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UNIVERSITES FRANCOPHONES

UNIVERSITES

J. MORAND-DEVILLER

Droit

l'urbanisme

AUPELF-UREF
Droit de V urbanisme
Droit de l'urbanisme
ISBN 2-909455-49-1
1996 ditions ESTEM
Toute reprsentation ou reproduction, intgrale ou partielle, faite sans le
consentement de l'auteur, ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite (loi du
11 mars 1957, alina 1er de l'article 40). Cette reprsentation ou reproduction par
quelque procd que ce soit, constituerait une contrefaon sanctionne par les
articles 425 et suivant du Code Pnal.

ESTEM ditions Scientifiques, Techniques et Mdicales


5, rue Rousselet, 75007 Paris
Tl. : 33 (1)42 19 05 11 -Fax: 33 (1)42 19 05 24
Droit de F urbanisme
Jacqueline Morand-Deviller
La diffusion scientifique et technique est un facteur essentiel du dveloppement.
Aussi, ds 1988, l'Agence francophone pour l'enseignement suprieur et la
recherche (AUPELF-UREF), mandate par les Sommets francophones pour
produire et diffuser revues et livres scientifiques, a cr la collection Universits
francophones.
Lieu d'expression de la communaut scientifique de langue franaise, Universits
francophones vise instaurer une collaboration entre enseignants et chercheurs
francophones en publiant des ouvrages, codits avec des diteurs francophones,
et largement diffuss dans les pays du Sud, grce une politique tarifaire
prfrentielle.
Quatre sries composent la collection :
- Les usuels : cette srie didactique est le cur de la collection. Elle s'adresse
un public tudiant et vise constituer une bibliothque de rfrence couvrant
les principales disciplines enseignes l'universit.
- Actualit scientifique : dans cette srie sont publis les actes de colloques
organiss par les rseaux thmatiques de recherche de l'UREF.
- Prospectives francophones : s'inscrivent dans cette srie des ouvrages de
rflexion donnant l'clairage de la Francophonie sur les grandes questions
contemporaines.
- Savoir plus Universit : cette nouvelle srie, dans laquelle s'inscrit le prsent
ouvrage, se compose de livres de synthse qui font un point prcis sur des
sujets scientifiques d'actualit.
Notre collection, en proposant une approche plurielle et singulire de la science,
adapte aux ralits multiples de la Francophonie, contribue efficacement
promouvoir l'enseignement suprieur et la recherche dans l'espace francophone et
le plurilinguisme dans la recherche internationale.

Professeur MICHEL GUILLOU


Directeur gnral de l'AUPELF
Recteur de l'UREF
AVANT-PROPOS

Ce manuel de droit de l'urbanisme est destin principalement aux tudiants mais


aussi aux professionnels de l'amnagement et de l'urbanisme, qui dsirent
connatre l'essentiel d'une matire dont l'importance est croissante pour la vie des
individus et des socits.
Il analyse les donnes fondamentales du droit franais de l'urbanisme et se
prsente comme une premire approche, destine s'largir en une dimension
comparatiste plus large des droits des diffrents pays de l'espace francophone.
Le droit franais de l'urbanisme est, au fil des annes, devenu de plus en plus
sophistiqu. Les textes se sont succds, enrichissant un Code qui accueille
dsormais prs de 2 000 articles. Ceci a pour rsultat heureux l'encadrement
rigoureux par le droit la fois de la planification des sols, de l'urbanisme
oprationnel et des autorisations de construire et pour effet plus regrettable
l'encombrement et l'enchevtrement des textes parfois facteur d'obscurit.
La jurisprudence tient un rle essentiel. Intellectuellement, elle est l'origine de
"grands arrts" ; en pratique, les annulations contentieuses et la mise en cause de
la responsabilit de l'administration ont des consquences graves et sont au cur
d'un dbat de plus en plus vif.
Constitue il y a une dizaine d'annes, l'Association franaise de droit de
l'urbanisme (AFDRU) a son actif de nombreux colloques et travaux de
recherche. Elle s'est largie en une Association internationale de droit de
l'urbanisme (AIDRU) dont le but est de susciter, dans un grand nombre de pays,
des associations nationales que l'AIDRU confdrerait. Dirige par des
Droit de l'urbanisme

universitaires, professeurs de droit public, elle a son sige l'Universit Paris I


Panthon-Sorbonne.
La mise en place de l'AIDRU est en cours et le rseau AUPELF-UREF devrait
tre une structure privilgie d'impulsion pour la cration et l'animation des
associations des pays francophones, lesquelles accueilleront, autour des
universitaires, tous ceux : magistrats, notaires, avocats, lus, architectes,
fonctionnaires de l'quipement ou de l'environnement... qui ont besoin de
confronter leurs expriences sur le terrain du droit.
Le Rseau lectronique francophone pour l'enseignement et la recherche
(REFER), rcemment mis en place par l'AUPELF-UREF, sera un instrument
efficace pour la collecte des donnes et la fdration des initiatives francophones.
Puisse ce Manuel, au-del de l'aide qu'il apportera la connaissance du droit
franais de l'urbanisme, tre la premire tape d'une rflexion stimulante, partir
de travaux largis l'ensemble de l'espace juridique francophone.

JACQUELINE MORAND-DEVILLER

Prsidente de l'Association franaise et de l'Association


internationale de droit de l'urbanisme

Mes remerciements vont Dominique Moreno, docteur en droit, pour l'aide


apporte la mise en forme de cet ouvrage.

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INTRODUCTION

Branche spcialise du droit public, le droit de l'urbanisme se dfinit comme


l'ensemble des rgles concernant l'affectation de l'espace et son
amnagement Longtemps limit des mesures de police administrative, il s'est
adapt la mutation contemporaine de civilisations et de modes de vie de plus en
plus urbains, acclration qui connat un rythme prcipit depuis un demi sicle.
L'importance des enjeux conomiques, financiers, sociologiques et surtout
h u m a i n s sont tels que ce jeune droit, comme son cadet : le droit de
l'environnement, se sont vus d'emble hisss aux premiers rangs des
proccupations du lgislateur, de celles de la jurisprudence de plus en plus
sollicite et de la rflexion doctrinale.
Le droit de l'urbanisme prsente les caractres suivants :
- C'est un droit empirique, oscillant entre flexibilit et stabilit. Il ne peut en
tre autrement car il se doit d'pouser les fluctuations des conjonctures, lesquelles
depuis la dcentralisation, n'ont cess de se diversifier. Cette instabilit ne doit
cependant pas devenir chronique car les citoyens ont droit la scurit juridique,
souvent menace par la remise en cause frntique des rgles locales (instabilit
des P.O.S.) ou nationales (cf. le harclement textuel , mal de nos Parlements
contemporains).
- C'est un droit complexe, qui semble construit de bric et de broc, au gr de la
conjoncture, sans cohsion, ni ides-forces. La stratification des rgles nationales,
rgionales, inter-rgionales, dpartementales, communales, intercommunales sans
parler des rgles applicables des aires gographiques spcifiques, donne le
Droit de l'urbanisme

vertige aux responsables de la mise en uvre des documents. Surcharg de plus


de 2 000 articles, le Code de l'urbanisme appelle des refontes et des
simplifications.
- C'est un droit patrimonial o s'affrontent divers modes d'usage de la
proprit, usage dans l'intrt particulier mais aussi dans l'intrt commun . Le
territoire franais a t proclam, par la loi du 7 janvier 1983, patrimoine commun
de la nation mais l'abusus, le fructus et l'usus sont parfois dissocis. La proprit
n'tant, selon la Dclaration des droits de l'homme de 1789, absolue dans son
usage que si celui-ci n'est pas prohib par les lois et rglements, ces rserves
lgitiment les rgles contraignantes que le droit de l'urbanisme lui impose.
La logique de ce droit, cause de la multiplicit des acteurs, en situation souvent
conflictuelle, est plus fonctionnelle que relle. Idalement le droit de l'urbanisme
est un droit de l'quilibre, de l'harmonie, du juste souvent contraint d'accueillir
les nuances sinon les compromis.
Mme si l'histoire, ds la plus Haute Antiquit, s'est intresse au droit de
l'urbanisme, la prise en compte globale du phnomne urbain est rcente
(Section 1). Spatialises, et dsormais dcentralises pour beaucoup d'entre elles,
sont les sources et les institutions de ce droit (section 2 et 3).

SECTION I : L'HISTOIRE DU DROIT DE L'URBANISME


Ds l'Antiquit, l'urbanisme inspira les rflexions d'Aristote, de Platon (Les Lois,
livre V) ou de Vitruve, architecte romain (Les dix livres d'architecture). L'origine
du droit de l'urbanisme, au sens moderne du terme, remonte au XVIIe sicle et
l'dit de Sully. Pendant longtemps, les prmices de ce droit se sont limites des
proccupations d'ordre public se traduisant par des prescriptions de police
administrative traditionnelle imposes aux proprits prives. Le droit de
l'urbanisme ne s'inscrivit dans la perspective contemporaine de planification et
d'amnagement qu'aprs les premire et seconde guerres mondiales, alors que la
reconstruction du pays et l'explosion urbaine exigeaient une rflexion globale.

-4-
Introduction

Paralllement cet essor de l'urbanisation, les aspects qualitatifs et protecteurs de


l'environnement devinrent progressivement prdominants.

1. Les prmices du droit de l'urbanisme et les proccupations


d'ordre public
Amnagement des voies publiques
L'article 5 de l'dit de Sully de 1607 impose aux constructeurs de respecter les
principes de l'alignement et donne l'administration le pouvoir de les y
contraindre. Des plans d'alignements seront tablis sous la Rvolution (loi de
1791), le Premier Empire (loi de 1807) et dans la loi municipale du 5 avril 1884.

Police de la scurit
Des rgles permettent le contrle, par voie d'autorisation ou de dclaration
pralable, des tablissements dangereux, incommodes, insalubres. Un dcret
imprial de 1810 prvoit trois classes selon le degr de dangerosit. Les lois de
1917 et 1976 modifieront ce rgime sans toucher l'essentiel. Le contrle des
installations classes est dsormais annex par le droit de l'environnement.
La loi du 21 juin 1898, toujours en vigueur, prend en considration les immeubles
menaant ruine : le maire peut (et mme doit) prescrire la dmolition d'un
immeuble prsentant des dangers pour la scurit des voisins ou des passants.

Police de la salubrit
Le dcret-loi du 26 mai 1852, inspir par Haussmann, oblige les constructeurs
l'amnagement de rseaux d'vacuation des eaux. Le champ d'application qui ne
concernait que Paris, l'origine, pouvait tre tendu. La loi du 15 fvrier 1902 sur
l'hygine publique, prvoit l'laboration, dans chaque commune, d'un rglement
sanitaire : aucune construction dans les villes de plus de 20 000 habitants ne
pouvait tre entreprise sans un permis constatant la conformit au rglement.
Protection de l'esthtique et conservation du patrimoine
En raction contre Haussmann le dmolisseur et Violet le Duc le
reconstructeur l'identique , de grandes lois protectrices, toujours en vigueur

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Droit de l'urbanisme

pour l'essentiel de leurs dispositions, interviennent : lois des 30 mars 1887 et


31 dcembre 1913 pour les monuments historiques ; lois des 21 avril 1906 et
2 mai 1930 pour les sites.
Dans l'ensemble, ces rgles ne se dgagent pas encore du droit de la construction
et des objectifs de la police administrative traditionnelle.

2. Les premires bauches de planification


Projets communaux d'amnagement de la loi du 14 mars 1919
A l'imitation des pays voisins dots d'une lgislation de planification urbaine : cf.
Sude (loi de 1874), Pays-Bas (loi de 1901), Grande-Bretagne (loi de 1909), et
press par les ncessits de la reconstruction des villes du Nord et de l'Est, le
Parlement adopte, le 14 mars 1919 une loi dite loi Cornudet du nom de son
rapporteur. Cette loi prescrivait l'tablissement, dans un dlai de 3 ans, de projets
d'amnagement, d'embellissement et d'extension des villes, dans les communes de
plus de 10 000 habitants et dans celles sinistres, pittoresques ou en extension
rapide. La modernit de ces dispositions apparat plusieurs points de vue, sans
oublier la finalit d' embellissement qui proccupe, enfin, les pouvoirs
publics.
L'laboration des plans tait la charge des communes, et le maire choisissait les
urbanistes et architectes. La commune avait la responsabilit des projets dont elle
devait prendre l'initiative, faute de quoi le prfet pouvait se substituer elle.
Les plans ne concernent plus seulement l'alignement et la voirie, comme les
prcdents, mais les espaces verts, les emplacements rservs, les servitudes, la
nature des constructions selon les zones. Le Conseil d'Etat admit la lgalit des
zonages et des affectations du sol des usages diffrents : CE. 23 fvrier 1934,
Laine .
Dclars d'utilit publique par dcret en Conseil d'tat, les plans s'imposaient aux
constructeurs qui, avant d'entreprendre un projet devaient obtenir une autorisation
attestant de sa compatibilit. Ce permis de construire restait cependant peu
labor.

-6-
Introduction

Anctres directs des P.O.S., qui leur emprunteront leurs principaux traits, les
plans d'amnagement ne connurent pas le succs escompt. La procdure tait
trop lourde et contraignante pour des communes dpourvues des moyens d'y faire
face. En 1940, 273 projets seulement avait t dcrts d'utilit publique alors que
prs de 2 000 communes taient en principe tenues d'avoir un plan. La
planification dcentralise, choix politique irrversible, devra attendre un demi-
sicle pour entrer rellement en application.

Rglementation des lotissements


La loi de 1919 avait prvu que les lotissements devaient aussi tre dots d'un plan
d'amnagement, mais cette mesure, faute de sanctions, ne fut pas applique. C'est
la loi du 10 juillet 1924 qui permit de soumettre les lotissements un vritable
contrle en imposant une autorisation pralable portant sur le plan
d'amnagement, le programme d'excution des travaux de viabilit, le cahier des
charges. Entirement prive l'origine, l'opration se publicisait peu peu afin de
garantir les mal lotis et d'viter le dsordre des constructions.

Projets rgionaux d'amnagement


La supracommunalit fait aussi son apparition. Une loi du 14 mai 1932 dcide
l'tablissement d'un projet d'amnagement de la rgion parisienne (auquel
seraient soumis les projets d'amnagement de 656 communes). La possibilit
d'tablir de tels projets rgionaux est largie l'ensemble du territoire par un
dcret-loi du 25 juillet 1935.
La grande loi sur l'urbanisme du 15 juin 1943 perfectionnera la formule et la
gnralisera en prvoyant des projets intercommunaux tablis dans le cadre de
groupements d'urbanisme avec lesquels les projets communaux devront tre
compatibles, formule proche de celle des S.D. et des P.O.S.

3. L'essor de l'urbanisme prospectif et oprationnel


En trente ans : 1945-1975, la population urbaine augmente de 14 millions
d'habitants, soit autant qu'entre 1789 et 1950. Baby-boom et exode rural

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Droit de l'urbanisme

expliquent ce phnomne. L'explosion urbaine : quasi-doublement des mises en


chantier, qui avoisinent les 500 000 par an dans les annes 1970, appelle une
politique d'envergure.
De 1950 1960, les textes se succdent dans le but de faciliter les oprations
d'urbanisme : rgime d'aide financire la construction (loi du 21 juillet 1950) ;
largissement des possibilits d'expropriation afin d'en faire bnficier les
constructeurs privs (loi du 6 aot 1953 et ordonnance du 23 octobre 1958) ; mise
au point, par les dcrets du 31 dcembre 1958, du statut de deux oprations
spcifiques d'amnagement : les zones urbaniser en priorit (Z.U.P.) et la
rnovation urbaine.
Les procdures de restauration immobilire (loi Malraux du 4 aot 1962) et celles
des zones d'amnagement diffr (Z.A.D.) (loi du 26 juillet 1962) compltent le
systme et le modifient fort opportunment : une politique de sauvegarde et de
rhabilitation se substitue celle des dmolitions brutales et des grands ensembles
dcris.
L'ide d'tendre l'ensemble du territoire l'application de documents d'urbanisme
prospectif se dveloppe. Ils doivent permettre la matrise de l'utilisation des sols
et de l'volution des agglomrations. Une distinction est tablie selon leur
fonction et leur porte :
Les uns auront une dimension supracommunale, ils auront un rle de
prvision et d'orientation gnrale et leurs rgles seront incitatives : il s'agit des
schmas directeurs d'amnagement et d'urbanisme (S.D.A.U.)-
Les autres seront labors dans un cadre communal, ils auront une fonction de
rglementation et la plupart de leurs rgles seront imperatives : il s'agit des plans
d'occupation des sols (P.O.S.).
C'est l'importante loi d'orientation foncire du 30 dcembre 1967 qui a trac leur
rgime. Ces documents qui concernaient surtout les aires mtropolitaines se
rgularisrent par la suite. Directement opposables aux particuliers, les P.O.S.
ont pris une importance croissante parmi les sources du droit de l'urbanisme.

-8-
Introduction

4. Vers un urbanisme concert et incitatif


La concertation, c'est--dire la rencontre et le dbat organis entre les divers
partenaires intresss par une opration d'urbanisme pralablement la prise de
dcision, a d'abord t favorise pour attnuer le caractre technocratique et
centralis des dcisions : laboration conjointe des S.D.A.U. et des P.O.S.,
cration d'une opration d'amnagement d'un type nouveau, les zones
d'amnagement concert (Z.A.C.), prvues par la L.O.F. du 30 dcembre 1967 et
promises un grand succs. Aprs 1983, une relance des procdures de
concertation intervient afin de temprer les nouveaux pouvoirs transfrs aux lus
municipaux en matire d'urbanisme. La loi du 18 juillet 1985 rend obligatoire la
concertation avant l'engagement de certains projets d'amnagement.
La rcente loi sur le renforcement de la protection de l'environnement du
2 fvrier 1995 accentue encore cette tendance en instituant une Commission
nationale du dbat public pour les grandes oprations d'amnagement.
La place faite aux associations de dfense s'affermit, surtout aprs les lois des
10 juillet (environnement) et 31 dcembre (urbanisme) 7976. La loi du 9 fvrier
1994 dispose que les associations agres sont consultes, leur demande pour
l'laboration des S.D. et des P.O.S. (art. L. 121-8 nouveau).
Une autre forme de concertation avec une intgration plus pousse est recherche
dans la formule des associations foncires urbaines (A.F.U.) permettant la
ralisation des oprations d'urbanisme par les propritaires eux-mmes. Cette
nouvelle formule dynamique, inspire des associations syndicales de
propritaires, trouve son origine dans la L.O.F. de 1967.
Les pouvoirs publics marquent leur prfrence pour le faire faire plutt que pour
le faire. Au lieu de prendre directement en charge l'amnagement, ils poursuivent
une politique d'incitation l'gard d'organismes publics ou para-publics
autonomes : tablissements publics (E.P.), socits d'conomie mixte (S.E.M.)
d'amnagement et l'gard du secteur priv. Des aides conomiques et
financires sont octroyes et les acquisitions foncires sont facilites.

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Droit de l'urbanisme

Par ailleurs, des incitations sont faites pour rendre plus aiss l'achat ou la location
des constructions par les particuliers. Leurs rgles complexes occupent prs de la
moiti, en volume, du Code de la construction et de l'habitation (C.C.H.). Il s'agit
entre autres, des prts pour l'accession la proprit (P.A.P.), des prts
conventionns, des prts pour l'amlioration de logements usage locatif, de
l'aidepersonnalise au logement (A.P.L.).

5. Vers un urbanisme protecteur et qualitatif


Le droit de l'environnement progresse partir des annes 70 : cration du premier
Ministre de l'Environnement en 1971, loi d'orientation gnrale sur la
protection de la nature du 10 juillet 1976 qui inspire certaines dispositions de
l'importante loi portant rforme de l'urbanisme du 31 dcembre 1976 : freins
l'urbanisme drogatoire, renforcement des systmes de protection des espaces
naturels, cration des zones d'environnement protg (Z.E.P.). La loi du 2 fvrier
1995 renforce la protection de l'environnement notamment quant la prvention
des risques naturels.
La protection est recherche aussi dans l'laboration de mesures coercitives
l'gard de la proprit prive.
Elles sont destines :
d'une part matriser l'usage des sols : extension du droit de premption,
institution du plafond lgal de densit (P.L.D.) au-del duquel le droit de
construire appartient la collectivit ;
d'autre part exercer un contrle sur les droits de construire : le permis de
construire se gnralise et se trouve encadr par un nombre croissant de rgles
qui protgent la fois les tiers, les constructeurs (contre leurs propres abus) et
l'administration (contre les risque d'arbitraire) ;
le lgislateur protge aussi le futur occupant contre les constructeurs
malhonntes ou dfaillants : contrats spciaux incluant de nombreuses garanties
(contrats de vente d'immeuble construire, contrat de promotion immobilire,
contrat de maison individuelle), lois sur la responsabilit des constructeurs et des

-10-
Introduction

matres d'ouvrage : loi du 3 janvier 1967 remplace par la loi du 4 janvier 1978,
dite : loi Spinetta .

6. L'urbanisme dcentralis
En oprant au profit des communes un large transfert de comptences affectant
la fois l'laboration des documents d'urbanisme, l'instruction et la dlivrance des
autorisations de construire et la ralisation des projets d'amnagement, les lois des
7 janvier et 22 juillet 1983 et du 18 juillet 1985 ont considrablement modifi
les sources et les institutions du droit de l'urbanisme.
L'importance de ces rformes a encore accentu l'inflation galopante des textes
(on a calcul que 85 % environ des articles du Code de l'urbanisme ont t
modifis ou supprims entre 1974 et 1984). On essaya ensuite de purifier ce
droit, ce que les premires tentatives, cf. la loi du 6 janvier 1986, dite de
simplification , ne sont gure parvenues russir.
Un renversement de tendance se rencontre s'agissant des options politiques
fondamentales. Les annes 70-80 furent marques par un climat de suspicion
l'gard des constructeurs, ce qui n'empchait pas de les encourager par ailleurs
( quand le btiment va... ). La crise de la construction, aprs un ge d'or qui
s'achve en 1975, incite la libralisation du droit de l'urbanisme. Afin de
relancer l'offre foncire, la loi Mhaignerie du 23 dcembre 1986 rduit
modestement le champ d'application du droit de premption et du P.L.D. et
prvoit nouveau des mcanismes d'anticipation dans l'application des rgles.

7. Le retour de l'Etat , le droit la ville et l'amnagement du


territoire
L'urbanisme des annes 1990 tente de s'offrir une pause dans le marathon
textuel disput sans discontinuer depuis vingt ans. Mais la relance d'une politique
sociale de l'habitat et la ncessit d'une rflexion plus globale gnrent de
nouvelles et ambitieuses rformes marques par le retour de l'Etat . Les
proccupations sociales deviennent indissociables des proccupations
conomiques et environnementalistes. Un Ministre de la Ville est cr en 1991

-11-
Droit de l'urbanisme

qui fait voter la loi d'orientation sur la ville le 13 juillet 1991. Pour faire chec
une urbanisation subie plus que matrise, pour dcloisonner l'espace urbain et
remplacer la sgrgation et l'exclusion par la cohsion sociale, la dimension
habitat devient prdominante. La diversit et la solidarit entre les classes
sociales et entre les activits conomiques sont encourages par une meilleure
complmentarit dans les affectations de l'espace et par la solidarit financire
entre les communes. De nombreuses dispositions du Code de l'urbanisme s'en
trouvent modifies.
Un rapport demand au Conseil d'Etat par le Premier Ministre et adopt en janvier
1992, dit Rapport Labetoulle du nom de son rapporteur gnral, insiste sur la
ncessit d'un droit plus efficace.
Prenant en compte certaines propositions de ce rapport la loi du 9 fvrier 1994
apporte diverses rformes d'importance ingale. On ne manquera pas d'observer
qu'elle revient sur les dispositions de cinq lois rcentes et infirme trois arrts du
Conseil d'Etat : l'instabilit reproche aux communes dans leurs rglementations
d'urbanisme prend ses modles en haut lieu.
Saisi de la constitutionnalit de ce texte, le Conseil constitutionnel invalide trois
dispositions et a le mrite d'lever le dbat (cf. Recours l'article 14 de la
Dclaration des droits de l'Homme) au-del de controverses d'ordre
essentiellement technique : dcision du 21 janvier 1994.
Par certains de ses aspects, la loi d'orientation pour le dveloppement et
l'amnagement du territoire du 4 fvrier 1995 renforce le rle rgulateur de
l'Etat : cration de Directives Territoriales d'Amnagement encadrant les
documents d'urbanisme dcentraliss, effet suspensif des dfrs prfectoraux
assortis de demandes de sursis excution des actes des collectivits locales...
Le droit de l'urbanisme fut ses origines destin des projets spcifiques
localiss. Il devint, aprs la seconde guerre mondiale, une affaire d'Etat
dimension prospective oprationnelle. Le grand souffle dcentralisateur des
annes 1982-1983 lui donne nouveau une dimension locale primordiale, limite
cependant par de nombreuses strates rglementaires d'application nationale, que

-12-
Introduction

les services de l'Etat ont pour mission de faire respecter. Proche des
proccupations quotidiennes des citoyens en leur cadre de vie, l'urbanisme est
aussi l'affaire de tous et si les progrs de la dmocratie semi-directe sont
drisoires, les progrs de la participation sont, en principe encourags, tant il
semble prfrable de convaincre plutt que de contraindre.

SECTION II : LES SOURCES DU DROIT DE L'URBANISME

1. Rglementations nationales
Les lois
Elles jouent un rle essentiel. L'article 34 de la constitution attribue au
lgislateur la dtermination des principes fondamentaux touchant au droit de
proprit.
Les meilleures, aux effets les plus durables, sont celles qui se donnent pour
objet la mise au point de grands systmes d'orientation. En font partie la loi
d'orientation foncire du 30 dcembre 1967 (amnageant les P.O.S. et les
S.D.A.U.), la loi foncire du 31 dcembre 1975 (crant le P.L.D. et les Z.I.F.), la
loi portant rforme de l'urbanisme du 31 dcembre 1976 (ramnageant les P.O.S.
et le permis de construire), les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 sur la
rpartition des comptences entre l'Etat et les collectivits locales ainsi que la loi
du 18 juillet 1985 sur les principes de l'amnagement.
Il est logique que des problmes d'envergure nationale ne soient pas traits par
des textes de rang infrieur : la loi montagne, du 9 janvier 1985, la loi sur le
voisinage aux abords des arodromes du 11 juillet 1985 et la loi littoral du
3 janvier 1986 ont trs opportunment pris le relais d'anciennes directives
d'amnagement. Dcries par certains comme trop imprcises, les lois littoral et
montagne ont le mrite d'avoir pos de grandes orientations mobilisatrices,
destines tre compltes par des dcrets d'application qui, pour certains, tardent
intervenir.

-13-
Droit de l'urbanisme

Les rglements porte nationale


On en donnera comme exemple les rgles gnrales d'urbanisme prvues par
divers dcrets, en particulier celui du 30 novembre 1961 portant rglement
national d'urbanisme (R.N.U.).
Les circulaires et les rponses ministrielles
Elles n'ont pas de valeur juridique en principe, sauf pour les circulaires
prsentant un caractre rglementaire : cf. jurisprudence N.D. du Kreisker, C E .
29 janvier 1954.
Traduisant la doctrine de l'administration, expliquant des textes souvent
amphigouriques, elles ont une grande importance pratique. La place prise par ces
sources mta-juridiques, et la dviance parfois, dans la hirarchie des normes ont
souvent t dnonces : la doctrine administrative ne peut donner que ce
qu'elle a.

2. La jurisprudence
Le droit de l'urbanisme, au sens large, incluant le droit de l'expropriation, a
fourni au juge administratif l'occasion de grandes crations prtoriennes,
concernant en particulier le contrle du pouvoir discrtionnaire : thories de
l'erreur manifeste (CE. 29 mars 1968, Soc. lotissement plage de
Pampelonne ), et du bilan (CE. 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est ),
appliqu aux drogations : (CE. 5 juillet 1973, Ville de Limoges ).
Il lui a offert l'opportunit de constructions jurisprudentielles
sophistiques : retrait des dcisions implicites d'octroi, notion de publicit
complte, intrt agir, dtournement de pouvoir, lien entre les autorisations
individuelles et les normes rglementaires...
Quelque peu essouffle dans les annes 80, cette jurisprudence a retrouv une
vigueur et un intrt nouveau avec les rformes issues de la dcentralisation :
contentieux de la lgalit des P.O.S., des Z.A.C., contentieux de la
responsabilit...

-14-
Introduction

Le caractre flexible, d'aucuns diront incertain, de nombreuses rgles : rapport


de comptabilit , prise en compte ou en considration conviennent la
jurisprudence traditionnellement prudente et nuance du juge administratif qui
n'hsite pas cependant quand l'administration dpasse la mesure en faire une
application rigoureuse.
Cet impressionnisme sied mal au contraire au juge pnal qui, avec le juge civil,
intervient aussi pour faire appliquer le droit de l'urbanisme.

3. Rglementations locales
Entre 1943 et 1983, l'urbanisme fut une affaire d'Etat. Les reprsentants de
l'Etat : prfet et D.D.E. avaient la responsabilit principale des documents
d'urbanisme et des autorisations de construire dlivres au nom de l'Etat .
La situation s'est inverse en 1983. Les communes sont devenues responsables de
l'laboration de leur P.O.S. et les autorisations de construire, lorsque la commune
s'est dote d'un P.O.S., sont dlivres en son nom.
Les sources locales sont plus prcises que les rgles nationales mais sont, en
gnral, perues comme plus mallables. Le dfr prfectoral peut tre un
moyen sr de contrler leur lgalit mais son usage demeure beaucoup trop
limit : trois par an et par dpartement en moyenne dans le domaine de
l'urbanisme (cf. Rapport Labetoulle prcit).

SECTION III : L'ENCADREMENT INSTITUTIONNEL


Un nouveau partage du pouvoir, une redistribution des rles sont intervenus
qu'exprime, en des termes lyriques non dpourvus d'lgance, l'article L. 110,
rcrit en 1983, qui ouvre le Code de l'urbanisme. L'article 5 de la loi du 13 juillet
1991 l'a surcharg inutilement.
Le territoire franais est le patrimoine commun de la nation. Chaque
collectivit publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses
comptences. Afin d'amnager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux

- 15-
Droit de l'urbanisme

populations rsidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et


de transports rpondant la diversit de leurs besoins et de leurs ressources, de
grer le sol de faon conome, d'assurer la protection des milieux naturels et des
paysages ainsi que la scurit et la salubrit publique et de promouvoir
l'quilibre entre les populations rsidant dans les zones urbaines et rurales, les
collectivits harmonisent, dans le respect rciproque de leur autonomie, leurs
prvisions et leurs dcisions d'utilisation de l'espace .
Complmentarit, solidarit, quilibre, harmonie devraient inspirer les
relations entre les diverses administrations, les organismes amnageurs et les
associations qui constituent l'armature institutionnelle de l'urbanisme.

1. Les administrations d'Etat


Le Ministre de tutelle
Affaire d'Etat , l'urbanisme se voit enfin dot par la loi du 15 juin 1943 de
services propres. Auparavant le Ministre de l'Intrieur avait ce domaine en
charge. A l'origine, il n'y a pas de Ministre part entire mais seulement une
Dlgation l'quipement national avec une direction de l'urbanisme. Les
services extrieurs, sous l'autorit d'un Inspecteur gnral, sont amnags au
niveau rgional.
Le premier ministre spcifique, celui de la Reconstruction et de l'Urbanisme
apparat en 1944. Il est qualifi Ministre de la Construction en 1959 et devient le
Ministre de l'quipement, en 1966, lorsque les Travaux publics lui sont adjoints.
Entre 1978 et 1981, la brve exprience d'un super Ministre regroupant
l'quipement et l'Environnement prouve combien il est illusoire de vouloir
concilier les protecteurs et les amnageurs en regroupant les structures, ce qui
prive le plus fragile de ses pouvoirs d'opposition l'gard du puissant rival sans
encourager vraiment la coopration.
Depuis, un Ministre de l'quipement et du Logement (terme prfr celui de
Construction) a en charge l'Urbanisme, auquel sont adjoints parfois d'autres
domaines d'intervention, cf. Transports.

-16-
Introduction

De nombreux Ministres sont concerns par les questions d'urbanisme :


Environnement, Culture, Agriculture, Commerce et Industrie.
En 1991, un Ministre de la ville, devenu peu aprs secrtariat d'Etat, puis
rattach un autre Ministre, a t mis en place charg d'animer et coordonner
l'action du gouvernement pour la prparation et la mise en uvre d'une politique
nationale de la ville et du dveloppement social urbain . Son existence et sa
place au sein du gouvernement varient depuis.

Les directions centrales


Celle qui a le plus directement en charge les problmes d'urbanisme est la
Direction de l'amnagement et de l'urbanisme (D.A.U.). Elle rsulte de la fusion
en 1985 de la Direction de l'urbanisme et des paysages et de celle de
l'Architecture. Rorganise en 1987, elle accueille dsormais une sous-direction
horizontale charge de l'assistance juridique et du contentieux.
Une autre direction intervient frquemment, celle de la Construction, charge
de la politique du logement et de l'habitat.
En 1989, ces services se sont installs l'Arche de la Dfense.

Les structures de coordination


Certaines sont anciennes et concernent plus largement l'amnagement du
territoire : Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale
(D.A.T.A.R.), Comit interministriel pour les problmes d'amnagement du
territoire et d'action rgionale (C.I.A.T.).
D'autres, rcentes, issues d'un dcret du 28 octobre 1988, visent regrouper
autour du Premier ministre, qui prside ces organismes nouveaux, un dispositif
missionnaire oprationnel prenant en compte non seulement l'aspect conomique
mais la dimension sociale du phnomne urbain. Un Conseil national des villes et
du dveloppement social urbain, un Conseil interministriel et une Dlgation
interministrielle composent ce dispositif. Ils suivent la prparation et l'excution
des contrats de ville , prvus en 1992 et destins devenir l'unique cadre
contractuel de la politique de la ville du IXe Plan (1994-1998).

-17-
Droit de l'urbanisme

Enfin, certains organismes ont une vocation plus spcifique et technique et


jouent un rle consultatif important : Conseil national des Ponts et Chausses,
Commission nationale d'urbanisme commercial, Commission nationale des
secteurs sauvegards, Groupe central des villes nouvelles, Dlgation la
rnovation des banlieues...

Les services dconcentrs de l'Etat


On les rencontre l'chelon rgional et dpartemental :
Les structures rgionales sont lgres. Les Directions rgionales de
l'quipement (D.R.E.) ont des tches de rflexion et programmation.
Deux autres directions spcialises peuvent tre amenes intervenir : celle des
Affaires culturelles (DR.A.C.), celle de Y Environnement (D.I.R.E.N.). Les
premires ont en charge les monuments historiques, les secondes les sites et
depuis la rforme du dcret du 4 novembre 1991 des missions largies dans le
cadre de plans municipaux et dpartementaux de l'environnement.
Les Directions dpartementales de l'quipement (D.D.E.) sont au contraire
dotes de moyens puissants la mesure de leurs comptences tendues :
urbanisme, logement, mais aussi grands travaux d'infrastructure, constructions
publiques, transports. On distingue gnralement un groupe d'tude et de
programmation (G.E.P.) charg de l'tude des documents d'urbanisme et un
groupe d'urbanisme oprationnel et construction, responsable des autorisations
d'occupation du sol. Des antennes dconcentres se rencontrent au niveau de
l'arrondissement et dans un cadre pluricantonnal.
Les D.D.E. conservent leur mission traditionnelle d'aide technique rmunre
la gestion communale.
Dans les lois de dcentralisation un autre mode de collaboration a t prvu. Il
s'agit de la mise disposition gratuite de leurs services et de leur savoir-faire au
profit des collectivits locales qui en feront la demande la fois pour l'laboration
des documents d'urbanisme (art. L 121-2) et pour l'instruction des demandes
d'autorisation d'utilisation du sol (art. L 421-2-6). Des conventions de mise

-18-
Introduction

disposition passes entre le prfet et le maire officialisent cette collaboration. Les


textes sont muets et la jurisprudence encore incertaine sur les partages de
responsabilit dont la charge principale incombera vraisemblablement aux
collectivits locales et non aux services de l'Etat, lesquels interviennent
gratuitement et la demande des autorits dcentralises.
La jurisprudence prcise peu peu comment doit s'oprer le partage de
responsabilit entre les communes et les services de l'Etat. Bien que ces derniers
interviennent gratuitement et la demande des autorits dcentralises, ils ne
peuvent tre dchargs de toute responsabilit s'ils commettent des erreurs dans
les avis qu'ils dlivrent.
Une faute simple devrait suffire, la mission de conseil n'tant pas particulirement
dlicate exercer (cf. C.A.A. Bordeaux, 8 avril 1993 ; responsabilit partage par
moiti entre l'Etat qui n'a pas dlimit une zone de risque et la commune qui a
dlivr dans ce secteur risque un permis de construire).

2. Les administrations locales dcentralises


Les structures rgionales et dpartementales
S'ils possdent peu de comptences dcisionnelles propres, les dpartements et
les rgions peuvent d'une part allouer des aides financires aux communes pour
leurs acquisitions foncires et leurs oprations d'amnagement, d'autre part
demander tre associs l'laboration des S.D. et des P.O.S., les rgions tant
obligatoirement consultes sur la mise en place des S.D. dans les agglomrations
de plus de 100 000 habitants, ainsi que sur le contenu des schmas de mise en
valeur de la mer.
Par ailleurs, les dpartements disposent d'importants pouvoirs d'intervention
foncire s'ils dcident de la dlimitation d'espaces naturels sensibles, zones
l'intrieur desquelles ils bnficieront du droit de premption et de ressources
fiscales propres (taxe dpartementale des espaces naturels sensibles) pour
financer les acquisitions.

-19-
Droit de l'urbanisme

La loi du 3 janvier 1977 a institu des Conseils dpartementaux d'architecture,


d'urbanisme et d'environnement (C.A.U.E.) ayant pour mission de promouvoir la
qualit de l'architecture, d'informer et conseiller gratuitement les particuliers et les
collectivits locales quant la qualit urbanistique et architecturale. Le caractre,
dans certains cas, obligatoire de cette consultation a t supprim.

Les structures communales


Dpositaires depuis 1983-1985 de trs larges pouvoirs leur permettant de
matriser la planification de leur sol, la dlivrance des autorisations de construire,
les oprations d'amnagement et les interventions foncires par l'usage du droit de
premption, les communes d'une certaine importance se sont dotes de services
spcialiss qui, sous l'autorit d'un ingnieur, regroupent gnralement un service
de l'action foncire, un service des oprations d'urbanisme et un service des
permis de construire.
Certaines agglomrations ont une Agence d'urbanisme, organisme para-
public caractre mixte rassemblant des reprsentants des communes (en
majorit) et des reprsentants de l'Etat. Ces agences ralisent des tudes
pralables l'laboration des documents d'urbanisme et la ralisation des
oprations d'amnagement. Une trentaine sont en activit.
L'miettement communal appelle des structures de regroupement. La mise en
place des communauts de ville et des communauts de commune, prvues par la
loi du 6fvrier 1992 sur l'administration territoriale de la Rpublique devrait
faciliter l'intercommunalit.

* Les structures intercommunales de coopration


Cette coopration peut intervenir dans le cadre de structures traditionnelles :
S.I.V.O.M., districts, communauts urbaines, regroups sous la dnomination
gnrique d'tablissements publics de coopration intercommunale : E.P.C.I.
Elle peut faire appel une structure, cre en 1983, nouvelle catgorie
d'E.P.C.I. : le syndicat intercommunal d'tudes et de programmation,

-20-
Introduction

organisme temporaire plus spcialis qui a comptence pour laborer ou modifier


les S.D.
Elle aide la rsolution des conflits pouvant survenir lors de l'laboration d'un
S.D. ou d'un P.O.S. La loi du 7 janvier 1983 a prvu dans chaque dpartement
une Commission de conciliation en matire d'urbanisme, compose de 6 lus
communaux et de 6 personnalits qualifies. Sur saisine des autorits publiques
associes l'laboration des documents d'urbanisme qui auraient mis un avis
dfavorable au projet, ces commissions ont pour mission la recherche d'un accord,
mdiation amiable qui exclut un pouvoir de dcision. Les cas de saisine
demeurent rares.

3. Les amnageurs
Lorsqu'elles ne ralisent pas elles-mmes, en rgie, les oprations d'amnagement
ou lorsqu'elles n'en confient pas l'excution des socits prives, les collectivits
locales peuvent s'adresser des organismes publics ou para-publics. Elles
peuvent aussi favoriser les actions entreprises par les propritaires, regroups en
associations foncires urbaines (A.F.U.).

Les organismes publics ou para-publics


Dlgataires de l'amnagement et des interventions foncires, ils bnficient
souvent, lorsqu'ils sont concessionnaires, de prrogatives de puissance publique
tels que le droit de premption et d'expropriation.
- Les tablissements publics d'amnagement urbain (art. L. 321-1 L. 321-9)
Prvus ds 1954 avec un statut d'E.P.I.C, ils sont crs par dcret en Conseil
d'Etat et accueillent, pour moiti au moins, dans leur conseil d'administration des
reprsentants des collectivits locales intresses. Les tudes, travaux,
acquisitions foncires envisags sont inscrits dans une convention passe entre la
collectivit et l'tablissement. Le recours cette formule a t rendu obligatoire
par le lgislateur pour toutes les agglomrations nouvelles. Les autres crations
sont demeures rares et rserves des oprations d'une envergure particulire :
E.P. d'amnagement de la Dfense (E.P.A.D.) cr en 1958, Agence foncire et

-21-
Droit de l'urbanisme

technique de la Rgion d'Ile-de-France cre en 1962, E.P. de la Basse-Seine cr


en 1958, E.P. de la Mtropole lorraine cr en 1973.
Les socits d'conomie mixte d'amnagement
Leur dveloppement remonte au dcret du 20 mai 1955 qui les autorisait
participer financirement des entreprises ralisant des travaux prsentant un
intrt public .
Elles sont dsormais soumises au droit commun des S.E.M. locales rform par la
loi du 7 juillet 1983 qui, tout en cherchant favoriser leur libert d'action, a
voulu amliorer le contrle exerc par les collectivits locales. Dotes du statut
de socit anonyme, 50 80 % de leur capital social est dsormais dtenu par les
collectivits locales qui ont la majorit des voix dans les organes dlibrants.
Des conventions, qui peuvent prendre la forme d'un trait de concession,
contiennent un certain nombre de rubriques obligatoires fixant avec prcision
l'objet de l'amnagement, sa dure, les obligations des parties, les modalits du
contrle technique et financier, les conditions de rachat ou de rsiliation.
Cette association de comptences et de capitaux publics et privs, formule
souple et dynamique, bien adapte la dcentralisation, a connu un rel succs.
Une socit de services : la Socit centrale pour l'quipement du territoire
(S.CE. T.), cre en 1955 par la Caisse des dpts et consignations, joue un rle
d'assistance technique auprs des S.E.M. et mme d'assistance financire, encore
que sa participation directe au capital des S.E.M. ait pu tre remise en cause lors
de la rorganisation de la Caisse de dpts intervenue en 1984.
Les tablissements publics fonciers (art L 324-1)
Crs par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991, sur proposition des
2/3 des conseils municipaux, ce sont des E.P.I.C. chargs de raliser, pour le
compte de leurs membres ou celui de l'Etat, les acquisitions foncires et
immobilires en vue de prparer les oprations d'urbanisme rpondant aux
finalits de la loi (cf. D. 17 septembre 1992 ).
Ils n'ont aucune comptence en matire d'amnagement.

-22-
Introduction

Les organismes d'H.L.M


La loi du 18 juillet 1985 (art. 29) et celle du 13 juillet 1991 ont renforc leurs
comptences en matire d'amnagement en largissant leur mission traditionnelle
de construction et gestion de logements sociaux.
Les Offices publics d'amnagement et de construction (O.P.A.C.), au statut
d'E.P.l.C, disposent de pouvoirs tendus, pouvant raliser pour leur compte ou
pour le compte de tiers toutes les interventions foncires ou oprations
d'amnagement prvues par le Code de l'urbanisme .
Les Offices publics d'H.L.M. ordinaires, au statut d'E.P.A., peuvent, s'ils sont
autoriss par leur collectivit territoriale de rattachement, exercer tout ou partie de
ces comptences.
Quant aux socits anonymes prives d'H.L.M., elle peuvent, lorsqu'elles ont
t agres cet effet, raliser des oprations d'amnagement mais non des
interventions foncires.

La prise en charge de l'amnagement par les propritaires : les


associations foncires urbaines (A.F.U.) (art. L. 322-1 L. 322-11)
Les A.F.U. sont une variante rcente des associations syndicales de
propritaires nes au XIXe sicle (loi de 1865) afin de permettre le regroupement
de propritaires fonciers en vue de la ralisation de travaux d'intrt collectif dont
ils taient les bnficiaires (cf. lutte contre l'rosion, contre les incendies de
forts...).
Prvues pour des oprations de reconstruction et de remembrement aprs les
deux guerres mondiales, elles se dvelopprent lorsque la L.O.F. du 30 dcembre
1967 leur donna leur statut actuel d'associations foncires urbaines et lorsque la
loi amnagement du 18 juillet 1985 assouplit leur rgime.
Comme toutes les associations syndicales de propritaires, elles peuvent
prendre trois formes : libres, avec un statut de droit priv, leur cration supposant
le consentement unanime des propritaires concerns ; autorises, la suite d'une
entente entre les 2/3 au moins des propritaires dtenant les 2/3 au moins de la

-23-
Droit de l'urbanisme

superficie ; ou forces, dont il n'existe encore aucun exemple. Dans ces deux
dernires hypothses, les A.F.U. ont le statut d'tablissement public, selon la
clbre jurisprudence T.C. 9 dcembre 1899, AJ. Syndicale du canal de
Gignac . Elles peuvent percevoir des taxes dont le recouvrement intervient
comme en matire de contributions directes et bnficier du pouvoir
d'exproprier.
Les A.F.U. peuvent poursuivre quatre objets : le remembrement de parcelles
favorisant en milieu urbain le remodelage d'une configuration dfectueuse de
terrains ; le groupement de parcelles en vue soit d'en confrer l'usage un
tiers, notamment par bail construction, soit d'en faire apport ou d'en faire la
vente une socit de construction ou d'amnagement ; la construction,
l'entretien ou la gestion d'ouvrages d'intrt collectif ; la restauration
immobilire.
Les avantages de ce systme associatif sont vidents : participation directe des
propritaires fonciers l'amnagement de leurs terrains, concertation souple avec
les pouvoirs publics, avantages fiscaux tel le non-assujettissement la T.V.A.
immobilire et la non-imposition de certaines plus-values.
Pourtant la formule ne connat qu'un succs relatif. Le nombre des A.F.U.
reste faible : 430 environ, dont 280 concernent les A.F.U. de remembrement. Il
faut cependant signaler un essor remarquable depuis la rforme de 1985.

-24-
PREMIRE PARTIE

La rglementation de l'urbanisme

Les sources du droit de l'urbanisme trouvent leur principal fondement dans des
documents de planification dsormais dcentraliss pour les sources les plus
immdiates. Intgr dans les perspectives d'amnagement du territoire, ce droit est
ncessairement prospectif et volutif.
Une tendance, au demeurant pernicieuse, entrane depuis quelques annes les
pouvoirs publics multiplier les strates rglementaires lesquelles entremlent
leurs effets verticalement et horizontalement. Si cette sophistication est leste de
bonnes intentions : protger le plus efficacement possible l'intgration
harmonieuse des constructions dans l'espace, l'excs de documents de
planification, gnraux ou spcifiques, risque non seulement de compliquer
inutilement les tches des responsables de la mise en uvre de ces textes mais de
favoriser les licences prises leur gard.
Il convient donc, une fois franchi l'obstacle du dcryptage de dispositions souvent
obscures et parses, de dgager les grandes lignes directrices d'un droit au
demeurant riche, ce qui est l'objet de cet ouvrage.
Les contraintes apportes l'utilisation des sols rsultent soit de rgles nationales
(Chapitre I), soit de rgles dcentralises d'origine le plus souvent communale
(Chapitre II).
Chapitre I
Les rgles nationales

I - LES REGLES APPLICABLES A L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE

1. Les rgles gnrales d'urbanisme


A- Notion et objet
Ces rgles trs diverses sont issues principalement du Rglement National
d'Urbanisme (R.N.U.) et portent sur l'aspect extrieur des constructions et leur
impact sur l'environnement, l'exclusion de leur amnagement interne qui est rgi
par les rgles gnrales de construction vises aux article R. 111 et suivant du
code de la construction et de l'habitation.
Sur le fondement lgislatif de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme, elles ont
t fixes par dcret, en particulier par celui du 7 juillet 1977, et sont codifies
aux articles R. 111-1 R. 111-27 du mme code.
Afin de garantir leur application uniforme l'ensemble du territoire national, ces
rgles se caractrisent par leur flexibilit.
La plupart ne sont que suppltives et ne s'appliquent que dans les communes non
dotes d'un P.O.S. Seules certaines concernant la scurit et la salubrit sont
d'ordre public.
A l'exception des rgles de prospect qui sont imperatives mais qui peuvent faire
l'objet de drogations, la plupart sont permissives et confrent aux autorits
comptentes un large pouvoir discrtionnaire pour refuser les permis de construire
ou ne les accorder que sous rserve de prescriptions spciales, elles-mmes
librement apprcies.
La rglementation de l'urbanisme

Par consquent, s'agissant des rgles permissives, le juge administratif exerce un


contrle restreint sur les octrois de permis et un contrle normal sur les refus ;
s'agissant des rgles imperatives, il exercera un contrle normal aussi bien sur les
octrois que sur les refus.
Le R.N.U. distingue 3 catgories de rgles concernant :

La localisation et la desserte des constructions


Ces rgles sont pour la plupart permissives.
- La salubrit et la scurit publique
Le permis de construire pourra tre refus ou n'tre accord que sous rserve de
prescriptions spciales si les constructions par leur situation ou leurs
dimensions sont de nature leur porter atteinte (art. R. 111-2). Sont viss les
risques spciaux tels que les inondations ou les avalanches (art. R. 111-3), les
nuisances graves telles que le bruit (art. R. 111-3-1), les servitudes non
aedificandi proximit des voies publiques (art. R. 111-5 et 6) : hors
agglomration 50 mtres de part et d'autre de l'axe des autoroutes et 35 mtres de
part et d'autre de l'axe des grands itinraires.
D'autre rgles concernent l'assainissement et la distribution d'eau (art. R. 111-8
12).
- La protection du patrimoine cologique et culturel
II s'agit d'viter le mitage et les atteintes aux activits agricoles et forestires
causes par des constructions de nature favoriser une urbanisation disperse
incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants (art. R. 111-
14-1). Ce souci de protection concerne aussi les atteintes la conservation ou la
mise en valeur d'un site ou de vestiges archologiques (art. R. 111-3-2). Et toutes
consquences dommageables pour l'environnement (art R. 111-14-2).
- La ralisation d'quipements collectifs
Les constructeurs doivent participer la ralisation de certains quipements
collectifs, sauf se heurter un refus de permis de construire. Il peut s'agir de
travaux de voirie ou d'installation de rseaux divers (art. R. 111-8 12), de la

-27-
Droit de l'urbanisme

cration de voies de desserte ou d'aires de stationnement (art. R. 111-4), de jeux,


de loisirs ou d'espaces verts (art. R. 111-7).
Dans un but de protection des deniers publics, l'article R. 111-13 vise les
constructions qui ncessiteraient des quipements publics trop coteux ou hors de
proportion avec les ressources actuelles de la commune ou qui entraneraient un
surcrot important des dpenses de fonctionnement des services publics.
- L'amnagement du territoire
Aux termes de l'article R. 111-15, le permis de construire peut tre refus ou
n'tre accord que rserve de prescriptions spciales si les constructions objet du
permis compromettent la politique d'amnagement du territoire dfinie par des
directives nationales approuves par dcret.
On peut s'tonner que cet article soit toujours inclus dans le R.N.U., alors que des
lois d'amnagement et d'urbanisme dotes d'une autorit lgislative spcifique se
sont substitues ces directives, celles-ci ayant cess d'tre en vigueur le
1 er octobre 1987.

L'implantation et le volume des constructions


II s'agit de dispositions imperatives nonces aux articles R. 111-16 19. Elles
sont susceptibles de drogation et relatives au prospect.
Elles prsentent un caractre technique : les distances respecter entre les
btiments sont de 4 mtres minimum sur un mme terrain et de 3 mtres
minimum par rapport aux fonds voisins ; la distance par rapport aux voies
publiques doit tre suprieure ou gale la hauteur du btiment.
Le but recherch est la prservation de l'ensoleillement et de la vue par le respect
d'un minimum de distance entre les constructions et d'une proportionnalit entre
leur hauteur et les limites sparatives des voies et proprits voisines.
L'aspectdes constructions
Si les articles R. 111-22 24 contiennent des dispositions secondaires (hauteur,
harmonie des faades, aspect des murs sparatifs), l'article R. 111-21 mrite une

-28-
La rglementation de l'urbanisme

attention particulire. Il s'agit de la disposition d'ordre public la plus permissive


du R.N.U. qui confre l'autorit comptente un large pouvoir d'apprciation
dans un domaine sensible. Cet article dispose que le permis de construire peut
tre refus ou n'tre accord que sous rserve de l'observation de prescriptions
spciales si leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extrieur des
btiments ou ouvrages difier ou modifier, sont de nature porter atteinte au
caractre ou l'intrt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou
urbains ainsi qu' la conservation des perspectives monumentales .
Les sites viss n'ont pas faire l'objet d'une protection particulire au titre des
monuments historiques ou des sites. Il est noter que le volet paysager de la
demande de permis de construire rsultant de la loi paysages du 8 janvier
1993 et de son dcret d'application du 18 mai 1994 devrait permettre l'autorit
comptente de mieux apprcier l'insertion du projet dans le site. Le dossier de
demande doit en effet comporter, en particulier, la production de vues en coupe
prcisant l'implantation de la construction par rapport au terrain et le traitement
des espaces extrieurs, deux documents photographiques visant situer le terrain
dans le paysage proche et lointain, un document graphique mettant en vidence
l'insertion de la construction dans l'environnement, son impact visuel et le
traitement des accs et abords, et une notice explicative de l'impact visuel du
projet.
En raison du large pouvoir discrtionnaire confr l'autorit comptente, l'article
R. 111-21, article le plus esthtique du code de l'urbanisme, permet au juge
administratif de sanctionner les erreurs manifestes d'apprciation commises dans
l'apprciation d'une condition lgale flexible lie l'esthtique, notion imprcise
sur le plan juridique. Pour des exemples d'annulation : CE. 9 mai 1979, S.C.I.
Rsidence de Castelln : erreur manifeste dans l'octroi d'un permis pour
300 logements au bord d'un lac artificiel dont l'aspect sauvage devait tre
prserv ; CE. 27 dcembre 1984, Virag ; erreur manifeste dans l'autorisation
de 147 logements en zone urbaine mais proximit d'un site inscrit ; C E .
21 juillet 1989, Syndicat de dfense du Cap d'Antibes : erreur manifeste dans

-29-
Droit de l'urbanisme

l'octroi d'un permis pour un immeuble de 20 000 m2 prs du site exceptionnel du


Cap d'Amibes ; CE. 3 fvrier 1992, Commune de Saint-Pierre d'Olron :
erreur manifeste dans l'autorisation d'une dizaine de maisons individuelles dans
un site littoral protg.
Les annulations de permis demeurent moins frquentes que celles des refus de
permis, qui font l'objet d'un contrle normal permettant au juge de ne pas limiter
ses pouvoirs la sanction de l'erreur manifeste d'apprciation.
En tout tat de cause, l'article R. 111-21 ne peut tre utilis pour refuser un permis
sur le fondement de motifs trangers l'insertion dans le site tels que des motifs
conomiques ou d'intrts privs : C E . 11 janvier 1981, Allard , C E .
14 novembre 1984, Paillard et CE. 29 dcembre 1993, Montagne : des
inconvnients de voisinage (privation de vues pour les proprits riveraines) ne
constituent pas une atteinte aux lieux avoisinants au sens de l'article R. 111-21.

