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A JUSTA INDEMNIZAO NO CONTEXTO DA

EXPROPRIAO DE TERRENOS
(Dissertao apresentada na Universidade Lusfona do Porto para obteno do grau de
Mestre em Direito na Especialidade de Cincias Jurdico-Polticas)

RAQUEL FILIPA DA SILVA FERREIRA

Mestre em Direito

248
RAQUEL FILIPA DA SILVA FERREIRA

A JUSTA INDEMNIZAO NO CONTEXTO DA


EXPROPRIAO DE TERRENOS

Dissertao apresentada na Universidade Lusfona do Porto para obteno do


grau de Mestre em Direito na Especialidade de Cincias Jurdico-Polticas

Orientadora: Lgia Carvalho Abreu

UNIVERSIDADE LUSFONA DO PORTO


FACULDADE DE DIREITO

PORTO
2012

249
Aos meus pais, irm e namorado,
Por tudo.

250
Agradecimentos

minha famlia, com especial destaque aos meus pais, Joo Ferreira e
Deolinda Ferreira, um grande agradecimento, pelo incentivo para levar at ao fim este
mestrado.
Quero agradecer os valiosos contributos recebidos durante a elaborao deste
trabalho minha orientadora, Dr. Lgia Abreu, pela disponibilidade, pelos conselhos e
ensinamentos sempre teis.
Aos meus queridos amigos e colegas, um muito obrigado.
O meu reconhecimento vai tambm para o meu namorado, Pedro Oliveira, por
mais uma etapa finalizada juntos.

251
Abreviaturas

CC Cdigo Civil
CE Cdigo das Expropriaes
CEFA Centro de Estudos e Formao Autrquica
CPA Cdigo Procedimento Administrativo
CPC Cdigo Processo Civil
CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativo
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
LBPOTU Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
PDM Plano Director Municipal
RAN - Reserva Agrcola Nacional
REN Reserva Ecolgica Nacional
RJIGT Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial
RJUE Regime Jurdico de Urbanizao e Edificao

252
ndice

Resumo ......................................................................................................................... 254


Abstract ........................................................................................................................ 255
Introduo .................................................................................................................... 256
1. O direito de propriedade privada e a expropriao ................................................ 258
1.1. O direito de propriedade ............................................................................................. 258
1.1.1. O direito de propriedade como expresso da liberdade individual ...................................... 262
1.1.2. A funo social da propriedade privada ............................................................................... 263
1.1.3. O interesse pblico e a necessidade de expropriar ............................................................... 264
1.2. A Expropriao ............................................................................................................ 265
1.2.1. O objecto da expropriao ................................................................................................... 267
1.2.2. As garantias dos particulares ............................................................................................... 268
1.2.3. Os pressupostos de legitimidade da expropriao ............................................................... 283
2. A justa indemnizao............................................................................................... 289
2.1. Noo de justa indemnizao na nossa Constituio ................................................ 290
2.2. A justa indemnizao no nosso Cdigo das Expropriaes ..................................... 293
2.2.1. Clusulas de reduo ao critrio do valor do mercado ........................................................ 295
2.2.2. Critrios referenciais ou factores de clculo da indemnizao ............................................ 299
2.3. A garantia do pagamento da indemnizao .............................................................. 305
3. A justa indemnizao dos solos ............................................................................... 309
3.1. Jurisprudncia controversa ........................................................................................ 310
3.2. Jurisprudncia assente ................................................................................................ 312
Concluso..................................................................................................................... 316
Bibliografia .................................................................................................................. 318

253
Resumo

O direito de propriedade e a expropriao esto intimamente ligados. A


expropriao priva o particular do seu direito de propriedade para a prossecuo de um
fim pblico (expropriao clssica) ou modifica de forma grave a utilitas deste direito
(expropriao pelo sacrifcio), no entanto, a expropriao est condicionada ao
pagamento de uma justa indemnizao ao expropriado.
A justa indemnizao uma garantia do expropriado perante o acto lesivo que
a expropriao ao seu direito de propriedade, com o fim de compensar o sacrifcio
suportado de forma a garantir em termos de valor a posio jurdica que o expropriado
detinha aquando da expropriao.
Importa referir que, muita da litigncia existente nos nossos tribunais quanto a
esta matria est relacionada com a classificao dos terrenos da parcela a expropriar,
sendo classificados pelo CE como solo apto para construo ou apto para outros fins.
O estudo que incidiu sobre o que a justa indemnizao permitiu concluir que,
uma errada classificao dos solos poder prejudicar expropriado e a entidade
expropriante no clculo da justa indemnizao. Em matria de terrenos inseridos em
zona RAN ou REN, depois da declarao de utilidade pblica, dever ser observado o
comportamento da Administrao, se usou de manipulao das regras urbansticas
com o intuito de desvalorizar artificiosamente o terreno e mais tarde o adquirir por valor
inferior.

PALAVRAS-CHAVE: Expropriao; Propriedade; Justa Indemnizao; Solos.

254
Abstract

The property right and expropriation are closely linked. The expropriation
deprives the individual of his property right to the pursuit of a public purpose
(expropriation classical) or modifies the severe form of this right utilitas (expropriation
by the sacrifice), however, the expropriation is conditioned upon payment of just
compensation to the expropriated.
The fair compensation is a guarantee on the expropriated before the tortuous
act that is the expropriation of their property rights, in order to make the sacrifice to
ensure supported, in terms of value to the legal position held at the time of the
expropriation.
It should be noted that much of the existing litigation in our courts on this
matter, is related to the classification of the parcel of land to be expropriated, classified
by the CE as being able to land fit for construction or other purposes.
The study focused on what is fair compensation, concluded that an erroneous
classification of soils can harm the dispossessed and the expropriating authority, in the
calculation of fair compensation. In terms of land area included in RAN or REN, after
the declaration of public utility, should be observed the behaviour of the Management,
if it used the "manipulation of urban rules" in order to artificially devalue the land and
later acquired by the lower value.

KEYWORDS: Expropriation; Property; Just Compensation; Soils.

255
Introduo

O presente estudo insere-se no mbito do curso de Mestrado em Direito na rea


da Cincias Jurdico-Poltica, leccionado na Faculdade Lusfona do Porto e tem por
objectivo discutir a justa indemnizao no contexto da expropriao de terrenos,
compreendo a classificao dos solos e a sua capacidade edificativa por reunir os
elementos do art. 25 n. 2 do CE.
A expropriao garantida em termos constitucionais, no art. 62 n. 2 da CRP,
s podendo ser efectuada com base na lei e mediante o pagamento de uma justa
indemnizao.
Este instituto deve afectar o direito de propriedade privada,
constitucionalmente previsto no art. 62 n. 1 da CRP, apenas no estritamente necessrio
para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, por
razes de utilidade pblica.
Nestes termos, o particular/expropriado v ferido o seu direito fundamental
de propriedade privada por razes de interesse pblico, se privado do seu direito sem
recebimento de uma justa indemnizao.
Muita da jurisprudncia em matria de expropriaes se tem debatido com a
interpretao normativa quanto classificao dos solos, aptos para construo ou
aptos para outros fins, sendo extremamente importante a correcta classificao dos
solos para que seja calculada uma justa indemnizao.
O critrio que o nosso legislador ordinrio optou para determinar o montante
de indemnizao foi o critrio do valor de mercado ou venal, no sentido de se alcanar o
valor real e corrente do bem data da publicao do acto de declarao de utilidade
pblica, de acordo com o seu destino efectivo ou possvel numa utilizao econmica
normal.
A justa indemnizao na expropriao no procura compensar o benefcio
alcanado pela entidade expropriante mas ressarcir o prejuzo que para expropriado
advm da expropriao (art. 23 n. 1 do CE), devendo garantir ao expropriado um valor
que o coloque em condies de adquirir outro bem de igual natureza.
Contudo, o critrio do valor do mercado no de aplicao estrita ou rigorosa,
o legislador ordinrio entendeu que ser o ponto de referncia para calcular o montante
da indemnizao, sujeitando esse valor a correces, quer no sentido da sua reduo

256
quer no sentido de majorao do mesmo, de modo a que a indemnizao seja realmente
justa.
Antes de mais importante entender os conceitos de direito de propriedade
privada e expropriao bem assim como estes se correlacionam. Entende-se, portanto,
que o primeiro, ainda que seja um direito fundamental, no absoluto, estando
socialmente condicionado, devendo ceder quando esteja em causa a concretizao de
um fim de interesse pblico, sendo certo que, se sacrificado atravs do acto de
declarao de utilidade pblica, acto ablativo da expropriao, haver a contrapartida da
justa indemnizao.
Sendo a questo primordial a justa indemnizao na expropriao de terrenos e
necessariamente a sua classificao para efeitos de clculo, ser focado o nosso estudo
na noo de justa indemnizao quer na nossa Lei fundamental, quer no CE, dando
especial nfase aos factores que devem ser ponderados para efectivamente se garantir a
justa indemnizao, devendo ser observado as clusulas de reduo ao critrio do valor
de mercado e ainda os critrios referenciais para calcular a justa indemnizao, de modo
a garantir ao expropriado um valor monetrio que o coloque em condies de adquirir
outro bem de igual natureza e valor.

257
1. O direito de propriedade privada e a expropriao

O direito de propriedade e a expropriao esto intimamente ligados. Por um


lado temos um direito fundamental e por outro um instituto que limita esse direito
mediante o pagamento de uma justa indemnizao.
Temos a crer que o direito de propriedade no um direito absoluto e que o
instituto da expropriao para ser legtimo deve cumprir certos pressupostos (princpios
da legalidade, proporcionalidade, utilidade pblica e a justa indemnizao, bem assim
os princpios gerais previstos no art. 266 da CRP).
O cerne da questo entre o direito de propriedade privada e a expropriao a
garantia econmica que prev o art. 62 da CRP, a justa indemnizao.

1.1. O direito de propriedade

O direito de propriedade um direito fundamental consagrado na nossa


Constituio no seu art. 62 n. 1 da CRP. Este conceito definido pela doutrina
portuguesa e como refere GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, o direito de
propriedade no garantido em termos absolutos, mas sim dentro dos limites e com as
restries previstas e definidas noutros lugares da Constituio (e na lei, quando a
Constituio possa para ela remeter ou quando se trate de revelar limitaes
constitucionalmente implcitas) por razes ambientais, de ordenamento territorial e
urbanstico, econmicas, de segurana, de defesa nacional1.
Como refere JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, a Constituio para l da
definio ampla e genrica do direito de propriedade, decompe o seu tratamento ou
recorta estatutos parcelares da propriedade em diversos momentos e em razo de
diferentes finalidades a prosseguir, indicando a propriedade de habitao (art. 65 n. 2
c) da CRP), a propriedade dos solos urbanos (art. 65 n. 4 da CRP), a propriedade dos

1
CANOTILHO, J. J. Gomes / MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa anotada,
Volume I, 4 Edio, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pg. 801.

