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RELAES DE TRABALHO NO SETOR PBLICO

Arnaldo Jos Frana Mazzei Nogueira*


Prof. Dr. da FEA-PUC e da FEA-USP

APRESENTAO

O presente artigo tem como objetivo apresentar questes tericas acerca das relaes de
trabalho e as fontes conflito trabalhista no Estado em geral e em seguida mostrar alguns
resultados obtidos na pesquisa sobre a trajetria do sindicalismo no setor pblico
brasileiro no contexto da democratizao constitucional a partir de 1988. E termina com
uma discusso das perspectivas das relaes de trabalho e do sindicalismo no Estado
brasileiro. H tambm um anexo que apresenta entrevista recente do autor concedida a
um jornal de Santos.

1. CONFLITOS E RELAES DE TRABALHO NO ESTADO


Os conflitos so inerentes s relaes entre trabalho e capital na sociedade. E no
interior do Estado capitalista quais so as fontes do conflito?
As fontes de conflito no Estado capitalista encontram-se duplamente
determinadas pelas relaes diretas entre funcionrios e nveis de governo do Estado e
pelas contradies do regime capitalista de produo.
Importantes referncias sobre o tema foram desenvolvidas por Poulantzas em
vrios trabalhos. No seu livro Poder Poltico e Classes Sociais (1968; 1977), h
indicaes tericas relevantes sobre o tema, em especial na parte sobre a Burocracia e as
Elites (parte V) onde se discute a burocracia negando-lhe um papel de fora social
independente ou com poder prprio, e afirmando a natureza de uma categoria
especfica, com uma certa autonomia relativa (a autonomia relativa do Estado) e uma
unidade prpria de interesses. Em seguida, o mesmo autor em coletnea sob sua direo
intitulada O Estado em Crise (1977) desenvolve discusso especfica sobre o pessoal
do Estado no contexto das transformaes contemporneas do Estado e de sua crise
poltica e funcional. Em suas palavras:
Insisti at aqui no aspecto de crise do Estado, que concerne a suas
instituies e aparelhos, e que o aspecto fundamental desta crise. Ele no impede
que esta crise do Estado se manifeste igualmente sob um outro aspecto que o da
crise do pessoal do Estado (pessoal poltico, funcionrios, juzes, militares, policiais,
professores etc.), em suma, uma crise da burocracia de Estado em sentido amplo. Na
verdade, a crise poltica se traduz no prprio interior do corpo do pessoal estatal de
vrias maneiras: a) como crise institucional do Estado, quer dizer precisamente como
reorganizao do conjunto dos aparelhos de Estado; b) como acentuao, com traos
prprios, da luta e das contradies de classe tal como, elas se exprimem, de modo
especfico, no seio do pessoal de Estado; c) como ascenso das reivindicaes e das
lutas prprias ao pessoal do Estado. (p. 29)

Em seguida, Poulantzas argumenta que ocorrem divises e contradies internas


acirradas no seio do pessoal do Estado, colocando em questo a sua prpria unidade
especfica, no que se refere estrutura organizacional prpria dos aparelhos de Estado,
seguindo a trama de sua autonomia relativa. Diferente da luta de classes mais geral, no
aparelho de estado essas lutas se revestem da forma de brigas entre membros de
diversos aparelhos e ramos do Estado, fissuras e reorganizaes destes, frices entre
faces e corporaes dentro do Estado. Ocorrem tambm divergncias de natureza
poltica e ideolgica que dividem o pessoal do Estado entre posies mais esquerda e
direita, muitas vezes, estranhas ao papel ideolgico e aparente de neutralidade e de
rbitro, acima das classes, que o Estado exerce na sociedade.
Por ltimo, Poulantzas retoma a discusso em O Estado, O Poder, O
Socialismo (1978; 1981), mostrando os limites das lutas internas e da prpria
politizao do pessoal do Estado, diante do problema mais fundamental, que o da
transformao do Estado em suas relaes com as massas populares. Ao indagar sobre
se preciso transformar o Estado a fim de poder modificar as prticas de seu
pessoal, em que medida se pode contar, nessa transformao do aparelho de Estado,
com o pessoal que se inclina para as massas populares?(p. 181). A resposta de
Poulantzas de desconfiana quanto a essa possibilidade, porque alm do pessoal
resistente a qualquer transformao, o pessoal mais esquerda, tende s massas
populares apenas sob a condio de uma determinada continuidade que sustente o
prprio Estado ou ... para que esta continuidade do Estado seja assegurada... . Em
outras palavras Esta atitude, constantemente verificada, no se atm apenas defesa
de privilgios corporativistas, alis evidentes: se a burocracia de Estado tem
igualmente interesses prprios a defender ... interesse pela estabilidade ... isso no o
essencial. Paralelamente considervel extenso desse pessoal do Estado, os
privilgios da funo pblica so postos em questo por uma importante parcela
desse pessoal Mas se esta situao favorece incontestavelmente sua politizao para a
esquerda, parece certamente apontar sempre os limites relativos ao arcabouo
material do Estado. Segundo Poulantzas, esses limites tm incidncias para qualquer
processo de transformao do Estado no sentido de um socialismo democrtico.
Com isso, fica evidenciado que o problema de uma teoria que informe sobre a
dinmica do conflito das relaes de trabalho no Estado, passa pela prpria discusso da
crise poltica e funcional do Estado capitalista e o papel da burocracia enquanto
categoria especfica (o pessoal do Estado) na luta pelos seus interesses especficos.
Essa luta do pessoal do Estado que ocorre geralmente em momentos de crise do
Estado, no corresponde diretamente s mudanas necessrias no prprio Estado no
sentido de em atender melhor os interesses imediatos das massas populares e nem da
transformao mais ampla no sentido democrtico radical e socialista.
Mais especificamente sobre as relaes de trabalho, Hyman ao estudar as
relaes industriais (1975) prope um enfoque onde estas relaes aparecem como um
elemento dentro de uma totalidade que compreende o conjunto de relaes sociais de
produo. Ciente de que a noo de relaes industriais possa ocultar as contradies
entre trabalho e capital, Hyman considera a existncia de processos e foras
contraditrias que trazem tanto estabilidade como instabilidade nos sistemas; e a
regulao do trabalho depende do conflito nas relaes de trabalho. O autor entende as
relaes industriais em geral como os processos de controle sobre as relaes de
trabalho e entre esses processos, a organizao e ao coletiva dos trabalhadores se
revestem da maior importncia (1978; p. 22).
Nesta linha, discutir uma teoria sobre as relaes de trabalho de forma
abrangente, envolve pensar sobre um conjunto complexo de relaes: a comear pela
relao direta entre trabalhadores e empregadores, trabalhadores e organizaes
sindicais (lideranas e bases), formas de controle (pessoal, burocrtico e tcnico) sobre a
fora de trabalho nas empresas e nas organizaes, relaes entre sindicatos trabalhistas
e patronais, legislao trabalhista e as polticas no campo das relaes de trabalho do
Estado.

