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Organizadores:
Pedro Cavalcante e Gabriela Lotta
Burocracia de Mdio Escalo:
perfil, trajetria e atuao
Enap Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Gleisson Cardoso Rubin
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante (Enap). Reviso: Renata Fernandes Mouro,
Roberto Carlos R. Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto grfico
e editorao eletrnica: Vinicius Arago Loureiro. Reviso grfica: Ana Carla
Gualberto Cardoso. Imagem da capa: Ana Carla Gualberto Cardoso.
Organizadores:
Pedro Cavalcante
Gabriela Lotta
Braslia
Enap
2015
2015 Enap
L916b
ISBN: 978-85-256-0075-2
CDU 35:005.731
5
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
Diretor de Comunicao e Pesquisa da Enap
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia
6
SUMRIO
Apresentao 11
Introduo 13
Captulo 1: Burocratas de mdio escalo: novos olhares
sobre velhos atores da produo de polticas pblicas 23
Metodologia 27
Os burocratas de mdio escalo na literatura sobre
gesto e polticas pblicas 29
O burocrata de mdio escalo: papis, funes
e lugares 29
Perspectivas analticas sobre a atuao dos burocratas de
mdio escalo 38
Os burocratas de mdio escalo em ao: anlises setoriais 45
Consideraes finais 50
Referncias bibliogrficas 51
Captulo 2: Burocracia de mdio escalo nos setores
governamentais: semelhanas e diferenas 57
Perfis, trajetrias e atuao dos burocratas na
literatura corrente 60
A composio da burocracia entre os setores do governo 61
A discricionariedade dos atores de diferentes reas de
polticas pblicas 64
O contexto e as relaes dos burocratas nas diferentes
reas de polticas pblicas 67
Estratgia metodolgica 69
Semelhanas e divergncias entre os burocratas de
diferentes setores de governo 71
7
Perfil e trajetria 71
Atuao e critrios de nomeao 77
Consideraes finais 85
Referncias bibliogrficas 86
Anexo 89
Captulo 3: Influncia sobre o processo decisrio: o que explica
o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo? 91
Processo decisrio e a burocracia de mdio escalo 92
Hipteses e modelo emprico 97
Resultados 104
Concluses 110
Referncias bibliogrficas 112
Captulo 4: Implementando uma inovao: a burocracia de
mdio escalo do Programa Bolsa Famlia 115
O Programa Bolsa Famlia e sua burocracia 117
Burocracia pblica e a implementao de uma inovao 127
Perfil da burocracia e atuao num contexto de inovao 127
Autonomia e insulamento burocrtico 130
Inovaes 134
Rede de relaes profissionais e pessoais 136
Consideraes finais 138
Referncias bibliogrficas 140
Captulo 5: Ativismo na burocracia? O mdio escalo do
Programa Bolsa Verde 143
Ativismo na burocracia? 147
Precursores 149
O funcionamento do programa 153
Os burocratas de mdio escalo do Bolsa Verde 156
A criatividade no cumprimento das metas 160
Para alm da meta quantitativa: preocupaes dos
burocratas 163
Intervenes ambientalistas 165
Um outro tipo de interveno 169
Consideraes e reflexes 170
Referncias bibliogrficas 173
Captulo 6: Por dentro do PAC: dos arranjos formais s
interaes e prticas dos seus operadores 177
Contexto poltico-institucional e desafios para a
implementao de polticas de infraestrutura no Brasil 181
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC): objetivos
e arranjos formais 187
O PAC em ao I: suas finalidades e funes na perspectiva
de seus operadores 194
O PAC em ao II: interaes cotidianas em uma rede
de informaes para monitoramento e
construo de capacidades 200
Consideraes finais 218
Referncias bibliogrficas 221
Captulo 7: A burocracia de mdio escalo da Secretaria da
Receita Federal do Brasil: insulamento seletivo e construo
de capacidades burocrticas 223
A organizao da Secretaria da Receita Federal do Brasil 226
Breve histrico 226
Estrutura organizacional 227
Carreiras burocrticas e perfil da fora de trabalho 228
A burocracia de mdio escalo da SRFB 230
Ocupao dos cargos de mdio escalo 230
Estrutura de poder e rotinas de trabalho 232
Coordenao intraorganizacional 234
Coordenao intragovernamental 236
Insulamento seletivo: pontes a partir da ilha 237
Ferramentas de gesto e desenvolvimento de capacidades 243
Inovaes em meio a uma estrutura estvel 245
Consideraes finais 246
Referncias bibliogrficas 249
Captulo 8: Dilemas da burocracia de mdio escalo no
contexto de uma poltica frouxamente articulada:
o caso da Secretaria Nacional de Segurana Pblica 253
A constituio histrica de uma poltica
frouxamente articulada 257
O que fazem e pensam os burocratas de mdio
escalo da Senasp 263
O que ocupa o cotidiano dos BMEs da Senasp 270
A percepo sobre o seu trabalho: o BME ativista 274
Negociao e articulao: o espao para a
agncia situada 276
Discusso e algumas concluses 286
Referncias bibliogrficas 291
Concluso: Perfis, trajetrias e relaes: em busca
de uma anlise abrangente dos burocratas de mdio
escalo do Governo Federal 293
Perfil e trajetria 294
BME como um ser relacional 298
Burocrata multifacetrio 302
Autonomia 304
Agenda futura da burocracia de mdio escalo 305
Referncias bibliogrficas 308
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
APRESENTAO
Boa leitura!
12
Introduo
INTRODUO
13
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
1
Agradecemos o trabalho atencioso e eficaz de assistncia pesquisa, realiza-
do por Antonio Capelo e Eveline Santos, na confeco do survey que subsidiou
a elaborao dos captulos iniciais reunidos nessa publicao.
2
Quanto equivalncia, incluem-se as agncias reguladoras, o Banco Central, o
Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e o Instituto Nacional de
Propriedade Intelectual (Inpi), que possuem cargos especficos que se equipa-
ram hierarquicamente aos de DAS, de acordo com a Portaria n 186 (MPOG), de 17
de agosto de 2000; a Instruo Normativa n 3 (MPOG), de 12 de janeiro de 2010; a
Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000; e o Decreto n 6.944, de 21 de agosto de 2009.
15
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
citada; e iii) insero funcional devido forte interao com atores ex-
ternos vinculados a recursos estratgicos para o rgo.
O oitavo captulo Dilemas de uma burocracia de mdio escalo
no contexto de uma poltica frouxamente articulada: o caso da Secreta-
ria Nacional de Segurana Pblica analisa os burocratas responsveis
pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), vinculada ao
Ministrio da Justia. No artigo, as autoras Letcia Godinho e Larissa Pei-
xoto argumentam que a atuao desses burocratas ocorre por meio de
variados e cotidianos processos de negociao e articulao, fundamen-
tais para a produo da poltica nacional de segurana pblica, conside-
rada uma poltica frouxamente articulada. Analisando a atuao desses
BMEs, as autoras mostram que ao longo do processo de negociao
entre diferentes atores que se efetiva a agncia situada, ou seja, os
espaos onde prevalece a deciso e a inovao e que marcam a atuao
desses burocratas na construo da poltica.
O captulo de concluso do livro Perfis, trajetrias e relaes: em
busca de uma anlise abrangente dos burocratas de mdio escalo do
Governo Federal , de Gabriela Lotta e Pedro Cavalcante, busca realizar
uma anlise cruzada entre os achados tericos, quantitativos e qualita-
tivos, com objetivo de compreender, de forma transversal, algumas con-
cluses a respeito da trajetria e perfil desses burocratas, bem como
questes que permanecem no respondidas e que remontam a uma
nova agenda de pesquisas.
Esperamos que esta coletnea possa contribuir para que co-
nheamos mais a respeito do Estado brasileiro, especialmente no
que diz respeito sua burocracia, tendo em vista que o conhecimen-
to sobre a BME ainda muito limitado e sua invisibilidade acaba
alimentando mitos, como os de que o Estado inchado, os funcio-
nrios, desqualificados ou tem pouca produtividade ou mesmo
de que esses cargos so ocupados sem critrios tcnicos, apenas
poltico-partidrios.
