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Manual de Reglamentacin
Manual de
Reglamentacin de las
Telecomunicaciones
Editado por
McCarthy Ttrault
Hank Intven
Editado por
Hank Intven
McCarthy Ttrault
Banco Mundial
MANUAL DE REGLAMENTACIN
DE LAS TELECOMUNICACIONES
La firma
Los mdulos que componen este Manual estn disponibles en formato electrnico en
www.infodev.org/projects/314regulationhandbook
2000 Grupo del Banco Mundial
1818 H Street
Washington, DC 20433
Estados Unidos
El Banco Mundial es el titular de los derechos de autor de esta obra de acuerdo con el Protocolo 2 de la
Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, el presente Manual puede ser reproducido con
propsitos de investigacin, educativos o acadmicos slo en pases miembros del Banco Mundial. Las
deducciones, interpretaciones y conclusiones que aparecen en este documento son exclusivamente la de los
autores y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus instituciones afiliadas, sus miembros, su Directorio o los
pases que representan los Directores Ejecutivos.
El presente libro se distribuye en el entendido de que, en caso de requerir asesora jurdica u otro
asesoramiento especializado, los lectores no deben confiar en las afirmaciones que figuran en este libro, sino
procurarse los servicios de un profesional competente. Ni McCarthy Ttrault ni el Banco Mundial aceptan
responsabilidad alguna por las consecuencias de las acciones de los lectores que no se procuren la asesora
necesaria de profesionales competentes en asuntos jurdicos o de otra ndole para los cuales se requiera
asesoramiento especializado.
ISBN 0-9697178-7-3
Autores principales
Hank Intven
Jeremy Oliver
Edgardo Seplveda
de
McCarthy Ttrault
Abogados y Asesores en Telecomunicaciones
www.mccarthy.ca
ndice General
Apndices
C Glosario........................................................................................................................... C-1
Es para nosotros un gran placer presentar al lector La Oficina de Desarrollo de las Teleco-
este Manual de Reglamentacin de las Teleco- municaciones (BDT) de la Unin Internacional de
municaciones. Telecomunicaciones (UIT) ha tenido el gusto de
redactar este prlogo.
La preparacin de este Manual de Reglamentacin
de las Telecomunicaciones fue financiada El personal de la Unin Internacional de Teleco-
parcialmente con una contribucin del programa municaciones ha colaborado en la preparacin de
InfoDev del Banco Mundial, a la vista de la este Manual, cuya lectura recomendamos a
importancia fundamental de un entorno de autoridades de reglamentacin y otras entidades
reglamentacin apropiado para acelerar la interesadas en el sector de las telecomunicaciones
conectividad y el acceso a los servicios de en el mundo.
informacin. El objetivo del programa InfoDev, al
apoyar este proyecto, fue poner a disposicin de El libro es una compilacin til, en un solo
las autoridades de reglamentacin y otras volumen, de descripciones y anlisis de prcticas
entidades partcipes en el proceso de reglamen- de reglamentacin, as como de los enfoques que
tacin una fuente de referencias prcticas de los se aplican en una amplia variedad de pases.
mtodos utilizados para la reglamentacin del
sector de las telecomunicaciones en todo el
mundo, destacndose las mejores prcticas.
Los autores han logrado describir de manera clara La informacin proporcionada revestir particular
y directa las prcticas de reglamentacin ms importancia para los miembros y el personal de los
importantes en el sector de las telecomunicaciones organismos de reglamentacin independientes que
a escala mundial, y han hecho hincapi en las que han sido establecidos en ms de noventa pases en
promueven la prestacin eficiente de servicios de la ltima dcada. No obstante, este Manual tam-
telecomunicaciones en un mercado abierto a la bin interesar a quienes conciben polticas y a las
competencia. empresas concernidas por la poltica y reglamen-
tacin del sector de las telecomunicaciones.
La prctica de reglamentacin de las tele- El libro se ha preparado con la contribucin
comunicaciones est en constante evolucin y, sin financiera y la asistencia de la Oficina de
duda, habr diferentes opiniones sobre qu enfo- Desarrollo de las Telecomunicaciones y la Unidad
que utilizar en un mercado en algn momento. de Estrategias y Planificacin de la UIT. Sin
Aunque los consejos y puntos de vista expresados embargo, las opiniones expresadas en el libro son
en este libro no reflejan necesariamente las opinio- las de los autores y no reflejan necesariamente las
nes del programa InfoDev o del Banco Mundial, de la UIT o de sus Miembros.
creemos que el libro ser una contribucin valiosa
a la comprensin de la reglamentacin de las
telecomunicaciones en el mundo.
Mohsen A. Khalil Ben A. Petrazzini
Director del Departamento de Tecnologa Asesor de Polticas
de la Informacin y Comunicaciones Mundiales Oficina del Secretario General
Grupo del Banco Mundial Unin Internacional de Telecomunicaciones
Carlos A. Primo Braga Doreen Bogdan-Martin
Director del Programa infoDev Oficial de Reglamentacin
Grupo del Banco Mundial Departamento de Polticas, Estrategias y
Financiacin
Peter L. Smith
Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones
Director de Tarea del Programa infoDev
Unin Internacional de Telecomunicaciones
Especialista Principal en Telecomunicaciones
Grupo del Banco Mundial
Miembros del Comit Editorial
Profesor Dr. Jens C. Arnbak Sr. Diego E. Molano Vega* Sr. Peter L. Smith
Presidente de la Comisin Coordinador, Telecomunicaciones Especialista Principal en
OPTA Comisin de Regulacin Telecomunicaciones
La Haya, Pases Bajos Bogot, Colombia Grupo del Banco Mundial
Washington, DC, Estados Unidos
Sr. Sonwabo Eddie Funde Sr. Gyula Sallai Sra. Lee Tuthill
Presidente Adjunto, SATRA Vicepresidente Ejecutivo Abogada Jefe
Presidente de TRASA Autoridad de Comunicaciones Organizacin Mundial del Comercio
Marlboro, Sudafricana (Rep.) Budapest, Hungra Ginebra, Suiza
Sr. Leong Keng Thai* Sr. Rohan Samarajiva* Dr. Herbert Ungerer*
Director General Director General Jefe de Unidad
IDA Comisin de Regulacin de DG IV
Singapur Telecomunicaciones de Sri Lanka Comisin para las Comunidades
Colombo, Sri Lanka Europeas,
Bruselas, Blgica
Hank Intven
Toronto, Canad
Noviembre de 2000
hintven@mccarthy.ca
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Junio 2001
Pensamos que este Manual es una herramienta de referencia de gran utilidad para los reguladores, el sector
privado y otras entidades implicadas en el proceso de la reglamentacin. El Manual contiene descripciones y
anlisis de prcticas reglamentarias as como panormicas aplicadas en varios pases.
El Manual ha sido, en parte, financiado por infoDev. El autor principal es McCarthy Ttrault. El Manual fue
elaborado bajo la direccin de un comit de redaccin compuesto de eminentes personalidades en el rea de
la reglamentacin y en el cual se incluyen personalidades de la UIT que tambin contribuyeron en su
preparacin. En nuestra opinin este es un excelente ejemplo de cooperacin entre dos organizaciones.
Pgina
1.1 Objetivos de la reglamentacin.................................................................................................... 1
1.1.1 Por qu se deben reglamentar las telecomunicaciones?...................................................... 1
1.1.2 Expansin de la reglamentacin de las telecomunicaciones................................................. 2
1.1.3 Reforma del sector de las telecomunicaciones ..................................................................... 3
1.2 Organizaciones de reglamentacin .............................................................................................. 4
1.2.1 La funcin de las organizaciones nacionales de reglamentacin.......................................... 4
1.2.2 Organizaciones nacionales de reglamentacin ..................................................................... 6
1.2.2.1 Independencia del organismo de reglamentacin.................................................. 6
1.2.2.2 Financiacin del proceso de reglamentacin......................................................... 7
1.2.2.3 Organismos de reglamentacin nicos y comisiones colegiadas .......................... 7
1.2.2.4 Organismos de reglamentacin multisectoriales ................................................... 8
1.2.2.5 Organizacin del personal de reglamentacin....................................................... 11
1.2.3 Organizaciones internacionales ............................................................................................ 11
1.2.3.1 Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) .............................................. 11
1.2.3.2 Otras organizaciones internacionales .................................................................... 14
1.3 El proceso normativo .................................................................................................................... 20
1.4 Los principios para una reglamentacin eficaz .......................................................................... 22
1.4.1 Reducir al mnimo la intervencin en materia de reglamentacin una vez se haya
propiciado competencia ........................................................................................................ 22
1.4.2 Armonizacin con las normas reglamentarias regionales y mundiales ................................ 23
1.4.3 Abrir el mercado a la competencia ....................................................................................... 24
1.4.4 Reglamentar por principio .................................................................................................... 25
1.4.5 Actuar eficazmente ............................................................................................................... 26
1.4.6 Estrategias para una reglamentacin eficaz en los pases en desarrollo ............................... 26
1 -i
Recuadros, figuras y cuadros
Pgina
Lista de recuadros
Recuadro 1.4 Aspectos ms destacados del Plan de 1999 para la revisin de la FCC ........................... 26
Lista de figuras
Lista de cuadros
Cuadro 1.1 Principales reformas del sector de las telecomunicaciones en todo el mundo y objetivos
conexos............................................................................................................................................ 4
Cuadro 1.2 Estructura institucional habitual en las economas de mercado de los pases
desarrollados ................................................................................................................................... 5
1 - ii
MDULO 1
Los indicios cada vez ms claros de que los La opinin generalizada es que eso es cierto a
mercados de las telecomunicaciones ms largo plazo, pero no necesariamente a corto plazo.
liberalizados crecan y de que en ellos se La exitosa transformacin de los mercados mono-
innovaba ms rpido y se prestaban mejores polsticos de telecomunicaciones en mercados
servicios a los clientes. liberalizados exige la intervencin de los regu-
ladores, sin la cual probablemente no habra ver-
La necesidad de atraer capital del sector dadera competencia. De hecho, la privatizacin y
privado para ampliar y mejorar las redes de la competencia tienen lugar en periodos de gran
las telecomunicaciones e introducir nuevos actividad reglamentaria de las entidades regula-
servicios. doras.
1 -1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
1-2
Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
En los ltimos aos el nmero de entidades fines de 2000, se lleg aproximadamente a 96,
reguladoras de las telecomunicaciones se cifra sta que segua en aumento. En la Figura 1.1
increment rpidamente. Entre los factores que se ilustra grficamente la creacin de nuevos
impulsaron ese crecimiento, el principal es la organismos de reglamentacin independientes.
reforma de las telecomunicaciones, que llev a
separar las funciones de carcter poltico de los Si bien el aumento del nmero de los organismos
aspectos reglamentarios y de explotacin en el de reglamentacin es espectacular, hay que
campo de las telecomunicaciones. analizar el significado de las cifras. En muchos
casos, los nuevos organismos de reglamentacin
Las entidades reguladoras se crearon al tiempo asumen las funciones existentes de los PTT o de
que se privatizaban muchas administraciones los ministerios. Por consiguiente, es posible que
pblicas de telecomunicaciones. El objetivo global en algunos pases la aparicin de organismos de
de estas nuevas entidades consista en asegurarse reglamentacin independientes no d lugar a un
de que se seguan cumpliendo los objetivos del aumento del nmero de funcionarios pblicos con
servicio pblico del sector. Aunque no parece que atribuciones reglamentarias. Asimismo, si bien es
los monopolios pblicos necesiten una regla- posible que se intensifique la actividad reglamen-
mentacin en general, no puede decirse lo mismo taria en el momento de la privatizacin y el
de los monopolios privados. La aparicin de surgimiento de la competencia, se prev que el
competidores en muchos mercados recientemente nivel de intervencin reglamentaria disminuya
privatizados ha hecho aumentar la necesidad de considerablemente cuando se abran los mercados a
que los nuevos reguladores hagan la funcin de la competencia.
rbitro entre los nuevos participantes y los
operadores titulares.
1.1.3 Reforma del sector de las
Los datos de la UIT indican que en 1990, telecomunicaciones
12 pases contaban con entidades de regla-
mentacin de las telecomunicaciones que actuaban Aunque normalmente es el Ejecutivo el que
con independencia de los operadores de telecomu- introduce las reformas, los reguladores son los
nicacio nes. La expresin organismos regu- llamados a traducir a los hechos muchas de estas
ladores independientes se aplica normalmente a reformas. Se requiere una reglamentacin ade-
entidades que actan independientemente de los cuada para garantizar el xito de las reformas en el
ministerios pblicos o de los PTT que se encargan sector. En el cuadro 1.1 se resumen las principales
tambin de la prestacin de servicios de reformas que se han iniciado y se siguen
telecomunicaciones. En agosto de 1999 su nmero realizando en todo el mundo. En el cuadro se
alcanz los 84. Entre mediados de 1998 y 1999 se enumeran tambin los objetivos fundamentales de
crearon nueve organismos de reglamentacin. A estas reformas.
53
30
22
Asia- Amricas
12
Pacfico 26%
Estados
13%
rabes
6% 1990 1992 1994 1996 1999 2000
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 1.1 Principales reformas del sector de las telecomunicaciones en todo el mundo y objetivos conexos
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Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
Cuadro 1.2 Estructura institucional habitual en las economas de mercado de los pases desarrollados
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
sector pblico pueden hacer difcil atraer y telecomunicacin. As pues, en los primeros aos
contratar personal altamente cualificado e el operador titular (por ejemplo, los antiguos PTT)
incorruptible. El personal especializado en podr pagar el 90% de los costos del regulador ya
reglamentacin de esos pases puede pasar que obtiene el 90% de los ingresos del sector. Sin
fcilmente al sector privado si la escala de sueldos embargo, los cnones de licencias pagaderos por
de los reguladores no es atractiva. los titulares disminuirn a medida que otros
operadores capten mercado.
Por ltimo, debe quedar claro que la
independencia del regulador no significa Financiar un organismo reglamentario mediante
independencia con respecto a la legislacin y los derechos de licencia y de espectro en lugar de
reglamentos de un pas. El mandato de un recurrir al presupuesto pblico brinda algunas
regulador independiente debera explicarse con ventajas. Los cnones de licencia son una de las
claridad y detalladamente en las legislaciones posibilidades para que los usuarios paguen los
nacionales. Los rganos de reglamentacin deben servicios pblicos. Los cnones de licencia del
responder ante el poder legislativo y otras sector de telecomunicaciones pueden generar
entidades pblicas. Esta responsabilidad debe considerables ingresos, lo que garantizara que la
incluir mecanismos tales como informes anuales o funcin de la reglamentacin se realice de manera
audiencias legislativas, en los que el organismo de profesional, algo que no siempre pueden asegurar
reglamentacin ha de demostrar de manera los gobiernos de los pases en desarrollo debido a
transparente que ha ejercido adecuadamente su sus problemas de liquidez. Hay que sealar,
mandato. adems, que otros sectores sociales y econmicos
no tienen que soportar la carga que constituyen los
1.2.2.2 Financiacin del proceso de costos de reglamentacin. Otra ventaja, es una
reglamentacin cierta dosis de responsabilidad y una mayor
Es esencial proporcionar financiacin adecuada transparencia en lo que concierne a determinar
para el proceso de reglamentacin, ya sea para cundo los fondos pblicos del regulador se estn
contratar profesionales con gran talento o asesores gastando correctamente y cundo no. Los cnones
que puedan aplicar los objetivos de la reglamen- de licencia se examinan ms a fondo en el
tacin. Sin la correspondiente financiacin, la Mdulo 2.
reglamentacin no ser eficaz las ms de las
veces. Adems, es poco probable que se logren los 1.2.2.3 Organismos de reglamentacin simples
objetivos de reglamentacin relacionados con la y comisiones colegiadas
apertura de los mercados y el establecimiento de
reglas de juego uniformes. Los organismos reguladores de telecomuni-
Los rganos de reglamentacin independientes caciones surgieron por primera vez en los
pueden financiarse de distintas maneras. Tradicio- Estados Unidos y Canad a finales del siglo XIX.
nalmente, las funciones reglamentarias se han Estas entidades se organizaron como juntas o
financiado con cargo a consignaciones de los comisiones cuasi judiciales, que, si bien eran
presupuestos pblicos generales, en particular dirigidas por un Presidente, tenan esencialmente
cuando las funciones se asuman en Ministerios de carcter colegiado. Las decisiones se adoptaban
Comunicaciones o administraciones de correos y por consenso o, en caso de controversia, por
telgrafos. Los crditos presupuestarios se utilizan mayora. Con la mayor complejidad de la
tambin para contribuir financieramente a muchos reglamentacin, estos rganos de reglamentacin
organismos de reglamentacin independientes. Sin fueron eliminando parte de su parafernalia judicial
embargo, es cada vez ms comn que los cnones y contrataron un nmero cada vez mayor de
de licencia y las tarifas por utilizacin de espectro personal tcnico, profesional y de apoyo.
de los operadores proporcionen ingresos para
financiar las funciones reglamentarias. Cuando los nuevos rganos de reglamentacin de
las telecomunicaciones se establecieron en todo el
Un mtodo clsico para recaudar los cnones de mundo (decenio de 1990) estaban bajo la
licencia es distribuir los costos de ejecucin de las direccin de un solo Director General o un
funciones de reglamentacin entre todos los funcionario de rango distinto. Esta estructura era
operadores de las telecomunicaciones titulares de similar a otros modelos de organizacin de la
licencias proporcionalmente a sus ingresos brutos administracin pblica utilizados en los pases en
derivados de la prestacin de servicios de los que se establecieron nuevos rganos de
1 -7
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
reglamentacin. Un primer ejemplo fue Oftel, el analizados podran verse impulsados por
regulador del Reino Unido, que se cre en 1984 al futuras perspectivas profesionales en la
privatizarse las telecomunicaciones de ese pas. industria. Puestos permanentes en el sector
Como ocurre con el modelo de comisin, los pblico y otras formas de garanta pueden
organismos de reglamentacin dirigidos por un atenuar esas inquietudes.
solo funcionario reciben normalmente ayuda de
tcnicos, profesionales y personal de apoyo, as En la prctica los rganos de reglamentacin
como de los asesores externos. individuales y las comisiones colegiadas suelen
depender vitalmente de su personal profesional y
A finales del decenio de 1990 el enfoque de la asesores en lo que respecta a la recopilacin de
comisin despert de nuevo gran inters. El datos, el anlisis y la formulacin de recomen-
informe de las tendencias en la reforma de las daciones. En algunos casos, el personal de los
telecomunicaciones de la UIT de 1999 indica que reguladores est facultado para adoptar algunas
seis de los nueve organismos de reglamentacin decisiones de reglamentacin interna. ste es el
creados entre julio de 1998 y agosto de 1999 eran caso, por ejemplo, de los Jefes de la Oficina de
entidades colegiadas compuestas por cinco a once Personal de la FCC de los Estados Unidos. As
miembros. Las nuevas entidades de reglamen- pues, aunque la decisin final sobre asuntos y
tacin creadas en Albania, Bulgaria, Egipto, directivas de reglamentacin importantes incumbe
Grecia, Kenya, Malawi y Malasia son todas al organismo reglamentario jerrquico o la
colegiadas. comisin, segn sea el modelo, gran parte del
trabajo del personal y la adopcin de decisiones
Hay ventajas e inconvenientes tanto en los rutinarias pueden ser muy similares en los dos
enfoques jerrquicos como en los colegiados. tipos de entidad.
Ninguno de los dos es superior al otro en todos los
casos. No obstante, podemos hacer algunas 1.2.2.4 Organismos de reglamentacin multi-
observaciones: sectoriales
Los organismos de reglamentacin jerr-
quicos pueden actuar con ms rapidez y de Los reguladores de las telecomunicaciones tienen
forma ms decisiva que los colegiados. por lo general funciones de reglamentacin espe-
cficas. En la mayora de los casos, son respon-
Los organismos colegiados tienen meca- sables de regular slo los mercados de las teleco-
nismos de control, contrapeso y apoyo a municaciones. En ocasiones, desempean tambin
quienes toman las decisiones. As, pues, esas funciones reglamentarias para mercados adya-
decisiones pueden examinarse minucio- centes, por ejemplo los servicios de radiodifusin
samente. (Canad y Estados Unidos, entre otros pases) y
Los organismos colegiados grandes suelen los servicios de informacin en general (por
tener una cohesin y coherencia menores que ejemplo, Singapur y Malasia). El 1 de julio
los ms pequeos o los organismos de de 2000, la Repblica Sudafricana cre un
reglamentacin jerrquicos. regulador de las telecomunicaciones y la
Algunos pases con grandes organismos radiodifusin (ICASA).
colegiados han reducido sus dimensiones para Un mtodo diferente que reviste inters es la
aumentar la eficacia de la adopcin de creacin de organismos de reglamentacin multi-
decisiones (por ejemplo, Estados Unidos). sectoriales. Estas entidades regulan tradicio-
Algunos organismos colegiados, especial- nalmente las telecomunicaciones y otros sectores
mente los ms grandes, cuentan con personal industriales con caractersticas econmicas y
a tiempo parcial y para sus plantillas es jurdicas similares: la produccin y distribucin de
normalmente ms difcil mantenerse al da de la energa elctrica, los oleoductos y gasoductos,
los acontecimientos sobrevenidos en merca- los servicios postales, el transporte y el abaste-
dos de telecomunicaciones que cambian cimiento de agua, etc.
rpidamente.
En las provincias canadienses y los estados de
En cierto modo, los organismos colegiados Estados Unidos durante muchos aos existieron
son algo menos sensibles a las capturas de entidades de reglamentacin multisectoriales, que
las empresas reguladas. Sin embargo, el se denominan con frecuencia comisiones de
personal financieramente inseguro de los servicio pblico. Estas entidades se han esta-
organismos reguladores de los dos tipos blecido tambin en algunos pases en desarrollo,
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Organizacin Actividades
Banco Africano de Desarrollo Al igual que sus homlogos asitico e interamericano, el Banco Africano
(BADF) de Desarrollo ofrece asistencia financiera y tcnica para la creacin,
http://www.afdb.org expansin, mejora e integracin de los sistemas pblicos de
telecomunicaciones en frica. Sus programas estn destinados a establecer
infraestructuras, aumentar el acceso a los servicios de telecomunicaciones
y mejorar la contribucin del sector de las telecomunicaciones al
crecimiento econmico de los miembros del Banco. Asimismo, el BADF
se encarga de mejorar la eficiencia de la industria de las
telecomunicaciones en frica y ofrecer las condiciones necesarias para
que los pases del continente participen en la economa de la informacin.
La prestacin de apoyo a la privatizacin y el refuerzo de los marcos
institucionales son otras de las principales actividades del Banco.
Unin Africana de La UAT coordina el desarrollo de las redes de telecomunicaciones
Telecomunicaciones (UAT) africanas y promueve el desarrollo de las telecomunicaciones en frica al
servir como foro de discusin regional (antiguamente se conoca con el
nombre de Unin Panafricana de Telecomunicaciones).
Unin de Telecomunicaciones La CTU promueve el desarrollo de las telecomunicaciones y la reforma de
del Caribe (CTU) la reglamentacin, ya que sirve de foro de discusin regional y promueve
http://www.ctu.org la coordinacin de las polticas internacionales de sus trece estados
miembros del Caribe de habla inglesa.
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Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
Organizacin Actividades
Mercado Comn del frica COMESA se ocupa de las subregiones del frica Austral y Oriental de
Austral y Oriental (COMESA) habla inglesa. En colaboracin con la UIT, la Divisin de Transporte y
http://www.comesa.org Comunicaciones de COMESA facilita asistencia tcnica en diversas reas,
incluidas la conectividad de redes y la tarificacin.
Banco Europeo para la El BERD es una institucin financiera internacional creada a semejanza
Reconstruccin y el Desarrollo del grupo del Banco Mundial y especialmente de uno de sus miembros, la
(BERD) Corporacin Financiera Internacional (vase ms adelante la descripcin
http://www.ebrd.org del Banco Mundial). El BERD promueve la privatizacin de las
telecomunicaciones en los pases de Europa Central y del Este y en la
antigua Unin Sovitica mediante la concesin de prstamos a largo plazo
a las compaas recin privatizadas y mediante la concesin de
participaciones de capital antes de la privatizacin. El BERD tambin
promueve a los nuevos operadores de redes en servicios telefnicos
locales, nacionales e internacionales a larga distancia o mviles.
Asimismo, fomenta la reforma de reglamentacin mediante su programa
de cooperacin tcnica con el cual asiste a las autoridades nacionales a
elaborar y mejorar los marcos jurdicos y reglamentarios de las
telecomunicaciones.
Conferencia Europea de El Comit Europeo para Asuntos de Reglamentacin de las
Administraciones Postales y de Telecomunicaciones (ECTRA) de la CEPT promueve la cooperacin entre
Telecomunicaciones (CEPT) administraciones y organismos miembros responsables de la poltica y
http://www.cept.org reglamentacin de las telecomunicaciones. Entre sus actividades figuran la
armonizacin de las condiciones de licencia, la gestin de espectro y la
numeracin.
Comisin Europea DGIS La Unin Europea formula la ley y la poltica de las telecomunicaciones en
http://www.europa.eu.int Europa, basndose en instrumentos jurdicamente vinculantes. Sus
directivas sobre distintos aspectos de la liberalizacin de las
telecomunicaciones tienen por objeto crear un mercado comn para los
servicios y equipos de telecomunicaciones en toda Europa. La Direccin
General para la Sociedad de la Informacin (DGIS) aplica las polticas de
la Comisin Europea y realiza los anlisis econmico, poltico y social
sobre los que se basan dichas polticas. La Direccin General para la
Sociedad de la Informacin promueve la reforma del sector de las
telecomunicaciones mediante programas e iniciativas que comprenden
actividades de control y asistencia para crear marcos reglamentarios
coherentes con las polticas de la Comisin. La Unin Europea tambin
promueve la reforma econmica en Europa Central y del Este mediante
programas de desarrollo tales como PHARE y TACIS.
Oficina de Telecomunicaciones La ETO promueve la creacin de nuevos regmenes de reglamentacin
Europea (ETO) para los mercados de telecomunicaciones liberalizados y fomenta la
http://www.eto.dk armonizacin de la reglamentacin existente. Asimismo impulsa la
creacin de procedimientos comunes para concesin de licencias y
numeracin. La ETO constituye un foro de debate y anlisis de situaciones
nacionales y lleva a cabo estudios sobre cuestiones de actualidad. Los
ltimos estudios de la ETO abordan temas como la concesin de licencias,
los precios, la numeracin y la portabilidad de nmeros mviles.
1 -15
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Organizacin Actividades
Consejo para la Cooperacin en El Departamento de Telecomunicaciones del GCC ha asistido a los estados
el Golfo (GCC) miembros del Golfo Prsico a coordinar la tarificacin de los servicios de
telecomunicaciones, a adoptar las normas de telefona mvil GSM y a
armonizar los programas de las instituciones acadmicas y centros de
formacin de los estados miembros del GCC. Asimismo trabaja con la UIT
para promocionar los procesos de armonizacin y normalizacin.
Banco Interamericano de El BID ofrece asistencia financiera para la creacin, expansin, mejora e
Desarrollo (BID) integracin de los sistemas pblicos de telecomunicaciones. Asimismo,
http://www.iadb.org presta asistencia tcnica en todas las fases de los proyectos que financia y
apoya a sus estados miembros en la racionalizacin de las actividades en
materia de telecomunicaciones, haciendo especial hincapi en la reforma
institucional y reforzando la capacidad de reglamentacin. Sus actividades
abarcan las redes locales y la telefona rural.
Comisin Interamericana de Como organismo de asesoramiento principal de la Organizacin de
Telecomunicaciones (CITEL) Estados Americanos (OEA) sobre cuestiones relacionadas con las
http://www.citel.oas.org telecomunicaciones; la CITEL tiene como principales objetivos facilitar y
promover el desarrollo de las telecomunicaciones en Amrica con el fin de
contribuir al desarrollo general de la regin.
Corporacin Financiera Miembro del Grupo del Banco Mundial (vase descripcin aparte luego de
Internacional (CFI) este cuadro). Junto con el Banco Mundial, la CFI trabaja a travs del
http://www.ifc.org nuevo grupo mundial de tecnologas de la informacin y de la
comunicacin para promover el desarrollo en el sector de las
telecomunicaciones y en las economas emergentes, especialmente a travs
de la participacin privada. La CFI ha financiado numerosos proyectos de
telecomunicaciones en zonas de pases en desarrollo tales como servicios
almbricos bsicos, telefona mvil, fondos de inversiones para
proveedores de servicios de telecomunicaciones y fabricantes de equipo,
as como operaciones de satlites, bucle local inalmbrico y televisin por
cable.
Instituto Internacional de El IIC es una organizacin multidisciplinaria que rene a encargados de
Comunicaciones (IIC) formular polticas, reguladores, acadmicos e industriales. El IIC dispone
http://www.iicom.org de un foro para intercambiar ideas sobre cuestiones relacionadas con las
telecomunicaciones y sus repercusiones comerciales, culturales, polticas y
sociales. Mantiene un programa de publicaciones activo, celebra una
conferencia anual y organiza foros internacionales con carcter peridico.
Unin Internacional de Vase descripcin de la UIT aparte, antes de este cuadro.
Telecomunicaciones (UIT)
http://www.itu.int
Foro Latinoamericano de REGULATEL fomenta la cooperacin y coordinacin de esfuerzos entre
Reguladores de 16 reguladores de telecomunicaciones de Amrica Latina y promueve el
Telecomunicaciones desarrollo de las telecomunicaciones en la regin. Constituye un foro para
(REGULATEL) discutir e intercambiar informacin y experiencia en materia de poltica y
http://www.regulatel.org reglamentacin de las telecomunicaciones.
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Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
Organizacin Actividades
Mercosur (Mercado Comn del Mercosur promueve la liberalizacin de las telecomunicaciones entre sus
Sur) miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). A travs de la
http://www.mercosur.org.uy Comisin de Servicios Pblicos de Telecomunicaciones, Mercosur
impulsa el desarrollo regional de telecomunicaciones, la armonizacin de
la gestin del espectro y la certificacin y homologacin de equipo, as
como el intercambio de informacin sobre cuestiones relativas a las
telecomunicaciones.
Organizacin para la La OECD publica datos y estudios sobre mercados de telecomunicaciones.
Cooperacin y el Desarrollo Promueve la reforma de las telecomunicaciones como forma de lograr un
Econmico (OECD) crecimiento sostenible y un ndice de empleo que contribuya al bienestar
http://www.oecd.org econmico y social, as como a la expansin del comercio mundial.
Consejo de Telecomunicaciones Los miembros del PTC son particulares, empresas y entidades sin fines
del Pacfico (PTC) lucrativos. El PTC es un foro de debates e intercambio de informacin
http://www.ptc.org sobre telecomunicaciones en la zona del Pacfico. Asimismo promueve la
reforma de la reglamentacin y la sensibilizacin general del sector de las
telecomunicaciones en la zona. El PTC organiza conferencias y seminarios
y colabora con organizaciones nacionales, regionales e internacionales
responsables de la poltica y reglamentacin de las telecomunicaciones.
Organizacin para las Entre los objetivos principales de RASCOM figura la mejora de las
Comunicaciones Regionales comunicaciones interurbanas entre los estados miembros mediante la
Africanas por Satlite creacin de enlaces directos por satlite entre pases de frica. Asimismo,
(RASCOM) fomenta la prestacin de servicios de telecomunicaciones a las zonas
http://www.rascom.org rurales y remotas.
Commonwealth Regional en el RCC coordina el desarrollo de redes, las normas tcnicas y las actividades
mbito de las Comunicaciones de gestin del espectro en los pases de la CEI. Por otra parte, coopera con
(RCC) sus estados en la elaboracin de principios que rigen la poltica de
tarificacin, as como en la interconexin e interfuncionamiento de redes.
Adems, el RCC participa en la investigacin conjunta, en los programas
de desarrollo y en la formacin de especialistas en comunicacin.
Asociacin de Organismos El objetivo principal de la TRASA es fomentar las relaciones y la
Reguladores de las coordinacin entre las autoridades reguladoras de la regin del frica
Telecomunicaciones del frica Meridional. La TRASA intenta fomentar la inversin en el sector de las
Meridional (TRASA) telecomunicaciones mediante la creacin de un entorno comn favorable.
http://www.trasa.org Los estados miembros de la Comunidad del Desarrollo del frica
Meridional (SADC) se han comprometido a tomar las medidas necesarias
para mejorar el bienestar econmico y social de la poblacin a travs de la
reforma del sector de las telecomunicaciones.
Asociacin de Organismos La WATRA fue creada en septiembre de 2000 por las autoridades
Reguladores de las reguladoras de las telecomunicaciones del frica Occidental como una
Telecomunicaciones del frica organizacin regional similar a la TRASA (vase supra).
Occidental (WATRA)
Grupo del Banco Mundial Vase la descripcin aparte que se hace despus del presente cuadro. Los
http://www.worldbank.org miembros del Grupo del Banco Mundial facilitan prstamos, capital y
garantas a los pases en desarrollo. Ofrecen, asimismo, informacin,
asesoramiento y asistencia en cuanto a la reforma en el sector de las
telecomunicaciones y las estrategias de infraestructura de la informacin
nacional.
1 -17
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Organizacin Actividades
Organizacin Mundial del La OMC es el organismo internacional responsable de la aplicacin del
Comercio (OMC) Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), que incluye un
http://www.wto.org anexo sobre telecomunicaciones y un protocolo sobre los servicios bsicos
de telecomunicaciones. Este protocolo, denominado oficialmente Cuarto
Protocolo del AGCS, aparece en el presente Manual con el nombre de
Acuerdo sobre Telecomunicaciones Bsicas de la OMC (vanse los
apndices A y C: Glosario). La OMC constituye un foro mundial para las
negociaciones comerciales y la solucin de controversias. La OMC se
encarga, asimismo, de vigilar las polticas comerciales nacionales y
proporciona asistencia tcnica y formacin a los pases en desarrollo para
que stos puedan dar aplicacin a sus compromisos contrados en el marco
de la OMC, comprendidas las reformas obligatorias en materia de
reglamentacin.
1 - 18
Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
Un examen detallado del papel que desempean funciones reglamentarias de los gobiernos. Esto
las organizaciones multilaterales y bilaterales de hace necesario: a) aumentar la capacidad del
desarrollo en la reglamentacin del sector de las gobierno para formular polticas y vigilar su
telecomunicaciones est ms all de los propsitos aplicacin, y b) crear un rgimen e instituciones
de este Manual. Describiremos ms detalla- reguladoras que otorguen importancia a la
damente una institucin clave: el Banco Mundial. competencia y que al mismo tiempo intervengan
El Banco Mundial lleva muchos aos participando lo menos posible.
en este sector, y la forma en que ha ido cambiando
su funcin pone de manifiesto que sta es una
tendencia comn en otras importantes organi- El Banco, consecuente con sus objetivos de
zaciones de desarrollo. reducir la pobreza, alienta a los gobiernos a que
definan estrategias para hacer llegar los servicios
de telecomunicaciones a toda la poblacin y,
concretamente, a los sectores menos privilegiados.
El Banco Mundial
El Banco Mundial ha jugado un importante papel
en la reforma del sector de las telecomunicaciones, Actualmente, el Banco es la organizacin rectora
concretamente en la reforma de la reglamentacin, en lo que atae a la financiacin de soluciones
para paliar los efectos del desnivel digital. El
en las economas en desarrollo y en transicin.
objetivo del Banco es fomentar las inversiones, as
Anteriormente, el Banco constitua una fuente como las reformas poltica y reglamentaria, para
importante de financiacin directa para la expan- crear un marco liberalizado favorable al desarrollo
sin por los PTT de la infraestructura de las de la infraestructura de las comunicaciones. Por
telecomunicaciones. Desde mediados de los 90, otra parte, este marco debera promover el acceso
los prstamos concedidos por el Banco a las y la utilizacin de la economa mundial emergente
empresas estatales han quedado sujetos a un firme basada en la informacin para luchar contra la
compromiso por parte de los correspondientes pobreza.
estados, de reformar el sector. Entre estos
compromisos figura el de que los gobiernos
indiquen claramente su estrategia para dejar de El Banco participa en la obtencin y difusin de
participar en el capital de los operadores as como informacin con el fin de fomentar la reforma de
de administrarlos. Subsidiariamente, en estos la reglamentacin y ampliar la capacidad
compromisos se ha incluido el de realizar reguladora de las entidades de reglamentacin. Por
progresos concretos de reforma para comer- ejemplo, infoDev, un fondo de subvenciones
cializar, privatizar, facilitar la entrada a nuevos formado por muy diversos donantes que es
concurrentes en el sector y mejorar su funcio- administrado por el Banco, concede financiacin a
namiento. proyectos innovadores en que se haga uso de las
tecnologas de la informacin y las comu-
El Banco ha servido de catalizador en cuanto al nicaciones para favorecer el progreso econmico y
fomento de la privatizacin y las soluciones social a nivel local, nacional, regional y mundial.
comerciales para desarrollar el sector de las
telecomunicaciones. Su objetivo ha sido crear un
entorno favorable a la inversin privada necesaria A travs de su red de conexin con gobiernos,
para mantener y acelerar el desarrollo del sector de donantes multilaterales y bilaterales, el sector
las telecomunicaciones. En consecuencia, el privado y organizaciones no lucrativas, infoDev
Banco aboga por que se utilicen fondos pblicos, facilita el establecimiento de contactos con
en especial para apoyar las reformas del sector y, servicios tcnicos, de informacin y de
concretamente, para fomentar la reforma de la comunicaciones especializados en todo el mundo.
reglamentacin, lo que movilizar probablemente El Programa ha financiado el Coloquio sobre
el capital privado y personal directivo para Reglamentacin de la UIT y otras iniciativas
desarrollar el sector. destinadas a ampliar los conocimientos y la
experiencia en materia de reglamentacin, en
Por lo que se refiere al marco reglamentario, el particular la preparacin del presente Manual de
Banco recomienda que los servicios de telecomu- Reglamentacin de las Telecomunicaciones.
nicaciones sean independientes de la poltica y las
1 -19
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
1 - 20
Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
Aunque estas normas no son imperativas y no que se ha de tomar. Esta forma de proceder
abarcan todos los elementos necesarios para la contribuye a que las observaciones del sector
adopcin de una buena decisin, potencian la empresarial sean ms precisas y a que las
credibilidad y la imparcialidad en la adopcin de aportaciones sobre los asuntos que ha de tratar
decisiones. Diversos organismos reguladores han el organismo regulador resulten ms tiles.
promulgado otras normas y principios para la Este enfoque ha sido usado con xito en
adopcin de decisiones acertadas. Un buen pases tan distintos como Jordania, la
ejemplo de tales principios son los ideados por el Repblica Sudafricana, los Estados Unidos, el
organismo regulador de Australia. En el Reino Unido y Colombia.
recuadro 1.3 figura un resumen de estos principios.
Publicar todo hecho importante en el campo
Se dispone de varios procedimientos que pueden de la reglamentacin en un sitio web de
ayudar a los organismos reguladores a adoptar reglamentacin. Este sitio web se puede
mejores decisiones de reglamentacin. La eleccin utilizar, asimismo, para invitar al sector
de un procedimiento u otro vara segn sean los empresarial y a otras partes interesadas a que
fines que se persigan en el proceso de adopcin de presenten sus observaciones sobre decisiones
decisiones. Dependiendo de las circunstancias, las pendientes de reglamentacin. Publicar las
siguientes soluciones deberan ayudar a los decisiones, normas, procedimientos, avisos, y
organismos reguladores a reconocer las carac- documentos de referencia en sitios web.
tersticas de una decisin acertada, a saber: Incluir enlaces a otros sitios que puedan ser
transparencia, objetividad, profesionalidad, efi- tiles para las partes que deseen participar en
cacia e independencia: el proceso normativo. Exigir a las empresas
ms importantes que faciliten informacin de
Utilizar procedimientos pblicos siempre que
utilidad pblica, como tarifas, servicios extra
se disponga de tiempo suficiente. Publicar
y procedimientos para presentar reclama-
avisos para que se presenten observaciones
sobre las normas y soluciones propuestas para ciones, en sus sitios web.
reglamentar la industria y otras decisiones
importantes. Publicar anuncios en los Facilitar formularios de informacin por
peridicos y otros medios de comunicacin escrito sobre asuntos complicados a las
para que el pblico est al corriente de esa empresas ms importantes, para que el
informacin. organismo regulador pueda contar con la
informacin tcnica, econmica, y financiera
Crear procedimientos pblicos que mejoren la necesaria para tomar decisiones funda-
calidad de la informacin pblica comu- mentadas. Pedir a esas empresas que faciliten
nicada. Facilitar informacin de carcter argumentos y pruebas detallados sobre los
general y opciones, en forma de avisos o hechos que el organismo regulador est
documentos de referencia sobre la decisin examinando.
1 -21
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Alentar a las partes interesadas a que que pueden aplicarse con todo tipo de circuns-
presenten sus solicitudes, observaciones y tancias.
dems informacin en formato electrnico.
Garantizar la seguridad de la transaccin 1.4.1 Reducir al mnimo la intervencin en
electrnica cuando sea necesario proteger la materia de reglamentacin una vez se
informacin confidencial. En los dems casos, haya propiciado competencia
fomentar la presentacin de documentos
pblicos tiles y claros para la industria y
La reglamentacin debe reducirse al mnimo,
otras partes interesadas.
especialmente en los mercados abiertos a la
Recurrir a diferentes mecanismos de solucin competencia. Est mundialmente demostrado que
de diferencias para resolver las cuestiones los mercados liberalizados se adaptan mejor a las
complicadas, comprendidas la mediacin y el necesidades econmicas que los controlados por el
arbitraje. Pensar en la posibilidad de contratar gobierno. Las ventajas de la privatizacin y la
expertos independientes para actuar como liberalizacin se pueden anular o menoscabar
mediadores y rbitros. Estos expertos pueden gravemente si se toman medidas abusivas en
informar, en su caso, al organismo regulador materia de reglamentacin.
para orientarlo o ayudarle a tomar la decisin
final. Debe pensarse en el alcance de la reglamentacin,
Seguir los pasos necesarios para la adopcin teniendo en cuenta el grado de desarrollo del
de decisiones con fundamento. Decidir qu mercado y especialmente su nivel de competencia.
tipo de informacin sera pertinente para Es necesario, adems, reducir la reglamentacin,
tomar una decisin. Determinar la mejor si aumenta la competencia.
forma de recopilar la informacin adecuada
(por ejemplo, investigaciones realizadas por Sin embargo, en las primeras etapas de la
el personal, estudios de consultores y liberalizacin de un mercado suele ser necesaria la
solicitudes de informacin a los operadores). intervencin del regulador para fomentar una
Dar la oportunidad a las partes interesadas y competencia eficaz. La adopcin de decisiones
al pblico de que comuniquen sus obser- transparentes para eliminar los obstculos a la
vaciones sobre las pruebas; y, siempre que sea competencia en la primera etapa del proceso de
posible, adoptar una decisin sobre la base de liberalizacin estimular la competencia y
la informacin pblica obtenida. permitir reducir la reglamentacin. Cuando los
Simplificar el procedimiento de toma de mercados estn empezando a abrirse a la
decisiones siempre que sea posible. competencia, la reglamentacin deber centrarse
Establecer y publicar un calendario de toma normalmente en los operadores existentes, cuyas
de decisiones (y cumplirlo). redes deben abrirse a la interconexin y
desagregacin para permitir la entrada de nuevos
operadores.
1.4 Los principios para una reglamen-
tacin eficaz Entre los nuevos organismos reguladores existe la
tendencia a intentar ser imparcial y tratar por
Aunque el mercado de las telecomunicaciones est
igual a las entidades existentes y a las que se estn
en transicin en todo el mundo, se encuentra
implantando. Esta manera de actuar puede
evolucionando esencialmente en la misma forma
prolongar realmente la intervencin del regulador,
en la mayora de los pases. No debe, por tanto,
imponer cargas innecesarias a las nuevas
sorprender que los principios de una reglamen-
empresas, e impedir la puesta en prctica de
tacin eficaz sean convergentes en todo el mundo.
iniciativas reglamentarias asimtricas favo-
Sin embargo, la puesta en prctica de esos
rables a la liberalizacin de la RTPC.
principios vara considerablemente segn la
estructura y el grado de evolucin del mercado de
telecomunicaciones de que se trate, los recursos Se ha tardado mucho tiempo en aprender esta
del pas, su marco jurdico y su capacidad leccin. Al principio, muchos organismos regu-
reguladora. ladores rehusaban a intervenir, pronuncindose
sobre controversias de interconexin y sugeran
En los siguientes apartados examinaremos los que las entidades nuevas y las ya existentes en
principios bsicos de una reglamentacin eficaz litigio negociasen libremente las condiciones de
1 - 22
Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
interconexin con la RTPC. Algunos organismos Este ejemplo europeo puede no ser aplicable a
reguladores han tardado muchos aos en algunos pases en desarrollo donde, por ejemplo,
comprender que la mayor parte de los operadores no existe un control eficaz del espectro de
en la RTPC tienen pocos alicientes para negociar frecuencias. Sin embargo, en todos los pases las
acuerdos de interconexin ventajosos con aquellos nuevas medidas de reglamentacin deben
que se podran convertir en sus competidores. En evaluarse detenidamente para asegurarse de que
lugar de reducir la reglamentacin, esta poltica constituyen el mtodo ms eficaz para alcanzar
pasiva puede conducir a la intervencin reiterada y objetivos legtimos.
prolongada del regulador en el campo de la
interconexin.
1.4.2 Armonizacin con las normas
Con el paso de los aos, hay cada vez ms reglamentarias regionales y mundiales
organismos reguladores que se han dado cuenta de
la necesidad de intervenir con firmeza para vigilar La base tecnolgica y econmica del sector de las
el cumplimiento de acuerdos de interconexin que telecomunicaciones es la misma en todo el mundo.
promueven considerablemente la competencia. Actualmente, un reducido grupo de fabricantes se
Este tipo de intervencin incluye la regla- encarga de producir la mayora de los conmu-
mentacin dinmica, es decir, el establecimiento tadores, unidades de transmisin, terminales,
anticipado de directrices, adems de la solucin de soporte lgico e instalaciones de red, que se usan
diferencias. El modo de pensar de los reguladores prcticamente en todas partes. Incluso en los
est evolucionando a este respecto. pases donde existen diferencias en la tecnologa o
en las aplicaciones mundiales, las arquitecturas
bsicas de red son las mismas. La tendencia a la
La reglamentacin de la interconexin es una de armonizacin de la tecnologa de las telecomu-
las pocas excepciones a esta regla. En la mayor nicaciones est en auge.
parte de los casos, la reglamentacin puede y debe
ser reducida. Las medidas de intervencin habrn
de valorarse siempre en funcin de sus objetivos. El fundamento econmico del sector de servicios
Las metas son vlidas? En caso afirmativo, de telecomunicaciones es tambin el mismo en la
constituyen esas medidas la forma menos mayor parte de los pases. Empresas y
intervencionista de alcanzar esos objetivos? consumidores exigen servicios de telecomunica-
ciones con caractersticas cada vez ms avanzadas
y al precio ms bajo posible. Lo que no ha
Un caso acaecido recientemente en Europa en que cambiado es que los proveedores que ms se
se adopt una solucin de reglamentacin menos ajustan a la demanda son los que tienen xito. Los
intervencionista servir para ilustrar lo anterior. que no consiguen participar con xito son
Durante muchos aos, los gobiernos de distintos ignorados por los consumidores y por sus
pases han aplicado programas de ensayo y competidores. Aunque la capacidad de pago de
homologacin para equipo terminal asociado a las empresas y consumidores difiere enormemente de
redes de telecomunicaciones. Esta forma de actuar un pas a otro, esto no explica las grandes
fue reexaminada por la UE en un esfuerzo para diferencias existentes en cuanto a la forma de
reducir la reglamentacin innecesaria. En aplicar la reglamentacin en todo el mundo.
consecuencia, la UE decidi recientemente Frecuentemente, pases igualmente ricos han
renunciar al tipo de reglamentacin que vena abordado el problema de la reglamentacin de
aplicando al equipo terminal y favorecer, en forma muy distinta, y lo mismo han hecho pases
cambio, la autohomologacin por la empresa. La igualmente pobres.
Directiva sobre equipo terminal de radio y
telecomunicaciones de la UE, 1999, exige
nicamente declaraciones de conformidad con un Las diferencias de reglamentacin suelen
mnimo de requisitos para los fabricantes. Este imputarse a las jurdicas, institucionales, polticas
tipo de sistema permite que las nuevas tecnologas o culturales de los diferentes pases. Aunque
se introduzcan ms rpidamente, por lo cual se importante, esta divergencia no justifica, general-
producen menos demoras por motivos reglamen- mente, las diferencias esenciales en los aspectos
tarios u otros obstculos. tcnicos o econmicos de la reglamentacin.
1 -23
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
1 - 24
Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
1 -25
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Recuadro 1.4 Aspectos ms destacados del plan de 1999 para la revisin de la FCC
Conseguir, en un plazo de dos aos, que el 70% de la documentacin se reciba en formato electrnico, y llegar al
100% dentro de cinco aos.
Reducir un 60% en dos aos las cuestiones pendientes de actuacin y un 100% en cinco aos.
Reducir el personal redundante de la FCC mediante incentivos a su separacin.
Autorizar la contratacin de expertos y consultores que no pertenecen a la FCC.
1 - 26
Mdulo 1 Visin de conjunto de la reglamentacin de las telecomunicaciones
Cuadro 1.4 Lista de las estrategias seguidas en materia de reglamentacin: resultados principales () y
derivados ()
Reduccin de Aumento de la
la necesidad credibilidad Gestin eficaz
Medida
de adoptar de la de los recursos
decisiones reglamentacin
Aumento rpido de la competencia
Creacin anticipada de un conjunto de normas
reglamentarias
Creacin de normas para la interconexin
Mantenimiento de las obligaciones de las empresas
a un nivel razonable
Concesin de licencias centrada en los principales
operadores
Equilibrado rpido de precios
Reduccin de la reglamentacin ante el aumento de
la competencia
Adopcin de procedimientos transparentes
Procurar el apoyo del pblico
Proteccin de principios mediante compromisos
internacionales
Subcontratacin de funciones reguladoras
Adopcin de diferentes mtodos para la solucin de
diferencias
Fomento de la aplicacin de las medidas por los
operadores
Consideracin de organismos multisectoriales
Creacin de capacidad regional
Fuente: Smith, P. y Wellenius, B. (1999).
1 -27
MDULO 2
Pgina
2.4.1 Transparencia........................................................................................................................ 16
2 -i
Recuadros, figuras y cuadros
Pgina
Lista de recuadros
Recuadro 2.1 Normas sobre concesin de licencias del Documento de Referencia de la OMC............ 6
Recuadro 2.3 Normas de la Unin Europea sobre condiciones aplicables a las autorizaciones generales 8
Recuadro 2.5 Elementos de las subastas de mltiples rondas: El ejemplo canadiense .......................... 16
Recuadro 2.6 Subastas y evaluaciones comparativas Casos prcticos de licencia para sistemas de
telecomunicaciones mviles universales (UMTS)......................................................................... 17
Lista de figuras
Lista de cuadros
Cuadro 2.2 Directiva sobre licencias de la UE: Tipos de reglamentacin para operadores de RTPC
en un mercado de competencia...................................................................................................... 11
Cuadro 2.5 Contenido de una licencia de un operador de RTPC (ejemplo de economa emergente).... 27
2 - ii
MDULO 2
2.1 Introduccin
daba a los inversores ciertas garantas acerca del
sector econmico en que invertan. Una licencia
2.1.1 Licencias de telecomunicaciones hace posible que los interesados, incluidos los
consumidores, competidores y el gobierno,
entiendan claramente lo que al operador le est
Una licencia de telecomunicaciones autoriza a una permitido o no hacer, as como sus obligaciones.
entidad a proveer servicios o explotar insta-
laciones de telecomunicaciones. Generalmente, en
las licencias se definen las condiciones de dicha
autorizacin y se describen los principales Las licencias revisten particular importancia en el
derechos y obligaciones del operador de teleco- contexto de las economas emergentes y en
municaciones titular. transicin. En efecto, las licencias reducen la
incertidumbre de inversores y financieros, lo cual
genera la confianza necesaria para invertir los
Las licencias destinadas a nuevos participantes en
millones o billones de dlares necesarios para
los mercados de telecomunicaciones suelen
instalar o mejorar la infraestructura de tele-
otorgarse en el marco de procedimientos abiertos
comunicaciones en tales economas.
y transparentes, los cuales suponen la seleccin de
uno o ms operadores de entre un grupo de
solicitantes. En otros casos, se expiden auto-
rizaciones generales, las cuales facultan a la Las licencias no tienen la misma importancia en
entidad que cumpla las condiciones bsicas a todos los pases. En algunas naciones donde los
suministrar un servicio de telecomunicaciones, sin monopolios de telecomunicaciones han sido admi-
necesidad de contar con una licencia individual. nistrados por el sector privado, especialmente
Estados Unidos y Canad, la concesin de
La concesin de licencias es un hecho relativa- licencias de telecomunicaciones no ha sido una
mente reciente en muchos mercados de tele- prctica habitual. Sin embargo, se impusieron
comunicaciones. Fue una tradicin que los condiciones de carcter reglamentario mediante
operadores pblicos establecidos prestasen ser- decisiones administrativas, rdenes o proce-
vicios de telecomunicaciones en rgimen de dimientos de aprobacin de tarifas a cargo del
monopolio en la mayora de los mercados y sus regulador. En otros pases, incluidos los lati-
actividades se consideraban como una rama de la noamericanos, se otorgaron concesiones o franqui-
administracin pblica, del mismo tipo que el cias a los operadores privados.
correo, el transporte terrestre y otros servicios
pblicos. Esto explica que el Estado no consi-
derase necesario otorgar licencias. Aunque las definiciones de los trminos
licencia, concesin y franquicia pueden
En muchos casos, las licencias destinadas a los variar segn sea la legislacin nacional que se
operadores establecidos se concedieron en el considere, estas definiciones remiten en general al
marco de su privatizacin. La especificacin de mismo concepto bsico. En el contexto de la
los derechos y obligaciones de dichos operadores reglamentacin de las telecomunicaciones,
palabras como las que acabamos de citar entraan
2 -1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
un documento jurdico que otorga o aprueba un ii) Expansin de redes y servicios y otros
organismo regulador u otra entidad pblica, que objetivos de servicio universal ste es un
define los derechos y obligaciones del proveedor objetivo fundamental de la concesin de
de servicios de telecomunicaciones de que se trata. licencias en la mayora de los pases. Las
Por razones de simplicidad, en este mdulo obligaciones de expansin de la red y de
emplearemos nicamente el trmino licencia. cobertura de servicios suelen incluirse en las
Sin embargo, en la mayora de los casos, lo que se licencias. ste es particularmente el caso
diga de las licencias se aplica igualmente a las cuando se privatiza un operador pblico
concesiones y franquicias. establecido (PTT), o cuando se concede a un
operador algn derecho de exclusividad (por
En algunos casos, los procedimientos de ejemplo, una licencia para proveer servicios
concesin de licencias a los operadores esta- de telefona celular en rgimen de duopolio,
blecidos y a los nuevos participantes son con derecho al uso de espectro escaso). Las
administrados por organismos reguladores inde- licencias son un instrumento importante para
pendientes, mientras que en otros, ello depende estimular inversin encaminada a ampliar la
del gobierno o algn ministro. Para facilitar la infraestructura y para promover objetivos de
referencia, en este mdulo denominaremos a la servicio y acceso universales en pases en
autoridad que concede las licencias organismo desarrollo. (Las metas de servicio universal se
regulador, trmino en el que incluiremos a otras examinan detalladamente en el Mdulo 6.)
entidades pblicas con facultades para conceder
licencias; por ejemplo, ministros. iii) Privatizacin o comercializacin Se requiere
una licencia cuando se privatiza un operador
Los procedimientos de concesin de licencias se
pblico establecido. La licencia especifica los
cuentan normalmente entre los procedimientos
derechos y obligaciones del operador, y
reguladores ms importantes que deben
constituye un documento clave en el proceso
aplicarse durante la reforma del sector de las
de privatizacin. La licencia indica lo que
telecomunicaciones, con independencia de qu
adquiere el inversor y lo que el gobierno
entidad gubernamental sea la encargada de
espera de ste y del operador.
llevarlos adelante. El proceso de concesin de
licencias est estrechamente ligado a la estructura iv) Reglamentacin del mercado La determi-
de los mercados de telecomunicaciones, el nmero nacin de la estructura del mercado y, en
y tipos de operadores, el nivel de competencia particular, del nmero de operadores autori-
entre ellos, los ingresos pblicos generados por la zados para proveer servicios de teleco-
apertura del sector, y finalmente, la eficiencia en municaciones, constituye un aspecto capital de
la provisin de servicios de telecomunicaciones al la reglamentacin del sector. En muchos pases,
pblico. uno de los motivos primordiales de la
concesin de licencias a nuevos operadores es
2.1.2 Objetivos de la concesin de licencias el fomento de la competencia. La concesin
Generalmente, los gobiernos y los organismos de licencias a nuevos operadores ha hecho
reguladores persiguen varios objetivos con la que la competencia se convierta en el modelo
concesin de licencias. Entre los objetivos ms de suministro de servicios en algunos
comunes cabe mencionar los siguientes: mercados de telecomunicaciones (servicios
celulares, acceso a Internet, etc.), pero no en
i) Reglamentacin de la provisin de un otros, por ejemplo, el mercado de servicios
servicio pblico esencial Las telecomu- bsicos. La figura 2.1 ilustra los diferentes
nicaciones bsicas constituyen un servicio niveles de competencia en varios mercados de
pblico esencial en la mayora de los pases. telecomunicaciones de todo el mundo. En
Pese a la tendencia irreversible hacia la muchos pases uno de los objetivos
privatizacin y a confiar en las fuerzas del principales del proceso de concesin de
mercado, la mayora de los gobiernos sigue licencias es asegurar la viabilidad y las
imponiendo controles para asegurarse de que los ventajas de la entrada de nuevos compe-
servicios de telecomunicaciones bsicas sean tidores. Por otro lado, aunque las iniciativas
suministrados con la mira puesta en el inters de concesin de nuevas licencias pueden
pblico. En la mayora de los pases las intensificar la competencia, los requisitos de
licencias son una herramienta bsica para dicha concesin pueden convertirse en un
ejercer ese control. obstculo para el acceso al mercado. De
2-2
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
60 100
Porcentaje de signatarios de
50 80
Porcentaje de pases
40
60
la OMC
30
20 40
10 20
0 0
Local Larga Internacional Servicios Celular TV por Internet
distancia bsicos cable
2 -3
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
vii) Generacin de ingresos para el Estado La El que los derechos y obligaciones de un operador
concesin de licencias para suministrar sean estipulados por una licencia o por algn otro
servicios de telecomunicaciones y utilizar medio depende generalmente de dos factores:
espectro radioelctrico puede representar
ingresos importantes para los gobiernos. Una
subasta para la concesin de nuevas licencias los requisitos jurdicos nacionales, y
puede devengar a muy breve plazo ingresos
considerables. Asimismo, los cnones de
licencia anuales suelen constituir una fuente el nivel de desarrollo del rgimen de regla-
de ingresos constante para financiar las mentacin de un pas.
actividades del organismo regulador o para
atender a otros fines. Adems, la concesin de
licencias en favor de nuevos operadores Los aspectos que se consideran en las licencias de
puede aumentar las dimensiones de los algunos pases son contemplados en instrumentos
mercados de telecomunicaciones y generar de regulacin distintos en otros. Por ejemplo, en
mayores ingresos fiscales para el erario Mxico las normas de calidad de servicio y las
pblico. metas de Telmex fueron especificados en la
licencia (concesin) preparada antes de su
viii) Proteccin del consumidor Las licencias privatizacin. En Canad, las normas de calidad y
para servicios de telecomunicaciones incluyen los objetivos de los operadores figuran en
con frecuencia disposiciones para proteger al decisiones y rdenes de la CRTC, organismo
consumidor. Dichas disposiciones versan regulador de ese pas.
sobre regulacin de tarifas, prcticas de factu-
racin, mecanismos para atender a las
reclamaciones de los consumidores, solucin La privatizacin y liberalizacin de las
de controversias, limitaciones de responsabi- telecomunicaciones tuvieron origen en Europa,
lidad por fallas en los servicios y servicios de concretamente en el Reino Unido, a principios de
provisin obligatoria (por ejemplo, servicios la dcada de 1980. En ese momento la nocin de
de directorio telefnico, asistencia por regulacin de las telecomunicaciones era nueva
operadora y servicios de emergencia), etc. para el Reino Unido y no exista un rgimen de
ix) Certeza sobre el marco reglamentario reglamentacin al respecto. En consecuencia, la
Gracias a una definicin clara de los derechos licencia que se le otorg a British Telecom fue
y obligaciones del operador y del organismo redactada en gran medida como un cdigo de
regulador, una licencia puede aumentar reglamentacin independiente. Dicha licencia se
considerablemente la confianza en el rgimen aplicaba a la mayora de los aspectos de las
de reglamentacin. La falta de incertidumbre actividades de BT y le otorg una serie de
en cuanto a las actuaciones del regulador es derechos de exclusividad, tales como un
un elemento crtico de los procedimientos de monopolio restringido en el mercado de servicios
concesin de licencias, puesto que lo que se bsicos de voz y limitaciones a la reventa simple.
pretende es atraer nuevos operadores y ms Del mismo modo, la licencia de Mercury, el
inversin. Esto es particularmente cierto en primer competidor con enlaces fijos en el Reino
los casos en que la idea es atraer inversin Unido, era un cdigo de derechos y obligaciones
extranjera a economas emergentes o en bastante amplio para dicho operador.
transicin, las cuales presentan mayores
riesgos.
Otros pases de Europa y el resto del mundo
2.1.3 Licencias y otros instrumentos de adoptaron un modelo similar con ocasin de la
reglamentacin privatizacin de operadores establecidos y de la
concesin de licencias a nuevos operadores.
En la mayora de los pases las licencias
constituyen slo un componente del marco
reglamentario. Las dems normas aplicables a los
Como se indic anteriormente, algunos pases,
operadores se encuentran en leyes de teleco-
particularmente en Norteamrica, no expiden
municaciones, documentos de polticas del sector,
normalmente licencias extensas que incluyan
decretos, rdenes, decisiones, directrices, instruc-
normativa detallada. En Estados Unidos y Canad
ciones y otros instrumentos de aplicacin general.
las normas detalladas suelen incorporarse a
2-4
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
2 -5
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
desean ingresar a la OMC, deben adaptar sus formas de reconocimiento o aprobacin (por
prcticas de reglamentacin y de concesin de ejemplo, homologaciones para equipos termi-
licencias a las normas comerciales de esa nales) que se requieran antes de que un
organizacin. proveedor de servicios extranjero pueda
realizar legalmente sus actividades en un pas
A continuacin, se resumen las normas miembro de la OMC.
comerciales aplicables a la concesin de licencias
y en otros mdulos se dan ms detalles (por c) Barreras comerciales (artculo VI del AGCS)
ejemplo, sobre las normas comerciales que afectan Los requisitos para la concesin de licencias
la interconexin, la competencia y el servicio no deben constituir barreras comerciales
universal). El tema central de todas estas reglas es innecesarias.
la evolucin hacia mercados abiertos y ii) Compromisos especficos del ASTB
procedimientos transparentes de concesin de
licencias. Los pliegos de compromisos suscritos en el marco
del AGCS contienen los dems compromisos
i) Los requisitos generales del AGCS comerciales de los pases miembros en cuanto a
Todos los Estados Miembros de la OMC deben los servicios especficos, incluidos los de
observar las obligaciones generales y disci- telecomunicaciones bsicas. Adems, los compro-
plinas del AGCS, tres de las cuales son misos nacionales asumidos como parte del ASTB
directamente aplicables a los procedimientos de exigen a muchos pases dar mayor acceso a sus
concesin de licencias: mercados de telecomunicaciones. En muchos
casos la implementacin de estos compromisos se
a) Trato de la nacin ms favorecida (artculo II lleva a cabo gradualmente durante un periodo de
del AGCS) Un rgimen de concesin de varios aos.
licencias debe permitir el acceso al mercado a
operadores de pases miembros de la OMC en El Documento de Referencia de la OMC sobre
trminos no menos favorables que los principios en materia reglamentaria, adjunto a las
aplicables a operadores de cualquier otro listas de compromisos especficos presentadas por
pas. muchos pases en el marco del ASBT, obliga a
b) Transparencia (artculo III del AGCS) stos a adoptar ciertas prcticas de reglamentacin
Todas las leyes y normas que afectan el en relacin con los servicios de telecomuni-
comercio de servicios deben ser publicadas. caciones bsicas. Dos de estos principios, que se
El anexo sobre telecomunicaciones del AGCS reproducen en el recuadro 2.1, se aplican
requiere expresamente la publicacin de, directamente a la concesin de licencias.
entre otras cosas, toda notificacin, requisitos El texto completo del Documento de Referencia
para la concesin de licencias o registros, en de la OMC figura en el apndice A.
caso de existir, as como cualesquiera otras
Recuadro 2.1 Normas sobre concesin de licencias del Documento de Referencia de la OMC
Documento de Referencia de la OMC sobre telecomunicaciones bsicas Compromisos sobre procesos de
concesin de licencias
4 Disponibilidad pblica de los criterios de concesin de licencias
Cuando se exija una licencia, se informar al pblico de:
a) todos los criterios de concesin de licencias y los plazos normalmente requeridos para tomar una decisin
relativa en el caso de que se presente una solicitud de licencia;
b) las condiciones de las licencias de cada operador.
Y a solicitud del interesado le sern comunicadas las razones de la denegacin de la correspondiente licencia.
6 Asignacin y utilizacin de recursos escasos
Los procedimientos para la asignacin y utilizacin de recursos escasos, como las frecuencias, los nmeros y los
derechos de paso, se llevarn a la prctica de manera objetiva, oportuna, transparente y no discriminatoria. Se
pondr a disposicin del pblico el estado actual de las bandas de frecuencia asignadas, pero no es preciso
identificar detalladamente las frecuencias asignadas a usos oficiales especficos.
2-6
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
2.1.5 Directiva sobre licencias de la Unin ser publicados por la entidad que las concede.
Europea Cualquier persona que satisfaga estos criterios ser
autorizada a proveer servicios sin que para ello
La Directiva sobre licencias de la Unin Europea sean necesarios procedimientos de seleccin, deci-
de 1997 constituye un marco detallado para la siones del organismos regulador o requisitos adi-
concesin de licencias de telecomunicaciones en cionales dirigidos concretamente al solicitante.
