Trina 05

El ordenamiento constitucional
de los partidos polticos

R AL M ORODO
P ABLO L UCAS M URILLO DE LA C UEVA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL
DE LOS PARTIDOS POLTICOS
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie ENSAYOS JURDICOS, Nm. 4
Cuidado de la edicin y formacin en computadora: Isidro Saucedo
RAL MORODO
PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
EL ORDENAMIENTO
CONSTITUCIONAL
DE LOS PARTIDOS
POLTICOS
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

MXICO, 2001
Primera edicin: 2001
DR 2001. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 968-36-9499-3
CONTENIDO
I. Los partidos polticos y el Estado demo-

crtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. El proceso de la constitucionalizacin de

los partidos polticos . . . . . . . . . . . 11
III. La elaboracin del artculo 6o. de la

Constitucin de 1978 . . . . . . . . . . 37
IV. El derecho de partidos en Espaa . . . 51
V. La naturaleza del derecho a crear y a afi-

liarse a partidos polticos . . . . . . . . 61
VI. El contenido del derecho a crear partidos

polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
VII. Los sujetos del derecho a crear partidos

polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
VIII. El procedimiento de creacin de los par-

tidos polticos. La inscripcin registral . 87
VII
VIII CONTENIDO
IX. La estructura interna y el funciona-

miento democrticos . . . . . . . . . . 103
X. El control sobre los partidos polticos 125
XI. Partidos polticos y representacin po-

ltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
XII. La financiacin de los partidos polticos 159

El ordenamiento constitucional de
los partidos polticos, editado por el
Instituto de Investigaciones Jurdi-
cas de la UNAM, se termin de im-
primir el 13 de agosto de 2001 en
los talleres de J. L. Servicios Grfi-
cos S. A. de C. V. En la edicin se
utiliz papel cultural de 70 x 95 de
50 Kg. para los interiores y cartulina
couch de 162 Kg. para los forros.
Consta de 1,000 ejemplares.
I. LOS PARTIDOS POLTICOS
Y EL ESTADO DEMOCRTICO
El protagonismo de los partidos polticos es un

hecho fcilmente perceptible. Cualquier observador
mnimamente atento a los acontecimientos pbli-
cos podr apreciarlo sin dificultad. Se trata de un
fenmeno general que se manifiesta con las mis-
mas caractersticas en todos los Estados que ajustan
sus estructuras a los principios de la democracia
representativa. Ms an, incluso aquellos que no
la aceptan bien por negarla expresamente, bien
por propugnar otras formas de organizacin poltica
pretendidamente superiores1 no pueden prescin-
dir de los partidos polticos, aunque, en ocasiones,
no se les llame de este modo o se prohban todos
los dems distintos del que se ha hecho con el poder.
1 Aunque, en la prctica, esa pretendida superioridad no
sea otra cosa que un expediente para encubrir realidades que
niegan los fundamentos de toda representacin ajustada a los
principios de la libertad poltica consustanciales al rgimen
constitucional. Es decir, para disfrazar un rgimen de domina-
cin personal u oligrquica.
1
2 MORODO/LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
La experiencia espaola no es ajena a esta re-

gularidad, tanto en la actualidad, cuanto en todo el
proceso de formacin y desarrollo de nuestro rgi-
men constitucional. En efecto, si nos fijamos en la
historia de Espaa de los ltimos dos siglos, lo
comprobaremos. As, desde que se articulan, en Es-
paa, en las Cortes gaditanas, primero, y, en las
del trienio,2 despus, los primeros grupos organi-
zados que afrontan la accin poltica desde plan-
teamientos ideolgicos hasta la actualidad, ha sido
y es una constante la presencia y la participacin
de los partidos bien es cierto que muy a menudo
junto a otras fuerzas polticas de diversa naturale-
za3 en los procesos que conducen a la adopcin
y ejecucin de las decisiones de gobierno.
Es verdad que los partidos polticos del presente
poco tienen que ver con las formaciones de tal
nombre que actuaron, con diferentes denominacio-
nes, a lo largo de nuestro siglo XIX y del primer
tercio del siglo XX.4 Ni siquiera el ms antiguo de
2 Cfr., al respecto, Morodo, Ral y Daz, Elas, Tenden-

cias y grupos polticos en las Cortes de Cdiz y en las de
1820 , Cuadernos Hispanoamericanos, nm. 201, 1966, pp.
637 y ss.
3 Sobre el concepto y clases de fuerzas polticas, cfr. Burdeau,
Georges, Trait de science politique, 12a. ed., Pars, Librairie G-
nrale de Droit et Jurisprudence, 1968, t. III, pp. 14 y ss.
4 Cfr. Artola, Miguel, Partidos y programas polticos
(1808-1936), Madrid, Aguilar, 2 vols., 1974-1975.
ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y PARTIDOS 3
los entonces fundados y que todava persiste el

Partido Socialista Obrero Espaol guarda, fuera
de la denominacin, smbolos, tradicin y de algu-
nos aspectos estatutarios, semejanza con la organi-
zacin poltica surgida en 1879. Ahora bien, con
distintas estructuras, con los mtodos de actuacin
propios de cada momento, con unos fundamentos
ideolgicos que van variando con el paso del tiem-
po y con las transformaciones sociales que trae
consigo, los partidos polticos han sido, son todava
y sern durante mucho tiempo, segn todos los in-
dicios, los actores principales de la lucha por el
poder.
Bien sea desde el gobierno, bien desde el mbito
parlamentario, normalmente desde la tribuna cua-
lificada en que se han convertido los medios de
comunicacin de masas, en particular la radio y la
televisin, o desde cualquier otra instancia institu-
cional o social, los partidos polticos se hacen pre-
sentes en la vida cotidiana y se aduean de buena
parte de ella durante los periodos electorales.
Como es obvio, no se trata de ningn secreto,
ni se apunta ninguna singularidad propia de nuestra
experiencia. En realidad, no es ms que una expre-
sin especfica de la manera de ser de la democra-
cia poltica contempornea: las lneas maestras a
travs de las que se manifiesta son comunes. Es
verdad que, al igual que sucede en otros pases,
cabe apreciar en la formacin y evolucin de los

partidos espaoles y de sus correspondientes siste-
mas los rasgos peculiares que se corresponden con
las circunstancias concretas que han tenido que
atravesar. Ahora bien, salvando esas particulares
caractersticas, ligadas al curso por el que ha dis-
currido la historia espaola, se puede apreciar una
sustancial correspondencia entre las pautas funda-
mentales que, con carcter general, se han estable-
cido al examinar el proceso de formacin y desa-
rrollo de los partidos polticos en las sociedades
actuales5 y las que distinguen la aparicin y evo-
lucin posterior de los espaoles.
5 Vase, al respecto, la obra ya clsica de Maurice Duver-
ger, Los partidos polticos, Mxico, Fondo de Cultura Econ-
mica, 1965. Adems, Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas
de partidos, Madrid, Alianza, t. I, 1980. Von Beyme, Klaus,
Los partidos polticos en las democracias occidentales, Madrid,
Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1986. Desde la doctri-
na espaola, cfr. Garca Pelayo, Manuel, El Estado de partidos,
Madrid, Alianza, 1984; Lucas Verd, Pablo, Principios de
ciencia poltica, vol. III, Estado contemporneo y fuerzas po-
lticas, Madrid, Tecnos, 1971; Vega, Pedro de (ed.), Teora y
prctica de los partidos polticos, Madrid, Edicusa, 1977; Ra-
mn Garca Cotarelo, Los partidos polticos, Madrid, Sistema,
1985; Blanco Valds, Roberto, Los partidos polticos, Madrid,
Tecnos, 1990; Gonzlez Encinar, Jos Juan (coord.), Derecho
de partidos, Madrid, Tecnos, 1992. Martnez Sospedra, Ma-
nuel, Introduccin a los partidos polticos, Barcelona, Ariel,
1995. Presno Linera, Miguel ngel, Los partidos y la distor-
sin jurdica de la democracia, Barcelona, Ariel, 2000.
El mismo hecho de la constitucionalizacin de

los partidos polticos, operada por este artculo 6o.
de nuestro texto fundamental, refleja una de las ten-
dencias caractersticas del derecho constitucional
contemporneo. En efecto, el texto de 1978 enlaza
con los planteamientos asumidos por los constitu-
yentes de la segunda postguerra. En aquellos mo-
mentos de la reconstruccin democrtica, al confi-
gurarse los rasgos bsicos del Estado social y
democrtico de derecho, ya ensayado en el periodo
de entreguerras,6 hubo acuerdo en considerar im-
prescindible el reconocimiento explcito de la de-
cisiva importancia que los grupos y formaciones
polticas y sociales han adquirido en la sociedad
contempornea. Del mismo modo, se convino en
la necesidad de regular jurdicamente, al mximo
nivel, cuestiones como la creacin, la organizacin,
funcionamiento y las actividades principales de al-
gunas formaciones especialmente significativas por
su presencia constante y determinante en sealados
procesos polticos y sociales. As, los partidos po-
6 Dada la especial relevancia de su autor, no pueden pa-

sarse por alto, en este sentido, las consideraciones que sobre el
cometido de los partidos polticos realiza Hans Kelsen, en
Esencia y valor de la democracia, Barcelona, Labor, 1977, pp.
35 y ss. All afirma que la democracia moderna descansa ...
sobre los partidos polticos, cuya significacin crece con el for-
talecimiento progresivo del principio democrtico .
lticos, principalmente, pero tambin los sindicatos

y otras entidades sociales fueron reconocidos de
manera expresa en las Constituciones y recibieron
un estatuto bsico en ese nivel fundamental.
No parece preciso insistir en tales extremos a
estas alturas. Tampoco es menester subrayar el ca-
rcter pluralista del Estado de nuestros das del cual
aquel reconocimiento es una manifestacin cuali-
ficada.7 En cambio, no est de ms apuntar que tal
naturaleza pluralista no obedece tanto al hecho de
que exista una gran multiplicidad de grupos en el
tejido social al fin y al cabo, toda sociedad es
compleja y posee importantes dosis de diversidad
cuanto a la actitud valorativa que estima valiosa
tal variedad y, en consecuencia, se esfuerza por
asumirla, encauzarla y protegerla. De ah que si, a
la postre, el Estado de nuestro tiempo se caracteriza
por la proliferacin que se produce, en su seno, de
grupos y fuerzas polticas, sociales y econmicas
7 Sobre las fuerzas polticas y el Estado contemporneo,

vase, Lucas Verd, Principios de ciencia poltica, cit., vol.
III, pp. 15 y ss. Asimismo, de este autor, su estudio sobre El
pluralismo poltico y social en la Constitucin de 1978 , ahora
en su Curso de derecho poltico, Madrid, Tecnos, 1984, vol.
IV, pp. 514 y ss. Por otra parte, no deja de ser caracterstica
la expresin Estado de democracia pluralista , utilizada, entre
otros, por Enrico Spagna Musso, Diritto costituzionale, Padua,
Cedam, 1976, vol. I, pp. 157 y ss., para designar la ltima fase
de la evolucin poltico-constitucional del Estado liberal.
y por la comunicacin constante que aseguran entre

los aparatos organizativos de los poderes estatales
y la sociedad, eso sea as porque antes se ha reco-
nocido en todo su alcance el fenmeno pluralista.8
Por lo dems, la eclosin del llamado corporativismo,
es decir, el resurgir de los intereses organizados,
en paralelo a una menor capacidad de los partidos
polticos y de las instituciones de la democracia
representativa para agregar, en sntesis generales,
las demandas de los diferentes sectores sociales no
sera sino una nueva expresin de esa profunda y
compleja diversidad, propia de la sociedad de fin
de siglo.9
8 Norberto Bobbio se refiere a estas cuestiones cuando dis-

tingue entre el pluralismo como hecho, como teora y como
propuesta de accin poltica. Cfr. su trabajo Pluralismo en
el Dizionario di Politica, dirigido por Norberto Bobbio y Ni-
cola Matteucci, Turn, UTET, 1976, pp. 717 y ss. Sobre el plu-
ralismo como metavalor, cfr. Zagrebelsky, Gustavo, Il diritto
mite, Turn, Einaudi, 1992, pp. 11 y ss. Por otra parte, vase
la monografa de Rainer Eisfeld, Il pluralismo tra liberalismo
e socialismo, Bolonia, Il Mulino, 1976, que apunta a la bs-
queda de una teora sobre la organizacin poltica de la socie-
dad que, teniendo en cuenta la dignidad de la persona y sin
relegarla a una posicin pasiva, construya un orden democr-
tico pluralista, superador del propio del liberalismo.
9 Sobre este fenmeno, cfr. Baldwin, Fred Davis, Conflic-
ting Interests. Corporate Governance Controversies, Lexing-
ton, Lexington Books, 1984. Cawson, Alan, Corporation and
Political Theory, Oxford, Basil Blackwell, 1988. Harrison, M.
L., El corporatismo y el Estado del bienestar en Gran Bretaa,
Sabemos igualmente que la asuncin por el or-

denamiento jurdico de la existencia y funciones de
los partidos polticos y de otras formaciones socia-
les ha supuesto fundamentalmente una adecuacin
de las normas e instituciones que lo integran a la
realidad poltica. De ese modo, su constitucionali-
zacin ha puesto fin a una situacin anmala: la
que se produca al ignorar las normas fundamen-
tales reguladoras de los procesos electorales y par-
lamentarios y, en general, de aquellos a travs de
los cuales los ciudadanos expresan sus demandas
y preferencias polticas a sus principales sujetos.
Si no se puede concebir la realidad social de nues-
Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1989.

McDermott, John, Corporate Society, Boulder, Westview
Press, 1991. Moe, Terry M., The organization of interest, Chi-
cago, Chicago University Press, 1980. Williamson, Peter J.,
Varieties of Corporatism. Theory and Practice, Cambridge,
University Press, 1985. Williamson, Peter J., Corporatism in
Perspective. An Introductory Guide to Corporatism Theory,
Londres, Sage Publications, 1989. Zeitlin, Maurice, The Large
Corporation and Contemporary Classes, Cambridge, Polity
Press, 1989. Espina, lvaro (comp.), Concertacin social, neo-
corporativismo y democracia, Madrid, Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, 1991. Garca Meja, Juan Diego, El corpo-
ratismo espaol, Madrid, Fundacin Friedrich Ebert, 1983. Gi-
ner, Salvador y Prez Yruela, Manuel, La sociedad corporati-
va, Madrid, CIS, 1979. Prez Yruela, Manuel y Giner,
Salvador, El corporatismo en Espaa, Barcelona, Ariel, 1988.
tro tiempo sin tener presente esa dimensin plura-

lista que se ha apuntado, menos an se puede pres-
cindir de las fuerzas polticas y sociales. Y, en es-
pecial, de los partidos polticos.
No se trata solamente de que su presencia mo-
difica sustancialmente el funcionamiento de algu-
nas instituciones, obligando, por ejemplo, a recon-
siderar la explicacin tradicional de los sistemas de
gobierno.10 Tampoco se agotan las consecuencias
que producen en las repercusiones que su intersec-
cin opera en procesos de la trascendencia que tie-
nen los relacionados con la representacin polti-
ca.11 Por el contrario, se trata sencillamente de
reconocer que son los protagonistas decisivos de la
vida poltica contempornea y que ese protagonis-
mo afecta, dndoles un sentido nuevo, a las normas
10 Cfr., en este sentido, las observaciones de Maurice Du-

verger, Los partidos polticos, cit., pp. 459 y ss., a propsito
de los sistemas de gobierno y de los sistemas de partidos. Para
una consideracin de las formas de gobierno en funcin de los
partidos polticos, cfr. Vergottini, Giuseppe de, Diritto costitu-
zionale comparato, 5a. ed., Padua, Cedam, 1999, pp. 452 y ss.
Por lo dems, est estrechamente relacionado con la naturaleza
del sistema de partidos la distincin entre democracia mayori-
taria, o tipo Westminster, y democracia compromisoria que es-
tablece Arend Lijphart, Las democracias contemporneas. Un
estudio comparativo, Barcelona, Ariel, 1987.
11 Se trata de las cuestiones relacionadas con las nuevas for-
mas de mandato imperativo que encubren algunas prcticas
partidistas. Sobre ellas se volver ms adelante.
e instituciones que configuran la democracia de

nuestros das. Vivimos en un Estado de partidos12
y, segn se considere, cabe incluso afirmar que,
dentro de l, el partido es el soberano, el nuevo
prncipe.13
Supuesto lo anterior, conviene hacer unas pre-
cisiones histrico-doctrinales sobre su paulatina in-
corporacin al ordenamiento estatal.
12 Vase, entre una ingente bibliografa, la obra de Manuel

Garca Pelayo, El Estado de partidos, cit., pp. 29 y ss. La ex-
presin, por lo dems, estaba acuada ya con el sentido que le
seguimos dando en el periodo de entreguerras. Valga, de nue-
vo, la referencia a Kelsen, Esencia y valor de la democracia,
cit., p. 37: La democracia dice, necesaria e inevitable-
mente, requiere un Estado de partidos .
13 Es clsica la cita, en este punto, de Antonio Gramsci,
Note sul Macchiavelli sulla politica e sullo Stato Moderno ,
Quaderni del carcere, nm. 4, Turn, Einaudi, 1974, pp. 5 y
ss. En particular, vase, Rescigno, Giuseppe Ugo, Limitare al
sovrano. Brevi note sui partiti politici , Critica del Diritto,
nms. 27-28, 1982, pp. 14 y ss.
II. EL PROCESO DE LA CONSTITUCIONALIZACIN
Una de las paradojas ms sobresalientes de la de-

mocracia representativa en cuanto rgimen plu-
ralista desde el punto de vista poltico que se asienta
en el capitalismo, en sus diversas formalizacio-
nes ha sido su contradictoria actitud doctrinal y
jurdica ante el fenmeno de los partidos polticos.
a) Por una parte, es comnmente aceptado que
el origen y desarrollo de los partidos est en ntima
conexin con el origen y desarrollo de la democra-
cia parlamentaria liberal. Concepcin que, a partir
de la segunda guerra mundial, se generalizar sin
ningn obstculo como reaccin al fascismo de-
rrotado y que Duverger sabr extenderla amplia-
mente. El Estado liberal, lo que los italianos suelen
denominar Estado de democracia clsica ,14 se
14 Cfr., en este sentido, Ruffia, Paolo Biscaretti di, Derecho
constitucional, Madrid, Tecnos, 1987 (trad. de Pablo Lucas
Verd de la 6a. edicin italiana, actualizada con la 13a.), pp.
216 y ss.
11
asienta, por su naturaleza pluralista, sobre el fun-

cionamiento regular de los partidos, entendidos, im-
plcita o explcitamente, como piezas fundamenta-
les del sistema. Y, por otra parte, la misma doctrina
liberal, en la mayora de los clsicos polticos, tanto
del radicalismo como del liberalismo doctrinario, es
reacia e, incluso, beligerante con respecto a los par-
tidos. Esta contradiccin terico-prctica se disol-
ver slo muy tardamente, por el transcurso del
tiempo, cuando los principios abstractos, aceptados
sin mucho anlisis, necesitan funcionalizarse prag-
mticamente. Resolucin que, como es lgico, re-
caer en favor de la praxis poltica que, en este
caso, ser la aceptacin plena de los partidos. Vic-
toria no slo doctrinal, sino sobre todo prctica por
la paulatina elevacin de los partidos a los mximos
niveles legales y constitucionales.
b) La revolucin liberal, en sus diversas moda-
lidades iniciales de formalizacin las revolucio-
nes francesa y americana parti de un principio
referencial, positiva o negativamente entendido: la
idea de la voluntad general roussoniana. La de-
mocracia directa, como consecuencia inmediata de
este principio, o la democracia representativa, como
sistema corrector y emprico, llevaban a considerar
a los partidos como alteradores de esta voluntad
general o limitadores del mandato libre de los
representantes. Partido poltico era, as, en los cl-
sicos, equivalente a faccin , a criterio parcial

institucionalizado que, en definitiva, perturbaba la
sociedad poltica.15
Rousseau, cuando se refiere a la indestructibili-
dad de la voluntad general, asienta las bases doc-
trinales que, ms tarde, sern recogidas y reiteradas
por la mayor parte de los exgetas liberales. Los
intereses particulares, de un hombre o de un par-
tido, para Rousseau, al sobreponerse al inters ge-
neral, favorecern la disolucin social, ya que las
contradicciones implican el debilitamiento del Es-
tado. La unanimidad roussoniana rompa, lgica-
mente, el esquema terico-prctico del pluralismo
poltico. En cierto modo, la sociedad poltica rous-
soniana era una sociedad como diramos hoy
plena y efectivamente consensualizada. Y, as, dice:
Mais quand le noeud social commence se relacher

et ltat a saffaiblir, quand les intrts particuliers
commncnt a se faire sentir et les petites socits a
influer sur la grande, lintrt commun saltre et
trouve des opposants: lunanimit ne regne plus dans
les voix; la volont gnrale nest plus la volont de
tous; et le meilleur avis ne passe point sans disputes.16
15 Vase el recorrido que hace Giovanni Sartori, Partidos y

sistemas de partidos, cit., pp. 21 y ss., a travs de la historia
del pensamiento moderno y contemporneo, rastreando el en-
tendimiento del partido como parte.
16 Rousseau, Jean Jacques, Du Contrat Social, IV, I.
En otro contexto histrico-social, ya afianzada

la democracia parlamentaria o, ms exactamente,
en proceso creciente de afianzamiento, y, desde una
concepcin doctrinaria, Tocqueville, al analizar por
contraste la nueva sociedad poltica norteamericana
ir, incluso, ms lejos, aunque introduciendo mati-
zaciones importantes, por ejemplo, entre grandes
y pequeos partidos, que no tienen una signifi-
cacin numrica, sino finalista: los partidos sern
un mal inherente a los gobiernos libres . Para
Tocqueville, la poca de las grandes revoluciones
coincide con la poca de los grandes partidos, es
decir, entendidos negativamente, los partidos son
los promotores de la agitacin y tambin de los
cambios sociales. Esta dualidad abre una puerta
doctrinal menos rgida, pero todava, dentro del
contexto clsico sobre los partidos. En este sentido,
afirma:
Je dois tablir dabord une grande division entre les

partis. Il est des pays si vastes que les diffrentes po-
pulations qui les habitent, quoique reunies sous la
mme souverainet, ont des intrts contradictoires,
dou nat entre elles une opposition permanente. Les
diverses fractions dun mme peuple ne forment point
alors, a proprement parler, des partis, mais des nations
distinctes; et si la guerre civil vient a natre, il y a con-
flicts des peuples rivaux plutt que lutte entre des fac-
tions. Mais quand les citoyens different entre eux sur
des points qui intrssent galement toutes les por-

tions du pays, tels, par exemple, que les principes g-
nraux du gouvrnement, alors on voit natre ce que
jappellerai vritablement des partis. Les partis sont un
mal inhrent aux gouvrnements libres: mais ils nont
pas dans tous les temps le mme caractre et les m-
mes instincts... Ce que japelle les grandes partis poli-
tiques sont ceux qui sattachent aux principes plus qua
leurs consquences; aux gnralits et non aux cas
particuliers... Les petits partis, au contraire, sont en
gnral sans foi politique... Les grands partis boul-
vrsent la societ, les petites lagitent; les uns la dchi-
rent et les autres la dpravent; les premiers la sauvent
quelquefois en lbranlant, les seconds la troublent
toujours sans profit.17
La actitud crtica hacia los partidos, o matiza-

damente crtica, no se limitar a los fundadores o
sistematizadores del pensamiento liberal (ser ms
17 Tocqueville, Alexis de, De la Dmocratie en Amrique,

Pars, Editions Gallimard, 1961, t. I, dcima parte, cap. II. In-
teresa subrayar que Tocqueville, en estas pginas, al tiempo
que recalca la conexin entre la libertad de asociacin, de am-
plio arraigo en los Estados Unidos, y los partidos polticos,
contrasta los saludables efectos que producen uno y otros en
la sociedad norteamericana con las nocivas consecuencias que
han generado en Europa. La clave de tan dispar resultado es-
triba, a su juicio, en la diferencia de cultura y actitudes polticas
existentes a ambos lados del Atlntico. Lo que en Norteamrica
es garanta necesaria contra la tirana de la mayora, en Eu-
ropa es un arma de guerra (ibidem, cap. IV).
acusada, incluso, en Jefferson). Por el contrario,

constituir una constante doctrinal en todo el pe-
riodo de consolidacin del liberalismo como siste-
ma estatal de dominacin poltica y se extender,
posteriormente, a su funcionamiento y organizacin
interna. As, por ejemplo, Ostrogorski18 y, sobre
todo, Michels19 abren un nuevo frente, concreta-
mente al poner de manifiesto los aspectos de oli-
garquizacin, burocratizacin, caciquismo y falta
de democracia interna de los partidos en los siste-
mas demoliberales y, obviamente, en los no demo-
crticos.
Esta contradiccin terica, entre unos principios
antipartidistas y una prctica de funcionamiento
real de los partidos polticos en el sistema liberal,
ser corregida gradualmente. Correccin que se de-
ber a la situacin lmite a que llega la democracia
pluralista por la ascensin y asentamiento, en mu-
chos pases, de las ideologas y sistemas totalita-
rios, concretamente entre las dos guerras mundia-
18 Ostrogorski, Misei, La democratie et la organization

des partis politiques, Pars, Calman-Lvy, 1903.
19 Michels, Robert, Los partidos polticos. Un estudio so-
ciolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia mo-
derna, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1973, 2 vols. Sobre
el valor actual de los planteamientos de Michels, cfr. Panebian-
co, Angelo, Modelos de partido: organizacin y poder en los
partidos polticos, Madrid, Alianza, 1990, p. 23.
les, lo que implicar un replanteamiento doctrinal

sobre la funcin de los partidos dentro de la so-
ciedad democrtica occidental. La actitud negativa,
fundada, retrica y residualmente, en la utopa rous-
soniana, va dando paso a una valoracin positiva
sobre la naturaleza y funcin de los partidos en es-
tas sociedades pluralistas.
La democracia representativa liberal queda, de
esta manera, definida como democracia de partidos.
De considerar a los partidos como definidores ne-
gativos del buen gobierno , se pasa a la convic-
cin, basada en la prctica, de que no hay demo-
cracia pluralista si no hay partidos polticos. Y la
paradoja se resuelve, de esta manera, en un doble
sentido: sern los negadores de la democracia li-
beral aquellos que fundamentarn sus crticas doc-
trinales en la actitud de los clsicos del liberalismo
y sern los afianzadores del Estado democrtico-
liberal aquellos que elevarn al mximo nivel cons-
titucional la funcin imprescindible de los partidos
para que la vida poltica y sus instituciones sean
realmente democrticas y pluralistas. La voluntad
general se disuelve en una concepcin de la opi-
nin pblica, diversificada, que se canalizar, pre-
cisamente a travs de estas organizaciones socio-
polticas.
Claro est que ese protagonismo de los partidos
polticos puede incurrir en ocasiones en excesos.
En efecto, el juego combinado de dos factores prin-

cipales, muy interrelacionados, puede producir
efectos especialmente corrosivos para la democra-
cia representativa. Se trata, por un lado, de la co-
nocida tendencia de estas organizaciones a quedar
en manos de un grupo reducido de dirigentes.20 El
otro elemento es el constituido por una actuacin
partidaria encaminada, de manera fundamental, a
servir los intereses de ese reducido ncleo directi-
vo, antes que a los derivados de los planteamientos
programticos ofrecidos a la sociedad. El resultado
20 El fenmeno de la oligarquizacin de los partidos polti-

cos fue apreciado, sobre todo, en la socialdemocracia alemana
y cobra autntica relevancia en los grandes partidos de masas.
Cfr., en este sentido la obra de Michels antes citada. No obstante,
puede operar y de hecho lo hace en toda organizacin parti-
dista mnimamente estructurada aunque no se ajuste a las carac-
tersticas de los grandes partidos obreros surgidos en el ltimo
tercio del siglo XIX y desarrollados en las primeras dcadas
del siglo XX. En este sentido, Panebianco, Modelos de partido,
cit., pp. 478 y ss., al examinar los rasgos del que llama partido
profesional-electoral es decir, esa variedad que Otto Kirchei-
mer denomin catch all party que en la experiencia europea
estara sustituyendo al partido burocrtico de masas y que se acer-
ca ms a las caractersticas de los partidos estadounidenses; re-
cuerda que tambin en esa nueva manifestacin partidista se pro-
duce la prdida de peso poltico de los afiliados y el reforzamiento
del poder de los lderes, quienes, adems, se benefician de los re-
sortes que la financiacin pblica de la poltica pone en sus manos
y de las consecuencias de la reduccin del bagaje ideolgico que
se viene produciendo desde hace aos.
de esa confluencia, expresiva de una radical sepa-

racin entre el partido como organizacin y sus mi-
litantes, simpatizantes y electores, en lugar de re-
lativizar o dar un nuevo sentido a las normas e
instituciones constitucionales, simplemente las des-
naturaliza.
Sin duda, es un fenmeno patolgico especial-
mente nocivo que recibe una crtica constante, tanto
desde posiciones comprometidas con la defensa del
rgimen democrtico, cuanto desde puntos de vista
contrarios a l. Para quienes mantienen esta ltima
postura, este fenmeno no sera sino una conse-
cuencia necesaria de una forma poltica que con-
tiene en sus elementos constitutivos las causas de
esa degeneracin.21
No obstante, a estas alturas parece claro que los
partidos polticos, pese a todo, consiguen suscitar
la adhesin de la mayora de los ciudadanos, lo cual
puede interpretarse como seal de que el conjunto
del sistema funciona razonablemente. Por otra par-
te, es tambin evidente que los electores tienden a
castigar, retirndoles su apoyo, a quienes conside-
ren responsables de esas y otras desviaciones se-
mejantes. De ah que no sea preciso alterar las apre-
21 Vase, entre la literatura que expresa esa lnea de pensa-

miento, Fernndez de la Mora, Gonzalo, La partitocracia, Ma-
drid, Instituto de Estudios Polticos, 1977.
ciaciones antes hechas. Por el contrario, es menes-

ter confirmarlas, sin perjuicio de procurar por todos
los medios disponibles jurdicos, polticos, edu-
cativos eliminar o reducir al mnimo las condi-
ciones que hacen posible tales desajustes.22
c) La actitud del Estado ante los partidos variar
tambin gradualmente.
En efecto, prohibidos y perseguidos en los al-
bores del Estado liberal,23 pronto se toler en la
22 En otros trminos, pueden aplicarse a las circunstancias

actuales las palabras de Maurice Duverger, Los partidos pol-
ticos, cit., p. 453: El verdadero medio de defender la demo-
cracia contra las toxinas que ella misma segrega, no consiste
en amputarle de las tcnicas modernas de organizacin de las
masas y de seleccin de los cuadros ciruga que la reducira
a una forma vaca, a una apariencia ilusoria sino en desviar a
stas para su propio uso; porque son, en definitiva, instrumen-
tos capaces quizs de lo mejor y de lo peor, como las lenguas
del viejo Esopo. Y rechazarlas equivale a negarse a actuar. Si
fuera verdad que la democracia es incompatible con ellas, esto
significara, sin duda, que la democracia es incompatible con
las condiciones de nuestra poca. Todos los discursos sobre los
beneficios de la artesana y los daos de la gran industria no
impiden que la era artesanal est cerrada y que vivamos en la
era de la produccin en serie: todas las aoranzas por los par-
tidos de cuadros del siglo XIX, individualistas y descentraliza-
dos, y los anatemas contra los partidos de masas actuales, cen-
tralizados y disciplinados, no impiden que slo los segundos
correspondan a la estructura de las sociedades contempor-
neas .
23 El individualismo propio del primer liberalismo poltico,
se expresa claramente en Espaa con el Cdigo Penal de 1822,
prctica la actuacin de las primeras formaciones

polticas surgidas del tronco comn del liberalismo
burgus. Despus, la reivindicacin del derecho de
asociacin24 ser, tambin, la afirmacin de la ne-
que, dentro del ttulo dedicado a los delitos contra la seguridad

interior del Estado y contra la tranquilidad y el orden pblico
(artculos 317-319), castigaba la formacin de juntas y socie-
dades sin licencia del gobierno y, aun tratndose de corpora-
ciones permitidas por la autoridad, prohiba expresamente que
se unieran para oponerse a la poltica gubernamental. Por lo
dems, resulta significativo sobre este particular, el debate que
sobre las sociedades patriticas (prohibidas, sin embargo, por
el decreto de 20 de octubre de 1820), se produjo en las Cortes
del trienio. Cfr., al respecto, Portero Molina, Jos Antonio, La
constitucionalizacin de los partidos polticos en la historia
del constitucionalismo espaol , Revista Espaola de Investi-
gaciones Sociolgicas, nm. 1, 1978, pp. 252 y ss. A propsito
de esas formaciones, vase Gil Novales, Alberto, Las socieda-
des patriticas (1820-1823), Madrid, Tecnos, 1975, 2. vols. Es
habitual recordar como manifestacin caracterstica de esta ac-
titud, la Ley Le Chapelier, de 17-19 de junio de 1791, dirigida
a prohibir las asociaciones de trabajadores, fundamentalmente,
y la Ley de 27 de julio de 1797, que prohiba el asociacionismo
poltico. En general, sobre la aparicin y desarrollo de los par-
tidos polticos en Espaa, cfr. Esteban, Jorge de y Lpez Gue-
rra, Luis, Los partidos polticos en la Espaa actual, Barcelo-
na, Planeta, 1982, pp. 19 y ss.
24 Cfr., al respecto, Iborra Limorte, Juan Antonio, El origen
del derecho de asociacin poltica en Espaa, Valencia, Cte-
dra Fadrique Furi Ceriol, 1974. Olas de Lima Gete, Blanca,
La libertad de asociacin en Espaa, Madrid, Instituto de Es-
tudios Administrativos, 1977. Lucas Murillo de la Cueva, Enri-
cesidad de reconocer jurdicamente a entidades que

estaban desempeando un papel determinante en la
vida poltica. Conquistado, al abrigo de los movi-
mientos revolucionarios de mediados del siglo
XIX, adquirieron un estatuto jurdico los partidos
polticos, junto con los sindicatos.25
Naturalmente, en la reivindicacin de tal derecho
y en su utilizacin ms provechosa, as como en
la demanda del sufragio universal, destacaron los
partidos polticos surgidos del movimiento obrero,
dado que los pertenecientes a la burguesa no pa-
decieron de falta de recursos econmicos ni de me-
dios de actuacin pblica y tampoco quedaban
excluidos de la participacin electoral por las res-
tricciones censitarias. La bsqueda de la fuerza que
que, El derecho de asociacin, Madrid, Tecnos, 1996, pp.

