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Jrg Bogumil/Lars Holtkamp

Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung


Schriftenreihe Band 1329
Jrg Bogumil/Lars Holtkamp

Kommunalpolitik und
Kommunalverwaltung
Eine praxisorientierte Einfhrung
Jrg Bogumil ist Professor fr ffentliche Verwaltung, Stadt- und Regionalpolitik an
der Ruhr-Universitt Bochum.
Lars Holtkamp ist Professor fr Politik und Verwaltung an der Fernuniversitt Hagen.

Bonn 2013

Bundeszentrale fr politische Bildung/bpb


Adenauerallee 86, 53113 Bonn

Redaktion: Hildegard Bremer, bpb


Lektorat: Gabi Gumbel

Diese Verffent lichung stellt keine Meinungs uerung der Bundeszentrale fr


politische Bildung dar. Fr die inhaltlichen Aussagen tragen die Autoren die Ver-
antwortung.

Hinweis: Die Inhalte der im Text und Anhang zitierten Internet-Links unter
liegen der Verantwortung der jeweiligen Anbieter/-innen. Fr eventuelle Schden
und Forderungen knnen die bpb und die Autoren keine Haftung bernehmen.

Umschlaggestaltung: Michael Rechl, Kassel


Umschlagfoto: Michael Rechl; fotolia
Satzherstellung und Layout: Naumilkat Agentur fr Kommunikation und Design,
Dsseldorf
Druck: CPI books GmbH, Leck

ISBN: 978-3-8389-0329-3

www.bpb.de
Inhalt

Vorwort 7

1 Einleitung 8
1.1 Kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik 8
1.2 Zielsetzung und Auf bau des Buches 13

2 Institutionelle Rahmenbedingungen 15
2.1 Aufgaben der Kommunen 15
2.2 Kommunale Finanzen 20
2.3 Gemeindetypen und Gemeindegren 22
2.4 Kommunalverfassungen 30
2.5 Innere Organisat ion 39
2.6 Interkommunale Zusammenarbeit 48
2.7 Privatisierung und Public Private Partnership 53
2.8 Kommunalsysteme im internat ionalen Vergleich 55

3 Soziokonomische Herausforderungen der


Kommunalpolitik 60
3.1 Haushaltskrise 60
3.2 Demografischer Wandel 67
3.3 Zunehmende Segregat ion 71
3.4 Parteienverdrossenheit 74
3.5 Fazit 77

4 Modernisierung der Kommunalpolitik 78


4.1 Verwaltungsmodernisierung 79
4.2 Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung
kommunaler Leistungen 90
4.3 Reprsentative Demokratie 105
4.4 Direkte Demokratie: Brgerbegehren und Brgerentscheide 116
4.5 Kooperative Demokratie: Brgerforen 124
Inhalt

5 Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und


Konkurrenzdemokratie 148
5.1 Nominierungsphase 151
5.2 Wahlkampfphase 157
5.3 Wahlphase 159
5.4 Regierungsphase 163
5.5 Bundesweite Verteilung der Demokratietypen 166

6 Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen 169


6.1 Haushaltskonsolidierung und Widerstnde 170
6.2 Standortkonf likte bei groen Infrastrukturvorhaben 179
6.3 Fazit und Forschungsperspektiven 183

7 Demokratisierung der Demokratie


von unten 185
7.1 Kommunal gestaltbare Demokratisierung 188
7.2 Kommunale Verfassungsreformen 198
7.3 Fazit 211

Anmerkungen 215

Literaturverzeichnis 222

Abbildungsverzeichnis 261

Tabellenverzeichnis 262
Vorwort
Es handelt sich bei diesem Buch um eine vollstndige Neufassung unse
res im Jahr 2006 verffentlichten Lehrbuches. Zum einen haben sich in
den letzten sechs Jahren die knftigen Herausforderungen fr Kommunen
erheblich verndert, sodass allein die Notwendigkeit der vorzunehmen
den Aktualisierungen praktisch zu einer Neufassung gefhrt htte. Neu
fassung bedeutet zum anderen aber auch eine Vernderung und Erweite
rung des Adressatenkreises. Hie das damalige Buch im Untertitel noch
eine policyorientierte Einfhrung und zielte strker vor allem auf einen
wissenschaftlichen Adressatenkreis, so wird nun bewusst auf eine praxis
orientierte Einfhrung abgezielt, um den Adressatenkreis neben der Wis
senschaft auszuweiten auf Lehrer, Kommunalpolitiker und Kommunal
praktiker.
Fr inhaltliche Zuarbeit sind wir Thomas Bathge, Falk Ebinger, Tobias
Fuhrmann, David Gehne, Sascha Gerber, Linda Jochheim, Maren Kohrs
meyer, Torsten Noe, Marc Seuberlich, Elke Wiechmann und Klaus-Peter
Strohmeier sehr dankbar. Benjamin Herten, Benjamin Garske und Jonas
Weidtmann haben sich mit groer Sorgfalt und inhaltlichem Engagement
um die Erstellung zahlreicher Abbildungen sowie die Aktualisierung des
Literaturverzeichnisses verdient gemacht. Einzelne Bestandteile des Lehr
buches sind zudem im Rahmen zahlreicher Seminare und Vorlesungen
zur Kommunalpolitik an den Studierenden der Ruhr-Universitt Bochum
und der FernUniversitt Hagen getestet worden. Auch ihnen danken wir
fr die vielen Rckmeldungen. Nicht unerwhnt lassen mchten wir auch
das hervorragende Lektorat von Gabi Gumbel. Fr die verbliebenen F ehler
haften natrlich die beiden Autoren.
Aus Grnden der Praktikabilitt haben wir im Fall von Personengrup
pen auf die ausdrckliche Nennung beider Genera (Brgerinnen und
Brger, Whlerinnen und Whler) im Plural verzichtet und stattdessen
das generische Maskulinum benutzt, das sich dadurch auszeichnet, dass es
geschlechtsabstrahierend verwendet werden kann.

Bochum und Hagen, im August 2012


Jrg Bogumil und Lars Holtkamp

7
1 Einleitung
1.1 Kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik
Der Begriff Kommune heit wrtlich aus dem Lateinischen bersetzt
Gemeinde, allerdings werden mit diesem Begriff sowohl die Gemeinden,
die kreisfreien Stdte, die kreisangehrigen Stdte und die Landkreise
bezeichnet. Die Kommunen erfllen im fderalen System der Bundesre
publik Deutschland eine wichtige Doppelfunkt ion.
Einerseits verfgen sie zur Verwirklichung des grundgesetzlich garan
tierten Selbstverwaltungsrechts ber die Organisations-, Personal-, Finanz-,
Planungs- und Satzungshoheit in ihrem Gemeindegebiet. In den Kommu
nen werden in vielen Politikfeldern wesentl iche politische Entscheidungen
getroffen, die die Lebensumstnde der Brger nachhaltig prgen. rtl iche
Lsungen bieten strukturell aufgrund ihrer geringen Distanz bessere Ein
griffs- und Mitwirkungsmglichkeiten fr die Brger, sie machen Poli
tik anschaulich. Vor Ort sind vielfache Kontaktf lchen zum Brger gege
ben, die Kontaktformen vielgestaltig, die Beeinf lussungschancen intensiv
und die Beziehungsqualitt gestaltbar. Deshalb besteht hier, wo die Aus
wirkungen von Politik, Wirtschafts- und Gesellschaftssystem besonders
anschaulich und erfahrbar sind, die Chance, Politik in grerem Umfang
mitzugestalten und die Brger in das politisch-administrative System zu
integrieren. Die lokale Ebene ist also die Ebene umfassender Mitwirkungs
mglichkeiten. In den Kommunen werden demokratische Verhaltens
weisen und politische Fhigkeiten ausgebildet, nmlich das Erlernen von
Zusammenarbeit, die Mitwirkung an Entscheidungsprozessen, das Austra
gen von Meinungsverschiedenheiten, die Suche nach Kompromissen und
das Ausben von Einf luss. Aus dieser Perspektive sind die Kommunen die
Schule der Demokratie.
Andererseits kommt den Kommunen mit Blick auf die Aufgabenerfl
lung und die Bedeutung fr die Lebensverhltnisse der Brger eine wich
tige Funktion zu. Aus dieser Perspektive interessiert vor allem die Effek
tivitt und Effizienz kommunaler Leistungen. Durch die bernahme von
Versorgungs-, Leistungs-, Frsorge-, Vollzugs- und Planungsfunktionen
sind sie auch in Zeiten eines europischen Mehrebenensystems unver
zichtbar. Es ist daran zu erinnern, dass immer noch circa zwei Drittel der
staatlichen Investitionen von den Kommunen vorgenommen und 7590
Prozent der ausfhrungsbedrftigen Bundesgesetze hier implementiert

8
Kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik

werden. Die Kommunen haben den Vollzug zentralstaatlicher Entschei


dungen zu gewhrleisten und unterliegen als Teil der Bundeslnder ihrem
Aufsichts- und Weisungsrecht. Allerdings sind die Kommunen gemessen
an ihrer Finanzautonomie und hinsichtlich der administrativen und poli
tischen Kompetenz die am schlechtesten ausgestattete Politikebene, denn
staatsrechtlich sind sie Teil der Lnder und unterliegen damit deren Auf
sichts- und Weisungsrecht.
Die Kommunen sind also gleichzeitig eine eigenstndige Verwaltungs
ebene im Bundesstaat, die Schule der Demokratie und eine wichtige staat
liche Ausfhrungsinstanz. Sie stehen fortwhrend im Spannungsverhltnis
zwischen demokratischer Legitimation und Effizienz, einem Spannungs
verhltnis, das durch neuere Entwicklungen in der Kommunalpolitik ver
mehrt an Aktualitt gewinnt. Deutlich wird dies daran, dass einerseits
seit den 1990er-Jahren mit der tief greifenden kommunalen Haushalts
krise, der Einfhrung des Neuen Steuerungsmodells und der zunehmen
den Privatisierung und Liberalisierung Trends zu verzeichnen sind, die
eine effizientere Produktion kommunaler Leistungen forcieren (wollen).
Andererseits wurden durch die Reform der Kommunalverfassungen mit
der Direktwahl der Brgermeister und der Einfhrung von Brgerbegeh
ren bzw. Brgerentscheiden sowie durch neue kooperative Beteiligungs
angebote die Partizipationsmglichkeiten der Brger mageblich erwei
tert. Zynisch knnte man es so formulieren: Je weniger es zu verteilen gibt
und je mehr es zu sparen gilt, desto eher werden die Brger an diesen Pro
zessen beteiligt (oder wollen beteiligt werden).
Diese unterschiedlichen Vorstellungen ber die Funktionen kommu
naler Selbstverwaltung bestehen im Kern seit der Entstehung kommuna
ler Selbstverwaltung im 19.Jahrhundert. Sie entsprechen einem Kompro
miss zwischen Obrigkeitsstaat und liberalem Brgertum. Auf der einen
Seite verbanden Frhliberale mit ihren Ideen von kommunaler Autono
mie vor allem demokratisch-parlamentarische Vorstellungen und meinten
damit eher Selbstregierung als Selbstverwaltung. Auf der anderen Seite
betonten Reformer vor allem die starke staatliche Einbindung der Kom
munen und die Inpf lichtnahme der Brger seitens des Staates und prfe
rierten damit eher eine unpolitische Selbstverwaltungskonzeption. Fak
tisch wird das Brgertum, das durch die Teilung der Legislative zwischen
dem Monarchen und dem Parlament Anteil an der Gesetzgebung nimmt,
auch begrenzt an der Verwaltung beteiligt (vgl. Ellwein/Zoll 1982, S.17).
Der Staat behlt sich vor, die Verfassung und Verwaltung der Gemeinden
gesetzlich zu ordnen, ihnen unter seiner Aufsicht staatliche Aufgaben zu
bertragen, den wesentl ichen Teil der Gemeindeaufgaben festzulegen und

9
Einleitung

den Gemeinden die wichtigsten Einnahmen im Rahmen der staatlichen


Finanz- und Steuergesetzgebung zuzuweisen. Am Kern des Kompromis
ses hat sich weder in der Weimarer Republik noch durch das Grundgesetz
Entscheidendes gendert. Kommunalpolitik ist damit schon lange durch
das Spannungsverhltnis von selbst gesetzter Autonomie und staatlichen
Eingriffen charakterisiert.
Etwas einfacher formuliert geht es im Selbstregierungskonzept strker
um die Partizipation1 der Brger und intermedirer Organisationen wie
Verbnde, Vereine oder Brgerinitiativen an der Kommunalpolitik und
eine strkere kommunale Autonomie, im unpolitischen Selbstverwaltungs
konzept hingegen geht es strker um effiziente bzw. effektive2 Aufgaben
erledigung und die weitgehende Integration der kommunalen Selbst
verwaltung in den Staat. Auf diese beiden Pole, Partizipation einerseits
sowie Effizienz und Effektivitt andererseits, werden wir immer wieder
zurckkommen, sind sie doch geeignet, die kommunalen Reformen und
Reformvorstellungen bis heute zuzuordnen (vgl. Knemeyer 2000; G abriel
1999, S.166).
In der Kommunalwissenschaft in der Nachkriegszeit dominierte gerade
unter Juristen lange Zeit die Perspektive, Kommunalpolitik weitgehend
als unpolitische Selbstverwaltung einzuordnen. Auch ideengeschicht
lich dominierte in Deutschland bis in die 1970er-Jahre eine unpolitische
Selbstverwaltungskonzept ion. Zu erinnern ist an die Auffassung Theodor
Eschenburgs, dass es keine christdemokratische Straenbeleuchtung und
keine sozialdemokratische Bedrfnisanstalt gebe, dass also Detaillsungen
in der Regel unpolitisch sind. Hier wird unterstellt, dass die Gegenstnde
kommunaler Verwaltung im Wesent l ichen technischer Natur (unpo
litische Sachentscheidungen) sind, die von kompetenten Verwaltungs
fachleuten bewltigt werden knnen. Deshalb wird eine Parlamentari
sierung oder Parteipolitisierung der Kommunalpolitik abgelehnt und das
Gewaltenteilungsprinzip fr die kommunale Ebene nur eingeschrnkt gel
ten gelassen. Man spricht sich stattdessen fr einen starken und mit eigener
Organstellung versehenen Brgermeister aus, der die L egitimation seiner
starken Stellung aus der Direktwahl bezieht (vgl. Knemeyer 1998, S.108).
Die starke Integration der kommunalen Selbstverwaltung in den Staat
wurde genauso betont wie die Verwaltungseffizienz und -effektivitt.
Demgegenber spielten die politische Partizipa t ion, die Parteien und
damit der Demokratiegehalt der kommunalen Selbstverwaltung eine eher
untergeordnete Rolle.
In der lokalen Politikforschung orientierte man sich ab den 1970er-
Jahren an dem demokratietheoretischen Anspruch der Selbstbestimmung,

10
Kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik

Abb. 1: Konzepte kommunaler Selbstverwaltung

unpolitische Konkordanz- Konkurrenz-


Selbstregierung
Selbstverwaltung demokratie demokratie

kaum kommunale exekutive keine exekutive


Handlungsspielrume Fhrerschaft Fhrerschaft
Brgerbeteiligung
keine demokratische geringe starke
Beteiligung Parteipolitisierung Parteipolitisierung

kaum mit
mit demokratischen
demokratischen
Prinzipien vereinbar
Prinzipien vereinbar

Quelle: Holtkamp 2008b, S.91

indem Politik als das Whlen unter alternativen Handlungsmglichkeiten


verstanden wird (Grauhan 1972, S.145). In zahlreichen Studien wurde deut
lich, dass auch in Kommunen politische Entscheidungen getroffen wer
den und die vermeintlich unpolitische Selbstverwaltungskonzeption eher
eine Rechtfertigungsideologie fr die ausgeprgte brokratische Herr
schaft in den Gemeinden war. Dem wurde in der lokalen Politikforschung
zunehmend die normative Auffassung gegenbergestellt, dass die Kom
munalpolitik sich an der parteienstaatlichen Demokratie zu orientieren
habe, um die Transparenz und die Kontrolle von bisher vor allem in der
Verwaltung stattfindenden Entscheidungsprozessen gewhrleisten und um
politische Partizipation vorrangig ber die Parteien ermglichen zu kn
nen. Diese Vorstellung ist davon geprgt, dass es keine unpolitische Ver
waltung gibt und deshalb auch in der kommunalen Selbstverwaltung die
Verfahren parteienstaatlicher Konkurrenzdemokratie greifen mssen. Die
Grundgesetzbestimmung, dass die Parteien an der politischen Willens
bildung mitwirken, gilt auch fr die lokale Ebene.
Lange Zeit standen sich die von Politikwissenschaftlern vertretene Posi
tion des Prferierens konkurrenzdemokratischer Muster also einer str
keren Parteipolitisierung und einer weniger ausgeprgten exekutiven Fh

11
Einleitung

rerschaft und die die juristische Diskussion dominierende Position der


unpolitischen Selbstverwaltungskonzeption weitgehend unvershnl ich ge
genber. Mittlerweile gibt es allerdings nicht die rechtswissenschaftliche
und die politikwissenschaftl iche normative Posit ion zur Rolle der Parteien
in der Kommunalpolitik (vgl. Holtkamp 2008b, S.91), sondern eine dritte
gemeinsame Positionierung im Konzept der Selbstregierung bzw. Kon
kordanzdemokratie.
In der Rechtswissenschaft gibt es neben der oben erwhnten V orstellung
einer unpolitischen Selbstverwaltung mit geringen kommunalen Hand
lungsspielrumen ein Selbstregierungskonzept mit greren Handlungs
spielrumen, in dem strker die Brger selbst und weniger die Parteien an
den Entscheidungsprozessen beteiligt werden sollen. In der Politikwis
senschaft gibt es neben dem Konzept der Konkurrenzdemokratie auch
das der Konkordanzdemokratie, das im Kern deckungsg leich mit dem am
Selbstregierungskonzept orientierten juristischen Diskurs ist. In beiden
letztgenannten Konzepten wird anerkannt, dass es auch in der kommu
nalen Selbstverwaltung um politische Entscheidungen geht, wobei aller
dings die Parteipolitisierung nur gering ausgeprgt sein soll und stattdes
sen die Direktwahl des Brgermeisters, Brgerbegehren und Formen der
kooperativen Demokratie den Brgern mehr Partizipationsmglichkeiten
erffnen sollen. Dieses Konzept gewinnt in der Politikw issenschaft seit
Anfang der 1990er-Jahre infolge umfassender Reformprozesse an Bedeu
tung.
Im Kern kann man damit drei Positionen unterscheiden: Konkurrenz
demokratie, Konkordanzdemokratie/Selbstregierung sowie unpolitische
Selbstverwaltungskonzept ion:

Auch die Vertreter der kommunalen Konkordanzdemokratie (bzw.


des Selbstregierungskonzepts) gehen davon aus, dass die kommunale
Selbstverwaltung politisch ist und auch nicht auf den Vollzug staatl icher
Normen reduziert werden sollte. Konkordanzdemokratische Anstze
prferieren lediglich eine geringere Parteipolitisierung und eine str
ker ausgeprgte exekutive Fhrerschaft, weil sie davon ausgehen, dass
dies im Vergleich zur Konkurrenzdemokratie zu einer hheren Input-
und Output-Legitimitt des kommunalpolitischen Systems fhrt.
(Holtkamp 2008b, S.272)

Wir sehen es als Fortschritt an, dass nach jahrhundertelanger Dominanz


der unpolitischen Selbstverwaltungskonzeption von der berwiegenden
Mehrheit der Juristen mit dem Selbstregierungskonzept mittlerweile ein

12
Zielsetzung und Aufbau des Buches

gerumt wird, dass die kommunale Selbstverwaltung nicht unpolitisch ist.


Auf politikwissenschaftlicher Seite ist zudem neben die vorher dominie
rende Vorstellung der Konkurrenzdemokratie die der kommunalen Kon
kordanzdemokratie getreten. Dies versachlicht die Diskussion und ffnet
den Blick fr die eigentlich spannenden empirischen Fragen: Wie funk
tionieren kommunale Entscheidungsprozesse und welche Rollen nehmen
Parteien, hauptamtliche Brgermeister, ehrenamtliche Mandatstrger und
die Brger wahr? Damit kommen wir zur Zielsetzung und zum Auf bau
des Buches.

1.2 Zielsetzung und Aufbau des Buches


Der inhaltliche Zugriff dieses Buches zeichnet sich durch eine Problem
orientierung im mehrfachen Sinn aus. Einerseits werden die aktuellen
Probleme und Herausforderungen der Stdte in der kommunalen Praxis
(Haushaltskrise, demografischer Wandel, Segregat ion, Parteienverdrossen
heit etc.) in den Blick genommen und ausfhrlich Reformopt ionen disku
tiert, die eine Reduzierung der Probleme versprechen. Andererseits bietet
das Lehrbuch in der gebotenen Einfachheit wichtige Grundinformat ionen
z.B. ber die fderalstaatliche Einbindung, die Aufgaben, die Finanzen
oder die Kommunalverfassungen.
Unter Problemorientierung fllt auch unsere Auffassung, dass z.B. die
Lektre der Gemeindeordnung nur wenig darber verrt, wie Kommunal
politik tatschlich tickt. Wesentlich ist vielmehr das Verhalten der Akteure,
das nur begrenzt von den rechtlichen Rahmenbedingungen beeinflusst wird,
und wie die Akteure sich (hufig in informellen) Abstimmungsprozessen
einigen oder sich durch mikropolitische Strategien einen Vorteil verschaf
fen. Um eine realistische Diskussion ber kommunale Entscheidungspro
zesse fhren zu knnen, reicht es nicht, die offiziellen Verlautbarungen der
Akteure und die formalen Kompetenzen der Gemeindeordnung in den Blick
zu nehmen, vielmehr ist es wesentlich, die Interessenlagen, die Machtbezie
hungen zwischen den Akteuren und die informellen Strategien zu analysie
ren. Mit diesem Verstndnis von Akteuren und Institutionen knpfen wir
insbesondere an den akteurszentrierten Institutionalismus an (vgl. Mayntz/
Scharpf 1995). Institutionen wie die Kommunalverfassung sind danach zwar
eine wichtige Erklrungsvariable fr das Verhalten von individuellen und
kollektiven Akteuren, aber sie determinieren das Akteurshandeln nicht voll
stndig:

13
Einleitung

Der Ansatz zeichnet sich dadurch aus, dass er den strategischen Hand
lungen und Interaktionen zweckgerichteter und intelligenter indivi
dueller und kollektiver Akteure dieselbe Bedeutung zumisst wie den
ermglichenden, beschrnkenden und prgenden Effekten gegebener
(aber vernderbarer) institut ioneller Strukturen. (Scharpf 2000, S.72)

Zu guter Letzt heit Problemorientierung fr uns, dass die Wissenschaft


bereit ist, lieb gewonnene Ansichten und Hypothesen empirisch zu testen
und auch scheitern zu lassen. Welche Funktionen erfllt die kommunale
Ebene nach den bisher vorliegenden empirischen Untersuchungen fr
das politische System tatschlich? Welche Probleme verursacht neben der
reprsentativen auch die direkte Demokratie? Was bleibt von der hufig
geforderten Brgerorientierung, wenn die Kassen leer sind oder Standorte
fr Infrastrukturvorhaben durchgesetzt werden sollen? Das sind beispiel
haft Fragestellungen, denen wir im Folgenden ausfhrlicher nachgehen
werden. Damit wird ein Bild von Kommunalpolitik nachgezeichnet, das
etwas weniger harmonisch und idealistisch ist als das von der Kommunal
politik als Schule der Demokratie. Aber um die Politik in den Stdten
annhernd verstehen und sich bei Interesse auch effektiv beteiligen zu kn
nen, ist dieser empirisch geschrfte Blick unerlsslich.
Diesem Spannungsbogen zwischen normativen Ansprchen und empi
rischem Akteurshandeln folgt auch die Gliederung des Lehrbuchs. Nach
der in Kapitel1.1 erfolgten Darstellung wesentl icher Funkt ionen und Auf
fassungen kommunaler Selbstverwaltung wenden wir uns in Kapitel2
den institu t ionellen Rahmenbedingungen kommunalen Handelns zu.
Anschlieend werden wesentliche soziokonomische Herausforderungen,
mit denen die Kommunen konfrontiert sind, skizziert (Kapitel3). In den
darauffolgenden Kapiteln wird mit der Analyse der Akteurskonstellat ionen
in kommunalen Entscheidungsprozessen ein Blick hinter die Kulissen
der Kommunalpolitik geworfen. Zunchst wird die in den letzten 15 Jah
ren durchgefhrte Modernisierung kommunaler Entscheidungsstrukturen
und -prozesse an zentralen Beispielen in Kapitel4 erlutert. Kapitel5fasst
wesentl iche Merkmale kommunaler Entscheidungsprozesse zusammen. In
Kapitel6 werden mit der Haushaltskonsolidierung und der Durchsetzung
groer Infrastrukturvorhaben noch einmal zwei besonders konf likttrch
tige Entscheidungsprozesse gesondert betrachtet. Kapitel7 wendet sich
abschlieend aktuellen Reformperspektiven einer Demokratisierung der
Demokratie von unten zu.

14
2 Institutionelle Rahmenbedingungen
Das kommunale Entscheidungssystem ist geprgt von institutionellen Arran
gements in Form gesetzlicher Vorgaben, Richtlinien und von Verflechtungs
zusammenhngen sowie von Akteursstrategien auf lokaler Ebene. Im Fol
genden wird die institutionelle Ausgestaltung beschrieben. Dies geschieht
in mehreren Schritten. Ausgehend vom Aufgabenbestand der Kommunen
(2.1), werden anschlieend die kommunalen Finanzen (2.2), die Gemeinde
gren (2.3), die verschiedenen Kommunalverfassungen (2.4), der Auf bau
der Binnenorganisation (2.5) und Mglichkeiten interkommunaler Zusam
menarbeit (2.6.) dargestellt, bevor ein international vergleichender Blick auf
die Handlungsspielrume der Kommunalpolitik geworfen wird.

2.1 Aufgaben der Kommunen


Mit dem Grundgesetz wird die kommunale Selbstverwaltung in den demo
kratischen Staatsauf bau integriert. Zum Recht auf kommunale Selbstver
waltung wird darin im Abschnitt Der Bund und die Lnder Folgendes
ausgefhrt:

Den Gemeinden muss das Recht gewhrleistet sein, alle Angelegen


heiten der rtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener
Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbnde haben im Rah
men ihres gesetzl ichen Aufgabenbereichs nach Magabe der Gesetze das
Recht der Selbstverwaltung. Die Gewhrleistung der Selbstverwaltung
umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung;
zu diesen Grundlagen gehrt eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht
zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. (Art.28 Abs.2 GG)

Die Kommunen sind als Trger der grundgesetzlich garantierten kom


munalen Selbstverwaltung eine eigene Ebene im Verwaltungsauf bau und
damit ein Teil der ffentlichen Gebietskrperschaften (Bund, L nder,
Kommunen). In ihrem Gebiet sind sie grundstzlich die Trger der ge
samten rtlichen ffentlichen Verwaltung und damit eigenverantwort
lich. Neben ihnen gibt es auf der lokalen Ebene nur einige wenige untere
Behrden des Bundes und des Landes als Sonderbehrden (z.B. Polizei,

15
Institutionelle Rahmenbedingungen

Finanzmter, Arbeitsagenturen). Juristisch sind die Kommunen Krper


schaften des ffentlichen Rechts.
Auch wenn die Kommunen zu den drei Hauptverwaltungs ebenen
gehren, so sind sie staatsrechtlich Teil der Lnder und unterliegen damit
deren Aufsichts- und Weisungsrecht. Wenn im engeren Sinn von staat
licher Verwaltung gesprochen wird, sind nur der Bund und die Lnder
gemeint, da nur sie ber eine jeweils eigene staatliche Hoheitsmacht ver
fgen. Dies ist der Grund, warum es nur Gemeindevertretungen gibt,
die Satzungen erlassen knnen, und keine eigenstndigen Parlamente mit
Gesetzeskompetenz.
Die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Aufgaben, B efugnisse
und Strukturen wird durch die jeweilige Landesverfassung und durch von
den Lndern erstellte Kommunalverfassungen geregelt (vgl. K apitel2.4).
Grundstzlich verfgen die Gemeinden zur Verwirklichung des Selbst
verwaltungsrechts im Rahmen der Gesetze von Bund und Land ber fol
gende Rechte:
Finanzhoheit d.h. eigene Einnahmen, Bestimmung der Ausgaben,
Verwaltung des eigenen Vermgens;
Organisationshoheit d.h. Ausgestaltung der internen Organisat ion;
Personalhoheit d.h. Auswahl, Einstellung, Befrderung und Entlas
sung von Beamten und Beschftigten;
Planungshoheit d.h. eigenstndige planerische Gestaltung innerhalb
des Kreisgebiets;
Rechtsetzungshoheit d.h. Regelung eigener Angelegenheiten durch
Satzung sowie
Gebietshoheit d.h. tatschl iche Wahrnehmung der Staatsgewalt (=die
Ausbung der Macht innerhalb eines Staates durch dessen Organe wie
z.B. die Verwaltung).
Die Fach- und Rechtsaufsicht ber die kommunale Verwaltung hat das
Land. Diese werden durch die Bezirksregierungen (wenn vorhanden), die
Landkreise und das Innenministerium ausgebt.
Da nach dem Grundgesetz (Art.30 Abs.83) die Verwaltung in Deutsch
land vor allem Aufgabe der Lnder und der Gemeinden ist und es nur einen
verhltnismig bescheidenen Anteil zentralstaatlicher Verwaltung 3 gibt,
werden der gesamte Bildungsbereich, das Krankenhauswesen, die Poli
zei, Umweltschutzmanahmen, Straenbaumanahmen (auch Autobah
nen und Bundesstraen), die Finanzmter, Energiemanahmen, viele sozi
ale Dienste wie Wohngeld oder Kriegsopferfrsorge und anderes mehr von
Lnder- und Kommunalbehrden bearbeitet. Whrend das Land vor allem
in den Sektoren ffentliche Sicherheit und Ordnung, Rechtsschutz und

16
Aufgaben der Kommunen

Bildungswesen zustndig ist, nehmen die Kommunen Aufgaben in den Sek


toren innere Verwaltung und allgemeine Staatsaufgaben, Soziales, Gesund
heitswesen, Wirtschaftsfrderung, Verkehr und ffentliche Einrichtungen
wahr. Damit liegt ein Groteil von Verwaltungsaufgaben in Deutschland in
der Zustndigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbnde. Dazu nehmen
die Gemeinden nach Art.83f.GG einerseits Aufgaben des Bundes und des
Landes als untere Verwaltungsinstanz wahr (bertragener Wirkungskreis
oder Auftragsangelegenheiten, Pf lichtaufgaben nach Weisung), andererseits
verfgen sie aber auch nach Art.28 GG ber eine Flle von Aufgaben in
eigener Verantwortung (Selbstverwaltungsangelegenheiten). Inhaltlich las
sen sich Ordnungs-, Leistungs- und Planungsaufgaben unterscheiden.
Zu den Auftragsangelegenheiten gehren das Melderecht, das Bauauf
sichtsrecht, Auslnderangelegenheiten, Zivilschutz und das Ordnungs
recht. Aufgabenbereiche sind die Kraftfahrzeugzulassung, das Auslnder
wesen, das Pass- und Meldewesen, die Lebensmittelberwachung, die
Schulaufsicht oder das Gewerberecht. In diesem Bereich der mittelbaren
Staatsverwaltung bestehen bei der Gestaltung der Ziele keine Handlungs
spielrume fr die Kommune. Die Kommunen knnen weder bestimmen,
ob sie diese Aufgaben wahrnehmen wollen, noch, wie sie diese Aufgabe
wahrnehmen wollen. Die Aufsichtsbehrden haben nicht nur die Rechts
aufsicht4, sondern ebenso die Fachaufsicht 5. Die Auftragsangelegenheiten
unterliegen in der Regel nicht der Zustndigkeit der Gemeindevertretun
gen, sondern hier ist der hauptamtliche Brgermeister bzw. der Landrat
in den Kreisen fr die Durchfhrung zustndig. Rechtsverordnungen des
Landes und Gesetze zur Funktionalreform regeln, welche dieser Pf licht
aufgaben zur Erfllung nach Weisung den Gemeinden obliegen und wel
che auf die kreisfreien Stdte und Kreise bertragen werden.
Bei den Selbstverwaltungsangelegenheiten als nicht staatliche Aufga
ben der rtl ichen Selbstverwaltung sind die freiwilligen Aufgaben und die
Pf lichtaufgaben zu unterscheiden (vgl. Tabelle1).
Bei den Selbstverwaltungsaufgaben ist die Gemeindevertretung6 durch
weg die hchste Entscheidungsinstanz. Hier gilt die Allzustndigkeit des
Rates. Dennoch gibt es in Abhngigkeit von den einzelnen Aufgabenberei
chen unterschiedliche Steuerungsmglichkeiten. Die grten Gestaltungs
mglichkeiten fr die Kommunalpolitik befinden sich im Bereich der frei
willigen Aufgaben, da hier auch die Ziele gesetzt werden. Die staatlichen
Ebenen ben hier nur Rechtsaufsicht aus, d.h., sie kontrollieren, ob die
Gemeinden bei der Erfllung ihrer Aufgaben nicht gegen Gesetze verstoen.
Allerdings ist der Anteil der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegen
heiten durch die Verengung des kommunalen Finanzrahmens und r echtliche

17
Institutionelle Rahmenbedingungen

Tab. 1: Freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben


freiwillige Aufgaben Pf lichtaufgaben
Einrichtung und Unterhaltung von Gemeindestraen
Grnanlagen
Museen Bebauungsplne
Schwimmbder Bauleitplanung
Theater Kindergrten
Sportsttten Jugendhilfe
Jugendeinrichtungen Wohngeld
Bchereien Schulverwaltung
Altentreffs Volkshochschulen
Wirtschaftsfrderung Abfallbeseitigung
Partnerschaften mit anderen Stdten Frderung des Wohnungsbaus
Quelle: eigene Darstellung

Tab. 2: Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten


Selbstverwaltungsangelegenheiten Auftragsangelegenheiten
Allzustndigkeit Zuweisung im Einzelfall durch Gesetz
eigenverantwortliche fremd(staats)verantwortliche
Aufgabenerfllung Aufgabenerfllung
Recht zum Erlass von Satzungen kein Satzungsrecht, es sei denn, dass
eine spezielle gesetzliche Ermchtigung
vorliegt
interne Zustndigkeitsverteilung nach meistens Zustndigkeit der Gemeinde
dem Gemeinderecht verwaltungsorgane ohne Mitwirkung
der Gemeindevertretung
Rechtsaufsicht Rechtsaufsicht und Fachaufsicht
Rechtsschutz gegen staatliche Eingriffe kein gerichtlicher Rechtsschutz gegen
durch Verwaltungsgerichte Manahmen der Fachaufsicht
Quelle: eigene Darstellung

orgaben der EU, des Bundes und des Landes (zum Teil unter dem Postu
V
lat der Schaffung gleichwertiger Lebensverhltnisse) zurckgegangen. Im
Bereich der pf lichtigen Selbstverwaltungsaufgaben ist der kommunalpoli
tische Gestaltungsspielraum durch die vorgegebenen Ziele eingeschrnkt.
Bundes- und Landesgesetze schreiben die Wahrnahme dieser Aufgaben
vor, die staatlichen Ebenen ben hier die Rechtsaufsicht aus. Dennoch
ergeben sich bei der Ausfhrung der Aufgaben je nach D etaillierungsg rad

18
Aufgaben der Kommunen

Tab. 3: Personal der Gemeinden nach Aufgabenbereich*


Aufgabenbereich Anzahl in %
allgemeine Verwaltung 269867 19,9
ffentliche Sicherheit und Ordnung 121940 9,0
dar.: ffentliche Ordnung 76795 5,7
Feuerschutz/Brandschutz 30207 2,2
Schulen 110951 8,2
Wissenschaft, Forschung, Kulturpf lege 75729 5,6
dar.: Theater und Musikpf lege 29838 2,2
Volksbildung 21437 1,6
soziale Sicherung 308598 22,8
dar.: soziale Einrichtungen (ohne Einrichtungen der 26839 2,0
J ugendhilfe)
Tageseinrichtungen fr Kinder 151677 11,2
Gesundheit, Sport und Erholung 166663 12,3
dar.: Gesundheitsverwaltung, sonstige Einrichtungen 18996 1,4
und Manahmen der Gesundheitspf lege
Krankenhuser und Heilsttten 103107 7,6
eigene Sportsttten, Badeanstalten 18900 1,4
Park- und Gartenanlagen, sonstige Erholungs 24144 1,8
einrichtungen
Bau- und Wohnungswesen, Verkehr 114366 8,4
dar.: Stdteplanung, Vermessung, Bauordnung 34330 2,5
Straen, Parkeinrichtungen 29527 2,2
ffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsfrderung 142960 10,6
dar.: Abwasserbeseitigung 32699 2,4
Abfallbeseitigung 28117 2,1
Wirtschaftl iche Unternehmen 44174 3,3
dar.: sonstige wirtschaftliche Unternehmen 2712 0,2
gesamt 1355248 100,1**
* Kernhaushalte und Sonderrechnungen der Gemeinden/Gemeindeverbnde und
Zweckverbnde sowie Einrichtungen in ffentlich-rechtlicher Rechtsform unter kom
munaler Aufsicht ohne Sozialversicherungstrger
** Abweichung von 100% durch Rundung
Quelle: Statistisches Bundesamt 2010, S.75, Stand 30.6.2010

der Rahmengesetze zum Teil beacht l iche Handlungs


spielrume. Die
Unterschiede zwischen Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten
listet zusammenfassend Tabelle2 auf.

19
Institutionelle Rahmenbedingungen

Die Aufgabenschwerpunkte bezglich des Personaleinsatzes liegen auf


kommunaler Ebene in den Bereichen soziale Sicherung, allgemeine Verwal
tung, Bildungswesen, Gesundheit, Umwelt und Sport sowie Wohnungs
wesen. Insbesondere in den Bereichen soziale Dienste, Gesundheitswesen
und Wohnungsbau ist die kommunale Ebene seit Anfang der 1960er-Jahre
immer wichtiger geworden und bernimmt hier Ttigkeiten, die frher
auf Landesebene angesiedelt waren.

2.2 Kommunale Finanzen


Zur Finanzierung ihrer Aufgaben verfgen die Kommunen ber die
Mglichkeit, Steuern zu erheben. Dies sind vor allem die sogenannten
Realsteuern (Art.106 Abs.6 GG), also die Gewerbe- und Grundsteuer,
sowie kleinere Verbrauchs- und Aufwandssteuern (z.B. Hundesteuer, Ver
gngungssteuer, Zweitwohnungssteuer). Von der Gewerbesteuer f lieen
allerdings 22 Prozent des Auf kommens ber die Gewerbesteuerumlage
wieder an Bund und Lnder zurck. Die Entscheidung ber die Steuerstze
obliegt dem Rat. Die Gewerbesteuer als wirtschaftsbezogenes Element soll
den Kosten einer Gemeinde fr die Bereitstellung von Infrastruktur Rech
nung tragen. Im Jahr 2011 machte die Gewerbesteuer 16Prozent der kom
munalen Einnahmen aus.
Daneben erhalten die Gemeinden im Rahmen des Steuerverbundes
einen Anteil von 15 Prozent der Einkommensteuer sowie von 2,2 Prozent
an der Umsatzsteuer. Im Jahr 2011 machte der Anteil an der Einkommen
steuer 13 Prozent der kommunalen Steuereinnahmen aus und der Anteil
an der Umsatzsteuer zwei Prozent.
Die dritte Einnahmequelle sind Zuweisungen der Lnder, die allerdings
zum Teil zweck- bzw. bedarfsgebunden sind und die Mglichkeit erff
nen, die kommunale Entwicklung zu steuern oder zumindest mitzusteu
ern. Dieser kommunale Finanzausgleich resultiert aus der grundgesetz
lichen Verpf lichtung, die Kommunen an den Gemeinschaftssteuern zu
beteiligen und eine Finanzkraftauffllung vorzunehmen, damit die Kom
munen ihre Aufgaben erfllen knnen. Insgesamt machen die Zuweisun
gen 38 Prozent der Einnahmen aus, sind also der bedeutendste Einnah
mefaktor noch vor den Steuereinnahmen mit einem Anteil von insgesamt
37 Prozent.
Weitere Einnahmequellen sind die Erhebung von Gebhren und Abga
ben fr die Inanspruchnahme kommunaler Dienstleistungen sowie die

20
Kommunale Finanzen

Verschuldung, die allerdings der aufsichtsbehrdlichen Kontrolle unter


liegt und nur zur Finanzierung von Investit ionen, Investit ionsfrderungs
manahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden drfen. Sie
machen immerhin neun Prozent der Einnahmen aus. Die Verteilung ein
zelner Einnahmearten im Jahr 2011 zeigt Abbildung2.

Abb. 2: Struktur kommunaler Einnahmen im Jahr 2011 (in Prozent)

sonstige Einnahmen Gewerbesteuer


16 16

Investitionszuweisung
Einkommen-
5 steueranteil
13

sonstige Steuern
laufende Zuweisung 8
33
Gebhren
9

Quelle: Anton/Diemert 2011, S.6; eigene Darstellung

Bei der Betrachtung der Einnahmeposit ionen wird die relativ groe Ab
hngigkeit von Entscheidungen auf der Bundes- und Landesebene und
von der wirtschaftlichen Entwicklung deutlich. Die K reditaufnahme
unterliegt gesetzlichen Regelungen und in einigen Bundeslndern dem
Genehmigungsvorbehalt der Aufsichtsbehrde, die Einnahmen aus der
Gewerbe- und Einkommensteuer sind konjunkturabhngig, die Ein
nahmen aus den Zuweisungen von Bund und Land Ergebnis von Ver
hand
lungsprozessen, bei denen die Kommunen ber die geringsten
Machtressourcen verfgen, und die Gebhren unterliegen dem Gebot
der Kostendeckung. Die Steuerbarkeit der eigenen Einnahmesituat ion ist
mithin begrenzt.
Betrachtet man die Ausgaben (vgl. Abbildung3), so sind neben den
Personalausgaben mit einem Anteil von 25 Prozent und dem Sachauf
wand mit 21 Prozent die Kosten fr soziale Leistungen mit einem Anteil
von 24 Prozent ein weiterer groer Ausgabenblock der Gemeinden, der

21
Institutionelle Rahmenbedingungen

allerdings kaum beeinf lussbar ist. Es folgen die Investitionsausgaben mit


zwlf Prozent. Personalintensiv sind auf kommunaler Ebene vor allem der
Sozial- und Gesundheitsbereich, aber auch die Bauverwaltung sowie die
Verwaltung der ffentlichen Einrichtungen. In den sonstigen Ausgaben
verstecken sich u.a. Kosten fr Kassenkredite (vgl. K
apitel3.1).

Abb. 3: Struktur kommunaler Ausgaben im Jahr 2011 (in Prozent)

sonstige Ausgaben
16 Personal
25
Sachinvestitionen
12

Zinsen
2

Sachaufwand
soziale Leistungen 21
24

Quelle: Anton/Diemert 2011, S.6; eigene Darstellung

Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich in der Regel nur die folgen
den Einnahmen- und Ausgabenposit ionen auf kommunaler Ebene beein
f lussen lassen:
die Grundsteuer- und die Gewerbesteuerhebestze und die Einnahmen
aus Eigentumsveruerungen,
die Ausgaben fr den laufenden Sachaufwand, die Personalausgaben
und die Investitionsausgaben im Verbund mit den zweckgebundenen
Investit ionszuweisungen des Landes.

2.3 Gemeindetypen und Gemeindegren


Unter den Kommunen lsst sich zwischen den Gemeinden, den kreis
freien Stdten, den kreisangehrigen Stdten und den Landkreisen unter

22
Gemeindetypen und Gemeindegren

scheiden. Kreisfreie Stdte (oder Stadtkreise) sind in der Regel Stdte


ab einer Gre von ber 100000 Einwohnern.7 In ihnen werden alle
Selbstverwaltungs aufgaben und Auftragsangelegen heiten selbst wahr
genommen. Insgesamt gibt es 107 kreisfreie Stdte in Deutschland.
Verwaltungschef ist ein hauptamtlicher Oberbrgermeister, der direkt
vom Volk gewhlt wird.
Alle anderen Kommunen sind 295 Kreisen zugeordnet.8 Die Kreise
haben eine Doppelfunkt ion als berrtl iche Gebietskrperschaft und Ge
meindeverband einerseits sowie als untere staatl iche Verwaltungsbehrde
andererseits. Sie haben eine eigene Vertretungskrperschaft (Kreistag)
und nehmen die Aufgaben der berrtlichen Gemeinschaft fr die
kreisangehrigen Gemeinden wahr. Je nach Gre und Leistungsf hig
keit der kreisangehrigen Gemeinden variieren diese Aufgaben bundes
weit betrchtl ich. Einige kreisangehrige Stdte erhalten in verschiedenen
Bundeslndern aufgrund ihrer Einwohnerstrke einen verwaltungsrecht
lichen Sonderstatus, der mit der bertragung weiterer Aufgaben verbun
den ist. Das Bundesinstitut fr Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR)
unterscheidet vier Kategorien von Gemeindetypen (vgl. Tabelle4).

Tab. 4: Gemeindetypen
Gemeindetyp Grenbereich
Grostadt groe Grostadt > 500000
kleinere Grostadt > 100000
Mittelstadt groe Mittelstadt > 50000
kleinere Mittelstadt > 20000
Kleinstadt grere Kleinstadt > 10000
kleine Kleinstadt > 5000
Landgemeinde < 5000
Quelle: nach BBSR 2012

Die Kreise nehmen zudem Aufsichtsfunktion gegenber kreisangehri


gen Gemeinden wahr. Die Verwaltung wird von einem hauptamtlichen,
in den meisten Bundeslndern direkt gewhlten Landrat geleitet. In den
Kreisen, die 96 Prozent des Bundesgebiets ausmachen, leben ber 60 Pro
zent der Bevlkerung.
Wenn Gemeinden zu klein sind (Kleinstgemeinden), werden sie in der
Regel zu Gemeindeverbnden zusammengefasst, die gemeinsame Verwal
tungsstellen unterhalten. Diese Gemeindeverbnde haben je nach Bundes
land unterschiedliche Bezeichnungen: Amt (Brandenburg, Mecklenburg-

23
Institutionelle Rahmenbedingungen

Tab. 5: Gemeinden nach Lndern und Gemeindegrenklassen


davon mit bis unter Einwohnern
unter 500 1000 2000 5000 10000
Land 500 1000 2000 5000 10000 20000
Anzahl der Gemeinden
Baden-
33 42 109 404 268 146
Wrttemberg
Bayern 2 142 600 770 326 150
Berlin
Brandenburg 17 129 76 72 56 42
Bremen
Hamburg
Hessen 2 9 111 138 108
Mecklenburg-
272 269 114 75 30 14
Vorpommern
Niedersachsen 29 211 255 181 127 113
Nordrhein-
3 51 132
Westfalen
Rheinland-
1047 566 361 208 79 24
Pfalz
Saarland 12 30
Sachsen 1 8 85 198 97 43
Sachsen-
1 16 63 35 44 35
Anhalt
Schleswig-
428 294 180 120 39 34
Holstein
Thringen 364 219 115 133 43 14
Bundesrepublik 2194 1898 1967 2310 1310 885
alte Lnder 1539 1257 1514 1797 1040 737
neue Lnder 655 641 453 513 270 148

(Vorpommern und Schleswig-Holstein), Samtgemeinde (Niedersachsen),


Verbandsgemeinde (Rheinland-Pfalz) oder Verwaltungsgemeinschaft
(Baden-Wrttemberg, Bayern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thringen).
Dennoch whlt jede Kleinstgemeinde eine eigene Gemeindevertretung
und einen eigenen Brgermeister.
Kommunen knnen zudem zur Erfllung einzelner oder mehrerer
Aufgaben Zweckverbnde grnden. Beispiele dafr sind Abfallzweck
verbnde (z.B. Rheinische Entsorgungskooperation Bonn und Rhein-

24
Gemeindetypen und Gemeindegren

davon mit bis unter Einwohnern


20000 50000 100000 200000 500000 Gemeinden
Land 50000 100000 200000 500000 und mehr insgesamt
Anzahl der Gemeinden
Baden-
78 13 5 3 1 1102
Wrttemberg
Bayern 49 9 5 1 2 2056
Berlin 1 1
Brandenburg 23 2 2 419
Bremen 1 1 2
Hamburg 1 1
Hessen 46 7 3 1 1 426
Mecklenburg-
4 4 1 783
Vorpommern
Niedersachsen 72 12 6 1 1 1008
Nordrhein-
134 47 14 11 4 396
Westfalen
Rheinland-
13 4 4 2306
Pfalz
Saarland 9 1 52
Sachsen 20 3 1 2 458
Sachsen-
23 1 2 220
Anhalt
Schleswig-
16 3 2 1116
Holstein
Thringen 15 2 1 1 907
Bundesrepublik 502 107 42 24 14 11253
alte Lnder 417 95 39 19 12 8466
neue Lnder 85 12 3 5 2 2787
Quelle: Statistisches Bundesamt 2011: Daten aus dem Gemeindeverzeichnis Ge
meinden in den Lndern nach Einwohnergrenklassen Gebietsstand: 31.12.2010,
Wiesbaden; Deutscher Stdtetag 2010: Statistisches Jahrbuch deutscher Gemeinden,
97.Jg., Berlin, S.143; eigene Recherchen, Stand 31.12.2012

Sieg-Kreis) oder auch Verkehrsverbnde (z.B. VRR Verkehrsverband


Rhein-Ruhr). Daneben gibt es noch in manchen Bundeslndern hhere
Kommunalverbnde als eine Art dritte Ebene der kommunalen Selbst
verwaltung. Hhere Kommunalverbnde bernehmen kommunale Auf

25
Institutionelle Rahmenbedingungen

gaben, die aus fachlichen, finanziellen, wirtschaftlichen oder organisato


rischen Grnden nicht auf der Ebene von Landkreisen, kreisfreien Stdten
oder kreisangehrigen Gemeinden wahrgenommen werden knnen.
Hhere Kommunalverbnde umfassen alle Kreise und kreisfreien Stdte in
ihrem Gebiet. Die Gremien hherer Kommunalverbnde werden mit Ver
tretern der ihnen angehrenden Kreise und kreisfreien Stdte beschickt.
Beispiele sind die Landschaftsverbnde Rheinland und Westfalen-Lippe in
Nordrhein-Westfalen (NRW) oder der Landeswohlfahrtsverband H essen.
Die Gemeindegre hngt neben der ruml ichen Mobilitt und der Ent
wicklung der Geburten und Sterbeflle im entscheidenden Ma auch von
der jeweiligen Landespolitik ab und variiert dementsprechend stark zwi
schen den Bundeslndern (vgl. Tabelle5). Whrend es bundesweit 11253
Gemeinden (Stand 31.3. 2012) gibt, ist z.B. NRW nach dem S aarland das
Flchenland mit der geringsten Anzahl an Gemeinden (396), da es hier im
Unterschied zu den anderen Flchenlndern seit der Gebietsreform in den
1970er-Jahren keine Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern und
nur 3 Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern gibt. In Bayern liegt
die Anzahl der Gemeinden dagegen bei 2056 oder in Baden-Wrttem
berg bei 1102. Obwohl in NRW etwa 22 Prozent der Bevlkerung leben,
liegt der Anteil an der Anzahl aller Kommunen in Deutschland bei knapp
vier Prozent, ein deutlicher Beleg fr die sehr unterschiedlichen Gemein
degren.
Der Aufgabenumfang, den eine Kommune effektiv und effizient wahr
nehmen kann, hngt von der Bevlkerungsg re der Kommune ab. In der
Tendenz gilt: Je grer eine Kommune ist, desto mehr Aufgaben kann sie
effektiv und effizient wahrnehmen. Dies war und ist der Hintergrund fr
vielfltige Bemhungen um Gebietsreformen, die in den Bundeslndern
aber sehr unterschiedlich vollzogen wurden und werden.
So wurden in den alten Bundeslndern, die auch heute noch eine
niedrige durchschnittliche Gemeindegre aufweisen, die kommunale
Gebietsreform nicht so einschneidend implementiert (vgl. Tabelle6). Bei
spielsweise wurde in Schleswig-Holstein die Anzahl der Gemeinden von
1967 bis 1978 nur um 19 Prozent und in Rheinland-Pfalz um knapp 21
Prozent reduziert, whrend in den Bundeslndern mit den durchschnitt
lich grten Gemeinden in Hessen, im Saarland und in Nordrhein-West
falen die Anzahl der Gemeinden um mehr als 80 Prozent zurckgefhrt
wurde (vgl. Mattenklodt 1981; Rauch 1979). Demgegenber gehren in
Baden-Wrttemberg nach wie vor 53 Prozent, in Bayern 74 Prozent und
in Rheinland-Pfalz 94 Prozent zu den Kommunen der Gemeindegren
klassen mit unter 5000 Einwohnern.

26
Gemeindetypen und Gemeindegren

Tab. 6: Gebietsreform in den alten Bundeslndern


Anzahl der Anzahl der Anzahl der
Reduzierung
Land Gemeinden Gemeinden Gemeinden
um
1968 1978 2012
Rheinland-Pfalz 2905 2320 2306 20,7%
Schleswig-
1378 1132 1116 19,0%
Holstein
Bayern 7077 2056 2056 71,0%
Niedersachsen 4231 1030 1008 76,2%
Baden-
3379 1111 1102 67,4%
Wrttemberg
Hessen 2684 426 426 84,2%
Saarland 347 52 52 85,6%
Nordrhein-
2277 396 396 82,6%
Westfalen
Quelle: eigene Darstellung

Tab. 7: Gebietsreform in den neuen Bundeslndern


Anzahl der Anzahl der Anzahl der
Reduzierung
Land Gemeinden Gemeinden Gemeinden
um
1990 2001/2003 2012
Mecklenburg-
1117 994 783 30,0%
Vorpommern
Sachsen-Anhalt 1349 1289 220 83,7%
Thringen 1699 1017 907 46,6%
Brandenburg 1775 422 419 76,4%
Sachsen 1623 540 458 71,8%
Quelle: eigene Darstellung

In den neuen Bundeslndern (vgl. Tabelle7) wurden nach der deutschen


Einheit auch Gebietsreformen durchgefhrt, aber zunchst etwas zurck
haltender. Allerdings haben insbesondere Sachsen-Anhalt und Sachsen
in den letzten Jahren vor dem Hintergrund des demografischen Wandels
nochmals nachjustiert und in Brandenburg und Thringen wird eben
falls intensiv ber weitere Gebietsreformen diskutiert. Mecklenburg-Vor
pommern hat die Anzahl der Gemeinden am wenigsten reduziert, dafr
aber eine viel beachtete Kreisreform durchgefhrt, sodass hier die Kreis

27
Institutionelle Rahmenbedingungen

gre mittlerweile durchschnittl ich rund 3800 km2 umfasst (vgl. Tabelle9;
von Gayl 2010).
Vorteile grerer Gemeinden sind eine hhere Verwaltungseffektivitt
(insbesondere gemessen am einheitlichen Vollzug von Rechtsnormen)
und zum Teil eine hhere Verwaltungseffizienz. Nachteile sind Gemein
schafts- und Identittsverluste (vgl. Stammen 1986), deren Narben in
einigen Gemeinden noch 20 Jahre nach der Gebietsreform nach wie vor
prgend sind.
Betrachtet man nun in Tabelle8 die durchschnittlichen Gemeindegr
en jenseits der Stadtstaaten, so sieht man, dass es nach wie vor betrcht
liche Unterschiede zwischen den Bundeslndern gibt.

Tab. 8: Durchschnittliche Gemeindegren nach Lndern

Bevlkerung durchschnittl iche


Gemeinden
am Gemeindegre
Land insgesamt
31.12.2010 Gebietsstand: 10.1.2012

Bevlkerung in den Gemeinden


Baden-
1102 10753880 9759
Wrttemberg
Bayern 2056 12538696 6099
Brandenburg 419 2503273 5974
Hessen 426 6067021 14242
Mecklenburg-
783 1642327 2097
Vorpommern
Niedersachsen 1008 7918293 7855
Nordrhein-
396 17845154 45064
Westfalen
Rheinland-Pfalz 2306 4003745 1736
Saarland 52 1017567 19569
Sachsen 458 4149477 9060
Sachsen-Anhalt 220 2335006 10614
Schleswig-Holstein 1116 2834259 2540
Thringen 907 2235025 2464
Bundesrepublik 11253 81751602 7265
alte Lnder 8466 68886494 8137
neue Lnder 2787 12865108 4616
Quelle: eigene Darstellung

28
Gemeindetypen und Gemeindegren

hnliches gilt fr die Kreisstrukturen. Sie unterscheiden sich erheblich


nach Flche und Einwohnerzahlen. Insbesondere in Ostdeutschland liegt
bis auf Thringen mittlerweile die Flchenausdehnung der Kreise deutl ich
ber denen in Westdeutschland, whrend sich die Einwohnerzahlen eher
im Mittelfeld bewegen. Nach Einwohnern ist NRW auch bei den Kreis
strukturen das Bundesland mit den grten Einheiten.

Tab. 9: Landkreise in den Bundeslndern


durchschnittl iche Gre
Land Anzahl9
(kleinster Kreis grter Kreis)
249941 986
Baden-Wrttemberg 35
(108913537625) (5191851)
125619 964
Bayern 71
(68087323015) (3081972)
150869 2054
Brandenburg 14
(82023205070) (12173058)
221477 971
Hessen 21
(97032407234) (2221848)
224062 3812
Mecklenburg-Vorpommern 6
(160423272922) (21175468)
181894 1223
Niedersachsen 38
(492131132130) (5352882)
346380 980
Nordrhein-Westfalen 31
(138961628817) (4071960)
124171 783
Rheinland-Pfalz 24
(61267210269) (3051626)
169595 428
Saarland 6
(90596332333) (249555)
286029 1757
Sachsen 10
(206223368167) (9492391)
162147 1806
Sachsen-Anhalt 11
(89512232343) (14142423)
201719 1394
Schleswig-Holstein 11
(132897303481) (6642186)
98743 903
Thringen 17
(59954138056) (4331305)
Quelle: Statistische mter des Bundes und der Lnder, Stand Einwohnerzahl und Ge
bietsstand, 31.12.2010, fr Mecklenburg-Vorpommern, 31.12.2011, alle Werte sind ge
rundet

29
Institutionelle Rahmenbedingungen

2.4 Kommunalverfassungen
Im Rahmen der grundgesetzlichen Garantie kommunaler Selbstverwal
tung haben die Lnder einen erheblichen Spielraum zur Schaffung eigen
stndiger Kommunalverfassungen, den sie auch nutzen. Dabei haben die
Lnder sowohl auf historische Vorbilder zurckgegriffen als auch die Kom
munalverfassungen der Besatzungsmchte bercksichtigt.10
Zu den Kommunalverfassungen gehren jeweils verschiedene Landes
gesetze. In NRW sind dies z.B. die Gemeindeordnung (GO), die Kreis
ordnung (KO), das Kommunalwahlgesetz, das Kommunalabgabenge
setz, das Gesetz ber den Regionalverband Ruhrgebiet (RVR) und das
Gesetz ber kommunale Gemeinschaftsarbeit. Die wichtigsten Regelun
gen finden sich in allen Bundeslndern in der GO und KO. In ihnen
werden die Rahmenbedingungen fr die Ausgestaltung des Verhltnis
ses zwischen Kommunalvertretungen, Brgermeistern und Landrten
sowie den Brgern festgelegt. Diese Rahmenbedingungen prgen neben
den h istorischen Traditionen der kommunalen Selbstverwaltung und der
Gre der Gemeinden die kommunalen Entscheidungsprozesse.
Prinzipiell wurde in Deutschland bei den Kommunalverfassungst ypen
(in den Flchenlndern) bis Anfang der 1990er-Jahre je nach dominan
tem Typisierungsmerkmal bezogen auf die Kompetenzverteilung zwi
schen Rat und Verwaltung entweder zwischen monistischen oder
dualistischen Systemen oder orientiert an den Organen, denen Kom
petenzen zugeordnet werden zwischen der Norddeutschen Ratsverfas
sung, der Sddeutschen Rat-Brgermeisterverfassung (auch: Sddeutsche
Brgermeisterverfassung), der rheinischen Brgermeisterverfassung und
der unechten Magistratsverfassung unterschieden (vgl. Knemeyer 1993;
1998; andere Typisierungsvorschlge finden sich bei Stargard 1995a; b).
Da diese aber nicht mehr gltig sind, wird auf eine ausfhrliche Darstel
lung verzichtet (siehe als Kurzinfo den unten stehenden Kasten) und sich
nur den neuen Kommunalverfassungen zugewendet.
Ausgehend von Ostdeutschland,11 entwickelte sich ab 1991 ein durch
gngiger Trend zur Reform der Kommunalverfassungen in Richtung Sd
deutsche Rat-Brgermeisterverfassung (mit baden- w rttembergischer
Prgung) mit einem direkt gewhlten Brgermeister und der Einfh
rung von Brgerbegehren und Brgerentscheiden. Das erste Bundesland
in Westdeutschland nach Baden-Wrttemberg, in dem es schon seit 1956
diese Regelungen gibt, war Schleswig-Holstein. Hier wurden 1991 als
Reaktion auf die Barschel-Affre sowohl auf Landes- als auch auf Kom
munalebene Brgerbegehren und Brgerentscheide eingefhrt. Danach

30
Kommunalverfassungen

wurde die Direktwahl des Brgermeisters und Landrates sowie die Ein
fhrung von Brgerentscheiden und Brgerbegehren in Hessen (1993),
Rheinland-Pfalz (1994), NRW (1994), Bremen (1994, nur Brgerbegeh
ren), Bayern (1995), Niedersachsen (1996), dem Saarland (1997) und Ham
burg (1998, nur Brgerbegehren) in die GO und KO aufgenommen. Auch
spter noch sind in allen Flchenlndern die Kommunalverfassungen in
einzelnen Regelungen verndert worden immer im Sinn des Ausbaus
von Brgermitbestimmung.

ff Alte Kommunalverfassungstradit ionen

In der Norddeutschen Ratsverfassung war der Gemeinderat das Hauptor


gan der Gemeindeorganisation in NRW und Niedersachsen. Der Brger
meister wurde vom Rat gewhlt und sollte als Ratsvorsitzender weitestge
hend reprsentative Funkt ionen erfllen. Der Stadtdirektor, der ebenfalls vom
Rat gewhlt wurde, fungierte als Verwaltungsspitze. Bei der Magistratsver
fassung whlte die Stadtverordnetenversammlung mit dem Magistrat ein kol
lektives Organ, in dem der (damals noch nicht direkt gewhlte) Brgermeis
ter lediglich einfaches Mitglied war. Die Magistratsverfassung galt in Hessen
und in den greren Stdten Schleswig-Holsteins. Die (heute fr nahezu alle
Bundeslnder geltende) Sddeutsche Ratsverfassung zeichnet sich durch die
Direktwahl des hauptamtlichen Brgermeisters aus. Der Brgermeister ist
Verwaltungschef und Ratsvorsitzender. Dieses Kommunalverfassungsmodell
galt anfangs nur fr Bayern und Baden-Wrttemberg. In der Brgermeister
verfassung schlielich war der Brgermeister wie in der Sddeutschen Rats
verfassung Verwaltungschef und Ratsvorsitzender. Er wurde aber nicht direkt,
sondern vom Rat gewhlt. Die Brgermeisterverfassung galt in Rheinland-
Pfalz, im Saarland und in den Landgemeinden Schleswig-Holsteins.

Insgesamt wurden damit auf lokaler Ebene die vorher ber 40 Jahre vor
herrschenden reprsentativ-demokratischen Formen politischer Ent
scheidungsf indung durch direktdemokratische Formen12 ergnzt (vgl. Jung
1995; 1999; Henneke 1996; Schefold/Neumann 1996; Bovenschulte/Bu
1996; Knemeyer 1997; 1998; Schliesky 1998; Wollmann 1998) und die
kommunale Verfassungswelt erfuhr bei allen noch bestehenden Unter
schieden eine kaum fr mglich gehaltene Vereinheitlichung. Dies ist
umso beachtenswerter, als es sich hierbei um einen dezentralen politischen
Entscheidungsprozess handelt, denn die Kommunalverfassungen liegen in
der Kompetenz der Bundeslnder.13

31
Institutionelle Rahmenbedingungen

Durch den Einbau von Brgerbegehren und Brgerentscheiden sowie


die Direktwahl des Brgermeisters bzw. Landrates ist formal die duale
Rat-Brgermeisterverfassung die Leitverfassung in Deutschland gewor
den. Nach wie vor gibt es allerdings Unterschiede zwischen den Gemein
deordnungen
bezglich der Kompetenzverteilung zwischen Kommunalvertretung
und Brgermeister/Landrat und der Wahlzeit des Brgermeisters/
Landrates,
bezglich der Durchfhrungsbedingungen von Brgerbegehren und
Brgerentscheiden und
bezglich der Mglichkeiten des Kumulierens und des Panaschierens14.

Tab. 10: R
 egelungen zur Direktwahl der Brgermeister im Bundeslnder
vergleich
Direktwahl des Brgermeisters (BM): Abwahl des Brgermeisters (BM):

Amts Wahl Ab- BB- BE-


Vor- RR-Quorum
dauer periode wahl Quorum Quorum
Bundesland BM Rat
schlag
mg in % der
der Gemeinde
in % der
von vertreter
( Jahre) ( Jahre) lich Whler Whler

Baden-Wrtt. 8 5 E nein
Bayern 6 6 P/W nein
Brandenburg 8 5 E/P/W ja 25/20/15 2/3-Mehrheit 25
Hessen 6 5 E/P/W ja 2/3-Mehrheit 30
Meckl.-Vorp. 79 5 E/P/W ja 2/3-Mehrheit 33,3
Nieders. 8 5 E/P/W ja 3/4-Mehrheit 25
NRW 6 5 E/P/W ja 20/17,5/15 2/3-Mehrheit 25
Rheinl.-Pf. 8 5 E/P/W ja 2/3-Mehrheit 30
Saarland 10 5 E/P/W ja 2/3-Mehrheit 30
Sachsen 7 5 E/P/W ja 33,3/20 3/4-Mehrheit 50
Sa.-Anhalt 7 5 E/P/W ja 3/4-Mehrheit 30
Schl.-Holst. 68 5 E/PR ja 20 2/3-Mehrheit 20
Thringen 6 5 E/P/W ja 2/3-Mehrheit 30
BB=Brgerbegehren; BE=Brgerentscheid; RR=Ratsreferenden; E=Eigenbewer
bung; P=durch Partei; W=durch Whlergruppe; PR=von im Rat vertretenen Par
teien
Quelle: Vetter 2005 mit weiteren Nachweisen, gem Gemeindeordnung aktualisiert,
Stand Mrz 2012

32
Kommunalverfassungen

a) Der direkt gewhlten Brgermeister ist jetzt berall der unumstrittene


Verwaltungschef, nur in Hessen muss er sich hinsichtl ich der Verwaltungs
leitung mit dem Magistrat absprechen (kollegiale anstatt monokratische
Leitung). Die Amtszeit des direkt gewhlten Brgermeisters ist zwischen
den Bundeslndern unterschiedlich, sie variiert zwischen sechs und zehn
Jahren (vgl. Tabelle10). Nur noch in Bayern und nach dem Beschluss der
rot-grnen Landesregierung von 2011 ab 2020 wieder in NRW wird der
Brgermeister gemeinsam mit der Kommunalvertretung gewhlt, ansons
ten finden berall getrennte Wahlgnge statt. Davon erhofft man sich eine
grere Unabhngigkeit des Brgermeisters von der Kommunalvertretung
und den Parteien. In Bayern und Baden-Wrttemberg kann der Brger
meister zudem nicht abgewhlt werden.
Als Chef der Verwaltung sind die Brgermeister und Landrte fr den
Geschftsgang der gesamten Verwaltung zustndig, sie haben also im Prin
zip die Organisationshoheit in der Kommunalverwaltung. Nordrhein-
Westfalen bildet eine Ausnahme: Hier ist der Gemeinderat zustndig fr
die allgemeinen Grundstze, nach denen die Verwaltung gefhrt wird,
und hat damit also eine Mglichkeit, sich in die Organisationshoheit des
Brgermeisters einzumischen. In Fragen der Bestimmung der Geschfts
bereiche der Beigeordneten, die auch fr die Organisationshoheit des
Brgermeisters wichtig sind, mssen sich Brgermeister und Kommu
nalvertretungen in den meisten Bundeslndern einigen. In Branden
burg, Mecklenburg-Vorpommern und Bayern kann der Brgermeister die
Geschftsbereiche sogar allein bestimmen, whrend dies im Saarland und
Hessen der Kommunalvertretung vorbehalten ist (vgl. Tabelle13).
b) Weitere Unterschiede zwischen den Gemeindeordnungen zeigen sich
bei den Regelungen zu den kommunalen Referenden (vgl. Tabelle11).
Bayern und NRW haben insgesamt gesehen die brgerfreundlichsten
Regelungen, whrend das Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt am res
triktivsten verfahren.
Das Brgerbegehren besteht aus einer Abstimmungsfrage, einer Begrn
dung, einem Kostendeckungsvorschlag (auer in Bayern, Hamburg und
NRW), Unterschriften und der Benennung von Vertretungsberechtigten.
Die Dauer der Unterschriftensammlung wird bei kassatorischen Begeh
ren15 (bis auf Bayern) auf einen Zeitraum zwischen sechs Wochen und drei
Monaten nach Bekanntgabe des Beschlusses befristet. Die Unterschriften
listen werden danach von der Verwaltung geprft. ber die Zulssigkeit
des Brgerbegehrens entscheidet die Gemeindevertretung (auer in Schles
wig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern, wo die Aufsichtsbehrde
prft, und in Niedersachen, wo dies der Verwaltungsvorstand bernimmt).

33
Institutionelle Rahmenbedingungen

Tab. 11: Regelungen zu kommunalen Referenden im Bundeslndervergleich


BB- BE-
RR-Quorum
Quorum Prfung der Kata- Quorum
Bundesland der Gemeinde
in % der Zulssigkeit durch log in % der
vertreter
Whler Whler
Baden-Wrtt. 510 Gemeindevertretung negativ 2/3-Mehrheit 25
Bayern 310 Gemeindevertretung negativ einfache Mehrheit 1020
Brandenburg 10 Gemeindevertretung negativ * 25
Hessen 310 Gemeindevertretung negativ * 25
10 oder mind. Gemeindevertretung
Meckl.-Vorp. negativ einfache Mehrheit 25
4000 Brger + Kommunalaufsicht
Nieders. 10 Verwaltungsausschuss negativ 25
NRW 310 Gemeindevertretung negativ 2/3-Mehrheit 1020
Rheinland-Pf. 610 Gemeindevertretung negativ einfache Mehrheit 20
Saarland 1015 Gemeindevertretung negativ 30
Sachsen 515 Gemeindevertretung negativ 2/3-Mehrheit 25
Sachsen-Anh. 515 Gemeindevertretung negativ 2/3-Mehrheit 25
Schl.-Holst. 10 Kommunalaufsicht negativ 2/3-Mehrheit 20
Thringen 67 Gemeindevertretung negativ 1020
* nur zu Gemeindefusion, Kreiszugehrigkeit oder nderung/Auf lsung von Ortsteilen
BB = Brgerbegehren; BE = Brgerentscheid; RR = Ratsreferenden
Quelle: Vetter 2005, gem Gemeindeordnungen aktualisiert, Stand Mrz 2012

Ein erfolgreiches Brgerbegehren ist meistens die Vorstufe zum Brger


entscheid, wobei mittlerweile in acht Bundeslndern auch ein Ratsbegeh
ren, d.h. ein vom Rat initiierter Brgerentscheid, zulssig ist. Die erste
Hrde fr die Brger liegt also darin, gengend Unterschriften zu sam
meln. Die bentigte Anzahl der Unterschriften fr Brgerbegehren liegt
in zehn Bundeslndern zwischen drei und zehn Prozent, in drei Bundes
lndern bei bis zu 15 Prozent der Wahlberechtigten. Die Quoren sind
abhngig von der Gemeindegre, gemessen in Einwohnern, wobei sie bei
steigender Gre in der Regel abnehmen. In NRW bentigt man z.B. in
den Kommunen ber 500000 Einwohner Unterschriften von drei Prozent
der wahlberechtigten Brger, in Kommunen bis 500000 Einwohner von
vier Prozent etc. bis zu einem Anteil von zehn Prozent in den Kommu
nen bis 10000 Einwohner. In der Regel wurden die Quoren in den letzten
Jahren abgesenkt, so geschehen in Brandenburg, Thringen und Hessen.
Die Mehrzahl der Gemeindeordnungen beschrnkt die zulssigen
Gegenstnde eines Brgerbegehrens auf wichtige Angelegenheiten des
eigenen Wirkungsk reises, also auf die Aufgaben, fr die die Gemein

34
Kommunalverfassungen

devertretung zustndig ist. Ausgeschlossen sind prinzipiell Angelegen


heiten des bertragenen Wirkungsk reises. Mittlerweile wird nur noch
in Sachsen-Anhalt ein sogenannter Positivkatalog definiert, der die The
men festlegt, zu denen ein Brgerbegehren berhaupt zulssig ist. Da diese
Positivkataloge die Themen der Brgerbegehren sehr begrenzt haben,
sind sie in den letzten Jahren in Baden-Wrttemberg, Hessen, Rheinland-
Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen abgeschafft worden. Alle
Bundeslnder haben jedoch sogenannte Negativkataloge, in denen explizit
bestimmte Abstimmungsgegenstnde ausgeschlossen sind. Dazu gehren
in der Regel die innere Organisat ion der Gemeindeverwaltung, der Haus
halt der Kommune und die Wirtschaftsplne der kommunalen Unterneh
men sowie in einigen Bundeslndern Planfeststellungsverfahren.
Verfgt ein Brgerbegehren ber die notwendige Anzahl der Unter
schriften und ist es zugelassen worden, kommt es zum Brgerentscheid,
es sei denn, der Rat bernimmt das inhaltliche Anliegen des Brgerbe
gehrens, was gar nicht so selten geschieht (vgl. hierzu Kapitel4.4). Wenn
die Mehrheit der Abstimmenden dafr stimmt und diese Mehrheit ein
bestimmtes Zustimmungsquorum16 berschreitet, obsiegt der Brgerent
scheid. Auch diese Zustimmungsquoren sind in Rheinland-Pfalz, Baden-
Wrttemberg, Thringen und insbesondere in NRW17 in den letzten Jah
ren gesenkt worden.
Whrend das Verfahren des Brgerbegehrens weitgehend normiert ist,
sind die Ausfhrungsmodalitten des Brgerentscheides nicht berall in
den Gemeindeordnungen festgelegt. Die Kommune trgt aber immer die
Kosten des Verfahrens, die je nach Gemeindegre variieren (in Mnchen
sind es z.B. circa 900000 Euro). Die Abstimmung hat in der Regel an
einem Sonntag stattzufinden, sie muss geheim sein und es muss gengend
Abstimmungslokale geben. Briefwahl ist mittlerweile fast berall vorgese
hen. Insgesamt sorgen gnstige Rahmenbedingungen (niedrige Quoren,
keine Kostendeckungsvorschlge, keine groe Einschrnkung zulssiger
Themen) dafr, dass Brgerbegehren und Brgerentscheide durchaus nicht
selten vorkommen (zu den Anwendungshufigkeiten vgl. K apitel4.4).
c) Ein Blick auf die Wahlsysteme bei Kommunalwahlen offenbart wei
tere Unterschiede zwischen den Bundeslndern. Die Gemeindevertretun
gen werden zwar von den Wahlberechtigten fr fnf Jahre gewhlt. Die
Wahllisten, auf deren Basis die Kommunalvertretungen gewhlt werden,
knnen geschlossen oder offen sein. Parteien oder Whlergruppen stellen
prinzipiell Wahllisten auf. Bei geschlossenen Listen kann der Whler die
Reihenfolge der gewhlten Gemeindevertreter nicht mehr verndern, bei
offenen Listen gibt es Gestaltungsmglichkeiten durch Kumulieren oder

35
Institutionelle Rahmenbedingungen

Panaschieren. Das Wahlrecht in den Kommunalverfassungen regelt, ob


jeder Brger nur eine Stimme hat, hnlich wie die Zweitstimme bei der
Bundestagswahl, oder mehrere Stimmen, die kumuliert (angehuft) und
panaschiert (ber mehrere Listen verteilt) werden knnen. Mittlerweile
gibt es nur noch in NRW, dem Saarland und Schleswig-Holstein geschlos
senen Listen, in allen anderen Bundeslndern kann man k umulieren und
panaschieren. In den ostdeutschen Lndern und in Niedersachen kann man
drei Stimmen abgeben, in Bayern und in Baden-Wrttemberg, Hessen
und Rheinland-Pfalz so viele Stimmen, wie es Sitze in der Kommunal
vertretung gibt (vgl. Tabelle12).