Esperamos, enfim, que este livro contribua tanto para os acad-
micos interessados no funcionamento do governo e de sua burocracia,
quanto para a sociedade e, especialmente, para os gestores pblicos
20
Introduo
Referncias bibliogrficas
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21
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
*
Agradecemos ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa.
1
Texto originalmente publicado na Revista do Servio Pblico, v. 65, n. 4, p. 407-437,
out/dez 2014.
A realizao deste trabalho contou com a valiosa assistncia de estagirios e
bolsistas de iniciao cientfica. Registramos nossos agradecimentos a Eveline
Ribeiro dos Santos, Cleiton Duarte e Luiz Fernando Biscardi.
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
2
Na estrutura de cargos comissionados do Governo Federal, h sete posies,
associadas aos denominados cargos de direo e assessoramento superior
(DAS) e cargos de natureza especial (NE). H seis nveis de DAS, sendo que o
DAS 1 o menor cargo na estrutura hierrquica e o DAS 6, o maior. Os cargos de
natureza especial so superiores ao DAS 6. Num olhar a partir da estrutura, os
cargos podem ser vistos como: DAS 1 a 3 correspondem a cargos de baixo escalo;
DAS 4 e 5, de mdio escalo; DAS 6 e NE, alto escalo.
26
Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
Metodologia
3
No possvel analisar a separao dos artigos entre as reas de conhecimen-
to (Cincia Poltica, Administrao etc.), j que a mesma revista pode estar
presente em mais de uma rea de conhecimento ao mesmo tempo.
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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
por Floyd e Wooldridge (1992). Dessa interao para cima e para baixo
(dimenso direo da influncia), h ainda duas possibilidades de
relao com esses estratos da burocracia, que so relacionadas com o
posicionamento da BME diante das estratgias para a organizao e/ou
polticas pblicas formuladas. Esquematicamente, a compreenso
dessas dimenses e atuao da BME fica mais clara (Figura 1).
Para Floyd e Wooldridge (1992), a BME participa no apenas do
fazer, mas tambm do pensar as estratgias de atuao da organi-
zao e/ou desenho da poltica pblica. Assim, quando divergem do
alto escalo, priorizam alternativas que individualmente consideram
as mais apropriadas e/ou importantes, ao passo que, quando esto
alinhados, atuando de maneira integradora, so capazes de sintetizar
todas as diretrizes da poltica, transformando-as em ao institucional.
No que diz respeito sua relao com a burocracia de nvel de rua,
permitem adaptaes locais justamente quando discordam da posio
defendida pela poltica; ou implementam estratgias determinadas
por ela no que diz respeito atuao desejada da burocracia
implementadora.
Portanto, a atuao da BME influenciada tanto pelos objetivos
estratgicos determinados para a sua organizao, traduzindo-os em
planos de ao, quanto pelos seus objetivos individuais (CURRIE; PROCTER,
2003, p. 1327).
Bacon et al. (1996) assinalam outras duas diferenas fundamen-
tais entre as burocracias pblicas e privadas. Primeiro, a avaliao dos
servios prestados no setor pblico mais complexa, uma vez que seus
fins ltimos no so to facilmente mensurveis quanto o lucro final em
uma empresa privada. Em segundo lugar, os BMEs no setor pblico tm
que coordenar atividades que transpem mltiplas fronteiras de auto-
ridade. No setor pblico, os desafios de accountability extrapolam os
extratos superiores e acionistas das organizaes privadas e incluem
atores polticos, grupos de interesse e cidados, alm de rgos de
controle. Assim, os BMEs no setor pblico lidam com um conjunto mais
complexo de autoridade e fontes de legitimao.
36
Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
a) Perspectiva estrutural
b) Perspectiva de ao individual
4
A abordagem da Escolha Pblica sobre o comportamento de burocratas foi
amplamente criticada por restringir as motivaes de tais agentes maximizao
de seus interesses. Diversos autores contra- argumentaram no sentido de uma
viso mais complexa sobre motivaes dos servidores pblicos (ver WISE, 2004; ou
a literatura sobre public service motivation JACOBSON, 2011).
39
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
5
Apesar da natureza totalitria do regime nazista alemo ser um fator impor-
tante, especialmente a respeito da busca de lealdade pelos burocratas, argu-
mentam que o padro competitivo identificado se aplica a muitos outros casos
de burocracias nos setores pblico e privado.
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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
c) Perspectiva relacional
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Conceito utilizado pela anlise de redes sociais, que considera relaes entre
pessoas com perfis e caractersticas individuais semelhantes.
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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Consideraes finais
Referncias bibliogrficas
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
novos olhares sobre velhos atores da produo de polticas pblicas
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 1 Burocratas de mdio escalo:
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
1
Policymaking um termo em ingls que sintetiza os principais estgios do
processo de polticas pblicas: formao da agenda, formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas.
57
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
considervel desses estudos foca sua anlise nos cargos com funo de
policymaking, geralmente relacionados aos ocupantes de cargos de dire-
o e assessoramento superiores (DAS) do nvel 4 e superiores.
Embora no exista uma classificao oficial, nem uniformidade na
literatura brasileira, os estudos nacionais tendem a considerar os cargos
de DAS, nveis 5 e 6, e os de Natureza Especial (NE) como instncias
gerenciais. Na estrutura da administrao pblica federal, esses cargos
ocupam posio logo abaixo dos ministros de Estado. No entanto, de
acordo com DArajo (2009), no cotidiano, o nvel gerencial desses car-
gos ir variar de acordo com alguns fatores, como o perfil dos seus ocu-
pantes, a forma de gesto do rgo em que esto inseridos e o tipo de
liderana exercida pelos ministros.
Loureiro et al. (1998) afirmam que os ocupantes do alto escalo do
servio pblico federal podem ser definidos como decisores com res-
ponsabilidade poltica (policymakers), que renem caractersticas de
burocratas e de polticos simultaneamente. Seria, portanto, um profis-
sional hbrido, responsvel por uma gesto eficiente e, ao mesmo tem-
po, por atender aos objetivos polticos da agenda do governo.
Olivieri (2007), ao estudar a elite do Banco Central do Brasil, tam-
bm fala desse profissional hbrido, com experincias e competncias
profissionais mistas (tcnicas e polticas), com capacidade para atuar
tanto na formulao e implementao de polticas pblicas quanto na
regulao do mercado. Para a escolha dos dirigentes do Banco Central, a
autora ressalta que o critrio tcnico fundamental. No entanto, a no-
meao depende tambm de relaes pessoais que se estabelecem em
uma rede social pela circulao por cargos em instituies pblicas, pri-
vadas e acadmicas.
Sobre a dinmica dos cargos, Praa, Freitas e Hoepers (2012), em
pesquisa realizada com 69 rgos do Governo Federal, estudaram a
rotatividade dos cargos de DAS, nos anos de 2010 e 2011. Entre os acha-
dos, observaram que funcionrios de confiana com funes de
policymaking (definidos no estudo como ocupantes de DAS 4 a 6) nos
ministrios so mais afetados pela mudana de chefia do que os demais
funcionrios.
61
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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No mesmo perodo, cerca de 4% (913) dos funcionrios ocupantes de DAS eram
filiados ao Partido dos Trabalhadores (PT) e pouco menos de 2% (398) eram
filiados ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) - conforme
dados disponveis em Praa, Freitas e Hoepers (2012).
3
No original, administrative expertise.
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
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Os autores do estudo classificaram como rea jurdica os seguintes rgos:
Advocacia-Geral da Unio (AGU), Controladoria-Geral da Unio (CGU), Defensoria
Pblica da Unio (DPU), Departamento de Polcia Federal (DPF), Departamento
de Polcia Rodoviria Federal (DPRF), Ministrio da Justia (MJ) e Procuradoria-
Geral da Repblica (PGR).
5
Os autores do estudo citado classificaram como rea econmica os ministrios
da Fazenda (MF), do Planejamento (MP) e do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC); e como rea social, os ministrios da Sade (MS), da
Educao (MEC) e da Cultura (MinC).