B- Mise en uvre
Sous l'empire du droit applicable antrieurement aux lois de dcentralisation,
certaines communes (surtout les communes rurales) se dotrent de cartes
communales qui prcisaient les modalits d'application du R.N.U. Cette demande
ayant t encourag par le Ministre, le nombre de ces cartes passa de 2 500 en
1977 plus de 6 000 en 1982. Dans un arrt du 29 avril 1983, Ass. de dfense
des espaces ruraux et naturels de la commune de Regny , le Conseil d'Etat leur
reconnut la valeur de directives : dpourvues de caractre rglementaire, ces
cartes ne pouvaient faire directement l'objet de recours mais leur contenu pouvait
tre oppos l'administration l'occasion d'une mesure d'application individuelle
(autorisation de construire notamment).
La loi du 7 janvier 1983 a li ces documents la rgle de la constructibilit
limite. Celle-ci avait pour finalit d'inciter les communes se doter d'un P.O.S.
en nonant le principe d'inconstructibilit en dehors des parties actuellement
urbanises de la commune. Ce principe tait assorti de nombreuses exceptions et
avait ses effets suspendus dans les territoires couverts par les M.A.R.N.U.

-30-
La rglementation de l'urbanisme

(Modalits d'application du R.N.U.), nouvelle dnomination des cartes


communales, et dotes d'une nature et d'effets juridiques identiques ceux des
cartes. Toutefois, les M.A.R.N.U. ne pouvaient tre tablies que dans les
communes ayant prescrit un P.O.S.
La loi du 19 aot 986 a supprim ce lien avec la rgle de constructibilit limite
et les M.A.R.N.U. peuvent tre labores mme en l'absence de P.O.S. Seule la
renonciation aux M.A.R.N.U. entrane le retour cette rgle. Une prennit est
mme permise puisque le conseil municipal peut tous les 4 ans confirmer les
M.A.R.N.U. Comme le prcise la circulaire du 9 novembre 1987, les M.A.R.N.U.
ne sont plus une tape prparatoire l'adoption d'un P.O.S. mais des rgles du jeu
volontaires afin de faciliter la tche des communes et des services de l'Etat dans
l'instruction des autorisations individuelles.
Rsultant d'une concertation volontaire entre les communes et l'Etat, les
M.A.R.N.U. ont t considres par le Conseil d'Etat dans un arrt du 22 juillet
1992, Syndicat viticole de Pessac comme des actes faisant grief, opposables
aux tiers.

2. Les servitudes d'utilit publique affectant l'utilisation du sol


Vises l'article L. 126-1, ces servitudes administratives de droit public limitant,
dans l'intrt gnral, le droit de proprit et d'usage du sol, rsultent de textes
spcifiques. Mises en uvre par l'Etat, elles doivent figurer en annexe des P.O.S.
Depuis la loi relative au renforcement de la protection de l'environnement du
2 fvrier 1995 , le prfet est tenu (il ne s'agit plus d'une simple facult) de mettre
en demeure le maire d'annexer ces servitudes au P.O.S. et en cas de refus d'y
procder d'office.
Ces servitudes sont trs diverses, l'article R. 126-1 en donne une liste non
limitative :
- Servitudes relatives la conservation du patrimoine naturel, culturel et
sportif. Elles rassemblent les servitudes de protection des forts, les

-31-
Droit de l'urbanisme

servitudes de passage sur le littoral, les rserves naturelles, les parcs


nationaux, la protection autour des monuments historiques et des sites.
- Servitudes relatives l'utilisation de certaines ressources et quipements.
Elles concernent, en particulier, la pose des canalisations de transport et de
distribution de gaz, d'lectricit, d'eau, des produits chimiques, des
hydrocarbures ; la servitude de halage le long des cours d'eau, les servitudes
d'alignement, celles de dgagement et balisage pour la circulation arienne,
celles attaches aux rseaux de tlcommunication.
- Servitudes relatives la dfense nationale, telles celles tablies autour des
champs de tir et autour des entrepts de munitions.
- Servitudes relatives la salubrit et la scurit publique, telles les
protections tablies autour des tablissements de conchyliculture et celles
relatives aux cimetires.
Le contenu de ces servitudes est prcis dans diffrents textes, souvent codifis :
Code forestier, Code des communes, Code rural, Code minier... auquel l'article
R. 126-1 renvoie.
La loi du 2 fvrier 1995 ajoute les plans de prvention des risques naturels
prvisibles tablis et approuvs par l'Etat aprs enqute publique et qui peuvent
prvoir des conditions restrictives d'utilisation des sols dans les zones risques.
Les servitudes d'utilit publique doivent tre distingues des servitudes
d'urbanisme qui rsultent des documents d'urbanisme et en particulier des P.O.S.
et des documents en tenant lieu.
Les servitudes d'utilit publique donnent souvent lieu indemnisation : alors
qu'en vertu de l'article L. 160-5 les servitudes d'urbanisme n'ouvrent droit
indemnit que dans deux hypothses trs restrictives : atteinte un droit acquis et
modification l'tat antrieur des lieux dterminant un dommage direct, matriel
et certain.

-32-
La rglementation de l'urbanisme

Ce principe de non-indemnisation, parfois peru comme une limitation abusive du


droit de proprit, se justifie par l'intrt gnral vis par la servitude d'urbanisme
et par la prservation des deniers publics.

3. Les lois d'amnagement et d'urbanisme fixant des dispositions


nationales
Elles ont pour origine les anciennes directives d'amnagement national prises
sur le fondement de l'article R. 111-15 rsultant du dcret du 7 juillet 1977, lequel
prvoyait qu'elles devaient tre approuves par dcret.
Ces directives comportaient des normes d'orientation qui, comme la plupart des
dispositions du R.N.U., avaient un caractre permissif, et s'imposaient aux
autorits comptentes en matire de permis de construire. En revanche, elles
n'taient pas opposables aux autorits charges de l'laboration des documents
d'urbanisme.
Trois directives ont t ainsi approuves concernant respectivement les zones de
bruit des arodromes (dcret 22 septembre 1977), la protection et l'amnagement
de la montagne {dcret 22 novembre 1977 ) et celle du littoral {dcret du 25 aot
1979 ). Aprs un rgime transitoire qui a pris fin le 1 er octobre 1987, ces
directives ont cess d'tre en vigueur et ont t remplaces par les lois
d'amnagement et d'urbanisme.

L'article L 111-1-1
La rdaction de l'article L. 111-1-1 issue de la loi du 7 janvier 1983 tait
confuse : taient vises deux catgories de rgles qui se recoupaient
partiellement : les lois d'amnagement et d'urbanisme et les prescriptions
d'amnagement d'origine soit lgislative (contenues dans les lois d'amnagement
et d'urbanisme) soit rglementaire.
La loi d'amnagement et de dveloppement du territoire du 4 fvrier 1995 ne fait
plus rfrence la notion de prescriptions et simplifie la rdaction de l'article
L. 111-1-1 qui dispose dsormais : Des lois d'amnagement et d'urbanisme

-33-
Droit de l'urbanisme

fixent des dispositions nationales ou particulires certaines parties du


territoire .
Cette nouvelle loi introduit par ailleurs des Directives territoriales
d'amnagement qui ont un caractre rglementaire, ne concernent que certaines
parties du territoire (cf. infra) et dont certaines peuvent fixer les modalits
d'application des lois d'amnagement et d'urbanisme.
Sous l'empire de la loi de 1983, la premire application de l'article L. 111-1-1 fut
le principe d'quilibre entre l'amnagement et la protection dans l'utilisation de
l'espace (article L. 121-10), principe qui doit inspirer les collectivits locales dans
l'laboration et la mise en uvre de leurs documents d'urbanisme. L'illgalit
d'une carte communale a d'ailleurs t reconnue par voie d'exception sur le
fondement de ce principe : T. A. Poitiers 11 mars 1987, Association de dfense
de la Boulonnie .
L'article L. 111-1-1 a, par ailleurs, t appliqu aux secteurs couverts par les
anciennes directives : loi du 9 janvier 1985 sur la montagne, loi du 11 juillet
1985 sur les zones de bruit des arodromes, loi du 3 janvier 1986 sur le littoral.
(cf. infra ).
Porte juridique
Les lois d'amnagement et d'urbanisme sont des lois ordinaires et de porte
imperative. Elles s'imposent aux autorits charges de l'tablissement des
nouvelles directives territoriales d'amnagement, des schmas directeurs, des
P.O.S. et de tous documents en tenant lieu.
En principe, les lois d'amnagement et d'urbanisme ainsi que les nouvelles
directives territoriales d'amnagement ne sont pas opposes aux autorisations
d'occupation des sols mais deux sries d'exceptions sont prvues :
- dans les communes non dotes d'un P.O.S. ou d'un document en tenant lieu,
les articles L. 111-1-2 (constructibilit limites) et L. 111-1-3 (M.A.R.N.U.)
prvoient que les projets d'occupation des sols qui peuvent tre autoriss ne

-34-
La rglementation de l'urbanisme

doivent pas tre contraires aux lois Montagne et Littoral ou aux directives
territoriales d'amnagement prises pour leur application ;
- les lois d'amnagement et d'urbanisme peuvent prvoir l'opposabilit aux
autorisations individuelles de tout en partie de leurs dispositions.
Tel est le cas des trois lois prcites.

II-LES RGLES SPCIFIQUES A CERTAINES PARTIES DU


TERRITOIRE
Le principe d'quilibre de l'article L. 121-10 inspire des rgimes trs divers o se
ctoient les proccupations d'amnagement, de mise en valeur et de protection.

1. Les lois d'amnagement et d'urbanisme applicables certains


espaces
A- La loi du 9 janvier 1985 relative au dveloppement et la protection
de la montagne
Menace par l'implantation, au cur de ses plus beaux massifs, de stations de
sports d'hiver ou de tourisme estival ncessitant de lourds amnagements, la
montagne appelle une rglementation d'urbanisme spcifique. La directive
d'amnagement national du 22 novembre 1977 dota les zones de montagne de
rgles d'urbanisme propres, rgime qui fut remodel par la loi du 9 janvier 1985,
texte complexe mlant, comme la loi littoral, de simples dclarations d'intention
des rglementations prcises et des considrations conomiques et sociales des
rgles purement juridiques.
On observera que la finalit de protection cde le pas devant celle du
dveloppement dans l'intitul de la loi.
Ces dispositions ont t codifies aux articles L. 145-1 L. 145-13 et sont, pour
la plupart, opposables aux utilisateurs du sol. Les P.O.S. et autres documents
d'urbanisme doivent tre compatibles avec elles.

-35-
Droit de l'urbanisme

A la diffrence du littoral qui permet une approche plus globale, la dlimitation


des espaces montagneux se fait par zones, dfinies par arrt ministriel. Les
zones de montagne ont t regroupes en 8 massifs : Alpes du Nord, Alpes du
Sud, Corse, Massif central, Jura, Vosges, Pyrnes, Runion. Ils ont reu en 1991,
200 millions de francs de crdits de la part du FIDAR (Fonds Interministriel de
dveloppement d'amnagement rural). On estime que 1/5 du territoire national, 43
dpartements et 5 400 communes sont concerns par la loi mais seulement 7 % de
la population.
La loi Montagne a cr deux institutions nouvelles. L'une intervient au niveau
national : le Conseil national, prsid par le Premier Ministre, qui regroupe des
parlementaires et des reprsentants des diverses organisations socio-
conomiques ; les autres interviennent au niveau local : les Comits de massif.
Ces organismes n'ont pas de comptence dcisionnelle et se contentent de faire
des propositions et d'mettre des avis sur les priorits d'intervention, les aides
financires, les projets d'U.T.N. et sur l'laboration des directives territoriales
d'amnagement. Mais le rle des comits de massif a t accru par la loi
d'amnagement et de dveloppement du territoire du 4 fvrier 1995 qui a insist
sur la ncessit de mettre en uvre des politiques interrgionales en faveur de la
montagne. Les massifs s'tendant sur plusieurs rgions font l'objet (la rdaction
est imperative) de politiques interrgionales pouvant prendre la forme d'un
schma interrgional d'amnagement et de dveloppement de massif, labor
et approuv par les conseils rgionaux aprs consultation des comits de massif.
Ces politiques s'inscrivent dans le cadre des orientations du schma national
d'amnagement et de dveloppement du territoire et les schmas rgionaux
d'amnagement et de dveloppement du territoire tiennent compte de ces
politiques interrgionales.

En l'absence de schma interrgional, le comit de massif peut saisir les conseils


rgionaux d'un projet de schma.
Il est associ par ses propositions et avis l'laboration, outre du schma
interrgional de massif, des dispositions relatives au dveloppement conomique,

-36-
La rglementation de l'urbanisme

social, culturel du massif contenues dans le plan rgional qui a pour objet
d'arrter, sur une dure de 5 ans, les priorits mettre en uvre pour la ralisation
du schma rgional d'amnagement et de dveloppement du territoire.
Ces nouveaux documents d'amnagement n'ont toutefois pas d'effet juridique
direct sur les documents d'urbanisme et sur les autorisations individuelles.
L'amnagement
- Extension de l'urbanisation en continuit avec les bourgs, villages et
hameaux existants ou en hameaux nouveaux intgrs l'environnement (art.
L. 145-3-1II).
Disposition que l'on retrouve dans la loi littoral, elle tend viter le mitage et
circonscrire l'habitat dans un tissu urbain homogne.
La loi d'amnagement et de dveloppement du territoire a prcis que, sous
rserve de la dfection ou de l'extension limite des constructions existantes et des
installations ou quipements d'intrt public incompatibles avec le voisinage des
zones habites, l'urbanisation doit se raliser en continuit avec les bourgs,
villages et hameaux existants .
La notion d'intgration l'environnement des hameaux nouveaux appelle des
prcisions jurisprudentielles. Une conception trop extensive sera sanctionne :
CE. 14 dcembre 1992, Commune de Saint-Gervais-les-Bains .
- Prise en compte des communauts d'intrt et de l'quilibre des activits
conomiques et de loisirs (art. L. 145-3-IV).
Le dveloppement touristique doit prendre en compte les communauts d'intrt
des collectivits locales concernes, favoriser l'quilibre entre les diffrentes
activits conomiques et de loisirs et l'utilisation rationnelle du patrimoine bti
pour un taux d'occupation le plus lev possible. Le primtre des S.D. tient
compte de cette communaut d'intrts conomiques et sociaux (art. L. 145-4).
La protection
- Prservation des activits traditionnelles (art L. 145-3-1)
Les terres ncessaires au maintien et au dveloppement des activits agricoles,
pastorales et forestires, apprcies selon la situation, le relief, la pente,

-37-
Droit de l'urbanisme

l'exposition et au regard du rle qu'elles jouent dans les systmes d'exploitation


locaux doivent tre prserves. Mais des exceptions sont prvues pour les
constructions utiles ces activits ou lies la pratique du ski et de la randonne.
- Prservation du patrimoine naturel et culturel montagnard (art. L. 145-3-
II)
Les documents d'urbanisme et les dcisions relatives l'occupation des sols
comportent des dispositions propres favoriser cette prservation.
- Protection des plans d'eau
- L'article L. 145-5 dispose que les parties naturelles des rives des plans d'eau
naturels ou artificiels d'une superficie infrieure 1 000 hectares sont protges
sur une distance de 300 mtres partir de la rive. Les constructions, installations,
affouillements, routes nouvelles y sont interdits.
- Mais, comme sur la bande littorale des 100 mtres (cf. infra ), des exceptions
sont susceptibles de venir affaiblir la porte de cette interdiction. Outre les
drogations autorisant les btiments usage agricole, pastoral ou forestier et
certaines installations touristiques et scientifiques, les P.O.S. peuvent autoriser
1' extension mesure d'une agglomration existante dans le respect du paysage
et des caractristiques propres cet espace sensible.
- La. jurisprudence a donn une interprtation rigoureuse de cette notion : Affaire
du lac de Fabrges (CE. 20 janvier 1988 : SEPANSO ) ce qui devrait inciter
les maires ne pas tenter de tourner l'interdiction.
- Face la pression de certains parlementaires un amendement avait t
discrtement insr dans la loi sur la rforme de la fiscalit locale en juillet 1990.
Considr comme un cavalier budgtaire , il fut invalid par le Conseil
constitutionnel.
- La loi du 9fvrier 1994 revient l'offensive. Son article 7 ajoute l'article
L. 145-5 un alina permettant d'autoriser l'implantation sur les rives d'un plan
d'eau artificiel d'une opration d'urbanisation intgre l'environnement dont

-38-
La rglementation de l'urbanisme

la surface n'excde pas 30 000 m2 (ce qui correspond la surface de l'opration de


Fabrges qui peut ainsi tre rgulirement acheve).
Des garanties contre les abus peuvent tre trouves dans l'obligation de l'avis de la
commission dpartemental des sites et dans la double comptence des Ministres
de l'Urbanisme et de l'Environnement pour accorder l'autorisation.
- Interdiction des routes panoramiques
-L'article L. 145-6 interdit la cration de routes nouvelles, de vision
panoramique, de corniche ou de bouclage au-dessus de la limite forestire.
Quelques exceptions justifies par le dsenclavement ou des considrations de
dfense nationale sont prvues.

Les units touristiques nouvelles (U.T.N.)


La formule est reprise de la directive de 1977 et renforce. Il s'agit d'une
procdure qui contraint les lus locaux raisonner en terme d'quilibre gnral du
massif moyen et long terme.
Est considre comme U.T.N. toute opration de dveloppement touristique en
zone de montagne ayant pour objet ou pour effet : de crer une urbanisation soit
dans un site encore vierge de tout quipement, soit en discontinuit avec les
amnagements existants, ou d'entraner une augmentation de la capacit
d'hbergement touristique de plus de 8 000 m2 ou une extension significative des
remontes mcaniques (art. L. 145-9).
Les U.T.N. ne peuvent tre cres que dans les communes disposant d'un P.O.S.
opposable aux tiers ou lorsqu'un S.D. ou un schma de secteur les a mentionnes.
La demande d'autorisation est faite par la collectivit locale concerne. Le dossier
de ralisation est mis la disposition du public et soumis pour avis au Comit de
massif. L'autorisation est dlivre par le prfet. Elle est un pralable aux
autorisations de construire.
Le contrle juridictionnel de la cration d'une U.T.N. quant au respect des sites et
des quilibres est un contrle normal ; C E . 15 mai 1992, Commune de

-39-
Droit de l'urbanisme

Cruseilles . (La Haute Juridiction estime lgale la cration de l'UTN. Le T.A.


de Grenoble avait pris une position contraire.)

B- La loi du 3 janvier 1986 relative l'amnagement, la protection et la


mise en valeur du littoral
Objet d'une convoitise encore plus prcoce que la montagne, le littoral franais
avait dj subi les mfaits d'une urbanisation sauvage lorsque la directive
d'amnagement du 25 aot 1979 tenta de mettre en uvre les premires mesures
significatives de protection. La loi du 3 janvier 1986 qui a valeur de loi
d'amnagement et d'urbanisme a repris et renforc ces dispositions figurant aux
articles L. 146-1 L. 146-9.
On ne manquera pas d'observer que la finalit amnagement intensifie par
celle, ambigu, de mise en valeur a t place avant celle de protection dans
l'intitul de la loi.
Il n'existe pas de dfinition juridique du littoral et le lgislateur a pris en compte
trois catgories de communes : celles riveraines des mers, ocans, tangs sals et
plans d'eau d'une superficie suprieure 1 000 hectares ; celles riveraines de
certains estuaires et deltas et, leur demande, celles proches des prcdentes qui
participent aux quilibres conomiques et cologiques littoraux. La liste en est
fixe par dcret en Conseil d'Etat.
Le littoral franais accueille environ l/12 e de la population franaise rpartie en
un millier de communes. Compte tenu du mitage , plus de la moiti de ses
7 000 km est dj urbanise. Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages
lacustres avait acquis 35 981 hectares en 1991.
Comme pour la loi Montagne , la loi d'amnagement et de dveloppement du
territoire a prvu de faciliter les politiques interrgionales mais en des termes
moins impratifs. Les conseils rgionaux des rgions limitrophes peuvent
coordonner leur politique du littoral et laborer un schma interrgional du
littoral. Ce schma veille la cohrence des projets d'quipement et des actions
de l'Etat, des collectivits territoriales qui ont une incidence sur l'amnagement et

-40-
La rglementation de l'urbanisme

la protection du littoral. Ce document doit bien videmment respecter les


orientations du schma national d'amnagement et de dveloppement du territoire
et celles des schmas rgionaux.

L'amnagement
II s'agit d'enrayer la densification dj forte en localisant les constructions
nouvelles et en les loignant du rivage.
- Non-remise en cause des espaces dj urbaniss (L. 146-2)
La reconstruction et mme l'extension des constructions rcentes sont autorises
ainsi que les oprations de rhabilitation de l'habitat.
- Extension de l'urbanisation en continuit ou en hameaux nouveaux (art.
L. 146-4-1)
Ne pourront tre autorises que les constructions ralises soit en continuit
avec les agglomrations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intgrs
l'environnement .
Les notions de continuit, c'est--dire de solidarit du tissu urbain, et celle
d'agglomration qui exclut les constructions nouvelles dans les zones d'habitat
dispers sont peu peu prcises par le juge.
- Extension limite de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage (art
L. 146-4-II)
La proximit du rivage ne fait pas entirement obstacle l'urbanisation. Mais
celle-ci doit se fonder sur des justifications prcises :
- Il peut tout d'abord s'agir de constructions compatibles avec un S.M.V.M. ou
conformes aux dispositions d'un S.D. ou d'un schma d'amnagement rgional.
- La justification peut tre recherche dans le P.O.S. mais condition que les
construction soient rendues ncessaires par la configuration des lieux ou par
l'accueil d'activits conomiques exigeant la proximit immdiate de l'eau.
- En l'absence de l'un ou l'autre de ces documents l'urbanisation peut tre ralise
avec l'accord pralable du prfet et aprs avis de la commission dpartementale

-41-
Droit de l'urbanisme

des sites. Ce mcanisme de co-dcision limite opportunment les pouvoirs des


lus communaux et les prfets qui n'auraient pas t saisis ont leur disposition
l'arme du dfr.
- La jurisprudence a prcis la notion d' espaces proches du rivage . Ils
peuvent s'tendre au-del d'une colline : C E . 12 fvrier 1993, Commune de
Gassiti , et ne sauraient accueillir des amnagements trop importants tels le
vaste ensemble immobilier entourant le golf de Gassin (arrt prcit) ou un
ensemble de 1 500 logements et 11 000 m2 de superstructures : C E . 29 mars
1993, Commune d'Argels-sur-mer . Dans les deux cas, les Z.A.C, furent
annules.

La protection
- Inconstructibilit dans la bande littorale des 100 mtres (art. L. 146-4-III)
En dehors des espaces urbaniss, les constructions sont interdites sur une bande
littorale de 100 mtres compter de la limite haute du rivage .
La protection spciale de la bande des 100 mtres avait t rige en principe ds
la directive de 1979. Plus prcise dans sa rdaction, la loi a cependant affaibli la
porte de l'inconstructibilit par un double rgime d'exception :
- d'une part l'inconstructibilit ne s'applique qu' en dehors des espaces
urbaniss . Selon la jurisprudence, cette urbanisation ne s'apprcie pas
seulement par rfrence au zonage des P.O.S., mais en fonction de la situation
relle du terrain ;
- d'autre part, elle ne s'applique pas aux constructions ou installations
ncessaires des services publics ou des activits conomiques exigeant la
proximit de l'eau , ce qui conduit des interprtations au cas par cas : cf. un
centre de thalassothrapie ou d'isothrapie n'exige pas cette proximit immdiate
alors que des entreprises de rparation navale et des activits d'aquaculture
l'imposent.

-42-
La rglementation de l'urbanisme

- La loi du 9fvrier 1994 est revenue sur un arrt du Conseil d'Etat qui estimait,
propos de la station d'puration de la ville de Toulon localise en bord de mer,
qu'une station d'puration n'exigeait pas la prsence immdiate de l'eau.
Son article 8 autorise, titre exceptionnel, les stations d'puration dans la bande
littorale, par arrt conjoint des Ministres de l'Urbanisme et de l'Environnement.
On ne manquera pas de regretter cet appel au lgislateur pour rsoudre deux
affaires particulires : Fabrges et la station d'puration prcite, et ces atteintes
- hlas trop frquentes la majest de la loi.
- Protection renforce des espaces littoraux fragiles (art. L. 146-6)
- Notion d'espaces fragiles protgs.
La formule est extensive. Seront protgs les espaces terrestres et marins, sites
et paysages remarquables ou caractristiques du patrimoine naturel et culturel du
littoral et les milieux ncessaires au maintien des quilibres biologiques . Le
dcret du 20 septembre 1989 en a donn la liste : forts et zones boises proches
du rivage, dunes, landes, plages, lidos, estrans, falaises, marais, vasires, rcifs
coralliens, lagons, mangroves dans les D.O.M... (art. R. 146-1).
- tendue de la protection.
Dans ces espaces seuls en principe peuvent tre installs des quipements lgers
ncessaires leur mise en valeur ou leur ouverture au public. Ces dispositions
s'appliquent aux documents d'urbanisme et les autorits comptentes devront en
tenir compte lors de leur laboration.
- Biens culturels maritimes. Loi du 1 er dcembre 1989.
La loi du Ier dcembre 1989 a soumis un rgime proche de celui des fouilles
archologiques terrestres les fouilles marines : autorisation de prospection,
obligation de laisser sur place et de dclarer l'administration (avec
ventuellement la remise d'une rcompense ) la dcouverte des gisements,
paves, vestiges et gnralement de tout bien prsentant un intrt archologique
ou historique, situs sur le domaine public maritime ou au fond de la mer dans la
zone contigue.

-43-
Droit de l'urbanisme

C- La loi du 11 juillet 1985 relative l'urbanisme au voisinage des


arodromes
Remplaant et codifiant les dispositions d'une directive approuve par dcret du
22 septembre 1977, cette loi a pour objectif d'interdire ou limiter les constructions
aux alentours des arodromes, afin d'amliorer les conditions de vie des riverains
agresss par les nuisances sonores (art. L. 147-1 L. 147-6).
La loi s'applique aux arodromes classs selon le Code de l'aviation civile en trois
catgories : services grande distance (A), moyenne distance (B) et courte
distance (C). 350 communes sont concernes regroupant 6 millions d'habitants
dont 1 million de riverains.
Plans d'exposition au bruit (art. L. 147-3 et 4).
Ils sont labors obligatoirement autour des arodromes par les services de l'Etat.
La procdure reste centralise et les communes concernes ne sont que
consultes. Les plans sont soumis enqute publique puis annexs au P.O.S. dont
les dispositions doivent tre compatibles avec les prescriptions de ces plans.
Interdictions de construire.
- Le classement
Selon divers indices, mesurant la gne due au bruit, trois zones de bruit
dcroissant sont distingues, en tenant compte des perspectives de dveloppement
de chaque arodrome. Des prescriptions particulires peuvent intervenir.
- Effets (art. L. 147-5)
Le principe gnral d'interdiction d'extension de l'urbanisation et des quipements
publics risquant d'exposer de nouvelles populations aux nuisances de bruit est
assorti des prcisions suivantes :
Les constructions usage d'habitation, interdites en principe, seront
exceptionnellement autorises :
Si elles sont ncessaires l'activit aronautique. Il en est de mme pour les
quipements publics.

-44-
La rglementation de l'urbanisme

S'il s'agit de constructions individuelles non groupes situes dans des secteurs
dj urbaniss ds lors qu'elles n'entranent qu'une faible capacit nouvelle
d'accueil. Il en est de mme pour les oprations de rnovation de l'habitat existant.
Ces dispositions sont modules en fonction du classement en zones et de la gne
due au bruit.
Enfin, toutes les constructions qui seront autorises en vertu de ces exceptions
feront l'objet de mesures d'isolation acoustique selon un rgime spcial.

2. Les Directives territoriales d'Amnagement (D.T.A.)


La cration de D.T.A. relevant de la comptence de l'Etat avait t prconise ds
1992 dans le rapport du Conseil d'Etat : L'urbanisme, pour un droit plus
efficace et avait t insre dans le projet de loi BIANCO portant rforme
gnrale du code de l'urbanisme, projet qui n'avait pu tre men terme en raison
des lections lgislatives de mars 1993.
Ces D.T.A. taient en 1992 envisages en raction aux schmas directeurs
intercommunaux (cf. infra chapitre 2) qui remplissaient difficilement leur rle
d'encadrement des P.O.S. puisqu'ils avaient en pratique t dtourns de leur but
prospectif initial et dictaient des prescriptions trs dtailles ; ainsi ils se
substituaient aux P.O.S. plus qu'ils ne les encadraient. De surcrot, la lourdeur et
la complexit de la procdure de rvision de ces schmas n'incitaient pas les
collectivits locales les rnover.
Toutefois, la suppression progressive des schmas directeurs intercommunaux et
leur remplacement par des D.T.A. risquaient d'tre perus par les lus locaux
comme une "recentralisation" de l'urbanisme et un retour de l'Etat dans le
domaine de l'amnagement.
De plus, la mise en rvision de plusieurs de ces documents la faveur de la loi
sur l'administration de la Rpublique du 6fvrier 1992, qui a renforc
l'intercommunaut, limitait la pertinence des critiques prcdemment adresses
aux schmas.

-45-
Droit de l urbanisme

II a donc t dcid de crer des D.T.A. tout en maintenant les schmas directeurs,
ce qui n'est pas sans effet quant l'aggravation de la sdimentation du droit de
l'urbanisme et sa complexit, phnomne particulirement fcheux en cas de
contentieux.

Dfinition
L'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme modifi dispose :
Des lois d'amnagement et d'urbanisme fixent des dispositions nationales ou
particulires certaines parties du territoire .
Des directives territoriales d'amnagement peuvent fixer, sur certaines parties
du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matire d'amnagement
et d'quilibre entre les perspectives de dveloppement, de protection et de mise en
valeur des territoires. Elles fixent les principaux objectifs de l'Etat en matire de
localisation des grandes infrastructures de transport et des grands quipements,
ainsi qu'en matire de prservation des espaces naturels, des sites et des
paysages. Elles prennent en compte les orientations gnrales du schma
national d'amnagement et de dveloppement du territoire .
Ces directives peuvent prciser en outre les modalits d'application des lois
d'amnagement et d'urbanisme.

Centralisation de la procdure d'tablissement


Les D.T.A. sont labores sous la responsabilit de l'Etat et son initiative.
Toutefois, toute concertation avec les collectivits locales n'est pas absente. Les
projets de D.T.A. sont labors en association avec les rgions, les dpartements,
les comits de massif, les communes chefs-lieux d'arrondissement ainsi que les
communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes.
Leur avis est rput favorable s'il n'est pas intervenu dans un dlai de 3 mois
compter de leur saisine.
Les D.T.A. ventuellement modifies pour tenir compte de ces avis sont
approuves par dcret en Conseil d'Etat.

-46-
La rglementation de l'urbanisme

Effets juridiques
Afin d'assurer la cohrence de la politique nationale d'amnagement du territoire,
les D.T.A. prennent en compte le schma national.
La loi d'orientation tablit une chane de compatibilit entre les lois nationales
d'amnagement et d'urbanisme, les D.T.A. et les documents d'urbanisme locaux
(schmas directeurs et schmas de secteurs, P.O.S. ou documents en tenant lieu).
Cette chane de compatibilit est fonde sur le principe de subsidiante, selon
lequel un document d'urbanisme ne doit tre compatible qu'avec le document ou
la norme qui lui est immdiatement suprieur.
Ainsi la nouvelle loi dispose : les schmas directeurs et les schmas de secteur
doivent tre compatibles avec les D.T.A. et en l'absence de ces directives avec les
lois d'amnagement et d'urbanisme. Les P.O.S. et les documents en tenant lieu
doivent tre compatibles avec les orientations des schmas directeurs et des
schmas de secteur. En l'absence de ces schmas, il doivent tre compatibles avec
les D.T.A. et en l'absence de ces dernires avec les lois d'amnagement et
d'urbanisme .
Les D.T.A. qui ont pour objet de prciser les modalits d'application des lois
Montagne et Littoral sont directement opposables aux autorisations individuelles.

3. Les oprations d'intrt national


II s'agit de vastes oprations inscrites dans la politique d'amnagement du
territoire et dont la ralisation, de par les enjeux en cause, chappe au droit
commun de l'utilisation des sols. L'Etat peut ainsi imposer des oprations d'intrt
national en dpit de la rticence sinon de l'hostilit des collectivits locales.
Leur rgime a t prcis par la loi du 7 janvier 1983 qui les lgalise, les fait
chapper la rgle de la constructibilit limite et dcide que les autorisations de
construire dans leur primtre continueront tre dlivres au nom de l'Etat
mme si la commune est dote d'un P.O.S. approuv.

-47-
Droit de l'urbanisme

La liste est dresse l'article R. 490-5. Il s'agit des primtres d'urbanisation


concernant les agglomrations nouvelles, de l'amnagement du quartier de la
Dfense, des domaines industrialo-portuaires d'Antifer, du Verdn et de
Dunkerque (dans les primtres respectifs des ports autonomes du Havre, de
Bordeaux et de Dunkerque) et de l'amnagement de la zone de Fos-sur-Mer.

4. Les oprations d'amnagement dans les agglomrations


nouvelles
Inspire d'expriences trangres, cette formule a t adopte en France dans les
annes 1965-70 lorsque la croissance conomique et dmographique autorisait
d'ambitieux projets d'amnagement du territoire et d'urbanisation.
En raction contre les cits-dortoirs, il s'agissait d'intgrer dans la nouvelle
agglomration les activits conomiques et l'habitat et de crer ex nihilo des villes
de grande envergure (l'objectif initial tait de 500 000 1 million d'habitants) la
priphrie d'une grande agglomration et dans un site d'ordinaire rural.
Le chois de 9 villes nouvelle fut dcid, 5 en rgion parisienne : Cergy-Pontoise,
Saint-Quentin-en-Yvelines, vry, Marne-la-Valle, Melun-Snart ; 4 en
province : Villeneuve-d'Ascq prs de Lille, Le Vaudreuil prs de Rouen, l'Isle-
d'Abeau prs de Lyon, Fos-tang de Berre prs de Marseille. En 1987, le secteur
IV de Marne-la-Valle a t rig en agglomration distincte.
Structures administratives
- L a l o i du 10juillet 1970
Les tudes et les premiers amnagements furent confis des missions puis des
tablissements publics. La loi de 1970 mit au point les structures de coopration
intercommunale charges d'administrer les villes en gestation.
Les communes, concernes avaient le choix entre trois formules : communaut
urbaine, ensemble urbain, syndicat communautaire d'amnagement. C'est ce
dernier systme qui fut le plus utilis. Deux agglomrations nouvelles ont perdu
leurs spcificit et rejoint le droit commun : Lille-Est (dcret du 27 dcembre
1983) et Le Vaudreuil (dcret du 24 dcembre 1987).

-48-
La rglementation de l'urbanisme

- L a loi du 13 juillet 1983


Elle prvoit une volution vers le droit commun de l'administration
communale mais maintient le particularisme initial et un rgime encore
fortement centralis.
Les communes concernes, qui se voyaient offrir le choix entre plusieurs
structures, ont cart celle de la commune unique par fusion, ainsi que celle de la
communaut urbaine pour prfrer, comme par le pass, celle du syndicat
d'agglomration nouvelle, qui s'est substitu au syndicat communautaire urbain
dont il est trs proche.

Oprations d'amnagement
II a t cr au niveau national un Groupe central des villes nouvelles , plac
auprs du Ministre charg de l'urbanisme qui met des avis, fait des propositions
et a en charge la coordination des oprations.
Au niveau local des tablissements publics sont responsables des oprations
d'amnagement. Les collectivits locales disposent de la majorit des siges au
conseil d'administration mais l'Etat y est fortement reprsent. Ces E.P.I.C. ont de
trs larges pouvoirs d'intervention foncire.
Les ressources sont partages entre le syndicat d'amnagement qui revient la
taxe professionnelle et qui bnficie des subventions de l'Etat ou de la rgion et
entre les communes qui revient la taxe foncire et d'habitation ainsi que les
dotations globales d'quipement et de fonctionnement.
Le prsident du syndicat a le pouvoir de dlivrer, au nom de l'Etat les
autorisations d'occupation du sol, lotissement ou oprations groupes de plus de
30 logements. Les oprations d'amnagement des villes nouvelles constituent des
projets d'intrt gnral.
Le bilan est plutt satisfaisant.
Les agglomrations nouvelles ont accueilli plus de 40 % du flux dmographique
de la rgion d'Ile-de-France et l'quilibre entre les activits conomiques et
l'habitat est honnte. La loi de 1983 n'a pas fix d'objectifs quantitatifs aux

-49-
Droit de l'urbanisme

logements nouveaux construire, les ambitieux paris des annes 70 n'ayant pas
t tenus.

5. Les projets d'intrt gnral


II s'agit du dispositif le mieux adapt pour contrecarrer l'urbanisme dcentralis et
l'opposition des communes de grands projets d'utilit publique initis par l'Etat,
les tablissements publics ou d'autres collectivits territoriales.
Crs par la loi du 7 janvier 1983, ils apparaissent comme l'indispensable
contrepoids aux larges comptences transfres aux communes. Toutefois, en
pratique l'objectif est plus de convaincre que de contraindre les communes.
Comme les lois d'amnagement et d'urbanisme et les servitudes d'utilit publique,
ils reprsentent les intrts collectifs supracommunaux devant lesquels les
documents locaux d'urbanisme doivent s'effacer. Mais il s'agit de projets
spcifiques diversifis.

Objet
II s'agit de tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection prsentant un
caractre d'utilit publique... et destin la ralisation d'une opration
d'amnagement ou d'quipement, au fonctionnement d'un service public,
l'accueil des populations dfavorises, la protection du patrimoine naturel ou
culturel, la prvention des risques, la mise en valeur des ressources naturelles
ou l'amnagement agricole et rural .
A titre d'exemple, on citera la ralisation de routes, ponts, centrales lectriques,
lignes ferroviaires, btiments scolaires..., les oprations de remembrement rural,
de boisement, de rhabilitation des quartiers anciens. Les travaux peuvent
n'intresser que l'entretien ou les rparations.

Utilit publique du projet


Le projet doit obligatoirement revtir un caractre d'utilit publique. Le juge
applique le contrle du bilan au P.I.G : C E . 9 fvrier 1992, Commune de

-50-
La rglementation de l urbanisme

Soulom et CE., 30 octobre 1992, M. affaires trangres c/Association de


sauvegarde Aima-Marceau .
Initiative
II peut s'agir de projets de l'Etat, d'une rgion, d'un dpartement, d'une commune
autre que celle responsable du document d'urbanisme du territoire concern, d'un
groupement de communes, d'un tablissement public et de toute autre personne
ayant la capacit d'exproprier.
Le projet doit tre suffisamment labor et avoir fait l'objet soit d'une inscription
dans un document de planification soit d'une dcision ou d'une dlibration de
l'intervenant mise la disposition du public.
L'acte de l'intervenant peut tre frapp de recours au mme titre que les actes
ultrieurs du prfet ou des autorits communales.
Qualification du P.I.G par le prfet
L'intervenant transmet son dossier la D.D.E. qui s'assure du respect des
conditions fixes l'article R. 121-13. Le prfet est seul comptent pour qualifier
le projet de P.I.G. Il vrifie que ce projet est compatible avec les autres
contraintes supracommunales, avec d'autres P.I.G. et avec les intrts de la
commune et ses choix d'amnagement (cf. circulaire du 27 juin 1985 ).
Prise en compte du P.I.G. par les documents d'urbanisme
communaux ou intercommunaux
Le P.I.G. ne produit d'effet qu' travers un document de planification communal
ou intercommunal, il n'est pas par lui-mme une source du droit de l'urbanisme et
n'est pas directement opposable aux autorisations individuelles.
Les collectivits locales responsables de la mise ne uvre des S.D. et des P.O.S.
doivent prendre en compte les P.I.G. dans l'laboration de ces documents. A
dfaut ces derniers seraient dclars illgaux.
- Si le projet est dcid aprs l'approbation d'un S.D. ou d'un P.O.S. et n'est pas
compatible avec eux, le prfet peut demander la modification du schma

-51-
Droit de l'urbanisme

(art. L. 122-1-4) ou mettre en demeure la commune de modifier ou rviser son


P.O.S. (art. L. 123-7-1).
- Le lgislateur a voulu inciter les communes prparer, par anticipation, les
rgles juridiques facilitant la ralisation des P.I.G. : emplacement rserv dans un
P.O.S. par exemple. Lors de l'laboration des P.O.S. le prfet obtient souvent la
prise en compte du projet sans devoir le formaliser dans un vritable P.I.G.
Les P.I.G. peuvent avoir une envergure exceptionnelle tel le projet Euro Disney
Land {dcret du 24 mars 1987 ) mais de nombreux projets d'utilit publique
sont beaucoup plus modestes : tablissement d'une ligne de distribution d'nergie
lectrique, dviation d'une route nationale, classement d'un site, projet de drainage
ou d'irrigation, tablissement d'une zone de protection autour d'une
usine : CE. 3 fvrier 1992, Commune de Soulom .
- Pour vaincre la rsistance de la Ville de Paris modifier son P.O.S., le projet de
construction du nouveau Centre des confrences internationales, dernier grand
chantier du Prsident , quai Branly, fut dclar P.I.G.
Annul par le T.A. de Paris le 28 juin 1992, ce projet fut estim rgulier par le
Conseil d'Etat, quatre mois plus tard : CE. 30 octobre 1992, Association de
sauvegarde du site du Champs de Mars . Pour des raisons financires, le projet
fut, peu aprs, abandonn.

6. Les schmas de mise en valeur de la mer


Ils ont succd aux schmas d'aptitude et d'utilisation de la mer (S.A.U.M.)
tablis partir de 1973 par les services de l'Etat dans certains sites du littoral afin
de les valoriser. Trois seulement avaient t achevs : rade de Brest, Perthuis
charentais, bassin d'Arcachon.
Les S.M.V.M. ont t lgaliss par la loi du 7 janvier 1983 (art. 57). Ils doivent
tre compatibles avec les dispositions de la loi littorale et les D.T.A. prises pour
son application.

-52-
La rglementation de l'urbanisme

Afin de fixer les orientations fondamentales de la protection, de l'exploitation et


de l'amnagement du littoral , ils devront dterminer la vocation des secteurs
de l'espace maritime et les principes de compatibilit applicables aux usages
correspondants ainsi que les consquences qui en rsultent pour l'utilisation des
divers secteurs de l'espace terrestre qui sont lis l'espace maritime .
Proche des schmas directeurs avec lesquels une superposition partielle est
possible, ils s'en distinguent cependant par une prise en compte globale de
l'utilisation de l'espace terrestre et maritime du littoral, par leur procdure de
cration reste centralise et par des effets juridiques suprieurs.
Les S.M.V.M. sont instruits et labors sous l'autorit des prfets (prfet du
dpartement et prfet maritime).
Ils sont approuvs par dcret en Conseil d'Etat. Ils ne sont soumis que pour avis
aux communes, dpartements et rgions dont les reprsentants ont cependant fait
partie du groupe du travail charg autour du prfet, de l'laboration du schma.
Ils ont valeur de directive territoriale d'amnagement, c'est--dire qu'ils s'imposent
aux documents locaux d'urbanisme (S.D. et en leur absence P.O.S.) qui doivent
tre compatibles avec leurs dispositions.
Ils doivent tre pris en considration lors de la cration, de la gestion et de
l'exploitation des ports.

-53-
Chapitre II
Les rgles dcentralises
Comme les rgles nationales, les rgles dcentralises s'articulent autour :
- de rgles gnrales qui rsultent soit de documents caractre
prospectif : les schmas directeurs fixant les orientations fondamentales de
l'amnagement et de l'urbanisme d'un ensemble de communes, soit de
documents de nature rglementaire : les P.O.S. compatibles avec les
orientations des S.D. et directement opposables aux administrs ;
- de rgles spcifiques certains espaces ncessitant une attention particulire.

I LES SCHMAS DIRECTEURS

Les anciens S.D.A.U. (schmas directeurs d'amnagement et d'urbanisme)


adopts sur le fondement de la L.O.F. du 30 dcembre 1967 revtaient un
caractre supracommunal et taient limits aux zones urbaines.
Les S.D. issus de la loi du 7 janvier 1983 sont labors selon une procdure
dcentralise, revtent un caractre intercommunal et leur primtre peut
s'tendre aussi bien sur les zones urbaines que sur les zones rurales. Il s'agit
toujours de documents prvisionnels d'orientation.
C'est sans doute cette libert laisse aux communes et les difficults de leur
coopration qui explique le peu d'empressement avec lequel elles se sont
engages dans l'laboration des S.D. L'inflation des autres documents
supracommunaux dont les communes ont tenir compte lors de l'laboration de
leur P.O.S. est une autre explication cette inertie.
Les chiffres illustrent l'chec, peut-tre provisoire, de la tentative de relance des
S.D. Au 1 er juillet 1991, 196 S.D., taient approuvs, couvrant 5 563 communes,
La rglementation de l'urbanisme

faible progression depuis 1983 ; dans le mme temps le nombre des P.O.S. avait
quasiment doubl. Prs d'1/3 des S.D. sont en cours de modification.
Un mouvement de reprise s'est toutefois amorc la faveur du renforcement de
l'intercommunalit par la loi sur l'administration territoriale de la Rpublique du
6 fvrier 1992, mais les S.D. ne connaissent toujours pas le succs rencontr par
les chartes intercommunales de dveloppement cres en 1983 (cf. infra) : plus de
300 chartes couvrant prs de 7 000 communes, succs d leur caractre souple
et peu formalis.
La complexit de la procdure d'laboration des S.D. est, en effet, la principale
cause de la lenteur de leur progression et de leur invitable vieillissement.

1. Objet
Selon l'article L. 122-1, les S.D. fixent les orientations fondamentales de
l'amnagement des territoires intresss, compte tenu de l'quilibre qu'il
convient de prserver entre l'extension urbaine, l'exercice des activits
agricoles, des autres activits conomiques et la prservation des sites et paysages
naturels ou urbains . Ils dterminent la destination gnrale des sols et, en tant
que de besoin, la nature et le trac des grands quipements d'infrastructure, en
particulier de transport, la localisation des services et des activits les plus
importantes ainsi que des zones prfrentielles d'extension et de restructuration
urbaine qui devront tenir compte de l'quilibre entre emploi, habitat, ainsi que
des moyens de transport et de la gestion des eaux . Les schmas directeurs
devront prendre en compte les programmes locaux de l'habitat (L. 13 juillet
1991).
La dfinition de ces orientations fondamentales est justifie par la circonstance
que les communes concernes prsentent une communaut d'intrts
conomiques et sociaux (art R. 122-1).
Les S.D. peuvent tre complts par des schmas de secteur qui prcisent leurs
options et sont soumis au mme rgime.

-55-
Droit de l'urbanisme

Leur contenu reflte leur caractre prospectif :


- un rapport de prsentation comporte une analyse de la situation existante et
celle des perspectives d'volution et indique le parti d'amnagement retenu
ainsi que les principales phases de ralisation ;
- des documents graphiques reprsentent notamment la destination gnrale
des sols et les sites protger, la localisation des principales activits et des
quipements publics ;
- il n'existe pas de rglement puisque le S.D. expose des orientations et ne fixe
pas de prescriptions opposables aux tiers.
L'amplitude des orientations fixes par les S.D. dans le temps et dans l'espace
tant suprieure celle des P.O.S., il et t logique que l'laboration des schmas
anticipe et prcde celle des P.O. S. chargs de les mettre en uvre et de les
prciser.
La pratique fut autre : beaucoup de communes couvertes par un P.O.S. ne sont
pas comprises dans un S.D. et, lorsque le schma existe, son adoption a souvent
suivi et non prcd celle des P.O.S. Ce fut en particulier le cas dans les rgions
de forte vocation touristique o l'importance et la divergence des intrts
communaux rendait difficile l'adoption d'un S.D. alors que celle des P.O.S.
s'avrait urgente. Mais il est tout fait regrettable que 25 ans aprs la L.O.F. de
1967, seuls 20 % des P.O.S. soient encadrs par un S.D. approuv.

2. tablissement et adoption
La loi du 7 janvier 1983 a, en principe, profondment innov en dcentralisant,
comme pour les P.O.S., la procdure. Alors qu'auparavant la dcision appartenait
en dernier ressort aux autorits tatiques, en dpit d'une qualification en trompe
l'il d' laboration conjointe , depuis 1983 c'est l'Etat qui est devenu un simple
associ, l'initiative et la dcision revenant aux communes regroupes dans un
tablissement public de coopration intercommunale (E.P.C.I.).

-56-
La rglementation de l'urbanisme

Procdure normale d'tablissement (art. R. 122-2 R. 122-14)


Elle est lourde, complexe et se droule en trois phases.

Initiative et mise l'tude


C'est aux communes qu'appartient l'initiative, laquelle peut ne rsulter que d'une
majorit d'entre elles : les 2/3 reprsentant au moins la moiti de la population ou
inversement. Le primtre du schma est arrt par le prfet qui, selon la doctrine
ministrielle, n'a que la possibilit de le refuser mais pas de proposer un primtre
diffrent.
La dcision d'engager la procdure de mise l'tude est prise par l'organe
dlibrant de l'E.P.C.I, qui peut tre soit un syndicat mixte, soit un E.P.
prexistant, tel un district ou une communaut urbaine. La loi d'orientation sur
l'administration territoriale de la Rpublique du 6 fvrier 1992 a supprim la
structure spcifique des syndicats intercommunaux d'tudes et de programmation.
La procdure d'laboration est conduite par le prsident de l'E.P.C.I. Certaines
personnes publiques doivent tre associes : l'Etat obligatoirement et, leur
demande, la rgion, le dpartement, les autres E.P.C.I., les chambres consulaires.
Le prfet porte la connaissance de l'E.P.C.I. les Directives territoriales
d'amnagement applicables sur le primtre couvert par le S.D. et en l'absence de
ces directives, les lois d'amnagement et d'urbanisme, ainsi que les dispositions
ncessaires la mise ne uvre des projets d'amnagement d'intrt national,
rgional et dpartemental, avec lesquels le S.D. doit tre compatible.
L'E.P.C.I. a une grande libert pour choisir les organes d'tudes publics ou privs
chargs de la mise au point du projet. Il peut bnficier de la mise disposition
gratuite des services de l'Etat.

Consultations et mise la disposition du public


Une fois adopt par l'organe dlibrant de l'E.P.C.I., le projet est soumis pour avis
aux conseils municipaux des communes situes dans le primtre du schma ainsi
qu'aux personnes publiques associes son laboration.

-57-
Droit de l'urbanisme

En cas d'avis dfavorable, ces autorits peuvent saisir la commission de


conciliation prvue par la loi du 7 janvier 1983, laquelle peut proposer des
modifications au schma. Cette commission est compose de 6 lus communaux
et de 6 personnalits qualifies. Sa saisine demeure en pratique exceptionnelle.
Paralllement, le projet est mis, durant un mois, la disposition du public qui
peut prsenter ses observations, procdure plus lgre que l'enqute publique car
elle ne requiert pas le concours d'un commissaire enquteur.

Approbation (art. L. 122-1-3)


C'est un rgime complexe destin mnager l'autonomie des communes tout en
permettant de sauvegarder les orientations intercommunales.
Le schma, ventuellement modifi, est approuv par l'organe dlibrant de
l'E.P.C.I. mais cette dlibration n'est excutoire qu' l'issue d'un dlai de 60 jours
aprs transmission aux maires et au prfet.
Le prfet doit veiller la compatibilit du S.D. avec les normes d'application
nationale, en particulier les D.T.A. et en leur absence les L.A.U., les P.I.G., et si,
dans un dlai de 6 mois, l'E.P.C.I. ne procde pas la modification d'une
disposition juge incompatible le prfet peut la modifier d'office.
Les communes peuvent, dans les 15 jours de l'approbation, faire savoir qu'elles
estiment que le S.D. est de nature compromettre l'un de leurs intrts
essentiels en leur imposant notamment des nuisances ou des contraintes
excessives .
Le prfet notifie l'E.P.C.I., s'il l'estime ncessaire, les modifications souhaites
par la commune. Il peut aussi saisir la commission de conciliation. Faute d'accord
dans le dlai de 6 mois avec l'E.P.C.I., le prfet constate le retrait de la commune
et la non-application son gard du schma.

- Procdure exceptionnelle : le schma impos


La loi du 7 janvier 1983 a prvu des hypothses o les autorits de l'Etat peuvent
imposer l'laboration d'un S.D.

-58-
La rglementation de l'urbanisme

C'est le cas lorsque l'application locale des D.T.A. ou en leur absence des L.A.U.,
des P.I.G. et des projets d'U.T.N. requiert l'existence d'un S.D.
Si le schma n'a pu tre labor selon la procdure normale dcentralise dans un
dlai de 2 ans, le prfet peut, par arrt motiv, dcider de son tablissement
selon l'ancienne procdure d'laboration conjointe : l'approbation est donne par
arrt prfectoral ou dcret et les communes ne sont que consultes.

- Adaptation
Elle emprunte la mme dmarche dcentralise que l'laboration associe et le
prfet peut user de la procdure exceptionnelle pour les mmes raisons et dans les
mmes conditions.
La procdure d'laboration conjointe a t tendue par la loi du 18 juillet 1985
aux anciens S.D.A.U. approuvs avant le 1 er octobre 1983. Elle intervient
facultativement lorsqu'un P.O.S. en cours d'laboration contient des dispositions
incompatibles avec l'ancien schma et imprativement si cela est rendu ncessaire
par l'application des D.T.A. ou en leur absence des L.A.U. ou si elle est
susceptible de compromettre la ralisation d'un P.I.G.