Abb. 4: M
 usterstimmzettel fr die Kommunalwahl in Frankfurt am Main am
27. Mrz 2011

picture-alliance/Frank Rumpenhorst

Gab es frher in einigen Bundeslndern hnlich wie bei der Bundestags


wahl Sperrklauseln (z.B. in NRW bis 1999fnf Prozent), so sind diese
mittlerweile berall weggefallen (zu den Folgen vgl. Kapitel4.3.3).
Vergegenwrtigt man sich nun die skizzierten Unterschiede innerhalb
der im formalen Kern einheitlichen Sddeutschen Rat-Brgermeisterver-

36
Kommunalverfassungen

Tab. 12: bersicht ber die Wahlsysteme bei Kommunalwahlen


Wahlalter
Wahl Listen- Sperr-
Bundesland aktiv/ Wahlsystem Stimmenzahl
periode form klausel
passiv
Baden- Verhltniswahl = Anzahl der zu
5 Jahre 18/18 offen nein
Wrttemberg m. offenen Listen vergebenden Sitze
Verhltniswahl = Anzahl der zu
Bayern 6 Jahre 18/18 offen nein
m. offenen Listen vergebenden Sitze
Verhltniswahl
Brandenburg 5 Jahre 16/18 offen 3 nein
m. offenen Listen
Verhltniswahl = Anzahl der zu
Hessen 5 Jahre 18/18 offen nein
m. offenen Listen vergebenden Sitze
Mecklenburg- Verhltniswahl
5 Jahre 16/18 offen 3 nein
Vorpommern m. offenen Listen
Verhltniswahl
Niedersachsen 5 Jahre 16/18 offen 3 nein
m. offenen Listen
Nordrhein- personalisierte geschlos
5 Jahre 16/18 1 nein
Westfalen Verhltniswahl sen
Rheinland- Verhltniswahl = Anzahl der zu
5 Jahre 18/18 offen nein
Pfalz m. offenen Listen vergebenden Sitze
geschlos
Saarland 5 Jahre 18/18 Verhltniswahl 1 nein
sen
Verhltniswahl
Sachsen 5 Jahre 18/18 offen 3 nein
m. offenen Listen
Sachsen- personalisierte
5 Jahre 16/18 offen 3 nein
Anhalt Verhltniswahl
= Anzahl der
Schleswig- Verhltniswahl geschlos
5 Jahre 16/18 zu vergebenden nein
Holstein m. offenen Listen sen
Direktmandate
Verhltniswahl
Thringen 5 Jahre 18/18 offen 3 nein
m. offenen Listen
Quelle: nach Zicht 1999, www.wahlrecht.de/kommunal/index.htm, abgerufen 17.6.2012

fassung, so kann man diese auf einem Kontinuum zwischen eher konkur
renz- oder konkordanzdemokratischen Strukturen anordnen (vgl. Bogumil
2002c, S.33; Holtkamp 2003; vgl. ausfhrlich Kapitel5.1). Die unterschied
liche institutionelle Ausgestaltung der Kompetenzen von Brgermeister
und Rat sowie des Wahlrechts begnstigt entweder die Parteien und Frak
tionen (konkurrenzdemokratische Strukturen) oder versucht, deren Ein
f luss durch die Strkung von Brgermeistern bzw. einzelnen Ratsmitglie
dern zurckzudrngen (konkordanzdemokratische Strukturen).

37
Institutionelle Rahmenbedingungen

Tab. 13: Kommunalverfassungen im Vergleich

NRW
MV
BW

Th.

He.
Bb.

Ba.
Ns.
RP

SH
Sa.

SA

Sl.
a. Wahlrecht zum Rat 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2 1 1 3
b. N  ominierung
3 2 2 2 2 2 2 1 2 2 2 2 2
Brgermeister
c. verbundene Wahl
und Amtszeit des 3 3 3 3 3 3 2 1 3 3 3 2 2
Brgermeisters
d. laufende Geschfte 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 1 2
e. Geschftskreis der
2 2 3 3 2 2 2 3 2 2 1 2 1
Beigeordneten
f. kollegiales
3 3 3 3 3 2 3 3 3 3 3 3 1
Verwaltungsg remium
g. V  orsitz und
3 3 2 2 2 3 3 3 1 1 2 3 1
Stimmrecht im Rat
insgesamt 20 19 19 19 18 18 18 17 17 16 15 14 12
BW=Baden-Wrttemberg; Sa.=Sachsen; Bb.=Brandenburg; SA=Sachsen-Anhalt;
Ns.=Niedersachsen; RP=Rheinland-Pfalz; Th.=Thringen; Ba.=Bayern; MV=
Mecklenburg-Vorpommern; SH=Schleswig-Holstein; Sl.=Saarland; He.= Hessen
a. 1=starre Listen; 2=Mischsystem, das nach Gemeindegre variiert; 3=Kumulieren
und Panaschieren.
b. 1 =nur Parteien und Whlergruppen; 2=Parteien, Whlergruppen und Einzelbe
werber; 3=nur Einzelbewerber.
c. 1 =verbundene Wahl, A mtszeit Rat und Brgermeister fnf bis sechs Jahre; 2=nicht
verbundene Wahl, Amtszeit Brgermeister fnf bis sechs Jahre; 3=nicht verbunde
ne Wahl, Amtszeit Brgermeister sieben und mehr Jahre.
d. 1 =Vorbehalts- und Rckholrechte des Rates; 2=laufende Geschfte auf kollektives
Verwaltungsorgan bertragen (Hessen); 3= Brgermeister a llein.
e. 1 =Geschftskreise werden vom Rat allein bestimmt; 2=Brgermeister legt Geschfts
kreise mit Zustimmung des Rats oder im Einvernehmen mit dem Rat fest; 3=Brger
meister legt die Geschftskreise allein fest.
f. 1 =Magistrat, kein Weisungsrecht des Brgermeisters; 2=kollegiales Verwaltungs
organ mit geringen Kompetenzen, Brgermeister mit beschrnktem Weisungsrecht;
3=monokratischer Verwaltungsleiter mit unbegrenzten Weisungsrechten.
g. 1=Brgermeister hat kein Stimmrecht im Rat, ein Ratsmitglied ist Vorsitzender des
Rates; 2=Brgermeister hat entweder Vorsitz oder Stimmrecht im Rat; 3=Brger
meister hat Vorsitz und Stimmrecht im Rat.
Quelle: eigene Darstellung

38
Innere Organisation

Diese Effekte sind jeweils bei der Betrachtung der einzelnen Rege
lungen schon kurz angesprochen worden. Im Kern soll der Parteienein
f luss durch Kumulieren und Panschieren sowie durch die Strkung der
Unabhngigkeit und der Kompetenzen des Brgermeisters zurckge
drngt werden. Der Brgermeister wird gestrkt durch
eine lngere Amtszeit,
Nichtabwhlbarkeit,
eine Entkoppelung der Direktwahl desselben von der Wahl der Kom
munalvertretung und
mehr Kompetenzen in der Verwaltungsf hrung.
Bercksichtigt man nun anhand der sieben Kriterien (vgl. Erluterungen
ag zu Tabelle 13) die in der Gemeindeordnung geregelten Kompetenzen
des Brgermeisters und des Rates sowie das Wahlrecht, kann man fr jedes
Kriterium einen Index zwischen einem Punkt und drei Punkten vertei
len. Je hher die Punktzahl, desto konkordanzdemokratischer ist die Kom
munalverfassung ausgerichtet, je niedriger, desto konkurrenzdemokrati
scher ist sie.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in neun Bundeslndern deutl ich
konkordanzdemokratische Rahmenbedingungen (1720 Punkte) vor
herrschen, whrend vor allem im Saarland, in Hessen und in Nordrhein-
Westfalen nach wie vor die Rahmenbedingungen strker konkurrenzde
mokratisch ausgerichtet sind, wenngleich auch hier gewisse Tendenzen
in Richtung konkordanzdemokratischer Strukturen nicht zu bersehen
sind. In diesen Bundeslndern wirken aber die Traditionen der ehemals
Norddeutschen Ratsverfassung und der Magistratsverfassung nach wie vor
nach.

2.5 Innere Organisation


Kreise und Gemeinden verfgen im Rahmen der landesrechtl ichen Bestim
mungen ber die Organisationshoheit in ihrem Gebiet, das heit, sie ver
fgen ber das Recht auf eigenverantwortliche Gestaltung ihrer internen
Organisation. Dies umfasst die Wahl der Organe, die Organisation der
gemeindlichen eigenen Verwaltung und die Regelung der inneren Ver
fassung der Gemeinde durch Erlass der Hauptsatzung und der Geschfts
ordnung. Die Organisat ionsgewalt ber die gemeindliche Verwaltung gilt
sowohl fr Selbstverwaltungsaufgaben als auch fr Auftragsangelegen
heiten.

39
Institutionelle Rahmenbedingungen

Wichtige kommunalpolitische Akteure sind der Brgermeister bzw.


Landrat, die Beigeordneten sowie die Gemeindevertretungen (Gemein
derat, Rat, Stadtverordnetenversammlung). Der Brgermeister bzw. der
Landrat ist als Verwaltungschef verantwortl ich fr die Leitung und Vertei
lung des Geschftsgangs der gesamten Verwaltung. Er ist Dienstvorgesetz
ter der Wahlbeamten, Beamten, Angestellten und Arbeiter. Disziplinar
vorgesetzte ist allerdings die Aufsichtsbehrde. Der Brgermeister verfgt
damit ber das Organisat ionsrecht, in das die Gemeindevertretung nur in
gesetzlich geregelten Ausnahmefllen eingreifen darf; Gleiches gilt auch
in den meisten Bundeslndern fr die Regelung der Geschftsbereiche der
Beigeordneten (vgl. Tabelle14).
Der Brgermeister kann selbststndig einen Geschfts- und Organisa
tionsverteilungsplan erlassen und durch Einzelanweisungen die Geschfte
auf die Verwaltungsm itarbeiter verteilen. Der hauptamtliche Brgermeis
ter ist kommunaler Wahlbeamter.18 Er ist verantwortlich fr die Leitung
und die Beaufsichtigung des Geschftsganges der gesamten Verwaltung,
fr die Leitung und Verteilung der Geschfte und er bereitet die Beschlsse
der Gemeindevertretung, der Bezirksvertretungen und der Ausschsse vor.
Ab einer bestimmten Grenordnung gibt es hauptamtliche Beigeord
nete. Diese werden von der Gemeindevertretung gewhlt, sind ebenfalls
kommunale Wahlbeamte auf Zeit und fr die politische Leitung eines
Geschftsbereichs zustndig. Obwohl die Beigeordneten von der Gemein
devertretung gewhlt sind, besitzt der Brgermeister ein Weisungsrecht
gegenber den Beigeordneten.
Die Gemeindevertretungen sind zustndig fr die freiwilligen und
pf lichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, haben aber keinen Einf luss auf die
Auftragsangelegenheiten. Sie sind, wie erwhnt, keine echten Parlamente,
da ihnen hierfr die Gesetzgebungskompetenz fehlt, aber insbesondere in
den greren Kommunen haben sie sich in ihrer sonstigen Arbeitsstruk
tur durchaus den Arbeitsstrukturen von Parlamenten angenhert. So sind
auch in den Kommunalvertretungen vor allem die Ausschsse wichtig,
in denen alle Entscheidungsvorlagen vorbesprochen werden. Zudem gibt
es seit Ende der 1970er-Jahre einen Ausbau parlamentarischer Rechte
in den Gemeinderten und Kreistagen durch die Schaffung von Minder
heitsrechten von Fraktionen bezglich der Einberufung des Rates, der
Durchsetzung von Tagesordnungspunkten, des Akteneinsichtsrechts und
der Forderung nach namentl icher und geheimer Abstimmung. Damit wird
die Oppositionsrolle in der kommunalen Vertretungskrperschaft recht
lich deutlich aufgewertet.

40
Innere Organisation

Tab. 14: V ergleich Kommunalvertretungen/Bundestag


Bundestag Gemeinderat
Legislative ja nein, staatsrechtlicher Teil
der Exekutive
Rat entscheidet ber
alle A ngelegenheiten
der Gemeinde, auer
Brgermeister ist zustndig
(z.B. 24 GO BW)
Legitimation Wahl durch die Brgerschaft dito
Arbeitsstruktur Arbeitsparlament, dito
Dominanz der Ausschsse
wichtige Rolle der Rolle der Fraktionen unter
Fraktionen schiedlich
Stellung der Feierabendparlament,
Berufspolitiker
Abgeordneten ehrenamtliche Ttigkeit
Funktionen
Budgetrecht ja ja (aber Haushaltsaufsicht)
Gesetzgebungs ja keine Gesetze, aber Ortsrecht
funktion
Wahlfunktion ja ja, z.B. Beigeordnete
Kontrollfunktion ja ja, Kontrolle der Verwaltung
(z.B. 55 GO NRW)
Quelle: eigene Darstellung

Die Kommunalpolitiker arbeiten ehrenamtl ich, d.h., sie erhalten nur Auf
wandsentschdigungen. Allerdings nehmen die Komplexitt und die zu
verarbeitenden Informationen mit der Gemeindegre stark zu, sodass
zumindest in den 79 deutschen Grostdten mit mehr als 100000 Ein
wohnern hufig die Grenzen der Ehrenamtlichkeit erreicht sind. Studien
zum Zeitaufwand in Grostdten zeigen, dass ein wchentlicher Zeitauf
wand von durchschnittlich 25 Stunden fr das Ratsmandat und die damit
zusammenhngenden Aufgaben notwendig ist. Die Ratsmitglieder in den
Grostdten erhalten eine durchschnittliche Gesamtaufwandsentschdi
gung aus Pauschale und/oder Sitzungsgeld von monatlich 521 Euro (vgl.
Reiser 2006). Zudem wird den Frakt ionen ermglicht, Frakt ionspersonal
einzustellen. Durchschnittlich erhlt eine Fraktion in den Grostdten
pro Fraktionsm itglied Zuwendungen in Hhe von 9289 Euro pro Jahr.
Sowohl bei den Aufwandsentschdigungen als auch bei den Zuschssen

41
Institutionelle Rahmenbedingungen

fr Fraktionspersonal gibt es jedoch zwischen den Bundeslndern erheb


liche Schwankungen (vgl. hierzu 4.3.4).
Die Gre der Gemeindevertretung hngt von der Gemeindegre ab.
Dabei gibt es bezglich der Anzahl der Sitze zwischen den Bundeslndern
leichte Abweichungen, sodass z.B. in NRW die Rte prinzipiell grer
sind. Hat eine Stadt z.B. etwas ber 400000 Einwohner, gibt es in Baden-
Wrttemberg und Bayern 60 Sitze und in NRW 74. Bei Kommunen mit
einer Gre von 5000 Einwohnern sind es entsprechend 18, 20 und 26
Gemeinderatssitze. Insgesamt gibt es in NRW 15818 Kommunalmandate.
Aufgrund der greren Anzahl an Kommunen sind es in Baden-Wrttem
berg 18216 und in Bayern 32576.
Bei der Darstellung der inneren Organisation der Gemeinden kann
zwischen der institutionellen Organisation, das heit dem Auf bau der
Verwaltung, und der funktionellen Organisation, das heit dem Ablauf
des Verwalt ungshandelns, unterschieden werden. Die Auf bauorganisat ion
in Kommunalverwaltungen orientiert sich weitgehend einheitlich in Ge
meinden aller Grenklassen und Lnder an dem schon in den 1950er-
Jahren entwickelten, aber mehrfach neueren Entwicklungen a ngepassten
Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt,
vgl. Tabelle16).
Wie unschwer zu erkennen, ist die Kommunalverwaltung hochgradig
arbeitsteilig organisiert und stark hierarchisiert. Die zentrale organisato
rische Gliederungsg re ist das Amt. Die mter sind die den Vollzug der
kommunalen Aufgaben tragenden Organisationseinheiten, die nach auen
hin selbststndig in Erscheinung treten. Die Amtsleiter haben die Fach-
und Dienstaufsicht gegenber ihren Mitarbeitern und verfgen damit ber
erhebliche Machtpotenziale. Der Gliederungsplan ordnet die mter acht
Aufgabenhauptgruppen zu. Diese unter fachl ichen Gesichtspunkten gebil
dete Systematik bildet die Basis fr den organisatorischen Auf bau der Ver
waltung. Unter diesen Hauptaufgabengruppen werden die mter der Ver
waltung nach Zustndigkeit aufgeteilt, wobei ihnen zweistellige arabische
Zahlen zugewiesen werden. Die mter sind dann noch weiter aufgeglie
dert in Abteilungen (dreistellig) und Sachgebiete (vierstellig). Insgesamt
sind folgende Arbeitseinheiten von unten nach oben zu unterscheiden:
Stelle, Sachgebiet, Abteilung, Amt, Dezernat (vgl. Tabelle15).
Eine Ausnahme von der fachl ichen Gliederung bilden die Querschnitts
mter, deren Aufgaben darin bestehen, das Funkt ionieren der Verwaltung
sicherzustellen. Die wichtigsten Querschnittsmter sind das Hauptamt,
das Personalamt und die Kmmerei. Einzelne Abweichungen von diesem
Gliederungsplan sind in der Regel ortsbedingten Umstnden geschuldet,

42
Innere Organisation

insbesondere in den kreisfreien Stdten sind die Abweichungen jedoch


marginal. Die Anzahl der mter hngt vor allem von der Gre der Stadt
verwaltung ab.

Tab. 15: Hierarchische Gliederung der Kommunalverwaltung


Verwaltungschef
oberste politische Leitung
(Brgermeister, Landrat)
 politische und administrative Dezernent
Leitung der Ressorts
horizontale Differenzierung nach Dezernaten
vertikale Differenzierung nach Dezernat
Amt
Abteilung
Sachgebiet
Stelle
Quelle: eigene Darstellung

Der Gliederungsplan sagt aber noch nichts ber die politischen und admi
nistrativen Zustndigkeiten innerhalb der Verwaltung aus. Hier ist in der
Regel der Dezernatsverteilungsplan aufschlussreicher. Er ordnet einzelne
Verwaltungsbereiche den jeweils zustndigen Beigeordneten zu. Dezer
nate sind also Geschftsbereiche der Beigeordneten, die von der Gemein
devertretung fr eine bestimmte Zeit (z.B. acht Jahre) gewhlt sind. ber
die Anzahl der Beigeordneten und den Dezernatsverteilungsplan entschei
det ebenfalls die Gemeindevertretung innerhalb des von der Gemein
deordnung vorgegebenen Rahmens. Der Zuschnitt und die Anzahl der
Dezernate sind deshalb oft politisch motiviert oder an Kenntnissen der
Dezernenten orientiert. In den kreisfreien Stdten in NRW gibt es mini
mal vier, maximal elf Beigeordnete (vgl. Schulenburg 1999, S.47). Die
Dezernenten sind die direkten Vorgesetzten der Amtsleiter.
Im letzten Jahrzehnt hat sich einiges im Organisat ionsauf bau der Kom
munalverwaltungen gendert, sodass man nicht mehr f lchendeckend von
der Gltigkeit des KGSt-Organisationsmodells und der eben dargestell
ten Hierarchieebenen ausgehen kann. Vor allem in vielen Mittel- und
Grostdten sind im Zuge des Neuen Steuerungsmodells (NSM) neue
Organisa t ions
formen geschaffen worden, ohne dass bisher ein neues
einheitliches Organisationsmodell zu erkennen ist. Ein Beispiel fr eine
modernisierte Auf bauorganisat ion ist die Stadtverwaltung Arnsberg (vgl.
Abbildung6).

43
44
Tab. 16: V erwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle19
1 2 3 4 5 6 7 8
Rechts-, Sozial-, Verwaltung
Sicherheits- Schul- und Jugend- fr V
erwaltung
Allgemeine Finanzver- Bau
und Kultur und Gesund ffentl iche fr W irtschaft
Verwaltung waltung verwaltung
Ordnungs verwaltung heits- Einrich und Verkehr
verwaltung verwaltung tungen
10 Hauptamt 20 Kmmerei 30 Rechtsamt 40 Schulverwal 50 Sozialamt 60 B
 auverwal 70 Stadtreini 80 A mt fr
tungsamt tungsamt gungsamt Wirtschafts-
und Ver
kehrsfrde
rung
Institutionelle Rahmenbedingungen

11 Personalamt 21 Kasse 31 N.N. 41 Kulturamt 51 Jugendamt 61 Stadtpla 71 S chlacht- 81 Eigenbe


nungsamt und Viehhof triebe
12 Statistisches 22 Steueramt 32 Ordnungs 42 Bibliothek 52 Sportamt 62 Vermessungs- 72 Marktamt 82 Forstamt
Amt amt und Kataster
amt
13 Presseamt 23 Liegenschafts 33 Einwohner- 43 Volkshoch 53 Gesundheits 63 B
 auord
amt u. Meldeamt schule amt nungsamt
14 Rechnungs 24 A mt fr Ver 34 Standesamt 44 Musikschule 54 K ranken 64 W
 ohnungs
prfungsamt teidigungs huser frderungs
lasten amt
35 Versiche 45 Museum 55 Aus 65 Hochbauamt
rungsamt gleichsamt
36 N.N. 46 Theater 66 Tief bauamt
37 Feuerwehr 47 Archiv 67 Grnf l
chenamt
38 Zivilschutz
amt
Abb. 5: Dezernatsverteilungsplan der Stadt Bochum
Dezernat I Dezernat II Dezernat III Dezernat IV Dezernat V Dezernat VI Dezernat VII Dezernat VIII

Oberbrgermeisterin Stadtkmmerer Stadtrtin Stadtrat Stadtrtin Stadtbaurat Stadtrtin Stadtdirektor


Karl-Michael
Dr. Ottilie Scholz Dr. Manfred Busch Diane Jgers Townsend Britta Anger Dr. Ernst Kratzsch Brigitt Collisi Paul Aschenbrenner

Vertretung: Vertretung: Vertretung: Vertretung: Vertretung: Vertretung: Vertretung: Vertretung:


1. Paul A schenbrenner 1. Diane Jgers 1. Dr. Manfred Busch 1. Dr. Ernst Kratzsch 1. Brigitt Collisi 1. K arl-Michael 1. Britta Anger 1. Dr. Ottilie Scholz
2. Dr. Manfred Busch 2. Dr. Ottilie Scholz 2. Dr. Ernst Kratzsch 2. Britta Anger 2. K
 arl-Michael Townsend 2. Paul Aschenbrenner 2. Brigitt Collisi
Townsend 2. Diane Jgers
I/R 17M/05 III/SU IV/SU V/SU VI/SU VII/SU VIII/SU
Referent/in Bezirksverwaltungs Steuerungs Steuerungs Steuerungs Steuerungs Steuerungs Steuerungs
stelle Mitte (I), untersttzung untersttzung untersttzung untersttzung untersttzung untersttzung
Geschftsstelle
S eniorenbeirat
I/P 17WAT 30 40 50 61 VII AAG VIII
Stabsstelle Projekte Bezirksverwaltungs Rechtsamt Schulverwaltungs Amt fr Soziales Stadtplanungs- und Stabsstelle fr Arbeits Zielplanung Wirt
stelle Wattenscheid (II) amt und Wohnen B auordnungsamt schutz, Arbeitssicher schaftsfrderung
heit und G esundheit im
Betrieb
01 17N 31 41 51 66 10* 62
Bro fr Angelegen Bezirksverwaltungs Veterinramt Kulturbro Jugendamt Tief baumt Zentrale Amt fr Geo
heiten des Rates und stelle Nord (III) Dienste (ZD) informationen,
der Oberbrger L iegenschaften und
meisterin Kataster
02/03 17O 32 41A 51FPZ 67 11 80
Gleichstellungsstelle, Bezirksverwaltungs Ordnungsamt Stadtarchiv Familienpdagogi Umwelt- und Organisations- und Wirtschaftsfrderung
Geschftsstelle stelle Ost (IV) Bochumer Zentrum sches Zentrum Grnf lchenamt Personalamt B ochum
F rauenbeirat fr Stadtg eschichte
04 17S 33 41BS 53 68 11Stu
Integrationsbro Bezirksverwaltungs Einwohneramt Bochumer Gesundheitsamt Technischer Westf. M rkisches
stelle Sd (V) Symphoniker Betrieb Studieninstitut fr
kommunale Verwaltung
13 17SW 34 41Mu 56 18
Presse- und Bezirksverwaltungs Straenverkehrsamt Museum Bochum Alten- und GKD Ruhr
I nformationsamt stelle Sdwest (VI) Pf legeheime
14 20 36 41Pl 52
Rechnungs Amt fr Chemisches Zeiss Planetarium Sport- und
prfungsamt Finanzsteuerung Untersuchungsamt Bochum Bderamt
37 43
Feuerwehr und Volkshochschule
Rettungsdienst
46
Stadtbcherei
48
Musikschule

45
Innere Organisation

*=eigenbetriebshnliche Einrichtung; Stand: 1.4.2011; Quelle: Stadt Bochum


46
Abb. 6: Organisationsplan der Stadt Arnsberg

Z Zukunftsagentur Verwaltungsvorstand 0.1 Brgermeisteramt


Stadtentwicklung Brgermeister Jrg Freitag
Thomas Vielhaber Hans-Josef Vogel 0.1.2 Gleichstellungsstelle
- Fachstelle Ulrike Quante
Zukunft Alter: Marita Gerwin 0.2 Personalrat
1. Beigeordneter/Stadtkmmerer
Elisabeth Schmeller
Peter Bannes 0.3 rtliche Rechnungsprfung
Manfred Papenkort
Institutionelle Rahmenbedingungen

1 2 3 4 5 6 7.1 7.2 8 9
Allgemeine Kultur, Schule, Planen, Wirtschaft Technische Interner Finanz- Technische Freizeitbad
und Sport, Jugend, Bauen, Dienste Service dienste Infra- Nass
soziale Weiter- Familie Umwelt struktur
Brger- bildung,
dienste Tourismus Stadtwerke
Arnsberg

Helmut N. N. Gerd Thomas Bernd Rainer Klaus Peter Ulrich Bernd


Melchert Schmidt Vielhaber Lepski Schrnich Diebcker Bannes Midderhoff Lhr

Engagementfrderung Arnsberg .................... Geschftsstelle fr Brgerschaftliches Engagement ..................... Petra Vorwerk-Rosenthal


Kontakt- und Informationsstelle fr Selbsthilfegruppen (AKIS) im Hochsauerlandkreis ....................................................... Marion Brasch

Quelle: Stadt Arnsberg; Stand 13.7.2012


Innere Organisation

Die funkt ionelle Organisat ion, mithin der Ablauf des Verwaltungshan
delns, regeln die zentrale Geschftsordnung und allgemeine Geschftsan
weisungen. Die Regelungen beziehen sich auf Fragen der Zusammenar
beit zwischen den Dienststellen, den Verkehr mit der Bevlkerung und die
Organisat ion des Geschftsganges (Post, Eingangsbearbeitung, Schriftver
kehr, Zeichnungsbefugnis, Aktenfhrung; vgl. Stucke/Schneich 1998,
S.415). Neben der Aufgabenwahrnehmung in der Kernverwaltung wer
den kommunale Aufgaben auch in anderen Organisationsformen vorge
nommen, also in Regiebetrieben, kommunalen Eigenbetrieben und ver
schiedenen privatrechtl ichen Formen. Zudem gibt es als Organisationsform
fr interkommunale Zusammenarbeit die Zweckverbnde oder hheren
Kommunalverbnde.
Von den Beschftigten in Kommunalverwaltungen befinden sich 86
Prozent im Status des Arbeitnehmers (frher unterteilt in Angestellte und
Arbeiter) und nur 14 Prozent sind Beamte (vgl. Statistisches Bundesamt
2010, Fachserie 14, Reihe 6). Insofern gibt es in der Kommunalverwaltung
im Vergleich zum gesamten ffentlichen Dienst relativ wenig Beamte,
denn bezogen auf die Gesamtzahlen fr den ffentlichen Dienst liegt der
Anteil bei 41 Prozent.
Insgesamt gibt es auf kommunaler Ebene eine groe Vielfalt von Tt ig
keiten, sodass keine typischen Berufe existieren. Neben den fr Ver
waltungsfragen zustndigen Mitarbeitern findet sich ein fachlich breites
Spektrum an Berufen. Zu nennen sind z.B. die technischen Berufe im
Bauwesen, im Umweltschutz, in der Ver- und Entsorgung, im Verkehr,
in der Gewerbekontrolle, im Vermessungsd ienst, des Weiteren Sozialar
beiter und Sozialpdagogen im Sozialdienst, rzte und Pf legepersonal im
Gesundheitsd ienst, Erzieher und Pdagogen in Heimen, Kindergrten und
Volkshochschulen, Grtner und Gartenarbeiter im Grnf lchenbereich,
knstlerisches Personal in Theatern, Orchestern und Museen, Beschftigte
der Feuerwehr und Beschftigte im Bibliotheksdienst.
Zusammenfassend lsst sich festhalten, dass trotz aller Reformen der
letzten Jahre davon auszugehen ist, dass in der Kommunalverwaltung
noch immer die klassischen brokratischen Merkmale der strikten Arbeits
teilung, der hierarchischen Kommunikation und Kontrolle sowie der
Aktenmigkeit und Professionalitt gelten.

47
Institutionelle Rahmenbedingungen

2.6 Interkommunale Zusammenarbeit


Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) oder kommunale Gemeinschafts
arbeit bezeichnet die Kooperat ion von kommunalen Krperschaften (Ge
meinden und Kreise) bei der Erfllung der ihnen obliegenden Aufgaben.
Das Ziel ist, die Aufgabenerledigung zweckmiger und wirtschaftlicher
zu gestalten. Jede Kommune hat ein durch das Grundgesetz (Art.28)
geschtztes Recht, selbstbestimmt ber eine Zusammenarbeit mit benach
barten Kommunen zu entscheiden. Den Lndern steht es allerdings zu,
Kooperationen zwischen Kommunen durch Landesgesetze festzuschrei
ben.
Die vom Landesgesetzgeber vorgesehenen Typen der ffentlich-recht
lichen Zusammenarbeit sind die Arbeitsgemeinschaft, die ffent l ich-
rechtliche Vereinbarung (Zweckvereinbarung) und der Zweckverband.
Relativ jung ist der Einzug der (privatrechtlichen) Anstalt ffentlichen
Rechts in die Landesgesetzgebung. Daneben bestehen weitere Mglich
keiten der privatrechtlichen Organisation der Zusammenarbeit in Form
einer GmbH, AG oder eines eingetragenen Vereins (e.V.), denen jedoch
die Ausbung klassischer ffent l ich-recht l icher Regelungst tig keiten
untersagt ist (Verwaltungsakte, Satzungen). In der Tendenz kann festge
halten werden, dass Aufgaben, die im ffentlichen Interesse erfllt wer
den mssen und dafr einer Satzungsbefugnis bedrfen, auch durch eine
ffentl ich-rechtl iche Kooperat ionsform wahrgenommen werden, wh
rend bei den privatwirtschaftl ichen Formen Aufgaben mit wirtschaftl ichen
Interessen berwiegen (vgl. Oebbecke 2007).
Von den ffentlich-rechtlichen Kooperationsformen sind die Zweck
vereinbarung und der Zweckverband die wichtigsten, da die Arbeitsge
meinschaft nur einen informellen fachlichen oder politischen Austausch
der administrativen und politischen Funktionstrger ohne eine hhere
Verbindlichkeit darstellt. Wegen der relativ niedrigschwelligen Umsetzbar
keit und eines geringen finanziellen Risikos ist die Zweckvereinbarung
aktuell die Kooperationsform mit der hchsten Nachfrage. Sie zeichnet
aus, dass eine Kommune oder der Kreis kraft eines gemeinsamen Vertrages
eine oder mehrere Aufgaben des anderen Vertragspartners bzw. der ande
ren Vertragspartner (beim Kreis die kreisangehrigen Gemeinden) gegen
eine anteilige Kostenerstattung bernimmt, eine zustzliche Institution
(wie beim Zweckverband) allerdings nicht gegrndet wird. Die Regelung
eines fairen Finanzausgleichs fr die Umverteilung der Aufgabenlasten gilt
in vielen Verhandlungen als die zentrale Komponente, ber die entschie
den werden muss.

48
Interkommunale Zusammenarbeit

Die Grndung eines (rechtsfhigen) Zweckverbandes ist wesentlich


aufwendiger und fehleranflliger als die Verabschiedung einer Zweck
vereinbarung und hat insofern eine andere Qualitt, da die Anzahl teil
nehmender Gemeinden im Allgemeinen hher und der betroffene Aufga
benbestand in der Regel umfangreicher ist als bei Zweckvereinbarungen.
Klassische Aufgabenfelder fr die Erledigung durch Zweckverbnde sind
die Abfallentsorgung, Schulen, Sparkassen oder die Wasserwirtschaft und
damit umfangreiche, personalintensive Aufgabenbereiche der kommuna
len Daseinsvorsorge, die von den Kommunen komplett an die neue Kr
perschaft abgegeben werden. Da bei der Grndung des Zweckverbandes
neue Verwaltungsorgane (Verbandsvorstand und -versammlung) geschaf
fen werden sowie die Opt ion, Verwaltungsakte und Satzungen zu erlassen,
von den Mitgliedsgemeinden abgegeben wird, lohnt sich ein Zweckver
band nur bei greren Aufgabenbestnden. Denn den Mitgliedsgemein
den ist es ber die Verbandsversammlung zwar mglich, strker die Poli
tik des Zweckverbandes mitzugestalten, allerdings entstehen dadurch
hohe Arbeits- und Zeitkosten. Im Vergleich dazu sind die kommunalen
Mitwirkungsmglich keiten bei privatrecht l ichen Organisat ionsformen
deutl ich reduzierter.
Das Interesse an der interkommunalen Zusammenarbeit ist nicht neu,
denn in der Praxis von Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung
nimmt sie schon seit vielen Jahrzehnten einen zentralen Stellenwert ein.
Mit der Urbanisierung und Industrialisierung Deutschlands, beginnend
im 19. Jahrhundert, wurde deutlich, dass selbst die greren Stdte fr
die effektive und effiziente Bearbeitung vieler ffentlicher Aufgaben oft
rumlich zu klein geschnitten sind. Soziokonomische Verf lechtungs
rume und administrative Zustndigkeitsrume fielen mehr und mehr
auseinander. Das frderte die berzeugung, dass interkommunale Auf
gabenerfllung sinnvoll ist und eigene regionale Trgerstrukturen geschaf
fen werden sollten. Historisch waren es vor allem zwei Typen von Auf
gaben, die nach neuen berkommunalen Lsungen verlangten. So sollte
zum einen die Landes- und Regionalplanung ordnend eingreifen, um der
Zunahme von Konf likten aufgrund der rapiden Siedlungsentwicklung
zwischen unterschiedlichen Raumnutzungsansprchen, etwa zwischen
Wohnen und Arbeiten sowie Siedlung und Freiraum, entgegenzuwir
ken. Zum anderen bot der Bereich der technischen Infrastruktur, also des
PNV und der Ver- und Entsorgungsleistungen, bei denen die einzelnen
Gebietskrperschaften fr die optimalen Betriebsgren oftmals zu klein
waren, neue Mglichkeiten, sodass Verkehrsverbnde und Zweckverbnde
gegrndet wurden.

49
Institutionelle Rahmenbedingungen

Mit der Gemeindegre steigt in der Regel auch die Anzahl an


IKZ-Beteiligungen, sodass bereits heute mancherorts ein Beteiligungs
management fr den notwendigen berblick und die Organisation der
Kooperationen notwendig ist. Allerdings haben sich die ursprnglichen
Motive zum Auf bau einer Kooperat ionsgemeinschaft in den vergangenen
Jahren verschoben. Galt anfnglich das Interesse einer effizienten Wahr
nehmung und Sicherstellung der klassischen Aufgaben der kommunalen
Daseinsvorsorge, begrndet sich die Motivat ion heutzutage vermehrt aus
mangelnder personeller und finanzieller Leistungsf higkeit einer Kom
mune,
demografischen Vernderungen,
einer erhhten Erwartung von Brgern und Wirtschaft an die Qualitt
kommunaler Leistungen (z.B. Zugnglichkeit, Bearbeitungsgeschwin
digkeit),
Kommunalisierungstendenzen bei den Lndern (Verlagerung von staat
lichen Aufgaben auf die kommunale Ebene),
steigenden fachlichen Anforderungen an die Mitarbeiter,
der vermehrten Vermittlung betriebswirtschaftlicher Inhalte in der
Ausbildung,
Verf lechtungsprozessen von Stadt und Umland durch die Suburbani
sierung und
dem globalen wie nat ionalen Standortwettbewerb.
Den unterschiedlichen Herausforderungen wird mit einer IKZ-Modell
landschaft, die sich ausdifferenziert, begegnet. Die hohe Variabilitt von
IKZ fhrt dazu, dass eine solche auf alle Regionen bertragbar ist. Mitt
lerweile liegen zumindest gesicherte Erkenntnisse darber vor, in welchen
Aufgabenfeldern welche Formen der Kooperat ion ihre Funktionsf higkeit
unter Beweis gestellt haben. Zu den hufig zusammengelegten Aufgaben
feldern regionalen Mastabs gehren Abfallentsorgung, (Ab-)Wasserwirt
schaft, Planung Regionalentwicklung/Tourismus und Wirtschaftsfrde
rung. Im kleineren Rahmen finden sich Kooperationen von Bau- und
Grnf lchenmtern, Volkshoch- und Musikschulen, Gesundheits- und
Veterinrmtern und Verwaltungsabteilungen mit ordnungspolitischen
Aufgaben, die hufig nur einen sehr begrenzten Teilnehmerkreis errei
chen (vgl. K ienbaum 2004). Wie intensiv in einer Region kooperiert wer
den kann, ist von den rtlichen Bedingungen abhngig. Kooperationen
knnen sich als ineffizient erweisen, wenn die Mitarbeiter zu ihrem Ein
satzort wegen eines ungnstigen Raumzuschnitts sehr weite Wegstrecken
zurcklegen mssen oder die EDV-Systeme nicht kompatibel zueinan
der sind. Auch gelten steuer- und vergaberechtliche Vorschriften als eine

50
Interkommunale Zusammenarbeit

entscheidende Komponente, die IKZ verhindern kann. Somit kann nicht


der Behauptung gefolgt werden, dass IKZ immer und berall eine gute
Lsung fr die kommunalen Herausforderungen darstellt.
Auch in der Kommunalpolitik der Lnder ist die interkommunale
Zusammenarbeit strker in den Fokus gerckt, da man erkannt hat, dass
die Umsetzungsintensitt trotz ausreichender Erkenntnisse als unzurei
chend eingeschtzt wird und die Kommunen mehr Hilfe zur Selbsthilfe
bentigen, um ihren Herausforderungen zu begegnen. Gleichzeitig sind
die Lnder einerseits teilweise finanziell selbst so schlecht aufgestellt, dass
sie ber keine eigenen Mittel zur Entlastung der Kommunen verfgen,
und andererseits ber den Umweg IKZ versuchen, eine objektiv notwen
dige Gebietsreform wegen ihrer hohen politischen Folgekosten aufzuschie
ben. Aus diesen Grnden engagiert sich die Landespolitik in den vergan
genen Jahren besonders in folgenden drei Bereichen (vgl. Seuberl ich 2012):
rechtl iche Vereinfachung und Standardisierung (z.B. Erhhung der vor
gesehenen IKZ-Formen im Landesrecht und Mglichkeit, mehr als eine
Aufgabe an einen Zweckverband zu bertragen);
Ausweitung von Beratungs- und Informationsleistungen (z.B. Bereit
stellung von Mustervertrgen, Erfahrungsberichten und wirtschaft
lichen Gutachten sowie Auf klrung zur Prozessgestaltung);
finanzielle Frderung (z.B. bernahme von Gutachterkosten, mone
tre Finanzhilfe, (Teil-)Schuldenerlass).
Die sehr unterschied l ichen soziokonomischen und raumstrukturel
len Bedingungen in den Regionen eines Bundeslandes machen gesetz
lich veranlasste Kooperationen als Pf lichtzweckverband oder Pf lichtver
einbarung schwierig, weswegen die Lnder gegenwrtig noch auf die
Selbstbestimmung und den Kooperationsw illen der Kommunen bauen.
Im Wesentlichen zielen die Untersttzungsleistungen der Lnder darauf,
die Startkosten zu minimieren sowie die Aufmerksamkeit gegenber den
Mglichkeiten von Kooperationen zu wecken. Letzteres wird beispiels
weise dadurch erreicht, dass bei aufsichtsrechtlichen Verfahren zur Haus
haltsaufstellung (Nothaushaltsrecht) den Kommunen entsprechende Emp
fehlungen fr eine Sondierung von Kooperationsmglichkeiten gegeben
werden. Eine zunehmend wichtige Rolle spielen die in einigen Lndern
installierten Finanzierungsh ilfen, die jedoch nicht nach dem Giekannen
prinzip, sondern anhand eines Kriterienkatalogs Kriterien knnen bei
spielsweise Innovationsgehalt, Nachhaltigkeit oder Anzahl involvierter
Partner sein vergeben werden. Aus Effizienzgesichtspunkten sind die
Landkreise und kreisfreien Stdte potenziell in der Lage, personalintensive
und fachspezifische Aufgabenbereiche zu verlagern und damit in erheb

51
Institutionelle Rahmenbedingungen

lichem Ma Skalenertrge zu generieren. In lndlichen und schrumpfen


den Regionen sind dagegen administrative Unterauslastungen und nied
rige Fallzahlen ein zentrales Thema sowie der Umgang mit Spezialfllen,
fr die im Mitarbeiterstab nicht die notwendige Fachkompetenz und
Erfahrung vorgehalten werden kann.
Trotz der zwischenzeitlich zahlreichen Erfahrungswerte und der H ilfen
durch das Land bleibt die Einrichtung interkommunaler Zusammenarbeit
fr jede Kommune ein anspruchsvolles Unterfangen (vgl. Kiepe 2010;
Bogumil 2003). Den Vorteilen der interkommunalen Zusammenarbeit
werden in der ffentlichen Diskussion hufig offenkundige Nachteile wie
Brgerferne und Steuerungsverluste gegenbergestellt. Inwieweit diese
Effekte tatschlich einen nachteiligen Einf luss auf die Kommunalpolitik
haben, muss differenziert betrachtet werden. Nicht jeder Aufgabenbereich
verfgt ber Brgerkontakt und muss zgig zu erreichen sein. Dennoch
ist es wichtig, bei Kooperationsvorhaben solche Themen grundstzlich
anzusprechen. Denn je sensibler der angepeilte Aufgabenbereich ist, d.h.,
je strker die Lebenswelt der Brger und das kulturelle Selbstverstndnis
der Politiker betroffen ist, desto grer sind fr gewhnlich der Wider
stand und die berzeugungskosten. Auch wenn das Gefhl bei den Poli
tikern auf kommt, durch eine Kooperat ion werde das Wesen der kommu
nalen Selbstverwaltung untergraben, wie es z.B. bei freiwilligen Aufgaben
der Fall ist, ist mit einer schrferen Abwehrhaltung zu rechnen. Als wei
terer Nachteil wird die schwierige Prognostizierbarkeit des Erfolgs einer
Kooperation genannt. Unvorteilhafte Regelungen und Strukturen, die
mit der Kooperation geschaffen wurden, lassen sich im Nachhinein nur
umstndlich ndern. Eine mgliche Abhilfe fr eine solche Problemstel
lung sind zeitl ich befristete Kooperat ionsprojekte, die eine feste Evaluat ion
zum Vertragsende vorsehen.
Neben einer transparenten und integrativen Kommunikation gehren
folgende Aspekte zu einer erfolgreichen politischen Strategie: effizientes
Zeit- und Projektmanagement, Entrepreneurship (Unternehmergeist) des
Verwaltungsvorstands, ein fairer Interessen- und Finanzausgleich sowie die
Mitnahme mgl ichst aller relevanten Akteure. Zustzl ich nennt die Litera
tur weitere Kontextfaktoren, die Kooperat ionsbemhungen positiv beein
f lussen knnen (vgl. Klemme 2002), dennoch ist dieses Feld theoretisch
und empirisch zumindest fr den deutschen Fall noch sehr unerschlossen
(vgl. Oebbecke 2007; Hornych u.a. 2011). Praxisorientierte Handlungs
anweisungen fr die Umsetzung von IKZ sind aber nach breiter Meinung
in ausreichender Anzahl und guter Qualitt verfgbar (vgl. z.B. Hollbach-
Grmig u.a. 2005b; Frick/Hokkeler 2008).

52
Privatisierung und Public Private Partnership

2.7 Privatisierung und Public Private Partnership


In der kommunalen Aufgabenwahrnehmung existiert insbesondere in
den Politikfeldern der kommunalen Daseinsvorsorge20 ein breites Spek
trum an verschiedenen Formen der Aufgabenerledigung, d.h., es besteht
eine institutionelle Wahlmglichkeit. Rckblickend auf die letzten 150
Jahre unterlagen die Organisat ionsformen der Aufgaben der kommunalen
Daseinsvorsorge einem stndigen Wandel. Die Aufgaben werden sowohl
von dem eigenen Verwaltungsapparat und dessen Eigenbetriebe wahrge
nommen als auch von kommunaleigenen Unternehmen oder Gesellschaf
ten des privaten Rechts oder von gemischtwirtschaftl ichen Unternehmen.
Privatisierung ist ein Prozess, als dessen Resultat Aufgaben, die vor
mals allein durch die ffentlich-rechtliche Hand ausgefhrt wurden, nun
unter Einbezug privatwirtschaftl icher Akteure erledigt werden. Privatisie
rung bezeichnet darber hinaus auch den Prozess, in dem ein staatliches
Rechtsregime in eine privatwirtschaftliche Rechtsform bergeht, jedoch
weiterhin im Besitz der Kommunen bleibt. Zu unterscheiden ist zwi
schen drei Formen der Privatisierung: formale und materielle Organisa
tionsprivatisierung sowie die funkt ionale Privatisierung (vgl. Burgi 2006,
S.269284):
Unter formaler Organisationsprivatisierung ist die berfhrung ehe
mals administrativer Einheiten in eine eigenstndige privatrechtliche
Organisationsform wie z.B. Gesellschaften mit beschrnkter Haftung
oder Aktiengesellschaften zu verstehen. Ein Beispiel hierfr sind kom
munale Krankenhuser. Die jeweiligen Stdte und Gemeinden blei
ben dabei (Mit-)Eigentmer und die Aufgaben bleiben in kommunaler
Verantwortung. Motive fr einen Organisat ionswechsel in eine privat
rechtsfrmig organisierte, verselbststndigte Verwaltung sind hufig die
erweiterten Gestaltungsspielrume hinsichtl ich der Personalverwaltung,
der Haushaltsfhrung und der Besteuerung.
Bei materiellen Organisationsprivatisierungen bzw. Aufgabenprivatisie
rungen handelt es sich um den vlligen Rckzug des Staats (sprich der
Kommune) aus der Erfllungsverantwortung. Der Staat zieht sich aus
der Aufgabenerledigung zurck die Aufgabe liegt allerdings weiter
hin im ffentlichen Interesse. Im Rahmen der Aufgabenprivatisierung
obliegt dem Staat weiterhin die Gewhrleistungsverantwortung. Ein
Beispiel fr diese Form der Privatisierung ist die Energieversorgung.
Die funktionale Privatisierung, die auch als Erfllungsprivatisierung
bezeichnet wird, ist dadurch gekennzeichnet, dass sie nicht auf die
Organisationsstruktur, sondern auf die Verantwortungsstruktur ein

53
Institutionelle Rahmenbedingungen

wirkt. Teilbereiche der betroffenen kommunalen Aufgaben werden meis


tens fr einen begrenzten Zeitraum aus der Erfllungsverantwortung
herausgelst und an private Dritte vergeben. Der Private bernimmt
dann die Leistungsverantwortung fr den abgesteckten Bereich und
wird hufig auch als Verwaltungshelfer bezeichnet. Funktionale Pri
vatisierung findet sich z.B. im Rahmen der Stadtreinigung, wenn
befristet Auftrge fr klar definierte Aufgabenbereiche an private Fir
men vergeben werden.
Neben Privatisierungen (zum empirischen Verbreitungsg rad und den Aus
wirkungen auf kommunale Entscheidungsprozesse vgl. Kapitel4.2) finden
sich auf kommunaler Ebene auch zahlreiche Public Private Partnerships
(PPP)21. Unter PPP sind ganz allgemein Koopera t ionen des ffent
lichen Sektors mit dem privaten Sektor zur Erstellung bestimmter Leis
tungen zu verstehen, die durchaus unterschiedliche Handlungslogiken
in einer gemeinsamen Zielperspektive vereinen (vgl. Sack 2003, S.5;
Sack 2005). Gegenber anderen Formen der Gemeinschaftsarbeit zeich
nen sich PPP durch Langfristigkeit und vertragsfrmige Ausgestaltung
aus. Kennzeichnend sind eine Arbeits- und Risikoteilung zwischen den
privaten und ffentlichen Akteuren, die trotz unterschiedlicher Interes
sen und Handlungslogiken auf gemeinsame Ziele ausgerichtet sein sollen
(Koprodukt ion). Grundlegend knnen organisatorische von vertraglichen
PPP unterschieden werden:
Organisatorische PPP stellen gemischtwirtschaftliche Unternehmen
unter ffentlicher und privater Beteiligung dar. Wesentliche Spielre
geln werden in den Gesellschaftervertrgen geregelt und sind auf Dauer
ausgelegt. Die hufigste Verbreitung organisatorischer PPP findet sich
in der Ver- und Entsorgung, im Wohnungs- und Stdtebau sowie in der
Stadtentwicklung. Vertragliche PPP finden sich am hufigsten in den
Bereichen ffentl icher Hochbau, Verkehrsinfrastruktur, Datenverarbei
tung und sog. Hightechprojekte (vgl. Difu 2005).
Vertragl iche PPP stellen demgegenber langfristige vertragl iche Verein
barungen zur Realisierung bestimmter zeitlich abgrenzbarer Projekte
dar. Dazu zhlen insbesondere Konzessions-, Betreiber- und Betreiber
fondsmodelle. Der private Partner bernimmt hier den Betrieb, hufig
auch Planung, Bau, Erhaltung und Finanzierung, von Projektvorhaben
der ffentlichen Hand.
Primrer Beweggrund fr die Initiierung von PPP sind Kosteneinspa
rungen. Die zeitliche Streckung von Finanzierungszeitrumen ber den
blichen Haushaltsturnus hinaus ist ein wesentliches Element von vielen
PPP-Vertrgen und macht sie zweitens zu kredithnlichen Instrumenten.

54
Kommunalsysteme im internationalen Vergleich

Drittens wird die Nutzung privaten Know-hows sowie personeller und


strategischer Ressourcen fr ffentl iche Zwecke als Motiv gesehen. Zudem
bietet die private Rechtsform grere Flexibilitt hinsichtlich Beschaf
fung, Personalrecht und Haushaltsfhrung und soll so nicht zuletzt eine
beschleunigte Realisierung und hhere Effizienz der Projekte frdern.
Den erhofften Vorteilen steht eine Reihe mglicher Nachteile gegen
ber: Langfristige Laufzeiten von Vertrgen sind mit hohen Unsicherheiten
ber zuknftige Entwicklungen verbunden. Die langfristige Bindung der
ffentlichen Hand an private Akteure schafft Abhngigkeiten und kann
ffentliche Haushaltsdefizite verschleiern. Hufig entstehen Transparenz
verluste und Steuerungsprobleme, die den Einf luss des ffentlichen Part
ners einschrnken und zu einem demokratietheoretisch problematischen
Kontroll- und Legitimationsverlust fhren knnen. Den erhofften Kosten
ersparnissen stehen zudem Transakt ionskosten gegenber.
Die Verbreitung von PPP hngt mit einer Vielzahl von Entwicklun
gen zusammen. Zum einen sind konomisierungstendenzen in der Kom
munalverwaltung zu nennen. Zum anderen liegt dies auch daran, dass
neben der brokratischen Hierarchie die Steuerung durch Kooperation,
Partizipat ion und Wettbewerb verstrkt als legitim und problemangemes
sen angesehen wird. Zwar sind ffentlich-private Partnerschaften keine
neue Erscheinung erinnert sei an Beispiele aus den 1980er-Jahren im
Bereich der Stadtentwicklung wie den Media-Park in Kln, das Projekt
Neue Mitte Oberhausen und den Wiederauf bau der Kasseler Unterstadt,
im Entsorgungssektor die Dortmunder EntsorgungsGmbH oder im Ver
kehrsbereich das Gterverkehrszentrum Bremen, aber es wird von einer
deutlichen quantitativen Zunahme derartiger Anstze ausgegangen (vgl.
Gerstlberger 1999; Grabow 2005). In den 1990er-Jahren sind PPP zudem
durch verschiedene ffentliche Programme und Vorgaben auf europi
scher, nationalstaatlicher und regionaler Ebene gefrdert worden. Erin
nert sei z.B. an den Wettbewerb Lernende Regionen, das Bundespro
gramm Moderner Staat Moderne Verwaltung oder die PPP-Initiative
des Landes NRW.

2.8 Kommunalsysteme im internationalen Vergleich


Zum Vergleich von Kommunalsystemen wird in der Regel auf vier ver
schiedene Dimensionen zurckgegriffen (vgl. Wollmann 2008; Kuhl
mann 2010b; Kuhlmann/Wollmann 2012). Das funkt ionale Profil umfasst

55
Institutionelle Rahmenbedingungen

den Umfang und die Wichtigkeit der Kompetenzen, die von den loka
len Gebietskrperschaften wahrgenommen werden, und zwar in Bezug
auf die Art und Weise der Aufgabenverteilung zwischen Kommunen und
Staat (Trenn- und Mischsysteme). Unter dem territorialen Profil wird der
gebietl iche Zuschnitt der Gemeindeebene verstanden (nord- und sdeuro
pisches System). Das politische Profil thematisiert die Ausgestaltung der
lokalen Demokratie, also das Verhltnis zwischen Kommunalvertretung
und Kommunalverwaltung sowie den Wahlmodus des Verwaltungschefs.
Zu guter Letzt beschreibt das administrative Profil die Merkmale der Bin
nenstrukturen von Kommunalverwaltungen. Im Folgenden wollen wir
kurz einige kontinentaleuropische Lnder anhand dieser Dimensionen
vergleichen (vgl. hierzu und im Folgenden ausfhrlich Kuhlmann/Woll
mann 2012).
Bezogen auf das funktionale Profil knnen die Systeme kommuna
ler Selbstverwaltung in Europa danach unterschieden werden, ob staat
liche Behrden und kommunale Selbstverwaltung ihre Aufgaben jeweils
getrennt und weitgehend unabhngig voneinander ausfhren oder ob die
Ebenen stark interagieren und es zur Durchmischung staatl icher und kom
munaler Aufgaben kommt (vgl. Bennet 1989). Bei einer getrennten Auf
gabenwahrnehmung gibt es auf kommunaler Ebene keine Differenzierung
zwischen bertragenen staatl ichen und eigenen Selbstverwaltungsaufgaben
(vgl. Wollmann 2008, S.259ff.). Fr die kontinentaleuropischen Ln
der sind eher Mischsysteme kennzeichnend, in Schweden und England
Trennsysteme. Neben der Unterscheidung zwischen Trenn- und Misch
systemen sind Umfang und Inhalte kommunaler Ttigkeit und das Aus
ma lokaler Autonomie zu bercksichtigen. Funktional starke Kommu
nalsysteme (Deutschland, Schweden, traditionell auch Grobritannien)
weisen eher eine Orientierung am Territorialprinzip administrativer Kom
petenzverteilung auf (sog. Gebietsorganisationsmodell; vgl. Wollmann
2004). Dagegen ist fr die funktional schwachen Kommunalsysteme eher
eine Ausrichtung am Funktionalprinzip (Aufgabenorganisationsmodell)
charakteristisch. Im Gebietsorganisat ionsmodell existiert eine horizontale,
gebietsbezogene Verwaltungsorganisation, in der die Kommune als terri
toriale Einheit alle auf dieser Ebene anfallenden Aufgaben bndelt und in
eigener politischer Verantwortlichkeit erfllt. Im Aufgabenorganisations
modell gibt es eine vertikale, funktionsbezogene Verwaltungsorganisation,
in der fr abgrenzbare Fachaufgaben jeweils ein spartenhaft ausgerichteter
Behrdenapparat von der (zentral)staatl ichen bis auf die lokale Ebene exis
tiert und die politische Verantwortlichkeit auerhalb der Kommune liegt
(vgl. Wagener 1976; Benz 2002; Bogumil/Jann 2009, S.87).

56
Kommunalsysteme im internationalen Vergleich

Beim territorialen Profil kann grob zwischen dem nord- und dem sd
europischen Modell unterschieden werden. Letzteres ist durch eine klein
teilige Gemeindestruktur, viele Gemeinden mit geringer Einwohnerzahl
und den Verzicht auf Gebietsreformen gekennzeichnet (Frankreich, Spa
nien, Italien, Portugal, Griechenland). Das nordeuropische Modell ver
fgt ber wenige grof lchige Einheitsgemeinden mit hohen Einwohner
zahlen (Grobritannien, Skandinavien). Die kontinentaleuropisch-fderal
geprgten Lnder sind dagegen berwiegend dem sdeuropischen Kom
munaltypus (Schweiz; sterreich; in Deutschland: Rheinland-Pfalz,
Baden-Wrttemberg, Bayern, Schleswig-Holstein, Teile Ostdeutschlands)
zuzuordnen, whrend nur einige Teile Deutschlands dem nordeuro
pischen Gebietstypus entsprechen (NRW, Hessen).
Beim politischen Profil lassen sich Kommunalsysteme mit berwiegend
reprsentativ-demokratischer Ausgestaltung tradit ionell Grobritannien,
Schweden, Deutschland bis 1990, Frankreich von Kommunalsystemen
mit Elementen direkter Demokratie unterscheiden. Instrumente direkter
Demokratie gibt es in der Schweiz, in Deutschland seit 1990, Ungarn, Ita
lien, sterreich, Finnland und Tschechien (Kuhlmann/Wollmann 2012).
Kriterium dafr, ob ein monistisches oder dualistisches System vorliegt,
ist die Strke der Verwaltungsspitze (vgl. Wollmann 2004, S.151f.). In
monistischen Systemen sind die Kommunalvertretungen strker, whrend
in dualistischen Systemen die Verwaltungschefs ber nicht unerhebliche
Kompetenzen verfgen, die durch ihre Direktwahl noch gestrkt werden
(Deutschland, Italien, Ungarn).
Das administrative Profil von Kommunen umfasst die internen Organisa
tionsstrukturen ffentl icher Verwaltung. Hier werden V
erwaltungssysteme
in der Regel danach unterschieden, ob sie strker oder schwcher dem
Idealtyp einer weberianischen 22 Verwaltung entsprechen. Dabei geht es
um den Hierarchisierungsg rad, das Ausma an Arbeitsteilung, formale
Regelanwendung und Verfahrensgerechtigkeit im Verwaltungsvollzug
sowie um Professionalitt und politische Neutralitt des Verwaltungs
personals.
Insgesamt sind das funktionale und das territoriale Profil die entschei
denden Kriterien beim Vergleich von Kommunalsystemen. Das politi
sche und das administrative Profil werden nicht immer bercksichtigt.
Neben den vorgestellten Kriterien fr den Vergleich von Kommunalsyste
men wird des Weiteren auch der verfassungsmige Status der kommuna
len Selbstverwaltung (Verfassungsgarantie) aufgegriffen. Allerdings kann
die reale funktionale Strke und Autonomie der Kommunen erheblich
von ihrem verfassungsmigen Status abweichen, wenn man z.B. Frank

57
Institutionelle Rahmenbedingungen

reich und England miteinander vergleicht. Insgesamt existieren daher ver


schiedenste Typologien zum Vergleich von Kommunalsystemen. Hier
wird zusammenfassend auf eine Typologie von Kuhlmann (in Anlehnung
an eine frhere Typologie von Hesse/Sharpe) zurckgegriffen, die den
verfassungsrechtlichen Status, das Funktional- und das Territorialprofil
bercksichtigt.

Tab. 17: T ypen von Lokalsystemen


North Middle European Franco Anglo
Vergleichsmerkmal
Group Group Group
Verfassungsstatus hoch hoch gering
staatliche Kontrolle gering/mittel hoch gering
funktionale Strke hoch gering hoch
Handlungsspielraum hoch/mittel mittel hoch
politische Strke hoch hoch gering
Lnderzuordnung Core-Group: N, S, DK F, I, B, E, P, UK, IRE
Sub-Group: A, CH, D, NL GR
N=Norwegen, S=Schweden, DK=Dnemark, A=sterreich, CH=Schweiz,
D=Deutschland, NL=Niederlande, F=Frankreich, I=Italien, B=Belgien, E=Spani
en, P=Portugal, GR=Griechenland, UK=Grobritannien und Nordirland, IRE=Ir
land
Quelle: Kuhlmann 2010b

Bezogen auf vier ausgewhlte Lnder (Deutschland, Schweden, Frankreich


und England) dieser Dreiertypologie kommt Wollmann in einer umfas
senden Vergleichsstudie unter Einbeziehung aktueller Reformmanah
men sogar zu einem zusammenfassenden Ranking der Kommunalsysteme
(nach Wollmann 2008, S.294).
Fr ihn ist das Kommunalsystem in Schweden das im Vergleich strkste
Kommunalsystem, gefolgt von den Systemen in Deutschland, Frankreich
und England. Mit dieser Bewertung greift Wollmann eine Tradition auf,
in der lange Zeit die Stellung der deutschen Kommunen im Fderalstaat
aufgrund des breiten Aufgabenprofils und der Selbstverwaltungsgarantie
im Grundgesetz im internationalen Vergleich als vorbildlich angesehen
wurde. Ihnen wurden die strkste Autonomie und die grten Handlungs
spielrume im internat ionalen Vergleich bescheinigt (vgl. z.B. Page 1992).
Zu bedenken ist allerdings, dass bereits Mitte der 1990er-Jahre die deut
schen Kommunen im europischen Vergleich hinsichtlich der lokalen
Handlungsspielrume ins Mittelfeld zurckfielen, wenn man nicht nur die

58
Kommunalsysteme im internationalen Vergleich

formalen Kompetenzen, sondern auch die Haushaltsspielrume berck


sichtigt (vgl. Vetter/Holtkamp 2008).

Tab. 18: Ranking von Kommunalsystemen


organisatorisch- kommunal-
Territorial politisches funkt ionales Ran-
Lnder personales finanzielles
profil Profil Profil king
Profil Profil
Schweden stark stark stark stark sehr stark (1)
Deutsch teils starka) sehr stark stark bis starkt mittel (2)
land teils mittel
schwachb)
Frankreich schwachc) mittel mittel mittel stark (3)
Gro mitteld) mittel mittel stark schwach (4)
britannien
a) Bundeslnder mit (groen) Einheitsgemeinden, z.B. Nordrhein-Westfalen
b) Bundeslnder mit (kleinen) Gemeinden plus Verwaltungsgemeinschaften usw.
c) Vielzahl kleiner und kleinster Gemeinden (undersized) plus Kommunalverbnde
(Intercommunalit)
d) bergroe (oversized) untere kommunale Einheiten (districts)
Quelle: Wollmann 2008, S.294

59
3 S oziokonomische Herausforderungen
der Kommunalpolitik

3.1 Haushaltskrise
Seit vielen Jahren befinden sich viele Kommunen in Deutschland in einer
tief greifenden Haushaltskrise. Die dauerhafte Abdeckung der Fehlbe
trge im Verwaltungshaushalt durch Kassenkredite23 wurde schon vor
der Finanzkrise zu einem kommunalen Massenphnomen (vgl. Holtkamp
2012a). In vierzehn Jahren bis zum Jahr 2011 haben sich die Kassenkredite
der deutschen Kommunen auf insgesamt 44 Mrd. verneunfacht.

Abb. 7: Entwicklung der Kassenkredite in deutschen Kommunen


(in Mrd. Euro)

50
44,0
39,2
40
34,7

30 29,9
27,7 28,8
24,0

20 20,0
16,0

10 9,0 10,7
5,4 5,9 6,1 6,9

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Quelle: Holtkamp 2012b, S.154, aktualisiert nach Angaben des Statistischen Bundesamtes

Diese extreme Entwicklung der Kassenkredite gilt als das grte Pro
blem in der kommunalen Haushaltspolitik (vgl. Anton/Diemert 2010;
Holtkamp 2012a). Allerdings sind nicht alle Kommunen gleichermaen

60
Haushaltskrise

von der Haushaltskrise betroffen. Denn einigen Kommunen gelingt es


auch in Zeiten ungnstiger wirtschaftlicher Entwicklung, ihre Etats ohne
Neuverschuldung auszugleichen. Es besteht also trotz der im Durchschnitt
steigenden Verschuldung eine erhebliche Varianz der Haushaltssituation
der Kommunen in Deutschland.
So sind von der kommunalen Haushaltskrise nicht alle Bundeslnder im
gleichen Ma betroffen. Whrend in NRW die Finanzierung der Kommu
nen ber Kassenkredite ein Massenphnomen schon vor dem Einsetzen der
Finanzkrise war, hatten die Kommunen in einigen anderen Bundeslndern
kaum gravierende Haushaltsprobleme. Die Verteilung der kommunalen
Kassenkredite pro Einwohner verdeutlicht, dass die baden-wrttembergi
schen Kommunen durchschnittl ich keine gravierenden Haushaltsprobleme
haben. Selbst die Gemeinden in den ostdeutschen Bundeslndern haben
durchschnittlich noch relativ niedrige Kassenkredite zu verzeichnen. Sehr
problematisch ist die kommunale Haushaltslage durchschnittl ich insbeson
dere in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz, wobei sich die Kas
senkredite in Rheinland-Pfalz fast ausschlielich auf die wenigen kreis
freien Stdte konzentrieren (vgl. Holtkamp 2012a, S.14).

Abb. 8: K
 assenkredite der Kommunen pro Einwohner im Bundeslnder
vergleich (in Euro)

20 2011
2005
BW 25
1999
18

192
NBL 139
30

20 1 216
NRW 23 584
18 111

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

NBL=neue Bundeslnder, BW=Baden-Wrttemberg


Quelle: eigene Darstellung

61
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

In NRW fallen mittlerweile circa die Hlfte aller Kassenkredite in den


deutschen Kommunen an. Von den bundesweiten 39,2 Mrd. Euro Kassen
kredite Ende 2010 entfallen fast 20 Mrd. Euro auf Kommunen in NRW,
allerdings mit recht unterschiedlicher Verteilung (vgl. Abbildung9).

Abb. 9: E
 ntwicklung der Kassenkredite je Einwohner im Ruhrgebiet und in
NRW ohne Ruhrgebiet (in Euro)

3000
2 483
2500
2 254

2000

1500

1 149
1000
675 727

500 129 360


263
70 83
10
0
1990 1995 2000 2005 2010 2011
Ruhrgebiet NRW ohne Ruhrgebiet

Quelle: Holtkamp 2012a, aktualisiert nach Angaben des Statistischen Bundesamtes

Die Finanzsituat ion in den deutschen Kommunen ist also sowohl im Bun
deslndervergleich als auch in den Bundeslndern selbst (sehr) heterogen.
Deutlich wird dies auch, wenn man sich bundesweit die Kommunen mit
den hchsten Kassenkrediten anschaut (vgl. Abbildung 10).
Anders als auf Bundes- und Landesebene fhrt die zunehmende Ver
schuldung zu starken Eingriffen der Aufsichtsbehrden und damit zu
einem ungleich hheren und stetig steigenden Konsolidierungsd ruck. In
Nordrhein-Westfalen, das fr viele Bundeslnder als Vorbild fungierte,
werden vorwiegend zwei Sanktionsstufen der Kommunalaufsicht ange
wendet (vgl. differenziert nach Bundeslndern Geiler 2009). Kann der
Verwaltungshaushalt nicht ausgeglichen werden, verstt die Kommune
gegen das in den Kommunalverfassungen verankerte Gebot des Haushalts
ausgleichs und muss in NRW ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen.
In diesem Haushaltssicherungskonzept ist verpf lichtend der Zeitraum fest

62
Haushaltskrise

zulegen, innerhalb dessen der Ausgleich des Verwaltungshaushalts wieder


erlangt wird und die Kassenkredite abgebaut sind.

Abb. 10: Kommunen in Deutschland mit den hchsten Kassenkrediten

Oberhausen 6 610
1 408
Kaiserslautern 5 529
548
Hagen 5 343
1 007
Remscheid 4 947
547
Wuppertal 4 248
1 486
Ludwigshafen 3 876
637
Mainz 3 689
735
Duisburg 3 429
1 679
Essen 3 424
1 967
Mnchengladbach 3 239
836
Saarbrcken 2 981
990 Kassenkredite
2 105 pro Einwohner in Euro
Recklinghausen
1 324 Kassenkredite
1 896 in 1 Mio Euro
Dortmund
1 100

0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000

Quelle: eigene Darstellung aller Kommunen mit mehr als 500 Mio. Euro Kassenkredi
ten im Jahr 2010 nach BBSR 2011

Die Aufsichtsbehrde kann darber hinaus das Haushaltssicherungskonzept


in Nordrhein-Westfalen nicht genehmigen. Damit fallen die Gemeinden
mit nicht genehmigtem Haushaltssicherungskonzept ganzjhrig unter die
Bestimmungen zur vorlufigen Haushaltsfhrung (das sog. Nothaushalts
recht). In dieser Situation kann die Kommune z.B. nur einen Bruchteil der
langfristigen Investitionsk redite des Vorjahres aufnehmen, um notwen
dige Investit ionsmanahmen durchzufhren. Zugleich drfen auch keine
neuen freiwilligen Aufgaben in den Haushalt einf lieen. Befrderungen
und Neueinstellungen in der Verwaltung unterliegen strengeren Restrik
tionen. Das Haushaltssicherungskonzept wurde anfangs in der Regel nicht

63
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

genehmigt, wenn in der Prognose fr die nchsten fnf Jahre nicht nach
gewiesen werden konnte, dass der Fehlbetrag und weitgehend auch die
Kassenkredite auf null gefahren werden. Unterlagen 2001 in NRW nur
2,1 Prozent der Kommunen dem strengen Nothaushaltsrecht, sind es 2011
bereits 33,5 Prozent. Damit wird das Nothaushaltsrecht zum Normalfall,
unter dem die Kommunen nur noch Ausgaben leisten knnen, zu denen
sie gesetzlich verpf lichtet oder die unaufschiebbar sind.

Abb. 11: Nothaushaltskommunen in NRW (in Prozent)

35 33,5

30

25 23,5

20
17,7

15

10

5
2,1
0
2000 2004 2007 2011

Quelle: eigene Darstellung

Bezg l ich der Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite hat sich die


kommunalwissenschaftliche Forschung lange Zeit fast ausschlielich mit
den exogenen Faktoren (soziokonomische Rahmenbedingungen und
institut ionelle Faktoren) beschftigt und vielfltige Zusammenhnge ent
deckt. Allerdings wei man mittlerweile, dass auch endogenen Fakto
ren eine Erklrungsk raft zukommt. Die kommunale Finanzsituation ist
damit das Resultat eines komplexen Zusammenspiels aus exogenen Rah
menbedingungen mit endogenen Voraussetzungen und Entscheidungen
innerhalb einer Gemeinde. Genaue Aufschlsselungen ber die jeweili
gen Anteile gibt es bisher nicht. Fasst man die bisherigen Forschungen zu
den Ursachen fr die Entwicklung der Haushaltsdefizite der Kommunen

64
Haushaltskrise

zusammen, so lassen sich drei zentrale Erklrungskategorien ausmachen:


soziokonomische, institut ionelle und akteursbezogene Faktoren.