Europa. Este marco coincide con los compromisos
adquiridos por la Unin Europea ante la OMC. La Directiva sobre licencias de 1997 limita
Aunque dicho marco es vinculante slo para los tambin los tipos de condiciones aplicables a las
pases de la Unin Europea, constituye un buen licencias individuales. Estas condiciones se des-
enfoque y debe ser considerado por otros pases criben en el recuadro 2.4. Ms adelante en este
para establecer sus regmenes de concesin de mdulo expondremos detalladamente las dispo-
licencias. siciones de la Directiva aplicables concretamente a
la forma y el contenido de las licencias.
La Unin Europea public el 12 de julio de 2000
una propuesta de Directiva para un nuevo rgimen
de licencias (Propuesta de Directiva del En su propuesta de Directiva sobre un nuevo
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la rgimen de licencias de julio de 2000, la Unin
autorizacin de las redes y los servicios de comu- Europea volvi a desplegar esfuerzos para armo-
nicaciones electrnicas). Sin embargo, como se nizar y reducir los requisitos de la concesin de
seala ms adelante, esta propuesta representa en licencias en Europa. Si bien la Directiva de 1997
gran medida un nuevo esfuerzo para implementar da prioridad a las autorizaciones generales, la
el enfoque armonizado y de desregulacin previsto Unin Europea determin que ese rgimen an
en la Directiva de 1997. Por ello, nos concen- dejaba a los pases miembros un amplio margen
traremos a continuacin en la Directiva de 1997. para utilizar licencias individuales. De hecho, la
Unin Europea descubri que las licencias
Los objetivos perseguidos por la Unin Europea individuales haban pasado a ser la norma, ms
con la adopcin de la Directiva de 1997 se indican que la excepcin en la mayora de los pases
en el recuadro 2.2. europeos. Con el fin de promover an ms el
acceso al mercado, la propuesta de julio de 2000
La Directiva promueve el uso de autorizaciones someter todas las redes y servicios a un rgimen
generales, denominadas Class licences (licen- de autorizaciones generales y limitar el uso de
cias genricas) en el Reino Unido. El uso propues- licencias individuales exclusivamente a la asigna-
to de las licencias individuales se restringe a los cin de frecuencias y los recursos de numeracin.
servicios de telefona pblicos de voz y a los ser- La propuesta de Directiva limitar an ms el
vicios que requieren el uso de recursos escasos. nmero de condiciones que pueden imponerse a
Las condiciones de las autorizaciones generales los proveedores de servicios. Dicha propuesta
deben quedar limitadas a las relacionadas con distingue estrictamente entre las condiciones gene-
requisitos esenciales. El contenido de este tipo rales establecidas por ley (aplicables a todos los
de condiciones se describe en el recuadro 2.3. Las operadores), las condiciones especificadas en las
condiciones de las licencias y los criterios de ele- autorizaciones generales y las condiciones adjun-
gibilidad para las autorizaciones generales deben tas a las licencias individuales.
2 -7
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Recuadro 2.3 Normas de la Unin Europea sobre condiciones aplicables a las autorizaciones generales
1. Toda condicin impuesta a las autorizaciones ha de ser compatible con las normas comunitarias en materia de
competencia.
2. Condiciones que pueden imponerse a todas las autorizaciones:
2.1 Condiciones destinadas a garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales que correspondan.
2.2 Condiciones vinculadas al suministro de informacin que pueda razonablemente exigirse para comprobar el
cumplimiento de las condiciones aplicables y con fines estadsticos.
2.3 Condiciones encaminadas a impedir conductas contrarias a la competencia en los mercados de
telecomunicaciones, lo que incluye medidas para garantizar que las tarifas no sean discriminatorias y no
distorsionen la competencia.
2.4 Condiciones relacionadas con la utilizacin eficaz de la capacidad numrica.
3. Condiciones especficas que pueden insertarse a las autorizaciones generales para la prestacin de servicios de
redes pblicas de telecomunicaciones accesibles al pblico y para el suministro de las redes de
telecomunicaciones necesarias para suministrar tales servicios:
3.1 Requisitos relativos a la proteccin de los usuarios y abonados, en particular en lo que atae a:
la aprobacin previa del modelo de contratos de abonados por parte de las entidades nacionales de
reglamentacin;
la facturacin detallada y exacta;
el establecimiento de un procedimiento de solucin de controversias;
la publicacin y el aviso de modificaciones en las condiciones de acceso, incluidas las tarifas, la calidad y
la disponibilidad del servicio.
3.2 Contribucin financiera a la prestacin del servicio universal, con arreglo a la legislacin comunitaria.
3.3 Comunicacin de la informacin procedente de la base de datos sobre clientes y que resulte necesaria para el
suministro de informacin de directorio universal.
3.4 Provisin de servicios de emergencia.
3.5 Medidas especficas para los minusvlidos.
3.6 Condiciones relativas a la interconexin de las redes y la interoperabilidad de servicios, conforme a la
Directiva relativa a la interconexin y a las obligaciones derivadas de la legislacin comunitaria.
Fuente: CEC (1997).
2-8
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
El propsito de la propuesta de la Unin Europea nismo regulador. Las licencias se conceden a una
de julio de 2000 es asegurar que la informacin no o ms personas, con sujecin a las condiciones
sea condicin previa para acceder al mercado, y previstas en la licencia y esa concesin es un acto
limitar la ulterior verificacin del cumplimiento de puramente administrativo.
las condiciones aplicables. Asimismo, dicha pro-
En otros pases una licencia es un contrato entre el
puesta de Directiva reducira considerablemente
organismo regulador y el operador. Este enfoque
las tarifas administrativas y exigira a los regu-
es el que se aplica cuando las licencias son otor-
ladores la publicacin de resmenes anuales de
gadas mediante las habituales concesiones. Con
sus costos y tarifas. Si las tarifas cobradas por los
arreglo a esta modalidad, en las licencias gene-
organismos reguladores excediesen sus costos de
ralmente se establecen con cierto grado de detalle
administracin, dichos organismos vendran obli-
los derechos y obligaciones tanto del organismo
gados a ajustar el nivel de sus tarifas en 2001.
regulador como del operador, y son suscritas por
ambas partes. Esta forma contractual de licencia
2.2 Tipos de regmenes de licencias es muy comn y til en pases donde el marco
En general, existen tres variantes de autorizacin a jurdico y reglamentario est menos desarrollado.
operadores y proveedores para suministrar servi- La necesidad de contar con licencias individuales
cios de telecomunicaciones:
en muchos mercados liberalizados disminuir con
1) licencias individuales para operadores; el tiempo. En un mercado muy abierto, la principal
2) autorizaciones generales; justificacin de las licencias individuales es la
3) ningn requisito de autorizacin (mercado necesidad de asignar equitativamente recursos
abierto). escasos, tales como el espectro. sta es una de las
razones para separar la adjudicacin de licencias
Estas tres categoras quedan recogidas en el marco de espectro de otros aspectos de la concesin de
de reglamentacin de varios pases y se utilizan en autorizaciones a operadores y proveedores de
la Directiva sobre licencias de la Unin Europea servicios de telecomunicaciones.
de 1997. Aunque el rgimen jurdico existente de
todos los pases no refleja esta clasificacin, la No obstante los aspectos jurdicos y el proceso de
misma constituye un enfoque til para el estudio concesin de licencias, los buenos regmenes
de las condiciones de concesin de licencias. poseen caractersticas comunes entre las cuales
(Aqu tambin la situacin en Norteamrica es cabe citar la claridad, la transparencia y el redu-
diferente. Los operadores y proveedores de ser- cido nmero de condiciones innecesariamente
vicios de telecomunicaciones no han estado some- onerosas. Estas caractersticas se discuten ms
tidos en general a ningn requisito, salvo a los detalladamente en el punto 2.4 de este mdulo.
fijados en las licencias de espectro radioelctrico,
certificaciones de instalaciones ante la FCC del 2.3 Procedimientos para la concesin
tipo Seccin 214, licencias de servicio interna- de licencias
cional de la CRTC e, histricamente, certificados
En el punto anterior se examin una serie de
de conveniencia y necesidad pblicas en algunos
estados y provincias.) regmenes de concesin de licencias. En este
punto tratamos los diferentes procedimientos me-
En el cuadro 2.1 se resumen las caractersticas diante los cuales se expiden las licencias. Los pro-
principales de cada uno de los mtodos de con- cedimientos dependen de las polticas del sector,
cesin de licencias a operadores y proveedores de las leyes y la estructura del mercado. A continua-
servicios de telecomunicaciones. cin nos referimos a cinco tipos muy comunes de
Si bien la forma que pueden adoptar las licencias procedimientos para la concesin de licencias.
depende del rgimen jurdico de cada pas, los 2.3.1 Concesin de licencias a operadores
aspectos meramente formales son de poca impor- establecidos
tancia para seguir una buena prctica en la
concesin de licencias. Mayor importancia reviste En la mayora de los pases el proceso de reforma
el hecho de que las condiciones de las licencias del sector de las telecomunicaciones entraa la
sean claras, proporcionadas y que puedan hacerse privatizacin de los operadores pblicos y la
cumplir. concesin de licencias a competidores en varios
segmentos del mercado. Muchos pases han con-
En muchos pases, la concesin de licencias de cluido este proceso, mientras que algunos lo estn
telecomunicaciones es un acto unilateral del orga- llevando a cabo y otros no lo han iniciado an.
2 -9
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Tipos de
Elementos fundamentales Ejemplos
requisitos
Licencias normalmente, constan en documentos persona- servicios bsicos de RTPC
individuales lizados y detallados en un mercado donde existe
monopolio
(Licencias para frecuentemente, se conceden mediante un meca-
operadores nismo de seleccin abierto servicios mviles y fijos
especficos) inalmbricos
tiles cuando:
cualquier servicio que
i) la licencia incluye un recurso o derecho escaso
requiera espectro
(por ejemplo, el uso del espectro) y/o
ii) el organismo regulador tiene inters especial
en asegurar que un servicio sea suministrado
de una determinada forma (por ejemplo,
cuando el operador tiene un poder
significativo en el mercado)
Autorizaciones tiles cuando las licencias individuales no se servicios de transmisin de
generales justifican pero existen objetivos reglamentarios datos
importantes que pueden lograrse mediante el
(Licencias servicios de reventa
establecimiento de condiciones generales
genricas)
redes privadas
normalmente, contienen disposiciones sobre
proteccin al consumidor y otros requisitos
esenciales
se otorgan por lo general prescindiendo de
procedimientos de seleccin abiertos; se autoriza a
todas las entidades debidamente calificadas a
proveer servicios o explotar instalaciones
Servicios que ausencia de procedimientos de concesin de proveedores de servicios de
pueden ser licencias o de requisitos para poder optar a las Internet (PSI)
suministrados sin mismas
servicios de valor aadido
licencia
tiles cuando por sus caractersticas una actividad
(Servicios pueda sujetarse a reglamentacin (por ejemplo, la
plenamente provisin de servicios de telecomunicaciones al
liberalizados) pblico), aunque justifique la imposicin de
requisitos para la concesin de licencias
requisitos generales (por ejemplo, registro ante el
organismo regulador), que pueden ser impuestos
mediante reglamentos generales u rdenes
2 - 10
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
A otros operadores, incluidos los PTT, general- informacin adicional. Importa que el regulador (o
mente se les conceden licencias individuales. cualquier otra entidad que otorgue las licencias)
Aunque en la propuesta de Directiva sobre logre un equilibrio entre las opiniones que suscita
licencias de la Unin Europea se recomienda el contenido de la licencia. Estas opiniones suelen
apartarse del rgimen de licencias individuales en ser divergentes, ya que con frecuencia los
mercados de competencia maduros, existen buenas operadores pblicos pretenden conservar el mayor
razones que aconsejan mantener dicho rgimen poder de mercado y exclusividad posible, mientras
para los operadores establecidos en mercados que el objetivo de las entidades pblicas es
menos abiertos donde los marcos de regla- promover una poltica de competencia en el sector
mentacin no se encuentran adecuadamente de las telecomunicaciones. Con frecuencia, los
definidos. Ministerios de Finanzas y los bancos de inversin
que mantienen relaciones con los PTT se centran
Los derechos y obligaciones incorporados en en la concesin de derechos de exclusividad y
nuevas licencias para operadores establecidos ventajas en el mercado para acrecentar los
deben adaptarse normalmente a las nuevas ingresos que genera la privatizacin. En cambio,
polticas y al rgimen de reglamentacin del los Ministerios de Comunicaciones y el regulador
sector. En particular, stos deben ajustarse con suelen concentrarse en mayor medida en el
mayor frecuencia a las realidades de una economa fomento de la competencia para aumentar la
de mercado, especialmente cuando se planea eficiencia de los mercados de telecomunicaciones
privatizar el operador pblico establecido y el y proveer mejores servicios al pblico.
mismo se expone por primera vez a la
competencia en algunos mercados. Es aconsejable Licencias paralelas para los PTT y los nuevos
obtener la mayor cantidad de informacin posible participantes
sobre el mercado antes de establecer las
condiciones de tales licencias. Esto puede lograrse En algunos pases se otorgan licencias para nuevos
aplicando procedimientos pblicos, aunque es ms servicios (por ejemplo, servicios celulares,
comn contratar asesores profesionales transmisin de datos, Internet, servicios de valor
reconocidos con experiencia en privatizacin y aadido) tanto a los operadores pblicos
liberalizacin en otros mercados. establecidos como a los nuevos participantes. Los
PTT reciben generalmente sus licencias al margen
En la prctica la concesin de licencias a de los procedimientos de seleccin abiertos a los
operadores establecidos suele hacer necesario que que someten a nuevos participantes como los
negocien el operador pblico de telecomu- operadores mviles. ste ha sido el caso de la
nicaciones y el organismo regulador. Los asesores concesin de licencias para el servicio mvil
profesionales, incluidos los bancos de inversin y celular tanto en pases desarrollados como en
los abogados contratados por los PTT, el gobierno pases en desarrollo.
o el organismo regulador, aportan en general
Cuadro 2.2 Directiva sobre licencias de la UE: Tipos de reglamentacin para operadores de RTPC en
un mercado de competencia
2 -11
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
2 - 12
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
pondiente espectro radioelctrico han de ser y uso de recursos escasos, incluidas las
otorgadas simultneamente. No debera haber frecuencias deben ser implementados en forma
demoras o requisitos diferentes entre un y otro tipo objetiva, oportuna, transparente y no discri-
de autorizaciones. Si se otorgan dos licencias minatoria.
separadas, stas tendrn que expedirse simul-
tneamente. Una buena prctica sera formular un Se han adoptado diferentes mtodos para la
llamamiento para presentar solicitudes que incluya asignacin de espectro cuando la demanda excede
dos modelos de licencia: para utilizar espectro y la disponibilidad. Sin embargo, no se ha llegado a
de explotacin del servicio. Esta prctica se consenso alguno sobre cul es el mejor enfoque en
discute ms adelante en este mdulo. cada caso.
Uno de los motivos que aconsejan mantener un En un momento los gobiernos destinaron
rgimen de dos licencias separadas es la porciones del espectro a aplicaciones de teleco-
conveniencia administrativa en la gestin del municaciones especficas y ulteriormente las
espectro. En la mayora de los pases, la gestin asignaron a ciertas entidades para usos especficos
del espectro se delega a unidades administrativas siguiendo el orden temporal de las solicitudes. Si
diferentes de las que regulan otros aspectos de las bien este enfoque es rpido, prctico y econmico,
actividades de telecomunicaciones, tales como la no se adecua al actual entorno de competencia. El
reglamentacin de precios o las conductas incremento del nmero de competidores y de las
desleales. Un rgimen coherente de licencias necesidades de espectro han llevado a idear
separadas para la utilizacin del espectro permite enfoques abiertos para su asignacin, entre los
normalizar los requisitos de informacin y cuales figuran sorteos, evaluacin comparativa y
cumplimiento de normas tcnicas aplicables a subastas. Asimismo, se han utilizado varias
todos los usuarios del espectro radioelctrico. combinaciones de estos mtodos. Por ejemplo, los
solicitantes pueden ser preseleccionados mediante
evaluacin comparativa y participar despus en
2.3.5 Subastas de espectro, sorteos y una subasta o sorteo, al trmino de los cuales se
evaluaciones comparativas asigna finalmente el espectro solicitado.
2 -13
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
seleccin entre mltiples solicitudes sustan- critica la evaluacin comparativa, aduciendo que
cialmente iguales y permite que el organismo supone una intervencin improcedente u objetable
regulador combine los objetivos sectoriales del organismo regulador en la seleccin de los
especficos y los operadores encargados de ganadores y perdedores. A menudo se seala que
lograrlos. las subastas constituyen una mejor opcin que la
evaluacin comparativa, ya que en aqullas los
Existen muchos mtodos de evaluacin compa- resultados dependen de las fuerzas del mercado y
rativa. En algunos casos las licencias se otorgan a no de la voluntad del regulador.
los solicitantes que, a juicio del regulador, puedan
hacer el mejor uso posible del espectro para
atender al pblico. La evaluacin comparativa
puede requerir la aplicacin de varios criterios de Subastas
calificacin y seleccin. En la mayora de los
casos se informa al pblico con antelacin de tales Es cada vez ms frecuente que los organismos
criterios y los solicitantes se esfuerzan en reguladores recurran a subastas para otorgar
demostrar que sus solicitudes satisfacen dichos licencias de utilizacin de espectro a los mejores
criterios mejor que otras. postores. En el caso de las subastas, el mercado
Generalmente, los requisitos mnimos de cali- determina finalmente a quin se otorgarn las
ficacin incluyen el de probar los recursos licencias correspondientes. Sin embargo, en
financieros disponibles y la capacidad tcnica del muchos procedimientos de subasta los postores
solicitante, as como la viabilidad comercial de son precalificados mediante criterios similares a
una solicitud de espectro. Los criterios de los utilizados en la evaluacin comparativa. En
seleccin pueden incluir las tarifas propuestas, consecuencia, en algunas subastas la participacin
cobertura (geogrfica y de usuarios), las metas de se autoriza slo a los postores con capacidad
expansin de la red, y los compromisos relativos a financiera y tcnica demostrada.
la calidad y al alcance del servicio, as como al
uso eficiente de las frecuencias. A veces algunos La experiencia adquirida en lo que concierne a las
de estos criterios se utilizan para la calificacin de subastas de espectro en Estados Unidos da idea de
los solicitantes y en otros casos para seleccionar a la importancia de aplicar criterios tcnicos, finan-
los solicitantes. Los criterios y su utilizacin cieros y comerciales rigurosos para precalificar a
dependen del pas de que se trate e incluso de las los postores. En ese pas algunos de los postores
categoras de servicios existentes en dicho pas. ganadores no pudieron financiar las ofertas
ambiciosas que realizaron durante las subastas.
La evaluacin comparativa ha sido muy impu- Otros no tenan la capacidad tcnica ni la
gnada. Las crticas se centran generalmente en la intencin de suministrar servicios de telecomu-
ausencia de transparencia. Con independencia del nicaciones utilizando las frecuencias que se les
rigor de los criterios de evaluacin, la mayora de adjudicaron.
los procedimientos de evaluacin comparativa
contienen un elemento subjetivo. Esto explica que Existen diferentes tipos de subastas de espectro.
algunas veces se les llame concursos de belleza. Entre los ms comunes se encuentran:
La subjetividad a la que nos hemos referidos suele
despertar la sospecha de que los organismos subastas de una ronda o subastas simples
reguladores u otros encargados de tomar las (abiertas o cerradas); y
decisiones no ejercen sus funciones de manera
imparcial. En algunos casos tales sospechas han subastas de mltiples rondas (sucesivas o
dado lugar a litigios. En otros, y aunque los simultneas).
solicitantes no emprendan ninguna accin sobre la
base de sus sospechas, stas afectan la credibilidad Las subastas simultneas de mltiples rondas,
del proceso de concesin de licencias y la del inicialmente organizadas en Estados Unidos a
gobierno o el regulador. mediados de la dcada de 1990, se han convertido
en la prctica ms universal de subasta. Aunque
Otras crticas de los procedimientos de evaluacin con variaciones de un pas a otro este mtodo
comparativa remiten al hecho de que suelen ser entraa generalmente organizar una subasta
lentos. Las evaluaciones cuidadosas de la simultnea para diferentes licencias de utilizacin
capacidad financiera, los planes tcnicos, etc., de espectro. En las rondas se puja conse-
pueden tomar tiempo. Adems, en ocasiones se cutivamente para obtener cada licencia. Las
2 - 14
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
ofertas siguen aumentando hasta que quede el catarios se reflejan normalmente en las tarifas que
mejor postor para cada licencia. se cobran a los consumidores, lo que da lugar a
tarifas excesivas para los usuarios de servicios ina-
Al principio de una ronda, cada postor recibe lmbricos y redunda en una menor penetracin,
informacin sobre su elegibilidad de oferta y la particularmente entre los consumidores con
puja ms alta efectuada para cada licencia. ingresos ms bajos. Algunos sostienen que el
Normalmente, las nuevas ofertas deben ser capital utilizado para abonar elevados cnones de
superiores a la ms alta realizada por lo menos en licencia deja de estar disponible para invertir en
una cantidad mnima preestablecida. En algunos infraestructura, pero habra que sealar que un
casos, los postores tienen posibilidad de retirar solicitante que disponga de una buena financiacin
ofertas hechas en rondas anteriores, aunque ello debe estar en condiciones de pagar por ambos
est sujeto usualmente a penalidades. En algunos conceptos, no es posible evitar las pujas estra-
casos los postores inactivos se ven penalizados tgicas para la obtencin de espectro. Ha habido
debido a la aplicacin de una regla de actividad bancos, organismos calificadores y asesores finan-
que reduce sus puntos de elegibilidad. Las cieros que han criticado las recientes subastas, por
rondas continan hasta que no hagan ms pujas haber dado lugar al pago de cantidades sin
con respecto a una licencia. precedente para obtener licencias de servicios
Las subastas simultneas de mltiples rondas se celulares de tercera generacin en varios pases de
llevan a cabo usualmente en forma computarizada Europa. Los precios de las acciones y el nivel de
con el fin de que las pujas y dems informacin solvencia de algunos adjudicatarios se han redu-
sobre la subasta sean pblicas y haya la cido porque en general se piensa que los pagos
posibilidad de hacer clculos rpidamente. Por realizados en tales subastas han sido excesivos.
razones de seguridad, las pujas normalmente estn Finalmente, el hecho de que los cnones de
cifradas y se anuncian electrnicamente. licencia sean muy altos puede obstaculizar la
implantacin de empresas de menor tamao e
El recuadro 2.5, en el que se describe el intensificar as la concentracin en el mercado y,
procedimiento de subastas canadienses, ilustra en ltima instancia, acrecentar los precios de los
algunos de los elementos fundamentales de las servicios para el consumidor.
subastas simultneas de mltiples rondas.
Hay muchos argumentos en favor de las subastas El enfoque de subastas simultneas de mltiples
de espectro. Las subastas constituyen un medio rondas se ha aplicado recientemente para otorgar
eficiente, transparente y objetivo para otorgar licencias de servicios inalmbricos en Australia,
licencias de utilizacin de espectro a los postores Canad, Espaa, Holanda, el Reino Unido y
que ms las valoran. Un procedimiento de preca- Alemania. Entre las recientes concesiones de
lificacin apropiado garantiza que los adjudica- licencias para servicios celulares de tercera gene-
tarios cuenten con la capacidad tcnica y racin, cabe citar algunos ejemplos interesantes en
financiera necesaria para iniciar la provisin de cuanto a los distintos enfoques utilizados en mate-
servicios en forma rpida y eficiente. Las ria de licencias de espectro. En el recuadro 2.6 se
cuantiosas inversiones necesarias para ganar una describen los distintos procedimientos de conce-
subasta pueden considerarse como incentivos para sin de licencias de servicios celulares de tercera
la rpida expansin de infraestructura y servicios. generacin seguidos en algunos pases europeos.
De hecho, sta es la nica manera en que el
ganador de una subasta puede recuperar la
inversin que representa el pago de los cnones de 2.4 Prcticas en materia de concesin
licencia. Otro argumento en favor de las subastas de licencias
de espectro es que stas proporcionan al pblico la
mayor renta posible por la utilizacin de un
recurso de carcter pblico. Los gobiernos pueden Aunque los mtodos para la concesin de licencias
emplear los beneficios obtenidos en las subastas varan considerablemente de un pas a otro, se
para reducir sus dficits presupuestarios y atender registran rasgos comunes, especialmente entre las
a otras prioridades. mejores prcticas seguidas para otorgar licencias.
Las secciones siguientes versan sobre las prcticas
Se han esgrimido tambin razones en contra de las que se consideran adecuadas para garantizar el
subastas de espectro. En primer lugar, se alega que xito de un procedimiento de concesin de
las cuantiosas sumas pagadas por los adjudi- licencias.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
Recuadro 2.6 Subastas y evaluaciones comparativas Casos prcticos de licencia para sistemas de
telecomunicaciones mviles universales (UMTS)
Alemania En agosto de 2000 Alemania subast 12 bloques de espectro para servicios celulares de tercera
generacin. El 18 de febrero de 2000 el organismo regulador alemn (RegTP) public las reglas aplicables a la
concesin de las correspondientes licencias. Tales reglas establecieron que las condiciones necesarias para participar
en esa subasta se regiran por los requisitos bsicos previstos en la Ley de Telecomunicaciones. Para optar a la
subasta, se exigi a los postores presentar ofertas ganadoras para un mnimo de dos bloques de espectro. Los
incrementos mnimos de oferta se fijaron en un 10%. Asimismo, se establecieron reglas adicionales para evitar que
los postores ejercieran influencia en el resultado o controlaran el ritmo de la subasta. Por ejemplo, durante la subasta
se aislaron desde las 8 de la maana hasta las 6 de la tarde de cada da a los pequeos grupos de representantes de
cada postor y se exigi en todo momento la presencia de dos observadores del RegTP en cada grupo. Los postores no
podan informarse sobre las pujas de los dems. La nica informacin disponible era el monto de las ofertas ms altas
para cada bloque de espectro.
La subasta de espectro para los servicios celulares de tercera generacin en Alemania dur 14 das y dio lugar a
173 rondas de pujas. Al final de este proceso seis operadores obtuvieron dos bloques de espectro cada uno y licencias
por 20 aos. Las licencias exigen a los operadores cubrir al menos el 50% de la poblacin de Alemania a fines
de 2002. Esta subasta concluy con la presentacin de ofertas sin precedentes para licencias para UMTS por un valor
total superior a los 46 000 millones de dlares. Preocup el hecho de que las sumas en juego fueran tan elevadas,
debido a la posibilidad de que algunos operadores gastasen ms en la adquisicin de licencias que en la construccin
de sus redes.
Reino Unido, Holanda y Espaa La subasta de espectro para UMTS que tuvo lugar en el Reino Unido en abril de
2000 gener 32 580 millones de dlares que se ofrecieron en ms de 100 rondas de pujas durante un periodo de ms
de cuatro semanas. En julio de 2000 Holanda subast cinco licencias por un valor de 2 300 millones de dlares. Por
otro lado, en la subasta de licencias de espectro para UMTS que se llev a cabo en Espaa en marzo de 2000 slo se
registraron 425 millones de dlares.
Noruega En Noruega la concesin de licencias de espectro para UMTS se realiz a travs de un procedimiento de
evaluacin comparativa y no en el curso de una subasta. Noruega exigi que los solicitantes reunieran un conjunto de
requisitos mnimos, como el compromiso de asumir ciertas obligaciones de cobertura y expansin de la red, as como
demostrar su solidez/capacidad financiera. Los dos criterios de seleccin principales fueron la cobertura (geogrfica
y demogrfica) y la expansin de la red. Los aspectos financieros, de calidad de servicio, impacto ambiental y
experiencia previa fueron criterios secundarios.
Noruega no hizo hincapi en obtener la mayor cantidad posible de la concesin de licencias para el suministro de
servicios celulares de tercera generacin, sino en estimular el rpido desarrollo de la red y aumentar la
competitividad del pas. En Noruega los operadores inalmbricos vienen obligados a pagar cantidades moderadas en
concepto de cnones de licencia y administracin de frecuencias. El pago anual exigido a los adjudicatarios de las
licencias para la provisin de servicios celulares de tercera generacin fue de aproximadamente 2 millones de
dlares. Por otra parte y a reserva de la aprobacin del parlamento, se oblig a los adjudicatarios un pago nico de
11 millones de dlares aproximadamente. Estas sumas son bastante pequeas si se comparan con las abonadas en las
subastas de espectro del Reino Unido y Alemania.
Suecia En Suecia las licencias de espectro para servicios celulares de tercera generacin se otorgarn tambin
mediante evaluacin comparativa. La ley sueca dispone que las licencias para la utilizacin de espectro deben
concederse sobre la base de criterios especficos. Como en Noruega, los principales criterios de seleccin para la
concesin de tales licencias son la cobertura y la expansin de la red. Las cantidades en concepto de cnones de
licencia sern modestas. Esta modalidad se considera ventajosa, ya que permitir a los operadores invertir en el
desarrollo de la red, y los cuantiosos pagos por cnones de licencia no se traducirn en tarifas ms altas para los
consumidores.
2 -17
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
al organismo regulador le resulta til hacer adoptado por el organismo regulador parta de una
comentarios sobre el enfoque que ha de darse a comprensin adecuada de todas las conside-
una concesin de licencias antes de que sta raciones pertinentes. Asimismo, la consulta
comience. Las consultas con los interesados pblica contribuye a garantizar que aun aquellos
reafirman la percepcin de la transparencia del interesados que no estn de acuerdo con el
proceso. Asimismo, la consulta pblica permite enfoque adoptado sepan que sus opiniones han
que el organismo regulador adquiera conocimiento sido consideradas.
directo de las opiniones de los consumidores,
operadores existentes y posibles participantes en 2.4.3 Cnones de licencia
una futura iniciativa de concesin de licencias.
Adems, esto hace posible afinar las condiciones En la industria de las telecomunicaciones, la
de las licencias y los procedimientos para su expresin cnones de licencia se usa para
concesin, con el fin de maximizar las posibi- describir cosas diferentes. La expresin puede
lidades de xito. incluir uno o ms de los siguientes elementos:
La consulta pblica es un factor particularmente un pago realizado como una prima o renta a
importante si lo que se pretende es otorgar un gobierno u otra entidad que otorgue una
autorizaciones generales. La publicacin previa de licencia para explotar una red, proveer un
las condiciones que se incluirn en las servicio o utilizar un recurso escaso, como el
autorizaciones generales representa la manera ms espectro o los nmeros;
adecuada de proceder para recabar comentarios
del pblico. Por el contrario, en un proceso abierto las tarifas administrativas que compensen a
de concesin de licencias, los interesados tienen un organismo regulador por los gastos en que
normalmente otras formas de hacer conocer sus ste incurra en la administracin y super-
opiniones, por ejemplo, conferencias previas a las visin del espectro;
subastas e intercambios escritos de preguntas y las tarifas administrativas que compensen a
respuestas. un organismo regulador por los gastos en que
Una consulta pblica puede ser oficial u oficiosa. ste incurra para realizar otras actividades de
En el contexto de cualquier importante iniciativa reglamentacin, tales como concesin de
de concesin de licencias, es aconsejable que el licencias, el control del cumplimiento de las
organismo regulador establezca un procedimiento condiciones de las licencias, la solucin de
de consulta oficial y transparente. Una buena controversias sobre interconexin, el estable-
manera de proceder es que el regulador publique cimiento y la supervisin de otros aspectos
un aviso en el que indique su intencin de iniciar del marco de reglamentacin.
un procedimiento de concesin de licencias e
Es una buena prctica diferenciar las categoras
invite al pblico a formular comentarios sobre el
antes mencionadas, ya que ello favorece la
enfoque propuesto. En el aviso debera indicarse
transparencia y hace ms fcil determinar si las
con cierto detalle el mtodo que se pretende
tarifas administrativas estn de hecho basadas en
adoptar y los asuntos en relacin con los cuales
la recuperacin de los costos. Separar los cnones
solicite comentarios el organismo regulador.
de licencia relativos a la administracin del
Cuando el regulador no est seguro de cul sea el
espectro de los aplicados a otros conceptos
mtodo ptimo, puede solicitar opiniones sobre las
favorece la transparencia y la responsabilidad
diferentes opciones.
administrativa. La gestin del espectro est
Tales avisos deben enviarse a todas las partes normalmente a cargo de una unidad administrativa
interesadas, incluidos los posibles solicitantes, los distinta, y a veces de un ministerio u rgano
titulares de licencias existentes, los consumidores gubernamental completamente separado del
y los grupos de inters del sector. En algunos organismo regulador de las telecomunicaciones de
casos se celebra una reunin pblica en la que las su pas.
partes interesadas proceden a un intercambio
pblico de opiniones y se publica copia de sus Es un principio generalmente aceptado que los
comentarios. cnones de licencia no deben imponer costos
innecesarios en el sector de las telecomu-
El hecho de que se proceda a una consulta pblica nicaciones. La forma ms transparente de lograr
con anterioridad al inicio de la concesin de este objetivo es un plan explcito de recuperacin
licencias aumenta la posibilidad de que el enfoque de costos. Este tipo de plan supone el
2 - 18
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
16) Adems de las tarifas administrativas, ser Los dos primeros mtodos no garantizan la
posible imponer cnones por el uso de ausencia de incertidumbre en materia de
radiofrecuencias y nmeros, para garantizar la reglamentacin, ya que harn generalmente ms
utilizacin ptima de tales recursos. Estos difcil, si no imposible, atraer la inversin y la
cnones no debern obstaculizar el desarrollo financiacin necesarias para obtener licencias
de los servicios innovadores ni la importantes, por ejemplo, de suministro de
competencia. servicios fijos o celulares.
2 -19
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
2 - 20
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
esas dificultades, recurriendo a un mtodo de que denominar a un contrato de ese tipo contrato
concesin de licencias abierto, simple, trans- pblico de apoyo.
parente y basado en reglas aceptadas inter-
nacionalmente. Hay que decir que el trmino concesin tiene
distintos significados en diferentes pases. Por
ejemplo, en algunos pases latinoamericanos como
2.4.6 Concesiones, BOT y acuerdos similares
Mxico, el trmino mencionado se usa para
Una licencia es la concesin por parte de un referirse a un documento (por ejemplo, la
regulador de un derecho a explotar un servicio, concesin de Telmex) que constituye esencial-
con sujecin a las condiciones especificadas en la mente una licencia y no un acuerdo comercial, aun
licencia y otros instrumentos de reglamentacin. cuando el mismo sea concertado por el gobierno y
En consecuencia, la expedicin y control del el titular de la concesin.
cumplimiento de una licencia es siempre hasta Algunos pases, particularmente en Asia, otorgan
cierto punto un asunto de derecho pblico o concesiones que son acuerdos de colaboracin, en
administrativo. Como se indic anteriormente, las lugar de conceder licencias para explotar redes de
licencias, concesiones y otros tipos de autori- telecomunicaciones sin sujecin al Estado.
zaciones otorgadas por el Estado para explotar
instalaciones y servicios de telecomunicaciones Existen muchas variaciones posibles del tema
tienen ms elementos comunes que distintos. acuerdo de colaboracin entre inversores
privados y gobiernos u operadores pblicos. Entre
Sin embargo, hay casos en que los inversores stas cabe citar Build-Operate-Transfer (BOT)
privados conciertan acuerdos comerciales con (construccin-explotacin-transferencia), Build-
gobiernos u operadores pblicos ms orientados a Transfer-Operate (BTO) (construccin-transfe-
la constitucin de empresas mixtas con entidades rencia-explotacin), Build-Operate-Own (BOO)
pblicas que a la concesin a los interesados de (construccin-explotacin, asuncin de propie-
derechos para explotar o proveer servicios de dad), y una pltora de opciones limitadas
telecomunicaciones de forma independiente. nicamente por la imaginacin de los banqueros y
abogados especializados en la financiacin de
Antes de describir tales acuerdos, es necesario proyectos. A continuacin, se enumeran algunos
discutir el significado del trmino concesin. En pases donde se han llevado a la prctica tales
la mayora de los pases, se utiliza principalmente arreglos:
para referirse a un documento mediante el cual se
concreta un acuerdo comercial entre un gobierno y BTO: Tailandia, Filipinas
un constructor, propietario u operador privado de BOT: Lbano, India, Indonesia (mtodos de
un elemento de infraestructura pblica (como una explotacin conjunta o KSO)
autopista, una planta elctrica o una red de
BOO: Malasia, Islas Salomn
telecomunicaciones) o de una empresa ubicada en
terrenos de propiedad pblica. Hay recursos En general, todas stas son estructuras de
contractuales, por ejemplo, sobre compensacin financiacin de proyectos encaminadas a atraer la
por daos, que procede interponer en caso de inversin y la gestin especializadas necesarias
incumplimiento de una concesin, sea a travs de para desarrollar una infraestructura de telecomu-
los tribunales comerciales o de los mecanismos de nicaciones. Una variante de dichas estructuras son
arbitraje. Los gobiernos pueden afinar las los contratos mediante los cuales un inversor no
condiciones de las concesiones para incluir construye ni es propietario de instalaciones, pero
mecanismos de proteccin e incentivos que participa de las ganancias de un operador pblico
atraigan inversiones y garanticen el buen a cambio de financiacin y/o gestin. En China e
desempeo del titular. Indonesia se han firmado contratos de financiacin
de este tipo. El Business Cooperation Contract
Algunas licencias contienen elementos de (contrato de cooperacin comercial) vietnamita es
reglamentacin y de concesin. Es importante un ejemplo de contrato de administracin que
distinguir estas dos clases de ingredientes. Para incluye participacin en los beneficios del
trazar esa distincin lo ms adecuado es tener en operador pblico.
cuenta los elementos de concesin del contrato de
concesin firmado por el gobierno de que se trate La mayora de los mtodos expuestos en este
(no el organismo regulador) y el inversor. En el punto han tenido un xito inicial en lo que
contexto de la financiacin de proyectos habra respecta al fomento de la expansin de la red. Esto
2 -21
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
obedece en parte al hecho de que los acuerdos utilizado como prueba para argumentar en contra
correspondientes no fueron definidos como de proseguir la liberalizacin del sector.
licencias para operadores privados, sino como
contratos de acuerdo a los cuales los contratistas Los aspectos que se enumeran a continuacin son
privados podan construir instalaciones y fundamentales en la seleccin de zonas de servicio
suministrar servicios de telecomunicaciones para las licencias:
propiedad del gobierno o del operador pblico. La viabilidad financiera debe ser un factor
Este mtodo permiti que el sector privado clave. Si se otorgan licencias para cubrir
participara en empresas pblicas de zonas rurales no viables desde el punto de
telecomunicaciones sin infringir las leyes o vista financiero o de alto costo, es necesario
polticas que prohiban participar en la propiedad establecer un fondo de servicio universal o un
de los operadores de telecomunicaciones. mecanismo similar. En este contexto un
enfoque muy comn es seleccionar al futuro
Sin embargo, las experiencia de Lbano, Indonesia titular de la licencia de entre varios
y otros pases sugiere que tales modelos no son solicitantes, atendiendo a la subvencin ms
viables a largo plazo. Los inversionistas en baja posible. En el mdulo 6 se discuten los
proyectos BOT carecen de la seguridad a largo mecanismos de financiacin del servicio
plazo y de los intereses en el capital que tiene el universal y los enfoques que se aplican para
titular de una licencia. Por consiguiente, esos determinar la viabilidad financiera del
inversores estn abocados a maximizar su renta- suministro de servicios en una zona dada.
bilidad a corto plazo a expensas del desarrollo de
la red y de servicios a largo plazo. Un BOT La experiencia demuestra que las licencias
concluye con el retiro del inversor privado o al ser regionales generalmente se agrupan, o son
transformado en una licencia. Si el inversor se adquiridas por otros operadores regionales
retira, el operador puede o no estar en condiciones para cubrir zonas ms extensas o formar
de proseguir su expansin o de administrar el operadores nacionales. Los ejemplos en ese
suministro de servicios. Si la concesin se sentido van desde los operadores celulares
convierte en licencia, pueden suscitarse serias colombianos hasta las compaas operadoras
inquietudes con respecto a la imparcialidad y regionales Bell de Estados Unidos. Estas
transparencia de la concesin de la licencia. medidas suelen obedecer al logro de econo-
mas de escala. Convendra que el regulador
tenga presente esta tendencia y otorgue desde
2.4.7 Zonas de servicio un principio licencias a varios operadores
nacionales rivales, en lugar de concederlas a
La definicin de las zonas de servicio geogrficas un gran nmero de operadores regionales ms
que debe abarcar una nueva licencia es sumamente dbiles financieramente. Esto redundar en
difcil. En este sentido se han adoptado diferentes transacciones ms baratas en el sector y
enfoques en distintos pases. En algunos casos, se menos problemas para integrar sistemas
expiden licencias nacionales, mientras que en operativos diferentes.
otros se hace una distincin entre regiones o entre
zonas urbanas y rurales. En ocasiones se conceden Otorgar licencias para atender a zonas ms
licencias nacionales junto con licencias regionales extensas permite que los operadores subven-
destinadas a competidores en la provisin del cionen las zonas menos rentables con los
mismo servicio. beneficios generados por las ms rentables
(subvencin cruzada). Sin embargo, este
enfoque puede promover conductas contrarias
No existe un solo mtodo que sea el correcto para
a la competencia cuando el operador
definir las zonas de servicio. No obstante, algunos
establecido conserva su derecho a proveer
enfoques suelen ser menos eficaces que otros. Una
servicios en zonas urbanas y rurales,
modalidad que ha tenido relativo xito en cierto
quedando los nuevos participantes reducidos a
nmero de pases es la de reservar los mercados
suministrar servicios en zonas rurales. Los
urbanos rentables a los operadores pblicos e
problemas que genera el menoscabo de la
invitar a los operadores privados a suministrar
competencia debido a la subvencin cruzada
servicios slo en zonas rurales menos viables
se discuten detalladamente en el mdulo 5.
desde el punto de vista financiero. En algunos
casos, el fracaso de los operadores privados en la Licencias nacionales y zonas de servicio
provisin de servicios en dichas zonas ha sido extensas responden al inters de los
2 - 22
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
consumidores, que es el de recibir servicios y financiera necesaria para cumplir con las
integrados de un solo operador. Esto es obligaciones que las licencias les imponen. De lo
particularmente cierto si existen barreras contrario, el titular de una licencia puede
tcnicas o de otra ndole contra una intercone- incumplir condiciones importantes, por ejemplo
xin o una itinerancia eficientes. las relativas a la expansin de la red, la cobertura
y la calidad de servicio. Los procedimientos que
2.4.8 Criterios de calificacin se requieren para hacer cumplir las condiciones de
las licencias o revocar y conceder stas
Importa distinguir entre los criterios de cali- nuevamente en caso de incumplimiento, son
ficacin de un solicitante para participar en la engorrosos, costosos y causan problemas a los
concesin de una licencia y los de seleccin del consumidores.
adjudicatario de la licencia de entre varios
solicitantes calificados.
Tratndose de servicios liberalizados, la
En el caso de las autorizaciones generales, los competencia tender a disciplinar el mercado. Si
nicos criterios relevantes son los de calificacin, un mercado es suficientemente abierto, los
puesto que no es necesario proceder a ninguna consumidores pasarn de un operador que no
seleccin. Tratndose de un proceso de seleccin suministre un servicio adecuado a otro operador
para la concesin de una licencia individual, lo que s lo haga. As pues, en este caso, el proceso
habitual es fijar criterios de calificacin y de de calificacin tiene menos importancia.
seleccin. Normalmente, resulta aconsejable llevar
a cabo la concesin de una licencia por lo menos Sin embargo, la experiencia recientemente
en dos fases. La fase de calificacin debera ser la adquirida en materia de subastas de espectro
primera, e ir seguida de la fase de seleccin, en la demuestra que aun en mercados relativamente
cual slo pueden participar los solicitantes abiertos, como los de servicios mviles de Brasil y
debidamente calificados. Estados Unidos, es importante establecer requi-
sitos de calificacin mnimos. Estos requisitos
Los criterios de calificacin constituyen requisitos
mnimos cuya satisfaccin habilita a los intere- garantizan que se otorguen partes valiosas del
sados a participar en el proceso de seleccin. espectro y otros recursos escasos a solicitantes con
capacidad tcnica y financiera para proveer
Generalmente, los criterios de calificacin slo
permiten garantizar que los solicitantes cuenten servicios al pblico utilizando tales recursos.
con la experiencia y los recursos tcnicos y
financieros necesarios para suministrar eficaz- Algunos procesos de concesin de licencias
mente el servicio a que se refiere la correspon- entraan ms de una fase de calificacin.
diente licencia. Generalmente, antes de expedir una licencia
individual importante, se fijan requisitos de
Algunos pases imponen restricciones a la precalificacin, los cuales limitan el nmero de los
inversin extranjera fijando niveles mnimos de solicitantes que pueden participar en la
participacin de nacionales en el capital social de calificacin final. Las fases de precalificacin se
los operadores titulares de licencias. En general, justifican cuando el organismo regulador (y los
estas restricciones son contrarias al espritu, si no solicitantes) incurren en gastos elevados en un
a la letra, de los acuerdos comerciales interna- proceso de calificacin complejo, o cuando se
cionales, incluyendo el AGCS. Sin embargo, otorga a los solicitantes acceso confidencial a
varios pases miembros de la OMC han presentado cierta informacin o instalaciones.
excepciones que les permiten seguir aplicando
restricciones a la inversin extranjera. Ahora bien,
es probable que con el tiempo tales restricciones En tales circunstancias, resulta lgico hacer ms
se eliminen. difcil la participacin de los solicitantes que es
probable no satisfagan los criterios de calificacin
La importancia de establecer criterios de o cuya capacidad para presentar una solicitud
calificacin claros y rigurosos tiene que ver con el interesante sea reducida. Existen varias opciones
nivel de competencia para el servicio de que se en materia de precalificacin. Entre stas cabe
trate. En el caso de titulares de licencias a quienes mencionar:
se conceden monopolios u otros derechos de
exclusividad, es de suma importancia asegurarse el pago de una cantidad sustancial en
de que tales operadores tienen la capacidad tcnica concepto de inscripcin;
2 -23
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
2 - 24
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
2 - 26
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
asumir. Asimismo, todos los solicitantes habrn de En el cuadro 2.5 se ilustra el contenido de una
incorporar estos requisitos mnimos al preparar sus licencia bastante extensa. El cuadro se basa en el
ofertas financieras contenido de una licencia de un operador de RTPC
que realiza actividades en una economa
En el cuadro 2.4 se describe una serie de criterios emergente cuyo rgimen de reglamentacin de las
de seleccin y se resumen sus ventajas e telecomunicaciones no est bien desarrollado. Este
inconvenientes. tipo de licencias cubre muchos de los aspectos
normalmente incluidos en las licencias que se
otorgan para suministrar otros servicios, por
ejemplo, servicios mviles, aunque estas ltimas
2.5 Contenido de las licencias suelen ser mucho menos extensas. Las licencias
para la prestacin de servicios especficos
El contenido de los documentos de licencia vara requieren la inclusin de condiciones adicionales
considerablemente en funcin del pas, el servicio distintas.
y el operador considerados. Como se indic
anteriormente, mucho depende del estado de No todos los aspectos sealados en el cuadro 2.5
desarrollo del marco nacional de reglamentacin. son necesarios para las licencias RTPC. En
Cuando dicho marco est bien desarrollado las muchos pases, algunos de ellos estn contem-
licencias suelen ser ms breves. En caso contrario, plados en leyes generales, reglamentos o polticas.
las licencias son con frecuencia mucho ms En este sentido, cabe mencionar los reglamentos
detalladas, ya que deben incluir un amplio generales sobre servicio universal, los cnones de
conjunto de reglas dirigidas al operador o servicio licencia, las leyes sobre competencia o las reglas
objeto de la licencia. Por ejemplo, si ya existe un generales sobre prcticas y procedimientos
rgimen de regulacin de precios, no ser aplicables al suministro de informacin por parte
necesario reproducirlo en la licencia. De no ser de los titulares de licencias, o a la terminacin y
as, es esencial que el documento de licencia renovacin de licencias. En general, es indiferente
incluya detalladamente estas reglas, aunque slo el instrumento jurdico que se utilice para
sea para indicar que los precios quedarn contemplar tales aspectos, siempre que sus
sometidos a reglamentacin. La ausencia de disposiciones se expresen claramente y puedan
incertidumbre es la clave de una buena prctica de hacerse cumplir de conformidad con las leyes
concesin de licencias. nacionales.
Cuadro 2.5 Contenido de una licencia de un operador de RTPC (ejemplo de una economa emergente)
Contenido Comentarios
Parte 1 Antecedentes e identificacin de las partes
Antecedentes y Antecedentes, ley aplicable, circunstancias de la concesin, etc.
consideraciones Es importante desde el punto de vista de la jurisprudencia y para los
tribunales y organismos pblicos que deben interpretar la licencia
Identificacin de las partes Este elemento garantiza que la entidad a la que se conceda la licencia est
legalmente constituida y cuente con una base financiera real
Definiciones Este elemento es esencial para garantizar la claridad de las condiciones de
la licencia
Es necesario reproducir las definiciones relevantes de las leyes,
reglamentos, etc., ya que stas pueden cambiar
2 -27
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 2.5 Contenido de una licencia de un operador de RTPC (ejemplo de economa emergente) (cont.)
2 - 28
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
Cuadro 2.5 Contenido de una licencia de un operador de RTPC (ejemplo de economa emergente)
(continuacin)
Cooperacin con otras Se especifica la obligacin de cooperar con otras entidades gubernamen-
entidades pblicas tales (por ejemplo, con la polica y las fuerzas de seguridad del Estado para
interceptar comunicaciones, proteger el medio ambiente y la salud y esta-
blecer normas de seguridad, cuando stas no figuren en las leyes de
aplicacin general)
Acceso a derechos de paso Derechos del operador de acceder a calles, aceras, caminos y otros bienes
y bienes pblicos pblicos y derechos de paso para la construccin, operacin y
mantenimiento de instalaciones
Se seala la entidad facultada por ley para conceder tales derechos
Quedan incluidas las normas de acceso a tales bienes, en caso de no
contemplarse en otros instrumentos (por ejemplo, pagos, en su caso, seguri-
dad y conveniencia pblicas, esttica, observancia de las leyes aplicables)
Acceso a la propiedad Cualesquiera derechos del operador para acceder a la propiedad privada
privada (por ejemplo, derechos de paso para el tendido de rutas de cable o microon-
das) incluidos los correspondientes derechos de expropiacin, si los hubiere
Se establece la entidad facultada por ley para conceder tales derechos
Parte 5 Condiciones especficas de la licencia
Uso del espectro Por regla general, sujeto a una licencia separada de utilizacin de espectro
radioelctrico Se incluyen reglas sobre el uso eficiente del espectro
Numeracin Asignacin de nmeros, en su caso
Referencia al plan nacional de numeracin, en su caso
Derechos y obligaciones relativos a la implementacin de acuerdos de
portabilidad numrica
Servicios de directorio y de Obligacin de proveer tales servicios y cooperar con otros operadores para
emergencia su suministro conjunto
Obligaciones de servicio Ver Mdulo 6 Servicio universal
y/o acceso universales
Obligaciones de expansin Obligaciones especficas (normalmente previstas en un apndice,
de la red y cobertura de los incluyendo mapas, nmero de lneas de acceso, etc.)
servicios Vase el Mdulo 6
Calidad de servicio Obligaciones especficas (normalmente previstas en un apndice:
indicadores especficos, niveles normalizados a ser alcanzados en fechas
prefijadas, procedimientos de informacin, etc.)
Puede ser objeto de otros documentos de reglamentacin o ser
complementada por stos
Garanta de cumplimiento Detalles de referencia de la fianza de cumplimiento o de cualquier otro
de las obligaciones mtodo que se utilice para garantizar el cumplimiento de las condiciones de
impuestas en la licencia la licencia
La fianza o cualquier otro documento de garanta puede adjuntarse a la
licencia
Parte 6 Relaciones con los consumidores
Condiciones del servicio Condiciones normalmente previstas en los documentos de reglamentacin
Puede hacerse referencia al contenido obligatorio de los contratos con los
consumidores
Es posible incluir un cdigo de derechos de los consumidores
Reclamaciones Reglas sobre atencin y archivo de reclamaciones
Pueden figurar en documentos de reglamentacin
2 -29
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 2.5 Contenido de una licencia de un operador de RTPC (ejemplo de economa emergente)
(continuacin)
2 - 30
Mdulo 2 Licencias de servicios de telecomunicaciones
Cuadro 2.5 Contenido de una licencia de un operador de RTPC (ejemplo de economa emergente)
(continuacin)
2 -31
MDULO 3
Interconexin
ndice
Mdulo 3 Interconexin
Pgina
3.1 Principios de interconexin .......................................................................................................... 1
3.1.1 Importancia de la interconexin............................................................................................ 1
3.1.2 mbito de la interconexin................................................................................................... 2
3.1.3 Aspectos de la interconexin ................................................................................................ 3
3.1.4 Normas de interconexin regionales..................................................................................... 3
3.1.5 Normas de interconexin multilaterales ............................................................................... 4
3.1.6 Principios de la interconexin............................................................................................... 6
3.1.7 Contenido de los acuerdos de interconexin......................................................................... 10
3.2 Procedimientos de interconexin ................................................................................................. 16
3.2.1 Concertacin de acuerdos de interconexin.......................................................................... 16
3.2.2 Negociacin de los acuerdos de interconexin ..................................................................... 17
3.2.3 Papel del organismo regulador en la negociacin de acuerdos de interconexin ................. 18
3.2.4 Solucin de controversias ..................................................................................................... 21
3.2.5 Orientacin ex ante del organismo regulador ....................................................................... 21
3.3 Aspectos financieros de la interconexin .................................................................................... 23
3.3.1 Tarifas de interconexin ....................................................................................................... 23
3.3.2 Enfoques para la fijacin de tarifas de interconexin ........................................................... 23
3.3.3 Comentarios sobre los diferentes mtodos............................................................................ 23
3.3.4 Costos de interconexin especficos ..................................................................................... 28
3.3.5 Estructura de las tarifas de interconexin ............................................................................. 29
3.3.6 Tarifas de interconexin para la provisin de servicios de Internet...................................... 32
3.3.7 Interconexin con redes mviles .......................................................................................... 34
3.4 Condiciones tcnicas y operacionales .......................................................................................... 36
3.4.1 Suministro de informacin por los operadores establecidos................................................. 36
3.4.2 Tratamiento de la informacin obtenida de competidores.................................................... 38
3.4.3 Tratamiento de la informacin sobre consumidores ............................................................. 39
3.4.4 Puntos de interconexin........................................................................................................ 39
3.4.5 Acceso a componentes desagregados de la red..................................................................... 40
3.4.6 Desagregacin del bucle local .............................................................................................. 44
3.4.7 Uso compartido de infraestructura y coubicacin................................................................. 50
3.4.8 Igualdad de acceso ................................................................................................................ 51
3.4.9 Calidad del servicio prestado a los operadores interconectados ........................................... 52
3.4.10 Calidad de los servicios provistos por los operadores interconectados ................................ 55
3 -i
Recuadros, figuras y cuadros
Pgina
Lista de recuadros
Lista de figuras
Figura 3.3 Uso compartido del bucle de cobre mediante un separador ................................................. 47
Figura 3.4 Provisin de acceso de flujo binario de datos de alta velocidad ........................................... 48
Lista de cuadros
Cuadro 3.5 Argumentos en pro y en contra de la desagregacin del bucle local ................................... 48
Cuadro 3.7 Algunos parmetros esenciales para medir la calidad de los servicios de interconexin .... 54
3 - ii
MDULO 3
Interconexin
3.1 Principios de interconexin
Las conductas desleales estratgicas de los
3.1.1 Importancia de la interconexin operadores establecidos en materia de inter-
conexin han retardado o impedido la compe-
La interconexin de redes de telecomunicaciones tencia en muchos mercados de telecomunicaciones
fue un factor importante durante un siglo, pero en todo el mundo. Los operadores establecidos
nunca ms que ahora. Si bien en un principio, disponen de una amplia gama de prcticas para
operadores tales como los PTT y las compaas frustrar la competencia. Por ejemplo, pueden
Bell de Norteamrica se interconectaron con cobrar tarifas de interconexin excesivas y negarse
operadores vecinos, aquellos mantuvieron mono- a construir o poner a disposicin capacidad de
polios sobre todas las redes y equipos en las zonas interconexin adecuada, as como a desagregar los
geogrficas que atendan. Esto explica que durante servicios o elementos de la red necesarios para una
dcadas los mtodos de interconexin se redujeron interconexin eficiente. Las empresas que se
prcticamente a unas cuantas modalidades. incorporan al mercado tienen poco que ofrecer en
las negociaciones para allanar estos obstculos a la
A partir de los aos setenta, los consumidores competencia. Actualmente, los expertos en tele-
empezaron a interconectar un nmero creciente de comunicaciones y los encargados de formular
equipos terminales e instalaciones de redes polticas estn de acuerdo en que la orientacin
privadas a las instalaciones de los operadores informada y decisiva de los organismos
establecidos. A raz de la liberalizacin de los reguladores es necesaria para preparar el terreno
mercados de telecomunicaciones sobrevenida con el fin de que se concierten acuerdos de
durante las ltimas dcadas, los acuerdos de interconexin eficaces.
interconexin eficaces han pasado a ser indis-
pensables para los operadores de una amplia gama
de servicios. stos incluyen los servicios fijos
locales, de larga distancia e internacionales,
mviles y por satlite, a travs de los cuales se La interconexin es un aspecto importante para los
proveen desde servicios de telefona bsica de voz consumidores. Los usuarios de servicios de teleco-
hasta conexiones a Internet de alta velocidad y municaciones no pueden comunicarse entre s, o
servicios de Internet multimedios. conectarse a los servicios que requieren, si no
existen los acuerdos de interconexin idneos. En
La competencia es la clave para el crecimiento y la ltima dcada la interconexin de tipos
la innovacin en los mercados de teleco- diferentes de redes ha supuesto enormes
municaciones de hoy. La interconexin es un beneficios para los consumidores y empresas en
factor crtico para la viabilidad de la competencia. todo el mundo. Servicios tales como la marcacin
Durante la mayor parte de la historia de las internacional directa, los servicios suministrados a
telecomunicaciones, los operadores y entidades travs de Internet, los cajeros automticos y el
pblicas negociaron entre s para establecer las comercio electrnico no seran posibles sin
condiciones de la interconexin, sin intervencin acuerdos de interconexin eficaces.
del regulador. El surgimiento de la competencia
modific la situacin. Los operadores establecidos
tienen escaso inters en hacer las cosas fciles
para sus nuevos competidores y, adems, detentan
un poder de negociacin prcticamente absoluto En la prxima dcada la creciente interconexin
en lo que concierne a la interconexin. de redes seguir aumentando la conveniencia y
3 -1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
utilidad de los servicios de telecomunicaciones Esta definicin difiere de otras por incluir la
para los usuarios. Ahora bien, los acuerdos de interconexin de redes utilizadas por la misma
interconexin inadecuados no slo imponen costos empresa, y no slo las redes de otros operadores.
innecesarios y problemas tcnicos a los La Directiva propuesta tambin difiere de otros
operadores, sino tambin redundan en demoras, regmenes de interconexin, pues contiene el
inconvenientes y costos adicionales para las concepto de acceso, que es distinto del de
empresas, los consumidores y, en ltima instancia, interconexin:
las economas nacionales.
se entender por acceso la puesta a
Las encuestas de la UIT revelan que muchos disposicin de otra empresa, en condiciones
pases consideran que los aspectos de la definidas, exclusivamente o no, de recursos y
interconexin constituyen el problema ms servicios, con el fin de prestar servicios de
importante para desarrollar un mercado abierto de comunicaciones electrnicas. El trmino
servicios de telecomunicaciones. En Europa la tiene, entre otras acepciones, las siguientes:
interconexin ha sido un asunto muy contro- el acceso a elementos de redes y recursos
vertido. Casi la mitad de los pases de la regin de asociados y a servicios que pueden requerir la
Asia-Pacfico indicaron que los aspectos de conexin de equipos, por medios almbricos o
interconexin son una prioridad de reglamentacin inalmbricos;
absoluta. Aunque un menor nmero de pases
rabes (20%) y de Amrica (30%) sealaron que el acceso a infraestructuras fsicas, como
la interconexin es una prioridad para el regu- edificios, conductos y postes;
lador, hay que tener en cuenta que el nivel general
de competencia en el mbito de las redes es el acceso a sistemas informticos, incluidos
todava bajo en esas regiones. Sin embargo, eso los sistemas de apoyo operativos;
est cambiando. La importancia de los aspectos de
interconexin aumentar en todas las regiones a el acceso a la traduccin de nmeros o a
medida que se desarrolle la competencia entre las sistemas con una funcionalidad equivalente;
redes.
el acceso a redes mviles, en particular con
fines de itinerancia;
En este mdulo se examinan los acuerdos que
deberan concertar los operadores y las medidas el acceso a sistemas de acceso condicional
que pueden tomar organismos reguladores para para servicios de televisin digital.
facilitar una interconexin eficaz.
La interconexin constituye un tipo de acceso
3.1.2 mbito de la interconexin entre operadores de redes pblicas y tal Directiva
no cubre el acceso de los usuarios finales.
La interconexin se define de diferentes maneras
segn sea el rgimen de reglamentacin y la La ltima oracin de la definicin es importante,
poltica considerados. La propuesta de Directiva puesto que se distingue el sentido que da la
de la Unin Europea sobre el acceso a las redes de Comisin al trmino acceso de su significado
comunicaciones electrnicas y recursos asociados, corriente, el cual tiene que ver con el acceso de los
y a su interconexin, del 12 de julio de 2000, usuarios finales, por ejemplo, en lo que atae a las
incluye una definicin acertada y de actualidad: lneas de acceso o los servicios de acceso a la
red. No obstante esta posible confusin, los tipos
se entender por interconexin la de acceso entre operadores que se enumeran en
conexin fsica y lgica de las redes pblicas la definicin de la Comisin son muy importantes
de comunicaciones electrnicas utilizadas por en el contexto de la interconexin.
una misma empresa o por otra distinta, de
forma que los usuarios de una empresa Los diferentes tipos de acceso entre operadores
puedan comunicarse con los usuarios de la especificados en la definicin de la Comisin se
misma empresa o de otra distinta, o acceder a consideran parte integral de la interconexin
los servicios prestados por otra empresa. Los total o eficiente en otras jurisdicciones.
servicios podrn ser suministrados por las Asimismo, esos tipos de acceso pueden
partes interesadas o por terceros que tengan considerarse formas de interconexin comple-
acceso a la red. (Artculo 2CEC(2000d)) mentarias o auxiliares. Estas diferentes
3-2
Mdulo 3 Interconexin
3 -3
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
3-4
Mdulo 3 Interconexin
3 -5
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
muchos pases ser difcil definir regmenes de normas especficas de interconexin, es indis-
interconexin suficientemente detallados para pensable para promover el xito de las nego-
garantizar cabalmente la observancia de sus ciaciones. Esta opinin fue expresada recien-
obligaciones en el marco del AGCS. temente por la Comisin Europea en su propuesta
de Directiva relativa al acceso a las redes de
Antes de examinar los aspectos de los acuerdos de comunicaciones electrnicas y recursos asociados,
interconexin, en los puntos siguientes de este y a su interconexin, del 12 de julio de 2000. La
mdulo, expondremos los principios bsicos que Comisin seal:
subyacen en la mayora de las normas de
interconexin. (se) justifica el consenso existente en
cuanto a la necesidad de seguir manteniendo
3.1.6 Principios de la interconexin determinadas normas sectoriales ex ante como
complemento de las normas de competencia,
3.1.6.1 Establecimiento de pautas previas de con el fin de regular el acceso y la inter-
reglamentacin conexin hasta que se establezca una
competencia real y completa en todos los
An se sigue debatiendo desde un punto de vista segmentos del mercado. (CEC (2000c))
reglamentario sobre las ventajas relativas de
proporcionar pautas de interconexin ex ante en Desde hace mucho tiempo sta ha sido la opinin
lugar de reglamentar ex post. Los defensores del de los organismos reguladores y de otras entidades
enfoque ex post son normalmente partidarios de encargadas de formular polticas al otro lado del
que los operadores negocien acuerdos de Atlntico. Durante los aos ochenta y noventa, los
interconexin y dispongan de mecanismos de organismos reguladores de Estados Unidos y
solucin de diferencias o de los recursos previstos Canad publicaron pautas detalladas y decisiones
en las leyes de competencia, si fracasan sus sobre la mayora de los aspectos de la
negociaciones. interconexin con operadores dominantes, lo que
inclua tarifas de interconexin y condiciones
Hace algunos aos haba ms defensores del tcnicas. El enfoque ms intervencionista de los
enfoque ex post, especialmente fuera de organismos reguladores en Norteamrica ha
Norteamrica, que en la actualidad. Este enfoque llevado, al parecer, a desagregar en mayor medida
se basaba en la creencia de que la reglamentacin los servicios de red, as como a ms competencia
de mercados abiertos deba reducirse al mnimo y, posiblemente, a una mayor innovacin y
indispensable. Un gran nmero de organismos crecimiento en el mbito de los servicios.
reguladores reconoci que los detalles financieros,
tcnicos y operacionales de los acuerdos de Los aspectos de la negociacin de los acuerdos de
interconexin podan ser complejos. Dichos interconexin y los mtodos aplicados por el
organismos consideraron que los operadores esta- regulador para intervenir se discuten detallada-
blecidos y los nuevos participantes comprenderan mente en el punto 3.2.2 de este mdulo.
tales acuerdos mucho mejor que los organismos
reguladores. Por otra parte, preocupaba a estos 3.1.6.2 Concentracin de las obligaciones de
organismos que una intervencin inadecuada del interconexin en el operador esta-
regulador en materia de interconexin se tradujera blecido
en costos mayores para el sector. Una forma generalmente aceptada de reducir al
Por lo dicho, muchos organismos reguladores y mnimo la intervencin del regulador es limitar la
expertos en telecomunicaciones promovieron la imposicin de obligaciones de interconexin a los
negociacin entre operadores como el mtodo operadores establecidos dominantes. En la
idneo para concertar acuerdos de interconexin. prctica, ste es el medio ms eficaz de utilizar
No se foment, pues la intervencin reguladora recursos reglamentarios limitados.
ex ante y los organismos reguladores se centraron
en la solucin de diferencias como mecanismo Este enfoque es objeto de crticas por parte de
para paliar el fracaso de las negociaciones. ciertos operadores establecidos, quienes alegan
que equivale a la creacin de impedimentos regla-
En los ltimos aos la eficacia del enfoque ex post mentarios y de condiciones de competencia
ha despertado cada vez ms dudas. Parece haber injustas. Otros indican que la imposicin universal
un creciente consenso en el sentido de que contar de obligaciones de interconexin dara ms opor-
con pautas reglamentarias previas, o incluso con tunidades de interconexin a todos los operadores.
