A PODER JUDIEIAL DEL. PERH) US/OB/2016 Les
CORTE SUPERIOR DE vuSTicre Pad. 1 de
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Documento — sESCRTTO
Filngreso 08/05/2016 16 Folios = at
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Expediente: _00455-2015-0-1801-SP-cl-01
‘Cuaderno: Principal
Sumill Contestacién
Escrito: 2
i BRIMERA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA:
JULIO CESAR GALINDO VASQUEZ, Procurador Publico Especializado
(ip Matera Consttuciona,designad mediante Resolucign Suprema
¥ 122-2015-JUS e identificado con DNI N." 09138564, en el proceso
leacci6n popular seguido por Asociacién de Universidades del Pert
ASUP, contra el Decreto Supremo N.° 018-2015-MINEDU, que
aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la
Superintendencia Nacional de Educacién superior Universitaria-
SUNEDU, expedido por el Ministerio de Educacién; ante usted me
presento y digo:
PETITORIO
1. Dentro del plazo de diez (10) dias habiles establecido en el articulo 91 del Cédigo Procesal
Constitucional y al amparo del articulo 47 de la Constitucién; el Decreto Legislativo N.°
1068 -Ley de Defensa Juridica del Estado-; y el segundo parrafo del numeral 1.3 del
articulo 2 del Decreto Supremo N.° 043-2005-PCM -modificado por Decreto Supremo N.*
058-2010-PCM!-, procedo a contestar la demanda de accién popular notificada a la
Procuraduria el 21 de abril de! 2016, e interpuesta contra el Decreto Supremo N." 018-
2015-MINEDU, que aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la
Superintendencia Nacional de Educacién Superior Universitaria-SUNEDU, asi como el
articulo 6 de este Reglamento.
2. En consecuencia, solicito que la demanda sea desestimad, declarandose: (i) la sustraccion
de la materia respecto del alegato de la no publicacién del Reglamento en el diario oficial
El Peruano, y, (ii) IMPROCEDENTE 0 INFUNDADA la demanda en todos sus extremos,
conforme a los argumentos que se expondran en este escrito.
Il. SOBRE LA DEMANDA DE ACCION POPULAR
3. la parte demandante ha impugnado, el Decreto Supremo N.° 018-2015-MINEDU, que
aprueba el Reglamento de infracciones y sanciones de la Superintendencia Nacional de
Educacién Superior Universitaria - SUNEDU, publicado el 20 de diciembre de 2015 en el
diario oficial E/ Peruano (en adelante, el Reglamento}.
" Decreto Supremo N."058-2010-PCM.
‘Aticulo 2. Trémite previo ala interposicién del proceso constitucional de accién popular: (.)
S}.3 I Ministro del Sector previa evaluacién del informe y si considera viable Ia Iterposicion del proceso constitucional
3 Pe accién popular remit ls actuados al Procurador Publico Especialzado en materia constitucional para que nice las
Uf acciones legales correspondientes.
Enlos process constitucionales de accién popular niciados contra normas dctadas por el Poder Ejecutivo, el Procurador
Pablico Especiaizado en materia constitucionalejerceré la representacion de dicho Poder del Estado. Para tal efecto ef
‘Ministro empiazado le remit los actuados correspondientes para el eerciio de tal representacion’Teeny
PERU | devusticia BE | faccalioss
Derechos Humanos Res
4. No obstante, se debe precisar que de una revisién del texto de la demanda se advierte que
se ha cuestionado por la forma todo el Decreto Supremo por no haberse publicado el
Reglamento que aprueba; y, por el fondo, cuestiona el articulo 6 del Reglamento que prevé
la adopcidn de medidas preventivas, cuyo tenor es el siguiente:
“Articulo 6.- Medidas Preventivas
El Consejo Directivo podrd, a propuesta de la Direccién de Fiscalizacién y Sancién, imponer
‘medidas preventivas que constituyen mandatos de carécter temporol ante un inminente
peligro 0 alto riesgo de producirse un incumplimiento a la Ley N? 30220 y demas normas
complementarias, sin necesidad del inicio de un procedimiento sancionador, pudiendo
consistir en el cese de actividades, tales como del proceso de admisién, de matricula, de
elecciones de autoridades y miembros de los drganos de gobierno, del proceso de
nombramiento, ratificacién 0 ascenso de docentes, o de las funciones de las instancias de
gobierno cuando incumplen o se exceden en sus atribuciones,
El Consejo Directivo podré determinar otras medidas preventivas cuye finalidad sea
gorantizar el orden juridico frente a las referidas situaciones”.
