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administrativos
Ruben LAGUNA*
SUMARIO:
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poner mediante decreto, que las firmas de los funcionarios sean estampadas por medios
mecanicos que ofrezcan garantias de seguridad.
Existen otras formalidades dispersas en la ley, como por ejemplo las previstas en los
articulos 15, 16 y 17, referidas a la forma que deben
revestir los actos, segun la autoridad de la cual emanen.
En cuanto a las formalidades complementarias, como se senalo ante-
riormente, debe destacarse que son el conjunto de actuaciones que debe realizar la
Administracion con la finalidad de que el acto valido adquiera eficacia juridica, lo cual se
Ileva a cabo fundamentalmente a traves de los sistemas publicidad del acto, previstos en los
articulos 73 y siguien-
tes de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos. Estos me-
canismos son: la notificacion, que es el medio por excelencias de publicidad de los actos
particulares y la publicacidn, referida a aque-
llos actor de caracter general o que interesen a un numero indetermina-
do de personas. Es de hacer notar que en los actos de notificacion o publicacion, deben
senalarse una serie de requisitos sin los cuales el acto no produce ninguna eficacia, como
son: el texto integro del acto y la indicacion, de ser el caso, de los recursos que procedan,
con expre-
sion de los terminos para ejercerlos y de los organos o tribunales ante los cuales deben
interponerse. En este contexto, es de hacer notar, que si sobre la base de informacion
erronea contenida en la notificacion, el interesado hubiere interpuesto un recurso
impertinente, el tiempo trans-
currido no sera tornado en cuenta a los efectos de determinar el venci-
miento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso adecuado, segun lo
dispuesto en el articulo 77 eiusdem.
Con relacion a las caracteristicas esenciales del acto administrativo, deben senalarse, por
una parte, su presuncion de legitimidad y, por la otra, su ejecutoriedad. Ello significa que en
principio el acto puede ser inmediatamente puesto en ejecucion o en practica sin ninguna
condicion o requerimiento.
La presuncion de legitimidad consiste en la suposicion de que el acto fue emitido conforme
a derecho, es decir, que su emision responde a todas las prescripciones legales.
Aqui, la nocion de legitimidad debe entenderse como sinonimo de per-
feccion, como equivalente a acto perfecto. A su vez, el acto perfecto es aquel que debe ser
simultaneamente valido y eficaz. La presuncion
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de legitimidad se refiere al acto perfecto, o sea, al acto valido y eficaz. Si el acto es valido
pero no eficaz, no es un acto perfecto y, en consecuencia, no sera ejecutorio, es decir, no
estara investido de la presunci6n de legitimidad.
Entre las consecuencias inmediatas de la presuncion de legitimidad esta la de que el acto no
requiere que su legalidad sea declarada por una autoridad judicial. Por otra parte, tambien,
con base en la expresada presuncion, la nulidad de los actos administrativos no puede
declararse de oficio por los jueces. Igualmente, quien pretenda la ilegitimidad o ilegalidad
de un acto administrativo, debe alegar y probar lo pertinente.
Ahora bien, la presuncion de legitimidad puede ser desvirtuada por el interesado
demostrando que el acto controvierte el orden juridico.
La ejecutoriedad del acto sigriifica, que por principio, la Administraci6n misma y con sus
propios medios to hace efectivo, poniendole en practica. La ejecutoriedad no debe ser
confundida con la ejecutividad o exigibilidad del acto. La ejecutividad es una caracteristica
de todo acto administrativo que este en condiciones de ser impuesto al particular. La 'ej
ecutoriedad, en cambio, es la potestad que por principio tiene la Administraci6n Publica de
hacer cumplir por si misma los actor que emita. Al respecto, debe senalarse, que si bien
todo acto ejecutorio es por definici6n ejecutivo, en el sentido de que puede ser impuesto al
administrado, no todo acto ejecutivo es ejecutorio.
En cuanto a la clasificaci6n de los actos administrativos, no existe en la doctrina
uniformidad sobre la misma, ya que dependiendo del ordenamiento juridico de que se trate,
la clasificaci6n asumira caracteristicas distintas. En efecto, existen diversas clasificaciones,
dentro de las cuales destacan las siguientes:
1. Desde el punto de vista subjetivo los actos se clasifican en simples o complejos,
dependiendo si el mismo es emanado de un solo 6rgano, que puede ser unipersonal o
colegiado o de dos o mas 6rganos.
2. Desde el punto de vista del procedimiento los actos adminis-
trativos se dividen en actos preparatorios o de tramite, principa-
les o definitivos, firmes o que han causado estado y de ejecuci6n.
3. Por el alcance de sus efectos se dividen en generates e individuales. Los generales son
aquellos dirigidos a una plura-
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vos que requieren ser cumplidos mediante actos de ejecucion, deberan ser ejecutados por la
Administracion en el termino establecido. A falta de este termino, se ejecutaran
inmediatamente.