33 y ss.
25 El derecho de asociacin, reclamado, entre otras fuerzas
polticas, por el Partido Demcrata Espaol, fue proclamado
por el gobierno provisional tras el triunfo de la Gloriosa. Re-
conocido por la Constitucin de 1869 (artculos 17 y 19) y por
la de 1876 (artculo 13), qued, en la Restauracin a expensas
de lo que dispusiese el legislador. La Ley de 30 de junio de
1887 determin su contenido. Rico Linage, Raquel, Constitu-
ciones histricas, Universidad de Sevilla, Ediciones Oficiales,
1989, pp. 175 y ss., recoge esa Ley. Sobre el rgimen jurdico
en ella contenido, cfr., Lucas Murillo de la Cueva, Enrique, El
derecho de asociacin, cit., pp. 81 y ss. Adems, Olas de Lima
Gete, La libertad de asociacin..., cit., pp. 37 y ss.
da la unin especialmente al hacer valer de-

mocrticamente el mayor nmero de votos y
de la posibilidad de allegar recursos econmicos
considerables a partir de muchas pequeas aportacio-
nes, explican esa vinculacin que se produjo his-
tricamente entre los partidos obreros y la conquista
de esos derechos inequvocamente democrticos.26
El rechazo o la ignorancia legal de los partidos
fue, durante mucho tiempo, un corolario lgico de
la actitud doctrinal que se ha sealado. Pero su le-
galizacin e incorporacin al Estado27 y, ms tarde,
26 Vase, en relacin con esta observacin cuya validez no

se reduce a la experiencia espaola, la tesis que sita en la
contraposicin entre trabajo asalariado y capital, uno de los
principales factores explicativos del surgimiento de los partidos
polticos. Cfr., Rokkan, Stein, Citizens, Elections, and Parties:
Approaches to the Comparative Studies of the Processes of De-
velopment , en Rokkan, Stein y otros, Nation-building, Clea-
vages Formation and the Structure of Mass Politics, Oslo, Uni-
versitaetsvorlaget, 1971, pp. 40 y ss. Se hacen eco de ella, entre
otros, Von Beyme, Los partidos polticos..., cit., pp. 28 y ss. y
Garca Cotarelo, Los partidos polticos, cit., pp. 21 y ss.
27 Se trata de las distintas fases o etapas que Heinrich
Triepel, en su discurso Die Staatsverfassungs und die politis-
chen Parteien, Berln, Berliner Rektorade, 1928, aprecia en la
actitud del Estado frente a los partidos polticos. Ahora bien,
hay que advertir que la incorporacin que vislumbra le parece
problemtica y que sus puntos de vista, aunque no pueden ne-
gar los pasos que, en este terreno, ha ido dando el ordenamien-
to jurdico, se orientan en el sentido de considerar que la for-
macin de la voluntad del Estado no puede depender de la
su constitucionalizacin,28 sern tambin una con-

secuencia de los cambios sociales y polticos que
se producen en el siglo XX.
En principio, su reconocimiento jurdico se har
furtivamente, a travs de la va interna de las c-
maras y de su funcionamiento: la instrumentacin
reglamentaria dar cobertura normativa a los gru-
voluntad de organizaciones sociales que con arreglo a su exis-

tencia, rbita y carcter constituyen conjuntos de masa de la
mayor volubilidad, que surgen y desaparecen sbitamente o
cambian sus principios, de tal modo que a los pocos decenios
no queda de sus fundamentos ms que los nombres... ; parti-
dos que por su naturaleza se fundan en el egosmo, y por esto
repugnan en principio la inclusin en la comunidad orgnica
del Estado; ni siquiera afirman el Estado como tal, y su acti-
vidad predilecta consiste en la lucha . Cfr., al respecto la cr-
tica de Hans Kelsen a esta posicin en Esencia y valor de la
democracia, Barcelona, Labor, 1977, pp. 37 y ss. Por su parte,
Pablo Lucas Verd, Los partidos polticos en el ordenamiento
constitucional espaol , ahora en su Curso de derecho poltico,
Madrid, Tecnos, 1984, vol. IV, pp. 574, subraya que la incor-
poracin de los partidos polticos se producir paradjicamen-
te, no mediante el pluripartidismo (Parteienstaat), sino a travs
del partido nico (Einparteienstaat) .
28 Vase la primera conceptuacin de la constitucionalizacin
de los partidos polticos en Paolo Biscaretti di Ruffia, I partiti
politici nellordinamento costituzionale , Il Politico, nm. 1,
1950, pp. 26 y ss. Adems, su manual Derecho constitucional,
cit., pp. 784 y ss. Asimismo, Garca Pelayo, El Estado de par-
tidos, cit., pp. 47 y ss.; Lucas Verd, Los partidos polticos
en el ordenamiento constitucional espaol , cit., pp. 566 y ss.
pos parlamentarios que expresan, directa o indi-

rectamente, los partidos. Los reglamentos parla-
mentarios cumplen, as, una funcin sustitutoria y
complementaria y, naturalmente, positiva en la re-
gulacin jurdica aunque sea indirecta de algo
real en la sociedad poltica democrtica liberal.29
Ahora bien, ser en el periodo de entreguerras,
cuando, en el intento de racionalizar y adecuar ope-
rativamente la vida parlamentaria, se producir un
claro desarrollo de la disciplina de los grupos en
29 Alejandro Saiz Arnaiz, Los grupos parlamentarios, Ma-
drid, Congreso de los Diputados, 1989, pp. 17 y ss., rastrea en
los reglamentos del Congreso de los Diputados y en la prctica
de su aplicacin desde 1820 la presencia de lo que denomina
fenmenos colectivos de reunin o asociacin cuyo funda-
mento ltimo se encontrara en la existencia de determinadas
afinidades no necesariamente ideolgicas . Su investigacin le
permite comprobar la efectiva existencia desde el primer mo-
mento de esos fenmenos en el seno del Congreso de los Dipu-
tados, aun cuando hasta la II Repblica la mayora de los par-
tidos no se distinga propiamente de los comits electorales
surgidos tras cada convocatoria electoral y con las agrupacio-
nes de parlamentarios que, de manera discontinua y desorga-
nizada, surgan en la cmara. Por su parte, Morales Arroyo,
Jos Mara, Los grupos parlamentarios en las Cortes Genera-
les, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp. 65
y ss., observa, en particular, los precedentes consuetudinarios
a partir de 1869 y entiende utilizando el esquema de Trie-
pel que, en la Restauracin, se puede hablar ya del paso de
la mera tolerancia al reconocimiento explcito de los grupos
parlamentarios (p. 78), que, en 1931, sern objeto de mencin
constitucional expresa (artculo 62).
los reglamentos de las asambleas legislativas.30

Ser entonces cuando se perciba con absoluta ni-
tidez que los grupos, en realidad, son los partidos
en la esfera de los Parlamentos.31
Por otra parte, los procesos electorales tambin
contribuyeron a asentar su presencia pblica y su
relevancia institucional.
Despus de 1945 los partidos polticos alcanza-
rn el reconocimiento jurdico al mximo nivel y
sern objeto de una regulacin especfica tanto en
las Constituciones cuanto en las leyes. Las nuevas
democracias de postguerra, rompiendo los esque-
mas totalitarios, revisarn, de esta manera, la acti-
tud de su ordenamiento jurdico hacia los partidos,
30 Sobre ese proceso de racionalizacin del poder poltico,

cfr. Mirkine-Guetzevitch, Boris, Modernas tendencias del de-
recho constitucional, Madrid, Reus, 1934.
31 El artculo 62 de la Constitucin de 1931, estableca que
la Diputacin Permanente estara compuesta como maximum,
de 21 representantes de las distintas fracciones polticas en pro-
porcin a su fuerza numrica . Royo Vilanova, Antonio, La
Constitucin espaola de 9 de diciembre de 1931, con glosas
jurdicas y apostillas polticas, Valladolid, Imprenta Castellana,
1934, p. 191, entenda que, gracias a esta norma, la existencia
de los partidos adquira una verdadera sancin constitucio-
nal . Saiz Arnaiz, Los grupos parlamentarios, cit., p. 59, afir-
ma, al respecto que de esta forma los grupos parlamentarios
se incorporaban a nuestro constitucionalismo sin suscitar espe-
ciales rechazos y que, as, indirectamente los partidos polti-
cos se hacan presentes en la vida parlamentaria.
considerndolos ya ahora, sin discusin, como ins-

trumentos esenciales de consolidacin y expresin
eficaz del pluralismo poltico en las sociedades de-
mocrticas.32
La idea de que los partidos son los canalizadores
de la opinin pblica y, en consecuencia, concurren
a la formacin de la voluntad popular est explcita
en las Constituciones italiana, alemana, francesa y
portuguesa, entre otras. As, el artculo 49 de la
Constitucin italiana dice: Todos los ciudadanos
tienen derecho a asociarse libremente en partidos
polticos para concurrir con mtodo democrtico a
determinar la poltica nacional .33 Igualmente, la
32 Cfr., Garca Cotarelo, Ramn, Los partidos polticos en

los sistemas polticos europeos de posguerra , en Morodo,
Ral y otros, Los partidos polticos en Espaa, Barcelona, La-
bor, 1979, pp. 17 y ss. Vase, tambin, de este autor Los par-
tidos polticos, cit. pp. 41 y ss.
33 Aunque, en el periodo de entreguerras se produjo el re-
conocimiento constitucional de los partidos polticos por la
Constitucin de Turingia, en la Repblica de Weimar (cfr.
Stern, Klaus, Derecho del Estado de la Repblica Federal Ale-
mana, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p.
751.), el fenmeno de la constitucionalizacin de los partidos
polticos solamente cobra significado tras la operada por el ar-
tculo 49 de la Constitucin italiana de 1947. Vase sobre ella,
adems de los trabajos de Biscaretti di Ruffia antes citados,
Virga, Pietro, Il partito nellordinamento giuridico, Miln,
Giuffr, 1948; Lelio Basso, Considerazioni sullart. 49 della
Costituzione e Il partito nellordinamento democratico
moderno , ambos estudios en Indagine sul partito politico.
Ley Fundamental de Bonn, en su artculo 21, apar-

tado 1, prrafo 1, afirma que los partidos coope-
rarn en la formacin de la voluntad poltica del
pueblo .34 Por su parte, el artculo 4o. de la Cons-
La regolazione legislativa, Miln, Giuffr, 1966, t. I; Mortati,

Costantino, Note introduttive a uno studio sui partiti politici
nellordinamento italiano , Scritti giuridici in memoria di V.E.
Orlando, Padua, Cedam, 1957, t. II, pp. 141 y ss.; Esposito, Carlo,
I partiti nella Costituzione italiana , en su libro La Costituzione
italiana. Saggi, Padua, Cedam, 1954, pp. 215 y ss.
34 Cfr. Schneider, Hans Peter, Los partidos polticos en la
ordenacin constitucional de la RFA , en Vega, Pedro de (ed),
Teora y prctica de los partidos polticos, cit., pp. 415 y ss.
Por su parte, Stern, Derecho del Estado de la Repblica Fede-
ral Alemana, cit. pp. 752 y ss., recuerda que, antes de la Ley
Fundamental de Bonn, la Constitucin del Land de Baden, de
22 de mayo de 1947, constitucionaliz con amplitud el rgimen
de los partidos polticos. Vase los artculos 118 a 121 de ese
texto, recogidos en las pp. 752 y 753, relativos al derecho a
crear partidos, a la creacin propiamente dicha, a los lmites y
prohibiciones que le afectan, a la participacin de los partidos
en las elecciones, en la formacin de gobierno y en la funcin
de oposicin. Es significativo que el artculo 121 consagrara
una suerte de prohibicin del mandato imperativo en la rela-
cin parlamentario-partido. Por lo dems, sobre el artculo 21
de la Ley Fundamental de Bonn, vase, en Stern, cit., las pp.
753 y ss. En particular, seala que esta disposicin constitu-
cional pretende describir normativamente la realidad consti-
tucional y regularla dentro de ciertos lmites ; adems,
sostiene que la Ley Fundamental es la primera Constitucin
del mundo que ha incluido expressis verbis el derecho de par-
titucin francesa de 1958, se expresa tambin en

parecidos trminos: Los partidos y los grupos po-
lticos concurren a la expresin del sufragio .35 Y,
finalmente, la Constitucin portuguesa de 1976 es-
tablece: Los partidos concurren a la organizacin
y expresin de la voluntad popular .36 La homo-
geneidad doctrinal en cuanto principio no pue-
de ser ms clara y expresa.
Al mismo tiempo, cada sistema constitucional
aade a este principio algunas matizaciones, limi-
tando en algunos casos la creacin y actividad de
los partidos o desarrollando diversos controles ju-
diciales sobre los mismos.37 Las clusulas de de-
ticipacin poltica de los partidos polticos en una definicin

como punto central (p. 754), lo que le lleva a afirmar que
el constituyente alemn fue ms lejos que el italiano en este
punto, cosa discutible si se atiende al contenido material del
artculo 49 italiano. Vase, tambin, Grimm, Dieter, Los par-
tidos polticos , en Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde,
Manual de derecho constitucional (edicin, prolegomena y tra-
duccin de Antonio Lpez Pina), Madrid, IVAP-Marcial Pons,
1996, pp. 389 y ss.
35 Para una visin de los partidos polticos en desde la p-
tica de la V Repblica, cfr., Avril, Pierre, Essai sur les partis
politiques, Pars, Payot, 1991.
36 Sobre los partidos polticos en el derecho constitucional por-
tugus, vase Gomes Canotilho, Jos Joaquim, Direito Consti-
tucional, 6a. ed., Coimbra, Almedina, 1993, pp. 440 y ss.
37 Vase, sobre los distintos tipos de control existentes y los
momentos en que surgen, Ruffia, Biscaretti di, Derecho cons-
fensa del rgimen, en este caso de defensa de la

democracia pluralista, suelen tambin constitucio-
nalizarse como garanta contra actividades totalita-
rias de partidos totalitarios o antisistema.
As, la Constitucin italiana habla de que la con-
currencia de los partidos a la determinacin de la
orientacin poltica nacional se haga con mtodo
democrtico , aunque es evidente la ambigedad
de la frmula elegida;38 la Ley Fundamental de
Bonn, ms expresamente, debido a las circunstan-
cias en las que se elabor, caracterizadas sobre todo
por su proximidad a la Alemania socialista y por
el propio problema de la reunificacin, concret
ms, diciendo que los partidos que por sus fines
titucional, cit., pp. 779 y ss. Distingue, as, un control mera-

mente exterior o negativo, encaminado a poner coto a las
actividades partidistas peligrosas para la seguridad estatal,
propio del Estado liberal; un control ideolgico program-
tico y un control estructural y funcional interno, propios am-
bos de la democracia militante. En Espaa, Lucas Verd,
Pablo, Principios de ciencia poltica, cit., vol. III, pp. 114 y
ss., recoga, en 1971, esta clasificacin.
38 Al margen de la XIIa. disposicin transitoria y final de
la Constitucin de 1947 que prohbe la reconstitucin bajo
cualquier forma del disuelto partido fascista . La Ley de 20 de
junio de 1952, nm. 645, sanciona penalmente las trangresio-
nes de esa prohibicin. Cfr. Petta, Paolo, Le associazioni an-
ticostituzionali nellordinamento italiano , Giurisprudenza cos-
tituzionale, 1973, pp. 667 y ss.
o por la actitud de sus miembros tiendan a desvir-

tuar o destruir el rgimen fundamental de libertad y
democracia, o a poner en peligro la existencia de
la Repblica Federal Alemana, sern inconstitucio-
nales. La inconstitucionalidad ser apreciada por el
Tribunal Constitucional Federal (artculo 21.2).39
La Constitucin francesa refiere, muy genricamen-
te, el respeto al principio de la democracia. Y la
portuguesa, de igual forma, habla de respeto a los
principios de la democracia poltica.40
Dada la ambigedad de la expresin mtodo
democrtico o del trmino democracia , que po-
da ser entendido como liberal 41 o como popu-
39 Cfr. Stern, Derecho del Estado de la Repblica Federal

Alemana, cit., pp. 402 y ss. Vase, adems, Pinelli, Cesare,
Discipline e controlli sulla democrazia interna dei partiti.
Padua, Cedam, 1984, pp. 19 y ss. Adems, Grimm, Los par-
tidos polticos , cit., pp. 409 y ss.
40 Gomes Canotilho, Direito constitucional, cit., pp. 449-
450, entiende que la Constitucin portuguesa excluye todo tipo
de control ideolgico-programtico; tampoco considera posible
el control sobre la organizacin interna o ideolgica de un
partido. El nico parmetro de fiscalizacin lo ofrecen las
referencias del artculo 10.2 del texto fundamental sobre el
respeto a los principios de la independencia nacional y de
la democracia poltica. De ah concluye que la nica ene-
mistad constitucional que puede admitirse es la que se re-
fiere a las organizaciones de ideologa fascista.
41 Es decir, en el sentido de que el calificativo liberal aa-
dido al sustantivo democracia o al adjetivo democrtico que de
l dimana identifica esa forma poltica que resulta de la intro-
lar (socialista) en aquellos pases en donde la in-

cidencia comunista fue ms fuerte Italia, Francia,
Portugal en los primeros momentos de su etapa de-
mocrtica la interpretacin de las normas cons-
titucionales que los utilizaron para fundamentar l-
mites y controles a la formacin y a la accin de
los partidos polticos suscitaron muchas dudas. Del
mismo modo, la especial naturaleza del partido po-
ltico, el dinamismo y la versatilidad que caracte-
rizan su actuacin y, sobre todo, su directa relacin
con la expresin de las ideas e intereses de sectores
sociales hacen muy difcil encauzar y limitar su de-
senvolvimiento en un marco jurdico de libertad.42
duccin de elementos de igualdad en los principios y en la ar-

quitectura del Estado liberal. Vergottini, Giuseppe de, Diritto
costituzionale comparato, cit., pp. 267 y ss., utiliza la expre-
sin Estado de derivacin liberal para denominarlo.
42 Vase, por ejemplo, las dudas que suscita Costantino
Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, 9a. ed., Padua, Cedam,
1976, t. II, pp. 868 y ss., quien se pregunta por el alcance del
lmite de la observancia del mtodo democrtico exigido por
el artculo 49 de la Constitucin. En particular, se trata de sa-
ber: a) si responde al nico propsito de excluir la existencia
de partidos que, en sus programas o en su accin, se propongan
obstaculizar el funcionamiento de las instituciones democrti-
cas; b) si deben considerarse prohibidos los partidos que, aun
respetando en la prctica el mtodo democrtico, persigan
como fin ltimo transformaciones radicales del orden poltico
que conduzcan a la supresin de algunas libertades fundamen-
tales; c) si es condicin de licitud del partido su organizacin
Por otra parte, en algunos casos, hay restriccio-

nes que, obviamente, son reflejo de situaciones de
coyuntura y que, por ejemplo, estn o pueden
as interpretarse en contradiccin con el proceso
supraestatal de unificacin europea. As, la tradi-
cional idea de la soberana nacional recogida en
la Constitucin francesa y, ms sutilmente, expre-
sada en la Constitucin portuguesa, como inde-
pendencia nacional . Es claro que una interpreta-
cin rgida de este principio constitucionalizado
llevara, en el plano general, a una actitud de re-
chazo a la posibilidad de transferencias de sobera-
na, tal como se han perfilado y realizado desde
los Estados miembros a las comunidades europeas
y en el proceso de construccin de la Unin Eu-
y el funcionamiento democrtico. Sus respuestas son las si-

guientes: en el primer caso, afirma, en general, la prohibicin
de toda forma de accin violenta, incluida la que se ejerce, por
ejemplo, a travs de la propaganda que incite a la subversin
violenta; en el segundo, contesta negativamente y en el tercero
pone de manifiesto la dificultad de exigir esa democracia in-
terna sin poner en peligro la autonoma de los partidos polti-
cos. Desde otro punto de vista, vanse las reflexiones de Jos
Luis Cascajo Castro, Controles sobre los partidos polticos ,
en Gonzlez Encinar, Jos Juan (coord.), Derecho de partidos,
cit., pp. 173 y ss., sobre la virtualidad de tales controles en una
democracia confusa y domesticada . A su juicio, el proble-
ma relativo al control de los partidos polticos se asemeja al de
la cuadratura del crculo .
ropea que se fundamenta en el Tratado de Maas-

tricht. En cuanto lmite a la creacin y actividad
de los partidos polticos, ese entendimiento literal
chocara contra su creciente integracin en organi-
zaciones supranacionales, tanto a escala comunita-
ria cuanto a niveles ms amplios.
La previsin de controles estatales sobre los
partidos polticos no suele figurar en os textos
constitucionales. Sin duda, la Repblica Federal
Alemana, cuya Ley Fundamental les exige concre-
tamente una organizacin interna democrtica, per-
mite declarar inconstitucionales a los que tiendan
a desvirtuar o destruir el rgimen de libertad y de-
mocracia o a poner en peligro la existencia de la
Repblica Federal y les impone la fiscalizacin es-
tatal de sus recursos econmicos, es la excepcin
ms relevante. En otros casos no se han recogido
expresamente en la Constitucin, aunque s se dis-
cuti la posibilidad de hacerlo en algunos procesos
constituyentes: por ejemplo y de manera especial,
en Italia y en Espaa. Sin embargo, se acab op-
tando por deferir al legislador la regulacin de esta
materia. Ahora bien, lo que s se ha generalizado
es el establecimiento de lmites constitucionales ex-
presos a la creacin, a la actuacin y a la organi-
zacin y funcionamiento internos de los partidos.
Parece, pues, que, de la misma forma que la in-
corporacin de los partidos al ordenamiento del Es-
tado democrtico se produjo gradualmente, tambin

la constitucionalizacin de los lmites y controles
estatales sobre ellos se ha ido abriendo paso pau-
latinamente. Sin duda, ha ayudado a ese resultado
la consideracin de que, pese a las dificultades que
plantea su puesta en prctica, es tcnicamente ms
adecuado regularlos al mximo nivel jurdico como
una garanta eficaz para el asentamiento y buen
funcionamiento del sistema democrtico en su con-
junto. Por otra parte, hay que tener en cuenta en
descargo de algunas de estas omisiones que la
mayora de las Constituciones citadas fueron ela-
boradas hace varias dcadas. Y es lgico que las
normas jurdicas vayan adecundose a las nuevas
situaciones.
III. LA ELABORACIN DEL ARTCULO 6o.
DE LA CONSTITUCIN DE 197843
Sabemos que en Espaa, siguiendo en este punto

los criterios y las tendencias europeas a los que se
ha hecho referencia, no ha habido una contempla-
cin constitucional de los partidos polticos. En la
Constitucin republicana de 1931, ltima Constitu-
cin democrtica, antes de la actual, en efecto, no
aparecen regulados a este nivel jurdico mximo.
Por otra parte, durante el rgimen franquista, desde
43 Sobre las diversas vicisitudes de la constitucionalizacin
de los partidos polticos en Espaa, Cfr. Linde Paniagua, En-
rique, El rgimen jurdico de los partidos polticos en Espaa
(19761978) , en Morodo, Ral y otros, Los partidos polticos
en Espaa, cit., pp. 76 y ss.; tambin, Portero Molina, Jos
Antonio, La constitucionalizacin de los partidos polticos en
la historia constitucional espaola , cit., pp. 251 y ss. Vase,
tambin, Rodrguez Daz, ngel, Transicin poltica y conso-
lidacin constitucional de los partidos polticos, Madrid, Cen-
tro de Estudios Constitucionales, 1989. Adems, cfr. Blanco
Valds, Los partidos polticos, cit., pp. 123 y ss.; Garca Co-
tarelo, Los partidos polticos, cit., pp. 141 y ss. Lucas Verd,
Los partidos polticos en el ordenamiento constitucional es-
paol , cit., pp. 577 y ss.
37
los decretos y las leyes de guerra44 hasta el posterior

establecimieno y desarrollo de la representacin cor-
porativa a travs de las entidades naturales de la
vida social familia, municipio, sindicato verti-
cal los partidos solamente merecieron una consi-
deracin negativa. Es decir, permanecieron prohibi-
dos, castigndose con pena de crcel, aplicada por
tribunales especiales, en la ltima etapa por el Tri-
bunal de Orden Pblico, el delito de asociacin il-
cita.45
44 La Junta de Defensa Nacional, mediante Decreto de 13
de septiembre de 1936, declar fuera de la ley todos los par-
tidos y agrupaciones polticas o sociales que, desde la convo-
catoria de las elecciones celebradas en fecha 16 de febrero del
corriente ao han integrado el llamado Frente Popular, as
como cuantas organizaciones han tomado parte en la oposicin
hecha a las fuerzas que cooperan al movimiento nacional . Cfr.
al respecto, Linde Paniagua, El rgimen jurdico de los par-
tidos polticos en Espaa , cit., pp. 76 y ss.
45 Naturalmente, existi dentro de la legalidad de la dicta-
dura un subrogado de partido nico: el Movimiento Nacional.
Consagrado por el Decreto de 19 de abril de 1937, de Unifi-
cacin de Milicias, Falange Espaola Tradicionalista y de las
Juntas de Ofensiva Nacional-Sindicalista, se transform, ms
tarde, en ese Movimiento Nacional que era, al tiempo, comu-
nin de todos los espaoles en los ideales que dieron vida a la
Cruzada (Prembulo de la Ley de Principios del Movimiento
Nacional, de 17 de mayo de 1958) y organizacin de las fuer-
zas polticas vencedoras en la guerra civil, bajo la autoridad
indiscutida de Franco. Cfr. Toms Villarroya, Joaqun, Breve
historia del constitucionalismo espaol, Madrid, Centro de Es-
tudios Constitucionales, 1981, pp. 151 y ss.
a) El nuevo ordenamiento que descansa en la

Constitucin de 1978, recogiendo los principios de-
mocrticos imperantes en la cultura jurdico-polti-
ca euroatlntica, ha asumido tambin aquellos que
se refieren a la funcin de los partidos en una so-
ciedad democrtica pluralista. La constitucionaliza-
cin de los partidos que la doctrina poltica de-
mocrtica espaola haba mantenido46 era, pues,
una exigencia ineludible. Al mismo tiempo, la re-
gulacin que para los mismos haba que establecer
deba adaptarse a las orientaciones tcnico-jurdicas
y a las propias exigencias poltico-sociales surgidas
en Europa. En este sentido, la influencia general
del constitucionalismo europeo de postguerra en los
trabajos iniciales de la Ponencia constitucional es
evidente. As, pues, la Constitucin de 1978 ha ope-
rado la incorporacin positiva de los partidos po-
lticos al ordenamiento jurdico en trminos seme-
jantes a los que han presidido ese fenmeno en
otras experiencias prximas.
No obstante, cabe anticipar que, contando con
la ventaja que supone llegar ms tarde que otros a
esa meta, tal vez habra sido conveniente apro-
vechar la importante experiencia ajena para dar
46 Es significativo de esa posicin el libro editado por Pedro
De Vega, Teora y prctica de los partidos polticos, cit. Con
anterioridad, vase, por ejemplo, Lucas Verd, Principios de
ciencia poltica, cit., vol. III.
algunos pasos ms en la direccin de una mayor

modernizacin tcnica de las normas reguladoras
de los partidos polticos. En otras palabras, intro-
duciendo nuevas garantas y controles, cuya nece-
sidad para el asentamiento y despliegue eficaz del
pluralismo poltico ha puesto de manifiesto el trans-
curso del tiempo. El repaso de algunos aspectos de
los trabajos constituyentes sobre el artculo 6o. del
texto fundamental servir para reflejar con mayor
claridad este extremo.
En efecto, la redaccin del texto elaborado por
la Ponencia constitucional no fue, precisamente, un
modelo de innovacin poltica y jurdica. Es cierto
que sintetizaba bien los articulados de las Consti-
tuciones francesa, italiana y alemana. Sin embargo,
haba en l unas omisiones que no parecan justi-
ficadas. As, el artculo 4o. del Anteproyecto de
Constitucin que, posteriormente, pas a ser el ar-
tculo 6o., deca:
Los partidos polticos expresan el pluralismo demo-

crtico, concurren a la formacin y manifestacin de
la voluntad popular y son instrumento fundamental
para la participacin poltica. Se forman y ejercen su
actividad libremente dentro del respeto a la Constitu-
cin y a la Ley.47
47 Cfr. Boletn Oficial de las Cortes, nm. 44, de 5 de enero

de 1978, p. 670. Tambin en Constitucin Espaola. Trabajos
parlamentarios, Madrid, Cortes Generales, 1980, t. I, p. 8.
Los diputados presentaron siete enmiendas a este

texto.48 Entre ellas, la nm. 457, presentada en
nombre del Grupo Parlamentario Mixto por Ral
Morodo, literalmente deca:
1. Los partidos polticos expresan el pluralismo demo-

crtico y concurren a la formacin y a la manifesta-
cin de la voluntad popular. Se forman y ejercen su
actividad libremente, dentro del respeto a la Constitu-
cin y a la Ley. Su estructura interna y funcionamien-
to debern ser democrticos.
2. Los partidos, en cuanto medios de participacin
poltica de los ciudadanos, sern financiados con car-
go a los presupuestos del Estado.
3. Corresponde al Tribunal Constitucional el con-
trol de lo dispuesto en este artculo.49
De este modo, se pretenda obviar, lo que, a jui-

cio de los autores de esta enmienda, eran impor-
tantes carencias de la versin propuesta inicialmen-
48 Cfr. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios,

cit., t. I, p. 67. Esas otras enmiendas eran: la nm. 2 del seor
Carro Martnez; la nm. 35, del seor Fuente de la Fuente; la
nm. 63, del seor Fernndez de la Mora y Mon; la nm. 328,
del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso; la nm.
736, del seor Ort Bords; la nm. 779, del Grupo Parlamen-
tario de Unin de Centro Democrtico.
49 Cfr. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, t.
I, cit., p. 316.
te por los ponentes. Para el Grupo Mixto50 se tra-

taba de introducir las siguientes garantas: la de-
mocracia interna de los partidos, su financiacin
estatal y la judicializacin de los controles a que
deban someterse.
Partiendo del supuesto, ya aceptado, de que los
partidos concurren a la manifestacin de la volun-
tad popular y expresan el pluralismo democrtico,
pareca lgico que, tambin, su organizacin inter-
na fuera democrtica. El Estado deba velar, como
garante de este pluralismo, para que todos los par-
tidos no slo afirmen su vocacin y fines demo-
crticos, sino tambin para que su prctica interna
se rija por estos mismos principios.
En segundo lugar, la fiscalizacin estatal de esa
democracia interna de los partidos deba correspon-
derse con su financiacin por parte del Estado. Si
los partidos asientan el funcionamiento, regular y
pacfico, del sistema democrtico, esto, obviamen-
te, exige una financiacin adecuada y neutral y los
controles correspondientes para asegurar el cumpli-
miento efectivo de estas exigencias. El inters ge-
neral, entendido de forma pluralista, quedara, as,
50 Ral Morodo expone las motivaciones de esta enmienda

en Partidos polticos y democracia: los partidos polticos en
la Constitucin espaola , en Morodo, Ral y otros, Los par-
tidos polticos, cit., pp. 12 y ss.
garantizado y se podran evitar las injerencias que

siempre, de alguna forma, implican o pueden im-
plicar ciertas contraprestaciones de los grupos de
presin. No se buscaba solamente una compensa-
cin transitoria o de coyuntura, motivada por el lar-
go periodo de tiempo durante el que los partidos
haban estado prohibidos, sino que, sobre todo, se
quera establecer de forma permanente ese soste-
nimiento pblico para que el pluralismo poltico,
ya institucionalizado, coadyuvara al afianzamiento
y desarrollo de la vida democrtica. Elevar el rango
jurdico de estas previsiones, de la ley ordinaria al
nivel constitucional, pareca a los enmendantes un
avance democrtico importante y una eficaz garan-
ta pblica.
b) En tercer lugar, consideraban muy convenien-
te judicializar los controles para que estos princi-
pios democrticos se consolidaran y para que se
asegurase tambin la efectividad de los controles
y apoyos estatales. El Tribunal Constitucional, pre-
visto en el anteproyecto, debera ser y as quedar
normativamente establecido el rgano idneo a
tal efecto.
No obstante, la Ponencia, en su Informe,51 man-
tendr con alguna modificacin de estilo y ya en
51 Boletn Oficial de las Cortes, nm. 82, de 17 de abril de
1978, p. 1618. Tambin en Constitucin Espaola. Trabajos
Parlamentarios, cit., t. I, p. 602.
el artculo 6o., su texto inicial,52 rechazando las en-

miendas de los diputados Carro Martnez,53 Fuente
de la Fuente,54 Fernndez de la Mora y Mon,55 Ort
Bords56 y las de los grupos Socialista57 y Mixto.
Con respecto a este ltimo, por lo que se refiere
a la financiacin de los partidos, la Ponencia en-
tendi que esta materia era propia de ley y, a pro-
psito de la atribucin del control sobre los partidos
al Tribunal Constitucional, consider que esa era
una cuestin que se comprenda en las competen-
cias de ese rgano.58 Las restantes enmiendas, no
introducan innovaciones significativas, sino ms
bien matizaciones (Carro Martnez, Fuente de la
Fuente) o sugeran el reenvo al artculo 22 (Fer-
52 La redaccin del artculo 6o. del Proyecto de Constitu-

cin mantena el texto del anteproyecto excepto su ltima frase,
sustituida por la siguiente: Su creacin y el ejercicio de su
actividad son libres dentro del respeto a la Constitucin y a la
Ley . Loc. ult. cit.
53 Cfr. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios,
cit., t. I, p. 122.
54 Ibidem, p. 147.
55 Ibidem, p. 162.
56 Ibidem, p. 451.
57 Ibidem, pp. 272 y 273.
58 Aunque la Ponencia no la incluy, de modo expreso, en-
tre las mencionadas en el artculo 154 del Proyecto de Consti-
tucin. Vase su Informe en el Boletn Oficial de las Cortes,
nm. 82, de 17 de abril de 1978, pp. 1523 y 1643. Tambin,
en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., t. I,
pp. 507 y 627.
nndez de la Mora y Mon). Ort Bords, en cambio,

propona la sustitucin de pluralismo democrti-
co por pluralismo poltico lo que, ms tarde, en
el Senado, volvera a plantearse ya con xito.
En la discusin en Comisin, prcticamente, se
reiteraron o no se defendieron las enmiendas pre-
sentadas por los distintos grupos y diputados. Se
mantuvo, parcialmente, debido al consenso, parte
de la del Grupo Mixto, que defendi Tierno Gal-
vn, concretamente el apartado ltimo de su prrafo
primero, que deca: Su estructura interna y fun-
cionamiento debern ser democrticos .
Su defensa se bas doctrinalmente en la necesidad
de asegurar la coherencia que, a su entender, deba
existir entre la ideologa democrtica sostenida por
la Constitucin y la organizacin y el funciona-
miento interno de los partidos. De no establecerse
la cautela democrtica a la que apuntaba la enmien-
da, se correra el riesgo de que pueda haber par-
tidos que mantengan una estructura militarista, una
estructura antagnica, incluso que encubran princi-
pios que no sean democrticos al amparo de esa
estructura .59 La enmienda se aprob por 31 votos
59 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nm.

67. Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pbli-
cas. Sesin nm. 6, de 16 de mayo de 1978, pp. 2368-2369.
Tambin en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios,
cit., t. I, pp. 910 y 911.
a favor, ninguno en contra y dos abstenciones (co-

munistas). Sin embargo, en la votacin global del
artculo, el PCE se sum a los dems grupos. Para
el ponente comunista, Sol Tura, la abstencin ini-
cial se justific diciendo que era una adicin re-
dundante y, sobre todo, porque en otros pases
sirvi de excusa para la prohibicin de partidos
democrticos . Esta suspicacia comunista fue acla-
rada, explcitamente, por Tierno Galvn diciendo
que de no incluir esta clusula de garanta nos
podramos encontrar con partidos que formalmente
aceptasen la concepcin democrtica del mundo y
un ordenamiento jurdico democrtico, pero que tu-
viesen entrenamiento militar o paramilitar .60
El artculo 6o. no experiment modificaciones
ulteriores en el Congreso de Diputados.61 As, pues,
60 Loc. cit., pp. 2369-2370 y 911-912, respectivamente. El

Dictamen de la Comisin est recogido en el Boletn Oficial
de las Cortes, nm. 121, de 1 de julio de 1978, p. 2592. Tam-
bin, en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit.,
t. II, p. 1804.
61 El Pleno del Congreso aprob sin discusin el Dictamen
de la Comisin en la sesin del 5 de julio de 1978. Cfr. el
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nm. 104,
de esa fecha, p. 3879. Tambin en Constitucin Espaola. Tra-
bajos Parlamentarios, t. II, cit., p. 1967. El texto del Proyecto
de Constitucin por l aprobado se encuentra en el Boletn Ofi-
cial de las Cortes, nm. 135, de 24 de julio de 1978, p. 2946.
Tambin, en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios,
cit., t. II, p. 2576.
el texto aprobado fue el propuesto por la Ponencia

fruto del consenso con la adicin de parte
de la enmienda que, en su da, hizo el Grupo Mixto,
concretamente, la relativa a la democracia interna
de los partidos.
c) Al igual que la otra cmara, el Senado tam-
poco prest inters especial a la regulacin de los
partidos polticos. Los senadores Carlos Ollero G-
mez y Camilo Jos Cela y Trulock, ambos en la
Agrupacin Independiente, fueron los nicos que
presentaron enmiendas,62 pero este ltimo la retir
antes de entrar en su discusin. Carlos Ollero hizo
dos propuestas modificadoras del texto del Congre-
so: una, sustituir pluralismo democrtico por
pluralismo poltico ; y otra, ms de fondo: aadir
un nuevo apartado que dijese: Corresponde al Tri-
bunal Constitucional apreciar la constitucionalidad
de los partidos polticos .
La primera parte de la enmienda coincida con
la que present en el Congreso Ort Bords, pero
luego no defendi logr el apoyo de los sena-
dores Gonzlez Seara, Sainz de Varanda y Villar
Arregui y fue aprobada sin dificultad en la Comi-
62 La enmienda del seor Cela y Trulock, era la nm. 138.

La del seor Ollero Gmez, la nm. 655. Vase el texto de
ambas en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios,
cit., t. III, pp. 2718, 2943 y 2944, respectivamente.
sin de Constitucin.63 La segunda propuesta, en

cambio, encontr la oposicin del Grupo Socialista,
por considerar, en palabras de su portavoz, el seor
Sainz de Varanda, que podra entraar una limi-
tacin muy grave al derecho de asociacin poltica
y fue retirada por el enmendante. El senador Ollero
Gmez, con buen criterio tcnico, haba conside-
rado que era preciso insertarla en este artculo o,
en todo caso, en el lugar en que se desarrollan las
funciones del Tribunal Constitucional. Sin embar-
go, por las mismas razones que en el Congreso,
atendiendo a la poltica del consenso , acab re-
tirndola.64 As, pues, en el Dictamen de la Comi-
sin de Constitucin del Senado qued establecido
63 En la sesin del 22 de agosto de 1978. Cfr. Diario de

Sesiones del Senado, nm. 41, de esa fecha, pp. 1690 y ss.
Tambin, en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios,
cit., t. III, pp. 3274 y ss.
64 En realidad, la retir reservndose el volver a hablar del
tema al discutir el artculo 159 del proyecto constitucional ,
relativo a las funciones del Tribunal Constitucional. Diario de
Sesiones, cit., p. 1693. Constitucin Espaola, cit., p. 3277. Sin
embargo, al debatirse ese precepto no suscit la cuestin.
Vanse sus intervenciones principales en los trabajos constitu-
yentes, en Ollero Gmez, Carlos, Derecho y teora poltica en
el proceso constituyente espaol, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1986, pp. 31 y ss. Vase, infra, a propsito
de la democracia interna de los partidos polticos, la enmienda
que present al proyecto de Ley Orgnica del Tribunal Cons-
titucional, el diputado Miguel Herrero y Rodrguez de Min.
el texto vigente del artculo 6o. de la norma fun-

damental.65
En resumen, no cabe ninguna duda sobre la
transcendencia de la constitucionalizacin de los
partidos en nuestro pas. Habra sido realmente an-
malo que una Constitucin democrtica pluralista
no los hubiera contemplado. Precisamente por la
importancia que esta materia reviste, llama la aten-
cin que no mereciera un especial inters por parte
de los constituyentes y que los debates sobre el ar-
tculo 6o. no alcanzaran mayor altura doctrinal y
una superior calidad tcnica. En este sentido, habra
sido deseable, sobre todo, una frmula ms precisa
en lo relativo a los lmites y al modo de hacer efec-
tivo su respeto.
65 Vase el dictamen en el Boletn Oficial de las Cortes,

nm. 157, de 6 de octubre de 1978, p. 3416. Tambin en Cons-
titucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., t. IV, p. 4374.
IV. EL DERECHO DE PARTIDOS EN ESPAA
El reconocimiento constitucional de los partidos

polticos sirve de fundamento para el tratamiento
unitario del conjunto normativo que integran las re-
glas que contienen su rgimen jurdico. En efecto,
el texto fundamental nos ofrece, no slo los ele-
mentos esenciales de tal regulacin, sino que, al
mismo tiempo, establece las claves, los puntos de
referencia, que han de vertebrar la disciplina jur-
dica de esas formaciones polticas. Porque, como
es evidente, el artculo 6o. del texto fundamental no
agota el estatuto de los partidos. La propia referencia
que en l se hace a la Constitucin y a la ley como
marco en el que se ha de desenvolver su creacin
y su actividad, lo pone de manifiesto. As, es evi-
dente, como se precisar seguidamente, la conexin
que existe con el derecho de asociacin, reconocido
en el artculo 22, y con el resto de las previsiones
constitucionales que trazan las garantas de los de-
rechos fundamentales.
La colaboracin del legislador, por otra parte, es
imprescindible. No slo porque expresamente se
51
somete su formacin y actuacin al respeto de la

ley, sino tambin porque los pronunciamientos
constitucionales sobre los cometidos de los partidos
y sobre su organizacin y funcionamiento necesitan
ser concretados.66 Las mismas Cortes que hicieron
la Constitucin, aprobaron unos das antes de la
celebracin del referndum constitucional la Ley
54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Polticos.67
66 Adems, no se debe olvidar que existen en el texto fun-

damental, o en sus principales leyes de desarrollo, otras normas
que, sin referirse directamente a los partidos polticos, indirec-
tamente son expresin de la posicin central que stos asumen
en el Estado democrtico y que el ordenamiento jurdico re-
conoce e instrumentales al cumplimiento de sus funciones.
Pinelli, Disciplina e controlli sulla democrazia interna dei
partiti, cit., pp. 144-145, recuerda que el Constituyente apunta
a los partidos como garantes de la conexin sociedad-institu-
ciones estatales. Basa esa apreciacin en las siguientes opcio-
nes constitucionales: la constitucionalizacin del sistema elec-
toral proporcional; la prevalencia de los grupos parlamentarios
sobre los representantes; la exclusin por el legislador del voto
de preferencia; y la reducida incidencia de los poderes de de-
mocracia directa. Blanco Valds, Los partidos polticos, cit.,
pp. 135, aade a las anteriores la constitucionalizacin del pro-
tagonismo partidista en el proceso de investidura del presidente
del gobierno a travs de la referencia del artculo 99 a los gru-
pos polticos .
67 Para un anlisis jurdico minucioso de esta Ley, vase el
trabajo de Linde Paniagua, Enrique, El rgimen jurdico de
los partidos polticos... , cit., pp. 137 y ss. Hay que tener en
cuenta que la Ley 54/1978 solamente deroga expresamente par-
te de las disposiciones de la Ley 21/1976, de 14 de junio, del
Este texto legal que permanece en vigor en la

actualidad pretendi establecer el estatuto bsico
de los partidos, regulando su creacin y estructura,
as como los mecanismos de control sobre ellos.
Igualmente, se ocupaba de su financiacin. Nueve
aos ms tarde, el legislador volvi sobre esta l-
tima cuestin, aprobando la Ley Orgnica 3/1987, de
2 de julio, que sustituy a las normas de la ley
de 1978 que trataban esta materia.68 Por lo dems,
Derecho de Asociacin Poltica, por lo que las restantes per-

manecen en vigor en lo que no se oponen a la Constitucin y
a las leyes posteriores. Las normas ms importantes son las que
se refieren al contenido mnimo de los estatutos de los partidos
(artculo 3o.). Por lo dems, la Ley 54/1978 es cronolgica-
mente preconstitucional, aunque obra del Constituyente y con-
forme, desde el punto de vista material, con la norma funda-
mental. De hecho, su aprobacin cont con los mismos apoyos
que la Constitucin. La circunstancia de que una ley ordinaria
regule una materia que implica el desarrollo de un derecho fun-
damental el de asociacin suscit la duda de, si por esa
razn, esta Ley 54/1978 podra incurrir en inconstitucionalidad.
Sobre la respuesta negativa a esta cuestin, cfr. Murillo de la
Cueva, Pablo Lucas, Consideraciones sobre el rgimen jur-
dico de los partidos polticos , Revista de Poltica Comparada,
nm. 4, 1981, pp. 173 y ss. La STC 56/1995, de 6 de marzo,
f. j. 3o., seala terminantemente, que la Ley 54/1978 y las nor-
mas no derogadas de la Ley 21/1976 integran el mandato es-
tablecido en el artculo 6o. C.E. .
68 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, La financiacin
de los partidos y de las elecciones. La legislacin intermina-
ble , Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 37, 1993,
la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgi-

men Electoral General, varias veces modificada,
dedica a los partidos polticos diversas normas en
las que se contempla su intervencin en las dife-
rentes fases del proceso electoral y la financiacin
pblica de los gastos legalmente rembosables en
que incurran.69
Ahora bien, el cuerpo normativo que integra
nuestro derecho de partidos se nutre asimismo de las
reglas que surgen del ejercicio de la libertad de
crearlos. Es decir, de sus estatutos.70 Este conjunto
es inseparable, por lo dems, de la interpretacin
establecida, ante todo, por el Tribunal Constitucio-
nal71 y, en su nivel, por los tribunales ordinarios.
pp. 21 y ss.; id. La financiacin de los partidos polticos. Ma-

teriales para un debate , Anuario de Derecho Constitucional y
Parlamentario, nm. 5, 1993, pp. 107 y ss.
69 Cfr. sobre el particular, Santolaya Machetti, Pablo, Ma-
nual de procedimiento electoral, 4a. ed., Madrid, Ministerio
del Interior, 1999. Vase el comentario sobre cada precepto de
la LOREG en, Arnaldo Alcubilla, Enrique y Delgado Iribarren,
Manuel, Cdigo Electoral, 3a. ed., Madrid, El Consultor de los
Ayuntamientos y Juzgados, 1999.
70 Cfr. la STC 56/1995, f. j. 3o., que se refiere a los dere-
chos de los afiliados que en ellos se pueden recoger y a la
extensin del control judicial del respeto a las normas estatu-
tarias. Cfr. infra.
71 Han sintetizado la doctrina del Tribunal Constitucional
sobre los partidos polticos Jimnez Campo, Javier, Los par-
tidos polticos en la jurisprudencia constitucional , en Gonz-
Por lo que se refiere al primero, desde los mismos

inicios de su actividad jurisdiccional, a comienzos
de 1981, ha tenido ocasin de precisar cul es el
entendimiento que, conforme a la Constitucin, ha
de darse a distintas normas que tienen por objeto
a los partidos polticos. Los segundos, por su parte,
han ido abriendo caminos para resolver los proble-
mas concretos que se suscitan en la prctica en la
aplicacin de este bloque normativo. Sus decisio-
nes, a veces, han podido contar con los criterios
establecidos por el Tribunal Constitucional, pero en
otras ocasiones han tenido que establecerlos y, des-
pus, han sido confirmados, bien porque no se han
cuestionado las decisiones de la jurisdiccin ordi-
naria, bien porque la constitucional ha confirmado
su interpretacin.
As, pues, cabe hablar, siguiendo las tendencias
que apuntan en esa direccin, de un derecho de par-
tidos,72 precisamente, el integrado por los elemen-
lez Encinar, Jos Juan, Derecho de partidos, cit., pp. 201 y ss.
Tambin Luis Lpez Guerra se ocupa de ella, en buena medida,
en Parlamento y jurisprudencia constitucional , en Cano Bue-
so, Juan y Porras Nadales, Antonio, Parlamento y consolida-
cin democrtica, Madrid, Tecnos, 1994, pp. 65 y ss. Adems,
vase, Presno Linera, Miguel ngel, Los partidos polticos en el
sistema constitucional espaol: prontuario de jurisprudencia
constitucional, 1980-1999, Pamplona, Aranzadi, 2000.
72 Cfr., Tsatsos, Dimitris Th., Il diritto dei partiti: verso
una comune cultura europea? , Quaderni Costituzionali, nm.
tos que se acaban de mencionar y que contempla

cuanto se refiere a su nacimiento, a su vida y a su
desaparicin. Se trata de acotar, de este modo, a
partir de esa referencia material que ofrecen los
partidos polticos, un sector del ordenamiento jur-
dico que posee la unidad y relevancia suficientes
para justificar su estudio especfico. Desde esos
planteamientos que, por lo dems, reflejan una cul-
tura jurdica comn sobre los partidos polticos,73
se podrn abordar en mejores condiciones los pro-
blemas que genera su regulacin jurdica y, en par-
ticular, una vez que se ha asegurado constitucio-
nalmente su reconocimiento y se han asumido a
ese mismo nivel sus funciones principales, los re-
lativos a su propia sumisin al derecho. Es decir,
las posibilidades y las limitaciones de las normas
jurdicas como instrumentos para compensar el po-
der que ejercen estos sujetos y para hacer efectivos
los derechos de quienes, a travs de ellos, quieren
participar en poltica.74
3, 1988, pp. 475 y ss. Asimismo, Snchez de Vega, Agustn,

Notas para un estudio del derecho de partidos , Cuadernos
Constitucionales de la Ctedra Fadrique Furi Ceriol, nms.
11-12, 1995, pp. 41 y ss.
73 Cfr. Tsatsos, Il diritto dei partiti: verso una comune cul-
tura europea , cit., pp. 475 y ss.
74 Cfr. Lanchester, Fulco, Il problema del partito politico:
regolare gli sregolati , Quaderni Costituzionali, nm. 3, 1988,
p. 439.
Posibilidades que, al margen del mayor o menor

xito puntual de algunos instrumentos de control,
estn condicionadas por la propia realidad del par-
tido: es decir, por su dinamismo y por la posicin
en la que se encuentre, en cada caso, en la com-
petencia por el poder. No hace falta disponer de
investigaciones sociolgicas ni de apreciaciones po-
litolgicas especiales para reconocer la tendencia
de los partidos a huir de las regulaciones de las
que son objeto. Precisamente por eso, cuando se
explican los lmites del sometimiento de la poltica
al derecho, uno de los ejemplos que se suelen poner
es el de los partidos polticos.75 En efecto, con ellos
se da la paradoja de que, despus de un largo pro-
ceso de reivindicacin de su estatuto jurdico, que
se les negaba desde el Estado, una vez conseguido,
han manifestado una clara disposicin a evadir sus
requerimientos en los aspectos ms sensibles: o sea,
los que se refieren a la forma de tomar las decisiones,
al acceso al poder dentro del partido y a la transpa-
rencia de su financiacin, principalmente.
Por otra parte, es tambin evidente que las po-
sibilidades de intervencin en los partidos y en
75 Cfr. Lucas Verd, Pablo y Lucas Murillo de la Cueva,

Pablo, Manual de derecho poltico, 3a. ed., Madrid, Tecnos,
1994, vol. I, p. 20. Vase, tambin, cuanto seala Grimm, Los
partidos polticos , cit., p. 442, sobre la disminucin de la fuer-
za limitadora de la Constitucin frente a los partidos.
otras formaciones sociales de naturaleza semejante

son limitadas, pues las medidas predispuestas por
el Constituyente y por el legislador tienen que ser
respetuosas con la libertad no slo de las personas,
sino tambin de los grupos que stas crean para
perseguir conjuntamente finalidades lcitas. De ah
que no quepa penetrar, a travs de los controles
estatales, en todos los niveles de esas asociaciones,
ni, en lo que nos importa ahora, en todas las esferas
y mbitos de la vida interna de los partidos pol-
ticos. Deben detenerse precisamente en aquel punto,
rebasado el cual, quedara amenazada la autonoma
de la deben gozar por prescripcin constitucional
expresa y por ser imprescindible para el adecuado
cumplimiento de sus funciones.
A cualquiera se le alcanza la dificultad que en-
traa construir una disciplina jurdica de los parti-
dos polticos que responda satisfactoriamente a los
objetivos que se han sealado y consiga, al mismo
tiempo, racionalizar efectivamente esta parcela de
la realidad poltica, introduciendo en ella los par-
metros del Estado de derecho, y respetar la libertad
de actuacin de los partidos. La bsqueda de ese
equilibrio es el principal reto del derecho europeo
de partidos: a partir de los fundamentos comunes
sobre los que se asienta, ha de ofrecer respuestas
vlidas.
En este sentido, mirando ya a Espaa, cabe se-

alar que son especialmente necesarias. La nueva
lnea de investigacin y anlisis jurdico que se ha
ocupado del estudio de nuestro derecho de partidos
ha puesto de manifiesto que, a casi veinte aos de
la entrada en vigor del texto fundamental, adolece
todava de notables incertidumbres, precisamente
en sus aspectos ms delicados. En efecto, al margen
del debate sobre su financiacin pblica y privada
que ha adquirido unos perfiles propios, la manera
de articular un control judicial eficaz y el sentido
que ha de darse a la exigencia constitucional de la
democracia interna, son problemas abiertos sobre
cuya posible solucin existe todava una gran in-
certidumbre, mientras que se considera insatisfac-
toria la regulacin vigente.76
76 Valgan como ejemplo los debates recogidos en Rgimen

jurdico de los partidos polticos y Constitucin, Madrid, Cen-
tro de Estudios Constitucionales, Cuadernos y Debates nm.
51, 1994; y en La financiacin de los partidos polticos, Ma-
drid, Centro de Estudios Constitucionales, Cuadernos y Debates
nm. 47, 1994. Asimismo, Satrstegui Gil-Delgado, Miguel,
La reforma legal de los partidos polticos , Revista Espaola
de Derecho Constitucional, nm. 46, 1996, pp. 81 y ss. Ade-
ms, Blanco Valds, Roberto, Veinte aos de partidos: de la
constitucionalizacin a la contestacin , en Trujillo, Gumersin-
do, Lpez Guerra, Luis y Gonzlez Trevijano, Pedro (dir.), La
experiencia constitucional (1978-1998), Madrid, Centro de Es-
tudios Polticos y Constitucionales, 2000, pp. 97 y ss.
V. LA NATURALEZA DEL DERECHO A CREAR
Y A AFILIARSE A PARTIDOS POLTICOS
En lo que ahora interesa, el artculo 6o. del texto

fundamental, despus de sealar para qu sirven los
partidos polticos, afirma que su creacin es libre
dentro del respeto a la Constitucin y a la ley.
Igualmente libre es su actividad en ese mismo mar-
co jurdico. Adems, exige que su estructura interna
y su funcionamiento sean democrticos. As, pues,
responde a las preguntas que inquieren qu hacen
los partidos y cmo deben hacerlo. Igualmente in-
dica de qu manera surgen. En cambio, no dice en
qu consiste un partido poltico.
Desde luego, no corresponde al Constituyente,
tampoco al legislador, establecer conceptos ni ca-
tegoras dogmticas vinculantes,77 no obstante s
77 Tal como seala Carlo Esposito, La validit delle leggi,
Miln, Giuffr, 1964 (reimpresin de la edicin de 1934), p.
69. Aunque, en ocasiones, son los acadmicos los que prescin-
den de las definiciones. As, Sartori, Partidos y sistemas de
partidos, cit., p. 84, llama la atencin sobre el hecho de que Du-
verger, en su obra clsica sobre los partidos polticos, nunca
61
puede y, a veces, debe fijar las definiciones im-

prescindibles para la operatividad de las normas
que dicta. En este caso la omisin no parece, en
principio, preocupante porque existe una nocin su-
ficientemente clara de lo que es un partido poltico,
tanto desde el punto de vista de la ciencia poltica,78
cuanto desde la ptica del derecho constitucional.79
No obstante, ese silencio del Constituyente s plan-
te, inicialmente, algunas dudas en torno a si los par-
tidos polticos, en cuanto asociaciones, deban some-
terse, adems, a las previsiones del artculo 22 de
se plantee la cuestin de qu queremos decir al utilizar el tr-

mino partido .
78 Vase, al respecto, la definicin mnima que ofrece Sar-
tori, Partidos y sistemas de partidos, cit., p. 91: Un partido
es cualquier grupo poltico identificado por una etiqueta oficial
que presenta a las elecciones y puede sacar en elecciones (li-
bres o no) candidatos a cargos pblicos . En Espaa, Lucas
Verd, Principios de ciencia poltica, cit., vol. III, p. 30, lo
define como una agrupacin organizada, estable, que solicita
apoyo social a su ideologa y programa polticos, para competir
por el poder y participar en la orientacin poltica del Estado .
79 Stern, Derecho del Estado de la Repblica Federal Ale-
mana, cit., p. 755, seala que, pese a no establecer la Ley Fun-
damental de Bonn un concepto de partido poltico, no hay duda
de que parte evidentemente de un tipo de partido tal como se
ha constituido en el siglo XIX en las democracias parlamenta-
rias de Occidente: una asociacin de seres humanos que se en-
frenta en competicin con otros grupos en campaas electora-
les para el control del poder del Estado .
la Constitucin o, si por el contrario, al margen de

su naturaleza asociativa,80 deban regirse exclusiva-
mente por el artculo 6o. y por las leyes que lo de-
sarrollasen. Evidentemente, tras esta disyuntiva se en-
cuentra, entre otras cosas, la cuestin de la naturaleza
del derecho a crear partidos polticos y el alcance de
los condicionamientos a los que pudiera ser sometido.
Porque, ciertamente, aunque el artculo 6o. no
se refiera expresamente a l, s reconoce ese dere-
cho. No hace falta acudir a ninguna otra disposicin
constitucional para fundamentarlo. Deriva de esa li-
bertad a la que alude este mismo precepto.81 En
consecuencia, cabra sostener, en principio, su pro-
pia autonoma en el marco de los derechos y li-
bertades,82 lo que podra justificarse, adems, en la
80 Sobre la que no parece que puedan existir dudas. No

obstante, la base asociativa de una entidad puede dar lugar a
figuras diferentes de las asociaciones: por ejemplo, un colegio
profesional. Las sentencias del Tribunal Constitucional
89/1989 y 131/1989, as como la STC 5/1996, de 16 de enero,
f. j. 9o., afirman que los Colegios Profesionales constituyen
una realidad jurdica de base asociativa y rgimen particular
distinto del de las asociaciones de naturaleza privada .
81 No es el nico caso en que se reconocen derechos sub-
jetivos de carcter individual en el ttulo preliminar. Lo mismo
sucede en los artculos 3o., 7o. y, en otro orden, 9o.
82 Cfr., en este sentido, la temprana interpretacin de s-
car Alzaga Villaamil, La Constitucin espaola de 1978. Co-
mentario sistemtico, Madrid, Ediciones El Foro, 1978, pp. 121-
necesidad de dedicar a los partidos polticos un tra-

tamiento especfico, coherente con la relevancia
que la Constitucin les reconoce.83
Tales conclusiones se reforzaran, en fin, con el
argumento que deduce de la importancia de los par-
tidos polticos en el Estado contemporneo la op-
cin del Constituyente espaol de dar preferencia
a su dimensin institucional. Es decir, a su carcter
de instancias del Estado-comunidad, en lugar de en-
focar su tratamiento a travs del reconocimiento del
derecho subjetivo a crearlos, tal y como hizo, en
su momento, la Asamblea Constituyente italiana.84
A lo que habra que aadir la ubicacin del artculo
6o. en el ttulo preliminar con el propsito de ex-
teriorizar y realzar esa relevancia.
122. Este autor, en comentario al artculo 7o., extiende las ar-

gumentaciones recogidas en el texto a los sindicatos.
83 El derecho constitucional alemn ofrece elementos de
apoyo a esta postura, pues la doctrina conviene que la cualidad
de partido comporta una serie de privilegios y de obligaciones
respecto de las dems asociaciones: cfr. Stern, Derecho del Es-
tado de la Repblica Federal Alemana, cit., p. 759. Adems,
vase infra cuanto se apunta sobre el denominado privilegio de
los partidos polticos.
84 Alzaga Villaamil, La Constitucin espaola de 1978,
cit., p. 121. Cfr. el artculo 49 de la Constitucin italiana de
1947, antes citado.
Claro est que esa tesis puede conducir a resul-

tados discutibles, porque, al separar este derecho a
formar partidos polticos del general de asociacin,
se pierden tambin las garantas que se consagran
en el artculo 22 y resulta problemtico el acceso
de los promotores de los partidos polticos al re-
curso de amparo constitucional.85
Es cierto que la Ley 54/1978, de Partidos Pol-
ticos, establece, en su artculo 1o., que los espa-
oles podrn crear libremente partidos polticos en
el ejercicio de su derecho fundamental de asocia-
cin . Tal decisin legislativa resuelve, en principio,
la alternativa a la que se est haciendo referencia.
Ahora bien, como la interpretacin de la Constitu-
cin no puede hacerse desde la ley, sino que, al
contrario, es esta ltima la que debe entenderse des-
de y conforme a la norma fundamental, lo decisivo
es conocer qu construccin es la adecuada cons-
titucionalmente.
El Tribunal Constitucional, en la primera sen-
tencia que dict en relacin con los partidos pol-
85 Alzaga Villaamil, La Constitucin espaola de 1978,

cit., p. 122. De acuerdo con lo que establece el artculo 53.2
del texto fundamental, el recurso de amparo constitucional so-
lamente defiende los derechos enunciados en los artculos 14
a 29 del texto fundamental y la objecin de conciencia. Evi-
dentemente, el artculo 6o. queda fuera del mbito protegido
por este remedio constitucional.
ticos (STC 3/1981, de 2 de febrero), quiso despejar

esta duda de una forma tajante.86 As, afirm:
El primer problema que plantea el presente recurso es

decidir si el derecho a crear partidos polticos es sus-
ceptible de amparo en virtud del art. 22 de la CE, que
consagra el derecho de asociacin. La respuesta ha
de ser afirmativa. Un partido es una forma particular de
asociacin y el citado art. 22 no excluye las asocia-
ciones que tengan una finalidad poltica ni hay base
alguna en l para deducir tal exclusin.87
En consecuencia, el hecho de que se haya dedi-

cado un especfico precepto a los partidos polticos
sigue diciendo la sentencia no supone que los
86 Se daba la circunstancia de que el abogado del Estado,
en su escrito de oposicin a la demanda de amparo, acoga pre-
cisamente la tesis de la diferenciacin entre el derecho de los
partidos y el derecho de asociacin. Cfr. el punto 6 de los an-
tecedentes reseados en la sentencia. Sobre esta primera e im-
portante sentencia constitucional en la materia, se publicaron,
de forma casi simultnea los siguientes comentarios: Jimnez
Campo, Javier, La intervencin estatal del pluralismo , Re-
vista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 1, 1981, pp.
161 y ss.; Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, Consideraciones
sobre el rgimen jurdico de los partidos polticos , cit., pp.
165 y ss.; Cobreros Mendazona, Eduardo, El derecho a aso-
ciarse en partidos polticos y su proteccin por el Tribunal
Constitucional , Revista Vasca de Administracin Pblica,
nm. 1, 1981, pp. 217 y ss.
87 Fundamento jurdico 1o.
ciudadanos no puedan invocar el derecho general

de asociacin para constituirlos o, cabe aadir,
para afiliarse a los que ya existen. As, pues, esa
conexin entre el derecho reconocido en el artculo
6o. y el reconocido en el artculo 22, refuerza los
elementos garantistas que protegen a los partidos.88
La genrica libertad de crearlos y de su actuacin
se ve acompaada de las importantes cautelas y sal-
vaguardias pensadas, en general, para las asocia-
ciones. De este modo, resulta que las reglas enun-
ciadas en el artculo 22 cobran una significacin
especial: integran una garanta comn,89 contienen
el estatuto mnimo constitucionalmente asegurado,
compatible con el establecimiento de ciertas con-
diciones y requisitos para determinadas modalida-
des de asociacin.90 Es clara la trascendencia que
tiene la extensin de la cobertura de ese estatuto
mnimo del artculo 22 a los partidos polticos.
88 Con posterioridad, el Tribunal Constitucional ha mante-

nido esta interpretacin. Recientemente, en la STC 56/1995, de
6 de marzo, cuyo fundamento jurdico 3o., dice que el hecho
de que los partidos figuren en el ttulo preliminar de la Cons-
titucin responde nicamente a la posicin y al relieve consti-
tucional que los constituyentes quisieron atribuirles, pero esto
no significa que al crear y participar en un partido se est ejer-
ciendo un derecho distinto del derecho de asociacin .
89 Sentencias del Tribunal Constitucional 67/1985 y 56/1995,
f. j. 3o.
90 STC 5/1996, de 16 de enero, f. j. 6o.
Por ejemplo, al afirmar esta ltima disposicin

que el derecho de asociacin se reconoce, est di-
ciendo tambin que no se concede, lo que equivale
a cerrar el paso a la discrecionalidad de los poderes
pblicos tambin a la hora del ejercicio del derecho
a crear partidos.91 Es ste, pues, un derecho fun-
damental de libertad, expresin de la autonoma in-
dividual, si bien susceptible de ejercicio colectivo,
que reclama del Estado pero tambin de los par-
ticulares respeto a las determinaciones de quie-
nes hacen uso de l. Naturalmente, esa manifesta-
cin de la libertad personal es inherente a la
dignidad humana en la que se fundamenta el orden
poltico y la paz social (artculo 10.1 de la Cons-
titucin).
De igual modo, constituye una garanta de pri-
mer orden que los lmites del derecho a crear par-
tidos cuya ulterior precisin queda ya reservada
a la ley orgnica se hagan valer por los jueces
y que deriven nicamente del respeto a los derechos
de los dems (artculo 10.1 de la Constitucin), de
la ley penal, de la prohibicin del carcter secreto
o paramilitar de su organizacin y de la exigencia
de su estructura y funcionamiento interno democr-
91 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, Consideraciones

sobre el rgimen jurdico de los partidos polticos , cit., p. 167.
Recoge esta afirmacin, la STC 85/1986, de 25 de junio, f. j. 3o.
ticos (artculo 6o.).92 La posibilidad de acudir al pro-

cedimiento especial al que alude el artculo 53.2 y
al recurso de amparo completa el sistema de garantas
para la proteccin de este derecho subjetivo.
La razn de este reforzado nivel de proteccin
se encuentra en la relevancia de las funciones de
expresin del pluralismo, de instrumento de parti-
cipacin poltica y de concurrencia a la formacin
de la voluntad popular, propias de los partidos. Ro-
dear el rgimen jurdico de su creacin, organiza-
cin y funcionamiento de las mximas garantas es
un mtodo adecuado para robustecer una institucin
clave de nuestro Estado democrtico.93 De no ha-
berse hecho as y, en especial, de no haber judicia-
lizado los controles sobre ella, correramos el riesgo
de propiciar manipulaciones desde el poder, que si
bien son naturales en los sistemas no democrticos,
no pueden, en ningn modo, existir en el nuestro.94
92 Ms adelante se abordar la cuestin de si la sumisin

a la Constitucin y a la ley, a la que se refiere el artculo 6o.
implica una vinculacin adicional o no.
93 En este sentido, la STC 85/1986, de 25 de junio, f. j.,
2o., seala: Es cierto que en el art. 6o. de la CE se han esta-
blecido unas condiciones especficas para los partidos polticos
... pero tales exigencias se aaden y no sustituyen a las del art.
22 ... [y] estn en funcin de los cometidos que los partidos
estn llamados a desempear institucionalmente . Vase, ade-
ms, la STC 56/1995, f. j. 3o.
94 Esto no quiere decir que no sean vlidos constitucional-
mente controles de tipo administrativo, sino que, dada su po-
Hay que aadir que una interpretacin contraria

conducira al absurdo de atribuir a unas formacio-
nes los partidos cuya vital trascendencia se re-
conoce expresamente, un rgimen ms gravoso y
menos protegido que el propio de otras entidades
de igual o menor importancia: las asociaciones. En
efecto, resultara que, pese a ser libre la creacin
de los partidos polticos y constituir stos un ins-
trumento fundamental para la participacin poltica
en la medida en que expresan el pluralismo pol-
tico, concurren a la formacin y manifestacin de
la voluntad popular, no gozaran quienes pretendie-
ran constituirlos, ni los propios partidos una vez
creados, de la proteccin judicial preferente de esa
libertad. Del mismo modo, estara menos clara la
posicin del Registro y el alcance de la inscripcin.
An ms: se llegara al supuesto, verdaderamente
sin sentido, de que se prohibieran constitucional-
mente las asociaciones secretas o paramilitares (ar-
tculo 22.4) y no los partidos polticos que pudieran
ostentar esos caracteres.95
sicin institucional, es superior la garanta ofrecida por los jue-

ces que son, los que, en todo caso, deben decir la ltima pala-
bra sobre el alcance de nuestros derechos y deberes.
95 Esta argumentacin es desarrollada, con relacin al or-
denamiento italiano, por Alessandro Pace, en su comentario al
artculo 18 de la Constitucin italiana. Cfr. Commentario della
En definitiva, el tratamiento jurdico especfico

a que los partidos polticos son acreedores por las
vitales funciones que desempean en la democracia
moderna, puede suponer una serie de ventajas96
para ellos. Sin embargo, no puede conducir a ex-
cluirles del rgimen comn de garanta del derecho
de asociacin. Por el contrario, pasa por su forta-
lecimiento, por un plus y no por un minus.97 El
Costituzione a cura di Giuseppe Branca. Rapporti civili. Arts.