As especificidades do conflito e das relaes de trabalho no campo estatal


Para o caso do setor pblico, ou para a esfera interna do Estado capitalista, o
termo relaes industriais, evidentemente, no seria adequado. Por isso tomamos a
noo de relaes de trabalho no setor pblico, cuja especificidade, no nega sua
condio de pertencer a uma totalidade de relaes sociais de produo,
predominantemente capitalistas, que informam as fontes dos conflitos do trabalho no
setor pblico e no Estado.
No entanto, as especificidades do setor pblico devem ser apontadas. Em
primeiro lugar, so relaes de trabalho entre no proprietrios de meios de produo
entre si (funcionrios e governo ou governantes e dirigentes), ao invs de relaes
sociais diretamente capitalistas. Isto significa, no parmetro de Marx, que no h no
relacionamento coletivo dentro do Estado, nas atividades de administrao, controle e
de prestao de servios pblicos, produo direta de valor para acumulao de capital.
Trata-se ento de trabalho assalariado improdutivo nos termos discutidos no Captulo
Indito do Capital de Marx.
Isto, porm, no significa que no haja explorao direta do trabalho pelo
Estado. A explorao ocorre na esfera da reproduo do capital, ou seja, nos processos
de servios e administrao voltados esfera da reproduo social e poltica do
conjunto da sociedade de classes. A taxa de explorao do trabalho no Estado envolve a
quantidade de salrio em relao jornada de trabalho e s condies necessrias de
vida em sociedade, mas, no realizada para produzir, e sim reproduzir o capital.
A questo dos salrios informa sobre o padro de vida dos assalariados. Assim,
as polticas de conteno dos gastos pblicos para enfrentar as crises dos Estados
capitalistas submetem os funcionrios pblicos a permanentes arrochos salariais e
deterioraes das suas condies de trabalho. Qualquer proposta atual sobre um sistema
de relaes de trabalho para o setor pblico, depende do encaminhamento dessas
questes da defasagem salarial, das perdas salariais histricas e da melhoria das
condies gerais de trabalho.
A produo do conflito trabalhista no Estado fundamenta-se tambm em um
problema classicamente levantado por Max Weber. O desenvolvimento da burocracia
produz um conflito entre a pessoa e a administrao. A burocracia poder, controle,
dominao e alienao. Ou seja, na diviso entre as camadas que controlam os meios de
administrao e de poder e os que no controlam, h probabilidade de conflitos.
Nesse mbito situam-se as relaes de conflito entre indivduo e organizao
burocrtica, conflitos interpessoais, entre grupos sociais, entre diferentes posies
hierrquicas, entre o pessoal da mquina permanente e o pessoal temporrio, abuso do
poder estatal sobre os funcionrios, ausncia de participao na deciso, entre muitos
outros aspectos.
Nessa perspectiva, o conflito poderia ser reduzido e administrado,
independentemente da esfera das relaes sociais de produo, atravs da
desburocratizao, da gesto das disfunes da burocracia, do aumento da participao
dos funcionrios e da ampliao das formas de controle poltico e pblico sobre a
burocracia do Estado. Remete questo da superestrutura, da democracia e da liberdade
em contraposio burocracia moderna.
Mesmo Weber, era pessimista quanto a essa questo. A expanso da
racionalidade burocrtica (da organizao dos meios e dos interesses em busca dos fins
e dos resultados econmicos), e de suas formas de dominao e autoridade
correspondentes eram inevitveis e incontrolveis. Em suma a burocracia acabaria por
condenar a democracia e a liberdade, sendo esse um conflito permanente nas sociedades
modernas.
Sendo o Estado, uma burocracia tpica difcil imaginar nesta perspectiva
qualquer possibilidade de democratizao interna do Estado atravs da administrao do
conflito nas relaes de trabalho.
No caso da empresa capitalista, a necessidade de expanso do capital e do
controle do capital sobre a fora de trabalho, alm da concorrncia e da busca do lucro,
geralmente pressionam pela dinamizao e democratizao das relaes de trabalho (ver
Nogueira, 1986 Conflito e Administrao). Basta uma empresa se diferenciar na
introduo da democracia empresarial outras a seguiro por uma questo de
competitividade.
No caso do Estado (que tem poder monopolista e exclusividade no uso legal da
violncia), essa dinmica praticamente no existe, ainda que ao longo do tempo, seja
por ela influenciada em nome da adoo dos novos padres de gesto (ver Osborne e
Gaeble Reinventando o Governo e Plano de Reforma do Estado Brasileiro do
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado - MARE).
A lgica de funcionamento do Estado difere da lgica das empresas capitalistas
particulares, porque sua funo manuteno da ordem como um todo do sistema
capitalista. Neste aspecto, que o Estado tem uma autonomia relativa no capitalismo (Cf
Miliband, Poulantzas e Giddens). Aparentemente, o Estado representa o espao de
equilbrio e rbitro dos conflitos; a razo absoluta e o espao da deciso coletiva e
pblica, mas na realidade, e a a contradio propriamente poltica, o Estado capitalista
tem como funo manter a ordem do capital em detrimento das esferas sociais e
coletivas. Contudo, as lutas de classes tm um papel determinante na qualidade da
atuao do Estado.

Relaes de trabalho no setor privado e no setor pblico


Nas relaes entre trabalho e capital no setor privado, a instncia do poltico
percebida por meio da interveno do Estado, via legislao do trabalho e sindical. No
entanto, a atuao sindical e dos trabalhadores pode alterar as condies de trabalho em
cada empresa por meio da negociao, acordos e mobilizaes. No campo pblico, as
relaes coletivas se do diretamente na superestrutura poltica e jurdica e dependem
dos estatutos especficos das diversas categorias, ou seja, do estatuto jurdico oriundo do
direito administrativo e constitucional, que regula as circunstncias e os interesses em
jogo. A relao existente entre o servidor pblico e a unidade administrativa de
natureza diversa da existente na iniciativa privada. O administrador pblico est sujeito
ao princpio da legalidade. Assim, a organizao sindical dos servidores pblicos tem
maior dificuldade em alterar as condies de trabalho de forma abrangente porque estas
dependem das instncias polticas e administrativas. O fato que os sindicatos no setor
pblico expandiram-se e no caso brasileiro ultrapassam o nmero de 1.300.
No entanto, as dificuldades das relaes coletivas de trabalho no setor pblico na
instncia do poltico so defrontar-se com um poder difuso de deciso entre o poder
executivo e o poder legislativo, poderes esses definidos, em situao normal, pela
participao democrtica formal, reduzida s eleies e ao voto do conjunto dos
eleitores. Isto torna a relao entre servidor e Estado mais complexa e dependente da
poltica propriamente dita. No preciso dizer, que neste quadro, a instabilidade e a
conflitualidade nas relaes coletivas, so permanentes e envolvem um conjunto de
foras complexas que tornam os processos de deciso, nesses casos, demorados e
instveis. A mudana de governo influi diretamente nesse processo e pode fazer voltar
estaca zero qualquer conquista anterior. A ausncia de convenes coletivas ou acordos
coletivos de trabalho, a ausncia mesmo de uma Justia do Trabalho para dirimir o
conflito e de outros mecanismos de mediao e arbitragem explicam tambm a
recorrncia do conflito. Quem deveria exercer esse papel era o poder legislativo, desde
que, agisse com independncia e mais afinado com os seus eleitores. No entanto, no
atual esquema de poder, fundado em frgil estrutura partidria, o interesse pessoal de
continuidade poltica prevalece sobre o interesse pblico.
O Estado contm um processo de trabalho, geralmente voltado aos servios,
muito diverso e heterogneo. A organizao e a dinmica desses processos esto
influenciadas tanto pela mudana tecnolgica como pelas novas formas de gesto. A
tecnologia de produo sempre foi tpica da empresa industrial, e separava claramente
este sistema produtivo dos servios privados e pblicos. Contudo, porm, com a
expanso da micro-eletrnica e da revoluo informacional, isto tem se modificado
bastante. Diminui as fronteiras entre trabalho produtivo e improdutivo (ver discusso de
Lojkine sobre esse assunto, 1995).
De qualquer maneira, importante destacar que no caso do servio pblico a
essncia do trabalho o processamento intelectual e administrativo e uma operao no
produtiva. O processo de trabalho lida diretamente com a informao, o planejamento, a
administrao e o controle geralmente por meio de smbolos e por escrito. A tecnologia
de informao neste caso pode servir como ferramenta auxiliar para melhorar o fluxo do
servio e qualificadora do trabalho, mas, tambm pode reproduzir a lgica destrutiva de
postos de trabalho (substituio do trabalho vivo pelo morto) tpica da organizao
capitalista produtiva e de servios.
Para concluir essa discusso, reafirmamos que os funcionrios do Estado so
assalariados livres, que apenas dispem de sua fora de trabalho para vender e
sobreviver na sociedade e, neste aspecto, igualam-se aos demais assalariados
submetidos ordem do capital e do mercado em sentido mais abrangente. H na
verdade maior complexidade das fontes contraditrias do confronto e do conflito
coletivo no Estado. Com efeito, preciso captar e inserir a questo das relaes de
trabalho no setor pblico em uma rede de relaes mais complexa entre funcionrio
assalariado, sindicato, Estado e os seus diferentes poderes, mercado capitalista e
sociedade civil.

As formas de gesto/controle entre o privado e o pblico


Quanto s formas de gesto/controle e sua interveno na organizao do
trabalho, h que se destacar que no setor pblico, o taylorismo e o fordismo s podem
ser referidos na sua instncia administrativa e burocrtica exercendo sobre os
funcionrios muitas vezes papel semelhante, ao que acontece na produo: diviso do
trabalho, parcelamento das tarefas, separao entre planejamento e execuo do
trabalho, hierarquias, controles burocrticos e expropriao do saber sobre a totalidade
dos processos de trabalho e organizacionais. Estes aspectos so frteis na produo do
conflito interno ao Estado e implicam em alienao e estranhamento do trabalho nessa
esfera.
As modernas estratgias de gesto/controle na produo dadas pelas
experincias da volvo sueca e da toyota japonesa (volvismo e toyotismo), baseadas nos
grupos semi-autnomos, na integrao flexvel do trabalho, na multifuncionalidade e na
busca da qualidade total, aparecem nas esferas administrativas pblicas com outros
nomes e por meio das formas participativas de gesto, trabalho em equipe, grupos de
discusso, formao de comisses, programas de qualidade nos servios, etc. Essas
formas podem ser amplamente utilizadas como meio de administrao dos conflitos na
esfera pblica, pois, muitas vezes, na ausncia do atendimento das necessidades
salariais, podem suprir outras necessidades sociais e psicolgicas de reconhecimento e
realizao, gerando motivao para o trabalho. Isto acontece, principalmente, no interior
das camadas intermedirias e tcnicas, e podem influenciar as camadas operacionais da
base hierrquica. Ainda nos processos de trabalho do setor pblico h conflito potencial
nas relaes entre reas de controle administrativo e reas de prestao dos servios,
estas ltimas ligadas diretamente prestao dos servios populao e que tambm do
seu lado, podem resistir a qualquer forma de controle sobre seu trabalho e resultado.
Quanto instncia das polticas de recursos humanos h diferenas essenciais
entre o setor privado e pblico. No primeiro, as funes de RH (seleo, treinamento,
desenvolvimento, manuteno entre outras), tm como critrio bsico a economicidade
(a nomenclatura recurso humano insuspeita neste caso) procurando estabelecer
diretrizes compatveis entre o desempenho do trabalhador e os objetivos da empresa.
Geralmente nesta rea que ocorre a definio dos contornos das relaes de trabalho
ou industriais no mbito da empresa, atuando tambm na mediao entre base do
trabalho e direo da empresa e no obscurecimento das contradies entre capital e
trabalho. por excelncia a rea que teoricamente est mais preparada para lidar com o
conflito trabalhista na empresa. No entanto, em muitos casos, os departamentos de
Recursos Humanos no administram diretamente as relaes de trabalho, a organizao
do trabalho, e nem o cotidiano dos trabalhadores. Atuam nas dimenses externas do
trabalho.
Em empresas modernas comum ocorrer em paralelo ou em complementao
funo de recursos humanos, a organizao de reas especficas de relaes industriais
que lidam diretamente com as relaes de trabalho, em particular com os processos de
negociao coletiva sobre salrios, organizao e processo de trabalho.
No setor pblico, a rea de RH restringe-se tradicional funo de
administrao de pessoal, concentrando seus esforos basicamente nos processos de
seleo, treinamento e remunerao no desenvolvendo qualquer ao no campo das
relaes coletivas ou como instncias mediadoras dos conflitos dentro das diversas
instituies ou rgos. Geralmente, essas relaes envolvem diretamente os nveis de
direo, assessorias e o titular da pasta. Enquanto no setor privado e empresarial pblico
(das empresas pblicas e estatais), a partir da emergncia do conflito coletivo e sindical
ocorre um investimento na modernizao das reas de relaes industriais e recursos
humanos; no Estado, a velocidade das mudanas muito menor, e a conservao do
sistema tradicional de gesto do pessoal incapaz de responder s novas demandas tende
a permanecer. Isto conseqncia do pouco investimento na qualificao profissional
de pessoal especfico de Recursos Humanos e da interveno direta do nvel poltico nas
questes sindicais e das relaes de trabalho no Estado.
Com isso, a greve como momento especial e estratgico do conflito trabalhista
no Estado influencia diretamente na legitimidade dos governos e politiza (torna poltico)
o prprio conflito que geralmente tem causalidade econmica e salarial.