258
meios de produo (art. 80 b) e c), 82 e 83 da CRP) e a propriedade agrcola (art. 94,
95 e 96 da CRP)2.
O direito da propriedade privada no um direito absoluto, quer por remisses
constitucionais expressas, quer por efeito de limites no expressamente estabelecidos ou
autorizados, nomeadamente por coliso com outros direitos fundamentais. Entende
ALVES CORREIA que de uma forma geral, o prprio projecto econmico, social e
poltico da Constituio implica um estreitamento do mbito dos poderes
tradicionalmente associados propriedade privada e a admisso de restries (quer a
favor do Estado e da colectividade, quer a favor de terceiros) das liberdades de uso,
fruio e disposio3.
Ser de se concluir que o direito de propriedade no absoluto, bem assim
tambm no um direito imutvel, pode ser ampliado ou comprimido em funo de
concepes polticas, econmicas ou sociais do momento.
A ttulo de exemplo, o direito de propriedade dos solos urbanos est limitado
pelos planos com eficcia plurisubjectiva, em concreto pelos planos municipais4, onde
definem as regras de ocupao, uso e transformao dos solos, pelo que o seu
proprietrio ficar limitado s condies impostas.
O direito de propriedade privada, no sistema constitucional portugus,
tutelado como direito fundamental, garantida a sua titularidade e exerccio. No entanto,
uma das suas caractersticas a sua expropriabilidade, o proprietrio privado pode vir a
ser expropriado por utilidade pblica, sendo certo que a Constituio prev que nesses
casos deve ser assegurado uma justa indemnizao.

2
MIRANDA, Jorge / MEDEIROS, Rui, Constituio Portuguesa Anotada Tomo I, Coimbra
Editora, Coimbra, 2005, pg. 626.
3
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Volume I, 4 Edio,
Almedina, Coimbra, 2008, pg. 807-808.
4
Os planos municipais definem o regime de uso dos solos, atravs da classificao do mesmo
onde determinado o destino bsico dos terrenos, assentando na distino entre solo urbano e solo rural
(art. 15 da LBPOTU e art. 71 a 73 do RJIGT). Por solo urbano entende-se aquele terreno que lhe
reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de edificao, j solo rural, compreende aquele
que reconhecida vocao para as actividades agrcolas, pecuria, florestais ou minerais, bem assim
aqueles onde se integra os espaos naturais de proteco ou de lazer, ou que sejam ocupados por infra-
estruturas que no lhe confiram o estatuto de solo urbano. CORREIA, Fernando Alves, Manual de
Direito, pg. 817.

259
Tambm estabelece no nosso CC, no seu art. 1308 que ningum pode ser
privado, no todo ou em parte, do seu direito de propriedade seno nos casos fixados na
lei, e no seu art. 1310 prev ainda que, havendo expropriao por utilidade pblica,
sempre devida a indemnizao adequada ao proprietrio e aos titulares dos outros
direitos reais afectados.
O nosso CC no nos d uma noo de direito de propriedade, teremos de o
entender atravs das suas caractersticas5 enquanto direito real. Segundo LVARO
MOREIRA e CARLOS FRAGA, o proprietrio tem poderes indeterminados, uma vez
que o titular goza da plenitude dos poderes correspondentes clssica tripartio de jus
utendi, jus fruendi e jus abutendi6. O direito de propriedade enquanto direito real,
caracteriza-se pelo princpio da elasticidade, isto , uma vez extinto um direito real
limitado7 sobre a propriedade, esta reconstitui-se na sua plenitude, recuperando o seu
titular todos os poderes da propriedade. Uma outra caracterstica a propriedade como
um direito perptuo, no sentido de que no se extingue pelo no uso, o seu proprietrio
pode manter-se inactivo e ainda assim o direito de propriedade mantm-se. Este
princpio de perpetuidade implica a inexistncia de propriedade temporria8, esta
constitui-se por tempo indeterminado.
Nos termos do art. 1305 do CC o proprietrio goza de modo pleno e
exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe pertencem, dentro
dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas.
Em jeito de concluso, o direito da propriedade no um direito absoluto,
apesar de se tratar de um direito fundamental constitucionalmente consagrado. Quando
o particular se v privado da sua propriedade por motivo de interesse pblico aquando
do acto da declarao de utilidade pblica (a expropriao), -lhe garantido, no sentido
de minimizar os danos causados que da expropriao advm, o pagamento de uma justa
indemnizao.

5
MOREIRA, lvaro / FRAGA, Carlos, Direitos Reais segundo as preleces do Prof. Doutor C.
A. da Mota Pinto ao 4 Ano Jurdico de 1970-1971, Almedina, Coimbra, 2007, pg. 234-236.
6
MOREIRA, lvaro / FRAGA, Carlos, ob. cit. Direitos Reais, pg.130.
7
O usufruto, a servido, o direito de superfcie, o direito de uso e habitao oneram, restringem a
propriedade.
8
Como exemplo da excepo ao direito de propriedade temporrio (ver art. 1307 n. 2 do CC na
parte final): na propriedade resolvel em alguma forma de venda a retro ou num negcio translativo da
propriedade sob condio resolutiva, ou ainda na venda com reserva de propriedade.

260
261
1.1.1. O direito de propriedade como expresso da liberdade individual

O direito de propriedade consagrado no art. 62 da CRP como um direito


fundamental de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias.
Este direito tem uma dupla garantia, a garantia institucional e a garantia
individual.
Enquanto garantia institucional ou objectiva, a propriedade vista como um
instituto jurdico, isto , atravs desta norma imposto ao legislador a produo de
normas que permitam caracterizar um direito individual como propriedade privada e
possibilitem a sua existncia e capacidade funcional.
J como garantia individual ou subjectiva, o direito de propriedade protegido
enquanto posio jurdica de valor patrimonial que se encontra nas mos do particular,
ou seja, procura proteger a posio patrimonial do cidado perante as medidas de
socializao, confisco poltico e expropriao, tratando-se da sua funo mais
importante.
O direito de propriedade privada reconhece ao seu titular um poder de domnio.
Segundo ALVES CORREIA, este poder manifesta-se numa vertente esttica, um
poder-ter e numa componente dinmica, um poder-utilizar9.
Salienta-se ainda que a sua consagrao na nossa Constituio tem por
finalidade tornar efectiva a garantia fundamental da liberdade pessoal, onde se procura
assegurar ao titular do direito um espao de liberdade no mbito jurdico-patrimonial,
mediante o reconhecimento de direitos de deciso, de utilizao e de domnio sob a sua
propriedade. Em particular o direito de propriedade do solo caracteriza bem a garantia
do direito de propriedade como liberdade individual.
Para MIGUEL BRITO toda a norma que discipline a expropriao deve ser
entendida como uma norma restritiva do direito fundamental de propriedade []. O
direito a no ser privado da propriedade consagrado no artigo 62, n 1 da
Constituio; a expropriao por utilidade pblica e a requisio, previstas no n 2 do

9
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito, pg. 802.

262
mesmo artigo, so apenas casos de restrio daquele direito fundamental, no
integrando o seu conceito 10.

1.1.2. A funo social da propriedade privada

O direito de propriedade privada tem duas funes distintas, a funo pessoal e


privada e a funo social.
No que funo social diz respeito, o direito de propriedade est subordinada
mesma e neste sentido, apesar de a propriedade ser individual e conferir ao seu titular a
discricionariedade de uso, gozo e fruio, a propriedade ordenada ao bem comum da
sociedade que a reconhece11.
A funo social deve ser considerada como um limite imanente da propriedade
privada, apesar de na nossa Constituio no se encontrar expressamente prevista.
Entendeu o legislador constitucional que a aluso funo social seria desnecessria
uma vez que resultado de vrias normas constitucionais, desde logo, a construo de
uma sociedade livre, justa e solidria (art. 1 da CRP), a realizao da democracia
econmica, social e cultural (art. 2 da CRP), a promoo da igualdade real entre os
portugueses (art. 9 alnea d) da CRP), a correco das desigualdades na distribuio da
riqueza e do rendimento (art. 81 alnea b), art. 103 n. 1 e art. 104 da CRP) ou ainda a
propriedade pblica dos recursos naturais e de meios de produo, de acordo com o
interesse colectivo (art. 80 alnea d) da CRP)12.
Este princpio da funo social caracterstico do direito da propriedade
privada, estando intimamente ligado natureza social do homem. Enquanto proprietrio
o homem goza do poder de livre deciso sobre os seus bens, contudo, fica limitado
pelos direitos fundamentais de outros (a colectividade).

10
BRITO, Miguel Nogueira de, A Justificao da Propriedade Privada numa Democracia
Constitucional, Coimbra, 2007, p. 994. citado no Acrdo do Tribunal da Relao de Coimbra, de
25.01.2012, Proc. n. 659/08.0TBFND.C1, de 25.01.2011, disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado
a 25.08.2012).
11
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito, pg. 810.
12
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito, pg. 812, MIRANDA, Jorge / MEDEIROS,
Rui, ob. cit. Constituio, pg. 626.

263
A propriedade privada limitada pela funo social quer por medidas
legislativas e administrativas quer por actos do poder pblico que ferem o ncleo
essencial do direito de propriedade, os chamados actos expropriativos.
A funo social da propriedade privada legtima a expropriao tornando-a
num acto lcito, mas impe necessariamente, a garantia ao expropriado do direito a uma
justa indemnizao.

1.1.3. O interesse pblico e a necessidade de expropriar

O interesse pblico no de fcil caracterizao, trata-se de um conceito


indeterminado. O Estado e demais entidades pblicas, procuram concretizar o interesse
pblico estabelecendo fins ou objectivos polticos especficos a realizar, no sentido de,
colocando-os num determinado nvel de abstraco, se consideram comuns
generalidade das pessoas que integram uma determinada comunidade13.
A expropriao dos bens imveis e os direitos a eles inerentes, s admissvel
quando esteja em causa o interesse pblico e mediante o pagamento de uma justa
indemnizao, devendo para isso as entidades expropriantes com o fim de prosseguir o
interesse pblico, respeitar os direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares expropriados.
O interesse privado e o interesse pblico esto em constante confronto no
mbito da expropriao, por um lado, os cidados no querem ver os seus direitos
agredidos e por outro, a prossecuo do interesse pblico para a colectividade. Deve
salientar-se que, ainda assim, o interesse privado no fica desprotegido uma vez que
assegurado ao particular expropriado o pagamento de uma justa indemnizao e ainda,
porque a expropriao deve limitar-se ao necessrio para a realizao do seu fim, ao
expropriado garantido o direito de reverso se os bens no forem aplicados ao fim do
interesse pblico que justificou a expropriao.

