UNIVERSIDADEESTADUALDOMARANHO

CENTRODECINCIASSOCIAISAPLICADAS
PROGRAMADEPS-GRADUAOEMDESENVOLVIMENTOSOCIOESPACIALE
REGIONAL



EDUARDO CELESTINO CORDEIRO






INSTITUCIONALIZAO METROPOLITANA SOBRE ESPAOS NO-
METROPOLITANOS:ocasodaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus















SoLus
2014


EDUARDO CELESTINO CORDEIRO

INSTITUCIONALIZAO METROPOLITANA SOBRE ESPAOS NO-

METROPOLITANOS: ocasodaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus


Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
GraduaoemDesenvolvimentoSocioespacial
e Regional da Universidade Estadual do
Maranho, como requisito para obteno do
ttulo de Mestre em Desenvolvimento
SocioespacialeRegional.

Orientador: Prof. Dr. Carlos Frederico Lago

Burnett.

rea de concentrao: Desenvolvimento,

EstadoeDiversidadeRegional.

Linhadepesquisa:Desenvolvimento,Estadoe
DiversidadeRegional.

SoLus
2014


EDUARDO CELESTINO CORDEIRO

INSTITUCIONALIZAO METROPOLITANA SOBRE ESPAOS NO-

METROPOLITANOS:ocasodaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
GraduaoemDesenvolvimentoSocioespacial
e Regional da Universidade Estadual do
Maranho, como requisito para obteno do
ttulodeMestre.

Aprovadoemde____de______2014.

BANCAEXAMINADORA


______________________________________________________
Prof.Dr.CarlosFredericoLagoBurnett



______________________________________________________
Prof.Dr.AntnioJosdeArajoFerreira



______________________________________________________
Profa.Dra.RaimundaNonatadoNascimentoSantana


AGRADECIMENTOS

Produzirumtrabalhoacadmiconuncafoitarefafcilparamim,aindamaisemse
tratando de atender s formalidades exigidas. Na verdade, o item Agradecimentos no se
constituiuemalgo obrigatrio,isto ,imposto pela ABNT,assimcomo a Dedicatriae a
Epgrafe, entre outros itens. Mas, no momento, no serei aquele que ousar transgredir a
norma no escrita da boa etiqueta acadmica. Se assim fizesse, apenas perderia a
oportunidade de trazer para esta produo (formal) algo de mim mesmo, algo que no seja
somenteocontedoacadmiconormatizado(ounormalizado)exigidoparaobtenodottulo
demestre.Tambmperderiaumachancedesocializarmeusentimentodegratidosvrias
pessoas que contriburam para tal resultado, sentimento que nem sempre consigo expressar
pessoalmente(olhosnosolhos).Portanto,nofugireidaetiqueta,masprocurareiexpressaro
quedefatosinto,deformamaispessoalpossvel.
Primeiramente, agradeo aos meus pais, tanto os deste mundo material, como a
Deus.Aeste,devoapazquesentiadepoisdasminhasoraes,desdemuitoantesdeadentrar
noprogramademestrado,equemeacompanhouaolongodatrajetria.Seguramente,devoa
Deusmuitomais.Porm,comodifcilserpreciso,agradeo-lheportudo.
Quantoaosmeuspaisdesangue,JaneMariaCelestinoCordeiroeLuizGonzaga
Cordeiro Neto, sou grato por todas as condies e sentidos necessrios que me fizeram
caminhar rumo vida acadmica. Frente a um mundo em que o valor de uma atividade
produtiva(comoacincia),amide,estabelecidoemfunodesuacapacidadederetorno
financeiro, sempre fico abismado por ter de vocs, em particular do meu pai, um
incondicional apoio, quando escolhi a Geografia como campo profissional. Alis, devo
minhamenosportodoesseapoiocomseucaractersticoentusiasmoamimdirigido,
mastambmpelasoraesfeitasemmomentosimportantesdomestrado,comoodaseleo,
porexemplo.Paieme,obrigado.
Aindanoroldaquelescujascontribuiesforamdecisivasparaconseguiadentrar
nomestradoeconcluirapresentepesquisa,minhaesposafoi,certamente,aquemaisatuou
diretamente em todo processo. Foi ela que no me deixou devagar, quando tinha que me
preparar para seleo do mestrado. Ao meu lado, tambm contribuiu na organizao das
ideiasedorumodapesquisa,poissempresemostrouinteressadaemtratardasmaisvariadas
inquietudes pertinente a tal trabalho. De certa forma, at mesmo seus esbravejar contribuiu
paraoandamentodapesquisa,quandoociodestrutivorecaiasobremim.Porissoemuito
mais,obrigadominhaamadaesposa,HelenLorenaRodriguesEliasCordeiro.


Tambmnopossodeixardefazerrefernciaaosamigosquecolaboraramparao
desenvolvimento da pesquisa, algunscomcontribuies diretas construoda dissertao,
outros fazendo com que eu a esquecesse totalmente. Quando digo esquecer, refiro-me aos
momentosnecessrios(ociocriativo)parasuperarafadigamentalsubsequenteahorasde
leituras e redaes. Foram muitos os amigos (inclusive aos da famlia) com que pude
recarregar as baterias, permitir-me esquecer. Porm, creio que alguns merecem meu
explcitoagradecimento, por quase sempre atenderemaos meus convites (s vezes, apelos).
Ento, obrigado Jos Herbet, por ser quase sempre presente nesses momentos de
esquecimentos.Obrigado,tambm,aRobertoW.Junior,RicardoLimaeMacielJr.
Quanto queles que contriburam na produo da pesquisa propriamente dita, o
primeironomequemevemmenteodeCarlosRerissonRochadaCosta.Obrigado,irmo,
pelasorientaeseopinies.Seucompromissoeentusiasmocomaatividadeacadmicaso
referenciais para mim, bem como os de Svio Jos Dias Rodrigues e Ubiratane de Morais
Rodrigues. Para mim, vocs j eram professores acadmicos muito antes das formalidades
exigidas.
Outros amigos colaboradores diretos e indiretos foram os companheiros do
ProgramadePs-GraduaoemDesenvolvimentoSocioespacialeRegional(PPDSR).Devo,
emespecial,aJosenildeCidreiraDornelesdeMoraes,pelaexcelenterevisogramatical,feita
com doura, sem deixar de ser criteriosa. Meu obrigado, tambm, a Yata Anderson, pelos
mapas(confeccionadosdegraa,comoelemesmogostadelembrar),eaCarlosWellington
Martins,porrevisaranormatizao(ounormalizao)dotextofinal.
Naverdade,muitosoutrosdomestradocontriburamparaodesenvolvimentoda
pesquisa. Citaria todos os nomes, mas em especial: os professores, Antnio Jos Ferreira
(pelas contribuies tericas) e Zulene Muniz Barbosa (pelas palavras e atitudes que
alimentaram minha confiana); os companheiros, Hlio Mattos (por torna-se um amigo),
AnteroCarneiro(porquebraracareticedosmomentosmaisnormaisdomestrado,semperder
o entusiasmo pelo saber crtico), Tiago Silva (por compartilhar o mesmo objeto de estudo),
Adriana Coelho (por ter sido uma das colegas mais prximas do mestrado), Rose de Lima
(pormefazerrirmuito,mesmoquandoprecisvamosprestarmaisatenosaulas);e,enfim,
MariaGracimilaeElizete,pelodiversosapoiosadministrativoseobomhumornasecretaria
doprograma.
necessrio tambm agradecer professora Raimunda Nonata do Nascimento,
pela crtica alis, muito bem redigida produzida sobre o material que fiz para a
qualificao. Suas sugestes e observaes foram muito pertinentes ao desenvolvimento da


pesquisa, assim como as do professor Antnio Jos, que tambm comps a banca da
qualificao.Abemdaverdade,eusairdaqualificaosentindoqueefetivamenteapesquisa
poderiasetornarmelhor,mesmoqueotempo(prazos)nocontribusse.
Finalmente, agradeo ao meu orientador, Carlos Frederico Lago Burnett, cujas
contribuiestericasderam-sepormeiodasaulasministradasnoprogramaedasconversas
acerca da pesquisa propriamente dita. Passado dois anos de convivncia, hoje no tenho
dvidasqueoprofessorFred,comoochamamos,foiumaoportunidadedeaprenderalgoque
efetivamente ansiava, pois, acredito, ver nele uma perspectiva terica a qual tenho buscado
desde que graduei. Ainda sinto que estou longe do amadurecimento terico almejado, mas
obrigadopelaoportunidadedecontinuarnacaminhada.


RESUMO

O estudo remete-se ao fenmeno brasileiro das institucionalizaes metropolitanas,

intensificado nas ltimas dcadas, mesmo quando a condio metropolitana do espao em
questocontroversa.Assimocorreunocasoestudado:aRegioMetropolitanadaGrande
So Lus (RMGSL). Criada desde 1989, esta rea de planejamento ainda no teve sua
instnciaadministrativaefetivada,masnodeixoudesertemadeinteressepoltico.Analisar
os propsitos, implicaes e possibilidade dessa institucionalizao formaram o objetivo
central da pesquisa, alcanado atravs de levantamentos bibiogrficos e documentais,
entrevistas e observaes em campo. Com base na abordagem terica que toma o espao
comoprodutoecondionecessriarealizaodedadasociedade,aanlisedaGrandeSo
Lus discutiu as implicaes mutuadas entre sua condio institucional e a espacial. Os
resultados demonstram que a criao da RMGSL pode at ter sido motivada pela
possibilidade de servir como instrumento de controle de um ente federado sobre outros.
Porm, tal possibilidade/capacidade hoje restrita, devido s novas condies polticas e
institucionais do ps-1988. Uma vez compreendida essa situao, est havendo uma defesa
maior pela institucionalizao metropolitana. As expectativas de haver com isso uma maior
priorizao, por parte do Poder Pblico, sobre uma regio metropolitana, aumentam ainda
mais essa busca pela metropolizao. Alm disso, uma srie de problemas regionais
(intermunicipais) na Grande So Lus tem promovido a institucionalizao metropolitana
comoalternativa,senoanica,aomenosamelhor.

Palavras-chave: Institucionalizao metropolitana. Regio Metropolitana da Grande So

Lus.


ABSTRACT
ThestudyreferstothephenomenonofBrazilianmetropolitaninstitutionalization,intensified
in recent decades, even when the condition of the metropolitan area in question is
controversial. This occurred in the case study: the Metropolitan Region of So Lus
(MRGSL). Established since 1989, this planning area has not had its administrative
proceedingscarriedout,butitwasstillthesubjectofpoliticalinterest.Analyzethepurpose,
implications and possible institutionalization of this formed the central research objective,
achieved through bibliography and documentary surveys, interviews and field observations.
Basedonthetheoreticalapproachthatconsidersspaceasaproductandnecessarycondition
for the realization of a given society, the analysis of Greater St. Louis discussed the
implications borrowed from institutional and spatial condition. The results demonstrate that
the creation of RMGSL may even have been motivated by the possibility of serving as an
instrumentofcontrolofafederatedentityoverothers.Butsuchapossibility/capacitytoday
is restricted due to the new political and institutional conditions of the post-1988. Once we
understandthis,thereisagreaterdefensebymetropolitaninstitutionalization.Expectationsdo
withitgreaterprioritizationonthepartofthegovernment,onametropolitanregion,further
enhancethisquestfor"metropolis".Inaddition,anumberofregionalissues(inter)inGreater
St. Louis metropolitan institutionalization has promotedas analternative, ifnot the only,at
leastthebest.

Keywords: MetropolitanInstitutionalization.MetropolitanRegionofSoLus.


LISTA DE FIGURAS

Figura1-Exemplodousodainstitucionalizaometropolitanacomocritriodedotaode
recursospblicos.................................................................................................................68

Figura2-ProjetosaprovadosdoPAC2-MobilidadeGrandesCidadesemSoLusenos
demaismunicpiosdaIlha....................................................................................................70

Figura3-MapadosmunicpiosintegrantesdaRMGSL......................................................76

Figura4-1EncontrodoFrumMetropolitanodaGrandeSoLus....................................88

Figura5-MapadaregiodeinflunciadeSoLus,segundooREGIC2007...................100

Figura 6 - Mapa comparativo da ocupao da Ilha do Maranho entre aos anos de 1992 e
2010...................................................................................................................................104

Figura 7 - Comparativo dereasalteradas pela ocupao urbanaem localidadesconurbadas

(2007-2012).....................................................................................................................118

LISTA DE GRFICOS

Grfico1-CrescimentodonmerodeRegiesMetropolitanasnoBrasil............................45

Grfico 2 Participao percentual da populao rural e urbana no total de domiclios

brasileiros,entre1950a2010...............................................................................................47

Grfico3-Ritmodecrescimentopopulacionaldasmetrpolesbrasileiras...........................48

Grfico4-NmerodeRegiesMetropolitanasporperodosdeanos...................................51

Grfico5-Regiesmetropolitanascriadasporano(1973a2013).......................................51

Grfico 6 - Nmero de regies metropolitanas criadas, at 2013, segundo Unidade da

Federao............................................................................................................................52

Grfico7-TempohabitualdedeslocamentoparaotrabalhonosmunicpiosdaRMGSLem
2010...................................................................................................................................111

Grfico8-Evoluodaquantidadedeautomveis,nibusemotocicletasnaRMGSL,entre
2001a2012.......................................................................................................................113


LISTA DE QUADROS

Quadro1-Corredordenibus-SoLus(MA)-NovoAnelVirio-trecho1....................71

Quadro2-Corredordenibus-SoLus(MA)-AvenidaMetropolitanadeSoLus........71

Quadro3-reaslimtrofessfronteirasdeSoLuseSoJosdeRibamar,equetiveram
redefinidasasrespectivaslocalizaesmunicipais...............................................................83

Quadro4-Orankingdafrotadeveculos(capitais),emdezembrode2012.......................114

LISTA DE TABELAS

Tabela1-Taxamdiageomtricadecrescimentoanualdapopulaobrasileira,porsituao
dodomiclio(1950a2010)..................................................................................................46

Tabela2-PopulaoeNmerodeCidadesnoBrasil,segundoClassesdeTamanho(1950a
1991)...................................................................................................................................48

Tabela3-Assetecidadesdecrescimentomaisacentuadoentre1970e2000*.....................49

Tabela4-Metrpolesbrasileirasnorankingmunicipal,segundoProdutoInternoBruto,em
2003.....................................................................................................................................66

Tabela 5 - Grupos definidos pelo PAC Mobilidade Grandes Cidades, segundo volume
populacional,proponenteselegveisedistribuioderecursos.............................................69

Tabela6-PopulaototaletaxadecrescimentodosmunicpiosdaRMGSL,1980a2010...97

Tabela7-ProdutoInternoBrutoapreoscorrentes(MilReais)em2011 ........................98

Tabela 8 - Valor Adicionado Bruto, segundo os setores de atividades e impostos sobre

produtos,apreoscorrentes(valoresemR$1.000).RMGSL,2011.....................................99

Tabela9-ParticipaodosImpostos,Agropecuria,IndustrialeServiosnacomposiodos
PIBsmunicipaisdaRMGSL,emporcentagem...................................................................100

Tabela 10 - Movimentao total de cargas nos Portos organizados e Terminais de uso

Privativo(TUP),porsentido,portipodenavegaoepornaturezademercadoria.SoLus
MA,2001e2012...............................................................................................................101

Tabela11-MovimentaodasprincipaismercadoriasnosPortosorganizadoseTerminaisde
usoPrivativo,portipodenavegao,emSoLusMA,2012.........................................102

Tabela 12 - Pessoas que frequentavamescola ou creche, por local de estudo, na RMGSLe

seusmunicpios,em2010..................................................................................................106

Tabela13-PessoasresidentesemdomicliosparticularesnosmunicpiosdaGrandeSoLus,
quefrequentavamescolaoucreche,segundoolocaldaescolaoucrechequefrequentavameo
cursoquefrequentavamem2010.......................................................................................107

Tabela 14 - Quantidade de alunos do Ensino Fundamental e Ensino Mdio, residentes na

GrandeSoLuseseusmunicpios(2000e2010)..............................................................108

Tabela15-Pessoasde10anosoumaisdeidade,ocupadasnasemanadereferncia,porlocal
deexercciodotrabalhoprincipal,nosmunicpiosdaGrandeSoLusem2010................109

Tabela 16 - Pessoas ocupadas na semana de referncia, por local de exerccio do trabalho

principalnaRMGSLeseusmunicpios(2010)..................................................................110


Tabela17-Pessoasquefrequentavamescolaoucreche,porlocaldaescolanaRMGSLeseus
municpios(2010)..............................................................................................................110

Tabela18-Pessoasde10anosoumaisdeidade,ocupadasnasemanadereferncia,que,no
trabalho principal, trabalhavam fora do domiclio e retornavam diariamente ao domiclio,
exclusive as pessoas que trabalhavam em mais de um municpio ou pas, residentes nos
municpiosdaRMGSL(2010)...........................................................................................112

Tabela19-FrotadeveculonosmunicpiosdaGrandeSoLus,entre2001e2012..........114

Tabela20-Populaoemsituaodeextremapobrezanosmunicpios.............................120

LISTA DE SIGLAS E ABREVIAES

AgnciaNacionaldeTransportesAquaviriosANTAQ
readeConcentraoPopulacionalACP
reasmetropolitanasprincipaisAMP
ConselhodeAdministraoeDesenvolvimentodaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus
COADEGS
ConstituioFederalCF
DepartamentoNacionaldeTrnsitoDENATRAN
DistritoFederalDF
EmpresaMaranhensedeAdministraoPorturiaEMAP
ImpostoPredialTerritorialUrbanoIPTU
ImpostosobreTransmissodeBensImveisITBI
ndicedeDesenvolvimentoHumanoIDH
InstitutodaCidade,PesquisaePlanejamentoUrbanoeRuralINCID
InstitutodeEconomiaAplicadaIPEA
InstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatsticasIBGE
InstitutoMaranhensedeEstudosSocioeconmicoseCartogrficosIMESC
LeiComplementarEstadualLCE
MinhaCasaMinhaVidaMCMV
MinistriodasCidadesMCidades
NovasTecnologiasdaInformaoedaComunicaoNTIC
ObservatriodasMetrpolesOM
ProdutoInternoBrutoPIB
ProgramadeAceleraodoCrescimentoPAC
ProgramadeatendimentoHabitacionalatravsdoSetorPblico-PR-MORADIA
RedetransfronteiriasRTF
RegiodeInflunciadasCidades-REGIC
RegioMetropolitanaRM
RegioMetropolitanadaGrandeSoLusRMGSL
RegiesIntegradasdeDesenvolvimentosEconmicoRIDE
SecretariadeEstadodasCidadeseDesenvolvimentoUrbanoSECID
SecretariaMunicipaldeArticulaoeDesenvolvimentoMetropolitanoSADEM


SecretariaMunicipaldeTrnsitoeTransporteSMTT
SecretariaNacionaldeTransporteedaMobilidadeUrbanaSeMob
Secretaria-AdjuntadeAssuntosMetropolitanosSAAM
SecretariasEstaduaisdeGovernoeSuperintendnciadaZonaFrancadeManaus
SUFRAMA.
SindicatodasIndstriasdaConstruoCivildoEstadodoMaranhoSINDUSCON-MA
SindicatodosEngenheirosdoMaranhoSENGE-MA
ValorAdicionadoBrutoVAB


SUMRIO

1 INTRODUO..........................................................................................................14

2 DA METROPOLIZAO COMO FENMENO ESPACIAL

INSTITUCIONALIZAOMETROPOLITANA...............................................................25

3 INSTITUCIONALIZAO METROPOLITANA NO BRASIL: UM TRUNFO

ESTRATGICOADOTADONOMARANHO................................................................42

3.1 A criao de regies metropolitanas no Maranho.................................................53

3.2 Dos espaos prioritrios priorizao da criao de regies metropolitanas........62

4 REGIO METROPOLITANA DA GRANDE SO LUS (RMGSL): a origem e as

possibilidadesdeumacontradioentreoinstitucionaleoespacial.....................................75

4.1 A institucionalizao da RMGSL:ainvenoeimplicaesdeumespaoconcebido

75

4.2 O espao da RMGSL em produo: as prticas locais e a materializao dos

problemas intermunicipais................................................................................................95

4.2.1 Pequeno perfil socioeconmico da RMGSL.............................................................97

4.2.2 Da dinmica de integrao intermunicipal aos problemas da RMGSL: uma busca

pelo espao vivido.............................................................................................................103

4.2.3 Dos fluxos intermunicipais, aos problemas intermunicipais de Transporte e

Mobilidade na RMGSL...................................................................................................105

4.2.4 Outras situaes de interesses metropolitanos: problemas intermunicipais

relacionadosdegradaoambientaldaproduosocialdoespaourbano........................116

5 CONCLUSES........................................................................................................123

REFERNCIAS...............................................................................................................131
 14

1 INTRODUO

Em 2005, Fbio Csar Alves da Cunha estampa no ttulo de sua tese de

doutorado o jocoso termo metrpole de papel. Na capa, ele traz a charge Londrina
Metrpole..., onde a realidade local ilustrada atravs de figuras tpicas das fictcias
metrpoleshollywoodianas,comdiretoasuper-homemegorilagigante.Emtomsatrico,
Cunha aludiu uma sria questo: a institucionalizao de regies metropolitanas sobre
espaosno-metropolitanos.
Sem entrar no mrito das particularidades histricas (e espaciais), o caso da
institucionalizao da Regio Metropolitana de Londrina, ocorrida em 1998, guarda
algumas semelhanas com outras criadasno pas, inclusive a da RMGSL. Pode-se dizer,
porexemplo,queaproposiodeseinstituiressasduasregiesremontadcadade1970;
emambososcasos,estudostcnicosdeabrangncianacionalnoclassificaramoreferido
espaocomometropolitano;amobilizaopolticaemtornodaquestorecebeurelevante
destaquenosrespectivoslocaise,acimadetudo,agesto metropolitana,umdosprincipais
propsitos da institucionalizao metropolitana, at hoje no se efetivou no saiu do
papel,parasevalerdeumaexpressousadalocalmenteemambososcasos.
Alis,nasduasexperincias,osrespectivosespaosurbanostemservidocomo
fundamentoparaseadotarumagestometropolitana.Issoporquesetratadeespaosonde
a urbanizao materializou problemas que ultrapassam os limites municipais, o que
exigiria, em tese, uma gesto intergovernamental, como preconiza a institucionalizao
metropolitana.
Na verdade, desde a dcada de 1950, a urbanizao brasileira ganhou
expresses preocupantes em vrios territrios do pas, sobretudo nas cidades mais
populosas,ondeametropolizaocomeouasematerializare,comela,muitosproblemas
de cunho intermunicipal. A partir da, a institucionalizao metropolitana comea a ser
apresentadacomopromissoraalternativaparaenfrentamentodosproblemasnascidoscom
aconurbaodecidades.
No Brasil, a despeito das experincias prvias nas esferas estaduais e
municipais, a institucionalizao pretendida ganhou forma concreta durante a dcada de
1970,quandooGovernoFederalcrialegalmenteasnoveprimeirasregiesmetropolitanas
(RMs) do pas. Todas as nove RMs criadas constituam-se em espaos importantes no
conjuntoeconmicodopas,poiseramregiesdenotveisconcentraespopulacionaise
amplos raios de influncia na rede urbana nacional. Mesmo assim, no foram poucos os
 15

crticos que questionaram algumas dessas institucionalizaes, tendo como premissa a

alegaodequeelasocorreramsobreespaosno-metropolitanos.
Emgeral,osqueassimdefenderamtaltese,alegaramestaremrespaldadospor
critrios tcnicos de classificao dos espaos urbanos. Trabalhos nesse sentido foram
realizadosemnvelnacional,eclassificaramvriascidadessededeRMsinstitudascomo
sendo diferente da categoria metrpole. Seria, ento, uma evidncia de que as
institucionalizaesmetropolitanasnocorresponderamsempreaofatometropolitano.
Noquepesepossibilidadenecessria,alisdesefazerumacrticadessas
classificaes cientficas, tem sido notrio o movimento de criao de novas RMs em
desacordo com tais classificaes. Na verdade, o nmero de RMs institudas parece ser
menor apenas do que a quantidade de iniciativas legislativas pretendendo criar novas ou
integrarmaismunicpiossRMsexistentes.
Seguindoessatendncia,oMaranhofoioprimeiroEstadoacriarsuaprpria
RM, to logo a nova Constituio do Brasil tenha repassado aos Estados-membros tal
competncia. Assim, em 1989, cria-se a Regio Metropolitana da Grande So Lus
(RMGSL), uma forma institucional concebida, em tese, para integrar o que, em geral,
fragmentado,asaesgovernamentaissobreterritriosfederados.
No entanto, at hoje, este pretenso objetivo no ultrapassou o plano da
abstraojurdico-legalcontidanestainstitucionalizao.AcriaodaRMGSL,portanto,
ainda no redundou num mecanismo efetivo de cooperao e coordenao entre os
governos abarcados. Enquanto questo pblica, ela passou por perodos em que ficouao
largodaspautaspoltica;tambmpormomentosemqueesteverestritaatenodealguns
poucosgovernos;mas,atualmentetemrecebidomuitomaiscentralidade.
A princpio, instituir dado espao como metropolitano dot-lo de uma
referncia social atrelada figura da metrpole, esta que historicamente foi sinnimo de
espao urbano de subordinao ampliada, portanto produzido para isto. Ocorre que tal
produonosedeuisentadeproblemas;aocontrrio,gerousituaesdifceisdeserem
tratadas apenas na escala de dado governo local inserido num espao efetivamente
regional,qualseja,aregiometropolitana.
Nessecontexto,acriaolegaldeRMsnasceucomorespostasocialaquestes
caractersticas da cidade metropolitana, efetivamente vivida, percebida e concebida em
suas singularidades espaciais. Nesse caso, h algo de controverso no fenmeno que
reconhececomometropolitanosterritriosquenadaoupoucotmhavercomestapretensa
condioespacial.
 16

Por outro lado, o prprio espao metropolitano no e nem foi uma forma
precisa, passvel de lhe apreender os traos constituintes e elaborar o modelo de
classificao vlido para qualquer que sejam as condies histricas de dado perodo e
lugar, mas, as classificaes so possveis e mesmo necessrias, haja vista a persistncia
histricadosespaosmetropolitanosesuascondiesproblemticas.Ademais,nocampo
cientfico, no faltam metodologias pautadas em critrios definidos conforme as
especificidadesdascondieshistricas.
NoBrasil,vriosesforosnessesentidojforamrealizados,aoseestabelecer
critrios de classificao da tipologia do espao urbano nacional. Dentre estes estudos,
destacam-seosrealizadospeloInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatsticas(IBGE),os
do Instituto de Economia Aplicada (IPEA) e os produzidos pelo Observatrio das
Metrpoles (OM). Mesmo com tais subsdios tcnicos, as institucionalizaes de regies
metropolitanas no pas nunca se deram rigorosamente alinhadas s tipologias assim
definidasdoespaourbano.
Frente ao grandenmero de novas RMs institudase outras muitas propostas
de criao ou ampliao das existentes, todo este trabalho classificatrio parece ser
desconsiderado. Por serem constitudas atravs de metodologias especficas e com bases
tericas, as tipologias da resultantes so tomadas como sendo pautadas em critrios
tcnicos,emdetrimentosdospolticos.Joscritriosadotadosnacriaodasmetrpoles
depapelparecemmenosevidentes.
Dentre aqueles que estudam a questo metropolitana no Brasil, alega-se o
predomniodousodecritrios polticos,emvezdostcnicos,nacriaolegaldasregies
metropolitanas no pas, mas, afinal, qual o sentido, ou melhor, o fundamento dessas
institucionalizaes? E, na condio de produtos sociais, quais interesses ou propsitos
elasrespondemeinterferem?
EmsetratandodaquestometropolitananoBrasil,somuitasaspesquisasque
abordam as RMs legais indiferentemente dos motivos que as instituram. Porm, as
indagaes sobre o propsito das institucionalizaes metropolitanas de papel tm
aparecido em vrios estudos, mesmo que de forma secundria (cf. MOURA, LIBARDI,
BARION, 2006; FIRKOWSKI, 2011; CUNHA, 2005). Neste caso, as proposies mais
comuns entendem tais institucionalizaes como estratgias para captao de recursos
pblicos ou uma resposta necessidade de estabelecer certo planejamento regional.
Tambm h quem destaque motivaes de mbito estritamente individual, alegando que
instituirumlugarcomometropolitanopromoveriapoliticamenteoagentedestaao.
 17

De qualquer forma, poucos estudos tiveram realmente o objetivo central de

examinar tais proposies. O que aqui ser exposto, certamente no findar todas as
dvidassobreatemtica,masconstitui-senumacontribuioacercadestefenmenoque
abrange21dos27estadosbrasileiros.
O esforo seria demasiadamente grande, ainda que louvvel, se as respostas
fossem procuradas atravs de uma detalhada investigao emprica de todas as
manifestaes do fenmeno no Brasil. Aqui, portanto, o foco se deu sem se limitar
sobreumdoscasosdeinstitucionalizaometropolitanaocorridonoMaranho:aRMGSL,
ousimplesmente,aGrandeSoLus.
AssimcomoamaioriadasRMscriadasdepoisde1988,aGrandeSoLusno
aparece como um espao metropolitano nos estudos que classificaram as cidades
brasileiras.IssonoquerdizerqueaproduoespacialdestaRMtenhasidoinexpressiva.
Ao contrrio, os municpios da Grande So Lus, notadamente os situados na Ilha do
Maranho, j apresentavam forte integrao espacial, o que resultou na formao de um
espao urbano plurimunicipal, o que gerou tambm situaes-problema intermunicipais,
mas,apesardos24anosdecriao,aGrandeSoLusnuncaseefetivou.Asaspasso
necessriasparasinalizaraexistnciadeusosesentidosambguosdotermonombitoda
prpria regio. Fala-se, por exemplo, na necessidade de efetivar a Grande So Lus,
tir-la do papel, concretizar sua metropolizao. So enunciados polissmicos e
polivalentes,que,porisso,dificultamoentendimentodaquesto.
Todasessasdenominaesforamobservadasnombitogovernamental,porm
no se restringem a ele. Na verdade, a metropolizao da RMGSL, seja l qual for o
significadoeousoadotado,temsetornadoassuntocomum,debatidonocotidiano,mesmo
que de forma incipiente. H evidncias para ligar este novo interesse a um conjunto de
mobilizaes politicamente orientadas e que nada ou pouco tem haver com o fenmeno
metropolitano. Porm, a metropolizao permeia os assuntos externos ao mbito
governamental tambm em funo de outras condicionalidades espaciais, sobretudo a
facetaproblemticadoviverintermunicipal,ouseja,osproblemasintermunicipais.
Aasseroanteriorconstitui-senumpressupostoaserinvestigado,masocerto
que,umavezinstituda,aRMGSLtorna-sequestopblica,algocriadoparasertratado
naesferagovernamentalsejaparaoperacionaliz-loouneg-lo.Desdeento,nofaltam
os que, em discursos, defendem o primeiro caminho, mesmo que suas aes indiquem o
contrrio,enquantooutrosanegam,deformadeclaradaouvelada.
 18

De qualquer maneira, ao menos nos ltimos quatro ou cinco anos, a

metropolizao da Grande So Lus tem ganhado mais destaque, e deixou de ser uma
no-questo, como outrora foi. Exemplo disso o maior nmero de publicaes e
pesquisas em torno da questo, bem como a incluso do tema na agenda poltica de
partidos e setores da dita sociedade civil organizada. Com isso, legitima-se, cada dia a
mais, a metropolizao da Grande So Lus, como uma realidade factual, mesmo a
contrassensodeclassificaestcnicas,nomenosvlidas.
Se o quadro parece confuso, no por pura incapacidade de analis-lo, mas
sim porque as aes em tela ocultam intenes estranhas s prprias referncias
(simblicas e materiais) usadas por quem as professam. Mas, o estranho a identificado,
assim lhe parece quando o ponto de vista advm de um mbito terico-conceitual, em
particular, o da Geografia que em si, no escapa pretenso utpica da pureza
conceitual, to comum na cincia como um todo. Deste ponto de vista, So Lus no
umametrpole,tampoucoametropolizao,simplesfatoinstitucional.
Diante do exposto, levanta-se a seguinte questo: por que efetivar a Grande
So Lus, tir-la do papel,fazer sua metropolizaoacontecer?Emoutras palavras,
qual o propsito de uma institucionalizao metropolitana sobre espaos no-
metropolitanos?AdvidanonasceenemselimitaRMGSL,suscitadapelofenmeno
nacional das institucionalizaes metropolitanas incompatvel com o fato espacial em
questo.Comoestudodecaso,apesquisaapresentadadevecontribuirparaoentendimento
dessefenmeno,expondosuascontradiesepossibilidades,apartirdainstitucionalizao
daRMGSL,semperderdevistaotodonacional.
Assimsendo,pararesponderoproblema,bemcomoasoutrasquestesqueo
norteiam, estabeleceu-se como objetivo geral analisar os propsitos (interesses),
implicaes e possibilidades da RMGSL. Para tanto, objetivos mais especficos foram
delineados: a) conhecer os sentidos e fundamentos histricos da metropolizao; b)
identificar os processos e condies que implicaram na institucionalizao das regies
metropolitanas no Brasil e no Maranho; c) analisar o desenvolvimento histrico da
RMGSL,enquantoumespaoinstitudo,esuaspossibilidades,frenteaoespaovivido.
Quantoperspectivatericaadotadanaanlise,parte-sedacompreensoque
colocaoespaocomoprodutoecondionecessriarealizaodedadasociedade.Trata-
se de uma leitura terica relativamente recente, iniciada por volta das dcadas de 1960,
cujocarterpolticodaproduodomundodestacado,desdesuamaterialidade(formas)
aos significados a ela atribudos (contedos). Nesse sentido, so fundamentais as
 19

contribuies de Henri Lefebvre, Manuel Castells e David Harvey, lanadas a partir da

dcadade1970.
Assim conceituado, o espao deixa de ser mero vazio1, no qual matria e
energiaestosituadas.Eleprprio,naunidadedesuaspartesconstitutivas,umarealidade
material perceptvel, logo concebvel, representvel. O homem, enquanto ser social e
atravsdesuavivncia,apreendeseuespao,poisnoescapaaestacondioconcreta,ao
mesmotempoemqueoproduzeporeletransformado.Portanto,oconceitodeespao
aquiutilizado,toma-ocomoprodutosocial(nuncaacabado)equeresponde,antesdetudo,
adeterminadosinteressesunsmaishegemnicosqueoutros.
Porserassimconstitudo,oespaoexpressaemsuasfeiesosresultadosdas
relaes sociais que o produziu, inclusive as contradies. Logo, a produo espacial
tambmideologicamenteconduzidaparadissimulartaiscontradies,ocultarrelaese
interesses em jogo. Utilizado dessa maneira, o espao desempenha um papel poltico
especfico,definidoconformeosinteresseseascondiesdestasrelaes.Porvezes,isso
redunda em representaes institucionalizadas acerca do espao, tomando-o como algo
distintodoquevivido,percebidoeconcebidoporindivduoseclasses.
Certamente, os trabalhos de Lacoste comprovam essa utilidade poltica do
espao, pois demonstram que o conhecimento geogrfico no s subsidia a ao militar
entre Estados-naes, mas tambm permite a estes, traarem estratgias de controle de
sua populao. Ele demonstra isso quando fala dos geografismos e do conceito de
regio, usados para escamotear as diferenas e as contradies entre diversos grupos
sociaisqueseencontramnoslugareseterritrio.
Quando tratou das representaes do espao, Lacoste (1988) ensejou a
discusso sobre a multiplicidade de formas com que o conhecimento do espao se
transverte em ferramenta poltica. Nesse sentido, ele demonstrou como uma construo
ideolgicadoconceitoderegioserviusestratgiasdecontroleeunificaonacional,e
destacouaimpregnaodeargumentosgeogrficosnoessencialdodiscursopoltico2.
Henri Lefebvre, contemporneo de Lacoste, tambm dedicou anlise da
utilidade poltica das representaes espaciais e seu vnculo ideolgico com a produo

1
Sobre o posicionamento clssico das cincias, e predominante at a dcada de 1970, Lefebvre (2007)
observa:Nomelhordoscasos,oespaopassavaporummeiovazio,recipienteindiferenteaocontedo,mas
definido segundo certos critrios inexprimidos: absoluto, tico-geomtrico, euclidiano-cartesiano-
newtoniano(p.3).
2
Hoje, mais do que nunca, so argumentos de tipo geogrfico que impregnam o essencial do discurso
poltico,querserefiramaosproblemasregionalistas,ousobreosquegiram,anvelplanetrio,emtornode
centroeperiferia,doNorteedoSul.(LACOSTE,1988,p.24)
 20

cientfica.Aoseumodo,elediscorreucomocertaprticatericaengendraumespao
mental, ilusoriamente exterior ideologia. (2007, p.16), e como esse espao mental
torna-se,porseuturno,olugardeumaprticatericadistintadaprticasocial(2007,
p.16). A este espao mental, o autor tambm denomina de espao concebido, uma
representaoquenoraroemergedoEstado,queoinstituie,comisso,vale-sedelecomo
trunfonaorganizaoespacial.
Desse modo, a perspectiva terica adotada tentou captar esta utilidade, ou
melhor, o uso da representaoespacial como ferramenta poltica institudaemforma de
leie,porissomesmo,tilaocontroleexercidoatravsdoEstado.Nesteponto,oEstado
vistoemsuaformamaisgeral,comoumconjuntodeinstituiespblicasqueagemsobre
territrios determinados de forma a organiza-los. Nessa perspectiva, o Estado aparece
como instituio fundamentalmente territorial, cujo exerccio do controle espacial
respalda-se numa [...] dupla dimenso fundadora: o pacto externo legitimador da sua
soberaniaeocontratosocialinterno,legitimadordacentralidadeterritorialdeobedincia
ssuasnormas(CASTRO,2005,p117).
Alm disso, o Estado aqui visto como uma arena de disputadas internas,
muitasdasquaisvisamexplicitamenteocontroleterritorial,namedidaemqueanorma
pblicaagesobreatotalidadedaspessoas,dasempresas,dasinstituiesedoterritrio
(SANTOS,2008,p.152).Estacondioocolocanumnvelsuperior,quandoseconsideraa
capacidade das organizaes em produzir eventos que incidam, num mesmo momento,
sobre reas extensas, afinal nem as instituies supranacionais, nem as empresas
multinacionaistmessepoder(SANTOS,2008,p.152).
Alis, as prprias normas que regem o funcionamento do Estado, no caso
brasileiro,estabeleceterritriospoltico-administrativos,isto,delimitaesespaciaispara
o exerccio deum governo.No caso brasileiro, o primeironveldessa divisod-se pela
definio dos territrios de cada um dos entes da federao. Assim, Unio, Estados,
DistritoFederaleMunicpiostminstitudosseusrespectivosterritrios,paragovern-los
deformaautnoma,notermosnaConstituioFederalde1988.
Todavia, esta mesma carta constitucional prev a possibilidade destes entes
institurem novos territrios poltico-administrativos, para que eles, isoladamente ou em
conjunto, adotem formas distintas de planejamento ou controle espacial. Dentre estas
formas, existem as regies metropolitanas, institudas para viabilizar uma alternativa de
gesto territorial sem excluir as de primeiro nvel, isto , aquelas referentes s
competnciasdecadaentefederado.
 21

Deste modo, apesar de seu carter abstrato, tais institucionalizaes tambm

funcionam como mecanismos da produo espacial. Por isso, no devem ser
negligenciadaspelaanlise.Eissonosedeveapenaspelafunoideolgica,isto,ade
convencer, para mudar o fazer. Instituda na forma de lei, a institucionalizao
metropolitana, esta representao espacial (ou espao concebido), tambm capaz de
interferirnaproduoespacial,namedidaemqueimpostacomonorma.Logo,obrigao
fazer.
No caso estudado, o espao concebido como metropolitano, a RMGSL,
mostra-se como uma representao ideologicamente construda e que ganhou uma
expresso normativa. Figurado como metropolitano, o espao da prtica social (ou o
espaopercebidoevivido,comoserefereLefebvre)nombitodaRMGSLpassaaconter
este referencial. A fora da representao nem sempre se nota de imediato, mas atravs
dela podem-se viabilizar aes que efetivamente reconduzem a produo do espao em
questo. Foiassim comas institucionalizaesmetropolitanas do GovernoMilitar, e no
seriadiferentenasmaisrecentes.
A partir de tal perspectiva terica, foram realizados procedimentos
metodolgicos para alcanar os objetivos propostos. Dentre eles, o levantamento
bibliogrficopermeoutodootrabalhoeserviu,tantoparareuniroselementosnecessrios
aoresgatehistrico,comotambm,paraestabelecerosmarcosconceituaisutilizados.
Outrabasedereconstituiohistricadaquestoforamosdocumentosoficiais
dos mais diversos tipos (dirios, leis, decretos, relatrios, etc) e matrias jornalsticas. A
partirdestasfontes,encontraram-sediscussespredominantesemtornodaRMGSL,bem
como as concepes contidas, contradies e possveis motivaes derivadas da prtica
poltica.
Paraatingirumlevantamentoadequadodessarealidade,sobretudonoquediz
respeitosrelaesintergovernamentaispertinentesRMGSL,observaesdiretasforam
realizadas,almdeentrevistaseconversas.Emgeral,asobservaesderam-seemeventos
realizados com o intudo de debater ou deliberar acerca da RM ou de problemas a ela
relacionados. Seminrios, fruns, conferncias e reunies de conselhos e comisses
pblicas formaram o campo destas observaes. J as entrevistas concentraram-se em
gestoresquetrataramdotema3.