Tab. 19: Potenzielle Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite


soziokonomische wirtschaftsstrukturelle Ursachen (v.a. k onjunkturelle
Rahmenbedingungen Entwicklung, Zinsentwicklung, Branchen-und
Betriebsgrenstruktur sowie Ertragslage der orts
ansssigen Unternehmen)
bevlkerungs-und sozialstrukturelle Ursachen
(v.a. Einkommensniveau, Transferempfngerquote,
demografische Struktur und Entwicklung)
siedlungs-und raumstrukturelle Ursachen (v.a.
Einwohnerzahl, Verdichtungs-und Zentralittsgrad)
institutionelle Finanz-und Aufgabenausstattung der Kommunen
Faktoren durch die Bundeslnder
rechtliche Ausgestaltung der Haushaltsnotlagen
regime durch die Bundeslnder
Kommunalverfassung (Kompetenzzuweisungen an
Steuerungspolitiker und Vetospieler)
Wandel in der Haushaltssystematik (doppische Buch
fhrung)
akteursbezogene Parteiendifferenz
Faktoren lokaler Demokratietyp (konkordanz-oder
konkurrenzdemokratische Entscheidungsmuster)
Verhltnis Brgermeister/Rat (Kohabitation, unklare
Mehrheiten, viele Koalitionspartner als Vetospieler;
Untersttzungskoalitionen des Brgermeisters im
Kommunalparlament etc.)
Handhabung der Haushaltsnotlagenregime durch
Kommunalaufsicht
Quelle: Bogumil u.a. 2011

Die Wirtschaftskraft, soziokonomische Rahmenbedingungen wie die


Gemeindegre und konjunkturelle Entwicklungen eines Landes wie
auch einer kommunalen Gebietskrperschaft stellen einen b edeutenden
Kontextfaktor fr die Situat ion der kommunalen Haushalte dar. Die stark
mit der Konjunktur variierenden Einnahmen aus der Gewerbesteuer und
Einkommensteuer bestimmen mageblich die Haushalte der Kommunen.
Westdeutsche Kommunen sind hiervon jedoch in strkerem Ma betroffen
als die ostdeutschen, weil letztere strker von staatlichen Finanzzuweisun
gen profitieren und damit eine auf lange Sicht konstantere Einnahmesitua

65
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

tion aufweisen. Sozialstrukturelle Faktoren wie der Anteil an Beziehern


von Sozialleistungen oder die demografische Entwicklung der Bevlkerung
bestimmen im Gegenzug stark die Hhe der nicht steuerbaren Ausgaben.
Als dritte Determinante treten siedlungs- und raumstrukturelle Faktoren
hinzu. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Wahrscheinlichkeit
soziokonomisch-raumstrukturell bedingter Haushaltsdefizite und in
der Folge dauerhaft unausgeglichener Haushalte von Kassenkreditschul
den dort besonders hoch ist, wo geringe Wirtschaftskraft, umfangreiche
Sozialbelastung, negative Einwohnerentwicklung und hoher Zentralitts-
sowie Verdichtungsg rad zusammenfallen.
Den institutionellen Erklrungsfaktoren sind die systemisch beein
f lussbaren Determinanten Kommunalverfassungsrecht, Finanzausstattung
durch kommunalen Finanzausgleich und Landeszuweisungen, Kommu
nalaufsicht sowie die in den Kommunalverfassungen variierenden Haus
haltsnotlagenregime zuzuordnen. Kommunalverfassungen bestimmen den
Aufgabenumfang der Kommunen durch Zuweisung von Aufgaben und
regeln mittels Gemeindeordnung die Kompetenzverteilung zwischen Br
germeister, Rat und Verwaltung sowie die Gre des Rates (vgl. Kapi
tel2.4). Die Handlungsspielrume der kommunalen Ebene werden zudem
durch die Ausgestaltung und Hhe von Landeszuweisungen und kommu
nalem Finanzausgleich mitbestimmt. Die kommunalen Finanzausgleichs
systeme knnen in erheblichem Ma die Handlungsspielrume kommu
naler Akteure erweitern. Die Ausbung der Kommunalaufsicht und das
Haushaltsnotlagenregime variieren betrchtlich zwischen den Lndern
sowohl hinsichtlich der eingesetzten Instrumente, des Zeitpunktes der
Intervention und mglicher Sanktionen. Je frher und je restriktiver die
Kommunalaufsicht vorgeht, desto strker sollten die Anreize zur Begren
zung des Haushaltsdefizits sein.
Bei den akteursbezogenen Erklrungsfaktoren stehen der lokale Demo
kratietyp, die Rat-Brgermeister-Konstellation und der Brgermeister im
Mittelpunkt des Interesses. Konkordanz- oder konkurrenzdemokratische
Akteurskonstellationen knnen eine bedeutende Rolle bei der Erklrung
von Haushaltsdefiziten spielen (vgl. Kapitel5). Unsere These ist, dass die
kommunale Konkordanzdemokratie zu geringeren Haushaltsproblemen
fhrt als die Konkurrenzdemokratie (vgl. Holtkamp 2007b; 2012b). Aller
dings sind hier insbesondere die persnlichen Konsolidierungsprferenzen
der Brgermeister zu bercksichtigen. Nicht nur die rechtlichen Kompe
tenzen des Kmmerers und Brgermeisters, sondern auch das Amtsver
stndnis und das persnliche Bekenntnis zur Konsolidierung sind wichtig,
wie auch die vergleichende Staatsttigkeitsforschung zeigt (Wagschal 2006,

66
Demografischer Wandel

S.189). Fr die kommunale Ebene konnte belegt werden, wie wichtig die
starke Kooperation von Brgermeister und Kmmerer als Steuerungs
politiker fr die Haushaltskonsolidierung ist (vgl. Gitschier 1997).

3.2 Demografischer Wandel


Die Folgen des demografischen Wandels werden vielfltig thematisiert.
Vor allem Prozesse der Alterung durch die in den letzten Jahrzehnten
kontinuierlich gestiegene Lebenserwartung und den generellen Rck
gang der Bevlkerung durch sinkende Geburtenraten 24 stehen dabei im
Vordergrund. Allerdings wirkt sich der demografische Wandel regio
nal sehr unterschiedlich aus. Whrend fr einige Kommunen auch heute
noch Bevlkerungswachstum charakteristisch ist, ist fr andere Kommu
nen schon lange Schrumpfung kennzeichnend. Insbesondere Kommunen
in Ostdeutschland, aber auch in einigen Teilen Westdeutschlands wie z.B.
dem Ruhrgebiet, sind von Bevlkerungsschrumpfung besonders betroffen
(vgl. Abbildung12; Kersting u.a. 2009).
Das Wachstum der Gewinnerkommunen basiert in erster Linie auf
Wanderungsgewinnen aus Binnenwanderungen (Familienwanderung aus
den Grostdten, Bildungswanderung in die Universittsstdte). Da aber
kurz- bis mittelfristig die Gesamtbevlkerung in Deutschland schrumpfen
wird, werden die Binnenwanderungsgewinne abnehmen und die meis
ten Kommunen werden sich mit der Schrumpfungsproblematik befassen
mssen (vgl. Altrock 2008, S.302). Darber hinaus sind alle Kommu
nen, also auch die f lorierenden Ballungszentren, von Vernderungen der
Bevlkerungsstruktur betroffen, d.h., die Bevlkerung altert und wird
insbesondere in Ballungszentren heterogener.
Welche Probleme sich aus dem demografischen Wandel speziell fr die
lokale Ebene ergeben und welche Handlungs- und Einf lussmglichkeiten
Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung im Umgang mit den Folgen
des Wandels haben (vgl. Kppen 2008, S.272), sind Fragen, die bisher noch
wenig untersucht sind. Kommunen schrumpfen, altern, werden heteroge
ner und unterliegen Prozessen der Singularisierung und Segregation (vgl.
Kapitel3.3). Als Folge stehen die Kommunen vor der Herausforderung,
die kommunalen Dienste den Bedrfnissen der sich wandelnden Stadtbe
vlkerung anzupassen und generell die Auswirkungen und Problemlagen
in den jeweiligen Politikfeldern zu identifizieren, Lsungsanstze zu ent
wickeln und diese mglichst in eine Gesamtstrategie zu g ieen.

67
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

Abb. 12: B
 evlkerungsentwicklung 2009 bis 2030 in Landkreisen und kreis-
freien Stdten (in Prozent)

Flensburg

Kiel Stralsund

Rostock Greifswald
Neumnster
Lbeck

Schwerin

Bremerhaven
Hamburg Neubrandenburg

Oldenburg Lneburg
Bremen Neuruppin
Eberswalde

Celle Stendal
Berlin
Brandenburg
Hannover
Osnabrck Potsdam Frankfurt
Hildesheim Braunschweig
Mnster Bielefeld Magdeburg

Paderborn Halberstadt Dessau


Cottbus

Essen Dortmund
Gttingen Halle
Krefeld Nordhausen Hoyerswerda
Bautzen
Leipzig
Dsseldorf Kassel Grlitz
Eisenach
Kln Siegen
Jena Chemnitz Dresden
Erfurt
Aachen Marburg Gera
Bonn
Zwickau
Gieen
Fulda Suhl
Plauen unter -15
Koblenz
Hof -15 bis unter -10
Frankfurt Schweinfurt
Coburg
-10 bis unter -5
Aschaffenburg
Mainz Bamberg Bayreuth -5 bis unter -2
Wrzburg
Trier
Darmstadt Weiden -2 bis unter 2
Erlangen
Amberg
2 bis unter 5
Kaiserslautern
Mannheim
Ansbach Nrnberg 5 und mehr
Saarbrcken
Heilbronn
Regensburg
Karlsruhe

Pforzheim
Stuttgart Ingolstadt Straubing
Passau
Offenburg Reutlingen Landshut
Augsburg
Ulm
Mnchen
Villingen-Schwenningen
Memmingen
Freiburg Rosenheim
Ravensburg Kempten
Konstanz

Quelle: Bertelsmann Stiftung, www.wegweiser-kommune.de, Kartografie: Lutum +


Tappert

68
Demografischer Wandel

Eine wesentliche Rahmenbedingung bei der Betrachtung der kom


munalen Demografiepolitik sind die zum Teil begrenzten kommunalen
Handlungsspielrume durch eine schwierige finanzielle Situation. Ins
gesamt stehen Kommunen vor der Herausforderung, die ohnehin schon
knappen Ressourcen an die durch den demografischen Wandel indu
zierten Vernderungen anzupassen (vgl. Winkel 2008). Denn, vermit
telt ber den Wandel der Alters- und Familienstruktur der Bevlkerung,
stellt sich die demografische Herausforderung fr die Kommunen auch
als finanzielles Problem dar (vgl. Bartl 2011; Baum u.a. 2002, S.159f.).
Eine schrumpfende Bevlkerung hat sowohl negative Effekte auf der Ein
nahmenseite als auch auf der Ausgabenseite kommunaler Haushalte. So
bestrafen die kommunalen Finanzausgleichssysteme in ihrer derzeitigen
Ausgestaltung tendenziell eher die schrumpfenden Kommunen, da das
wesentl iche K riterium fr die Verteilung von Ressourcen die Einwohner
zahl ist (vgl. Mding 2004, S.97). Vor allem aber auf der Ausgabenseite
werden eindeutig negative Effekte konstatiert, die unter dem Stichwort
Kostenremanenz diskutiert werden (vgl. Koziol/Walther 2006, S.259;
Mding 2004, S.84).

ff Remanenzkosten

Als Remanenzkosten werden Kosten bezeichnet, die trotz eines Rckgangs


der Nachfrage nach einem Angebot nicht sinken oder konstant bleiben, son
dern gleich bleiben oder tendenziell sogar ansteigen. Der Grund fr Kosten
remanenzen ist im Fall technischer und sozialer Infrastruktur auf einen rela
tiv hohen Fixkostenanteil zurckzufhren. Bei sinkender Bevlkerung steigen
Pro-Kopf-Kosten einer Leistung aufgrund hoher Fixkosten also tendenziell an.
Zudem entstehen Kostenremanenzen im Hinblick auf soziale Infrastruktu
ren, wenn ihr Rckbau nur schwerl ich politisch durchsetzbar ist und trotz sin
kender Nachfrage das Angebot an sozialer Infrastruktur auf einem konstanten
Level verbleibt (vgl. Seitz 2004, S.10).

Insbesondere in lndlichen Regionen werden solche Kostenremanenz


effekte erwartet (vgl. Gutsche 2006). So wird vorausgesagt, dass es zu
einer Zunahme von Aufwendungen fr den ffentlich subventionierten
Schlerverkehr kommt (vgl. Mding 2004, S.94f.). Auch im Bereich der
technischen Infrastruktur (Wasserversorgung, Abwasserentsorgung, Fern
wrmeversorgung) wird mit steigenden Gebhren gerechnet, weil die
Kosten (Instandsetzung, Umbau, Rckbau) derartiger Infrastrukturen bei

69
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

g eringerer Auslastung tendenziell steigen und diese bei schrumpfender


Bevlkerung auf weniger Kpfe umverteilt werden mssen (vgl. Koziol/
Walther 2006, S.266). Aber auch in den Grostdten werden bei anhal
tendem Suburbanisierungstrend (=Trend zur Abwanderung in das stdti
sche Umland) erhebliche Kostenremanenzeffekte erwartet.
Des Weiteren geht man davon aus, dass sich die Kosten im H inblick auf
Dienstleistungen fr ltere Brger erhhen werden. Der Vereinzelungs
trend fhrt dazu, dass die Betreuung lterer Menschen zuknftig nicht
mehr im privaten Rahmen innerhalb der Familie stattfinden wird, son
dern in privatwirtschaft l ichen oder ffentl ichen Einrichtungen (vgl.
Mding 2004, S.95). Zustzliche Kosten in diesem Zusammenhang ent
stehen u.a., weil Alteneinrichtungen und Krankenhuser gnzlich oder
teilweise direkt oder indirekt von den Kommunen mitfinanziert werden
(vgl. Seitz 2004, S.9).
Die Herausforderungen, die aus diesem Wandel resultieren, betreffen
nahezu alle kommunalen Politikfelder (vgl. Stopper 2008, S.221). Dem
entsprechend vielfltig sind die mglichen Reaktionen der Kommunen
(vgl. ausfhr l ich Bogumil/Gerber/Schickentanz 2012). Grundlage fr
eine Bewltigung der Probleme, die der demografische Wandel hervor
bringt, ist in der Regel die Betrachtung der stadteigenen Bevlkerungs
entwicklung. Dies geschieht vermehrt durch die Einfhrung von Alters
strukturanalysen und Monitoringsystemen. Der klassische Lsungsansatz
setzt auf Attraktivittspolitik. Diese beruht auf dem Gedanken, dass Kom
munen sich in einem Wettbewerb um Einwohner befinden und deshalb
versuchen, durch die Ausweitung des Angebotes an ffentl ichen Dienstleis
tungen ihre Attraktivitt zu steigern. Zu derartigen Standortprofilierungs
strategien zhlen vor allem Manahmen der Wirtschaftsfrderung, die auf
die Erhhung der Attraktivitt der Kommune als Unternehmensstand
ort gerichtet sind. Des Weiteren lassen sich Manahmen der Lebensqua
littsfrderung, Flchenerschlieung, die Ausweisung neuer Wohnge
biete, Wohneigentumsfrderung, Wohnumfeldverbesserung, der Ausbau
von Infrastrukturen und Grnf lchen sowie Stadtmarketing zu diesen
wachstumsorientierten Strategien zhlen (vgl. Glock 2008, S.333; Mding
2004, S.99; Bertelsmann Stiftung 2006, S.63). Weitere zunehmend wich
tiger werdende Bewltigungsstrategien des demografischen Wandels lie
gen im Bereich kommunaler Daseinsvorsorge. Andere beobachtbare, aber
bei Weitem nicht berall angewandte Instrumente sind die Aktivierung
der Brger zur Teilhabe an der Aufgabenwahrnehmung, interkommunale
Kooperat ion, intrakommunale Koordinat ion sowie demografieorientierte
Personalpolitik.

70
Zunehmende Segregation

3.3 Zunehmende Segregation


Unter Segregation wird prinzipiell ein Prozess der Entmischung von
unterschiedlichen Elementen in einem Gebiet verstanden. In der Stadt
soziologie hat man diesen Begriff aufgegriffen und definiert sozialrum
liche Segregation als rumliche Manifestation sozialer Ungleichheit (vgl.
Friedrichs 1988, S.56), also als einen Prozess der ruml ichen Bevlkerungs
entmischung. Der Begriff Sozialraumstruktur bezeichnet dabei das Mus
ter der Segregation in einem Gebiet. Einfacher ausgedrckt kann man auch
formulieren, dass Segregation die rumliche Konzentration von Bevl
kerungsg ruppen mit bestimmten Merkmalen in bestimmten Teilen der
Stadt ist (Strohmeier 2010, S.66). Im Allgemeinen wird zwischen drei
Formen sozialrumlicher Segregat ion differenziert (vgl. ebd.):
Die soziale Segregation bezieht sich auf Merkmale wie Einkommen,
Schulbildung und Erwerbsttigkeit, also auf die rumliche Trennung
von Arm und Reich.
Die ethnische Segregation bezieht sich auf Merkmale wie Herkunft,
Nationalitt und Religion, also auf die rumliche Trennung von Ein
wanderern und Einheimischen.
Die demografische Segregation bezieht sich auf Merkmale wie Alter,
Haushaltstyp und Lebenszyklusphase, also auf die rumliche Trennung
von Alt und Jung, von Familienhaushalten und anderen Haushaltsfor
men.
Segregation ist vor allem ein stdtisches Phnomen, sie ist ein Merkmal
des stdtischen Lebens. Die Heterogenitt von Lebenslagen, Lebensfor
men und Lebensstilen, die eine Stadt zur Stadt macht, wird durch sie sicht
bar. Menschen, die ber hnliches konomisches, soziales und kulturelles
Kapital verfgen, leben in der Regel in der Nachbarschaft von ihresglei
chen. Am strksten segregiert, also abgesondert von allen anderen Grup
pen, leben in der Regel die Reichsten in unseren Stdten. Erklrbar wird
dies, wenn man sich die Mechanismen vergegenwrtigt, die zur Segrega
tion fhren (vgl. hierzu ebd., S.68f.).
Die wichtigste Rolle spielt der Wohnungsmarkt. Die Qualitt einschlie
lich der Lage von Wohnraum wirkt auf den Preis, sodass Haushalte mit
geringem Einkommen von bestimmten rumlichen Teilbereichen mit
hohem Mietniveau effektiv ausgeschlossen sind und in Gebieten mit ein
facher Wohnqualitt verbleiben. Wohlhabenden Haushalten reicht dage
gen die in einfachen Quartieren vorhandene Wohnungsqualitt nicht aus,
sodass Wohnungen in besseren Lagen nachgefragt werden. Zudem haben
Wohnstandortwahlen mit symbolischer Identifikat ion zu tun. Insbeson

71
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

dere in den oberen Schichten legt man Wert auf eine angemessene Nach
barschaft. Allerdings neigen auch Menschen mit Migrationsh intergrund
dazu, die Nhe zu Landsleuten oder Familiennetzwerken zu suchen. Eth
nische Segregation ist damit immer ein kombinierter Effekt von freiwil
ligen und unfreiwilligen Entscheidungen. Schlielich gibt es als dritten
Mechanismus die administrativ erzeugte Segregat ion. Viele Stdte haben
die Probleme, mit denen sie heute z.B. in Grosiedlungen des sozialen
Wohnungsbaus konfrontiert sind, durch eine im Ergebnis segregations
frdernde Belegungspolitik in der Vergangenheit selbst erzeugt. Da die
Anzahl sozial gebundener Wohnungen abnimmt, sie in Teilbereichen der
Kernstdte und in Grosiedlungen konzentriert und mit einer wachsen
den Anzahl von Bedrftigen belegt sind, ist die Segregat ion benachteilig
ter Sozialgruppen vielfach hausgemacht.
Auch wenn die Segregation unter den Reichen im Allgemeinen gr
er ist als unter den Armen, ein zunehmendes Problem stellt sie im letz
ten Fall dar. Zwar hat es Segregat ion schon immer gegeben, neu ist heute
jedoch, dass die drei Dimensionen der Segregat ion zusammenhngen: Wo
die meisten Kinder in der Stadt leben, leben die meisten Einwanderer und
dort ist auch die Armut am grten. Dies macht sozialrumliche Segrega
tion zunehmend zum Problem, weil sich Merkmale benachteiligter sozia
ler Lagen kleinrumig konzentrieren und wechselseitig verstrken.
Von Armutssegregat ion betroffen sind vor allem innenstadtnahe Misch
gebiete mit einem groen Altbaubestand vielfach ehemalige Arbeiter
viertel, die unmittelbar dem industriellen Strukturwandel unterliegen.
Aber auch auf Grosiedlungen des sozialen Wohnungsbaus der 1960er-
bis 1980er-Jahre, oftmals in Stadtrandlage, trifft das zu. Ein einprgsames
Beispiel fr Armutssegregat ion stellt das Ruhrgebiet dar. Die Stadtteile, in
denen besonders viele Arme (und besonders viele Migranten) leben, kon
zentrieren sich nrdlich der A40, die als Sozialquator das Revier in einen
die Stadtgrenzen berschreitenden Grtel rmerer Stadtteile mit vielen
Migranten und einen eher brgerlich-wohlhabenden Sden teilt, in dem
die Deutschen weitgehend unter sich geblieben sind (vgl. Abbildung13).
Solche fragmentierten Sozialraumstrukturen wie in den kreisfreien Std
ten des Ruhrgebiets finden wir im Prinzip (auch ohne A40) in allen gro
en Stdten. berall rcken Arm und Reich, Alt und Jung, Einheimische
und Zugewanderte in der Stadt kleinrumig immer weiter auseinander.
berall leben gerade die Reichen besonders stark segregiert unter ihres
gleichen. Die Unterschiede der Lebenslagen der Bevlkerung zwischen
allen Grostdten in der Bundesrepublik sind geringer als die entsprechen
den Differenzen innerhalb einer einzigen Stadt. Zwischen dem Mlheimer

72
Zunehmende Segregation

oder Essener Sden und dem Norden dieser Stdte liegen Welten. Dies ist
aber kein spezifisches Problem des Ruhrgebiets. In jeder Stadt gibt es eine
rumliche Konzentration armer Familien in solchen Stadtteilen, die mit
sich verfestigenden Problemlagen von der allgemeinen Stadtentwicklung
abgekoppelt sind. Die ruml iche Konzentrat ion armer Haushalte hat fatale
Wirkungen auf die Qualitt der Infrastruktur im Wohngebiet. Einzelhan
delsgeschfte, Anbieter personenbezogener Dienstleistungen, nicht zuletzt
auch rzte und Kinderrzte verlassen auf der Suche nach zahlungsf higer
Kundschaft diese Quartiere. Eine Abwrtsspirale beginnt sich zu drehen,
die nicht nur sozial, sondern auch wirtschaftlich massive P robleme auf
wirft.

Abb. 13: Sozialquator A40


Scherm-
beck Oer- Selm Werne
Erken- Datteln
Wesel Dorsten schwick
Marl
Hnxe Waltrop
Lnen Berg-
Bottrop Herten Reckling- kamen
Voerde hausen

Gladbeck Castrop-
Dinslaken Rauxel
Gelsenkirchen
Rhein- Herne
berg
Oberhausen 1

40 1
Duisburg
Dortmund
Moers
40 Schwerte
Bochum Witten
Herdecke
Essen
SGB II-Quote
Mhlheim a.d. Ruhr Hattingen
niedrig
Anteil
mittel Nicht-
Velbert deutscher
Krefeld Heiligen- Sprock- hoch
haus hvel
Dsseldorf Ratingen niedrig mittel hoch
0 10 20km

Quelle: Kersting u.a. 2009

Diese kleinrumige soziale und demografische Segregation der Wohn


bevlkerung in den Stdten hat in den letzten Jahren zugenommen, die
ethnische Segregat ion hat nicht abgenommen, besonders beim trkischen
Bevlkerungsteil hat sie zugenommen. Das heit, die (schrumpfende)
Stadtgesellschaft rckt bei zunehmender Polarisierung sozialer Lagen
immer weiter auseinander. Diese Zunahme sozialer Spaltung wird durch

73
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

eine aktuelle Studie des Deutschen Institutes fr Urbanistik b esttigt, in


der die Entwicklung von 19 Grostdten im Jahr 2007 und 2009 ver
glichen wurde (vgl. Dohnke/Seidel-Schulze/Huermann 2012). Eine
Manahme, diesen Tendenzen gegenzusteuern, stellt das Bund-Lnder-
Programm Soziale Stadt dar (vgl. hierzu Kapitel5.3.2).

3.4 Parteienverdrossenheit
Bereits seit Anfang der 1990er-Jahre wird die zunehmende Distanz zwi
schen Brgern und Parteien in den Massenmedien auf den Begriff der Poli
tik- und Parteienverdrossenheit gebracht. Auch wenn die politikwissen
schaftl iche Parteienforschung in Deutschland vergleichsweise reserviert auf
diese Krisenszenarien reagiert, zumal allein seit 1949 zehn Parteienkri
sen in Deutschland konstatiert wurden (vgl. von Alemann 2000, S.187),
wird diese Ablsung der gesellschaftlichen Basis von den Parteien und
der Berufspolitik in der Diskussion ber den Parteienwandel weitgehend
besttigt und auch zunehmend aus normativer Perspektive problemati
siert. Die rcklufige Anzahl der Parteimitgliedschaften, die beralte
rung der Parteien und die Abnahme der Parteiidentifikation der Whler
sind ebenso deutliche Anzeichen fr die zunehmende Distanz zwischen
Parteien und Brgern wie die abnehmende Wahlbeteiligung.
In der bisher umfassendsten Untersuchung zur Entwicklung der kom
munalen Wahlbeteiligung in den alten Bundeslndern hat Angelika Vetter
einen erschreckenden Trend ausgemacht. Von 1990 bis 2005 ist die kom
munale Wahlbeteiligung von 71 Prozent auf 48,8 Prozentpunkte gesun
ken, whrend die Beteiligung bei Bundestagwahlen in diesem Zeitraum
konstant blieb (vgl. Vetter 2008, S.69). Deutlich wird diese allgemeine
Tendenz einer insgesamt abnehmenden Wahlbeteiligung auch im Ver
gleich der Wahlbeteiligungen zwischen Bundestags-, Landtags- und Kom
munalwahlen in NRW.
Insgesamt wird es immer schwieriger, dass Parteien die ihnen zugeschrie
benen Funktionen im politischen System erfllen. Die Parteienverdrossen
heit ist in den letzten Jahrzehnten stark angewachsen. Brachten in den
1980er-Jahren noch 50 Prozent der Brger den Parteien Vertrauen ent
gegen, sind es im Jahr 2005 nur noch gerade mal zwlf Prozent (vgl.
Wiesendahl 2006, S.94f.). Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht ber
zogen, von einer schweren Krise der Parteien zu sprechen (vgl. H oltkamp
2008b, S.287).

74
Parteienverdrossenheit

Auf die zunehmende Abwendung der Gesellschaft haben die Parteien


reagiert, indem sie sich strker der staatlichen Ebene zugewandt und feh
lende gesellschaftliche Ressourcen durch eine strkere staatliche Parteien
finanzierung substituiert haben (vgl. Katz/Mair 1995, S.19f.). Damit sind
die Parteien in zunehmendem Ma nicht mehr Vermittlungsinstanzen
zwischen Staat und Gesellschaft, sondern quasistaatliche Institutionen.
Diese strkere Abhngigkeit von staatlichen Subvent ionen fhrt zu einem
Parteienkartell (vgl. Katz/Mair 1995, S.16). Die Parteien und Abgeord
neten versichern sich gegen den wachsenden Anteil an Wechselwhlern.
Damit dient das Kartell insbesondere der Absicherung der politischen
Klasse gegenber nachlassenden Parteibindungen und immer weniger kal
kulierbaren Whlern (vgl. Borchert 2003). Dies fhrt allerdings dazu, dass
die Zufriedenheit der Deutschen mit den Regierungen mittlerweile auf
ein sehr niedriges Niveau gefallen ist. Insbesondere in Ostdeutschland geht
dies mit einer besonders geringen Akzeptanz des demokratischen Systems
einher. Nur 35 Prozent der Ostdeutschen, aber immerhin 77 Prozent der
Westdeutschen stimmen der Aussage zu, dass die Demokratie, die wir in
Deutschland haben, die beste Staatsform ist.

Abb. 14: W
ahlbeteiligung im Vergleich (in Prozent)

90

85
82,2
80
77,7
79,0 79,1
75 77,8
71,8 71,7 70,8
70

65
65,6 63,0
64,0 59,3
60
56,7
55
55,0 52,4
54,4
50
1990 1995 2000 2005 2010
Bundestagswahlen Landtagswahlen NRW Kommunalwahl NRW

Quelle: eigene Darstellung

75
Soziokonomische Herausforderungen der Kommunalpolitik

Grund fr diese Entwicklungen sind nicht nur gesellschaftliche Ver


nderungsprozesse, sondern auch die Kommunikations-, Realitts- und
Problemlsungsverluste (Oberreuter 2003, S.98) innerhalb der Parteien.
Die Diskussion um das Ausma der Krise und mgliche Gegenmanah
men wird zumeist auf nationaler und subnationaler Ebene gefhrt. Die
lokale Ebene wird vor allem dann thematisiert, wenn man sich wieder
Hoffnung machen will. Lokalparteien gelten als diejenigen, die sich am
ehesten gegenber den Brgern ffnen knnen.
Folgt man jedoch den Ausfhrungen von Holtkamp in seiner umfassen
den Untersuchung zu Parteien auf lokaler Ebene, so gibt es wenig Anlass
zur Hoffnung, dass die kommunale Ebene ein Hoffnungstrger fr die
Parteien ist. Die kommunale Ebene wird die Entwicklung in Richtung
Kartellparteien nicht stoppen, sondern eher noch forcieren:

Es besteht () ein erhebliches Interesse der Lokalparteien, sich gerade


von den berregionalen Parteiorganisationen und deren programmati
schen Aussagen abzukoppeln, um berhaupt noch neue Freiwillige als
Ratskandidaten rekrutieren zu knnen und fr den Whler bei ausge
prgter parteiloser Konkurrenz attraktiv zu bleiben. Zudem drften die
aufgrund der Entwicklung der Parteimitgliedschaften sich abzeichnen
den Personalengpsse dazu fhren, dass die wenigen aktiven Mitglieder
von der Arbeit in den kommunalen Partei- und Ratsgremien weitge
hend absorbiert werden und Kontakte zu berregionalen Parteigliede
rungen und deren Mandatstrgern gnzl ich auf funkt ionale Beziehun
gen (Akquirierung von Landeszuschssen, Aufstieg als Berufspolitiker
etc.) reduziert werden. (Holtkamp 2008b, S.290)

Wenn die kommunale Ebene also kein Hoffnungstrger in der Parteien


krise ist, werden die lokalen Parteien damit nach der Phase des Erstarkens
seit den 1970er-Jahren nun zunehmend zum Auslaufmodell? Die Zeichen
einer starken Krise sind ebenso kaum zu bersehen wie die Tendenzen
in Richtung kommunaler Konkordanzdemokratie (vgl. Kapitel5). Den
noch sind Parteien in den Mittel- und Grostdten nicht ersetzbar und
konkurrenzdemokratische Strukturen sind hier trotz aller Vernderungen
institutioneller Rahmenbedingungen immer noch ausgeprgt. Parteien
lassen sich strukturell nicht beseitigen, sodass von Auslaufmodell nicht die
Rede sein kann.25 Allerdings scheinen Demokratiereformen unabdingbar
zu sein. Mittlerweile wird auch von traditionellen Vertretern des Faches
konstatiert, dass die Parteienkritik leider einen groen Brocken Wahrheit
enthlt (Leggewie 2011, S.125) und deshalb grundlegende Reformen der

76
Fazit

bundesdeutschen und europischen Demokratie vermehrt in den Fokus


der Fachliteratur rcken (vgl. Richter 2011; Roth 2011; Buchstein 2009).
In dieser Debatte werden allerdings die umfangreichen empirischen Erfah
rungen mit den besonders intensiven Demokratiereformen auf kommuna
ler Ebene kaum bercksichtigt (vgl. z.B. von Beyme 2003, S.32) bzw. es
wird kontrafaktisch festgestellt, dass das Wissen ber Brgerbeteiligung in
Deutschland gering ist (vgl. Leggewie 2011, S.172). Vor dem Hintergrund
dieser Mngel werden wir uns in Kapitel7 intensiv mit Demokratierefor
men beschftigten.

3.5 Fazit
Insgesamt erzeugen die oben dargestellten soziokonomischen Herausfor
derungen einen hohen Handlungsbedarf fr die Kommunalpolitik, aller
dings bei erhebl ichen regionalen Differenzen und bei insgesamt sinkenden
Handlungskapazitten der Kommunen. Es sind also nicht alle Kommu
nen in gleichem Ausma von diesen Problemlagen betroffen und fr viele
Problemlagen knnen nicht allein aus lokaler Sicht Lsungsanstze gefun
den werden. Beides erschwert die Bearbeitung der Problemlagen. Eine
ungleiche Betroffenheit fhrt dazu, dass sich kommunale Spitzenverbnde
als Interessenvertreter schwer tun, eine konsistente Politik zu verfolgen.
So lsst sich durchaus nicht selten beobachten, dass sich beispielsweise der
Stdtetag und der Landkreistag bei Anhrungen im Landtag widerspre
chen. Dies fhrt zum einen manchmal dazu, dass sich die Landesebene
den Problemen gar nicht widmet, bis sich die Spitzenverbnde einig sind.
Die fehlenden finanziellen und rechtlichen Kompetenzen der Kommunen
zur Bewltigung der angesprochenen Problemlagen fhren zum anderen
manchmal dazu, dass sich Bund, Lnder und Kommunen die Schuld fr
bestimmte Missstnde gegenseitig in die Schuhe schieben.

77
4 Modernisierung der Kommunalpolitik
In Kapitel3 sind zentrale soziokonomische Herausforderungen heraus
gearbeitet worden, die dazu fhren, dass sich die Entscheidungsstrukturen
und Entscheidungsprozesse in der Kommunalpolitik und Kommunalver
waltung bereits verndert haben oder weiter verndern. Dies ist auch bei
der Darstellung der institut ionellen Grundlagen des kommunalpolitischen
Entscheidungssystems deutl ich geworden.
Wir haben in der Einleitung allerdings darauf hingewiesen, dass die
Lektre der Gemeindeordnungen nur in begrenztem Ma Auskunft
darber gibt, wie Kommunalpolitik tatschlich funktioniert. Wichtig ist
das Verhalten der Akteure und insbesondere ist von Bedeutung, wie die
Akteure sich hufig in informellen Abstimmungsprozessen einigen oder
Konf likte in der Lokalpresse ffentlich austragen. Das Akteurshandeln ist
auerdem zum einen kein reiner Ref lex auf externe Herausforderungen
und es ist zum anderen nicht durch die institut ionellen Rahmenbedingun
gen determiniert. Es ist letzten Endes lediglich durch empirische Analy
sen der Entscheidungsprozesse herauszuarbeiten. Nur durch die Analyse
der Akteurskonstellationen ist es mglich, einen Blick hinter die Kulis
sen der Kommunalpolitik zu werfen.
Wir wollen dies in diesem Kapitelam Beispiel unterschiedlicher The
menbereiche tun. Als Reaktion auf die skizzierten Herausforderungen lsst
sich auf lokaler Ebene einerseits ein konomisierungstrend 26 und ande
rerseits ein Partizipationstrend ausmachen. Zu den konomisierungs
manahmen zhlen:
die Verwaltungsmodernisierung durch Elemente des Public Manage
ment, insbesondere in der deutschen Form des Neuen Steuerungs
modells (NSM) und
die durch hhere fderale Ebenen oder durch die Finanznot ausge
lsten Liberalisierungs- und Privatisierungsbestrebungen vor allem im
Bereich kommunaler Daseinsvorsorge (Energie, Wasser, Abfall, ffent
licher Personennahverkehr [PNV]).

Bei den Partizipat ionstrends


ist zwischen den f lchendeckenden nderungen der Kommunalverfas
sungen in Richtung auf das sddeutsche Modell, insbesondere die Ein
fhrung direktdemokratischer Elemente und die Direktwahl der Br
germeisters, und

78
Verwaltungsmodernisierung

der Renaissance der Brgerbeteiligung und der Entdeckung des br


gerschaftlichen Engagements, hier gemeinsam als kooperative Demo
kratie bezeichnet, zu unterscheiden.
Hinzu tritt der durch Verfassungsgerichtsentscheidungen vollzogene
Wegfall der Sperrklauseln.

4.1 Verwaltungsmodernisierung
Rund 15 Jahre nach Beginn der Reformen, die die deutschen Kommu
nen unter dem Leitbild des Neuen Steuerungsmodells ergriffen haben,
stellt sich die Frage nach deren Folgen und Wirkungen. Basierend auf
den Ergebnissen einer Studie zur Evaluation des NSM, die die bislang
umfassendste empirische Erhebung hierzu in Deutschland darstellt, soll
im Folgenden ber die Umsetzung und Wirkung dieses Reformmodells
berichtet werden (vgl. Bogumil u.a. 2007; ferner Kuhlmann/Bogumil/
Grohs 2008). Zunchst geht es darum, eine Bestandsaufnahme der institu
tionellen Umsetzung von Reformmanahmen im Bereich der organisa
torischen, personellen und instrumentellen Vernderungen vorzuneh
men (Institutionenevaluation). Darauf hin werden die Auswirkungen der
Modernisierungsaktivitten auf die administrativen Handlungsprozesse
erhoben, also beispielsweise auf die Leistungsf higkeit, die Bearbeitungs
zeiten, Kosteneffizienz, Qualittssteigerungen, zunehmende Kunden- und
Mitarbeiterorientierung (Performanzevaluat ion).

4.1.1 Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells


Fr die hier verfolgte Institutionenevaluat ion dient das Konzept und Leit
bild des NSM als normativer Bewertungsrahmen (Solldimension). Der
Binnendimension des NSM sind einige betriebswirtschaftl ich inspirierte
Managementmanahmen zuzurechnen, vor allem der organisatorische Um
bau mit dem Ziel einer dezentralen Behrdenstruktur, die E infhrung
ergebnisorientierter Fhrungselemente sowie die Umstellung der politi
schen Steuerung mit der berhmten Trennung der Entscheidungen ber
das Was und das Wie. Zudem wurden Elemente eines modernen Per
sonalmanagements, insbesondere Leistungsanreize, vorgeschlagen. Zur
Auend imension des NSM zhlten vor allem die geforderte Einfhrung
von Wettbewerbselementen und eine verstrkte Kundenorientierung. Die
im Folgenden berichteten Daten zum Umsetzungsstand entstammen einer

79
Modernisierung der Kommunalpolitik

im Jahr 2005 erfolgten schriftlichen Erhebung unter deutschen Kommu


nen sowie vertiefenden Fallstudien in drei ausgewhlten Kommunen (fr
Details vgl. Bogumil u.a. 2007).

Allgemeiner Umsetzungsstand
Zweifelsohne haben die deutschen Kommunen seit Beginn der 1990er-
Jahre die Modernisierung ihrer Verwaltungen beachtlich vorangetrieben.
Verwaltungsmodernisierung ist und war ein f lchendeckendes Thema in
deutschen Kommunalverwaltungen, was die Umfragebefunde klar wider
spiegeln (vgl. Tabelle 20). 92,4 Prozent der antwortenden Kommunen geben
an, seit den 1990er-Jahren Manahmen zur Verwaltungsmodernisierung
durchgefhrt zu haben. Das Konzept des Neuen Steuerungsmodells als
umfassendes Reformleitbild wurde allerdings nur in knapp 16 Prozent
der Kommunen aufgegriffen. Eine berwiegende Mehrheit (66,3 Prozent)
orientierte sich nur an einzelnen Instrumenten des NSM und sah darin
eher einen Werkzeugkasten denn ein holistisches Reformkonzept. Eine
Orientierung am NSM ist in den westdeutschen Stdten strker ausge
prgt als in den ostdeutschen und eher in groen Stdten und Kreisen als
in kleineren Kommunen festzustellen. Als Auslser der Modernisierungs
anstrengungen nennt eine deutl iche Mehrheit der befragten Brgermeister
die problematische Haushaltslage als dringlichstes Problem, gefolgt von
verkrusteten Verwaltungsstrukturen und der Trennung von Fach- und
Ressourcenverantwortung. Ein Groteil der modernisierenden Kommu
nen begann in den Jahren zwischen 1994 und 1997 mit dem Umbau ihrer
Verwaltung; nach dieser Hochkonjunktur des NSM nahm die Anzahl
der Neubeginner deutlich ab.
Wirft man nun einen Blick ber die Verlautbarungsebene (talk) hin
aus auf die tatschliche Implementation von NSM-Instrumenten (action),
so zeigt sich ein deutl iches Auseinanderfallen zwischen dem Konzept und
der Realitt. Gemessen an wesentlichen NSM-Elementen, ist die Bilanz
ernchternd. Nach mehr als zehn Jahren Reform lsst sich kein einzi
ges Element benennen, das von der Mehrheit der deutschen Kommu
nen inzwischen in der ganzen Verwaltung implementiert worden ist (vgl.
Tabelle21). Bundesweit gibt es nur 22 Kommunen (2,5 Prozent), die man
als NSM-Hardliner bezeichnen knnte, da sie nach eigenen Angaben
sieben wesentliche Kernbestandteile des NSM (strategische Steuerungs
untersttzung, interne Servicestellen, dezentrale Fach- und Ressourcen
verantwortung, Budgetierung, Produktdefinitionen und -beschreibun
gen, politisches Kontraktmanagement, internes Kontraktmanagement)
f lchendeckend in der ganzen Verwaltung eingefhrt haben.

80
Verwaltungsmodernisierung

Tab. 20: Modernisierungsaktivitten der deutschen Kommunen


Manahmen der kreis- kreis
Land- ge-
Verwaltungs freie angehrige West Ost
kreise samt
modernisierung Stdte Gemeinden
insgesamt 97,6% 91,0% 95,4% 92,2% 93,5% 92,4%
(80) (579) (145) (688) (116) (804)
davon Orientierung
a m NSM als 27,2% 14,7% 15,9% 17,1% 10,3% 16,1%
Gesamtkonzept (22) (85) (23) (118) (12) (130)
a n e inzelnen Instrumenten 65,4% 64,3% 74,5% 66,7% 63,8% 66,3%
des NSM (53) (374) (108) (461) (74) (535)
keine Reformaktivitten 2,4% 9,0% 4,6% 6,5% 7,7% 7,6%
(2) (57) (7) (8) (58) (66)
gesamt 82 636 152 124 746 870
n=870; Angaben in Prozent, Absolutzahlen in Klammer, Spaltenprozente
Quelle: Umfrage 10 Jahre NSM, Brgermeisterdatensatz

Tab. 21: Realisierte NSM-Kernelemente


Umsetzung Umsetzung
NSM-Kernbereiche in der ganzen in
Verwaltung Teilbereichen
Fachbereichsstrukturen 43,6% (379) 9,3% (81)
zentrale Steuerungsuntersttzung 25,9% (225) 12,4% (108)
dezentrale Controllingstellen 10,9% (95) 13,6% (118)
Umbau Querschnittsbereiche zu Servicestellen 23,9% (208) 24,7% (215)
Abbau von Hierarchieebenen 34,5% (300) 25,4% (221)
dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung 33,1% (288) 26,2% (228)
Budgetierung 33,1% (288) 34,4% (291)
Produkte 29,0% (252) 9,9% (86)
Kosten- und Leistungsrechnung 12,7% (108) 33,0% (287)
Berichtswesen 22,1% (192) 20,7% (180)
eingefhrt
Kontrakte Politik-Verwaltung 14,8% (129) *
Kontrakte Verwaltungsspitze-Verwaltung 24,3% (211) *
n=870; *Item nicht vorhanden
Quelle: Umfrage 10 Jahre NSM, Brgermeisterdatensatz

81
Modernisierung der Kommunalpolitik

Bezieht man dagegen die Kommunen mit ein, welche die Einfhrung
von NSM-Instrumenten in Teilbereichen ihrer Verwaltungen umgesetzt
haben, verringert sich die Diskrepanz zwischen Konzept und Realitt. Des
Weiteren ist auffllig, dass Manahmen zur Verbesserung der Kundenori
entierung in deutlich grerem Umfang als alle anderen NSM-Elemente
umgesetzt wurden (vor allem die Einrichtung von Brgermtern mit 55
Prozent). Dennoch besteht nach wie vor eine erhebliche Implementa
tionslcke, bezogen auf wesentliche Konzeptbausteine des NSM.

Binnenreform: Dezentralisierung und outputorientierte Steuerung


Ein wesentliches Ziel des NSM bestand darin, von der klassisch-bro
kratischen (weberianischen) Organisation der Verwaltung zu einer str
ker an betriebswirtschaftlichen Vorbildern orientierten Organisations-
und Steuerungsform berzugehen. Bezogen auf die dezentrale Fach- und
Ressourcenverantwortung, zeigt sich in der Umfrage, dass diese in 33,1
Prozent der befragten Kommunen ganz und in weiteren 26,2 Prozent teil
weise eingefhrt wurden. Hiermit ist in der Regel auch ein Abbau von
Hierarchieebenen verbunden, da hufig eine Fhrungsebene (Amt oder
Dezernat) fortfiel. Hierarchieebenen wurden in 34,5 Prozent der Kommu
nen abgebaut. Diese Organisationsreformen waren insbesondere ein Pro
jekt der mittelgroen Stdte (50000 bis 100000 Einwohner) und groen
Landkreise (ber 250000 Einwohner), in denen jeweils deutlich ber 50
Prozent von einer Einfhrung beider Reforminstrumente berichten. ber
50 Prozent aller Kommunen verfgen also ber Erfahrungen mit dezen
tralen Fachbereichsstrukturen. Fr eine Interpretation dieser Daten muss
jedoch in Rechnung gestellt werden, dass Ausma und Reichweite der
Verantwortungsbertragung stark variieren.
Eines der attraktivsten Reformthemen fr deutsche Kommunen war
die Einfhrung der Budgetierung. Unsere Umfrageergebnisse zeigen, dass
nach Angaben der Befragten in 33,1 Prozent der Kommunen f lchen
deckend und in weiteren 34,4 Prozent zumindest in Teilbereichen budge
tiert wird. Die Anziehungsk raft dieses Reforminstruments erklrt sich in
erster Linie daraus, dass sich die Budgetierung als eine intelligente Spar
strategie erwiesen hat, die von den Kmmerern genutzt wird, um die
Ausgaben der Fachbereiche zu deckeln. Dabei handelt es sich in den
meisten Fllen um eine rein inputorientierte Budgetierung, d.h., man ori
entiert sich an den eingesetzten Haushaltsmitteln und nicht an den dadurch
produzierten Leistungen (Output) des Vorjahres. Nur in 15,7 Prozent der
budgetierenden Flle wurde ein Budgetierungsverfahren gewhlt, dem
Ziel- und Leistungsvorgaben im Sinn einer Outputbudgetierung zugrunde

82
Verwaltungsmodernisierung

liegen. Auch die angestrebten Anreize durch die freie Verfgung ber
Restmittel drften nur eingeschrnkt zum Tragen kommen: Nur in rund
40 Prozent der budgetierenden Flle kommt es zu einer zumindest teilwei
sen antragsfreien berlassung von Restmitteln an die budgetierte Einheit.
Damit bleibt die Budgetierung in einer groen Anzahl von Fllen weiter
hin ein inputorientiertes Fhrungsinstrument zur Kostendeckelung und
keine Anregung zum aktiven Umgang mit knappen Ressourcen (KGSt),
zumal auch die Koppelung an die dezentrale Ressourcenverantwortung
eher unterentwickelt ist.
Oftmals waren die ersten Instrumente bei den Bemhungen um eine
ergebnisorientierte Steuerung in der Reformpraxis die Definition und
Beschreibung von Produkten, die als zentrale Informationstrger zur Erfas
sung des Verwaltungsoutputs im Sinn der Ergebnisse von Leistungs
prozessen der Verwaltung angesehen wurden. Laut unserer Umfrage
haben 29 Prozent der Kommunen Produkte f lchendeckend oder zumin
dest teilweise (9,9 Prozent) definiert oder sie waren noch dabei, Produkt
kataloge aufzubauen (22,9 Prozent). Zudem nehmen die Bemhungen
kontinuierlich zu, fr die Leistungen der Kommunalverwaltungen Kos
ten genauer beziffern zu knnen. So geben 12,7 Prozent an, eine Kosten-
und Leistungsrechnung (KLR) voll umgesetzt zu haben, weitere 33 Pro
zent haben dies zumindest in Teilbereichen getan und bei weiteren 27,1
Prozent befindet sie sich derzeit im Auf bau. Damit handelt es sich neben
dem von der Mehrzahl der Landesregierungen verpf lichtend vorgeschrie
benen bergang von der Kameralistik zur Doppik und der Vermgensbe
wertung, die beide in einem inhaltl ichen Zusammenhang mit der Kosten-
und Leistungsrechnung stehen, um die derzeit am aktivsten bearbeitete
Reformbaustelle.
Hinsichtl ich der Implementation erscheint es insbesondere als problema
tisch, dass die aufwendig erstellten Produktkataloge kaum fr Steuerungs
zwecke herangezogen worden sind. Stattdessen ist festzustellen, dass ein
erheblicher Anteil der Kommunen, die Produkte definiert haben, diese
weder fr die Ermittlung von Budgets noch fr Haushaltsverhandlungen
oder die Neuorganisation von Verwaltungsprozessen und auch nicht fr
interkommunale Vergleiche nutzt. In 14,2 Prozent der Kommunen, die
Produktdefinitionen verwenden, findet berhaupt kein Anschluss der Pro
dukte an wesentliche Instrumente des NSM statt und es stellt sich hier die
Frage, inwiefern der betrchtliche Aufwand der Erstellung von Produkt
katalogen in diesen Fllen gerechtfertigt ist.
Neben Dezentralisierung und Outputsteuerung spielte in der Konzep
tion der KGSt die Personalentwicklung eine zunehmend strkere Rolle.

83
Modernisierung der Kommunalpolitik

Dem liegt die Einsicht zugrunde, dass die Umsetzung des NSM im
Wesentlichen von der Mitwirkung des Personals der Verwaltung abhngt.
Akzeptanz und aktive Beteiligung sollten daher gezielt durch Personal
entwicklung untersttzt werden. Tatschlich sind nur eingeschrnkt Ver
nderungen im Bereich des Personalmanagements und der Personalent
wicklung festzustellen. Zwar wurde in zahlreichen modernisierenden
Kommunen zustzliches betriebswirtschaftlich geschultes Personal ange
stellt (36,1 Prozent) und finden vor allem in mittlerweile 62 Prozent der
Kommunen Mitarbeitergesprche statt, dennoch bleiben die Aktivitten
gemessen an den Zielvorstellungen auf eher wenig anspruchsvolle Verfah
ren beschrnkt oder befinden sich im klassischen Bereich der Fort- und
Weiterbildung. Ein Hauptproblem drfte die angespannte Haushaltslage
der Kommunen sein, die fr zustzliche Manahmen der Personalent
wicklung und auch fr zustzl iche Leistungsanreize wenig Spielraum lsst.

Vernderungen im Verhltnis zwischen Politik und Verwaltung


Den zweiten grundlegenden Eingriff in das traditionelle Verwaltungs
handeln auf kommunaler Ebene stellt die beabsichtigte Trennung von
Politik und Verwaltung dar. Dabei soll eine klare Zuordnung der strate
gischen Entscheidungen zum Zustndigkeitsbereich des Rates in Abgren
zung zu den Detailentscheidungen getroffen werden, die ausschlielich
im Verantwortungsbereich der Verwaltung liegen sollen. Diese zunchst
strikte und spter etwas gelockerte Trennung von Politik und Verwal
tung wurde kritisiert, weil sie sowohl unrealistisch als auch normativ nicht
erstrebenswert sei. Auch die weitere Ausformulierung hin zu einem stra
tegischen Management stie auf die Kritik einer naiven Sicht auf Kom
munalpolitik, die die Logik konkurrenzdemokratischer Verfahren syste
matisch missachte. Angestrebt wurde auch der Auf bau eines politischen
Controllings, das die Kommunalvertretung zur wirksamen Wahrneh
mung ihrer Steuerungs- und Kontrollfunktion befhigen sollte. Mittels
der Kontrakte, die die Zielvorgaben des Rates fixieren, sollte sichergestellt
werden, dass sich die Verwaltung an die Vorgaben der Politik hlt.
Schon bei der Rangfolge der Modernisierungsz iele der Kommunen
bewegt sich die Neu- bzw. Umgestaltung des Verhltnisses zwischen Rat
und Verwaltung allerdings deutl ich am Ende. Nur 29,7 Prozent der Kom
munen geben an, diesen Themenbereich berhaupt zu behandeln; beim
Blick auf die konkreten Instrumente sieht die Bilanz noch bescheidener
aus. So ist das Kontraktmanagement ber Zielvereinbarungen zwischen
Rat und Verwaltung(sspitze) nur in 14,8 Prozent der befragten Kommu
nen etabliert. Ein Berichtswesen, das sich an den Rat wendet und somit

84
Verwaltungsmodernisierung

als Instrument des politischen Controllings dient, existiert nach Anga


ben der Befragten in 22,8 Prozent aller Kommunen zumindest fr Teil
bereiche der Verwaltung, in 14,8 Prozent fr die ganze Verwaltung. Ins
gesamt zeigt sich damit, dass der Umsetzungsg rad der Instrumente zur
Umgestaltung des Verhltnisses zwischen Kommunalvertretung und Ver
waltung im Vergleich zu allen anderen Modernisierungselementen am
geringsten ist.

Vernderungen im Auenverhltnis
Neben den Modernisierungsschritten innerhalb der Verwaltung wurde im
NSM eine Vernderung der Gestaltung des Auenverhltnisses der Ver
waltung proklamiert. Diese Manahmen spielten in der NSM-Konzept ion
zunchst eine nachrangige Rolle, gerieten aber im Lauf der 1990er-Jahre
vermehrt in den Modernisierungsd iskurs, nicht zuletzt deshalb, weil die
Defizite einer reinen Binnenorientierung verstrkt thematisiert wurden.
Die Modernisierung des Auenverhltnisses sollte das NSM unter Strom
setzen; es umfasst zum einen das Verstndnis des Brgers als Kunden
der Kommunalverwaltung sowie zum anderen Wettbewerbselemente wie
Leistungsvergleiche, Markttests und Vergabeverfahren, die in das kommu
nale Verwaltungshandeln Einzug halten sollen.
Im Mittelpunkt der Entwicklung einer kundenorientierten Dienst
leistungspolitik steht der Wandel kommunaler Verwaltungen zu Dienst
leistungs- und Servicezentren. nderungen in der Organisation wie die
Bndelung von Dienstleistungen (Einrichtung von Brgermtern in 57,5
Prozent der Kommunen) und ein ortsnahes Angebot von Dienstleistun
gen durch Dezentralisierung (40 Prozent) wurden ebenso verfolgt wie
Prozessinnovationen. Zu diesen zhlen die Erweiterung von Sprechzei
ten (74,5 Prozent) und die Einfhrung eines Qualittsmanagements (13,9
Prozent). Auerdem beteiligten 54,7 Prozent der Befragten die Kunden
durch Klienten- und Brgerbefragungen. Ein Beschwerdemanagement
wurde in 29,9 Prozent der Flle eingefhrt.
Die verstrkte Orientierung am Brger als Kunden kann als ein Erfolgs
projekt angesehen werden. Der Anteil von Stdten mit ber 50000 Ein
wohnern, in denen es Brgermter gibt, liegt laut unserer Umfrage bei
weit ber 80 Prozent. Ebenfalls im Kontext verstrkter Kundenorientie
rung knnen traditionelle Reformanstze wie Verfahrensbeschleunigung
im Baugenehmigungsverfahren z.B. durch Einfhrung eines Sternver
fahrens oder verstrkter Verantwortungsdelegat ion gesehen werden, die
in 75 Prozent der befragten Bauordnungsbehrden vorgenommen wur
den und dort zum Teil erhebliche Zeitgewinne zur Folge hatten und die

85
Modernisierung der Kommunalpolitik

so zumindest die Einschtzung der befragten Leiter der Unteren Bauauf


sicht die rechtliche Qualitt der Entscheidungen in den seltensten Fllen
beeintrchtigen.
Bei den Wettbewerbsmanahmen lsst sich ein tatschlicher Wettbe
werb mit privaten und anderen ffentlichen Anbietern von einem vir
tuellen Wettbewerb zwischen Verwaltungen in sogenannten Vergleichs
ringen 27 sowie internem und externem Benchmarking unterscheiden.
Anstze einer wirklich wettbewerbsorientierten Organisationsgestaltung,
die sowohl dem Brger als Kunden als auch der Verwaltung selbst ver
strkt Wahloptionen ermglicht, sind bislang auf lokaler Ebene kaum zu
erkennen. An deren Stelle tritt vor allem der nicht marktliche Wettbe
werb in Form inter- und intrakommunaler Vergleichsringe und Bench
markingprojekte. 43,3 Prozent der Kommunen geben an, sich zumindest
gelegentlich an interkommunalen Leistungsvergleichen, Vergleichsringen
und Wettbewerben zu beteiligen, nur ein knappes Viertel der Kommu
nen (23,3 Prozent) nimmt an solchen Manahmen gar nicht teil. Insbeson
dere die Kommunen mit weniger als 25000 Einwohnern beteiligen sich
unterdurchschnittl ich hufig an Vergleichsmanahmen, was sich durch die
geringere Modernisierungsaktivitt bei eben diesen Kommunen allerdings
gut erklren lsst.

4.1.2 Die Wirkungen der NSM-Reform


Um die Auswirkungen der NSM-Modernisierung auf das Handeln und
die Leistungsf higkeit der Verwaltung (performance) zu erfassen, orientie
ren wir uns im Folgenden an der von Pollitt/Bouckaert in ihrer interna
tional vergleichenden New Public Management Evaluation entwickelten
Typologie (vgl. Pollitt/Bouckaert 2004). Danach sind die folgenden Per
formanzfelder zu unterscheiden:
Inputvernderungen (Einsparungen, Effizienzgewinne);
Output- und Prozessvernderungen (Servicequalitt, Verfahrensdauer,
Kundenfreundlichkeit);
System- und Kulturvernderungen (politische und gesamtstdtische Steu
erung, Mitarbeiterzufriedenheit).

Input- und Outputeffekte


Auf der Inputseite konstatieren die kommunalen Akteure Effizienzgewinne
und Einsparungen. Eine intensivere Betrachtung im Rahmen von Fallstu
dien frdert hier allerdings keine eindeutigen Einsparerfolge zutage. Effi
zienzgewinne und Einsparungen in Teilbereichen und insbesondere eine

86
Verwaltungsmodernisierung

erhhte Kostensensibilitt sind zwar in zahlreichen Kommunen eingetre


ten. Stellt man aber die mit der Verwaltungsmodernisierung entstehenden
Kosten durch Sach- und Personalaufwand in der Planung, bei der Einfh
rung und im laufenden Betrieb in Rechnung, fllt die Gesamtbilanz eher
negativ aus.
Hinsichtlich der tatschlich erreichten Einsparungen und Effizienzge
winne ist zudem eine Reihe von Einschrnkungen und Differenzierun
gen angebracht. So zeigt sich in Umfragen und Fallstudien, dass in den
Querschnittsbereichen kaum jene Verschlankungen (und damit Einspar
effekte) eingetreten sind, welche man infolge der Kompetenzabschichtung
nach unten htte erwarten knnen. Insgesamt ist also Vorsicht ange
bracht, wenn vorschnell auf deutliche Managementerfolge hingewiesen
wird. Die generellen Einschtzungen, die eher von Einspareffekten aus
gehen, sind Bewertungen, die von den Akteuren aufgrund einem Man
gel an Daten (z.B. Produktkosten) und vor dem Hintergrund einer nicht
trennbaren berlagerung von Haushaltskonsolidierungs prozessen und
Verwaltungsmodernisierungsmanahmen getroffen werden und so eine
kausale Zuordnung zum NSM eigentlich nicht zulassen. Zwar sind Effi
zienzgewinne in Einzelbereichen nicht von der Hand zu weisen und lsst
sich in den Kommunen eine Reihe von punktuellen Erfolgsbeispielen
benennen. Unter Einbeziehung der Reformkosten kann jedoch davon aus
gegangen werden, dass das NSM nicht nachhaltig und lngerfristig zur
Haushaltskonsolidierung beigetragen hat. In manchen Fallstudien drngt
sich sogar der Eindruck auf, dass die Dezentralisierung der Ressourcen
verantwortung, soweit sie mit einer Planfortschreibung im Budgetierungs
verfahren, grozgigen Belohnungen fr nicht stichhaltig nachweisbare
Managementgewinne und einer fehlenden zentralen Steuerung und
Kontrolle einhergeht, die Budgetmaximierung in den Fachbereichen noch
verschrft und die stdtischen Ausgaben damit insgesamt eher in die Hhe
getrieben hat.
Auf der Outputseite hat es zweifelsohne sichtbare Verbesserungen gege
ben. Ausweislich der Umfrageergebnisse hat vor allem der Umbau der
Organisat ionsstruktur und hier insbesondere die Einfhrung von Fach
bereichsstrukturen, der Abbau von Hierarchieebenen sowie der ber
gang zu Teamstrukturen zu markanten Outputverbesserungen gefhrt.
Augenfllig ist eine strkere Brger- und Kundenorientierung, die primr
auf den Siegeszug des Brgeramtkonzeptes zurckzufhren ist. Weiter
hin sind auf der Outputseite zahlreiche sektorale Bereiche zu nennen, in
denen es durch eher klassische Manahmen der Organisat ionsentwicklung
zu deutl ichen Leistungsverbesserungen und Verfahrensverkrzungen kam.

87
Modernisierung der Kommunalpolitik

Systemeffekte: Politische Steuerung und Rolle der Mitarbeiter


Die angestrebten System- und Kulturvernderungen hinsichtl ich der poli
tischen Steuerung und einer verstrkten Mitarbeiterorientierung konn
ten kaum realisiert werden. Die Verbesserung der gesamtstdtischen poli
tischen Steuerung ist das am seltensten bearbeitete Problemfeld im Neuen
Steuerungsmodell und dort, wo Bestrebungen unternommen wurden,
erzielt man selten positive Ergebnisse. Es zeigt sich, dass eine bessere
Transparenz und Informationslage nicht automatisch zu besserer Steue
rung fhrt. Darber hinaus sind die lokalen Vertretungskrperschaften aus
nachvollziehbaren Grnden nicht willens, sich auf die im NSM geforderte
Steuerung at arms length einzulassen. Gleichzeitig zeigen sich in den
Kommunen zahlreiche zentrifugale Tendenzen. Sie sind einerseits durch
die Dezentralisierungspolitiken im Rahmen des NSM ausgelst, denen
keine adquaten Steuerungsverfahren entgegengesetzt werden und die so
zu einer verwaltungsinternen Abkopplung der Fachbereiche von gesamt
stdtischen Zielen fhren. Vergleicht man etwa den Anteil der Stdte, die
eine zentrale Steuerungseinheit komplett oder teilweise installiert haben
(38,3 Prozent), mit dem Anteil jener Stdte, die die Ressourcenverantwor
tung vollstndig oder in Teilbereichen dezentralisiert haben (59,3 P
rozent),
so entsteht das Bild einer erheblichen Steuerungslcke von ber einem
Fnftel der Flle, in denen nicht klar ist, wie die dezentralen Einheiten
an die gesamtstdtische Steuerung rckgekoppelt werden. Andererseits
fhren Ausgliederungs- und Privatisierungstendenzen zur Bildung von
monofunktionalen Verwaltungssatelliten (vgl. Kuhlmann 2009, S.184),
die verstrkt Eigeninteressen ausbilden und ebenfalls nur bedingt durch
Steuerungs verfahren in gesamtstdtische Steuerungs prozesse einbezo
gen sind. Insgesamt ist daher eher von Steuerungsverlusten auszugehen,
denen nur unzureichende Anstrengungen entgegengesetzt werden, um die
Steuerungsf higkeit etwa durch effektives Controlling und Zielvereinba
rungen zu reetablieren.
berdies stellt die abnehmende Zufriedenheit der Mitarbeiter ein wei
teres Problem dar, das sich aufgrund der Gleichzeitigkeit von Haushalts
konsolidierung und Verwaltungsmodernisierung eher noch verschrft hat
und sich inzwischen in Reformmdigkeit niederschlgt. In zahlreichen
Fllen wird Verwaltungsmodernisierung als Bedrohung wahrgenommen
und mit Personalabbau assoziiert, was zu Frustrat ion und Desavouierung
neuer Reformkonzepte fhrt. Die Beteiligung der Mitarbeiter wurde in
vielen Fllen nicht ernst genommen und der substanzielle Einf luss der
Mitarbeiter blieb gering, sodass sich die Akzeptanz der Reform weiter
reduzierte.

88
Verwaltungsmodernisierung

4.1.3 Z
 usammenfassende Betrachtung der Wirkungen und
Problemlagen
Die vorgestellten Ergebnisse zeichnen ein ambivalentes Bild: Einer
seits gibt es in den deutschen Kommunen eine breite Bewegung fr eine
Verwaltungs modernisierung. Zahlreiche Manahmen wurden in die
Wege geleitet, zum Teil erfolgreich, aber auch mit deutlichen Rckschl
gen. Eine einheitliche Entwicklung, ein umfassender Paradigmenwech
sel der deutschen Verwaltung vom weberianischen Brokratiemodell zum
New Public Management, ist allerdings nicht festzustellen.
Gemessen an den ursprnglichen Absichten des NSM knnte man in
einem harten Soll-Ist-Vergleich von einem weitgehenden Scheitern spre
chen (vgl. Holtkamp 2008e). Allerdings haben sowohl Wissenschaftler als
auch Praktiker von vornherein auf einige konzeptionelle Problemlagen
des NSM aufmerksam gemacht. Gemessen an den Erkenntnissen ber die
Vernderungsresistenz ffentl icher Verwaltungen sieht die Bilanz im Zeit
vergleich hingegen besser aus. Die Kommunalverwaltungen sind heute
ohne jeden Zweifel vor allem brger- und kundenorientierter: Zu denken
ist insbesondere an die Schaffung von Brgerbros, Verfahrensbeschleuni
gung oder die Strkung professioneller Konzepte im Sozial- und Jugend
hilfebereich (vgl. hierzu Grohs 2010). Allerdings sind dies keine originren
Kernelemente einer betriebswirtschaftl ichen Neuen Steuerung, obgleich
sie wahrscheinl ich ohne das NSM nicht in diesem Ma umgesetzt worden
wren. Die Verwirklichung des NSM als Reformkonzept ist inzwischen
vielfach ins Stocken geraten, beschrnkt sich auf Modernisierungsinseln,
selektive Umsetzung einzelner Instrumente oder wird durch die Interven
tion der Landesregierungen im Bereich des Haushalts- und Rechnungs
wesens wieder aufgegriffen. Hierfr sind neben schlechten finanziellen
Rahmenbedingungen insbesondere die konzeptionellen Mngel eines zu
stark betriebswirtschaftlich ausgerichteten Modells urschlich.
Anstatt modernisierter Verwaltungsstrukturen ist vielfach gerade in
den Kommunen, die sich zwischenzeitlich auf diese zubewegt hatten,
eine Rckkehr zu Max Weber festzustellen. Auf die (unbeabsichtigten)
Folgeprobleme der NSM-Reform wurde in den Pionierkommunen ent
weder dadurch reagiert, dass man die neuen Strukturen und Verfahren
bewusst zurckbaut oder dass man im Verwaltungsa lltag sukzessiv wie
der auf altbewhrte Handlungsroutinen vertraut. Die deutschen Kommu
nen unterliegen damit zumindest binnenorganisatorisch gesehen der
zeit eher einem Trend zur Rezentralisierung und Rehierarchisierung, zu
dem, neben den erkannten NSM-Funkt ionsstrungen, vor allem auch die

89
Modernisierung der Kommunalpolitik

sich zuspitzende Finanzkrise einen erhebl ichen Beitrag geleistet hat. In der
Konsequenz rcken sie und dies ist als ein wichtiger Lerneffekt zu inter
pretieren von der Reinform des NSM ab und drften gerade dadurch
in die Lage versetzt sein, die negativen Reformwirkungen zu bearbeiten
und zu beheben. Damit hat partiell eine Art Rckbesinnung auf das Max-
Weber-Modell der hierarchie- und regelgesteuerten Verwaltung stattge
funden, ohne dass freil ich alle Reformelemente gleich ber Bord geworfen
werden, denn die ber ein Jahrzehnt whrende Diskursvorherrschaft des
NSM drfte deutl iche Spuren hinterlassen haben. Die Organisat ionskultur
und Einstellungswelt in der Kommunalverwaltung haben sich nachhaltig
verndert und der Gedanke eines (mehr oder minder realisierbaren) Kon
zepttransfers aus der Privatwirtschaft knnte im institut ionellen Gedcht
nis der Kommunen verbleiben. Dass in der deutschen Verwaltung heute
nicht nur ber Rechtsfrmigkeit und formale Richtigkeit, sondern auch
ber Kosten und Leistungen nachgedacht und diskutiert wird, ist kaum zu
bestreiten. Ein neues Verwaltungsmodell ist indes noch nicht entstanden.

4.2 Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung


kommunaler Leistungen
In den letzten Jahren sind Aufgabenbereiche der kommunalen Daseinsvor
sorge, beispielsweise im Bereich der Energie- und Wasserversorgung, der
Abfallentsorgung sowie des ffentlichen Personennahverkehrs (PNV),
einem zunehmenden Wettbewerbsdruck ausgesetzt. Seit den 1990er-Jah
ren verdichten sich Tendenzen, diese fr den Markt zu ffnen bzw. zu pri
vatisieren. In Deutschland wurden diese Aufgabenbereiche ab Ende des
19. Jahrhunderts berwiegend von der ffentlichen Hand wahrgenom
men. Nun geraten sie einerseits durch europische Vorgaben einer Politik
der Liberalisierung von Mrkten 28 und andererseits durch die andauernde
Haushaltskrise und die Hoffnung, dieser durch Privatisierungen begegnen
zu knnen, unter Druck. Dieser besteht fr die kommunalen Trger der
Daseinsvorsorge insbesondere darin, dem Wettbewerbsdruck standhalten
zu knnen, d.h. wettbewerbsfhig zu bleiben.
Insgesamt resultieren aus diesem Trend tief greifende Vernderungen in
der Art und Weise der ffentlichen Aufgabenwahrnehmung (vgl. Libbe/
Tomerius/Trapp 2002, S.4). Allerdings weist jeder einzelne Aufgaben
bereich der kommunalen Daseinsvorsorge spezifische Merkmale, d.h.
rechtl ich-institut ionelle Grundlagen, Klienten und Verfahrenslogiken, auf

90
Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung kommunaler Leistungen

und steht jeweils unter einem ganz spezifischen konomisierungsd ruck.


Trotz dieser sektorspezifischen Unterschiede wird im Folgenden versucht,
einen bergreifenden Einblick in die aktuellen Trends der Privatisierung
und Ausgliederung kommunaler Aufgaben zu geben. Zunchst werden in
Kapitel4.2.1 der aktuelle empirische Stand der Privatisierung kommuna
ler Leistungen und das Phnomen der Rekommunalisierungen genauer
betrachtet, um anschlieend in Kapitel4.2.2 deren Auswirkungen auf die
kommunalen Entscheidungsprozesse aufzuzeigen.

4.2.1 E mpirischer Stand der Privatisierungs- und Rekommunalisierungs


bemhungen
Empirische Daten ber das genaue Ausma von Privatisierungsmanahmen
sind rar. Zu nennen sind hier insbesondere die im Sammelband Ausgliede
rung und Privatisierung in Kommunen Empirische Befunde zur Struk
tur kommunaler Aufgabenwahrnehmung zusammengefassten Studien
zum Ausma von Ausgliederungen in Kommunen unterschiedl icher Gr
enordnung (vgl. Killian/Richter/Trapp 2006a), eine Studie des Deut
schen Instituts fr Urbanistik (Difu) aus dem Jahr 2003 (vgl. Trapp/Bolay
2003), die Studie Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell Evaluat ion kom
munaler Verwaltungsmodernisierung (vgl. Bogumil u.a. 2007) und eine
Studie zu den Auswirkungen der europischen Regulierung der kommu
nalen Daseinsvorsorge in Nordrhein-Westfalen (vgl. Bogumil u.a. 2010).
Die Ergebnisse dieser Studien sind nur schwer miteinander zu ver
gleichen, weil sie sich auf Kommunen unterschiedlicher Grenordnung
beziehen, teilweise differierende Abgrenzungen zwischen Aufgaben
bereichen der Daseinsvorsorge vornehmen, verschiedene methodische
Herangehensweisen whlen, auf unterschiedliche Gebiete zugeschnitten
sind und zumindest partiell unterschiedliche Formen von Privatisierung
abbilden. In der Zusammenschau knnen trotzdem Aussagen ber den
Stand der Privatisierung in deutschen Kommunen getroffen werden.
Bremeier u.a. haben im Jahr 2005 eine Studie zum Ausma von Aus
gliederungen in Kommunen mit einer Einwohnerzahl zwischen 10000
und 50000 Einwohnern und in Landkreisen durchgefhrt (Bremeier/
Brinckmann/Killian 2006). Im Rahmen dieser Untersuchung wurden
Kommunen in sechs Bundeslndern (Baden-Wrttemberg, Hessen, Nie
dersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thringen) zum
Thema Ausgliederungen befragt. Die Befragung bezog sich auf 37 Auf
gabenbereiche. Die Rcklaufquote betrug 22,1 Prozent und ist somit als
durchschnittlich zu bezeichnen.