Ahora bien, j,hasta cuando rige? j,Pueden tener vigencia anterior a la fecha de su emision?,
o dicho de otro modo LPueden tener efectos re-
troactivos? En este sentido, la regla general, fundada en el articulo 24 de la Constitucion, es
la irretroactividad del acto administrativo, siendo su explicacion el hecho de que un acto
posterior no puede alterar los derechos adquiridos por los particulares. (Vease al respecto el
articulo
11 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos).
Por lo que se refiere a los efectos del acto administrativo respecto al futuro, debe senalarse
que este rige mientras lo requiera la indole o natu-
raleza del contenido u objeto del acto en cuestion. Este es el principio.
En este orden de ideas, los efectos del acto pueden ser instantaneos, en tanto y en cuanto se
agoten con el mismo acto, cesando alli dichos efectos, o continuados, es decir, los efectos
del acto duran, asi lo requiera el contenido del mismo.
Igualmente, el acto administrativo podra tener un lapso limitado de vigencia. Ello ocurriria
cuando exista un "termino" al respecto. Un ejemplo tipico es el acto de convocatoria a la
poblacion para sufragar en un proceso electoral en una fecha determinada. Luego de
efectuada la votacion el acto pierde su vigencia.
LEntre quienes producen efectos el acto administrativo? Basicamente, entre quienes actuen
como partes en su formacion, o sea, entre la Admi-
nistracion Publica, cuya intervencion es inexcusable en la formacion de todo acto
administrativo, sea este unilateral o bilateral, los otros entes administrativos y los
administradores que intervengan en la formacion o creacion del respectivo vinculo juridico.
Pero tambien el acto puede inci-
dir en la esfera juridica de un tercero, ajeno a, su formacion o creacion.
La Ejecucion: Como se senalara anteriormente, los actos administrati-
vos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecucion, deberan ser ejecutados por la
Administracion en el termino establecido; a falta de dicho termino debe entenderse que los
actos se ejecutan inmediatamente.
Otro principio general es que pars que proceda la ejecucion debe existir previamente una
decision que sirva de fundamento a tal ejecucion. A
falta de esta, ningun 6rgano de la Administraci6n podra realizar actos materiales que
menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares (articulos 78 de la
Ley Organica de Procedimientos Administrativos). De manera tal, que es una condici6n
sine qua non la existencia del acto administrativo previo que fundamente o autorice la
ejecuci6n, ya que de lo contrario se estaria en presencia de un vicio en el actuar de la
Administracion, como lo es la via de hecho.
Otra regla es la prevista en el articulo 79 eiusdem, segun la cual corresponde a la
Administracion de oficio- la ejecucion forzosa de los actos administrativos, salvo que por
expresa disposici6n legal deba ser encomendada a la autoridad judicial. Esta disposici6n no
hace mas que reafirmar el principio de ejecutoriedad del acto administrativo, que permite a
la Administracion, sin recurrir a la autoridad judicial, ejecutar sus propias decisiones.
En cuanto a los medios de ejecuci6n del acto administrativo, se distinguen en la ley que
rige la materia, dos formas, a saber: La ejecucion indirecta y la ejecuci6n personal. En el
primer caso, estamos en presencia de la ejecuci6n indirecta para hacer referencia a aquellas
ejecuciones que pueden ser realizadas a traves de la propia Administracion o por la persona
que esta designe. L6gicamente que los gastos que genere dicha ejecuci6n seran cubiertos
por el obligado. En el segundo caso, estamos en presencia de la ejecucion personal, en
virtud de que, a diferencia de la anterior, esta, unica y exclusivamente puede ser realizada
por el administrado. En estos casos, si el obligado se resiste a cumplir la ejecuci6n, la
consecuencia que preve la ley es la imposici6n de multas mientras permanezca en rebeldia
y, en el caso de que persista en el incumplimiento se le impondran nuevas multas iguales o
mayores a las que ya se les hubiere aplicado.
EXTINCION DE LOS EFECTOS
Premisa: Existe una diferencia fundamental entre "cesaci6n de los efectos" del acto
administrativo y "extinci6n" del acto administrativo.
La cesaci6n de los efectos apareja la idea de algo que ocurre normal-
mente, de acuerdo con lo previsto de antemano; en este sentido el acto administrativo que
cesa de producir efectos se considera que hasta ese momento ha existido legalmente. En
cambio, la extincion del acto, generalmente se produce por causas no precisamente queri-
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das ab initio, sino que son consecuencias de hechos o circunstancias advertidos o surgidos
con posterioridad.
La cesacion opera, por ejemplo, frente a la expiraci6n del termino establecido o por
cumplimiento del objeto. La extincion se produce, bien por caducidad, revocacion,
anulacion, renuncia o rescision.
Igualmente, las consecuencias que derivan de una y otra son distintas y pueden variar de
acuerdo con el ordenamiento juridico de que se trate. Esas diferencias en las consecuencias
resultan comprensibles, ya que las causas que las producen son tambien diferentes.
REVOCACION Y ANULACION
Premisa: La forma natural de extincion del acto es el cumplimiento de su objeto. Ejemplo:
un permiso de tala, el cual se considera extinguido, una vez que ha sido deforestada la
extension de terreno autorizada en el acto.
