Contetido e alcance da competéncia para editar normas gerais de direito tributario (art. 18, § 1.°, do texto constitucional) Geraipo ATALIBA Professor nas Faculdades de Direlto da. Universidade de Séo Paulo e da Uni- versidede Catélica de S50 Paulo Duas correntes doutrinérias se formaram formulando propostas para interpretagao do § 1° do art. 18 do texto constitucional. A primeira — que chamaremos de corrente tricotémica — entende que nesse dispositive se contém trés regras: a) a Unido editara normas gerais de direito tributario; b) a Unido editaré regras sobre conflitos de competéncia em matéria tributaria; ©) a Unido editara normas que regulam limitacdes constitucionais ao poder de tributar. ‘A segunda corrente, a que chamariamos dicotdmica, vé neste texto constitucional a outorga de competéncia ao Congresso Nacional para que edite normas gerais de direito tributdrio, com os seguintes conteiidos: a) preceitos reguladores de conflitos de competéncia em matéria tri- butéria; e b) normas que regulem limitagées constitucionais ao poder de tributar. Esta segunda corrente atribut um campo delimitado, preciso, cireuns- crito e reduzido as normas gerais, ao contrario da primeira, que quer ver nas normas gerais um verdadeiro superdireito, intermediando entre a Cons- tituigio e a lei ordindria. ‘Tese apresentada no II! Congresso Brasileiro de Direlto Constitucional, realizado em Belo Horizonte — MG, de 17 a 21 de malo de 1982, sob o patrocinio da Faculdade de Direito da UFMG, do Instituto Brasileiro de Direlto Constitucional e da Fundaggo Prof. 4. do Valle. R. Inf. legisl. Brasilia a, 19 n. 75 jul./set, 1982 83Sem reproduzirmos toda discussio que a esse respeito se travou, opta- mos decididamente pela segunda corrente (a dicotémica). As razGes pelas quais optamos por esta corrente serdo aqui sintetica- mente expostas, Elas emergem, a nosso ver, naturalmente, de uma viséo juridica global da Constituigao e sua concepgdo sistemdtica, que obriga a teconhecer a superioridade e prevaléncia dos principios — especialmente o federal — sobre as simples regras. Optamos pela corrente dicotémica, desenvolvendo raciocinios que CARVALHO PINTO cultivara em meditagao que justificou estudo publicado em 1945 (RDA, vols. XII e XII). Na verdade, é no direito constitucional —- na consideragdo de seus postulados fundamentais —- que esto as razées que, a nosso ver, obrigam uma concepedo estrita da faculdade do Congresso para editar tals normas gerais. B o sistema constitucional, assim nos parece, que conduz a verificar a absoluta excepcionalidade dessa competéncia, o que postula adocao de interpretacdo restritiva 4 faculdade prevista no § 1° do art. 18 e as leis complementares que, com base nela, se editem (v. nosso estudo sobre o tema in RDP, vol. 10, pgs. 45 e segs.). & uma interpretacio literal a que conduz A tese predominante — a tricotémica, A interpretacdo sistematica aponta caminho que leva a solugdo oposta, por nés propugnada. Impoe-se considerar a oportuna ponderagdo de PAULO BARROS CARVALHO: o texto literal da norma juridica é 0 ponto de partida dos trabalhos exegéticos, jamais ponto de chegada. Co- Me¢a-se, necessariamente, a tarefa hermenéutica pelos textos escritos das normas. Mas nao pode ficar singelamente nisso a tarefa cientifica. A chamada “interpretagio literal” 6 absolutamente inaceitivel. Nao é interpretacdo. & mero pressuposto de interpretagéo, como o sinala BARROS CARVALHO, Além do mais, a Emenda Constitucional n° 1, de 69, é tao cheia de falhas, redundancias, repeticdes e imperfeigdes técnicas que, em nenhuma hipétese, pode o intérprete valer-se do simples texto, para encontrar solugio que desvende o significado, contetido e alcance de seus mandamentos. Os exemplos que, a esse