3. Opposabilit
Aux autorits comptentes
- Doivent tre compatibles avec le S.D. : les P.O.S., les P.A.Z., les projets
d'acquisitions foncires des collectivits, des tablissements publics et de leurs
concessionnaires, les grands travaux d'quipement.
La notion de compatibilit est plus souple que celle de conformit. Celle-ci
interdit toute diffrence entre la norme suprieure et la norme infrieure alors que
celle-l suppose l'absence de contrarit des documents d'urbanisme communaux
avec les orientations fondamentales et la destination gnrale des sols prvues au
S.D. (en ce sens : Circulaire du 21 juillet 1987, cf. aussi Avis du CE. du 5 mai
1991). L'harmonie et la cohrence entre les grandes options communales et
intercommunales sont ainsi recherches.

-59-
Droit de 'urbanisme

- Le juge exerce un contrle restreint, peu peu renforc, du respect de cette


obligation.
S'il a pu paratre peu enclin la svrit en refusant d'annuler des dclarations
d'utilit publique concernant des oprations non prvues au schma ou s'en
loignant assez nettement : cf. C E . 22 fvrier 1974, .Sieur Adam , trac
d'autoroute en Alsace diffrent de plusieurs kilomtres du trac prvu au
S.D.A.U., il n'hsite pas annuler des P.O.S. partiellement incompatibles avec les
dispositions d'un S.D. : cf. premire annulation, C E . 17 dcembre 1982,
Chambre d'agriculture de l'Indre , cration d'une zone artisanale et
industrielle par le P.O.S. d'une commune de l'agglomration de Chteauroux alors
que les orientations du schma directeur prvoyaient dans cet espace des zones
rurales habitat dispers. Pour d'autres exemples d'annulation : cf. C E . 11 fvrier
1991, S.A. H.L.M. Artois logement , P.O.S. ne respectant pas un espace vert-
parc urbain prvu au S.D.A.U. ; CE. 30 janvier 1991, Commune de Portets ,
P.O.S. mconnaissant la protection des zones viticoles inscrite dans le S.D. de
l'agglomration bordelaise et C E . 7 dcembre 1990, Commune de Lege-Cap-
Ferret , classement en zone N.A. de 160 hectares de terrains boiss par le S.D.
en site naturel.

Aux administrs
- L'arrt Domat du 2 mars 1977 a, mettant fin des controverses, dcid que
le permis de construire n'est pas au nombre des dcisions administratives dont la
lgalit doit s'apprcier par rfrence aux dispositions des S.D.A.U. lesquelles
ne sont donc pas directement opposables aux demandes d'autorisation du sol. La
contestation ne pourrait tre qu'indirecte en excipant Vexception d'illgalit d'un
P.O.S., d'un P.A.Z. ou d'une D.U.P. estims incompatibles avec un S.D.
- Les seules hypothses d'opposabilit directe concernent les autorisations de
construire sur les espaces boiss classs et surtout les S.D. d'agglomrations
nouvelles assimils aux directives d'amnagement national.
Par anticipation
A l'instar des P.O.S. les S.D. peuvent produire des effets avant que leur
laboration ait atteint son terme.

-60-
La rglementation de l'urbanisme

- D'une part, le prfet, peut suspendre les effets de l'acte de publication ou


d'approbation d'un P.O.S. dont certaines dispositions pourraient compromettre la
ralisation d'un S.D. en cours d'tablissement (art. L. 123-3-2).
-D'autre part, depuis la loi du 18juillet 1985, le prfet peut, en cas de
modification des S.D., dont la plupart ont vieilli, dcider l'application anticipe
des orientations d'un nouveau schma suffisamment avanc, afin de permettre la
ralisation de certains programmes, la seule condition que cette anticipation ne
compromette pas la ralisation des P.I.G. ou l'application des D.T.A. et en leur
absence des lois d'amnagement et d'urbanisme, (art. L. 122-6).

II - LES PLANS D'OCCUPATION DES SOLS


Institus l'origine par la LO.F. de 1967, les P.O.S. ont succd aux anciens
plans d'urbanisme avec une efficacit technique et juridique suprieure. S'ils
sont susceptibles d'tre tablis pour tout au partie d'un ensemble de
communes , ils couvrent en pratique gnralement une seule commune.
Ils sont l'expression de la dmocratie locale et de la souverainet communale dans
l'amnagement de son micro-territoire, d'autant plus que depuis la loi du 7 janvier
1983, leur procdure d'laboration a t dcentralise, ce qui confre la
commune la matrise de sa politique d'urbanisme et donc du contenu et de
l'application de ce document.
Les P.O.S. se sont banaliss, toutes les communes ont la libert de s'en doter. A
disparu l'ancienne distinction entre les communes o les P.O.S. taient
obligatoires (en particulier les communes de plus de 10 000 habitants) et celle o
ils n'taient que facultatifs.
La loi du 7 janvier 983 incite toutefois fortement les communes tablir un
P.O.S. Trois dispositifs permettent ce chantage au P.O.S.
D'une part, le lien entre la dcentralisation des autorisations d'utilisation du sol et
l'existence d'un P.O.S. qui implique que les autorisations individuelles sont

-61-
Droit de l'urbanisme

dlivres au nom de la commune et non plus au nom de l'Etat lorsque la


commune est dote d'un P.O.S.
D'autre part, la rgle de la constructibilit limite qui en dehors des parties
actuellement urbanises de la commune , rgle ultrieurement assouplie,
s'applique lorsque la commune ne s'est pas dote d'un P.O.S.
Enfin, la possibilit d'tablir un P.O.S. simplifi, offerte en particulier aux petites
communes rurales.
Bien que perus l'origine par les lus locaux comme une nouvelle contrainte
technocratique impose par l'Etat, les P.O.S. se sont progressivement mis en place
partir de 1970, les communes ayant pris conscience qu'ils rpondaient une
ncessit vidente.
Les rformes dcentralisatrices ont relanc la procdure. Actuellement, prs de
15 000 P.O.S. sont en vigueur sur plus de la moiti du territoire, intressant plus
des 4/5 de la population. Il n'en subsiste pas moins une grande diffrence entre les
communes rurales et urbaines. 20 % des 28 000 communes de moins de
1 000 habitants taient dotes d'un P.O.S. contre 90 % des communes de plus de
2 000 habitants.

1. Contenu
Le contenu du P.O.S. est gomtrie variable .
L'article L. 123-1 distingue entre des dispositions obligatoires, telles le zonage,
les rgles de prospect, la destination et la nature des constructions, la prise en
considration des programmes locaux de l'habitat, lorsqu'ils existent. La loi
paysage du 8 janvier 1993 contraint, de surcrot les P.O.S. prendre en
compte la prservation de la qualit des paysages et la matrise de leur
volution . C'est le contenu minimal du P.O.S. qui accueille aussi des
dispositions facultatives telles que le C O S . , les emplacements rservs, les
rgles relatives l'aspect extrieur des constructions... Cette libert de choix est
de nature inciter les petites communes rurales entreprendre l'laboration d'un

-62-
La rglementation de l'urbanisme

P.O.S. simplifi plus ais mettre en oeuvre que les documents sophistiqus et
complexes ncessaires aux grandes agglomrations.
Quel que soit son contenu, le P.O.S. se prsente sous la forme d'un dossier
comprenant : un rapport de prsentation, des documents graphiques, un rglement
et des annexes.
Le rapport de prsentation (art. R. 123-17)
- Sorte d'expos des motifs, il expose partir de l'analyse de la situation existante
les perspectives d'volution dmographique, conomique et sociale... celles
relatives l'habitat, l'emploi, aux quipements publics, aux services et aux
moyens de transport . Il doit justifier de la compatibilit du P.O.S. avec les
diverses nonnes supracommunales, formalits considres comme substantielles.
Prospectif, il dtermine les perspectives d'volution des parties urbanises et les
conditions permettant la commune de matriser son urbanisation.
- La jurisprudence a soulign l'importance de ce rapport et annul des P.O.S. pour
insuffisance des analyses sur l'tat initial de l'environnement, cf. CE. 17 juin
1983, Commune d'Avrill ; C E . 22 novembre 1985, Daniau ;
C E . 3 juillet 1992, Commune de Riedisheim . Ce contrle rigoureux est
d'autant plus ncessaire que les documents chappent l'obligation d'tude
d'impact.
La commune doit justifier ses choix d'urbanisme et expliquer en quoi ils servent
l'intrt gnral. Le rapport de prsentation doit, en particulier, dmontrer que le
P.O.S. respecte les proccupations d'environnement.
En dpit d'un vif dbat, aprs le vote de la loi du 10 juillet 1976 dont l'article 2
introduisait l'tude d'impact dans notre droit, les P.O.S. chappent l'obligation
d'une telle tude.
Aux arguments des cologistes, il fut rpliqu que 1' tude d'environnement ,
qui figure dans le rapport de prsentation, en tient lieu.

-63-
Droit de l'urbanisme

Cette tude se prsente comme une analyse de l'tat initial du site et de


l'environnement, des incidences de la mise en uvre du P.O.S. sur leur volution
ainsi que des mesures prises pour leur prservation et leur mise en valeur.

Les documents graphiques (art. R. 123-18)


II s'agit de cartes et tableaux ayant pour fonction de localiser les divers secteurs
et emplacements o s'appliquent les rgles du P.O.S. Ils fixent en particulier des
zones affectes des usages diffrents et dont le dcoupage l'emporte, au besoin,
sur le parcellaire foncier : un propritaire peut voir son terrain dcoup en
plusieurs zones.
Les documents graphiques doivent faire apparatre au minimum, un dcoupage en
zones urbaines et naturelles, lesquelles font souvent l'objet de nouvelles
subdivisions.

Les zones urbaines


II s'agit des espaces o les capacits des quipements publics existants ou en
cours de ralisation permettent d'admettre immdiatement des constructions .
En principe, le permis de construire ne peut tre refus pour dfaut ou absence
d'quipements publics encore que la jurisprudence exige parfois quelques
garanties supplmentaires.
Les zones urbaines sont souvent diffrencies en fonction de leur loignement par
rapport au centre historique de la ville, dsign par la qualification U.A. La zone
U.B couvre l'espace d'habitat dense qui l'avoisine, la zone U.C concerne des
terrains de plus faible densit d'habitat, la zone U . G des constructions
individuelles, la zone U.R des btiments en rnovation, la zone U.F l'emprise
ferroviaire...

Les zones naturelles


Peu ou non quipes, elles ne doivent pas accueillir une urbanisation immdiate.
L'article R. 123-18-2 distingue quatre catgories :

-64-
La rglementation de l'urbanisme

- Les zones N.A.


Ce sont les zones d'urbanisation future. Encore insuffisamment quipes, elles
sont destines tre progressivement urbanises soit l'occasion de la
modification du P.O.S. ou de la cration d'une Z.A.C, soit, formule plus souple,
l'occasion de la ralisation d'oprations compatibles avec un amnagement
cohrent de la zone tel qu'il est dfini par le rglement .
Les matres d'ouvrage et les amnageurs ont un champ d'intervention privilgi en
zone NA dont les terrains posent souvent de dlicats problmes d'valuation.
- Les zones N.B.
Il s'agit de zones rsiduelles destines une urbanisation individuelle diffuse car
desservies partiellement par des quipements qu'il n'est pas prvu de
renforcer .
- Les zones N.C.
Zones de richesses naturelles, elles doivent tre protges en raison notamment
de la valeur agricole des terres ou de la richesse du sol ou du sous-sol . Les
constructions autorises sont celles lies ces activits productrices.
- Les zones N.D.
Elles doivent faire l'objet d'une protection spciale en raison de l'existence de
risques ou de nuisances, de la qualit des sites, des milieux naturels, des paysages,
et de leur intrt notamment au point de vue esthtique, historique ou cologique.
En principe inconstructibles, elles peuvent parfois accueillir les secteurs o est
applicable un transfert des possibilits de construire confres par C.O.S.

Les espaces soumis statut spcial


Les documents graphiques font apparatre, s'il y a lieu :
- le trac et les caractristiques des voies de circulation ;
- les emplacements rservs aux voies et ouvrages publics, aux installations
d'intrt gnral et aux espaces verts, liste qui a un caractre limitatif ;
- les primtres de rhabilitation, les secteurs sauvegards, les Z.A.C. ;

-65-
Droit de l'urbanisme

- les espaces boiss classs ;


- les primtres de premption...

Le rglement (art. R. 123-21)


II fixe les rgles applicables aux terrains compris dans les diffrentes zones.
Contenu obligatoire et contenu facultatif
Le rglement doit obligatoirement prvoir les rgles relatives l'affectation
dominante des sols, l'implantation des constructions, leur destination et leur
nature. Il peut contenir galement des prescriptions concernant la hauteur ou
l'aspect extrieur des constructions ; leur desserte, l'accs la voirie, les
quipements publics ncessaires, les coefficients d'occupation des sols. Il a ainsi
t jug qu'un P.O.S. qui ne comportait pas de rgles de hauteur des btiments
n'tait pas entach d'illgalit : C E . 15 fvrier 1993, Commune d'pinay-sur-
Seine .

Le cas particulier des CO.S. (art. R. 123-21)


- Dfinition
Facultatifs, le ou les C.O.S. dterminent, en fonction notamment de la capacit
des quipements et de la nature des constructions effectuer, la densit de
construction admise dans chaque zone ou partie de zone.
L'article R. 123-22 le dfinit ainsi : c'est le rapport exprimant le nombre de
mtres carrs de plancher hors uvre susceptibles d'tre construits par mtre
carr de sol . La multiplication du C.O.S. par la superficie du terrain donne la
surface maximum de plancher susceptible d'tre construite.
Exemple : Superficie du terrain : 1 000 m2
C.O.S. : 0,5
Surface de plancher hors uvre constructible : 500 m2.

-66-
La rglementation de l'urbanisme

- A la diffrence du P.L.D. le C.O.S. varie selon chaque P.O.S. et l'intrieur de


chaque zone selon son affectation : cf. le C.O.S. sera plus lev en zone urbaine
qu'en zone protge ou sauvegarde.
- La surface hors uvre constructible nette (S.H.O.N.) est gale la surface brute
aprs dduction des combles et sous-sols non amnageables, des balcons, surfaces
non closes, espaces de stationnement. Si le terrain est dj construit, la surface des
btiments existants est prise en compte pour le calcul de densit.
- Les C.O.S. peuvent tre soit uniques, soit alternatifs, soit diffrencis selon la
destination des constructions (habitat, bureaux, commerces...).
- Dpassement
Le C.O.S. fixe en principe la limite maximale de la S.H.O.N. constructible, mais
il est prvu que cette limite puisse tre dpasse sous certaines conditions, et
moyennant le plus souvent contrepartie financire.
- Le rglement du P.O.S. (en principe en son article 15) peut prvoir ce
dpassement mais pour des motifs limitativement numrs : prescriptions
d'architecture et d'urbanisme, renforcement de la capacit des quipements
collectifs.
- Le constructeur bnficiaire versera une participation pour surdensit gale
la valeur de la surface supplmentaire de terrain qui aurait t ncessaire pour
l'dification de la construction si le C.O.S. avait t respect (art. L. 332-2). A
dfaut d'entente amiable, le juge de l'expropriation est comptent pour dterminer
la valeur vnale du terrain.
Les conditions de dpassement du C.O.S. ont donn lieu une jurisprudence
rigoureuse du Conseil d'Etat. Aux termes d'un arrt de principe du 30 janvier
1991, Ville de Moulins , l'article 15 du P.O.S. doit comporter les indications
prcises et dtailles sur les situations de fait susceptibles de justifier ce
dpassement ainsi que renonciation de ses conditions et de ses limites, lesquelles
peuvent parfaitement renvoyer aux rgles de gabarit et de hauteur prvues par le

-67-
Droit de l'urbanisme

rglement. L'absence de ces mentions dans le P.O.S. de Paris a t sanctionne


par le Conseil d'Etat : CE. 2 dcembre 1991, M. et Mme Souill .
Cette jurisprudence vise viter que les dispositions fixant les C.O.S. fassent
l'objet d'une drogation permanente par le biais de dpassements sans
plafonnement rglementaire. Elle permet galement d'attnuer certaines pratiques,
telles que la fixation, par les auteurs du P.O.S., de C.O.S. faibles dans le but de
faire financer une partie des quipements publics par la participation financire
exige des constructeurs contraints de solliciter un dpassement de C.O.S.
- Transfert
- En zone urbaine, une alternative existe la participation pour surdensit : c'est
le transfert de C.O.S. c'est--dire l'achat par un propritaire des droits de
construire confrs par le C.O.S. un autre terrain que le sien. Le constructeur a
le choix entre le paiement de la participation ou cet achat de la densit. C'est
un transfert priv . Critiqu comme susceptible de favoriser des transactions de
droits de construire fictifs, le transfert est soumis des conditions
strictes : prvision par le P.O.S., accord du conseil municipal, impossibilit de
dpasser le P.L.D. Le transfert suppose la conclusion d'un accord entre les
propritaires concerns, une dlibration municipale et un acte notari.
- En zone naturelle, le transfert peut intervenir en vue de favoriser le
regroupement des constructions et de protger la qualit des paysages lorsque
l'habitat est dispers l'excs. C'est un transfert public , prvu l'article
L. 132-2 et limit des secteurs de zone N.D. spcialement dlimits dans le
P.O.S.

Les annexes
Plusieurs sries d'annexs sont numres l'article R. 123-24 : liste des
emplacements rservs, des oprations dclares d'utilit publique, des servitudes
d'utilit publique, des lotissements, lments relatifs aux rseaux d'eau et
d'assainissement, D.T.A., plans d'exposition au bruit des arodromes.

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La rglementation de l'urbanisme

2. Procdure d'tablissement
Avant les lois de dcentralisation, l'laboration dite conjointe ou ngocie
laissait la matrise technique de l'instruction aux experts et aux services
dconcentrs, D.D.E. en particulier, et la matrise des orientations et des
arbitrages politiques au reprsentant de l'Etat : le prfet, qui avait comptence
pour prendre l'initiative de prescrire un P.O.S., celle de le rendre public et de
l'approuver.
- Cette matrise appartient dsormais aux communes. L'article L. 123-3 dispose
que le P.O.S. est labor l'initiative et sous la responsabilit de la
commune .
Si les services de l'Etat sont amens intervenir frquemment soit au titre de
procdure normale d'laboration, soit au titre d'une mise disposition de leurs
moyens techniques la demande des communes non dotes de structures
suffisantes pour l'instruction du P.O.S., les dcisions de prescription, de
publication et d'approbation leur chappent.
La dcentralisation n'a toutefois pas entran de changement dans les diffrentes
phases de la procdure d'laboration. La premire s'ouvre avec la dcision de
doter la commune d'un P.O.S. et s'achve avec la publication. La seconde permet
une concertation avec le public par le moyen de l'enqute publique et s'achve par
l'approbation. Plus prcisment cinq tapes peuvent tre distingues.

- Prescription et mise l'tude


Prescription
- L'tablissement du P.O.S. est prescrit par une dlibration du conseil municipal
laquelle doit fixer les modalits de l'association des personnes publiques
l'laboration : rgion, dpartement, organismes consulaires. L'Etat est
obligatoirement associ. L'association implique la participation effective
l'ensemble des travaux.

-69-
Droit de l'urbanisme

- Aprs transmission au prfet, cette dlibration fait l'objet d'une double


publicit : affichage en mairie durant un mois et insertion dans deux journaux
rgionaux ou locaux diffuss dans le dpartement.
- Dans les trois mois suivant la transmission, le prfet doit porter la
connaissance du maire toutes les informations sur les contraintes
supracommunales dont le P.O.S. doit tenir compte : D.T.A. et en leur absence
L.A.U., servitudes d'utilit publique, P.I.G., objectifs minima atteindre en
matire de politique locale de l'habitat.
- Le maire, qui conduit la procdure, prend ensuite un arrt rcapitulant la liste
des services de l'Etat et des personnes associes et indiquant les organismes
chargs de la ralisation des tudes, arrt qui fait l'objet des mmes mesures de
publicit que la dlibration du conseil municipal (art. R. 123-7).
Mise l'tude
- Pour Y tablissement du projet, la commune peut avoir recours une agence
d'urbanisme s'il en existe, des bureaux d'tudes publics ou privs ou aux services
extrieurs de l'Etat (D.D.E.) qui peuvent tre mis gratuitement sa disposition,
la demande du maire et sous son autorit, formule frquemment retenue.
- La conception du P.O.S. relve en gnral d'un groupe de travail runissant les
reprsentants du conseil municipal et des diverses collectivits associes.
- Le maire peut recueillir l'avis de toute personne qualifie ainsi que tout
organisme ou association ayant comptence en matire d'urbanisme et
d'amnagement. Il doit entendre sur leur demande les prsidents des associations
locales agres (art R. 123-8).
Ces consultations ne sauraient tre confondues avec l'association l'laboration
du projet. Les P.O.S. de La Baule et de Fontainebleau, par exemple, furent
annuls pour des excs de zle municipal, un prsident d'association agre de
dfense de l'environnement ayant t associ de manire trop permanente au
groupe de travail : C E . 5 janvier 1979, Association pour la protection de La
Baule-Escoublac .

-70-
La rglementation de l'urbanisme

- \J irrgularit de la composition du groupe de travail fut souvent invoque dans


le pass l'appui de l'annulation d'un P.O.S., ce qui permet au juge de ne pas avoir
statuer sur le fond. Actuellement, les lus locaux familiariss avec la procdure
d'laboration la matrisent mieux. Par ailleurs, le juge administratif estime que la
prsence au sein de la commission P.O.S. de personnes n'ayant pas qualit
siger ne constitue pas une irrgularit substantielle si la participation n'a t ni
active ni effective.

- Consultations sur le projet de P.O.S. arrt (art R. 123-9)


Lorsque le projet est techniquement achev, il est arrt par dlibration du
conseil municipal. Il doit comporter l'ensemble des pices rglementaires exiges
dans le dossier. Cette dlibration est une dcision faisant grief susceptible de
R.E.P.
- Les diffrentes personnes publiques associes ainsi que, sur leur demande, les
communes limitrophes et les E.P.C.I. directement intresss font connatre leur
avis dans un dlai de trois mois. En cas de dsaccord, la commission de
conciliation peut tre saisie.
- Le prfet indique, ventuellement, les modifications apporter pour qu'un
P.l.G. puisse tre ralis.

Publication (art R. 123-10)


- Aprs modification ventuelle par le conseil municipal, le projet de plan est
rendu public par arrt du maire lequel fait l'objet de la double mesure habituelle
de publicit.
- La publication rend le P.O.S. opposable aux tiers. L'arrt du maire est donc
troitement contrl par le prfet.
- Lorsque la commune est couverte par un S.D., le P.O.S. est immdiatement
excutoire et le prfet ne peut qu'exercer le contrle a posteriori de lgalit.
- Ce contrle est beaucoup plus pouss en l'absence de S.D., le prfet pouvant,
dans le dlai d'un mois au cours duquel l'opposabilit du P.O.S. est suspendue,

-71-
Droit de l'urbanisme

exiger la modification des dispositions illgales de nature compromettre la


ralisation d'un S.D. ou d'un S.M.V.M. en cours d'tablissement, celles des
dispositions insuffisantes pour permettre la matrise de l'urbanisation future et
celles qui font apparatre des incompatibilits manifestes avec l'utilisation ou
l'affectation des sols des communes voisines (art. L. 123-3-2), prrogatives
permettant au reprsentant de l'Etat d'imposer aux lus communaux le respect du
principe d'quilibre .

- Enqute publique (art. R. 123-11)


- Le P.O.S. rendu public est soumis enqute publique d'une dure qui ne peut
tre infrieure un mois, enqute qui se droule selon les rgles fixes par la loi
du 12 juillet 1983 relative la dmocratisation des enqutes publiques et la
protection de l'environnement.
- Le commissaire enquteur ou le commission d'enqute, dsign (e) par le
prsident du Tribunal administratif sur une liste d'aptitude tablie pour chaque
dpartement, conduit l'enqute de manire permettre au public de prendre une
connaissance complte du projet et de prsenter ses apprciations, suggestions et
contrepropositions . Son rapport comprend, outre le rsum des observations du
public, des conclusions motives favorables ou dfavorables, rapport transmis au
maire et tenu la disposition du public. Cette motivation doit tre prcise et ne
doit pas se borner des considrations gnrales.
- Le respect des rgles de forme et de procdure est strictement contrl par le
juge. Le Conseil d'Etat a annul l'acte d'approbation d'un P.O.S. du fait d'une
enqute antrieure l'accomplissement des mesures de publicit propre rendre le
P.O.S. public : CE. 26 janvier 1979, poux Lorans . De mme se montre-t-il
exigeant quant l'impartialit du commissaire-enquteur : irrgularit d'une
procdure diligente par un commissaire-enquteur trop directement intress
l'instruction du P.O.S. : CE. 7 mars 1986, M. Fourel , ou par un architecte
ayant particip l'laboration d'un P.A.Z. dont le primtre tait inclus dans celui
du P.O.S. soumis enqute : CE. 21 octobre 1992, Ville de Narbonne ; en
revanche, peut tre commissaire-enquteur le maire-adjoint d'une commune

-72-
La rglementation de l'urbanisme

limitrophe condition que celle-ci n'ait pas demand tre consulte sur le projet
de P.O.S. : CE. 12 octobre 1992, Meulien .

- Approbation
Le P.O.S. peut tre ventuellement modifi pour tenir compte des rsultats de
l'enqute et des propositions de la commission de conciliation.
- La jurisprudence considre qu'une nouvelle enqute publique est ncessaire
lorsque ces modifications remettent en cause l'conomie gnrale du
plan : CE. 1 er juin 1984, Ass. de dfense des propritaires de Saint-Gervais
et CE. 17 mars 1993, Godfryd.
Il a par ailleurs t jug que des modifications dont l'utilit est apparue
postrieurement l'enqute sont possibles condition qu'elles ne remettent pas en
cause l'conomie gnrale du P.O.S. : CE. 21 septembre 1992, Association de
dfense de Juan-Les-Pins .
- L'approbation du P.O.S. intervient par dlibration du conseil municipal et fait
l'objet des mmes mesures de publicit que la dlibration le rendant public et du
mme contrle du reprsentant de l'Etat. Le plan approuv est tenu la disposition
du public ; un refus de communication autoriserait saisir la commission d'accs
aux documents administratifs (C.A.D.A.).
- Si l'approbation du P.O.S. qui a une porte dfinitive n'intervient pas dans un
dlai de trois ans compter de la dcision de publication, le P.O.S. rendu public
cesse d'tre opposable aux tiers.

3. Porte juridique
L'approbation des P.O.S. a des incidences directes sur le rgime des autorisations
de construire. L'entre en vigueur du P.O.S. entrane la municipalisation de ces
autorisations lesquelles sont dlivres par le maire, au nom de la commune et
non plus au nom de l'Etat.
Cette dcentralisation concerne les permis de construire et de dmolir, les
certificats d'urbanisme, les certificats de conformit, les autorisations de lotir, les

-73-
Droit de l'urbanisme

dclarations en matire de clture, les autorisations relatives au camping et au


caravaning, les autorisations pralables de coupe et abattage d'arbres, les sursis
statuer, les Z.A.C.
Innovation majeure, ce transfert de comptence qui entrane un transfert de
responsabilit la charge de la commune, est dfinitif. En approuvant son
P.O.S. la commune acquiert d'office, sans pouvoir y renoncer la comptence
d'instruction et de dlivrance de ces autorisations transfre dfinitivement son
maire mme si le P.O.S. vient tre annul par la suite (art. L. 421-2-1).
Plus gnralement, les P.O.S. engendrent des effets qui varient selon les tapes de
la procdure d'laboration et se manifestent, avant mme que le contenu du P.O.S.
soit dfinitivement arrt.
- De la prescription
Sursis statuer
- Mesure de sauvegarde traditionnelle, le sursis statuer permet de suspendre
provisoirement la ralisation de travaux susceptibles de compromettre l'excution
d'un P.O.S. prescrit ou mis en rvision.
- L'autorit administrative peut dcider de surseoir statuer sur les demandes
d'autorisation concernant des constructions, installations ou oprations qui
seraient de nature compromettre ou rendre plus onreuse l'excution du futur
plan (art. L. 123-5). La jurisprudence exige que l'tat de ce plan futur soit
suffisamment avanc.
- Le dlai de validit du sursis est de deux ans, sous rserve d'une prorogation
maximum d'un an. A l'expiration de ce dlai, une dcision doit tre prise, sur
simple confirmation par l'intress de sa demande d'autorisation.
- La dcision de prescription entrane une mesure particulire de sauvegarde
l'gard des coupes et abattages d'arbres qui ne pourront tre effectus qu'aprs
autorisation pralable (art. L. 130-1).
Application anticipe
- En 1983, fut supprime la possibilit accorde au prfet de dlivrer des
autorisations de construire pour des travaux non conformes au P.O.S. en vigueur

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La rglementation de l'urbanisme

mais compatibles avec le futur P.O.S. tel que la rvision le laissait prvoir. Cette
facult de drogation-anticipation avait t l'origine de nombreux abus et il fut
donc envisag d'y mettre fin, ce que fit la loi du 22 juillet 1983.
- La loi du 23 dcembre 1986 a rtabli cette procdure (art. L. 123-4)
d'adaptabilit des rgles ncessairement volutives mais elle l'a assortie de
conditions plus svres que par le pass : la dcision d'application anticipe doit
avoir fait l'objet d'une dlibration du conseil municipal ; elle ne doit pas tre
incompatible avec les normes supracommunales ; les travaux du futur P.O.S.
doivent tre suffisamment avancs en ce qui concerne les perspectives d'volution
des territoires intresss et l'affectation des sols.
Valable durant 6 mois, la dcision d'application anticipe peut tre renouvele.
Elle vise, en particulier, permettre la ralisation rapide d'oprations de
construction ou l'accueil de certaines activits interdites par le P.O.S. en vigueur
mais qu'autoriserait le futur P.O.S. Elle n'est envisageable que dans l'hypothse
d'une rvision non d'une modification.
- Ce qui devait rester l'exception est devenu pratique courante et de nombreux
P.O.S. mis en rvision font l'objet d'une application anticipe, ce qui explique le
dbat rgulirement repris sur la licit de son maintien.

De la publication
- La publication, bien que n'induisant que des effets provisoires (trois ans) est un
des temps forts de la procdure d'laboration puisqu'elle entrane la pleine
opposabilit des rgles du P.O.S. l'gard des collectivits publiques comme des
particuliers.
- Le rapport entre les autorisations individuelles et les rgles du P.O.S. rendu
public est parfois qualifi de compatibilit (art. R. 123-31), parfois de
conformit (art. L. 421-3). C'est cette dernire relation qui semble prdominer
dans la mesure o les rgles du P.O.S. tant gnralement prcises ds la
publication le rapport de compatibilit lui-mme peut s'apprcier rigoureusement.

-75-
Droit de l'urbanisme

- D'autres consquences rsultent de la publication : possibilit pour la commune


de se doter du droit de premption urbain, pour les propritaires de bnficier du
droit de dlaissement et possibilit de rsilier les baux ruraux portant sur les
parcelles dont la destination peut tre change par l'effet des dispositions du plan.

- De l'approbation
- Elle donne un caractre dfinitif l'opposabilit des P.O.S. La non-
approbation dans un dlai de trois ans du P.O.S. rendu public n'entrane pas sa
caducit mais seulement la suspension de ses effets.
- L'effet principal depuis 1983 est le transfert aux communes des comptences
relatives l'utilisation du sol.

Adaptations mineures
- L'administration disposait, l'origine, de la possibilit d'accorder des
drogations aux rgles imposes par les P.O.S. mais les excs de cet urbanisme
drogatoire, mme temprs par la jurisprudence, cf. CE. 18 juillet 1973, Ville
de Limoges : application du contrle de proportionnalit, entranrent la
raction du lgislateur qui, en 1976, interdit toute drogation aux rgles et
servitudes dfinies par le P.O.S. l'exception des adaptations mineures
rendues ncessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le
caractre des constructions avoisinantes . La lgalit de l'adaptation suppose un
faible dpassement de l norme et un motif fond limitativement sur l'une de ces
trois situations.
- L'adaptation mineure doit tre distingue des hypothses o le P.O.S. lui-mme
envisage, titre d'exception, l'assouplissement ou la mise l'cart de certaines de
ses rgles : cf. dpassement de CO.S., autorisation exceptionnelle de construire
dans une zone normalement inconstructible...
- La jurisprudence sur les adaptation mineures est abondante. Elle concerne les
hauteurs, les distances, la densit, l'emprise du sol... et repose essentiellement sur
l'examen des circonstances de fait.

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La rglementation de l'urbanisme

Contentieux de la lgalit
- Acte rglementaire, le P.O.S. ne confre pas de droits acquis aux particuliers.
- Ceux-ci peuvent former un recours en excs de pouvoir contre les diffrents
actes faisant grief de la procdure, recours qui sont indpendants les uns des
autres.
- L'annulation du P.O.S. rendu public entrane l'illgalit du P.O.S.
approuv : CE. 28 avril 1993, Consorts BO .
- L'annulation de l'acte d'approbation fait revivre le plan rendu public qui
pourra s'appliquer jusqu' l'expiration du dlai de trois ans : CE. 15 fvrier 1980,
Ass. pour la protection du site du Vieux Pomichet .
Un arrt du Conseil d'Etat du 25 novembre 1991, Socit des amis de Saint-
Palais-sur-Mer avait caus quelque trouble. Il dcidait que lorsque la
rsurrection du P.O.S. rendu public tait impossible la rgle d'urbanisme
localement applicable tait le R.N.U.
Le sort de nombreuses autorisations de construire tait menac et la loi du
9 fvrier 1994 revient sur cette jurisprudence ajoutant au Code de l'urbanisme un
article L. 125-5 qui prcise que l'annulation ou la dclaration d'illgalit d'un
document d'urbanisme a pour effet de remettre en vigueur le document
d'urbanisme immdiatement antrieur, sauf si, par dlibration motive le conseil
municipal constate que ces documents sont illgaux par suite de changements
intervenus dans les circonstances de fait ou de droit. Le R.N.U. redevient alors
applicable.
- Le Conseil d'Etat exerce sur le contenu du P.O.S. un contrle minimum de
l'erreur manifeste d'apprciation qui peut entraner une annulation seulement
partielle. Le juge estime qu'il est dans la nature de toute rglementation
d'urbanisme de distinguer des zones o les possibilits de construire sont
diffrentes ainsi que des zones inconstructibles et que, sauf erreur manifeste, ce
zonage ne porte pas atteinte au principe d'galit des citoyens devant la loi .

-77-
Droit de l'urbanisme

- En gard au caractre irraliste de la pese des avantages et des


inconvnients applique au contenu des P.O.S., la thorie du bilan n'est pas retenu
pour ce contrle (V. conci. Labetoulle sur CE. 23 mars 1979, Commune de
Bouchemaine ).
- Un P.O.S. ne peut tre abrog. En cas d'annulation, l'autorit comptente est
tenue d'laborer sans dlai un nouveau P.O.S. (art. L. 123-4-1).
- L'illgalit du P.O.S. peut aussi tre constate par voie d'exception. Le plan
illgal subsiste et en attendant que la procdure de rvision engage pour corriger
l'illgalit aboutisse, la commune doit s'abstenir d'appliquer la rgle dclare
illgale.
Toutefois, on ne peut invoquer par voie d'exception l'illgalit ayant entach l'acte
rendant public le P.O.S. rencontre de l'acte l'ayant approuv : CE. 7 juin 1991,
Prfet Corse du Sudc/RACCAT .
Pour limiter les risques d'annulation contentieuse des autorisations de construire,
l'article L. 600-1 nouveau, issu de la loi du 9 fvrier 1994 dcide que l'illgalit
pour vice de forme ou de procdure d'un S.D., d'un P.O.S. ou d'un document
d'urbanisme en tenant lieu ne peut tre invoque par voie d'exception aprs
l'expiration d'un dlai de 6 mois compter de la prise d'effet de ce document.
Outre que cette exception un des contentieux administratif traditionnels renforce
l'aspect drogatoire du droit de l'urbanisme, il n'est pas certain que cette rforme
ait pour effet de rduire le contentieux de la lgalit des P.O.S.
Les trois exceptions cette exception l'exception d'illgalit ne sont gure
dterminantes : absence de mise disposition du public des S.D. ; absence de
rapport de prsentation (hypothses d'cole sauf si on assimile l'insuffisance
l'absence ; mconnaissance substantielle ou violation des rgles de l'enqute
publique.
- Les consquences de l'annulation d'un P.O.S. sur la lgalit des permis de
construire dlivrs sur son fondement ont t prcises par la jurisprudence. Le
permis de construire ne constitue pas un acte d'application du P.O.S. et il s'ensuit

-78-
La rglementation de l'urbanisme

que l'annulation d'un P.O.S. n'entrane pas de plein droit celle du permis, sauf
si ce dernier a t dlivr en application de dispositions illgales spcialement
dictes pour rendre possible l'opration de construction conteste :
CE. 12 dcembre 1986, Socit GEPRO . Cette jurisprudence a t tendue
aux autorisations de lotir : CE. 8 juin 1990, Ass. de sauvegarde du patrimoine
martiniquais .
Les principes de l'arrt Socit GEPRO ont galement t transposs : cf.
annulation de l'application anticipe d'un P.O.S. : CE. 29 juillet 1994, S.C.I.
Baudin .

4. Procdures d'adaptation
Les rgles du P.O.S. doivent pouvoir voluer et s'adapter aux changements
d'orientation des politiques communales en matire d'amnagement et
d'urbanisme.
Outre des mises jour consistant reporter de nouvelles servitudes et rgles
supracommunales, deux procdures ont t prvues que la loi de 1983 s'est
contente de reprendre en les dcentralisant. Trop guids par le court terme, les
P.O.S. souffrent souvent d'une instabilit qui nuit leur crdibilit.

- Rvision (art 123-35)


- Elle ne peut intervenir qu'aprs l'approbation. Elle est totale ou partielle.
L'initiative est prise par le conseil municipal et la procdure est celle de
l'laboration associe assortie d'un allgement d'importance : la suppression de la
phase intermdiaire de la publication. Le projet de rvision est soumis directement
enqute publique et l'ancien plan reste en vigueur jusqu' l'approbation du plan
rvis.
- Le plan rvis est approuv par dlibration du conseil municipal. Une mise en
application anticipe des dispositions suffisamment avances du P.O.S. est
possible.

-79-
Droit de l'urbanisme

- L'article L. 123-7-1 prvoit une procdure spciale de rvision impose afin


d'obliger les communes adapter leur P.O.S. des S.D., des D.T.A. ou des P.I.G.
Aprs mise en demeure, le prfet peut prescrire d'office la rvision.
- En 1991, prs de 40 % des P.O.S. approuvs des villes de plus de
10 000 habitants taient en cours de rvision.

Modification (art. R. 123-34)


Procdure assouplie, elle ne peut tre utilise qu' la conditions qu'il ne soit pas
port atteinte l'conomie gnrale du plan, et qu'elle ne concerne pas les
espaces boiss classs ou ne comporte pas de graves risques de nuisance.
- La jurisprudence a d prciser la porte de ces dispositions l'origine de la
distinction entre les procdures de rvision et modification. L'atteinte
l'conomie gnrale du plan sera constate si les modifications remettent en
cause une option fondamentale d'urbanisme ayant une incidence sur l'ensemble du
plan : modification d'un nombre important de dispositions du P.O.S. dans le sens
d'une inflexion sensible du parti d'urbanisme, les possibilits d'urbanisation tant
nettement accrues : CE. 7 janvier 1987, Pierre Dupleix ; classement en zone
constructible d'une zone inconstructible : C E . 9 avril 1993, Commune de
Coutamines ; augmentation de 25 % du C.O.S. en zone urbaine et suppression
de tout C.O.S. pour une autre zone : CE. 29 janvier 1994, Commune de Vitry-
sur-Seine .
En revanche, ne constituent pas une atteinte l'conomie gnrale du P.O.S. : des
dpassements limits en zone urbaine des hauteurs pour des projets importants :
CE. 25 mai 1983, Manufacture Alphonse Castex ; la fusion de deux zones en
une zone unique C.O.S. rduit : CE. 10 octobre 1990, Arnaud .
11 s'agit donc d'une jurisprudence pragmatique et relativement souple.
- Le P.O.S. est modifi par dlibration du conseil municipal aprs enqute
publique , processus allg par rapport la rvision car l'intervention d'autres
personnes publiques associes n'est pas requise, ce qui tmoigne du rle essentiel
laiss au conseil municipal lorsqu'il dsire modifier le P.O.S. de la commune.

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La rglementation de l'urbanisme

- Le sursis statuer et l'application anticipe ne peuvent tre mis en uvre


lorsqu'il y a modification mais seulement lorsqu'il y a rvision.
- Comme en matire de rvision une modification force peut intervenir, destine
l'adaptation du P.O.S. aux normes supracommunales.
- Une procdure diligente par le prfet permet de modifier le P.O.S. l'issue
d'une enqute et d'une dclaration d'utilit publique (art. L. 123-8) lorsque
l'opration d'utilit publique projete n'est pas compatible avec le P.O.S. La
D.U.P. emporte approbation des nouvelles dispositions du plan.
- Une modification simplifie (sans enqute publique) est prvue pour la
suppression ou la rdaction d'un emplacement rserv lorsque la commune n'est
pas propritaire des terrains rservs (art. L. 123-4, al. 3). Certains ont vu dans
cette procdure acclre une atteinte la dmocratie locale.
- L'annulation ou la dclaration d'illgalit de la modification remet en vigueur
les dispositions correspondantes du P.O.S. antrieur: C E . 3juillet 1992,
Commune de Riedishein (annulation), CE. 29 juillet 1994, M Bruguier
(dclaration d'illgalit).

SECTION i n : LES RGLES SPCIFIQUES A CERTAINS ESPACES


Elles ont, d'une manire gnrale, pour objet l'amnagement et le dveloppement
d'une part, la protection du patrimoine d'autre part.

1. L'amnagement et le dveloppement
A- Les schmas rgionaux
Des schmas rgionaux d'amnagement ont t tablis dans les annes 60 la
demande du CI.A.T. Ils s'agissait des schmas d'orientation trs gnrale au
contenu technique et qui furent longtemps dpourvus d'effets juridiques :
CE. 31 janvier 1975, Socit des magasins priphriques de l'Ouest Rallye .

-81-
Droit de l'urbanisme

Le plus ancien : le schma directeur de la rgion Ile-de-France, faisait exception


est tait le seul comporter des dispositions contraignantes.
Ces schmas ont t progressivement dcentraliss, ceux de la Corse et des
D.O.M. ds 1983, celui de la rgion Ile-de-France tout rcemment par la loi
d'amnagement et de dveloppement du territoire du 4 fvrier 1995.

Le schma directeur de la rgion Ile-de-France (art. L. 141-1


L. 141-3)
- Dans la rgion d'Ile-de-France plusieurs documents de porte juridique variable
se sont succds : projet d'amnagement de la rgion parisienne approuv par une
loi de 1941, plan d'amnagement et d'organisation gnrale (P.A.D.O.G.) partir
de 1960, labor dans une perspective de forte croissance : 14 millions d'habitants
en l'an 2 000 et 2 millions d'emplois nouveaux. Ce plan sera revu la baisse dans
le schma directeur approuv par le dcret du 1 er juillet 1976, misen rvisionds
1979. Il portait le nom de S.D.A.U.R.I.F. puis aprs 1983, de S.D.R.I.F.
La loi du 7 janvier 1983 et le dcret du 19 aot 1986 n'ayant pas dcentralis son
rgime, le S.D.R.I.F. tait tabli sous la responsabilit du prfet de rgion avec
la participation des reprsentants du Conseil rgional, du Comit consultatif
conomique et social et des prfets des dpartements ; les organismes consulaires
taient galement consults. Il tait approuv soit par dcret simple aprs avis du
Conseil de Paris, des Conseils gnraux et du Conseil rgional soit par dcret en
Conseil d'Etat lorsqu'un ou plusieurs conseils gnraux reprsentant un quart au
moins de la population totale du territoire concern ou le Conseil rgional
faisaient connatre leur avis dfavorable.
C'est dans ce cadre que le dernier S.D.R.I.F. a t approuv par dcret du 26 avril
1994 aprs une procdure laborieuse (livre blanc, avant-projet, projet rejet, autre
projet adopt par dcret en Conseil d'Etat).
Cette centralisation du S.D.R.I.F. fait l'objet de vives critiques de la part du
conseil rgional qui a revendiqu de faon pressante des pouvoirs accrus dans

-82-
La rglementation de l'urbanisme

l'laboration de son schma, lequel demeurait le seul schma rgional


chappant encore la dcentralisation.
La loi d'amnagement et de dveloppement du territoire fait dans une large
mesure droite cette demande. Cette loi confre au S.D.R.I.F. les mmes effets
qu'une Directive Territoriale d'Amnagement tout en le dotant d'un statut
particulier o la place de la rgion est davantage affirme.
- Objet
L'objet du S.D.R.I.F. n'est pas modifi. Il est analogue celui des D.T.A. //
dtermine notamment la destination gnrale des diffrentes parties du territoire,
les moyens de protection et de mise en valeur de l'environnement, la localisation
des grandes infrastructures de transport et des grands quipements. Il dtermine
galement la localisation prfrentielle des extensions urbaines, ainsi que des
activits industrielles, artisanales, agricoles, forestires et touristiques .

- laboration et rvision
Contrairement aux D.T.A. de droit commun, le S.D.R.I.F. est labor par la
rgion Ile-de-France en association avec l'Etat. L'initiative de l'laboration
appartient l'Etat ou la Rgion. Le Conseil rgional recueille les propositions
des Conseils gnraux des dpartements intresss, du Conseil conomique et
social rgional et des chambres consulaires.
A l'issue de l'laboration, le projet leur est soumis pour avis.
Le projet assorti desdits avis est mis la disposition du public pendant 2 mois.
Le S.D.R.I.F. est approuv par dcret en Conseil d'Etat. Cette procdure
d'approbation est donc plus lourde que la prcdente, toute adoption par dcret
simple est exclue mme si l'ensemble des intervenants ont mis un avis favorable.
La procdure de rvision est rigoureuse puisqu'elle doit tre ouverte par dcret en
Conseil d'Etat qui dtermine son objet. Elle est ensuite conduite dans les
conditions sus-nonces.

-83-
Droit de l'urbanisme

- Effets juridiques
Par rapport aux normes suprieures.
Le S.D.R.I.F. doit respecter les rgles gnrales d'amnagement et d'urbanisme
caractre obligatoire, les servitudes d'utilit publique et les dispositions
ncessaires la mise en uvre des Projets d'intrt gnral de l'Etat et des
oprations d'intrt national.
Ces principes sont classiques, il est noter toutefois qu'est vis ici un rapport de
conformit et non de simple compatibilit.
Si le S.D.R.I.F. ne respecte pas une des rgles prcites, il est prvu que l'Etat
demande au prsident du Conseil rgional de procder sa rvision. Si celle-ci n'a
pas abouti dans le dlai d'un an compter de cette demande, il y est procd
d'office par dcret en Conseil d'Etat.
Par rapport aux normes infrieures
Le S.D.R.I.F. a les mmes effets que les D.T.A. : les schmas directeurs de droit
commun et en leur absence les P.O.S. ou les documents en tenant lieu (P.A.Z.,
P.S.M.V.) doivent tre compatibles avec ses dispositions.
La jurisprudence antrieure invalidant des documents d'urbanisme, notamment
des P.A.Z., pour incompatibilit avec le S.D.R.I.F. demeure valable :
CE. 5 octobre 1990, Commune de Levallois-Perret ; CE. 31 janvier 1992,
Commune de Croissy - Beaubourg ; CE. 8 novembre 1993, Association de
sauvegarde de l'environnement Maillot - Champerret .

Les schmas rgionaux d'amnagement de la rgion Corse et des


dpartements - rgions d'Outre-mer
Ils ont t largement dcentraliss au profit du conseil rgional (distinct du
conseil gnral dans les D.O.M., lesquels ont un statut la fois de dpartement et
de rgion).
- Les lois du 30 juillet 1982 et du 13 mai 1991 relatives au statut particulier de la
Corse et celle du 2 aot 1984 relative celui des quatre D.O.M. ont prvu

-84-
La rglementation de l'urbanisme

l'laboration du schma l'initiative et sous l'autorit du conseil rgional et de


son prsident. L'Etat, le dpartement et les communes ne sont qu'associs.
- Aprs que le projet ait t mis la disposition du public, il est approuv par
dcret en Conseil d'Etat mais le refus d'approbation ne peut intervenir que pour
des motifs de lgalit.
- Des dlais avaient t fixs aux autorits rgionales mais leur non-respect n'a
pas dclench immdiatement la procdure exceptionnelle de substitution des
autorits de l'Etat. Des dlais supplmentaires ont t accords.
- Le schma rgional corse (art. L. 144-1 L. 144-4) a t arrt par l'Etat en
1991 mais son application rencontre des difficults.
- En vertu de la loi d'amnagement et dveloppement du territoire, ils doivent
respecter les rgles gnrales d'amnagement et d'urbanisme caractre
obligatoire prvues du livre I du code de l'urbanisme.
- Ils ont les mmes effets que les Directives Territoriales d'Amnagement et les
documents d'urbanisme locaux doivent tre compatibles avec leurs orientations.
- Par ailleurs, puisqu'ils concernent des territoires fortement lis la mer, les
l'exception de la Guyane, une attention toute particulire doit tre porte aux
grandes orientations de protection et d'amnagement du littoral et ils ont aussi
valeur de S. M. V.M. Des dispositions particulires au littoral ont t prises dans les
D.O.M. (art. L. 156-1 L. 156-3). La bande littorale a la mme largeur que la
rserve des 50 pas gomtriques, soit 81,20 m.
- Enfin, ils valent schmas rgionaux d'amnagement et de dveloppement au
sens de la loi prcite du 4 fvrier 1995.

B- Les chartes intercommunales de dveloppement et d'amnagement


- Ces chartes, dont le rgime est fix par le Code rural, ont pris la suite des plans
d'amnagement rural. Leur objet est double : dfinir les perspectives du
dveloppement conomique, social et culturel d'un ensemble de petites communes
unies par une solidarit souvent gographique et dterminer des programmes

-85-
Droit de I urbanisme

communs d'action. Dpassant le seul domaine de l'amnagement et de l'urbanisme


c'est un objectif plus ambitieux que celui des S.D. lesquels sont cependant conus
plus long terme que les chartes.
La procdure d'laboration est largement dcentralise. L'initiative appartient aux
conseils municipaux qui en choisissent les modalits, en particulier celles de la
concertation avec l'Etat, la rgion et les dpartements. Le prfet arrte le primtre
mais il n'a aucun pouvoir de contrainte l'gard d'une commune qui se montrerait
rcalcitrante. La charte est approuve par les conseils municipaux.
- Les effets juridiques de chartes, quoique peu contraignants imposent cependant
aux collectivits publiques de prendre en compte leurs dispositions lors de
l'laboration des S.D. et des P.O.S. et de veiller la compatibilit des politiques
dpartementales des espaces naturels sensibles avec leurs orientations.
- La grande libert laisse aux communes pour mettre en chantier les chartes et
l'intrt de ces documents de collaboration et planification souple explique leur
succs. La plupart des chartes sont rurales ou mixtes et se dveloppent souvent
sans concours financier extrieur.

C- Les programmes locaux de l'habitat (P.L.H.)


- Prvus ds 1983 et rests sans relle porte, ils ont reu une conscration
nouvelle dans la loi d'orientation sur la ville du 13 juillet 1991 (art. L. 302-1
L. 302-4-1 C.C.H. ).
- tablis par les E.P.C.I. pour une dure maximale de 5 ans, ils sont normalement
intercommunaux et dfinissent les objectifs et les principes d'une politique tendant
une rpartition quilibre et diversifi de l'offre de logements.
Ils se situent entre les S.D. dont ils doivent respecter les options d'amnagement et
les P.O.S. qui doivent les prendre en considration.
- Une forte pression est faite sur les grandes agglomrations (plus de
200 000 habitants) dont le pourcentage en logements sociaux est faible (moins de
20 % des rsidences principales) pour qu'elles se dotent d'un P.L.H. Si dans un
dlai de 18 mois elles n'en tablissent pas, les communes :

-86-
La rglementation de l'urbanisme

Peuvent voir le prfet se substituer elles pour exercer le D.P.U.


Perdent le bnfice des aides financires de l'Etat en matire de logements et
d'action foncire, suite la signature d'une convention avec l'Etat.
Peuvent tre contraintes verser une contribution foncire leve si elles
n'atteignent pas les objectifs de construction minimum de logements sociaux.
Ne pourront pas bnficier de la nouvelle taxe perue sur les constructeurs : la
participation la diversit de l'habitat (P.D.H.).
- Les autres communes regroupes sont elles-mmes incites se doter d'un
P.L.H. si elles veulent bnficier de l'aide financire de l'Etat et de la P.D.H. pour
dvelopper leur politique diversifi.

2. La protection
A- La loi du 31 dcembre 1913 sur les monuments historiques
Elle institue au profit des immeubles dont la conservation prsente un intrt
public historique ou artistique un double systme de protection, l'un souple :
l'inscription l'inventaire qui exige seulement du propritaire du bien qu'il
dpose auprs de l'administration une dclaration pralable concernant les
modifications qu'il dsire apporter au btiment, l'autre plus contraignant : le
classement prononc soit l'amiable, soit d'office et qui subordonne
autorisation pralable tous les travaux effectus sur le monument. Plus de
12 000 difices ont t classs.
- La protection fut tendue aux abords du monument et une loi du 25 fvrier 1943
dtermina ces abords comme situs dans un cercle d'un rayon de 500 mtres,
incluant les immeubles se trouvant dans le champ de visibilit du monument,
lesquels ne pouvaient faire l'objet d'aucune transformation de nature en affecter
l'aspect sans autorisation pralable. Le permis de construire tient lieu de cette
autorisation s'il est revtu du visa de l'architecte des Btiments de France
(art. L. 421-6).

