ENTREVISTA

Dinero en las urnas.

Corrupcin en la poltica.
El debate sobre el financiamiento poltico en
Amrica Latina.
El experto Kevin Casas-Zamora asegura que el
financiamiento poltico en Amrica Latina est mal
regulado. Pese a que existen buenas legislaciones, stas
no se aplican correctamente. Los gobiernos progresistas
no modificaron drsticamente la situacin.
Por Kevin Casas-Zamora
Marzo 2017

Entrevista de Mariano Schuster

Usted ha trabajado profundamente la situacin del

financiamiento poltico en Amrica Latina. Cmo ve el
contexto actual? Se han producido cambios significativos
para transparentar las formas de financiamiento y evitar
la intromisin de privados?

En materia de regulacin del financiamiento poltico en

Amrica Latina el dato fundamental es la disonancia entre
la legislacin adoptada y su aplicacin real. Este no es un
problema exclusivo de la regin, pero es muy notorio
aqu. Mal que bien, todos los pases han ido introduciendo
legislacin en la materia, que en trminos generales est
acorde con los estndares internacionales. La gran
mayora de los pases latinoamericanos prohben las
donaciones annimas y de origen extranjero, al tiempo
que establecen para los candidatos y partidos,
obligaciones de transparencia sobre donaciones y gastos.
Algunos establecen topes de gasto electoral y,
crecientemente, han venido adoptando normas que
regulan drsticamente la compra de espacios publicitarios
durante las campaas, como es el caso en Mxico, Chile,
Brasil y, ms recientemente, Ecuador y Guatemala. Todos,
con excepcin de Venezuela, cuentan hoy con algn
sistema de financiamiento pblico a los partidos y/o
candidatos. Y en los ltimos cuatro o cinco aos ha habido
una profusin de reformas legales importantes en esta
materia, en algunos casos como resultado de escndalos
relacionados con el financiamiento. Chile, Guatemala,
Paraguay han adoptado reformas de gran calado y otros
pases, como El Salvador, Per, Brasil y Mxico, han hecho
cambios a aspectos importantes de su legislacin. El gran
problema es que muchos de los controles adoptados
siguen encallando en el pantano de la debilidad de las
autoridades encargadas de hacerlos valer, sea por la falta
de autonoma poltica de quienes estn encargados de
supervisar el financiamiento poltico o por la falta de
recursos financieros, humanos y legales con que cuentan
para hacer su trabajo. Hay muy pocas excepciones a esta
regla. Un ejemplo muy notable lo ofrece el Instituto
Nacional Electoral de Mxico (hasta hace poco Instituto
Federal Electoral), que sigue siendo la autoridad electoral
ms poderosa de la regin. El INE tiene a su haber
ejemplos notables de aplicacin de la legislacin, como
cuando impuso una multa de ms de 100 millones de
dlares al Partido Revolucionario Institucional (PRI) por
violacin de las reglas de financiamiento poltico durante
la campaa electoral del ao 2000. Pero son excepciones.
La regla es que, en la realidad, en casi todos los pases
latinoamericanos el financiamiento poltico se controla
mal y se sabe muy poco sobre quin financia las
campaas.

Una de las fuentes de financiamiento ms espurias de la

poltica ha sido la de grupos vinculados al narcotrfico y
al lavado de dinero. Cmo es la situacin al da de hoy
en Amrica Latina en torno a esta materia?

La penetracin del crimen organizado en la financiacin

de las campaas es un enorme riesgo para la regin. La
presencia del crimen organizado en Amrica Latina est
muy extendida, posiblemente en una forma superior a
cualquier otra regin del mundo. Ahora bien, el riesgo no
es igual en Uruguay o Chile que en buena parte de
Centroamrica, Mxico, Colombia o Per. En estos ltimos
casos, el riesgo de penetracin es considerable y se est
manifestando en todos los ciclos electorales. Es
fundamental entender es que el peligro de penetracin de
los dineros del narcotrfico en las campaas es mucho
mayor a nivel local. Las elecciones locales son el eslabn
ms dbil en esta materia, mucho ms que las elecciones
para cargos nacionales. Eso tiene su lgica. Para las
organizaciones criminales cooptar autoridades locales es
mucho ms barato y menos visible. Un cartel de la droga
no necesita tener al Ministro de Hacienda o al Ministro de
Seguridad en su planilla; necesita tener al funcionario
local de las aduanas y al jefe de polica de la localidad.
Adems, los controles legales existentes rara vez llegan al
nivel local, como tampoco llega la cobertura de la prensa,
que en esto puede ser un control muy importante, si la
prensa es robusta e independiente. Y todo esto se da en
medio de un proceso, que ya tiene dos o tres dcadas, de
fortalecimiento de los gobiernos locales en Amrica
Latina, que les ha dado recursos y prerrogativas y los ha
hecho ms atractivos para quienes desean cooptar el
poder poltico con fines criminales.