91
Modernisierung der Kommunalpolitik

Wie deutlich wird, gibt eine groe Mehrheit der Kommunen an, dass
sie Ausgliederungen vorgenommen haben. Die Anzahl der Ausgliederun
gen ist dabei in greren Stdten und Gemeinden tendenziell hher als in
kleinen Stdten und Gemeinden. Des Weiteren ist die H ufigkeit von Aus
gliederungen auch in Landkreisen hher als in den kleinen Stdten und
Gemeinden mit einer Einwohnerzahl zwischen 10000 und 20000 Ein
wohnern (vgl. Tabelle22).
Freilich lsst sich durch die Erfassung von Ausgliederungen noch keine
Aussage dar ber treffen, inwieweit kleine und mittelgroe Kommunen und
Landkreise Privatisierungen vorgenommen haben. Eine A usgliederung
liegt auch dann vor, wenn beispielsweise ein Regiebetrieb in eine andere
ffentlich-rechtliche Organisationsform wie beispielsweise einen Eigen
betrieb oder eine Anstalt des ffentlichen Rechts berfhrt wird. Mehr
dazu, wie weit Privatisierungen in den kleinen und mittelgroen Kommu
nen und den Landkreisen verbreitet sind, verrt der Blick d arauf, in wel
chen Rechts- bzw. Organisationsformen Ausgliederungen dort wahrge
nommen werden (vgl. Tabelle23).
Wie sich deutlich zeigt, werden ungeachtet der Gre sowohl in
den Stdten und Gemeinden als auch in den Landkreisen Aufgaben dom i
nant von privatrechtlichen Organisationen erfllt. Nicht geklrt ist in
des die Frage, ob es sich bei diesen um Eigengesellschaften des p rivaten
Rechts, also um Organisationen, in denen die Kommunen die a lleinigen
Ge sellschafter darstellen, um gemischtwirtschaft l iche oder um rein
privatwirtschaftliche Unternehmen handelt. Hier ergab die Befragung
von Bremeier u.a., dass in 46 Prozent der Flle die Kommunen a lleiniger
Gesellschafter der privatrechtlichen Organisation sind. In diesen Fllen
handelt es sich also um Eigengesellschaften des privaten Rechts und somit
um formelle Privatisierungen. Gemischtwirtschaft l iche Unternehmen
mit einer Minderheitsbeteiligung der Kommune sind demgegenber eher
selten vorzufinden. Nur 18 Prozent der Kommunen gaben an, dass die fr
einen signifikanten Einf luss der Kommune notwendige Sperrminoritt
von 25 Prozent unterschritten wird (vgl. Bremeier/Brinckmann/K illian
2006, S.34f.).
Die Befunde von Bremeier u.a. lassen sich weiterhin nach den 37 von
ihnen untersuchten Aufgabenbereichen differenzieren. Im Folgenden wer
den die Ergebnisse zu einigen ausgewhlten Bereichen der ffentlichen
Daseinsvorsorge dargestellt. Dadurch wird es mglich, auch differenzier
tere Aussagen darber zu treffen, wie hoch das Ausma formeller und
materieller Privatisierungen in kleinen und mittelgroen Kommunen und
Landkreisen ist (vgl. Tabelle24).

92
Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung kommunaler Leistungen

Wie deutlich wird, dominiert in den meisten Aufgabenbereichen der


Vollzug durch privatwirtschaftliche Unternehmen und/oder freie Trger.
Dies ist insbesondere in der Versorgungsw irtschaft der Fall. So werden die
Energieversorgung in 46,3 Prozent der Flle und die Gasversorgung in

Tab. 22: Ausgliederungen in kleinen und mittelgroen Kommunen und


L andkreisen
Stdte und Gemeinden mit Landkreise
10000 bis 20000 bis

20000 EW 50000 EW
N % N % N %
keine Ausgliederungen 7 5,4 1 1,2 0 0
1 bis 4 Ausgliederungen 38 29,5 13 15,1 7 20,6
5 bis 8 Ausgliederungen 50 38,8 25 29,1 10 29,4
9 bis 12 Ausgliederungen 24 18,6 27 31,4 10 29,4
13 und mehr Ausgliederungen 10 7,8 20 23,3 7 20,6
gesamt 129 100 86 100 34 100
EW=Einwohner, N=Anzahl der Flle
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an und mit Daten von Bremeier/Brinck
mann/Killian 2006, S.32

Tab. 23: R echtsformen von Ausgliederungen in kleinen und mittelgroen


Kommunen und Landkreisen
Stdte und Gemeinden mit Landkreise
10000 bis 20000 bis

20000 EW 50000 EW
N % N % N %
Eigenbetrieb 196 23,4 166 20 48 16,1
Anstalt,
38 4,5 37 4,5 20 6,7
Stiftung ffentlichen Rechts
Zweckverband/interkommu
276 33 160 19,3 46 15,4
nale Zusammenarbeit
GmbH/AG 248 29,6 397 47,9 158 53
andere private Rechtsformen 79 9,4 68 8,2 26 8,7
gesamt 837 100 828 100 298 100
EW=Einwohner, N=Anzahl der Flle
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an und mit Daten von Bremeier/Brinck
mann/Killian 2006, S.33

93
Modernisierung der Kommunalpolitik

Tab. 24: R echtsformen in ausgewhlten Aufgabenbereichen in kleinen und


mittelgroen Kommunen und Landkreisen

private Unternehmen/
Anstalt oder Stiftung
des ffentl ichen

Zweckverband

keine Antwort
andere private
Rechtsformen
innerhalb der

Eigenbetrieb

freie Trger
Verwaltung

GmbH
Rechts

Hufigkeit (%)
Versorgungswirtschaft
- Energieversorgung 0,4 2,0 0,0 0,8 28,2 0,0 46,3 23,5
- Gasversorgung 0,4 2,0 0,0 1,6 31,4 0,0 41,6 24,3
- Wasserversorgung 2,7 29,8 0,4 18,8 27,5 0,8 15,3 11,8
Abfallentsorgung
- Sammlung 7,5 4,3 0,4 10,2 8,6 0,4 36,1 36,5
- Verwertung 1,6 3,5 0,4 7,5 9,4 0,0 34,5 45,9
- Deponie/Verwertung 4,3 3,9 1,2 9,8 8,2 0,4 29,8 46,7
Abwasserentsorgung
- Sammlung 29,8 35,7 2,7 13,3 3,9 0,0 3,1 16,1
- Klranlage 19,6 20,0 3,1 31,8 5,5 0,8 6,7 18,4
PNV
- Bestellung 17,3 1,6 0,0 3,9 14,1 0,4 21,6 43,5
- Erstellung 0,8 0,8 0,0 2,0 19,6 0,8 28,2 49,0
Wohnungswirtschaft 29,8 2,7 0,4 0,4 18,4 6,3 12,2 34,9
Gesundheit/Soziales
- Krankenhauswesen 2,4 3,1 0,4 1,2 13,7 0,8 22,7 57,3
- Rettungsdienst 12,5 1,2 0,0 1,2 1,2 2,7 31,0 53,3
- Alten- und Pf legeheime 2,4 3,1 2,0 1,6 5,1 1,2 42,4 45,9
- Kindertagessttten 60,8 0,4 1,2 1,2 0,8 3,9 37,3 19,2
Kultur
- Theater 8,6 0,4 0,4 1,2 0,8 2,7 9,0 77,6
- Bchereien 67,1 0,0 0,0 1,6 0,4 0,8 7,5 23,9
- Volkshochschulen 14,5 3,1 0,0 25,5 0,8 7,5 5,1 43,5
- Musikschulen 23,5 1,2 0,4 14,9 0,4 10,6 11,4 39,2
Sportsttten 80,4 0,8 0,0 0,4 0,8 6,3 9,4 15,3
Bder 51,4 5,4 0,0 2,0 20,8 0,4 5,5 21,6
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an und mit Daten von Bremeier/Brinck
mann/Killian 2006, S.39f.

94
Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung kommunaler Leistungen

41,6 Prozent der Flle von privatwirtschaftl ichen Unternehmen bzw. freien
Trgern wahrgenommen. Die einzige Ausnahme in der Versorgungs
wirtschaft bildet die Wasserversorgung, die nur in 15,3 Prozent der Flle
bei einem privatwirtschaftlichen Unternehmen oder einem freien Trger
angesiedelt ist. Nicht selten liegt die Aufgabenerfllung in diesem Bereich
bei Eigenbetrieben (29,8 Prozent) oder Zweckverbnden (18,8 Prozent).
Aber auch formelle Privatisierungen und die bertragung von Aufgaben
an gemischtwirtschaftliche Unternehmen sind in diesem Bereich hufig.
So wird in 27,5 Prozent der Flle die Wasserversorgung von einer GmbH
erledigt.
hnl ich wie in der Entsorgungsw irtschaft stellt sich die S ituation im Be
reich Gesundheit/Soziales dar. Der Anteil, den die privatw irtschaftlichen
Unternehmen oder freien Trger zur Aufgabenerfllung beitragen, ist hier
zwar niedriger als in der Energieversorgung und der Gasversorgung, aber
im Vergleich zu anderen Rechtsformen der Aufgabenerfllung in diesen
Bereichen noch am hchsten. So werden in 22,7 Prozent der Kommunen
Krankenhuser von privaten Unternehmen oder freien Trgern gefhrt.
hnlich stellt sich die Situation beim Rettungsd ienst dar und auch die
Alten- und Pf legeheime werden zum Groteil privatwirtschaftlich oder
in freier Trgerschaft gefhrt. Eine Ausnahme bilden Kindertagessttten,
die zu 61 Prozent noch in kommunaler Hand liegen. Im Gegensatz zur
Entsorgungsw irtschaft ist aber im Bereich Gesundheit/Soziales davon aus
zugehen, dass ein betrchtlicher Teil der Aufgabenerfllung bei den freien
Trgern liegt. Formelle Privatisierungen sind mit Ausnahme des Kran
kenhauswesens im Bereich Gesundheit/Soziales eher von untergeordne
ter Bedeutung.
Anders stellt sich das Bild im Bereich Kultur dar. Dieser Bereich ist wei
terhin eine Domne ffentlicher Unternehmen. So betreiben die Kom
munen noch 67 Prozent der Bchereien selbst. Darber hinaus zeichnen
die Kommunen fr den Betrieb von 51 Prozent der Bder und sogar fr
80 Prozent der Sportsttten verantwortlich. Im kulturellen Bereich spielt
die Privatisierung der Aufgabenerfllung also eine eindeutig untergeord
nete Rolle.
Im PNV werden die Bestellung und die Erstellung von Leistungen
unterschieden (vgl. Bremeier/Brinckmann/Killian 2006, S.43). S owohl
im Bereich der Bestellung als auch der Erstellung dominieren die
privatwirtschaftlichen Unternehmen bzw. freien Trger mit jeweils 22 bzw.
28 Prozent. Die materielle Privatisierung nimmt bei der Bestellung und der
Erstellung in diesem Aufgabenfeld also eine bedeutende Rolle ein. Auch
die berfhrung in private Rechtsformen mit Beteiligung der Kommunen

95
Modernisierung der Kommunalpolitik

ist in diesem Bereich relevant. 14 bzw. 20 Prozent der Kommunen geben


an, dass die Bestellung bzw. Erstellung von einer GmbH durchgefhrt
wird. Im Bereich der Bestellung ist hervorzuheben, dass dort im Gegen
satz zum Bereich der Erstellung nach wie vor auch die Kommunalverwal
tungen wichtige Akteure sind. 17,3 Prozent der Kommunen geben an, dass
die Kommunalverwaltung weiterhin fr die Bestellung zustndig ist. Im
Bereich der Erstellung also der konkreten Erbringung der Verkehrsleistun
gen sind die Kommunen hingegen nur in 0,8 Prozent der Flle selbst ttig.
In der Abfallentsorgung differenziert man zwischen verschiedenen Pha
sen der Leistungserstellung. So unterscheiden Bremeier u.a. die S ammlung,
die Verwertung und die Deponierung bzw. Verwertung von Abfllen (vgl.
Bremeier/Brinckmann/Killian 2006, S.40). Privatw irtschaftliche Unter
nehmen bzw. freie Trger bernehmen einen betrchtlichen Anteil der
Aufgabenerfllung. So sind privatwirtschaftl iche Unternehmen zu 36Pro
zent fr die Sammlung, zu 25 Prozent fr die Verwertung und zu 30
Prozent fr die Deponierung/Verwertung verantwortlich. Auch in die
sem Bereich ist die Erfllung der Aufgaben also hufig materiell privati
siert. Darber hinaus liegt die Aufgabenerfllung auf diesem Gebiet oft bei
Zweckverbnden oder Gesellschaften mit beschrnkter Haftung. Zusam
menfassend kann festgestellt werden, dass die Privatisierung der Aufgaben
erfllung in der Abfallentsorgung bereits weit vorangeschritten ist.
Den Gegensatz dazu bildet die Abwasserentsorgung. Sowohl bei der
Sammlung als auch bei den Klranlagen sind es die Kommunen, die eine
wichtige Rolle einnehmen. Entweder werden Aufgaben direkt innerhalb
der Kommunalverwaltung (30 bzw. 20 Prozent) oder durch einen Eigen
betrieb (36 bzw. 20 Prozent) erledigt. Die Trgerschaft von Klranlagen
liegt in vielen Fllen auch bei Zweckverbnden. Bei der Aufgabenerfl
lung fallen demgegenber privatwirtschaftliche Unternehmen oder freie
Trger sowohl bei der Sammlung (drei Prozent) als auch bei den Klran
lagen (sieben Prozent) kaum ins Gewicht. In diesem Bereich ist die Priva
tisierung also bislang nicht weit vorangeschritten.
Zusammenfassend lsst sich somit festhalten, dass in kleinen und mit
telgroen Stdten und Gemeinden sowie Landkreisen die Privatisierung
der Aufgabenerfllung in der Versorgungsw irtschaft, im Bereich Gesund
heit/Soziales, im PNV und in der Abfallentsorgung bereits weit voran
geschritten ist. Bemerkenswerterweise stellt die materielle Privatisierung
in den meisten dieser Aufgabenbereiche die hufigste Privatisierungs
form dar. Aber auch die formelle und die funktionale Privatisierung sind
nicht zu vernachlssigende Privatisierungsformen. Es gibt jedoch auch
Aufgabenbereiche, in denen Privatisierung bislang noch keine quantitativ

96
Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung kommunaler Leistungen

b edeutende Rolle einnimmt. Zu nennen sind hier der gesamte kulturelle


Bereich sowie die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung.
Richter u.a. haben 2002 eine bundesweite standardisierte Befragung
zur Ausgliederung von Aufgaben unter Kommunen mit mehr als 50000
Einwohnern durchgefhrt (Richter/Edeling/Reichard 2006). In die
ser wurde u.a. erfasst, in welchen Rechts- bzw. Organisationsformen die
ffentliche Daseinsvorsorge in verschiedenen Sektoren wahrgenommen
wird. Anhand dieser Untersuchung knnen Aussagen ber das Ausma
von formeller und funktionaler Privatisierung getroffen werden. Inwie
weit Kommunen Aufgaben materiell privatisiert haben, ist nicht Gegen
stand der Untersuchung gewesen; hierber knnen somit auch keine Aussa
gen getroffen werden. Wiederum kann nicht zwischen einer bertragung
des Vollzugs auf eine Eigengesellschaft des privaten Rechts oder auf ein
gemischtwirtschaftl iches Unternehmen unterschieden werden, weil in der
Verffentlichung von Richter u.a. nicht dargestellt wird, wie hoch die
von den Kommunen gehaltenen Anteile an den jeweiligen Erbringern von
Daseinsvorsorgeleistungen sind.
Von den 186 von Richter u.a. befragten Kommunen beantworteten 135
den Fragebogen. Die Rcklaufquote ist mit 73 Prozent somit als auer
ordentlich gut zu bezeichnen.

Tab. 25: R
 echtsformen der ffentlichen Daseinsvorsorge in Kommunen mit
mehr als 50000 Einwohnern
N %
Eigenbetrieb 210 9,2
Anstalt oder Stiftung des ffentlichen Rechts 26 1,1
Zweckverband 107 4,7
private Rechtsformen 1855 81,6
sonstige 79 3,5
N=Anzahl der Flle
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an und mit Daten von Richter/Edeling/
Reichard 2006, S.63

Werden die in Tabelle25 dargestellten Ergebnisse ohne Differenzierung


nach Aufgabenbereichen betrachtet, zeigt sich, dass private Rechtsformen
mit knapp 82 Prozent die dominante Organisationsform von Ausgliede
rungen bilden. In den Kommunen mit mehr als 50000 Einwohnern neh
men formelle Privatisierungen also eine noch bedeutendere Rolle ein als
in den kleinen und mittleren Kommunen.

97
Modernisierung der Kommunalpolitik

Bei Differenzierung nach Aufgabenbereichen (vgl. Tabelle26) zeigen


sich jedoch auch hier signifikante Unterschiede. Am weitesten vorange
schritten ist die formelle Privatisierung wiederum im Versorgungsbereich.
Spitzenwerte werden erneut mit 97 Prozent in der Energieversorgung und
mit 94 Prozent in der Gasversorgung realisiert. Deutlich niedriger ist das
Ausma formeller Privatisierung hingegen in der Wasserversorgung und
der Abwasserentsorgung, wo 51 Prozent der Kommunen angeben, dass die
Aufgaben in privater Rechtsform erfllt werden.

Tab. 26: R
 echtsformen in unterschiedlichen Aufgabenbereichen in Kommunen
mit mehr als 50000 Einwohnern
innerhalb andere private
Eigen-
der ffentliche Rechts- N
betrieb
Verwaltung Rechtsformen formen
Hufigkeit (%)
Versorgungswirtschaft
- Energieversorgung 0 2 1 97 124
- Gasversorgung 1 4 2 94 130
-W asserversorgung/ 12 24 13 51 270
Abwasserentsorgung
PNV 3 5 8 84 140
Wohnungswirtschaft 6 0 10 84 100
Gesundheit/Soziales
- Krankenhauswesen 3 33 10 54 69
- Rettungsdienst 80 4 12 3 97
Kultur
- Theater 43 12 4 41 108
- Bchereien 91 5 0 4 133
- Museen 78 5 8 9 132
N=Anzahl der Flle
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an und mit Daten von Richter/Edeling/
Reichard 2006, S.65f.

Eine wichtige Rolle nehmen formelle Privatisierungen darber hinaus in


der Wohnungsw irtschaft und dem PNV mit Werten von jeweils 84 Pro
zent ein. Anders stellt sich die Situat ion in den beiden Bereichen Gesund
heit/Soziales und Kultur dar. Im Bereich Gesundheit/Soziales gibt zwar
mit 54 Prozent die Mehrheit der Kommunen an, dass die Krankenhuser
in privater Rechtsform gefhrt werden, aber auch die Aufgabenerfllung

98
Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung kommunaler Leistungen

durch Eigenbetriebe spielt mit einem Anteil von 33 Prozent eine wichtige
Rolle. Beim Rettungsd ienst sieht das Bild bereits anders aus. Hier geben
nur drei Prozent an, dass der Aufgabenvollzug in privater Rechtsform statt
findet, whrend die Kommunalverwaltung zu 80 Prozent zustndig ist. Im
kulturellen Bereich ist das Ausma der Privatisierung vergleichsweise am
wenigsten fortgeschritten. So werden lediglich vier Prozent der Biblio
theken und neun Prozent der Museen in privater Rechtsform gefhrt.
Sowohl bei den Bibliotheken als auch den Museen liegt die Aufgabener
fllung zumeist bei der Kommunalverwaltung. Bei den Theatern stellt
sich die Lage hingegen anders dar. Hier ist die Privatisierung im kulturel
len Bereich am weitesten vorangeschritten; 41 Prozent werden in privater
Rechtsform gefhrt. Jedoch liegt in 43 Prozent der Flle die Trgerschaft
weiterhin bei den Kommunen.
Zusammenfassend lsst sich konstatieren, dass das Ausma der formellen
Privatisierung in Kommunen mit mehr als 50000 Einwohnern vor allem
in der Versorgungsw irtschaft, aber auch im PNV und der Wohnungs
wirtschaft, bereits weit vorangeschritten ist.
In der jngsten Zeit lsst sich nun allerdings beobachten, dass die Pri
vatisierungseuphorie verf logen ist und die Eigenwahrnehmung der Aufga
ben durch ffentl ich-rechtl iche Einrichtungen, meistens durch privatrecht
lich organisierte Eigenunternehmen, wieder verstrkt in den Vordergrund
rckt (vgl. Libbe/Hanke/Verbcheln 2011, S.4). Dabei wird die Rck
verlagerung der Vollzugsverantwortung fr eine ffentliche Aufgabe von
einem privatwirtschaftl ichen oder gemischtwirtschaftl ichen Unternehmen
auf ffentliche Unternehmen als Rekommunalisierung verstanden (vgl.
Verbcheln 2009, S.3). Neben der Rckbertragung fallen auch Neu
grndungen von Eigengesellschaften wie z.B. von Stadtwerken oder die
Erhhung der Gesellschaftsanteile an gemischtwirtschaftl ichen Unterneh
men unter den berbegriff der Rekommunalisierung (vgl. Libbe/Hanke/
Verbcheln 2011, S.5). Bei dieser Art der Kommunalisierung handelt es
sich um ein junges Phnomen, dessen Ursachen und Ausprgung bislang
noch wenig erforscht sind.
In der Debatte ber die Ausdehnung des europischen Binnenmarkts
spielt verschiedentlich die Hypothese eine Rolle, Rekommunalisierungen
seien eine Folge der europischen Reglementierungen (vgl. bspw. Waiz
2009, S.67f.). Demgegenber gibt es Anzeichen, die dafr sprechen, dass
nicht primr das Europarecht, sondern vielmehr die bereits angesprochene
Frage nach der Wirtschaftlichkeit fr die Rckbertragung ausschlagge
bend ist (vgl. Thimm 2008, S.292). Daneben knnen kologie- und Res
sourcenargumente oder die Sicherstellung von Qualittsstandards bei der

99
Modernisierung der Kommunalpolitik

Eigenerbringung als Grnde fr die Rckbertragung genannt werden


(vgl. Verbcheln 2009, S.13f.). Ein weiteres Motiv ist die Wettbewerbs
struktur. In einigen Regionen herrschen festgefahrene oligopolistische
Marktstrukturen, die verhindern, dass kleine private Anbieter im Wettbe
werb bestehen knnen. Viele Kommunen zeigen sich mit der Aufgaben
erledigung der groen marktbeherrschenden Unternehmen unzufrieden
und umgehen mit der Rckbertragung die Verlngerung der Vertrge
mit diesen. Weitere Beweggrnde sind der Erhalt des kommunalpoliti
schen Einf lusses auf die kologische und soziale Qualitt der Abfallbesei
tigung, eine bessere Steuerbarkeit in Bezug auf die Festlegung der Abfall
gebhren sowie der Erhalt von regionalen Arbeitspltzen. Des Weiteren
f liet in die Entscheidung, die Aufgabenwahrnehmung nicht lnger pri
vaten Dienstleistern zu berantworten, sondern diese wieder in die Hnde
der Kommunen zu legen, die berlegung mit ein, dadurch europische
Ausschreibungspf lichten umgehen und auerdem Inhouse-Fhigkeiten
(wieder)herstellen zu knnen (vgl. Verbcheln 2009, S.1315).
Derzeit konzentriert sich die Debatte um Rekommunalisierung ins
besondere auf den Energiesektor. Strom- und Wrmeversorgung sind
ein wirtschaftlich lukrativer Bereich und die derzeitige Energiewende
begnstigen ebenso wie der Trend zur Dezentralisierung der Versorgungs
strukturen die Eigenerledigung durch Kommunen. Neben dem Energie
sektor lassen sich Rekommunalisierungen auch in der Abfallwirtschaft,
dem PNV, der Wasserversorgung und der Abwasserentsorgung vorfin
den. Bei den durchgefhrten Rekommunalisierungen vor allem in der
Abfallwirtschaft und beim PNV handelt es sich allerdings vornehmlich
um Einzelfallentscheidungen (vgl. Libbe/Hanke/Verbcheln 2011). Letzt
lich steht ber all diesen Motiven die Frage nach der Wirtschaftlichkeit der
Rckbertragungen. Erfolgreiche Rekommunalisierungen sind ein Beleg
fr die Wettbewerbsfhigkeit kommunaler Aufgabenerfllung. Sie kom
men immer nur dann zustande, wenn Gemeinderte davon berzeugt wer
den knnen, dass ein Zurckholen der Aufgaben kostendeckend erfolgt.

4.2.2 Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem


Welche Wirkungen bringen die verschiedenen Privatisierungs
manahmen nun mit sich? Aus der Sicht der deutschen Kommunen mit
mehr als 10000 Einwohnern (vgl. Abbildung15) fhren sie insbesondere
zu Haushaltsentlastungen (80 Prozent) sowie zur Erhhung der Leistungs
qualitt (56 Prozent). Erkauft werden diese positiven Effekte aber mit
einem Anwachsen von Steuerungsproblemen (44 Prozent).

100
Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung kommunaler Leistungen

Abb. 15: Folgen der Privatisierung (in Prozent)

1,6 17,9 52,5 20,5 7,5


Kosten fr
die Brger
sind gestiegen
7,0 36,6 42,5 10,4 3,5
Steuerungs-
probleme
sind gewachsen
28,5 51,5 15,5 2,7 1,9
Der Haushalt
wurde entlastet
3,7 39,8 36,6 3,5 16,3
Die Brger-
zufriedenheit
hat sich erhht
8,8 47,1 33,7 1,9 8,6
Die Qualittt
der Leistungen
wurde erhht

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
trifft vllig zu trifft eher zu trifft eher nicht zu trifft gar nicht zu wei nicht

Quelle: Umfrage HBS-Projekt 10 Jahre NSM

Damit scheinen sich die bisherigen Annahmen zu den Auswirkungen von


Privatisierungsmanahmen zu besttigen. Bezogen auf die Machtposit ion
im kommunalen Entscheidungssystem, ist eine zentrale These, dass die Pri
vatisierung zwar auch zu einem Macht- bzw. Steuerungsverlust der Kom
munalvertretung fhrt, allerdings ohne zugleich die Einf lussmglichkeiten
der Brger zu strken, wie dies bei anderen Modernisierungselementen der
Fall ist.29 Bei der Darstellung dieser These ist es sinnvoll, zwischen ver
schiedenen Formen der Privatisierung zu unterscheiden. Danach sind die
Steuerungsverluste bei materieller Privatisierung am grten, aber auch in
Fllen formeller Privatisierung nicht zu vernachlssigen.
Ein Beispiel fr die Privatisierung kommunaler Planungskompetenzen
ist das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, das 1996 in Kraft trat. Ge
werbeabflle mssen nach diesem Gesetz nur noch dann an die ffentlich-
rechtl ichen Entsorgungstrger angeliefert werden, wenn es sich um Abflle
zur Beseitigung handelt. Die gesetzlichen Verwertungspf lichten treffen
hingegen zuerst die gewerblichen Abfallbesitzer. In der Praxis werden so
Gewerbeabflle vermehrt entweder der sogenannten energetischen Ver
wertung (beispielsweise Ersatzbrennstoffe fr Zementwerke) oder anderen
ffentlichen Deponien zugefhrt. Dadurch wird es fr die kommunalen

101
Modernisierung der Kommunalpolitik

Entscheidungstrger immer schwerer, die Auslastung der Anlagenkapazi


tten und damit auch die Gebhrenstabilitt sicherzustellen.
Dass die Ausgliederung oder Privatisierung kommunaler Aufgaben nicht
gleichbedeutend mit mehr Wettbewerb sein muss, zeigt sich ganz deutlich
in diesem Bereich, der in der Regel einen sehr hohen Kapitalbedarf und
eine dementsprechende Infrastruktur voraussetzt. Fr diesen Markt kom
men nur sehr wenige Unternehmen infrage, wobei hier insbesondere die
Stromversorgungsunternehmen zu nennen sind, die durch hohe Kapital
rckstellungen sowie die vorhandene Infrastruktur und Beziehungen (rt
liche Niederlassungen, privilegierter Zugang zur Kommunalpolitik etc.)
besonders geeignet zu sein scheinen. Gerade durch massive Konzentra
tionsprozesse, vor allem in der Abfallwirtschaft zu Anfang der 1990er-
Jahre, hat sich fr die kommunale Infrastruktur ein sehr enges Oligopol
herausgebildet (vgl. Bnemann/Rachhut 1993). Zudem gelingt es in die
sem Bereich im Allgemeinen nicht, durch die kurze Laufzeit von Vertr
gen den Wettbewerb zu verstrken.

Gnstige Preise knnen Stdte bei der Beauftragung privater Dritter


immer nur dann erzielen, wenn sie relativ lange Vertrge abschlieen.
Hat aber ein privater Mllunternehmer z.B. einen 10- oder 15-Jahres-
Vertrag, dann hat er am Ende dieser Zeit nicht nur sehr viel Geld inves
tiert, sondern auch eine fast monopolartige Stellung in der Stadt und
wird nur schwer durch einen anderen verdrngt werden knnen.
(Witte 1995, S.78)

Der alles in allem nur wenig ausgeprgte Wettbewerb lsst nicht nur berech
tigte Zweifel an der greren Effizienz der Privatisierung kommunaler
Infrastruktur auf kommen, sondern verdeutlicht auch, dass insgesamt die
Steuerungsmglichkeiten der Kommunalvertretung bei materieller Pri
vatisierung stark reduziert werden. Zwar lassen sich theoretisch die Ziele
und Wnsche der Kommunalpolitik vertraglich mit dem privaten Inves
tor fixieren, aber die Marktsituat ion (enges Oligopol und nach langer Ver
tragslaufzeit faktisches Monopol) fhrt dazu, dass sich diese Forderungen
immer schwerer durchsetzen lassen, zumal die Kommunalvertretung in
die nicht ffentlichen Verhandlungen zwischen privaten Investoren und
Kommunalverwaltung nur rudimentr einbezogen wird.
Die Steuerungs verluste durch materielle Privatisierung knnen die
kommunalen Entscheidungstrger dadurch reduzieren, dass sie den Wett
bewerb zwischen ffentlichen und privaten Anbietern frdern. Die Stadt
Phoenix (Arizona, USA) gilt in diesem Bereich in der internationalen

102
Liberalisierung, Privatisierung und Rekommunalisierung kommunaler Leistungen

Modernisierungsdebatte als Vorreiterin. In Phoenix vergibt die Stadtver


waltung schon seit Jahren nur einen Teil der Mllabfuhrbezirke an Pri
vate und lsst den anderen Teil weiterhin von stdtischen Arbeitern erle
digen. Damit hat die Stadtverwaltung immer noch das Know-how und
die technischen Mglichkeiten, um die Bezirke der privaten Unterneh
men wieder bernehmen zu knnen, was ihre Verhandlungsposit ion nach
haltig verbessern drfte (vgl. Wegener 1997). Dennoch drfte klar sein,
dass diese Lsung nicht fr alle Privatisierungsbereiche infrage kommt,
weil, zum Teil technisch bedingt, immer noch Versorgungsmonopole fr
das gesamte Stadtgebiet vergeben werden mssen. Darber hinaus drfte
diese Doppelstruktur in vielen Bereichen zumindest kurzfristig zu einem
erhhten Finanzaufwand fhren.
Die formelle Privatisierung drfte die geringsten Steuerungsverluste
fr die Kommunalvertretung mit sich bringen. Steuerungsverluste fr
die Kommunalvertretung ergeben sich nichtsdestoweniger dadurch, dass
die Beteiligung des Aufsichtsrates an dem Betrieb auf das Wesentliche
beschrnkt bleibt, die entsandten Ratsmitglieder in vielen Punkten auf den
Grundsatz der Vertraulichkeit verpf lichtet sind und damit dem Rat nur
bedingt Auskunft geben knnen und zudem die Interessen des ausgegrn
deten Betriebes zu verfolgen haben (vgl. Wohlfahrt/Zhlke 1999, S.46f.).
Die aus der Kernverwaltung ausgegliederten Einheiten entwickeln also
im Allgemeinen ein Eigenleben (vgl. Schneider 2002). Sie versuchen, sich
zu diversifizieren und in andere Mrkte vorzustoen, ref lektieren dabei
aber nicht, ob ihr Weg mit dem kommunalen Gesamtinteresse kompa
tibel ist. Diese Eigenstndigkeit ist einerseits notwendig, um eine hhere
Wirtschaftlichkeit zu erzielen. Andererseits nehmen die Steuerungsdefizite
dadurch zu und allgemeinere Politikziele knnen in den Beteiligungen
nur schwer umgesetzt werden. Hinzu kommt gerade in Grostdten die
zunehmende Komplexitt eines nahezu undurchschaubaren Gef lechts von
Kapitalgesellschaften, Eigenbetrieben etc.
Die Steuerungsverluste durch formelle Privatisierung knnen zum Teil
durch ein modernes Beteiligungsmanagement reduziert werden. Bundes
weit gibt es diesbezglich zwei unterschiedliche strategische Antworten.
Organisatorische Lsungen fr die Etablierung eines Beteiligungsma
nagements sind die Einrichtung einer ausgegliederten Konzernverwal
tungsstelle oder einer verwaltungsinternen Stabsstelle. Das Beteiligungs
management kann demnach ausgelagert werden (Beispiele: Leipzig und
Detmold) oder in die Kernverwaltung integriert werden ( Beispiel: Hagen).
Zu den Wirkungen des Beteiligungsmanagements liegen kaum gesi
cherte Erkenntnisse vor. Die bisherigen Erfahrungen mit Beteiligungs

103
Modernisierung der Kommunalpolitik

controlling anhand einzelner Fallbeispiele sind aber nicht sehr ermuti


gend. So kommen Wohlfahrt und Zhlke bei einer Gesamtbetrachtung
des Beteiligungsmanagements bzw. der Beteiligungsverwaltung eher zu
einem ernchternden Fazit:

Auch eine Beteiligungsverwaltung wird den Verlust der politischen


Steuerungsfhigkeit der Rte gegenber den ausgegliederten Unter
nehmen nicht auf halten knnen. Die Beteiligungsverwaltung setzt
zwar auf das Kontraktmanagement, d.h. die Steuerung ber Leistungs
vereinbarungen, sie hat aber soweit man sieht noch nicht die Ebene
gefunden, auf der per Kontrakt eine politische Einf lussnahme seitens
des Rates ber die Verwaltungsfhrung auf die ausgelagerten Unter
nehmen durchschlagen kann. Kontrakte mit strategischen Vereinbarun
gen ber gemeinsam angestrebte Ziele bleiben meistens auf einer zu
abstrakten Ebene und damit faktisch wirkungslos. (Wohlfahrt/Zhlke
1999, S.54)

Vieles deutet darauf hin, dass die Privatisierungsmanahmen in der Summe


zu zentralen Steuerungsverlusten fhren bzw. die Ausgangssituation fr
politische Steuerungsversuche verschlechtern, da durch sie die stdtischen
Einf lussmglichkeiten stark zurckgehen. Bedenkt man zudem das ange
sprochene Problem der Integration der unterschiedlichen Organisations
einheiten und Steuerungsformen, so spricht einiges dafr, dass sich das,
was bereits Anfang der 1990er-Jahre von der Kommunalen Gemein
schaftsstelle mit Bezug auf die Ausgrndungen aus der Verwaltung als
Strategielcke bezeichnet wurde, zehn Jahre spter potenziert. Es gibt
ein kaum noch koordiniertes Nebeneinander von einer zum Teil dezen
tralisierten Kernverwaltung ohne zentrales Controlling mit Eigenbetrie
ben, PPP, Wettbewerbselementen und privatisierten Unternehmen. Diese
Strukturen sind intransparent und es ist ungeklrt, wer die Gesamtverant
wortung bernimmt und die Puzzleteile zu einem halbwegs stimmigen
Gesamtbild zusammenfgt. Der Verlust von Steuerungsmglichkeiten und
die zunehmende Pluralitt von Steuerungs- und Organisat ionsformen las
sen sich etwas zugespitzt auch als Fragmentierung der kommunalen Selbst
verwaltung deuten.

104
Reprsentative Demokratie

4.3 Reprsentative Demokratie

4.3.1 Direktwahl des Brgermeisters


Die Brgermeister in Deutschland sind durch die f lchendeckende Einfh
rung der Direktwahl des nunmehr berall hauptamtlichen Brgermeisters
strker in den Fokus des ffentlichen Interesses geraten. A llerdings sind
empirische Studien ber ihr Sozialprofil, ihr Verhalten und ihre Machtposi
tion im kommunalen Entscheidungssystem oder ihr Verhltnis zu den Par
teien und Kommunalparlamenten noch eher rar, insbesondere wenn sie
bundeslndervergleichend vorgehen (vgl. den berblick bei Gehne 2012).
Wir greifen hier insbesondere auf die Studien von Bogumil/Holtkamp/
Schwarz (200330, vgl. hierzu auch Bogumil/Holtkamp 2002a; Gehne/
Holtkamp 2005) sowie ergnzend auf die Daten von Egner/Heinelt (2005)
zurck.31
Zum Sozialprofil der Brgermeister liegen vor allem fr Nordrhein-
Westfalen und Baden-Wrttemberg fr Kommunen ber 20000 Ein
wohner neuere empirische Daten vor (vgl. Gehne/Holtkamp 2005), die
hinsichtlich der Merkmale Geschlecht, Alter sowie regionale und beruf
liche Herkunft mit den Ergebnissen frherer Untersuchungen verglichen
werden knnen.32 Hier ergibt sich nun folgendes Bild.
Frauen im Brgermeisteramt sind sowohl in Nordrhein-Westfalen mit
6,9 Prozent der amtierenden Verwaltungschefinnen als auch in Baden-
Wrttemberg mit 4,6 Prozent immer noch eine seltene Erscheinung.
Damit hat sich an der uerst geringen Reprsentation von Frauen an
der Gemeindespitze in beiden Bundeslndern nicht viel gendert (vgl.
Wehling 2000a, S.46; Schulenburg 1999, S.163; vgl. allgemein Scholz
2004). Der Frauenanteil steigt jedoch moderat mit der Gemeindegre.
In Gemeinden mit ber 50000 Einwohnern liegt er in Baden-Wrt
temberg bei immerhin 14,3 Prozent gegenber 7,4 Prozent in NRW in
der gleichen Gemeindegrenklasse.
Das Durchschnittsalter der Brgermeister in Baden-Wrttemberg be
luft sich auf 52 Jahre, das der Brgermeister in Nordrhein-Westfalen
liegt zwischen 54 und 55 Jahren. Vergleicht man die Verteilung der
Altersgruppen nach Bundeslndern, so stellt man fest, dass in NRW
insbesondere die Altersklasse der ber 60-Jhrigen deutlich strker ver
treten ist als in Baden-Wrttemberg, wo die Klasse der unter 40-Jhri
gen sowie der 40- bis unter 50-Jhrigen strker belegt ist. In NRW ist
das hhere Durchschnittsalter auf den greren Anteil an lteren Amts
inhabern aus dem Bereich der Kommunalpolitik (ehemals ehrenamt

105
Modernisierung der Kommunalpolitik

liche Brgermeister und Fraktionsvorsitzende) zurckzufhren (vgl.


auch Schulenburg 1999, S.165; Holtkamp/Gehne 2002, S.74). Bundes
weit betrachtet, sind 66 Prozent der Brgermeister zwischen 45 und 60
Jahre alt (vgl. Egner/Heinelt 2005).
Ein wichtiger Bestandteil des tradierten Profils der baden-wrttember
gischen Brgermeister war laut Wehling (vgl. Wehling/Siewert 1987,
S.68), dass sie nach Vorstellung der Whler nicht aus ihrem Amtsort
stammen sollten, um Filz und Vetternwirtschaft zu vermeiden. Dies ist
auch heute noch in Baden-Wrttemberg hufig der Fall; der Anteil der
Brgermeister, die in ihrem Amtsort aufgewachsen sind, ist in Nord
rhein-Westfalen mit einem Anteil von 41 Prozent mehr als doppelt so
hoch wie in Baden-Wrttemberg mit einem Anteil von knapp 20 Pro
zent. Wie eine Analyse der Nominierungsprozesse anlsslich der Kom
munalwahl 1999 in Nordrhein-Westfalen zeigte (vgl. Holtkamp/Gehne
2002, S.88), war hier die Ortsbindung insbesondere im Sinn einer Kar
riere im lokalen Parteimilieu auerordentlich ntzlich fr eine Nomi
nierung fr das Amt des Brgermeisters, sodass der Anteil der ortsge
bundenen Brgermeister in Nordrhein-Westfalen deutlich hher war.
Bundesweit liegt der Anteil der Brgermeister, die in ihrer Stadt gebo
ren wurden, im Durchschnitt bei 45 Prozent (vgl. Egner/Heinelt 2005).
Bercksichtigt man die Herkunft der Brgermeister aus den Bereichen
Kommunalpolitik oder Verwaltung, so besttigen sich die aus der Lite
ratur bekannten Lnderunterschiede. In Nordrhein-Westfalen beluft
sich zumal in der Gemeindegrenklasse von ber 20000 Einwoh
nern der Anteil der Brgermeister, die aus dem Bereich der Kom
munalpolitik kommen, auf 42 Prozent, aus der Verwaltung stammen
49Prozent der Brgermeister. In Baden-Wrttemberg d agegen domi
nieren die Brgermeister aus der Verwaltung mit 62 Prozent gegenber
denen aus der Kommunalpolitik (14 Prozent).
Bei den Bildungsabschlssen sind keine groen Unterschiede zwischen
den beiden Bundeslndern zu konstatieren, wenn man einmal von dem
hheren Anteil an promovierten Brgermeistern in Baden-Wrttem
berg und dem leicht hheren Anteil an Brgermeistern mit Volksschul
abschluss oder mittlerer Reife in Nordrhein-Westfalen absieht. Wehling
betonte in seiner Brgermeisterstudie die Bedeutung der Fachschulen fr
Verwaltung fr die Ausbildung der Brgermeister in Baden-Wrttem
berg, weist allerdings auch auf die Bedeutung der Juristen in den greren
Gemeinden hin (vgl. Wehling 2000a, S.177). Dies besttigt die Hagener
Untersuchung im Rahmen des Forschungsprojekts Brgerkommune,
nach der knapp ein Drittel der Befragten in Baden-Wrttemberg eine

106
Reprsentative Demokratie

verwaltungsw issenschaftliche Ausbildung absolvierten, in Nordrhein-


Westfalen nur knapp ein Viertel. Hinsichtlich des absolvierten Studiums
bilden in beiden Bundeslndern mit knapp 40 Prozent jeweils die Juris
ten die strkste Gruppe, allerdings findet sich in beiden Bundeslndern
auch ein nicht unbetrchtlicher Anteil an Brgermeistern, die weder
ein juristisches noch ein verwaltungsw issenschaftliches Studium absol
viert haben (NRW 34,4 Prozent, Baden-Wrttemberg 26,6 Prozent).
Gerade in NRW ist nach der ersten Direktwahl 1999 noch keine typi
sche Lauf bahn eines Brgermeisters wie in Baden-Wrttemberg abzu
sehen, sondern es spiegelt sich bisher die Herkunft eines Brgermeisters
aus Kommunalpolitik oder Verwaltung wider (vgl. Schulenburg 1999,
S.180f.). Bundesweit ergibt sich bei der Frage nach einer abgeschlosse
nen Verwaltungsausbildung eine fast hlftige Aufteilung des Gesamt
samples (50,2 Prozent mit, 49,8 Prozent ohne Verwaltungsausbildung,
vgl. Egner/Heinelt 2005). Allerdings finden sich berdurchschnittlich
viele Brgermeister mit Verwaltungsausbildung in der Gruppe der lte
ren und der jngeren Parteilosen (71 bzw. 74 Prozent). In beiden Grup
pen waren vor der bernahme des Brgermeisteramtes viele hhere
Beamte. Dies entspricht dem weitverbreiteten Bild, dass parteilose Br
germeister hufig ortsfremde Verwaltungsfachkrfte sind.
Zusammenfassend zeigt sich bezglich des Sozialprofils, dass die Brger
meister in Baden-Wrttemberg auch im Licht der neuen Daten im
Wesentlichen das Bild des unabhngigen Verwaltungsfachmanns, der von
auen kommt, aber nicht mehr so jung ist, erfllen. In Nordrhein-West
falen stammen die Brgermeister knapp zur Hlfte aus den B ereichen
Kommunalpolitik oder Verwaltung und sind deutlich strker ortsgebun
den. Dies lsst sich zu einem groen Teil darauf zurckfhren, dass die
Parteien bei der Rekrutierung ihrer Kandidaten zur Kommunalwahl
1999 zumeist auf das lokalpolitische Umfeld zurckgegriffen haben (vgl.
Holtkamp/Gehne 2002).
Die durchschnittliche Amtsdauer der Brgermeister in Baden-Wrt
temberg beluft sich auf knapp zehn Jahre (9,82), bezogen auf ihren der
zeitigen Amtsort. In Nordrhein-Westfalen ist die Amtsdauer mit knapp
sieben Jahren geringer (6,92), allerdings geben 54,5 Prozent der Brger
meister an, 1999 zum ersten Mal in dieses Amt gewhlt worden zu sein,
was aufgrund der ersten Direktwahl in diesem Jahr nicht berrascht. Es
gibt auch in Nordrhein-Westfalen eine Reihe erfahrener Amtsinhaber,
was auf einen relativ hohen Anteil an Brgermeistern zurckzufhren
ist, die auch schon vor 1999 Stadtdirektor waren oder durch Nutzung der
bergangsregelung 33 zur neuen Gemeindeordnung frher hauptamtliche

107
Modernisierung der Kommunalpolitik

Brgermeister wurden. Die Brgermeister in Baden-Wrttemberg waren


bei ihrer ersten Wahl im Durchschnitt 42, in NRW dagegen 48 Jahre alt.
Die durchschnittl iche Wochenarbeitszeit der befragten Brgermeister liegt
in Baden-Wrttemberg bei 67 Stunden, in Nordrhein-Westfalen bei 65,4
Stunden. Dabei verwenden die Brgermeister in Baden-Wrttemberg auf
fallend mehr Arbeitszeit fr die Brger und den Rat, whrend die Br
germeister in NRW mehr Zeit fr die Verwaltungsarbeit sowie die eigene
Partei oder Frakt ion aufwenden.
Letzteres hngt mit der Parteibindung eines Brgermeisters zusammen.
So sind ein Fnftel der Brgermeister in Baden-Wrttemberg nicht Mit
glied einer Partei, in NRW dagegen sind dies nur knapp neun Prozent.
Bundesweit sind nach Egner/Heinelt (2005) von den deutschen Brger
meistern 45 Prozent Mitglieder der CDU/CSU, 30 Prozent der SPD, 1,6
Prozent der FDP, 0,5 Prozent von Bndnis90/Die Grnen und 0,5 Pro
zent der PDS, whrend 23 Prozent keiner Partei angehren.

4.3.2 Wegfall der Sperrklausel


Sperrklauseln sollen die Zersplitterung von Parlamenten verhindern, stabile
Mehrheiten frdern und so ihre Funktionsf higkeit gewhrleisten. Wh
rend diese Zielsetzung auf Bundes- und Lnderebene kaum umstritten ist,
wurden Sperrklauseln auf kommunaler Ebene in der jngeren Vergangen
heit als unvereinbar mit den Prinzipien der Wahl- und Chancengleichheit
betrachtet.34 Eine Folge davon war die Abschaffung der Sperrklausel in fast
allen Kommunalwahlgesetzen auch nach entsprechenden Verfassungs
gerichtsurteilen. Welche Folgen die Abschaffung einer Sperrklausel fr die
Kommunalparlamente und die politische Steuerungsfhigkeit der Kom
munen nach sich zieht, kann anhand einer empirischen Untersuchung in
NRW nachvollzogen werden (vgl. Bogumil/Grohs/Holtkamp 2010).
Nachdem in NRW 1999 die Sperrklausel aufgehoben worden war,
nahmen Gruppierungen ohne Fraktionsstatus und Einzelbewerber in den
Kommunalparlamenten deutlich zu.
Das besttigt auch die Erhebung in Stdten ber 50000 Einwohner,
nach der im Verlauf von drei Legislaturperioden (19941999; 19992004;
20042009) eine deutl iche Zunahme sowohl bei den Ratsfrakt ionen, den
Gruppierungen und den Einzelbewerbern ohne Frakt ionsstatus festzustel
len ist (vgl. Tabelle27). Die Zahl der Ratsfrakt ionen nach Einfhrung der
Sperrklausel im Jahr 1999 hat sich um durchschnittlich 1,5 erhht, die der
Gruppierungen und Einzelbewerber ohne Fraktionsstatus um 1,3. Wh
rend in der Wahlperiode 19941999 in ber 90 Prozent der Kommunen

108
Reprsentative Demokratie

drei oder vier Frakt ionen die Regel waren und keine frakt ionslosen Abge
ordneten und Gruppierungen vertreten waren, haben sich diese Werte in
der Wahlperiode 20042009 auf 28 bzw. 37 Prozent reduziert.

Tab. 27: E
 ntwicklung der Anzahl von Fraktionen und Gruppierungen ohne
Fraktionsstatus
Vernde-
Gren-
19941999 19992004 20042009 rung
klasse
19942004
Fraktionen 3,7 (35) 4,4 (36) 4,9 (37) +1,2
50000
Gruppierungen
100000
ohne Fraktions 0,1 (02) 0,5 (03) 0,7 (02) +0,6
status
(N=39)
gesamt 3,8 (35) 4,9 (48) 5,7 (49) +1,9
Fraktionen 3,6 (34) 4,5 (36) 5,6 (37) +2,0
100000
Gruppierungen
200000
ohne Fraktions 0,0 (00) 1,4 (03) 2,3 (07) +2,3
status
(N=11)
gesamt 3,6 (34) 5,9 (58) 8,0 (613) +4,4
Fraktionen 3,1 (34) 4,0 (35) 5,0 (46) +1,9
200000
Gruppierungen
400000
ohne Fraktions 0,5 (02) 1,8 (14) 2,5 (16) +2
status
(N=6)
gesamt 3,6 (34) 5,8 (38) 7,5 (512) +3,9
Fraktionen 3,2 (34) 3,6 (34) 5,4 (56) +2,2
ber
Gruppierungen
400000
ohne Fraktions 0,0 (34) 2,4 (04) 2,0 (04) +2,0
status
(N=5)
gesamt 3,2 (34) 6,0 (38) 7,4 (69) +4,2
Fraktionen 3,6 (35) 4,3 (36) 5,1 (37) +1,5
gesamt Gruppierungen
ohne Fraktions 0,1 (02) 0,9 (04) 1,3 (07) +1,2
(N=61) status
gesamt 3,7 (35) 5,3 (38) 6,4 (413) +2,7
N=
Anzahl der Flle
Quelle: Umfrage zur Auswirkung der Sperrklausel 2009; eigene Berechnungen

Eine detaillierte Betrachtung nach unterschiedlichen Grenklassen macht


deutlich, dass die starke Fragmentierung der Rte insbesondere die Stdte,

109
Modernisierung der Kommunalpolitik

die mehr als 100000 Einwohner haben, betrifft. Hier nahm die Anzahl
der Ratsfraktionen sowie der Gruppierungen und Einzelbewerber ohne
Fraktionsstatus durchschnittlich um jeweils vier pro Stadt zu. Ausgehend
von durchschnittlich unter vier Frakt ionen und Gruppierungen 1999 gibt
es aktuell knapp acht Fraktionen und Gruppierungen im Kommunalpar
lament einer typischen nordrhein-westflischen Grostadt.
Dass die Fragmentierung insbesondere ein Problem in den Grostd
ten ist, lsst sich erstens darauf zurckzufhren, dass aufgrund der hohen
Anzahl der Ratsmandate die sogenannte natrliche Sperrklausel fast ber
haupt nicht greift. Jede neue Gruppierung, die hier kandidieren mchte,
hat weitgehend unabhngig von ihrer Bekanntheit, ihrem Personal und
ihrer Programmatik fast ein Ratsmandat sicher, was wiederum den Anreiz
zur Kandidatur massiv erhht. Zweitens sind in Grostdten die Parla
mente weitgehend konkurrenzdemokratisch strukturiert, sodass eine starke
Fragmentierung zu besonders ausgeprgten Problemen bei der Mehrheits
bildung und Regierungsf higkeit fhrt.
Dabei zeigt sich, dass der bergang von Gruppierungen zu Frakt ionen
f lieend ist und dass sich vor allem in den Grostdten hufiger die Grup
pierungen bzw. einzelne Ratsmitglieder zusammenschlieen, um den
Fraktionsstatus zu erwerben. In 41 Prozent der Grostdte konnte in der
letzten Ratsperiode ein Zusammenschluss dieser Gruppen registriert wer
den. Hinzu kommen noch die Fraktionen, die durch den Austritt von
Ratsmitgliedern aus den etablierten Fraktionen entstanden sind. Diese
Entwicklung wird von den Befragten bei den offenen Antwortkategorien
besonders problematisiert:

Ratsmitglieder als Einzelpersonen oder Mitglieder einer Gruppe nei


gen hufig dazu, whrend der Ratsperiode die Gruppe zu wechseln
oder sich einer Frakt ion anzuschlieen. Dies hat in XXX z.B. zur Spal
tung einer Fraktion in zwei Gruppen gefhrt. Spter hat sich eine der
beiden Gruppen mit einer anderen Gruppe zu einer neuen Fraktion
zusammengeschlossen. Auch sonst hat es weitere Frak t ions
wechsel
gegeben. Dadurch kommt nicht nur Unruhe in den Rat, sondern der
Whler kann sich bei diesen Gruppen nie sicher sein, ob sie am Ende
noch da sind, wo sie am Anfang der Ratsperiode standen. (Akteursaus
sage zitiert nach Bogumil/Grohs/Holtkamp 2010)

Diese Zusammenschlsse und die damit zum Teil zusammenhngenden


Bndnisse mit aus den etablierten Fraktionen ausgetretenen Ratsmitglie
dern erschweren nicht nur die dauerhaft verlssliche Mehrheitsbildung,

110
Reprsentative Demokratie

sondern fhren zu nicht unerheblichen Legitimat ionsproblemen, weil der


Whler bei diesen Konstellationen kaum in der Lage ist, das Entscheidungs
verhalten der von ihm gewhlten kleineren Gruppierungen nachzuvollzie
hen, um gegebenenfalls bei der nchsten Kommunalwahl auch gravierende
Abweichungen vom Wahlprogramm sankt ionieren zu knnen. Besonders
schwierig drfte dies sein, wenn sich Gruppierungen zusammenschlieen,
die keine inhaltlichen Gemeinsamkeiten aufweisen, sondern lediglich den
Fraktionsstatus und die damit verbundenen hheren Zuweisungen und
Kompetenzen anstreben.
Die deutliche Zunahme der Anzahl von Fraktionen und Gruppierun
gen im Kommunalparlament der typischen nordrhein-westflischen Gro
stadt erschwert auch eine klare Mehrheits- und Koalitionsbildung und
fhrt zu einer geringeren Sitzungs- und Verwaltungseffizienz, ohne dass
durch die neu im Rat vertretenen Gruppierungen neue inhaltl iche Impulse
zu konstatieren sind (vgl. Bogumil/Grohs/Holtkamp 2010). Gerade fr
die nordrhein-westflischen Grostdte gilt, dass, wenn der Oberbrger
meister im Kommunalparlament nicht ber eine eigene zuverlssige Mehr
heit verfgt, er bei unklaren Mehrheitsverhltnissen immer damit rechnen
muss, dass sich fallweise eine Mobbingkoalition gegen ihn bildet. Die
Verwaltung und Verwaltungsfhrung kann also nicht weitgehend unab
hngig von den konkurrenzdemokratischen Kommunalparlamenten in
Nordrhein-Westfalen funktionieren. Die rechtlichen und tatschlichen
Grundlagen der Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen (starke Kom
petenzen des Rates, Verhltniswahlrecht mit starren Listen, Dominanz
extrem groer Kommunen und pfadabhngige konkurrenzdemokratische
Entscheidungsmuster) fhren dazu, dass auch nach der Einfhrung der
Direktwahl des Brgermeisters die Mehrheitsverhltnisse in den Kommu
nalparlamenten nicht unwichtiger geworden sind. Unter den konkurrenz
demokratischen Bedingungen in 30 Grostdten Nordrhein-Westfalens,
in denen 50 Prozent der Bevlkerung leben, fhrt die starke Fragmentie
rung zu besonders ausgeprgten Problemen bei der Mehrheitsbildung und
Regierungsf higkeit.
Aus diesem Grund ist vorgeschlagen worden, dass der Landesgesetz
geber in NRW eine einheitliche gesetzliche Sperrklausel von 2,5 Pro
zent im nordrhein-westflischen Kommunalwahlrecht einfhrt, um die
Fragmentierung und Zersplitterung der Grostadtparlamente mageb
lich zu reduzieren, ohne dass in den unteren bis mittleren Gemeindegr
enklassen der Grundsatz der Wahlgleichheit signifikant eingeschrnkt
wrde. In diesen Gemeindegrenklassen fhrte die Auf hebung gesetz
licher Sperrklauseln zu weniger Problemen in den Kommunalparlamen

111
Modernisierung der Kommunalpolitik

ten, weil hier im strkeren Ma die natrliche Sperrklausel wirkt, denn


aufgrund der n iedrigeren Anzahl von Ratsmandaten besteht eine fakti
sche Sperrklausel in gleicher Hhe. Eine einheitliche Sperrklausel von 2,5
Prozent liegt somit kaum ber dieser natrlichen Sperrklausel in kleine
ren und m
ittleren K ommunen.

4.3.3 Professionalisierung der Kommunalpolitik?


Professionalisierung meint im Kern den formalen Wechsel vom ehrenamt
lichen zum professionellen Status, da aufgrund der hohen inhaltlichen
Komplexitt und des damit verbundenen hohen Zeitaufwands der Man
datstrger eine ehrenamtliche Ausbung nicht mehr mglich ist (Reiser
2010). Dieser Professionalisierungsprozess hat sich in Deutschland auf
Bundes- und Lnderebene bereits seit Lngerem vollzogen. Whrend er
dort allgemein akzeptiert ist, existiert auf der lokalen Ebene nach wie vor
das normative Leitbild des ehrenamtlichen Feierabendpolitikers. Dennoch
wird eine strkere Professionalisierung der Kommunalpolitik in der Poli
tikwissenschaft schon seit den 1970er-Jahren postuliert und in jngster
Zeit fr alle Mittel- und Grostdte ein unauf haltsamer empirischer Trend
der strkeren Professionalisierung ausgemacht.
Wurde Professionalisierung in den 1970er-Jahren vorwiegend als Pro
zess verstanden, in dem die Kommunalparlamentarier durch Fortbildung
und parteienstaat l iche Sozialisa
t ion qualifiziert und durch Frak t ions
assistenten untersttzt werden sollten, also ber eine professionalisierte
Wahrnehmung von Ratsaufgaben, wird Professionalisierung jetzt zuneh
mend als ein schleichender Prozess der informellen Verberuf lichung des
kommunalen Ehrenamts gedeutet und zum Teil normativ befrwortet.
In der Realitt sind schon seit Lngerem Professionalisierungsprozesse zu
beobachten (vgl. Reiser 2010; Holtkamp 2011c). Indikatoren hierfr sind
der Zeitaufwand fr die Ratsttigkeit, die Aufwandsentschdigungen, die
Frakt ionsgeschftsstellenzuschsse sowie informelle Professionalisierungs
strategien.
Studien zum Zeitaufwand in Grostdten zeigen, dass ein wchent
licher Zeitaufwand von bundesweit durchschnittlich 25 Stunden fr das
Ratsmandat und die damit zusammenhngenden Aufgaben notwendig ist.
Mit zunehmender Gemeindegre steigt der Zeitaufwand. Eine Befra
gung der Fraktionsvorsitzenden von CDU und SPD in Baden-Wrttem
berg und Nordrhein-Westfalen in Kommunen mit mehr als 50000 Ein
wohnern hatte erbracht, dass der Zeitaufwand in Nordrhein-Westfalen
noch grer ist (vgl. Abbildung16; vgl. Holtkamp 2011c).

112
Reprsentative Demokratie

Abb. 16: Zeitaufwand der Fraktionsvorsitzenden (in Prozent)

Gemeinden 58,9
20 000 bis 50 000 NW
4,6

Gemeinden 34,4
20 000 bis 50 000 BW
3,0

Gemeinden 86,5
ber 50 000 NW
28,9

Gemeinden 69,7
ber 50 000 BW
6,0

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Zeitaufwand mehr als 15 Stunden Zeitaufwand mehr als 30 Stunden

NW=Nordrhein-Westfalen; BW=B
Quelle: Holtkamp 2011c

Dass insbesondere die Fraktionsvorsitzenden in den groen Stdten zeit


lich erheblich belastet werden, hat Marion Reiser fr die zwlf grten
Stdte Deutschlands herausgearbeitet (Reiser 2006).
Hier werden die Ratsmitglieder hufig weit ber die Rats- und Aus
schusssitzungen hinaus von den privaten und ffentlichen Unternehmen,
die sie beschftigen, freigestellt. 35 Prozent der Befragten gaben an, 80
bis 100 Prozent ihrer Arbeitszeit freigestellt zu werden. Diese umfassende
Freistellung ist aus Sicht der Interviewten in erster Linie durch zwei indi
viduelle Strategien mglich. Erstens durch Versorgungsposten in zum
Teil privatisierten kommunalen Unternehmen und zweitens durch Unter
nehmen (bzw. die Ratsmitglieder als Selbststndige), die ein Interesse
daran haben, einen Stadtrat in ihren Reihen zu haben, also Wohnungs
gesellschaft, karitative Verbnde, Architekten und Bauunternehmer (ebd.,
S.167).

Aufgrund dieser individuellen Strategien knnen viele Ratsmitglieder


das existierende Dilemma individuell fr sich lsen und zwar jeweils auf
jene Art und Weise, wie es fr sie persnlich am attraktivsten ist. Auf
grund dieser individuellen Lsungen knnen die Kommunalparlamente
weiterhin ihre Funkt ionen erfllen. (Ebd., S.244)

113
Modernisierung der Kommunalpolitik

Lars Holtkamp fragt allerdings, ob diese individuellen Strategien nicht


zwangslufig mit parteibergreifenden Kartellen und mgl icherweise auch
mit Formen der politischen Korruption verbunden sind. Ohne den Frak
tionsvorsitzenden prinzipiell unterstellen zu wollen, dass sie sich Vergns
tigungen fr starkes Engagement versprechen, sind hohe zeitliche Belas
tungen bei formal ungeregelter finanzieller Absicherung doch nicht ganz
unbedenklich und knnen zur Entstehung einer kommunalpolitischen
Subkultur fhren, die ihre eigenen Normen formuliert.
In einer aktuellen Untersuchung der Professionalisierung aller 79 deut
schen Grostdte mit mehr als 100000 Einwohnern (vgl. Tabelle28) ermit
telt Reiser im Bereich der Professionalisierung der Ratsmitglieder eine
durchschnittliche Gesamtaufwandsentschdigung aus Pauschale und/oder
Sitzungsgeld von monatlich 521 Euro im Jahr 2006. Whrend es in Erfurt
nur 187 Euro pro Monat sind, erhalten die die Stuttgarter Stadtrte 2460
Euro pro Monat oder die Mnchener 2059 Euro (zum Vergleich: H amburg
2456 Euro, Bundestag 7009 Euro; vgl. Reiser 2010, S.132).
Differenziert nach Bundeslndern wird in Bayern am meisten bezahlt,
gefolgt von Baden-Wrttemberg und Hessen. In NRW sind es durch
niedrige landeseinheitliche Festsetzung lediglich 650 Euro Entschdi
gung inklusive Sitzungsgeld, beispielsweise in Dortmund, Dsseldorf oder
Kln (vgl. Reiser 2010, S.132). Die Ratsmitglieder aus der Tradition der
Sddeutschen Rat-Brgermeisterverfassung erreichen somit zum Teil ein
Niveau, von dem die Ratsmitglieder zumindest teilweise leben knnten.
Im Bereich der Aufwendungen, die die Fraktionen in den Kommunal
vertretungen zur Ausbung der Fraktionsgeschfte und zur Untersttzung
der Ratsmitglieder erhalten, sieht es genau umgekehrt aus (vgl. Tabelle29).
Durchschnittlich erhlt eine Fraktion pro Fraktionsm itglied Z
uwendungen

Tab. 28: Aufwandsentschdigungen von Ratsmitgliedern


monatliche Aufwands
entschdigung im Jahr 2006 Entschdigung Minimum Maximum
pro Ratsmitglied in Euro
> 100000200000 EW (N=45) 414 187 1034
> 200000300000 EW (N=17) 462 260 1085
> 300000400000 EW (N=5) 526 406 650
> 400000 EW (N=12) 1001 466 2460
gesamt (N=79) 521 187 2460
EW=Einwohner; N=Anzahl der Flle
Quelle: nach Reiser 2010

114
Reprsentative Demokratie

Tab. 29: Aufwendungen fr Fraktionsgeschftsstellen


Aufwendungen fr die Frakti-
onsgeschftsstellen im Jahr 2006 Aufwendungen Minimum Maximum
pro Ratsmitglied in Euro
> 100000200000 EW (N=44) 5992 612 13612
> 200000300000 EW (N=17) 10039 1844 18889
> 300000400000 EW (N=5) 13739 2904 23576
> 400000 EW (N=12) 18461 5700 30612
gesamt (N=78) 9289 612 30612
EW=Einwohner; N=Anzahl der Flle
Quelle: nach Reiser 2010

in Hhe von 9289 Euro pro Jahr. Auch hier schwanken die Beitrge be
trchtlich, zwischen 30612 Euro in Frankfurt und 612 Euro in Heilbronn
(zum Vergleich Hamburg: 26682, Bundestag 88731 Euro; vgl. ebd.).
Die Hhe der Fraktionszuschsse ist damit in den Lndern, die eher
konkurrenzdemok ratisch ausgerichtet sind, am hchsten und in den eher
konkordanzdemokratisch ausgerichteten Bundeslndern am niedrigsten.
Deutlich wird die unterschiedliche Ausstattung mit Fraktionspersonal im
Bundeslndervergleich auch an Abbildung17.

Abb. 17: Fraktionspersonal im Bundeslndervergleich (in Prozent)

60 57,4
50,4
50

40
33,3
30 26,7
25,2
20

10 8,8 10,0
7,1
2,7
0,0 0,0 1,1
0
Gemeinden Gemeinden Gemeinden Gemeinden
20000 bis 50000 NW 20000 bis 50000 BW ber 50000 NW ber 50000 BW

Geschftsfhrer, 1 und mehr Assistenten, 1 und mehr Sekretariatspersonal, 1 und mehr

NW=Nordrhein-Westfalen; BW=Baden-Wrttemberg
Quelle: Holtkamp 2011c

115
Modernisierung der Kommunalpolitik

Addiert man die Aufwandsentschdigung und die Zuwendungen an die


Fraktionen, so gibt die Stadt mit dem niedrigsten Professionalisierungs
grad das ist Jena pro Ratsmitglied mit 4000 Euro lediglich ein Zwlf
tel der Summe aus wie Stuttgart mit knapp 48000 Euro. Durchschnitt
lich entstehen Kosten von 16000 Euro pro Ratsmitglied. Insgesamt kann
davon ausgegangen werden, dass in einem Teil der Bundeslnder eher eine
ressourcenbasierte und in einem Teil der Bundeslnder eher eine mitglie
derbasierte Professionalisierung zu beobachten ist.35
Im Ergebnis knnen zumindest in den 79 Grostdten zum Teil semi
professionelle Strukturen in der Kommunalpolitik festgestellt werden. Das
Ausma ist abhngig von der Gemeindegre und den Akteurskonstella
tionen vor Ort, die Professionalisierungsart hngt mit der Logik der
Entscheidungsprozesse zusammen: im konkordanzdemokratischen Modell
berwiegt die Aufwandsentschdigung fr die Ratsmitglieder, im kon
kurrenzdemokratischen die Ausstattung der Frakt ionsgeschftsstellen. Die
strker konkurrenzdemokratischen Kommunen in Nordrhein-Westfalen
weisen insgesamt einen hheren Professionalisierungsg rad auf als die eher
konkordanzdemokratischen Stdte in Baden-Wrttemberg.36
Was bedeuten diese Tendenzen nun fr die Zukunft der ehrenamtl ichen
Kommunalpolitik? Eine echte Professionalisierung der Kommunalpolitik
ist nicht nur rechtlich schwierig, sondern wre aus der Sicht der Autoren
auch nicht anzustreben, da diese einige Problemlagen mit sich bringen
wrde. Neben den fehlenden finanzieller Ressourcen ist an eine Entwer
tung ehrenamtlicher Strukturen zu denken. Wir werden diesen Punkt in
Kapitel7.2.2 wieder aufgreifen.

4.4 Direkte Demokratie: Brgerbegehren und Brger


entscheide
Empirische Untersuchungen zur Anwendungspraxis von B rgerbegehren
und Brgerentscheiden liegen lediglich fr einzelne Bundeslnder vor: fr
Baden-Wrttemberg (vgl. z.B. Wehling 1989; weitere Hinweise bei Paust
1999, S.11f.), fr Hessen (vgl. Schiller/Mittendorf/Rehmet 1998; Schiller
1999), Bayern (vgl. Weber 1997; Knemeyer 1997) und Nordrhein-West
falen (vgl. H
ofmann 1997; Paust 1999; Kost 1999; Bogumil 2001; Deppe
2002; Ksters 2005; Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006). Hilfreich sind
zudem die Brgerbegehrensberichte von Mehr Demokratie e.V., die in
Zusammenarbeit mit der Forschungsstelle Brgerbeteiligung und Direkte

116
Direkte Demokratie: Brgerbegehren und Brgerentscheide

emokratie der Universitt Marburg erstellt werden und die ber eine
D
Datenbank zu Brgerbegehren und Brgerentscheiden verfgt.37
Betrachtet man die Anwendungshufigkeiten (Stand Ende 2010) auf der
Grundlage der Daten von Mehr Demokratie e.V., so zeigen sich im Ver
gleich der Bundeslnder erhebl iche Unterschiede. Absolut und relativ wer
den direktdemokratische Verfahren am hufigsten in NRW und Bayern
eingesetzt (vgl. Tabelle30). Hier gab es bisher in knapp 15 Jahren insge
samt circa 1,5 direktdemokratische Verfahren pro Kommune, in Rhein
land Pfalz und Thringen waren es 0,1 Verfahren pro Kommune. Mit fast
3000 Verfahren ist Bayern absoluter Spitzenreiter, allerdings gibt es hier
auch sehr viele Kommunen.

Tab. 30: H
 ufigkeiten von Brgerbegehren und Ratsreferenden im Bundes
lndervergleich
in An- An- An-
Anzahl Anzahl Anzahl pro
Bundesland Kraft zahl zahl zahl
Gemeinden pro Jahr Kommune
seit BB BE RR
NRW 426 1994 539 154 9 43,9 1,6
Bayern 2057 1995 1759 995 77 188,7 1,4
Hessen 426 1993 322 108 0 25,3 1,0
Baden-
1146 1956 485 367 91 17,5 0,8
Wrttemberg
Brandenburg 450 1993 102 130 99 19,5 0,7
Sachsen 547 1990 196 131 47 18,7 0,7
Schleswig-
1135 1991 275 126 16 20,9 0,4
Holstein
Sachsen-
1215 1990 127 155 91 18,7 0,3
Anhalt
Saarland 58 1997 14 0 0 1,1 0,2
Niedersachsen 1201 1996 212 69 2 20,2 0,2
Mecklenburg-
976 1993 77 39 26 8,4 0,1
Vorpommern
Thringen 1006 1993 86 25 0 6,5 0,1
Rheinland-
2493 1994 134 50 0 11,5 0,1
Pfalz
gesamt 13136 4328 2349 458
BB = Brgerbegehren; BE = Brgerentscheid; RR = Ratsreferenden
Quelle: http://www.mehr-demokratie.de; um eigene Berechnungen ergnzt, Stand
2010

117
Modernisierung der Kommunalpolitik

Tab. 31: Erfolgsquote direktdemokratischer Verfahren (Stand 2012)


gesamte Verfahren mit
Ergebnis bekanntem Ergebnis
Flle in %
Brgerbegehren (BB) ohne Brgerentscheid (BE)
BB nicht eingereicht 401 6,8
BB nur ffentlich diskutiert 61 1,0
BB zurckgezogen 112 1,9
positiv erledigt durch neuen Gemeinderatsbeschluss 612 10,4
Kompromiss 60 1,0
unzulssig 1329 22,6
gesamt: Brgerbegehren ohne Entscheid 2575 43,8
Brgerentscheide inkl. Ratsreferenden
BE im Sinn des Begehrens 1279 21,8
BE nicht im Sinn des Begehrens 729 12,4
BE in Stichentscheid angenommen 166 2,8
BE in Stichentscheid gescheitert 175 3,0
BE unecht gescheitert* 367 6,2
BE unklar gescheitert 51 0,9
gesamt: Brgerentscheide 2767 47,1
abgeschlossene, ermittelbare und
5342 90,9
bekannte Verfahren gesamt
Verfahren offen, Ergebnis unbekannt ...
offen 315 5,4
unbekannt 138 2,3
versandet 28 0,5
nicht ermittelbar 53 0,9
gesamt: Verfahren offen, Ergebnis unbekannt 534 9,1
gesamt 5876 100
* unecht gescheitert = trotz Mehrheit der Abstimmenden am nicht erreichten Abstim
mungsquorum gescheitert
Quelle: aktualisierte Darstellung nach: Rehmet/Mittendorf 2008, S.22, Tab. 7; vorlu
fig konsolidierter Datensatz, Stand 15. 3. 2012, http://www.datenbank-buergerbegeh
ren.de (verantwortlich: Hans J. Lietzmann/Theo Schiller/Volker Mittendorf )

Um die Anwendungshufigkeit zu erklren, spielen die institutionellen


Rahmenbedingungen eine wichtige Rolle, vor allem die Frage der Zu
lssigkeit und die Hhe der Unterschriftenquoren. Ein B
rgerbegehren

118
Direkte Demokratie: Brgerbegehren und Brgerentscheide

kann durch Ratsbeschluss fr unzulssig erklrt werden, wenn es sich


nicht auf die zulssigen Themenbereiche bezieht, die durch Positiv- bzw.
Negativkataloge definiert werden, oder wenn Kostendeckungsvorschlge
fehlen. Der Anteil der Brgerbegehren, die unzulssig sind, liegt bundes
weit bei knapp 23 Prozent (vgl. Tabelle31), in NRW sind es sogar 36 Pro
zent. So zeigt sich z.B. in NRW fr die 1990er-Jahre, dass die Haupt
grnde fr eine Unzulssigkeit der fehlende Kostendeckungsvorschlag (in
knapp 50Prozent der Flle) sowie Themenstellungen in den Bereichen
Bauleitplanung und ffentlichkeitsbeteiligung (in 25 Prozent der Flle)
sind (vgl. B
ogumil 2001). Mittlerweile sind allerdings sowohl die Quoren
als auch die Zulssigkeitsbedingungen in NRW deutlich verbessert wor
den (Kostenschtzung statt Kostendeckungsvorschlag; Einleitungen von
Bauleitplanverfahren knnen ebenfalls Gegenstand von Brgerbegehren
sein). Hier hat man sich den Regelungen in Bayern weitgehend ange
schlossen, sodass Bayern und NRW ber die bundesweit brgerfreund
lichsten Regelungen verfgen. Die Erfahrungen aus Bayern belegen
eindeutig, dass bei n iedrigen institutionellen Hrden die Anwendungs
hufigkeit erhebl ich ansteigt.
Gnstige Rahmenbedingungen (niedrige Quoren, keine Kostendeck
ungsvorschlge, keine groe Einschrnkung von zulssigen Themen) sor
gen also dafr, dass Brgerbegehren und Brgerentscheide durchaus nicht
selten vorkommen. Fr die Zukunft ist durch die jngsten Vernderun
gen der Gemeinde- und Kreisordnung in vielen Bundeslndern (vgl. Kapi
tel2.4) noch mit einer deutlichen Zunahme dieser Verfahren zu rechnen.
Hinsichtlich der Themenkataloge (vgl. Tabelle32) beziehen sich bun
desweit fast 65 Prozent der Brgerbegehren auf Entscheidungen in der
Verkehrspolitik, in der Sozial- und Bildungspolitik, zu Infrastruktur- und
Versorgungsmanahmen sowie zu Wirtschaftsprojekten. Auch Gemein
defusionen verfgen mit knapp zwlf Prozent ber einen beachtlichen
Anteil, whrend Bauleitplanungen bisher nur einen Anteil von knapp fnf
Prozent ausmachen.
Betrachtet man die Erfolgsquote direktdemokratischer Verfahren, so
waren circa 25 Prozent der Brgerentscheide erfolgreich (vgl. Tabelle31).
Allerdings sind hierzu mindestens noch rund zehn Prozent Brgerbegeh
ren hinzurechnen, bei denen es durch positive bernahme im Rat zu
gar keinem Brgerentscheid gekommen ist. Auch bei den Brgerbegeh
ren, die nicht eingereicht, sondern nur ffentlich diskutiert oder zurck
gezogen wurden, sind einige enthalten, die aus der Sicht der Initiatoren
als Erfolg gewertet werden knnen, da sich hier die kommunalpoliti
schen Entscheidungstrger als kompromissfhig gezeigt haben und den

119
Modernisierung der Kommunalpolitik

nliegen entgegengekommen sind. Insgesamt kann damit eine Erfolgs


A
quote von knapp 40 Prozent bei direktdemokratischen Verfahren ausge
macht werden.

