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ANLISIS Y PROPUESTAS
Fabio E. Velsquez C.
Esperanza Gonzlez
Enero 2004
INTRODUCCIN
Un primer paso consisti en realizar un ejercicio de anlisis sobre lo que ha sido hasta
ahora la planeacin participativa en Bogot, tanto en el nivel distrital como en el local, a
fin de recoger las lecciones aprendidas y derivar de ellas enseanzas que permitan en el
futuro corregir errores y mejorar el proceso, tanto en sus objetivos y principios que lo
inspiran, como en los procedimientos (metodologa y tcnicas) que hasta el momento le
han dado forma. Para tal efecto, se dise una doble estrategia metodolgica: de un lado,
fue revisada una documentacin bsica sobre la planeacin participativa en Bogot,
producida por analistas del tema en los ltimos aos o por personas que han participado
como actores del proceso, tanto de la Administracin Distrital como de la sociedad civil3.
De otro, se realizaron dos conversatorios con personas conocedoras del tema, uno con
analistas del proceso, es decir, personas que han tomado la planeacin participativa como
objeto de su reflexin y han producido documentos al respecto (investigadores de
universidades y ONG, consultores, asesores y funcionarios de la Administracin Distrital),
y otro con protagonistas del mismo, es decir, personas que han vivido directa o
indirectamente la experiencia desde posiciones diversas (consejeros de planeacin, ediles,
servidores pblicos, lderes comunitarios, funcionarios de ONG, Alcaldes Locales). En
total, asistieron 29 personas (12 al grupo de analistas y 17 al de protagonistas).
1
Socilogo, profesor de la Universidad del Valle, Sede Bogot. Investigador de Foro Nacional por Colombia.
2
Sociloga, Presidenta de Foro Nacional por Colombia.
3
En la bibliografa aparecen los ttulos consultados.
4
Esa tarea se realiz con el apoyo de la comunicadora Andrea Ojeda y del socilogo Leonardo Herrera.
Alcalde Luis Eduardo Garzn y la propia ciudadana tendrn que pronunciarse y actuar en
el inmediato futuro.
Este informe est estructurado en dos partes: la primera contiene una aproximacin
conceptual y una mencin del marco normativo que rige la planeacin en Bogot. La
segunda recoge los principales elementos del diagnstico y las correspondientes
propuestas, estructuradas en dos planos: territorial (nivel distrital y nivel local) y
temporal (corto y mediano plazo).
En contraste con los paradigmas dominantes hasta comienzos de la dcada del ochenta
del siglo pasado, hoy hemos aprendido que la planeacin es un proceso socio-poltico y un
escenario de interlocucin entre actores: como proceso, comprende una serie de
dinmicas sociales y polticas en torno a la identificacin de problemas y potencialidades
del presente y a la formulacin de apuestas de futuro. Como escenario, la planeacin es
una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en construir consensos
bsicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos y acciones
necesarios para alcanzarlas. Es, en consecuencia, un proceso y un escenario
eminentemente poltico que enlaza medios y fines, presente y futuro, problemas y
soluciones, potencialidades y realizaciones, conocimiento y accin5.
No es posible hoy da hacer la distincin entre sujeto y objeto de la planeacin. Todos son
sujetos, todos planifican, todos deciden. En tal sentido, la planeacin es por esencia
participativa6. Debe ser abierta e incluyente: convoca al conjunto de la sociedad para que
elabore una reflexin sobre su presente y su futuro. Nadie puede ser excluido de ese
ejercicio, pues las decisiones que se toman a todos y a todas conciernen7.
5
VELSQUEZ, Fabio y GONZALEZ, Esperanza, Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?,
Bogot: Fundacin Corona, 2003, p. 66.