13
MIRANDA, Jorge / MEDEIROS, Rui, ob. cit. Constituio, pg. 560.

264
1.2. A Expropriao

A expropriao um instrumento utilizado pela Administrao para executar


os planos urbansticos. Com o fim de prosseguir o interesse pblico, e no havendo
outro modo de poder vir a prosseguir o mesmo, decidir a Administrao declarar a
expropriao por utilidade pblica colidindo com o direito de propriedade dos
particulares.
Trata-se, de certo modo, de um meio agressivo, autoritrio que a
Administrao se recorre para poder executar os planos, invadindo o direito de
propriedade dos cidados, podendo apenas ser efectuada mediante o pagamento de uma
justa indemnizao (art. 62 n. 2 da CRP).
MARCELLO CAETANO, definiu o instituto da expropriao como a relao
jurdica pela qual o Estado, considerando a convenincia de utilizar determinados bens
imveis em um fim especfico de utilidade pblica, extingue os direitos subjectivos
constitudos sobre eles e determina a sua transferncia definitiva para o patrimnio da
pessoa a cujo cargo esteja a prossecuo desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos
direitos extintos uma indemnizao compensatria.14.
No mesmo sentido, FAUSTO DE QUADROS, refere que a expropriao o
processo pelo qual a Administrao Pblica, para prosseguir um fim de interesse
pblico, extingue os direitos (em regra, o direito de propriedade plena) dos seus
titulares sobre um dado bem imvel e transfere esse bem para o patrimnio da pessoa
colectiva pblica expropriante ou para o de uma outra pessoa colectiva, pblica ou
privada, mediante o pagamento de prvia e justa indemnizao15.
Para GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, a expropriao consiste
na privao, por acto de autoridade pblica e por motivo de utilidade pblica, da
propriedade ou do uso de determinada coisa e trata-se de uma medida ablatria da

14
CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo revisto e actualizado pelo Prof.
Doutor Diogo Freitas do Amaral, Volume II, 10 Edio, 4 Reimpresso, Almedina, Coimbra, 1991, pg.
1020.
15
QUADROS, Fausto de, Expropriao por utilidade pblica, in Dicionrio Jurdico da
Administrao Pblica, Volume IV, Lisboa, 1991, pg. 306.

265
propriedade ou do seu uso, sendo certo que a expropriao se circunscreve a razes de
utilidade pblica16.
Por expropriao de utilidade pblica CARLA VICENTE diz-nos que
constitui uma das formas autoritrias (embora se tenha vindo a tentar atenuar esta
caracterstica) de prossecuo do interesse pblico, possibilitando-se que um
determinado direito ou bem seja adquirido pela entidade beneficiria da expropriao,
sem o concurso da vontade do titular do direito17
Por outro lado, ALVES CORREIA distingue o conceito de expropriao em
sentido clssico e expropriao por sacrifcio. O primeiro definido como um acto de
privao ou de subtraco de um direito de contedo patrimonial e na sua
transferncia para um sujeito diferente, para a realizao de um fim pblico ou seja, a
mudana de titular do direito em si. J a expropriao por sacrifcio se caracteriza por
uma destruio ou uma afectao essencial de uma posio jurdica garantida como
propriedade pela Constituio, qual falta, porm o momento translativo do direito,
bem como a relao tripolar: entidade expropriante expropriado beneficirio da
expropriao18.
No mesmo sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA diz-nos que a
expropriao em sentido clssico trata-se da privao ou subtraco de um direito e a
sua apropriao por um sujeito diferente para a realizao de um fim pblico
implicando assim uma relao tripolar entre o expropriado, o beneficirio da
expropriao e a entidade expropriante. J a expropriao por sacrifcio, caracteriza-a
como uma destruio ou limitao essencial de uma posio jurdica garantida como
propriedade pela constituio sendo que neste caso estamos perante actuaes de
entidades pblicas cuja finalidade no a aquisio de bens para a realizao de um
interesse pblico, mas que provocam uma limitao de tal forma intensa no direito de

16
CANOTILHO, J. J. Gomes / MOREIRA, Vital, Constituio, pg. 806-807.
17
VICENTE, Carla, A urgncia na expropriao Algumas questes, 2 Edio revista e
actualizada, AAFDL, Lisboa, 2008, pg. 11.
18
CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Volume II, Almedina,
Coimbra, 2010, pg. 131-132.

266
propriedade que devem ser qualificadas como expropriativas dando origem, por isso, a
uma obrigao de indemnizao.19.
Para DULCE LOPES, a expropriao um instituto multiforme e irrepetvel,
sendo um acto ablatrio ou limitador do direito de propriedade tratando-se de um
procedimento de aquisio de bens, com vista realizao de um interesse pblico20.
Seguimos a opinio de ALVES CORREIA e FERNANDA PAULA CORREIA
quanto ao conceito utilizado no nosso ordenamento jurdico. O legislador assumiu o
conceito de expropriao por sacrifcio, uma vez que o Estado no procura a aquisio
do bem em si para a realizao de um fim pblico, mas extinguir o direito de
propriedade para conseguir realizar o fim de utilidade pblica justificativo da
expropriao mediante o pagamento de uma justa indemnizao ao expropriado.21

1.2.1. O objecto da expropriao

Conforme prev o nosso CE, no seu art. 1, s admissvel a expropriao


quando estejamos perante bens imveis e os direitos a eles inerentes.
De outro modo, a expropriao de bens imveis significa a prpria subtraco
do direito da propriedade que incide sobre esses bens (edifcios, terrenos). J aos
direitos relativos a bens imveis, significa a expropriao de direitos reais distintos do
direito de propriedade, como exemplo, direitos reais de gozo (usufruto, uso e habitao,
servides), direitos reais de garantia (hipoteca) e direitos obrigacionais ou de crdito
(arrendamento) que incidem sobre o bem imvel.
Assim, se a expropriao incidir sobre o bem imvel, todos os direitos que o
oneram extinguem-se automaticamente, devendo ser paga uma indemnizao quer ao
proprietrio, quer aos titulares de outros direitos.

19
OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do Urbanismo Curso de Especializao em Gesto
Urbanstica, 2 Edio, CEFA, Coimbra, 2001, pg. 81-82.
20
LOPES, Dulce, O procedimento expropriativo: complicaes ou complexidade?, disponvel
em https://woc.uc.pt/fduc/getFile.do?tipo=2&id=2004 (consultado a 30.01.2012).
21
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 135-137, o legislador assumiu
claramente a noo de expropriao de sacrifcio, envolvendo actos do poder pblico cujo escopo no
o da aquisio de um bem para a realizao de um interesse pblico, mas que aniquilem o contedo
mnimo, essencial ou intangvel do direito de propriedade, e cuja indemnizao calculada nos termos
do CE.

267
Ser de se referir que a expropriao s poder incidir sobre bens privados,
ainda que o nosso CE no seu art. 6 admita a afectao dos bens do domnio pblico a
outro fim de utilidade pblica. Nestes casos no estaremos perante uma verdadeira
expropriao, mas uma mutao dominial ou transferncia de domnio. MARCELLO
CAETANO afirma que mal se concebe que bens inteiramente consagrados utilidade
pblica fossem transferidos foradamente de dono, em homenagem mesmssima
utilidade pblica. O que haver, portanto, a fazer desafect-los, ou transferi-los de
domnio22.

1.2.2. As garantias dos particulares

O expropriado face expropriao dispe de garantias para se proteger quer se


trate de uma expropriao legal, onde todos os trmites foram exercidos de modo
regular, quer quando foi alvo de uma expropriao ilegal.
Antes de mais, garantido ao expropriado desde logo, depois do acto da
declarao de utilidade pblica, e sendo um acto administrativo, o direito de
impugnao do acto administrativo com fundamento em acto nulo, anulvel ou
inexistncia desse acto, conforme prev a nossa Lei Fundamental, no seu art. 268 n. 4
CRP.
Para alm desta garantia, o CE prev garantias especficas dos particulares
perante a expropriao, que passamos a designar, a caducidade do acto de declarao de
utilidade pblica, a indemnizao e ainda o direito de reverso.

1.2.2.1. Expropriaes legais

Quando estejamos perante o acto de declarao de utilidade pblica legal, ao


expropriado (o particular) -lhe concedido trs garantias previstas no CE e j atrs
enunciadas. Assim, passaremos a descrever cada uma delas.
a) Caducidade23 do acto de declarao de utilidade pblica

22
CAETANO, Marcello, ob. cit. Manual..., pg. 1032.
23
A caducidade uma forma de extino de direitos por virtude do mero decurso do tempo, em
quadro de proteco dos interessados das pessoas contra quem os direitos so exercidos. A caducidade na
expropriao estabelecida no interesse dos expropriados e demais interessados. O regime que aplicado