Tab. 32: T hemen direktdemokratischer Verfahren, sortiert nach Hufigkeit


Anzahl
Themenbereich Beispiele in %
Verfahren
ffentliche Sozial- und Schulen, Kindergrten,
Bildungseinrichtungen Bildungseinrichtungen, 1090 17,2
Gesundheitswesen
Umgehungsstrae,
Verkehrsprojekte 1039 16,4
Fugngerzone
Wirtschaftsprojekte Supermrkte 1011 15,9
speziell: Mobilfunk Sendeanlagen, Funktrme 158 2,5
ffentliche Infrastruktur und Rathausneubau,
911 14,4
Versorgungseinrichtungen Wasserversorgung
Gebietsreform Gemeindefusion 729 11,5
Planungssatzungen Ausweisung eines
( Bauleitplanung) ohne Gewerbegebiets 291 4,6
Wohngebietsprojekte
Kulturprojekte Museen, Theater 278 4,4
Entsorgungsprojekte Abwasser, Mllbeseitigung 261 4,1
Wohngebietsprojekte 113 1,8
Hauptsatzung oder andere Hauptsatzung (Ehrenamt
98 1,5
Satzung lichkeit des Brgermeisters)
Gebhren und Abgaben Abwassergebhren 82 1,3
sonstiges 284 4,5
gesamt 6345 100
Quelle: aktualisierte Darstellung nach: Rehmet/Mittendorf 2008, S.20, Tab.6; http://
www.mehr-demokratie.de, Datenbank Brgerbegehren, Stand 15.3. 2012

Ob ein Brgerbegehren oder Brgerentscheid erfolgreich ist, hngt von


institut ionellen, inhaltl ichen und akteursbezogenen Faktoren ab. Die Gr
e der Gemeinde ist ein wichtiger Faktor. Einerseits nimmt mit der Gre
der Kommunen die Anwendungshufigkeit zu, andererseits ist es in Std
ten ber 100000 Einwohner sehr schwierig, berhaupt Brgerentscheide
durchzusetzen, wenn das Zustimmungsquorum 25 Prozent betrgt; dies
kann auch bereits in Stdten, die nicht zur Kategorie der Grostdte zh
len, schwierig genug sein. So lag z.B. in Hessen die Erfolgsquote von

120
Direkte Demokratie: Brgerbegehren und Brgerentscheide

Brgerentscheiden in den 1990er-Jahren in Stdten mit ber 30000 Ein


wohnern bei 33 Prozent und in Stdten mit unter 30000 Einwohnern
bei 63Prozent. Gbe es in Bayern, wie in anderen Bundeslndern lange
blich, ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent oder mehr, so wren
auch dort in den 1990er-Jahren 58 Prozent der Brgerentscheide geschei
tert und in keiner Stadt mit ber 50000 Einwohnern wre ein Brgerent
scheid erfolgreich gewesen (vgl. Knemeyer 1997, S.125). Mit zunehmen
der Gre der Gemeinde verringert sich somit die Erfolgschance eines
Brgerentscheids. Dies zeigt sich auch in NRW, wo der Anteil von erfolg
reichen Brgerentscheiden bei nur zehn Prozent liegt (bundesweit 24 Pro
zent) und wo 13 Prozent der Brgerentscheide am Quorum gescheitert
sind (also unecht gescheitert), whrend dies bundesweit nur sechs Prozent
sind.
Mit steigender Einwohnerzahl verndert sich die Zusammensetzung
der Initiatoren in Richtung auf organisierte Akteure (Verbnde, Parteien),
sinkt die durchschnittl iche Beteiligung an Brgerentscheiden und gewinnt
die Berichterstattung der Medien an Bedeutung. Erfolgreich sind Brger
begehren in der Tendenz vor allem, wenn etablierte Organisationen mit
ihren Kommunikat ionsnetzwerken die Initiativen untersttzen (vgl. Na
macher 1997, S.456; Weber 1997), wenn also der Organisationsg rad der
Akteure des Brgerbegehrens steigt und sie ber ausreichend Ressourcen
verfgen knnen. Dabei ist nicht so sehr der Geldeinsatz wichtig, sondern
die Netzwerkbeziehungen sind es. Auch die Mitarbeit von Experten wirkt
sich positiv auf die Erfolgschancen aus. Ein besonders wichtiger Akteur ist
die lokale Presse, insbesondere in mittleren und groen Stdten. Ihr Ver
halten ist wiederum abhngig von lokalen Faktoren vor Ort, besonders
von ihrer Eingebundenheit in die etablierten Entscheidungsk reise und der
Konkurrenzsituation in der rtlichen Presselandschaft. Erfolgsmindernd
wirken sich neben den erwhnten institutionellen Restriktionen dagegen
Boykottstrategien der Entscheidungstrger oder andere Tricks wie die Fest
legung des Abstimmungstermins in der Ferienzeit, die bewusste Nicht
zusammenlegung mit Wahlen, die Reduzierung der Abstimmungslokale
oder die Nichtzulassung von Briefwahl aus (vgl. ausfhrlicher H oltkamp/
Bogumil/Kiler 2006).
Vor allem die Kommunalvertretung hat sechs Ansatzpunkte, um die
Anwendungspraxis von Brgerbegehren zu beeinf lussen:
Sie kann darauf verzichten, strittige Beschlsse zu fassen, die sich gegen
referendumsfhige Gruppen richten. Brgerentscheide zeigen damit
erste Vorwirkungen, ohne dass es im konkreten Fall berhaupt zur Ein
leitung eines Brgerbegehrens kommt.

121
Modernisierung der Kommunalpolitik

Sie kann in ungefhr der Hlfte der Bundeslnder mit absoluter Mehr
heit oder Zweidrittelmehrheit ein Ratsbegehren initiieren. Selbst wenn
die Kommunalvertretung formal kein Begehren initiieren kann, kn
nen die in ihm vertretenen Gruppen informell in Brgerbegehrensin
itiativen mitarbeiten und damit mageblich den Inhalt der Brgerbe
gehren bestimmen.
In den meisten Bundeslndern obliegt die Zulssigkeitsprfung des Br
gerbegehrens der Kommunalvertretung. Auch diese Mglichkeit kann
dort, wo Interpretationsspielraum besteht, strategisch eingesetzt wer
den, um erfolgreiche Brgerentscheide zu vermeiden (vgl. M ittendorf/
Rehmet 2002).
Wenn die Zulssigkeit des Brgerbegehrens festgestellt wurde, kann die
Mehrheitsf rakt ion bzw. knnen die Mehrheitsf rakt ionen dem Begehren
entsprechen bzw. mit den Initiatoren einen Kompromiss aushandeln,
um so einen erfolgreichen Brgerentscheid zu verhindern.
Wird kein Konsens erzielt, so kann die Kommunalvertretung die Ab
stimmungsmodalitten fr den Brgerentscheid festlegen. Diese haben
hufig mageblich Einf luss darauf, ob das Abstimmungsquorum beim
spteren Brgerentscheid erreicht werden kann. Whrend das Verfahren
des Brgerbegehrens weitgehend normiert ist, sind die Ausfhrungs
modalitten des Brgerentscheides nicht berall in den Gemeinde
ordnungen festgelegt. Einige Bundeslnder berlassen den Kommu
nen weitgehend die Ausfhrungsregelungen (darunter bis zum Jahr
2004 auch NRW). In diesen Lndern haben die Stadtrte die grten
Handlungsspielrume.
Als Nachwirkungen von Brgerentscheiden kann die Kommunalver
tretung schlielich Formen der kooperativen Demokratie anbieten, um
die polarisierte Stimmung nach einem Entscheid etwas zu gltten oder
die Initiatoren wieder einzubinden.
In Bundeslndern mit ausgeprgtem Wettbewerb der Parteien wie in NRW
(vgl. Kapitel5) fhrt dies hufig dazu, dass Brgerentscheide von der Op
position als Misstrauensvotum gegen die Mehrheitsfraktionen initiiert wer
den. Gerade in den wenigen ideologisch umstrittenen Fragen mit stark
ausgeprgter Parteiendifferenz (Privatisierung, Gesamtschule, Parkraumbe
wirtschaftung) wurden in NRW viele Begehren initiiert. In d iesen Fl
len gilt zwar, wie Andreas Paust hervorhebt, dass Brgerbegehren von
Minderheitsfraktionen initiiert wurden, um verlorene Abstimmungen in
den Ratsgremien nachtrglich in einen politischen Sieg umzuwandeln
(Paust 2002, S.221). Nicht zutreffend ist bei diesen Konstellationen aber, dass
die Parteizugehrigkeit keinerlei Rolle spielt (ebd.). So hat die CDU in

122
Direkte Demokratie: Brgerbegehren und Brgerentscheide

NRW in keinem bekannt gewordenen Fall ein Brgerbegehren gegen eine


rot-grne Koalition eingeleitet, um Privatisierungsmanahmen zu verhin
dern. Weiterhin ist nicht bekannt, dass SPD und Bndnis90/Die G rnen
ein Brgerbegehren gegen Parkraumbewirtschaftung oder die Errichtung
einer Gesamtschule forciert htten. Das Parteiprogramm spielt also eine sehr
wesentliche Rolle dafr, wie sich Parteien bei Brgerbegehren in Nord
rhein-Westfalen verhalten (vgl. Holtkamp/Bogumil/K iler 2006).
Auch wenn die Oppositionsfrakt ionen in NRW formal selten ein Br
gerbegehren initiieren, so sind hufig Einzelne ihrer Vertreter in Verbin
dung mit ihnen nahestehenden Interessenverbnden die Koordinatoren des
Widerstands (vgl. Paust 1999). Dieses starke Engagement der Oppositions
frakt ionen fhrt neben anderen Faktoren dazu, dass in NRW im Bundes
lndervergleich relativ viele Brgerbegehren pro Stadt initiiert werden. Ein
typisches Beispiel fr die Auseinandersetzungen zwischen Mehrheits- und
Oppositionsfraktion bei einer stark ausgeprgten Parteiendifferenz sind
die Brgerbegehren gegen Privatisierungsvorhaben. Diese Brgerbegeh
ren wurden hufig von fhrenden SPD-Politikern im Verbund mit Funk
tionren von ver.di initiiert (vgl. Deppe 2002). Es hat sich erwiesen, dass
in der Regel eine Mehrheit der Brger gegen die Privatisierung von Stadt
werken votiert und zudem das Zustimmungsquorum erreicht wird (vgl.
Bogumil/Holtkamp 2002b; Ksters 2005, S.137).
Insgesamt ist in strker konkurrenzdemokratischen Bundeslndern zu
beobachten, dass allein die Mglichkeit von Brgerbegehren und Brger
entscheiden bzw. die glaubhafte Drohung ihrer Anwendung die Kom
munalvertretung zwingt, einzukalkulieren, dass die Brger mit die
sen Instrumenten in den kommunalen Entscheidungsprozess eingreifen.
Die Furcht vor Brgerentscheiden hat beispielsweise in NRW in vie
len Fllen dazu beigetragen, dass die Ratsmehrheiten kompromissberei
ter sind. Die hohe Anzahl von bernahmen des Anliegens von Brgerbe
gehren durch den Rat in NRW (16 anstatt zehn Prozent bundesweit) bzw.
die Aushandlung von Kompromissen vor Einleitungen eines Brgerent
scheids besttigen dies. Fast jedes vierte Brgerbegehren in NRW wird
von der Kommunalvertretung bernommen oder inhaltlich weitgehend
aufgegriffen, sodass kein Brgerentscheid mehr durchgefhrt werden muss
(vgl. Holtkamp 2008a). Aufgrund des stark ausgeprgten Parteienwett
bewerbs in nordrhein-westflischen Kommunen wirken die Brgerent
scheide besonders stark als Damoklesschwert (Bogumil 2001, S.209). Im
Gegensatz dazu werden in den eher konkordanzdemokratischen Kommu
nen in Baden-Wrttemberg vor allem aufgrund des geringer ausgeprg
ten Parteienwettbewerbs nur wenige Brgerbegehren durch Ratsbeschluss

123
Modernisierung der Kommunalpolitik

bernommen. Lediglich bei drei Prozent der eingeleiteten Brgerbegeh


ren macht sich dort der Rat das Anliegen der Initiatoren zu Eigen oder
handelt mit ihnen einen Kompromiss aus.
Zumeist richten sich Brgerbegehren in Baden-Wrttemberg nicht ge
gen die Mehrheitsfraktionen, zumal eine klare Zuordnung der Fraktionen
zur Opposition und Regierungsmehrheit aufgrund der oftmals unkla
ren Mehrheitsverhltnisse kaum mglich ist. Die meisten Brgerbegehren
werden in Baden-Wrttemberg gegen Ratsbeschlsse initiiert, die nahezu
einstimmig gefllt wurden. Dadurch ist auch kaum zu erwarten, dass viele
Fraktionen das Brgerbegehren untersttzen, weil sie sich vorher bereits im
Sinn des Ratsbeschlusses festgelegt haben. Die konkordante Beschlusspraxis
der baden-wrttembergischen Gemeinderte fhrt dazu, dass sich einzelne
grere Parteien im Brgerbegehren kaum mit anderen Politikinhalten
profilieren knnen. Es ist deshalb unwahrscheinlich, dass der Ausgang
eines Brgerbegehrens starken Einf luss auf die nchste Kommunalwahl
haben knnte. Damit entfallen die wesentl ichen Motive fr die Mehrheits
fraktionen zur bernahme von Brgerbegehren durch Ratsbeschluss. Der
drohende Brgerentscheid wirkt also in baden-wrttembergischen Kom
munen aufgrund der geringeren Parteipolitisierung deutlich weniger als
Damoklesschwert (vgl. Holtkamp/Bogumil/K iler 2006). Alles in allem
nutzen mithin die Oppositionsfraktionen in NRW den Brgerentscheid
hufig als Mittel, um gegen die Mehrheitsf raktionen erfolgreich zu punk
ten, sodass die Mehrheitsfraktionen durch Kompromisslsungen oder
den Verzicht auf umstrittene Manahmen versuchen, die Einleitung von
erfolgreichen Brgerentscheiden zu vermeiden (vgl. H oltkamp/Bogumil/
Kiler 2006). In NRW nahmen in vielen dokumentierten Fllen tatsch
lich die Entscheidungstrger Abstand von der Erhebung von Parkgebh
ren, der Privatisierung von ffentl ichen Einrichtungen und der Schlieung
von Schwimmbdern (vgl. Holtkamp 2000b; Bogumil/Holtkamp 2002b),
bevor es zur Durchfhrung von Brgerentscheiden kam.

4.5 Kooperative Demokratie: Brgerforen


Mit Stuttgart 21 und dem ffentl ich ausgetragenen Schl ichtungsverfahren
ist wieder vermehrt ins ffentliche Bewusstsein geraten, dass sich politi
sche Entscheidungsprozesse in den letzten Jahrzehnten gravierend vern
dert haben. Die von Ulrich Beck zu Beginn der 1990er-Jahre ins Spiel
gebrachte (Neu-)Erfindung des Politischen und D emokratisierung der

124
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Demokratie in der zweiten Moderne scheint insbesondere in den Kommu


nen angekommen zu sein (vgl. Jrke 2011, S.14). Jenseits der verfassungs
rechtlichen Entscheidungsstruktur der reprsentativen Demokratie und
etablierter Institutionen der Interessenvermittlung kommen zunehmend
auch einzelne Brger in von den Kommunen freiwillig angebotenen Br
gerforen zu Wort. Am runden Tisch knnen vermeintliche Sachzwnge
und wissenschaftliche Expertisen hinterfragt und alternative Zuknfte
partizipativ in Leitbildern und Zukunftswerksttten entwickelt werden.
Kommt es deswegen tatschlich zu einer Entmonopolisierung des Sach
verstands und zu einer ffnung der Entscheidungsstruktur (Beck 1993,
S.190) sowie zu einer hheren Innovationsfhigkeit durch runde Tische
und andere Formen der Brgerbeteiligung?
Wir wollen diese Frage jenseits normativer Konzepte wie z.B. partizipa
tive und ref lexive Governance38, die immer mehr Konjunktur haben (vgl.
Walk 2008), empirisch beantworten. Dazu werden im Folgenden zunchst
die verschiedenen Formen der Brgerbeteiligung systematisiert, wird der
Begriff der kooperativen Demokratie erlutert und ein berblick ber die
Verbreitung von Brgerforen gegeben (4.5.1). In der weiteren Analyse soll
die Beteiligung der Brger an den Planungs- und Entscheidungsprozessen
im Mittelpunkt stehen, indem wir einen kurzen berblick ber die am
meisten verbreiteten Verfahren geben. Vorgestellt werden Mediat ionsver
fahren (4.5.2), Jugendparlamente (4.5.3), das Stadtmarketing (4.5.4), die
Lokale Agenda (4.5.5) und die Beteiligung im Rahmen der Sozialen
Stadt (4.5.6) sowie die jeweiligen Hauptprobleme dieser Beteiligungs
angebote (4.5.7) (vgl. hierzu auch Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006).

4.5.1 Brgerbeteiligungsformen
Instrumente der Brgerbeteiligung 39 (vgl. Tabelle33) lassen sich danach
ordnen, ob sie dauerhaft institutionalisiert sind, wie beispielsweise Aus
lnder- oder Seniorenbeirte, oder ob sie zeitlich befristet sind. Darber
hinaus ist zu unterscheiden zwischen dialogorientierten und nicht dia
logorientierten Beteiligungsinstrumenten. Dialogorientierte Instrumente
sind ein Kernelement der sogenannten kooperativen Demokratie. Unter
kooperativer Demokratie verstehen wir alle

l ich festgeschriebenen, dialogisch orientierten und auf


nicht gesetz
kooperative Problemlsungen angelegten Verfahren der Brger- und
Verbndebeteiligung an der Politikformulierung und Politikumset
zung (Bogumil 2001, S.212).40

125
Modernisierung der Kommunalpolitik

Tab. 33: Brgerbeteiligungsinstrumente im berblick


punktuelle Beteiligung dauerhafte Beteiligung
dialogorientiert als Oberbegriff Auslnderbeirte
(kooperative Brgerforen Seniorenbeirte
Demokratieelemente) Mediationsverfahren Behindertenbeirte
Planungszelle Kinder- und Jugend
Zukunftskonferenz/ parlamente
-werkstatt
Stadtteilkonferenz
nicht dialogorientiert Brgerversammlungen t urnusmig w iederholte
Brgerbefragungen Brgerbefragungen
Einwohnerfragestunden
Onlineabstimmung
Quelle: eigene Darstellung

Zu den dauerhaften kooperativen Formen gehren beispielsweise Beirte


wie die Jugendgemeinderte oder Seniorenbeirte. Besondere Aufmerk
samkeit kommt jedoch den punktuell eingesetzten dialogorientierten Ver
fahren zu, denn diese weisen gegenber den traditionellen Beteiligungs
verfahren wie Brgerversammlungen im Rahmen der Bauleitplanung
bzw. der Planfeststellung gravierende Unterschiede auf:
Die Kommunen sind nicht verpf lichtet, diese Brgerforen einzurich
ten, im Gegensatz zu den im Baugesetzbuch festgeschriebenen Brger
versammlungen.
Brgerforen setzen in der Regel frher im Planungsprozess an als Br
gerversammlungen im Rahmen der Bauleitplanung.
In den Arbeitsgruppen der Brgerforen nehmen weniger Brger teil
als an Brgerversammlungen. Diese haben allerdings die Chance, ver
schiedene Sachverhalte viel intensiver zu diskutieren.
Brgerforen ziehen sich meist ber mehrere Abende hin, sind aber in
der Regel zeitlich begrenzt und nicht dauerhaft institut ionalisiert.
Inhaltlich beziehen sich die Brgerforen u.a. auf Wohnprojekte fr alters
gerechtes Wohnen, die unter Mitwirkung der Betroffenen konzipiert wer
den, die Hinzuziehung von Gewerbetreibenden bei der Attraktivittsstei
gerung von Stadtteilzentren, die an einem attraktiveren Umfeld und guten
Parkmglichkeiten interessiert sind, die Beteiligung der Brger schon an
der Planung von Spielpltzen, die Einbeziehung von Brgern in Prozesse
der Stadtteilerneuerung oder Verkehrsplanung und die vor allem auf die
Umweltpolitik ausgerichteten Initiativen im Bereich der Lokalen Agenda.

126
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Insgesamt gibt es also vielfltige Formen kooperativer Demokratie auf


kommunaler Ebene und es besteht der Eindruck, dass diese von den Kom
munalverwaltungen zunehmend angewendet werden (vgl. Naschold/
Oppen/Wegener 1998; Banner 1999; Holtkamp 2000a; Bogumil/Vogel
1999). Genauere Daten liegen uns ber die Verbreitung von Brgerforen
in NRW und Baden-Wrttemberg aus dem Jahr 2002 und in NRW aus
dem Jahr 2010 in Stdten ber 20000 Einwohnern vor (vgl. Holtkamp/
Seuberl ich 2012).
Der Zeitvergleich fr Nordrhein-Westfalen (vgl. Abbildung18) zeigt zum
einen ein beachtliches Ausma von Brgerforen in verschiedenen Politik
bereichen, aber zum anderen auch einen deutlichen Rckgang bei einigen
Brgerforen.41 Insbesondere die Beteiligung bei der Lokalen Agenda geht
signifikant zurck und die angestrebte dauerhafte Institut ionalisierung des
Nachhaltigkeitsd iskurses ist offensichtlich in nicht wenigen Kommunen
gescheitert.

Abb. 18: Brgerforen im Zeitvergleich (NRW)

78
Lokale Agende 47

86
Stadtmarketing 60

Freizeitangebot 77
Kinder/Jugendliche 61

60
Soziale Stadt 63

Gesamtstdtische 69
Entwicklung 78

50
Kriminalprvention 32

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
BM 2002 BM 2010

BM=Brgermeister (=Ergebnisse einer Brgermeisterbefragung in Prozent)


Quelle: eigene Darstellung

Auffllig ist aber auch, dass Brgerforen nicht in allen Bereichen zurck
gefhrt wurden. Negativ ist die Entwicklung insbesondere in den Berei

127
Modernisierung der Kommunalpolitik

chen Lokale Agenda, Stadtmarketing und Kriminalprvent ion, also in den


Bereichen, in denen Brgerforen finanziell oder personell von der Landes
regierung in den 1990er-Jahren noch untersttzt wurden (vgl. Holtkamp
2000a) und die nun kaum noch gefrdert werden. Landesregierungen fr
dern in der Regel zeitlich befristet Beteiligungsprojekte; wenn sich diese
in einem Politikfeld etwas etabliert haben, werden neue, noch moder
nere Projekte gefrdert. Diese goldenen Zgel drften in den Kommu
nen insbesondere dann eine erhebliche Steuerungsw irkung haben, wenn
die finanziellen Ressourcen in den Kommunen abnehmen.
Als stabil erweist sich der Einsatz von Beteiligungsverfahren insbeson
dere in den Bereichen, die 2002 und 2010 noch weiter von Bund und Ln
dern gefrdert werden, wie dies im Besonderen fr das F rderprogramm
Soziale Stadt gilt. Die Zunahme der Brgerforen in Bezug auf die ge
samtstdtische Entwicklung, die in der Regel nicht von der Landesre
gierung gefrdert werden, zeigt allerdings, dass die Kommunen nicht
z wingend auf die goldenen Zgel des Landes angewiesen sind. Auch die
anderen Beteiligungsforen in den anderen Bereichen bleiben immerhin
noch auf einem beachtlich hohen Niveau.

4.5.2 Mediationsverfahren
In den 1990er-Jahren wurde nicht zuletzt aus dem grn-alternativen Lager
die Forderung laut, die Brgerbeteiligung auszubauen, um auf diese Weise
die Planungsverfahren zu beschleunigen. Argumentativ wurde das damit
unterfttert, dass die traditionellen Planfeststellungsverfahren nicht zur
Konsensfindung und Akzeptanzsteigerung beitragen und die Verfah
rensbeteiligten so mit Zeitspielstrategien im Planfeststellungsverfahren
und durch anschlieende Klagen vor Gericht (vgl. Ganer/Holznagel/
Lahl 1992, S.80) die Realisierungszeiten von Abfallentsorgungsanlagen
verlngern wrden. Der hhere Zeitbedarf fr konsensuale Verhandlun
gen im Vorfeld der Entscheidungsf indung wrde also durch eine zgigere
Implementat ion berkompensiert. Dementsprechend wurden Mediat ions
verfahren hufig gerade in Stdten mit rot-grnen Koalitionen initiiert
(vgl. Holtkamp/Stach 1995, S.76; Osthorst 2001, S.119).
Als Beteiligungsverfahren wurde das in den USA schon vielfach erfolg
reich realisierte Mediationsverfahren angewandt. Ein unparteiischer Medi
ator versucht hierbei, unterschiedliche Konf liktparteien an einen Tisch zu
bringen und im Rahmen eines Diskussionsprozesses eine einvernehml iche
Lsung zu erarbeiten. An Mediat ionsverfahren nehmen hufig ausschlie
lich Verbnde teil, sodass sie prinzipiell nicht jedem Brger offenstehen.

128
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Ziel ist es, mglichst viele der betroffenen Interessengruppen an diesem Ver
fahren zu beteiligen und die nicht so organisationsstarken Interessen (Br
gerinitiativen, Umweltverbnde etc.) bei Bedarf zu frdern, um einen von
allen akzeptierten Konsens zu erzielen.
Schwerpunktmig wurden Mediationsverfahren in Deutschland in
der kommunalen Umweltpolitik und dort speziell zur Klrung von ab
fallwirtschaftlichen Standortkonf likten eingesetzt. Von 1990 bis 1997
wurden in der Umweltpolitik immerhin etwa 40 Mediat ionsverfahren bei
Planungsvorhaben mit kommunalem Bezug durchgefhrt (vgl. Jeglitza/
Hoyer 1998), wobei sie spter nur noch in Ausnahmefllen, wie beispiels
weise beim Frankfurter Flughafen, eingesetzt wurden. Insgesamt hat sich
in empirischen Untersuchungen immer wieder gezeigt, dass bei Standort
konf likten in Deutschland in vielen Mediat ionsverfahren keine Einigung
auf einen Standort mglich war. Damit erwies sich die Erwartung, durch
mehr Partizipat ion zur Verfahrensbeschleunigung und -effizienz beizutra
gen, als trgerisch. Im Gegenteil fhren Mediat ionsverfahren, wenn keine
Einigung erzielt werden kann, eher zu lngeren Realisierungszeiten von
Abfallentsorgungsanlagen. Im Zeitablauf kann man fr die Probleme bei
der Konsensfindung vier Ursachen anfhren (vgl. Holtkamp/Stach 1995;
Jansen 1997; Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006; Geis 2008, S.198):
Meist kommt es vor dem Einsatz von Mediationsverfahren zu erheb
lichen Konf likten, die sich auf die Verhandlungsphase negativ a uswirken
und durchweg zu einer feindseligen Interaktionsorientierung fhren.
Im Allgemeinen waren dem Mediationseinsatz Versuche der kommu
nalen Entscheidungstrger vorausgegangen, die Standorte von Abfall
entsorgungs a nlagen durch eine restriktive Informa t ions
politik und
berrumpelungsstrategien durchzusetzen. Erst wenn sie merkten,
dass diese aufgrund massiver Proteste in den betroffenen Standortge
meinden nicht umsetzbar waren, nahmen sie mit Mediationsverfahren
einen neuen Anlauf. Aber selbst wenn die formalen Entscheidungstrger
eine frhzeitige Brgerbeteiligung prferieren wrden, ist es zumindest
aus zwei Grnden fragl ich, dass sich die konf liktgeladene Vorgeschichte
von Mediat ionsverfahren vermeiden liee. Erstens interessieren sich die
Brger fr eine Abfallwirtschaftsplanung, die keine konkreten Stand
orte benennt, nur wenig und es haben sich vor Ort noch keine Br
gerinitiativen gebildet, mit denen man verhandeln knnte. Zweitens
sind die konfrontativen Strategien der Brgerinitiativen eine Voraus
setzung fr die Mobilisierung vieler Brger. Ohne diese Mobilisierung
verfgen die Brgerinitiativen kaum ber das notwendige Sanktions
potenzial, um in der Mediationsphase als Verhandlungspartner dauer

129
Modernisierung der Kommunalpolitik

haft ernst genommen zu werden. Deshalb haben die Brgerinitiativen


ein vitales Eigeninteresse an einer konf liktgeladenen Vorgeschichte von
Mediat ionsverfahren.
Mediationsverfahren setzen implizit einen strker hierarchischen Auf
bau der Organisat ionen, die verhandeln, voraus. Die Verhandlungsteil
nehmer mssen in gewissem Ma ber ein Verpf lichtungspotenzial
verfgen, damit sie nicht nur gegenseitig Informationen austauschen,
sondern auch konsensuale Lsungsstrategien ausloten knnen. Insbe
sondere Brgerinitiativenvertreter bedingt auch Fraktionsvertreter
sind aber in der Praxis mit einem imperativen Mandat ausgestattet
und knnen jederzeit abberufen werden. Kompromisse mssen also in
einem mehrstufigen Lernprozess erreicht werden, weil sich die Ver
treter von Brgerinitiativen immer wieder mit ihrer Basis verstndi
gen mssen (vgl. Benz 1994, S.316; allgemeiner zu diesem Problem der
Verhandlungsdemokratien Scharpf 2000, S.311). Dies verlngert nicht
nur den Verhandlungsprozess in erhebl ichem Ma, sondern kann durch
das prozedural bedingte defensive Verhalten der Brgerinitiativenver
treter (... das muss ich erst mal in meiner Gruppe diskutieren...) kon
sensuale Problemlsungen gnzlich unterbinden.
Aus der Perspektive der Brgerinitiativen sind Standortkonf likte hu
fig Nullsummenspiele, die nicht in Win-win-Situa t ionen transfor
miert werden knnen. Das heit, entweder verhindert eine Brger
initiative beispielsweise die geplante Mllverbrennungsanlage in ihrer
Standortgemeinde und sie gehrt damit aus ihrer Sicht zu den Gewin
nern oder die formalen Entscheidungstrger setzen den Standort auf
ihre Kosten durch. Kleine Vernderungen an der Mllverbrennungs
anlage (z.B. Einbau zustzl icher Filter) werden an dieser Wahrnehmung
nichts Grundstzliches ndern. Finanzielle Ausgleichszahlungen fr die
von der Planung negativ betroffenen Anwohner werden in Deutsch
land schlielich von allen Akteuren eher skeptisch beurteilt bzw. kn
nen noch zur Konf liktverschrfung beitragen.

Gerade in der Bundesrepublik kollidieren pekunire Entschdi


gungen mit bestehenden Normen und Wertvorstellungen, was mit
der etwa gegenber den Vereinigten Staaten relativ geringen
gesellschaftlichen Akzeptanz der Preis- und Marktmechanismen im
Umweltbereich zusammenhngt. (Karpe 1999, S.204)

Die Ergebnisse des Mediat ionsverfahrens sind nicht verbindlich, sodass


die Akteure, auch nachdem ein Konsens gefunden wurde, versuchen

130
Kooperative Demokratie: Brgerforen

knnen, ihre Position einseitig durchzusetzen. Nach dem Mediations


verfahren knnen die Ergebnisse noch bei der politischen Beschlussfas
sung durch Stadtrat oder Kreistag, im anschlieenden Planfeststellungs-
oder im Genehmigungsverfahren oder abschlieend in mg l ichen
Gerichtsverfahren verndert werden. Dies fhrt dann dazu, dass die
einzelnen Verfahrensbeteiligten im Vorfeld nur wenig Mhe darauf ver
wenden, einen Kompromiss zu finden, der immer auch ein Abrcken
von Maximalpositionen enthlt. Besonders problematisch ist in die
sem Zusammenhang das geringe Verpf lichtungspotenzial der Brger
initiativenvertreter in ihrer Organisation. Denn selbst, wenn man mit
ihnen einen zufriedenstellenden Konsens gefunden hat, ist es nicht
unwahrscheinlich, dass in der Implementat ionsphase einzelne Initiativ
mitglieder ausscheren. Ein klagender Anwohner reicht aus, um den
mhsam errungenen Konsens zu torpedieren.

4.5.3 Kinder- und Jugendparlamente


Mit den Kinder- und Jugendparlamenten liegt demgegenber eher ein
Erfolgsfall fr (dauerhaft institutionalisierte) Beteiligungsverfahren vor.
Die Kinder- und Jugendparlamente sind zustndig fr alle Fragen, die
ihre Altersgruppe betreffen und die einen kommunalen Bezug aufweisen.
Neben der Aufgabe, die Fachausschsse zu beraten, verfgen die Kinder-
und Jugendparlamente zum Teil ber einen kleineren Finanztopf, ber den
sie selbst entscheiden knnen.
Auffllig ist, dass die Jugendgemeinderte berwiegend nicht von den
Jugendlichen und den Jugendverbnden, sondern top-down von den
kommunalen Entscheidungstrgern initiiert wurden (vgl. Hermann 1996,
S.142f.). Des Weiteren wurde der Jugendgemeinderat relativ hufig vom
Oberbrgermeister auf den Weg gebracht, der auch im spteren Verlauf
einen entscheidenden Einf luss auf den Erfolg bzw. Misserfolg dieses Gre
miums hat. Durch die Direktwahl hat der Brgermeister einen inhren
ten Anreiz, fr mehr Brgerbeteiligung zu pldieren. Weitere Motive der
kommunalen Entscheidungstrger bestehen insbesondere darin, die Dis
tanz der Jugendlichen zu den politischen Parteien zu verringern und so
mglicherweise die Gemeinderte von morgen zu rekrutieren.
Nach der Initiierungsphase wird der Jugendgemeinderat im Allgemei
nen einstimmig von der kommunalen Vertretungskrperschaft beschlos
sen. Hermann gibt in seiner Studie ber die Jugendgemeinderte in Baden-
Wrttemberg vor allem den folgenden Grund fr dieses Stimmverhalten
an:

131
Modernisierung der Kommunalpolitik

Es liegt deshalb die Vermutung nahe, da findet die Frage der


Institutionalisierung im Vorfeld mehrheitlich Zustimmung kommu
nale Akteure aus Furcht vor Diskreditierung (die haben ja nichts fr die
Jugend brig) einem gewissen Mehrheitsd ruck nachgeben und in der
Regel zugunsten der Institutionalisierung stimmen. (Hermann 1996,
S.150)

Weiterhin hat Hermann untersucht, wie viele und welche Kandidaten fr


die Wahl des Jugendgemeinderats antraten und wie hoch die Wahlbetei
ligung war.
In der Regel haben die Jugendlichen in Bezug auf den Jugendgemein
derat mit 14 Jahren ein aktives und passives Wahlrecht. Sie werden hu
fig fr zwei Jahre gewhlt, wobei die Wahlhandlung in den Gemeinden
sehr unterschiedlich organisiert ist. Sie kann z.B. in den gemeindlichen
Wahllokalen oder in den Schulen stattfinden oder auch durch Brief
wahl erfolgen.
Im Verhltnis zu den zu vergebenden Sitzen lassen sich im A llgemeinen
gengend Jugendl iche als Kandidaten aufstellen. Das Verhltnis der Ge
samtanzahl der zu vergebenden Sitze in Bezug auf die angetretenen
Kandidaten betrgt durchschnittlich 1 zu 2, 4.
Die durchschnittliche Wahlbeteiligung bei Jugendgemeinderatswahlen
liegt bei 52 Prozent. Die hchste Wahlbeteiligung konnte bei Jugend
gemeinderatswahlen erreicht werden, wenn die Wahlen in der Schule
stattfanden (durchschnittliche Wahlbeteiligung von rund 90 Prozent).
Die gewhlten Jugendgemeinderte bieten Hermann zufolge keinen
reprsentativen Querschnitt der Gesellschaft. hnl ich wie bei den Kan
didaten stellt er bei den gewhlten Mitgliedern eine klare geschlechts
spezifische Schief lage zuungunsten der Mdchen fest. Des Weiteren
sind Jugendliche vom Gymnasium (aufgrund des Wahlrechts ab 14 bis
hufig ber 20 Jahre) und mit Vtern aus Schichten hherer beruf l icher
Bildung (Hermann 1996, S.208) eindeutig berreprsentiert.
Hermann hat durch die schriftliche Befragung der Jugendgemeinderte
auch versucht zu eruieren, inwieweit die Jugendlichen mit dem Jugendge
meinderat zufrieden sind und ob sie durch ihr Engagement in diesem Gre
mium ein positiveres Bild von Kommunalpolitik entwickelt haben. Die
Zufriedenheit mit diesem Gremium lsst sich beispielsweise daran able
sen, ob die Mitglieder sich eine erneute Kandidatur vorstellen knnen.
Ergebnis der Befragung war, dass immerhin 86 Prozent wieder kandidie
ren wollen. Fr eine relativ hohe Zufriedenheit spricht auch, dass, wie die
Analyse von Protokollen in unterschiedlichen Stdten ergeben hat, die

132
Kooperative Demokratie: Brgerforen

berwiegende Anzahl der gewhlten Jugendgemeinderte auch regelm


ig zu den Sitzungen erscheint.
Dies ist sicherl ich keine Selbstverstndlichkeit, weil aufgrund des gerade
bei Jugendlichen zu beobachtenden Wertewandels eher damit gerechnet
wurde, dass sie sich nur kurzfristig engagieren sowie an konkreten Pro
jekten arbeiten wollen und den parlamentarischen Ritualen relativ distan
ziert gegenberstehen. Schaut man sich die Motive der Jugendlichen fr
eine erneute Kandidatur an, so nannten sie am hufigsten, die Mglich
keit der Einf lussnahme sei gegeben; die Aussage, dass die Mitarbeit Spa
mache, folgte an zweiter Stelle. Letzteres war aufgrund der stark von einem
formalen Prozedere beherrschten Sitzungen nicht zu erwarten. Claudia
Zinser (2000) hat anhand der Ergebnisse einer Befragung des Solinger
Jugendstadtrates herausgearbeitet, dass aus Sicht der Jugendl ichen durchaus
gengend Raum fr Kreatives und Spa bleibt. Gut fanden die Mitglieder
am Solinger Jugendstadtrat insbesondere den Zusammenhalt, der sich zwi
schen den Mitgliedern entwickelt hat, und die neuen Kontakte, die man
geknpft hat. Ein weiterer Grund fr die relative Zufriedenheit mit den
Jugendgemeinderten, welcher empirisch nur schwer zu erheben ist, knnte
darin liegen, dass die Jugendlichen sich durch die Wahl und durch Kon
takte beispielsweise zum Oberbrgermeister und zur Lokalpresse deutlich
von den anderen abheben. Insbesondere durch Anerkennungsstrukturen
knnen Jugendliche zum dauerhaften Engagement motiviert werden. In
den empirischen Studien wird empfohlen, dass sich die Jugendgemeinde
rte fr Nichtmitglieder und fr strker projektorientiertes Arbeiten, das
den Bedrfnissen der meisten Jugendlichen im Zuge des Wertewandels
eher entgegenkommt, ffnen mssen.42
Kinder- und Jugendparlamente haben sich mittlerweile fest etabliert.
Neben Senioren- und Auslnderbeirten gehren sie zu den am hufigsten
eingerichteten Beirten in NRW-Kommunen mit ber 20000 Einwoh
nern. Immerhin in einem Drittel der befragten Kommunen bestand 2010
ein Jugendparlament. Im Gegensatz zu Auslnderbeirten sind sie bisher in
keinem Bundesland in der Kommunalverfassung vorgeschrieben, sodass sie
auf die freiwillige Initiative der kommunalen Entscheidungstrger zurck
zufhren sind.
Kinder- und Jugendparlamente haben den Vorteil, dass sich Kinder und
Jugendliche in ihnen dauerhaft beteiligen knnen und damit unabhn
gig davon sind, ob eine Beteiligung der Jugendlichen dem Rat und der
Verwaltung gerade zupasskommt oder nicht. Damit entsteht ein dauerhaf
tes Sprachrohr von Jugendlichen fr Jugendliche und eine wirkungs
volle Vertretung von Interessen (Hafeneger/Niebling 2008, S.134).

133
Modernisierung der Kommunalpolitik

Abb. 19: Prozentanteil der NRW-Kommunen mit Beirten im Jahr 2010


58,6
60

50 48,3

40
33,6
30

20

10

0
Seniorenbeirat Jugendparlament Integrations-/Auslnderbeirat

Quelle: eigene Darstellung

4.5.4 Lokale Agenda


Im Juni 1992 hat die Konferenz der Vereinten Nationen fr Umwelt und
Entwicklung (UNCED) in Rio de Janeiro die Grundlagen fr die Lo
kale Agenda 21 geschaffen. 178 Staaten haben in der Erklrung auf den
d ringenden Handlungsbedarf fr eine nachhaltige Entwicklung hinge
wiesen. Dies ist eine Entwicklung, die sich an den Grundbedrfnissen der
Bevlkerung (z.B. Wohnen und Arbeiten) orientiert, ohne die natrl ichen
Lebensgrundlagen zu gefhrden. In Kapitel28 der internat ionalen Erkl
rung wird gefordert, dass jede Kommunalverwaltung in einen Agenda
dialog mit ihren Brgern, den rtlichen Organisationen und der Privat
wirtschaft eintreten soll. Idealtypisch lassen sich drei Dimensionen der
Agendaprozesse unterscheiden:
Erarbeitung eines Handlungsprogramms durch die Gemeinde fr eine
nachhaltige Entwicklung mit festgelegten Zielen,
Initiierung eines Dialogprozesses mit dem Ziel der Konsensfindung
zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Akteuren sowie eine
systematische Umsetzung der Ziele in konkreten Handlungsschritten
und Projekten.
Ziel der Beteiligung ist somit vor allem die effektive Koordination nachhal
tiger Politik. Die Anzahl der Stdte in Deutschland, die die Lokale Agenda
beschlossen haben, ist in den letzten Jahren stark angestiegen. 1997, auf der

134
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Rio-plus-fnf-Konferenz, wurde Deutschland noch als Schlusslicht bei


der Durchfhrung von lokalen Agendaprozessen genannt (vgl. Oels 2000,
S.185). Im Dezember 1997 waren es erst 205 Stdte und Gemeinden, im
Jahr 2004 hingegen schon 2600. Seither liegen keine aktualisierten Zah
len vor, die Agendatransfer-Homepage ist im Jahr 2006 eingestellt worden.
Die geringe Umsetzung von Beteiligungsergebnissen hat sich in empi
rischen Untersuchungen immer wieder als Hauptproblem von lokalen
Agendaprozessen herauskristallisiert (vgl. Bogumil/Holtkamp/Schwarz
2003). Dies hat bei den Brgern in vielen Stdten zu massiven Enttuschun
gen gefhrt (vgl. Witte 2001, S.31). Folgende Ursachen fr die geringe
Umsetzung von Beteiligungsergebnissen knnen angefhrt werden:
Die Lokale Agenda geht von einem ungebrochenen Steuerungsopti
mismus (Brand/Frst 2002, S.98) aus, nach dem es gengt, klare lang
fristige Ziele und Leitbilder unter Beteiligung der Brger zu definieren,
um daraus konkrete Manahmen zu entwickeln. Dass Kommunalpoli
tik so sicherl ich nicht funkt ioniert, weil kurzfristige pragmatisch-inkre
mentalistische Orientierungen und sektorale Arbeitsteilung dominie
ren, wurde nicht hinreichend ref lektiert. Folgl ich blieben die Leitbilder
zumeist folgenlos.
Die finanziellen Spielrume vieler Kommunen sind zu gering, um die
Agendaprozesse umzusetzen.
Agendaprozesse werden von den Kommunalpolitikern als Konkurrenz
veranstaltungen und Nebenparlamente kritisch beugt.
In den Arbeitsgruppen der Lokalen Agenda sind die Verwaltungsspitze
und Reprsentanten der Kommunalpolitik hufig unterreprsentiert,
auch weil die dominanten Vertreter von Umweltgruppen und Dritte-
Welt-Gruppen sehr empfindlich auf politische Einf lussnahmen reagie
ren bzw. Brgerinitiativen in diesen Foren auf Konfrontationskurs gehen
(vgl. Poppenberg 1999, S.80). Diese geringe Einbindung der kommu
nalen Entscheidungstrger fhrt aber dazu, dass sie auch nur wenig auf
die Umsetzung von Beteiligungsergebnissen verpf lichtet werden kn
nen. Weiterhin wird von kommunalen Entscheidungstrgern oftmals
eine Instrumentalisierung der Agenda durch Brgerinitiativen beklagt
und die damit hufig verbundene aggressive Auseinandersetzung bei
Standortkonf likten mag ein weiterer Grund fr die relativ groe Dis
tanz zwischen kommunalen Entscheidungstrgern und Lokaler Agenda
sein (vgl. Bogumil/Holtkamp/Schwarz 2003).
Die Brger und die Medien nehmen von der Lokalen Agenda hufig
nur wenig Notiz, weil der Begriff zu abstrakt ist und sehr unterschied
lich verwendet wird (vgl. de Haan/Kuckartz/Rheingans-Heintze 2000,

135
Modernisierung der Kommunalpolitik

S.183). Damit ist es auch schwer, die ffentlichkeit zur Umsetzung der
Beteiligungsergebnisse zu mobilisieren.
konomische Interessen und harte Standortfaktoren haben im Zuge
des verschrften Standortwettbewerbs und der zunehmenden Langzeit
arbeitslosigkeit fr viele kommunale Entscheidungstrger gegenber
kologischen Interessen eindeutig Vorrang (vgl. Schwarz 2001).
Insgesamt fllt deshalb die empirische Implementationsbilanz ziemlich
ernchternd aus. Beteiligungsergebnisse wurden im Allgemeinen kaum
umgesetzt. Erfolge in diesen Beteiligungsverfahren fr die Brger und
die Kommune wurden vorrangig dann erzielt, wenn sie sich auf kleine
unstrittige Projekte konzentrierten, ihr Stellenwert damit gering war und
sie nicht ein berma an Selbstkritik von den kommunalen Politikern und
Verwaltungsfhren abverlangten (vgl. Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006;
Noll 2007; vgl. zu den internationalen Befunden Geiel 2007, S.493).
Bei starkem Konf liktniveau wurde demgegenber kein Konsens erzielt
und bei abstrakten Diskussionen ber Leitbilder und Stadtentwicklungs
ziele, die dem Entwerfen alternativer Zuknfte dienen, blieben hufig die
Brger fern. Insofern kann den Einschtzungen von Walk, dass durch die
Lokale Agenda auf kommunaler Ebene kooperative Formen der Problem
lsung am weitgehendsten und wirksamsten (Walk 2008, S.264) entwi
ckelt sind, nicht zugestimmt werden. Vielmehr deuten die vorliegenden
empirischen Ergebnisse und der doch erstaunliche Rckgang an Aktivi
tten in Lokalen Agendaprozessen eher darauf hin, dass diese Prozesse auf
der Handlungsebene von Politik und Verwaltung wenig nennenswerte
Folgen gezeitigt haben. Die Brgerbeteiligung im Rahmen der Lokalen
Agenda wird daher auch mitunter als Sandkastenspiel und Alibiveran
staltung eingeordnet (Noll 2007, S.167).

4.5.5 Stadtmarketing
Seit Mitte der 1990er-Jahre setzt man auch im Rahmen des Stadtmarke
tings vermehrt Elemente der kooperativen Demokratie ein. Hintergrund
dieses Partizipationsangebotes sind in der Praxis hufig die massiven Ab
satz- und Attraktivittsprobleme des Einzelhandels in den Innenstdten.
Insbesondere der Einzelhandel wird zunehmend durch periphere Ein
kaufszentren bedroht, sodass sich einige Kauf huser aus den Innenstdten
zurckziehen und wichtige Fachgeschfte schlieen. Diese Angebotslcken
knnen wiederum zu weiteren Umsatzrckgngen fhren. Derartige Ent
wicklungen im wirtschaftlichen Subsystem induzieren erhebliche Belas
tungen (vgl. Bleyer 1999):

136
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Das Verkehrsauf kommen erhht sich.


Es entstehen zustzliche Kosten zur infrastrukturellen Anbindung der
peripheren Standorte.
Fr nicht mobile Brger verschlechtert sich hufig die Angebotsstruk
tur, weil periphere Standorte in der Regel nicht so stark an den PNV
angebunden werden wie die Innenstdte. Wenn die Geschfte alle aus
der Innenstadt in die peripheren Einkaufszentren umsiedeln, wird der
tgliche Lebensunterhalt insbesondere fr jene Brger teurer, die schon
jetzt von Armut betroffen und infolgedessen hufig auch nicht so mobil
sind.
Zum Teil entfallen Vollzeitarbeitspltze in den Innenstdten, ohne dass
dafr sozial abgesicherte Beschftigungsverhltnisse in den peripheren
Standorten entstnden.
Die Konkurrenz auf der grnen Wiese, die fr viele Innenstdte zu einer
Abwrtsspirale (abnehmende Einzelhandelsumstze zunehmende Ange
botslcken weiter nachlassende Umstze) fhrt, konnte bisher weder
durch landesplanerische Eingriffe noch durch interkommunale Koopera
tionsformen abgewendet werden. Dementsprechend bleibt eigentlich nur
noch die relativ bescheidene Entwicklungsoption offen, dass die kom
munalen Entscheidungstrger in Kooperation mit dem Einzelhandel und
anderen gesellschaftl ichen Gruppen versuchen, die Innenstadt fr die Kon
sumenten wieder attraktiver zu gestalten also den Wettbewerb mit den
Einkaufszentren vor der Stadt aktiv aufnehmen. Das ist eine Aufgabe, die
Kommunalpolitik und -verwaltung aufgrund mangelnder Steuerungs
kompetenzen nicht allein bewltigen knnen. Die Beteiligung soll also
auch in diesem Fall vor allem einer effektiveren Problemlsung dienen.43
Bei einer bundesweiten Evaluationsstudie des Deutschen Instituts fr
Urbanistik44 aus dem Jahr 2004 gaben 69 Prozent der Stdte an, sich
in der Umsetzung von Stadtmarketingprozessen zu befinden, elf Pro
zent hatten diesen Prozess bereits abgeschlossen und zehn Prozent der
Stdte befanden sich in der Planung (vgl. Hollbach-Grmig u.a. 2005a,
S.2). Diese Daten besttigen die obigen Befunde fr NRW und Baden-
Wrttemberg. An der Erarbeitung, Umsetzung und Finanzierung von
Stadtmarketingkonzepten sind vor allem die Stadtverwaltung, der Einzel
handel, die Kommunalvertretung, die Hotellerie und Gastronomie sowie
die Industrie- und Gewerbeunternehmen beteiligt. Hier hat es im Zeitver
lauf kaum Vernderungen gegeben. Die Beteiligung von Brgern als Ein
zelpersonen ist eher die Ausnahme und seit 1995 noch rcklufig.
In Stadtmarketingprozessen dominieren also eher die Interessenvertre
ter des Einzelhandels. Im Gegensatz zur Lokalen Agenda gibt es hier deut

137
Modernisierung der Kommunalpolitik

lich weniger Konf likte zwischen den beteiligten Brgern und den Kom
munalpolitikern und damit geringere Umsetzungsprobleme hinsichtlich
der Beteiligungsergebnisse. Eine ungengende Einbeziehung des Rates
wird nur von einem Prozent der Stdte als Problem angegeben. Dafr las
sen sich drei Grnde anfhren:
Erstens bringt der Einzelhandel begrenzt eigene finanzielle Ressour
cen ein, was dazu fhrt, dass seine Wnsche fr die Kommunalpoliti
ker durchweg einen hheren Stellenwert haben.
Zweitens sind die Honoratioren des Einzelhandels in der Kommunalpo
litik stark vertreten und haben als Gewerbesteuerzahler und Arbeitgeber
erhebliche Druckmittel. Die Umsetzung von Beteiligungsergebnissen
hngt also auch mit der Machtverteilung zwischen gesellschaftlichen
Akteuren und den kommunalen Entscheidungstrgern zusammen.
Gerade bei konf liktreichen Entscheidungen, z.B. der Parkraumbewirt
schaftung, kann der Einzelhandel glaubhaft mit einem Brgerentscheid
drohen, weil er seine Kunden in diesen Fragen hufig gut mobilisieren
kann (vgl. Holtkamp 2000b).
Fraglich ist allerdings, ob der Einzelhandel und die Werbegemeinschaf
ten tatschlich einen groen Beitrag bei der Politikimplementat ion leisten
knnen, wie dies die Hauptintention dieser Verfahren ist. In den letzten
Jahren haben Werbegemeinschaften erhebliche Rekrutierungsprobleme
und knnen immer weniger Kollektivgter produzieren. Dies liegt einer
seits daran, dass ein gemeinsames Agieren unter der Bedingung polypo
listischer (=voll ausgeprgter) Konkurrenz schwierig ist, und andererseits
an der zunehmenden Filialisierung, das heit dem geringeren rtlichen
Bezug des Handels (vgl. Hatzfeld 1996). Mittlerweile sind hchstens noch
zehn bis 30 Prozent der Einzelhndler in der Innenstadt in Werbegemein
schaften organisiert (vgl. Helmer-Denzel 2002, S.179). Selbst in Grostd
ten wie Kln gelingt es aufgrund der Trittbrettfahrerproblematik45 teil
weise nicht mehr, dass der Handel gemeinsam die Weihnachtsbeleuchtung
installiert.
Der Druck auf die Werbegemeinschaften, zustzliche Kollektivgter zu
produzieren, verschrft sich durch die zunehmende Konkurrenz auf der
grnen Wiese. Hier sind vor allem die sog. Urban Entertainment Centers
(UECs), wie beispielsweise das CentrO in Oberhausen, anzufhren, deren
Anzahl von Jahr zu Jahr steigt. Um den Wettbewerb mit den UECs auf
nehmen zu knnen, mssen handelsergnzende Dienstleistungen produ
ziert werden, die den zunehmenden Erlebniseinkauf ermglichen. Dem
Kunden muss aus dieser Sicht ein Einkauf geboten werden, der schnell
erreichbare kostenlose Parkpltze wie auch ein sicheres Einkaufserleb

138
Kooperative Demokratie: Brgerforen

nis mit langen ffnungszeiten und in berdachten Einkaufspassagen bietet


(vgl. Helmer-Denzel 2002, S.162f.). Die Werbegemeinschaften sind hier
mit aber offensichtlich berfordert. In Stadtmarketingprozessen haben sie
in der Regel erreicht, dass die Stdte zunehmend diese Leistungen anbie
ten, whrend sie sich teilweise weiter aus der Produktion von Kollektiv
gtern zurckziehen. Der Einzelhandel ist zwar bereit, sich finanziell an
konkreten Projekten, die eine sofortige Erhhung der Kundenfrequenz
erbringen knnen (dazu zhlen Innenstadtfeste und PR-Manahmen), zu
beteiligen, aber die Koordinations- und Overheadkosten (=Kosten, die
nicht eindeutig einer Dienstleistung zugeordnet werden knnen) will er
im Regelfall nicht mittragen (vgl. Kahnert/Rudowski 1999, S.13).

4.5.6 Soziale Stadt


Als zunehmendes Problem in einer Vielzahl von Stdten und Stadtreg io
nen kristallisierte sich in den 1990er-Jahren die soziale Segregat ion heraus.
Damit ist die Ballung von sozialen Problemgruppen in einzelnen Stadttei
len bzw. Stadtquartieren als Konsequenz anhaltend hoher Arbeitslosigkeit,
eines zunehmenden prekren Wohlstands und wachsender Armutsschich
ten gemeint (vgl. Hanesch 2011; Huermann 2000; vgl. Kapitel3.3).
Merkmale wie eine hohe Arbeitslosigkeit und eine hohe Quote von Trans
fergeldempfngern, geringe Arbeitsplatzdichte, niedriges Einkommens
niveau und geringe Verwirklichungs- und Teilhabechancen werden auf
einem engen Raum konzentriert. Hieraus resultieren Nachbarschaftsef
fekte, die die ohnehin schwierige soziale Lage in den betroffenen Stadttei
len bzw. Stadtquartieren zustzlich erschweren.
Um die lokale konomie zu strken, die Wohn- und Lebensbedingun
gen der Bewohner zu verbessern und deren gesellschaftl iche Integrat ion zu
frdern, hat die rot-grne Bundesregierung deswegen 1999, auf bauend auf
bestehenden Programmen einzelner Bundeslnder, das Programm Stadt
teile mit besonderem Entwicklungsbedarf die Soziale Stadt aufgelegt.
Die vielfltigen Ziele des Programms sollen durch eine Bndelung finan
zieller Mittel, die Einrichtung von Quartiersmanagements, das Aufstellen
von Entwicklungskonzepten sowie die Sanierung von Baubestand erfllt
werden. Zentraler Programmbaustein war insbesondere auch die Aktivie
rung der Bewohner durch Brgerforen und Stadtteilmanager. Seitdem ist
die Soziale Stadt Teil der Stdtebaufrderung, bei der der Bund den Ln
dern seit den 1970er-Jahren Finanzmittel im Rahmen verschiedener Pro
gramme berweist (vgl. die Stdtebaufrderungssummen im Jahr 2012 in
Tabelle34).

139
Modernisierung der Kommunalpolitik

Tab. 34: Stdtebaufrderungssummen des Bundes im Jahr 2012


Frdersumme Frder-
Frder
2012 in Mio. topfanteil
beginn
Euro in %
Sanierung und Entwicklung Ost 1991 16,1 3,5
Sanierung und Entwicklung West 1971 16,1 3,5
Stadtumbau Ost 2002 82,1 18,0
Stadtumbau West 2004 71,1 15,6
stdtebaulicher Denkmalschutz Ost 1991 62,7 13,8
stdtebaulicher Denkmalschutz West 2009 29,4 6,5
Soziale Stadt
1999 40,0 8,8
Investitionen im Quartier
aktive Stadt- und Ortsteilzentren 2008 93,2 20,5
kleinere Stdte und Gemeinden 2010 44,4 9,8
Quelle: eigene Berechnung der Angaben aus den Verwaltungsvereinbarungen Stdte
baufrderung von 1999 bis 2012

Der finanzielle Anteil des Programms Soziale Stadt an den Gesamtausga


ben fr Stdtebaufrderung liegt seit 1999 im Schnitt bei circa 15Pro
zent, allerdings seit 2011 mit einem deutlichen sinkenden Anteil (vgl.
Abbildung20). Auf Basis von jhrlich zu beschlieenden Bund-Lnder-
Verwaltungsvereinbarungen bezahlt der Bund einen darin festgelegten
Frderbetrag, den die Lnder und Gemeinden aus eigener Kasse um das
Doppelte erhhen mssen, um es in die Stadtteilpolitik zu investieren.
In den Jahren 1999 bis 2011 wurden durch dieses Programm rund 600
Manahmen in mehr als 375 Stdten und Gemeinden mit rund drei Mil
liarden (davon 963 Millionen Euro vom Bund) gefrdert. Die Resonanz
auf das Frderangebot war nach den ersten verhaltenen Jahren stark gestie
gen, sodass seit wenigen Jahren auch smtliche bereitstehenden Frdergel
der abgerufen werden (vgl. Drucksache 17/2234, S.8).
Von 2006 bis 2010 wurden zustzlich Modellvorhaben gefrdert, die
als Besonderheit einen nicht investiven Charakter haben konnten, sodass
z.B. Projekte zum Erwerb der deutschen Sprache oder zur Betreuung von
Jugendlichen frderfhig waren. Dieses Programm wurde 2011 ersatzlos
gestrichen, was vielfach kritisiert wird. Inhaltlich hnlich ausgerichtet ist
das 2008 gestartete Programm des Europischen Sozialfonds fr Deutsch
land BIWAQ (Bildung, Wirtschaft, Arbeit im Quartier), das bis 2015 aus
EU- und Bundesmitteln fr frderbedrfte Menschen aus benachteiligten
Stadtquartieren auf Antrag Untersttzungen bereitstellt.

140
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Abb. 20: Anteil der Sozialen Stadt an den Gesamtausgaben des Bundes fr
Stdtebaufrderung (in Prozent)

25

20,2
19,5
20
17,6 17,8 17,8
18,4
14,8
15
14,3 14,3 14,1 13,7
12,5
10

8,8
6,3
5

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007* 2008* 2009* 2010* 2011 2012

*=In diesen Jahren wurden durch eine fnfjhrige Modellfrderung zustzl iche Haus
haltsmittel zur Verfgung gestellt.
Quelle: eigene Berechnung der Angaben aus den Verwaltungsvereinbarungen Stdte
baufrderung von 1999 bis 2012

Zum Jahr 2012 wurde das Konzept der Sozialen Stadt inhaltlich berar
beitet, wobei der Fokus jetzt auf stdtebauliche Erneuerung, Erhhung
der Wohnqualitt und Nutzungsv ielfalt sowie auf Generationengerechtig
keit gelegt wird. Damit stehen baulich-investive Manahmen eindeutig
im Vordergrund. Eine bevorzugte Frderung erhalten jene Stadtteile, die
bereits ber bestehende Kooperat ionen mit Dritten verfgen. Seither trgt
das Programm den vernderten Namen Soziale Stadt Investitionen im
Quartier.
ber die Qualitt und die Effekte des Programms Soziale Stadt gibt es
kontroverse Urteile, auch weil eine Evaluierung dieses Programms wegen
zahlreicher sich verndernder Kontextvariablen sehr schwierig ist. Nicht
nur haben seit 1999 ganz entscheidende arbeitsmarktpolitische Anpassun
gen stattgefunden, nach denen beispielsweise die Anzahl prekrer Arbeits
verhltnisse deutlich gestiegen ist. Mit den neuen Programmen der Std
tebaufrderung (Stadtumbau Ost und spter Stadtumbau West) sind
finanziell besser ausgestattete Programme dazugekommen, die mit ihren

141
Modernisierung der Kommunalpolitik

stdtebaulichen Zielstellungen eine ganz entscheidende Schnittmenge zur


Sozialen Stadt haben. Hierauf zielt auch eine wesentliche Kritik am Pro
gramm, die eine viel zu geringe finanzielle Ausstattung des Programms
(vgl. Gntner/Walther 2011) und die Nebenrolle gegenber den gro
en finanzkrftigten Stadtumbauprogrammen beklagt (vgl. Huermann
2005). Mit der deutlichen Krzung 2011 hat sich diese Kritik nochmals
verstrkt (vgl. Franke 2011; Reiter 2012). Hufig wird auch kritisiert, dass
die lokale Ebene der falsche Ansatzpunkt sei, um die Ursachen von Prob
lemen wie mangelnde Integrat ion und Chance auf Teilhabe anzugehen, da
diese im Wesentlichen von der Bundespolitik zu beeinf lussen wren (vgl.
Walther/Gntner 2007).
Da der offiziellen Zwischenevaluierung aus dem Jahr 2004 bis heute
keine weitere gefolgt ist, sttzen sich die Erkenntnisse auf eine Viel
zahl von meist fallstudienbasierten Untersuchungen.46 Neben den in der
Anlage des Programms grndenden Kritikpunkten, wie beispielsweise
dem engen institutionellen Rahmen und den geringen Chancen, dass
gegenseitige Lernprozesse initiiert werden (vgl. Walther/Gntner 2007),
richten sich weitere konkrete Kritikpunkte auf die Umsetzung des Pro
jekts. So gilt das Management von Frdermitteln fr die Quartiersmana
ger als komplex und zeitaufwendig (vgl. Gawron 2005) und die ressort
bergreifende Kooperat ion als schwierig (vgl. Zimmermann 2011), wobei
sich bei Letzterem Verbesserungen eingestellt haben (vgl. Difu 2006).
Die Frderung konzentrierte sich lange Zeit sehr stark auf die stdtebau
liche Aufwertung, whrend der Programmpunkt Lokale konomie kaum
Aufmerksamkeit erhielt (vgl. Franke 2011). Als ein weiteres Hauptproblem
des Programms wurde schon in den ersten Evaluationsstudien angespro
chen, dass es bisher kaum gelungen ist, die eigentl ich adressierten Bewoh
ner zu aktivieren und zu beteiligen (vgl. ILS 2000, S.48; Zimmermann
2005, S.170) Diese Kritik findet sich auch heute noch (vgl. Zimmer
mann 2011). Die eingerichteten Stadtteilkonferenzen dominieren nach
wie vor die Vertreter von (parteipolitischen) Organisationen, werden zu
Wahlkampfzwecken instrumentalisiert (vgl. Herrmann 2002b, S.220; ILS
2000, S.49) und viele Aktivitten bleiben mittelschichtorientierte Veran
staltungen (Becker u.a. 2002, S.34). Die Grnde fr die (Nicht-)Bereit
schaft zur Partizipat ion liegen im Bildungs- und Einkommensniveau, dem
hohen sprachlichen Niveau der Veranstaltungen und der hohen Fluktua
tion in der Wohnbevlkerung. Zudem befrchten Stadtteilvertretungen
und Gemeinderte, die Verantwortung fr Entscheidungen knne zu stark
dezentralisiert werden (vgl. Zimmermann 2011; Runkel/Kiepe 2010; ILS
2000; Becker u.a. 2002).

142
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Abb. 21:Verlauf der Manahmen im Programm Soziale Stadt (19992011)

700

600

500

400

300

200

100

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Projekte ausfinanziert/ausgefrdert Projektgebiete ruhend Projektgebiete in Frderung

Quelle: eigene Darstellung nach Angaben der Bundestransferstelle Soziale Stadt zu den
Frderungen jeweiliger Programmgebiete

Betrachtet man den Verlauf der Manahmen in Abbildung21, so sind nur


knapp sieben Prozent aller Manahmen ausfinanziert im Sinn von erfolg
reich beendet.47 Da diese Flle jedoch fast alle aus dem Bundesland Bayern
stammen, konnte offensichtlich fr viele west- wie ostdeutsche Problem
stadtteile noch keine zukunftsfhige Lsung gefunden werden. Insgesamt
ist zu vermuten, dass die bisherige Strategie nur in den seltensten Fllen zu
nachhaltig tragfhigen Strukturen gefhrt hat, was angesichts der vorhan
denen Problemlagen wenig verwunderlich ist. So haben bislang mehr als
30 Stadtteile ber den kompletten Frderungszeitraum hinweg finanzielle
Untersttzung erhalten. Trotzdem wird bilanzierend festgestellt, dass es
mithilfe des Programms gelungen ist, die Abwrtsspirale in einigen Stadt
teilen zu bremsen (vgl. Gddecke-Stellmann/Kocks 2007).
Trotz aller kritischen Einwnde lassen sich viele positive Aspekte der
Sozialen Stadt anfhren, die sich erst mit der Zeit herausbilden konnten.
Nicht nur wird das Programm als durchweg richtig und notwendig ange
sehen (vgl. Runkel/Kiepe 2010), es richtet zustzlich die Aufmerksam
keit der Politik auf die vernachlssigten Stadtteile (vgl. Walther/Gntner
2007) und sorgt fr eine sprbare Intensivierung der lokalen Vernetzung

143
Modernisierung der Kommunalpolitik

verschiedenster Akteure (vgl. Franke 2011). Es wird auch davon ausge


gangen, dass diese Effekte strker wren, wenn nicht viele Programme
in den Quartieren nur fr eine kurze Dauer angesetzt wren, sondern
einen lnger f ristigen Charakter bekmen (vgl. Gddecke-Stellmann/
Kocks 2007; Runkel/Kiepe 2010). Auch wird die mangelnde Partizipa
tionsbereitschaft der ansssigen Bevlkerung mittlerweile weniger nega
tiv beurteilt (vgl. Franke 2011). Dennoch wird ein zahlreicheres Angebot
an niedrigschwelligen Beteiligungsprogrammen eingefordert (vgl. Gdde
cke-Stellmann/Kocks 2007).
Zusammenfassend kann resmiert werden, dass das Programm Soziale
Stadt zwar einen Beitrag fr die innerstdtische Entwicklung leistete, die
Probleme, wegen derer das Programm aufgelegt wurde, aber nicht lsen
konnte. Mit dem Teilrckzug des Bundes aus der Finanzierung und der
seit Jahren immer prekrer werdenden Lage der Landes- und Kommunal
haushalte drfte eine mittelfristige Fortsetzung des Programms nur unter
deutlich reduzierten Vorzeichen mglich sein.

4.5.7 Problemlagen von Brgerforen


Der konzeptionelle Vorteil der Brgerforen liegt darin, dass der Brger str
ker seine Ideen einbringen kann und gemeinsam mit anderen Akteuren die
Planung mitgestaltet, whrend er in der klassischen Brgerversammlung in
der Regel nur zu kleinen Detailfragen einer bereits bestehenden Planung
kurze Kommentare abgeben kann. In diesem Vorteil liegt aber gleichzei
tig das Hauptproblem von Brgerforen begrndet. Der Brger investiert
deutlich mehr Zeit in die Beteiligung und drfte einen hheren Nut
zen erwarten insbesondere eine Umsetzung der Beteiligungsergebnisse
(vgl. Bogumil/Holtkamp/Schwarz 2003). Gleichzeitig kommt die geringe
Institutionalisierung von Brgerforen zwar den Bedrfnissen der Brger
nach einer befristeten und themenzentrierten Beteiligung entgegen. Sie
kann aber auch dazu fhren, das Brgerforen im Vergleich zu strker for
malisierten Gemien (z.B. den Beirten) weniger Anbindung an Ausschsse
und Rat genieen und deshalb Probleme bei der Umsetzung von Beteili
gungsergebnissen auftreten. Zudem haben sich die Rahmenbedingungen
fr die Umsetzung von Brgerbeteiligungsergebnissen durch die Haushalts
krise in vielen Kommunen eher verschrft (vgl. Holtkamp 2012b). Neu
ere empirische Daten zu diesen Problemlagen liefert die bereits erwhnte
Befragung der nordrhein-westflischen Brgermeister in den Stdten ber
20000 Einwohner in den Jahren 2002 und 2010 (vgl. Abbildung22; vgl.
Holtkamp/Seuberlich 2012). Die drei wesentlichen bekannten Problemlagen

144
Kooperative Demokratie: Brgerforen

Abb. 22: Probleme von Brgerforen im Zeitvergleich (in Prozent)

BM 2010 23,1 57,4


An Brgerbeteiligung nimmt immer
derselbe kleine Kreis von Interessierten teil
24,5 53,6
Brgerbeteiligung bindet viel Zeit
bei Verwaltung und Ratsmitgliedern
7,4 36,1
Ergebnisse werden oft nicht umgesetzt,
was die Politikverdrossenheit weiter befrdert
2,8 14,7
Brgerbeteiligung fhrt zu einer Aushhlung
der Kompetenzen des Gemeinderats
6,5 20,6
Brgerbeteiligung ist sehr teuer

BM 2002 10,3 50,7


An Brgerbeteiligung nimmt immer derselbe
kleine Kreis von Interessierten teil
11,6 66,4
Brgerbeteiligung bindet viel Zeit
bei Verwaltung und Ratsmitgliedern
2,8 29,2
Ergebnisse werden oft nicht umgesetzt,
was die Politikverdrossenheit weiter befrdert
0,7 13,7
Brgerbeteiligung fhrt zu einer Aushhlung
der Kompetenzen des Gemeinderats
2,1 19,2
Brgerbeteiligung ist sehr teuer

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
trifft zu trifft eher nicht zu

BM=Brgermeister (=Ergebnisse einer Brgermeisterbefragung)


Quelle: eigene Darstellung

(ein kleiner Kreis von Interessierten, hoher Zeitaufwand und geringe Um


setzung) werden im Kern besttigt. Auerdem heben die Brgermeister in
unserer aktuellen Erhebung noch deutlicher als 2002 hervor, dass lediglich
ein kleiner Kreis der Brger an den Brgerforen teilnimmt, was darauf
schlieen lsst, dass die Brger in der kommunalen Haushaltskrise zu
nehmend von der Exit-Op t ion Gebrauch machen, weil bei konstant
hohem Aufwand bei der Teilnahme an runden Tischen die Umsetzungs
wahrscheinlichkeit von Beteiligungsergebnissen tendenziell zurckgeht.
Zudem berichten die Brgermeister 2010 hufiger ber die Nichtumset
zung von Beteiligungsergebnissen, was aus ihrer Sicht die Politikverdrossen
heit eher befrdern kann. Dass Beteiligungsforen viel Zeit bei Politik und
Verwaltung erfordern, ist auf hohem Niveau konstant geblieben. Die mg
liche Aushhlung der Kompetenzen des Gemeinderates bzw. die Kosten
von Brgerbeteiligungsverfahren sind dagegen aus der Sicht der schrift
lich Befragten konstant keine wesentl ichen Problemlagen von Brgerforen.

145
Modernisierung der Kommunalpolitik

Da in der oben genannten Studie auch parallel die Fraktionsvorsitzenden


der CDU und SPD in den nordrhein-westflischen Kommunen mit mehr
als 20000 Einwohnern 2002 und 2010 befragt wurden, knnen die Ursa
chen fr die mangelnde Umsetzung herausgearbeitet werden (vgl. Abbil-
dung23). Wesentliche Ursachen mit deutlich steigender Tendenz sehen
sie darin, dass die kommunalen Handlungsspielrume zu klein und die
Brgerwnsche nicht zu finanzieren sind. Auch der unref lektierte Ein
satz von Beteiligungsangeboten wird genannt (weil sie als modern gel
ten). Widerstnde in Politik und Verwaltung sind ebenso wie wenig kon
krete Beteiligungsergebnisse aus der Sicht der Frakt ionsvorsitzenden keine
wesentl ichen Ursachen.