6
Por participacin se entiende el proceso a travs del cual distintos sujetos individuales y colectivos, en funcin
de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno, intervienen en la marcha de los asuntos
colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar el orden social y poltico. Tres razones pueden
motivan la participacin: el deseo de ciudadanos y ciudadanas de influir en las decisiones; la necesidad del
Estado de legitimarse ante los ciudadanos a travs de su acercamiento a estos ltimos; y, finalmente, el inters
compartido de mejorar las decisiones pblicas, especialmente en materia de asignacin de recursos. En otras
palabras, se espera que la participacin contribuya a mejorar la prestacin de los servicios pblicos y a
democratizar la gestin.
ANLISIS Y PROPUESTAS
7
La participacin significa el ejercicio, por parte de una diversa gama de sujetos, de una ciudadana activa que
intenta poner en el escenario pblico sus respectivas lecturas y apuestas para visibilizarlas y construir acuerdos
colectivos en un contexto de pluralidad. La participacin posibilita la expresin de lo diverso, el fortalecimiento
de la esfera pblica y la movilizacin de voluntades en torno a objetivos comunes (VELASQUEZ, Fabio, La
participacin ciudadana en Bogot: dnde estamos? Para dnde vamos?, Ponencia presentada al Seminario
Internacional Bogot. Sistema Poltico y cultura democrtica, organizado por la Alcalda Mayor de Bogot y la
Universidad Javeriana, Bogot, Julio 29, 30 y 31 de 2003).
8
VELSQUEZ, Fabio y GONZLEZ, Esperanza, op. cit., p. 66.
En Bogot esa norma fue el Acuerdo 12 del 9 de septiembre de 1994, que estableci el
estatuto de planeacin del Distrito Capital y reglament la formulacin, aprobacin,
ejecucin y evaluacin del plan de desarrollo econmico y social y de obras pblicas del
Distrito Capital de Bogot. El Acuerdo cre y asign funciones al Consejo Territorial de
Planeacin. Posteriormente, fueron expedidas varias normas sobre planeacin local, la
ltima de las cuales fue el Acuerdo 13 de 2000, que dio piso a la participacin de los
ciudadanos y ciudadanas en la formulacin de los planes de desarrollo local y sus
respectivos planes de inversin.
El Acuerdo 12 contiene los principios, los fundamentos, el contenido, los alcances y los
pasos para la formulacin y aprobacin del Plan de desarrollo de la ciudad, y define las
autoridades e instancias de planeacin. Entre estas ltimas se encuentra el Consejo
Territorial de Planeacin Distrital (CTP).
g. Bogot cuenta con normas e instituciones para la planeacin participativa que, a pesar
de sus deficiencias, constituyen un recurso decisivo para su ejercicio. El diseo de la
planeacin participativa debe, por tanto, mantener el equilibrio entre la permanencia y
el cambio de dichas normas.
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Aluden al conjunto de circunstancias que rodean los procesos de planeacin participativa y que
estimulan/desestimulan, facilitan/obstaculizan la participacin de los ciudadanos en la planeacin. Se trata de
condiciones externas a los actores que intervienen en el proceso. Incluyen factores econmicos, polticos,
socioculturales, instrumentos normativos y diseos institucionales, as como el rol del Estado en la promocin y
apoyo a la participacin.
A. Condiciones Estructurales
Se propone:
Establecer una relacin entre el alcalde, el Concejo distrital y las JAL a travs de las
bancadas, acogindose a los trminos de la reciente reforma poltica.
Se propone:
Desarrollar acciones de diversa ndole (campaas, foros pblicos, etc.) para sensibilizar a
los medios de comunicacin y a la comunidad educativa sobre la importancia de difundir
ANLISIS Y PROPUESTAS
Se propone:
Se propone:
En el corto plazo, la Administracin Distrital deber dar aplicacin a estos dos acuerdos,
tratando de aprovechar sus bondades e introduciendo, mediante la reglamentacin de los
Acuerdos, correctivos que permitan una mayor coordinacin entre los procesos de
planeacin distrital y local.