Delimitacién de los argumentos de la parte demandante
5. En la demanda se alega que la disposicién cuestionada seria contraria a las siguientes
normas:
Articulos 51 y 103 de la Constitucién, sobre la publicidad de las normas.
* Articulo 139 de la Constitucién, sobre el derecho al debido proceso.
Articulo 200 de la Constitucién, sobre las garantias constitucionales y que la parte
demandante sefiala como sustento del principio de proporcionalidad.
‘Articulos 9 y 30 de la Convencién Americana sobre Derechos Humanos (en adelante,
CADH), sobre el principio de legalidad penal y el alcance de las restricciones
mencionadas en dicho tratado.
+ Articulo 25.1 de la CADH, sobre el derecho a un recurso sencillo y répido.
* Articulo 230 de la Ley del Procedimiento Administrative General (en adelante, LPAG),
sobre los principios que rigen el procedimiento administrativo sancionador.
De una lectura de lo expuesto por la parte demandante, se puede concluir que los
principales cuestionamientos formulados son los siguientes:
a) La norma cuestionada no fue publicada en el diario oficial EI Peruano, solo fue
publicada en el portal institucional del Ministerio de Educacién y en el portal
Institucional de la SUNEDU, lo que trasgrede los articulos 51 y 109 de la Constitucién.
b} El articulo 6 del Reglamento sobre las medidas preventivas que puede aplicar la
SUNEDU, vulneraria derechos humanos y el marco juridico de la potestad administrativa
sancionadora del Estado:, conforme a lo siguiente:
i) Principio de legalidad: Afirma que la CADH sefialaria que solo mediante una norma
con rango de ley pueden establecerse sanciones o medidas preventivas, no a través
de una norma reglamentaria.
ii) Principio de legalidad en materia punitiva: La norma impugnada tampoco definiria
qué tipos de actos pueden entenderse como medidas preventivas.Ministerio
Coa
Scie cued
PERU
lil) Principio de tipicidad: La posibilidad de aplicar sanciones se sustentarfa sobre
Conductas tipicas establecidas mediante una “referencia genérica, vaga e imprecisa”
'v) Se infringe el derecho al debido proceso, en particular el derecho a un recurso
sencillo y répido, pues la norma habria dispuesto que las medidas preventivas se
apliquen fuera de un procedimiento administrativo sancionador.
¥) Viola el principio de proporcionalidad: Las medidas preventivas no tendrian un limite
temporal.
7. De lo expuesto, se observa que la parte demandante sustenta su demanda
fundamentalmente en dos elementos, la presunta falta de publicacién de la norma
impugnada y la infraccién de! marco juridico del procedimiento administrative sancionador
or las medidas preventivas establecidas en el articulo 6 del Reglamento.
8. Finalmente, la parte demandante solicita al drgano jurisdiccional exhorte al Poder Ejecutivo a
que “se abstenga de expedir, publicar y declarar la vigencia de disposiciones que son
abiertamente contrarias a los derechos constitucionales y a los derechos humanos”.
II SOBRE LA SUSTRACCION DE LA MATERIA
9. Previamente ala exposicién de los argumentos para contestar la demanda debe sefialarse que,
uno de los cuestionamientos planteados en la demands es la falta de publicacién del texto del
Reglamento en el diario oficial EI Peruano.