3-6
Mdulo 3 Interconexin
sta es, sin embargo, una opinin minoritaria, ya de los contratos entre empresas en un mercado
que en general se aduce que la imposicin de obli- abierto reviste suma importancia, la interconexin
gaciones de interconexin a todos los operadores, con un operador establecido dominante se
grandes y pequeos, se traducira en un exceso de considera una excepcin en este sentido.
reglamentacin. En principio, slo empresas con
posicin dominante en el mercado son capaces de El tratamiento confidencial de los acuerdos de
imponer condiciones de interconexin, sin verse interconexin dara a los operadores establecidos
obstaculizadas por sus competidores. A los la oportunidad de poner en prctica estrategias
competidores sin posicin dominante en el para frustrar las iniciativas de sus competidores.
mercado les resultara difcil mantener tarifas de Por ejemplo, esos operadores podran concertar
interconexin excesivas o condiciones discrimi- acuerdos de interconexin confidenciales que
natorias, ya que otros proveedores de servicios incluyesen condiciones de interconexin adversas
deseosos de interconectarse podran soslayar los para sus competidores y favorables para sus
acuerdos de interconexin desfavorables, inter- empresas afiliadas. Asimismo, los operadores
conectndose a un competidor, por ejemplo, el dominantes podran limitar la funcionalidad de los
proveedor dominante. Con el tiempo y a medida tipos de interconexin ofrecidos, cobrar tarifas
que los mercados se hagan cada vez ms abiertos, excesivamente altas y aplicar otras estrategias para
ser posible desreglamentar ms acuerdos de inter- limitar la competencia.
conexin, incluidos los concertados con ope-
radores dominantes en el pasado. No obstante, en La transparencia de los acuerdos de interconexin
el periodo de transicin hacia la plena es muy eficaz para impedir conductas desleales
competencia, habr que aplicar una cierta dosis de estratgicas por parte de operadores dominantes.
reglamentacin asimtrica para equilibrar el Es ms fcil para los organismos reguladores
juego, que por el momento favorece a los detectar y corregir tales conductas si los acuerdos
operadores establecidos. de interconexin son pblicos. La publicacin de
esos acuerdos hace ms fcil tambin que los
Por estos motivos, en el mtodo de reglamentacin organismos reguladores y las empresas del sector
de la interconexin que se aborda en este mdulo comparen tarifas y condiciones. La transparencia
se hace hincapi en los acuerdos de interconexin ayuda, por otra parte, a definir normas y
con operadores establecidos dominantes. parmetros de telecomunicaciones, as como
mejores prcticas operacionales y adminis-
Este enfoque coincide con el del Documento de trativas.
Referencia de la OMC, el cual slo impone
obligaciones de interconexin a los operadores
Muchos pases requieren la publicacin de ofertas
dominantes (esto es, proveedores importantes).
de interconexin de referencia o modelos de
El enfoque mencionado coincide tambin con la
contratos de interconexin. Para promover an
propuesta de Directiva de la Comisin de las
ms la transparencia, algunos organismos regu-
Comunidades Europeas relativa al acceso a las
ladores llevan registros pblicos de los contratos
redes de comunicaciones electrnicas y recursos
de interconexin o exigen la publicacin de stos
asociados, y a su interconexin, de 12 de julio de
por parte de los operadores. En algunos casos, los
2000. Esta propuesta de Directiva tiene por objeto
acuerdos de interconexin se ponen a disposicin
expandir el mbito del marco de reglamentacin
en Internet.
de la interconexin para abarcar una gama ms
amplia de redes de comunicaciones electrnicas.
Sin embargo, slo los operadores dominantes Cuando los acuerdos de interconexin se hacen
quedarn sujetos a las obligaciones reglamentarias pblicos, cabe la posibilidad de recurrir a varios
ex ante propuestas por la Comisin: obligatoriedad mecanismos para proteger la informacin
de la interconexin, reventa, coubicacin, etc. comercial confidencial. Por ejemplo, la legislacin
en la India obliga al organismo regulador a llevar
un registro de los acuerdos de interconexin. No
3.1.6.3 Transparencia obstante y a peticin de los interesados, el
organismo regulador puede ordenar que ciertas
La transparencia es un objetivo de poltica
partes de un acuerdo se inscriban en una seccin
fundamental en los acuerdos comerciales inter-
confidencial del registro. En tales casos, es
nacionales, as como de las polticas nacionales de
obligatorio poner a disposicin del pblico un
telecomunicaciones de muchos pases. Aunque por
resumen de las partes confidenciales del acuerdo.
regla general la proteccin de la confidencialidad
3 -7
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
3-8
Mdulo 3 Interconexin
internacional en rgimen de monopolio, ya sea a para exigir un precio alto por la terminacin de
ellos mismos o sus competidores. llamadas originadas en la red de un nuevo
competidor. Asimismo, un operador dominante
Mediante una prueba de imputacin se obligara a tendra un incentivo para pagar a sus competidores
un proveedor verticalmente integrado a incluir en poco o nada por la terminacin de llamadas
las tarifas que aplica a sus servicios al detalle por orginadas en la red del operador dominante. En
las cantidades que cobra a sus competidores por su ausencia de intervencin reguladora, algunos
contribucin al suministro de servicios internacio- nuevos competidores no tendran ms alternativa
nales, cantidades a las cuales se aadira una suma que aceptar tales condiciones o no interconectarse.
suficiente para cubrir sus costos adicionales en la
provisin de servicios locales. Las pruebas de La prctica de los operadores dominantes
imputacin se analizan al examinar la reduccin consistente en cobrar a sus competidores tarifas de
vertical de precios en el punto 5.3.4 del mdulo 5. interconexin considerablemente superiores a los
costos puede acarrear grandes problemas. En
3.1.6.5 Orientacin a los costos primer lugar, impide la entrada en el mercado de
nuevos competidores y menoscaba el desarrollo de
Los principios de la interconexin, como los la competencia. En segundo trmino, el pago de
establecidos en el Documento de Referencia de la esas tarifas se trasladara, en ltima instancia, a los
OMC y en la Directiva de la Unin Europea clientes de los competidores. En tercer lugar, las
relativa a la interconexin en las telecomunica- tarifas excesivas generaran ingresos que el
ciones en lo que respecta a garantizar el servicio operador dominante podra utilizar para sufragar,
universal y el interfuncionamiento mediante la por ejemplo, las prdidas experimentadas al llevar
aplicacin de los principios de la oferta de red a cabo prcticas tarifarias predatorias con la idea
abierta, de junio de 1997, hacen necesario que las de expulsar del mercado a sus competidores.
tarifas de interconexin se orienten a los costos.
Los mtodos utilizados por los economistas espe-
Hay varias razones para obligar a que las tarifas de cializados en telecomunicaciones y los organismos
interconexin se aproximen a los costos. Si no reguladores para calcular los costos de intercone-
existe una norma para la fijacin de tarifas de xin y, en general, los costos de telecomunicacin,
interconexin en funcin de los costos, un se discuten en el punto 3.3 de este mdulo, en el
operador establecido con posicin dominante o mdulo 4 y en el apndice B del presente Manual.
que detenta un monopolio tendra un incentivo
3 -9
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Interpretacin
Antecedentes y Clusulas introductorias que dan informacin sobre el contexto histrico y
considerandos jurdico del contrato, lo cual ayuda a su comprensin por parte de los futuros
lectores
Definicin de trminos La terminologa vara significativamente entre los diferentes pases y
esenciales operadores
Este elemento es importante para garantizar la compatibilidad de la
terminologa con el entorno nacional al adaptar acuerdos de interconexin
elaborados en otros pases
Puede hacerse referencia a definiciones contenidas en otros documentos:
leyes, reglamentos, pautas de reglamentacin, definiciones de la UIT, etc.
mbito de la interconexin
Descripcin del alcance Diferentes tipos de acuerdos de interconexin tienen propsitos distintos (por
y el propsito de la ejemplo, dos redes locales, una red local y una de larga distancia/
interconexin internacional, fija-a-mvil, mvil-a-mvil, PSI local-a-PSI medular)
El propsito de algunos acuerdos de interconexin es proporcionar servicios
de terminacin o de trnsito; otros entraan la provisin de instalaciones
desagregadas, etc.
Arquitectura de la interconexin (diagramas anotados)
Puntos de interconexin e infraestructura de interconexin
Puntos de Interconexin Ubicacin de los PDI (por ejemplo, centrales, puntos de contacto)
(PDI) y especificaciones normalmente enumerados en un apndice; pueden ser modificados
de los recursos asociados ocasionalmente. Incluyen por lo general diferentes tipos de centrales y sus
direcciones exactas
Ubicacin de instalaciones de PDI (por ejemplo, repartidores digitales, bocas
de cajas de empalme)
Descripcin de las instalaciones de las redes que deban interconectarse (por
ejemplo, terminales de fibra ptica OC-3 con fibras pticas monomodo)
Se especifican las necesidades de capacidad y volumen de trfico
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Mdulo 3 Interconexin
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 3 Interconexin
Facturacin
mbito de los Puede incluir arreglos diferentes, por ejemplo:
acuerdos en materia Facturacin recproca de operadores por servicios (por ejemplo, terminacin de
de facturacin y llamadas) e instalaciones de interconexin (por ejemplo, bucles desagregados y
responsabilidades otros elementos de la red)
Desempeo de funciones de facturacin por algunos operadores en nombre de
otros (por ejemplo, operadores locales facturan a usuarios finales por servicios
provistos por operadores de larga distancia o internacionales, PSI, etc.)
Procedimientos de Documentacin de las facturas por servicios de interconexin discos, cintas, papel
facturacin o transferencias electrnicas formato y especificaciones de sistemas informticos
Pautas para la preparacin de facturas por servicios de interconexin, incluyendo:
Normas de la industria aplicables (por ejemplo CABS, BOS, SECABS,
utilizados con o sin modificaciones)
Formato de la informacin y elementos que han de incluirse en las facturas
Cdigos y frases normalizadas
Calendario de facturacin
Provisin de un registro de atencin al cliente (RAC), incluyendo:
Los detalles que han de comunicar los operadores locales que suministran la
interconexin (por ejemplo, registro de elementos de interconexin utilizados,
incluyendo circuitos y otros rubros, por ejemplo, DSLAM, equipos de
identificacin de nmeros)
Documentacin (por ejemplo, cintas, papel, etc.) y calendario de envo
Otros requisitos para facilitar la verificacin y la facturacin eficientes de los
usuarios finales por parte de un proveedor diferente del que suministra el
servicio
Periodos durante los cuales debe mantenerse la informacin relativa a la
facturacin
Trminos y Gastos de facturacin y costos conexos
condiciones de Condiciones de pago, incluidas penalidades por pagos tardos, crditos por
pago problemas en el servicio, etc.
Controversias en Informacin detallada sobre los contactos para conciliar cuentas y responder a
materia de dudas en relacin con las facturas
facturacin y Obligacin de proporcionar copias de seguridad de los archivos
procedimientos de Notificacin de controversias en materia de facturacin
conciliacin de Procedimientos iniciales de solucin de controversias (por ejemplo, transmisin del
cuentas asunto a un nivel gerencial ms alto)
Solucin final (presentacin del asunto a la entidad encargada del arbitraje, a la
autoridad de reglamentacin o a los tribunales)
Calidad de servicio/desempeo y notificacin de problemas
Calidad de servicio Pueden especificarse normas de desempeo en un apndice, por ejemplo:
Tiempo medio para proveer circuitos de interconexin
Porcentaje de transferencias de circuitos de interconexin efectuadas en las
fechas estipuladas
Comparacin entre el desempeo en la provisin de servicios de interconexin a
los competidores y al propio operador o a sus empresas afiliadas
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participantes y el pblico contribuyeron a dichos en Estados Unidos se han ventilado largos litigios
procesos. Finalmente, se tomaron decisiones ante los organismos reguladores y los tribunales
detalladas sobre un gran nmero de modalidades, por divergencias en cuanto a la aplicacin de la
tarifas especficas y condiciones aplicables a la ley. En Canad gran parte de los detalles de los
interconexin. acuerdos de interconexin fue delegada a comits
tcnicos de la industria, encabezados por personal
Esto gener una gran cantidad de informacin, del organismo regulador. Estas actuaciones del
anlisis e ideas de interconexin. Sin embargo, no CISC (a las cuales se hizo referencia anterior-
debe subestimarse el esfuerzo necesario para mente) produjeron resultados muy tiles, pero
establecer un conjunto de reglas detalladas sobre pasaron alrededor de dos aos antes de que se
interconexin. Es ms, estos largos procesos de resolviese la mayora de los problemas.
reglamentacin no fueron la ltima palabra en
materia de interconexin. Tanto en Canad como
Mejorar la base de Exigir a las partes una definicin clara de los aspectos no controvertidos y en
informacin para la disputa
adopcin de decisiones Enviar por escrito solicitudes de informacin a los operadores para aclarar los
aspectos en disputa y proveer informacin para las decisiones en materia de
interconexin
Solicitar por escrito argumentacin (con fundamentos fcticos y, en su caso,
investigacin) para ayudar a precisar los aspectos de la disputa
Para aumentar la transparencia, considerar la posibilidad de poner a
disposicin del pblico dicha argumentacin (pero no la informacin
comercial confidencial) para recibir comentarios de otras partes interesadas y
del pblico
Considerar la posibilidad de invitar a otras partes interesadas (por ejemplo, a
operadores con solicitudes de interconexin pendientes, proveedores de
servicios, grupos de consumidores) a comentar los aspectos de la disputa
Obtener asistencia de Contratar a un experto con experiencia en interconexin para ayudar a
expertos precisar los aspectos de la disputa, formular solicitudes de informacin y dar
asesoramiento general a los encargados de tomar decisiones
Considerar la posibilidad de nombrar un mediador (o, si las partes estn de
acuerdo, un rbitro)
Recurrir a terceros con propsitos de mediacin o arbitraje oficiosos,
recopilacin de informacin u otra participacin en las negociaciones. Este
mtodo es particularmente til en pases donde la intervencin directa del
organismo regulador afectara la legalidad de su decisin final o le impedira
polticamente tomar una decisin final objetiva
Aumentar la precisin y Consultar con otros reguladores acerca de sus experiencias en casos similares
la credibilidad Revisar decisiones y acuerdos de interconexin aprobados por otros
organismos reguladores
Considerar la posibilidad de distribuir un borrador de la decisin mediante la
cual se resuelva la disputa entre los operadores en conflicto y otras partes
interesadas. Los comentarios deben ponerse a disposicin del pblico. Las
observaciones y correcciones pueden hacer ms precisa la decisin
Aumentar la precisin y Consultar con otros reguladores acerca de sus experiencias en casos similares
la credibilidad Revisar decisiones y acuerdos de interconexin aprobados por otros
organismos reguladores
Considerar la posibilidad de distribuir un borrador de la decisin mediante la
cual se resuelva la disputa entre los operadores en conflicto y otras partes
interesadas. Los comentarios deben ponerse a disposicin del pblico. Las
observaciones y correcciones pueden hacer ms precisa la decisin
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Mdulo 3 Interconexin
Hay que reconocer que la interconexin es un tarifas de interconexin. Los lectores a quienes
tema dinmico. Los tipos de infraestructura y de interese una informacin ms detallada sobre
servicios de telecomunicaciones cambian constan- costos y las teoras econmicas que los fundamen-
temente. En consecuencia, las necesidades de tan deberan consultar el apndice B del Manual.
interconexin suelen cambiar tambin. Los
acuerdos de interconexin prescritos por las
autoridades de reglamentacin deben verse como 3.3.3 Comentarios sobre los diferentes
reglas flexibles que han de evolucionar al mismo mtodos
ritmo que las redes y los mercados de tele-
comunicaciones.
Los principios de interconexin aceptados
internacionalmente obligan a calcular las tarifas de
3.3 Aspectos financieros de la inter- interconexin en funcin de los costos. ste es el
conexin caso de los principios de interconexin del
Documento de Referencia de la OMC y la
Directiva sobre interconexin de la Unin
3.3.1 Tarifas de interconexin Europea. Las tarifas de interconexin basadas en
los costos coinciden con las mejores prcticas de
Las tarifas de interconexin suelen representar una los organismos reguladores de la mayora de los
parte muy apreciable de los costos de los nuevos pases. Este tema se discute ms detalladamente en
operadores de telecomunicaciones. En este caso se el punto 3.1.6.5.
encuentran muy especialmente los nuevos
participantes que no poseen redes de extremo a
extremo. El nivel y la estructura de las tarifas de Mtodos de costos futuros
interconexin figuran, por tanto, entre los factores
que determinan la viabilidad de los operadores en
En los crculos reglamentarios, son todava objeto
un mercado de telecomunicaciones abierto.
de gran debate los mejores enfoques para calcular
los costos de interconexin en diferentes circuns-
A lo largo de los aos se han venido utilizando tancias. Sin embargo, actualmente la mayor parte
varios mtodos para calcular las tarifas de de los organismos reguladores y expertos aceptan
interconexin y, en general, para determinar los que el mtodo ideal para calcular el nivel de las
aspectos financieros de la interconexin. Este tarifas de interconexin sera el basado en los
punto versa en primer lugar sobre los mtodos costos futuros de la provisin de los servicios e
generales que han sido utilizados para determinar instalaciones correspondientes. Este tipo de
las tarifas de interconexin. En segundo trmino, enfoque entraa generalmente alguna variante del
se analizan los costos relacionados con la inter- mtodo LRIC y ha quedado afianzado en las
conexin, que son generalmente objeto de reglamentaciones de algunos pases (por ejemplo,
tratamiento especfico. Por ejemplo, los costos India) y en las leyes de otros (por ejemplo,
iniciales, los costos de enlaces de interconexin y Estados Unidos).
coubicacin y los costos del uso compartido de
instalaciones.
Las variantes ms importantes del enfoque LRIC
(y de mayor aceptacin por los organismos
3.3.2 Enfoques para la fijacin de tarifas de reguladores y los expertos), son las siguientes:
interconexin
En este punto se analizan los mtodos generales de Costos medios incrementales a largo plazo LRAIC
fijacin de tarifas de interconexin. Si bien no Se trata de un mtodo de costos futuros en el que
existe un solo enfoque correcto, los expertos en se define el incremento como volumen total del
telecomunicaciones y comercio estn de acuerdo servicio prestado. Este enfoque difiere de las
en que los mejores mtodos son los orientados a medidas tradicionales de costos marginales e
los costos. No obstante, otros enfoques son id- incrementales, ya que incluye un descuento en los
neos para algunos casos. En el Cuadro 3.3 se resu- costos fijos propios del servicio considerado:
men los principales mtodos para determinar las costos fijos especficos del servicio. La
Comisin Europea ha adoptado este enfoque.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 3 Interconexin
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Costos incrementales a largo plazo de servicio Un mtodo LRIC bien diseado permite estimar
ntegro (TSLRIC) Este esquema, desarrollado los gastos en que un operador incurre para
por la Comisin Federal de Comunicaciones proporcionar interconexin en un mercado
(FCC) de Estados Unidos, mide la diferencia de plenamente abierto. Los clculos basados en los
costos existente entre producir un servicio y no LRIC se inician generalmente estimando los
producirlo. Los TSLRIC son LRIC cuando el costos directos que un operador debe cubrir por la
incremento es el volumen total del servicio. provisin de los servicios de interconexin de que
se trate. Estos costos se calculan a largo plazo,
Costos incrementales a largo plazo de elemento normalmente al menos diez aos, con el fin de
ntegro (TELRIC) Este enfoque, tambin promediar los muy irregulares costos de inversin
desarrollado por la FCC, incluye los costos de las instalaciones de interconexin el ao en que
incrementales que resultan de sumar o restar un stas comienzan a utilizarse.
elemento de red especfico a largo plazo, y aadir Aparte de los costos directamente atribuibles, los
una parte asignada de los costos conjuntos y clculos LRIC incluyen generalmente un compo-
comunes. nente de costos de capital. Este componente tiene
por objeto reembolsar a los operadores los costos
Otras variantes del mtodo de LRIC En Canad, de financiar las instalaciones de interconexin, ya
por ejemplo el organismo regulador utiliza un que el operador que provee dichas instalaciones
enfoque de costos incrementales (Phase II incurre necesariamente en dichos gastos.
Costing) y aade un incremento equivalente a una
cantidad aproximada de los costos futuros fijos y Como puede verse en lo anteriormente expuesto,
comunes. Otros organismos reguladores han los enfoques LRIC ms ampliamente aceptados
ideado enfoques diferentes. entraan por regla general una distribucin
razonable de los costos conjuntos y comunes.
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Mdulo 3 Interconexin
Tales costos pueden calcularse a futuro, para los costos que resultan de su interconexin. El
obtener aproximadamente los costos de un enfoque de retencin ntegra en origen de las
operador eficiente. Por definicin, los costos tarifas es un ejemplo. Como se indica en el
conjuntos y comunes no son generados direc- cuadro 3.3, este enfoque es apropiado, si los dos
tamente por los servicios de interconexin. No operadores tienen una ubicacin similar e
obstante, el operador que provee la interconexin intercambian aproximadamente el mismo volumen
debe cubrir dichos costos ocasionados por sus de trfico. Por esta razn, los operadores locales
instalaciones y servicios de interconexin. Entre instalados en la misma ciudad o los operadores
esos costos, hay que citar los sueldos del locales vecinos utilizan generalmente este
Presidente, el Director y el asesor jurdico del enfoque.
operador. Gracias a la inclusin de los costos de
capital, los conjuntos y los comunes, un enfoque
LRIC permite obtener costos aproximados para un El mtodo de retencin ntegra en origen de las
mercado abierto y una compensacin razonable tarifas puede modificarse, aadiendo tarifas para
para el operador que provee la interconexin, compensar desequilibrios en el volumen de
siempre que ste sea eficiente. trfico. Por ejemplo, el operador nmero uno
puede recibir y terminar ms trfico proveniente
En apndice B y el mdulo 4 se dan otras del operador nmero dos que el que el operador
descripciones de los mtodos utilizados para nmero uno enva al operador nmero dos. Para
calcular los costos incrementales a largo plazo, lo compensar este desequilibrio, el operador nmero
que incluye los costos LRAIC, TELRIC y dos puede pagar al operador nmero uno una tasa
TSLRIC. de interconexin basada en los costos por cada
minuto de trfico que aquel enve en exceso del
Aunque la mayora de los expertos considera que que recibe.
las variantes del mtodo LRIC son las mejores
prcticas, su aplicabilidad tropieza con limi-
taciones prcticas. Algunas de estas restricciones Hay que hacer algunas observaciones sobre los
se enumeran en el cuadro 3.3. Algunas limi- mtodos de ingresos compartidos. Un elemento de
taciones revisten particular importancia para ingresos compartidos puede ser el idneo en
pases cuyos sectores de telecomunicaciones estn algunos casos para distribuir ingresos excedentes
menos desarrollados. Por ejemplo, si las tarifas de despus del pago de tarifas de interconexin
los servicios de telecomunicaciones locales se basadas en los costos. Sin embargo, en ocasiones,
fijan por debajo de sus costos, el establecimiento las partes de los ingresos pagadas incluyen una
de tarifas de interconexin basados en los LRIC amplia gama de componentes que van desde
podra afectar la viabilidad de los nuevos costos de interconexin hasta un canon de
operadores locales. Los costos de interconexin de licencia por realizar actividades en una deter-
los nuevos participantes podran sobrepasar las minada jurisdiccin o la compensacin abonada
tarifas que aplican a los consumidores. Aunque al operador establecido por haber reducido su
reequilibrar las tarifas es la solucin a largo plazo parte de mercado en favor de nuevos participantes
de este problema, a corto puede ser necesario o por atender a las obligaciones de servicio
reducir las tarifas de interconexin para permitir universal.
que se desarrolle un mercado abierto. En algunos
mercados, la aplicacin de mtodos LRIC plantea Los ltimos tres componentes no suelen calcularse
otros problemas prcticos. en funcin de los costos. stos no son trans-
parentes y no se recomiendan en ninguna
Otros enfoques jurisdiccin donde el organismo regulador desee
La aplicabilidad de los enfoques distintos del aumentar la eficiencia en el sector de las
LRIC, que se enumeran en el cuadro 3.3, depende telecomunicaciones. Estos enfoques pueden dar
de las caractersticas de los diferentes pases. En lugar a abusos. Por ejemplo, en algunas
dicho cuadro se describen las virtudes, defectos de jurisdicciones se han impuesto acuerdos que
tales mtodos as como otras consideraciones. A contemplan la obtencin de ingresos compartidos
continuacin, formulamos algunos comentarios a excesivos como un intento miope de generar
este respecto. ingresos adicionales para el operador establecido o
para el gobierno. Estas polticas se oponen a una
A menudo se modifican los mtodos para competencia eficiente en los mercados de
compensar ms cabalmente a cada operador por telecomunicaciones.
3 -27
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Si se considera necesario aplicar mtodos de del operador, para permitir una interconexin
ingresos compartidos, los organismos reguladores eficiente entre diferentes operadores. Por ejemplo,
deben considerar la posibilidad de identificar los conmutadores deben programarse para
separadamente cada uno de los elementos de esos reconocer y encaminar el trfico hacia nmeros
ingresos. Esto incluye, por ejemplo, las partes para telefnicos en las redes de los operadores
el pago de tarifas de interconexin basadas en los interconectados. Por lo general deben asignarse
costos, de los cnones de concesin o licencia, etc. nmeros adicionales y hacer las correspondientes
Este enfoque aade transparencia y permite la modificaciones en los equipos. Estas modifi-
eliminacin gradual de los componentes del caciones dan lugar a los as llamados costos
mtodo de ingresos compartidos que no se iniciales, ya que son indispensables para la
calculan en funcin de los costos. Las tarifas de interconexin.
servicio universal deben calcularse separadamente
en lugar de aplicar una frmula de ingresos Los organismos reguladores de diferentes pases
compartidos. Los aspectos relacionados con las no han considerado los costos iniciales de forma
tarifas de acceso y de servicio universal se igual. Algunos opinan que los nuevos operadores
analizan detalladamente en el mdulo 6. son los beneficiarios de la interconexin y que,
por tanto, deben cubrir todos los costos iniciales.
En casos extremos, este enfoque se aplica no slo
En el cuadro 3.3 no se enumeran exhaustivamente
a los circuitos de transmisin, sino a todas las
los mtodos de clculo de las tarifas de
modificaciones y mejoras que requiera la red del
interconexin. Existen otros enfoques. Por
operador establecido para facilitar la inter-
ejemplo, la regla de precios de componente
conexin. Algunos nuevos operadores aceptan este
eficiente de Baumol-Willig, segn la cual las
enfoque, ya que consideran que es el nico que les
tarifas de interconexin se calculan en funcin de
permitir interconectarse, sobre todo en pases con
los costos incrementales de interconexin netos, a
operadores pblicos. Sin embargo, hay ciertas
lo cual se aaden los costos de oportunidad,
desventajas, ya que su aplicacin puede imponer
esto es, el margen de prdidas del operador
una carga financiera significativa a los nuevos
establecido a causa del trfico captado por el
participantes, transferir a los competidores los
nuevo operador. Este enfoque ha sido discutido
costos de las mejoras necesarias de la red de los
por acadmicos y consultores, pero en general no
operadores establecidos y, en ltima instancia,
ha sido aceptado por los organismos reguladores
reducir las oportunidades de entrada al mercado en
como una opcin razonable.
condiciones favorables.
Hay que sealar, por ltimo, que a veces las tarifas Varios pases, incluido Canad, han adoptado un
de interconexin se indican o someten a topes de enfoque diferente, el cual es, en esencia, ms
precios para determinar futuros aumentos (por favorable a la competencia y est basado en la
ejemplo, por un periodo de cinco a diez aos). premisa de que la competencia se introduce en
Estos mtodos dan seguridad a las partes en un beneficio de todos los usuarios de telecomu-
acuerdo de interconexin acerca de sus niveles de nicaciones y de la economa en general. Los
costos e ingresos en el futuro. costos iniciales de interconexin se consideran
como un resultado directo de la decisin poltica
de abrir un mercado a la competencia. Tambin se
reconoce que, generalmente, los gastos en que
incurren todos los operadores sern cubiertos en
3.3.4 Costos de interconexin especficos ltima instancia por los consumidores.
Por consiguiente, se define una base para
3.3.4.1 Costos iniciales prorratear los costos entre los operadores
establecidos y los nuevos participantes, supo-
niendo que los operadores transferirn
La infraestructura de red de la mayora de los normalmente dichos costos a los consumidores,
operadores establecidos fue diseada para valindose de tarifas. Podra considerarse una tasa
funcionar en condiciones de monopolio. En el en este sentido pero ello tal vez no sera posible
curso de la transicin hacia un mercado de por razones polticas. Para prorratear los costos se
telecomunicaciones abierto suele ser necesario parte de una estimacin del uso de servicios de
modificar las instalaciones de conmutacin y telecomunicaciones (incluidos los servicios
transmisin y los sistemas informticos asociados interconectados) en el futuro. Puede aplicarse una
3 - 28
Mdulo 3 Interconexin
frmula para ajustar la compensacin entre los edificios del operador establecido. Las
operadores si el uso de tales servicios difiere del especificaciones de esas obras pueden discutirse
estimado. en un comit tcnico conjunto y someterse a
solucin de controversias. El operador establecido
Con arreglo a este enfoque, el operador puede seguir las obras realizados en sus edificios o
establecido cubrir una parte significativa de los instalaciones para evitar acusaciones de descuido
costos iniciales. Si bien ciertos organismos o sabotaje.
reguladores consideran que este mtodo es
necesario o se adecua para facilitar la compe-
tencia, resulta comprensible que la mayora de los Como sucede con los costos iniciales (vase el
operadores establecidos lo rechace. punto anterior), los enlaces de interconexin son
un requisito esencial para el desarrollo de un
mercado abierto. Al adoptar este enfoque, los
organismos reguladores pueden considerar
3.3.4.2 Enlaces de interconexin procedente prorratear los costos de esos enlaces
entre los operadores establecidos y los nuevos
Se han adoptado diferentes enfoques para participantes, basndose en la premisa de que, en
prorratear los costos de los enlaces fsicos entre ltima instancia, los consumidores de todos los
los operadores que desean interconectarse. Estos operadores se vern beneficiados.
enlaces incluyen las lneas de transmisin o
radioenlaces que portan los circuitos que deben
El mtodo ms simple, y probablemente el ms
interconectarse. Dichos enlaces incluyen los
comn, para prorratear los costos de los enlaces de
conductos, las torres, las bocas de alcantarillas y
interconexin consiste en exigir que cada operador
otra infraestructura de soporte, as como las
cubra los costos de sus enlaces hasta el punto de
modificaciones que sea necesario introducir en
interconexin (PDI). Dado que generalmente los
instalaciones relacionadas con las de transmisin
PDI estn ubicados en o cerca de la central del
(por ejemplo, transconexin) y repartidores, para
operador establecido, este mtodo puede acarrear
dar cabida a los circuitos interconectados.
costos considerables para el nuevo operador. No
En ocasiones se exige al nuevo operador que obstante, el nuevo operador podra decidir cmo
pague la totalidad de los costos de los enlaces de configurar su red para limitar sus costos.
transmisin e instalaciones asociadas, segn
prescribe la teora de que las instalaciones de
3.3.5 Estructura de las tarifas de inter-
transmisin son aadidas y las modificaciones
conexin
necesarias se realizan slo en beneficio del nuevo
operador y de sus consumidores. Si se adopta este
enfoque, los operadores establecidos no deberan Las tarifas de interconexin varan de un pas a
estar en condiciones de recuperar ms que los otro y estas variaciones reflejan, entre otros
costos reales de los enlaces de transmisin y otras factores, la diversidad existente en cuanto a
instalaciones asociadas. No es necesario recurrir a infraestructura de telecomunicaciones, polticas y
una metodologa de costos compleja, ya que el esfuerzos para desarrollar estructuras de precios y
seguimiento de estos costos suele ser fcil, de costos. La complejidad de las estructuras de
acudiendo a las facturas de gastos, los costos de precios no garantiza su eficiencia ni su equidad.
mano de obra y los gastos fijos afines. Por regla En muchos casos, la simplicidad es lo mejor. No
general, los costos no deben superar los obstante, con cierto esfuerzo es posible idear una
comercialmente razonables para instalar los estructura de precios que permita establecer
enlaces. Los operadores establecidos pueden verse condiciones justas para todos los competidores y
impulsados a inflar el precio de dichos enlaces, lo facilitar una interconexin ms eficiente.
cual hara necesaria la supervisin de la autoridad
de reglamentacin para garantizar que tales En el recuadro 3.4 se enuncian algunos principios
precios se basan en costos de mercado. bsicos aplicables a estructuras de precios de
Un mtodo para asegurar que no se aumenten interconexin.
artificialmente los precios de los enlaces de
interconexin consiste en ofrecer al nuevo Los operadores, organismos reguladores y
operador la opcin de instalar los enlaces por su expertos en telecomunicaciones han discutido
cuenta, lo que incluira la realizacin de obras en mucho cmo definir ms adecuadamente las
3 -29
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
estructuras de precios del sector de las tele- eficiente. La distincin entre costos fijos y
comunicaciones para aumentar su eficiencia. variables a efectos del clculo de las tarifas por
Muchos de los principios aplicables a otros componentes de interconexin hace posible
precios en el sector tambin se aplican a las tarifas enviar las seales correctas a nivel de precios.
de interconexin. A continuacin, damos algunos Por ejemplo, ser menos interesante recurrir en
ejemplos. exceso a componentes de la red que sean sensibles
a la utilizacin si sus precios se basan en sta y no
3.3.5.1 Tarifas fijas y variables en una tasa mensual fija. El establecimiento de
una estructura de precios que refleje los costos
Por regla general, las tarifas de interconexin fijos y variables subyacentes debe conducir a un
deben reflejar la diferencia entre los costos de uso ms eficiente de dichos componentes.
interconexin fijos y variables. Por ejemplo, la
forma ms apropiada de recuperar los costos fijos
de la provisin de una lnea especializada de
acceso a la red (bucle) es imponer una tasa fija, 3.3.5.2 Tarifas para horas punta y horario
mientras que para recuperar los costos de normal
componentes de la red (por ejemplo, los de Durante muchas dcadas las diferencias entre las
conmutadores, que varan si lo hace el trfico), lo tarifas para horas punta y horario normal se
mejor sera recurrir a tarifas de utilizacin. Las utilizaron con el fin de fijar los precios al detalle
tarifas de utilizacin suelen basarse en unidades de de los servicios de telecomunicaciones. El cobro
tiempo (minutos). En el caso de la interconexin de tarifas ms altas por la utilizacin de los
de operadores de redes medulares de Internet y servicios en horas punta alienta a los consu-
PSI, las tarifas se basan normalmente en la midores a hacer llamadas en horario normal. Las
capacidad (bits de trfico). ventajas de una estructura de precios basada en
Aunque no siempre es prctico adoptar este este mtodo incluyen:
principio, permite que un mtodo de precios sea reduccin de la congestin en horas punta;
Las tarifas de interconexin deben estar basadas en los costos (idealmente en costos incrementales a largo
plazo, incluidos los costos de capital, ms un incremento razonable para cubrir costos futuros conjuntos y
comunes)
Si hay informacin disponible, los costos deben basarse en los costos actuales de amortizacin de activos
(incluida la actualizacin del resto de su vida til); a falta de tales costos, a veces se utiliza la depreciacin
de los activos, tal como sta figura en los libros de contabilidad
Las tarifas de interconexin deben desagregarse lo suficiente como para que un operador que solicite la
interconexin slo pague por los componentes o servicios que solicita
Si los costos de un componente particular varan significativamente en funcin del lugar, las tarifas de
interconexin deben desagregarse (por ejemplo, los costos de las lneas de acceso pueden ser mayores en
zonas rurales donde stas son generalmente ms largas que en zonas urbanas)
Las tarifas de interconexin no deben incluir subvenciones cruzadas ocultas, sobre todo si, por su ndole,
son contrarias a la competencia (por ejemplo, las tarifas aplicables a elementos de la red provistos en un
rgimen de monopolio no deben aumentarse artificialmente hasta un nivel muy superior a sus costos, con
el fin de financiar la provisin de componentes en condiciones de competencia por debajo de sus costos).
Este principio figura en el Documento de referencia de la OMC
La estructura de las tarifas de interconexin debe reflejar los costos subyacentes. Por ello, los costos fijos
deben quedar cubiertos por las tarifas fijas, y los variables por las tarifas variables. Deben fijarse tarifas
para horas punta y horario normal cuando exista una diferencia significativa entre los correspondientes
costos
3 - 30
Mdulo 3 Interconexin
3 -31
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
3 - 32
Mdulo 3 Interconexin
No obstante, esos acuerdos entre iguales son cada que incurren al transportar trfico generado en
vez menos comunes, particularmente si la Norteamrica.
interconexin se efecta entre operadores de
Internet de diferentes tipos o dimensiones. En
En abril de 2000 la Comisin de Estudio 3 de la
estos casos, las tarifas asimtricas han pasado a ser
UIT adopt la Recomendacin D.iii sobre
la regla. El operador de red medular, o el PSI ms
conexiones internacionales por Internet:
grande, le cobra normalmente al PSI ms pequeo
o al proveedor de acceso local por los servicios de
interconexin y de trnsito. Las bases de clculo Observando el rpido crecimiento de
de tales cuotas de interconexin suelen ser Internet y de los servicios internacionales
similares a las que prevalecen en otros sectores de basados en el protocolo Internet: se
la industria de telecomunicaciones. Las tarifas se recomienda que las administraciones que
basan por lo general en uno o ms de los participan en la provisin de conexiones
siguientes elementos: internacionales por Internet negocien y
concierten acuerdos comerciales bilaterales
flujo de trfico o utilizacin, basado en la aplicables a las conexiones internacionales
capacidad creciente de los encaminadores de directas por Internet que establezcan que cada
Internet y otros equipos de medicin del administracin ser compensada por los
trfico; costos en que incurra al cursar trfico
generado por la otra administracin.
desequilibrio de flujos de trfico entre PSI;
distancia o cobertura geogrfica;
Estados Unidos y Canad se han opuesto a esta
nmero de puntos de interconexin; recomendacin alegando que la ventaja de
Norteamrica en materia de encaminamiento de
otras tarifas de interconexin basadas en trfico de Internet disminuir con el tiempo, una
costos. vez que la competencia y el desarrollo de los
mercados reduzcan los costos de las instalaciones
Estos elementos de tarificacin en materia de de Internet en otras partes del mundo. En
interconexin guardan relacin con los gastos en particular, Estados Unidos alega desde hace
que incurren los PSI para prestar servicios, o al mucho tiempo que, salvo algn otro aspecto, la
menos sirven de factores sustitutivos en el clculo Internet no debe reglamentarse. La Resolucin
de tales gastos. El hecho de basar las tarifas de propuesta fue considerada en la Asamblea
interconexin en los costos es una tendencia que Mundial de Normalizacin de las Telecomu-
se registra tambin en otros servicios de nicaciones celebrada en Montreal, en septiembre y
telecomunicaciones. octubre de 2000. Despus de mucho debate, la
Asamblea adopt una Recomendacin en la que se
En este contexto, hay que sealar una anomala
insta a la negociacin y concertacin de acuerdos
que guarda relacin con la gran confianza que
comerciales cuando se establezcan enlaces de
tradicionalmente les han inspirado a los PSI de
Internet directos en el plano internacional. La
muchos pases los PSI y proveedores de Internet
nueva Recomendacin no prescribe ningn
medulares ubicados en Estados Unidos. Debido a
enfoque de costos particular. Por consiguiente, los
la temprana delantera de la industria de Internet
operadores son libres de determinar el mtodo que
estadounidense y a la concentracin de pginas
deseen aplicar. Esta Recomendacin es con-
web interesantes en ese pas, muchos PSI de otros
siderada como un marco para futuras discusiones.
pases pagan a proveedores estadounidenses por el
Estados Unidos y Grecia indicaron que no
transporte hacia y desde Estados Unidos a su pas
aplicaran dicha Recomendacin en sus acuerdos
de origen. Como los PSI de Estados Unidos no
internacionales de tarificacin.
suelen abonar tarifas por el trfico proveniente de
PSI de otros pases, este desequilibrio se ha
convertido en un aspecto de poltica delicado en la Las tarifas de interconexin local revisten
UIT y otras organizaciones internacionales. En la importancia para la viabilidad de los PSI. Los
APEC, por ejemplo, Australia y otros pases proveedores locales de acceso a Internet sern los
asiticos han formulado quejas, aduciendo que los principales beneficiarios de la desagregacin de
costos de la interconexin con Norteamrica son los bucles locales, desagregacin que se examina
muy elevados, y que no es equitativo que las redes en el punto 3.4.6 de este mdulo. Los bucles
asiticas no se vean compensadas por los gastos en locales desagregados pueden ser utilizados por los
3 -33
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
PSI para proveer servicios de Internet de alta reguladores, fuese el motor en cuanto a la fijacin
velocidad tipo DSL en condiciones ms favorables de los precios.
que las que hoy prevalecen en la mayora de los
mercados.
Aunque no se haba pensado en los operadores
En varios pases las redes de televisin por cable mviles del mismo modo que en los operadores
constituyen una forma eficaz y muy exitosa de
fijos, tratndose de su poder de mercado, el papel
acceso local a Internet de alta velocidad. Estos
de los servicios mviles ha cambiado en los
servicios de mdem por cable son generalmente
ltimos aos y ha despertado mayor inters y
suministrados slo por el operador de televisin
atencin en los organismos reguladores:
por cable establecido. Esto ha dado a dicho
operador una posicin ventajosa en el mercado de
los PSI en comparacin con la de otros
Las tarifas impuestas al consumidor de
proveedores que no pueden ofrecer servicios de
servicios mviles han disminuido tanto en los
alta velocidad. Algunos pases han considerado la
pases desarrollados como en los pases en
conveniencia de exigir a los operadores de
desarrollo. La disminucin de las tarifas, el
televisin por cable que se interconecten con otros
hecho de que a los consumidores les atrae la
PSI para darles acceso a sus redes de cable de alta
flexibilidad del servicio mvil y los avances
velocidad.
de la tecnologa mvil (por ejemplo la mayor
En Canad la CRTC ha ordenado a los principales duracin de las bateras) han contribuido al
proveedores de televisin por cable que permitan a enorme incremento del nmero de usuarios de
otros PSI acceder a sus redes de alta velocidad a servicios mviles. De hecho, en algunos
una tasa menor que la aplicable a los pases el nmero de usuarios de servicios
consumidores. En Estados Unidos, la FCC no ha mviles excede el de los usuarios de los
emitido, hasta el momento, una decisin en este servicios fijos. Por ello, para muchos los
sentido. Algunos operadores de cable de Estados servicios mviles han pasado de ser un lujo a
Unidos han concertado acuerdos con PSI para convertirse en un medio de acceso primario a
permitirles acceder a sus redes de alta velocidad la RTPC.
de forma exclusiva, para lo cual han denegado
acceso a otros operadores. La FCC est analizando
la legalidad de estos acuerdos. Algunos pases menos desarrollados han
comenzado a consagrar mucha ms atencin a
promover el crecimiento de los servicios
3.3.7 Interconexin con redes mviles mviles, por haberse percatado de que el
desarrollo de la infraestructura para estos
Como se indica en varias partes de este mdulo,
servicios puede ser ms rpido y requerir
los operadores mviles deben interconectarse con
menos capital que construir las redes
los operadores de RTPC establecidos para
almbricas que se encuentran en todo el
asegurar la viabilidad de sus servicios. En general,
territorio de los pases desarrollados.
las prcticas y principios de interconexin a que se
refiere este mdulo se aplican a la interconexin
de los operadores mviles con la RTPC. La
Los pases se han percatado de los ingresos
interconexin con operadores mviles tiene, por
que pueden obtenerse subastando espectro
su parte, ciertas caractersticas propias.
para redes inalmbricas y los postores
Los organismos reguladores han prestado mucha tomarn en cuenta la estructura del marco de
menos atencin a los servicios mviles que a los reglamentacin para preparar sus ofertas.
fijos. Los precios de los servicios mviles se
fijaron muy por encima de los de los servicios
fijos. En consecuencia, los servicios mviles se Cuando se introdujeron por primera vez los
consideraron discrecionales, o hasta de lujo, por lo servicios mviles, la mayora de los pases adopt
cual sus consumidores no necesitaban mayor el mtodo denominado quien llama paga
proteccin del organismo regulador. Asimismo, en (Calling Party Pays, CPP), segn el cual quien
muchos pases los servicios mviles se suminis- origina la llamada paga por ella, sea que parta de
traron en condiciones de competencia, con la idea un telfono mvil o fijo. La persona que hace una
de que el mercado, y no as los organismos llamada de mvil a fijo paga al operador mvil
3 - 34
Mdulo 3 Interconexin
la tasa que aplica a los servicios destinados al supervisin del organismo regulador para
consumidor. El operador mvil paga, a su vez, al asegurar, entre otras cosas, que se notifique
operador fijo una tasa de interconexin rela- debidamente a los abonados de la RTPC de los
tivamente pequea en comparacin con la tasa que incrementos de las tarifas que aparecern en sus
impone el operador mvil al consumidor. Aunque facturas.
la cuota de interconexin suele ser invisible para
el usuario del servicio mvil, el asunto es bastante
diferente en el caso de una llamada de fijo a Debido a que las llamadas de fijo a mvil son
mvil. Como la tasa de interconexin que paga el mucho ms costosas que las de fijo a fijo en el
operador fijo al mvil es relativamente alta, el marco del mtodo CPP, muchos pases tienen
operador fijo querr recuperarla del usuario que prefijos de nmeros distintos para las llamadas de
origina la llamada. Por ello, el operador fijo fijo a mvil. Esto hace que los consumidores
cobrar un recargo sustancial por llamadas de supongan que se les cobrar una tasa mayor por
fijo a mvil, transfiriendo el recargo (menos un las llamadas de fijo a mvil, suposicin que se
canon administrativo) al operador mvil. El confirma cuando sobreviene el cobro.
operador mvil no cobra a sus usuarios por las
llamadas originadas en la RTPC.
En los ltimos aos, algunos observadores han
expresado su preocupacin ante el nivel de las
El esquema quien llama paga no ha sido tarifas CPP por llamadas de fijo a mvil. En el
adoptado en pases como Estados Unidos y Informe Tendencias 2000 de la UIT, que se
Canad, donde la mayora de las llamadas locales concentra en el tema de la interconexin, se seala
que se originan en la RTPC no se cobran en que en Europa, donde prevalece el mtodo CPP, la
funcin de unidades de tiempo, sino que estn tasa promedio de interconexin de fijo a mvil
sujetas a una tasa mensual fija. Este ltimo es de 0,21 USD por minuto por una llamada de
mtodo se denomina quien recibe paga tres minutos. Esto contrasta con las tarifas de
(Receiving Party Pays, RPP) o el mvil paga 0,01 USD por minuto para la interconexin local,
(Mobile Party Pays, MPP). En un pas en que se 0,014 USD para la interconexin de trnsito
aplica el mtodo de RPP, el usuario de servicios simple y 0,02 USD para el trnsito de
mviles paga tanto por las llamadas de mvil a interconexin en los dos sentidos. Las relaciones
fijo como por las llamadas de fijo a mvil. No entre las tarifas de fijo a mvil y mvil a fijo
obstante, el usuario de la red fija paga lo mismo local varan de un mnimo de 8,7 en Noruega a un
por todas las llamadas, sean a usuarios en la red mximo de 34 en Francia. El informe de la UIT
fija o mvil. Generalmente, la interconexin entre sugiere que la reglamentacin asimtrica de los
operadores fijos y mviles se acuerda en operadores fijos y mviles ha hecho aumentar de
condiciones de reciprocidad, sea aplicando un manera sustancial las tarifas de terminacin
enfoque de retencin ntegra en origen de las mviles CPP.
tarifas o de mutua compensacin, basndose en las
tarifas de los acuerdos de interconexin entre
operadores fijos. Algunos observadores consideran que el elevado
nivel de las tarifas CPP por llamadas de fijo a
mvil se debe a una combinacin de dos factores:
Algunos de los pases que no aplican la modalidad disfuncin del mercado y falta de atencin del
CPP estn considerando su adopcin, o ya lo han regulador:
hecho. Por ejemplo, Mxico adopt el mtodo
CPP en abril de 1999. Esta decisin se debi en
parte a que era evidente que la tasa de crecimiento La disfuncin del mercado sobreviene debido
de los usuarios de servicios mviles era mayor en a la escasa competencia que se registra en las
pases con CPP. Sri Lanka ha anunciado su tarifas de fijo a mvil. Por lo general, los
intencin de adoptar un enfoque CPP. La operadores mviles compiten intensamente en
transicin a CPP afecta a los abonados a todas las lo que atae a las tarifas de abono y de mvil
redes en un mercado, incluidos los de la RTPC. El a fijo, as como a los niveles de servicio y
monto de sus facturas aumentar puesto que se cobertura, pero rara vez lo hacen cuando se
cobrarn las llamadas a los abonados mviles. trata de tarifas de fijo a mvil. En este
Esto explica que la transicin sealada suponga la contexto, hay que citar el caso de Finlandia,
3 -35
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
pas donde los operadores mviles han Con el tiempo, la competencia puede hacer
reducido sus tarifas de fijo a mvil para disminuir las altas tarifas de interconexin mvil.
situarlas al nivel de las tarifas de mvil a No obstante, si las redes mviles se colocan al
fijo. En pases donde existe un operador que nivel de las redes fijas o lo superan, es muy
disfruta de monopolio en la prestacin de posible que los organismos reguladores ejerzan
servicios fijos, dicho operador no se ve muy ms control sobre las elevadas tarifas de
motivado para reducir sus tarifas de fijo a terminacin mviles, especialmente si se piensa
mvil e incluso en pases donde existe que stas se fijan muy por encima de los costos.
competencia en servicios fijos parece haber
pocas pruebas de que la competencia reduce
las tarifas de fijo a mvil.
Un anlisis de las tarifas de fijo a mvil que 3.4.1 Suministro de informacin por los
cobra el operador fijo a sus usuarios lleva, a su
operadores establecidos
vez, a analizar las cuotas de interconexin
impuestas por el operador mvil al fijo por la
terminacin de llamadas en la red mvil. Pocos 3.4.1.1 Disponibilidad de acuerdos u ofertas
pases han examinado los costos de la terminacin
de llamadas en la red mvil y aplicado tales costos
para fijar tarifas de interconexin. Un pas que Las ventajas de la transparencia de los acuerdos de
intent hacerlo recientemente es el Reino Unido. interconexin se discuten en el punto 3.1.5.4. La
En un Informe de 1998 la Comisin de forma ms simple de promover la transparencia es
Competencia de ese pas determin que las tarifas exigir la publicacin de los acuerdos u ofertas de
de terminacin de fijo a mvil estaban muy por interconexin de los operadores establecidos. En
encima de costos. En 1999 OFTEL orden que las este sentido, el Documento de Referencia de la
tarifas se redujeran sustancialmente, esto es, hasta OMC exige a los signatarios asegurar que todo
un mximo de 11,7 peniques por minuto, y que proveedor importante pondr a disposicin del
este mximo se redujese, adems, en un 9% anual pblico sus acuerdos de interconexin o una oferta
adicional (descontando la inflacin) durante los de interconexin de referencia.
dos aos siguientes. OFTEL determinar ulterior-
mente si se requieren medidas adicionales en
Las ventajas de la publicacin de los acuerdos de
materia de precios una vez que se llegue al
interconexin o de las ofertas ordinarias de
trmino de ese periodo.
interconexin son, entre otras, las siguientes:
3 - 36
Mdulo 3 Interconexin
se facilita la interconexin de los operadores con la legislacin sobre ttulos valores. En estos
existentes y de los posibles nuevos parti- pases, los reguladores de los mercados de valores
cipantes. Permite a stos obtener condiciones exigen que las compaas cuyas acciones se
bsicas de interconexin sin necesidad de cotizan de manera abierta hagan pblico el
participar en largas negociaciones o de que el contenido de contratos importantes. En la pgina
organismo regulador expida rdenes; de Internet EDGAR de Estados Unidos se dan
ejemplos de tales contratos. Los contratos entre
se ayuda a evitar una discriminacin indebida operadores que se incorporan al mercado pueden
por parte de los operadores dominantes (o por servir de referencia adecuada para los contratos de
las dos partes de un acuerdo), discriminacin interconexin en mercados sometidos a un menor
que los organismos reguladores no podran grado de reglamentacin.
descubrir si hubiese confidencialidad;
3.4.1.2 Especificaciones de la red
se facilitan las comparaciones de tarifas y
condiciones de interconexin entre opera-
dores importantes; Las redes interconectadas deben ser tcnicamente
compatibles. Por consiguiente, un operador que se
se contribuye a la definicin de normas, incorpore al mercado debe tener acceso a las
parmetros de referencia y mejores prcticas. especificaciones tcnicas de la red del operador
establecido con el que ha de interconectarse.
Asimismo, el operador establecido necesita infor-
La desventaja de la publicacin obligatoria de los macin sobre las caractersticas tcnicas de la red
acuerdos de interconexin es que sta viola la del nuevo operador. Por ejemplo, revestir
confidencialidad inherente a los acuerdos comer- importancia para ambos operadores conocer los
ciales. No obstante, esta desventaja puede tipos de equipos de conmutacin, encaminamiento
mitigarse de varias formas. Una de ellas consiste y transmisin utilizados por el otro, as como los
en permitir la omisin de informacin comercial protocolos de sealizacin, nmero de circuitos y
delicada en las copias de los acuerdos que deban el volumen estimado del trfico que debe
ponerse a disposicin del pblico. Esta infor- intercambiarse.
macin puede incluir informacin patentada sobre
la red o servicios y los costos conexos. De ser as,
es necesario que el organismo regulador preserve Es preciso contar con informacin suficiente para
la confidencialidad de dicha informacin. Otro permitir que dos operadores diseen sus redes y
enfoque es exigir nicamente la presentacin de presten una conectividad eficiente entre los
los acuerdos u ofertas ordinarias, en lugar de las clientes de uno y otro. Los organismos reguladores
copias de los acuerdos acordados por las partes. deben garantizar que los operadores establecidos y
los que se incorporan al mercado no retengan
informacin necesaria para garantizar que las
Por las razones que se enumeran en el partes interesadas concierten acuerdos de
punto 3.1.5.2, la presentacin de los acuerdos de interconexin eficientes para ambas.
interconexin entre los operadores no dominantes
no suele ser necesaria. El Documento de
Referencia de la OMC exige la publicacin de los As por ejemplo, no debe permitirse que los
acuerdos con proveedores importantes o de una operadores retengan informacin necesaria,
oferta de referencia de interconexin con stos. alegando que sus normas y especificaciones son
Varios pases con regmenes de reglamentacin objeto de patentes. En caso necesario, podra
muy desarrollados, por ejemplo, Dinamarca y el intercambiarse informacin tcnica protegida por
Reino Unido, slo exigen la publicacin de los acuerdos de confidencialidad. En la prctica, sin
acuerdos de interconexin concertados entre embargo, esto es poco prctico y puede frustrar la
operadores establecidos. interconexin de nuevas redes en el futuro. El
sector de telecomunicaciones est evolucionando a
normas ms abiertas, y sta es una tendencia que
Los organismos reguladores no suelen obligar a los organismos reguladores deben fomentar. Las
publicar los acuerdos de interconexin concer- normas abiertas suelen prepararse en comits
tados entre operadores ms pequeos. Sin tcnicos de la industria integrados tambin por
embargo, en algunos pases es cada vez ms observadores y mediadores del regulador. Los
frecuente que stos se publiquen, de conformidad organismos reguladores deben promover el
3 -37
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
establecimiento de comits tcnicos por parte de tidor ha ubicado, para prestarle servicios de larga
los operadores que desean interconectarse, para distancia, un cliente relativamente grande (tal vez
promover el desarrollo de especificaciones, una empresa o entidad gubernamental) con el
protocolos, y procedimientos encaminados a la suficiente trfico como para necesitar una lnea
interconexin de sus redes. local arrendada. De no existir restricciones a la
competencia, el operador monopolstico podra
En muchos casos, las redes de los operadores enviar un vendedor de su divisin de larga
establecidos no han sido diseadas para prever la distancia para ofrecer un descuento u otro
interconexin con otros operadores. En incentivo al cliente, para disuadirlo de utilizar los
consecuencia, suele ser necesario hacer ciertas servicios del competidor.
modificaciones en la red para permitir la
interconexin. Estas modificaciones en la red y los El abuso de este tipo de informacin delicada a
costos iniciales que suponen se analizan en el nivel de competencia est sujeto a restricciones
punto 3.3.4.1. reglamentarias en muchos pases. El Documento
de Referencia de la OMC contempla la
prohibicin de tales conductas al exigir que los
3.4.1.3 Cambios en la red signatarios mantengan medidas adecuadas con
el fin de impedir que los proveedores importantes
Las redes de telecomunicaciones son dinmicas y incurran en prcticas contrarias a la competencia.
en la mayora de los pases, las redes estn Una de las prcticas enunciadas en el Documento
cambiando constantemente a medida que se de Referencia consiste en utilizar la informacin
construyen instalaciones de conmutacin y obtenida de competidores con propsitos
transmisin, se instalan nuevas funciones y desleales.
sistemas informticos y se adoptan nuevos
protocolos. El ejemplo ms obvio es la actual La licencia general del regulador de Irlanda
transicin de redes de conmutacin de circuitos a contiene un ejemplo concreto de una prohibicin
redes de conmutacin de paquetes, como las que de uso indebido de informacin con fines
utilizan el protocolo Internet para cursar trfico contrarios a la competencia. En la Condicin 20
tanto de datos como de voz. No obstante, los de dicha licencia se trata este asunto como sigue:
planes de red de los operadores cambian
regularmente en respuesta a avances tecnolgicos El titular de la licencia no har uso de
y consideraciones presupuestarias y comerciales. informacin de la red o de trfico,
caractersticas de trfico u otra informacin
Con el tiempo y a medida que se modifiquen las de cualquier naturaleza que no est disponible
redes, una medida oportuna de los organismos para el pblico y el titular de la licencia
reguladores ser exigir que las redes de los conozca directa o indirectamente como
operadores dominantes evolucionen a redes ms consecuencia de la concertacin de acuerdos
abiertas. de interconexin, o de otra manera como
resultado del transporte de mensajes de
telecomunicaciones, y que, en opinin
3.4.2 Tratamiento de la informacin razonada del Director, favorezca indebida-
obtenida de competidores mente los intereses de una actividad
comercial del titular de la licencia o una
Los proveedores de servicios locales mono- empresa afiliada, o coloque a quienes
polsticos o dominantes, y de otros servicios compitan con esa actividad en situacin de
monopolsticos, se encuentran en condiciones de desventaja injusta. (OTRD, 1998)
obtener informacin valiosa desde el punto de
vista de los competidores que se interconectan a Una buena idea para evitar el abuso de
sus redes. Un caso tpico es el de un operador informacin importante a efectos de competencia
local monopolstico que recibe instrucciones de un es el establecimiento de un grupo de servicios de
competidor en el suministro de servicios de larga interconexin (GSI), a veces llamado grupo de
distancia para instalar lneas locales arrendadas servicios de transporte. El objetivo es establecer
con el fin de interconectar los puntos de una entidad separada dentro del operador
presencia del competidor. Esto hace que el establecido para hacerse cargo de todos los
operador monopolstico conozca que el compe- aspectos de interconexin entre ste y los otros
3 - 38
Mdulo 3 Interconexin
3 -39
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Los puntos de interconexin troncales de las centrales tndem locales y nacionales (el punto de
interconexin o PDI ms comn)
Los puntos de interconexin de circuitos nacionales o internacionales de las centrales de cabecera de lnea
internacionales
El lado de la red de las centrales locales
El lado de las lneas de las centrales locales (por ejemplo, los repartidores principales (MDF) o
repartidores digitales (DDF))
Los puntos de transconexin de cualquier central
Los puntos de contacto en los cuales los operadores acuerden interconectarse
Los puntos de transferencia de sealizacin (STP) y otros puntos fuera de la banda o canal de
comunicacin, donde se necesita la interconexin para la sealizacin CCS7 y de otro tipo con el fin de
intercambiar trfico eficientemente y acceder a las bases de datos relacionadas con las llamadas (por
ejemplo, bases de datos de portabilidad numrica local)
Los puntos de acceso a componentes desagregados de la red
Estaciones de llegada de cables
3 - 40
Mdulo 3 Interconexin
Antecedentes
En el marco del proceso que condujo a la concesin de licencias para redes celulares inalmbricas de tercera
generacin en el Reino Unido, Oftel y el Departamento de Comercio e Industria (DTI) examinaron el tema
de la itinerancia obligatoria. Los organismos reguladores determinaron que a los operadores de redes
inalmbricas que participasen en la subasta de espectro para redes de servicios de tercera generacin se les
exigira aceptar una modificacin de su licencia con el fin de que negociasen acuerdos de interconexin para
proveer acceso a la itinerancia nacional a los nuevos participantes. El objetivo de esta medida fue evitar que
los operadores establecidos usaran sus redes inalmbricas para crear ventajas injustas en el mercado hasta que
los nuevos operadores desarrollasen sus redes y su cobertura geogrfica. De hecho, Oftel y DTI determinaron
que el acceso a redes de generaciones anteriores es una instalacin esencial que debe ponerse a disposicin de
los nuevos participantes. (El concepto de instalaciones esenciales se discute en el punto siguiente.)
Naturaleza de la itinerancia
La itinerancia es normalmente un acuerdo entre operadores de redes o proveedores de servicios inalmbricos
para permitir el acceso de los clientes de un proveedor a la red o servicios de otro proveedor situado fuera de
la zona de servicio del primer operador. Los acuerdos de itinerancia hacen necesario establecer sistemas de
autorizacin de consumidores y de facturacin. Adems, los acuerdos de itinerancia requieren la concertacin
de acuerdos tcnicos y de capacidad de espectro adecuados en todos los puntos de acceso de los usuarios de
los operadores itinerantes.
Requisitos de itinerancia nacional
DTI y Oftel tienen la intencin de convertir en un acuerdo obligatorio entre operadores establecidos y nuevos
participantes lo que antes era un sistema de interconexin negociada entre operadores inalmbricos
monopolsticos. La itinerancia nacional debe ponerse a disposicin de los operadores de forma no
discriminatoria. Oftel parte del supuesto de que los costos de la itinerancia para el operador establecido son
iguales a las tarifas de itinerancia que cobra a sus competidores. Ulteriormente, Oftel tomar en consideracin
esos costos para determinar si las tarifas de los operadores establecidos son suficientes para cubrir costos y
generar un beneficio razonable. Los servicios de itinerancia nacional no se pondrn a disposicin del
competidor antes de que ste haya alcanzado un porcentaje de cobertura de red igual o mayor al 20% de la
poblacin del Reino Unido, y el derecho a dicha disposicin podr expirar en cualquier momento despus del
31 de diciembre de 2009. Las tarifas de itinerancia han de calcularse sobre la base de los precios al usuario
final, menos en lugar de costo, ms (esto es, las tarifas de itinerancia se calcularn sobre la base de los
precios al usuario final menos un descuento que refleje los elementos de costos en que no se incurri en la
provisin de los servicios de itinerancia en lugar de un servicio al usuario final).
Existen muchos posibles tipos de componentes servicios no fsicos. En el recuadro 3.7 se dan
desagregados de la red. Las polticas de ciertos algunos ejemplos de componentes desagregados
pases obligan a la provisin de ciertos elementos, de la red.
funciones, servicios e instalaciones fsicas de
forma desagregada. Estos elementos, funciones y La desagregacin del bucle local es un caso
servicios pueden estar asociados con instalaciones especial de desagregacin que est siendo
de transmisin o de conmutacin, o tambin con analizado por los organismos reguladores en
instalaciones informticas, tales como bases de muchos pases. Este tema se trata ms a fondo en
datos, que apoyan la provisin eficiente de los el punto siguiente.
servicios de telecomunicaciones. En este contexto,
cabe citar el acceso a bases de datos sobre Las decisiones acerca de qu componentes
directorios, servicios del operador y listas de desagregar y cmo desagregarlos corresponden en
abonados en directorios telefnicos. ocasiones a los operadores que negocian acuerdos
de interconexin. Segn la poltica de inter-
En este mdulo se utiliza el trmino compo- conexin de Japn, por ejemplo, la desagregacin
nentes de la red para referirse tanto a debe promoverse en la mayor medida posible en el
instalaciones fsicas como a las funciones y marco de procedimientos en los que se tenga en
3 -41
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
cuenta la opinin de operadores que no sean el blecido, ya que con el tiempo construirn sus
operador establecido. No obstante, en la poltica propias instalaciones y se convertirn en provee-
japonesa se indica que el regulador debe intervenir dores de servicios con infraestructura propia.
en caso de que las negociaciones fracasen. En la
prctica y por las razones expuestas anteriormente, Muchos operadores establecidos no estn dispues-
los acuerdos de desagregacin negociados no son tos a dar a sus competidores acceso a los compo-
generalmente satisfactorios a largo plazo. El nentes desagregados de la red a menos de que as
operador establecido tiene escaso inters en de- se les exija de forma reglamentaria. Aunque la
sagregar su red suficientemente para permitir que desagregacin obligatoria de los componentes de
sus competidores acten de manera muy eficaz. la red sea todava un tema controvertido en
algunos pases y para algunos expertos, constituye
Motivos de desagregacin una prctica cada vez ms comn.
3 - 42
Mdulo 3 Interconexin
La desagregacin se estipula tambin en otros acceso del operador establecido con el fin de
documentos de reglamentacin de la Unin acelerar la competencia incipiente. No obstante,
Europea. El Artculo 7(4) de la Directiva sobre los competidores debern construir sus propias
interconexin dispone que las cuotas de inter- lneas de acceso en el trmino de cinco aos
conexin deben estar lo suficientemente desa- para mantener las conexiones de red con sus
gregados como para que un solicitante no tenga consumidores. En teora, este mtodo estimula
que pagar por nada que no est estrictamente el desarrollo de la competencia a corto plazo.
relacionado con el servicio solicitado. Asimismo, Adems, debe promover un alto grado de
el Artculo 7(4) de la Directiva sobre la aplicacin competencia basada en infraestructura a
de la oferta de red abierta (ONP) a la telefona mediano o largo plazo. La desagregacin del
vocal y sobre el servicio universal de telecomuni- bucle local se describe con mayor detalle en el
caciones en un entorno de competencia (Directiva punto siguiente del presente mdulo.