En el mediano plazo ser necesario la aprobacin de un nuevo acuerdo que cree el Sistema
Distrital de Planeacin, el cual debe tomar en cuenta los aspectos positivos de los acuerdos
12 y 13 y corregir las deficiencias que estos ltimos han presentado hasta ahora, en
particular en lo que respecta a la articulacin de los niveles distrital y local en materia de
procesos de planeacin, cronogramas, actores, sistemas de informacin, sistema de
seguimiento y evaluacin, estrategias de inversin pblica, instancias de participacin y
escalas territoriales.
Se propone:
Se propone:
d. En los dos ltimos aos se llev a cabo una discusin sobre la modificacin del Acuerdo
13 de 2000, que finalmente no prosper.
Se propone:
No contiene ningn elemento que permita la articulacin entre los planes locales y
el plan distrital;
Los plazos establecidos para la aprobacin de los planes locales no son los ms
adecuados;
No define mecanismos para la adopcin de proyectos e inversiones supra-locales,
es decir, que interesan a ms de una localidad;
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Debe tenerse en cuenta que en el momento en que fue aprobado el Acuerdo 12 no existan los Consejos de
Planeacin Local.
En el mediano plazo, separar los tiempos de formulacin del Plan Distrital y los Planes
Locales. El Plan Distrital se formular en los tiempos sealados por el Acuerdo 12 (pueden
eventualmente ampliarse mediante una modificacin del Acuerdo), pero deber incorporar
la participacin de las Localidades mediante mesas de trabajo coordinadas conjuntamente
por los Alcaldes Locales, los Ediles y los CPL, a las que deben ser convocadas la ciudadana
y sus organizaciones, y otros medios de expresin ciudadana (por ejemplo, buzones de
iniciativas). Una vez adoptado el Plan de Desarrollo Distrital, se iniciar la formulacin de
los planes zonales (por UPZ) y Locales a travs de los Encuentros Ciudadanos. Los planes
locales tendrn un doble referente: el plan distrital y las particularidades zonales y de la
localidad.
En el mediano plazo conformar localiades que tengan como mnimo una UPZ y mximo tres,
garantizando que cada localidad haga parte de una sola de las piezas urbanas contempladas
en el POT.
En el mediano plazo dividir cuatro localidades: Kennedy, Ciudad Bolvar, Suba y Engativ.
Se propone:
Se propone:
En el corto plazo disear una poltica distrital de participacin ciudadana que contemple como
uno de sus componentes el Sistema Distrital de Planeacin (SDP) y los programas y proyectos
para su funcionamiento. Se recomienda tener en cuenta los resultados del proyecto
Formulacin de una poltica de participacin para Bogot, elaborado por la Universidad de los
Andes.
Se propone:
En el corto plazo, definir como parte de la poltica distrital de participacin ciudadana el apoyo
tcnico, logstico y financiero que la Alcalda Mayor y las Alcaldas Locales darn al sistema de
planeacin distrital. La Sentencia C-524 de la Corte Constitucional seala la obligatoriedad de
ese soporte al trabajo del Consejo.
En el corto plazo, asignar, mediante una directiva del Alcalde, competencias a cada una de las
entidades del Distrito vinculadas al proceso de planeacin, de manera que quede claro qu
papel cumple cada una de ellas
c. En el nivel local, hay que reconocer dos elementos positivos: de una parte, el alto
volumen de recursos asignados al Fondo de Desarrollo Local de cada Localidad. De otra,
la conformacin del Comit Interinstitucional de Planeacin Participativa como espacio de
coordinacin entre las distintas entidades distritales involucradas en la planeacin
participativa en las localidades.
Se propone:
En el corto plazo, Convocar de manera inmediata el Comit Interinstitucional para que coordine
la labor de las entidades distritales y de las alcaldas locales en el proceso que se inicia en enero
de 2004.
Se propone:
En el corto plazo:
Convocar de manera inmediata el Comit Interinstitucional para que coordine la labor de las
entidades distritales y de las alcaldas locales en el proceso que se inicia en enero de 2004.
Crear una dependencia en la administracin distrital, con rango de secretara, encargada del
manejo de las localidades y de su relacin con la alcalda mayor.