-87-
Droit de l'urbanisme

B- La loi du 2 mai 1930 sur les sites


- Elle retient le mme rgime d'inscription l'inventaire obligeant une simple
dclaration pralable et de classement imposant une autorisation pralable et
concerne les sites dont la conservation ou la prservation prsente, au point de
vue artistique, historique, scientifique, lgendaire ou pittoresque un intrt
gnral . Des zones de protection peuvent tre institues autour des sites inscrits
ou classs. Ces dispositions ont t utilises pour protger des espaces naturels,
tels des massifs montagneux parfois trs vastes.
- Ces lois sur le patrimoine culturel, historique et naturel crent ainsi des
servitudes qui figurent obligatoirement en annexe des P.O.S. et s'imposent aux
autorisations individuelles. L'mergence d'une politique de l'environnement et le
souci d'une protection gnralise et renforce ont incit les pouvoirs publics
mettre en place des documents d'urbanisme spcifiques destins encadrer les
procdures d'inscription et de classement.
- La rglementation rigoureuse des abords frappant indistinctement tous les
immeubles situs dans le rond bte et mchant fut l'objet de critiques et le
lgislateur, en 1983, a prvu une forme de planification globale de protection du
patrimoine architectural urbain : les Z.P.P.A.U.
Quant aux sites et aux espaces naturels qualifis de sensibles, la loi du 18 juillet
1985 les a dots d'un statut particulier.

C- Les s e c t e u r s s a u v e g a r d s (art. L. 313-1 3) et l'absence de


dcentralisation
- Afin de protger et restaurer les quartiers anciens et plus particulirement les
centres historiques des villes souvent dgrads, la loi Malraux du 4 aot 1962 a
mis au point un systme de protection spcifique alliant planification et mesures
rglementaires : celle des secteurs sauvegards.
- Dans un secteur prsentant un caractre historique, esthtique ou de nature
justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un
ensemble d'immeubles un document spcifique d'urbanisme est labor : le plan
La rglementation de l'urbanisme

de sauvegarde et de mise en valeur. Une fois publi, il remplace le P.O.S. en


imposant des rgles beaucoup plus prcises que celui-ci sur la restauration et la
valorisation des btiments existants.
Ds la dlimitation du secteur des mesures de sauvegarde interviennent, en
particulier les travaux de transformation des immeubles sont soumis l'accord
pralable de l'architecte des Btiments de France.
- La procdure n'a pas t dcentralise. C'est un arrt interministriel ou un
dcret en Conseil d'Etat (si la commune est dfavorable) qui prescrit l'laboration
du plan de sauvegarde. La conception de ce plan, confie un architecte, est
place sous l'autorit du prfet qui a comptence pour rendre le plan public. Le
plan, enfin, est arrt par dcret en Conseil d'Etat. A tous les stades de
l'laboration, les conseils municipaux ne sont que consults (art. R. 313-1
R. 313-13).
- En fait, l'amnagement des secteurs sauvegards a presque toujours t ralis
en troite collaboration avec les autorits communales, mme avant la
dcentralisation de 1983. L'architecte charg de mettre au point le plan de
sauvegarde est dsign par le maire aprs agrment ministriel et, au sein de la
commission locale du secteur, les reprsentants de la commune jouent un rle
prpondrant. C'est ce qui explique le succs de la formule, en dpit des lourdeurs
procdurales d'une laboration conjointe. 80 secteurs sauvegards environ
peuvent actuellement tre dnombrs.

D- Les Z.P.P.A.U.P
L'automatisme de la lgislation des abords , le caractre paralysant et
discrtionnaire des apprciations de l'architecte des Btiments de France ont incit
le lgislateur prvoir des documents d'urbanisme spcifiques, plus faciles
mettre en uvre que les secteurs sauvegards et largement dcentraliss. Les
Z.P.P.A.U. ont t cres par l'article 70 de la loi du 7 janvier 1983. C'est le Code
de l'environnement qui accueille les dispositions les concernant. La loi du
8janvier 1993 tend aux paysages le champ d'application de ces zones

-89-
Droit de l'urbanisme

dsormais qualifies de zones de protection de patrimoine architectural, urbain


et paysager .
La cration des Z.P.P.A.U.P. est facultative et les finalits poursuivre larges.
Elles peuvent tre institues autour des monuments historiques et dans les
quartiers et sites protger pour des motifs d'ordre esthtique ou historique .
Elles ne sont prvues ni dans les secteurs sauvegards ni dans les sites classs. Par
contre, elles peuvent se substituer au rgime des abords autour des monuments
historiques et elles sont destines remplacer les zones de protection autour des
sites inscrits. Elles interviennent donc aussi bien en zone rurale qu'en zone
urbaine.
- Procdure de cration
Largement dcentralise, la procdure pourrait tre qualifie d'laboration
associe. L'initiative est normalement dvolue la commune, exceptionnellement
au prfet de rgion. Pour la prparation du projet de zone, le groupe d'tude est
plac sous l'autorit du maire avec le plus souvent l'assistance de l'architecte des
Btiments de France.
Soumise diffrents avis : conseils municipaux, conseil rgional du patrimoine et
des sites, cre aussi par la loi de 1983, la zone est, aprs enqute publique,
arrte par le prfet de rgion, mais sous rserve de l'accord des lus locaux. Cet
accord est aussi requis lorsque le Ministre charg de l'urbanisme dcide d'voquer
le projet.
- Porte
Trs varis, ils vont de la simple recommandation de vritables contraintes :
choix de matriaux, de couleurs et des interdictions totales ou partielles de
construire, dmolir, dboiser...
- Ces dispositions constituent des servitudes d'utilit publique qui l'emportent
sur les servitudes du P.O.S. lequel devra ventuellement tre modifi ou rvis en
cas de contradiction.

-90-
La rglementation de l'urbanisme

- Tous les travaux sur des btiments situs dans la zone sont soumis
autorisation spciale donne aprs avis conforme de l'architecte des Btiments de
France. En cas de dsaccord avec le maire celui-ci peut saisir le prfet de rgion
qui tranchera aprs consultation du collge rgional du patrimoine et des sites.
- En 1991, 70 Z.P.P.A.U.P. ont t cres et 600 seraient en prparation.

E- Les espaces naturels sensibles (art. L. 142-1 13)


- Conus comme un rgime de protection des paysages et plus particulirement
des espaces boiss, ils ont pour origine les anciens primtres sensibles crs en
1959, applicables dans un premier temps au littoral Provence - Cte d'Azur puis
gnraliss l'ensemble des dpartements littoraux.
Dans les secteurs sensibles, dlimits par le prfet, des mesures d'interdiction de
construire et de protection des forts et des espaces verts pouvaient tre prises.
Pour faciliter l'acquisition des espaces les plus menacs, le dpartement disposait
de moyens spcifiques : taxe dpartementale d'espaces verts, et droit de
premption.
Leur cration et la fixation des rgles de protection relevaient des autorits de
l'Etat.
- La loi du 18 juillet 1985, en dcentralisant assez largement cette procdure, en
a largi le champ d'application et les effets.
Les nouveaux espaces naturels sensibles ont pour but de privilgier la protection
par rapport la mise en valeur. Il s'agit de prserver la qualit des sites, des
paysages et des milieux naturels .
Les dpartements, qu'ils soient littoraux ou non, ont comptence pour laborer
et mettre en uvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public
des espaces naturels sensibles boiss ou non . Cette politique doit tre
compatible avec les orientations des S.D. et des chartes intercommunales ou avec
les D.T.A. ou en leur absence avec les L.A.U.

-91-
Droit de l'urbanisme

- La procdure a t dcentralise au profit des autorits dpartementales. C'est le


conseil gnral qui prend l'initiative et met en uvre les moyens sa disposition,
en particulier, l'institution de zones de premption et celles d'une taxe
dpartementale des espaces naturels sensibles, dsormais applicable sur
l'ensemble du dpartement. Cette taxe a remplac celle sur les espaces verts. Elle
peut aussi tre utilise pour l'acquisition, l'amnagement et l'entretien des espaces
naturels boiss ou non, des sentiers, chemins et immeubles divers et pour la
gestion des chemins le long des cours d'eau (loi du 3 janvier 1992 sur l'eau).
- Le titulaire du droit de premption est le dpartement ou, s'il n'use pas de ce
droit, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, ou encore la
commune par dlgation. Il se distingue du droit de premption urbain par sa
finalit de protection d'espaces naturels et par son champ d'application qui ne
s'applique, sauf exceptions strictement limites, qu' des terrains non btis.
- Sa mise en uvre diffre selon que la commune est ou non dote d'un P.O.S.
(cf. infra ).

-92-
DEUXIME PARTIE

L'urbanisme oprationnel

Ds lors que l'urbanisme a fait l'objet d'une rglementation, il peut ensuite revtir
une dynamique propre. L'urbanisme oprationnel permet de donner vie aux
espaces rglements.
La ralisation des oprations d'amnagement (chapitre III) suppose qu'au
pralable des terrains soient rendus disponibles (chapitre I) et que le financement
des quipements indispensables l'opration projete soit assur (chapitre II).
Chapitre I
La disponibilit des terrains
L'urbanisme oprationnel est confront un double dfi : la recherche de terrains
disponibles et la matrise de la spculation foncire : en effet, le taux d'inflation et
le cot de la construction ne sont pas reprsentatifs du cot rel des terrains.
Pour aider les amnageurs publics ou privs acqurir des terrains, parfois
retenus dans un but de spculation, diffrentes procdures peuvent tre utilises
par les collectivits publiques. La premire, l'expropriation, d'application
gnrale, a t tendue l'urbanisme, alors que les deux autres, le droit de
premption et les rserves foncires, sont spcifiques ce domaine.

I - L'EXPROPRIATION
Vieille procdure dont les principes furent poss dans la Dclaration des droits de
l'homme du 1789 (art. 2 et 17 ), les traits essentiels dans le Code civil (art. 545 )
ainsi que dans la loi du 8 mars 1810 (suite la clbre note dicte par Napolon
Schnbrunn), et le rgime actuel dans l'ordonnance du 23 octobre 1958,
l'expropriation pour cause d'utilit publique est une procdure ayant pour objet de
raliser le transfert forc de la proprit d'un bien ou d'un droit rel immobilier
dans un but d'utilit publique moyennant le paiement d'une juste et pralable
indemnit.
La rglementation de l'expropriation, codifie en 1977, et celle de l'urbanisme
sont deux dispositifs distincts en vertu du principe de l'indpendance des
lgislations. Mais ce principe s'est dans de nombreux domaines, de plus en plus
inflchi.
N'ayant l'origine que de lointains rapports avec les questions d'urbanisme,
l'expropriation est perue dsormais comme l'un des moyens, le plus radical,
L'urbanisme oprationnel

d'acqurir des terrains afin de les quiper et de les amnager en dpit de la


rsistance des propriraires.
Des liens entre l'expropriation et l'urbanisme se sont donc irrsistiblement nous.

1. Les liens avec le droit de l'urbanisme


Quant aux documents d'urbanisme
Selon une jurisprudence dsormais bien tablie, les dclarations d'utilit publique
doivent tre compatibles avec les schmas directeurs (CE. 22 fvrier 1974,
Sieur Adam ) et les P.O.S. (CE. 11 janvier 1974, Dame Barbaro ).
Toutefois, pour assurer cette compatibilit, une modification du P.O.S. peut tre
mene concomitamment l'expropriation : l'enqute publique doit alors porter sur
l'utilit publique de l'opration et sur la modification du P.O.S. ; la D.U.P.
emporte approbation du document d'urbanisme modifi (art. L. 123-8).

Quant aux titulaires et aux bnficiaires de l'expropriation


Si la dcision d'ouvrir l'enqute pralable et celle dclarant l'utilit publique
(dcret en Conseil d'Etat, arrt ministriel ou prfectoral) sont des comptences
qui appartiennent l'Etat, l'expropriant c'est--dire le titulaire du droit
d'exproprier peut tre, outre l'Etat, les collectivits territoriales, les E.P. ainsi que
les concessionnaires de certaines oprations d'amnagement ayant un statut de
personne prive telles les S.E.M. d'amnagement dont la moiti au moins du
capital doit tre dtenu par une ou plusieurs personnes publiques.
- Quant aux bnficiaires, il est admis depuis 1953 que les terrains expropris
pour la ralisation d'opration figurant sur une longue liste l'article L. 21-1 du
Code de l'expropriation (en particulier la construction d'ensembles immobiliers
usage d'habitation, les oprations de Z.A.C, la constitution de rserves foncires )
puissent tre cds ou concds temporairement des personnes de droit public et
aussi de droit priv.

-95-
Droit de l'urbanisme

Ce systme, qui a pu tre peru comme le transfert forc d'un patrimoine priv
vers un autre, procde d'une conception diffrente de celle qui justifiait
l'expropriation l'origine et, si l'on en abuse, peut soulever de dlicats problmes.

Quant l'objet de l'expropriation


Les finalits lgitimes de l'expropriation n'ont cess de s'tendre en raison d'abord
du progrs conomique puis de l'essor de l'urbanisme oprationnel. Le juge a
admis cette volution et ne retient que trois objectifs susceptibles d'entacher
d'illgalit une expropriation : un intrt financier ou un intrt priv exclusifs,
l'chec la chose juge.
L'extension rcente de l'expropriation la constitution de rserves foncires a
encore largi son champ d'application puisque, en vertu de ce dispositif, la
destination des terrains n'a pas tre prcise.
Enfin, la jurisprudence a considr que pour certaines oprations de moindre
ampleur, il tait possible de ne constituer qu'un dossier sommaire d'enqute
publique. Toutefois, si cela permet d'allger l'expropriation, cela tend pnaliser
l'information du public qui n'aura accs qu' des donnes superficielles.

Quant l'indemnit et la constructibilit des terrains


- L'indemnit principale et celle de remploi taient auparavant calcules au prix
du march foncier, ce qui avait pour consquence des cots levs.
- Afin de les modrer, la loi du 18 juillet 1985 les lie dsormais aux possibilits
de construire attaches au terrain. Il sera ainsi tenu compte des servitudes et
surtout de la qualification ou non de terrain btir .
- Autrefois lie la viabilit, cette qualification se fonde dsormais aussi sur la
situation dans un secteur considr comme constructible au regard des rgles
d'urbanisme (art. L. 13-15, Code de l'expropriation). Conteste, devant le
Conseil constitutionnel, cette disposition fut estime respecter les principes
fondamentaux du droit de proprit (dcision du 17 juillet 1985). L'indemnit
d'expropriation est devenue ainsi troitement lie au zonage et soumise, de ce
fait, aux fluctuations des politiques locales.

-96-
L'urbanisme oprationnel

2. Le contrle juridictionnel de l'utilit publique et la thorie du


bilan
L'largissement de la procdure d'expropriation et l'imprcision des conditions de
sa mise en uvre et de ses finalits ont conduit le juge exercer un contrle plus
pouss de l'utilit publique des oprations.
L'expropriation a t l'origine de l'introduction dans le contentieux administratif
du fameux contrle de proportionnalit, qualifi de maximum , o le juge
administratif s'autorise tirer le bilan des avantages et des inconvnients d'une
opration projete d'utilit publique : arrt de principe, CE. 28 mai 1971, Ville
nouvelle Est : Considrant qu'une opration ne peut tre dclare d'utilit
publique que si les atteintes la proprit prive, le cot financier et
ventuellement les inconvnients d'ordre social qu'elle comporte ne sont pas
excessifs eu gard l'intrt qu'elle prsente .
Depuis cet arrt, les lments du bilan ont t enrichis. Ds 1972, le Conseil
d'Etat prcisait que l'atteinte d'autres intrts publics entrait en compte :
C E . 20 octobre 1972, Socit civile Sainte Marie de l'Assomption , cet arrt
marqua d'ailleurs la premire annulation d'une D.U.P. sur le fondement de la
thorie du bilan.
La Haute Juridiction a ensuite ajout les intrts de l'environnement :
C E . 26 mars 1980, Premier Ministre c/Mme Beau de Lomnie , et tout
dernirement la sauvegarde des monuments et des sites ayant fait l'objet de
mesures de protection : C.E. Ass. 3 mars 1993, Commune de Saint-Germain-en-
Laye , arrt rendu propos de la construction de l'autoroute A 14 entre Orgeval
et Nanterre et qui a estim que l'amlioration de la circulation et de la scurit
routire en Ile-de-France par la ralisation d'une autoroute prsentait des
avantages qui l'emportaient sur les inconvnients d'autant plus que des mesures
avaient t prvues pour rduire les effets dommageables de l'ouvrage notamment
pour en limiter l'impact visuel proximit de monuments historiques et les
atteintes au parc et la fort de Saint-Germain-en-Laye (construction d'un tunnel
cet effet).

-97-
Droit de l'urbanisme

Pour d'autres exemples jurisprudentiels de bilan positif: C E . 5 janvier 1994,


Veyrier pour la cration d'un parking, l'amnagement d'une place publique et
la ralisation d'une bretelle de dclration visant amliorer la desserte d'un
village et la scurit des sorties d'coles ; CE. 8 novembre 1993, Communes de
Valentn et Villecresnes pour la construction d'une ligne d'interconnexion des
T.G.V. Pour des exemples de bilans ngatifs : C E . 26 novembre 1993,
Commune de Gousse pour un projet de lotissement et de parking dans une
commune rurale de 140 habitants alors que ni les besoins en logement ni les
ncessits de la circulation ne justifient les atteintes aux exploitations agricoles ;
C E . 12 juillet 1993, px. Patrice pour la ralisation d'une aire de
stationnement dans une commune littorale en Corse impliquant l'expropriation
d'une parcelle situe entre une habitation et le rivage de la mer, ce qui nuirait au
caractre des lieux et porterait une atteinte disproportionne la proprit prive
au regard de l'intrt public attach une telle opration.
Ce contrle pouss des circonstances de fait o le juge refait la dmarche
intellectuelle ayant conduit l'administration prendre la dcision d'exproprier
n'est pas sans influencer, titre dissuasif, les autorits publiques, averties de ce
que l'utilit publique n'est pas une notion inconsidrment mallable.

II - LE DROIT DE PREMPTION
Le droit de premption est l'origine un mcanisme de droit priv qui permet
un prempteur (locataire, fermier,....) de se substituer un contractant initial avec
effet acquisitif et extinctif.
Transpos en droit public, ce droit donne la possibilit une personne publique de
se substituer l'acqureur ventuel d'un immeuble situ dans un primtre
prdfini.
A l'occasion de l'alination titre onreux de ce bien, tout propritaire en zone de
premption doit, pralablement la vente, adresser l'administration une
dclaration d'intention d'aliner (D.I.A.) indiquant le prix souhait. L'autorit

-98-
L'urbanisme oprationnel

publique peut se porter prioritairement acqureur, ventuellement un prix


infrieur, que le vendeur peut ou non accepter. Le juge de l'expropriation peut
tre saisi pour la fixation du prix.

1. Des objectifs diversifis


- La lutte contre la spculation foncire
Avec l'apparition de l'urbanisme oprationnel, les propritaires de terrains ont t
tents de pratiquer la rtention de leurs terrains et d'anticiper sur les hausses de
prix rsultant des quipements publics.
C'est pourquoi un droit de premption fut institu ds 1958 pour une dure de
4 ans dans les Z.U.P. (zones d'urbanisation prioritaire), lesquelles ont aujourd'hui
disparu, et en 1962 dans les Z.A.D. (zones d'amnagement diffr) pour une
dure de 14 ans.
Ces mesures ne furent cependant pas suffisantes et la loi foncire du 31 dcembre
1975 cra les Z.I.F. (zones d'intervention foncire) o le droit de premption
devenait permanent.
Par ailleurs, la loi foncire de 1967 et surtout celle de 1976 offrent aux
collectivits publiques la possibilit de constituer des rserves foncires. Les
terrains sont ainsi acquis un juste prix par un procd moins traumatisant que
l'expropriation puisque la premption ne peut intervenir que si le propritaire
manifeste son intention d'aliner et ne renonce pas ensuite la vente jugeant
insuffisant le prix propos.

- La protection de l'environnement
II s'agit ici du droit de premption exerc dans les espaces naturels sensibles qui
ont t substitus depuis le 1er juin 1987 aux anciens primtres sensibles, (cf.
supra)
Ce dispositif de premption a t dcentralis et son institution relve de la
comptence du dpartement : le Conseil gnral, aprs accord des communes
dotes d'un P.O.S. (ou en l'absence de P.O.S. aprs accord du prfet) peut instituer

-99-
Droit de l'urbanisme

un droit de premption dont le dpartement est titulaire ou par dlgation le


Conservatoire de l'espace littoral ou l'tablissement public charg d'un parc
national ou d'un parc naturel rgional ou la commune si le dpartement n'use pas
de son droit (art. L. 142-3).
La procdure est celle du droit commun de premption urbain la seule
diffrence qu'en principe ce droit ne peut s'exercer qu' l'gard de terrains non
btis (art. L. 142-4 12). En effet, la finalit est la protection de l'environnement
et non une politique d'urbanisme, savoir : prserver la qualit des sites, des
paysages et des milieux naturels . En revanche, lorsqu'il s'agit de mettre en
uvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public , la
premption peut s'exercer exceptionnellement l'gard de terrains btis.

L'amnagement
La loi amnagement du 18 juillet 1985 a rorganis compltement le systme de
la premption. Elle a procd son largissement et a dcentralis sa mise en
uvre (art. L. 211-1 211-6).
- Dans les communes dotes d'un P.O.S. excutoire, les Z.I.F. et les Z.A.D. sont
unifies et remplaces par un droit de premption urbain (D.P.U.) lequel peut
tre institu sur tout ou partie des zones U et N.A. des P.O.S., des P.A.Z., lorsqu'il
y a une Z.A.C., et des plans de sauvegarde et mise en valeur.
- Son champ d'application est donc plus large que celui des Z.I.F. qui ne
concernaient que les zones U des P.O.S.
- A l'origine la succession du D.P.U. aux Z.I.F. devait se faire d'office. Des
critiques s'tant leves contre cet automatisme, la loi du 17 juillet 1987 a
subordonn la transformation des Z.I.F. en zones de D.P.U. une dcision
expresse des communes.
- Les communes ont toute libert pour instituer le D.P.U., en rduire le champ
d'application ou mme le supprimer. Mme s'il n'y a pas premption effective,
cette procdure constitue pour elles un moyen utile d'observation foncire.

-100-
L'urbanisme oprationnel

- Pour offrir des garanties de stabilit aux amnageurs, elles peuvent dcider
d'exclure du D.P.U. les cessions de terrains intervenir dans un lotissement ou
une Z.A.C., ce pour une dure de cinq ans.
- Enfin, 1 Etat peut exiger de la commune qu'elles instaure un D.P.U. dans un
primtre d'opration nationale ou une zone concerne par un projet
d'amnagement ou de travaux publics pris en considration par l'Etat . Il peut
aussi, dans ces hypothses, imposer la commune de dlguer le D.P.U. une
autre personne publique.
- L'engouement pour le D.P.U. s'est manifest dans la quasi-totalit des
communes urbaines. Mais le taux moyen de premption effective reste faible :
autour de 1 %,les disponibilits financires des communes ayant des limites.

- La diversit de l'habitat
Le systme antrieur la dcentralisation
Les Z.A.D. instaures en 1962 permettait aux collectivits locales de matriser par
anticipation leur politique foncire en vue d'oprations d'urbanisme ou partir de
1967 de constitution de rserves foncires, et donc de lutter activement contre la
spculation. Le droit de premption correspondant tait temporaire et pouvait tre
mis en uvre pendant 14 ans. Un systme de pr-Z.A.D. permettait la
dlimitation d'un primtre provisoire dans lequel s'exerait le droit de premption
avant mme l'institution de la Z.A.D. Le bilan fut plutt satisfaisant.
Au 1 er juillet 1983, on recensait 4 854 Z.A.D. couvrant 612 134 hectares et
70 pr-Z.A.C. couvrant 27 318 hectares.

La loi du 18 juillet 1985 : le lien entre Z.A.D. et absence de P.O.S


Ce nouveau rgime applicable compter du 1 er juin 1987 tirait les consquences
de la gnralisation du D.P.U. dcentralis. Les Z.A.D. taient supprimes
l'intrieur des communes dotes d'un P.O.S. o le D.P.U. leur tait substitu. Les
Z.A.D. ne pouvaient donc tre institues que dans les communes dpourvues de
P.O.S. afin de pallier l'absence de D.P.U.

-101-
Droit de l'urbanisme

Ds que la commune se dotait d'un P.O.S., les parties de Z.A.D. incluses en zones
U et N.A. taient soumises de plein droit au D.P.U. ; toutefois, les anciennes
Z.A.D. antrieures juin 1987 pouvaient atteindre leur terme.

La loi du 13 juillet 1991 et le retour la gnralisation des Z.A.D


La loi d'orientation pour la ville (LO. V.) du 13 juillet 1991 habilite l'Etat crer
des Z.A.D. dans l'ensemble des communes que celles-ci soient dotes ou non
d'un P.O.S. (art. L. 212-1). Les Z.A.D. peuvent concerner aussi bien les zones
urbaines que les zones naturelles.
Le droit de premption Z.A.D. se substitue au D.P.U., l'exercice de ces deux
droits ne pouvant tre cumulatif.
Les pr-Z.A.D. sont rtablies, les primtres provisoires, d'une dure maximum
de 2 ans, sont dlimits par le prfet avant l'institution de la Z.A.D. et lui
permettent d'exercer le droit de premption. Ce dispositif rgalien marque de
manire frappante le "retour de l'Etat" sous-jacent dans l'ensemble de la loi sur la
ville. La cration et la gestion des Z.A.D. relvent de sa comptence : arrt
prfectoral voire dcret en Conseil d'Etat lorsqu'il s'agit de vaincre l'opposition
des communes.
Cela se justifie par la finalit de la premption qui doit tre obligatoirement la
ralisation d'quipements publics ou de logements sociaux locatifs, opration
pour laquelle certaines communes ne font pas preuve d'un rel empressement.
Toutefois, les communes ne sont pas exemptes de contrepartie. Elles disposent
d'un droit de priorit pour prempter sur les biens vendus par l'Etat, ses
tablissements publics et des entreprises publiques dont la liste est fixe par
dcret.

2. Les titulaires
Du Droit de Premption Urbain (D.P.U.)
Le titulaire est en principe la commune mais celle-ci peut dlguer ce droit
l'Etat, une collectivit locale, un tablissement public ou une Socit d'conomie
mixte (S.E.M.) d'amnagement.

-102-
L urbanisme oprationnel

Du droit de premption - Z.A.D


C'est l'acte crant la Z.A.D. qui dsigne le titulaire qui peut tre l'Etat, une
collectivit territoriale, un tablissement public ou une S.E.M. d'amnagement.

3. L'objet
L'objet donn la premption n'a cess de s'largir. L'article L. 210-1, qui
prcise que toute dcision de premption doit mentionner l'objet pour lequel ce
droit est exerc, permet son exercice en vue des actions ou oprations rpondant :
- d'une part aux vastes objectifs de l'amnagement fixs l'article L. 300-1 issu
de la loi du 18 juillet 1985 : mise en uvre d'une politique locale de l'habitat,
maintien, extension ou accueil des activits conomiques, dveloppement du
loisir ou du tourisme, ralisation des quipements collectifs, mise en valeur du
patrimoine, au service desquels les rserves foncires peuvent tre ralises
(art. L. 221-1) ;
- d'autre part l'objectif de diversit de l'habitat de la loi du 13 juillet 1991. La
ralisation de logements sociaux tant d'intrt national (art. 3), la constitution
de rserves foncires pourra intervenir non seulement pour des oprations
mais pour des a c t i o n s d'amnagement, telles des actions
d'accompagnement de la politique du logement (cire. 31 juillet 1991).

4. Les biens et oprations assujettis


Les biens
- Ils sont envisags de manire large et concernent tout immeuble ou ensemble
de droits sociaux donnant vocation l'attribution en proprit ou en jouissance
d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble bti ou non (art. L. 213-1).
- Les exceptions concernent, en particulier : les immeubles btis par les
organismes d'H.L.M. ceux faisant l'objet d'un contrat de vente d'immeubles
construire, les parts ou actions des socits d'attribution faisant l'objet d'une
cession avant achvement de l'immeuble ou, dans un dlai de dix ans aprs
l'achvement, les immeubles cds au locataire en excution d'une promesse de

-103-
Droit de l'urbanisme

vente ; pour le seul D.P.U., les immeubles btis depuis moins de dix ans, les
locaux compris dans un btiment soumis un rgime de coproprit depuis plus
de dix ans et la cession de parts ou d'actions de socits d'attribution.

Les mutations
- Il s'agit des mutations volontaires titre onreux : ventes, changes, apports en
socit, constitution de rentes viagres, cession de droits indivis.
- En sont donc exclus les mutations titre gratuit (successions et donations), les
transferts en jouissance (sans transfert de proprit) et les cessions un
condivisaire.
- Il peut arriver qu'une unit foncire se trouve pour partie seulement en zone de
premption. La jurisprudence estime alors illgale une dcision de premption sur
l'ensemble.

5. La procdure (art. L. 231-1 18)


- Dclaration d'intention d'aliner
- Le propritaire dsireux d'aliner son bien doit pralablement adresser la
mairie de la commune une dclaration d'intention d'aliner (D.I.A.) en quatre
exemplaires qui indique les prix et conditions de mutation (art. R. 213-5).
- Le maire transmet un exemplaire de cette dclaration au directeur des services
fiscaux et au dlgataire ventuel du droit de premption.
- La non-dclaration d'une alination soumise premption constitue une cause
de nullit. L'action en nullit se prescrit par cinq ans compter de la publication
de l'acte transfrant la proprit.

- Raction du titulaire du droit de premption


II dispose d'un dlai de deux mois compter de la rception de la D.I.A. pour
notifier au propritaire son renoncement l'exercice de ce droit ou son offre
d'acqurir. Son silence durant deux mois vaut renonciation (R. 213-7). La
proposition de transaction donnant lieu premption effective est faible.

-104-
L'urbanisme oprationnel

- Le titulaire du droit de premption peut dcider d'acqurir le bien aux prix et


conditions fixs par le vendeur. La vente est alors considre comme parfaite,
l'accord tant ralis sur la chose et sur le prix. Le transfert de proprit peut tre
constat par acte notari ou par acte en forme administrative. Le paiement du prix
doit intervenir dans les six mois.
- Il peut aussi, aprs avoir consult le service des Domaines, proposer un prix
diffrent en prcisant son intention de faire fixer le prix par la juridiction
comptente en matire d'expropriation dfaut d'acceptation.

Raction du propritaire du bien soumis premption


- En cas de renonciation expresse ou tacite de l'administration il devient libre
d'aliner son bien aux prix et conditions fixs dans la D.I.A.
- En cas d'offre d'acquisition il dispose d'un dlai de deux mois pour soit renoncer
vendre, soit accepter l'offre si le nouveau prix et les nouvelles conditions fixs
par l'administration lui conviennent.

Intervention de la juridiction comptente en matire d'expropriation


- Si le propritaire maintient son prix et que l'administration l'estime excessif elle
dispose d'un dlai de quinze jours pour saisir le juge de l'expropriation. La
procdure est celle suivie en matire d'expropriation (art. R. 213-11).
Fixation du prix
- Il ne s'agit pas, comme en matire d'expropriation d'une indemnit mais d'un
prix qui sera exclusif de toute indemnit accessoire, en particulier l'indemnit de
remploi.
- Sa fixation obit aux rgles suivantes :
Priode de rfrence retenue : pour les Z.A.D., un an avant la publication de
l'acte instituant la zone et pour le D.P.U. la date du plus rcent des actes rendant
public, approuvant ou modifiant le P.O. S.
Prise en compte des amliorations et changements d'affectation oprs par le
propritaire postrieurement cette date.

-105-
Droit de l'urbanisme

Prise en compte ventuelle, titre de comparaison, des transactions


intervenues pour des biens de mme qualification situs dans la zone ou dans les
zones comparables.
Prise en compte ventuelle des valuations administratives et des dclarations
riscales.

Suites de la dcision de justice


- Dans un dlai de deux mois compter de la dcision juridictionnelle devenue
dfinitive les parties peuvent :
Accepter le prix.
Renoncer la mutation. Lorsque le titulaire du D.P.U. renonce, il ne pourra
plus exercer ce droit l'gard du mme bien pendant un dlai de cinq ans. Le
propritaire pourra raliser librement la vente mais au prix fix par la juridiction,
ventuellement rvis en fonction des variations du cot de la construction.
- Le dlai de paiement ou de consignation est de six mois. S'il n'est pas respect
l'ancien propritaire peut demander la rtrocession du bien.
- Les biens prempts, lorsqu'ils sont affects l'un des objets prvus l'article
L. 210-1, peuvent tre cds en pleine proprit une personne publique ou
prive. Lorsque la personne prive n'est ni une socit d'H.L.M, ni une S.E.M.
participation publique majoritaire, une dlibration spciale du conseil municipal
est ncessaire.
- L'administration peut se contenter de concder l'usage des biens des
oprateurs publics ou privs. La formule la plus usuelle est celle du bail
construction (cf. infra).
- Lorsque le bien a t prempt, il convient, comme en matire d'expropriation,
qu'il soit utilis pour remplir les objectifs lis la premption. Les textes
apportent quelques garanties :
Si l'administration dcide une affectation autre, moins de dix ans aprs la
premption, l'ancien propritaire doit se voir proposer en priorit l'acquisition.

-106-
L'urbanisme oprationnel

S'agissant d'une expropriation, il peut demander durant trente ans la rtrocession


des biens n'ayant pas reu, dans les cinq ans, la destination prvue. Mais rien
n'interdit l'administration de prendre une nouvelle D.P.U. et sa marge de
manuvre reste puissante.

6. Les garanties du propritaire


- Droit de dlaissement
- Le propritaire d'un bien expos une premption peut proposer au titulaire du
droit l'acquisition immdiate de ce bien en indiquant le prix qu'il en demande
(art L. 211-5 et L. 212-3).
- Ce systme permet, comme dans le rgime de l'expropriation auquel il est
galement applicable, de contraindre l'administration prendre position dans des
dlais rapides sur les suites qu'elle entend donner ses projets.
- Le droit de dlaissement (qui n'existe pas dans le cadre des espaces naturels
sensibles) est peru aussi comme une garantie offerte aux propritaires de
retrouver la libre disposition de leurs biens si l'administration prie d'acqurir ne
donne pas suite : le titulaire du droit de premption ne peut plus l'exercer son
gard pendant 5 ans. Le refus d'acqurir a les mmes effets que la renonciation.
- Le propritaire d'un bien sur le point d'tre prempt est tenu d'en informer les
locataires, preneurs ou occupants de bonne foi. Les locataires peuvent rsilier le
bail sans que le titulaire de la premption puisse s'y opposer. Il devra les
indemniser raison, notamment, des amliorations apportes au fond lou.

- Suites d'une annulation contentieuse


La loi du 9 fvrier 1994 modifie l'article L. 213-8 et dispose que lorsque la
dcision de prempter a t annule par le juge administratif et qu'il n'y a pas eu
transfert de proprit, le titulaire ne peut nouveau exercer son droit de
premption sur le bien pendant un dlai d'un an.
Dans ce cas, le propritaire n'est pas tenu par les prix et conditions mentionns
dans la D.I.A.

-107-
Droit de l'urbanisme

III - LES RESERVES FONCIERES


L'expropriation et le droit de premption visent gnralement la libration de
terrains pour la ralisation d'oprations ponctuelles. Toutefois, ces deux
procdures peuvent tre galement utilises pour la constitution de rserves
foncires dont le but est l'acquisition de biens destins des oprations
d'amnagement non encore prvues de manire prcise. Il s'agit de mettre en
uvre une politique moyen et long terme afin d'anticiper sur l'urbanisation
future et de stocker des terrains, acquis un prix intressant, et qui seront
immdiatement disponibles lorsqu'une opration d'urbanisme et d'amnagement
sera dcide, la remise des terrains sur le march au moment le plus stratgique
permettant ainsi de peser sur les prix.
Cette politique est pratique depuis longtemps avec succs dans les pays du nord
de l'Europe (ainsi 70 % du territoire de Stockholm est couvert par des rserves
foncires).
En France, ce dispositif est assez rcent puisqu'il est apparu dans la L.O.F. du
30 dcembre 1967 et a t ensuite tendu par les lois des 31 dcembre 1976,
18 juillet 1985 et 13 juillet 1991.

1. Objet
Les rserves foncires ont pour objet la ralisation d'oprations d'amnagement
global, l'exclusion d'oprations ponctuelles. Cette notion d'amnagement est
dfinie l'article L. 300-1.
Le juge exerce cet gard un contrle rigoureux. L'exercice du droit de
premption pour la constitution d'une rserve foncire sera illgal si celle-ci ne
rpond pas l'un des objectifs de l'amnagement noncs par le code de
l'urbanisme : CE. 2 mars 1992, Ville d'Annemasse .
Les Z.A.D. fin de rserves foncires peuvent se voir annules pour erreur
manifeste d'apprciation si la rserve excde les besoins de la commune :
CE. 14 mars 1986, Moreliras . L'application du bilan cot-avantages sera

-108-
L'urbanisme oprationnel

faite une D.U.P. en vue d'acquisitions foncires pour constituer des rserves :
CE. 31 janvier 1986 : Lansac . Les inconvnients de la suppression d'espaces
verts et de l'amputation du parc d'un chteau class l'emportent sur les avantages
tirs de l'extension d'une rserve pour l'amnagement ultrieur d'une zone
industrielle.

2. Bnficiaires
Les personnes publiques habilites constituer des rserves foncires sont
limitativement numres par la loi. Il s'agit de l'Etat, des collectivits locales,
des syndicats mixtes, des tablissements publics d'amnagement et, depuis la loi
du 13 juillet 1991 d'orientation sur la ville, des tablissements publics fonciers :
E.P.I.C. dcentraliss et intercommunaux, ils disposent, par dlgation des
communes, des droits de premption et d'expropriation ainsi que de moyens
financiers importants pour raliser pour leur compte ou pour celui de l'Etat les
acquisitions en vue de constituer des rserves foncires, mais ils n'ont aucune
comptence en matire d'urbanisme oprationnel).

3. Acquisition des terrains et financement


Les terrains destins la mise en rserve sont acquis l'amiable ou de manire
coercitive par voie de premption ou d'expropriation.
Depuis 1983, les communes bnficient d'une grande libert quant au
financement de la constitution de rserves foncires, les prts sollicits cet effet
ont t banaliss c'est--dire qu'ils peuvent tre accords par tout tablissement
de crdit dans les conditions du droit commun. Avant 1983, le Crdit local de
France jouissait d'un quasi-monopole en la matire.
Cette libert doit en fait inciter les communes affecter et utiliser assez
rapidement les terrains afin d'tre en mesure de faire face aux chances de la
dette.
S'agissant des tablissements publics fonciers, des moyens financiers nouveaux
ont t mis spcialement leur disposition : taxe spciale d'quipement,
participation la diversit de l'habitat, contribution financire des communes,

-109-
Droit de 1 urbanisme

exonrations fiscales, conus en outre comme des incitations l'intention des


communes pour qu'elles se dotent d'un programme local de l'habitat.

4. Gestion en bon pre de famille


D'origine civiliste, cette expression a t reprise par l'article L. 221-2 s'agissant de
l'utilisation ultrieure des biens prempts.
- Avant leur utilisation dfinitive, les biens mis en rserve ne peuvent tre cds
en pleine proprit qu' des personnes publiques ou faire l'objet de concession
temporaire, ne confrant aucun droit au renouvellement ou au maintien dans les
lieux.
- Aprs la dcision sur leur utilisation dfinitive, les terrains peuvent :
* soit demeurer dans le patrimoine des collectivits publiques pour l'accueil
d'quipements publics ou le classement en espaces naturels protgs ;
* soit tre revendus :
* soit tre concds des constructeurs privs par bail de droit commun, bail
emphytotique, concession immobilire, bail construction (formule la plus
pratique par laquelle le preneur s'engage titre principal difier des
constructions sur le terrain du bailleur et les conserver en bon tat d'entretien
pendant toute la dure du bail comprise entre 18 et 99 ans : (art. L. 251-1 du code
de la construction et de l'habitation).

-110-
Chapitre II
L'quipement des terrains et son
financement
Ds lors que la disponibilit des terrains est assure, il convient de les quiper
pour les rendre viables. Les quipements publics sont coteux mais il en rsulte
pour les terrains une plus-value non ngligeable. Une taxation gnrale des
propritaires aurait t perue comme une mesure inquitable, car non
directement lie des oprations d'urbanisme. C'est donc sur les constructeurs
que va peser la charge principale de l'quipement des terrains. La loi du 18 juillet
1985 a tent de clarifier les diverses contributions exigibles et a dot les
communes d'un large pouvoir d'apprciation en la matire.

I - LES MODES DE FINANCEMENT

1. Le financement par le propritaire du terrain - constructeur


C'est en tant que constructeur que le propritaire du terrain devra participer au
financement des quipements. S'il cde son terrain un constructeur, il sera
assujetti au droit commun des plus-values foncires et seul le constructeur
acqureur du terrain devra supporter la charge du cot des quipements.
Aucun des projets de taxation gnrale des terrains constructibles ou destins
l'urbanisation n'ont abouti en France alors qu'ils ont prospr dans d'autres pays
tels que l'Allemagne, la Belgique, la Suisse et l'Espagne.

2. Le maintien d'aides de l'Etat aprs la dcentralisation


Au titre de l'laboration des documents d'urbanisme
Aux termes de la loi du 7 janvier 1983, les transferts de comptences aux
collectivits locales doivent faire l'objet de la part de l'Etat d'une compensation
Droit de l urbanisme

financire intgrale. En ce sens, la dotation de dcentralisation, inscrite au budget


du Ministre de l'Intrieur, doit financer les frais rsultant de l'laboration des
documents d'urbanisme locaux, condition toutefois que les communes n'aient
pas sollicit la mise disposition des services de l'Etat.

Au titre des oprations d'amnagement


- En 1977, un premier systme d'incitation financire par des subventions
forfaitaires de l'Etat destines certaines oprations en particulier celles
programmes d'amlioration de l'habitat (O.P.A.H.) avait t mis au point avec
la cration d'un Fonds d'amnagement urbain (F.A.U.). lequel ne disposait pas de
fonds propres mais servait de centre de coordination et de relais aux subventions
accordes par les diffrents ministres.
- Le F.A.U. a t supprim en 1984 mais les objectifs qu'il poursuivait
d'amlioration des quartiers anciens, et de lutte contre la sgrgation sociale
demeurent et sont dsormais poursuivis par le Comit interministriel des villes
(C.I.V.), le Conseil national des villes et un Fonds social urbain (F.S.U.).
- Celui-ci dispose de fonds propres qui servent financer soit des programmes
locaux de l'habitat (P.L.H.) partir de diverses conventions conclues entre
l'Etat et les communes : cf. conventions de quartiers, conventions ville-habitat,
contrats de villes, soit de programmes de solidarit et d'innovation concernant
l'insertion des immigrs, des nomades, la prvention de la dlinquance, la lutte
contre l'insalubrit (cf. oprations de rsorption de l'habitat insalubre).
- Les dcisions d'attribution des aides sont prises par le C.I.V. lorsqu'il s'agit de
programmes nationaux d'innovation et solidarit. Elles ont t dconcentres au
niveau du prfet pour les P.L.H. La part du financement est variable : en gnral
30 % vont aux tudes et 70 % aux oprations proprement dites. Les subventions
du C.I.V. sont forfaitaires et non rvisables.

Au titre des interventions foncires


Les aides ont t intgres en 1983 dans le droit commun de la dotation globale
d'quipement verse aux communes. Il s'agit de faire bnficier celles-ci de prts

-112-
L'urbanisme oprationnel

prfrentiels avec ou sans diffr d'amortissement, accords par le groupe de la


Caisse des Dpts et consignations.
Les communes dotes d'un programme local de l'habitat (P.L.H.), peuvent
solliciter une aide financire de l'Etat, qui sera accorde pour une dure de 3 ans
renouvelable.

3. La participation des constructeurs


Les constructeurs tant les principaux bnficiaires de l'quipement des terrains et
des plus-values qu'il gnre, il est normal qu'ils y contribuent de manire
importante.
Avant 1967, il n'existait que des systmes de participation ponctuelle au titre de
dlivrance des permis de construire ou de lotir : contributions financires et
cessions gratuites de terrains dont l'ampleur variait selon les communes.
La L.O.F. du 1967 a mais en place un dispositif d'imposition forfaitaire globale
fiscalise se substituant aux anciennes contributions : la taxe locale
d'quipement (T.L.E.).
Toutefois, cette volont de substitution manqua en partie son but et d'autres
participations additionnelles ou alternatives continurent d'tre perues
paralllement la T.LE. Soucieux de mener bien leur opration, les
constructeurs taient contraints de se soumettre aux exigences des collectivits
locales. Les tentations de chantage l'obtention des permis de construire
taient fortes et les marchandages de toute sorte devenaient une pratique trop
courante.
La loi du 18 juillet 1985 dont le titre IV est consacr au financement de
l'amnagement par les constructeurs, a tent de moraliser et de clarifier ce
domaine. Il existe dsormais une liste limitative des contributions susceptibles
d'tre exiges des constructeurs et un nouveau mcanisme de financement des
oprations d'amnagement programm.

-113-
Droit de l'urbanisme

II - LES DIVERSES PARTICIPATIONS EXIGIBLES DES


CONSTRUCTEURS
En vertu du nouvel article L. 332-6, les collectivits locales conservent leur
libert de choix du systme de financement des quipements publics mais ce
choix doit s'oprer entre deux modes principaux : la T.L.E. et la nouvelle
participation dans les secteurs d'amnagement. Un autre mode est spcifique aux
Z.A.C.
Par ailleurs, des participations additionnelles peuvent tre exiges mais leur liste
est limitative et leur cumul dpend du choix prcdent.

1. La taxe locale d'quipement (T.L.E.)


Elle a pour origine la L.O.F. de 1967 et a t remodele en 1971 et 1985. C'est
une taxe caractre fiscal dont le rgime est dfini par l'article 1585 A. du Code
gnral des impts (C.G.I.).

- Champ d'application
Les communes concernes
La T.L.E. est institue de plein droit dans les communes de plus de
10 000 habitants qui peuvent cependant y renoncer par dlibration du conseil
municipal.
- Elle peut tre facultativement institue dans les autres communes.
Les oprations assujetties
- Elle est applicable aux oprations de construction, de reconstruction et
d'agrandissement des btiments de toute nature .
- Certains cas d'exonration sont prvus qui concernent, en particulier, les
constructions publiques et, sur dcision du conseil municipal, les constructions
usage d'habitation difies par les H.L.M. et les S.E.M. d'amnagement, les
btiments usage agricole, les constructions difies dans les lotissements et les
Z.A.C, pour lesquelles une participation forfaitaire est prvue.

-114-
L'urbanisme oprationnel

- Mode de calcul
Avant 1985, le T.L.E. n'tait ractualise qu'irrgulirement alors que le taux
d'inflation variait de faon importante. Il en rsultait une rentabilit chaotique et
les collectivits locales taient tentes de recourir diverses stratgies de
contournement, le produit de la T.L.E. reprsentant peine un quart des
ressources de l'urbanisation.
Depuis 1985, la T.L.E. fait l'objet d'une rvaluation annuelle sur la base du cot
de la construction publi par l'I.N.S.E.E. Il s'agit d'inciter les communes opter
pour la T.L.E., systme prserv des lments discrtionnaires et des risques
d'arbitraire.
- La T.L.E. est paye sur trois ans, en deux fractions gales de 18 mois aprs
l'autorisation de construire.
- Elle est calcule sur la base de la valeur forfaitaire des terrains ncessaires la
construction des btiments qui font l'objet de l'autorisation, valeur dtermine en
multipliant la surface de plancher (S.H.O.N.) par une valeur forfaitaire au m2
fixe par dcret. Le taux est en principe de 1 % mais peut aller jusqu' 5 % par
dlibration du conseil municipal.
Elle rapporte aux communes entre 1,3 et 1,7 milliards, soit en moyenne 100 000 F
par an et par commune. Sa rentabilit est donc faible et les communes prfrent,
dans la mesure du possible, opter pour le P.A.E.

2. La participation forfaitaire requise au titre d'un plan


d'amnagement d'ensemble (P.A.E.)
Cette participation est mieux adapte l'effort exceptionnel d'quipement
engendr par certaines oprations d'amnagement.
- L'article L. 332-9 dfinit des secteurs o un programme d'amnagement
d'ensemble (P.A.E.) a t approuv par le conseil municipal et o peut tre mis
la charge des bnficiaires d'autorisations d'urbanisme tout ou partie du cot
des quipements publics raliss dans l'intrt principal des usagers des
constructions difier dans le secteur concern .

-115-
Droit de l'urbanisme

- Le champ d'application est trs ouvert. Le systme semble rpondre tout


particulirement l'volution du rgime des zones NA ou l'amnagement de
secteurs anciens rnovs selon la politique dite des projets de quartier. En 1991,
on comptait 850 P.A.E. d'un rapport bien suprieur pour les communes la T.L.E.
- La participation au cot des quipements dans les secteurs d'amnagement
programm est exige sous forme de contribution financire ou, avec l'accord du
constructeur sous forme d'excution de travaux ou d'apports de terrains (art.
L. 332-10).
- Le rgime de la participation peut tre rvis par le conseil municipal lorsque le
programme d'amnagement d'ensemble fait l'objet d'une modification
substantielle.
- En cas de non-rsiliation des quipements programms, une procdure de
restitution des sommes verses par les constructeurs est prvue, garantie
indispensable contre l'inertie des collectivits locales.

3. Le financement spcifique aux Z.A.C


La procdure de la Z.A.C, permet aux communes de droger la T.L.E., ce qui
fut autrefois une des causes de l'engouement pour les Z.A.C, dites
financires . Les P.A.E. devraient freiner ce phnomne.
- Lorsqu'ils sont placs hors du champ d'application de la T.L.E., les quipements
publics de la Z.A.C. : voies intrieures, espaces verts, aires de stationnement...
peuvent tre mis la charge des constructeurs.
- Ce systme de financement spcifique conserve la faveur des collectivits
publiques pour toutes les oprations d'une certaine ampleur, celles, en particulier,
qui ne sont pas conduites par les communes et qui ne bnficient pas de la
participation forfaitaire de l'article L. 332-9, laquelle est de la comptence
exclusive des conseils municipaux.

- 116-
L'urbanisme oprationnel

La loi Sapin du 29 juin 1993 et la loi Bosson du 9 fvrier 1994 ont modifi la
rdaction de l'article L. 311-4-1 concernant le cot des quipements publics
mettre la charge des constructeurs dans le cadre d'une Z.A.C.
La premire dcide que cette charge ne concerne que les quipements publics
raliss dans l'intrt principal des usagers des constructions difier (voir
aussi l'art. L. 322-9 nouveau en ce qui concerne les P.A.E.).
La seconde alourdit de manire pesante la rdaction de l'article L. 311-4-1 et pose
la rgle selon laquelle lorsque la capacit des quipements programms excde
les besoins de l'opration, seule la fraction du cot proportionnelle ces besoins
peut tre mise la charge des constructeurs.

4. Les participations et taxes spciales


L'article L. 332-6 s'efforce de rorganiser les participations spcifiques
demandes aux bnficiaires des autorisations de construire et de mettre fin
leurs prolifration dsordonne engendre par l'insuffisance du rendement de la
T.L.E.
Il distingue cet effet les contributions aux dpenses d'quipements destins
l'ensemble des habitants de la commune (art. L. 332-6-1) et la ralisation des
quipements caractre priv destins aux bnficiaires d'autorisations
d'occuper ou utiliser le sol (art L. 332-15).
La liste est limitative.

A- Contributions aux dpenses d'quipements publics (art. L. 332-6-1)


On distingue des contributions de nature fiscale et de nature non fiscale (hormis le
rgime particulier de participation des riverains en Alsace-Lorraine).
- Contributions de nature fiscale
Participations requises pour la sur-utilisation du sol
Dpassement du C.O.S. (art. L 332-1)
Le C.O.S. tant fix en fonction notamment de la capacit des quipements
collectifs existants, il est lgitime que les bnficiaires de l'autorisation de

-117-
Droit de I urbanisme

construire des m2 supplmentaires entranant l'accroissement des quipements


publics versent une contribution spciale pour leur financement.
En cas de transfert de C.O.S., le versement pour dpassement est cart car il n'y
a pas production de surfaces et d'quipements supplmentaires.
Dnomme galement taxe de surdensit , cette participation est gale au cot
estim de la surface supplmentaire de terrain qu'il et t ncessaire d'acqurir
au mme endroit pour construire les m2 supplmentaires sans drogation.
Elle est perue au bnfice exclusif de la commune. Elle n'est pas cumulable avec
le versement pour dpassement du P.L.D.
Dpassement du plafond lgal de densit (P.L.D.) (art. L 112-7)
L'institution du P.L.D. par la loi foncire du 31 dcembre 1975, si elle
poursuivait l'objectif traditionnel de lutte contre la spculation foncire par
l'instauration d'une nouvelle taxe sur la construction, avait des objectifs plus
ambitieux.
Un mouvement doctrinal s'tait prononc d'une part en faveur d'une modification
de l'article 552 du Code civil selon lequel la proprit du sol emporte la
proprit du dessus et du dessous afin de limiter les droits que les propritaires
du sol dtiennent en hauteur : seul un certain espace au-dessus de leur terrain
leur serait propre, au-del l'exercice du droit de construire relve de la
collectivit (formule reprise l'art. L. 112-1) ; et d'autre part, en faveur d'une
socialisation partielle du droit de construire. La rflexion sur un espace trois
dimensions et sur la fonction sociale de la proprit nourrissait le dbat.
La loi de 1975 a mis au point un mcanisme d'application nationale reposant sur
l'ide d'un partage du droit de construire entre les propritaires du sol et la
collectivit en influant non sur la hauteur des constructions, mais plus
globalement sur leur densit, qui se voit fixer une limite applicable de plein droit
l'ensemble du territoire : le P.L.D.
A l'origine la densit avait t fixe 1 pour l'ensemble de la France et
1,5 pour Paris : cf. 1 000 m2 S.H.O.N. de plancher pour 1 000 m2 de terrain (ou

-118-
L'urbanisme oprationnel

I 500 m2 Paris). Les constructions qui excdent cette densit seront soumises
l'obligation d'effectuer un versement pour dpassement du plafond
(V.D.P.L.D.)
Le montant du versement est gal la valeur du terrain dont l'acquisition serait
ncessaire pour que la densit de construction n'excde pas le plafond lgal (art.
L. 112-2), valeur apprcie la date du dpt de la demande de permis de
construire.
Les 3/4 de ce versement sont attribus la commune, le 1/4 restant au
dpartement. Ces collectivits ont la libert d'en choisir l'affectation.
Les immeubles non productifs de revenus raliss par les collectivits publiques
et leurs E.P.A. sont exonrs du P.L.D.
Ce systme, critiqu ds l'origine comme portant une atteinte trop rigide au droit
de proprit, a connu de multiples rformes et il est devenu, contrairement sa
vocation premire, un mcanisme matris par les collectivits locales, communes
en particulier, qui le conoivent comme un moyen, parmi d'autres, d'obtenir de
nouvelles ressources financires.
Les rformes intervenues en 1985 et 1986 ont d'abord donn aux communes la
facult de moduler le P.L.D. l'intrieur d'une fourchette allant de 1 2 (de 1,5
3 Paris). Puis la libert a t offerte aux communes de supprimer ou non le
P.L.D. sur leur territoire, de le rtablir, de le modifier en respectant les taux
limites, la dcision tant prise par le conseil municipal.
Une garantie pour les propritaires, outre le seuil plancher en dessous duquel les
communes ne peuvent descendre, est l'impossibilit de modifier le P.L.D. avant
un dlai de 3 ans (ou 6 mois aprs renouvellement du conseil municipal).
Sans tre ngligeable, le bilan du P.L.D. fut peru comme un chec par rapport
aux rsultats ambitieux escompts : rentabilit insuffisante, constructions
dsordonnes la priphrie des villes dont le centre tait dsert et
encouragement la spculation foncire dans les nouveaux terrains convoits.