268
Conforme prev o art. 13 n. 3 do CE, o acto de declarao de utilidade
pblica caduca se o expropriante no promover a constituio da arbitragem24 no prazo
de um ano ou se o processo no for enviado a tribunal competente no prazo de 18
meses, em ambos os casos contados da data da publicao do referido acto no Dirio da
Repblica25. Com esta garantia o expropriado no v prolongar-se por muito tempo uma
situao indefinida, traduzida na insistncia de um acto que veio a revelar-se
desnecessrio ou em relao ao qual o expropriante deixou de ter interesse.26

o previsto no art. 333 n. 2 e art. 303 do CC e uma vez que o normativo no se reporta sobre matria
excluda da disponibilidade das partes (sobre direitos indisponveis sobre o estado das pessoas), no de
conhecimento oficioso, pelo que, para ser eficaz ter de ser invocado judicialmente ou extrajudicialmente
por aquele a quem aproveita (o expropriado e demais interessados), pelo seu representante ou, tratando-se
de incapaz, pelo Ministrio Pblico. in COSTA, Salvador, Cdigo das Expropriaes e Estatuto dos
Peritos Avaliadores, anotados e comentados, Almedina, Coimbra, 2010, pg. 88 89.
24
No havendo acordo sobre o valor da justa indemnizao, este fixado por arbitragem e cabe
entidade expropriante, ainda que seja de direito privado, promover, perante si, a constituio e o
funcionamento da arbitragem (art. 42 n. 1 do CE). Na arbitragem intervm trs rbitros que so
designados pelo presidente do tribunal da Relao da situao dos prdios ou da sua maior extenso. (art.
45 n. 1 do CE). A deciso arbitral cabe recurso, com efeito meramente devolutivo para o tribunal da
Comarca da situao do bem expropriado ou da sua maior extenso (art. 38 n. 1 e 3 do CE).
A arbitragem um meio extrajudicial para a resoluo alternativa de litgios, em que um terceiro
o juiz rbitro impe s partes uma deciso. MARIANA FRANA GOUVEIA, in GOUVEIA, Mariana
Frana, Curso de Resoluo Alternativa de Litgios, Almedina, Coimbra, 2011, pg. 91, define
arbitragem como sendo um modo de resoluo jurisdicional de conflitos em que a deciso, com base na
vontade das partes, confiada a terceiros. A deciso arbitral vincula ambas as partes e tem
caractersticas do padro judicial tradicional, uma vez que esta faz caso julgado e tem fora executiva.
Para JOS LUS ESQUVEL, in ESQUVEL, Jos Lus, Os Contratos Administrativos e a Arbitragem,
Almedina, Coimbra, 2004, pg. 76, a arbitragem pode ser entendida como um meio de resoluo de
litgios fora dos quadros dos tribunais que integram a justia oficial ou do tribunais do Estado as
partes em litgio, em vez de se dirigirem a estes ltimos tribunais, submetem o litgio apreciao de
terceiros (os rbitros), os quais por fora da lei, actuam como um verdadeiro tribunal, tendo as
respectivas decises a natureza de sentena, com fora de caso julgado.
25
A constituio da arbitragem est prevista no art. 42 do CE e a remessa do processo ao
tribunal competente no art. 51 do CE e porque os prazos so de natureza administrativa, a contagem ser
efectuada por fora do art. 98 n. 1 do CE seguindo as regras estabelecidas no art. 72 n. 1 do CPA.
26
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 205; OLIVEIRA, Fernanda Paula, ob. cit.
Direito, pg. 108.

269
A declarao de utilidade pblica pode ser renovada depois de caducada, desde
que devidamente fundamentada e no prazo mximo de um ano a contar do termo dos
prazos fixados no n. 3 do art. 13 do CE (art. 13 n. 5 do CE). Ocorrendo a referida
renovao, o expropriado ser notificado para optar pela fixao de nova indemnizao
ou pela actualizao da anterior, aproveitando-se, neste caso os actos j praticados (art.
13 n. 6 do CE), no prazo de 15 dias aps a publicao da renovada declarao de
utilidade pblica.
Mas, tratando-se de obra contnua, o instituto da caducidade no poder ser
invocado depois de aquela ter sido iniciada em qualquer local do respectivo traado,
excepto se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior
a trs anos (art. 13 n. 7 do CE).
A competncia para declarar a caducidade do acto da declarao de utilidade
pblica do tribunal competente para conhecer da deciso arbitral ou da entidade que
declarou a utilidade pblica, depois de requerida pelo expropriado ou demais
interessados (art. 13 n. 4 do CE), devendo ser notificada a todos os interessados a
deciso proferida.
Caducado o referido acto de declarao de utilidade pblica, ter de haver o
reincio do procedimento de expropriao.
b) Indemnizao
A indemnizao um requisito de validade do acto expropriativo mas tambm
a principal garantia do expropriado.
A nossa CRP no seu art. 62 n. 2, prev a indemnizao como um pressuposto
de legitimidade da expropriao quando nos diz que a expropriao por utilidade
pblica s pode ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnizao, bem
assim o nosso CE no seu art. 1 na admissibilidade das expropriaes mediante o
pagamento contemporneo de uma justa indemnizao.
A doutrina portuguesa no que indemnizao diz respeito unnime, deve
garantir ao expropriado um valor monetrio que o coloque em condies de adquirir
outro bem de igual natureza e valor.
Para MARCELLO CAETANO, a indemnizao deve corresponder
reposio no patrimnio do expropriado do valor dos bens de que foi privado, por meio
de pagamento do seu justo preo em dinheiroa expropriao vem a resolver-se numa

270
converso de valores patrimoniais: no patrimnio onde estavam os imveis, a entidade
expropriante pe seu valor pecunirio27.
GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA enquadram a justa indemnizao
como um pressuposto constitucional da requisio e expropriao, admitindo que se
trata de uma expresso particular de um princpio de Estado de direito democrtico, de
indemnizao pelos actos lesivos de direitos e pelos danos causados a outrem (art. 2 da
CRP). Assim, o direito de propriedade em caso de expropriao transforma-se em
direito ao respectivo valor. Apesar da CRP apenas prever que a indemnizao dever ser
justa, no estabelece critrios indemnizatrios, no entanto, no poder conduzir a
indemnizaes irrisrias ou manifestamente desproporcionais em relao perda do
bem expropriado, ou seja, dever ser respeitado os princpios materiais da CRP
(igualdade, proporcionalidade)28. Tambm no clculo da justa indemnizao, deve ser
respeitado o princpio da equivalncia de valores, sendo de se expulsar os valores
especulativos ou ficcionados. Para ambos, a justa indemnizao comporta duas
dimenses, uma ideia tendencial de contemporaneidade, pois, embora no seja exigido o

27
CAETANO, Marcello, ob cit. Manual..., pg. 1036.
28
No Acrdo da Relao de Lisboa, de 08.10.2009, Proc. n. 2313/04.3TBCLD.L1-6,
disponvel em http://www.dgsi.pt/ (consultado a 11.07.2012) refere que o conceito de justa
indemnizao envolve as ideias de proibio de indemnizao simblica, de igualdade dos cidados
perante os encargos e do interesse pblico da expropriao. O princpio da igualdade na sua dimenso
interna implica o estabelecimento pela lei ordinria de critrios uniformes de clculo de indemnizao.
Na sua dimenso externa, o princpio da igualdade implica que a lei ordinria estabelea critrios de
clculo da indemnizao em termos de no ocorrer tratamento desigual entre os cidados expropriados e
no expropriados.
O Acrdo do Tribunal Constitucional n. 243/2001, de 23.05.2001, disponvel em
http://www.tribunalconstitucional.pt (consultado a 22.09.2012), diz-nos que a indemnizao s justa,
se conseguir ressarcir o expropriado do prejuzo que efectivamente sofreu. No pode ser de montante to
reduzido que a torne irrisria ou meramente simblica, mas tambm no pode ser desproporcionada
perda do bem expropriado. E, por isso, no deve atender a factores especulativos ou outros que
distoram a proporo que deve existir entre o prejuzo imposto pela expropriao e a compensao a
pagar por ela, para mais ou para menos. H, consequentemente, que observar aqui um princpio de
igualdade e de proporcionalidade um princpio de justia, em suma. O quantum indemnizatrio a
pagar a cada expropriado h-de realizar a igualdade dos expropriados entre si e a destes com os no
expropriados: trata-se de assegurar que haja igualdade de tratamento perante os encargos pblicos.
Para mais detalhes consultar, por favor, o ponto 1.2.3., quanto ao princpio da proporcionalidade e o
ponto 2.1. quanto ao princpio da igualdade, do presente estudo.

271
pagamento prvio, tambm no existe discricionariedade quanto ao adiamento do
pagamento da indemnizao e ainda a justia de indemnizao quanto ao ressarcimento
dos prejuzos suportados pelo expropriado, o que pressupe a fixao do valor dos bens
ou direitos expropriados que tenha em conta as circunstncias e as condies de facto
(ex. a natureza dos solos).29
JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, referindo-se expropriao, dizem
que todo o acto ablativo de propriedade ou de outro direito patrimonial envolve
indemnizao. Na expropriao por utilidade pblica a indemnizao dever ser
apurada a partir do valor efectivo do bem, independentemente de qualquer outra
circunstncia, procurando-se repor o expropriado numa situao econmica equivalente
quela em que se encontraria se no tivesse havido a expropriao.30
A indemnizao enquanto pressuposto de legitimidade e garantia da
expropriao, segundo ALVES CORREIA, ter de ser uma indemnizao que
corresponda ao valor de mercado do bem expropriado, de forma a alcanar uma
compensao integral do sacrifcio imposto ao expropriado e assim garanta que este
comparativamente a outro cidado no expropriado no seja tratado de modo desigual
ou injusto. Alm disso, existe uma ligao entre o direito de propriedade e a
indemnizao em que reflecte um complexo problema da garantia constitucional da
propriedade. O art. 62 n. 1 CRP protege o direito fundamental que a propriedade e
no n. 2 consagra a funo mais importante da garantia individual da propriedade
privada, sendo que a expropriao de qualquer direito de contedo patrimonial implica
obrigatoriamente o pagamento de uma justa indemnizao. Por ltimo, a indemnizao
enquanto garantia constitucional relaciona-se com a proteco da confiana do cidado
na sua actividade econmica privada. Ainda que a CRP no garanta que a sua
propriedade ser mantida em quaisquer circunstncias, garante-lhe o direito a ser
indemnizado caso o seu bem seja expropriado para um fim de utilidade pblica.31
Atendendo a FAUSTO QUADROS, a expropriao d lugar a indemnizao,
sendo que se trata de um elemento essencial na expropriao. O preceito constitucional
justa indemnizao pretende significar uma indemnizao compensatria para o
expropriado, sendo que esta deve ser calculada em funo do valor real ou corrente do

29
CANOTILHO, J. J. Gomes / MOREIRA, Vital, Constituio, pg. 808-809.
30
MIRANDA, Jorge / MEDEIROS, Rui, ob. cit. Constituio, pg. 629.
31
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 202-204.