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
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Conforme Lipsky (1980), os burocratas de nvel de rua seriam os servidores
pblicos que concedem o acesso a programas do governo e fornecem servios
dentro desses programas. Exemplos clssicos desses burocratas encontrados
nos trabalhos do autor so assistentes sociais, policiais, professores, profis-
sionais da sade.
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
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Todavia, ao se falar de burocrata de mdio escalo, importante ressaltar
que, na literatura, h ambiguidades e dificuldades de se definir o prprio
termo, dada a complexidade de tarefas assumidas pelos nveis intermedirios.
Ainda assim, no setor pblico, para fins de operacionalizao do conceito, a
definio que tem sido utilizada nos estudos desse ator atm-se s categorias
intermedirias das estruturas de cargos de gerncia.
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
que como lderes da mudana, uma vez que dificilmente iro propor
algo que venha a desagradar a categoria profissional.
Assim, considerando que categorias profissionais possuem diferen-
tes nveis de coeso e autonomia, o trabalho de Currie e Procter (2005) traz
um elemento importante para analisarmos as polticas pblicas por rea.
possvel inferir que, a depender do seu interesse, algumas categorias pro-
fissionais podero apresentar maior resistncia s ideias dos gerentes.
As pesquisas acima mostraram a influncia das interaes entre os
agentes na atuao dos burocratas e a importncia da perspectiva relacional
para compreender o seu papel no policymaking. Independentemente da
rea de poltica pblica na qual atua, o burocrata, principalmente aquele
identificado como nvel mdio, parece reunir informaes relevantes para
a tomada de deciso, e interagir com vrios outros atores (negociando, co-
ordenando, gerenciando e mediando relaes).
Em sntese, ntida a diversificao de abordagens produzida pela
linha de pesquisa sobre burocracia. A preocupao desta seo terica foi
justamente ressaltar essa variedade na literatura nacional e internacio-
nal, de modo a subsidiar anlises comparadas que ressaltem diferenas e
semelhanas entre os setores de governo e reas de polticas pblicas.
Observa-se que, em boa medida, as dimenses de perfil, trajetria e atu-
ao dos burocratas so bem discutidas, embora a burocracia de mdio
escalo no seja o objeto central da literatura. Um fator que colabora para
isso a inexistncia de uma caracterizao ou tipologia precisa e homog-
nea do BME. No obstante, esse referencial terico trouxe elementos
importantes para as anlises empricas das dimenses supracitadas. A pr-
xima seo apresenta a estratgia metodolgica do estudo.
Estratgia metodolgica
9
Alm dos cargos DAS, foram includos cargos gerenciais de agncias regulado-
ras, Banco Central, Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e Ins-
tituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), que se equiparam
hierarquicamente aos de DAS.
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
Perfil e trajetria
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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So considerados com vnculo os servidores, ativos ou inativos, oriundos de rgo
ou entidade de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupan-
tes de cargo ou emprego permanente no qual ingressaram mediante concurso p-
blico ou, nos casos de ingresso anterior a 05 de outubro de 1988, mediante forma de
provimento permitida pelo ordenamento da poca de ingresso. A categoria Sem
Vnculo corresponde queles que no se enquadram aos casos supracitados e
foram nomeados para cargos de direo e assessoramento superior (DAS).
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
entidades sem fins lucrativos e, por outro lado, que os servidores dos
setores de infraestrutura e econmico tivessem mais tempo de atuao
na iniciativa privada. As mdias de anos de experincia em cada uma
das reas de atuao profissional, detalhadas na Tabela 2 a seguir, con-
firmam as expectativas. Os testes Anova apresentam significncia esta-
tstica nas diferenas entre os grupos analisados (p<0,05).
76
Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
77
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
84
Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
Consideraes finais
Referncias bibliogrficas
86
Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
87
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
de polticas pblicas: teoria e prtica. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, p.182220,
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88
Captulo 2 Burocracia de mdio escalo nos setores governamentais: semelhanas e diferenas
ANEXO
Tabela A Relao dos setores de governo
Setor Ministrio/rgo
Ministrio da Cultura
Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
Ministrio da Educao
Ministrio do Esporte
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Social Ministrio da Previdncia Social
Ministrio da Sade
Ministrio do Trabalho e Emprego
Secretaria de Direitos Humanos
Secretaria de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial
Secretaria de Polticas para as Mulheres
89
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
90
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
1
Agradecemos as contribuies realizadas por Pedro Cavalcante, Marizaura Cames
e Mrcia Knop a uma verso anterior deste trabalho. As sugestes de leitura feitas
por Letcia Godinho, Gabriela Lotta e Diogo Fonseca tambm foram muito relevan-
tes para conduo desta pesquisa. Agradecemos, por fim, as crticas e sugestes
feitas por participantes do seminrio de lanamento da pesquisa Burocratas de
Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao, ocorrido em 5 de dezembro de 2014, na
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), em Braslia.
91
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
LOUREIRO; ABRUCIO; ROSA, 1998; ABRUCIO; LOUREIRO, 1999; OLIVIERI, 2007). H outros
trabalhos, no entanto, que se voltam a entender o papel desempenha-
do pelos burocratas implementadores das polticas pblicas na ponta,
ou seja, aqueles atores que operam as polticas formuladas pelo alto
escalo do governo. Essa burocracia chamada de burocracia de nvel
de rua (LIPSKY, 1980).
Assim, pouca compreenso existe acerca daqueles atores que se
encontram entre a elite formuladora da poltica e aqueles que a
implementam, ou seja, acerca da burocracia de mdio escalo, a qual
possui um papel importante no resultado poltico da implementao
dessas polticas (OLIVEIRA, 2008; OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011). Dessa burocracia
de mdio escalo fazem parte os coordenadores, os gerentes, os
supervisores, os diretores e os atores das organizaes que possuem a
responsabilidade de traduzir as estratgias formuladas pelo alto esca-
lo para aquele que implementa a poltica pblica (PIRES, 2012).
Pires (2012) e Oliveira e Abrucio (2011) ressaltam que esse grupo
de burocratas de posio intermediria possui uma variedade e
heterogeneidade na sua composio. Essa diversidade diz respeito aos
aspectos institucionais vinculados aos setores de governo, bem como
aos prprios cargos exercidos por eles. Nesse sentido, uma anlise com-
parativa, mostrando os seus traos comuns e as suas especificidades,
torna-se muito importante, a fim de compreendermos quem so e o
que fazem esses atores.
Segundo estudo de Pires (2012), ao ocuparem posio interme-
diria, os burocratas de mdio escalo desempenham, em geral, dois
tipos de papis, quais sejam: tcnico-gerencial e tcnico-poltico. O pri-
meiro papel est relacionado s aes realizadas pelos burocratas ao
traduzirem as diretrizes estratgicas em operaes corriqueiras dentro
da organizao, como, por exemplo, procedimentos de compra e gesto
de servios (WILSON, 1968; OLIVEIRA, 2008). J o papel tcnico-poltico refe-
re-se s negociaes e s barganhas realizadas pelos burocratas de m-
dio escalo dentro dos processos em torno dos quais esto inseridos,
quando da atuao com o alto escalo e com a burocracia de nvel de rua.
Nessa dimenso, o papel tcnico-poltico e a sua importncia resultam
93
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
da posio ocupada pelo burocrata e da sua relao com atores nas fases
de formulao e implementao da poltica pblica (ROCHA, 2003; BIANCCHI,
2002; SCHNEIDER, 1994).
Nesse contexto, analisar a atuao dos burocratas de mdio esca-
lo envolve a compreenso de quem so, o que fazem, com quem
interagem, como negociam, levando em conta que, embora esteja
inserido dentro de uma estrutura institucional, esse ator possui poder
de interferir na formulao e na implementao da poltica pblica, o
que a literatura intitula como discricionariedade (LOUREIRO, 2010; LOTTA,
2010; PIRES, 2012; OLIVEIRA; ABRUCIO, 2011; ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981).