3
Asentrevistascomrepresentantespolticoseleitosnoforampossveisemfunodano disponibilidade
porpartedosreferidos.Portanto,osdepoimentospblicosdadosemjornais,eventosoudocumentosoficiais,
serviramdebaseparainterpretaravisodaspessoasdestegrupo.
 22

H de considerar ainda como trabalho de campo, alguns momentos onde se

exps publicamente resultados parciais da pesquisa, quando de sua produo. Assim, a
partirdosquestionamentosexpostos,algumasmesasredondaseoutrasapresentaesorais
serviramcomoimportantesmomentosdedilogoselevantamentodeinfernciasdiversas.
Em todas estas fontes da pesquisa, atentou-se tambm para informaes que
indicassem possveis implicaes derivadas da institucionalizao da Grande So Lus.
Quanto s do campo institucional, destacou-se as possibilidades jurdicas sobre relaes
intergovernamentais,almdasrelacionadasspolticaspblicasurbanas.
No que diz respeito s implicaes espaciais, a ateno voltou-se s
condicionalidades estabelecidas pelos aspectos problemticos do espao plurimunicipal
pois, uma vez institudo o arranjo gestor da RM, os problemas que formalmente forem
reconhecidoscomointermunicipaispassamasertemadedeliberaesintergovernamentais
destearranjo.
Depoisdeconcludooandamentodapesquisapropriamentedita,organizou-se
a exposio de seus resultados a partir da seguinte estrutura: um captulo introdutrio,
seguidodetrsvoltadossinterrogaessecundriasemaisumparaconcluso.
DepoisdaIntroduo,nosegundocaptulo,faz-seumapanhadohistricodas
configuraesespaciaisconsagradascomometropolitanas,comintuitoderesgataralguns
sentidos atribudos aos termos metrpole, regio metropolitana e problema
metropolitano.Evidencia-seacorrelaoentreasmanifestaesespaciaiseasconcepes
atribudas questo metropolitana, com o objetivo de conhecer os sentidos histricos da
metropolizao.
Noterceirocaptulo,oescopoaidentificaodosprocessosecondiesque
implicaramnainstitucionalizaodasregiesmetropolitanasnoBrasilenoMaranho.O
pressuposto deste levantamento histrico foi o de que as institucionalizaes
metropolitanas, apesar de alegadamente serem respostas aos problemas metropolitanos,
serviram tambm como recurso estratgico indiferente da ocorrncia ou no de tais
problemas. Um trunfo, portanto, que restabelece as territorialidades jurdico-legais,
possibilitando outras formas de subordinar espaos divididos, poltica e
administrativamente. Usado inicialmente pela Unio, passou a ser cortejado por uns
estados,inclusiveoMaranho,ehojeteminteressadocadavezmaisaosagentesdaesfera
municipal.
Aindadentrodessecaptulo,foramabordadasatuaispossibilidadesabertaspara
um lugar institucionalizado como metropolitano, mas aquelas estabelecidas no plano das
 23

aesdoGovernoFederalevlidaparatodasasRMsdesdequesatisfeitasdeterminadas
condies.Logo,antecipa-se,semredundar,partedoquesertratadonocaptuloseguinte,
noquedizrespeitoapossibilidadesimplicadaspelainstitucionalizaodaRMGSL.
No quarto captulo, a anlise centra-se no desenvolvimento histrico da
RMGSL, enquanto um espao institudo e suas possibilidades, frente ao espao vivido.
Paratanto,abordou-seespecificamenteahistriadestaregio,osagenteseinteressesquea
instituram como metropolitana. Busca-se, com isso, a origem poltica desta contradio
estabelecidaentreoinstitucionaleespacial;entreoespao(metropolitano)concebidopelo
Estadoeasuaconstituioreal(no-metropolitana).Umadasquestesinvestigadasneste
captulo o significadoatribudo ao termo metropolizao da Grande So Lus ou sua
efetivao,usadonosdiscursosobservados,bemcomoodesenvolvimentodestedebate.
No mesmo captulo, a RM em questo vista a partir de sua constituio
espacial, com objetivo de identificar seus aspectos problemticos mais evidentes. Nesse
sentido, faz-se um paralelo entre o espao concebido nos discursos observados com o
espao vivido e percebido em sua interao regional. Parte-se do pressuposto de que, a
despeito de no se constituir espacialmente em uma regio metropolitana, a Grande So
Lus possui uma dinmica espacial fortemente intermunicipal, a qual gera situaes-
problemaquetmlegitimadooquelocalmenteseentendecomometropolizao.
Apsosmencionadoscaptulos,seguem-seasconsideraesfinaispertinentes
pesquisacomoumtodo.Sempretensodeconstituirumarespostadefinitivaoumesmo
completa, as consideraes expostas ajudam a entender os sentidos prtico e terico das
institucionalizaesmetropolitanasnoBrasile,emparticular,noMaranho.
Chegou-seconclusodequeumametropolizaoinstitucional,aocontrrio
doquesepodepressupordesuaorigemhistricainternacional,noadvmexclusivamente
danecessidadederesponderaumasituao-problemaderivadadoespaometropolitano,
propriamente dito. No caso brasileiro, a institucionalizao metropolitana serviu tambm
comorecursoestratgicodecontrolegeopoltico,sobretudonasmosdoGovernoMilitar.
Hoje, no entanto, a possibilidade depende das deliberaes dos governos
estaduaisemunicipais,quepodemsevalerdesserecursotantopararesolverlacunasentre
a gesto local e regional, como podem limitar seu uso a interesses mais particulares ou
restritosaumasescaladeatuao.OcasodaRMGSLumexemploclarodecomoesse
tipodeinstitucionalizaopodeocorrerindiferentementedoespaoemquestoserouno
metropolitano. Mas, de forma geral, a criao desta RM respondeu a interesses
 24

diferenciadosdeacordocomoscontextoshistricoseaesfera(governamentalouno),
qualosagentessesituavam.
Finalmente, os resultados aqui apresentados devem contribuir para o atual
debate em torno da efetivao da Grande So Lus. No necessariamente pela viso
terica que, no primeiro momento pode passar a ideia de simples constatao da
incongrunciaentreestaperspectivaeasdeordemprtico-institucional,ouseja,dombito
dapolticapartidria.Osresultadosencontradostambmtrazemelementosparaidentificar
ideias convergentes no plano poltico, o que possibilita uma rearticulao da prtica,
sobretudo quando o assunto a necessidade de estabelecer uma nova poltica regional
sobreespaosplurimunicipais,masdeformaanosereduziraummecanismoautoritrio
decontrole regional.

 25

2 DA METROPOLIZAO COMO FENMENO ESPACIAL

INSTITUCIONALIZAO METROPOLITANA

AmetropolizaonoBrasilno,enempoderiaser,umaquestorestritaaos
debates tericos. Por isso, os termos centrais da discusso, como, por exemplo,
metrpoleeregiometropolitana,apresentamdiferentesusosesignificados.Istofica
claro quando se contrasta o sentido da palavra metrpole em trs, por assim dizer,
mbitos sociais: o acadmico-terico, o poltico-partidrio e a dita sociedade civil
organizada. No obstante, no seio de cada um destes, tambm h polissemia e
polivalncia.EomesmovlidoquandosetratadoMaranho,poisodebatedaquesto
metropolitanaimpregnadodeentendimentosdiversos,concepestodsparesquantos
respectivasprticaseestratgiassubjacentes.
Opresentecaptulotemcomoobjetivoresgataralgunssentidoshistricosdos
termosmetrpole,regiometropolitanaeproblemametropolitano,destacando-sea
correlao entre as manifestaes espaciais produzidas em cada lugar dentro de um
perodo histrico e as concepes consagradas questo metropolitana. Limita-se aos
contextos internacionais mais paradigmticos questo, ou seja, o do Antigo Imprio
Grego (onde nasce o primeiro termo, para determinar certo fenmeno espacial), o da
Europa moderna (lugar da emergncia de novas manifestaes espaciais ditas
metropolitanas) e ao atual perodo (quando a metrpole torna-se efetivamente global,
induzindonovasdenominaes).
Aqui a ateno recai sobre longos processos histricos cuja manifestao
espacial constituiu-se, ao mesmo tempo, referncia e condio para produo dos
contedossemnticosdostermosemquesto4.Equandosetratademetrpole,ahistriae
o espao da Antiga Grcia aparecem como ponto de partida, quase sempre devido
etimologia.
Todavia, dadas s condies histricas, quase nenhum paralelismo pode ser
estabelecido entre o fenmeno nomeado pelo grego como metropolitano e os que se
sucederam. Certamente, a comparao mais prxima entre a metrpole grega e que
sucederam esteja no fato de todas tenham sido produzida de forma a desempenhar um

4
Irrelevanteseriaisto,seaperspectivatericaadotadanoconsiderasseoconhecimentocomosendoproduto
de umatotalidadehistrica mltiplaeintegral,poisdialtica.Justamentepor sermltipla, constituinoes
diferenciadas (histrica e geograficamente, por exemplo); e porque integral, subsidia a formulao de
categorias,essenciaisconstruodosconceitos.
 26

papel central num processo totalitrio conduzido por uma sociedade sobre outras e a si
mesma. Assim, as metrpoles teriam esse papel central, na medida em que elas se
constituram em espaos produzidos de forma a reunir as condies necessrias
subordinaodetodosdemaisespaosterritorializadospordadasociedade.
Durante o Imprio Grego, as conhecidas cidades-estados se destacavam na
funodereproduzi-lo.Tinham,portanto,queseremproduzidasparaodomniocolonial
da Grcia. Nesse sentido, algumas cidades desempenham no s um papel poltico-
econmico especfico, mas toda uma gama de atribuies voltadas manuteno e
expansodasociedadegregaincluindoaasdemaissociedadesque,pelaforaouno,
compunhamosistemadereproduosocialcomandadopelosgregos.
Portanto,essascidadesnosoapenaslocaisondeseinstalaasuperestrutura
poltico-administrativa de uma sociedade5 (CASTELLS, 1983, p.20), nem se limitam a
serapenas produto simples (umamercadoria, valor-de-troca)das relaes sociais,pois
tambmcondio importanteparaaprpriadinmicadomododeproduovigente,seja
elacapitalistaousocialista(LEFEBVRE,2008).Attemestasessnciascomunssdemais
cidades, todavia diferenciam-se por responder a um papel concretamente mais amplo:
subordinar outros espaos (territrios a serem controlados), sobretudo cidades, porterem
eles uma funo orgnica na reproduo geral da sociedade que institui e controla tal
conjuntoespacial.
No perodo da Grcia Antiga, essas cidades ficaram conhecidas atravs das
expressesoum, cuja traduomaispopularcidade-me,eotermo
latino corresponde a metrpolis. Porm, convm ressaltar que a palavra grega ,
derivadadogregoantigoo,significanosomenteme(mitra),mastambmalgo que
o maior de seu tipo; e e m, possuem o sentido de maternidade e de matriz,
respectivamente.
Portanto, a expresso grega referente metrpole no s remetia
incumbncianatural(naturalizadaporumasociedade)quecertacidade(polis, ou
) teria em relao a outras, ou seja, o controle, a dominao (a relao me/filhos

5
[...] a cidade um lugar geogrfico onde se instala a superestrutura poltico-administrativa de uma
sociedadequechegouaumpontodedesenvolvimentotcnicoesocial(naturalecultural)detalordemque
existeumadiferenciaodoprodutoemreproduosimpleseampliadadaforadetrabalho,chegandoaum
sistema de distribuio e de troca, que supe a existncia: 1. de um sistema de classes sociais; 2. de um
sistemapolticopermitindoaomesmotempoofuncionamentodoconjuntosocialeodomniodeumaclasse;
3.deumsistemainstitucionaldeinvestimento,emparticularnoqueconcerneculturaetcnica;4.deum
sistemadetrocacomoexterior.(CASTELLS,1983,p.20)
 27

comometfora),mastambmdenotava(oupassouadenotar)certagrandezaquantitativa,
nomenossimblica.
Decerto,ocorpomaterialdestascidades-mesengendravaarepresentaoque
consagrava a tais espaos o ttulo de grande; uma grandeza expressa pelo nmero de
habitantes, de monumentos, residncias e outros fixos e fluxos espaciais quantificveis6;
uma grandeza fundada no e pelo Poder da prxis grega, que carrega de sentido, de
contedosocial,tudoaquiloqueseapropriaecontrola.
Ento,adenominaodestaca,aomesmotempo,opapel,aforma eocontedo
tomadopelametrpoledoentoimprioheleno.Alis,aunidadeaparenteimplicadano
usodaexpressoimpriohelenonocondizcomaautonomiadesuascidades-estados,
nemcomasrespectivasdiversidadesespaciais.Detodomodo,nahistriaOcidental,este
conjuntodesociedadesrepresentouummarco,quandosetratadeprocessostotalitriosde
dominaoterritorialsupranacional.
Portanto, no toa que mais tarde, em meio a condies histricas
radicalmente distintas, o termo metrpole ir ser empregado para designar as naes
colonizadoras no incio do perodo moderno. Assim, por exemplo, Portugal, dos sculos
XVaXIX,ficouconhecidocomometrpole,emrelaossuascolnias.Ora,athoje
comum ver a expresso sendo utilizada em narrativas histricas relativas a este perodo,
apesardascondiesmateriaisdatotalidadehistricaserembemdistintas.
Porm, a partir do sculo XIX, tanto na anlise histrica como na prtica, a
palavrametrpolevoltaarecairsobreumacidadeouconjuntodelas,devidoaofenmeno
queiriatransformarasrelaessociaisinternacionais:aRevoluoIndustrial.
Asociedadequedasurgiaalicerava-seapartirdaproduoindustrial,cujas
possibilidadestcnicascolocavamocapitalismonumnovopatamar,muitomaiscapazde
extrair mais-valia, esteja ela onde estiver, e de reconstruir o mundo conforme seus
imperativos,condiespresentesepossibilidades.
Novamente, para atender a um processo totalitrio, as cidades deveriam ser
(re)configuradas algumas mais outras menos. Enquanto nas fbricas mquinas eram

6
Diferentementedosmonumentos,cujasdimenses,nmeroedistribuiogeogrficasomaisconhecidose
mesmoobservveis,ademografiadascidades-estadosgregasparecesertemacontroverso.Aomenosoque
indicaHunt(2012),aoresenharolivroThe Shotgun Method: The Demography of the Ancient Greek City-
State Culture,deMogensHermanHansen.SegundoHunt,osestudosdeHansencontrariamatesedequea
populao da Grcia clssica era preponderantemente rural, e afirma que, apesar da maioria das cidades-
estados serem pequenas, 40% da populao grega estavam concentradas em 10% do nmero destas
cidades.Otamanho mdiodestasgrandescidades,segundoHansen,erade 500quilmetrosquadradose
populao de 30mil pessoas, afirma Hunt. Contudo, no sculo IV a.C, a populao de Atenas, Siracusa e
Espartaforamestipuladas,nesteestudo,entre170,125e40milhabitantesrespectivamente.
 28

substitudas para elevar a produo, nas cidades onde elas situavam-se, sucessivas
transformaesespaciaisocorriamdeformaintensa,comobjetivoderesponderaompeto
deexpansoeacumulaocapitalista7.
Tudo isso, em ltima instncia, servira de combustvel e condio para a
projeomundialdasociedadeburguesaindustrial.Emmeiosmodernaspossibilidades
tcnicas, a escala planetria constitua-se o limite desta sociedade, e a metrpole
desempenhariaumpapelfundamentalnesteespaomundial.
SeduranteossculosXVaXVII,aEradosDescobrimentosestabeleceriauma
nova geografia do ecmeno, e com ela um mundial sistema de relaes conduzidas em
funo da extrao de mais-valia e concentrao de capital, com a Revoluo Industrial
essesistemaseconsolidariacommuitomaisrapidezeabrangncia.Ascidadesindustriais
desempenhariam um papel central, por reunir todas as foras produtivas localmente
necessriasaoavanoglobaldessaeconomiahegemnica,totalitria.
Isso no quer dizer que os demais espaos estivessem desprovidos de
condies vitais para a territorializao deste sistema-mundo; ao contrrio, justamente
porsuascontribuies(muitomaiscompulsrias,doquevoluntrias),viamatriaprima,
fora de trabalho e mercado consumidor, que estes locais passavam a integrar o sistema
cujoscentrosdecomandoestavamlocalizadosnasmetrpoleseuropeias.
Portanto,quandosetratadedistinguirmetrpolesdeno-metrpoles,passaser
necessrio considerar o plano das funes exercidas por cada espao na estruturao do
sistema-mundo em questo. A prpria forma espacial representar uma condio
necessria realizao dessa funo, o que explica tambm as mudanas percebidas nas
cidadescentrais.
Afinal,atribudassocialmente,taisfunessodesenvolvidasatravsdeaes,
queporsuavezsevalemdeobjetos,novosevelhos,fixosouno,bemcomosedeparam
com condies espaciais anteriormente produzidas (SANTOS, 2008). Logo, no difcil
relacionar o crescimento das cidades centrais (do processo de expanso do capitalismo
industrial) estruturao mundial da economia burguesa no perodo iniciado pela
RevoluoIndustrialatosculoXIX.

7
Noobstante,umpoucoantesdesteprocesso,aprpriacidadeseviuinvadidapelaindstria,queoutrora
selocalizavaprximasfontesdeenergiaematriaprima.Lefebvre(2008)bemressaltaisto,eocomparaa
outro fenmeno anterior, o da invaso do comrcio na cit. Diz-se invaso, pois no se tratou de um
movimento sem resistncia, e sim com conflitos, cujos exemplos Lefebvre mencionam na obra citada. O
desfechohistricofoiodetersidoacidademodificadaparareceberasnovasestruturaseconmicas,jque
suaprpriaconstituiocondionecessriaecondicionantedesta.
 29

Apolticaburguesa,assim,transformaria(nosemresistnciaselimites)esses
espaos,dando-lhesasformaseoscontedosnecessriostarefaporelamesmaatribuda.
Naprtica,issonosignificaapenasaltaconcentraodetrabalhoecapital,mastodoum
novo espao que comportasse tais elementos. Em termos mais apropriados, isso
significa a produo de um espao conformado s necessidades e condies histricas
estabelecidaspeloavanodosistemacapitalista.
Masoespaonoopalcovaziodasaeseobjetos,comoquiseramfazercr
os neo-positivistas da segunda metade do sculo XX (cf. GOTTDIENER, 1993;
LEFEBVRE,2007,SANTOS,2008).Suacomposioresultadaprxissociale,porisso,
no somente limitadaou potencializada pelascondiesmateriais (oambiente, sejaele
produtohumanoouno),mastambminstitucionaispresentes.
Deste modo, no se trata apenas, ou obrigatoriamente, de modificar o que
percebvel, isto , o ambiente do qual se obtm a paisagem, mas tambm alterar os
contedossociaisquedosentidosesignificadosatalmaterialidade.Ecomonasociedade
burguesa o Estado uma poderosaferramenta de territorializao porsua legitimidade
comomediadordosconflitosdeclasse,oquelhegarantetambmosrecursosnecessrios
,tereleumpapelcrucialnosajustesespaciaisdemandados.
Assim, na escala do espao metropolitano, o Estado foi constantemente
evocado para d respostas ao que se constitua como problema local. Porm, o espao
metropolitanodosculoXIXpsemxequecertoscontornosterritoriais,namedidaemque
a cidade-metrpole no se restringia mais aos limites poltico-administrativos
preestabelecidos.Oregionalpassaaserumaalternativaouformadiferenciadadeconceber
o espao metropolitano. E assim concebido, chegou a receber um arranjo institucional
prprionoslugaresondeacidade-metrpolemaisdeflagravasuascontradiesespaciais.
Ento,nofoiporacasoqueaprimeirainstitucionalizaometropolitanapartiu
da realidade citadina vivida na Inglaterra. No pice do capitalismo industrial do sculo
XIXcriadaaLondon County Council,em1888,que,segundoAlves(2009)foiprimeira
regiometropolitanainstitucionalizadadomundo.
Como centro estratgico da economia industrial, a cidade de Londres era
remodelada tanto na dimenso perceptvel (sua materialidade, o ambiente urbano), como
na sua constituio cognitiva (representaes). Este remodelar no vem sem problemas,
uns mais evidentes outros menos. De todo modo, ser da vivncia cotidiana desses
 30

problemas, que a institucionalizao metropolitana ganhar fora como possibilidade

socialmentenecessria8.
TalcomoasituaodaclassetrabalhadoranasgrandescidadesdaInglaterrado
sculo XIX (cf. ENGELS, 1985) constitua uma experincia (penosa) importante no
processo de constituio da conscincia de classe9, a vivncia do espao londrino em
profunda transformao iria lhe cunhar novas concepes. A partir do vivido, portanto,
emergeumnovopensarquepossibilitaerealizaformasalternativasdeagirefazerpoltica.
Assim, a institucionalizao metropolitana, em sua origem, no surge como
possibilidadenecessriaemfunodealgummodeloexternoouantepassado,muitomenos
puramenteideal(nosentidodeseraideiadesprovidadeumlugarreal,espaovivido).Ela
seimpsatravsdesituaesproduzidaspeloenoespaometropolitano.
Sendo, progressivamente, reconhecida como problemtica, a vivncia nessas
situaespossibilitounovapercepodosterritriospoltico-administrativos.Quantomais
acidade-metrpolecresciasobretaislimites,maisevidenteeraoamlgamaespacialaser
posto em questo. Novamente, foi na Inglaterra onde a emergncia dessa forma espacial
metropolitanaensejouasprimeirasalternativasinstitucionaisparatrat-la.
Londres do sculo XIX, para desenvolver sua base produtiva, mantinha
intensas relaescomcidades vizinhas. A dinmicaespacialentreessas cidadesfez com
queelascrescessemhorizontalmentedeformatangenteentresi,resultandonumamancha
urbana continua. O fenmeno ficou conhecido como conurbao, do termo ingls
conurbation, cujo sentido expressa a noo de cidades que atuam conjuntamente na
produo do urbano, assim percebido como unitrio. Desse modo, a expresso denota a
ideiadeco-ao,quedefatonoserestringiaconstituiodaformaespacial,talcomo
frisouCastells(1983),etemnasrelaesterritoriaisseufundamentoprincipal.

8
certoqueavivncianoproblemametropolitano,comorealidadeespacial,isto,concretacondioque
se est, mas a qual j existia e se fez, e a partir da qual se far , induz a busca por solues. Mas, esta
experinciapode,comoofoi,ser(des)locada,enquantorepresentao,espaoconcebido.Estarepresentao,
esteespaoconcebido,evocadapeloEstadoeseuscolaboradores(entreeles,aCincia)parafiguraroutros
espaos,queassimsometamorfoseadosemmetropolitanos,oquereclamaumasoluohomnima.Esteo
casodagestometropolitana,cujocarterparadigmticoquelhefoirevestidaafezserprodutoimportvel.
Diretaouindiretamente,voltar-se-aestadiscussonodecorrerdosdemaiscaptulos.
9
Os trabalhadores comeam a sentir que eles constituem uma classe na sua totalidade; eles tomam
conscinciadeque,isoladamentesofracos,representamtodosjuntosumafora;aseparaodaburguesia,a
elaboraodeconcepeseidiasprpriasdostrabalhadoresedesuasituao,aceleram-se;aconscinciade
queelestmdeseremoprimidosselhesimpe;ostrabalhadoresadquiremassimumaimportnciasociale
poltica. As grandes cidades so a sede do movimento operrio; ali que os operrios comeam a refletir
sobre sua situao e sua luta; ali que se manifesta primeiro a oposio entre proletrio e burguesia...
(ENGELS,1960apudLEFEBVRE,2001).
 31

Em verdade, este espao produzido atravs de dinmicas que o tornam

altamente integrado tanto na forma material (mancha urbana) como no seu contedo10
(relaesterritoriais)umespaosetorizado,divididoeminfinitosterritrios.Aprpria
dinmica econmica, como motor principal de suas relaes, no se realiza igualmente
sobre todas essas cidades, apesar de tambm estabelecer as ligaes que a unem.
Fragmentaoecoeso,portanto,umduplocarterdesteprocesso.
Assim,mesmoquecadafrao(totalidade)desempenheumafunonecessria
aodesenvolvimentodoconjunto,otodometropolitanomaterializadonaconurbaopossui
tambm fragmentaes territoriais. Dentre elas, constam os limites poltico-
administrativos. Por serem referncias bsicas para ao governamental, tais fronteiras
polticaspodemlimitarounoaatuaodoEstado.Numcontexto,comoodaconurbao
metropolitana, onde a identificao das fronteiras torna-se imprecisa, novas
territorializaestendemaserproposta.
No caso ingls citado, Londres era concebida como um territrio poltico-
administrativo delimitado, ao mesmo tempo em que compunha uma formao espacial
integradaaoutrosterritriosigualmenteautnomos.Decerto,estasegundacondiopouco
ounadaalterariaaprimeirasenofosseamaterializaodeproblemassurgidosemfuno
daproduodesteespaometropolitano.
Sendovivenciados,essesproblemasreceberiamconcepesdiversas,maisou
menos pautadas na percepo da totalidade formada pelo espao composto por cidades
amalgamadasentornodeumametrpole.Devidosuanaturezaespacial,isto,oespaoda
regio metropolitana propriamente dita, tais problemas distinguiram-se em funo no
somente de sua abrangncia regional, mas tambm pelo volume de pessoas e recursos
envolvidos.Comparativamenteaoutrosespaos,ometropolitanoreuniaumaportemuito
maior de densidade tcnica e de pessoas, porm a combinao resultante produziria
problemasigualmentesuperiores.
Assim,aidentificaodoproblemametropolitanonoselimitaexclusivamente
sua localizao, isto , numa regio metropolitana, mas tambm por sua abrangnciae

10
OsconceitosformaecontedosoconstantesnasobrasdeMiltonSantos(cf.SANTOS,2008)eso
aqui tomados na acepo deste autor. Para ele, o espao se expressa atravs destas duas condies. Na
primeira, o espao deflagra seus aspectos percebveis, isto , o que lhe apreendido a partir dos sentidos
humanos, como audio, tato, paladar e demais. J o contedo, figura o lado cognitivo, sua representao
socialmenteconstruda,frutodapercepohumanaedavivnciasocial.Nopossveldissociaressesdois
aspectosdoespao,senocomorecursoanaltico.Comosever,estamaneiradeanalisarmuitosemelhante
adotada por Henri Lefebvre, quando este divide (para a anlise) o indivisvel (na prtica), isto , os trs
momentosdaproduosocialdoespao:oconcebido,ovividoeopercebido.Nomomentooportuno,voltar-
se-aestasquestestericas.
 32

gnese espacial. Isso quer dizer que no conjunto de uma regio metropolitana existem
problemasqueabrangemvrios,senotodososterritriosadministrativamenteautnomos,
e,acimadetudo,sogeradosemfunodadinmicaespacialproduzidapeloconjunto.
Por essa origem espacial, o problema metropolitano apresentou-se, em geral,
quantitativamentesuperioraosdosdemaisespaos,aomesmotempoemquesuaproduo
se d em meio s condies tcnicas e sociais mais avanadas, em termos das
possibilidades de resolv-los. Afinal, para desempenhar seu papel de subordinao e
controle do(s) espao(s) de toda uma sociedade, a metrpole e sua regio acolhe e
desenvolveosmaiseficientesrecursostcnicosesociais.
Para a presente anlise no cabe entender a origens dessa contradio, e sim
destacar que o problema metropolitano no se distingue apenas por seu volume, posto
como superiores, em comparao aos dos outros espaos. bvio que quanto mais
volumoso ou grande um dado problema se apresenta, mais ele ser evidente, perceptvel
aos que lhe vivem. Evidenciado, ele passar a receber concepes que o representam.
Ento, em funo do lugar que lhe gerou e sua abrangncia territorial, tal ordem de
problemaacabousendoidentificadaatravsdaadjetivaoatribudaaosespaosondemais
seevidenciavam:asregiesmetropolitanas.
Assim,problemascomunsacidadesdevriosportes,comomobilidadeurbana,
degradao ambiental, violncia e outros muitos produzidos atravs dasrelaes sociais,
passaramareceberadenominaodemetropolitanosdevido,principalmente,sdimenses
quantitativasquetomavamquandoproduzidosnocorpodametropolizao.H,ento,uma
relao direta entre o aporte espacial da regio metropolitana e a particularizao das
situaes-problema ali vividas. Ou seja, quanto maiores so as condies tcnicas e
materiaisdoespaometropolitano,maissituaesensejaroproblemas.
Por apresentarem esta diferena quantitativa, serem gerados por um conjunto
de cidades e abranger vrios territrios poltico-administrativos, os problemas
metropolitanos constituam-se como condiesespaciais determinantes na formulao da
gesto metropolitana. Athoje,eles tm umpapelfundamental naprpriacaracterizao
dofenmenometropolitano,comoapontamFrancisconieSouza(1976,p.149):

Hoje,metrpoleoumetropolitanosignificaigualmenteagrandecidade,comum
significado que independe das funes de cidade-me sobre uma rede urbana,
istoporqueocrescimentourbanoqueseverificanomundocontemporneocriou
gigantescoscomplexosurbanos, que nosecaracterizamunicamenteporserem
metrpolesdeumsistemadecidades,masporformaremncleoscomproblemas
qualitativamentediferentedoscentrosurbanosmenores.Otermometropolitano
 33

passa ento a englobar aspectos intra-urbanos, criando-se a conscincia de que

existemproblemasmetropolitanos.(apudCUNHA,2005p.92)

Dessemodo,ficamaisevidenteaimportnciadascondiesespaciaissobreas
transformaes do pensar e agirfrente ao fenmeno metropolitano. A institucionalizao
metropolitana, portanto, teria a seu fundamento espacial e sua justificativa poltica. A
lgicaseriabemsimples:paraumespaodiferenciado,comproblemasquantitativamente
distintos, caberia novas formas de ao. Porm, ainda seria necessrio encontrar mais
evidnciasparalegitimarsocialmentetaldiferenciao.
Historicamente,aconurbaoteriasidoapresentadacomotraodistintivodeste
espao.Nessesentido,elaproduziriaoqueentreoseuropeusseconvencionouchamarde
regiometropolitana,enosEstadosUnidosdereametropolitana11.
Todavia,hdeseconcordarcomasargumentaesdeCastells(1983),quando,
aps analisar a metropolizao de Paris, critica a noo impressionista da disperso
espacial, entendida por ele como uma descrio cega do fenmeno (p.42). Em seu
entendimento,nocabeapenasconstataraformaespacialdeumaRM,precisoentend-la
como um espao dividido, tecnicamente e socialmente, cheio de especializaes
territoriais,que,aosegeneralizar,rompecomaexistnciadobairrocomounidadeurbana.
Seria nesta especializao setorial e na reconstruo das ligaes estruturais
no conjunto do aglomerado, que reside o critrio fundamental de uma regio
metropolitana, diz Castells (1983, p.42). Apesar de buscar nesse critrio algo de
caracterstico das regies metropolitanas, outra condio espacial indicada por ele
parecer ser ainda mais fundamental: a resultante do papel totalizador desempenhado por
Parissobreoterritriofrancs.CombaseemBasti(1964),eleassimresumetalcondio:

A preponderncia econmica, poltica e cultura de Paris sobre a totalidade da
Frana e sobre cada um dos outros aglomerados tomados separadamente tal
que podemos considerar claramente a totalidade do territrio francs como a
hinterlandparisienseeencontraroessencialdalgicadadisposiodoterritrio
nosprocessosinterioresdaredeparisiense(CASTELLS,1983,p.41).

verdadequenessepontodesuaexposio,Castellstratadaparisdosculo
XX,equandofaladeregioparisienserefere-seformaespacial.Porm,antesdisso,
diz que a lgica da produo desta pode ser reobitida a partir do sistema de ligaes

11
DesdemeadosdosculoXIXalgumasimportantescidadesdaEuropa,comoLondreseParis,comearam
a crescer alm de seus limites politico-administrativos, ou a absorve ncleos urbanos j existentes alm
desseslimites.Logoemseguida,issocomeouaocorrernosEstadosUnidoseporvoltadadcadade1920,
tambmnoBrasil.(VILLAA,2001,p.50)
 34

estabelecidas entre Paris e o conjunto do territrio francs no movimento de

industrializao capitalista, a partir da centralizao poltico-administrativa consolidada
soboAncien Rgime(CASTELLS,p.39).Paraosfinsdestecaptulo,interessaobservaro
destaque dado importncia da centralidade poltica e econmica que caracterizaria a
regio,talcomonocasoinglscitado.
Eseregioforentendidaemsuaacepomaisantiga,quandoosromanosa
identificavam como reas administrativas (com predomnio de uma caracterstica ou um
conjuntodelas)sobsuaregncia12,otermoRMconotariaoespaodametrpole,ouseja,
sobsuaregncia.Porm,paraosculoXIXatoatual,aregnciaemquestoseriabem
maisadesubordinaoeconmicadesempenhadaapartirdasmetrpoles.
Nesta acepo, o uso do termo regio no naturalizaria (despolitiza) o
processo em vista, mas pe o foco (e, por isso mesmo, oblitera outros) nos de
territorializao controlados pelo Capital. Almdisso, a prpria fora desse controle no
reside apenas no poder econmico do Capital, mas tambm poltico, sobretudo atravs
do Estado13. Afinal, em conjunto, foram esses os principais promotores das mudanas
espaciaisquefizeramdascidadesindustriaismetrpolesglobais.
Como a metrpole moderna exerce papel fundamental na estruturao
econmicadeumpas,oconjuntodelugaresaelaligadosdiretamenteamplo,inclusivea
nvel internacional. Seria este espao a regio da metrpole atual? Para responder tal
questo convm resgatar a distino entre espao regional e intra-urbano proposta por
Villaa(2001).
Para esse autor, a estruturao do espao regional dominada pelo
deslocamento das informaes, da energia, do capital constante e das mercadorias,
enquanto o espao intra-urbano estruturado fundamentalmente pelas condies de
deslocamento do ser humano, seja enquanto portador da mercadoria fora de trabalho
como deslocamento casa/trabalho , seja enquanto consumidor reproduo da fora de
trabalho,deslocamentocasa-compras,casa-lazer,escola,etc(VILLAA,2001,p.20).