272
imvel expropriado, que se traduz no valor venal de mercado, e ainda uma
indemnizao prvia, ou seja, contempornea ablao do direito expropriado, sob pena
de a funo nuclear de indemnizao (permitir ao expropriado obter um bem sucedneo
do bem expropriado) no ser realizvel32.

c) Direito de reverso33
Como prev ALVES CORREIA, a reverso dos bens expropriados o direito
reconhecido pelo ordenamento jurdico ao anterior titular do bem ou direito objecto de
expropriao de o rever ou de obter a sua devoluo, desde que observados certos
pressupostos34.
Trata-se do direito dos expropriados poderem fazer voltar sua esfera jurdica
os bens objecto da expropriao, quando se verifique que os bens em causa no foram
aplicados ao fim para que foram expropriados ou que cessou a sua aplicao a esse fim.
Assim, conclui-se que, pela inrcia da entidade expropriante ou da alterao do
fim da expropriao, os expropriados gozam do direito de reverso, de verem o retorno
dos bens expropriados sua titularidade e tendo por obrigao a restituio entidade
expropriante o que hajam recebido a ttulo de indemnizao35.
Conforme previsto no art. 5 do CE, quando a entidade expropriante d aos
bens expropriados uma utilizao diferente do previsto na declarao de utilidade
pblica, quando no utilize o bem expropriado no prazo de dois anos a contar da
adjudicao ou ainda quando a aplicao ao fim previsto na declarao de utilidade
pblica tiver cessado, tem o expropriado o direito de requerer a reverso dos bens.
Trata-se de situaes em que a entidade expropriante, por um qualquer motivo, no
afectou os bens expropriados ao fim que lhe eram destinados pela declarao de
utilidade pblica, ou os casos em que cessaram as suas finalidades.

32
QUADROS, Fausto, ob. cit. Dicionrio Jurdico, pg. 307-308.
33
A reverso significa no mbito desta matria a retoma, pelos anteriores titulares, do direito
propriedade sobre os prdios que foram objecto de expropriao, em razo de a entidade beneficiria da
expropriao no lhe ter dado o destino previsto na declarao de utilidade pblica ou de ter cessado a
sua finalidade, o que se configura, grosso modo, como o reverso da expropriao in, COSTA, Salvador,
ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 435.
34
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 323.
35
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 38.

273
No entanto, quando se trate de realizao de uma obra contnua 36 e essa obra
determine a expropriao de bens distintos, o seu incio em qualquer local do traado,
cessa o direito de reverso sobre todos os bens expropriados, sendo certo que, apesar
disso, estas obras devem enquadra-se no fim que justificou a expropriao, no o sendo,
o direito de reverso no cessa37. Para alm disso, ainda em obra contnua, se os
trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos durante mais de dois anos,
tambm h lugar ao direito de reverso (art. 5 n. 2, 3 e 9 do CE).
O direito de reverso, contudo no uma garantia para o expropriado que pode
ser utilizada a todo o tempo. Nos termos do art. 5 n. 4 do CE, o direito de reverso
cessa quando tenha decorrido 20 anos sobre a data da adjudicao ou, seja dado aos
bens expropriados outro destino mediante nova declarao de utilidade pblica ou, haja
renncia38 do expropriado (nos termos do art. 5 n. 6 do CE interpretado por renncia
o acordo entre a entidade expropriante e o expropriado ou demais interessados sobre
outro destino a dar a bem expropriado ou sobre o montante do acrscimo da
indemnizao que resultaria no caso de nova ou renovada declarao de utilidade
publica, aos direitos de reverso e de preferncia39) ou ainda, quando a declarao de
utilidade pblica seja renovada, com fundamento em prejuzo grave para o interesse
pblico, dentro do prazo de um ano a contar de verificao dos factos que originaram a
reverso.
De referir que o direito de reverso deve ser requerido no prazo de trs anos a
contar da ocorrncia do facto que a originou sob pena de caducidade do direito, mas
ainda que decorrido o referido prazo, ao expropriado assiste o direito de preferncia na
primeira alienao dos bens expropriados at ao final de 20 anos (art. 5 n. 5 do CE).

36
Definida no art. 5 n. 3 do CE entende-se por obra contnua aquela que tem configurao
geomtrica linear e que, pela sua natureza, susceptvel de execuo faseada ao longo do tempo,
correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.
37
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 40.
38
Por renncia entende-se a extino de um direito por vontade exclusiva do seu titular, e
porque estamos perante uma expropriao ser por vontade do expropriado, susceptvel de abranger
todos ou alguns dos bens em causa. Dever a renuncia ser expressa para manifestao da vontade do
expropriado uma vez que est em causa um direito que se conforma com a garantia prevista no art. 62,
n. 1, da Constituio, salvo nos casos previstos nos n.os 6 e 7 deste artigo, in, COSTA, Salvador, ob. cit.
Cdigo das Expropriaes, pg. 41.
39
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 332.

274
Assim, no seguimento da caducidade do direito de reverso, assiste ao
expropriado o direito de preferncia na primeira alienao dos bens, sendo de referir que
este direito de preferncia susceptvel de se extinguir pelos pressupostos do art. 5 n.os
6 e 7 do CE.
Importa referir, quando haja lugar ao direito de reverso, a questo da
indemnizao a pagar pelo expropriado entidade expropriante. Segundo ALVES
CORREIA, o nosso CE e no seguimento dos art.os 77 n. 1 alneas d) e e) e 78 n. 2,
parece resultar que se trata de uma actualizao da indemnizao paga pela
expropriao, no recorrendo ao acordo de reverso previsto no art. 76-A do CE, ou na
falta deste, o interessado deve deduzir no prazo de 120 dias a contar da data da
notificao da autorizao, perante o tribunal administrativo de crculo da situao dos
bens ou da sua maior extenso, o pedido de adjudicao, devendo juntar documentos
onde conste a indicao da indemnizao satisfeita e a respectiva forma de pagamento e,
havendo lugar a benfeitorias que a entidade expropriante tenha efectuado e/ou
deterioraes do bem expropriado, deve juntar relatrio fundamentado elaborado por
perito da lista oficial sua escolha a estimativa de um valor40. Do mesmo modo, na falta
de acordo nos termos do art. 76-A do CE, quanto ao montante a restituir, dever ser
fixada pelo juiz tendo, antes de mais, de proceder s diligncias instrutrias que tiver
por necessrias, sendo obrigatria a avaliao, nos termos previstos para o recurso em
processo de expropriao (art. 61 n. 2 do CE), no havendo a possibilidade de uma
segunda avaliao (art. 61 n. 6 do CE)41.
Em concluso, o valor da indemnizao a ser pago pelo expropriado entidade
expropriante tem por base o montante da indemnizao recebida pelo expropriado,
actualizado desde a data da sua entrega at data da sua restituio (art. 24 do CE). A
esse valor acrescer o valor das benfeitorias realizadas pela expropriante ou por quem a

40
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 341.
41
No processo expropriativo no h lugar a uma segunda avaliao, quando as partes no
concordam com o relatrio pericial, contrariando o regime geral previsto no art. 589 n. 1 do CPC. Esta
proibio de uma segunda avaliao justificada pela composio da primeira trs peritos nomeados
pelo juiz de uma lista oficial e um por cada uma das partes e ainda porque, na realidade, j houve uma
diligncia pericial prvia deciso, a arbitral, embora objecto de recurso (art. 61 n. 6 do CE) in
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 372.

275
substitua na titularidade do direito de propriedade sobre o prdio, e dever ser deduzido
o valor das deterioraes eventualmente ocorridas42.

1.2.2.2. A indemnizao numa expropriao ilegal

O expropriado, dispe tambm de garantias para se proteger de uma


expropriao ilegal, considerando-se ilegal toda aquela expropriao que ataca o direito
de propriedade privada, na inobservncia dos pressupostos de legitimidade43.
Ultrapassando esses limites, o expropriado v-se perante uma expropriao ilegal,
contudo, o nosso ordenamento jurdico prev que tais leviandades possam ser
contrariadas, concedendo instrumentos para o particular reagir, designadamente na
obteno de uma indemnizao e ainda a recuperao do seu direito de propriedade.
Os instrumentos de proteco variam consoante estejamos perante a via de
facto ou face a uma ilegalidade do acto de declarao de utilidade pblica.
Apesar de no ser a base do estudo, sero abordados estes instrumentos de
proteco de um modo sucinto.

a) Os meios de defesa do expropriado para proteco do seu direito de propriedade


face actuao da entidade expropriante
Da actuao da Administrao podemos enquadrar alguns pressupostos tpicos
da via de facto 44, nomeadamente quando a Administrao apodera-se da propriedade

42
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 341, COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo
das Expropriaes, pg. 456.
43
Devem ser cumpridos quatro pressupostos para legitimar o acto ablativo que a expropriao
e so eles o princpio da legalidade, o princpio da utilidade pblica, o princpio da proporcionalidade em
sentido amplo ou da proibio do excesso e a indemnizao (confira ponto 1.2.4 do presente estudo), bem
assim a observncia os outros princpios a que a actividade administrativa est sujeita, nomeadamente os
previstos no art. 266 da CRP e ainda o art. 2 do CE. CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual,
pg. 186; VICENTE, Carla, ob. cit. A urgncia..., pg. 12; OLIVEIRA, Fernanda Paula, ob. cit.
Direito, pg. 83-97.
44
Por via de facto, Alves Correia caracteriza como a no prtica de um acto expropriativo a
que faltam algum ou alguns requisitos legais de validade, mas por um ataque grosseiro propriedade
por meio de factos materiais onde no se pode encontrar nada que corresponda ao conceito de
expropriao in CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 353.

276
privada sem que se verifique previamente o acto da declarao da utilidade pblica (no
acontecendo quando estamos perante uma expropriao urgentssima, nos termos do
art. 16 do CE, em que o Estado ou as autoridades pblicas por este designadas ou
legalmente competentes, pode tomar posse administrativa imediata dos bens destinados
a prover necessidade que determina a sua interveno em casos de calamidade pblica
ou de exigncias de segurana interna ou de defesa nacional, sem haver necessidade de
qualquer formalidade prvia, seguindo-se o estabelecido no CE no que diz respeito
fixao da indemnizao em processo litigioso (art. 38 e ss do CE), como decorre do
art. 3 n. 2 do CPA os actos praticados em estado de necessidade, com preterio das
regras daquele Cdigo, so vlidos se os seus resultados no pudessem ser alcanados
de outro modo, mas salvaguardando o direito dos lesados a indemnizao nos termos
gerais da administrao45; a Administrao apodera-se da propriedade dos particulares
aps a declarao de nulidade ou inexistncia ou anulao do acto da declarao de
utilidade pblica; o acto da declarao de utilidade pblica executado padece de vcios
graves que seja manifesta a sua inexistncia ou a sua nulidade (a ttulo de exemplo a
incompetncia do rgo que emitiu o acto da declarao de utilidade pblica); apesar do
acto da declarao de utilidade pblica ser regular, a actividade material de execuo
excede quantitativa ou qualitativamente o mbito coberto por esse acto (como exemplo
a administrao apodera-se de bem que no objecto da expropriao)46.
O particular para se proteger da actividade da Administrao no mbito da
expropriao, dispe dos meios de reaco quer nos tribunais judiciais quando pretenda
defender a sua propriedade da posse segundo o Cdigo Civil47, ou ainda atravs dos

45
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 106.
46
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 356.
47
Por exemplo, o proprietrio pode exigir judicialmente de qualquer possuidor o reconhecimento
do seu direito de propriedade e consequente restituio da posse (art. 1311 do CC) e condenar ao
pagamento de uma indemnizao pelos prejuzos, directos ou indirectos, suportados pelo particular nos
termos do art. 483 do CC.