El proceso de formulacin de los PDL debe contar con el compromiso y el apoyo de los
funcionarios de las localidades y del distrito, especialmente de planeacin distrital, con el objeto
de que los PDL estn en consonancia con el PDD.
En el mediano plazo:
Fortalecer y transformar las estructura y las capacidades de las alcaldas locales y en particular
las oficinas de planeacin para que puedan orientar y monitorear el proceso y caracterizar las
dinmicas sociales.
ANLISIS Y PROPUESTAS
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Cabe tambin reconocer en este punto el esfuerzo realizado en los ltimos cinco aos por algunas
dependencias, como el Instituto Distrital de Cultura y Turismo, la Veedura Distrital, la Secretara de Gobierno,
el Departamento Administrativo de Accin Comunal y Planeacin Distrital, en la definicin de un enfoque sobre
la participacin ligado directamente a su quehacer diario.
Las condiciones estructurales e institucionales son factor clave para comprender las
posibilidades de la participacin y de la planeacin participativa. Pero en ese resultado
juegan tambin la manera como efectivamente se desarrolla el proceso de participacin,
los actores que intervienen en l y los recursos con los cuales cuentan.
A. Actores y Escenarios
Se propone:
En el corto plazo, Propiciar un papel ms relevante del Consejo Territorial de Planeacin en la
formulacin, seguimiento y evaluacin del Plan. Para tal efecto, la administracin distrital
deber brindarle apoyo tcnico (formacin de Consejeros, documentacin y sistema de
informacin), logstico (sede, dotacin) y financiero (definir un rubro presupuestal de apoyo al
Consejo). Garantizar un cupo especfico de Consejeros distritales en la Escuela de Gestin
Social y Territorial. Planeacin Distrital deber jugar un papel ms activo en esa labor.
Se propone:
En el corto plazo, El Consejo debe asumir el compromiso de convocar actos pblicos de manera
permanente en los que se discutan tales propuestas. Debe crear canales que permitan a la
ciudadana hacerle llegar iniciativas e informar sobre materias especficas relacionadas con la
formulacin, ejecucin y seguimiento del Plan de Desarrollo Distrital.
c. Poca solidez del Consejo como instancia de representacin social y como actor
colectivo. No ha existido, en efecto, una relacin fluida y permanente entre los consejeros
territoriales y los sectores a los cuales representan. El CTP no ha logrado construir un
espritu de cuerpo que le permita actuar al unsono en ciertas coyunturas y a tener mayor
permanencia en el ejercicio de sus funciones. Algunos sectores han desertado y otros
asisten por cumplir una exigencia formal. Por su parte, la ciudadana en general poco ha
tenido que ver con el trmite, discusin y aprobacin del plan distrital y de las polticas
sectoriales y poblacionales.
ANLISIS Y PROPUESTAS
Se propone:
En el corto plazo estimular al CTP para que defina mecanismos de comunicacin permanente
con los sectores a los cuales representa. El Consejo debe presentar una rendicin de cuentas
anual de carcter pblico, que debe ser difundida a travs de foros pblicos y medios de
comunicacin. El Canal Capital puede ser un medio adecuado para realizar esa tarea.
En el corto plazo:
Buscar los mecanismos para recuperar la asistencia a los EC mediante la creacin de incentivos
(por ejemplo, dar privilegio a las iniciativas que provengan de organizaciones, reconocimiento
pblico a personas y grupos que mantengan su asistencia, etc), y la garanta de que los
acuerdos construidos en los EC sean tenidos en cuenta en la concertacin final del plan entre
consejeros, ediles y alcalde local. Los ediles deben participar, de manera obligatoria, en los
encuentros ciudadanos.
Se propone:
En el corto plazo:
Los EC deben comenzar por la construccin de visiones compartidas de UPZ y localidad y por un
diagnstico de problemas y potencialidades en ambas escalas territoriales. En ese contexto
podrn ser priorizados los proyectos y las iniciativas presentadas por distintos sectores de la
ciudadana.