No obstante, existen formas distintas a la anterior, de extincion del acto, y a tal efecto
surgen los conceptos de revocacion y anulacion.
Son distintos los criterios para distinguir entre uno y otro, ya que si bien es cierto que desde
el punto de vista de los efectos, ambas nociones son coincidentes, en el sentido de que
persiguen la extincion del acto, desde el punto de vista de los motivos o de los organos que
la ejercen, hay impor-
tantes diferencias. Un criterio sustancial senala que la anulacion es el poder de reconocer o
determinar que un acto esta viciado por razones de legitimidad, es decir, por razones de
contrariedad al derecho, mientras que la revocacion tiende a la extincion del acto por
razones de oportuni-
dad o conveniencia, que pueden ser originates o sobrevenidas. Por otra parte, los efectos de
la anulacion son hacia el pasado, mientras que los de la revocacion son hacia el futuro.
Cabe advertir, en cuanto a la revoca-
cion, que esta no prejuzga si el acto es o no contrario a la ley. Es posible que el acto sea
valido; no obstante la Administracion considera que el mismo ha lido inoportuno desde el
mismo momento en que se dict6, o
sobrevenidamente y, en tal sentido, procede a su extincion. Se entiende, en consecuencia,
que el fundamento de la anulacion es la ilegitimidad del acto, es decir, la inconformidad del
mismo con el derecho, mientras que el fundamento de la revocacion es la inoportunidad, es
decir, la inconformidad del acto con el interes general.
Existe otra tesis fundada en un criterio organico, superada en nuestro ordenamiento
juridico, segun la cual la anulacion es la potestad de extin-
cibn del acto por los organos judiciales, mientras que la revocacion tiene el mismo efecto
pero producido por los organos administrativos.
Finalmente, surge una tesis mixta, eclectica o sincretica, segun la cual la anulacion es el
poder de extinguir un acto por razones de ilegitimidad, por los organos de la justicia; y la
revocacion, seria la extincion del acto por razones de oportunidad o conveniencia, realizada
por la Administracion.
En cuanto a los vicios de los actos administrativos, existen distintas clasificaciones, siendo
la mas importante la que sigue:
Vicio en el sujeto (denominado incompetencia): este vicio debe valo-
rarse en funcion de la identidad necesaria entre las facultades conferidas al organo por ley y
las que este efectivamente ejercita a traves del acto administrativo. Si el acto fue ejercido
fuera del ambito de atribuciones legalmente conferidas al organo, estamos en presencia del
vicio de in-
competencia, la cual puede ser de dos grados: manifiesta y no manifiesta.
Otro vicio viene dado en funcion del objeto del acto, en los terminos de que la accion u
omision que se pretenden a traves del mismo resulte juridica o facticamente imposible. Un
ejemplo de ello es ]a orden de cometer un delito impuesta por el acto.
Tambien se observa otro vicio que se refiere o afecta a la causa del acto, el cual da lugar a
la irregularidad conocida comofalso supuesto, la cual puede ser de hecho, cuando no se
aprecia o se aprecian de una manera incompieta o distorsionada los elementos facticos a los
cuales se atribuye una determinada consecuencia juridica; y de derecho, cuan-
do sucede lo contrario, es decir, cuando a un hecho efectivamente pro-
ducido, cuya existencia resulta incontestable, se le aplica una consecuencia de derecho que
no se corresponde con el mismo.
Otro vicio es el que afecta el elemento forma del acto, el cual se puede encontrar en las
distintas etapas que configuran la elaboracion del mismo. Este vicio puede ser, en
consecuencia, anterior o posterior a la existencia del acto. Como ejemplo del primero se
puede senalar a aquel vicio de procedimiento que es considerado esencial para la
emanaci6n del acto, como por ejemplo seria el refrendo de los ministros de un decreto del
Presidente de la Republica. Otros vicios en el elemento en la forma del acto pueden
presentarse en caso de que este carezca de motivacion, es decir, que no exprese las razones
de hecho y de derecho que conducen al ente administrativo a asumir una determinada
conducta.
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Conforme a lo anterior, todo acto cuyo vicio no se subsuma en la categoria de los actos
absolutamente nulos, pasan a formar parte de los actos anulables. La consecuencia en uno y
otro caso es esencial, ya que los actos absolutamente nulos no son convalidables y, por lo
tanto, afectan la validez intrinseca de los mismos; por ende, no admiten subsanacion o
convalidacion, mientras que la anulabilidad o nulidad relativa, precisamente por el hecho de
tratarse de un vicio de menor intensidad, puede ser convalidable. Otra diferencia es, desde
el punto de vista de la impugnacion, en efecto, solo cuando se ha alegado la nulidad
absoluta del acto podrian suspenderse los efectos del mismo como una medida cautelar, en
tanto que la denuncia de un vicio de nulidad relativa no afecta el principio de ejecutoriedad
del acto y, por lo tanto, no resulta admisible la suspension de sus efectos.
