VIRTUAL ESPECIALIZACIN FINANZAS PBLICAS

PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PBLICO

FICHA TECNICA
MODULO BASE ESAP

PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO
PBLICO

OBJETIVO GENERAL DEL MDULO

Introducir a los estudiantes de la especializacin en el campo del saber

administrativo pblico y la administracin pblica con pretensin disciplinar, para
que se identifiquen, conozcan y comprendan los aportes al conocimiento
realizados desde las doctrinas y teoras propias de la administracin pblica.

OBJETIVOS ESPECFICOS DEL MDULO

1. Establecer el origen del pensamiento administrativo pblico en el Estado

capitalista.
2. Conocer las corrientes del pensamiento administrativo pblico en diferentes
paises del orbe.
3. Comprender las diferentes formas de abordar la administracin pblica, como
ciencia, disciplina o arte.
IDEAS PRINCIPALES

Hablar del Pensamiento Administrativo Pblico es algo complejo adems que,

hasta ahora, se ha prestado para muchas discusiones y controversias dado que
ha sido difcil establecer la naturaleza, objeto de estudio y definicin de la
administracin Pblica, ya sea como ciencia, disciplina, arte u oficio.

A pesar de lo anterior, muchos autores de diferentes partes del orbe en los ltimos
200 aos, han realizado esfuerzos y variados tipos de aproximaciones para ubicar
la Administracin Pblica en alguna de las anteriores perspectivas, recurriendo a
la relacin que tiene con la poltica, la sociologa, la filosofa y el derecho, entre
otros.

El mdulo recoge el pensamiento de los principales tericos de la Administracin

Pblica, visualizando enfoques y maneras de abordarla, teniendo presente su
desarrollo histrico y los nfasis puestos por ellos, de conformidad con las
condiciones polticas, econmicas, sociales e ideolgicas de su tiempo.

De acuerdo con lo anterior, la primera parte del mdulo recoge el origen y

evolucin del pensamiento administrativo pblico en el Estado Capitalista,
resaltando que la administracin pblica moderna parte del Estado Absolutista,
identificando las condiciones que se dieron para su futuro desarrollo. As mismo,
se expone el pensamiento de los clsicos que permitieron dar sus fundamentos.

En la segunda parte se trata las grandes escuelas y corrientes de pensamiento

administrativo pblico, partiendo de las ciencias de la Polica y la Cameralstica,
donde se denota las diferentes interpretaciones que ha tenido el concepto de
polica de acuerdo con los diferentes autores que han abordado el tema.
Posteriormente, se describe el marco general de la administracin pblica en
Estados Unidos, dado que ha tenido una gran relevancia e influencia en el
desarrollo del pensamiento administrativo pblico.

La tercera parte, se orienta a la comprensin de lo que se ha denominado como

la administracin de lo pblico, realizando algunas disquisiciones sobre los
enfoques gestiolgicos, organizacional e institucional.

Finalmente, se muestran los avances en los estudios de la administracin pblica

en Colombia, con base en los autores ms conocidos que han desarrollado el
tema.

2
 CONTENIDO

1. ORIGEN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PBLICO A PARTIR DEL

ESTADO CAPITALISTA............................................................................................5

1.1. DE LA MONARQUA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA......................7

Temas de investigacin:...................................................................................14
Evaluacin:.......................................................................................................14
Bibliografa:.......................................................................................................14

1.2. PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO PBLICO.................................................................................15
1.2.1. CIENCIAS DE LA POLICA Y CAMERALES...........................................15
1.2.1.1. EL CONCEPTO DE POLICA..............................................................17
1.2.1.2. LO ADMINISTRATIVO COMO UN FENMENO SOCIAL
DIFERENCIADO...............................................................................................24
1.2.1.3. OTROS ENFOQUES SOBRE POLICY: CONCEPTO DE POLICY...43

Temas de investigacin:...................................................................................47
Evaluacin:.......................................................................................................47
Bibliografa:.......................................................................................................47

2. EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PBLICO..................48

2.1. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESTADOS

UNIDOS...................................................................................................................48
2.2.1. EL GOBIERNO EN ACCIN.....................................................................52
2.2.2. INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...57
2.2.3. POLTICA Y ADMINISTRACIN...............................................................67
2.2.4. RECHAZO DE LA DICOTOMA POLTICA-ADMINISTRACIN.............71
2.2.5. ESTADOS UNIDOS DE AMRICA...........................................................75

Temas de investigacin:...................................................................................82
Evaluacin:.......................................................................................................82
Bibliografa:.......................................................................................................83

2.2. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EUROPA......83

2.2.1. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: EL
COSMOS DE LA UNIN EUROPEA..................................................................83
Francia.................................................................................................................84
Espaa.................................................................................................................94
Alemania.............................................................................................................99

3
 Italia...................................................................................................................103
El Reino Unido..................................................................................................106

Temas de investigacin:.................................................................................112
Evaluacin:.....................................................................................................113
Bibliografa:.....................................................................................................113

3. ADMINISTRACIN PBLICA Y GESTIN PBLICA.....................................114

3.1. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO CAMPO DE ESTUDIO................115

3.2. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL ESTADO DE LA

DISCIPLINA...........................................................................................................117

3.3. ADMINISTRACIN PBLICA Y GESTIN PBLICA.................................128

EN BUSCA DE CLAVES DE LA GESTIN PBLICA: DIFERENTES MODOS DE

CORTAR UNA CEBOLLA.....................................................................................128

Temas de investigacin..................................................................................133
Evaluacin......................................................................................................134
Bibliografa......................................................................................................134

4
1. ORIGEN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
PBLICO A PARTIR DEL ESTADO CAPITALISTA
El pensamiento administrativo pblico no se configura de manera espontnea,
surge en el seno de las civilizaciones ms antiguas, que sienta las bases de la
conformacin de la administracin pblica actual. Dichas civilizaciones pueden
servirnos como antecedentes histricos y de ejemplos sobre cmo stas, con
diferentes maneras de gobernar, establecieron sus respectivas formas de
administrar; cuestin que configura las primeras manifestaciones de la
administracin pblica, frente a los Estados modernos, con organizaciones muy
complejas. A continuacin se describir brevemente algunos casos que sirven de
referencia, con la intencin de dejar claro que en la antigedad existieron formas
administrativas pblicas, de acuerdo con el desarrollo de los pueblos, que
quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales emergieron por
los estudios arqueolgicos, antropolgicos, sociolgicos o por otras ciencias.

En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) poca en que aparece el
Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hind Kautilya, el cual
consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI
al IV a.C. que en palabras de su autor este Arthasastra, ciencia de la poltica, ha
sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guas
de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos
maestros1. Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre
administracin, adems que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido
de ver la administracin como una disciplina aplicada a los problemas
gubernamentales.

En el medio oriente, los rabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre
los problemas de la administracin en las diferentes formas de gobierno. Dentro
de los ms sobresalientes se menciona Espejos de Prncipes que pretende una
enseanza politico-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otr4o
famoso texto es Introduccin a la Historia Universal, Ibn Jaldm, en el siglo XIV,
donde desarrolla aspectos relacionados con la transformacin de la administracin
durante los cambios de los imperios islmicos frente a las dos formas de
regmenes polticos: el Califato y el Sultanato.

En la China se escribe el libro de los Exmenes que trata sobre la formacin de

una de las burocracias ms grande de la antigedad; adems de los cinco King
que establece las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales.

1
Arthasastra. Revista de Administracin Pblica (RAP) nm. 54. Pg. 403.

5
El imperio de los Sumerios, el rey era considerado el vicario o representante de
los dioses; La voluntad del monarca era la Ley; l era el jefe poltico y militar, pero
como la Mesopotamia no facilitaba la unidad, el rgimen predominante fue la
descentralizacin poltica y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador
local, administraba la justicia, recaudaba los tributos y ejerca el gobierno de la
regin en nombre del rey. El nico que impuso un sistema de rgida centralizacin
fue Hammurabi, quien expidi un cdigo, que lleva su nombre y famoso por ser
muy severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la
correspondencia en el dao, conocida como la ley del talin.

El imperio Egipcio, cont con una organizacin administrativa suficientemente

desarrollada que les permiti construir las famosas pirmides, las cuales
requeran de un desarrollo de la ingeniera y una gama de tcnicas organizativas
al nivel de los gobernantes.

Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo pblico, en su

manifestacin ms concreta, la administracin pblica moderna, se puede recurrir
a la historia de los pueblos y sus respectivas formas de gobierno; siendo de
inters las correspondientes al Despotismo Oriental (en su paso de oriente a
occidente) el establecimiento del Feudalismo, la Monarqua Absoluta (como
transicin hacia el capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le
corresponde una forma de administracin diferente, lo que nos permite apreciar la
evolucin y primeros pasos de la misma.

Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despticos, altamente

jerarquizados y centralizados, con una composicin aldeana en su estructura
productiva, como sucedi con la China, la India, Persia, Babilonia, Egipto, entre
otros; fenmeno que fue asimilado por los primeros grandes imperios de occidente
como el de Roma, hasta que su estancamiento dio paso a la edad media con la
consolidacin del feudalismo, con elementos fuertemente patrimoniales; y el
Bizantino, heredero del imperio romano del oriente, que dur aproximadamente
diez siglos, desde el VII al XV, con una organizacin poltica que si bien se
fundamentaba en la reestructuracin del bajo imperio romano, tena caractersticas
del despotismo oriental.

La ampliacin de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra

algunos antecedentes de la administracin pblica en su forma primigenia; pero es
a partir de la conformacin del Estado Absolutista 2, que se comienza a hablar de la
administracin pblica moderna.

De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que

el establecimiento de la Monarqua Absoluta sienta las bases para la formacin del
Estado Capitalista y por ende la administracin pblica moderna; cuestin que es
2
La Monarqua absoluta se estableci en Europa entre los siglos XVI al XVIII, no de una manera uniforme,
sino ms bien con diferentes altibajos

6
debidamente explicada por Omar Guerrero en un texto ya clsico sobre el tema, el
cual presentamos a continuacin para su estudio detenido.

1.1. DE LA MONARQUA ABSOLUTA AL ESTADO CAPITALISTA3

La monarqua absoluta es un Estado capitalista porque ha sido engendrada en el

modo de produccin capitalista; precisamente es la etapa formativa del Estado
capitalista. En el Estado absoluto son construidas las condiciones sociales sobre
las cuales se levantar el poder poltico del capital, acontecimiento que tiene lugar
hacia fines del siglo XVIII cuando la burguesa despeja su propia incgnita como
clase polticamente dominante. La monarqua absoluta es el primer Estado
capitalista y, por tanto, se encuentra en una fase transitoria entre el feudalismo en
un proceso de unificacin poltica y centralizacin administrativa, mediante el cual
se integran las bases para la edificacin de la sociedad civil como nacin.
Realizado este cometido entre los siglos XVI y XVIII, la monarqua absoluta deja
su lugar al Estado capitalista moderno.

DESPOTISMO ORIENTAL Y MONARQUA ABSOLUTA

A cada modo de produccin corresponden una determinada forma de

administracin. El Oriente antiguo conoci formas despticas, jerrquicas y
centralizadas. Grecia y Roma republicanas conocieron formas colegiales y la
Edad Media contempl administraciones domsticas.

En la misma forma como los modos de produccin se suceden en la historia, las

formas de administracin que les son correspondientes tambin se suceden unas
a otras hasta llegar a la capitalista. Por tanto, se puede afirmar que las primeras
formas de administracin arrancan en Egipto y Babilonia, en tiempo inmemorial,
para crecer en Persia, China y la India, transmitindose luego a Roma, Bizancio y
otras sociedades; en este desarrollo el apogeo coincide con el auge del Bajo
Imperio Romano, tras la cada del Imperio de Occidente, en el ao 476, el punto
ascendente se estaciona para luego, hacia 1453, descender y despus
desplomarse. La explicacin de este hecho se encuentra en la decadencia de los
elementos burocrticos de la administracin publica y el renacimiento, ahora
ilimitado, de los elementos patrimonial-domsticos de la Edad Media. Sin
embargo, la historia no retrocede: las fuerzas productivas del feudalismo
compensan en la estructura econmica de la sociedad, el deterioro sufrido en su
superestructura poltica.

As, en tanto en la Edad Media se desploma la esplndida organizacin de la

administracin romana, la estructura econmica feudal va incubando elementos
3
GUERRERO OROZCO, Omar. La administracin pblica en el Estado Capitalista. Segunda parte. Captulo
VII: De la monarqua absoluta al Estado capitalista. Barcelona. Espaa : Fontamara, 1981. P. 141 150

7
dinmicos que trastocan el estancamiento oriental, revolucionndolo, creando en
su lugar una sociedad histricamente ms avanzada. De este modo, el Estado y
la administracin romanas pagan el costo de la nueva sociedad, la feudal.

Con la cada de Bizancio en 1453 desaparecen las fuerzas no patrimoniales que

dan vida a un Estado centralizado, basado en el desarrollo de elementos
burocrticos; esto es, el desarrollo econmico y social de Roma y Bizancio fue
posible por la existencia de elementos no asiticos, que bloquean la tendencia
patrimonializadora del modo de produccin asitico. Tal es la clave de su avance.
Por tanto, ni China, ni India, ni el Imperio Otomano tuvieron la capacidad de
desarrollar elementos burocrtico, sino nicamente patrimoniales. Por esta razn,
en el siglo XVI el modo de produccin asitico llega al tope del crecimiento de sus
fuerzas productivas y al lmite de su capacidad poltica y administrativa.

La sociedad oriental llega en esta poca a la cspide de su desarrollo, pero no ha

engendrado en su seno el embrin de la nueva sociedad. El ltimo gran imperio
del Medio Oriente, el Otomano, no hace sino restaurar acrecentadamente el
palacio heredado a los rabes, legado a su vez de Persia; no toma el modelo
romano de los vencidos los bizantinos-, sino la tradicional estructura palaciega
oriental. El modo de produccin asitico, tendr en el Imperio Otomano su ltimo
avance; de aqu en adelante, sus procesos regenerativos harn de Oriente una
sociedad al margen de la rueda de la historia. Tal es el inevitable
<estancamiento> oriental, explicable por la composicin aldeana de su estructura
productiva. Paralizadas las fuerzas productivas, quedan tambin paralizadas la
sociedad y el Estado; la administracin del Imperio Otomano, amn de su
composicin palaciega, seguir siendo el motor de las conquistas turcas hasta el
momento de su colapso. La administracin otomana no ser capaz de progresar
porque los hombres que la integran son funcionarios patrimoniales, apenas han
dejado de ser sirvientes domsticos.

Es la presencia de funcionarios pblicos, burocrticos, lo que genera avances

superiores en la administracin; su existencia contribuye al auge romano y, su
relativa ausencia, a la inmutabilidad bizantina. La administracin, para progresar
al comps de la sociedad en que vive, debe funcionar hacia la sociedad misma, no
hacia el interior del palacio; o, cuando menos, como sucedi en Roma y Bizancio,
hacia la sociedad y el palacio. En el ao 1000 la administracin intramuros es un
arcasmo que contrasta con el antecedente romano y el coexistente bizantino.

Tal es la causa de que el deslumbrante Imperio Otomano, como etapa superior del
despotismo oriental, sea a la vez su ltima y regenerada manifestacin. Con la
sociedad otomana, el modo de produccin asitico concluye, tambin con
respecto a la administracin, su papel histrico; se convertir en un fsil viviente.
El despotismo oriental, con sus ltimas manifestaciones de la historia de Oriente a
Occidente. La esclerosis econmica se disemina en un cuerpo social enfermo y el

8
Estado queda paralizado. La administracin pblica oriental llega a su clmax y no
avanza ms; ha desaparecido la burocracia, ha triunfado el elemento cortesano.

El despotismo oriental es como una serpiente que se devora desde la cola; sin
fuerzas productivas, sin fuerzas sociales, no se restaura sino a base de devorarse
a s mismo. Las revoluciones de palacio, las turbulencias dinsticas, son
incapaces de estimular un cambio en la base. El Estado oriental, otrora poderoso
ente poltico que se eriga como fuerza econmica vital, se convierte en un
parsito incapaz de realizar sus propias funciones. Las relaciones de produccin,
sobre las cuales se edific el despotismo oriental, no entran en contradiccin con
fuerzas productivas estacionarias: No hay contradicciones ni cambios.

Sin contradicciones, sin cambios, la sociedad oriental se detiene. Las clases

yacen estereotipadas en el velo denso de la fuction publique. El despotismo
oriental se ha modificado; entre la sociedad y el Estado y las relaciones de
produccin no hay contradicciones y, el desarrollo de antao perceptible, cae a un
movimiento circular, cclico, enviciado.

La administracin del Estado absoluto, por tanto, no es modelada a partir de la

administracin del Imperio Otomano, sino desde la tradicin oriental legada por
Roma. El mundo antiguo se movi de Occidente a Oriente, el mundo moderno se
mueve de Oriente a Occidente. Pero, en el siglo XVI, la cuenca del Mediterrneo
sigue siendo el marco de la historia. La administracin tiene en el capitalismo
nuevas condiciones dinmicas que brotan del crecimiento de las fuerzas
productivas y, a la vez, engendran nuevos fundamentos sobre los cuales edificar
su desarrollo: el divorcio de la sociedad y el Estado y la necesidad de la
administracin pblica como mediacin que las relacione.

La administracin del Estado absoluto es la restauracin, bajo condiciones

histricamente determinadas del capitalismo entre el siglo XVI y XVIII, de la
administracin del despotismo oriental; pero no del despotismo oriental
momificado en China y Turqua, sino de los grmenes burocrtico-patrimoniales
heredados por el Imperio Romano a travs de la Edad Media.

MONARQUA ABSOLUTA Y ESTADO CAPITALISTA MODERNO

La monarqua absoluta constituye la etapa formativa del Estado capitalista y, como

tal, un proceso constructivo que tiene lugar a base de otro proceso, pero
destructivo. Es decir, como perodo constructivo del Estado capitalista, la
monarqua absoluta es edificada a base de liquidar al feudalismo. Este proceso,
iniciado en el siglo XVI, durar hasta el siglo XVIII en que la burguesa comienza a
establecer regmenes republicanos. Esta etapa, por tanto, es una poca de
expropiacin y consolidacin.

9
Tan luego como la estructura econmica feudal fue puesta en crisis y el Estado
absoluto demand el monopolio de los medios de administracin, la administracin
pblica, recientemente integrada por comisarios, inici la etapa de expropiacin de
aquello que estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde
este proceso se manifest en su forma ms pura. El conflicto latente entre el rey
la aristocracia terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos
colegiados y las localidades, tambin incluye la administracin central del
monarca. El ejrcito, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del
soberano y, a su vez, el control de la administracin pblica, est la centralizacin
gradual a que es sometida toda la organizacin del Estado.

El monarca absoluto reconoci el contenido estamental de los oficios como criterio

de distincin entre comisin y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios
frente a los ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y
la persistencia de elementos probendarios en la mayora de los oficios ocupados
por la aristocracia terrateniente. Pero no slo Francia y Prusia conocen la
institucin comisarial; tambin Espaa, durante los borbones, Dinamarca, Suecia e
Inglaterra emplean comisarios como instrumentos del absolutismo regio.

El comisario es la base de la administracin del Estado absoluto en Europa y,

erradicados los resabios feudales y consolidados los fundamentos burocrticos, lo
es tambin de la administracin del Estado capitalista moderno que lo ha
convertido en oficial. Aunque la institucin comisarial se evidenci en la Edad
Media, no fue sino hasta el siglo XVI cuando se empez a emplear de manera
regular; probablemente los Commissaires Dportes y los Maitres de Requets
franceses sean los antepasados remotos. En Prusia los comisarios se originan en
las encomiendas de revista del ejrcito y en las supervisiones territoriales; en
Espaa, en la poca de Carlos V, con la creacin del Comisario General que
integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel
Maestro. Sin embargo, fue la Iglesia Catlica la que, recogiendo la tradicin
romano-bizantina, sirvi al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de
comisarios.

Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del

Estado capitalista; del mismo modo, la administracin comisarial del Estado
absoluto constituye la fase formativa de la administracin oficial del Estado
capitalista. En otras palabras, la estructura comisarial de la administracin del
Estado absoluto tuvo como fundamento su carcter expropiador; una vez
liquidados los estertores feudales, la maquinaria comisarial del ancien rgime es
convertida por el capitalismo en una maquinaria oficial. La revolucin francesa,
que proclama el nacimiento del Estado capitalista moderno y la muerte del ancien
rgime, no hace sino aprovechar la centralizacin creada por ste y reforzar el
carcter leviatnico de aqul.

10
Y bien, cul es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los
poderes feudales, consisti esencialmente en restaurar el despotismo oriental,
pero modificado, adaptado a las condiciones histricas capitalistas de la nueva
sociedad, La obra del ancien rgime consisti en liquidar el feudalismo y crear la
centralizacin poltica; tales condiciones fueron creadas primero en Francia donde
han sido borrados los poderes seoriales y liquidadas todas las fronteras
interiores; donde la centralizacin absolutista ha depuesto los poderes dispersos
de feudatarios y ministeriales.

Slo ah donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado

implicara unidad poltica, hegemona de poder y unidad territorial, la burguesa
estaba en condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas
sociedades en las cuales el feudalismo an persista, donde los campesinos an
estaban sujetos a la tierra y la corve, donde an existan privilegios de poder e
islas de autonoma territorial, el Estado absoluto, el antiguo rgimen, hasta ese
momento no haban cumplido su misin histrica; en ellos, no hay condiciones
para revolucin burguesa.

El Estado capitalista moderno existe ah donde el Estado absoluto ha establecido

la unidad poltica y la centralizacin administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el
requisito del Estado capitalista moderno es la centralizacin poltica y
administrativa; y es la centralizacin, obra de la administracin comisarial
absolutista, la que expropia el poder y los medios de administracin de manos de
los ms variados depositarios.

Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la

tutela administrativa creada por la monarqua absoluta. Esta, su misin
expropiadora, afecta tambin la estructura laboral y la distribucin de la fuerza de
trabajo en cada rama de la economa. El antiguo rgimen es un Estado tutelar;
pero es tutelar por su propia condicin de Leviatn administrativo que explota y
domina, a la vez que protege y sirve. Y es tutelar porque, como Estado absoluto,
impide el libre juego de las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las
clases sociales, hasta que termina por ser la vctima de las clases sociales a las
que pretende someter.

Desde el punto de vista del estudio de la Administracin Pblica, la monarqua

absoluta es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista
moderno; es el antiguo rgimen donde tiene lugar la restauracin reformada de los
mtodos orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad civil.
El antiguo rgimen no ha hecho sino dejarse llevar por la tendencia histrica que
hace que todo gobierno se oriente al absolutismo y la autocracia; ha respondido a
la tendencia universal de la centralizacin en la que la Polis y el feudalismo no son
sino las excepciones que confirman la regla.

11
Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha
vulnerado tambin a otras clases sociales, a la burguesa misma. Ha entrado en
contradiccin con las relaciones de produccin existentes y la estructura
econmica prevaleciente; ha cumplido su misin y se acerca su fin. El capitalismo
requiere un Estado gobernado por capitalistas. Abolido totalmente el feudalismo,
la existencia del Estado antifeudal est fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo
absurdo de la permanencia del ancien rgime, consiste en su carcter absolutista
y autocrtico; estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en
una camisa de fuerza para el capital. En su proceso expropiatorio, la
administracin absolutista no slo ha sido intolerante con feudos y estamentos; ha
terminado por serlo tambin con los gremios y las manufacturas capitalistas, con
comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.

Al rgimen monrquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarqua

absoluta.

Hemos llegado a la etapa superior de la administracin pblica en el capitalismo,

etapa superior del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el
movimiento de la administracin pblica, de su origen al capitalismo, seala un
avance ascendente, preado de contradicciones dialcticas desde las cuales
brotan etapas siempre superiores; en este movimiento ha habido un juego de
factores, a veces combinables, a veces excluyentes.

Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histrico de la

administracin pblica, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en
formas de organizacin, procedimientos decisorios y unidades orgnicas. Las
formas de organizacin son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos
decisorios son la colegialidad y la monocracia; las unidades orgnicas son el oficio
y la comisin. Es su combinacin o exclusin lo que explica las modalidades
estructurales y funcionales que adopta la administracin pblica en un momento
histrico determinado.

La forma originaria de la administracin tiene lugar en el despotismo oriental. La

forma que adopta la organizacin de la administracin del despotismo oriental es
el patrimonialismo. El procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia,
es decir, el mando unipersonal encarnado en el dspota. La unidad orgnica
corresponde a la comisin. Egipto Fraranico y Lgida, Persia Sasnida,
Babilonia, Mxico y Per prehispnicos, China e India, tuvieron este tipo de
administracin.

En la interconexin histrica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca

oriental del Mediterrneo, se da una combinacin de elementos. La Polis griega y
la Civitas romana tuvieron una organizacin excepcional: los honoratiores. Sus
procedimientos decisorios eran colegiados y sus unidades orgnicas, oficios. El
Imperio Romano combina estos elementos con los orientales, que son

12
predominantes, dando a luz un rgimen relativamente avanzado de la burocracia.
Bizancio, por su parte, consecuente con la gradual orientalizacin del Imperio,
conserva los logros romanos, pero predomina francamente el patrimonialismo.

Las monarquas medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales,

los mandos colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario
erosiona el rgimen patrimonial formndose en su lugar un tipo sin precedente: el
patrimonialismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se
cosifican y privatizan, reforzndose el sistema colegiado. Los elementos
burocrticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal est muy atenuado y
las comisiones slo son virtualidades. Es como s todos los avances de la
administracin se los hubiera tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma
de grmenes que sobreviven la Edad Media.

El Estado absoluto recupera la forma burocrtica y atena marcadamente el

elemento patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al
mando unipersonal del soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio
coexisten al margen de las unidades principales: las comisiones. La monarqua
absoluta es un Estado reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la
monocracia, de la comisin, en fin, del despotismo oriental.

Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el

desarrollo de la administracin pblica a lo largo de su historia. En su seno, la
administracin pblica es tpicamente burocrtica, monocrtica y comisarial.
Aunque el personal pblico ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive,
lograr cierto derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no
reconocer la propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos pblicos. La
administracin pblica estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios,
pero no reconoce prerrogativas seoriales; auspicia el espritu de servicio, pero no
somete a sus funcionarios a una calidad servil. La administracin pblica
capitalista es, en suma, el producto ms acabado de cuantas formas de
organizacin administrativa se han dado en la historia. En ella encontramos todos
los avances histricos del despotismo oriental, del Imperio Romano, de las
monarquas medievales y del Estado absoluto; la administracin pblica moderna
es la forma superior porque es el resultado de siglos de avance, el producto final y
ms elevado de organizacin gubernamental.

Bibliografa:

GUERRERO OROZCO, Omar. La administracin pblica en el Estado Capitalista.

Segunda parte. Captulo VII: De la monarqua absoluta al Estado capitalista.
Barcelona. Espaa: Fontamara, 1981.

13
GUERRERO OROZCO, Omar. Introduccin a la Administracin Pblica. Captulo
1: Las Ciencias de la Administracin Orientales. Captulo 2: Antecedentes
occidentales. Mxico D.F, Mxico: Harla, 1985. P. 5 24
BODIN, Jean. Los seis libros de la repblica. Madros. Espaa. Tecnos. 1986.
MONTENEGRO, Walter. Introduccin a las doctrinas poltico econmicas. Cap.
Liberalismo. Septima reimpresin. Mxico D.F. Mxico. 1990. P. 30 60.
ARISTTELES. La Poltica. Cualquier edicin.
Textos sobre la historia de la edad media y moderna.

1.2. PRIMERAS GRANDES CORRIENTES DE PENSAMIENTO

ADMINISTRATIVO PBLICO

1.2.1. CIENCIAS DE LA POLICA Y CAMERALES.

Una de las primeras manifestaciones, ms sistemticas, que hace parte de los

orgenes de la administracin pblica moderna es la denominada Ciencias de la
Polica, considerada por muchos como una disciplina, se calcula su nacimiento y
desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y
Espaa.

Los primeros autores entendieron por polica no una institucin o mecanismo que
funciona dentro el Estado, sino una tecnologa gubernamental caracterstica del
Estado; dominios, tcnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra,
Monarquie Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que present como
un programa posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para
muchos estudiosos fue considerado como un programa utopa) en el que
mezcla democracia y la aristocracia, pero en el fondo se trata es del
mantenimiento de la monarqua.

La organizacin del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo
la responsabilidad de un funcionario: justicia, ejrcito, tesorera y polica. A sta
ltima Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe
promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicacin, cooperacin amistosa y
honestidad. El esquema organizativo del Estado comprendera varias juntas
dedicadas a la administracin pblica; dos para atender a las gentes; y otras
tantas para dedicarse a las cosas: La primera junta para la gente, dedicara su
esfuerzo a la vigilancia de los aspectos positivos, activos y productivos de la

14
vida; la segunda, se dedicara a aspectos negativos de la vida y, las juntas para
las cosas, la primera se dedicara a los asuntos concernientes a las mercancas y
bienes manufacturados; la otra, administrara el dominio o territorio.

Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Polica es una
forma racional de la accin del Estado que administra el poder poltico sobre los
hombres, considera que la obra en mencin, est relacionada con los debates en
esos momentos sobre la razn del Estado y su organizacin administrativa. El
comentario sobre la obra se justifica dado que a pesar de ser considerada una
utopa, implica un caudal terico de su tiempo y un producto de su poca.

Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Polica, es del

francs Delamare, quien en el siglo XVIII compil las disposiciones legales del
Reino de Francia denominndolo Compendium o Tratado de Polica, en el cual
apunta que el trmino polica se refiere a la vigilancia dentro del Estado en cuanto
a 11aspectos que describe y analiza, pero que, en todo, caso son muy semejantes
a los de Turquet; tanto, que los analistas consideran que los autores se refieren a
una monarqua absoluta consolidada frente al feudalismo.

En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el

presente mdulo, se ha considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental
y Willebrandt, como importantes de la Ciencia de la Polica, dado que coinciden
plenamente en lo que es su esfera de accin dentro de la sociedad; mientras que
Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralstica, la cual consideran como un
elemento relevante dentro de la Monarqua Absoluta, atribuyndole caractersticas
tcnicas y prcticas administrativas, que permiti un desarrollo positivo de
asuntos reales y la conservacin de su patrimonio.

La Cameralstica tiene dos momentos histricos; el primero es la aplicacin de

tcnicas para aumentar el podero del rey, en cuanto la administracin del
patrimonio regio y, el segundo, consolida las normas internas de la administracin,
sobre las que se fundar posteriormente el derecho administrativo. En stos
trminos, la cameralstica aporta en dos sentidos: a sentar las bases de la
moderna administracin pblica, al haber elaborado un cuerpo de instrucciones y
construido el contenido de una tecnologa especializada y, por el otro a la
formacin del derecho administrativo.

Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Polica fue Von Justi, quien es

considerado el que produjo en enlace entre la antigua ciencia de la polica con la
administracin pblica moderna. Trata diversos temas que podemos considerar
claves, como el relacionado con el asentamiento de la poblacin; la relacin
campo ciudad; los aspectos demogrficos, la movilidad, mortalidad, migracin,
economa, finanzas, crdito, produccin, conducta moral etc. Un comentarista
como Foucault considera la obra de Justi mas adelantada que la de Delamare, por
dos aspectos en especial: Para Von Justi la polica debe buscar mantener felices a

15
los ciudadanos; lo que actualmente es considerado como el arte de gobernar: la
racionalidad estatal o sea el desarrollo de los elementos constitutivos de la vida de
los individuos, lo cual nutre a su vez la fuerza del Estado. As mismo, Von Justi
distingue entre la polica y la poltica. Y, el segundo aspecto, es la importancia que
le da Von Justi a la poblacin.

El trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin se haba

iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa la obra de Von Justi
(traduccin francesa) pero, entre otros autores relevantes, que generan la
transicin entre la Policy y el desarrollo de la administracin son Lorenz Von
Stein, cuya Teora de la Administracin (Die Verwaltungs-Lebre) se publico hacia
1864, cuando prcticamente la ciencia de la polica se encontraba en va de
extincin; y Charles-Jean Bonnin, quien en 1808, le dio un contenido distinto del
que tuvo la polica, y le agreg significativamente el calificativo de pblica, poca
en que se encuentra emergiendo los regmenes constitucionales.

Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de

la Polica, aportes que se detallan en los textos que se disponen para su estudio.

En general, podemos decir que la disquisicin se centr en el hecho que, al

terminar la monarqua, no implic la muerte de la ciencia de la polica; sta se
transform en una ciencia del Estado liberal que ahora denominamos como
administracin pblica.

Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la
ciencia de la plicy, cuyo estudio se ha referido a la investigacin aplicada de los
problemas sociales y los resultados de los procesos polticos. Aqu se muestra
una gran preocupacin por los elementos que la definen, agrupndolas en dos: La
Plicy como curso de accin y, otra, como la accin misma; en trminos
simblicos, una como la causa y la otra como el fluido. Con base en estas
vertientes y aportes de distintos autores, Omar Guerrero plantea los mltiples
problemas que hay que resolver con fines explicativos y prcticos.

A continuacin se presenta para su estudio los textos citados:

16
1.2.1.1. EL CONCEPTO DE POLICA4

La polica es una disciplina que naci, se desarroll y feneci entre los siglos XVI y
XVIII, principalmente en Alemania, Francia y Espaa; irnicamente, en la Alemania
de entonces no triunf la monarqua absoluta y los poderes feudales impusieron la
organizacin de frgiles reinos en los que la centralizacin estuvo ausente, lo que
hace pensar a los contemporneos5 sobre la paradoja de que fueran
esencialmente alemanes sus autores. Lo que ellos entienden por polica no es
una institucin o mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una tecnologa
gubernamental caracterstica del Estado; dominios, tcnicas, objetivos donde
interviene el Estado.

Hay una obra, Monarquie aristodemocratique, escrita por el holands Turquet de

Mayerne como un programa-utopa como bien lo defini Foucault-; es un
proyecto que el autor considera posible y con esa circunstancia lo presenta a los
Estados Generales Holandeses. Resulta interesante el que, como lo menciona su
ttulo, la mezcla entre la democracia y la aristocracia no es sino una condicin
secundaria, subordinada a la fundamental que es el mantenimiento de la
monarqua, a saber. Estado monrquico, pero al cual el autor denomina
igualmente, La Ciudad la Repblica, o simplemente, la Polica.

La organizacin del Estado supone cuatro ramas, cada cual bajo la

responsabilidad de un funcionario: justicia, ejrcito, tesorera y polica. Si
recordamos que la regin de los Pases Bajos fue parte de la Corona Espaol
durante el siglo XVI, veremos que la particin cuatripartita de las funciones
pblicas puede tener una inspiracin peninsular, ya que fue en Espaa donde se
dividi la funcin pblica en cuatro causas: justicia, guerra, hacienda y polica; el
paralelo es muy grande, salvo el caso de la polica, a la que Mayenne le asigna un
papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicacin,
cooperacin amistosa y honestidad.

El esquema organizativo del Estado comprendera varias juntas dedicadas a la

administracin pblica; dos para atender a las gentes; y otras tantas para
dedicarse a las cosas. La primera junta para la gente dedicara su esfuerzo a la
vigilancia de los aspectos positivos, activos y productivos de la vida, tendran
relacin con la educacin y la seleccin de ocupaciones, lo que dividira a las
personas provechosas de las que no lo son, y que se consideran escoria de la
sociedad, la segunda, se dedicara a aspectos negativos de la vida: los pobre,
viudas, hurfanos y ancianos; desempleados; apoyo financiero a quien lo necesita;
salud pblica; accidentes y calamidades. Por cuanto a las juntas para las cosas,
la primera se dedicara a los asuntos concernientes a las mercancas y bienes

4
Omar Guerrero Orozco. Introduccin a la Administracin Pblica. Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Mxico. Concepto de Ciencia de la Administracin.
5
Sobre sta paradoja ver Foucault, Origen de la tecnologa y la razn de Estado. p 7.

17
manufacturados; sealando lo que fuera susceptible de producirse y ejercera el
control de los mercados; la otra, administrara el dominio o territorio, tales como la
propiedad privada, legados, donaciones, control de ventas en subastas, reformas
de los derechos seoriales, ros, caminos, edificios pblicos y bosques.

Monaruie Aristodemocratique es una utopa, como muchas que le antecedieron,

que fueron contemporneas, o posteriores como las de Moro, Bacon, Harrington y
Campanella, pero tambin, como ellas, est implicada en el caudal terico de su
tiempo y es, como toda obra, un producto de su poca, la cual tiende a
representar. Sobre este punto, Jess Reyes Heroles ha dicho con acierto que la
concepcin utpica intenta cambiar siguiendo un arquetipo y la concepcin del
Estado ptimo tiene un modelo, una gua, que quiere ser operante de conformidad
con lo dado No es posible separar aquello a que se aspira de lo que es
necesario para lograrlo.

Foucault considera que el ambiente terico en el cual se escribi esta obra est
ligado a los debates sobre la razn de Estado y la organizacin administrativa del
mismo, toda vez que Mayenne nos ilustra sobre tres puntos:

a) Aunque la polica es una de las cuatro ramas de la administracin del Estado

justicia, guerra y hacienda en realidad lo abarca todo: se extiende dentro de
todas las condiciones de la gente, de todo lo que hacen e emprenden. Su campo
abarca la justicia, las finanzas y el ejrcito, ha dicho el propio Mayenne.

b) La polica incluye todo, pero desde un punto de vista extremadamente

particular. Los hombres y las cosas son visualizados tanto como sus relaciones:
los hombres que coexisten en un territorio, sus relaciones con la propiedad, lo que
producen enfermedades y accidentes que puedan sobrevenirles. Lo que busca
vigilar la polica es un hombre vivo, activo, productivo. Turquet emplea una
expresin notable: el verdadero objeto de la polica es el hombre.

c) Es una intervencin totalitaria del Estado en la vida del hombre, que tiene dos
finalidades: primero, se dirige hacia lo que produce la ciudad adorno, forma y
esplendor. Este ltimo no es nicamente un criterio esttico, sino igualmente
poltico: se refiere a la fuerza y vigor del Estado. Segundo, la polica fomenta el
trabajo, las relaciones de intercambio y la ayuda mutua entre los hombres. A esto
Turquet llama comunicacin y ella ha de ser asegurada por la polica, porque ello
evita que la vida de los hombres sea pobre y precaria.

Foucault considera que la polica es una forma racional de la accin del Estado
que administra el poder poltico sobre los hombres; agrega: proporciona a los
hombres vida adicional y al Estado fuerza adicional, gracias al control de la
comunicacin, es decir, las actividades comunes como el trabajo, intercambio y
produccin; las ideas vertidas en este proyecto-utopa lo que aspira en relacin
con lo necesario para lograrlo- no es letra muerta, y como lo menciona Foucault:

18
en los siglos XVII y XVIII se extendieron a polticas aplicadas por la va de la
cameralstica y el mercantilismo, de un lado; y por la polizewissenchaft alemana
(ciencia de la administracin enseada en Alemania), del otro.

DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA POLICA

Primero un caso de poltica aplicada. Durante el siglo XVIII el jurista francs

Delamare emprendi la compilacin de las disposiciones legales del Reino de
Francia, trabajo que produjo su Compendium o Tratado de Polica. El autor de
este compendio jurdico sugiere que el trmino polica se refiere a la vigilancia
dentro del Estado de los siguientes aspectos: 1) religin; 2) moral; 3) salud; 4)
alimentacin; 5) caminos, carreteras y edificios; 6) seguridad pblica; 7) artes y
ciencias; 8) comercio; 9) fbricas; 10) servidumbre y trabajadores; 11) los pobres;
de hecho, todo como en el caso de Turquet. Foucault desprende del paralelismo
de Delamare y Turquet, que ambos autores se refieren a una monarqua absoluta
consolidada frente al feudalismo, gracias al empleo de la fuerza armada, el
sistema judicial y el mecanismo fiscal; es decir, stos fueron los modos mediante
los que se manej tradicionalmente el poder.

Bodino ya haba descrito la centralizacin del Estado absoluto y calificado el papel

de los comisarios de expropiadores del poder feudal. La ciencia de la polica
considera a una monarqua ya establecida y consolidada como el espacio poltico
irrestricto en el que todas las barreras feudales han sido derribadas, un espacio
nuevo, una frontera a conquistar. Toca a la polica acrecentar ese espacio
nutriendo las fuerzas interiores del Estado, las que le dan el dominio de la
sociedad. Delamare acredita a la polica un amplio poder de vigilancia, o ms bien
de control, sobre una sociedad a la que la propia ciencia de la polica juzga debe
ser administrada totalmente por el Estado; el autor del Compendium dice: la
polica vigila todo lo pertinente para la felicidad del hombre la polica vigila todo
para regular la sociedad, (las relaciones sociales) ejercidas entre los hombres.

Foucault extrapola el planteamiento de las once funciones de la polica como un

criterio no contemplativo, sino aplicado, orientado a reproducir las fuerzas del
Estado; en este sentido, la religin es una tarea de la vigilancia de la polica, no
como dogma, sino como condicin de la vida moral de los hombres; la vigilancia
de la salud y la alimentacin se relaciona con la preservacin de la vida; al cuidar
del comercio, manufacturas, trabajadores, pobres y el orden pblico, cuida
entonces de la utilidad de la vida; cuando vigila el teatro, la literatura y la diversin,
su propsito son los placeres de la vida. En suma, la vida es el objeto de la
polica: lo indispensable, lo til y lo superfluo. Que el pueblo sobreviva, viva, e
incluso haga mejor lo que hace: es lo que la polica tiene que asegurar.

Por esto, Delamare declara que la polica tiene como propsito al hombre y su
felicidad en este mundo, pero tambin del otro, por lo cual ahora debe cuidar y

19
alimentar su cuerpo, as como incrementar sus satisfactores. La polica, pues, se
relaciona con todo aquello que deriva como beneficio de la vida en la sociedad.

Ahora veamos la versin pedaggica de la ciencia de la polica, que tuvo su

desarrollo en Alemania. Foucault nos dice que hay tres libros que, tiempo
despus de su elaboracin, sirvieron como textos de enseanza: Liber de politia
de Huhental; Precis for the police de Willebrandt; y Elements of police de Von
Justi. Analizaremos ahora los dos primeros, posteriormente el otro.

