El proyecto urbano en Portugal

Jos Manuel Ressano Garca Lamas

Lisboa (1948), Arquitecto, 1972. Docteur Amnagement du Temtoire, I.A.R. (Aix-en-Provence). Doctoren Planeamiento Urbanstico, 1975; FA/UTL, 1991, Catedrtico Urbanismo, Facultad de
Arquitectura / U.T, Lisboa. Autor de diversas publicaciones (Morfologa Urbana y Diseo de la Ciudad, F.C.G., F.C.T., 2a edicin, 2000), Premio Especial de Mrito C. E. Urbanistas con el Plan de la
Ciudad de Horta, Islas Azores. Autor de numerosos planes de urbanismo y de proyectos de edificios y equipamientos en Portugal continental y en las Islas Azores.

La amable invitacin de mi amigo Luis Moya para escribir sobre el proyecto urbano en Portugal
me posibilita reflexionar sobre un tema que me ocupa hace mucho, obligndome a clarificar
conceptos y compilar argumentos. Empiezo por los conceptos.

La prctica del planeamiento se organiza en niveles de actuacin determinados por la naturaleza

de los mtodos, objetivos, contenidos, escala de los problemas y dimensin geogrfica de las
intervenciones. Niveles de intervencin que se articulan con procesos de produccin del espacio,
instrumentos de planeamiento (jerarqua de planes) y que corresponden no slo a las escalas de
lectura del territorio, sino tambin a los niveles de concepcin de la forma urbana. Todo escaln
de planeamiento tiene siempre componentes fsicos y arquitectnicos ms o menos explcitos.
Acortando argumentos, distinguira tres niveles de produccin del espacio humanizado, ms
precisamente de produccin de la ciudad.

Nivel de planeamiento - programacin - planificacin. El inicio de todo planeamiento es una fase

Divisin de Portugal en municipios.
Cada uno de ellos dispone ya de su
plan director.
de definicin de los objetivos socio-econmicos, que luego sern "espacializados", es decir,
"ordenados" en el territorio. Este escaln de programacin-planificacin puede abarcar una
regin, una ciudad e incluso una calle. Implica un enfoque socio-econmico y funcional y una
adecuada definicin del espacio. Aunque en la prctica no todo es tan lineal, la programacin
aparece como una etapa preliminar de las acciones de urbanismo, en la cual se determina el
programa que ser concretado en el futuro.
Nivel urbanstico - el plan. Se trata, seguidamente, de definir los objetivos en el espacio y en el
tiempo y de ordenar ms detalladamente la ejecucin de las disposiciones (propsitos)
anteriores. Este nivel implica ya la definicin de las morfologas urbanas y la consideracin de
las posibilidades fsicas del territorio. Es la fase del plan y del diseo, del trabajo sobre "la
forma urbana". Presupone la previa definicin de los objetivos de orden econmico, social y
poltico. Es a este nivel que el diseo urbano debe transcribir y solucionar las cuestiones que se
presentan a la disciplina urbanstica. El plan no puede tener dos vectores distintos ni
contradictorios: el espacial y el socio-econmico y administrativo; es en el diseo urbano donde
todas estas cuestiones deben de ser integradas y solucionadas.
Nivel de construccin - el proyecto. En la fase final se ejecuta la construccin del territorio segn
los objetivos y programas definidos y con los medios tecnolgicos disponibles. Se trata ahora de
construir. Es la fase de la construccin, preparada por el proyecto y concretada en la obra.

As, para dar forma al medio urbano, no es posible tener apenas como nivel de produccin del
espacio la "programacin" y el "proyecto". Para que exista forma debe existir el diseo urbano. Y el
diseo urbano no deber ser el diseo de los edificios, o hechos construidos, sino el diseo de la
"estructura" de lo que une y relaciona los diferentes elementos morfolgicos, edificios y partes de la
ciudad. Por otro lado, la operacin de urbanismo no tiene una dimensin espacial privilegiada, y lo
mismo ocurre con el proyecto para la realizacin de construcciones. La diferencia entre el
urbanismo y el proyecto no es ni la dimensin espacial, ni el escaln de intervencin, sino la accin
poltico-administrativa a desarrollar en el tiempo y en el juego de fuerzas econmicas y sociales.

Proyecto y urbanismo se articulan a travs de la arquitectura como mtodo y disciplina y tienen

objetivos comunes - la transformacin del espacio y del territorio-. Pero se diferencian por las
prcticas. El urbanismo implica la conduccin de un objetivo (plano) en el tiempo y en el juego de
agentes y actores polticos, econmicos y sociales. Pretende tambin mediar los conflictos entre
intereses pblicos y privados que se disputan la fruicin del espacio urbano. El proyecto, sin
embargo, se relaciona preponderantemente con la realizacin inmediata de la obra. La arquitectura

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Baixa Pombalina, Lisboa. Proyecto

urbano de reconstruccin despus del
terremoto de 1755 de Eugenio dos
Santos y Carlos Mardel

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Disenos de fachadas normalizadas. est presente en los dos, como concepcin del espacio, sea cual sea la dimensin geogrfica y el
proceso de realizacin.