Relacionando entonces los vicios que hemos expuesto con las causales de nulidad,
encontramos que en nuestra legislacion, el vicio relativo al sujeto, denominado
incompetencia, es susceptible de nulidad absoluta en tanto y en cuanto dicha incompetencia
sea manifiesta, es decir, os-
tensible, flagrante, grosera, como seria el caso de una potestad usurpa-
da, es decir, de aquellas que siendo expresamente atribuidas a una rama del Poder Publico,
ha sido ejercida por otra. Si la incompetencia no es manifiesta, entonces el vicio sera
calificado como de nulidad relativa.
El vicio atinente al objeto ha sido expresamente sancionado en la Ley como de nulidad
absoluta, cuando senala como causal de este tipo de n Alidad el contenido de imposible o
ilegal ejecucion. Seria el caso de un a ;to que imponga la ejecucion de un delito.
Acerca del vicio en la causa, denominado falso supuesto, a pesar de que no se encuentra
taxativamente sancionado con la nulidad absoluta del acto, nuestrajurisprudencia ha venido
senalando que en virtud de la gravedad del mismo, la sancion que debe corresponderle es
asimilable a las causales de nulidad absolutas. Lo mismo sucede con el vicio en el elemento
fin, denominado desviacion de poder, el cual no admite ningun tipo de convalidacion.
Finalmente, en cuanto a los vicios en el elementoforma, la Ley (articu-
lo 19, numeral 4), le impone el caracter de absolutamente nulo cuando el acto hubiese sido
dictado con prescindencia total y absoluta del proce-
dimiento legalmente establecido. No obstante, la rigidez de esta causal, debe ser
relativizada, ya que no es necesaria la prescindencia total y
absoluta del procedimiento para que se produzca la nulidad absoluta, sino la violacion de
tramites esenciales dentro del procedimiento no necesariamente todos- para que procediera
esta causal.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La nocion de procedimiento administrativo es relativamente reciente. Antiguamente no
existia obligacion de sujetar o condicionar el acto administrativo a un procedimiento, previa
y legalmente establecido; regia una suerte de libertad procedimental o informalismo, lo cual
evidenciaba que lo importante era el resultado de la accion, es decir, el acto administrativo,
mas que el procedimiento (etapa del Derecho Adininistrativo Clasico).
Ahora bien, la nocion de procedimiento cobra fuerza con la aparicion del Estado de
Derecho, frente al cual podria decirse que casi todos los paises del mundo, bajo este sistema
juridico-politico, cuentan con una legislacion que regula la forma como la Administracion
debe emanar sus actuaciones.
Nuestra legislacion no escapa a esta realidad. En efecto, el 07 de mayo de 1981, fue
sancionada la vigente Ley Organica de Procedimientos Administrativos, la cual entro en
vigencia seis meses despues de su publicacion en la Gaceta Oficial de la Republica. Dicha
Ley erige el formalismo en un deber que debe cumplir la Administracion (por ejemplo,
articulos 3, 53 y 54 eiusdem).
La idea del procedimiento responde a su origen etimologo procedere que significa "labor",
"pro" (adelante) y "cedo" (marchar).
Esta nocion, en el contexto del derecho adjetivo administrativo sugiere la existencia de un
conjunto de actos preparatorios o de tramite que preceden el acto administrativo decisorio,
y asimismo, los tramites y diligencias posteriores a este, denominadas formalidades
complementarias, las cuales tienden a lograr la eficacia del acto.
En Venezuela, entonces, el procedimiento administrativo general se rige por la Ley
Organica de Procedimientos Administrativos, cuya vigencia es del 01 de enero de 1982.
Esta Ley, de caracter organico, somete a su normativa todas aquellas leyes ordinarias que
versen sobre las materias reguladas por esta.
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Por otra parte, segun el articulo 47 de la Ley Organica, se declaran de aplicacion preferente
respecto del procedimiento ordinario previsto en la ley, aquellos procedimientos
administrativos contenidos en leyes especiales, solo en las materias que constituyen la
especialidad.
Ahora bien, los tramites que conforman el procedimiento administrativo se agrupan en
unidades de orden superior denominadas "fases", a las cuales se aludira mas adelante.
En cuanto a la naturaleza del procedimiento administrativo, debe senalarse que este no es
un fin en si mismo, sino un instrumento para el cumplimiento de los fines que persigue la
Administracion (caracter instrumental), el cual debe estar en todo momento sujeto a la ley y
no al arbitro del funcionario, todo ello de conformidad con lo previsto en el articulo 117 de
la Constituci6n, en concordancia con los articulos'7 y 30 de la ley en comento.
PRINCIPIOS
De acuerdo con el analisis realizado a esta ley, podrian agruparse los principios que rigen el
procedimiento en dos categorias: La primera, tiende a garantizar la seguridad juridica de los
administrados; y la segunda, se dirige a asegurar la eficacia de la Administracion.