El caso de la constructora Odebrecht, que involucra

sobornos a centenares de polticos de la regin, ha
permitido poner la lupa sobre este tipo de empresas.
Qu tipo de polticas deberan adoptarse para evitar la
intromisin de estos grandes poderes en la arena
poltica?

Algo muy obvio que se puede hacer es prohibir las

donaciones de personas jurdicas, cuya justificacin
filosfica es en todo caso muy dudosa. Esa prohibicin la
han adoptado recientemente algunos pases como Brasil,
Chile y, un poco antes, Costa Rica. Por s misma esa
norma no garantiza nada. A fin de cuentas, las donaciones
de origen extranjero estn prohibidas en casi toda la
regin y lo han estado desde hace tiempo. Y ello no
impidi que los recursos de Odebrecht viajaran por toda
Amrica Latina. Aqu el tema es si va a haber voluntad
poltica para aplicar la legislacin vigente con la
consistencia y severidad requeridas. Eso est por verse.
Ahora bien, hay que tener una visin amplia de la
regulacin del financiamiento e ir ms all de los cdigos
electorales. Mxico y Costa Rica, por ejemplo, levantaron
el secreto bancario y tributario cuando se trata de
investigaciones del financiamiento poltico. Guatemala
acaba de aprobar una reforma que obliga a las
autoridades bancarias y de telecomunicaciones a
compartir informacin relevante con el ente electoral.
Esas son transformaciones importantes. An ms, como
resultado de la transnacionalizacin de las actividades
econmicas, tanto legales como ilegales, es vital
fortalecer las formas de intercambio de informacin entre
las autoridades encargadas de supervisar el
financiamiento poltico en toda la regin. Eso ayudara en
casos como el de Odebrecht. Con todo, es preciso tener
claro que el financiamiento de campaas es slo una de
las formas en que los intereses privados buscan cooptar el
poder poltico. Es decir, Odebrecht ciertamente puso plata
en campaas, pero soborn mucho ms. Para decirlo con
franqueza, a efectos de luchar contra la corrupcin, la
regulacin del financiamiento de campaas es un tema
relativamente marginal comparado con, por ejemplo, el
espinoso asunto de cmo regular las licitaciones y
adjudicaciones de obras pblicas. Hacer estas ltimas
mucho ms transparentes, por ejemplo mediante la
adopcin de sistemas digitalizados de compras pblicas,
es una transformacin ms importante para disminuir la
corrupcin.

Durante ms de una dcada, diferentes gobiernos de

signo progresista manifestaron su vocacin de modificar
las formas de financiamiento de la poltica. Sin embargo,
parece evidente que no solo no cambiaron sino que esos
gobiernos terminaron manchados por casos de
corrupcin. Qu cree que fall? Los sistemas polticos
son demasiado impermeables a las reformas de gran
calado, o incluso los polticos que plantearon
modificaciones, aceptaron las reglas del juego?

Los gobiernos de izquierda terminaron aceptando las

reglas del juego por varias razones. En primer lugar,
porque muchos de los recursos privados que llegan a las
campaas en Amrica Latina no lo hacen animados por
una intencin ideolgica, sino instrumental, para
conseguir acceso a quien est en el poder y,
eventualmente, beneficios de algn tipo. Una vez que la
izquierda lleg al poder, empez a tener acceso a grandes
fuentes de financiamiento que antes iban a parar a las
arcas de sus adversarios cuanto estos estaban en el
gobierno. En segundo lugar, porque las presiones que
impone la competencia electoral son muy fuertes. Una de
las razones por las que el financiamiento de campaas se
ha convertido en un tema tan lgido en la regin es
porque las elecciones son ms competitivas que nunca, lo
cual impone a los partidos grandes demandas en trminos
de bsqueda de recursos. En tercer lugar, porque el
aumento del financiamiento pblico, que es la solucin
que uno hubiera esperado de la izquierda para poder
competir en recursos con la derecha, como sucedi en
muchos pases europeos, es horriblemente impopular en
todas partes. Y en cuarto lugar, porque en este tema no
se reforma la legislacin preventivamente, pensando en
evitar irregularidades y escndalos. Eso pasa muy poco.
En la gran mayora de los casos las reformas se evitan
hasta el punto en que algn escndalo relacionado con el
financiamiento las hace impostergables. Casi siempre se
legisla en forma reactiva, no preventiva.