-119-
Droit de l'urbanisme

Le P.L.D. a rapport en 1991 aux 2 000 communes qui l'ont institu 960 millions
dont 900 reviennent l'Ile-de-France.
La participation pour dpassement de C.O.S. n'est pas cumulable avec le
versement pour dpassement du P.L.D.
Participations certaines actions de protection de l'environnement
Elles sont de la comptence du dpartement et sont cumulables soit avec la
T.L.E., soit avec la participation en secteur d'amnagement.
- Taxe dpartementale des espaces naturels sensibles (art. L 142-2).
Elle peut, par dlibration du conseil gnral, tre institue pour mette en uvre
une politique de prservation de la qualit des sites, des paysages et des milieux
naturels (art. L. 142-2).
Perue sur la totalit du territoire dpartemental, elle est tablie sur la
construction, la reconstruction et l'agrandissement des btiments et depuis la loi
Barnier sur les installations et travaux divers : elle est soumise aux rgles
gouvernant la liquidation et le recouvrement de la T.L.E.
Le produit de la taxe, originairement rserv aux acquisitions foncires, peut
financer aussi dsormais des dpenses d'entretien ou de protection des espaces
ouverts au public et peut tre affect des acquisitions foncires indirectes par
l'intermdiaire du Conservatoire de l'espace littoral ainsi qu' l'acquisition et
l'entretien des chemins le long des cours d'eau (cf. supra).
Participation au financement des conseils d'architecture, d'urbanisme et
d'environnement (C.A.U.E.).
Les C.A.U.E., institus par la loi du 3 janvier 1977 relative l'architecture, ont
pour mission de promouvoir la qualit de l'architecture, d'informer et de conseiller
gratuitement les particuliers et les collectivits locales quant la qualit
urbanistique et architecturale. Cette consultation est nanmoins facultative.
Le financement des C.A.U.E. a t mis la charge des dpartements et il est
assur grce une taxe spciale cre en 1981 (art. 1599 B, Code gnral des
impts).

-120-
L'urbanisme oprationnel

- Son taux est fix par le conseil gnral avec un plafond de 0,3 % de la valeur
de l'ensemble immobilier servant de base au calcul de la T.L.E.
Redevance pour la cration de bureaux et locaux de recherche en Ile-de-
France (art. L. 520-1 520-11)
- Afin de matriser l'implantation des administrations et des entreprises en rgion
parisienne surcharge et de faciliter les installations en province, une procdure
d'agrment fut mise au point en 1958.
Ce dispositif vient d'tre refondu par la loi d'orientation pour l'amnagement et le
dveloppement du territoire du 4 fvrier 1995.
Depuis 1960 et dans le prolongement du systme d'agrment, une redevance est
exigible lors de la cration en Ile-de-France de locaux usage de bureaux et de
recherche. Diverses exonrations ont t prvues (cf. pour les bureaux, faisant
partie d'un local principal d'habitation, utiliss par des professions librales...).
Depuis 1982, la redevance n'est plus exige pour la cration de locaux usage
industriel.
- La redevance est calcule sur la surface utile de plancher construite ou
transforme, le fait gnrateur tant la dlivrance du permis de construire. Son
produit est affect au budget d'quipement de la rgion d'Ile-de-France, en vue du
financement des infrastructures routires et d'quipements ncessaires au
desserrement d'activits industrielles ou tertiaires.
Par ailleurs, une taxe annuelle est perue depuis 1990 sur l'usage de bureauxx
dont la surface dpasse 2 000 m 2 . Sont concerns les locaux professionnels ou
commerciaux et ceux utiliss par les administrations publiques. La base de calcul
est la surface des bureaux. Le taux de cette taxe est rvalu chaque anne.
- Participations individualises de nature non fiscale
Parfois qualifies de participations ordinaires, elles sont affectes au financement
d'quipements particuliers lis directement aux constructions assujetties. La
plupart existent depuis longtemps. Leur rgime a t remani en 1985 afin de
mieux garantir les constructeurs et d'assouplir leur mise en uvre. On peut
distinguer :

-121-
Droit de l'urbanisme

Contributions en espces
- Participation pour raccordement l'gout (art. L. 35-4 du Code de la sant
publique).
La commune peut l'exiger du propritaire d'un immeuble raccord aux
dpendances de la voie communale.
- Participation pour la ralisation de parcs publics de stationnement (art. L. 421-3
R. 332-17).
L'article 12desP.O.S. (cf. aussi art. R. 111-4 du R.N.U) subordonne la dlivrance
des autorisations de construire la ralisation d'installations propres assurer
le stationnement hors voies publiques des vhicules correspondant aux besoins de
l'immeuble projet . Le permis de construire peut donc tre refus pour
insuffisance des aires de stationnement. Le certificat de conformit ne peut tre
dlivr que si les places de stationnement correspondantes ont t effectivement
ralises.
Le juge administratif se montre rigoureux : un permis a t annul aux motifs que
la cration de 7 aires de stationnement tait insuffisante pour rpondre aux besoins
de 12 logements : CE. 2 fvrier 1977, S.C.I. Faidherbe - Lepre , voir aussi :
CE. 14 dcembre 1992, Lger et 6 dcembre 1993, Socit la Fermire et
Ville de Marseille .
En cas d'impossibilit de raliser le stationnement ncessaire dans l'emprise du
projet, 4 solutions de substitution sont proposes : ralisation d'aires de
stationnement dans le voisinage immdiat (300 m), concession dans un parc
public existant ou en cours de ralisation, acquisition de places dans un parc priv
voisin ou versement d'une participation financire, dont le montant est lev
(environ 60 000 F par place), destine la ralisation de parcs publics dont la
construction est programme par la collectivit.
- Participation pour la ralisation d'quipements publics exceptionnels (art.
L. 332-8).

-122-
L'urbanisme oprationnel

Rform en 1985, le systme, dsormais cumulable avec la T.L.E., s'applique


toute installation caractre industriel, agricole, commercial ou artisanal qui,
par sa nature, sa situation ou son importance, ncessite la ralisation
d'quipements publics exceptionnels . C'est le cas d'une usine, d'une grande
surface commerciale...
- Participation pour la ralisation des quipements des services publics industriels
et commerciaux ncessaires l'opration projete.
Cessions gratuites de terrains
Ces terrains sont destins tre affects certains usages publics au profit, en
particulier, de la voirie : cration de voies nouvelles ou largissement des voies
existantes.
- Les cessions ne peuvent excder 10 % de la surface du terrain sur laquelle la
construction doit tre difie.
- Elles ne peuvent tre exiges qu'en cas de ralisation de surfaces nouvelles.
Les clauses de cessions gratuites de terrains incluses dans les permis de construire
sont divisibles de ces derniers et peuvent faire l'objet d'un recours distinct : CE.
1 er dcembre 1993, Mme Rigaud .

B- quipements propres caractre priv (art. L. 332-15)


La loi du 18 juillet 1985 en a dress la liste, semble-t-il non limitative.
- Il s'agit notamment de la voirie, de l'alimentation en eau, gaz, lectricit, des
rseaux de tlcommunication, de l'vacuation et du traitement des eaux et
matires uses, de l'clairage des aires de stationnement, des espaces collectifs,
des aires de jeu et des espaces plants.
quipements caractre priv, leur ralisation incombe au constructeur ou
l'amnageur et peut en tant que de besoin leur tre impos lors de la dlivrance
des autorisations .
- La frontire entre quipements publics et privs n'est pas toujours facile tracer.
Le contentieux sur la notion d'quipement public est abondant car les collectivits

-123-
Droit de l'urbanisme

locales ont parfois tendance rclamer des constructeurs, en jouant de cette


confusion, une double participation.
- N'ont pas t considrs comme quipements propres des travaux de
viabilit longeant un lotissement mais affect la circulation gnrale : C E .
18 mars 1983, Plunian .

III - LA LIBERT COMMUNALE DANS LE CHOIX DU SYSTME


DE FINANCEMENT

- Choix des quipements raliser


- Dans les secteurs de la commune o un P.A.E. a t approuv par le conseil
municipal, celui-ci peut mettre la charge des constructeurs tout ou partie du
cot des quipements publics raliss dans l'intrt principal des usagers des
constructions difier dans le secteur concern .
- Cette formule, inscrite l'article L. 332-9 nouveau, laisse aux communes la
libert de chiffrer le programme d'quipement et d'en rpartir la charge. Elles
pourront exiger des constructeurs un financement en tout ou partie pour les
quipements dont la justification, souvent difficile apprcier, repose sur la
condition d'intrt principal des usagers des futures constructions. Rforme
par la loi Sapin du 29 janvier 1993, cette rdaction, moins vasive que la
prcdente, n'est pas d'une grande limpidit et laisse encore une large marge
d'apprciation la commune.
- L'article L. 311-4-1 nouveau, relatif aux Z.A.C., reprend cette formule et a t
ajout au Code de l'urbanisme.
- De surcrot, le conseil municipal peut rviser le rgime des participations dans
le sens, le plus souvent d'un alourdissement, lorsque le programme
d'amnagement d'ensemble fait l'objet dune modification substantielle (art.
L. 332-11), notion fuyante laissant de larges possibilits d'apprciation aux lus
municipaux.

-124-
L'urbanisme oprationnel

Choix et modulation des taxes et participations


- Les communes ont la facult d'instituer ou non la T.L.E., celle de dlimiter les
secteurs d'amnagement et de dterminer le montant de la participation financire
qui s'y appliquera. Cette mme libert se retrouve lorsqu'il y a une Z.A.C. Quant
aux participations exceptionnelles, la plupart ont un caractre facultatif et c'est
l'autorit comptente pour dlivrer les autorisations de construire, le maire en
gnral, qu'il appartient de les exiger ou non, le conseil municipal en fixant le
montant.
- S'agissant de la T.L.E., le conseil municipal peut, par simple dlibration, la
supprimer ou en faire varier le taux (dans les limites lgales). La mme libert se
retrouve pour le P.L.D.
Choix de l'affectation
- Hormis l'exigence que le produit de la T.L.E. soit inscrit la section
investissement du budget municipal, aucune affectation prcise n'est requise et le
choix de l'utilisation de cette taxe est la discrtion des communes.
- Par contre, les participations, notamment celle exige dans les secteurs
d'amnagement, font l'objet d'affectations prcises.
- Si les quipements publics n'ont pas t raliss dans le dlai prvu, les
bnficiaires des autorisations de construire peuvent, on l'a vu, demander la
restitution totale ou partielle de leur apport (art. L. 332-11).

- Garanties accordes aux constructeurs


- L'action en rptition, fonde sur la notion d'enrichissement sans cause, et qui
permet aux constructeurs d'obtenir la restitution des participations irrgulirement
perues, s'applique, depuis 1985, toutes les taxes et participations. Elle se
prescrit par un dlai de 5 ans partir du dernier versement litigieux (art. L. 332-
30).
- L'article L. 332-7 a mis un terme aux difficults contentieuses nes du principe
d'indivisibilit du permis de construire, qui conduisait le juge administratif

-125-
Droit de l'urbanisme

estimer que l'illgalit d'une disposition du permis, imposant indment une


participation financire, entranait l'annulation de l'ensemble du permis.
Dsormais cette illgalit est sans effet sur la lgalit des autres dispositions de
l'autorisation de construire et l'autorit administrative peut, par une dcision
distincte, caractre exclusivement financier, rgulariser la contribution aux
dpenses d'quipements publics. Voir C E . 13 novembre 1981, Plunian ,
prcit et CE. 12 fvrier 1988, Soc. automobiles Citron .

-126-
Chapitre III
Les oprations d'amnagement
Aprs la seconde guerre mondiale et jusqu'en 1985, l'urbanisme oprationnel,
pourtant en plein essor, demeurait un domaine peu encadr par le lgislateur et
abandonn la circulaire, texte purement indicatif dpourvu de force juridique
contraignante.
La loi du 18 juillet 1985 relative la dfinition et la mise en uvre des
principes de l'amnagement, dcentralise, tente de donner une certaine cohrence
l'urbanisme oprationnel et dgage un concept substantiel nouveau : l'opration
d'amnagement.
Les principales oprations d'amnagement : lotissements, zones d'amnagement
concert, rhabilitation des quartiers anciens, qui existaient pour certaines depuis
fort longtemps et qui avaient toutes t prouves par la pratique s'inscrivirent
sans grande difficult dans ce nouveau concept fdrateur, en raison surtout de la
collaboration de rgles publiques et prives.

I - LE CONCEPT FDRATEUR D'AMNAGEMENT

1. La definition lgale de l'amnagement


C'est la grande novation de la loi de 1985 de dfinir enfin le concept
d'amnagement par voie lgislative.
Aux termes de l'article L. 300-1 alina 2 :
L'amnagement dsigne l'ensemble des actes des collectivits locales ou des
tablissements publics de coopration intercommunale qui visent, dans le cadre
de leurs comptences, d'une part, conduire ou autoriser des actions ou des
oprations... et d'autre part, assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces
oprations .
Droit de l'urbanisme

L'objet des actions ou oprations d'amnagement est de mettre en uvre une


politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des
activits conomiques, de favoriser le dveloppement des loisirs et du tourisme,
de raliser des quipements collectifs, de lutter contre l'insalubrit, de
sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bti ou non bti et les espaces
naturels (art. L. 300-1, al. 1).
Larges et adaptables ces objectifs sont nanmoins limitatifs. Les collectivits
publiques qui utiliseraient leurs prrogatives de puissance publique d'autres fins
(cf. un mobile principalement financier) pourraient voir leurs dcisions frappes
d'illgalit par le juge administratif.

2. Les principes gnraux


L'obligation de concertation pralable
L'article L. 300-2 rend obligatoire, pendant toute la dure d'laboration du projet
d'amnagement, une concertation pralable, organise par le conseil municipal et
qui doit associer la dfinition du projet les habitants, les associations locales
et les autres personnes concernes . Les oprations vises sont la cration des
Z.A.C, et certaines oprations dfinies l'article R. 300-1 qui par leur importance
ou leur nature modifient de faon substantielle le cadre de vie ou l'activit
conomique de la commune et sont ralises pour le compte de cette dernire
(travaux routiers, ou sur les cours d'eau, infrastructures portuaires, ports
maritimes, dont le montant est suprieur 12 millions et dans les communes sans
P.O.S. cration de plus de 5 000 m2 de surface hors uvre nette). Il est noter
galement que l'ouverture l'urbanisation des zones NA des P.O.S. est soumise
cette obligation. Le maire en prsente le bilan devant le conseil municipal qui en
dlibre.
La loi du 13 juillet 1991 (art. 4) tend l'obligation de concertation aux actions ou
oprations qui, par leur ampleur ou leur nature, modifient substantiellement les
conditions de vie des habitants.

-128-
L'urbanisme oprationnel

L'absence de concertation ou son insuffisance est susceptible d'entraner


l'annulation des oprations d'amnagement concernes. En revanche, seule
l'absence de concertation (et non son insuffisance) peut entacher d'illgalit les
autorisations de construire.

Le libre choix des oprations


L'Etat et les collectivits locales ou leurs E.P. peuvent confier l'tude et la
ralisation des oprations d'amnagement toute personne publique ou prive y
ayant vocation (art. L. 300-4).
Les conventions passes entre en tablissement public, une S.E.M. locale ou une
S.E.M., dont la moiti du capital est dtenue par une ou plusieurs personnes
publiques, et les amnageurs peuvent prendre la forme de concessions
d'amnagement.
Les instruments juridiques
Diligente dans un but d'intrt gnral, l'opration d'amnagement autorise
l'utilisation, largement discrtionnaire, par la collectivit publique de diverses
prrogatives telles que le sursis statuer oppos aux demandes d'autorisation
concernant des travaux et constructions de nature compromettre la ralisation
d'une opration d'amnagement ou la rendre plus onreuse ds qu'elle a t
prise en considration par une dlibration qui produit effet pendant 10 ans
(art. L. 111-10).
L'tablissement de la participation dans les secteurs d'amnagement (art. L. 332-
9) et la possibilit de raliser des montagnes juridiques et Financiers ponctuels et
sur mesure sont aussi facilits.

II - LES LOTISSEMENTS
Si les lotissements sont aujourd'hui reconnus comme une vritable opration
d'urbanisme consistant en la division d'une proprit foncire d'un seul tenant en

-129-
Droit de l'urbanisme

plusieurs parcelles destines recevoir des constructions, tel n'a pas toujours t
le cas.
A l'origine, au dbut du sicle, il s'agissait d'une opration purement prive.
Cette absence de rglementation avait entran des abus manifestes de la part des
lotisseurs qui commercialisaient des lots non desservis par des quipements
publics, d'o la cration de lotissements dfectueux. Face de telles pratiques, la
loi Cornudet du 14 mars 1919 a pour la premire fois impos un contrle
administratif a priori de la constitution d'un lotissement.
Les lotissements se sont depuis lors irrsistiblement publicises.
Toutefois, ils n'ont jamais en les honneurs d'une grande loi qui leur soit
spcifique.
Si les premiers textes qui en traitent sont d'origine lgislative : loi de 1919, 1924
et 1943, ils ont pour objet la rglementation d'urbanisme gnrale et ne consacrent
que quelques articles au lotissement. Il en est de mme pour la loi du 31 dcembre
1976 et pour celle du 7 janvier 1983 qui dcentralise le rgime (cf. art. L. 315-1
et suiv., L. 316-1 et suiv., L. 317-1 et suiv.). La plupart des dispositions sur le
champ d'application, les procdures de ralisation, de gestion et de modification
sont donc d'origine rglementaire, en particulier le dcret du 26 juillet 1977.
Chaque anne plus de 80 000 logements sont raliss dans les lotissements, soit
40 % des constructions individuelles.

1. La notion de lotissement
- Divisions foncires constitutives d'un lotissement
Aux termes de l'article R. 315-1 : Constitue un lotissement... toute division
d'une proprit foncire en vue de l'implantation de btiments qui a pour objet ou
qui, sur une priode de moins de dix ans, a eu pour effet de porter plus de deux
de nombre des terrains issus de ladite proprit... . Ces dispositions
s'appliquent notamment aux divisions en proprit ou en jouissance rsultant de
mutations titre gratuit ou onreux, de partages ou de locations, l'exclusion

-130-
L'urbanisme oprationnel

toutefois des divisions rsultant de partages successoraux ou d'actes assimils


lorsque ces actes n 'ont pas pour effet de porter plus de quatre le nombre des
terrains issus de la proprit concerne .
Doivent intervenir conjointement :
1) Une unit foncire, tenement unique, appartenant une mme personne
physique : c'est le support de la division.
2) L'implantation de btiments : c'est l'objet de la division.
3) Un dlai de dix ans. Il faut que les divisions, soit simultanes, soit successives,
aient t effectues sur une priode de moins de dix ans. Au-del les terrains sont
rgnrs .
4) Une division du sol volontaire ou non, titre onreux ou gratuit, en proprit
ou en jouissance, ce qui permet d'assujettir la rglementation des lotissements
les coproprits horizontales , systme o les titulaires de lots ont la
jouissance indivise du sol et la proprit exclusive des constructions difies sur
leur lot.
5) Un nombre de terrains issus de la division dpassant le seuil de 2 (divisions
volontaires, cf. : vente) ou 4 (partages successoraux et actes assimils).
Une autorisation de lotir peut tre demande pour le seul 3 e ou 5 e lot, parcelle
unique qualifie lotissement unilot (art. R. 315-4,4).
La libert de division lorsqu'il n'y a pas lotissement est une libert sous
surveillance. Le dtachement d'un terrain btir est obligatoirement prcd
d'un certificat d'urbanisme au titre de l'article R. 315-54. Ce certificat sera ngatif
si le seuil des 2 ou 4 lots est dpass appelant une autorisation de lotir.
Divisions foncires non constitutives d'un lotissement
Ces divisions foncires sont nanmoins soumises d'autres procdures de
contrle.
L'article R. 315-2
II s'agit des divisions effectues dans le cadre d'une opration de remembrement
et dans les zones d'urbanisme oprationnel (Z.A.C., restauration immobilire...),

-131-
Droit de l'urbanisme

des divisions de terrains lorsqu'il y a matre d'ouvrage unique (cf. ventes terme
ou en l'tat futur d'achvement) et des divisions primaires effectues par un
propritaire au profit de personnes qu'il a habilites raliser une opration
immobilire sur une partie de sa proprit et qui ont dj obtenu une autorisation
de lotir ou un permis de construire un groupe de btiments ou un btiment
comportant plusieurs logements.

Les articles L. 111-5 et L. 111-5-2


Les divisions de faible importance (au-dessous du seuil ne sont soumises qu' la
dlivrance du certificat d'urbanisme de l'article L. 111-5.
Le morcellement foncier de certains espaces naturels fragiles (art. L. 111-5-2),
fait l'objet d'une dclaration pralable.

L'article R. 421-7-1 et le permis group


Le permis de construire valant autorisation de dcision, appel communment
permis group, concerne la construction sur un terrain par une mme personne de
plusieurs btiment, le terrain d'assiette devant faire l'objet d'une division en
proprit ou en jouissance.

2. L'autorisation de lotir
- Prsentation de la demande (art. R. 315-4)
La demande peut porter sur l'ensemble de la proprit ou seulement sur une
partie. Elle est prsente par le propritaire du terrain, son mandataire, ou une
personne justifiant d'un titre l'habilitant raliser l'opration, le juge administratif
s'en tiendra la qualit de propritaire apparent.
Le dossier de demande comporte une note de prsentation et trois documents
graphiques : plan de situation, plan de l'tat actuel du terrain, plan de
composition. Le rglement et le cahier des charges sont des documents
facultatifs (cf. infra).

- 132-
L'urbanisme oprationnel

En l'absence de P.O.S. et si le projet pone sur la ralisation de plus de 5 000 m2


de surface hors uvre nette, une tude d'impact doit obligatoirement tre jointe au
dossier (art. R. 315-5). Le juge contrle si cette tude est suffisante. L'octroi
d'une autorisation de lotir au vu d'une tude incomplte constitue une faute
engageant la responsabilit de l'autorit comptente ; toutefois, cette
responsabilit est attnue en cas de faute du lotisseur, consistant en la
prsentation d'une tude insuffisante alors mme que cet agissement n'aurait pas
eu le caractre d'une mconnaissance intentionnelle des textes applicables : CE.
28 juillet 1993, S.A.R.L. Bau Rouge .

Instruction de la demande
Depuis le 1 er avril 1984 la procdure a t dcentralise et, lorsque la commune
est dote d'un P.O.S. approuv, le maire est comptent pour instruire les
demandes, avec le concours des services municipaux ou la mise disposition, par
convention, des services de la D.D.E. Pour les communes non pourvues de
P.O.S., le prfet est comptent pour instruire et dlivrer l'autorisation, au nom de
l'Etat.
Lorsque le dossier est complet, l'autorit comptente adresse, dans les 15 jours,
une lettre au demandeur lui faisant connatre la date avant laquelle la dcision doit
lui tre notifie. Si le dossier est incomplet, il l'invite, dans le mme dlai,
fournir les pices complmentaires.
Au cas o, dans les 15 jours du dpt en mairie, le demandeur n'a pas reu de
rponse, il peut mettre en demeure l'autorit comptente de procder
l'instruction de sa demande : c'est la requte en instruction et si, dans les
8 jours, la lettre en rponse n'a toujours pas t notifie, le dlai d'instruction part
de la date laquelle a t reue la mise en demeure (cf. infra, propos du permis
de construire).

- Dcision
Prise sur le fondement de la lgislation en vigueur au moment o l'autorit
comptente (maire, prsident de l'E.P.C.I., prfet) prend sa dcision elle peut

-133-
Droit de l'urbanisme

conduire une autorisation expresse ou tacite, simple ou assortie de


prescriptions spciales, un refus pour non respect des prescriptions du P.O.S.
lorsqu'il en existe un, ou pour violation des dispositions du R.N.U. et des lois
d'amnagement et d'urbanisme... L'art. R. 315-28 permet aussi de refuser
l'autorisation lorsque le lotissement est de nature compromettre les conditions
d'un dveloppement quilibr de la commune ou de l'agglomration . Le sursis
statuer motiv peut tre accord pour une dure qui ne peut excder 2 ans.
La publicit de la dcision est trs complte : publicit administrative avec un
affichage en mairie durant 2 mois, affichage sur le terrain, et publicit foncire au
fichier immobilier.

Porte
- Caducit. Deux motifs de caducit sont prvus : non-commencement des
travaux dans les 18 mois suivant l'autorisation ; non-achvement des travaux dans
un dlai qui ne peut tre suprieur 3 ans. En cas de ralisation par tranches, le
dlai ne peut dpasser 6 ans.
- L'autorisation de lotir a un caractre rel et non personnel. Si la personne du
lotisseur change la suite d'une mutation, il n'y a pas lieu nouvelle demande
mais il y a transfert d'autorisation.
C'est un acte complexe , non rglementaire, crateur de droits : droit lotir,
droit indemnisation en cas de servitudes nouvelles causant un prjudice direct,
matriel et certain.
Mais il ne donne aucun droit acquis construire. C'est une autorisation de
division d'un terrain en vue, certes, de la construction mais qui laisse toute libert
ensuite l'administration pour octroyer ou refuser les permis de construire en se
fondant sur des rglementations diffrentes.

Recours contentieux
- Recours en excs de pouvoir : le lotisseur dispose d'un dlai de 2 mois
compter de la notification. En ce qui concerne les tiers, ce dlai court compter

-134-
L urbanisme oprationnel

de la plus tardive des dates suivantes : premier jour d'une priode continue de
2 mois d'affichage sur le terrain et en mairie (cf. par analogie le nouvel art. R.
490-7 en matire de permis de construire).
- Recours en exception d'illgalit : irrgularit du P.O.S. servant de fondement
l'autorisation de lotir ou irrgularit de cette dernire souleve l'appui d'un
recours contre un permis de construire.
- Contentieux de la responsabilit. Fond sur la faute (irrgularit du refus ou du
retrait s'agissant du ptitionnaire, de l'octroi s'agissant des tiers) ce contentieux
tend se dvelopper.

3. Ralisation du lotissement
D'importantes contraintes psent sur le lotisseur.

- Ralisation des quipements collectifs


- Pour lutter contre la pratique ancienne des lotissements dfectueux et affermir
les garanties des colotis, les textes (cf. art. L. 332-15 et R. 315-29-a) donnent
l'autorit administrative de larges pouvoirs pour imposer en tant que de
besoin l'excution de tous travaux ncessaires la viabilit et l'quipement :
voirie, alimentation en eau, gaz, lectricit, rseaux de tlcommunication,
d'vacuation des matires uses, aires de stationnement, espaces collectifs... Voir
en particulier : CE. 20 juillet 1991, La S.C.I. Domaine du Bernet .
Une concertation pralable devrait permettre de proportionner quitablement
l'importance des quipements celle du lotissement.
- Les travaux ont le caractre de travaux privs, l'exception de ceux raliss par
les communes dans les lotissements communaux.
Ils doivent tre entrepris dans les 8 mois de la dlivrance de l'autorisation et
achevs dans les 3 ans au plus (art. R. 315-30). En cas de ralisation par tranches,
ces dlais ne s'appliquent qu' la premire tranche. L'autorit administrative qui a
dlivr l'autorisation peut visiter les lieux tout moment et procder aux
vrifications qu'elle juge utiles .

-135-
Droit de l'urbanisme

A l'achvement des travaux, le lotisseur doit obtenir un certificat constatant soit


l'achvement complet, soit l'achvement des travaux autres que ceux de finition.
Le refus du certificat doit tre particulirement motiv. Si l'inexcution des
travaux est imputable au fait de l'administration, l'arrt n'est pas caduc : CE.
9 juillet 1982, Lagouerte .
- Lorsque des quipements communs sont prvus, la cration d'une association
syndicale de propritaires ayant pour objet la proprit, la gestion et l'entretien
est le plus souvent obligatoire.
Les acqureurs de lots adhrent automatiquement en signant l'acte de vente. Le
transfert de proprit des voies et quipements communs est gnralement
consenti pour un prix symbolique. Les statuts de l'association sont rdigs
librement et ne sont pas soumis l'approbation de l'autorit administrative. Pour
viter les charges d'entretien, souvent lourdes, des quipements, les colotis,
peuvent dcider de demander le transfert dans le domaine public communal,
transfert qui peut intervenir d'office et sans indemnit en ce qui concerne les voies
prives ouvertes la circulation publique.

Participations financires
Si la ralisation des quipements propres au lotisseur a pour objet la satisfaction
de l'intrt collectif des colotis, les taxes et participations financires imposes au
lotisseur pour la ralisation d'quipements publics extrieurs au lotissement le
sont dans l'intrt gnral de la commune.
Depuis la loi amnagement du 18 juillet 1985 les lotisseurs sont soumis aux
mmes prescriptions que les autres amnageurs. Il s'agit donc de la taxe locale
d'quipement, de la participation en secteur d'amnagement et des participations
additionnelles cumulatives : cf. versement pour dpassement du P.L.D., pour
dpassement du C.O.S., taxe dpartementale des espaces naturels sensibles,
participations pour la ralisation d'quipements propres...
Des cessions gratuites de terrains peuvent aussi tre exiges mais seulement
bon escient et pour des projets trs prcis, en particulier la cration ou

-136-
L'urbanisme oprationnel

l'largissement des voies publiques et dans la limite de 10 % de la surface


totale.
Le contentieux de la lgalit des participations a t class dans celui des
travaux publics, qui le fait chapper aux brefs dlais du recours de droit commun
et qui admet la divisibilit entre l'autorisation proprement dite de diviser le sol et
les conditions financires dont cette autorisation peut tre assortie : C E .
13 novembre 1981, Plunian , prcit. Le contrle de la proportionnalit des
quipements exigs par rapport aux besoins suscits par le lotissement n'est plus
paralys par l'indivisibilit de l'autorisation de lotir qui dissuadait le lotisseur
d'entreprendre une action contre des participations financires excessives par
crainte d'une annulation de l'ensemble de l'arrt de lotir.

Commercialisation des lots


Le principe de l'excution pralable par le lotisseur des prescriptions
de l'autorisation de lotir et ses assouplissements
En principe, aucune mutation entre vifs ou location concernant des terrains btis
ou non btis compris dans un lotissement ne peut tre effectue avant
l'intervention de l'autorisation de lotir et l'excution des prescriptions imposes au
lotisseur (art. R. 315-2). Ces prescriptions concernent principalement la
ralisation des quipements publics mis la charge du lotisseur, laquelle est
atteste la demande du lotisseur par un certificat dlivr par l'autorit
comptente (R. 315-36 : cf. cas de l'obtention tacite de ce certificat faute de
rponse de l'administration dans le dlai d'un mois et aprs mise en demeure
demeure infructueuse pendant le mme dlai).
Par souci de ralisme conomique, ce principe bnficie de deux
assouplissements :
- diffr de certains travaux de finition (art. R. 315-33-a) : Le lotisseur peut
solliciter l'autorisation de diffrer la ralisation du revtement dfinitif des
voies, l'amnagement des trottoirs et quipements en dpendant, ceci afin
d'viter la dgradation des voies du lotissement par les vhicules et engins

-137-
Droit de l'urbanisme

divers les empruntant lors des travaux de construction des btiments,


considrations d'ordre technique ;
- vente avant achvement des travaux et garantie d'achvement (art. R. 315-33-
b) : des considrations conomiques et financires (quilibre du budget de
l'opration) justifient la possibilit accorde au lotisseur de demander tre
autoris procder la vente ou la location des lots avant l'excution de tout
ou partie des travaux prescrits mais la stricte condition de bnficier d'une
garantie d'achvement.
Cette garantie financire est donne par un tablissement de crdit.
L'arrt autorisant les ventes fixe une date partir de laquelle, en cas de non
achvement des travaux, les sommes ncessaires pour les mener leur terme
seront libres par le garant. Les dlais ne devraient pas dpasser 3 ou 6 ans (cf.
les rgles de caducit de l'art. R. 315-30).

Les oprations interdites et les sanctions pnales et civiles


D'une part, l'article L. 316-2 punit d'une amende comprise entre 2 000 F et
120 000 F (3 000 F et 300 000 F en cas de rcidive) toute personne qui aura
procd des ventes ou des locations en l'absence ou en violation de
l'autorisation de lotir. La mconnaissance pure et simple par le lotisseur de cette
autorisation est passible des mmes peines d'amendes et le tribunal peut prescrire
la mise en conformit assortie ventuellement d'une astreinte de 50 F 500 F et
dans l'excution d'office peut tre poursuivie par l'administration.
Le juge civil peut prononcer la nullit des ventes et locations en cause.
D'autre part, l'article L. 316-3 prvoit les mmes peines d'amende en cas de
conclusions de promesses de ou de location avant l'intervention de l'autorisation
de lotir ainsi qu'en cas de non-communication l'acqureur ou au preneur de
l'arrt de lotir et du cahier des charges pralablement la signature des contrats
de vente ou de location, lesquels doivent mentionner expressivement que cette
formalit a t accomplie (on peut penser que la responsabilit pnale du notaire
auquel il appartient de veiller la rdaction des actes pourrait tre engage).

-138-
L'urbanisme oprationnel

La perception d'acomptes avant l'autorisation de lotir fait l'objet d'une rpression


particulire, l'amende tant comprise entre 2 000 F et 200 000 F.
Enfin, depuis la loi du 9 fvrier 1994, la publicit avant l'arrt de lotir ne
constitue plus un dlit. Elle est autorise condition de mentionner explicitement
si l'autorisation est ou non intervenue et de ne comporter aucune indication non
conforme l'arrt de lotir dlivr ou susceptible de causer une mprise sur les
charges et conditions auxquelles le lotisseur entend subordonner la vente ou la
location des lots.

4. La dualit de la rglementation interne au lotissement


Objet pendant longtemps de vives controverses jurisprudentielles, cette
rglementation est devenue en 1977 facultative et la distinction entre le
rglement, document de droit public propos par le lotisseur l'approbation de
l'administration dans le cadre de la demande d'autorisation de lotir, et le cahier
des charges, document de pur droit priv, est dsormais obligatoire.

- Le rglement et le rgime de droit public propre au lotissement


Objet
Ce document contient tout ou partie des rgles d'urbanisme susceptibles d'tre
insres dans un P.O.S. Le rglement constitue donc un mini P.O.S.
applicable la zone lotie mais qui peut se superposer un P.O.S. : en cas de
contradiction, c'est le document le plus svre qui prvaudra : CE. 26 octobre
1992, Mme Giovanolla . Il est directement opposable aux autorisations de
construire.
Autrefois, l'tablissement d'un rglement par le lotisseur tait obligatoire et
constituait un des lments essentiel de la rglementation applicable au
lotissement ; toutefois, en pratique, c'tait l'administration qui imposait au
lotisseur les rgles inclure dans le rglement.
Depuis le dcret du 26juillet 1977, ce document peut tre tabli s'il est
envisag d'apporter des complments aux rgles d'urbanisme en vigueur .

-139-
Droit de l'urbanisme

L'tablissement d'un rglement ne prsente donc d'intrt que s'il a pour objet de
complter, de prciser ou d'aggraver les dispositions du P.O.S. Il est approuv par
l'autorit comptente pour dlivrer l'autorisation de lotir.
Sanction
Sur le plan pnal, la violation du rglement par le lotisseur ou un coloti
construisant sur son lot est un dlit puni des mmes peines que celles encourues
pour infraction aux rgles du P.O.S. (art. L. 160-1 et L. 480-4 : cf. infra).
Sur le plan civil, le droit commun de la sanction des servitudes d'urbanisme (cf.
infra) est applicable.
Tout tiers extrieur ou tout coloti ls par le ralisation d'une construction dans le
lotissement en mconnaissance du rglement peut en demander la dmolition -
que le juge civil sera tenue d'ordonner - condition que le demandeur apporte la
preuve d'un prjudice personnel directement caus par le manquement : Cass.
Civ. 3 e 24 octobre 1990, Mandi c/Gizardin , Cass. Civ. 3 e 18 novembre 1992,
S. Cl. Le Hameau Saint-Jacques .
Toutefois, conformment l'article L. 480-13 (cf. infra), lorsque la construction
illicite a t difie conformment un permis de construire, le juge judiciaire ne
peut prononcer de condamnation pour violation de servitudes d'urbanisme que si
ledit permis a t pralablement annul ou dclar illgal par le juge administratif.

- Le cahier des charges et les relations de pur droit priv entre les colotis
Objet
Avant 1977, ce document avait un contenu disparate, il comporterait des rgles
de droit public et de droit priv et tait ainsi soumis approbation administrative.
Il faisait souvent double emploi avec le rglement ou s'y substituait.
Depuis 1977, ce document est facultatif et n'a pas tre approuv par
l'administration, il est simplement joint pour information au dossier de demande
d'autorisation de lotir. Il ne doit en effet contenir que des rgles de pur droit
priv concernant les rapports lotisseur - acqureurs de lots puis, aprs la vente de

-140-
L'urbanisme oprationnel

tous les lots par le lotisseur, les rapports entre colotis : servitudes rciproques,
entretien et gestion des espaces commun.
Il comporte ce titre les fameuses clauses d'habitation bourgeoise qui ont
donn lieu une abondante jurisprudence quant l'interprtation des notions de
villas et d'immeubles collectifs : pour un exemple contentieux : cf. l'affaire du
Hameau Boileau Paris o, bien que le cahier des charges datant de 1838
n'autorise que des maisons de campagne et d'agrment, le juge a adopt dans un
premier temps une interprtation rigide interdisant tout immeuble collectif mme
luxueux et avec un nombre d'tages et de logement trs raisonnables, pour voluer
dans un second temps vers une conception plus moderne et raliste de telles
clauses : Cass. Civ. 3 e 30 juin 1964 S.C.I, du 27-29 rue Molitor , et Cass. Civ.
3 e 28 janvier 1972 Association Villa Montmorency .
Le cahier des charges non approuv par l'administration n'est pas opposable aux
autorisations de construire : CE. 16 octobre 1992, Commune de Couzon .
Sanction
La violation du cahier des charges par un coloti est sanctionne selon le droit
commun des contrats. Conformment l'article 1143 du Code civil, un coloti ls
par une construction difie dans le lotissement en violation par exemple d'une
clause d'habitation bourgeoise a droit d'en obtenir la dmolition sans avoir
prouver un prjudice personnel directement caus par le manquement : Cas. Civ.
l re , 3 dcembre 1962, Casac c/Sobrero et Cass. Civ., 3 e , 24 octobre 1990,
Juglait .
L'article L. 480-13 est inapplicable, la dlivrance d'un permis de construire est
sans effet sur cette action civile.
Le dcret de 1977 a donc clarifi la nature juridique et la porte de chacun des
documents du lotissements. Toutefois, de nombreux cahiers des charges
approuvs sous l'empire de la rglementation antrieure alimentent encore les
controverses jurisprudentielles.

-141-
Droit de l'urbanisme

Le Conseil d'Etat considre que du fait de leur approbation, les cahiers des
charges revtent un caractre rglementaire alors que la Cour de Cassation les
qualifie de documents purement contractuels soumis au droit commun des
contrats. Toutefois, depuis peu, on peut dceler une divergence entre les l r e et 3 e
Chambres Civiles de la Cour Suprme.
Pour dterminer le rgime applicable en cas notamment d'actions en dmolition
de constructions difies en violation d'un cahier des charges approuv, la
Premire Civile se fonde sur la nature de la clause invoque : si celle-ci est une
disposition d'urbanisme, le demandeur devra tablir au prjudice et l'article
L. 480-13 sera applicable (Civ. l r e 24 janvier 1984, poux Scheid , 8 octobre
1986, Lotode ), alors que la Troisime Civile prend uniquement en
considration la nature contractuelle du document (Civ. 3 e , 18 dcembre 1991,
Birbes , 12 mai 1993, Rivas ) moins que le rglement et le cahier des
charges soient confondus dans un seul document et qu'une analyse de la nature de
la clause soit alors indispensable (Civ. 3 e 30 mars 1994, Grardy ).

volution des documents du lotissement


Afin de raliser un quilibre entre l'intrt gnral exprim par les rgles
d'urbanisme, domaine en constante volution, et l'intrt particulier ou collectif
des colotis qui requiert la stabilit des situations juridiques, le rgime de
modification du rglement et du cahier des charges a t adapt et libralis. Trois
situations peuvent se prsenter.

Modification l'initiative des colotis (art. L 315-3)


Le projet de modification doit tre demand ou accept par les 2/3 des
propritaires dtenant au moins les 3/4 de la superficie du lotissement ou
inversement, forte majorit qualifie qui a remplac l'unanimit exige
auparavant.
L'arrt modificatif est opposable tous les colotis. Il a le caractre d'un acte
rglementaire sur lequel le juge administratif exerce un contrle restreint.

-142-
L'urbanisme oprationnel

L'exception d'illgalit de cet arrt peut tre souleve l'occasion d'un recours
contre un permis de construire.
Cette modification doit tre compatible avec la rglementation d'urbanisme en
vigueur sur le secteur et de surcrot ne doit pas avoir pour objet de rgulariser une
situation irrgulire ou de faire obstacle l'excution d'une dcision de dmolition
manant du juge judiciaire : CE. 18 novembre 1988, Courtian , 21 septembre
1992, Permeile et 16 fvrier 1994, Commune de Cervione .

Mise en concordance avec les dispositions d'urbanisme de droit


commun (art. L. 315-4)
Lorsque l'approbation d'un P.O.S. aura t prononce postrieurement une
autorisation de lotissement, l'autorit comptente peut modifier tout ou partie des
documents pour les mettre en concordance avec le plan. Le projet de
modification est soumis l'avis du conseil municipal et une enqute publique (loi
du 12 juillet 1983) est exige.

Modification par dclaration d'utilit publique (art. L. 315-7)


La dclaration d'utilit publique d'une opration qui n'est pas compatible avec les
dispositions caractre rglementaire d'un lotissement approuv ne peut
intervenir que si l'enqute publique concernant cette opration a port la fois
sur l'utilit publique et sur la modification des documents du lotissement. La
D.U.P. emporte alors modification du documents du lotissement.

Disposition des rgles d'urbanisme propres au lotissement


Incorporation au P.O.S. (art. L. 315-4 al. 6)
Lorsqu'un lotissement a t autoris postrieurement au 1 er janvier 1978, le
rglement du lotissement, s'il en existe un, peut tre incorpor au P.O.S., aprs la
vente du dernier lot ou 5 ans aprs l'autorisation de lotir.
Caducit
La loi du 6 janvier 1986 a introduit le principe de la disparition des rgles
d'urbanisme contenues dans les documents approuvs d'un lotissement au terme

-143-
Droit de l'urbanisme

d'un dlai de dix ans compter de la dlivrance de l'autorisation de lotir


lorsqu'un P.O.S. ou un document d'urbanisme en tenant lieu a t approuv.
La majorit 2/3 - 3/4 des colotis peut exprimer son souhait de maintenir les rgles
propres au lotissement mais l'administration peut passer outre. Une enqute
publique (loi du 12 juillet 1983) est obligatoire.
Afin d'viter d'ventuelles manuvres des lotisseurs pour chapper au principe de
caducit, lorsqu'une clause du rglement est reprise dans le cahier des charges non
approuv, elle ne disparat pas si elle fait l'objet d'une contractualisation parfaite,
c'est--dire si elle est suffisamment prcise pour se suffire elle-mme et
exprimer la volont des parties : Cass. Civ. 3 e 30 juin 1993, poux Robin ,
dcision portant sur un cahier des charges approuv.

Les lotissements communaux


Leur ralisation offre aux petites communes, comme les Z.A.C, aux plus
grandes, les perspectives de dveloppement qu'elles peuvent souhaiter.
Les rgles sont celles du droit commun, la personne publique tant traite comme
un lotisseur priv au regard des textes (cf. le contrat de vente de lots est un contrat
de droit priv, le rgime de responsabilit celui de la responsabilit contractuelle
et non celui des travaux publics) mises part quelques particularits mineures.
Le dbat le plus intressant porte sur Vutilit publique de l'opration. D'une part,
il convient que l'opration soit bien ncessaire au dveloppement communal et
que la commune en matrise les risques financiers. D'autres part, l'initiative
publique reste subordonne la carence de l'initiative prive la jurisprudence
tentant de freiner une concurrence qui peut paratre encore plus dloyale
lorsque la commune confie la ralisation du lotissement un amnageur priv.
Le risque d'ingrence des lus municipaux est ici particulirement surveill.

-144-
L'urbanisme oprationnel

III - LES ZONES D'AMNAGEMENT CONCERT


La Z.A.C, constitue l'opration d'amnagement par excellence.
Institue par la LOF. du 30 dcembre 1967, elle est souple, polyvalente, faisant
une large part en amont la concertation et mlant les procdures et les
partenaires publics et privs. Cela explique son succs auprs des collectivits
locales : la ville de Paris en a lanc plus de 30. Elle a mme t exporte au
Japon.
L'article L. 311-1 la dfinit comme une zone l'intrieur de laquelle une
collectivit publique ou un tablissement public y ayant vocation, dcide
d'intervenir pour raliser ou faire raliser l'amnagement et l'quipement des
terrains, notamment de ceux que cette collectivit ou cet tablissement a acquis
ou acquerra en vue de les cder ou de les concder ultrieurement des
utilisateurs publics ou privs.
Destine l'origine se substituer au rgime dcri des Z.U.P., son caractre
obligatoire t attnu par la loi du 31 dcembre 1976 imposant sa compatibilit
avec les schmas directeurs et sa localisation dans les zones U ou NA des P.O.S.
et rapprochant l'laboration des plans d'amnagement de zone (P.A.Z.) de celle
des P.O.S. La loi du 18 juillet 1985 a transfr aux communes dotes d'un P.O.S.
la comptence pour crer la Z.A.C, et en approuver le P.A.Z.

1. Cration
- Conditions
Initiative publique
La Z.A.C, est une opration d'amnagement d'initiative publique quel que soit
son mode de ralisation. L'article R. 311-2 prcise que l'initiative est prise par une
collectivit publique ou par un tablissement public y ayant vocation, cf. E.P.C.1.,
E.P. d'amnagement, organismes publics d'H.LM.

-145-
Droit de l'urbanisme

Objet
Le champ d'application de la Z.A.C, est trs vaste. Selon l'article R. 311-1, cet
amnagement de terrains btis ou non btis a pour objet notamment la
ralisation : Ia De constructions usage d'habitation, de commerce, d'industrie,
de services ; 2 D'installations et d'quipements publics ou privs .
Ainsi cette procdure peut-elle servir les finalits trs larges de l'amnagement
nonces par l'art. L. 300-1. Mais elle peut aussi concerner la transformation du
tissu urbain existant : la Z.A.C, sera souvent multi-sites . Elle est parfois
incluse dans un programme plus vaste d'amnagement d'ensemble.
Le juge administratif exerce un contrle normal sur le bien-fond du recours la
procdure de Z.A.C, et sur son objet. Celle-ci doit revtir une certaine ampleur et
ne saurait dissimuler une simple opration de construction telle que la simple
ralisation d'un htel : C E . 28 juillet 1993, Commune de Chamonix . Les
autres lments de la Z.A.C, sont soumis un contrle restreint.
Localisation
Destines l'quipement et l'amnagement cohrent de terrains prvus cet
usage, les Z.A.C, ne sauraient tre implantes que sur des sols ayant cette
affectation, sauf devenir le symbole d'un urbanisme sauvage et drogatoire,
grief qui leur fut adress dans les premires annes de leur fonctionnement.
Trois situations doivent tre distingues :
a) Soit la commune n'a aucun document d'urbanisme. En principe, la cration
d'une Z.A.C, est interdite. Mais comme cette position n'a t exprime que par
une circulaire (celle du 6 fvrier 1974) on estime gnralement qu'elle n'est pas
opposable aux Z.A.C, dont la cration dpend des collectivits locales. En
pratique, les communes sans document d'urbanisme sont les petites communes
rurales, lies par la rgle de la constructibilit limite et qui n'ont pas de raison
d'envisager une opration de l'envergure d'une Z.A.C.
Lorsqu'un P.O.S. a t annul, le transfert de comptences n'tant dfinitif que
pour la dlivrance des autorisations de construire et non pour l'urbanisme

-146-
L'urbanisme oprationnel

oprationnel, le prfet est seul habilit pour crer une Z.A.C, et en approuver le
P.A.Z.
b) Soit la commune est dote d'un P.O.S. Les Z.A.C, ne peuvent tre cres qu'
l'intrieur des zones urbaines ou d'urbanisation future (N.A.). La cration de
Z.A.C. multi-sites , sur plusieurs emplacements territorialement distincts ne
peut intervenir qu'en zone urbaine.
c) Soit la commune, dote ou non d'un P.O.S. est couverte par un schma
directeur. La Z.A.C, devra tre compatible avec ses dispositions tant en ce qui
concerne sa localisation, son programme et son plan d'amnagement.
Pour des exemples jurisprudentiels : annulation de la Z.A.C, et du P.A.Z. de la
Porte Maillot prvoyant la cration de 100 000 m 2 de bureaux pour
incompatibilit avec le S.D.A.U. de Paris, abrog depuis, qui interdisait
l'extension des activits tertiaires dans l'ouest parisien (CE. 8 novembre 1993,
Assoc. de sauvegarde Maillot - Champerret ) ; en revanche reconnaissance de
la compatibilit de la Z.A.C, et du P.A.Z. de Bercy comportant la construction
d'un nombre important de logements H.L.M. et de catgorie intermdiaire avec le
mme schma directeur prvoyant le dveloppement des logements sociaux dans
ce secteur (CE. 3 dcembre 1993, Ville de Paris c/M. Parent ).

Procdure
tude pralable
- La cration d'une Z.A.C, est prcde d'une tude pralable clairant l'autorit
qui prendra la dcision sur l'opportunit du projet.
Elle prcise les conditions techniques de ralisation, celles de la matrise foncire,
les incidences sur l'environnement, les consquences sociales, conomiques et
financires : cots d'investissement et de gestion, incidences sur les finances
locales... Les tudes pralables peuvent tre confies l'organisme charg de
l'amnagement de la zone.

-147-
Droit de l'urbanisme

Concertation pralable
- La concertation pralable de l'article L. 300-2 est obligatoirement organise
par la personne publique qui a pris l'initiative de la Z.A.C, et qui en fixe librement
les conditions avec la commune. Une dlibration du conseil municipal sur les
objectifs et les modalits, puis sur le bilan de la concertation doit intervenir.

Dossier de cration
- Un dossier de cration est constitu par la personne initiatrice, au vu du rsultat
des tudes et de la concertation.
Il comporte (art. R. 311-3) : un rapport de prsentation indiquant l'objet et la
justification de la Z.A.C., une analyse de l'tat du site et des effets sur
l'environnement. Lorsqu'il est dcid de ne pas maintenir le P.O.S. et de mettre au
point un P.A.Z. une tude d'impact est obligatoire : le juge vrifie si le contenu de
cette tude est suffisant en gard aux exigences rglementaires : CE. 10 dcembre
1993, Assoc. pour l'amnagement de la Z.A.C. Dupleix .
Il comprend en outre un plan de localisation et de situation de la zone, des
indications sur le mode de ralisation envisage (rgie, concession ou
convention), le rgime financier applicable (T.L.E. ou participation), l'indication
du document d'urbanisme applicable (P.O.S. ou P.A.Z.).

Acte de cration
- Dans les communes dotes d'un P.O.S. approuv, la loi du 18 juillet 1985 a
dcentralis la procdure de cration. C'est donc le conseil municipal qui prend la
dcision et procde la dlimitation.
- La comptence appartient au prfet lorsque la commune n'a pas de P.O.S. et
dans un certain nombre d'hypothses : Z.A.C, ralise l'initiative de l'Etat, des
rgions, des dpartements ou de leurs tablissements publics concessionnaires ;
situe l'intrieur d'un primtre d'opration d'intrt national ; ralise sur le

-148-
L'urbanisme oprationnel

territoire de plusieurs communes n'appartenant pas un E.P.C.I. Le conseil


municipal donne son avis.
- La dcision de cration est affiche en mairie et mention en est faite dans deux
journaux rgionaux ou locaux.

- Porte
- L'administration peut surseoir statuer sur les demandes de permis de cons-
truire susceptibles de contrarier le dveloppement de l'opration (art. L. 123-7).
- Bien que la dcision de cration n'ouvre pas en elle-mme un droit de
premption aux collectivits publiques, les propritaires disposent d'un droit de
dlaissement analogue celui qui existe dans les emplacements rservs dans les
P.O.S. (mise en demeure d'acqurir leur terrain dans le dlai d'un an)
(artLJll-2)i
- L'arrt de cration devient caduc si le P.A.Z. n'a pas t approuv deux ans
aprs la cration de la zone, dlai qui peut tre prorog d'un an.
- L'acte de cration peut faire l'objet d'un recours direct en annulation ou d'un
recours en exception d'illgalit l'occasion d'un recours contre l'acte
d'approbation du P.A.Z.
- L'annulation de l'acte de cration entache d'illgalit la convention
d'amnagement : C.A.A. Paris 29 mars 1993, Assoc. pour l'information et la
dfense de l'environnement et de l'urbanisme .
- Une procdure simplifie dite de cration-ralisation permet de soumettre
le P.A.Z. enqute publique avant que ne soit prise la dcision de cration (art.
R. 311-16-1). Cette procdure offre l'avantage d'acclrer la mise en uvre des
oprations : le P.A.Z. est ensuite labor selon les rgles du droit commun.

- Ralisation
Dossier de ralisation
II est tabli par la personne publique initiatrice de la Z.A.C.

-149-
Droit de l'urbanisme

Programme des quipements publics


II s'agit du programme des quipements publics raliser dans la zone. La liste
de ces quipements indique les personnes publiques matres d'ouvrages et
participant au financement qui doivent donner leur accord. Le programme est
approuv par l'autorit qui a cr la zone. L'estimation des cots en acquisitions
foncires et travaux et celle des ressources servant tablir un plan prvisionnel
des quipements dont l'chancier de ralisation doit aussi figurer au dossier.
Modalits prvisionnelles de financement
Sont vises les modalits prvisionnelles de financement de l'opration dans
son ensemble, plan de trsorerie mettant en valeur les charges respectives de
l'amnageur et de la collectivit ainsi que l'valuation des risques pour les divers
partenaires.