Dentro de los primeros debe seralarse, en primer termino, el principio audire alteam partem,
el cual comprende el derecho de defensa de los particulares en su mas vasto sentido, es
decir, la facultad del interesado de alegar y probar cuanto estime necesario y conveniente
para la de-
fensa de sus derechos a intereses, el derecho de examinar el expedien-
te administrativo, ser notificado de los actos de la Administracion, de ejercer los recursos
frente a los actor que se consideren lesivos a sus intereses y en fin, toda aquella actuacion
que tienda a hacer eficaz el contenido del articulo 49, numeral 1 constitucional, segun el
cual el de-
recho a la defensa es un derecho inviolable en todo estado y grado del proceso. Como
ejemplos de este principio, podriamos seiialar los si-
guientes articulos de la ley que a su texto respectivamente disponen:
Articulo 23.- La condicion de interesados la tendran tambien quienes ostenten las
condiciones de titularidad sefialadas en el articulo anterior, aunque no hubieran intervenido
en la iniciaci6n del procedimiento, pudiendo, en tal caso, apersonarse en el mis-
mo en cualquier estado en que se encuentre la tramitacion.
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Articulo 36.- Los funcionarios administrativos deberan inhibirse del conocimiento del
asunto cuya competencia les este legalmente atribuida, en los siguientes casos:
1. Cuando personalmente, o bien su conyuge o algun pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interes en el procedimiento.
2. Cuando tuvieren amistad intima o enemistad manifiesta con cualquiera de las personas
interesadas que intervengan en el procedimiento.
3. Cuando hubieren intervenido como testigos o peritos en el expediente de cuya resolucion
se trate, o si como funcionarios hubieren manifestado previamente su opinion en el mismo,
de modo que pudieran prejuzgar la resolucion del asunto, o tratandose de un recurso
administrativo, que hubieren resuelto o intervenido en la decision del acto que se impugna.
Quedan a salvo los casos de revocacion de oficio y de la decision del recurso de
reconsideracion.
4. Cuando tuvieren relaci6n de servicio o de subordinacion con cualquiera de los
directamente interesados en el asunto.
Paragrafo imico: Quedan exceptuados de esta disposicion los funcionarios que tengan a su
cargo la expedicion de certificados adoptados en serie o conforme a modelos
preestablecidos, de modo que les resulte en extremo dificil advertir la existencia de causas
de inhibic16n.
Articulo 39.- El funcionario de mayor jerarquia en la entidad donde curse un asunto podra
ordenar de oficio o a instancia de los interesados, a los funcionarios incursos en las causales
se-
naladas en el articulo 36 que se abstengan de toda interven-
cion en el procedimiento, designando en el mismo acto al funcionario que deba continuar
conociendo del expediente.
Finalmente, la doctrina sefiala los principios relativos a lapublicidad de los actos, asi como
la estructura del ente administrativo de que se trate. En este sentido, podriamos hacer
referencia a los articulos 33, 68 y 73 de la Ley Organica de Procedimientos
Administrativos, cuyos conteni-
dos son los siguientes:
Articulo 33.- Todas las entidades publicas sometidas a la presente Ley prepararan y
publicaran en la Gaceta Oficial correspondiente, reglamentos e instrucciones referentes a
las estructuras, funciones, comunicaciones y jerarquias de sus dependencias al servicio del
publico, se informara a este por los medios adecuados, sobre los fines, competencies y
funcionamiento de sus distintos organos y servicios.
Igualmente informaran a los interesados sobre los metodos y pro-
cedimientos en use en la tramitacion o consideracion de su caso.
Articulo 68.- Iniciado el procedimiento sumario, el funcionario sustanciador, con
autorizacion del superior jerarquico y previa audiencia de los interesados, podra determinar
que se siga el procedimiento ordinario, si la complejidad del asunto asi lo exigiere.
Articulo 73.- Se notificara a los interesados todo acto administrativo de caracter particular
que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legitimos, personales y directos,
debiendo. contener la notificacion el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los
recursos que proceden con expresion de los terminos para ejercerlos y de los organos o
tribunales ante los cuales deban interponerse.
Por lo que se refiere a los principios que tienden a asegurar la eficacia de la Administracion,
debe senalarse que los mismos tienen un denominador comun, como es la rapida, segura y
transparente tramitacion y decision de los asuntos que se ventilen en el seno de la
Administracion. En este sentido, la ley hace referencia, en varias de sus disposiciones
(articulos 30, 54, 55, 60 y 62, entre otras), a ciertos criterios de economia procesal. Dichos
articulos preven que:
Articulo 30.- La actividad administrativa se desarrollara con arreglo a principios de
economia, eficacia, celeridad e imparcialidad.
Las autoridades superiores de cada organismo velaran por el cumplimiento de estos
preceptos cuando deban resolver cuestiones relativas a las normas de procedimientos.
Articulo 54.- La autoridad administrativa a la que correspon-
da la tramitacion del expediente solicitara de las otras autori-
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dades u organismos los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para
la mejor resolucion del asunto.
Cuando la solicitud provenga del interesado, este debera indicar la oficina donde curse la
documentacion.
Articulo 55.- Los documentos, informes y antecedentes a que se refiere el articulo anterior
deberan ser evacuados en el pla-
zo maximo de quince (15) dias si se solicitaren de funcionarios del mismo organismo y de
veinte (20) dias en los otros casos.