98/10/EC) estipula que:
Las tarifas impuestas a las instalaciones Requisitos de desagregacin selectiva En
adicionales para el suministro de la conexin ciertas polticas de desagregacin se distinguen
a la red pblica de telefona fija y los los componentes de la red para exigir la
servicios pblicos de telefona fija deben estar desagregacin de algunos elementos y no de
suficientemente desglosadas, segn lo especi- otros. El acceso desagregado puede imponerse
ficado por el derecho comunitario, para que el slo para ciertos tipos de componentes. De este
usuario no tenga que pagar por instalaciones modo, se obliga al acceso desagregado a
que no resulten necesarias para prestar el componentes de la red, cuando la construccin
servicio solicitado. de componentes duplicados puede causar daos
ambientales o inconvenientes al pblico. Esto
Ventajas e inconvenientes de la desagregacin explica que se exija a los operadores esta-
blecidos que permitan el acceso a torres, postes,
Una poltica cabal de desagregacin obligatoria conductos, tuberas, lneas de acceso areas y
presenta, entre otras, la desventaja de que puede cableado interno, si se estima que la prolife-
disuadir de construir componentes de red eficaces racin de estas instalaciones afecta al medio
y menoscabar una competencia basada en la infra- ambiente, u ocasiona problemas en las vas
estructura. Sin embargo, los inconvenientes se ven pblicas o inconvenientes de otro tipo al
de sobra compensados por las ventajas. Adems, pblico, y lo mismo cabe decir si el resultado es
hay desventajas que se pueden evitar si los precios tender lneas de acceso o construir instalaciones
y otros rubros de las directrices de desagregacin de conmutacin en zonas importantes desde el
se fijan adecuadamente. Las principales ventajas e punto de vista arquitectnico o cultural. El
inconvenientes de una poltica de desagregacin acceso a estos componentes puede exigirse tanto
obligatoria se resumen en el cuadro 3.4. a largo como a corto plazo.
Mtodos de reglamentacin de la desagregacin
Muchos pases se encuentran todava definiendo
Dadas las desventajas que puede acarrear una polticas de desagregacin de la red, que varan
poltica de desagregacin obligatoria, algunos segn sean las condiciones de los mercados nacio-
organismos reguladores han aplicado enfoques nales de telecomunicaciones. Hay que sealar que
ajustados a su adopcin. En este sentido, la idea es la desagregacin obligatoria es menos deseable en
aprovechar algunas de las ventajas y evitar ciertos pases con una infraestructura de telecomunica-
inconvenientes de la desagregacin de todos los ciones muy limitada y una demanda poco
elementos de la red. A continuacin se resumen satisfecha. En esos pases menos desarrollados, la
algunos de estos enfoques. desagregacin obligatoria puede reducir el inters
Requisitos de desagregacin transitoria Se de construir nueva infraestructura, pese a que sta
puede imponer el acceso a ciertos tipos de sera muy necesaria. Por otro lado, en ciertos
componentes desagregados durante un plazo pases menos desarrollados, la entrada al mercado
prefijado. Es posible aplicar, este enfoque por de telecomunicaciones puede no ser econmica-
ejemplo, a las lneas de acceso (bucles) en zonas mente viable en ausencia de desagregacin
urbanas. Es posible obligar a la desagregacin obligatoria. Cada mercado de telecomunicaciones
de lneas de acceso durante los cinco aos debe evaluarse cuidadosamente para determinar el
siguientes a la apertura de un mercado, para que papel que las polticas de desagregacin obliga-
los competidores puedan utilizar las lneas de toria deben desempear en el desarrollo del sector.
3 -43
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Ventajas Desventajas
Reduce las barreras econmicas a la entrada al Reduce el incentivo para construir instalaciones
mercado, puesto que permite a los nuevos parti- de red eficientes (dependiendo de la
cipantes construir algunos componentes de sus disponibilidad y el precio de los componentes
redes y obtener otros del operador establecido desagregados)
Fomenta la innovacin, ya que los nuevos Puede enriquecer al nuevo participante a expensas
participantes pueden combinar nuevas tecnologas del operador establecido (si los precios de los
(por ejemplo, ADSL y conmutadores IP de voz y componentes desagregados se fijan por debajo de
datos) con componentes de redes existentes (por sus costos)
ejemplo, lneas de acceso) Requiere la intervencin especfica del regulador
Evita la duplicacin innecesaria de componentes y una coordinacin tcnica detallada.
(por ejemplo, lneas de acceso en zonas remotas,
torres de transmisin)
Facilita el acceso de los nuevos participantes a
derechos de paso, torres, etc. (en muchos pases,
la obtencin de tales derechos puede requerir
mucho tiempo)
3.4.6 Desagregacin del bucle local posibilidades de las economas de sus pases en el
plano internacional.
La desagregacin del bucle local obligatoria es
una herramienta de reglamentacin que se utiliza Los organismos reguladores de diferentes pases
cada vez ms para acelerar la liberalizacin de los han hecho obligatorio el acceso desagregado a los
mercados de acceso local. La competencia de bucles locales. Entre esos pases cabe citar Estados
redes de telecomunicaciones se ha desarrollado Unidos, Australia, Canad, Singapur y los Estados
ms rpidamente en los mercados de larga miembros de la Unin Europea, naciones de
distancia e internacional, y los mercados de acceso medianos ingresos, tales como Mxico y
local son en general menos abiertos. Hoy en da, Eslovaquia y pases de ingresos ms bajos, por
los servicios inalmbricos constituyen una alter- ejemplo, Albania, Guatemala, Kirguistn y
nativa al acceso local de banda estrecha en Pakistn.
muchos mercados, y se est comenzando a
competir en los servicios de banda ancha. Ahora
bien, los servicios almbricos siguen consti-
tuyendo el principal medio de acceso local en todo
el mundo. En los mercados de estos servicios, los Tipos de desagregacin del bucle local
altos costos de implantacin para los nuevos
operadores y los bajos mrgenes de beneficio han En los regmenes de desagregacin del bucle local
frenado la competencia. se exige normalmente a los operadores estable-
cidos que permitan el acceso de los nuevos
La competencia en el acceso local se ve cada vez participantes a sus bucles locales. Otras partes,
ms como un importante objetivo de poltica, entre como los consumidores, pueden tambin obtener
otras cosas, porque se considera que es necesario ocasionalmente acceso a los bucles locales. El
fomentar una mayor competencia en el mercado acceso a estos elementos se provee en un punto de
de acceso de alta velocidad para acelerar la interconexin ubicado en un lugar entre el punto
expansin de Internet, del comercio electrnico y de terminacin de la red en los locales del
de los servicios de vdeo. Muchos organismos consumidor y la salida a lnea del conmutador
reguladores y entidades encargadas de idear local del operador en la red de acceso. A partir de
polticas consideran que esa competencia es este punto de interconexin, el competidor
necesaria para mantener o incrementar las obtendr acceso dedicado o compartido al bucle
3 - 44
Mdulo 3 Interconexin
local. Por consiguiente, el competidor estar en reencaminado para conectar al cliente con el
condiciones de usar el bucle como medio de conmutador del nuevo operador. El nuevo
transmisin directo entre su red y los locales del operador utilizar ulteriormente el bucle local
consumidor. desagregado para prestar un servicio de acceso
local semejante al suministrado anteriormente por
Hay varias opciones tcnicas disponibles para la el operador establecido.
desagregacin del bucle local. En sus delibe-
raciones sobre el acceso desagregado al bucle
La figura 3.2 ilustra la desagregacin total en el
local que realiz a principios de 2000, la
caso en que existen dos bucles locales en los
Direccin General de Sociedad de la Informacin
locales del consumidor. Un bucle es desagregado
(DGSI) de la Comisin Europea se concentr en
por el operador establecido y reconfigurado para
tres opciones principales del acceso al bucle local:
conectar al consumidor con la red del nuevo
Desagregacin total del bucle local (acceso operador. El otro bucle sigue conectando al
desagregado al par de cobre para la provisin, consumidor con la red del operador establecido.
en condiciones de competencia, de servicios Tratndose de tres o ms bucles en los locales del
avanzados por terceros). consumidor, se aplicara un mtodo similar. En
cada caso, el consumidor podra decidir cuntos
Uso compartido de la lnea de cobre (acceso bucles desea conectar a los diferentes operadores.
desagregado al espectro de alta frecuencia del El mtodo ilustrado en la figura 3.2 se utilizara si
bucle local para la provisin, en condiciones un consumidor desea mantener su servicio de
de competencia, de servicios y sistemas telefona bsica con el operador establecido. El
digitales de lnea del abonado (DSL) por consumidor puede hacer eso y, al mismo tiempo
terceros). mantener, por ejemplo, una conexin especia-
lizada a los servicios xDSL del nuevo operador
Acceso de flujo binario de datos de alta para acceder a sus servicios de datos de alta
velocidad (provisin de servicios XDSL por velocidad (Internet, servicios de vdeo, etc.).
el operador establecido).
La desagregacin total del tipo ejemplificado en
Aunque es posible adoptar enfoques diferentes,
las figuras 3.1 y 3.2 hace esencial que el operador
estos tres son los ms comnmente utilizados. A
establecido arriende un bucle de cobre dedicado al
continuacin se describe detalladamente cada uno
nuevo operador. Esto permite que el nuevo
de ellos.
operador tenga acceso directo al bucle de cobre, y
pueda utilizarlo para explotar sus propios sistemas
de transmisin de extremo a extremo, lo cual
Desagregacin total (arriendo de la lnea de puede ser importante para asegurar la integridad y
cobre) calidad de los servicios de alta velocidad.
La desagregacin puede proveer a los nuevos Aunque en las figuras 3.1 y 3.2 se indica que el
operadores acceso a los bucles locales de cobre punto de interconexin est en el repartidor donde
desnudo (los cuales terminan en el conmutador el bucle de cobre termina, tambin es posible
local) o subbucles (los cuales terminan en el situar el punto de interconexin en un
concentrador remoto o instalacin equivalente). concentrador remoto (unidad de lnea remota).
En caso de desagregacin a nivel del conmutador
local, el enlace entre el repartidor principal (MDF)
y los equipos de conmutacin local en los locales
del operador establecido se reencamina y conecta
al conmutador del nuevo participante. ste asume Uso compartido del bucle de cobre
la explotacin del bucle local.
Otra forma de proporcionar acceso al bucle local
La figura 3.1 ilustra este tipo de desagregacin hace necesario suministrar acceso compartido, en
total. Se supone que el cliente ha decidido cambiar lugar de acceso exclusivo, al nuevo operador. Este
de proveedor de servicios de telecomunicaciones. mtodo de desagregacin permite que el operador
El bucle local que antes conectaba al consumidor establecido y el nuevo participante provean sus
con el conmutador del operador establecido se ha servicios por el mismo bucle.
3 -45
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
M
D Conmutador local
del operador MDF
F
establecido
Bucle local
Al conmutador del
nuevo operador RTPC
Multiplexador de
Computador personal u otros acceso DSL del
equipos del consumidor nuevo operador Nuevo operador
(DSLAM)
En la figura 3.3 se ejemplifica una modalidad de frecuencias que no son para voz se ponen a dispo-
acceso compartido al bucle local. En este caso, el sicin del nuevo operador para la provisin de
consumidor seguir recibiendo servicios de RTPC servicios de alta velocidad. En la prctica, este
bsicos del operador establecido y al mismo tiem- mtodo permite el acceso desagregado al espectro
po recibir servicios de acceso DSL del nuevo de altas frecuencias del bucle local para el sumi-
operador. Como se ilustra en la figura 3.3, entre el nistro de servicios DSL por parte de los nuevos
MDF y el conmutador local del operador esta- operadores.
blecido se coloca un separador conectado tanto al
conmutador local del operador establecido como La utilizacin compartida de la lnea de cobre
al multiplexador de acceso DSL (DSLAM) conec- puede ser una solucin rentable para algunos con-
tado a la red de alta velocidad del nuevo operador. sumidores. Por ejemplo, permite que un usuario
mantenga al operador establecido como proveedor
Como el separador divide el trfico de voz y de de servicios telefnicos y acuda a un nuevo ope-
datos, las frecuencias de voz del bucle siguen rador para que le suministre servicios de Internet
siendo utilizadas por el operador establecido. Las de alta velocidad por el mismo bucle de cobre.
3 - 46
Mdulo 3 Interconexin
M
Separador
Conmutador local
D del operador RTPC
Bucle local telfono establecido
F
Mdem datos
ADSL
Multiplexador de Nuevo
Computador personal u otros acceso DSL
equipos del consumidor operador
(DSLAM)
Acceso de flujo binario de datos de alta modernizacin progresiva de la red de acceso local,
velocidad reemplazando cobre por fibra.
Una tercera modalidad en cuanto a la provisin de
acceso al bucle local hace necesario que el operador La figura 3.4 ilustra la provisin de acceso de flujo
establecido proporcione a los nuevos participantes binario de alta velocidad por parte de un operador
un flujo binario de datos de alta velocidad. Para establecido. En este ejemplo, dos consumidores
hacer esto, el operador establecido debe instalar un obtienen servicios de datos de alta velocidad de dos
enlace de acceso de alta velocidad dirigido a los proveedores diferentes, el operador establecido y un
locales del consumidor y ponerlo a disposicin de nuevo participante. Por otra parte, el operador
otros operadores para que stos puedan prestar establecido sigue prestando servicios de RTPC
servicios de alta velocidad. Para suministrar bsicos a ambos consumidores.
servicios de acceso de flujo binario de datos hay que
ofrecer a los nuevos operadores el medio de
transmisin (por ejemplo, cables de cobre, cables Los tres modos de acceso al bucle local a que nos
coaxiales y cables de fibra ptica) y el sistema de hemos referido no tienen por qu ser mutuamente
transmisin (por ejemplo, jerarqua digital sncrona excluyentes. Si los organismos reguladores ordenan
de transmisin en fibras pticas y transmisin xDSL el acceso al bucle local, pueden exigir o permitir a
en cables de cobre). los operadores establecidos proveer uno o ms
Tratndose del acceso de flujo binario de datos de modos de acceso opcionales.
alta velocidad, el punto de interconexin se sita
normalmente en el conmutador local del operador
establecido, pero los circuitos podran halarse a
puntos de interconexin ms altos en la jerarqua de
conmutacin. Tcnicamente, es posible suministrar
Ventajas e inconvenientes de la desagregacin
el acceso de flujo binario de datos a cualquier
sistema de transmisin, ya que slo requiere que se del bucle local
reserve un ancho de banda determinado, en lugar de
un bucle fsico dedicado. Este tipo de acuerdo de
Los organismos reguladores han exigido a los ope-
acceso no obliga a desagregar pares de cobre sino a
radores establecidos desagregar sus bucles locales,
utilizar altas frecuencias del bucle local de cobre,
porque su objetivo principal es promover la com-
como en el caso del uso compartido de la lnea de
petencia y la innovacin en el acceso y los servicios
cobre.
de alta velocidad avanzados. No obstante, sigue
La provisin de servicios de acceso de flujo binario habiendo un intenso debate en torno a los beneficios
de datos de alta velocidad puede resultar interesante de la desagregacin del bucle local obligatoria, y se
para los operadores establecidos, puesto que no hace esgrimen argumentos en contra y a favor de sta. En
necesario el acceso fsico a los pares de cobre. En el cuadro 3.5 se resumen los pros y los contras de la
consecuencia, no impedira, entre otras cosas, la desagregacin del bucle local obligatoria.
3 -47
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Consumidor de
servicios de datos
del operador
establecido
separadores
Bucle local M
D RTPC
F
Bucle local
Consumidor del
servicio de datos del
nuevo operador
Pros Contras
Acelera la introduccin de competencia en los Reduce el inters en construir redes de acceso
servicios de acceso local, incluido acceso a xDSL similares y dificulta una competencia ms
sostenible basada en infraestructura
Acelera la competencia, la innovacin en materia Puede disuadir la inversin en redes de acceso
de servicios y la expansin de servicios de alta alternas (fijas y mviles)
velocidad, incluidos: Puede complicar la modernizacin de las redes de
Servicios de Internet los operadores establecidos (por ejemplo, si los
Servicios de vdeo (incluyendo los bucles de acceso son dedicados al uso de sus
interactivos) competidores)
Comercio electrnico Requiere una intervencin del regulador
Otros servicios de datos prolongada y detallada en comparacin con la
competencia en el acceso basado en instalaciones
Evita la duplicacin de redes de acceso y mejora Requiere mayor coordinacin entre los opera-
el funcionamiento de las redes dores en comparacin con la competencia en el
acceso basado en instalaciones
Proporciona nuevas fuentes de ingresos para los
operadores establecidos (los cuales pueden o no
exceder los ingresos generados por los bucles,
dependiendo de las tarifas)
Reduce las molestias en las vas pblicas y el
impacto ambiental de la construccin de nuevas
redes de acceso
Aplicacin de las normas sobre desagregacin Dar acceso al bucle obligatorio sin especi-
del bucle local ficacin del tipo de acuerdo de acceso. En
este caso, es probable que muchos operadores
Pueden utilizarse diferentes mtodos para exigir y establecidos prefieran ofrecer acceso de flujo
reglamentar la desagregacin del bucle local. El binario de datos, ya que les permite retener un
enfoque apropiado depender del nivel de compe- mayor control de gestin y acaso obtener
tencia que prevalezca en el mercado de acceso pagos de acceso ms elevados de los
local de que se trate. Entre los posibles mtodos,
cabe citar los siguientes:
3 - 48
Mdulo 3 Interconexin
3 -49
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
mismo tiempo y en las mismas condiciones, a dis- coubicacin pueden reducir los costos de un nuevo
posicin de sus competidores las mismas insta- operador y, al mismo tiempo, generar ingresos
laciones que se suministran a s mismos o a sus adicionales para los operadores establecidos.
empresas asociadas. Los organismos reguladores
estn facultados para intervenir en materia de La reduccin del impacto ambiental y de los
precios y para resolver las controversias relacio- inconvenientes al pblico constituyen beneficios
nadas con la interpretacin del reglamento adicionales. La entrada de competidores en los
precitado. mercados de telecomunicaciones ha llevado a la
proliferacin de torres de microondas y celulares,
La experiencia de otras jurisdicciones sugiere que lneas de postes areas y zanjas en caminos de
la orientacin de regulador es necesaria para deter- muchos pases, lo cual preocupa cada vez ms a
minar los precios (y los costos) de los bucles muchos gobiernos municipales y otras adminis-
locales desagregados. Las negociaciones entre traciones locales.
operadores o la fijacin unilateral de precios por
parte de los operadores establecidos puede redun- Algunos organismos reguladores exigen a los
dar en precios contrarios a la competencia. Si no operadores establecidos que permitan el uso
se establecen pautas, habr en general necesidad compartido de infraestructura y la coubicacin en
de que el regulador intervenga ex post, como se sus centrales de las instalaciones de transmisin de
vio recientemente en Australia. En efecto, a los nuevos operadores. Es tambin frecuente que a
principios de agosto de 2000, el organismo regu- otros operadores, incluidos los nuevos, se les exija
lador australiano (ACCC) determin que los cooperar, por lo menos en el uso compartido de
precios que el operador dominante (Telstra) impo- infraestructura que se considere nociva para el
na a sus competidores por el acceso al bucle local medio ambiente, por ejemplo torres. En algunos
eran demasiado altos. pases, se invita a terceras partes propietarios de
infraestructura de apoyo, tales como las
3.4.7 Uso compartido de infraestructura y compaas de energa elctrica, a participar en
coubicacin acuerdos de uso compartido de infraestructura.
3 - 50
Mdulo 3 Interconexin
3 -51
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
3 - 52
Mdulo 3 Interconexin
Desarrollar una Publicar una poltica de reglamentacin que promueva el uso compartido de
poltica de infraestructura y la coubicacin
reglamentacin Exhortar a autoridades locales como los gobiernos municipales a apoyar y facilitar el
uso compartido de infraestructura
Promover la reciprocidad en el uso compartido de infraestructura (esto es, debe
exigirse a los nuevos operadores construir instalaciones cuyas dimensiones permitan
su uso compartido con los operadores establecidos y dems competidores)
Exigir al operador establecido la publicacin de una oferta de referencia y una lista
de precios por el acceso a componentes de infraestructura claves: postes, tuberas,
conductos, espacio en torres, etc.
Debe exigirse a los operadores establecidos comunicar informacin sobre la
ubicacin de la infraestructura y la capacidad disponible para uso compartido (por
ejemplo, excesos de capacidad en tuberas, torres, etc.)
Debe establecerse un comit conjunto de operadores para planear la capacidad de la
infraestructura, coordinar los permisos necesarios de las autoridades locales y
mejorar la eficiencia recproca del proceso de provisin de infraestructura
Los operadores deben estar en condiciones de reservar capacidad en condiciones
razonables y con antelacin.
Precio del uso Los organismos reguladores deben promover la definicin de pautas claras en materia de
compartido de precios (las pautas que siguen son meramente ilustrativas)
infraestructura y Normalmente, los operadores establecidos y los dems operadores deben poder
de la coubicacin recuperar por lo menos los costos incrementales directos del uso compartido de
infraestructura junto con una cantidad razonable en concepto de costos fijos
Los componentes de precios adicionales pueden estar sujetos a negociacin y a
solucin de controversias
Normalmente, los precios de la coubicacin y del uso compartido de infraestructura
deben estar desagregados para que el operador solicitante slo pague por los
servicios que utiliza
Los costos de la nueva infraestructura deben ser compartidos entre dos o ms
operadores en proporcin al uso que cada uno haga de la misma (por ejemplo,
nmero de antenas ubicadas en una torre de microondas)
Los costos de las obras que incrementan capacidad y reubicacin de infraestructura
deben ser compartidos por los operadores que se benefician de las obras. Cuando un
operador establecido no aprovecha de las obras para satisfacer una solicitud de un
nuevo participante, no se le obligar normalmente a pagar sus costos. Otro enfoque
consiste en distribuir los costos entre los operadores que comparten la infraestructura
en proporcin al uso que cada uno haga de la misma, a lo cual se agregar un
recargo, que abonar el operador que solicit las obras
Los operadores que hagan uso compartido de la infraestructura deben reembolsar a
los operadores ms antiguos los gastos que stos hicieron para construir esa
infraestructura.
Salvaguardias La infraestructura de uso compartido debe ponerse a disposicin de todos los
reglamentarias operadores en forma no discriminatoria. Esto incluye al propietario de la
infraestructura. Por regla general, la capacidad se suministrar en estricto orden de
presentacin de solicitudes. El organismo regulador podr aprobar mtodos de
racionamiento en caso de escasez de capacidad
Los nuevos operadores (u otros operadores) que no utilicen la capacidad asignada
dentro del periodo de tiempo establecido, debern devolverla. Puede convenir
establecer penalidades en relacin con las solicitudes excesivas
3 -53
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 3.7 Algunos parmetros esenciales para medir la calidad de los servicios de interconexin
Hay polticas similares en muchos pases que Las herramientas prcticas de que dispone un
hacen necesario que el operador establecido organismo regulador para promover la provisin
permita la interconexin en condiciones no dis- de servicios de interconexin de alta calidad son:
criminatorias, pero en la prctica, es muy difcil el establecimiento de requisitos de control de
asegurar su aplicacin. Muchas de las quejas de la calidad de los servicios de interconexin;
los nuevos operadores en materia de interconexin
tienen que ver con las diferencias de calidad entre el seguimiento detallado de las quejas y la
la interconexin facilitada a los servicios del imposicin de importantes sanciones cuando
operador establecido y la interconexin suminis- se suministran servicios de calidad claramente
trada a los competidores. inferior;
3 - 54
Mdulo 3 Interconexin
3 -55
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
las centrales privadas de los consumidores (PBX) servicios no es igual o mejor que la de los
en cada extremo de una llamada 5 milisegundos servicios del operador establecido. Aplicando este
(ms) de demora; a cada uno de los operadores de enfoque, se podran eliminar los requisitos de
redes locales que originan y terminan llamadas reglamentacin en lo que concierne a la calidad de
3 ms; y a los operadores de redes de larga servicio de los operadores establecidos, una vez
distancia 7 ms, dentro de una demora total que la competencia est bien implantada y estos
mxima de 23 ms. operadores pierdan su poder de mercado.
Otros pases han adoptado un enfoque de mayor Al desarrollarse la competencia, este mtodo
desregulacin, no imponiendo de requisitos de podra ser aplicado por un nmero cada vez mayor
informacin sobre la calidad de servicio a los de organismos reguladores, lo cual hara que la
nuevos operadores. Este mtodo se basa en el determinacin de la calidad de servicio se pasase
supuesto de que los nuevos operadores no podrn del regulador al mercado.
atraer y retener consumidores si la calidad de sus
3 - 56
MDULO 4
Reglamentacin de precios
ndice
4 -i
Recuadros, figuras y cuadros
Pgina
Lista de recuadros
Recuadro 4.9 De qu forma las canastas de servicios restringen la flexibilidad de los precios:
Ejemplo ........................................................................................................................................... 29
Recuadro 4.10 Ejemplo de cambio imprevisto en los precios de los insumos que escapa al control de
un operador...................................................................................................................................... 30
Lista de figuras
Figura 4.1 ndice del rebalanceo de tarifas de la OCDE, por distancia, incluida la telefona local........ 4
Figura 4.2 ndice de tarifas empresariales y teledensidad en los pases miembros de la OCDE............ 4
Figura 4.3 Plan de topes de precios para Telecom Australia, 1989 a 1992 ............................................ 29
Figura 4.4 Plan de topes de precios para Telecom Australia, 1992 a 1995 ............................................ 29
Figura 4.7 ndice del rebalanceo anual de tarifas calculado por la OCDE La muerte de la
distancia........................................................................................................................................ 38
Figura 4.8 ndice de las tarifas residenciales y la teledensidad en los pases de la OCDE..................... 38
4 - ii
Pgina
Lista de cuadros
Cuadro 4.3 Resumen de los planes de topes de precios aplicados a British Telecom............................ 24
Cuadro 4.4 Factores X de una serie de planes nacionales de reglamentacin de topes de precios ........ 25
Cuadro 4.5 Factores X de una serie de planes nacionales de reglamentacin de topes de precios
ejecutados en diferentes Estados de Estados Unidos ...................................................................... 25
Cuadro 4.6 Resumen de las estimaciones de los niveles de referencia para establecer el factor X (%) 26
Cuadro 4.11 Resultados de los escenarios del rebalanceo de las tarifas ................................................ 41
4 -iii
MDULO 4
Reglamentacin de precios
4 -1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
4-2
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
econmicas y eficaces que induzcan al operador nacionales, cuyos precios sobrepasan sus costos.
regulado a conseguir las metas socialmente En el punto 4.2.2 se analizan algunas de las
deseables que hemos visto antes. La reglamen- razones que se han esgrimido en el pasado para
tacin supone una carga para la economa, ya que fijar los precios de este modo.
la fiscalizacin del cumplimiento de la ley y su
observancia se traducen en costos directos para los
operadores de telecomunicaciones y pueden Cabe sealar que en un entorno de competencia no
afectar tambin indirectamente a los consu- son sostenibles estructuras de precios dese-
midores, al reducir sus posibilidades de eleccin quilibradas. Los nuevos competidores se
entre los diferentes operadores y/o servicios. Una implantan por regla general para actuar en los
consideracin prctica a la hora de idear moda- mercados en que los mrgenes de beneficio son
lidades de reglamentacin de precios sera que la los ms elevados, es decir, los de larga distancia y
consecucin de los objetivos del regulador no d telefona internacional. Esto obliga a los opera-
lugar a trabas innecesarias, ya que ello permitira dores establecidos a reducir sus subvenciones para
que los beneficios de la reglamentacin de precios no perder clientes en los mercados ms jugosos.
justifiquen como mnimo sus costos. Las estructuras de precios desequilibradas son, por
otra parte, ineficientes, ya que el hecho de que los
En la prctica, la reglamentacin de precios de precios sobrepasen a los costos de los servicios
telecomunicaciones suele prestarse a contro- alienta la ineficiente implantacin de operadores
versias, ya que es frecuente que los tres fines ms con costos elevados. Asimismo, el establecimiento
importantes del regulador: el financiero, el de de precios por debajo de los costos desalienta, por
eficiencia y el de equidad entren en conflicto. No razones econmicas, la implantacin incluso de
todos estos objetivos revisten la misma impor- operadores que suministran servicios a bajo costo.
tancia para los particulares y operadores de un
pas, lo que obliga a menudo a los reguladores a
establecer compromisos entre esos objetivos al Los costos de los servicios de telecomunicaciones
implementar sus normas. se han ido reduciendo, aunque a ritmo diferente,
como resultado del progreso tecnolgico, fen-
meno que ha desequilibrado an ms los precios
4.1.2 Rebalanceo de tarifas en el sector de telecomunicaciones. Aunque en los
mercados de telecomunicaciones que se
Pasamos ahora a examinar brevemente el concepto encuentran abiertos a la competencia los precios
de rebalanceo de precios o, como se denomina de los distintos servicios suelen aproximarse a sus
ms frecuentemente, rebalanceo de tarifas. Este costos, en entornos monoplicos o de escasa
asunto se aborda en el apndice 4-1 del presente competencia esto no sucede as, y es posible que el
mdulo. regulador deba intervenir para garantizar que los
precios se ajusten ms a los costos. La fijacin
Rebalancear consiste en llevar los precios de los eficiente de precios en un mercado de monopolio
diferentes servicios de telecomunicaciones a un y otras cuestiones conexas, como los precios
nivel que corresponda ms exactamente a los Ramsey, se examinan en los puntos 1.1 y 1.2 del
costos de proporcionar esos servicios. Hoy da en apndice B.
muchos pases las estructuras de precios de teleco-
municaciones estn muy desequilibradas, toda vez
que los precios de ciertos servicios son muy En muchos pases industrializados se ha procedido
superiores a sus costos, mientras que los de otros recientemente a un considerable rebalanceo de las
estn muy por debajo de los suyos. El clculo de tarifas. La OCDE realiza desde 1990 compara-
los costos de telecomunicaciones se examina ciones detalladas entre los precios de sus 29 pases
detalladamente en el punto 1.4 del apndice B. miembros. En la figura 4-1, que da una idea de los
efectos del rebalanceo de las tarifas telefnicas de
Los precios de las conexiones telefnicas, los esos pases, puede verse que, desde 1990, el precio
abonos mensuales y las llamadas locales se han medio de las llamadas locales ha aumentado en
fijado tradicionalmente por debajo de los costos en ms del 30%. Por el contrario, el precio medio de
muchos pases y el dficit resultante se ha la telefona a larga distancia (llamadas a
subvencionado recurriendo a los ingresos gene- 110 km y 490 km) se redujo en un 30%
rados por las llamadas a larga distancia e inter- aproximadamente durante dicho periodo.
4 -3
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Figura 4.1 ndice del rebalanceo de tarifas de la OCDE, por distancia, incluida la telefona local
150 150
140 140
130 130
120 120
110 110
100 100
90 90
80 80
70 70
60 60
50 50
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
NOTAS - Todos los ndices se han fijado en 100 para 1990
Media ponderada por nmero de lneas de acceso
Los clculos se basan en paridad de poder adquisitivo (PPA), expresada en USD
Figura 4.2 ndice de tarifas empresariales y teledensidad en los pases miembros de la OCDE
130
120
110
100
90
80
70
60
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
La figura 4.2 revela el efecto del rebalanceo de del 12%. Obsrvese que la teledensidad global de
precios en los servicios empresariales. Durante el los pases de la OCDE ha ido en continuo
periodo 1990-1998 las tarifas fijas (conexin y aumento, pese al rebalanceo de las tarifas. La
abono) aumentaron en ms del 20% y las tarifas relacin entre dicho rebalanceo y el bienestar del
de utilizacin disminuyeron en ms del 20%, lo consumidor se analiza con mayor detalle en el
que supuso un recorte general ponderado de cerca mdulo 6.
4-4
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
Estas dos figuras y las del apndice 4-1 indican La reglamentacin de precios discrecionales se
que el rebalanceo de las tarifas ha redundado en caracterizaba normalmente por el establecimiento
precios ms bajos para la mayora de los de precios por debajo de los costos para la
consumidores en la mayor parte de los pases conexin, el abono y las llamadas locales. Por otra
estudiados. Ahora bien, sta no es la nica ventaja parte, el dficit resultante se financiaba gracias a
del rebalanceo, puesto que tambin permite los ingresos generados por las llamadas
aumentar el bienestar social, al aproximar los internacionales cuyos precios eran superiores a los
precios de los servicios a sus costos. Esto se ilustra costos y ocasionalmente recurriendo tambin a los
con mayor detalle en el apndice 4-1 y en otros ingresos derivados de las llamadas de larga
estudios en que se analiza el rebalanceo en distancia, que era un servicio caro.
distintos pases. El rebalanceo de las tarifas
beneficia a la economa y redunda en precios ms
bajos, por lo cual resulta recomendable con o sin El objetivo ms frecuentemente citado de este tipo
competencia. de fijacin de precios es promover la disponi-
bilidad de los servicios bsicos de telefona,
aunque puede atender igualmente al principio del
valor del servicio. Definido de manera simple, ese
principio supone que los compradores pagarn por
4.2 Mtodos de reglamentacin de los servicios en funcin del valor que tengan para
precios ellos y que los servicios telefnicos revisten
mayor utilidad para ciertas clases de consu-
4.2.1 Introduccin midores. Esto explica que con frecuencia se
impongan precios de conexin y abono mayores a
A lo largo de los aos se han ideado diferentes las empresas que a los clientes residenciales. Se
modalidades para reglamentar los precios de las supone tambin que las empresas son grandes
telecomunicaciones. Algunos de estos mtodos usuarios de servicios internacionales y de larga
entraan enfoques normativos que tienen por distancia y que dichos servicios revisten para ellos
objeto garantizar la estabilidad y reducir la incerti- gran utilidad, lo que explica sus elevados precios.
dumbre, as como lograr las metas del regulador,
pero tambin se han adoptado modalidades ms En muchos pases la actitud del regulador que
especficas y discrecionales. aplica esta clase de reglamentacin es interven-
cionista. Con frecuencia, el gobierno o el ministro
En este punto examinaremos dos mtodos de competente se encarga de la microgestin de los
fijacin de precios muy comunes, a saber, el esta- precios del PTT, reduciendo as su capacidad para
blecimiento tradicional de precios discrecionales y realizar las actividades que corresponden normal-
la reglamentacin de tarifas de rendimiento, y mente a una empresa. Hay que aadir que en
ulteriormente discutiremos la reglamentacin con ciertos casos se aumentaron los precios telefnicos
incentivos. A los efectos de nuestro anlisis para financiar el dficit presupuestario pblico, sin
consideraremos la forma en que estos tres mtodos considerar mayormente los efectos econmicos o
permiten alcanzar los grandes objetivos de la sociales de ese incremento.
reglamentacin de precios, esto es: financiacin,
eficiencia y equidad.
En algunos pases la reglamentacin de precios
4.2.2 Fijacin de precios discrecionales discrecionales no genera ingresos suficientes para
cubrir los gastos de funcionamiento del operador
En muchos pases la reglamentacin de precios establecido o para mejorar y ampliar la red. Esto
persegua ante todo fines sociales y de ndole hace que no se atienda a veces al requisito de
financiera o econmica. ste fue particularmente ingresos del operador ni a los objetivos financieros
el caso de los gobiernos que tenan a su cargo la de la reglamentacin.
explotacin de redes de telecomunicaciones. En
tales circunstancias, los precios se fijaban
En algunas jurisdicciones los ingresos telefnicos
normalmente para promover los objetivos de
de los operadores pblicos se han considerado
equidad entre consumidores y en muchos pases
como parte de los ingresos generales del tesoro
no se tenan en cuenta o slo someramente las
pblico. Los gastos del operador pblico, inclui-
consecuencias econmicas de dichas polticas.
dos los relativos a la inversin, se consignan
4 -5
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
en el presupuesto general del Estado. Una gestin mente privilegiado es el que acaba pagando
fiscal ineficiente por parte del gobierno hace mucho menos de lo que puede permitirse. Por otra
imposible atender al requisito de ingresos del PTT, parte, el operador no est en condiciones de
ya que priva al operador del capital necesario para ampliar la red y proporcionar servicio a otros
mejorar su red. Asimismo, puede disuadir a ste usuarios, lo que menoscaba los objetivos de
de innovar y reducir sus costos, lo que contradice equidad entre operadores y consumidores, as
el objetivo de eficiencia dinmica. Hay que aadir como entre consumidores, y hace que la mayora
que la poca eficacia y la pltora de personal de los de las familias pobres, especialmente en las zonas
operadores pblicos ha hecho que no se cumpla rurales, no reciban subvencin alguna, ya que no
tampoco el objetivo de eficiencia productiva. tienen acceso a la red telefnica. En resumen, la
experiencia ha demostrado que la metodologa y la
fijacin de precios discrecionales responde rara
vez a las metas sociales o econmicas, al menos a
Aunque las inversiones de capital a largo plazo largo plazo.
deberan representar una parte importante de los
costos del operador de telecomunicaciones,
Los mtodos tradicionales de fijacin de precios
enfrentados a una difcil situacin financiera, discrecionales han dado lugar por lo general a
algunos gobiernos extraen liquidez de los opera- estructuras de precios ineficientes. En el
dores pblicos para financiar otras prioridades del cuadro 4.1 se resumen las diferencias ms
Estado. ste sera un fenmeno an ms comn si importantes entre los precios a que normalmente
no existiera un rgimen de reglamentacin da lugar una reglamentacin discrecional y los
normativa que fijase los precios para atender al precios orientados a los costos que se registran en
requisito de ingreso, requisito en el cual se los mercados de competencia.
incluira la inversin en capital a largo plazo. De
no ser as, el operador dispondra del efectivo
En el punto 1.4 del apndice B se examinan
necesario para atender a sus necesidades diarias de
detalladamente los costos de telecomunicaciones.
funcionamiento pero no de fondos suficientes para
ampliar o mejorar su red.
4-6
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
El siguiente paso consiste en calcular el requisito del operador (riesgo industrial o del operador, los
de ingresos del operador para determinar su tasa impuestos que afectan directamente a ste, etc.).
de rendimiento. Para hacer posible que el operador
siga siendo financieramente viable y pueda atraer Basndose en la tasa de rendimiento aprobada, se
nuevo capital, la RTR le permite recuperar no slo calcula un requisito de ingresos (esto es, el total de
sus gastos directos de funcionamiento y los costos ingresos que puede generar el operador en un
de financiacin, sino tambin obtener un rendi- determinado periodo). El requisito de ingresos
miento adecuado en relacin con la tasa bsica de debe recuperarse del total obtenido por todos los
rendimiento que se le haya asignado. El regulador servicios suministrados. Si los beneficios de un
determina una tasa idnea de rendimiento del operador superan la tasa de rendimiento autori-
capital durante un periodo determinado (normal- zada, el regulador comprimir sus precios para
mente de uno a tres aos). Para fijar esa tasa se reducir dicha tasa al nivel autorizado. Por el
examinan las condiciones financieras imperantes y contrario, si el operador no puede lograr la tasa de
una serie de cuestiones inherentes a la industria rendimiento autorizada, el regulador le permitir
aumentar sus precios para que lo hagan tambin
sus ingresos.
4 -7
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
4-8
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
4 -9
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
4 - 10
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
4.3.2 Frmula bsica de topes de precios por debajo de un 3%. Si el operador ha sido muy
eficiente, debera reducir sus costos reales hasta en
Esta frmula puede calcularse de distintas formas. un 10%. En tal caso, el operador podr retener los
En su ms simple expresin, la frmula de topes beneficios resultantes de la reduccin en un 10%
de precios permite que el operador aumente sus de los costos que hace posible un factor de
tarifas anualmente en una cantidad igual al ndice productividad del 3%. Las ganancias que obtenga
de inflacin, cantidad de la cual habr que deducir por encima del 10% citado se retendrn para ser
una suma equivalente al ndice anual de aumento repartidas entre sus accionistas o utilizadas con
de la productividad. En el recuadro 4.2 puede otros fines, por ejemplo proceder a nuevas
verse una frmula bsica de topes de precios muy inversiones. Asimismo, cabra la posibilidad de
simplificada. que estos beneficios se utilicen para reducir an
En este ejemplo el operador slo puede subir sus ms los precios, aunque al regulador no se le
precios para tener en cuenta la inflacin y se le impoga tal obligacin. La frmula de topes de
autoriza para responder a sta un 5% de incre- precios determina la reduccin mxima de precios
mento en sus costos, que podr reflejar en sus estipulada por el regulador.
precios, pues se supone que el operador no est en
condiciones de controlar la inflacin. Sin embar- 4.3.2.1 ndices de precios y coeficientes de
go, se supone tambin que en la industria de ponderacin
telecomunicaciones la productividad aumentar en La frmula de topes de precios que hemos
un 3% como resultado del progreso tecnolgico, expuesto en el recuadro 4.2 es muy simplificada,
costos de conmutacin y transmisin ms bajos y ya que los operadores de telecomunicaciones no
muchos otros factores. Por consiguiente, el ofrecen un solo servicio a un precio nico, sino
operador tendr que transferir a sus clientes las varios servicios y a precios distintos. As, pues, en
ventajas de esta mayor productividad, reduciendo una frmula de topes de precios se emplear un
sus precios en un 3% en el ao 2001. ndice de los precios fijados por un operador en
En el ejemplo mencionado el operador puede lugar de un solo precio y se obligar al operador a
conservar los beneficios derivados de cualquier mantener sus precios reales por debajo de un
medida que pueda adoptar para reducir sus costos ndice de topes de precios (ITP).
4 -11
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Al preparar los ndices de una frmula de topes de esta frmula se supone que los precios se
precios habr que ponderar los diferentes calcularn para cada ao. El smbolo t se
servicios, con el fin de dar proporcionalmente ms emplea para representar el periodo considerado
peso a los precios de los servicios que revisten (por ejemplo, un ao). En la prctica, cabe la
mayor importancia. Considrese un ejemplo: si un posibilidad de recurrir a periodos no anuales.
operador proporciona slo dos servicios servicio
local e internacional sera posible calcular un
ndice de sus precios reales (ndice de precios Los factores I y X que se aplican en la frmula se
reales o IPR) utilizando los ingresos generados por discuten en puntos ulteriores de este mdulo.
los distintos servicios como coeficientes de
ponderacin. Por ejemplo, supngase que el
4.3.2.3 Canastas de servicios
servicio local representa el 75% de los ingresos
del operador y que el servicio internacional
participa en tales ingresos en un 25%. Pues bien, En la reglamentacin de topes de precios los
estas proporciones (coeficientes de ponde- servicios se agrupan normalmente en una o ms
racin) se emplearn para determinar si el IPR canastas de servicios, que pueden corresponder a
del operador sobrepasa el ndice de topes de diferentes ndices de topes de precios.
precios (ITP).
Si ahora partimos de los supuestos relativos a los Por ejemplo, es posible definir una canasta de
incrementos de precios del recuadro 4.2, habr que servicios residenciales para limitar los aumentos
permitir que en 2001 el ITP pase de 100 a 102. de precios que afectan adversamente a los
Para determinar si los precios reales del operador particulares. Esta canasta podra incluir tarifas de
sobrepasan en 2001 el ITP de 102, tenemos que conexin local residencial, tarifas de abono
comparar ese ITP con el IPR, de ese ao, como se mensuales y tarifas de utilizacin local e
hace en el recuadro 4.3. internacional. En otra canasta de precios habra
que consignar los servicios utilizados por los
Estos simples ejemplos ilustran las siguientes clientes empresariales tpicos.
caractersticas de las frmulas de topes de precios
basadas en ndices:
Asimismo, podrn imponerse restricciones al
Puede ocurrir que los precios reales del movimiento absoluto o relativo de los precios de
operador (que se miden con el IPR) no los servicios sujetos a reglamentacin de topes de
sobrepasen el tope de precios correspondiente precios. Los operadores pueden modificar los
al ao de que se trate (que se mide con el precios de los servicios incluidos en las canastas,
ITP). siempre y cuando el IPR de los servicios de estas
El operador dispone de cierto margen de canastas corresponda a la frmula de topes de
flexibilidad para fijar sus precios, pero no precios y no se violen las limitaciones fijadas a la
todos los precios pueden aumentarse por asignacin de precios de cada servicio.
encima de la media ponderada de los cambios
registrados en los precios. Una restriccin a la fijacin de precios de los
Los precios de los servicios con coeficientes servicios es que el precio de un determinado
de ponderacin ms altos en un ndice servicio no aumente anualmente en ms de un
influirn ms en dicho ndice. Por consi- 10%. Cabe aplicar esta restriccin, por ejemplo,
guiente, es posible que los precios de los para limitar el efecto del rebalanceo de las tarifas
principales servicios (expresados en ingresos) para los consumidores residenciales. Los
no puedan incrementarse tanto como los que conceptos de canastas de servicios y de restriccin
correspondan a los servicios menos impor- de precios se examinan con mayor detalle en los
tantes. puntos 4.3.7 y 4.3.8 del presente mdulo. Adems,
es posible definir canastas de servicios para evitar
4.3.2.2 Frmula bsica de topes de precios o impedir la subvencin cruzada de los servicios
indexados suministrados en rgimen de competencia (por
ejemplo, telefona nacional e internacional de
En el recuadro 4.4 se indica una vez ms la larga distancia) con cargo a los ingresos generados
frmula bsica de topes de precios, recurriendo al por los servicios monoplicos (por ejemplo,
concepto de ndices de precios antes expuesto. En acceso y llamadas locales).
4 - 12
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
4 -13
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
4 - 14
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
Para aplicar un mtodo de previsin tal vez permanecen constantes, un factor de inflacin del
convenga hacer correcciones para anular los 5% permitira a un operador regulado aumentar
efectos de los errores de previsin, lo cual sus precios medios en un 5%.
hara ms compleja la previsin y propiciara
incertidumbres con respecto a la reglamen-
tacin. 4.3.4.1 Criterios de seleccin
4 -15
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cabe clasificar a los factores de inflacin tiles en constantes. De ah que el deflator refleje no slo
ndices econmicos generales e ndices de precios cambios en los precios sino tambin los cambios
sectoriales. Ciertos factores de inflacin tienen por introducidos en los coeficientes de ponderacin
objeto reflejar cambios del producto nacional aplicados a los componentes del PIB (o PNB).
bruto (PNB) o del producto interno bruto (PIB).
As, por ejemplo, el ndice de precios PIB mide el Los ndices y deflatores PIB (PNB) se basan en
costo de una canasta fija de los bienes y servicios muchos factores y reflejan los cambios en los
que constituyen el PIB en un ao dado. Este ndice precios que afectan a una canasta integrada por un
se actualiza peridicamente. El ndice de precios gran nmero de bienes y servicios. Muchos
PNB permite, por su parte, hacerse una idea de la reguladores de Estados Unidos y Canad incluyen
evolucin de los precios en toda la economa de en sus frmulas de topes de precios uno de estos
un pas. amplios ndices econmicos como factor de
inflacin.
Otro ndice que cabe citar a este respecto es el
deflator PIB o PNB, el cual se obtiene normal- Existen otros ndices de corto alcance. Por
mente dividiendo el costo a precios corrientes de ejemplo, el ndice de precios de consumo (IPC) o
la canasta de bienes y servicios que constituyen el el ndice de precios al detalle (IPD) miden los
PIB (o el PNB) por el costo de la canasta a precios cambios sobrevenidos en los precios que abonan
los consumidores y normalmente se basan en el
4 - 16
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
costo de una canasta fija de bienes y servicios que aplicar por primera vez este tipo de regla-
compran los consumidores y que se actualiza mentacin.
peridicamente. El alcance restringido de tales
ndices es su mayor inconveniente, ya que los 4.3.4.3 Otros factores de inflacin
operadores de telecomunicaciones incurren nica-
mente en una parte de sus gastos en los mercados Basndose en los criterios generales precitados y
de minoristas. En consecuencia, el IPC o el IPD en una encuesta de los ndices existentes, el
suelen ser indicadores insuficientes de la inflacin regulador debera considerar las ventajas e
que afecta a la estructura global de costos de los inconvenientes de utilizar los ndices disponibles
operadores. para obtener factores de inflacin. El regulador
podra decidir que ninguno de los ndices nacio-
Otro tipo de factores de inflacin de alcance nales existentes es el adecuado, razn por la cual
restringido son los precios del productor y los en el recuadro 4.6 se enumeran otros posibles
industriales o al mayoreo, que miden por regla factores de inflacin.
general los cambios registrados en los precios que
pagan las empresas de una economa o de un 4.3.4.4 Periodo de ajuste
determinado sector.
El regulador debe determinar cun a menudo
Algunos reguladores del Reino Unido y Europa habr que tener en cuenta los cambios reflejados
parten de ciertos ndices de precios al detalle para por el ndice de inflacin seleccionado para modi-
obtener sus factores de inflacin, que luego ficar su frmula de topes de precios, y con qu
incluyen en sus frmulas de topes de precios. De frecuencia deber permitir que el operador ajuste
hecho, en ocasiones la reglamentacin de topes de sus tarifas. Nos referimos aqu, pues, a la perio-
precios se denomina reglamentacin IPD-X, dicidad del ajuste de las frmulas de topes de
expresin que remite a la iniciativa emprendida precios, que en los pases industrializados se rea-
por el Reino Unido a principios de los aos 80 liza por regla general una vez al ao. Se trata de
para privatizar British Telecom y que supuso una medida acertada, puesto que la inflacin suele
ser relativamente baja y estable en dichos pases.
4 -17
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Sin embargo, en muchos pases en desarrollo la baja o estable la magnitud de dichos ajustes puede
estabilidad econmica es menor, por lo cual el ir del 10% al 20%.
periodo ideal sera en este caso inferior a un ao;
digamos, 3 6 meses. Ahora bien, si se procede a En un mecanismo de ajuste del factor I es posible
actualizar las tarifas de inflacin en un periodo tomar tambin en consideracin otros cambios
relativamente corto, se reducir el impacto de la esenciales que afectan considerablemente el costo
aceleracin o desaceleracin de la inflacin en los de explotacin de un sistema de telecomu-
gastos de los operadores. El regulador debera nicaciones. En muchos pases el cambio ms
sopesar en todo caso las ventajas de realizar importante est representado por una devaluacin
ajustes frecuentes, teniendo en cuenta el costo de la moneda nacional, devaluacin que, si bien
administrativo de modificar los precios y publicar podra reducir los costos laborales, aumentara
esos precios modificados regular y frecuen- significativamente los costos del equipo, los
temente. servicios de asesora extranjera, los gastos de
financiacin, etc. En el recuadro 4.7 puede verse
4.3.4.5 Mecanismo de ajuste del factor I un mecanismo de ajuste idneo para abordar este
tipo de cambio.
Para abordar la inestabilidad econmica se ha
ideado un mtodo que consiste en definir un 4.3.5 El factor de productividad
mecanismo de activacin para ajustar las frmulas
de topes de precios. De este modo, el regulador Las frmulas de topes de precios incluyen un
puede seleccionar un ndice de inflacin nacional factor de productividad basado en una estimacin
ordinario como factor de inflacin y un periodo de del incremento previsto de productividad del
ajuste relativamente largo. Sin embargo, para operador durante el periodo considerado. Esta
complementar este enfoque, cabe la posibilidad de variable, que suele denominarse factor X o
realizar ajustes inmediatos en el factor de infla- compensacin de productividad, garantiza que
cin, si se producen hechos econmicos impre- los consumidores reciban la totalidad o parte de
vistos de consecuencias considerables. los beneficios del incremento previsto de la
productividad del operador en forma de precios
Demos un ejemplo. Es posible proceder a ajustes ms bajos. Por ejemplo, si todas las dems
cuando aumenta o disminuye considerablemente variables se mantienen constantes, un factor X del
el ndice de inflacin nacional seleccionado. En 3% redundar en una reduccin anual del 3% en
pases con un historial de inflacin relativamente los precios medios de consumo.
4 - 18
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
La seleccin de un factor X adecuado resulta suficiente grado de detalle para el periodo que
esencial para garantizar la viabilidad a largo plazo corresponda.
de cualquier plan de topes de precios y puede ser
el aspecto ms debatido a la hora de aplicar la Quienes preconizan el otro mtodo, al que
reglamentacin de topes de precios. El factor X denominaremos mtodo de niveles referencia
debe establecerse de forma que represente un impuestos por el regulador, reconocen que en
desafo para el operador y la expectativa de una ciertos casos la productividad pasada puede no ser
ventaja mayor para los consumidores en compa- un buen indicador del desempeo previsto en el
racin con otros regmenes de reglamentacin. Si futuro, como ocurrira si el sector examinado se
el factor X fijado resulta demasiado bajo, el reglamentaba anteriormente mediante fijacin de
operador obtendr beneficios excesivos y el precios discrecionales o no era regulado en modo
correspondiente marco reglamentario caer en alguno. Esto tambin puede ocurrir si los
descrdito. En cambio, un factor X demasiado alto operadores pblicos no han sido eficaces en el
puede impedir que el operador alcance el nivel de pasado o experimentado cambios estructurales
ingresos fijado. muy importantes, por ejemplo, la desinversin.
Siendo as, los factores de ajuste podran revestir
mucha mayor importancia que el factor de
4.3.5.1 Determinacin del factor X compensacin bsica. Es probable que un factor
de productividad de referencia sea la nica opcin
El factor X puede dividirse en un factor de prctica en muchos pases en desarrollo, por el
compensacin bsica y uno de ajuste. La hecho de que el regulador no tenga acceso a datos
compensacin bsica debera reflejar el aumento histricos de productividad, fiables y coherentes
de la productividad que ha obtenido el operador para obtener el factor de productividad histrica.
regulado en el pasado. Si dicho operador aumenta
con un historial de inflacin de los precios de sus 4.3.5.2 Mtodo de productividad histrica
insumos ms bajo que otras empresas de su pas,
esto debera quedar reflejado en la compensacin Es posible utilizar varios mtodos empricos para
bsica. Los factores de ajuste se incluyen para ayudar al regulador a obtener el factor X. La
tener en cuenta los cambios registrados en el mayora de estos mtodos fueron ideados en los
entorno de explotacin del operador regulado. Por pases que implementaron por primera vez la
ejemplo, un factor de ajuste podra reflejar la reglamentacin de topes de precios (Reino Unido,
introduccin de una reglamentacin de topes de Estados Unidos, Canad, etc.). El mtodo ms
precios, la liberalizacin del mercado o la comn para determinar un factor X consiste en
privatizacin del operador. efectuar un estudio de la productividad total de los
factores (PTF) utilizando datos histricos sobre el
operador reglamentado y/o el sector de telecomu-
Cabe aplicar dos mtodos para determinar el
nicaciones. En el recuadro 4.8 se traza un
factor X. Uno de ellos, al que nos referiremos
panorama general de la PTF y de la forma en que
como el mtodo de la productividad histrica, se
cabe aplicar este concepto al sector de
basa en la informacin histrica disponible acerca
telecomunicaciones.
de la productividad de la empresa reglamentada
para fijar nivel de compensacin bsica. Una vez Productividad histrica Compensacin bsica
calculada la compensacin bsica, podran
aadirse o sustraerse ciertos factores de ajuste para La idea que subyace en la reglamentacin de topes
tener en cuenta los cambios registrados en el de precios es reproducir el disciplinado com-
entorno de explotacin del operador. Estos portamiento de las fuerzas de un mercado abierto a
factores de ajuste se basan en los niveles de la competencia. Estas fuerzas obligan a los
referencia del regulador u otras metodologas operadores a mejorar la productividad y a
predictivas. En este contexto hay que entender que transferir sus ganancias a los consumidores en
la productividad pasada es, junto con los forma de precios bajos tras tener en cuenta los
correspondientes ajustes, un buen indicador de la aumentos registrados en los precios de sus
productividad futura. La aplicacin de este insumos. Si en todos los sectores de la economa
enfoque depende de la disponibilidad de ciertos prevaleciera una competencia perfecta, en dicha
datos. Por otra parte, los clculos pueden exigir economa los precios de los productos
una gran cantidad de datos, lo que hace necesario, aumentaran a un ritmo igual a la diferencia entre
a su vez, contar con estadsticas fiables, el ritmo de crecimiento de los precios de los
coherentes, muy especficas y que arrojen el insumos y el del incremento de la productividad.
4 -19
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Aproximacin: PTF Q Z
5% 2%
3%
Obsrvese que, si bien este tipo de aproximacin es muy comn, no siempre resulta preciso. Aunque en el ejemplo
antes mencionado la aproximacin (2,94%) arroja prcticamente el resultado real (3%), ste no siempre es el caso.
En general, mientras mayor sea la variacin de la PTF ms inexacta ser la aproximacin.
Como se seala en Bernstein y Sappington (1998), insumos a que hacen frente otras empresas de una
si los operadores de telecomunicaciones regla- economa, el factor X debera ser nulo.
mentados fueran semejantes a la empresa tpica, el
regulador podra reproducir el funcionamiento de Por consiguiente, el factor X debera reflejar
las fuerzas del mercado, limitando la subida de los normalmente:
precios del operador, para ajustarla a la tasa el grado en que el operador regulado es capaz
general de inflacin. Esta restriccin hace de aumentar su productividad ms rpida-
necesario que el operador regulado logre el mente que otras empresas;
incremento de productividad que corresponde a la el hecho de que los precios de los insumos
empresa tpica y que sus consumidores puedan utilizados por operador regulado aumentan
beneficiar de este aumento, una vez ajustado al ms lentamente que los precios de los
nivel de inflacin ordinario de los insumos. insumos de otras empresas (a esta situacin
Adems, si el operador regulado tuviera que suele aludir la expresin diferencial de
afrontar la tasa de inflacin de los precios de los precios de los insumos o DPI).
4 - 20
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
Industria de
Economa de Diferencial
Estudio Periodo comunicaciones de
Estados Unidos (%)
Estados Unidos
Nadiri- 1947-1976 4,1 2,0 2,1
Schankerman
Jorgenson 1948-1979 2,9 0,8 2,1
Christensen 1947-1979 3,2 1,9 1,4
AT&T 1948-1979 3,8 1,8 2,0
A.P.C. 1948-1987 4,0 1,7 2,3
Christensen 1951-1987 3,2 1,2 1,9
Crandall 1960-1987 3,4 1,3 2,1
DRI 1963-1991 3,0 0,2 2,8
Christensen 1984-1993 2,4 0,3 2,1
NOTA Industria de comunicaciones de Estados Unidos (COM); economa de Estados Unidos y diferencia (DIF, %).
Fuente: Taylor (1997).
4 -21
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
A cada factor de inflacin corresponden variables El DPC debera constituir en principio el ndice
especficas en el clculo de la compensacin ms adecuado de la aceleracin del ritmo de
bsica. Si para el factor I se elige el ndice general crecimiento de la productividad en el sector
de inflacin (por ejemplo, IP-PIB, IPC o IPD) la reglamentado que ocasiona la aplicacin de los
compensacin bsica de productividad debera incentivos mejorados inherentes al nuevo rgimen
calcularse del mismo modo que se hizo en el de reglamentacin. Habra la posibilidad de
ejemplo dado dos prrafos antes. Esto se conoce permitir que este ndice, tambin conocido con el
con el nombre de enfoque diferencial. Basadas en nombre de factor de ampliacin, vare durante el
este enfoque, las figuras del Cuadro 4.2 apuntan a periodo correspondiente al plan de topes de
una compensacin bsica comprendida entre un precios. As, por ejemplo, este ndice podra ser
2% y un 2,5%. No obstante, si se elabora un ndice ms alto al comenzar la ejecucin del plan y
especfico para el sector o los operadores de reducirse al aproximarse a su trmino. Los DPC
telecomunicaciones, la compensacin bsica sera adoptados en Estados Unidos y Canad han estado
simplemente el valor estimado de la PTF de la normalmente por debajo de un 1% anual.
industria de telecomunicaciones. Denominamos a
esta manera de proceder el enfoque directo y las
figuras del cuadro 4.2, que se basan en dicho
enfoque, sugieren una compensacin bsica que
oscila entre el 3% y el 3,5%. Ajustes para promover la competencia
4 - 22
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
4 -23
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 4.3 Resumen de los planes de topes de precios aplicados a British Telecom
En los cuadros 4.4 y 4.5 se ejemplifican varios puesto que sus reglamentaciones de topes de
factores X adoptados por reguladores de todo el precios abarcaban la mayora de los servicios de
mundo. Hay que agregar que, si bien puede haber los operadores regulados. El intervalo porcentual
diferencias en esta muestra de factores X, muchos mencionado corresponde en general al enfoque
reguladores establecieron desde un principio un diferencial cuando se trata de calcular el factor X.
factor X comprendido entre un 3,5% y 4,5%,
4 - 24
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
4 -25
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 4.6 Resumen de las estimaciones de los niveles de referencia para establecer el factor X (%)
En muchos mercados se distingue entre servicios Una vez seleccionados los servicios que deben
bsicos, que se sujetan a topes de precios, y otros reglamentarse con topes de precios, es posible
servicios que se suministran a precios libres, por definir el correspondiente plan. Una de las
ejemplo los ofrecidos en mercados de plena caractersticas de la reglamentacin de topes de
competencia. En ocasiones existe una frontera precios consiste en que sta permite que el
poco definida entre las categoras de los servicios operador regulado mantenga cierto grado de
sujetos o no a topes de precios y los reguladores flexibilidad a la hora de fijar sus precios. Esta
tratan los mismos tipos de servicios de manera flexibilidad reviste particular importancia, cuando
diferente. En los cuadros 4.7 y 4.8 se describen los el operador est obligado a proceder a un
tipos de servicios a los cuales se aplican topes de rebalanceo importante de sus tarifas en el marco
precios en los pases enumerados en los de un plan de topes de precios, as como cuando
cuadros 4.4 y 4.5. dicho operador debe responder rpidamente a los
precios de sus competidores. Sin embargo, hay
En ciertos casos, se incluyen servicios en las varias razones que aconsejan que el regulador
canastas sujetas a topes de precios para promover limite dicha flexibilidad.
la competencia y proteger a los consumidores. Por
esta razn se limitan, por ejemplo, las tarifas de Uno de ellos es la necesidad de restringir la
interconexin, aplicndoseles un tope de precios capacidad de un operador para efectuar subven-
global en el que pueden incluirse los servicios ciones cruzadas improcedentes. Esta restriccin
prestados al detalle a los consumidores y los puede traducirse en la prctica estableciendo
servicios de acceso al por mayor. Esto hara grupos de servicios o canastas de servicios en el
posible transferir a los competidores y, en ltima plan de topes de precios. En el recuadro 4.9 se
instancia incorporar a los precios al detalle, el ilustra la forma en que las canastas de servicios
incremento de productividad previsto en la limitan la flexibilidad.
4 - 26
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
Una prctica comn consiste en incluir los el grado de competencia en cada canasta de
servicios sujetos a topes de precios en ms de una servicios;
canasta, como puede verse en las figuras 4.3 y 4.4 la homogeneidad de los servicios (lo que
en que se indican las canastas de servicio incluye elasticidades similares de demanda
relacionadas con el plan de topes de precios de precio); y
Telecom Australia y se agrupan los servicios de
el grado de sustitubilidad de cada servicio.
diferente tipo en canastas separadas, mientras que
los servicios con caractersticas comunes se consi-
gnan en una sola canasta. 4.3.8 Restricciones a los precios de dife-
rentes servicios
Muchos reguladores han establecido subtopes Pueden fijarse restricciones a los movimientos
para las distintas canastas. Los reguladores restrin- relativos y/o absolutos de los precios de diferentes
gen los precios de cada canasta para limitar an servicios, as como a las distintas canastas de ser-
ms el grado de flexibilidad del operador a la hora vicios. Esta medida puede adoptarse, por ejemplo,
de fijar sus tarifas. Por ejemplo, en la figura 4.4 cuando preocupe al regulador que las tarifas de
los servicios de abono estaran sujetos al subtope abono residenciales puedan aumentar demasiado
constituido por un IPC del 2% y al tope general de rpidamente como resultado de un rebalanceo de
precios que representa un IPC del 5,5%. tarifas.
La asignacin de servicios a canastas tiene por El incremento mximo permitido de los precios de
objetivo reproducir los efectos de la competencia. diferentes servicios ser inversamente proporcio-
Los criterios generales para atribuir servicios con nal al coeficiente de ponderacin de cada servicio
topes de precio a distintas canastas de servicio son en la canasta que le corresponda. Por esta razn,
los siguientes: los precios de los servicios con coeficientes de
ponderacin relativamente reducidos podran
4 -27
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
aumentar significativamente, si el incremento per- stos podran sujetarse a restricciones relativas con
mitido afectase en ltima instancia a uno de esos topes al alza y a la baja (suponiendo, por ejemplo,
servicios y si la reduccin compensatoria de las un factor de inflacin de 5%).
tarifas aplicadas a los servicios con coeficientes de
ponderacin relativamente elevados no fuera insu- La mayora de los reguladores imponen restric-
ficiente. Sin embargo, un servicio con un coefi- ciones a la flexibilidad de los precios del operador
ciente de ponderacin relativamente alto en la reglamentado. Habr que estar atento a definir
canasta que le corresponda quedara sujeto nica- limitaciones coherentes entre s y que no supongan
mente a un incremento moderado de su precio una carga indebida para el operador. Es necesario
reglamentado, si el aumento permitido se aplicase proceder con tino para fijar restricciones que
a dicho servicio, aun cuando se introdujeran garanticen el suficiente grado de flexibilidad para
reducciones compensatorias en los precios de los que el operador pueda rebalancear sus tarifas, pero
servicios con coeficientes de ponderacin relativa- sin dejar por ello de proteger a los consumidores y
mente ms bajos. a los competidores ante incrementos excesivos de
las tarifas o subvenciones contrarias a la compe-
En cuanto a las restricciones aplicables a cada tencia. Hay que aadir que imponer un nmero
servicio hay dos mtodos, cada uno de los cuales excesivo de restricciones a los precios, eliminara
puede traducirse en una reduccin y/o incremento la flexibilidad necesaria para su fijacin, que es
de los precios. una de las principales ventajas de las reglamen-
Uno de estos mtodos, comnmente llamado de taciones de topes de precios.
bandas, permite limitar el movimiento de los
precios de ciertos servicios, tomando en cuenta el 4.3.9 Duracin y revisin de los planes de
comportamiento de otra variable, por regla general topes de precios
el factor de inflacin. Por ejemplo, si preocupa al
regulador el posible incremento del precio del Mientras mayor sea el plazo para el que se prevea
abono residencial, podra imponer como restric- un plan de topes de precios, ms se ver impul-
cin que el precio no aumentara a un ritmo que sado el operador a mejorar su desempeo. En
superase al factor de inflacin en ms un 5% teora, la duracin de un plan de topes de precios
(IPC + 5). Si el factor X se fija en un 4% y el debera ser indefinida, ya que de este modo el
factor I en un 7%, la media ponderada de los regulador no intervendra ulteriormente para fijar
precios podra aumentar en cerca de un 3% (7% precios futuros. En la prctica, sin embargo, este
4%). No obstante, el precio del abono residencial rgimen de topes de precios no es viable ni dese-
podra incrementarse a un mximo de aproximada- able. Un regulador no puede estimar cul ser
mente 12% (7% + 5%). Se trata, pues de una res- exactamente el crecimiento futuro de la produc-
triccin relativa. En el caso de Australia Telecom tividad, ni tampoco establecer el factor X al nivel
ilustrado en la figura 4.3, puede verse que tanto el adecuado para un periodo indefinido. Si el
abono residencial como las llamadas locales se factor X se establece de manera errnea, el opera-
sujetan a restricciones basadas en el IPC. dor obtendra sea ingresos insuficientes, sea bene-
ficios inaceptablemente elevados, lo cual sera
El segundo tipo de restriccin tiene carcter ineficiente e insostenible. As, pues, en un plan de
absoluto. Por ejemplo, si el regulador considera topes de precios realista el regulador prescribe
que las tarifas nacionales de larga distancia normalmente un periodo mnimo durante el cual
pueden bajar demasiado rpidamente, podra no se revisara el factor X y a cuyo trmino se
imponer un lmite a dicho descenso, para que el reexaminara el plan. Los reguladores fijan nor-
precio medio de las llamadas a larga distancia no malmente periodos de tres a cinco aos a dicho
se reduzca en ms de un 20% anual. efecto.