12
Sem pretenso de expor aqui o transcurso histrico do conceito regio (para tanto, cf. LENCIONI,
2009),convmlembrarqueotermoregioadvmdolatimregione,derivadodoverboregere,quesignifica
reger, controlar, reinar (cf. GOMES, 1995, HAESBEART, 1999). Observa-se, portanto, o predomnio da
noodecontroleespacial,apartirdeumlugarsobreoutros.
13
Se, por um lado, h novas territorializaes promovidas pelo avano espacial do capital, tornando os
limites das regies porosos, por outro, [...] toda forma de mobilidade geogrfica do capital requer
infraestruturaespaciaisfixas esegurasparafuncionar,taiscomosistema detransporte ecomunicaobem
organizados, o que requer a ao do Estado, ressalta Carlos (2011, p.105), ao tratar da teoria do
DesenvolvimentoGeogrficoDesigualeCombinadodeDavidHarvey.
 35

A partir dessa concepo, pode-se entender que o espao intra-urbano ou,

como prefere o referido autor, o espao urbano da metrpole identifica-se com o que se
convencionou a chamar de regio metropolitana. Para ele, a institucionalizao
metropolitana foi proposta, no intuito restabelecer a ao do Estado sobre um espao
urbano fragmentado em termo poltico-administrativo, mas coeso em funo dos fluxos
cotidianodepessoas.
No que pese a importncia da identidade entre o espao da regio
metropolitanaeoespaointra-urbanodametrpole,aexistnciadofluxodiriodepessoas
se deslocando entre cidades distintas no suficiente para precisar o fenmeno
metropolitanomoderno.Esteestariacondicionadopresenade,aomenos,umametrpole
nesseconjuntodecidades.Mas,quaisseriamascaractersticasdasmetrpolesmodernas?
Emoutraspalavras,oquedefinehojeumametrpole?
Paramelhorentenderametrpoledehoje,necessriolembrarque,apartirdo
sculoXX, as transformaes no modode produo social e das relaesque o animam
redefiniram a cidade metropolitana. A j to analisada desconcentrao mundial da
indstria figura bem esse momento, apesar de, por si s, no explic-lo tal como a
conurbao sozinha no responde pela natureza da regio metropolitana. Mas, para o
escopodapresenteanlise,convmdestacaraforamaterial(esimblica)necessriapara
conduziressadesconcentrao.
Isso importa, pois sero tais recursos que a metrpole contempornea
concentrarepeloqualexercerocontroleespacialmuitoalmdasfronteirasdoEstado.
Almdisso,ajudaaexplicarosurgimentodofenmenometropolitanonasantigascolnias
do sculo XIX, ou seja, territrios cuja subordinao partia das metrpoles dos pases
imperialista.
Naverdade,noametrpolepropriamenteditaqueestabeleceoestratagema
deproduzireconcentrarosmeiosnecessriosaocontroleespacialdelongoalcance.Ora,
reside(sempre!)nohomemanaturezadaao.Aoatribuirmetrpoleoexercciodaquele
controle,usa-seametonmiaapenasparareiterarafuncionalidadedametrpoleemrelao
a tal objetivo. Isso porque, ser a metrpole o lugar privilegiado para a realizao da
estratgiaemato.E,nascondieshistricasdosculoXX,norestadvidaquesoos
dirigentesdasgrandescorporaescapitalistasosagenteshegemnicosdaaoemtela.
Noquepesessucessivascrisesimbricadasaoprocessodeexpansoglobaldo
capitalismo, a constituio de grandes empresas transnacionais foi um dos resultados
histricos mais expressivos do imperativo mximo desse sistema, isto , a acumulao
 36

econmica. E apesar de serem em nmero relativamente pequeno, tais empresas, ou

melhor, corporaes, concentram um volume gigantesco de capital, inclusive superior a
muitosdosEstados-naes.
Opoderaimplicadonopodeserignorado(edefatonoo),sejanateoria
ou na prtica. Inmeros autores, dentre eles, Santos (2008) e Mattos (2004), tm
demonstradocomotalpodermobilizadoparaqueascondiesnecessriasrealizao
da acumulao capitalista sejam garantidas, sobretudo atravs das ditasreestruturaes
(polticas,econmicas,etc).Porisso,valedestacarquaisosprincipaisatributosespaciais
quefariamdasregiesmetropolitanasolugarprivilegiadodaqueletipodecorporao.No
obstante, atualmente residem nestes atributos os traos distintivos entre a metrpole e
outrosespaos.
Aoanalisarastransformaesimputadaspelocapitalismonosltimosquarenta
anosdosculoXX,Mattos(2004,p.157-158)correlacionaaprofundareestruturao(ou
ajusteestrutural)das[...]econmicasnacionaisdospaseslatino-americanosfuno
estratgicaqueasreasmetropolitanasprincipais(AMP)desempenhamnaestruturao
das grandes empresas globais. Ele constata um movimento histrico-espacial que bem
pode ser qualificado de dialtico, pois concentrao e disperso, ou integrao e
decomposio,serealizammutuamente:

O ponto de partida das mutaes observadas em grande parte das AMP do

mundo inteiro foi fundamentalmente o fato de que o avano da reestruturao-
informacionalizao-globalizaosetraduziuemumaprogressivadecomposio
e/oudesintegraodenumerososprocessosqueatentotinhamsedesenvolvido
principalmente em e entre economias nacionais, o que deu origem sua re-
integrao em um mbito supranacional, por meio de empresas que, nessa
dinmica,foramimpulsionadasaseorganizarefuncionaremrede.(MATTOS,
2004,p.160)

EquandolevantaaquestodequeformaaquelasmudanasafetaramasAMP,
eledestaca:

[...]sobacrescenteinflunciadasNTIC[novastecnologiasdainformaoeda
comunicao], o funcionamento do modelo celular em rede deu origem a duas
tendncias simultneas e complementares: por um lado, uma ampla disperso
territorialdasdiferentesclulasounodosdasRTF[redetransfronteirias]e,por
outro, a concentrao em determinados locais das funes de controle e
coordenao e de uma diversidade de nodos, principalmente produtivos,
financeirosecomerciais.(MATTOS,2004,p.163,grifonosso)

 37

Taisconstataeslevamaumasriemuitograndedequesteseobservaes14.
Todavia, por ora cabe sublinhar que subjacente a essa disperso territorial e a
concentrao em determinados locais, existem imperativos determinados
arbitrariamente.Noserqualquerespaoolugardocontroleterritorialcaractersticodas
metrpoles. E, se as condies materiais/sociais mudaram, certamente o espao
metropolitanotambmmudou.Quaisseriam,ento,ascaractersticasqueoparticularizam
naatualidade?
O que Mattos chamou de atributos e fatores que as RTF percebiam como
condio necessria para melhor desenvolvimento de suas atividades (p.164), em geral,
so hoje encontrados como critrios fundamentais para particularizao do espao
metropolitanodentrodeumahierarquizaodosespaosurbanos.Ele,aofazerrefernciaa
outroestudoseu,publicadoem2001,assimresumeaquelesatributosefatores:
Existncia ou disponibilidade de sistema de comunicao capazes de permitir
contatos instantneos com o ambiente global em seu conjunto, oferta
diversificada e eficiente de servios avanados especializados, contingentes
amplos e capacitados de recursos humanos, condies para uma comunicao
direta (face to face) cotidiana entre as pessoas que desenvolvem as tarefas
mais modernas e inovadoras, presena de um tecido produtivo amplo e
diversificado e mercado capaz de garantir o acesso a uma demanda solvente
ampla,diversificadaeemexpanso(MATTOS,2004,p.164).

Em seguida, Mattos se pergunta onde era possvel encontrar uma maior e

melhor concentrao desses fatores determinantes para a localizao das empresas
transnacionais. Sua resposta: Fundamentalmente, nas grandes aglomeraes
metropolitanas[...](p.164).
Alis, por trs de uma definio tcnica usada pelo IBGE na definio das
metrpoles brasileiras, qual seja, centros urbanos do Pas, que se caracterizam por seu
grandeporteeporforterelacionamentoentresi,almde,emgeral,possuremextensarea
de influncia direta (IBGE, 2008, p.11), h o emprego de critrios muito prximos
quelas condies observadas por Mattos. No resume do mtodo utilizado para
hierarquizaodarededecidadesbrasileiras,registrado:

Naclassificao,privilegiou-seafunodegestodoterritrio,avaliandonveis
de centralidade do Poder Executivo e do Judicirio no nvel federal, e de
centralidade empresarial,bemcomoapresenadediferentesequipamentos e
servios.(IBGE,2008,p.11,grifonosso)

14
Como, porexemplo,ascontradiesgeradaspeloprpriocapitalismoe que opeem crises,fazendo-se
necessrioasreestruturaes,osajustes,inclusiveespaciais.Noquedizrespeitoaoajusteespacial
como recurso de superao das crises capitalista, na obra j citada de Harvey (2005) destaca-se entre os
esforostericosconsultados.
 38

Lgico que, para uma classificao abrangente de toda rede de cidades

brasileiras,osindicadoresselecionadospeloIBGEcontemplarammaisfatoresdemandados
pelasociedadeemgeral,enosomenteosdasgrandesempresas.Detodomodo,osfatores
correspondentescentralidadePolticaeofertadeserviossociaisnodeixamdeservir
para distino do espao metropolitano, pois, para sua prpria realizao, nele so
concentradostaisfatores.
Alm disso, as doze metrpoles15 identificadas pelo estudo citado do IBGE
renem, em diferentes concentraes (e combinaes, certamente), aquelas condies
apontadasporMattoscomonecessriasparaolugardesempenharumafunoestratgica
de controle espacial extenso. So condies caractersticas da nova economia, onde o
ditotercirioavanadotempapeldedestaque.
Convm destacar que no se trata de atividades exclusivamente encontradas
nosespaosmetropolitanos.Afinal,ocontroledistantequepartedasreasmetropolitanas,
se sustenta tambm na disperso (desigual, pois seletiva) destas atividades sobre outros
territrios.
Alis, como tal concentrao se realiza para e atravs da desconcentrao
espacialindicadaporMattos,noexatamenteumasurpresaoestudocitadodoIBGEter
constatadoocrescimentodevriosaglomeradosurbanos,todosinterconectadosaredesde
influncia das metrpoles. A aglomerao urbana referia por So Lus, por exemplo,
apresentou expressivo crescimentoeampliao de sua rede de influncia16 (IBGE, 2008,
p.18),apesardenoteratingidonestenterimacondiodemetrpole,talcomoManause
Braslia(IBGE,2008,p.17).
Todavia, este crescimento, que h algum tempo tem se mostrado uma
tendncia entre as cidades mdias brasileiras, por si s no deixa em condies
equivalentes seus respectivos espao urbanos cidades que, em geral, j se apresentam
conurbaes. Se suaforma urbana, incluindoa massa populacional, equivale aos antigos
padresdasmetrpolesdosculoXIXouXX,omesmonopodeserditoemrelaoao
papelquecumpremnatotalidadesocialatual.
Alm disso, se for feita uma comparao entre esses espaos brasileiros
recentemente conurbados e alguns espaos metropolitanos controlados pelas chamadas

15
Asmetrpolesesuasrespectivastipologiasso:SoPaulo,grandemetrpolenacional;RiodeJaneiro,
Braslia, metrpoles nacionais; Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba,
GoiniaePortoAlegre,metrpoles(IBGE,2008,p.11).
16
AexpansodarededeinflunciadeSoLusfoireferidaapenasdepassagemnoreferidoestudo,asaber:
OalcancedarededeFortalezaamplia-setantoaleste,pelarededeNatal,comopelaexpansodasredesde
SoLusedeTeresina,quecontinuamaintegraraquelarede(IBGE,2008,p.18).
 39

megalpoles,ocontrasteencontradoseraindamaior.Issoporque,quandosevoltoua
usarotermoqueoutrorafoiusadoporGeddes(1994[1915]apudFIRKOWSKI,2013)
megalpole, se quis referir a uma conurbao muito mais intensa e extensa existente
apenasemalgunspases,aquelesondeesto(hiper)concentradasasatividadeseconmicae
degesto(subordinao,controle)daeconomiaglobalizada.
SegundoFirkowski(2013),quando,em1961,JeanGottmannrecuperaotermo
utilizado porGeddes,ele subverte o seu sentido. Paraeste,a megalpole designariaum
dos estgios degenerativos do desenvolvimento urbano na era das grandes cidades
(FIRKOWSKI,2013,p.25),enquantoparaGottmannelaseriaoprennciodeumfuturo
melhor(SHORT,2007,p.2,apudFIRKOWSKI,2013,p.25).
Qualquer que seja o sentido qualitativo atribudo expresso megalpole, a
retomada do termo utilizado por Geddes se fez frente a uma realidade espacial
quantitativamente superior, no que diz respeito ao volume populacional e conurbao
observada. Gottmann o aplica para apontar o fenmeno da metropolizao no nordeste
urbanizado dos Estados Unidos. Fazendo referncia Short (2007), Firkowski (2013)
assimadescreve:

A principal megalpole americana pode ser entendida, atualmente, como uma

vastaconurbao,comcercade32milkm2epertode50milhesdehabitantes.
Nova Iorque sua cidade principal, possuindo uma das maiores densidades
urbanas dos Estados Unidos e sendo reconhecida como um hub do mundo
globalizado.(p.25)

FirkowskiaindacitaatentativadeJohnRennieShortemproporumaespcie
deatualizaodoconceitodemegalpoleemconsonnciacomanaturezadasmudanas
urbanasocorridasaolongodotempo(p.26)ecitaadefiniodefendidaporele:

[...] uma grande metrpole lquida, cujos limites so sempre provisrios. Uma
regio metropolitana gigante sempre em estado de transformao (...) como
linhas slidas em volta de um fenmeno lquido, os limites podem ser
identificados como uma aproximao, incertamente fixada de objetos em
movimento(SHORT,2007,p.16-17apudFIRKOWSKI,2013,p.26).

No obstante, h outras proposies conceituais que buscam identificar

(diferenciando) o fenmeno metropolitano atual em sua mxima (mas transitria, pois
sempre em transformao) expresso espacial. Por exemplo, os conceito de metpole
proposto por Acher (1995) e o de cidades-regies elaborado por Scott et ali. (2001),
amboscitadosporFirkowski(2013).Paraoprimeiroautor,ametpoleum

 40

[...] conjunto de espaos onde todos ou parte dos habitantes, das atividades
econmicas ou dos territrios esto integrados no funcionamento cotidiano de
uma metrpole. Uma metpoles [sic] constitui geralmente uma s bacia de
empregos, de habitantes e de atividades. Os espaos que compem uma
metpoles [sic] so profundamente heterogneos e no necessariamente
contguos. Uma metpoles [sic] compreende ao menos algumas centenas de
milhares de habitantes (...) [metpoles] [sic] se formam a partir de metrpoles
pr-existentes muito diversas, e integrantes de um conjunto heterogneo de
espaos novos e variados, sendo elas mesmas necessariamente muito variadas.
So mono ou polinucleares, mais ou menos aglomeradas ou espalhadas,
heterogneas, polarizadas ou segmentadas, densas ou esparsas; seguem
dinmicas de crescimento radiocntrico, como dedos de luva, linear, em cacho
ouaindametasttico(ASCHER,1995,p.34apudFIRKOWSKI,2013,p.28).

Enquanto a definio de cidade-regio de Scott et ali., elas somariam

hojemaisde300e

[...]funcionam,cadavezmais,comonsespaciaisessenciaisdaeconomiaglobal
e como atores polticos especficos na cena mundial. De fato, em vez das
cidades-regiesestaremsedissolvendocomo objetossociaise geogrficospelo
processodeglobalizao,elasestosetornandoprogressivamentecentraisvida
moderna e, cada vez mais, a globalizao vem reativando a sua importncia
como base de todas as formas da atividade produtiva, seja na indstria ou nos
servios,sejanossetoresdealtaede baixatecnologia(Scottetal.,2001,p.11
FIRKOWSKI,2013,p.28)

Em ambos os casos, o conceito emerge da constatao de espaos urbanos

diferenciados,primeiravista,porseugigantismodoportematerial(ascidades)e,depois,
pelaescalamundialdesuainfluncia(paranodizer,controle).Maisdifcilabarcarpela
paisagem, essa influncia tem sua expresso concreta no mercado mundial. Assim, o
controle (seja no nvel nacional, regional ou local) parece ser o propsito principal
daquelasdimensesmateriais.
Ora, desde a antiguidade, o que se convencionou a chamar de metrpole, no
fim das contas, tratava-se de espaos produzidos de forma a desempenhar um papel de
subordinao totalitriadedada sociedade sobre vasto(s)territrio (s). Em cada perodo
histrico e lugares, condies especficas foram reunidas nestas cidades, em funo da
subordinao produzida e condies encontradas. A combinao dessas condies no
espao da metrpole carrega-o de possibilidades e problemas. Portanto, igualar qualquer
grandeaglomeradourbanoaumametrpole,sejanomesmoperodohistricoouno,
incorrernoriscodenegligenciartalhierarquiadesubordinaoesuascondiesmateriais,
logosuaspossibilidadeseproblemas.
Finalmente, o resgate acima realizado demonstra que, antes de qualquer
concepo histrica e geograficamente vlida acerca dos termos em questo, h um
fenmeno espacial que se pretendeu nomear. Nesta condio, quando se fala em
 41

metrpole, regio metropolitana ou problema metropolitano, de alguma forma se est

referindo a um espao vivido e percebido concretamente. Produzido socialmente, tal
espaotransformou-secomahistria,deixandonoapenasmarcasmateriais(umageo-
grafia), mas tambm imateriais. Dentre estas, pode-se contar a chamada
institucionalizao metropolitana, criada no e para o espao metropolitano. Porm, tal
como a materialidade do espao, essa forma imaterial pode servir a fins diferentes ao
sentidooriginal,qualseja,propiciarformasespecficasdeseatuarsobreometropolitano,
maisespecificamente,sobreosproblemasevidenciadosnasuaconfiguraoespacial.Ea
realidadebrasileira,comoseveraseguir,chegouarealizartalpossibilidade.
 42

3 INSTITUCIONALIZAO METROPOLITANA NO BRASIL: UM TRUNFO

ESTRATGICO ADOTADO NO MARANHO

Entre aos anos 1960 a 1970, o nmero de residentes em cidades brasileiras

superou, pela primeira vez, o da populao rural. Esse processo de concentrao urbana
tambm fez crescer a quantidade de cidades (MARTINE, et al., 1989), que, em sua
totalidade,apresentaramproblemasdiretamentecorrelacionadosurbanizaoproduzida,
sobretudo naquelas cidades mais populosas. Nesse processo de transformao, a questo
metropolitana se imps sob dois aspectos: enquanto realidade espacial e como
possibilidade institucional. J foi visto que essa possibilidade nasceu efoi fundamentada
pela existncia (problemtica) do espao metropolitano moderno, isto , das regies
metropolitanas, com seus problemas de ordem regional. Cabe agora demonstrar como a
institucionalizao metropolitana no Brasil nem sempre se deu para estes espaos e seus
problemascaractersticos.
Parte-sedahiptesedeque,noBrasil,ainstitucionalizaometropolitanapde
e foiusadacomo recurso geopolticoadotado indiferentemente do lugarinstitudoserou
no um espao metropolitano. Todavia, a realizao de tal possibilidade guarda estreita
relao com a existncia do fenmeno, ao qual se refere, pois a histria do espao
brasileiro mostra que a metropolizao no se limitou pura abstrao, se deu de fato,
apesarderestritaaalgumaslocalidades.Esseaparecimento,portanto,seriaofundamento
paraametropolizaoinstitucionalserpropostaedefendida,mesmoemlugaresondesua
existnciaespacialfoipostaemdvida.
Para entender esse desvirtuamento, h de se considerar o carter
paradigmtico da gesto metropolitana, por um lado, e, por outro, os efeitos polticos da
emergncia da metropolizao no Brasil. Uma vez existindo enquanto espao, a
metropolizao foi uma condio vivenciada e percebida de diferentes maneiras, mas
produziu concepes que a interpretaram como algo novo na realidade brasileira. No
mbito poltico, no tardou para que tal concepo redundasse na busca por aes
alternativas,entreelas,osmodelosexternosdegestometropolitana.
sintomtico constatar que, antes mesmo de estabelecido o marco jurdico
nacional referente questo metropolitana, ocorreu no pas vrias experincias
embrionrias de administrao pblica pautadas no paradigma da gesto metropolitana
(ARAJOFILHO,1996).Pode-se,alis,afirmaraindaqueoprocessodeadoogradual
desseparadigmanoocorreuapenasporiniciativadaAdministraoPblica.ArajoFilho
 43

(1996, p. 54) ressalta o papel da sociedade civil como agente de presso neste processo.
Ele destaca o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, ocorrido em 1963, no Rio de
Janeiro,comopreldiodomovimentoconhecidocomoReformaUrbana.
Em geral, a apropriao da gesto metropolitana estava situada nas regies
mais urbanizadas do pas. No seio das discusses sobre planejamento regional, a gesto
metropolitana no apenas passou a ser proposta, mas tambm a ser aplicada de forma
incipiente por algumas prefeituras e governos estaduais que se deparavam com espaos
interurbanos cada vez mais, e problematicamente, integrados. Logo, a intensificao e a
generalizao (relativa) da urbanizaono Brasil provocariama apropriaoinstitucional
da questo metropolitana esfera da Unio. Tal assimilao deixaria marcas duradoras
sobre a questo metropolitana no pas, inclusive estigmas, devido centralizao
autoritriaquecaracterizouesteperodo.
Com certa indiferena s experincias municipais e estaduais, na dcada de
1960, a Unio toma a questo metropolitana como algo que deveria est sob a tutela do
Governo Central. Dizendo-se respaldado pelos estudos do IBGE, em 1973, o Governo
Federal cria, atravs da Lei Complementar n 17, as primeiras RMs do pas: So Paulo,
BeloHorizonte,PortoAlegre,Recife,Salvador,Curitiba,BelmeFortaleza17.AdoRiode
Janeiroinstitudanoanoseguinte
Uma vez estabelecidos os mecanismos de controle hierrquico, as diversas
entidades de gesto metropolitanas criadas acabaram apresentando um trao comum: a
fortecentralizaodopoderdemando,ondeoGovernoFederalposicionava-senotopo,os
governosestaduaisnumlugarintermedirioeosmunicipaisnabase.
Os municpios, que j no eram entes federados, pouco ou nada podiam
deliberarfrenteatalestrutura.CompulsoriamenteintegrantesdoConselhoConsultivode
suas RMs, eles ainda se viram obrigados, por fora do Decreto n 72.800 de 1973, a
conformar seus projetos de infraestrutura aos planos formulados pela instncia
metropolitanacriadaeseussuportetcnicos(ARAJOFILHO,1996,p.61),sobpenade
noacessaremosrecursosdestinadospolticaurbanafederaleestadual.
Para os estados, a Unio atribuiu a funo de arcar com a manuteno dos
Conselhoseoutrosrgosmetropolitanoscriados,bemcomoaexecuodoplanejamento
integrado e dos servios comuns das respectivas Regies Metropolitanas (DECRETO

17
"O Rio de Janeiro no apareceu nessa relao, pois na poca, atual Municpio do Rio de Janeiro era o
EstadodaGuanabaraeadelimitaodesuaregioMetropolitanaenvolveriaainclusodeumEstadouma
talregio,envolvendomunicpiosdeoutroEstado."(VILLAA,p.3,1997).
 44

FEDERAL n 73.600,1974 apud ARAJO FILHO, 1996, p.61), servios estes que
poderiam ser providos atravs de regime de concesso ou empresa pblica. Assim,
dependentes dos repasses federais, esses estados encontravam-se sob uma condio de
subordinao, apesar de legalmente deterem o papel de controle maior do arranjo
institucionalmetropolitano.
Observa-se, portanto, uma configurao moldada a servio de uma
geoestratgica, imposta pelo Regime Militar; uma maneira destes espaos cumprirem o
papeldebraosavanadosdogovernofederalnosterritriosmaisdinmicosdaFederao
[sejam eles, de fato, metropolitanos ou no], tanto do ponto de vista poltico como
econmico (SOUZA, 2003, p.153). Arajo Filho (1996), inclusive, j havia destacado
que:

[...]aescolha dasnovereasmetropolitanasobedeceumais aosobjetivosde se

desenvolver um sistema urbano no pas de acordo com as necessidades da
estratgia de desenvolvimento econmico assumido, do que contemplar
efetivamenteascidadescomreaiscaractersticasdezonasmetropolitanas.(p.57)

Mas,comofimdoRegimeMilitare,emespecial,comapromulgaodaCarta
Magnade1988,ainstitucionalizaometropolitanacomorecursoestratgicodecontrole
federal perde seu sentido original. Sob o auspcio da democratizao e descentralizao,
umnovopactofederativoinstitucionalizado.Nessecontexto,acompetnciadeinstituir
novasRMsrepassadaaosEstados-membros,aomesmotempoemqueosmunicpiosso
elevados categoria de entes federados, portanto autnomos em termos poltico e
administrativo.
Mesmo em meio a uma atmosfera poltica receosa ideia de gesto
metropolitana,poisaquestoficouidentificada,in limine,comosdesmandosdoGoverno
Militar e, por isso, considerada uma estrutura institucional autoritria e ineficaz
(AZEVEDO; GUIA, 2004, p.106), novas RMs foram criadas no Brasil aps 1988. Na
verdade,onmerodeinstitucionalizaesmetropolitanasapresentouumsaltoquantitativo
surpreendente.
Segundo o Observatrio das Metrpoles (2012), no ano de 2010 o pas
constavacom35RMse3RegiesIntegradasdeDesenvolvimentosEconmico(RIDEs).
Trsanosdepois,oBrasilteria58RMs,almdasRIDEs.Issorepresentaumritmomuito
grande do nmero de institucionalizaes metropolitana. Afinal, antes dos Estados-
membrosreceberemacompetnciaexclusivadeinstituirsuasRMs,aUniohaviacriado
apenasnove,depoisde1988onmerocresceu,sobretudoapsoanode2002(Grfico1).
 45

Grfico 1 - Crescimento do nmero de Regies Metropolitanas

noBrasil.

Fonte:LeisdecriaodasrespectivasRMs.

OgrandenmerodenovasRMsnops-1988,poderiaserpostocomoindcio
dequeaquestoestariacontempladanasagendaspolticasdopas.Todavia,nota-se,com
basenogrficoanterior,queoritmodecriaodeRMsfoilentoatoanode2002,eos
motivosnoestorestritosaoestabelecimentodecritriosoudesaceleraodofenmeno
metropolitano.Ocontedohistricodeixadopelasexperinciasdegestometropolitanada
dcadade1970pareceterinfluenciadonesteritmo.
ApesquisadeAzevedoeGuia(2004)apontaparaesseentendimento.Aofazer
um levantamento da questo metropolitana durante os primeiros anos depois de
promulgada a nova Constituio Federal, os autores observaram que ela tornou-se, na
prtica, uma no-questo na maioria dos estados, levando a um retrocesso no
enfrentamentodeproblemascomuns(p.106).
Estes autores chamamateno ao fatode que, em umtotalde 26 estados, o
tema de sua competncia, a partir da Carta Magna de 1988 [a criao de regies
metropolitanas] sequer esteja mencionado em seis Constituies (AZEVEDO, GUIA,
2004,p.102),quaissejam:adoAcre,deRoraima,deTocantins,doRioGrandedoNorte,
deMatoGrossoedoMatoGrossodoSul.
 46

Azevedo e Guia, no artigo citado, no descartam a hiptese de que este

aparente descaso pela questo nesses estados se explicaria pela ausncia ou pouca
relevncia do fenmeno da metropolizao em suas redes urbanas (p.102). Porm,
ressaltam que os estados do Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso
apresentariamasrespectivascapitaiscomocandidatasnaturaismetropolizao(p.102),
asaber:Natal,CampoGrandeeCuiab.
No obstante, o ritmo do crescimento urbano do pas tambm poderia ser
evocadoparareforarahiptesedequeainexpressividadedametropolizaoemmuitos
estados explicaria o baixonmero de RMs criadas nas duas primeiras dcadas depoisde
1988. Isso porque desdea dcada de 1980 houve uma desacelerao gradualna taxade
crescimento da populao urbana. Os dados apresentados na Tabela 1 demonstram isso
atravsdataxamdiageomtricadecrescimentoanual.

Tabela 1 - Taxamdiageomtricadecrescimentoanualdapopulaobrasileira,
porsituaododomiclio(1950a2010).
Perodo Rural Urbana Total
1950 1,6 3,91 2,39
1960 1,55 5,15 2,99
1970 0,57 5,22 2,89
1980 -0,62 4,44 2,48
1991 -0,67 2,97 1,93
2000 -1,31 2,47 1,64
2010 -0,65 1,55 1,17
Fonte:IBGE-CensoDemogrfico1950,1960,1970,1980,1991,2000e2010.

Observa-se, portanto, que, acompanhando a desacelerao do ritmo de

crescimento da populao totaldo pas, houve umdecrscimo na taxa decrescimento da
populao urbana a partir do Censo de 1980. Deste modo, depois de trs dcadas de
crescimento acelerado, o incremento populacional das cidades brasileiras comeou a
ocorrer de forma mais lenta. No entanto, essa populao urbana continuou crescendo,
enquantoaruralapresentouquedasnosvaloresabsolutos.
A participao percentual da populao rural e urbana sobre o total de
domicliosbrasileiros,entre1950a2010,demonstraopesodocrescimentourbanonopas.
OsdadosdoscensosrealizadosnesteperodomostramqueoBrasildeixouentreosanos
de1960a1970deteramaiorparceladesuapopulaoresidindoemdomicliosrurais,
para se tornar, em 2010, um pas com 84,36% de sua populao morando em cidades
(Grfico2).
 47

Grfico 2 Participao percentual da populao rural e
urbananototaldedomicliosbrasileiros,entre1950a2010.

Fonte:IBGE-CensoDemogrfico1950,1960,1970,1980,1991,
2000e2010.

Desse modo, apesar da desacelerao de seu ritmo de crescimento, o nmero
dapopulaourbananoBrasilnoparoudedescer.Logo,nopas,ofenmenourbanono
deixoudeseralgorelevante,aindamenosametropolizaoporeleproduzida.Portanto,o
fato de seis Estados no terem mencionados suas respectivas competncias para criarem
RMs,parece,nomnimo,umcontrassenso.
Quandosevoltaaosdadoscensitrios,outroaspectodaevoluodemogrfica
do pas poderia servir para explicar o aparente desinteresse da questo metropolitana na
agendapblicanasduasprimeirasdcadasdepoisde1988.Trata-sedofenmenochamado
de desmetropolizao18, que, na verdade, se refere desacelerao do ritmo de
crescimento populacional das metrpoles brasileiras, cujas taxas tm, em geral, decado
desde1980(Grfico3).

18
Frenteaosdadoscensitriosdivulgadosem1991osmaisrecentesdivulgadosatento,MiltonSantos
observouque:[...]noBrasil,humfenmenoparalelodemetropolizaoede desmetropolizao,poisao
mesmo tempo crescem cidades grandes e cidades mdias, ostentando ambas as categorias incremento
demogrfico parecido, porcausaemgrandeparte dojogodialticoentreacriao deriquezae de pobreza
sobremesmoterritrio.(SANTOS,p.55,grifo nosso).

 48

Grfico 3 -Ritmodecrescimentopopulacionaldasmetrpoles
brasileiras.
7

6 Belem
Belo Horizonte
5
Curitiba
4 Fortaleza
Porto Alegre
3
Recife
2 Rio de Janeiro

1 Salvador
Sao Paulo
0
1970 1980 1991 2000

Fonte:IBGE/SIDRA,Tabela200(2013).

Mas,houveumacentuadocrescimentodecidadesmdiasegrandes,sobretudo
nos municpios prximos a essas metrpoles. De 1970 a 1991, a quantidade de cidades
compopulaoentre50mila100mil,subiude49para160;asquetinhamentre100mile
250mil,passaramde39a100cidades;eaquelasqueapresentarampopulaoentre250
mila500milhabitantes,onmerocresceude6para33cidades(Tabela2).

Tabela 2 -PopulaoeNmerodeCidadesnoBrasil,segundoClassesdeTamanho(1950a1991).
TaxasAnuaisde
Classede 1950 1970 1991 Crescimento
Tamanhodos Populacional
Centros
Urbanos(1.000 Pop. Nde % Pop. Nde % Pop. Nde %
hab.) (1.000 Centros Pop. (1.000 Centros Pop. (1.000 Centros Pop. 1950/70 1970/91
hab.) Urbanos Total hab) Urbanos Total hab) Urbanos Total
<20 5.747 1.745 35,3 13.849 3.574 26,2 21.471 3.736 19,3 4,5 2,1
Entre20e50 1.623 55 10 5.632 177 10,6 13.807 438 12,4 6,4 4,4
Entre50e100 1.215 16 7,5 3.430 49 6,5 11.357 160 10,2 5,3 5,9
Entre100e250 787 4 4,8 4.832 34 9,1 15.896 100 14,3 9,5 5,8
Entre250e500 1.237 3 7,6 1.865 6 3,5 11.218 33 10,1 2,1 8,9
Entre500e
630 1 3,9 8.363 8 15,8 18.262 20 16,5 13,8 3,8
2.000
>2.000 5.038 2 31 14.935 2 28,2 18.980 4 17,1 5,6 1,1
TOTAL
16.227 1.826 100% 52.906 3.850 100% 110.991 4.491 100% 6,1 3,6
BRASIL
Fonte:IBGE,CensosDemogrficos:1950,1970e1991(apudANDRADE,SERRA,1998,p.2).

Tambmrelevantenotarqueonmerodecidadescompopulaoacimade
500milat2milhesdehabitantescresceude8para20cidades.Todoessecrescimento
do nmero de cidades mdias e grandes denota que a metropolizao (espacial) no
regrediu.Alis,AndradeeSerra(1998)ressaltamque

 49

Emboraadesconcentraodocrescimentourbanosejafenmenoinquestionvel,
aelevaodaparticipaopopulacionaldascidadesmdiasnoconjuntodopas
deve-se,emgrandeparte,aocrescimentodoscentrosintermediriospertencentes
s regies metropolitanas. Assim, o anncio de um ritmo mais elevado de
crescimentodoconjuntodecidadesmdias,muitasvezesporincluirascidades
metropolitanas, no deve ser diretamente associado ao processo de
desconcentraopopulacional.(ANDRADE;SERRA,1998,p.5)

Assimsendo,ofenmenodametropolizaonoseraumarealidadefactual,
mas demonstrou uma tendncia de se generalizar sobre o territrio nacional, mesmo que
desigualmente.Nohavia,portanto,motivosespaciaisparaqueaquestometropolitana
fossenegligncianasAssembleiasConstituintesde1989.
Alis, dos seis estados que se omitiram a tratar da questo em suas
Constituies,MatoGrossodoSuljapresentavaumcrescimentomuitoacentuadodesua
capital, e mesmo assim no chegou a instituir nenhuma RM. Segundo o IPEA (2006),
Campo Grande foia cidade brasileira que mais cresceu entre o perodode 1970 a 2000,
seguidadeCuiab,Braslia,GoiniaeManaus(Tabela3).

Tabela 3 - Assetecidadesdecrescimentomaisacentuadoentre1970e2000*.
Cresc.Pop.
Cidades Regio Populaoem1970 Populaoem2000 Anual1970-2000
(%)
CampoGrande Centro-Oeste 140.233 663.621 5,2
Cuiab Centro-Oeste 226.437 1.051.183 5,1
Braslia Centro-Oeste 761.961 2.965.951 4,5
Goinia Centro-Oeste 450.538 1.651.691 4,3
Manaus Norte 534.060 1.865.901 4,2
Petrolina Nordeste 122.900 428.841 4,2
GrandeVitria Sudeste 385.998 1.337.187 4,1
Cresc.Mdio(setecidades) 374.590 1.423.482 4,5
Cresc.dasoutrascidades(65) 571.805 1.231.759 2,5
Total(72) 552.631 1.250.398 2,7
Fonte:IPEA(2006,p.11).*Notadooriginal:Paraascidadescompopulaoacimade100
mil.Setentaeduascidadesatenderamaessecritrio.

Poroutrolado,emalgunsestadosondeametropolizaoespacialseinstalava
ou se expandia,comoGois, So Pauloe Amazonas, aquesto metropolitana no s foi
tratadanasrespectivasconstituies,mastambmhouveumapreocupaoemestabelecer
critrios para a institucionalizao de suas RMs. Alm desses, Santa Catarina tambm
definiu fatores a serem ponderados para a institucionalizao metropolitana. No entanto,
diferente dos demais, a metropolizao no se constitua em uma realidade espacial de
fato,apesardoforteprocessodeconurbao(HENRIQUE,2007).
Dentre os critrios, so recorrentes o tamanho da populao (inclusive
projeo de crescimento), a intensidade de fluxos migratrios, o grau de conurbao, a
 50

potencialidade das atividades econmicas e fatores de polarizao da futura regio

metropolitana (p.102). Tais exigncias talvez expliquem, em parte, o fato desses
estados apresentarem um baixo nmero de novas RMs criadas depois de 1988, com
exceodeSantaCatarina,quecriounoveatomomento.
Gois leva onze anos para instituir sua nica RM, a de Goinia, apesar dos
estudosdoIBGEterem-naclassificadoem1972comoCentromacrorregional,quartae
ltima categoria de um nvel hierrquico composto por metrpoles (IBGE, 1972). E o
estado do Amazonas iria criar a RM de Manaus somente em 2007, ano em que o IBGE
identificaaacessodessacapitalcategoriademetrpole(IBGE,2008).Quantoaoestado
deSoPaulo,esteinstituiasRMsdaBaixadaSantista(1996),deCampinas(2000)eado
ValedoParabaeLitoralNorte(2012),mesmonohavendoaliumaconfiguraoespacial
metropolitana,conformeoIBGE(2008).
interessantenotarqueoEstadodeSantaCatarina,apesardedefinircritrios
paracriao deRMs, afezsobre espaos no-metropolitanos e em nmerobem maior
queSoPaulo,AmazonaseGois,cujapresenadoespaometropolitanoexistedefato.
NoquepeseaConstituintedeSantaCatarianaterdefinidocritriosparacriaodeRMs
no estado, Henrique (2007, p. 50) pressupe o peso dos critrios polticos e no em
definies geogrficas ou urbansticas. Mesmo assim, nesse estado, a criao de RMs
ocorreusomentedepoisde199819.
Naverdade,bastaobservaracronologiadascriaesdeRMslegaisnoBrasil,
para constatar que a maioria foi criada depois de 2002. At 1988, existiam apenas 9,
criadas pela Unio; de 1988 a 2002, foram institudas mais 17 RMs; e no perodo entre
2003a2013,foraminstitudasmais32novasRMsnopas(Grfico4).

19
Emumprimeiromomento,atravsdeLeiComplementarn162,de06dejaneirode1998,foramcriadas
asRegiesMetropolitanasde Florianpolis,doValedoItaja(Blumenau)edoNorte/NordesteCatarinense
(Joinville). A partir da Lei Complementar n 221, de 09 de janeiro de 2002, foram criadas as Regies
Metropolitanas da Foz do Rio Itaja (Itaja), da Carbonfera (Cricima) e de Tubaro. Alm das reas
metropolitanas, foram identificadas, pelas Leis Complementares, suas respectivas reas de expanso
metropolitana.(HENRIQUE,2007,p.51)

 51

Grfico 4 -NmerodeRegiesMetropolitanasporperodosde
anos.

1973 a 1974 9

1988 a 2002 17

2003 a 2013 32

0 5 10 15 20 25 30 35

Nmero de Regies Metropolitanas criadas no perodo.

Fonte:Elaboradopeloautor,combasenasleisdecriaodasRMs.

Depois que passaram a ter a competncia de criarem sua RMs, os estados

criaram uma ou duas por ano, at 1998. Neste ano, foram institudas sete RMs, sendo o
estadodeSantaCatarinaresponsvelportrsdestetotal.Nosdoisanosseguintes,apenas
mais duas foram criadas. O ritmo anual foi acelerado no ano de 2007, com cinco RMs,
maisquatronoanoseguinteedepoisde2010opatamarmnimofoidecincoeomximo
oitoemumano(Grfico5).

Grfico 5 -Regiesmetropolitanascriadasporano(1973a
2013).
9
8 8
8
7
7
6
6
5 5
5
4
4
3
3
2 2
2
1 1 1 1 1 1 1 1
1
0

Regies Metropolitanas criadas no ano.

Fonte:Elaboradopeloautor,combasenasleisdecriaodasRMs.

Ao cruzar essas institucionalizaes metropolitanas com a tipologia definida

peloIBGE,nota-sequeasRMdeManauseGoinia,almdaRIDEdeBrasil,criadasem
2007, 1999 e 1998, respectivamente, mostraram-se condizente com a condio espacial
 52

vividanestesterritrios.IssoporqueoDistritoFederaleosoutrosdoismunicpiosforam
classificados como metrpoles, segundo o IBGE (2008). Alis, apesar destes trs casos
serem institucionalizaes metropolitanas recentes, a metropolizaes destes espaos j
havia sido observadas em estudos anteriores do IBGE, como o REGIC de 1987, onde
afirma-se:

Deacordocomosprocedimentosadotados,verificou-seque oBrasilapresenta,
almdeduasmetrpolesnacionais,SoPauloeRiodeJaneiro,onzecidadesque
desempenham o papel de metrpoles regionais: Manaus, Belm, Fortaleza,
Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto
AlegreeGoinia.(IBGE,1987)

QuantoaBraslia,noREGICde1993,estafoiconsideradacabea-de-rede,
classificao que se encontravam as metrpoles identificadas pelo estudo, apesar de seu
nvel de centralidade ter sido muito forte, atribudo predominantemente s cidades
submetropolitanas20. Segundo o estudo, o enquadramento de Braslia no grupo das
cabeas-de-redefoidevidoaoseupapelpoltico-administrativo,comoCapitalFederal,
porrepresentar,deformainequvoca,umcentrodepoderedeciso(IBGE,2000,p.28)
Os estados da Paraba e de Santa Catarina foram os que mais criaram RMs,
mesmoqueseuscentrosurbanosnotenhamsidoclassificadosacimadacategoriaCapital
RegionalA(IBGE,2008). OGrfico6trazonmeroderegiesmetropolitanascriadas
porcadaEstado.