Plan d'amnagement de zone (P.A.Z.)


Il est obligatoire dans les communes n'ayant pas de P.O.S. : le P.A.Z. alors
tient lieu de P.O.S. Il est facultatif en prsence d'un P.O.S., la dcision de
cration pouvant maintenir en vigueur les dispositions de ce dernier. Document
d'urbanisme opposable aux tiers, le P.A.Z. arrte le parti d'amnagement de la
zone, fixe le cadre de la ngociation avec les futurs constructeurs et dfinit les
principales rgles de construction : densit, hauteur, implantation...
- tablissement
L'laboration du P.A.Z. a t rapproche de celle du P.O.S. Une procdure
simplifie a t de surcrot institue par la loi du 23 dcembre 1986.
Dans la procdure normale, le projet de P.A.Z. est labor par la personne
publique qui a pris l'initiative de la zone, procdure calque troitement sur
celle du P.O.S. L'Etat et la commune sont obligatoirement associs selon des
modalits dfinies d'un commun accord par le maire et le prfet.
Celui-ci porte la connaissance de la personne publique initiatrice l'ensemble
des contraintes supracommunales que le P.A.Z. devra respecter ainsi que toute

-150-
L'urbanisme oprationnel

information utile. Le projet, une fois tabli, est transmis aux Chambres de
commerce et de mtiers qui feront connatre leur avis.
Le projet est soumis l'enqute publique de la loi du 12 juillet 1983 qui peut
intervenir avant la cration de la zone (procdure dite de cration-ralisation, cf.
supra).
S'il n'est apport que des modifications limites pour tenir compte des rsultats de
l'enqute, le P.A.Z. peut tre approuv soit par dlibration du conseil municipal
si la Z.A.C, est d'initiative communale, soit par le prfet. L'acte d'approbation fait
l'objet des mmes mesures de publicit que la dcision de cration.
La procdure simplifie n'est applicable que dans les communes dotes d'un
P.O.S. et la condition que le projet de P.A.Z. ne porte pas atteinte l'conomie
gnrale du P.O.S., ne concerne pas un espace bois class et ne comporte pas de
risques de nuisances (art. L. 311-4-5).
Lorsque ces conditions sont runies, le projet de P.A.Z. est soumis directement
enqute publique sans qu'il y ait eu laboration associe et sans que le prfet soit
tenu de porter la connaissance . L'approbation a lieu dans les mmes
conditions que prcdemment.
- Contenu
Le dossier du P.A.Z. comprend, comme celui du P.O.S. :
- un rapport de prsentation qui expose le programme retenu, indique les
grandes options d'urbanisme et le programme des quipements publics et
justifie de la compatibilit avec le schma directeur (art. R. 311-20-1) ;
- des documents graphiques faisant apparatre la localisation des principaux
ouvrages publics et voies de circulation, les espaces boiss classs et les
servitudes d'utilit publique (art. R. 311-10-2) ;
- un rglement fixant les rgles applicables aux terrains situs dans chacun des
lots de la zone et la S.H.O.N. dont la construction est autorise dans chaque
lot. Il n'est pas prvu de fixer des C.O.S. dans une Z.A.C, mais un quantum
de droits construire affect chaque lot (art. R. 311-10-3).

- 151-
Droit de l'urbanisme

Comme le P.O.S., le P.A.Z. doit tre compatible avec les schmas directeurs ou
en leur absence les Directives territoriales d'amnagement (dont le S.D.R.I.F.) et
en l'absence de celles-ci avec les lois d'amnagement et d'urbanisme.
- Adaptation
Elle est prononce selon les rgles de comptence et de forme prescrites pour
l'laboration.
Le prfet peut mettre en demeure la personne publique ayant pris l'initiative de
la Z.A.C, de modifier le P.A.Z. pour le rendre compatible avec une norme
suprieure dicte aprs son approbation ou permettre la ralisation d'un projet
d'intrt gnral. Si la modification n'est pas intervenue dans un dlai de six mois,
le prfet pourra y procder lui-mme.
La dclaration d'utilit publique d'une opration qui ne serait pas compatible
avec les prescriptions du P.A.Z. ne peut intervenir que si l'autorit comptente a
pralablement modifi le plan.
Contrairement au P.O.S., la possibilit de drogation-anticipation n'a pas t
rtablie en matire de P.A.Z. dont une application anticipe avant l'approbation
n'est pas possible.
Lorsque l'achvement de la Z.A.C, est constat, le P.A.Z. est automatiquement
incorpor au P.O.S.

2. Modes de ralisation (art R. 311-4)


Modes de ralisation directs
-Rgie
La personne publique ayant pris l'initiative de la cration de la Z.A.C, est alors
son propre amnageur. Elle assume la responsabilit et le risque financier de
l'opration. En pratique, ce mode de ralisation ne peut intresser que des
communes ou des E.P.C.I. d'une certaine importance.
- Mandat
Les E.P. d'amnagement sont habilits raliser une Z.A.C, au nom et pour le
compte de la personne publique mandante (art. L. 321-1), la suite d'une

-152-
L'urbanisme oprationnel

convention de mandat. Cette technique, peu courante, a principalement t


utilise pour les villes nouvelles, et l'E.P. de la Dfense.
Modes de ralisation indirects
- Concession
De pratique courante, elle peut tre accorde par la personne publique ayant pris
l'initiative de la cration soit un E.P. d'amnagement, soit une S.E.M. dont
plus de la moiti du capital est dtenu par des collectivits locales ou leurs
groupements. Le concessionnaire peut se voir confier le soin de raliser les
acquisitions foncires ncessaires par voie d'expropriation.
Un cahier des charges rgle les rapports entre la collectivit concdante et le
concessionnaire. Il ne constitue plus, depuis les lois de dcentralisation, qu'un
modle , mais lorsque le concessionnaire est une S.E.M. locale, il insre
obligatoirement les clauses dfinies par la loi du 7 juillet 1983.
- Convention d'amnagement
Cette technique a permis d'ouvrir au secteur priv les oprations d'amnagement,
offrant l'avantage du soutien des capitaux privs et de l'intgration des fonctions
amnagement et construction. Le contrle de la collectivit publique doit
s'exercer avec une vigilance toute particulire. La convention-type qui, depuis
1982, n'est plus qu'un modle , doit prvoir avec prcision l'tendue de la
mission de l'amnageur, l'chancier des travaux, les garanties financires en ce
qui concerne notamment la ralisation des quipements publics. Elle s'analyse
comme un contrat administratif.
L'amnageur conventionn ne peut bnficier des prrogatives de puissance
publique en matire de premption et expropriation qui, par contre, peuvent tre
confies un concessionnaire.
On oppose souvent les Z.A.C, prives conventionnes aux Z.A.C,
publiques ralises en rgie, dans le cadre d'un mandat ou d'une concession.
Rien n'interdit cependant d'utiliser la convention pour confier la ralisation de la
Z.A.C, une personne publique.

- 153-
Droit de l'urbanisme

La diffrence rside dans le fait que le risque financier est, dans le systme de la
convention, transfr l'organisme amnageur. Dans celui de la concession, ce
risque est mis la charge de la personne publique concdante.
La loi du 9 fvrier 1994 a prcis que l'attribution des concessions et des
conventions d'amnagement n'tait pas soumise aux formalits de publicit
pralable dictes en matire de dlgations de service public par la loi de
prvention de la corruption et de transparence des procdures publiques du
29 janvier 1993, certains lments constitutifs de la notion de dlgation de
service public tels que l'exploitation du service faisant dfaut en l'espce.

3. Phases de ralisation
Disponibilit des terrains
La ralisation d'une Z.A.C, ncessite le plus souvent l'acquisition des terrains par
l'amnageur. Rien n'interdit cependant que les propritaires de terrains inclus
dans une Z.A.C, construisent eux-mmes ou fassent construire dans le respect du
P.A.Z.
Commence gnralement bien avant la cration de la zone, l'acquisition peut se
faire par voie amiable, la suite de l'exercice du droit de dlaissement des
propritaires, par voie de premption ou d'expropriation.
La procdure d'expropriation est, en principe, indpendante de la procdure de
Z.A.C. : la cration d'une Z.A.C, n'oblige pas ncessairement expropriation et
ne donne pas droit exproprier ; ce droit rsulte du caractre d'utilit publique de
l'opration et la doctrine administrative se montre restrictive quant l'utilisation
de cette prrogative au profit des amnageurs privs. Lorsque les amnageurs sont
publics l'enqute pralable la D.U.P. est souvent effectue conjointement avec
l'enqute publique sur le P.A.Z.
La Z.A.C, est aussi indpendante de l'exercice du droit de premption. Mais, en
pratique, la cration d'une Z.A.C, est souvent prcde de celle d'une Z.A.D. et le
conseil municipal peut instituer sur tout ou partie de la zone, aprs approbation du
P.A.Z., un droit de premption urbain.

-154-
L'urbanisme oprationnel

Ralisation des quipements


Aprs une mise en tal des sols : dmolitions, dfrichages... les quipements
d'infrastructure et de superstructure sont progressivement raliss. S'agissant des
premiers, la viabilit primaire (cf. quipements reliant la zone l'extrieur) est
la charge de la collectivit publique, la viabilit secondaire (voies de desserte,
espaces collectifs, aires de stationnement) est la charge de l'amnageur, la
viabilit tertiaire ( l'usage exclusif des habitants d'un groupe d'immeubles) est
le plus souvent la charge du constructeur. Les lments de superstructure
(coles, hpitaux, quipements culturels et sportifs) sont raliss par la
collectivit publique.
Cessions des terrains quips
A moins qu'il ne se charge lui-mme de la construction, l'amnageur cde en
gnral les terrains viabiliss et diviss en lots des constructeurs la suite d'une
vente mais aussi ventuellement d'un bail construction ou d'une concession
d'usage.
Contrairement ce qui est exig en matire de lotissement, rien ne s'oppose ce
que la commercialisation ait lieu avant l'achvement des travaux, l'amnageur
donnant une date prvisionnelle et une garantie d'achvement.
Un cahier des charges de cession de terrains est gnralement exig par
l'administration. Il indique notamment les surfaces constructibles autorises sur
chaque parcelle qui seront opposables aux permis de construire sollicits
ultrieurement.

Participations financires
La taxe locale d'quipement trouve rarement application pour la ralisation d'une
Z.A.C, qui convient mieux le systme plus souple des participations ngocies
avec l'amnageur et, lorsque la zone est intgre un secteur d'amnagement, les
participations forfaitaires de l'article L. 332-9. Une grande libert est aussi laisse
l'amnageur en ce qui concerne le versement pour dpassement du P.L.D.

-155-
Droit de l'urbanisme

4. Achvement (art. R. 311-35 37)


Pour qu'il soit constat, deux conditions doivent tre remplies : d'une part, le
programme des quipements publics approuv doit avoir t excut, d'autre part,
le trait de concession ou la convention doivent tre arrivs leur terme.
Une dcision expresse prise par l'autorit comptente pour crer la Z.A.C,
constate l'achvement qui fait l'objet de mesures de publicit.
Ses effets sont les suivants : incorporation automatique du P.A.Z. au P.O.S., la
Z.A.C, devenant une zone urbaine du P.O.S. ; incorporation au P.O.S. des cahiers
des charges de concession et de cession ; retour au droit commun de la fiscalit de
l'urbanisme.

IV - LA RHABILITATION DES QUARTIERS ANCIENS


L'amlioration des quartiers anciens est l'intersection des initiatives publiques
et prives.
L'initiative peut venir des propritaires eux-mmes qui y seront incits par des
aides financires. Au nom de l'intrt gnral diffrents systmes ont t prvus
pour contraindre les propritaires d'immeubles vtusts d'entreprendre les travaux
indispensables en les insrant dans un projet cohrent de ramnagement. Rien
n'interdit de recourir au systme de la Z.A.C, pour raliser ces oprations.
En raction contre la premire gnration d'oprations trop diversifies, rigides et
centralises, la loi du 18 juillet 1985 a non seulement dcentralis la plupart de
ces procdures mais elle a cherch en simplifier le droulement.
Toutefois, dans le cas particulier de la restauration immobilire, qui consiste
transformer les conditions d'habitabilit l'intrieur d'un primtre pralablement
fix, la procdure diligente en secteurs sauvegards est reste centralise alors
que celle mene en dehors de ces secteurs a t dcentralise.

- 156-
L'urbanisme oprationnel

1. Les oprations centralises


L'ancienne procdure de rnovation urbaine
Inspire par une philosophie simpliste et radicale qui s'appliquait la mme
poque aux Z.U.P., ce systme, mis en place par un dcret du 31 dcembre 1958,
entranait l'acquisition autoritaire des immeubles, leur dmolition, et la
reconstruction d'un nouveau quartier selon les standards modernes. Le prfet
dcidait de l'opration, fixait le primtre et arrtait la liste des immeubles
dmolir. La ralisation de l'opration tait le plus souvent confie un organisme
amnageur, telle une S.E.M. d'amnagement.
Les rsultats furent unanimement jugs fcheux : mdiocre matrise des cots et
des dlais et surtout sgrgation sociale, tertiarisation et densification des
centres villes, dfiguration des sites et ensembles architecturaux.
Aucune opration de ce type ne fut entreprise aprs 1977 et la loi du 18 juillet
1985 a supprim ce systme.
La rsorption de l'habitat insalubre
Prenant le relais des mcanismes institus en 1964 pour supprimer les bidonvilles,
la loi du 10 juillet 1970, dite loi Vivien, renforce les prrogatives des collectivits
locales pour lutter contre l'habitat insalubre.
Inscrites au Code de la sant publique, diverses dispositions donnent au prfet
comptence pour dclarer l'insalubrit des locaux, situs l'intrieur d'un
primtre pralablement tabli, dclaration qui vaut interdiction d'habiter et qui
anticipe sur une ventuelle expropriation selon un procdure acclre laquelle
les propritaires peuvent chapper en s'engageant dmolir eux-mmes et
reloger les occupants.
Le rgime d'expropriation des parcelles en tat d'abandon manifeste institu
par la loi du 2 aot 1989, en est proche.
La restauration immobilire en secteur sauvegard (art. L. 313-3)
La procdure n'a pas t dcentralise (cf. supra ). Le plan de sauvegarde et de
mise en valeur du secteur indique les immeubles dont la dmolition ou l'altration
sont interdites et ceux dont la modification pourra tre impose.

-157-
Droit de l'urbanisme

Les oprations de restauration sont menes soit l'initiative des propritaires,


groups ou non en association syndicale et fortement contrls (autorisation
spciale du prfet quant aux travaux envisags), soit l'initiative des collectivits
publiques.

2. Les oprations dcentralises


La restauration immobilire hors secteur sauvegard (art. L. 313-4)
Depuis la loi du 18 juillet 1985, le conseil municipal a comptence pour
dlimiter, aprs enqute publique, dans les communes dotes d'un P.O.S.
approuv, un primtre de restauration dans lequel pourront tre entrepris
des travaux de remise en tat, de modernisation ou de dmolition ayant pour
consquence la transformation des conditions d'habitabilit . Ces travaux
peuvent dsormais concerner un immeuble particulier comme un ensemble
d'immeubles .
L'approbation du programme des travaux raliser a aussi t dcentralise et si
les propritaires refusent de l'entreprendre ils pourront tre expropris. Le nouvel
art. L. 300-5 issu de la loi du 13 juillet 1991 faisait obligation aux communes
ayant des projets de restauration d'laborer un programme de rfrence
destin coordonner les diffrentes initiatives, les procdures et les financements.
Ces programmes ont eu une vie brve. Trop difficiles mettre en uvre, ils ont
t supprims par la loi du 9 fvrier 1994.
La loi de 1991 modifie aussi plusieurs articles du Code gnral des impts afin de
favoriser certaines dductibilits, surtout lorsque les immeubles rhabilits sont
destins la location, les propritaires devant alors passer une convention avec
l'Etat fixant un montant maximal de loyer pendant neuf ans.
Contrairement la rnovation, la restauration impose le respect de l'essentiel de la
trame urbaine existante et fait appel un cadre juridique suffisamment souple
pour permettre une gamme d'interventions gradues depuis les plus
contraignantes et lourdes jusqu'aux plus lgres, o les pouvoirs publics ne
jouent qu'un rle d'incitation et coordination.

-158-
L'urbanisme oprationnel

Les rformes successives sont cependant restes inacheves, les textes manquent
de cohrence et la souplesse semble insuffisante. Des mthodes mieux adaptes
ont donc t recherches.

Autres formes d'interventions


A partir de 1977, des arrts et circulaires ont mis au point des systmes plus
souples et dcentraliss, afin d'encourager des oprations chelle rduite o la
protection des occupants des logements tait prioritaire. Le Fonds d'amnagement
urbain (F.A.U.) devenu Fonds social urbain (F.S.U.) dlivre des aides financires
dont les communes ont la libre disposition pour leurs oprations en centre urbain,
lesquelles peuvent prendre la forme d'oprations programmes d'amlioration de
l'habitat (O.P.A.H.) (art. L. 303-1), procdure souple s'insrant dans les cadres
lgislatifs et rglementaires existants et dont l'ambition est d'amliorer le
patrimoine immobilier en assurant le maintien sur place, dans de meilleures
conditions de confort, des populations modestes qui l'occupent. Dans ce but, une
convention tripartite est signe entre la commune, matre d'ouvrage, l'Etat qui
accorde des subventions et l'Agence nationale pour l'amlioration de l'habitat
(A.N.A.H.).
La loi du 18 juillet 1985 a regroup les dispositions concernant la protection des
occupants (art. L. 314-1 L. 314-9), lesquelles se sont multiplies : droit de
priorit pour l'acquisition, droit au relogement et pour les commerants et
artisans, droit de dlaissement et droit renouvellement du bail dans certains cas.
Cette volont de dcentralisation a toutefois trouv assez vite ses limites. Le
retour de l'Etat s'est manifest, afin de relancer la politique du logement
social dont il conserve la matrise et de mettre au point des programmes nationaux
de solidarit et d'innovation pour les grands ensembles dgrads : cf. conventions
de dveloppement social des quartiers, conventions ville-habitat, contrats de ville,
Mission Banlieue 89 , actions exprimentales..., politique laquelle la loi du
13 juillet 1991 a donn des structures et des moyens efficaces.

-159-
TROISIEME PARTIE

Les autorisations individuelles

L'exigence de l'obtention pralablement l'utilisation des sols, d'autorisations


administratives : permis de construire (chapitre II) ou autres autorisations
(chapitre III), constitue une des meilleures garanties du respect de la
rglementation d'urbanisme et du contrle de l'urbanisation.
En amont de l'autorisation, s'est dvelopp avec la pratique des certificats
d'urbanisme Information pralable des autorits comptentes et des futurs
constructeurs (chapitre I).
Chapitre I
Les certificats d'urbanisme
Ils ont pour origine les notes de renseignements surgies spontanment de la
pratique et qui avaient un rle discret d'information sur la nature et le contenu des
servitudes d'urbanisme applicables un terrain et sur sa constructibilit. Le
Conseil d'Etat n'accordait qu'une valeur indicative ces simples notes qui ne
pouvaient faire l'objet de recours. Le juge civil en revanche retenait la
responsabilit professionnelle du notaire qui avait omis de les solliciter et qui
avait de ce fait mal inform ses clients avant la conclusion d'une vente
immobilire.
En 1968, une circulaire qualifiait ces documents de certificats d'urbanisme et
tablissait un formulaire unique. Mais il ne s'agissait ici encore que d'un texte
sans force contraignante.
Cet usage s'tait enrichi de l'exprience faite entre 1955 et 1970 de la procdure
d'accord pralable que l'administration, au vu d'un dossier allg, dlivrait aux
constructeurs et qui ne pouvait tre remis en cause durant un certain temps, en
attendant la dlivrance du permis dfinitif. Cet accord fut supprim lors de la
rforme du permis de construire par le dcret du 28 mai 1970 mais ses
dispositions concernant le gel provisoire des rgles d'urbanisme applicables un
terrain ont influenc le rgime actuel du certificat.
La /oi du 16 juillet 1971 lui a donn un fondement lgal (art. L. 410-1) et
davantage de force juridique : il est dsormais plus qu'un simple document
d'information et peut faire l'objet d'un recours en excs de pouvoir mais elle ne l'a
pas hiss au niveau d'une vritable autorisation.
Le rgime s'est par la suite complexifi avec la survenance de deux autres
catgories de certificats, l'un concernant la densit des terrains btis (art.
L. 111-5), l'autre concernant les divisions foncires non constitutives de
lotissement (art. R. 316-54).
Les autorisations individuelles

Les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983, qui ont dcentralis et quelque peu
assoupli leur procdure de dlivrance, n'ont pas modifi leur objet, lequel
demeure soit l'information sur la constructibilit d'un terrain et les oprations
ralisables (art. L. 410-1), soit un contrle administratif de la division des sols
(art. L. 111-5 et art. R. 315-54).
Il se dlivre prs de 450 000 certificats d'urbanisme chaque anne.

I - L E S DEUX CERTIFICATS D'URBANISME DE L'ARTICLE


L. 410-1
L'article L. 410-1 distingue deux certificats : A (ordinaire), et B (dtaill). Leur
objet est diffrent mais leur procdure de dlivrance et leur rgime sont
identiques.

1. Domaines respectifs
Selon l'article L. 410-1. Le certificat d'urbanisme indique, en fonction du motif
de la demande, si, compte tenu des dispositions d'urbanisme et des limitations
administratives au droit de proprit applicables un terrain, ainsi que l'tat des
quipements publics existants ou prvus... ledit terrain peut : a) tre affect la
construction, b) tre utilis pour la ralisation d'une opration dtermine... .

Le certificat A d'information gnrale


Ce certificat ordinaire ou normal d'information gnrale indique si
le terrain est constructible au vu de la rglementation d'urbanisme qu'il rappelle et
de la desserte en quipements publics.

Le certificat B spcifique une opration


Ce certificat dtaill , complexe , d'accord pralable indique si une
opration dtermine, notamment un programme de construction dfini en
particulier par la destination des btiments projets et leur superficie de plancher
hors uvre, est juridiquement possible sur le terrain.

-163-
Droit de l'urbanisme

II est noter, qu' ct de ces deux certificats, subsiste l'ancienne noie de


renseignements, pratique courante qui ne repose que sur des circulaires (celles du
31 dcembre 1973 et celle du 22 avril 1985 qui a dcentralis sa dlivrance). Elle
demeure un acte purement informati/et n'induit aucun des effets attachs au C.U.
Elle ne cre, en particulier, aucun droit au maintien provisoire de la
rglementation existante.
Plus simple que le C.U., elle a pour objet, en cas de mutation d'un immeuble sans
modification de son tat, de donner, notamment aux notaires, les informations sur
les rgles et les servitudes d'urbanisme applicables. Mais si la mutation peut
entraner une modification de l'utilisation de l'immeuble (construction,
changement de destination...) seul le C.U. est susceptible d'apporter les
renseignements et garanties ncessaires.

2. Procdure d'obtention
Prsentation de la demande et instruction
- La demande d'un C.U. au titre de l'article L. 410-1 est, en principe facultative et
ne saurait tre un pralable obligatoire une demande d'autorisation de construire.
En pratique son utilit est incontestable : la production d'un C.U. permet de
bnficier de certaines exonrations fiscales et, l'occasion de vente de terrains
btir, le vendeur et son notaire seront mieux garantis dans leur obligation
d'information complte et leur devoir de conseil. En cas de partage successoral ou
acte assimil, le C.U. facilitera l'estimation des immeubles.
La demande peut tre prsente par toute personne intresse et pas seulement
par le propritaire ou son mandataire.
Elle est faite sur un formulaire conforme un modle national et contient un
certain nombre de renseignements : identit du demandeur, rfrences
cadastrales... et de pices : plan de situation du terrain et pour le certificat B, la
note descriptive du projet envisag.

- 164-
Les autorisations individuelles

Quelle que soit l'autorit comptente pour statuer, la demande est adresse (lettre
recommande a.r.) la mairie, systme dit du guichet unique applicable
toutes les autorisations d'occupation du sol. Elle est ensuite transmise au prfet.
- L'instruction de la demande suit les rgles applicables au permis de construire.
Dans les communes dotes d'un P.O.S. approuv, elle est assure par les services
communaux, mais la commune peut confier l'instruction un E.P.C.I. ou la
D.D.E. Dans les communes sans P.O.S. et lorsqu'il s'agit de projets de l'Etat, de la
rgion ou du dpartement, c'est cette direction qui instruit la demande. Un certain
nombre de services (cf. ceux placs sous la responsabilit de l'Architecte des
Btiments de France) peuvent tre consults et, pour les demandes relevant de la
comptence de l'Etat le maire devra produire ses observations.

3. Dlivrance
- L'autorit comptente est, en principe, la mme que celle qui intervient ensuite
pour le permis de construire, ce qui facilite l'instruction de ce dernier et assure
continuit et cohrence des dcisions. Le maire est comptent pour dlivrer le
C.U. au nom de la commune, lorsque celle-ci est dote d'un P.O.S. approuv ; le
prfet est comptent au nom de l'Etat, en l'absence de P.O.S. et dans trois cas
particuliers : constructions pour le compte de l'Etat, de la rgion ou du
dpartement, ouvrages de production, transport et stockage d'nergie, primtres
d'oprations d'intrt national.
- Le C.U. doit tre dlivr dans un dlai maximum impratif de deux mois
compter du dpt de la demande en mairie. L'absence de rponse dans ce dlai ne
vaut pas C.U. tacite. La responsabilit de l'administration peut tre engage si le
retard dans la dlivrance est dommageable. Et elle ne peut se prvaloir de son
propre retard pour invoquer des rgles nouvelles.

4. Contenu
II dpend de l'apprciation par l'administration des rgles d'urbanisme applicables
et de la desserte en quipements au moment de la demande de certificat.

-165-
Droit de l'urbanisme

La rponse ne peut donner lieu qu' deux types de C.U. : certificat positif
(imprim vert) si le terrain est constructible et si l'opration est ralisable ;
certificat ngatif dans le cas contraire (imprim rose).
Mais la dlivrance d'un C.U. positif ne signifie pas que l'autorisation de construire
sera accorde et celle d'un C.U. ngatif n'entrane pas ncessairement le refus
d'autorisation.

Contenu gnral
- Dans tous les cas, il indique : les dispositions d'urbanisme applicables au
terrain ; les limitations administratives au droit de proprit ; la desserte du terrain
par les quipements publics existants ou prvus (art. R. 410-12). Il fait aussi
tat de l'intgration ou non dans une zone de premption et tient alors lieu de
certificat de situation .
Il rpond, en outre, aux questions poses par le demandeur sur la constructibilit
ou l'opration projete.
- Dans l'hypothse d'un C.U. positif, trois sries d'indications sont donnes de
surcrot : rappel des rgles respecter pour pouvoir construire, conditions
remplir juridiques, financires et techniques et formalits accomplir (art.
R. 410-13), sans pouvoir prjuger de l'apprciation du respect de ces conditions
par le projet, apprciation rserve l'instruction de la demande ultrieure
d'autorisation de construire.
- Dans l'hypothse d'un certificat ngatif, la justification du refus doit tre
apporte et tous les motifs s'opposant la constructibilit ou l'opration projete
doivent tre enumeres (art. R. 410-15) en distinguant ceux qui ont un caractre
dfinitif et ceux qui pourraient disparatre (construction de moindre importance,
adaptation mineure...).

-166-
Les autorisations individuelles

Le principe de l'application des rgles en vigueur lors de la dlivrance et


ses inflexions
Le principe selon lequel le choix d'un C.U. positif ou ngatif ne repose que sur le
droit applicable au moment de la dlivrance appelle ncessairement des
assouplissements lorsque la rgle n'a pas un caractre impratif et dfinitif.
tant admis que le C.U. doit faire tat des seules dispositions qui seraient prises
en considration si l'administration avait prendre immdiatement en compte
une dcision sur une demande de permis de construire , les prcisions suivantes
peuvent tre apportes :
- Dans les communes o s'applique le principe de constructibilit limite de l'art.
L. 111-1-2, si le terrain est situ dans une partie actuellement urbanise le
C.U. peut tre positifou ngatif; s'il est situ en dehors, le C.U. sera en principe
toujours ngatif.
- Au cas o un sursis statuer serait opposable une demande d'autorisation, le
C.U. en fait tat (art R. 410-16) mais il ne peut se prononcer sur l'application ou
non de ce sursis.
- La question la plus dlicate est pose par le large pouvoir d'apprciation laiss
l'administration pour l'application des rgles permissives du rglement national
d'urbanisme (R.N.U.). Ce pouvoir est-il mme de s'exercer au stade du C.U. ?
Aprs une priode d'incertitude, la loi du 22 juillet 1983 a introduit dans l'art.
L. 410-1 la disposition suivante : Lorsque toute demande d'autorisation
pourrait, du seul fait de la localisation du terrain, tre refuse en fonction des
dispositions d'urbanisme, et notamment du R.N.U., la rponse la demande de
C.U. est ngative .
Une urbanisation disperse et la protection des lieux environnants sont des
lments d'apprciation de la localisation du terrain.
La jurisprudence fait une application stricte de cette disposition, cf. CE. 5 fvrier
1990, S.C.I. Les Terrasses de l'estuaire .

-167-
Droit de l'urbanisme

5. Porte
Absence de garantie d'obtention d'autorisation de construire
Le certificat A indique si, de manire gnrale, le terrain est constructible mais la
nature et les caractristiques de la construction projete peuvent ensuite justifier
un refus de permis.
Le certificat B porte exclusivement sur la localisation de l'opration
l'emplacement considr et sur les modalits de desserte et le permis peut tre
refus pour d'autres motifs : aspect extrieur...

Absence de cration de droits par le certificat irrgulier et retrait


inconditionnel
Un C.U. illgal peut tre retir tout moment. D'une part la jurisprudence estime
qu'il n'a pas cr de droits au profit de son bnficiaire, d'autre part, contrairement
au permis de construire le C.U. ne fait en principe l'objet d'aucune mesure de
publicit. En consquence, il peut tre rapport au-del du dlai ordinaire de
deux mois s'il est illgal et notamment l'occasion de la demande de permis de
construire. Le refits de permis est alors analys comme un retrait de certificat :
CE. 30 mars 1977, Sieur Fiamma .

Garantie contre les changements de rglementation


Elle a t introduite par la loi du 16 juillet 1971 et a donn au C.U. le caractre
d'un acte crateur de droits et non plus d'une simple note de renseignements.
Elle cre au profit du bnficiaire d'un C.U. positif un droit acquis au maintien
des dispositions d'urbanisme applicables au moment de la dlivrance, lesquelles
sont en quelque sorte geles durant un certain temps et empche qu'il soit tenu
compte des changements de rglementation intervenus lors de la dlivrance de
l'autorisation, sauf si elles sont plus favorables au demandeur.
Comme il vient d'tre dit, cette garantie ne joue que si le C.U. est rgulier.
La dure de la garantie, qui est celle de la validit du certificat, est d'un an pour
le certificat A ; celle du certificat B ne peut excder 18 mois. Le dlai peut tre

-168-
Les autorisations individuelles

prorog une seule fois pour une dure d'un an si les prescriptions d'urbanisme et
les servitudes administratives n'ont pas volu (art. R. 410-18).
La scurit donne par cette garantie est cependant limite car ne sont geles
que les dispositions d'urbanisme et non les autres limitations au droit de proprit
telles les servitudes d'utilit publique : l'apparition de nouvelles servitudes
pourrait faire obstacle la dlivrance du permis.
Le certificat ngatif ne fait natre aucun droit et ne bnficie d'aucune garantie
juridique particulire.

II - LES CERTIFICATS D'URBANISME DE DIVISION FONCIRE


Si, comme les autres certificats, ils renseignent accessoirement les particuliers
demandeurs, leur principale fonction est de renseigner l'administration sur
certaines oprations de division foncire, finalit d'intrt public qui explique leur
caractre obligatoire et les rapproche d'un systme de dclaration pralable.

1. Le contrle de la division des terrains btis et le certificat de


densit de l'article L. 111-5
Objet
Disposition antifraude, ce certificat C sert au contrle de la densit d'occupation
des sols et de la consommation des droits de construire tant entendu que
lorsqu'une partie est dtache d'un terrain dont les droits de construire n'ont t
que partiellement utiliss, il ne peut y tre construit que dans la limite des droits
qui n'ont pas t utiliss avant la division .
Il s'agit d'viter qu'une partie, dtache d'un terrain bti dont les droits de
construire ont t soit totalement, soit partiellement utiliss, puisse servir
d'assiette une opration de construction dont la surface de plancher serait
suprieure la constructibilit rsiduelle compte tenu notamment du C.O.S. en
vigueur.

-169-
Droit de l'urbanisme

Gnralis par la loi du 31 dcembre 1975 qui l'a cr, le C.U. de l'article L. 111-
5 ne s'applique depuis la loi du 18 juillet 1985 que dans les Z.A.C, et dans les
zones o un C.O.S. a t fix, c'est--dire o les rgles de densit d'occupation du
sol ont une autorit particulire.
Le certificat est obligatoire avant toute convention titre onreux ou gratuit
ayant pour effet le dtachement d'une parcelle : vente, apport en socit, change,
donation, donation-partage. Mais il n'a pas tre sollicit pour une promesse de
vente ou dans le cadre d'une procdure d'expropriation. Il n'est obligatoire que si
la division concerne un lot de proprit dj bti.
Certains dtachements de parcelles dont le contrle peut tre assur dans le cadre
d'une autre procdure sont exempts de certificat. L'art. R. 160-5 en donne la
liste limitative : cessions d'un lot compris dans un lotissement autoris, cessions
gratuites de terrains, cessions de terrains amnags dans une zone de rnovation
urbaine ou de rsorption de l'habitat insalubre, permis de construire valant
autorisation de division selon l'article R. 421-7-1.

Procdure
Le certificat sera positif si le terrain dispose d'une S.H.O.N. rsiduelle positive
ou nulle. Il sera ngatif dans le cas contraire.
La S.H.O.N. rsiduelle se calcule en retranchant de la densit constructible sur la
parcelle d'origine (obtenue en multipliant la superficie de la parcelle par le C.O.S.
applicable) la S.H.O.N. des btiments existants.
Le service instructeur propose titre indicatif, la rpartition de la S.H.O.N.
rsiduelle entre les parcelles issues de la division.
Formalit obligatoire, sa non-obtention appelle des sanctions.
La loi du 18 juillet 1985 a lev les ambiguts relatives l'action en nullit
jusqu'alors estime absolue et sans dlais. L'initiative est rserve l'autorit
administrative comptente pour dlivrer le C.U. L'action est facultative et
soumise une prescription courte de 5 ans.

-170-
Les autorisations individuelles

2. Le contrle de la division des sols en vue de la construction et le


certificat de dtachement de l'article R. 315-54
Objet
Ce certificat D permet l'administration de contrler la division des sois destins
l'implantation de btiments lorsque ce contrle n'intervient pas dans le cadre
de la rglementation des lotissements.
On rappellera que l'autorisation de lotir est exige lorsque la division donne lieu
plus de deux lots (ou quatre lots en cas de partage successoral) sur une priode de
moins de dix ans.
Lorsque ces seuils ne sont pas atteints les divisions de terrain en vue de la
construction doivent tre prcdes de la dlivrance d'un C. U. portant sur
chacun des terrains devant provenir de la division (art. R. 315-54), mcanisme
qui peut se combiner avec celui de l'article L. 111-5 lorsqu'il s'agit de la division
de terrains dj btis.
Procdure
La rponse, qui porte sur chacun des terrains devant provenir de la division et qui
informe des consquences de la division projete, sera ngative ou positive. Elle
peut figurer sur un unique certificat.
Elle indique si le terrain issu de la division est ou non constructible et, lorsqu'un
C.O.S. est applicable, donne, titre indicatif la rpartition de la S.H.O.N. entre
chaque terrain.
Pralable obligatoire aux divisions de terrain le certificat ne saurait prjuger des
autorisations ultrieures. Des sanctions pnales sont prvues (art. R. 316-2) qui
restent limites des agissements dlictueux.
La jurisprudence estime que l'absence ou l'illgalit du certificat sont sans
incidence sur la lgalit du permis de construire dlivr sur une parcelle issue de
la division (CE. 11 fvrier 1991, S.A. H.L.M. Artois Logement ).

-171-
Droit de l'urbanisme

III - LE CONTENTIEUX

1. De l'excs de pouvoir
Considr depuis 1971 comme un acte faisant grief le C.U. est susceptible de
faire l'objet d'un recours en annulation, qu'il s'agisse d'un certificat positif
mme aprs l'expiration du dlai de validit ou d'un certificat ngatif bien qu'il
ne fasse natre aucun effet crateur de droit. Le recours pourrait aussi tre intent
contre une dcision de refus de dlivrance n d'un silence de 4 mois aprs la
demande.
Le caractre informatif du C.U. et le fait qu'il ne puisse pas tre suivi
d'excution empche d'assortir le recours d'une demande de sursis excution.
Le recours contre un certificat positif sera exerc par les tiers ayant intrt agir.
Seules les personnes justifiant d'un titre sur le terrain sont recevables attaquer un
certificat ngatif.
Le dlai de recours est de deux mois l'gard des personnes ayant reu
notification du certificat. A l'gard des tiers il n'y a pas de dlai, en l'absence de
mesures de publicit.

2. De la responsabilit
- Devant le juge administratif. La responsabilit de l'administration pourra tre
mise en cause en application du principe de responsabilit du fait des
renseignements errons. C'est une responsabilit pour faute commise par le
service ayant dlivr le C.U. : erreurs, omissions, inexactitudes. Ex. : CO.S.
infrieur celui applicable, oubli de mentionner la situation en site class d'un
terrain : CE. 13 juin 1980, Poisson .
Seul sera indemnis le prjudice direct et certain. Ex. : Remboursement d'une
commission d'agence pour l'achat du terrain tort indiqu comme constructible,
remboursement des honoraires de l'architecte et du gomtre et des premiers frais
de desserte, mais pas des frais et pertes affrents un emprunt souscrit avec
d'avoir obtenu le permis de construire ( Poisson , prcit).

-172-
Les autorisations individuelles

- Devant le juge judiciaire. La responsabilit des notaires coupables de n'avoir


pas rempli correctement leur devoir de conseil : non information sur une
servitude grevant le terrain, faute d'avoir sollicit un C.U., non explication du
contenu du C.U., peut se voir retenue, alors mme qu'aucune obligation ne leur est
faite de demander un certificat A ou B.

-173-
Chapitre II
Le permis de construire
Moyen prventif de contrle de l'utilisation des sols, le permis de construire
s'inscrit dans le cadre d'une police spciale. Il peut se dfinir comme l'autorisation
donne par l'administration d'difier une construction aprs vrification de la
conformit du projet la rglementation d'urbanisme.
Ses origines sont anciennes et remontent Vdit de Sully de 1607, au dcret
imprial du 26 mars 1852 relatif aux rues de Paris, la loi sur l'hygine publique
du 19 fvrier 1902, mais ces textes n'imposaient un contrle pralable que dans
les buts limits de police : scurit (alignement, immeuble menaant ruine) et
salubrit (respect des rglements sanitaires dpartementaux et communaux) et
l'autorisation sanctionnait plus des rgles touchant au droit de la construction
qu'au droit de l'urbanisme qui n'tait pas encore n.
Sous sa forme actuelle d'autorisation unique de synthse, il date de la loi du
15 juin 1943 qui le gnralise l'ensemble du territoire et dclare qu'il se
substitue toutes les autorisations qui taient exiges par les lois et rglements
antrieurs. Son champ d'application a subi les flux et reflux d'une politique
d'largissement ou de limitation. C'est cette dernire tendance qui a inspir la loi
du 6 janvier 1986. La procdure de dlivrance a, elle aussi, support de
nombreuses rformes et a t dcentralise en 1983.

I - PRINCIPES GNRAUX

1. Les rgles sanctionnes par le permis de construire


Le permis de construire sanctionne les rgles d'urbanisme opposables aux tiers.
Aux termes de l'article L. 421-3, il ne peut tre accord que si les constructions
projetes sont conformes aux dispositions lgislatives et rglementaires
Les autorisations individuelles

concernant l'implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur


architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l'amnagement de leurs
abords (art. L. 421-3).
Ces dispositions sont contenues dans les documents locaux d'urbanisme (P.O.S.,
P.A.Z., plans de sauvegarde rglements des lotissements), ou dans les
rglementations nationales (R.N.U., constructibilit limite, prescriptions
d'amnagement et d'urbanisme). Le permis doit aussi garantir le respect des
servitudes d'utilit publique affectant l'utilisation des sols.
Toutefois, le Conseil d'Etat a prcis que le permis ne constitue pas un acte
d'application des documents d'urbanisme, l'illgalit d'un P.O.S. n'entrane pas
ipso facto celle des autorisations individuelles dlivres sur son fondement sauf si
la disposition rglementaire invalide a eu pour objet de rendre possible l'octroi
du permis attaqu : CE. 12 dcembre 1986 Socit Gepro .
Outre les rgles d'urbanisme, le permis sanctionne galement certaines rgles de
construction. Ce sont celles que l'on trouve dans le rglement national de
construction ou dans les rglements sanitaires locaux et qui fixent des nonnes de
confort et de scurit relatives en particulier l'amnagement intrieur des
btiments.
A l'exception des rgles concernant les immeubles de grande hauteur et les
tablissements recevant du public, pour lesquelles le permis ne peut tre accord
que si le projet est conforme aux dispositions de scurit propres ce type
d'immeuble, les rgles de construction ne sont pas contrles lors de la dlivrance
du permis ; le ptitionnaire s'engage seulement les respecter, l'administration
s'assurant de ce respect l'achvement des travaux.
En revanche, dlivr sous rserve des droits des tiers, le permis ne sanctionne pas
les obligations et les servitudes de pur droit priv, l'autorit administrative qui
instruit le permis n'a pas comptence pour en connatre et leur violation n'entache
pas ledit permis d'illgalit CE. 18 mars 1983, Mme Siefert, et Cass. Civ.
3 e 17 novembre 1971 Buscail .

-175-
Droit de l'urbanisme

En tout tat de cause, le permis de construire a un caractre rel : il est dlivr eu


gard aux rgles applicables au projet concern et non en considration de la
personne qui en sera bnficiaire.
Ainsi, il peut tre transfr une personne autre que celle laquelle il a t
accord sans que l'administration n'ait statuer nouveau. L'autorisation de
transfert doit certes tre expresse mais se borne faire tat d'un accord entre
l'ancien et le futur titulaire du permis.

2. L'universalit et l'exclusivit du permis de construire


- Le permis est exigible dans l'ensemble des communes, que celles-ci soient
dotes ou non d'un P.O.S. et quel que soit le nombre de leurs habitants. Il est par
exemple ncessaire pour des travaux concernant une ambassade trangre sise sur
le territoire franais : CE. 22 dcembre 1978, Vo Thanh Ngbia .
Toutes les personnes publiques ou prives doivent se soumettre l'exigence
pralable du permis de construire. L'article L. 421-1 vise d'ailleurs expressment,
les services publics et concessionnaires de services publics de l'Etat, des rgions,
des dpartements et des communes.
- La loi d'orientation foncire du 31 dcembre 1976 renforce le caractre exclusif
du permis de construire, lequel fdre diverses autorisations spciales : dlivr
avec l'accord des administrations concernes, il vaut autorisation au titre de
rglementations spcifiques telles que la protection des monuments historiques,
des sites et de l'environnement.
Si certaines autorisations spciales conservent leur indpendance (comme celle
des installations classes), leur coordination est assure lors de l'instruction du
permis soit que l'autorisation spciale doive tre obtenue pralablement au dpt
du permis et jointe au dossier, soit que son instruction intervienne
concomitamment et que seule la preuve du dpt de la demande de cette
autorisation doive tre tablie au moment du dpt du permis.

-176-
Les autorisations individuelles

3. La dlicate conciliation entre le droit de proprit, le droit de


construire et la rglementation de l'urbanisme
Le droit de construire est un attribut du droit de proprit, droit fondamental et
sacr, se dfinissant comme le droit de jouir et de disposer des choses de la
manire la plus absolue mais pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohib par les
lois et rglements (art 544 du Code civil) ; dans ces conditions, le propritaire du
sol peut faire toutes les plantations et constructions qu'il juge propos (art.
552 du Code civil) et toute personne physique et morale a droit au respect de ses
biens (art. 1 e r du Protocole additionnel de la convention europenne des
droits de l'homme).
Selon le droit commun des liberts publiques et des droits individuels on peut
poser le principe que la libert de construire est la rgle et les limites apportes
cette libert, l'exception.
C'est ce qu'exprime l'art. L. 112-1, C. urb. qui dispose que le droit de
construire est attach la proprit du sol , manifestation la plus emblmatique
de l'usus, l'un des trois attributs traditionnel du droit de proprit.
La fonction sociale du droit de proprit est dsormais admise par tous et le
permis de construire peut alors s'analyser comme l'exercice d'une prrogative de
puissance publique exerce dans l'intrt commun d'un amnagement harmonieux
des agglomrations et comme participant de l'exercice d'une vritable mission de
service public.
C'est ce que le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de reconnatre plusieurs
reprises : Les finalits et les conditions d'exercice du droit de proprit ont subi
une volution caractrise... par des limitations exiges par l'intrt gnral
(Dcisions des 16 janvier et 11 fvrier 1982).
Exerce l'origine surtout au nom de l'Etat, cette mission de gestion du territoire
patrimoine commun de la Nation (art. L. 110) est confie principalement,
depuis 1983, aux autorits communales, qui ont leur disposition un instrument
particulirement efficace : le P.O.S.

-177-
Droit de l'urbanisme

Celui-ci tablit des servitudes qui concernent notamment l'utilisation du sol, la


hauteur des constructions, la proportion des surfaces bties et non bties dans
chaque proprit, l'interdiction de construire dans certaines zones... (art. L. 160-5)
et qui ne donnent pas droit sauf rares exceptions une compensation ou
une rparation. Ce principe de non-indemnisation des servitudes d'urbanisme,
rgle ncessaire mais qui cre fatalement une grande ingalit entre les
propritaires de terrains constructibles et ceux de terrains frapps de limitations et
d'interdits, est un des aspects de la socialisation du droit de construire.
Que l'exercice de ce droit soit soumis autorisation pralable est une rgle qui ne
saurait tre remise en cause. Encore convient-il de ne l'exiger qu' bon escient et
de ne pas lui donner un champ d'application excessif.
Aprs une priode de rigueur et de gnralisation en raction contre une situation
dsordonne, il est apparu ncessaire de limiter le champ d'application du
permis. Ce fut l'objet de la rforme introduite par la loi du 6 janvier 1986, encore
que la dclaration pralable qui, dans certains cas remplace le permis, soit parfois
analyse comme un vritable permis tacite (cf. infra).
L'inscurit du droit de construire n'a pas pour origine le permis lui-mme mais la
trop grande flexibilit et Y incertitude des rgles d'urbanisme sur lequel il repose.
Si un procs doit tre intent ce n'est pas au permis qu'il convient de le faire mais
l'arbitraire qui peut s'installer dans le zonage des P.O.S., l'usage abusif des droits
de premption, la variabilit de l'instauration du P.L.D. et du C.O.S., comme si les
pouvoirs publics disposaient d'un domaine eminent sur le sol franais.
C'est ce .flou des sols que les rformes doivent s'adresser non au permis lui-
mme qui n'est que la conscration concrte de ces rgles.
II - L'EXIGENCE GNRALISE DE L'OBTENTION D'UN PERMIS
DE CONSTRUIRE

1. Le principe de gnralit
Ce principe rsulte de l'article L. 421-1 qui dispose :

-178-
Les autorisations individuelles

II - L'EXIGENCE GNRALISE DE L'OBTENTION D'UN PERMIS


DE CONSTRUIRE

1. Le principe de gnralit
Ce principe rsulte de l'article L. 421-1 qui dispose :
Quiconque dsire entreprendre ou implanter une construction usage
d'habitation ou non, mme ne comportant pas de fondations, doit, au pralable
obtenir un permis de construire... le mme permis est exig pour les travaux
excuts sur les constructions existantes lorsqu'il ont pour effet d'en changer la
destination, de modifier leur aspect extrieur ou leur volume ou de crer des
niveaux supplmentaires .
Pour les constructions nouvelles, la destination importe peu : le btiment peut
tre ou non usage d'habitation et il peut s'agir d'ouvrages et installations (cf.
canalisations d'une certaine importance) ne constituant pas proprement parler
des btiments.
Il n'est pas ncessaire que les constructions comportent des fondations (cf. les
mobil-homes sont assujettis). Seul le caractre amovible dispense du permis mais
pas ncessairement le caractre prcaire (cf. l'implantation pour une longue dure
d'un vaste chapiteau).
Pour les constructions existantes, le permis est exigible au titre des travaux qui
ont pour objet :
- de modifier l'aspect extrieur de l'immeuble ou son volume (surlvation d'une
toiture, largissement, cration ou suppression d'ouvertures) et de crer des
niveaux supplmentaires. Certains de ces travaux sont exempts de permis
depuis 1986 et soumis dclaration pralable (cf. en particulier l'extension
pour la cration d'une surface de plancher infrieure ou gale 20 m2);
- de changer de destination de la construction.

-179-
Droit de l'urbanisme

L'interprtation de cette notion peut prter controverses : cf. les juridictions


divergent sur les consquences de la transformation d'un htel en logements et
l'inverse.
La loi du 6 janvier 1986 a toutefois inflchi de faon sensible ce principe de
gnralit en prvoyant deux catgories d'exceptions l'exigence de permis de
construire.

2. Les exceptions
Exemption pure et simple de permis et de dclaration pralable
Issu du dcret du 15 janvier 1986. l'article R. 421-1 numre dix catgories de
travaux ou d'ouvrages qui chappent toute autorisation et mme dclaration en
raison de leur nature ou de leur faible importance : canalisations, lignes, cbles
souterrains et installations de stockage de gaz ou fluides, ouvrages d'infrastructure
de voies de communication et d'infrastructure portuaire ou aroportuaire,
installations temporaires de chantier, mobilier urbain sur le domaine public,
statues, monuments et uvre d'art d'une hauteur infrieure 12 m et d'un volume
infrieur 40 m3, terrasses dont la hauteur au-dessus du sol n'excde pas 0,60 m ;
poteaux, pylnes de hauteur infrieur 12 m et antennes de dimension infrieure
4 m... Cette liste n'est pas limitative.
Soumission dclaration pralable
Dans un but de simplification, la loi du 6 janvier 1986 a supprim l'exigence du
permis de construire pour allger et adapter le contrle la nature et
l'importance des travaux. Une dclaration pralable de travaux est cependant
exige que d'aucuns analysent comme un vritable permis tacite simplifi.
Les articles L. 422-1, R. 422-1 et R. 422-2 dterminent plusieurs catgories de
travaux soumis dclaration pralable.
- Les constructions couvertes par le secret de la dfense nationale.
- Diverses installations techniques ncessaires au fonctionnement des services
publics de transport et de distribution d'eau, de gaz, d'lectricit.

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Les autorisations individuelles

- Divers travaux et ouvrages de faible importance (ravalement, habitations


lgres de moins de 35 m2, serres de moins de 2 000 m 2 , surfaces nouvelles de
plancher infrieures 20 m2).
- Travaux sur les immeubles classs qui sont soumis une autorisation spciale
au titre de la lgislation sur les monuments historiques.
La procdure de dclaration s'inspire de celle du permis : dossier de demande
comportant un certain nombre de pices obligatoires, instruction par les diffrents
services, consultations. Les autorits comptentes pour prendre la dcision sont
les mmes.
Les dlais d'instruction sont plus brefs : un deux mois maximum. La dcision a
normalement un caractre implicite et rsulte d'une absence d'opposition de
l'autorit comptente.
L'administration peut faire opposition aux travaux par une dcision expresse
motive. L'opposition tardive peut tre apprcie comme un retrait de la dcision
implicite d'acceptation si elle est faite dans les 2 mois de la publication.
L'affichage en mairie et sur le terrain de la mention de non-opposition est requis.
Les dcisions conscutives une dclaration de travaux sont susceptibles de
recours contentieux. En cas d'infraction, une action peut tre forme devant les
juridictions rpressives aux mmes conditions que pour un permis (art. L. 480-1,
cf. infra).

Ill - LA PROCDURE D'OBTENTION


La procdure est dcentralise depuis la loi du 7 janvier 1983. Elle est
transposable dans ses grandes lignes certaines autorisations spciales dont le
permis de dmolir, les autorisations de coupes et abattages d'arbres...

-181-
Droit de l'urbanisme

1. Comptence
Dlivrance au nom de la commune
Dans les communes dotes d'un P.O.S. approuv et excutoire depuis au moins
6 mois, le permis est dlivr par le maire au nom de la commune. Celle-ci peut
dlguer cette comptence un E.P.C.I., dlgation qui doit tre confirme aprs
chaque renouvellement du conseil municipal. La dcision est alors prise par le
prsident de l'E.C.P.I. au nom de l'tablissement.
Le transfert de comptence rsultant de la dcentralisation a un caractre dfinitif
et ne peut tre remis en cause par l'annulation du P.O.S. : CE. 5 fvrier 1988,
S.C.I. Les granges blanches ; CE. 1er dcembre 1993, Armagnac .
Toutefois, en vertu de l'article L. 421-2, l'avis conforme du reprsentant de l'Etat
doit tre recueilli lorsque la construction projete est situe sur une partie du
territoire communal non couverte par un P.O.S. opposable ou un document en
tenant lieu ; le maire est li par le sens et le contenu de cet avis mais le permis
reste dlivr au nom de la commune.

Dlivrance au nom de l'Etat


Dans les communes non dotes d'un P.O.S. approuv et excutoire, la
dlivrance des autorisations de construire est prise par le maire ou le prfet mais
au nom de l'Etat. Le prfet intervient aussi lorsque le maire et la D.D.E. ont
mis des avis contraires, lorsqu'est oppos un sursis statuer, lorsqu'est accorde
une drogation ou une adaptation mineure. Il est comptent pour les constructions
difies pour le compte de l'Etat, du dpartement, de la rgion, pour les
immeubles de grande hauteur, pour les immeubles usage commercial ou
industriel ou de bureaux dont la S.H.O.N. excde 1 000 m 2 ... (cf. rmunration
de l'article R. 421-36).
Le ministre peut voquer les dossiers et prendre la dcision.
Dans les communes dotes d'un P.O.S., le permis est dlivr au nom de l'Etat
par le maire ou le prfet (voir art. R. 421-36) pour les permis concernant :

-182-
Les autorisations individuelles

- Les constructions, installations ou travaux raliss pour le compte de l'Etat, de


la rgion, du dpartement, de leurs tablissements publics et concessionnaires
ainsi que pour le compte d'Etats trangers ou d'organisations internationales ;
- Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage
d'nergie, ainsi que ceux utilisant des matires radioactives ;
- Les constructions, installations ou travaux raliss l'intrieur du primtre
des oprations d'intrt national.