No es mucho lo que puede agregarse a las contribuciones de Turquet y Delamare

en lo relativo al campo de accin de la polica, Huhental menciona el nmero de
los habitantes; la religin y la moral; salud; alimentos; seguridad de personas y
bienes, particularmente en lo relativo a catstrofes como incendios e
inundaciones; administracin de justicia; comodidad y placeres; luego, dice
Foucault, capitula materias inherentes a ros, bosques, minas, salinas y vivienda;
finalmente, la forma de acceder a las mercancas a travs de la agricultura,
industria y comercio. Willebrandt, por su parte, menciona la moral, comercio,
oficios, salud, seguridad y construccin y planeacin urbana.

Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, cuatro autores importantes de la

ciencia de la polica, coinciden plenamente en lo que es su esfera de accin dentro
de la sociedad, cuyo ncleo financiero ha sido la cameralstica, de la que nos
hablan Mosher y Cimmino: la cameralstica nace de las exigencias de la
monarqua absoluta, la cual estimular la elaboracin de tcnicas y de prcticas
administrativas para la mejor marcha de los asuntos reales y para la conservacin
de su patrimonio. En un principio, sus estudiosos elaboraron un cuerpo de
instrucciones y normas exclusivamente administrativas, y luego construyeron
sobre su base el contenido de una tecnologa especializada, la cameralstica, a la
que siempre relacionaban con el patrimonio regio. No fue sino hasta el siglo XVIII
que Von Justi la lleva a la Universidad y sostiene que no slo es de utilidad para el
soberano, sino que es igualmente til para el pblico.

Segn los autores citados, la cameralstica tiene dos momentos histricos: en el

primero, sus tcnicas servirn para incrementar el podero del rey por la va de la
administracin del patrimonio estatal, lo que coincide con las ideas de Turquet,
Delamare, Huhental y Willebrandt; el segundo, en que su conocimiento acumulado
ser el centro de las normas internas de la administracin pblica, sobre las que
se fundamentar luego el derecho administrativo, Mosher y Cimmino agregan que,
por tanto, hay una doble contribucin de la cameralstica o como decimos nosotros
la polica, a saber: sus aportes al derecho administrativo, de un lado, y a la
moderna ciencia de la administracin, por el otro, la va no jurdica, la cual tiene su
curso a travs de la gran personalidad de Lorenzo Von Stein; de ah, ambos
infieren con certeza el desarrollo en Alemania y Austria de una ciencia de la
administracin en el siglo XIX, cuyos orgenes se pueden encontrar en la
cameralstica, una segunda ciencia de la administracin de contenido ms

20
parecido al que se atribuye en los estudios contemporneos, es decir, una ciencia
emparentada a la actual, aunque diferente por ocurrir en poca distinta, bajo otras
condiciones, determinada por otro modo de existir.

La mdula de la polica como ciencia administrativa es el estudio de la actuacin

prctica de la idea fundamental del Estado; concepto de la moderna ciencia de la
administracin forjada en Alemania por Von Stein desde la polica, pero por el
camino trazado por Von Justi.

VON JUSTI

El ms relevante pensador de esta ciencia es Von Justi, no slo por su calidad,

sino por ser el enlace entre la antigua ciencia, la polica y la moderna la
administracin. Su libro Elements of police est formado y capitulado por
contenidos que varan de los textos precedentes, pero conservando la idea
fundamental de la vida en la sociedad.

Comienza Foucault refirindose a la propiedad predial del Estado, es decir, a su

territorio, se interesa en la forma del asentamiento de la poblacin desde un doble
ngulo, tanto de la oposicin campo-ciudad, como de quienes lo habitan en
sentido demogrfico: nmero, crecimiento, movilidad, mortalidad, migracin; luego
estudia la propiedad, en la que incluye mercancas, manufacturas, circulacin,
crdito y moneda; y concluye abordando la conducta de los habitantes, su moral,
ocupaciones, honradez, etc. Foucault opina que esta obra es mucho ms
avanzada en el concepto de polica que la de Delamare, y lo argumenta
basndose en dos puntos:

Primero: Seala que en Von Justi es ms clara la paradoja fundamental de la

polica; la polica, expresa l, es lo que capacita al Estado para incrementar su
poder y ejercer su fuerza al mximo. Por una parte, la polica tiene que mantener
felices a los ciudadanos, entendida la felicidad como supervivencia, vida y vivir
mejor. Define perfectamente lo que creo es el propsito del arte moderno de
gobernar, o racionalidad estatal: es decir, desarrollar los elementos constitutivos
de la vida de los individuos, de tal modo que su desarrollo nutra a su vez el
desarrollo de la fuerza del Estado; por la otra, Von Justi distingue entre esta
funcin, a la que llama polizei, polica, y die politik, la poltica, a la que asigna una
tarea fundamentalmente negativa. Die politi k consiste bsicamente en lucha del
Estado contra sus enemigos internos y externos. Polizei, de cualquier modo, es
una tarea positiva que nutre por igual la vida de los ciudadanos y la fuerza del
Estado.

Segundo: El nfasis de Justi sobre la poblacin. Durante el siglo XVIII la

poblacin era una materia de gran importancia que, a la sazn, se haba
convertido en objeto muy importante para la polica.

21
Dicho sea, antes de concluir esta parte, que no est de ms comentar que el
trmino polica, tal como se us antao, debe ser reivindicado, lo mismo que otro
que le est emparentado, a saber, razn de Estado, y que sufrieron un proceso
de desgaste y un uso finalmente peyorativo. Los dos trminos como formas
instrumentadas del ejercicio del poder estatal, y a la vez, como una racionalizacin
de ese poder, nos son tiles no slo para valorar una ciencia de la administracin
fenecida, pero que ha dejado huella; sino tambin para la ciencia de la polica que
ha vuelto a ser til para recordarnos las prcticas racionales del Estado.
Recordemos, igualmente, que la doctrina de la polica define la naturaleza de los
intereses en la actividad racional de Estado; define la naturaleza de los propsitos
que persigue, la forma general de los instrumentos involucrados.

Es muy clara la filiacin absolutista de la ciencia de la polica, toda vez que se

trata de la ciencia de la administracin del Estado absolutista; sin embargo, la
muerte de la monarqua absolutista no implica la muerte de la ciencia de la polica;
perecera como una disciplina relativa a esta monarqua absolutista, pero se
transformara en una ciencia del Estado liberal: la ciencia de la administracin.
Esto debe ser explicado.

El Estado moderno capitalista ha tenido un desarrollo histrico en el cual las

fuerzas internas que lo nutren han vivido diferentes relaciones, conforme la
aristocracia y la burguesa se disputaban la hegemona; entre los siglos XVI y
XVIII era la primera la que imperaba sobre la segunda, por tanto, la ciencia de la
polica estuvo al servicio de un Estado, cuya forma, de acuerdo con esa relacin
de fuerzas, era absolutista; desde el siglo XIX el poder pas a la segunda,
constituyndose el Estado liberal, y entonces la ciencia de la administracin
estuvo a su servicio. En este proceso histrico, los aportes de la ciencia de la
polica fueron mantenidos en beneficio del nuevo Estado, conservndose lo til y
desechndose lo inservible. Como vimos, fue Von Justi quien lo inici en
Alemania permitiendo el paso de la ciencia de la polica a la ciencia de la
administracin de Von Stein entre el siglo XVIII y el XIX, justo cuando Alemania
transcurra de la monarqua dbil, a una fuerte. Pero no fue en esa orilla del Rhin,
sino en la ribera opuesta, donde la conversin fue ms radical, desafiante y
completa, y correspondi a Bonnin hacerlo, creando una nueva ciencia de la
administracin en la cual fueron fundidos los viejos elementos de la ciencia de la
polica con los nuevos de la ciencia de la administracin. El movimiento se
expandi a dos pases de fuerte tradicin administrativa, Italia y Espaa; de esta
ltima pas a Mxico y otros pases latinoamericanos.

La ciencia de la polica floreci tambin en Espaa, como ocurri en varios pases

de Europa. Sabemos ahora que el pensador ms influyente fue Juan Enrique de
Justi, de quien hemos hablado cuya obra fue traducida con el ttulo de Elementos
Generales de la Polica, por Antonio Francisco Puig y Gelabert en el ao 1784.
Despus aparecieron obras peninsulares sobre la ciencia de la polica: Toms
Valeriola, Idea general de la polica o Tratado de polica sacado de los mejores

22
autores (1798-1802); Valentn de Foronda, Cartas sobre la polica (1801); y Luis
Pereira, Ensayo de los elementos del buen gobierno (1811).

La obra de Valeriola es sumamente importante, un tratado clsico de la ciencia de

la polica, elaborado de manera fascicular en diez cuadernos que marcan su
capitulado como sigue: 1) Idea general de la polica y la historia de la polica; 2)
Observancia de las leyes y tratado de la inoculacin; 3) Religin, iglesia,
festividades y cementerios; 4) Observancia del tiempo de penitencia, dispensas,
peregrinaciones, cofradas, el lujo en general, en los vestidos, muebles, equipajes
y edificios, as como espectculos y polica de juegos; 5) Blasfemias y juramentos,
salubridad general, polica de agua en relacin con la salud, polica de ros, pna,
carnicera y pescaderas, y enfermedades contagiosas; 6) La peste y la asfixia; 7)
Granos, comercio de vveres e importancia de la polica; 8) Derecho de molinos y
polica de los granos y el pase en tiempos de escasez y hambre; 9) Privacin de
transporte de granos a pases extranjeros, cebada, arroz, avena, etc; y 10) Venta
de carnes y cuidado de la cacera.

La tradicin de esta ciencia es conservada fielmente por Valeriola, el contenido de

su libro es una magnfica exposicin del programa de materias atendidas por la
polica para nutrir las fuerzas externas e internas del Estado, esto es, las relativas
a sus relaciones con la sociedad a la cual administra, cmo la domina y dirige, y
las que incumben a su propia conservacin.

La difusin de la ciencia de la polica en Francia contribuy a crear las condiciones

intelectuales en las cuales se fundi el crisol de ideas de la nueva ciencia de la
administracin, y la Revolucin de 1789 por su parte, las condiciones materiales
de las que emergi un nuevo Estado, la Repblica, todava ms centralizada que
el Ancin rgime.

En Francia se dieron las condiciones materiales, intelectuales e histricas que

engendraron la ciencia de la administracin. Contigua a Francia, Espaa fue
sacudida por los acontecimientos galos y, del mismo modo, por los progresos
cientficos. La nueva disciplina pas a Espaa, ya inmersa en la tradicin
intelectual de la polica; y de la pennsula pas a nuestro pas.

1.2.1.2. LO ADMINISTRATIVO COMO UN FENMENO SOCIAL

DIFERENCIADO 6

La palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenmeno, pero ese reflejo

no es idntico ni perpetuo, sino mvil y mutante. Tal es el caso del vocablo
6
GURRERO OROZCO, Omar. Teora Administrativa del Estado. Parte 1: Gestacin de la ciencia
de la administracin pblica: Una disciplina uninacional. Definicin de lo administrativo: de la
pluridisciplinariedad a la unidisciplinariedad. Mxico D.F. Nxico. Oxford University. 2.000.

23
administracin, un trmino que se usaba corrientemente en la antigua Roma para
los asuntos de gobierno. La evidencia ms antigua que se conoce se debe a
Sexto Julio Frontin, un funcionario romano que tuvo a su cargo la gestin del agua
potable de la ciudad. En un documento en el que describa sus labores, que se
remonta al ao 70 d. C., Frontin explic que desempeaba una funcin delegada
por el emperador, cuyo objeto era la administracin de los acueductos de Roma 7.
La administracin ya reflejaba desde entonces un fenmeno diferenciado, pero su
diferenciacin era relativa, pues en esa poca las funciones pblicas estaban
confiadas en cargos y no en rganos, pues sus titulares realizaban otros
cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalizacin y la contralora, as como
deberes econmicos. Tampoco exista un desarrollo pleno de la separacin entre
el funcionario y los medios de administracin, y persista un fuerte contenido
patrimonial en el desempeo de las tareas gubernamentales.

La voz administracin recorre muchos siglos desde la era romana y la

encontramos viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las
naciones europeas, sobre todo las herederas del latn, adems de Alemania. Sin
embargo, administracin consista en una mera prctica hermanada con los usos y
las costumbres de los servidores pblicos: era parte del tejido inherente al ritual
de sus actividades cotidianas. No tena an la altura suficiente para ser
conceptuada, de modo que la fortuna acadmica le correspondi a una voz
emparentada: polica.

Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con

otras materias gubernativas como la justicia, la economa, las finanzas, y aun con
aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este
motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba
al mismo tiempo actividades administrativas, econmicas, jurisdiccionales y
financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento administrativo conocido como
cameralismo inund Europa e incit una fuerza intelectual de definicin de lo
propiamente administrativo a travs de la polica. Fue entonces que lo
administrativo adquiri autonoma y posibilit un desarrollo cientfico autnomo.

Por otro lado, los fenmenos polticos han sido de antao un tema de gran inters
para la administracin pblica desde la poca de Platn y Aristteles. Sus obras
clsicas, tituladas respectivamente Politeia y Poltica, tratan de la polis, entonces
referida al Estado y la ciudadana. Ambos trminos: poltica y Politeia,
permanecieron en la civilizacin occidental como herencia de la cultura helnica.
Entre los griegos, poltica denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que
Politeia significaba la organizacin gubernamental especfica en ella instituida. La
cultura romnica asimil a la Politeia y la transform en politia, legndola a los
idiomas europeos como polica, police, policey y policy, en espaol, francs,
alemn e ingls, respectivamente.
7
FRONTIN, Les Aqueducs de la Ville de Roma, Societ dedition Les Belles Lettres, Pars, 1944, p. 1. Se trata
de una edicin bilinge, en francs y latn.

24
 En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenci
policey de otros fenmenos gubernamentales, como la economa, las finanzas y la
poltica8, y as facilit la definicin primigenia de lo que despus fue la
administracin. De aqu tambin surgi la ciencia de la polica (Policey-
Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocan
como ciencias camerales. La ciencia de la polica era la disciplina cuyas
enseanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios
pblicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y
acrecentar sus fuerzas interiores.

Esa disciplina se sigui cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX,
como se puede constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la polica
(Die Policey-Wissenschaft, cuya primera edicin se remonta a 1832, y que volvi a
imprimirse en 1866)9. Sin embargo, la ciencia de la polica se encontraba en va
de extincin, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teora de la
Administracin (Die Verwaltungs-Lebre) se haba comenzado a publicar en 1864 10.

Sin embargo, el trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin
ya se haba iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traduccin
francesa de la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la polica como una
fuerza que incrementa el poder del Estado, utiliza el vocablo administracin con
referencia a la necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos econmicos
y financieros11. Pero la muestra ms ntida del cambio se ofreci posteriormente:
un autor annimo explicaba en 1786:

La administracin () es esa direccin general que mantiene el orden de la

sociedad poltica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno
que busca establecer o restablecer. Es relativa a la situacin fsica del pas,
a su clima fro o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de
las tierras. Ella est interesada por la grandeza del pas, por su produccin
y riqueza, as como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras,
y por las artes, comercio e industria de sus habitantes 12.

8
El ttulo de la obra en alemn es: Johann Heinrich Gottlob VON Justi, Grundtze der Policey-Wissenschaft,
Gotinga im Verlangs der Vitwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francs como lments gnraux
de police, chez Rozet, Libraire, rue S. Severin, a la Rofe d?or. 1769, Pars, y al espaol como Elementos
generales de polica (Eulalia Piferrer, Ciuda, Impresora del Rey nuestro Seor, Plaza del ngel, Barcelona,
1784).
9
Robert VON MOHL, fue el ltimo gran cultivador de la vieja ciencia de la polica. Su libro se titul en alemn:
Die Policey-Wissenschaft, Verlang der H. Laupp?fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos.
10
Lorenz VON STEIN es el primer tratadista de ciencia de la administracin en Alemania. El ttulo de su obra
en alemn es: Die Verwaltungs-Lehre, Verlang der F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez
volmenes.
11
Lorenz VON JUSTI, lments Gnraux de Police, p. 18.
12
Annimo, LAdministration de Sebastien-Joseph de Carvalho et Melo, comte dOeryas, marquis de Pombal,
msterdam, 1786, p. 1.

25
La voz administracin no se ha independizado an del contenido de polica, que
se preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado.

La actual conceptuacin de la voz administracin no se realiz sino hasta la

emergencia de los regmenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean
Bonnin le dio un contenido distinto del que tuvo la polica, y le agreg
significativamente el calificativo de pblica 13. Al referirse a la polica a la que
Bonnin ya le atribua el sentido de seguridad pblica, explic que es fcil
reconocer que ella ya no era la inquisicin poltica establecida por el absolutismo,
ese monstruo alimentado y formado por las monarquas absolutistas 14. Se haba
extinguido el uso de polica como ciencia y arte del gobierno en las sociedades
absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto de
administracin, que en tanto pblica se conceba como propia de un Estado
basado en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado haba sido
edificado con los materiales provistos por lo pblico y era propiamente su
personificacin.

Bonnin crea que la administracin es la que forma la accin propiamente del

Estado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administradores
con el Estado dentro del inters del orden social 15. La administracin no es un
mero instrumento, est dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad
ordenante, sino ejecutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecucin,
pues administrar es obrar directamente16.

Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formul la primera definicin de

administracin pblica que se conserva como vlida desde muchos aspectos:

La administracin pblica es la autoridad comn que ejecuta las leyes de

inters general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada
administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; as
como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al
orden pblico17.

Con base en sus races grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la
politeia, resulta evidente que la administracin pblica est caracterizada por
atributos propiamente estatales como una emanacin de lo pblico, pues el
concepto as formulado la define a partir de ese pblico y de todo lo trascendental
que entraa. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado, y

13
Charles-Jean Baptiste BONNIN, Principes dAdministration Publique, chez Renaudiere, Imprimeur-Libraire,
Pars, 1812 (1808), tres tomos.
14
Charles-Jean BONNIN, Compendio de los principios de administracin, Imprenta de Jos Palacios, Madrid,
1834, p. 89.
15
Charles-Jean BONNIN, Principes dAdministration Publique, p. 88.
16
Ibid., pp. 88 y 89.
17
Ibid., p. 91.

26
slo se puede explicar a partir del Estado como organizacin poltica de la
sociedad. Aunque esa cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el
carcter distintivo de la administracin pblica consiste en la capacidad del
Estado para producir esa utilidad comn, que a partir del siglo XVIII se proyect a
travs del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explay un pensador, la
administracin propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y
administrativa, porque stas protegen al derecho que es turbado, en tanto que
aqulla busca y realiza lo til18.

El objeto de la administracin pblica consiste en facilitar el desarrollo libre y

perfecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento est
condicionado por el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una
sociedad, pues es lo pblico el continente sustancial de la vida asociada. Lorenz
Von Stein afirmaba que la prosperidad de la singularidad humana depende
directamente del subsidio que le ofrece la colectividad, que no es otra cosa que
el rendimiento efectivo de la publicidad humana. 19 Ese subsidio es la materia
prima con que trabaja la administracin pblica por antonomasia.

Resulta evidente que la administracin pblica es un fenmeno diferenciado

dentro del ms complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se
diferenciaba claramente de la Constitucin, la poltica, la justicia y la
administracin privada. Por administracin se entenda una expresin opuesta a
la Constitucin o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada del
Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y
permanente.20 Esto explica por qu la Constitucin determina la forma de
gobierno, en tanto que la administracin se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitucin
plantea los principios de la representacin nacional, la administracin convoca a
las elecciones.

Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de Jean-Jacques

Rousseau acerca de la oposicin psicolgica entre voluntad y accin, as como a
Lorenz Von Stein, que en ella fundamenta su concepto de administracin. En
realidad la ley y la administracin se oponen como la voluntad general y la
voluntad particular, as como el orden general y la disposicin especial: la ley fija
los principios y los lmites de la administracin, la cual se mueve libremente en
este cuadro legal, sin ser una simple aplicacin de la ley.21

18
M: BLUNTSCHLI, L Politique, Libraire Guillaumin, Pars, 1879, p. 301.
19
Lorenz VON STEIN, La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tipografico-Editrice, Turn, 1897, p.
37.
20
M. BLUNTSCHLI, Derecho pblico universal, J. Gngora Impresor, Madrid, s.f. (1876), dos tomos, t. II, p.
247.
21
Ibid., p. 248.

27
Pero, como lo afirma Bluntschli, la administracin se opone tambin a la poltica;
sta comprende entonces la alta direccin general del Estado; aqulla la actividad
detallada inferior; la una es la misin del hombre de Estado; la otra de los
funcionarios tcnicos.22 El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la
administracin organiza y regula los detalles de estos actos. Sin embargo, esto
merece una aclaracin inmediata de este autor: tal oposicin es naturalmente
muy elstica, la poltica es incapaz de caminar sin el auxilio de la administracin y
en realidad muchos actos administrativos toman un carcter poltico, por su
importancia general.23 As, los actos administrativos tambin reclaman la atencin
del estadista.

Finalmente, ante la administracin del Estado existe tambin una administracin

de la Iglesia, otra del culto y una ms de las organizaciones privadas. Por tanto,
oponerse la administracin privada a la pblica, pues la administracin pblica
se basa en le derecho y el deber pblicos; la administracin privada tiene su base
en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares. 24 La administracin
privada se considera como un deber de la familia, de la asociacin o de una
religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica
se encargan funcionarios; de la privada, los particulares.

Hasta aqu hemos delineado el curso tomado por la voz administracin, la manera
en que se defini como una categora singular, por qu adquiri el calificativo
trascendental de pblica y qu es lo administrativo. Pero an no explicamos cmo
se diferenci de otras materias inherentes al Estado, de qu manera se deline un
centro conceptual que facilit la recreacin perpetua de lmites disciplinarios
necesariamente mutantes, cundo ocurri semejante suceso y dnde tuvo lugar.

EN EL PRINCIPIO ERA EL CAOS: EMERGENCIA INDIFERENCIADA DE LAS

CIENCIAS CAMERALES

Antes de la diferenciacin de lo administrativo dentro del gobierno, durante la

segunda mitad del siglo XVIII, ese fenmeno se confunda con otras materias
igualmente oscuras e ignotas. No se poda estudiar como una entidad singular, no
era posible estimar su alcance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto.
Todo era un caos. Incluso el consenso que haba entre los pensadores
administrativos en torno de la idea general de ciencias camerales como ciencias
de Estado, no existi cuando se referan a cada disciplina en lo particular. Ocurri
lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada una corresponde, en relacin
con desarrollo del Estado.

22
Ibid., p. 247.
23
Ibid., p. 248.
24
Ibid., 249.

28
Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fcil
observar la borrosa lnea fronteriza de los campos del saber administrativo
entonces cultivados. Esto fue evidente en la economa, de la que Johann Peter
Ludewig afirm que se refiere a la direccin de la corte y del pas, 25 en tanto que
Justus Christoph Dithmar indic que ensea cmo pueden obtenerse el bienestar
y la riqueza gracias a la actividad econmica rural y urbana, as como por la
consecucin de la felicidad temporal.26 Por su parte, el cameralista sueco Andreas
Berch propuso una concepcin global de la economa, en la cual fueron
comprendidas la economa en sentido estricto, la polica y la cameralstica. 27 Ms
de dos dcadas despus (1764), Daniel Schreber, siguiendo esta misma versin,
afirm que la economa comprende los principios de las disciplinas econmicas
generales y especiales, as como la polica rural y urbana, y tambin a la
cameralstica (ciencia financiera y tributaria). 28 Finalmente, Georg Zincke coment
que la economa es una ciencia prctica, con base en la cual se aplican con
sabidura, inteligencia y pericia casi todas las ciencias que tienen como fin la justa
actividad productiva que desarrollan las fuerzas del cuerpo y el espritu para
obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera superfluo para los
casos de necesidad.29 Subsecuentemente la dividi en economa pblica y
economa privada, pero explic que la primera no era otra cosa que la ciencia de
la polica.

Los cameralistas no siempre entendieron la economa de manera unvoca.

Algunos, como Johann Heinrich Von Justi, al hablar de economa de Estado
presagiaron el uso de la nocin de economa poltica; otros lo hicieron como un
mero desdoblamiento de la economa domstica hacia la economa ms general
del Estado. Sin embargo, la mayora la confundi con la direccin o con el
manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay quienes usaron latinismos
como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas emparentadas con ella,
como Wirtchaft o Haushaltungs. Algunos ms germanizaron los vocablos latinos y
hablaron de ockonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidi diferenciar
a la economa de otras disciplinas afines.

La cameralstica fue uno de los mbitos del saber mejor definidos. sta fuer para
Peter Simon Gasser la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser
puesto en aptitud de servir tilmente a su seor,30 en tanto que a los ojos de
Dithmar enseaba cmo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado
mediante el buen uso de los dominios y las regalas, as como de las prestaciones
obligatorias de los sbditos y otros fondos pblicos; y cmo tales ingresos deben
25
Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, Il Cameralismo e lAssolutismo Tedesco, per i tipi
delleditore dott. Antonio Giufr, Miln, 1968, p.345.
26
Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, The Cameralists: Thr Pioners of German Social Policy,
The University of Chicago Press, 1909, p. 226.
27
Ibid., p. 338.
28
Ibid., p. 333.
29
Ibid., p. 403.
30
Prrafo reproducido y traducido po Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p.31.

29
emplearse para conservacin de la comunidad.31 Darjes esgrimi una versin
similar; para l, la cameralstica es la ciencia que ensea la forma razonable de
preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del prncipe, es la ciencia de la
direccin razonable de un prncipe. 32 Finalmente, Aincke afirmaba que la
cameralstica y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia cameral y
financiera. Se trata de una ciencia prctica destinada a producir, aumentar y
mantener los medios de vida de un seor y de un Estado mediante un buen
manejo econmico del pas, as como una buena administracin para el bien del
prncipe y del Estado.33

Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralstica se

entenda en lo fundamental como una ciencia que produca ingresos financieros al
Estado, segn la interpretacin de Dithmar y Zincke, Darjes y Von Justi, en
contraste, la consideraron en el ciclo financiero completo: ingresos, administracin
y aplicacin, si bien Von Justi no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene
un versin aun ms general. En suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de
criterio para definir a la cameralstica.

Por lo general se entenda como la administracin patrimonial del Estado, como la

administracin de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado.

La cameralstica tendi a confundirse con las finanzas pblicas. stas fueron una
innovacin postrera en el esquema de las ciencias camerales. Con Justi fue quien
la separ de otras materias y la concibi como disciplina cameral especfica. En
1766 public Sistema de finanzas, su ltima obra, donde realiz esa destacada
labor. Por su parte, Joseph Sonnenfels, el ltimo gran cameralista, propuso tres
ciencias camerales: polica, comercio y finanzas, y a cada uno reserv un
volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sentido que le dan Von Justi y
Sonnenfels es muy similar al que hoy en da tienen, porque para ellos implicaba
tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, adems de su
administracin.

La polica tuvo tambin hondas dificultades conceptuales. Dithmar opinaba que la

ciencia de la polica ensea cmo mantener el sistema interno y externo del
Estado con buena polica, en funcin de la felicidad general. La polica era la vida
y el alma del Estado.34 Daniel Schreber sostena una versin similar: pensaba
que la polica se refiere a la adecuada organizacin de los hombres y los recursos
econmicos con miras a la consecucin de la felicidad de la sociedad. Por su
parte, Andreas Berch afirmaba que a travs de la polica, los miembros de la
comunidad se mantienen en buen orden y pueden de tal modo perseguir con

31
Ibid., p. 368.
32
Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL., op. Cit., p. 280.
33
Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, op. Cit., pp.405 y 406.
34
Ibid., p. 367.

30
mayor eficacia sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera econmica. 35
En 1752, Zincke sealaba que la polica tiene la tarea de dirigir y promover los
medios de vida y la direccin del pueblo.36 Finalmente, Sonnenfels comentaba
que, cuando las decisiones y proyectos estn unidos y se refieren a ciertas
mximas derivadas de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento
de la seguridad interna del Estado: la ciencia de la polica 37.

Con excepcin de Dithmar y Zincke, las nociones de policas mencionadas tienen

ms relacin con el concepto de conservacin que el de desarrollo. Por eso, el
verdadero salto cualitativo ocurri con la definicin de polica formulada por Von
Justi en 1756, que trataremos ms adelante.

Pero existi un campo del saber todava ms nebulosos: se trata de

haushaltungskunst, un concepto alemn que Albion Small tradujo al ingls
atinadamente como management manejo en espaol para nosotros y que
constituye un mbito de enorme valor, pero que no mereci una explicitacin
relativamente individualizada en tanto ciencia concreta, tal como la economa, la
cameralstica o la polica. Sin embargo, su cultivo y desarrollo como tema del
camralismo fue de gran relevancia. Fue Julius Bebhard Von Rohr, uno de los
precursores de la ciencias camerales, quien en el temprano ao de 1716 hizo una
de las primeras sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explic
que el arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia prctica que
ensea cmo, en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y
cmo conservar y ampliar lo adquirido para la promocin y el mantenimiento de la
felicidad tempora38l. Aqu su proximidad a la categora de cameralsta es evidente.
Von Rohr dividi al manejo en econmica de los prncipes y en econmica de los
particulares. La primera es la ciencia cameral, de finanzas y de dominios:
consiste en la prudencia para dirigir los medios e ingresos propios, as como los
del pas; en mantener a la comunidad y en aumentar el dinero y los bienes de los
sbditos39. Esta parte del manejo ensea a los prncipes no meramente a
conservar y aumentar sus medios, sino a promover la felicidad de los sbditos y
organizar a la economa. La segunda, por su parte, es el manejo domstico de
las personas privadas, y se divide en manejo de la ciudad y del pas 40.

Daniel Schreber ofreci una concepcin totalmente diversa a la de Von Rhr. En su

opinin, la economa y la cameralstica son la base en la que descansa la ciencia
general del manejo (Allgemeine Haushaltuagswissenschaft). Es la disciplina
mediante la cual se revela cules son los males y las carencias del Estado en
relacin con la riqueza y el poder de los medios que necesita; se ocupa del estado
35
Ibid., p.338.
36
Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL, op. Cit., pp. 251 y 252.
37
Ibid., p. 505.
38
Ibid., p. 188.
39
Idem.
40
Idem.

31
de salud o enfermedad del cuerpo estatal y de sus diversas partes y desde su
conocimiento se puede definir la patologa y terapia del Estado. En suma: el
manejo es la ciencia que ensea cmo fundar, incrementar y mantener el
bienestar de los estados41. Por lo visto, tampoco el manejo logr unidad de
criterio.

El comercio fue incorporado por Sonnenfels como ciencia cameral independiente.

Todos los cameralistas lo haban tratado con amplitud, incluso los fiscalistas
austriacos, de donde les viene la fama de mercantilistas. El propio Von Justi lo
consideraba como una materia que debera impartirse junto con la de polica.
Pero como dijimos, fue Sonnenfels quien consider por separado al comercio y lo
estudi con extraordinaria profundidad en el segundo volumen de su obra. La idea
original de los cameralistas no discrepa mucho del concepto actual, salvo que por
comercio se entenda, en cuanto ciencia cameral, uno de los mecanismos para
fortalecer el poder del Estado y nada ms.

El que en las ciencias camerales no existieran unanimidad ni consenso no es un

defecto, sino una condicin real que propici el debate que condujo a su adecuada
diferenciacin. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como
ocurri fue porque el dilogo, la crtica y el intercambio de ideas alimentaron tal
desarrollo.

El carcter conceptual catico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por

eminentes pensadores administrativos contemporneos. Georges Langrod
hablaba del caos camerlista42, en tanto que Mariano Baena del Alczar le
reconoci el mrito de haber sentado las bases de la individualizacin del estudio
de la administracin pblica a pesar de sus imprecisiones 43.

DIFERENCIACIN DE LO ADMINISTRATIVO: LA CIENCIA DE LA POLICA

Tal era la situacin general de las ciencias camerales cuando comenz su

actividad intelectual Johann Heinrich Von Justi, quin empez a estudiar la
administracin pblica haca mediados del siglo XVIII. Su labor intelectual se
realiz dentro de estadio ms progresivo y cuando el carcter general del Estado,
tal como ha trascendido hasta nuestros das, fue marcado por la asuncin de la
administracin integral de la sociedad, desde los complejos procesos econmicos
hasta los delicados asuntos morales, pasando por la administracin de la justicia,
la salud y la religin.

41
Pierangelo SCHIERA, op. Cit., p. 338. SCHIERA traduce Haushaltungs como direccin.
42
Georges LANGROD, El pensamiento administrativo no-jurdico: vicisitudes y renacimiento, Centro de
Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.
43
Mariano BAENA DEL ALCZAR, Prolgo, en Omar GUERRERO, Las ciencias de la administracin en el
Estado absolutista, Fontamara, Mxico, 1987, p. XXIX.

32
Von Justi no fue terico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo
carcter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por
una expropiacin general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que
propici la expansin de su fuerzas interiores y promocin el desarrollo de la
nueva sociedad que estaba construyendo. El signo del Estado es un intervencin
racional en los procesos econmicos, a los que liveraliza, pero regula con fro
clculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatal de tributacin y planificacin
del gasto pblico productivo y rentstico; y de suyo es igualmente la administracin
de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se trata de un Estado
inteligente que aprende y ensea a sus pobladores para convertirlos en
ciudadanos ms virtuosos, trabajadores ms productivos y sbditos ms
obedientes.

El motor y la fuerza del Estado es la polica, cuya existencia y funcin parte de

principios que definen los campos de accin donde se desempea, y anticipan los
resultados esperables y los obstculos por vencer. Los principios de la polica se
basan en su objeto mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del
Estado. Este poder estatal no consiste solamente en la Repblica como tal, as
como en cada uno de los miembros que la componen, sino en las facultades y los
talentos de todos los que la integran. Por consiguiente, todas sus mximas, pues,
deben estar fundadas sobre el conocimiento que tiene ella de las facultades del
pblico, tanto en general como en particular 44. El Estado absolutista antecede al
Estado de derecho, por cuanto al valor del pblico como semilla primigenia de su
emanacin, pero sin concebir otra cosa que sbditos, y an no alcanza la
trascendencia que obtiene con el peso de la ciudadana.

En el siglo XVIII se haca uso del concepto de mxima de Estado. La palabra

mxima significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra,
sin exceptuar personas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la
anteposicin de manifiestos, fundamentos y declaraciones, a travs de los cuales
se razona previamente a su ejecucin 45. Tal determinacin es el resultado del
conocimiento de la causa de la que procede la obra. Una vez que un gobierno
descubre algo til para su principal objeto, que es el bien del Estado, debe hacer
un uso adecuado de la mxima para alcanzar el fin que se propone.

La prontitud y precisin con la que concibe el fin, as como la vivacidad de

penetracin que faciliten el uso de ese bien ofrecindole la ejecucin ms fcil y el
mtodo menos complicado, son el fruto que brindan las mximas de Estado como
un producto de la relacin entre la penetracin y el entendimiento.

44
Este pasaje de la obra Economa de Estado (Staats-Wirtchaft, 1755) de VON JUSTI, fue traducido por
Albion SMALL, op. Cit., p. 372.
45
Nicols DONATO, El hombre de Estado, Tipografa Popular, Mxico, 1904, tres tomos (Luomo di Governo,
Venecia, 1860), t. III, p. 38.

33
Las mximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y
descubrimientos y permiten sacar provechos del pasado en beneficio de los
presente. La mxima de Estado est basada en un principio verdadero, que es la
semilla del bien del Estado, en tanto que el fin del Estado es el bienestar de los
sbditos que gobierna, de modo que la mxima de Estado tiene por propsito este
mismo fin.

Von Justi haba previsto en su Economa de Estado que hara una obra
exclusivamente destinada al estudio de la polica a fin de distinguir las dos
materias. Pero adems de su inquietud en torno de la mutua definicin de los
campos acadmicos de la polica y la economa, le preocupaba la ignorancia
acerca de la primera y tom la decisin de poner remedio al problema. Crey que
la polica era todava una ciencia poco conocida, y se congratul de ser el primero
en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y en tratarla
profundamente, con independencia de las otras ciencias que tienen alguna
relacin con ella46. Pensaba que la mayor parte de los errores que se cometieron
al respecto provinieron de haberse confundido la polica con la poltica 47. Von Justi
explicaba que en los muchos libros de poltica que consult sus materias se
confundan con las cosas relativa a la polica. Hay que aclarar que l se refiere a
la confusin entre policey y Staatskunts (la traduccin literal de la ltima significa
arte del Estado). El francs de quien se ha perdido la identidad 48. La traduccin
es correcta, pues Von Justi entiende la poltica como el arte de asegurar la
existencia del Estado ante las asechanzas y amenazas de sus enemigos interiores
y exteriores, y facilitar la convivencia pacfica de sus miembros.

Se debe entonces diferencias poltica de polica, pues como los sentenci Von
Justi: cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes. En efecto:

La poltica tiene por fin la seguridad de la Repblica tanto por fuera como
por dentro, y es su principal ocupacin instruirse de la conducta, de las
acciones y de los objetos o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a
cubierto de sus empresas; como tambin establecer un buen orden entre
los sbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacia los otros;
igualmente que para el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se
forman, y tomar medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de
la polica es asegurar la felicidad del Estado por la sabidura de sus
reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible.
Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los
habitantes las cosas de que tienen necesidad para subsistir, y a establecer
46
Lorenz VON JUSTI, Elementos generales de polica, pp. XI y XII.
47
Nicols DELAMARE, de nacionalidad francesa, haba proclamado aos antes haber fundado el estudio de
la polica: nadie hasta ahora se haba cuidado de escribir sobre ella, nadie haba reunido sus leyes para
procurar su conocimiento o facilitar su estudio. Citado por Luis JORNADA DE POZAS, Los cultivadores
espaoles de la ciencia de la polica, en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurdico-adminsitrativa
espaola, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1944, pp. XI y XII.
48
VON JUSTI, lments Gnraux de Police, ya citados.

34
 un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta ltima se emplee y se
ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin embargo; en ello
no es ms que un instrumento de la poltica, y nota las ofensas que no
hieren a la constitucin y al mantenimiento del Estado 49..

Corresponde a la polica potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales

que, situadas en el seno de la sociedad, incrementan el podero del Estado y el
bienestar de la sociedad. La poltica, por su parte, est interesada en las medidas
necesarias para defender al Estado de las agresiones externas, o bien de las
conjuraciones interiores. La polica es un impulso progresivo que vela por la
salud, nutricin y vigor completos del Estado, en tanto que la poltica es una fuerza
pronta a prevenir las guerras con los Estados extranjero o las sediciones
intestinas, o activar medidas punitivas contra lo mismos. Michel Foucault ha
explicado esta distincin de Von Justi, con el argumento de que la poltica asume
un tarea fundamentalmente negativa: defender al Estado de sus enemigos, en
tanto que la polica se atribuye la funcin positiva de nutrir, paralelamente, la vida
de los sbditos y la fuerza del Estado50..

Ms all de una distincin tan necesaria, debemos declarar que la separacin

entre la polica y la poltica no implica que sean opuestas, sino que marchan de la
mano51. En tanto que la poltica crea las condiciones de seguridad apropiadas
para la activacin de la polica, sta produce las condiciones materiales, morales e
intelectuales que posibilitan la accin de la poltica. No se pueden concebir sino
juntas, unidas por el propsito comn de velar por la existencia y progresin del
Estado absolutista.

La polica tiene una funcin singular: su objeto es afirmar y aumentar el podero

interior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como
este poder consiste no solamente en la Repblica como unidad y en cada uno del
los miembros que la componen singularmente, sino tambin en las facultades y los
talentos de todos ellos, la polica se ocupa de estos medios y de hacerlos servir
para la felicidad pblica52. El podero del Estado no puede obtenerse sino a travs
del conocimiento que tiene de las diferentes ventajas que se pueden obtener. As,
Von Justi indica: La ciencia de la polica consiste en arreglar todas las cosas
relativamente al estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y
fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen 53.

49
VON JUSTI, Elementos Generales de la Polica, pp. XI y XII.
50
Michel FOUCAULT, Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnologa del poder y la razn,
en Revista Siempre, sobretiro cultiral, 27 de octubre de 1982, p. IX.
51
No est de ms alertar sobre el equvoco de observar aqu un smil de la dicotoma entre poltica y polica,
tal como ha sido planteado entre la poltica y la administracin en los siglos XIX YXX, que trataremos pfinas
adelante.
52
VON JUSTI, Elementos generales de polica, p. XII.
53
Idem.

35
Pero la polica entraa una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular
la prosperidad de la sociedad. Foucault coment que segn Von Justi la polica es
lo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al mximo.
Por un lado, la polica debe mantener felices a los sbditos, concebida la felicidad
como supervivencia, vida y bienestar; esto

Define perfectamente lo que creo es el propsito del arte moderno del

gobierno, o racionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos
constitutivos de la vida de los individuos, de modo tal que su desarrollo
nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado 54..

He aqu no slo la causa existencial de la polica, sino su legitimacin cientfica,

pues la felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad,
constituye su motivo y su funcin como una ciencia social.

Mas no basta la distincin entre polica y poltica; Von Justi se propone diferenciar
a la primera de la hacienda, materia con la que segn l, muchos autores la
confunden. Ciertamente ambas estn muy relacionadas: la polica es el
fundamento y la base de la ciencia de la hacienda y le corresponde calcular hasta
qu punto puede incrementarla sin vejacin del pblico. Pero ambas ciencias son
diferentes, pues la polica trabaja para conservar y aumentar las rentas del Estado
mediante la sabidura de sus reglamentos, en tanto que la hacienda se ocupa por
descubrir los medios empleados del modo ms ventajoso para subvenir los gastos
en los tiempos de necesidad o en la ocasin oportuna. Como el caso de la
poltica, la versin francesa se refiere a las finanzas y de aqu Antonio Francisco
Puig y Gelabert la traslad como hacienda. Von Justi se refiere a la cameralstica
o ciencia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenchaft). La polica es una
potencia activa orientada a contribuir para el fin de toda Repblica, que es el bien
de toda la sociedad, y en ello est lo que hace propiamente su eficiencia. Para
estro se compromete un uso sagaz e inteligente de los fondos pblicos y su
prudente utilizacin en beneficio de la Repblica; este es el fundamento de la
economa y la hacienda, en tanto que el objeto de la polica esa firmar, fortalecer y
aumentar el poder del Estado de manera proporcional respecto de sus vecinos.
As, mientras la hacienda debe manejar los fondos para costear las acciones de
los responsables del Estado y la polica, esto ltimo debe tender a incrementar y
conservar los fondos pblicos hasta donde la constitucin interior del Estado lo
permita.