respeito, se podem invocar sao os mais abun- dantes. As manifestas deficiéncias de redacao desse texto o tornam, mais do que qualquer outro, imprestavel para qualquer espécie de lavor sim- plificado, Sao principios constitucionais fundamentaveis — que pairam acima dos demais principios constitucionais — o da autonomia do Estado e o da au- tonomia dos Munieipios (arts. 13 e 15). Como principios, encerram exigéncias integrais, como diz AGUSTIN GORDILLO. Nao 6 dificil demonstrar tecnicamente o cunho de piinetpios desses preceitos. Nao € dificil salientar os valores radicais e basicos que eles encerram, ry R. Inf, legisl. Brasitia a. 19 n, 75 jut/set. 1982KELSEN ensina que a importancia do valor encerrado ou protegido num preceito se deduz pela sang3o a que sua desatengo corresponde. Ai estd o critério tecnico para se determinar a escala de gravidade ou impor- t4ncia dos valores juridicos e correspondentes normas que os consagram. Tal critério est4 Jonge de poder ser reputado arcano, reservado aos iniciados. Pelo contrario, é quase intuitive e acessivel a qualquer pessoa aplicvel por qualquer um que seja capaz de despir-se de preconceitos. Até o homem da rua sabe que o homicidio é mais grave que o roubo, pela inten- sidade da sancio, muito mais drastica no primeiro caso. Pois as sangdes previstas pela Constituigdo, nos casos de desrespeito as autonomias estadual e municipal, sao das mais radicais que o sistema prevé. Efetivamente, se o Presidente da Repitblica viola a autonomia dos Estados, comete crime de responsabilidade, cuja sancdo é a perda do cargo; se o Congresso, a sua lei 6 declarada inconstitucional pelo Supremo Tri- ‘punal Federal. Se um Estado desrespeita a autonomia doutro, declara-se seu ato invélido; se 0 ato tiver efeitos materiais concretos, sofre interven- gao federal. ‘A autonomia dos Municipios, de seu lado, & protegida contra as viola- gies dos Estados por inimeras formas, a principal das quais consiste ‘na cominagao de intervengio federal. Esta implica suspensao, para aquele Es- tado, do principio federal (“autonomia reciproca entre Unido e Estados”, na sintética formulacéo do saudoso A. SAMPAIO DORIA). Tao grave é a violagio da autonomia dos Municipios que se suspende a autonomia do Estado que a perpetra, com a intervencao de todos os demais Estados, no recalcitrante, com o fim de preservar ou restabelecer a supremacia do pacto federal e a intangibilidade dos principios que ele consagra (v, RAUL MA- CHADO HORTA, OSWALDO TRIGUEIRO e ERNESTO LEME). Como prinefpios fundamentais, suas exigéncias condicionam a propria compreensao de outros principios e, com maior razio, de simples regras constitucionais. Em outras palavras: nao é poss{vel interpretar outros principios cons- titucionais — e menos ainda simples regras constitucionais — de modo a contrariar as diretrizes ou a orientagao geral contida ou fixada nos princi- pios fundamentais. Bfetivamente, 6 redondamente equivocado, e, pois, rejeitavel o resul- tado de qualquer lavor exegético — desenvolvido a propésito assim de outros princ{pios ou regras constitucionais, como de preceitos legais — que conduza a negar ou anular as exigéncias dos principios bisicos como 0 sio a repiiblica, a federacdo e a autonomia municipal. Estados e Municipios sio auténomos, e essa autonomia é politica, ex- pressando-se, portanto, em matéria legislativa, de modo precipuo. As pes- soas juridicas publicas — Unido, Estados e Municipios — sao qualificadas por CIRNE LIMA como politicas, pelo fato de serem necessérias e consti- tucionais. CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO atribui 4 sua compe- téncia legislativa originaria 0 cunho politico de sua capacidade. R. inf. legist. Brasilia 2, 19 n. 75 [ul/set. 1982 a5