277
tribunais administrativos48, no mbito da proteco jurisdicional consagrada na
legislao processual administrativa49.
Importa ainda referir a questo da via de facto com figuras jurdicas
associadas mesma apropriao irregular, expropriao indirecta e ocupao
apropriativa mas que no devem ser admitidas no nosso direito, estas sim devem ser
decididas em juzo, onde sero ponderados os interesses coenvolvidos ao caso
concreto50.
Foi na doutrina francesa que surgiu as figuras de apropriao irregular e
expropriao indirecta, sendo que a primeira caracterizada pela tomada de posse
pela Administrao de um bem imvel do particular com base em ttulo que padea de
uma ilegalidade simples e como exemplo tpico temos a obra pblica construda por
erro numa propriedade privada. Quanto segunda, a administrao toma posse de um
imvel do particular sem ttulo e realiza obra pblica, protegida pelo princpio da
intangibilidade das obras pblicas, no sentido em que deve ser mantida a obra pblica
que foi construda, sob pena de resultar danos graves para o interesse pblico. Este
principio criado pela jurisprudncia francesa veio admitir que a obra pblica realizada
para o interesse geral, ainda que por apropriao irregular ou expropriao indevida,
devido sua importncia, quer o juiz do tribunal judicial quer o juiz do tribunal

48
Por exemplo o particular pode intentar uma aco de condenao da Administrao adopo
das condutas necessrias ao restabelecimento do direito violado (art. 37 n. 2 d) do CPTA) ou ainda uma
aco de condenao da Administrao reparao dos danos causados pela sua actuao por via de
facto (responsabilidade civil) (art. 37 n. 2 alnea f) do CPTA).
49
Ao ser intentada uma aco administrativa especial de impugnao de actos administrativos,
procura-se em termos gerais, o controlo da invalidade do acto administrativo, no sentido de conseguir
obter uma deciso do tribunal que anule ou declare nulidade ou inexistncia jurdica do acto
administrativo impugnado, por se encontrar desconforme com as regras e princpios jurdicos que
deveriam respeitar ou resultar de uma vontade administrativa viciada (art. 50 n. 1 do CPTA). Regra
geral, intentada uma aco administrativa especial de impugnao de um acto administrativo, esta no
suspende a eficcia do acto, continuando, portanto, a produzir efeitos e a obrigar os respectivos
destinatrios. Na verdade, o acto administrativo impugnado susceptvel de execuo coactiva por parte
da Administrao, logo, para que no produza efeitos prticos, dever o interessado (demandante) pedir
ao tribunal a suspenso da eficcia do acto no mbito de um processo cautelar, nos termos do art. 112 n.
2 alnea a) do CPTA in ANDRADE, J. C. Vieira, A Justia Administrativa (lies), 10 edio,
Almedina, Coimbra, 2009, pg. 226.
50
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 363.

278
administrativo, no pode ordenar a destruio de uma obra pblica edificada por erro
numa propriedade privada, mas apenas conceder ao proprietrio uma indemnizao51.
Este princpio impede o proprietrio de vir a ser restitudo da posse da sua
propriedade, apenas tendo de se contentar com uma indemnizao a arbitrar pelo
tribunal judicial52.
Salienta-se que estas figuras so um atentado ao direito fundamental da
propriedade privada, sendo de referir que tm sido colocadas em causa, nomeadamente
no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, destacando-se

seja ele um princpio puramente jurisprudencial, ou um princpio inscrito


na lei, o princpio da expropriao indirecta comporta um atentado
proeminncia do direito, ele prprio contrrio ao princpio da
legalidade, que implica a existncia de normas de direito interno
suficientemente acessveis, precisas e previsveis e no pode, em
consequncia, ser considerado como compatvel com o direito ao respeito
dos bens, inscrito no artigo 1. do Protocolo Adicional N. 1 Conveno
Europeia dos Direitos do Homem53.
Em relao figura oriunda da jurisprudncia italiana ocupao apropriativa
caracterizada pela ocupao ilegtima do bem de propriedade do particular com
transformao radical do mesmo por construo de obra pblica, garantido a extino
naquele momento do direito de propriedade do particular e a aquisio a ttulo
originrio da propriedade pela entidade pblica que construiu a obra, habilitando o
particular lesado a exigir a condenao da Administrao a ressarcir o dano derivado da

51
O Acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de 24.09.2009, Proc. n. 10303/08-2, refere-se
apropriao irregular e expropriao indirecta, defendendo que no se trata de uma ilegalidade
flagrante, grave e indiscutvel, mas antes ilegalidade simples e leve, o particular no pode pedir a
restituio da posse do seu bem, tendo de contentar-se com pretenso de indemnizao a arbitrar pelo
tribunal comum. Esta doutrina pode apoiar-se no disposto no art. 335 do CC, sobre a coliso de direitos,
de espcie diferente - o direito de propriedade do particular e o da intangibilidade da obra pblica -
prevalecendo o ltimo por dever considerar-se superior. Assim, deixando de haver uma expropriao
legalmente sustentada, a situao reconduzvel a um estado equivalente apropriao irregular pelo
que o expropriado no ter direito a que lhe seja entregue a parcela de terreno mas sim direito a uma
indemnizao em dinheiro que repare da perda patrimonial que sofreu com a efectiva privao do
terreno, disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 03.09.2012).
No mesmo sentido o Acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 09.01.2003, Proc. n.
02B3575, disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado 03.09.2012).
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 360.
53
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 361.

279
perda do direito da propriedade, mediante o pagamento de uma quantia igual ao valor
que o terreno tinha no momento do ilcito, acrescido de indemnizao resultante de dano
pela perda do gozo do terreno no perodo da ocupao ilegtima, no prazo de cinco anos
a contar do momento da transformao do terreno. De referir que tambm esta figura foi
considerada como violadora do direito da propriedade pelo Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem54, sendo que o legislador italiano da figura jurisprudencial
ocupao apropriativa que dependia de pronuncia judicial, passou a ter suporte legal,
mudando o nome e definindo como acto de aquisio sem ttulo por motivos de
interesse pblico, nos termos do art. 43 do Texto nico sobre Expropriao55

b) A indemnizao e os meios de defesa que o expropriado dispe perante a


ilegalidade do acto da declarao de utilidade pblica56
O acto constitutivo da expropriao o acto da declarao de utilidade pblica,
onde o particular, por efeito da mesma, deixa de ser titular de um direito de propriedade,
passando a beneficiar de uma justa indemnizao. Contudo, este acto de declarao de
utilidade pblica est sujeito a impugnao contenciosa atravs de uma aco
administrativa especial, a ser intentada pelo particular lesado para a anulao desse acto
administrativo ou declarao de nulidade ou inexistncia jurdica (art. 46 n. 2 alnea a)
do CPTA) nos tribunais administrativos, podendo cumular pedidos, nomeadamente o
pedido de condenao da Administrao reparao de danos causados da prtica ilegal
do acto da declarao de utilidade pblica (art. 4 e 47 do CPTA).
Pode ainda o particular perante o acto ilegal da declarao de utilidade pblica
requerer ao tribunal administrativo uma providncia cautelar no sentido de suspender a
eficcia do referido acto (art. 112 n. 2 alnea a) do CPTA), no entanto, e porque o
instituto da expropriao visa a satisfao de um interesse pblico, pode a adopo da

54
No caso GUISO-GALLISAY v. ITALY, de 08.12.2005, a ocupao apropriativa violava o
art. 1 do Protocolo Adicional N. 1 Conveno Europeia dos Direitos do Homem, disponvel em
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-71551 (consultado a 25/07/2012).
55
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 362.
O Tribunal Constitucional de Itlia, por acrdo de 08 de Outubro de 2010, n. 293 (em Gazz. Uff., 13 de
Outubro, n. 41), veio declarar inconstitucional o art. 43. Disponvel em
www.comune.sangiovannirotondo.fg.it/ufficiopresidentecc/images/files/Espropriazione.pdf e ainda
www.altalex.com/index.php?idnot=51671#titolo2 (consultados em 25.07.2012).
56
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 364-374.

280
providncia cautelar ser recusada nos termos do art. 120 n. 2 do CPTA, quando,
devidamente ponderados os interesses pblicos e privados, os danos que resultariam da
sua concesso se mostrarem superiores queles que podem resultar da sua recusa para o
particular.
Perante uma expropriao ilegal, o particular/expropriado no que
indemnizao diz respeito varia consoante:
i) no caso de anulabilidade do acto da declarao de utilidade pblica, e os
bens ainda no hajam sofrido de transformao substancial e a obra pblica ainda no
esteja concluda ou em estado adiantado de execuo, tem como efeito o
desaparecimento ope juris de todos os actos posteriores. Neste caso, o particular
consegue recuperar a sua propriedade que haja ilegalmente sido expropriada. No
entanto, o particular poder ter tido prejuzos com este acto de declarao de utilidade
pblica agora ilegal, nomeadamente com a posse do mesmo, ou degradao do bem, e
sendo assim, poder o particular apresentar a cumulao do pedido aco
administrativa especial de impugnao do acto administrativo ou, se assim o entender,
intentar nova aco administrativa comum, o pedido de indemnizao daqueles danos
na responsabilidade civil do Estado ou pessoa colectiva de direito pblica 57 em que se
integra o rgo que emitiu o acto da declarao de utilidade pblica por facto ilcito.
De referir que a indemnizao aqui em causa deve corresponder reparao
integral dos danos causados, sendo excepo o previsto no art. 15 n. 6 do Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades, quanto
indemnizao de danos anormais decorrentes do exerccio da funo legislativa, em que
os lesados forem em nmero elevado, e nestes casos, por razes do interesse pblico
excepcional, limita a obrigao de indemnizao, no sentido de ser fixada
equitativamente em montante inferior ao que corresponderia reparao integral dos
danos causados.