Grfico 6 -Nmeroderegiesmetropolitanascriadas,at
2013,segundoUnidadedaFederao.

Fonte:Elaboradopeloautor,combasenasleisdecriaodasRMs.

Desse modo, fica claro que houve um primeiro momento em que a

institucionalizao metropolitana no se mostrou necessria ou de maior interesse aos
estados. E, Segundo Azevedo e Guia (2004), mesmo nos estados onde se criaram novas
RMs, predominou uma retrica municipalista caracterstica do neolocalismo brasileiro

20
Noreferidoestudo,SoLusfoiclassificadocomocentrosubmetropolitano.
 53

(MELO, 2000). No obstante, como se constata nos dados anterior, vrias RMs foram
criadas,emuitasdelassobreespaono-metropolitano.Oporqudessefenmenouma
indagaoemaberto,apesardealgunsesforosanalticosteremsidofeitos.
Firkowski(2012),porexemplo,chamaatenoaovaziodeixadopelaUniona
definio de critrios para a criao de RMs e na adoo de uma poltica metropolitana
nacional.AoestudarocasodoParan,aautoraafirmaqueagrandemaioriadosprojetos
para a criao de RMs tem em suas justificativas a necessidade de implementar uma
espcie de poltica regional, que, todavia, no encontra amparo seno na figura das
regies metropolitanas (FIRKOWSKI, 2012, p. 25). Todavia, a maior parte dessas
propostas incide sobre espao que absolutamente nada tm de metropolitano, ressalta
Firkowski,eresume:

[...]sorecorrentesexpressesque destacama necessidade de:gestoregional;
crescimento ordenado; planejamento integrado; valorizao de culturas e
tradies; e atendimento s necessidades do municpio. Em muitos casos
salienta-se a economia, de base agropecuria, como fator de destaque para a
proposio. Poucas justificativas enfatizam a integrao econmica e social j
existente e apenas uma menciona a perspectiva de obteno de recursos ou
financiamentosexternoseinternosparaaexecuodeobraseserviospblicos.
(p.27)

Portanto, as justificativas usadas pelos parlamentares do Paran, a rigor, no
foram pautadas na necessidade de adotar uma gesto diferenciada para um espao
especfico, tido como metropolitano. Assim, estar ou no diante de um espao
metropolitano, parece no ter importado na hora de propor uma nova metropolizao. E
tudoindicaquesemelhanteproposiovlidanocasodoMaranho.

3.1 A criao de regies metropolitanas no Maranho

possvel deduzir, que desde a dcada de 1970 o governo maranhense tem

cortejadoapossibilidadedeinstituirsuaRM.Issoporque,segundoFerreira(1999,p.206),
data de 1974 a Lei Delegada n48, que pretendia definir diretrizes comuns para os trs
municpiosatentoexistentesnaIlhadoMaranho21.Portanto,noanoseguintecriao
das primeiras RMs no Brasil. Mas, somente em1989 que oestado passa acontar com

21
AIlhadoMaranhotambmconhecidacomoIlhadeUpaon-Au,inclusivepelaConstituiodoEstado,
eIlhadeSoLus.Nocasodaltimadenominao,porfazerrefernciaapenasaumdosmunicpiossituados
na ilha, no raro encontrar quem a rejeite. A despeito das questes e paixes relacionadas a tal
polmica, aqui so adotados os dois primeiros termos ou simplesmente o nome Ilha (como nome prprio,
paradiferenciardousocomosubstantivocomum),que,alis,tambmumadenominaodeusocomumna
regio.
 54

uma RM instituda legalmente. Assim, o Maranho foi o primeiro a exercer a nova

competncia atribuda aos estados, mas a efetivao de uma gesto metropolitana no
ocorreucomamesmaceleridade.
NoquepeseaLeiDelegadan48de1974,queensejaumapropostadegesto
semelhanteadotadapararegiesmetropolitanas,emtermoslegais,oMaranhoirtratar
dotemaapenasem1989.EmconsonnciacomaConstituioFederal,aConstituintedo
Maranhoformulaoseguinteartigo:

Art. 25 O Estado poder, mediante Lei Complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas, microrregies e regies geoeconmicas,
constitudas por agrupamento de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum.(MARANHO,1989)

Dessemodo,talConstituintereproduzgrandepartedaredaoencontradano
pargrafo3doArtigo25daCartaMagnade1988,eintroduztambmotermoregies
geoeconmicas. Como muitas outras constituintes estaduais, a do Maranho optou por
no definir critrios para criao de suas RMs. Em vez disso, foi declarada criada a
RMGSLedeterminadoqueomesmofossefeitoemrelaoRMdePedreira,atravsde
leicomplementar,conformeosseguintesdispositivos:

TTULOIX
ATODASDISPOSIESCONSTITUCIONAISTRANSITRIAS
Art. 19. Fica criada a Regio Metropolitana da Grande So Lus, com a
abrangncia,organizaoefunesdefinidasemleicomplementar.
Pargrafo nico. Leicomplementarcriara RegioMetropolitanade Pedreiras,
nostermosdodispostonesteartigo.

Noveanosmaistarde,aleiprevistapararegulamentaraRMGSLfoiaprovada,
depois do Governo Estadual ter retomado a discusso em 1991, quando reala o ento
programadeRecuperaodaIlhadeUpaon-Au(FERREIRA,1999,p.205).
sintomticoque,apesardetersidocriadadesde1989,talRM,ou,emtermos
maisgerais,apropostametropolitanadeadministraopblica,stenhaaparecidocomo
umaquestoefetivanocenriopolticomaranhenseps-1988duranteadcadade1990.
justamente numa fase em que, no mbito nacional, alguns municpios metropolitanos
celebravam parcerias e constituam formas de associaes supramunicipais (AZEVEDO;
GUIA,2004,p.106),comoosconsrciospblicoseocomitsdebaciashidrogrficas,por
exemplo. Ou seja, num momento de relevante adeso nacional a estruturas
intergovernamentaisdegesto.
 55

No possvel afirmar, com certeza, se essas experincias motivaram a

retomadadaquestonombitomaranhense.OfatoqueacriaolegaldaRMGSLno
redundou,porpartedosmunicpiosedoEstado,numaimediataaorumoconstituio
do arranjo intergovernamental previsto para a regio. As controversas a respeito das
competnciaslegtimasatalarranjoparecemcontribuirfortementeparaqueelenotenha
sidoefetivado.
De fato, no existe dvida em relao a qual ente da federao brasileira
compete criar uma RM, ou seja, aos Estados. To pouco h objeo acerca do
entendimento de que a estes cabem formar os organismos responsveis pela gesto
metropolitana.Todavia,caso optemporumaestruturainstitucionalintergovernamental,ela
deve respeitar a autonomia dos entes federados. Acerca desses temas, a Constituio
Federal conta com dispositivos legais suficientemente claros para dirimir qualquer
incerteza.
Ora,porser o Municpio, umente autnomo, oEstado no pode impor-lhea
adeso a qualquer arranjo poltico-administrativo por ele criado, seja ela sob a
denominaodeRMsoudasdemais(aglomeraesurbanas,microrregiesouregiesgeo-
econmicas)previstasnaConstituiodoMaranhoenaFederal.
Paraexplicitarestacondiooulimitao,noPargrafonicodoartigo25
daCartaMaranhense,osconstituintesdeixaramclaroquetaladesonoimplicaperdada
autonomiamunicipaledependerdeprviaaprovaodarespectivaCmaraMunicipal.A
despeitodaredundnciaaoquegarantidopelaConstituioFederal,oreferidopargrafo
nico traz: A participao de qualquer Municpio em uma regio metropolitana,
aglomerao urbana ou microrregio no implicar perda de autonomia e depender de
prviaaprovaodarespectivaCmaraMunicipal(MARANHO,1989).
Cabe notar, mesmo que de passagem, a omisso do termo regies
geoeconmicas, encontrado no Artigo do referido Pargrafo nico. Certamente, no
houvedescuido.Primeiro,porqueoEstadoadotaregionalizaoprpriaparalheservirde
instrumento de planejamento e gesto. Segundo, porque tais regionalizaes
pretensamente, geogrfica e econmica receberam da histria certo contedo
legitimador,oqualacincia(oucientificidade)suaprincipaltributria22.

22
Lacoste(1988)demonstroucomoosEstados-naesconseguiram,valendo-sedaGeografia(comoCincia
edisciplinaescolar),difundiraconcepodaregiocomoumprodutonatural,umaentidadeviva,muito
antiga,senoeterna,umdosrgosdocorpoptrio.Assim,odiscursopoltico(oupolitizado),segundoeste
autor, utilizou-se da produo geogrfica, sobretudo daquela que se julga neutra, para escamotear as
diferenaseascontradiesentrediversosgrupossociaisqueseencontramemdadolugarouterritrio.No
 56

Assim, alm de adotar uma regionalizao, a qual divide o Estado em 32

regies, o Governo no encontrou grandes resistncias em cumprir o Artigo 26 da
Constituio Estadual, o qual determina que: A abrangncia geogrfica, os objetivos e
meios especficos do rgo, seu mecanismo de administrao, respeitada a autonomia
municipal,serodefinidosnaleiqueoinstituir(MARANHO,1989).Noentanto,para
suas RMs, formatar e implementar tal espcie de rgo regional tem encontrado muitas
resistncias.
Nota-se, que a carta constitucional do Maranho evita qualquer interpretao
queatreleainstitucionalizaometropolitanaouqualqueroutrainstnciaregionalperda
daautonomiamunicipal.Detodomodo,aotratardotema,aconstituintemaranhenseno
foi alm do que garante a Constituio Federal. Ela acompanhou o que a maioria dos
Estados adotou, a no definio de critrios para a criao destas regies, e nem
determinou umafutura formulao neste sentido. Ento, a deciso ficou a cargo de cada
contextopoltico-governamental,tantonaesferaestadualcomomunicipal.
Depoisdisso,duranteanos,apropostadegestointergovernamentalsubjacente
institucionalizao metropolitana no encontrou lugar de destaque nas pautas pblicas
maranhenses.Noentanto,vriasdiscussesedeliberaesdesenvolveram-seemtornoda
questo,sobretudo,depoisdadcadade1990.
Nosprimeirosanosde2000,aAssembleiaLegislativadoMaranhoretomaa
discussosobreainstitucionalizaodeRMsnoestado,enovamenteaRMGSLcolocada
no centro das atenes. Mas, o que poderia ser um momento para reavaliar as possveis
incongruncias contidas na lei de regulamentao da RM ou mesmo a validade da
prpria,frente aofato dela no incidirsobre umespao metropolitano , correspondeua
umapriorizaodequestessecundrias.Comoresultadodessasdiscusses,teve-se:
a) A Emenda Constitucional n 042, de dezembro de 2003, que substitui a
determinao de se criar a RM de Pedreiras via lei complementar, por uma
reafirmaodousodestetipodeleinacriaodeoutrasRMsnoestado;
b) AaprovaodaLeiComplementarn069,quealteraadeN038,paraincluir
AlcntaranaRMGSLeoutrasmodificaes,em2003;
c) AcriaodeumanovaRM,adoSudoesteMaranhense,noanode2005;

obstante, Lefebvre (2007) tambm se atentou para o carter ideolgico das representaes espaciais
utilizados pelo Estado e afianadas pela Cincia. Alis, a noo de espao concebido, utilizada por ele,
ganhou muita repercusso terica, mas de forma a enfatizar as representaes adotadas pelo Estado,
sobretudoaquelasdestoantedaprticasocial,ou,comoalgunspreferem,doespaovivido.
 57

d) Eaaprovao,em2008,doprojetodeLeiComplementarn009queinclua
o municpio de Bacabeira RMGSL, projeto este vetado pelo ento
governadordoEstado.
Assim, j no ano de 2003, os debates no mbito do Legislativo Estadual
resultaram em duas alteraes legais sobre a institucionalizao metropolitana no
Maranho.Naprimeira,aEmendaConstitucionaln042apenasalteraoPargrafonico
do Artigo 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, onde haviaa seguinte
determinao:LeicomplementarcriaraRegioMetropolitanadePedreiras,nostermos
dodispostonesteartigo.Sancionadaareferidaemenda,opargrafopassouadeterminar
apenasqueLeiComplementarcriarRegiesMetropolitanas,nostermosdodisponeste
artigo.
Na prtica, essa alterao constitucional serviu apenas para revogar a
determinao de se criar a RM de Pedreiras, pois j constava, no Artigo 25 daquela
constituio,queoEstadopodercriarRMspormeiodeLeiComplementar.Dessemodo,
no foi posta em questo a necessidade de se estabelecercritrios para criao de novas
RMsnoMaranho,apenasreiterou-seaqualotipodedispositivolegaldeve-serecorrer.
QuantoLCEN69/03,empenhou-seemalteraraleiparaincluiromunicpio
de Alcntara Grande So Lus. Ao apreciar a questo, a Assembleia Legislativa do
Estado teve a oportunidade de discutir e revisar as disposies legais acerca da RM em
questo. Contudo, pelo resultado obtido, a questo acerca do arranjo gestor da regio
recebeupoucaateno.Poroutro,nessemesmoano,oGovernodoEstadoensaiariauma
alternativadegestometropolitana.
Emmaiode2003,aGernciaRegionaldeSoLus,criadaparaatuarsobrea
Microrregio da Aglomerao Urbana de So Lus (composta por So Jos de Ribamar,
Pao do Lumiar, Raposa e a capital), passa a ser denominada de Gerncia de
Desenvolvimento da Regio Metropolitana. Com tal deciso, parecia que finalmente a
questo metropolitana no Estado tomaria um rumo mais operacional. Porm, isso no
aconteceu, ao menos no que diz repeito atuao desse rgo que ser comentada no
prximocaptulo,porsetratarespecificamentedaRMGSL.
Na esfera do Estado, outra iniciativa similar, isto , no sentido de criao de
um rgo gestor especfico para tratar da questo metropolitana, s seria retomada
 58

recentemente, em janeiro de 201123, pois, nesse ano, foi criada a Secretaria-Adjunta de

Assuntos Metropolitanos24 (SAAM). Segundo a atual secretria da pasta, Maria Odina
Santos25, tal rgo foicriado com a misso de formular estratgias de desenvolvimento
territorial-regional e implantar a gesto metropolitana no Maranho, que so duas; com
prioridadeparaaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus.
Conforme Maria Odina, o primeiro passo da secretaria foi montar um
documento base para o Estado entender como seria executada essa misso. O
documento, elaborado em janeiro de 2013, traz as diretrizes para a implementao da
Regio Metropolitana da Grande So Lus. Alm disso, e com base nesses critrios,
objetivou-setambmaelaboraodeumaminutadelei,comobjetivodeproporalteraes
lei,quenaquelapoca,regulamentavaaGrandeSoLus.Issoporque,aindasegundoa
entrevistada, h um entendimento da secretaria, de que a Lei Complementar 069/2003
deveria ser revisada, por no conter todos os instrumentos necessrios que a gesto
[metropolitana]necessita.
O material produzido pela SAAM referido na entrevista, no foi
disponibilizado para anlise da presente pesquisa, pois ainda estaria em processo de
produo,algopreliminarpropostaobjetivada.Noentanto,quandoquestionadaacercada
concepo adotada para se referir ao metropolitano, ela relembra, inicialmente, a
concepo legal, isto , as que tomam a regies metropolitanas como uma forma
institucional, cuja criao corresponde a uma competncia exclusiva do Estado. Em
seguida,asecretariainformaque,apartirdeestudosprvios,aSAAMelegeucritriosa
serem utilizados para sua identificao do fenmeno da metropolizao. Com isso,
pretende-se propor critrio para disciplinar a incluso de municpios RMGSL. Ao
anteciparquaisseriamoscritriospropostos,aentrevistadaassimantecipa:

Soaquelesjconhecidos:
Articulaofuncionalentreosmunicpios;
Insero na Regio de Influncia da Cidade de So Lus, segundo o
IBGE,noREGIC;

23
No ano anterior o Governo do Estado j havia criado, atravs da Medida Provisria N 082, de 14 de
dezembro de 2010, o cargo de Secretrio-Adjunto de Assuntos Metropolitanos, o que j indicava uma
articulaopreviaemtornodaquesto(MARANHO,2010).
24
A Secretaria-Adjunta de Assuntos Metropolitanos constava como uma das Unidades de Atuao
Programtica da Casa Civil do Maranho, conforme Decreto n 27.209, de 03 de janeiro de 2011, do
Executivo estadual (MARANHO, 2011). Em 2013, porm, foi realocada para a Secretaria de Estado das
CidadeseDesenvolvimentoUrbanoSECID,segundoinformaodadapelaentosecretriadapasta,em
entrevistaconcedidanomesmoano.
25
Sr.MariaOdinaSantosRibeiro,entosecretriadaSecretaria-AdjuntadeAssuntosMetropolitanos,no
anode2013.Entrevistaconcedidanodia6demaiode2013.
 59

TaxadecrescimentoanualdapopulaomaioracimadamdiadoEstado
queagentecolocouentre2000e2010;
Necessidadedefunespblicasdeinteressecomum;
Elevadointeressetursticodeproteoambientalevalorcultural;
Movimentopendulardapopulaoparaotrabalhoe/ouestudo.
Ento, estes foram os critrios tcnicos que ns j propomos para colar na
propostaderevisodalei.(MariaOdinaSantos,06.05.2013).

Assimagindo,oEstadomostrainiciativasnovasemcomparaoaotratamento
pretritodadoporestaesferadegovernonoMaranho.Noentanto,ofatodaGrandeSo
Lusnotersidoclassificada,emestudosrealizadosemnvelnacional,comoumespao
metropolitano,parecenointerferirnasdecisesacercadesuaefetivao.Inclusive,nos
estudosdoREGIC,refernciabsicadeumdaquelescritriospropostopelaSAMM,So
Lusnoapareceunacategoriadecidademetropolitana.Frenteatalsituao,asecretria
dapasta,referindo-sesregiesmetropolitanasdefato,fezaseguintedeclarao:

[...]naverdade,aquelaregioqueconsiderada metropolitana[noapenaspor
foradalei,masporsuaconstituioespacial,segundooREGIC],nstambm
entendemos que os problemas so mais ou menos iguais [aos que ocorrem na
Grande So Lus], s muda a escala. Ento, a discusso... ela vlida porque
voc vai resolver problemas com escalas diferentes, porque os problemas
existes...ouseja,[seounouma]regiometropolitanadefato,agentenemfaz
essa discusso [...] a gente entende isso como uma questo mais acadmica, e
paraoque sequerresolver,agenteno vaiaprofundar nestetema.. oimporte
que:agentereconheceosproblemasquetmnaGrandeSoLuseosproblemas
que tm nas RMs que so de fato reconhecidas, eles so similares, s uma
questodetamanho,questodeescala..nossoobjetivo[enquantoPoderPblico]
buscar solues para esses problemas que ultrapassam os limites dos
municpios.(MariaOdinaSantos,06.05.2013).

Quanto ao tratamento da questo metropolitana no mbito dos governos
municipais do Maranho, s recentemente ela tem tomado uma amplitude maior. Dois
motivos contriburam para isto: no primeiro momento, So Lus era, seno o nico, o
Municpio que se mostrava mais interessado em efetivar a sua RM; mais recentemente,
vrios Municpios tm se mostrado interessado em integrar uma regio metropolitana ou
implementarametropolizaodaRMGSL.
NoquedizrespeitoaopredomniodeSoLusnoinciodoprocesso(oudas
tentativas)deefetivaodaRMGSL,opesosimblicodestainstitucionalizaonopode
ser menosprezado. Afinal, sendo a capital maranhense o centro urbano mais dinmico e
denso do estado, a institucionalizao metropolitana traria consigo a representao da
metrpoledeSoLus.Enodehojequeostatusdeserumametrpolevistocomo
algopositivodesdeadcadade1970,pois

 60

Ofatodesetornarumaregiometropolitanajtrazianaquelapocapelomenos
doisdividendos.Primeiro,ostatusdeserumametrpolee,conseqentemente,
fazerpartedealgoinseridonumamodernidadequepassavaasercadavezmais
valorizada. Em segundo lugar, ter uma possibilidade a mais de conseguir
recursos para essas reas, j que estas se apresentavam como regies que
mereceriam uma ateno especial devido aos prprios problemas que
comeavamaexistireacrenadequehaveriaosrecursosparaasoluodestes
problemas.(CUNHA,2005,p.201)

possvelobservar,nasegundasupostavantagemaqualummunicpioteria
ao fazer parte de uma RM durante a dcada de 1970, que se tratava de algo muito mais
estratgicoeobjetivodoqueaoabstratovalorsimblicodeserumametrpole.Ora,apesar
domodeloquestionveladotadogestometropolitanonopas,nesseperodohaviaclaro
direcionamentoderecursosdaUniosRMs.Contudo,mesmoemmeadosde2003,no
se poderia falar na existncia de recursosfederais destinadoss regies institudas como
metropolitanas. Frente ao rpido aumento do nmero de novas RMs, sob o pretexto de
capitanear recursos federais, Moura e Firkowski (2001, p.107 apud CUNHA, 2005)
concluramqueisso:
[...] demonstra o profundo desconhecimento quanto ao fato urbano-
metropolitano por parte do legislativo e da prpria sociedade, permitindo que,
com a agilizao do processo, se imponham projetos meramente formais.
Vislumbram,tambm,resquciosdacrenadequepossamserretomadaslinhas
de financiamentos voltadas a unidades regionais metropolitanas, presentes no
inciodosanos70.Porm,oque prevalece o desejodostatus:maisquecriar
regies,seinstituemmetrpoles,associadaaopesosimblicoqueasrelacionaao
progressoeamodernidade.

Apesar de tais observaes, muito se insistiu, no mbito do debate pblico
maranhense, que a metropolizao de So Lus traria consigo repasses federais
destinados s RMs. Inclusive, quando, h pelos menos dez anos, tal argumentao
comeou a ser difundida no meio poltico maranhense, no foram ditas (conforme, a
documentao pesquisada) quais seriam a origens exatas dos recursos. Na consulta
realizada,omaisprximodeumaindicaodiretaapresentadaporpolticos,foiotrecho
daseguintematria:

Eles [dois deputados estaduais, Alberto Franco e Domingos Dutra] destacam,
como exemplo [dos benefcios da metropolizao], o recebimento de
incentivos federais, especialmente na parte de segurana pblica. No ano
passado,segundoFranco,SoLusdeixou de receber cerca de R$ 28 milhes
de reais por no estar com a sua regio metropolitana implantada.Todasas
capitais que optaram pelo processo de metropolizao tm apresentado
grandesavanos,assinalaAlbertoFranco.(RELATRIOSOBRE...2007,grifo
nosso)

Taltrechoserdiscutidomaisretidamentenoprximocaptulo.Importaagora
frisar que, mesmo depois dessa indicao, no foi encontrado nenhum programa federal
 61

que utiliza, antes de 2007, a institucionalizao metropolitana como referncia nica ou

primordial,emdetrimentodarealcondioespacial.
Noentanto,temsidoobservadouminteressecrescentedeoutrasprefeiturasem
torno da questo. Como visto acima, no somente foi criada a RM do Sudoeste
Maranhense, como tambm se prope a incluso do municpio de Bacabeira quela
primeira.Tudoindica,porm,queemambososcasos,trataram-sedeestratgiaspolticas
no atinentes ao fato metropolitano at porque se trata de espaos no-metropolitanos,
conformeestudosdealcancenacionaiscomoosdoObservatriodasMetrpoles(2004)e
doInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatstica(IBGE,2008).
No caso da RM do Sudoeste Maranhense, predominou a fundamentao
pautadanopapelrelevantequeteriaaregionoSuldoMaranho.Noobstante,segundoo
estudo sobre as Regies de Influncia das Cidades (IBGE, 2008), em comparao aos
estudos realizados em 1966, Imperatriz subiu na hierarquia dos centros urbanos adotada
pelo IBGE, ascendendo do nvel Centros Sub-regionais ao Capital Regional, na
subcategoriaCapitalRegionalB(IBGE,2008,p.12,p.17).
Logo,apercepovividanesseespaoemprocessoderegionalizaourbana
provavelmente tambmfoi importantepara construoe legitimao darepresentaoda
respectiva RM. Porm, para o estudo citado, a regio de influncia de Imperatriz no se
caracterizariacomoumaRMdefato,apesardeassimserinstitudaemformadelei.
Quanto incluso de Bacabeira RMGSL, predominou a fundamentao de
queomesmodeveriafazerpartedaregioemfunodepossveistransformaeslocais
decorrentesdainstalaodeumfuturograndeempreendimento,aRefinariaPremiumIda
Petrobras, cuja produo anunciada era de 600 mil barris por dia. Alis, o desejo de
incorporarmaismunicpiosGrandeSoLusnoselimitouaBacabeira,incluiu,dentre
outros,RosrioeSantaRitaprocessoqueserdiscutidonodecorrerdestaexposio.
Em relao ao quadro mais recente das discusses em torno da temtica
metropolitananoMaranho,osacontecimentosindicamhaverumaretomadasignificativa
da questo, em especial por parte do Governo estadual e de prefeituras que outrora se
abstiveram perante o tema. Mas, novamente, no se pe em xeque se os espaos em
questosoounometropolitanos.
Apropsito,necessriovoltaraatenoaosacontecimentosdadosnaescala
nacional dos ltimos treze anos, para compreender melhora retomada das discusses no
mbitomaranhensenestenterim.

 62

3.2 Dos espaos prioritrios priorizao da criao de regies metropolitanas.

A criao, em 2003, do Ministrio das Cidades representa um importante

marconosrumosdapolticaurbananacional.Oprocessodediscussoconduzidoporeste
ministrio, atravs das conferncias das cidades, desde o incio pontuou a questo
metropolitana.Porexemplo,jnasResoluesdaIConfernciaNacionaldasCidades,no
quesereferesAesdaPolticadeDesenvolvimentoUrbano,deliberou-secomouma
dasdiretrizesarealizaodeparceriasentreosentesfederadosparaaoperacionalizao
deconsrciosintereintrarregionaisrelativosaservios de interesse comum nas regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies (BRASIL, 2013, p.5, grifo
nosso). E no que diz respeito gesto supramunicipal, foi proposto Estimular a
formao de estruturas institucionais para articular aes e polticas pblicas em reas
metropolitanaseaglomeraesurbanas(BRASIL,2013,p.7).
Nota-se, portanto, um destaque aos chamados servios de interessecomum
nasregiesmetropolitanas.Emverdade,pode-sedizerqueousodotermoumaherana
do tratamento da questo metropolitana a partir do texto constitucional de 1967. Isso
porqueaConstituioFederaldesteanotrazia,emseuArtigo157,oseguinteenunciado:

10 - A Unio, mediante lei complementar, poder estabelecer regies
metropolitanas, constitudas por Municpios que, independentemente de sua
vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade scio-econmica,
visando realizao de servios de interesse comum. (BRASIL, 1967, grifo
nosso)

J na Constituioatual, o termoempregado funespblicasdeinteresse
comum. Ao utilizar tal expresso, em substituio ao termo servios de interesse
comum, a Constituinte de 1988 permitiu uma interpretao mais ampla do objeto de
interveno da instncia administrativa criada para a RM, ao mesmo tempo em que
especificaanaturezapblicaquedeveteraatividadeemquesto.
O uso da expresso funes pblicas de interesse comum permite que no
somente os servios pblicos venham a ser considerados de responsabilidade da gesto
metropolitana, mastambm outrasatividades, desde que sejam decompetncia pblicae
de interesse comum, ou seja, o que afeta ou pode afetar vrios territrios poltico-
administrativosemumstempo.Dequalquerforma,hojecompeteaosestadosdefinirem
quaisseriamessasfunespblicasdeinteressecomum.
 63

Almdomais,caberelembrarqueem1973,quandoasprimeirasRMsforam
institudas, a LCF n14 elencou os servios comuns a partir do entendimento que eles
seriamdeinteressemetropolitano,logoderesponsabilidadedosconselhoscriadospara
cada RM. Como hoje a CF faz referncia a duas outras institucionalizaes regionais
possveis de serem criadas pelos estados, no coube o uso do qualitativo metropolitano.
Entende-se,portanto,comodeinteressecomumtodafunopblicacujasituaoou
problemaafetemaisdeumterritriodosmunicpiosconsiderados.
Mas,comum,entreaquelesdiscutemaquesto,ousodasexpressesfuno
metropolitana, como no caso do jurista Slawinski (2006), quando se valeu da seguinte
distinodotermo:

[...] a expresso funo metropolitana pode ser tomada em duas acepes: ora
para expressar atividades privadas exercidas no espao metropolitano, ora para
referir tipos especficos de atuao governamental. As funes metropolitanas,
enquanto consideradas atividades privadas que se desenvolvem no espao
metropolitano, condicionam as necessidades metropolitanas, que encontram
como contrapartida especficos tipos de atuao governamental, dirigidos sua
satisfao:aessestiposdeatuaoquedenominamosfunometropolitana,na
sua segunda acepo" (GRAU, 1974, p.16 apud SLAWINSKI, 2006, p.215 -
216)


Nota-se que a referncia utilizada por Slanwinski da dcada 1970, portanto
noperodoemquealegislaovigenteutilizavaaexpressoservioscomuns,tomando-
oscomodeinteressemetropolitano.Diferentementedoatualmarcojurdico,paratodas
asregiesmetropolitanasjhaviaumadeterminaofederalarespeitodequaisseriamos
servioscomunsquecompetiamsgestesmetropolitanas.
Depoisde1988,nohmaisumadeterminaofederaldefinindoquaissoos
servios comuns ou servios de interesse comum. Isso representa uma possibilidade
realdeajustedainstitucionalizaometropolitanascondiesespaciaisencontradas,pois
cadaestadopodedefiniroqueseriadeinteressecomumaosmunicpiosdaregio.Mas,na
prtica, h um histrico de litgios jurdicos, pois a matria repercute sobre as
competnciasconstitucionalmentegarantidasaosmunicpios.
Oquepareceaindaserconsenso,inclusivenomeiojurdico,arelevnciada
institucionalizao metropolitana, haja vista a ocorrncia de espaos urbanos que
abrangemmaisdeumterritriopoltico-administrativo.Admite-seaexistnciaconcretade
espaos onde vrias situaes ou problemas afetam mais de um municpio, pois estes
atuam conjuntamente na produo de um espao urbano plurimunicipal. Segundo Graus
(1974apudSLAWINSKI,2006),issogerariaasnecessidadesmetropolitanas.
 64

Conformeessejurista,asnecessidadesmetropolitanasdecorremdofenmeno
daconcentraourbanaeexigemsoluesquespodemserequacionadasanvelglobal
(1974apudSLAWINSKI,2006).Observa-se,portanto,apreocupaoemfazerreferencia
especificidadeespacialdesituaesqueocorremnumaRM.Parte-sedaconstataode
que qualquer problema ou perturbao que alcance apenas uma parte da comunidade
metropolitana poder afet-la em sua integridade, comprometendo o equilbrio
metropolitano(GRAU,1974apudSLAWINSKI,2006).
Novamente, convm destacar a temporalidade desta discusso, e o fato dos
autores em questo serem juristas. Primeiro, porque h a uma referncia a um
entendimentodisseminadoaindanoperododaprimeiraexperinciadeinstitucionalizao
metropolitananoBrasil.Segundo,porqueesseentendimentofez-sedoutrinajurdica,oque
repercute nas definiesdasatuais RM, enquanto territrioadministrativo,sobretudo nas
definiesaplicadassfunespblicasdeinteressecomum.
De todo modo, o importante perceber o aparente consenso de que a
institucionalizao metropolitana seja um recurso necessrio, frente constituio de
espaos urbanos plurimunicipais. Mantida pela Constituinte de 1988, essa forma de
administrao territorial no continuou a ser instituda, mas tambm apareceu entre as
diretrizesacordadasnasConfernciasdasCidadesepreocupaesdosjuristasatuais.
Nessenterim,asdiscussesqueseseguiramfizeramasregiesmetropolitanas
receberem certo destaque na conduo da poltica nacional de desenvolvimento urbano.
Um documento publicado em 2005 pelo Ministrio das Cidades, por exemplo, traz
claramente deciso de se tomar as regies metropolitanas como reas prioritrias em
vriasintervenesgovernamentais,quandoafirma:

Parte dos recursos onerosos e no onerosos dos Programas do MCidades
[Ministrio das Cidades] devero ser destinados aos municpios das Regies
MetropolitanasqueforameleitascomoprioridadespeloGovernoFederaleesto
no centro de aes transversais, que envolvem vrios ministrios. (BRASIL,
2005,p.5-6)

At ento, existiam no pas 26 regies metropolitanas, mas, a rigor, esta
condio institucional no serviu de critrio para que o Ministrio das Cidades as
tomassemcomoespaosprioritriosnosseusmaiores(emvolumederecursos)planosde
aes. Em 2003, no Plano de Ao em Habitao e Saneamento em Regies
 65

Metropolitanas, por exemplo, das onze26 localidades consideradas metrpoles e

selecionadas enquanto reas prioritrias para as aes voltadas para o saneamento e
habitao,noveeramregiesmetropolitanasinstitucionais.
Nesse caso, o principal critrio adotado foi baseado em condies espaciais
relacionadas ao saneamento bsico e habitao. No qualquer condio, e sim a que
configuram em situaes-problemas vividos nestes espaos, conforme a ento secretria-
executivadoMinistriodasCidades,ErmniaMaricato,ementrevistaconcedidanodia16
deagostode2004,quandoafirmou:

O Ministrio das Cidades utilizou o dficit habitacional como critrio para
escolha das regies que integrariam o plano. A situao dramtica, 33% do
dficithabitacionalbrasileiroestonas11regiesescolhidas.Hvriascidades
pequenas no Brasil que no possuem nenhuma casa com banheiro e gua
encanada. Masdiferente quando voc concentraa sub-habitaoem nmeros
gigantescoseemespaosconfinados,comonafaveladaRocinhaenoComplexo
doAlemo.(PLANODEAOVAI...2013)

E quando questionada se algum outro critrio foi adotado, Ermnia Maricato

complementa:

Constatamosqueapobreza,aviolnciaeodesempregotinhamgrandedestaque
nasregiesmetropolitanas.Todassoimportantes,mastivemosquepriorizaras
que apresentaram os maiores ndices. Quando voc tem uma quantidade muito
grande de pobreza homognea, a segregao da populao leva a patologias,
como a violncia. Temos ali a concentrao de populao masculina ociosa, a
falta de equipamentospara jovens,a falta de trabalho e deatividadesculturais,
artsticas, esportivas e escolares, congestionamento habitacional, entre outros
problemas.

Porm, a ento secretria-executiva do Ministrio das Cidades ressalta que,
apesar de algumas localidades selecionadas apresentarem ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) no to baixos, nestas regies est concentrada, em termos absolutos, a
maiorquantidadedepessoasemcondiesdepobrezadoBrasil.Trata-se,comoafirmoua
representantedaqueleministrio,daconcentraodepolosderiquezaetambmpolosde
pobrezanummesmoterritrio.
Ora, tambm no se pode afirmar que os espaos metropolitanos brasileiros
fossemdesprovidosdecapacidadetcnicaeeconmicaparatrataremdosseusproblemas
(sejam eles denominados de urbanos ou no) a ponto de necessitar maior prioridade.
Afinal, nesses territrios concentra-se um nmero muito grande e diversificado de

26
Belm,BeloHorizonte,Curitiba,DistritoFederal,Fortaleza,Manaus,PortoAlegre,Recife,RiodeJaneiro,
SalvadoreSoPaulo.
 66

atividades econmicas, que, atradas pela densidade tcnico-cientfico-informacional a

localizada,tambmconformaaproduodessesespaos.
Trata-se, portanto, daquilo que Santos (2008; 1996), denominou de meio
tcnico-cientfico informacional, isto , um meio geogrfico onde o territrio inclui
obrigatoriamente cincia, tecnologia e informao (SANTOS, 2008, p.41). Logo, so
espaos dotados de grande capacidade de responder s demandas sociais, sejam elas
econmicas ou no. Alis, a prpria distribuio espacial desta capacidade, denota uma
diferenciao dos espaos urbanos, na medida em que aponta os nveis de centralidades
distintas no conjunto nacional, como demonstrou o REGIC 2008, que fez a seguinte
observaometodolgica:

[...]tantoparaqualificarmelhoracentralidadedosncleosidentificados,quanto
para garantir a incluso de centros especializados possivelmente no
selecionados por aquele critrio [os relativos centralidade administrativa,
jurdica e econmica], foram realizados estudos complementares (tambm com
base em dados secundrios), enfocando diferentes equipamentos e servios
atividadesdecomrcioeservios,atividadefinanceira,ensinosuperior,servios
desade,Internet,redesdetelevisoaberta,etransporteareo.(IBGE,2008)

Alm disso, em termos de Produto Interno Bruto PIB, os municpios
metropolitanos, em geral, situam-se nas primeiras posies do ranking nacional, ou seja,
apresentam uma produo elevada de riqueza. Inclusive, daquelas onze metrpoles tidas
comoprioritrias,apenas Recifee Belmnoestavamentre os dezmunicpiosmais rico
dopas,em2003(Tabela4):

Tabela 4-Metrpolesbrasileirasnorankingmunicipal,segundo
ProdutoInternoBruto,em2003.
Posio Municpio Produto Interno Bruto
1 SoPauloSP 209.555.133
2 RiodeJaneiroRJ 95.751.484
3 BrasliaDF 63.104.900
4 CuritibaPR 23.828.224
5 BeloHorizonteMG 23.297.813
6 PortoAlegreRS 21.871.109
7 ManausAM 20.597.351
8 SalvadorBA 16.776.740
10 FortalezaCE 16.048.065
16 RecifePE 13.104.684
23 BelmPA 8.838.679
Fonte:IBGE(2013),atravsdoSIDRA,Tabela21

 67

Nocabeaquitentarexplicaroporqudaconcentraodemuitosproblemas,
sobretudoodapobreza,emespaosdotadosdegranderiquezaedecapacidadetcnicae
social. Para o escopo da presente anlise, interessa observar que determinadas condies
espaciais(naverdade,situaes-problemas)localizadasnasregiesmetropolitanasdopas
serviram como fundamento para direcionar a estes espaos um aporte especfico de
recursospblico.
E tal aporte, direcionado ou apenas previsto, no foi pequeno. Ainda na
entrevista supracitada, a secretria-executiva do Ministrio das Cidades, quando
interrogadasobreoandamentodoreferidoplano,deuoseguintedepoimento:

Nestes 18 meses, no que se refere ao saneamento, o governo deu um salto e
contratou muito mais que nos ltimos anos. Dos R$ 4,3 bilhes j contratados
paraobrasdesaneamento,50%dosrecursosforamparamunicpios,governose
empresasestaduaislocalizadosemregiesmetropolitanas(PLANODEAO
VAI...2013).