Examinar o componente da discricionariedade na atuao do bu-
rocrata compreender que, ainda que as normas e os procedimentos
institucionais possam moldar a sua ao, esse ator ainda possui autono-
mia para interpret-los e aplic-los no processo de implementao. Essa
vertente analtica parte do pressuposto de que h uma enorme distn-
cia entre a poltica desenhada e formulada e a implementada (ARRETCHE,
2001). Essa distncia, na realidade brasileira, entre outros fatores, resul-
ta da implementao da poltica pblica num contexto federativo com-
plexo, do qual participam diversos atores de dentro e de fora da
burocracia pblica, com interesses especficos e, muitas vezes, antag-
nicos. A fase de implementao, portanto, afirma-se como uma etapa
de construo poltica das definies de polticas pblicas presentes na
etapa de formulao, dando novas interpretaes e (re)definies aos
ditames presentes em leis, decretos e demais instrumentos normativos.
Desse modo, pressupe-se que esse burocrata em anlise tam-
bm possui poderes polticos, os quais so recursos importantes para
que eles possam influenciar a implementao da poltica pblica. Essa
hiptese dialoga, em certa medida, com os estudos comparativos reali-
zados por Aberbach, Putnan e Rockman (1981), nos quais, ao analisarem
a relao entre os polticos e as burocracias em sete pases, afirmam que
errnea a viso de que o poltico somente governa e o burocrata apenas
administra. Na verdade, segundo esses autores, o que vem ocorrendo
nas democracias modernas uma burocratizao da poltica e uma
politizao da burocracia (ABERBACH; PUTNAN; ROCKMAN, 1981, p. 19), levando
94
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
96
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
2
Traduo dos autores.
97
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
3
O survey, realizado entre os meses de abril e junho de 2014, adotou um formato
autoaplicado por intermdio da plataforma LimeSurvey e constitudo por
uma amostra no aleatria de 7.223 respondentes ocupantes de cargos de
direo e assessoramento superior (DAS) nveis 1 a 5 e equivalentes do Gover-
no Federal brasileiro, de uma populao de 25.334 ocupantes desses cargos. A
excluso do nvel 6 se deve ao fato de os ocupantes desses cargos comporem o
alto escalo do Governo Federal, juntamente com os ocupantes de cargos de
natureza especial e os ministros de estado (L OPEZ et al., 2014).
4
O questionrio inclua uma pergunta de filtro sobre gerenciamento de equipes,
aps a qual coordenadores e diretores de equipes deveriam responder a per-
guntas sobre autonomia gerencial. De um total de 5.481 coordenadores e dire-
tores, foram mantidos 4.463 aps a excluso de outliers das variveis do modelo,
a partir do mtodo sugerido por Hoaglin e Iglewicz (1987). A partir das distribui-
es de frequncia das variveis, tomamos a diferena entre o primeiro e o
terceiro quartil e multiplicamos essa diferena por um fator de 2,2. Em seguida,
subtramos esse produto do primeiro quartil e o somamos ao terceiro quartil,
obtendo os limites inferior e superior das distribuies, respectivamente. Es-
pecificamente, as variveis de experincia geral e gerencial incluem experin-
cias de trabalho simultneas, isto , no cumulativas, tornando necessria a
excluso de valores muito discrepantes.
98
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
5
Esses valores apontam para uma associao entre as duas perguntas, indicando
que a participao em reunies e a considerao de ideias na tomada de deci-
so correspondem a um fenmeno comum. A correlao de Pearson mostra que
a associao entre as perguntas que compem a varivel positiva, ou seja,
maior frequncia na participao em reunies corresponde a maior frequncia
de ideias levadas em considerao na tomada de deciso (e vice-versa). O Alfa
de Cronbach, por sua vez, aponta que 72% da varincia da varivel de influncia
consistente e confivel, ou seja, as duas perguntas que compem a varivel
correspondem a um mesmo construto, que aqui denominamos influncia.
99
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
100
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
102
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
6
Para mais detalhes sobre os rgos que compem cada um dos setores, ver
(ENAP, 2014): Pesquisa sobre Burocratas de Mdio Escalo do Governo Federal:
resultados do Survey.
103
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Resultados
104
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
7
Traduo dos autores.
8
Podemos chegar a essa concluso por meio da substituio de valores na equa-
o do modelo de regresso. Considerando-se apenas os coeficientes das
variveis envolvidas na interao ( ^1 nvel do cargo, b ^2UF e b ^3nvel do cargo
x UF), temos:
106
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
que a relao entre essas duas variveis mais forte quando os ocupan-
tes de DAS esto no DF. Por outro lado, a constante inferior quela
exibida na Tabela 1 (1,109), indicando que o nvel mnimo de influncia
dos ocupantes de DAS em exerccio no DF menor. Embora esses resul-
tados j permitam inferir que a UF uma varivel moderadora da influ-
ncia dos ocupantes de DAS, necessrio fazer uma apresentao grfica
dos resultados, para que possamos visualizar como a influncia dos
diferentes nveis de DAS condicionada pela unidade de exerccio.
A Figura 4 apresenta os valores mdios da varivel de influncia
preditos pelo modelo segundo o nvel do cargo e a UF de exerccio. As
barras nas linhas representam o intervalo de confiana de 95%. poss-
vel notar que os DAS 1 a 3 possuem mdias maiores de influncia quando
esto fora do Distrito Federal, ao passo que essa relao se inverte nos
nveis 4 e 5, com os ocupantes desses cargos apresentando mdias
menores quando esto fora do DF. Esse resultado demonstra que a rela-
o entre a influncia e o nvel do cargo do burocrata de mdio escalo
condicional, ou seja, altera-se conforme o contexto federativo em
questo. Cabe ressaltar que essa relao somente pode ser capturada
por meio de exibies grficas, o que refora a importncia da meto-
dologia aqui aplicada.
Embora os cargos de DAS 1 a 3 sejam, em sua maioria, destinados
a funes tcnicas e de assistncia, a Figura 4 demonstra que os ocupan-
tes desses cargos em exerccio descentralizado podem ser mais influen-
tes sobre o alto escalo do que seus pares no DF. Cabe ressaltar, contudo,
que essa diferena pouco expressiva no DAS nvel 3, em que as mdias
de influncia gerencial dos que esto dentro e fora do DF so muito
prximas. interessante notar, tambm, que a maior disparidade entre
as mdias ocorre no nvel 5, em que os comissionados no DF aparecem
com uma mdia predita prxima a 4, ao passo que os ocupantes desse
mesmo cargo em unidades descentralizadas apresentam uma mdia
predita de aproximadamente 3,6.
Quanto ao efeito do nvel do cargo, preciso destacar alguns pon-
tos. Primeiramente, como demonstra a Tabela 1, a autonomia gerencial
aparece como mais relevante para a influncia gerencial entre aqueles
107
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
108
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
Concluses
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112
Captulo 3 Influncia sobre o processo decisrio:
o que explica o protagonismo da burocracia federal de mdio escalo?
113
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Polticas Pblicas: teoria e prtica. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, p.18220,
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114
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
*
Agradecemos ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa.
1
No conseguimos entrevistar burocratas do Ministrio da Educao para a
elaborao deste trabalho. Mesmo assim, optamos por manter a entrevista
com o gestor do Ministrio da Sade, por entender que ela dava pistas
interessantes sobre o papel articulador dos gestores da Senarc.
115
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
2
Segundo Praa et al. (2012), citando Callander (2008), policy expert algum que
possui mais sabedoria do que outras pessoas sobre como polticas pblicas
de certa rea se traduzem em resultados concretos para a populao (PRAA et
al., 2012, p. 103).
3
Termo utilizado por um dos gestores entrevistados.
116
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
4
O Cadnico um instrumento informatizado do governo para cadastro e iden-
tificao de todas as famlias de baixa renda.
117
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
118
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
5
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Secretaria Nacional de Assistncia
Social, Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao e Secretaria Extraordinria para Superao
da Extrema Pobreza.
119
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
6
Isso talvez explique o fato apontado por Praa et al. (2012), de que apenas cerca
de 30% dos servidores de confiana permaneceram em seus cargos no MDS de
2010 para 2011, taxa essa ainda menor quando considerados os DAS 4, 5 e 6:
20,7%. Isso porque, como afirmam os autores, (...) funcionrios de confiana
com funo de policymaking dentro dos rgos ministeriais so mais afetados
pela mudana de chefia do que os demais funcionrios ( PRAA et al., 2012, p.99).