Si el funcionario requerido considerase necesario un plazo mayor, lo manifestara
inmediatamente al requirente, con indicacion del plazo que estime necesario, el cual no
podra exceder en ningun caso.del doble del ya indicado.
Articulo 60.- La tramitacion y resolucion de los expedientes no podra exceder de cuatro (4)
meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejara constancia, con
indicacion de la prorroga que se acuerde.
La prorroga o prorrogas no pondran exceder, en su conjunto, de dos (2) meses.
Articulo 62.- El acto administrativo que decida el asunto resolvers todas las cuestiones que
hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitacion.
Por otra parte, encontramos principios que tienden a la racionaliza-
cion de la actividad administrativa, como serian la publicidad de la es-
tructura y funcionamiento organico del ente de que se trate, ya senalados en el articulo 33;
los referidos al orden de entrada de los documentos (articulos 34 y 44), aquellos relativos a
la unidad del expediente (articu-
los 31 y 52) y, finalmente los que tienden a la uniformidad del procedi-
miento (articulo 32). Igualmente, se recoge el principio de actuacion de officio por parte de
la Administracion o de impulso procesal (articulo 53), que aunado al gran poder inquisitivo
del organo administrador (ar-
ticulo 54), permiten disponer cualquier medida necesaria a los fines de disminuir al maximo
el grado de error en sus decisiones. Finalmente, se encuentra el principio relativo a la
libertad de prueba (articulo 58), el
cual obliga a la Administracion a admitir cualquier tipo de prueba por
86 Actos y procedimientos administrativos
parte de los particulares y aquellos hechos que se consideren relevantes para la decision en
un procedimiento dado.
FASES
El procedimiento ordinario, que es el procedimiento de primer grado por antonomasia, se
divide en tres fases fundamentales, a saber: Iniciacion, sustanciacion y terminacion.
INICIACION
La iniciacion del procedimiento puede ser provocada de oficio o a soli-
citud de las partes. En el primer caso, la iniciacion solo podra ser reali-
zada por el organo competente pars dictar el acto o su superior jerarquico. En este caso, de
conformidad con lo previsto en el articulo 48 de la Ley Organica de Procedimientos
Administrativos, debera notificarse a to-
dos los interesados, es decir, a todas aquellas personas que pudieren resultar afectadas por
la decision final, para que aleguen y prueben todo lo que consideren necesario a favor de
sus derechos e intereses, dentro de un lapso (10) dias, contados a partir del dia de su
notificacion. Si el procedimiento es iniciado por una persona interesada, el escrito debera
contener las especificaciones previstas en el articulo 49, referidas a:
1. El organismo al cual esta dirigido;
2. La identificacion del interesado y en su caso, de la persona que actue como su
representante con expresion de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado
civil, profesion y numero de la cedula de identidad o pasaporte;
3. La direccion del lugar donde se haran las notificaciones pertinentes;
4. Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la
materia objeto de la solicitud;
5. Referencia a los anexos que lo acompanan, si tal es el caso;
6. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias;
7. La firma de los interesados.
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SUSTANCIACION
La sustanciaci6n comprende el conjunto de actuaciones llevadas o adelantadas por la
Administraci6n, con la finalidad de dictar la decision que mejor se corresponda con los
intereses generales que esta tutela. Dichas actuaciones van desde la apertura del expediente,
la notificacion a los interesados (articulo 48), hasta la solicitud de documentos, informes o
antecedentes que estime pertinente para la resolucion del asunto (articulos 54 y 55).
TERMINACION
La fase de terminacion del procedimiento, por regla general, se produ-
ce cuando el acto administrativo es dictado. Aqui no se trata de un acto de tramite, sino del
acto decisorio, es decir, aquel que pone fin al procedimiento. En este sentido es necesario
destacar que, toda deci-
sion administrativa que ponga fin a un procedimiento debe resolver las cuestiones que
hubieren sido planteadas por el particular, no solamen-
te al momento de iniciarse la tramitacion, sino tambien durante la mis-
ma, Como una manera de garantizar el ejercicio de su derecho a la
-defensa. Esta obligacion suele denominarse con el nombre de "principio de globalidad de
la decision".
Tambien existen otras formas de terminacion del procedimiento admi-
nistrativo dentro de las cuales se destacan en primer lugar, el desisti-
miento, el cual consiste en una solicitud realizada por el particular cuyo objetivo es hacer
cesar el procedimiento en la etapa en que se encuen-
tre. Generalmente, la solicitud de desistimiento se formula cuando el interesado considera
inutil la continuaci6n del procedimiento porque ya ha obtenido la satisfacci6n de sus
derechos e intereses. Igualmente debe destacarse que, cuando exista pluralidad de
interesados, el desistimien-
to solo operara respecto de aquel que haya formulado la solicitud, es decir, el desistimiento
es intuitu personae, lo cual significa que no es extensivo al resto de los interesados. El
desistimiento tiene algunos re-
quisitos de forma para su concreci6n, fundamentalmente debe ser he-
cho por escrito y homologado por el funcionario que conozca del procedimiento, quien
finalmente ordenara el archivo del expediente.