13-18, Bolonia, Zanichelli, 1977, pp. 202 y ss. y recogida por
Pablo Lucas Murillo De la Cueva, Consideraciones sobre el
rgimen jurdico de los partidos polticos , cit., pp. 168-169.
Pace la reitera en Problematica delle libert costituzionali.
Parte speciale, 2a. ed., Padua, Cedam, 1992, p. 364.
96 La STC 3/1981 (f. j. 2o.), al igual que la doctrina, iden-
tifica esos privilegios beneficios, dice con el derecho a ob-
tener una financiacin pblica, con sus ventajas para acceder
a los medios de comunicacin social. En general, podemos ge-
neralizarlos aludiendo a la posicin preferente que se les ase-
gura en el proceso electoral, as como a su protagonismo en la
vida parlamentaria, a travs de los grupos parlamentarios. Cfr.
Stern, Derecho del Estado de la Repblica Federal Alemana,
cit., p. 759 y, antes, pp. 402 y ss.
97 Pensemos, por ejemplo, en el caso de la Repblica Fe-
deral Alemana, donde la especificidad del rgimen de los par-
tidos polticos se caracteriza por las especiales garantas que le
distinguen, las cuales, por otra parte, se refieren, principalmen-
te, a la institucin y no al derecho subjetivo a constituirla. As,
Gustave Peiser, Linstitutionalisation des partis politiques
dans la Republique Fderale Allemande , Revue de Droit Pu-
blic et de la Science Politique en France et a ltranger, nm.
Tribunal Constitucional as lo ha entendido en la

citada STC 3/1981. En ese sentido s cabe hablar
de privilegio de los partidos. En cambio, nunca
sera admisible si implicara para los partidos pol-
ticos, como contrapartida, una menor proteccin
que la dispensada a las asociaciones. Tales ventajas
afectan a las funciones, y las restricciones que con-
llevan guardan relacin con esas actividades y no
con la creacin de los partidos polticos, no susti-
4, 1959, p. 649, indica cmo en la Repblica Federal los par-

tidos polticos escapan, en parte, al rgimen del artculo 9o.,
relativo a las asociaciones, a los efectos de recibir una mayor
proteccin que stas, en un doble sentido: por una parte, atri-
buyendo exclusivamente al Tribunal Constitucional de Karls-
ruhe la facultad de prohibir un partido; por la otra, exigiendo
unos requisitos especficos para prohibir un partido poltico, ya
que para ello no son suficientes los que posibilitan la prohibi-
cin de una asociacin. Tambin destaca Peiser que los parti-
dos pueden recurrir al Tribunal Constitucional. Por lo dems,
y para concluir con este tema, creemos que de la existencia de
un artculo especfico, dedicado a los partidos polticos, no
cabe derivar ms consecuencias que las que hemos indicado en
el texto. Es decir, que el Constituyente no ha pretendido otra
cosa que subrayar la funcin esencial que llevan a cabo los
partidos en cuanto agentes de la dinmica poltica, imprescin-
dibles en un Estado social y democrtico de derecho, que, ade-
ms, reconoce expresamente el pluralismo como valor superior
de su ordenamiento jurdico. Cfr. sobre este punto Mortati,
Costantino, Istituzioni di Diritto Pubblico, Padua, Cedam,
1976, vol. II, pp. 867-868.
tuyen a los requisitos del artculo 22, sino que se

aaden a ellos, situndose en un nivel diferente.
La solucin adoptada por el Tribunal guarda,
adems, coherencia con el tratamiento que la Cons-
titucin dedica a otras formaciones pluralistas de
primer orden: los sindicatos en los artculos 7o. y
28.1. Por ello, parece lgico homogeneizar la dis-
ciplina constitucional sobre las formaciones plura-
listas a partir del derecho de asociacin tal y como
lo ha hecho el Tribunal Constitucional.98 A nuestro
juicio, no se trata sino de explicitar una sistemtica
implcita, latente, en la Constitucin. El legislador
y la jurisprudencia constitucional han coincidido en
este entendimiento, de manera que el sistema de
creacin diseado inicialmente para los partidos, se
ha extendido a las confesiones religiosas99 y a los
sindicatos.100
98 Lo que, por otra parte, es coherente con la circunstancia

de que, si bien los partidos son un cauce de expresin del plu-
ralismo poltico, no agotan las vas a travs de las que se ma-
nifiesta. La constitucionalizacin de otras formaciones plura-
listas lo corrobora.
99 Cfr. el artculo 5o. de la Ley Orgnica 7/1980, de 5 de
julio, de libertad religiosa.
agosto, de libertad sindical.
VI. EL CONTENIDO DEL DERECHO
A CREAR PARTIDOS POLTICOS
Segn se acaba de recordar, la creacin de los par-

tidos polticos es libre. Como en todos los derechos
de libertad, su titular es dueo de ejercerlo en sen-
tido positivo o en sentido negativo. En el primer
supuesto, uniendo su voluntad a la de otros para
formar un nuevo partido o ingresando, tras ser
aceptado, en otro que ya existe. En el segundo, abs-
tenindose de toda iniciativa al respecto. La Ley
54/1978, es clara en este punto: dice que los espa-
oles podrn crear partidos polticos. Ciertamente,
este derecho fundamental variedad del derecho
de asociacin ampara tanto una como otra for-
ma de su ejercicio, de manera que, si no se puede
prohibir la creacin de partidos polticos, salvo en
los casos en los que la Constitucin lo autoriza,
tampoco cabe imponer a nadie la incorporacin a
alguno de los que existan. No hace falta buscar es-
peciales argumentos para justificarlo. Basta con
apelar a la propia naturaleza de este derecho y al
75
orden de valores propio del ordenamiento demo-

crtico en el que se integra.101
Por lo dems, la Constitucin se ha ocupado de
precisar estas dos facetas al ocuparse de la libertad
sindical (artculo 28.1). Es evidente que el que no
lo haya hecho en los dems casos no quiere decir
que no las reconozca en ellos.
Pero el derecho en examen no se agota en este
punto. Incorpora otros contenidos, particularmente
los que se refieren a la definicin de la denomina-
cin, de los fines y de la forma de perseguirlos.
Es decir, la fijacin de la identidad y del horizonte
ideolgico y programtico del partido,102 la confi-
101 El Estado social y democrtico de derecho es incompa-

tible con cualquier forma directa o indirecta de obstaculi-
zar el ejercicio de esas facultades positiva y negativa fuera de
los casos en los que la Constitucin lo autoriza. La primera
porque es, ante todo, cauce de expresin no slo de la propia
autonoma personal, sino tambin del pluralismo poltico y,
adems, garanta del pluralismo de partidos contemplado por
el Constituyente. La segunda, porque, junto a lo anterior, se ha
desterrado el sistema en el que la pertenencia al partido era con-
dicin de la capacidad de derecho pblico. Sobre la prohibicin
del monopolio de pluralismo y sobre la constitucionalizacin del
multipartidismo, cfr. Rodrguez Daz, Transicin poltica y con-
solidacin constitucional de los partidos polticos, cit., pp. 160
y ss.
102 Punto en el que existe una evidente conexin con la li-
bertad ideolgica reconocida en el artculo 16 y con las liber-
tades de expresin a las que se refiere el artculo 20, ambos de
la Constitucin. Sobre la denominacin de los partidos, ele-
guracin de su organizacin y el establecimiento

de las pautas de su actuacin poltica. Todo ello,
dentro del respeto a la Constitucin y a la ley, ha
de ser establecido en los estatutos. Al fin y al cabo,
stos son la expresin jurdica del acto de creacin
en que consiste el derecho en examen y el punto
de conexin entre la voluntad individual y la ins-
titucin que del concierto de varias personas surge.
Por eso mismo, integran el ordenamiento interno
del partido poltico y sern objeto de especial con-
sideracin, tanto a la hora de controlarle en cuanto
unidad, como en el momento de enjuiciar las de-
cisiones de los rganos en ellos previstos.
Tampoco reviste especial dificultad fundamentar
esta facultad normativa y el consiguiente poder de
organizacin dimanantes del derecho a crear un
partido. Parece claro que ste lleva en s el de de-
terminar sus objetivos y su forma de alcanzarlos,
incluyendo en ella la manera de estructurarse y el
modo de adoptar las decisiones conducentes al lo-
mento fundamental de los mismos , cfr. la STC 103/1991, de

13 de mayo, f. j. 2o., que resume la doctrina jurisprudencial al
respecto. Por su parte, el artculo 3.2,b) de la Ley 21/1976, no
derogado por la Ley de Partidos Polticos, establece que la de-
nominacin del partido que han de recoger sus estatutos
no podr coincidir ni inducir a confusin con la de otras aso-
ciaciones ya constituidas .
gro de esas metas. Es decir, esa facultad generadora

se extiende a todos los elementos imprescindibles
para que el partido que de ella surge adquiera una
existencia diferenciada.
Ahora bien, la autonoma organizativa se halla
limitada por la exigencia constitucional de la de-
mocracia interna. Se trata de un rasgo especfico
de los partidos polticos que los separa, en este pun-
to, del rgimen comn de las asociaciones.103 In-
teresa considerar aqu a este respecto que, ms all
de los aspectos meramente organizativos, la estruc-
tura interna y el funcionamiento democrticos im-
plican autnticos derechos de participacin de los
afiliados en la vida y en las actividades del partido.
En consecuencia, la esfera de facultades que com-
prende el derecho a crear partidos polticos se pro-
yecta en el interior de ellos en la concrecin estatu-
taria, de conformidad con la ley, de tales facultades
de los miembros, cuyo respeto por los rganos par-
tidistas es, en principio, susceptible de control ju-
dicial.104
103 Sobre la exigencia de la democracia interna en las aso-

ciaciones comunes, cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Enrique,
El derecho de asociacin, cit., pp, 203 y ss. Adems, Bilbao
Ubillos, Juan Manuel, Libertad de asociacin y derechos de
los socios, Valladolid, Publicaciones de la Universidad de Va-
lladolid, 1997, pp. 12 y ss.
104 Cfr., en este sentido, la STC 56/1995, f. j. 3o.
El Tribunal Constitucional ha sistematizado es-

tos contenidos propios del derecho de las asocia-
ciones105 con el privativo de los partidos y ha ha-
blado de cuatro dimensiones de este derecho. La
primera es la libertad de creacin de partidos po-
lticos; la segunda es el derecho a no afiliarse a
ninguno; la tercera, consiste en el poder de autor-
ganizacin y la cuarta dimensin es la constituida
por los derechos de participacin democrtica in-
terna de los afiliados.106 Cabra plantear si es po-
sible aadir una quinta dimensin: el derecho a afi-
liarse a un partido ya existente.
Desde luego, la cuestin es complicada, pues el
ejercicio del derecho a afiliarse a un partido, cuan-
do los rganos competentes del mismo supuesto
el cumplimiento por quien lo pretende de todos los
requisitos exigidos por las normas vigentes, particu-
larmente por los estatutos hayan rechazado esa
pretensin, choca con los derechos de quienes ya
lo integran y con los del propio partido como per-
sona jurdica. Adems, si se tiene en cuenta la na-
turaleza ideolgica de estas organizaciones, se con-
105 Sobre el contenido del derecho de asociacin, cfr. Lucas

Murillo de la Cueva, Enrique, El derecho de asociacin, cit.,
pp. 147 y ss., especialmente, cuanto se refiere a la autodeter-
minacin asociativa. Vase, adems, Pace, Problematica delle
libert..., cit., pp. 348 y ss.
106 Vase la STC 56/1995, f. j. 3o.
vendr en la extrema dificultad que representa im-

pugnar un acuerdo que expresa el juicio negativo
del partido sobre la idoneidad de quien quiere in-
corporarse a l para contribuir a la realizacin de
los objetivos polticos de esa formacin.107
No obstante, no cabe rechazar de antemano la
posibilidad de brindar a quien desea afiliarse la tu-
tela que, en principio, protege a su derecho. As,
adems de los casos en que el acuerdo negativo se
haya adoptado absolutamente al margen de los cau-
ces estatutarios, ser preciso examinar en cada oca-
sin las reglas que los estatutos hayan establecido
al respecto. Adems, si ese rechazo se fundase en
argumentos absurdos o claramente incompatibles
con los valores que informan nuestro ordenamiento
jurdico, la respuesta debera ser diferente a la antes
sealada. Del mismo modo, hay circunstancias que,
si concurren en un supuesto conflictivo, deben tener
relevancia. Por ejemplo, que se trate de un partido
107 Jimnez Campo, Javier, Diez tesis sobre la posicin de

los partidos en el ordenamiento espaol , Rgimen jurdico
de los partidos polticos y Constitucin, cit., pp. 44-45, mani-
fiesta su opinin negativa. Aduce, adems del derecho del par-
tido a preservar su identidad poltica, la inexistencia, en el de-
recho de partidos, de una norma anloga a la contenida en el
artculo 2.1,b) de la Ley Orgnica 11/1985, de Libertad Sindi-
cal, conforme a la cual La libertad sindical comprende (...) el
derecho del trabajador a afiliarse al sindicato de su eleccin
con la sola condicin de observar los estatutos del mismo .
financiado por el Estado; o las posibilidades de que

el interesado pueda orientar su participacin pol-
tica a travs de otra formacin partidista; o si, a
travs de su derecho a crear un nuevo partido, pue-
de estar en condiciones de ejercer, razonablemente,
su derecho de participacin poltica.108
108 Vase, sobre estas cuestiones, Lucas Murillo de la Cue-

va, Enrique, El derecho de asociacin, cit., pp. 224 y ss. Tam-
bin Bilbao Ubillos, Libertad de asociacin y derechos de los
socios, cit., pp. 22 y 89 y ss. Por su parte, Pace, Problemtica
delle libert costituzionali..., pp. 377-378, seala que slo a
partir de la previsin de una clusula estatutaria que afirme la
variabilidad o fungibilidad de los miembros es posible hablar
de la existencia de un derecho de un tercero a ser admitido en
la asociacin aunque est sometido a algunas condiciones .
Asimismo apunta a la existencia de una suerte de derecho com-
pensatorio en favor de quien pretende el ingreso en un partido
sostenido con fondos pblicos o, en general, en una asociacin
privilegiada. A travs de ese derecho se tratara de compensar
la posicin desigual en que se encuentra ese ciudadano, toda
vez que sus posibilidades reales de ejercer la libertad positiva
de asociacin poltica se ven mermadas por la dificultad de
competir con partidos ya existentes que, adems, cuentan con
financiacin estatal. En ese supuesto, el derecho compensatorio
consistira en reforzar su posicin en el momento de la solici-
tud de ingreso, de modo que no quepa rechazarla cuando cum-
pla los requisitos mnimos establecidos en los estatutos, salvo
que se justifique su total incompatibilidad con los planteamien-
tos del partido en cuestin. Cfr., al respecto, Grimm, Los par-
tidos polticos , cit., pp. 413-414.
VII. LOS SUJETOS DEL DERECHO A CREAR
PARTIDOS POLTICOS
Ni en el artculo 6o. ni en el artculo 22, se hace

mencin alguna a los titulares del derecho a crear
partidos o asociaciones. En cambio, la Constitucin
recoge expresamente algunas prohibiciones: el ar-
tculo 127 prohbe a los jueces, magistrados y fis-
cales en activo pertenecer a partidos polticos. Pos-
teriormente, el artculo 159.4 declara incompatible
la condicin de magistrado del Tribunal Constitu-
cional con el desempeo de funciones directivas en
un partido poltico. Por su parte, el legislador ha
prohibido a los miembros de las Fuerzas Armadas
participar en cualquier tipo de organizacin poltica
(artculo 182 de la Ley 85/1978, de 28 de diciem-
bre, de Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas
y artculo 15.2 de la Ley Orgnica 2/1986, de 13
de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, para
los miembros de la Guardia Civil).
A su vez, el artculo 1o. de la Ley 54/1978, de
Partidos Polticos, atribuye el derecho a crearlos a
83
los espaoles. Establecidas estas normas especiales,

parece que no deben existir ms diferencias con
respecto al derecho de asociacin.109 Si acaso pue-
den reducirse. En efecto, un entendimiento literal
de la palabra espaoles excluira a los extranjeros de
entre los sujetos de este derecho. Sin embargo, s
pueden asociarse y, en general, ejercer todos los
derechos y libertades reconocidos a los espaoles
en el ttulo I de la Constitucin, en los trminos
establecidos en las leyes.110 Como es habitual, se
109 Por lo que hace a los menores, son aplicables las normas
contenidas en la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero, de Pro-
teccin Jurdica del Menor sobre el derecho de participacin y
de asociacin. En particular, el artculo 7.2,a), les reconoce el
derecho a formar parte de las organizaciones juveniles de los
partidos polticos. Por tanto, el artculo 2.1 de la Ley 21/1976,
todava en vigor, habr de interpretarse en sus propios trminos
cuando limita a los mayores de edad el derecho a promover
asociaciones polticas. Desde esa perspectiva, los menores pue-
den afiliarse a las organizaciones juveniles de los partidos o
participar en su creacin pero no pueden concurrir a la forma-
cin de partidos. Por lo que se refiere a los propios partidos
no hay obstculos que les impidan formar, a su vez, federacio-
nes o coaliciones. La LOREG las prev expresamente y les
asigna las mismas funciones que a los partidos polticos en el
proceso electoral (cfr. artculos 43 y ss.).
110 Cfr., respecto del derecho de asociacin, el artculo 8o.
de la Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, de derechos y liber-
tades de los extranjeros en Espaa, y la STC 115/1987, de 7
de julio. Sobre su capacidad jurdica. Cfr. el artculo 13.1 de
la Constitucin y los artculos 4o. y siguientes de la citada Ley
Orgnica.
les excluye del goce de los derechos polticos. En

particular, la Constitucin (artculo 13) reserva a
los ciudadanos los derechos de participacin pol-
tica y de acceso a los cargos pblicos y el legislador
(artculo 5o. de la Ley Orgnica 7/1985), excluye
a los extranjeros del derecho de sufragio. No obs-
tante, no existe en ella ninguna limitacin a su de-
recho de asociarse en partidos.
Por el contrario, sabemos que la excepcin con-
templada en el artculo 13.2 del texto fundamental
se ha ampliado notablemente para los ciudadanos de
la Unin Europea tras la reforma constitucional
de 27 de agosto de 1992. Por lo tanto, la distincin
nacional/extranjero est perdiendo de una manera
acelerada sus contornos como consecuencia de las
transformaciones de la realidad internacional y de
la cada vez ms general proyeccin de los derechos
fundamentales. En tales circunstancias, no parece
posible sostener una interpretacin restrictiva de la
palabra espaoles. As, se ha propuesto ceir sus
efectos impeditivos al momento de la creacin, de
manera que sea jurdicamente posible para los ex-
tranjeros afiliarse a los partidos ya existentes. 111 No
obstante, a la vista de lo dicho, quizs sea posible
111 Jimnez Campo, Diez tesis... , cit., p. 42, apoyndose,

adems, en que el tenor del artculo 1o. de la Ley 54/1978 se
refiere solamente a la creacin de partidos.
avanzar otro paso y franquearles tambin el acceso

a la formacin de partidos. Al fin y al cabo, el
trmino espaol est presente en el artculo 14 de
la Constitucin pero eso no quiere decir que sea
posible discriminar a los extranjeros por razn del
sexo, de la raza, de la religin...112
112 Seguramente, el lmite debera situarse en aquellos casos

en que se pretendiera crear un partido poltico slo por extran-
jeros y para extranjeros.
VIII. EL PROCEDIMIENTO DE CREACIN
DE LOS PARTIDOS POLTICOS.
LA INSCRIPCIN REGISTRAL
La creacin del partido, el ejercicio del derecho a

crearlo, se sustancia en un negocio jurdico privado
en el que se conciertan libremente las voluntades
de los fundadores sobre unos fines, una organiza-
cin y unos medios plasmados en los estatutos.113
Estamos, dice el Tribunal Constitucional,114 ante
algo distinto, ms complejo y amplio, que un con-
trato. La significacin institucional del partido, de
las asociaciones, en general, explica esa diferencia.
Interesa, pues, conocer qu ha dispuesto el legis-
113 En el caso de la incorporacin a un partido que ya existe,
se concreta en un acto por el cual el asociado acepta los es-
tatutos y se integra en la unidad no slo jurdica, sino tambin
moral que constituye la asociacin . Cfr. STC 5/1996, f. j. 9o.
Vase, tambin, la STC 218/1989.
114 Tanto en el supuesto de la creacin, cuanto en el de la
incorporacin a un partido ya existente. Cfr. las sentencias del
Tribunal Constitucional citadas en la nota anterior.
87
lador sobre el modo en que se ha de producir ese

acuerdo fundacional generador del partido.
La Ley 54/1978, regula la forma de ejercicio del
derecho a crear partidos polticos en su artculo 2o.
En particular, establece un sistema en virtud del
cual los promotores del partido115 han de presentar
en el Registro de Partidos Polticos del Ministerio
del Interior116 el acta notarial que recoja su voluntad
creadora y los estatutos por los que habr de regirse
el partido. El vigsimo primer da posterior al de-
psito de esa documentacin, el partido adquiere
personalidad jurdica si es que no la logra antes,
pues la Ley, en este mismo artculo, dispone que,
en el plazo de veinte das, se efecte la inscripcin
del partido en el mencionado Registro y precisa
115 La Ley 54/1978 no precisa cuntos: habla solamente de

los dirigentes o promotores (artculo 2.1). Tampoco contiene
ninguna otra indicacin, salvo el plural varias personas , el
artculo 3.1 de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, de Aso-
ciaciones, a nuestro entender no derogado por la Constitucin.
Por su parte, el artculo 4.1 de la Ley Orgnica 11/1985, de 6
de agosto, de Libertad Sindical, utiliza la palabra promotores .
116 Vase las crticas que ponen de manifiesto lo inapropia-
do de la adscripcin de este Registro al Ministerio del Interior
y apuntan la conveniencia de situarlo bajo la dependencia de
la Administracin Electoral y, en particular, de la Junta Electoral
Central, en Otto y Pardo, Ignacio de, Defensa de la Constitu-
cin y partidos polticos, Madrid, Centro de Estudios Consti-
tucionales, 1985, p. 124. Asimismo, Satrstegui Gil-Delgado,
La reforma legal de los partidos polticos , cit., p. 90.
que, si tiene lugar antes de dicho trmino, el partido

gozar de personalidad jurdica desde la fecha en
que se produzca. Est claro, por lo dems, que,
transcurridos esos veintin das sin haber puesto en
marcha el procedimiento al que a continuacin alu-
dimos, la Administracin est obligada a inscribirlo
en el mencionado Registro.117
Estrechamente vinculado a este procedimiento,
la Ley, en su artculo 3o., disea otro encaminado
a provocar la declaracin judicial de ilegalidad del
partido que se quiere crear, cuando de los docu-
mentos presentados en el Registro por los promo-
tores se deduzcan indicios racionales de ilicitud pe-
nal. En particular, cuando se d esta circunstancia,
el Ministerio del Interior, en el plazo de quince das
desde la presentacin del acta notarial, la pondr
en conocimiento del Ministerio Fiscal, quien dis-
pone de veinte das para instar de la jurisdiccin
117 En efecto, en ese caso, en el que se est ya ante un par-
tido poltico dotado de personalidad jurdica, la Ley ha optado
por franquearle todos los accesos a su actividad ordinaria, sin
perjuicio de la posibilidad de que, posteriormente, pueda ser
suspendido o disuelto por la autoridad judicial. Es decir, el le-
gislador ha considerado que no existen obstculos al ejercicio
del derecho a crear partidos polticos. Por tanto, cabe, incluso,
entender aplicable al Registro la norma del artculo 22 de la
Constitucin, segn la cual las asociaciones ... debern ins-
cribirse en un registro a los solos efectos de publicidad . Sobre
la obligacin administrativa de inscribir transcurridos los vein-
tin das, cfr. la STS (tercera sala) de 23 de mayo de 1984.
civil la declaracin de ilegalidad, si coincide en la

apreciacin administrativa sobre esos indicios. So-
lamente en el caso de que el Fiscal ejercite esta
accin se suspender, hasta que recaiga resolucin
judicial, el transcurso del plazo de veintin das,
previsto en el artculo 2.1 de la Ley. Igualmente,
quedar en suspenso entre tanto la obligacin mi-
nisterial de inscribir el partido en el Registro.118
En torno a este mecanismo119 se ha producido
un intenso debate doctrinal en el que la cuestin
118 La Sentencia del Tribunal Supremo (tercera sala), de 23

de mayo de 1984, resumi las hiptesis que pueden producirse
como consecuencia de la aplicacin de las anteriores reglas.
Son las siguientes: A) Que no hallando defectos formales, ni
reparos de proyeccin ilcito penal, el Registro acuerde por
acto expreso, dentro de los veinte das siguientes, la inscrip-
cin, lo que le confiere personalidad jurdica de inmediato;
B) Que no pronuncindose el Registro en ningn sentido,
transcurran los veinte das desde la presentacin a inscripcin
del partido poltico, en cuyo caso, por silencio positivo, adquie-
re personalidad jurdica ex lege, al transcurso de esos veinte
das con aneja obligacin de inscribirse en el Registro por parte
de la Administracin; C) Que se hallen reparos de tipo penal
en cuyo supuesto deber remitirse la documentacin al Minis-
terio Fiscal, a los fines del artculo 3.1 de la Ley 54/1978; y
D) Que por encontrarse o entender que existen defectos forma-
les deniegue la Administracin su inscripcin hasta que se
subsanen, sealando tales defectos concretamente y plazo de sub-
sanacin (f. j. 5o., STC de 2 de febrero de 1981) .
119 Que, sin duda, trae su causa de la Ley 21/1976 y de los
problemas que, en el marco de la transicin poltica, fue pre-
ms discutida ha sido la naturaleza de la inscripcin

registral.120 En particular, si surte efectos declara-
tivos o constitutivos de la personalidad jurdica del
partido. Las consecuencias de una u otra posicin
interesan, no slo al derecho de partidos, sino a
todo el derecho de asociaciones, ya que afectan a la
interpretacin del artculo 22.3 de la Constitu-
cin.121 Esto supuesto, nos limitaremos a consignar
ciso sortear para lograr el reconocimiento de los partidos. Cfr.,

Linde Paniagua, El rgimen jurdico de los partidos polticos
en Espaa , cit., p. 145. Otto y Pardo, Defensa de la Consti-
tucin y partidos polticos, cit., pp. 85 y ss.
120 Aunque tambin han suscitado polmica otros aspectos
particulares, como el del cmputo de los plazos a los que se
refiere este artculo y el anterior. Cfr., sobre el particular, Linde
Paniagua, El rgimen jurdico de los partidos polticos en Es-
paa , cit., pp. 144-145. Asimismo, Otto y Pardo, Defensa de
la Constitucin y partidos polticos, cit., pp. 112 y ss. A nues-
tro entender, tiene razn este ltimo autor cuando apunta que
la opcin ms razonable es considerar que el plazo de veinte
das que el Ministerio Fiscal tiene a su disposicin para instar
del juez la declaracin de ilegalidad (artculo 3.2) no se aade
al de quince das que tiene la Administracin para poner en
conocimiento de aqul la posible ilicitud penal del partido (ar-
tculo 3.1). Por el contrario, uno y otro se integran en esos
veinte das que el artculo 2.2 da al Ministerio del Interior para
proceder a la inscripcin.
121 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Enrique, El derecho de
asociacin, cit., pp 173 y ss., que expone con detalle las prin-
cipales posiciones. Vanse all, los fundamentos positivos y
jurisprudenciales en los que se han apoyado las distintas pos-
los puntos sobre los que se ha de sustentar la in-

terpretacin que consideramos ajustada a las pre-
misas constitucionales.
El derecho a crear partidos es un derecho de li-
bertad que el Estado reconoce y no concede dis-
crecionalmente. Por eso, el sistema de inscripcin
en el Registro y de adquisicin de la personalidad
jurdica previsto en los artculos 2o. y 3o. de la
Ley ha de entenderse desde esos presupuestos. De
ah deriva la naturaleza declarativa de la inscrip-
cin. As resulta, tambin de la interpretacin del
Tribunal Constitucional, pues, como dice el funda-
mento jurdico quinto de la sentencia 3/1981:
el Registro ... no tiene ms funciones que las de ve-

rificacin reglada, es decir, le compete exclusivamen-
te comprobar si los documentos que se le presentan
corresponden a materia objeto del Registro y si re-
nen los requisitos formales necesarios.
turas. Entre ellas, destacan las de Juan Alfonso Santamara Pas-

tor, Comentario al artculo 6o. , en Garrido Falla, Fernando,
Comentarios a la Constitucin, Madrid, Civitas, 1980, pp. 78
y 289-290. Fernndez Farreres, Germn, Asociaciones y Cons-
titucin, Madrid, Civitas, 1987, pp. 89 y ss. Cfr., asimismo,
Montilla Martos, Jos Antonio, La inscripcin registral de
asociaciones en la Constitucin , Revista de Estudios Polti-
cos, nm. 92, 1996, pp. 175 y ss.
Ese es el motivo por el cual si, transcurridos

veinte das desde el depsito de la documentacin,
el Ministerio no hubiese realizado la inscripcin, el
partido adquirir personalidad jurdica ope legis.122
La posibilidad, prevista en la Ley, de que el Mi-
nisterio inscriba con anterioridad a ese plazo el par-
tido en el Registro y que ste adquiera la personalidad
jurdica en ese mismo momento no es obstculo a
cuanto venimos sealando. En efecto, los veinte
das que se conceden a la Administracin para pro-
ceder a la inscripcin, desde la presentacin de la
documentacin por los promotores del partido, no
tienen otra finalidad que la de ofrecerle a aqulla
el margen de tiempo necesario para excitar la ac-
cin del Ministerio Fiscal si presumiera la ilicitud
penal del partido a constituirse, pues ya sabemos
122 La jurisprudencia del Tribunal Supremo se pronunci re-

lativamente pronto a favor de esta tesis declarativa. Vanse las
sentencias del Tribunal Constitucional (cuarta sala) de 3 de ju-
lio de 1979; 4 de noviembre de 1981; 6 de octubre de 1984;
2 de noviembre de 1987. Linde Paniagua, El rgimen jurdico
de los partidos polticos... , cit., p. 146., sostuvo tempranamen-
te el carcter declarativo de la inscripcin y defendi un siste-
ma de adquisicin de la personalidad jurdica vinculado nica-
mente a la presentacin de la documentacin exigida. Snchez
Morn, Miguel, La aplicacin directa de la Constitucin en
materia de derechos fundamentales: el nuevo derecho de aso-
ciacin , Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm.
22, 1979, pp. 442 y ss., defendi esta interpretacin respecto
del derecho de asociacin.
que este derecho subjetivo a crear partidos est de-

limitado por el respeto a la Constitucin y a la ley.
La intervencin administrativa puede configurar-
se como un instrumento de control preventivo,123
aunque desprovisto en s mismo de eficacia para
suspender el proceso de adquisicin de la persona-
lidad jurdica, pues tal resultado solamente se de-
rivar de la solicitud de declaracin de ilegalidad
que presente al juez el Ministerio Fiscal. En otras
palabras, no estamos ante una actividad de la Ad-
ministracin de autorizacin o dirigida, en cual-
quier modo, a establecer limitaciones a un derecho
subjetivo, sino ante el primero de los mecanismos
previstos para comprobar en este caso, en un pla-
no meramente formal, segn ha dicho el Tribunal
123 Presupuesto para el eventual control del partido, pero

no la ocasin para el mismo , segn la STC 85/1986, de 25
de junio, f. j. 3o., que, por lo dems, reitera la posicin de la
STC 3/1981, sealando que el sistema de la previa inscripcin
en un Registro pblico que impone la Ley 54/1978, slo es
constitucionalmente admisible con el alcance de control formal
externo y de naturaleza estrictamente reglada por parte de la
autoridad administrativa . Esta interpretacin hace imposible
toda tentacin de utilizar el trmite previsto en la Ley como
un sustitutivo de la autorizacin administrativa previa y relati-
viza, cuando no disipa, las imputaciones de inconstitucionali-
dad dirigidas contra el artculo 3o. de la Ley. Sobre stas, cfr.,
Jimnez Campo, La intervencin estatal del pluralismo , cit.
pp. 179 y ss.; Otto y Pardo, Defensa de la Constitucin y par-
tidos polticos, cit., pp. 99 y ss.
Constitucional que la pretensin de crear un par-

tido poltico se ajusta a las exigencias establecidas
por la Constitucin y la ley.124
As, pues, si se inscribe el partido antes que
transcurra el trmino sealado es porque no hay
dudas sobre su respeto al ordenamiento jurdico.
Por eso, no es preciso esperar al vigsimo primer
da, ya que la finalidad cautelar que se persegua
124 Santamara Pastor, Comentario al artculo 6o. , cit., p.