Existe, asimismo, una confusin entre polica y economa. Von Justi censura a
Georg Zincke, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios
de la polica a partir de los correspondientes a la economa, aun cuando la primera
tiene mayor extensin. Ocurri igual con el canciller Christian Wollf, quien

54
Michel FOUCAULT, op, cit., y pp. Cit.

36
confundi polica con moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un
tratado de polica.

Adems, no le bast haber sido tan preciso en la distincin entre polica y poltica,
as como entre economa y hacienda, Von Justi distingue las obras de polica
equvocas, errticas, insuficientes e incompletas, de la nica que es cierta,
sistemtica y plena: la suya. Esto, aunque en apariencia constituye una ausencia
de modestia, una mera vanidad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en
el siglo XVI se escribi la obra de Boters, en tanto que en el siglo XVII las de
Schrammens y Reikinger, de las cuales no hace juicio. Pero s lo hace cuando
trata los libros de polica del siglo XVIII, de los que opina que dan una idea justa y
completa, pero que son defectuosos y asitemticos; en su lista estn los trabajos
de Better y Langemak55..

Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a

la polica con otras ciencias se hallarn muy pocos a los que se pueda recurrir
para instruirse sobre ella. No se ha escrito de polica antes del siglo XVIII, y
aunque hay algunos libros cuyo ttulo parezca anunciarla, existen pocas personas
que hayan comprendido lo que significa polica y la han confundido con poltica.
En la lista est el libro de Boters intitulado Aviso importante para establecer una
buena polica, impreso en Estrasburgo en 1596; La Polica histrica de
Schrammens, editada en Leipzig en 1605, y la Polica bblica de Reinkings56.

Von Justi concibe los conceptos administrativos como categoras histricas, pues
antes del siglo sealado nos e escribi de polica porque ella estaba de incgnita
dentro de un mundo gubernamental indiviso; era un hecho annimo indiferenciado
dentro de otros fenmenos estatales. La identificacin y definicin de la polica
dentro de los negocios pblicos consisti en el desarrollo de un nuevo logos hasta
entonces confundido o subordinado a otras materias, tales como la poltica, la
hacienda y la cameralstica. Pero mpetu reformista que inund Alemania durante
el siglo XVIII incit un formidable movimiento de definicin de lo propiamente
administrativo, a partir del concepto de polica. Esta categora sintetizaba la
esencia de la idea de administracin. La expresin aplicada de esta idea naci del
imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organizacin
administrativa, cuyos titulares alcanzaran cierto grado de profesionalizacin
administrativa. Esto impuls el requerimiento de una formacin propiamente
administrativo del alto servicio pblico en materias de polica, asuntos interiores,

55
Las obras de los autores citados por VON JUSTI son las siguientes: BOTERS, Aviso importante
para establecer la buena polica (Grnslicher Berich von Anordung gutter Policey, 1596);
SCHRAMMENS, Polica histrica (Politia historica, Leipzig, 1605); REINKINGS, Polic biblica
(Bibliche Policey); Annimo, Proyecto de reglamentos para establecer una buena polica (Enwurf
einer wobleigerichteten Policey), M. C. D. De L., Proyecto para establecer una buena policia
(Obnvfnglicge Vorschlge zu Einrichtung, 1739); Friedrich LANGENARK, Retrato de una policia
perfecta (Abbidung einer volkommenen Policey, Berln, 1747).
56
VON JUSTI, op. Cit., p. XIV.

37
diplomacia, finanzas y economa, as como la capacitacin del funcionario en el
arte de la elocuencia y la escritura.

Johann Heinrich Von Justi cre una ciencia fundada en principios generales, cuya
aplicacin deja a los funcionarios pblicos. Su tarea fue establecer las bases
generales, las categoras abstractas y de ndole universal, en su tiempo, para el
establecimiento efectivo de la polica. Como explic, no se deba esperar que l
tratara las diferentes especies de polica que existen en tal o cual pas, ni que
aplicara los principios generales a tal o cual Estado particular 57. Polica, opinaba el
pensador prusiano, significa el orden y la disciplina que reinan entre los
ciudadanos que integran la Repblica. Los griegos y romanos entendieron por ella
lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que son las bases de
las repblicas. Extendindose ms discierne que

Se toma en el da esta palabra en dos sentidos diferentes, el uno extendido,

el otro limitado; en el primero se comprenden bajo el nombre de polica las
leyes y reglamentos que conciernen al interior del Estado, que tiran a
afirmar y a aumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, a
procurar la felicidad de lsos sbditos, en una palabra, el comercio, la
hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los
bosques, etc., atendiendo que la felicidad del Estado depende de la
inteligencia con que todas estas cosas son administradas. La palabra
polica, tomada en le segundo sentido, comprende todo lo que puede
contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la conservacin
del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida ms
cmoda y procurarles las cosas que necesitan para subsistir 58..

La idea de Von Justi es clara: el Estado es una institucin perfectible, lo mismo

que degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo,
las fuerzas y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata de
un ejercicio especulativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del
Estado y estimado con precisin sus potencias, stas puedan incrementarse de
modo tal que sean superiores a las de los Estados vecinos, y a la vez producir
bondadosas repercusiones entre sus propios habitantes. Pero nos engaamos si
pensamos que la polica es un simple repertorio de tcnicas gubernamentales. Es
un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo intelectual brota la
explicacin de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, de sus
precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal
explicacin se refiere a un programa de accin viable, calculado y racional, que
actualiza la fuerza del Estado por medio de la superacin de la vida de la
sociedad. La polica es una ciencia aplicada al mejoramiento del Estado por le
camino del adelanto de las condiciones de existencia de la sociedad. Se refiere a

57
Ibid., p. XVII.
58
Ibid., pp. 1 y 2.

38
los campos de actividad del Estado, es el conocimiento que explica el qu del
gobierno con base en principios o mximas del Estado; trata tambin del cmo del
gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer al Estado, hacerlo mas
poderoso.

Von Justi defini la polica como una capacidad que desarrolla el Estado para
asegurar su felicidad por la sabidura de sus reglamentos, y que permite aumentar
sus fueraza y su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar
su poder a travs de una diversidad de medios. Tales medios constituyen una
variedad compleja de ingredientes que comprenden el orden econmico, la
sociedad civil y la administracin de justicia, como grandes apartados temticos en
que se pueden clasificar sus campos ms amplios de actividad.

Finalmente, una de las diferenciaciones ms relevantes hechas por Von Justi, con
la cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consisti en separar a la
polica de la administracin de justicia. Su puente es la seguridad interior del
Estado, pues la polica debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la
probidad, evitar que surjan pasiones que desacrediten a los ciudadanos, impedir
el uso de pesos y medidas falseadas; asimismo, impedir conmociones, alborotos y
sediciones, prevenir robos, cuidar calles y caminos, y evitar el ruido y las
confusiones. La polica, hay que destacarlo, no es un mero mecanismo represivo,
sino una fuerza constructora; en su idea y espritu yace el procurar el fomento de
las fuerzas materiales, morales e intelectuales del Estado, lo mismo que el
prevenir los males que puedan lesionar su existencia.

Al efecto, Von Justi contribuye significativamente a la comprensin del Estado

moderno como Estado social de derecho, cuando define con toda precisin el
papel de la administracin de justicia como estimulante de la vida social. En
realidad, dicha administracin marcha en paralelo con la polica para asegurar un
nivel ptimo de civilidad que favorezca el curso de las relaciones de produccin,
as como de las relaciones sociales en general.

Desde el punto de vista del grado de coercin aplicable a los sbditos, la polica
debe tener por mxima general, relativa a las costumbres, castigar los crmenes y
los excesos que turban la seguridad y la tranquilidad pblica, y estimular a los
sbditos para cumplir con sus deberes y no esperar obtener ventaja de la
impunidad.

La seguridad interior del Estado est fundada en la administracin de justicia.

Como los hombres estn expuestos a tener disputas por causa de sus bienes, es
daino para la seguridad pblica y la constitucin de la Repblica que ellos se
hagan justicia por propia mano. Es conveniente que sujeten la decisin de sus
diferencias a la inteligencia de las personas que se han establecido para
sentenciarlas. Por tanto, la calidad de la administracin de justicia es

39
determinante para la buena marcha de los negocios pblicos, porque el modo
como est administrada la justicia influye sobra la felicidad del Estado.

Von Justi afirma que el objeto que se propone en la administracin de justicia es

impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias que los
sbditos pueden tener entre s, y mantener la quietud y tranquilidad en el interior
del Estado59. En contraste, la polica debe estar atenta a las acciones y las
conspiraciones que se forman en la Repblica, y obrar con discernimiento y sin
faltar a lo que la prudencia exige. En suma: jams interpretar
desproporcionadamente los objetos ni los procederes de los sbditos, cuya vida y
progreso estn en sus manos.

Von Justi explic un imperativo cientfico por el cual se debe diferenciar a la polica
de otras materias y disciplinas, pues

No hay regla un poco extendida que no padezca alguna excepcin, sea que
se trate una ciencia juntamente con otra, sea que se trate separadamente
segn el orden y le enlace que ella exige; sera til, sin embargo, para el
progreso de las ciencias, que se fijasen sus lmites. No se conoce una
ciencia, sino imperfectsimamente , cuando no se miran y ven todas sus
partes, y se olvidan infinidad de cosas tiles cuando se tratan muchas
ciencias de una vez60.

He aqu el principio de generalizacin de un hecho social, del cual no se pueden

prescindir cuando se trata de su validez universal, pues en lo que se refiere a las
disciplinas singulares es menester no olvidar que cada una de ellas tiene sus
extensiones y limitantes61. Ha nacido la ciencia de la administracin pblica,
aunque todava lleva por nombre ancestral ciencia de la polica. An no recibe el
bautizo y su nuevo nombre: administracin pblica.

Durante el siglo XIX la idea singular de polica se convirti en la materia

administrativa. Tal como lo explic un pensador: administrando se lleva con
regularidad los servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia
administrativa () los servicios pblicos que determinan a la materia
administrativa corresponden a las diversas necesidades colectivas o sociales 62.

Paralelamente, la simbiosis del secretario de Estado con el secretario del

Despacho, que signific la acentuacin de lo administrativo dentro de lo
gubernamental especialmente ante lo jurisdiccional, impuls el desarrollo de la
polica, junto con los asuntos interiores y la diplomacia. El concepto de Secretara
59
Ibid., p. 173.
60
Ibid., pp. XIII y XIV.
61
Ibid., p. XI.
62
Alejandro OLIVN, De la administracin pblica con relacin a Espaa, Roix Editor, Madrid, 1843 (1842), p.
44.

40
de Estado y del Despacho acompa al desarrollo de la teora de la construccin
del rgimen poltico, cuya fabricacin se visualizaba como un procedimiento
tcnico pecualiar, que facilita alcanzar el xito en semejante empresa 63. La
organizacin gubernamental del Estado exiga la tecnicidad por la cual el
gobernante funge como el artesano constructor de un Estado en perenne proceso
de edificacin, cuyo papel consiste en hacer transitar al pueblo de una situacin
caracterizada por la irracionalidad a un orden racional. A la tcnica poltica y a la
racionalidad debe sumarse la ejecutividad, que consiste en el apego disciplinado
de la administracin pblica al funcionamiento tcnico.

Qu mejor modo de rendir tributo a los cameralistas como creadores de la ciencia

de la administracin pblica, que los crditos que les brind Charles-Jean Bonnin,
quien saba de los antiguos cultivadores de la administracin pblica y a quines
identifica como los economistas: a mediados del siglo XVIII ellos desarrollaron
estudios sobre las prcticas del gobierno y la administracin, de donde se deriva
una gran cantidad de obras sobre estas materias; pero jusgaba que la
administracin pblica era entre los economistas un manojo de temas aislados
que no formaban parte general de la economa social. Lleg entonces la
Revolucin francesa, y los antiguos conocimientos fueron revisados; as, se
encontraron errores y se replantearon los problemas 64.

Se haba dado un paso cualitativo hacia la nueva ciencia de la administracin

pblica gracias a la evasin de lo administrativo desde el nebuloso ropaje del
antiguo arbitrismo financista y economizante. En efecto, la administracin pblica
pasa la valla del miserable crculo fiscal y aun del puramente econmico, se
presenta y se deja contemplar extensa, tutelar, benfica, creadora, presidiendo a
los destinos del pas y proveyendo de elementos de poder y grandeza al Estado 65.

Lo administrativo tiene su base en esta nocin trascendental expresada por Olivn

en esa visin metafinancista y metaeconmica que trasciende un puro ejercicio
arbitrstico66, conservando la materia central de la antigua polica: el bienestar
social. He aqu el porqu de la ciencia de la administracin pblica, que a partir de
la emergencia del Estado liberal de derechos sufri una reduccin sustancial de
tareas y la prdida de su principal materia del bienestar social, cuyo fomento se
consideraba antagnico con el ideario liberal. Incluso el hecho de que la polica
permaneciera como un elemento del Estado de derecho obedeci a que se
restringi a mera prevencin de peligros, as como el que fuera vaciada de la
materia relativa al fomento del bienestar social 67.
63
Carl SCHMITT, La dictadura, Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 40-43.
64
Charles-Jean BONNIN, Compendio de los principios de administracin, p. 22.
65
Alejandro OLIVN, op. Cit., p. 4.
66
El arbitrismo fue una corriente de pensadores financieros cuyos anlisis se cean a los arbitrios o ingresos
del gobierno. Estos pensadores estuvieron activos en los siglos XVII y XVIII, pero su influencia se sinti an
en el XIX.
67
Ernst FORSTHOFF, Sociedad industrial y administracin pblica, Escuela Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 1967 (1958), p. 87.

41
El desarrollo del derecho administrativo como una disciplina humanstica fue la
secuela de su desenvolvimiento como el marco normativo del nuevo Estado liberal
de derecho, cuya base consisti en normar las actividades administrativas que se
restringieron solamente alas tareas traducidas a la aplicacin de la ley. Esto
produjo que una sustancial cuanta de la actividad administrativa, que antao
ejercitaba el Estado absolutista, se redujera de manera drstica en trminos
cuantitativos, pues cualitativamente el bienestar social, que era la finalidad
existencial de la polica, se segregaba como refractaria del liberalismo entonces
imperante. Estas circunstancia peculiar que aflor desde el origen del Estado
liberal de derecho fue la lnea divisoria entre el derecho administrativo, dedicado al
estudio de las normas que aplica la administracin pblica, y la ciencia de la
administracin pblica como depositaria del temario del bienestar social, al que
Bonnin se refiri como moral de la administracin.

El bienestar social no slo es el objeto existencial de la administracin pblica,

sino la fuente de su legitimidad cientfica y una herencia que, a pesar del
liberalismo del Estado de derecho, fue recuperada por el Estado social de derecho
como un proyecto central. Esto no debemos olvidarlo, porque esa legitimidad
cientfica de la administracin pblica y ese bienestar social que es su objeto vital
han sido histricamente cuestionados por todos los liberalismo, lo mismo que el
Estado social de derecho.

1.2.1.3. OTROS ENFOQUES SOBRE POLICY: CONCEPTO DE POLICY68

En el ingls comn, policy significa curso de accin, lineamiento o directriz;

incluso puede identificarse con la decisin cuando se concibe como un programa
de accin. Dentro de las ciencias sociales su estudio se ha referido a la
investigacin aplicada, sobre todo a los problemas sociales y los resultados de los
procesos polticos. Ante un abanico semntico tan variado, las necesidades de
univocidad conceptual constituyen un requisito epistemolgico que las ciencias de
policy han tratado de resolver.

Las definiciones de policy pueden agruparse en dos grandes rubros. En el

primero se refiere a un curso de accin gubernamental; en el segundo, representa
la accin misma. Dicho de otro modo, unas interpretan el cauce y otras refieren el
fluido. En el primer caso se plantean preguntas como las siguientes: cules son
las pautas o procedimientos por los que fluye la policy? En el segundo: qu
hacer en tal o cual caso de opcin de policy?; o, qu problemas plantea
adoptarla? En la primera interpretacin se destaca la hechura; en la segunda, su

68
Omar Guerrero Orozco. Teora administrativa del Estado. Oxord University. Mexico. 2000. Unidad 12. La
Ciencia de Policy.

42
puesta en prctica. Sin embargo, hay que agregar que con frecuencia una
definicin centrada en el cauce tambin comprende al flujo y a la inversa, por
razones de complementariedad, con fines no slo explicativos, sino tambin de
aplicacin. No est por dems que insistamos en que las definiciones no siempre
tratan al cauce o al flujo de manera cabal, sino que destacan algunos de sus
aspectos. Esta situacin peculiar ha generado una variedad de apreciaciones
especializadas entre los estudiosos de las ciencias sociales. Sin embargo,
tampoco puede inferirse de ello que cada interpretacin implique objetos de
investigacin diversos, pues slo son inclinaciones o enfoques sobre aspectos del
mismo fenmeno visualizados en forma predeterminada a partir de la seleccin de
algunos de sus rasgos.

Esta multiacentuacin opcional de campos de investigacin se recoge en el

Diccionario de anlisis de policy, en el cual se reproducen interpretaciones como
las que se refieren a su identificacin con las normas y programas del gobierno;
con las leyes, decretos y acuerdos administrativos, tanto escritos como verbales;
con las decisiones que se toman sobre opciones de metas, y, finalmente, con una
cadena de decisiones gubernamentales. Finalmente, otro factor que propici la
confusin en el significado de policy, sobre todo entre 1970 1980, fue la
concurrencia de tcnicas procedentes de distintas disciplinas y profesiones, como
el estudio de caso, anlisis cuantitativos, toma de decisiones, programacin, teora
de simulacin, planeacin, teora de sistemas, teora organizacional, anlisis
organizativo y teora de juegos.

La primera precisin conceptual de policy se debe a Harold Lasswell, quien en

1951 argumentaba que por lo comn se usa para designar las elecciones ms
importantes que se toman en cualquier vida organizada. El trmino se aplica a
muchos mbitos de la vida, como policy de gobierno, de negocios e incluso en
asuntos de inters personal. Tambin puede tener un significado indeseable; por
ejemplo, cuando se identifica policy con poltica (political), esta ltima en el sentido
de partidismo sectario o corrupcin.

Una de las definiciones usuales, obra de Thomas Dye, enuncia que policy pblica
es aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer. Esta idea significa una
gran variedad de acciones realizadas por el gobierno, como la organizacin de la
sociedad, la regulacin de conflictos entre los grupos, la distribucin de beneficios,
la acuacin de moneda y otras ms. En buena medida, las policies pueden
regular la conducta social, organizar las burocracias gubernamentales, repartir los
beneficios y cobrar los impuestos. Con esta ptica, en los pases desarrollados se
ha aplicado a campos sustantivos de la vida social y colectiva, entre otros defensa
nacional, energa, medio ambiente, relaciones exteriores, educacin, bienestar,
polica, carreteras, impuestos, vivienda, seguridad social, salud, economa,
desarrollo urbano, etc. En su seno quedan incluidas todas las acciones
gubernamentales, tanto las que el gobierno hace explcitas como las que no
realiza, ya se trate de asuntos vitales o meramente triviales.

43
El cambio de concepcin del gobierno que sealan estas nociones tiene su base
en su nueva definicin. El problema de definicin del gobierno, para identificar a
una actividad como policy, se fundamenta en la diferencia entre acciones
gubernamentales especficas y programas amplios de accin orientados a metas
determinadas. En este ltimo sentido, Harold Lasswell y Abraham Kaplan, as
como Karl Friedrich, conceptuaron la policy con base en los criterios teleolgicos.
El problema, sin embargo, consiste en la existencia de la meta para definirla como
una accin, pues se supone que un gobierno acta despus de haberse fijado
algn propsito. As, en tanto que no sabemos con seguridad si acta o no con
base en metas, s estamos seguros respecto de lo que hace o no hace. Por
consiguiente, policy se refiere a todas sus acciones y no slo a las que el gobierno
o los funcionarios pblicos dicen que desempean.

Como un eco de esas ideas, William Dunn sugiere que las policies pblicas son
una larga serie de opciones ms o menos relacionadas (incluyendo decisiones de
no actuar), hechas por cuerpos y funcionarios gubernamentales. Estas opciones
se formulan dentro de reas de resultados, como defensa, energa, salud,
educacin, bienestar y combate al crimen. No obstante, en cada una de estas
reas hay muchos resultados de policy diferentes, es decir, cursos efectivos o
potenciales de accin del gobierno que significan conflictos entre los diferentes
segmentos de una sociedad dada.

En esta misma lnea, Joan Subirats explicaba que la naturaleza del gobierno,
visualizada desde este ngulo, permite relacionar los productos de la accin
estatal y el complejo de las interacciones sociales, cuyo acento es la actuacin del
gobierno. Policy es ms que una simple decisin: consiste en una serie de
decisiones relacionadas, significa decidir que hay un problema, decidir que se va a
resolver, decidir cul es la mejor manera de hacerlo. Es, asimismo, no hacer
nada.

En contraste con estas acepciones centradas en la nocin de cauce, el concepto

diverso fundado en el flujo se presenta como una definicin alternativa. El foco
aqu est puesto en los problemas pblicos y cmo inciden sobre el gobierno ,
reza uno de sus apotegmas. Los problemas mismos contribuyen a configurar la
estructura y la organizacin del gobierno, y ofrecen una visualizacin de su
naturaleza transinstitucional. El examen de los problemas plantea un marco a las
relaciones intergubernamentales. Desde este ngulo, la policy se observa
integrada por propsitos, programas, decisiones y efectos, es decir, flujos de
acciones gubernamentales alimentadas por la bsqueda de objetivos.

Esta nocin implica despojarla de los ropajes que le dan forma y la cubren, y
permite comprender sus diversas modalidades como manifestaciones formales.
Lo importante en policy es cmo est hecha, principalmente por una conducta
consistente y repetida que se asocia con los esfuerzos en y a travs del gobierno.

44
La nocin de proceso de policy ayuda entonces a aclarar su significado y
propicia su comprensin, ms que intentar obtener de ella una definicin. Por
principio, policy suele usarse como sinonimia de categoras como meta, programa,
decisin, ley, propsito, estndar y diseo. Cuando cada vocablo se utiliza de
manera convencional y tcita, su uso no provoca dificultades de comunicacin en
la elaboracin de policy. Sin embargo, no siempre se cuenta con referencias
comunes, como la sealada, y entonces su uso intercambiable suele generar
confusiones serias. Por tanto, es indispensable una definicin unvoca.

El trmino policy tambin se utiliza para designar la conducta de cualquier actor,

que incluye desde un servidor pblico hasta una oficina gubernamental, e
igualmente se refiere aun conjunto de actores en un rea de actividad
determinada. Este uso es til en el lenguaje cotidiano, pero no para el estudio
cientfico. Una definicin conceptual de policy propone a un curso propositivo de
accin seguido por un actor o un conjunto de actores, y que trata un problema o
una materia de inters. Esta definicin se centra en lo que realmente hace el
gobierno, en contraste con lo que se propone o intenta hacer, y no distingue entre
lo que el gobierno decide hacer y lo que realmente hace.

Tampoco son satisfactorias para James Anderson las nociones tales como una
larga cadena de actividades ms o menos relacionadas, cuando no se incorpora a
la voz policy; ni la idea de un curso de accin encabezado con una persona, grupo
o gobierno; es decir, que policy est dirigida hacia la consecucin de una meta.
Debe referirse ms a lo que realmente hace, que a los propsitos que la animan.
Sin embargo, aunque este propsito o meta de las acciones gubernamentales no
sea fcil de discernir como centro de su definicin, parece una parte necesaria de
su conceptuacin. Policy significa lo que hacen los servidores gubernamentales,
sin que esto quiera decir que las asociaciones no gubernamentales no puedan
influir en ella.

Hay que distinguir entre policy y decisin, pues esta ltima es una eleccin entre
alternativas en competencia, y la primera constituye un proceso efectivo de accin
que se realiza. Tambin debe destacarse que la accin se orienta por metas, no
por un comportamiento fortuito, pues las policies no son simplemente cosas que
suceden. En segundo lugar, tampoco consisten en cursos o patrones de accin
que siguen los servidores gubernamentales, ni decisiones aisladas y discretas.
Policy significa ms que el mero momento en el que se estatuye una ley, pues
prosigue mediante decisiones subsecuentes relacionadas con la aplicacin. En
tercer lugar, policy es lo que el gobierno efectivamente hace, no lo que intenta
hacer o dice que est por hacer. Por ltimo, puede ser positiva o negativa:
positiva, implica alguna forma de accin abierta para resolver un problema
particular; negativa, la decisin de un servidor pblico que no se traduce en
accin, es decir, hacer nada sobre alguna materia. Cuando acta en forma
positiva, lo hace con base en el derecho y la autoridad y, por consiguiente, se
caracteriza por la coercin.

45
Analizaremos una definicin ms, centrada en la idea de cauce, y que expresa
que la poltica representa una variedad de acciones bsicamente dirigidas al
ejercicio de la fuerza y la conservacin del sistema poltico. Es la poltica la que
sienta las bases para la comprensin de la policy, porque sta tiende a
corresponder con la otra. Tal correspondencia no es en general, sino con atencin
a tipos especficos de poltica, como el modelo de regateo relativo al proceso de
transacciones polticas; el modelo de poder-control weberiano, y el modelo de
juegos. En todos ellos destaca la idea de conflicto poltico y la importancia de los
insumos de control y poder. Con base en ellos, policy es, en su sentido ms
general, el patrn de accin que resuelve demandas conflictivas o provee
incentivos para la cooperacin. Constituye una prctica social, no un hecho
aislado, es el efecto producido por la necesidad de conciliar situaciones
conflictivas o establecer incentivos para la cooperacin social. Policy es una
accin, no una reflexin sobre demandas alternativas. Policy, en suma, es un
esfuerzo generado a travs de pautas prefijadas para resolver disputas polticas o
proveer de incentivos de racionalidad que aseguren metas socialmente
convenidas.

Tal como se observa, policy se interpreta en atencin a enfoques y acentuaciones

de investigacin en aspectos de un solo fenmeno. Siendo as, el anlisis de
policy o la hechura de policy, ya se trate del cientfico o del estadista, por
necesidad optar por una interpretacin y una accin limitada.

Bibliografa:

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poder y la razn, en revista siempre, sobretiro cultiral, 27 de octubre de 1982.

46
 Actividades a desarrollar
como Estrategia de Cmo?
En el Tema 1 o Actividad 1:

Primero responda a los siguientes interrogantes:

1. Cuales son las caractersticas y contenidos del programa

presentado por Turquet de Mayenne?

2. Por qu se ha considerado como programa utopa el documento

de Turquet de Mayenne?

3. Cuales fueron las principales contribuciones de Delamare?

4. Qu caractersticas tuvo los aportes de Von Justi?

5. Cules fueron las contribuciones de otros autores a la ciencia de

la policy?

Luego a partir de las respuestas anteriores, elabore un corto

ensayo (Mximo de 1 pginas), sobre el valor de los aportes de
los autores a la ciencia de la Polica.

47
2. EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO PBLICO
No es posible abordar el pensamiento administrativo pblico desde una sola
perspectiva, ni solo con base en los mejores representantes o autores
mundialmente reconocidos; es necesario conocer el contexto que le ha servido de
trasfondo para su desarrollo; por ello, en esta parte del mdulo, abordaremos el
tema de la evolucin del pensamiento administrativo pblico, teniendo presente el
desarrollo histrico intelectual de la administracin pblica en Europa (Francia,
Espaa, Alemania, Italia y reino Unido) y en los Estados Unidos.

2.1. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN ESTADOS

UNIDOS.

Para comprender el desarrollo del pensamiento de la administracin pblica se

requiere remitirnos a los anglosajones, quienes en un principio tuvieron afinidades
conceptuales, pero que con el transcurrir del tiempo se fueron acentuando unas
diferencias en los enfoques y sus alcances. En los Estados Unidos de Amrica
surgieron movimientos intelectuales de diversa ndole, pero se caracteriz por su
acento en la relacin Poltica Administracin, aunque se ha realizado rupturas y
abierto nuevos caminos.

Con el fin de tener una visin de los planteamientos Norteamericanos sobre el

tema, hemos seleccionado cuatro textos (prcticamente clsicos) que contienen
los elementos ms relevantes de la problemtica planteada por ellos y un texto
que resumen la evolucin acadmica de la administracin pblica en Estados
Unidos.

El primer texto, El Gobierno en Accin, escrito por Ricardo Uvalle Berrones,

expresa desde su inicio que el objetivo consiste en destacar la importancia del
estudio del ejecutivo a partir de su oposicin histrica con el legislativo.

Describe cmo la fuerza del ejecutivo, que tena durante la monarqua absoluta:
es debilitada; anulado de la escena poltica y mermado en la fase de la Repblica
Parlamentaria; As mismo, muestra cmo la clase capitalista asume la direccin
poltica del Estado, por ende, hace del Estado liberal un Estado de clase; sin
embargo, dice gobernar en nombre el inters general, no para suprimir las

48
condiciones injustas de la sociedad civil, sino para equiparar en el plano formal a
los individuos privados.

Al separarse el Estado y la sociedad, la clase capitalista proclama los derechos del

hombre y define el espacio que les corresponde, es decir, la sociedad civil,
considerandose que la funcin del Estado es reproducir y salvaguardar estos
derechos. En este contexto, el autor expone la forma como se present la relacin
de poder entre el ejecutivo, el legislativo, los partidos polticos y la clase
capitalista, en los gobiernos parlamentarios, congresional y presidencial y sus
implicaciones para la administracin pblica.

En segundo lugar presentamos el texto de Leonard D. White Introduccin al

Estudios de la Administracin Pblica, quien parte de la consideracin de la falta
de un estudio ms riguroso del sistema administrativo de los Estados Unidos, a
pesar de la cantidad de textos que se han venido generando sobre los aspectos
administrativos del gobierno; empero, espera tratar de enfrentar en forma analtica
y crtica el tema, partiendo de las siguientes cuatro suposiciones: La
administracin es un solo proceso, sustancialmente uniforme en sus
caractersticas esenciales desde cualquier punto que se le observe; el estudio de
la administracin debe partir de la base administrativa y no de los fundamentos del
derecho; la administracin sigue siendo bsicamente un arte, aunque releva la
importancia a la tendencia de transformarla en una ciencia y, por ltimo, la
administracin seguir siendo el meollo del problema del gobierno moderno.

Comienza con reflexiones sobre dichas suposiciones y hace nfasis en dos

aspectos complementarios: La administracin pblica es la administracin de
hombres y de materiales para realizar los propsitos del Estado, lo que implica
una visin empresarial mas que lo formal y legal; y en segundo trmino, El
objetivo de la administracin pblica es la utilizacin ms eficiente de los recursos
puestos a disposicin de funcionarios y de empleados.

Otro aspecto, trata los campos adyacentes entre el derecho administrativo y la

administracin, observando cmo el primero fija la organizacin y determina la
competencia de las autoridades administrativas, indicando la solucin individual
por la violacin de sus derechos, es decir, tiene como objetivo la proteccin de los
derechos privados; mientras que la segunda, busca la eficiente direccin de los
asuntos pblicos; por lo que las dos metas no solo son diferentes, sino que
pueden entrar en conflicto.

Ahora, otro asunto se refiere a los estudios relacionados con el trabajo

administrativo y la divisin tradicional de las actividades gubernamentales en
legislativas, ejecutivas y judiciales, analizando las diferentes situaciones y
problemas que se presentan cuando se observa que la administracin no solo se
confina a la parte ejecutiva, sino que incluye los otros tipos de actividades.

49
Leonard D White en El Surgimiento de la Administracin, trata los antecedentes de
las instituciones administrativas de Estados Unidos, afirmando que evidentemente
provienen de la Gran Bretaa y su influencia se deja ver en la actualidad.
Posteriormente realiza una disquisicin sobre la demanda cada vez mayor de
intervencin del Estado, por medio de la administracin, en los aspectos sociales y
econmicos, por lo tanto plantea las dos opciones: la aplicacin de la escuela de
laissez faire y la intervencionista, describiendo los problemas que tienen que
enfrentar los funcionarios, los vinculados a la burocracia moderna y en general el
Estado Democrtico.

Otros planteamientos sobre el surgimiento de la administracin pblica y su

inters en el siglo XX, tienen su origen en toda una variedad de causas, una de
las ms importantes es el rpido aumento de costos del gobierno, en otros
trminos el gasto pblico.; otro aspecto es la competencia internacional en el
comercio y en la industria, dado que contina agitando la demanda de eficiencia
en el gobierno; otro aspecto proviene de la empresa privada, desarrollando el
tema de la Cmara de Comercio de los Estados Unidos; As mismo, plantea que
cuando una poltica ha recibido ya la sancin legislativa, el problema principal se
vuelve de administracin, al hacer referencia en la insistencia de poderosos
grupos sociales para que se realicen sus programas legislativos; es decir, se
cumpla con las leyes aprobadas que beneficia a grupos en particular.

Por ltimo trata el movimiento de la administracin cientfica, el cual considera que

ha desempeado un papel importante en las enormes mejoras logradas por
algunas industrias, planteado la pregunta de s sern posibles en el gobierno logre
avances igualmente notables, mediante la mejora de los mtodos para llevar
adelante los asuntos pblicos.

En tercer lugar, tomamos el texto de Frank J Goodnow. Poltica y Administracin,

el cual comienza con el anlisis de la administracin pblica con base en los tres
tipos de autoridad que llevan a cabo la voluntad del Estado: En primer lugar, las
autoridades que aplican la ley en casos concretos, son las autoridades judiciales;
en segundo lugar, las autoridades encargadas de supervisar que se cumpla la
voluntad del Estado, se suele llamar autoridades ejecutivas; y las autoridades que
atienden a las actividades cientficas, tcnicas y comerciales del gobierno, se
conocen como autoridades administrativas.

En la medida que se ha vuelto ms complejo las actividades gubernamentales,

tienden a diferenciarse ms, siendo el primer tipo, las autoridades judiciales, la
ms clara y se ha llegado a considerar como un poder o una funcin del gobierno
por separado; con respecto a las otras dos, su diferenciacin resulta en otra
distincin de los rganos del gobierno: una es de orden poltico, por relacionarse
con las expresiones de la voluntad del Estado; la otra, esta vinculada con la
administracin, en vista que se relaciona con la puesta en prctica de esas
medidas.

50
A partir de estas diferenciaciones, el autor efecta un anlisis en cuanto a su
significado, alcances y lmites, de cada una de ellas, en relacin con la voluntad
del Estado, especialmente entre lo que se ha denominado la funcin poltica y la
administracin.

En cuarto lugar tomamos el texto Rechazo de la Dicotoma Poltica

Administracin de Shafritz y Hyde, el cual parte de la explicacin de la influencia
del New Deal y la segunda guerra mundial sobre la teora y la prctica de la
administracin pblica, al ponerse en duda muchos aspectos que eran aceptados
hasta entonces; entre ellos la dicotoma poltica administracin.

Autores como David E. Lilienthal atacaron dicha dicotoma desde el enfoque de

Planeacin; Paul Appleby sostuvo que era un mito tal dicotoma; compar el
gobierno con los negocios y considera que la participacin poltica en la
administracin era buena no mala, como haban afirmado muchos reformadores
progresistas; as mismo, partira de la premisa de que el gobierno es diferente
porque el gobierno es poltica.

Posteriormente, el texto comenta la orientacin que le dieron diferentes autores

desde un enfoque ms tcnico. Entre ellos se encuentra Herbert Simon quien
vea la necesidad de un mtodo cientfico en el estudio de los fenmenos
administrativos. Robert A. Dahl, conductista, quien en 1947 analiz el estado de la
disciplina de la administracin pblica. Dwight Waldo considerado como uno de
los mejores cronistas de la poca, reuni acadmicos del tema en la famosa
Conferencia de Minnowbrook, en un intento por definir los problemas a los que se
enfrentaba la nueva administracin pblica; se mostr siempre preocupado por los
valores de la democracia y la filosofa de la administracin pblica. Philip Selznick,
socilogo, acu el concepto de cooptacin que desarrolla en el libro TVA and the
Grass Roots (1949), adems, sostuvo que, en las organizaciones burocrticas, la
cooptacin reflejara un estado de tensin entre la autoridad formal y el poder
social; analiz las diversas facetas del poder burocrtico de las organizaciones
administrativas, el proceso de seleccin y alcance de metas polticas, entre otros
aspectos.

Por ltimo tenemos el texto de Estados Unidos de Omar Guerrero, en el cual se

presenta una visin panormica del desarrollo institucional y acadmico de la
administracin pblica en dicho pas.

Describe sobre la manera como a principios del siglo pasado: se constituyeron

entidades gubernamentales y privadas, con miras a atender diferentes campos de
la administracin pblica; se estaba definiendo las tendencias en el estudio de la
administracin pblica, a saber: una basada en el Estado y, la otra, la corriente
gerencial, con influencia de la administracin privada.

51
Poco despus se realizan comentarios, muy diversos, sobre la produccin
intelectual de mltiples autores en el campo de la administracin pblica a
mediados y finales del siglo XX, emergiendo las ideas prevalecientes en las
diferentes dcadas (como la denominada crisis de identidad en los aos 60 y
posteriores) las discusiones y perspectivas que enriquecieron los temas (la
interdisciplinariedad y la multidisciplinariedad, etc), para comenzar a darle el
estatus de ciencia.

A continuacin se presenta para su estudio los textos citados:

2.2.1. EL GOBIERNO EN ACCIN69

El objetivo de la presente investigacin es destacar la importancia del estudio del

ejecutivo a partir de su oposicin histrica con el legislativo. El ttulo de esta
investigacin tiene como referencia el concepto de Woodrow Wilson, en el sentido
de que la administracin pblica es el gobierno en accin. Decir que la
administracin pblica es el gobierno en accin, es subrayar la funcin del
ejecutivo como fuerza suprema actuante y permanente de la decisin estatal,
pero esta fuerza no se sustrae a la lucha histrica que ha sostenido frente al
legislativo.

La institucin del ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarqua

absoluta, donde la unidad de mando, la centralizacin administrativa y la
estructura unitaria del poder, constituyen la base del ejercicio del poder poltico del
monarca. Pero las facultades del ejecutivo moderno se remontan al despotismo
oriental y son asimiladas por la monarqua absoluta.

La fuerza del ejecutivo durante la monarqua absoluta es mermada en la fase de la

repblica parlamentaria. En efecto, con el triunfo del legislativo parlamentario
sobre el ejecutivo regio, la clase capitalista asume la direccin poltica del Estado
y, sobre la base de la ideologa liberal, difunde y ramifica su proyecto de
dominacin en el seno de la sociedad civil, implantando su hegemona de clase.
En la repblica parlamentaria el ejecutivo pierde fuerza porque, ante los intereses
de la clase capitalista, es un poder que ha dejado de inspirar seguridad para el
ejercicio de su dominio de clase. En esta situacin, el ejecutivo es debilitado y
consiguientemente anulado de la escena poltica y, de ser la instancia nica que
formula y decide el rumbo de la sociedad, pasa al segundo plano como instancia a
la cual corresponde concretar la voluntad del parlamento.

En este sentido, el parlamento se erige como el centro de la decisin poltica y una

vez que la monarqua absoluta y las rmoras feudales sucumben ante el impacto

69
Ricardo UVALLE BERRONES. El gobierno en accin. La formacin del rgimen presidencial de la
administracin pblica. Introduccin. Mxico D.F Fondo de Cultura Econmica. 1984. Pginas 19 a la 25.

52
de la revolucin poltica, el ejecutivo queda subordinado al parlamento y las
funciones que le corresponde desempear se circunscriben a garantizar el orden y
la seguridad de la sociedad civil. Con esto se restringe el mbito de accin del
ejecutivo y se ampla el del parlamento, a efecto de que la clase capitalista tenga
espacio para extender y consolidar su dominacin poltica, as como su poder
econmico.

De este modo, el parlamento, como unidad poltica de la clase capitalista, hace del
Estado liberal un Estado de clase; con ello, la burguesa crea su propia
organizacin estatal para asegurar su dominacin sobre las clases asalariadas. El
Estado liberal gobierna en nombre el inters general, no para suprimir las
condiciones injustas de la sociedad civil, sino para equiparar en el plano formal a
los individuos privados. Corresponde al Estado liberal suprimir los privilegios de
clase, ya que el capitalismo, como modo de produccin, no puede subsistir ni
desarrollarse sin individuos libres, porque de ser as el intercambio mercantil no
estara asegurado. Con el Estado liberal, la sociedad deja de ser de carcter
poltico y se transforma en un ente civil; esto significa que la divisin del Estado y
la sociedad, iniciada en tiempos de la monarqua absoluta, viene a consolidarse en
la etapa dominante de la repblica parlamentaria.

Al separarse el Estado y la sociedad, la clase capitalista proclama los derechos del

hombre y define el espacio que les corresponde, es decir, la sociedad civil. As,
libertad, igualdad, seguridad y propiedad, como derechos del individuo, son
consustanciales a la vida privada, y la funcin del Estado es reproducir y
salvaguardar estos derechos. Paralelamente a los derechos del hombre se
instituyen bajo el amparo del Estado los derechos del ciudadano, los cuales, con
carcter pblico, comprenden el sufragio universal, la eleccin a los cargos de
representacin, la participacin en los procesos polticos y el ejercicio de la
democracia. As pues, la clase capitalista sobre la nobleza cortesana, la
aristocracia feudal y el conjunto de las clases dominadas. En suma, el esquema
del liberalismo resalta el triunfo del parlamento sobre el ejecutivo, distingue el
Estado y la sociedad y garantiza la dominacin de la clase capitalista.

Sin embargo, el auge del parlamento sobre el ejecutivo deviene una deformacin
histrica cuando en los marcos del rgimen presidencial el mismo ejecutivo se
encuentra formalmente debilitado ante el legislativo y la vida poltica es alterada
porque la direccin del Estado y el manejo de la administracin pblica no recaen
en un gobierno parlamentario sino en el congresional. El gobierno congresional
consiste en el predominio constitucional del legislativo sobre el ejecutivo, a pesar
de que las condiciones polticas y econmicas del sistema capitalista reclaman el
fortalecimiento del ejecutivo: pero ste se encuentra debilitado por el legislativo
que pretende, en desfasamiento histrico, implantar el rgimen parlamentario de
gobierno. El gobierno congresional vulnera al ejecutivo y lo despoja de sus
funciones administrativas relacionadas con la organizacin y gestin de los
asuntos pblicos.