Otra forma de culminar el procedimiento es a traves de la figura de la perencion, la cual se
produce en aquellos casos en que el particular no impulsa durante dos meses el
procedimiento por alguna causa que le sea imputable. Ahora bien j,a partir de que momento
comienzan a trans-
currir los dos meses para que opere el desistimiento? Segun el articulo
64 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos dicho termino comenzara a partir
de la fecha en que la autoridad administrativa notifique al interesado la paralizacion del
procedimiento.
TIPOS DE PROCEDIMIENTO
Existen diversas clasificaciones acerca de las tipologias de los procedimientos. Una primera
clasificacion atiende al efecto perseguido por la decision y en tal sentido se alude a los
procedimientos constitutivos, que son aquellos a traves de los cuales se crea, modifica o
extingue una situacion juridica; los de notificacion, que son aquellos que tienden a
garantizar la eficacia del acto, y los de ejecucion, tendientes a hacer valer en la practica el
contenido del acto.
Otra clasificacion atiende al contenido del acto. En tal sentido, se hace referencia a los
procedimientos sancionatorios que tienden a multar a aquellos funcionarios que retarden,
distorsionen o dificulten la tramita-
cion de una determinada solicitud. Los relativos al derecho de petition, cuando al particular
no le es garantizado su derecho constitucional a obtener una oportuna respuesta,
permitiendole en tal situacion ejercer los denominados recursos de queja o reclamo
(articulo 3 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos). Dentro de este tipo de
procedimientos se encuentran igualmente los procedimientos relativos a la prescripcion de
las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de
los administrados (articulo 70 y siguientes de la Ley Organica de Procedimientos
Administrativos), y los procedimientos de inhibicion de aquellos funcionarios que
conozcan de un determinado asunto y se encuentren dentro de las causales de inhibicion
previstas en el articulo 36 ejusdem.
Pero quizas los tipos de procedimientos mas importantes a nuestros fines son aquellos que
atienden al grado de formacion del acto. En tal sentido, se hace referencia a los
procedimientos de primer grado o constitutivos, que tienden a la formacion ex novo del
acto, y los procedimientos de segundo grado, que tienen por finalidad la revision del acto
originariamente dictado, bien de oficio o a traves de los recursos administrativos previstos
en la ley (jerarquicos y de revision).
Los procedimientos de primer grado estan compuestos por las fases a las que se ha hecho.
referencia (iniciacion, sustanciacion y terminacion). A los procedimientos de segundo grado
se le dedicara el capitulo siguiente.
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El recurso jerarquico es denominado, a diferencia del anterior, como un recurso vertical, ya
que el mismo se intenta ante la superior jerarquia dentro de la organizaci6n. En el caso de
los municipios, ante el Alcalde o en los casos de la Administraci6n Publica Nacional, ante
el ministro respectivo.
El lapso para decidir el recurso es de 90 dias continuos, contados a partir de la interposici6n
del mismo.
Es de hacer notar que las decisiones que resuelvan el recurso jerarquico, agotan la via
administrativa, es decir, que al ser dictadas por la maxima autoridad del ente administrativo
de que se trate, dicha decision abre el camino al ejercicio de los recursos jurisdiccionales
judiciales.
Recursos Especiales: Estos recursos solo proceden en aquellos casos ex-
presamente previstos en la norma, la cual especifica el recurso admisible.
En nuestra legislaci6n se considera como recurso especial, el denominado recurso
jerarquico impropio, el cual se ejerce ante las maximas autoridades de los entes
descentralizados de la Administracion Publica. Por ejemplo, en caso de una decision
emanada de un Instituto Autonomo Municipal, el recurso debe plantearse ante el Directorio
o Junta Directiva del mismo y luego de su decision, conoceria eventualmente el maximo
organo del ente de adscripcion, que seria el Alcalde. Este recurso se funda en el principio de
jerarquia administrativa, segun el cual, los entes que ejercen la tutela de los 6rganos que
componen la Administraci6n Descentralizada, tienen competencia para revisar no solo la
legitimidad, sino la oportunidad o conveniencia de sus actos.
Recursos extraordinarios: A diferencia de los anteriores, los recursos extraordinarios operan
"aun cuando el acto ha quedado firme", es decir, aun fuera de los lapsos que la ley preve
para su impugnacion.
Dentro de estos recursos encontramos el denominado recurso de re-
vision el cual, como se dijo anteriormente, supone un acto firme y, por lo tanto, la decision
que eventualmente se dicte afectara la autoridad de la Cosa juzgada administrativa. Este
recurso procede frente a cuai-
quier acto que haya quedado firme, no necesariamente ante aquellos que causen estado. El
lapso para su ejercicio es de tres meses y varia segun el motivo de impugnacion de que se
trate. En efecto, cuando los motivos de la impugnacion sean documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme, que hubieren in-
fluido de manera decisiva en la resolucion del asunto, o cuando la decision hubiere sido
adoptada por cohecho, fraude, violencia o soborno, y ello hubiere quedado establecido en
sentencia judicial definitivamente firme, el lapso de impugnacion sera de tres (3) meses
siguientes a la fecha de la sentencia. Ahora bien, si el motivo hubiere sido la aparici6n de
pruebas esenciales para la resoluci6n del asunto, no disponibles para la epoca de la
tramitacion del expediente, este lapso comenzara a computarse a partir del momento en que
se haya tenido noticia de la existencia de las pruebas. Por lo que se refiere al lapso para
decidir, este es dentro de los treinta dias siguientes a la fecha de presentaci6n del recurso
(Yid al respecto, articulos 85 al 99 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos).