78, se refiere a la decisin del Consejo Constitucional francs
de 16 de julio de 1971 que declar inconstitucional un pro-
yecto de ley que pretenda establecer, en modificacin de la
Ley de 1 de julio de 1902, un mecanismo semejante al previsto
por nuestra Ley de Partidos Polticos. El Consejo apreci que
se pretenda someter el ejercicio del derecho de asociacin a
una autorizacin previa, lo que juzg inconstitucional con in-
dependencia de si corresponda concederla a la Administracin
o al juez. Cfr. esa decisin y su comentario en Favoreau, Louis
y Philip, Loc, Les grandes dcisions du Conseil Constitution-
nel, 5a. ed., Pars, Sirey, 1989, pp. 231 y ss. No obstante, nos
parece que, al margen de la mayor o menor fortuna con la que
ha sido diseado el sistema de la Ley 54/1978, tras su inter-
pretacin por el Tribunal Constitucional, no conduce tampoco
a la autorizacin previa judicial del partido poltico. El juez,
llegado el caso, no autoriza. Lo nico que est a su alcance es
prohibir. Que es lo que sucede cuando declara ilegal una ini-
ciativa de creacin de un partido. En ese supuesto se limita a
hacer efectiva una prohibicin que tiene fundamento en la
Constitucin y concrecin en el Cdigo Penal y en la Ley de
Partidos Polticos.
al fijar ese plazo ha sido cumplida por la mayor

diligencia administrativa.
La posibilidad de que pueda adquirirse la per-
sonalidad jurdica como consecuencia de la sola
manifestacin de voluntad de varias personas y el
que la inscripcin registral tenga un alcance mera-
mente declarativo, esto es, se produzca, como quie-
re el artculo 22.3 de la Constitucin, a los solos
efectos de publicidad, no debe causar alarma.125 Es
la solucin ms coherente con este precepto. Ob-
125 Incluso, el Tribunal Constitucional, bien es verdad que

de modo incidental, no cuestiona que as sea, cuando, en la
STC 85/1986, f. j. 4o., dice, en un caso en el que se dilucidaban
las facultades del Registro para dirimir un litigio por la deno-
minacin de un partido: En consecuencia, en esta fase de re-
gistro, la Administracin carece de los amplios poderes de veri-
ficacin que ha pretendido ejercer en el presente supuesto y, en
funcin de ello, del poder de denegar la inscripcin solicitada.
Tiene razn la Audiencia Nacional cuando afirma que, trans-
curridos los veinte das de la presentacin de los Estatutos en
el Registro, debe entenderse no slo adquirida la personali-
dad, sino obligada la inscripcin (c.n.) con el nombre propues-
to y relegados a su ulterior discusin o impugnacin por la va
procedente los eventuales intereses o derechos de terceros res-
pecto del nombre . Por su parte, Otto y Pardo, Defensa de la
Constitucin y partidos polticos, cit., p. 105, an no conside-
rando conveniente la interpretacin que se defiende en el texto,
reconoce que no es contraria al artculo 22.3 de la Constitucin
una normativa que permita la adquisicin de personalidad jurdi-
ca sin inscripcin en el Registro, tal como ocurre con las so-
ciedades civiles.
srvese que establece imperativamente que las

asociaciones debern inscribirse . Es decir, ya exis-
ten en el momento de la inscripcin. Su formacin
no depende de ella. Por otra parte, si de la misma
solamente se deriva la publicidad, es claro que no
produce otro efecto que el de dar a conocer lo que
ya se ha creado. No se puede dar publicidad a lo
que no existe, ni confundirla con un acto generador
de la personalidad. Es verdad que esta interpreta-
cin se adhiere a un entendimiento literal de la
Constitucin, pero tambin es cierto que resulta
ms favorable al derecho reconocido. Cualquier
otra interpretacin tiene que buscar explicaciones
adicionales que no resultan del tenor del artculo
22 y que pueden suponer requisitos aadidos e in-
justificados al ejercicio del derecho, en la medida
en que descansan en exigencias que no parecen te-
ner el mismo estatuto preferente del que goza un
derecho fundamental.
La tesis declarativa tiene a su favor otros argu-
mentos. Sobre todo desde el momento en que se
admite que la creacin del partido o de la asocia-
cin deriva exclusivamente del pacto fundacional,
cosa difcil de negar, a la vista del artculo 22 y
de la naturaleza del derecho de asociacin, incluso
por quienes entienden que la personalidad sea un
aadido que solamente puede ser consecuencia de
un acto administrativo.126 Est bien que se justifi-

que tal posicin aduciendo argumentos de seguri-
dad jurdica relacionados con la proteccin de ter-
ceros que se satisfaran a travs de una inscripcin
constitutiva. Ahora bien, adems de lo que se ha
dicho sobre la dificultad de encajarla en el artculo
22.3 de la Constitucin, resulta que esa pretendida
barrera protectora de los dems en que se convertira
la personalidad ex Registro no parece tan impor-
tante desde el momento en que el derecho privado
contempla las figuras de la sociedad civil personi-
ficada,127 de las asociaciones de hecho no recono-
cidas128 y existen entes sin personalidad pero con
capacidad jurdica.
126 Cfr. Fernndez Farreres, Asociaciones y Constitucin,

cit., pp. 106 y ss. La ltima afirmacin de esta tesis constitutiva
en el momento de escribirse estas lneas, es la realizada por
Satrstegui Gil-Delgado, La reforma legal de los partidos po-
lticos , cit., pp. 89-90.
127 Que puede constituirse de cualquier forma, salvo que se
aporten a ella inmuebles o derechos reales, en cuyo caso es
precisa la escritura pblica (artculo 1667 Cdigo Civil), y que
goza de personalidad jurdica (artculo 1669 Cdigo Civil, a
contrario).
128 Cfr., al respecto, Rescigno, Pietro, Persona e Comunit,
Padua, Cedam, 1987, pp. 247 y ss. De acuerdo con la doc-
trina de la Corte de Casacin, afirma que Le associazioni
non riconosciute ... sono entit sociali... con caratteri este-
riori simili, per multipli aspetti, a quelli delle organizzazioni
riconosciute, cio dotate di personalit. Vi si scorge una unit
As, pues, una asociacin no inscrita puede re-

lacionarse con otros sujetos a travs de quienes la
representen e, incluso, disfrutar de derechos funda-
mentales, entre ellos el de asociacin, toda vez que
el presupuesto imprescindible para ser titular del de-

recho de asociacin no es la individualidad fsica de
la persona, sino la subjetividad jurdica. No la verda-
dera personalidad jurdica ... sino esa reducida subje-
tividad que la unnime jurisprudencia admite para las
asociaciones no reconocidas.129
Por otra parte, la personalidad jurdica no limita

la responsabilidad patrimonial a los bienes y dere-
chos de ese ente moral: puede alcanzar a sus di-
rectivos.130 Adems, se ha empezado a levantar el
autonoma patrimoniale che opera nei rapporti esterni, e prin-

cipalmente nel processo dove si ammette il complesso dei soci
a stare in giudizio come un corpo organico . Adems, Galga-
no, Francesco, Delle associazioni non risconociute e dei co-
mitati (arts. 36 a 42) , Commentario del Codice Civile, a cargo
de Scialoja, Antonio y Branca, Giuseppe, Bolonia-Roma, Ni-
cola Zanichelli. Societ editrice del Foro Italiano, 1976. En Ita-
lia, los partidos y los sindicatos han adoptado esta forma jur-
dica para evitar que el Estado, siquiera sea a travs de una
inscripcin como la prevista en nuestro artculo 22.3, pueda
condicionar o interferir su libre formacin.
129 Pace, Problematica delle libert..., cit., p. 362.
130 Pantalen Prieto, Fernando, Asociacin y sociedad (a
propsito de una errata del Cdigo Civil) , Anuario de Dere-
velo de la personalidad jurdica para combatir las

maniobras tendentes a buscar en ella amparo a ac-
tividades claramente fraudulentas o evasivas de los
administradores de sociedades. En tales condicio-
cho Civil, 1993, pp. 47 y ss., seala los rasgos distintivos del
rgimen jurdico de las asociaciones no inscritas. Son los
siguientes: a) tienen capacidad de obrar y un patrimonio se-
parado, es decir, son personas jurdicas; b) sus relaciones in-
ternas y representativas se regirn por idnticas normas aplica-
bles a las asociaciones reconocidas y lo mismo sucede con las
causas de disolucin y del destino del patrimonio comn, sin
que se les pueda aplicar a las no inscritas el rgimen de la co-
munidad de bienes o de la sociedad civil; c) los asociados no
responden personal e ilimitadamente por las deudas de esta
asociacin. Seala este autor que siendo patente que, en el
campo de las asociaciones, el privilegio de la responsabilidad
limitada no est vinculado a una disciplina del capital social
como la propia de las corporaciones jurdico-privadas y que el
trmite de reconocimiento no implica ningn control sobre la
suficiencia del patrimonio, no hay razn para no tratar igual a
las asociaciones reconocidas y a las no reconocidas; d) los di-
rectivos o administradores de las asociaciones no inscritas ad-
quieren responsabilidad personal y solidaria con ellas por los
contratos que celebren en nombre de la entidad; e) la misma
regla se aplicar en algunos tipos asociativos como los par-
tidos polticos, asociaciones religiosas y sindicatos cuyas
normas reguladoras hacen depender la adquisicin de la perso-
nalidad jurdica de distintos requisitos extrnsecos (depsito de
los estatutos, inscripcin) pues hasta que concurran dichos re-
quisitos, la personalidad jurdica de esas asociaciones no ser
plena o perfecta, ya que respondern personalmente los que ac-
ten en su nombre.
nes, como no se trata de extender a los partidos

polticos un rgimen de limitacin de responsabi-
lidad y, adems, concurren las restantes circunstan-
cias que se acaban de sealar, puede convenirse que
la naturaleza de la inscripcin de un partido poltico
o de una asociacin no tiene el significado que pue-
de revestir para una sociedad por acciones.131 Por
tanto, la interpretacin del artculo 22.3 de la Cons-
titucin y del artculo 2o. de la Ley 54/1978 que
se ha defendido no supone una ruptura o cambio
radical de los planteamientos existentes sobre los
sujetos de derechos, ni introduce ninguna quiebra
en las exigencias de la seguridad jurdica.
131 Tal vez, las posturas partidarias de la denominada tesis

constitutiva estn influidas, adems de por un entendimiento
en exceso apegado a doctrinas surgidas en un contexto en el
que los derechos fundamentales no haban adquirido la posi-
cin preferente de la que hoy disfrutan, por los criterios for-
mados a partir del rgimen jurdico de las sociedades an-
nimas.
IX. LA ESTRUCTURA INTERNA
Y EL FUNCIONAMIENTO DEMOCRTICOS
En su momento se seal el origen de esta exigen-

cia en una enmienda presentada por el Grupo Mixto
que defendi el profesor Tierno Galvn y la justi-
ficacin que condujo a su incorporacin al artculo
6o. de la Constitucin. Su observancia representa
una de las principales peculiaridades del derecho
de partidos, pues, segn se ha dicho, esta regla no
rige para las asociaciones comunes.132
Ahora bien, si desde una perspectiva no tcnica
se pueden entender sin dificultad los argumentos
que llevaron al Constituyente a incorporar este
requisito al rgimen de los partidos polticos, en
132 Aunque s para los sindicatos y asociaciones empresa-
riales por exigencia expresa del artculo 7o., para los colegios
profesionales, por mandato del artculo 36 y para las organiza-
ciones profesionales que contribuyan a la defensa de intereses
econmicos, conforme al artculo 52, todos ellos de la Consti-
tucin. Vase, Lucas Murillo de la Cueva, Enrique, El derecho
de asociacin, cit., pp. 203 y ss.; asimismo, Bilbao Ubillos,
Libertad de asociacin y derechos de los socios, cit., pp. 97 y ss.
103
cambio, no resulta sencillo transformar los plantea-

mientos de principio en normas jurdicas precisas
y operativas. En efecto, definir qu cosa sea la de-
mocracia intrapartidista es una tarea compleja, del
mismo modo que no es fcil establecer un concepto
de democracia, dada la variedad de elementos de
diversa naturaleza que implica esa nocin y el peso
que tienen los prejuicios del intrprete a la hora de
establecer conceptos de tanta relevancia poltica.133
Por eso mismo, se comprende que, con frecuencia,
ms que definiciones categricas de democracia, se
avancen aproximaciones atentas a recoger la plu-
ralidad de matices que el trmino puede evocar.
La riqueza explicativa de ese proceder, sin duda,
ayuda a la mejor comprensin de lo que significa.
Sin embargo, normalmente se sirve, tambin, de
planteamientos problemticos y, de manera inevi-
table, deja mbitos de indeterminacin. Claro est
que esa forma de construir conceptos, til en otros
campos, no parece apropiada para despejar las in-
cgnitas que suscita este mandato constitucional.
En efecto, lo que ste necesita es un entendimiento
que compense la imprecisin que le caracteriza,
133 Vase, sobre el concepto de democracia, Sartori, Gio-

vanni, Democrazia e definizioni, Bolonia, Il Mulino, 1957 y
ulteriores ediciones. Del mismo autor, cfr. Teora de la demo-
cracia, Madrid, Alianza, 1987, 2 vols.
aportando los elementos de certeza que cabe espe-

rar de las reglas que contienen lmites al ejercicio
de los derechos fundamentales, como sucede en
este caso. Pero los avances logrados no han ido
todo lo lejos que caba esperar. Desde luego, se ha
coincidido en el acierto que supone exigir a los par-
tidos que, no slo sean agentes insustituibles de la
dinmica poltica democrtica, sino que, tambin,
se ajusten en su vida interna a los postulados de-
mocrticos bsicos.134 Adems de razones de co-
herencia con el rgimen poltico en el que actan,
otros motivos adicionales concurren a justificar esta
opcin constitucional. Sobre todo los que se refie-
ren a la necesidad de contrarrestar las tendencias
oligrquicas que predominan en las organizaciones
134 Por su parte, la jurisprudencia constitucional considera

coherente la regla de la democracia interna con los cometidos
que los partidos polticos estn llamados a desempear. Cfr. la
STC 56/1995, f. j. 3o., para la que los partidos actores privi-
legiados del juego democrtico deben respetar en su vida in-
terna unos principios estructurales y funcionales democrticos
mnimos al objeto de que pueda manifestarse la voluntad po-
pular y materializarse la participacin en los rganos del Esta-
do a los que esos partidos acceden . En el mismo sentido la
STC 75/1985. En general, sobre la democracia interna y sobre
la forma en la que la practican los principales partidos polticos
espaoles, vase Navarro Mndez, Jos Ignacio, Partidos po-
lticos y democracia interna, Madrid, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, 1999.
partidistas, tal como la ciencia poltica ha puesto

de manifiesto hace ya tiempo.135
Desde una perspectiva tcnica, se ha calificado
como una carga al ejercicio del derecho a crear par-
tidos la imposicin de unas pautas organizativas y
funcionales democrticas,136 pero se ha considerado
aceptable esa modulacin de lo que es un derecho
fundamental en atencin a las funciones que el or-
denamiento asigna a los partidos polticos y a la
vista de que la compresin que pueda representar
para la facultad de autoorganizacin del partido se
ve, finalmente, compensada por los derechos de
participacin que esa estructura interna democrtica
ofrece a los afiliados.137
As, la democracia interna se sustancia en
la exigencia de que los partidos polticos rijan su or-

ganizacin y su funcionamiento internos mediante re-
glas que permitan la participacin de los afiliados en la
gestin y control de los rganos de gobierno y, en
suma ... mediante el reconocimiento de unos derechos
y atribuciones a los afiliados en orden a conseguir esa
135 Vase el trabajo de Snchez de Vega Garca, Agustn,

Derecho de partidos y democracia interna en el ordenamiento
espaol , Debate Abierto. Revista de Ciencias Sociales, nm.
1, 1989, pp. 76 y ss. Asimismo, cfr. Grimm, Los partidos po-
lticos , cit., pp. 411 y ss.
136 Cfr., STC 56/1995, f. j. 3o.
137 Ibidem.
participacin en la formacin de la voluntad del par-

tido.138
En consecuencia, todos los partidos, para serlo,

han de incorporar en sus estatutos estos extremos
u otros anlogos.
Ahora bien, si descendemos a las normas particu-
lares que deben hacer efectiva esa democracia in-
terna, el panorama cambia. Porque, en efecto, tanto
la formulacin constitucional cuanto el artculo 4o.
de la Ley 54/1978 ofrecen notables dificultades de
concrecin. En efecto, el legislador, con esta ltima
disposicin, ha aadido poco al mandato del ar-
tculo 6o. del texto fundamental. Si para ste la es-
tructura interna y el funcionamiento de los partidos
han de ser democrticos, aqul, tras afirmar que
la organizacin y funcionamiento de los partidos
polticos deber ajustarse a principios democrti-
cos (artculo 4.1), establece una serie de normas
mnimas que deben encontrar su desarrollo en los
estatutos de los partidos. El apartado 2o. de esta
disposicin las enumera. Son las siguientes:
a) la asamblea general del conjunto de los miembros

es el rgano supremo del partido y puede estar inte-
grada directamente por todos los afiliados o por com-
promisarios que los representen; b) todos los miem-
138 Ibidem.
bros del partido tendrn derecho a elegir y a ser ele-

gidos para los cargos del mismo; c) la eleccin de los
integrantes de los rganos directores se producir por
sufragio libre y secreto; d) todos los miembros del
partido tienen derecho a acceder a la informacin so-
bre sus actividades y situacin econmica.
Sin embargo, esta regulacin ha sido considerada

insuficiente por la doctrina y por la jurispruden-
cia.139 Por otra parte, los restos en vigor de la Ley
139 Por lo que se refiere a la jurisprudencia, la citada STC
56/1995, f. j. 3o., dice que la Ley 54/1978 ha optado por es-
tablecer unas muy parcas reglas de organizacin y funciona-
miento democrtico y por reconocer unos muy escuetos dere-
chos a los afiliados . La insuficiencia, en las normas y en la
realidad, de la democracia intrapartidista es un punto comn
en las obras dedicadas al derecho de partidos. Es interesante, en
este sentido, el debate suscitado entre juristas espaoles e ita-
lianos a ese respecto del que dan cuenta Francisco J. Garca
Roca y Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Democracia interna
y control de los partidos polticos , Revista de Estudios Pol-
ticos, nm. 42, 1984, pp. 239 y ss. Asimismo, vase Rodrguez
Daz, Transicin poltica y consolidacin constitucional de los
partidos polticos, cit., pp. 189 y ss. Otto y Pardo, Defensa de
la Constitucn y partidos polticos, cit., pp. 61 y ss.; 83-84 y
119-120, es especialmente contundente cuando, a propsito del
artculo 4o. de esta Ley, dice: Aun desde el ms profundo
escepticismo respecto de la posibilidad de democracia interna
en los partidos incluso desde el convencimiento de que sta
ha de ser limitada, ya que la condicin de militante, a diferen-
cia de la de ciudadano, se acepta libremente y un partido no
debe en modo alguno reproducir la pluralidad, como la demo-
cracia exige que lo haga el Estado hay que reconocer que la
21/1976, en particular los de su artculo 3o., aunque

ofrecen alguna precisin adicional, no bastan para
cambiar el panorama descrito. As, entre los dere-
chos de los afiliados que han de regular los estatutos
[apartado 2,f)], incluye, en lo que ahora interesa, los
siguientes: a) el de impulsar el cumplimiento de
los fines del partido presentando iniciativas; b) el
de manifestar su opinin y expresar sus sugerencias
y quejas ante los rganos rectores. En fin, ese mis-
mo artculo, esta vez en el apartado 2,g), demanda
una previsin estatutaria del rgimen disciplinario
y de las causas por las que se pierde la condicin
de miembro del partido, entre las que habrn de
figurar la decisin motivada de los rganos rectores
ratificados por la asamblea general y la renuncia
escrita.
regulacin no satisface ni siquiera las exigencias mnimas (p.

63). Cfr., adems, el estudio de Pinelli sobre el sistema espaol
en su libro Disciplina e controlli sulla democrazia interna dei
partiti, cit., pp. 125 y ss.; y las consideraciones de Agustn Sn-
chez de Vega Garca, Derecho de partidos y democracia in-
terna ... , cit., pp. 79 y ss. Vase, tambin, cuanto sealan
Blanco Valds, Democracia de partidos y democracia en los
partidos ; Cascajo Castro, Controles sobre los partidos pol-
ticos ; Gonzlez Encinar, Democracia de partidos versus Es-
tado de partidos , todos ellos en Gonzlez Encinar (coord.),
Derecho de partidos, cit. En fin, vase Navarro Mndez, Par-
tidos polticos y democracia interna, cit., pp. 321 y ss. y
514 y ss.
Parece que, aun no siendo despreciables estos

elementos,140 deben ser completados con algunos
ms de indudable relieve. As, se ha sealado la
conveniencia de explicitar el principio mayoritario
como criterio de decisin, la necesidad de introducir
algunos contenidos garantistas en el procedimiento
disciplinario y, en especial, en el conducente a la
expulsin de los afiliados. A este respecto, se insiste
acertadamente en que la ley debera exigir que los
estatutos de los partidos contemplen la existencia de
una comisin arbitral o de conflictos, dotada de una
mnima independencia e imparcialidad. A ella le
correspondera dirimir las controversias ms impor-
tantes surgidas en la vida interna del partido en tor-
no a los derechos y deberes de los afiliados y, en
particular, las de carcter disciplinario. Asimismo,
los estatutos deberan asegurar el respeto, en la sus-
tanciacin de los expedientes de esa naturaleza, de
las garantas que, para los procedimientos de tipo
sancionador, derivan del artculo 24 de la Consti-
tucin.141 Igualmente, parece que deben superarse
140 Vase el juicio que, desde una perspectiva comparada,

hace Pinelli, Discipline e controlli sulla democrazia interna
dei partiti, cit., pp. 165 y ss.
141 Vase Pinelli, loc. ult. cit., y Snchez de Vega, Agustn,
Derecho de partidos y democracia interna... , cit., p. 85. Ade-
ms, cfr. Satrstegui Gil-Delgado, La reforma legal de los
partidos polticos , cit., pp. 93 y ss. Sobre la vinculacin de
los estrechos lmites en que las normas provenientes

de 1976 constrien la libertad de expresin de los
afiliados para que sta, de conformidad con la
Constitucin, sea plena dentro y fuera del partido.
Tambin es preciso garantizar el voto individual e
indelegable de los afiliados y de sus representantes,
en los casos en que los estatutos prevean una par-
ticipacin indirecta de los miembros del partido en
sus rganos supremos. En fin, otro extremo sobre
el que la ley debe requerir un pronunciamiento es-
tatutario es sobre la forma de participacin de los
afiliados en la designacin de los candidatos del
partido en los distintos procesos electorales.142
los rganos del partido por las garantas derivadas del artculo
24 de la Constitucin, vase Blanco Valds, Los partidos po-
lticos, cit., pp. 169 y ss., donde comenta la jurisprudencia de
los tribunales ordinarios sobre esta cuestin.
142 La decisin del Partido Socialista Obrero Espaol, adop-
tada en 1998, de establecer el denominado sistema de primarias
para designar sus candidatos a los cargos pblicos electivos ha
abierto un intenso debate sobre esta cuestin y en general sobre
la democracia intrapartidista. Vase, al respecto, Salazar Ben-
tez, Octavio, El candidato en el actual sistema de democracia
representativa, Granada, Comares, 1999, pp. 343 y ss. Asimis-
mo, Navarro Mndez, Partidos polticos y democracia inter-
na, cit., pp. 437 y ss. Por lo dems, el catlogo podra am-
pliarse a otros extremos, como los que sugiere Otto y Pardo,
Defensa de la Constitucin y partidos polticos, cit., p. 63: de-
terminacin de las competencias de la Asamblea General para
adoptar las decisiones fundamentales; periodicidad de la elec-
Seguramente, la predeterminacin legal de un es-

tatuto tipo dotado de la suficiente precisin en to-
dos estos aspectos sera la manera ms eficaz de
introducir en el ordenamiento partidista la garanta
de unos niveles de participacin de los miembros
ms satisfactorios que los existentes hasta ahora y
un remedio capaz de corregir o, al menos, mitigar
los excesos oligrquicos. Al mismo tiempo, la mayor
densidad normativa de sus derechos estatutarios, es
decir, la ampliacin de los cauces de participacin
a su alcance y de las garantas de su posicin, re-
dundaran en mejores posibilidades de fiscalizacin
jurisdiccional de su respeto individual y del fun-
cionamiento democrtico del partido en su conjunto.
Por lo dems, esa exigencia legislativa, encami-
nada a actuar la previsin del artculo 6o. de la
Constitucin, no tiene por qu poner en cuestin
la libertad de creacin de los partidos polticos,
ni la autonoma organizativa y funcional que les
es propia. En este sentido, el establecimiento previo
por la ley de los rasgos estructurales que han de
adoptar no afecta ni a los fines ni al modo de per-
cin de los cargos y rganos directores; responsabilidad de

los mismos; necesidad de confianza de la Asamblea; revocabi-
lidad; colegialidad de los rganos de direccin; posibilidad de
presentar candidaturas sin el consentimiento de stos..., articu-
lacin de los rganos desde la base hasta la cspide, etctera. .
seguirlos que deseen los afiliados. Solamente incide

en la manera en que el partido formar su voluntad
interna y es coherente con la Constitucin que una
institucin que expresa el pluralismo poltico, con-
curre a la formacin y manifestacin de la voluntad
popular y es instrumento fundamental de la parti-
cipacin poltica de los ciudadanos, adopte sus de-
cisiones en forma democrtica. Se trata, en conse-
cuencia, de una intervencin estatal compatible con
la posicin que el ordenamiento asigna a los par-
tidos polticos.
Ahora bien, si la disciplina vigente de la demo-
cracia interna partidista es insuficiente, sus limita-
ciones se acentan a la vista de los parmetros fijados
por el legislador para controlar su cumplimiento.
Sobre su funcionalidad y constitucionalidad se han
expresado dudas.143 Veamos.
143 Segn se ha indicado ms arriba, en el proceso constitu-

yente no se debati, al discutirse el ttulo IX de la Constitucin,
sobre la conveniencia de atribuir el control de la constitucio-
nalidad de los partidos polticos al Tribunal Constitucional. Es
interesante, a este respecto, la enmienda nm. 216 que present
al Proyecto de Ley Orgnica del Tribunal Constitucional el dipu-
tado Miguel Herrero y Rodrguez de Min para atribuirle el con-
trol de la democracia interna de los partidos. Cfr. Tribunal
Constitucional. Trabajos parlamentarios, Madrid, Cortes Gene-
rales, 1980, pp. 97-99. En particular, propona introducir un
recurso para cuya interposicin estaran legitimados el
Ministerio Fiscal y un nmero de afiliados que supusieran,
El establecimiento de una organizacin respetuo-

sa con las exigencias contenidas en el artculo 4o.
de la Ley 54/1978, es una condicin sine qua non
para la existencia jurdica del partido. Por tanto,
su desconocimiento podra autorizar la denegacin
de la inscripcin registral, puesto que esa decisin
no supone ir ms all de la verificacin formal o
externa que el Tribunal Constitucional ha visto en la
intervencin que el artculo 3o. de la Ley 54/1978
encomienda al Registro de Partidos Polticos.144 En
al menos, el 10% del total que tendra por objeto la modi-

ficacin de los Estatutos o las normas internas del partido que
no se ajusten a las exigencias de su ley reguladora, o la adop-
cin de aquellas medidas de rgimen interior que garanticen el
efectivo gobierno democrtico del partido con el mximo res-
peto a las opciones ideolgicas, polticas y electorales de la
mayora de sus miembros . La sentencia, cuando fuese decla-
ratoria del carcter antidemocrtico de la organizacin del par-
tido o de su funcionamiento, tendra por efecto la inmediata
modificacin de los Estatutos o inmediata adopcin de medidas
en el sentido previsto en aqulla . Aceptada por la ponencia
(cfr., ibidem, pp. 125, 144-145, 151 y 167-168), la enmienda
desapareci en el trmite del proyecto ante la Comisin Cons-
titucional del Congreso de los Diputados. Pinelli, Discipline e
controlli sulla democrazia interna dei partiti, cit., pp. 182-
183, se hace eco de esta iniciativa.
144 Cfr. Jimnez Campo, Diez tesis sobre la posicin de
los partidos polticos en el ordenamiento constitucional espa-
ol , cit., pp. 39-40. Obviamente, la denegacin de la inscrip-
cin es recurrible en la va contencioso-administrativa, tanto a tra-
vs del procedimiento preferente y sumario de proteccin de los
efecto, un partido que se organice en forma incom-

patible con los requerimientos de la ley antes
mencionados no sera democrtico. No sera, en
propiedad, un partido poltico, ya que nuestro or-
denamiento jurdico solamente tiene por tales a los
que se han dotado de una configuracin de tal na-
turaleza. En consecuencia, no slo no procedera
inscribirlo, sino que tampoco podra disfrutar de las
ventajas reconocidas a los partidos polticos. En
este punto, la denegacin de la inscripcin tiene
unas consecuencias prcticas importantes, pues es
la constancia en el Registro la que abre el paso al
protagonismo en las elecciones y a la financiacin
estatal ordinaria.145
Ciertamente, todo esto no impide que dicha
formacin nazca jurdicamente como una asocia-
derechos fundamentales, cuanto mientras no se modifiquen

las normas vigentes mediante el recurso contencioso-admi-
nistrativo ordinario.
145 Dado que la Administracin Electoral slo reconoce a
tales efectos a los partidos inscritos. Por lo dems, la financia-
cin pblica ordinaria solamente corresponde a los partidos
que, adems de estar inscritos como tales, renan los requisitos
previstos en el artculo 3o. de la Ley Orgnica 3/1987. Vase
la doctrina de la Junta Electoral Central sobre el particular en
Arnaldo Alcubilla y Delgado Iribarren, Cdigo Electoral, cit.,
pp. 216 y ss.
cin,146 ni que pueda realizar una actividad polti-

ca,147 aunque, como es evidente, sin privilegio al-
guno respecto de las dems asociaciones comunes.
Ahora bien, el problema principal viene deter-
minado por el hecho de que los riesgos para el or-
denamiento democrtico de los partidos no vienen
tanto de las previsiones de las normas estatutarias
cuanto de la prctica de la ignorancia o de la des-
naturalizacin de los elementos participativos que,
a partir de la Constitucin y de la ley, han de ser
146 En efecto, se sostiene que la inobservancia de la demo-

cracia interna en la creacin de los partidos y sindicatos tiene
como nica consecuencia el que no adquieran la condicin de
tales. Al no contar con ese elemento organizativo esencial slo
se habra dado vida a una asociacin que no goza de la posicin
propia de los partidos o sindicatos. Cfr. Fernndez Farreres,
Asociaciones y Constitucin, cit., pp. 198 y ss. A su juicio, lo
que caracteriza y singulariza a un partido poltico o a un sin-
dicato o, en general a una asociacin de configuracin legal
dada la tipicidad de las mismas que el ordenamiento prev
es precisamente una concreta y determinada configuracin, de
manera que esas modalidades asociativas o se constituyen con
arreglo a derecho o, en caso contrario, no podrn tener la con-
sideracin jurdica de partidos, sindicatos, etc., ni, por tanto,
podrn acceder o concurrir a elecciones, disfrutar de las posi-
bles cantidades que el Estado pueda disponer para financiar
parcial o totalmente sus actividades o, en definitiva, participar
en cualesquiera otras funciones o situaciones que puedan pre-
verse .
147 Vase Otto y Pardo, Defensa de la Constitucin y par-
tidos polticos, cit., p. 95.
recogidos en sus estatutos. Y frente a esa realidad,

cautelas como las previstas por el legislador para
el momento de la creacin del partido poltico no
son especialmente operativas.148
Tampoco ser fcil actuar para exigir el respeto
a los cauces democrticos internos en partidos ya
constituidos. En primer lugar, por la dificultad que
entraa determinar en qu casos su organizacin
o actividades (son) contrarias a los principios de-
mocrticos . En segundo lugar, por la gravedad de
la consecuencia que el artculo 5.1 de la Ley 54/78
anuda a la verificacin de ese supuesto, previsto
en el apartado 2.b) de esa misma disposicin: la
suspensin y disolucin acordada por la autoridad
judicial competente, que ser la civil, en virtud de
148 En efecto, difcilmente se dar en la prctica un supuesto

en el que los promotores presenten unos estatutos contrarios a
la Ley en este punto. Habitualmente cuidarn de recoger en
ellos los requisitos legales, aunque, despus, sorteen de diver-
sas maneras su observancia. Por esta razn deca Otto y Pardo,
Defensa de la Constitucin y partidos polticos, cit., p. 90, que
el control previo meramente formal encomendado al Registro
es intil. Tambin afirmaba su inconstitucionalidad, aunque
esa consecuencia no derivara de la inutilidad sino del, a su jui-
cio, constitucionalmente inadecuado sistema de control previs-
to por el legislador. En general, sobre las limitaciones que, des-
de esta perspectiva, caracterizan al rgimen jurdico de los
partidos, cfr. Cascajo Castro, Controles sobre los partidos po-
lticos , cit., pp. 193 y ss.
las reglas de competencia establecidas por la Ley