Por lo general, se piensa que las restricciones
relativas son preferibles, ya que permiten que el La duracin del plan debera ser lo suficien-
regulador controle ms adecuadamente el movi- temente larga como para implementar incentivos
miento de los precios reales (ajustados a la de eficiencia. No obstante, estos periodos no debe-
inflacin) de los servicios. ran ser excesivos, ya que la evolucin de los mer-
cados podra anular sus efectos. En el punto en
Las restricciones pueden ser al alza o a la baja, que analizamos la reglamentacin de niveles de
pero no necesariamente simtricas. As, si en el referencia se indic que una actitud prudente sera
tope de precios se incluyen los precios de acceso, dar en un principio un valor modesto al factor X.
4 - 28
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
Recuadro 4.9 De qu forma las canastas de servicios restringen la flexibilidad de los precios: Ejemplo
Supngase que existe un plan de topes de precios para una canasta de servicios que incluye servicios internacionales
y servicios de abono residencial. Supngase adems que ambos servicios tienen la misma importancia en el ndice de
topes de precios. Pues bien, si se mantienen constantes los dems precios, una reduccin de los precios de la telefona
nacional (digamos 30%) puede quedar compensada por una incremento significativo de las tarifas de abono
residencial (tambin del 30%, en el supuesto de que se ponderen por igual los ingresos generados).
Para limitar este tipo de compensacin que ocasiona el rebalanceo de tarifas, podran incluirse en diferentes canastas
los servicios de abonos residencial y los servicios internacionales. Si esto se hace, la baja de precios de un servicio no
podr ser compensada por un incremento equivalente de los precios de servicios pertenecientes a otra canasta.
Huelga decir que los reguladores no deberan impedir que los operadores rebalanceen sus tarifas, si as lo juzgan
oportuno. Cabe la posibilidad de aplicar restricciones o bandas de precios a distintos servicios, con el fin de limitar el
incremento de los precios de los servicios particularmente elsticos, lo que afectara en menor grado el margen
general de flexibilidad de los operadores para fijar sus precios.
Figura 4.3 Plan de topes de precios para Figura 4.4 Plan de topes de precios para
Telecom Australia, 1989 a 1992 Telecom Australia, 1992 a 1995
Abono Llamadas
Subtope:
Llamadas locales internacionales Subtope:
IPC-2% Subtope:
Llamadas nacionales IPC-5,5% Conexiones IPC-5,5%
de larga distancia Llamadas nacionales Abono
de larga distancia Llamadas internacionales
Llamadas locales
En tal caso, el plan debera revisarse razonable- asignndole otros valores. Ahora bien, esta
mente pronto para reducir al mnimo las conse- actuacin del regulador entraa algunos problemas
cuencias negativas de los clculos incorrectos o de complejos en materia de incentivos.
los errores de apreciacin sobrevenidos al fijar el
factor X.
Si el incremento de productividad logrado por el
operador sobrepasa el factor X en una cantidad
Habra que idear cuidadosamente el proceso de apreciable, dicho operador obtendr importantes
revisin de un plan de topes de precio y revisar la beneficios, lo cual llevara a presionar al regulador
variable clave constituida por el factor X, tal vez para que ajuste al alza el factor X. Para volver a
4 -29
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
fijar el factor X se recurre normalmente a la tasa planes de topes de precios a la vista de las
de rendimiento y a otros indicadores de beneficio. caractersticas de los mercados de telecomunica-
Este procedimiento de revisin restar motivacin ciones de sus pases.
al operador regulado para seguir aumentando su
productividad. Los incentivos para seguir mejo- 4.4.2 El factor exgeno
rando la eficiencia se reducirn por regla general a
medida que se vaya llegando a la fecha de revisin Como se dijo antes, el factor de inflacin refleja
del factor X, especialmente si el operador sabe que aproximadamente los cambios registrados en los
cualquier recorte de costos adicional dar lugar a precios de los insumos del operador regulado.
un factor X mayor como resultado de la revisin. Puede ocurrir, sin embargo, que el operador deba
En este caso, la reglamentacin de topes de afrontar cambios apreciables en los precios de sus
precios coincidir aproximadamente con la regla- insumos que escapan a su control y no quedan
mentacin TR durante el periodo de revisin. recogidos en el factor de inflacin. En el
Habr que aadir que la ptima seleccin de los recuadro 4.10 se da un ejemplo en este sentido.
incentivos/elementos de disuasin se basar en Los reguladores habrn de decidir si incluyen o no
ltima instancia en la opinin informada del en sus frmulas de topes de precios una variable
regulador. de costo transferido (tambin denominada variable
exgena o factor Z) para tener en cuenta esta
El mtodo que se adopte para dar un nuevo valor posibilidad.
al factor X depender de cmo el regulador evale
la necesidad que tenga el operador de obtener No siempre se incluye un factor Z en las frmulas
mayores beneficios para estar en mejores con- de tope de precios. En efecto, muchos reguladores
diciones de atraer inversiones, sin olvidar la estatales de Estados Unidos no lo han hecho, tal
ventaja que al consumidor le reporta la reduccin vez porque consideran que sus factores de
de los precios del operador (objetivo de equidad inflacin reflejan ya prcticamente la totalidad de
entre operadores y consumidores). Esta nueva los eventos exgenos. Asimismo, la mayor parte
fijacin del factor X depender tambin de la de los planes de topes de precios de los pases en
importancia relativa que se asigne a la eficiencia desarrollo no recogen un factor Z. En cambio, en
productiva y dinmica. Mientras mayor sea la los mercados emergentes la situacin puede ser
importancia adjudicada a los beneficios del con- muy distinta, ya que en ellos los eventos exgenos
sumidor en relacin con los beneficios a corto de cierta importancia son ms frecuentes.
plazo del operador, el regulador tender con
mayor frecuencia a recortar sus futuros beneficios, Si el regulador decide incluir un factor Z ajustado,
dando un valor superior al factor X durante el la frmula modificada de tope de precios sera de
proceso de revisin. este tipo:
Recuadro 4.10 Ejemplo de cambio imprevisto en los precios de los insumos que escapa al control de un
operador
Los aranceles impuestos al equipo de capital importado por un operador pasan del 20% al 40%, aumentando as
significativamente el precio de estos insumos. Suponiendo que las nuevas compras de equipo representan el 20% de
los costos anuales del operador el incremento arancelario mencionado se traducira en un aumento de los costos en un
4%. Es posible que este cambio haya quedado reflejado fidedignamente en el factor de inflacin. Suponiendo que el
equipo extranjero adquirido representa el 5% de los costos totales de la economa, el ndice de inflacin general
aumentara nicamente en un 1%. As, pues, el operador debera absorber el incremento restante del 3% de sus
costos.
4 - 30
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
4 -31
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
El plan de reglamentacin de precios destinado al operador establecido de Rhode Island, NYNEX, incluye
un factor de ajuste por calidad de servicio FACS, que se introdujo en la frmula bsica de topes de
precios del siguiente modo:
ITPt = ITPt-1 (1 + It X FACSt)
Cada mes NYNEX informa al regulador sobre su calidad de funcionamiento. Como puede verse en el
cuadro siguiente, el valor mximo del ndice de calidad de servicio (ICS) es 42. El regulador ha concluido
que la nota mensual de aprobado es 25 y la frmula de topes de precios se ajusta anualmente. Si NYNEX no
presenta un ICS satisfactorio para cada uno de los 12 meses que se hayan medido ms recientemente, el
FACS se aumentar en un 0,0417%. En consecuencia, si NYNEX no recibe una nota de aprobado en 6
meses, se asignar al FACS un valor del 0,25%, y sus precios se reducirn en esa cantidad en el prximo
periodo para sancionar su calidad de funcionamiento insuficiente.
4 - 32
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
Hay que considerar muchos aspectos de la calidad vez explique que pocos reguladores hayan
de servicio en el sector de las telecomunicaciones incluido este ndice de calidad de servicio en su
y dicha calidad se ha venido midiendo mediante reglamentacin de topes de precios.
una serie de indicadores, por ejemplo:
tasa de terminacin de llamadas; 4.4.4 Nuevo servicio
retardo en la tonalidad de marcacin;
precisin del suministro; Un objetivo esencial de la reforma del sector de
telecomunicaciones es fomentar la inversin, en
tasa de aborto de llamadas;
particular, promoviendo nuevos servicios. El
reparacin de averas; regulador debe considerar la conveniencia de
quejas; sujetar o no los nuevos servicios a la reglamen-
tacin de precios. Si su decisin es afirmativa, la
exactitud de la facturacin. reglamentacin de topes de precios es lo
Si un regulador decide reglamentar la calidad de suficientemente flexible como para contemplar la
servicio de un operador sujeto ya a una mayora de los nuevos servicios.
reglamentacin de topes de precios, podr adoptar
varios enfoques. El mtodo tradicional consiste en En los pases con mercados de competencia
establecer una serie de objetivos o normas de muchos reguladores han llegado a la conclusin de
calidad de servicio para cada indicador. El que regular la mayora de los nuevos servicios es
regulador puede examinar un desempeo inferior a contrario a los intereses del pblico, ya que si no
la norma fijada caso por caso o aplicar sanciones se reglamenta esta esfera los operadores suelen
preestablecidas (por ejemplo, multas pagaderas introducir servicios innovadores, de los cuales los
por el operador). servicios mviles son un ejemplo bastante comn.
Una modalidad innovadora consiste en incorporar
a la frmula de tope de precios una variable de Para pronunciarse al respecto, importa que el
calidad de servicio que suele denominarse factor C regulador se cerciore de que el nuevo servicio
y se est aplicando en algunos Estados de del operador regulado sea realmente indito. Los
Estados Unidos. En el cuadro 4.9 se explica resu- operadores se ven impulsados a empaquetar
midamente un enfoque de este tipo, que est servicios existentes y a hacerlos pasar por
llevando a la prctica el Estado de Rhode Island. nuevos para evitar que se reglamenten sus
El regulador colombiano ha adoptado a nivel precios. Si el regulador no desea crear confusiones
nacional un enfoque similar, que es coherente con en la industria, convendra que considerara la
los objetivos de la reglamentacin de incentivos y posibilidad de publicar sus definiciones de los
tiene como ventaja que permite establecer un nuevos servicios, basndose en criterios tales
vnculo directo entre la calidad de servicio y el como los siguientes:
mecanismo de precios, por lo cual reproduce la
relacin calidad/precio de los mercados de Supone el nuevo servicio una nueva
competencia. La siguiente frmula ilustra de qu tecnologa o capacidad funcional?
modo el factor C se integra en la frmula bsica de
topes de precios: Reemplaza el nuevo servicio un servicio
existente? En caso afirmativo, este servicio no
ITPt = ITPt-1 (1 + It X Ct)
ampliara la gama de servicios disponibles.
La idea que subyace en la inclusin del factor C es
que si se reduce la calidad, ello debera redundar
4.4.5 Rebalanceo de tarifas y topes de precio
en precios ms bajos para los consumidores. Por el
contrario, una mayor calidad entraara precios
ms elevados. Ahora bien, como preocupa el El rebalanceo de tarifas, que se examina en el
hecho de que la calidad se reduzca a niveles punto 4.1.2 y el apndice 4.2, consiste en ajustar
inaceptables, el regulador podra establecer los niveles de precios de los diferentes servicios
normas de calidad mnima similares a los topes para que reflejen ms fidedignamente los costos
mnimos de precios. Hay que sealar que fijar un del suministro de cada servicio. El rebalanceo de
factor C puede ser una tarea compleja y ardua tarifas puede efectuarse en el marco de la gran
desde el punto de vista administrativo, lo que tal mayora de las reglamentaciones de precios.
4 -33
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Los reguladores que ejecuten planes de topes de precios sea la primera normativa de precios que se
precios deberan considerar la necesidad de promulgue, la opcin ms conveniente ser
establecer un periodo de transicin para el emprender el rebalanceo de las tarifas en un
rebalanceo de las tarifas, sea desde la fecha en que rgimen de reglamentacin de precios.
los planes entren en vigor o como parte de tales
planes. El periodo de transicin debera ser lo ms
breve posible y, dependiendo de la magnitud del
desequilibrio entre los precios y los costos, no 4.4.6 Tarifas de distribucin internacionales
debera sobrepasar los 5 7 aos. Dentro de un
periodo de transicin podran alinearse ms La evolucin tecnolgica y la liberalizacin de los
adecuadamente con los costos los precios mercados de telecomunicaciones ha venido acom-
prevalecientes al iniciarse la aplicacin de un plan paada de una presin a la baja de las tarifas de
de topes de precios. En varios pases los distribucin internacionales. Las tarifas de distri-
reguladores han autorizado a los operadores regla- bucin son los cnones pagaderos a los operadores
mentados a efectuar un limitado rebalanceo de sus internacionales de interconexin que se prevn en
tarifas. Esta decisin se basa en la conviccin de los acuerdos tradicionales de liquidacin para la
que las ventajas de la reglamentacin de topes de terminacin mutua de trfico en sus redes. Durante
precios son mayores cuando los precios se las ltimas dcadas del siglo XX y en la mayora
encuentran equilibrados, ya que de este modo se de los pases el nivel de las tarifas de distribucin
acercan a los niveles fijados por los mercados de se encontraba muy por debajo del costo que
competencia. supona terminar el trfico telefnico
internacional.
Es muy probable que los nuevos reguladores
tengan que aceptar la necesidad del rebalanceo de
Los beneficios generados por las elevadas tarifas
los precios y promulgar algn tipo de
de distribucin prevalecientes en ese entonces
reglamentacin en este sentido. Dados los
permitan realizar un volumen considerable de
beneficios del rebalanceo y de la reglamentacin
subvenciones cruzadas, especialmente en los
de topes de precios, no habra que retrasar la
pases en desarrollo, y desequilibraban en gran
adopcin de estas dos medidas. De ah que tal vez
medida las relaciones internacionales de
no sea posible lograr un rebalanceo apreciable
liquidacin, pues los pases que originaban ms
antes de que comience a aplicarse una
llamadas que las que terminaban pagaban ms que
reglamentacin de topes de precios. En este caso,
proporcionalmente. Esto explica, que Estados
habra que reequilibrar las tarifas en el marco de
Unidos y otros pases que experimentaban
un plan de topes de precios. El regulador podra
desequilibrios debido a su trfico saliente ejer-
estipular objetivos concretos o gamas especficas
cieran presin para recortar las tarifas de
de objetivos para los precios de los servicios
distribucin. Estas presiones, la reaccin de la
reglamentados. Algunos reguladores se fijan slo
UIT, la competencia en el servicio internacional y
objetivos finales, mientras que otros recurren
la evolucin tecnolgica han hecho que se
tambin a objetivos intermedios. Esto permite al
reduzcan significativamente dichas tarifas.
regulador garantizar que durante el periodo de
transicin el operador vare sus precios en el
sentido deseado y de ser as, habra que darle el En fechas recientes un hecho tecnolgico socav
grado suficiente de flexibilidad para que pueda el rgimen de las tarifas de distribucin; nos
rebalancearlos. referimos a la tecnologa Internet, tambin deno-
minada voz a travs de Internet, o voz basada
Establecer un periodo de transicin para en el protocolo de Internet (VoIP). Con la
rebalancear las tarifas antes de ejecutar un plan de telefona Internet se soslaya normalmente la
topes de precios es slo una opcin prctica si necesidad de pagar tarifas de distribucin, lo que
existe otra forma de reglamentar los precios. En permite, a su vez, que los proveedores de VoIP
Canad los operadores establecidos quedaron establezcan los precios de sus servicios por debajo
sujetos a la reglamentacin TR durante el periodo de los que fijan los operadores de redes
de transicin. Resulta claro que si el operador es convencionales RTPC.
un monopolio de propiedad pblica o domina su
mercado, es mejor reglamentar de algn modo los La tendencia a la baja de las tarifas de distribucin
precios que no regularlos en absoluto. En los internacionales, puede considerarse como una
pases en que la reglamentacin de topes de forma de rebalanceo de tarifas internacionales
4 - 34
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
entre los servicios internacionales y los nacio- La necesidad de rebalanceo las tarifas interna-
nales. En un gran nmero de pases los operadores cionales y nacionales repercute de manera
se vern obligados a aumentar los ingresos que significativa en la reglamentacin de topes de
generan los servicios nacionales para compensar precios. En muchos pases acentuar el rebalanceo
las prdidas que pueda ocasionar la liquidacin de de las tarifas sera un objetivo deseable y
cuentas internacionales. necesario. Por consiguiente, las restricciones de
precios no debera privar a los operadores del
En la mayora de los casos la demanda de trfico grado suficiente de flexibilidad para rebalancear
internacional se considera elstica con respecto al sus tarifas. Debido a las grandes fluctuaciones de
precio, sobre todo a precios altos. Esto explica que los precios internacionales y a la incertidumbre en
la reduccin de las tarifas internacionales cuanto a la respuesta de los consumidores ante
conduzca normalmente a un aumento de las dicha volatilidad, convendra que el regulador
llamadas internacionales. Por otra parte, el acceso introdujera coeficientes fijos en su frmula de
y las llamadas locales son generalmente elsticas topes de precios, al menos hasta que el rebalanceo
con respecto al precio, razn por la cual el de las tarifas se haya efectuado en su mayor parte.
rebalanceo de sus tarifas podra traducirse en ms
ingresos para los operadores que proporcionan
ambos servicios.
4 -35
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Apndice 4-1
En 1990 la OCDE estableci una metodologa armonizada para realizar comparaciones internacionales entre los
precios de las telecomunicaciones nacionales, utilizando una canasta de diferentes elementos en relacin con un
determinado servicio. Esta comparacin puede hacerse entre pases o de una fecha a otra.
Reconociendo que no slo las pautas de llamada de los clientes residenciales y empresariales son distintas sino que
tambin lo son sus precios, la OCDE defini una canasta residencial y una canasta empresarial. Cada una de estas
canastas est integrada por dos elementos: una tasa fija y una tasa de utilizacin. La tasa fija cubre un ao de abono y
la correspondiente tasa de instalacin se descuenta a 5 aos.
Una vez calculada la tasa fija, la tasa de utilizacin se obtiene basndose en los promedios de la OCDE para asignar
el total de las tarifas fijas y las tarifas de utilizacin. Sobre la base de las pautas de utilizacin telefnica, es posible
atribuir la tasa de utilizacin a las llamadas nacionales. Acto seguido, se procede a determinar los precios de estas
llamadas para cada pas y se llega as a una cantidad monetaria, que se expresa en USD a los tipos de cambio
prevalecientes o basndose en la paridad de poder adquisitivo (PPA).
4 - 36
0
0
0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0
0
50
100
150
200
250
0
Islandia Luxemburgo
Corea Dinamarca
Luxemburgo Suecia
Suecia Noruega
Dinamarca Corea
Tarifas fijas
Reino Unido Blgica
Pases Bajos Turqua
Tarifas fijas
Finlandia Irlanda
Australia Alemania
media de la OCDE Estados Unidos
Irlanda Italia
Tarifas de utilizacin
Tarifas de utilizacin
Italia Grecia
Suiza Austria
Blgica Nueva Zelandia
Rep. Checa Australia
Austria Hungra
Grecia Rep. Checa
Hungra Portugal
Portugal Espaa
Espaa Polonia
Polonia Mxico
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
4 -37
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Figura 4.7 ndice del rebalanceo anual de tarifas calculado por la OCDE La muerte de la
distancia
1998 1990
2500 2500
2500
2000
2000 2000
2000
1500
1500 1500
1500
1000
1000 1000
1000
500
500 500
500
00 00
33 km
km 77km
km 12
12km
km 17
17km
km 22
22km
km 27
27km
km 40
40km
km 75
75km
km 110
110km
km 135 km 175
135 km 175 km
km 250
250 km
km350
350 km 490
490 km
Este rebalanceo ha sido ms lento en la canasta de tarifas fijas son ligeramente inferiores a las
servicios residenciales, como se indica en la registradas en 1990 y, aparte de una disminucin
figura 4.8 del presente mdulo, que en la canasta de las tarifas de utilizacin del orden de un 25%,
empresarial, segn puede verse en la figura 4.2. el precio global de la canasta de servicios de
Con todo, cuando se procedi a rebalancear las telecomunicaciones se ha reducido en cerca del
tarifas en 1994 se realizaron importantes recortes 15%. Hay que sealar, adems, que en los pases
de costos en beneficio de los consumidores de la OCDE la teledensidad global no ha dejado
residenciales y empresariales. Hoy en da las de aumentar, pese al rebalanceo de las tarifas.
Figura 4.8 ndice de las tarifas residenciales y la teledensidad en los pases de la OCDE
130
120
110
100
90
80
70
60
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
NOTA - Todos los ndices se fijan en 100 para 1990
Media ponderada por nmero de lneas de acceso
Clculos basados en PPA, expresada en USD
Fuente: OCDE (1999).
4 - 38
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
Apndice 4-2
Cuadro 4.10 Estimaciones utilizadas para preparar el modelo de rebalanceo de tarifas de Telstra
Escenario bsico
Elasticidad
Precio LRIC Prdidas de de la
Ingresos netos
Mercados ($ por ($ por Cantidad eficiencia demanda con
(millones de $)
unidad) unidad) (millones de $) respecto al
precio
Acceso
139,80 235,00 6,45 m -614 8 0,04
residencial
Acceso
240,00 235,00 2,76 m 14 0 0,00
empresarial
Llamadas
0,232 0,099 11,20 b 1 492 26 0,006
locales
Llamadas
nacionales de 0,311 0,124 9,51 b 1 782 322 0,60
larga distancia
Llamadas 638,00
1,129 0,759 236 46 1,20
internacionales m
Total 2 909 402
Fuente: Centro de Productividad de Australia (1997).
4 -39
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
P = 240
LRIC = 235
LRIC = 235
P = 139,80
6,45 m 2,76 m
P = 0,311
P = 0,232
LRIC = 0,124
LRIC = 0,099
11,2 b 9,51 m
P = 1,129
LRIC = 0,759
638 m
4 - 40
Mdulo 4 Reglamentacin de precios
un precio igual al costo marginal eliminara esta pase a 1 287 USD y genere un ingreso neto total
prdida de eficiencia econmica, no atendera al de 2,909 millones USD, ya que se supone que
requisito de ingresos netos de Telstra: 2,909 dicho acceso tiene una elasticidad al precio nula.
millones USD. Como se seal en el apndice B,
este dilema puede resolverse calculando los
correspondientes precios Ramsey, es decir, el
En el escenario 2 se considera que el precio de
conjunto de precios que minimiza las prdidas de
acceso empresarial es de 350 USD y se calculan
eficiencia y satisface el requisito de ingresos.
precios Ramsey limitados. En los escenarios 3, 4
En el cuadro 4.11 pueden apreciarse los resultados y 5 se realizan otras permutaciones que limitan
de los cinco escenarios de rebalanceo, as como el an ms los precios. Hay que sealar que mientras
ingreso neto y las prdidas de eficiencia de cada ms limitaciones se impongan a los precios
uno en comparacin con el escenario bsico. Ramsey menor ser el incremento de la eficiencia.
Ahora bien, incluso un movimiento poco apre-
En el escenario 1, se elimina la prdida de ciable de los precios hasta el nivel de LRIC puede
eficiencia y constituye, por ende, un caso extremo. redundar en un aumento significativo de la efi-
La fijacin de precios Ramsey hace necesario que ciencia. Es probable que este incremento sea ms
el precio ms elevado por encima de los costos y acentuado en los pases en desarrollo ya que en
el margen corresponda al servicio menos sensible stos la disparidad entre los precios y los costos es
a la variacin de los precios. En este caso, el normalmente mayor que en los pases desa-
precio del acceso empresarial se aumenta para que rrollados.
Llamadas
Llamadas
Acceso Acceso Llamadas nacionales
Variable interna- Total
residencial empresarial locales de larga
cionales
distancia
Escenarios LRIC, USD 235,00 235,00 0,099 0,124 0,759
Escenario Precio (USD) 139,80 240,00 0,232 0,311 1,129
bsico Ingresos netos 614 14 1 492 1 782 236 2 909
(millones
USD)
Prdida de 8 0 26 322 46 402
eficiencia
(millones
USD)
Escenario 1: Precio (USD) 235,00 1 287,00 0,099 0,124 0,759
Precios Ingresos netos 0 2 909 0 0 0 2 909
Ramsey (millones
libres USD)
Prdida de 0 0 0 0 0 0
eficiencia
(millones
USD)
Fuente: Centro de Productividad de Australia (1997).
4 -41
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 4-11 Resultados de los escenarios del rebalanceo de las tarifas (continuacin)
Llamadas
Llamadas
Acceso Acceso Llamadas nacionales
Variable interna- Total
residencial empresarial locales de larga
cionales
distancia
Escenario 2: Precio (USD) 354,00 350,00 0,235 0,148 0,804
Precios Ingresos netos 723 318 1 529 301 38 2 909
Ramsey (millones USD)
limitados Prdida de 13 0 27 5 0 45
eficiencia
(millones USD)
Escenario 3: Precio (USD) 235,00 350,00 0,291 0,158 0,822
Ingresos netos 0 318 2 120 418 53 2 909
Precios (millones
Ramsey USD)
limitados
Prdidas de 0 0 54 10 1 65
eficiencia
(millones
USD)
Escenario 4: Precio (USD) 235,00 350,00 0,232 0,209 0,919
Ingresos netos 0 318 1 492 975 124 2 909
Precios (millones
Ramsey USD)
limitados
Prdidas de 0 0 26 67 8 101
eficiencia
(millones
USD)
Escenario 5: Precio (USD) 140,00 350,00 0,232 0,272 1,036
Ingresos netos 614 318 1 492 1 520 194 2 909
Precios (millones
Ramsey USD)
limitados
Prdida de 8 0 26 203 25 262
eficiencia
(millones
USD)
Fuente: Centro de Productividad de Australia (1997).
4 - 42
MDULO 5
Poltica de competencia
ndice
Pgina
5 -i
Recuadros y cuadros
Pgina
Lista de recuadros
Recuadro 5.1 Reduccin sustancial de la competencia: mtodo propuesto por Malasia........................ 6
Recuadro 5.2 Estudio de caso: anlisis de la abstencin del Canad (CRTC) ....................................... 7
Recuadro 5.3 Estudio de caso: atribuciones sobre telecomunicaciones de la Comisin de Defensa de
la competencia y del consumidor de Australia................................................................................ 8
Recuadro 5.4 Posicin dominante: definicin de la Comisin Europea................................................. 13
Recuadro 5.5 Instalaciones esenciales: definicin de la OMC............................................................... 14
Recuadro 5.6 Abuso de la posicin dominante por un operador de telecomunicaciones: ejemplos
comunes........................................................................................................................................... 17
Recuadro 5.7 Algunas facultades para resolver los problemas suscitados por el abuso de la posicin
dominante ........................................................................................................................................ 17
Recuadro 5.8 Ejemplo de reduccin vertical de precios por un operador establecido ........................... 27
Recuadro 5.9 Elementos fundamentales de la imputacin obligatoria de costos en el caso de
servicios al por mayor ..................................................................................................................... 28
Recuadro 5.10 Estudio de caso Prueba de imputacin de la CRTC .................................................... 28
Recuadro 5.11 Qu es la fijacin abusiva de precios?.......................................................................... 29
Recuadro 5.12 Estudio de caso Investigacin de Oftel sobre los servicios de Internet de BT ............ 29
Recuadro 5.13 Estudio de caso Intervencin del DG IV en el caso SIM Lock............................... 31
Recuadro 5.14 Estudio de caso Condiciones aplicables a los paquetes de servicios establecidas
por la CRTC .................................................................................................................................... 33
Recuadro 5.15 Otras formas de abuso de la posicin dominante ........................................................... 34
Recuadro 5.16 Ejemplos de acuerdos restrictivos .................................................................................. 34
Recuadro 5.17 Estudio de un caso: la fusin de Telia y Telenor............................................................ 39
Recuadro 5.18 Estudio de un caso Examen realizado por la FCC con respecto a las fusiones
Bell Atlantic/Nynex y SBC/Ameritech ........................................................................................... 40
Recuadro 5.19 Estudio de un caso La empresa mixta BT/AT&T ....................................................... 42
Lista de cuadros
Cuadro 5.1 Diferencias tpicas entre un organismo de salvaguardia de la competencia y un
organismo regulador especfico del sector ...................................................................................... 4
Cuadro 5.2 Ejemplo A: servicios de telefona bsica sin competencia; competencia en los servicios
celulares y de valor aadido (por ejemplo, acceso a Internet, servicios de comercio electrnico) . 21
Cuadro 5.3 Ejemplo B: servicios de acceso local sin competencia; competencia en los servicios de
larga distancia, servicios celulares internacionales y servicios de valor aadido (por ejemplo,
acceso a Internet, servicios de comercio electrnico) ..................................................................... 22
Cuadro 5.4 Ejemplo C: (con los mismos supuestos que en el ejemplo B) servicios de acceso local sin
competencia; competencia en los servicios de larga distancia, servicios celulares internacionales
y servicios de valor aadido (por ejemplo, acceso a Internet y comercio electrnico) ................... 22
5 - ii
MDULO 5
Poltica de competencia
proveedor podra distorsionar el funcionamiento
5.1 Principios generales eficaz del mercado, o establecer las condiciones de
precios o de suministro.
5.1.1 Razones que justifican la poltica de
competencia Sin embargo, la competencia nunca es perfecta y
muchos mercados estn dominados por unas
En las economas de mercado en las que existe empresas grandes o consolidadas. En estos
competencia los distintos proveedores compiten mercados los productores o proveedores suelen
entre ellos para vender sus productos o servicios a disponer de poder de mercado y ejercerlo en
los clientes. En rgimen de competencia, los detrimento de los intereses del consumidor y de la
proveedores pueden ofrecer precios ms bajos, o calidad del sector considerado en su totalidad.
mejores servicios, y paquetes o calidades de
servicio para atraer clientes. La existencia de
competencia es un hecho de inters pblico pues La competencia parcial da lugar a una asignacin
permite que los proveedores sean cada vez ms ineficiente de recursos, y es una importante causa
eficientes y que ofrezcan una mayor gama de de ineficacia del mercado. El mercado es
productos y servicios a precios ms bajos. ineficaz cuando los recursos estn mal asignados o
se distribuyen de forma ineficiente, lo que da lugar
En un mercado de competencia los proveedores no a despilfarros o prdidas de valor.
disponen de poder de mercado, lo cual quiere
decir que no pueden establecer las reglas de juego
y han de competir con sus concurrentes para
mantenerse en el mercado. El poder de mercado se
Monopolio
define generalmente como la capacidad de
establecer y mantener unilateralmente precios u
otras condiciones de ventas claves, es decir, con El monopolio puede ser el resultado de la
independencia de la situacin del mercado o sin ineficacia del mercado. El mercado monopolstico
tener en cuenta a los competidores. est frecuentemente relacionado con fijacin de
precios excesivamente altos, niveles de prestacin
reducidos u otras formas de actuar que menos-
caban los intereses del consumidor. Los acuerdos
Competencia parcial de colusin entre los proveedores son otro ejemplo
de ineficacia del mercado. La colusin de provee-
En un mercado de competencia perfecta sera dores puede hacer aumentar los precios o
necesaria muy poca o ninguna intervencin del restringir los productos, resultados stos a que da
Estado para aplicar la poltica de competencia. En lugar tambin el monopolio.
teora este mercado estara formado por
numerosos proveedores de productos y servicios y
muchos clientes. stos dispondran de la En la mayora de los pases las telecomu-
informacin y libertad necesarias para tratar con nicaciones se han desarrollado en un entorno
cualquier proveedor elegido. No habra factores monopolstico. A medida que se introduce la
externos negativos relacionados con la forma de competencia en los mercados de telecomu-
actuar del proveedor o del cliente, y ningn nicaciones comienza a preocupar el hecho de que
5 -1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
5-2
Mdulo 5 Poltica de competencia
Por lo general, las polticas de competencia no afrontar actuaciones presentes o pasadas que
acarrean normas estrictas que se hayan de aplicar infringen las polticas o la legislacin de teleco-
rigurosamente en todos los casos, pues hay que municaciones. Los organismos de salvaguardia de
prever cierto grado de flexibilidad para adaptarse a la competencia, por el contrario, suelen ejercer su
las condiciones de los distintos mercados. autoridad de forma retrospectiva para corregir los
problemas que resultan de las medidas adoptadas
5.1.3 Interaccin entre las polticas de por empresas que menoscaban la competencia.
competencia y de telecomunicaciones
Asimismo, se pueden contrastar los tipos de
Algunos pases disponen de un organismo de polticas que normalmente adoptan los organismos
salvaguardia de la competencia general y de un reguladores especficos del sector con los que
organismo regulador encargado concretamente del adoptan los organismos de salvaguardia de la
sector de las telecomunicaciones. Cuando existen competencia. A menudo, la regulacin especfica
dos o ms organismos, es importante que no del sector no est relacionada (e incluso es incom-
sometan a dicho sector a una intervencin seme- patible) con los principales objetivos de la poltica
jante o contradictoria. de competencia, que son fomentar la apertura de
los mercados y mejorar la eficiencia econmica.
No todos los pases han separado a sus organismos
La poltica de competencia est encaminada a
reguladores de los organismos de salvaguardia de
impedir que los participantes interfieran con el
la competencia. Por ejemplo, Nueva Zelandia
funcionamiento de los mercados de competencia.
dispone de una legislacin general en materia de
El legislador tradicional de telecomunicaciones,
competencia, pero no dispone de un organismo
por su parte, interviene en los mercados para
regulador especfico. Es cierto que el caso de
alcanzar otros objetivos pblicos.
Nueva Zelandia resulta poco comn, pero no lo es
menos que otros pases disponen de organismos Un ejemplo de esto son los precios aprobados por
reguladores del sector de las telecomunicaciones los organismos reguladores de telecomunica-
aunque no de legislacin u organismos de salva- ciones. Muchos de ellos establecen estructuras de
guardia de la competencia en todos los sectores precios muy distintas de los precios que deberan
econmicos. Algunos pases no tienen ninguno de prevalecer en un mercado liberalizado. Los orga-
los dos. Ahora bien, importa que las entidades nismos reguladores de las telecomunicaciones
encargadas de regular o supervisar las telecomu- apoyan frecuentemente dichas estructuras para
nicaciones comprendan y tengan acceso a las aumentar la disponibilidad de los servicios de tele-
herramientas bsicas que brindan la legislacin y comunicaciones bsicas. En este sentido cabe citar
la poltica de competencia. los diferentes tipos de subvenciones cruzadas,
cuyo objetivo es que los servicios de larga dis-
Organismos reguladores especficos del sector y
tancia financien a los servicios locales, los abona-
organismos de salvaguardia de la competencia
dos residenciales a los empresariales y los abona-
Es posible comparar y contrastar las funciones de dos rurales a los urbanos. Estas estructuras de
los organismos reguladores encargados concre- precios se desarrollaron en la mayora de los casos
tamente del sector de telecomunicaciones y de los durante un periodo de monopolio pblico y no son
organismos legislativos de salvaguardia de la sostenibles en un mercado de competencia, por lo
competencia general. cual deben modificarse a medida que se desarrolla
la competencia (vase el Mdulo 4 para una discu-
La regulacin especfica entraa normalmente sin ms detallada de la fijacin de precios de
actividades previstas y retrospectivas. Por ejem- telecomunicaciones). En el Cuadro 5.1 se indican
plo, los organismos reguladores de las teleco- las diferencias ms comunes entre un organismo
municaciones suelen adoptar decisiones en las que de salvaguardia de la competencia y un organismo
se establecen las condiciones en que las empresas regulador encargado concretamente del sector.
deben participar en los mercados de servicios de
telecomunicaciones; nos referimos, entre otras, a Razones que justifican un organismo regulador
la aprobacin de precios y a las condiciones de del sector de telecomunicaciones
interconexin entre operadores. Dichas condi-
ciones se aplican con posterioridad a su apro- Los organismos de salvaguardia de la competencia
bacin. Los organismos reguladores de telecomu- en todos los sectores pueden desempear una
nicaciones tambin estn facultados para tomar funcin til en la supervisin del sector de tele-
medidas con respecto a reclamaciones concretas o comunicaciones. No obstante, hay buenas razones
5 -3
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
para promulgar y mantener una reglamentacin pectivamente soluciones para castigar las
propia del sector de las telecomunicaciones, a conductas contrarias a la competencia o
menos hasta que sus mercados sean lo reestructurar el sector;
suficientemente abiertos. Entre estas razones cabe la necesidad de aplicar polticas distintas de
mencionar: las relacionadas con la competencia y que los
la necesidad de una pericia tcnica especfica gobiernos nacionales consideren importantes
para tratar algunos asuntos clave en la (por ejemplo polticas del servicio universal,
transicin del monopolio al mercado de seguridad nacional y polticas de control); y
competencia (interconexin de red, subven- la necesidad continua de supervisar y adoptar
ciones cruzadas contrarias a la competencia); decisiones sobre cuestiones tales como la
la necesidad de contar con una reglamen- interconexin, la calidad del servicio, y la
tacin avanzada que defina claramente un creacin y el cumplimiento de las condiciones
entorno favorable a la aparicin de compe- de licencia, especialmente en el caso de los
tencia, en lugar de limitarse a aplicar retros- operadores dominantes.
5-4
Mdulo 5 Poltica de competencia
Estos factores y otros aconsejan que, incluso en el aplicar conceptos jurdicos de competencia, tales
caso de que existe un organismo de salvaguardia como la reduccin sustancial de la competencia
de la competencia general a todos los sectores, un y la posicin dominante, en el ejercicio de sus
organismo regulador de las telecomunicaciones facultades y de conformidad con la Ley de
desempee una funcin importante. comunicaciones y multimedios de Malasia
de 1998. En las directrices se definen los
Adems, puede resultar oportuno combinar en
conceptos y los procedimientos analticos que la
una nica entidad la regulacin del sector de
Comisin utilizar para evaluar ciertas conductas
las telecomunicaciones y de otros sectores:
y utilizan mtodos y conceptos convencionales de
conductos, energa elctrica, suministro de
la teora de la competencia. Adems, se explica su
agua en condiciones comerciales, etc. Las
aplicacin en el sector de telecomunicaciones
ventajas e inconvenientes de un organismo
nacional.
regulador multisectorial se tratan en el
mdulo 1. En el recuadro 5.1 se indican los procedimientos
Aplicacin de la poltica de competencia por los analticos propuestos por la Comisin de Malasia
organismos reguladores de las telecomunica- para evaluar si una determinada conducta cons-
ciones tituye una reduccin sustancial de la competencia.
5 -5
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Como resultado de estos cambios, la Comisin de caciones aplican las polticas y realizan anlisis de
Defensa de la Competencia y del Consumidor competencia normalizados, y la manera en que los
de Australia (ACCC) ampli su funcin de mane- organismos de salvaguardia de la competencia
ra importante en lo que concierne a la reglamen- deben interpretar la reglamentacin especfica del
tacin de las telecomunicaciones. La ACCC se ha sector de las telecomunicaciones. Los conceptos
convertido en el organismo encargado de: 1) apli- de poltica de competencia que se utilizan en estos
car las normas de salvaguardia de la competencia ejemplos se explican con mayor detalle ms
y las polticas en el sector de las telecomu- adelante (punto 5.2).
nicaciones; y 2) reglamentar las actividades eco-
nmicas de los operadores de telecomunicaciones, Excepcin de la conducta reglamentada
en particular del operador establecido Telstra.
5-6
Mdulo 5 Poltica de competencia
5 -7
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Por lo general en los mercados abiertos se trata de tivamente propias del sector de telecomuni-
minimizar la intervencin del Estado. No obstante, caciones. Dichas medidas se tratan en este mdulo
es de consenso general que la intervencin regula- y en el Mdulo 3 Interconexin. Sin estas
toria resulta necesaria para realizar con xito la medidas, los nuevos operadores en el mercado no
transicin del monopolio a un mercado de teleco- pueden superar las ventajas que da el poder
municaciones de competencia. La introduccin de detentado por los ya establecidos. En otros tipos
una competencia eficaz en las telecomunicaciones de sectores las empresas de este tipo (por ejemplo
de todo el mundo ha sido por lo general ms difcil acero, e industria qumica y alimentaria) no
e intervencionista que en el caso de muchos otros disfrutan por lo general de ventajas similares,
sectores econmicos. razn por la cual requieren una reglamentacin
especfica del sector menos detallada.
Ventajas de los operadores establecidos
A continuacin se enumeran algunas de las
La naturaleza de las redes de telecomunicaciones principales ventajas de los operadores esta-
hace que los operadores de redes establecidos en blecidos. Los trminos tcnicos que se utilizan en
el mercado tengan importantes ventajas. Con esta lista se explican con mayor detalle en los
frecuencia, esas ventajas hacen necesario adoptar siguientes puntos del presente mdulo.
medidas en favor de la competencia que son rela-
5-8
Mdulo 5 Poltica de competencia
Control de las instalaciones esenciales Los de escala y de diversificacin que los nuevos
operadores establecidos suelen disponer de insta- operadores tardarn aos (o dcadas) en realizar.
laciones esenciales propias, que se constituyeron Para algunos elementos de red (por ejemplo, una
y pagaron bajo un rgimen de propiedad pblica o red (bucle) de acceso local nacional), el costo de
con una regulacin de rendimientos garantizados. reproducir una instalacin de un operador estable-
El concepto de instalaciones esenciales se explica cido puede ser demasiado elevado. Por otra parte,
detalladamente en el punto 5.2.4 infra. En los mer- la capacidad de esas instalaciones puede ser lo
cados de redes de telecomunicaciones las instala- suficientemente grande como para que una o ms
ciones esenciales pueden incluir vas pblicas, empresas competidoras la compartan con el opera-
estructuras de apoyo tales como postes y conduc- dor establecido sin costo de congestin alguno.
tos, bucles locales, nmeros de telfono y el
espectro de frecuencia. Normalmente, los nuevos Adems, muchos operadores de telecomu-
operadores requieren acceso a estas instalaciones nicaciones establecidos ofrecen desde hace mucho
para poder competir en el mercado. La duplicacin tiempo servicios de acceso local a tarifas subven-
de estas instalaciones puede ser tcnicamente cionadas. Esto los aventaja puesto que se
difcil o, ms a menudo, ineficiente desde el punto benefician de economas de densidad, escala y
de vista econmico. diversificacin. Para obtener un nuevo cliente, el
operador establecido suele ofrecer un precio
El control de las instalaciones esenciales puede relativamente reducido, sobre la base de un costo
dar al operador consolidado numerosas ventajas incremental a largo plazo de servicio total ms
sobre los nuevos, especialmente cuando no existe bajo que para los nuevos operadores y repartir sus
una reglamentacin slida en favor de la compe- costos conjuntos y comunes entre un gran
tencia. Por ejemplo, un operador establecido nmero de clientes. Es frecuente que un nuevo
puede servirse del control de las instalaciones operador deba cubrir un costo incremental a largo
esenciales para hacer que aumenten los costos de plazo de servicio total ms elevado, y que slo
un competidor y que sus servicios sean menos puede recuperarlo un menor nmero de clientes.
atractivos para los clientes. Los costos de los
competidores se pueden aumentar incrementando Economas verticales Muchos operadores
los precios de las instalaciones esenciales. El establecidos disponen de instalaciones de produc-
operador establecido puede estar en condiciones cin en lnea ascendente o descendente inte-
de proteger sus propios clientes contra ese incre- gradas verticalmente. As, por ejemplo, pueden
mento de los precios, ya sea no facturando a sus explotar redes de acceso local, redes de larga
clientes dicho aumento o cubrindolo mediante distancia nacionales y redes internacionales. Los
subvenciones cruzadas procedentes de actividades operadores establecidos de economas verticales.
que realiza en condiciones de monopolio o de Por ejemplo, es ms barato coordinar las teleco-
servicios menos expuestos a la competencia. municaciones locales, de larga distancia e interna-
As mismo un operador establecido puede discri- cionales dentro de una misma empresa que a
minar al poner a disposicin sus instalaciones travs de negociaciones y transacciones con dife-
esenciales para hacer que los servicios de sus rentes operadores (a menudo rivales). Adems, los
competidores les resulten menos interesantes al operadores establecidos suelen aprovechar econo-
cliente final. En un caso extremo podra negarse a mas verticales en lo que concierne a la plani-
suministrar las instalaciones esenciales a sus ficacin, construccin, funcionamiento (por ejem-
competidores. Podra tambin discriminar en su plo, agregacin de trfico) y mantenimiento de
contra ofrecindoles instalaciones esenciales de redes integradas.
calidad inferior. En este sentido, una posibilidad
sera proporcionar bucles locales a sus propios Control del desarrollo y las normas de la red
clientes en el plazo de una semana pero tardar Con frecuencia un operador establecido beneficia
meses en ponerlas a disposicin de los clientes de del hecho de que sus tecnologas y arquitecturas
sus competidores. La discriminacin en cuanto a de red se han convertido de hecho en normas a las
la prestacin de instalaciones esenciales, puede que los dems competidores deben adaptar sus
revestir diversas formas, algunas de las cuales son redes. A no ser que advierta con mucha antelacin
muy difciles de detectar. a los competidores, el operador establecido puede
verse muy favorecido al utilizar nuevos servicios o
Economas en las redes nacionales establecidas caractersticas de red sobre la base de mejoras en
Como un asunto relacionado, los operadores de la conmutacin, la transmisin o los soportes
redes establecidas pueden disfrutar de economas lgicos del mismo.
5 -9
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Subvenciones cruzadas Los operadores esta- de los conceptos bsicos ampliamente utilizados
blecidos suelen estar en condiciones de en la legislacin y poltica de competencia.
subvencionar servicios con los beneficios
obtenidos de otros. Esto puede hacerse de muy
distintas maneras. En la mayora de los pases, los 5.2 Conceptos bsicos de poltica de
servicios de acceso local se han venido competencia
subvencionado con los servicios internacionales.
Los beneficios de estos ltimos se utilizan para 5.2.1 Definicin de mercado
mantener las tarifas de acceso local por debajo de
La definicin de un mercado es una cuestin clave
su costo. En general, los nuevos operadores no
en la poltica y anlisis de la competencia. Resulta
disponen de una gama similar de servicios para
necesario definir qu es mercado pertinente para
realizar subvenciones cruzadas. Algunos opera-
determinar si una empresa dispone de una posi-
dores establecidos han iniciado prcticas
cin dominante en dicho mercado. De manera
contrarias a la competencia mediante las cuales los
similar, para determinar si un acuerdo restrictivo
servicios prestados en mercados abiertos (por
entre empresas tiene un efecto apreciable contra la
ejemplo, telefona mvil o acceso a Internet) se
competencia en un mercado, habr que definir el
tasan por debajo del costo y se subvencionan
mercado pertinente y posteriormente evaluar el
eficazmente gracias a los mrgenes obtenidos en
impacto de ese acuerdo en dicho mercado. La
el suministro de servicios monopolsticos o de los
definicin del mercado es el primer paso en el
menos sujetos a la competencia, como son los
anlisis de la competencia y constituye el contexto
servicios internacionales.
en que debe evaluarse el nivel de competencia y el
impacto de las prcticas que lesionan la compe-
Inercia del cliente Los mercados de redes de tencia.
telecomunicaciones se caracterizan en muchas
ocasiones por un alto grado de inercia del cliente. Hay dos aspectos que han de tenerse presentes a la
A los nuevos operadores les puede resultar muy hora de definir un mercado pertinente: el producto,
difcil persuadir a los clientes de cambiar de un lo que incluye los servicios y la zona geogrfica
operador que les ha ofrecido servicios durante en la que stos se venden. Para definir el producto,
muchos aos. Esto es especialmente cierto en el se consideran normalmente los productos sustitu-
caso de usuarios de bajo consumo (por ejemplo, tivos ms semejantes. El examen de los productos
clientes residenciales) en que los costos de sustitutivos se lleva a cabo generalmente desde el
comercializacin y los costos e inconvenientes de punto de vista de la demanda, esto es atendiendo a
los clientes dispuestos a acudir a otro operador las caractersticas del cliente.
pueden ser considerables (por ejemplo, marcar
ms nmeros para acceder a la red de un operador, Por ejemplo, la definicin del mercado pertinente
ocuparse de dos facturas de telfono, nmeros de para el servicio de telefona internacional en un
telfono variables, etc.). En algunos casos, los pas podra incluir los servicios de telefona IP que
operadores consolidados pueden tomar delibera- quedan disponibles a travs de la RTPC, al marcar
damente medidas para hacer de sus usuarios un determinado nmero o cdigo de acceso. Sin
clientes cautivos y asegurarse de que el paso a embargo, dicha definicin excluira normalmente
un competidor sea difcil y caro. los servicios de telefona IP computador a
computador que necesitan programas especiales,
Las ventajas naturales de los operadores computadores en los dos extremos de una llamada
establecidos (por ejemplo, economas de escala y y tiempos de llamada preestablecidos, etc., ya que
de diversificacin y la inercia del cliente) pueden al comprador medio de servicios de telefona
potenciarse an ms si dichos operadores actan internacional, dichos servicios computador a
de forma contraria a la competencia, lo que hace computador no le resultaran un producto
que los organismos reguladores (y los organismos sustitutivo anlogo a los servicios de telefona
de salvaguarda de la competencia) se enfrenten internacional.
con frecuencia a desafos difciles, ya que su
El mercado del producto
objetivo es fomentar la competencia sin perju-
dicar injustamente a los operadores establecidos. Un mtodo de aceptacin general para definir este
mercado se basa en el supuesto de que hay un
Antes de abordar los diferentes tipos de conducta monopolio en el mercado pertinente del producto.
contraria a la competencia, describiremos algunos Podramos preguntarnos si un monopolista hipot-
5 - 10
Mdulo 5 Poltica de competencia
tico podra aumentar el precio del producto en una 5.2.2 Barreras de entrada
pequea pero importante cantidad y de manera no
transitoria. Si un nmero suficiente de compra- Para evaluar los mercados abiertos a la compe-
dores puede pasar a consumir otros productos de tencia y su funcionamiento es frecuente examinar
forma que el monopolista no obtenga beneficios en qu medida una o ms empresas pueden hacer
de ese aumento de precio, los productos susti- y mantener subidas de precios. Si es fcil para un
tutivos precitados se incluirn en la nueva nuevo proveedor entrar a un mercado y propor-
definicin de mercado del producto. El anlisis se cionar un producto sustitutivo, los proveedores
repetir hasta que queden establecidos los lmites establecidos sern reacios a aumentar sus precios
a partir de los cuales los productos sustitutivos de manera apreciable a largo plazo, ya que
hagan que el aumento de precio no sea una instaran a entrar en el mercado a nuevos provee-
estrategia rentable. dores, lo que intensificara, a su vez, la
competencia.
Mercado geogrfico
La existencia de barreras de entrada al mercado
Un segundo aspecto es definir qu se entiende por
limita esta reaccin de la competencia. Hay
el alcance geogrfico de un mercado. Para definir
muchos tipos de barrera de entrada en los distintos
los lmites geogrficos del mercado del producto,
mercados. Entre los ms comnmente conocidos
el propsito es determinar el nivel a partir del cual
podemos citar:
la proximidad de suministradores rivales puede
imponer lmites de competencia al hipottico Restricciones estatales; por ejemplo, franqui-
participante monopolista o la empresa que parti- cias monopolsticas o prcticas restrictivas de
cipa realmente en el mercado. De nuevo, la concesin de licencias.
definicin del alcance geogrfico del mercado se
hace evaluando la posibilidad de sustituir un Economas de escala (es decir, la reduccin
producto en reaccin a un cambio preciso. de los costos medios a medida que aumente el
volumen de produccin; un proveedor esta-
Las zonas geogrficas son ms importantes para blecido de gran dimensin puede producir a
definir algunos mercados de telecomunicaciones. un costo medio mucho menor que las
Por ejemplo, el mercado de acceso local en empresas recientemente implantadas).
Mumbai no queda afectado por el nivel de compe-
tencia en el mercado de acceso local de Elevados costos fijos/de capital.
Johannesburgo, pues se trata claramente de dos
mercados distintos. Sin embargo, la geografa es Derechos de propiedad intelectual, tales como
cada vez menos un factor importante para definir derechos de autor y proteccin mediante
el nivel de competencia que prevalece en los patentes, que pueden afectar la disponibilidad
mercados de proveedores de servicios de Internet de insumos o productos clave para los
(ISP), proveedores de servicios de correo competidores.
electrnico o incluso de servicios internacionales
de larga distancia. Los mercados de esta clase de En un mismo mercado de telecomunicaciones
productos se estn convirtiendo rpidamente en puede haber mltiples barreras a la implantacin.
mercados mundiales y en este sentido hay que Por ejemplo, se considera normalmente que las
tener presente la prueba de sustitucin descrita al redes locales se caracterizan por la existencia de
principio del presente punto. Resultara difcil, si economas de escala. La creacin de una red local
no imposible, para un proveedor de servicios de de instalaciones esenciales requiere una gran
correo electrnico en Mumbai incrementar el inversin en capital fijo. Los operadores de
precio de su servicio de correo electrnico si los telecomunicaciones locales suelen pedir licencias
clientes en Mumbai dispusieran de acceso local a a los gobiernos, que pueden concedrselas en
otros proveedores de servicio de correo electr- exclusividad o de manera restrictiva. La implan-
nico sustitutivos (por ejemplo, Hotmail) que tacin en el sector de redes locales inalmbricas se
tuvieran su sede en otras zonas geogrficas. ve restringida tambin por la escasez de espectro.
Es posibles que ciertos servicios de
Dicho esto, la definicin de los mercados del telecomunicaciones locales deban funcionar en
producto geogrfico sigue siendo muy importante plataformas de red protegidas mediante patente o
para los servicios que estn ms sujetos al abuso derechos de autor, lo que complicara o impedira
de las posiciones en el mercado, especialmente los el lanzamiento de un servicio en condiciones de
servicios de larga distancia locales y nacionales. competencia).
5 -11
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Adems de estas barreras de entrada, puede darse unidades producidas, capacidad de produccin,
el caso de que las actuaciones de una empresa etc. La parte captada por s sola es un indicador
dominante d lugar a otras barreras. Negarse a impreciso del poder de mercado. Sin embargo, es
facilitar acceso a las instalaciones fundamentales, poco probable que una empresa sin una parte
o a interconectar redes son dos ejemplos clsicos captada importante disponga de poder de mercado
de conductas contrarias a la competencia de los suficiente para comportarse unilateralmente de
operadores establecidos para desalentar o impedir manera contraria a la competencia. Por tanto, la
la implantacin de nuevos competidores. En el parte captada es normalmente un punto de partida
punto 5.3 se examinan stos y otros ejemplos. para determinar el poder de mercado.
5.2.3 Poder de mercado y posicin domi- La evaluacin de las barreras de entrada reviste
nante tambin relevancia. El grado en que los provee-
dores establecidos se ven limitados por la
Desde un punto de vista prctico, la mayora de las implantacin de nuevas empresas es un factor
preocupaciones de los organismos de salvaguardia fundamental para determinar si el hecho de que los
de la competencia (y los organismos reguladores proveedores establecidos disponen de poder de
en las telecomunicaciones que fomentan la aper- mercado.
tura en los mercados) se centran en los operadores
de telecomunicaciones establecidos que disponen
de poder de mercado. Las empresas que no lo
La fijacin de precios y la rentabilidad son
tienen no son capaces de causar problemas serios
tambin indicadores de poder de mercado. Si bien,
en la economa o el sector de telecomunicaciones.
una genuina competencia en precios, es incom-
As, por ejemplo, si incrementan sus precios por
patible con el poder de mercado, la que consiste en
encima de los niveles de mercado, perdern nece-
seguir los precios que fija el lder, es compatible
sariamente clientes e incurrirn en prdidas.
con el ejercicio de poder de mercado por parte de
este ltimo.
En el presente punto se analizan los conceptos de
poder de mercado, poder significativo en el
mercado y la posicin dominante.
As mismo, la rentabilidad de los proveedores
puede indicar el nivel de competencia en precios.
Definicin de poder de mercado Una rentabilidad excesiva es normalmente indicio
de una competencia en precios insuficiente y del
En general, el poder de mercado se define como la ejercicio de poder de mercado en la fijacin de
capacidad que tiene una empresa para incrementar stos.
sus precios unilateralmente por encima de los del
mercado y de forma definitiva sin que las prdidas
en ventas hagan que esta conducta resulte Por ltimo, la integracin vertical es importante
anticompetitiva. para evaluar si una empresa que detenta poder de
mercado puede extender su poder en mercados
Entre los factores que frecuentemente se examinan ascendentes o descendentes hacia el consumidor.
para determinar si una empresa dispone de poder En el sector de telecomunicaciones, los operadores
de mercado, cabe citar: establecidos integrados verticalmente (esto es, los
la parte captada del mercado; que proporcionan servicios de acceso local y de
larga distancia o internacionales), suelen utilizar
las barreras de entrada al mercado; su poder de mercado en el mercado de acceso
local para obtener ventajas de competencia en los
la fijacin de precios;
mercados de larga distancia e internacionales. Y
la rentabilidad; y pueden abusar de este poder aumentando los
precios de acceso local (en particular, los precios
la integracin vertical. de interconexin) con el fin de utilizar el supervit
devengado para subvencionar reducciones de
La parte captada puede medirse de diferentes precios en la prestacin de servicios de larga
formas: valor monetario, unidades vendidas, distancia o internacionales en mercados abiertos.
5 - 12
Mdulo 5 Poltica de competencia
5 -13
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
5 - 14
Mdulo 5 Poltica de competencia
En el punto 3.4.5 del mdulo 3 titulado Acceso a polticas de muchos pases. Similar, pero ms
componentes de red desagregados se dan ms amplio, es el concepto monopolizacin que
ejemplos de instalaciones esenciales y se explica aparece en algunas legislaciones.
con mayor detalle este concepto.
Aunque existen distintas definiciones de posicin
Un operador de telecomunicaciones que controla dominante, todas ellas tienen rasgos comunes. Las
una instalacin esencial suele tener el aliciente y caractersticas principales de abuso de posicin
los medios de limitar el acceso de sus dominante son las siguientes:
competidores a dicha instalacin. Garantizar que i) la empresa considerada ocupa una posicin
las instalaciones esenciales estn disponibles para dominante en el mercado pertinente;
los competidores en condiciones razonables, se ha
convertido en un asunto de inters pblico, ya que ii) la empresa considerada se sirve de esa
la falta de ase acceso menoscaba la competencia y posicin para realizar actividades abusivas
la eficacia en el sector de telecomunicaciones. que son o pueden ser perjudiciales para la
competencia.
Examnese, por ejemplo, en qu medida es ms
eficiente poder recurrir a distintos ISP, operadores El concepto de abuso de posicin dominante
internacionales y proveedores de servicios de abarca muchos tipos de conducta. Actualmente, se
telecomunicaciones que utilizan las mismas lneas estn reconociendo nuevas formas de abuso de
de acceso a la red y los mismos centros de posicin dominante, por ejemplo, en el litigio
comunicacin locales para interconectar a los contra Microsoft en Estados Unidos o en otros
abonados en una localidad. Ello es mucho ms casos relacionados con la concesin de licencias
eficaz que el hecho de que cada operador de propiedad intelectual. Asimismo, formas de
construya sus lneas de acceso a la red para prestar actuar que antes se consideraban abusivas ahora se
servicios en la misma localidad. consideran aceptables, dependiendo de las circuns-
tancias del caso. En este punto y los subsiguientes
La determinacin de qu recursos de red de se describen algunos tipos de conducta que se han
telecomunicaciones constituyen instalaciones calificado de abusos de la posicin dominante en
esenciales es muy importante desde el punto de el sector de telecomunicaciones, pero dichas
vista prctico. Si se limita excesivamente el descripciones no deben considerarse exhaustivas.
nmero de recursos, se atentara contra la
competencia ya que los competidores no podran Antes de abordar el tema de las diferentes
obtener los componentes de red necesarios en las conductas abusivas, revisaremos el concepto de
condiciones idneas. Una definicin demasiado posicin dominante.
amplia puede fomentar implantaciones poco
Casos en los que una empresa ocupa una
rentables o hacer que los incentivos no sean lo
posicin dominante en el mercado
suficientemente interesantes para que los
competidores inviertan y desarrollen otras Los conceptos de poder de mercado y posicin
infraestructuras de red. dominante se han tratado anteriormente en este
mdulo. El primer paso para determinar si una
En el punto 3.4.5 del mdulo 3 se exponen
empresa est en una posicin dominante en el
diversas formas de definir las instalaciones
mercado es definir el mercado pertinente en el que
esenciales. En este punto se examinan las
es posible que sobrevenga el abuso. Como se dijo
instalaciones que un operador establecido debe
anteriormente, una vez examinado el producto
desagregar y ofrecer a los competidores. En el
pertinente y el mercado geogrfico, podr eva-
presente mdulo 5 se explica la utilizacin del
luarse el grado de dominio que ejerce una empresa
concepto de instalacin esencial en la poltica de
en el mercado pertinente.
competencia en telecomunicaciones.
Una definicin limitada de mercado pertinente
5.3 Medidas contra conductas contra- sugerir normalmente una parte captada ms alta
rias a la competencia por la empresa de que se trate y un mayor dominio
en ese mercado. Contrariamente, si se parte de una
5.3.1 Abuso de posicin dominante definicin amplia, las partes captadas sern ms
bajas y las posiciones dominantes menos apre-
El concepto de posicin dominante incluye una ciables. La definicin de mercado pertinente es
amplia gama de prcticas contrarias a la por lo tanto capital para evaluar la posicin
competencia que se tipifican en las legislaciones y dominante.
5 -15
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Una vez definido el mercado pertinente, En las distintas legislaciones y las publicaciones
determinar si una empresa ocupa una posicin jurdicas y econmicas se dan otras definiciones.
dominante se har normalmente en base a dos
factores: i) la parte captada por la empresa En lo que sigue se exponen con mayor detalle, las
examinada; y ii) el alcance de las barreras de principales categoras de abuso de posicin domi-
entrada al mercado. nante en el sector de las telecomunicaciones y
entre ellas podemos mencionar: negarse a suminis-
La conclusin de que existe posicin dominante trar instalaciones esenciales, as como las
debe basarse en el contexto y las circunstancias subvenciones cruzadas contrarias a la
del mercado pertinente. Es difcil dar directrices competencia, la reduccin vertical de precios, la
generales para determinar el nivel de la parte fijacin abusiva de precios, las ventas
captada que lleve a la conclusin de que existe condicionadas y la agregacin.
posicin dominante. Muchos observadores
sugieren que con una cuota de mercado inferior al Medidas jurdicas para combatir el abuso de la
35% es poco probable alcanzar una posicin posicin dominante
dominante y que sucede lo contrario cuando esa
posicin sobrepasa el 65%. En general, se observa La legislacin y los tratados nacionales e
que incluso una cuota de mercado muy grande no internacionales incluyen disposiciones contra el
redunda necesariamente en una posicin domi- abuso de la posicin dominante. Algunas son
nante. Esto ocurre precisamente en el caso en que amplias y generales, y otras ms especficas.
las barreras de entrada sean tan bajas que el Un buen ejemplo de una disposicin general
aumento de precios o la reduccin de las ventas de contra el abuso de la posicin dominante es el
una empresa con una gran parte captada impulse la artculo 82 del Tratado de la CE (antiguo
entrada de nuevos competidores. artculo 86), que contiene una prohibicin general
en el mbito jurdico de la Unin Europea. El
Casos de abuso de la posicin dominante artculo 82 estipula lo siguiente:
Si se llega a la conclusin de que una empresa Se prohibir cualquier abuso de una o ms
ocupa una posicin dominante en un determinado empresas en posicin dominante dentro del
mercado, la cuestin que se plantea es si esa mercado comn o una parte sustancial del
empresa abusa de dicha posicin. En los mercados mismo por incompatible con el mercado
de telecomunicaciones el abuso de la posicin comn y en la medida en que pueda afectar al
dominante puede hacerse de distintas maneras. En comercio entre los Estados Miembros.
el recuadro 5.6 se ilustran diferentes prcticas que
se consideran abusivas si corresponden a un Las disposiciones generales del Tratado de la CE
operador de telecomunicaciones en posicin han pasado a formar parte de la legislacin de los
dominante. pases miembros de la Unin Europea. Adems de
quedar obligados por dicho Tratado, los ope-
Si bien se han aplicado distintos mtodos para radores de telecomunicaciones pblicos en los
definir conductas abusivas de la posicin domi- pases miembros de la CE estn por lo general
nante, todos ellos se bajan en las prcticas sujetos a disposiciones jurdicas nacionales ms
perjudiciales para la competencia en un mercado. especficas contra el abuso de la posicin
dominante.
La conducta abusiva se divide frecuentemente en
abusos de explotacin y abusos de exclusin. Remedios para corregir el abuso de la posicin
Conductas tales como fijacin de precios dema- dominante
siado altos o suministro de servicios de baja
calidad a los abonados pueden calificarse de Se siguen distintos enfoques para impedir, recti-
abusos de explotacin. Estas conductas consisten ficar o sancionar el abuso de la posicin domi-
en explotar la posicin dominante que una nante. Para investigar y solucionar adecuadamente
empresa ocupa en un mercado para reducir, en las reclamaciones por abuso de posicin domi-
ltima instancia, el bienestar del consumidor. Fijar nante, el organismo regulador o el organismo de
de forma abusiva o negarse a suministrar salvaguardia de la competencia debe tener poderes
instalaciones esenciales pueden caracterizarse, por suficientes para llevar a cabo una autntica inves-
otra parte, como abusos de exclusin. El propsito tigacin. Como mnimo, debe estar facultado para
de estas conductas es impedir la implantacin de obligar a la empresa en posicin dominante a
competidores o forzar a stos a salir del mercado. revelar informacin y comunicar documentacin.