En el pasado, plano y proyecto, ciudad y edificios eran piezas de un mismo sistema, sin tanta
distincin conceptual entre plan y proyecto, entre el trazado de calle o de barrio y la ejecucin de
las edificaciones. El diseo arquitectnico era un instrumento de definicin de la ciudad y de la
construccin. La separacin entre urbanismo y proyecto (y en un cierto sentido entre urbanismo y
arquitectura) surgir en el siglo XX, con el desarrollo del urbanismo y el aumento de su
complejidad disciplinar, con el agrandamiento de su campo de intervencin a todo el territorio y la
divisin social del trabajo entre urbanista y arquitecto. Hago tambin notar que el arquitecto, y por
corolario la arquitectura, siempre han aspirado al control (total) del espacio urbano. A esta
ambicin ni la prctica del urbanismo ni la disciplina urbanstica han conseguido nunca responder.
Quiz por esa razn, y para los arquitectos, el urbanismo siempre fue una necesidad, pero tambin
una frustracin.

En las ltimas dcadas, un poco por toda Europa, la prctica del planeamiento urbanstico, con sus
mtodos y tcnicas (plan, trazado de infraestructuras, zonificacin, reglamento normativo e ndices
cuantitativos) ha sido cuestionada y, en cierto modo, injustamente desacreditada. Para los
arquitectos, los mtodos y tcnicas del urbanismo presuponen un mayor distanciamiento del
proyecto arquitectnico. Y, por esa razn, en los ltimos veinte aos se ha asistido, por parte de los
arquitectos, a la crtica del urbanismo normativo y a la apologa del diseo urbano como
instrumento ms eficaz para dar forma y significado a la ciudad -cuestin ms determinante an
que la organizacin funcional y cuantitativa-. Es en este contexto que los arquitectos han
procurado procesos de intervencin en la ciudad que acenten (resalten) el diseo y se acerquen a
aquello que les es ms querido y que mejor saben hacer -el proyecto-.

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 Plan de renovacin urbana de
Martim Moniz, Lisboa.
Carlos Duarte y Jos Lamas, 1980
(no ejecutado).

En el ltimo cuarto del siglo XX, en la Europa rica y una vez resueltos o en vas de resolucin
los grandes problemas territoriales -nuevas ciudades, grandes reas industriales,
infraestructuras y alojamiento- las necesidades de planeamiento se han centrado
progresivamente en el ordenamiento y calificacin de las ciudades. La aceleracin del tiempo
en la sociedad y en las exigencias poltico-sociales han concentrado las actuaciones
municipales en obras que puedan realizarse en el transcurso del mandato electoral. La lenta y
persistente actuacin urbanstica que administra y controla las ciudades con planes y acciones
concretadas da a da es considerada cada vez con menos entusiasmo para los cortos mandatos
municipales, que exigen mostrar obra a electores impacientes y exigentes. Ya no hay tiempo
para organizar el futuro de nuestros hijos; exigimos la satisfaccin inmediata de nuestro
presente. As, adquiere mayor empeo y, quiz, se torne ms eficaz, actuar en las ciudades con
proyectos delimitados en el espacio y realizables en poco tiempo, sin necesidad de una gran
preparacin parcelaria o urbanstica. Es ste el ambiente cultural de este cambio de milenio, en
el cual ya no hay tiempo para esperar y ver los efectos y los resultados del urbanismo corriente
de planos generales y reglamentos. Es necesario realizar obras, y rpidamente, como
instrumento de transformacin urbana y eficacia poltica.

En este contexto, el proyecto urbano constituye un escaln de trabajo y de produccin de la ciudad

que permite una respuesta adecuada a estas inquietudes. Es un proyecto, no un plan
-constituyendo siempre una intervencin puntual en el espacio delimitado (aunque amplio) y
ejecutado en un plazo muy corto-. Presupone, como cualquier proyecto, una entidad promotora,
mayor rapidez en la concepcin, una fuerte voluntad poltica, medios administrativos y financieros
poderosos, adems, evidentemente, de instrumentos y tcnicas propios. Escaln de trabajo muy
grato para los arquitectos y propio de la arquitectura -que trae implcita la creciente ocupacin del
"territorio", la transformacin de las ciudades por los arquitectos-.