Ela ainda complementa, ao afirmar que A previso [de atendimento das
demandasdesaneamentoehabitaonasRMs]de20anos,apartirdeinvestimentosda
ordemdeR$20bilhesanuais[...](PLANODEAOVAI...2013).Odepoimentofoi
em agosto de 2004, e aponta para o grande volume de recursos mobilizados e previstos
paraaquelasonzeregiesmetropolitanasdopas.
Observe-se, portanto, que a grande concentrao de problemas nos espaos
metropolitanos justificou o direcionamento de um grande volume de recursos pblicos
federais. A institucionalizao metropolitana, ento, no definiu quais regies eram tidas
como prioritrias para s aes do Governo Federal sobre os problemas urbanos. Mas,
apesar dos critrios adotados na definio daquelas reas prioritrias pautarem em
condiesespaciais(nocaso,oquantitativopopulacional,condiesdasmoradias,dficit
habitacional),odesenvolvimentoposteriordosprogramasfederaisvoltadoshabitaoe
ao saneamento bsico tambm passou a considerar a institucionalizao metropolitana
comoparmetrobalizadorparadestinaoderecursos.
NocasodosprogramashabitacionaisapoiadospeloGovernoFederal,durante
o perodo de 2007 a 2008, o Mcidades deu tratamento diferenciado aos municpios
integrantesderegiesmetropolitanas,emtermosdedotaoderecursos.NoGuiaBsico
dos Programas Habitacionais (BRASIL, 2007), produzido pela Secretaria Nacional de
Habitao,integradaaoMcidades,ficaclaroqueosvaloresmximosdefinanciamentoda
maioriadaslinhasdosprogramaslevaramemconsideraoseomunicpioemquesto
ounointegrantederegiometropolitana.
 68

Conforme modalidade dos programas habitacionais, outros critrios foram

considerados,taiscomo:aportedosmunicpios,perfileconmicodosbeneficiriosfinais,
localizao (rural ou urbana) dos empreendimentos, dficit habitacional. Tratava-se,
portanto, de critrios muito mais relacionados condio espacial vivida e percebida,
portanto, concreta. Mesmo assim, a condio jurdico-institucional do lugar em questo
nodeixoudeserconsideradaumadascondiesparaoenquadramentodosmunicpioss
linhasdosprogramashabitacionaisdisponveis.
To importante era a condio institucional metropolitana, que, para aqueles
programas habitacionais do Governo Federal, ser ou no metropolitano, nem que seja
apenas na forma da lei, j habilitaria os municpios a pleitearem financiamentos com
limites maiores do que os demais, isto , aqueles no reconhecidos legalmente como
metropolitanos.
O exemplo mais emblemtico o Programa de atendimento Habitacional
atravs do Setor Pblico - PR-MORADIA27. Para esse programa, foram estabelecidos
trslimitesdeinvestimentos,dependendodalocalizaodoempreendimentohabitacional:
R$30.000,00nosmunicpiointegrantedeRegioMetropolitana,aglomeradourbanodos
estados do Rio de Janeiro ou So Paulo; R$ 28.000,00 nos municpios integrantes da
Regio Metropolitana, aglomerado urbano ou sede de Capital Estadual; e R$ 20.000,00
paraosdemaismunicpiosnoenquadradosnassituaesanteriores(Figura1).

Figura 1-Exemplodousodainstitucionalizaometropolitanacomo
critriodedotaoderecursospblicos.

Fonte:MinistriodasCidades(BRASIL,2007).

27
O Pr-Moradia financia estados, municpios, Distrito Federal ou rgos das respectivas administraes
direta ou indireta, para oferecer acesso moradia adequada populao em situao de vulnerabilidade
socialecomrendimentofamiliarmensalpreponderantedeatR$1.050,00.(BRASIL,2007,p.50).
 69

Mas, quando se trata dos programas federais relacionados poltica de

TransporteeMobilidade,documentosmaisrecentesdoreferidoministrioreiteramaquela
posturadoPlanodeAesemRegiesMetropolitana,isto,denoseadotaracondio
institucional metropolitana como critrio de seleo de reas prioritrias, mas sim a
condioespacial,sobtetudooquantitativopopulacional.
Esse tipo de seleo est clara na Portaria n 65, de 21 de fevereiro de 2011
(BRASIL, 2011), publicada pela Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade
UrbanadoMcidades.Conformeocontedodetaldocumento,ocritrioadotadoparaque
uma rea fosse contemplada com recursos do Programa de Acelerao Mobilidade
Grandes Cidades, ou simplesmente, PAC Mobilidade Grandes Cidades, no seria a
condioinstitucionalmetropolitana,esimovolumepopulacional.
Atravsdareferidaportaria,oGovernoFederalestabeleceucomoproponentes
elegveis desse programa, somente os Municpios com mais de 700 mil habitantes e
Governos Estaduais das cidades contempladas e DF [...] nos mesmos termos que os
municpios e sempre com a anuncia desses (BRASIL, 2011, p.5). Tal critrio foi
adotado, apesar de constar entre as diretrizes do PAC Mobilidade Grandes Cidades a
seguinte determinao: Incentivar e apoiar sistemas de transportes pblico coletivo
urbanonascidadeseregies metropolitanas(BRASIL,2011,p.5,grifonosso).
Issosignificaquedeterminadomunicpio,mesmofazendopartedeumaregio
metropolitanainstitucionalizada,deveriaterumapopulaosuperiora700milhabitantes
para ser considerado um proponente elegvel. Alis, o quantitativo populacional das
cidadeselegveisserviudecritriotambmnadefiniodosaportesfinanceirosdestinados
osprojetos(Tabela5).

Tabela 5 - Grupos definidos pelo PAC Mobilidade Grandes Cidades, segundo volume
populacional,proponenteselegveisedistribuioderecursos.

Distribuio
Grupo Caractersticas dos proponentes Proponentes elegveis
de recursos

MunicpiossededeRMscommaisde3 SoPaulo,RiodeJaneiro,BeloHorizonte,
MOB1 milhesdehabitanteseseusrespectivos PortoAlegre,Recife,Fortaleza,Salvador, 2,4bilhes
estados,DistritoFederal CuritibaerespectivosEstados.

Municpiosentre1e3milhesde Manaus,Belm,Goinia,Guarulhos,
MOB2 430milhes
habitanteseseusrespectivosEstados Campinas,SoLuserespectivosEstados.
 70

Macei,Teresina,Natal,CampoGrande,
Municpiosentre700mile1milhode JooPessoa,SoGonalo,Duquede
MOB3 280milhes
habitanteseseusrespectivosEstados. Caxias,NovaIguau,SoBernardodo
CampoerespectivosEstados.

Fonte:MinistriodasCidades(BRASIL,2011).

Neste caso, dentre os municpios da RMGSL, apenas So Lus poderia encaminhar proposta
encaminhar proposta ao referido programa federal e assim o fez em 2012 (
Figura 2). No obstante, caso tivesse como proposta um projeto
multimunicipal, bastaria prvia anuncia dos municpios a serem beneficiados,
conforme o pargrafo terceiro do Artigo 3 desta portaria. Logo, no s municpios da
RMGSL poderiam ser beneficiados com um projeto proposto por So Lus, mas
qualqueroutro,desdequesatisfeitassdemaisexignciasestabelecidaspeloMCidades.
E quando se trata dos critrios de elegibilidade dos governos estaduais, a
portaria,no1doseuArtigo3,inicialmentedeterminaAspropostasdemandadaspelos
proponentes estaduais devero ter carter metropolitano e prvia anuncia por parte
dos municpiosaserembeneficiados(BRASIL,2011,p.2,grifonosso).Mesmoassim,as
propostasapresentadaspelosgovernosestaduaisestariamrestritasaosmunicpiosacimade
700 mil habitantes, sendo exigida sempre a anuncia prvia destes, determina a referida
portariadoministrioemquesto.
Uma vez atendida tais condies, o Governo do Maranho pde apresentar sua proposta para
proposta para executar a implantao da Avenida Metropolitana de So Lus, e assim fez
em 2012 (

Figura 2 e Quadro 2), enquanto a Prefeitura de So Lus remeteu a proposta do Novo Anel
Virio de So Lus (
Figura 2 e Quadro 1), ambos os projetos aprovados no mbito do PAC
MobilidadeGrandeCidades.

Figura 2 - ProjetosaprovadosdoPAC2-MobilidadeGrandesCidadesemSoLusenos
demaismunicpiosdaIlha.
 71

Implantao de Av. Metropolitana de

So Lus.
Etapa 01: Trecho BR-135 (Vila Funil)
at interseo da MA-203 com a MA-
204 e a ligao entre Corredor
Metropolitano (Maiobinha) e a
Rotatria da Forquilha Extenso total
de 21,44 km com faixa exclusiva para
nibus. Etapa 02: Trecho da Rotatria
da Forquilha at a Via Expressa
(Maranho Novo) Extenso Total de
5,20 km com faixa exclusiva para
nibus.

Novo Anel Virio de So Lus - 1

Trecho
Implantao do novo corredor de
transporteurbanodeSoLusTrecho
I: Av. Ferreira Goulart (So Francisco)
Avenida Jernimo de Albuquerque
(Bairro Cohab) Extenso: 12,37 km
11,6 km de BRT; 10 estaes de
embarque e desembarque de
passageiroscompassarelas;01terminal
detransbordo.

Fonte:MCidades.Disponvelem:http://www.cidades.gov.br/index.php/progsemob/1582-sao-luis.

Quadro 1 -Corredordenibus-SoLus(MA)-NovoAnelVirio-trecho1.
rgoResponsvel Ministriodascidades
Municpio(s): SoLus
Valornodivulgadoemrazodapossibilidadedeusodoregimediferenciadode
Observao:
contratao-RDC.
Estgio: Aopreparatria
Datadereferncia 30deabrilde2013
Fonte:MinistriodoPlanejamento.Disponvelem:http://www.pac.gov.br/obra/35675Acesso:
ago.2013.

Quadro 2 -Corredordenibus-SoLus(MA)-AvenidaMetropolitanadeSoLus.
rgoresponsvel MinistriodasCidades
Unidadefederativa: Maranho
Municpio(s): SoLus,PaodoLumiar,SoJosdeRibamar.
Valornodivulgadoemrazodapossibilidadedeusodoregimediferenciadode
Observao:
contratao-RDC.
Estgio: Aopreparatria
Datadereferncia 30deabrilde2013
Fonte:MinistriodoPlanejamento.Disponvelem:http://www.pac.gov.br/obra/35676Acesso:
ago.2013.

certoquenacitadaportariaevidencia-setambmumaposturadeincentivoa
mecanismosdecooperaoecoordenaoentreentesfederados,masnonecessariamente
na forma de um arranjo intergovernamental metropolitano. Dentre os critrios que as
propostas necessariamente devem atender, segundo o referido documento, o de
Promoverparceriaentreestadosemunicpiosbeneficiados(BRASIL,2011,p.8).
 72

Mesmo quando estabelecido que as propostas demandadas pelos

proponentes estaduais devero ter carter metropolitano (Art. 3, 1 ), no parece se
referircondioinstitucionalesimespacial.Inclusive,nopargrafoterceirodesteartigo,
ressaltado que s sero admitidas Cartas-Consulta de carter multimunicipal para
propostas que contemplem sistemas e solues integradas e intermunicipais, o que
estendeapossibilidadeaoutrosespaos,tendoounocartermetropolitano.Emambos
oscasos,ressalta-seanecessidadedaprviaanunciadosmunicpiosemquesto.
Na verdade, no mbito do Mcidades, este posicionamento da Secretaria
Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob) no apenas distinto da
Secretaria Nacional de Habitao, observado acima. A Secretaria Nacional Saneamento
Ambiental, por exemplo, em seu Programa Saneamento Bsico, colocou a
institucionalizao metropolitana como sendo um dos critrios que define um municpio
comelegvelparapleitearosrecursosdesteprograma.
NoManualparaApresentaodePropostasparaoSistemadeAbastecimento
de gua e Esgotamento Sanitrio, elaborado em 2012, pela Secretaria de Saneamento
Ambiental,traz:

3.1)Soelegveisparaatendimento:
a) os Municpios com populao total superior a 50 mil habitantes, nas formas
definidaspelaFundaoIBGEnocenso2010;
b)osMunicpiosintegrantesdeRegiesMetropolitanaslegalmenteinstitudas;
c)osintegrantesdeRegiesIntegradasdeDesenvolvimento;e
d) os integrantes de Consrcios Pblicos para prestao de servios de
saneamento bsico, constitudos nos termos da Lei n. 11.107/05, e que
beneficiemmaisde150.000habitantes.(BRASIL,2012,p.5)

Nota-se, portanto, que o quantitativo populacional no deixa de ser um dos

parmetrosdeelegibilidadeparadefinirosmunicpiosquepodemsercontempladoscom
recursosda Unio. Porm, nestecaso,oMCidades priorizou os municpios que fizessem
partedasregiesmetropolitanaslegalmenteinstitudas,mesmoseapopulaoresidente
for inferior a50 milhabitantes comono casode Alcntara, Raposa,que, apesar de ter
21.852e26327habitantes,respectivamente,queforamincludosnaListademunicpios
potencialmente elegveis para atendimento pelo Ministrio das Cidades [...] (BRASIL,
2012,p.29),porfazerpartedaRMGSL.
Todavia, outros dois arranjos institucionais de cooperao e coordenao
federativaforamconsideradosnoroldoscritriosadotadosnestaseleodoMCidades:as
RIDEseosconsrciospblicos.Oprimeiroteriaomesmosentidodainstitucionalizao
metropolitana,poisasRIDEssoumaespciedereconhecimentolegaldametropolizao,
 73

pormenvolvendomunicpiosdemaisdeumestadologo,tendoqueserinstitudaspor
leifederal.Jnoscasosdosconsrciospblicos,eles,emgeral,ocorrementremunicpios
de pequeno porte, no sendo um arranjo direcionado especificamente para o espao
metropolitano. Neste caso, ainda mais evidente aquela postura de buscar incentivar os
mecanismosdecooperaoecoordenaoentreentesfederados,sejametropolitanoou
no.Apriorizao,portanto,dosmunicpiosdotadosdestestrstiposdemecanismosde
cooperaoecoordenaofederativa.
De qualquer maneira, ao se adotar a institucionalizao metropolitana como
parmetrodeelegibilidadenadefiniodosmunicpiosaptosapleitearcertosrecursosda
Unio, o MCidades abre precedentes no tratamento da questo metropolitana no Brasil.
Alis, o fato do nmero de RMs no pas ter mais que dobrado desde 2005, pode ser
correlacionadoaestapossibilidadedeobtenoderecursosfederais.
Cabe relembrar, que em paralelo a estes posicionamentos dados na Esfera
Federal, no Maranho acontecia, nesses anos, uma retomada expressiva da proposta de
efetivaraGrandeSoLus,ouseja,deimplementarainstnciapoltico-administrativa28
prevista para regio. Afinal, foi o perodo em que se debateu o tema, tanto na esfera
estadualquantomunicipal,comojapresentadoacima.
Adespeitodojogopoltico(partidrio)subjacentequesto,nohmotivos
para se descartar a possibilidade dessa retomada se d tambm em funo daquela
priorizao atribuda s regies metropolitanas dentro das diretrizes da poltica urbana
nacional.Apropsito,talproposiopodeservlidaparamuitosdosoutrosestados,haja
vistaosaltoquantitativo,acimaindicado,donmerodeRMscriadasnoBrasileonmero
crescente de propostas de criao de outras novas, a despeito do fenmeno da
metropolizaonoteramesmacorrespondncia.
A institucionalizao metropolitana, assim, destaca-se novamente como
instrumento poltico o que no poderia ser diferente. Pura trivialidade sociolgica,
conceber o institucional como objeto poltico; trunfo nas mos de uns, ameaa perante
outros.Adificuldadeestemapreenderanaturezadecadaumadestasintencionalidades,

28
Em geral, a expresso poltico-administrativo, utilizada no Brasil para se referir autonomia
governamentaldedeterminadoentedafederao.Opolticoconotandoacapacidadededecidir,sobretudo
atravs de leis, sobre assunto de sua competncia; enquanto o administrativo identificado como a
autonomiaquetalentefederadogozaparaoperarasdecisesestabelecidaspelogovernoemexerccio.Neste
sentido, a instncia (ou arranjo) criada para uma RM teria apenas funo administrativa o que de fato
verdade.Noentanto,a polticanoserestringecapacidadeouautonomialegislativadeumaorganizao,
nocasoadeumaRM;elasefaztambmatravsdasrelaesentreosagentesqueacopemedefinemsuas
aes. Portanto, aqui a expresso poltico-administrativa, empregada tambm, quando se refere
organizaocriadaparaagestoemescalametropolitana.
 74

entender at que ponto a institucionalizao metropolitana serve efetivamente para o

enfrentamentodosproblemasmetropolitanosouaquestesdiferentes.
No caso estudado, observa-se que as motivaes variaram conforme os
contextos histricos e as escalas de atuao dos agentes em questo. Afinal: quando o
fenmeno da metropolizao emerge no Brasil, at o pacto federativo era distinto do
atualmente em vigor, pois os municpios no eram entes autnomos, e mesmo assim
ensaiaram, junto com seus estados, as primeiras experincias de gesto metropolitanas;
quando a questo comea a ser tratada na Esfera Federal, os Governos Militares a fez
instrumento de controle e subordinao autoritria; e, depois de 1988, os governos
estaduaisemunicipaisaparecemcomoprotagonistasdecisivos.
De todo modo, no Maranho, mesmo tendo sua primeira RM criada desde
1989,regulamentadaem1998e2003,todasasaesdirigidaschamadaefetivaoda
GrandeSoLusnoforamsuficientesparatirardopapeloqueestavaprevistoemlei:
uma instncia poltico-administrativa intergovernamental, pautada na cooperao e
coordenao, de recorte regional. Mas, a atual retomada da questo por parte do Estado
tem reacendidoalguns receioseambies naescala dos Municpios, sobretudoquandoa
situao envolve disputas poltico-partidrias. Com se ver a seguir, isso fica patente
quando se analisa a situao recente da RMGSL, no que diz respeito s relaes
intergovernamentais.


 75

4 REGIO METROPOLITANA DA GRANDE SO LUS (RMGSL): a origem e

as possibilidades de uma contradio entre o institucional e o espacial

4.1 A institucionalizao da RMGSL: a inveno e implicaes de um espao

concebido

Como j dito, o Maranho sanciona, em 1974, a Lei Delegada n48, que

determinava implementar uma espcie de gesto regional para os municpios da Ilha de
Upaon-AudoravantetambmdenominadadeIlhadoMaranhoousimplesmenteIlha.
Talvez seja esseo primrdiode umobjetivo s atingindoem1989, criara RMGSL. Tal
feitofoidecretadoatravsdaConstituiodoMaranho,emseuArtigo19dasDisposies
Transitrias. A partir da, inicia-se uma srie de discusses acerca do significado e
implicaes dessa institucionalizao. A RMGSL passa, ento, a ser configurada como
uma questo pblica, algo que necessariamente requereria ateno dos municpios
envolvidos,bemcomodoestadodoMaranhoe,mesmoqueindiretamente,daUnio.
Nove anos depois de criada pela Constituinte do Maranho, a referida RM
ganha definio legal atravs da LCE n 038. Com essa lei, o Estado estabeleceu o
primeiroformatoinstitucionalparaRMGSL,definindo-lhesuaabrangncia,organizaoe
funes. Porm,ao longo dos anos,atravsdo desenvolvimento das discussesemtorno
dessastrscondiesbsicasparaoexercciodagestometropolitanaproposta,oestatuto
jurdico da RMGSL foi sendo alterado, sobretudo no que diz respeito abrangncia ea
organizaodaregiometropolitanaemquesto.
Quanto abrangncia, a referida lei definia a Grande So como sendo
compostapelosmunicpiosdeSoLus,SoJosdeRibamar,PaodoLumiareRaposa.
Mais tarde, essa abrangncia seriaampliada duas vezes: a primeira, em 2003,atravs da
LCE de n 069, atravs da qual o municpio de Alcntara foi includo; depois, os
municpiosdeBacabeira,RosrioeSantaRitapassaramacomporaGrandeSoLus,via
LCE n 153 de abril de 2013 (MARANHO, 2013). A Figura 3 traz o mapa da RM,
segundoasrespectivasleisdeinclusodosmunicpios.


 76

Figura 3- MapadosmunicpiosintegrantesdaRMGSL.

Quanto organizao, a LCE 038/98 definiu a constituio do Conselho de
Administrao e Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Grande So Lus
(COADEGS),cujacomposioestabelecidafoi:

I. PrefeitodoMunicpiodeRaposa;
II. PrefeitodoMunicpiodePaodoLumiar;
III. PrefeitodoMunicpiodeSoJosdeRibamar;
IV. PrefeitodoMunicpiodeSoLus;
V. PresidentedaCmaraMunicipaldeRaposa;
VI. PresidentedaCmaraMunicipaldePaodoLumiar;
VII. PresidentedaCmaraMunicipaldeSoJosdeRibamar;
VIII. PresidentedaCmaraMunicipaldeSoLus;
IX. PresidentedaAssembleiaLegislativaEstadodoMaranho;
X. SecretriodeEstadodoPlanejamento;
XI. Secretrioindicadopeloprefeitodemunicpiocommaisde100.000(cem
mil)habitantes;
XII. SecretrioindicadopeloGovernodoEstado;

TalorganizaofoialteradapelaLCEn69de2003,parapreveraparticipao
doGovernadordoestadodoMaranho,doGerentedeEstadodePlanejamento,Oramento
e Gesto, Representante da Assembleia Legislativa do Estado do Maranho e Secretrio
Municipal,indicadopeloPrefeitodecadaMunicpio.
 77

I. PrefeitodoMunicpiodeRaposa;
II. PrefeitodoMunicpiodePaodoLumiar;
III. PrefeitodoMunicpiodeSoJosdeRibamar;
IV. PrefeitodoMunicpiodeAlcntara;
V. PrefeitodoMunicpiodeSoLus;
VI. PresidentedaCmaraMunicipaldeRaposa;
VII. PresidentedaCmaraMunicipaldePaodoLumiar;
VIII. PresidentedaCmaraMunicipaldeSoJosdeRibamar;
IX. PresidentedaCmaraMunicipaldeAlcntara;
X. PresidentedaCmaraMunicipaldeSoLus;
XI. GovernadordoEstadodoMaranho;
XII. GerentedeEstadodePlanejamento,OramentoeGesto;
XIII. RepresentantedaAssembleiaLegislativadoEstadodoMaranho;
XIV. SecretrioMunicipalindicadopeloPrefeitodecadaMunicpio.

Dessaforma, o PoderExecutivo do Maranho ganhou umaparticipaomais
ampliada no COADEGS, alm ter possibilitado a todos os municpios da regio e no
somente quelescompopulao superiora 100milhabitantes indicarem umsecretrio
paracomposiodoconselho.QuantoalteraorelativaaorepresentantedaAssembleia
Legislativa do Maranho, houve certa flexibilizao, haja vista a vaga no mais se
restringiraopresidentedessergo,esimaqualqueroutrorepresentanteindicado29.
QuantosfunesadministrativasrelativasRMGSL,elasforamvoltadasaos
chamados servios comuns, postos como de interesse metropolitano. Observa-se,
portanto,ousodeduasexpressesencontradasnaLCF,queinstituiuasprimeirasRMsdo
Brasil, em vez de funes pblicas de interesse comum, tal como previsto na CF de
1988.Noobstante,oscincoprimeirosservioscomunslistadosparaaRMGSLsoos
mesmodefinidospelaLCFn14de1973,eosoutrosoitonomudaramdesdequeforam
institudosnoArtigo4daLCEn038/1998,transcritoaseguir:

Art. 4- Considera-se de interesse metropolitano os seguintes servios comuns
aosmunicpiosqueintegramaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus:
Iplanejamentointegradodedesenvolvimentoeconmicoesocial;
II saneamento bsico, notadamente abastecimento dgua, rede de esgoto
sanitrioeserviosdelimpezapblica;
IIIusodosolometropolitano;
IVtransporteesistemavirio;
Vaproveitamentodosrecursoshdricosecontroledapoluioambiental;
VIhabitao;
VIIsadeeeducao;
VIIIdefiniodoslimitesmunicipais;
IXregularizaofundiria;
Xproduoeabastecimento;
XIproteodopatrimniocultural;
XIIturismoregional;

29
NamaisrecentealteraodaleiqueregulaaRMGSL,aLCEN153/2013,foipropostanovaconfigurao
aoCOADESG.Noentanto,oartigoquetratavadestaalteraofoivetadopeloExecutivoEstadual.
 78

XIIIdistribuiodeenergiaeltrica.

Assim,oquefoideliberadopelaConstituiodoMaranhode1989comeaa
ser delineado, ao menos no que diz respeito aos trmites legais. Neste processo, a
participaoeopapeldosmunicpiosnainstnciaadministrativacriadaparaGrandeSo
Lustmsidodestacados.
OArtigo2daLCEn038ressaltaqueaparticipaodosmunicpiosnaRM
noimplicariaemperdadeautonomiadosmesmos.Almdisso,noPargrafonicodeste
artigo, reafirma-se que a adeso dos municpios RMGSL facultada a cada Cmera
Municipal. Nota-se, ento, clara redundncia ao que foi determinado na Constituinte de
1988:aautonomiamunicipal.
Por estar assim vinculada vontade dos governos municipais, o que se
entendiacomoaefetivaodaRMGSLficoudependentedadiscussoeaprovaonas
Cmaras Municipais. Porm, a deciso de criar a RM insurgiu na Esfera Estadual, sem
significativa participao dos governos municipais. Em parte, isto explicaria o porqu de
no haver, durante os primeiros anos aps a LCE n 038, uma mobilizao total dos
municpiosenvolvidosparaformaroCOADEGS30.
Esse quadro deaparente apatia governamental,frente institucionalizaoda
GradeSoLus,comeaasealterarporvoltadoano2000.APrefeituradeSoLus,por
exemplo, em 2002, atravs da Lei Municipal n 4.128, cria a Secretaria Municipal de
Articulao e Desenvolvimento Metropolitano (SADEM), cuja justificativa era a
necessidadedeseimplementarareferidaRM.
Legalmente,aSADEMorgodaPrefeituradeSoLusresponsvelpelos
assuntos relacionados gesto metropolitana, devendo assessorar o Prefeito na
formulaoeimplantaodepolticapblicapertinentesuareadecompetncia,alm
derepresentaroMunicpionasquestesafinsRegioMetropolitana(SOLUS,Lei
n4128,de23dedezembrode2002,2002,Art.1,1e2).
Pode-se asseverar, at mesmo pelo prprio nome da referida secretaria, que
esta segunda atribuio seria o eixo central de sua natureza. Para tanto, so previstas
atuaes externas, internaseintermedirias.Nocasodaprimeira,ospargrafosII,IV,V,
VI, VIIIe X tratam deaes especficas aaes ligadasa entidades (governamentais ou
no)queatuamoupoderatuaremquestesafinsdaRMGSL.Jaatuaointerna,isto,

30
Para que tal afirmao fosse colocada com preciso, seria necessria uma investigao histrica do
envolvimento direto de cada Municpio da regio no processo de institucionalizao da Grande So Lus.
Mas,estenofoiumdosescoposdapesquisa.
 79

voltadas ao desenvolvimento da questo metropolitana no prprio mbito do Poder

MunicipaldeSoLus,soexplicitadasnospargrafosIII,VII,IX,XIIeXIV.
Atribuiesdecarterrepresentativointermediriooumisto (internoeexterno)
so encontradas nos pargrafos. XI, XIII, XXI e XXIV, enquanto os demais tratam de
competncia relacionada a atividades de organizao restrita ao funcionamento da
secretariaesuasresponsabilidadeenquantorgomunicipal.
Interessanotarque,entreasatribuiesexternas,pelosresultadoshistricos,a
SADEM no conseguiualcanar seu objetivo principal (cf. Art. 1, IV da referidalei),
hajavistaSoLusnoterconsolidadoqualquerarranjoinstitucionalcomosmunicpios
integrantesdaregio,paraodesenvolvimentodeatuaesconjuntas.Tambmnosetem
notcia de alguma celebrao de convnios ou contratos de cooperao tcnica entre os
municpiosemquesto,nemumapropostaconcretaparaidentificaodeoportunidadesde
atuao conjunta,comodeterminam, respectivamente,os pargrafos V eVI do Art.1 da
leicitada.
Entre as atribuies de carter misto, destaca-se a que determina a atuao
direta da secretaria na formulao e aplicao do Plano Diretor Metropolitano31. Na
verdade, na LCE 069/03 menciona um Plano de Desenvolvimento Integrado da Grande
SoLus.DiferentementedosPlanosDiretores,noh,emtermoslegais,umadefinio
destes dois instrumentos. Mas, tudo indica serem termos diferentes para um mesmo
objetivo: referir-se a um instrumento legal para planejar e gerir uma RM, tal como os
PlanosDiretoressoparaummunicpio.
Concebidocomoumdosinstrumentospossveisdapolticaurbanamunicipal,
conformedeterminaaLeiFederaln10.257/2001,conheciacomoEstatutodasCidades,o
PlanoDiretorfoicolocadoclaramentecomosendoderesponsabilidademunicipal.Quanto
aoPlanoDiretorMetropolitano,nohnoEstatutodasCidadesqualquerrefernciadireta.
No entanto, conforme o Artigo 4, Inciso II desta lei, o planejamento das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies posto como instrumento da
polticaurbanabrasileira.
Neste caso, est explcita a utilizao das categorias territoriais expressas no
pargrafo 3 do Artigo 25 da Constituio Federal, o qual prev a criao institucional
destes recortes territoriais para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de

31
Art.1[...]XI-AtuardiretamentenaformulaeaplicaodoPlanoDiretorMetropolitano,sendoapoiada
pelassecretariasergosmunicipaisafinsquesto;(SOLUS,Lein4128,de23dedezembrode2002,
2002).
 80

funespblicasdeinteressecomum.Dessemodo,oPlanoDiretorMetropolitanoparecer
serumaespciedaqueleinstrumentoprevistonoEstatutodasCidadessobadenominao
de planejamento das regies metropolitanas, e sua elaborao pode ser conduzida pelo
GovernodoEstado.
De todo modo, no h, em termos legais, nada que coloque o planejamento
metropolitanocomosendodecompetnciaexclusivadosestados,nemqueosobriguem
afaz-lo.NocasodaleiqueregulaaGrandeSoLus,determina-seapenasqueaSADEM
atuediretamentenaelaboraodoPlanoDiretorMetropolitanodaGrandeSoLus,sem
entrarnomritoarespeitoaqualentecompetetalplano.
NocasodosPlanosDiretores,aquestonoseimpe,poiseleexigidopara
os Municpios com mais de 20 mil habitantes ou que fazem parte de regies
metropolitanas32.Comoascompetnciasprivativasdosmunicpiosdizemrespeitoapenas
aassuntosdeordemlocal,isto,restritosaoTerritrioMunicipal,compreensvelquese
atribuaelaboraodoPlanoDiretorMetropolitanoaosEstados.
Por outro lado, a institucionalizao metropolitana figura, em tese, como um
reconhecimentoformaldeumaintegraoregionalefetiva,adoespaometropolitano.Por
isso, coerente, para no dizer imprescindvel, que haja efetiva participao dos
municpiosnaelaboraodeumPlanoDiretor.
Almdisso,nodevehaverdvidadequeacriaoderegiesmetropolitanas
advm da proposio de ser necessrio integrar a organizao, o planejamento e a
execuo de funes pblicas de interesse comum. Assim, considerando o propsito da
institucionalizao metropolitana expresso na Constituio Federal, fica patente que a
criao jurdica das regies metropolitanas foi concebida para facilitar cooperao entre
entesfederadosdistintos.
Entende-se, portanto, que o referido Plano Diretor Metropolitano, deve ser
umaconstruocoletivadecorresponsabilidadeentreosmunicpiosdaregioeoestado
com garantida da participao popular , mesmo no havendo dispositivo legal que
explicite a norma jurdica subentendida. Isso torna coerente a pretendida participao
SADEMnapossvelelaboraodetalplanovoltadoRMGSL.

32
O Art. 182, 1, da Constituio Federal assim determina: O plano diretor, aprovado pela Cmara
Municipal,obrigatrioparacidadescommaisdevintemilhabitantes,oinstrumentobsicodapolticade
desenvolvimento e de expanso urbana. Regulamentando talartigo, o Estatuto das Cidadescomplementa:
Art.41.Oplanodiretorobrigatrioparacidades:Icommaisdevintemilhabitantes;IIintegrantesde
regiesmetropolitanaseaglomeraesurbanas;[...].
 81

No obstante, o Estatuto das Cidades garante a participao social nos

organismogestoresdasRMs,logotambmemqualquerprocessoquevenhaaconstruirum
planejamento metropolitano, como, por exemplo, um Plano Diretor para regio. Mesmo
assim, na LCE 69/2003, a composio do COADEGS foi definida apenas por
representantesdosgovernosenvolvidos,talcomodemonstradoacima.
Dessa forma, no foi contemplada a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o
controlediretodesuasatividadeseoplenoexercciodacidadania(Art.45,ESTATUTO
DAS CIDADES). Assim, apesar da referida lei estadual afirmar que A participao
popularnoCOADEGSserdisciplinadaatravsdoRegimentoInternodoConselho(Art.
8, 10), ao no prev a participao social especificamente naquele conselho, ela no
garantiuocontrolesocialdireto,comoestabeleceoEstatutodasCidades.Estafragilidade
legal no passou despercebida por algumas instituies da Sociedade Civil Organizada,
comoserdemonstradoadiante.
Ainda no que se refere atuao dos governos, no trato RMGSL enquanto
instncia poltico-administrativa, alm da iniciativa da Prefeitura de So Lus, atravs da
SADEM, at meados de 2007, foram observadas discusses concomitantes nas Esferas
Estadual e Municipal. Essas discusses ficaram marcadas por dois aspectos: a falta de
objetivaoemrelaoconstituiodainstnciaintergovernamentallegalmenteprevista
para a RM; e a predominncia de concepes limitadas do que seria a efetivao da
GrandeSoLus.
Nocasodoprimeiroaspectomencionado,talvezbasterelembrarqueathojeo
COADEGSnoentrouemvigor,ouseja,todososseusmembrosempossadoserealizando
asfunesestabelecidasparaaRM.Almdisso,peloqueconstanomaterialconsultado,
no perodo entre 2005 a 2007, nenhuma alternativa foi apresentada ao Legislativo
Maranhense,comafinalidadedeefetivarumarranjointergovernamentalparaaRMGSL.
Essas duas situaes denotam bem a falta de objetivao em promover a
propostafundamentaldesecriarumaRM,isto,dotarcertaregio(emtese,conjuntode
municpio metropolitano) de uma estrutura ou rgo especfico para tratar de assuntos
(problemas) do territrio como um todo, sem ferir as autonomias territoriais nele j
existentes(nocaso,asdosgovernos).
Paraentenderoporqudestafaltadeobjetivaodocasoestudado,preciso
observarosegundoaspectododesenvolvimentodasdiscussesemtornodaRMGSL,isto
 82

,apredominnciadeconcepeslimitadas(elimitantes)doqueseriaaefetivaodesta
RM.
Durante os anos de 2005 a 2007, em diversas notcias e registros oficiais,
observou-se um posicionamento pouco condizente com a proposta de gesto
intergovernamentaltrazidapelainstitucionalizaodaRMGSL.Noraro,usou-seotermo
metropolizao como sinnimo de definio dos limites municipais. Neste sentido, a
metropolizao era tida como uma soluo para questes pontuais sobre a
territorialidade de alguns encargos pblicos (CORDEIRO; DINIZ, 2008) e definio do
nmeropopulacionaldosmunicpiosdaIlha33.
De fato, em algumas zonas limtrofes, com forte conurbao ou no, o
problema da indefinio dos limites municipais gerou questes importantes a serem
tratadas pelo Poder Pblico. Em grande medida, isso ocorreu devido a imprecises nas
antigasdemarcaeslegais,sobretudodevidoaosdesaparecimentosdosmarcosnaturaisde
referncia.NocasodeSoLuseSoJosdeRibamar,ondevriosbairrosapresentaram
tal problema, a conurbao fez desaparecer antigos referenciais e deixou um nmero
significativodepessoassemsaberaocertoaqualprefeituradirecionarsuasdemandas.
Frente a isso, as prefeituras envolvidas acabaram disputando a
territorialidade dessas zonas para garantir algumas fontes de recursos, como as obtidas
atravs da cobrana do Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre
Transmisso de Bens Imveis (ITBI), repasses fiscais do Estado e da Unio (Fundo de
ManutenoeDesenvolvimentodaEducaoBsicaedeValorizaodosProfissionaisda
Educao, Fundo de Participao dos Municpios, etc) e outros recursos estabelecidos
conformeonmeropopulacional.
Atualmente,asprefeiturasdeSoJosdeRibamareSoLuscontamcomum
estudo de atualizao da fronteira entre os dois municpios. Produzido pelo Instituto
Maranhense de Estudos Socioeconmicos e Cartogrficos (IMESC) e o IBGE, o estudo
deveriasolucionaroimpasse.
A partir do levantamento realizado pelo IMESC, foram redefinidas as
localizaes municipaisde determinadas reas de litgioentreos municpios em questo.
Estas reas foram listadas no documento resultante do levantamento em questo e so
apresentadasnoQuadro3.Almdesteprodutodedemarcaoterritorial,formularam-seos

33
Paraumasntesedetallitgioterritorial,verSantosePereira(2013).
 83

termos de compromisso a serem assinados pelas respectivas prefeituras. No entanto, at

ondeseconsultou,nohouveaindaumaredefiniolegaldadapeloPoderEstadual.

Quadro 3 - reaslimtrofessfronteirasdeSoLuseSoJosdeRibamar,equetiveram
redefinidasasrespectivaslocalizaesmunicipais.

So Lus So Jos de Ribamar

Tibirizinho ResidencialPrimavera JardimTropical StioTrizidela

ResidencialNestor CohatracII VilaOperria NovoCohatrac

VilaSarneyCosta CohatracIII VilaFlamengo TerraLivre

ReinaldoTavares CohatracIV VilaCafeteira Canudos

CidadeOlmpica Itapirac Maiobinha ParqueVitria

VilaGeniparana IpemTuru VilagiodoCohatracV BomJardim

RecantodosSignos SantaRosa CohatracV VilaAlonsoCosta

LoteamentoAltos
ParqueAurora PlanaltoTuruII JardimAraagy
Jaguarema
ResidencialHilton
JardimdasMargaridas VilaLuizo Itaguar
Rodrigues
ConjuntoJardim
CohatracI SoleMar
Alvorada
Fonte:MARANHO(2011).