Orgnica del Poder Judicial (artculo 22.1a.).
Ciertamente, si apreciar la contradiccin de la or-
ganizacin del partido con los principios democrti-
cos puede ofrecer menos dificultades en la medida
en que se identifique esa democracia con el estable-
cimiento y el respeto formal de los elementos exigi-
dos por el artculo 4o. de la Ley 54/1978, o de otros
anlogos que el legislador pueda consignar de acuer-
do con cuanto se ha dicho ms arriba, no sucede lo
mismo con lo que se refiere a la actuacin externa
del partido. En el primer caso basta con comprobar
si los estatutos han asumido la estructura exigida por
las normas legales o si los rganos que deben expre-
sar la voluntad de la organizacin la han producido
formalmente conforme a lo dispuesto por aqullos.
As, el control de la democracia interna se traducira
en el control formal de la organizacin consagrada,
de acuerdo con la Ley, por los estatutos.149
En cambio, en el segundo, se trata de actos ex-
ternos y su fiscalizacin desde la perspectiva que
149 Snchez de Vega Garca, Agustn, Derecho de partidos

y democracia interna... , cit., p. 88, tras considerar admisible
el control registral del cumplimiento formal del mandato cons-
titucional sobre la democracia interna, aade: lo que se pre-
tende con el registro es establecer la garanta de que al menos,
en sus Estatutos, la estructura interna del partido responde y
respeta el principio democrtico tal como ha sido concebido
por el legislador . Vase infra.
estamos considerando es problemtica. Ante todo,

porque el artculo 6o. de la Constitucin se refiere
a la democracia interna de los partidos y no a su
actividad en la sociedad y en las instituciones. Es
verdad que no parece infundado sostener que el
conjunto de la actuacin de un partido, la que tiene
lugar en su seno y la que se manifiesta fuera de
l, ha de ser respetuosa con las pautas democrti-
cas. Difcilmente podra ser de otra forma desde el
momento en que los partidos expresan el pluralismo
poltico, valor superior del ordenamiento del Estado
social y democrtico de derecho. Adems, el artculo
6o. sujeta a la Constitucin y a la ley el rgimen
de los partidos. En consecuencia, el legislador po-
dra, de acuerdo con estas premisas, explicitar tal
lmite, como efectivamente lo ha hecho. Ahora
bien, la manera en la que ha exigido a los partidos
una actuacin externa democrtica y la nica con-
secuencia del incumplimiento de esa exigencia, la
suspensin o disolucin por la autoridad judicial,
sita la discusin en otro nivel: el de la seguridad
jurdica, porque no se sabe cmo determinar la con-
dicin contraria a los principios democrticos de
un acto o de una serie de actos de un partido po-
ltico y son, segn se ha dicho ya, desproporcio-
nadas las nicas sanciones previstas.
Excluidos los supuestos tipificados como delito
es decir, los que dan lugar a las asociaciones il-
citas castigadas por el Cdigo Penal150 que, cier-

tamente, no pueden considerarse expresin de un
comportamiento democrtico, pero que disponen de
su propio tratamiento y no pueden ser reconducidos
al que ahora se examina, es difcil identificar esa
actividad que contempla el artculo 5.2.b) de la Ley
de Partidos Polticos. Tras la aprobacin del Cdigo
Penal de 1995 cabra la posibilidad de subsumir en
ese artculo las actuaciones encubiertas de un par-
tido. Se tratara de relacionar el mencionado pre-
cepto legal con la prohibicin constitucional de las
asociaciones secretas, hiptesis que ha sido descri-
150 Que, por lo dems, asume en parte las prohibiciones que

la Constitucin impone al ejercicio del derecho de asociacin
en el artculo 22 y en parte las ampla. En efecto, el texto fun-
damental declara ilegales las asociaciones que persigan fines o
utilicen medios tipificados como delitos (artculo 22.2) y pro-
hbe las que sean secretas o posean un carcter paramilitar (ar-
tculo 22.5). En su lugar, el artculo 515 del Cdigo Penal de
1995 considera punibles las siguientes asociaciones que consi-
dera ilcitas: 1o. Las que tengan por objeto cometer algn de-
lito o, despus de constituidas, promuevan su comisin. 2o. Las
bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas. 3o. Las que,
aun teniendo por objeto un fin lcito, empleen medios violentos
o de alteracin o control de la personalidad para su consecu-
cin. 4o. Las organizaciones de carcter paramilitar. 5o. Las
que promuevan la discriminacin, el odio o la violencia contra
personas, grupos o asociaciones por razn de su ideologa, re-
ligin o creencias, la pertenencia de sus miembros o de alguno
de ellos a una etnia, raza o nacin, su sexo, orientacin sexual,
situacin familiar, enfermedad o minusvala, o inciten a ello .
minalizada.151 Ahora bien, sin negar esa posibili-

dad, ni la de que un partido pueda dotarse de una
estructura oculta, no cabe ignorar que la clandes-
tinidad es un rasgo extrao al concepto de partido
poltico propio de un ordenamiento democrtico.
En efecto, sus funciones han de desenvolverse ante
la opinin pblica cuyo apoyo se demanda para
conquistar el poder, para ejercerlo o para contro-
larlo. Por tanto, no sern las actividades tpicas las
que se realicen de esa manera sino que tal modo
de operar habitualmente pretender esconder con-
ductas ilcitas. Y, si ese es el caso, volveramos al
campo penal.
Al margen de esta posibilidad, permitida por la
despenalizacin de las organizaciones clandestinas,
151 Hasta 1995 el Cdigo Penal castigaba como asociacin

ilcita, entre otras, a las organizaciones clandestinas (artculo
173.3). El Cdigo aprobado ese ao ha suprimido ese tipo de-
lictivo. Por lo dems, hay que precisar que, cuando se hace
referencia a esa huida de la publicidad, no se est pensando en
una publicidad formal, como la derivada de la inscripcin re-
gistral, por ejemplo. Tampoco se piensa en actuaciones cuyo
conocimiento se reserva a los miembros de un rgano del par-
tido, sino en la que acompaa a las actuaciones clandestinas u
ocultas, que lo son por recurrir a la ocultacin como medio
para sortear obstculos legales a la consecucin de objetivos
que pueden ser lcitos. Por lo general, tal modo de obrar ir
acompaado de la infraccin de otras prohibiciones. Vase
Otto y Pardo, Defensa de la Constitucin y partidos polticos,
cit., pp. 72 y ss.
es razonable la interpretacin que, relacionando el

artculo 22.2 de la Constitucin con este artculo
5.2,b) de la Ley de Partidos Polticos, ve en la uti-
lizacin en la actividad partidista de medios no vio-
lentos tipificados como delitos la concrecin de
esas actividades contrarias a los principios demo-
crticos cuya realizacin habilita al juez para sus-
pender o disolver un partido.152
Ahora bien, los riesgos derivados de tanta im-
precisin y de la inexistencia de un margen san-
cionador suficiente podran aumentar si llegara a
producirse un eventual activismo judicial que en-
sayara interpretaciones del mencionado artculo
5.2,b). Tal hiptesis apunta a un panorama poco
tranquilizador para nuestro derecho de partidos. Es
evidente, pues, que la disciplina actual sobre esta
materia dista mucho de ser la adecuada. Hace falta,
en consecuencia, perfeccionarla identificando esas
actividades contrarias a los principios democrti-
cos. Del mismo modo, es preciso modificar el r-
gimen de las sanciones para que, antes de llegar a
152 Aade Ignacio de Otto y Pardo, Defensa de la Consti-
tucin y partidos polticos, cit., p. 72: As resulta que con
dicho precepto de la Ley 54/78 sera posible disolver los par-
tidos que hagan apologa del terrorismo o que cometan delitos
no violentos como los ultrajes a la bandera y cualesquiera
otros, aun cuando no sera posible perseguir a sus miembros
como autores de un delito de asociacin ilcita en el sentido
del Cdigo Penal .
la disolucin, la autoridad de control disponga de

otras opciones, como pueden ser, por ejemplo, la
imposicin de una modificacin estatutaria, en la l-
nea de la enmienda al Proyecto de Ley Orgnica
del Tribunal Constitucional presentada por Miguel
Herrero y Rodrguez de Min, o la remocin de
los integrantes de los rganos de direccin.
En lo que se refiere a la democracia interna, dado
que es el nico requerimiento constitucional expre-
so y concreto que acompaa al reconocimiento de
los partidos y de las funciones que desempean en
la sociedad pluralista, es menester un desarrollo le-
gal coherente que explicite cmo han de ser su es-
tructura organizativa y su funcionamiento para me-
recer la calificacin de democrticos y atribuya
consecuencias jurdicas razonables y practicables a
las desviaciones de ese patrn que se comprueben
en el marco de un procedimiento con todas las ga-
rantas. Cuando se disponga de l, las posibilidades
de combatir y de corregir la regular tendencia de
las direcciones a imponer un funcionamiento par-
tidario en el que predominen los impulsos desde
arriba hacia abajo, en lugar de favorecer el circuito
opuesto, habrn aumentado considerablemente.
X. EL CONTROL SOBRE LOS PARTIDOS POLTICOS
Pese a que la Constitucin no prev en su artculo

6o. ningn mecanismo para comprobar el respeto
por los partidos polticos a las reglas para ellos es-
tablecidas, de la existencia de lmites especficos
que han de observarse en el momento de su crea-
cin y, despus, durante su existencia y del some-
timiento de estas formaciones a las normas que el
artculo 22 del texto fundamental dedica a las aso-
ciaciones, resulta con claridad su existencia. En
particular, de la que autoriza la suspensin de las
actividades o la disolucin de una asociacin por
resolucin judicial motivada (artculo 22.4), deriva
la constitucionalidad de los controles sobre los par-
tidos polticos. Controles judiciales ciertamente son
los aqu previstos y solamente como consecuencia
de ellos podrn ser adoptadas decisiones que su-
pongan una limitacin del derecho a crear partidos
polticos, de su libertad de actuacin o, incluso, la
prohibicin del ejercicio de aqul o la disolucin
de stos.
125
Desde luego, la previsin del artculo 22.4 de la

Constitucin no implica la inconstitucionalidad de
modalidades de fiscalizacin que descansen en r-
ganos de las administraciones pblicas. Al contra-
rio, aunque sea nicamente en los trminos formales
que se han examinado, lo cierto es que el apartado
3 de ese mismo precepto admite expresamente la
intervencin administrativa en este campo al orde-
nar a las asociaciones (partidos) inscribirse en un
registro a los meros efectos de publicidad. Claro
que el texto fundamental, sin perjuicio de que otras
autoridades ejerzan formas de control sobre los par-
tidos polticos, encomienda al juez las decisiones
sustantivas correspondientes. Unas veces lo hace
directamente, como es el caso de la suspension y
de la disolucin o al prever un procedimiento pre-
ferente y sumario de amparo judicial de los dere-
chos fundamentales, susceptible de llegar hasta el
Tribunal Constitucional (artculo 53.2) que, sin
duda, protege al derecho a crear partidos y el de
stos a actuar libremente. En otras ocasiones lo lle-
va a cabo de manera indirecta. Tal sucede en aque-
llos casos en que el ejercicio por el juez de diversas
funciones que la Constitucin le asigna le llevar
a conocer litigios originados en torno al estatuto
jurdico de los partidos polticos. As, al prestar a
los ciudadanos la tutela efectiva de sus derechos e
intereses legtimos (artculo 24.1) o al controlar la
legalidad de los actos de las administraciones p-

blicas (artculo 106.1) ser el Poder Judicial el que
se introduzca en la vida interna de los partidos para
revisar el cumplimiento de sus estatutos o el que
examine y resuelva sobre las eventuales irregulari-
dades o excesos que los rganos administrativos
que se relacionan con los partidos pudieran haber
cometido en su perjuicio.
Por lo dems, de los artculos 6o. y 22, siempre
de la Constitucin, se desprende sin dificultad que
esos controles pueden ser previos o sucesivos. Es
decir, que operen en el momento en el que se pro-
cede a crear un partido poltico o una vez que ya
existe. En efecto, si han de ser democrticos en su
estructura y no pueden ser secretos ni poseer un
carcter paramilitar y si tampoco se les permite per-
seguir estatutariamente fines delictivos, ni proponer
la utilizacin de medios criminales para conseguir
sus metas, no parece nada extrao que se establez-
can mecanismos que, desde el primer momento, im-
pidan que nazca lo que la Constitucin ha prohibido.
Desde esta perspectiva, aprovechar el momento de
la inscripcin registral que pide su artculo 22.3
para instalar un control preventivo, no debe generar
inquietud siempre que est en manos de un juez y
nunca de una autoridad administrativa. En cambio,
la constitucionalidad del control sucesivo no plan-
tea dificultad alguna, pues est expresamente ad-
mitido desde el momento en que se autoriza a los

jueces a suspender o disolver las asociaciones.
Hasta ahora ha sido posible examinar en qu
consiste esa fiscalizacin previa que ha establecido
la Ley 54/1978. Hemos visto que se encamina a
detectar la posible ilicitud penal de un partido que
se quiere crear y a asegurar el respeto estatutario
a las pautas organizativas exigidas por ese texto
legal y por las normas supervivientes de la Ley
21/1976. No se trata de reiterar lo ya dicho. En cam-
bio, s conviene recordar los limitados resultados a
los que este expediente conduce, pues nadie en su sano
juicio pretender inscribir unos estatutos que propon-
gan el crimen como medio o como fin o que consa-
gren una jefatura vitalicia o priven a los afiliados de
todo derecho a participar en la vida interna del par-
tido. Por el contrario, quienes aceptan o no excluyen
el recurso a la violencia para conseguir objetivos po-
lticos pueden superar este filtro presentando unos es-
tatutos formalmente aspticos.153
153 El episodio producido en torno a la inscripcin de Herri

Batasuna en el Registro de Partidos Polticos es ilustrativo de
las posibilidades de este tipo de control. Cfr., las sentencias del
TS (tercera sala), de 23 de mayo de 1984, a propsito de la
inicial denegacin de la inscripcin por el Registro sin que el
Ministerio del Interior instara la accin del Ministerio Pblico
y la STS (primera sala), de 31 de mayo de 1986, sobre la de-
manda del Fiscal para declarar ilegal esta formacin poltica.
Por tanto, ser en los controles de tipo sucesivo

en los que recaer la misin de corregir las actua-
ciones ilcitas o antidemocrticas. La Ley 54/1978
los recoge en su artculo 5o. que contempla dos
posibilidades cuya materializacin faculta a la au-
toridad judicial competente a disolver el partido y,
eventualmente, como medida cautelar, de oficio o
a instancia de parte, a suspenderlo provisionalmente
hasta que se dicte sentencia. La primera se produce
cuando un partido poltico incurre en alguno de los
supuestos tipificados por el Cdigo Penal como
asociacin ilcita. Son los recogidos en el artculo
515. La segunda es la que ya se ha examinado y
se refiere a los casos en que la organizacin o las
actividades del partido sean contrarias a los prin-
cipios democrticos.
Por lo que hace a las asociaciones ilcitas, el C-
digo de 1995 nos interesa, no slo por la ya sealada
despenalizacin de las organizaciones clandestinas,
sino tambin porque castiga aquellas organizacio-
nes que
promuevan la discriminacin, el odio o la violencia

contra personas, grupos o asociaciones por razn de su
ideologa, religin o creencias, la pertenencia de sus
miembros o de alguno de ellos a una etnia, raza o na-
cin, su sexo, orientacin sexual, situacin familiar,
enfermedad o minusvala o inciten a ello.
De este modo, el artculo 515, despus de san-

cionar a las asociaciones que se propongan delin-
quir o promover la delincuencia, a las bandas ar-
madas, organizaciones y grupos terroristas, a las
que utilicen la violencia o la alteracin o el control
de la personalidad, a las que adopten estructuras
paramilitares, reacciona contra conductas que aten-
tan gravsimamente contra la dignidad de las per-
sonas y la igualdad a la que son acreedoras.
Es evidente que estas previsiones del ordena-
miento punitivo introducen elementos que, en rela-
cin con las actividades de los partidos polticos,
abren con claridad el camino a un control, no slo
externo y centrado en los medios, sino tambin in-
terno que alcanza a los fines y a la ideologa ins-
piradora de esas formaciones. As, pues, el escudo
protector se ha extendido de modo considerable, al
menos desde el punto de vista de los instrumentos
normativos. Porque, es evidente, su aplicacin prc-
tica no siempre es posible y casi nunca ser sencilla.
Respecto de la organizacin y las actividades
contrarias a los principios democrticos, nicamen-
te cabe aadir ahora que, en lo relativo a la vida
interna del partido, las posiciones establecidas por
la jurisprudencia ordinaria y constitucional en ma-
teria de derechos de los afiliados han abierto un
frente muy importante a travs del que se pueden
conseguir avances de relieve, no slo en lo que
hace al respeto del individuo aislado en el seno de

la organizacin, sino tambin en el control de quie-
nes ejercen el poder dentro de l. Admitir con cla-
ridad la garanta judicial de los derechos estatutarios
y la vigencia, tambin dentro del partido, de los
derechos fundamentales es un paso de enorme re-
levancia, congruente, por lo dems, con la preocu-
pacin del constituyente por asegurar su efectivi-
dad. Naturalmente, el control jurisdiccional de la
violacin de las normas estatutarias tiene tambin sus
lmites que, en buena medida derivan de la naturaleza
propia de los partidos polticos. No obstante, con su
afirmacin el ordenamiento interno de estas organi-
zaciones ha dejado de ser un mbito exento.154
154 Cfr., sobre estas cuestiones la STC 56/1995, f. j. 3o. En

torno a los lmites del control jurisdiccional de las infracciones
estatutarias, dice el Tribunal Constitucional: Sin embargo, de-
ber tenerse en cuenta, en todo caso, que se trata de derechos
de carcter meramente estatutario, que encuentran siempre un
lmite o contrapunto en los derechos, esos s constitucionales,
de los dems asociados y de la propia asociacin especialmente
el derecho de autoorganizacin, cuyo objetivo fundamental re-
side, como hemos apuntado anteriormente, en evitar interferen-
cias de los poderes pblicos, incluido el judicial, en la organi-
zacin y funcionamiento de las asociaciones. La intensidad e
incluso la posibilidad del control judicial depender de ml-
tiples circunstancias como la afectacin o no de otros dere-
chos no estatutarios y exigir en cada caso una cuidadosa
labor de ponderacin, respecto de la que este Tribunal ya ha
sentado algunas pautas que no es necesario reiterar ahora (sen-
tencias del TC 218/1988, 96/1994 y ATC 213/1991) .
Fuera de estos mecanismos de control, vincula-

dos a las causas expuestas, no existen, en nuestro
ordenamiento jurdico otras vas para intervenir en
el seno de los partidos, ni para provocar su diso-
lucin en contra de la voluntad de sus miembros.
Ciertamente, no es posible apelar a las causas de
nulidad de los contratos para sostener la del pacto
asociativo en aquellos casos en los que, por ejemplo,
se sostuviera que haba mediado una causa ilcita.155
Tampoco existe el control de constitucionalidad,
propuesto sin xito en el proceso constituyente, rei-
terado ms tarde fugazmente en los trabajos parla-
mentarios que condujeron a la aprobacin de la Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional y defendido
por algunos autores en los primeros estudios sobre
los partidos polticos en nuestro ordenamiento.156
155 Cfr., la STC 5/1996, de 16 de enero, que estima el re-

curso de amparo interpuesto por una asociacin regularmente
constituida e inscrita, cuya nulidad y extincin fue declarada
judicialmente en aplicacin de las normas del Cdigo Civil so-
bre los contratos con causa ilcita. En este caso, los jueces apre-
ciaron esa ilicitud causal ante el hecho de ser, a su juicio, la
asociacin en cuestin un colegio profesional encubierto que,
adems, no cumpla los requisitos impuestos para esas corpo-
raciones por el artculo 36 de la Constitucin.
156 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, Consideracio-
nes sobre el rgimen jurdico de los partidos polticos , cit.,
pp. 175 y ss. y las referencias all contenidas.
Ahora bien, el debate sobre este particular, des-

pus de casi veinte aos de rgimen constitucional,
cobra otro significado. En efecto, nos hemos ale-
jado de los planteamientos doctrinales centrados en
el modelo seguido por la Ley Fundamental de
Bonn, con gran predicamento doctrinal en los aos
setenta, y, al mismo tiempo, hemos adquirido una
intensa experiencia de las posibilidades que ofrece
el ordenamiento presidido por el texto de 1978. As,
a lo largo de estos aos ha estado funcionando un
sistema de control sobre los partidos polticos en
los que, adems de la intervencin reglada y de
comprobacin formal del Registro, han intervenido
el juez contencioso-administrativo, el juez civil
y el juez penal. Este ltimo para castigar los su-
puestos de asociaciones ilcitas, el primero para
reducir a sus justos lmites la actuacin registral
y el juez civil para pronunciarse sobre la posible
ilicitud de un partido cuya creacin se pretende
y para decidir la suspensin y disolucin de los
partidos cuando encuentre contrarios a los prin-
cipios democrticos su organizacin o sus acti-
vidades. Adems, la jurisprudencia del Tribunal
Supremo y, sobre todo, del Tribunal Constitucio-
nal producida en torno al amparo de diversos de-
rechos fundamentales y libertades pblicas, ha
acabado perfilando muchos de los aspectos bsi-
cos del derecho de partidos.
Es verdad que el Tribunal Constitucional, en su

primera sentencia sobre esta materia la STC
3/1981, f. j. 9o. afirm rotundamente, como, por
otra parte, resulta del derecho positivo, que no es
competente para decidir sobre la inconstitucionali-
dad de un partido poltico. Sin embargo, a travs
del recurso de amparo, ha efectuado pronuncia-
mientos decisivos que, si bien se dirigan a proteger
los derechos de las personas y la autonoma de los
partidos, al mismo tiempo han sentado las condi-
ciones para hacerlos constitucionales. Es decir, para
imponerles el respeto de los derechos fundamenta-
les de sus afiliados y para moderar los excesos a
los que su protagonismo poltico les ha llevado al-
gunas veces en su accin exterior y en su funcio-
namiento interno. Asimismo, la propia fisiologa
del amparo constitucional y la lnea que en estas
cuestiones ha ido adoptando la jurisprudencia del
Tribunal permiten anticipar que la interpretacin
constitucional seguir progresando en esa direc-
cin.
Por lo dems, la ampliacin de la cobertura penal
frente a las asociaciones ilcitas y la existencia de
un tipo que permite extender la fiscalizacin judi-
cial a los fines han abierto nuevas perspectivas al
derecho de partidos. El conjunto de factores ha
cambiado radicalmente el panorama y ha hecho que
el debate sobre la conveniencia de establecer en
Espaa un sistema de control de constitucionalidad

de los partidos polticos encomendado al Tribunal
Constitucional pase a segundo plano.
En realidad, la cuestin que est planteada ahora
no es tanto la del rgano encargado de hacer efec-
tivos los controles que pueden llevar a la disolucin
de un partido y, en relacin con ello, la del pro-
cedimiento a seguir, sino sobre todo, la de la opor-
tunidad de llegar a esa solucin cuando todo indica
que tal medida no producir la desaparicin de la
fuerza poltica que utiliza la plataforma partidista.
As, pues, se trata de un problema eminentemente
poltico que se plantea con toda su crudeza.
Es verdad que, de abordarse con las normas vi-
gentes, sera preciso acreditar en un proceso penal
con todas sus garantas que concurren los elementos
del tipo delictivo recogido en el artculo 515 del
Cdigo Penal, lo cual plantea problemas eminen-
temente tcnico-jurdicos que no ser sencillo re-
solver cuando no medien acuerdos o actuaciones
de los rganos del partido que persigan fines de-
lictivos o promuevan su comisin o la utilizacin
de medios violentos y, en su lugar, solamente se
cuente con acciones delictivas de sus miembros. O
instaurar un proceso civil para precisar, primero,
qu se entiende por actividad contraria a los prin-
cipios democrticos y probar, despus, que un par-
tido la ha realizado. En cambio, de existir un sis-
tema de control de la constitucionalidad de los par-

tidos polticos que permitiera prohibir los que hu-
bieran sostenido una actuacin agresiva contra el
Estado social y democrtico de derecho, o los que
incurrieran en el supuesto previsto por el artculo
5.2,b) de nuestra Ley de Partidos Polticos, que se
acaba de mencionar, la dificultad se situara en un
plano no slo tcnico, sino tambin eminentemente
poltico e ideolgico.
Es claro que encomendar una decisin de esta
ltima naturaleza al Poder Judicial puede repre-
sentar para los jueces y magistrados, que deben re-
solver con estricta sujecin a la Constitucin y a
la ley, importantes problemas adicionales. Proble-
mas que existirn igualmente en los procedimientos
que ahora tienen atribuidos, pero el carcter con-
creto con el que se planteara la cuestin ante ellos,
los instrumentos tcnicos con los deberan resol-
verla y el hecho de tener que encajarla en un pro-
cedimiento jurisdiccional cuyos perfiles estn bien
delimitados, podran amortiguar en alguna medida
la tensin que procesos de estas caractersticas, sin
duda, originarn. La intervencin del Tribunal
Constitucional se enfrentara con complicaciones
no muy diferentes porque la naturaleza de la con-
troversia persistira con toda su carga polmica. Tal
vez, su posicin le permitira afrontarlos en mejores
condiciones, pero, en cambio, la menor definicin
de ese control de constitucionalidad y sus implica-

ciones ideolgicas anularan esa ventaja.157
As, pues, lo que resulta imprescindible es que
el ordenamiento jurdico ofrezca a los poderes p-
blicos, a los ciudadanos y a sus grupos los instru-
mentos normativos e institucionales que les permi-
tan reaccionar, si as lo deciden, contra partidos
polticos que transgredan las lneas que la Consti-
tucin traza para enmarcar su actividad interna y
externa. Lneas que, conforme a sus artculos 6o.
y 22, pasan por el campo penal, pero que tambin
llegan ms lejos en lo que a las exigencias de la
democracia dentro de ellos respecta y permiten lle-
gar a formas de control de la constitucionalidad que
alcancen a los fines. La posibilidad de que nuestra
157 Sobre la idoneidad del control de constitucionalidad de

los partidos polticos, vase, adems de las obras de Stern y
Grimm antes citadas, Stein, Ekkehart, Derecho poltico, Ma-
drid, Aguilar, 1973, p. 165; Abendroth, Wolfgang, La prohi-
bicin del Partido Comunista de Alemania por el Tribunal
Constitucional Federal , Sociedad antagnica y democracia
poltica, Barcelona, Grijalbo, 1973, pp. 293 y ss. Adems, cfr.
Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, Consideraciones sobre el
rgimen jurdico de los partidos polticos , cit., pp. 179 y ss.
Pinelli, Discipline e controlli sulla democrazia interna dei
partiti, cit., pp. 180 y 181, tras examinar el sistema alemn y
repasar el debate espaol sobre la posibilidad de encomendar
al Tribunal Constitucional esta fiscalizacin o mantener el ac-
tual sistema, no se siente en condiciones de sealar cul es pre-
ferible.
Constitucin permita su reforma total no significa

que consienta cualquier cosa ni que tampoco ad-
mita cualquier mtodo para lograrla. Es verdad que
el artculo 22, al trazar los lmites del derecho de
asociacin, sita en el Cdigo Penal la barrera prin-
cipal. Sin embargo, no es evidente que deba ser la
nica para los partidos, as como tampoco lo es
que de la sujecin a la Constitucin y a la ley que
les impone el artculo 6o. del texto fundamental no
deban derivarse especiales consecuencias.158
En todo caso, la decisin que se adopte debe
partir de un entendimiento razonable de las posi-
bilidades que ofrece la tcnica jurdica, cualquiera
158 No obstante, se ha sostenido que el control de constitu-

cionalidad de los partidos polticos en la medida en que implica
un control de los fines que persiguen, no tiene acomodo en
nuestro ordenamiento. El silencio de la Constitucin sobre el
particular, la inexistencia de lmites a la reforma constitucional,
que puede ser total, y la posibilidad de interpretar la exigencia
de respeto a la Constitucin y a la ley que enmarca el recono-
cimiento de la libertad de creacin y de actuacin de los par-
tidos en el artculo 6o., como una mera reiteracin de la clu-
sula contenida en el artculo 9.1, que se aplica a todos por igual
y que no implica el principio de la democracia militante, tal
como ha sido concebido en Alemania, son los principales ar-
gumentos en los que se apoya esta conclusin. Cfr. Jimnez
Campo, La intervencin estatal del pluralismo , cit., pp. 172
y ss.; Otto y Pardo, Defensa de la Constitucin y partidos po-
lticos, cit., pp. 11 y ss. Los restantes autores recogen los ar-
gumentos dados por los que se acaban de citar.
que sta sea, en mbitos tan delicados como el de

los partidos polticos. Desde luego, ha de equidistar
tanto de lo que se ha llamado la ilusin de los ju-
ristas159 cuanto del fatalismo que renuncia a enfren-
tarse con los hechos. Lo cierto es que cabe un mar-
gen de intervencin que puede producir efectos
saludables. No hay duda de que sern ms intensos
en la medida en que los instrumentos tcnicos me-
diante los que se lleva a cabo estn mejor disea-
dos. Por otra parte, est claro que, junto al derecho,
existen otros factores que despliegan efectos rele-
vantes sobre los problemas relacionados con los
partidos polticos. Son los que tienen que ver con
la cultura poltica y, en general, con la integracin
de la sociedad. A continuacin se ver alguno de
los fenmenos en los que operan y, tambin, las
posibilidades del derecho.
159 Otto y Pardo, Defensa de la Constitucin y partidos po-

lticos, cit., pp. 55 y ss.
XI. PARTIDOS POLITCOS
Y REPRESENTACIN POLTICA
Segn la Constitucin de 1978, las Cortes Genera-

les representan al pueblo (artculo 66.1). Sus dos
cmaras son elegidas a excepcin de una parte
de los senadores, designada por las comunidades
autnomas por los ciudadanos mayores de edad,
por medio del sufragio universal, libre, directo y
secreto, en elecciones que, al menos, han de cele-
brarse cada cuatro aos (artculos 68 y 69). Los
diputados y senadores no estn ligados por mandato
imperativo alguno (artculo 67.2) y gozan de ga-
rantas que aseguran su libertad de expresin y su
libertad personal (artculo 71). Al mismo tiempo,
es un derecho fundamental de los espaoles parti-
cipar, directamente o por medio de representantes,
en la vida poltica y acceder y permanecer en
condiciones de igualdad, de acuerdo con las leyes,
en los cargos y funciones pblicos (artculo 23).
Por otra parte, sabemos que los partidos polticos
expresan el pluralismo poltico, concurren a la for-
141
macin y manifestacin de la voluntad popular y

son instrumento fundamental de la participacin
poltica (artculo 6o.). Por estas razones, la Ley
Orgnica de Rgimen Electoral General de 1985
les otorga un papel preferente en el proceso elec-
toral, facilitndoles, entre otras cosas, la presenta-
cin de candidaturas que, en el caso del Congreso
de los Diputados, consisten en listas completas, ce-
rradas y bloqueadas.
Tal es el cuadro normativo que, en la Constitu-
cin, enmarca el fenmeno representativo. Luego,
la realidad nos dice que los partidos polticos se-
leccionan los candidatos, conducen la campaa,
movilizan al electorado y exigen disciplina a los
elegidos que, en buena parte de los casos, carecen
de otro mrito que el de su fiel obediencia a la
direccin partidista. En estas condiciones, la dis-
cusin parlamentaria no se orienta a convencer al
adversario poltico sino a exponer pblicamente,
para conocimiento de los electores, las razones que
mueven a cada fuerza poltica a comportarse de un
modo u otro. El Parlamento no pretende buscar la
verdad a travs de la razn. Se limita a escenificar
la lucha poltica. As, tenemos otra dimensin de la
representacin: la teatral.160 Las decisiones se adop-
160 As la califica Dominique Turpin, Rpresentation et d-

mocratie , Droits. Revue franaise de thorie juridique, nm.
tan extraparlamentariamente. Las cmaras nada

ms las formalizan, les dan estado oficial, normal-
mente cuando ya todos las conocemos de antemano
a travs de los medios de comunicacin social.
Esto ocurre en todas las democracias y es con-
secuencia del protagonismo de los partidos polti-
cos. Antes que bueno o malo podemos decir que
es un resultado necesario de las condiciones en las
que se organiza la vida poltica contempornea. Por
lo dems, no es poco importante que el Parlamento
cumpla esa tarea. Se ha hablado de su funcin edu-
cativa y docente.161 Pues bien, aqu ocurre algo pa-
6, 1987, monogrfico sobre la representacin, p. 82. En este

sentido, cfr., tambin, Lucas Verd y Lucas Murillo de la Cue-
va, Manual de derecho poltico, cit., vol. I, pp. 219 y 220. En
torno a la discusin pblica como fundamento del parlamento
y de la representacin poltica, cfr. la sntesis que hace Rudolf
Smend de los argumentos al respecto de Richard Thoma en
Constitucin y derecho constitucional, Madrid, Centro de Es-
tudios Constitucionales, 1985, pp. 82 y ss. Vase, tambin, all
la crtica de Schmitt. Adems, directamente, Schmitt, Carl, So-
bre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990. Por lo dems,
Schmitt, ibidem, p. 61, recoge la siguiente cita de Hegel (Re-
chtsphilosophie 301 y ss.): La publicidad de la asamblea
estamental es una gran obra de teatro que forma excelentemen-
te a los ciudadanos, aprendiendo el pueblo a travs de ella a
conocer en mayor medida lo verdadero de sus intereses .
161 Se refiri a ella Walter Bagehot, The English Constitu-
tion, Glasgow, Fontana Collins, 1983, p. 152. Cfr., tambin,
las observaciones de Hegel, recogidas por Schmitt que acaba-
recido: la expresin de los trminos en los que se

produce el acuerdo o el desacuerdo poltico, el de-
bate de las diferentes posiciones ensea a la opinin
pblica cul es la posicin de cada uno y sus res-
pectivas responsabilidades. Qu mejor foro que las
cmaras para hacerlo?
Dentro de estas coordenadas, decamos, el dipu-
tado est sometido a la disciplina del grupo parla-
mentario por lo general, trasunto en la cmara
del partido y carece de protagonismo en el Par-
lamento aunque pueda tenerlo fuera de l. Se suele
decir que el mandato imperativo reaparece pero no
entre el ciudadano elector y el elegido, sino entre
el partido poltico y el representante y frente a esta
vinculacin poltica parece que cabe poca defensa
jurdica.
La experiencia espaola ofrece un ejemplo sig-
nificativo de los problemas que origina esa presen-
cia partidista en el circuito representativo. Al mis-
mo tiempo, la jurisprudencia constitucional pone de
manifiesto cules son los puntos en los que el de-
recho no cede ante la realidad. Nos referimos al
conflicto suscitado a propsito del artculo 11.7 de
mos de citar en la nota anterior. El filsofo alemn aade: la

publicidad es el mayor medio de enseanza de los intereses
estatales en general .
la Ley de Elecciones Locales de 1978. Este pre-

cepto de una ley preconstitucional, aunque fruto de
las Cortes Constituyentes, sancionaba con la pr-
dida del escao a aquellos concejales que, habiendo
sido elegidos en la lista de un partido poltico, de-
jaran de pertenecer a l antes de que expirase su
mandato. La aplicacin de esta disposicin dio lu-
gar a diversos recursos de amparo ante el Tribunal
Constitucional, el primero de los cuales se resolvi
por la STC 5/1983, de 4 de febrero, el caso del
alcalde de Andjar.
La posicin del Tribunal Constitucional162 en
esta sentencia pasa a ser la doctrina que resolver
los ulteriores recursos. En sntesis, se considera in-
constitucional y, por tanto, derogado por la Cons-
titucin, el artculo 11.7 de la Ley de Elecciones
Locales de 1978 por lesionar el derecho fundamen-
tal reconocido en el artculo 23 del texto funda-
mental. Este precepto contempla dejando ahora
aparte los supuestos de participacin directa dos
derechos de los ciudadanos ntimamente unidos: el
de participar a travs de representantes en los asun-
tos pblicos y el de ser ellos mismos representantes.
A la vez, su aplicacin prctica refleja la manera
162 Pinelli, Discipline e controlli sulla democrazia inter-

na dei partiti, cit., pp. 183 y ss., comenta las sentencias que
la expresan.
en que los partidos polticos se interfieren en el pro-

ceso representativo. Desde luego, el derecho de los
electores se realiza gracias a la permanencia de
los representantes en sus cargos. Privar de su es-
cao a los elegidos (artculo 23.2 de la Constitu-
cin) por un hecho independiente de la voluntad
de los electores (artculo 23.1 de la Constitucin)
y de la suya propia supone, al tiempo, el descono-
cimiento de los derechos de los unos y de los otros.
Dice el Tribunal Constitucional:
Los partidos polticos, tal como establece el artculo

6o. de la Constitucin, ejercen funciones de trascen-
dental importancia en el Estado actual en cuanto ex-
presan el pluralismo poltico, concurren a la forma-
cin y manifestacin de la voluntad popular y son
instrumento fundamental para la participacin polti-
ca. Pero, sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que
el derecho a participar corresponde a los ciudadanos
y no a los partidos, que los representantes lo son de
los ciudadanos y no de los partidos y que la perma-
nencia en el cargo no puede depender de la voluntad
de los partidos, sino de la expresada por los electores
a travs del sufragio expresado en elecciones peridi-
cas (f. j. 3o.).
Esta decisin no fue adoptada por unanimidad.