El surgimiento de esta tipologa de intervencin urbana, todava no encuadrada por la legislacin,

se debe tambin, en cierta medida, a los mtodos que las escuelas de arquitectura han introducido
en la enseanza de la arquitectura y del urbanismo. En parte por la imposibilidad de producir una
formacin pluridisciplinar ms adecuada a la enseanza del urbanismo, y en parte por la
especificidad de los trminos arquitectnicos, el proyecto urbano ha constituido en las escuelas de
arquitectura, por lo menos en Portugal y segn voy escuchando en escuelas europeas como
ETSAM, un elemento polarizador de la enseanza de la actuacin en la ciudad por los arquitectos.
Y de las escuelas pas a la administracin de las ciudades, constituyendo, en Portugal como en
diversos otros pases europeos, un tema cultural, acadmico y de proyecto, adems de una
tipologa de intervencin urbana.

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Plan integrado de Aveiro, Fundo de
Fomento da Habitacao. Arquitectos
Antonio Smide y Alberto Oiiveira,
1976-1979.
Barrio de malagueira, vora.
Alvaro Siza Vieira. 1977-1980.
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El caso portugus ha acompaado desde siempre, ms o menos de cerca, la problemtica
urbanstica europea. Dira incluso que la prctica del proyecto urbano remonta bastante atrs en el
tiempo. Seguramente, la ms conocida y espectacular habr sido la reconstruccin de Lisboa,
hecha por el Marqus de Pombal y sus arquitectos e ingenieros militares -Manuel da Maia,
Eugenio dos Santos, Carlos Mardel- despus del sismo de 1755.
Si el proyecto de la "Baixa Pombalina" acompaa la corriente de intervenciones urbanas europeas
del siglo XVIII de embellecer, renovar y agrandar las ciudades, muy raramente se habr ido tan
lejos en la accin misma, desde el plan y el mtodo urbanstico -de trazado, manzana y plaza-
hasta la forma de la ciudad, con el proyecto de arquitectura de edificios y las tcnicas de
construccin, obedeciendo al sistema de jaula, a la prefabricacin de canteras, cornisas y
mansardas, hasta las puertas y ventanas. La reconstruccin de Lisboa fue un raro momento de
energa y saberes, en el cual se congreg urbanismo y construccin en un proceso coherente y
unitario para hacer una gran parte de la ciudad -en el fondo un gran proyecto urbano-.
Pombal repetira la experiencia haciendo construir otras ciudades de raz -Vila Real de Sf Antonio
(St Antonio de Arenilla)-, localizada en la desembocadura del ro Guadiana. Tambin, antes y
despus de Pombal, con la fundacin de ciudades en la colonizacin de Brasil y en el Oriente, se
utilizara el mismo mtodo de actuacin con proyectos diseados en la Sala do Risco, en Lisboa, y
construidos en el local. Diferente fue ya, un siglo ms tarde, la expansin de Lisboa (1888-1900),
trazada por Frederico Ressano Garcia, con avenidas, rotundas y cuadrculas de geometra
reticulada y sabor haussmanniano, en donde la metodologa urbanstica del trazado y de la cuadra
(manzana) se sobrepuso a la actuacin arquitectnica a travs del proyecto urbano.
El modo de actuacin por el mtodo del proyecto urbano, menos presente en el siglo XIX, es
retomado en el XX con la construccin de barrios de habitacin financiados por el erario pblico
o con la renovacin urbana de partes de la ciudad. Sealo apenas, entre muchos otros en Lisboa,
los barrios de Arco do Ceg (1918), do Areeiro y Alvalade (1945, Faria da Costa), Olivis Sul e
Norte" (1965, C. Duarte, J.R. Botelho), Telheiras (1979, Pedro V. de Almeida), o, ms
recientemente, la reconstruccin de Chiado (1989, Siza Vieira), o tambin, del mismo Siza Vieira,
y fuera de Lisboa, el barrio de Malagueira, en Evora (1978). Desde los aos cincuenta a setenta,
las actuaciones del F.F.H. (Fundo de Fomento da Habitaco), produciendo planos integrados, han
adoptado esta tipologa de hacer ciudad con proyectos de grande dimensin, denominados
entonces de planes por la extensin de las operaciones. En todos ellos es el Estado el que se hace
cargo y toma la responsabilidad creando medios poderosos de ejecucin y, manteniendo la
denominacin de Planes (por retrica y por la dimensin de la obra), acta de hecho como si de un
gran proyecto de tratara.
Ms recientemente, la intervencin del Estado en la produccin de alojamiento se ha diluido,
pasando esa responsabilidad a los ignorantes y mal organizados municipios (ayuntamientos). La
calidad de los barrios disminuye, a la par de la creacin de un caos urbanstico por todo el pas,
bien visible en los alrededores de las ciudades portuguesas y en la imagen del territorio. Un
ejemplo caracterstico de lo que ha sido la prctica del proyecto (urbano) vamos a encontrarlo ms
recientemente en la dcada de los noventa (entre 1992 y 1998) con la concrecin de la Expo 98,
en la zona oriental de Lisboa, en terrenos pblicos desafectados y en donde, a la exposicin
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 A la derecha,
Plan de pormenor de la zona naciente
del nuevo hospital,
Ponta Delgada, Azores.
Jos Lamas, 1998.