2. Prsentation de la demande
Qualit du demandeur
La demande peut tre prsente : soit par le propritaire du terrain ou son
mandataire, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant construire sur
le terrain, soit par une personne ayant qualit pour bnficier de l'expropriation
dudit terrain pour cause d'utilit publique (art. R. 421-1).
Le titre habilitant construire peut tre un bail, y compris emphytotique,
une promesse de vente. Le propritaire peut prsenter sa demande par un
intermdiaire tel un architecte, un gomtre, un bureau d'tudes..., le mandat tant
joint la demande.
Lorsque le projet emporte occupation du domaine public, l'autorisation unilatrale
ou la concession doit tre jointe la demande (ou du moins avoir t dlivre
avant l'intervention de la dcision d'octroi du permis : CE. 8 avril 1994, S.A.
Centaure Normandie ).
Il est fait application de la thorie du propritaire apparent . L'autorit
comptente n'a pas s'immiscer dans un litige de droit priv relatif la
contestation du droit de proprit du ptitionnaire. Le juge administratif tend
toutefois depuis peu exercer un certain contrle lorsqu'une coproprit est en
cause, en vrifiant la rgularit de l'accord donn au demandeur par l'Assemble
gnrale des copropritaires : CE. 6 juin 1986, Syndicat des copropritaires de
l'immeuble du 80 rue Cardine! .

-183-
Droit de l'urbanisme

Dossier de demande
La demande, qui comporte des indications sur l'identit du demandeur, la
situation du terrain, la nature des travaux, la destination des constructions..., est
accompagne d'un dossier comprenant, en particulier, un plan de situation du
terrain, un plan des constructions difier, un plan des faades. Selon les cas, des
pices complmentaires sont exiges : tude d'impact pour les constructions
d'une S.H.O.N. suprieure 5 000 m 2 situes dans une commune non dote d'un
P.O.S. autorisation d'abattage d'arbres... (art 421-2).
L'obligation du recours un architecte, introduite dans la loi du 3 janvier 1977 a
t prive de l'essentiel de sa porte par la multiplication des exceptions : cf.
chappent au projet architectural les constructions autres qu'agricoles et
celles dont la S.H.O.N. est infrieure 170 m2 (le seuil est de 800 m2 pour les
constructions agricoles) (art R. 421-1-2).

Dpt
tablie en quatre exemplaires, la demande est adresse au maire (lettre
recommande a.r. ou dpt contre dcharge), systme dit du guichet unique
depuis 1983. Le maire se charge des transmissions, en particulier au prfet (art.
R. 421-9).
Un avis de dpt est affich en mairie dans les 15 jours. Cet avis doit prciser le
nom du demandeur, la date d'enregistrement de la demande, l'adresse du terrain,
la surface hors uvre nette, la hauteur et la destination de la construction projete.
Cette publicit n'implique pas le droit pour les tiers de consulter le dossier de
demande lequel a un caractre priv. L'absence d'obligation d'affichage sur le
terrain rduit la porte pratique de cette information du public.

3. Instruction
Services comptents
Permis dlivrs au nom de l'Etat
L'instruction est confie la D.D.E., le maire donnant son avis dans le dlai d'un
mois.

-184-
Les autorisations individuelles

Permis dlivr au nom de la commune


L'instruction est normalement assure par les services municipaux. Les
communes peuvent cependant, par convention, confier l'instruction soit aux
services d'une autre commune soit la D.D.E. (ce qui est le cas le plus frquent),
la loi du 7 janvier 1983 ayant prvu que le maire pouvait disposer gratuitement
et en tant que de besoin des services extrieurs de l'Etat. La convention de mise
disposition peut ne porter que sur certaines autorisations.

Point de dpart du dlai d'instruction


Dossier complet
Lorsque le dossier est complet, l'article R. 421-12 dispose que l'autorit
comptente fait connatre au demandeur dans les 15 jours de la demande en
mairie, par une lettre de notification (recommande a.r.) le numro
d'enregistrement de la demande et la date avant laquelle, compte tenu des dlais
rglementaires d'instruction, la dcision devra lui tre notifie.
- Le dlai d'instruction part de la rception de cette lettre, laquelle avise le
demandeur que si aucune dcision ne lui a t mentionne avant cette date, la
lettre vaudra permis de construire tacite.

Dossier incomplet
Afin d'viter que l'administration tente d'chapper aux dlais prcis d'instruction
(cf. infra) en prtextant du caractre incomplet du dossier, les rgles suivantes
s'appliquent :
- Si le service instructeur constate que des pices manquent dans le dossier,
l'autorit comptente pour statuer doit, dans les 15 jours, inviter le ptitionnaire
lui adresser ces pices.
- Le ptitionnaire ayant produit ces documents, il est fait application de l'article
R. 421-12 et le dlai d'instruction part de la rception des pices compltant le
dossier.

-185-
Droit de l'urbanisme

Requte en instruction
Pour parer l'inertie de l'administration et viter qu'elle tarde adresser la lettre,
le nouvel art. R. 421-14 a mis au point une nouvelle procdure : la requte en
instruction. Si dans les 15 jours de la demande aucune lettre (prcisant les dlais
d'instruction ou demandant les pices complmentaires) n'est parvenue, le
ptitionnaire peut mettre en demeure l'administration d'instruire. Si dans les
8 jours de cette requte, la lettre n'a toujours pas t notifie, le dlai d'instruction
part de la date de rception de la mise en demeure. La lettre de mise en demeure
vaut permis tacite dans le dlai de droit commun d'instruction de 2 mois si aucune
dcision expresse n'a t notifie.
Dlais d'instruction
La dure de droit commun de l'instruction est de 2 mois. Elle est de 3 mois pour
les projets de plus de 200 logements et pour les constructions usage industriel et
commercial ou de bureaux dpassant 2 000 m 2 . Elle est, en outre, majore d'un
mois lorsqu'il y a lieu de consulter des services ou autorits dpendant d'un autre
ministre que celui charg de l'urbanisme ou une commission dpartementale ou
rgionale. Elle est encore majore d'un mois lorsqu'il y a lieu d'instruire une
drogation ou une adaptation mineure. Enfin un dlai spcial de 6 mois est prvu
dans l'hypothse de la consultation d'une commission nationale ou de la
commission dpartementale d'urbanisme commercial.

Consultations obligatoires
Le service instructeur procde un certain nombre de consultations
obligatoires : avis conforme du prfet lorsque la construction est situe sur une
partie du territoire communal non couverte par un P.O.S. ou un document en
tenant lieu, avis conforme de l'A.B.F. pour les projets situs dans le primtre de
secteurs sauvegards.

Enqute publique
Le permis ne peut tre accord qu'aprs une enqute publique, selon les
modalits de la loi du 12 juillet 1983, pour des projets lourds susceptibles de

-186-
Les autorisations individuelles

porter atteinte l'environnement : cration d'une S.H.O.N. nouvelle suprieure


5 000 m2 sur le territoire d'une commune non dote d'un P.O.S. ; immeubles d'une
hauteur suprieure ou gale 50 m ; S.H.O.N. nouvelle suprieure 10 000 m 2
pour les immeubles de commerce ; quipements sportifs ou de loisirs pouvant
accueillir plus de 5 000 spectateurs.

Permis de construire valant autorisations spcifiques


Autorisation de synthse, le permis globalise la plupart des autorisations
spcifiques donnes par les diverses administrations concernes. L'instruction
prsente alors un caractre mixte, le service instructeur devant recueillir l'avis
conforme ou l'accord des autorits charges d'appliquer ces lgislations
spcifiques. Le permis vaut autorisation au titre de ces lgislations .

4. Dcision
Les diffrentes formes de permis de construire
Permis exprs
II prend la forme d'un arrt du maire, du prsident de l'E.P.C.I., du prfet, ou du
ministre s'il dcide d'voquer.
Il comporte un certain nombre de mentions dont l'omission (cf. les visas) peut
constituer un vice de forme substantiel. Il doit prciser les recours ouverts, les
dlais ainsi que la facult de retrait de la dcision.
Doivent tre motives : les dcisions de refus, celles assorties de prescriptions
spciales, les sursis statuer, les dcisions comportant une drogation ou une
adaptation mineure (art R. 421-29).

Permis tacite
Contrairement au droit commun selon lequel du silence de l'administration nat
une dcision implicite de rejet en matire de permis de construire le silence vaut
dcision implicite d'octroi.

-187-
Droit de l'urbanisme

Ce permis intervient l'expiration du dlai d'instruction (2 mois ou plus, cf.


supra ) et la lettre de notification ayant prcisment indiqu ce dlai, le
ptitionnaire est inform du jour o, dfaut de rponse expresse, il sera titulaire
d'un permis tacite (art. R. 421-12).
Si le permis est entach d'illgalit, l'administration doit le retirer dans le dlai du
recours contentieux : CE. 14 juin 1973, poux Roulin . Un refus tardif de
permis, s'il intervient dans ce dlai, vaut retrait du permis tacite.
Le sursis excution d'un permis tacite peut tre prononc par le juge
administratif.
- Dans un certain nombre d'hypothses la dcision ne peut tre tacite, cf. permis
soumis enqute publique, constructions situes dans le champ de visibilit d'un
immeuble inscrit ou class, situes dans une rserve naturelle ou dans une
Z.P.P.A.U. Le Conseil d'Etat a admis qu'un permis comportant une drogation
(ncessairement motive) pouvait cependant tre tacite : CE. 3 juillet 1981, S.A.
M. Buisson .
- On estime moins de 1 % le nombre des permis dlivrs tacitement.

Permis simple ou permis conditionnel


Le permis simple est accord sans condition et n'a pas tre motiv. Le permis est
conditionnel lorsqu'il impose au constructeur des prescriptions spciales d'ordre
technique : scurit (immeuble de grande hauteur), salubrit (assainissement), ou
tendant la protection de l'environnement (crans de verdure). L'obligation de
raliser certains quipements (cf. aires de stationnement) et les participations
financires ou en nature conditionnement parfois la dlivrance du permis.
Permis prcaire
Normalement accord pour une implantation dfinitive, le permis peut l'tre
titre seulement prcaire sur un terrain class emplacement rserv dans un
P.O.S. ou pour un btiment industriel dans une zone affecte par un P.O.S. un
autre usage.

-188-
Les autorisations individuelles

Permis modificati/
II peut tre accord, aprs la dlivrance du permis initial si le projet ne fait l'objet
que de changement mineurs et limits. Il est assez souvent sollicit en pratique
bien que non prvu par les textes.
Permis de rgularisation
II peut intervenir lorsqu'une construction difie sans autorisation rpond
cependant aux conditions lgales et aurait t accorde si elle avait t demande
dans les dlais normaux.
Bien que le permis doive tre en principe pralable, la rgularisation est admise.
Elle n'exonre toutefois pas la constructeur de sa responsabilit pnale, elle
semble nanmoins faire obstacle la dmolition (cf. infra).

5. Sursis statuer
C'est une mesure de sauvegarde qui donne l'administration la possibilit de
diffrer sa rponse afin de ne pas contrarier la ralisation de certains projets
gnralement d'amnagement.
Il peut tre oppos dans plusieurs hypothses limitatives et prvues par les textes :
- travaux raliss dans le primtre d'une opration d'utilit publique, ds la
dcision d'enqute pralable (art L. 111-9) ;
- travaux localiss sur des terrains affects la ralisation de travaux publics,
d'une opration d'intrt national, travaux situs dans le primtre d'une
Z.A.C., d'un secteur sauvegard ;
- projets de nature compromettre ou rendre plus onreuse l'excution d'un
P.O.S. prescrit ou mis en rvision (art. L. 123-5).
La dure du sursis statuer est limite en principe 2 ans. Un second sursis peut
tre accord, sur le fondement d'un autre motif sans que la dure totale puisse
excder 3 ans.

-189-
Droit de l'urbanisme

6. Drogations et adaptations mineures


La drogation est une mise l'cart de la rgle, l'adaptation mineure n'est
qu'un assouplissement de la rgle. Les abus dans l'usage des drogations ont
conduit le lgislateur les limiter sinon les supprimer lorsqu'il y a un P.O.S.
- Les drogations ne sont admises qu'en ce qui concerne le Rglement national
d'urbanisme en ses rgles imperatives et en ce qui concerne les servitudes d'utilit
publique. Les drogations aux dispositions du P.O.S. sont interdites depuis 1976
(cf. supra).
Les drogations-anticipations qui permettaient d'appliquer par anticipation les
disposions nouvelles d'un P.O.S., en cours de rvision ont disparu. L'application
anticipe du P.O.S., rtablie par la loi du 23 dcembre 1986 conduit une
prapplication gnrale des rgles du futur P.O.S., non des anticipations au coup
par coup.
- Dans l'arrt C E . 18 juillet 1983, Ville de Limoges , le contrle de
proportionnalit a t appliqu aux drogations qui ne sont rgulires que si les
atteintes que la drogation porte l'intrt gnral que la rgle d'urbanisme
carte a pour vocation de protger ne sont pas excessives en gard l'intrt que
poursuit la drogation.
- Les adaptations mineures sont admises en ce qui concerne les P.O.S. et les
documents en tenant lieu ainsi qu'en ce qui concerne les rglements des
lotissements. L'article L. 123-1 n'autorise, s'agissant des P.O.S., que les
adaptations mineures rendues ncessaires par la nature du sol, la configuration
des parcelles ou le caractre des constructions avoisinantes .
La comptence de l'administration est lie par ces conditions et le juge apprcie si
un seuil de gravit n'a pas t franchi rendant l'adaptation proche d'une drogation
la rgle.

-190-
Les autorisations individuelles

IV - MISE EN UVRE

1. La fragilit du permis de construire


Recours administratifs et contentieux
Mesures de publicit pralable
Un double affichage en mairie et sur le terrain est obligatoire et conditionne le
point de dpart des dlais de recours contentieux ou administratifs (gracieux ou
hirarchiques) des tiers : C E . 25 juillet 1979, S.C.I. Les Hortensias . Dans
l'hypothse d'un permis tacite, c'est une copie de la lettre adresse au ptitionnaire
en rponse sa demande qui fait l'objet d'affichage, lettre lui notifiant les dlais
d'instruction et la date d'obtention du permis tacite.
- L'affichage en mairie doit intervenir dans les 8 jours de la dlivrance du permis.
Sa dure est de 2 mois. Il doit tre ralis dans les locaux accessibles au public.
Un registre constate l'excution de cette formalit.
- L'affichage sur le terrain a pour but la bonne information des tiers. Il doit tre
complet et effectu de manire visible de l'extrieur... ds la notification d'octroi
de la dcision et pendant toute la dure du chantier (art. R. 421-39). La preuve
de l'affichage doit tre rapporte par le ptitionnaire. Le dfaut d'affichage est
sanctionn pnalement.
La jurisprudence sur l'affichage est abondante. Pour un exemple d'affichage non
visible de l'extrieur, cf. CE. 27 juillet 1984, Mtrai : panneau plac sur une
voie prive de lotissement et non visible de l'extrieur.

Dlais de recours
- Pour le ptitionnaire, le dlai de 2 mois du recours administratif ou contentieux
court compter de la notification du permis ou du refus de permis.
- Pour les tiers, ce dlai ne court qu' compter de l'accomplissement du double
affichage.

-191-
Droit de l'urbanisme

Revenant sur le systme antrieur qui ne faisait partir ce dlai qu' l'expiration
d'une priode continue de 2 mois d'affichage en mairie et sur le terrain (ce qui
portait au minimum 4 mois le dlai de recours des tiers), le dcret du 28 avril
1988 ramne le point de dpart au dbut de la priode d'affichage : le dlai de
recours, lorsque l'affichage en mairie et sur le terrain a t continu, est dsormais
le dlai ordinaire de 2 mois partir du premier jour du plus tardif des affichages
(art R. 490-7).
En cas de refus dlibr du maire de procder l'affichage en mairie, le dlai de
recours court compter de l'affichage sur le terrain aprs mise en demeure du
maire : CE. 29 juillet 1983, M. et Mme Constantin .
- Durant le dlai de recours contentieux, le permis peut faire l'objet d'un retrait.
La jurisprudence assimile un refus exprs de permis qui interviendrait durant
cette priode ptitionnaire se croyant titulaire d'un permis tacite un
retrait : C.E. Ass. 1 er juin 1973, poux Roulin ; CE. 13 juillet 1992, Mme
Terrones .

Premption
Le permis est prim si les constructions ne sont pas entreprises dans un dlai de
2 ans compter de la notification ou de la dlivrance tacite.
Il en est de mme si les travaux sont interrompus pendant un dlai suprieur
une anne.
Une dcision de sursis excution interrompt le dlai.
La jurisprudence doit interprter la notion de commencement des travaux
qui interrompt la premption. Elle exige des travaux lis au programme de
construction autoris auxquels elle n'assimile pas les travaux prparatoires de
faible importance, engags la hte pour chapper la caducit : CE. 3 janvier
1975, S.C.I, foncire Cannes-Bennefiat .
Le dlai peut tre prorog pour un an si les prescriptions d'urbanisme n'ont pas
volu de faon dfavorable l'gard du bnficiaire du permis. La demande

-192-
Les autorisations individuelles

de prorogation doit parvenir l'administration mais avant l'expiration du dlai de


validit.

2. Le contrle de l'excution et de l'achvement des travaux


Droit de visite de l'administration en cours de chantier (art. L. 460-1)
Averties du commencement des travaux par une dclaration d'ouverture du
chantier adresse au maire de la commune, les autorits administratives : prfet,
maire, fonctionnaires et agents asserments peuvent visiter tout moment les
chantiers en cours, procder aux vrifications qu'ils jugent utiles et se faire
communiquer tous documents techniques se rapportant la ralisation des
travaux.
Ce droit de visite et de communication se prolonge 2 ans aprs l'achvement
des travaux.
Si des infractions sont constates, l'interruption des travaux peut tre ordonne.
Dclaration d'achvement et certificat de conformit (art. R. 460-1 6)
- Dans les 30 jours qui suivent la fin des travaux, le bnficiaire du permis doit
adresser au maire de la commune un dclaration d'achvement de travaux qui
permet au service instructeur de s'assurer de leur conformit par rapport ceux
autoriss par le permis.
- Ce contrle s'applique l'implantation des constructions, leur destination, leur
nature, leur aspect extrieur, leurs dimensions et l'amnagement de leurs abords,
c'est--dire au respect des seules rgles d'urbanisme et non de celles de
construction.
- Le rcolement sur place des travaux est, en gnral, facultatif.
- Pour attester de la conformit de la construction au permis, l'autorit comptente
en matire d'octroi dlivre un certificat de conformit.
Il a t jug que des diffrences ngligeables entre la ralit de la construction et
le permis ne faisaient pas obstacle la dlivrance de ce certificat : CE. 4 juillet

-193-
Droit de l'urbanisme

1994, Simon Michel (la construction tait implante une limite sparatrice
de 2,64 m par rapport au fonds voisin alors que le permis prescrivait 3 mtres).
Un certificat tacite est obtenu en cas de non rponse dans les 3 mois du dpt de
la dclaration d'achvement. Il a pour principal effet de soustraire le constructeur
aux sanctions pnales.
Le certificat peut faire l'objet d'un recours des tiers sans condition de dlai car il
ne fait l'objet d'aucune publicit.

-194-
Chapitre III
Les autorisations spcifiques d'utilisation du
sol
Le rgime de ces autorisations s'inspire d'une manire gnrale de celui du permis
de construire. Elles concernent des modes particuliers d'utilisation du sol et
peuvent tre regroupes selon leur objet : permis de dmolir ; autorisations
relatives au camping et caravaning ; autorisations relatives aux espaces boiss ;
autorisations relatives certains locaux professionnels : urbanisme commercial,
entreprises en rgion parisienne.
On rappellera qu'une autorisation spcifique est exige pour les travaux
concernant les :
- parcs d'attraction, aires de jeux et de sports ouverts au public ;
- aires de stationnement ouvertes au public ;
- dpts de vhicules neufs, d'occasion ou hors d'usage ;
- garages de caravanes ;
- affouillements et exhaussements du sol (de plus de 100 m 2 de surface de 2 m
de profondeur ou hauteur) (Voir art. R. 442-1 R. 442-13) ;
- ralisation et mise en exploitation des remontes mcaniques ainsi que
l'amnagement dpistes de ski alpin (art. L. 445-1) ;
- ouverture de terrains destins la pratique de sports motoriss (loi du
3 janvier 1991).

I - LE PERMIS DE DMOLIR
La loi du 31 dcembre 1976 a mis au point un permis de dmolir unique
regroupant les rgimes disperss antrieurs (art. L. 430-1 L. 430-9).
Droit de l urbanisme

Sa procdure a t dcentralise en 1983. Le rgime du permis de dmolir se


caractrise par certaines spcificits.

Un domaine d'application restrictif


Contrairement au permis de construire, il ne s'applique pas sur l'ensemble du
territoire national mais seulement dans des communes d'une certaines
importance : celles dont la population est gale ou suprieure 10 000 habitants
et celles situes dans un rayon de 50 km autour des anciennes fortifications de
Paris, ou dans des secteurs qu'il convient de protger pour des raisons d'esthtique
urbaine : secteurs sauvegards, zones de visibilit des monuments historiques et
des sites, espaces naturels sensibles, Z.P.P.A.U.
- Les travaux viss sont ceux qui entranent la disparition totale ou partielle du
btiment, c'est--dire qui portent atteinte au gros uvre et ceux qui rendraient
l'utilisation des locaux dangereuse ou impossible.
- Certaines exemptions sont prvues (art. L. 430-3). Elles concernent en
particulier les dmolitions d'immeubles menaant ruine, celles effectues en vertu
d'une dcision de justice, celles de btiments frapps d'une servitude de
reculement.
- Lorsque la ralisation d'une construction ncessite la dmolition d'un btiment
existant, le permis de construire ne peut, en principe, tenir lieu de permis de
dmolir. Le constructeur doit obtenir les deux autorisations dont l'instruction peut
tre mene conjointement.
Les conditions dans lesquelles un immeuble a t irrgulirement dmoli
n'affectent pas la lgalit d'un permis de construire : CE. 5 mars 1982, Union
rgionale pour la dfense de l'environnement en Franche-Comit .

Une procdure d'obtention particulire


Dcentralise sur le modle de celle du permis de construire, cette procdure
comporte cependant quelques particularits.

- 196-
Les autorisations individuelles

Le dlai d'instruction est uniforme : 4 mois et on assiste en gnral un partage


du pouvoir de dcision entre l'autorit comptente : maire ou prfet et d'autres
autorits dont l'avis conforme est exig : cf. avis conforme de l'A.B.F. lorsqu'est
enjeu la protection du patrimoine architectural et urbain ; avis du prfet lorsque le
permis est exig pour des raisons sociales.
L'absence de notification dans un dlai de 4 mois quivaut l'octroi d'un permis
tacite.

Des motifs de refus prvus par la loi


Deux motifs principaux peuvent justifier un refus de permis de dmolir :
L'intrt social.
Pour viter la dmolition systmatique de logements au cur des villes et leur
remplacement par des immeubles de bureaux ou de standing gnrateurs de
sgrgation sociale, il est prvu que le permis puisse tre refus ou n'tre accord
que sous condition, si dans un intrt social il est ncessaire de sauvegarder le
patrimoine immobilier bti (art. L. 430-5).
L'une des conditions peut tre le relogement des occupants.
La conservation du patrimoine architectural et urbain.
Le permis peut tre refus ou accord conditionnellement si les travaux
envisags sont de nature compromettre la protection ou la mise en valeur des
quartiers, des monuments et des sites .

Une mise en uvre et une sanction civile spcifiques


Comme en matire de permis de construire, un double affichage de la dcision en
mairie et sur le terrain est requis et conditionn la recevabilit des recours des
tiers.
Le permis est prim si la dmolition n'est pas entreprise dans un dlai de 5 ans. 11
en est de mme si elle est interrompue pendant un dlai suprieur ce dernier.

-197-
Droit de l'urbanisme

La dmolition en l'absence ou en violation du permis est passible des sanctions


pnales de droit commun prvues l'article L. 480-4.
Au surplus, un dispositif particulier de sanction civile est prvue l'article L. 430-
9. Une amende civile de 2 000 500 000 F peut tre prononce la requte du
ministre public par le prsident du T.G.I, du lieu de situation de l'immeuble,
assortie ventuellement de la remise en tat des lieux (l'excution d'office aux
frais du contrevenant peut tre poursuivit par l'administration).
Le produit de l'amende est vers pour moiti l'agence nationale pour
l'amlioration de l'habitat et pour l'autre moiti la caisse nationale des
monuments historiques.

II - AUTORISATIONS RELATIVES AU CAMPING, AU


CARAVANING ET A L'HABITAT LGER DE LOISIRS
Diffrencis par la nature de l'habitat, le camping et le caravaning ont vu leur
rgime, auparavant soumis des rglementations parses, unifi et intgr en
1984 au Code de l'urbanisme (art. L. 443-1 L. 443-2 et R. 443-1 R. 443-16).
L'habitat lger de loisirs fait l'objet d'une rglementation spcifique codifie aux
art. R. 444-1 R. 444-4.
- Interdictions nationales et locales
Si le principe de la libre pratique du camping est reconnu avec l'accord de celui
qui a la jouissance du sol (art. R. 4443-6), des rgles nationales ou locales
peuvent apporter d'importantes restrictions.
Rgles nationales. Le camping et le caravaning sont interdits sur l'emprise
des routes et voies publiques, sur les rivages de la mer et sur la bande littorale
des 100 m, ainsi que sur les sites classs ou inscrits, dans les zones de
protection des M.H. et des sites, dans les Z.P.P.A.U. Le stationnement des
caravanes est de surcrot interdit dans les espaces boiss classs et dans les
forts classes.

-198-
Les autorisations individuelles

Rgles locales. Des arrts d'interdiction en dehors des terrains amnags


peuvent tre pris soit par le maire (commune dote d'un P.O.S. approuv), soit
par le prfet sur demande et avis du conseil municipal. Les motifs
d'interdiction limitativement numrs concernent soit le maintien de la
salubrit, scurit ou tranquillit publique, soit la protection des paysages
naturels ou urbains. En ce qui concerne les interdictions dans un but de police
gnrale, elles ne doivent tre ni excessives ni disproportionnes avec les
risques prvenir.

Stationnement des caravanes


- La caravane est dfinie comme un vhicule qui, quip pour le sjour ou
l'exercice d'une activit, conserve en permanence des moyens de mobilit lui
permettant de se dplacer lui-mme ou d'tre dplac par simple traction (art.
R. 443-2).
- Une autorisation de stationnement est exige du propritaire du terrain sur
lequel elle est installe, en cas de stationnement pendant plus de 3 mois par an,
conscutifs ou non. Cette autorisation n'est pas ncessaire si le stationnement a
lieu sur les terrains amnags pour le camping et le caravaning, les villages de
vacances, le terrain o est implante la rsidence de l'utilisateur.

Amnagement des terrains de camping et caravaning


Une autorisation est exige de toute personne recevant de faon habituelle sur son
terrain soit plus de vingt campeurs sous tente, soit plus de dix tentes ou caravanes
la fois.
L'autorisation est prcde d'une enqute publique lorsqu'elle concerne la cration
de plus de 200 nouveaux emplacements et que la commune n'est pas dote d'un
P.O.S. Lorsque ce mme seuil est dpass, une tude d'impact est aussi
ncessaire.
L'autorisation donne par le maire ou le prfet fixe le nombre maximum
d'emplacements et les normes d'quipement respecter. L'exploitation ne peut

-199-
Droit de I urbanisme

commencer qu'aprs l'obtention d'un certificat d'achvement des travaux


d'amnagement et d'un arrt de classement pris par le prfet, aprs avis de la
commission dpartementale de l'action touristique : une distinction est faite entre
les camps de tourisme (5 catgories) et les camps de loisir (2 catgories).

H a b i t a t i o n s lgres de loisirs
- Il s'agit de constructions usage non professionnel dmontables ou
transportables et destines l'occupation temporaire ou saisonnire dont la
gestion ou l'entretien sont organiss et assurs de faon permanente.
Leur implantation dans des parcs rsidentiels de loisirs peut dgrader les paysages
naturels et urbains et doit tre rglemente.
- L'installation isole est interdite contrairement aux tentes et caravanes. Les
habitations ne peuvent tre implantes que sur les terrains suivants : terrains de
camping et caravaning permanents autoriss ; villages de vacances classs ; parcs
rsidentiels de loisirs (art R. 444-3).
Le rgime des parcs rsidentiels de loisirs est align sur celui des terrains de
camping.

- Zones risques
La loi paysage du 8 janvier 1993 impose l'autorit comptente pour dlivrer
les autorisations d'amnagement de terrains de camping et de stationnement de
caravanes de fixer, aprs consultation du propritaire et de l'exploitant et aprs
avis motiv du prfet, les prescriptions d'information, d'alerte et d'vacuation,
propres assurer la scurit des occupants, dans les zones soumises risque
naturel ou technologique prvisible (art L. 443-2 nouveau).
Ces prescriptions doivent tre compatibles avec le plan de prvention des risques
naturels prvisibles.

-200-
Les autorisations individuelles

III - AUTORISATION RELATIVES AUX ESPACES BOISES


Les bois et forts font l'objet de divers rgimes protecteurs regroups dans le
Code forestier. Les espaces boiss urbains appellent un rgime spcifique
prenant en compte la ncessit de maintenir des coupures d'urbanisation et des
lieux de dtente pour les citadins. Ces dispositions figurent aux art. L. 130-1
L. 130-6.

- La dlimitation des espaces boiss classs dans les P.O.S


- Les P.O.S. peuvent classer comme espaces boiss les bois, forts, parcs
conserver, protger ou crer qu'ils soient soumis ou non au rgime forestier,
enclos ou non, attenant ou non des habitations (art. L. 130-1). Seule une
procdure de rvision peut modifier ce classement.
- Un tel classement peut aussi intervenir dans le cadre du rgime des espaces
naturels sensibles.
- Un tel classement interdit tout changement d'affectation du sol et a pour
consquence l'exigence d'un certain nombre d'autorisations.

- Autorisation de coupe et abattage d'arbres


- Les coupes (au caractre continu) et les abattages (plus accidentels et limits)
sont soumis autorisation pralable dans les espaces boiss classs au terme
d'une procdure dcentralise proche de celle du permis de construire, sans
possibilit cependant d'autorisation tacite.
- L'autorisation est exige ds que le P.O.S. est prescrit et qu'un primtre de
protection a t mis l'tude.
- Elle est carte pour les bois et forts faisant partie du domaine de l'Etat ou des
collectivits publiques, pour ceux soumis au rgime forestier, et pour l'enlvement
des bois morts et chablis, abattus par le vent et dangereux.

-201-
Droit de I urbanisme

- Autorisation de dfrichement
Dans les espaces boiss classs le dfrichement qui supprime la destination
forestire du terrain doit tre refus. La seule exception concerne l'exploitation de
produits importants pour l'conomie nationale. La dclaration de dfrichement
sera obligatoirement accompagne d'une tude d'impact et de l'engagement de
ramnager le site exploit.
En dehors des espaces boiss classs le dfrichement est soumis autorisation.
Diverses exceptions sont prvues : cf. jeunes bois de moins de 20 ans, parcs ou
jardins clos de moins de 10 ha attenants une habitation principale.

- Autorisations exceptionnelles de construire


- A titre exceptionnel, l'administration peut autoriser dans un espace bois class
une construction sur une partie du terrain n'excdant pas 1/10 de sa superficie
moyennant cession gratuite du surplus la collectivit (art. L. 130-2). Le surcrot
de valeur de la partie devenue constructible conserve par le propritaire ne doit
pas excder la valeur du terrain cd la collectivit.
- L'autorisation n'a pas t dcentralise et ne peut tre dlivre que par dcret, la
commune devant donner son accord.

IV - A G R M E N T P O U R L ' I M P L A N T A T I O N D ' E N T R E P R I S E S E T
DE S E R V I C E S EN ILE-DE-FRANCE
La politique d'amnagement du territoire mene dans les annes 60 avait inscrit
parmi ses finalits la dcentralisation industrielle et tertiaire afin de favoriser
l'implantation des entreprises et des bureaux en province et de mieux matriser la
croissance en rgion parisienne.
La loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement du territoire du
4 fvrier 1995 introduit des modifications importantes dans la procdure
d'agrment.

-202-
Les autorisations individuelles

Le champ d'application ratione materiae de l'agrment n'est pas modifi.


L'article 510-1 nouveau dispose : la construction, la reconstruction, l'extension,
le changement d'utilisateur ou d'utilisation de locaux ou installations ou de leurs
annexes servant des activits industrielles, commerciales, professionnelles,
administratives, techniques, scientifiques ou d'enseignement ne relevant pas de
l'Etat ou de son contrle peuvent tre soumis un agrment de l'autorit
administrative .
Cet agrment prend en compte les orientations de la politique d'amnagement et
de dveloppement du territoire et de la politique de la ville ainsi que la ncessit
d'un quilibre habitation/activits sus mentionnes. Il doit ce titre respecter le
S.D.R.I.F. et les autres D.T.A. qui seront ventuellement dictes en Ile-de-
France.
Le champ d'application territorial et la procdure de dlivrance sont modifis.
La nouvelle loi institue un double dispositif de dlivrance :
Existence d'une convention Commune/Etat : comptence du prfet
Si une commune ou un groupement de communes comptent en matire
d'amnagement et d'urbanisme conclut avec le prfet une convention ayant pour
objet de dfinir les modalits locales de la politique d'amnagement du territoire
et en particulier le principe d'quilibre habitation/activits, l'agrment-
constructeur est dlivr par le prfet sous rserve du respect de cette convention
par la commune.
Absence de convention Commune/Etat : comptence du comit de
dcentralisation
L'agrment est dlivr par le comit de dcentralisation plac auprs du Ministre
charg de l'amnagement du territoire ou par le Ministre lui-mme sur avis du
Comit.
Quelle que soit la procdure, l'agrment peut tre prcaire. Il doit obligatoirement
tre joint la demande de permis de construire : l'autorit comptente a
comptence limite pour refuser le permis si l'agrment n'a pas t accord : CE.

-203-
Droit de l'urbanisme

7 janvier 1987, S.d. toile Neuilly . L'agrment est valable un an compter


de sa dlivrance sauf demande de prorogation dpose avant l'expiration du dlai
de premption.
La construction en l'absence ou en violation de l'agrment est punie des sanctions
correctionnelles conformment au dispositif pnal prvu par les articles L. 480-1
du code de l'urbanisme.

V - AUTORISATION D'IMPLANTATION DES MAGASINS DE


GRANDE SURFACE
Dans un but de protection du petit commerce, la loi d'orientation du commerce et
de l'artisanat du 27 dcembre 1973, dite loi Royer , subordonne la dlivrance
du permis de construire une grande surface une autorisation spciale
dlivre par une Commission o sont largement reprsents les petits
commerant : la commission dpartementale d'urbanisme commercial
(C.D.U.C.). La loi Doublin du 31 dcembre 1990, la L.O.V. de 1991 et la
Sapin du 29 janvier 1993 ont sensiblement rform le systme.
La C.D.U.C. est devenue en 1993 C.D.E.C. : Commission dpartementale
d'quipement commercial.

1. Champ d'application
Sont soumis cette autorisation spciale aux termes de l'article L. 451-5, les
projets :
- de constructions nouvelles entranant la cration de magasins de
commerce de dtail d'une S.H.O.N. suprieure 3 000 m 2 ou d'une surface
de vente suprieure 1 500 m2 (surfaces ramenes 2 000 m 2 , 1 000 m 2 dans
les communes de moins de 40 000 habitants) ;
- D'extension de plus de 200 m2 des magasins ou surfaces de vente ayant
atteint les seuils prcits ;

-204-
Les autorisations individuelles

- De transformation d'immeubles existants en tablissements de commerce de


dtail dont la surface de vente dpasse les seuils prcits ;
- Et les modifications substantielles dans la nature du commerce ou des
surfaces de vente (loi Sapin du 29 janvier 1993).
Les textes et la jurisprudence ont prcis les notions suivantes :
Notion d'unit conomique d'ensemble d' ensemble commercial .
Par la juxtaposition de plusieurs magasins de dtail certains tentrent d'chapper
l'autorisation, arguant le non-dpassement des seuils.
La jurisprudence a prcis que lorsque l'ensemble constituait une unit
conomique , marque par la complmentarit, une gestion, des quipements et
des services communs, il y avait un vritable ensemble commercial soumis
aux dispositions lgales (CE. 18 mai 1979, S.C.I. Les Mouettes ). Ces critres
ont t repris par la loi du 31 Dcembre 1990, qui a remplac la notion d' unit
conomique d'ensemble , par celle d'immeuble commercial , qu'elle dfinit
dans son article 2.
Notion de commerce de dtail
II s'agit d'un magasin ouvert au public o s'effectue la vente de marchandises
emporter en quantit correspondant aux besoins normaux d'un consommateur
ordinaire, ce qui exclut le commerce de gros, les activits de prestation de
services et de vente par correspondance.
Notion de surface de vente
La jurisprudence a prcis que pouvaient tre pris en compte pour l'application
des seuils : les locaux de rcupration d'emballages accessibles la clientle, les
locaux affects des artisans : cf. restauration, cordonnerie... qui, sauf s'ils ne
sont qu'occasionnels, apparaissent comme faisant partie de l'ensemble
commercial.

-205-
Droit de l'urbanisme

2. Procdure de dlivrance
Comptence de la C.D.E.C.
L'autorisation est dlivre par la C.D.E.C, prside par le prfet et compose
d'lus locaux et de reprsentants des activits commerciales, industrielles et
artisanales ; le maire de la commune d'implantation est membre de droit. La
composition varie selon les projets ce qui affermit l'indpendance de la
Commission.

Prsentation de la demande et instruction


Le contenu du dossier de demande d'autorisation a t renforc et le demandeur
(promoteur ou exploitant) doit produire une tude d'impact conomique de son
projet et joindre son dossier un certificat d'urbanisme attestant que le terrain
peut tre utilis pour l'opration projete.
La recevabilit de la demande est examine par les services de la Prfecture qui
assurent le secrtariat de la C.D.E.C.
L'instruction est effectue par la Direction dpartementale de la concurrence, de la
consommation et de la rpression des fraudes qui rapporte les dossiers.

Dcision
La C.D.E.C. statue dans un dlai de 3 mois compter du dpt de la demande,
faute de quoi l'autorisation est accorde tacitement.
Sur la forme, la dcision de la C.D.E.C. intervient par vote main leve la
majorit relative. La dcision est rpute accorde en cas d'galit des votes. Le
procs-verbal de dlibration indique le sens du vote mis par chacun des
membres. La C.D.E.C. ne peut dlibrer que si un quorum de 5 membres est
runi :
La C.D.E.C. entend le demandeur sa requte. Elle peut entendre toute personne
qu'elle juge utile.
La dcision est notifie au demandeur et affiche, l'initiative du Prfet, pendant
2 mois la porte de la mairie de la commune d'implantation.

-206-
Les autorisations individuelles

Sur le fond, la C.D.E.C, est tenue de se prononcer au regard de 4 critres


obligatoires :
- l'offre et la demande globales pour chaque secteur d'activit dans la zone de
chalandise concerne ;
- la densit d'quipement en moyennes et grandes surfaces dans cette zone ;
- l'effet potentiel du projet sur l'appareil commercial et artisanal de cette zone et
sur l'quilibre souhaitable entre les diffrentes formes de commerce ;
- la ncessit d'une concurrence suffisante au sein de chaque forme de
commerce et d'artisanat.
La C.D.E.C, doit tenir compte des travaux de l'observatoire dpartemental
d'quipement commercial prsid par le prfet et compos d'lus locaux, de
reprsentants des activits commerciales et artisanales, des chambres de
commerce et de mtier, des consommateurs, des administrations et de
personnalits qualifies.
Lorsqu'une opration concerne des quartiers dgrads ou en difficult, la
C.D.E.C, prend en compte les actions destines assurer le maintien ou
l'implantation des commerces de proximit.
En tout tat de cause, l'implantation des entreprises commerciales et artisanales
doit s'adapter aux exigences de l'amnagement du territoire et de l'quilibre des
agglomrations.

3. Recours
- Devant la Commission Nationale d'quipement Commercial
(C.N.E.C.)
Les dcisions expresses ou tacites des anciennes CD.U.C. pouvaient faire l'objet,
dans un dlai de 2 mois compter de leur notification ou de leur intervention
implicite, d'un recours auprs du Ministre charg du commerce et de l'artisanat.
Ce recours tait form par le Prfet, le demandeur ou le tiers des membres de la
C.D.U.C. Il s'agissait d'un pralable obligatoire toute action contentieuse devant

-207-
Droit de l'urbanisme

la juridiction administrative. Le Ministre se prononait dans un dlai de 3 mois


aprs avis de la Commission Nationale d'Urbanisme Commercial (C.N.U.C.) qu'il
prsidait et dont la composition tait analogue celle des CD.U.C.
Le Ministre avait un pouvoir de rformation de la dcision de la CD.U.C. sous
rserve de ne pas dnaturer le projet objet de la demande (CE. 25 fvrier 1983,
Union des commerants, artisans et industriels de Parthenay ). La dcision du
Ministre n'avait pas tre motive sauf si elle tait dfavorable au requrant ou si
elle tait plus restrictive que la dcision de la CD.U.C.
La loi Sapin de 1993 supprime le recours devant le Ministre et lui substitue un
recours devant la C.N.E.C.
Afin de garantir son impartialit, la C.N.E.C. se compose de 7 membres nomms
par dcret simple pris sur rapport du Ministre charg du commerce et de
l'artisanat, pour 3 ans non renouvelable :
- un Conseiller d'Etat qui prside et a voix prpondrante en cas de partage gal
des voix ;
- un Conseiller la Cour des Comptes ;
- un Inspecteur Gnral des Finances ;
- un Inspecteur Gnral de l'quipement ;
- et trois personnalits qualifies dsignes respectivement par le Prsident de
l'Assemble Nationale, le Prsident du Snat et le Ministre du Commerce, en
raison de leur comptence dans les domaines de l'amnagement du territoire,
de la distribution ou de la consommation.
L'observatoire National de l'quipement Commercial a pour objet notamment
d'aider la C.N.E.C. prciser sa doctrine par ses travaux de synthse gnrale de
la matire.
Les dossiers sont rapports par un commissaire du gouvernement nomm par le
Ministre charg du commerce.

-208-
Les autorisations individuelles

L'auteur de la demande d'autorisation, le requrant et le Maire de la commune


d'implantation, membre de la C.D.E.C, sont entendus leur demande.
Les recours contre les dcisions des C.D.E.C. sont ports devant la C.N.E.C, dans
les 2 mois de la notification ou de l'intervention tacite de ladite dcision,
l'initiative du prfet, du ptitionnaire ou de 3 membres de la C.D.E.C.
La circulaire du 19 novembre 1993 demande aux prfets de saisir la C.N.E.C, si
l'autorisation dlivre par la C.D.E.C. leur parat, soit de nature porter atteinte
au maintien du commerce de proximit, soit avoir t prise sans que l'impact du
projet ait t suffisamment valu.
La C.N.E.C, statue dans les 4 mois compter de la date de rception du recours.

- Devant la juridiction administrative


Le demandeur ou les commerants lss par l'implantation d'un centre
commercial disposent d'un recours direct de droit commun devant les tribunaux
administratifs rencontre de l'autorisation d'urbanisme commercial dlivre par
la C.D.E.C. ou la C.N.E.C. Le dlai de recours de deux mois court pour les tiers
compter de la ralisation de la double mesure de publicit de l'autorisation
(affichage en mairie pendant deux mois et publication dans deux journaux locaux)
et pour le demandeur compter de la notification de l'autorisation.
Le juge exerce un contrle normal tant sur les octrois que sur les refus
d'autorisation : CE. 27 juin 1979, S.A. Adour Distributions .

4. Mise en uvre et lien avec le permis de construire


L'autorisation d'urbanisme commercial ne forme pas avec le permis de construire
une opration complexe. Sa lgalit ne peut tre mise en cause l'occasion d'un
recours contre le permis (CE. 17 dcembre 1982, Soc. Angelica - Optique ) et
l'illgalit du permis n'a pas d'incidence sur l'autorisation qui l'a prcd (CE.
13 avril 1983, Martelly ). Des commerants concurrents n'ont pas d'intrt
agir contre le permis d'un centre commercial (CE. 8 juin 1994, Soc. Sosumar
Ledere et autres).

-209-
Droit de l urbanisme

Toutefois, la procdure de l'urbanisme commercial n'est pas exempte de tout lien


avec celle du permis de construire.
Avant l'expiration du dlai de recours ou, en cas de recours, avant la dcision en
appel de la C.N.E.C., le permis de construire ne peut tre accord, ni la ralisation
entreprise et aucune nouvelle demande ne peut tre dpose sur le mme terrain
d'assiette auprs de la C.D.E.C.
L'autorisation n'est ni cessible ni transmissible et elle est prime si le permis de
construire n'a pas demand dans un dlai de 2 ans ou si l'exploitation a cess
pendant une priode identique.
Lorsqu'une demande recevable de permis de construire a t dpose avant
l'expiration de ce dlai de 2 ans, la dure de validit de l'autorisation d'urbanisme
commercial expire en mme temps que celle dudit permis.
En cas de sursis excution d'une autorisation, le dlai de validit est suspendu
pendant la dure du sursis. En cas d'appel d'un jugement du tribunal administratif
annulant l'autorisation, le dlai de validit est suspendu jusqu' l'intervention du
jugement dfinitif.

5. Sanctions pnales
L'exploitation d'une grande surface en l'absence ou en violation d'une autorisation
d'urbanisme commercial est passible d'une amende de 5 000 F (10 000 F en cas
de rcidive) et chaque jour d'exploitation illgale constitue une infraction.
Ces sanctions sont indpendantes de celles qui sont encourues en cas d'absence
ou de violation du permis de construire.

-210-
QUATRIEME PARTIE

Le contentieux de l'urbanisme

L'essor du contentieux en matire d'urbanisme est un phnomne constant depuis


les annes 1970. Les problmes apparus avec la mise en uvre de la
dcentralisation et la sensibilisation de plus en plus forte des citoyens et des
associations la protection de l'environnement et de leur cadre de vie en
constituent les causes essentielles.
Quantitativement les recours se sont beaucoup accrus : au Conseil d'Etat,
l'urbanisme est un des domaines du contentieux gnral accueillant le plus grand
nombre de recours et la progression devant les tribunaux administratifs a t
d'environ 40 % en dix ans. Elle tend se stabiliser actuellement.
En 1992, les Cours administratives d'appel ont bnfici du transfert du
contentieux de l'excs de pouvoir concernant les dcisions individuelles en
matire d'urbanisme. Le contentieux de la responsabilit leur avait t transfr
ds 1988.
Au sens large, incluant l'expropriation, le contentieux de l'urbanisme a t le
champ de dcouverte et d'exprimentation de fcondes et originales
jurisprudences : erreur manifeste d'apprciation, contrle de proportionnalit
pour les plus prestigieuses ; dcisions implicite d'octroi, retrait valant refus
d'autorisation, double affichage... L'apprciation du rapport de compatibilit entre
Droit de l'urbanisme

certaines normes soulve des interprtations rendues dlicates par le caractre de


soft law de nombreuses dispositions.
Le juge administratif assume la charge principale de ce contentieux (chapitre I)
mais son contrle porte sur les actes ou agissements administratifs et non sur le
droulement de l'opration de construction. Il sanctionne les irrgularits
commises par les autorits administratives et non celles manant des
constructeurs.
Les autorisations individuelles ou les rglements d'urbanisme peuvent tre
parfaitement lgaux mais ne pas tre respects par les intervenants l'acte de
construire, certains mme s'abstiennent de solliciter ces autorisations des autorits
comptentes.
Seul le juge judiciaire est en mesure de sanctionner de telles irrgularits qui
sont susceptibles d'avoir des consquences aussi graves que celles commises par
les autorits administratives lors de la dlivrance des autorisations (chapitre II).
Indpendamment des contentieux engags devant les juridictions administratives
ou judiciaires, des procdures de conciliation peuvent tre mises en uvre, telles
que la saisine du Mdiateur. En 1977, une Commission fut provisoirement mise
en place pour rgler l'amiable d'importants litiges tel le Trou des Halles et a
cess ensuite de fonctionner. Ces dispositifs ne jouent qu'un rle marginal mais
pourraient ventuellement tre amens se dvelopper.

-212-
Chapitre I
Le contentieux devant le juge administratif
Le contentieux de l'excs de pouvoir est le plus abondant mais celui de la
responsabilit tend se renforcer.

I - LE CONTENTIEUX DE LA LGALIT

1. Les conditions de recevabilit des recours


- La notion d' actes faisant grief.
La jurisprudence reconnat largement ce caractre mme des actes la nature
indicative ou prospective.
Actes rglementaires
La plupart font grief qu'il s'agisse des rgles nationales ou locales. Ainsi un
recours est possible contre une D.T.A., un schma directeur (mais pas contre la
dcision d'laborer ce schma), contre un P.O.S. (et contre la dcision de le
prescrire).

Actes individuels
Le recours est largement ouvert contre les actes dcisoires : autorisations ou refus
de construire et aussi contre des actes principalement informatifs : certificat
d'urbanisme, certificat de conformit ou des actes caractre provisoire tel le
sursis statuer.

- La qualit du requrant et l'intrt pour agir


Le bnficiaire de l'autorisation
II a intrt pour attaquer une dcision de refus, de retrait d'autorisation ou un
certificat d'urbanisme ngatif.
Droit de l'urbanisme

Les tiers
Leur intrt doit tre personnel et direct.
S'agissant des voisins, le juge applique un critre de proximit et de
configuration des lieux : C E . 30 septembre 1988, Socit de tlvision en
couleur Antenne 2 : recevabilit de l'action d'une socit voisine de 200 mtres
de la construction, objet du permis contest ; C E . 15 avril 1983 Commune de
Mnet : irrecevabilit du recours du propritaire d'une rsidence secondaire
situe 750 mtres. Dans le mme sens, est reconnu l'intrt pour agir d'un
promoteur dont le terrain est inclus dans la mme Z.A.C que celui-ci de la
construction projete.
Quant la seule qualit d'habitant ou de contribuable de la commune, elle
ne confre pas d'intrt contester la lgalit d'un permis de construire dlivr sur
le territoire communal (C.A.A. Lyon 26 mai 1993, Commune de Chevry ) sauf
si ledit permis concerne des constructions importantes modifiant sensiblement
l'apparence de l'agglomration.
Dans le cas de recours d'un syndic de coproprit contre un permis de
construire dlivr proximit de l'immeuble qu'il administre, le juge vrifie
prcisment l'tendu des pouvoirs qui lui ont t confrs par l'assemble gnrale
des copropritaires : CE. 31 janvier 1990, S.C.l. du 267BoulevardPreire .

Les associations
Le recours des associations de dfense de l'environnement et du cadre de vie est
largement admis et doit tre encourag. Toutefois, pour viter certains abus, le
juge se montre de plus en plus restrictif quant l'adquation d'une part entre
l'objet statutaire de l'association et l'objet de la dcision attaque et d'autre part
entre l'aire gographique de l'association et la porte territoriale de la dcision :
C E . 27 mai 1991, Fdration rgionale des associations de protection de la
nature et de l'environnement du Nord de la France Nord Nature .

-214-
Le contentieux de i urbanisme

En revanche, l'absence de l'agrment requis au titre de l'action pnale, est sans


incidence sur la recevabilit du recours pour excs de pouvoir : C.A.A. Nantes
16 juillet 1993, Ville de Granville .

Les maires agissant pour le compte de la commune


Ils sont recevables agir contre les arrts prfectoraux et ministriels (C.E. Ass.
18 juillet 1973, Ville de Limoges ).
Une commune voisine de celle dans laquelle a t dlivr le permis contest est
recevable si elle dispose d'un intrt suffisant (prjudices ou nuisances rsultant
pour elle de la construction) : C E . 17 juin 1987, Commune de Boulogne -
Billancourt . En revanche, la seule fonction de conseiller municipal ne confre
aucun intrt agir : CE. 3 mai 1993, Barbero .
En tout tat de cause, l'intrt invoqu par les requrants ne doit pas s'loigner de
proccupations lies la dfense de l'urbanisme. Ainsi, un intrt purement
commercial ou financier ne donne pas qualit pour former un recours.
- La notification pralable du recours par le requrant
L'article L. 600-3, issu de la loi du 9 fvrier 1994, introduit une obligation
nouvelle : celle de la notification des recours gracieux ou contentieux.
En cas de dfr du prfet ou de recours contentieux (y compris appel et pourvoi
en cassation) rencontre d'un document d'urbanisme ou d'une dcision relative
l'occupation du sol, le prfet ou l'auteur du recours est tenu, peine
d'irrecevabilit, de notifier dans un dlai de 15 jours ce recours l'auteur de la
dcision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation. Cette obligation s'applique
aussi au recours administratif, gracieux ou hirarchique.

2. La matrise de l'urgence
- Le sursis excution
Matriser l'espace c'est aussi matriser le temps. Les lenteurs inhrentes une
instruction minutieuse et l'encombrement des prtoires ont des consquences
graves sur le respect rendu parfois impossible de la rgle de droit. Prsente

-215-
Droit de l'urbanisme

comme une rgle fondamentale du droit public: C E . 2 juillet 1982,


Huglo , le caractre excutoire des dcisions administratives a des incidences
particulirement sensibles en droit de l'urbanisme. L'excution de l'autorisation :
construction ou dmolition rend souvent impossible l'excution de la dcision de
justice annulant rtroactivement cette autorisation. La chose juge se heurte au
fait accompli, les dommages sont irrparables et le juge peut parfois tre conduit
prononcer un non-lieu statuer si, en cours d'instance, la construction (gros
uvre et amnagements extrieurs) a t ralise.
Le droit de l'urbanisme est ainsi directement atteint par la traditionnelle et
comprhensible rserve du juge administratif l'gard du sursis excution. Le
sursis, qui doit lui-mme tre instruit avec soin pour faire ressortir les moyens
srieux , est soit accord trop tard, soit refus, le juge conservant l'opportunit
de l'octroi mme en prsence de moyens srieux : CE. 13 fvrier 1976, Ass.
de sauvegarde du quartier Notre-Dame .
La jurisprudence a cependant largi le champ des dcisions pouvant donner
lieu sursis : permis de construire, autorisation de lotir, P.A.Z., arrt du maire
ordonnant l'interruption des travaux. Les dcisions ne prtant pas excution
matrielle, tel un refus ou un sursis statuer, ne sont pas concernes.
Le lgislateur a prvu des hypothses de sursis automatique (absence d'tude
d'impact lorsque celle-ci doit prcder une dcision l'occasion d'une enqute
publique en cas de conclusions dfavorables du commissaire-enquteur), de
sursis facilit (suppression de la condition du caractre irrparable du
prjudice lorsque la requte est prsente par l'Etat, la commune ou un E.P.C.I.) et
de sursis acclr (accord dans les 48 heures lorsque l'acte est de nature
compromettre l'exercice d'une libert publique ou individuelle, ce qui est rarement
le fait des rgles et dcisions d'urbanisme).
La loi du 9 fvrier 1994 apporte deux sries de rformes intressantes quant
l'octroi du sursis excution dans les instances concernant l'urbanisme.