Os desafios da atuao sindical no setor pblico


Quais os desafios da atuao sindical no setor pblico? A anlise das relaes de
trabalho, conforme Hyman (op. cit.), que tome como ponto de partida os sindicatos e
outras instituies formais pode distanciar-se das expectativas e aspiraes diretas dos
trabalhadores e cair no equvoco do determinismo institucional muito comum nas
teorias sobre os sistemas de relaes de trabalho. Os empregados na indstria, no
comrcio e na Administrao Pblica elaboram estratgias que permitem satisfazer suas
aspiraes ou remediar as injustias a que esto submetidos, e essas estratgias, supem
a inteno de controlar as relaes de trabalho em que esto implicados. Muitas vezes,
os sindicatos no correspondem a esses interesses e servem como obstculo.
Em contraponto, pode ocorrer o contrrio: o fato dos sindicatos perspectivarem
alterar para melhor as condies de trabalho e no encontrarem apoio dos trabalhadores
de base. Neste estudo, as relaes entre funcionalismo, sindicatos e Estado essas
dificuldades estavam presentes diferentemente do que se poderia imaginar de fora do
movimento. De qualquer modo, a disputa e a convivncia entre novas e velhas prticas
de representao e associao, ao menos trouxeram instabilidade geral no padro antigo
de relaes de trabalho do setor pblico, caracterizado pelo protecionismo e tambm
pelo nepotismo e clientelismo.
A organizao sindical pressiona por mudanas nas velhas relaes dentro do
Estado, mas est muito distante de representar o conjunto dos funcionrios pblicos e de
alterar suas prticas antigas baseadas na fragmentao por setores e segmentos, no
corporativismo de categorias, no conflito entre os nveis hierrquicos e institucionais.
De qualquer modo, so os sindicatos que expem na cena pblica os conflitos
internos ao Estado e possibilitam as articulaes entre os trabalhadores pblicos e os
demais trabalhadores. Esse contato entre os setores trabalhistas fundamental para gerar
articulaes horizontais, solidariedade e alianas entre setor pblico e privado.
Possibilita tambm um maior conhecimento sobre o Estado e o funcionalismo pelos
demais trabalhadores. Conforme j salientamos, o papel da central sindical nesse ponto
fundamental.
No momento, em que o funcionalismo e suas lideranas reivindicam melhores
salrios e condies de trabalho, tambm buscam novas identidades com o conjunto da
classe trabalhadora por meio da conscincia sindical e poltica. Neste contexto, mister
indagar sobre as tendncias e as posies dos demais trabalhadores e suas lideranas
quanto ao movimento do setor pblico no sentido de verificar ou no a convergncia de
interesses. E isto decisivo na formao de um movimento unificado de classe tendo
em vista a projeo de um novo Estado.
A trama do poder fazer com que os trabalhadores dos processos
organizacionais pblicos entre si e entre os demais trabalhadores permaneam
separados. Isto possvel devido s diferenciaes internas entre as categorias do setor
pblico, em termos de cargos e salrios, condies de trabalho e, sobretudo, posio de
poder e de autoridade, status e prestgio. E tambm, devido s diferenciaes externas
entre os funcionrios pblicos e os demais trabalhadores do setor privado, divididos
entre a economia formal e informal. Esta enfim, a estratgia da burocracia capitalista:
dividir o poder, evitando que ocorram relaes horizontais entre trabalhadores de dentro
e destes com os de fora do Estado. Essa a cortina de fumaa do Estado capitalista.
O Estado torna-se duplamente estranho: para dentro, ao produzir o conflito em
sua base de trabalho, e para fora, ao evitar o controle social sobre suas aes,
potencializando os efeitos destrutivos do modo de produo de mercadorias na
sociedade. Ou seja, as necessidades e demandas sociais no so atendidas quando a
produo dos valores de uso, do trabalho concreto, subordina-se produo do valor, do
trabalho abstrato. H mais necessidade do Estado e do trabalho no setor pblico, mas,
no se sabe at que ponto possvel recuperar suas capacidades de atendimento das
demandas sociais.
Assim, o Estado aprisionado a esse esquema no consegue efetivar nem os velhos
papis compensatrios e nem efetivar novos papis transformadores. Mesmo assim,
apesar do paradoxo que envolve atualmente o Estado, o mesmo tem conseguido travar
as lutas sociais e polticas com potencial transformador. Com isso, os projetos sociais,
sindicais e polticos por uma sociedade mais justa, pela liberdade e emancipao do
trabalho vo se desfigurando cada vez mais.
2. LIMITES E DESAFIOS DO SINDICALISMO NO ESTADO BRASILEIRO.
Os sindicatos em geral passaram por metamorfoses desde as origens do
capitalismo. Um momento crucial deste processo foi a transio do sindicalismo de
oposio para o sindicalismo de participao. Se este processo implicou a consolidao
do sindicalismo, deslocou o seu contedo originrio de transformao social para uma
prtica predominantemente de conservao e defesa social, seguida de uma crise
profunda, ainda que determinada por um conjunto de outros fatores.
A democratizao do capitalismo, expressa pela expanso dos direitos sociais e
pela desprivatizao da economia, foi a maior conquista dos sindicatos (e dos partidos).
Canalizar e representar as reivindicaes econmicas, sociais e polticas dos
assalariados transformou-o em um instrumento de representao de interesses para alm
das suas bases originrias no segmento operrio, expandindo-se para outros setores,
principalmente dos servios, com destaque para o setor pblico e semipblico.
Os processos de transformao no mundo do trabalho das sociedades industriais
(avanadas e no avanadas), que implicaram no desenvolvimento da sociedade de
servios e na crise do trabalho produtivo e industrial, afetaram de forma significativa as
formas clssicas e modernas de relacionamento social e poltico, com impacto direto no
sindicalismo. Os sindicatos em vrios pases perderam suas bases deixando de servir
como elemento de mediao formao de classe em segmentos cada vez mais
heterogneos do trabalho. E da advm uma srie de dificuldades, pois a flexibilizao
da acumulao capitalista significou um golpe profundo para a ao sindical.
Aparentemente os sindicatos esto condenados a sobreviver apenas nos locais onde
esses processos so mais morosos ou inviveis, como o caso por exemplo, de alguns
setores industriais, do setor pblico e semipblico.
O diagnstico de que o mundo do trabalho est cada vez mais complexo,
heterogneo e fragmentado e de que isso est na raiz da crise do sindicalismo bastante
consensual. No entanto, no se pode dizer o mesmo das propostas de superao desse
problema que, como sabemos, tem dupla dimenso: objetiva e subjetiva, que exige um
re-equacionamento das formas de organizao e representao sindical e poltica.
Aparentemente os sindicatos dos servios, em particular nos setores pblicos e
semipblicos, tm tido uma ao mais combativa. Os sindicatos operrios, j h muito
afastados das orientaes anticapitalistas e socialistas e da estratgia de confrontao,
vivem a crise com mais intensidade, pois a desindustrializao atinge mais diretamente
suas bases. Os trabalhadores dos servios, principalmente do setor pblico, tendem a ser
os principais agentes da manuteno das formas clssicas do movimento sindical.
Referimo-nos principalmente ocorrncia das greves, mobilizao em grandes setores
e negociaes coletivas de grande amplitude em torno de questes concomitantemente
econmicas, sociais e polticas. Isto porque est em jogo uma dupla questo: a defesa
das categorias hoje muito ameaadas pela ideologia e prticas anti-estatais e a defesa da
esfera pblica e a manuteno do status quo anterior, principalmente do estado do bem-
estar social e dos direitos sociais. Estaria a o ponto de ligao com os interesses dos
demais trabalhadores. Neste sentido, o sindicalismo nestes setores vive um paradoxo,
porque ao mesmo tempo, que se mostra mais ativo representa um movimento de
retaguarda, defensivo e estrategicamente posicionado na esfera da reproduo do
sistema no se colocando no centro da acumulao e do progresso.
Essa reflexo geral extremamente importante para considerar alguns resultados
da pesquisa realizada sobre o sindicalismo e as relaes de trabalho no setor pblico
brasileiro.
Em primeiro lugar a pesquisa procurou preencher dentro do programa de
pesquisa sobre o mundo do trabalho uma lacuna dos estudos dos movimentos dos
assalariados de classe mdia, em particular dos funcionrios pblicos. Uma vez, em um
debate sobre esse tema com pesquisadores do movimento sindical, assim me expressei:
mais fcil pesquisar o sindicalismo dos outros (referia-me ao dos operrios) do que o
nosso sindicalismo, porque no primeiro temos uma posio mais confortvel e avanada
geralmente esquerda (mas direita tambm) do movimento prtico, no segundo ou
seja, com relao ao nosso sindicalismo, tendemos a uma posio atrasada e nem sequer
participamos das assemblias em defesa dos nossos salrios.
Em segundo lugar, a luta pela liberdade sindical dos servidores pblicos
brasileiros revelou potencialidades e limites refletindo a dificuldade mais geral do
Estado brasileiro em efetivar-se como esfera pblica democrtica no contexto capitalista
global. Vejamos algumas concluses principais sobre a trajetria do sindicalismo do
setor pblico brasileiro.
A periodizao da organizao dos servidores peculiar em comparao com a
dos demais assalariados, pois por um longo perodo compreendido entre 1930 e 1978,
predominam as associaes de carter assistencial, no se podendo falar de um
sindicalismo no Estado, mas apenas de um ensaio do movimento, enquanto para o
conjunto da classe trabalhadora prevalecia a construo e consolidao do sindicalismo
de Estado. A histria do sindicalismo no Estado comea de fato em 1978, estabelecendo
com o novo sindicalismo uma relao direta e recproca.
A prtica da liberdade sindical, paradoxalmente, foi experimentada do ponto de
vista organizatrio pelo movimento associativo e sindical dos funcionrios pblicos em
um contexto onde o direito de greve e o de formao de sindicatos oficiais eram ainda
proibidos. A Constituio de 1988 formalizou esse processo, determinando apenas que a
associao dos servidores pblicos em sindicatos passava a ser livre, mas, no dizendo
nada sobre a estrutura e o sistema de organizao. Fato, que pode ser interpretado como
uma conquista parcial da mobilizao sindical dos servidores pblicos. Por que parcial?
Porque de outro lado, no determinava nenhum dever para o Estado, em termos de criar
um sistema de negociao ou de soluo de conflitos salariais nas diversas instncias
governamentais. Neste sentido, a liberdade sindical conquistada poderia se transformar
em letra morta na prtica.
Mesmo com esses limites, a emergncia do sindicalismo no Estado a partir das
mudanas das associaes tradicionais em associaes de carter sindical e de oposio
poltica estampou as fraturas existentes no interior do prprio Estado. A crise do Estado
se apresentava no plano interno tambm como crise das relaes de trabalho entre
servidores pblicos e o prprio Estado.