Abajo,
Proyecto urbano de restauracin y
adaptacin del palacio Da Garlera en
centro cultural, Tavira,
Jos Lamas, 1999.

internacional, se sucede una parte nueva de la ciudad. La intervencin, en su mtodo y actuacin,

resulta de un megaproyecto fuera (y porque slo as es posible) de la administracin municipal,
conducida por el Estado con financiamiento ilimitado y medios tcnicos y humanos tambin muy
poco comunes.

Con el IIP Q.C.A' (1999-2004) se inicia una nueva poltica de intervencin en algunas ciudades.
Pretendiendo ser una poltica urbana, el Estado, conjuntamente con algunos municipios, elige doce
ciudades portuguesas en las cuales promueve, en sectores escogidos, igual nmero de
intervenciones de recalificacin. La tipologa de actuacin es una vez ms la de Proyecto (urbano)

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-recalificacin de frentes de ro o martimas, reas antiguas consolidadas, zonas industriales
desvinculadas de su funcin original, etc.-. Aparece, entonces, otro programa -"PROQUAL"-, de
intervencin en reas urbanas degradadas y en las cuales slo con proyectos pensados y
organizados se conseguir ofrecer calidad de vida, significado urbano y espacios calificados.

Cuando hablo de "proyecto urbano", lo hago desde el punto de vista terico. La legislacin
urbanstica portuguesa, que consagra los instrumentos de ordenamiento del territorio (planes) no
conoce la figura de "proyecto urbano". Los tres planes de ordenamiento a cargo de los municipios,
respectivamente Plan Director Municipal (PDM) -que cubre la totalidad del territorio municipal-,
Plan de Urbanizaco (PU) -que cubre el aglomerado urbano y su expansin- y el Plan de
Pormenor (PP) -que cubre partes de la ciudad o reas de expansin- son figuras tpicas de
planeamiento urbano, con instrumentos propios de control del uso y ocupacin del suelo.

El Plan de Pormenor sera l ms adecuado al diseo urbano, as como tambin el ms cercano al

concepto de proyecto urbano, por la escala de su intervencin, por el contenido tcnico (esc.
1:1.000 y 1:500) y, finalmente, por la metodologa. Pero sigue siendo plan y no proyecto, a pesar
de ser la figura legal utilizada en la denominacin de las intervenciones referidas, y que son, como
dije, casos de proyectos urbanos.

Para concluir, dira que el camino de la investigacin y de la consolidacin del concepto de

proyecto urbano como instrumento de intervencin urbanstica carece todava, en Portugal, de un
debate que ayude a progresar en los conceptos operativos y metodologas de intervencin. De ese
debate, que ciertamente sera apoyado y realizado por las escuelas de arquitectura, se podra
avanzar para la consolidacin como instrumento de trabajo y legal para mejorar la calidad de las
ciudades. Mientras tanto, son los arquitectos, en sus tareas profesionales y las escuelas, los que van
animando el debate y las experiencias alrededor de este tema, abriendo caminos conceptuales y
operativos para la construccin de mejores ciudades para un futuro mejor. Creo que, a pesar del
debate en el interior de la disciplina arquitectnica y urbanstica, est tambin en cuestin una
clarificacin del papel del arquitecto (y de la arquitectura) en la administracin e intervencin en
las ciudades, a travs del diseo urbano y de instrumentos que estn todava al alcance y en el rea
de intervencin del arquitecto. Pero la idea seductora, por ms realizable, de proyecto urbano no
podr sustituir a los otros instrumentos de planeamiento -los Planes de Pormenor y los Planes de
Urbanismo-, sino, muy por el contrario, constituirse como una tipologa e instrumento propio para
determinadas intervenciones en las ciudades.

Intervenciones en reas suficientemente vastas, pero bien definidas. Con programas de ejecucin
inmediata en obra, conducidos con autoridad, libres de problemas de gestin parcelaria, sin
concertaciones complejas y, finalmente, segn un proyecto arquitectnico coherente y unitario, de
calidad esttica y ambiental irreprochable.

ste es un camino que est dando frutos. En algunos aos ms se vern los resultados.

Recibido: octubre 2001