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Los consejos locales de cultura fueron la excepcin a esa tendencia en varias Localidades.
Se propone:
Se propone:
En el corto plazo, la alcalda mayor y las alcaldas locales debern poner en marcha estrategias
pedaggicas orientadas a sensibilizar a los ciudadanos sobre la importancia de la planeacin
participativa y en general de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Deber
destinarse un rubro especfico del presupuesto distrital para adelantar esa tarea.
Se propone:
En el corto plazo, Las Comisiones de trabajo y los Encuentros ciudadanos deben convertirse en
espacios de concertacin del PDL entre actores polticos (JAL), sociales (CPL) y tcnicos
(oficinas Locales de planeacin y las UEL). Ninguno de estos tres actores puede tener mayor
peso que los otros en la toma de decisiones. Ello exige construir reglas de juego claras para el
funcionamiento de estos escenarios.
13
Alguno de los participantes en los grupos de discusin apuntaba irnicamente que los encuentros ciudadanos
se haban convertido en encuentros de personas de la tercera edad, el nico sector que segua interesado y
que tena tiempo- para asistir a las convocatorias de las Alcaldas Locales.
Los CPL debern mantener un estrecho contacto con las organizaciones sociales de la localidad
para discutir asuntos de inters colectivo, para lo cual debern, con el apoyo de las alcaldas
locales y de las JAL, organizar foros pblicos, eventos de rendicin de cuentas, producir
boletines y otros medios de difusin de la actividad del Consejo y, crear estmulos morales para
que las organizaciones se vinculen a la planeacin local.
b. La asociatividad en Bogot ha ido disminuyendo en los dos ltimos aos, por lo menos
desde el punto de vista de la pertenencia de los individuos a grupos y asociaciones
comunitarias.
Se propone:
En el corto plazo
En el mediano plazo
Los partidos polticos deben recuperar su papel como promotores de organizaciones sociales y
formadores de liderazgos.
Apoyar la labor de las ONG que trabajen por el fortalecimiento de la asociatividad ciudadana
mediante programas de apoyo tcnico, poltico y financiero.
Se propone:
Hacer pblicos los resultados del proceso de planeacin en el portal de la Alcalda para que la
ciudadana se entere de los avances del mismo.
3.3. Sntesis
Mejorar la relacin entre el esfuerzo invertido, tanto por las autoridades distritales y
locales como por la ciudadana, y los resultados obtenidos en los procesos de
planeacin. Esto acelera o, por lo menos, impide frenar, la prdida de legitimidad de
este ejercicio participativo a ojos de varios sectores de la ciudadana. Para ello se
requiere construir visiones compartidas entre los funcionarios y las entidades
distritales sobre el manejo de estos procesos; aumentar el conocimiento y el inters
de la ciudadana sobre la planeacin local; brindar informacin de calidad cada vez
mayor; crear reglas de juego claras y climas de confianza entre los distintos actores
del proceso; aumentar la eficiencia de estos ltimos; brindar mayor soporte tcnico a
ANLISIS Y PROPUESTAS
Unificar los criterios de inversin en los niveles distrital y local, con el fin de evitar la
tendencia a la dualizacin que existe hoy en da.
Lo anterior demanda una amplia voluntad poltica de las autoridades distritales y locales
para fomentar y apoyar la participacin ciudadana en los procesos de planeacin y un
compromiso cada vez mayor de la ciudadana con los asuntos de su barrio, de su zona, de
su localidad, de la ciudad. La articulacin de esos dos elementos voluntad poltica y
compromiso ciudadano- ser sin duda la clave para que Bogot pueda enfrentar los
grandes retos del presente y el futuro en el marco de un ideario de equidad, justicia
social, paz y democracia.
ANLISIS Y PROPUESTAS
MESA ACTORES
DICIEMBRE 11 DE 2003
MESA EXPERTOS
DICIEMBRE 11 DE 2003