Esse processo desenvolveu-se por meio das greves econmicas, da luta poltica
pela democratizao e da articulao das organizaes dos servidores pblicos com o
conjunto do movimento sindical. Na transio da abertura do regime militar para a Nova
Repblica e dessa para a democracia constitucional, o movimento associativo-sindical
dos servidores pblicos experimenta uma expanso em sua organizao e mobilizao.
Nesse aspecto, no se pode reduzir o movimento dos servidores pblicos luta
pelo direito de sindicalizao ou pela estrutura sindical oficial. Observando, em
particular, a dinmica do movimento grevista, dada pela longevidade das greves,
sobretudo salariais, pelas negociaes difceis e morosas, longas jornadas no
trabalhadas, poucas conquistas econmicas envolvendo setores estratgicos como sade
e educao entre outros, podemos afirmar que o sentido da liberdade sindical no Estado
e da garantia da atividade sindical bem mais complexo e abrangente.
O sindicalismo no Estado desenvolveu-se com mais independncia, autonomia e
democracia, relativamente ao sindicalismo do setor privado porque no houve uma
regulamentao especfica. Aps a Constituio de 1988, o direito livre associao
sindical no alterou as caractersticas bsicas desse movimento. Apenas multiplicou a
diversidade e a pluralidade organizatrias entre as associaes assistenciais que foram
mantidas e os novos sindicatos legalizados. Instituies da CLT tais como, a
contribuio sindical obrigatria, a unicidade sindical por lei, a base territorial e o poder
normativo da Justia de Trabalho no foram e nem podiam ser observadas na esfera da
administrao direta.
No plano especfico da organizao, os funcionrios pblicos produziram
modalidades diversas de organizao sindical nas trs esferas do governo. Pudemos
verificar e constatar essa diversidade de estruturas na qual visvel o problema da
superposio e duplicidade nas formas de representao. No entanto, essas formas na
prtica ocorrem em maior grau em nvel nacional ou por meio de entidades que
pretendem representar um conjunto de servidores por cima dos sindicatos ou
associaes de base. Nos outros nveis de organizao, a tendncia forte pela
organizao corporativa e fragmentada por categoria, setor ou instituio. A liberdade
sindical no produz, necessariamente, o pluralismo sindical no caso do setor pblico. O
que existe uma pluralidade entre associaes e sindicatos e uma verdadeira
pulverizao e fragmentao sindical. Para se ter uma idia aproximada do nmero,
calcula-se desde meados dos 90 mais de 1.300 entidades sindicais de trabalhadores
pblicos no Brasil.1 o que entendemos por corporativismo espontneo no conduzido
pelo Estado, mas que funciona dentro do Estado de forma fragmentada que dificilmente