Abb. 23: U
 rsachen fr Umsetzungsprobleme bei Brgerbeteiligungsverfahren
(in Prozent)

Brger werden beteiligt, weil es modern ist, ohne 20,3


sich ber die Umsetzung Gedanken zu machen 10,7

18,1
Widerstnde in der Verwaltung
12,5

Widerstnde in der Politik


7,3
5,9

Viele der geuerten Wnsche 51,4


sind nicht finanzierbar
41,0

Kommunen haben zu kleine Handlungsspielrume


27,0
15,6

Die Ergebnisse von Brgerbeteiligung 10,4


sind wenig konkret
3,9

0 10 20 30 40 50 60
FV 2010 FV 2002

FV=Frakt ionsvorsitzende; Hinweis: Nur Antworten der Kategorie sehr wichtig sind
abgebildet.
Quelle: eigene Darstellung

Zusammenfassend zeigt sich, dass manche euphorischen Befrworter von


Brgerbeteiligung die Kosten-Nutzen-Kalkle und die begrenzten Res
sourcen der Akteure weitgehend ausblenden. Politisches Handeln und

146
Kooperative Demokratie: Brgerforen

der Prozess der Informationsbeschaffung konkurrieren in einem stark


beg renzten Freizeitbudget mit anderen Freizeitttigkeiten der Brger;
hinzu kommt, dass der durchaus weitgefasste Nutzen des politischen Han
delns angesichts der geringen Einf lussmglichkeiten des Einzelnen relativ
gering sein kann (vgl. Lindner 1990). Dies gilt insbesondere dann, wenn die
dezentrale politische Ebene mit finanziellen Ressourcen unterausgestattet
ist und deshalb kaum mit der Umsetzung von Beteiligungsergebnissen
zu rechnen ist. Dann droht eine Demokratisierung der Machtlosigkeit
(Roth 2001a, S.139), die die Politikverdrossenheit der intensiv in vie
len Abendveranstaltungen einbezogenen Brger eher forciert, wenn nicht
durch Themenzuschnitt und Vereinbarungen im Rahmen eines frhzeitig
einsetzenden Partizipationsmanagements zumindest kleine Beteiligungs
erfolge ermglicht werden (vgl. Bogumil/Holtkamp 2004a). Brgerforen
erweisen sich dann als erfolgreicher, wenn sie sich nicht auf die Diskussion
abstrakter Leitbilder (Lokale Agenda), sondern auf kleine konkrete Pro
jekte konzentrierten, die gesellschaftliche Akteure zu einem guten Teil
mit eigenen Mitteln realisieren knnen oder fr die man andere Mit
tel von Sponsoren oder von der Landesregierung einwerben kann. Letz
teres gelingt insbesondere dann, wenn die Projekte an Eigeninteressen
ansetzten, also beispielsweise in Kooperat ion mit den davon profitierenden
Berufsverbnden die Verwendung einheimischer Hlzer gefrdert oder
ein Dorfplatz, der fr viele Brger einen konkreten Nutzen verspricht,
gebaut wird. Dann gelingt es auch eher, Sponsorengelder und Spenden
einzuwerben, die ffentlichkeit fr diese Projekte zu mobilisieren und in
der Folge auch die kommunalen Entscheidungstrger als Untersttzer zu
gewinnen (vgl. Bogumil/Holtkamp/Schwarz 2003, S.53).

147
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

5 K
 ommunalpolitik zwischen Konkor-
danz- und Konkurrenzdemokratie

Die Ausgestaltung der kommunalen Entscheidungsprozesse ist abhngig


von verschiedenen unabhngigen Erklrungsfaktoren, zu denen die Ge
meindegre, das institutionelle Arrangement der Kommunalverfassun
gen, lokale politisch-kulturelle Faktoren und persnliche Konstellationen
zhlen. Allgemeine Merkmale kommunaler Entscheidungsprozesse sind
darber hinaus Verwaltungsdominanz, eine enge Verf lechtung zwischen
Politik und Verwaltung und die Existenz informeller Vorentscheidergre
mien (vgl. Bogumil 2001).
In der kommunalwissenschaftl ichen Diskussion wurde, bezogen auf die
unabhngigen Erklrungsfaktoren, immer besonderes Augenmerk auf das
institut ionelle Arrangement der Kommunalverfassung gelegt. Es ist weit
gehend unstrittig, dass es zu einem gewissen Grad einen Zusammenhang
zwischen der Entscheidungs struktur in Form der Kommunalverfas
sung und den Entscheidungsprozessen gibt. Allerdings entfalten sich die
handlungsprgenden Eigenschaften von Institutionen nicht auf direktem
Weg, sondern vermittelt, da die einzelnen Regelungen, beispielsweise der
Wahlmodus und die Kompetenzen des Verwaltungschefs, das Wahlsystem
(Kumulieren, Panaschieren, Sperrklausel) oder Regelungen zu kommu
nalen Referenden, die Eigenschaften von Entscheidungsprozessen beein
f lussen.
Weniger Beachtung findet hufig der zweite zentrale Erklrungsfaktor,
die Gemeindegre. Sie hat nach unserer Ansicht mit die strksten Aus
wirkungen auf die Akteurskonstellationen. Grere Kommunen haben
zum einen ausdifferenziertere professionalisierte Entscheidungsstrukturen,
schwierigere Koordinationsaufgaben und ein hheres Konf liktniveau in
der Kommune. Vor allem aber steigt mit zunehmender Gemeindegre
die Parteipolitisierung an. Unter greren Verhltnissen lst sich Politik
eher von ihrem Sozialgefge ab, um ein Eigenleben zu fhren, als unter
kleineren. Lokalpolitik wird dann nicht mehr als unpolitischer Bereich
empfunden, so wie sie bereits Gerhard Lehmbruch (1972) am Beispiel klei
ner Gemeinden aus Sddeutschland beschrieben hat, nml ich dass sie den
Brgern der Gemeinde als noch in ihrer eigenen Reichweite befindlich
erscheint (S.5), die sich noch nicht vom alltglichen gesellschaftlichen
Zusammenleben abgelst hat. Lokalpolitik in kleinen Kommunen wird

148
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

mithin noch nicht als eigengesetzliche Sphre verstanden. Die Brger be


ntigen hier die Parteien nicht zur Orientierung, weil sie die Sachverhalte
entweder selbst beurteilen knnen oder wenigstens persnlich bekannten
Honoratioren ein solches Urteilsvermgen zutrauen. Auch in Kleinstd
ten kommt der Kommunalpolitik vor allem eine Reprsentationsfunk
tion fr soziale Gruppen zu und weniger eine Entscheidungsfunktion,
denn die Gemeindeangelegenheiten werden vor allem als Sachangelegen
heiten behandelt. Mit zunehmender Gemeindegre werden jedoch die
Verhltnisse unberschaubarer, das Bewusstsein der eigenen politischen
Kompetenz wird schwcher und auch das persnliche Kennen von Kom
munalpolitikern nimmt ab. Hier kommt den Parteien nun eine wichtige
Orientierungsf unkt ion zu.
Auf bauend auf diesen Thesen, haben wir zur Beschreibung der zwischen
den Bundeslndern stark variierenden kommunalen Entscheidungsstruk
turen und des Grades der Parteipolitisierung das Begriffspaar kommu
nale Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie als zwei unterschiedliche
Extremtypen der reprsentativen Demokratie auf der kommunalen Ebene
przisiert (vgl. Bogumil 2001; Holtkamp 2008b). Anders als die klassi
schen Begriffe der vergleichenden Regierungslehre (z.B. Prsidentialis
mus, direkte Demokratie) bezieht sich der Begriff der kommunalen Kon
kordanz- und Konkurrenzdemokratie nicht auf die formalen Institutionen.
Es geht vielmehr um die Beschreibung von Verhaltens-, Einstellungs-
und Einf lussmustern der kommunalen Akteure in der Nominierungs-,
Wahlkampf-, Wahl- und Regierungsphase (vgl. Tabelle35). Die kommu
nale Konkordanzdemokratie ist von einer geringen Parteipolitisierung
von Rat und Brgermeistern in der Nominierungs-, Wahlkampf-, Wahl-
und Regierungsphase bei gleichzeitig starker Dominanz des Brgermeis
ters geprgt. Demgegenber zeichnet sich kommunale Konkurrenzde
mokratie durch eine starke Parteipolitisierung in allen Phasen und einen
weniger einf lussreichen Brgermeister aus. Auch auf kommunaler Ebene
gilt als konstitutives Unterscheidungsmerkmal, dass in der Konkordanz
demokratie zwischen den Parlamentariern gtliches Einvernehmen als
Konf liktregelungsmuster vorherrscht, whrend die Konkurrenzdemokra
tie von Auseinandersetzungen zwischen Mehrheits- und Oppositionsfrak
tionen geprgt wird.48 Der Grad der Parteipolitisierung lsst sich bestim
men als das Ausma, in welchem es den lokalen politischen Parteien
gelingt, die Kommunalpolitik personell, inhaltlich und prozedural zu
monopolisieren (Wehling 1991, S.150).
Wenn man sich die Abfolge von Nominierungs-, Wahlkampf-, Wahl-
und Regierungsphase beispielsweise in den durchschnittlichen Stdten in

149
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

NRW und in Baden-Wrttemberg nher anschaut, so lsst sich feststellen,


dass die Brger zum Teil in komplett anderen demokratischen Welten
leben, ohne sich hufig dieser Unterschiede zwischen den Bundeslndern
bewusst zu sein. Wesentliche Erklrungsvariablen fr diese unterschied
lichen Ausprgungen der reprsentativen Demokratie sind die Gemeinde
gre, das Kommunalverfassungsrecht, der Organisat ionsg rad der Parteien
und variierende regionale politische Kulturen zwischen den Bundesln
dern, wie es im Folgenden fr die einzelnen Phasen des kommunalpoliti
schen Prozesses detaillierter veranschaulicht werden soll.

Tab. 35: Extremtypen reprsentativer Demokratie auf kommunaler Ebene


Konkurrenzdemokratie Konkordanzdemokratie
(eher in NRW) (eher in BW)
Nominierungsphase
innerparteiliche Bewhrung in der Partei soziales Ansehen (bzw.
Selektionskriterien arbeit zumindest keine starke
Bewhrung in der Partei
arbeit)
Wahlkampfphase
Wahlkampfstrategie starke Parteiorientierung starke Kandidaten
orientierung
Wahlphase
Wahlverhalten starke Parteiorientierung; starke Kandidaten
niedrige Stimmenanteile orientierung; hohe
von Whlergemeinschaften Stimmenanteile von
W hlergemeinschaften
Regierungsphase
personelle Partei stark ausgeprgt schwach ausgeprgt
politisierung von Rat,
Brgermeister und
Verwaltung
prozedurale hohe Verf lechtung zwi geringe Verf lechtung;
Parteipolitisierung schen Mehrheitsfraktion Einstimmigkeitsregel im
und Verwaltung; Rat
Mehrheitsregel im Rat; weniger geschlossenes
geschlossenes Abstim Abstimmungsverhalten
mungsverhalten der der Fraktionen
Fraktionen
exekutive Fhrerschaft schwach ausgeprgt stark ausgeprgt
Quelle: Holtkamp 2008b, S.95

150
Nominierungsphase

5.1 Nominierungsphase
In der Parteien- und Elitenforschung werden Nominierungsprozesse auf
nat ionaler Ebene vermehrt als Personalmarkt analysiert (vgl. Schttemeyer
2002), was auch sinnvoll auf die kommunale Ebene bertragen werden
kann (vgl. Holtkamp/Schnittke 2010). Danach gibt es einige Faktoren,
die bereits zu einer erheblichen Einengung des Personenkreises fhren,
der fr eine Nominierung zur Verfgung steht, also fr das potenzielle
innerparteiliche Kandidatenangebot (Kandidatenpool). Neben der Ange
botsseite sind die Selektionsk riterien der Parteiorganisationen zu berck
sichtigen. Parteien agieren auch auf der kommunalen Ebene als wichtige
Gatekeeper im Nominierungsprozess, auch wenn sie auf dieser Ebene
der Konkurrenz durch freie Whlergemeinschaften ausgesetzt sind. Dar
ber hinaus kann es bei der innerparteilichen Nominierung wichtig sein,
welche Kandidaten die Brger als Nachfrager auf dem Whlermarkt pr
ferieren, auf dem die Parteien im Anschluss an die Kandidatenselektion
als politische Anbieter auftreten. Wenn die Parteien mit relativ parteiun
abhngigen Kandidaten bessere Wahlergebnisse erzielen knnen, dann ist
davon auszugehen, dass sich die Parteien tendenziell strker darum bem
hen, beispielsweise politische Seiteneinsteiger zu rekrutieren. Allerdings
drfte dies stark vom jeweiligen Wahlrecht abhngen.
Konkurrenzdemokratische Nominierungsmuster fr den Stadtrat sind
beispielsweise in NRW dadurch gekennzeichnet, dass die Parteiorganisa
tion den grten Einf luss auf die Karriere hat, whrend sie aus einem rela
tiv groen Kandidatenpool schpfen kann, um den passenden Kandida
ten auszusuchen, und dabei nur begrenzt Rcksicht auf die Prferenzen
der Whler nehmen muss, weil es kein stark personenorientiertes Wahl
recht gibt. Wesentliches Kriterium, bei diesen Konstellationen nominiert
zu werden, ist dann die sog. Ochsentour. Untersuchungen in nordrhein-
westflischen Grostdten besttigen durchgngig diese Annahme. Um
als Ratsmitglied in den groen Volksparteien aufgestellt zu werden, muss
man zunchst fr Parteimter auf Orts- oder Kreisebene gewhlt wor
den sein (vgl. Namacher 1972, S.49; Humpert 1991, S.94f.). Der Bewer
ber um eine Vorstandsttigkeit in der Partei muss in der Regel schon auf
eine lngere Parteimitgliedschaft und auf Aktivitten im Wahlkampf ver
weisen knnen (vgl. Becker/Hombach 1983). Hhere Parteimter auf der
Kreisebene setzen in der Regel bereits mter in den Ortsvereinen voraus.
Die besten Chancen auf eine Nominierung als Ratsmitglied bestehen fr
Ortsverbandsvorsitzende oder Mitglieder des Kreisvorstandes. Die zentrale
Rolle der Ortsverbandsvorsitzenden ergibt sich aus dem Nominierungs

151
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

verlauf. Dieser weist in nordrhein-westflischen Grostdten hufig drei


Stufen auf (vgl. Horn/Khr 1978).
Die Direktkandidaten der Wahlbezirke werden zunchst von den Mit
gliederversammlungen der Ortsverbnde (Ortsverband=OV) aufgestellt.
Die Direktkandidatur ist, wie bei Landtags- und Bundestagskandidaten,
meist notwendige Voraussetzung dafr, um auch auf der Reserveliste aus
sichtsreich platziert zu werden, die in einem zweiten Schritt vom Kreis
verband bzw. Unterbezirksvorstand erarbeitet wird. Die Wahlvorschlge
werden darauf hin in einem dritten Schritt einer Delegiertenversammlung
auf Kreisverbands- und Unterbezirksebene prsentiert. Die Auswahl der
Direktkandidaten wird von den Ortsverbandsvorstnden dominiert, sodass
sich hier gerade die Vorsitzenden erfolgreich als Kandidaten ins Spiel brin
gen knnen. Diese Vorschlge werden in der Regel von der Mitglieder
versammlung fast immer unverndert angenommen. Dies ist

meistens darauf zurckzufhren, da in informellen Vorgesprchen,


die meist von der rtlichen Fhrungsg ruppe ausgehen, die Mitglieder
fr einen ganz bestimmten, vom Vorstand favorisierten Bewerber ein
genommen werden (Horn/Khr 1978, S.140).

Diese zentrale Rolle des OV-Vorstands zeigt sich auch in den spteren Pha
sen. So gehrt ein Teil der OV-Vorstandsmitglieder dem Kreisverbands-
bzw. Unterbezirksausschuss an und weitgehend alle Vorstandsmitglieder
sind Delegierte auf der endgltigen Nominierungsveranstaltung, womit
sie zu einem guten Teil ber ihre eigenen Vorschlge abstimmen. Neben
den Ortsverbandsvorstnden hat eine enge Fhrungsg ruppe auf Kreisver
bands- bzw. Unterbezirksebene, zu der vor allem der Kreisverbandsvor
sitzende, der Fraktionsvorsitzende und der Parteigeschftsfhrer gehren
(vgl. Horn/Khr 1978, S.170f.), ber die Platzierung der Bewerber auf
der Reserveliste entscheidenden Einf luss auf den Nominierungsprozess.
Wesentliches Kriterium fr die Kandidatur ist neben einem Amt im OV-
Vorstand vor allem Loyalitt gegenber der Partei- und Frakt ionsf hrung.
Auch in unserer aktuellen Untersuchung der Nominierungsprozesse in
zwei nordrhein-westflischen und zwei baden-wrttembergischen Gro
stdten wurde von den Kreisvorsitzenden dieser Ablauf von Nominierungs
prozessen besttigt (Holtkamp/Schnittke 2010, beide Zitate auf S.240):

Die Ortsverbnde sind aufgefordert, es geht ja um zwei Ebenen. Als


Erstes mssen wir die Direktkandidaten fr die Kommunalwahlen auf
stellen, als Zweites daraus eine Reserveliste. (CDU-Parteivorsitzender)

152
Nominierungsphase

Eine Besonderheit, das wird bei der CDU nicht viel anders sein, die Auf
stellung der Ratskandidaten in ihren Wahlbezirken erfolgt in den Orts
vereinen. Die Liste macht der Parteivorsitz. (SPD-Parteivorsitzender)

Die Pltze auf den Reservelisten werden in der Regel vor allem nach Orts
teilproporz vergeben. Der Ortsteilproporz hat zuvrderst das Ziel, Ruhe
und Frieden im Ortsverein (Gremmels 2003, S.60) zu bewahren. Das
berangebot an Kandidaten wird durch Proporzlsungen friedlich verar
beitet, auch um innerparteil iche Geschlossenheit nach auen vermitteln zu
knnen und erfolgreiche Konkurrenzkandidaturen, die die Machtposit ion
dieser informellen Fhrungsg remien infrage stellen knnten, zu unterbin
den. Zudem profitieren auch die aktiven aufstiegsorientierten Mitglieder
von dem Proporz, weil sich nach einem Engagement in der Partei sichere
Karrieren ergeben. Der mterproporz lsst der Parteifhrung nur wenig
Raum, politische Seiteneinsteiger auf der Liste zu platzieren, weil nur
langjhrige Mitarbeit im Ortsverband zu einer Aufstellung in den Direkt
wahlkreisen und zu einer Bercksichtigung auf der informell ausgehan
delten Reserveliste fhrt.
Bei konkordanzdemokratischen Nominierungsmustern, die in kleine
ren und mittleren Kommunen in Baden-Wrttemberg dominieren, wird
hingegen die Ochsentour weniger prmiert. Dies kann darauf zurckge
fhrt werden, dass aufgrund der bei geringer Gemeindegre viel hheren
Anzahl der zu besetzenden Mandate im Verhltnis zur Einwohnerzahl und
aufgrund des geringen Organisationsg rads der Parteien in Baden-Wrt
temberg gar nicht gengend Interessenten mit langer Parteizugehrig
keit im Nominierungsprozess zur Verfgung stehen. Die Nominierung
relativ parteiunabhngiger Kandidaten ist in diesen Fllen also eher eine
Verlegenheitslsung, whrend Parteien bei grerem Kandidatenpool zur
Nominierung langjhriger Parteimitglieder tendieren wrden. Sie kann
aber auch eine bewusste Strategie sein, gerade wenn die Parteien davon
ausgehen, dass die Nominierung parteidistanzierter Honoratioren auf dem
Whlermarkt sich auszahlen wird. Damit ist insbesondere zu rechnen,
wenn ein personenorientiertes Ratswahlrecht vorherrscht (vgl. zu aktu
ellen Befunden aus baden-wrttembergischen Grostdten H oltkamp/
Schnittke 2010). Gewhlt wird bei personenorientiertem Wahlrecht nach
Auffassung von Wehling, wer etwas ist und etwas gilt, Honoratioren also
(Wehling 1999c, S.180). Dies macht sich berwiegend am Berufsprestige
und daraus resultierenden Kundenkontakten fest.
Zusammenfassend kann man fr die Nominierungsphase in kommuna
len Konkordanzdemokratien festhalten, dass sich dort die fr Konkurrenz

153
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

demokratien auf kommunaler Ebene bliche Reihenfolge, nach der einer


Nominierung als Kandidat fr den Rat der Stadt eine lngere aktive Mit
arbeit in der rtlichen Parteiorganisat ion vorausgeht, umkehrt (vgl. Na
macher 1972, S.49; Namacher/Rudzio 1978, S.133). Am Anfang steht
in Parteien der kommunalen Konkordanzdemokratie (aufgrund des gerin
gen Organisat ionsg rads bzw. des personenorientierten Wahlrechts) hufi
ger die ber etablierte Netzwerke des vorpolitischen Raumes angetragene
Kandidatur, dann folgt kurz vor der Wahl hufig der Eintritt in die Partei
und erst am Ende der Legislaturperiode wird unter Umstnden auch ein
Parteiamt bernommen.

Abb. 24: Konkordante Nominierungsmuster auf kommunaler Ebene

Kandidatenpool Parteiorganisation Whlerprferenzen

Mangel an Nominierung von Personenorientiertes


parteigebundenen Honoratioren bzw. Wahlrecht fhrt zur
Kandidaten von Kandidaten Bercksichtigung
aufgrund niedrigen mit geringer konkordanter
Organisationsgrads Parteibindung Whlerprferenzen
und der Gemeindegre

Quelle: Holtkamp 2008b, S.126

Aufgrund des Wahl- und Nominierungsrechts unterscheiden sich zudem


die Nominierungsprozesse fr Brgermeisterkandidaturen zwischen den
Kommunen in Baden-Wrttemberg und in Nordrhein-Westfalen gra
vierend. In Baden-Wrttemberg haben die Parteien bei den Brgermeis
terwahlen kein Nominierungsrecht. In der wissenschaftlichen Literatur
wurde dies so gedeutet, dass die Parteien bei der Besetzung dieses Amtes
in baden-wrttembergischen Kommunen nahezu bedeutungslos sind. Die
Brgermeisterkandidaten stellen sich danach selbst auf. Grundlegend fr
die Beschreibung der Brgermeisterkandidaturen in Baden-Wrttemberg
ist immer noch die Untersuchung des Politikwissenschaftlers Hans-Georg
Wehling aus den 1980er-Jahren, der sich auch in seinen aktuellen Beitr
gen ausschlielich auf diese Statistiken bezieht (vgl. Wehling 2010). Diese
Brgermeisterstudie bezog sich auf die Grundgesamtheit aller 1090 Br
germeister inklusive der vielen kleineren Gemeinden in Baden-Wrttem

154
Nominierungsphase

berg. Die Ergebnisse der Befragung zeigen, dass 50,6 Prozent der Brger
meister nicht Mitglied einer Partei waren. Es dominieren danach jngere,
von den Verwaltungsfachhochschulen kommende Brgermeister.

In Baden-Wrttemberg zumindest, mit seiner Volkswahl des Brger


meisters ohne Prsentationsrecht der Parteien, spielen Organisationen
mit ihren eigenen Gesetzlichkeiten kaum eine Rolle bei der Auswahl
dieses kommunalen Hauptverwaltungs beamten. (Wehling/Siewert
1987, S.9)

Deutlich anders sieht es im Gegensatz dazu durchschnittlich in den nord


rhein-westflischen Kommunen aus. Der Verwaltungschef wurde in NRW
vor der Kommunalverfassungsreform 1994 vom Rat gewhlt. Auch wegen
den in der Kommunalverfassung damals noch vorgeschriebenen Qualifika
tionen bzw. Verwaltungserfahrungen wurde das Amt des Stadtdirektors
kaum von fhrenden Kommunalpolitikern aus dem lokalen Parteimilieu
besetzt (vgl. Holtkamp 2008b), wenngleich die richtige Parteimitglied
schaft schon als Eintrittskarte galt. Mit der Einfhrung der Direktwahl
fielen diese Qualifikat ionshrden. Ehrenamt l iche Kommunalpolitiker
konnten sich hufiger als Brgermeisterkandidaten der groen Parteien
aufstellen lassen und hatten dadurch in Nordrhein-Westfalen ausgesprochen
gute Wahlchancen.
In unserem frheren Forschungsprojekt Kommunalwahlen 1999 wur
den die Brgermeisterkandidaturen in den Grostdten Essen und Duis
burg sowie in zwei kleineren Gemeinden (Xanten und Hnxe) nher ana
lysiert und landesweit alle Brgermeisterkandidaten schriftlich befragt. In
der schriftlichen Befragung wurde deutlich, dass die Parteien fast aus
nahmslos Kandidaten mit starker Parteibindung in NRW nominierten.
Die Parteien hatten gleichzeitig faktisch das Nominierungsmonopol, weil
parteilose Einzelbewerber (ohne Amtsbonus) bei den Kommunalwahlen
1999 in der Regel chancenlos blieben (vgl. Holtkamp/Gehne 2002). Es
fanden sich nur sehr vereinzelt Kandidaten ohne Parteimitgliedschaft, was
auch auf die von uns in Fallstudien untersuchten Nominierungsmuster in
den Volksparteien zurckzufhren ist:
Wenige Parteimitglieder in herausgehobenen Positionen in Partei, Frak
tion oder Verwaltung treffen eine Vorauswahl des Brgermeisterkandi
daten ihrer jeweiligen Partei.
Die Vorentscheider sind in der Regel nicht fr eine Findungskommission
gewhlt worden, sondern konstituieren eher informelle Netzwerke. Auf
Findungskommissionen wird hufig gnzlich verzichtet.

155
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

Eine Sondierung findet fast ausschlielich im lokalen Umfeld der Par


tei statt. Man sucht nach Kandidaten, die man schon aufgrund langer
Beziehungen gut kennt und denen man das Amt zutraut (Wer kauft
schon gerne die Katze im Sack, insbesondere wenn man hinterher eng
zusammenarbeiten muss?).
Nicht selten nutzen die wenigen beteiligten Vorentscheider (z.B. Frak
tions- oder Parteivorsitzende, Amtsinhaber) auch die Vorauswahl, um
sich selbst als Kandidaten erfolgreich ins Spiel zu bringen. Teilweise
wurden auch Pakete geschnrt, um die Interessen aller Vorentscheider
zu wahren und aussichtsreiche Kampf kandidaturen zu vermeiden (z.B.
Zusage von Bundestagskandidaturen fr Verzicht auf Brgermeister
kandidatur).
Schlielich wird den einfachen Parteimitgliedern bzw. den Delegier
ten in der Regel nur ein Kandidat prsentiert, um diesen dann wider
spruchslos zum Brgermeisterkandidaten kren zu knnen.
Auch die bisher umfassendste Untersuchung zu Direktwahlen kommt ins
gesamt zu dem Ergebnis, dass Nordrhein-Westfalen auch nach der zweiten
Runde der Direktwahlen das Mutterland der Parteipolitisierung bleibt
(Gehne 2008, S.281) und der Verwaltungschef heute eine strkere lokale
Parteibindung aufweist als zuvor der Stadtdirektor. Dies ist auch auf Nach
frageeffekte in den durchschnittlich sehr groen nordrhein-westflischen
Kommunen zurckzufhren. Zwar prferieren die Brger in kleinen und
groen Kommunen nach reprsentativen Befragungen im gleichen Ma
durchsetzungsstarke Brgermeister, die eher berparteilich agieren (vgl.
Holtkamp 2008b), nur mssen sie in den Grostdten erstmals politisch
bekannt sein, was in der Regel wiederum eine Karriere ber Parteien
und Frakt ionen voraussetzt. In dem einzigen Fall, in dem CDU und FDP
einen parteiunabhngigen Kandidaten in einer nordrhein-westflischen
Grostadt aufstellten, war dieser, wie Brgerbefragungen ergaben, weni
ger in der Whlerschaft bekannt und erhielt deutl ich weniger Whlerstim
men als die ihn untersttzenden Parteien bei der parallel stattfindenden
Ratswahl (vgl. Gehne 2008, S.259; Holtkamp 2008b). Dies liegt auch an
dem weniger ausgeprgten kommunalpolitischen Interesse der Brger in
Grostdten, die strker auf ihre nat ionale Parteiorientierung zurckgrei
fen und ihre Informat ionskosten somit deutlich reduzieren, wenn die Par
teien ihren Kandidaten mit dem richtigen Etikett auszeichnen.
In greren Kommunen kommen auch in Baden-Wrttemberg die
Oberbrgermeister strker aus der ehrenamtlichen Kommunalpolitik und
sind oftmals auch Parteimitglied. Ihrer Kandidatur ist in Grostdten in
der Regel ein inoffizieller Nominierungsprozess der Parteien vorgeschaltet

156
Wahlkampfphase

(vgl. Hoecker 2005; Kern 2007). Folglich ist die durchschnittlich geringe
Parteiorientierung der Brgermeister, von der beispielsweise Hans-Georg
Wehling immer wieder in seinen Publikationen berichtet, vorwiegend
darauf zurckzufhren, dass in Baden-Wrttemberg Grostdte eher eine
Ausnahmeerscheinung sind, whrend in NRW allein 30 Grostdte lie
gen, die die politische Kultur des Landes strker prgen. Baden-Wrt
temberg steht demgegenber eher fr die kleinen Kommunen unter 5000
Einwohnern. So sind gut 54 Prozent der Gemeinden in Baden-Wrttem
berg in der Gemeindegrenklasse zwischen 500 und 5000 Einwohnern.
In NRW sind dies aufgrund der einschneidenden Gebietsreform in den
1970er-Jahren gerade mal knapp ein Prozent der Kommunen.

Abb. 25: Brgermeister aus der ehrenamtlichen Kommunalpolitik (in Prozent)

50
45,3
41,9 41,7
40

30

20

8,7
10

0
20 000 bis 50 000 Einwohner ber 50 000 Einwohner
Baden-Wrttemberg NRW

Quelle: nach Projekt Brgerkommune, Frakt ionsvorsitzendenbefragung 2003

5.2 Wahlkampfphase
In der Wahlkampfphase ist insbesondere dann mit einem personenorien
tierteren Wahlkampf zu rechnen, wenn die Nominierung von nicht so
stark p arteigebundenen Kandidaten keine Verlegenheitslsung ist, sondern
aus (u.a. auf das Kommunalwahlrecht zurckzufhrenden) strategischen

157
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

berlegungen resultiert. Auch in der Wahlkampfphase sind direkte Ein


f lsse der unabhngigen Variablen Kommunalrecht, Gemeindegre und
Organisationsg rad der Parteien nachzuweisen. So konnte in unserer Unter
suchung des Kommunalwahlkampfs 1999 in Nordrhein-Westfalen gezeigt
werden, dass der Ratswahlkampf in kleinen Stdten strker personenori
entiert ablief. Dies mag u.a. auch darauf zurckzufhren sein, dass es hier
dem Kand idaten noch mglich ist, direkt mit jedem Whler seines Wahl
bezirks Kontakt aufzunehmen, whrend sich die Wahlkampf kommunika
tion in Grostdten strker auf die Medien konzentriert (vgl. Gehne/
Holtkamp 2002).
Desweiteren kann das personenorientierte Wahlrecht in Baden-Wrt
temberg zu einer besonderen Form des Ratswahlkampfs dem Indivi
dualwahlkampf fhren. Im Individualwahlkampf wirbt der Kandidat
aggressiv dafr, dass alle Stimmen auf ihn kumuliert werden sollen, und
tritt damit in Konkurrenz zu seinen Parteikollegen auf der Liste (vgl.
Lff ler/Rogg 1985). Dabei handelt es sich teilweise um einen Dauer
wahlkampf, in dem sich die prominenten Bewerber stndig profilieren,
was auch zu einer geringeren Frakt ionsd isziplin whrend der R atsperiode
fhren kann.
Auch beim Brgermeisterwahlkampf sind die rechtlichen Rahmen
bedingungen von zentraler Bedeutung. In den Bundeslndern, in denen
Brgermeister- und Ratswahlen gleichzeitig stattfinden (gekoppelte
Wahl), wie z.B. lange Zeit in NRW, sind viele Brgermeisterkandida
ten auch auf Platz eins der Reserveliste ihrer Partei zur Ratswahl, sodass
es hufiger zu einem stark an der Partei orientierten Brgermeisterwahl
kampf kommt (vgl. Gehne/Holtkamp 2002). Auch der Organisat ionsg rad
der Parteien hat einen Einf luss auf die Wahlkampfphase. So lie sich in
Baden-Wrttemberg sowohl bei der Ratswahl als auch bei der Oberbr
germeisterwahl eine sehr aktive Rolle der Vereine beobachten, die nicht
zuletzt aufgrund des geringen Organisationsg rades der Parteien wesent
liche politische Vermittlungsfunktionen wahrnehmen (vgl. Lff ler/Rogg
1985). Demgegenber sind die Parteien im Ratswahlkampf in NRW abso
lut dominant (vgl. Marcinkowski 2001, S.269) und einzelne Kandidaten
treten deutlich in den Hintergrund (vgl. Horn/Khr 1978, S.280).
Auf die gekoppelte Wahl drften zumindest zum Teil auch die besonders
starken Unterschiede des Brgermeisterwahlkampfs in Baden-Wrttem
berg und Nordrhein-Westfalen zurckgehen, die in unserem Forschungs
projekt Brgerkommune deutlich wurden (vgl. Gehne/Holtkamp 2005).
In Baden-Wrttemberg verwendeten 92,3 Prozent der Brgermeister nach
eigenen Angaben kein Parteilogo auf ihren Wahlkampfmaterialien. Ganz

158
Wahlphase

anders das Bild in Nordrhein-Westfalen, wo nur 17,5 Prozent der Brger


meister gnzlich auf ein Parteilogo verzichteten.
Insgesamt zeigt sich in der Analyse der bislang vorliegenden Untersu
chungen ein deutlicher Zusammenhang von Nominierungs- und Wahl
kampfphase. Der Wahlkampf in kleineren und mittleren Stdten lsst nur
wenige Mglichkeiten, die Kandidaten gnzlich anders zu prsentieren,
als es ihr biografischer Hintergrund, der nicht wenigen Whlern persn
lich bekannt ist, erwarten lsst. Parteiungebundene Honoratioren werden
somit auch im Wahlkampf sehr stark ihre Persnlichkeit in den Vorder
grund stellen, whrend bei langjhrigen Parteifunkt ionren eher die Par
teien im Vordergrund stehen. Dies ist auch darauf zurckzufhren, dass
dieselben parteiinternen Solidarittsnormen und Machtkonstellationen,
die zur Nominierung von parteigebundenen Kandidaten gefhrt haben,
in der Wahlkampfphase fortwirken.

5.3 Wahlphase
Kommunalwahlen wurden im Gegensatz zu Bundestags- und Landtags
wahlen bisher nur im begrenzten Ma und zumeist nur in einzelnen
Fallstudien analysiert. Dieses relativ geringe Interesse der Politikwissen
schaft an Kommunalwahlen lsst sich damit erklren, dass lange bezwei
felt wurde, dass tatschlich ein eigenstndiges Kommunalwahlverhalten
im nennenswerten Ma zu verzeichnen ist. Aus dieser Perspektive wer
den Unterschiede zwischen Kommunalwahl- und Bundestagwahlergeb
nissen vor allem auf unterschiedliche Mobilisierungspotenziale zurckge
fhrt und nicht auf den Einf luss der Ratskandidaturen. Danach knnen
Parteien, welche im Bund in der Regierungsverantwortung stehen, ihre
Sympathisanten nicht so gut zu Kommunalwahlen mobilisieren wie die
Opposit ionsparteien. Kommunales Wahlverhalten ist danach nichts ande
res als ein Ref lex gesamtsystemaren Wahlverhaltens (Kevenhrster 1976,
S.244). Das bedeutet, dass die Opposit ionsparteien im Bund auf kommu
naler Ebene bessere Wahlergebnisse erzielen, weil die Stammwhler der
Regierungsf rakt ionen entweder von der Regierungspolitik enttuscht sind
oder zumindest keine allzu hohe Motivation haben, zur Kommunalwahl
zu gehen. Wird dieser Effekt bercksichtigt, gbe es danach aufgrund einer
starken Parteibindung des Wahlverhaltens im Grundsatz keine gravieren
den Unterschiede zwischen Bundestagswahl- und Kommunalwahlergeb
nissen zu verzeichnen, auch wenn das Resultat differiert.

159
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

Mit Verweis auf das in der Wahlforschung fest etablierte sozialpsycho


logische Modell, das das Wahlverhalten mit der Partei-, Themen- und
Kandidatenorientierung der Brger erklrt, wrde vor allem die langfristige
Parteiorientierung das Kommunalwahlverhalten beeinf lussen, die zudem
in erster Linie von der Bundesebene abhinge. D ementsprechend knnten
die Lokalparteien kaum mit herausstechenden Kandidaten punkten oder
durch eigenes Regierungshandeln vor Ort die Whlerschaft bei Ratswah
len berzeugen. Diese frustrierende Erkenntnis konnten Kommunalpoli
tiker hufiger insbesondere in Grostdten und in nordrhein-westflischen
Kommunen sammeln. Im bereits erwhnten Forschungsprojekt zur Kom
munalwahl in NRW konnte auf der Grundlage reprsentativer Brgerbe
fragungen in vier Stdten bzw. Gemeinden des Ruhrgebiets gezeigt wer
den, dass die nationale Parteiorientierung der einf lussstrkste Faktor zur
Erklrung des Wahlverhaltens bei Ratswahlen ist, whrend die Themen
orientierung zu einem guten Teil von der Parteiorientierung berlagert
wird. So wird den Parteien auf kommunaler Ebene und Bundesebene eine
hnl iche Lsungskompetenz bei wichtigen Themen und Problemen zuge
ordnet, sodass ein eigenstndiges kommunales Profil der Parteien kaum
zu erkennen ist. Die Ratskandidaten konnten das Kommunalwahlverhal
ten ebenfalls nur wenig beeinf lussen, weil sie nicht selten entgegen ihrer
eigenen Wahrnehmung bei den Brgern weithin unbekannt sind. Keiner
der Direkt- und Listenbewerber war bei mehr als fnf Prozent der Befrag
ten namentlich bekannt, sodass ihr persnliches Profil kaum einen ent
scheidenden Einf luss auf ihre Wahl haben konnte.
Des Weiteren konnte die SPD 1999 als Regierungspartei im Bund einen
greren Teil der Personen, die sich mit ihr identifizieren, nicht mobilisie
ren, sodass die CDU viele der roten Rathuser einnehmen konnte (vgl.
Bovermann 2002, S.124), weil sie ihre Whler als Bundesopposit ion bes
ser zum Wahlgang motivieren konnte.
Mit Blick auf das baden-wrttembergische Ratswahlrecht wurde jedoch
in Abgrenzung zu dieser Konvergenzthese (zwischen Bundes- und Kom
munalwahlverhalten) die sog. Differenzhypothese entwickelt (vgl. Gab
riel/Brettschneider/Vetter 1997). Danach wird davon ausgegangen, dass
die bei Brgern und Mandatstrgern verbreitete Vorstellung von der partei
distanzierten sachorientierten kommunalen Selbstverwaltung die Bedeu
tung von Parteiorientierungen fr die kommunale Wahlentscheidung sin
ken lsst, whrend der Einf luss der Kandidatenorientierung sehr hoch zu
veranschlagen ist (vgl. Lff ler/Rogg 2000, S.123). Die Kommunalwahlen
in den in Baden-Wrttemberg berwiegend kleinen Gemeinden sind des
halb eher Personal- als Parteiwahlen. Mit zunehmender G emeindegre

160
Wahlphase

ehmen die Kommunalwahlen aber auch in Baden-Wrttemberg eher


n
den Charakter einer Parteiwahl an (Vlkl 2001, S.59).
Auch wenn beispielsweise in einer Grostadt wie Stuttgart die Rats
kandidaten hnlich unbekannt sind wie in den NRW-Kommunen, kn
nen hier dennoch ber das Ratswahlrecht auch Kandidateneffekte auftre
ten (vgl. Henke 1997, S.179). Immerhin ber 50 Prozent der Whlerschaft
machen auch in Stuttgart von der Mglichkeit zu kumulieren und zu pana
schieren Gebrauch und whlen nicht einfach die komplette Liste einer Par
tei. Es erscheint plausibel, dass fr die Personalentscheidungen der Wh
lerschaft in greren baden-wrttembergischen Kommunen weitgehend
nur die begrenzten Angaben auf dem Stimmzettel eine Rolle spielen (vgl.
Andersen 2000, S.88) und nicht ein wie auch immer gearteter ffentl icher
Bekanntheitsg rad der Ratskandidaten. So werden z.B. Frauen mit Doktor
titel auf den CDU-Listen am meisten von der Whlerschaft der baden-
wrttembergischen Grostdte nach oben gewhlt. Sie steigen selbst vom
letzten Platz der Liste so weit auf, dass sie sicher in den Stadtrat kommen
(vgl. Holtkamp/Schnittke 2010).
Das Wahlverhalten bei den Direktwahlen der Brgermeister weist dem
gegenber zwar sowohl in NRW als auch in Baden-Wrttemberg eine
strkere Kandidatenorientierung auf, aber in Nuancen zeigen sich wiede
rum hnl iche Unterschiede zwischen den beiden Bundeslndern. In beiden
Bundeslndern ist der Amtsbonus des Brgermeisters zwar prgend, aber
in NRW schlgt auch hierbei wieder die Parteiorientierung strker durch.
Der Amtsbonus ergibt sich in der Regel daraus, dass der amtierende Br
germeister wesentlich bekannter ist und ber einen privilegierten Zugang
zur Lokalpresse und Wirtschaft sowie zu den Vereinen verfgt. Insofern
haben es Herausforderer immer deutl ich schwerer, gewhlt zu werden, und
gerade in den kleineren baden-wrttembergischen Kommunen findet sich
deshalb hufiger kein Gegenkandidat. In einer durchschnittlichen NRW-
Kommune muss der Brgermeister auch aufgrund des strker ausgeprg
ten Parteienwettbewerbs immer mit mehreren Konkurrenten anderer
Parteien rechnen. Bei den ersten Direktwahlen in NRW 1999 erreichten
die CDU-Kandidaten, die schon als (ehrenamtliche bzw. hauptamtliche)
Brgermeister oder Stadtdirektoren antraten, Wiederwahlquoten von 86
bis 96 Prozent. Die SPD-Amtsinhaber erzielten demgegenber Wieder
wahlquoten von nur 50 bis 55 Prozent. Hierin drfte wieder der zu die
sem Zeitpunkt extrem negative Bundestrend zulasten von Rot-Grn zum
Ausdruck kommen, der den Amtsinhaberbonus berlagerte. Bei diesen
Konstellat ionen haben also Herausforderer in NRW gnstigere Ausgangs
bedingungen. In Baden-Wrttemberg mssen die Brgermeister eher nur

161
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

bei persnlichen Verfehlungen um ihre Wiederwahl bangen oder dann,


wenn sie sich in der Wahlkampf- oder Regierungsphase zu stark an ihre
Partei gebunden haben und auf Gegenkandidaten treffen, die nicht aus
dem lokalen Parteimilieu stammen (vgl. Kern 2007).
Auch die Stimmenanteile von Whlergemeinschaften bei den Ratswah
len, ein entscheidender Indikator fr den Parteieneinf luss, hngen von der
Gemeindegre, dem Organisationsg rad der Parteien und dem Kommu
nalwahlrecht ab. Bei personalisiertem Wahlrecht49 und niedriger Gemein
degre erhalten Whlergemeinschaften in der Regel hhere Stimmenan
teile, beispielsweise in den baden-wrttembergischen Kommunen. Auch
der Organisat ionsg rad der Parteien hat einen nicht unerheblichen Einf luss
auf die Wahlerfolge von Whlergemeinschaften. Bei geringem Organisa
tionsg rad sind die Parteien gerade in den kleineren Gemeinden kaum in
der Lage, eigene Listen aufzustellen, sodass sich die Whlergemeinschaf
ten in diesen Fllen kaum einer Konkurrenz stellen mssen. So erreichte
die CDU beispielsweise bei den Kommunalwahlen 1999 in Baden-Wrt
temberg in der in diesem Bundesland absolut dominanten Gemeindegr
enklasse bis 20000 Einwohner bei ihren Kandidaturen einen Deckungs
grad von nur 64 Prozent und die SPD kam auf lediglich 57 Prozent (vgl.
Gehne/Holtkamp 2005). Dieser niedrige Deckungsg rad ist, neben der
Gemeindegre, auf den tradit ionell niedrigen Organisat ionsg rad der Par
teien in Baden-Wrttemberg zurckzufhren. Demgegenber erreich
ten die Whlergemeinschaften in dieser Gemeindegrenklasse bei den
baden-wrttembergischen Kommunalwahlen 1999 einen Deckungsg rad
von 96 Prozent und waren auch deshalb mit 48,2 Prozent der Ratsman
date in dieser Gemeindegrenklasse mit deutlichem Abstand die strkste
kommunale Kraft in Baden-Wrttemberg, gefolgt von der CDU mit 29,3
und der SPD mit 13,9 Prozent.
In Nordrhein-Westfalen spielen die Whlergemeinschaften bei Kommu
nalwahlen traditionell keine grere Rolle. Der hohe Organisationsg rad
der Parteien, die Dominanz der Grostdte und das fr Whlergemein
schaften lange Zeit ungnstige Wahlrecht fhrten dazu, dass diese Grup
pen bisher nie auch nur einen Stimmenanteil von zehn Prozent erringen
konnten (vgl. Holtkamp/Eimer 2006). Bereits im Kommunalwahlgesetz
von 1952 wurde in NRW das Recht, Wahllisten aufzustellen, ausdrck
lich auf die Parteien beschrnkt. Wollten die Whlergemeinschaften den
noch an der Kommunalwahl teilnehmen, waren sie dazu gezwungen,
sich sozusagen als Partei von Parteilosen beim Landeswahlleiter regis
trieren zu lassen (Becker 1974, S.65). 1956 traten in NRW Whlerge
meinschaften folglich nur noch in vier kreisangehrigen Gemeinden (und

162
Regierungsphase

in keiner kreisfreien Stadt) an und erlangten insgesamt nur neun Rats


mandate. Als das Bundesverfassungsgericht 1960 diese Regelungen fr
unzulssig erklrte, waren die meisten stark politisch interessierten Brger
schon in Parteien organisiert und der Auf bau von Whlergemeinschaften
fiel bei zugleich weiter bestehender 5-Prozent-Sperrklausel in den gr
eren Kommunen auerordentlich schwer (vgl. Becker 1974). Kurz dar
auf erfolgte in NRW eine besonders radikale Gebietsreform, die es fr die
Whlergemeinschaften in den nun noch deutlich greren Kommunen,
auch aufgrund ihrer Verwurzelung in den Ursprungskommunen, zustz
lich erschwerte, die Sperrklausel zu berspringen. Insgesamt konnten sich
die Whlergemeinschaften in Nordrhein-Westfalen von diesem Doppel
schlag (Verbot und radikale Gebietsreform) nie wieder richtig erholen.
Zwar fhrte die Abschaffung der 5-Prozent-Hrde 1999 zum Einzug der
Whlergemeinschaften auch in die Rte der greren Kommunen, aber
in der Regel bilden sie dort nur mehrere neue Einmanngruppierungen,
die zu einer konstruktiven Zusammenarbeit im Kommunalparlament
nur bedingt fhig sind (vgl. Bogumil/Grohs/Holtkamp 2009). Im Ver
gleich dazu kandidieren in Baden-Wrttemberg in mittleren und gre
ren Kommunen erfolgreiche Whlergemeinschaften, die vor der weniger
einschneidenden Gebietsreform in den 1970er-Jahren gegrndet wurden,
neben den neueren Gruppierungen. So erhielten die Whlergemeinschaf
ten selbst in den Kommunen zwischen 50000 und 150000 Einwohnern
bei den baden-wrttembergischen Kommunalwahlen 2004 noch knapp
25Prozent der Whlerstimmen und sind als zweitstrkste Kraft bei den
Ratsentscheidungen von zentraler Bedeutung (vgl. Kf lein 2008, S.19).

5.4 Regierungsphase
In der Regierungsphase ist, wenn die Weichen in den Phasen zuvor (wie
in Baden-Wrttemberg) bereits auf Konkordanz gestellt wurden, eher mit
einer geringen Fraktionsd isziplin, einem geringeren Parteienwettbewerb
im Stadtrat (vgl. Michl 2003)50 und mit einem dominanteren Brgermeis
ter zu rechnen.
Bei konkurrenzdemokratischen Mustern sind demgegenber die Frak
tionsd isziplin und der Trend zu Mehrheitsentscheidungen deutlich str
ker ausgeprgt, wie wir es fr die nordrhein-westflischen Kommunen im
Vergleich zu Baden-Wrttemberg in landesweiten Befragungen der Frak
tionsvorsitzenden nachweisen konnten (vgl. Abbildung26). In den baden-

163
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

wrttembergischen Stdten ber 50000 Einwohner geben die Fraktions


vorsitzenden an, dass wesentliche Vorentscheidungen seltener bereits in
den Fraktionssitzungen getroffen werden, dass es bei den Abstimmungen
ber den Haushaltsplan im Rat weniger hufig zu Gegenstimmen kommt
als in Nordrhein-Westfalen und dass hrtere Auseinandersetzungen im
Stadtrat etwas seltener sind. Insbesondere wird aber eine deutl ich geringere
Fraktionsd isziplin beim Abstimmungsverhalten konstatiert als in Nord
rhein-Westfalen.

Abb. 26: P rozedurale Parteipolitisierung in Stdten ber 50000 Einwohner


(in Prozent)

9,1 51,5

Die Beratungen im Rat sind nur noch BW


Formsache, weil die Vorentscheidungen
bereits in der Fraktion getroffen werden
NRW
34,5 58,8
21,2 27,3
BW
Zwischen den Fraktionen kommt es hufig
zu harten Auseinandersetzungen im Stadtrat
NRW
30,0 40,0
18,2 36,4

Bei der Verabschiedung des Haushaltes BW


kommt es nie zu einem einstimmigen
Beschluss des Rates
NRW
42,5 30,8
27,3 51,5
BW
Die Ratsmitglieder meiner Fraktion stimmen
im Rat fast immer geschlosssen ab
NRW
68,3 29,2

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Ja eher ja

Quelle: nach Projekt Brgerkommune, Frakt ionsvorsitzendenbefragung 2003

Unter konkurrenzdemokratischen Bedingungen ist zudem durchschnitt


lich mit einem weniger dominanten Brgermeister zu rechnen. Der Br
germeister hat nur in den Fllen eine etwas strkere Stellung und damit mehr
Handlungsspielraum als allgemeinhin blich, wenn er dasselbe Parteibuch
hat wie die Ratsmehrheit. Freilich wird er auch bei dieser fr ihn gnsti
gen Konstellation durch den Einf luss der Mehrheitsf raktion eingeschrnkt.

164
Regierungsphase

Bei gegenlufigen Parteiorientierungen (sog. Kohabitationen) zeigte sich


in Fallstudien in nordrhein-westflischen Stdten, dass der Brgermeis
ter keine dominante Rolle spielt, weil die Ratsmehrheit seine Kompeten
zen ganz erheblich beschneidet (vgl. Bovermann 1999; Holtkamp 2000b).
Das liegt auch daran, dass der hauptamtliche Brgermeister bei konkur
renzdemokratischen Konstellationen schon durch die Selektionsk riterien
der Nominierungsphase in der Regel eine starke Parteiorientierung auf
weist und auch in der Regierungsphase Verwaltungsvorlagen vor allem
mit seiner Fraktion vorher abstimmt (vgl. Nienaber 2004, S.154), also
nicht als ber den Parteien stehender Moderator akzeptiert werden kann,
wie dies insbesondere fr die in Baden-Wrttemberg hufiger vorkom
menden parteilosen bzw. parteidistanzierten Brgermeister berichtet wird
(vgl. z.B. Winkler-Haupt 1988). Damit wird der stark parteigebundene
Brgermeister von den Mehrheitsfraktionen bei Kohabitationskonstella
tionen im Allgemeinen als politischer Gegner eingeordnet, dessen Kreise
einzuengen sind, schon um bei der nchsten Brgermeisterwahl fr den
eigenen Kandidaten mit Verweis auf die vermeintliche Unttigkeit des
amtierenden Verwaltungschefs bessere Startbedingungen schaffen zu kn
nen (vgl. Bogumil 2001; Holtkamp 2008b).
Auch in der Regierungsphase sind weiterhin Einf lsse der unabhngi
gen Variablen zu verzeichnen. So hngt die Dominanz des Brgermeisters
gerade unter den Konstellationen der Kohabitation zu einem nicht unerheb
lichen Teil von den ihm und dem Rat in den unterschiedlichen Gemein
deordnungen zugewiesenen Kompetenzen ab. Darber hinaus drfte es
in kleineren Gemeinden wahrscheinlicher sein, dass der Verwaltungschef
gegenber den schwachen Partei- und Fraktionsorganisationen dominanter
auftreten kann als in den Grostdten. Auch der Organisationsgrad der Par
teien drfte auf die Regierungsphase einen Einf luss haben. Bei geringem
Organisationsgrad ist davon auszugehen, dass die Parteien nach der Wahl
kampfphase kaum Einf luss auf die Fraktion und den Brgermeister nehmen,
weil sie nach dieser Kraftanstrengung () wieder in einen Dmmerzu
stand (Schneider 1977, S.26) zurckfallen. Dadurch sind die Ratsmitglie
der und Brgermeister auch weniger damit beschftigt, kontinuierlich an
Sitzungen und Veranstaltungen ihrer Partei teilzunehmen (vgl. Simon 1988).
Die beschriebenen konkordanten Akteurskonstellat ionen zu Beginn der
Regierungsphase drften dann auch einen Einf luss auf die Regierungs
politik haben. So ist damit zu rechnen, dass bei geringer Frakt ionsd isziplin
und geringerer Parteiorientierung der Mandatstrger, wie dies in den meis
ten baden-wrttembergischen Kommunen der Fall ist, die parteipolitische
mterpatronage weniger ausgeprgt ist.

165
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

5.5 Bundesweite Verteilung der Demokratietypen


Whrend die baden-wrttembergische und nordrhein-westflische Kom
munalpolitik als ausreichend empirisch untersucht gelten knnen, ist es
mangels empirischer Erkenntnisse schwieriger, die anderen B undeslnder
den Demokratietypen zuzuordnen. Zumindest aber lassen sich die Ur
sachen fr die Demokratietypen (Gemeindegre, Kommunalrecht und
Organisationsg rad der Parteien) zusammenfgen, um zu Hypothesen in
Bezug auf den Vergleich der Kommunalpolitik in allen Bundeslndern zu
gelangen (vgl. Holtkamp 2008b).
Um einen berblick ber die zu erwartende Verteilung konkordanz-
und konkurrenzdemokratischer Muster in den Bundeslndern zu erhal
ten, wurden diese drei Ursachen transformiert in Variablen, die nur Aus
prgungen von 1 bis 3 haben (zum Kommunalrecht vgl. Tabelle13, S.38).
Die Ausprgung 1 steht dabei jeweils fr Werte, die am strksten auf kon
kurrenzdemokratische Muster hindeuten. Die Werte der drei unabhngi
gen Variablen werden abschlieend zu einem additiven Konkordanzindex
zusammengefhrt.
Tabelle36 zeigt, dass die hchsten Werte auf dem Konkordanzindex von
den neuen Bundeslndern sowie von Baden-Wrttemberg und Rhein
land-Pfalz erzielt werden. In diesen Lndern ist also durchschnittlich mit
eher konkordanzdemokratischen Mustern zu rechnen. Auf der anderen
Seite stehen das Saarland, Hessen und Nordrhein-Westfalen, bei denen
aufgrund der niedrigen Werte auf dem Konkordanzindex eher konkur
renzdemokratische Muster zu erwarten sind. Zugleich ist in allen Bun
deslndern mit erheblichen Varianzen zwischen Kommunen unterschied
licher Gre zu rechnen.
Die konkordanzdemokratischen Strukturen in den neuen Bundesln
dern drften sich durch die dortige regionale politische Kultur 51 noch
mal verstrken. Fr eine im Vergleich zu den alten Bundeslndern tradi
tionell konkordantere Kultur in den ostdeutschen Lndern sind insbeson
dere die folgenden Faktoren anzufhren, die zum Teil auch heute noch
die Ansichten und Handlungsstrategien der Akteure mitprgen knnen
(vgl. Neckel 1995; Pollach/Wischermann/Zeuner 2000; Newiger-Addy
2002):
Unter der Herrschaft der SED hat sich ein unpolitisches Modell ent
wickelt, das dem Ideal der widerspruchsfreien Gemeinschaft (Neckel
1995, S.672) folgte, was auch noch nach der Wende fortwirkte.
Hinzu kamen persnliche Erfahrungen vieler Brger, dass man Kon
f likte nur zum eigenen Nachteil offen austragen konnte.

166
Bundesweite Verteilung der Demokratietypen

Tab. 36: Konkordanz- und konkurrenzdemokratische Bundeslnder


Organisations Gemeinde- Kommunal- Konkordanz-
Stand 2012
grad gre recht index
Thringen 3 3 3 9
Baden-
3 2 3 8
Wrttemberg
Brandenburg 3 2 3 8
Mecklenburg-
3 3 2 8
Vorpommern
Sachsen-
3 2 3 8
Anhalt
Sachsen 3 2 3 8
Rheinland-
2 3 3 8
Pfalz
Niedersachsen 2 2 3 7
Schleswig-
2 3 2 7
Holstein
Bayern 2 2 2 6
Hessen 2 1 1 4
Nordrhein-
2 1 1 4
Westfalen
Saarland 1 1 2 4
Organisat ionsg rad: 3 =unter zwei Prozent der parteibeitrittsberechtigten Brger eines
Bundeslandes sind in einer Partei organisiert, 2=Organisat ionsg rad zwischen zwei und
unter vier Prozent, 1=Organisat ionsg rad vier Prozent und mehr (Daten 2009, Nieder
mayer 2011, S. 15)
durchschnitt l iche Gemeindegre eines Bundeslandes: 3=unter 5000 Einwohner,
2=zwischen 5000 und 12000 Einwohnern, 1=12000 Einwohner und mehr (Stand 31.3.
2012)
Kommunalrecht: 3=20 bis 18 Punkte, 2=17 bis 15 Punkte, 1=unter 15 Punkte (Stand
31.3.2012)
Quelle: eigene Darstellung

Auerdem wurden altinstitutionelle Handlungsmuster, die zu DDR-


Zeiten ein gemeinsames und geschlossenes Auftreten von Verwaltung
und Vertretungskrperschaft gegenber der ffentlichkeit implizier
ten, fortgefhrt.
Bedeutsam sind auch die gemeinsamen Erfahrungen an den runden
Tischen der Wendezeit, die von einem groen Konsens auch unter den
Parteien geprgt waren, der vor allem darin bestand, die alten Herr

167
Kommunalpolitik zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie

schaftsverhltnisse friedlich abzulsen und die Herausforderungen des


Auf baus demokratischer Strukturen gemeinsam zu meistern.
Weiterhin resultiert das sehr geringe Vertrauen in die Parteien aus den
Erfahrungen der Vorwendezeit.
Deshalb ist auch nach den Kommunalverfassungsreformen in den 1990er-
Jahren davon auszugehen, dass eine erheb l iche Varianz insbesondere
zwischen den Kommunen unterschiedlicher Bundeslnder zu verzeich
nen ist. Diese Unterschiede bestehen sowohl fr die Kommunalverfas
sungen als auch fr die kommunalen Entscheidungsprozesse. Weder ist
ein einheitlicher Trend in Richtung Parteipolitisierung der kommunalen
Entscheidungsstrukturen nachweisbar (so Holtmann 1998), noch ist davon
auszugehen, dass durch die Verfassungsreformen ein einheitlicher Trend
in Richtung Konkordanzdemokratie ausgelst wurde (so Wehling 2010).
Vielmehr koexistieren mit der Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie
weiterhin zwei unterschiedliche demokratische Welten in der deutschen
Kommunalpolitik nebeneinander, deren Vor- und Nachteile im Schluss
kapitel zu diskutieren sein werden.

168
6 K
 ommunalpolitik bei konfliktreichen
Entscheidungen

Die Routineentscheidungen werden in der Kommunalpolitik hauptsch


lich von der Kommunalverwaltung dominiert und zugleich in der Kon
kurrenzdemokratie schon hufig mit den Mehrheitsf rakt ionen im Vorfeld
der Ausschuss- und Ratssitzungen abgestimmt. Die ehrenamtliche Kom
munalpolitik reagiert in vielen Bereichen nur auf die Sachverhaltsschil
derungen der Verwaltung und stimmt der weit berwiegenden Anzahl
der administrativen Beschlussvorlagen auch aufgrund des Informations
vorsprungsder hauptamtlichen Verwaltung zu. Diese Dominanz der Ver
waltung wird allerdings bei konf liktreichen Entscheidungen, durch die
die Brgerschaft oder Teile der gesellschaftlichen Akteure stark belas
tet werden, brchig. Der (drohende) Protest der Brger fhrt dazu, dass
die ehrenamtliche Kommunalpolitik sich oftmals gerade auf diese Ent
scheidungen konzentriert, sich deutl ich strker ber alternative Beschluss
optionen informiert und den Erwartungsd ruck versprt, sich unabhngig
von der Verwaltungsmeinung ffentlich zu positionieren. Das sind dann
hufiger die Sternstunden des Kommunalparlaments, das normalerweise
nur wenig ffentliche Beachtung und Zuhrer findet. Die Durchschlags
kraft der Verwaltungsvorlagen verringert sich, die Entscheidungen sind
offen und die betroffenen Brger sorgen fr ein mitunter betrchtliches
Konf liktn iveau. Teilweise gert die reprsentative Demokratie sei es
nun in ihrer konkordanz- oder konkurrenzdemokratischen Ausprgung
hier an ihre Grenzen und Entscheidungen werden vertagt oder ganz ver
worfen.
Beispiele fr diese konf liktreichen Auseinandersetzungen finden sich
vorwiegend im Bereich der kommunalen Sparpolitik und bei der Reali
sierung grerer Infrastrukturvorhaben (neue Mllverbrennungsanlagen,
Kohlekraftwerke etc.), die im Folgenden nher analysiert werden sollen
und in denen sich die Akteurskonstellat ionen und -strategien von der nor
malen Betriebsweise der skizzierten Demokratietypen gravierend unter
scheiden.

169
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

6.1 Haushaltskonsolidierung und Widerstnde


Die kommunale Haushaltspolitik wird im Allgemeinen nur von sehr weni
gen Akteuren dominiert und verschliet sich einer breiteren Beteiligung.
Der Kmmerer und der Brgermeister bestimmen durch die Haushaltsein
bringung mageblich die Haushaltsentscheidungen, die in den Frakt ionen
von den Fraktionsvorsitzenden und wenigen Haushaltsexperten modi
fiziert werden. In greren Stdten stellt die Verwaltung den Haushalt,
bevor er in den Rat eingebracht wird, hufig im Rahmen eines dreistu
figen Verfahrens auf (vgl. Namacher/Namacher 2007). Die erste Stufe
bildet die Bedarfsermittlung der mter, die zweite die Abstimmung zwi
schen Fachmtern und Kmmerei, die dritte schlielich die abschlieende
Beratung der Verwaltungsspitze.
Viele Ratsmitglieder und groe Teile der ffentlichkeit sind hufig
nicht in der Lage, den Haushaltsplan richtig zu lesen. Die geringe Trans
parenz der Haushaltsplanung sttzt dabei die Machtposition der Frak
tionsspitzen und der Kmmerei. Nur in Ausnahmefllen wird im Zuge
eines sog. Brgerhaushaltes der Beratungsprozess in einigen Stdten etwas
geffnet (vgl. Holtkamp 2012b).
Die Haushaltsberatung und -verabschiedung im Kommunalparlament
sind in konkurrenzdemokratischen Kommunen besonders stark vom Par
teienwettbewerb geprgt. Die Opposition nutzt dann die Haushaltsrede
hufig zur Generalabrechnung mit der Regierung, wobei den Reden
meist nicht zu entnehmen ist, wie genau der Haushaltsausgleich zu errei
chen ist. Der defizitre Haushalt wird hufig als Versagen der jeweiligen
Mehrheitsfraktionen dargestellt (Verschwendungsthese). Die Mehrheits
fraktionen betonen demgegenber, dass die defizitre Haushaltssituation
nur etwas mit kommunal nicht zu beeinf lussenden Faktoren zu tun habe
(Opferthese).

ff Verschwendungs- und Opferthese

In den Kommunalwissenschaften gibt es eine lange Debatte darber, ob die


Ursachen fr kommunale Haushaltsdefizite eher exogener oder endogener
Art sind. So zerfllt die Diskussion ber kommunale Haushaltskonsolidierung
zumeist in zwei Lager (vgl. Holtkamp 2012a). Im ersten Lager wird entschie
den die Opferthese (vgl. Pleschberger 2008, S.53) vertreten. Die Kommu
nen sind danach unverschuldet durch Aufgabenberwlzung hherer Ebenen
und soziokonomische Probleme in die Haushaltskrise geraten. Die auf die

170
Haushaltskonsolidierung und Widerstnde

Opferthese folgende Rezeptur ist simpel: Da das Haushaltsproblem exogen


entstanden ist, muss es auch exogen gelst werden. Die Kommunen mssen
von Bund und Lndern strker finanziell untersttzt und kommunale Altschul
den sollen ber den Finanzausgleich oder einen Entschuldungsfonds abgedeckt
werden. In diesen Aussagen treffen sich der Stdtetag, Oppositionsfraktionen
in Land und Bund einerseits sowie lokale Politikforschung und kommunale
Finanzwissenschaft andererseits. Im zweiten Lager werden die Versumnisse
und die endogenen Konsolidierungspotenziale der Kommunen hervorgehoben
(Verschwendungsthese). Die Pf licht zum Haushaltsausgleich und die stetige
Aufgabenerfllung gelten als Maxime kommunalen Handelns. Mit effizien
teren Verwaltungsreformen, mit eisernem Sparwillen oder mit Sparkommis
saren sollen diese kommunalen Konsolidierungspotenziale ausgeschpft wer
den. In diesen Chor stimmen hufig die Parteivertreter ein, wenn sie in die
Regierungs verantwortung auf Landes- und Bundesebene wechseln, und
werden in dieser Deutung von Kommunalaufsicht, Rechtswissenschaft und
betriebswirtschaftlicher Verwaltungsforschung untersttzt. Beide Positionen
fhren die Kommunen in der Haushaltskrise vor Ort aber wohl nur bedingt
weiter. Erstens zeichnen sich Haushaltsprobleme hufig gerade dadurch aus,
dass sich endogene und exogene Ursachen meist zu komplexen Folge- und
Handlungsketten verschrnken, sodass die propagierten gradlinigen Lsungs
konzepte kaum greifen werden. Zweitens sind Haushaltsprobleme meist Aus
druck von massiven Interessenkonf likten und ungleicher Verteilung von
Machtressourcen, die nicht einfach durch gut gemeinte Appelle an die Akteure
in Bund, Lndern und Kommunen oder durch verwaltungsw issenschaftliche
Rat ionalisierungskonzepte berbrckt werden knnen.

Haushaltsberatungen in greren Stdten sind in hohem Ma routinisiert,


sodass alljhrlich die gleichen Argumentationsfiguren in neuem Gewand
vorgetragen werden. In Extremfllen kopieren die Fraktionsvorsitzenden
einzelne Textbausteine aus ihren alten Haushaltsreden und fgen sie ledig
lich zu einer neuen Rede zusammen. Die Haushaltsberatungen in den Aus
schssen sind dagegen deutlich weniger von den groen Argumentations
linien bestimmt. In ihnen dominieren vielmehr die Detailinterventionen
an einzelnen Punkten, die fr den Haushaltsausgleich insgesamt nur eine
geringe Relevanz haben. Hier ist das einst von Cyril Northcote Parkinson
entwickelte Gesetz der Ausschussttigkeit auch heute noch teilweise aktuell:

Die auf einen Tagesordnungspunkt verwendete Zeit ist umgekehrt pro


portional zur Gre der Summe, um die es geht. (Parkinson 1994, S.49)

171
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

Wie es hierzu kommt, verdeutl icht der britische Satiriker an einem fikti
ven Finanzausschuss, der sich, nachdem er im Schnellverfahren eine riesige
Investitionssumme verabschiedet hat, darauf hin genussvoll der Anschaf
fung eines Fahrradstnders widmet:

Die groe Debatte luft. Eine Summe von 350 Pfund ist in jeder
manns Reichweite. Jeder wei, wie ein Fahrradunterstand aussieht.
Die Diskussion erstreckt sich ber die nchsten 45 Minuten und kann
mglicherweise zu einer Ersparnis von fnfzig Pfund Sterling fhren.
Schlielich lehnen sich die Mitglieder befriedigt zurck. (Parkinson
1994, S.52)

Diese relativ kalkulierbaren Entscheidungsprozesse knnen allerdings


dann die gewohnten Bahnen verlassen, wenn die Verwaltungsspitze radi
kale Einsparvorschlge wie beispielsweise die Schlieung von Einrich
tungen dem Kommunalparlament zur Entscheidung vorlegt. Die Verwal
tung dominiert den Haushaltsprozess nur so lange, wie er nicht zu einem
starken Protest der Brger und Verbnde fhrt, denn sptestens dann muss
der Rat sich erklren. In der Regel wird die Verwaltung diesen Pro
test antizipieren und deshalb eher auf harte Einschnitte verzichten bzw.
sehr moderate Krzungen in allen Bereichen nach dem Rasenmher
prinzip favorisieren. Von diesem verwaltungsinternen Konsolidierungs
pfad, mit dessen Beschreiten die Verwaltung weitgehend die Kontrolle
ber den Haushaltsprozess und das Kommunalparlament erhalten will,
wird meist nur dann abgewichen, wenn der Haushaltsausgleich gefhrdet
bzw. strukturell nicht erreichbar ist und Eingriffe der Haushaltsaufsicht
zu befrchten sind. Dann droht auf diesem Weg der Kontrollverlust und
die Verwaltung ist nicht selten auch unter neuer Fhrung, die strker auf
den Haushaltsausgleich drngt, motiviert, einschneidende Sparvorschlge
zu entwickeln. Die Strategien zur Durchsetzung dieser Konsolidierungs
manahmen hneln sich in vielen Stdten (vgl. Holtkamp 2012a).
Zentralisierung: Haushaltskonsolidierung geht von der Verwaltungs
spitze und der Kmmerei aus. Sparvorschlge werden entweder in
einer vertrauten Runde mit loyalen Verwaltungsm itarbeitern oder
von Unternehmensberatungen entwickelt. Hieran werden die Fachm
ter, der Stadtrat, die ffentlichkeit und der Personalrat nur begrenzt
beteiligt.
Inkrementalismus: Relevant sind kurzfristig erzielbare Einsparpoten
ziale und damit die Konzentration auf die wichtigsten Ausgabe- und
Einnahmeposit ionen. Sperrige Berichte ber Ziele, Outputindikatoren

172
Haushaltskonsolidierung und Widerstnde

und Zielerreichung erschweren eher zgige Entscheidungen bzw. pro


duzieren erhebl iche Transakt ionskosten.
Konsolidierungserzhlung: Der Verwaltungschef und der K mmerer
werben in der ffentlichkeit fr Untersttzung, indem sie das ent
wickelte Sparpaket als alternativlos darstellen. Die Konsolidierungs
manahmen werden mit einem einfachen Ziel verbunden. Bei noch
nicht ganz aussichtsloser Haushaltslage wird der mittelfristige Haus
haltsausgleich als Ziel ausgegeben, bei schwierigerer Lage die Verhinde
rung von strkeren Eingriffen der Kommunalaufsicht (z.B. Bestellung
von Sparkommissaren) in den Vordergrund gestellt.
Zeitdruck: Interessengruppen, Fachverwaltungen und Fachausschs
sen wird nur wenig Zeit gegeben, zu opponieren und die Ratsmitglie
der zu beeinf lussen. Diese knnen sich unter Zeitdruck auf entlastende
Konsolidierungserzhlungen sttzen. Das Sparpaket, das nicht aufge
schnrt werden soll, wird von der Verwaltung in krzester Zeit durch
Rat und Ausschsse gepaukt.
Diese Taktiken werden nicht ohne Grund gewhlt, weil es hufig fr eine
restriktive Sparpolitik nur wenige Verbndete gibt und deshalb die Geg
ner berrumpelt werden sollen. Zwar sind allgemein viele Brger, Kom
munalpolitiker und Fachverwaltungen auf der Verlautbarungsebene fr die
Reduzierung der Verschuldung, aber keiner mchte, dass gerade bei ihm mit
der Haushaltskonsolidierung angefangen wird. Diese kommunale Alltags
erfahrung wird in der wissenschaftlichen Diskussion mit dem Begriff der
Allmendeproblematik analytisch erfasst (vgl. ausfhrlich Holtkamp 2012b).
Jede Gruppe und jedes Regierungsm itglied mchte danach fr die jewei
lige Klientel mglichst hohe Beitrge aus dem gemeinsamen Budget erhal
ten. Gelingt dies, so kommt der Nutzen der Ausgabenprojekte der entspre
chenden Klientel und damit mittelbar auch deren Reprsentanten zugute,
whrend Kosten auf die Allgemeinheit der Steuerzahler berwlzt werden.
Diese Anreize fhren potenziell zu einer bernutzung des gemeinsamen
Budgets und damit zu einer steigenden Kommunal- und Staatsverschul
dung. Konsolidierungsimpulse knnen in der reprsentativen Demokratie
danach nur von den Kmmerern und den Verwaltungschefs durch hierar
chische Intervention ausgehen, da von ihrer Seite aufgrund der ihnen zuge
wiesenen Aufgaben und den damit verbundenen Eigeninteressen eher eine
Eindmmung der bernutzung des Budgets erwartet werden kann.
Allerdings ist diese hierarchische Intervent ion zur Haushaltskonsolidie
rung kein Automatismus, denn auch ein Brgermeister will in der Regel
wiedergewhlt werden und kann deshalb Widerstnde im Kommunalpar
lament und der Whlerschaft vermeiden wollen. So stehen die Brgerschaft

173
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

und die zivilgesellschaftlichen Akteure dem Abbau der kommunalen In


frastruktur nicht einf lusslos gegenber, selbst wenn durch H ierarchisierung
der kommunalen Entscheidungsstruktur die Schlieung von ffentlichen
Einrichtungen durchgesetzt werden soll. Im Kern knnen sie sich auf die
mikropolitischen Spielzge beim Hierarchisierungsansatz einstellen und
daraus spiegelverkehrt ihre Strategien entwickeln (vgl. Tabelle37). Wh
rend die Brgermeister und der Verwaltungsvorstand hufig dazu tendie
ren werden, die Akteure unter Zeitdruck zu setzen und in der parlamen
tarischen Arena mglichst wenig Diskussionsraum und Entscheidungspunkte
zu geben, werden zivilgesellschaftliche Akteure bestrebt sein, das Gegen
teil zu erreichen, um die Schlieung von Einrichtungen bzw. massive Kr
zungen abzuwenden. Der Schwerpunkt wird auf ffentlichen Protesten,
Vernetzung mit anderen Akteuren sowie Mobilisierung von Oppositions
fraktionen, betroffenen Fachpolitikern und Bezirksvertretern auch aus
den Mehrheitsfraktionen liegen. Mit diesen Strategien gelingt es den
zivilgesellschaftl ichen Akteuren hufiger, ihre legitimen Interessen durch
zusetzen, insbesondere wenn sich der parlamentarische Beratungsprozess
lnger hinzieht, weil es in der Regel nicht schwerfllt, Zweifel an den
Konsolidierungserzhlungen der Verwaltung zu streuen und im Bndnis
mit der Fachpolitik und Bezirksvertretung die Mehrheitsfraktionen unter
Druck zu setzen. Darin liegt auch der zentrale Grund, warum die Brger
meister ihrerseits bemht sind, den Entscheidungsprozess zu beschleuni
gen und die Entscheidungen als alternativlos zu prsentieren. Das explizit
Politische der Haushaltspolitik in der Krise wird durch die Betonung
vermeintlicher Sachzwnge geleugnet. Es gibt also real nichts zu entschei
den und deshalb kann auch keiner politisch fr Entscheidungen zur Ver
antwortung gezogen werden, ist die implizite legitimationsentlastende
Formel der kommunalen Entscheidungstrger. Die zivilgesellschaftlichen
Akteure werden demgegenber bestrebt sein, die Ratsmitglieder als Ent
scheider in das Rampenlicht der ffentlichkeit zu rcken und fachlich
akzeptable Alternativen in einer gemeinwohlorientierten Darstellung zu
prsentieren. Damit verbinden sie in der Regel die Hoffnung, dass Rats
mitglieder unter dem ffentlichen Druck nachgeben.
Gelingt dies nicht, so steht den zivilgesellschaftlichen Akteuren immer
noch der Brgerentscheid als effektive Vetoposit ion zur Verfgung. Zwar
sind Brgerentscheide zu Haushaltsfragen rechtlich in den meisten Kom
munalverfassungen ausgeschlossen, aber in Beratungen mit Verbnden ge
lingt es hufig, die Abstimmungsfragen und -inhalte so zu strukturieren,
dass der Brgerentscheid von der Kommunalvertretung fr zulssig erklrt
wird.