120
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
121
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
7
Conforme demonstraram Praa et al. (2012), h cerca de 21 mil funcionrios
com DAS em um universo de 538.143 empregados do Executivo federal quase
4%. Mas, ao contrrio do que poderamos imaginar, apenas 13,6% dos cargos de
DAS so ocupados por filiados a partidos (PRAA et al., 2012, p.94).
123
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
124
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
126
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
127
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
130
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
8
A ideia de clientelismo remete ao conceito de Nunes (1997), que considera o
clientelismo como uma prtica baseada em trocas pessoais e com promessas
de expectativas e retornos futuros, tendo como base uma relao assimtrica.
131
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
132
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
9
Em 2013, circulou uma falsa mensagem de celular pelo pas inteiro afirmando
que o Programa Bolsa Famlia iria acabar. Com a notcia, os beneficirios foram
em massa s agncias sacar o dinheiro, o que gerou um problema financeiro
no programa, abalou sua credibilidade e exigiu aes emergenciais do MDS
para reverter a crise.
10
Relatam, por exemplo, que qualquer pequena mudana nas planilhas do
Cadnico pode impactar enormes mudanas de repasse para os municpios,
ou mudana de pequenas regras pode afetar os beneficirios etc.
133
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Inovaes
11
Silva (2013) aponta em seu trabalho a importncia da carreira dos EPPGGs para
a prpria consolidao do BF.
134
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
135
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
12
Cabe aqui meno ao trabalho de Fenwic (2009), que afirma que foi justamente
o fato de o Programa Bolsa Famlia ser livre da presso dos governadores que
o tornou bem-sucedido.
137
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Consideraes finais
139
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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velhos atores da produo de polticas pblicas. Revista do Servio Pblico, Braslia,
v. 65, n. 4, p. 463492, out/dez. 2014.
140
Captulo 4 Implementando uma inovao: a burocracia de mdio escalo do Programa Bolsa Famlia
141
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
142
Captulo 5 Ativismo na burocracia? O mdio escalo do Programa Bolsa Verde
1
Como natural em uma pesquisa dessa natureza, no foi possvel entrevistar
100% dos indivduos indicados. Duas pessoas contatadas no tiveram disponi-
bilidade no prazo da pesquisa e quatro outras foram identificadas apenas no
final do prazo, impossibilitando contato.
146
Captulo 5 Ativismo na burocracia? O mdio escalo do Programa Bolsa Verde
Ativismo na burocracia?
2
Ver tambm Rich (2013).
3
Ver tambm a literatura francesa sobre engajamento militante para uma dis-
cusso recente sobre a relao entre carreiras de vida e militncia. Ver, por
exemplo, Fillieuele (2010) e Sawicki e Simant (2011).
148
Captulo 5 Ativismo na burocracia? O mdio escalo do Programa Bolsa Verde
Precursores
O funcionamento do programa
Em cada etapa, algo pode dar errado: o diagnstico pode ser nega-
tivo; a famlia cadastrada pelo rgo pode no constar no Cadnico; os
dados cruzados podem levantar dvidas sobre a identificao da fam-
lia. Alm disso, as dificuldades no campo so enormes, o que leva em
alguns casos resistncia do pessoal das unidades e assentamentos,
que se ressentem do acmulo de mais uma tarefa.
Os servidores recebem as dirias, vo a campo, mas quando a gente
recebe os termos aqui em Braslia, a gente recebe os termos assim:
`No foi possvel coletar devido ao perodo de seca e a gente no
conseguiu chegar nas casas. E a depois, na poca da chuva mesmo,
vem outra justificativa: a cheia. (Entrevista 15).
162
Captulo 5 Ativismo na burocracia? O mdio escalo do Programa Bolsa Verde
Sempre que algum do Brasil Sem Misria cita o Bolsa Verde, somente
para mencionar o nmero de inscritos, no para falar sobre as outras
aes. (Entrevista 2).
Intervenes ambientalistas
168
Captulo 5 Ativismo na burocracia? O mdio escalo do Programa Bolsa Verde
169
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Consideraes e reflexes
atores parecem ter algo em comum com ativistas, embora estejam agin-
do em um contexto muito mais repleto de constrangimentos. Uma pes-
soa entrevistada afirmou isso de forma explcita:
que aqui a gente no tem toda a flexibilidade [quanto na socieda-
de civil]. Por exemplo, eu tenho opinies que aqui eu no posso dar
vazo, tanto porque aqui no prioridade, quanto porque a gente
tem que entender a conjuntura, a gente no consegue passar algu-
mas coisas mesmo. ... [mas] eu nunca ultrapassei algo que da
minha tica, porque isso tambm minha medida para continuar
aqui. Se aquilo bate, eu no vou aceitar. Diariamente eu fao esta
avaliao, se o que estou fazendo est sendo til. Porque no mo-
mento que no for, que eu achar que no estamos construindo uma
poltica que eu acho que vai atender a demanda destas populaes
com quais a gente est trabalhando, ai vou querer mudar de rea...
Ento, nesse sentido, acho que um ativismo. Porque tem a coisa de
que acredito que justo. (Entrevista 4)
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173
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
174
Captulo 5 Ativismo na burocracia? O mdio escalo do Programa Bolsa Verde
175
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
176
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
*
Agradeo ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa.
1
O autor gostaria de agradecer os comentrios de Alexandre Gomide, Jos Celso
Cardoso Jr., Ronaldo Garcia, Pedro Cavalcante, Vanessa Oliveira, Marco Acco,
Osmar Parra, Natasha Nunes e a colaborao de todas as pessoas que gentil-
mente concederam entrevistas e outras formas de apoio a esta pesquisa, alm
dos membros da equipe deste projeto na Enap, UFABC, Ipea, FJP e UnB.
2
Dados disponveis no 11 Balano completo do PAC 2 - http://www.pac.gov.br/
sobre-o-pac/divulgacao-do-balanco/balanco-completo.
177
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
3
Revises da literatura internacional sobre execuo de polticas de
infraestrutura indicam que atrasos e elevao dos custos so problemas co-
muns nas diversas regies do mundo, seja em pases desenvolvidos ou em
desenvolvimento, variando apenas em funo do tipo de empreendimento e
sua respectiva complexidade (ANSAR et al., 2013; HERTOGH et al., 2008).
4
Clculos do Ipea a partir de dados disponveis no Siga Brasil.
178
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
5
Segundo Lotta, Pires e Oliveira (2014) a literatura sobre polticas pblicas tm
se dedicado muito mais s anlises da atuao de burocratas de linha de
frente (street-level bureaucrats) e de formuladores de polticas nos altos esca-
les, a partir das abordagens bottom-up e top-down, do que buscado compreen-
der o conjunto variados de atores que se situam entre o topo e a base das
hierarquias governamentais. Os autores construram uma extensa reviso da
literatura, buscando compreender as definies existentes sobre os papis,
funes e lugares dos burocratas de mdio escalo em burocracias pblicas
e privadas, alm de sistematizar trs perspectivas de anlise (estrutural, indi-
vidual e relacional) sobre estes atores.
179
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
6
Ao todo, foram realizadas 16 entrevistas, com durao mdia de uma hora,
sendo oito com integrantes da Secretaria do Programa de Acelerao do Cresci-
mento (Sepac), contemplando todas as quatro diretorias temticas e demais
coordenaes-gerais e assessoria que compem sua estrutura. Alm destas,
foram realizadas trs entrevistas com ex-integrantes da Sepac e cinco entrevis-
tas com diretores, coordenadores e assessores do Ministrio da Integrao
Nacional, Ministrio de Minas e Energia, e Ministrio das Cidades (sendo que
uma destas envolveu um grupo de quatro entrevistados). Para a garantia do
anonimato dos entrevistados, suas declaraes no sero pessoalmente
identificadas. Aproveito para agradecer a generosidade e disponibilidade dos
mesmos em contribuir com esta pesquisa.