1
Segundo informaes recentes do Ministrio do Trabalho so 10.515 sindicatos de empregados sendo
3098 sindicatos de trabalhadores rurais, 5621 de trabalhadores urbanos e 1335 de servidores pblicos.
Cf. Ministrio do Trabalho, agosto de 1996.
se articulam em torno de um projeto mais amplo sobre a efetivao da esfera pblica
democrtica.
Observando ainda as trs esferas de governo, temos, no caso do Estado de So
Paulo, a predominncia de sindicatos por categoria e setor, diverso dos sindicatos gerais
da esfera federal, onde tambm se estruturaram sindicatos de categorias especficas. No
caso do municpio concorrem as duas modalidades: o sindicato geral e os sindicatos por
categorias. Tanto na esfera estadual quanto municipal, diferente da esfera federal, as
tentativas de unificao dos funcionrios em entidades de carter geral no se efetivam
e a diversidade organizatria prevalece. Apesar da existncia do CONSESP no Estado e
do SINDSEP no Municpio de So Paulo, a tendncia prevalecente a organizao
fragmentada dentro dos ramos da administrao pblica. Os ramos da educao, da
sade e previdncia mostram essa situao. No caso federal, mesmo com a presena dos
sindicatos gerais, por ramos e instituies outras modalidades de organizao por
categorias principalmente das categorias tpicas e exclusivas de Estado, ramos e
instituies atuam como territrios e domnios com lgicas especficas.
A pluralidade possvel e a diversidade organizatria real esto informadas pelas
orientaes e concepes sindicais. Melhor dizendo, h uma clara diversidade poltica e
ideolgica por detrs das entidades dos funcionrios pblicos. Resumidamente,
colocam-se trs situaes principais: o novo sindicalismo, originado das novas
associaes e geralmente dirigido por lideranas de esquerda que defendem propostas
polticas socialistas; estas tendem a um sindicalismo de oposio poltica aos governos.
A pesquisa com os delegados da CONDSEF ilustra esse posicionamento, ainda que
encontramos em diversas questes muitas divergncias. Geralmente esse sindicatos so
filiados a CUT, definindo-se como sindicato classista, democrtico e buscando enraizar-
se nas bases e nos locais de trabalho; organiza-se em torno das modalidades de
sindicatos gerais, por setor, por categorias e defendem o sindicalismo por ramo (Ex.
SINDSEPs federais, SINSPREV, UTE-MG, APEOESP-SIND., ANDES Sindicato
Nacional, SINPEEM, SINDSADE); o sindicalismo em transio de carter
corporativo e no filiado a CUT, que se mobiliza mais exclusivamente em defesa dos
interesses econmicos e sociais das categorias, mas na conjuntura atual muitos
sindicatos e associaes tm assumido posies polticas contrrias ao governo e atuado
conjuntamente com outras entidades mais combativas; um sindicalismo que nasce das
associaes assistenciais e corporativas, mas encontra-se em processo de transio para
posies mais combativas no campo econmico e tambm esboando um processo de
politizao (Ex. SINDFISP, UDEMO-SIND., Sindicato dos Agentes Federais,
UNAFISCO, SINESP, SISPESP); o sindicalismo associativo e apoltico de base mais
conservadora que atua de forma mais fechada voltado apenas para o interesse de suas
categorias, que tendem a formar suas prprias entidades gerais, abrangendo inclusive as
associaes tradicionais do funcionalismo; tende a conservar o carter dessas entidades,
devido ao grande patrimnio que algumas entidades acumularam ao longo dos anos;
representaria uma tendncia como a do velho sindicalismo do setor privado, arraigado
nos princpios da estrutura sindical celetista (Ex. CPP, AFPESP, entre outras
associaes e sindicatos geralmente de pequeno porte).
Na esfera poltica, diferente do sindicalismo do setor privado, o sindicalismo
pblico vivencia o seguinte dilema: impulsionado a atuar sob uma lgica de luta
econmica e salarial, tal como qualquer organizao da sociedade civil, dentro do
Estado, ou seja, na especificidade do Estado enquanto sociedade poltica. Isto implica
em que os sindicatos do setor pblico atuam no apenas de forma corporativista, mas
tambm, sob uma lgica poltica e isto condiciona os resultados de sua ao
reivindicatria e grevista. Esta dimenso poltica do sindicalismo pblico interfere nas
relaes polticas entre a populao em geral e os governantes ou dirigentes polticos,
que esto interessados em sua imagem e reproduo positivas na vida pblica.
Colocando a discusso nesses termos, os problemas tericos e prticos apenas
comeam, e envolvem uma discusso mais ampla sobre o carter do Estado e a
permanncia ou a mudana dos regimes de trabalho no seu interior. Os estatutos do
funcionalismo pblico que, por si, desqualificam a idia de relaes de trabalho como
partes em disputa no mercado podem limitar-se, cada vez mais a poucas categorias
pblicas devido ao processo crescente de privatizao do Estado. Trata-se tambm de
limitar a ao sindical no Estado enquanto organismo que visa, sobretudo, valorizar a
fora de trabalho no interior da esfera estatal que, por sua prpria natureza, no
diretamente mercado. A determinao de critrios polticos sobre os critrios
econmicos na definio das condies de trabalho e salrios cria dificuldades enormes
para a atividade sindical puramente econmica na esfera do Estado. De outro lado, abre
a possibilidade de maior politizao da atuao sindical em torno dos problemas da
democratizao e da prpria natureza e limite do Estado brasileiro, bem como da gesto
e qualidade dos servios pblicos. Este um campo aberto e pouco explorado pelos
trabalhadores e pelo sindicalismo no Brasil.
A questo da democratizao do Estado no Brasil que est em jogo e exige
mediaes e articulaes entre um problema que aparenta ser especfico (o sindicalismo
no Estado), mas que possui nexos e relaes com dimenses globais. A democracia
constitucional no Brasil est mostrando seus limites, em torno de uma perspectiva
apenas liberal-corporativa e restritiva. A tarefa poltica mais abrangente consiste na
ampliao e aprofundamento da democracia para as massas excludas que significa
radicalizar a prpria democracia.
O Estado poltico brasileiro contm estruturas internas marcadas pela autocracia,
autoritarismo e pelo controle de grupos particulares que obstaculizam a construo da
esfera pblica democrtica no burguesa. Esta forma de poder presente no Estado,
apesar da democracia constitucional, no permite maior participao e influncia das
camadas populares e trabalhadoras da sociedade nas decises polticas e
administrativas, mostrando o limite do patamar de democracia poltica conquistado.
Isso reflete tambm na prpria ausncia de democracia no relacionamento entre
servidores e Estado, caracterizado por confrontos peridicos sobre assuntos elementares
das condies de trabalho e salrio, principalmente nas reas sociais da educao e da
sade entre outras, cuja conseqncia para queles que vivem do trabalho e dependem
dos servios pblicos bsicos sua excluso da prpria democracia. As singularidades
do trabalho no setor pblico no devem esconder as contradies sociais e polticas.
preciso desvendar essas relaes.
Outra questo extremamente relevante na esfera poltica percebida por este
estudo, versa sobre a dinmica e efetividade dos sindicatos e sua dependncia do fator
poltico entre a prtica autocrtica e a democrtica no governo. Uma prtica
democrtica de governo eleito legitima e reconhece os sindicatos, o que contribui muito
para a atuao dos sindicatos com as suas bases e para a participao nos nveis
institucionais; enquanto uma prtica autocrtica de governo eleito pode obstaculizar a
ao sindical, criando todos os tipos de dificuldades e inclusive no reconhecendo o
direito da livre associao sindical inscrito na Constituio Federal. Os casos dos
governos de Jnio Quadros e Paulo Maluf, em contraste com os de Mrio Covas de
1985 e Luiza Erundina, so exemplares nesse aspecto. No governo do Estado, os
ltimos governadores tm mostrado a oscilao e a descontinuidade poltico-
administrativa nesse campo. Essas alteraes de prticas polticas dos governos tm
condicionado a dinmica sindical no setor pblico paulista. No mbito do governo
federal, a situao do sindicalismo no muito diferente, apesar de que as conquistas
econmicas e salariais so sensivelmente melhores que nas outras esferas. As mudanas
recentes no governo federal, em particular a partir do ingresso do governo Collor,
claramente desfavorvel aos funcionrios e aos sindicatos pblicos, para o governo
Itamar mais benevolente nesse aspecto, tambm so exemplares.
O governo FHC desenvolveu uma poltica que, guardadas as devidas
propores, significou uma continuidade da poltica de Collor em geral e no que se
refere aos funcionrios pblicos e ao Estado. Adotou uma poltica nada negociadora,
com elementos autocrticos e criou um jogo de queda-de-brao nesse campo. O
enfrentamento com os petroleiros e as polticas de conteno salarial e de demisses
esboadas para os demais funcionrios do setor pblico, e a ausncia de medidas
positivas para minorar os problemas do mundo do trabalho em geral, demonstram a
fraca capacidade de interveno dos trabalhadores no poder do Estado e a dissonncia
do governo FHC para com os trabalhadores.
A esse quadro soma-se a crise atual no mundo do trabalho do setor privado que
devido aos processos de reestruturao, do aumento do desemprego e do aumento da
precarizao do trabalho, apresenta uma conjuntura difcil para as relaes de trabalho
em geral, cuja resposta dos sindicatos tem sido pouco eficaz, e cujo desfecho
imprevisvel.
A permanecerem polticas desfavorveis aos trabalhadores em geral e de
permanente ameaa aos servidores pblicos, o resultado pode acabar unindo o que
sempre esteve dividido, dentro e fora do Estado. Essa foi uma das razes que, depois do
segundo Governo de FHC do PSDB, levou Lula a vitria eleitoral no segundo turno das
eleies de 2002. Observando-se o quadro propriamente poltico da vitria eleitoral de
Lula, ocorreu uma ampla aliana dos partidos, organizaes e movimentos da esquerda
e do centro democrtico e alguns setores liberais, com destaque s lideranas das
organizaes sindicais representadas pela Fora Sindical, CGT e CUT. Evidentemente
essa aliana de to ampla e heterodoxa, no iria se sustentar por muito tempo. Na
concluso voltaremos a esta questo.

No plano sindical, o movimento do setor pblico por meio das greves e da


insero na CUT revelava cada vez mais os conflitos e as contradies dentro do Estado
brasileiro. As greves no setor pblico brasileiro foram econmicas e polticas. A causa
primeira dos movimentos grevistas era econmica e salarial, e por ocorrerem nas
atividades pblicas e estatais, ganhavam carter diretamente poltico porque
questionavam do poder e a legitimidade dos governos na sociedade. A greve era poltica
tambm pelo lado da dimenso pblica, no sentido de interferir diretamente nos
interesses das classes que vivem do trabalho. Estas demandam, em maior grau os
servios pblicos e seriam beneficiadas com os processos de desprivatizao do social e
do Estado. Esta dupla dimenso da greve no setor pblico Estado e interesse pblico -
deve ser entendida e muito bem avaliada, tendo em vista compatibilizar interesses
corporativos das categorias e interesses pblicos e de classe com os demais
trabalhadores. Nesse sentido, mais do que nunca necessria uma articulao ou mesmo
uma aliana entre os trabalhadores pblicos e demais trabalhadores no encaminhamento
desse complexo de questes da esfera do poder e das polticas do Estado. necessrio
articular sindicatos, partidos e movimentos sociais no sentido de aprofundar a discusso
poltica acerca do projeto de Estado que atenda aos interesses estratgicos do mundo do
trabalho. A CUT, nesse aspecto, foi um dos espaos fundamentais para essa discusso.
A pesquisa com uma amostra dos dirigentes da CUT e outras opinies dos
estudiosos do assunto sugerem que a insero dos sindicatos de funcionrios pblicos
na CUT trouxe conseqncias aparentemente positivas para essa instncia de mediao
poltico-sindical apesar de possveis divergncias e tenses entre os interesses sindicais.
Alguns pontos podem ser destacados. As posies polticas e ideolgicas divergentes na
CUT e no movimento sindical, entre uma esquerda sindical socialista, uma esquerda
comunista tradicional e uma esquerda contratualista e democrtica, no dependem da
origem social e de classe, mas de outras questes valorativas que fazem os indivduos se
agruparem em torno de idias e interesses, independentemente da categoria ou
profisso.
O ingresso dos sindicatos de funcionrios pblicos na CUT est relacionado com
uma maior identidade com o sindicalismo reivindicatrio e de luta, devido condio
econmica e salarial. Essa a causa do estabelecimento de identidades das bases do
funcionalismo com a CUT. Quando observamos apenas os dirigentes a adeso CUT
parece ser informada por engajamento poltico e ideolgico entre o socialismo e a
democracia, como demonstra a filiao partidria dos dirigentes.
Sobre o setor pblico, h clara conscincia da precariedade dos servios pblicos
e que isso determinado pela natureza do Estado e da Administrao Pblica no Brasil,
mais voltada que esto para os interesses privados e das classes privilegiadas. A
ausncia do chamado estado do bem estar social no Brasil, coloca problemas de
carter estratgico. O principal, aponta para uma luta pela transformao da natureza
capitalista e privatizante (patrimonialista) do Estado, o que requer colocar o problema
sob a tica da prioridade do social versus a econmica. Isto se relaciona com o resgate
da qualidade dos servios pblicos versus degradao do setor pblico, cuja
responsabilidade tambm do funcionrio pblico.
A luta pela democratizao e transformao do Estado no claramente
percebida pela prtica do movimento dos funcionrios pblicos. Falando de outro modo,
a melhoria das relaes trabalhistas com os servidores por meio da negociao de suas
condies de trabalho e salrio, viabilizando tambm formas de participao dos
funcionrios nas polticas estatais e nos meios de administrao em busca da melhoria
da qualidade dos servios pblicos; implica em mudanas mais gerais no aparelho de
Estado no sentido de ampliar a esfera pblica no privada e no burguesa favorecendo o
conjunto das classes trabalhadoras.
A CUT, ancorada nos segmentos principais da classe trabalhadora, um espao
privilegiado para a discusso do resgate do sentido do trabalho pblico e da
transformao do Estado. Nesse aspecto, as greves no setor pblico tm demonstrado
limites por no colocar claramente essas questes. No h entre trabalhadores do setor
pblico e privado uma pauta de solidariedade e uma agenda estratgica de articulao
entre os dois setores claramente definida. Os eventos das greves dos petroleiros e dos
professores mostram essa deficincia, apesar dos apoios observados.
Ou seja, a questo da organizao sindical dos servidores pblicos na CUT
parte de um problema maior que envolve os projetos possveis acerca do Estado e da
esfera pblica nas suas relaes com a sociedade de classes. A percepo da CUT sobre
a dimenso poltica e pblica avanava durante todo esse processo conforme ficou
demonstrado em algumas iniciativas recentes (sempre polmicas) no sentido de propor
(e contrapor) e procurar influenciar as polticas pblicas e sociais, cujos desdobramentos
interferem no cotidiano e na objetividade do mundo do trabalho.
No contexto atual do Brasil, as dimenses mais agudas da crise no mundo do
trabalho tendem a se aprofundar, atingindo o sindicalismo do setor privado. No caso do
Estado, as propostas de reformas tambm vo significar um duro golpe nas condies
de trabalho e emprego dos funcionrios pblicos atingindo os sindicatos em ntida
situao de desgaste e crise.
O grande desafio parece encontrar os nexos e os pontos de articulao entre as
lgicas aparentemente diversas dos movimentos que vivem os trabalhadores de um setor
e outro. Teoricamente, essa discusso envolve o problema das relaes entre economia e
poltica, entre o privado e o pblico, o Estado e o mercado. Mais difcil que desenvolver
essa discusso terica, captar na prtica, na luta prtica, como e quais estratgias os
trabalhadores devem seguir para enfrentar ou mesmo buscar alternativas s lgicas
diversas e particulares entre o Estado e a sociedade, buscando uma nova hegemonia na
sociedade civil.