Dos magistrados disintieron y en su voto particular
manifestaban sus dudas ante el criterio de la ma-
yora de considerar inconstitucional el artculo 11.7
de la Ley de Elecciones Locales de 1978. En pos-

teriores sentencias sobre casos anlogos, resueltas
de la misma forma, se mantuvo esta discrepancia
minoritaria a la que se aadi un tercer magistrado.
En los votos particulares que acompaan a la ma-
yora de ellas se afirma claramente que el mencio-
nado artculo 11.7 es conforme a la Constitucin
por ser coherente con la posicin de los partidos
polticos en el ordenamiento espaol.163 No obstan-
te, hasta ahora la jurisprudencia no ha variado en
este punto.
Adems de cuanto se ha dicho sobre la demo-
cracia interna de los partidos, la conclusin que se
saca de esta experiencia es que los derechos fun-
damentales de los ciudadanos y de los repre-
sentantes individuales son un lmite que frena la
hegemona del partido. En este caso vedan la in-
troduccin de sucedneos del mandato imperati-
vo.164 Es verdad que, al mismo tiempo, pueden am-
163 Cfr., las sentencias del Tribunal Constitucional 10/1983,

de 21 de febrero (Madrid); 16/1983, de 10 de marzo (Vilassar);
20/1983, de 15 de marzo (Zumrraga); 28/1983, de 21 de abril
(Pamplona); 29/1983, de 29 de abril (Ermua); 30/1983, de 26
de abril (Guernica); 28/1984, de 28 de febrero (Parlamento fo-
ral de Navarra).
164 En Italia, la Corte Costituzionale ya se haba manifesta-
do claramente en torno al mandato imperativo en su sentencia
14/1964. Otras decisiones de la jurisdiccin ordinaria de ese
pas tambin haban hecho valer su prohibicin constitucional.
parar a los diputados que abandonan el partido en

cuyas listas fueron elegidos sin renunciar al escao.
En efecto, en las ltimas legislaturas, tanto en las
Ahora bien, hay una diferencia significativa entre el supuesto

contemplado y la decisin adoptada por la STC 5/1983 y el
pronunciamiento de la Corte Costituzionale. En efecto, ste se
produjo ante el cuestionamiento de la constitucionalidad de una
ley a causa de que haba sido aprobada con el apoyo de par-
lamentarios los cuales haban declarado que su voto favorable
solamente se deba a su obediencia a las directrices de su res-
pectivo partido poltico. Se trataba, pues, de si los parlamenta-
rios pueden o no recibir instrucciones vinculantes de los parti-
dos. Cuestin contestada, naturalmente, en sentido negativo.
En Espaa, en cambio, el planteamiento no es exactamente el
mismo aunque, en el fondo, pueda hacer referencia a idntica
cuestin: no se trataba de la libertad de accin de representante,
sino de si constitucionalmente es admisible enlazar su perma-
nencia en el escao con su permanencia en el partido en cuyas
listas fue elegido. Aqu, adems de la posicin individual del
representante, entra en juego, con mucha ms fuerza que en el
caso italiano, la posicin constitucional de los partidos polticos,
dndose, por otra parte, la circunstancia de que su protagonis-
mo ha sido mucho ms enfatizado por el texto fundamental
espaol que por el italiano. Sobre el estatuto del parlamentario
y las cuestiones que suscita, cfr. Lucas Murillo de la Cueva,
Pablo, El estatuto de los parlamentarios. Problemas genera-
les , en Figueroa Laraudogoitia, Alberto y Silva Ochoa, Juan
Carlos da (coords.), Parlamento y derecho, Vitoria, Parlamento
Vasco, 1991, pp. 59 y ss. Asimismo, Garca Roca, Francisco
Javier, La difcil nocin de cargo pblico representativo y su
funcin delimitadora de uno de los derechos fundamentales del
artculo 23.2 de la Constitucin , Revista de las Cortes Gene-
rales, nm. 34, 1995, pp. 51 y ss.
Cortes Generales cuanto en las asambleas legisla-

tivas de las Comunidades Autnomas e, incluso,
en las corporaciones locales, se ha producido, con
cierta frecuencia e intensidad, el fenmeno que se
ha denominado transfuguismo poltico.165 Las crisis
vividas por algunos partidos polticos como conse-
cuencia de la prdida de espacio poltico y de su
incapacidad para sobrevivir a la competencia de-
mocrtica con los dems han favorecido dicha ex-
periencia.
Sabemos as lo ha dicho nuestro Tribunal
Constitucional que el escao es de cada repre-
sentante, no del partido. Descartadas, por inconsti-
tucionales, frmulas como las del artculo 11.7, sal-
vo renuncia manifestada personalmente de forma
indubitada por el interesado ante los rganos com-
petentes de la cmara, prevalece su derecho a per-
manecer en el cargo. Ciertamente, que personas que
han conseguido ser elegidas, normalmente ms por
el programa y el apoyo de un partido poltico que
por sus propios mritos, abandonen su militancia
una vez que han logrado el escao puede ser moral
165 Cfr. sobre el particular, Esteban, Jorge de, El fenmeno

espaol del transfuguismo poltico y la jurisprudencia consti-
tucional , Revista de Estudios Polticos, nm. 70, 1990, pp. 7
y ss.
y polticamente condenable. Sin embargo, por todo

lo dicho, su posicin es jurdicamente inatacable.
Los nicos resultados a los que se ha podido
llegar en este punto han consistido en dificultar el
abandono del grupo parlamentario al que, al co-
mienzo de cada legislatura, se adscriben los miem-
bros de las cmaras encaminando preferentemente
al grupo mixto a quienes dejen de pertenecer al
que inicialmente se sumaron. La prohibicin de que
parlamentarios que pertenezcan al mismo partido
o que fueron elegidos en una misma candidatura
figuren en grupos parlamentarios distintos, la im-
posibilidad de formar nuevos grupos en el curso
de la legislatura y los obstculos que se ponen a
la incorporacin a un grupo parlamentario distinto
del mixto de quienes pertenecan a otro,166 son to-
das ellas medidas con las que se pretende poner
un freno a la conducta de quienes intentan apro-
vechar la infraestructura de los grupos parlamen-
tarios solamente para alcanzar una plataforma y una
financiacin pblicas importantes sin haberse so-
metido antes, con esa nueva identidad, al veredicto
de las urnas.
166 Cfr. los artculos 23 y ss., y, en particular, el 27.1, del

Reglamento del Congreso de los Diputados y 27 y ss., espe-
cialmente el 30.3, del Reglamento del Senado.
Evidentemente, el remedio es muy limitado pero

mucho ms no se puede hacer. Ahora bien, si las
vas jurdicas disponibles son muy estrechas, en
cambio, en la prctica, la dinmica poltica ha ofre-
cido soluciones, tal vez no inmediatas, pero s con-
tundentes. En efecto, los ciudadanos espaoles han
castigado, negndoles su apoyo en las sucesivas
elecciones, a quienes han quebrantado esa fidelidad
que todo representante debe al compromiso po-
ltico que contrae con quienes le han elegido. Com-
promiso poltico que, en segn qu casos, puede
llegar a tener alguna relevancia jurdica. Por ejem-
plo, la STC 119/1990, de 21 de junio, afirma:
Los diputados son representantes del pueblo espaol

considerado como unidad pero el mandato que cada
uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad
de quienes le eligieron determinada por la exposicin de
un programa poltico jurdicamente lcito (y por tal ha
de ser tenido mientras no haya una decisin judicial
en contrario) en el que puede haberse incluido de
modo tcito o expreso (y los recurrentes afirman sin
contradiccin que ellos lo hicieron de modo expreso)
el compromiso de afirmar pblicamente que slo por
imperativo legal acatan la Constitucin. La fidelidad
a este compromiso poltico, que ninguna relacin
guarda con la obligacin derivada del mandato impe-
rativo, ni excluye obviamente el deber de sujecin a
la Constitucin ... no puede ser desconocida ni obs-
taculizada ... [por una interpretacin del reglamento
que extrae unas consecuencias que no estn contem-

pladas en l (f. j. 7o.)].167
As, pues, de cuanto se ha dicho resulta lo si-

guiente:
1. Los partidos normalmente consiguen vincular
a la disciplina interna de los grupos parlamen-
tarios a los representantes elegidos en sus can-
didaturas.
2. El escao, sin embargo, corresponde nicamen-
te al representante.
3. Adems de estar prohibido el mandato impe-
rativo, es inconstitucional privar de su escao
al representante que deja de pertenecer al par-
tido antes de finalizar su mandato por esta
sola causa.
4. El transfuguismo carece de sancin jurdica,
pero suele ser corregido por los electores en
las sucesivas consultas electorales. Igualmen-
te, hay una tmida proteccin jurdica del
compromiso poltico que media entre electo-
res y elegidos.
El ordenamiento tiende, por tanto, a primar la
posicin individual del representante, mientras que
167 Posteriormente, la STC 74/1991, de 8 de abril, ha reite-
rado esta doctrina a propsito de la frmula de acatamiento de
la Constitucin por los senadores.
la realidad poltica la corrige imponiendo la hege-

mona del partido y castigando la apropiacin abu-
siva del escao por quienes rompen el compromiso
electoral de forma manifiesta o injustificada. De
este modo, las normas jurdicas que prohben el
mandato imperativo y protegen la posicin indivi-
dual del representante as como las que regulan
las instituciones de la democracia directa pueden
explicarse no slo desde la perspectiva que mira a
intensificar la participacin poltica.168 Al mismo
tiempo, cabe encuadrarlas desde otro ngulo. Unas
y otras sirven para limitar el poder de los partidos
polticos que, a pesar de las tendencias neocorpo-
rativas, siguen siendo los protagonistas de la din-
mica estatal. Como se ha dicho, el partido es el
soberano.169 Aunque pueda parecer una contradic-
cin, es preciso limitar su poder.
168 Vase, al respecto, Lucas Murillo de la Cueva, Pablo,
Problemas constitucionales de la representacin poltica ,
Debate Abierto. Revista de Ciencias Sociales, nm. 7, 1992,
pp. 138 y ss.
169 Cfr. las opiniones de Giuseppe Ugo Rescigno, al plan-
tearse la cuestin de la democracia interna y de los controles
que sobre ellos pueden establecerse, en Garca Roca, Francisco
Javier y Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, Democracia in-
terna y control de los partidos polticos , pp. 240-242. Tam-
bin son expresivas las consideraciones de Norberto Bobbio,
Rappresentanza e interessi , Rappresentanza e democrazia, a
cura di Gianfranco Pasquino, Roma-Bari, Laterza, 1988, p. 25,
sobre la soberana de los partidos.
Pues bien, junto a cuanto se refiere a la fiscali-

zacin de su democracia interna y de sus acciones
externas, lo cierto es que sustraer en parte a los
representantes de su disciplina y atribuir a los pro-
pios ciudadanos el ejercicio de nuevos controles so-
bre sus decisiones es limitar su poder poltico. En
ltimo extremo no se trata ms que de llevar la
lgica del derecho constitucional tambin a esta es-
fera de la vida poltica; de introducir en ella los
frenos y contrapesos, los checks and balances.
Ahora, no slo para contribuir a la salvaguardia ge-
nrica de la libertad, sino tambin para mantener
una cierta relacin entre los representantes y los
representados al margen del monopolio partidista
y para moderar la direccin que los partidos ejercen
sobre la sociedad. Derechos fundamentales y par-
ticipacin directa son los resortes que pueden per-
mitirlo.
Con todo, no es posible negar la evidencia: los
resultados a los que pueden conducir estas garantas
son escasos. Con independencia de que en Espaa
los espacios para la participacin directa son muy
reducidos, lo cierto es que aunque fueran mayores
no podran ser utilizados de forma cotidiana. Sin
embargo, las instituciones representativas y los par-
tidos polticos actan de forma constante. Por otro
lado, estos mismos partidos estn presentes en los
mecanismos referendarios y en otros de similar na-
turaleza. De ah que no se puedan esperar resulta-

dos espectaculares.Y lo mismo ocurre con la de-
fensa del parlamentario individual. Al discrepante,
las normas jurdicas le pueden permitir que con-
serve el escao durante el resto de la legislatura
pero nada ms. El trabajo parlamentario seguir
siendo protagonizado por los grupos expresivos de
las diferentes fuerzas polticas con lo que las po-
sibilidades reales de que aqul pueda intervenir sig-
nificativamente en las labores de la cmara sern
muy pequeas. Luego, resultar muy difcil que re-
pita su mandato pues, normalmente, el partido con
el que se ha enfrentado no le incluir en sus listas,
de manera que, a no ser que consiga introducirse
en las de otra formacin poltica con suficiente re-
levancia, lo ms fcil es que quede fuera del Par-
lamento.
As, pues, estos lmites tienen una importancia
relativa. Del mismo modo que es muy relativo el
papel del derecho en los aspectos sustantivos de la
representacin poltica que, sin embargo, para al-
gunos constituyen su contenido bsico.170 En efec-
to, la mayor parte de ellos escapa a las previsiones
170 As, Fenichel Pitkin, Hanna, El concepto de repre-

sentacin, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985,
p. 233, entiende la representacin como una actuacin sustan-
tiva por otros.
jurdicas. En el fondo ya sabemos desde hace tiem-

po que no se puede negar que, justamente, el pun-
to ms importante de todo el sistema representativo
lo olvidan o, al menos, no lo consideran suficien-
temente, a saber: que ste cae fuera del crculo del
derecho y el formalismo jurdico est incapacitado
para comprenderlo y abarcarlo en su totalidad .171
Igualmente, se ha advertido que es inasequible ju-
rdicamente la idea de la representacin poltica del
pueblo al tiempo que se anticipaban todos los ele-
mentos que hoy decimos que caracterizan la crisis
del Parlamento en nuestros das.172
Pero no tenemos que remontarnos tan atrs en
el tiempo. En fechas prximas, se ha advertido173
que los problemas de la realizacin de la democra-
cia representativa dependen de las condiciones y
posibilidades tico-normativas . Antes, se ha pre-
cisado que una representacin sustantiva, de con-
tenido, requiere, para ser verdadera, que el pueblo
se identifique con los representantes y ello depende
171 Como seal Georg Jellinek frente a Laband y otros.

Cfr. Jellinek, Georg, Teora general del Estado, Buenos Aires,
Albatros, 1978, p. 440.
172 Jellinek, Georg, Reforma y mutacin de la Constitucin
(trad. Christian Frster, revisin de Pablo Lucas Verd), Ma-
drid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 73 y ss.
y 83 y ss.
173 Bckenfrde, Wolfgang, Democrazia e rappresentan-
za , Quaderni Costituzionali, nm. 2, 1985, pp. 261 y ss.
a su vez de la sensibilidad (responsiveness) de stos

hacia los intereses de aqullos.174 Se advierte luego
que el xito de la representacin democrtica est
estrechamente unido a la existencia de dirigentes
con coraje y a la altura del difcil cometido que
la labor representativa implica, capaces de dirigir
al pueblo las preguntas adecuadas . Si no se cuenta
con representantes de categora, con buenos polti-
cos, la democracia termina, se nos dice, convirtin-
dose en una forma poltica al servicio de los grupos
dirigentes o agoniza cuando sea necesario adoptar
decisiones difciles, sin que frente a ello puedan
nada las medidas institucionales. Por si no fuera
bastante, sta es la conclusin: La democracia
considerada en estos trminos es una forma de Es-
tado exigente, quizs incluso difcil; tiene como
precondicin una base amplia y difusa de cultura
poltica .175
174 Ibidem, pp. 250 y ss.

175 Ibidem, p. 263. Con lo cual retoma ideas ya expresadas
por los clsicos. En efecto, Aristteles, en el libro VII de su
Poltica dice, a propsito de la permanencia de las formas po-
lticas, que entre todas las medidas mancionadas para asegu-
rar(la) ... es de mxima importancia la educacin de acuerdo
con el rgimen que ahora todos descuidan, porque de nada sir-
ven las leyes ms tiles, aun ratificadas unnimemente por todo
el cuerpo civil, si los ciudadanos no son entrenados y educados
en el rgimen, democrticamente si la legislacin es democr-
tica y oligrquicamente si es oligrquica . Platn ya haba di-
tica, sensibilidad, buenos representantes, cultu-

ra poltica. Claramente, la representacin, la demo-
cracia y la democracia representativa son complejas
y problemticas, pero no tanto desde el punto de
vista jurdico. Donde se juega su existencia y su
desarrollo es en el campo poltico. El derecho cons-
titucional slo puede ofrecer los cauces procesales
y la garanta de la observancia de sus formas ex-
ternas, junto con ciertos lmites y cautelas. Lo de-
ms, hoy por hoy, queda casi todo fuera de su al-
cance.
cho que lo que se quiera para la ciudad ha de ponerse en la

escuela. Y siglos despus, Maquiavelo sealar la importancia
de cuidar a la opinin pblica para la seguridad del prncipe,
Bodino apelar al ejemplo en la familia como paso fundamen-
tal para la construccin y funcionamiento de la repblica y
Montesquieu hablar de las leyes de la educacin que preparan
para ser ciudadanos.
XII. LA FINANCIACIN
Las cuestiones relacionadas con la financiacin de

los partidos polticos son cualquier cosa menos sen-
cillas.176 Tanto si se trata de su financiacin general
como si se contempla, simplemente, la de los gastos
originados en la competicin electoral. De hecho,
176 Cfr. Gonzlez Varas, Santiago, La financiacin de los
partidos polticos, Madrid, Dykinson, 1995. Adems, Castillo
Vera, Pilar del, La financiacin de partidos y candidatos en
las democracias occidentales, Madrid, CIS, 1985. De la misma
autora, La financiacin pblica de los partidos polticos en
Espaa , Revista de Derecho Poltico, nm. 22, 1986 y, tam-
bin, La financiacin de los partidos polticos: la reforma ne-
cesaria , en Gonzlez Encinar (coord.), Derecho de partidos,
cit., pp. 167 y ss. Recientemente, cfr. La financiacin de los
partidos polticos, Cuadernos y Debates, nm. 47, cit. Asimis-
mo, Garca Viuela, Enrique y Vzquez Vega, Pablo, La fi-
nanciacin de los partidos polticos: un enfoque de eleccin
pblica , Revista de Estudios Polticos, nm. 92, 1996, pp. 281
y ss. Vase, tambin, Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, La
financiacin de los partidos y de las elecciones. La legislacin
interminable , cit., pp. 21 y ss. y, del mismo autor, La finan-
ciacin de los partidos polticos. Materiales para un debate ,
cit., pp. 107 y ss. y la bibliografa que all se recoge.
159
es imposible aislar una de otra porque, efectiva-

mente, el protagonista del proceso electoral es el
partido poltico que, como suele decirse, est cons-
tantemente en campaa. Al fin y al cabo, en un
rgimen poltico democrtico, es en las elecciones
donde consigue el poder al que aspira.
Y que los partidos polticos reciban o no reciban
fondos pblicos para su funcionamiento ordinario,
adems de los que se destinan al rembolso de los
gastos electorales, no es indiferente. En realidad,
se suele pensar que cuantos ms medios econmi-
cos estn a disposicin de una fuerza poltica, en
mejores condiciones se hallar para vencer a las
dems o para defender sus puntos de vista. El di-
nero no asegura el triunfo, del mismo modo que
no trae la felicidad, pero ayuda, en ocasiones de
modo decisivo, a conseguirlo.177 Por eso, es com-
prensible que, cuando se ha dado el paso de esta-
blecer la financiacin de la actividad ordinaria de
los partidos, sea muy difcil suprimirla.178 Y que,
177 Aunque en la realidad no siempre suceda as y sea po-

sible aducir ejemplos significativos de partidos y fuerzas pol-
ticas que, pese a contar con abundantes recursos econmicos,
han fracasado en su empeo por alcanzar o conservar el apoyo
de los electores.
178 Pero no imposible, como lo demuestra la reciente expe-
riencia italiana. Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, La
financiacin de los partidos polticos. Materiales para un deba-
te , cit., pp. 116 y ss. La financiacin pblica de la actividad
mientras se regulan con suficiente precisin los cri-

terios que han de presidir el reparto de los fondos
entre los partidos beneficiarios, no brille la misma
claridad, en cambio, a la hora de sealar topes a
las cantidades globales que puede el Estado destinar
a estos fines; o bien, al momento de fijar lmites
o prohibiciones, o cuando se establecen controles
y sanciones.
Por otra parte, muy a menudo, ni siquiera la fi-
nanciacin pblica ms generosa parece ser sufi-
ciente. As, no es extrao que los partidos polticos,
en cuanto tales o por medio de algunos de sus
miembros, se vean envueltos en episodios oscuros
y dudosos, cuando no claramente ilcitos, en su afn
por allegar ms caudales. Naturalmente, estas pe-
ripecias producen, adems de la condena general y
un amplio rechazo en la opinin pblica, iniciativas
encaminadas a cortar abusos, castigar las prcticas
delictivas y controlar en mayor medida la actividad
partidista encaminada a captar recursos y el uso
que se hace de los que se consiguen. Iniciativas que
pueden coincidir con otras, encaminadas a mejorar
tcnicamente las normas vigentes al respecto, a ex-
ordinaria de los partidos polticos empieza a difundirse en los

ordenamientos democrticos a finales de los aos sesenta y co-
mienzos de los setenta.
presar, tambin en este campo, aires de austeridad

y rigor o a procurar la satisfaccin de nuevas ne-
cesidades. Unas y otras suscitan, con frecuencia,
sin embargo, problemas e inconvenientes antes des-
conocidos o agravan los que no posean una entidad
preocupante y acaban requiriendo posteriores inter-
venciones legislativas.
El caso es que, por unos u otros motivos o por
todos, en general, las leyes sobre esta materia se
suceden con rapidez, sin excluir que operen, inclu-
so, cambios radicales de orientacin y, desde luego,
sin que se vislumbre, por ahora, cul pueda ser el
rgimen comn que, algn da, se generalice.
Una rpida mirada al panorama normativo espa-
ol confirmar sustancialmente estas impresio-
nes.179 Del mismo modo que el debate actual, al
179 En efecto, desde la inicial regulacin de la subvencin

de los gastos electorales en el Decreto-Ley 20/1977, de 18 de
marzo, sobre normas electorales, se han ocupado de la finan-
ciacin de los partidos la Ley 54/1978 de Partidos Polticos de
4 de diciembre, la Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones
Locales, la Ley Orgnica 6/1983, de 2 de marzo, que modific
determinados aspectos de la anterior, la Ley Orgnica 5/1985,
de 19 de junio, del Rgimen Electoral General (LOREG), la
Ley Orgnica 3/1987, de 2 de julio, de Financiacin de los
Partidos Polticos y, nuevamente, la Ley Orgnica 8/1991, de
13 de marzo y la Ley Orgnica 13/1994, de 30 de marzo, que
ha modificado por ltima vez, hasta el momento, la de Rgi-
men Electoral General en lo que toca a la financiacin de los
gastos electorales. Dicho todo ello sin entrar a considerar otras
cuestionar el sistema vigente de financiacin de los

partidos y de las elecciones, en buena parte, como
consecuencia de sonados episodios de financiacin
irregular de casi todos los partidos polticos impor-
tantes, permite vaticinar nuevos cambios. Desde
luego, los problemas relacionados con los diversos
aspectos de la financiacin de los partidos polticos
no son privativos de nuestro pas. Incluso, pasando
revista a las espectaculares noticias que nos han
llegado en los ltimos aos de Italia, pero tambin
de Francia, Alemania y otros pases, tal vez aqu
hayan sido menos graves.
Por lo dems, un repaso a la actualidad europea
pone de manifiesto que en Italia, Francia, Blgica,
en sus respectivos parlamentos, estn en trmite o
se han aprobado en fechas recientes diversas ini-
ciativas legislativas encaminadas a modificar, a ve-
ces de forma radical, el rgimen vigente en materia
de gastos y subvenciones electorales y de financia-
normas que contemplan formas indirectas de financiacin par-

tidista como son las previstas en los reglamentos de las cma-
ras legislativas para los parlamentarios y sus grupos, ni las que
las contemplan para los grupos polticos en las corporaciones
locales y sin tener en cuenta, tampoco, lo dispuesto por las le-
yes y otras normas autonmicas sobre elecciones y gastos elec-
torales y sobre financiacin de diputados y grupos parlamen-
tarios, mbitos stos en los que tambin se han producido
diversas modificaciones en los ltimos aos.
cin partidista.180 Asimismo, en Alemania han te-

nido lugar importantes cambios, en la posicin de
la jurisprudencia constitucional, primero y en la le-
gislacin despus, sobre estas cuestiones.181 En ge-
neral, puede afirmarse, por tanto, que la inestabi-
lidad de las regulaciones jurdicas en materia de
financiacin de los partidos polticos y de las elec-
ciones es la regla y no la excepcin en los pases
democrticos, y que no existe una nica lnea evo-
lutiva entre todas ellas.
Ciertamente, la referencia a lo que sucede en
otros lugares no pretende buscar el consuelo propio
apelando a los males ajenos. Por el contrario, so-
lamente tiene el sentido de contribuir a poner de
manifiesto que las disfunciones generales que que-
pa sealar en el vigente rgimen de financiacin
de los partidos polticos no son especficas de nues-
tra experiencia, ni, mucho menos, demostrativas de
una especial tendencia degenerativa afincada entre
nosotros. Simplemente, son expresin de un pro-
blema general del Estado social y democrtico de
derecho para cuya solucin no se han encontrado
todava remedios efectivos que no provoquen otros
males iguales o mayores.
180 Cfr., los trabajos de Pablo Lucas Murillo de la Cueva,
ltimamente citados. Adems, Gonzlez Varas, La financiacin
de los partidos polticos, cit., pp. 19 y ss.
181 Gonzlez Varas, ibidem.
En todo caso, de lo que no hay duda es de que

sta es una materia polmica por naturaleza. Por
eso conviene repasar los argumentos a favor y en
contra de la financiacin pblica de los partidos
polticos. Es decir, sobre si los poderes pblicos
deben aportar o no fondos para el funcionamiento
ordinario de los partidos polticos. Queda al margen
lo relativo al rembolso de los gastos electorales y
cuanto se refiere a las cantidades que las institu-
ciones representativas destinan al funcionamiento
de los grupos polticos que forman los repre-
sentantes que las integran y a las asignaciones que
corresponden a cada uno de ellos individualmente
considerados.182
La respuesta a esa pregunta est relacionada con
la posicin que se sostenga sobre las funciones que
los partidos polticos estn llamados a desempear
en el Estado democrtico. As, para quienes entienden
que desempean cometidos que son imprescindi-
bles para la existencia y actualizacin del Estado
pluralista y, en general, del orden constitucio-
182 Entendemos que, a propsito de estos aspectos, la dis-

cusin que pueda haber no se sita en torno a si se deben apor-
tar esas cantidades o no, sino sobre sus lmites y sobre las car-
gas y prohibiciones que cabe imponer a sus beneficiarios a
cambio de ese dinero pblico, as como sobre quin ha de encar-
garse de comprobar el respeto a las normas que los regulan y
de qu manera ha de sancionar los posibles incumplimientos.
nal ,183 es razonable que, a cambio, sean acreedores

de prestaciones del Estado en forma de ayuda fi-
nanciera no slo para afrontar las elecciones, sino,
tambin, para atender su actividad cotidiana. Ade-
ms, se esgrimen, entre otros, los siguientes argu-
mentos a favor de la financiacin pblica directa:184
1. Supone un elemento de garanta y estabilidad

que permite a los partidos escapar de los so-
bresaltos de la financiacin privada y les fa-
cilita el cumplimiento de sus cometidos cons-
titucionales.
2. Les libera de la necesidad de servirse de fon-
dos ocultos o ilegales, asegurando, de paso,
su independencia.
3. Crea condiciones de igualdad entre los distintos
contendientes.
4. Facilita el establecimiento de un rgimen de vi-
gilancia y control ms eficaz sobre los propios
partidos.
Ahora bien, con la misma fuerza se sostienen

importantes razones en contra de esa subvencin
anual incondicionada a los partidos. As, por una
183 Garca Pelayo, El Estado de partidos, cit., pp. 65 y 66.

184 A continuacin se sigue la exposicin de Garca Cotare-
lo, Los partidos polticos, cit., pp. 218 y ss.
parte, la apelacin a la contribucin que realizan

al funcionamiento del Estado para hacerles acree-
dores a una prestacin estatal, se limita a la que
llevan a cabo en los procesos electorales y, en con-
secuencia, slo se considera admisible el rembolso
de los gastos justificados que en ellos se contraigan.
A partir de ah, se rechaza cualquier otra ayuda di-
recta en virtud, entre otros, de los siguientes argu-
mentos:185
1. La financiacin pblica responde solamente a

los intereses corporativos de los partidos po-
lticos que la han establecido, los cuales, a tra-
vs de ella, pretenden petrificar el mapa po-
185 Se sigue, en parte, la lnea argumental que utiliz el

senador Salvatore Valitutti en su intervencin ante el Sena-
do italiano, en la sesin del 17 de abril de 1974, al oponerse
en nombre del Grupo liberal al proyecto de Ley Piccoli-Ma-
riotti-Cariglia-Reale Oronzo, emanado de la mayora del centro
izquierda, que acab convirtindose en la Ley de 2 de mayo
de 1974, nm. 195, sobre la contribucin del Estado a la fi-
nanciacin de los partidos. Vid. Valitutti, Salvatore y Ciaurro,
Gian Franco, Contro il finanziamento pubblico dei partiti, Bul-
zoni Editore (s. f.). Ley que ha estado en vigor hasta 1993, en
que fue derogada en referndum. Hay que llamar la atencin,
sin embargo, sobre el hecho de que en ese discurso el senador
Valitutti termin anunciando que su partido hara, pese a todo,
uso de la financiacin estatal contra la que se pronunciaba para
no quedar en inferioridad de condiciones frente a los dems
grupos polticos.
ltico, dificultando el nacimiento de nuevas

formaciones, y asegurar su supervivencia. Se
rompe, de este modo, el principio de la igual-
dad de oportunidades y se contribuye a es-
trangular las expresiones del pluralismo so-
cial.
2. Aun dentro de los partidos beneficiarios de
estas ayudas econmicas, acabarn aumentan-
do las diferencias entre los grandes y los pe-
queos, dificultando las posibilidades de stos
para convertirse en alternativa efectiva de
aqullos.
3. Perjudica la democracia interna al producir,
tambin, dentro de los partidos subvenciona-
dos una cristalizacin de sus estructuras de
direccin. En efecto, los dirigentes vern re-
forzada su posicin gracias al poder adicional
que representa el control de estos fondos p-
blicos.
4. Los mecanismos de control ideados para fis-
calizar la observancia de las normas regula-
doras de este rgimen de financiacin provo-
can disfunciones en el propio Parlamento en la
medida en que sea llamado a intervenir en su
aplicacin. La cmara se convertir en juez y
parte. De este modo, la asamblea legislativa,
cuya posicin ya se ha visto relativizada por
el protagonismo de los partidos polticos, ex-
perimentar una ulterior y, si cabe, todava

ms intensa subordinacin a ellos, perdiendo
prcticamente toda su dimensin institucional.
5. La seguridad que proporciona esta financia-
cin provoca, a la vez, dependencia del Estado
y una disminucin o prdida de la tensin
ideal de los partidos que debilita su conexin
con su base social y les conduce a aumentar
los gastos de todo tipo para compensar con
distintas maniobras propagandsticas su menor
presencia en la calle.
6. Finalmente, la financiacin pblica no elimina
la oculta y la ilegal. Los partidos establecidos
siguen acudiendo a ella en mayor o menor
medida. Las condiciones de la confrontacin
poltica establecidas, entre otras causas, gra-
cias a la ayuda econmica estatal llevan a los
partidos a necesitar y, por tanto, a buscar, cada
vez ms recursos sin preocuparse excesiva-
mente por la forma en que, a veces, los ob-
tienen. Aqu parece que el fin justifica los me-
dios.
Estos argumentos han pesado en distinta medida

en diversas experiencias nacionales y han condu-
cido a cambios importantes en las legislaciones,
aunque en sentido diferente en cada caso. Ello se
debe a que las concretas circunstancias polticas
condicionan, de una manera muy importante, el

diagnstico de los problemas y la prescripcin de
las soluciones.186
Sentadas las anteriores ideas, es el momento ade-
cuado para repasar los rasgos principales del rgi-
men jurdico que disciplina la financiacin de los
partidos polticos en Espaa. Sistema que descansa
en la premisa de que los partidos polticos, al de-
sarrollar las funciones que el artculo 6o. de la
Constitucin les asigna, desempean cometidos de
evidente trascendencia pblica. As, aunque sean
entes que surgen como expresin de la autonoma
de los ciudadanos y no se encuadren en las estruc-
turas organizativas del Estado, dado que sirven o
deben servir de cauce privilegiado de comunicacin
entre la sociedad y las instituciones polticas y
como quiera que actan tambin en ellas, dirigien-
do la accin de los poderes pblicos, su actuacin
contribuye a satisfacer el inters general y, en con-
secuencia, conviene que el Estado contribuya a su
sostenimiento con fondos pblicos.
En la actualidad, los partidos espaoles disponen
de diversos canales para recabar recursos econ-
micos. En particular, la Ley Orgnica 3/1987, con-
186 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, La financiacin

de los partidos polticos. Materiales para un debate , cit., pp.
115 y ss.
templa los siguientes. En primer lugar, la financia-

cin pblica que tiene tres puntales fundamentales:
la subvencin estatal anual no condicionada, el
rembolso de los gastos electorales y las aportacio-
nes que las instituciones representativas hacen en
forma de asignacin a sus miembros y a los grupos
que, dentro de ellas, aqullos constituyan.187 Tam-
bin prev la financiacin privada que descansa,
principalmente, en los crditos que concierten, por
un lado, y en las donaciones y en las cuotas de los
afiliados, por el otro. No es ningn secreto, sin em-
bargo, que esta segunda parte, las cuotas y las apor-
taciones privadas a ttulo lucrativo, contempladas,
adems, muy restrictivamente por las normas vi-
gentes, tiene muy poca importancia en la prctica,
de manera que los partidos dependen econmica-
mente de la financiacin pblica y de los crditos
bancarios.188 Normalmente precisan de la primera

julio. Respecto de la asignacin de los parlamentarios, cfr. Ji-
mnez Aparicio, Emilio, El rgimen jurdico de las retribucio-
nes de los diputados y senadores, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1994. Es significativo que haya comunidades
autnomas que vengan aprobando consignaciones presupuesta-
rias para financiar los partidos polticos que actan en su m-
bito. Esta prctica tiene difcil encaje en el sistema diseado
por los artculos 1o. y 2o. de la Ley Orgnica 3/1987.
188 Otros recursos de carcter privado que la Ley contempla
son: los productos de las actividades propias del partido y los
para cancelar los segundos. A continuacin nos re-

feriremos a la financiacin ordinaria.189
Si nos fijamos en las previsiones de la Ley Or-
gnica 3/1987,190 observaremos que solamente tie-
nen derecho a la subvencin estatal anual no con-
dicionada los partidos polticos con representacin
en el Congreso de los Diputados (artculo 3.1). Sub-
vencin cuya cuanta se determina atendiendo al
nmero de escaos que cada partido haya logrado
en esa cmara y al nmero de votos que obtuvieron
sus candidaturas a la misma.191 Es decir, de acuerdo
rendimientos procedentes de su patrimonio y las herencias o

legados que reciban y, en general, cualquier prestacin en di-
nero o en especie que obtengan (cfr. artculo 2.2 de la Ley
Orgnica 3/1987).
189 Sobre la financiacin electoral, cfr. Lucas Murillo de la
Cueva, Pablo, La financiacin de los partidos y de las elec-
ciones. La legislacin interminable , cit., pp. 29 y ss.
190 Cfr. Gonzlez Varas, La financiacin de los partidos po-
lticos, cit., pp. 125 y ss.
191 El prrafo segundo del artculo 3.2 de la Ley Orgnica
3/1987 establece la metodologa mediante la cual se ha de de-
terminar la subvencin que corresponde a cada partido, con-
forme a las premisas anteriores. As, la consignacin presu-
puestaria se dividir en tres cantidades iguales. De ellas, una
se distribuir en proporcin al nmero de escaos obtenido por
cada partido en las ltimas elecciones al Congreso. Las otras
dos partes se distribuirn en proporcin al nmero total de vo-
tos logrados por cada partido en tales elecciones sin contar los
obtenidos en aquellas circunscripciones en que su candidatura
no hubiese alcanzado el 3% de los votos que el artculo 163.1,a)
con el criterio sentado en 1977 y confirmado en