174
Haushaltskonsolidierung und Widerstnde

Tab. 37: W
iderstandsstrategien der Brgerschaft gegen Hierarchisierung
Brgermeister Brgerwiderstnde
Zeitfaktor Zeitdruck wird aufgebaut Zeitspielstrategien
ffentliche Bewertung egoistische Partialinteres Gemeinwohlorientierung
der Widerstandsziele sen gegen generationenge
rechte Konsolidierung
ffentliche Bewertung erreichbar und alternativlos unrealistisch und deshalb
der Konsolidierungs (Sachzwnge) Alternativen
ziele
ffentlichkeit mglichst wenig ffentlicher Druck und
Informationen Mobilisierung durch viel
Informationen
Brgermitwirkung rechtliche Zulssigkeit von Brgerentscheide androhen
Brgerbegehren anzweifeln und initiieren
Parlament weitgehende Ausschaltung Forcierung der Diskussion
von Diskussionen; und Bndnisse mit Oppo
bedingte Einbindung von sition, Fachpolitikern und
Fraktionsvorsitzenden Bezirksvertretern
Kommunalaufsicht Inszenierung als scharfer Verdeutlichung der gerin
Wachhund gen Sanktionspotenziale
der Aufsicht und alternati
ver Konsolidierungsanstze
Quelle: Holtkamp 2012a, S.82

Allerdings kann der Brgermeister durch enge Zusammenarbeit mit


der Haushaltsaufsicht seine Position nachhaltig strken, falls er tatsch
lich Konsolidierungsmanahmen durchsetzen will. In der Regel verhan
delt die Haushaltsaufsicht nur mit ihm und dem Verwaltungsvorstand
in nicht ffentlichen Runden. Der Brgermeister hat damit erhebliches
Gestaltungspotenzial, wie er nach auen hin die Auf lagen der Haushalts
aufsicht prsentiert. Er wird sie unter diesen Bedingungen als scharfen
Wachhund inszenieren, um seine Konsolidierungsmanahmen als klei
neres bel darzustellen.
In empirischen Untersuchungen zu den Aufsichtsbeziehungen hat sich
demgegenber immer wieder gezeigt, dass die Haushaltsaufsicht die Haus
haltskonsolidierung tatschlich kaum gegen die kommunalen Akteure
durchsetzen kann, selbst wenn sie, wie in NRW, zu relativ drastischen
Manahmen greift (vgl. Infokasten Beratende Sparkommissare im Ruhr
gebiet).

175
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

ff Beratende Sparkommissare im Ruhrgebiet

In die Stadt Waltrop, mit knapp 30000 Einwohnern im Ruhrgebiet gelegen,


entsandte der Regierungsprsident als Aufsichtsbehrde als Erstes einen bera
tenden Sparkommissar (vgl. Holtkamp 2012a, b). Aufgabe des bestellten Bera
ters war es, gemeinsam mit dem Waltroper Verwaltungsvorstand einen neuen
Haushaltsplan 2006 aufzustellen und die Stadt drei Jahre intensiv im Rat
haus zu begleiten. Zwar mussten die von ihm entwickelten Konsolidierungs
manahmen schlielich im Stadtrat verabschiedet werden, aber fr den Fall,
dass dieser die Empfehlungen nicht umsetzen wollte, hatten die Aufsichtsbe
hrden bereits die Entsendung eines richtigen Beauftragten angekndigt, der
dann alle haushaltsrelevanten Entscheidungen anstelle des Kommunalparla
ments treffen sollte. Die Kosten fr diese Zwangsberatung waren im vollen
Umfang von der Stadt Waltrop zu tragen. Insgesamt handelte es sich bei dem
beratenden Sparkommissar nach Bekunden der Aufsicht um die tiefsten Ein
schnitte in die stdtische Selbstverwaltung, die jemals nach dem Zweiten Welt
krieg im Haushaltsgenehmigungsprozess realisiert wurden. Der Erfolg scheint
dabei der Bezirksregierung recht zu geben. Nach der feierlichen Verabschie
dung des beratenden Sparkommissars zwei Jahre spter stellte die Bezirksregie
rung fest, dass Waltrop gesundgespart worden sei (Bezirksregierung Mnster
2009). Nach Waltrop wurde das Modell des beratenden Sparkommissars noch
in den Ruhrgebietsstdten Hagen und Marl eingesetzt. In empirischen Unter
suchungen konnte allerdings gezeigt werden, dass in allen drei Stdten die Kas
senkredite extrem weiter angestiegen sind und alle drei beratenden Sparkom
missare mangels Konsolidierungserfolgs um ihren Rcktritt gebeten haben.
Letztlich wurde mit den bekannten Methoden der Haushaltsschnung (viel zu
hoher Ansatz fr Gewerbesteuern und Anrechnung neuer Vermgensbewer
tung durch die Doppik) der Haushalt gesundgerechnet, whrend kurze Zeit
spter die Kommunen auch nach neuem Haushaltsrecht berschuldet sind. In
der Phase des beratenden Sparkommissars zeigte sich bereits, dass die aufgelau
fenen Zinsverpf lichtungen und zustzlichen exogenen Belastungen insbeson
dere im Bereich der Sozialausgaben den Haushaltsausgleich selbst bei radika
lem Konsolidierungskurs als unrealistisch erscheinen lassen. Zudem konnten im
Konf likt mit den kommunalen Entscheidungstrgern keine Konsolidierungs
manahmen rechtlich durchgesetzt werden. Insbesondere in der Stadt Hagen,
bei deutlich selbstbewussteren grostdtischen Akteuren, wurden die Auf la
gen vor dem Oberverwaltungsgericht (OVG) angefochten. Nach Beschluss
des Oberverwaltungsgerichts Mnster musste die Stadt der Anordnung des
Regierungsprsidenten, einige Schulstandorte zu schlieen, nicht nachkommen.

176
Haushaltskonsolidierung und Widerstnde

Der Kommunalaufsicht wurde vielmehr nahegelegt, sich noch intensiver in


die Erarbeitung eines Gesamtkonzepts zum Schuldenabbau in der Stadt Hagen
einzubringen und dies nicht nur einem bestellten Berater zu berlassen. Diese
Aufforderung des OVG beendete faktisch das Modell des beratenden Spar
kommissars in Hagen (vgl. Bajohr 2009). Lediglich im kleineren Waltrop
wurde auf Drngen der Haushaltsaufsicht ein Teil der Infrastruktur zurck
gefhrt. Entgegen allen kommunalpolitischen Absichtserklrungen beschloss
der Stadtrat die Schlieung aller Bder, nachdem der Regierungsprsident,
abgelichtet mit drohendem Zeigefinger auf Seite eins der Lokalzeitung, diese
Ratssitzung zur Nagelprobe erklrt und bereits in der Schlagzeile mit dem
Austausch des Rates durch einen Beauftragten gedroht hatte. Der Waltroper
Stadtrat gab nach, obwohl der Regierungsprsident mehrfach seine rechtl ichen
Kompetenzen berzogen hatte und bereits die Bestellung des beratenden Spar
kommissars nach herrschender juristischer Meinung rechtswidrig war. Aktu
ell sollen nach den Rcktritten bzw. dem Abzug der beratenden Sparkommis
sare alle drei Stdte wieder unter strenge Haushaltsaufsicht gestellt werden.
Auerdem wird ihnen nach dem Strkungspaktgesetz wieder ein Beauftrag
ter angedroht.

Von der Kommunalaufsicht wird oftmals nicht ffentlich empfohlen, bei


spielsweise die Hebestze fr die Grundsteuer B, das ist die Steuer fr be
baute oder bebaubare Grundstcke, zu erhhen, um mglicherweise doch
wieder einen genehmigten Haushalt erwirken zu knnen. Damit wird
direkt in die grundgesetzlich garantierte Hebesatzautonomie eingegrif
fen und nicht wenige Kommunen folgen diesen Hinweisen, um str
kere Eingriffe der Kommunalaufsicht zu vermeiden, obwohl vor den Ver
waltungsgerichten unmittelbare Auf lagen zu den Hebestzen als nicht
rechtmig eingeordnet werden. Der Brgermeister muss sich also sehr
hufig nicht konkreten Auf lagen der Haushaltsaufsicht beugen, sondern er
hat durch seinen Informationsvorsprung aus nicht ffentlichen Verhand
lungen die Wahl, die S teuererhhung als scheinbar alternativlose Auf
lage der Haushaltsaufsicht zu prsentieren oder auf diese Konsolidierungs
option zu verzichten.
Im Kern kann es ihm in Zusammenarbeit mit ausgewhlten Fraktions
spitzen selbst im Nothaushaltsrecht gelingen, sich durch mikropolitische
Strategien den Eingriffen der Haushaltsaufsicht berwiegend zu entziehen.
Man kann sich als Kommune im Nothaushaltsrecht einrichten und keine
Krzungen bei bestehenden Einrichtungen und Aufgaben vornehmen.
In den Extremfllen, in denen sich die Kommunalaufsicht zu konkreten

177
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

ingriffen in die bestehende Struktur sowie zu Auf lagen durchringt,


E
haben die Kommunen eine effektive Vetoposit ion. Vor den Verwaltungs
gerichten werden nach den Urteilen, die bislang vorliegen, diese extremen
Eingriffe in der Regel keinen Bestand haben, woraus sich auch die Nei
gung der Kommunalaufsicht fr informelle, nicht schriftlich dargelegte
Verhandlungslsungen erklrt. Insofern kann es bereits der Abwehr von
informellen Forderungen dienen, wenn die Verwaltungsf hrung auf einer
Verschriftlichung der Positionen der Kommunalaufsicht fr die Ratsvor
lagen besteht, was zu erheblichen Prozessrisiken fr die Aufsicht fhrt.
Hinzu kommen die seit Jahren erprobten Methoden der Haushaltssch
nung und fiktiven Konsolidierungsanstze. Bei der Verabschiedung des
Haushaltsplans und des Haushaltssicherungskonzepts werden sehr opti
mistische Haushaltsanstze eingestellt dazu zhlen beispielsweise hohe
Erlse aus dem Verkauf von ffentlichem Eigentum, die dann in der mit
deutlichem zeitlichem Abstand folgenden Jahresrechnung berraschend
doch als zu optimistisch bewertet werden. Die Aufsichtsbehrden sind
aufgrund der massiven zeitlichen Beanspruchung unter den Bedingun
gen der Massenaufsicht nicht in der Lage, alle Konsolidierungsanstze
zu prfen, und sie mssen zudem aus rechtlichen Grnden der Kommune
einen eigenen Prognosespielraum zugestehen (vgl. Diemert 2005). Wird
die Haushaltsaufsicht zum Massenbetrieb, kommt also die einzelne Kom
mune mit gravierenden Haushaltsproblemen in der Horde hufig unge
schoren davon. Es gibt also in der Regel immer Alternativen zum radi
kalen Konsolidierungskurs, die auch durchaus legitim sein knnen, um
beispielsweise die Reste der kommunalen Selbstverwaltung und Infra
struktur noch erhalten zu knnen.
In jedem Fall verweisen die nicht ffentlichen, informellen Verhand
lungen zwischen Brgermeister und Haushaltsaufsicht bei einem defizit
ren Haushalt auf ein schwerwiegendes demokratietheoretisches Problem.
Sie fhren zu einer Verwischung klarer demokratischer Verantwortlich
keiten und erschweren es den Whlern in der reprsentativen Demokra
tie, von ihrem Wahlrecht rational Gebrauch zu machen. Kommunalpoli
tik mutiert unter diesen Bedingungen von der Schule der Demokratie
in Teilen zum Bermudadreieck, in dem sich die Verantwortlichkeiten ver
f lchtigen. Wen sollen die Whler politisch zur Verantwortung ziehen,
wenn die Steuern erhht, die Mittel fr Bibliotheken gekrzt und die
Freibder geschlossen werden? Den Brgermeister, den Stadtrat oder doch
die Kommunalaufsicht, die als Regierungsprsidium nicht direkt von der
Whlerschaft abgerufen werden kann?

178
Standortkonflikte bei groen Infrastrukturvorhaben

6.2 Standortkonflikte bei groen Infrastrukturvorhaben


Whrend seit Mitte der 1980er-Jahre die Rolle von Brgerinitiativen im
kommunalen Entscheidungsprozess kaum noch Gegenstand der politik
wissenschaftlichen Forschung ist, wird in den vereinzelt noch vorgeleg
ten Studien eine stetig steigende Anzahl von Brgerinitiativen konstatiert
(vgl. Schneider-Wilkes 2001, S.7). Lediglich die Rolle von Brgerinitia
tiven in der kommunalen Abfallpolitik wurde in einigen etwas neueren
Studien empirisch umfassend untersucht (vgl. z.B. Wiedemann/Femers/
Hennen 1991; Hauber 1989). Hintergrund der Konf likte ist die Diskus
sion ber den Entsorgungsnotstand seit Ende der 1980er-Jahre. In den
Medien wurde eine steigende Mllmenge bei gleichzeitig knapper wer
dendem Deponieraum konstatiert und insbesondere die effektive Interes
senvertretung von Brgerinitiativen dafr verantwortlich gemacht, dass
kaum noch neue Entsorgungsanlagen durchgesetzt werden knnen. Die
Konf liktkonstellationen knnen gut auf die heute eher anstehenden Stand
ortentscheidungen in der Energie- und Verkehrspolitik bertragen werden
(vgl. hierzu Gabriel/Meyer/Wellbrock 2011; Godolt 2011). Hier sind ins
besondere bei der Realisierung von neuen Kohlekraftwerken ganz hn
liche Konf likte festzustellen, in denen die reprsentative Demokratie ganz
offensichtlich auf vergleichbare Akzeptanz- und Durchsetzungsprobleme
stt. Damals wie heute wurde bzw. wird debattiert, ob durch umfas
sende Brgerbeteiligung nicht die Akzeptanz von infrastrukturellen Gro
vorhaben erhht werden kann. Ob diese Harmoniebestrebungen aber
tatschlich verwirklicht werden knnen, lsst sich nur durch eine empiri
sche Analyse der Akteurskonstellat ionen a ngemessen beurteilen.
In den Studien zu Standortkonf likten in der Abfallwirtschaft w erden
die Akteursgruppen hufig unter dem Label Befrworter und Gegner
zusammengefasst. Die Gruppe der Gegner besteht aus den von den ausge
wiesenen Standorten direkt betroffenen Anwohnern, den Brgerinitiati
ven und den Umweltschutzverbnden. Als gemeinsame Kernberzeugung
dieser Koalition kann man festhalten, dass sie die Abfallvermeidungs
potenziale fr nicht ausgereizt hlt, den Bedarf von zustzlichen Ent
sorgungsanlagen infrage stellt und insbesondere gegenber der Mll
verbrennungstechnologie sehr kritisch eingestellt ist. Die Gruppe der
Befrworter setzt sich aus den kommunalen Entscheidungstrgern und
den Vorhabenstrgern zusammen. Hauber zeigt in seiner empirischen
Untersuchung aber, dass diese Gruppe wenig geschlossen bei Standortaus
wahlverfahren agiert. Whrend sie zum Teil noch einmtig beschlieen,
ein Gutachten fr die berprfung von Standorten im Rahmen der

179
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

Abfallentsorgungsplanung in Auftrag zu geben, zerfllt dieser Konsens,


wenn die ersten Ergebnisse der Standortgutachten an die ffentlichkeit
dringen:

Brgerinitiativen werden gegrndet. Erste Aktionen seitens der Br


gerinitiativen werden gestartet. Mitglieder werden mobilisiert. Man
wirbt um Sympathie. Sptestens jetzt bekommen Politiker kalte Fe
(...). Politiker fallen reihenweise um. Eventuell kommt es sogar zu dem
Punkt, an dem die Mehrheitsverhltnisse wechseln. (Hauber 1989, S.56)

Unter dem Druck der Brgerinitiativen brckelt die Front der Befrwor
ter, sodass schlielich einzelne Ratsmitglieder oder ganze Fraktionen im
Kreistag oder im Stadtrat der kreisfreien Stdte gegen die Realisierung der
Abfallentsorgungsanlage stimmen. Brgerinitiativen haben neben einem
breiten Untersttzerfeld nur eine kleine Gruppe von Aktiven, die ber
wiegend der Mittelschicht entstammen. Der schnelle Zuwachs an Unter
sttzern bei der Grndung von Brgerinitiativen ist auf eine allgemeine
Entwicklung zurckzufhren. In der Kommunalpolitik hat man es zuneh
mend mit Brgern zu tun, die es nicht hinnehmen wollen, dass ihr direktes
persnliches Umfeld verndert wird, selbst wenn es zum Vorteil der gan
zen Stadt wre. Dieses Phnomen wird als Sankt-Florians-Prinzip (bzw.
Nimby-Prinzip52) bezeichnet und deutet darauf hin, dass relativ unab
hngig von dem Nutzen oder der Bedrohung, die von einer Infrastruk
turmanahme ausgehen, sich der Protest daran entzndet, dass diese Ma
nahme gerade im Vorgarten des betroffenen Brgers liegt und nicht zehn
Kilometer weiter. Der Protest richtet sich also nicht nur gegen Entsorgungs
anlagen und Kohlekraftwerke, sondern auch gegen Spielpltze, Skater
rampen, Asylbewerberheime etc. Dabei fllt die persnliche Nutzenbi
lanz der protestierenden Anwohner dieser Manahme positiv aus, weil sie
ihre persnlichen Kosten im Fall der Realisierung dieser Manahmen viel
hher gewichten als den Nutzen, der allen Brgern zuf liet. Allerdings
speist sich der Protest der Brger gegen Entsorgungsanlagen auch noch aus
anderen Quellen wie dem Vorhandensein eines starken umweltpolitischen
Engagements. Durch den insbesondere von Helmut Klages beschriebe
nen Wertewandel knnen weder autoritre noch ausschlielich moralisch
begrndete Normen beispielsweise Appelle an das Gemeinwohl die
Mehrzahl der Brger davon abbringen, sich fr eine individuell positive
Nutzenbilanz einzusetzen (vgl. Klages 1993).
Die Strategien der Brgerinitiativen bei Standortkonf likten sind durch
weg hnl ich. Als Erstes ben sie mithilfe von Protesten Druck auf die kom

180
Standortkonflikte bei groen Infrastrukturvorhaben

munalen Entscheidungstrger aus. Anschlieend versuchen sie, durch viele


Einwendungen das staatliche Genehmigungsverfahren zu v erzgern, um
dann vor das Verwaltungsgericht zu ziehen. Auch wenn sich die Brgerini
tiativen zum Teil ein betrchtliches Expertenwissen aneignen und sich an
der einen oder anderen Stelle konstruktiv einbringen, nicht zuletzt um sich
als Gegenexperten zu profilieren, liegt der Schwerpunkt in der Auen
darstellung auf emotionalisierenden, stark vereinfachenden, konfrontati
ven Kampagnen. Von Prittwitz verdeutlicht diese Strategie anhand eines
abfallwirtschaftl ichen Konf liktes im Saarland. Dort war beim Errterungs
termin vom Holocaust an der Saar die Rede und der damalige Minister
prsident Lafontaine wurde als Schreibtischtter bezeichnet.

Verstrkt wurden diese Symbole von Kriminalitt, Vlkermord und


Feindschaft durch Bilder von verbrannten Kindern aus dem Vietnam
krieg, die bei dieser Gelegenheit gezeigt wurden und die die Gefhrlich
keit von Dioxin symbolisieren sollten. (von Prittwitz 1992, S.23)

Von Prittwitz sieht dies u.a. als eine Strategie an, um sich berhaupt Zutritt
zur politischen Arena zu verschaffen.
Die Befrworter versuchen meist, die Standorte von Entsorgungsan
lagen durch nicht ffentliche Verhandlungen wasserdicht zu machen.

Standortvorschlge werden als Geheimnisse gehtet wie der Schatz der


Bank von England. Da aber unvermeidl icher Weise immer etwas durch
sickert, gibt dies natrlich Gerchten freien Lauf. Dementis klingen
halbherzig, denn oft ist eben tatschl ich etwas dran, oder man will nicht
mit den harten Fakten herausrcken, um dies zu belegen. Dabei stimu
liert nichts mehr die Phantasie der Menschen als halbdunkle Informa
tionen. (Hauber 1989, S.54)

Bis Anfang der 1990er-Jahre waren Abfallentsorgungsanlagen im Rah


men von Planfeststellungsverfahren zu planen. Nach dem Verfahrensge
setzumfasst deren Ablauf folgende Stufen (vgl. Pfingsten 1993):
Antragstellung des Vorhabenstrgers bei der Anhrungsbehrde;
Einholung von Stellungnahmen von Fachbehrden;
einmonatige ffentliche Auslegung des Plans;
zweiwchige Einwendungsf rist fr Brger;
Errterungstermin, bei dem die Planfeststellungsbehrde gemeinsam
mit den Einwendern, dem Vorhabenstrger und anderen Fachbehrden
die Einwendungen diskutiert;

181
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

Entscheidung der Planfeststellungsbehrde ber Plan und nicht erle


digte Einwendungen und gegebenenfalls ber Auf lagen (z.B. zustz
liche Filter).
An Planfeststellungsverfahren wurde Anfang der 1990er-Jahre zunehmend
kritisiert, dass sie in einem erheblichen Ma eine zgigere Planung ver
hindern wrden und so indirekt zu den Entsorgungsengpssen beigetragen
htten. In empirischen Studien wurde gezeigt, dass von der Planung bis zur
Inbetriebnahme einer Abfallentsorgungsanlage durchschnittlich zehn bis
dreizehn Jahre vergehen. Wenn noch eine verwaltungsgerichtliche ber
prfung des Planfeststellungsbeschlusses hinzukommt, was durchaus nicht
selten der Fall war, ist mit einem Zeitraum von 15 bis 20 J ahren zu rechnen
(vgl. Bhm 1992, S.7). Dies war 1993 u.a. der Anlass fr die damalige Bun
desregierung, durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandge
setz das bisherige Planfeststellungsverfahren fr Abfallentsorgungsanlagen
durch eine zgigere Genehmigung nach Bundesimmissionsschutzrecht zu
ersetzen.
Die Planfeststellungsverfahren wurden aber nicht nur aus der Effizienz-,
sondern auch aus der Partizipat ionsperspektive kritisiert. Denn der Ablauf
von Planfeststellungsverfahren in der Praxis fhrte hufig dazu, dass die
tradit ionelle Brgerbeteiligung im Verfahren als Farce bezeichnet wurde:

Meist nehmen die verschiedenen Beteiligten strategische Positionen


ein, die nicht mehr verhandlungsf hig sind:
von Seiten der Vorhabenstrger wird ein fertiges Konzept vorgelegt,
das als nicht mehr vernderungsbedrftig angesehen wird,
von Seiten der Zulassungsbehrde wird die Position geteilt, wenn
sie wie blich an der Erarbeitung informell mageblich mitge
wirkt hat,
von Seiten der Einwender wird kein Verhandlungsspielraum erkannt
und stattdessen auf eine ffentlichkeitsw irksame Darstellung der
Kritik und auf ein mglicherweise nachfolgendes Gerichtsverfah
ren [gesetzt]. (Ganer/Holznagel/Lahl 1992, S.15; vgl. hnlich
Zschiesche/Petersen/Jnsch 2011)

Die Folge ist, dass es hufig nicht zu einem Interessenausgleich, sondern


eher zu einer Konf liktverschrfung kommt (vgl. Gans 1993, S.9). Dem
entsprechend wurde eine frhzeitige umfassende Beteiligung der Brger
durch Mediat ionsverfahren eingefordert, um die Akzeptanzprobleme von
Infrastrukturvorhaben zu erhhen und diese damit auch schneller umset
zen zu knnen.

182
Fazit und Forschungsperspektiven

Whrend in der Wissenschaft diese verstrkte Beteiligung der Brger


bis heute als Schlssel zur Lsung von Akzeptanzproblemen diskutiert
wird, ist die reale Politik der Bundesregierungen immer darauf fokus
siert, Brgerbeteiligung und Verfahrensschritte zu reduzieren, um eine
Beschleunigung der Planung zu erreichen. Die derzeitige Bundesregie
rung fhrt sogar die geringe befriedende Wirkung von Brgerbeteiligung
in Genehmigungsverfahren als Grund dafr an, diese zu streichen (vgl.
Zschiesche/Petersen/Jnsch 2011). Umfassende Brgerbeteiligung wie
beispielsweise im viel beachteten Schlichtungsverfahren zu Stuttgart 21
ist demgegenber immer noch die absolute Ausnahme. Auch wenn viele
Entscheidungs- und Vorhabenstrger ffentlich eine intensivere Brger
beteiligung propagieren, herrscht inoffiziell doch eher eine groe Skepsis
vor, ob durch mehr Brgerbeteiligung mit Brgerinitiativen groe Inf
rastrukturvorhaben zuknftig durchsetzbar sind (vgl. Hammerl 2011,
S.6064; Gabriel/Meyer/Wellbrock 2011, S.240).

6.3 Fazit und Forschungsperspektiven


In Deutschland sind grundlegende institutionelle Reformen traditionell
die Ausnahme. Lediglich auf kommunaler Ebene knnen seit den 1990er-
Jahren mit den Elementen kooperativer Demokratie, der Direktwahl
und den Brgerbegehren etliche Reformanstze untersucht werden und
es besteht weiterhin eine erhebliche Varianz insbesondere zwischen den
Kommunen unterschiedlicher Bundeslnder. Diese Unterschiede beste
hen sowohl fr die Kommunalverfassungen als auch fr die kommuna
len Entscheidungsprozesse und Akteursstrategien. Weder ist beispielsweise
ein einheitlicher Trend in Richtung Parteipolitisierung der kommunalen
Entscheidungsprozesse nachzuweisen, wie es die Politikwissenschaft lange
proklamiert hat, noch ist davon auszugehen, dass durch die Verfassungs
reformen ein einheit l icher Trend der Entparteipolitisierung ausgelst
wurde (vgl. Wehling 2010).
Die neuere Kommunalforschung interessiert sich vermehrt mit Bezug
auf den akteurszentrierten Institutionalismus fr die empirischen Unter
schiede und die Wirkung von Verfassungen und anderen institutionellen
Rahmenbedingungen auf die Entscheidungsprozesse, Akteursstrategien
und Politikergebnisse (vgl. Bogumil/Heinelt 2005; Holtkamp 2008b;
Holtkamp/Schnittke 2010; Freitag/Vatter 2010). Welche Auswirkungen
haben Regelungen des Wahlrechts, prsidentielle und parlamentarische

183
Kommunalpolitik bei konfliktreichen Entscheidungen

Verfassungen oder Hrden bei Brgerbegehren? Das sind typische Fra


gestellungen fr die neuere bundeslndervergleichende Kommunalfor
schung. Diese empirische Forschung kann zugleich Aufschlsse darber
geben, welche Wirkungen zu erwarten sind, wenn diese institutionellen
Reformen auf die Landtage oder den Bundestag angewandt werden.
Institutionelle Reformen sind schnell gefordert, um die Demokratie zu
beleben, die Parteienverdrossenheit abzubauen oder die politische Klasse
zu zgeln. Aber was passiert tatschlich, wenn die auf diesen Ebenen zu
erwartenden konkurrenzdemokratischen Prozesse auf eine prsidentielle
Verfassung und auf umfassendere direktdemokratische Elemente oder ein
strker personenorientiertes Wahlrecht in Deutschland treffen (vgl. Holt
kamp 2009b)? Dies kann fast nur durch die bundeslndervergleichende
Kommunalforschung empirisch valide untersucht werden und in diesem
Sinn sind die Kommunen mehr denn je Experimentierbaustellen. Sie
bieten sowohl fr den qualitativen als auch fr den quantitativen Ver
gleich ideale Forschungsbedingungen. Zugleich sind sie als empirisches
Feld bereits fr Studierende zugnglich und noch relativ berschaubar.
Fr komplexere Forschungsvorhaben ist insbesondere auch der quantita
tive Vergleich reizvoll, um die Wirkungen von institut ionellen Konfigura
tionen in zumindest hnlichen politisch-kulturellen Kontexten untersu
chen zu knnen. Hinzu kommt, dass aufgrund der im Verhltnis zum
nationalstaatlichen Vergleich deutlich hheren kommunalen Fallzahlen
verlsslichere empirische Untersuchungsergebnisse zu erwarten sind.
Bisher wurden diese Potenziale allerdings noch zu wenig ausgeschpft.
Gerade einmal fr den Vergleich zwischen nordrhein-westflischen und
baden-wrttembergischen Kommunen liegen in nennenswertem Ma
empirische Vergleichsstudien vor. Ein strkerer Ausbau der bundesln
dervergleichenden Kommunalforschung wre vor diesem Hintergrund
wnschenswert, um die Wirkungen von Institut ionen auf Entscheidungs
prozesse und Politikergebnisse im bundesdeutschen Kontext noch diffe
renzierter erfassen zu knnen.

184
Demokratisierung der Demokratie von unten

7 D
 emokratisierung der Demokratie
von unten

In den letzten Jahren thematisierte die lokale Politikforschung vorwiegend


die problematischen Entwicklungen in den Kommunen. Angesichts von
Haushaltskrise und Privatisierung wurde ein massiver Verlust kommuna
ler Handlungsspielrume konstatiert. Manche Forscher befrchteten sogar,
dass damit letztlich das Ende der kommunalen Selbstverwaltung (vgl.
Wohlfahrt/Zhlke 2005) gekommen sei. Richtig ist, dass in den Kom
munen einzelner Bundeslnder, wie beispielsweise in Nordrhein-Westfa
len, tatschlich die kommunalen Gestaltungsmglichkeiten in der Haus
haltskrise beschnitten wurden und auerdem Bund und Lnder, indem sie
finanzielle P robleme und Kosten fr hhere Standards auf die Kommunen
abwlzten, d iesen Negativtrend mageblich forciert haben.
Insofern ist es naheliegend, einen Ausbau der kommunalen Handlungs
spielrume und eine bessere finanzielle Ausstattung einzufordern, aller
dings ist ebenfalls zur Kenntnis zu nehmen, dass die Durchsetzung dieser
Forderung traditionell auf erhebliche Widerstnde im politischen Tages
geschft in Bund und Lndern trifft.
Unabhngig von der parteipolitischen Zusammensetzung der jeweili
gen Regierungen fhrten diese bisher den Auf bau zustzlicher Standards
weiter. Auerdem halten sie an der bertragung weiterer Aufgaben an die
Kommunen fest und setzen die nicht bedarfsgerechten Finanzzuweisungen
fort. Die eingeschrnkte Handlungsautonomie der Gemeinden ist somit
Ergebnis eines stetigen Verteilungskampfes zwischen den verschiedenen
fderalen Ebenen, in dem die bergeordneten Ebenen aufgrund weiter
gehender Kompetenzen ihre Interessen hufig auf Kosten der Gemeinden
durchsetzen konnten (vgl. Rosenfeld 1989). Dies ist der Grund, warum seit
Jahrzehnten entwickelte Modelle der Kommunalwissenschaft zur Forcie
rung kommunaler Handlungsspielrume kaum Umsetzungschancen haben
(vgl. zu diesen Modellen ausfhrlich Vetter/Holtkamp 2008; Bogumil/
Holtkamp/Wollmann 2003).
Neben diesen machtpolitischen Erwgungen gibt es allerdings auch
grundstzliche Bedenken gegen eine erhebliche Ausweitung der kommu
nalen Handlungsspielrume (nicht gegen eine bessere finanzielle Ausstat
tung).

185
Demokratisierung der Demokratie von unten

Tab. 38: Argumente fr und gegen eine Ausweitung kommunaler Handlungs


spielrume
Pro Kontra
Integrationsfunktion Garantie von Mindeststandards
Innovationsfunktion Garantie von gleichwertigen
Lebensverhltnissen
Optimierungsfunktion externe Effekte
Realisierung von stdtebergreifenden
Infrastrukturvorhaben (Kirchturm
denken)
Skaleneffekte
Quelle: eigene Darstellung

So sind durchaus Probleme bei einer zu radikalen Dezentralisierungsstra


tegie zu erwarten:
Kommunalpolitische Manahmen in einer Gemeinde haben als externe
Effekte hufig auch Auswirkungen auf andere angrenzende Gemein
den, die dann von diesen kaum zu beeinf lussen sind, zumal die Bereit
schaft zu interkommunaler Kooperat ion in der Regel nicht sehr ausge
prgt ist. Werden beispielsweise hohe Umweltstandards nicht im Bund
und in der EU vorgeschrieben und diese Kompetenzen auf die kom
munale Ebene verlagert, knnen sich Nachbarkommunen kaum gegen
stark belastende Industrien und Infrastrukturvorhaben an ihrer Stadt
grenze wehren bzw. kann es im Standortwettbewerb der Kommunen
bei wichtigen Standards zu einem Unterbietungswettlauf (race to the
bottom) kommen.
Dezentralisierung ist zum Teil nicht effizient, wenn jede Kommune
eine eigene Infrastruktur vorhlt und deshalb Skaleneffekte nicht ge
nutzt werden knnen. Nicht jede Kommune muss beispielsweise eine
eigene Mllverbrennungsanlage haben, weil bei grerem Einzugsge
biet und Kundenpotenzial der Infrastruktur diese eher kostengnstiger
betrieben werden knnte.
Ein weiteres Problem, das das Eingreifen hherer fderaler E benen ge
rechtfertigt erscheinen lsst, besteht darin, dass die Kommunen auf
grund ihrer Nhe zu den Brgern hufig nicht fhig sind, fr die
Allgemeinheit wichtige politische Manahmen gegen gut organisierte
Minderheiten durchzusetzen. Damit sind die Mglichkeiten einer vor
sorgenden Infrastrukturpolitik, wie am Beispiel des Sankt-Florians-
Prinzips verdeutlicht, stark limitiert. Dies gilt in besonderem Ma fr

186
Demokratisierung der Demokratie von unten

Infrastrukturvorhaben, von denen mehrere Kommunen betroffen sind.


Hier drfte das Kirchturmdenken dazu fhren, dass Autobahnen oder
Bundesstraen aufgrund des Widerstands einzelner betroffener Kom
munen kaum realisiert werden knnten.
Darber hinaus zeigt die Analyse kommunaler Haushaltsdaten, dass die
Haushaltslage stark von der Sozialstruktur der jeweiligen Gemeinden
abhngig ist. Durch eine starke Kommunalisierung von Einnahmen,
die konsequenterweise mit einem Abbau von interkommunalen Aus
gleichszahlungen (Schlsselzuweisungen etc.) verbunden sein msste,
wrden gerade die Stdte, die aufgrund einer ungnstigen Sozialstruk
tur eine aktive Sozialpolitik vorantreiben mssten, handlungsunfhig.
Dies wrde zu einer noch strkeren Polarisierung zwischen armen und
reichen Stdten fhren und dem im Grundgesetz verankerten P ostulat
der Herstellung gleichwertiger Lebensverhltnisse zuwiderlaufen.
Im Folgenden wollen wir uns nun nicht weiter grundstzl ich mit den kom
munalen Handlungsspielrumen beschftigen, sondern uns auf demokrati
sche Reformen beschrnken, die kommunal gestaltbar sind, ohne dabei die
engen finanziellen Handlungsspielrume und die Krise der kommunalen
Selbstverwaltung gnzlich auszublenden. Ziel ist es, gesttzt auf die empi
rischen Analysen der letzten Kapitel, zu konkreten Politikempfehlungen
und Demokratiemodellen zu kommen, die die Debatte ber die Revitali
sierung der Demokratie weiter befruchten knnen.
Die Potenziale der kommunalen Selbstverwaltung fr eine Demokrati
sierung der Demokratie von unten liegen auf der Hand: Erstens ist die kom
munale Ebene den Problemen der Brger am nchsten und ist am besten
dazu geeignet, den Brger kontinuierlich an der Politik zu beteiligen. Ange
sichts der bestehenden Politik(er)verdrossenheit und Skepsis gegenber einer
ausschlielich reprsentativen Demokratie knnen gerade auf kommunaler
Ebene neuere Demokratieformen umgesetzt werden. Im gewissen Ma las
sen sich hierdurch aus Sicht der Politikwissenschaft die immer offensicht
licher werdenden Demokratiedefizite der hheren fderalen Ebene kom
pensieren (vgl. Dahl 1994, S.33; Crouch 2008, S.145; V etter 2011).
Zweitens ist die kommunale Selbstverwaltung als Experimentierbau
stelle von zentraler Bedeutung. In den Kommunen werden derzeit et
liche Beteiligungsangebote und Demokratieformen erprobt, von deren
Erfolgen bzw. Misserfolgen Bund und Lnder lernen knnen. Zudem
besteht fr die kommunale Ebene auch eine hhere Bereitschaft, durch
Kommunalverfassungsreformen etc. neue demokratische Angebote seitens
der Landesregierungen zu entwickeln, weil die Landesparlamente nicht
direkt von zustzlichen Beteiligungsrechten in den Kommunen negativ

187
Demokratisierung der Demokratie von unten

betroffen und auch Eingriffe der Aufsichtsbehrden jederzeit mgl ich sind,
falls demokratische Reformen aus dem Ruder laufen.
Im Folgenden soll nun ausgehend von bekannten Demokratiedefi
ziten in Deutschland errtert werden, was kommunale Entscheidungs
trger und engagierte Brger tun knnen, um die Demokratie von unten
zu beleben (7.1). Danach werden unterschiedliche Kommunalverfassungs
modelle prsentiert, welche zur Erprobung neuer Demokratieformen auf
kommunaler Ebene fhren knnen (7.2). Die Bewertung der Reformvor
schlge erfolgt angelehnt an die komplexe Demokratietheorie, die sowohl
die Input- als auch die Outputlegitimat ion bercksichtigt. Die inputorien
tierte Legitimitt steht danach fr die Herrschaft durch das Volk. Es sollte
eine klare Verantwortlichkeit der politischen Entscheidungstrger gegeben
sein, sodass der Whler bei Fehlsteuerungen auch die Regierungen direkt
dafr zur Verantwortung ziehen kann (vgl. Scharpf 1993b, S.27). Dar
ber hinaus sollen sich die Brger mit der jeweiligen Ebene des politischen
Systems identifizieren (vgl. ebd., S.26) und in einem realistischen Rahmen
partizipieren (vgl. Scharpf 1970). Die outputorientierte Legitimitt hebt
die Herrschaft fr das Volk bzw. die Qualitt staatlicher Problemlsun
gen hervor. Die Bewertung von Reformen bemisst sich vorrangig danach,
ob sie den beiden Anforderungen zugleich gerecht wird (Scharpf 1993b,
S.27) also sowohl eine Erhhung der Input- als auch der Outputlegiti
mitt realisieren knnen. Fr die kommunale Ebene heit dies insbeson
dere, dass neben der Inputlegitimitt auch die Auswirkungen von Refor
men auf die Effektivitt, die Effizienz und die Handlungsspielrume zu
bercksichtigen sind.

7.1 Kommunal gestaltbare Demokratisierung


Die reprsentative Demokratie in den Kommunen wurde ab den 1990er-
Jahren durch Angebote der direkten wie auch der kooperativen Demokra
tie ergnzt. Hufig gingen diese Reformen in Wissenschaft und Praxis mit
der hohen Erwartung einher, dass damit gleichzeitig die Input- und Out
putlegitimitt des politischen Systems erhht werden kann. Whrend fr
die nat ionale und internat ionale Ebene durchweg von einem Effektivitt-
Legitimations-Dilemma ausgegangen wird, greift die lokale Politikfor
schung auf die ursprngl iche Rezeptur der komplexen Demokratietheorie
zurck, die die Chancen erfolgreicher Partizipation und Steuerung sehr
hoch einschtzte (vgl. Scharpf 1970; Schmidt 2003). Der fr die nat ionale

188
Kommunal gestaltbare Demokratisierung

und internationale Ebene konstatierte grundlegende Widerspruch zwi


schen rat ionalem Entscheiden und politischer Partizipat ion, wonach zur
effektiven Lsung von Kapitalmarkt-, Wirtschafts- und Umweltproble
men die Aufgaben des Nationalstaats der EU und internationalen Regi
men berantwortet werden mssen, womit fr die Brger zugleich nied
rigere Partizipat ionschancen verbunden sind (vgl. Scharpf 1999), wird fr
die lokale Ebene kaum gesehen. Gibt es also in den Kommunen insbe
sondere durch die Nhe zu den Brgern kein Effektivitts-Legitimations
-Dilemma bzw. kann dies bei einzelnen Demokratieformen bzw. deren
Mischung produktiv aufgelst werden?
Wenn wir die Demokratieformen der Reihenfolge nach betrachten wol
len, dann wird man dieses Dilemma fr die beiden Formen kommuna
ler Demokratie die Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie festhal
ten mssen. Prinzipiell ist durch die Strukturierung der Kommunalpolitik
in Mehrheits- und Oppositionsfraktionen die Kontrolle der Verwaltung
inklusive des Brgermeisters (beispielsweise in Nordrhein-Westfalen) in
der Konkurrenzdemokratie strker ausgeprgt. Die Opposition sieht ihre
Aufgabe darin, systematisch die Verwaltung ffentlich zu kritisieren und
zu kontrollieren. Allerdings fhrt diese durch die Kontrolle der Verwal
tung hohe Inputlegitimitt in der Regel nicht zu einem hheren Legiti
mittsglauben der Brger. Gerade auf der kommunalen Ebene halten viele
Whler Parteien fr verzichtbar (vgl. Gabriel 1994; Holtkamp 2008b) und
die Auseinandersetzungen zwischen Mehrheits- und Oppositionsfraktionen
werden heute von vielen als rituelle Handlungen wahrgenommen und oft
als verdummende Zumutung abgelehnt (Roth 2011, S.28). Noch schlech
ter fllt die Bilanz der Konkurrenzdemokratie bei der Outputlegitimitt
aus. Die starke Parteipolitisierung beispielsweise in nordrhein-westflischen
Kommunen ist durch die Schaffung von Vetopositionen in der Kommunal
verfassung zunehmend problematischer geworden. Hat beispielsweise der
direkt gewhlte Brgermeister ein anderes Parteibuch als die Ratsmehrheit
(Kohabitationsfall), bekommt er in Nordrhein-Westfalen in der Regel auf
grund der stark ausgeprgten Parteipolitisierung kaum Kompetenzen vom
Rat zugeordnet. Die Ratsmehrheit sieht bei Parteienkonkurrenz unter den
Bedingungen der Kohabitation keine groen Anreize, mit dem Brger
meister zu kooperieren und ihn in die Lage zu versetzen, seine Ziele durch
zusetzen. Der Brgermeister kann sich fr diese Kompetenzbeschneidung
revanchieren, indem er Ratsbeschlsse nicht oder nicht sinnvoll umsetzt
bzw. ber die Kommunalaufsicht beanstandet. Die Folge ist eine gegensei
tige Blockade von Brgermeister und Kommunalparlament. In jedem Fall
wird die Verwaltungsf hrung bei dieser Konstellation erheblich erschwert.

189
Demokratisierung der Demokratie von unten

In der Konkordanzdemokratie baden-wrttembergischer Prgung fallen


die Outputprobleme aufgrund des konsensualen Abstimmungsverhaltens
deutlich geringer aus. Dafr findet hier eine systematische Kontrolle der
Verwaltung und des Brgermeisters kaum statt. Der Brgermeister in
Baden-Wrttemberg herrscht nicht selten als eine Art Sonnenknig.
Zwar besitzt er dadurch ein hheres Steuerungs- und Problemlsungs
potenzial, aber er kann sich durch seine herausragende Stellung und lange
Amtszeit auch weit von den Prferenzen der Whlerschaft entfernen.
Outputprobleme ergeben sich in der Konkurrenzdemokratie auch beim
Zusammenspiel von starker Parteipolitisierung und direktdemokratischen
Vetopositionen. So mutieren Brgerbegehren bei konkurrenzdemokrati
schen Mustern in NRW hufig zu einer Waffe der Oppositionsf rakt ionen,
wenn sie im Rat eine Abstimmung verloren haben. Die ohnehin weni
gen wesentlichen Entscheidungen, die die Ratsmitglieder und Parteien
in der Haushaltskrise noch ffentlich fllen knnen, werden durch die
Durchfhrung oder bereits durch die Androhung eines Brgerbegehrens
bei konkurrenzdemokratischen Konstellat ionen stark reduziert. Der Out
put der direkten Demokratie bei diesen Konstellat ionen ist problematisch.
In nordrhein-westflischen Kommunen nahmen die Mehrheitsfrakt ionen
in vielen dokumentierten Fllen bei Androhung von Brgerentschei
den Abstand von der Erhebung von Parkgebhren und der Schlieung
von Schwimmbdern, bevor es zur Durchfhrung von Brgerentschei
den kam. Teilweise kann durch diese Reakt ionen der Mehrheitsf rakt ionen
ein erfolgreicher Brgerentscheid auf ganz NRW ausstrahlen. ber die
Gliederungen der Parteien und Verbnde wurden einige erfolgreiche Br
gerentscheide gegen Konsolidierungsm anahmen berregional bekannt
gemacht und fhrten dazu, dass in anderen Stdten der Hinweis auf diese
Abstimmungs ergebnisse ausreichte, um die Mehrheits f rak
t ionen von
Konsolidierungsm anahmen abzubringen. Die Haushaltskonsolidierung
wird hierdurch fr die Mehrheitsfraktionen erschwert, weil die Opposi
tion die von Konsolidierungsmanahmen negativ betroffenen Brger und
Verbnde hinter sich sammelt und durch Brgerentscheide im Parteien
wettbewerb punkten sowie die Mehrheitsentscheidung in den Kommu
nalparlamenten aushebeln kann.
Brgerbegehren zielen oftmals auf den Erhalt des Status quo ab (vgl.
Schmidt 2000), sodass kommunalpolitische Innovat ionen schwerer zu rea
lisieren sind und damit die kommunalen Handlungsspielrume weiter ein
geengt werden (vgl. Namacher 1997, S.456; Kost 2002, S.212). Die Hoff
nung, dass die direkte Demokratie Politikblockaden auf lsen kann und
Handlungskorridore erweitert, hat sich somit bisher in der bundesdeut

190
Kommunal gestaltbare Demokratisierung

schen kommunalen Praxis unabhngig von konkurrenz- oder konkor


danzdemokratischen Akteurskonstellationen als unbegrndet erwiesen.
Der sehr geringe Anteil von Initiativbegehren im Verhltnis zu den Kor
rekturbegehren ist ein wesentlicher Beleg fr den Strukturkonservatis
mus der direkten Demokratie. Die direkte Demokratie hat also hnlich
wie die Konkurrenzdemokratie auf kommunaler Ebene Probleme bei der
Outputlegitimation. Allerdings ist sie durch die strkeren Partizipations
mglichkeiten und die hohe Zustimmung bei den Brgern der Konkur
renzdemokratie auf der Inputseite berlegen.
Die kooperative Demokratie schlielich kann zwar dadurch, dass in
ihr die Ressourcen der Brger und Verbnde mobilisiert werden knnen,
die Handlungsspielrume der kommunalen Ebene erweitern und kleinere
Entscheidungsblockaden und Brgerwiderstnde auf lsen, aber demokra
tische Verantwortlichkeiten knnen dadurch in der Praxis verwischt wer
den und eine Kontrolle der Verwaltung scheint hierdurch kaum mglich.
Zwar kann man mit Bezug auf die Kommunalverfassung formal argu
mentieren, dass bei der kooperativen Demokratie das Kommunalparla
ment das Letztentscheidungsrecht hat, aber wenn man ressourcenstarke
Akteure beteiligt (z.B. den Einzelhandel bei der Innenstadtplanung), geht
von Brgerforen eine erhebl iche Eigendynamik aus. Die Ergebnisse dieser
Brgerforen finden in der Lokalpresse ihren Niederschlag und partizipie
rende Einzelhndler haben in der Regel durch intensive personelle Ver
f lechtungen mit der lokalen politischen Elite einen privilegierten Zugang
zur Kommunalpolitik. Was fr das Kommunalparlament zunchst harm
los mit der Einrichtung eines Brgerforums fr Stadtmarketing oder
Kriminalprvention beginnt, kann durch den Druck ressourcenstarker
Akteure faktisch zu einem schleichenden Kompetenzverlust fhren (vgl.
Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006). Werden hingegen ressourcenschwa
che Brgergruppen beteiligt, besteht eher die Gefahr, dass Beteiligungs
ergebnisse aufgrund der niedrigen kommunalen Handlungsspielrume
nicht umgesetzt werden und damit durch mehr Partizipation eher die
Politikerverdrossenheit und Enttuschung der Brger verschrft als abge
baut werden (vgl. hierzu Kapitel4.5.5).
In der Mitgestalterrolle schlielich, in der Aufgaben ganz auf Brger
und Vereine bertragen werden, entstehen im starken Ma zwar neue
Handlungsspielrume, aber diese knnen kaum noch demokratisch kon
trolliert werden. Ist beispielsweise einmal ein Schwimmbad auf einen
Brgerverein bertragen worden, ist es auerordentlich schwer, noch als
Kommunalparlament nachzusteuern, wenn der Verein z.B. sukzessive
die allgemeinen ffnungszeiten verkrzt. Brgervereine entwickeln auf

191
Demokratisierung der Demokratie von unten

grund positiver Presseberichterstattung und ihrer ehrenamtlichen Struk


tur eine auerordentl iche Eigendynamik, auf die aus politischen Opportu
nittsgrnden spter kaum noch eingewirkt werden kann. Ehrenamtl iches
Engagement wird ffentl ich geschtzt und Politiker knnen sich nur unbe
liebt machen, wenn sie Vereinen Mehrarbeit aufzwingen wollen oder gar
die Einrichtung schlieen bzw. wieder in stdtische Trgerschaft berfh
ren wollen.
Alles in allem stellt sich also bei allen Demokratieformen auch auf
kommunaler Ebene tendenziell das Effektivitt-Legitimat ions-Dilemma,
wenn man die Inputlegitimat ion auf die demokratische Kontrolle und die
Outputlegitimat ion auf die Handlungsspielrume reduziert (vgl. zu weite
ren Differenzierungen Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006). Je strker eine
kommunale Demokratieform die Inputlegitimitt steigert, desto proble
matischer fallen tendenziell die Leistungen auf der Outputseite aus und
umgekehrt (vgl. Abbildung27).

Abb. 27: Effektivitts-Legitimations-Dilemma kommunaler Demokratieformen

direkte reprsentative kooperative


Demokratie Demokratie Demokratie

Brgerbegehren Konkurrenz Konkordanz Auftraggeber Mitgestalter

direkt durch Opposition kaum durch nur indirekt fast keine


Parlament Parlament

Input: demokratische Kontrolle

Brgerbegehren Konkurrenz Konkordanz Auftraggeber Mitgestalter

Status-quo- Blockaden keine Blockaden geringere neue


Orientierung Widerstnde Brgerressourcen

Output: Handlungsspielrume

Quelle: eigene Darstellung

192
Kommunal gestaltbare Demokratisierung

Die geschilderten Problemlagen knnen durch ein geplantes Zusam


menspiel der Demokratieformen begrenzt werden. Das wird insbeson
dere im Reformmodell der Brgerkommune versucht. Hier kommt es
zu einem Zusammenspiel von Konkordanzdemokratie und koopera
tiver Demokratie. Ein starker Brgermeister forciert die kooperative
Demokratie gegen Widerstnde in Politik und Verwaltung und versucht
zugleich, die Probleme der kooperativen Demokratie und geringer kom
munaler Handlungsspielrume durch ein vorausschauendes Partizipat ions
management zu reduzieren sowie den Einsatz von direktdemokratischen
Vetopositionen durch eine frhzeitige Brgerbeteiligung zu vermeiden
(vgl. Bogumil/Holtkamp/Schwarz 2003).
Der Brgermeister der nordrhein-westflischen Stadt Arnsberg, Hans
Josef Vogel, der als einer der Begrnder des Ansatzes Brgerkommune
in der Praxis gelten kann, postulierte schon frh, dass es nicht nur um
Beteiligung an Planungsprozessen im Rahmen der kooperativen Demo
kratie gehen kann, sondern die Brger auch in die kostengnstige Umset
zung von Angeboten einbezogen werden mssen, um bei massiven Haus
haltsproblemen der Kommunen berhaupt sprbare Erfolge erzielen zu
knnen. Er bezog die Brger durch die bergabe von Sportpltzen etc.
an Vereine in die Mitgestaltung des kommunalen Outputs mit ein. Hier
bei handelte es sich im Kern um eine Beteiligung in der Mitgestalterrolle
und um ein ganz typisches Konsolidierungsinstrument, das in nordrhein-
westflischen Kommunen mit immer weiter steigenden Haushaltsdefiziten
vermehrt eingesetzt wurde und als Aufgabenbertragung auch in anderen
Bereichen heute noch an Bedeutung gewinnt (Brgerbder, Brgerstif
tungen etc.). So werden in zahlreichen Kommunen ffentliche Einrich
tungen, beispielsweise Schulen, auch als Mischform zwischen Staat, Markt
und Brgerengagement gefhrt. In Evaluationen konnte gezeigt werden,
dass hieraus hufiger Win-win-Lsungen entstehen, die vielen Akteu
ren zugute kommen knnen: der ffentlichen Hand, den Adressaten der
Dienste, ihren Trgern (Evers/Rauch/Stitz 2002, S.248). Das Konzept
der Brgerkommune war also von Anfang an durchaus auch auf knappe
Haushaltsressourcen eingestellt und kann insbesondere in den Fllen, in
denen Aufgaben auf Vereine bertragen werden, zu Effizienzgewinnen
beitragen (vgl. Winkel 2011, S.74). Die Aufgabenbertragung auf unor
ganisierte Brger gestaltet sich demgegenber schwierig. Aufgaben wie
die Grnpf lege, die die kommunalen Entscheidungstrger gern bertragen
wollen, sind fr einzelne Brger hufig uninteressant, sodass hier kaum
Beitrge zur Haushaltskonsolidierung zu erwarten sind (vgl. Holtkamp/
Bogumil/K iler 2006).

193
Demokratisierung der Demokratie von unten

ff Empfehlungen zum Partizipat ionsmanagement

Um eine hhere Verbindlichkeit von Beteiligungsergebnissen fr Politik und


Verwaltung zu erreichen, sollte das kommunalpolitische Umfeld mglichst
frhzeitig auf die Brgerforen abgestimmt werden:
Vorab sollte ein interfraktioneller Konsens ber das Beteiligungsa ngebot
angestrebt werden, um die Kontinuitt nach Wahlen zu gewhrleisten und
hitzige parteipolitische Auseinandersetzungen ber Brgerbeteiligung in
der ffentlichkeit zu vermeiden.
Parallel zur Brgerbeteiligung sollten Politik und Verwaltung so weit wie
mglich darauf verzichten, wichtige Beschlsse in beteiligungsrelevanten
Fragen zu fllen.
Kommunalpolitiker sollten als Zuhrer an der Brgerbeteiligung teilneh
men, um zu zeigen, dass sie die Brgerbeteiligung ernst nehmen.
Die Umsetzung der Beteiligung sollte fr die Brger transparent gemacht
und dies bereits vorher verbindlich vereinbart werden.
Neben diesen eher verfahrensmigen Ratschlgen ist auch darauf hinzuwei
sen, dass sich nicht jedes Thema fr dialogorientierte Verfahren eignet. Die
Themen sollten von Politik und Verwaltung berwiegend so zugeschnitten
werden, dass Beteiligungsergebnisse hinterher auch umgesetzt werden knnen.
Die Themen drfen in der Regel auf Dauer nicht zu abstrakt sein (Negativ
beispiel: zu lange Leitbildentwicklungen bei der Lokalen Agenda) und es ms
sen in diesen Themenbereichen auch angemessene kommunale Handlungs
spielrume (Negativbeispiel: Brgerhaushalt im Nothaushaltsrecht) bestehen.
Zudem sollten die Themen nicht zu konf liktreich sein, weil man dann keine
Einigung erzielen kann.

Brgerbeteiligung an Planungsprozessen sollte nach dem Modell der Br


gerkommune durch ein Partizipationsmanagement des Brgermeisters so
zugeschnitten werden, dass die Brger nicht berfordert und durch die
mangelnde Umsetzung von Beteiligungsergebnissen enttuscht werden.
Die Beteiligung sollte sich somit eher auf die kleinrumige Planung, kon
krete Projekte oder die Mitwirkung in ffentlichen Einrichtungen und in
den Stadtteilen konzentrieren. Grundlegende Konf likte wie z.B. Stand
ortkonf likte sind dagegen nicht in der kooperativen Demokratie lsbar
und sollten deshalb ganz bewusst ausgeklammert werden. Es sollte um
das kurzfristig auch im Konsens mit dem Stadtrat Machbare gehen, fr
das die Mitarbeit interessierter Brger und anderer wirtschaftlicher und
zivilgesellschaftlicher Akteure eingeworben werden kann. Also nicht nur

194
Kommunal gestaltbare Demokratisierung

reden, sondern hinterher gemeinsam in Projekten handeln, ist die zen


trale Zielsetzung der Brgerkommune. Bei strategischer Auswahl von
Beteiligungsthemen knnen auch Kommunen mit gravierenden Haus
haltsproblemen und aufsichtsbehrdlichen Eingriffen einige Handlungs
spielrume zur Umsetzung von Beteiligungsergebnissen haben bzw. durch
brgerschaftliches Engagement neu erschlieen.
Das Leitbild der Brgerkommune wurde bisher vorwiegend in der
politikwissenschaftlichen Literatur und weniger in der kommunalen Pra
xis kritisiert. Es trage paternalistische Zge, sei zu stark auf die kommu
nalen Entscheidungstrger und zu wenig auf Emanzipationsprozesse der
Brger fokussiert und beteilige die Brger nur an nebenschlichen Ent
scheidungen (Niedlichkeitsfalle) (vgl. Roth 2007). Das umfangreiche
Demokratieversprechen werde durch die Betonung der Mitgestalterrolle
nicht eingehalten, sondern die Brger wrden lediglich fr Aufgabenkri
tik und Outsourcing kommunaler Leistungen benutzt (vgl. Kersting 2008,
S.280). Damit schliee die Brgerkommune Privatisierung nicht aus und
ermgliche den Brgern keine machtvolle Beteiligung und Kontrolle der
kommunalen Entscheidungstrger (vgl. Herzberg 2009, S.61f.). Was aller
dings die kommunalen Entscheidungstrger bei freiwilligen Beteiligungs
angeboten (im Gegensatz zu den gesetzlich normierten Brgerbegehren)
dazu motivieren sollte, dauerhaft Macht abzugeben, und wie Beteiligungs
ergebnisse trotz Haushaltskrise und -aufsicht bei den zustzlich gegebenen
Selektivitten der Partizipation umgesetzt werden sollen, bleibt bei dieser
Kritik, die sich kaum an den empirischen Rahmenbedingungen in den
Kommunen orientiert, offen.
Die umfassende Partizipation am Haushaltsplan im Rahmen des Brger
haushalts (vgl. Herzberg 2009) bietet zum pragmatischen Brgerkommu
nenkonzept kaum eine Alternative. Abgesehen davon, dass gerade in Br
gerforen eher ausgabenexpansive Wnsche formuliert werden, wirkt
Partizipat ion bei kaum vorhandenen Handlungs spielrumen zynisch.
Sptestens im Nothaushaltsrecht ist der Haushaltsplan nur noch wenig aus
sagekrftig und wesentliche haushaltspolitische Entscheidungen werden
in nicht ffentliche Verhandlungen mit den Aufsichtsbehrden verlagert.
Durch Partizipation wrden bei den Brgern erneut Erwartungen geweckt,
die hinterher systematisch enttuscht werden. Bestenfalls sind bei diesen
Rahmenbedingungen Sparbrgerhaushalte mglich, in denen die Brger
per Onlineabstimmung oder per Brgerbefragung die S chlieung von ein
zelnen Einrichtungen empfehlen knnen. Die Brger bringen dabei deutlich
weniger Zeitressourcen als bei den abendfllenden dialogorientierten Ver
fahren ein und haben dementsprechend auch nicht so hohe Erwartungenan

195
Demokratisierung der Demokratie von unten

die Partizipationsverfahren. Jedoch garantieren lediglich schriftliche repr


sentative Brgerbefragungen sozial ausgewogene und von den gravierenden
Manipulationsmglichkeiten der Onlineabstimmungen freie Beteiligungs
ergebnisse. Brger werden durch diese eng zugeschnitten Beteiligungs
angebote aber sicher nicht an der Macht (Rupp 2003, S.1126) beteiligt.
Als berechtigte Kritik an dem Konzept der Brgerkommunen lsst sich
allerdings festhalten, dass es die Dominanz des Brgermeisters weiter ver
strken kann. Wer kontrolliert den Verwaltungschef, wenn die Brger
kommune letztlich zur Brgermeisterkommune mutiert? Das Kommunal
parlament scheidet aufgrund des Kompetenzverlustes und des erheblichen
Wissensvorsprungsder Verwaltung hufig aus. Als Kontrollmglichkeit
bleibt lediglich das Engagement kritischer zivilgesellschaftlicher Akteure.
Insbesondere Brgerinitiativen kommen der Nachfrage nach themenzen
trierten und zeitlich befristetem Engagement entgegen und ermglichen
ber die im letzten Kapitelskizzierten Strategien eine effektive Brger
mitwirkung. Brgerinitiativen sind damit eine sinnvolle Ergnzung der
Brgerkommune, die autonom jenseits kooperativer Beteiligungsangebote
gesellschaftlich zu entwickeln sind. Die Kritikbereitschaft der Brger und
der Zivilgesellschaft ist fr die Demokratie eine zentrale Ressource, auch
weil sie durch Kontrolle die Integritt der Reprsentanten erhhen kann
(vgl. Geiel 2011,S.163). Auch die durch Brgerinitiativen entstehenden
Entscheidungsblockaden sind nicht zwingend fr die Outputlegitimation
schdlich. Vielmehr kann der Widerstand gegen groe Infrastrukturvor
haben auch berkapazitten und Investitionsruinen vermeiden bzw. zu
alternativen Pfaden in der Energie- und Umweltpolitik anregen. Ohne
den kontinuierl ichen Widerstand gegen AKWs und Kohlekraftwerke wre
die Energiewende in Deutschland kaum denkbar gewesen, wobei sich
allerdings zuknftig noch zeigen muss, wie das Umsteigen auf regenera
tive Energien und die dafr notwendige Durchsetzung neuer Infrastruk
turvorhaben gemeinsam mit Umweltverbnden und bedingt auch mit den
Initiativen vor Ort realisierbar sind.
Insgesamt drfte damit eine Mischung aus veranstalteter Brgerkom
mune und kritischer Zivilgesellschaft am ehesten noch eine Lsung des
Effektivitts-Legitimations-Dilemmas gewhrleisten. Die Zivilgesellschaft
kann die strker auf die Outputlegitimation fokussierte Brgerkommune
auf der Inputseite bereichern, gerade auch, weil sie von den kommunalen
Entscheidungstrgern nicht gesteuert werden und damit tendenziell eher
eine unabhngige Kontrolle gewhrleisten kann.
Die traditionelle Politik- und Parteienforschung setzt demgegenber
weiterhin auf das Engagement in den Parteien. Die Brger werden dazu

196
Kommunal gestaltbare Demokratisierung

aufgerufen, um die Demokratie zu beleben, sich wieder vermehrt in Par


teien zu engagieren (vgl. Leggewie 2011), und insbesondere die Lokal
parteien sollen sich fr diese zum Engagement bereiten Brger vorbe
haltslos ffnen (vgl. Mielke 2003, S.165; Mielke 2005, S.128). Insgesamt
sollen sich die lokalen Parteien vermehrt gegenber Nichtparteimitglie
dern ffnen, weil sich brgerschaftliches Engagement am ehesten in den
Kommunen realisieren lasse (vgl. Langguth 2003, S.183). Eine Netzwerk
bildung zu anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren, vorrangig auf der
lokalen Ebene, wird als groe Chance gesehen, um die gesellschaftliche
Verankerung der Parteien zu erhalten bzw. zurckzugewinnen (Florack/
Grunden/Korte 2005, S.107).
Dieses Konzept, Brger zum Engagement in Parteien zu bewegen, ist
aus unserer Sicht eher skeptisch zu beurteilen. So wird in Untersuchun
gen vor Ort nicht deutlich, wer Trger dieses Konzeptes werden soll (vgl.
Holtkamp/Schnittke 2010). Die ehrenamtliche Parteibasis hat mit ihrem
Engagement in den diversen Bereichen mehr als genug zu tun und hat
kaum Anreize, aufwendig neue aktive Parteimitglieder zu werben. Sie
knnten eher als zustzliche Konkurrenz gedeutet werden, zumal die
innerparteiliche Nachfrage nach Ratsmandaten in den greren Volks
parteien immer noch grer als das Angebot ist. Zwar wird in Fallstudien
vor Ort immer wieder darber geklagt, dass kaum noch einer ein Rats
mandat dauerhaft wahrnehmen wolle und dass dies aufgrund des zeitl ichen
Aufwandes eigentlich auch nicht zu leisten sei. Zugleich streben aber die
Ratsmitglieder in der Regel ihre Wiederwahl an. So unattraktiv scheint
das Ratsmandat also nach wie vor in den Parteien nicht zu sein. Die Klage
darber dient vielmehr zumindest auch dazu, das eigene Engagement
als uneigenntzig aufzuwerten. Die Ortsvereine agieren vielfach selbst
referenziell und Neue fhlen sich in diesen langjhrigen Gemeinschaf
ten eher als Eindringlinge. Der brokratisch zeitintensive Diskussionsstil
und die Herrschaft der lteren, abkmmlichen Mnner drften schlie
lich auf nicht wenige Politikinteressierte abschreckend wirken (Holtkamp/
Schnittke 2010, S.207), weil dies nicht dem im Zuge des Wertewandels
dominanten Wunsch nach thematisch konzentriertem und zeitlich limi
tiertem Engagement entspricht.
Parteien werden deshalb aus Sicht vieler Brger auch zuknftig kaum
interessante Orte fr politisches Engagement sein, zumal die (Vor-)Urteile
gegen Parteien und Politiker bei vielen schon sehr fest verwurzelt sind. Es
ist nicht ersichtl ich, wodurch Parteien gerade auf der lokalen Ebene, auf der
es besonders viele Alternativen zum parteipolitischen Engagement gibt, in
Zukunft attraktiver werden sollten. Brgerkommune, Direktdemokratie

197
Demokratisierung der Demokratie von unten

und zivilgesellschaftliches Engagement drften demgegenber fr viele Po


litikinteressierte zukunftsfhiger sein.

7.2 Kommunale Verfassungsreformen


Wir hatten bereits ausgefhrt, dass es in den letzten Jahren zu zahlreichen
Vernderungen der Kommunalverfassungen gekommen ist, mit denen
auch Demokratiereformen eingeleitet wurden (vgl. Kapitel 2.4). Da sich
die Gemeindeordnungen in den Landtagen jeweils mit einfacher Mehrheit
ndern lassen, sind dies auch fr die Zukunft realistische Politikopt ionen.
Wir mchten im Folgenden nun fnf Reformoptionen prsentieren, die
aus unserer Sicht eine (weitere) Demokratisierung der Demokratie einleiten
knnten, wenn sie kontextsensibel unter Bercksichtigung der zwischen
den Bundeslndern stark variierenden Gemeindegren, finanzstruktu
rellen Ausgangslagen und der teilweise pfadabhngigen konkordanz- bzw.
konkurrenzdemokratischen Entscheidungsstrukturen angewendet wer
den. Dabei ist aus neoinstitut ionalistischer Perspektive zu bercksichtigen,
dass bei der Umsetzung von Reformen die Akteure ins Spiel kommen,
deren Verhalten eben nicht durch Verfassungen vollstndig determiniert
wird (Helms 2004, S.29; vgl. zum berblick ber neoinstitut ionalistische
Anstze Holtkamp 2012b). Verfassungsreformen knnen so auch nicht in
tendierte Wirkungen erzielen, weil informelle Normen und R outinen
unter neuen recht l ichen Rahmenbedingungen pfadabhngig von den
Akteuren fortgeschrieben werden (vgl. Benz 2004).

7.2.1 Ausbau der Prsidialdemokratie


Normativ spricht aus der Perspektive der Outputlegitimation einiges dafr,
die Konkordanzdemokratie auch in eher konkurrenzdemokratischen Bun
deslndern wie NRW zu frdern. Durch die Kommunalverfassung kn
nen den Brgermeistern, dem baden-wrttembergischen Beispiel folgend,
mehr rechtliche Kompetenzen zugewiesen werden, sodass diese unab
hngiger von den Mehrheiten in der Kommunalvertretung und in seiner
Partei agieren knnen. Zudem kann auch in NRW mit Kumulieren und
Panaschieren ein strker personenorientiertes Ratswahlrecht eingefhrt
werden, das mittelfristig die Fraktionsd isziplin und die Fronten zwischen
Mehrheits- und Oppositionsfraktionen etwas aufweichen drfte. Somit
wird es fr den Brgermeister einfacher, seine eigenen Mehrheiten im

198
Kommunale Verfassungsreformen

Kommunalparlament zu finden und Politikblockaden bei Kohabitations


konstellat ionen teilweise abzubauen.
Allerdings ist es unwahrscheinl ich, dass es dadurch gelingt, in den nord
rhein-westflischen Grostdten baden-wrttembergische kleinstdtische
Verhltnisse einzufhren. Die konkurrenzdemokratischen Entscheidungs
muster wurden in NRW ber Jahrzehnte eingebt und Whlergemein
schaften drften hier auch zuknftig nicht eine mit Baden-Wrttemberg
vergleichbare Dominanz erreichen. Die politische Kultur wurde in Nord
rhein-Westfalen mageblich von einem bipolaren Parteiensystem geprgt.
Bereits in den 1950er-Jahren zeichnete sich in den dortigen greren Kom
munen eine Blockbildung ab, die damals aus SPD und KPD einerseits und
aus CDU und FDP andererseits bestand (vgl. Holtkamp 2008b). Anders
als in Baden-Wrttemberg waren die groen Volksparteien nicht auf die
Kooperat ion mit parteidistanzierten Whlergemeinschaften in Sachfragen
angewiesen und hatten in ihren Hochburgen jeweils die Ratsmehrheit.
Dadurch schliff sich die Trennung zwischen Mehrheits- und Oppositions
fraktion bis heute ein. In der Opposition kritisiert man und leidet unter
den geringen Mitbestimmungsmglichkeiten, um sich nach einer gewon
nenen Wahl dafr teilweise bei der ehemaligen Mehrheitsfraktion zu re
vanchieren (vgl. Holtkamp 2008b).
Pragmatisch gesprochen wird man aufgrund dieser jahrzehntelang ein
gebten Konkurrenzrituale in den zahlreichen greren Stdten Nord
rhein-Westfalens weiterhin mit eher konkurrenzdemokratischen Parla
menten rechnen mssen. Dadurch knnen Reformen, die dasinstitutionelle
Setting der baden-wrttembergischen Kommunalverfassung n ahtlos auf
NRW bertragen wollen, nicht intendierte negative Effekte mit sich brin
gen. So hat in NRW die von der schwarz-gelben Landesregierung ein
gefhrte lngere Amtszeit von Brgermeistern zum Ergebnis, dass Ko
habitationskonstellat ionen wahrscheinl icher werden. Wenn Brgermeister
und Rat generell zu unterschiedlichen Zeitpunkten gewhlt werden,
haben die Ratsmehrheiten signifikant hufiger eine andere parteipoliti
sche Frbung als die Brgermeister. Die Folge ist, dass das mit der Entkop
pelung der Wahlen und der lngeren Amtszeiten anvisierte Ziel, die Posi
tion des Brgermeisters sprbar zu strken, kaum erreicht werden kann,
weil sich deutlich mehr Brgermeister in problematischen Kohabitations
konstellat ionen beweisen mssen.53
In strker konkordanzdemokratischen Bundeslndern gibt es diese Pro
blemlage nicht. Allerdings gibt es auch hier Inputprobleme durch lange
Amtszeiten der Brgermeister. Die mangelnde demokratische Kontrolle als
Grundproblem der Konkordanzdemokratie kann sich dadurch noch ver

199
Demokratisierung der Demokratie von unten

schrfen. Einerseits ist die Unabhngigkeit und herausgehobene Machtstel


lung des Brgermeisters in der Konkordanzdemokratie die Grundlage fr
eine ebenso effektive wie effiziente Problemlsung, die hieraus spiegelver
kehrt resultierende geringe Gewaltenteilung und Kontrolle fhrt aber zu
Inputproblemen insbesondere bei langen Amtszeiten. In diesem Fall drfte
die Zulassung von Abwahlbegehren in allen Kommunalverfassungen ein
wichtiger Garant dafr sein, dass sich die Brgermeister nicht zu weit von
den Whlern entfernen und sie so potenziell die Politikerverdrossenheit
verstrken. Der Fall des Duisburger Oberbrgermeisters Adolf Sauerland,
dem die Bevlkerung offensichtlich eine erhebliche Mitschuld an der
Love-Parade-Katastrophe gegeben hat, verdeutlicht, wie wichtig diese
Option der Brger ist. Lediglich durch die Abwahl konnten die Blocka
den in der Duisburger Politik und die Identifikationsprobleme der Br
ger abgebaut werden. Je mehr Kompetenzen den Brgermeistern bertra
gen wird und je lnger ihre Amtszeit ist, desto erforderlicher wird es also,
dass die Whler die Mglichkeit haben, die Abwahl des Verwaltungschefs
bei stark irritierenden Vorgngen zu initiieren. Hier hat Baden-Wrttem
berg als ursprngliches Vorbild der bundesweiten Einfhrung der Direkt
wahl erheblichen Nachholbedarf. Um eine strkere Kontrolle des domi
nanten Brgermeisters durch die Whlerschaft gewhrleisten zu knnen,
sollten deshalb auch hier Abwahlbegehren mit angemessenen Quoren in
der Kommunalverfassung verankert werden.