10. Sin embargo, debe sefialarse que, el referido texto del Reglamento fue publicado en los
Portales institucionales del portal institucional del Ministerio de Educacién y de SUNEDU,
ero también en el diario oficial E! Peruano, el 9 de febrero de 2016 (Anexo 2-A),
11. Como se advierte, el alegato de que la norma cuestionada no se habria publicado en el diario
Oficial EI Peruano ya no tendria asidero. En esa linea, dicha norma solo ha cobrado vigencia a
partir del dia siguiente de su publicacién como lo dispone expresamente el articulo 109 de la
Constitucién,
12. En ese sentido, en virtud del articulo 321.1 del Cédigo Procesal Civil, esta Procuraduria
solicita que la Sala declare que carece de objeto emitir un pronunciamiento sobre el fondo
en el presente proceso en este extremo, por haberse producido la sustraccién de la
materia, debido a que el motivo que sustentaba la supuesta inconstitucionalidad de la
totalidad de la disposicién impugnada ya no existe.
13. De hecho, la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante
Resolucién N.° 11-11, recaida en el Expediente N.” 451-2015, declaré la sustraccién de la
materia respecto de una demanda de accién popular interpuesta contra el mismo Decreto
‘Supremo N." 018-2015-MINEDU, en la que se cuestion6 solo la no publicacién de la norma
en el diario oficial (Anexo 2-D).
4. En ese sentido, solicito a la Sala que tome en cuenta los argumentos esgrimidos por la
Tercera Sala Civil en la resolucién citada en el pardgrafo anterior, con ta finalidad de evitar
que la Sala que usted preside emita un fallo contradictorio a lo resuelto por la Tercera Sala
? "Articulo 323.-Concluye el proceso sin declaracion sobre el fondo cuando:
4. Se-sustrae la pretensién del ambit jurisdiccional (.)"MGR
COST a t. }
Psa : “ual
Civil, de manera que se garantice el principio de seguridad juridica respecto a la norma
cuestionada.
IV, ARGUMENTOS POR LO CUALES DEBE DECLARARSE IMPROCEDENTE LA DEMANDA
‘A. La disposicién impugnada no es una norma juridica de cardcter general
15. El Cédigo Procesal Constitucional sefiala, en su articulo 76, que el proceso de accién
popular procede contra “reglamentos, normas administrativas y resoluciones de cardcter
general’, de ello se deriva que tnicamente serdn procedentes las demandas que
impugnen una disposicién con caracter general
16. Sobre el principio de generalidad de as normas, previsto en el articulo 103 de la
Constitucién, el Tribunal Constitucional ha sefialado lo siguiente:
“25. El principio de generalidad de las normas que se infiere de lo establecido en el articulo
1032, ab initio, de la Constitucidn, constituye un elemento fundamental del Estado de
Derecho. Conforme a este principio las normas deben ser generales y no estoblecer un
régimen contrario al derecho a la igualdad. El concepto de qeneralidad alude a que ef
‘Supuesto comprendido por la norma es abstracto y los destinatarios de la misma son
indeterminados. Asi, la abstraccién del supuesto y la indeterminacién de sus destinatarios
configuran la generalidad de una norma. Desde tal perspectiva, una norma que satisfaga
estas condiciones es general.
26. Ahora bien, una norma general puede no obstante tener como destinatario un
conjunto 0 sector de la poblacién |..]” (sentencia del Tribunal Constitucional, del 22 de
junio de 2007, recaida en el Expediente N.” 007-2006-Al/TC, fundamentos juridicos N.° 25
yN* 26, énfasis agregado).
17. En lo concerniente al proceso de accién popular, debe sefialarse que la jurisprudencia de
las Salas Superiores, citando a la doctrina’, se inclina en el mismo sentido, pues expresa
que las normas generales se caracterizan por tener i) un supuesto de hecho abstracto y
destinatarios indeterminados 0 ii) por alcanzar, al menos, a un nimero o sector de la
poblacién.