En un balance regional cules son los pases que ms

han avanzado en medidas concretas para transparentar
el financiamiento poltico e igualar a las distintas
formaciones, y cules los que menos acciones han
desarrollado al respecto?

Todos los pases latinoamericanos han introducido

legislacin. El problema es que el cumplimiento de esas
leyes es, en general, muy bajo. Mxico es un pas que, al
menos a nivel de elecciones federales, no locales, ha
hecho un buen trabajo regulando y dando poderes a la
autoridad electoral para supervisar el financiamiento
poltico. Asimismo, ha utilizado de manera muy efectiva el
financiamiento pblico que es muy cuantiosopara
equilibrar la competencia electoral e institucionalizar a los
partidos. Aun as, Mxico tiene enormes problemas en
materia de financiamiento, sobre todo a nivel local. Creo
que la reforma que se aprob en 2016 en Chile es, en
principio, muy buena y est animada por una visin
holstica. Es decir, las regulaciones al financiamiento van
ligadas a cambios concomitantes a las leyes de regulacin
al lobbying y a los conflictos de inters. Esa intencin de
crear un ecosistema de proteccin de la integridad en la
funcin pblica, en vez de ver a la regulacin del
financiamiento poltico aisladamente, es muy importante.
Finalmente, creo que el caso de Costa Rica merece una
mencin. Ah, la existencia de una autoridad electoral
poderosa, la presencia de subsidios pblicos
histricamente generosos y la adopcin de sucesivas
reformas para controlar mejor el financiamiento privado,
han generado una situacin en la que el peso del
financiamiento privado en las elecciones se ha reducido
visiblemente con respecto a lo que era el caso hace dos o
tres dcadas. Este es un tema en el que la democracia
costarricense ha evolucionado en la direccin correcta. En
casi todos los dems pases de la regin, el panorama en
materia de financiamiento poltico oscila entre lo
preocupante y lo desolador.

Qu tipo de recomendaciones realizara usted para

lograr una legislacin adecuada en torno a la materia?

Cada contexto requiere una respuesta especfica. Sin

embargo, hay algunas cosas bsicas que uno puede
sugerir, sobre la base de la experiencia internacional en
este tema. Lo ms importante es asegurar que los
controles que se introducen se apliquen en la prctica.
Controles, en definitiva, que estn respaldados por
sanciones crebles y por autoridades dotadas de la
autonoma poltica y de los recursos legales, financieros y
humanos para hacerlos valer.

Si esas condiciones existen, se puede pensar, en primer

lugar, en medidas con respecto a las fuentes de
financiamiento, como prohibir las donaciones annimas,
las de origen extranjero y las de personas jurdicas. En
segundo lugar, se debe fortalecer en forma importante los
sistemas de subsidio pblico, que son muy dbiles en casi
toda la regin (con excepcin de Mxico, Uruguay, Costa
Rica y quiz Panam), y que son la ltima alternativa
creble en la regin al financiamiento por parte de
grandes intereses privados. En tercer lugar, se pueden
adoptar medidas con relacin al gasto electoral,
particularmente la prohibicin para partidos y candidatos
de adquirir espacios publicitarios, a cambio de que la
autoridad electoral los asigne de acuerdo a reglas
transparentes y equitativas, definidas con anterioridad.
Esa es una reforma que, aunque no desprovista de
problemas, ha funcionado razonablemente bien en
algunos pases de Amrica Latina y, desde hace mucho
tiempo, en Europa Occidental. En cuarto lugar, hay que
fortalecer mucho las reglas que obliguen a los partidos y
candidatos a reportar sus fuentes de ingreso y sus gastos.
Esto no slo requiere, como dije anteriormente, dotar de
potestades a la autoridad electoral sino tambin otras
medidas como individualizar las responsabilidades en las
campaas por el cumplimiento de la legislacin de
financiamiento poltico. Algunas reformas recientes, como
las de Chile, Guatemala y Paraguay, han establecido
claramente las responsabilidades que asumen en este
tema las autoridades partidarias. En quinto lugar, hay que
establecer un sistema gradual, variado y, sobre todo,
creble de sanciones, que incluya, como lo hace las
reformas recientes en Chile y Mxico, la posibilidad de
anular elecciones si se demuestra que quien result
electo incurri en violaciones graves a la legislacin de
financiamiento poltico. Pero el xito de todo esto
depende de que en esta materia se supere el abismo que
hoy separa a las normas de su aplicacin.

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