53
Pero el gobierno congresional no es un rgimen parlamentario. En el gobierno
parlamentario, la administracin pblica est a cargo del primer ministro que
preside el gabinete y en ningn momento sufre la invasin de la asamblea
legislativa durante el desempeo de sus funciones. En cambio, en el gobierno
congresional los comits del legislativo desplazan de la esfera poltica al ejecutivo,
asumen el mando de la administracin pblica y, por extensin, gobiernan la
sociedad civil. Sin embargo, la funcin natural del congreso es la legislacin y la
supervisin, y no el manejo de tareas administrativas. As, el gobierno
congresional deforma la funcin parlamentaria en la esfera del rgimen
presidencial y, al usurpar el manejo de la administracin pblica, estimula la
debilidad del ejecutivo.

De este modo, el ejecutivo queda supeditado a la voluntad poltica de los comits

del congreso y sumido en la impotencia, porque como virtual dirigente de la
funcin administrativa es despojado de sta; son los comits del mismo congreso
los que asumen la direccin. En este caso, la direccin administrativa del Estado
capitalista no es desempeada por el ejecutivo y los secretarios de Estado, sino
por los miembros de los comits del congreso. El gobierno congresional tiene
como objetivo central suplantar al ejecutivo y, al lograrlo, transformarse en
instancia administrativa para asumir la conduccin de la sociedad civil. Con esto,
el ejecutivo queda a merced de las disposiciones arbitrarias del gobierno
congresional y desprovisto de facultades que le permitan contrarrestar la invasin
de los comits del congreso; es impotente para realizar la funcin poltica del
Estado en la sociedad civil.

El gobierno congresional no pretende sealar las deficiencias de la esfera

ejecutiva, ni corregir la marcha de los asuntos que al ejecutivo corresponden; por
el contrario, al gobierno congresional le interesa que el ejecutivo pierda fuerza
poltica y no pueda erigirse como ncleo de la vida poltica. En consecuencia, el
gobierno congresional desvirta el papel legislativo del parlamento porque tiende a
convertirlo en un organismo administrativo. La administracin pblica es
incompatible con el cuerpo legislativo porque la funcin administrativa le
corresponde al ejecutivo.

El ejecutivo queda paralizado ante los embates del gobierno congresional y,

consecuentemente, la accin del Estado en la sociedad se contrae en perjuicio de
sta, porque los efectos demoledores del conflicto poltico, en lugar de ser
refrenados por el gobierno congresional, son estimulados. En efecto, el gobierno
congresional no tiene capacidad para gobernar a la sociedad civil, y como el
ejecutivo se encuentra imposibilitado para garantizar el orden de la sociedad, la
anarqua se cierne sobre la vida de la misma sociedad.

El gobierno congresional atiza el conflicto social y pone en peligro la existencia de

la sociedad, del intercambio mercantil y de las relaciones capitalistas de

54
produccin. El desorden y la desestabilizacin invaden al conjunto social y, contra
los efectos anrquicos del gobierno congresional, el ejecutivo tiende a resurgir en
la escena poltica para contrarrestar y encauzar las energas desatadas por el
antagonismo de las clases sociales. En medio de la anarqua congresional, el
ejecutivo se convierte en un dictador soberano y, violentando el marco jurdico
creado por el parlamento y alterado por el gobierno congresional, reconstituye las
bases del orden poltico para la reproduccin del capital. Que el ejecutivo
gobierne como dictador soberano no significa que el ejercicio del poder poltico
sea de carcter totalitario y tirnico, sino que, en momentos explosivos para la
sociedad y el Estado, exige obediencia y acatamiento a sus disposiciones como
autcrata.

La dictadura soberana del ejecutivo es consecuencia de las acciones del gobierno

congresional, porque desde el ngulo jurdico el ejecutivo carece de facultades
suficientes para gobernar y, como est subordinado a la voluntad del legislativo,
no puede responder constitucionalmente a las fuerzas congresionales; entonces,
se sobrepone a la constitucin y al parlamento para rescatar a la sociedad
capitalista de los peligros del conflicto poltico. El ejecutivo procede como dictador
soberano y retoma el mando de la administracin pblica para dar orden y
cohesin a la sociedad civil. As, la dictadura del ejecutivo est encaminada a
salvar el sistema capitalista de produccin, garantizar el inters poltico de la clase
burguesa, acrecentar la autonoma del Estado frente a la sociedad y desterrar los
peligros de la guerra civil provocados por las acciones del gobierno congresional.

La dictadura del ejecutivo es soberana porque no est sujeta a ninguna instancia

intermedia; y no slo suspende la constitucin vigente en los momentos del caos
congresional, sino que, cuando se restablece el orden y la seguridad de la
sociedad civil burguesa, es sustituida por otra. De esta manera, el ejecutivo no se
cie a ninguna norma constitucional, sino que revoluciona el estado de cosas
existentes para garantizar con mayor eficacia el inters poltico y econmico de la
clase capitalista. En consecuencia, la dictadura del ejecutivo no es coyuntural,
sino que est inscrita estructuralmente en el desarrollo del modo de produccin
capitalista; es una respuesta histrica a los efectos desorganizados del gobierno
congresional. Con la dictadura del ejecutivo la sociedad civil capitalista se
desarrolla con estabilidad poltica y el intercambio mercantil contina como el eje
de las actividades comerciales, industriales y financieras.

Por otra parte, la dictadura del ejecutivo encuentra en la centralizacin de la

administracin pblica un pilar slido para acrecentar su fuerza poltica. Cuando
el ejecutivo derrota a las fuerzas congresistas recupera el manejo de la
administracin pblica, y como la sociedad civil se encuentra desajustada por el
caos congresional, el ejecutivo promueve el crecimiento diferenciado y
especializado del aparato gubernamental a fin de garantizar la reproduccin del
capitalismo. Esto significa que a mayor desajuste de la sociedad, mayor es el
crecimiento de la administracin pblica. De esta manera, la centralizacin de la

55
administracin pblica est vinculada al desarrollo de la sociedad civil para
garantizar su reproduccin en los marcos del modo de produccin capitalista.

La centralizacin de la administracin pblica favorece los poderes del ejecutivo y

fortalece la autonoma del Estado frente a la sociedad civil. Con la dictadura del
ejecutivo, el presidencialismo moderno asume una posicin hegemnica en la vida
poltica, fundando su poder en la abolicin del congresismo.

En Francia durante 1791 las fuerzas congresistas despojaron al ejecutivo de la

administracin pblica y comenzaron a desempear funciones administrativas
relacionadas con la inspeccin y el control de los asuntos del Estado. De este
modo, junto a los funcionarios del poder central, el legislativo nombr algunos de
sus representantes para que se hicieran cargo de la administracin pblica,
consumando con esto la usurpacin del ejecutivo. Sin embargo, el nombramiento
de miembros del legislativo en la administracin pblica acrecienta su carcter
centralizado; pero cuando el ejecutivo vence a las facciones congresistas elimina
de la estructura gubernamental a los representantes del legislativo y nombra
directamente a comisarios adscritos al poder central. El ejecutivo recupera el
mando de la administracin pblica y los resabios congresistas sucumben ante l.

Tambin durante 1848 la Constitucin dio pie para que las fuerzas congresistas
vulneraran las facultades del ejecutivo; por lo tanto, el legislativo volvi a
convertirse en el centro supremo de la decisin poltica. En este sentido, el
legislativo decida sobre los asuntos de la guerra y la paz, los tratados comerciales
y la amnista, mientras que el ejecutivo tena a su cargo el poder armado,
facultades para nombrar y retirar de la asamblea nacional a sus ministros,
encabezaba a medio milln de funcionarios y otorgaba indultos. Desde el punto
de vista formal, el legislativo subordinaba al ejecutivo, pero ste dispona de la
fuerza material del Estado. Sin embargo, las fuerzas congresistas pretendan
imponer el predominio del parlamento cuando la realidad contradictoria favoreca
la fuerza de la institucin presidencial. En este caso, el ejecutivo no poda impedir
el predominio formal del legislativo y cuando el caos congresional empezaba a
desajustar a la sociedad civil el ejecutivo, sin acatar la Constitucin vigente,
procedi como dictador soberano para imponer el orden. De este modo, en 1851
Luis Bonaparte derrot a las facciones congresistas y se erigi en el centro
supremo del proceso poltico.

El gobierno congresional tambin se desarroll en los Estados Unidos de

Norteamrica, aunque de distinta manera respecto a Francia. Es sabido que
aunque en los Estados Unidos no se conoci la monarqua absoluta, su
nacimiento como pas tambin se dio sobre la base del fortalecimiento del
legislativo a costa del ejecutivo. Definitivamente influy de una manera notoria la
experiencia del rgimen ingls, ya que la monarqua absoluta dej el precedente
del ejercicio autocrtico del poder. Al igual que en Inglaterra, en los Estados

56
Unidos hubo una tendencia a hacer del legislativo el ncleo de la vida poltica,
debilitando al ejecutivo.

Sin embargo, en la medida en que Estados Unidos se ha transformado en una

potencia imperial, el ejecutivo ha ido ganando terreno poltico, porque es la
instancia que garantiza el inters poltico de la clase capitalista y la expansin de
la industria, el comercio y las finanzas. Como pas hegemnico en la correlacin
de fuerzas a nivel internacional, Estados Unidos slo puede asegurar su
supremaca con la existencia de un ejecutivo fuerte que garantice sus intereses
nacionales, as como el empleo de la tecnologa militar. Esto no implica que el
congreso sea un apndice del ejecutivo; por el contrario, el congreso es poderoso
y prueba de ello es que ratifica el nombramiento de los secretarios de Estado y
adems, tiene facultades para aprobar los convenios internacionales suscritos por
el ejecutivo. Desde esta perspectiva, el rgimen estadounidense se desarrolla en
el marco de un complicado sistema de frenos y contrapesos entre el congreso y el
presidente. En suma, el rgimen poltico de Estados Unidos es presidencial
porque las condiciones del capitalismo favorecen el predominio del ejecutivo sobre
el congreso.

Por lo tanto, la fuerza del ejecutivo es producto de las condiciones especficas de

cada pas, donde el desarrollo del poder poltico y el rgimen predominante. En el
caso de Francia el predominio del ejecutivo tiene su origen en la tradicin
centralista, en la derrota de las fuerzas congresistas y en que funge como el
centro que da unidad a la clase capitalista. En este sentido, es importante estudiar
la fuerza real del ejecutivo desde el ngulo de la historia, para evitar el anlisis
mecnico, simplista y excesivamente formalista del predominio que tiene en la
vida poltica.

2.2.2. INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA70

De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones polticas

estadounidenses nunca han presentado un anlisis sistemtico de nuestro
sistema administrativo, salvo desde el punto de vista del abogado. Hasta hace
pocos aos, aun los libros de texto haban mantenido obstinadamente cerrados los
ojos ante este terreno enorme, lleno de problemas gubernamentales de primera
magnitud y fascinante inters, e incluso hoy despachan este tema con un simple
captulo casual. Pero por cierto nadie sostendr que es posible dejar de lado la
administracin como detalle prctico que algunos empleados podrn arreglar
despus de que los doctores hayan convenido en los principios.
70
Leonard D. White. Introduction to the estudy of Public Administration. En el libro Clsicos de la
Administracin Pblica. Segunda parte. Del NW Deal a Mediados del siglo. Jay M. Shafreitz y Albert C.
Hyde. Mxico D.F. Fondo de Cultura Econmica. 1999. Pginas 169 a la 175.

57
En los dos ltimos decenios se ha producido una voluminosa literatura que trata
del aspecto administrativo del gobierno. Este volumen representa un intento por
unir los hechos sobresalientes de la experiencia y la observacin estadounidenses
y hacerles frente en forma analtica y crtica. Realizarlo dentro de los lmites de un
solo volumen no es tarea fcil, ya que implica el constante peligro de caer vctima
de la Escila del detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalizacin no
debidamente apoyada. La absoluta falta de un paso conocido a travs de estas
aguas inexploradas aumenta mucho los peligros de la aventura.

El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la

administracin es un solo proceso, sustancialmente uniforme en sus
caractersticas esenciales desde cualquier punto que se le observe y, por tanto,
evita el estudio de la administracin municipal, la administracin estatal o la
administracin federal como tales. Adems, supone que el estudio de la
administracin debe partir de la base administrativa y no de los fundamentos del
derecho, y por ello se interesa ms en los asuntos de la Asociacin
Estadounidense de Administracin que en las decisiones de los tribunales.
Adems, presupone que la administracin sigue siendo bsicamente un arte, pero
atribuye importancia a la considerable tendencia que hay de transformarla en una
ciencia. Estamos presuponiendo que la administracin se ha vuelto y seguir
siendo el meollo del problema del gobierno moderno.

CAPTULO UNO
LA ADMINISTRACIN Y EL ESTADO MODERNO

La administracin ha ido de organizacin y liderazgo. Est

transformndose gradualmente en
una profesin. su tarea ha
aumentado en dificultad,
responsabilidad y complejidad, hasta
que hoy toca todas las ciencias,
desde la qumica y la mecnica hasta
la psicologa y la medicina. Por tanto,
necesita a su servicio a hombres y
mujeres poseedores de tacto y de
ideales, con la ms alta preparacin
cientfica y con una gran capacidad
empleando juristas y mdicos,
contadores y artistas, y al dirigir sus
profesiones est formando por s
misma una profesin suprema, con
todas las implicaciones consiguientes
de semejante lnea de progreso sobre
sus normas, condiciones, aprendizaje
y tcnica.
Oliver Sheldon. Filosofa de la
Administracin.

1. ALCANCE Y NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Existe una unidad esencial en el proceso de la administracin, ya sea que se le

observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide toda
clasificacin estratificada del tema. Tratarla como si fuese administracin

58
municipal, administracin estatal o administracin nacional es dar por sentada una
distincin que en realidad no existe. Los problemas fundamentales, como el
desarrollo de la iniciativa personal, la seguridad de la competencia individual y la
integridad, responsabilidad, coordinacin, supervisin fiscal, liderazgo y moral son,
de hecho, los mismos; y casi todos los temas de administracin desafan las
limitaciones polticas del gobierno local y el estatal. La administracin de la salud,
la licencia a los practicantes de las ciencias mdicas, el control del comercio o la
reclamacin de tierras baldas tienen en realidad poca relacin [real] con las
ciudades, los condados o los estados como tales. Y tampoco las respectivas
fases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentan alguna variacin
considerable en sus tcnicas de administracin. Por consiguiente, de entrada nos
parece importante insistir en que el proceso municipal, estatal o federal, sino como
proceso comn a todos los niveles del gobierno.

La administracin pblica es la administracin de hombres y de materiales para

realizar los propsitos del Estado. Esta definicin subraya la fase empresarial de
la administracin y minimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la direccin de
los asuntos gubernamentales con la direccin de los asuntos de cualesquiera
otras organizaciones sociales, comerciales, filantrpicas, religiosas o educativas,
en todas las cuales se reconoce que la buena administracin es elemento esencial
para el xito. Deja en pie la pregunta de hasta qu punto la administracin misma
participa en formular los propsitos del Estado y evita toda controversia sobre la
naturaleza precisa de la accin administrativa.

El objetivo de la administracin pblica es la utilizacin ms eficiente de los

recursos puestos a disposicin de funcionarios y de empleados. Estos recursos
no slo incluyen las actuales asignaciones y equipo material en forma de edificios
pblicos, maquinaria, carreteras y canales, sino tambin los recursos humanos
encarnados en los cientos de miles de hombres y mujeres que trabajan para el
Estado. En todos sentidos, una buena administracin intenta eliminar todo
despilfarro, conservar material y energa y el logro ms rpido y completo de los
propsitos pblicos congruentes con la economa y el bienestar de los
trabajadores.

El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda presentarse con
mayor realismo mediante una descripcin de lo que ocurre en el curso de un da
en un gran departamento. Como ilustracin, bastar el departamento de salud en
una gran ciudad. El trabajo comienza a las nueve de la maana, cuando la
mayora de los trabajadores estn sentados ante sus escritorios. Al entrar en la
oficina, firman una hoja o van al reloj marcador, dejan sus ropas de calle en los
vestidores, intercambian comentarios con sus vecinos y se sientan para despachar
el trabajo del da. Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos; llamadas
telefnicas de los ciudadanos, de los inspectores en el campo y de todo detalle en
especial; los clientes [en las ventanillas] llaman a propsito de una gran variedad
de temas, grandes y pequeos; llegan informes telegrficos de una ciudad vecina

59
donde amenaza una epidemia; hay conferencias dentro de las oficinas;
conferencias entre oficinas; los mensajeros corren en todos sentidos; policas de
las estaciones locales de salubridad traen muestras para anlisis y ciudadanos
ansiosos buscan los resultados de las muestras tradas ayer; llega una delegacin
de los agentes de pompas fnebres a protestar contra el estado de la morgue en
los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partidarios locales; una
veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a ser examinadas antes de
aparecer en el tribunal; un vendedor protesta contra la entrega de un contrato de
suministro a los laboratorios; un puado de holgazanes susurra en grupos
formados al azar en los corredores, y a la mirada del no iniciado todo parece el
colmo de la confusin y del desorden. Sin embargo, una observacin ms
detenida disipa la primera impresin; los diversos tipos de trabajo se separan y
asignan a hombres y mujeres que ha recibido una preparacin especial; ciertos
tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de mtodos
prestablecidos; se llenan machotes y se envan por el camino apropiado a su
resolucin final; algunos negocios corren por cuenta de un empleado y otros se
remiten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo rutinario va a parar a las
filas inferiores del servicio por un proceso de seleccin, mientras que los asuntos
de importancia se turnan a la atencin de los altos funcionarios. As procede de
manera ordenada todo el complicado ajetreo de la oficina; algunos se pasan el da
llenando formas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a quejas
telefnicas y dirigiendo a inspectores; algunos ms dictan correspondencia, hacen
anlisis bacteriolgicos, inspeccionan sistemas de ventilacin, otorgan licencias,
llenan machotes, mientras que a la cabeza de la oficina el comisionado de salud
pblica mantiene la necesaria conexin del departamento con el consejo y el
alcalde de la ciudad, con la organizacin del partido, con el comit de finanzas,
con el pblico y con las autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal,
sin dejar de asegurarse de la adecuada operacin de las muchas fases de trabajo
del departamento mismo.

Todo esto est muy lejos del amanuense egipcio que escriba trabajosamente a
mano en su rollo del papiro, pero la historia natural de la administracin conecta
sus formas antiguas y modernas en una secuencia ininterrumpida de desarrollo.
En realidad, el proceso de especializacin ha producido una prodigiosa
transformacin de los mtodos, pero los deberes administrativos esenciales
relacionados con asuntos militares, con las finanzas, con el personal domstico
del rey se siguen desempeando con los mismos objetivos que antao. Lo que
diferencia al funcionario pblico moderno del escriba de la Antigedad es el
maravilloso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que la ciencia ha
hecho y sigue haciendo a su profesin.

Vemos as que la administracin pblica es la ejecucin de los negocios pblicos;

el objetivo de la actividad administrativa es la realizacin ms expedita, econmica
y completa de los programas pblicos. Esto, obviamente, no es el nico objetivo
del Estado como unidad organizada; la proteccin de los derechos privados, el

60
desarrollo de la capacidad cvica y el sentido de responsabilidad civil, el debido
reconocimiento de las mltiples fases de la opinin pblica, el mantenimiento del
orden, la aportacin de un mnimo de bienestar nacional: todo ello exige la
inmediata atencin del Estado. La administracin debe correlacionarse con otras
ramas del gobierno, adems de ajustarse a la inmensa cantidad de esfuerzo
privado que en los Estados Unidos, mucho ms que en ningn otro lugar,
complementan toda iniciativa pblica. El captulo siguiente trata de estos ajustes,
pero aqu cabe distinguir entre los campos adyacentes de la administracin y del
derecho administrativo.

Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho pblico que
fija la organizacin y determina la competencia de las autoridades administrativas,
e indica los remedios individuales por la violacin de sus derechos 71. Esa
definicin indica atinadamente que el tema corresponde al mbito del derecho, y
seala su mayor objetivo: la proteccin de los derechos privados. El objetivo de
la administracin pblica es la eficiente direccin de los asuntos pblicos.

Estas dos metas no slo son diferentes, sino que muchas veces entran en
conflicto. Desde luego, la administracin se rige por las reglas del derecho
administrativo, as como los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro
de unos lmites as fijados, busca la realizacin ms eficaz de los propsitos
pblicos. Todo el asunto ha sido bien formulado por el profesor Freund 72.

El pensamiento de los interesados en la administracin pblica parece

preocupado principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto
es fcil de comprender. Con la rpida expansin del control gubernamental
sobre todo tipo de asuntos importantes, en general nos hemos aferrado a la
teora del autogobierno de la organizacin administrativa, que no produce el
ms alto grado de conocimientos y capacidad de los expertos.

Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores

salvaguardas contra sus abusos, y mientras exista la posibilidad de error
fiscal, de parcialidad o de exceso de celo, la proteccin del derecho privado
ser un objeto tan importante como la aplicacin de alguna poltica
gubernamental.

Los estudiosos del gobierno estn familiarizados ya con la tradicional divisin de

las actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas y judiciales. Es
importante comprender que todo el trabajo de la administracin incluye los tres
tipos de actividad, aunque una aplicacin estricta de la teora de la separacin de
poderes parecera confinarla a los asuntos ejecutivos. Despus de sealar que
la comisin administrativa ejerce una autoridad que es en parte ejecutiva, en parte

71
Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 8 9, 1893.
72
Proccedings, Am. Pol. Sci. Assoc., p. 58, 1909.

61
legislativa y en parte judicial, Croly afirma que simplemente es un medio de
consolidar las actividades divididas del gobierno, con ciertos propsitos de
prcticas sociales, y pasa luego a hacer una defensa razonada de esta fusin de
poderes. La administracin tiende cada vez ms, de hecho, a invadir los campos
establecidos de la legislacin y de la asignacin, planteando problemas
importantes que sern el tema de estudio de captulos posteriores.

De hecho, quienes estudian los asuntos pblicos gradualmente estn tomando

conciencia de que la administracin se ha convertido en el corazn del moderno
problema del gobierno. En una poca anterior y ms sencilla, los cuerpos
legislativos tenan tiempo para hacer frente a las cuestiones principales, cuyo
carcter era apropiado para las deliberaciones de la mentalidad de los legos; eran
bsicamente problemas que incluan juicios sobre cuestiones importantes de tica
poltica, como otorgar el voto a los ciudadanos aboliendo las exigencias de
propiedad, la disposicin de las tierras pblicas la privacin del apoyo a la Iglesia
anglicana o la liberacin de un Estado monrquico. Los problemas que aquejan a
los cuerpos legislativos de hoy a menudo estn enredados con cuestiones
tcnicas o se tornan exclusivamente tcnicos, y el lego slo puede tener
esperanzas de manejarlos empleando los servicios del experto. El control del
gobierno local, la regulacin de las utilidades, la aplicacin de la enmienda de
prohibicin, la asignacin de fondos para una marina, la organizacin de un
departamento de salubridad, el mantenimiento de un servicio nacional de
investigacin agrcola: todas ellas son cuestiones que slo podrn ponerse en los
estatutos con ayuda de hombres que conozcan los detalles operativos en cada
caso. Descubrimos as en el servicio administrativo a un funcionario que sabe
todo lo que se puede saber acerca del control de las enfermedades transmitidas
por el agua, otro que tiene en la punta de los dedos toda la informacin disponible
sobre el anublo del trigo y otro al que nadie puede superar en asignaciones para el
servicio de parques nacionales. Estos hombres no slo son tiles para unos
legisladores abrumados por la creciente inundacin de propuestas de ley;
simplemente, son indispensables. Ellos son el gobierno. Hasta podramos sugerir
que la tradicional mencin de la legislatura como la agencia fundamental del
triunvirato gubernamental est destinada a ser remplazada en fecha no muy lejana
por anlisis ms realista, que establecer el gobierno como la tarea de
administracin, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas
por legislaturas y tribunales.

2. EL SURGIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN

Desde luego, fue de la Gran Bretaa de donde los Estados Unidos derivaron sus
instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales siguen las pautas del
modelo ingls del siglo XVII. Descentralizados, autogobernados y dominados por
la squire-arqua, demostraron ser fcilmente adaptables a las condiciones
econmicas y sociales del Nuevo Mundo. An hoy, las lneas principales de
nuestra estructura administrativa estn profundamente influidas por su origen

62
ingls; en las comunidades estadounidenses no puede encontrarse en parte
alguna el prototipo del intendente continental o de su sucesor, el prefecto.

Pero los medios social y econmico moderno en que opera la administracin y la

insistente demanda de un grado cada vez mayor de intervencin del Estado
imponen la cuestin de si un Estado industrial e intervencionista moderno puede
actuar sobre la limitada base de un esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de
aficionados que caracteriza nuestra herencia administrativa. Los problemas a los
que hoy deben enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carcter tan
tcnico, de tan apremiante solucin, que apenas parece posible que el Estado
pueda sostenerse, salvo que adopte al menos algunas de las caractersticas
esenciales de una administracin burocrtica. Hoy, es imperativo que los Estados
democrticos aprovechen la ventaja de un servicio civil caracterizado por la
permanencia en el cargo, la preparacin especial para cargos oficiales, el inters
profesional de parte del funcionario pblico y la lealtad exclusiva a los intereses
del Estado. Nadie interpretar esta sugerencia diciendo que hablamos a favor de
las instituciones autocrticas en contraste con las democrticas. Pero las
democracias pueden tomar con provecho de sistemas administrativos ms
organizados aquellos elementos que se pueden adaptar bien a sus instituciones
polticas fundamentales, con objeto de hacer ms eficaces los logros de sus
propios propsitos y programas.

El hecho es que el papel de la administracin en el Estado moderno se ve muy

afectado por el medio poltico y cultural general de la poca. La escuela de laissez
faire de filosofa social, que exiga restringir al mnimo las actividades del Estado
para limitarlas a la proteccin externa y la polica, cre una situacin en que la
administracin era de poco alcance y dbil operacin. Se consideraba que los
funcionarios no eran sino un mal necesario, y la burocracia un peligro
omnipresente. En el continente europeo, gobiernos irresponsables, capaces en
gran medida de desafiar los deseos del pueblo y a menudo carentes de programas
de mejora social, contribuyeron en mucho al argumento filosfico a favor de la no
intervencin del Estado.

La Revolucin Industrial y sus muchas consecuencias sociales, econmicas y

polticas fueron fundamentalmente responsables de la nueva filosofa social y del
nuevo concepto de administracin pblica. El laissez faire ha sido abandonado
por filsofos y estadistas por igual, y con el siglo XX se inaugur una nueva era de
actividad colectiva. La expansin de la industria en escala nacional e
internacional, el aumento del transporte por ferrocarril, autobs y aeroplano, la
transformacin de la comunicacin por los modernos sistemas postales, la prensa,
el telgrafo, el telfono, la comunicacin inalmbrica y la radio, la movilidad
enormemente intensificada de personas e ideas, la urbanizacin de los Estados
industriales y la cristalizacin de poderosas clases sociales e intereses
econmicos no slo han ensanchado el rea y la intensidad de la actividad

63
administrativa, sino que tambin han aadido nuevos tipos de problemas y
amplificado la importancia y la dificultad de los antiguos.

En suma, la Revolucin Industrial ha exigido cierto grado de cooperacin social en

el cual se ha vuelto imposible el laissez faire; y de manera paulatina, el nuevo
medio est formando en la mentalidad comn una concepcin del papel del
Estado que se aproxima a la funcin que le han asignado las condiciones de la
vida moderna. Estas nuevas ideas incluyen la aceptacin del Estado como un
gran organismo de cooperacin social, as como una institucin de regulacin
social. Por tanto, el Estado se convierte en un medio importante con el cual se
aplica el programa de mejoramiento social.

El poder del servicio civil va en aumento escribe un estudioso ingls 73-,

pues el Estado ha abandonado su antigua funcin de actuar, segn la frase
de Lassalle, como vigilante nocturno, como simple dispensador de la
justicia, en el sentido ms estricto de la palabra. Hoy acta siguiendo la
teora de que el bien del individuo y de la sociedad puede descubrirse por
los procesos de la razn y la accin social, y aplicarse por medio de
estatutos.

El ensanchamiento positivo del programa del Estado no implica en modo alguno

una correspondiente disminucin de sus actividades represivas y reguladoras. La
lucha de clases por la distribucin del excedente social ha provocado la
intervencin del Estado a favor de los econmicamente dbiles (nios, mujeres,
clase obrera) por su insistencia en el salario mnimo, el horario limitado y las
condiciones saludables de trabajo; la persistencia de varios grupos de
reformadores ha causado prohibiciones y regulaciones de diversas clases (venta
de cigarrillos, narcticos, alcohol, censura de las pelculas); la necesidad de
garantizar, en la medida de lo posible, la integridad de los procesos de
autogobierno ha conducido a la regulacin de las elecciones y de los partidos
polticos y a la elaboracin de una legislacin tan represiva como las leyes contra
prcticas corruptas.

Por consiguiente, en todas direcciones van aumentando las tareas del Estado
moderno. Tambin en todas direcciones se va extendiendo la gama de la
administracin pblica, pues cada fase del nuevo programa del Estado se refleja
en una actividad administrativa adicional.

Por estas razones, no es sorprendente que en los dos ltimos decenios se haya
prestado cada vez mayor atencin al lado empresarial del gobierno. Lo notable es
que durante ms de 100 aos de nuestra existencia nacional, el nico aspecto de
la administracin que surgi en la arena de las cuestiones nacionales fue el

73
Herman Finer, The Civil Service in the Modern State, en Am.Pol.Sci.Rev., 19,pp. 277 289,
1925.

64
sistema de despojos. En un brillante ensayo, Wilson explic por qu los
estadounidenses no captaron la importancia de una buena administracin. As, en
el Political Science Quarterly, dijo:

Nadie escribi sistemticamente sobre la administracin como rama de la

ciencia de gobierno hasta que nuestro siglo hubo dejado atrs su primera
juventud y empez a mostrar su caracterstico florecimiento de un
conocimiento sistemtico. Hasta nuestros das, todos los escritores de
poltica a quienes hemos ledo slo haban pensado, argido y dogmatizado
acerca de la constitucin del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado,
la esencia y la sede la soberana, el poder popular y las prerrogativas reales
[] El campo central de la controversia era ese gran mbito de teora en
que la monarqua entablaba duelo contra la democracia, en que la
oligarqua deseaba construirse baluartes de sus privilegios y en que la
tirana buscaba una oportunidad de realizar su deseo de que todos los
competidores le rindieran sumisin. En esta elevada guerra de principios,
nadie haca siquiera una pausa para considerar la administracin. La
pregunta era siempre: Quin har la ley y cul ser? La otra pregunta,
sobre cmo deba aplicarse la ley con sabidura, con equidad, con rapidez y
sin fricciones, quedaba de lado como detalle prctico, que los funcionarios
podran arreglar despus de que los doctores hubiesen convenido en los
principios generales.

Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad de Princeton y de los Estados

Unidos nunca llev sus sagaces investigaciones ms all de este estudio
preliminar.

El inters del siglo XX en la administracin pblica tiene su origen en toda una

variedad de causas. Una de las ms importantes es el rpido aumento del costo
del gobierno, el cataclismo sin precedentes del gasto pblico. [...] Esto indica
que el ingreso nacional no se vio sobrecargado por el gasto gubernamental en
grado considerablemente mayor en aos recientes que antes de la guerra, pero no
por ello deja de haber un clamor contra los altos impuestos. La gran publicidad
dada al fuerte aumento del gasto, la pesada carga de los impuestos y los
espectaculares esfuerzos de la administracin nacional a favor de la economa
han subrayado la demanda de alcanzar una mayor eficiencia. La presin a favor
de un uso ms eficiente de los recursos pblicos es continua, y mientras persistan
los actuales altos niveles de impuestos se necesitar explorar todo camino para
asegurar los mximos resultados de cada gasto.

La Guerra Mundial puso en marcado contraste los mtodos administrativos de los

gobiernos democrticos y de los autocrticos, provocando agudas crticas contra
el ya consagrado plan de ir saliendo del paso. En temprana fecha se declar
que la guerra era entre la democracia y la autocracia, pero poco despus hubo un
consenso general en que, para lograr sus objetivos, la democracia se haba visto

65
obligada a adoptar los mtodos administrativos de la autocracia. Empero los
diversos mtodos administrativos empleados en los pases beligerantes para
controlar el abasto de alimentos constituyen ejemplos interesantes del enfoque
democrtico y del autocrtico a problemas especficos.

En escala menor, la competencia internacional en el comercio y en la industria

contina agitando la demanda de eficiencia en el gobierno. La Cmara de
Comercio de los Estados Unidos ha mostrado un inters activo en una mayor
eficiencia "porque, como hombres de negocios, ya crean en la eficiencia y la
economa, y deseaban vedas aplicadas a los gobiernos municipales, estatales y
nacional; porque haban comprendido que un gobierno eficiente y econmico era
requisito bsico de la prosperidad y xito de las empresas; y porque, como buenos
ciudadanos, deseaban ver un gobierno honrado, sano e inteligente".

En 1912, en la primera reunin anual de la Cmara de Comercio se analiz la

reforma presupuestaria para el gobierno federal, lo que fue seguido por un
referndum en que, de manera casi unnime, se adopt una propuesta especfica.
Ao tras ao, la Cmara de Comercio ha vuelto a llevar este asunto a la atencin
del Congreso.

Esta organizacin tambin ha pedido que se otorguen subsidios federales para

ayudar a escuelas vocacionales, un departamento federal de obras pblicas, una
reorganizacin general del sistema administrativo, mejores mtodos de
administracin de personal y un departamento de planeacin permanente en la
oficina de correos. La Cmara de Comercio de Nueva York tambin ha tenido un
papel activo, proponiendo una mejor administracin tanto estatal como federal. La
reorganizacin de los servicios consulares y diplomticos lograda por la Ley
Rogers se debi al apremio de intereses particulares. Las recientes revelaciones
del secretario Hoover acerca de monopolios de hule, caf, henequn y otros
artculos controlados por gobiernos extranjeros sealan una nueva fase de la
competencia comercial internacional que bien podra causar reacciones
importantes a los problemas de nuestra organizacin administrativa. El hecho es
que la empresa estadounidense ha llegado al punto en que no puede seguir
obteniendo ganancias con slo aumentar su productividad para abastecer a todo
un mercado nacional protegido por un alto muro arancelario. Hoy compite en el
mercado mundial y se encuentra en la necesidad de mantener sus ganancias, en
gran parte mediante reducciones del costo de produccin gracias a una mejor ad-
ministracin y un uso ms eficiente de sus recursos; es decir, se ha visto obligada
a considerar en gran escala la reduccin de gastos y la utilizacin ms eficiente
de su equipo. En esto, ha precedido al gobierno.

La insistencia de poderosos grupos sociales en la realizacin prctica de sus

programas legislativos es constante acicate para mejorar los mtodos
administrativos. La aplicacin de la Enmienda 18 es una manifestacin
significativa de este punto. Los partidarios de una enrgica aplicacin legislativa

66
no insistieron en la seleccin por mritos propios de los funcionarios de la
prohibicin. La aplicacin laxa y dbil de la Ley Volstead pronto hizo que la Liga
contra las Tabernas exigiera un mejor cumplimiento de la ley; la cuestin pas de
la poltica a la administracin. Esto muestra una transferencia universal de
intereses, pues cuando una poltica ha recibido ya la sancin legislativa, el
problema principal se vuelve de administracin. De manera similar, las
dependencias interesadas en la limitacin de las horas de trabajo, el salario
mnimo, la reforma fiscal y otras cuestiones se vuelven decididas exponentes de
los buenos mtodos administrativos.

El movimiento en favor de una administracin cientfica ha desempeado un papel

importante, estimulando la mejora de los mtodos para llevar adelante los asuntos
pblicos. Comenzando con la labor pionera de Frederick W. Taylor, el movimiento
ha desarrollado intereses cada vez y, con el tiempo, ha logrado esbozar toda una
filosofa de mejoramiento social sobre la base de un control cientfico del proceso
de produccin.

Las enormes mejoras logradas por la administracin cientfica en algunas

industrias han planteado la pregunta de s sern posibles en el gobierno mejoras
igualmente notables. Cualquiera que se la respuesta a sta pregunta , no cabe
duda de que los logros de la administracin cientfica ha causado una gran
insatisfaccin contra los mtodos anticuados que han caracterizado a muchos
cargos pblicos. Cada vez con mayor claridad se est comprendiendo que no se
cumplir jams la promesa de alcanzar una vida mejor para los estadounidenses,
sino hasta que la administracin de los Estados Unidos haya abandonado los
surcos en donde fue dejada durante un siglo de abandono.

2.2.3. POLTICA Y ADMINISTRACIN74

Si analizamos la organizacin de cualquier gobierno concreto, descubriremos que

existen tres tipos de autoridades que se dedican a ejecutar la voluntad del Estado.
Son, en primer lugar, las autoridades que aplican la ley en casos concretos,
cuando surgen controversias causadas por ciudadanos privados o autoridades
pblicas que no observaron lo derechos de los dems. A tales autoridades se les
conoce como autoridades judiciales. Vienen en segundo lugar las autoridades
encargadas de supervisar que se cumpla la voluntad del Estado, a las que se
suele llamar autoridades ejecutivas. Por ltimo, ah estn las autoridades que
atienden a las actividades cientficas, tcnicas y, por decirlo as, comerciales del
gobierno, y que en todos los pases en que tales actividades han cobrado
importancia se conocen como autoridades administrativas.
74
Tomado de Clsicos de la Administracin Pblica. SHAFRITZ, Jay y HYDE, Albet.C. Mxico D.F. Mxico.
Fondo de Cultura Econmica 1999. P. 97 a 102. Cita el original: Frank J Goodnow. Politics and Administration:
A Estudy in Government, Naw York, Russell an Russell, 1900, pp. 17 26.

67
Conforme el gobierno se vuelve ms complejo, estas tres autoridades, todas las
cuales se dedican a que se cumpla la voluntad del Estado, tienden a diferenciarse
cada vez ms. Las primeras en distinguirse fueron las autoridades judiciales, y su
diferenciacin no slo es la primera en el tiempo; tambin es la ms clara. De
hecho, es tan clara en algunos ejemplos que ha llevado a muchos estudiosos,
como ya se ha sealado, a considerar la actividad de las autoridades judiciales
como un poder o una funcin del gobierno por separado.

Ya se ha dicho bastante, segn se cree, para mostrar que hay dos funciones
distintas del gobierno, y que su diferenciacin resulta en otra distincin (aunque
menos completa) de los rganos del gobierno pueden designarse, por
conveniencia, respectivamente como Poltica y Administracin. La poltica se
relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. La administracin se
relaciona con la puesta en prctica de esas medidas.

Desde luego, es verdad que el significado que aqu se atribuye a la palabra

poltica no es el que le han atribuido casi todos los que escriben sobre poltica.
Al mismo tiempo, se presupone que el sentido en que aqu se emplea poltica es
aquel en que lo emplea la mayora de la gente en cuestiones ordinarias. De este
modo, el diccionario Century define a la poltica como:

En el sentido ms restringido y habitual, el acto o vocacin de guiar o influir

las polticas de un gobierno mediante la organizacin de un partido entre
sus ciudadanos, lo que incluye, por tanto, no slo la tica del gobierno sino,
ms especialmente y a menudo con exclusin de principios ticos, el arte
de influir sobre la opinin pblica, atraer y conservar a los votantes y
obtener y distribuir un patrocinio pblico, en la medida en que la posesin
de los cargos pueda depender de las opiniones polticas o de los servicios
polticos de los ciudadanos.

68
Tal vez no sea tan necesaria una explicacin del trmino administracin, ya
que en la jerga cientfica an no ha adquirido un significado tan fijo como
poltica. Block, en su Dictionnaire de ladministration francaise, define
administration como: Lensemble des services publiques destins
concourir lexcution de la pense du gouvernement et lapplication des
lois dintret general [el conjunto de los servicios pblicos destinados a
concurrir a la ejecucin del pensamiento del gobierno y a la aplicacin de las
leyes de inters general]. El diccionario Century nos dice: El deber o deberes
del administrador; explcitamente, las funciones ejecutivas de gobierno,
consistentes en el ejercicio de todos los poderes y deberes de gobierno,
generales y locales, que no sean legislativos ni judiciales.

Se habr notado que ambas definiciones subrayan el hecho de que la poltica

tiene que ver con guiar o influir en la poltica gubernamental, mientras que
administracin tiene que ver con la aplicacin de dichas medidas. Son estas
funciones las que aqu deseamos diferenciar, y para las cuales se han elegido
los trminos poltica y administracin.

Por desgracia, el empleo del trmino administracin en este contexto resulta

un tanto engaoso, pues cuando la palabra va acompaada por el artculo
definido, tambin se la emplea para indicar una serie de autoridades
gubernamentales. En el habla popular, la administracin significa las ms
importantes autoridades ejecutivas o administrativas. Por consiguiente, cuando
se emplea administracin como indicativa de funcin, suele traer la idea de
que esta funcin del gobierno se encuentra en exlcusiva en el trabajo de lo que
por lo comn llamamos las autoridades ejecutivas o administrativas. stas, a
su vez, suelen considerarse limitadas al cumplimiento de la funcin de
administracin. Sin embargo, tal es rara vez el caso en cualquier sistema
poltico y, particularmente, no es el caso en el sistema gubernamental
estadounidense. La legislatura de los Estados Unidos cumple muy a menudo
con la funcin de administracin mediante su facultad de aprobar leyes
especiales. El Ejecutivo estadounidense ejerce una influencia importante sobre
el cumplimiento de la funcin de la poltica, mediante el ejercicio de su facultad
de veto.

Adems, en los Estados Unidos, las palabras administracin y administrativo

como indicadores de una funcin gubernamental suelen ser empleadas por los
tribunales en un sentido muy laxo. En los tiempos en que se formaba nuestro
sistema gubernamental, como ya se ha dicho, se hizo un intento por
incorporarle el principio de separacin de poderes. La que haba sido una
teora un tanto nebulosa de ciencia poltica se convirti, as, en una rgida
doctrina jurdica. La que haba sido una teora poltica bastante atractiva en su
forma nebulosa se convirti, de inmediato, en intolerable e inaplicable regla de
ley.

Para evitar los inconvenientes que resultaban del intento de aplicarla

lgicamente a nuestro sistema gubernamental, los jueces de los Estados
Unidos se han acostumbrado a llamar administrativo a todo poder que, a sus
ojos, no sea exclusiva e incondicionalmente legislativo, ejecutivo o judicial, y a
permitir que ese poder sea ejercido por cualquier autoridad.
Aunque esta costumbre de los jueces haga un tanto lamentable la eleccin del
trmino administracin, al mismo tiempo nos indica el hecho (al que ms de
una vez se ha prestado atencin) de que, aun cuando es clara la diferenciacin
de dos funciones de gobierno, resulta imposible asignar tales funciones a
autoridades separadas.