57
Com a aplicao do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais
Entidades Pblicas, aprovado pela Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, alterado pela Lei n. 31/2008, de
17 de Julho. Havendo lugar ao pagamento de indemnizao, nos termos do art. 3 n. 1 da referida lei, a
mesma abrange os danos emergentes e o lucro cessante, ou seja, abarca a perda ou diminuio de valores
j existentes no patrimnio do lesado, bem como os benefcios que o lesado deixou de obter em
consequncia do dano, deve reconstituir a situao que existiria se no se tivesse verificado o evento
que obriga reparao, sendo que a indemnizao deve comportar os danos patrimoniais e no
patrimoniais, e ainda os danos j produzidos e os danos futuros, nos termos do art. 3 n. 3 da mesma lei.

281
ii) no caso de anulao do acto de declarao de utilidade pblica num
momento em que o bem expropriado j tenha sofrido profundas transformaes,
modificaes que impede a utilizao do bem data da expropriao ou ainda a obra
esteja concluda ou em estado adiantado. Nestes termos, a impossibilidade absoluta e o
grave prejuzo que acarretaria a execuo da sentena para o interesse pblico, torna-se
causa legitima para inexecuo da sentena, nos termos do art. 163 n. 1 e 2 do CPTA.
Neste sentido o particular fica impedido de recuperar o seu direito de propriedade, no
lhe sendo possvel reaver os seus bens.
Nestes termos assiste ao particular o direito a ser indemnizado, no entanto, no
nos parece que seja uma indemnizao comum nos termos do CE, correspondente ao
valor real e corrente dos bens expropriados58, uma vez que, o particular v-se
desprovido do seu bem por acto de declarao de utilidade pblica ilegal, e assim
estaramos a no diferenciar uma expropriao legal da ilegal. Somos de aceitar que a
Administrao seja punida perante o acto ilegal, nomeadamente deva indemnizar o
particular pelos danos e prejuzos causados pela sua actuao.
A expropriao ilegal deve ser diferenciada da expropriao legal e -o no
sentido de que a Administrao sancionada pelos danos no cobertos pela
indemnizao que caberia se de uma expropriao legal se tratasse, nos termos do art.
7 a 10 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais
Entidades Pblicas, a Administrao pela prtica de um acto administrativo ilcito
responsvel, sendo que o particular dever propor uma aco contra a entidade onde se
integra o rgo que emitiu o acto de declarao de utilidade pblica, no excluindo o
eventual direito de regresso da entidade beneficiria da expropriao, nos termos do
art. 6 e 8 do referido regime.
Alm disso, e porque o particular fica impedido de executar a sentena por
impossibilidade absoluta e o grave prejuzo para o interesse pblico, nos termos do art.
178 do CPTA, d lugar a indemnizao por causa legtima de inexecuo, sendo as
partes notificadas pelo tribunal (Administrao e o particular) para acordarem o
montante da indemnizao devida pelo facto de inexecuo e no havendo acordo, nos
termos do art. 166 n. 2 do CPTA o tribunal ordena as diligncias instrutrias
necessrias, fixando o montante da indemnizao. Se a Administrao no ordenar o

58
Indemnizao fixada de acordo com as regras e princpios previstos no CE.

282
pagamento da mesma, aps o acordo ou a notificao da deciso judicial que fixa a
indemnizao devida, segue-se os termos do processo executivo para o pagamento de
quantia certa, como previsto no art. 178 n. 3 e art. 166 n. 3 do CPTA.
A indemnizao por este acto ilegal pode ser cumulada com a aco
administrativa especial principal para impugnao do acto administrativo por anulao
ou declarao de nulidade ou inexistncia jurdica (art. 46 n. 2 a), art. 47 n. 1 e art. 4
n. 2 f) do CPTA), ou uma aco administrativa comum de responsabilidade civil das
pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes
(art. 37 n. 2 f) do CPTA).

1.2.3. Os pressupostos de legitimidade da expropriao

Como prev a CRP no seu art. 62 n. 2 a expropriao por utilidade pblica s


pode ser admitida com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnizao.
Daqui, e como identifica ALVES CORREIA, devem ser cumpridos os quatro
pressupostos para legitimar o acto ablativo que a expropriao.
Assim, temos o princpio da legalidade, o princpio da utilidade pblica, o
princpio da proporcionalidade em sentido amplo ou da proibio do excesso e a
indemnizao, sendo certo que no se limita ao cumprimento destes quatro princpios
devendo observar ainda todos os outros princpios a que a actividade administrativa est
sujeita, nomeadamente os previstos no art. 266 da CRP e ainda o art. 2 do CE.59

a) Princpio da legalidade
A expropriao s poder ser estabelecida com base na lei, conforme prev
desde logo a nossa Lei Fundamental no seu art. 62 n. 2, ou seja, carece sempre de base
legal.
Ser de se referir que a expropriao pode ser declarada directamente atravs
de lei, a chamada expropriao legal, ou mediante um acto administrativo em que a

59
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 186; VICENTE, Carla, ob. cit. A
urgncia..., pg. 12; OLIVEIRA, Fernanda Paula, ob. cit. Direito, pg. 83.

283
Administrao faz executar uma lei que estabelece as condies para o exerccio da
expropriao, tratando-se neste caso de expropriao administrativa60.
No que toca expropriao legal, ALVES CORREIA foi mais alm, tendo
referido que quando resulte da lei, estaremos perante um acto administrativo que reveste
a forma de lei, podendo ser impugnado contenciosamente nos termos do art. 268 n. 4
CRP e art. 52 n. 1 e 2 do CPTA. Quando se refere leis especiais de expropriao 61,
admite que as mesmas podem estabelecer especialidades procedimentais mas que no
ponham em risco as garantias procedimentais essenciais estabelecidas no CE, pelo que,
se as mesmas no respeitarem o procedimento expropriativo condensado no CE,
estaremos perante um violao dos princpios constitucionais da igualdade e da
segurana jurdica62.
J FERNANDA PAULA OLIVEIRA, fundamentando-se no art. 13 n. 2 e
ainda no art. 17 n. 2, ambos do CE, admite que no ser possvel uma declarao de
utilidade pblica que resulte directamente da lei, face ao nosso ordenamento jurdico,
aceitando que se uma lei fixar os bens expropriados e o fim da expropriao, ela deve
ser considerada materialmente um acto administrativo63.

b) Princpio da utilidade pblica


No que diz respeito ao princpio da utilidade pblica, s ser legtimo a
expropriao de um bem para um fim de utilidade pblica, ter de ter como causa a
prossecuo de uma utilidade pblica ou um fim de interesse pblico, sendo certo que
este dever ser concreto e especfico, uma vez que estar em causa o sacrifcio de bens

60
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 187 expropriao administrativa
aquela que praticada atravs de um acto da Administrao, em execuo de uma lei que estabelea
as condies de exerccio do poder de expropriao expropriao legal a declarao de utilidade
pblica feita directamente por um acto legislativo; CANOTILHO, J. J. Gomes / MOREIRA, Vital,
Constituio, pg. 807-808 no caso de expropriao legal, a autorizao reside na prpria lei
expropriatria (expropriao legal); na hiptese de expropriao administrativa, a lei h-de estabelecer
com suficiente rigor os requisitos do acto expropriatrio, que exige uma prvia declarao de utilidade
pblica da expropriao a efectuar.
61
Como exemplo, apresentamos o Decreto-Lei n. 95/2003, de 3 de Maio (expropriao da rede
bsica de telecomunicaes).
62
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 188.
63
OLIVEIRA, Fernanda Paula, ob. cit. Direito, pg. 84.

284
ou direitos patrimoniais dos particulares para a prossecuo de interesses gerais em
benefcio da utilidade pblica.
Por utilidade pblica, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, definem o
conceito como o acto atravs do qual a autoridade competente atesta o interesse pblico
de determinada obra que seja legitimador ao sacrifcio de bens ou direitos patrimoniais
dos particulares. Alm disso, invocam ainda a ateno para o facto de a utilidade
pblica no se resumir exclusivamente a interesses de entidades pblicas mas poder
tratar-se de utilidade pblica na prossecuo de interesses privados dando como
exemplo a utilidade pblica desportiva ou turstica. Nestes casos, haver de ser ter
ateno a este alargamento de utilidade pblica no permitindo que a expropriao se
transforme numa forma de ablao de bens particulares a favor de outros particulares64.
Este princpio carece de ser concretizado, pelo que ter de haver o
reconhecimento do interesse pblico, o interesse geral. Assim, e estando em causa a
expropriao legal, o reconhecimento da utilidade pblica feito directamente pelo
legislador. J na expropriao administrativa, que se aplica maioritariamente, e onde o
legislador se limitou a reconhecer a possibilidade de sacrificar a propriedade privada
para prevalncia do interesse pblico, num caso concreto cabe ao rgo competente da
Administrao praticar o acto de declarao de utilidade pblica, onde consta o fim
concreto que se pretende atingir e onde designado os bens necessrios para a
concretizao desse fim65.
com a declarao de utilidade pblica que se reconhece que determinados
bens ou direitos a eles relativos, so necessrios para a prossecuo de um fim de
utilidade pblica mais importante do que o destino ou fins a que esto afectos66, no
devendo a mesma afirmar uma utilidade genrica e abstracta, mas sim indicar a
utilidade especfica que apresenta o caso concreto.
Para MARCELLO CAETANO a declarao de utilidade pblica o acto,
legislativo ou administrativo, pelo qual se reconhece que determinados bens so

64
CANOTILHO, J. J. Gomes / MOREIRA, Vital, Constituio, pg. 808.
65
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 192-194.
66
COSTA, Alcindo, Declarao de utilidade pblica, in Dicionrio Jurdico da Administrao
Pblica, Volume III, Lisboa, 1990, pg. 306.