Antes deste estudo, a redefinio dos limites intermunicipais era tida como o
problema central da efetivao da Grande So Lus. Esperava-se que tal efetivao
fossemsolucionarosprincipaisproblemasgeradospelaindefinioterritorial.Noquediz
respeito s relaes intergovernamentais, tratava-se de uma disputa entre gestores
municipais,focalizadassobresreasprximasalimitesintermunicipaiscontestveis,cuja
finalidade era defender as receitas pblicas de seus respectivos municpios. Todavia, a
questo chegou Esfera Estadual, sendo, inclusive, tema da Comisso de Assuntos
MunicipaisedeDesenvolvimentoRegionaldaAssembleia.
Nesses debates, chegou a se destacar o entendimento de que para ocorrer a
efetivao da Grande So Lus, para a metropolizao sair do papel, era
imprescindveladefiniodoslimitesmunicipais.Taisafirmaeseramcomunsnombito
poltico-institucional,comosepercebenaseguintematriajornalstica:
 84

Adeputada Telma Pinheiro, presidente da Comisso de Assuntos Municipaise
de Desenvolvimento Regional, disse que no h mais como impedir que a
metropolizao saia do papel para realmente acontecer na prtica. Segundo
ela,paraatingiresteobjetivo,oprimeiropassodefinir os limites territoriais.
(ASSEMBLIAEIBGE...,2007,grifonosso)

De fato, o problema da indefinio dos limites intermunicipais repercutiu no
processo de institucionalizao da RMGSL, pois, dentre as atribuies legalmente
previstas para o COADEGS est a definio dos limites municipais, como j
apresentado. Neste sentido, quando, na declarao acima, se falou em uma
metropolizaoquesairiadopapel,convmentenderquesetratavadaefetivaodesse
organismodegestometropolitana,cujaatuaoacabariacomosimpassesreferentesaos
limitesintermunicipaisoquedeviaporfimaantigosconflitosrelacionadosaotamanho
populacionaldosmunicpiosenvolvidos.
Alm desse resultado, tido como uma vantagem, outras consequncias da
efetivaodoCOADESGStambmforamalegadasemdefesadesteprocesso.Nestecaso,
o foco nos recursos federais que supostamente poderiam ser captados atravs da
efetivao da Grande So Lus teve certo destaque. Ilustrativo desta vertente so os
argumentos noticiados na matria a seguir, da Assembleia Legislativa do Maranho
daqueletempo:

Num ponto, porm, Alberto Franco e Domingos Dutra [ento deputados
estaduais com divergentes opinies acerca da efetivao da RMGSL]
concordam. A efetivao da Regio Metropolitana trar benefcios a toda a
populao da Ilha. Eles destacam, como exemplo, o recebimento de incentivos
federais,especialmentenapartedeseguranapblica.Noanopassado,segundo
Franco,SoLusdeixou de receber cerca de R$ 28 milhes de reais por no
estar com a sua regio metropolitana implantada. Todas as capitais que
optaram pelo processo de metropolizaotmapresentado grandesavanos,
assinalaAlbertoFranco.(RELATRIOSOBRE...2007,grifonosso)

interessante notar que h neste discurso certo indcio da retrica

municipalista, to marcante nas duas primeiras dcadas ps-Constituio de 1988,
conforme se discutiu anteriormente. Isso porque, quando se fala na possibilidade de
captaodosrecursosfederais,noseusaotermoregioouRMGSL,ditoqueSo
Lus deixou de receber cerca de R$ 28 milhes reais por no estar com sua regio
metropolitanaimplantada(RELATRIOSOBRE...2007).
Almdisso,nosegundotrechogrifado,oprocessodemetropolizaoposto
comoumaopo,algopassveldeserescolhidoporviainstitucional.Seforconsideradaa
concepo predominante no campo terico, isto , a que apreende o fenmeno
 85

metropolitanoenquantorealidadeespacialtalcomosedestacounoprimeirocaptulo,
existiriaaumequvococonceitual.
Segundotalacepo,osprocessosdemetropolizaonoseriamestabelecidos
por ato jurdico-legal, ou melhor, por simples fora da lei. Assim, a metropolizao se
daria por processos espaciais comandados por uma metrpole. Em outras palavras, a
metropolizao,antesdetudo,algodadopeladinmicaespacial,enoporsimplesato
institucional.
Desse modo, quando se observa o uso do termo metropolizao nas duas
transcries supracitadas, nota-se que o sentido atribudo no exatamente o conceito
espacial, mas sim institucional. Em ambos os depoimentos, metropolizao significa a
operacionalizaodoquepreconizadoformalmentenosdispositivoslegaisqueinstituia
GrandeSoLus,suaabrangncia,organizaoefunes.Emoutraspalavras,tir-lado
papel, como sugere a declarao da primeira transcrio, significaria materializar as
determinaescontidasnaleiqueinstituiaRMGSL,principalmenteoCOADEGS,parase
implementeumagestointergovernamental.
E,afinal,qualoutrosentidoteriaotermometropolizao,quandoutilizado
na segunda matria citada, seno o de se referir ao que foi posto, desde a primeira
Conferncia Nacional das Cidades, como uma das diretrizes da poltica urbana federal,
qualseja:Estimularaformaodeestruturasinstitucionaisparaarticularaesepolticas
pblicasemreasmetropolitanaseaglomeraesurbanas(BRASIL,2013,p.7),conforme
foivistonocaptuloanterior.
Identificar, nas discusses acerca da RMGSL, esse sentido ao termo
metropolizao,noinvalidaoquefoiditoacima,quandoseafirmouapredominncia
de concepes limitadas do que seria a efetivao da Grande So Lus. Ao tomar a
metropolizao comosinnimode organismo intergovernamentaletrazera questoao
debate, no mnimo, isto representa alguma consistncia com o propsito fundamental da
criao de uma RM. Ocorre, porm, que a questo dos limites municipais prevaleceu na
maioriadosdebatespblicos.
Para citar mais um exemplo de como a questo (ou disputa) relacionada ao
impassedoslimitesintermuniciaisdeuatnicanasdiscussespblicasatoanode2007,
segueumdiscursopronunciadoporumdeputadodaAssembleiaLegislativadoMaranho,
em2006:

Eu quero apenas lembrar ao companheiro Dutra que eu particularmente no

tenho nenhuma dvida que a metropolizao efetiva da Grande So Lus, vai
 86

resolver esse problema de conflitos que lamentavelmente ns ainda estamos

convivendo,vergonhosamenteconvindo.(TEMPODOS...2013)

Para ser fiel verdade dos fatos, dando continuidade ao discurso, o referido
deputado trata da importncia de se efetivar a estrutura institucional prevista legalmente
para Grande So Lus. Todavia, utiliza-se o termo metropolizao para se referir ao
processo de formao e operacionalizao da instncia poltico-administrativa
determinada regio,enquantoapalavrametrpolerepresentariaespecificamenteaesta
instncia,nocasoCOADEGS,comopercebenosseguintestrechos:

So Luis, a grande[sic]So Luis ainda no temuma metrpoles[sic] de fato
com j existe de direito e a Lei est em vigor, por conta das concepes
conservadoras,retrgradas,abrasadasdosnossosgestores[...]
[...]
Uma das coisas que dificultava a adeso dos Prefeitos Metropolis [sic] era
exatamenteoartigodaLeiantigaquediziaqueoGovernotinha ocomandoda
metropolis [sic], ouseja,isso afastava [...] o interesse dos Prefeitosde aderir a
Metropoli[sic], porque como estava na linha anterior o Governo, ele era uma
espciede maioriadentrodoconselho de gestoda metrpoles[oCOADESL],
ouseja, ogovernadortinhavriosrepresentantesdentrodoConselhodeGesto
da Metrpoles e que os Prefeitos no tinham interesse de participar da
Metrpoles[sic],porqueelesseriamminorias,ento,elestinhamumargumento
denoparticiparemdaefetivaodametrpoles[sic],porcontadequeelesiam
estarsubmetidoasdeliberaesdoGoverno.(TEMPODOS...2013)

Observa-se,portanto,queparecehaverumentendimentomaisoumenosclaro
de qual era a finalidade da metropolizao, apesar do uso alternativo do termo34. Seja
comofor,odiscursotranscritotocanumpontomaisimportantequeasemnticadodebate.
Quando afirma ter havido um desinteresse dos prefeitos em participar da Metrpole, o
deputado trata do que, certamente, o ponto mais polmico da metropolizao: a
estruturadePoderinstitudaparaaRM.
De fato, at 2003, apenas o Municpio de So Lus efetivamente mostrou-se
interessadoemdiscutiraefetivaodaRMemquesto,isto,concretizouaeseinstituiu
rgo especfico. Em grande medida, a criao da SADEM nesse ano comprova isso.
Alis, entre as demais prefeituras da regio, no se tem notcia de que foi criado algum
rgomunicipalparatratardotema.Assim,duranteanosSoLuscapitaneouadiscusso
arespeitodaRMGSL.

34
Emvezdealternativo,poder-se-iaadjetivartalusocomoequivocado,casooconceitodemetropolizao
denoteumfenmenonecessariamenteespacial,comoseadotounesteestudo(cf.Capitulo2).Noentanto,no
setomaosconceitoscomoverdadesunvocasaqualquersituaoourelao.Inclusive,entreosacadmicos
da RMGSL tem havido uma assimilao do termo metropolizao com aquela conotao difundida por
polticoseamdianoMaranho.Todavia,napresenteexposio,optou-sepelousodasaspasparaidentificar
precisamentequandootermometropolizaoestsendoempregadoemsentidodistintodabaseconceitual
aquiadotada.
 87

Todavia,apartirde2007,comeaaserobservadaumamaiorapropriaoda
discussoporpartedeoutrasprefeiturasdaregio.Inicialmente,oMunicpiodeSoJos
de Ribamar apresentou-se efetivamente envolvida no processo para efetivar a RMGSL,
seguido do governo de Pao do Lumiar, para depois ter envolvido todos os da regio e
outrosdefora,como,porexemplo,BacabeiraeRosrio.
Cabe relembrar que, no referido ano, o MCidades, em termos de dotao de
recursos,deutratamentodiferenciadoaosmunicpiosintegrantesderegiesmetropolitanas
(cf. Captulo, seo 3.2). Mas, no possvel determinar se isto influenciou de fato o
interesse destas prefeituras na metropolizao, pois no foi identificado nenhum
pronunciamento formal a respeito. O certo que, nos seis anos seguintes, a RMGSL
tornou-se tema de interesse no s dos seus cinco municpios e do Estado, mas de
prefeiturassituadasemmunicpiosprximos.
Sob a rubrica da metropolizao, a Prefeitura de So Lus, atravs da
SADEM, j tinha, em meados de 2006, realizado reunies em bairros do municpio. A
propostaseria,segundooentosuperintendentedorgo,FranciscoJosdasChagas,de
sensibilizarasociedadecivilparaaquestometropolitana,ou,comoseafirmavanapoca,
formar a conscincia metropolitana35. No ano seguinte, Francisco Jos das Chagas
assumeocargodesecretriodaSADEM,eaoserinterrogadoseeradeverdeSoLus
instrumentalizaraRMGSL,eledeuaseguinteresposta:

SoLusumparceiroigualaosoutrosnocontextodaMetropolizao,porm,
SoLusacidadeplo,cabeaElapuxaradiscussoconstruindocomosoutros
parceiros [demais municpios e o Estado] um eixo de compreenso e
entendimento, excluindo colorao partidria e ideolgica, deixando o espao
livre paraconstruo da plataforma da gestocompartilhada.(ENTREVISTA...
2007)

Namesmaentrevista,eleaindareinteraqueOnossodesafioimplementara
regio metropolitana, num aspecto, buscando dialogar com os outros prefeitos e com
demaisorganismos.Destemodo,emambososdepoimentos,ficaclaroqueasecretariase
propunhaaestabelecerumdilogointergovernamental,equeSoLusdeveriacapitanear
essasdiscusses,porseracidadepolo.
Porm, o dilogo intergovernamental envolvendo as demais prefeituras da
RMGSL comea a tomar formas mais concretas em 2008, atravs de iniciativas da
Sociedade Cvel Organizada. Isso porque, em outubro desse ano, o Sindicato dos

35
Aentrevistafoirealizadaem2006,paraonossotrabalhodeconclusodecursoapresentadonoano
seguinte.Noentanto,nohmaisoregistrocompletadamesma.
 88

Engenheiros do Maranho (SENGE-MA) promoveu o Frum Metropolitano da Grande

So Lus. Alm do mais, em novembro deste ano esse sindicado firmou parceria com a
Prefeitura de So Jos de Ribamar para a realizao do 1 Encontro do Frum
MetropolitanodaGrandeSoLus(Figura3).


Figura 4 -1EncontrodoFrumMetropolitanodaGrandeSoLus.

Fonte: SindicatodosEngenheirosdoMaranho(2012).

Nos anos seguintes, houve mais quatro edies deste frum, tendo o
envolvimentodiretodeprefeitosdosmunicpiosdaGrandeSoLus.Nesseprocesso,foi
notrioummaiorenvolvimentodasprefeiturasdeSoJosdeRibamarePaodoLumiar,
com a participao direta dos prefeitos desses municpios nos referidos fruns. Alis, na
ediode2009,estasprefeiturasanunciaramacelebraodeumconvniodecooperao
tcnicaeaassinaramosrespectivosprojetosdeleimunicipalparaadesoRMGSL.Uma
matriajornalsticadapocaassimrelata:

DuranteoIVFrumMetropolitanodaGrandeSo Lus,realizadoneste ltimo
sbado(14)emPaodoLumiar,LuisFernandoeBia[eramosentoprefeitosde
SoJosdeRibamaredePaodoLumiar,respectivamente]assinaramprojetos
de lei, de autoria dos dois Executivos Municipais, autorizando os municpios a
aderiremaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus.Doscincomunicpiosque
compemaregiometropolitana,SoJosdeRibamarePaodoLumiarsoos
primeirosatomaressainiciativa,queumaexignciaconstitucional.
Ainda durante o Frum, os prefeitos assinaram pacto de gesto compartilhada
entreasPrefeiturasdeSoJosdeRibamarePaodoLumiarcomoobjetivode
melhorar os servios de limpeza pblica e iluminao pblica em bairros
situados nas reas limtrofes entre os dois municpios. (SO JOS DE
RIBAMAREPAODOLUMIAR...2013)

Outro desdobramento do referidofrum, foia constituio de comits locais,
com a participao de entidades de sociedade civil, para tratar da institucionalizao da
Grande So Lus. O primeiro comit formado corresponde ao de So Jos de Ribamar,
criadoduranteofrumde2008.At2009,talcomitrealizouquatroreunieseformulou
 89

um documento chamado Carta de So Jos de Ribamar pela gesto compartilhada e

democrticadaRMGSL,naqualforampropostos:

1. Seja adotado um novo modelo de gesto metropolitana, compartilhada e
democrtica, que reconhea as identidades municipais, suas necessidades
sociaiseambientaiseadmita,emsuacomposio,comdireitoavozevoto,
representantesdasociedadecivil;
2. A gesto metropolitana tenha como prioridade o atendimento de antigas
demandasdasociedadenasreasdeProduo,Educao,Sade,Transporte,
Meio-Ambiente, Saneamento, Cultura, Lazer, Esporte, Turismo,
Regularizao Fundiria e Segurana, acessveis a todos os moradores do
territriometropolitano,comdestaquepara:

Criaode ProgramasMetropolitanosdeapoio produopesqueirae
agrcola, com aberta linha de crdito, assistncia tcnica, compras
governamentaisecomercializao;
CriaoeFortalecimentodoensinomdioeprofissionalizanteedeuma
rededecreches;
Criaode umhospitalmetropolitanodealtacomplexidade,dotado de
um servio de atendimento mdico metropolitano de urgncia e UTI
mvel;
Expanso das rotas e das linhas de transporte coletivo, dotado de
sistemadeciclovias;
Criao de um sistema metropolitano de coleta, destino final e
reciclagemdelixo;
Disciplinamento e fiscalizao metropolitanos para preservao e
exploraoracionaldosrecursosambientais;
Criao de um sistema metropolitano de cultura, lazer, esporte e
turismo,quevalorizeasparticularidadesepotencialidadeslocais;
Criaodeumsistemametropolitanodeseguranapblica;

A despeito do mrito destas proposies, cabe notar que: a) a questo dos
limites municipais, que teve muito destaque nas discusses pblicas nos anos anteriores,
noestcolada;b)reitera-seanecessidadedesegarantiraparticipaopopulardiretano
novomodelodegestometropolitana;c)temasdiversossopostosempauta.
Dessa forma, metropolizao da Grande So Lus passava a ganhar mais
destaqueenquantopropostadecooperaoecoordenaoconjuntadosentesfederadosem
questo.Logo,comea-seaserobservadoumampliardapautadediscussoemtornoda
efetivaodaGrandeSoLus.Comisso,questesdelitgiosterritoriaisforamperdendo
lugaraoutrasproblemticasmaisrelacionadasnecessidadedecooperaoecoordenao
intergovernamental,como,porexemplo,asegurananaRMGSL.
Somudanasimportantes,noquedizrespeitosrelaesentreosenvolvidos
formalmentepelainstitucionalizaodaGrandeSoLus.Nesseprocesso,novasrelaes
horizontais(entreMunicpios)everticais(Municpios/Estado)voseestabelecendo,agora
commaiorparticipaodasociedadecivilorganizada.
 90

Ao lado destas mudanas acerca da questo metropolitana da Grande So

Lus, ainda ocorreu o interesse de outros municpios em aderirem RM. Nesse grupo
esto:BacabeiraeRosrio,almdeoutros,porassimdizer,menoscotadoscomoSanta
Rita, Axix, Humberto de Campos, Primeira Cruz, Presidente Juscelino, Cachoeira
Grande, Morros e Icat, propostos, por exemplo, pelo Projeto de Lei Complementar
Estadualn.011/08(MARANHO,2009).
A retonada ampliada do interesseem efetivar a Grande So Lus redundou
num maior destaque da questo no mbito dos debates polticos. Alis, aps o IBGE
divulgar os dados do Censo 2010, ou melhor, quando oficialmente a capital maranhense
atingeafaixademaisdeummilhodehabitantes,otemametropolizaoganhamaior
destaquenapautapblicamaranhense.
De certa forma, a divulgao daqueles dados censitrios repercutiria nos
debates acerca da metropolizao da Grande So Lus. Isso porque se divulgou pela
mdia jornalstica que ao atingir tal patamar populacional, a capital seria elevada
categoriademetrpole.Amatriaaseguirilustrabemesseentendimento:

O resultado do Censo 2010, divulgado ontem pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), mostra que a cidade de So Lus ultrapassou a
casade1milhodehabitantes(1.011.943pessoas).Acapitalmaranhensepassa
assim condio de metrpole brasileira. Uma cidade considerada uma
metrpole quando sua populao ultrapassa 1 milho de habitantes. (So Lus
temmais...2013)

TaltipodeafirmaoreforariaarepresentaodeSoLuscomometrpolee,
assim,contribuiriaparaoreforodeumdiscursojobservadoem2007,oquecolocavaa
metropolizao de Grande So Lus como inevitvel. Um indcio desse discurso foi
registradoem2007,emumadasentrevistasconcedidapeloentosecretariodaSADEM.
Aps afirmar que tinha uma avaliao emprica extrada da convivncia
cotidiana,pelaqualjseobservaum processo acentuado de conturbao,ondeacidade
materialcresceejuntocomelaosproblemas urbanos,oentosecretriodaSADEM
interrogadocomaseguintepergunta:Oprocesso de metropolizaosendoumprocesso
complexo,comoosenhorvadisposiodosgestoresfrenteaestedesafio?.Emseguida
eleresponde:

AmetropolizaodifcilemqualquerpartedaAmricaLatina,faceomodelo
deadministraotradicionalemusoem90porcentodascidades,maspreciso
lembrar que a metropolizao dos aglomerados urbanos um caminho sem
volta. Ou se encara este fenmeno que bateu a nossa porta ou seremos
atropelados por uma realidade totalmente adversa. (ENTREVISTA
EXCLUSIVA...11.02.2007,grifonosso).
 91

Observa-se, ento, um paralelo entre as condies materiais expostos na
primeira afirmativa e um modelo de gesto diferenciada para elas entendido, na
perguntarealizadaesuaresposta,comoametropolizao.Destemodo,jsepropalava,
em2007,queametropolizao(institucional)seriaanicaalternativametropolizao
(espacial).
Assim,depoisdoCensode2010,seriamaisfcilreforaraideiadequeSo
Lus,porteratingidoo patamardemetrpole,invariavelmenterumariaaummecanismo
de cooperao e coordenao intergovernamental e regional, divulgado com o nome de
metropolizao. Outro exemplo disto foi a matria intitulada SO LUS, A
METRPOLE, publicada no ms de dezembrode 2010, portanto,depois da divulgao
doltimocenso.Nelaconsta:

Castigada durante muito tempo, So Lus alcana a condio de metrpole em
virtudedeumcontingentepopulacionalqueultrapassa1milhodehabitantes.A
notcia deixou empolgado o prefeito Joo Castelo, que recebeu a imprensa em
seu gabinete para festejar os novos nmeros e destacar as novas possibilidades
queelesrepresentamemmatriadeinvestimentosecaptaoderecursos.(SO
LUS,AMETRPOLE,2013)

Inclusive,depoisdeanunciadoosresultadosdoreferidocenso,oentoprefeito
deSoLusdeuosseguintespronunciamentos:

Agora,voutratardametropolizao da Ilha,semgracinhasebrincadeirinhas.
Vou convidar os prefeitos dos outros trs municpios para debatermos essa
questoapartirdejaneiro[...]
(CASTELOQUER...2010,grifonosso).

Aosereferirmetropolizao,oentoprefeitodeSoLuscertamentefazia
referncia efetivao do mecanismo institucional que congregaria os governos
municipaisparatratardequestessupramunicipais.Nadadistantedosentidosemnticoat
hoje disseminado na RMGSL. Seria esta metropolizao que ganhava destaque nos
debatespolticosmaranhensesapartirdoanode2005,sobretudodepoisde2009.
Tendo recebido maior relevo pblico, a temtica da metropolizao da
GrandeSoLuspassouasertratadadeformamaisampla.Asociedadecivilorganizada
teriaumpapelfundamentalnesteprocesso,propornovasquestesaodebate.Contudo,um
tipo de suposio ganharia fora neste debate: a que correlaciona a metropolizao
capitao de recursos externos. Isto, alis, foi mencionado na matria SO LUS, A
METRPOLE,quandoojornalafirmaqueoprefeitodacapitalteriadestacadoimpressa
 92

asnovaspossibilidadesqueelesrepresentamemmatriadeinvestimentosecaptaode
recursos(CASTELOQUER...2010).
Convmrelembrar,que,nocontextomaranhense,estasuposionofoiuma
novidade introduzida em 2010. Como j se demonstrou, ela havia sido colocada desde
2007,pelomenos.Porm,algunsacontecimentosposterioresiriamreforartalconcepo,
aponto de fazer com que fosse proposta a ampliao da RMGSL. Frente esse tipo de
proposio,oentoprefeitodeSoLus,namesmaentrevistaacimatranscrita,afirmou:

Notemporquecolocaroutrosmunicpiosqueestofora daIlha deSoLus.
Faremos a metropolizao de forma correta, sem envolver outras cidades
distantesdaIlha
[...]
So Lus ser tratada agora de maneira diferente. Estamos estudando a
legislao para sabermos a que benefcios ns teremos direito e o que vamos
usufruir. So Lus agora ser tratada como metrpole (CASTELO QUER...
2010,grifonosso).

Logo,depoisdedivulgadasoCensode2010,percebe-seumatentativamais
retrica do que outrotipo de ao da Prefeitura de So Lus emconduzirumprocesso
propostopeloMunicpiodesde2003,comacriaodaSADEM.Almdisso,internamente
o governo buscaria as alternativas e possibilidade de reconduzir o processo, como se
indicounasegundaafirmao36.Issoaconteceriaemmeioaumcontextoondesedefendia
ainclusodemaismunicpiosRM,algorejeitadopeloprefeitodeSoLus,comoficou
claronaprimeiradeclarao.
Percebe-se, portanto, que o ltimocenso nacional serviu para reforar aideia
daSoLuscomoumametrpole.Porm,naprtica,foramoutrasdivulgaesoficiaisque
repercutiriamcommaisforasobreametropolizaodaGrandeSoLus.Ainclusode
novosmunicpios,ocorridaem2013,seriaoresultadomaisemblemticodisto.Alis,em
2009,atmesmooPoderExecutivodeSoLus,quenoanoseguinterejeitouaideia,tinha
indicado apoio incluso de Bacabeirana referida regio, aoconvidaro Municpiopara
discutir a questo. A matria publicada em 12 de julho de 2009 registra essa posio da
Prefeituraludovicense:

O prefeito de So Lus, Joo Castelo, recebeu, [...], prefeitos das cidades que
esto situadas em seu entorno para discutir os principais aspectos da Lei
Complementar 069/2003, que trata do Processo de Metropolizao da Grande

36
Ao afirmar que estavamestudandoalegislao, o prefeito da capital se referia solicitao que fez
SADEM e ao Instituto da Cidade, Pesquisa e Planejamento Urbano e Rural (INCID), para avaliarem as
implicaes da adeso ou no do Municpio RMGSL, sobretudo ao papel poltico-administrativo que
exerceriaSoLusnoarranjometropolitano.Em2010,podemosacompanharumadessasreunies,daqualse
obtevetaisinformaes.
 93

So Luse doslimitesdessesmunicpios atravs de polticasde gesto pblica

compartilhada.
Para debater a implantao da regio metropolitana, estiveram presentes os
prefeitos de Bacabeira, Jos Venncio; de Raposa, Onacy Paraba; e de
Alcntara, Raimundo Soares; os secretrios municipais de Meio Ambiente do
municpio, Afonso Henriques Lopes; de Articulao e Desenvolvimento
Metropolitano, Jos de Ribamar Soares; de Governo, Othelino Neto; os
deputadosestaduaisAlbertoFranco,integrantedaComissodeMeioAmbiente
da Assembleia Legislativa, e Gardnia Castelo, ambos do PSDB, alm de
representantesdomunicpiodeSoJosdeRibamaredePaodoLumiar.

EsseinteresseemampliaraRMGSL,queperpassariaosdebatesulteriores,de
alguma forma estava vinculado ao anncio de vrios grandes pacotes de investimentos
planejadosparasesituaremnoMaranho.Comcerteza,umdeles,oprojetodeconstruo
de uma refinaria da Petrobras, seria decisivo para o municpio de Bacabeira ter sido
convidado a discutir a metropolizao naquela reunio convocada por So Lus. A
refinaria recebeu o nome de Premium I, e inicialmente era prevista para estar situada na
Ilha do Maranho. No entanto, o projeto foi alterado para a refinaria ser instalada em
Bacabeira. Desde ento, a incluso desse municpio RMGSL tomou parte da pauta
poltica.
Logodepois,ainclusodeoutrosmunicpiosprximosdaRefinariaPremiumI
foramsendopropostas.Istosedariasobaseguintealegao:comachegadadestegrande
empreendimento,osmunicpiosprximosaoempreendimentopassariamporimpactosde
talordemqueosmesmosnecessitariamadotarmecanismosdecooperaoecoordenao
intergovernamental.
Observa-se,portanto,queaRMGSL,apartirde2009,passaanoserestringir
pauta poltica do municpio de So Lus, envolve agora outros, alm dos cinco
estabelecidos em 2003. No obstante, o problema da definio dos limites municipais
passou a ser questo secundria, frente do estatuto jurdico da RM e sua
operacionalizao.
H, a partir disso, uma incipiente articulao entre a esfera Municipal e a
Estadual.Ametropolizaotemsidovistacomoumaoportunidade,algoasergarantido,
a despeito do avano ou no da definio de sua estrutura poltico-administrativa.
emblemtico, por exemplo, dessa mescla de preocupaes polticos-institucionais, o
contedo do Parecer n 001/2008 da Comisso de Assuntos Municipais e de
DesenvolvimentoRegional,afavordoprojetodeleiquevisavainclusodeBacabeira
RMGSL:

 94

No presente caso, o Projeto mostra-se relevante, tendo em vista, a busca de

melhorinfra-estruturaalmdaintegrao,organizao,planejamentoeexecuo
de servios pblicos de interesse comum para regio, principalmente com a
implantao da Siderrgica no Municpio de Bacabeira que demandar uma
atividadeconjuntadosmunicpioslimtrofes.(MARANHO,2008,p.16)

Assim,ainclusodeummunicpioGrandeSoLuscomeaaservistacomo
uma vantagemestratgica a este, mesmo sem haver efetivamente uma instncia poltico-
administrativa operando especificamente para a regio. A despeito desta condio, a
ampliaodareferidaRMfoialcanadaatravsdaLeiComplementarn153,dodia10de
abrilde2013,que,almdeBacabeira,incluinaregioosmunicpiosdeRosrioeSanta
Rita.
No obstante, atravs dessa lei ocorreu outra modificao importante sobre o
dispositivolegaldaGrandeSoLus.ComaLCE153de2013,oArtigo8daLC69de
2003 foi vetado em sua totalidade. Logo, vetaram-se todas as determinaes acerca da
composiodainstnciapoltico-administrativaprevistaparaRM.certoqueoprojetode
lei previa uma o Organismo Gestor da Regio Metropolitana de So Lus, todavia foi
vetadopornoterprevistoaparticipaopopular,comoconstanoseguinteparecer:

Aps aprovado por esta Casa Legislativa, [o Projeto de Lei Complementar n
010/2011] foi vetado parcialmente pelo Poder Executivo, sob o argumento de
que o projeto de lei em exame, ao estabelecer a composio do Organismo
GestordaRegioMetropolitanadeSoLus,noincluiunenhumrepresentante
dapopulaoedeassociaesrepresentativasdacomunidade,comoobrigaoart.
45, da Lei n 10.257/2001. A mera previso quanto participao popular,
contidano10,doart.8,aserdisciplinadapormeiodoregimentointernodo
Conselho, no supre a exigncia legal. (MARANHO, Parecer n 151/2013,
DiriodaAssembleia,p.17,2013)

Valendo-se desses argumentos, o veto parcial ao referido projeto de lei foi
mantidopelaComissodeConstituio,JustiaeCidadania,daAssembleiaLegislativado
Maranho.Comisso,ficouentoumalacunaemrelaocomposiodorgoqueteria
aincumbnciadetratardasquestesdeinteressecomumdaRMGSL.
No obstantea tais modificaes legais, o debate acerca dametropolizao
daGrandeSoLustemcontinuado.OMunicpiodeRosrio,porexemplo,criou,emmaio
de2013,umaComissoPermanentedeAssuntosMetropolitanos.NaIlha,aComissode
AssuntosMetropolitanosdaCmaraMunicipaldeSoLustemrealizadoreuniescomos
demaisMunicpios,afimdepromoverodebateacercadametropolizao,comoconsta
naseguintenotciadeabrilde2013:
AtoinciodomsdeabrilaComissodeAssuntosMetropolitanosdaCmara
MunicipaldeSoLusvaiapresentarumcronogramaparapromoverumamplo
debate sobre a metropolizao da Ilha de So Lus. O anncio foi feito pelo
 95

presidentedaComisso,vereadorArmandoCosta(PSDC),quetemaindacomo
membrososvereadoresBetoCastro(PRTB)eRoseSales(PCdoB)esuplenteo
vereadorEdimilsonJansen(PTC).(COMISSOAPRESENTA...2013)

Recendente, a referida comisso tem promovido audincias pblicas com a
participao de vereadores dos demais municpios da Ilha. O debate, portanto, continua,
apesar de at o momento no se efetivar um mecanismo metropolitano de gesto, ou
seja,argoresponsvelpelosassuntosdelimitadoscomopertinentesRMGSL.
relevante registrar que, na Grande So Lus, tambm parece haver uma
significativaapropriaodaquestoporpartedasociedadeemgeral.Naverdade,durante
ostrabalhosdecampoemfrunspblicos,foramobservadasvriasfalasemqueagesto
intergovernamental cooperativa tem sido identificada cada vez mais com a
metropolizaodaGrandeSoLuse,omaisimportante,comanecessidadedeadot-la,
frenteaosproblemassupramunicipaisvividosnaregio.
Essa apropriao por parte da sociedade civil pode at ter como situao
indutora o maior nmero de eventos pblicos voltados ao tema, como, por exemplo, os
realizados pelo SENGE-MA acima citados. Certamente tambm tem haver com a maior
apropriao da questo por parte dos governos municipais e do Estado. Porm, a
intensificaodosproblemasintermunicipaisvividosnaIlhaseguramentecontribuiupara
queaefetivaodaGrandeSoLussejacadavezmaisconcebidacomumaalternativa
para gesto pblica. Alguns desses problemas so tratados na prxima seo, para de
demonstrar como sua percepo e vivncia podem repercutir na metropolizao da
GrandeSoLus.

4.2 O espao da RMGSL em produo: as prticas locais e a materializao dos

problemas intermunicipais

FoidemonstradoqueaGrandeSoLusumarepresentaoinstitucionalque
reconhece como sendo metropolitano o seu espao, apesar de algumas classificaes
tcnicas contradizerem tal identificao. Sendo ou no metropolitano, a partir dessa
institucionalizao, este espao recebe novas estruturas de organizao territorial. Desse
modo, todo servios pblico que for considerado formalmente de interesse
metropolitano, passa a ser servio comum aos municpios da regio, logo de
responsabilidadedasuainstnciaadministrativa.Mas,afinal,naregioexistiriamdefato
 96

situaes-problema que demandam a execuo de tais servios comuns? dessa

interrogaoquetrataapresenteseo.
Searespostaforumcategricosim,isto,umaafirmaosemressalvas,estar-
se-confirmando a suposio legal de quea Grande SoLus efetivamente umespao
metropolitano o que refutaria as citadas classificaes tcnicas do espao urbano
brasileiro.Afinal,foivistoqueainstitucionalizaometropolitananascecomosoluoaos
problemasvividosnosespaosmetropolitanos,cujaextensoperpassaterritriospoltico-
administrativosautnomos.
ComonofoipretensodapesquisaaveriguarseaGrandeSoLusouno
umespaometropolitano,ocaminhoupararesponderainterrogaoanteriorfoiatravsda
anlise de situaes prticas do cotidiano da regio. Na verdade, os dados trabalhados
limitam-se aos cinco municpios que formavam a Grande So Lus at meados de 2013.
Primeiramente,porquenoperododacoletadestesdadosBacabeira,RosrioeSantaRita
noeraminstitudoscomopartedaregio.Segundo,eomaisfundamental,asevidncias
apontamquesoosmunicpiossituadosnaIlhaosqueefetivamenteproduzemoespao
intraurbanodaGrandeSoLus,nosentidoatribudoporVillaa(2001).
IssonoquerdizerqueosdemaismunicpiosdaGrandeSoLusnofaam
partedoespao regionalestruturadopelosfluxosquepartemouconvergemdacapitaldo
estado. Afinal, segundo o entendimento de Villaa (2001, p.20), estruturao do espao
regionaldominadapelodeslocamentodasinformaes,daenergia,docapitalconstantee
das mercadorias, e tal condio corresponde rea de influncia de So Lus,
identificada no Regic 2007 (IBGE, 2008), que abarca todo o estado. Mas, no caso dos
municpiossituadosnaIlha,ascondiesdedeslocamentodoserhumanosodominantes
naproduodoespaointraurbanodaRMGSL.
Quantoescolhadostemasabordados,duascondiesserviramcomocritrio:
I) a de serem, direta ou indiretamente, temas relacionados aos chamados servios
comuns de interesse metropolitano definidos pela atual lei da RMGL; II) e se
constiturememsituaesintermunicipais,nosentidodeseremprodutodasprticassociais
dosmunicpiosemconjunto,eatodosafetarem.
Emresumo,ointeresseestnoquesepodeconstatarcomoprodutodiretoda
dinmicadeintegraointermunicipal,oumelhor,dasligaesestruturais(eestruturantes)
estabelecidas pelo conjunto do aglomerado, que, contraditoriamente, se faz atravs de
cises prticas, as especializaes territoriais e divises administrativas. E para tentar
 97

reproduzir aqui o espao em anlise, parte-se, inicialmente, dos aspectos perceptveis, e

depoispararepresentaescotidianas.

4.2.1 Pequeno perfil socioeconmico da RMGSL

Dentre os servios comuns de interesse metropolitano referidos na lei da

GrandeSoLus,oplanejamentointegradodedesenvolvimentoeconmicoesocialo
primeiro a ser listado. De fato, o conjunto territorial da regio possui forte integrao
espacial,hajavistaodesenvolvimentodeatividadescujosagentessituam-senosdiversos
municpiosqueaconstitui,sobretudoossituadosnaIlha.
Essacondiofoidesenvolvidahistoricamentee,nesteprocesso,areproduo
edistribuioespacialdasforasprodutivasestabeleceumespaointra-urbanoou,como
prefere Villaa (2001), simplesmente, espao urbano cada vez mais denso que abrange
vriosmunicpios.
Assim,ovolumepopulacionaleeconmicoenvolvidonoprocesso,bemcomo
seu raio de influncia espacial e a natureza das atividades desenvolvidas, so aspectos
fundamentais para seaferira necessidade ou no de realizar umplanejamentoemescala
supramunicipal.
No que diz respeito ao tamanho populacional, dentre os municpios da
RMGSL, historicamente So Lus manteve um quantitativo muito superior aos demais,
segundooscensosrealizadospeloIBGE.Todavia,desde1980,oritmodecrescimentoda
capital apresentou a queda mais entre os municpios situados na Ilha. O nmero da
populaototalnoscensosde1980a2010constanaTabela6,almdasrespectivastaxas
decrescimentogeomtricoanual.

Tabela 6- PopulaototaletaxadecrescimentodosmunicpiosdaRMGSL,1980a2010.

Populao residente Taxa de crescimento geomtrico %

Municpio
1980 1991 2000 2010 1980 - 1991 1991 - 2000 2000 2010
Alcntara 18.509 19.587 21.291 21.851 1 0,9 0,3
PaodoLumiar 17.216 53.195 76.188 105.121 11 4,1 3,3
Raposa -- -- 17.088 26.327 -- -- 4,4
SoJosdeRibamar 32.309 70.571 107.384 163.045 7 4,8 4,3
SoLus 449.433 696.371 870.028 1.014.837 4 2,5 1,6
Grande So Lus* -- 820.137 1.070.688 1.331.181 -- 3,0 2,2
Fonte:CensosdoIBGE.
Nota:*Apenasem2010apopulaodomunicpiodeAlcntarafoiconsideradaparacomporosomatriodaGrandeSo
Lus,poissuainclusoformalnaregiosedeuem2003.
 98

Nota-se que Alcntara apresenta modesto incremento populacional e

decrescentestaxasanuaisdecrescimentogeomtrico,inclusivecomquedamaisacentuada
que So Lus. Em grande medida, isso se explica em funo do municpio situar-se na
porocontinentaldoMaranhoecontarcompoucainfraestruturadeinterligaocomo
centromaisdinmicodoestado,isto,oaglomeradocompostopelosmunicpiossituados
na Ilha. Fluxos dirios entre Alcntara e os municpios da Ilha se do atravs de via
martima,masnotovolumosoeintensocomoentreestes.
Na Ilha, a proximidade e o acesso terrestre entre os municpios facilitam a
mobilidadeintermunicipal.Comoseveradiante,talmobilidadeocorredeformaintensae
resultaemumaforteintegraoentreosmunicpiosenvolvidos.
Todavia, esta forte interao cotidiana no subtrai a disparidade econmica
entreosmunicpiosdaGrandeSoLus.Afinal,considerandoasomadoProdutoInterno
Bruto(PIB)detodososcincomunicpiosdaRMGSL,quase22bilhesdereais,SoLus
responde por 94,7% do total, enquanto Alcntara 0,4%, Pao do Lumiar 1,7%, Raposa
0,5%eSoJosdeRibamar2,7%(
Tabela7).