180
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
7
Dados disponveis no 11 Balano completo do PAC 2 - http://www.pac.gov.br/
sobre-o-pac/divulgacao-do-balanco/balanco-completo
186
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
8
O Decreto e os demais atos normativos afetos ao PAC podem ser encontrados
em: http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/leis-pac
187
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
9
O Decreto n 6.025 foi revisto, com nova redao dada pelo Decreto n 7.470, de
2011, no incio do PAC 2, transferindo a coordenao do PAC da Casa Civil para o
MPOG e criando neste a Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento
(Sepac).
188
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
10
So trs os principais sistemas utilizados pela Sepac: o Sispac, o SGI e o SAM.
Vrios rgos setoriais possuem seus prprios sistemas de monitoramento.
190
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
11
Optou-se, no artigo, pela utilizao da terminologia execuo direta ou indi-
reta, tal como usado pelos operadores do PAC. No entanto, reconhece-se que,
de acordo com a Lei de Licitaes (N 8.666/1993), a terminologia tecnicamente
correta seria a de execuo prpria ou por terceiros. No primeiro tipo, caberia
tanto a execuo direta, ou seja, aquela realizada pelo prprio rgo (como se
os prprios funcionrios do DNIT construssem uma rodovia), quanto a execu-
o indireta, envolvendo obras contratadas (isto , o DNIT contrata empresas
para construo de uma rodovia). Por fim, a execuo por terceiros envolveria
os casos cuja responsabilidade pela execuo resta aos governos estaduais e
municipais, ou outros entes.
191
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
12
As diferenas entre empreendimentos de execuo direta e indireta tambm
afetam as aes de articulao, coordenao e monitoramento, desenvolvidas
pela Sepac. Enquanto no primeiro caso, a Sepac tem acesso direto aos diversos
rgos envolvidos na execuo dos empreendimentos, no segundo caso, ela
precisa mobilizar operadores intermedirios para acessar e gerir aes com
estados e municpios. Na rea de poltica urbana, esse papel tem sido desem-
penhado pela Caixa Econmica Federal.
192
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
13
A construo da efetividade ou capacidade de influncia de instituies como
o PAC requer tanto a combinao de status e capacidades formais definidas
por lei e pela insero institucional do rgo , como tambm o reconhecimen-
to pelos atores e organizaes com os quais interage direta ou indiretamente.
A combinao de capacidades formais com reconhecimento institucional con-
figura aquilo que Abers e Keck (2013) denominam autoridade prtica. Isto ,
o poder de influncia sobre outros que se constitui na prtica por meio de
interaes, estratgias de comunicao e penetrao interinstitucional.
193
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
14
Uma simples comparao entre projetos de infraestrutura com caractersticas
semelhantes, mas que difiram em termos de sua incluso (ou no) na carteira
do PAC, demonstra a importncia da priorizao do PAC, em termos de ateno
poltica, recursos financeiros, etc.
194
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
15
A partir de relatos de pessoas que participaram do processo de criao do PAC,
ficou claro que, j no final do primeiro mandato do Presidente Lula, consolida-
va-se no governo a leitura de que os anos anteriores haviam sido exitosos no
avano de diversas polticas sociais, no entanto, a sustentabilidade do mode-
lo de desenvolvimento demandava um segundo impulso que passava pela
ampliao do investimento em infraestrutura, a qual vinha em trajetria de
desmonte desde os anos 1980. Operadores atuais do PAC, seja na Sepac ou nos
rgos setoriais, reforaram essa percepo de que o objetivo principal do
programa fortificar a infraestrutura nacional (Entrevista 2), por meio da
recuperao de uma srie de obras de infraestrutura que em algum momento
da histria do pas foram pensadas, ou planejadas e muitas delas ficaram sem
execuo, (...) ficaram engavetadas ou postergadas (Entrevista 14); e oferecen-
do garantias de investimento para superar a falta de continuidade nos projetos
os soluos de investimento que prevaleceram nas dcadas anteriores
(Entrevista 15).
195
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
16
Enquanto que a Secretaria de Relaes Institucionais (SRI) passou a se con-
centrar na coordenao poltica, nas relaes com partidos, parlamentares,
governadores e prefeitos.
17
A equipe que veio compor a SAM vinha trabalhando com experincias de
monitoramento intensivo, no primeiro mandato (2003-2006), como as chama-
das metas presidenciais e, posteriormente, com o Projeto Piloto de Investi-
mentos-PPI (2005), alm de outras experincias no final da gesto FHC (planos
Brasil em Ao e Avana Brasil), todas voltadas para busca de melhoria dos
resultados, envolvendo sistemas informatizados para o monitoramento.
196
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
fazer com que aquilo que decidido nos ministrios, aquilo que vai
ser implementado, esteja em consonncia com a diretriz que saiu da
presidncia e do conselho de ministros que decide sobre os investi-
mentos... (...) promover esse alinhamento das polticas pblicas e
ao mesmo tempo juntar, com o mximo de confiabilidade e atualiza-
es constantes, as informaes que vem desses investimentos dos
ministrios e at dos proponentes, n? dos estados, dos municpios...
pra voltar pra deciso, pra que eles possam aparar arestas, n?... a
l, j no mais alto nvel, diretamente com a presidncia e com os
ministros. (Entrevista 6)
Uma vez que o PAC se apresenta, na viso dos seus prprios ope-
radores, como uma estratgia de articulao e coordenao da ao go-
vernamental, em nvel poltico e administrativo, ele caminha no sentido
de representar uma viso de governo e das prioridades de governo. Um
entrevistado no Ministrio de Minas e Energia relatou a partir do mo-
mento em que o nosso governante, a nossa presidenta, diz olha, enten-
demos que isso aqui prioridade, todos os que fazem parte desse
governo tratam isso como se fosse prioridade (Entrevista 2).
Semelhantemente, operadores do PAC em rgos setoriais
ressaltaram que todo esse processo de articulao interna e coorde-
nao contribui para a criao e comunicao das aes prioritrias para
o governo como um todo. Um entrevistado no Ministrio da Integrao
Nacional colocou da seguinte forma:
passa uma credibilidade, para que essas obras que so elencadas,
que so obras priorizadas, so vistas como as principais obras pro
desenvolvimento do pas, para que exista um interesse e para que
elas possam ser executadas. (...) Antigamente, no existia a certeza do
interesse na execuo da obra... ento existia sempre uma dvida,
podia existir um contingenciamento, dificuldades oramentrias, di-
ficuldades financeiras e que o PAC supera isso tudo. (Entrevista 13).
198
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
18
Vrios relatos utilizam termos como fast-track ou streamline para se referir
ao dinamismo e agilidade de processos que o PAC provoca.
199
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
19
Segundo relatos, o processo seletivo para lotao na Sepac divulgado
enfatizando-se que o trabalho vai ser duro e que tem que ter lombo para chico-
te (Entrevista 6), como uma forma de filtrar aqueles candidatos j dispostos
atuao cotidiana sob presso e com alta dedicao de horas de trabalho. Esse
mesmo elemento responsvel tambm, conforme relatado por vrios entrevis-
tados, pela alta taxa de rotatividade dos funcionrios da Sepac.
201
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
20
Dada a inexistncia de um protocolo ou cdigo de conduta formal, definindo
formas de ao e comportamento esperados ou desejveis, chamou muita
ateno na anlise do material emprico as convergncias nos relatos e discur-
sos dos operadores do PAC sobre as suas formas de atuao.
202
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
203
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
21
Nas salas de situao, os dilogos so intensivos em contedo tcnico mobi-
lizando conceitos especficos e procedimentos da rea de engenharia, diver-
sas siglas, legislaes, processos e relatrios no facilmente acessveis a
quem no tem experincia e formao na rea.
206
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
22
Em um estudo analisando a construo de rodovias na Sucia, Johansson (2012)
identificou, de forma semelhante ao observado no caso do PAC, a atuao de
burocratas de mdio escalo como promotores de dilogos e negociaes
envolvendo outros rgos do governo central, autoridades municipais e
sociedade local, buscando forjar acordos que previnam o agravamento de ten-
ses e viabilizem a implementao dos projetos.
207
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
23
Exemplos dessas tenses, bloqueios ou atrasos incluem desde a negao de
informaes solicitadas pelos operadores da Sepac proviso de informaes
incompletas, erradas ou fora dos prazos estabelecidos, prejudicando as ativi-
dades de monitoramento da Sepac.