18. Tal como se observa en Ia sentencia, del 25 de noviembre de 2016, recaida en el
Expediente N.” 776-2010, expedida por la Cuarta Sala Civil (Anexo 2-8) y la sentencia
recaida en el Expediente N.* 2232-2009, del 12 de junio de 2013, de la Sétima Sala Civil de
la Corte Superior de Justicia de Lima (Anexo 2-C) que declararon improcedentes las
demandas de accion popular dirigidas contra disposiciones que no tenian cardcter general.
Sobre ello, es importante citar parte de! contenido de la primera de las sentencias
mencionadas:
“QUINTO: Que, conforme lo sefiala el Profesor Marcial Rubio las “Normas de cardcter
general serén las provenientes de los actos de gobierno que afectan a la generalidad (0
‘una porte importante) de la poblacién [...]. Asimismo, el articulo 3 del Decreto Supremo
‘N° 018-97-PCM, publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 19 de abril de 1997, sefiala:
(...) se entiende por normas de cardcter general a aquellas a partir de cuyo texto no es
osible_identificar_a las personas naturales o juridicas especificas que deben
> Rua Connea, Marcial. Sistema Juridica, ntroduecién ol derecho, Décima Edicién. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia.
Universidad Catdlica del Pers, 2009. p. 18.We
Ceara : i
Perens) | Beis Cerebeniciet
obedecerlas, 0 a aquellas en cuyo beneficio han sido dictadas, y que dada Ia naturaleza
del dispositivo, su contenido debe ser puesto en conocimiento de todas las personas, pues
podria demandar de cualquiero de ellas, el cumplimiento de una obligacién o un derecho,
(0 generar otra consecuencia juridica”.
SEXTO: Que, respecto a las normas de cardcter particular, el citado Profesor nos dice:
“Por el contrario, aquellos decretos y resoluciones que se refieren a problemas de
noturaleza individual o particular, [..J, son normas administrativas que no ingresan al
sistema legislativo nacional por no crear normas generales sino mandatos de naturaleza
individual_(normalmente_ademés, en cumplimiento_de_las_normas_legislativas
generales, sean la Constitucién, las leyes o normas con rango de ley, 0 los propios
decretos y resoluciones de cardcter general)” (sentencia, del 25 de noviembre de 2016,
recaida en el Expediente N.* 776-2010, expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima, considerandos N.” 5 y N." 6, énfasis agregado)
19. También la Corte Suprema ha establecido que ciertas disposiciones, entre ellas los
reglamentos de organizacién que regulan la actividad de una entidad administrativa, como
en el presente caso, por limitarse Gnicamente a establecer reglas y procedimientos
vinculantes para el propio ente y para un nimero muy concreto y determinado de
individuos, no constituyen disposiciones de cardcter general que puedan ser impugnadas
enel proceso de accién popular, como se aprecia de las sentencia recaida en el Expediente
N.* 2465-2010, del 28 de abril de 2011:
“"NOVENO: De la revisién del cuestionado Reglamento se advierte que el mismo tenia
como finalidad ‘establecer las realas de funcionamiento de la Comisién Ej
procedimiento a seguir para la evaluacién y revisién de los expedientes que se encuentran
que se encuentran comprendidos en el émbito del articulo 1 de la Ley N.* 29059 |..J'. Esto
es, se trata de un acuerdo que no tiene como finalidad reqular un supuesto dirigido a
destinatarios_indeterminados, sino_principalmente el de disponer las reglas_de
grganizacién y funcionamiento que se observarian al interior de Ja citada Comisién [...]”
{Considerando N.” 9, énfasis agregado).