Es de hacer notar que, una vez interpuesto cualquiera de los antedichos recursos, el
interesado no podra acudir ante la jurisdiccion contenciosoadministrativa hasta tanto se
produzca la decision o se venza el plazo que tenga la Administracion para decidir, ello con
la finalidad de evitar decisiones contradictorias.
EL PROCEDIMIENTO EN LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Interposici6n: Dentro de los requisites para la interposicion del recurso se exige, en
principio, la existencia de un acto administrativo impugnado o la negativa tacita de la
Administracion (silencio administrativo). Igualmente se requiere que el particular haya sido
notificado del'acto, ya que de lo contrario el mismo no surtiria eficacia alguna; y
finalmente, que el recurso sea interpuesto dentro del lapso legalmente establecido. Es de
hacer notar que no necesariamente el acto que pone fin a un procedimiento es aquel objeto
de impugnacion, tambien son impugnables aquellos actos que prejuzguen el procedimiento
como definitivo, imposibiliten su continuacion o causen indefensi6n (articulo 85 Ley
Organica de Procedimientos Administrativos). Los requisitos para la elaboracion del
recurso estan previstos en el articulo 49 de la LOPA, en el cual debe identificarse el
organismo al cual esta dirigido el recurso, la identificaci6n del interesado, los hechos,
razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de
la solicitud, la referencia a los anexos que acompanan el recurso y cualesquiera otras
circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias, ademas de la firma de los
interesados, entre otros.
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En este sentido es preciso senalar que, la interposicion del recurso per se, no suspende
automaticamente los efectos del acto cuestionando, solo en caso excepcional y con base a
las causales establecidas en la ley, la Administracion podra otorgar la suspension de los
efectos del acto y en caso de considerarlo necesario, solicitar la constitucion de una garantia
eficiente (articulo 87, primer aparte).
En cuanto a la sustanciacidn debe seiialarse, que la misma se circunscribe
fundamentalmente al examen de los requisitos de admisibilidad del recurso (articulo 86), a
la solicitud de los antecedentes administrativos del caso y de cualquier otra informacion
necesaria a los fines de la correspondiente decision (articulos 54 y 55), ademas de permitir
en cualquier estado al particular, que alegue, pruebe e informe todo aquello que considere
conveniente para la satisfaccion de sus intereses.
Terminacion: El procedimiento recusorio normalmente debe culminar con una decision
expresa, bien estimatoria o desestimatoria. En el primer caso, el organo podra anular,
modificar, convalidar o reponer el procedimiento al estado en que se produjo el vicio que
afecta el acto. En el segundo caso, una decision desestimatoria tends como finalidad
confirmar el acto recurrido.
Pero existe ademas otra forma de terminacion del procedimiento de revision de los actos, a
peticion del particular, muy generalizada en el ambito de nuestra administracion, como es el
silencio administrativo, el cual es una ficcion juridica recogida en el articulo 4 de la Ley
Organica del Procedimientos Administrativos, que valora en sentido negativo la pretension
del administrado, una vez transcurrido o agotado el lapso para tomar la decision respectiva.
En otras palabras, la regla general en cuanto al silencio administrativo es la de considerar
negada la peticion del solicitante y permitirle el ejercicio de los recursos administrativos o
judiciales que correspondan al caso.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: REGULACION CONSECUENCIAS
Premisa: La conducta normal de la Administracion es cumplir con su deber juridico de
decidir, ademas de manera oportuna, ya que el requisito objetivo basico para recurrir es la
existencia de un acto (articulos 92 y 78 LOPA). Sin embargo, algunas veces no existe una
decision en forma expresa, configurandose en consecuencia el silencio administrativo, el
cual segun Pi Suner es la "irresistible inclinacion de la Administracion a no contestar".
caracteristicas encontramos que la misma la ejerce el mismo organo que dicto el acto o su
superior jerarquico. La revoca-
cion puede ser total o parcial, pero solo en aquellos casos que no originen derechos
subjetivos o intereses legitimos, persona-
les y directos, ya que la afectacion de estos por un nuevo acto lesionaria el principio de
intangibilidad de la decision adminis-
trativa, lo cual es sancionado con la nulidad absoluta, a tenor de lo previsto en el articulo
19, numeral 2 de la ley. Nos encon-
tramos aqui con un limite impuesto por el propio texto legal al ejercicio de la potestad
revocatoria por razones de seguridad juridica y estabilidad de los derechos de los
administrados.