5 - 16
Mdulo 5 Poltica de competencia
Recuadro 5.6 Abuso de la posicin dominante por un operador de telecomunicaciones: ejemplos comunes
negativa o retraso en lo que respecta a ofrecer instalaciones esenciales a los competidores;
precios excesivos o condiciones discriminatorias en el suministro de servicios o instalaciones a los competidores;
fijacin abusiva de precios y/o subvenciones cruzadas de los servicios que se prestan en condiciones de
competencia con cargo a los ingresos obtenidos de otros servicios sujetos a una menor competencia;
paquetes de servicios diseados para proporcionar a la empresa dominante ventajas exclusivas en los mercados de
abonados o que exigen que un competidor obtenga servicios o instalaciones que no requiere realmente.
Recuadro 5.7 Algunas facultades para resolver los problemas suscitados por el abuso de la posicin
dominante
La facultad de dictar rdenes de obligado cumplimiento contra una entidad dominante
a) para hacer que cese una conducta abusiva; o
b) para prescribir ciertos cambios en sus prcticas con el fin de limitar algunos de sus aspectos abusivos
La facultad de revocar la licencia de una entidad dominante (NB: En la prctica, esto tiene una aplicacin
restringida, ya que ningn regulador desea privar de servicios al pblico)
La facultad de sancionar a la entidad dominante y a las personas responsables de conductas abusivas
La facultad de ordenar el pago de compensaciones (daos y perjuicios) a abonados o competidores que se vean
perjudicados por una conducta abusiva
La facultad de reestructurar la entidad dominante (desinversin de ciertas actividades comerciales, separacin
estructural de esas actividades en compaas separadas pero afiliadas, etc.)
La facultad de facilitar y aprobar acuerdos oficiosos en caso de producirse un abuso de la posicin dominante
(por ejemplo, pago de compensaciones, reestructuracin, cese voluntario o cambio de conducta).
5 -17
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
5 - 18
Mdulo 5 Poltica de competencia
mercado puede aumentar o mantener sus precios reguladores y expertos del sector convienen en
por encima de sus costos y aprovechar el supervit que las subvenciones cruzadas implcitas entre
consiguiente para subvencionar precios ms bajos servicios deben reemplazarse por subvenciones
en otros mercados ms abiertos. Podra as explcitas destinadas a cumplir objetivos sociales
financiar una parte desproporcionada de sus costos especficos. Las cuestiones relacionadas con estas
globales con los ingresos que obtiene en el ltimas subvenciones se examinan con mayor
mercado en que ocupa una posicin dominante. detalle en el mdulo 6.
Es difcil combatir reglamentariamente las Las disposiciones nacionales contra las subven-
subvenciones cruzadas que falsean la competencia ciones cruzadas figuran en normas de distinto
en los mercados de telecomunicaciones debido a rango, especialmente leyes, reglamentacin,
la pervivencia de las subvenciones cruzadas directrices regulatorias, reglas, rdenes o licencias.
sociales que caracterizaron a la poca del
monopolio de telecomunicaciones en muchos A menudo se utilizan las condiciones de licencia
pases. para prohibir las subvenciones cruzadas por
En esa poca, los gobiernos autorizaron la ejemplo la Licencia General de Telecomu-
subvencin cruzada de servicios locales, resi- nicaciones concedida por la Oficina del Director
denciales y rurales con cargo a otros servicios, de Reglamentacin de las Telecomunicaciones de
como los internacionales, los de larga distancia y Irlanda. La Condicin 14 de la Licencia permite al
los empresariales. Cualesquiera que hayan sido las Director investigar las reclamaciones presentadas
ventajas sociales de las subvenciones cruzadas en por las subvenciones cruzadas a que han
esos aos, actualmente la opinin general es que procedido titulares de esta licencia y expedir una
deben eliminarse. Estas subvenciones cruzadas se directiva vinculante que exige a dichos titulares
estn suprimiendo progresivamente mediante que suspendan sus subvenciones cruzadas. Esta
polticas de rebalanceo de tarifas, cuya finalidad es condicin figura en la parte 3 de la Licencia, que
reducir la diferencia entre los precios y los costos incluye las condiciones aplicables a cualquier
de los distintos servicios. El rebalanceo de tarifas titular con poder significativo en el mercado
es una prctica semejante a la fijacin de precios (vase su definicin en el punto 5.2.1). En esta
eficaces en los mercados abiertos. Licencia se exige tambin a los titulares que lleven
un registro contable adecuado para que el Director
Esto no quiere decir que se ignoren objetivos pueda determinar si una conducta ha dado lugar a
sociales, tales como el mantenimiento del acceso a una subvencin cruzada desleal.
precios asequibles para abonados sin recursos o
remotos. No obstante, la mayora de los Otro ejemplo de disposicin general en este
formuladores de polticas de telecomunicacin, los contexto figura en la licencia otorgada a la
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ningn segmento del mercado. Por consiguiente, competir en los mercados de servicios celulares y
no podr aumentar los precios por encima del de de valor aadido, lo que lo obligara a dejar de
equilibrio en el mercado y aprovechar su suministrarlos.
excedente beneficiario para subvencionar sus
actividades ms sujetas a competencia. El ejemplo B constituye la hipottica separacin
de cuentas de un operador establecido que ha
A continuacin se da una serie de ejemplos rebalanceado sus precios de acceso local. stos
sencillos para ilustrar una separacin de cuentas son suficientes nicamente para cubrir los costos
que podra utilizarse en mercados emergentes con de acceso local asociados. Sobre la base de estos
un nivel de competencia limitado. En los datos, no se puede afirmar que la empresa est
cuadros 5.2, 5.3 y 5.4 se indican de forma subvencionando los servicios de competencia con
simplificada tres casos. sus servicios monopolsticos.
Podemos hacer algunas observaciones sobre estos Sin embargo, si se desglosa ms la separacin de
ejemplos simplificados. En el ejemplo A, el cuentas podemos observar una forma de
operador subvenciona su entrada en mercados subvencin cruzada contraria a la competencia que
abiertos con los ingresos procedentes de sus puede menoscabar la competencia. (Vase el
servicios monopolsticos. Existen algunos factores ejemplo C.)
que hacen posible determinar el alcance de esta
subvencin cruzada. Cualquier empresa incurre en Los costos e ingresos totales sealados en el
gastos iniciales durante los primeros aos de la ejemplo C son los mismos que en el ejemplo B.
introduccin de un nuevo servicio y si el dficit Sin embargo, en el ejemplo C se separan los
generado por los servicios de competencia de la costos e ingresos del operador establecido que
categora 2 se sufraga slo durante un breve plazo, suministra servicios de acceso local (por ejemplo,
puede ocurrir que no surja ningn problema de terminacin de llamada) a sus competidores. Esta
consideracin. Sin embargo, si la subvencin separacin, revela lo que, al parecer, es una
cruzada prosigue o sta aumenta, resultara muy prctica de subvencin cruzada de ese operador
difcil que los nuevos operadores pudieran contra la competencia.
Cuadro 5.2 Ejemplo A: servicios de telefona bsica sin competencia; competencia en los servicios celulares
y de valor aadido (por ejemplo, acceso a Internet, servicios de comercio electrnico)
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 5.3 Ejemplo B: servicios de acceso local sin competencia; competencia en los servicios de larga
distancia, servicios celulares internacionales y servicios de valor aadido (por ejemplo, acceso a
Internet, servicios de comercio electrnico)
Cuadro 5.4 Ejemplo C: (con los mismos supuestos que en el ejemplo B) servicios de acceso local sin
competencia; competencia en los servicios de larga distancia, servicios celulares internacionales
y servicios de valor aadido (por ejemplo, acceso a Internet y comercio electrnico)
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Mdulo 5 Poltica de competencia
Puede verse que el operador cobra a sus telecomunicaciones. Muchos de los gastos de
competidores hasta 8 veces ms de lo que cuesta funcionamiento de los operadores de telecomu-
proporcionarles los servicios de acceso local (los nicaciones que prestan mltiples servicios pueden
ingresos de acceso local procedentes de los clasificarse como costos comunes. Estos
competidores ascienden a 800, y los costos a 100). conceptos se definen y se explican con detalle en
Esto podra acrecentar los costos de los el apndice B.
competidores a un nivel tal que le resultara muy
difcil competir con el operador establecido. La Segn se seala en dicho apndice, resulta difcil
separacin de cuentas ms detallada del ejemplo C asignar directamente a un servicio los costos
indica lo que parece ser una subvencin cruzada a conexos y comunes. En consecuencia, tales costos
partir de una categora de servicios monopolsticos se suelen asignar, esto es distribuir entre los
(servicios de acceso local suministrados a los distintos servicios. Es posible utilizar varios
competidores) a otros servicios monopolsticos. mtodos para asignar tales costos, la mayora de
los cuales implican cierto grado de subjetividad.
El ejemplo C remite a otros posibles problemas
que merecen investigacin ms detallada. Por Dada la ndole arbitraria de algunas asignaciones
ejemplo, es posible que el operador establecido de costos, los operadores establecidos tienen a
imponga de modo encubierto a sus propios menudo la posibilidad de distribuir ms costos
servicios de competencia precios ms bajos que entre sus servicios de menor competencia. Esta
sus competidores para los servicios de acceso transferencia de costos hace que los servicios de
local. Este problema se trata ms adelante en este mayor competencia parezcan menos onerosos y
apartado. ms rentables. Por ejemplo, un operador esta-
blecido puede asignar el 95% de sus gastos de
La comparacin de los ejemplos A, B y C revela oficina central a los servicios de telefona bsica,
la importancia de disear las categoras de porque esos servicios constituyen el 95% de sus
separacin de cuentas en funcin de las ingresos. Sin embargo, ms del 30% del personal
circunstancias del mercado y teniendo en cuenta el de las oficinas centrales dedican su tiempo a
tipo de subvencin cruzada que se desee investigar competir con los nuevos operadores en los
o controlar. servicios de valor aadido, Internet y comercio
electrnico, que representan nicamente el 5% de
Separacin de cuentas Asuntos relacionados los ingresos del operador establecido. Al desplazar
con la asignacin de costos los costos de estas plantillas de los servicios de
En la prctica, resulta a veces difcil separar los mayor competencia, el operador consolidado
costos de los operadores de telecomunicaciones. puede justificar la fijacin de precios muy bajos
Los mtodos de contabilidad de costos se han para esos servicios. As pues, el operador
desarrollado correctamente en algunos sectores de establecido puede convencer al organismo
gran competencia en los que los gerentes regulador de que no fija precios para estos
controlan cuidadosamente la rentabilidad finan- servicios por debajo de su costo, y
ciera de los distintos servicios o centros de subvencionarlos con el supervit que obtiene de
beneficio. No puede decirse lo mismo, empero, sus servicios bsicos.
de los operadores de telecomunicaciones esta- Los problemas de separacin de cuentas
blecidos. mencionados anteriormente no pueden resolverse
En la era del monopolio no era necesario de manera simple. Si las subvenciones cruzadas
determinar los costos de los diferentes servicios. desleales dan lugar a problemas graves, el
Los gerentes y los organismos reguladores de regulador ha de esforzarse en tratar de
telecomunicaciones se centraban normalmente en comprender la estructura de costos del operador
los beneficios totales de la empresa y no en los establecido. En la mayora de los casos puede ser
beneficios de cada servicio. Si algn servicio til, sino fundamental, recurrir a la ayuda de
perda dinero, estas perdidas se cubran con los consultores contables o economistas con
beneficios obtenidos de los dems, por lo cual no experiencia en telecomunicaciones.
era necesario idear o aplicar los mtodos de Las tarifas de referencia internacionales pueden
separacin detallada de costos. ayudar en algunos casos. Considrese, por
Algunos aspectos significativos de la separacin ejemplo, el caso de dos servicios: 1) servicios de
de costos se basan en la naturaleza de los costos de terminacin local proporcionados por un operador
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colusivas por parte de las administraciones de las los operadores dominantes a realizar sus
dos empresas. Si la separacin de estructura es operaciones de televisin por cable por medio de
obligatoria, habr que garantizar la separacin real una empresa estructuralmente separada. La
de las actividades comerciales de ambas compa- Directiva, que est enmarcada por las Directivas
as especialmente su administracin, instala- ONP de la Unin Europea y otras actividades
ciones, bases de datos de clientes, cuentas y destinadas a crear un marco de competencia en el
operaciones. De lo contrario, la separacin de sector de las telecomunicaciones, tiene por objeto
estructura no ser ms que un artificio. resolver los problemas que, segn la Comisin
Europea, plantean la operacin conjunta de redes
de televisin por cable y redes de
Lo que se plantea, empero, no es si debe haber
telecomunicacin convencionales.
separacin estructural sino si dicha separacin
tiene ms ventajas que inconvenientes en un
mercado dado. Otros inconvenientes de la La Directiva sobre la propiedad de empresas de
separacin estructural son los elevados costos de cable demuestra que, a juicio de la Comisin, la
transaccin (los costos de crear empresas separacin estructural es la medida correctiva
separadas) y la prdida de tiempo de los mnima que se impone y que en determinados
empleados y clientes durante el proceso de casos es preciso tomar medidas adicionales, en
separacin. A pesar de esos inconvenientes, la particular vender intereses en el cable a terceros.
separacin estructural puede ser la nica forma de Asimismo, la Comisin est adoptando la prctica
garantizar la igualdad de oportunidades para de exigir a las empresas dominantes que vendan
competir en algunos mercados. sus intereses en el cable como condicin previa
para obtener la aprobacin de la Comisin que les
permita realizar nuevas fusiones telefnicas.
Suele suceder que las empresas separadas puedan (Vase, por ejemplo, el caso de la aprobacin de la
seguir realizando actividades con los mismos Comisin de la Unin de Telia AB de Suecia y
accionistas. La desinversin significa que una Telenor AS de Noruega en el punto 5.4.2 infra.)
empresa, por ejemplo, el operador establecido, no
slo quede divido en compaas separadas sino
que tambin liquide (es decir, venda) algunas o
todas de esas empresas separadas a terceros
independientes. Desinversin El modelo AT&T
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Por lo general, se considera que la desinversin es controlan a menudo los servicios de acceso local y
una solucin radical que slo resulta adecuada de conmutacin. Considrese uno de dichos
para operadores muy grandes que ejercen un servicios: el suministro de circuitos locales espe-
dominio insuperable en grandes economas, por cializados desde los locales del cliente a la central.
ejemplo la de Estados Unidos. Los formuladores Los circuitos locales especializados pueden consi-
de polticas en otros pases se han mostrado derarse como servicios ascendentes. Los opera-
reacios a desarticular a los operadores dores consolidados utilizan estos servicios para
establecidos, que a menudo son considerados proporcionar servicios descendentes especiali-
como campeones nacionales. zados, tales como el servicio de acceso a Internet.
Los circuitos locales especializados constituyen
Sin embargo, esta opinin est cambiando. La tambin un elemento fundamental para los
Directiva sobre la propiedad del cable de la UE competidores que proporcionan servicios especia-
revela la voluntad de la UE de tener en cuenta la lizados de acceso a Internet. Dicho de otro modo,
desinversin en al menos algunos tipos de el operador establecido y los dems proveedores
actividad. La desinversin es una opcin que cada compiten en el mercado descendente por los
vez se tiene ms presente a medida que los servicios especializados de acceso a Internet.
operadores consolidados se privatizan plenamente
en todo el mundo. Los cambios que se producen
en el mercado, la economa y la financiacin del Si el operador establecido decide llevar a cabo una
sector de las telecomunicaciones sugieren que la reduccin de precios vertical, esto podra incre-
separacin en filiales de actividades de mentar el precio del elemento ascendente para los
telecomunicaciones tiene tanto ventajas como competidores (es decir, el precio del circuito local
inconvenientes. Por ejemplo, a menudo es ms especializado) y dejar sin modificacin sus precios
fcil financiar una empresa de comercio descendentes (es decir los precios para su servicio
electrnico o de telefona celular GSM de forma especializado de acceso a Internet). Esto podra
independiente que como parte de un gran operador reducir o eliminar los beneficios (o mrgenes)
multiservicios. Por ltimo, en pases en que la de los competidores. Para aumentar el efecto de la
competencia es limitada, la desinversin puede reduccin, el operador establecido puede bajar
contribuir a crear otros participantes de gran tambin sus precios descendentes de acceso a
fuerza y volumen de negocios decisivo que se Internet. Esto dara lugar a una reduccin en dos
conviertan en eficaces proveedores de servicios. sentidos o de margen.
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Los remedios jurdicos pueden variar. Es posible sector de las telecomunicaciones. Como se dijo
sancionar a los responsables de una conducta anteriormente, este sector se caracteriza por costos
abusiva, indemnizar a los competidores que han conjuntos y comunes conexos sustanciales que son
sido vctimas de la fijacin abusiva de precios, o difciles de asignar a determinados servicios. Las
ambas cosas a la vez. Otro mtodo es anticiparse a pruebas del costo econmico que se utilizan para
la fijacin abusiva de precios, estableciendo para determinar la fijacin abusiva de precios, basadas,
ello una reglamentacin de precios que impida las entre otras cosas, en los costos variables medios y
conductas abusivas. La imputacin obligatoria de los costos incrementales a largo plazo no son
costos para los servicios al por mayor, que se fciles de aplicar a muchos tipos de precios de
analiz en el punto anterior, constituye un ejemplo telecomunicaciones. En el apndice B se
de este mtodo. examinan estas pruebas y cuestiones relacionadas
con el clculo de costos.
La fijacin abusiva de precios es un tipo de
conducta especialmente difcil de demostrar en el
Recuadro 5.12 Estudio de caso Investigacin de Oftel sobre los servicios de Internet de BT
La reclamacin
Un proveedor concurrente de servicios de Internet present una reclamacin a Oftel en el sentido de que BT haba
fijado sus precios de modo abusivo. El proveedor sostena que BT estaba ofreciendo sus servicios BTNet a un precio
nueve veces inferior que el de otros servicios BT comparables (servicios de paquetes X.25). Otros puntos aducidos
eran que BTNet no poda recuperar una parte adecuada de sus costos, por lo cual se encontraba ofreciendo un periodo
de abono inicial gratuito.
El anlisis
Oftel observ que las barreras de entrada al mercado de servicios de Internet eran bajas y que por lo tanto no
consideraba probable la existencia de una conducta abusiva. Adujo al respecto que de ser as, BT no podra
incrementar sus precios y recuperar sus prdidas a largo plazo. Asimismo, Oftel observ que el servicio BTNet era
distinto que el del servicio de paquetes X.25, en el cual se basaba el demandante para demostrar una fijacin de
precios injustificadamente bajos. Oftel examin el plan comercial de BTNet y sus beneficios esperados y concluy
que las prdidas iniciales eran compatibles con el inicio de una nueva actividad comercial y que los resultados
previstos indicaban la posibilidad de obtener beneficios en el futuro. Por ltimo, Oftel observ que los periodos de
abonos gratuitos eran comunes en el sector y que BTNet haba limitado dichas ofertas a su etapa inicial.
La conclusin
Oftel lleg a la conclusin de que BT no haba fijado precios abusivos para sus servicios BTNet, y expres su
intencin de seguir controlando atentamente la situacin (dada la influencia que BT ejerca en el mercado).
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Recuadro 5.14 Estudio de caso Condiciones aplicables a los paquetes de servicios establecidas por la CRTC
En 1994, ao en el que segua habiendo monopolio en el mercado de servicios locales canadiense, la CRTC
estableci las siguientes condiciones con respecto a los paquetes de servicios (Decisin Telecom CRCT 94-19). Estas
condiciones se aplicaban a los operadores dominantes que tenan la intencin de ofrecer paquetes de servicios, con
independencia de que sus elementos fueran de competencia monopolsticos o de competencia:
El paquete de servicios deba abarcar todos los costos aplicables, en particular:
a) las tarifas para los componentes fundamentales de red;
b) los costos iniciales del paquete de servicios; y
c) el pago de contribuciones (subvenciones de dficit de acceso similares a las realizadas por los competidores).
Los competidores deban ser capaces de ofrecer sus propios paquetes de servicios combinando los elementos de
servicio o de red que hubieran obtenido del operador dominante a precios conocidos y los elementos de servicios
o de red propios.
El operador dominante deba permitir a sus competidores la reventa de los servicios incluidos en los paquetes.
Hay dos acuerdos de los que pueden dimanar En el recuadro 5.16 se enumeran los tres tipos de
conductas anticompetitivas. Los acuerdos acuerdos problemticos que se registran en las
horizontales son acuerdos entre competidores y telecomunicaciones y los dems sectores de la
ocasionan problemas ya que limitan la capacidad economa: fijacin de precios, manipulacin de
de competir de manera independiente. licitaciones y reparticin del mercado. Los dos
primeros suelen ser acuerdos horizontales. Los
Los acuerdos verticales son acuerdos entre acuerdos de reparticin del mercado pueden ser
participantes ascendentes y descendentes en el horizontales o verticales.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 5 Poltica de competencia
Hay otros tipos de acuerdo que, dependiendo de 5.4 Fusiones, adquisiciones y otras
las circunstancias, pueden tener efectos contrarios combinaciones empresariales
a la competencia. Algunos quedan sujetos a
prohibiciones y remedios jurdicos en distintos
5.4.1 Inquietudes respecto a las fusiones
pases. Las prohibiciones y remedios que corres-
ponden a los acuerdos restrictivos son por lo
general similares a los aplicables al abuso de Por regla general, el examen y la aprobacin de las
posicin dominante: multas, indemnizaciones por fusiones, adquisiciones y otras combinaciones
daos y otro tipo de compensaciones, rdenes de empresariales (en este contexto se utiliza indis-
anulacin de contratos y otras disposiciones tintamente el trmino fusiones para referirse a
correctivas. los tres tipos con el fin de dar mayor fluidez al
texto) es tarea de los rganos de salvaguarda de la
competencia o de otros sectores del Estado, ms
que de los rganos reguladores de las telecomu-
nicaciones. No obstante, dado que en los ltimos
Prueba de un efecto contrario a la competencia aos se han registrado numerosas fusiones y
adquisiciones en la industria mundial de las
Las medidas legales y reglamentarias contra los telecomunicaciones, cabe esperar que su anlisis
acuerdos restrictivos son muy variadas. En pase a ser un factor de mayor peso en la poltica
algunos pases, algunas formas de acuerdos de competencia en las telecomunicaciones.
restrictivos estn totalmente prohibidas. En otras
jurisdicciones las prohibiciones incluyen unas Muchas fusiones no tienen influencia negativa en
pruebas de su carcter razonable. la competencia o bien de haberla, sta es escasa.
Algunas pueden promover la competitividad, por
En los Estados Unidos, por ejemplo, los acuerdos ejemplo incrementando la productividad debido a
de colusin entre competidores, tales como la las economas de escala o de diversidad. Asimis-
fijacin de precios y el reparto del mercado, se mo, las fusiones pueden generar nuevas sinergias,
consideran ilegales independientemente de que el abrir puertas a la innovacin al combinar las
tipo de restriccin acordada sea razonable o no. Se capacidades profesionales de distintas compaas,
puede sancionar a los participantes en un acuerdo y ofrecer recursos complementarios para crear
restrictivo si se prueba que: 1) existe dicho nuevos productos y servicios.
acuerdo, y 2) podra tener consecuencias adversas.
Con frecuencia, las inquietudes que suscitan las
fusiones, adquisiciones y otras combinaciones
De manera similar, el artculo 81 del Tratado de la empresariales tienen el mismo origen que las
CE (antiguo artculo 85) prohbe todos los preocupaciones a que dan lugar las prcticas
acuerdos entre empresas que puedan afectar el contrarias a la competencia, segn se vio
comercio entre los Estados Miembros y que anteriormente en este mdulo. La principal
tengan por objeto o efecto impedir, restringir o preocupacin es que la empresa ms grande que
distorsionar la competencia en todo el mercado engendra una fusin pueda aumentar su poder de
comn. El artculo 81 prohbe especficamente mercado. Como una empresa fusionada adquiere
los acuerdos de fijacin de precios y de reparticin mayor preponderancia en el mercado, posee un
de produccin que impidan, restrinjan o mayor potencial para utilizar indebidamente esa
distorsionen la competencia. preponderancia. Lo que se pretende mediante el
control de las fusiones es evitar la acumulacin del
En Canad se ha adoptado un mtodo distinto. poder de mercado y su ejercicio en detrimento de
Slo se prohben los acuerdos entre competidores la competencia y de los consumidores.
que reduzcan excesivamente la competencia.
Por consiguiente, en Canad es necesario probar: El argumento que justifica el control de las
1) que existe un acuerdo prohibido por ley; y 2) fusiones es que es mejor evitar que las empresas
que el acuerdo reduce excesivamente la adquieran un poder excesivo en el mercado que
competencia. Este requisito adicional es la razn tratar de poner freno a las prcticas abusivas a que
principal por la que en Canad se hayan ganado da lugar este poder una vez adquirido. En la
muy pocos recursos contra acuerdos que en otras prctica, el examen de las fusiones y el ejercicio
jurisdicciones se hubieran reconocido contrarios a de funciones similares por parte de los rganos de
la competencia. salvaguarda de la competencia se basan, de
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
manera general, en la valoracin de los efectos de pretacin de dicho umbral nocivo, diversos
una fusin especfica para la competencia en los rganos de salvaguardia de la competencia han
mercados que se consideren. publicado directrices en materia de fusiones, con
el fin de prestar asistencia a las empresas y a sus
Tipos de fusiones y adquisiciones asesores a la hora de prever los procedimientos y
criterios que aplicarn para evaluar una fusin.
Las fusiones pueden dividirse en tres categoras:
fusiones horizontales, que se registran entre Como ejemplo de dichas directrices, cabe referirse
empresas real o potencialmente rivales que ocupan a las Directrices para fusiones horizontales
posiciones similares en la cadena de produccin; publicadas en 1997 por el Departamento de
fusiones verticales, que se realizan entre Justicia de los Estados Unidos y la Comisin
empresas situada a niveles distintos en la cadena Federal de Comercio. En estas Directrices se
de produccin (por ejemplo, entre fabricantes y establece un anlisis en cinco etapas de los
minoristas); y otras fusiones, como las que siguientes puntos:
conciertan compaas que no se hallan
relacionadas o conglomeradas con distintos tipos definicin del mercado;
de empresas.
determinacin de las empresas que se hallan
Los anlisis de las fusiones se centran presentes en un mercado y de sus partes en el
normalmente en las fusiones horizontales, ya que mismo;
por definicin stas reducen el nmero de
determinacin de los posibles efectos
empresas rivales en los mercados. Asimismo, negativos de la fusin;
tambin se presta especial atencin a las fusiones
entre una empresa con gran actividad en un anlisis de los obstculos a la entrada en el
mercado concreto y otra que constituya un posible mercado;
concurrente.
evaluacin de la eficiencia de la fusin.
En la industria de las telecomunicaciones las
fusiones verticales pueden ser tambin motivo de En el punto 5.2.1 se abord la importancia de la
inquietud. La fusin de una empresa que aporta definicin del mercado. En el contexto del examen
insumos esenciales a otras empresas puede ser de la fusin, con frecuencia la definicin del
fuente de problemas de verse amenazado el mercado es el factor clave para determinar si una
suministro de terceros. Por ejemplo, la fusin de fusin es contraria a la competencia. Si se parte de
un proveedor local dominante de acceso con un una definicin amplia, las empresas que se
proveedor importante de servicios Internet puede fusionan pueden considerarse rivales. Si la
plantear la cuestin de si otros proveedores de definicin del mercado es ms restringida, puede
servicios Internet obtendrn servicios locales de llegarse a la conclusin de que las empresas
acceso en condiciones justas y no discriminatorias. actan en mercados distintos. Por otro lado, una
Dicha fusin puede ser revisada con el fin de definicin amplia podra hacernos pensar que en el
garantizar que se han dispuesto las salvaguardias mercado la entidad fusionada har frente a una
necesarias para proteger los proveedores de competencia suficiente por parte de otras
servicios Internet rivales. empresas. Una definicin ms restringida podra
llevarnos a concluir que la entidad fusionada
5.4.2 Anlisis de fusiones tendra un poder de mercado excesivo en un
mercado ms pequeo.
En algunas jurisdicciones, las grandes fusiones,
adquisiciones y otros tipos de combinaciones La segunda fase del anlisis consiste en
empresariales exigen un examen y una aprobacin determinar qu empresas compiten en un mercado
previos. En el marco de dicho examen, los rganos y sus partes respectivas. La determinacin de las
de salvaguarda de la competencia pueden prohibir partes de mercado repercutir directamente en la
las fusiones o autorizarlas nicamente si cumplen valoracin del poder de mercado y del potencial
ciertas condiciones. Lo normal es que, las fusiones para el ejercicio indebido de este poder por parte
slo se prohban o se supediten al cumplimiento de la entidad fusionada. La evaluacin de las
de ciertas condiciones si la autoridad competente empresas participantes en un mercado deter-
llega a la conclusin de que la fusin resultar minado no slo afecta a las empresas que ya
muy perjudicial para la competencia. Habida forman parte del mismo, sino tambin a aquellas
cuenta de la discrecin inherente a la inter- cuya incorporacin sera de prever.
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Mdulo 5 Poltica de competencia
Al evaluar los posibles efectos negativos de una solucin sea ms beneficiosa para el bienestar
fusin propuesta, por lo general se prestar pblico. La quiebra es dolorosa para los
atencin al establecimiento a la ampliacin de la accionistas, pero a largo plazo no siempre tiene
posicin dominante de la entidad fusionada. Asi- repercusiones adversas para la economa.
mismo, puede preocupar que al reducir el nmero
de empresas que participan en el mercado, la Informacin en los procedimientos de examen
fusin genere condiciones favorables a la de fusiones
concertacin de acuerdos contrarios a la compe- En el marco del proceso de examen de las
tencia entre esas empresas. fusiones, normalmente las empresas que se
La evaluacin de los obstculos a la entrada en el fusionan han de facilitar informacin al rgano
mercado constituye un aspecto importante del encargado de dicho examen. En las jurisdicciones
examen de las fusiones. Determinar que hay pocos donde se exige el examen de las fusiones suele
obstculos puede llevar a justificar parcialmente obligarse a las partes a que comuniquen con ante-
una fusin. lacin la transaccin propuesta. Normalmente, en
la primera fase de revisin del proceso de fusin el
Por ltimo, el estudio en cinco etapas termina con rgano de salvaguarda de la competencia utilizar
la evaluacin de las eficiencias detectadas como la informacin comunicada en la notificacin
resultado de la fusin. En esta fase, el objetivo es previa a la fusin para determinar si existen
evaluar las eficiencias y otros incrementos del sospechas de conducta contraria a la competencia
bienestar social que, segn lo previsto, sean el y si conviene proceder a un examen ms
resultado de la fusin. Estos puntos positivos se exhaustivo de la transaccin propuesta.
compararn con los efectos adversos para la
competencia detectados en las primeras etapas del Por lo general, el contenido de las notificaciones
anlisis. de la fusin se determina en leyes o reglamentos.
La informacin requerida suele abarcar:
Tericamente, el aumento sustancial de la
la identidad de las empresas que participan en
eficiencia y otros incrementos del bienestar social
la transaccin propuesta;
podran respaldar la aprobacin de una fusin,
incluso cuando se detecten riesgos contra la una descripcin del carcter y de las
competencia. En la prctica, para los rganos de condiciones comerciales de la transaccin;
salvaguarda de la competencia es difcil cuanti- los plazos de la transaccin;
ficar los aspectos positivos y negativos de la informacin financiera sobre las empresas
transaccin y calcular un efecto neto verificable. participantes (incluyendo los ingresos, los
Tambin puede resultar complejo determinar bienes y ejemplares de los informes anuales o
cmo dividir la eficiencia y otros incrementos del de otros informes financieros);
bienestar entre la empresa productora y sus la determinacin de las participaciones y de la
clientes. Por otro, lado establecer los medios estructura orgnica de las empresas partici-
necesarios para garantizar la redistribucin de pantes; y
estos incrementos en beneficio de un pblico ms
una descripcin de los mercados de productos
amplio presenta las mismas dificultades.
y servicios en los que actan las empresas.
En circunstancias excepcionales, es posible dar el Generalmente, la presentacin inicial de infor-
visto bueno a una fusin que en principio tendra macin sigue un periodo de espera durante el cual
efectos contrarios a la competencia cuando una de el rgano encargado de realizar el examen tendr
las entidades de la fusin experimenta graves derecho a solicitar informacin complementaria. A
dificultades financieras. El rgano de salvaguarda su trmino, dicho rgano decidir si se ha de
de la competencia puede tener la certeza de que emprender una investigacin ms detallada.
una fusin es ms beneficiosa para el inters
pblico que la quiebra de cualquiera de las Si el rgano de salvaguardia de la competencia
empresas que se fusionan. Ahora bien, las decide proceder a una nueva investigacin obten-
transacciones de esta ndole deberan evaluarse dr ms informacin de los participantes en la fu-
detenidamente, ya que en algunas ocasiones la sin. Generalmente, recaba informacin comple-
fusin no es la solucin ms conveniente. Por mentaria de terceras partes como empresas rivales
ejemplo, cabe la posibilidad de que otra empresa y clientes. Asimismo, cabe sealar que normal-
pueda expandir la capacidad productiva utilizando mente la informacin delicada desde un punto de
los bienes de la empresa en quiebra y que esta vista comercial se protege de la divulgacin
pblica.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
En un examen ms detallado, por lo general el por parte del regulador. Las soluciones estruc-
rgano de salvaguarda de la competencia tratar turales son normalmente eficaces a largo plazo y
de obtener informacin sobre cuestiones tales requieren una menor intervencin permanente del
como: Estado.
productos, clientes, proveedores, partes de
mercado y resultados financieros; La liquidacin parcial o las limitaciones de la
conducta empresarial inciden menos en el
actividad de las empresas competidoras y
funcionamiento de los mercados que el hecho de
partes respectivas de mercado;
impedir una fusin o exigir su disolucin. La
disponibilidad de los productos sucedneos; liquidacin parcial puede reducir o eliminar los
influencia de la competencia potencial efectos que menoscaben la competencia, preser-
(incluida la extranjera); vando a la vez algunas de las ventajas comerciales
de una fusin. La liquidacin parcial es la solucin
ritmo de los avances tecnolgicos, o de otro por la que se est optando de preferencia en
tipo, en los mercados pertinentes y sus muchas jurisdicciones. Aunque en determinado
repercusiones en la competencia; y momento se abandon, la fusin propuesta entre
carcter y grado de la reglamentacin en los Telia y Telenor, que se describe en el
mercados correspondientes. recuadro 5.17, constituye un buen ejemplo al
respecto.
La calidad del examen de la fusin depender en
gran medida de la calidad y la diversidad de la Pasamos ahora a analizar las soluciones de
informacin de la que dispone el rgano encar- comportamiento empresarial. Algunas fusiones
gado de realizar dicho examen. propuestas suscitan inquietud por el hecho de que
la empresa fusionada pueda adoptar una conducta
5.4.3 Soluciones para las fusiones que contraria a la competencia constante. Por lo
plantean problemas general, las disposiciones adoptadas para respon-
Lo que se pretende mediante las leyes relativas al der a estas inquietudes son similares a las que
control de las fusiones es evitar o frenar sus aplican para frenar el abuso de la posicin
efectos contrarios a la competencia. Por regla predominante analizado anteriormente en este
general, para lograr este propsito se recurre a tres mdulo. En el recuadro 5.18 se exponen las
tipos de soluciones: decisiones adoptadas por la FCC de los Estados
Unidos respecto a las fusiones recientes de la Bell
Prohibicin o disolucin Con esta solucin Operating Company en Estados Unidos. Se
se trata de evitar la fusin considerada en su presentan tambin los distintos tipos de soluciones
totalidad o, de haberse realizado con de comportamiento empresarial que pueden
anterioridad, de exigir la disolucin de la aplicarse a las fusiones de la industria de las
entidad fusionada. telecomunicaciones. Lo ms frecuente es que estas
Liquidacin parcial Una segunda solucin disposiciones se centren en el suministro de
es la liquidacin parcial. Podra exigirse que productos o servicios a las empresas rivales y en la
la empresa fusionada cediese los bienes u prevencin de las prcticas desleales de fijacin de
operaciones suficientes para frenar los efectos precios por parte de la entidad fusionada.
adversos detectados, autorizndola a proceder
a la fusin en otros mbitos. Una fusin puede afectar de distintas formas en el
Reglamentacin/aprobacin condicional trato que d el regulador a una o ms de las
Una tercera solucin es la reglamentacin o empresas fusionadas. Por ejemplo, si una fusin
modificacin de la conducta de la empresa incrementa de manera significativa la parte
fusionada con el fin de evitar o reducir los captada por una empresa o su poder de mercado,
efectos adversos, lo que puede lograrse impo- el rgano regulador puede revisar una decisin
niendo una serie de condiciones especficas y anteriormente adoptada en el sentido de no
aplicando los requisitos vigentes. proceder a reglamentar. Asimismo, puede revisar
una decisin previa segn la cual determin que
Las dos primeras soluciones remiten a la una de las entidades participantes en la fusin no
estructura y la tercera al comportamiento de las ocupaba una posicin dominante en su mercado,
empresas. Las soluciones basadas en la conducta por lo que su reglamentacin debera ser menos
exigen una supervisin e intervencin constante estricta.
5 - 38
Mdulo 5 Poltica de competencia
5 -39
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Recuadro 5.18 Estudio de un caso Examen realizado por la FCC con respecto a las fusiones Bell
Atlantic/Nynex y SBC/Ameritech
La fusin Bell Atlantic/Nynex
El 14 de agosto de 1997, la FCC aprob la fusin de Nynex Coportation y Bell Atlantic Corporation. La FCC llev a
cabo un examen, con arreglo a lo establecido en la Ley de Comunicaciones de 1934, que requiere la aprobacin de la
FCC para transferir licencias vigentes y proceder a otro tipo de autorizaciones. Esta Ley impona el requisito de
demostrar que la fusin era de inters pblico. As pues, las partes de una fusin propuesta deben demostrar que la
transaccin fomentar la competencia o, dicho de otro modo, beneficiar al pblico. Por otra parte, la fusin estaba
supeditada a la aprobacin del Departamento de Justicia de los Estados Unidos (DOJ).
En ste y otros exmenes de fusiones, la FCC aplic las Directrices para las fusiones horizontales del DOJ/FTC
de 1997. La FCC tambin evalo la fusin prevista dando por supuesto que se haban emprendido las iniciativas de
apertura del mercado introducidas por la Ley de Telecomunicaciones de 1996. Al aplicar este marco, la FCC lleg a
la conclusin de que la fusin afectara muy adversamente la competencia.
El primer problema detectado era que con la fusin, Bell Atlantic ya no sera un rival potencial de Nynex en el
mercado neoyorquino. El segundo era que al proseguir la consolidacin de Bell Operating Company aumentaba la
posibilidad de que los dems participantes en el mercado emprendieran una accin coordinada.
La FCC examin los argumentos de las partes en relacin con las eficiencias generadas por las fusiones (entre ellas el
ahorro de costos, la instalacin acelerada de banda ancha y ciertas mejoras en la calidad de los servicios), y lleg a la
conclusin de que estaban lejos de superar los efectos nocivos y de reflejar un beneficio social neto. Tambin lleg a
la conclusin de que se mantendran los obstculos sustanciales a la entrada y de que, sin el apoyo de medidas
complementarias, no podra confiarse en que la libre entrada en el mercado bastara para limitar el ejercicio del poder
de mercado.
Finalmente, la FCC decidi aprobar la fusin propuesta basndose en que Bell Atlantic haba contrado los siguientes
compromisos de apertura del mercado y que pasaran a ser condiciones obligatorias para aprobar la fusin:
la presentacin de informes detallados de supervisin a las empresas rivales y a los rganos reguladores en lo que
se refera al funcionamiento de los sistemas de soporte operacional (OSS) y de las redes de Bell Atlantic;
el establecimiento de normas negociadas de funcionamiento y de mecanismos de aplicacin que abarcaran todos
los aspectos destacados de la actividad de los OSS y del funcionamiento de las redes;
la creacin y aplicacin de interfaces de OSS uniformes para la regin Bell Atlantic/Nynex;
la realizacin de pruebas OSS de operador a operador en respuesta a las solicitudes de la empresa rival, con la
obligacin de demostrar a la FCC que las funciones de los OSS podan satisfacer la demanda de servicios de
reventa y de elementos desagregados de redes;
la oferta de interconexin, de elementos desagregados de redes y de servicios de transporte y de terminacin con
tarifas basadas en costos econmicos prospectivos;
la oferta de conmutacin desagregada y servicios de transporte compartidos cuyos precios se basaban en la
utilizacin por minuto, encaminados del mismo modo que el trfico telefnico de Bell Atlantic y sin la
imposicin de tarifas de acceso; y
varios planes opcionales de pago que permitiesen a las nuevas empresas pagar tarifas recurrentes, que de otro
modo seran tarifas no recurrentes, un plan de pago de las instalaciones para la ubicacin conjunta y de otras
considerables tarifas no recurrentes, y mecanismos alternativos de pago en cuanto a los costos comunes de
construccin y los costos de equipamiento y de construccin propios de las empresas rivales (con una
distribucin de costos acorde con las disposiciones anteriores de la FCC).
Estas condiciones estaban sujetas a una limitacin lgica, ya que estaba previsto que expirasen una vez
transcurridos 48 meses a contar de la fecha de la orden por la que se aprob la fusin.
5 - 40
Mdulo 5 Poltica de competencia
Recuadro 5.18 Estudio de un caso Examen realizado por la FCC con respecto a las fusiones Bell
Atlantic/Nynex y SBC/Ameritech (continuacin)
La fusin SBC/Ameritech
El 6 de octubre de 1999, la FCC aprob la fusin de Ameritech Corp. y SBC Communications Inc. La aprobacin de
la FCC se solicit y concedi con arreglo al marco normativo de la fusin Nynex/Bell Atlantic. Como consecuencia
de la fusin, la SBC controlara tres de las siete antiguas empresas regionales de Bell Operating (Southwestern Bell
Telephone, Pacific Telesis y Ameritech). Tal vez debido a este mayor grado de consolidacin, la FCC exigi una
serie de condiciones ms firmes con el fin de aprobar la fusin.
En su examen, la FCC se centr principalmente en los efectos de la fusin, ya que sta eliminara a un importante
competidor potencial de cada uno de los mercados locales de las empresas participantes. Asimismo, manifest su
inquietud ante los obstculos con que tropezaba la aplicacin de los requisitos de apertura del mercado que se
estipulan en la Ley de Telecomunicaciones de 1996. Una vez ms, la FCC lleg a la conclusin de que una mayor
eficiencia y otras ventajas de la fusin no compensaban el menoscabo de la competencia previsto.
Tanto en la revisin del DOJ como en la de la FCC respecto a la fusin SBC/Ameritech se lleg a la conclusin de
que la entidad fusionada tendra que ceder sus licencias de telefona celular en ciertos mercados de servicios (14 en
total), lo que eliminara las actividades coincidentes de las dos empresas fusionadas en dichos mercados. La FCC
tambin lleg a la conclusin de que la transferencia de autorizaciones internacionales de Ameritech a SBC se
aprobara, siempre y cuando las empresas subsidiarias de SBC fuesen clasificadas como operadores internacionales
dominantes en las rutas Estados Unidos-Sudfrica y Estados Unidos-Dinamarca.
El aspecto ms destacado de la decisin de la FCC fue la serie de condiciones que se impondran a la entidad
fusionada. Entre estas condiciones (30 en total) cabe citar:
establecer una empresa afiliada independiente para la utilizacin de servicios avanzados (que debera obtener
servicios de las empresas de la SBC en las mismas condiciones que las empresas rivales y someterse a una
auditora anual de carcter general);
mejorar la informacin sobre el bucle de los OSS y del acondicionamiento del bucle para facilitar la competencia
en servicios avanzados;
potenciar los OSS y los datos procedentes de la medicin de la calidad de funcionamiento para mejorar y
supervisar la interconexin y el suministro de otros servicios a los competidores (la SBC tendra que efectuar
ciertos pagos de incentivos de no lograrse los objetivos de calidad de funcionamiento;
concertar acuerdos de interconexin internacionales teniendo en cuenta el principio de la nacin ms
favorecida;
proceder a las promociones prefijadas en favor de cada operador; por ejemplo, un descuento del 25% del
precio del bucle con respecto a la tasa mensual mnima del bucle (respetndose los limites cuantitativos propios
de cada Estado);
comprometerse a penetrar en al menos 30 mercados externos importantes como proveedor de servicios locales en
condiciones de competencia (para las empresas y los clientes residenciales) en un plazo de 30 meses a partir de la
fusin (abonndose un pago incentivo de hasta 1 200 millones USD si los requisitos de entrada no se cumplieran
en los 30 mercados); y
una serie de mejoras en los servicios residenciales, entre ellos los planes para conceder lneas de por vida a
abonados con ingresos bajos y una calidad de servicio complementaria y requisitos de notificacin de la
fiabilidad de las redes.
Estas condiciones tienen una duracin limitada. La SBC decidi que cada una de las condiciones permaneceran en
vigor durante un periodo de 36 meses a contar de su aplicacin inicial.
5 -41
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
5 - 42
MDULO 6
Servicio universal
ndice
Pgina
Mdulo 6 Servicio universal
6 -i
Recuadros, figuras y cuadros
Pgina
Lista de recuadros
Recuadro 6.1 Caractersticas de un fondo de universalidad eficaz......................................................... 23
Recuadro 6.2 Informacin ms importante del pliego de condiciones de FITEL ................................. 34
Recuadro 6.3 Proceso de evaluacin de las ofertas ................................................................................ 36
Recuadro 6.4 Ventajas que entraa la atencin del servicio universal ................................................... 39
Recuadro 6.5 Proporcionar servicios bsicos, un objetivo de la CRTC ................................................. 47
Lista de figuras
Figura 6.1 Relacin de densidad telefnica urbana/rural, por regin..................................................... 4
Figura 6.2 Densidad telefnica y PIB per cpita .................................................................................... 5
Figura 6.3 Ingresos de las telecomunicaciones, como porcentaje del PIB ............................................. 6
Figura 6.4 ndice de las tarifas comerciales y densidad telefnica de la OCDE .................................... 18
Figura 6.5 ndice de las tarifas residenciales y densidad telefnica de la OCDE................................... 19
Figura 6.6 Anlisis regional de las subvenciones concedidas por el FDT (1995-1998)......................... 32
Lista de cuadros
Cuadro 6.1 Densidad telefnica en determinados pases........................................................................ 7
Cuadro 6.2 Universalidad en determinados pases industrializados....................................................... 10
Cuadro 6.3 La universalidad en determinadas economas en desarrollo y en transicin ....................... 11
Cuadro 6.4 Establecimiento de un modelo de viabilidad financiera de telfonos pblicos rurales........ 12
Cuadro 6.5 Opciones para el fomento de la universalidad ..................................................................... 16
Cuadro 6.6 Determinadas obligaciones de expansin de la red contenidas en la licencia ..................... 20
Cuadro 6.7 Resumen de los Resultados del FDT ................................................................................... 31
Cuadro 6.8 Ejemplo de procedimiento de proyecto mltiple ................................................................. 36
Cuadro 6.9 Proyectos ofertados en diciembre de 1999 .......................................................................... 36
Cuadro 6.10 Costos netos anuales y beneficios que se derivan del suministro del servicio universal ... 40
6 - ii
MDULO 6
Servicio universal
6.1 Servicio universal y acceso se usan indistintamente. En el presente
universal mdulo utilizamos la palabra universali-
dad para referirnos a la vez al servicio
universal y al acceso universal.
6.1.1 Introduccin
Los objetivos primordiales de las polticas de
Este mdulo se refiere a los conceptos de servicio universalidad son ampliar y mantener la
universal y acceso universal en el sector de las disponibilidad de servicios de telecomunicaciones
telecomunicaciones. Tales conceptos pueden asequibles para el pblico. En particular, las
describirse del siguiente modo: polticas de servicio universal y acceso universal
apuntan a suministrar o mantener servicio a los
Las polticas de servicio universal en general sectores que de otra manera normalmente no
se centran en la promocin o el mante- estaran atendidos. Entre estos sectores figuran las
nimiento de una disponibilidad universal de zonas de servicio de costo elevado, tales como las
conexiones desde cada uno de los hogares a regiones rurales y distantes, y los grupos con ms
las redes de telecomunicaciones pblicas. bajos ingresos.
Este objetivo, de conectar a todos o la
mayora de los hogares a las redes de El presente mdulo examina las cuestiones funda-
telecomunicaciones pblicas, se conoce en mentales que se plantean en la elaboracin y apli-
general como la obligacin de servicio cacin de polticas y programas de universalidad.
universal. El servicio universal es un
objetivo de poltica prctico en muchos pases En el punto 6.1 se ofrece informacin bsica sobre
industrializados. Sin embargo, no es viable la universalidad de las telecomunicaciones, se
desde el punto de vista econmico en la enuncian los principales objetivos para la intro-
mayora de los pases en desarrollo, en los que duccin de programas de universalidad y se des-
el objetivo ms prctico es el acceso criben los aspectos econmicos de la
universal. universalidad.
Por acceso universal se entiende en general El punto 6.2 se refiere a las definiciones de
la situacin en que todas las personas tienen servicio universal, acceso universal y obligacin
los medios razonables para acceder a un de servicio universal. Estas definiciones varan
telfono disponible al pblico. Los medios segn los pases. Las consideraciones econmicas
para suministrar el acceso universal pueden subyacentes de la universalidad indican que los
ser los telfonos de pago, centros telefnicos pases industrializados ms ricos se centrarn en la
comunitarios, teletiendas, terminales comu- prestacin de una gama de servicios cada vez ms
nitarios de acceso a Internet y medios perfeccionados a cada hogar, mientras que los
similares. pases en desarrollo darn prioridad al suministro
de acceso pblico.
Si bien las polticas de servicio universal y
acceso universal pueden ser bastante Los programas innovadores iniciados en pases
diferentes, los conceptos estn estrechamente como la Repblica Sudafricana, Chile y Per
relacionados. En algunos casos, las demuestran que es posible poner a disposicin del
expresiones servicio universal, obligacin pblico, a un costo razonablemente bajo, servicios
de servicio universal y acceso universal de telecomunicaciones avanzados, entre ellos,
6 -1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
6-2
Mdulo 6 Servicio universal
tradicional de subvenciones cruzadas, pero modi- El punto 6.4 aborda las principales cuestiones
ficado para ajustarse a un mercado competitivo. relacionadas con la concepcin de un fondo para
En un rgimen de tarifas por dficit de acceso, los la universalidad eficaz.
dems operadores pagan subvenciones para
financiar el dficit total de acceso local que sufre La ltima mitad de este mdulo est dedicada a
el operador establecido en la prestacin de servi- estudios de caso de polticas y programas de uni-
cios locales, cuyo precio est por debajo del costo. versalidad en una gama de diferentes pases. En
Al igual que las subvenciones cruzadas del todo el mdulo se hace referencia a esos estudios
operador establecido, las tarifas por dficit de de caso para ilustrar diversos enfoques y cues-
acceso han sido criticadas por basarse en subven- tiones.
ciones que son contrarias a la eficiencia y poten-
cialmente, a la competencia. Una serie de enti- 6.1.2 Objetivos de las polticas de
dades de regulacin, entre ellas las de Australia y universalidad
Canad, han reformado sus regmenes de tarifas Los gobiernos y entidades de regulacin aplican
por dficit de acceso, reservando determinadas polticas de universalidad por diferentes motivos.
subvenciones para financiar exclusivamente el En muchos pases, se observa un apoyo poltico
dficit de acceso generado por la prestacin de categrico a la oferta de servicio universal, o por
servicios a zonas de costo elevado o abonados de lo menos, de acceso universal, a los miembros del
bajo ingreso. Otros como Oftel, del Reino Unido, pblico que no reciben los servicios.
han suprimido directamente las tarifas por dficit
de acceso. Se indican a continuacin algunos de los
principales objetivos para la aplicacin de pol-
ticas de universalidad:
El ltimo enfoque que se examina en este mdulo
Permitir una plena participacin en la
es el fondo para la universalidad. Se considera que
sociedad del siglo XXI. Los encargados de la
este mtodo es la mejor opcin para un nmero
formulacin de polticas perciben cada vez
creciente de pases industrializados y en
ms el acceso a las telecomunicaciones como
desarrollo. El enfoque tiene muchas variaciones.
un derecho bsico de todos los ciudadanos,
Algunas veces se denominan fondos para la
que es esencial para su plena participacin
obligacin de servicio universal, fondos de
como miembros de la comunidad. El objetivo
servicio universal, o fondos de acceso universal.
de asegurar ese acceso est cobrando mpetu
gracias a la mayor utilizacin de Internet y los
Los fondos de universalidad obtienen ingresos de nuevos medios asociados por parte de todos
diversas fuentes. stos incluyen los ingresos los sectores de la sociedad. En la actualidad
gubernamentales, las tarifas por servicios de inter- todos reconocen la necesidad de los servicios
conexin y los gravmenes impuestos a todos los de telecomunicaciones, y no slo para las
operadores que prestan servicios de telecomu- comunicaciones personales y comerciales.
nicaciones. Los ingresos obtenidos para estos Hoy en da las telecomunicaciones ponen al
fondos se utilizan a continuacin, de diversas ma- alcance del pblico todo tipo de informacin,
neras, para promover los objetivos de universa- bienes y servicios, lo que incluye los servicios
lidad. A la inversa que con las tarifas por dficit gubernamentales, sociales, educativos y
de acceso, los fondos de universalidad en general mdicos fundamentales, y una amplia gama
se destinan a financiar zonas especficas y de alto de servicios de comercio electrnico. Los que
costo especialmente definidas y/o abonados de no tienen acceso a los servicios de
bajos ingresos especialmente identificados. En la telecomunicaciones estn expuestos a quedar
prctica, los fondos ms eficientes suministran cada vez ms marginados de la sociedad del
subvenciones relativamente pequeas para estimu- siglo XXI.
lar a los operadores de telecomunicaciones del Promover una cohesin poltica, econmica y
sector privado a que extiendan sus redes a fin de cultural en el plano nacional. Estas conside-
atender a zonas de servicio especficamente raciones de orden nacional exigen la dispo-
identificadas. Se trata normalmente de zonas en nibilidad generalizada de telecomunicaciones
las que, de otra manera, los servicios seran en todo el territorio de un pas. La creacin
antieconmicos (es decir, en que no podran del mercado nico, e incluso de un estado-
recuperarse los costos con los ingresos obtenidos nacin nico, requiere comunicaciones
de los abonados). eficaces.
6 -3
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Economas de
ingreso elevado
Europa Oriental y
Asia Central
America Latina y
el Caribe
frica
Subsahariana
Oriente Medio y
Norte de frica
Asia Oriental y
el Pacfico
Asia Meridional
0 1 2 3 4 5 6 7
NOTA La relacin es el nmero de lneas principales por 100 habitantes en las ciudades ms
importantes, dividida por el nmero de lneas por 100 habitantes que viven fuera de las ciudades ms
importantes.
6-4
Mdulo 6 Servicio universal
6 -5
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
7
Ingresos de telecomunicaciones,
6
como porcentaje del PIB
5
4
3
2
1
0
0 10 000 20 000 30 000 40 000
PIB/per cpita (USD)
6-6
Mdulo 6 Servicio universal
Densidad de
Densidad telfonos pblicos
Telfonos mviles
telefnica (lneas (lneas de
PIB per cpita (en celulares (por
Pases telefnicas por telfonos pblicos
USD, de 1997) 100 habitantes,
100 habitantes, por
1998)
1998) 100 habitantes,
1998)
Angola 1 684 1,0 0,0 0,1
Argentina 8 214 20,0 2,7 7,9
Bangladesh 262 0,3 0,0 0,1
Camern 617 0,5 0,0 0,0
Canad 20 608 63,4 6,1 17,6
Colombia 2 424 17,3 1,4 5,0
Repblica Checa 5 052 36,4 3,6 9,4
Egipto 1 195 6,0 0,1 0,1
Alemania 25 625 56,7 1,9 17,0
Hait 447 1,0
India 451 2,0 0,4 0,1
Indonesia 1 068 3,0 1,1 0,5
Japn 33 231 50,3 6,2 37,4
Mxico 4 216 10,4 3,3 3,5
Marruecos 1 218 5,4 1,1 0,4
Nepal 220 0,9 0,0
Per 2 676 6,7 2,0 3,0
Rusia 3 030 20,0 1,3 1,0
Rep. Sudafricana 2 979 11,5 3,5 5,6
Tailandia 2 478 8,4 2,0 3,3
Ucrania 974 19,1 1,1 0,3
Estados Unidos 30 173 66,1 6,5 25,6
significa cero o cantidad inferior a la mitad de la unidad indicada.
Fuente: UIT (1999).
En los estudios de caso que figuran en el apndice obedecen a dos causas especficas: 1) la
a este mdulo se dan ejemplos especficos de insuficiencia de la oferta de servicios de
experiencias sobre polticas de universalidad. Los telecomunicaciones, debido a deficiencias de las
estudios de caso de pases tales como Per y Chile polticas sectoriales, y 2) la baja demanda debida a
demuestran que una buena poltica de acceso los bajos ingresos. Convendra abordar en primer
universal puede expandir considerablemente el lugar la primera causa. El medio ms eficaz y
servicio, sin necesidad de un gasto importante del econmico de aumentar la densidad telefnica en
gobierno, an en las zonas distantes y con bajos los pases que todava no lo han hecho, es
niveles de ingresos. aplicando reformas en el sector de las
telecomunicaciones tales como introduccin de la
Resulta claro que los bajos niveles de densidad competencia, la privatizacin y la reforma de los
telefnica en muchos pases en desarrollo mtodos de fijacin de precios (por ejemplo,
6 -7
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
rebalanceo de las tarifas). La experiencia muchos casos, los objetivos de universalidad han
adquirida en todo el mundo demuestra que las desaparecido en las economas en desarrollo o en
reformas de este tipo permiten superar muchas de transicin. Los niveles previstos de universa-
las limitaciones de la oferta en el sector. lidad slo han de materializarse si estn
vinculados con medidas de ejecucin realistas, por
ejemplo, mecanismos de financiacin.
Sin embargo, tales reformas sectoriales en general
no bastan para abordar la segunda causa de los
problemas relacionados con la universalidad, a Se debe tener ms cuidado al definir servicio
saber, la insuficiencia de ingresos locales que universal o acceso universal cuando se introducen
apoyen el desarrollo de las redes de teleco- medidas especficas para la aplicacin de la
municaciones. La mayor parte de este mdulo est universalidad. Esas definiciones en general se
dedicada al examen de enfoques reglamentarios elaboran para establecer las obligaciones de
para resolver esta segunda causa de los problemas servicio impuestas a un operador que es designado
de universalidad. Los principales enfoques son la proveedor de servicio universal. La definicin
imposicin de obligaciones de servicio, las se puede incluir en las condiciones de la licencia
subvenciones cruzadas, las tarifas por dficit de concedida al proveedor de servicio universal, en el
acceso y los fondos de universalidad. momento de su privatizacin. Tambin se nece-
sitan definiciones como parte de mecanismos
Con todo, antes de examinar esos enfoques, especficos de financiacin de la obligacin de
consideraremos las definiciones de servicio servicio universal, tales como las tarifas por dficit
universal, acceso universal y obligaciones de de acceso y los fondos para la universalidad.
servicio universal.
6-8
Mdulo 6 Servicio universal
veces incluyen requisitos en relacin con 6.2.3 El acceso universal en las economas en
determinados niveles de acceso privado y desarrollo y en transicin
pblico.
En las economas en desarrollo y en transicin se
utilizan muchas definiciones y objetivos diferentes
Tipos de servicios Segn la definicin en relacin con la universalidad. El cuadro 6-3
tpica del acceso bsico, ste incluye el acceso ofrece una lista seleccionada de las polticas de
fijo a servicios de calidad telefnica a acceso universal y las obligaciones impuestas al
la RTPC. Sin embargo, en muchas defini- operador en diversas economas en desarrollo y en
ciones de universalidad este requisito se transicin.
ampla. Algunos pases incluyen dentro del
mbito de sus regmenes de universalidad, los Con excepcin de los pases en desarrollo y en
servicios mejorados o de valor aadido, entre transicin ms ricos, el objetivo de servicio uni-
ellos el acceso a Internet. versal de prestacin de servicio de telecomu-
nicaciones fijas a cada hogar es poco realista, por
lo menos a corto plazo. En esas economas, los
Como norma general, los pases en desarrollo y en esfuerzos de la reglamentacin tienden a centrarse
transicin hacen mayor hincapi en el acceso al en la expansin de los servicios de acceso. Las
servicio pblico bsico. Los pases industrializa- polticas sobre universalidad eficaces en estos
dos pueden permitirse definir el servicio universal pases en general asignan prioridad a:
de forma ms amplia, para incluir las propiedades
La expansin de nuevos servicios de acceso,
avanzadas. En las siguientes secciones se dan los
ms que el apoyo a los servicios existentes.
detalles de los diferentes tipos de definiciones de
universalidad. La expansin de los servicios a zonas dis-
tantes o de costo elevado y grupos de abona-
dos de bajo ingreso, en los que en la actuali-
6.2.2 El servicio universal en las economas dad resulta poco econmico prestar servicios.
industrializadas Una mayor prioridad a los servicios de acceso
pblico, ms que al acceso privado en los
hogares.
El cuadro 6.2 ofrece un resumen de los tipos de
servicios contenidos en las definiciones de servi- El cuadro 6.3 muestra algunas discrepancias entre
cio universal en determinados pases miembros de la definicin de acceso universal y el mecanismo
la OCDE. El cuadro da un panorama bastante para poner en prctica ese acceso. Por ejemplo, en
preciso del alcance de la universalidad, tal como una serie de pases en que la definicin de acceso
est actualmente definido en esos pases. universal incluye el establecimiento de un telfono
Conviene tener presente que las definiciones no en cada aldea, no se impone al operador estable-
son estticas, y evolucionan con las condiciones cido la obligacin de suministrar tales telfonos.
del mercado y la demanda del pblico. Lo que es ms significativo, en muchos pases no
se define ningn mecanismo de financiacin para
poner en prctica los objetivos de la universalidad.
Del examen de definiciones que figuran en el
cuadro 6.2 se desprende claramente que la mayo- Modelado de la viabilidad de los Programas de
ra de los pases de la OCDE indicados han Universalidad
definido el servicio universal de manera que in-
cluya muchos ms servicios que el simple acceso Los reguladores y encargados de la formulacin
pblico bsico a la telefona. En la mayora de los de polticas tienen a su disposicin una serie de
casos, se debe prestar el nivel de servicio universal instrumentos analticos para elaborar definiciones
establecido a cada uno de los abonados que lo realistas de la universalidad y polticas de aplica-
soliciten, a tarifas reglamentadas. Algunas veces, cin. Se han preparado modelos financieros para
estas tarifas reglamentadas estn fijadas por deba- determinar el costo y la viabilidad de la expansin
jo de los costos y reciben ayuda a travs de del servicio a las zonas no atendidas. En general,
subvenciones cruzadas, tarifas por dficit de mediante estos modelos se calcula la diferencia
acceso o fondos para la universalidad. En el entre el costo de prestacin del servicio en regio-
punto 6.3 y en los estudios de caso que figuran en nes especficas y la proyeccin de los ingresos de
el apndice se dan detalles sobre los enfoques de telecomunicaciones que estaran disponibles en
financiacin. esas regiones.
6 -9
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
6 - 10
Mdulo 6 Servicio universal
6 -11
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Las proyecciones de costos pueden basarse en los Por ejemplo, sabemos que en promedio la
estudios de construccin de redes especficas o en poblacin estara dispuesta y es capaz de destinar
los costos de referencia locales o internacionales el 2,5% de sus ingresos a servicios de telecomu-
para la construccin de nuevas lneas. Las proyec- nicaciones (vase la Figura 6.3). Se puede hacer
ciones de los ingresos pueden elaborarse de dife- una estimacin bastante aproximada de la
rentes maneras. Un enfoque consiste en comenzar viabilidad de la prestacin de un nivel especfico
con las estimaciones del ingreso per cpita de los de servicios (por ejemplo, un telfono por aldea)
residentes en la regin destinataria, y luego multi- determinando si la prestacin de ese nivel de
plicar esas estimaciones por el nmero de habi- servicio costar ms que el porcentaje aproximado
tantes en una zona. Los resultados luego pueden del 2,5% del ingreso estimado de la aldea (ingreso
ser tiles para determinar si la prestacin de per cpita multiplicado por el nmero de
nuevos servicios de telecomunicaciones es viable habitantes). Se puede llevar a cabo el mismo tipo
desde el punto de vista financiero. de estudio para grupos de aldeas o regiones.
Nmero mnimo de habitantes rurales para la instalacin de un telfono pblico rural en diferentes
pases
NOTA Las cifras de PIB per cpita y costo se basan en datos de mediados del decenio de 1990.
6 - 12
Mdulo 6 Servicio universal
6 -13
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
empleando prcticas anticompetitivas, por por dficit de acceso, que inflan las tarifas de
ejemplo, realizar actividades anticompetitivas larga distancia para poder subvencionar los
de subvencin cruzada. servicios de acceso del operador establecido.