Tabela 7 - ProdutoInternoBrutoapreoscorrentes(MilReais)em2011 .

Participao no PIB da RMGSL

Unidade da Federao e Municpio PIB
(%)

Maranho 45.255.942 --
Alcntara 91.169 0,4
Pao do Lumiar 364.895 1,7
Raposa 120.204 0,5
So Jos de Ribamar 596.770 2,7
So Lus 20.798.001 94,7
TotaldaRMGSL 21.971.039 100
Fonte:IBGE,emparceriacomosrgosEstaduaisdeEstatstica,SecretariasEstaduaisde
GovernoeSuperintendnciadaZonaFrancadeManausSUFRAMA.(Obtidoatravsdo
SistemaIBGEdeRecuperaoAutomticaSIDRA,Tabela21).

EmrelaocomposiodosPIBsmunicipais,naGrandeSoLusosetorde
servios foi responsvel por mais de 50% o Valor Adicionado Bruto (VAB) em cada
municpio,sendo,portanto,fortepesonaeconomiadaregio.Nacapitaldoestado,ovalor
gerado foi de 12 bilhes, correspondendo a 60% do seu PIB, enquanto em So Jos de
 99

Ribamar e Pao do Lumiar os valores foram de 429 milhes e 257 milhes,

respectivamente.
JemRaposaeAlcntara,ocomrciotambmcorrespondeuamaisdametade
dos PIBsdestesmunicpios,apesar dos volumesabsolutos serem bemmenor do que dos
demais municpios da RM, pois os valores gerados em 2011 foram 49 e 66 milhes,
respectivamente(Tabela8).

Tabela 8 -ValorAdicionadoBruto,segundoossetoresdeatividadeseimpostossobreprodutos,a
preoscorrentes(valoresemR$1.000).RMGSL,2011.
Impostos,
lquidos de
Municpios subsdios, Total Agropecuria Indstria Servios
sobre
produtos.

Alcntara 5.790 85.379 23.400 12.343 49.636

Pao do Lumiar 16.997 347.897 29.138 61.462 257.297
Raposa 3.111 117.093 37.258 13.625 66.211
So Jos de Ribamar 45.922 550.848 20.649 100.482 429.717
So Lus 4.028.077 16.769.925 17.807 4.143.756 12.608.362
Fonte:Fonte:IBGE,emparceriacomosrgosEstaduaisdeEstatstica,SecretariasEstaduaisdeGovernoe
SuperintendnciadaZonaFrancadeManausSUFRAMA.(ObtidoatravsdoSIDRA,Tabela21).


Quanto aos demais setores, a agropecuria teve maior peso econmico em
Raposa e Alcntara, pois representou 31% do PIB municipal do primeiro e 25% do
segundo. Este o nico setor que o VAB de So Lus ficou abaixo dos outros quatro
municpios.
Josetorindustrial,em2011,gerou4bilhesdereaisnacapitalmaranhense,
nmeromuitomaiorquenosdemaismunicpios,apesardecorrespondera19,9%doPIB
de So Lus. Em So Jos de Ribamar e Pao do Lumiar, o setor teve pouco peso
econmico,comparticipaode16,8%nosPIBsdessesmunicpios,oquecorrespondea
cercade100milhesdereaisnoprimeiroe61milhesnosegundo.Comparticipaode
11,3% do PIB de Raposa e 13,5% do de Alcntara, a indstria teve pouca importncia
econmicanessesdoiscasos(Tabela9).

 100

Tabela 9 -ParticipaodosImpostos,Agropecuria,IndustrialeServiosnacomposiodosPIBs
municipaisdaRMGSL,emporcentagem.
Impostos
Municpios Agropecuria (%) Indstria (%) Servios (%)
(%)
Alcntara 6,4 25,7 13,5 54,4

Pao do Lumiar 4,7 8,0 16,8 70,5

Raposa 2,6 31,0 11,3 55,1

So Jos de Ribamar 7,7 3,5 16,8 72,0

So Lus 19,4 0,1 19,9 60,6

Fonte:Fonte:IBGE,emparceriacomosrgosEstaduaisdeEstatstica,SecretariasEstaduaisdeGovernoe
SuperintendnciadaZonaFrancadeManausSUFRAMA.(ObtidoatravsdoSIDRA,Tabela21).

Essesdadosilustramaaltadisparidadeeconcentraoeconmicaexistentena
RMGSL,almdeindicaropapeldesempenhadoporSoLusnoconjuntodasatividades.
AespacializaodadinmicadeintegraodaresultantefoiapresentadanoREGIC2007,
aosetraararegiodeinflunciadareadeConcentraoPopulacional(ACP)37deSo
Lus(Figura5).

Figura 5 - MapadaregiodeinflunciadeSoLus,segundooREGIC2007.
Fonte:IBGE(2008)

37
Acercadestadenominao,oreferidoestudotrazaseguintenota:Paraascidadesqueconstituemgrandes
aglomeraesurbanas,aunidadedeobservaofoioconjuntodareadeConcentraodePopulao-ACP
ou de suas sub-reas. As ACPs so definidas como grandes manchas urbanas de ocupao contnua,
caracterizadas pelo tamanho e densidade da populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da
rea,dadapelosdeslocamentosdapopulaoparatrabalhoouestudo.AsACPssedesenvolvemaoredorde
umoumaisncleosurbanos,emcasodecentrosconurbados,assumindoonomedomunicpiodacapital,ou
domunicpiodemaiorpopulao.(IBGE,2008,p.11)
 101

Esta concentrao econmica e a abrangncia da regio de influncia de So

Lus um resultado de vrios processos histricos, mas alguns condicionantes espaciais
tambm ajudam a entend-la. Uma condio importante a localizao porturia
privilegiadadeSoLuis,emrelaoaomercadointernacional,oqualtemsidoaproveitada
pelosetordecommoditiesagrcolaemineral.
CompostopeloportodoItaquieosTerminaisdeUsoPrivados(TUP)daPonta
da Madeira e o da Alumar, o Complexo Porturio de So Lus , conforme a Empresa
Maranhense de Administrao Porturia (EMAP), o segundo maior do pas em
movimentaodecarga.DeacordocomdadosdaEMAP,em2012,maisde133,5milhes
detoneladasforamoperadasnessecomplexo.Emrelaomovimentaodecargaentre
os anos de 2004 a 2012, nota-se o aumento expressivo do volume de cargas
comercializadasnoComplexoPorturiodeSoLus(Tabela10).

Tabela 10 -MovimentaototaldecargasnosPortosorganizadoseTerminaisdeusoPrivativo
(TUP),porsentido,portipodenavegaoepornaturezademercadoria.SoLusMA,2001e
2012.
2001 2012
Porto Porto do TUP Ponta TUP Complexo Porto do TUP Ponta TUP Complexo
Itaqui da Madeira Alumar Itaqui Itaqui da Madeira Alumar Itaqui

Desembarque 3.904.902 0 3.877.457 7.782.359 8.015.457 0 10.172.037 18.187.494

Embarque 8.687.979 54.926.197 5.561.657 69.175.833 7.684.642 105.033.621 2.602.195 115.320.458

LongoCurso 9.823.460 54.150.357 5.733.884 69.707.701 12.770.456 104.861.266 3.883.714 121.515.436

Cabotagem 2.769.421 776.097 3.704.973 7.250.491 2.929.643 172.355 8.890.518 11.992.516

GranelSlido 7.935.429 54.708.343 9.439.114 72.082.886 7.896.585 105.033.621 11.996.074 124.926.280

GranelLiquido 4.415.266 217.854 - 4.633.120 7.554.711 0 778.158 8.332.869

CargaGeral 242.186 - - 242.186 248.803 0 0 248.803

Embarcaes 380 - - - 777 533 326 1.636

Total 12.592.881 54.926.454 9.438.857 76.958.192 15.700.099 105.033.621 12.774.232 133.507.952

Fonte:AgnciaNacionaldeTransportesAquaviriosANTAQ.

Ainda segundo a tabela acima, percebe-se que a navegao de Longo Curso,

isto,arealizadaentreportossituadosemdiferentespases,representou,nosdoisanosde
referencia, a maioria absoluta do volume comercializado no Complexo Porturio de So
Lus.Paraterumaideiadaimportnciadessecomplexoporturio,valeumaconstataoda
3ediodaPesquisaCNTdoTransporteMartimo,realizadapelaConfederaoNacional
doTransporte,referente:
 102

Em 2011, o porto [do Itaqui] movimentou 13,9 milhes de toneladas (6,7

milhes de toneladas de granis slidos, 7,0 milhes de toneladas de granis
lquidos e 200 mil toneladas de carga geral), o que representa 4,5% de toda a
movimentao dos portos organizados no Brasil, alcanando, alm disso, a
segunda maior movimentao de granis lquidos entre os portos organizados,
ficandoatrsapenasdoportodeSantos.

Quandoseobservaamovimentaodasprincipaismercadorias,nota-sequeo
setor agropecurio e o de extrao mineral respondem pela maior parte do volume
comercializadoatravsdanavegaodeLongoCursonoreferidocomplexoporturio.Em
2012, por exemplo, o TUP Ponta da Madeira exportou 103.821.884 de toneladas de
minrio de ferro para o exterior, enquanto o fluxo via navegao de cabotagem, isto ,
entreportosdoBrasil,foiapenasde1.530.417toneladasdemangans.Ovolumedeferro
gusa e de soja exportados via o porto de Itaqui foi de 4.659.048 toneladas, e o TUP da
Alumarexportou2.493.588toneladasdealuminae34.860debauxita(Tabela11).

Tabela 11 - MovimentaodasprincipaismercadoriasnosPortosorganizadoseTerminaisdeuso
Privativo,portipodenavegao,emSoLusMA,2012.
Quantidade
Porto/TUP de Origem Tipo de Navegao Grupo de Mercadoria
(t)
Cabotagem Manganes 1.530.417
TUPPontadaMadeira
LongoCurso MinriodeFerro 103.821.884
Combustveiseleosmineraiseprodutos 5.168.264
Contineres 13.255
Alumina 20.000
Cabotagem
Coquedepetrleo 189
Plasticosesuasobras 3
Produtosqumicosorgnicos 12.965
Combustveiseleosmineraiseprodutos 17.454
Interior
Plasticosesuasobras 1
Itaqui Alcooletilico 27.559
Alumnioesuasobras 54.603
Cobre,nquel,estanho,outrosmetaisesuasobras 447.207
Contineres 30.645
LongoCurso Ferrogusa 1.914.361
Manganes 44.888
Milho 526.471
Reatores,caldeiras,mquinas 236
Soja 2.744.687
Cabotagem Alumina 73.747
TUPAlumar Alumina 2.493.588
LongoCurso
Bauxita 34.860
Total 118.977.284
Fonte:ANTAQ,disponibilizadoemwww.antaq.gov.br/.

EssesdadosajudamadimensionaraimportnciadeSo Lusnoconjuntoda
econmica maranhense e explicar, mesmo que em parte, a abrangncia estadual de sua
 103

regio de influncia. Mas, os dados acima referentes ao PIB, populao residente e a

transaes internacionais, no do conta das relaes cotidianas estabelecidas entre So
Lus e seus municpios vizinhos. So relaes importantes, pois contribuem diretamente
para os resultados expostos, na medida em que produzem o espao urbano em questo,
com todos os seus problemas e contradies. Neste sentido, a produo espacial da
RMGSL abordada, a seguir, a partir de relaes intermunicipais cotidianas, que, ao
mesmotempo,socondiesnecessriasederiscoprpriaproduoespacial.

4.2.2 Da dinmica de integrao intermunicipal aos problemas da RMGSL: uma

busca pelo espao vivido

Atualmente,qualquerquesejaopontodevista,nodifcilnotarvestgiosde
uma vivncia intermunicipal na RMGSL: circulao diria de carros com placas dos
demais municpios; transportes intermunicipais cotidianamente movendo grande nmero
de passageiros (no raroabarrotados); pessoas trabalhando ouestudandonum municpio,
masresidindoeconsumindoemoutro;pessoasqueproduzemnumacidade,evendemem
outra; at as prprias cidades so postas venda, via instrumentos publicitrios, seja em
retalhos (vide anncios imobilirios), seja num todo (atravs das festas e do turismo
propagandeadosemoutdoors,rdios,TVs);noobstante,mesmoadegradaoambiental
deumrioevidenciaacoaoplurimunicipal.
Algumas dessas condies espaciais sero aqui abordadas, pressupondo que
elasfiguramsituaesclaramenteperceptveisgrandepartedapopulaoqueasvivem
na rotina cotidiana e, por isso, repercutem sobre as concepes acerca do espao
intraurbano produzido. No entanto, tambm se pode ler a interconexo municipal da
RMGSL de um ponto de vista mais instrumentalizado, como, por exemplo, via uso de
SistemasdeInformaesGeogrficas.
Imagens obtidas porsatlites (Figura 6) registramo que os olhos situados no
terreno no abarcam com facilidade: a mancha urbana como um todo aparente, cujo
crescimentoeliminouantigasrefernciasdoslimitesintermunicipais;fezconfundir,alis,
aquelesquetomavamessaparte(essamancha)pelotodo,isto,omunicpio,talcomoum
 104

processo de metonmia38, quando se diz que a cidade de So Lus avanou sobre outros
municpios.

Raposa Raposa

Pao do Pao do
Lumiar Lumiar

So Jos
So Lus So Lus So Jos
de Ribamar
de Ribamar

Figura 6 -MapacomparativodaocupaodaIlhadoMaranhoentreaosanosde1992e2010.
Fonte:Masullo(2013)

Segundo o IMESC, entre os anos de 1988 a 2008, a rea ocupada e solo
exposto da Ilha do Maranho cresceu cerca de 100 km, totalizando 350 km
aproximadamente. (IMESC, 2011). Os municpios de So Lus e de Raposa tiveram as
menores taxa de crescimento desse tipo de rea, 55% e 60% respectivamente, enquanto
PaodoLumiarchegoua160%eSoJosdeRimaroincrementofoide380%(IMESC,
2011,p.32).
Como,emgeral,ocrescimentodareaocupadaesoloexpostoidentificado
com a mancha urbana, pode-se afirmar que Pao do Lumiar e So Jos de Ribamar

38
No Brasil, comum usar o termo cidade para se referir ao municpio. Este, no entanto, constitui-se no
territrio poltico-administrativo legalmente delimitado por certo permetro. A cidade, por sua vez, seria a
realidadeespacial urbanizadaemtermosmateriais.Assim,aaparente projeoda mancha urbana no quer
dizerqueacidade de um municpioinvadiu oterritriode outro,esimqueinduziu nestea produode
maisespaourbanizado,interligado,porsuasrelaes,aoconjuntourbanodomunicpiovizinho.
 105

passaram por rpido processo de urbanizao de seus espaos. E quanto se observa, no

mapa anterior, a distribuio dessa urbanizao, constata-se a ocorrncia da conurbao
entre:SoLuseJosdeRibamar;PaodoLumiarSoJosdeRibamar;eRaposaePao
doLumiar.
Essas conurbaes evidenciam processos espaciais que, ao mesmo tempo,
amalgamam e fragmentam as realidades dos municpios envolvidos. Amalgamam, na
medida em que so estabelecidas as relaes intermunicipais cotidianas. E fragmentam,
quando estas relaes se traduzem em especializaes territoriais, dadas em funo da
distribuioespacialdaforadetrabalhoedasatividadeseconmicas.
Portanto,sodoisaspectosdeummesmofenmeno,oqualCastellschamaria
de regionalizao, haja vista ele ter se referido s especializaes setoriais e ligaes
estruturaisnoconjuntodoaglomeradocomosendoocritriofundamentaldeumaregio
metropolitana(CASTELLS,1983,p.42).
Noentanto,pelosmotivosjexpostos,denominartalfenmenocomosendoa
produo de um espao urbano, no sentido trabalhado por Villaa (2001), ou
intraurbano,pareceserumaabordagemconceitualmaiscondizente.
Assim sendo, no basta demonstrar a conurbao materializada na mancha
urbana situada entre quatro municpios da Grande So Lus, para afirmar a constituio
desse espao urbano intermunicipal. Alm disso, a conurbao no est limitada
existncia de uma mancha urbana contnua e recortada por divisas territoriais poltico-
administrativas.ComonocasodaconurbaoentreacidadedoRiodeJaneirocomade
Niteri, aludido por Villaa (2001), onde o fenmeno ocorre mesmo sem a presena da
mancha urbana supramunicipal, haja vista estes dois municpios serem separados pela
baciadeGuanabara.
Deste modo, os fluxos intermunicipais so importantes para a anlise da
RMGSL enquanto espao urbano em produo, pois permite compreender o processo
espacial vivido e, com ele, as situaes que possuem relevncia para gesto regional
propostaatravsdainstitucionalizaometropolitanaemquesto.
Portanto, dados relativos ao movimento dirio de pessoas e veculos so
discutidos a seguir, de forma a ilustrar situaes produzidas diretamente por causa da
coesoefragmentaodoespaourbanodaGrandeSoLus.

4.2.3 Dos fluxos intermunicipais, aos problemas intermunicipais de Transporte e

Mobilidade na RMGSL
 106

Os dados da Amostra do Censo 2010 representam, em nmeros, parte da

realidade dos fluxos intermunicipais cotidianos na RMGSL. Isso porque, traz dados
relacionados ao movimento intermunicipal de pessoas que se deslocam para estudar ou
trabalhar. Segundo a pesquisa, a capital maranhense registrou o menor percentual de
pessoas estudando em outro municpio, 2,2%, enquanto So Jos de Ribamar e Pao do
Lumiar tinham maior parcela de seus estudantes nessa situao, 26,9 e 22,3,
respectivamente. Com isso, os dados indicam que quanto mais prximo um municpio
estiver de So Lus, maior sua porcentagem de estudantes que frequentavam escola ou
crecheemoutromunicpio(Tabela12).

Tabela 12-Pessoasquefrequentavamescolaoucreche,porlocaldeestudo,naRMGSLe
seusmunicpios,em2010.
Percentual
Municpio e Regio Outro Percentual
Total dos
Metropolitana municpio da populao
estudantes
Alcntara 6.613 265 1,2 4,0
PaodoLumiar 35.516 7.917 7,5 22,3
Raposa 10.058 813 3,1 8,1
SoJosdeRibamar 54.226 14.561 8,9 26,9
SoLus 343.143 7.532 0,7 2,2
GrandeSoLus 449.555 31.087 2,3 6,9
Fonte:IBGE-CensoDemogrfico2010.

Se for considera a populao total de cada municpio, o quadro no muito

diferente.SoJosdeRibamarePaodoLuminar,doismunicpiosquefazemlimitecom
So Lus, apresentam, respectivamente, 8,9% e 7,5% da populao total tendo que se
descolaraoutromunicpioembuscadeensino,enquantoemRaposaessepercentualfoide
8,9%eAlcntara1,2%.Dentreestescincomunicpiosconsiderados,SoLustinhaapenas
0,7%de sua populaoestudandoem outro municpio.Nototal, esse tipo de movimento
intermunicipalrespondiapor31.087pessoasnaGrandeSoLus,noanode2010(Tabela
12).
Taisnmerosapenasratificamoquenavivnciacotidianadaregiocadavez
mais evidente, isto , um intenso (e problemtico) fluxo de pessoas tendo que realizar
cotidianamentedescolamentosintermunicipaisnaRMGSLparaestudarem.Nodemorou,
portanto, para que estudantes iniciassem um processo de reconhecimento institucional
 107

dessadinmicaregional,tomandoaRMGSLcomoreferenciaterritorialdesuasentidades
representativas.
Convmressaltaraconstituioheterogneadessegrupo,aquidenominadode
estudantes.NaTabela13,oIBGE,dividindooconjuntodeestudantesemoitocategorias
(Creche, Pr-escolar, Classe de alfabetizao, Alfabetizao de jovens e adultos,
Fundamental,Mdio,SuperiordegraduaoeEspecializaodenvelsuperior,mestrado
ou doutorado), alm de trazer o nmero estipulado do total de pessoas nos respectivos
cursos,tambmindicaquantasdessasestudamemoutromunicpio:

Tabela 13 - PessoasresidentesemdomicliosparticularesnosmunicpiosdaGrandeSoLus,que
frequentavam escolaoucreche,segundoolocaldaescolaou crechequefrequentavameo curso
quefrequentavamem2010.
Curso que frequentavam
Municpioe Localdaescola Especializaode
Regio oucrecheque Alfabetizao
Pr- Classede Superiorde nvelsuperior,
Metropolitana frequentavam Total Creche dejovense Fundamental Mdio
escolar alfabetizao graduao mestradoou
adultos
doutorado
Total 6.613 80 845 128 83 4.618 693 135 31
Alcntara
Outromunicpio 265 - - 10 - 109 41 74 31

Total 35.516 1.306 3.681 1.906 256 18.255 6.628 3.259 225
PaodoLumiar
Outromunicpio 7.917 56 362 113 42 2.419 1.877 2.845 204
Total 10.058 281 1.220 477 328 5.578 1.910 226 37
Raposa
Outromunicpio 813 - 16 7 13 308 271 173 24
Total 54.226 1.339 5.924 2.897 440 28.668 11.164 3.440 354
SoJosde
Ribamar Outromunicpio 14.561 260 752 378 86 5.675 4.454 2.704 252

Total 343.143 9.483 36.267 16.569 3.022 155.224 70.983 46.356 5.240
SoLus
Outromunicpio 7.532 79 269 251 342 2.817 2.097 1.333 345

GrandeSo Total 449.55512.489 47.937 21.977 4.128 212.343 91.378 53.416 5.887
Lus Outromunicpio 31.087 395 1.398 759 483 11.327 8.740 7.129 856
Fonte:IBGE-CensoDemogrfico2010.

possvel perceber o grande volume de estudantes do Ensino Mdio e

Fundamental residente na Grande So Lus, que frequentemente realizaram viagens
intermunicipais,em2010.Dessemodo,pode-sedizerquesintomticoadvirdessegrupo
uma das primeiras formaes de entidade civil representativa de usurios do espao da
RMGSL,enoapenasdeummunicpio.
Aoqueconsta,em1997,foicriadaAssociao Metropolitana Dos Estudantes
Secundaristas da Ilha Grande de So Lus, portanto, um ano antes da primeira
regulamentao da RMGSL. Como se nota, o ttulo j fazia referncia a uma suposta
metropolizao,situada,comoinfereousodotermo,naIlha.
 108

Issodenotaumarefernciaterritorialregional,oumelhor,deumespaointra-
urbano formado por vrios municpios, presente naquela poca. Convm ainda ressaltar,
que no Censo de 2000, o IBGE contabilizou um nmero de 311.698 estudantes
frequentando as classes do ento Ensino Fundamental e Mdio na Grande So Lus;
nmero que subiu para303.721 alunosealunasmatriculados emtoda rede municipalda
regio.Osdadosaseguirapresentamessarealidade,aotrazeraquantidadedealunosdo
EnsinoFundamentaleEnsinoMdio,residentesnaGrandeSoLuseseusmunicpiosnos
anosde2000e2010(Tabela14).

Tabela 14 -QuantidadedealunosdoEnsinoFundamentaleEnsinoMdio,residentesnaGrande
SoLuseseusmunicpios(2000e2010).
EnsinoFundamental** EnsinoMdio**
MunicpioeRegioMetropolitana
2000 2010 2000 2010
Alcntara* 6.466 4.618 616 693
PaodoLumiar 16.955 18.255 5.368 6.628
Raposa 4.332 5.578 616 1.910
SoJosdeRibamar 26.330 28.668 6.185 11.164
SoLus 190.235 155.224 61.678 70.983
GrandeSoLus 237.852 212.343 73.846 91.378
Fonte:Censosdemogrficos2000e2010.(SIDRA,Tabelas1972e3599).
Nota: *Noanode2000,omunicpiodeAlcntaranofaziapartedaRegioMetropolitanadaGrandeSoLus.**Em
2006, o Ensino Fundamental passou aabranger a Classe de Alfabetizao. Ademais, em algumas tabelas publicadas o
IBGE usou o termo Regular de ensino fundamental e Regular de ensino mdio, para diferenciar os grupos da
Educao de jovens e adultos nas classes do ensino Fundamental e Mdio. Na presente tabela, optou-se pela
classificao que coaduna os tipos ensino regular ao de jovens e adultos das respectivas classes Fundamental e
Mdio,talcomofezoIBGEnastabelassobreDeslocamentonoCensode2010(cf.Tabela3599noSIDRA).

Apropsito,em2004,entidadesestudantisdosquatromunicpiossituadosna
Ilhaconseguiramconquistarumadesuasreivindicaes:odireitomeiapassagemno
transporte pblico que circula na RMGSL. Uma notcia da poca, assim registram o
momento:

AAssembleiaLegislativaaprovouontem,porunanimidade,projetododeputado
Alberto Franco (PSDB), que dispe sobre a implantao do sistema de meia-
passagem paraestudantesnostransportescoletivos, entre os municpiosdeSo
Lus, So Jos de Ribamar, Raposa, Pao do Lumiar e Alcntara nas linhas
compreendidascomosemi-urbanas.[...]AlbertoFrancodissequeoprojetouma
reivindicao dos estudantes da Grande So Lus. [...] conta com o apoio do
colegiado de entidades estudantis, formado pelas Umes (Unio Municipal de
EstudantesSecundaristas)deSoLus,Raposa,SoJosdeRibamar,Alcntara
e pela Umesp (Unio de Estudantes de Pao do Lumiar), representado pela
Fesma(FederaodosEstudantesSecundaristasdoMaranho).(APROVADAA
MEIA-PASSAGEM...2004)

 109

Retornando aos dados da anterior, observa-se que o terceiro grupo dos

estudantesquemaisrealizadeslocamentosintermunicipaisdiriosnaRMGSLdoEnsino
Superior.Considerando-seasduascategoriasdessegrupoclassificadaspeloIBGE,isto,
Superior de Graduao e Especializao de nvel superior, mestrado ou doutorado,
juntas elas respondiam a um montante de 59.303 estudantes em 2010. Destes,
aproximadamente 12%, ou mais precisamente, 7.985 estudantes, tinham como local de
estudoummunicpiodiferenteaoqueresidiam.
Inserido nessa prtica cotidiana, este grupo de estudantes buscariam tambm
instituir sua representatividade em um nvel regional. Hoje, por exemplo, existe a
Associao Metropolitana dos Estudantes Secundarista e Universitrios, que no s
assimilouemseunomeaterritorialidademetropolitana,masbuscamrepresentartodosos
trsmaioresgruposdeestudantes,quediariamentevivememmaisdeummunicpio.
No obstante a esse grande fluxo cotidiano de matriz residncia/unidade de
ensino/residncia,tambmh,naRMGSL,numerosovolumedepessoassedescolandode
ummunicpioaoutroemfunodotrabalho.OsresultadosdaAmostradoCensode2010
registramque57.698trabalhadores,commaisde10anosdeidadeeocupadanasemanade
referncia,tinhamcomolocaldeexercciodotrabalhoprincipaloutromunicpioquenoo
deresidncia(Tabela15).Issorepresenta10,23%dostrabalhadoresconsultadosnaRM.

Tabela 15 - Pessoasde10anosoumaisdeidade,ocupadasnasemanadereferncia,porlocalde
exercciodotrabalhoprincipal,nosmunicpiosdaGrandeSoLusem2010.
Mais de um municpio
Municpio e Regio Municpio de residncia Outro municpio
Total ou pas
Metropolitana
Qt. % Qt. % Qt. %
Alcntara 7.139 6.821 95,55 317 4,45 - -
PaodoLumiar 42.511 23.858 56,12 18.468 43,44 186 0,44
Raposa 9.223 7.225 78,34 1.936 20,99 62 0,67
SoJosdeRibamar 62.968 37.223 59,11 25.138 39,92 596 0,95
SoLus 442.152 427.463 96,68 11.839 2,68 2.777 0,63
GrandeSoLus 563.994 502.590 89,11 57.698 10,23 3.620 0,64
Fonte:IBGE-CensoDemogrfico2010.

Quando se corelaciona os dados acima ao mapa anterior, nota-se que quanto

mais conurbado um municpio est de So Lus, maior nmero de pessoas que nele
residem e trabalham em outro municpio. Assim, Alcntara, que est situada na poro
continental do estado, apresenta o menor valor deste quantitativo, apenas 317 pessoas,
seguidodeRaposa1.936,enquantoPaodoLumiareracercade18mileemSoJosde
Ribamarumpoucomaisde25mil.
 110

necessrioressaltarqueareferidapesquisaamostralnoconsiderouamatriz
origem-destino dos deslocamentos, tanto a trabalho como para estudo. Logo, ela no
explicitaoquenocotidianolocalperceptveledeconhecimentogeral:aocorrnciade
um intenso movimento pendular entre os municpios da RMGSL, sobre tudo nos mais
conurbados.
De qualquer forma, o volume de pessoas envolvidas nesses deslocamentos
intermunicipaisnopodeserconsideradoirrelevanteparaarealidadedaGrandeSoLus.
SegundooCensode2010,naregio,umtotalde88.785pessoasestudavaoutrabalhava
foradeseumunicpioderesidnciaissosemcontarcomos3.620quetrabalhariamem
mais de dois municpios ou pas estrangeiros (Tabela 16), enquanto 129 (todos em So
Lus)estudariamforadoBrasil(Tabela17).EcomoseobservanaTabela17,maiorparte
dessemovimentointermunicipalocorriaemfunododeslocamentoatrabalho,numtotal
de57.698pessoas.

Tabela 16 - Pessoasocupadasnasemanadereferncia,porlocaldeexercciodotrabalhoprincipal
naRMGSLeseusmunicpios(2010).
Mais de um
Municpio e Regio Municpio de Outro Pas
Total municpio ou
Metropolitana residncia municpio estrangeiro
pas
Alcntara 7.139 6.821 317 - -
Pao do Lumiar 42.511 23.858 18.468 - 186
Raposa 9.223 7.225 1.936 - 62
So Jos de Ribamar 62.968 37.223 25.138 12 596
So Lus 442.152 427.463 11.839 73 2.777
Grande So Lus 563.994 502.590 57.698 85 3.620
Fonte:Censo2010(SIDRA,Tabela3605,comadaptaesdoautor).

Tabela 17 - Pessoas que frequentavam escola ou creche, por local da escola na RMGSL e seus
municpios(2010).

Municpio e Regio Municpio de

Total Outro municpio Pas estrangeiro
Metropolitana residncia
Alcntara 6.613 6.348 265 -
Pao do Lumiar 35.516 27.599 7.917 -
Raposa 10.058 9.245 813 -
So Jos de Ribamar 54.226 39.665 14.561 -
So Lus 343.143 335.482 7.532 129
Grande So Lus 449.555 418.339 31.087 129
Fonte:Censo2010(SIDRA,Tabela3599,comadaptaesdoautor)

 111

Alm desses valores, tambm possvel ter uma ideia do peso destes
deslocamentosnadinmicaespacialdaRMGSL,tendoemcontaoutrainformaoobtida
pelaamostradoCenso2010:otempohabitualdedeslocamentodiriododomiclioparao
trabalhoprincipal.
Do total de 407,113 pessoas quetrabalhavamfora do domiclio e retornavam
diariamenteexcluindo-seaspessoasque,notrabalhoprincipal,trabalhavamemmaisde
ummunicpiooupas,amaioriaconsomeentreseisminutosatduashorasnestetipode
trajeto(Grfico7).

Grfico 7 - Tempohabitualdedeslocamentoparaotrabalho
nosmunicpiosdaRMGSLem2010.

Fonte:IBGE-CensoDemogrfico2010.

Decompondoessemontante,tinham-se,em2010,osseguintesvaloresrelativos
aotempogastonodeslocamentoparaotrabalhoprincipal:de seis minutos at meia hora,
167.176 pessoas; mais de meia hora at uma, 149.136; e mais de uma hora at duas,
56.154trabalhadores.Asomadessesvalorescorrespondea41,03%,donmerototaldas
pessoas ocupadas na semana de referncia do Censo 2010, sendo que 36,59% declarou
levarmais de meia hora at uma horanotranscursodaresidnciaaotrabalho(Tabela18).

 112

Tabela 18 - Pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia, que, no

trabalhoprincipal,trabalhavamforadodomiclioeretornavamdiariamenteaodomiclio,exclusive
as pessoas que trabalhavam em mais de um municpio ou pas, residentes nos municpios da
RMGSL(2010).
De seis Mais de meia Mais de uma Mais de
At cinco
Municpio e Regio minutos at hora at uma hora at duas
Total minutos
Metropolitana meia hora hora duas horas horas
Qt. % Qt. % Qt. % Qt. % Qt. %

Alcntara 5.169 891 17,2 2.785 53,9 1.237 23,93 182 3,5 74 1,4

PaodoLumiar 31.800 1.832 5,8 9.142 28,8 12.869 40,47 7.172 22,6 787 2,5

Raposa 6.158 707 11,5 2.152 34,9 1.966 31,92 998 16,2 336 5,5

SoJosdeRibamar 49.785 2.988 6 18.078 36,3 18.879 37,92 8.598 17,3 1.243 2,5

SoLus 314.578 20.740 6,6 135.020 42,9 114.186 36,3 39.204 12,5 5.428 1,7

GrandeSoLus 407.490 27.157 6,7 167.176 41 149.136 36,6 56.154 13,8 7.868 1,9
Fonte:IBGE-CensoDemogrfico2010.

Trata-se, portanto, de um intervalo considervel de vivncia espacial, onde

nem sempre possvel ignorar as contradies/problemas constituintes desse espao e
nessa prtica. Assim, no por acaso, uma das questes pblicas implicada nesses
movimentos pendulares, isto , o transporte coletivo, h tempos recebeu um tratamento
intergovernamental entre alguns governos da RMGSL, mesmo sem ser feito qualquer
referncia metropolizao. Isso porque um acordo governamental possibilitou a
Prefeitura de So Lus ficar responsvel pelo gerenciamento do servio de transporte
coletivointermunicipalsituadonaIlhadoMaranho.
Apesar dacompetncia para legislaracerca da prestao de servios pblicos
de transporte intermunicipal ser estadual, no mbito da RMGSL, ou melhor, nos quatros
municpiossituadosnaporoinsulardaregio,umasecretariamunicipalatualmenteest
acargodagestodesseservio.
Desde2007,aSecretariaMunicipaldeTrnsitoeTransporte(SMTT)de So
Lusfoiresponsabilizadapelagestodotransportepblicocoletivointegradoquepercorre,
almdacapital,osmunicpiosdeSoJosdeRibamar,PaodoLumiareRaposa.Paratal
deciso,recorreu-seaumconvnioentreaPrefeituradeSoLuseoGovernodoEstado,
pois, segundo a jurisprudncia vigente, os Estados-membros possuem competncia
residual para legislar sobre transporte intermunicipal de passageiros (Ao Direta de
Inconstitucionalidadedenmero845,2007).
 113

Apesar de abranger quatro municpios da Grande So Lus, no se trata

especificamentedeummecanismodegestointergovernamentalpautadoouorientadopela
institucionalizao metropolitana. Tudo indica ser isto, se no uma resposta direta, ao
menos, algo respaldado na demanda popular contida nos movimentos intermunicipais
diriosacimaaludidos.
Alis, todo esse fluxo de trabalhadores e estudantes que circula na RMGSL
compeumdosprincipaisdesafiosgestometropolitana,asaber:aquestodotransporte
e mobilidade urbana. Na lei que instituiu a Grande So Lus, nos rol dos ditos servios
comunsdeinteressemetropolitano,otransporteesistemaviriosoelencadosdentre
astrezematriasderesponsabilidadedoconselhometropolitano.
Entreosanosde2001a2012,aRMGSLapresentouumaumentoacentuadodo
nmerodeautomveisemotocicleta,inferioraocrescimentodafrotadenibus(Grfico
8).Noprimeiroano,osautomveissomavam67.752,asmotocicletas11.536eosnibus
2.172. J em 2012, esses nmeros atingiram os seguintes montantes: 185.150 carros,
86.760motocicletase3.993nibus(Tabela19).Logo,naRMGSL,oaumentodonmero
denibusapresentouumcrescimentodeapenas184%,muitomenordoqueoincremento
domontantedeautomveisemotocicletas,cujovalorpercentualfoi,respectivamente,de
274%e752%emonzeanos.

Grfico 8 - Evoluodaquantidadedeautomveis,nibuse
motocicletasnaRMGSL,entre2001a2012.

Fonte:DENATRAN(2013)

Alm disso, dos 346.103 veculos que circulam na RMGSL, a maioria

absoluta,isto,99,7%,concentrava-senosmunicpiosdaIlhadoMaranho.Dessetotal,
somenteSoLusrepresentava306.074veculosregistrados(Tabela19),sendo,portanto,
 114

a dcima stima capital do Brasil com maior frota do pas, segundo dados do
DepartamentoNacionaldeTrnsitoDENATRAN(Quadro4).

Tabela 19 - FrotadeveculonosmunicpiosdaGrandeSoLus,entre2001e2012.

TOTAL DA
AUTOMVEL NIBUS MOTOCICLETA
FROTA
Municpios
Ano de referncia.

2001 2012 2001 2012 2001 2012 2001 2012

Alcntara 88 989 24 169 3 15 36 626

PacodoLumiar 1.779 16.039 1.034 7.722 19 117 311 5.351
Raposa 254 2.863 52 722 17 51 129 1.462
SoJosdeRibamar 1.316 20.138 611 8.159 43 176 214 7.933
SoLus 99.759 306.074 66.031 168.378 2.090 3.634 10.846 71.388

Grande So Lus 103.196 346.103 67.752 185.150 2.172 3.993 11.536 86.760
Fonte:DepartamentoNacionaldeTrnsitoDENATRAN.

Quadro 4 -Orankingdafrotadeveculos(capitais),emdezembrode2012.

POSIO NO RANKING CAPITAL FROTA

1 SoPaulo 6795228 10 Recife 578440
2 RioDeJaneiro 2326286 11 Manaus 538517
3 BeloHorizonte 1519438 12 CampoGrande 453531
4 Braslia 1420971 13 Teresina 348120
5 Curitiba 1371431 14 Belm 348088
6 Goinia 996530 15 Natal 320081
7 Fortaleza 848297 16 Cuiab 318659
8 PortoAlegre 768069 17 SoLus 306074
9 Salvador 744590 18 Florianpolis 290566
Fonte:DENATRAN.