208
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
209
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
24
Outra faceta dessa questo de uma hierarquia mais fluida na gesto do PAC diz
respeito presso que gerada sobre os operadores da Sepac. A ausncia de
uma estrutura hierrquica mais rgida, se por um lado amplia o acesso s
instncias superiores, por outro lado amplia tambm a responsabilidade des-
ses burocratas sobre as informaes relatadas. Isso, por sua vez, apareceu em
diversas falas sobre os aspectos negativos ou dificuldades enfrentadas no
exerccio de suas funes pelos operadores da Sepac.
211
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
212
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
213
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Consideraes finais
25
Para Bevir e Rhodes (2010), a noo de agncia situada implica, por um lado,
a rejeio da ideia de autonomia individual, pois as experincias e a elabora-
o individual se do a partir de uma teia de crenas e significados pr-esta-
belecidos; mas por outro lado, implica a valorizao da ideia de agncia (em
contraponto a abordagens estruturalistas), uma vez que pessoas tm capaci-
dades de mobilizar estas crenas e agir, transformando os contextos sociais
nos quais esto inseridas.
220
Captulo 6 Por dentro do PAC: dos arranjos formais s interaes e prticas dos seus operadores
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Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
223
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
225
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Breve histrico
226
Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
Estrutura organizacional
227
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
229
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
233
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
ainda que tenha sido aumentado seu oramento, ou (2) perceber que seu
rgo recebeu menos recursos do que recebia e no concordar com isso,
j que, como vemos no Grfico 2, sua participao no total do oramento-
geral da Unio caiu de maneira acentuada nos ltimos anos.
Coordenao intraorganizacional
234
Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
1
Para o Ministrio do Desenvolvimento Social e para a SRFB, utilizamos dados da
populao total. J com relao ao grfico do geral da administrao pblica,
usou-se a amostra dos respondentes do survey.
235
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Coordenao intragovernamental
239
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
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Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
245
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Consideraes finais
246
Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
insulamento seletivo e construo de capacidades burocrticas
Referncias bibliogrficas
249
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
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Captulo 7 A burocracia de mdio escalo da Secretaria da Receita Federal do Brasil:
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251
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
252
Captulo 8 Dilemas da burocracia de mdio escalo no contexto de uma poltica frouxamente articulada:
o caso da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
*
Agradecemos ao CNPQ o apoio para o desenvolvimento desta pesquisa. Agrade-
cemos tambm a cuidadosa leitura feita por Fbio S e Silva, Almir Oliveira,
Rebecca Abers e Pedro Cavalcante, cujos comentrios e ricas sugestes tentamos
incorporar, dentro das possibilidades desta verso final (as questes no
incorporadas seguem guardadas e certamente serviro aos desdobramentos
futuros desta pesquisa). Agradecemos tambm as precisas indicaes de leitura
e as ricas discusses proporcionadas pelos colegas da pesquisa, Roberto Pires,
Gabriela Lotta, Vanessa Oliveira, Marizaura Cames e Lucas Ambrzio.
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H uma discusso relevante na literatura especializada da rea, que questiona
a existncia de uma poltica nacional de segurana pblica. Acerca dessa
discusso, conf. textos citados neste captulo (S; SILVA, 2012 e 2014; AZEVEDO et al.,
2014).
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Utilizamos a noo de ativismo a partir de discusso feita por Oliver (1982); e
mais recentemente por Abers e Von Blow (2011) (conf. nota 17).
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Em nosso caso, ocupantes de cargos de direo e assessoramento superior
(DAS) de nveis 4 e 5, e que se encontram, portanto, em cargos de direo ou
coordenao geral.
4
Floyd e Wooldridge (2000) e Currie e Procter (2005, p. 1336), pioneiros no estudo
das burocracias de mdio escalo, defendem o uso de pesquisa qualitativa,
combinando mtodos de observao da rotina desses atores e realizao de
entrevistas. Nesse caso, a pesquisa deve ter um carter comparativo e descri-
tivo, e contar com os prprios relatos dos burocratas. Essa posio converge
com a proposta de Bevir e Rhodes (2002, 2008, p. 13-ss), para quem as
autodescries oriundas de entrevistas e observaes voltadas produo de
etnografias (descries densas), ou as narrativas histricas (genealogias cr-
ticas de tradies particulares) seriam dois modos apropriados de se condu-
zir esse tipo de investigao.
Para a anlise dos dados desta pesquisa em particular, as autoras leram e
releram a transcrio das entrevistas, notas de observao e demais evidnci-
as. No curso desse processo, os temas e categorias de anlise emergiram e
foram refinados. O caso emprico representa, portanto, uma interpretao de
segunda ordem acerca da percepo dos entrevistados, suplementada pelas
evidncias subsidirias.
5
As entrevistas subsidirias foram realizadas com outros dois servidores da
Senasp que ocupam cargos fora do recorte da pesquisa, um ex-diretor, um ex-
funcionrio, seis membros da burocracia de nvel mdio de um dos estados
federados e trs parceiros privados (de projetos mantidos com o referido r-
go). As falas desses entrevistados no se encontram citadas no captulo, mas
foram fundamentais para o entendimento do objeto em questo, no sentido
apontado pelo texto. Ademais, alguns anos de investigao da poltica nacio-
nal de segurana ofereceram a uma das pesquisadoras a possibilidade de um
rotineiro contato com essa burocracia, intensificado ao longo do perodo de
realizao desta pesquisa, fornecendo uma perspectiva privilegiada de obser-
vao do seu trabalho crucial para a construo da interpretao. Por fim,
foram utilizadas evidncias de carter documental.
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Esta seo busca retomar alguns pontos importantes da trajetria da atuao do
Governo Federal na segurana, principalmente a partir da criao da Senasp. No
constitui objetivo desta pesquisa realizar uma narrativa completa e detalhada
desse percurso; este apanhado tem o simples objetivo de ajudar na compreenso
do caso em anlise, apresentado a partir das sees seguintes do texto.
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No contexto da Constituinte, a atuao do chamado Centro organizao
informal, formada por deputados de partidos do centro e centro-direita teria
impedido a votao das mudanas na arquitetura institucional da segurana,
boicotando as sesses destinadas a tal (assim como fizeram tambm em ou-
tras reas).
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MP no 813, de 1 de janeiro de 1995. Posteriormente, Lei no 9.649, de 27 de maio
de 1998. Contudo, a Seplanseg ainda seria marcada por uma gesto feita por
quadros das Foras Armadas.
9
Portaria no 1.821, de 13 de outrubro de 2006. Dos departamentos que a compu-
nham inicialmente, o Departamento de Entorpecentes migrou para a Secreta-
ria Nacional Anti-Drogas (Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998), transformando-se
em Subsecretaria de Preveno e Recuperao; o Departamento Nacional de
Trnsito (Denatran) passou subordinao do Secretrio Executivo do Minist-
rio da Justia (Decreto n o 2.351/1997) e o Departamento de Polcia Rodoviria
Federal tambm passou a ser subordinado Secretaria Executiva do Minist-
rio da Justia (Decreto no 2.802, de 13 de outubro de 1998).
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Os investimentos somaram cerca de 7 bilhes de reais, contrastando com os
500 milhes investidos poca do I PNSP. A literatura aponta, no entanto, que,
a despeito disso, houve vrios problemas, como a efetivao de resultados
fragmentados e dispersos; projetos que no abriam espao para
questionamento das solues pautados pela mera adeso dos municpios
ou estados; dificuldades de monitoramento; e abandono da agenda da refor-
ma estrutural (S; SILVA, 2012).
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Vale registrar que, com vistas a no contaminar as respostas sobre o modo
como atuam, no foi feita nenhuma pergunta especfica sobre esse contexto,
tampouco foi solicitada a realizao de qualquer comparao com gestes
anteriores algumas falas surgiram nesse sentido de modo espontneo.
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Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Primeiro que voc tem que ter muita coragem. Segundo faro, lide-
rana, poder de articulao, de dilogo, de convencimento das
pessoas.(Entrevista 4).
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Segundo dados fornecidos pela Senasp, essa possui 139 servidores efetivos.