Por ltimo, la diferente posicin asignada en distintos estados al rgano al cual

se ha confiado la mayor parte del trabajo de cumplir la voluntad del Estado ha
dado por resultado, en los diversos estados, conceptos totalmente distintos de
lo que en general se ha llamado administracin. Pues se ha concebido la
administracin como la funcin de ejecutar, es decir, la autoridad ejecutiva. Sin
embargo, recientemente algunos escritores sobre administracin han visto que,
desde el punto de vista de la especulacin terica tanto como desde el de la
conveniencia prctica, no se debe considerar a la administracin simplemente
como una funcin de la autoridad ejecutiva, es decir, la autoridad de gobierno
que, de acuerdo con el derecho positivo, es la autoridad ejecutora. Se ha visto
que, por lo contrario, la administracin es la funcin de cumplir la voluntad del
Estado. En ciertos aspectos puede ser mayor y en otros sentidos menos
extendida que la funcin de la autoridad ejecutora como queda determinada
por el derecho positivo.

Hay, as, en todos los sistemas gubernamentales, dos funciones bsicas o

ltimas de gobierno, o sea, la expresin de la voluntad del Estado y el
cumplimiento de dicha voluntad. Tambin existen rganos separados en todos
los estados, cada uno de los cuales se dedica principalmente a cumplir una de
estas funciones. Y estas funciones son, respectivamente, la Poltica y la
Administracin.

LA FUNCIN DE LA POLTICA

Como se ha mostrado, la funcin de la poltica consiste en la expresin de la

voluntad del Estado. Sin embargo, su cumplimiento no puede confiarse
exclusivamente a cualquier autoridad o a cualquier conjunto de autoridades del
gobierno. Por otra parte, tampoco puede limitarse cualquier autoridad o
conjunto de autoridades exclusivamente a su cumplimiento. Por tanto, el
principio de separacin de poderes en su forma extrema no puede ser base de
ninguna organizacin poltica concreta, pues este principio exige que existan
autoridades separadas de gobierno, cada una de las cuales se limitar a
cumplir con una de las funciones de gobierno que se hayan diferenciado. Sin
embargo, la verdadera necesidad poltica exige que haya armona entre la
expresin y el cumplimiento de la voluntad del Estado.

La falta de armona entre la ley y su ejecucin da por resultado la parlisis

poltica. Una regla de conducta, es decir, una expresin de la voluntad del
Estado, se reduce prcticamente a nada si no se ejecuta. Es un mero brutum
fulmen. Por otra parte, el cumplimiento de una regla de conducta que no es
expresin de la voluntad del Estado es, en realidad, un ejercicio a cargo de la
autoridad competente, de su derecho de expresar la voluntad del Estado.
Ahora bien, para que se d esta armona entre la expresin y la ejecucin de la
voluntad del Estado habr que sacrificar la independencia del organismo que
expresa la voluntad del Estado o la del que la cumple. O la autoridad
ejecutante queda subordinada a la autoridad que la expresa, o esta autoridad
queda sometida al dominio de la de la autoridad ejecutante. Slo de esta
manera habr armona en el gobierno. Slo as la expresin de la verdadera
voluntad del Estado podr ser una autntica regla de conducta generalmente
observada.

Por ltimo, el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecutante la que
se subordine a la autoridad expresiva, ya que por la naturaleza misma de las
cosas, esta ltima puede volverse mucho ms representativa del pueblo que la
autoridad ejecutante.

En otros trminos, la necesidad poltica prctica hace imposible la

consideracin de la funcin de la poltica aparte de la administracin. La
poltica debe tener un cierto dominio sobre la administracin, empleando
ambos trminos en los sentidos latos que hasta aqu se les han asignado. El
hecho de que una relacin as deba existir entre las dos funciones ltimas del
gobierno puede verse cuando examinamos el desarrollo poltico de cualquier
Estado.

Si con la esperanza de impedir que la poltica influya sobre los detalles de la

administracin, se hace un intento por establecer la separacin legal de los
principales organismos gubernamentales encargados de estas dos funciones,
respectivamente, surge una tendencia a desarrollar extralegalmente el control
necesario. Y tal es el caso en el sistema poltico estadounidense.

El sistema poltico estadounidense se basa, en gran parte, en el principio

fundamental de la separacin de los poderes gubernamentales. Ha sido
imposible que el necesario control de la poltica sobre la administracin se
desarrolle dentro del sistema gubernamental formal por causa de la posicin
independiente asignada por el derecho constitucional a los funcionarios
ejecutivos y administrativos. Por tanto, ese control se ha desarrollado en el
sistema de partidos. El partido poltico estadounidense se ocupa tanto en la
eleccin de funcionarios administrativos y ejecutivos como en la eleccin de
organismos reconocidos como de carcter claramente poltico, ya que tienen
que ver con la expresin de la voluntad del Estado. De este modo, el sistema
de partidos logra la armona entre las funciones de la poltica y de la
administracin, esa armona que debe existir si se quiere que el gobierno
funcione bien.

Por otra parte, si en el sistema gubernamental no se intenta establecer la

separacin de poltica y administracin, y las instituciones gubernamentales no
reciben una forma relativamente inflexible y fija por medio de una constitucin
escrita, el control y la supervisin de la funcin administrativa tiende a ser
quedar en manos del organismo gubernamental que cumple la funcin poltica.
2.2.4. RECHAZO DE LA DICOTOMA POLTICA-ADMINISTRACIN 75

El New Deal y la segunda Guerra Mundial ejercieron considerable influencia

sobre la teora y la prctica de la administracin pblica. Aunque esas guerras
contra la depresin y la opresin fueron, bsicamente, operaciones econmicas
y militares, tambin constituyeron inmensos esfuerzos empresariales. La
realidad de esos aos puso en entredicho mucha de la que para entonces era
la sabidura aceptada sobre administracin pblica. La dicotoma entre poltica
y administracin del movimiento reformista perdi su viabilidad entre el New
Deal y las presiones de la guerra. Sencillamente no era posible sacar de los
negocios ningn proceso libre de valor y aplicarlo al gobierno. Este, pese a los
mejores esfuerzos de muchos reformadores, no era un negocio ni estaba libre
de valores.

El ataque a la dicotoma poltica - administracin procedi de muy diversos

sectores, David E. Lilienthal, en Planeacin y planeadores, un captulo de su
libro de 1994, TVA: Democrcy on the March, escribi acerca de sus
experiencias con la autoridad del Valle de Tennessee. Descubri que el
proceso de planeacin del gobierno era una empresa descaradamente poltica,
la cual, no incidentalmente, era saludable y benfica para una sociedad
democrtica.

El examen de Lilienthal a la planeacin y sus efectos en la TVA contiene otra

dimensin crtica que no echara races antes de los aos setenta. Al expresar
gran preocupacin por la responsabilidad de ejecutar los planes actuales, en
realidad se refera al problema de la aplicacin. Sus preguntas ayudaron
despus a formar el meollo de nuestras preocupaciones actuales por la poltica
pblica: cmo une la planeacin al diseador y al implementarlo dentro de la
organizacin?, Cmo asegura la planeacin la participacin y no la coercin
del pblico para que acepte el plan?

Paul Appleby (1891-1963), importante administrador del New Deal y decano de

la Escuela Maxwell de la Universidad de Syracuse, escribi la que tal vez fue la
ms hbil polmica de la poca, al afirmar que esta insistencia terica en un
gobierno apoltico iba contra el ncleo mismo de la experiencia
estadounidense. Apleby, en Big Democracy, compar el gobierno con los
negocios. En su captulo El gobierno es diferente, categricamente demoli
la frontera entre poltica y administracin. Sostuvo que era un mito que la
poltica fuera algo separado y que, de alguna manera, se la podra apartar de la
administracin.

La participacin poltica en la administracin era buena no mala, como haban

afirmado muchos reformadores progresistas porque actuaba como freno al
ejercicio arbitrario del poder burocrtico. Parece justo decir que la obra de
Appleby constituy el obituario de la dicotoma entre poltica y administracin.
En el futuro, quienes describieron las ramificaciones polticas y cuestiones de
la administracin no empezaron por refutar la dicotoma poltica-administracin
75
Clsicos de la Administracin Pblica. Segunda parte. Del NW Deal a Mediados del siglo. Jay M.
Shafreitz y Albert C. Hyde. Mxico D.F. Fondo de Cultura Econmica. 1999. Pginas 169 a la 175.
como algo errneo o improcedente; antes bien, partiran de la premisa, tan
sucintamente establecida por Appleby, de que el gobierno es diferente porque
el gobierno es poltica.

LA GENERACIN DE TEORAS DE TOMA DE DECISIONES Y

ADMINISTRACIN PBLICA

Tal vez el hito ms significativo en el mundo de la administracin pblica de los

aos cuarenta sea el libro de Herbert Simon (1947), el cual peda un mtodo
cientfico verdadero en el estudio de los fenmenos administrativos, que se
empleara la perspectiva del positivismo lgico al tratar cuestiones de poltica y
que las decisiones polticas constituyesen el verdadero meollo de la
administracin. Fue all donde Simn refut la tendencia de principios de la
administracin pblica que dominaba por entonces el pensamiento
administrativo. En Los proverbios de la administracin, su artculo de 1946
publicado en la Public Administration Review, que despus incorpor a su libro,
Simon examin el POSDCORB de Gulick y sus componentes, y descubri que
eran incongruentes, conflictivos e inaplicables a muchas situaciones
administrativas a las que se enfrentaban los administradores pblicos. En
general, Simon concluy que los llamados principios de administracin eran en
realidad proverbios de administracin.

La ltima seccin del artculo de Simon contiene un breve anlisis de las

limitaciones de la toma de decisiones, utilizando el contexto de la racionalidad.
Simon presenta un buen nmero de preguntas acerca de la manera en que se
toman decisiones administrativas. Su libro ulterior presenta la base de su
concepto de racionalidad limitada y pasa de all a los fundamentos tericos de
Chester I. Barnard, propugnando un enfoque de sistemas para examinar las
diversas facetas de la conducta administrativa. Esta obra inicial y su ulterior
investigacin de modelos y sistemas de tomas de decisiones, ms de tres
dcadas despus, hicieron que Simon fuese el nico Premio Nobel de
Economa que no era economista.

Una vez borrada la dicotoma entre poltica y administracin, a su vez fue

destruida la limpia subdivisin de lo que entonces era ciencia poltica y lo que
era administracin pblica. Robert A. Dahl(1914- ), uno de los conductistas
ms importantes en ciencias polticas, analiz el estado de la disciplina de
administracin pblica, en su artculo de 1947 publicado en la Pblic
Administration Review, La ciencia de la administracin pblica. Prescribi
algunas acciones para una disciplina que pronto surgi por sus propios mritos;
sin embargo, lo ms significativo fue que Dahl advirti a los tericos que, para
que la administracin pblica fuese aceptada como ciencia poltica (el campo
de estudio de la mayor parte de las academias de administracin pblica), la
doctrina prevaleciente de que administracin es poltica tendra que ser ms
que una simple revelacin: haba que crear una ciencia de la administracin
pblica, afirm, que plantee honestamente los fines y que i) reconozca las
complejidades de la conducta humana; ii) trate acerca de los problemas de
valores normativos en situaciones administrativas; y iii) tenga en cuenta la
relacin entre la administracin pblica y su medio social.
Dahl extendi as este ltimo punto: mientras el estudio de la administracin
pblica no sea comparativo, sonarn hueco las pretensiones de una ciencia de
la administracin. En los dos decenios siguientes, la administracin pblica
comparativa surgira como un importante subconjunto de este campo, pero
hasta la fecha el tema est ausente de muchos programas de administracin
pblica.

Dahl se anticip a algunas de las dificultades que aguardaban a la

administracin pblica si se mantena como rama de la ciencia poltica. A la
postre, durante los aos setenta la administracin pblica empezara a salir de
la ciencia poltica y, a la vez, de la administracin de empresas para convertirse
en campo de estudio por derecho propio. No obstante, sin que importe dnde
aparezca este campo como subconjunto intelectual de conocimiento, en las
universidades de los Estados Unidos sigue albergado, generalmente, en
departamentos de ciencias polticas y en escuela de administracin de
empresas.

Las crticas iniciales de los principios de la administracin y de la dicotoma

entre poltica y administracin recibieron apoyo de otra fuente de gran
influencia: The Administrative State, de Dwight Waldo (1913- ), publicado
por primera vez en 1948. sta haba sido originalmente su tesis doctoral en
Yale. La influencia de Waldo sobre la administracin pblica sera inmensa,
como escritor (fue el ms grande cronista y tomador de pulso de la disciplina)
y como director de la Public Administration Review, de 1966 a 1977. Durante
los aos sesenta, Waldo reuni a los jvenes acadmicos de la administracin
pblica en la Conferencia de Minnowbrook en un intento por definir los
problemas a los que se enfrentaba la nueva administracin pblica; tambin
intent definir en trminos de cultura la administracin pblica. Slo hasta los
aos ochenta logr ponerse en pie, por s solo, este inters en la definicin
organizativa, aunque la perspectiva general de Waldo sostena que la
administracin pblica era una rama de la ciencia poltica y que el ya viejo arte
de la administracin pblica debera fundirse con la recin surgida ciencia de la
administracin pblica.

La conclusin de Waldo en The Administrative State, [...], muestra las fuentes

de sus preocupaciones en la posguerra mientras la administracin pblica
luchaba por abrirse paso. Ante todo, Waldo era un populista, siempre
preocupado por los valores de la democracia y la filosofa de la administracin
pblica. Incluso en este breve fragmento plante preguntas que hemos
empezado a encarar en los aos ochenta. Por ejemplo: Basta la preparacin
en la mecnica de la administracin y en los cdigos de la tica profesional?
Algunos escritores consideran The Administration State slo como otra voz que
rechaz el POSDCORB y otra ideologa ortodoxa sobre la administracin
pblica de los aos treinta. En realidad, es mucho ms: sigue siendo la obra
seminal de una persona que siempre plante las grandes preguntas cuyas
respuestas ofrecen la mejor indicacin de los progresos en este campo.

Philip Selznick (1919- ), socilogo, analiz los procesos de Lilienthal y sus

asociados para obtener apoyo local a los programas de la AVT, y cre una
nueva palabra, cooptacin, para describir los esfuerzos de una organizacin
por atraer y ganarse nuevos elementos a su poltica, con objeto de impedir que
tales elementos llegaran a ser una amenaza a la organizacin o a su misin.
[...]. Tal fue el primer gran trato sociolgico de los poderes de las
organizaciones administrativas y sus repercusiones sobre la sociedad
democrtica y la participacin pblica en el proceso poltico.

Selznick sostuvo que, en las organizaciones burocrticas, la cooptacin

reflejara un estado de tensin entre la autoridad formal y el poder social. Un
decenio despus, en su obra Leadership in Administration, examin de manera
ms general las diversas facetas del poder burocrtico de las organizaciones
administrativas y el proceso de seleccin y alcance de metas polticas.
Selznick se anticip a muchas nociones de los aos ochenta, de jefatura
transformativa, al afirmar que la funcin del jefe de una institucin es ayudar a
forjar el ambiente en que opera dicha institucin y definir nuevas directivas por
medio de reclutamiento, preparacin y negociacin.

2.2.5. ESTADOS UNIDOS DE AMRICA76

Una vez que el trabajo acadmico de Wilson, Goodnow Willoughby lograron

convertir a la ciencia de la administracin pblica europea en el estudio de la
administracin pblica en Estados Unidos de Amrica, durante la dcada de
1930 ya estaba el terreno intelectual frtil para su desenvolvimiento pleno. En
esos aos se prepararon los trabajos que definieron el estudio de la
administracin pblica en ese pas. Es la poca en la que esa materia pasa a
ocupar un lugar en el seno de la Enciclopedia Internacional de Ciencias
Sociales: Leonard White public all su artculo Administracin pblica
(Public Administration), con lo que a partir de entonces ubic a la disciplina
dentro del marco de las ciencias sociales.

Fue una poca favorable para el estudio de la administracin pblica, que para
entonces ya contaba con un Comit Asesor en la materia dentro del Consejo de
Investigacin de Ciencias Sociales, se haba establecido una divisin en la
Comisin del Servicio Civil con el impulso de la Oficina de Administracin del
Personal Pblico, al mismo tiempo que la Escuela de Administracin Pblica de
la Universidad del Sur de California haba comenzado a ofrecer cursos para
ese personal. Paralelamente se dio un fuerte impulso a las investigaciones en
manejo pblico, con el auspicio del Instituto Nacional de Administracin Pblica
y la Institucin Brooking. Adems de un amplio programa de delegacin en las
dependencias de la administracin pblica, se otorg ms importancia a los
problemas de organizacin, personal, procedimientos y control, que fueron
convirtindose en el foco del estudio de la administracin pblica a partir del
manejo pblico. Ese estudio tambin se ensanch hacia las relaciones entre el
Legislativo y el Ejecutivo, debido al papel importante que desempeaba el alto
servicio pblico en la determinacin de la policy, tanto en la preparacin de los
proyectos de ley como en la elaboracin de reglas que dieran significado y
76
GUERRERO OROZCO, Omar. Teora Administrativa del Estado. Cap. 10: Teora de la
Administracin Pblica Contempornea: El universo Anglosajn. Mexico D.F. Mxico. Oxford
University. 2000. P. 213 a 225.
aplicabilidad a la policy legislativa, tema relevante que haba sido soslayado
durante ms de 20 aos.

Tambin fueron tiempos de gran actividad para uno de los ms distinguidos

cultivadores del estudio de la administracin pblica en Estados Unidos:
Marshall Dimock, a quien se deben dos importantes trabajos sobre la disciplina.
Adems apareci un libro de texto: Administracin pblica (Public
Administration, 1935), de John Pffifner y Robert Presthus.

Lo que ocurra fue muy importante, porque se estaban definiendo las dos
tendencias que marcaran el rumbo del estudio de la administracin pblica en
EUA: la de la teora de la administracin pblica propiamente dicha, basada en
el estudio del Estado, y la corriente enfocada al manejo, cuyo fundamento ha
sido la observacin de la administracin pblica en su aspecto puramente
gerencial y con la influencia de la administracin privada. La primera
concepcin, [...] se expresa en Las fronterasd de la administracin pblica (The
Frontiers of Public Administration, 1936) escrita por John Gaus, Leonard White
y Marshall Dimock. La otra concepcin la represent fielmente el libro Ensayos
sobre la ciencia de la administracin (Papers on Science of Administration), una
versin impresa de las ponencias presentadas en 1936, reunin en la que
disertaron los estudiosos de la administracin privada de entonces, con
excepcin de Luther Gulick, quien hasta entonces haba sido politlogo.
Gulick, junto con el britnico Lyndall Urwick, tuvieron a su cargo la edicin de la
obra.

En la dcada de 1940, la produccin de textos sobre la actividad administrativa

fue tambin abundante. Los artculos sobre la materia proliferaron, entre otros
los de Charles Beard, Edwin Stene y Egbert Wengert. En esa poca apareci
el texto de Fritz Morstein Marx, el libro ms consultado como material
introductorio a la administracin pblica.

Adems, se publicaron dos escritos interesantes, el de Lincoln Gordon y el de

William Anderson.

Para entonces la disciplina haba alcanzado plena madurez y adquirido una

definicin razonable de su campo de conocimiento, lo que hizo afirmar a Paul
Appleby que la frase administracin pblica abarca ms de lo que comnmente
se piensa: en efecto, se refiere a algo ms que al manejo, como se ha tratado
ordinariamente en trminos tcnicos, o a una mera administracin considerada
en un sentido muy amplio. La administracin pblica es el liderazgo de los
asuntos pblicos directamente responsables de la direccin ejecutiva, ya que
de cara a la democracia se vincula de manera estrecha con la dignidad, el valor
humano y las potencias cvicas de la ciudadana.

Dos obras magnas marcan el final de la dcada de 1940: El comportamiento

administrativo, de Herbert Simon, publicado en 1947, y Teora poltica de la
administracin pblica, de Dwigt Waldo, ttulo en espaol de su Administrative
State (1948).
En el Reino Unido se siguieron con inters estos progresos acadmicos. Por
ejemplo, Harvey Walker public un artculo cuya finalidad fue comparar el
estudio de la disciplina en su pas y EUA. Durante la dcada de 1950 el libro
de texto usual fue Administracin Pblica, de Simon, Smithburg y Thompson,
aunque una antologa preparada por Waldo editada tres aos despus tambin
se consult con frecuencia.

Asimismo, se escribieron tres artculos relevantes sobre el estudio de la

administracin pblica, cuyos autores fueron Harver Berstein, Roscoe Martin y
John Millet. La idea prevaleciente en esa dcada era que la administracin
pblica se haba constituido en un campo del saber ya consolidado, cuyo
permetro colindaba con las fronteras de otras ciencias sociales creando una
frontera multidisciplinaria, pues su centro se fortaleci definitivamente. En
EUA, hacia mediados de esa dcada, las perspectivas en administracin
pblica enriquecan sus fronteras como mbitos de interdisciplina, sin poner en
peligro su centro conceptual y, con ello, su identidad como ciencia autnoma.

En la dcada siguiente se declar la llamada crisis de identidad, cuyos efectos

an se perciben en EUA. Sobre el tema se publicaron varios trabajos
polmicos, entre los que destaca un libro de Vincent Ostrom sobre la
incoporacin de la opcin pblica en la administracin pblica, y el debate entre
el pensador australiano R. S. Parker y el profesor britnico Gerald Caiden.
Hay que destacar la albor de Caiden, a quien se le debe acreditar una
perspectiva positiva, muy alejada del pesimismo generalizado de entonces en
cuanto al estudio de la administracin pblica. Por consiguiente, no todos los
pensadores administrativos se hallaban sumidos en la mencionada crisis de
identidad de la administracin pblica, tal como se percibi en la reunin de
Filadelfia, en 1968, cuyo fruto fue una antologa editada por James
Charlesworth, en la que destacaron las ponencias de Dwigt Waldo y Fred
Riggs.

En la dcada de 1960, debido a la crisis de identidad, los autores se dedicaron

a idear respuestas para sta. Una que ya mencionamos fue encabezada por
Ostrom, la otra consisti en la llamada Nueva administracin pblica, nombre
con el que se conoci tambin la edicin de la obra donde se plasman sus
proposiciones, publicada en 1971. Esta versin, pretendidamente renovadora,
gener a su vez un caudal de alegatos como respuesta; en ellos se hacen
serias objeciones a su tesis, en esencia encaminadas a desestatizar la
administracin pblica, algo que carece de toda razn, y Peter Savage
denomin el desmantelamiento del Estado administrativo.

Tambin fue una poca caracterizada por un uso abusivo de adjetivos

grandilocuentes sobre la administracin pblica, cuyo campo se hunda en un
proceso de desintegracin, o bien, que estaba postrada en la crisis de
identidad. El aspecto caracterstico fue que las crticas ms estridentes
provenan de afuera: de disciplinas diversas de su campo de saber. Sin
embargo, las soluciones deban plantearse desde adentro, repensar no slo su
campo de conocimiento, sino tambin sus tradiciones, y alternativas
aspiraciones futuras. Charles Levine y sus colegas alegaban que, a pesar de
los cambios de inters de enfoque, de teora y de metodologa, la unicidad
(uniqueness) de la administracin pblica permaneci inalterada en su objeto
de estudio: lo pblico. Tuvo fundadores notables como Wilson, Goodnow,
White y Gulick, que no solamente promovieron su estudio, sino que tambin
fueron agentes de cambio y avance de la disciplina, objeto del que hicieron
profesin de fe activa en la ctedra y el auditorio.

Sin embargo, la extraordinaria sensibilidad e intuicin de esos prohombres de

la administracin pblica ya no corresponda a las exigencias cientficas de la
dcada de 1970, cuando se abri el camino para una nueva concepcin
fundada en el diseo organizativo. Se trataba de una visin cuyo fin era
destacar una orientacin de cambio construido con base en un cuerpo de
proposiciones probadas, acumulables y sistemticamente integradas en una
teora, as como aplicadas para crear enfoques nuevos sobre las realidades.
Se trat de un nuevo desarrollo en la diagnosis que consider problemas de
riesgo y dificultad del trabajo administrativo, hasta entonces no tratados en los
estudios sobre administracin pblica.

Quiz lo caracterstico de la llamada Perspectiva Minnowbrook fue la propuesta

de un nuevo estilo de organizacin y de proceso administrativo, en el que
destac un rechazo general a la jerarqua, al autoritarismo y a la burocracia
weberiana, y la opcin alterna de un enfoque de descentralizacin y
participacin dentro y fuera de la administracin pblica.

Desde 1930 a la actualidad, aunque sus races se encuentran en la dcada

precedente, la labor intelectual de Leonard White, Marshall Dimock y Dwight
Waldo fundament y vertebr la teora estadounidense de la administracin
pblica.

Leonard White se considera en su pas un autor clsico. Gaus le dedic un

artculo en 1958, Herbert Storing hizo lo propio en 1965. White fue autor de
varias obras, entre las cuales destaca su clebre Introduccin, de 1926, y
Tendencias en administracin pblica. Aqu analizaremos dos artculos, ambos
escritos en la dcada de 1930. Uno de ellos ya mencionado, se titula
Administracin Pblica. En l White opina que los escritores modernos
definen la administracin pblica como el arte y la ciencia del manejo aplicados
a los negocios del Estado; pero que tambin se utiliza el vocablo para indicar
una rama del campo de la ciencia poltica. Tal como lo observa, la palabra
administracin tiene significados contrapuestos, porque por un lado se refiere a
ciertas prcticas y conocimientos aplicables al Estado o a cualquier institucin,
a la vez que, por el otro, significa un campo de la ciencia poltica. Al comentar
desde los aos anteriores al gobierno de los faraones hasta la actualidad,
White seala que la administracin pblica ha sido necesaria para la cohesin
del gobierno humano polticamente organizado. Estas operaciones, que se
consideran colectivas, se conocen como administracin pblica.

Parte del progreso alcanzado por la administracin pblica corresponde a los

avances de la tecnologa, as como a los procedimientos administrativos.
White da crdito al mercantilismo respecto de ciertos progresos de la
administracin pblica en Europa durante el siglo XVI, pero desconoce el
cameralismo. De poca ms moderna, este autor cita con frecuencia la
administracin britnica, en especial el Informe de Lord Haldane, de 1918, la
importancia del servicio civil y el papel del Real Instituto de Administracin
Pblica. En su tiempo, el experto ya desplazaba al aficionado en el servicio de
la administracin pblica, y esto era el sello de la poca.

En 1936, White particip en la obra colectiva Las Fronteras de la

Administracin Pblica, con el trabajo El significado de los principios en
administracin pblica (The Meaning of principles of Public Administration).
Su tema se centra en el estudio de tales principios, en los que encuentra un
patrn de consistencia con el que trabaja el administrador pblico, pues la
administracin, como el derecho, ha sido descrita como un principio que ha
venido amplindose: la administracin es constante, no caprichosa, y el
administrador tiene sus ojos puestos permanentemente en los intereses del
Estado, de modo que por principio se entiende un patrn de conducta en la
administracin pblica.

White polemiz con la idea de William Willoughby acerca de que los principios
de la administracin pblica descansan en la ley, pues la administracin es ms
que la ley, y es necesario descubrir y aplicar los principios en un sentido
diferente y con mayor agudeza.

La administracin pblica es necesaria an en pocas de violencia

revolucionaria, como las vividas en Rusia, que exigieron una administracin
organizada, fuerte e inteligente. Se trata de un principio concebido como una
hiptesis que se examina y aplica a la luz de un marco de referencia propio, tan
til como gua para la prctica en la administracin pblica de Rusia como del
Reino Unido, en Irak o en EUA.

Fue un politlogo, Robert Dahl, el que emprendi en 1947 una revisin de los
progresos tericos de la administracin pblica; sus comentarios merecieron
algunas crticas poco sustanciosas por parte de Herbert Simon. En opinin de
Dahl, el progreso en la materia estaba condicionado por tres problemas: en
primer lugar, las generalizaciones derivadas de las operaciones de la
administracin pblica en un Estado singular no pueden ni universalizarse ni
aplicarse a la administracin pblica de otros Estados. Un buen principio que
tal vez sea aplicable en diferentes medios nacionales, pero gracias a estudios
previos. En segundo lugar, no existen generalizaciones universales verdaderas
de la administracin pblica a menos que antes se lleve a cabo un estudio
profundo de la caractersticas nacionales. En suma, o hay principios
universales o stos son aplicables a un medio nacional o internacional
especfico. Por ltimo, el estudio de la administracin pblica slo se convertir
en una disciplina con bases ms amplias cuando se apoye no en un
conocimiento estrechamente definido de las tcnicas y procesos, sino cuando
se ample hacia los factores condicionantes y las variables histricas,
sociolgicas y econmicas que imprimen su sello en la administracin pblica
de cada pas.

Segn Dahl, los estudios comparados son muy importantes porque posibilitan
la argumentacin a favor de la existencia de principios universales de
administracin pblica, por lo que opinaba que en su pas se hallaban muy
lejos de una ciencia de la administracin pblica. Y as era porque los
pensadores administrativos estadounidenses ignoraban los progresos de otros
pases. Hay que recordar que desde principios del siglo XIX Bonnin haba
establecido que los principios de la administracin pblica eran universales si
se aplicaban a la existencia de la misma, no al modo de existir en cada caso
particular. Tales principios, segn pudimos constatar, por su obviedad,
sencillez y objetividad, son universales en un espacio y en un tiempo limitados:
los de la ciencia de la administracin pblica establecida a partir de ese siglo.

Dwight Waldo es considerado como el ms influyente pensador

estadounidense contemporneo. Su obra abarca la mayor parte de la segunda
mitad del siglo XX pues, adems de haber publicado libros de gran relevancia
es autor de varios artculos importantes que abarcan los temas de inters de la
teora de la administracin pblica, en especial la doctrina y la divulgacin del
conocimiento. Entre sus libros se destaca El estudio de la administracin
pblica, que tuvo una amplia difusin e incluso hay una versin italiana de 1957
y una traduccin portuguesa de 1971. sta, quiz sea el mejor ejemplo de lo
que en la actualidad es un trabajo propiamente estadounidense de
administracin pblica, tanto por las caractersticas nacionales como por su
sentido de aislamiento. Quiz tambin en esta obra encontremos el mejor
ejemplo de esa paradoja tan estadounidense de estudio parroquiano de la
administracin pblica, desdoblado imperialmente como un poderoso vehculo
de influencia hacia el extranjero. Waldo es, salvando las distancias
epistemolgicas, la lnea actual cuyo origen debe buscarse en Wilson, pasando
por Goodnow, Willoughby y White.

Waldo establece desde el principio el propsito de la obra: intenta realizar una

introduccin al estudio de una fase o aspecto de la forma de cooperacin
humana que se denomina administracin pblica. sta no llena del todo esa
cooperacin, tambin otras ciencias sociales y la tecnologa la estudian; la
administracin pblica misma es una forma de la tecnologa. Pero Waldo
afirma que no conoce buenas definiciones de administracin pblica en EAU, y
ofrece la propia, que ya conocemos: la administracin pblica es la
organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr los fines del
gobierno; adems, tambin consiste en el arte y la ciencia del manejo aplicada
a los asuntos del Estado. La expresin administracin pblica, de este modo,
significa a la vez el fenmeno y la disciplina. Y he aqu que Waldo encuentra el
origen de la polmica acerca de si la administracin es ciencia o arte, si es la
disciplina o la actividad, por lo que recomienda al estudioso que vigile el uso de
ambos trminos.

Entonces hay que partir de la idea de accin racional, que consiste en la accin
correctamente calculada para conseguir los fines determinados que se
persiguen, con un mnimo de prdida para la realizacin de otros fines tambin
buscados. Como actividad y como ciencia, la administracin pblica es
indistintamente una accin racional, porque se trata de la accin encaminada a
obtener el mximo de la realizacin de fines que son pblicos por definicin.
Asimismo, la administracin pblica es una especie dentro del gnero
administracin, que a su vez forma parte de la forma parte de la familia
denominada accin humana cooperativa, pues la administracin es un tipo de
esfuerzo humano cooperativo que posee un alto grado de racionalidad. Sus
caractersticas peculiares son la organizacin y el manejo; si se hace una
analoga con la biologa, Waldo explica que corresponden a la anatoma y a la
fisiologa, por cuanto a estructura y funcin. Una es esttica, la otra dinmica.
De modo ms preciso, la organizacin puede ser definida como la estructura de
las relaciones personales autoritarias y habituales en un sistema
administrativo, en tanto que el manejo es la accin tendente a lograr la
cooperacin racional en un sistema administrativo. La administracin pblica
se distingue dentro del gnero administracin por su carcter precisamente
pblico, nocin que debe buscarse en los avances de las ciencias sociales.
As, Waldo, el representante tpico de la teora de la administracin pblica
estadounidense, la introduce a ella dentro de s misma y no la deja asomarse
hacia la sociedad como originalmente la haba proyectado Charles Jean
Bonnin.

En 1968 hubo una interesante polmica entre Dwight Waldo y Fred Riggs,
acerca del concepto de administracin pblica. Su debate refleja el estado del
arte cuando estaba vigente la crisis de identidad en EUA. Waldo crea que la
administracin pblica ya tena entonces dificultades para definir sus fronteras
y que su historia, desde la terminacin de la Segunda Guerra Mundial, era la
historia de su crisis de identidad: Ahora, a dos dcadas de los ataques
crticos, la crisis de identidad no ha sido resuelta satisfactoriamente. Los
problemas tericos ms importantes de la administracin pblica se refieren a
esa crisis continua, a las formas en que puede resolverse y a las implicaciones
y resultados de las soluciones posibles. La administracin pblica era
entonces una disciplina sin materia de estudio o, como la concibi Waldo, un
objeto en busca de una disciplina.

Para resolver este grave problema, Waldo propone una perspectiva

profesional, es decir, la mera formacin de los funcionarios para ejecutar sus
tareas, y dejar de lado anlisis tericos. Fred Riggs respondi que tal
propuesta era til para el arte administrativo, pero no para la teora, la
enseanza y la investigacin, y que solamente la ciencia poltica era capaz de
contribuir a que la administracin pblica superara la crisis. Riggs puso a la
administracin pblica en el lugar de donde Waldo intent sacarla: en relacin
con la poltica y, parafraseando a John Gaus, record: La teora significa, en
nuestro tiempo, tambin una teora de la administracin pblica.

La llamada crisis de identidad en EUA consisti ms bien en una crisis de

creatividad en el cultivo de la administracin pblica. Su origen se encuentra
en la ausencia de crtica entre sus seguidores, as como en una tendencia
decreciente en la calidad de los trabajos sobre la administracin pblica, que
todava en el presente se deja sentir. Asimismo, debe considerarse el carcter
parroquiano que prevalece en el estudio de la disciplina en EUA, que
entonces estaba desligado de las contribuciones externas. Una disciplina que
se asla tender a consumirse en su propio esfuerzo y a esterilizar los
grmenes de su progreso: de manera similar a la inexorable degeneracin de
la casa de Habsburgo, por efecto de la endogamia, la administracin pblica se
deforma y paradjicamente muere en cada nuevo nacimiento.
Bibliografa:

Ricardo UVALLE BERRONES. El gobierno en accin. La formacin del

rgimen presidencial de la administracin pblica. Introduccin. Mxico D.F
Fondo de Cultura Econmica. 1984.

Leonard D. White. Introduction to the estudy of Public Administration. En el

libro Clsicos de la Administracin Pblica. Segunda parte. Del NW Deal a
Mediados del siglo. Jay M. Shafreitz y Albert C. Hyde. Mxico D.F. Fondo de
Cultura Econmica. 1999

Frank J. Goodnow. Comparative Administrative Low, 1, pp. 8 9, 1893.

2.2. MARCO GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EUROPA

2.2.1. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: EL

COSMOS DE LA UNIN EUROPEA77

Durante el siglo XIX exista una notoria afinidad de la teora de la

administracin pblica en los diversos pases de Europa e Iberoamrica, que
entonces compartan nociones comunes. Incluso los autores disfrutaban de
una especie de nacionalidad acadmica europea. Pero en la siguiente centuria
se fueron acentuando las peculiaridades nacionales, que congregadas forman
un cosmos cientfico multinacional en la actualidad. Aunque esto es muy
notorio sobre todo en Estados Unidos de Amrica, se trrata de una tendencia
universal.

En efecto, la academia de la administracin pblica, los profesantes de los

negocios privados y otros estudiosos de temas afines, como la teora de las
organizaciones y las ciencias de policy, han convivido en un mundo
conceptual interconectado por redes de sinonimias, analogas y antinomias,
que juntaban y separaban, especializaban y diversificaban, pero siempre
dentro de un mundo comunicado. No haba existido ningn laberinto que
rompiera esos lazos de relacin y confundiera a los interlocutores.

La administracin vinculaba, en una cultura administrativa multinacional

compartida, a una diversidad de subculturas singulares preadas de
nacionalidad. De tal modo, la inglesa public administration significa
77
GUERRERO OROZCO, Omar. Teora Administrativa del Estado. Teora de la administracin Pblica
Contempornea.: El cosmos de la Unin Europea. Mxico.D.F. Oxforf University. 2.000.
administration publique en francs, as con administracin pblica en espaol
y administracao pblica en portugus. Todas esas voces significan publica
amministrazione en italiano, y hasta el alemn cuenta con el vocablo
administration como sinnimo de su nativo verwaltung

As es: la clsica obra de Marshall y Gladys DIMOCK titulada Public

Administration apareci en Mxico con el ttulo de Administracin pblica78. Un
libro del pensador administrativo francs Georges LANGROD se tradujo al
ingls como Some Current Problems of adminisiration in France Taday.79
Dwight WALDO fue vertido al portugus: su The Study of Public
Administration apareci como O Estudo da Administracao Pblica80
Fianalmente, una obra de Michel LESAGE en francs, L'Administratian
Sovitique, pas a la lengua de CERVANTES como La Administracin
Sovitica81

El concepto de administracin pblica, adems de ser un fenmeno universal

en la cultura occidental, es una frase igualmente planetaria.

La peculiaridad nacional de la ciencia de la administracin pblica en cada

pas del mundo plantea la existencia de un universo acadmico cosmopolita,
enlazado por un idioma comn que se ha configurado en forma permanente
desde principios del siglo XIX y aun desde el XVIII. Se trata, pues, de una
disciplina multinacional cuyo centro de inters es una administracin pblica
desarrollada esencialmente a travs de una cultura administrativa compartida,
cuyos elementos nucleares se tejieron con la emulacin organizativa, el
intercambio de experiencias, la cooperacin internacional y el cultivo de la
misma disciplina cientfica: la administracin pblica.

Los procesos de integracin regional son encabezados por Europa, cuya

unin prospera y se adelanta a otros pases, quiz sealndoles el camino
ms conveniente. En cada pas que integra la Unin Europea se cultiva una
ciencia de la administracin pblica de origen comn, con valores compartidos
y con propsitos paralelos, y aunque su desarrollo ocurre en idiomas
nacionales diversos, el lenguaje cientfico de la administracin sobresale para
comunicar y unir.

FRANCIA

En Francia, el estado actual de la ciencia de la administracin pblica es

alentador. Los pensadores con un prestigio cimentado, como Georges
LANGROD, y los jvenes investigadores de las nuevas generaciones
intelectuales emprenden experimentos de reorientacin de la disciplina. Sin
78
Marshall DIMOCK y Gladys D1MOCK, Administracin pblica, UTEHA, Mxico,
1967
79
(1964).
Georges l.ANGROD, Some Current Problems oi Administration in Prance Today,
Universidad Puerto Rico, San Juan, 1961.
80
Dwight Waldo, O Estudo da Administrac;ao Pblica, Fundacao Getulio Vargas, Ro de ]anciro,
1971 (1955)
81
Michel Lesage. , La administracin sovitica, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1985 (1981).
embargo, para ser objetivos, ms que los resultados positivos debemos
considerar el ambiente grato que se ha creado. Hoy, existe una conciencia del
valor histrico del derecho administrativo y de su contribucin universal al
estudio de la administracin pblica, pero tambin se sabe que ha cumplido su
papel histrico y que corresponde a la ciencia de la administracin pblica
restablecer sus bases a partir del ideario de BONNIN. Es de tomarse muy en
consideracin que los ttulos de las obras recientemente producidas lleven el
rtulo de "ciencia de la administracin" o, como en especial gusta a los
franceses, "ciencia administrativa". En relacin con los contenidos, en lo fun-
damental los libros siguen estructurados como manuales tiles para
estudiantes de la profesin en administracin pblica, o bien para funcionarios
en servicio; o, en su defecto, corresponden sobre todo a programas de
activacin de tecnologas.

Los franceses, entonces, han redescubierto la ciencia de la administracin

pblica y, por lo general, han revaluado el papel creador que en ella
desempe Charles-Jean BONNIN 82. Para reclamar la universalidad de la
disciplina, en Francia se public en 1971 una coleccin antolgica a modo de
texto introductorio, la que contiene interesantes pasajes concernientes a la
administracin pblica. Nos referimos al libro La administradn pblica
(L'Administration Publique), editado por los Institutos Belga y Francs de
Ciencias Administrativas83. Un trabajo similar, aunque elaborado en forma de
manual, es la Ciencia administrativa, de Charles DEBBASCH, publicado en
francs en 1972, y en espaol en 1975 y 1981 84. No se trata de un trabajo de
produccin terica, sino de un manual sobre la administracin pblica francesa
contempornea. Del mismo talante es la obra de Bernard GOURNAY,
Introduccin a la ciencia administrativa (/ntroduction a la Science
Administrative, 1966)85, que entre sus mritos tiene el haberse traducido al
ruso en 1989 y al turco en 1970.

Texto interesante es La nueva gestin pblica (La Nouvelle Gestion Publique),

de Michel MESSENET, un trabajo que no rehuye la controversia porque
precisamente es muy polmico86. El subttulo lo revela: "Por un Estado sin
burocracia". Quiz su mayor contribucin consista en replantear el significado
de la gerencia pblica. Los interesados en el estudio y la aplicacin de tcnicas
administrativas encontrarn en esta obra "tela de donde cortar", pues es uno
de los fundadores del nuevo manejo pblico (new public management), del que
trataremos pginas adelante. De esto tom debida nota Charles DEBBASCH,
82
Esto es particularmente visible en dos trabajos recientes: Guy THUILLIER, "Les
Principes d'Administration Publique de Charles-Jean BONNIN (1812)", en La Revue
Administrative, mayo-junio, Pans, 1992, pp. 204-214; Jaqueline MORAND-
DEVlElliER, "Les Principes d'Administration Publique de Charles-Jean BONNIN",
en La Revue Administrative, Pans, enero-febrero, 1996, pp. 8-17.
83
Charles DEDBASCH, Science Administmtive, Dalloz, Pars, 1989 (1972); Ciencia administrativa, Instituto Na-
cional de Administracin Pblica, Madrid, 1981.