1978, slo tienen acceso a la financiacin pblica
quienes logren escaos, los dems no.192 Adems,
se apreciar, tambin, que si se determina el modo
en que se calcula el importe de la subvencin co-
rrespondiente a cada partido con derecho a perci-
birla, se guarda silencio, en cambio, sobre el monto
total de la consignacin presupuestaria. De este
modo, nada impedira que las Cortes Generales, por
ejemplo, la duplicaran o triplicaran de un ejercicio
a otro.
Admitidos expresamente los ingresos que proce-
dan de las operaciones de crdito por el artculo
2.2,d), importa destacar que la Ley Orgnica trata
de impedir ese encadenamiento entre la financia-
cin pblica y la financiacin mediante crditos
bancarios y, de paso, reducir la dependencia de las
de la LOREG erige en porcentaje de barrera. El Real Decreto

1907/1995, de 24 de noviembre, por el que se regula la trami-
tacin de las subvenciones estatales anuales y por gastos elec-
torales a las formaciones polticas encomienda esta tarea a la
Direccin de Procesos Electorales, Extranjera y Asilo del Mi-
nisterio de Justicia e Interior (artculos 1o. y 2o.), sealando
criterios adicionales para proceder a la cuantificacin y abono
de la subvencin (artculos 27 a 32 del mencionado Real De-
creto).
192 Y, en la medida en que en el rembolso de los gastos elec-
torales se sigue el mismo criterio, esto supone privar a quienes
no logran ningn escao de todo tipo de aportacin pblica.
fuerzas polticas de las entidades de crdito. Para

conseguirlo, dispone, en su artculo 8o., que los par-
tidos solamente podrn dedicar el 25% de los in-
gresos procedentes de las subvenciones estatales
anuales y de las asignaciones a representantes y
grupos polticos al pago de las anualidades de
amortizacin de operaciones de crdito. Sin embar-
go, ste es un objetivo que no se ha alcanzado en
la prctica.
En efecto, hay que hacer constar, por una parte,
que ese tope, segn parece no se respeta.193 Por la
otra, el endeudamiento de los partidos es algo f-
cilmente constatable. Ellos mismos lo reflejan en
sus contabilidades y lo reconocen pblicamente. No
se producen, sin embargo, con la misma claridad
respecto de algunas prcticas puestas de manifiesto
por diferentes informaciones que apuntan al impago
de algunos crditos y a su consideracin como fa-
llidos por algunas entidades crediticias o a su con-
donacin.194 Tampoco reina demasiada luz sobre
193 Tal como resulta del Informe-declaracin del Tribunal

de Cuentas sobre las elecciones locales celebradas el da 26 de
mayo de 1991, publicado como suplemento al Boletn Oficial
del Estado del 10 de febrero de 1994, p. 211, por las clusulas
genricas de afectacin de las subvenciones a la amortizacin
de los crditos sin limitacin de cuanta que asumen contrac-
tualmente algunos partidos.
194 En otro orden de cuestiones, la prctica ha puesto de ma-
nifiesto que el crdito bancario es un instrumento eficaz en la
otras formas de proceder, como, por ejemplo, la

consistente en renovar sistemticamente un crdito
a su vencimiento.
En lo que toca a las aportaciones privadas y
dejando al margen las cuotas de los afiliados que
no plantean otro problema que el de su escasa cuan-
ta, dada la baja afiliacin de los partidos espaoles,
la Ley Orgnica 3/1987 solamente las admite si
cumplen las siguientes condiciones:
a) No tener carcter finalista (artculo 4.1).
b) No superar diez millones de pesetas al ao
por persona fsica o jurdica (artculo 4.3,b).
c) De ser annimas, que su cuanta total por ejer-
cicio anual no supere el 5% de la cantidad asignada
en los Presupuestos Generales del Estado en ese
ejercicio para la financiacin pblica incondiciona-
da (artculo 4.3, a).195
confrontacin electoral tanto cuando se obtiene por razones

evidentes como cuando no se logra. En la campaa de las
elecciones generales de 1986, el CDS lanz hbilmente el men-
saje de que la banca no le haba concedido la financiacin que
haba solicitado. El buen resultado que esa formacin poltica
logr en esos comicios apunta a que ese argumento quin
no ha tenido que afrontar el pago de un crdito o pasar por la
incertidumbre de si se le conceder el que solicita? contri-
buy favorablemente a su consecucin.
195 Del tenor literal de la Ley parece deducirse que ese 5%
ha de calcularse sobre la cantidad global consignada en los Pre-
d) Si proceden de personas jurdicas ser preciso

que su rgano competente haya adoptado en debida
forma el acuerdo de efectuarla (artculo 4.2).
e) Los ingresos que procedan de estas fuentes
habrn de ingresarse en cuentas bancarias espec-
ficas que slo se nutrirn de este tipo de aporta-
ciones (artculo 6o.).
f) Estn expresamente prohibidas las aportacio-
nes de empresas pblicas y las de aquellas otras
que, mediante contrato vigente, presten servicios o
realicen obras o suministros para alguna adminis-
tracin pblica (artculo 4.3,c). Igualmente, est
prohibida toda forma de financiacin procedente de
gobiernos u organismos extranjeros, excepto las
subvenciones de funcionamiento establecidas por el
Parlamento Europeo (artculo 5.2).196
supuestos Generales del Estado para subvencionar a todos los

partidos polticos con derecho a ello. Sin embargo, esa inter-
pretacin conduce a un resultado desproporcionado ya que per-
mitira que un partido recibiera varios cientos de millones de
pesetas de forma annima. Por eso, entendemos que ha de in-
terpretarse teleolgicamente este artculo y aplicar el lmite del
5% a la subvencin recibida por cada partido.
196 Las aportaciones de particulares extranjeros, adems de
observar las reglas sealadas en el texto, debern cumplir las
normas vigentes en materia de control de cambios y de movi-
miento de capitales.
De este conjunto de reglas, destaca, por una par-

te, los lmites que prohben las donaciones de ms
de diez millones de pesetas por persona y ao, l-
mite que ha de entenderse aplicable, tambin, a las
aportaciones annimas. Por la otra, llama la aten-
cin que no se prevean medidas de estmulo fiscal
para estas contribuciones. Finalmente, es preciso
constatar que no se prevn mecanismos encamina-
dos a asegurar la transparencia en la obtencin de
estos ingresos, ya que, si prescindimos de la fisca-
lizacin que se encomienda al Tribunal de Cuentas,
en los trminos que seguidamente se vern, no se
contemplan procedimientos ni instrumentos para
que se pueda conocer quin sostiene econmica-
mente a cada partido, cosa sta que parece impres-
cindible. La Ley Orgnica 3/1987 no facilita, pues,
su financiacin privada. Tal vez por eso no se ha
esmerado tampoco en profundizar en su control.
La Ley Orgnica obliga a los partidos a llevar
registros contables detallados que permitan conocer
en todo momento su situacin financiera y el cum-
plimiento de los requisitos que ella misma les im-
pone (artculo 9o.) los seala. Al mismo tiempo,
conviene recordar que permanecen en vigor, de
acuerdo con la disposicin final segunda de la Ley
54/1978, de Partidos Polticos, el artculo 3.2, j) de
la Ley 21/1976, de 14 de junio, sobre el derecho
de asociacin poltica. Con arreglo al mismo, los
partidos deben regular en sus estatutos su rgimen

documental que comprender como mnimo los
Libros de Registro de Asociados, de Actas, de Con-
tabilidad, de Tesorera, de Inventarios y Balances .
A tenor de lo que manifiesta el Tribunal de Cuen-
tas197 y de lo que resulta de las informaciones pu-
blicadas en los medios de comunicacin social so-
bre algunos episodios de financiacin partidista
especialmente notorios, el cumplimiento fiel de es-
tas obligaciones no siempre se produce.
Segn la Ley Orgnica 3/1987, corresponde ex-
clusivamente al Tribunal de Cuentas la fiscaliza-
cin externa de la actividad econmica y financiera
de los partidos polticos (artculo 11.1), sin perjui-
cio de que stos deban prever un sistema de control
interno que garantice la intervencin y contabiliza-
cin de todos los actos y documentos de los que
se deriven derechos u obligaciones de contenido
econmico, de acuerdo con sus estatutos (artculo
10). Esa fiscalizacin externa es obligatoria para
todos los partidos que reciban la subvencin estatal
anual, motivo por el cual debern, dentro de los
seis meses siguientes al cierre de cada ejercicio,
presentar ante el Tribunal de Cuentas una contabi-
lidad detallada y documentada de sus ingresos y
de sus gastos. En cambio, respecto de los que slo
197 Vanse los informes del Tribunal de Cuentas citados.

se nutran de las aportaciones privadas, es potesta-

tiva del Tribunal, el cual puede requerir que, en el
plazo que seale, los partidos le presenten una re-
lacin de las donaciones que hayan recibido en la
que conste el importe de cada una de ellas y, en
su caso, los nombres y direcciones de las personas
que las han realizado (artculo 11.2).
Ahora bien, si la Ley Orgnica es muy precisa
hasta aqu, deja de serlo en materia de sanciones
pues, si afirma, en el artculo 11.3, que, tras el exa-
men de la documentacin, el Tribunal de Cuentas
exigir, en su caso, las responsabilidades que pu-
dieran deducirse del incumplimiento por un partido
poltico de las previsiones legales, luego no dice
en qu se traducir dicha exigencia. La nica norma
de toda esta Ley que contempla una sancin es la
que, recogida en su artculo 7o., castiga con multa
equivalente al doble de la aportacin ilegalmente
aceptada el incumplimiento por los partidos polti-
cos de las prohibiciones establecidas en materia de
financiacin privada por los artculos 4o. y 5.2. En
consecuencia, quedan sin este castigo conductas
como la inobservancia de la obligacin de ingresar
los fondos procedentes de donaciones en cuentas
especiales, o la superacin del lmite del 25% de
la financiacin pblica para amortizar crditos ban-
carios, o el incumplimiento de las obligaciones con-
tables. La Ley no dice quin impondr esa sancin,
aunque, a la vista de lo que afirma el mencionado

artculo 11.3, cabe concluir que ser el Tribunal de
Cuentas quien deba hacerlo.198
Son muchas las opiniones que, desde distintos
mbitos, consideran insatisfactorio el actual sistema
de financiacin de los partidos y de las elecciones.
En efecto, se aduce que no ha resuelto adecuada-
mente las demandas econmicas de los partidos y,
en cambio, ha producido un deterioro preocupante
de su imagen ante la opinin pblica. Los fallos
habra que localizarlos, por una parte, en una de-
ficiente regulacin de las fuentes de las que pueden
obtenerse recursos, especialmente acusada en lo re-
lativo a las aportaciones privadas y, por otra, en la
escasa operatividad de los sistemas de fiscalizacin
y sancin de las infracciones de la legalidad. El
panorama resultante sera el de unos partidos vo-
races, absolutamente dependientes de los presu-
puestos del Estado y de la permisividad de las en-
tidades financieras, que sortean las limitaciones
198 Por esa indeterminacin, el Tribunal de Cuentas, entre
las recomendaciones que incluye al trmino de su Informe de
Fiscalizacin sobre la contabilidad de los partidos polticos
de 1988, publicado como suplemento del Boletn Oficial del
Estado de 10 de febrero de 1994, p. 38, aade una que reclama
de legislador la precisin de las responsabilidades a las que
alude el artculo 11.3 de la Ley Orgnica 3/1987, as como el
rgano y el procedimiento y las sanciones que procedan ante
el incumplimiento de las obligaciones contempladas por la ley.
establecidas por el legislador sin tener que afrontar

consecuencias negativas relevantes por ello. Por si
esto fuera poco, nuestros partidos abusan del cr-
dito privado y se ven implicados en episodios ile-
gales de indudable impacto en la opinin pblica.
De lo que se ha dicho resulta con claridad que
no se puede afirmar que el nuestro sea un buen
sistema. No obstante, a pesar de sus insuficiencias
y de la evidente injusticia que representa al des-
cansar, fundamentalmente, en el dato de la repre-
sentacin parlamentaria, no creemos que deba des-
calificarse de plano. Sobre todo, a la vista de lo
que ocurre en otros lugares. Nuestros problemas
son bastante menos graves que los que paralizan
la actividad del Estado y crispan la vida poltica
en pases que nos son muy prximos. Por lo dems,
al igual que el sistema electoral que, en sus grandes
rasgos, se mantiene desde 1977 y viene funcionan-
do con relativa eficacia a la hora de transformar
los votos en escaos, ha contribuido a canalizar la
contienda poltica por los cauces de la democracia
representativa asumida por la Constitucin. Natu-
ralmente, esto no ha de impedir ni la crtica rigu-
rosa ni la formulacin de alternativas parciales o
globales.
Respecto de las ltimas, no parece posible aban-
donar la financiacin pblica de la actividad gene-
ral de los partidos polticos. Pecara de ingenuo
todo intento de limitar la financiacin partidista a

la que cada formacin logre de sus afiliados y sim-
patizantes en forma de cuotas o de donaciones. Dar
ese paso, equivaldra a desequilibrar gravemente las
posiciones de partida de las fuerzas polticas, en grave
perjuicio de las minoritarias, y favorecer en exceso
las posibilidades de actuacin de los grupos de pre-
sin. La realidad es la que es y no es previsible
que cambie de la noche a la maana. Esto quiere
decir que si los partidos tienen pocos afiliados, de
ellos obtendrn pocos recursos. Y lo mismo ocu-
rrir con los que puedan proceder de simpatizantes
mientras que sus aportaciones no cuenten con es-
tmulos fiscales. Por tanto, cualquier movimiento
que se d en esa direccin ha de ser previamente
meditado con calma y solamente podr conducir a
buenos resultados si se produce gradualmente.
Una medida que no se debera olvidar, por ejem-
plo, sera la de limitar formalmente el crecimiento
de la consignacin presupuestaria destinada anual-
mente para subvencionar a los partidos,199 vincu-
lndola al ndice de precios al consumo o a cual-
quier otra variable objetiva. Tampoco se ha de
199 Castillo Vera, La financiacin de los partidos polticos:

la reforma necesaria , cit., pp. 167 y 168, as lo defiende. Asi-
mismo, Gonzlez-Varas, La financiacin de los partidos pol-
ticos, cit., p. 206.
desechar la posibilidad de suprimir la regla segn

la cual slo se retribuyen los votos de aquellas can-
didaturas partidistas que hayan logrado, al menos,
un escao.200 Es decir, de orientar nuestro sistema
en la lnea del francs o del alemn. El mapa po-
ltico espaol goza ya de la suficiente estabilidad
para soportar un cambio de esa naturaleza.
Por lo dems, no se quiere decir que hayan de
abandonarse las iniciativas encaminadas a estimular
la financiacin privada. Al contrario, como lo ideal
sera que cada partido estuviera en condiciones de
autofinanciarse, todos los avances que se produzcan
en ese sentido merecen ser bienvenidos. As, habra
que modificar los lmites de 10 millones y un mi-
lln por ao o por proceso que, como mximo,
pueden alcanzar las aportaciones privadas al fun-
cionamento ordinario de los partidos y a la cam-
paa electoral respectivamente. Modificacin al
alza naturalmente, sin descartar la posibilidad de
eliminar tales topes.201 De igual modo, han de es-
timularse fiscalmente esas contribuciones particu-
lares aunque, en este punto, s son imprescindi-
bles aquellas medidas restrictivas que eviten que
200 Tanto en la financiacin ordinaria, cuanto en la electoral.

201 Por entender que las donaciones privadas no son moral-
mente cuestionables, Castillo Vera, La financiacin... , cit.,
p. 168, dice que no han de ser limitadas por la ley.
algunos ciudadanos, entidades o partidos se bene-

ficien injustamente.202
202 Es evidente que, en modo alguno, puede admitirse que

empresas pblicas o aquellas privadas que presten servicios o
realicen obras o suministros, mediante contrato vigente, para
alguna administracin pblica, financien a los partidos polti-
cos. La Ley Orgnica 3/1987 lo prohbe en su artculo 4.3,c)
y la LOREG en su artculo 128.1. En relacin con ello, habra
que pensar si conviene, tambin, extender la prohibicin a to-
das las personas jurdicas, admitiendo, por tanto, solamente las
aportaciones individuales de personas fsicas en la lnea de la
Ley belga de 19 de mayo de 1994, que prohbe las donaciones
de las personas jurdicas a los partidos, a las listas, a los can-
didatos y a los mandatarios polticos (artculo 9o.). En el mis-
mo sentido, la Ley de 19 de mayo de 1994, tambin de Blgica,
sobre la limitacin y control de los gastos electorales contra-
dos para la eleccin del Parlamento Europeo (artculo 11). Cfr.
Resea de derecho parlamentario y electoral, Secretara Gene-
ral Tcnica, Ministerio de la Presidencia, nm. 22, 1994, pp.
25 y ss. Tambin ha optado por esa solucin la Ley francesa
95-65, de 19 de enero de 1995, que ha prohibido expresamente
que las personas jurdicas, a excepcin de los partidos o grupos
polticos, financien la campaa electoral de un candidato a tra-
vs de ningn medio. Si se optara por admitir las donaciones
de los entes morales, deberan extremarse las cautelas frente a
ellas. Es decir, la documentacin de tales contribuciones ha de
hacerse con mayor rigor y su publicidad es especialmente im-
portante cuando sean de un importe relevante. Por eso, no pa-
rece suficiente con que se registren haciendo constar solamente
la razn social de la entidad y el acuerdo de su rgano directivo
que expresa la decisin de contribuir a la financiacin de un
partido. Adems, debera identificarse, y someterse a la publi-
cidad correspondiente, a todos los que componen esa direccin.
En cuanto a la desgravacin fiscal, merece consideracin la de-
En este mismo orden de cuestiones, tampoco pa-

rece inadecuado estudiar una frmula para la finan-
ciacin ordinaria que permita aplicar a los partidos
polticos un sistema parecido al que actualmente
se utiliza con la Iglesia Catlica. Es decir, recono-
cer al contribuyente la facultad de decidir si desea
que un porcentaje de su cuota tributaria se entregue
a un partido poltico determinado. No existen difi-
cultades tcnicas que lo impidan ni, tampoco, se
perciben obstculos jurdicos o polticos, salvo los
relacionados con la salvaguardia de la reserva que
el contribuyente quiera mantener que, creemos,
pueden superarse.203
cisin del Tribunal Constitucional Federal Alemn de circuns-

cribirla a las donaciones efectuadas por las personas fsicas.
Cfr. Gonzlez-Varas, La financiacin de los partidos polticos,
cit., pp. 61 y ss.
203 Si se fuera a un sistema de financiacin de esta natura-
leza, en el que las aportaciones individuales tuvieran su cuanta
predeterminada y pudiese efectuarlas quien libremente lo de-
see, no hay motivos para exigir la publicidad en esta fase. Lo
importante no sera saber a qu partido financia cada elector,
sino la suma total percibida por un partido poltico. Podran ser
necesarias, en cambio, ciertas restricciones para hacer operati-
vo este mecanismo. En otras palabras, no parece posible, en
ningn caso, establecer la plena libertad de financiar a cual-
quier partido, sino que sera preciso limitar la opcin del elec-
tor a aquellos que reunieran ciertas condiciones predeterminadas
que asegurasen una consistencia mnima de cada formacin. El
lmite podra ser el de los partidos con representacin par-
Especialmente, porque la contrapartida impres-

cindible a todo este conjunto de medidas dirigidas
a fomentar el sostenimiento econmico de los par-
tidos por sus propios afiliados y simpatizantes ha
de ser el establecimiento de un rgimen de absoluta
transparencia en materia de financiacin privada.
Por tanto, la regla de la identificacin del donante
vigente en la actualidad para quienes hagan apor-
taciones de fondos electorales o contribuyan a la
actividad ordinaria del partido por encima de los
lmites consignados en el artculo 4o. de la Ley
Orgnica 3/1987 no debera conocer excepcin
alguna a partir de cantidades muy bajas para im-
pedir fraudes.
Adems, no debe bastar con la anotacin de su
identidad en los libros del partido beneficiario. Es
preciso establecer un rgimen de publicidad formal
y material sobre quines y en qu medida financian
a cada partido, porque solamente cuando se consiga
que estos extremos sean transparentes podrn jus-
lamentaria o cualquier otro semejante. Por lo dems, no se trata

de algo desconocido en la experiencia comparada. Vase cuan-
to, sobre su prctica en los Estados Unidos, seala Gonzlez-
Varas, La financiacin de los partidos polticos, cit., pp. 113
y ss. y las consideraciones en torno a lo que, junto al voto
electoral, supondra una suerte de voto financiero emitido di-
rectamente por los ciudadanos.
tificarse las dems propuestas. Hace falta, por tanto,

un registro de acceso pblico en el que se inscriban
con agilidad las donaciones que reciba cada partido
por encima de un determinado lmite podra ser
de 50,000 pesetas y la identidad del que las efec-
ta.204
Sabemos que las principales fuerzas polticas
han recurrido con frecuencia al crdito bancario
para afrontar, sobre todo, los gastos que implican
los procesos electorales. Tambin es suficientemen-
te conocido que esta forma de allegar recursos para
financiar sus actividades ha conducido a un impor-
tante endeudamiento con la banca de prcticamente
todos los partidos relevantes en la vida poltica es-
paola. En realidad, parece que ha terminado crean-
do un crculo vicioso, pues, segn las informaciones
204 Sobre las dudas que suscit la obligacin establecida por

la Federal Election Campaign Act para cada candidato y cada
comit poltico de llevar un registro con los nombres y direc-
ciones de quienes hubieran contribuido con ms de 10 dlares
por ao y de ponerlo a disposicin de la Federal Election Com-
mission, cfr. la sentencia del Tribunal Supremo de los Estados
Unidos Buckley v. Valeo [424 U.S. 1 (1976)]. Gunther, Gerald,
Constitutional Law, 12a. ed., Nueva York, The Foundation
Press, Westbury, 1991, pp. 1430 y ss., recoge la doctrina esta-
blecida en ella y en otras decisiones que se han ocupado de
esta materia. Por otra parte, la publicacin de las aportaciones
efectuadas por las personas jurdicas a los candidatos y a los
partidos, con expresin del donante y de la cantidad, es la so-
lucin adoptada en Francia por la Ley 93-122.
disponibles, que la propia prensa refleja peridica-

mente, ni siquiera las fuerzas polticas que, gracias
a su xito en las elecciones, consiguen unos ma-
yores rembolsos de sus gastos electorales han sido
capaces de afrontar las obligaciones que supone la
amortizacin de los crditos recibidos.
Y eso sucede as a pesar de que los partidos,
como ha sealado el Tribunal de Cuentas, destinan
a hacer frente a la devolucin de los prstamos una
parte de la subvencin pblica anual superior a la
que la Ley Orgnica 3/1987 autoriza. Por otra parte,
tal estado de cosas se complica aun ms a la vista
del proceder de las entidades financieras. Nos re-
ferimos a que no est claro que, ante el incumpli-
miento por los partidos polticos de sus obligacio-
nes contractuales, se comporten siempre del mismo
modo en que lo haran con cualquier persona fsica
o jurdica que incurriera en morosidad o, simple-
mente, que no pudiera hacer frente a sus deudas.
En efecto, hay partidos con pesadas cargas finan-
cieras. Por otra parte, tal vez algunas entidades ban-
carias han llegado, en la prctica, a condonar dis-
cretamente importantes deudas de los partidos.
Desde luego, de demostrarse que son ciertas ta-
les prcticas, estaramos ante unos hechos preocu-
pantes. No slo por lo que pueden tener de irregular
desde el punto de vista mercantil, con las consi-
guientes responsabilidades en que podran incurrir
los administradores de los bancos y cajas de aho-

rros que hubiesen ordenado o consentido esas con-
ductas. Tambin, habra que contar con la evidente
desigualdad que crean entre unos y otros partidos,
si la generosidad del acreedor no es la misma en
todos los casos. Y a esto habra que aadir la di-
ferencia bsica que surgira entre quienes son ad-
mitidos a las ventajas del crdito y los que, de en-
trada, son excluidos de esa forma de financiacin,
bien directamente, bien a travs de la imposicin
de restricciones o de la exigencia de garantas
que, de hecho, los dejan sin este recurso. Adems,
hay que considerar, por fin, las posibilidades de
mediatizacin de la accin poltica de los benefi-
ciarios de ese trato de favor que, al menos, en teora
abren dichas formas de actuar en favor de quienes
han sabido comportarse con tanta flexibilidad.
De qu modo se puede reaccionar contra este
estado de cosas? De qu modo puede evitarse la
doble dependencia econmica en la que se han ins-
talado nuestros partidos polticos? Porque, en efec-
to, dependen del Estado y de la banca o, tal vez,
ms de la banca que del Estado. Seguramente, la
solucin puede venir a travs del establecimiento
de un rgimen especfico para el crdito a los par-
tidos polticos. Rgimen que debera inspirarse en
los principios de la limitacin y la transparencia
es decir, los mismos que han de imperar, con
carcter general, en el tratamiento de sus ingresos

y gastos y en las consiguientes sanciones que los
hagan efectivos. Dentro de este marco, caben di-
versas soluciones. Una de ellas sera la que propone
restringir tanto los sujetos que pueden prestar di-
nero a los partidos, cuanto la cantidad a la que pue-
de elevarse el crdito.
Ahora bien, junto a los lmites en el crdito hay
que disponer cautelas suficientes. Respecto de los
primeros, nada habra que oponer a la contratacin
de prstamos, en las condiciones del mercado,
cuando el prestatario ofrezca suficientes garantas
personales o reales. No obstante, a los efectos de
evitar que, en la prctica, se produzcan desviacio-
nes y que unas mismas garantas se utilicen por
encima de su valor, as como para asegurar que se
exige la devolucin de los crditos en los trminos
pactados, debera establecerse un registro pblico
en el que obligatoriamente se inscriban las opera-
ciones crediticias de los partidos polticos, refle-
jndose sus condiciones concretas as como los su-
cesivos pagos que vayan producindose, hasta su
total cancelacin.
El instrumento del registro pblico de los cr-
ditos es imprescindible. Por eso, todo lo que se
haga por robustecer su funcin debe ser bienvenido.
As, debera situarse bajo la dependencia del Tri-
bunal de Cuentas, dado que es la instancia llamada
a ejercer el control en esta materia. La obligacin

de la declaracin e inscripcin ha de imponerse a
prestamista y prestatario. Es ms, podra pensarse
en introducir una norma jurdica que hiciese de la
declaracin e inscripcin del crdito en cuestin
condicin sine qua non para que la entidad de cr-
dito pueda exigir su devolucin y castigar al partido
que no la declare e inscriba con una fuerte sancin
econmica y/o con la prdida del derecho a percibir
la subvencin anual que pudiera corresponderle du-
rante uno o varios ejercicios.
De la misma forma, deberan anotarse en l las
afectaciones de las subvenciones electorales que los
partidos puedan lograr a la satisfaccin de crditos
bancarios por ellos contrados.205
En definitiva, podra tratarse del mismo registro
en el que se hicieran constar las contribuciones pri-
vadas percibidas por los partidos por encima de la
cuanta que, segn se ha dicho, se determine. De
este modo, ese Registro de aportaciones privadas
a los partidos polticos pasara a ser una pieza clave
en todo el sistema de control de la financiacin de
los partidos y de las elecciones y en un magnfico
205 Aludimos al mecanismo previsto en el artculo 133.3

de la LOREG que, en la actualidad descansa en el Registro de
Notificaciones instituido en la Junta Electoral Central, de con-
formidad con el Real Decreto 1.047/1977, de 13 de mayo.
instrumento para cortar los excesos que ahora exis-

ten.206
En materia de controles y sanciones parece claro
que es imprescindible afinar mucho las normas
existentes en la actualidad. Ya ha habido ocasin
de indicar que la Ley Orgnica 3/1987 pierde toda
precisin al llegar al rgimen sancionador.
Es menester, por tanto, despejar normativamente
toda posible duda al respecto castigando de manera
expresa todo incumplimiento de las normas impe-
rativas e, incluso, ampliar el catlogo de infraccio-
nes y la gama de las sanciones, incorporando, por
ejemplo, la consistente en la prdida de la subven-
cin que pudiera corresponder al partido infractor
en uno o en varios ejercicios sucesivos, o la inha-
bilitacin de los dirigentes partidistas responsables
de las infracciones cometidas junto a la declara-
cin de su inelegibilidad durante un determinado
periodo de tiempo.
Adems, para los casos en que se incumpla gra-
vemente la normativa sobre lmites y justificacin
de los gastos electorales, junto a la privacin de la
subvencin, se debera, a nuestro juicio, declarar
206 Por lo que hace a la limitacin y reduccin de los gastos

electorales, cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, La finan-
ciacin de los partidos y de las elecciones. La legislacin in-
terminable , cit., pp. 52 y ss.
la ineligibilidad del cabeza de lista o desposeerle

del escao.207
Igualmente, es preciso mantener, para supuestos
muy graves, las sanciones penales. Ahora bien, con-
viene eliminar del tipo las referencias que actual-
mente contiene el artculo 150 de la LOREG. En
efecto, al tipificar el delito que cometen los admi-
nistradores electorales, o quienes se apropien o dis-
traigan fondos para fines distintos de los contem-
plados en la legislacin electoral, la Ley autoriza
a los tribunales a imponer la pena inferior en un
grado a la sealada208 en funcin de la finalidad
207 Es decir, se trata de seguir el ejemplo establecido por la

legislacin francesa, que considera inelegible durante un ao al
candidato infractor, y por la reciente ley italiana de 1993, que se
pronuncia por la prdida del escao. Es verdad que el carcter
mayoritario uninominal de los sistemas electorales de estos dos
pases facilita este tipo de soluciones y que, en Espaa, es ms
difcil aplicarlas. Ahora bien, en el caso del Senado no deben pre-
sentarse demasiadas complicaciones. Basta con considerar las can-
didaturas individuales tambin a efectos de la financiacin. En los
dems supuestos, el carcter completo, cerrado y bloqueado, junto
con la relevancia poltica y jurdica (para las elecciones locales la
consagran los artculos 196 y 198 de la LOREG) de los cabezas
de lista, pueden justificar que se les responsabilice a ellos de las
infracciones graves de la Ley Electoral que haya cometido su can-
didatura y, en consecuencia, se les prive del escao.
208 En principio, prisin de seis meses a tres aos, segn la
disposicin transitoria undcima del Cdigo Penal de 1995, y
multa de dos a diez meses. Si concurre nimo de lucro, prisin
de tres a ocho aos y multa dentro de los mismos lmites.
perseguida por el culpable. Al parecer, esta previsin

refleja una actitud comprensiva hacia las infracciones
econmicas que se cometen en beneficio de los par-
tidos polticos. Una extrapolacin equivocada de su
relevancia constitucional ha conducido a muchos a
creer que, cuando no existe nimo de lucro, sino slo
el propsito de allegar recursos para el partido, la
vulneracin o elusin de las normas jurdicas que im-
ponen lmites a su financiacin no es materialmente
injusta y, por tanto, no debe merecer reproche alguno
en forma de sancin. Las consecuencias de ese in-
correcto planteamiento estn a la vista en los dife-
rentes casos, protagonizados por diversos partidos po-
lticos que, de manera ms o menos escandalosa, han
ido saliendo a la luz en los ltimos aos y revelan,
todos ellos, formas ilegales de recaudar fondos.
Asimismo, falta completar los instrumentos a dis-
posicin del Tribunal de Cuentas para que realice una
completa inspeccin y control de los aspectos eco-
nmicos y financieros de la actividad partidista, pues,
tal vez, hasta ahora no hayan sido todo lo eficaces
que debieran. En este sentido, es importante que se
le reconozca la facultad de investigar a los particu-
lares que aporten fondos a los partidos polticos.209
209 Sobre la conveniencia de que sea este rgano el llamado a

controlar la financiacin de los partidos y de las elecciones, cfr.
Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, La financiacin de los partidos
polticos. Materiales para un debate , cit., pp. 127 y ss.

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El ordenamiento constitucional

de los partidos polticos

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

DR 2001. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Impreso y hecho en Mxico

I. Los partidos polticos y el Estado demo-

II. El proceso de la constitucionalizacin de

III. La elaboracin del artculo 6o. de la

IV. El derecho de partidos en Espaa . . . 51

V. La naturaleza del derecho a crear y a afi-

VI. El contenido del derecho a crear partidos

VII. Los sujetos del derecho a crear partidos

VIII. El procedimiento de creacin de los par-

IX. La estructura interna y el funciona-

X. El control sobre los partidos polticos 125

XI. Partidos polticos y representacin po-

XII. La financiacin de los partidos polticos 159

El protagonismo de los partidos polticos es un

La experiencia espaola no es ajena a esta re-

2 Cfr., al respecto, Morodo, Ral y Daz, Elas, Tenden-

los entonces fundados y que todava persiste el

cabe apreciar en la formacin y evolucin de los

El mismo hecho de la constitucionalizacin de

6 Dada la especial relevancia de su autor, no pueden pa-

lticos, principalmente, pero tambin los sindicatos

7 Sobre las fuerzas polticas y el Estado contemporneo,

y por la comunicacin constante que aseguran entre

8 Norberto Bobbio se refiere a estas cuestiones cuando dis-

Sabemos igualmente que la asuncin por el or-

Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1989.

tro tiempo sin tener presente esa dimensin plura-

10 Cfr., en este sentido, las observaciones de Maurice Du-

e instituciones que configuran la democracia de

12 Vase, entre una ingente bibliografa, la obra de Manuel

Una de las paradojas ms sobresalientes de la de-

asienta, por su naturaleza pluralista, sobre el fun-

sicos, equivalente a faccin , a criterio parcial

Mais quand le noeud social commence se relacher

15 Vase el recorrido que hace Giovanni Sartori, Partidos y

En otro contexto histrico-social, ya afianzada

Je dois tablir dabord une grande division entre les

des points qui intrssent galement toutes les por-

La actitud crtica hacia los partidos, o matiza-

17 Tocqueville, Alexis de, De la Dmocratie en Amrique,

acusada, incluso, en Jefferson). Por el contrario,

18 Ostrogorski, Misei, La democratie et la organization

les, lo que implicar un replanteamiento doctrinal

En efecto, el juego combinado de dos factores prin-

20 El fenmeno de la oligarquizacin de los partidos polti-

de esa confluencia, expresiva de una radical sepa-

21 Vase, entre la literatura que expresa esa lnea de pensa-

ciaciones antes hechas. Por el contrario, es menes-

22 En otros trminos, pueden aplicarse a las circunstancias

prctica la actuacin de las primeras formaciones

que, dentro del ttulo dedicado a los delitos contra la seguridad

cesidad de reconocer jurdicamente a entidades que

que, El derecho de asociacin, Madrid, Tecnos, 1996, pp.

da la unin especialmente al hacer valer de-

26 Vase, en relacin con esta observacin cuya validez no

su constitucionalizacin,28 sern tambin una con-