-216-
Le contentieux de l'urbanisme

D'une part, le sursis peut tre octroy cas juge unique (cf. prsidents de T.A., de
C.A.A., vice-prsident du T.A. de Paris), par ordonnance et au terme d'une
procdure contradictoire (art. L. 600-5 nouveau).
D'autre part, la dcision octroyant le sursis indique le ou les moyens srieux de
nature justifier l'annulation de la dcision attaque. Cette disposition lgislative
s'inspire de la jurisprudence du Conseil d'Etat du 5 novembre 1993, Commune
de Saint-Quai-Portrieux . Elle a t applique aussitt par le Tribunal
administratif d'Amiens dans un jugement du 31 mars 1994, poux de Blanchard
c/Prfet de la Somme o le juge a ordonn le sursis d'un permis et a
expressment mentionn que le moyen srieux consistait en une erreur manifeste
d'apprciation de l'Architecte des Btiments de France.

- L'effet suspensif des dfrs prfectoraux assortis de demandes de


sursis excution
La loi d'amnagement et de dveloppement du territoire du 4 fvrier 1995 confre
aux dfrs prfectoraux assortis de demandes de sursis excution, forms dans
les 10 jours compter de la rception de l'acte, un effet suspensif jusqu' ce que
le tribunal ait statu. L'acte doit concerner l'urbanisme, les marchs ou les
dlgations de service public. Si le tribunal ne s'est pas prononc dans le dlai
d'un mois, l'acte redevient excutoire.
Cet effet suspensif spcifique de certains dfrs prfectoraux, avait t propos
par le Conseil d'Etat dans son rapport : L'urbanisme pour un droit plus
efficace .
En pratique, il faut esprer que cette mesure aura l'efficacit escompte.
Quelques interrogations sont permises en raison du nombre encore trs faible
des dfrs prfectoraux, et cela mme si la circulaire du Ministre de l'Intrieur
du 29 juillet 1993 a demand aux prfets de mettre en uvre la procdure de
dfr ds qu'il existe des doutes srieux sur la lgalit d'un acte et que la
collectivit en cause, pralablement informe, n'a pas l'intention de reconsidrer
sa position.

-217-
Droit de l'urbanisme

Par ailleurs, il convient de prciser que la demande de dfr faite par un


administr au prfet prolonge son profit le dlai de recours contentieux ; cela
a t solennellement confirm par le Conseil Constitutionnel dans sa dcision du
21 janvier 1994 .

3. Les cas d'ouverture du recours en annulation


Les moyens de lgalit externe ou interne prsentent des particularits en matire
d'urbanisme.

- Illgalits externes
La rpartition des comptences est svrement contrle qu'il s'agisse de
distinguer entre les comptences des autorits locales et celles de l'Etat, ou de
dcider entre les pouvoirs des autorits locales elles-mmes : cf. C E . 29 avril
1983, Ass. de dfense des espaces ruraux de Regny : le maire et non le
conseil municipal est comptent pour arrter les cartes communales.
Quant aux vices de forme ou de procdure, ils ont t l'origine d'annulation
remarques, telles celles des P.O.S. de Fontainebleau ou de La Baule (CE.
5 janvier 1979, Ass. pour la protection du site de La Baule-Escoublac
prcit) du fait de la composition irrgulire du groupe de travail. Les autorits
locales sont dsormais familiarises la complexit des procdures et les
annulations plus rares. Le juge, en rservant son examen aux formes de
procdure, se dispensait d'voquer le fond de l'affaire ce qui lui fut parfois
reproch. Cette attitude tend s'estomper.

- Illgalits internes
Le contrle de la violation de la rgle de droit et des motifs de la dcision est
souvent rendu dlicat par le caractre souple de nombreuses rgles, cf. : les
prescriptions d'amnagement et d'urbanisme concernant le littoral et la montagne
et les normes d'orientation fixant des objectifs trs gnraux : cf. art. L. 110, art.
L. 300-1 relatif l'amnagement. De surcrot, la porte de la rgle de droit est
flexible, diffrant selon qu'il y a rapport de conformit (le plus souvent) ou simple

-218-
Le contentieux de l'urbanisme

rapport de compatibilit et selon qu'il y a obligation de respecter la rgle ou


seulement de la prendre en compte ou en considration . Les notions
sont souvent plus fonctionnelles et instrumentales que conceptuelles.
Le dbat au fond laisse apparatre une moindre timidit du juge pour accueillir le
moyen du dtournement de pouvoir rserv presque exclusivement aux actes
rglementaires. L'annulation intervient sur ce moyen si le juge dcle une
discrimination vidente au profit d'une personne ou d'une opration : CE. 3 avril
1987, Commune de Viry-Chtillon , ou rencontre d'une personne ou d'une
opration : CE. 13 avril 1983, Balestruci , surface minimale exige pour les
parcelles d'un lotissement : 3 000 m 2 (et 1 000 m2 alentour) dans le but de faire
obstacle la dlivrance des permis de construire.
Le dtournement de pouvoir sera aussi retenu lorsque le P.O.S. tend rgulariser
une situation illgale : CE. 25 juin 1982, S.C.I. Jemmapes Rpublique ou s'il
poursuit un but exclusivement financier : T.A. Versailles, 4 mars 1988,
Demaret .
Mais, comme l'ordinaire, si aux cts de ces intrts, le juge dcle un intrt
gnral il ne retiendra pas le dtournement de pouvoir.

4. L'tendue du contrle juridictionnel


- Le contrle restreint
II occupe une place importante eu gard l'ampleur des dcisions caractre
discrtionnaire, les textes laissant l'administration une large facult de choix en
opportunit qui ne permet pas au juge d'examiner la qualification juridique peu
prcise des faits.
Ainsi ne sont soumises qu' un contrle restreint : la dcision de prescrire un
P.O.S., la plupart des dcisions d'octroi du permis de construire, la dcision de
cration d'une Z.A.C, et celle dlimitant son primtre, de mme que le contenu
des documents d'urbanisme : schma directeur (CE. 24juillet 1981, Ass. de

-219-
Droit de l'urbanisme

dfense du site de Ronchamp ), P.O.S. (CE. 23 mars 1979, Commune de


Bouchemaine ), P.A.Z. et plans de sauvegarde.
Le juge censure avec une fermet, que les drives inhrentes la dcentralisation
ont encourage, l'erreur manifeste d'apprciation n'hsitant pas annuler des
erreurs grossires dans les classements des terrains par les P.O.S. : CE. 23 mai
1986, S.A. Charvo , erreur manifeste dans le classement d'un terrain en zone
N.A. et dans l'apprciation des dispositions permissives du R.N.U. : CE. 3 fvrier
1992, Commune de Saint-Pierre d'Olron , propos de l'application de
l'article R. 111-21.

- Le contrle normal
II intervient lorsque l'administration dispose d'une comptence lie, c'est--dire
lorsque les textes ont pos des conditions et des limites son action.
Le juge pourra exercer un contrle de la qualification juridique des faits qui se
rencontre :
- soit lorsqu'il doit faire application de rgles imperatives contenues dans les
rglements d'urbanisme, cf. les rgles de prospect du R.N.U. ou les rgles
concernant l'objet de la Z.A.C. (CE. 21 juillet 1993, Ville de Chamonix ) ;
- soit lorsqu'il y a refus de permis de construire. Le juge vrifie si
l'administration a bien qualifi juridiquement les situations de fait lui
permettant de refuser le permis ou de l'assortir de conditions spciales. C'est le
cas, en particulier, de l'apprciation des dispositions permissives du
R.N.U.
On n'aura garde d'oublier que c'est dans le domaine de l'urbanisme que le contrle
de la qualification juridique des faits a t mis au point par le Conseil d'Etat :
clbre arrt Gomel : C E . 4 avril 1914, qualification perspective
monumentale de la place Beauveau Paris.

Le contrle maximum de proportionnalit


Le contrle du bilan appliqu surtout aux dclarations d'utilit publique peut
avoir des incidences immdiates sur les oprations d'urbanisme : cf. lorsque la

-220-
Le contentieux de l'urbanisme

dclaration prcde la cration d'une Z.A.C. (CE. 9 mai 1979, Commune de


Cheylard ).
Il a aussi t appliqu aux drogations aux rgles d'urbanisme par un considrant
de principe : une drogation ne peut tre autorise que si les atteintes portes
l'intrt gnral que les prescriptions (d'urbanisme) ont pour objet de protger, ne
sont pas excessives en gard l'intrt gnral que prsente la drogation (CE.
18 juillet 1973, Ville de Limoges prcit).
Trs prudent quant l'utilisation de ce contrle, qui pourrait faire de lui un juge
qui gouverne substituant sa propre apprciation en opportunit celle de
l'administrateur, le Conseil d'Etat se refuse lui donner trop d'ampleur.
Ainsi a-t-il cart l'application de la thorie du bilan au contenu du P.O.S. : CE.
23 mars 1979, Commune de Bouchemaine , prcit.
Il est intressant d'observer que certains tribunaux administratifs (cf. T.A. Nice,
23 dcembre 1987, Delbos ) font application de cette thorie, s'appuyant sur
l'article L. 121-10 CU. ayant valeur de L.A.U. qui impose aux auteurs du P.O.S.
de respecter un certain quilibre entre protection et environnement.

5. Les effets de l'annulation


- Annulation des actes rglementaires
Les consquences des annulations contentieuses des P.O.S. ont t peu peu
prcises par la jurisprudence.
L'article L. 123-4-1 oblige l'autorit comptente laborer sans dlai un
nouveau P.O.S. la suite d'une annulation, un P.O.S. ne pouvant tre abrog.
Mais le transfert de comptence aux autorits locales pour dlivrer les
autorisations est dfinitif.
L'annulation d'un P.O.S. approuv fait revivre le P.O.S. rendu public dans la
limite des 3 ans de sa validit : CE. 15 fvrier 1980, Ass. pour la protection du
site du Vieux Pornichet . On rappellera (cf. supra) que le nouvel article L. 125-
5, issu de la loi du 9 fvrier 1994, confirme cette jurisprudence. Le document

-221-
Droit de l'urbanisme

d'urbanisme antrieur celui qui a fait l'objet d'une annulation est remis en
vigueur sauf si le conseil municipal constate son illgalit au regard de
changements dans les circonstances de fait ou de droit. Cette disposition n'a pas
d'effet rtroactif et concerne les annulations prononces compter de l'entre en
vigueur de la loi ; le document remis en vigueur pourra constituer le fondement
des autorisations qui seront dlivres aprs cette mme entre en vigueur
(CE. 27 mai 1994, Socit Franck Alexandre ).
L'annulation d'un P.O.S. n 'entrane pas de plein droit celle des permis dlivrs
dans la commune sauf si elle est fonde sur l'illgalit d'une disposition ayant
rendu possible l'octroi du permis : CE. 12 dcembre 1986, Soc. G.E.P.R.O. .
Une solution identique a t applique aux autorisations de lotir : CE. 8 juin
1990, A.S.S.A.U.P.A.M.A/R. (cf. supra).
L'illgalit d'un P.O.S. rendu public n'entrane pas l'illgalit du P.O.S.
approuv : CE. 7 juin 1991, Prfet de la Corse du Sud .

Annulation des dcisions individuelles


La disparition rtroactive d'une autorisation de construire contraint son
bnficiaire rtablir le sol dans son tat initial. Le fait que, trs souvent, les
travaux soient engags ou mme achevs rend difficile l'excution matrielle du
jugement. Il faut alors tenter de mettre le droit en accord avec les frais et
rgulariser la situation.
La rgularisation est aise si l'annulation est intervenue sur le fondement
d'illgalits externes, une nouvelles autorisation pouvant tre dlivre qui respecte
les formes et procdures.
Elle est plus dlicate si des illgalits internes ont t constates saut compter
sur des modifications de la rglementation d'urbanisme, fondes sur l'intrt
gnral afin d'viter le dtournement de pouvoir.
Un recours en responsabilit devant le juge administratif n'est pas exclu pour
faute commise dans la dlivrance de l'autorisation illgale.

-222-
Le contentieux de l'urbanisme

II - LE CONTENTIEUX DE LA RESPONSABILIT

1. Les fondements de la responsabilit


- La responsabilit pour faute
C'est l'hypothse la plus courante et une faute simple suffit. Les faits susceptibles
d'engager la responsabilit sont la fois :
Des illgalits
C'est le fondement le plus ordinaire de la responsabilit toute illgalit tant, en
la matire, fautive, mme si elle ne rsulte que d'une simple erreur
d'apprciation : CE. 2 janvier 1973, Driancourt .
Il peut s'agir de l'octroi ou du refus illgal d'un permis ou d'une autorisation de
lotir, d'un ordre illgal d'interrompre les travaux, d'un sursis statuer illgal. De
fortes indemnits peuvent tre attribues un promoteur pour illgalit d'un
accord pralable non suivi d'un permis : cf. C E . 17 juin 1983, S.C.I. Italie-
Vandrezanne .

Des agissements fautifs


C'est le cas des erreurs de l'administration dans les informations donnes aux
ptitionnaires sur la rgle d'urbanisme applicable : erreurs et lacunes dans un
certificat d'urbanisme, erreur quant la constructibilit, quant au CO.S.
applicable, omission d'une servitude.
Des retards pourront tre sanctionns ainsi que des promesses et engagements
non tenus lorsque l'administration encourage un projet de construction qu'elle ne
pourra ensuite autoriser ou lorsqu'elle apprcie mal les risques, tels les avalanches
ou les affaissements, auxquels sera soumise la future construction.

- La responsabilit sans faute


Elle est fonde sur la violation du principe d'galit devant les charges publiques
mais elle reste exceptionnelle. Les conditions d'anormalit et de spcialit du

-223-
Droit de l'urbanisme

prjudice se rencontrent rarement, les ingalits et les discriminations constituant


des inconvnients normaux des politiques et du droit de l'urbanisme.
La jurisprudence retient cependant deux situations o la responsabilit sans
faute de l'administration est engage :
Modification par une commune de sa politique d'amnagement qui remet en
cause la ralisation d'une tranche d'un lotissement : CE. 9 janvier 1985, S.A. des
Ecardines .
Dommage caus par la dcouverte fortuite de vestiges archologiques au cours
de travaux autoriss par un permis de construire, les fouilles ayant caus des
retards dans le droulement du chantier: C E . 25 mars 1991, S.C.I. La
Cardinale .
Des rgimes lgislatifs de responsabilit sans faute permettent d'indemniser les
servitudes d'urbanisme en cas de modification l'tat antrieur des lieux (loi
15 juin 1943) ou d'atteinte des droits acquis (loi 30 dcembre 1967).

2. L'imputation de la responsabilit
La personne responsable, c'est--dire celle pour le compte de laquelle l'acte
dommageable a t fait, est depuis les lois de dcentralisation soit la commune
lorsqu'elle est dote d'un P.O.S., soit l'Etat.
Des problmes dlicats se posent parfois que la jurisprudence est amene rgler.
Ainsi a-t-elle dcid que lorsque le maire, en vertu de l'article L. 480-2, ordonne
Vinterruption de travaux irrguliers il intervient au nom de l'Etat, l'arrt
interruptif constituant un acte administratif dtachable de la procdure pnale. S'il
y a faute, la responsabilit de l'Etat sera engage : C E . 14 octobre 1987,
M.U.L.T. (cf. infra).
Une question intressante reste pose : celle de savoir dans quelle mesure
l'Etat pourrait tre rendu responsable d'une erreur commise par les services de
la D.D.E. mis, par convention, la disposition d'une commune pour instruire les
demandes d'autorisations de construire. Ce service tant rendu gratuitement et

-224-
Le contentieux de l'urbanisme

la demande du maire qui conserve son autorit, il semble que la faute de l'Etat
qui ne devrait pas tre totalement exclue eu gard la comptence technique de
son administration spcialise puisse tre engage au terme d'une action
rcursoire, si l'erreur est grossire ou si les services de l'Etat ont mconnu une
instruction du maire.
Pour faire face leurs responsabilits nouvelles, les communes ont souscrit
des contrats d'assurance et les charges rsultant de ces contrats font l'objet d'une
compensation financire (attribution particulire de la dotation de
dcentralisation). Il est souhaitable que cette scurisation ne contribue pas
dresponsabiliser les lus locaux.
Les causes ordinaires d'exonration ou d'attnuation de responsabilit : faute
de la victime, fait du tiers, forme majeure trouvent application.
La jurisprudence se montre rigoureuse en ce qui concerne la faute de la victime.
Est une faute le fait pour la victime d'avoir demand une autorisation irrgulire,
sauf si la complexit manifeste de la rgle ne lui permettait pas de dceler
l'irrgularit.

3. L'indemnisation
Les rgles du droit commun de la responsabilit administrative se retrouvent.
Responsabilit sans faute : le prjudice doit tre anormal et spcial, ce que la
jurisprudence reconnat rarement : cf. pas d'anormalit dans la perte
d'ensoleillement du fait de la construction d'un important ensemble d'immeubles.
Responsabilit pour faute : le prjudice doit tre matriel, direct et certain.
C'est le cas pour les pertes financires dues la hausse du cot de la construction
et au retard dans la dlivrance de l'autorisation, aux honoraires des architectes et
bureaux d'tude, aux indemnits de dbit aux fournisseurs, au cot
d'immobilisation du capital, aux frais d'acquisition foncire.

-225-
Droit de l urbanisme

Les prjudices seulement ventuels ne sont pas indemniss. C'est le cas, le plus
souvent, de la perte des loyers ou des bnfices escompts d'une opration
immobilire irrgulirement empche ou retarde.
L'obligation de rparation de l'administration est limite par le principe de
non-indemnisation des servitudes d'urbanisme (sauf prouver une faute de
l'administration dans l'tablissement de la servitude).
L'article L. 160-5 dispose que: N'ouvrent droit aucune indemnit les
servitudes institues par application du prsent code en matire de voirie,
d'hygine et d'esthtique ou pour d'autres objets et concernant, notamment,
l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bties
et non bties dans chaque proprit, l'interdiction de construire dans certaines
zones et en bordure de certaines voies, la rpartition des immeubles entre
diverses zones .
Le principe de non-indemnisation n'est cart que dans deux hypothses : lorsque
la servitude a port atteinte des droits acquis ou conduit une modification
de l'tat antrieur des lieux. Les textes peuvent prvoir une indemnisation : c'est
le cas pour la servitude de passage le long du littoral s'il y a prjudice direct,
matriel et certain (art. L. 160-7).

4. Recours abusifs et frais irrepetibles


Des condamnations peuvent tre prononces pour recours abusif. Elles
interviennent rarement et le montant des amendes n'est pas vraiment dissuasif.
S'inspirant de l'article 700 du Code de procdure civile, un dcret du
2 septembre 1988, modifi en 1991, permet au juge administratif de condamner la
partie perdante payer l'autre les frais irrepetibles, sommes non comprises
dans les dpends, tels les honoraires d'avocat. Le juge tient compte de l'quit
et de la situation conomique de la partie condamne.
La jurisprudence accorde libralement le remboursement des frais irrepetibles
dans les affaires d'urbanisme, encouragant ainsi ceux qui, au nom du droit,
uvrent pour la dfense de l'intrt gnral.

-226-
Chapitre II
Le contentieux devant le juge judiciaire
Original, le contentieux judiciaire de l'urbanisme est la frontire du droit public
et du droit priv. Le juge pnal a pour mission principale de sanctionner les
infractions aux rgles et autorisations d'urbanisme commises par les
constructeurs, le juge civil de rparer les atteintes portes aux droits des tiers. Le
dispositif rpressif est issu de la volont du lgislateur et confre au juge un large
pouvoir d'apprciation, le dispositif civil est d'origine prtorienne mais restreint
notablement la libert du juge quant au choix de la rparation.

I L E CONTENTIEUX PNAL ET LA RPRESSION DES


INFRACTIONS LA RGLEMENTATION D'URBANISME.

1. La diversit des infractions sanctionnes


- Infractions au permis de construire
La rflexion sera limite au permis de construire mais d'autres autorisations sont
sanctionnes selon les mmes principes (dclaration de travaux notamment) :
L'absence pure et simple de permis
Cette infraction recouvre deux situations :
- le constructeur dcide de son propre chef de ngliger les contraintes
administratives et ralise son projet sans autorisation ;
- le constructeur manifeste la volont d'tre en rgle et dpose une demande
auprs de l'autorit comptente ; toutefois soit il commence les travaux avant
l'intervention du permis, soit il poursuit le chantier malgr le refus du permis
(dans ce dernier cas, une prtendue illgalit du refus est sans incidence sur la
Droit de l'urbanisme

commission du dlit : Cass. Crim. 8 dcembre 1976, Nbes et 14 fvrier


1994 Lvy ).

Les cas assimilables l'absence de permis


II s'agit de la ralisation des travaux malgr :
- l'annulation du permis ;
- le retrait du permis ; dans le prolongement de la jurisprudence du Conseil
d'Etat du 1 er juin 1973, poux Roulin , la Chambre Criminelle considre
qu'un refus tardif intervenant nanmoins dans le dlai de recours contentieux
quivaut un retrait du permis tacite si ce dernier est entach d'illgalit :
Cass. Crim. 2 juin 1976, Proc. Gn. prs C.A. Colmar c/Goltri et
5 janvier 1993, Cros ;
- la premption du permis ; cet gard des travaux raliss dans le seul but
d'chapper la caducit du permis ne constituent pas un vritable
commencement de la construction et l'autorisation doit tre rput prime :
CE. 3 janvier 1975, S.C.I. Cannes - Bnfiat prcit.
La violation des dispositions du permis
Elle peut consister en :
- la non-conformit des travaux au projet dcrit dans la demande de permis :
par exemple : mconnaissance du plan de masse : Cass. Crim. 15 juillet 1981,
Mayerl ;
- le non-respect des prescriptions imposes par l'administration lors de la
dlivrance du permis : Cass. Crim. 18 janvier 1983, Molinos .

La rgularisation de l'infraction
Sur le plan pnal, la dlivrance d'un permis en cours de travaux entrepris en son
absence ou d'un permis modificatif en cas de violation du permis initial n'efface
pas l'infraction : Cass. Crim. 26 fvrier 1964, Chaillan et Cass. Crim. 19 mars
1992.

-228-
Le contentieux de l'urbanisme

Sur le plan administratif, la lgalit d'un permis de rgularisation s'apprcie au vu


de la demande et non au vu de la ralit de construction : CE. 20avril 1988,
Masson .

- Infractions aux rgles d'urbanisme (art. L. 160-1)


II s'agit principalement de la violation des L.A.U, des P.O.S. ou des documents en
tenant lieu (P.A.Z., P.S.M.V., rglement du lotissement).
Ces incriminations de l'article L. 160-1 sont mconnues et sont donc
exceptionnellement vises dans les procs-verbaux. Pourtant, il serait ncessaire
d'y recourir surtout en cas d'ouvrages dispenss de permis : par exemple
ralisations de bungalows inesthtiques en zone inconstructible.
Certaines infractions sont plus spcifiques comme l'obstacle au droit de visite ou
le dfaut d'affichage sur le terrain (contravention).

2. Une responsabilit pnale gnralise l'ensemble des


intervenants l'acte de construire
- Les personnes responsables
L'article L. 480-4 distingue deux catgories de responsables :
- les bnficiaires des travaux : propritaire (mme apparent), socits de
construction (seuls, leurs dirigeants sont responsables, aucun texte particulier
ne prvoyant la responsabilit des personnes morales en matire
d'urbanisme) ;
- les personnes charges de l'excution des travaux : architectes,
entrepreneur.

- L' introuvable irresponsabilit


Le caractre matriel des infractions
Les dlits d'urbanisme ont un caractre matriel, ils sont rputs commis ds la
violation en connaissance de cause d'une prescription lgale ou rglementaire
sans que l'intention coupable n'ait spcialement tre recherche. Le fait matriel

-229-
Droit de l'urbanisme

illicite suffit en lui-mme caractriser l'intention dlictueuse dont l'existence est


un lments constitutif du dlit au sens du nouveau code pnal : Cass. Crim.
12 juillet 1994, La Porta.

Le rejet de la quasi totalit des causes exonratoires de responsabilit


Ne sont pas prises en compte la bonne foi du contrevenant, le caractre mineur de
l'infraction ou la tolrance administrative. En revanche, conformment au
nouveau code pnal, sont admis :
- l'tat de ncessit : l'infraction est commise pour viter un pril, par
exemple : construction sans permis d'un bungalow pour mettre l'abri des
intempries une famille dshrite ;
- l'erreur de droit lorsque le contrevenant a t induit en erreur par
l'administration : par exemple, celle-ci lui indique tort que la construction
projete tait dispense de permis.

3. Le dclenchement de l'action pnale


- L'obligation impose aux autorits administratives de faire
constater les infractions
Aux termes de l'article L. 480-1 du Code de l'Urbanisme, lorsque l'autorit
administrative et, au cas o il est comptent pour dlivrer les autorisations, le
Maire ou le Prsident de l'E.P.C.I., ont connaissance d'une infraction, ils sont
tenus d'en faire dresser procs-verbal.
Depuis la loi du 31 dcembre 1976, les autorits administratives ne disposent plus
de l'opportunit des poursuites et ne peuvent plus oprer une slection pralable
entre les infractions et les contrevenants.
L'abstention ou le retard des autorits administratives faire dresser-procs
verbal constitue une faute susceptible d'engager la responsabilit de l'Etat
(CE. 21 octobre 1983, poux Guedeux. ADJA p. 47 ; C.A.A. Lyon
19 novembre 1991, Agnel ). En effet, l'obligation de faire constater les

-230-
Le contentieux de l'urbanisme

infractions s'inscrit dans une procdure pnale d'ensemble qui est en tout tat de
cause diligente au nom de l'Etat et dans l'intrt gnral.

L'tablissement du procs-verbal
Deux catgories d'agents sont habilites dresser procs-verbal :
- les officiers et agents de police judiciaire. Ont cette qualit les maires et les
adjoints, les officiers de police et de gendarmerie ;
- les fonctionnaires asserments et commissionns par le maire, le ministre
charg de l'urbanisme ou le ministre charg des monuments historiques s'il
s'agit de constater une infraction aux M.H. ou aux sites.
Le procs-verbal doit tre tabli dans un dlai de 3 ans compter de l'achvement
des travaux, la plupart des dlits d'urbanisme revt en effet un caractre continu
prolong dans le temps.
En pratique, le nombre des procs-verbaux diminue depuis 1981 (environ
6 000 en 1991) mais il est difficile de dterminer si cela est d une baisse relle
des infractions ou une dmobilisation des autorits comptentes.

L'engagement des poursuites


* La libre apprciation par le parquet de l'opportunit des poursuites.
Depuis 1976, les autorits administratives ayant l'obligation de faire constater les
infractions, seul le Parquet apprcie les suites donner l'affaire sur le plan
pnal. Copie du procs-verbal lui est transmise sans dlai accompagne de l'avis
du Maire ou du D.D.E.
Dans de nombreux cas, le Parquet sursoit sa dcision de poursuivre afin que
l'autorit administrative puisse tenter une rgularisation. Si celle-ci intervient le
Parquet soit classe l'affaire, soit dcide de poursuivre dans un but d'exemplarit.
L'efficacit du dispositif pnal dpend donc d'une politique cohrente et suivie
entre les administrations et les Parquets.

-231-
Droit de l'urbanisme

En pratique, on constate en effet que des procs-verbaux ne sont pas transmis au


Parquet et que les tentatives systmatiques de rgularisation se soldent
parfois, de guerre lasse, par le classement de l'affaire alors que l'irrgularit
perdure.

Le rle des tiers lss


Le droit pnal protge essentiellement l'intrt public mais la commission d'une
infraction peut entraner des dommages des tiers.
Si le Parquet a dclench l'action publique, la victime agit par voie d'intervention.
S'il ne l'a pas encore dclenche, elle mettra en mouvement l'action publique soit
par citation directe du contrevenant devant le tribunal, soit par plainte avec
constitution de partie civile devant le juge d'instruction.
Cette contribution des tiers la rpression des infractions d'urbanisme est
souhaitable surtout pour pallier certaines inerties des autorits administratives
ou des Parquets.
Toutefois, pour carter toute pressions abusives, le juge vrifie que les conditions
de l'article 2 du Code de procdure pnale sont runies (prjudice personnel et
lien de causalit avec l'infraction).
Fort opportunment, le lgislateur et le juge ont ouvert cette action
successivement :
- aux associations agres pour la protection de l'environnement (lois des
10 juillet et 31 dcembre 1976 et loi Barnier du 2 fvrier 1995 ) pour les
faits portant un prjudice direct ou indirect aux intrts collectifs qu'elles ont
pour objet de dfendre ou en vertu d'un mandat crit de personnes physiques
victimes d'une infraction ;
- aux particuliers : aprs bien des hsitations, la Chambre Criminelle, dans un
important arrt du 17 janvier 1984, Henneton , a donn aux voisins lss la
possibilit de se constituer partie civile lorsque l'infraction leur cause un
prjudice direct et personnel alors qu'elle considrait auparavant que les rgles
d'urbanisme ne protgeaient que l'intrt gnral. Toutefois, le juge est

-232-
Le contentieux de l'urbanisme

rigoureux quant l'admission du prjudice : la perte de clientle des


commerants voisins d'un hypermarch construit irrgulirement ne
correspond pas aux intrts que dfend le Code de l'urbanisme et ne se
confond pas avec l'atteinte l'intrt gnral : C.A. Agen, 23 avril 1993 ;
- aux communes pour les faits commis sur leur territoire et portant atteinte
leurs intrts propres ;
- d'autres personnes publiques telles que l'Agence pour l'environnement et
la matrise de l'nergie, le Conservatoire de l'espace littoral, les agences
financires de Bassin et la Caisse nationale des monuments historiques et des
sites.

4. La mesure conservatoire d'interruption des travaux


(art. L. 480-2)
- La voie judiciaire
L'interruption sera ordonne soit sur rquisition du ministre public, soit mme
d'office par le juge d'instruction ou le tribunal correctionnel.
Aprs avoir entendu le bnficiaire des travaux, l'autorit judiciaire statue dans les
48 heures et la dcision d'interruption des travaux est excutoire immdiatement.
La voie judiciaire a t en pratique supplante par la voie administrative, de loin
plus rapide et efficace.

- La voie administrative
L'ordre d'interruption des travaux peut tre donn ds l'tablissement du procs-
verbal, par arrt motiv du maire. Cette mesure ayant un caractre
conservatoire, son sort est strictement li la dcision judiciaire sur le fond :
caducit automatique en cas de non-lieu ou de relaxe, possibilit de maintien
limit en cas de classement sans suite si une autre infraction peut tre releve
(classement concernant une infraction au permis de construire alors qu'une
violation du P.O.S. perdure et peut donner lieu un autre procs-verbal).

-233-
Droit de l'urbanisme

L'interruption des travaux par l'autorit administrative est obligatoire dans


deux hypothses : construction sans permis, construction poursuivie alors que le
juge administratif a ordonn le sursis excution de l'autorisation.
Le maire peut prendre toutes mesures de coercition ncessaire et procder
notamment la saisie du matriel de chantier.
Le maire exerce ses pouvoir en tant qu'autorit administrative de l'Etat : ainsi le
prfet, en vertu de son pouvoir hirarchique, peut retirer un arrt municipal
illgal (CE. 16 novembre 1992, Ville de Paris ) et une telle illgalit peut
entraner la responsabilit de l'Etat (CE. 10 juin 1994, BNP ).
L'autorit judiciaire peut ordonner la mainleve des mesures d'interruption tout
moment et mme d'office.
En pratique, trop peu d'arrts sont pris par les maires en gard au nombre de
procs-verbaux 6 000 PV, et 300 arrts d'interruption.

5. Le prononc des sanctions et le pouvoir souverain du juge pnal


- Laflexibilitdes peines
La loi du 27 janvier 1993 a multipli par 4 les amendes prvues par l'article
L. 480-4 du code de l'urbanisme. Elles sont soit comprises entre 8 000 F et
2 millions (au lieu de 2 000 F et 500 000 F), soit gales 40 000 F (au lieu de
10 000 F) par m2 de S.H.O.N. illicite.
En principe le juge fixe l'amende en vertu de divers critres : importance de
l'atteinte l'environnement, gravit de la violation de la rgle de fond, possibilit
de rgularisation, mauvaise foi du contrevenant.
L'article L. 480-5 prvoit une peine complmentaire de publication du jugement.
Cette peine peut avoir un effet redoutable sur la clientle d'un professionnel :
mais, elle n'est que rarement prononce.
Des peines d'emprisonnement de 1 6 mois sont prvues en cas de rcidive mais
11 n'existe semble-t-il aucun exemple de prononc de telles peines.

-234-
Le contentieux de l'urbanisme

Malgr cet arsenal rpressif, le montant des amendes reste encore trop peu
dissuasif.

- L'opportunit des mesures de restitution (art. L. 480-5)


Ces mesures revtent un caractre rel et sont destines faire cesser la situation
illicite rsultant de l'infraction (Crim. 14 novembre 1989, Amelineau ). Il ne
s'agit dont pas de rparations civiles. Elles sont ordonnes en l'absence de tout
prjudice.
Le juge a certes l'obligation de statuer sur ces mesures mais dispose d'un pouvoir
souverain d'apprciation quant l'opportunit de les prononcer et quant leur
tendue (dmolition partielle ou totale, mise en conformit.
Ces mesures frappent exclusivement le bnficiaire des travaux (Cass. Crim.
12 octobre 1983, Barraco ). Elles sont exigibles pendant 30 ans mme en cas
d'amnistie du dlit, de dcs du contrevenant (art. L. 480-6), ou de vente du bien
mais dans ce dernier cas l'acqureur peut demander la nullit de la vente et des
indemnits d'viction.
La rgularisation fait en principe obstacle la dmolition sauf rgularisation de
complaisance (Cass. Crim. 26 fvrier 1994, Chaillau et 14 fvrier 1979,
Doustaly ). Toutefois, la Chambre Criminelle a sembl, dans un arrt, certes
ambigu, reconsidrer sa position (Cass. Crim. 30 mai 1991).
Malgr des progrs certains, les tribunaux restent encore prudents et rservs
quant au prononc des mesures de restitution.

6. L'excution des sanctions


Le taux d'excution des sanctions pnales est encore proccupant bien que les
pouvoirs publics aient rcemment exprim leur volont de voir cette situation
s'amliorer. Les chiffres restent stables : en 1989 sur 1 603 jugements 426 ont t
excuts ; en 1990 la proportion est de 1 642 jugements, 490 excutions ; en 1991
de 1 615 jugements et 46 excutions.

-235-
Droit de l'urbanisme

Le code de l'urbanisme prvoit deux procdures de contrainte qui ne donnent pas


toujours en pratique les rsultats escompts.

- L'astreinte
Le juge peut assortir son jugement d'une astreinte dont le montant lgal est
compris entre 50 F et 500 F par jour.
Il s'agit d'une mesure civile comminatoire destine obtenir l'excution du
jugement et non d'une rparation civile mme si le montant de l'astreinte est
recouvr au profit de la commune sur le territoire de laquelle le dlit a t commis
(Cass. Crim. 22 mai 1986, Garbacelo ; 25 avril 1988, Gustave ).
L'astreinte est en principe dfinitive sauf dans deux cas :
- relvement de son montant au-del du maximum lgal par le tribunal, sur
rquisition spciale du Parquet, si l'excution du jugement n'est pas intervenue
dans l'anne suivant l'expiration du dlai imparti ;
- reversement par le tribunal d'une partie de son montant lorsqu'une fois le
jugement excut, il est tabli que l'excution tardive rsultait de
circonstances indpendantes de la volont du contrevenant.
En pratique, le juste montant de l'astreinte est parfois difficile dterminer :
trop lev le contrevenant allgue une insolvabilit relle ou organise ; trop bas,
il est peu dissuasif et le redevable prfrera acquitter l'astreinte plutt que de
dmolir la construction.

L'excution force
L'article L. 480-9 permet au Maire ou au D.D.E. de procder ds l'expiration du
dlai imparti par le juge l'excution d'office, aux frais du contrevenant, des
mesures de restitution. Toutefois, les autorits administratives disposent d'un
pouvoir discrtionnaire en la matire. L'expulsion des occupants doit tre
ordonne au pralable.
Cette procdure n'a pas toujours t utilise comme elle l'aurait d. En 1983, le
Ministre de l'quipement demandait ses services de ne recourir l'excution

-236-
Le contentieux de l'urbanisme

d'office qu'aprs l'chec des astreintes et aprs avoir vrifi la solvabilit du


contrevenant et l'absence de risques de troubles l'ordre public. Cette prudence
conseille par le Ministre a eu des effets pratiques redoutables : en 1986, 1987 et
1988, on ne dnombre qu'une seule excution d'office.
Face cette situation, des crdits ministriels ont t dgags en 1991 pour
permettre l'avance des frais d'excution d'office. Ces crdits sont dbloqus sur
demande du D.D.E. au vu d'un dossier circonstanci. Des instructions ont t
donnes en ce sens aux services de l'Etat par le Ministre. A la suite de ces
mesures, 3 excutions d'office ont eu lieu en 1991 et 7 en 1992 dont certaines ont
eu un fort impact mdiatique. L'effet dissuasif d'une dmolition d'office est tel
qu'elle entrane de nombreuses excutions spontanes.
Mises en vidence par le Rapport Labetoulle , les insuffisances du dispositif
pnal de l'urbanisme n'ont fait l'objet que d'amliorations ponctuelles ; les
tentatives de rflexion gnrale menes par exemple lors de la rforme du code
pnal n'ont pour l'instant pas abouti.

II - LE CONTENTIEUX CIVIL ET LA RPARATION DES


ATTEINTES AUX DROITS DES TIERS
Contrairement au dispositif rpressif, l'intervention du juge civil pour faire
respecter la rglementation d'urbanisme est une cration purement prtorienne
forge l'occasion de rclamations de voisins lss. Si la Chambre Criminelle
de la Cour de Cassation a attendu 1984 pour reconnatre que les rgles
d'urbanisme taient dictes dans l'intrt gnral mais tendaient aussi
protger les intrts privs des tiers, les Chambres Civiles ont ds 1959 dans
l'arrt du 9juin, S.C.I. Terrasse Royale admis que les tiers pouvaient
rclamer rparation des atteintes qu'ils subissaient du fait de la violation de ces
rgles.

-237-
Droit de l'urbanisme

1. La notion de servitudes d'urbanisme fondement de l'action


des tiers
- Des rgles de fond imperatives protectrices de l'intrt gnral et des
intrt privs
Les servitudes d'urbanisme ralisent une conciliation pousse entre l'intrt
gnral et les intrts privs. Elles sont imposes dans l'intrt public lequel
constitue leur fonds dominant et touchent directement les fonds privs dont
l'existence est l'lment essentiel de leur institution. Les particuliers qui
supportent leurs contraintes dans l'intrt gnral profitent au premier chef de leur
application. Il s'agit donc de rgles de fond ( l'exclusion de toute rgle de
procdure) telles que les rgles des P.O.S. ou du R.N.U.
Toutefois, pour que les tiers puissent s'en prvaloir, elles doivent tre
suffisamment prcises et revtir un caractre impratif, ce qui exclut les rgles
permissives du R.N.U. : Cass. Civ. 3 e ' 4 fvrier 1976, Bethuing . Ainsi, le
dispositif civil est plus restrictif que le dispositif pnal quant la rgle
d'urbanisme invoquable.

- L'absence d'influence du permis de construire


Le principe : le permis de construire est dlivr sous rserve des
droits des tiers et sanctionne les servitudes d'urbanisme
Le permis de construire est une autorisation administrative individuelle qui ne
doit ni nuire ni profiter aux tiers : en ce sens il est rput dlivr sous rserve des
droits des tiers. Son obtention n'exonre pas le constructeur de sa responsabilit
civile.
C'est le raison pour laquelle, la jurisprudence civile exige la preuve de la violation
d'une rgle de fond pour admettre l'action des tiers, laquelle ne pourra tre
fonde sur la violation des dispositions du permis ou l'absence d'autorisation :
Cass. Civ. 3 e ' 21 novembre 1974, Lanibel ; Cass. Civ. 3 e 19 juillet 1982,
Renondire .

-238-
Le contentieux de l'urbanisme

L'inflexion apporte par l'article L. 480-13


Avec l'article L. 480-13 issu de la loi du 31 dcembre 1976, lorsque la
construction a t ralise conformment un permis de construire, le juge
judiciaire ne peut plus condamner un constructeur pour violation des servitudes
d'urbanisme avant que le juge administratif n'ai pralablement annul ou dclar
illgal le permis. Ainsi, soit le tiers ls devra agir en amont en excs de pouvoir
contre le permis, soit le juge judiciaire devra saisir le juge administratif d'une
question prjudicielle.
Cette exigence de l'article L. 480-13 aux termes de laquelle, l'administratif tient
le civil en l'tat ayant t ressenti par le juge judiciaire comme une atteinte
sa plnitude de comptence, celui-ci a estim qu'avant de surseoir statuer, il
devait vrifier si les conditions de recevabilit de l'action en responsabilit civile
taient runies (prjudice personnel et lien de causalit) : Cass. Civ. 3 e , 31 janvier
1984, poux Vergrite confirme par Tribunal des Conflits 16 mai 1994,
Mller .
En tout tat de cause, l'article L. 480-13 reprsente pour les tiers lss, un
vritable steeple-chase juridique : avant d'obtenir rparation, le tiers devra en
effet attendre que le juge administratif statue sur le permis de construire, avec
l'ala d'une reconnaissance de la lgalit de celui-ci.
Enfin, il est noter que l'article L. 480-13 est applicable aux instances pnales
mais qu'en pratique il y sera moins mis en uvre puisque par dfinition la
construction est conforme au permis et qu'il n'existe donc pas priori d'infraction
pnale donnant lieu poursuites, sauf violation d'une rgle de fond (P.O.S.
notamment).

2. Les conditions de recevabilit de l'action des tiers


- L'existence d'un prjudice personnel
II s'agit d'une condition fondamentale de la recevabilit de l'action devant le juge
civil. Si les juges du fond apprcient souverainement le bien fond de ce

-239-
Droit de l'urbanisme

prjudice, la Cour de Cassation prcise, qu' peine de cassation, il doit tre


obligatoirement recherch : Cass. Civ. 3 e 17 novembre 1971, Buscail .
En pratique, ces prjudices consistent le plus souvent en des privations
d'ensoleillement, de vue ou d'clairement.

- La preuve d'un lien de causalit entre la violation de la servitude


d'urbanisme et le prjudice
Le juge civil se montre trs rigoureux quant la relation de causalit directe
entre la violation de la rgle d'urbanisme invoque et le prjudice : Cette exigence
est apparue pour la premire fois en 1973 dans un arrt de la 3 e Chambre Civile
du 20 novembre, Dame Block c/Dame Munier . Ainsi, en cas de violation
d'une rgle de prospect ou de reculement, les tiers pourront invoquer une atteinte
l'ensoleillement de leur proprit l'exclusion de toute privation de vue, laquelle
ne peut tre allgue qu'en cas de mconnaissance des rgles de hauteur : Cass.
Civ. 3 e ' 6 novembre 1991 et Cass. Civ. 3 e , 19 fvrier 1992 Poirson .
En tout tat de cause, la violation d'une rgle d'urbanisme doit tre tablie, la
seule prsence de la construction litigieuse ne saurait suffire justifier une action
en rparation : Cass. Civ. 3 e , 29 janvier 1992. En effet, on pourrait tre tent de
considrer que dans des zones sururbanises, toute construction mme rgulire
cause un prjudice, or cela ne peut constituer une raison suffisante pour en
demander la dmolition. L'exigence du lien de causalit vite ainsi les actions
abusives ou dilatoires.

3. Le rfr civil et la mesure conservatoire d'interruption des


travaux
Le juge civil applique aux cas de mconnaissance des servitudes d'urbanisme
l'article 809 du nouveau code de procdure civile qui lui permet, en la forme des
rfrs, de prescrire des mesures conservatoires telles que la suspension des
travaux pour prvenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble
manifestement illicite : Cass. Civ. 3 e , 20 octobre 1976, Leinhardt .

-240-
Le contentieux de l'urbanisme

Toutefois, la rapidit et l'efficacit de cette procdure sont compromises lorsqu'il


est fait application de l'article L. 480-13, la suspension des travaux ne pouvant
tre ordonne tant que le permis de construire n'a pas t invalid : Cass. Civ. 3 e
22 novembre 1983 et 19 octobre 1988 affaire Bouhallier confirmes par Cass.
Civ. 3e> 19 fvrier 1992.

4. L'absence de pouvoir d'apprciation du juge civil et le prononc


obligatoire de la dmolition des constructions illicites
Par deux arrts respectivement rendus le 1 er mars 1965, Cliquet par la
l r e Chambre Civile et le 9 juin 1979, Sagnard par la 3 e Chambre Civile, la
Cour de Cassation dnie aux juges du fond tout pourvoir d'apprciation quant aux
modalits de la rparation des atteintes portes aux tiers par la violation des
servitudes d'urbanisme. Ds lors qu'ils la sollicitent, la dmolition est un droit
pour les tiers lss.
Cette jurisprudence qui peut paratre svre en ce qu'elle n'assure pas toujours une
parfaite adquation entre la faute, l'importance du prjudice et sa rparation,
s'inscrit dans la tendance du droit civil privilgier la rparation en nature
lorsque celle-ci est possible, et cela quel que soit le fondement textuel du Code
civil retenu : article 1382 (faute dlictuelle) ou article 1143 (obligation de faire).
Le fondement textuel n'a d'importance qu'en gard la prescription de l'action des
tiers : 10 ans pour l'article 1382, 30 ans pour l'article 1143 et 5 ans en cas de mise
en uvre de l'article L. 480-13 (ici encore trs pnalisant pour les tiers). La
condamnation dmolir n'exclut toutefois pas l'octroi de dommages - intrts.
En pratique, cette rigueur du juge civil ne semble pas avoir les effets escompts
puisque les instances en matire de servitudes d'urbanisme ne constituent qu'une
faible part des conflits de voisinage ports devant les juridictions civiles et que les
dmolitions ordonnes, mme assorties d'astreinte , ne paraissent pas tre plus
excutes que celles prescrites par le juge pnal.

-241-
CONCLUSION

Longtemps considrs comme mineurs, technocratiques, vtilleux, le droit de


l'urbanisme, comme celui de l'environnement qui lui est troitement li, ont
irrsistiblement trouv leur place dans les enseignements donns par les Facults
de droit.
La formation de la jeunesse des proccupations concernant le cadre et la qualit
de la ville, de la vie - sinon de la survie - s'impose et le rle de l'enseignant
juriste est de persuader les tudiants auxquels il s'adresse que le droit, cette
boite outils , remplit son office, qu'il est, en effet, utile et qu'il est
possible de faire face sereinement aux menaces, plus ou moins sournoises, qui ne
cesseront de l'agresser.
A une poque o le manque de valeurs thiques, auxquelles rattacher les rves et
les enthousiasmes se fait sentir douloureusement, l'engagement dans ces combats
pour la protection de l'environnement et du cadre de vie suscite de nombreux
adeptes. La connaissance des rgles de droit leur devient indispensable. Puissent-
ils ne pas les oublier ensuite et savoir les mettre au service du dveloppement
durable et quilibr.
Puisse le droit de l'urbanisme se librer de son obscure complexit actuelle et, au-
del d'une sophistication, qui a le mrite d'offrir des garanties le plus souvent
scurisantes, se doter de grands textes affranchis des ncessits de conjonctures
mouvantes et qui le feront accder au rang de beau droit .
Table des matires

Introduction 3
I : Histoire du droit de l'urbanisme 4

II : Sources du droit de l'urbanisme 13

III : Encadrement institutionnel 15

l r e partie : La rglementation de l'urbanisme 25


Chapitre I : Les rgles nationales 26
I. Les rgles applicables l'ensemble du territoire 26
1. Les rgles gnrales d'urbanisme 26
A- Notion et objet 26
B- Mise en uvre 30
2. Les servitudes d'utilit publique affectant l'utilisation des sols 31
3. Les lois d'amnagement et d'urbanisme fixant des dispositions nationales 33

II. Les rgles spcifiques certaines parties du territoire 35


1. Les lois d'amnagement et d'urbanisme applicables certains espaces 35
A- La loi montagne du 9 janvier 1985 35
B- La loi littoral du 3 janvier 1986 40
C- La loi relative l urbanisme au voisinage des arodromes du 11 juillet 1985 44
2. Les directives territoriales d'amnagement 45
3. Les oprations d'intrt national 47
4. Les agglomrations nouvelles 48
5. Les projets d'intrt gnral 50
6. Les schmas de mise en valeur de la mer 52

Chapitre II : Les rgles dcentralises 54


I. Les schmas directeurs 54
1. Objet 55
2. tablissement et adaptation 56
3. Opposabilit 59
II. Les plans d'occupation des sols 61
1. Contenu 62
2. Procdure d'tablissement 69
3. Porte juridique 73
4. Procdures d'adaptation 79

III. Les rgles spcifiques certains espaces 81


1. L'amnagement et le dveloppement 81
A- Les schmas rgionaux 81
B- Les chartes intercommunales de dveloppement 85
C- Les programmes locaux de l'habitat 86
2. La protection 87
A- Les monuments historiques 87
B-Les sites 88
C- Les secteurs sauvegards 88
D-LesZ.P.P.A.U.P 89
E- Les espaces naturels sensibles 91

-246-
2e partie : L'urbanisme oprationnel 93
Chapitre I : La disponibilit des terrains 94
I. L'expropriation 94
1. Liens avec le droit de l'urbanisme 95
2. Le contrle juridictionnel de l'utilit publique 97

II. Le droit de premption 98


1. Les objectifs diversifis 99
2. Les titulaires 102
3. Les objets 103
4. Les biens et oprations assujetties 103
5. La procdure 104
6. Les garanties de propritaire 107

III. Les rserves foncires 108


1. Objet 108
2. Bnficiaires 108
3. Acquisition des terrains et financement 108
4. Gestion en bon pre de famille 109

Chapitre II : L'quipement des terrains et son financement 111


I. Les modes de financement 111
1. Le financement par le propritaire des terrains et financement 111
2. Les aides de l'tat 111
3. La participation des constructeurs 113

II. Les diverses participations exigibles des constructeurs 114


1. La taxe locale d'quipement 114
2. La participation forfaitaire requise au titre d'un P.A.E 115
3. Le financement spcifique aux ZAC 116
4. Les participations et taxes spciales 117
A- Contributions aux dpenses a"quipements publics 117

-247-
B- quipements propres i caractre prive 23
III. La libert communale dans le choix du systme de financement 124

Chapitre III : Les oprations d'amnagement 127


I. Le concept fdrateur d'amnagement 127
1. La dfinition lgale de l'amnagement 127
2. Les principes gnraux 128

II. Les lotissements 129


1. La notion de lotissement 130
2. L'autorisation de lotir 132
3. Ralisation du lotissement 135
4. La dualit de la rglementation interne au lotissement 139

III. Les zones d'amnagement concert 145


1. Cration 145
2. Modes de ralisation 152
3. Phases de ralisation 154
4. Achvement 156
IV. La rhabilitation des quartiers anciens 156
1. Les oprations centralises 157
2. Les oprations dcentralises 158

3 e partie : Les autorisations individuelles 161


Chapitre I : Les certificats d'urbanisme 162
I. Les deux certificats d'urbanisme de l'article L410-1 163
1. Domaines respectifs 163
2. Procdure d'obtention 164
3. Dlivrance 165
4. Contenu 165
5. Porte 168

-248-
II. Les certificats d'urbanisme de division foncire 169
1. Certificat de densit de l'article Ll 11-5 169
2. Certificat de dtachement de l'article R315-54 171

III. Le contentieux 172


1. De l'excs de pouvoir 172
2. De la responsabilit 172

Chapitre II : Le permis de construire 174


I. Pricipes gnraux 174
1. Les rgles sanctionnes par le permis de construire 174
2. L'universalit et l'exclusivit 176
3. La conciliation entre droit de proprit, droit de construire et la rglementation
d'urbanisme 177

II. L'exigence gnralise de l'obtention du permis 179


1. Le principe de gnralit 179
2. Les exceptions 180

III. La procdure d'obtention 181


1. Comptence 182
2. Prsentation de la demande 183
3. Instruction 184
4. Dcision 187
5. Sursis statuer 189
6. Drogations et adaptations mineures 190

IV. La mise en uvre 191


1. La fragilit du permis de construire 191
2. Le contrle de l'excution et de l'achvement des travaux 193

-249-
Chapitre III : Les autorisations spcifiques d'utilisation du sol 195
I. Le permis de dmolir 196

II. Autorisations relatives au camping, au caravaning et l'habitat lger


de loisirs 198

III. Autorisation relatives aux espaces boiss 201

IV. Agrment pour l'implantation d'entreprises et de service en Ile-De


France 202

V. Autorisation d'implantation des magasins de grande surface 204


1. Champ d'application 204
2. Procdure de dlivrance 206
3. Recours 207
4. Mise en uvre et liens avec le permis de construire 209
5. Sanctions pnales 210

4 e partie : Le contentieux de l'urbanisme 211


Chapitre I : Le contentieux devant le juge administratif 213
I. Le contentieux de la lgalit 213
1. Les conditions de recevabilit du recours 213
2. La matrise de l'urgence 215
3. Les cas d'ouverture du recours et annulation 218
4. L'tendue du contrle juridictionnel 219
5. Les effets de l'annulation 221
II. Le contentieux de la responsabilit 223
1. Les fondements de la responsabilit 223
2. L'imputation de la responsabilit 224
3. L'indemnisation 225
4. Recours abusifs et frais irrepetibles 226

-250-
Chapitre II : Le contentieux devant le juge judiciaire 227
I. Le contentieux pnal 227
1. La diversit des infractions sanctionnes 227
2. Une responsabilit pnale gnralise 229
3. Le dclenchement de l'action pnale 230
4. La mesure conservatoire d'interruption des travaux 233
5. Le prononc des sanctions 234
6. L'excution des sanctions 235
II. Le contentieux civil 237
1. La notion de "servitudes d'urbanisme", fondement de l'action des tiers 238
2. Les conditions de recevabilit de l'action de tiers 239
3. Le rfr civil et la mesure conservatoire d'interruption des travaux 240
4. L'absence de pouvoir d'apprciation du juge civil et le prononc obligatoire de la
dmolition des constructions illicites 241

Conclusion 243

-251-
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