H 65 cargos comissionados, dos quais apenas 10 so ocupados por servidores
de carreira (sendo que a Senasp no possui carreira prpria) e 16 por policiais.
Os demais cargos (39) so ocupados por indivduos sem vnculo.
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Isso vlido inclusive para o caso daqueles que no so funcionrios pblicos,
pois os diretores e coordenadores entrevistados so indicados justamente por-
que j trabalham no governo (em geral, na prpria Senasp) h algum tempo.
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Sistema de Convnios do Governo Federal.
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s vezes a gente tem uma sensao de que o cara fica com uma lupa
na pequena coisa e deixa passar a grande coisa. E a grande coisa no
na lupa, um outro tipo de raciocnio que faz voc pegar a grande
coisa. um raciocnio muito mais analtico do que o da lupa, at pra
no brincar com a histria da lavagem de dinheiro: num crime de
lavagem de dinheiro, os processos so lindos, as notas fiscais esto
todas l... tudo lindo, est todo organizado. um outro tipo de
inteligncia que voc tem que ter pra pegar e me parece que a CGU
ainda est no Deixa eu conferir a nota... A nota est rasurada, faz de
novo. como se s vezes eles olhassem pra gente com um olhar de
servidor pblico corrupto, logo eu estou aqui pra te pegar! E eu fico
olhando tipo: Hein? () Porque seno eu vou continuar fazendo
errado. Se eu no tiver uma boa assessoria, controle interno (...) as
pessoas vo fazer como elas sabem... e isso a gente no tem normal-
mente. (Entrevista 1).
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O desencorajamento, como resultado de um clima afetivo negativo, pode atrapa-
lhar a motivao do indivduo e suas atitudes, como satisfao no emprego,
envolvimento na tarefa e compromisso organizacional (THORESEN et al., 2003). A teoria
e a prtica tambm sugerem que o constrangimento, presso, dor, inveja e ressen-
timento so frequentemente produtos derivados (...). (CHEN; BOZEMAN, 2014, p. 553).
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Eu acho que por gostar de trabalhar nesta rea. Porque uma rea
bem fascinante... E desafiadora... Estressante, mas desafiadora.
(Entrevista 6).
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Oliver baseia sua anlise em entrevistas feitas com participantes em associa-
es de bairro, movimento social de carter voluntrio, caso diverso do aqui
analisado. Contudo, estamos partindo do entendimento de que o ativismo
pode ocorrer dentro e fora do Estado, seguindo Abers (2011), e nesse sentido, o
argumento se aplicaria ao caso dos BMEs da Senasp.
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Voc tira um policial militar da rua, tira um policial civil da rua, tira
um bombeiro da rua para fazer isso, mas ele no fez o concurso para
isso. Ele est ali pela sua expertise que pessoalmente ele buscou, ele
est ali, mas no quer ficar ali. Ele fica um tempo ali, ele sai e vem
outro, ele vai e vem outro. Essa rotatividade um problema muito
grande. (Entrevista 3).
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sociedade civil, no era uma pauta muito tranquila, havia muita briga,
puxes de cabelos, mas era uma coisa muito OK, aqui no . Aqui
uma coisa ainda focada nos conselhos, dos secretrios, dos coman-
dantes, dos chefes de polcia. (Entrevista 1).
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Esses espaos surgem, tambm e principalmente, por essa burocracia ter se
desenvolvido, desde a criao da secretaria, como atores privilegiados de re-
cepo, discusso e disseminao de informaes relevantes. O prprio de-
senvolvimento acadmico no campo da segurana pblica, no Brasil, ocorre de
forma expressiva no momento de maior desenvolvimento da Senasp, e se ali-
menta em parte do conhecimento que produzido nesse rgo (L IMA , 2006;
G ODINHO, 2011). Os burocratas de mdio escalo transitam entre esses espaos,
o do Estado e o da academia, ao longo de todo esse perodo. Contudo, por mais
contraditrio que possa parecer, essa situao facilitada pela pouca
institucionalizao da poltica, sendo que esse espao pode se reduzir uma
vez que a Senasp passe a ser ocupada por servidores de carreira, no ativistas.
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Em algumas reas de polticas pblicas, (...) algumas categorias tm maior
poder para se opor aos comandos da BME do que outras. Alm disso, quando
no h convergncia entre a categoria BME e aquela sob seu comando, sendo
essa poderosamente autnoma, mais difcil ser a implementao de polti-
cas e diretrizes do alto escalo que sejam por eles vistas como contrrias aos
seus interesses ou percepes acerca de qual deve ser a sua atuao (L OTTA ;
OLIVEIRA; PIRES, 2014, p. 24). Conferir tambm Currie e Procter (2005, p. 1326-ss).
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um nvel micro. Isso faz com que mesmo atores com grande capacidade
de influncia no consigam produzir alteraes significativas ou cons-
truir instituies mais fortes. A limitao poltica de sua atuao, ou
seja, as prioridades estabelecidas pelo nvel estratgico do Executivo
federal parecem, portanto, constituir hoje seu principal dilema. Essa
limitao gera impacto sobre o prprio grau de institucionalizao da
poltica e, em ltima instncia, sobre a prpria estrutura do rgo, impli-
cando em pessoal e recursos insuficientes.
Logo, a despeito da constatao do alto grau de importncia,
alcance e exerccio de inovao por parte dos burocratas de nvel mdio
da Senasp, este no um caso de sucesso. Diferentemente de outros
casos estudadas por esta pesquisa, o caso da Senasp destoa: o alto
nvel de discricionariedade exercido por essa burocracia no est rela-
cionado sua criao recente, como o caso do Bolsa Verde; por outro
lado, sua existncia relativamente longa no implicou em adequada
institucionalizao e em certo insulamento protetor da poltica, por
meio da criao de uma carreira especfica para implement-la, como
o caso do Bolsa Famlia ou do caso mais contundente da pesquisa, a
burocracia ligada poltica fazendria. Tampouco as caractersticas de
negociao e articulao dos gerentes de nvel mdio da Senasp so
explicadas pelas mesmas razes que explicam a atuao relacional,
negocial dos BMEs do PAC. Isso porque, diferentemente desse
programa, essa uma poltica pblica que ainda no adquiriu
prioridade nem alcanou estabilidade.
Nesse sentido, este mais um caso a ser includo dentro de um
conjunto de estudos relativamente extenso, que sugere que a capaci-
dade para inovar ou mesmo para tornar a poltica eficaz obstada pela
forte interferncia poltica. O cenrio resultante, j bem conhecido dos
burocratas entrevistados, no apenas o da falta de motivao, da limi-
tao de sua capacidade de operar a poltica ou de planejar no longo
prazo. mesmo o de provocar as necessrias reformas no setor um
diagnstico desde h muito produzido e que orienta, em tese, o objeti-
vo dessa poltica.
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291
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
292
Concluso Perfis, trajetrias e relaes:
em busca de uma anlise abrangente dos burocratas de mdio escalo do Governo Federal
293
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Perfil e trajetria
1
Os dados do Siape retratam a qualificao do servidor no momento de ingresso
carreira ou cargo. O sistema, portanto, no capta eventuais avanos na forma-
o dos burocratas aps esse momento.
294
Concluso Perfis, trajetrias e relaes:
em busca de uma anlise abrangente dos burocratas de mdio escalo do Governo Federal
Burocrata multifacetrio
2
As autoras argumentam que, na trajetria do Bolsa Famlia, podem ser distin-
guidos dois momentos: um primeiro em que o desafio dos gestores era de criar
as regras, estruturas institucionais e padres de relacionamento intra e
interinstitucional para construo do programa; e o segundo momento, vivido
at agora, que de execuo do programa j construdo, agora com ampla
visibilidade e que requer dos gestores uma lgica de manuteno da poltica
em funciona
303
Burocracia de Mdio Escalo: perfil, trajetria e atuao
Autonomia
Referncias bibliogrficas
308
O livro discute os principais resultados obtidos pela
pesquisa Burocracia de mdio escalo no Governo
Federal, que almejou caracterizar quem so e o que
fazem esses ocupantes de cargos intermedirios do
Governo Federal em diferentes setores.
ISBN 978-85-256-0069-1
9 788525 600691