20. Por consiguiente, dado que la controversia en este proceso gira en torno a una disposicién
claramente limitada en sus alcances a destinatarios determinados, no se puede considerar
que el articulo 6 cuestionado tenga caracter general, por lo que la demanda deberd ser
declarada improcedente. En efecto, la disposicién impugnada sefiala que sus efectos
alcanzan tinicamente a las conductas que puedan transgredir el marco juridico establecido
por la Ley N.° 30220, Ley Universitaria:
“Articulo 6.- Medidas Preventivas
EI Consejo Directive podré, a propuesta de la Direccién de Fiscalizacién y Soncién, imponer
‘medidas preventivas que constituyen mandatos de carécter temporal ante un inminente
peligro 0 alto riesgo de producirse un incumplimiento a la Ley N.° 30220 y demés normas
complementarias” (énfasis agregado)
21. Porlo tanto, la disposicién impugnada tiene como fin asegurar la eficacia de la mencionada
Zen lev, porlo que para precisa los alcances de la primera se debe determinar los alcances de
C/N la segunda. Al respecto, la Ley Universitaria define su Ambito de aplicacin en el articulo
“articulo 2. Ambito de aplicaciénan, 7 - ;
Aes a ee 1
PERU | de Justicia itr ask |
Sea urieed a oan |
Lo presente Ley regula a las universidades bajo cualquier modalidad, sean pi.
privadas, nacionales o extranjeras, que funcionen en el territorio nacional” (énfasis.
‘agregado).
22. Por lo tanto, lo dispuesto por el articulo 6 citado debe interpretarse en el marco de lo
establecido por el articulo 2 de la Ley Universitaria, a partir de lo cual se concluye que la
disposicién impugnada esta dirigida 2 regular procedimientos que desarrolla la SUNEDU
en el marco de sus funciones, y surtiré efectos solo sobre las universidades piiblicas 0
privadas en el territorio nacional.
23, Sin embargo, las universidades en Perd son sujetos plenamente determinados, conforme
a Ia informacién registrada en la SUNEDU, existen a la fecha, 51 universidades publicas y
91 universidades privadas*. Por lo tanto, la disposicién impugnada no surte efectos sobre
Personas indeterminadas sino nicamente sobre 142 personas juridicas, en consecuencia,
los efectos de la norma no recaen sobre un grupo numeroso de la colectividad.
24. De todo lo anterior, se debe concluir que la norma tiene por destinatario tnicamente al
SUNEDU, pues es una disposicidn dirigida a regular sus competencias, y el grupo de
personas (naturales 0 juridicas) sobre el que surte efectos est plenamente determinado;
Por consiguiente no se trata de una norma con caracter general pasible de ser impugnada
en.un proceso de accién popular.
V. ARGUMENTOS POR LOS CUALES DEBE DECLARARSE INFUNDADA LA DEMANDA
1. SOBRE LA FALTA DE PUBLICACION DE LA NORMA,
25. Sin perjuicio de lo anterior, esta Procuraduria considera que la Sala Superior debe tomar en
Cuenta los siguientes argumentos para determinar que lo alegado por la parte demandante
sobre la falta de publicacién de la norma cuestionada no tiene fundamento alguno.
Los principios constitucionales a tomar en cuenta en estos casos
26. En.un proceso de accién popular, sino es posible identificar una interpretacién conforme
con el ordenamiento juridico de la norma impugnada, se deberd declarar su
inconstitucionalidad e ilegalidad y se le expulsaré del derecho nacional.
27. En esa linea, antes de emitir una sentencia que declare la inconstitucionalidad o ilegalidad
de la norma impugnada, debe aplicarse los principios de conservacién de la ley y de
interpretacién conforme de la Constitucién para evitar la expulsién y mantener la vigencia
de la norma cuestionada.
28. Sobre el principio de interpretacién conforme con la Constitucién, el Tribunal Constitucional
en la sentencia recaida en el Expediente N.” 1761-2008-AA/TC, ha sefialado que:
“17. (...) en Ia interpretacién de la Constitucién, los jueces ordinarios, y este Tribunal
Constitucional en particular, deban considerar determinados criterios de interpretacién
* Superintendencia Nacional de Educacién Universitaria. Listado de universidades pablicas y privadas insttucionalizadas
‘en proceso de insttucionalizcién. En: chitp://vwn sunedy,gob.ne/universidades/>,revisado el de abril de 2016,ate
=