3. PERSPECTIVAS DAS RELAES DE TRABALHO NO ESTADO


BRASILEIRO

Para avaliar as perspectivas das relaes de trabalho no setor pblico nos limites
deste artigo, preciso considerar dois momentos: o primeiro, relativo aos
relacionamentos no mbito mais geral do governo federal, estadual e municipal at o
final do segundo mandato de FHC e o segundo, relativo aos dois primeiros anos do
governo Lula.
O quadro mais geral do setor pblico federal entre meados dos anos 90 e incios
dos 2000, ficou marcado pela ao dos dois governos de FHC, cujo programa poltico
combinava a reforma do aparelho do Estado, com o ajuste da poltica econmica
orquestrada pelo FMI. As privatizaes e as polticas de reestruturao do Estado
colocaram os sindicatos de servidores pblicos na defensiva e na oposio ao governo,
indicando a permanncia geral dos problemas nas relaes de trabalho. As dificuldades
do primeiro perodo dadas pelo endurecimento das negociaes, pelo pacote de
conteno de despesas pblicas, erroneamente chamado de reforma administrativa, pelo
adiamento constante na correo geral dos salrios pblicos federais, permaneceram ao
longo do segundo mandato. Isto tem provocado um desmantelamento do Estado em
reas importantes para a populao trabalhadora, como previdncia, sade, educao,
segurana, justia e emprego e provocado movimentos recorrentes dos servidores
pblicos marcados por greves longas e negociaes truncadas.
As motivaes das greves continuam sendo sobretudo econmicas, em torno dos
reajustes salariais, manuteno ou ampliao de benefcios e melhorias das condies de
trabalho. H tambm registros de movimentos paredistas contrrios s polticas de
reformas do Estado, desde as privatizaes, reforma da previdncia e administrativa.
As greves dos professores das universidades federais, desencadeadas no
perodo FHC, revelam em diversos aspectos as dificuldades que temos apontado para o
desenvolvimento das relaes de trabalho e do sindicalismo no setor pblico. Em um
dos casos, contaram-se 90 dias de greve em nvel nacional e as relaes com o governo
foram marcadas pela morosidade dos processos de negociao, desgaste do movimento
grevista e falta de perspectiva na discusso da poltica educacional de ensino superior
no regime democrtico. Diferente de outros pases mais avanados, cujas decises
governamentais do ensino pblico superior so tomadas com a participao direta das
entidades dos professores, no Brasil a caracterstica geral de desconfiana e
divergncia entre as partes. Soma-se a isto, a deteriorao dos salrios dos docentes e
dos funcionrios pblicos federais em geral.
No campo sindical, a situao tambm complicada. No contexto do
movimento grevista, foram reveladas divergncias de orientaes entre a diretoria da
ANDES (Sindicato Nacional), e o Comando de Greve. Um grande esforo nacional de
mobilizao, com 52 universidades paralisadas, por aproximadamente 3 meses, um dos
recordes grevistas da histria trabalhista do pas, para conquistar o direito de negociar e
participar da poltica salarial e educacional das universidades federais. verdade que o
movimento conseguiu mudar um pouco da postura anti-sindical da pasta da educao do
governo dito social-democrata. Lentamente o ministro da educao foi cedendo em
algumas de suas decises polticas para as universidades, dada a expanso e a
manuteno do movimento grevista, mas h muitas dvidas a respeito dos resultados
prticos do movimento. O desgaste do movimento no plano interno e externo das
universidades foi evidente. A dimenso pblica foi diretamente atingida.
No houve represso policial, mas, tambm no houve efetividade nas
negociaes trabalhistas, no surgiram mecanismos de soluo, mediao ou arbitragem
do conflito e no houve de fato uma melhora nas relaes de trabalho dentro do Estado
democrtico constitucional.
O resultado de tudo isso diante das ameaas do setor pblico desde a
aposentadoria precoce de servidores ou mesmo a perda de talentos para o setor privado
ou outros setores mais valorizados do Estado.
At o final do governo FHC em 2002, essa situao manteve-se recorrente
caracterizando a maneira de lidar com o conflito e com as relaes de trabalho cada vez
mais desgastadas dentro do Estado.
Com algumas excees, este comportamento difcil entre servidores e governo
federal tem-se reproduzido no mbito dos estados e municpios agravado pela
aprovao da Lei Camata de responsabilidade fiscal.
A greve desencadeada pelos professores da rede pblica estadual de So Paulo
no primeiro semestre de 1998, conduzida pelo Sindicato da Apeoesp, com todo o mrito
e esprito de luta considerado em um momento de fragilidade sindical em geral, nasceu
morta, no obteve nenhuma conquista e terminou em pancadaria. O conflito no
ocorreu entre a polcia e os professores, mas, entre os prprios professores, entre as
lideranas e os agrupamentos que disputam o poder de representao sindical no interior
da categoria. um sinal evidente do distanciamento entre as bases e as lideranas e da
incapacidade de mobilizar o conjunto dos professores para a greve como se fazia
anteriormente.
A deteriorao das condies de trabalho no Estado de So Paulo tem
provocado inmeros movimentos paredistas nos diversos setores. O problema principal
a deteriorao dos servios e do atendimento pblico que tal poltica provoca.
Dois casos recentes foram reveladores desta situao. A greve dos servidores e
professores das universidades estaduais no primeiro semestre de 2004 e a maior greve j
registrada no setor administrativo da Justia do Estado de So Paulo que durou 91 dias.
No primeiro caso, os efeitos da greve j so conhecidos: comprometimento da qualidade
de ensino e do ano letivo, desgaste nas relaes entre servidores e reitorias e resultados
econmicos questionveis de um movimento difcil de ser mantido. No segundo caso, a
greve indita de 91 dias provocou 12 milhes de processos parados, 600 mil sentenas e
400 mil audincias deixaram de ser realizadas, 1500 presos no foram soltos e o tempo
da regularizao dos servios pode atingir 4 anos segundo OAB e servidores, conforme
reportagem da Folha de S.Paulo de 29 de setembro de 2004.
Esta situao no Estado de So Paulo foi denunciada pelo presidente da CUT,
Luiz Marinho, em artigo Os servidores e o governo estadual (Folha de S. Paulo, de 16
de junho de 2004) no qual uma das chamadas era a seguinte: Ao dar as costas para o
funcionalismo, Geraldo Alckmin s colabora para sucatear ainda mais o servio pblico
estadual, porque alm da falta de estrutura e equipamentos pblicos ... causa
descontentamento e desmotiva os trabalhadores do Estado. Em seguida defende A
democratizao das relaes de trabalho no setor pblico o caminho para resgatar a
credibilidade no governo estadual, nos servios e no funcionalismo e para trazer alvio
populao, que sofre com as greves. ... Pedimos a criao de uma mesa permanente
de negociao para discutir no apenas salrios, mas tambm as condies de trabalho
necessrias para garantir um atendimento de qualidade no servio pblico.
Esta passagem revela a proposta dos governos do PT e da direo da CUT para
as relaes de trabalho no setor pblico: reconhecimento do direito de greve e de
negociao e a composio de mesas permanentes de negociao entre servidores e
governo.
No mbito do Municpio de So Paulo os sucessores de Luisa Erundina, Paulo
Maluf e Pita, romperam o relacionamento conquistado entre servidores, sindicatos e
governo municipal, fazendo voltar s relaes da poca do autoritarismo militar.
No governo Marta Suplicy (2001-2004), retomou-se o caminho da
democratizao das relaes de trabalho no setor pblico com a instalao do Sistema
de Negociao Permanente SINP para encaminhar as reivindicaes do sindicalismo
municipal. O SINP constitui-se em uma medida importante e traduz a idia do Contrato
Coletivo de Trabalho no setor pblico, envolvendo secretarias municipais e mais de 150
mil servidores representados por mais de 20 sindicatos e entidades associativas.
Com a eleio de Jos Serra para o governo municipal corre-se o risco da perda
do investimento pblico realizado e da descontinuidade administrativa como ocorreu
anteriormente e as relaes de trabalho voltarem ao patamar inicial.
Passado o longo perodo de dificuldades que o setor pblico experimentou,
desde Collor e mais efetivamente com os dois governos de FHC aconteceu o
inesperado: Lula foi eleito. As expectativas de mudana de rumo eram grandes.
Aparentemente, como foi apontado neste estudo, havia chegado a hora do acerto de
contas dos trabalhadores em geral e do setor pblico em particular, no sentido de uma
reviso profunda das polticas chamadas de desmonte, conforme se observava no
discurso do PT, da CUT e dos sindicatos dos servidores pblicos sobre os processos de
reestruturao do Estado dirigida pelo PSDB e as suas alianas conservadoras.
A histria na realidade foi outra. As medidas iniciais do Governo Lula iniciadas
pela reforma da previdncia e mais recentemente com a chamada reforma universitria
PROUNI - produziram o que j estava esboado. Divergncias no interior do
movimento sindical cutista com ameaas e desligamentos de sindicatos da central e um
aprofundamento da oposio em relao ao Governo Lula. Entidades dos funcionrios
pblicos federais e estaduais com destaque aos setores da educao superior, retomaram
o campo da oposio poltica e passaram a acusar o governo de traio s causas dos
servidores pblicos e dos trabalhadores e ainda de continuidade em relao s polticas
neoliberais do governo anterior.
No entanto, no primeiro embate entre servidores federais e governo Lula em
2003, as negociaes encontraram espao favorvel diante das iniciativas negociadoras
presentes nos ministrios que cuidam do assunto no Governo. A exemplo das
prefeituras petistas procurou-se introduzir uma mesa permanente de negociao no setor
pblico federal.
Este incio positivo, tudo indica poder ser obscurecido pela falta de perspectiva
mais geral sobre a recuperao do setor pblico e uma efetiva alterao das polticas
neoliberais anteriores. Os casos da reforma da previdncia e da reforma do ensino
superior, as anunciadas mudanas na rea sindical e trabalhista, somadas manuteno
de uma poltica econmica conservadora, provocaram as primeiras rupturas polticas,
partidrias e sindicais.
Neste contexto e na ocasio da reforma da previdncia, o presidente da CUT,
Luis Marinho e o representante da CONSESF Conselho de Entidades dos Servidores
Federais travaram polmica pblica e aparentemente posicionavam-se em campos
opostos. No mesmo perodo, um manifesto dos economistas foi lanado reivindicando
mudanas na poltica econmica.
No plano poltico e partidrio, a expulso de deputados federais e a debandada
dos intelectuais esquerda do PT alimentaram o projeto de fundao de um novo
partido. O PSOL.
No plano sindical, no fechamento deste trabalho, deparamo-nos com uma
situao que refora o quadro desenhado. O ltimo boletim da ADUSP Associao
dos Docentes da USP/Seo Sindical da ANDES (janeiro de 2005) informa atravs de
debate com lideranas sindicais de esquerda de dentro e de fora da CUT que a filiao
de entidades de servidores pblicos est em questo. Aps a iniciativa no mbito de um
dos movimentos dos trabalhadores da previdncia social dirigido pela FENASPS
Federao Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Sade, Trabalho, Previdncia e
Assistncia Social, no sentido de uma desfiliao da CUT, o mesmo debate est
agendado para ocorrer oficialmente com relao ao movimento sindical nacional dos
docentes de nvel superior ANDES - Sindicato Nacional. O que de fato vai acontecer
uma diviso mais intensa do movimento sindical pblico e deste com o governo. O que
no se sabe, se com isto os servidores pblicos se afastam mais ou menos da classe
trabalhadora que est fora do Estado.
A leitura mais geral sobre o incio do governo Lula era de uma certa dificuldade
no campo gerencial e administrativo. Mas, este processo natural para todos os
governos que ascendem ao poder e de equacionamento mais fcil medida do tempo.
Muito mais complexas so as questes de natureza poltica e ideolgica que levaram o
governo do PT a manter um discurso difuso e na prtica reproduzir o modo antigo de
lidar com a coisa pblica. Para alguns, esta situao j estava escrita nas estrelas,
convenes e pronunciamentos da direo oficial do Partido. Para outros, uma decepo
e um desencantamento.
Caberia perguntar qual o futuro do Estado e do setor pblico na batuta de
Lula? A situao bastante complexa e paradoxal. Por exemplo, o governo anuncia
mesa de negociao com participao dos servidores; anuncia novas contrataes por
concurso pblico para substituir os servidores que se aposentam a roldo com um
discurso de recuperao do setor. A necessidade de servidores federais ser em poucos
anos acima de 120 mil.
Frente a este quadro os desafios do movimento sindical do setor pblico
amplificaram-se. Antes, relativamente unidos com os demais trabalhadores contra um
governo neoliberal. Agora, desunidos com os mesmos trabalhadores que se tornaram
governo. As perspectivas de novas relaes de trabalho e de um outro Estado vo se
esvaindo. Como se v por vrios motivos o caminho da liberdade e da democracia
continua obnubilado e cada vez mais desfigurado no Brasil.