Si un pas que ha asumido un compromiso en En cambio, los mecanismos ms eficientes
relacin con las normas de reglamentacin del son aquellos que suministran pequeas
Acuerdo sobre Telecomunicaciones Bsicas de la subvenciones especialmente orientadas para
OMC utiliza un mecanismo de servicio universal promover iniciativas especficas de servicio
que viola el Acuerdo, queda expuesto a la presen- universal. En lo que respecta al ingreso, los
tacin de una queja comercial ante la OMC por mecanismos ms eficientes obtendrn ingre-
parte de otros pases signatarios. sos de fuentes gubernamentales o de una
amplia gama de servicios de telecomunica-
Eficiencia econmica: Algunos mecanismos
ciones, y no slo de servicios especficos con
de servicio universal son ms eficientes que
otros. El grado de eficiencia econmica margen elevado, como los servicios inter-
depender, entre cosas, de los servicios que nacionales o de larga distancia. Los mecanis-
mos de obtencin de ingreso de base amplia y
reciban y que generen subvenciones, y de la
con tarifas uniformes tambin permiten
importancia de la subvencin. Entre los meca-
reducir las ineficiencias derivadas de los
nismos menos eficientes figuran las subven-
ciones cruzadas implcitas entre los servicios operadores que juegan con el sistema, elu-
de un operador establecido que no estn diendo los servicios sujetos a una importante
cuantificadas ni especficamente orientadas. fiscalidad y tratando de que sus servicios
estn calificados como servicios exentos de
Estas subvenciones cruzadas se emplean en
impuesto o sujetos a bajos impuestos.
muchos pases, especialmente aquellos que
mantienen operadores establecidos estatales. Consideraciones polticas: Estas considera-
En general se supone que en esos pases se ciones son indudablemente importantes para
utilizan tarifas internacionales de larga dis- cualquier regulador que haya sido designado
tancia elevadas para subvencionar las bajas por el Gobierno o el Parlamento o que deba
tarifas de acceso local y promover los rendir cuenta ante esas instituciones. Las rela-
objetivos de la universalidad. ciones pblicas y las consideraciones polticas
En realidad, esas subvenciones cruzadas con frecuencia se citan como motivo para no
implcitas con frecuencia no estn adecuada- introducir las reformas basadas en el mercado,
mente orientadas y se reflejan en un desapro- tales como un rebalanceo de las tarifas, la
vechamiento de recursos. Por ejemplo, como eliminacin de las subvenciones cruzadas y,
consecuencia de un enfoque de este tipo, las en algunos pases, la privatizacin. Las consi-
personas de bajos ingresos que hacen llama- deraciones polticas tambin pueden invocar-
das internacionales, subvencionan las tarifas se como argumento contra el aumento de los
bajas de acceso de muchos abonados de impuestos o gravmenes que se aplican a los
servicio local con ingresos elevados. Muchos ingresos de las telecomunicaciones con miras
de los abonados de acceso local que se bene- a financiar un fondo para la universalidad.
fician con esas subvenciones cruzadas debe- En muchos casos, un examen perspicaz indica
rn pagar para el acceso local, aun cuando sus que se exagera acerca de los riesgos polticos
tarifas se rebalancearan para sufragar los que conlleva introducir reformas en el sector
costos subyacentes. de las telecomunicaciones. Por ejemplo, cuan-
Las subvenciones cruzadas de este tipo do hace unos diez aos o ms se propuso en
tambin deprimen la demanda de los servicios los pases de Norteamrica el rebalanceo de
de costo ms elevado que generan las las tarifas con una orientacin al costo,
subvenciones (por ejemplo, los servicios algunos formularon pronsticos nefastos de
internacionales, de larga distancia, Internet y una cada de los niveles de densidad tele-
de valor aadido). Este efecto no slo reducen fnica o del cierre de redes. Con una mirada
los ingresos del operador sino que tambin retrospectiva, resulta claro que en los hechos
pueden reducir la actividad econmica los niveles de densidad telefnica aumentaron
general. Las mismas ineficiencias se producen en la mayora de los pases a medida que las
cuando se usan otros mecanismos para la tarifas de acceso local se incrementaron
universalidad que causan una distorsin de los (vase el cuadro 6.5). Lo mismo se aplica a
precios. Es el caso, por ejemplo, de las tarifas muchos pases en los que se introdujo la
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Adems, est demostrado que la elasticidad de los La relacin positiva entre el rebalanceo de las
precios de los servicios de acceso es muy baja. En tarifas y la densidad telefnica tambin parece
otras palabras, relativamente pocas personas aplicarse a los pases en desarrollo. Por ejemplo,
renuncian a tener acceso al telfono debido a un como se desprende de Ros and Banerjee (2000), el
aumento en las tarifas de acceso. La investigacin aumento de los precios del abono da como
es compatible con las conclusiones de que los resultado ndices de penetracin telefnica ms
servicios de acceso local y los servicios de elevados y una reduccin de las listas de espera.
llamadas telefnicas son complementarias. Por Esta relacin parece contraria a la lgica, pero se
consiguiente, una disminucin en el precio de explica perfectamente. La principal razn es que
utilizacin ha de provocar un aumento en la las tarifas de abono residencial tienden a
demanda para los servicios de acceso. Ello establecerse por debajo de los costos econmicos.
significa que la demanda del servicio de acceso Como se permite a los operadores aumentar esas
est influenciada por lo menos tanto por el nivel tarifas, pueden reducir sus dficit de acceso. De
de las tarifas de utilizacin como por las tarifas de esta manera, les resulta rentable construir nuevas
acceso. lneas de acceso a la red, y no lo contrario. As
pues, un aumento de los precios se refleja en un
En las figuras 6.4 y 6.5 puede verse que en los aumento de la oferta.
ltimos 10 aos ha habido un proceso significativo
de rebalanceo de los precios en los mercados de En el apndice 4-1 del mdulo 4 se examina ms
telecomunicaciones comerciales y residenciales en en detalle la experiencia de rebalanceo de las
los pases de la OCDE. Si bien las tarifas fijas, tarifas en los pases de la OCDE.
tales como las tarifas para acceso local, han
aumentado considerablemente, los precios han 6.3.4 Imposicin de obligaciones de servicio
disminuido en su conjunto. Durante este periodo,
la densidad telefnica aument cada ao, pese al Tal vez el mecanismo utilizado ms comnmente
incremento de las tarifas fijas. Como se desprende para promover la universalidad es la imposicin
de la figura 6.4, esta tendencia continu incluso en de la obligacin de servicio. En algunos pases,
1991 y 1996, cuando las tarifas comerciales fijas esta obligacin se describe como el deber de
se incrementaron aproximadamente en un 10% por prestar servicio a todos los consumidores que
ao. estn dispuestos a pagar las tarifas establecidas.
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NOTAS - Todos los ndices establecidos en 100 en 1990
Media ponderada por el nmero de lneas de acceso
Clculos basados en el PPP expresada en USD
Fuente: OCDE (1999)
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Media ponderada por el nmero de lneas de acceso
Clculos basados en el PPP expresada en USD
Fuente: OCDE (1999)
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Una serie de pases aplican regmenes ms excedente de los ingresos de servicios inter-
complejos de subvenciones cruzadas orientadas. nacionales o de larga distancia en rgimen de
Un ejemplo es el de Colombia, en que los hogares monopolio para prestar servicios de acceso a
residenciales de los estratos de ingresos ms bajos Internet por debajo del costo, lo que tiene
pagan tarifas de acceso ms bajas que los hogares como efecto excluir del mercado a los provee-
de los estratos de ingresos elevados. dores de servicio Internet competidores.
La subvencin cruzada interna ha sido el meca- En la mayora de los casos, slo los
nismo utilizado ms comnmente para promover usuarios actuales reciben la subvencin.
la universalidad, pero en la actualidad se est Aunque las tarifas de acceso sean bajas en
abandonando gradualmente en muchos pases. Ese muchas zonas urbanas, los que no tienen un
enfoque presenta una serie de inconvenientes, que servicio telefnico en las zonas rurales o que
lo hacen poco deseable y probablemente no estn en lista de espera no se benefician con la
sostenible a largo plazo. Entre estos incon- subvencin.
venientes pueden mencionarse:
Debido a estos problemas se ha generado en el
No sostenibilidad en un rgimen de plano internacional una tendencia en contra de la
competencia. Las subvenciones cruzadas cada vez utilizacin de subvenciones cruzadas internas. Si
son menos sostenibles en un entorno de compe- bien esas subvenciones siguen siendo importantes
tencia. Los nuevos competidores normalmente se en muchos pases, incluso en las naciones ms
orientan a segmentos de mercado o clases de industrializadas, se las est eliminando gradual-
servicio rentables (por ejemplo, los servicios o mente o completando con mecanismos ms efi-
zonas que generan subvenciones, y no los que las cientes orientados a promover la universalidad.
reciben). Ello reduce o elimina las subvenciones.
Una excepcin a la tendencia contraria a las
La reforma de las tarifas internacionales de subvenciones cruzadas tiene que ver con los
distribucin. Las tarifas internacionales de distri- servicios a los discapacitados fsicos y otros abo-
bucin se estn reduciendo considerablemente a nados desfavorecidos. Una serie de pases man-
corto y mediano plazo, con lo que tambin se tiene servicios subvencionados para las personas
reduce o elimina una importante fuente de finan- con deficiencias auditivas y visuales, entre otras.
ciacin de las subvenciones cruzadas en muchos
pases. 6.3.6 Tarifas por dficit de acceso
Ineficiencia de las subvenciones no Las tarifas por dficit de acceso son una variacin
orientadas a usuarios especficos. Todos los de los mecanismos tradicionales de subvencin
actuales usuarios de acceso en general reciben cruzada. Estas subvenciones tradicionales son un
la subvencin, con independencia de que pue- mecanismo interno del operador establecido, es
dan sufragar o no plenamente el precio decir, que ese operador utiliza las subvenciones
econmico. generadas por algunos de sus propios servicios
Las subvenciones promueven un consumo para financiar precios por debajo del costo, en
poco eficiente. La demanda se deprime para general, para los servicios de acceso local.
los servicios de costos ms elevados que
Al introducirse la competencia, los reguladores de
generan subvenciones, y se cierra la entrada
algunos mercados, entre ellos Estados Unidos,
de competidores en los mercados subven-
Canad y Australia, establecieron inicialmente
cionados (ya que los competidores no pueden
sistemas de tarifas por dficit de acceso para
igualar los precios bajos).
sustituir o completar las subvenciones cruzadas
Utilizacin anticompetitiva de las subven- internas. La diferencia radica en que en un
ciones. Las subvenciones generadas por los rgimen de tarifas por dficit de acceso, todos los
servicios rentables estn concebidas para proveedores de los servicios que generan
apoyar la universalidad. Sin embargo, en subvenciones (por ejemplo, los servicios de larga
muchos casos los reguladores no cuantifican distancia) deben contribuir a subvencionar los
ni vigilan cuidadosamente los regmenes de servicios de acceso. En otras palabras en el
subvenciones cruzadas. A raz de ello, el ope- ejemplo supra, el impuesto de subvencin no se
rador establecido puede tambin recurrir a restringe al operador establecido, sino que se
subvenciones que sean contrarias a la com- distribuye entre todos los competidores que operan
petencia. Por ejemplo, puede utilizarse el en el mercado de larga distancia.
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Al igual que las subvenciones cruzadas que son reforma de la reglamentacin y el impulso del
internas del operador establecido, las tarifas por Acuerdo sobre Telecomunicaciones Bsicas de
dficit de acceso ha sido criticado por considerase la OMC, la mayora de los reguladores han
ineficientes y anticompetitivas. Algunos regulado- establecido un administrador independiente encar-
res, en particular los del Reino Unido, Australia y gado de percibir y utilizar esas tarifas.
Canad, han rechazado o reformado recientemente
los regmenes de tarifas por dficit de acceso. En los regmenes que aplican tarifas por dficit de
Otros, como los de Estados Unidos, estn revisan- acceso, esas tarifas deben calcularse sobre la base
do sus regmenes de ese tipo. En algunos pases de una estimacin detallada del dficit de acceso
estas tarifas son consideradas tarifas suplemen- (es decir, los ingresos de acceso menos los costos
tarias. En el estudio de caso de Estados Unidos, del proveedor de servicio universal). Estos clcu-
que figura en el apndice, se da una descripcin los sustentan los regmenes de tarifas por dficit
detallada del enfoque de las tarifas por dficit de de acceso en varios pases, entre ellos los Estados
acceso. Unidos. En cambio en otros, tales clculos han
permitido llegar a la conclusin de que convendra
Las tarifas por dficit de acceso se imponen a suprimir esas tarifas (como en Australia y el Reino
determinados operadores como medio para finan- Unido) o que un rgimen de ese tipo no es
ciar el dficit de acceso local resultante de necesario (como en algunos pases europeos). La
establecer el precio de los servicios locales del Comisin Europea ha establecido criterios a los
operador establecido por debajo del costo. Ms que sus Estados miembros deben ajustarse para
especficamente, esas tarifas pueden utilizarse para determinar la conveniencia o no de establecer un
subvencionar ya sea categoras genricas de ser- rgimen de tarifas por dficit de acceso, o tarifas
vicios (por ejemplo, todos los servicios de acceso) similares de obligacin de servicio universal. En
o categoras ms concretas (por ejemplo, slo los los estudios de caso que figuran en el apndice se
servicios de acceso residencial). describen stos y otros ejemplos.
Las tarifas por dficit de acceso con frecuencia se La tendencia en varios pases industrializados a la
recaudan de forma similar a las tarifas de supresin o sustitucin de las tarifas por dficit de
interconexin. En la mayora de los casos, ello acceso se basa en la creciente percepcin de que
significa que se cobra por minuto. En otros casos tales tarifas son un mecanismo problemtico e
se toma como base la comunicacin interurbana, u ineficaz para promover la universalidad. Entre los
otro criterio. Asimismo, a veces se perciben como problemas detectados en ese sentido pueden
un gravamen sobre los ingresos de los servicios de mencionarse:
telecomunicaciones que recaudan los operadores
contribuyentes. En el ltimo caso, se asimilan a un Las tarifas por dficit de acceso inflan los
impuesto. precios de los servicios que generan subven-
ciones y, por consiguiente, reducen la deman-
Con independencia del medio que se utilice para da de esos servicios (por ejemplo, servicios de
percibir las tarifas por dficit de acceso, estas larga distancia o internacionales). Tales tari-
tarifas no deben asimilarse o confundirse con las fas son un medio poco eficiente, desde el
tarifas tpicas de interconexin. Con arreglo al punto de vista econmico, para recaudar las
derecho comercial internacional y las prcticas subvenciones necesarias. La demanda de
aconsejadas, las modalidades de percepcin de las llamadas de larga distancia, por ejemplo, es
tarifas por dficit de acceso y otros pagos que relativamente elstica en funcin del precio,
apunten a promover la universalidad deben ser en comparacin con otros servicios de teleco-
transparentes, no discriminatorias y sin efectos municaciones, tales como los servicios de
sobre la competencia. Las tarifas de interconexin acceso. Por consiguiente, las tarifas por dfi-
deben estar separadas de las tarifas por dficit de cit de acceso pueden reducir la demanda de
acceso, deben basarse en los costos y estar esos servicios de forma desproporcionada y
diferenciadas. (Vase el examen del Acuerdo contribuir de esa manera a la ineficiencia
sobre Telecomunicaciones Bsicas de la OMC en econmica.
el punto 6.3.1 supra, y en mdulo 4, Regulacin
de precios.) Las tarifas por dficit de acceso fomentan un
desvo del trfico fuera de la RTPC. En los
En muchos pases, tradicionalmente el proveedor pases en que se cobran esas tarifas por
de servicio universal recaudaba y administraba las servicios interconectados (por ejemplo, los
tarifas por dficit de acceso. Sin embargo, con la Estados Unidos), los competidores tienen la.
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operadores que tratan de evitar o eludir los larga distancia. Los adelantos en la tecnologa
servicios sujetos a impuestos elevados y digital IP tambin estn desplazando a los
centrarse en servicios con impuestos bajos o minutos como la unidad bsica de medicin
exonerados de impuestos. Otros analistas han de las telecomunicaciones, que en adelante
indicado que la opcin ms eficaz es obtener podra ser el bit o el paquete IP. Por consi-
ingresos destinados a los fondos para la guiente, tal vez convendra seleccionar una
universalidad con cargo al presupuesto medida constante, por ejemplo, los ingresos,
gubernamental. Esta conclusin se basa en en lugar de una tecnologa o una medida
que slo el gobierno tendra la visin especfica de servicio, por ejemplo, los
econmica general y el mandato para aplicar minutos en el trfico de larga distancia.
impuestos a todos los sectores de la economa Equidad: El mecanismo de percepcin debe
y, por ende, podra elegir el nivel y la ser equitativo. Muchos reguladores han recha-
combinacin ptimos de imposicin. Sin zado, por consideraciones de equidad, la
embargo, muchos gobiernos estn en proceso opcin eficiente desde el punto de vista eco-
de reformar su fiscalidad y, por ende, la nmico que consiste en percibir ingresos para
financiacin gubernamental directa con la universalidad mediante la imposicin de un
frecuencia no es una opcin viable o fiable. gravamen sobre la de tarifas de acceso. Estos
gravmenes aumentaran las tarifas de acceso
Eficiencia administrativa: Los mtodos de local para todos, incluidos los abonados de
obtencin de ingresos para la universalidad bajos ingresos. Muchos observadores han
deben ser eficientes y transparentes. Puede afirmado que los objetivos de universalidad
suceder que el proceso de percepcin de de las telecomunicaciones son un aspecto de
ingresos gubernamental sea el ms eficiente la poltica social del gobierno, y que por
desde el punto de vista administrativo, debido consiguiente, esos objetivos deberan estar
a que ya existe la infraestructura para financiados con cargo al presupuesto guberna-
recaudar impuestos y otros ingresos. Al mental, y no exclusivamente por el sector de
mismo tiempo, la experiencia indica que los las telecomunicaciones. Sin embargo, en la
costos administrativos que supone el prctica, pocos gobiernos han aportado finan-
establecimiento de un fondo de universalidad ciacin destinada a fondos de universalidad.
destinado a obtener ingresos son razona-
blemente bajos. El mecanismo de percepcin
6.4.3 Determinacin del importe de la
debe concebirse de manera que el clculo del
subvencin
importe que cada operador deber pagar sea
relativamente sencillo y no est sujeto a Los fondos pueden servir para financiar diversos
interpretacin y controversia. Esta conside- tipos de objetivos de universalidad. Sin embargo,
racin es un argumento ms en favor del son el vehculo ideal para financiar la expansin
establecimiento de mecanismos de percepcin del servicio a determinadas zonas o poblaciones
relativamente sencillos y generales, tales de costo elevado. En Chile y Per se utilizaron
como los que se aplican a los ingresos de para estos propsitos, y de esta manera cada pas
todas las telecomunicaciones (servicios logr extender el acceso a las comunicaciones a
bsicos y no bsicos). miles de nuevas localidades rurales.
Sostenibilidad: Los mecanismos de percep- Cuando se utiliza una subvencin para financiar
cin deben estar concebidos de manera que objetivos especficos de extensin de redes, como
permitan asegurar una base de ingresos relati- en el caso de Chile y Per, se deber estimar el
vamente estable. Los mecanismos basados en importe de fondos que sern necesarios para
un servicio especfico o en minutos pueden no alcanzar ese objetivo. El fondo no debe desem-
ser sostenibles a largo plazo. La financiacin bolsar una cantidad excesiva para un proyecto de
de la universalidad basada en acontecimientos extensin de redes.
excepcionales, tales como subastas de
espectro, tampoco puede garantizar la susten- En general hay dos maneras de determinar la
tabilidad necesaria. La tarificacin de las subvencin necesaria para estos proyectos de
llamadas de larga distancia sin tener en cuenta expansin. Estos enfoques son complementarios y
la distancia, y el crecimiento significativo de en general deben utilizarse conjuntamente. El
la telefona mvil inalmbrica estn atenuan- primero consiste en estimar el costo de la
do la distincin entre las llamadas locales y de subvencin utilizando un modelo financiero con
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arreglo a las orientaciones examinadas en la dificultad radica, entre otras cosas, en que los
prxima seccin. El segundo consiste en dejar que servicios cuyos costos se deben estimar tienen un
el mercado determine el importe final de la alcance mayor y ms diverso, y en que los costos
subvencin necesaria, a travs de un proceso de de los servicios existentes ya estn integrados.
licitacin competitivo.
Los fondos de universalidad en los pases
Se recomienda utilizar siempre el enfoque de la
industrializados en general se han ocupado
licitacin competitiva. Sin embargo, el estudio
principalmente de suministrar subvenciones a los
financiero puede ser til para una serie de
servicios existentes o mantener tarifas por debajo
propsitos. Puede ayudar a presupuestar los
del costo para los abonados que ya estn en la red.
fondos y asistir al administrador del fondo en la
En estas circunstancias, la nica opcin prctica
determinacin del mximo de subvenciones que
para estimar la subvencin necesaria consiste en
estarn disponibles para proyectos. Puede tambin
utilizar un modelo de costos detallado, que
actuar como un mecanismo de salvaguardia contra
incorpore los costos de instalacin y costos fijos.
la manipulacin de las licitaciones u otros intentos
Las prcticas recomendadas en el plano inter-
para socavar el proceso de licitacin competitiva.
nacional indican que el clculo de los costos netos
Modelos de costos para establecer el nuevo de la prestacin del nivel necesario de servicio
acceso universal universal debera basarse en el mtodo de fijacin
de costos incrementales a largo plazo (LRIC).
Se puede utilizar un modelo financiero para
determinar la subvencin necesaria para expandir En el mejor de los casos, un modelo de costos
un nuevo servicio a zonas rurales u otras zonas de LRIC slo ofrece una estimacin general de los
costo elevado. En general, estos modelos costos de las subvenciones, y no un clculo
financieros permiten calcular la diferencia entre preciso. Los modelos incorporan una serie de
los costos de capital y de explotacin de la opciones sobre la manera de asignar los costos en
prestacin del servicio en regiones especficas, y la red. Estas opciones se hacen utilizando la
los ingresos de telecomunicaciones previstos opinin de especialistas; de todos modos, las
disponibles en esas regiones. Las proyecciones de opciones no son radicales. Se pueden suscitar
costos pueden basarse en las estimaciones desacuerdos acerca de cuestiones como las zonas
relativas a la construccin de la red o en los costos geogrficas que deben utilizarse como zonas de
de referencias nacionales o internacionales para costo neto; la manera de evaluar las tecnologas
las nuevas lneas de acceso. Las proyecciones de que deberan haberse usado para prestar los
los ingresos pueden hacerse de diferentes maneras. servicios designados de forma ms eficaz; si es
necesario o no tener en cuenta la depreciacin, y la
El fondo slo debe financiar la parte no econmica manera de calcular el costo de capital, cmo tener
del proyecto. Por ejemplo, el suministro de uno o en cuenta las ventajas que supone para el operador
dos telfonos pblicos por aldea para 500 aldeas ser proveedor de servicio universal (vase el
muy distantes puede costar 10 millones USD. Sin examen del tema ms adelante) y cmo determinar
embargo, si el modelo financiero indica que los los costos de red y de acceso que realmente
ingresos por servicios de telecomunicaciones de podran evitarse, en relacin con los que de todas
esas aldeas podran permitir sufragar 6 millones maneras se habran producido.
USD del costo de la expansin de red, y cubrir los
ingresos fijos de explotacin, la subvencin del
fondo no debera superar los 4 millones USD. A raz de ello, las decisiones de la entidad de
Incluso podra ser menos, una vez que se hayan regulacin sobre el nivel de financiacin necesaria
tomado en cuenta los beneficios indirectos del para mantener los niveles actuales de servicio
operador. universal en los pases industrializados han
suscitado importantes controversias. En definitiva,
Modelos de costos para mantener el servicio el nivel de financiacin se basa en gran parte en el
universal juicio de la entidad reguladora. Las mismas
controversias se plantearn en general si las
La estimacin de las subvenciones necesarias para iniciativas en favor de la universalidad se
mantener los niveles actuales de servicio universal financian con tarifas de dficit de acceso
es un poco ms difcil y problemtica que la administradas por un operador establecido o
estimacin de las subvenciones necesarias para mediante un fondo de universalidad indepen-
nuevos proyectos de extensin de redes. La diente.
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El estudio de caso del Per ilustra otra ventaja del las pruebas buscadas. Como se describe en los
proceso de licitacin competitiva. Con frecuencia estudios de casos de esos pases, los importes
puede haber sinergias en la prestacin de servicio propuestos por los ganadores de la licitacin en
a diferentes localidades o a travs de varias general eran bastante inferiores a la subvencin
regiones. La voluntad de un operador de atender a mxima que se calculaba como necesaria para
un mercado con una subvencin determinada prestar servicios econmicos en las regiones de
depender de que ello le permita tambin atender que se trata. En algunos casos, la subvencin
otras zonas. Cuando se hacen ofertas en relacin propuesta era de cero, aunque la subvencin
con varias zonas de servicio determinadas, los estimada por el fondo era mucho mayor.
administradores de fondos pueden hacer econo-
mas de escala, permitiendo que los interesados En Chile, durante el periodo 1995-1999, la
hagan ofertas para atender a diferentes propuesta de subvencin tpica que resultaba
combinaciones de zonas con diferentes importes ganadora corresponda aproximadamente en
de subvencin. En el estudio de caso del Per se promedio al 50% de la subvencin mxima ofre-
examinan los mtodos y la eficacia de este cida. Anlogamente, en Per, en los dos ltimos
enfoque de licitaciones mltiples. aos, la propuesta de subvencin media ganadora
ha sido equivalente a un 25% de la subvencin
mxima ofrecida. Estos resultados basados en el
Beneficios intangibles mercado indican que los operadores estn dispues-
Otra ventaja de un proceso de licitacin abierta es tos a convertirse en proveedores de acceso
que ste permite transferir, del operador al fondo universal a cambio de una compensacin que es
para universalidad, el valor de la ventaja considerablemente inferior al costo financiero neto
intangible que representa ser proveedor de servicio de la actividad. Est demostrado que la diferencia
universal o de acceso universal. En este sentido, entre el costo financiero neto y la compensacin
los beneficios intangibles se refieren a los debe ser equivalente al beneficio intangible que el
beneficios financieros de otro tipo que reciben los proveedor de acceso universal espera recibir.
proveedores de servicio universal o de acceso
universal y que no se toman en cuenta en los A falta de una subasta abierta, en la evaluacin de
modelos tradicionales de fijacin de costos o de la subvencin se debe incluir un valor atribuible a
ingreso. El estudio de caso del Reino Unido que esos beneficios intangibles. Para estimar tales
figura en el apndice describe algunas de las valores es preciso cierto grado de juicio crtico.
ventajas que aporta ser proveedor de servicio Con todo, sera posible establecer estimaciones de
universal. referencia para determinadas categoras de bene-
ficio. Tal vez el ejemplo prctico de valoracin de
En teora, un licitador que desea convertirse en los beneficios intangibles ms adecuado es el del
proveedor de servicio universal o acceso universal Reino Unido. Como se describe en el estudio de
incluir los beneficios intangibles en su clculo de caso del Reino Unido, en 1997 Oftel determin
la subvencin innecesaria para atender una nueva que esos beneficios compensaban los costos netos
zona. Cuanto mayores sean los beneficios, menor que supona la prestacin de servicio universal por
ser la subvencin que necesitar ese licitador. parte de British Telecom. Como resultado de esa
Hasta hace poco, no haba ejemplos reales para decisin, BT no recibe ninguna financiacin de
demostrar esta teora. Sin embargo, los procesos otros operadores o del Gobierno para subven-
de licitacin competitiva de Chile y Per nos dan cionar su obligacin de servicio universal.
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Apndice
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propusieron subvenciones que ascendan a Estos telfonos pblicos deben hacer posible
5,5 millones USD, cifra muy inferior al la transmisin y recepcin de llamadas de
mximo de 8,9 millones de dlares disponible otros abonados, incluidas las llamadas locales
para los 27 proyectos. En algunos casos, el y de larga distancia, tanto desde sus
licitador escogido no requera subvencin terminales fijas como mviles. Una vez que
alguna. SubTel ha instalado y verificado la infra-
Las concesiones: Los licitadores ganadores estructura, el concesionario recibe la
estn obligados a solicitar una concesin de subvencin a la que est autorizado.
telefona pblica. El Ministerio responsable
de las telecomunicaciones otorga las conce-
siones a partir de la recomendacin de 1.4 Resultados del proceso de licitacin
SubTel. Las concesiones no son exclusivas.
En el decreto que otorga la concesin figura En el cuadro 6.7 se resumen los resultados del
la informacin siguiente: proceso de licitacin del FDT hasta 1999. Al
inicio del programa del FDT se determin que
nombre y datos personales del titular de la cerca de 6 000 localidades carecan de servicios.
concesin (el concesionario); Entre 1995 y 1999 se aprob un total de
tipo de servicio que se ofrecer; 183 proyectos en el marco del programa. Estos
duracin de la concesin; proyectos abarcaban 5 916 localidades y permi-
tieron prestar servicio a ms de 2 millones de
zona geogrfica que abarca la concesin; personas. As, pues, resulta claro que se cumpli
detalles tcnicos de la infraestructura que el objetivo inicial de dotar de servicios telefnicos
se instalar; a las zonas desprovistas de ellos en un periodo de
5 aos.
fechas tope para el inicio y la conclusin
de la instalacin;
En el cuadro 6.7 puede apreciarse que la
detalles tcnicos de las estaciones de competencia entre los licitadores redujo consi-
radiocomunicaciones, de haberlas; derablemente el monto de las subvenciones
cuanta de la subvencin concedida, de concedidas, si se tienen presentes las subvenciones
haberla, y mximas que se hubieran requerido para ofrecer el
servicio. As pues, cabe destacar que en el periodo
otras condiciones. de 5 aos, slo se abon cerca de un 50% de las
La puesta en prctica: Por lo general, los subvenciones mximas previstas, y que en 1996 se
concesionarios han de instalar los telfonos pag nicamente un 21% del mximo estimado y
pblicos necesarios en un plazo de 20 meses. en 1999 un 80%.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
En la prctica, se han producido ciertos retrasos en hallaban en las zonas centrales de elevada
la instalacin de telfonos pblicos en el marco densidad demogrfica del pas. Como cabra
del programa del FDT. Por ejemplo, a fines de esperar, la figura tambin revela que la subvencin
1998 se haban instalado cerca de 1 159 telfonos, media por localidad es considerablemente ms
es decir, poco ms de un 50% de los telfonos elevada en las regiones de la periferia que en las
acordados. Como resultado de estos retrasos, regiones centrales. Es pues evidente que resulta
SubTel ha formulado advertencias e impuesto ms costoso suministrar servicios en las regiones
multas basndose en las condiciones de las ms remotas. Por ejemplo, la subvencin fue
concesiones. Las multas se calculan indepen- 33 veces mayor por localidad en la regin I, que
dientemente para cada localidad. en el Regin VII. De este modo aunque las
regiones ms remotas (I, II, XI y XII) repre-
Las multas aumentan proporcionalmente a los sentaban un 25% de la cuanta total de
retrasos. A finales de 1999 se haban instalado subvenciones del pas en su conjunto, slo
otros 3 264 telfonos pblicos en aplicacin del contaban con el 2% de la poblacin recientemente
programa, por lo que hasta ese momento el total dotada de servicios.
ascenda a 4 424.
Figura 6.6 Anlisis regional de las subvenciones concedidas por el FDT (1995-1998)
Subvencin concedida por localidad (en miles de dlares USD)
1 000 40
900
35
800
30
Nmero de localidades
700
25
600
500 20
400
15
300
10
200
5
100
0 0
I II III IV V R.M. VI VII VIII IX X XI XII
Regin
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Mdulo 6 Servicio universal
Mediante las revisiones de las leyes de El Reglamento fija los criterios de seleccin de las
telecomunicaciones del Per de 1993 y 1994 se localidades que percibirn recursos en el marco de
cre un nuevo marco regulador para el sector de la expansin de los servicios. Puede tratarse de:
telecomunicaciones del pas. Estas revisiones
promovan la participacin del sector privado en pueblos (con una poblacin de entre
las telecomunicaciones y, entre otras cosas, 400 y 3 000 habitantes);
autorizaban la privatizacin de los principales
operadores almbricos. capitales de distrito; y
Por otra parte, los cambios legislativos dieron
lugar a la creacin del OSIPTEL, el nuevo pueblos en zonas de gran inters social
organismo regulador del sector, y del Fondo de (definidos por el Estado).
telecomunicaciones de acceso universal (FITEL)
que administrara OSIPTEL. Segn se estipula en FITEL no financiar la expansin de antiguas o
la legislacin OSIPTEL recauda el 1% de los futuras redes ni las obligaciones de cobertura
ingresos brutos del sector de las telecomuni- impuestas por el gobierno a los operadores de
caciones para financiar el FITEL. Esta recau- telecomunicaciones. Por consiguiente, el operador
dacin comenz a mediados de 1994, y al tradicional no puede obtener fondos del FITEL
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 6 Servicio universal
Segn los clculos, la subvencin mxima del As pues, OSIPTEL dise un proceso de
FITEL para el proyecto piloto ascenda a ofrecimiento que permita a los participantes
4 millones USD. La oferta ganadora de la ofertar por cualquier combinacin posible de los
licitacin pblica fue una subvencin de tres proyectos. En el cuadro 6.8 y el recuadro 6.3
1,66 millones USD, suma que se utilizara para se da un ejemplo para ilustrar este procedimiento.
prestar servicios a dichas comunidades. Esta En este ejemplo se parte del supuesto de que hay
cuanta representaba un 41% de la subvencin tres proyectos (1, 2 y 3) y tres ofertantes (A, B
mxima disponible. y C).
El licitador ganador concluy la instalacin de En el ejemplo del cuadro 6.8 y del recuadro 6.3 la
todos los telfonos pblicos necesarios en combinacin de ofertas que reduce al mnimo la
diciembre de 1999. Entendemos que el licitador subvencin total es la iv), con un total de 170. Por
ganador utiliz tecnologa VSAT para ejecutar el consiguiente, los ganadores seran el licitador A
proyecto. Desde los telfonos pblicos instalados para el proyecto 3, con una oferta de 50, y el
es posible hacer llamadas a otros abonados o licitador B para los proyectos 1 y 2, con una oferta
recibirlas de stos, ya sean llamadas locales o de de 120.
larga distancia desde terminales fijos y mviles.
De hecho, en el proceso de licitacin emprendido
Una vez concluido el proyecto piloto se intro- por FITEL en diciembre de 1999, la empresa
dujeron una serie de cambios en el programa, los ganadora hizo una oferta combinada por los tres
cuales afectaron a los proyectos autorizados en proyectos de 10,99 millones USD. Esta oferta
diciembre de 1999. Uno de estos cambios exiga estaba muy por debajo de la subvencin mxima
que el operador ganador instalase y mantuviera un disponible, que ascenda a 50 millones USD. En el
telecentro pblico de Internet en todas las cuadro 6.9 se ofrece informacin detallada al
capitales del distrito de las zonas que abarcaban respecto. Los proyectos que se sometern a
los tres proyectos. En los tres proyectos que se licitacin pblica en 2000 y aos subsiguientes
sometieron a la licitacin en diciembre de 1999 se debern responder al requisito de instalar
tena presente el requisito de instalar 1 937 tel- telecentros comunitarios de Internet e incorporar
fonos pblicos y 236 telecentros pblicos de el procedimiento de ofrecimiento en relacin con
Internet. varios proyectos antes descritos.
En septiembre de 2000, OSIPTEL modific la
Regulacin del FITEL para, entre otras cosas, dar
2.6 Procedimiento de licitacin oficialmente la posibilidad de financiar el acceso a
Internet y a otros servicios avanzados. Asimismo
Otra innovacin introducida tras el proyecto piloto la nueva Regulacin ampli la cobertura
era alentar a los postores a ofertar simul- geogrfica y operacional del fondo. Adems,
tneamente ms de un proyecto. El objetivo de ahora FITEL puede asignar fondos a zonas que,
OSIPTEL consista en conceder la subvencin pese a tener acceso limitado a las telecomu-
total ms baja posible para los tres proyectos, por nicaciones, es de esperar que se beneficien
lo que adopt procedimientos de oferta ideados plenamente de una situacin de competencia en un
para realizar economas de escala (es decir, pagar futuro prximo. Por otra parte, actualmente FITEL
una subvencin ms baja si un operador individual puede asignar fondos para financiar el
poda asumir dos o tres proyectos a un costo total funcionamiento y mantenimiento de los servicios
inferior al de ejecutarlos por separado). designados en lugar de limitarse a la instalacin,
como era el caso anteriormente.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 6 Servicio universal
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Mdulo 6 Servicio universal
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cuadro 6.10 Costos netos anuales y beneficios que se derivan del suministro del servicio universal
En las primeras fases del proceso emprendido para Oftel public las primeras estimaciones en febrero
determinar el costo del servicio universal, Oftel de 1997: segn sus clculos, los beneficios
identific algunas de las ventajas de las que intangibles (entre 102 y 151 millones de libras
disfrutaban los operadores por el hecho de ser esterlinas) eran superiores a los costos netos
proveedores del servicio universal. Estas ventajas totales (entre 45 y 65 millones de libras
se resumen en el recuadro 6.4. esterlinas). Dichas estimaciones pueden verse en
el cuadro 6.10.
4.3 Clculo del costo neto de la OSU En julio de 1999, Oftel public un documento de
consulta en el que se examinaban cuestiones
En el cuadro 6.10 se presentan dos estimaciones
relacionadas con el servicio universal. En el
efectuadas por Oftel de las ventajas dimanantes de
documento figuraban las estimaciones revisadas
atender a la obligacin del servicio universal y de
del costo neto y de los beneficios OSU, que
su costo neto. Las estimaciones del costo neto se
tambin se exponen en el cuadro 6.10. Oftel
basaban en metodologas clsicas de clculo de
seal que el equilibrio entre costos y beneficios
costos e ingresos, con arreglo a las directrices
est ms cerca de lo que se calcul anteriormente,
formuladas por la Comisin Europea. De entre los
aunque mantuvo su opinin de que lo que se
distintos tipos de posibles ventajas, Oftel evalu
pretenda no era crear un fondo de servicio univer-
las siguientes: los efectos del ciclo de vida de los
sal para compartir los costos de la OSU con otros
usuarios; la ubicuidad; la reputacin empresaril
operadores. En septiembre de 2000, Oftel reiter
(fomento de marcas) y la publicidad en las cabinas
que, a su juicio, la OSU no constitua una carga
pblicas.
que recayera injustamente en BT. Oftel est en
espera de poder hacer una declaracin definitiva
sobre la cuestin en la primavera de 2001.
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Mdulo 6 Servicio universal
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 6 Servicio universal
6.1 Introduccin
Una vez establecidos en estos pases, los nuevos
Los pases de esta regin presentan diferencias planes del servicio universal deberan estar en
significativas en cuanto al nivel de desarrollo consonancia con los de la Comisin Europea. En
econmico y de telecomunicaciones. Hasta la Polonia, por ejemplo, actualmente el Gobierno
pasada dcada, todos los pases de la regin intenta sustituir la legislacin de correos y de
contaban con monopolios de propiedad estatal. telecomunicaciones por leyes autnomas para
Desde entonces, se han privatizado algunos cada industria. Las dos nuevas leyes entrarn en
siguiendo distintos modelos. Adems, varios vigor a fines de 2000. La nueva Ley de
pases han liberalizado relativamente sus Telecomunicaciones establecer un nuevo rgimen
mercados de telecomunicaciones. Otros mercados del servicio universal en cuyo marco se constituir
permanecen, en cambio, cerrados, especialmente un fondo de servicio universal denominado
los principales sectores almbricos. Fundusz Uslug Powszechnych. El objetivo de este
fondo ser incrementar el acceso a los servicios
Las polticas y prcticas de la Unin Europea se universales de telecomunicaciones en las zonas
estn convirtiendo cada vez ms en el modelo que menos desarrolladas de Polonia, especialmente en
ha de seguirse en cuanto a las telecomunicaciones el mbito rural.
de la regin. El proceso de integracin en la Unin
Europea exige que los pases adopten las
directivas sobre poltica de la Comisin Europea, Del mismo modo, en la Repblica Checa la
as como su normativa de reglamentacin y legislacin actual no aborda de manera especfica
legislacin, incluso en materia de servicio el concepto de servicio universal, que quedar
universal. En los siguientes puntos se examinan definido en una nueva ley de telecomunicaciones
las polticas seguidas respecto al servicio universal en curso de preparacin. Por otra parte, en
en distintas subregiones de Europa central y Hungra se est preparando un rgimen jurdico
oriental y de la CEI. para el servicio universal.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
6.3 Pases de Europa central y oriental 6.4 Pases de Europa central y oriental
Adhesin a la Unin Europea Pases que no optan a la adhesin
Pases de la lista 2 a la Unin Europea
Los pases de la lista 2 son Bulgaria, Letonia, Otros pases de Europa central y oriental, como
Lituania, Rumania y la Repblica Eslovaca. Estos Albania, Bosnia, Croacia, Macedonia y Turqua,
cinco pases han firmado tambin los documentos no han firmado an los documentos de asociacin
de asociacin para adherirse a la Unin Europea y para adherirse a la Unin Europea, aunque tienen
es probable que se conviertan en miembros de la la intencin de hacerlo. Turqua ha contrado un
Unin algo despus de los pases de al lista 1. compromiso en el marco del Acuerdo sobre
La Comisin Europea considera que es necesario Telecomunicaciones Bsicas de la OMC, y est
hacer mayores progresos para equiparar las haciendo lo necesario para privatizar el operador
polticas y el rgimen de reglamentacin de los tradicional del pas. Los dems pases de este
pases de la lista 2 con los de la Unin Europea. grupo se han visto afectados por el malestar social
y la guerra, que ha destruido partes importantes de
su infraestructura de telecomunicaciones. Por lo
Al igual que los pases de la lista 1, los pases general, los pases de este grupo no han formulado
de la lista 2 se han apoyado por regla general en definiciones especficas del servicio universal y
las ayudas cruzadas entre servicios que conceden con frecuencia exigen que sus operadores
los operadores tradicionales con miras a promover tradicionales concedan subvenciones cruzadas con
la universalidad. Los pases que han procedido a la fondos procedentes de los servicios que tienen
privatizacin tambin han impuesto obligaciones mrgenes ms elevados, por ejemplo, los servicios
en cuanto a la instalacin de infraestructura para internacionales, para mantener asequible el
ofrecer servicios. Por ejemplo, en el momento de servicio telefnico ordinario.
su privatizacin, se impuso la obligacin de
instalar redes a Lattlelecom, el principal operador
de Letonia.
6.5 Pases de la CEI
En general los pases de la CEI Armenia,
Azerbaiyn, Belars, Kazajstn, la Repblica de
Algunos de los pases de la lista 2 han Kirguisa, Moldova, Rusia, Tayikistn,
comenzado a definir nuevos regmenes jurdicos Turkmenistn, Ucrania y Uzbekistn no han
para el servicio universal. En Bulgaria, por adoptado polticas detalladas sobre el servicio
ejemplo, la poltica del sector de telecomu- universal ni el acceso universal. No es frecuente
nicaciones integra los principios del sector que el servicio universal se defina de manera
universal, principios que concuerdan con los de la especfica, ni que se defina de manera que
Unin Europea. Actualmente, se estn elaborando constituya un mecanismo especfico de
polticas especficas en el mbito del servicio financiacin del servicio universal o el acceso
universal, y cabe sealar que la definicin universal. En los pases de la CEI suele ocurrir que
provisional del servicio universal de Bulgaria es el operador principal siga aplicando el modelo
similar a la definicin de la Unin Europea. Hay tradicional de subvenciones cruzadas entre
que aadir que la OSU se impone actualmente a la servicios. En los casos en que se ha procedido a la
Empresa de Telecomunicaciones de Bulgaria, que privatizacin se han impuesto ciertas obligaciones
es el principal operador de telecomunicaciones del al operador privatizado para instalar la infra-
pas. estructura.
6 - 44
Mdulo 6 Servicio universal
6 -45
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
horas punta). Esto llev a eliminar el dficit de servicios sern significativamente ms bajos en el
acceso en las zonas con costos ms bajos, pese a ncleo urbano de una ciudad que en zonas rurales
que los ILEC siguen experimentando un impor- aisladas. En los programas del servicio universal
tante dficit de acceso en las zonas con costos ms habra que tener presente estas diferencias de
elevados. costos, cuando ello sea viable. El objetivo de la
CRTC al proceder de este modo es lograr la
Al igual que en muchos otros pases, en Canad se mxima homogeneidad de los costos dentro de la
ha mantenido la voluntad social y poltica de banda de las centrales, manteniendo al mismo
evitar que se llegue a un total rebalanceo de tarifas tiempo un programa prctico desde el punto de
en las zonas con mayores costos. Los nuevos vista administrativo.
integrantes de los mercados de larga distancia se
han opuesto resueltamente al rgimen contributivo En una decisin reciente la CRTC decidi que en
aduciendo, entre otros argumentos, que ignora los el futuro slo podran concederse subvenciones a
importantes beneficios que obtienen los los servicios residenciales de las zonas con costos
operadores principales al suministrar el servicio elevados, lo que significa que las tarifas de todas
universal. A principios de 2000 el Gobierno las zonas, excepto las consideradas de costos
canadiense pidi a un Comit del Senado que elevados, tendrn que aumentar con el fin de
estudiase una serie de cuestiones relacionadas con eliminar todo dficit de acceso residual. Esta
el marco regulador del sector de las decisin se bas en diversas consideraciones. Una
telecomunicaciones, lo que inclua el rgimen de las principales remita al hecho de que pese a
contributivo. que se tema lo contrario, la penetracin del
telfono aument durante el periodo en que se
La CRTC ha congelado las tarifas contributivas a
procedi a rebalancear las tarifas. Asimismo, la
su nivel actual hasta fines de 2002. Esta medida ha
CRTC estim que las subvenciones de contri-
suprimido el requisito de establecer procedi-
bucin deberan orientarse con mayor acierto, con
mientos anuales reglamentarios para fijar dichas
el fin de reducir las subvenciones en su conjunto y
tarifas. Asimismo, ha dado mayores seguridades a
las prdidas en la eficiencia econmica
los proveedores competitivos en lo que se refiere a
resultantes.
los costos del rgimen contributivo.
La CRTC ha formulado la siguiente definicin de
7.3 Clasificacin de los costos las zonas de costos elevados:
Al igual que en otros pases, en Canad los Son zonas geogrficas claramente definidas
territorios de los ILEC se subdividen en centrales en las que los costos mensuales que asume el
(las zonas geogrficas a las que presta servicio una operador principal con centrales locales por el
central de conmutacin o un grupo de conmu- suministro de servicios bsico son superiores
tadores). Con el fin de identificar con mayor a los ingresos asociados que genera una tarifa
precisin las zonas con costos ms elevados, la asequible aprobada. Los costos se calculan
CRTC ha clasificado las centrales, atendiendo a utilizando costos diferenciales a largo plazo,
distintas bandas y basndose en gran medida en adems de un margen de beneficio adecuado.
los costos del suministro de servicios telefnicos
por parte de las centrales. Slo determinadas Con el margen aprobado por la CRTC se pretende
bandas de costos elevados cumplen los requisitos cubrir algunos de los costos conjuntos y comunes
necesarios para recibir subvenciones. Los LEC de las actividades de los ILEC que no se
reciben una subvencin que se basa en el nmero consideran en la metodologa LRIC.
de lneas residenciales a las que prestan servicios
en esas bandas. Por lo general, las bandas de zonas
con costos ms elevados reciben subvenciones 7.4 El objetivo de ofrecer un servicio
mayores por lnea de abonado. bsico
6 - 46
Mdulo 6 Servicio universal
Este objetivo se basa en el nivel de servicio que debera llevarse al mayor nmero posible de canadienses de todas las
regiones del pas. El mencionado nivel de servicios abarca
servicio local para cada particular con marcacin por tonos y facilitado por un conmutador digital con capacidad
para conectarse a Internet mediante una transmisin de datos a baja velocidad y tarifas locales;
la mejora de las caractersticas de llamada, incluido el acceso a servicios de emergencia, el servicio de
transmisin de mensajes vocales (para la escucha degradada) y las caractersticas de proteccin de la privacidad;
el acceso a servicios de operadora y de consulta de directorios;
el acceso a la red de larga distancia (capacidad para efectuar y recibir llamadas de larga distancia); y
un ejemplar del directorio telefnico local.
El objetivo de ofrecer un servicio bsico es independiente de la tecnologa utilizada para facilitar servicios, y puede
modificarse con el paso del tiempo a medida que evolucionan las expectativas con respecto al servicio.
6 -47
Mdulo 6 Servicio universal
8.2 Tarifas de dficit de acceso Al igual que en el caso del dficit de acceso,
actualmente a nivel federal se recauda en torno a
Una parte del dficit de acceso de los operadores un 25% de los fondos destinados a subvencionar
principales con centrales locales (ILEC) incumbe las zonas con costos elevados. Se ha creado un
a la jurisdiccin federal (interestatal). Dicha parte fondo central para financiar servicios de costos
ha girado siempre en torno a un 25% y se recauda elevados al que contribuyen todos los operadores
mediante tarifas de acceso impuestas a los opera- proporcionalmente a su participacin en los
dores interestatales y las tarifas que pagan directa- ingresos interestatales. Las contribuciones se
mente los abonados. Este rgimen se introdujo en depositan en la Empresa de Administracin del
1984, ao en que se fragment AT&T. Desde Servicio Universal (USAC), que es un rgano
entonces, el rgimen de tarifas de acceso se ha independiente y se encarga de la gestin del
modificado en grado considerable. Las principales fondo.
tarifas de acceso han sido tradicionalmente:
la tasa por lnea de abonado (TLA), que los Este fondo presta apoyo a tres programas federales
operadores con centrales locales cobran men- bsicos: el programa de apoyo a las zonas con
sualmente y de forma directa a los abonados; costos elevados, el de apoyo a los conmutadores
locales y el de apoyo a largo plazo.
la tasa por lnea de operador comn
(CTLOC), que es una tasa por minuto que El programa de apoyo a las zonas con
cobran los operadores con centrales locales a costos elevados ofrece fondos a los opera-
los proveedores interestatales de servicios a dores de zonas rurales con costos elevados
larga distancia por las llamadas interestatales para que puedan financiar su dficit de
a larga distancia; y acceso.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Cada operador participante ha de abonar dicho ACA lleg a la conclusin que esta cifra se
canon a la Reserva Nacional del Servicio reducira considerablemente (a cerca de
Universal en un plazo de un mes tras recibir la 580 millones USD).
evaluacin del ACA. El canon impuesto a un
operador es igual a los costos totales netos de su El Gobierno australiano reconoci que las exten-
parte en la prestacin del servicio universal. Todo sas reivindicaciones formuladas por Telstra con
operador participante que sea proveedor del servi- respecto al servicio universal podan despertar
cio universal tambin beneficia de un crdito con incertidumbre en la industria y disuadir la inver-
cargo a su canon, crdito cuyo importe equivale a sin. Esto explica que el Gobierno promulgase
su costo neto de servicio universal. Una vez que leyes que limitaban los costos netos del servicio
los operadores que adeudan sumas a la Reserva las universal a 154,5 millones USD para 1997/98 y a
abonan, los proveedores del servicio universal 154,5 millones ms IPC para 1998/99 y
reciben las sumas netas a las que tienen derecho. 1999/2000. Los lmites impuestos son slo medi-
das provisionales y representan aproximadamente
el 1,4% de los ingresos brutos del operador.
10.5 Avances recientes
La magnitud de la reivindicacin de Telstra y la
En el ao fiscal 1996/97, los operadores acordaron consiguiente incertidumbre han puesto en tela de
que el costo neto del servicio universal impuesto a juicio las actuales disposiciones de financiacin de
la industria se elevara a 153,4 millones USD. la obligacin del servicio universal, y condujeron
Para 1997/98, Telstra declar un costo neto de al Gobierno de Australia a iniciar un proceso
1 115,1 millones USD, lo que denotaba un incre- pblico de consulta para examinar las dispo-
mento sustancial respecto al ao anterior. Tras el siciones financieras OSU y, concretamente, la
examen preliminar de la declaracin de Telstra, el conveniencia y viabilidad de la financiacin
directa del Estado.
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Mdulo 6 Servicio universal
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Por otra parte, una de las ideas que subyace en las Tailandia e Indonesia han aplicado modelos de
obligaciones impuestas para ampliar la red es empresa mixta/consorcio y acuerdos del tipo cons-
promover la universalidad. A continuacin, damos truccin-explotacin-transferencia. En aplicacin
algunos ejemplos al respecto. de dichos acuerdos, una serie de inversores
extranjeros estratgicos han concertado acuerdos
En la India se exige a los operadores de telecomu- con asociados de dichos pases (entre los cuales
nicaciones nuevos y existentes que instalen cierto suele figurar el operador establecido) para explotar
nmero de lneas en las zonas rurales y para ello redes de telecomunicaciones en las zonas desi-
se especifican los correspondientes plazos. Por gnadas. En Tailandia e Indonesia las disposiciones
ejemplo, tratndose de las concesiones de de las licencias y las contractuales incluyen la
categora A en las zonas ms rentables, en las obligacin de instalar un cierto nmero de lneas
condiciones de licitacin para los operadores de en un determinado plazo. Asimismo, en Indonesia
servicios bsicos de la India se estipula que al se obliga a los propios operadores a ampliar el
trmino de un periodo de 12 meses debe instalarse servicio a los distritos municipales rurales en los
en las zonas rurales al menos el 10% de las lneas. territorios que atienden y dentro de los plazos
Una condicin similar se aplica a las zonas menos prescritos.
6 - 56
Apndices
ndice
Pgina
Apndice A Documento de referencia sobre reglamentacin de la OMC ............................................. A-1
Apndice B Economa de los precios y los costos de las telecomunicaciones ...................................... B-1
Apndice C Glosario ............................................................................................................................. C-1
Apndice D Bibliografa........................................................................................................................ D-1
i
Apndice A
Documento de referencia sobre reglamentacin de la OMC
ndice
Pgina
1 Salvaguardias de la competencia ................................................................................................. 1
1.1 Prevencin de las prcticas anticompetitivas en la esfera de las telecomunicaciones .................... 1
1.2 Salvaguardias .................................................................................................................................. 1
2 Interconexin ................................................................................................................................. 2
2.2 Interconexin que se ha de asegurar ............................................................................................... 2
2.3 Disponibilidad pblica de los procedimientos de negociacin de interconexiones ........................ 2
2.4 Transparencia de los acuerdos de interconexin............................................................................. 2
2.5 Interconexin: solucin de diferencias............................................................................................ 2
3 Servicio universal .......................................................................................................................... 3
4 Disponibilidad pblica de los criterios de concesin de licencias ............................................. 3
5 Independencia de la entidad de reglamentacin ........................................................................ 3
6 Asignacin y utilizacin de recursos escasos............................................................................... 3
Ai
Apndice A
Adjunto al anexo del Cuarto Protocolo del Acuerdo General sobre Servicios de Telecomunicaciones (AGCS),
titulado Acuerdo sobre los Servicios de Telecomunicaciones Bsicas, el Documento de Referencia fue
negociado bajo los auspicios de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) en febrero de 1997 y entr en
vigor el 1 de enero de 1998.
El Documento de Referencia forma parte de los compromisos adquiridos por la mayora de los 69 signatarios
originales del Acuerdo sobre los Servicios de Telecomunicaciones Bsicas de la OMC. Los compromisos que
asumieron varios signatarios son un tanto diferentes, mientras que otros se comprometieron ulteriormente a
aplicar el rgimen reglamentario estipulado en el Documento de Referencia.
DOCUMENTO DE REFERENCIA
Alcance
Definiciones
Por instalaciones esenciales se entiende toda instalacin de una red o servicio pblicos de transporte de
telecomunicaciones que:
a) sea suministrada exclusivamente o de manera predominante por un solo proveedor o por un nmero
limitado de proveedores; y
b) cuya sustitucin con miras al suministro de un servicio no sea factible en lo econmico o en lo tcnico.
Un proveedor importante es un proveedor que tenga la capacidad de afectar de manera importante las
condiciones de participacin (desde el punto de vista de los precios y del suministro) en un mercado dado de
servicios de telecomunicaciones bsicas como resultado de:
a) el control de las instalaciones esenciales; o
b) la utilizacin de su posicin en el mercado.
1 Salvaguardias de la competencia
1.2 Salvaguardias
Las prcticas anticompetitivas a las que se hace referencia supra incluirn, en particular, las siguientes:
a) realizar actividades anticompetitivas de subvencin cruzada;
A1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
2 Interconexin
2.1 Este artculo se refiere al enlace con los proveedores que suministran redes o servicios pblicos de
transporte de telecomunicaciones, con objeto de que los usuarios de un proveedor puedan comunicarse con
los usuarios de otro proveedor y tener acceso a los servicios suministrados por otro proveedor, respecto de los
que se contraigan compromisos especficos.
La interconexin con un proveedor importante quedar asegurada en cualquier punto tcnicamente viable de
la red. Esta interconexin se facilitar:
a) en trminos y condiciones (incluidas las normas y especificaciones tcnicas) y con tarifas que no sean
discriminatorias, y ser de una calidad no menos favorable que la facilitada para sus propios servicios
similares o para servicios similares de proveedores de servicios no afiliados o para sus filiales u otras
sociedades afiliadas;
b) en una forma oportuna, en trminos y condiciones (incluidas las normas y especificaciones tcnicas) y
con tarifas basadas en el costo que sean transparentes y razonables, tengan en cuenta la viabilidad
econmica, y estn suficientemente desagregados para que el proveedor no deba pagar por componentes
o instalaciones de la red que no necesite para el suministro del servicio; y
c) previa solicitud, en puntos adicionales a los puntos de terminacin de la red ofrecidos a la mayora de los
usuarios, a un precio que refleje el costo de construccin de las instalaciones adicionales necesarias.
Se pondrn a disposicin del pblico los procedimientos aplicables a la interconexin con un proveedor
importante.
Se garantiza que todo proveedor importante pondr a disposicin del pblico sus acuerdos de interconexin o
una oferta de interconexin de referencia.
Todo proveedor de servicios que solicite la interconexin con un proveedor importante podr presentar
recurso:
a) en cualquier momento, o
b) despus de un plazo razonable que se haya dado a conocer pblicamente ante un rgano nacional
independiente, que podr ser el rgano de reglamentacin al que se hace referencia en el prrafo 5 infra,
para resolver dentro de un plazo razonable las diferencias con respecto a los trminos, condiciones y
tarifas apropiados de interconexin, siempre que stos no hayan sido establecidos previamente.
A-2
3 Servicio universal
Todo Miembro tiene derecho a definir el tipo de obligacin de servicio universal que desee mantener. No se
considerar que las obligaciones de esa naturaleza son anticompetitivas per se, a condicin de que sean
administradas de manera transparente y no discriminatoria y con neutralidad en la competencia y no sean ms
gravosas de lo necesario para el tipo de servicio universal definido por el Miembro.
A3
Apndice B
Economa de los precios y los costos de las telecomunicaciones
ndice
Pgina
1.1 El fundamento econmico de la reglamentacin de precios...................................................... 1
1.1.1 Beneficios de la competencia................................................................................................ 1
1.1.2 Disfunciones del mercado..................................................................................................... 3
1.1.2.1 Economas de escala.............................................................................................. 4
1.1.2.2 Economas de alcance............................................................................................ 4
1.1.3 El problema del monopolio................................................................................................... 5
1.1.4 Monopolio reglamentado ...................................................................................................... 5
1.1.5 Empresa pblica.................................................................................................................... 6
1.2 Fijacin de precios monoplicos .................................................................................................. 6
1.2.1 Monopolio de un solo producto ............................................................................................ 6
1.2.2 Fijacin de precios Ramsey .................................................................................................. 7
1.2.3 La reglamentacin ante la competencia creciente................................................................. 9
1.3 Elasticidad de la demanda............................................................................................................ 9
1.3.1 Anlisis de las estimaciones de elasticidad........................................................................... 10
1.4 Costos de telecomunicaciones....................................................................................................... 12
1.4.1 Planteamientos de anlisis de costos..................................................................................... 12
1.4.2 Trminos y conceptos del anlisis de costos......................................................................... 12
1.4.3 Mtodos del anlisis de costos.............................................................................................. 12
1.4.3.1 Comparacin de los mtodos de anlisis de costos ............................................... 14
1.4.3.2 Mtodos basados en costos histricos ................................................................... 15
1.4.3.3 Mtodos basados en la previsin de los costos...................................................... 16
1.4.4 Ejemplo de anlisis de costos de interconexin.................................................................... 17
1.4.4.1 Determinacin de la magnitud del incremento...................................................... 18
1.4.4.2 Mtodo LRIC......................................................................................................... 18
1.4.4.3 Mtodos TSLRIC/LRAIC ..................................................................................... 19
1.4.4.4 Asignacin de los costos conjuntos y compartidos: mrgenes .............................. 19
1.4.4.5 Estructura de precios de interconexin.................................................................. 19
Bi
Recuadros, figuras y cuadros
Pgina
Lista de recuadros
Recuadro B.1 Elasticidades de demanda con respecto al precio y al ingreso ........................................ 10
Recuadro B.2 Aplicacin de las estimaciones de elasticidad realizadas en los pases industrializados a
los mercados menos desarrollados .................................................................................................. 11
Recuadro B.3 Los tres principales planteamientos en el anlisis de costos ........................................... 12
Recuadro B.4 Principales trminos y conceptos de anlisis de costos ................................................... 13
Lista de figuras
Figura B.1 Curva de demanda ................................................................................................................ 2
Figure B.2 Curva de oferta ..................................................................................................................... 2
Figura B.3 Oferta y demanda ................................................................................................................. 3
Figure B.4 Bienestar social en la determinacin de precios segn los costos marginales...................... 3
Figura B.5 Costo medio con economas de escala ................................................................................. 5
Figura B.6 La empresa incurre en prdidas al establecer el precio ptimo con economas de escala 7
Figura B.7 Ejemplo de aplicacin de los precios Ramsey...................................................................... 8
Figura B.8 Relacin entre costos, mtodos de anlisis de costo y asignaciones .................................... 15
Figura B.9 Ejemplo de anlisis de costos de interconexin: Anlisis de redes de acceso y de llamada
local ................................................................................................................................................. 17
Lista de cuadros
Cuadro B.1 Estimaciones puntuales e intervalos de elasticidades de la demanda con respecto al
precio y al ingreso para determinados servicios telefnicos.............................................................. 11
B - ii
Apndice B
B1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
consumida sea igual al costo de produccin de la porcin de la curva del costo marginal que se
ltima unidad proporcionada (el costo marginal). encuentra por encima de la curva de costo medio
variable. La oferta total se determina sumando las
La teora econmica general de los mercados de curvas de oferta de todas las empresas.
competencia eficaz se ilustra ms adelante. La
figura B.1 indica la curva de demanda del En la figura B.3 se indica el equilibrio alcanzado
mercado, D, para un servicio dado. En la grfica debido a la interaccin de las empresas (oferentes)
de la curva de demanda el precio del servicio (el y los consumidores. En una situacin de equilibrio
precio propio), P, se representa sobre el eje de las curvas de demanda y de oferta se cruzan en el
ordenadas y la cantidad de servicio, Q, en el de precio P* y la cantidad Q*. En resumen, la
abscisas. Puesto que los consumidores utilizan competencia llevar al precio eficiente P*, en que
ms el servicio cuando el precio es ms bajo, la se igualan las cantidades ofrecida y demandada,
curva de demanda es descendente, y se dibuja de Q*. Si para cada empresa la curva de demanda es
izquierda a derecha para indicar que la demanda la curva de costo marginal, en equilibrio la
aumenta al disminuir el precio, y viceversa. La empresa producir hasta el punto en que el precio
demanda total se determina sumando las curvas de iguale al costo marginal, esto es, el nivel de
demanda de todos los consumidores. cantidad en el que P* sea igual al costo marginal.
La figura B.2 muestra la curva de oferta, S, para el En la figura B.4 puede verse que el bienestar
servicio. Esta curva asciende hacia la derecha, lo social es mximo en situacin de equilibrio y
que indica que las empresas proporcionan ms competencia perfecta (precio P*, cantidad Q*). Si
servicio al aumentar su precio. En este ejemplo de asumimos que el rea bajo la curva de demanda
competencia perfecta se supone que los ren- representa la disposicin total de pago de los
dimientos de escala son constantes o decrecientes consumidores y que el rea bajo la curva de oferta
(ste y otros conceptos de costo se tratarn ms representa el costo total de los oferentes, la
adelante). Segn este supuesto, la curva de oferta diferencia entre ambos es el rea ABC, que suele
de una empresa que presta servicios en con- denominarse excedente social o excedente
diciones de competencia perfecta es aquella total.
P P
0 0
Q Q
B-2
Mdulo 6 Servicio universal
P P
A
S S
Excedente
del consumidor
B
P* P*
Excedente
del productor
C
D D
0 0
Q* Q Q* Q
El excedente total puede dividirse en el excedente Esta descripcin convencional de los mercados de
del consumidor de AP*B (la diferencia entre la competencia no se aplica en general al sector de
disposicin de pagar total, 0Q*BA, y lo que los las telecomunicaciones, debido a las caracters-
consumidores deben pagar realmente, 0Q*BP*) y ticas de costo inherentes a las redes de
el excedente de productor de P*CB (la diferencia telecomunicaciones. Los diferentes aspectos de los
total (beneficio) entre los ingresos, 0Q*BP*, y los costos se examinan en las secciones siguientes.
gastos incurridos, 0Q*BC). Puede demostrarse que
ninguna otra combinacin de precios dar lugar a
tanto excedente total. En resumen, si el precio y el 1.1.2 Disfunciones del mercado
costo marginal se igualan para la cantidad Q*
aumenta al mximo el excedente total, y as lo Cuando no estn presentes todas las condiciones
hace tambin el bienestar social. sta es la razn precitadas, el mercado no producir normalmente
por la que los economistas denominan eficiente resultados ptimos desde un punto de vista social.
la determinacin de los precios segn el costo Los economistas llaman a esto disfuncin del
marginal. mercado y sta se produce cuando la distribucin
de recursos es incorrecta o ineficiente, lo cual
sta es, pues, la situacin en el mercado ideal de acarrea prdidas. De ser as, se justifica que el
competencia perfecta. Para que este eficiente ideal gobierno intervenga para mejorar el bienestar
se concrete en el mercado deben cumplirse ciertas social. Es claro que el afn de reglamentacin
condiciones. Por ejemplo, varios vendedores debe sopesarse, a la vista de los posibles costos
(oferentes) y compradores (consumidores), y econmicos y burocrticos para evitar o reducir al
ninguno de ellos tan grande que afecte los precios: mnimo la disfuncin regulatoria. En el
nadie puede dominar en el mercado. Adems, no Mdulo 1 de este manual se dan directrices para la
deben registrarse aspectos externos significativos, reglamentacin eficiente del sector de las
que se definen ampliamente como beneficios telecomunicaciones.
secundarios o efectos negativos para otros
mercados. Asimismo, sera necesario poder entrar La teora econmica tradicional cita el monopolio
al mercado y salir de l libremente. Finalmente, natural como primer ejemplo de disfuncin del
como se mencion anteriormente, se supone que el mercado. Para definirlo de modo amplio, un
mercado no se caracteriza por las economas de monopolio natural existe cuando los costos de
escala. produccin son tales que resulta menos caro para
B3
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
los consumidores que la oferta est a cargo de un La existencia de economas de escala depende de
operador y no de varios. Un monopolio natural si el costo medio (total) aumenta o disminuye a
obedece a dos causas: las economas de escala y largo plazo. El costo medio total se compone de
las economas de alcance. Para describir y detectar dos partes: el costo medio fijo y el costo medio
monopolios naturales, los economistas utilizan el variable. Como se dijo anteriormente, el costo
concepto de subaditividad. medio fijo decrece al aumentar la produccin. Sin
embargo, el costo medio variable aumenta con
mayor o menor rapidez que la produccin. Las
economas de escala dependen de la forma en que
se comporten estos dos componentes al
1.1.2.1 Economas de escala acrecentarse la produccin.
B-4
Mdulo 6 Servicio universal
A la vista de la estructura que haba venido En algunos casos, el supuesto de que el monopolio
caracterizando a la industria de telecomu- era la estructura del mercado socialmente ptima
nicaciones, en el pasado se pensaba que el sector proporcion un fundamento para levantar
de las telecomunicaciones tena caractersticas obstculos de reglamentacin o legislativos a la
naturales de monopolio, es decir, que con varios entrada a los mercados de monopolio, lo que
oferentes no podra instaurarse la competencia en converta a un monopolio natural en un monopolio
los mercados esenciales de telecomunicaciones. legal. Adems, el modelo de monopolio
reglamentado se llev a la prctica con operadores
El problema es que la empresa monopolista puede privados en varios pases, incluidos Estados
aprovechar su posicin para imponer precios Unidos y Canad.