7.2.2 Profidemokratie
Das Ratsmandat und der Fraktionsvorsitz sind nach den Kommunalver
fassungen grundstzlich ehrenamtlich wahrzunehmen und knnen des
halb im formalen Sinn nicht als Beruf gelten. Prozesse der Verberuf l ichung
der Kommunalpolitik sind deswegen als informelle Professionalisierung
zu deuten (vgl. Reiser 2006, S.61; vgl. auch Kapitel4.3.3). In den meisten
Bundeslndern werden die Aufwandsentschdigungen fr Ratsmitglie
der von den Landesgesetzgebern weitgehend festgelegt und sind deutlich
zu niedrig bemessen, um hiervon ausschlielich dem hohen Bildungs
stand der Kommunalparlamentarier und den damit mglichen Alternativ
karrieren entsprechend (vgl. Holtkamp 2011c) zu leben, insbesondere,
wenn man bercksichtigt, dass dann zustzlich noch privat Kranken- und
Rentenversicherungsbeitrge zu zahlen sind.
Die geringe formale Professionalisierung der Kommunalparlamente
wurde bereits in den 1970er-Jahren in der lokalen Politikforschung kriti
siert. Dem konkurrenzdemokratischen Paradigma folgend, wurde in der

200
Kommunale Verfassungsreformen

Politikwissenschaft konstatiert, dass durch lediglich ehrenamtliche Par


lamentarier keine effektive Kontrolle der Verwaltung gewhrleistet sei.
Danach stehen sich Regierung und Regierungsparteien einerseits sowie
Oppositionsparteien andererseits gegenber, wobei es die Hauptfunktion
der Opposition sein sollte, die Regierung zu kontrollieren (vgl. Frey/
Namacher 1975, S.198). Demgegenber wrden in der Praxis die Kom
munalparlamente aufgrund des Informationsvorsprungsder Verwaltung
zu einem Scheinparlament oder einem Ratifikationsorgan degradiert
(Frey/Namacher 1975, S.200).
Diese Kritik an der Ehrenamtlichkeit der Ratsmitglieder wird heute
so kaum noch vorgebracht. Dies drfte zum einen daran liegen, dass der
hauptamtliche Brgermeister nun in allen Kommunalverfassungen direkt
gewhlt wird und als Verwaltungschef ber eine eigenstndige direkte
Legitimation verfgt. Zum anderen wurde in vielen empirischen Untersu
chungen nachgewiesen, dass die Ratsmitglieder in greren Stdten hufi
ger von ihren Arbeitgebern individuell freigestellt werden und sich zeitl ich
intensiv um ihre Aufgaben als Kommunalparlamentarier kmmern kn
nen (vgl. Reiser 2006, S.244). Wie in Kapitel4.3.3 ausgefhrt, wenden in
den greren Stdten ab 50000 Einwohner fast alle Frakt ionsvorsitzenden
mindestens 15 Stunden pro Woche fr ihr Mandat auf und nhern sich
damit einer Halbtagsbeschftigung. Fast 30 Prozent dieser Funkt ionstrger
investieren sogar mehr als 30 Stunden fr die Ausbung ihres Mandats.
Die Frage ist nun, wie die Fraktionsvorsitzenden ihr sehr zeitintensi
ves Ehrenamt mit ihrem Hauptberuf vereinbaren? Dies ist in quantitati
ven Befragungen nur schwer zu erheben. Zumindest sind mit 3,3 Pro
zent nur sehr wenige der befragten Fraktionsvorsitzenden zugleich als
Landtags- und Bundestagsabgeordnete Berufspolitiker. Die Ratsmitglie
der bekommen auch von den Lokalparteien in der Regel keine Zusatzver
dienste, sondern sie mssen sogar zu deren Wahlkampffinanzierung und
zur Unterhaltung der Fraktion hufig erhebliche Teile der schon nied
rig bemessenen Aufwandsentschdigung als Parteisteuer (entgegen den
kommunalrechtl ichen Bestimmungen durch Frakt ionsz wang) abfhren
(vgl. Kaufner 1990, S.361f.), sodass man noch weniger davon ausgehend
kann, dass Kommunalpolitiker ausschlielich von den Aufwandsentsch
digungen leben knnen. Relativ wenig berraschend ist, dass der grte
Anteil der Fraktionsvorsitzenden im ffentlichen Dienst beschftigt ist
(49 Prozent) und hier offenbar problemlos freigestellt wird. Auffllig ist
aber, dass in den greren Stdten der Anteil der Selbststndigen (u.a.
Bauunternehmer, Rechtsanwlte und Architekten) unter allen Fraktions
vorsitzenden auf immerhin 28 Prozent in unseren Befragungen steigt. Dies

201
Demokratisierung der Demokratie von unten

ist vor dem Hintergrund des hohen Zeitaufwands in den Grostdten und
der von Selbststndigen mit sehr hohem Bildungsn iveau zu realisierenden
Verdienstmglichkeiten pro Stunde schon bemerkenswert und deckt sich
auch mit den Befunden der Ratsmitgliederstudie von Marion Reiser, nach
der zum Teil in der Privatwirtschaft die Ratsmitglieder sogar besser frei
gestellt werden als im ffentlichen Dienst.
Diese umfassende Freistellung ist aus Sicht der Interviewten vor allem
durch zwei individuelle Strategien mglich. Erstens durch Versorgungs
posten in zum Teil privatisierten kommunalen Unternehmen und zwei
tens durch Unternehmen (bzw. als Selbststndige), die daran interessiert
sind, einen Stadtrat in ihren Reihen zu haben, also Wohnungsgesellschaft,
karitative Verbnde, Architekten und Bauunternehmer (Reiser 2006,
S.167). Diese individuellen Strategien drften hufig in informellen
Fhrungsg ruppen und in parteibergreifenden Kartellen realisiert wer
den. Wer beispielsweise ber kommunale Unternehmen abgesichert sein
will, wird dafr in der Regel eine dauerhafte parteibergreifende Mehr
heit anstreben wollen. Die hier zu erwartenden parteibergreifenden
Kartelle und die damit zum Teil verbundenen Formen der politischen
Korruption lassen sich zwar nur schwer in wissenschaftlichen Untersu
chungen erfassen, da hufig die Intransparenz die notwendige Bedingung
fr die Existenz und den Erhalt dieser Versorgungsnetzwerke ist. Dennoch
ist es zum tieferen Verstndnis der Vereinbarkeit von Mandat und angege
benem Hauptberuf sowie der kritischen Analyse der Effekte von infor
meller Verberuf l ichung und kommunalen Machtstrukturen unumgng
lich, gerade diese Netzwerke zu bercksichtigen. Hierbei kann immerhin
auf Insiderstudien, Berichte der Staatsanwaltschaften und nicht wenige
Gerichtsurteile, vor allem aus Nordrhein-Westfalen, zurckgegriffen wer
den, die in Fllen wie in Kln, Wuppertal oder Essen zeigen, dass insbe
sondere Selbststndige, z.B. aus dem Baubereich, als Frakt ionsvorsitzende
die entscheidenden Akteure in den Korruptionsnetzwerken waren (vgl.
berall 2007; Holtkamp 2011c). Baugenehmigungen wurden erkauft,
Grundstcke verschoben und kommunale Auftrge mit Dankeschn
spenden vergeben.
Insofern ist aus unserer Sicht die formale Ehrenamtlichkeit von Parla
mentariern in Grostdten durchaus problematisch. Wenn man davon aus
geht, dass nicht alle Ratsmitglieder ohne Gegenleistungen bereit sind, in
erheblichem Ma durch zeitintensives Engagement Verdienst- und Auf
stiegschancen zu verschenken, dann stellt sich die Frage nach der forma
len Professionalisierung fr die Grostadtparlamente neu. Eine grere
Unabhngigkeit von Parteien und Netzwerken knnte durch deutlich

202
Kommunale Verfassungsreformen

hhere Aufwandsentschdigungen der Ratsmitglieder und besonders der


Fraktionsvorsitzenden erreicht werden, die durch den Landesgesetzgeber
in den Grostadtparlamenten einheitlich festgelegt werden sollten. Ange
sichts von kommunaler Haushaltskrise und steigender Politikverdrossen
heit sollte diese strkere Professionalisierung dadurch gegenfinanziert wer
den, dass die Anzahl der Ratsmitglieder deutlich reduziert wird.
Ein aus unserer Sicht erwnschter Nebeneffekt dieses Finanzierungs
vorschlags wre, dass damit auch die Fragmentierung der Kommunalver
tretungen gestoppt wrde. Mit der Abschaffung der Fnfprozentklausel
ist die Anzahl der Fraktionen, der Gruppierungen und der Einzelkmp
fer seit 1999 in nordrhein-westflischen Grostdten deutlich gestiegen
(vgl. ausfhrl ich Kapitel4.3.2). Mit Blick auf die Zersplitterung der Gro
stadtparlamente wrde eine sprbare Reduzierung der Ratssitze quasi als
natrl iche Sperrklausel wirken. So mssten Parteien und Whlergemein
schaften deutlich hhere Stimmenanteile erzielen, um auch nur ein Rats
mandat erhalten zu knnen. Die Zeit, in der gerade auch rechtsextreme
Parteien und Kleinstwhlergemeinschaften mit weniger als zwei Prozent
der Whlerstimmen in die Grostadtparlamente einziehen knnen, wre
dann vorbei.

7.2.3 Genderdemokratie
Frauen sind, gemessen an ihrem Bevlkerungsanteil, in der deutschen
Kommunalpolitik nach wie vor unterreprsentiert. Das ist kein quasi na
turw chsiger Prozess, sondern Ausdruck vielfltiger Ungleichheits- und
Diskriminierungsstrukturen. Sind die institut ionellen Rahmenbedingun
gen und Sttzen aber richtig justiert, wird die Geschlechterparitt pro
blemlos erreicht. In Deutschland sind die institutionellen Frauenfrder
manahmen bisher wenig entwickelt. Lediglich einzelne Parteien haben
Frauenquoten fr die kommunale Ebene vorgeschrieben, wobei diese in
den kleineren Stdten aber kaum eine Steuerungsw irkung entfalten (vgl.
Holtkamp/Schnittke, M./Wiechmann 2011; Holtkamp/Schnittke 2010).
Empirisch ist festzustellen, dass die Frauenreprsentanz mit der Bedeu
tung der Position auch in kleineren Stdten tendenziell abnimmt. Der
Frauenanteil unter allen Ratsmitgliedern in deutschen Mittelstdten zwi
schen 30000 und 50000 Einwohnern liegt bei 26 Prozent. Bei den Aus
schussvorsitzenden beluft sich der Frauenanteil nur noch auf 19 Prozent,
bei den Fraktionsvorsitzenden auf 18 Prozent, bei den Dezernentinnen
und Dezernenten auf 14 und bei den Brgermeisterinnen und Brgermeis
tern auf zehn Prozent.

203
Demokratisierung der Demokratie von unten

Abb. 28: Frauenanteile im Gemeindegrenvergleich (in Prozent)

12,7
Brgermeister
9,9

19,9
Dezernenten 14,0

18,9
Fraktionsvorsitz 18,4

22,4
Ausschussvorsitz
19,2

32,9
Ratsmitglieder
26,4

0 5 10 15 20 25 30 35
Grostdte Mittelstdte 30 000 bis 50 000

Quelle: nach Holtkamp/Schnittke, M./Wiechmann 2011

In den Grostdten sind die Frauenanteile durchschnittlich hher. Dort


liegt der Frauenanteil unter den Ratsmitgliedern immerhin schon bei 33
und bei den Ausschussvorsitzen bei 22 Prozent. Der hhere Frauenanteil in
den Grostadtparlamenten ist vor allem darauf zurckzufhren, dass hier
die freiwilligen Parteiquoten strker wirken. Diese Parteiquoten von 50
Prozent bei Bndnis 90/Die Grnen und der Partei Die Linke sowie von
40 Prozent bei der SPD sind nur verbindlich, falls gengend Frauen aktiv
in der Partei ihre Kandidatur in der Wahlversammlung anbieten, was in
grostdtischen Strukturen deutlich wahrscheinlicher ist. Insgesamt wird
aber auch in den Grostdten eine geschlechtergerechte Reprsentanz von
Frauen verfehlt.
Eine Alternative zu den nur eingeschrnkt wirksamen Parteiquoten
sind gesetzliche Kandidatenquoten, womit beispielsweise in den franzsi
schen Kommunen durchschlagende Erfolge bei der Geschlechterreprsen
tanz erzielt wurden. Nach dem dortigen Parittsgesetz mssen die Parteien
zu den Kommunalwahlen 50 Prozent Frauen auf ihren Wahllisten aufstel
len, wobei sich die Quotierung auch auf die oberen Listenpltze erstre
cken muss. Knnen oder wollen die Parteien die Kandidatinnenquote
nicht erfllen, werden sie nicht zur Wahl zugelassen. Damit ist der Anreiz;
Kandidatinnen aufzustellen, fr die Parteien in Frankreich ungleich hher

204
Kommunale Verfassungsreformen

als in Deutschland. Waren vor dem franzsischen Parittsgesetz in den


Kommunen mit mehr als 3500 Einwohnern 1995 nur 25,7 Prozent der
Kommunalparlamentarier weiblich, verdoppelte sich 2001 der Frauenan
teil nahezu und verblieb auch 2008 mit 48 Prozent auf konstant hohem
Niveau. Bemerkenswert sind die Befunde einer ersten Studie, wonach 78
Prozent der befragten Parteien angaben, that it was easy to apply the
parity law in selecting candidats for their lists (Bird 2002, S.11). Bei einer
bertragung dieser Ergebnisse auf Deutschland liegt die Vermutung nahe,
dass auch in kleineren und mittleren Kommunen wahrscheinlich gen
gend Kandidatinnen zur Verfgung stehen wrden, wenn die Parteien
einen starken Anreiz htten, diese fr die Ratsarbeit zu gewinnen.54
Wrde dies in den Kommunen f lchendeckend umgesetzt, wrden in
erheblichem Ma die lokalen Parteieliten ausgetauscht und die Parteien
auch fr Seiteneinsteigerinnen ohne starke Bindung an eine Partei geff
net. Die Ergebnisse der genderorientierten Organisationsforschung legen
nahe, dass der damit zu erwartende deutlich hhere Frauenanteil in den
lokalen Parteiorganisationen zugleich auch zu einer strukturellen Vernde
rung der Ortsvereinsarbeit fhren knnte. Frauen tendieren aus Sicht bei
der Geschlechter eher zu einem kommunikativen, inhaltlich fokussierten
und zeiteffizienten Fhrungsstil. Die starke Erhhung des Frauenanteils
durch hohe gesetzliche Quoten fr weibliche Ratsmitglieder knnte im
gnstigen Fall dazu fhren, dass auch in den bisher mnnlich dominier
ten Lokalparteien die kritische Masse fr Organisationsreformen erreicht
wird (vgl. Ortmann 2005, S.115), die strker den Bedrfnissen von Frauen
und politisch Interessierten ohne langjhrige Parteisozialisat ion Rechnung
tragen, bzw. zur Folge haben, dass Frauen hufiger auch Leitungsfunk
tionen wahrnehmen und einen offeneren und strker inhaltlich fokussier
ten Kommunikat ionsstil durchsetzen.
Feminine Parteien verhalten sich mithin durchaus anders (vgl. Geser
2009). Alle bisher zur ffnung der Parteien in der Politikwissenschaft ent
wickelten Konzepte scheinen zumindest strker der Orientierung der Par
teifrauen als der meist mnnlichen Orts- und Kreisvorsitzen zu entspre
chen, deren Tendenz zu hierarchischen, brokratischen und durchaus auch
manchmal aggressiv-kmpferischen Ritualen in der Parteiorganisation
auf nicht wenige Neulinge (beiderlei Geschlechts) abschreckend wirkt.
Zugleich drfte davon auszugehen sein, dass dies langfristig auch zu hhe
ren Frauenanteilen auf den hheren politischen Ebenen fhren wird, die
magebl ich als Landtags- und Bundestagsabgeordnete von der Aufstellung
in den lokalen Direktwahlkreisen abhngig sind. Auch in Bund und Ln
dern sind die Frauenanteile in den Parlamenten zweifelsohne noch ausbau

205
Demokratisierung der Demokratie von unten

fhig und rangieren seit mehr als einem Jahrzehnt auf dem Niveau der
Grostadtparlamente von knapp einem Drittel (vgl. Holtkamp/Schnittke,
S./Wiechmann 2011).

7.2.4 Losdemokratie
Innerhalb von nur 16 Jahren ist die kommunale Wahlbeteiligung von 71
auf 49 Prozent in den alten Bundeslndern gesunken, whrend die Beteili
gung bei Bundestagwahlen in diesem Zeitraum nahezu konstant blieb (vgl.
Kapitel3.4). Damit wird die Hlfte der Bevlkerung kaum noch in den
Kommunalparlamenten vertreten, ohne dass die Parteien dadurch einen
erkennbaren Nachteil htten.
Eine Mglichkeit, auf diese Herausforderungen zu reagieren, wre die
Anwendung eines Losverfahrens zur Rekrutierung von Ratsmitgliedern
aus den Einwohnermeldekarteien. Neben Parteivertretern und Whlerge
meinschaften wrden dann einzelne Brger fr die mehr als 50 Prozent
Nichtwhler per Zufallsauswahl bestimmt. Fr die Parteien bestnde dann
ein strkerer Anreiz, fr eine hhere Wahlbeteiligung zu werben, und
das Zufallsverfahren eines der wesentlichen demokratischen Verfahren
in der athenischen Polis wrde durchschnittlich eine strker geschlech
tergerechte und sozial reprsentative Auswahl garantieren. Es wird hn
lich wie in der Umfrageforschung eine wenn auch kleinere Stichprobe
aus der Wahlbevlkerung gezogen, um eine Rekrutierung unabhngig
von den Parteien zu gewhrleisten. Damit wrden im Gegensatz zu vielen
anderen Partizipat ionsangeboten mit hoher Wahrscheinlichkeit auch poli
tiker- und parteienverdrossene Brger erreicht. Erste Erfahrungen mit der
Zufallsauswahl zeigen zudem, dass ausgeloste Brger eine hohe Gemein
wohlorientierung aufweisen (Leggewie 2011, S.164) und die Rolle als
Reprsentanten der Brgerschaft sehr ernst nehmen.
Solche und hnliche Modelle wurden in der Fachliteratur vorgeschla
gen, um Legitimat ionsprobleme auf der EU-Ebene zu beheben, allerdings
mit dem nachvollziehbaren Hinweis, dass dies zunchst auf kommuna
ler Ebene ausprobiert werden sollte (vgl. Buchstein 2009, S.417). Hierfr
wrden sich vor allem die Kommunalverfassungen von Bundeslndern mit
durchschnittlich relativ kleinen Kommunen eignen, weil in diesen Kom
munen mgl iche Nachteile der Zufallsauswahl von Parlamentariern weni
ger stark ausgeprgt sein drften. Die Komplexitt von Entscheidungen
drfte geringer sein, die intrafrakt ionelle Arbeitsteilung ist hier kaum aus
geprgt, sodass Frakt ionen nicht prinzipiell gegenber den zufllig ausge
whlten Parlamentariern stark berlegen sein drften. Die Gefahr, dass es

206
Kommunale Verfassungsreformen

in diesen gemischten Parlamenten aus ausgelosten Brgern und Parteiver


tretern zu Problemen zwischen den beiden Gruppen kommt, drfte deut
lich geringer sein als dies bei Berufsparlamenten in der EU, dem Bund und
den Lndern zu erwarten wre (vgl. hierzu Leggewie 2011, S.164).
In der kommunalen Praxis wird bisher nur in der kooperativen und
nicht in der reprsentativen Demokratie die Zufallsauswahl erfolgreich
praktiziert. So ist es beispielsweise durch das Beteiligungsverfahren der
Planungszelle (vgl. Infokasten Planungszelle) mgl ich, nicht die bl ichen
Verdchtigen, die bei jeder Brgerbeteiligung auftreten, als Teilnehmer
zu rekrutieren, sondern einen weitgehend reprsentativen Querschnitt der
Bevlkerung. Teilweise empfiehlt sich die Zufallsauswahl auch bei Beir
ten, die dauerhaft institutionalisiert die Kommunalpolitik beraten, wenn
das Wahlverfahren, wie beispielsweise bei Seniorenbeirten, nur zu einer
extrem niedrigen Wahlbeteiligung bei sehr hohen Durchfhrungskosten
fhrt (vgl. Heck/Holtkamp 2006). Durch Zufallsauswahl knnen dann aus
den Einwohnermeldedaten kostengnstig und sozial relativ reprsentativ
die Beiratsmitglieder jenseits der Parteien rekrutiert werden.

ff Planungszelle

Whrend bei Brgerforen alle Brger eingeladen werden, mit dem Effekt, dass
hufig nur die bl ichen Verdchtigen kommen, erfolgt bei der Planungszelle
die Teilnahme ber Zufallsauswahl. Eine Planungszelle umfasst in der Regel
circa 15 bis 30 zufllig ausgewhlte Teilnehmer, die zu einem etwa fnf Tage
dauernden Diskussionsprozess eingeladen werden. In der Durchfhrungsphase
des Planungszellenverfahrens arbeiten die Brger im Plenum und in Klein
gruppen sowie in Einzelarbeit. Kennzeichnend fr die Plenumsveranstaltun
gen ist die Informationsaufnahme. Die Teilnehmenden hren z.B. Kurzrefe
rate, um mit der Problematik zunchst einmal vertraut zu werden; mithilfe von
Hearings und Stellungnahmen von Experten und Interessenvertretern werden
relevante Informationen in den Prozess getragen. Die Arbeit in den Klein
gruppen von etwa fnf Personen dient primr dem Gesprch und der Informa
tionsverarbeitung. Die Hemmschwelle fr aktives Teilnehmen ist in einem
solchen Kreis gering. Die Protokolle der Kleingruppensitzungen sowie die
individuellen Bewertungsbogen werden von den Prozessbegleitern zu einem
Abschlussbericht zusammengefasst und dem Auftraggeber wird eine Empfeh
lung in Form eines Brgergutachtens berreicht. Peter Dienel, der dieses Ver
fahren bereits Anfang der 1970er-Jahre entwickelt hat, empfiehlt, in der Regel
mehrere Planungszellen zu einem Thema arbeiten zu lassen (Dienel 1991).

207
Demokratisierung der Demokratie von unten

Die beteiligten Brger sollen von ihren sonstigen Verpf lichtungen befreit und
fr den Verlust von Frei- und Arbeitszeit entschdigt werden. Unabhngige
Prozessbegleiter sollen darber hinaus eine strukturierte Diskussion in der
Planungszelle ermglichen und insbesondere darauf achten, dass auch weni
ger artikulationsstarke Teilnehmer zu Wort kommen. Im Ergebnis kann fest
gehalten werden, dass durch diese Beteiligung von Laien eine bedarfsgerech
tere und effektive Planung zumindest auf kommunaler Ebene realisiert werden
kann (vgl. Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006; Richter 2011, S.220f.). Teilweise
wurde die Planungszelle weniger aufwendig durchgefhrt, um einen Einsatz
finanziell auch in Haushaltssicherungskommunen verantworten zu knnen
(vgl. Heck-Guthe/Holtkamp 2006). Mit der Planungszelle kann man Br
ger an die Politik heranfhren, die vorher nicht in Parteien und Verbnden
stark organisiert waren und die nicht zur formal hher gebildeten Mittelschicht
gehren. Gerade die zunehmende Anzahl von unorganisierten Brgern sollte
aber eine sehr wichtige Zielgruppe von Brgerbeteiligung sein, wenn man
Politikverdrossenheit wirklich abbauen will.

7.2.5 Ausbau der Direktdemokratie


Viele Argumente, die prinzipiell gegen einen Ausbau direktdemokratischer
Elemente angebracht werden, treffen fr die kommunale Ebene nur ein
geschrnkt zu. Einwnde, die sich auf die Komplexitt der Entscheidungs
inhalte beziehen und unterstellen, dass die Parlamentarier wesentl ich infor
mierter entscheiden knnen als die Brger, berzeugen in kleinen und
mittleren Kommunen nur bedingt. Wenn man sich die tatschlichen und
nicht die theoretisch idealisierten Leistungen der Kommunalparlamente
in diesen Gemeindegrenklassen vergegenwrtigt, dann wird man fest
stellen mssen, dass die Ehrenamtlichkeit der Kommunalpolitik und der
inkrementalistische Politikstil keine besonders hohe Komplexittsverar
beitung generiert und diese aufgrund der fderalen Verf lechtung und der
daraus resultierenden Begrenztheit kommunaler Entscheidungsoptionen
auch nicht zwingend erforderlich ist. Dem mssen Brgerentscheide in
nichts nachstehen, wenn man bercksichtigt, dass es im Vorfeld der Ent
scheide und Initiativen in der Regel zu umfassenden ffentlichen Diskur
sen kommt. Zudem sprechen empirische Indizien dafr, dass mit der dau
erhaften Anwendung von Brgerentscheiden das Informationsn iveau der
Brger steigt, weil sie tatschlich Einf luss nehmen knnen und es sich
deshalb fr sie auch lohnt, sich umfassender zu informieren (vgl. Geiel
2011, S.157f.).

208
Kommunale Verfassungsreformen

Der zweite klassische Einwand gegen die direkte Demokratie, dass sie
eine deutliche soziale Schief lage im Vergleich zur reprsentativen Demo
kratie aufweist (vgl. Meerkamp 2011, S.71), kann auf kommunaler Ebene
in Deutschland ebenfalls weitgehend entkrftet werden. Auf Bundesebene
kann man sicherlich argumentieren, dass die Wahlbeteiligung zu den Parla
mentswahlen deutlich hher ist als eine mgliche Beteiligung an der direk
ten Demokratie und deshalb zu befrchten ist, dass Mittel- und Oberschicht
strker partizipieren und sozialstaat l iche Angebote zugunsten anderer
Bevlkerungskreise im Ergebnis eher sprlich ausfallen. Fr die kommu
nale Ebene in Deutschland wird man dem entgegenhalten mssen, dass die
Wahlbeteiligung hier bereits unter 50 Prozent liegt und damit einige hero
ische Annahmen zur reprsentativen Demokratie kritisch zu hinterfragen
sind. Zudem sind die kommunalen Handlungsspielrume, sozialstaatliche
Angebote zu reduzieren, durchaus gering, sodass eine selektive Beteiligung
kaum zu Politikergebnissen, die die ohnehin bestehende soziale Segrega
tion verschrfen, fhren kann. Erst recht ist eine Tyrannei der Mehrheit,
die bis zur Verletzung von Menschen- und Minderheitsrechten gehen kann,
auf kommunaler Ebene in Deutschland auszuschlieen.
Demgegenber kommen die Leistungen, die der direkten Demokratie
bescheinigt werden, gerade auf kommunaler Ebene voll zum Tragen (vgl.
Holtkamp/Bogumil/Kiler 2006). Brgerbegehren fhren durchweg zu
einer transparenten Entscheidungsfindung und zu einer breiten Diskus
sion inhalt l icher Probleme (vgl. Mittendorf/Rehmet 2002). Im Ver
gleich zur kooperativen Demokratie ist bei Brgerbegehren weiterhin
positiv hervorzuheben, dass die Brger ein Initiativrecht haben und die
Beteiligungsergebnisse von den Entscheidungstrgern umzusetzen sind.
Sie sind dabei nicht im starken Ma auf das Wohlwollen der kommuna
len Entscheidungstrger angewiesen und gewhrleisten damit zumindest
punktuell eine effektive Kontrolle der Entscheidungstrger. Zudem ent
stehen gerade bei der Initiierung von Brgerbegehren neue Partizipat ions
chancen fr politisch interessierte Brger, die keine Zeit oder auch kein
Verlangen haben, sich in den Parteien dauerhaft zu engagieren und hoch
zuarbeiten (vgl. Paust 1999, S.320). Insgesamt fhren direktdemokrati
sche Verfahren zu einer Belebung der Zivilgesellschaft je mehr direkte
Demokratie, desto mehr Brger organisieren sich in Vereinen und desto
mehr zivilgesellschaftliche Initiativen sind zu registrieren (vgl. Meerkamp
2011, S.535).
brig bleibt damit, neben der bereits erwhnten Status-quo-Orientie
rung, das Argument einer mgl ichen Polarisierung der Brgerschaft durch
Brgerentscheide. Die Polarisierung im Vorfeld von Brgerentscheiden

209
Demokratisierung der Demokratie von unten

zur Mobilisierung der Brger (vgl. Holtmann 1999; Paust 2002, S.229)
kann insbesondere bei knappen Abstimmungsergebnissen oder unecht
gescheiterten Brgerentscheiden zu erheb l ichen Akzeptanzproblemen
fhren. Bercksichtigt man dies, so kann man wesentliche Stellschrauben
fr einen Ausbau direktdemokratischer Elemente nher bestimmen: die
Initiierungs- und Abstimmungsquoren, die Themenkataloge sowie mg
liche obligatorische Entscheide insbesondere in Finanzfragen.
Vieles spricht also in der Summe dafr, die Abstimmungsquoren in
den meisten Kommunalverfassungen deutlich zu senken und eine Staffe
lung nach Gemeindegre vorzunehmen, so wie Bayern mit gutem Bei
spiel vorangegangen und NRW im Jahr 2011 gefolgt ist (vgl. Kapitel2.4).
Zugleich sollte die Durchfhrung der Brgerentscheide landesweit auf
dem hohen Niveau der Kommunalwahlgesetze geregelt werden. Damit
wird die direkte der reprsentativen Demokratie gleichgestellt und die
kommunalen Mehrheitsfraktionen haben nicht mehr die Option, ber
die Anzahl der Wahllokale oder die Nichtzulassung der Briefwahl die
Abstimmungsbeteiligung zu senken, um Brgerentscheide zu sabotieren.
Zudem knnte vergleichbar zu den Regelungen in einigen Bundesln
dern festgelegt werden, dass unter bestimmten zeitl ichen Rahmenbedin
gungen die Abstimmungen ber Brgerentscheide mit allgemeinen Wah
len zusammenzulegen sind, um die Beteiligung an der Abstimmung zu
erhhen (vgl. Meerkamp 2011, S.427). Demgegenber sollten die Unter
schriftenquoren insbesondere in den greren Stdten nicht weiter gesenkt
werden, als dies schon in NRW und Bayern geschehen ist.
Bei den Negativkatalogen, die regeln, bei welchen Themen keine Br
gerentscheide zulssig sind, wird man demgegenber kaum nach Gemein
degren weiter differenzieren knnen. Deshalb sollte aus unserer Sicht
insbesondere in Bundeslndern mit vielen greren Stdten vorsichtig
bei der Streichung von Themen in den Negativkatalogen verfahren wer
den, um nicht die Anzahl der Brgerbegehren und -entscheide in diesen
Gemeindegrenklassen ber Gebhr zu steigern. Generell problematisch
drfte es in allen Kommunen sein, Brgerentscheide ber infrastrukturelle
Grovorhaben wie beispielsweise Bundesstraen, Bahntrassen und inter
kommunale Energienetze zuzulassen, weil hierdurch zu viele Kommunen
Vetoposit ionen bekmen und die Wahrscheinlichkeit steigt, dass die Br
gerschaft zumindest einer Kommune ber einen Brgerentscheid regio
nal und berregional gewnschte Planungsvorhaben dauerhaft blockiert.
Auf tradit ionelle Vorbehalte stoen in Deutschland Brgerbegehren zu
Haushaltsfragen (vgl. Weber 1980, S.37). Ein Blick in die Schweiz zeigt,
dass, im Gegensatz zu den meisten anderen Partizipationsangeboten, im

210
Fazit

Fall direktdemokratischer Angebote hhere Effizienz und Inputlegitimi


tt miteinander vereinbar sein knnen. Durch umfassende Brger- und
Volksentscheide zu Haushaltsfragen inklusive obligatorischer Entscheide
zu Mehrausgaben kann es bei den Whlern zu einer Integrat ion der Steu
erzahler- und Konsumentenrolle kommen. In empirischen Untersuchun
gen zu Schweizer Kommunen wurde sogar belegt, dass der Einsatz direkt
demokratischer Elemente zu einer zgigen Verringerung der ffentlichen
Schulden beitragen kann (vgl. Feld/Kirchgssner 2000). Insgesamt kom
men nahezu alle Untersuchungen zu direktdemokratischen Gebietskr
perschaften zu dem Befund, dass in diesen weniger ausgegeben wird,
weniger Steuern eingenommen werden, eine geringere Staatsverschul
dung besteht, weniger Steuern hinterzogen werden und eine hhere Wirt
schaftskraft (Feld 2008, S.15) erreicht wird.
Allerdings ist die Frage zu stellen, wie transferfhig dieses Modell ist.
Institut ionen, die in der Schweiz gut funkt ionieren mgen, knnen un
ter anderen Kontextbedingungen und Akteurskonstellationen auch das
Gegenteil bewirken. In NRW-Kommunen, fr die im Gegensatz zu den
Kommunen in der Schweiz ein ausgeprgter Parteienwettbewerb und
Konsolidierungsdruck charakteristisch ist, knnen Brgerbegehren eher zu
einer Verschrfung der Konsolidierungsprobleme fhren. Anders drfte es
hingegen beispielsweise in baden-wrttembergischen Kommunen ausse
hen. Hier stehen noch wenige Konsolidierungsmanahmen an und Brger
entscheide knnen sich erfolgreich gegen neue kostenintensive Prestige
projekte wenden. Brgerbegehren und obligatorische Brgerentscheide zu
Haushaltsfragen sollten also gerade in den Bundeslndern eingesetzt wer
den, in denen eher konkordanzdemokratische, kleinere Gemeindestruktu
ren mit geringeren Haushaltsproblemen vorherrschen. Sie knnen in die
sen Fllen dazu fhren, dass aufgrund der Status-quo-Orientierung der
Brger der Haushalt weiterhin nicht aus dem Ruder luft, whrend sie
sich bei starkem Konsolidierungsd ruck und dann wahrscheinlicher wer
denden Sparbeschlssen des Kommunalparlaments gegen die Sparpolitik
wenden drften.

7.3 Fazit
Zusammenfassend hat sich gezeigt, dass auch fr die lokalen Demokra
tieformen in der Regel ein Effektivitts-Legitimations-Dilemma zu ver
zeichnen ist. Nur selten knnen sie zugleich die Input- und Outputlegiti

211
Demokratisierung der Demokratie von unten

mitt steigern. Immerhin erscheint es aber mglich, durch eine Mischung


aus Brgerkommune und kritischer Zivilgesellschaft eine hinreichende
demokratische Legitimation zu generieren, die zugleich den engen kom
munalen Handlungsspielrumen Rechnung trgt.
Mit den vorgestellten Reformmglichkeiten der Kommunalverfassun
gen kann eine weitere Demokratisierung der lokalen Ebene initiiert wer
den. Dabei sollte aber die Unterschiedlichkeit der Kommunen hinsichtl ich
ihrer Entscheidungsstrukturen und ihrer soziokonomischen Ausgangs
lage bercksichtigt werden.

Tab. 39: V erfassungsreformmodelle im berblick


Ziele besonders geeignet fr
Ausbau Abbau von Blockaden bei Kohabita alle Kommunen mit
Prsidial tion; leichten institutionellen
demokratie hhere demokratische Kontrolle und Varianzen
Responsivitt durch Abwahl
Profi Abbau von Korruption und Versor Grostdte
demokratie gungsnetzwerken;
hhere Handlungsfhigkeit durch
geringere Fragmentierung der Parla
mente
Gender 50 Prozent Frauen im Parlament; alle Kommunen bis auf
demokratie Erneuerung der Parteien durch sehr kleine Gemeinden
Elitenaustausch und weiblichen,
kooperativen Fhrungsstil
Los strkere Mitwirkung von unorgani kleine und mittlere
demokratie sierten Brgern; ommunen
K
Anreize fr Parteien, die Wahlbeteili
gung zu frdern
Ausbau strkere Brgermitwirkung und eher kleine und mittlere
Direkt Effizienz Kommunen ohne gravie
demokratie rende Haushaltsprobleme
Quelle: eigene Darstellung

Es gibt also nicht den One-best-Way, die Demokratie zu demokratisie


ren, sondern die Kommunen sollten als Experimentierbaustelle genutzt
werden, um unterschiedliche Demokratiereformen auszuprobieren. Wo
sollte auch sonst mehr Demokratie gewagt werden, wenn nicht in den
Kommunen bei vergleichsweise ausgeprgter Nhe zu den Brgern und
durchaus begrenzten Risiken einer mglicherweise zu starken Demokra

212
Fazit

tisierung? Die begrenzten Handlungsspielrume der kommunalen Ebene


und ihre Einbindung in fderalstaatliche Abstimmungsprozesses sowie
einheitliche Standards der Leistungserbringung mssen vor diesem Hin
tergrund nicht ausschlielich als Defizit eingeordnet werden. Sie ermg
lichen auch eine weitgehend risikoarme Demokratisierung, weil es eher
um die kleinen Fragen und das direkte Lebensumfeld der Menschen geht
und nicht um grundstzliche Standards im Bereich des Sozialstaats, der
Brgerrechte oder der Umweltpolitik mit den am Anfang des Kapitels
bereits erwhnten Problemen einer zu starken Dezentralisierungsstrategie.
Bereits die Frhliberalen haben dieses Argument angefhrt, um zu errei
chen, dass die Demokratie im Deutschen Kaiserreich zumindest auf der
lokalen Ebene eingefhrt wird. Anders als der Staat habe die Kommune
immer eine hhere Autoritt ber sich, die eingreifen knne, wo immer
im Demokratisierungsprozess die Inhaber der Gemeindegewalt die ihnen
anvertraute Macht missbrauchen (Rotteck 1843, S.429). Insofern, so
damals die liberale Position, knne die Demokratie in den Gemeinden ver
gleichsweise unproblematisch als Erstes eingefhrt werden, wie sich plau
sibel auch fr die heutige Demokratisierung der Demokratie von unten
argumentieren lsst.
Wie effektiv die Brger jeodch von diesen auszubauenden Partizipa
tionsmglichkeiten Gebrauch machen knnen, hngt letztlich von ihrer
politischen Urteilskraft ab. Sicherlich lsst sich erwarten, dass mit einer
Demokratisierung der Demokratie ein Kompetenzzuwachs bei den Br
gern einhergeht. Das politische Urteilsvermgen entwickelt sich umso
besser, je mehr es in Beteiligungsangeboten eingebt wird (vgl. Richter
2011, S.241). Aber es gibt keinen Anlass, quasi automatisch eine hohe poli
tische Informiertheit sehr vieler Brger zu erwarten, nur weil beispiels
weise umfassend direktdemokratische Elemente eingefhrt werden. Der
zeit kann man jedenfalls trotz bereits ausgebauter Brgerbeteiligung noch
von einer verbreiteten politischen Ignoranz sprechen. Es liegt bei vie
len immer noch eine Mischung aus Wissensfragmenten, Verstndnismn
geln und Vorurteilen vor (Detjen 2011, S.128), die effektive Partizipat ion
erhebl ich erschwert.
Es wird deshalb wohl mageblich die Aufgabe der politischen Bildung
und der Schulen sein, Wissen ber politische Beteiligungsmglichkeiten
auf kommunaler Ebene besser und interessanter zu vermitteln. Gerade
die lokale Ebene bietet sich aufgrund ihrer Nhe und der eher geringe
ren Komplexitt an, um politische Prozesse im Unterricht zu themati
sieren und kritisch die offiziellen Verlautbarungen der Akteure zu hin
terfragen. Planspiele, in denen man mgliche Spielzge der Akteure bei

213
Demokratisierung der Demokratie von unten

konf liktreichen Standortverfahren oder Konsolidierungsentscheidungen


gemeinsam herausarbeitet, und intensive Kooperation mit den vielerorts
erfolgreichen Kinder- und Jugendparlamenten sind nur einige Anstze,
um Partizipationschancen lebendiger zu vermitteln, ohne dabei Kon
f likte und Machtkonstellationen auszublenden. Demokratische Experi
mente in Kommunen und Schulen, die mit einer effektiveren Vermitt
lung von politischem Wissen und demokratischem Lernen einhergehen,
drften die beste Grundlage fr eine Demokratisierung der Demokratie
von unten sein. Die kommunale Haushaltskrise und die engen rechtlichen
Handlungsspielrume erschweren dies sicherlich teilweise, aber auch bei
dieser Ausgangslage sind immer wieder Entscheidungen zu treffen, die
durch eine strkere Partizipat ion demokratisch legitimiert werden sollten.
Die Kommune als Schule der Demokratie sollte das wesentliche Ziel
sein, von dem viele Stdte allerdings noch weit entfernt sind. Dieses Ziel
sollten Politikwissenschaft und politische Bildung nicht zu demokrati
schen Mrchenerzhlungen (Detjen 2011, S.125) veranlassen, vielmehr
sind auch partizipative Initiativen kritisch zu begleiten. Dafr wird auch
fr die lokale Ebene eine empirische Demokratieforschung bentigt, die
ohne Scheuklappen neue Demokratieformen und ihre tatschlichen Wir
kungen untersucht und dabei nicht nur auf die Inputlegitimitt fokussiert
ist, sondern auch die Outputlegitimation und die limitierten kommuna
len Handlungsspielrume analytisch einbezieht. Nur so kann die lokale
Demokratieforschung praxisrelevant werden und einen ernst zu nehmen
den Beitrag zur Politik- und Gesellschaftsberatung leisten.

214
Anmerkungen

Anmerkungen
1 Partizipat ion bezeichnet die Teilhabe der Bevlkerung an der politischen Willens
bildung, z.B. durch Wahlen, Volksentscheide oder Brgerversammlungen und
-foren.
2 Allgemein versteht man unter Effizienz die mengenmige Beziehung zwischen
Produkt ionsergebnis und dem zu dessen Erzielung erforderlichen Aufwand. Unter
Effektivitt versteht man demgegenber das Verhltnis zwischen ffentlichen Zie
len und realisierter gesellschaftlicher Wirkung staatlichen Handelns.
3 Nur das Auswrtige Amt, die Bundeswasserstraen sowie die Arbeits- und Bun
deswehrverwaltung sind Bereiche mit einem eigenstndigen bundesstaat l ichen
Behrdenunterbau.
4 Die Rechtsaufsicht ist eine Rechtmigkeitskontrolle, d.h., es wird kontrolliert, ob
Handlungen mit geltendem Recht bereinstimmen. Die Rechtsaufsicht verfgt
dabei prinzipiell ber die Mglichkeiten der Information und Unterrichtung, der
Beanstandung, der Auf hebung und Anordnung von Beschlssen, der Ersatzvor
nahme, der Bestellung eines Beauftragten sowie der Auf lsung der Gemeindever
tretung. Die beiden letzten Flle sind in der Praxis aber so gut wie gar nicht anzu
treffen.
5 Die Fachaufsicht ist eine Zweckmigkeitskontrolle, d.h., es wird berprft, in
wiefern Mittel, die von einer Kommune eingesetzt werden, um ein politisch vor
gegebenes Ziel zu erreichen, dazu geeignet sind, dieses Ziel zu erreichen.
6 Die Gemeindevertretungen werden je nach Bundesland mitunter auch als Rat,
Gemeinderat oder Stadtrat bezeichnet.
7 Allerdings gibt es in einigen Bundeslndern einige wenige Stdte mit ber 100000
Einwohnern, die nicht kreisfrei sind, wie auch in Bayern und Rheinland-Pfalz
Stdte mit weniger als 50000 Einwohnern, die kreisfrei sind. Zudem gibt es noch
als Sonderflle die Regionen Aachen und Hannover, in denen den Stdten gewisse
Rechte einer kreisfreien Stadt zugebilligt werden.
8 Ebenfalls dem Deutschen Landkreistag (DLT), dem kommunalen Spitzenverband
der Landkreise auf Bundesebene, angeschlossen sind die Sonderkonstrukt ionen der
Regionen Aachen und Hannover und des Regionalverbandes Saarbrcken.
9 Jeweils inklusive der Region Hannover, der StdteRegion Aachen und dem Regi
onalverband Saarbrcken.
10 Einheitliche Kommunalverfassungen gab es nur 1850 in Preuen, allerdings auch
nur fr drei Jahre, und dann whrend der nationalsozialistischen Herrschaft durch
die Deutsche Gemeindeordnung von 1935. Die Gemeindeverfassungssysteme ori
entieren sich fast immer auch an den historischen Vorbildern. So sind schon in
Preuen sowohl bezglich des Rheinlandes, Westfalens und Nassaus im frhen
19.Jahrhundert als auch spter bezglich der Lnder Schleswig-Holstein und Han
nover immer die in den Regionen bestehenden Kommunalverfassungen anerkannt
und fortgeschrieben worden (vgl. von Saldern 1998).

215
Anmerkungen

11 Schon in der noch von der DDR-Volkskammer verabschiedeten DDR-Kommu


nalverfassung vom 17.5. 1990 wurden Volksbegehren und -entscheid aufgenom
men in der Absicht, ein Stck basisdemokratisches Erbe der ostdeutschen Revolu
tion zu bewahren.
12 Bei direkter Demokratie handelt es sich um eine Form der Willensbildung, Kon
f liktregelung und Entscheidungsf indung, bei der die Entscheidungsbetroffenen unter
Umgehung von Reprsentanten Sachentscheidungen treffen. Bei den Sachentschei
dungen sind Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundes- und
Landesebene sowie Brgerbegehren und Brgerentscheid auf kommunaler Ebene zu
nennen. Direkte Demokratie wird hier nicht als Alternativmodell zur reprsentati
ven Demokratie aufgefasst, sondern als eine andere Form des Entscheidungs
verfahrens. Die Direktwahl des Brgermeisters kann dagegen als eine neue Form
reprsentativ-demokratischer Entscheidungsf indung angesehen werden.
13 Die Einfhrung von Brgerentscheiden und Brgerbegehren musste in einigen
Bundeslndern erst durch Volksbegehren auf Landesebene (Bremen, Bayern)
durchgesetzt werden. Sie war aber in der Regel weniger umstritten als die Direkt
wahl des Brgermeisters und Landrates. Widerstand gab es in einigen Bundesln
dern (u.a. NRW) vonseiten der SPD-Parteibasis, also vor allem aus den Reihen der
Kommunalpolitiker. Nachdem allerdings eine Volksabstimmung 1991 in Hessen,
in der 82 Prozent der Brger fr die Einfhrung der Direktwahl auf kommunaler
Ebene votierten, deutlich machte, was die Brger davon hielten, setze langsam ein
Umdenken ein.
14 Kumulieren (Stimmenhufung) bedeutet, dass bei Wahlen mit offenen Listen, bei
denen der Whler mehr als eine Stimme hat, diese Stimmen auf einen Kandidaten
vereinigt werden knnen. Die Verteilung mehrerer Stimmen auf verschiedene Lis
ten nennt man dagegen Panaschieren.
15 Kassatorische Brgerbegehren richten sich gegen einen existierenden Beschluss der
Gemeindevertretung, whrend initiierende Begehren von sich aus ein Thema in
den Entscheidungsprozess einbringen.
16 Das Zustimmungsquorum betrgt in Baden-Wrttemberg beispielsweise 20 Pro
zent, d.h., mindestens 20 Prozent der Abstimmungsberechtigten mssen fr einen
Brgerentscheid stimmen.
17 Hier gibt es seit Dezember 2011 auch beim Zustimmungsquorum hnlich wie in
Bayern und Thringen eine Staffelung nach Gemeindegre, d.h., in Kommunen
mit mehr als 50000 Einwohnern ist nur noch ein Quorum von 15 Prozent und in
Stdten ber 100000 Einwohner nur ein Quorum von zehn Prozent notwendig.
18 Gegenber dem ehrenamt l ichen Brgermeister, der in Grostdten eine Auf
wandsentschdigung von circa 30000 Euro erhielt, verfgt der hauptamtliche Br
germeister ( je nach Gemeindegre variierend) nun ber ein jhrliches Einkom
men von circa 150000 Euro in Grostdten und bis zu 100000 Euro in Gemeinden
zwischen 10000 und 20000 Einwohner. Diese Entlohnung muss im Verhltnis zu
vergleichbaren Fhrungspositionen betrachtet werden: Das Einkommen des Vor
standssprechers von stdtischen Versorgungs u nternehmen betrgt mitunter fast
260000 Euro.

216
Anmerkungen

19 In kleineren Kommunen gibt es nicht so starke Ausdifferenzierungen.


20 Der Begriff der Daseinsvorsorge geht auf den Staatsrechtler Ernst Forsthoff zurck.
In seiner Schrift Die Verwaltung als Leistungstrger findet der Begriff erstmals
Anwendung. Forsthoff konstatiert, dass das Gemeinwesen fr die Sicherstellung
der Daseinsbedingungen verantwortlich sei (vgl. Forsthoff 1938, S.4f.). Zu diesen
essenziellen Gtern und Leistungen zhlen unter anderem die Grundversorgung
mit Wasser und Energie, die Abwasser- und Abfallentsorgung, der ffentliche Per
sonennahverkehr, die Versorgung der Brger mit Gesundheitsd iensten, die Bereit
stellung von Wohnraum und von Bildungseinrichtungen jegl icher Art als auch kul
turelle Einrichtungen wie Theater und Museen sowie Sporteinrichtungen.
21 Zum Teil werden PPP oder auch ffentliche Private Partnerschaften (PP) nicht
als eine Sonderform neben Privatisierungen angesehen, sondern den einzelnen
Formen von Privatisierung zugeordnet. Der dreigliedrigen Typisierung folgend,
zhlen organisatorische PPP zur formellen und vertragliche PPP zur funktionalen
Privatisierung (vgl. Burgi 2006, S.269284).
22 Aus der Sicht des Soziologen Max Weber ist die hierarchische Verwaltung allen
anderen Organisationsformen technisch berlegen, weil sie durch arbeitsteilige
Organisat ion und klar geregelte Verantwortlichkeiten bzw. Befugnisse die ihr von
der Politik zugewiesenen Aufgaben effektiv erledigt.
23 Kassenkredite sind im Grunde genommen nichts anderes als ein berzogenes
Girokonto bzw. ein Dispokredit. Nach der Einfhrung der Doppik (=doppelten
Buchfhrung in Konten) werden die Kassenkredite als Kredite zur Liquiditts
sicherung bezeichnet. Die Grundidee hat sich jedoch nicht verndert. Die
haushaltsrechtliche Normalvorstellung ist immer noch davon geprgt, dass die
laufenden Einnahmen im (frheren) Verwaltungsh aushalt hher sein sollten als
die laufenden Ausgaben, um aus diesem berschuss einen Teil der notwendigen
Investitionen finanzieren zu knnen. Weist der Verwaltungsh aushalt der Kom
munen einen Fehlbetrag aus, muss diese Lcke zwischen laufenden Einnahmen
und Ausgaben durch Kassenkredite abgedeckt werden. Diese Kassenkredite dr
fen haushaltsrechtlich nur zur kurzfristigen Liquidittssicherung verwendet wer
den. Allerdings gelingt dies in vielen Kommunen schon seit Jahren nicht mehr
und jedes Jahr kommen Kassenkredite zur Finanzierung der aktuellen Fehlbe
trge und Zinsleistungen hinzu. Anders als den Schulden fr Investitionen ste
hen den Kassenkrediten keine realen Werte (Schulen, Straen, Kanalisat ion etc.)
gegenber.
24 Nach dem Geburtenrckgang der 1960er- und 1970er-Jahre im Westen und der
1990er-Jahre im Osten wird in Deutschland gegenwrtig jede Erwachsenengenera
tion durch ihre Kinder nur zu zwei Dritteln ersetzt.
25 Eine bestimmte Strke von Parteien ist im brigen auch eine Voraussetzung, die
ohnehin bestehende Verwaltungs dominanz in kommunalen Entscheidungs
prozessen ein Stck weit auszugleichen. Auch wenn in der kommunalen Praxis
Politik und Verwaltung notwendigerweise eng miteinander verf lochten sind, da
die gewhlte Kommunalvertretung kein wesentliches politisches Ziel ohne die
Verwaltung durchsetzen kann und die Verwaltung kein wesentl iches administratives

217
Anmerkungen

Ziel ohne die Kommunalvertretung erreichen kann, kommen Politik und Verwal
tung doch unterschiedliche Rollen zu.
26 Die konomisierung des ffentlichen Sektors ist in Deutschland am strksten auf
lokaler Ebene ausgeprgt. Die Grnde dafr liegen im Verwaltungsfderalismus,
im greren Problemdruck und der strkeren Brgernhe sowie in den geringen
Widerstandsmglich keiten der lokalen Ebene gegenber einer Abwlzung von
Kosten und Lasten durch Bund und Lnder. Ergebnis ist eine seit Anfang der
1990er-Jahre nicht enden wollende kommunale Haushaltskrise. Verstrkt werden
diese Tendenzen durch die Liberalisierungspolitik der EU im Bereich der ffent
lichen Infrastruktur, der in Deutschland von der kommunalen Ebene wahrgenom
men wird, sowie durch Globalisierungstendenzen, die sich vor allem auf die lokale
Standortpolitik auswirken. So verdichten sich die Indizien fr die konomisierung
der Stadtentwicklungspolitik: In erster Linie wird die Stadtplanung der Standort
politik unterworfen; sie hat fr das Ambiente zu sorgen, damit Investi t ions
entscheidungen, Firmenverlagerungen und Besucherstrme der Zahl nach zuneh
men. (Dangschat 1999, S. 35) Selbst freiwillige Aufgaben im Kulturbereich
werden zunehmend mit dem Verweis auf weiche Standortfaktoren gerechtfertigt.
27 Vergleichsringe sind freiwillige Zusammenschlsse von Kommunen, um unterei
nander beispielsweise die Kosten und Leistungen ihrer Brgermter zu vergleichen.
28 Liberalisierung umschreibt den Prozess des Abbaus von Marktbeschrnkungen. Er
soll grenzberschreitenden Wettbewerb ermglichen und ist eng mit dem Prozess
der europischen Integration verknpft, dessen Ziel der Ausbau des Europischen
Binnenmarkts ist und der eine europaweit einheitliche Marktordnung durchzuset
zen versucht (vgl. Sack 2009, S.2). Liberalisierung ist zugleich Voraussetzung als
auch Folge von Privatisierungen. Bekanntermaen kann erst dann von einem
Markt die Rede sein, wenn verschiedene Anbieter existieren. Die europische
Liberalisierungspolitik bt zum Teil einen starken Druck zur Privatisierung auf die
ffentliche Daseinsvorsorge aus (vgl. u.a. Lippert 2005, S.1419). Ein berblick
ber die rechtl ichen Rahmenbedingungen kommunaler Daseinsvorsorge unter Ein
bezug des europischen Beihilfe- und Vergaberechts findet sich bei Waiz 2009.
29 So werden durch die Einfhrung der Direktwahl sowohl die Brgermeister als
auch die Brger und Brgergruppen gestrkt, whrend die Kommunalvertretung
einen Machtverlust erleidet. Die Machtverluste der Kommunalvertretung sind auf
die hhere direkte Legitimation des Brgermeisters durch die Direktwahl und auf
dessen damit verbundene geringere Abhngigkeit von der Vertretungskrperschaft
sowie auf die zunehmenden Mglichkeiten von Brgerbegehren zurckzufhren.
30 Es handelt sich hier um das von der Hans-Bckler-Stiftung gefrderte Forschungs
projekt Brgerkommune, bei dem im Jahr 2003 alle (Ober-)Brgermeister sowie
die Fraktionsvorsitzenden von CDU und SPD in den Gemeinderten in Stdten
und Gemeinden mit mehr als 20000 Einwohnern in Baden-Wrttemberg und
Nordrhein-Westfalen befragt wurden (vgl. Bogumil/Holtkamp/Schwarz 2003,
S.9f.). Die Rcklaufquoten lagen zwischen 70 und 75 Prozent. Darber hinaus
fanden intensive Untersuchungen (Brgerbefragungen, Beschftigtenbefragungen,
Ratsmitgliederbefragungen, Interviews mit kommunalen Entscheidungstrgern)

218
Anmerkungen

in zwei fortgeschrittenen Modernisierungskommunen statt, Arnsberg und Schw


bisch Gmnd.
31 Grundlage dieser Studie bildet eine im Jahr 2003 durchgefhrte schriftliche Befra
gung von Brgermeistern in Kommunen mit mehr als 10000 Einwohnern. In
Deutschland haben 636 Befragte geantwortet was einer Rcklaufquote von 41,9
Prozent entspricht.
32 Fr Baden-Wrttemberg sind dies die Arbeiten von Wehling/Siewert (1987) sowie
Wikirchen (2001) und fr Nordrhein-Westfalen die Arbeit von Schulenburg
(1999).
33 In der bergangsphase von der alten zur neuen Gemeindeordnung konnte zwi
schen 1994 und 1999 durch Ratsbeschluss bereits die Doppelspitze abgeschafft und
der neue hauptamtliche Brgermeister vom Rat gewhlt werden.
34 Der neuere juristische Diskurs sieht angesichts des Grundsatzes der Wahlgleichheit
Sperrklauseln als problematisch und nur in Fllen von deut l ichen Funk t ions
strungen des kommunalpolitischen Systems als vertretbar an. Was konkret unter
einer Funkt ionsstrung verstanden wird, bleibt jedoch meist einer nur abstrakten
Betrachtung unterzogen. Damit ergibt sich eine Vernderung in der Rechtspre
chung. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich schon frh mit der Verfassungs
konformitt von Sperrklauseln im nordrhein-westflischen Kommunalwahlrecht
intensiv befasst und verdeutlicht, dass es hierbei juristisch vorwiegend um einen
Abwgungsprozess des Grundsatzes der Wahlgleichheit mit dem der Funktions
fhigkeit der Volksvertretungen geht. Die Funktionsfhigkeit knne durch eine
Zersplitterung des Parlaments gefhrdet werden. Im Extremfall sei die Bildung
einer mehrheits- und akt ionsf higen Regierung unmglich. Klare und ihrer Ver
antwortung fr das Gesamtwohl bewusste Mehrheiten in einer Volksvertretung sind
aber fr eine Bewltigung der ihr gestellten Aufgabe unentbehrlich. (BVerfG51,
S.222) Im Rahmen dieses Abwgungsprozesses kam das Bundesverfassungsgericht
zunchst fr die nordrhein-westflischen Kommunen zu der Einschtzung, dass
die 5-Prozent-Sperrklausel zulssig ist.
35 Ressourcenbasiert ist die Professionalisierung, wenn vorrangig Mitarbeiter und
Infrastruktur zur Verfgung gestellt werden, von mitgliederbasierter Professiona
lisierung spricht man, wenn in erster Linie die politischen mter selbst professio
nalisiert und hher vergtet sind.
36 Die Fraktionsvorsitzenden in NRW haben einen hheren Zeitaufwand, verfgen
ber mehr Fraktionspersonal und haben eine intensivere parteipolitische Ausbil
dung hinter sich als ihre Kollegen in Baden-Wrttemberg. Zudem ist in Nord
rhein-Westfalen eine starke Professionalisierung des Brgermeisterwahlkampfs zu
verzeichnen und das Brgermeisteramt dient hufiger der Fortsetzung der kommu
nalpolitischen Karriere der Fraktionsvorsitzenden bzw. Ratsmitglieder.
37 Ein Problem besteht darin, dass die Datengrundlagen zur Anwendungshufigkeit,
den Themen und Erfolgsquoten von Brgerbegehren und -entscheiden insgesamt
lckenhaft sind, da in den meisten Bundeslndern keine Berichtspf licht der Kom
munen besteht, auerdem dass dort, wo Daten vorliegen, sie unvollstndig oder
nicht vergleichbar sind und auch die wissenschaftl ichen Studien sich auf unterschied

219
Anmerkungen

liche Zeitrume und Datenlagen beziehen (vgl. Paust 1999, S.19). Zudem gibt es
keine Individualdatenerfassung zur Analyse des Abstimmungsverhaltens vergleich
bar mit den Analysen der Wahlforschung. Insgesamt sind daher generalisierende
Aussagen schwierig.
38 Governance bedeutet in diesem Zusammenhang, dass ein Trend von der hierar
chischen Steuerung durch den Staat hin zu Verhandlungssystemen zu konstatieren
ist, in denen der Staat gemeinsam mit privaten Akteuren und Brgern versucht,
einen Konsens zu finden. Dies wird von einigen Autoren auch als normatives Kon
zept dem Staat empfohlen.
39 Die Beziehungen zwischen Kommune und Brger sind vielfltig. Dabei lassen sich
idealtypisch drei Rollen des Brgers in der Kommune unterscheiden (vgl. Bogumil
1999): der Brger als politischer Auftraggeber, der Brger als Adressat (als Kunde,
Klient, Untertan) der Leistungserstellung sowie der Brger als Mitgestalter des
Gemeinwesens, als Koproduzent bei der Leistungserstellung.
40 Neben den Beteiligungsverfahren im Bereich kommunaler Entscheidungsprozesse
(Politikformulierung) gehren auch Brgerbeteiligungs prozesse in der Politik
umsetzung zur kooperativen Demokratie, wie z.B. Kinderspielplatzpatenschaften
und die bertragung der Unterhaltung von Sportpltzen auf Vereine (vgl. Holt
kamp/Bogumil/Kiler 2006). Diese werden hier jedoch nicht behandelt.
41 In Baden-Wrttemberg waren im Jahr 2002 insbesondere Beteiligungsverfahren
der Kriminalprvent ion mit einem Anteil von 79 Prozent deutlich strker verbrei
tet als in NRW.
42 Die Jugendlichen sollten dabei intensiv von einem Mitarbeiter der Verwaltung un
tersttzt werden, der sich in inhaltlichen Fragen weitgehend zurckhalten sollte.
Zwar ist eine starke Dominanz von Erwachsenen zu vermeiden, aber ohne stetige
Untersttzung seitens der Verwaltung sind die Kinder- und Jugendparlamente in
der Regel kaum berlebensfhig.
43 In NRW waren gemeinsame Gremien von Stadt, Einzelhandel und sonstigen Br
gergruppen sogar die Voraussetzung dafr, dass die Kommunen Frdergelder des
Landes fr Stadtmarketingkonzepte empfangen konnten.
44 Das Deutsche Institut fr Urbanistik (Difu) hat im Frhsommer 2004 gemeinsam
mit der Bundesvereinigung City- und Stadtmarketing e.V. eine reprsentative Um
frage zum Stadtmarketing durchgefhrt (vgl. Hollbach-Grmig u.a. 2005a), die an
eine hnliche Befragung aus dem Jahr 1995 anknpft (vgl. Grabow/Hollbach-
Grmig 1998). Befragt wurden 339 Stdte (alle ber 50000 Einwohner sowie eine
Stichprobe in der Grenklasse zwischen 10000 und 50000 Einwohnern), die
Rcklaufquote betrug 66 Prozent.
45 Danach kann jeder Akteur hoffen, von einem Kollektivgut (von dem er nicht ausge
schlossen werden kann) profitieren zu knnen, ohne einen entsprechenden Beitrag
dafr entrichtet zu haben. Im konkreten Fall leistet also kein Gewerbetreibender einen
Beitrag zur Verschnerung der Innenstadt durch Weihnachtsketten, weil er hofft, dass
diese auch ohne sein Engagement finanziert werden, bzw. er befrchtet, dass andere
Gewerbetreibende als Trittbrettfahrer von seinem Beitrag fr eine schnere Innen
stadt zur Weihnachtszeit profitieren knnten, ohne selbst etwas dafr zu bezahlen.

220
Anmerkungen

46 Der Bund plant zwar bereits seit mehreren Jahren eine neue Evaluierung, allerdings
ist es bislang noch nicht dazu gekommen. Auch in den Lndern liegen die Evalu
ierungen in der Regel bereits mehrere Jahre zurck. Am jngsten ist die Evaluie
rung in Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2008. Weitere Informationen finden
sich im Statusbericht zum Programm Soziale Stadt (Bundestransferstelle 2008),
ein Nachfolgebericht mit Stand Ende 2011 befindet sich noch in der Abstimmung
zwischen dem Difu und dem Ministerium (vgl. auch insgesamt http://www.sozia
lestadt.de/veroeffentl ichungen/).
47 Der Anteil der ruhenden Manahmen ist seit den Mittelkrzungen im Jahr 2011
stark angestiegen.
48 Ansonsten ist aber davon auszugehen, dass sich die Betriebsweise der kommunalen
Konkordanzdemokratie grundlegend von der na t ionalen Ebene unterscheidet.
Konkordanzdemokratie ist danach auf kommunaler Ebene nicht ein Elitekartell
mit starken Parteiorganisationen und mterproporz als Klammern zur Verhinde
rung von ethnischen, religisen oder ideologischen Konf likten wie Gerhard
Lehmbruch (1967) schon frh die sterreichische Konkordanzdemokratie
beschrieb, sondern Ausdruck der Schwche der Parteiorganisationen bei gleich
zeitiger Dominanz des hauptamtl ichen Verwaltungschefs und von Persnlichkeiten
in der kommunalen Vertretungskrperschaft (vgl. Holtkamp 2008b).
49 Whlergemeinschaften erhalten in der Regel einen hohen Anteil von Panaschier
stimmen, wie Studien aus Baden-Wrttemberg zeigen (vgl. Hamberger 1966; Henke
1997, S.173).
50 Einige empirische Untersuchungen belegen, dass die Ratsmitglieder in Baden-
Wrttemberg im Vergleich zu Nordrhein-Westfalen strker konkordante Einstel
lungen aufweisen (z.B. Simon 1988).
51 Eine regionale (ebenso wie eine lokale) politische Kultur ist Ausdruck und Ergeb
nis einer regionalen (bzw. lokalen) Sonderentwicklung, die nicht zuletzt also
h istorisch bedingt ist (...) Der Geltungsk reis einer regionalen (bzw. lokalen) politi
schen Kultur ist durch historische Grenzen abgesteckt, die einstmals den Interak
tionsrahmen fr die Brger untereinander, den Rahmen fr politische Beteiligung
und vor allem auch den Rahmen fr obrigkeits-staatliche Einwirkungen (ber
Gesetze, Verordnungen und den zugehrigen Sanktionsapparat) abgaben. (Weh
ling 1987, S.261)
52 Nimby ist die Abkrzung fr not in my backyard.
53 Die rot-grne Landesregierung hat diese Entkoppelung in NRW im Jahr 2011
wieder zurckgenommen.
54 Zur empfehlenswerten Kombinat ion mit einem strker personenorientiertem Wahl
recht (Kumulieren und Panaschieren), um der Whlerschaft weiterhin eine starke
Auswahlmglichkeit zu prsentieren, und zu mglichen grundgesetzlichen Vor
behalten vgl. ausfhrlich Holtkamp/Schnittke 2010.

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260
Abbildungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Konzepte kommunaler Selbstverwaltung 11
Abb. 2: Struktur kommunaler Einnahmen im Jahr 2011 (in Prozent) 21
Abb. 3: Struktur kommunaler Ausgaben im Jahr 2011 (in Prozent) 22
Abb. 4: Musterstimmzettel fr die Kommunalwahl in Frankfurt am Main
am 27. Mrz 2011 36
Abb. 5: Dezernatsverteilungsplan der Stadt Bochum 45
Abb. 6: Organisationsplan der Stadt Arnsberg 46
Abb. 7: Entwicklung der Kassenkredite in deutschen Kommunen
(in Mrd. Euro) 60
Abb. 8: Kassenkredite der Kommunen pro Einwohner im
Bundeslndervergleich (in Euro) 61
Abb. 9: Entwicklung der Kassenkredite je Einwohner im Ruhrgebiet
und in NRW ohne Ruhrgebiet (in Euro) 62
Abb. 10: Kommunen in Deutschland mit den hchsten Kassenkrediten 63
Abb. 11: Nothaushaltskommunen in NRW (in Prozent) 64
Abb. 12: Bevlkerungsentwicklung 2009 bis 2030 in Landkreisen und
kreisfreien Stdten (in Prozent) 68
Abb. 13: Sozialquator A40 73
Abb. 14: Wahlbeteiligung im Vergleich (in Prozent) 75
Abb. 15: Folgen der Privatisierung (in Prozent) 101
Abb. 16: Zeitaufwand der Fraktionsvorsitzenden (in Prozent) 113
Abb. 17: Fraktionspersonal im Bundeslndervergleich (in Prozent) 115
Abb. 18: Brgerforen im Zeitvergleich (NRW) 127
Abb. 19: Prozentanteil der NRW-Kommunen mit Beirten im Jahr 2010 134
Abb. 20: A nteil der Sozialen Stadt an den Gesamtausgaben des Bundes fr
Stdtebaufrderung (in Prozent) 141
Abb. 21: Verlauf der Manahmen im Programm Soziale Stadt (19992011) 143
Abb. 22: Probleme von Brgerforen im Zeitvergleich (in Prozent) 145
Abb. 23: Ursachen fr Umsetzungsprobleme bei Brgerbeteiligungsverfahren
(in Prozent)  146
Abb. 24: Konkordante Nominierungsmuster auf kommunaler Ebene 154
Abb. 25: Brgermeister aus der ehrenamtlichen Kommunalpolitik (in Prozent) 157
Abb. 26: Prozedurale Parteipolitisierung in Stdten ber 50000 Einwohner
(in Prozent) 164
Abb. 27: Effektivitts-Legitimations-Dilemma kommunaler Demokratieformen 192
Abb. 28: Frauenanteile im Gemeindegrenvergleich (in Prozent) 204

261
Tabellenverzeichnis

Tabellenverzeichnis
Tab. 1: Freiwillige und pf lichtige Selbstverwaltungsaufgaben 18
Tab. 2: Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten 18
Tab. 3: Personal der Gemeinden nach Aufgabenbereich19
Tab. 4: Gemeindetypen 23
Tab. 5: Gemeinden nach Lndern und Gemeindegrenklassen 24
Tab. 6: Gebietsreform in den alten Bundeslndern 27
Tab. 7: Gebietsreform in den neuen Bundeslndern 27
Tab. 8: Durchschnittliche Gemeindegren nach Lndern 28
Tab. 9: Landkreise in den Bundeslndern 29
Tab. 10: Regelungen zur Direktwahl der Brgermeister im
Bundeslnder vergleich 32
Tab. 11: Regelungen zu kommunalen Referenden im Bundeslndervergleich 34
Tab. 12: bersicht ber die Wahlsysteme bei Kommunalwahlen 37
Tab. 13: Kommunalverfassungen im Vergleich 38
Tab. 14: Vergleich Kommunalvertretungen/Bundestag 41
Tab. 15: Hierarchische Gliederung der Kommunalverwaltung 43
Tab. 16: Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle 44
Tab. 17: Typen von Lokalsystemen 58
Tab. 18: Ranking von Kommunalsystemen 59
Tab. 19: Potenzielle Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite 65
Tab. 20: Modernisierungsa ktivitten der deutschen Kommunen 81
Tab. 21: Realisierte NSM-Kernelemente 81
Tab. 22: Ausgliederungen in kleinen und mittelgroen Kommunen und
L
andkreisen 93
Tab. 23: Rechtsformen von Ausgliederungen in kleinen und mittelgroen
Kommunen und Landkreisen 93
Tab. 24: Rechtsformen in ausgewhlten Aufgabenbereichen in kleinen und
m ittelgroen Kommunen und Landkreisen 94
Tab. 25: Rechtsformen der ffentlichen Daseinsvorsorge in Kommunen mit
mehr als 50000 Einwohnern 97
Tab. 26: Rechtsformen in unterschiedlichen Aufgabenbereichen in
Kommunen mit mehr als 50000 Einwohnern  98
Tab. 27: Entwicklung der Anzahl von Fraktionen und Gruppierungen
ohne Frakt ionsstatus 109
Tab. 28: Aufwandsentschdigungen von Ratsmitgliedern 114
Tab. 29: Aufwendungen fr Fraktionsgeschftsstellen 115
Tab. 30: Hufigkeiten von Brgerbegehren und Ratsreferenden im
Bundeslndervergleich 117
Tab. 31: Erfolgsquote direktdemokratischer Verfahren (Stand 2012) 118
Tab. 32: Themen direktdemokratischer Verfahren, sortiert nach Hufigkeit 120

262
Tabellenverzeichnis

Tab. 33: Brgerbeteiligungsinstrumente im berblick 126


Tab. 34: Stdtebaufrderungssummen des Bundes im Jahr 2012 140
Tab. 35: Extremtypen reprsentativer Demokratie auf kommunaler Ebene 150
Tab. 36: Konkordanz- und konkurrenzdemokratische Bundeslnder 167
Tab. 37: Widerstandsstrategien der Brgerschaft gegen Hierarchisierung 175
Tab. 38: Argumente fr und gegen eine Ausweitung kommunaler
Handlungsspielrume 186
Tab. 39: Verfassungsreformmodelle im berblick 212

263