84
Bemard GOURNAY, Introduction a la Science Administrative, Presses de la Foundation Nationale des Sciences
Politiques, Pars, 1978 (1966).
85
Michel MESSENET; La Nouvelle Gestion Publique, Editions Hommes et Techniques, Pars, 1975.
86
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de l'Europe Occidentale Continentale", en Re-
vista Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas, vol. XLIV, nm. 1, 1974, p. 18.
quien a finales de la dcada de 1970 juzgaba que de este modo la ciencia ad-
ministrativa francesa tenda a contemplarse como una "ciencia del manejo"
(science de management)87 .

Uno de los aspectos ms significativos que debemos destacar es que, luego

de una larga contienda sostenida con el derecho administrativo, la ciencia de la
administracin pblica estableci un armisticio beneficioso que le otorg plena
independencia. En efecto, Georges LANGROD aseguraba, desde la dcada de
1970, que ya se viva una poca caracterizada por el renacimiento de los
estudios no jurdicos en ambos hemisferios 88. Era el resultado de una larga
acumulacin de trabajo de investigacin, enseanza en aula e intercambio y
debate acadmico, en el que concurrieron varios publiadministrativistas
interesados en una accin administrativa que fuera ms all de los asuntos
puramente jurdicos.

Un segundo aspecto relevante fue la consolidacin de la ciencia de la

administracin pblica dentro del cosmos de las ciencias sociales, con las
cuales interacta desde tiempo atrs y, al mismo tiempo, observa, con la
misma autonoma con la que ellas la visualizan89. Gran parte de su exitosa
cruzada independentista ante el derecho administrativo obedece a su
naturaleza de ciencia social, ya que el hecho administrativo es en esencia un
fenmeno social.

Un ambiente acadmico as renovado, donde la visin jurdica unidimensional

ha cedido su lugar a los estudios propiamente administrativos, ofrece un
amplio campo para el desarrollo de la ciencia de la administracin pblica en
Francia90.De igual manera, esto propicia que la administracin pblica se
defina de modo diverso del enfoque jurdico, aunque se trate de una tarea
difcil. Y a tal grado fue favorable, que en esos tiempos apareci una obra llena
de sutilezas e imaginacin creativa, con muchos pasajes en los que la
administracin pblica aparece como protagonista principal de la sociedad, la
poltica, la cultura y la literatura91.

Menos trascendentes que la obra anterior, pero al fin trabajos alejados del
asfixiante dominio del derecho administrativo, gracias a ese mismo ambiente
en 1963 se public un artculo sobre la ciencia de la administracin pblica,
aunque sumamente escueto92. Diez aos despus, se produjo otro ensayo,
pero tambin poco interesante93.

87
Georges I.ANGROD, El pensamiento administrativo no juridico: vicisitudes y renacimiento, Centro de For-
macin y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 7.

88
Ibid., pp. 23 Y 32.
89
Bernard GOURNAY, L'Administration, Presses Universitaries de France, Pars, 1972.

90
Pierre SOUDET, L'Administration vue par les Sies et par d'Autros, Berger-Lcvraul, Pars, 1960.
91
L. EL'ABED, "La Renaissance de la Science Administrative en France", en International Review 01
Administrative Sciences, Bruselas, vol. XXIX, nm. 1, 1963, pp. 59-63.
92
A. FRAMONT-MAURlCE, "Sur. la Science Administrative", en La Revue Administrative, mayo-
junio, Pars, 1972. pp. 264-267.
93
Bernard GOURNAY, op. cit., p. 7.
Bernard GOURNAY juzgaba que una va de definicin correcta de la
administracin pblica es la identificacin de sus tareas en funcin de los
servicios que presta, de modo que ellos pueden separarse en los que
suministra directamente en favor de la colectividad y los que realiza en pro de
sus procesos interiores. Los primeros los hallamos en la polica, la justicia y el
bienestar social, entre otros, en tanto que los segundos pertenecen a la
gestin de personal y a la contabilidad, entre otros. Los primeros se conocen
como misin o como funciones principales: los segundos son las funciones
auxiliares94. Las primeras son difciles de clasificar debido a su nmero y
dinmica vital (que provoc que el plan francs de inventariadas en 1953
terminara en el fracaso); no as las segundas, cuyo destino es alimentar a la
organizacin activa de la administracin pblica, y son las siguientes: personal,
recursos materiales, finanzas, servicios jurdicos y documentacin.

Por lo general, los pensadores administrativos franceses encabezaban las

funciones auxiliares con la voz gestin (gestion), de modo que existe la gestin
de recursos materiales o la gestin contable95 . Este vocablo francs, dicho sea
de paso, es el equivalente del anglosajn management (manejo o gerencia),
pues mira los procesos internos de la administracin pblica, y no debe
confundirse con la voz francesa mnagere (menaje), como se hizo ms tarde.

Los nuevos tiempos generaron tan notorio optimismo que a principios de la

dcada de 1960 Georges LANGROD afirm que por todas partes de Europa
se extenda la conviccin de crear una ciencia de la administracin pblica al
margen del derecho administrativo, pero trabajando en paralelo, pues debera
servir por igual a la formacin de servidores pblicos, y a su capacitacin
dentro del servicio. A ello contribua no slo la factura de ciencia social de
dicha administracin, sino tambin los progresos en las ciencias del
comportamiento y la teora de las organizaciones, que estaban sentando bases
para constituir territorios acadmicos comunes con la administracin de
negocios, pero sin aceptar ninguna subordinacin 96.

Esos tiempos, marcados por la novedad, se destacaron tambin por la actitud

refractaria a las concepciones pragmticas angloamericanas, ya que se
resenta y reclamaba el rechazo estadounidense por los aportes europeos, lo
que inclua al Reino Unido. La ciencia de la administracin pblica no estaba
se pensaba tanto en trminos de su autonoma, la que ya nadie negaba, sino
en su nueva funcin como un "lugar geomtrico" (geometric locus) , una zona
donde confluan diversos estudios en torno de la administracin pblica97. Sin
embargo, haba una paradjica "novedad" dentro de este ambiente: los
estudios en administracin pblica invocaban su pasado remoto, y ms all del
94
Ibid., pp. 20 y 33.
95
Georges lANGROD, "La ciencia de la administracin pblica en Francia: orgenes y contorno
europeo, actual y pasado", en Revista de ciencias sociales, San Juan de Puerto Rico, vol. 1, nm. 3,
1957, p. 524.
96
bid., pp. 124 Y 125.
97
Georges LANGROD, Tratado de ciencia administrativa, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1977 (1966), p. 135.
siglo XIX recuperaron su "pasado 'prehistrico'" cameralista para reforzar su
historia y volver a colocar a la ciencia de la administracin pblica sobre sus
bases originales.

Dentro de la obra general de LANGROD destacan dos trabajos importantes:

"La ciencia de la administracin pblica en Francia en los siglos XIX y XX:
revisin histrica y estado actual" y el Tratado de ciencia administrativa,
publicado en francs en 1966 y en espaol en 1977. El Tratado comprende
una variada coleccin de textos sobre administracin pblica, en especial de
Francia. Fue elaborado en homenaje a LANGROD, quien prepar uno de los
captulos. El lector de este libro no encontrar, a pesar de su ttulo, aportes
notables a la teora de la administracin pblica; en cambio, hallar ese
ambiente de transformacin positiva al que nos hemos referido antes, de ah
su valor.

Sin duda, la contribucin terica cimera de LANGROD es la categorizacin del

"hecho administrativo" como centro de las reflexiones relativas a la ciencia de
la administracin pblica. Aunque los autores del Tratado se basaron en la
tradicin de BONNIN, quien haba formulado la categora de "accin
administrativa", no lograron manifestar con plenitud el concepto de acto
administrativo como la unidad de los mltiples contactos entre el Estado y la
sociedad. No obstante, aun con las reservas mencionadas, la nocin de hecho
administrativo no deja de ser reveladora.

Este artculo de LANGROD es una reivindicacin cientfica de la

administracin a partir de sus races. La administracin pblica no ha dejado
de ser un centro del mayor inters para los cientficos sociales, y exige como
materia de estudio la aplicacin general, incluso universal, de frmulas que
beneficien a los asuntos de la comunidad. Sin embargo, mediados de la
dcada de 1970 la ciencia de la administracin pblica se encontraba sumida
en el inmovilismo intelectual: haba triunfado la rutina 98. Esta situacin
obedeca a dos causas principales: por una parte, la unidimensionalidad
tcnica atribuida a la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica;
por otra, la unidimensionalidad jurdica que se le ha atribuido en Europa.

La va de escape encontrada por LANGROD fue concebir a la administracin

pblica como un fenmeno especfico dentro del complejo mundo social, tal
como lo anunci desde principios de 1960, aunque en Europa se le segua
entendiendo como una funcin residual del Estado, en tanto que en Estados
Unidos se consideraba como una funcin secundaria. "Es as como se ha
llegado a identificar y a 'aislar' la nocin de hecho administrativo, nocin clave
que exige ser construida y estudiada en su particularidad 99." El hecho
administrativo debe situarse del lado del hecho econmico, el hecho poltico y
el hecho etnogrfico, entre otros ms, pues su modelo es la accin
administrativa. El hecho administrativo se identifica por medio de seis factores
fundamentales: factor organizador, es decir, la administracin pblica debe
asegurar el orden y remover obstculos; factor estabilizador: la continuidad es
fundamental, porque sin ella se enerva la dinmica de la accin; factor
98
/bid., p. 138.
99
Dwight Waldo, The Study of Public Administration, Random House, Nueva York, 1967 (1955).
racional: la administracin pblica es cooperacin humana altamente racional
(idea que nos recuerda otra similar formulada por el estadounidense Dwight
WALDO)100; factor de organizacin: la organizacin ha de entenderse como
algo fundamental; factor finalista: los fines de la administracin pblica son la
conservacin del orden pblico, y factor centrpeto: la administracin
desempea el papel de dar unidad.

Los seis factores enunciados por LANGROD no son originales: han sido
aportados por otros pensadores desde la poca de BONNIN. El mrito se
halla en que se sitan en las tradiciones de la ciencia de la administracin
pblica. LANGROD observ que la ciencia de la administracin pblica haba
perdido esta tradicin, a causa de que, nacida la administracin pblica en el
seno del Estado absolutista y heredada al Estado de derecho, fue subsumida
en el Poder Ejecutivo y confinada al derecho administrativo, apartndose a la
vez de perspectivas no jurdicas. Con ello se interrumpi de manera drstica la
evolucin iniciada por la ciencia de la administracin pblica 101. Por otra parte,
el terreno ganado por la tcnica ha tenido resultados atroces para la disciplina,
pues se han desestimulado la investigacin y la construccin terica. La
ciencia de la administracin pblica debe reclamar autonoma y dejarse de
referir en plural a las "ciencias administrativas", porque ello sugiere la
aceptacin de que hay desacuerdos, de que se carece de unidad. Se debe
hablar de ciencia de la administracin pblica.

Los problemas de la disciplina no son slo europeos, tambin existen allende

el Atlntico, pues "la confesin de la impotencia del cientfico" es ms
espectacular entre los estadounidenses, quienes soslayan lo de "ciencia" para
referirse a la "equivocada expresin public administration102". Esta frase se
refiere polivalentemente a la organizacin, la funcin y el estudio, algo muy
confuso. WALDO, consciente de esta confusin, adopt la idea de "estudio"
para referirse al aspecto cientfico de la administracin pblica 103. LANGROD
crea que a mediados de la dcada de 1960 los estadounidenses consideraban
a la ciencia de la administracin pblica en forma equivocada como una
disciplina en gestacin, como un campo de estudio con atributos provisionales.
Entonces, era necesario recuperar la tradicin perdida, que no era europea
sino universal. Y as se ha hecho en la actualidad.

Tambin DEBBASCH aplaudi la expedicin del certificado de independencia

de la ciencia de la administracin pblica, que se centra en el estudio del
hecho administrativo, cuya base son las instituciones polticas. De tal modo,
ella se constituye propiamente como la ciencia de la administracin pblica,
pues fundada en la tradicin francesa del derecho administrativo derogatorio
del derecho comn, el vocablo administracin se ha referido a la gestin de los
asuntos pblicos (gestion des affaires publiques), as como a la institucin
encargada de esa gestin. En este sentido, "el objeto de la ciencia
administrativa es parte del estudio de la administracin definida como la

100
Georges LANGROD, Tratado de ciencia administrativa, p. 150.
101
Ibid., p. 162.
102
Idem.
103
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de I'Europc Occidentale Continentalc", p. 17.
institucin pblica encargada de la gestin de los asuntos pblicos104".

Esta percepcin ha hecho que en Francia, a pesar de la mencionada

independencia disciplinaria, exista un vnculo con el derecho administrativo en
trminos de la aplicacin del derecho derogatorio en derecho comn, y provoc
que algunas categoras del derecho administrativo se hayan transferido a la
ciencia de la administracin. Sin embargo, se trata de una perspectiva nueva
del derecho administrativo. Paralelamente, al centrarse en el papel de las
instituciones polticas, cuya misin es alcanzar el inters comn, corresponde a
la administracin pblica la misin de desempear los servicios pblicos. Esta
misin es derivada, pues se refiere a la ejecucin de los mandatos
provenientes de las instituciones polticas105.

Jacques CHEVALUER y Danielle LOSCI-IAK contribuyeron en forma positiva a

la renovacin de los aejos fundamentos jurdicos de la ciencia de la
administracin pblica francesa. Sin desechar su tradicin ancestral
incorporaron conceptos que refrescaron el ambiente acadmico. LOSCHAK
comenz a ocuparse de la ciencia de la administracin pblica desde
mediados de la dcada de 1970, cuando public un artculo que lanza un
desafo: "La ciencia de la administracin: Cul administracin? Cul
ciencia?" ("La Science Administrative: Quelle Administration? Quelle
Science?")106. Las ideas que plante se desarrollaron mucho en otras obras,
que en seguida examinaremos.

Asociado con CHEVALLIER, LOSCHAK public en 1978 una obra grande y

abundante titulada Ciencia administrativa (Science Administrative), que a
finales de la dcada de 1970 fue el mayor desafo lanzado en Francia contra
las persistentes versiones jurdicas de la administracin pblica 107. Aunque el
trabajo est bondadosamente dotado de espacio para reflexiones tericas,
adems de bien documentado, sigue la tradicin antigua de servir de manual,
lo que no desmerece su alcance terico. Sin embargo, otro libro de los autores,
pero ms breve y sustancioso, con el mismo ttulo de Ciencia administrativa
(1980), sirve con creces a nuestros propsitos de comentar sus contribuciones
al desarrollo de la ciencia de la administracin pblica.

Ambos pensadores se muestran impresionados por el carcter complejo y

fragmentado de la ciencia de la administracin pblica. Es compleja por la
heterogeneidad de las aportaciones; fragmentada por las ramas que la
componen, a tal grado dismbolas que hacen imposible su integracin como
disciplina unitaria. Asimismo, los matices nacionales deben incluirse como

104
Ibid., p. 18.
105
Danielle LOSCHAK, "I.a Science Administrativc: Quellce Administration? Qucllc Sciencc?", en /ntemational
Review of Administrative Science. Bruselas, vol. XLI, nm. 3, 1975.

106
Jacqucs CHEVALLlER y Danielle LOSCHAK, Science Administrative, Libraire Gnrale de Droit et
Jurisprudcncc, Pars, 1978, dos tomos.

107
Ja cques CHEVALLlER y Danielle LOSCHAK La ciencia administrativa, Fondo de Cul1ura Econmica e
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1983 (1980), p. 12.
elementos que aumentan la confusin de este cuadro, que juzgan como
catico. No obstante, equivocada y simplistamente creen que la disciplina
contiene dos tradiciones, una europea, basada en el derecho administrativo,
otra estadounidense, fundada en el estudio de las organizaciones. Aunque no
se trata de dos ciencias, conciliarlas no es una tarea fcil. La primera es una
tradicin antigua y original; la segunda, una incorporacin reciente. Una se
refiere de manera especfica a la administracin pblica; la otra lo hace a las
organizaciones en lo general.

El estudio de la administracin pblica naci en Europa en las etapas de

formacin del Estado-nacin, ms precisamente durante el Estado absolutista.
En aquel entonces la ciencia de la administracin era una ciencia aplicada a la
administracin pblica108. Mal informados, los dos autores juzgan que en la
poca de la ciencia de la polica prevaleci la tcnica y el pragmatismo, que en
Francia Nicols DELAMARE representa mejor que nadie, y en Alemania, el
cameralismo. Un poco ms acertados, dicen: "Como prolongacin de esta
ciencia de la polica, pero diferencindose por una ambicin terica afirmada
ms netamente, se mencionar sobre todo la obra de BONNIN, en Francia, y
la de Lorenz VON STEIN en Alemania 109." Ambos autores insignes no son
meros recolectores de preceptos, sino constructores de una verdadera ciencia
social, con miras a despejar los fundamentos de la accin administrativa en el
plano terico y prctico110.

Con el advenimiento del Estado de derecho se invierten las prioridades y los

problemas constitucionales pasan a ocupar un primer plano. Al mismo tiempo,
la desconfianza hacia el Poder Ejecutivo hace que los legisladores carguen con
pesadas disposiciones legales a la administracin y se olvide el inters por
mejorar su funcionamiento. Lo anterior explica por qu la ciencia de la
administracin pblica fue desplazada por el derecho administrativo, pues
muchos de sus cultivadores, por ser juristas, se inclinaron hacia su profesin
original. Sin embargo, en Francia, ambas disciplinas tuvieron un desarrollo
paralelo y separado, de lo que dan fe los trabajos de DE GERANDO y
CORMENIN, pero sobre todo los de MACAREL y VIVIEN. En tiempo de estos
autores prosiguen este desarrollo, salvo que a partir del Segundo Imperio
aparecieron los grandes tratados de derecho administrativo que eclipsaron a la
ciencia de la administracin pblica. Culmin una etapa y dio comienzo otra,
caracterizada por el predominio pleno del derecho administrativo.

En lo que corresponde a Estados Unidos de Amrica, estos autores consideran

que en sus inicios, como nacin independiente, no existan las necesidades
que propiciaron el desarrollo de la ciencia de la administracin pblica. Tales
necesidades surgieron cuando se aceler la industrializacin del pas. La
ciencia de la administracin pblica estadounidense comenz a desarrollarse
sin una doctrina previa y con base en las experiencias de la empresa privada.
Pero CHEVALLIER y LOSCHAK desconocen que la ciencia de la admi-
nistracin pblica en Estados Unidos s tuvo una doctrina a priori: la adoptada

108
Ibid., p. 13.
109
/dem.
110
lbid., p. 38
de Alemania, indirectamente de Lorenz VON STEIN y directamente de
BLUNTSCHU, quien se haba inspirado en las ideas de VON STEIN.

CHEVALLlER y LOSCHAK comentan que sienten la necesidad de abandonar

la categora de ciencia administrativa, porque la consideran insuficiente para
dar unidad a las corrientes que convergen a fin de darle vida. Sin embargo, no
lo hacen porque ven emerger poco a poco sobre la base de estos
conocimientos heterogneos una disciplina que propende a la
homogeneidad111. La ciencia de la administracin pblica que visualizan no
tiene como objeto una realidad existente, un objeto estudiable, sino una
realidad que pide ser reconstruida a la luz de una teora especfica 112. Esta
ciencia se encuentra ante una disyuntiva: delimitar la administracin pblica o
ampliarla hacia el estudio de las organizaciones. Nosotros pensamos que no
hay disyuntiva, que la ciencia de la administracin estudia la administracin
pblica, y que junto con la sociologa tiene tambin un inters secundario sobre
las organizaciones. Si no fuera as, la sociologa tambin tendra que escoger
entre la materia que le da vida y el estudio de las organizaciones.

Es memorable la idea de CHEVALLIER y LOSCHAK sobre el papel de la

investigacin y el conocimiento. El investigador trabaja sobre lo invisible para
hacerlo perceptible. Insistir sobre lo conocido es indolencia, a menos que se
haga con extraordinaria creatividad, pero insistir en lo sobradamente conocido
es padecer de impotencia intelectual. La realidad administrativa debe
reconstruirse en las categoras de institucin, organizacin y accin. Un mrito
ms que se les debe acreditar no es la originalidad, sino seguir nutrindose de
la savia de la tradicin de la ciencia de la administracin pblica.

En la actualidad, la ciencia de la administracin pblica permanece

asentada sobre las bases en las que la situaron LANGROD, GOURNAY y
DEBBASCH. Pero las condiciones en las cuales se halla han variado, sobre
todo por el influjo del nuevo manejo pblico, del cual Francia es cuna
intelectual a travs de MESSENET, pues se adopt de la frase gestin
pblica (gestion publique) por parte de algunos pensadores administrativos
en sustitucin de la expresin administracin pblica113. Pero tambin se
observa muy poco adelanto a travs de esa frase, lo mismo que en quienes
conservan la segunda denominacin. Hay algunos que todava se
preguntan hacia dnde marcha la administracin pblica 114, en tanto que
otros continan ubicados en el lugar comn de encontrarla siempre en
crisis115.

Por ltimo, unos ms se han encarrilado en el nuevo manejo pblico y han

adoptado la voz inglesa management como estandarte representativo de un

111
ldem.
112
Jean-Michelle BELORGEY, "Vouz avez dit 'Gestion Publique"', La Revue Administrative, nm. 301,
Pars, 1998, pp. 9-15.
113
Luc ROUBAN, "Ou va la Science Administrativc", La Revue Administrative,
Pars, nm. 301, 1998, pp. 192-196.
114
Claude GOYARD, "La Crise de la Science Administrative",La Revue
Administrative, Pars, nm. 301, 1998, pp. 117-121.
115
Romain LAUFER y Alain BURLAUD, Management Public: Gestion y Lgitimit: Dalloz, 1980.
nuevo campo del conocimiento, intermediario entre la administracin
pblica y la administracin de negocios privados: el "management pblico"
("management public")116.
.

ESPAA

En la actualidad, la ciencia de la administracin pblica espaola sigue tres

lneas de desarrollo estrechamente relacionadas. Una camina en la va del
cultivo de la historia de las instituciones y las ideas administrativas espaolas;
otra traza la reconceptuacin de la ciencia de la administracin pblica,
tomando como base la tradicin de la disciplina iniciada por los pensadores de
la primera mitad del siglo XIX; la ltima se adentra en los problemas
contemporneos de la administracin pblica universal.

El trabajo de Jos GASCN y MARN sobre la doctrina administrativa

espaola a mediados de la dcada de 1950 es un buen reflejo de lo que en
Espaa constituy el regreso a los clsicos de la primera mitad del siglo XIX.
GASCN y MARN abordaron lo ocurrido desde la segunda mitad de ese siglo
hasta su poca, en particular lo que se refiere a los trabajos de derecho
administrativo, que entonces ya haban sustituido a los de ciencia de la ad-
ministracin117. Luis JORDANA DE POZAS, al ocuparse tambin del cultivo de
la ciencia de la administracin, hizo una interesante referencia a los estudiosos
espaoles durante el siglo XIX118. Incluso observ que existe cierta relacin
entre las obras de ciencia de la polica del siglo XVIII y los trabajos de ciencia
de la administracin del XIX. Explicaba que el estudio del derecho
administrativo en Espaa nunca alcanz los niveles de formalismo de otros
pases, lo que impidi que hubiera una separacin entre profesores de
administracin pblica y profesores de derecho administrativo.

Recaredo FERNNDEZ DE VEI.ASCO es un estudioso del derecho

administrativo y la ciencia de la administracin, tal como lo muestra el ttulo de
su obra119. Lo ms importante de su trabajo consiste en su enfoque universal
de la disciplina, aunque ciertamente las ideas que predominan son las de
pensadores italianos (FERRARIS, PRESUTI1, WAUTRAINCAVAGNARI,
MEUCCI Y ORI.ANDO). Tambin trata las teoras provenientes de Francia, y
cita a BONNIN, DE TOCQUEVII..LE Y MACAREL, as como de Espaa, en
especial el ideario de OLIVN y POSADA DE HERRERA. Adems, se refiere a
la teora de la administracin pblica en Alemania, representada esencialmente
por Lorenz VON STElN.

116
Jos GASCN y MARIN, "La Doctrine Administrative en Espagne", en Internationa/ Review
01 Administrative Sciences, Bruselas, vol. XXII, nm. 2, 1956.
117
Luis ]ORDANA DE POZAS, "La organizacin y las ciencias administrativas en Espaa", en
International Review of Administrat/ve Sciences, Bruselas, vol. XXIII, nm. 1, 1957, p. 14.
118
Recaredo FERNNDEZ DE VELASCO, Resumen de derecho administrativo y ciencia de la
administracin, librera Bosh, Barcelona, 1930 (1920-1922).
119
Eduardo GARCA DE ENTERRA, La administracin espaola, Alianza Editorial, Madrid, 1972
(1961).
Eduardo GARCA DE ENTERRA prepar una obra que l mismo calific como
propiamente de "ciencia de la administracin 120". Ello lo llev al terreno de la
polmica sobre el estatuto cientfico de la administracin pblica, as como a
denunciar la falacia de que el "mtodo crea el objeto". En efecto:

...eI mtodo no es ms que una toma de consideracin de la realidad, un

atenerse a las cosas por las que stas son, no un reglamento intelectual
interno o una edificacin estructural de un sistema de categoras lgicas,
abstractas, a las cuales poder referir luego los datos de la realidad 121.

Estudia la administracin pblica dentro de la realidad poltica actitud que

destaca porque en su tiempo haba un amplio movimiento dentro de la ciencia
de la administracin pblica hacia el "recogerse en los problemas estructurales
comunes que la administracin pblica tiene con la administracin de los
asuntos y los negocios privados 122". Pero la administracin pblica, por no ser
una empresa, se relaciona con el Estado como organizacin insertada en y al
servicio de la comunidad poltica. Sin embargo, esta concepcin no le hace
rechazar los principios estructurales puramente formales ni cualquier otro tipo
de organizacin, siempre que lo primero sea lo principal 123 . La administracin
pblica es mucho ms que la especificacin dentro de un gnero, es en s un
gnero propio, distinto, dotado de una grave y poderosa individualidad.

El pensador administrativo francs Charles DEBBASCH haba comentado: "No

existe [en 1978] una obra de ciencia administrativa que pueda ser utilizada
como texto de base para los estudiantes espaoles 124." Ya existe en Espaa
ese texto que se requera desde entonces: lo prepar Mariano BAENA DEL
ALCZAR con el ttulo de Curso de ciencia de la administracin (1985), acorde
con la aeja tradicin pedaggica espaola que se remonta a DE BURGOS y
POSADA DE HERRERA. Sin embargo, no se trata slo de un texto para la
enseanza universitaria que recoge las experiencias de su autor desde 1974,
sino tambin una contribucin dirigida a consolidar la ciencia de la
administracin pblica espaola.

El libro de BAENA DEL ALCZAR es un trabajo esplndido. En su contenido

se desecha la interpretacin de la ciencia de la administracin pblica con
fundamento en temas instrumentales y menudos, como la racionalizacin de
impresos o los procesos administrativos de los expedientes. Adems, a pesar
de que existen excelentes estudios con base en el pensamiento organizativo
estadounidense, ste apenas haba despertado en Espaa por eco o
simpata125. Tampoco fundamenta su trabajo acadmico en el derecho cons-
titucional ni en el derecho administrativo, a los que juzga que han rebasado
con frecuencia sus propias fronteras. Al autor le parece arriesgado y difcil
120
Ibid., pp. 15 Y 16.
121
lbid., p. 16.
122
lbid., p. 17.
123
ldem
124
Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de l'Europe Occidentale
Continental", pp. 11-27.
125
Mariano BAENA DEL ALCZAR, Curso de ciencia de la administracin, Tecns, Madrid, 1985,p.19.
emprender un intento cientfico prximo a las corrientes europeas que, dando
un salto cronolgico de casi siglo y medio, enlace con la tradicin de los
iniciadores de los estudios administrativos en Espaa, pues stos, salvo
excepciones que no se encuentran entre las que juzga ms meritorias, no
escribieron tratados de tipo jurdico, sino que meditaron sobre la construccin
del Estado126.

Si se interpreta a BAENA DEL ALCZAR, puede afirmarse que la ciencia

de la administracin pblica no significa en la actualidad regresar al pasado y
permanecer en l contemplndolo; se trata de volver a tomar el hilo que se
rompi hace ms de 150 aos y continuar el estudio del objeto de anlisis
perdido: el Estado. Es regresar para continuar la reconstruccin de una
tradicin abandonada, con objeto de poner a la ciencia de la administracin
pblica donde debe estar: en el estudio del Estado. Consiste en recuperar un
captulo extraviado de las ciencias sociales, el cameralismo, evitar que se
pierda del todo el de la ciencia de la administracin pblica del siglo XIX y
conservar su herencia en el presente.

BAENA DEL ALCZAR, con ecos de GARCA DE ENTERRA, cree que la

ciencia de la administracin pblica no es una ciencia en el sentido
convencional, porque en ella no existe condicionamiento mutuo entre el objeto
y el mtodo que le es caracterstico a las dems ciencias. Por eso se le aplican
enfoques y mtodos de otras ciencias sociales, aunque no por ello se trata de
un estudio pluridisciplinario y simple 127. La ciencia de la administracin pblica
tiene su objeto propio, pues "el fin perseguido por esta llamada ciencia de la
administracin es el conocimiento de las administraciones pblicas desde las
ms amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus
relaciones con el poder y la sociedad 128", Esto deriva en la renuncia a la
obsesin metodolgica de construir una ciencia convencional: en la ciencia de
la administracin pblica se observa un predominio del objeto sobre el mtodo.
El objeto es el que dota de unidad cientfica a la materia, pero ello no significa
que se marginen las preocupaciones cientficas sobre la disciplina, sino al
contrario, que por la peculiaridad de la ciencia de la administracin resulta ms
necesario que nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero a partir
del objeto y no del mtodo129.

La ciencia de la administracin pblica en Europa es muy antigua, de

modo que hacia mediados de la dcada de 1980 resurgi como una reaccin
contra el estudio estadounidense basado en la eficiencia, aunque integr
elementos de ese estudio, y resucit la vieja tradicin cientfica europea que se
remonta al siglo XVIII ya perdida130. La ciencia de la administracin pblica,
desde la perspectiva europea, encuadra la administracin pblica en su
contexto histrico, poltico y social, est lejos de considerarse como una orga-
nizacin ms cuya nica finalidad sea la eficacia inmediata, "y por tanto

126
ldem
127
Ibid., p. 28.

128
Idem.
129
Idem.
130
Ibid., p. 40.
ignorando la diferencia abismal que media entre el poder pblico y las
organizaciones privadas131".

A finales de la dcada de 1990, que corresponde tanto al fin de siglo como del
milenio, BAENA DEL ALCZAR visualiza una agenda o programa acadmico
de la administracin pblica consolidada, que desautoriza las prdicas
equvocas acerca de que debe reconstruir su cuerpo de doctrina. En todo
caso, la ciencia de la administracin pblica abandon ya ciertos temas, tiene
algunos pendientes y otros ms apenas aparecieron. Empero, su plan central
abarca cuatro problemas relevantes: la historia del pensamiento administrativo
universalmente considerado; el concepto de organizacin; "los grandes datos
polticos", y la teora de la burocracia132.

Junto con ellos existe un campo de estudio de origen menos aejo: la "nocin
de polticas pblicas", cuyo papel puede ser el de centrar ese cuerpo de
doctrina en torno de ellas. De este modo, la administracin se concebira como
un continuo respecto del gobierno, cuya finalidad es conservar el equilibrio y la
integracin de la sociedad, tarea que hara no tanto a travs de la hechura de
decisiones como por medio de procedimientos de ejecucin133. La
administracin pblica tendra un papel central en la fabricacin de las
"polticas pblicas", que consiste en gestionar los recursos, para lograr de tal
modo que esas "polticas" no queden en el mero voluntarismo. Paralelamente,
las lneas fronterizas entre la ciencia poltica y la ciencia de la administracin
seran ms ntidas, pues la primera se centra ms en la hechura de "polticas",
en tanto que la ciencia de la administracin lo hace en cuanto a su
implementacin, pero sin excluir el papel medular de los altos servidores
pblicos en la hechura.

Rafael BAN MARTNEZ escribi hace poco un trabajo que refleja muy bien
"el estado del arte" de la ciencia de la administracin pblica actual, sin dejar
de considerar su origen y el contexto universal contemporneo. La ciencia de
la administracin pblica ha superado su infancia acadmica, una etapa en la
cual estuvo empeada en alcanzar la independencia cientfica ante el derecho
administrativo y la administracin de negocios 134. Esta independencia se logr
gracias a la colaboracin de la ciencia poltica, con la cual convive "junta pero
no revuelta".

No obstante la proximidad con la ciencia poltica no significa necesariamente

que sea parte de la misma, pues la ciencia de la administracin pblica difiere
de manera radical de los campos propios de la primera. Adems, habida
cuenta de que existe una mezcla entre los problemas de eficiencia y el servicio
pblico, la ciencia de la administracin pblica busca un punto de equilibrio
entre el impulso hacia su autonoma y su relacin con otras disciplinas. Sin
embargo, seala BAN MARTNEZ, persiste el esfuerzo hacia la autonoma
131
Ibid., p. 46.
132
Mariano BAENA DEL ALCZAR, "La ciencia de la administracin pblica en Espaa", en Tecnologa
administrativa, Colombia, vol. XIII, nm. 29, 1999, pp. 11-28.
133
Ibid., p. 13
134
Rafael BAN MARTNEZ, "Enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias
actuales", en Rafael BAN MARTINEZ y Ernesto CARRlLLO (comps.), La nueva administracin pblica,
Alianza Editorial, Madrid, 1997, p. 21.
a travs de un "criterio de diferenciacin", que es universal para todas las
ciencias y en ello la administracin pblica no es la excepcin. Lo
"administrativo", entonces, constituye ese criterio de diferenciacin, esa
"categora de delimitacin del objeto y del alcance de inters", que entre los
franceses encomiablemente es el "hecho administrativo 135".

La ciencia de la administracin pblica en la actualidad es el producto del

pasado remoto, pero en su paradigma actual Rafael BAN MARTNEZ
encuentra su origen inmediato en el pensamiento de Dwight WALDO y
Mariano BAENA DEL ALCZAR, en los que lo pblico y lo privado tienden a
mantener fronteras menos precisas, el derecho positivo deja espacio a las
ciencias sociales y la potestad se sustituye por la hechura de "polticas
pblicas". En suma, se trata de la traslacin del antiguo realce en el lugar
(locus) hacia el foco (focus), de modo que el inters deja de estar en la
organizacin para situarse en las funciones administrativas. El nuevo
programa de la ciencia de la administracin pblica est constituido por las
redes de organizaciones, los procesos directivos, la cultura y la tica, e incluso
por el "marketing", como "los cristales ms atractivos del caleidoscopio que es
el objeto de estudio136".

Sin embargo, BAN MARTNEZ concluye que ahora es difcil identificar las
categoras de discriminacin (por ejemplo, lo poltico y lo administrativo) como
delimitantes del objeto de estudio, porque tal objeto es multifactico y
caleidoscopio: es un objeto de objetos. Debido a lo difuso de las fronteras
entre las organizaciones pblicas, ese objeto igualmente lo es, lo que propicia
entonces que el centro de inters pase de la organizacin en s hacia las
relaciones inter e intraorganizativas 137.

Alemania

La ciencia de la administracin pblica alemana desapareci en los funestos

aos del nazismo y hubo que esperar hasta la posguerra para que
reapareciera, no sin grandes fatigas. Mucho hizo a su favor el establecimiento
de la Escuela de Ciencia de la Administracin, en Spira, como heredera de las
aejas glorias de la enseanza cameralista iniciada en Halle y Frankfurt del
Oder a principios del siglo XVIII. No menos relevante fue el papel de Fritz
MORSTEIN MARX, un destacado pensador administrativo que reivindic el
cultivo ancestral de la ciencia de la polica, as como las contribuciones de
Robert VON MOHL y Lorenz VON STEIN.

Tambin merecen crditos los trabajos de Ernst FORSTHOFF, un catedrtico

activo entre 1938 y 1958, quien cultiv el derecho administrativo y la ciencia de
la administracin pblica. Probablemente su mayor contribucin al estudio de
la segunda haya sido la explicacin de cmo dicha ciencia obtuvo no slo su
135
Ibid., p. 30.

136
[bid., pp. 35 Y 36.
137
[bid., p. 44.
independencia sino tambin su legitimacin como tal. Antes que nada, juzg
que en Alemania los desarrollos de cada una de esas disciplinas no fueron
antinmicos sino paralelos y complementarios, pues para ello fue decisiva la
labor "grandiosa" de Lorenz VON STEIN, redescubierto en Alemania por
Rudolf SMEND en 1923.

Sin embargo, FORSTHOFF pensaba que la obra de VON STEIN era vlida
solamente para una etapa del desarrollo poltico de Alemania, cuando estaba
vigente el Estado de derecho en su forma de monarqua constitucional. El
ideario central de VON STEIN, en primer lugar, es que la administracin
pblica consiste en una funcin estatal autnoma, y ligada al derecho o no
continuara su desarrollo independientemente de l. En segundo lugar, crea
que esa administracin estaba llamada a desempear la misin social del
Estado, incluso ante una sociedad cada vez ms autnoma 138. En efecto, ya
que la teora de la administracin pblica de VON STEIN es inherente a una
forma del Estado de derecho, estaba en oposicin a la idea general de ese
Estado de derecho. Segn FORSTHOFF, fue el hegelianismo de VON STEIN
lo que coloc a la administracin pblica en el centro del Estado de derecho,
donde en realidad reina la ley. Este modo de visualizar el Estado de derecho
como una forma estatal transitoria volvi efmera la perspectiva de VON STEIN
y la limit cronolgicamente a su tiempo.

En contraste, en la actualidad la ciencia de la administracin pblica debe

visualizarse ante la existencia permanente del Estado de derecho, donde el
derecho administrativo se ha consolidado como una disciplina. Del mismo
modo, hacia mediados de la dcada de 1950 nadie dudaba del peso del Poder
Judicial, pues los problemas constitucionales entraaban tambin un carcter
administrativo, de forma que entonces se hablaba de "la sustitucin del Estado
de la legalidad, por el Estado de la administracin 139".En esos aos, a los
cuales nos hemos referido como propios de la Revolucin administrativa, era
evidente la importancia de la administracin pblica.

Tampoco debemos soslayar la advertencia de FORSTHOFF de que las

dictaduras tienen su fuente en la exoneracin que logra la administracin
pblica respecto de los controles legales, democrticos y parlamentarios.
Dicha administracin definitivamente se enclava en los sistemas
constitucionales establecidos por el Estado de derecho, pues de tal modo se
preserva a la libertad y a la propiedad privada de sus actos arbitrarios. Por otra
parte, el derecho administrativo no abarc todas las actividades que el Estado
absolutista realizaba con la frmula del derecho de polica, sino nicamente las
que luego se llamaron labores de intervencin, lo que signific una disminucin
radical de funciones de la administracin pblica en el Estado de derecho. En
esencia, esto fue llanamente la supresin lesiva de una masa de actividad
enorme que se sintetizaba en el bienestar social 140.

Desde entonces, a pesar de que se sostiene en forma reiterada que la

138
Ernst FORSTHOFF, Sociedad industrial y administracin pblica, Escuela Nacional de
Administracin Pblica, Madrid, 1967 (1958), pp. 81 Y 82.
139
Ibid., p. 84.
140
bid., pp. 85 Y 86.
administracin pblica no se agota con la ejecucin de las leyes, ciertamente
el derecho administrativo vigente la limita. Si se considera que su pirmide
jerrquica va desde la cima constitucional hasta las instrucciones operativas en
la base, pasando por los reglamentos y leyes intermedias, todo acto
administrativo debe basarse en la ley y someterse a ella. Por consiguiente,
"satisfacer esas exigencias y de ese modo asegurar la certeza de la libertad
legalmente regulada es la verdadera tarea de ese sistema de la ciencia del
derecho administrativo141".

Las condiciones histricas vigentes a mediados de la dcada de 1950, dice

FORSTHOFF, propiciaron una modificacin en ese modo de observar no slo
al Estado, sino tambin al derecho administrativo, pues no ha existido ningn
rgimen donde la administracin pblica hubiese estado tan limitada como en
el Estado de derecho. Sin embargo, hay que destacar que "la administracin
del Estado de derecho y el sistema cientfico de su derecho slo pudieron
surgir, como ya se indic, mediante la eliminacin de la finalidad del
bienestar142". Empero, desde entonces, las condiciones sociales demandaron
retomar esa finalidad de bienestar, con lo que se propici el trnsito del Estado
liberal de derecho al Estado social de derecho.

Los sucesos sociales comentados explican por qu los vnculos entre la

ciencia de la administracin pblica y el derecho administrativo siguen siendo
muy estrechos, y ofrecen la legitimidad de la primera con base en las
realidades sociales de entonces.

La ciencia de la administracin pblica alemana contempornea, heredera de

las ciencias camerales, ha estado en proceso permanente de revitalizacin.
Esto se observa en el ambiente formado en torno de la disciplina a partir de
1983, cuando la Revista internacional de ciencias administrativas dedic un
nmero a la ciencia de la administracin pblica de la entonces Alemania
Federal. El ejemplar lleva por ttulo: Administracin y la ciencia administrativa
en la Repblica Federal de Alemania", y en l se encuentra un estudio general
tanto de la prctica como de la teora de la administracin pblica. En su
contenido destaca el artculo titulado "La ciencia administrativa en la Repblica
Federal de Alemania" (Administrative Science in the Federal Republic of
Germany"), elaborado por Werner THIEME y Henrich SIEDENTOPF. El primer
autor trata el desarrollo; el segundo, la posicin presente de la ciencia de la
administracin pblica.