Esses dados indicam uma realidade condizente com a tendncia nacional do
aumentoaceleradodataxademotorizaodapopulao,oqueimplicamaisacidentes
de trnsito, maior poluio veiculare perda de tempo em funo dos congestionamentos
noscentrosurbanos(IPEA,2013,p.3).Mesmofrenteaessepanoramaproblemtico,os
governosquecompemaRMGSL,atomomento,aindanofirmaramumaaoconjunta
sistematizadaparatratardaquesto.
 115

Mesmo o citado projeto da Avenida Metropolitana de So Lus, cuja

abrangncia multimunicipal e traz no nomeuma referncia condiometropolitana
dos municpios beneficiados, no se constitui em uma iniciativa de cooperao
intergovernamental, no sentido preconizado pelo paradigma da institucionalizao
metropolitana.Comojdemonstrado,apropostafoisubmetidapeloGovernoMaranho,e,
conforme as regras do PAC Mobilidade Grandes Cidades, deveria ter carter
metropolitanoeprviaanunciaporpartedosmunicpiosaserembeneficiados(BRASIL,
2011,p.2).
Paragarantirocartermetropolitanoproposta,pareceterbastadoousoda
denominao ao ttulo do empreendimento ou,mais inda, o fato dos municpios fazerem
parte de uma regio metropolitana formal. Alm disso, a prvia anuncia por parte dos
municpios tambm foi providenciada. Como bastava apenas a autorizao formal dos
respectivos governos municipais, e no uma efetiva estrutura de gesto metropolitana, o
referidoprojetotornou-seplenamenteelegvel.
De qualquer forma, o nico projeto governamental que traz a denominao
metropolitanaequefoidirigidoquestodoTransporteeMobilidadeurbananaRMGSL,
aindanosematerializou.Enquantoisso,assituaeseproblemasvividosrelacionadosa
talquestocontinuamrecebendoumtratamentodesprovidodeumaparceriaentreestados
e municpios beneficiados tal como exigiu o MCidades para o enquadramento das
propostassubmetidasaoPACMobilidadeGrandesCidades39.
No que pese toda problemtica espacial relacionada ao Transporte e
Mobilidade,houtrassituaesemqueadinmicaregionaldaGrandeSoLustambm
foi elencada como de interesse metropolitano, portanto atribudas como matria
pertinente ao COADEGS. Lgico que o exame de todas as situaes possveis dessa
classificao, ou seja, a identificao direta entre uma situao-problema e cada um dos
trezeservioscomunslistadosnalei,fogeaoescopodapresentepesquisa.
Todavia, no demais explanar, mesmo que de forma sumria, outras
configuraes espaciais que tem se formado a partir da dinmica intermunicipal, mas de
forma a estabelecer situaes problemticas produzidas no conjunto dos municpios em
questo,esobreelesprovocamefeitosdiretos,mesmoquedeformadesigual.
Para poder abarcar o mximo de situaes diretamente relacionadas aos
servios comuns da RMGSL, a seguir sero abordados problemas correlatos s bacias

39
Cf. Portaria n 65, de 21 de fevereiro de 2011, da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade
UrbanadoMinistriodasCidades,AnexoI,seo9.CritriosdeEnquadramentodePropostas.
 116

hidrogrficas supramunicipais da Ilha do Maranho, perpassando por questes geradas

atravsdaproduoespacialdirigidapeloMercadoImobilirioatuantenaregio.
Com isso, espera-se abordar situaes relacionadas maioria das matrias
atribudas ao COADEGS, sobretudo aos seguintes servios comuns: I planejamento
integrado de desenvolvimento econmico e social; II saneamento bsico, notadamente
abastecimentodgua,rededeesgotosanitrioeserviosdelimpezapblica;IIIusodo
solo metropolitano; V aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio
ambiental;VIhabitao;IXregularizaofundiria;Xproduoeabastecimento40.

4.2.4 Outras situaes de interesses metropolitanos: problemas intermunicipais

relacionadosdegradaoambientaldaproduosocialdoespaourbano

Desde meados dos anos de 1990, a Unio tem retomado atividades de

regulao e disponibilizao de recursos para setores considerados estratgicos, que,
mesmo no se enquadrando como estritamente metropolitanos envolvem governos e
agncias de diversos nveis. (AZEVEDO; GUIA, p.105, grifo nosso). Nesse contexto, a
questo dos recursoshdricos, emespecial a gesto dasbaciashidrogrficas, recebeu um
tratamentoimportanteparaodebateemtornodametropolizao.
No obstante, a proposta de tomar as bacias hidrogrficas como unidade de
planejamentoegestogovernamental,jpraticadaemvriasnaes(ROCHA;VIANNA,
2008), passou a ganhar fora naquela mesma poca, quando os Princpios de Dublin
foram acordados na reunio preparatria Rio-92 (PORTO; PORTO, 2008). Assim,
quandosetratadeumaRMinstituda,tudoissocorroboraparaanecessidadedeanalisara
configuraoterritorialimplicadanumabaciahidrogrficasupramunicipalexistenteneste
espao.
NocasodaRMGSL,abaciadoRioPacinciaseria,ento,umtemarelevante
para ser tratado no mbito de sua instncia poltico-administrativa prevista. Tipicamente
postacomodecompetnciaestadual,umabaciaintermunicipalcomoesta,porestarsituada
numaRMinstitucionalizada,representaumacondioespacialemblemticapropostade
coordenao e cooperao intergovernamental. E isto no apenas por sua abrangncia
plurimunicipal, mas tambm pela gnese e implicaes espaciais. Afinal, sua atual
condio material, h muito deixou de ser puro complexo natural resultado de

40
Alm destes, e dos j tratados acima (IV transporte e sistema virio), restariam outros trs grupos, a
saber:VIIsadeeeducao;XIIturismoregional;XIIIdistribuiodeenergiaeltrica.
 117

dinmicas pretritas ao do homem , passou a ser composta de acrescimentos

artificiais,portantosociais.
Alm do mais, so os acrscimos sociais que do a tnica configurao
territorialougeogrfica(SANTOS,2008)doespao(social)abrangidopelabaciadoRio
Pacincia. Como a configurao territorial que cada vez mais o resultado de uma
produo histrica e tende a uma negao da natureza natural, substituindo-a por uma
naturezainteiramentehumanizada(SANTOS,2008),agneseintermunicipaldestabacia
indicaumaresponsabilidademtuaentreosentesfederadosqueaproduzem.
Tal produo conjunta, que configura o territrio da bacia do Rio Pacincia,
estcondicionada,primeiramente,porabrangerosquatromunicpiosdaIlhadoMaranho,
depois, pelas prticas situadas em cada um desses territrios. Neste caso, a coao
intermunicipalnombitodaRMGSLvertebemmaisparadegeneraodabaciadoquea
suapreservao,conservaoourecuperao.
Entre os anos de 1984 e 2008, ocorre sobre a rea da bacia um acentuado
crescimentourbano,algoquepelosclculosdeSousaetal.(2007)ficouemtornode22,42
km, redundando na maior taxa de urbanizao dentre as materializadas sobre as demais
baciasdailha,numperodode24anos.Pode-seafirmarque,depoisde2008,aexpanso
damanchaurbanasobreestalocalidadecresceuaindamais.Afinal,omercadoimobilirio
foiresponsvelporumgrandeincrementourbanonarea.
Nasimagensaseguir,possvelobservarumaamostradoavanodamancha
urbana via a ao do mercado imobilirio em reas conurbadas dos municpios de So
Lus, So Jos de Ribamar e Pao do Lumiar (Figura 7). As duas reas apontadas nas
imagens correspondem a conjuntos residenciais, alguns construdos com recursos do
Programa Casa Minha Vida e executados pela Prefeitura So Lus, mesmo estando
localizadosemmunicpiodistinto41.

41
H a informao de que para liberar a instalao desses empreendimentos em outros municpios, a
Prefeitura de So Lus alegou de se tratar de municpios da mesma RM a qual faz parte. Com a devida
anunciadessesmunicpios,teriahavidoaliberaodosrecursosfederaisparaoprojetoexecutadoporSo
Lus, como se houvesse uma relao intergovernamental sobre o tema do uso do solo metropolitano, tal
comomencionadonaleidaGrandeSoLus.Todavia,nofoipossvelconfirmartaisinformaes.
 118

Figura 7 - Comparativo de reas alteradas pela ocupao urbana em localidades conurbadas
(2007 - 2012)
Fonte:Google Earth / 2013 Inc.

Hoje,aolongodopercursoquefazpelosbairrosdeSoLus,ondenasce,orio
Pacinciarecebegrandecargadepoluentes,certamenteamaisvolumosadentreasdemais
localidades.Orioeseusafluentesconfiguramumespaoondeainsalubridadeambiental
domina.Muitassoasreasondelixo,resduosqumicoseguadoriomostram-secomo
uma mistura perigosa aos que ali vivem, notadamente a populao de baixa renda, que
nesses espaos desvalorizados encontram lugar de residncia. So trechos de tamanha
deterioraoqueoriopassaaservistoporgrandepartedosmoradorescomoumsimples
crregodeesgotoouesgotoacuaberto.
A situao continua em vasta extenso em direo foz, agravado pela
produodoespaourbanodosdemaismunicpios.Comisso,taldeterioraonocessa,
apesar de serem menorvolume e apresentarcondies ecolgicas e paisagsticas menos
alteradasemrelaoporoludovicense.Todavia,nosltimoscincoanos,muitasdessas
reas preservadas, ou melhor, em situao dereserva de valor, tmsido transformadas
atravsdaaodomercadoimobilirio,comoevidenciadonaFigura7.
SoJosdeRibamarePaodoLumiar,contamcomumsignificativonmero
de pessoas que puderam vivenciar, em um tempo no to remoto, um Pacincia mais
saudvel, mais vivo. Por outro lado, uma urbanizao socialmente questionvel vivida
nessesmunicpios,sobretudonaszonaslimitesouprximoscidadedeSoLus,fezdo
rioumcanalcujafunoprincipalaparentaserapenasadeescoaresgotoelixo.
 119

Dos lugares onde o rio d constituio paisagem, moradores mais antigos

queixam-sedesua morte,elementotoimportanteparaatividadesoutroravividas.Dessas
lembranas nasceram poemas, canes e toadas de bumba-boi, letras que registram uma
vivncia mais salutar, em relao ao que se encontra hoje. So registros que figuram
tempos-lugares vividos junto ao rio Pacincia, momentos ditos como singulares, no no
sentido de um existencialismo egocntrico, e sim por constatar a aniquilamento das
condiesmateriaisconstituintesdesseslugaresrepresentados.OpoemadeJosRibamar
Souza dos Reis, intitulado Um adeus ao Rio Pacincia (2008), ilustra bem este tipo de
registronostlgico:

Assistoinerte,semnadapoderfazer./Aumdotedanaturezaseacabar!/Orio
Pacinciadetantapoluio/morrededesgosto,semrespirao!/Numpassado
no to distante, / nossa gente comia peixe com juara, / tomava ch da flor
maioba/ e viveram 100anose tal!/ Me Rita, Joaquizinho, Z Goge outros
mais, / provaram duradouras vitalidades! / Deixando lies de vida, / que a
Maioba no se esquecer jamais! / Hoje, com guas poludas, contaminadas, /
semafloramarelamedicinal./Avida,aqui,ficoupobreecurtademais!42

Quanto ao municpio de Raposa, o menos urbanizado da ilha em tela, a

degradao do rio, que aliainda apresenta melhores condies de navegabilidade, recebe
outro aspecto qualitativo que mais conota a imbricao inexorvel entre o ambiental e o
social.Primeiramente,porqueomunicpiotemumapopulaotipicamentepesqueiraque,
apesardeconcentrar-senosrecursosmarinhos,temnoPacinciaumafontedealimentoe
renda.Emsegundolugar,oPacinciaexerceimportantefunoecolgicanoecossistema
marinho,garantindocondiesparareproduodasespciesmarinhascomercializadasno
municpio.
Por outro lado, por serlocal de foz, a poro do rio situada no municpiode
Raposa consiste numa tangente de significativa carga de poluentes advinda dos demais
municpios montante. Com isso, tem-se uma difcil situao: Raposa, municpio cujo
percentual da populao extremamente pobre o mais alto da Grande So Lus (Tabela
20),possuiforteinterdependnciaemrelaoaorio,masacabasendoprejudicadoporeste
serpoludodeformaintermunicipal.

42
Em dilogo, no ano de 2009, o autor do citado poema declarou que sua composio em breve ser
transformada em mais uma toada maiobeira. O Bumba Boi da Maioba, inclusive, j gravou composies
que registram a presena do rio Pacincia na vida dos maiobeiros e das maiobas (termos usados para
referir,respectivamente,apopulaeselocalidadessituadasnumaregiodenominadadeMaioba),talcomo
aORioPacinciaAindaEstVivo,dolbumMaiobadetodosostempos,de2009.
 120

Tabela 20 - Populaoemsituaodeextremapobrezanosmunicpios.
Pop. Urbana Rural
Municpios Extremamente Percentual
pobre Total Percentual Total Percentual

Alcntara 8.405 38,5 1.275 15,2 7.130 84,8

Raposa 4.537 17,2 1.903 41,9 2.635 58,1
Rosrio 8.268 20,9 5.733 69,3 2.535 30,7
PaodoLumiar 9.367 8,9 4.163 44,4 5.205 55,6
SoJosdeRibamar 14.700 9,0 11.341 77,1 3.359 22,9
SoLus 64.439 6,3 8.382 13 56.057 87
Fonte:MinistriodoDesenvolvimentoSocialeCombateFome.

Em sntese, todo esse panorama observado ao longo do Pacincia, no qual
questesmunicipaisserelacionam,remeteaumagamadesituaes-problematipicamente
regionais,ounocaso,norestritosaumsmunicpio.Apesardeaindanomensurado,o
problema afeta grande nmero de pessoas, pois impacta muito alm dos moradores
prximosaoleitodorioeseusafluentes,comonocasodaatividadepesqueiraemRaposa.
Porm, diferentemente do caso referente aos estudantes da regio, at o
momentonoseconstatouainclusodaquestodoPacincianapautadametropolizao
daGrandeSoLus,nemalgumaassociaocivilqueponhaotemacomoumproblema
da RMGSL. Este tambm parecerser o caso dos problemas relacionados ao uso do solo
urbano, haja vista, por exemplo, a habitao hoje no ser uma questo estritamente
municipalnaGrandeSoLus,sobretudonaIlha.
Desde2005,quandoseiniciaumanovafasedapolticahabitacionalnoBrasil,
os municpios da Grande So Lus situados na Ilha do Maranho passaram por um
progressivoprocessodeconstruohabitacionalemmassa.PorfazerempartedeumaRM,
os quatro municpios da Ilha estiveram habilitados a receber recursos provenientes do
ProgramadeArrendamentoresidencial,conhecidocomoPAR43.Mesmocomasmudanas
dos programas da poltica nacionalde habitacional, os quatromunicpios daIlha tiveram
substancial aumento do nmero de imveis residenciais construdos com recursos desses
programas.Todaessaproduo,porm,temredundadoemquestes,inclusiveasdecunho
intermunicipal.

43
SegundooMcidades(2013):OProgramadeArrendamentoResidencial(PAR)temporobjetivopropiciar
moradiapopulaodebaixarenda,sobaformadearrendamentoresidencialcomopodecompra.OPAR
uma operao de aquisio de empreendimentos novos, a serem construdos, em construo ou a
recuperar/reformar.[...]OProgramaatuanascapitaisestaduais,regiesmetropolitanas,regiesintegradas
dedesenvolvimentoeconmico(RIDEs)emunicpioscompopulaourbanasuperioracemmilhabitantes.
(http://www.cidades.gov.br/index.php/programas-e-acoes/517-programa-de-arrendamento-residencial-par)
 121

SegundoinformaodoSindicatodasIndstriasdaConstruoCivildoEstado
do Maranho (SINDUSCON-MA), entre 2005 a 2008, foram construdas mais de 8 mil
unidades habitacionais na capital, sendo 7.247 imveis do PAR e os demais atravs da
modalidade imvel na planta. Ainda segundo este sindicato, em 2009 foi autorizada a
contratao de 16 mil unidades habitacionais nos quatro municpios da Ilha, atravs do
programafederalMinhaCasa,MinhaVida.
Alm disso, pelo menos nos ltimos cinco anos, observado um rpido e
intensocrescimentodeconstruodemoradiasdemdioaaltopadro,sobretudonaforma
de condomnios fechado. Mas, qualquer que seja o padro dos imveis, certo que os
mesmospromoveronovosfluxos,almdedemandaseoutrastransformaesnoespao
daIlhadoMaranhocomoumtodo.
O estudo realizado por Souza (2011), por exemplo, aponta para implicaes
problemticas relacionadas construo de moradias atravs do programa Minha casa
Minha Vida MCMV.O estudoateve-sea nove empreendimentos nomunicpiode So
Jos de Ribamar, com nfase no acesso ao transporte pblico, mas suscitam questes
pertinentesaosdemaismunicpiosdailha,sobretudoodeSoLus.
Isto se deve por algumas condies. Primeiramente, porque os
empreendimentosestolocalizadosprximosaoslimitesmunicipaisdeSoLusedePao
do Lumiar. Segundo, desses novos empreendimentos, apenas dois destinam-se
exclusivamentepopulaoribamarense,conformeafirmouoentosecretriodeobrade
So Jos de Ribamar, em entrevista concedida Souza: Dos 100.000 inscritos em So
JosdeRibamar,80.000pessoassodomunicpiodeSoLus,contra20.000inscritosem
SoJosdeRibamareemPaodoLumiar(SOUZA,2011,p.42).
Ficam evidentes, ento, algumas implicaes possveis relacionadas ao
ordenamento territorial de um municpio em relao s cidades vizinhas. Elas vo desde
questes referentes mobilidade, tal como demonstrou Souza (2011), s mais gerais,
relacionadas ao ordenamento territorial, como, por exemplo, problemas ambientais e
sobrecargadosserviospblicos.
Naverdade,existemmuitosoutrosproblemasquenascemdaforteintegrao
espacial dosmunicpios da RMGSL, sobretudo os situadosna Ilha. Como se viu, alguns
delesjsoproblematizadosenquantoquestoasertratadapelagestometropolitana,o
que denota a apropriao gradual da institucionalizao metropolitana. Porm, outros,
tambm de configurao regional, no so postos como assuntos metropolitanos. Mas,
no que pese esse movimento de apropriao,o que se entendecomo metropolizao da
 122

Grande So Lus at hoje no redundou no que efetivamente deveria servir: como

mecanismosdecooperaoecoordenaofederativaparaproblemasdeordemregional.


 123

5 CONCLUSES

Quando o espectro da questo metropolitana comea a ser materializado no

Brasil,agestometropolitanasurgiucomorespostaaosproblemasintermunicipaisdos
grandes aglomerados conurbados do pas. Nesse contexto, a institucionalizao
metropolitana ganha destaque a partir da dcada de 1960. Porm, sua aplicao iria
evidenciarumdescompassoentreoespaorepresentado(comometropolitano)eoespao
vivenciado(no-metropolitano).Paratalresultado,foramdecisivosvriosinteresses,que
nemsempreestiveramancoradosaopropsitofundamentaldagestometropolitana.
OMaranhonoescapouaestacontradioquandocriouaGrandeSoLus,
em1989,alis,arenovou,aotrat-lasaolongodotempo.Osmotivosvariaramaopassar
da histria, conforme os agentes e contextos distintos. Mesmo assim, hoje, no faltam
evidncias na verdade, situaes-problema intermunicipais para legitimar a proposta
metropolitanasubjacenteatalinstitucionalizao.
Para compreender os motivos da institucionalizao metropolitana sobre
espaos no-metropolitanos, talvez no fosse necessrio relembrar o fenmeno
metropolitano em seus primrdios, na Histria Antiga. Mas, desde sua origem grega, o
espao metropolitano, ou melhor, a metrpole, carregou em si um sentido muito caro s
estratgias que se valem de representaes espaciais: significou um lugar acima dos
outroslugares,territrioquesubordina,controlaoucolonizaoutrosquandonotodosde
umadeterminadasociedade.Eessareferncia,essesignificado,athojedisseminado,em
especial,nadefesadasinstitucionalizaesmetropolitanasnoBrasil.
Mesmoquenoexpresseasdiversasformasecontedostomadosaolongoda
histria ou em diversos lugares num mesmo tempo, a metrpole e regio metropolitana
aindatrazememsiaquelarefernciaaalgomaiore,senomaisimportante,aomenos
merecedor de certa ateno especial. De fato, a institucionalizao metropolitana
propostaapartirdaconstataodequeseestavafreteaumespaourbanodistinto,tanto
emtermosquantitativoscomoqualitativos.
Mas, a criao legal de uma regio metropolitana seria fundamentada
justamente pela presena de qualidades negativas do fenmeno metropolitano moderno,
isto,dosproblemascomunsqueafetavamascidadesterritorialmentedistintas.Assim,a
institucionalizao metropolitana nasce, primeiramente, a partir da emergncia dos
problemasmetropolitanosdamodernidade,eganhoulegitimidadenamedidaemqueviver
 124

nesses espaos tornava-se cada vez mais difcil, em funo de sua prpria (re)produo
regionalintra-urbano.
Depois de consagrada nos pases hegemnicos (alguns dos quais chegaram a
serem chamados de metrpole, por ter subordinado outras naes, outros territrios), a
institucionalizao metropolitana tornou-se paradigmtica, sobretudo para os pases de
industrializao perifrica, como o Brasil. E isto tem a ver com a condio espacial
desses pases, pois neles, a metropolizao progressivamente foi instalada, e, com ela,
problemasurbanosquetranscendemoslimitespoltico-administrativos.
No caso brasileiro, as intensas transformaes produzidas para atender a
primeiragranderedistribuiomundialdaIndstriacapitalistafizeramcomqueoespao
urbanopassasseaserdisseminadocomolugarprivilegiadoparaareproduodocapitale
sua fora de trabalho. Com isso, no s houve uma superao do nmero da populao
residentes em cidades, nem apenas a multiplicao generalizada do nmero destas, mas
tambm a constituio de grandes aglomerados urbanos conurbados e, com isso, a
emergnciadeproblemasmetropolitanosintermunicipais.
Nesse contexto, ou melhor, a partir dessa vivncia, em vrias cidades
brasileiras a proposta de gesto metropolitana ganhou fora, um mecanismo identificado
comoamelhoralternativaaosproblemasintermunicipaisgeradospelametropolizaodo
espao. Entendia-se, portanto, como necessrio reconhecer a condio metropolitana,
identificar a sua manifestao espacial, pois nesses espaos ocorriam problemas que
requeriamumtratamentointergovernamental,pornoselimitaraumsterritriopoltico-
administrativo.Elevadaaumaquestopblico-governamental,ocaminhodeveriasedar
inicialmenteporviajurdico-legal.
Assim, a partir de 1950, surgiam experincias de gesto metropolitanas no
Brasil,propostapormunicpioseestadosondeaconurbaourbanafazia-sepresenteem
grandes aglomerados populacionais. Porm, a questo entrou definitivamente na pauta
poltica brasileira, com a meno direta na Constituio Federal de 1967, e, em seguida,
coma criao, poriniciativa da Unio, dasprimeiras regies metropolitanasdo pas, em
1973.
NumcontextodeforteconcentraodePoderemtornodoGovernoFederal,na
poca,dirigidopormilitares,asprimeirasexperinciasdosarranjosinstitucionaiscriados
para atender as regiesmetropolitanas do perodo de 1973 a 1988, foram marcadas pela
subordinao dos governos estaduais e municipais s diretrizes federais. Alm disso, a
criaodasprimeirasregiesmetropolitanastambmrecebeufortescrticasemrelao
 125

coerncia entre o que foi formalmente reconhecido como metropolitano e a constituio

espacial desse lugar. Ou seja, alegou-se que vrias institucionalizaes metropolitanas
incidiam sobre espaos no-metropolitanos, em termos de configuraes materiais e
relaes com a rede urbana brasileira. Pesquisas comparativas, que classificaram os
espaosurbanosbrasileiros,corroboraramparaessascrticas.
Desdeaqueletempo,comoaindahoje,talincongruncianodecorreudeuma
incapacidade tcnica ou falta de estudos tipolgicos da rede urbana brasileira. Por ter
abrangido territrios com alto valor para uma geopoltica de controle nacional, a
institucionalizao metropolitana desse perodo serviu como trunfo nas mos do Estado,
sobretudo da Esfera Federal, e foi utilizada, em alguns casos, indiferentemente ao
fenmenoespacialdametropolizao,apesardesevalerdeleparaselegitimar.
ComofimdoGovernoMilitareacessodeumacertaaversoatodaestrutura
que remete-secentralizao polticacaracterstica deste,a questo metropolitana perde,
em parte, aquela utilidade de trunfo geopoltico. Diz-se em parte, porque, num plano
governamental, sua natureza essencialmente a de servir a estratgias espaciais. Porm,
com a Carta Magna de 1988, os Municpios agora so entes autnomos, e os Estados
receberam competncia exclusiva de criar suas prprias RMs. Ento, a
institucionalizao metropolitana parece encontrar melhores condies polticas de se
estabelecercomomecanismodecooperaoecoordenaoentreentesfederados.
Mesmo em novas condies, tal questo no foi priorizada na maioria dos
estadosbrasileiros,inclusiverecebeuumtratamentomuitosuperficialemgrandepartedas
constituies estaduais. Isso porque, ao modo da Constituio de 1988, so poucas as
constituiesestaduaisquedefiniramcritriosparaacriaodenovasRMs.Porumlado,
isso abre a possibilidade de se adotar novos critrios condizentes, conforme cada caso e
momento at mesmo porque a metropolizao, enquanto fenmeno espacial, no , e
nuncafoi,algoesttico.Porm,oresultadorealfoiacriaodeRMssobreespaosno-
metropolitanos.
De qualquer forma, na primeira dcada depois dos estados receberem a
competncia de criar suas RMs, poucas foram institudas at o ano de 2000. Contudo,
depois desse ano, observa-se no pas um rpido crescimento do nmero de RMs, um
fenmenoquetemsegeneralizadocadavezmais.Hoje,jso58RMscriadasnaformada
lei,amaioriacommenosde10anosdecriao.
No caso da Grande So Lus, sua criao data de 1989, portanto 24 anos de
existncialegal.Defato,suaoperacionalizao,enquantoinstnciapoltico-administrativa
 126

voltada aos problemas regionais dos municpios em questo, nunca se efetivou. Mas,
tambm ainda pendura o descompasso entre o espao representado por tal
institucionalizao e o que h de fato, conforme importantes classificaes tcnicas
produzidas no pas. Para melhor explicar os motivos que contribuem explicao dessa
contradio,torna-senecessrioresgataroutrasconstataesdapesquisa.
Primeiramente, averiguou-se que os motivos desta contradio no se
restringem a alguma suposta condio de incapacidade tcnica para identific-la. Afinal,
nofaltampropostasmetodolgicasdeidentificaodofenmenometropolitano.Almdo
mais, no rol dos estudos de hierarquizao dos espaos urbanos, o Brasil conta com um
lequesuficientedepesquisascomparativasdeclassificaodeseuespaourbano,algumas
antesmesmodeinstitudasasprimeirasRMsnopas.
Todavia, h de se considerar que nem sempre o fenmeno referido por um
conceitocorrespondeaomesmoaludidoportermohomnimodeusocomum,banal.As
palavrasmetrpoleemetropolizaonoescapamatalcondio.Naverdade,trata-sede
umexemplotpico,pois,comovisto,ousodessasexpresses,perpassouporlongoperodo
detempo,sereferindoadiferentesespaoseganhouampladisseminaopopular.
Como observou Firkowski (2013, p.23), em relao palavra metrpole, por
ser de uso corriqueiro, fcil encontrar quema conhea, mas difcil sua transposio
para um conceito que expresse aquilo que se quer qualificar, pois o tema guarda uma
grandecomplexidadeemseuinterioreaoqualnovossentidosvmsendoincorporados.
E, frente s recorrentes confuses conceituais no emprego do termo, ela obseva: Mais
complexo ainda buscar um consenso para suaqualificao, seja na perspectiva terica,
sejaperspectivaaplicadanombitodaspolticaspblicas,porexemplo.(FIRKOWSKI,
2013,p.23).
Ao mencionar a perspectiva aplicada, a pesquisadora toca num ponto
fundamentalparasecompreenderadefesa,atualmentecrescente,doqueseconvencionou
achamardeefetivaodaGrandeSoLus.Setalexpressojfoiusadaparasereferira
questes de litgios territoriais, atualmente ela cada vez mais usada no sentido de
expressar a constituio e operacionalizao de um arranjo poltico-administrativo
especfico para a Grande So Lus.
Afinal, esse arranjo rgo, instncia ou outradenominao que se queira
remeteaoprincipalpropsitodetersidocriadaaGrandeSoLus.Trata-sedoquedeveou
deveriaservirumainstitucionalizaometropolitana,isto,comoinstrumentoparagesto
intergovernamental,voltadaaproblemasdifceisouimpossveisdeseremtratadosporum
 127

s ente federado, por sua gnese metropolitana e intermunicipal. Por outro lado, a
efetivaodeumaRMtambmremeteaoquesepodefazercomtalinstitucionalizao.
Nessembitodaquesto,foivistoqueainstitucionalizaometropolitanapode
efoiusadaparaatingirobjetivosdistintosdoquesedeveriaserfocado.Umcontrolepor
parte da Unio, ou melhor, do Governo Militar sobre estados e municpios, constituiu o
primeiro grande exemplo disso. No obstante, nesse perodo, o prprio governo do
Maranho ensejou instituir algo prximo dessa iniciativa, quando sancionou, um ano
depoisdoGovernoFederalcriarasprimeirasRMs,umaleiquepretendiadefinirdiretrizes
comunsaosmunicpiossituadosnaIlhadeUpaon-Au.
Talvez seja por essa antecedncia/experincia em tratar da integrao urbana
na Ilha que tenha possibilitado ao Maranho ser um dos primeiros estados a criar sua
prpriaRM,depoisde1988.Contudo,issoocorrenumcontextonovo,sobretudonofato
deagoraosmunicpiosserementesautnomos,logo,noobrigadosaaderiremaoarranjo
poltico-administrativoinstitudoparaaregio.
De fato, os estados podem criar suas regies metropolitanas, ou seja, definir
quais municpios compem a abrangncia dessa unidade territorial e estabelecer uma
estruturapoltico-administrativaparaamesma.Noentanto,aConstituioFederalgarante
que os municpios possuem plena autonomia governamental e legislativa, logo no so
obrigados a participarem de qualquer instncia criada pelo Estado ou, mesmo, Governo
Federal.
De qualquer forma, a institucionalizao da Grande So Lus durante muito
temponointeressouaseusmunicpios,excetocapital.Issoporque,aomenosatoano
de2000,apenasSoLusmostravainiciativasconcretaembuscadaefetivaodaRM
que faz parte, inclusive criando uma secretariaespecfica paratratar o assunto. Contudo,
nos ltimos dez anos, outros municpios da Grande So Lus mostraram-se inclinado a
defenderem metropolizao termo usualmente empregado na regio para aludir
concretizaodeummecanismointergovernamentaldecooperaoecoordenao,nocaso
ainstitucionalizaometropolitana.Talsentido,portanto,diferedeumaconcepoterica
mais comum ao termo metropolizao, ou seja, ela como um fenmeno eminentemente
espacial,nonecessariamenteinstitucional.
Nesse perodo, mais especificamente em 2003, at o Poder Executivo do
Maranho retonou sua ateno em torno da questo, quando instituiu a Gerncia
Metropolitana. Alm disso, no mbito pode Poder Legislativo, a institucionalizao
metropolitana volta a ser discutida, sobretudo em relao a Grande So Lus, resultando
 128

numa alterao legal em sua composio. Em ambos os casos, tais medidas no foram
suficientesparaefetivaraGrandeSoLus,tir-ladopapelexpresseslargamente
usadaspormuitosquetratamaquesto,sobretudonombitopoltico-governamental.
Mesmo no atingindo tal objetivo, essa retomada do interesse pela
metropolizaoiriaaumentarnoMaranho.Apartirdoanode2009,notadamente,por
exemplo, observa-se que a Prefeitura de So Jos de Ribamar buscou capitanear as
articulaesemtornodaquesto.PaodoLumiartambmaderemobilizao,chegando
mesmoaanunciarumconvniocomSoJosdeRibamarparatratardeserviospblicos
emlocalidadessituadasnafronteiracomestemunicpio.
Nessemesmoano,aindaseobservaummovimentoemdefesadainclusode
novos municpios RMGSL. Ento, a metropolizao cadavezmais tidacomoalgo
necessrioeprovidencial,mesmoquenoestivessemclarasquaisvantagensconcretasum
municpiousufruiriaaosetornarmetropolitano,aomenosnaformadalei.Paraentender
essepontoeocrescimentodointeressenainstitucionalizaometropolitananoMaranho,
convm,novamente,voltaraatenoescalanacionaldascondieshistricas.
Desde quando criado o MCidades, em 2003, vrios foram os momentos e
documentosemqueseregistrouanecessidadedeatuaogovernamentaldiferenciadaaos
espaosmetropolitanos.Nasconfernciasnacionaisdascidades,porexemplo,asdiretrizes
aestabelecidasparaaconduodaspolticasurbanasfederaisreiteramanecessidadeda
gesto metropolitana. At estudos encomendados por tal ministrio apontam os espaos
metropolitanos do pas como reas prioritrias em certos programas federais, como no
PlanodeAoemRegiesMetropolitanas,em2004.
Econvmdestacarque,nessecaso,nemtodasasregiesmetropolitanastidas
comoprioridadestinhamestacondioreconhecidainstitucionalmente,ouseja,noeram
RMs ou RIDES formais, e sim de fato. Na verdade, as condies concretas que se
encontramosespaosmetropolitanosnoBrasilforamofundamentodepriorizaoeno
sua condio legal-institucional metropolitana. Afinal, quase um tero da populao
brasileira concentrava-se nessas localidades e, o mais importante, grande parte dessa
populao vivendo em graves situaes espaciais, com problemas de saneamento e
habitao,porexemplo.
Mas, os mesmos problemas encontrados nestes espaos metropolitanos
tambm ocorrem em vrias aglomeraes urbanas, muitas das quais hoje so institudas
como regies metropolitanas. A diferena fundamental seria, ento, o tamanho, a
quantidadedepessoas,cidadeserecursosenvolvidos?Sim,pormemparte.Comoseviu,
 129

as verdadeiras metrpoles, pelo papel que desempenham num conjunto ampliado de

espaos,nospossuemaltaconcentraodeproblemas,mastambmgrandecapacidade
(tcnica e financeira, logo social)para trat-los. essacondio que nem sempreocorre
nosespaosno-metropolitanos.
FrentegeneralizaodosproblemasurbanosnoBrasilesdificuldadesdos
governos municipais em resolv-los, a institucionalizao metropolitana, nos moldes
atuais, torna-se uma atrativa ferramenta de ao. Tudo indica que no se trata apenasda
busca por adotar o principal paradigma da gesto metropolitana, isto , a cooperao e
coordenao intergovernamental sobre problemas de ordem metropolitana. Outras
motivaestmcontribudoparaserecorreratalinstitucionalizao.
Primeiramente, h de se considerar que a prpria histria dos espaos
metropolitanos, em geral, reproduziu um contedo valorativo muito difundido acerca do
queseentendepormetropolitano.Essecontedo,noentanto,ambivalente,poisremete
certa superioridade positiva (riqueza, poder, diversidade, etc), como tambm negativa
(pobreza,opresso,desigualdades,etc).
Nessa condio, ao se propor reconhecer determinada regio como
metropolitana,umainstitucionalizaodessetiporemeteaumaconcepoque,aomesmo
tempo, identifica certa superioridade espacial (a da metrpole, dentro de uma rede
hierrquica de lugares), e tambm a existncia de problemas superiores (por sua grande
dimensoespacial).
Dequalquermaneira,foram,primeiramente,osproblemasmetropolitanosque
deramfundamentosparaserempropostasasinstitucionalizaesmetropolitanas,tantono
Brasil como no exterior. As condies que estes problemas tm submetido uma grande
parcela da populao brasileira, tambm justificou a priorizao desses espaos nas
diretrizesdapolticaurbanadopas.Tudoisso,portanto,contribuiuparaacriaodeRMs
no Brasil, sobretudo depois de 2003, quando aquela priorizao comeou a tomar forma
nasnovascondiesjurdico-legaisestabelecidaspelaConstituiode1988.
Contudo,nodevemserdescartadasoutrasmotivaescomosrelacionadas
aoCapital,enquantoagenteprodutordoespaoparaacriaoderegiesmetropolitanas,
pois, mesmo antes das novas condies jurdico-legais do ps-1988, no pas tal
institucionalizao serviu para o controle de espaos no-metropolitanos. No caso da
RMGSL, alguns eventos que indicaram tal possibilidade de uso fizeram com que a
metropolizaofosse,oradefendidaporuns,orarechaadasporoutros.
 130

O inicial desinteresse, por parte da maioria dos municpios da regio, em

efetivaraGrandeSoLusseconstituiemumacondioondeapossibilidadedousoda
metropolizao como recurso de controle geopoltico criou receios. Mesmo quando,
depoisde14anosdecriadaessaRM,osgovernosmunicipaissemostraraminteressados
na questo, o tema da autonomia governamental ainda reaparece como uma das
preocupaesdosgestoresmunicipais.
Poroutrolado,ocrescimentourbanovividonaGrandeSoLus,sobretudonos
municpiossituadosnaIlhadoMaranho,mostra-secadavezmaisproblemtico.Alguns
dessesproblemassogeradospeladinmicadoespaointermunicipalcomoumtodo.Os
fluxos dirios de pessoas, o trnsito de veculos, deteriorao ambiental em funo da
expansoimobiliria,enfim,todasessassituaessoproduzidasemconjunto,poragentes
situadosemtodososmunicpiosemquestoalmdosqueatuamdistncia.
Essas situaes-problema no passam desapercebidas pela populao que as
vive. E isso tem gerado uma apropriao progressiva da Grande So Lus. E, neste
processo, a sociedade civil organizada contribuiu expressivamente. Afinal, entidades tm
adotado o termo metropolitano para se autodenominarem, como no caso de algumas
associaesdeestudantes.
Almdisso,tambmpartiudasociedadecivilaorganizaodevrioseventos
voltados discusso da metropolizao da Grande So Lus. O Frum Metropolitano,
organizadopeloSENGE-MA,foi,porexemplo,umespaoimportante,ondeprefeiturasda
RMGSLdialogaremacercadaquesto.
Finalmente,conclu-sequeacriaodaRMGSLpodeattersidomotivadaa
partirdeumaheranadaadoodetaltipodeinstitucionalizaocomorecursodecontrole
deumentefederadosobreoutros.Porm,talpossibilidade/capacidadehojerestrita,tanto
pela experincia (e receio) do Perodo Militar, como tambm dadas s novas condies
jurdico-legais. Umavezcompreendidaessa situao,est havendo noBrasiluma defesa
maiorpelainstitucionalizaometropolitana.Asexpectativasdehavercomissoumamaior
priorizao, por parte do Poder Pblico, sobre uma regio metropolitana, aumentaram
ainda mais essa busca pela metropolizao, mesmo que ocorra apenas no papel. Alm
disso, no caso da RMGSL, uma srie de problemas regionais (intermunicipais) tem
promovidoainstitucionalizaometropolitanacomoalternativa,senoanica,aomenos
dita como a melhor. De todo modo, sendo ou no uma regio metropolitana de fato, a
constituioespacialdaGrandeSoLusjapresentasituaes-problemasuficientemente
grandeseconurbadosparaquesebusqueadoodemedidasemescalacorrespondente.
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