Arnaldo Jos Frana Mazzei Nogueira professor titular do Departamento


de Administrao da FEA/PUC-SP e professor doutor do Departamento de
Administrao da FEA-USP.

Publicou Gesto Estratgica das Relaes de Trabalho no Livro As


pessoas na organizao. Editora Gente, 2002.

Publicou O trabalho sob a tutela do Estado. Histria Viva, 2004.

Esta no prelo o livro A liberdade desfigurada: a trajetria do sindicalismo


no setor pblico brasileiro. Editora Expresso Popular, 2005.
ANEXO

SINDICATOS, GREVES E CONFLITOS NO SETOR PBLICO

* Entrevista concedida a Paulo Alves (Editor Sindical) e publicada na Tribuna de Santos


em abril de 2004.
* Entrevista revista e corrigida pelo entrevistado em fevereiro de 2005.

A Tribuna - A partir do dia 20 de abril (2004) o Pas pode ter seis categorias de
servidores federais em greve. O que est acontecendo?

Arnaldo Mazzei Nogueira - O problema dos servidores vem desde a entrada do Collor.
As categorias do servio pblico no tm o salrio corrigido de acordo com os ndices
inflacionrios. O que ocorre agora a cobrana de uma herana enorme dos governos
anteriores. H dificuldade em se produzir acordos a contento para as duas partes. um
conflito que se arrasta h muito tempo, o que gera um desafio enorme porque a
expectativa de melhoria para os servidores tambm era enorme.

AT - De uma maneira geral, os servidores federais tm do que reclamar?

Nogueira - Sim. O curioso que no setor privado existe um dinamismo salarial na


relao de trabalho, e pelo menos uma vez por ano ocorre o acerto de contas nas
convenes coletivas de trabalho. J, os servidores dependem da boa vontade do
Governo. Os professores das universidades federais e estaduais, por exemplo, vivem
uma situao complicada do ponto de vista salarial. Algumas categorias de servidores
federais tm mais a reclamar do que outras.

AT - O relacionamento estreito entre o funcionalismo federal e o PT/CUT. O sr.


acredita que a militncia esperava outra poltica trabalhista para o servio pblico
federal neste Governo?

Nogueira - relativo, porque h categorias especiais de servidores federais com


formao superior, minoritrias e com maior poder de barganha que no so filiadas a
CUT e nem so petistas. Mas, os funcionrios da previdncia, educao e de nvel
mdio e os funcionrios e professores das universidades so mais ligados a CUT e ao
PT e geralmente suas lideranas apiam a ala esquerda. Por isso, impossvel
generalizar. Existem entidades dos servidores pblicos importantes que no so cutistas.
Na pesquisa que fiz os militantes dos sindicatos dos servidores pblicos federais tinham
maior proximidade com o PT e a CUT e quase 90% votaram em Lula contra o FHC.
Havia neste segmento uma expectativa grande de mudana da poltica salarial e de
recuperao do setor pblico. Esse pessoal teve uma decepo grande com relao ao
governo.

AT -Alguns servidores que ocupam cargo de direo sindical expressam


descontentamento na maneira como os servidores so tratados. O sr. acredita que este
sentimento de descontentamento possa estar generalizado no funcionalismo?