Werner THIEME, autor tambin de Teora de la administracin

(Verwaltungslebre, 1967), es profesor de la Universidad de Hamburgo y
conocedor del pasado y el presente de la ciencia de la administracin pblica
alemana. La disciplina ha seguido un desenvolvimiento que arranca con la era
del cameralismo y de la ciencia de la polica, sigue con la declinacin del
estudio original de la teora de la administracin y culmina con el surgimiento
de las ciencias administrativas. En la primera etapa, dicha ciencia floreci
originalmente en Alemania entre los siglos XVII y XVIII, con la denominacin
141
bid., p. 87.
142
bid., p. 89.
de ciencias cameral y de polica143. Estuvo muy relacionada con la formacin
del Estado moderno, por lo que los complejos problemas que enfrentaba el
Estado absolutista se resolvieron mediante la formacin de funcionarios en las
universidades alemanas. En la segunda etapa las ideas de liberalismo, la
influencia de la Revolucin francesa y la invasin de Napolen a Alemania
provocaron cambios en la ciencia de la administracin pblica. Estos cambios
no fueron positivos, porque favorecieron el desarrollo del derecho administrati-
vo y la decadencia de las ciencias camerales, as como la formacin de los
funcionarios, que volvi a ser meramente jurdica. Tal proceso culmin con la
obra de Otto MAYER, la cual ya tratamos.

El tercer periodo se caracteriza por un cambio favorable de la ciencia de la

administracin pblica, pues en la segunda mitad del siglo XIX algunos autores
comenzaron a estudiarla como una ciencia de la realidad social. Sin duda, el
ms prominente fue Lorenz VON STEIN 144. Finalmente, la cuarta etapa est
regida por la figura destacada de Max WEBER y su teora de la burocracia.

En pocos pases se percibe mejor que en Alemania la influencia mutua

entre la prctica y la ciencia de la administracin pblica. De hecho, los ltimos
30 aos de desarrollo de la ciencia de la administracin alemana estn
marcados por dicha influencia. A partir de la idea de VON STEIN en el sentido
de que la teora administrativa consiste en el principio de la administracin
social en un alto sentido, SIEDENTOPF sostiene que la ciencia de la
administracin pblica es autnoma de otras disciplinas sociales, y que ha
tenido que superar la debilidad nacida de la prdida de sus precedentes
camerales y decimonnicos145. La reconstruccin fue modesta al principio, pero
luego se convirti en una cruzada que se extendi hacia otros pases
europeos, con el liderazgo de Fritz MORSTEIN MARX y Georges LANGROD.

Desde entonces existe una ciencia de la administracin pblica autnoma, con

intereses propios, con mtodos especficos y con propsitos de investigacin
privativos. Se percibe una consolidacin en la ciencia de la administracin
alemana, cuyo medio de difusin es la revista La administracin (Die
Verwaltung), fundada en 1968. Todos stos son logros indiscutibles, sobre todo
cuando se consideran como progresos de la ciencia de la administracin
pblica frente al derecho administrativo, del cual se liber definitivamente.

Tambin hubo avances relacionados con la sociologa de las organizaciones,

donde destaca la obra de Renate MAYNTZ 146. Asimismo, se recuerda a los
reformadores de la administracin alemana del siglo pasado (barones VON
STEIN y VON HARDENBERG) y que se leen con fascinacin los textos
cameralistas. Sin embargo, persiste el" peligro de que la ciencia de la

143
Werner THIEME, Administrative Science in the Federal Republic of Germany: Devclopment", en
Internanonal Review of Administrative Sciences, Bruselas, vol. XLIX, nm. 2, 1983, p. 156.
144
Idem.
145
Henrich SIEDENTOPF. ':Administrative Science in the Federal Republic of Germany: Present
Position", International Review 01 Administratiue Sciences, Bruselas, vol. XLIX, nm. 2, 1983, pp. 158-
163.

146
Renate MAYN1Z, Sociologa de la organizacin, Alianza Editorial, Madrid, 1967 (1963).
administracin pblica se desvirte en forma de mera tecnologa adminis-
trativa, lo que puede evitarse si se hacen estudios comparados del desarrollo
de la ciencia de la administracin pblica en Alemania y otros pases de
Europa147. La ciencia de la administracin pblica, en fin, debe observarse en
su totalidad como una disciplina de carcter europeo.

Fritz MORSTEIN MARX es uno de los pensadores administrativos alemanes

ms acreditado. Su labor acadmica prosper tanto en Alemania como en
Estados Unidos de Amrica. Dos de sus obras principales se publicaron en ese
ltimo pas. La primera se llama El Estado administrativo: una introduccin a la
burocracia (The Administrative State: an Introduction to Bureaucracy, Chicago,
1957)148. La segunda consiste en un texto colectivo encabezado por su
persona, en el cual colaboran pensadores administrativos estadounidenses
-entre los que destaca Dwight WALD0- y lleva por ttulo Elementos de adminis-
tracin pblica (Elements 01 Public Administration, 1946)149.Este libro debe
considerarse como un trabajo propiamente estadounidense, pero aqu nos
interesa slo el MORSTEIN MARX alemn.

En 1969, MORSTEIN MARX escribi el ensayo "Una nueva visin de la

ciencia administrativa en Europa: la Conferencia Speyer" (A New Look at
Administrative Science in Europe: The Speyer Conference"), en el que
concluye que la ciencia de la administracin pblica renaca en toda Europa y
evocaba a las ciencias camerales; menciona entre sus cultivadores a VON
SECKENDORFF, SCHREBER, VON SONNENFELS y VON JUSTI, lo mismo
que a los tericos de la ciencia de la administracin pblica en el siglo XIX:
VON MOHL y Lorenz VON STEIN150. Destaca igualmente el fortalecimiento de
la ciencia de la administracin pblica como disciplina independiente, un
proceso que incluye toda Europa: LANGROD lo encabezaba en Francia, quien
se apoyaba en los orgenes intelectuales que se remontan a BONNIN,
MACAREL y VIVIEN. La ciencia de la administracin pblica estaba viva y
actuante en Europa, y tenda vigorosamente hacia su progreso futuro.

ITALIA

En Italia, como en otros pases de Europa, la presencia del derecho

administrativo sigue viva a pesar del tiempo transcurrido; se ha debilitado, pero
contina all. Esto representa una limitacin y nada ms, porque las escuelas y
facultades universitarias, as como las instituciones particulares, ofrecen
alternativas que reclaman inters exclusivo sobre la ciencia de la
administracin pblica. Los cultivadores del derecho administrativo an se
147
Henrich SIEDENTOPF, op. cit., p. 163.
148
Fritz MORSTEIN MARX, Tbe Administratiue State: an lntroduction to Bureaucracy, The University
of Chicago Press, Chicago, 1957.
149
Fritz MORSTEIN MARX (ed.) , Elements 01 Pub/ic Administration, Prentice-Hall, Englcwood
Cliffs, 1959 (1946).
150
Fritz MORSTEIN MARX, A New Look at Administrative Science in Europe: The Speyer
Conference", en international Review 01 Administrative Science, Bruselas, vol. 35, nm. 4, 1969, p.
291.
cuentan entre los ms respetables estudiosos de la ciencia de la administracin
pblica; entre ellos destacan Federico CAMMEO y massimo severo GIANNINI.
como estudiosos propiamente de la ciencia de la administracin pblica debe
mencionarse a Salvatore CIMMINO, Giuseppe CATALDI, Vittorio MORTARA y
Renato D'AMICO.

En 1960 se public en Italia una obra que ha sido clebre: Ciencia de la

administracin, cuyos autores son; el estadounidense Frederick MOSHER y el
italiano Salvatore CIMMINO, de la que hay una versin en espaol editada en
Madrid el ao siguiente. No est de ms decir que MOSHER es uno de los
hombres notables de la teora de la administracin pblica en Estados Unidos
de Amrica, y que le corresponde el mrito de ser el fundador de los estudios
en este campo a principios del siglo xx. Entre sus contribuciones hay que
destacar su coautora en un trabajo dentro del campo de la formacin del
servidor pblico151.
La obra tiene forma de manual y sus propsitos son muy amplios, entre
ellos la construccin terica, aunque este tema se trata de manera muy
abreviada. No obstante, si se compara con otras obras de este gnero, el
trabajo de MOSHER y ClMMINO es de los mejores. Los autores declaran: "Las
pginas que presentamos a continuacin tienen el privilegio, y tambin la
responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en torno a
la ciencia de la administracin 152. Asimismo, los mueve la ambicin de
mostrar la universalidad del fenmeno administrativo conjugando las
tradiciones europea y estadounidense. Pero su propsito fundamental es dar al
estudiante una obra de significado operativo. Escogieron como ttulo el que la
tradicin europea ha adoptado: ciencia de la administracin, que es, como lo
hemos visto, exclusivo para la administracin pblica.

La experiencia europea y estadounidense en comn hace que se combinen

nombres como los de BONNIN, VON STEIN, ROMAGNOSI, LANGROD y
GASPARRI, junto con los apellidos anglosajones de GOODNOW, WHITE y
WALDO. Lo ms importante no es la obra en s, sino el ambiente en el cual
MOSHER y CIMMINO han decidido aportar un esfuerzo a favor de superar
el silencio italiano y europeo en general, acerca de la ciencia de la
administracin pblica, y mostrar que en el presente dicha ciencia tiene un
sentido universal y se cultiva en ambos lados del Atlntico.

En efecto, la poca de publicacin de la obra de MOSHER y CIMMINO

constata la afirmacin del segundo en el sentido de que la ciencia de la
administracin pblica italiana se haba reivindicado a partir de la segunda
mitad del siglo XX. A decir de Giuseppe CATAIDI, la disciplina continuaba la
tradicin de la centuria precedente, pues descansaba en la exploracin de la
accin administrativa fragmentada en la vasta legislacin expedida, pero
dentro de un designio central de la unidad y la generalidad que implica como

151
Frederick MOSHER, Donald KlNGSLEY y Glen STAHL, Administracin de personal en el servicio
pblico, Edicio nes de la Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico, 1955.
152
Frederick MOSHER y Salvatore CIMMlNO, Ciencia de la administracin, Rialp, Madrid, 1961
(1960), p. 19.
disciplina cientfica153.Lo que en la actualidad caracteriza a Ia ciencia de la
administracin pblica es que, al centrarse en el estudio de la accin
administrativa, persevera en su mejoramiento.

Aunque a finales de la dcada de 1960 an continuaba el debate acerca de

si tal ciencia era parte de la ciencia poltica o si sus nociones centrales
provenan de otros campos del saber, lo cierto es que ya es un hecho su
autonoma. Esto ha facilitado que se aprecie la administracin pblica en
sentido subjetivo como una organizacin de negocios, as como a visualizar
su posicin ante los electores, el Parlamento y el gobierno; tambin en
sentido subjetivo, cuando se refiere a su accin, sea como servicio o como
elemento instrumental154. En esta ltima nocin, que tiene tintes
hacendsticos y financieros, la administracin pblica opera como
productora de bienes y servicios.

El concepto de accin administrativa tiene un papel medular en la ciencia de

la administracin pblica como tal, sobre todo en el sentido de que esa
accin no constituye una expresin de actos jurdicos o de procedimientos
administrativos, sino una actividad material 155. sta, por consiguiente, es
ms que un mero efecto jurdico, y se manifiesta de varios modos y en
diversos movimientos, coordinados o no a travs de un procedimiento, o se
reduzca o no a uno o varios trabajos intelectuales y manuales. La actividad
material se caracteriza porque siempre alcanza su culminacin y siempre es
una obra humana.

Para lograr una efectiva culminacin realizadora, la actividad material debe

ser permanentemente evaluada si se trata en verdad de aquilatar el
mejoramiento "finalstico y funcional" de la accin administrativa 156. La
evaluacin debe ser un proceso continuo, efectuado en el desarrollo de la
accin misma, sin perder de vista en ese proceso al rgano operante, y de
tal modo elevar la evaluacin a una categora central de la ciencia de la
administracin pblica, que slo de esa manera puede hacer evidente su
objetivo moderno de servir al mejoramiento de la accin administrativa.

Sin muchas pretensiones intelectuales, pues se trata de un texto

introductorio, hacia principios de la dcada de 1980 apareci un libro
preparado por Vittorio MORTARA, en cuyas pginas existe el nimo de
participar en el desarrollo cientfico de la disciplina. Esta participacin, al
menos, signific un procedimiento discriminatorio de las posibles con-
cepciones de la administracin pblica, la que puede definirse a partir de su
aspecto institucional como una expresin del Poder Ejecutivo, si bien esta
idea es muy limitada. Puede, alternativamente, definirse en trminos
funcionales, refiriendo a la organizacin de los hombres y los medios a cuyo
153
Giuseppe CATALDI, "L'Organizzazionc deHa Amministrazione Pubblica c la Scicnza della
Amministrazione", cn Len Cortias-Pelez (comp.), Perspectivas del derecho pblico en la
segunda mitad del siglo XX, Instituto de Estudios de la Administracin Local, Madrid, 1969, p.
54.
154
bid., p. 58.
155
bid., p. 98.
156
bid., p. 60.
cargo est la realizacin de los fines pblicos. Sin embargo, se trata de una
concepcin muy formalista. Una tercera perspectiva, basada en factores
polticos, incumbe a la administracin pblica como la institucin a cuyo
cargo est la tarea de implantacin y que en italiano se refiere a las ideas de
realizacin o actuacin. Esta ltima versin es inherente a las naciones
desarrolladas, donde la puesta en prctica es una labor propia de la
administracin pblica, ms que de otras organizaciones sociales157. Aunque
la obra tiene alcances modestos, no impide que sus lectores conozcan los
viejos problemas de enfoque de la administracin pblica (jurdico, eficien-
tista y poltico), junto con los temas ms recientes depolicy y opcin pblica.

Los estudiosos de la administracin pblica en Italia actualmente muestran una

gran actividad creativa y se han adentrado en sus preocupaciones, donde
destacan los viejos temas organizacionales, junto con el anlisis de policy, las
nuevas perspectivas politolgicas y los enfoques econmicos sobre la misma.
Todo esto se aprecia, por ejemplo, en una obra similar a la anterior, aunque
con mayores alcances, preparada por Renato D'AMICO 158.

Naturalmente, el pensamiento administrativo europeo no se limita a los pases

aqu tratados, pues en todo el continente se percibe el impulso intenso del
trabajo acadmico de otras naciones. Aqu, tan slo, tratamos con las naciones
europeas donde ese desarrollo acadmico es mayor y ms promisorio.

EL REINO UNIDO

El Reino Unido ha pagado un alto costo acadmico a causa de su tradicin

pragmtica en administracin pblica, que ha contrastado con los altos vuelos
de su pensamiento econmico y sus ideas polticas. Sin embargo, durante el
siglo XX, esa tradicin secular autodidacta fue atemperando su postura radical
porque se abri a los progresos europeos continentales, y se facilit la
enseanza y la investigacin en administracin pblica. Puesto que exista un
puente de comunicacin con el pensamiento administrativo estadounidense
desde tiempo atrs, estas nuevas condiciones propiciaron la proliferacin de
programas de enseanza en administracin pblica, el Real Instituto de
Administracin Pblica consolid sus tareas, se estableci el Colegio del
Servicio Civil y comenzaron a editarse muchos textos especializados en
administracin.

En la posguerra, surgi un vigoroso esfuerzo acadmico en favor de la

ciencia de la administracin pblica que se aventur por el solitario camino
abierto por W. H. MORELAND desde principios de la dcada de 1920. En tal
esfuerzo acadmico destacaron William ROBSON, W J. M. MACKENZIE,
Peter SELF, R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, as como E. N. GLADDEN Y F.
F. RIDLEY. Parece seguro considerar que una de las causas del escaso inters

157
Vittorio MORTARA, Introduzione alla Pubb/ica Amministrazione Italiana, Franco Angeli Editore, Miln, 1981,
pp. 17-19.

158
Renato D'AMICO, Manuale di Scienza del/a Pubblica Amministrazione, Edizionc Lavoro, Roma, 1992.
de los britnicos por la administracin pblica, a decir de MACKENZIE, haya
obedecido a la escala diminuta de su organizacin, y que, por el contrario, la
magnitud de la organizacin en Estados Unidos de Amrica se haya convertido
en el factor esencial que propici el estudio maysculo de esa disciplina 159.

William ROBSON fue uno de los investigadores que ms contribuyeron a la

consolidacin de la disciplina, si bien es cierto que al estilo propiamente
britnico. Autor de un breve ensayo donde se presentan las tendencias en
administracin pblica en el Reino Unido, adems emprendi una interesante
revisin de los progresos britnicos relacionados con la organizacin y el
funcionamiento de su administracin pblica 160. Para entonces, el crecimiento
de la administracin pblica britnica era un efecto del incremento de las
funciones del Estado, lo que constitua una verdad incuestionable. Un factor
que propici de manera directa ese crecimiento fue la aplicacin de los
principios del bienestar social como un trabajo bsico de la administracin,
pues tambin era perceptible un mejoramiento cualitativo que en esencia se
observaba en el servicio civil161.

Estas condiciones polticas y administrativas generaron un gran

incremento en la demanda de cursos en administracin pblica, tanto de
educacin superior como de capacitacin. Los contenidos educativos se
ampliaron a la organizacin administrativa, las relaciones entre las ramas del
gobierno, las finanzas pblicas, la descentralizacin, la delegacin, la rendicin
de cuentas (accountability) y otros ms.162 Para entonces, el pensamiento
administrativo estadounidense ya estaba presente, principalmente a travs de
Chester BARNARD, Herber SIMON y Philiph SEIZNICK, que facilitaron la
incorporacin temtica de la hechura de decisiones. De este modo, en Estados
Unidos de Amrica se haba trascendido el programa institucional hacia el
proceso del gobierno, as como a los problemas de la motivacin y la
comunicacin organizativa.

El peso de la enseanza se reflej en el pensamiento administrativo y en la

necesidad de multiplicar los intercambios con otros pases, as como
reivindicar el patrimonio intelectual propio. Hacia principios de la dcada de
1960, los britnicos recordaron los ancestrales aportes locales a la teora de la
administracin pblica, como los realizados por Jeremy BENTHAM y John
Stuart MILL. Sin embargo, ROBSON no olvida sus races nacionales y
recuerda que "el mejor trabajo en este pas no es abstracto, sino altamente
realista", aunque se explora un gran objeto de estudio, pues trata
concretamente con el servicio civil, la poltica social, los gobiernos locales y la
rendicin de cuentas pblicas (public accountability).163

159
W. J. M. MACKENZIE, "The Study of Public Administration in the United States", en Public Administration,
Londres, Summer, 1995, p. 131.

160
William ROBSON, "Recent Trends in Public Administration", en The Politcal Quarterly, Londres, vol.
25, 1954, pp. 336-346.
161
Idem.
162
William ROBSON, "The Present State of Teaching and Research in Public Administration", en Public Adminis-
tration, Londres, vol. 39, autumn, 1961, pp. 217-222.
163
bid., p. 221.
 El pensamiento de ROBSON refleja ntidamente las limitaciones del
estudio de la administracin pblica britnica en esa poca, ms
preocupado "en definir, examinar y resolver los problemas concretos de
esferas particulares de la administracin pblica, que empearse en
descubrir cules son las caractersticas comunes para manejar al ejrcito
mexicano, el peridico Daily Mirror, la iglesia universal, el Partido
Comunista, el Consejo Municipal de Manchester, el Ministerio de Asuntos
Exteriores y un hospital".164 Incluso haca falta ms trabajo de campo que
sealara, en efectivo, cmo trabajan los departamentos de la administracin
pblica y cmo son realmente sus servicios.

Peter SELF, autor de varios libros y artculos, escribi un libro interesante:

Teoras administrativas y polticas (Administrative Theories and Politics) 165.
Aunque el ttulo de la obra promete un estudio amplio de la teora de la
administracin pblica, su atencin se centra ms bien en el examen de los
problemas de la administracin pblica como materia prctica, en lo cual no
envidia en nada a William ROBSON. Por su parte, R. G. S. BROWN y D. R.
STEEL son autores de la obra El proceso administrativo en Gran Bretaa
(Fhe Administrative Process in Britain, 1979), un trabajo sobre diversos
temas de la administracin pblica britnica, como el servicio civil, la toma
de decisiones, el manejo y los ministros 166.

Para entonces ya estn activos pensadores administrativos cuyas

perspectivas no eran meramente prcticas, sino tericas, a la vez que muy
crticas del pragmatismo britnico, entre quienes destacan Christopher
HOOD y F. F. RIDLEY.

Christopher HOOD haba trabajado los campos acadmicos de la teora de

la administracin pblica y el anlisis de policy, temas que en su opinin
constituyen dos mbitos de estudio ilgicamente distintos, y cuyo puente
haba que trazar, pues el anlisis administrativo contribua de manera
importante al estudio de policy. De ese modo, quedara cubierto un gran
vaco en dicho anlisis, que corresponde precisamente al aspecto
administrativo. Al contrario de los puntos de vista de ROBSON y SELF, se
empe en demostrar que la administracin pblica no es algo trivial dentro
del proceso de policy, y que juzgado de tal modo acarreaba un gran
equvoco167.

HOOD pasa luego al terreno de lo abstracto y define la administracin

pblica como "un proceso deliberado de ejecucin y control"; de tal modo
provoca que no exista mucha distancia entre las categoras de adopcin de
policy y toma de decisiones168. Al incorporar el vocablo deliberado, se
entiende a la administracin pblica como diversa de otras organizaciones
164
bid., pp. 221 Y 222.
165
Peter SELF, Administrative Theories and Polities, Londres, George AIlen and Unwin, 1982 (1972).

166
R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, The Administrative Process in Britain, Londres, Methuen, 1979
(1971).
167
Christopher HOOD, Los alcances de la administracin pblica, Limusa, Mxico, 1979 (1976), pp. V Y
VI.
168
bid., p. 5.
en las que impera el control social, y con el cual tiene fronteras poco ntidas.
HOOD realiz contribuciones trascendentes a la teora de la administracin
pblica, las que trataremos en un captulo posterior.

F. F. RIOLEY es el ms genuino representante de la renovacin terica del

pensamiento administrativo britnico. Se trata de un autor polifactico, entre
cuyas obras se encuentran dos libros sobre Francia: Administracin pblica
en Francia (public Administration in France, 1969) y El sistema prefectural
francs (The French Prefectural System, 1973). Asimismo es autor de la
obra Gobierno y administracin en Europa Occidental (Government and
Administration in Western Europe, 1979), dirigido a los profesores que
ensean administracin pblica comparada 169. Esta obra se refiere al Reino
Unido, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Blgica. A nosotros nos interesa
ms el espritu que anima la "Introduccin" del libro, preparada por RIOLEY
en su condicin de editor de la obra. En ella subyace un elemento muy
propio del pensamiento administrativo britnico contemporneo: la
administracin pblica est estrechamente relacionada con el gobierno y la
poltica.

Sin embargo, nuestro inters mayor se centra en otro trabajo de RIOLEY,

un artculo que se titula administracin pblica: causa de descontento" ("Public
Administration: Cause for Discontent", 1972). RIOLEY, profesor de teora
poltica e instituciones en la Universidad de Liverpool, tom como base las
tradiciones de la ciencia de la administracin pblica continental, debido a una
"tradicin ausente" en el pensamiento administrativo britnico, para afirmar con
crudeza que "en el establecimiento de la administracin pblica como materia
acadmica, el Reino Unido es un pas subdesarrollado 170". Lo anterior aclara
por qu no fue sino hasta la poca en la cual escribe este trabajo que se
empieza a contar con una ctedra sobre administracin pblica, que se cre
para que la impartiera William ROBSON, que haba dictado la ctedra de
derecho administrativo en la Escuela de Economa de Londres desde 1947. En
tiempos del artculo de RIDLEY, tal asignatura estaba a cargo de Peter SELF.

El subdesarrollo acadmico britnico, segn RIDLEY, contrasta con los

progresos continentales, entre los que destacan las ctedras camerales
prusianas instituidas desde principios del siglo XVIII. El establecimiento de la
enseanza de las ciencias camerales fue obra de Federico Guillermo 1, a fin
de subsanar las deficiencias nacidas de la formacin meramente jurdica de los
funcionarios de su reino. La administracin pblica cameralista forj la base de
la ciencia de la administracin pblica, es decir, "los campos sustantivos de la
accin gubernamental (el qu de la administracin), as como los procedimien-
tos administrativos (el cmo de la administracin)171".

RIDLEY tiene el mrito de haber reclamado para el Reino Unido esa

tradicin ausente, omisin reforzada "cuando esta materia renaci en Amrica
mucho tiempo despus, deliberadamente definida con exclusin del qu y
169
F. F. RIDLEY (ed.), Government and Administration in Western Europe, Londres, Martin Robertson,
1979.
170
F. F. RIDLEY, "Public Administration: Cause Cor Discontent", en Public Administration, Londres, vol. 50, 1972,
p.65.
171
[dem
destacndose el cmo172". Reprocha a los estadounidenses que hayan
vaciado a la ciencia de la administracin pblica de su contenido sustantivo y
que la hayan reducido a lo adjetivo; a los britnicos, haber seguido ese mismo
camino. En el continente europeo ya se haba regresado a la antigua tradicin
forjada por las ciencias camerales, pues de la enseanza cameral en la
Universidad de Halle en 1727 se haba pasado, en 1946, a la Escuela Nacional
de Administracin en Francia y de all al Colegio del Servicio Civil en el Reino
Unido.

La enseanza de la administracin pblica requiere un nivel

universitario, por lo que la ciencia de la administracin pblica es un
problema de formacin, no de mero adiestramiento. Su base es conocerla
para aplicarla, no la simple operacin. Empero, fuera de las universidades,
la enseanza de la administracin pblica sigue siendo un problema de
formacin. Esto explica por qu las ciencias camerales en Alemania ya no
se enseaban en las universidades cuando conclua el siglo XVIII. No
obstante, RIDLEY explica y sostiene por qu en las universidades la
enseanza de la administracin pblica se basaba en el qu o, en sus
palabras: "ms sofisticadamente teorizando acerca del por qu", en tanto
que en las escuelas profesionales se atiende ms a las tcnicas, esto es, al
cmo. Lo anterior le permite definir al profesor universitario como un
buscador de conocimiento, y al instructor profesional como un hombre
utilitario que se inclina por proveer la capacidad de ejecucin. El primero
impulsa las fronteras del conocimiento hacia adelante, en tanto que al
segundo le corresponde alimentar la capacitacin prctica.

En el Reino Unido, hacia principios de la dcada de 1970, se debata

acerca del estatuto cientfico de la administracin pblica, pero RIDLEY
adverta respecto a que la polmica no debera caer en un escepticismo
que inhibiera su desarrollo acadmico. Incluso, el escepticismo haba
propiciado que autores de libros sobre administracin pblica no los
titularan con esta denominacin, tal como hoy pensamos que algunos lo
hacen con preferencia por gerencia pblica o gestin pblica para referir en
espaol lo que en ingls se llama public management. RIDLEY, a partir del
concepto de ciencia de la administracin pblica, ajeno hasta entonces
para los britnicos, sugiere que se convierta en palanca para sacar al
Reino Unido del subdesarrollo acadmico en el cual se encontraba, pero
del que comenzaba a salir gracias a autores como Christopher HOOD y el
propio F. F. RIDLEY.

Actualmente, la administracin pblica britnica se encuentra en una

etapa de recuperacin, en la cual se percibe la preparacin de un "estado
de cuenta" de los destrozos ocasionados por el neoliberalismo en la poca
de Margaret Thatcher y John Majar. A pesar de esos oscuros aos, que
tambin daaron al servicio civil, el estudio de la administracin pblica
recupera la salud y se encamina hacia el progreso. Un buen ejemplo de la
salud de la disciplina en el Reino Unido lo hallamos en la teora de la
administracin pblica britnica, ante el paradigma del neomanejo pblico,
que se crea dominante all. Revistas como Public Administration y Public
172
[dern
 Policy and Administration son publicaciones de investigaciones acerca de
la administracin pblica. Por su parte, Public Money and Management e
International Joumal of Publlc Sector representan el paradigma del nuevo
manejo pblico. Como lo afirma un administrativista, el hecho de que
existan dos revistas acerca del nuevo manejo pblico no es un golpe de
Estado a la administracin pblica, sino un desarrollo paralelo 173. Asimismo,
las dos revistas neogerenciales carecen del gran prestigio de
Administracin pblica y, por consiguiente, no ha ocurrido un terremoto
sino un pequeo tremor.

George BOYNE analiz el periodo 1976-1995 de las revistas Public

Administration y Public Policy and Administration, y dividi los artculos dentro
de una clasificacin triple: poltica, manejo pblico (eleccin pblica, manejo,
mercado, compras, gestin de recursos humanos y gerencia de informacin) y
miscelnea. El resultado mostr que el manejo pblico tiene avances, pero a
expensas de disciplinas distintas de las ciencias polticas. Los artculos de
ciencia poltica se conservaron sin cambios mayores entre 1970 y 1990. Lo
anterior seala con claridad que "la evidencia sugiere que ha habido un
desafo definido desde el manejo pblico, pero no una revolucin dentfica 174".

Por otra parte, tampoco existe una crisis de identidad de la administracin

pblica, como claman algunos acadmicos inclinados al neomanejo. Esta
visin se confirma con el establecimiento de grados en administracin pblica
en el sistema universitario britnico, mientras que slo dos fueron transferidos
a las escuelas de negocios. Las instituciones de administracin pblica
realizan los programas principales de investigacin, en tanto que la
investigacin dentro de las escuelas de negados representa un desarrollo
endgeno. Tambin las iniciativas mayores sobre los problemas del sector
pblico son dominantes en administracin pblica, ms que en el nuevo
manejo pblico. Por ltimo, tampoco ha habido confrontacin directa entre la
administracin pblica y el nuevo manejo pblico; no existe una guerra entre
paradigmas, ni entre el viejo y el nuevo paradigma.

En la actualidad, el paradigma de administracin pblica se conserva como

dominante; mientras que el del nuevo manejo pblico, inherente a la
privatizacin, declina con ella. Aunque la percepcin sobre el estado del arte
difiere entre los publiadministrativistas britnicos, hasta los menos optimistas,
como R. A. W RHODES, estn de acuerdo en la recuperacin de su estado de
salud acadmica175. Una buena forma de observar de manera puntual la teora
de la administracin pblica britnica en los aos recientes consiste en
apreciar el detallado recuento hecho por Andrew DUNSIRE, en el que se
muestra cmo prosper a pesar del conservadurismo antiadministrativo

173
George BOYNE, "The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the
Problem or the Solution", en Pub/ic Administration, Londres, vol. 74, nm. 4, 19%, pp. 688-691

174
Idem.

175
R. A. W RHODES, "The State of Public Administration: a Professional History: 1970-1995", en Public
Administration, Londres, vol. 73, spring, 1995, pp. 1-15.
thatcheriano176.

El nuevo manejo pblico no ha dominado en el pensamiento administrativo

britnico, pero s lo ha hecho en la realidad administrativa del pas. Este
fenmeno ha dominado el debate terico en el Reino Unido y ha obligado a los
bandos en pugna a usar sus mejores armas. Pero, al ser ese manejo una
perspectiva econmica neoliberal, ya que consiste en un enfoque
antiadministrativo, nos ocuparemos de l en otro lugar.

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176
Andrew DUNSIRE, Administrative Theory in the 1980: a View", en Public Administration, Londres, vol. 73,
spring, 1995, pp. 17-40.
3. ADMINISTRACIN PBLICA Y GESTIN PBLICA

En este apartado del modulo presentamos tres textos, a saber: la

administracin pblica como campo de estudio; teora de la administracin
pblica: el estado de la disciplina y En busca de claves de la gestin pblica:
diferentes modos de cortar una cebolla.

El primero de ellos nos permite observar como la administracin pblica como

campo de estudio ha pasado por diferentes consideraciones conforme ha
evolucionado en el tiempo. Desde su definicin hasta los planteamientos de la
dicotoma poltica- administracin y los argumentos para profundizar esta
discusin o superarla. El texto presenta de manera general las tendencias, sus
diferencias y puntos comunes y ofrece una serie de aspectos como marco
bsico para anlisis particulares y comparativos de los sistemas nacionales.

Con respecto a la teora de la administracin pblica se consideran los temas

tratados en la literatura actual de la administracin pblica de acuerdo con las
preocupaciones que han ido surgiendo en el desarrollo del debate acadmico,
iniciando con las discusiones tradicionales de las dicotomas poltica -
administracin y burocracia democracia, tambin haciendo mencin a
asuntos tales como la tica del servicio pblico, la educacin cvica y la
ciudadana, epistemologas alternativas, la dinmica organizacional y la
implementacin de la poltica interorganizacional, la economa poltica y la
eleccin pblica.

En relacin con cada uno de los temas se vinculan autores y modelos segn la
corriente o corrientes de influencia. Vale observar los aportes hechos desde
otras disciplinas y el desarrollo de modelos explicativos segn la dinmica de
las organizaciones, adems de las discusiones entre modelos y enfoques en la
construccin de la teora de la administracin pblica.

Por otra parte, en lo que tiene que ver con la gestin pblica el texto nos
muestra enfoques y diferencias con respecto a los anlisis hechos desde la
administracin pblica y la ciencia poltica, especialmente en lo atinente a la
investigacin de aplicacin. Es importante observar las modificaciones en el
nfasis de estudio de la investigacin en gestin publica programas pblicos-,
sus aportes y las formas de abordar y analizar las variaciones de las tareas
administrativa segn los niveles de organizacin, los tipos de programa y los
estratos de gobierno.

3.1. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO CAMPO DE ESTUDIO 177

La administracin pblica, como un aspecto de la actividad gubernamental,

existe desde que los sistemas polticos funcionan y tratan de alcanzar los
objetivos programticos fijados por los que toman las decisiones polticas. La
177
HEADY, Ferrel. Administracin Pblica una perspectiva comparada. Captulo primero. La
comparacin en el estudio de la administracin pblica. Mxico D.F. Mxico. Fondo de cultura
Econmica. 20000. P. 33- 36.
administracin pblica como un campo de estudio sistemtico es mucho ms
reciente. Los asesores de gobernantes y comentaristas sobre el
funcionamiento del gobierno han plasmado sus observaciones de cuando en
cuando en fuentes tan variadas como el Arthasastra de Kautilya en la India
antigua, la Biblia, La poltica de Aristteles y El prncipe de Maquiavelo. Sin
embargo, no fue sino hasta el siglo XVIII cuando el cameralismo, el cual se
ocupa de la administracin sistemtica de los asuntos del gobierno, se convirti
en especialidad de los estudiosos alemanes en Europa occidental. En los
Estados Unidos, esta especializacin no tuvo lugar sino hasta el final del siglo
XIX, con la publicacin en 1887 del famoso artculo de Woodrow Wilson El
estudio de la administracin, usualmente considerado el punto de partida.
Desde esa poca, la administracin pblica se ha convertido en un rea
reconocida de inters especializado, ya sea como subespecialidad de las
ciencias polticas o como una disciplina acadmica autnoma.

Pese a que ya lleva varias dcadas en desarrollo, todava no se ha llegado a

un consenso acerca del alcance de la administracin pblica y se ha dicho que
el campo de estudio muestra heterodoxia ms que ortodoxia. En un texto
contemporneo se examina el desarrollo de la disciplina bajo el ttulo de El
siglo en aprietos, y en una encuesta reciente se describen las tendencias en el
estudio de la administracin pblica como un progreso del orden al caos. Tal
vez estas caractersticas constituyan fortalezas en lugar de puntos dbiles,
pero de todas maneras impiden dar una definicin de la disciplina que sea
concisa, precisa y generalmente aceptable. Es ms factible identificar
tendencias y puntos comunes, y para nuestros propsitos no se necesita ms
que eso.

Supuestamente la administracin pblica es un aspecto de un concepto ms

general, a saber: la administracin, cuya esencia se ha descrito como una
accin especfica emprendida para alcanzar un objetivo consciente. En la
mayora de los intentos que se hacen por definir la administracin se agrega el
elemento de cooperacin entre dos o ms personas y se le considera un
esfuerzo humano cooperativo encaminado a alcanzar un objetivo o varios
objetivos aceptados por aquellos que participan en el esfuerzo. La
administracin estudia los medios para alcanzar fines prescritos. La actividad
administrativa puede desarrollarse en una diversidad de situaciones, siempre
que el elemento fundamental est presente, a saber: la cooperacin entre
seres humanos para desarrollar tareas que han sido mutuamente aceptadas
como dignas del esfuerzo conjunto. El marco institucional en el que la
administracin ocurre puede ser tan variado como una compaa de negocios,
un gremio, una iglesia, una institucin educativa o una unidad gubernamental.

La administracin pblica es la que se halla en un ambiente poltico. Ocupada

principalmente de la puesta en prctica de resoluciones de poltica pblica
tomadas por los que deciden en el sistema poltico, es posible distinguirla a
grandes rasgos de la administracin privada o no pblica. Por supuesto, el
rango de intervencin gubernamental puede variar ampliamente de una
jurisdiccin poltica a otra, de modo que la lnea divisoria no es recta sino
zigzagueante.
La prctica en los Estados Unidos limit de alguna manera la amplitud de la
accin administrativa de la que se ocupan la mayora de los tratados sobre
administracin pblica, con el resultado de que el principal significado del
trmino lleg a ser la organizacin, el personal, las prcticas y los
procedimientos fundamentales para el desempeo efectivo de la funcin civil
asignada a la rama ejecutiva del gobierno. Esto result aceptable a modo de
definicin, pero limitaba mucho el alcance definitorio de la administracin
pblica. Por tanto, en aos recientes la tendencia ha sido a alejarse de dichas
limitaciones, aun cuando no se ha llegado a consenso alguno acerca de los
lmites precisos de la disciplina. Una indicacin es el abandono gradual de la
notoria dicotoma entre poltica y administracin establecida por autores como
Frank J. Goodnow y Leonard D. White. En su importante libro Policy and
Administration, publicado en 1949, Paul H. Appleby, cuya carrera combin
variadas experiencias como practicante y acadmico, fue uno de los primeros
en hacer hincapi en las interrelaciones en lugar de las diferencias entre la
formulacin y la ejecucin de polticas en el gobierno. A partir de entonces, la
opinin generalizada es que los estudiosos de la administracin no pueden
limitarse a la fase de ejecucin de la poltica gubernamental. Por cierto, uno de
los libros de texto bsicos declara que el ncleo de la administracin es la
poltica y las polticas pblicas, y que la administracin pblica puede definirse
como la formulacin, realizacin, evaluacin y modificacin de la poltica
pblica. Una manera de poner nfasis en este nexo ha sido el amplio uso de
estudios de casos en la enseanza de la administracin pblica. Los estudios
de casos mencionados son relatos de hechos que llevan a decisiones por parte
de administradores pblicos, teniendo en cuenta los factores legales,
personales, institucionales, polticos, econmicos y dems que rodean el
proceso de decisin y que tratan de dar al lector un sentido de participacin
real en la accin.

Una segunda lnea de cuestionamiento de los supuestos anteriores apareci

como un subproducto de las inquietudes principales en las universidades a
fines de los aos sesenta y principios de los setenta, y encontr su expresin
en las enseanzas, escritos y actividades profesionales de administradores
pblicos jvenes, tanto en el mbito universitario como en el gobierno.
Conocido como la nueva administracin pblica, este movimiento no slo
reafirm la ruptura de la dicotoma poltica-administracin, sino tambin lanz
un reto al nfasis tradicional en las tcnicas administrativas, y recalc la
obligacin de que los administradores pblicos se interesaran por los valores,
la tica y la moral, y aplicaran la estrategia del activismo para afrontar los
problemas de la sociedad.

Por ltimo, las limitaciones de una definicin estrecha y culturalmente

determinada de la administracin pblica se hicieron notar pronto para aquellos
que se interesaban en el estudio comparativo de la administracin allende sus
fronteras nacionales. Como veremos, era inevitable que el movimiento de la
administracin comparada adoptara un enfoque ms amplio acerca de lo que
constituye la administracin pblica que la aceptada generalmente en los
Estados Unidos antes de la segunda Guerra Mundial.
Estas declaraciones concluyentes acerca del enfoque de la administracin
pblica ocultan una gran cantidad de problemas complejos de tipo conceptual,
definitorio y semntico, pero que no es necesario analizar aqu. Por cierto,
existen marcadas diferencias de opinin acerca de importantes cuestiones de
mtodo y de nfasis, pero no deben ocultar el acuerdo bsico sobre los
problemas centrales en los estudios administrativos. Entre las preocupaciones
mencionadas se cuentan: a) las caractersticas y conducta de los
administradores pblicos, es decir, las motivaciones y el comportamiento de los
participantes en el proceso administrativo, especialmente los servidores
pblicos de carrera; b) las disposiciones institucionales para la puesta en
prctica de la administracin en gran escala en el gobierno, es decir, la
organizacin para la accin administrativa, y c) el ambiente o la ecologa de la
administracin, o sea, la relacin entre el subsistema administrativo con el
sistema poltico del cual es parte y la sociedad en general. Esta combinacin
de preocupaciones, que procede de lo particular a lo general, proporciona el
marco bsico tanto para analizar los sistemas nacionales en particular como
para hacer las comparaciones entre ellos.

3.2. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL ESTADO DE LA

DISCIPLINA178

En trminos generales, la administracin pblica se ocupa de manejar el

cambio en bsqueda de valores sociales pblicamente definidos. En la
definicin del campo estn implicadas profundas cuestiones tericas. Cul es
el papel que desempea el administrador pblico en la elaboracin y la
ejecucin de la poltica pblica?, cmo podran disearse y manejarse mejor
las organizaciones pblicas?, cules son los papeles y las responsabilidades
del administrador pblico? Tratando de responder a tales interrogantes, los
estudiosos y los practicantes de la administracin pblica han desarrollado a
travs del tiempo diversos enfoques tericos. Pero todos se han unido en su
esfuerzo por conceptuar y entender el manejo de los programas pblicos.

Aunque tienen intereses comunes, los tericos han diferido ampliamente en

sus enfoques para elaborar teoras de las organizaciones pblicas. Incluso el
ms breve listado de los esfuerzos de la teora de la administracin pblica
tendra que incluir el trabajo de los estudiosos de la administracin pblica en
los campos de la teora emprica, la teora normativa, la teora tica, la teora
de la eleccin pblica, la fenomenologa, la teora crtica, la teora
psicoanaltica, etctera. Adems, nos gustara incluir teoras relacionadas con
la administracin pblica surgidas de la ciencia poltica, la administracin de
empresas, la sociologa, la antropologa y otras disciplinas. La teora de la
administracin pblica recibe las aportaciones de los cientficos sociales que
se ocupan de proyectos de investigacin especficos y tratan de contribuir a la
teora, pero tambin las de un pequeo grupo de investigadores que se
identifican como tericos de la administracin pblica.