AC
0
Q
B5
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
B-6
Mdulo 6 Servicio universal
Figura B.6 La empresa incurre en prdidas al establecer el precio ptimo con economas de escala
PM
P2=AC AC
MC
P1=MC
D
MR
0 Q2 Q1
QM Q
NOTAS P 1= Fijacin del precio ptimo
P 2= Fijacin del segundo mejor precio
PM = Fijacin del precio monoplico
B7
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
que ste es constante. Esto explica que ambos elasticidades relativas de la demanda de servicios
servicios tengan los mismos precios ptimos, P1, de telecomunicaciones influyen en el bienestar
iguales a su costo marginal. Para obtener mayores social). Adoptar medidas razonables basadas en
beneficios, por ejemplo, con el fin de cubrir todos los principios Ramsey resulta ms conveniente
sus costos o pagar gravmenes de reglamentacin que tomar otro tipo de medidas, ya que las
(tales como tarifas de servicio universal, etc.), los primeras se traducen en un mayor bienestar social.
precios deben ser superiores al costo marginal. La En el apndice al mdulo 4 se da un ejemplo
aplicacin de los principios de Ramsey significa numrico de esta mejora del bienestar.
que el precio del servicio cuya demanda es
relativamente inelstica aumentara proporcio- El tipo de informacin que se requiere para aplicar
nalmente ms que el precio del servicio cuya la fijacin de precios Ramsey es menos oneroso
demanda es relativamente elstica. El segundo para los operadores, pues es de suponer que stos
mejor precio Ramsey resultante, P2, es ms alto comprenden mejor las elasticidades y los
para el servicio relativamente inelstico que para correspondientes costos que el regulador (otro
el servicio elstico. ejemplo del problema de reglamentacin
constituido por la asimetra de la informacin).
Los reguladores que se propongan aplicar los Afortunadamente, la investigacin efectuada
precios Ramsey de una manera estricta se recientemente revela que, en determinadas
enfrentan a dos desafos. El primero es determinar circunstancias la regulacin de los precios topes
la elasticidad de la demanda de varios servicios de da al operador los incentivos idneos para
telecomunicaciones. El otro es identificar, con establecer los precios de manera coherente con la
tanta precisin como sea posible, los costos del metodologa Ramsey. Con esto queremos decir
suministro de dichos servicios. La aplicacin que un operador sujeto a precios topes tender a
perfecta de los principios de Ramsey exige una fijar precios econmicamente eficientes en un
gran cantidad de informacin y por lo tanto intento de aumentar al mximo sus beneficios (un
presenta problemas, pero esto no significa que ejemplo de reglamentacin compatible con
deba ignorarse la leccin bsica de Ramsey (las incentivos).
P P
P2
P2
P 1=CM CM P 1=CM CM
D
D
0 0
Servicio con demanda elstica Q
Q Servicio con demanda
Nota: P 1 = Fijacin del precio ptimo inelstica
P2 = Fijacin del segundo mejor precio (Ramsey)
B-8
Mdulo 6 Servicio universal
Los precios Ramsey tambin pueden denominarse Tras la introduccin de la competencia, un gran
mrgenes Ramsey. Como se explica ms detalla- nmero de antiguos operadores monoplicos
damente en el punto siguiente, un margen es una (establecidos) conservarn un poder monoplico
cantidad monetaria o porcentaje fijos que se utiliza residual (o poder de mercado) durante largos
para tomar en cuenta los costos conjuntos y periodos. ste ser el caso en ciertos segmentos
comunes, con el fin de complementar ciertas del mercado, por ejemplo en la red de acceso. Hay
metodologas de determinacin de costos incre- poder de mercado si los operadores establecidos
mentales. Los mrgenes pueden ser uniformes o siguen siendo capaces de influir en las condiciones
no uniformes. Aunque los reguladores han esta- del mercado, unilateralmente o junto con otros
blecido en general mrgenes uniformes con el fin operadores, especialmente en los precios. Los
de promover la competencia, la aplicacin de los precios de las empresas que tienen poder de
principios de Ramsey sugiere que un margen no mercado estn sujetas en general a regla-
uniforme podra ser econmicamente ms mentacin, para impedir que puedan fijar precios
eficiente. excesivos. El poder de mercado y sus efectos en la
fijacin de precios se analizan ms a fondo en el
mdulo 5, relativo a las polticas de competencia.
B9
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Se ha venido utilizando elasticidades para medir los efectos de muchos factores de demanda:
Las elasticidades con respecto al precio miden el porcentaje en que cambia la cantidad demandada de un
servicio de telecomunicacin en respuesta a un pequeo cambio porcentual del precio.
Por ejemplo, si una disminucin del 1% en el precio del servicio nacional de larga distancia lleva a un
aumento del 0,5% de las llamadas nacionales de larga distancia, la elasticidad del precio es 0,50.
Las elasticidades cuyo valor est comprendido entre 0,0 y 1,0 reflejan una demanda inelstica.
Las elasticidades cuyo valor es menor que 1,0 reflejan una demanda elstica.
Las elasticidades cuyo valor es 1,0 se denominan elasticidades iguales a la unidad.
Una de las caractersticas ms importantes de la elasticidad de la demanda es que una reduccin de los precios
redundar en un aumento de la demanda (estimulacin) suficiente para que los beneficios aumenten una vez
que el precio disminuya. Por otra parte, los beneficios disminuirn tras una baja en el precio de un servicio
inelstico.
La elasticidad de la demanda puede deducirse de la pendiente de la curva de la demanda. En general, cuanto ms
inclinada la curva de demanda, ms inelstica ser la demanda. Una curva de demanda vertical representa una
elasticidad cero, esto es una demanda totalmente inelstica: la cantidad demandada no vara en funcin del
precio. As, por ejemplo, las investigaciones realizadas indican que la demanda comercial de acceso a las
telecomunicaciones es casi totalmente inelstica.
Las elasticidades con respecto al ingreso miden el cambio porcentual de la cantidad demandada de un servicio
de telecomunicacin en respuesta a un reducido cambio porcentual del ingreso.
B - 10
Mdulo 6 Servicio universal
Recuadro B.2 Aplicacin de las estimaciones de elasticidad realizadas en los pases industrializados a los
mercados menos desarrollados
Se ha de proceder con cuidado al interpretar las estimaciones de elasticidad de los mercados de telecomunicaciones
industrializados para aplicarlas a los pases en desarrollo. Una de las principales razones del bajo ndice de
penetracin en el mercado en tales pases no es la ausencia de demanda, sino la reducida oferta de los proveedores,
como queda demostrado por las largas y omnipresentes listas de espera.
No es probable que en los mercados de telecomunicaciones con capacidad limitada las variaciones de precio afecten
a la demanda, como sugieren las estimaciones de elasticidad presentadas en este punto (que fueron realizadas en
entornos en los que el suministro no se ve limitado). As, pues, bien podra ocurrir que en muchos pases en
desarrollo los consumidores no respondan con la misma curva de demanda que sus homlogos en los mercados de
telecomunicaciones desarrollados.
Las investigaciones efectuadas recientemente han confirmado esta hiptesis. Por ejemplo, al estudiar las iniciativas
de rebalanceo de tarifas que ltimamente se han llevado a cabo en muchos pases de Amrica Latina, Ros y Banerjee
(2000) llegaron a la conclusin de que un aumento en los precios del abono mensual redunda en un incremento del
ndice de penetracin, es decir, de la demanda.
Cuadro B.1 Estimaciones puntuales e intervalos de elasticidades de la demanda con respecto al precio y al
ingreso para determinados servicios telefnicos
B 11
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
1.4 Costos de telecomunicaciones segn sea la profesin de los expertos que los
realizan.
Si bien la determinacin o comprobacin de los
costos de los servicios de telecomunicaciones es el 1.4.2 Trminos y conceptos del anlisis de
desafo ms difcil al que se enfrentan los costos
organismos reguladores, el anlisis de costos
puede ser de suma importancia. En particular, los En el recuadro B.4 se describen e ilustran los
organismos reguladores utilizan los anlisis de principales trminos y conceptos utilizados en el
costos para establecer y aprobar precios, anlisis de costos de telecomunicaciones, ya que
especialmente cuando se trata de precios al son sus elementos constitutivos fundamentales.
detalle para los consumidores y los precios al
mayoreo para los competidores (por ejemplo, los 1.4.3 Mtodos del anlisis de costos
precios de interconexin y de los elementos de red
En este punto se examinan y comparan breve-
desagregados), o de hacer cumplir la poltica de
mente algunos de los principales mtodos de
competencia.
anlisis de costos que han venido utilizando los
Aunque la determinacin de costos en el sector de organismos reguladores de las telecomunicaciones
las telecomunicaciones suele ser una tarea a lo largo de los aos.
compleja y controvertida, cuya dificultad se
La mayora de los mtodos de anlisis de costos se
explica por los distintos mtodos de costos,
basan en el principio de causalidad de los costos
conceptos, definiciones, interpretaciones y fuentes
(tambin llamada causacin de los costos). Dicho
de datos que hay que utilizar, normalmente la
simplemente, la causacin de costos significa que
naturaleza del problema y el propsito del anlisis
los costos se han de recuperar (por ejemplo, a
de costos determinan cul es el mtodo que debe
travs de los precios) de la fuente que los origin.
aplicarse.
Aunque este principio es relativamente fcil de
aplicar, en muchos casos (costos variables o
1.4.1 Planteamientos de anlisis de costos
incrementales) es ms difcil de aplicar cuando
En la mayora de los anlisis de costos de existen costos fijos, conexos y compartidos. Este
telecomunicaciones se utilizan uno o ms de los asunto se trata con ms detalle en el punto que
principales planteamientos del recuadro B.3, contiene el ejemplo de fijacin de precios de
interconexin.
B - 12
Mdulo 6 Servicio universal
B 13
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Una de las diferencias ms importantes que cabe dems activos conexos deberan ser equivalentes
hacer en el anlisis de costos consiste en distinguir al rendimiento que probablemente hubieran gene-
entre los mtodos que utilizan datos anteriores y rado otras inversiones comparables.
los que se sirven de previsiones. En la exposicin
detallada de los mtodos de anlisis de costos que Como las telecomunicaciones son un sector con
haremos en los siguientes puntos se tendr en gran densidad de capital, los costos de capital son
cuenta dicha diferencia. Por lo general, resulta esenciales para determinar los costos de tele-
preferible la previsin de costos, ya que responde comunicaciones, independientemente de la meto-
mucho mejor a la forma en que funcionan los dologa de anlisis de costos que se utilice. Un
mercados abiertos. En dichos mercados y desde el punto importante en este contexto es que el
momento en que se realiza la inversin, el valor de organismo regulador tiene que medir correcta-
los activos del operador depende ms del uso que mente el costo de capital, si desea que el operador
se haga de ellos que de su costo real. Si un regulado recupere todos sus costos reales de
competidor es ms eficaz, el operador deber capital, en particular los de capital propio y de
ajustar sus precios en lugar de seguir fijando los fondos ajenos.
precios sobre la base de sus costos histricos. En
otras palabras, los operadores que compiten estn
obligados a realizar previsiones para fijar los 1.4.3.1 Comparacin de los mtodos de
precios y, por tanto, ser capaces de competir, en anlisis de costos
lugar de fijar los precios basndose en sus En este punto introductorio se realiza una
primeras inversiones. comparacin grfica de los principales mtodos de
Los mtodos y modelos del anlisis de costos anlisis de costos que se abordarn con mayor
pueden ser descendentes o ascendentes. Los detalle en los siguientes.
mtodos descendentes tienen que ver general- Mucha de la polmica a que ha dado lugar el
mente con los costos histricos, mientras que los anlisis de costos tiene que ver con el reparto de
modelos ascendentes guardan relacin con los los costos indirectos entre los distintos elementos
costos previstos. o servicios de telecomunicaciones. La cuestin de
Una cuestin que todava no hemos tratado es la la asignacin de costos se pone de relieve en la
de los costos de capital. El costo de capital, que es figura B-8 en la que se comparan simplifi-
la recuperacin necesaria de la inversin en la red cadamente los costos LRIC, TSLRIC/LRAIC,
y otros activos afines, debe ser indicativo del costo TELRIC, FDC/FAC y el costo puntual es de un
de oportunidad de los inversores, ya que los determinado elemento o servicio de telecomu-
ingresos devengados por los activos de red y nicaciones.
B - 14
Mdulo 6 Servicio universal
Recurdese el recuadro B.4, en que los costos Costo ntegramente distribuido (FDC)
LRIC, TSLRIC/LRAIC y TELRIC se com- Este mtodo, tambin llamado costo ntegra-
plementaban con mrgenes para tener en cuenta la mente asignado (FAC) se basa por lo general
recuperacin de una parte de los costos conjuntos en libros contables de ejercicios anteriores.
y comunes. En la figura C-15 se incluyen los Normalmente, un estudio FDC se centra en
mrgenes adoptados en dichos mtodos de anlisis amplias categoras de servicio y no as en
de costos. Esto contrasta con los mtodos cada servicio. Por ejemplo, un estudio puede
FDC/FAC, en los que normalmente se distribuyen indicar el costo de los servicios de las cen-
entre los servicios todos los costos conjuntos y trales locales, de servicios de larga distancia
comunes, siguiendo una frmula de asignacin. En de distintas longitudes y de otros servicios.
este caso no hay necesidad de mrgenes.
Recurdese tambin que si se incluyen todos los El reto y la consiguiente insuficiencia de este
costos conjuntos y comunes, el concepto de costo tipo de estudio es asignar los costos conjuntos
resultante es el de costo puntual. La cuestin de la y comunes al tipo especfico de servicio.
asignacin de costos se trata con ms detalle en el Estos costos conjuntos y comunes suelen
punto que contiene el ejemplo de anlisis de asignarse a las distintas categoras de servicio
costos de interconexin. utilizando frmulas que responden al uso
relativo o a otros factores.
Por ejemplo, si el 70% de las lneas de
acceso a la red de una central se utilizan
1.4.3.2 Mtodos basados en costos histricos
para llamadas locales, el 20% para
Estos mtodos consisten generalmente en la llamadas nacionales de larga distancia y
recopilacin y anlisis de los datos histricos el 10% para llamadas internacionales, en el
contables y otros datos. Y una de sus ventajas es estudio del FDC se pueden asignar los
que reflejan fidedignamente el funcionamiento costos conjuntos a estas lneas sobre la
real de los operadores de telecomunicaciones que base de estos mismos porcentajes. Estas
se analizan. asignaciones son arbitrarias.
LRIC Costo
incremental
Asignacin de una
TELRIC Costo + Costo fijo especfico + parte de los costos
incremental del servicio conjuntos y comunes
NOTA 1 - Para el TSLRIC/LRAIC el incremento se define para el servicio total. Por lo tanto, los elementos de costo indirecto estn ocultos mientras que los elementos
de costo directo no.
NOTA 2 - En este ejemplo se supone que el FDC/FAC se calcula sobre la base de una metodologa de previsin de costos econmicos.
NOTA 3 - Los costos totales de los 3 conceptos de costo sealados con un asterisco no tienen necesariamente que ser iguales, como se indica en este ejemplo.
NOTA 4 - Obsrvese que el tamao relativo de los conceptos de anlisis de costos son nicamente indicativos y no deben tomarse como una aproximacin de los costos reales.
B 15
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Los mtodos FDC/FAC no requieren es el volumen total del servicio y obliga, por
mrgenes para hacer posible la tanto, a incluir mrgenes para que se recupere
recuperacin de una parte de los costos una parte de los costos conjuntos y comunes
conjuntos y comunes. La asigna- que no se incluyen en el TSLRIC.
cin FDC/FAC puede o no ser la misma
que la que se obtendra aplicando un La Comisin Europea ha adoptado un mtodo
margen. del tipo TSLRIC, llamado costo incremental
medio a largo plazo (LRAIC). Con el trmino
Otra crtica que se hace a este tipo de estudio medio se trata de denotar la decisin
es que los costos histricos pueden obedecer a poltica que definen el incremento para el
ciertas actividades o insuficiencias tecno- servicio total. Por lo tanto, el LRAIC incluye
lgicas del operador establecido. Utilizar los los costos fijos especficos del servicio en
costos histricos, por ejemplo, para calcular cuestin: costos fijos especficos del
los costos de interconexin, puede prestarse a servicio.
que los operadores establecidos transmitan
su ineficacia a los operadores de inter- El TSLRIC puede ser til en decisiones de
conexin. Esto se debe a que los servicios poltica pblica y fijacin de precios. Por
considerados podran proporcionarse proba- ejemplo, las estimaciones TSLRIC pueden
blemente a un costo menor, utilizando sealar la presencia o no de subvenciones
tecnologa actual o prcticas de trabajo y/o para un servicio. De manera similar, los
gestin eficaces. costos incrementales pueden ser tiles para
desarrollar o examinar las polticas de
Anlisis directo incluido (EDA) reglamentacin o de fijacin de precios que se
aplican a un determinado servicio o grupo de
ste es tambin un tipo de anlisis que se basa clientes.
en datos contables de ejercicios anteriores,
pero difiere del FDC. En un estudio EDA slo Uno de los inconvenientes de este mtodo, y
se asignan aquellos costos que pueden de todos los estudios de previsin, es que los
relacionarse directamente con una determi- resultados son estimaciones que pueden o no
nada categora de servicio. Los costos suceder en la prctica.
conjuntos y comunes se dejan sin asignar, y se
consideran normalmente como la suma de una Costo incremental a largo plazo del elemento
o ms cantidades. total (TELRIC)
1.4.3.3 Mtodos basados en la previsin de los TELRIC es un trmino acuado por la FCC
costos para describir un mtodo especfico de
anlisis de costos. El TELRIC incluye los
Estos mtodos hacen necesario generalmente idear costos incrementales a largo plazo que
modelos econmicos/de ingeniera que se utilizan resultan de aadir o suprimir un elemento de
para calcular los costos de los elementos de red y red especfico, ms una parte asignada de
de los servicios suministrados recurriendo a dichos parte de los costos conjuntos y comunes. De
elementos. Estos modelos permiten estimar los ah que los mrgenes pueden ser necesarios
costos de reconstruir elementos especficos de la para recuperar una parte de los costos
red utilizando la tecnologa actual. Por lo general, conjuntos y comunes residuales que an no
este mtodo de modelizacin supone que la se hayan incluido en el TELRIC.
inversin en costos de operacin y capital es
eficaz. El mtodo LRIC se explica en el La FCC ide el TELRIC para aplicar la Ley
recuadro B.4. de Telecomunicaciones de 1996. En palabras
de la FCC:
Costo incremental a largo plazo del servicio
total (TSLRIC) ... los precios de interconexin y de
elementos desagregados ... deberan
El TSLRIC mide la diferencia de costo entre establecerse para prever el costo
producir un servicio y no producirlo. econmico a largo plazo. En la prctica,
El TSLRIC es el LRIC cuando el incremento esto significa que los precios se basan en
B - 16
Mdulo 6 Servicio universal
el TSLRIC del elemento de red, que tienen en cuenta los costos de interconexin en
podemos denominar ... TELRIC, e incluye curso y no se incluyen los costos iniciales
una asignacin razonable de los costos asociados con la interconexin real de los dos
conjuntos y comunes previstos ... operadores (enlaces de transmisin, etc.). Los
costos iniciales, que pueden ser relativamente
Al idear su propio mtodo de evaluacin de pequeos comparados con los costos en curso o
costos, la FCC distingui entre su mtodo de recurrentes que se consideran en este ejemplo,
anlisis de costos de elementos de red y el se tratan en el mdulo 4.
mtodo TSLRIC.
En la figura B.9 se representan grficamente de
La FCC exige que ciertos costos conjuntos y
manera simplificada los costos de un operador
comunes se incluyan en el TELRIC, aun
establecido que proporciona servicios de acceso y
cuando stos no varen ante la presencia o
servicios de llamada local. La divisin especfica
ausencia del elemento de que se trate. Esto,
entre costos de servicio de acceso y de llamada
sin embargo, no es compatible con la
vara segn sea el propsito del anlisis. Por lo
definicin normalizada de TSLRIC.
general, los costos del servicio de acceso incluyen
los costos del bucle local y algunos costos fijos
1.4.4 Ejemplo de anlisis de costos de
asociados. Los costos del servicio de llamada
interconexin
incluyen generalmente los asociados con el resto
En este punto se expone un ejemplo numrico de de la red, en particular los de conmutacin y
un anlisis de previsin de costos para determinar transmisin. Hay que sealar que en el Reino
el precio de interconexin. Este ejemplo incorpora Unido y otros pases los servicios de llamada
muchos de los conceptos introducidos en este remiten al transporte de los mismos.
apndice. Obsrvese, sin embargo, que slo se
Figura B.9 Ejemplo de anlisis de costos de interconexin: Anlisis de redes de acceso y de llamada local
Acceso Llamada
Costo compartido = 20
Costo conjunto = 10
Costo
fijo = 10
Costo
incremental (IC) = 50
Costo
IC = 15
IC = 15
incremental (IC) = 40
variable = 5
Costo
Costos indirectos
Transmisin En cascada Local
Costos directos
Conmutacin
NOTA En el clculo del costo incremental, se supone que la magnitud del incremento es el volumen total
del servicio suministrado.
B 17
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
B - 18
Mdulo 6 Servicio universal
B 19
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
B - 20
Mdulo 6 Servicio universal
Apndice C
Glosario
NOTA En este glosario se incluyen trminos habitualmente empleados en reglamentacin de telecomunicaciones y por
empresas del sector. Para ello recurrimos a fuentes de referencia no oficiales, incluidos los Informes de la UIT (vase:
Fuentes), por lo cual nuestras definiciones no tienen carcter oficial. Los trminos que aparecen en cursiva se definen en
otras partes del glosario.
Abuso de posicin dominante Conducta de una Acuerdo entre pares Intercambio de anuncios
firma, que hace posible su predominio en un de encaminamiento entre dos proveedores de
mercado (vase dominacin y poder de mercado) servicio Internet con el propsito de garantizar que
y es o puede ser perjudicial para la competencia en el trfico del primero pueda llegar a los clientes
dicho mercado. La nocin de abuso de posicin del segundo y viceversa. El acuerdo entre pares
dominante es un concepto amplio y en evolucin, tiene lugar predominantemente en los IXP y se
motivo por el cual abarca diferentes tipos de concierta normalmente de forma gratuita con
comportamiento. Dos de sus acepciones son la sujecin a los arreglos comerciales que concierten
subvencin cruzada contraria a los principios de la las partes interesadas.
competencia y la restriccin vertical mediante
precios (vase el mdulo 5). Acuerdo sobre telecomunicaciones bsicas
(ATB) Este Acuerdo de la Organizacin
Acceso en condiciones iguales La posibilidad Mundial del Comercio (OMC) que entr en vigor
que tienen los usuarios de telecomunicaciones de el 1 de enero de 1998 y se menciona expresamente
acceder a los servicios ofrecidos por nuevas en el Cuarto Protocolo del Acuerdo General sobre
empresas tan fcilmente como los que suministran el Comercio de Servicios, se examina en el
los operadores establecidos (vase el mdulo 3). Mdulo 1. Vase tambin la entrada corres-
pondiente al Documento de Referencia sobre
Reglamentacin de la OMC, que se reproduce en
Acceso por divisin mltiple de cdigo (CDMA,
el apndice A.
code division multiple access) Tecnologa de
transmisin digital de seales radioelctricas
basada en tcnicas de espectro ensanchado que Administracin de Correos, Telfonos y
permite que cada llamada vocal o de datos utilice Telgrafos (PTT) Trmino utilizado para
toda la banda radioelctrica y reciba un cdigo designar al Ministerio u organismo gubernamental
nico. Esta tcnica se utiliza en los servicios propietario y operador monoplico de la RTPC
celulares y otros servicios mviles inalmbricos. principalmente en Europa, Asia y frica.
C1
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Analgica Seales analgicas que transportan trayectos entre la estacin llamante y el destino
informacin en ondas elctricas continuas sujetas estn siendo utilizados. Se alerta a los usuarios
a variaciones. Las primeras tcnicas de grabacin acerca de esta situacin mediante una seal de
y transmisin eran analgicas y precedieron a la ocupado.
tecnologa digital. Se siguen utilizando en muchas
aplicaciones de comunicacin. Bps Medida de la velocidad de comunicacin de
datos que representa el nmero de bits transmi-
Anchura de banda La gama de frecuencias que tidos por segundo (10 Mbps (Megabits) =
puede pasar a lo largo de una lnea de transmisin 10 millones de bits por segundo; 10 Gbps
u otro medio. En los sistemas analgicos se (Gigabits) = 10 000 millones; 1 Tbps (Terabit) =
expresa en Hertz (Hz) y en los digitales en bits por 1 billn).
segundo (bit/s). Mientras ms ancha sea la banda,
mayor ser la cantidad de informacin que podr Bucle local El trayecto de transmisin que
transmitirse simultneamente. Los canales de gran conecta a los usuarios finales (esto es, los
anchura de banda se denominan, de banda ancha, abonados) a la central ms prxima. Normalmente
(normalmente 1,5/2,0 Mbit/s o ms). consisten en un par de hilos de cobre, pero
Anchura de banda a peticin Capacidad de un tambin puede utilizar tecnologas de fibra ptica
usuario final para acceder por un determinado o inalmbricas. A veces se llama al bucle local la
periodo a la velocidad que requiera la aplicacin ltima milla (vase tambin bucle local
que se utilice. Este trmino se aplica tambin al desagregado).
dispositivo de la red mediante el cual se realiza
Bucle local desagregado Acceso a la utilizacin
ese acceso.
plena y exclusiva de hilos de cobre conectados a
Anfitrin Cualquier computador que pueda clientes y/o a cierto tipo de acceso compartido al
funcionar como el punto de origen y de destino bucle local. La desagregacin plena consiste en el
para la transferencia de datos. Cada anfitrin de acceso al simple bucle local de cobre (hilos de
Internet cuenta con una direccin Internet nica cobre que terminan en la central local) y los
(direccin IP) asociada con un nombre de subbucles (hilos de cobre que terminan en el
dominio. Un computador anfitrin proporciona concentrador distante o la instalacin equivalente).
servicios tales como acceso a bases de datos, El acceso compartido se hace a las frecuencias no
computacin, u otro tipo de tratamiento y vocales de un bucle local y/o espacio en el lugar
programas especiales u otro tipo de contenidos. en que est situado el repartidor central de un
Un computador anfitrin es el dispositivo bsico o operador para conectar los multiplexadores de
de control en una instalacin que cuente con acceso DSL (DSLAMS) y equipos similares al
varios computadores. bucle local del operador notificado.
Banda ancha Las comunicaciones de banda Bucle local inalmbrico (WLL, wireless local
ancha utilizan medios de transmisin con una gran loop) Tcnica que utiliza la tecnologa de
anchura de banda, por ejemplo radioenlaces, cable radiocomunicaciones para proporcionar conexin
coaxial y cable de fibra ptica. Esto permite entre una central telefnica y el abonado.
transmitir a grandes velocidades (bps). Las
tcnicas de transmisin de banda ancha hacen Byte 1) Conjunto de bits que representa un solo
posible utilizar ms de un dispositivo para carcter; un byte est compuesto de 8 bits. 2) Un
trasmitir simultneamente utilizando diferentes tren de bits funciona como una unidad cuya
frecuencias. Los servicios proporcionados, ubicacin es independiente de la redundancia o las
incluyen vdeo, voz y canales de datos adicionales. tcnicas de retransmisin de tramas.
BDT Oficina de Desarrollo de las Telecomuni- Cabecera de lnea Cualquier mecanismo que
caciones de la UIT (en el mdulo 1 se describe sirva para proporcionar acceso a otra red. Esta
la UIT). funcin puede incluir o no conversin de
Bit (dgito binario) Unidad bsica de los protocolo.
datos digitales electrnicos. El lenguaje binario se
escribe en base 2 como series de 1 y 0. Cable coaxial Tipo de cable elctrico de
comunicaciones que se utiliza para proporcionar
Bloqueo La imposibilidad de completar una televisin por cable y tambin en el entorno LAN
llamada debido al hecho de que todos los posibles de otras redes. El cable coaxial consiste en un
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Mdulo 6 Servicio universal
C3
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
terminales de datos. Cada paquete puede llegar a Correo vocal/mensajera vocal Tcnica
su destino por diferentes rutas y en un orden consistente en enviar, almacenar y manipular
incorrecto. El nodo de destino se encarga de informacin vocal digitalizada. La informacin se
reagrupar los paquetes en la secuencia idnea. La almacena en buzones vocales cada uno de los
conmutacin de paquetes se utiliza en la mayora cuales se asigna a un usuario final del sistema. Los
de las redes de datos, incluidas aquellas que propietarios de los buzones de correo vocal y los
utilizan el antiguo protocolo X.25, as como en la llamantes que tienen acceso a los mismos
Internet que utiliza los protocolos TCP/IP. interactan con el sistema pulsando una tecla de
tonalidad de su telfono. Los propietarios de
Conmutador Equipo de telecomunicaciones buzones vocales pueden recuperar, salvar,
que establece y encamina trayectos de reproducir, enviar hacia adelante, enviar hacia
comunicaciones o circuitos troncales o de otro adelante con comentarios y suprimir mensajes
tipo. Los conmutadores establecen los circuitos o vocales.
trayectos entre diferentes usuarios finales o entre
otros dispositivos conectados a las redes de
telecomunicaciones. Una PBX es un tipo de Costo asignado Resultado de la divisin de un
conmutador situado en los locales del cliente. El costo conjunto o comn entre los diferentes
trmino central se utiliza generalmente para servicios con arreglo a una frmula o un supuesto
referirse a los conmutadores conectados a la racional. Se conoce tambin con el nombre de
RTPC. costo distribuido (vase el apndice B: Principios
econmicos de los precios y costos de
Constitucin en empresa privada Operacin telecomunicacin).
que entraa una serie de cambios jurdicos para
dar al operador de telecomunicaciones propiedad
del Estado autonoma administrativa y financiera Costo comn Costo inherente a la produccin
con respecto al gobierno central. de dos o ms servicios. Se denomina tambin
costo compartido si corresponde a todas las
Construccin-explotacin-transferencia (BOT,
actividades del operador. As, por ejemplo, el
build-operate-transfer) Contrato en virtud del
costo de construir un edificio para albergar una
cual se concede a una empresa privada la
central de telecomunicaciones puede ser el costo
concesin necesaria para construir una red o
comn resultante de dar servicio a los clientes
constituir un servicio de telecomunicaciones y
empresariales y residenciales, y el sueldo del
explotarlo durante un cierto periodo antes de ceder
presidente del operador puede considerarse como
su propiedad a la administracin nacional de
un costo compartido de todos los servicios (estos
telecomunicaciones o al operador pblico (vase
costos suelen denominarse gastos generales)
el mdulo 2).
(vase el apndice B: Principios econmicos de
Construccin-transferencia-explotacin (BOT, los precios y costos de telecomunicacin).
build-transfer-operate) Contrato en virtud del
cual se concede a una empresa privada la
Costo conjunto Un tipo de costo comn que
concesin necesaria para construir una red o
sobreviene cuando se producen dos o ms
constituir un servicio de telecomunicaciones, tras
productos en una proporcin fija. Los costos
lo cual sta cede los correspondientes derechos de
conjuntos varan proporcionalmente con el
propiedad a la administracin nacional de teleco-
volumen total de produccin conjunta, y no as
municaciones o al operador pblico que le
con el de cada uno de los productos (vase el
permitan explotar dicha red o servicio durante un
apndice B: Principios econmicos de los precios
determinado periodo (vase el mdulo 2).
y los costos de telecomunicacin).
Correo electrnico (Correo-e) Sistemas de
correo electrnico basados en un computador
anfitrin o una red LAN que emplean buzones de Costo directo El costo que se asigna exclu-
sivamente a la produccin de un determinado
correo definidos informticamente. Otros
servicio. A diferencia de un costo indirecto, uno
terminales informticos pueden acceder al
programa de correo electrnico para visualizar, directo no hace necesario asignarlo (o distribuirlo)
redifundir, suprimir, enviar o cursar mensajes de para separarlo de los dems costos que se registran
texto e imgenes, as como para responder a los en la produccin de otros servicios. Un operador
que produce un solo producto y lo vende en un
mismos.
solo mercado tiene nicamente costos directos.
C4
Mdulo 6 Servicio universal
Ahora bien, si produce diferentes productos o comunicaciones o aumentar o reducir sus dimen-
atiende a varios mercados, normalmente registra siones con el fin de ajustarlas exactamente a las
tambin costos indirectos, por ejemplo, costos necesidades de la red, resulta difcil estimar los
conjuntos y/o comunes (vase el apndice B: costos marginales. Por esta razn, la mayora de
Principios econmicos de los precios y costos de las estimaciones de los costos marginales se basan
telecomunicacin). en el costo incremental (vase el apndice B:
Principios econmicos de los precios y costos de
Costo fijo Costo que no vara al hacerlo el telecomunicaciones).
volumen de produccin. Un tipo de costo fijo es el
costo integrado, que no puede modificarse o
soslayarse incluso si se dejara de producir. Por Costo medio Resultado de dividir un costo por
ejemplo, las oficinas centrales constituyen un una cantidad. [Por defecto, remite normalmente al
costo fijo, mientras que el componente laboral en costo total medio, que es el costo total dividido
la instalacin de cables de cobre en el bucle local por un determinado volumen de produccin]
es un costo integrado. En las decisiones para fijar (vase el apndice B: Principios econmicos de
precios no pueden tomarse en consideracin los los precios y costos de telecomunicacin).
costos fijos ni los integrados, debido al hecho de
que ninguno de ellos vara al hacerlo la
produccin (vase el apndice B: Principios eco- Costo soslayable Un costo que no se hubiera
nmicos de los precios y costos de teleco- registrado a un menor volumen de produccin.
municacin). (Vase el apndice B: Principios econmicos de
los precios y costos de telecomunicacin.)
Costo incremental El cambio registrado en el
costo total como resultado de un incremento. El
costo incremental es igual al costo total cuando el Costo total El costo agregado de un
incremento de produccin equivale al volumen de determinado volumen de producto que se obtiene
produccin previo. Debido al hecho de que puede al sumar los costos fijos y los variables (vase el
especificarse una amplia variedad de incrementos, apndice B: Principios econmicos de los precios
desde un punto de vista conceptual el costo y costos de telecomunicacin).
incremental puede ir desde el costo total (si
considera que el incremento es igual al volumen
de produccin) al costo marginal (el incremento Costo variable El costo que vara al aumentar el
en este caso es de una unidad de produccin). La volumen de produccin (vase el apndice B:
magnitud del incremento utilizada en un anlisis Principios econmicos de los precios y costos de
de costos ser el que determine, con arreglo a telecomunicacin).
ciertos criterios, la persona que efecte dicho
anlisis. La prctica ms comn es utilizar el Costos incrementales a largo plazo (LRIC, long
volumen total del servicio o un elemento como el run incremental costs) Costos incrementales
incremento de los costos fijos del servicio por que se registran a largo plazo y corresponden a un
elemento que incluirn en el incremento (vase el incremento dado del volumen de produccin.
apndice B: Principios econmicos de los precios Los LRIC se calculan generalmente basndose en
y costos de telecomunicacin). la tecnologa utilizada y las normas de calidad de
Costo individual El costo total de proporcionar funcionamiento ms eficaces disponibles. En los
un determinado producto o servicio como estudios de costos que se basan en los costos de
resultado de un proceso de produccin separado una empresa eficiente se utiliza normalmente una
(esto es, sin beneficiar economas de diversi- de las variantes de la metodologa LRIC.
ficacin) (vase el apndice B: Principios econ- Tratndose de los costos conjuntos o comunes, la
micos de los precios y costos de teleco- suma de los LRIC para todos los servicios de un
municacin). operador ser inferior a los costos totales de dicho
operador. En consecuencia, el operador no podr
Costo marginal La variacin del costo total recuperar todos sus costos, razn por la cual los
resultante de un pequeo cambio en el volumen de reguladores le permiten en general aadir un
produccin. Debido a una serie de consideraciones margen a sus costos LRIC o de tipo LRIC para
prcticas, por ejemplo el carcter discreto de los ayudarle a cubrirlos (vase el apndice B:
incrementos de capital, que hace imposible dividir Principios econmicos de los precios y costos de
en partes muy pequeas las plantas de tele- telecomunicaciones).
C5
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Costos incrementales medios a largo plazo amplificacin. Las redes digitales tienen mayor
(LRAIC, long run average incremental costs) capacidad, funcionalidad y calidad que las
Una variante de los LRIC (vase ms abajo) en la analgicas. Las redes GSM, CDMA y TDMA son
que el incremento se define como el servicio total. todas digitales. Internet es tambin una red digital.
En consecuencia, este mtodo difiere de los
enfoques LRIC y de costo marginal, ya que se Distribucin web Grupo de servicios inci-
toman en consideracin los costos fijos propios pientes que utilizan la Internet para entregar
del servicio de que se trate (vase el apndice B: contenido a los usuarios en formas que en
Principios econmicos de los precios y costos de ocasiones se asemejan mucho a otros servicios
telecomunicaciones). tradicionales de comunicacin, tales como la
radiodifusin.
Costos plenamente distribuidos (FDC, fully
distributed costs) Tipo de asignacin de costos Divisor Dispositivo utilizado en un sistema de
de telecomunicaciones a diferentes servicios cable o red o en una red almbrica para dividir la
(tambin denominados costos ntegramente potencia en una sola entrada en dos o ms salidas
asignados). Este enfoque se basa normalmente en de menor potencia. Puede utilizarse tambin
la asignacin de los costos de la contabilidad cuando se combinan dos o ms entradas para
histrica a una serie de amplias categoras de formar una sola salida.
servicio. Tras asignar los costos directos a cada
categora, los costos conjuntos y comunes se Documento de Referencia sobre Regla-
asignan a las distintas categoras de servicio, mentacin de la OMC Documento breve en el
basndose en frmulas que reflejan la utilizacin que se establece una serie de principios para
relativa de otros factores (vase el apndice B: reglamentar los servicios de telecomunicaciones
Principios econmicos de los precios y costos de bsicas. En dicho documento se incorporan los
telecomunicacin). compromisos de la mayora de los pases
firmantes del Acuerdo sobre Telecomunicaciones
Coubicacin Comparticin de instalaciones Bsicas de la OMC. En el apndice A figura el
mediante la cual un operador, con frecuencia el Documento de Referencia sobre Reglamentacin
establecido, proporciona espacio en sus centrales de la OMS.
de conmutacin u otros locales para instalar
equipo de comunicaciones (por ejemplo, cables de E-1 Norma europea sobre telefona digital
transmisin) de los operadores concurrentes, con internacional que se aplica a cualquier lnea de
el fin de facilitar la interconectividad de los transmisin o conexin que funcione a una
usuarios finales (vase el mdulo 3). velocidad de 2,048 Mbps. (Vase tambin
en T-1 una descripcin de la norma
Datos con conmutacin de circuitos a alta norteamericana comparable.)
velocidad (HSCSD, high speed circuit switched
data) Una tecnologa de mejoramiento El mejor servicio posible Modelo de servicio
intermedia del GSM basada en la tecnologa de normalizado en Internet. Si se produce congestin
conmutacin de circuitos que permite transmitir en una interfaz de red, se descartan los paquetes
datos a una velocidad de 57 kbps. sin tener en cuenta al usuario o la aplicacin de
que se trate hasta que el trfico se reduzca.
Desagregacin Provisin puntal de com-
ponentes. En consecuencia, los operadores que se Encaminador Computador especializado que
interconectan pueden tener acceso a un solo recibe transmisiones en paquetes y compara sus
componente desagregado sin necesidad de adquirir direcciones de destino con una serie de cuadros de
otros componentes como parte de un paquete de encaminamiento interno y, en funcin de la
interconexin (vase el mdulo 3). poltica de encaminamiento, enva los paquetes a
la interfaz que procede. Esta operacin puede
Digital Tcnica de comunicaciones que hace repetirse muchas veces hasta que los paquetes
posible que el sonido sea representado por bits lleguen a su destino.
discretos. Los bits se transmiten como una serie de
impulsos. Lo que distingue la transmisin digital Encriptado La traduccin de datos a un cdigo
de la transmisin analgica es el hecho de que las secreto. El encriptado es la forma ms eficaz de
tcnicas digitales permiten convertir sonidos garantizar la seguridad a los datos. Para leer un
analgicos o seales elctricas en bits, que pueden fichero encriptado, es preciso acceder a la clave o
transmitirse sin distorsiones y sin necesidad de contrasea secretas que permiten descriptarlo.
C6
Mdulo 6 Servicio universal
Equipo en los locales del cliente (CPE, costumer temente un operador monoplico o un reducido
premises equipment) Trmino de origen norte- nmero de proveedores, y que por razones
americano para describir cualquier dispositivo que econmicas o tcnicas no pueden reemplazar de
conecte sistemas de conmutacin PBX a aparatos forma viable sus competidores. El concepto de
telefnicos ubicados en los locales del cliente, instalaciones esenciales se examina
pero no a los situados en los locales de la empresa detalladamente en los mdulos 3 y 5.
telefnica. El trmino CPE se utiliza habitual-
mente para denominar al equipo que es propiedad Factor de inflacin Variable que se incluye en
del cliente (usuario final). una frmula de topes de precios para reflejar o
representar los cambios sobrevenidos en los costos
Espectro El espectro radioelctrico de ondas y los insumos de los operadores de telecomu-
hertzianas utilizado como medio de transmisin nicaciones (vase tope de precios), (vase el
para la radiocomunicacin celular, la radio- mdulo 4).
bsqueda, la comunicacin por satlite, la
radiodifusin inalmbrica y otros servicios Factor X Factor de productividad que se tiene
inalmbricos. en cuenta para reglamentar topes de precios (vase
Establecimiento de precios predatorios el mdulo 4).
Prctica contraria a la competencia consistente en
Fibra ptica Tecnologa que utiliza impulsos de
suministrar servicios a precios lo suficientemente
luz como portadora para transmitir informacin
bajos como para hacer que los competidores
digital a travs de filamentos delgados de vidrio.
abandonen un mercado o impedirles el acceso al
El cable de fibra ptica es un medio de
mismo, y de este modo monopolizarlo (vase el
transmisin compuesto de ese tipo de filamentos
mdulo 5).
de vidrio. El cable de fibra ptica permite
Estacin de base Transmisor/receptor y antena transmitir a velocidades mayores que el cable de
de radiocomunicaciones que se utilizan en la red hilos o el coaxial y es inmune a la interferencia
mvil celular. Esta estacin mantiene la comu- elctrica.
nicacin con los telfonos celulares dentro de una
determinada clula y transfiere el trfico mvil a Fondo de universalidad/Fondo de servicio
otras estaciones de base y a la red telefnica fija. universal Normalmente, en estos fondos se
depositan los ingresos procedentes de diferentes
Extranet Una Extranet es una Intranet fuentes, ingresos que ulteriormente se desem-
parcialmente accesible a clientes ajenos pero bolsan de manera equitativa para lograr
autorizados, que utilizan para ello contraseas. determinados objetivos de universalidad. Depen-
diendo del pas considerado, las fuentes de
Extremo de cabeza El punto de una red de
ingresos pueden incluir: presupuestos pblicos,
banda ancha que recibe seales en un grupo de
tarifas impuestas a los servicios de interconexin o
bandas de frecuencias y las retransmite en otro. El
cnones aplicados a los servicios u operadores de
extremo de cabeza de un cable de radiotelevisin
telecomunicaciones (vase el mdulo 6).
recibe normalmente seales de satlite, de
televisin inalmbrica por cable o de multimedios
Frecuencia El nmero de ciclos por segundo de
y las retransmite a los usuarios finales a travs de
una seal analgica de corriente alterna, que se
una red de distribucin de fibra ptica o cable
mide normalmente en Hertz (Hz). Un Hertz es un
coaxial.
ciclo por segundo. Este trmino se aplica tambin
Proveedor de instalaciones de telecomu- a un punto en el espectro de radiofrecuencias, por
nicaciones Entidad que suministra capacidad ejemplo, 800, 900 1 800 MHz.
subyacente de transmisin con miras a su venta o
arrendamiento, y que en cada uno de ambos casos GAR Grupo Asesor de Radiocomunicaciones de
se utiliza para proporcionar servicios u ofrecerla a la UIT (en el mdulo 1 se describe la UIT).
terceros que suministran servicios.
Gbps Mil millones de bits por segundo.
Instalaciones esenciales En el contexto de la
reglamentacin de las telecomunicaciones este Gigabit Mil millones de bits.
trmino alude generalmente a las instalaciones
asociadas con una red o servicio de telecomu- Hertz (Hz) Unidad de medida de frecuencia, un
nicacin, que suministra exclusiva o predominan- ciclo por segundo.
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
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Mdulo 6 Servicio universal
Internet El conjunto de las redes interco- aplica normalmente a la RTPC (vase infra) con el
nectadas que utilizan el protocolo Internet (IP). fin de distinguirla de las redes mviles.
Largo plazo Periodo en el cual todos los Margen Cantidad monetaria fija o porcentual
factores de produccin, incluido el capital, son que se utiliza para tomar en consideracin los
variables. En la prctica los reguladores eligen un costos conjuntos y comunes, por ejemplo, con el
periodo de 10 a 15 aos, por ejemplo, para realizar fin de complementar ciertas metodologas de
anlisis de LRIC. clculo de costos. Los enfoques de costos en que
no se asignan (o distribuyen) todos los costos
Licencia Equivale generalmente a la autori- indirectos por regla general hacen necesario
zacin de proporcionar servicios de telecomu- establecer mrgenes. Entre estos enfoques, cabe
nicaciones o explotar instalaciones de telecomu- citar las metodologas de clculo de costos
nicaciones. En una licencia de telecomunicaciones incrementales, incluidos LRIC (y TSLRIC/LRAIC
se definen normalmente las condiciones en las y TELRIC) que se describen detalladamente en la
cuales se autoriza al titular a realizar sus seccin sobre mtodos de costos infra. El margen
actividades y se establecen sus derechos y puede ser uniforme o no. Aunque los reguladores
obligaciones (vase el Mdulo 2). fijan normalmente mrgenes uniformes para
promover la competencia, la aplicacin de los
Lnea Normalmente, el canal de comuni- principios Ramsey revela que un margen no
caciones mediante el cual los usuarios finales se uniforme puede resultar eficiente desde el punto
conectan a la RTPC. Se denomina tambin de vista econmico (vase el apndice B:
circuito. Principios econmicos de los precios y costos de
telecomunicaciones).
Lnea arrendada Un canal o circuito de
comunicacin punto a punto que asigna el
Medio circuito Componente de un circuito
operador de la red al uso exclusivo de un abonado.
internacional entre dos pases que tiene su origen
Dependiendo del pas considerado, puede o no
en uno de ellos y termina en un punto medio
permitirse la conexin de las lneas arrendadas con
terico entre ambos.
la RTPC.
Lnea fija Lnea fsica que conecta al abonado a Megabit Un milln de bits. Mbps Megabits
la central telefnica. El trmino red de lnea fija se por segundo.
C9
Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Mdem Modulador/demodulador. Un dispo- Nivel 1 de seal digital (DS1, digital signal level
sitivo de conversin. En cada uno de los dos 1) El nivel 1 de seal digital es la jerarqua
extremos de una lnea analgica de comunicacin digital de circuitos o canales que funcionan a
se instala un mdem. En el extremo transmisor el 1,544. Esto corresponde a la designacin norte-
mdem modula las seales digitales recibidas americana y japonesa T1.
localmente de un computador o un terminal. En el
extremo receptor el mdem demodula la seal Nodo Computador, central o cualquier otro
analgica entrante, la convierte en forma digital dispositivo que se considere parte de una red.
original y la transmite al dispositivo de destino.
Nombre de dominio El nombre registrado de un
Modo de transferencia asncrono (ATM, particular u organizacin que puede utilizar la
asynchronous transfer mode) Mtodo que Internet. Los nombres de dominio cuentan al
permite enviar paquetes de datos a intervalos menos con dos partes, cada una de ellas separadas
irregulares. Cada paquete viene precedido de un por un punto. A la izquierda del punto hay un
bit de arranque y seguido por un bit de parada. El nombre que corresponde exclusivamente a uno de
modo se denomina asncrono atendiendo al hecho dominio de alto nivel y es nico dentro de l. Este
de que vara el intervalo temporal entre los nombre de dominio de alto nivel es el que aparece
paquetes. a la derecha del punto. Por ejemplo, el nombre de
dominio de la Unin Internacional de Telecomu-
Modulacin por impulsos codificados (PCM, nicaciones es itu.int e ITU un nombre nico
pulse code modulation) La tcnica a la que se dentro del gTLD int.
recurre con mayor frecuencia para muestrear y
convertir seales analgicas en formato digital. En Norma patentada Norma que es propiedad o
telefona, la PCM se emplea para convertir seales est bajo el control de una sola persona fsica o
vocales analgicas en un formato digital de 8 bits jurdica. Estas normas pueden aplicarse al
a una velocidad de 8 kHz, generndose as una interfuncionamiento si la empresa titular desea
serie de trenes de bits de 64 kbps. adjudicar al licenciatario dicha norma y publicar
sus especificaciones.
Multifrecuencia bitono (DTMF, dual tone
multi-frequency) Sealizacin que se inicia al Normas Recomendaciones de protocolo,
pulsar las teclas de tonalidad de un telfono. La interfaz, tipo de cableado o cualquier otro aspecto
central reconoce cada dgito marcado por el de una red. El objeto de las Recomendaciones es
llamante mediante una sola frecuencia generada muy variado y va desde definir conceptualmente
por las teclas de tonalidad. El mtodo DTMF se una red a la descripcin de un modelo de
utiliza en muchas prestaciones de valor aadido, arquitectura de comunicacin a interfaces
tales como correo vocal, telecompra y programas especficas. Las normas son preparadas por
informticos de respuesta automatizada. entidades reconocidas a nivel internacional o
Multimedios La prestacin de ms de un medio, nacional, tales como el UIT-T, o por vendedores
normalmente imgenes (en movimiento o fijas) de equipos de telecomunicacin que gozan de
audio y texto en un entrono interactivo. Los multi- dicho reconocimiento.
medios hacen necesario transmitir una importante
Nueva empresa Un proveedor de servicios de
cantidad de datos y contar con instalaciones
telecomunicacin recientemente establecido.
informticas.
Dicho proveedor puede ser un operador pblico de
Multiplexin 1) Combinar seales de dos o ms telecomunicaciones.
canales en un solo canal para su transmisin en la
red de telecomunicaciones. 2) Dividir una Nmeros de Protocolo Internet (IP) Un
instalacin de transmisin en dos o ms canales. nmero IP (tambin denominado nmero de
direccin Internet) es la direccin de un anfitrin u
Multiplexor Dispositivo que combina varios otro dispositivo inteligente en Internet. Todos los
canales para formar un solo circuito. Esto puede servidores y usuarios conectados a Internet tienen
hacerse combinando en paralelo y tiempo real los un nmero IP.
canales en el circuito y distribuyndolos en
frecuencia (multiplexin por divisin de Obligacin de servicio universal (USO)
frecuencia) o mediante comparticin en el tiempo Obligacin impuesta a un operador de
del canal (multiplexin por divisin en el tiempo). telecomunicaciones para atender al objetivo de
conectar todos los hogares o a la mayora de ellos
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Mdulo 6 Servicio universal
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
Portabilidad nmerica La posibilidad que tiene Proveedor de servicio Internet (ISP) Los ISP
un cliente de transferir su cuenta de servicio de un proporcionan acceso a Internet a los usuarios
operador a otro sin necesidad de cambiar nmero finales y a otros ISP. Asimismo, pueden ofrecer
de telfono. sus contenidos patentados y acceso a servicios en
lnea tales como correo electrnico.
Portal Si bien se trata de un concepto en
evolucin, remite normalmente al punto de inicio Puerto Punto de acceso fsico a un computador,
o pasarela a partir de los cuales los usuarios central, dispositivo o red, en el cual las seales
navegan en la World Wide Web y acceden as a pueden transmitirse, extraerse o medirse.
una amplia gama de recursos y servicios, tales
como correo electrnico, foros, dispositivos de Punto de acceso a la red (NAP) Punto a travs
bsqueda y centros comerciales. Un portal mvil del cual se accede a las lneas dorsales
entraa un punto de inicio que sea accesible a especializadas de Internet o en el cual los IP se
partir de un telfono mvil. conectan entre s. Los NAP hacen las veces de
puntos de intercambio de datos para los
Posicin dominante Una forma extrema de proveedores de servicio dorsales. Cada vez es ms
poder de mercado (vase supra). Aunque la frecuente denominar a los NAP y a las centrales
definicin de dominacin comercial vara con de rea metropolitana (MAE) puntos pblicos de
arreglo a las leyes de los diferentes pases, para pasarela a Internet (IXP).
C 12
Mdulo 6 Servicio universal
Punto de intercambio Puntos de una red en que slo edificio o grupo de edificios. No obstante,
los ISP intercambian paquetes IP. una LAN puede conectarse a otras LAN, con
independencia de su distancia, a travs de lneas
Punto de interconexin (POI, point of telefnicas u ondas radioelctricas (vase tambin
interconnection) El lugar fsico en que se red de rea extensa).
interconectan dos redes.
Punto de pasarela a Internet (IXP, Internet Red digital Red de telecomunicaciones en la
exchange point) Califica a un punto de acceso a cual la informacin se convierte en una serie de
la red (NAP, network access point) en que se impulsos elctricos distintos y, a continuacin, se
realizan las conexiones con las redes dorsales transmite como un tren de bits (vase tambin red
especializadas de Internet o donde los ISP se digital y analgica).
conectan entre s. Los NAP sirven como punto de
intercambio de datos para los proveedores dorsales Red digital de servicios integrados (RDSI) Un
de servicio. Los NAP y las centrales de rea conjunto de normas del CCITT para el transporte
metropolitana (MAE, metropolitan area de voz digital, datos, imgenes y vdeo.
exchanges) se conocen en general con el nombre
Red dorsal Red que conecta a redes ms
de puntos pblicos de pasarela a Internet.
pequeas y de velocidad ms reducida.
Punto de presencia (PoP, point of presence)
Un punto de presencia es un conmutador, nodo o Red privada Red basada en lneas u otras
cualquier otra instalacin que ofrece a los usuarios instalaciones arrendadas que se utiliza para
acceso a un determinado mercado (por ejemplo, proporcionar servicios de telecomunicaciones en
acceso de marcacin a Internet mediante un una organizacin o un grupo de usuarios cerrado,
nmero telefnico dado). Mientras mayor sea el con el fin de completar o reemplazar a la red
nmero de PoP, mayor ser la probabilidad de que pblica.
los usuarios se conecten haciendo una llamada
telefnica local. Red privada virtual (VPN, virtual private
network) Estas redes utilizan las redes de
Radiobsqueda Un servicio mvil de radio- operadores de telecomunicaciones para
comunicaciones que ofrece normalmente en un proporcionar las funciones de lnea privada. Los
solo sentido, informacin numrica o textual a usuarios pueden disear, modificar o gestionar una
pequeos terminales de bolsillo. red privada, sin necesidad de invertir en capital
fsico o administrar equipo de comunicacin y
Red Un sistema de transmisin de comu-
lneas arrendadas. Se denomina tambin red
nicaciones pblico y/o privado que proporciona
informtica definida.
interconectividad entre varios dispositivos locales
o remotos (por ejemplo, telfonos, centrales, Red telefnica pblica conmutada (RTPC) La
computadores y aparatos de televisin). La RTPC infraestructura de conmutacin fsica y las
es explotada por el operador pblico de instalaciones de transmisin que se utilizan para
telecomunicaciones de un pas. Como la RTPC, suministrar al pblico la mayora de los servicios
otras redes privadas y pblicas pueden estar telefnicos y otros servicios de telecomu-
integradas por un gran nmero de medios de nicaciones. En un entorno monoplico, un
transmisin punto a punto, entre otros, los basados operador pblico explota la RTPC en condiciones
en hilo, cable y enlaces radioelctricos. de competencia, la RTPC est integrada
Red de rea extensa (WAN, wide area network) normalmente por las redes interconectadas de dos
Sistema de dos o ms LAN conectadas a o ms operadores pblicos.
distancia mediante lneas telefnicas en ondas
radioelctricas. Redundancia en la red Prctica consistente en
duplicar un trayecto de telecomunicaciones al
Red de rea local (LAN, local area network) conectar varios puntos, para prever el caso de que
Red de comunicaciones que se caracteriza por la falle ese trayecto (por ejemplo, si se produce un
posibilidad de transmitir datos a gran velocidad y corte en un cable).
a una tasa de errores reducida al conectar
computadores y otros dispositivos de terminal, por Rebalanceo de tarifas El ajuste de las tarifas
lo general en zonas relativamente pequeas. La impuestas a diferentes servicios para que reflejen
mayora de las LAN se encuentran situadas en un ms fidedignamente sus costos. En muchos pases
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
esto hace necesario aumentar las tarifas de acceso Retencin por quien factura Acuerdo de
local y reducir las tarifas aplicadas al trfico interconexin en virtud del cual los operadores de
internacional, de larga distancia y local, as como una relacin no pagan tarifas por la terminacin de
al acceso a Internet (vanse el apndice B, su trfico. (Sinnimo del trmino retencin en
mdulo 4 y los apndices del mdulo 6). origen; vase el mdulo 3.)
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Mdulo 6 Servicio universal
de servicios se divide en clulas, cada una de ellas servidor se aplica tambin a los programas
atendida por un transmisor. Las clulas se informticos que hacen posible el suministro de
conectan a una central de control que, a su vez, se informacin.
encuentra conectada a la red telefnica mundial.
Sincronizacin Temporizacin de impulsos
Servicio universal Poltica centrada en para mantener la identidad correspondiente entre
promover o mantener la disponibilidad los impulsos transmitidos y recibidos.
universal de las conexiones con las redes
pblicas de telecomunicaciones en favor de los
Sistema abierto Un sistema de computadores
hogares (vanse acceso universal y el Mdulo 6).
basado en normas del dominio pblico, lo que
Servicio y empresas informticas en lnea hace que pueda comunicar con otros sistemas que
Empresas que explotan sitios Internet y cuya utilicen las mismas normas.
principal funcin es proporcionar servicios en
forma electrnica, incluidas transacciones con Sistema de sealizacin N. 7 Un protocolo de
terceros, y ventas y apoyo de sus productos y sealizacin en canal comn del UIT-T que
programas, que pueden telecargar los usuarios proporciona funciones de control mejoradas, como
finales gratuitamente o no. indagacin del encaminamiento, para servicios de
comunicaciones digitales de alta densidad entre
Servicios de comunicaciones personales (PCS, nodos de redes inteligentes. La informacin de
personal communication services) En sealizacin se enva a 64 kbps. Denominado
Estados Unidos y Canad remite a las redes tambin sistema de sealizacin por canal comn
mviles digitales que utilizan la frecuencia nmero 7 (CCSS7) o sealizacin nmero 7 del
1 900 MHz y en otros las que utilizan la frecuencia CCITT.
1 800 MHz (vase DCS-1800). En este contexto se
utiliza tambin el trmino red de comunicaciones Sistema de telecomunicaciones mviles
personales. universales (UMTS) Trmino europeo para
Servicios de mensajes breves (SMS, short referirse a la tercera generacin de sistemas
message service) Servicio disponible en las mviles celulares. Para mayor informacin, vase
redes digitales, que normalmente permite enviar o el sitio en la web del Forum UMTS:
recibir mensajes a un abonado a un operador http://www.umts-forum.org.
telefnico mvil o recibirlos de ste a travs del
centro de un operador de red. Sistema global para comunicaciones mviles
(GSM, global system for mobile communi-
Servicios de valor aadido (VAS, value-added cations) Norma europea de comunicaciones
services) Servicios de telecomunicaciones digitales mviles celulares. Para mayor
proporcionados a travs de redes pblicas o informacin, vase el sitio de la Association GSM:
privadas, que aaden valor al trfico bsico, por http:www.gsmworld.com/index.html.
regla general gracias a la aplicacin de
inteligencia informatizada, por ejemplo, en forma Sistema operativo Soporte lgico que
de sistemas de reserva, boletines de anuncio y constituye el enlace entre los programas de
servicios de informacin. Se conocen tambin con aplicacin de un computador y su equipo.
el nombre de servicios de red de valor aadido y
servicios mejorados. Sistema telefnico mvil avanzado (AMPS,
Servicios mejorados Servicios de telecomu- advanced mobile phone system) Un servicio
nicaciones suministrados a travs de redes telefnico celular analgico normalizado que
pblicas o privadas, que de un modo u otro aaden utiliza la banda 800 a 900 MHz (y recientemente
valor al trfico bsico, normalmente gracias a la tambin la banda 1 800-2 000 MHz).
aplicacin de inteligencia informtica, por
ejemplo, sistemas de reserva, tableros de anuncio Sistema telefnico por teclas Un sistema
y servicios de informacin. Se denominan tambin telefnico multilnea que tiene por objetivo
servicios de valor aadido. proporcionar acceso compartido a varias lneas
exteriores, para lo cual el usuario debe presionar
Servidor 1) Un computador anfitrin de una red las correspondientes teclas en su aparato
que enva informacin almacenada para responder telefnico. Normalmente este sistema ofrece lneas
a peticiones o indagaciones. 2) El trmino de acceso identificado con terminaciones directas
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Manual de Reglamentacin de las Telecomunicaciones
de lnea en el aparato telefnico. El sistema se mente, los nuevos operadores pagan estas tarifas
encuentra situado en los locales del usuario y para subvencionar el dficit en que incurren los
puede funcionar independiente o conjuntamente operadores establecidos por el hecho de
con una PBX. proporcionar servicio de acceso local a precios
inferiores a sus costos (vase el mdulo 6).
Sitio/pgina en la web Un sitio en la web
(tambin denominado sitio Internet) es Telecarga El proceso de transmitir programas
generalmente la coleccin integral de ficheros informticos o archivos de un dispositivo a otro en
ATML accesibles mediante un nombre de la red.
dominio. En un sitio en la web, una pgina web
consiste en un solo fichero ATML que, al ser Teledensidad Nmero de lneas telefnicas
visualizado por un navegador en la World Wide principales por 100 habitantes.
Web, puede tener una dimensin de varias
pantallas. Una pgina inicial es la pgina en la Terminal de muy pequea apertura (VSAT,
web localizada en la raz del URL de una very small aperture terminal) Estacin terrena
organizacin. por satlite dotada de una pequea antena,
SS7 Vase sistema de sealizacin N. 7. generalmente de seis metros o menos. El trmino
se aplica por regla general a las redes de datos
Subvencin cruzada Financiacin del costo del punto a multipunto, las cuales han permitido
suministro de ciertos servicios gracias al supervit reducir extraordinariamente el costo de las
devengado por otros. En el campo de las teleco- comunicaciones por satlite.
municaciones la expresin subvencin cruzada
contraria a la competencia remite normalmente a Tiempo de transmisin inalmbrica Los
la prctica de una empresa dominante consistente minutos de llamada de un abonado a partir de un
en ofrecer en un mercado abierto a la competencia telfono mvil. Se conoce tambin con el nombre
servicios a precios bajos (por ejemplo, por debajo de tiempo de conversacin.
del costo), manteniendo al mismo tiempo su
rentabilidad, al imponer precios por encima del Tono de marcacin La seal que se escucha
costo en otros mercados en los que acta en cuando se descuelga el telfono y que indica que
rgimen de monopolio o la empresa ejerce poder la central o la PBX ha tomado las disposiciones
de mercado (vase el mdulo 5). necesarias para aceptar y procesar el nmero
marcado.
T-1 Norma digital norteamericana para lneas de
transmisin o conexin que funcionan a una Tono de retardo de marcacin El tiempo que
velocidad DS1 de 1,544 Mbps (vase E-1). transcurre antes de obtener el tono de marcacin
despus de descolgar el telfono. El retardo de
T-3 Transmisin a 44,736 Mbps, etc. tono de marcacin medio es una medida
(vase E-1). comnmente utilizada para determinar la calidad
del servicio.
Tarjeta de mdulo de identidad de abonado
(SIM, subscriber identity module) Una pequea
Tope de precios Forma de reglamentacin de
tarjeta impresa de circuitos que se inserta en el precios en virtud de la cual se aplica una frmula
telfono mvil basado en el sistema GSM de la con el fin de fijar para uno o varios aos el
persona que se abona a un operador. Esta tarjeta mximo incremento de precios a que pueden
incluye informacin detallada sobre el abonado, proceder los operadores de servicios sujetos a
informacin de seguridad y una memoria para el reglamentacin. Normalmente, la frmula mencio-
directorio personal de nmeros. nada hace posible que el operador aumente los
Cargo de acceso Canon de interconexin que precios que aplica anualmente a un servicio o
consiste normalmente en una cantidad por minuto. canasta de servicios en una cantidad equivalente a
Los operadores de red imponen estas tarifas por la la inflacin, menos una determinada suma para
utilizacin de su red a otros operadores de red tener en cuanta la tasa de reduccin de la
(vase el mdulo 3). productividad. En esta frmula pueden tomarse en
consideracin otras variables, por ejemplo, los
Cargo por dficit de acceso (ADC) Mecanismo factores exgenos ajenos al control del operador
utilizado para financiar el servicio universal en y la calidad del servicio proporcionado por ste
mercados abiertos a la competencia. Normal- (vase el mdulo 4).
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Mdulo 6 Servicio universal
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Apndice D
Apndice D
Bibliografa
NOTA La siguiente bibliografa, que no es exhaustiva, ni constituye una fuente equilibrada de informacin sobre todos
los temas, fue preparada para facilitar la investigacin. La mayor parte de las leyes y reglamentos de los Estados
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Notas