Nogueira Sim possvel imaginar a baixa estima do servidor federal. Nos governos
anteriores o funcionalismo teve a imagem do bode expiatrio como um dos principais
problemas do Pas, relacionado com privilgio, desperdcio e gasto pblico. Tenho
impresso que essa imagem leva ao descontentamento e no s uma expresso da
direo sindical, mas do funcionalismo de uma maneira geral. Uma bandeira importante
para a poltica de recursos humanos do governo federal seria exatamente aumentar a
auto-estima do servidor e mostrar a importncia estratgica do seu trabalho e que o
custo do servidor vale a pena para a sociedade. Uma boa gesto de recursos humanos do
Estado pode reverter este quadro, melhorando a qualidade do servio pblico.
possvel combinar reivindicao salarial e o compromisso da melhoria da qualidade do
servio pblico. importante que a sociedade perceba esta qualidade para haver a
valorizao pblica do servio pblico.

AT - Aparentemente o descontentamento de parte dos servidores com o Governo no


provocou crise interna na CUT. O sr. acredita que a central passe ilesa pelos
movimentos reivindicatrios?

Nogueira As pesquisas sobre a CUT, mostram uma presena macia dos servidores
pblicos nas estruturas e nos eventos da central. Mas, h uma ambigidade na CUT
porque os sindicatos dos setores privados e estatais mercantis so hegemnicos na
central e nem sempre esto de acordo com os servidores da administrao direta. A
reivindicao dos servidores pblicos no atinge esses setores, o que significa que no
se mobilizam em solidariedade com ao setor pblico federal, estadual e municipal. Essa
divergncia existe, e a CUT no passar ilesa, caso o governo desprezar os sindicatos
dos setores pblicos. Isto pode implicar em uma crise interna na CUT com reflexo no
Governo. Muitos quadros da CUT foram incorporados ao Governo Federal.

AT - A CUT mudou sua maneira de agir neste Governo?

Nogueira - Mudou. A independncia em relao ao Governo e ao PT seria uma maneira


mais correta de agir neste momento. Mas no tenhamos esta iluso. A CUT governo e
est amplamente no governo e pode exercer um papel importante de mediao de uma
negociao entre servidores e governo. A impresso geral que a central est dando
uma trgua, bastante moderada, quanto aos rumos do Governo Lula. Como se estivesse
no aguardo. Neste sentido, h uma mudana de ao, porque a CUT era mais incisiva e
radical nos Governos anteriores. Fora FHC e fora FMI. Os grupos sindicais organizados
mais esquerda vo incomodar a vida da CUT. No entanto, numa viso mais ampla,
essa atitude moderada da central no vai ser rejeitada pela maioria dos trabalhadores do
setor privado.

AT - O presidente da Federao Nacional dos Policiais Federais, Francisco Garisto,


desconfia que todas essas greves tenham articulao da CUT para o Governo poder
alegar no ter dinheiro para atender a todos, e dessa forma acabar no dando os reajustes
pedidos. O sr. acredita nesta tese?

Nogueira No acredito. Isso especulao que no ajuda em nada na maturidade das


relaes entre os servidores e o prprio Governo. Imaginar essa capacidade de
manipulao e atribuir um poder deste tamanho aos lderes ingenuidade. Esse
pensamento s contribui para a diviso do movimento. O Governo est fazendo
propostas e pode ser que no atenda s reivindicaes dos servidores, mas est
propondo. E no podemos esquecer que esse um governo com larga experincia em
negociar.
AT - A CUT , ou pode vir a ser, um brao do Governo?

Nogueira - um problema clssico: a relao entre sindicatos, partidos polticos e


estado. Evidentemente que o governo Lula foi apoiado por todas as tendncias da CUT,
talvez com exceo de alguns grupos minoritrios mais esquerda como o PSTU.
Quanto maior o envolvimento da CUT como um brao do governo, maior ser o
conflito interno na central. Pode dar apoio ao Governo, mas colocar-se como um brao
no movimento sindical um equvoco. Se fizer isso, pode ir perdendo sua identidade
como movimento sindical autntico, como sindicalismo moderno que se pautou pela
independncia ao Governo. Mas, no se pode negar que o Governo imaginava encontrar
apoio na CUT porque a origem do prprio Governo est ligada a este movimento.

AT - Neste cenrio de greves temos a reforma sindical, onde os sindicatos


independentes reclamam da forma como o Frum Nacional do Trabalho conduziu os
debates. Que cenrio sindical o sr. projeta aps a reforma?

Nogueira - primeira vista a reforma sindical no atinge o setor pblico da


administrao direta. A reforma est centrada na estrutura da CLT e essa estrutura
atinge apenas uma parte do setor pblico de carter mercantil, mas no o seu conjunto.
O setor pblico tem estrutura sindical diferente do setor privado. A estrutura sindical
celetista tem um desenho de sindicalismo nico, por categoria, poder normativo da
Justia do Trabalho tem intervem nos conflitos trabalhistas. Os servidores federais e os
estatutrios tm uma dinmica diferente estrutura sindical celetista. uma estrutura
livre; uma estrutura criada fora do padro normativo da CLT. Nas universidades
pblicas, por exemplo, a ANDES Sindicato Nacional uma entidade nacional e que
se organiza por sees sindicais em cada universidade, e essas sees podem ter
estadual e local. A CLT no prev como os professores pblicos devem se organizar.
Mas, os professores da rede privada organizam-se com base na CLT. A grande
expectativa do setor pblico com a Reforma Sindical a garantia de negociao como
existe para os trabalhadores da CLT.

AT - A reforma vai induzir os sindicatos a se filiarem a uma central em busca de


proteo. Qual central deve sair fortalecida aps a reforma?

Nogueira - uma incgnita. De uma certa forma, a nica central que responde a todos
os critrios de organizao proposta pelo Frum Nacional do Trabalho a CUT. Em
segundo lugar, vem a Fora Sindical. Estas centrais esto definindo os critrios de
representatividade e querem para ter direito formal negociao. Seguramente a Fora
sindical ter maior dificuldades porque pode no corresponder a alguns critrios como
nmero de filiados na base dos sindicatos. Os nmeros da Fora Sindical sempre foram
duvidosos. As demais centrais vo ter um perodo para se adaptarem nova norma, mas
j est havendo uma corrida dos sindicatos e federaes para se filiarem s centrais.
Est prevista a manuteno da independncia da confederao s centrais, o que mostra
que uma acomodao das centrais sindicais dentro da estrutura sindical celetista,
formalizando o que era informal. Os servidores pblicos no devem participar desta
maneira no processo.

AT - O sr. acredita num remanejamento de foras dentro dos grupos polticos internos
da CUT?
Nogueira - A eleio do Luiz Marinho mostrou que a Articulao mantem a hegemonia
na CUT. Mas, pode haver alguma recomposio dos grupos internos. Isto vai depender
da militncia sindical e petista em relao ao Governo Lula. No est fechado o
remanejamento de foras polticas, e isso pode ocorrer se o descontentamento do setor
pblico for intenso. Pode tambm chegar ao setor privado caso no ocorram medidas
para diminuir o desemprego, cessar as demisses e recompor o poder aquisitivo dos
salrios. De outro lado, pode haver o fortalecimento da posio hegemnica, porque o
poder muito atrativo no Brasil e pode atrair novos sindicatos, federaes e fortalecer
uma posio mais favorvel ao Governo. preciso avaliar o comportamento dessas
foras no prximo congresso da CUT previsto para 2005.

AT - Parte do movimento sindical acusou o Governo passado do desmantelamento do


servio pblico e o enfraquecimento dos servidores. O sr. acredita na mudana deste
contexto?
Nogueira - Tenho impresso, pelo que conheo da trajetria do PT e da sua militncia e
de alguns dirigentes, que sempre houve uma crena grande na capacidade do setor
pblico em fazer coisas interessantes. O PT nunca foi favorvel terceirizao e nem a
que Organizaes sociais e no governamentais ocupassem o lugar do Estado. Ao
contrrio, o PT apresentava um programa engajado no combate a esta poltica de
desmonte. Essa uma obrigao deste Governo, a de mostrar respeito coisa pblica.
Acredito que esse cenrio est ainda indefinido. O fato do Governo tentar um acordo
com os servidores e anunciar contrataes no servio pblico demonstra um pouco de
boa vontade neste sentido. Acredito na valorizao das organizaes pblicas.

AT - Os protestos devem se concentrar no servio pblico, ou a possvel retomada do


crescimento econmico pode levar a greve para o setor privado?
Nogueira - No setor privado o medo do desemprego muito grande e tenho impresso
que a negociao dos sindicatos troca a manuteno do emprego por outras
reivindicaes. Isso mostra que os sindicatos esto na velha posio defensiva, mas se
houver uma maior retomada econmica, existe cenrio favorvel para se recuperar a
renda, e isso condio sine qua non para o prprio crescimento. O quadro de
prosperidade econmica pode animar o movimento sindical a lutar pela recomposio
dos salrios. Se no se recuperar o poder aquisitivo do salrio, difcil o crescimento.
No d para pensar somente na questo externa, em exportao. Ou seja, os protestos
no devem se concentrar s nos servios pblicos. Mas, os servidores pblicos por
enquanto tm uma situao favorvel porque tm estabilidade no emprego e
formalidade na relao do trabalho, uma relao estatutria protegida; o que favorvel
a um sindicato mais combativo. Enquanto na economia privada prospera a terceirizao,
a informalidade e as demisses, o que cria dificuldade para a atuao sindical.
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