178L
LYNN B, Naomi y WILDAVSKY. Aaron. Administracin Pblica. El estado actual de la
disciplina. Teora de la administracin pblica: el estado de la disciplina. Mxico. D.F. Mxico.
Fondo de Cultura Econmica. 1999. P90 101.
 En mi opinin, la teora de la administracin pblica obtiene de esa diversidad
su mayor fuerza y su limitacin ms grave. Por una parte, son necesarios los
tericos de la administracin pblica a fiI1 de entender un amplio conjunto de
perspectivas relevantes para su tarea de construccin terica. La teora de la
administracin pblica es enormemente rica y compleja. Por otra parte, la
diversidad de la administracin pblica significa a menudo que el campo
carece de identidad. Muchos cuestionan incluso si es posible hablar de una
teora coherente e integrada de la administracin pblica. En estas
circunstancias, es obligatorio ahora llevar a cabo una resea y evaluacin de
la teora de la administracin pblica.

La bibliografa peridica reciente y gran nmero de libros publicados en los

ltimos aos en el campo se han examinado en la preparacin de este
captulo. Especficamente, se han revisado las principales revistas es-
pecializadas en el campo de la administracin pblica desde 1980 hasta
1985, y se han identificado los artculos que contribuyeron ms directamente
a elaborar la teora de la administracin pblica. Se ha obtenido as una
acumulacin impresionante de materiales sobre temas tan diversos como la
responsabilidad democrtica, la gobernacin democrtica, la poltica de la
burocracia, las preocupaciones ticas, la ciudadana, la dinmica
organizacional y la economa poltica. La diversidad y la riqueza de la teora
de la administracin pblica resultaron a la 'vez sorprendentes y alentadoras.
Luego se elabor una lista de libros publicados en los aos ochenta que
parecan deliberadamente tericos en su presentacin. Tambin aqu result
impresionante la coleccin de materiales, aunque diversa en su contenido y
enfoque.

Cuando se leen los artculos recientes sobre la teora de la administracin

pblica, sorprende encontrar diversos temas considerados por los tericos de
la administracin pblica; la lectura de los libros recientemente publicados
revela con ms claridad las tendencias del campo. Por esta razn se ilustra la
diversidad de temas de la teora de la administracin pblica a partir de la
coleccin de artculos de revistas; luego se analizan los cambios que estn
ocurriendo en el enfoque de la teora de la administracin pblica a partir de
los libros recientemente publicados. En seguida se examinan varios
desarrollos que forman una agenda de los temas que requieren una
exploracin mayor por parte de las teoras de la administracin pblica.

CONTENIDO DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: LOS

ARTCULOS

La literatura actual de la teora de la administracin pblica que aparece en

los artculos de revistas especializadas ilustra un vasto conjunto de temas que
incluye el papel de la burocracia pblica en el proceso de gobernacin, la
tica del servicio pblico, la ciudadana y la educacin cvica, las
epistemologas alternativas, la dinmica organizacional, la ejecucin de la
poltica interorganizacional, la economa poltica y la eleccin pblica. No se
puede resear aqu todo el trabajo que actualmente se realiza sobre la teora
de la administracin pblica, pero se examina la labor representativa en cada
rea principal.

EL PAPEL DE LA BUROCRACIA PBLICA EN EL PROCESO DE

GOBERNACIN

Los tericos recientes de la administracin pblica han continuado explorando

muchas cuestiones conocidas, como la relacin existente entre la poltica y la
administracin, o entre la burocracia y la democracia. En efecto, Grosenick
(1984) recurre al proyecto de la American Society for Public Administration's
Centennial Agendas a fin de identificar 11 reas principales que actualmente
se examinan mediante la investigacin de la gobernacin democrtica. Se
incluyen aqu reas como los valores polticos bsicos, la responsabilidad y la
rendicin de cuentas, los frenos y los equilibrios, consideradas desde hace
largo tiempo como el ncleo del estudio y la prctica de la administracin
pblica.

Thompson (1983) estudia en forma importante estos temas al examinar

diversos modos en que la burocracia pblica puede conciliarse con un sistema
poltico democrtico. Entre estos enfoques identifica el modelo jerrquico de la
responsabilidad administrativa, la utilizacin del profesionalismo del servicio
civil para obtener la responsabilidad, un modelo plural de la participacin
ciudadana y el modelo de la participacin. Thompson sostiene que el modelo
de la participacin da el mejor punto de partida para conciliar la burocracia con
la democracia, pero afirma que tal modelo debe complementarse con los
mejores elementos de los otros modelos.

David Rosenbloom (1983) se ocupa de la misma cuestin general de manera

diferente, sugiriendo tres enfoques para la teora de la administracin pblica:
el "gerencial", el "poltico" y el "legal". Cada enfoque corresponde a una rama
particular de la gobernacin y engloba un conjunto de valores distinto.
Rosenbloom sostiene que, en el Estado administrativo moderno, estos tres
conjuntos de valores han impregnado a las agencias administrativas del
gobierno, colocando a los administradores en la posicin nada envidiable de
tener que balancear los diversos intereses representados por los tres
enfoques. Lerner y Wanat (1983) ilustran estas dificultades al analizar la
confusin de los mandatos legislativos y las formas en que los burcratas
tratan de minimizar los problemas surgidos de las malas interpretaciones.

Hart y Scott (1982) opinan que la administracin pblica estadounidense se

ha impregnado de los valores de la administracin de empresas, que ellos
consideran poco apropiados para conducir los asuntos pblicos. Sostienen
que, por el contrario, el campo de la administracin pblica debe abandonar su
dependencia de los valores empresariales y desarrollar una filosofa y un
enfoque hacia la educacin para el servicio pblico que destaquen la
singularidad y la fortaleza inherentes al campo. En su punto de vista, la
conduccin de los asuntos pblicos debiera guiarse por los valores de la ley
natural de nuestros fundamentos constitucionales. Al desarrollar su argumento,
Hart (1984) aplica los principios filosficos del sistema estadounidense a un
anlisis de la virtud entre los ciudadanos y del honor entre los burcratas. En
esta perspectiva, "la administracin pblica no es una especie de tecnologa,
sino una forma del esfuerzo moral" (p. 116), la cual requiere lo que
Frederickson y Hart (1985) llamaron "patriotismo de benevolencia".

Adems de esos pronunciamientos filosficos generales acerca del papel

que desempean las organizaciones pblicas en una sociedad democrtica,
varios tericos han adoptado un enfoque histrico para el campo, tratando
de entender con mayor claridad algunos de los valores tradicionales
asociados a las organizaciones pblicas. Por ejemplo, O'Toole (1984)
examina la tradicin reformista en la administracin pblica, sosteniendo
que los tericos de la administracin del ltimo siglo han permanecido
notablemente fieles a la tradicin de la que surgiera el campo. Sin embargo,
sugiere que ciertos problemas estn tan profundamente arraigados en
nuestra cultura poltica que un campo ocupado sobre todo de la reforma
tendr grandes dificultades para resolverlos. De igual manera, Killingsworth
(1982) se ocupa de la posible modificacin de la imagen o de la
presentacin del campo en lo que respecta a la cultura poltica ms amplia,
y sostiene que se requiere un nuevo estilo de presentacin.

Por ltimo, en varios artculos se trata de conceptuar con mayor precisin las
nociones de la sensibilidad (Saltzstein, 1985) o la eficiencia (Goodin y
Wilenski, 1984), o de disear pruebas empricas de la correspondencia
existente entre la accin burocrtica y las demandas pblicas (Gaertner,
Gaertner y Devine, 1983; McEachern y Al-Arayed, 1984; Romzek y Hendricks,
1982).

Algunos artculos se ocupan tambin del papel que desempean las

organizaciones pblicas, estimulados por los ataques recientemente en-
derezados contra el servicio pblico por los polticos y otros ciudadanos. El
anlisis de Drucker (1980) acerca de las graves fallas de la administracin
pblica sugiere varios errores cometidos por las agencias en la ejecucin de
los programas que minan su xito. En un enfoque ms positivo, Kaufman
(1981) sugiere, hablando del temor a la burocracia, que independientemente
de la validez de los ataques recientes contra la burocracia pblica deber
explicarse ese temor. Kaufman conjetura que el temor podra ser estimulado
por la necesidad que siente el pblico de asignar culpas especficas por
ciertos problemas que podran ser ms sistmicos de lo que parecen. Sugiere
que debiramos buscar explicaciones ms profundas y no chivos expiatorios.
Wriston (1980) y Adams (1984) reconocen tambin ciertas deficiencias de las
organizaciones pblicas, pero al mismo tiempo destacan sus contribuciones
positivas a la sociedad.

Esta breve resea revela que las preocupaciones tradicionales de la teora

de la administracin pblica siguen ocupando la atencin de los tericos ms
destacados en los aos ochenta. Notable por su tono filosfico, este material
sugiere la existencia de un- campo que sigue buscando una expresin
adecuada de su papel en la gobernacin democrtica. Tal bsqueda est
informada por el desarrollo histrico del campo, pero reconoce que las
cambiantes demandas formuladas a las organizaciones pblicas en la
sociedad moderna requieren redefinir tales nociones como sensibilidad. An
se est formando la imagen del administrador pblico del futuro, pero no en las
mentes de los tericos contemporneos; es probable que el nuevo
administrador participe activamente en el proceso de las polticas, que se
muestre muy sensible a las nociones del inters pblico y que siempre
considere el contexto moral y poltico de la accin administrativa.

TICA DEL SERVICIO PBLICO

Si hay un cambio notable en las prioridades de los tericos de la admi-

nistracin pblica en los aos ochenta, tal es seguramente la gran atencin
que ahora se presta a las preocupaciones ticas. Se podra especular sobre
las razones de esta nueva atencin (Watergate sera, en efecto, un
candidato importante), pero est fuera de duda que los tericos han
destacado las preocupaciones ticas en mayor medida. En el captulo V se
examinar con mayor detalle la tica del servicio pblico, pero aqu cabe
indicar por lo menos el conjunto de materiales que elaboran ahora los
tericos de la administracin pblica.

El territorio ha sido bien trazado por Willbern (1984), quien identifica seis
clases de moral para los funcionarios pblicos: a) honestidad bsica y
respeto de la ley, b) conflictos de intereses, c) orientacin de servicio y
justicia procesal, d) tica de la responsabilidad democrtica, e) tica de la
determinacin de la poltica pblica, y f) tica del compromiso y la inte-
gracin social. Brady (1981), Lilla (1981) y Thompson (1985) precisan la lista
anterior considerando el alcance de los estudios ticos y la forma como
debiera enfocarse este estudio. Especialmente significativa es la
demostracin de Thompson de que no son contundentes dos de los argu-
mentos principales que se esgrimen en contra de la posibilidad de desarro-
llar una administracin tica.

Los anlisis especficos de la relacin existente entre la ley y la admi-

nistracin pblica incluyen el argumento de Foster (1981) en defensa de un
"legalismo intermedio" -el derecho como si la gente importara que
complementara y estimulara el comportamiento moral en las agencias
pblicas. De igual modo, Rohr (1985) basa su libro reciente sobre la tica en
el Estado administrativo en una comparacin de la teora poltica de la Ley
Fundamental con la teora constitucional de Wilson (1887) y Goodnow
(1900).

La cuestin de la responsabilidad individual en las organizaciones pblicas

se ha analizado con mayor frecuencia an. Algunos artculos representativos
son los de Brady (1983), Scott (1982) y Thompson (1980). Stewart (1985)
ilustra bien el tono de ese anlisis en su evaluacin de la tica en la profesin
de la administracin pblica.

Una condicin especial que afecta el comportamiento tico de los fun-

cionarios es la influencia de los valores profesionales que pueden chocar con
la tica del servicio pblico. Bell (1985), por ejemplo, estudia la interrelacin
existente entre los valores profesionales y los propsitos organizacionales en
la poltica de la vivienda, mientras que Yarwood (1986) concluye ms
generalmente que "la ciencia y las profesiones deben compartir la culpa de
muchos problemas ticos causados por las organizaciones formales" (p. 483).

Por ltimo, varios autores han considerado la divulgacin de normas ticas

por toda la profesin. Chandler (1983) presenta un anlisis de los argumentos
formulados en pro y en contra de un cdigo de tica para la American Society
for Public Administration, mientras que Koritansky (1982), Mayer y Harmon
(1982) y Schorr (1983) consideran la enseanza de la tica en los programas
profesionales de la administracin pblica. Mayer y Harmon (1982) resumen
bien este trabajo en su comentario: "El papel del administrador es el de la
mediacin, no slo el de enjuiciar o resolver problemas [...] El desempeo de
este papel esencial requiere que el administrador sea responsable en tres
sentidos: profesional, poltico y personal. La educacin moral de los
administradores pblicosrequiere entender cada uno de estos sentidos y su
relacin" (p. 222).

LA CIUDADANA Y LA EDUCACIN CVICA

Un rea importante que combina los estudios del proceso de gobernacin con
los estudios de la tica administrativa ha sido la de la ciudadana y la
educacin cvica. El artculo de Frederickson (1982) sobre la "recuperacin del
civismo" fija el tono de estas discusiones sosteniendo que, al descuidar el
aspecto pblico de la administracin pblica, se ha perdido de vista la
importancia de los valores democrticos que afectan el trabajo de los
administradores individuales. McSwain (1985) llega a una conclusin similar,
aunque por medios diferentes, al afirmar que se carece de un sustento
adecuado para desarrollar plenamente la nocin de la ciudadana, y que el
legado liberal de la Constitucin ha minado las nociones de la comunidad y el
inters pblico con el individualismo racional. En tales circunstancias -arguye
McSwain-, el administrador carece de una gua en la toma de decisiones
responsables acerca de los valores pblicos.

Adems de estos trabajos independientes, un simposio especial sobre la

ciudadana, reportado en la Public Administration Review, incluy varios
artculos tericos importantes (como el de Hart mencionado antes). En
oposicin a otros tericos interesados en la tica que adoptan un enfoque ms
legalista, Cooper (1984) sostiene que las obligaciones ticas del administrador
pblico derivan del hecho de que los administradores son "ciudadanos
profesionales" o "ciudadanos-administradores". McGregor (1984) afirma que
entre las obligaciones del administrador se encuentra la de educar a la
ciudadana, algo que Gawthrop (1984a) considera difcil en una poca en la
que se ha vuelto confusa la nocin de ciudadana. Por ltimo, Rohr (1985)
analiza las limitaciones de la actividad poltica del administrador como algo
instructivo en lo tocante al lenguaje de la ciudadana.

EPISTEMOLOGAS ALTERNATIVAS

A principios de los aos ochenta continu el cuestionamiento de los enfoques

positivistas tradicionales, para la investigacin de la administracin pblica,
que caracteriz a gran parte del trabajo terico de los aos setenta; sin
embargo, el trabajo ms reciente no slo es crtico de los enfoques anteriores,
sino tambin trata de delinear perspectivas alternativas. (Muchas de estas
perspectivas se analizan en la obra de Morgan [1983], sobre todo en las
contribuciones de Forester y White y de McSwain.) Varios tericos enfocaron
su tema desde perspectivas derivadas de la fenomenologa y la crtica literaria.
Ostrom (1980) expres el tono de estos enfoques nuevos:

Gradualmente he llegado a concluir que el estudio de la administracin

pblica no debiera tratarse como un fenmeno estrictamente natural.
Los mtodos de las ciencias naturales no son del todo apropiados para
el estudio de la administracin pblica. En consecuencia, se deben
enfocar las tareas administrativas y los arreglos administrativos como
obras de arte o como artefactos (p. 309).

Sederberg (1984) sugiere examinar las metforas en las que se apoyan varias
tradiciones de la investigacin. Por oposicin a las metforas ms
tradicionales de la mquina, lo orgnico y lo dramtico, Sederberg ofrece una
metfora explicativa, en su opinin ms sensible a la naturaleza subjetiva de
las organizaciones. Dado que todas las organizaciones se basan en la
experiencia de actores individuales involucrados en la explicacin de sus
acciones y su participacin, aclarar la estructura de la adquisicin de
conocimientos podra dar algunas claves para entender las estructuras y el
comportamiento organizacionales. En cambio, Killingsworth (1984) utiliza la
filosofa de la ley de libertad de expresin como un marco para investigar la
verborrea en las organizaciones administrativas, sealando la naturaleza
ideolgica y ficticia de lo que ocurre en la vida organizada. Por ltimo, Fischer
(1983) trata de integrar los juicios empricos con los normativos mediante una
lgica de cuestionamientos que ayudara a entender la toma de decisiones,
mientras que Jung (982) presenta una aplicacin detallada de la
fenomenologa a los asuntos pblicos.

Otros tericos se han concentrado en la teora social crtica como fuente de

inspiracin para sus estudios. Denhardt (1981a, 1981b), por ejemplo, ha
ideado una teora crtica de la organizacin pblica basada en los trabajos de
la escuela de Francfort de la filosofa social. En tal enfoque, la autorreflexin y
la autocrtica del administrador son bsicas para las transformaciones
organizacionales. Por su parte, Forester (1981) ha aplicado la teora de
Habermas sobre la competencia comunicativa al trabajo de planeadores y
administradores, destacando la contribucin del administrador al
fortalecimiento del discurso pblico en una sociedad caracterizada por
modelos de comunicacin sistemticamente distorsionados. Forester (1984)
ha aplicado tambin esta perspectiva a un anlisis del concepto de la
racionalidad administrativa.

El proceso de desarrollo de nuevos enfoques para la teora de la admi-

nistracin pblica ha sido objeto de cierta especulacin. Tanto Morgan (1984)
como Lovrich (1985) han escrito artculos acerca de las oportunidades que
podran surgir de diversos paradigmas en un campo como el de la
administracin pblica, mientras que White (1981) ha examinado algunas de
las dificultades encontradas por quienes tratan de desarrollar enfoques
alternativos. Por ltimo, en varios artculos recientes de la Public
Administration Review, como los de Cleary y McCurdy (1985) Y White (1986),
se han analizado diversos enfoques de la investigacin en la administracin
pblica.

DINMICA ORGANIZACIONAL

Varios tericos identificados con el campo de la administracin pblica han

contribuido efectivamente a desarrollar la teora de la organizacin en general
durante los ltimos aos, mientras que otros han adaptado a las
organizaciones pblicas los modelos de la teora organizacional. Por ejemplo,
Cohen (1984) ha analizado la influencia de submetas opuestas sobre la
eficacia de la bsqueda organizacional, mientras que Scholl (1981) ha
propuesto una alternativa para el modelo de metas de la organizacin, a la que
llama modelo poltico. En trminos ms amplios, McGregor (1981) ha
reseado la obra de Charles Lindblom desde el punto de vista de su influencia
en el estudio de los sistemas organizados, destacando sobre todo la autoridad,
el intercambio y la persuasin.

La adaptacin de enfoques ms generales de la teora de la organizacin

al campo de la administracin ha incluido el anlisis que hace Bozeman
(1981) del diseo organizacional, as como el desarrollo que hace Korten
(1984) del concepto de la organizacin estratgica. La obra de Korten
sugiere que los modelos de organizacin tradicionales no se aplican bien al
futuro, y que la administracin estratgica representa una alternativa positiva
que lleva consigo "un compromiso activo con el ideal de que el propsito de
la organizacin es servir a las necesidades del pueblo, al mismo tiempo que
facilita el crecimiento humano de todos los participantes" (p. 341).

Cleveland (1985) se ocupa tambin de la posibilidad de reordenar las

organizaciones complejas para el futuro. Al respecto, sugiere que la in-
formacin es ahora el recurso ms bsico, pero aade que los modelos de la
organizacin utilizados ahora se apoyaron en escaseces de recursos de
otras clases. Tales modelos, que destacan la influencia y el control, podran
ser inadecuados para una sociedad de la informacin, lo que sugiere la
posibilidad de hacer grandes modificaciones de los enfoques para la
organizacin de tareas complejas. En tales condiciones, es probable que la
jerarqua sea una de las primeras afectadas.

Un desarrollo notable entre los tericos de la administracin pblica

interesados en la dinmica organizacional es la mayor atencin que ahora
se presta a las cuestiones psicolgicas. Este trabajo ha sido estimulado en
parte por nuevos enfoques para el aprendizaje organizacional ideados por
Argyris (1980) y otros, pero incluye tambin el examen de las conexiones
psicolgicas existentes entre los involucramientos dentro y fuera del trabajo,
hecho por Romzek (1985) Y aplicado por Agor a la intuicin de los
administradores (1985).
 Es especialmente interesante usar construcciones psicoanalticas para
entender la vida organizacional. Baum (1982, 1983a, 1983b) ha investigado
la relacin psicolgica existente entre los asesores y sus clientes, as como
la psicodinmica de las vidas burocrticas de los planificadores. Diamond
(1984) ha descrito a la burocracia como "un autosistema exteriorizado" y ha
bosquejado diversas respuestas psicolgicas al estrs en !as organizaciones
complejas (Diamond y Allcorn, 1985). En este ltimo trabajo se sugieren
varios estilos gerenciales distintos que parecen caracterizar a los
administradores bajo tensin. Por ejemplo, una respuesta surgida de una
autoimagen fragmentada es el esfuerzo por controlar eventos y sentimientos
mediante un comportamiento rgido, perfeccionista.

IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA
INTERORGANIZACIONAL, LA ECONOMA POLTICA Y
LA ELECCIN PBLICA

Gran importancia han tenido otros enfoques de la teora de la administracin

pblica, en particular la mayor atencin al desarrollo y la operacin redes
interorganizacionales. Adoptando la posicin terica bosquejada por Aldrich y
Whetten (1981), varios investigadores han examinado los modelos que surgen
cuando diversas agencias interactan regularmente en lo tocante a desarrollos
de polticas especficas. O'Toole y Montjoy 1984) se concentran en las
situaciones en que se pide a dos o ms agencias que trabajen juntas en la
Implementacin de un programa particular, descubren que las probabilidades
de xito aumentan con ciertas estructuras de interdependencia. Keller (1984)
utiliza un enfoque de economa poltica -considerando tanto la poltica como la
economa- en anlisis de redes relacionado con la administracin del agua
subterrnea. El estudio de las redes interorganizacionales es uno de muchos
usos del enfoque de la economa poltica propuesto por Goodsell (1984), quien
sugiere que tal enfoque se aplique tambin a las historias administrativas, las
comparaciones de empresas y gobiernos, la evaluacin de programas y el
anlisis de las polticas. Por lo que toca a las redes interorganizacionales,
Goodsell propone un enfoque ms subjetivo que el utilizado normalmente por
los tericos de la interorganizacin. Por ltimo, varios tericos como Alexander
(1985). y Springer (1985) han propuesto revisar los enfoques utilizados en el
anlisis y la ejecucin de las polticas.

En pocos de los artculos publicados en los aos ochenta se ha extendido el

enfoque de la eleccin pblica que alcanzara prominencia durante los aos
setenta, aunque Berg (1984) Y Butler (1983) han criticado algunos trabajos
realizados en esta rea. Sin embargo, ha aparecido un cuerpo de doctrina
importante y relacionado, surgido del enfoque econmico para el
comportamiento burocrtico propuesto por Niskanen (1971). La aplicacin ms
amplia de este trabajo es la propuesta de Bendor y Yoe (1985) para que se
emplee un modelo adaptable de la poltica buro.:7'tica, basado en lo que ellos
consideran un flujo circular de la influencia caracterstico del gobierno
representativo.
 Los ciudadanos presionan a los legisladores por medio de las elecciones, los
legisladores influyen sobre los burcratas mediante los presupuestos y la vi-
gilancia, los burcratas afectan a los ciudadanos por medio de los costos y
beneficios generados por la aplicacin reguladora, y el circulo se cierra
cuando los ciudadanos ligan su apoyo electoral a las posiciones de los
legisladores acerca de problemas relativos a las agencias (p. 757).

En el modelo real, los grupos de inters remplazan a los ciudadanos como

actores en el sistema. El resultado es un modelo que destaca la toma de
decisiones y la adaptacin en condiciones de informacin limitada, el que
supuestamente corresponde a ciertos aspectos del pensamiento plural e
incremental.

Tambin se han hecho algunas aplicaciones ms especficas de este trabajo,

concentradas sobre todo en la relacin que existe entre los burcratas y los
legisladores. Miller y Moe (1983) sugirieron la existencia de limitaciones en las
capacidades de los burcratas para maximizar el presupuesto, destacando por
el contrario el proceso de toma de decisiones de los legisladores; Eavey y
Miller (1984) han sugerido tambin que el control de la agenda burocrtica no
genera una influencia monoplica sobre las legislaturas, sino un proceso de
negociacin que finalmente determina los resultados presupuestarios. Bendor,
Taylor y Van Gaalen (1985) extienden este trabajo y analizan el
comportamiento estratgico de los burcratas y la forma como los legisladores
detectan y contrarrestan los esfuerzos de los burcratas por incrementar el
apoyo presupuestario.

COMENTARIOS FINALES

La aparicin de revistas especializadas en la teora de la administracin

pblica, ocurrida durante los ltimos seis aos, demuestra la diversidad y la
complejidad del trabajo terico. Desde luego, los tericos de la administracin
pblica han continuado ocupndose de muchas preocupaciones tradicionales
de los estudiosos de la administracin pblica, como el papel que
desempean las organizaciones pblicas en el proceso de la gobernacin. Sin
embargo, ahora se presta una atencin mucho mayor a la tica del servicio
pblico (y a temas relacionados, como el del espritu ciudadano). Adems, se
debe advertir el enfoque ms positivo (no positivista) de los epistemlogos y el
nuevo inters de los tericos de la administracin pblica por los estudios
psicolgicos. Por ltimo, se ha observado gran inters por las redes
interorganizacionales y los modelos econmicos del comportamiento
burocrtico. De la serie de revistas especializadas surge una imagen de la
teora de la administracin pblica que la presenta como un campo dinmico y
cambiante; en otro apartado se ver si tal caracterizacin debiera entenderse
como una falta de coherencia o como un indicador de la amplitud y la
complejidad del campo.
3.3. ADMINISTRACIN PBLICA Y GESTIN PBLICA

EN BUSCA DE CLAVES DE LA GESTIN PBLICA: DIFERENTES MODOS

DE CORTAR UNA CEBOLLA179

La Investigacin de la gestin pblica, como trmino que sirve para describir el

estudio y la prctica de hacer que funcione un gobierno, se ha convertido en
refugio de toda clase de pcaros. Hay algunos que encuentran la gestin
pblica mucho ms atractiva que el estudio tradicional de la administracin
pblica. Hay analistas que ven en la investigacin de la gestin pblica un
enfoque ms positivo que el que ha producido el estudio de las aplicaciones.
Hay tericos de la organizacin que encuentran atractiva la bsqueda de
soluciones prcticas al problema de la administracin. Hay quienes han
emigrado al estudio de los fenmenos del sector pblico, llegando de las
escuelas de comercio; hay quienes buscan soluciones a problemas que el
anlisis de las decisiones ha dejado sin respuesta, y hay quienes buscan
teoras generalizables a partir de los atisbos producidos por su experiencia
prctica.

Sin embargo, como el movimiento de la gestin pblica ha crecido bajo un gran

palio, han surgido tres cuestiones importantes. Primera: aunque estudiosos de
muchas disciplinas distintas hayan contribuido a su crecimiento, ha habido muy
poca interfertilizacin disciplinaria. Tienen mucho que aportar unos a otros; no
obstante, se han compartido muy pocas ideas. Segunda: cada una de las
ramas de la gestin pblica se ha formado fundamentalmente por lo que sus
especialistas han decidido estudiar. Contemplar diferentes unidades de
anlisis a menudo produce visiones muy distintas. Tercera: an cuando el
primer impulso del estudio de la gestin pblica ha sido la bsqueda de tcticas
comunes que puedan aplicarse a casi todos los problemas administrativos, la
gestin pblica tiene con frecuencia variaciones sorprendentes, por tipo de
programa y nivel de burocracia. Podemos aprender tanto estudiando esas
variaciones predecibles como buscando los elementos que comparten.

RASGOS DISTINTIVOS DE LA GESTIN PBLICA

Algunos estudiosos de la administracin pblica y de su aplicacin han

expresado su asombro y hasta su irritacin ante el movimiento de la gestin
pblica. Por ejemplo, muchos politlogos creen que han estado estudiando la
gestin pblica durante ms de un siglo, y como prueba sealan el clebre
artculo de Woodrow Wilson (1887). Otros afirman que la investigacin de la
aplicacin es en realidad del estudio de la gestin pblica con otro nombre. Sin
embargo, el propio movimiento de la gestin pblica ha rechazado corts pero
firmemente ambas tradiciones al crear una nueva teora.

179
BOZEMAN, Barry (coordinador). La Gestin Pblica su situacin actual. Captulo VII. En
busca de la clave de la gestin pblica: Diferentes modos de cortar una cebolla. Mxico D.F.
Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1998. P. 100 106.
El movimiento de la gestin pblica, en especial la parte que ha brotado del
estudio de la estrategia corporativa en las escuelas comerciales, se jacta de
haber creado un nuevo enfoque que comparte muy poco con estas tradiciones
ms antiguas. Se ha alimentado en las escuelas de polticas pblicas y ha
dado frutos en la Association for Public Policy Analysis and Management. Sus
estudiantes tratan de sacar lecciones de aplicacin general a partir del estudio
de casos y de las experiencias personales; y al desarrollar su mensaje, toman
poco de la experiencia acumulada de la investigacin de la administracin
pblica y del estudio de su aplicacin. Sin embargo, dadas las tradiciones de
estos dos campos, cabe preguntar si la nueva rama del movimiento de la
gestin pblica ofrece en realidad algo nuevo o si no es ms que un capricho
de quienes la han desarrollado. Es la investigacin de la gestin pblica
simplemente una investigacin de administracin pblica o un estudio de su
aplicacin? Qu innovaciones introduce? Tienen algo que aportar las
tradiciones antiguas?

ADMINISTRACIN PBLICA, APLICACIN Y GESTIN PBLICA

El movimiento de la gestin pblica en realidad s desarrolla una nueva

perspectiva sobre la administracin de los programas pblicos (Kettl, 1990). La
investigacin de la administracin pblica es el corpus ms antiguo de
conocimiento dedicado a esta cuestin. Como su unidad bsica de anlisis, ha
enfocado la conducta de las burocracias. Tambin se ha dedicado a la
bsqueda de prescripciones, tratando de descubrir principios bsicos de la
estructura burocrtica para guiar la accin administrativa. Sin embargo,
despus de la segunda Guerra Mundial esta bsqueda de principios fue
atacada ferozmente. En parte, los ataques procedieron de algunos crticos,
quienes surgieron que los proverbios haban dado pocos frutos y que, de
hecho, slo haban producido prescripciones contradictorias (Simon, 1946;
Dahl, 1947). Con ms frecuencia, las embestidas llegaron como parte de la
revolucin conductual en la ciencia poltica, que se apart, tomando
perspectiva, del estudio de las instituciones para examinar la conducta de los
funcionarios dentro de ellas y de los votantes fuera de las mismas. La
administracin pblica sigui siendo el foro de muchas investigaciones
importantes; pero perdi indiscutiblemente su asiento central ante la mesa en
su disciplina familiar de ciencia poltica. Aparte de ello, cada vez ms a
menudo, quienes investigaban y enseaban administracin pblica se
distanciaron de la ciencia poltica y a veces hasta encontraron hogares ms
hospitalarios en otras disciplinas o simplemente constituyeron la
administracin pblica como una disciplina en s misma.

Al mismo tiempo, la ciencia poltica transit hacia la investigacin de por qu el

desempeo de los programas pblicos parece tan a menudo decepcionante.
En contraste con la investigacin de la administracin pblica enfocada en las
burocracias, el estudio de su aplicacin se ha centrado en los programas. Por
tanto, muchos estudiosos de la aplicacin afirman que el rompecabezas de la
aplicacin era algo nuevo, y que deba existir un cuerpo de conocimientos
dedicado a esas importantes cuestiones pero que an no exista ninguno. En
un provocativo, Pressman y Wildavsky (1974, p. 166) escribieron: Hay (o
debera haber) una rica bibliografa acerca de la aplicacin en las ciencias
sociales; debera estar ah; pero en realidad no lo est. Al preconizar el
movimiento por la aplicacin, pasaron de la oficina al programa como unidad
bsica de anlisis. La cuestin decisiva acerca de las oficinas no era su
importancia por derecho propio, sino ms bien cmo contribuan y, ms a
menudo, obstaculizaban- al desempeo de los programas pblicos. Los
programas nacionales casi nunca logran lo que se espera de ellos, segn
Ripley y Franklin (1986, p. 3). Es el programa y no el actor el que se convertir
en objeto bsico de estudio.

La investigacin de la gestin pblica tiene races distintas y ms recientes.

Cuando empezaron a desarrollarse las escuelas de polticas pblicas, siguieron
tpicamente pistas separadas para el anlisis de las polticas (enfoques
basados en la economa para identificar las mejores decisiones) y la
investigacin de la gestin pblica (la mejor manera de llevar a la prctica esas
decisiones). Ciertas obras que marchan bajo la bandera de la gestin pblica
no son ms que la antigua investigacin de la administracin pblica y su
aplicacin, con un nuevo atractivo para un pblico diferente.

CARACTERSTICAS DEFINITORIAS DE LA INVESTIGACIN DE LA

GESTIN PBLICA

La obra clave de la investigacin de la gestin pblica que ha brotado de las

escuelas de polticas pblicas tiene varias caractersticas distintivas (vanse
Behn, 1987 1988; Heymann, 1987; Lynn, 1987).

Rechazo de la administracin pblica y su aplicacin. La investigacin de la

gestin pblica empieza por rechazar implcitamente la investigacin tradicional
de la administracin pblica y su aplicacin. Por ejemplo, resulta instructivo
observar que pocos de los estudiosos principales de la gestin pblica en las
escuelas de polticas son politlogos o administradores pblicos. Suelen tener
antecedentes disciplinarios muy diversos: sin embargo, por lo general dejan a
un lado su preparacin disciplinaria en busca de nuevos atisbos. Tambin
suelen olvidar la labor tradicional de la investigacin de la administracin
pblica, que parece presentar una escasa gua sobre polticas, y la obra ms
nueva del estudio de su aplicacin, que exhibe un cuadro desolador de los
programas que rara vez funcionan correctamente. De hecho, la investigacin
de la gestin pblica no parece brotar de ninguna otra base identificable que
del enfoque de la estrategia de las escuelas comerciales.

Desarrollo de un campo de estudio alentador y prescriptivo. En marcado

contraste con el estudio de la aplicacin, que est centrado en la dificultad de
hecho, a veces en la imposibilidad- de alcanzar las metas de un programa, la
investigacin de la gestin pblica se dedica a producir resultados. En lugar de
decir: Es asombroso que los programas federales siquiera funcionen, como
lo hacen Pressman y Wildavsky (1974), los estudiosos de la gestin pblica
dicen: Los ejecutivos polticos ocupan un lugar central en el desempeo del
gobierno (Lynn, 1981).
Enfoque en la fijacin de estrategia por los altos administradores. La unidad
bsica de anlisis para los investigadores de la gestin pblica es la conducta
de los administradores de rango superior en las burocracias pblicas. El
problema fundamental al que se enfrentan, segn la bibliografa de la gestin
pblica, es el de fijar estrategias para sus dependencias y programas. Un libro
empieza con la siguiente frase: Las tareas de los altos ejecutivos
departamentales del gobierno son sorprendentemente difciles (Lynn, 1987, p.
1). La cubierta de otro libro est formada por una galera de administradores
pblicos: Wilbur Cohen, David Stockman, Caspar Weinberger, Anne Gorsuch,
William French Smith, Joseph Califano, Les Aspin, Mike Pertschuk, Ed Meese y
Griffin Bell. Ninguno de ellos es burcrata de carrera, como podra esperarse
en el caso de la cubierta de un libro acerca de la administracin pblica.
Adems, muchos de estos administradores (aunque no todos) representaron
una diferencia positiva importante en sus diversas esferas (como ciertamente
no podra esperarse en casi todos los libros sobre la aplicacin de polticas).
La tarea de estos altos funcionarios es fijar la estrategia: De este modo, la
labor bsica del administrador del gobierno es guiar la organizacin hacia la
produccin de un conjunto deseable de servicios (Heymann, 1987, p. 4). En
realidad, Heymann considera que la tarea del administrador consiste en
retomar las cosas donde la investigacin de la ciencia poltica y la
administracin pblica ms tradicional las dej: ver cmo un actor poltico
eficiente piensa en obtener resultados en el corto y largo plazo (p. xiv).
Mientras que la investigacin de la administracin pblica les ha parecido con
frecuencia a sus crticos una bsqueda de principios que brinda pocos
lineamientos claros a los administradores, y en tanto que la investigacin de la
aplicacin les ha parecido un argumento con el que no es probable que los
administradores logren establecer una diferencia, la investigacin de la gestin
pblica est dedicada a la mano firme que pueden adoptar los administradores
pblicos para producir resultados.

Desarrollo del conocimiento por medio de casos. La investigacin de la

gestin pblica ha progresado mediante un mtodo deductivo que avanza a
tropezones, buscando atisbos a travs de casos de decisiones impuestas al
estilo de las escuelas de comercio y las experiencias personales de
administradores pblicos. Nada podra estar ms lejos de los mtodos
conductuales de muchas ciencias sociales. En ocasiones, los investigadores
de la gestin pblica afirman que no sabemos lo suficiente para hacer
predicciones o crear modelos; en cambio, debemos limitarnos a observar lo
que funciona y lo que no funciona y de ese examen sacar algunas
proposiciones que puedan ser tiles a los administradores. En ltima instancia,
la meta es un conjunto de prescripciones que pueda guiar la conducta de
dichos profesionales.

La lucha por poner el estudio de la gestin al mismo nivel que la investigacin

de las decisiones. Dentro de las escuelas de polticas, ha reinado el anlisis de
las decisiones pblicas lo que deben ser y qu tan bien han funcionado -. En
parte porque los economistas han dominado con frecuencia estas escuelas (y,
por tanto, les han parecido de poco inters las cuestiones administrativas), y en
parte porque se crey que las decisiones eran los problemas ms importantes
(que impulsaban la administracin de un programa), la investigacin de la
gestin pblica a menudo ha desempeado un papel secundario al anlisis de
decisiones. En realidad, un estudio de las innovaciones de polticas exitosas
muestra que stas rara vez brotan de ese anlisis general preferido por los
analistas de las polticas; antes bien, lo que ms importa es la gestin
(Sanger y Levin, 1991, p.9). El movimiento de la gestin pblica est singular y
conscientemente dedicado a lograr la paridad con la economa y el anlisis de
decisiones.

PREGUNTAS NO CONTESTADAS

Este enfoque es a la vez intrigante y valioso. Ayuda a rescatar la bsqueda de

resultados positivos en los programas pblicos del desalentador cinismo de la
investigacin de aplicaciones. Hace hincapi sobre todo en actores
institucionales clave, como no lo ha hecho a menudo la investigacin tradicional
de la administracin pblica. Sin embargo, por su orientacin misma, este
enfoque de la gestin pblica tiene varias lagunas crticas.

Se pueden limitar debidamente las cuestiones de gestin pblica a la

conducta de los altos administradores? Aunque es indiscutible que los
administradores de rango superior tienen un papel vital en el desempeo de los
programas pblicos, ciertamente no son los nicos actores dentro de una
burocracia que afectan el desempeo. Toda teora de la gestin pblica debe
ser capaz de distinguir cmo actores distintos en niveles diferentes afectan el
desempeo. La investigacin de la gestin pblica deber analizar mucho ms
minuciosamente cmo las tareas de la administracin varan en funcin de los
niveles de la organizacin.

Es similar la gestin pblica en casi todos los programas de gobierno? O

bien, existen variaciones sistemticas entre distintos tipos de programas? La
investigacin de la gestin pblica se ha consagrado al estudio de cuestiones
genricas de administracin en las dependencias gubernamentales. Tiende a
suponer que gestin es gestin en cualquier rea de polticas. Sin embargo,
importa considerar si las diferencias entre programas pueden ser an ms
reveladoras que las semejanzas. La investigacin de la gestin pblica
necesita crear una teora de cmo las tareas de la administracin varan segn
los tipos de programa.

Es similar la gestin pblica en todos los niveles de gobierno? O existen

variaciones importantes entre los administradores federales, estatales y
locales? Un corolario de la bsqueda de cuestiones de administracin
genricas es la suposicin de que las tareas de los administradores pblicos
son semejantes en cualquier medio (inclusive los niveles de gobierno). No
obstante, tanto el ambiente poltico como la naturaleza del programa pblico
pueden variar segn el nivel de gobierno, as como los problemas de los
administradores pblicos. La investigacin de la gestin pblica debe distinguir
cmo varan las tareas administrativas en los diversos estratos de gobierno.

Al cortar la cebolla de la gestin pblica en estas tres formas, obtendremos

nuevos atisbos importantes de sus cuestiones bsicas. Hay un ncleo de
gestin pblica que es el mismo en cualquier medio; pero tambin es probable
que haya variaciones importantes en la administracin por tipo de programa,
por estrato de gobierno y por nivel de burocracia. Es vital investigar estas
variaciones, lo cual podra ofrecernos aun mayores atisbos.

Bibliografa

HEADY, Ferrel. Administracin Pblica una perspectiva comparada. Captulo

primero. La comparacin en el estudio de la administracin pblica. Mxico D.F.
Mxico. Fondo de cultura Econmica. 20000.

LYNN B, Naomi y WILDAVSKY. Aaron. Administracin Pblica. El estado actual

de la disciplina. Teora de la administracin pblica: el estado de la disciplina.
Mxico. D.F. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1999.

BOZEMAN, Barry (coordinador). La Gestin Pblica su situacin actual.

Captulo VII. En busca de la clave de la gestin pblica: Diferentes modos de
cortar una cebolla. Mxico D.F. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1998.
 Actividades a desarrollar
como Estrategia de Cmo?
En el Tema 2 o Actividad 2:

Primero responda a los siguientes interrogantes?

1. en que aspectos principales se centr la discusin de la administracin

pblica como campo de estudio?.

2. Cules son los argumentos que sustentan las cuatro suposiciones de las
que parte Leonard D. Whiteen su anlisis de la administracin pblica?

3. Considera vlido el aporte, de Frank J Goodnow, a la diferenciacin de

la administracin pblica con base en los tres tipos da autoridad?

4. Cules son los argumentos en pro y en contra de la dicotoma poltica

administracin que plantearon los norteamericanos?

5. Cmo se ha tratado de resolver la crisis de identidad que emergo a

mediados del siglo XX?

Luego a partir de las respuestas anteriores, elabore un corto ensayo

sobre el debate acadmico que se suscita en torno a la teora de la
administracin pblica y la economa pblica, indicando cual es la
posicin del grupo o equipo de trabajo

VIRTUAL ESPECIALIZACIN FINANZAS PBLICAS

PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PBLICO