285
necessrios realizao de um fim de utilidade pblica mais importante do que o
destino a que esto afectados67.
Ter, portanto, de haver uma relao de necessidade entre os bens a expropriar
e o interesse pblico em causa, uma vez que s pode ser includo na expropriao os
bens estritamente imprescindveis para a realizao do fim de utilidade pblica.

c) Princpio da proporcionalidade em sentido amplo ou da proibio do excesso


A restrio ou aniquilao do direito fundamental que o direito de
propriedade privada pela expropriao, carece obedecer ao princpio da
proporcionalidade em sentido amplo ou da proibio do excesso, previsto no art. 18 n.
2 e 266 n. 2 da CRP e no CE no seu art. 2 compilado com princpios gerais que devem
ser observados no respeito pelos direitos e interesses dos expropriados e demais
interessados.
O princpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso desdobra-se em
trs sub-princpios68, adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido restrito.
Assim:
- O princpio da adequao diz-nos que a expropriao deve ser apropriada
para a prossecuo dos fins invocados pela lei. Para a prossecuo do fim da utilidade
pblica, a expropriao deve ser um meio idneo. Havendo a correspondncia do meio
e o fim, ou seja, a expropriao se mostrar adequada, apta, idnea para a obteno do
fim contemplado, ento a expropriao adequada ao fim que se tem em vista, a
utilidade pblica;
- O princpio da necessidade pode ser entendido em vrias dimenses sendo
este um sub-princpio que tem maior relevo no que expropriao diz respeito. Numa
dimenso instrumental, a expropriao s deve ser utilizada como ultima ratio, ou seja,
s devemos adquirir bens pelo instituto da expropriao quando no seja possvel
adquirir os bens por outra via. Verificamos no nosso CE no seu art. 11 quando obriga
tentativa de aquisio do bem pela via do direito privado, antes de se proceder ao
procedimento expropriativo, salvo os casos de expropriao urgentssima previsto no
art. 16 do CE, em actos de declarao de utilidade pblica de carcter urgente

67
CAETANO, Marcello, ob cit. Manual..., pg. 1024.
68
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 194-202; OLIVEIRA, Fernanda Paula, ob.
cit. Direito, pg. 85-87, VICENTE, Carla, ob. cit. A urgncia...,pg. 18.

286
expropriao para obras de interesse pblico (art. 15 do CE), ou ainda em situaes em
que jurdica ou materialmente impossvel a aquisio por aquela via (art. 11 n. 1 do
CE). A declarao de utilidade pblica s poder ser emanada depois de a entidade
interessada na expropriao ter provado que diligenciou no sentido de adquirir o bem
pela via do direito privado (quando haja lugar), indicando as razes do insucesso, nos
termos do art. 12 n. 1 alnea b) do CE.
J numa dimenso territorial, s se deve proceder expropriao da totalidade
do prdio se o fim do interesse pblico no puder ser alcanado com a expropriao de
uma parte do mesmo, excepto se o proprietrio requerer a expropriao total conforme o
previsto no art. 3 n. 2 e 3 do CE como salvaguarda dos interesses do expropriado.
O princpio da necessidade numa dimenso modal traduz-se no seguinte, se o
fim pblico da expropriao no exigir a subtraco total do direito da propriedade e for
perfeitamente realizvel atravs de um direito real limitado, deve ser preferido o meio
ou a interveno que menor dano causar ao particular.
Ser de se referir que a vertente territorial e modal concretizam a obrigao
constitucional da menor interveno possvel na propriedade69.
Por ltimo, numa dimenso temporal, imprescindvel que o interesse pblico
reclame a expropriao no momento concreto em que emanado o acto de declarao
de utilidade pblica, que a sua realizao se prolongue por algum tempo. Se os bens no
forem aplicados ao fim justificativo da expropriao durante um lapso de tempo
razovel, ento no havia uma necessidade actual da expropriao para a realizao do
interesse pblico invocado, logo, a consumao da expropriao fica dependente da
efectiva aplicao dos bens expropriados a fins de utilidade pblica, sendo que essa falta
torna a expropriao injustificada70. Nestes termos, podemos constatar no nosso CE no
seu art. 5 n. 1 e art. 13 n. 371 plasmado a vertente temporal do princpio da
necessidade.

69
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 198.
70
CANOTILHO, J. J. Gomes / MOREIRA, Vital, Constituio, pg. 809.
71
Admite o nosso CE o direito de reverso dos bens expropriados se no prazo de dois anos aps
a data de adjudicao, no forem aplicados ao fim que determinou a expropriao ou tiverem cessado as
finalidades da expropriao e ainda prev a caducidade da declarao de utilidade pblica, se no for
promovida a constituio da arbitragem no prazo de um ano ou se o processo expropriativo no for
remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses.

287
- O princpio da proporcionalidade em sentido estrito exige que a entidade
expropriante realize um balano dos custos-benefcios que resultar da expropriao
para a concretizao do fim pblico. Neste contexto, ter de haver um equilbrio entre o
interesse pblico a prosseguir e os inconvenientes que do acto decorre, sobretudo, o
custo financeiro e o ataque propriedade privada.
A Administrao antes de emitir a declarao de utilidade pblica dever
contabilizar os prs e os contras, ponderando efectivamente o interesse pblico a
satisfazer e as desvantagens que da advm.
Este equilbrio do balano um requisito para que seja validado o acto de
declarao de utilidade pblica. No entanto, no parece que a Administrao seja
obrigado a fazer cumprir necessariamente este efectivo equilbrio dos custos e
benefcios, at porque s haver a interveno do juiz quando realmente o balano for
claramente negativo, resultando da inconvenientes ntidos e excessivos, com uma
desproporo incontestvel72, ou seja, que haja um erro manifesto simultaneamente
evidente e grave.
Para ALVES CORREIA, e aplicando-se a teoria do bilan-cot-avantages, a
expropriao por utilidade pblica:

s pode ser aceite com base na ideia de um controlo jurisdicional do


respeito pelo acto de declarao de utilidade pblica dos princpios
jurdicos fundamentais do acto administrativo, em particular do princpio
da proporcionalidade o juiz administrativo anula, por ilegais, os actos de
declarao de utilidade pblica das expropriaes cujas desvantagens
sejam manifestamente desproporcionadas em relao aos benefcios73.

d) Indemnizao
A indemnizao um requisito de validade do acto expropriativo mas tambm
a principal garantia do expropriado.
A problemtica da justa indemnizao ser aprofundada no captulo 2.

72
OLIVEIRA, Fernanda Paula, ob. cit. Direito, pg. 86.
73
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 201.

288
2. A justa indemnizao

O conceito de indemnizao, na generalidade, traduz a ideia de ressarcir o dano


ou prejuzo reparvel no quadro da responsabilidade civil por factos ilcitos, pelo risco
ou por incumprimento de obrigaes nos termos do art. 564 n. 1 do CC. Mas a
indemnizao decorrente da expropriao est fora deste quadro, a causa facto lcito
da Administrao, previsto na lei, que leva, em qualquer caso perda do bem ou direito,
cuja compensao obrigatria por lei e apenas envolve o valor da perda do direito que
dela for objecto, significando que no abrangido a totalidade dos prejuzos que para o
expropriado decorre da expropriao74.
A indemnizao uma garantia do expropriado mas tambm um pressuposto
de legitimidade da expropriao.
A expropriao por utilidade pblica como a nossa Constituio impe no seu
art. 62 n. 2, s se efectiva mediante o pagamento de uma justa indemnizao. No se
trata, portanto de uma indemnizao qualquer, o expropriado tem direito a uma
indemnizao justa.
A CRP prev que a expropriao s poder ser efectuada com base na lei e
mediante o pagamento de uma justa indemnizao, pelo que fixa o princpio da
indemnizao como um pressuposto de legitimidade do acto expropriativo ou como
elemento integrativo da expropriao, sendo ainda o seu pagamento considerado como
um dos requisitos constitucionais da expropriao75. A expropriao um acto lesivo
de direitos e o modo que o Estado prev para ressarcir o expropriado dos danos
causados o pagamento de uma justa indemnizao.
A justa indemnizao, como base deste trabalho, ser analisada nos seguintes
termos:
- a noo de justa indemnizao na nossa Constituio;
- a justa indemnizao no nosso Cdigo das Expropriaes;
- a garantia do pagamento da indemnizao.

74
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 144.
75
OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do pg. 88.

289
2.1. Noo de justa indemnizao na nossa Constituio

A justa indemnizao procura compensar o sacrifcio suportado pelo


expropriado e garantir que reconstitua em termos de valor a posio jurdica que o
expropriado detinha aquando da expropriao.
A nossa Constituio, no seu art. 62 n. 2, apenas determina que a
indemnizao da expropriao deve ser justa, no determinando critrios
indemnizatrios de aplicao directa e objectiva, nem indica mtodos ou mecanismos de
avaliao do prejuzo que advm da expropriao, foi deixada a escolha de critrios
indemnizatrios e mtodos de avaliao ao legislador ordinrio.
Para ALVES CORREIA, o conceito constitucional de justa indemnizao
leva implicado trs ideias: a proibio de uma indemnizao meramente nominal,
irrisria ou simblica; o respeito pelo princpio da igualdade de encargos; e a
considerao do interesse pblico da expropriao76.
No que respeita proibio de uma indemnizao meramente nominal,
irrisria, simblica ou simplesmente aparente, pretende-se que a compensao seja
adequada ao dano imposto ao expropriado. A ttulo de exemplo, estaremos perante uma
indemnizao aparente, quando, baseada num critrio abstracto, no se faa referncia
ao bem a expropriar e ao seu valor segundo o seu destino econmico, permitindo que as
indemnizaes no traduzam uma compensao adequada do dano imposto ao
expropriado.
Dever tambm a indemnizao observar o princpio da igualdade de encargos,
ou seja, a indemnizao deve compensar plenamente o sacrifcio especial suportado
pelo expropriado, para que a perda patrimonial que lhe foi forada seja equitativamente
repartida entre todos os cidados. Pretende-se efectivamente que haja o princpio da
igualdade dos cidados perante os encargos pblicos
O respeito pelo princpio da igualdade (art. 13 da CRP) na definio dos
critrios de indemnizao por expropriao ser analisado em duas vertentes de
comparao, no mbito de uma relao interna e numa relao externa da expropriao.
Quanto primeira, o princpio da igualdade impe ao legislador, na definio de normas

76
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 210.

290
de indemnizao um limite, no pode fixar critrios de indemnizao que variem de
acordo com os fins pblicos especficos das expropriaes, com os seus objectos e com
o procedimento a que s indemnizaes se sujeitam. Assim, o princpio da igualdade
impede que particulares colocados numa situao idntica recebam indemnizaes
quantitativamente distintas ou que sejam fixos critrios distintos de indemnizao que
tratem alguns expropriados mais favoravelmente do que outros expropriados. Tero de
ser fixados por parte do legislador critrios uniformes de clculo da indemnizao para
evitar tratamento distinto entre os particulares sujeitos a expropriao77.
J na relao externa da expropriao, a comparao entre os expropriados e
os no expropriados, sendo que a indemnizao por expropriao dever ser fixada num
montante tal que impea um tratamento desigual entre os dois grupos de cidados. O
princpio da igualdade no domnio da relao externa procura que o expropriado no
tenha um benefcio acrescido com a indemnizao e seja injustamente enriquecido com
ela, mas tambm no deve ser obrigado a suportar um dano ou sacrifcio no exigido
aos no expropriados78.
O critrio que melhor se adapta justa indemnizao respeitando o princpio da
igualdade nas duas vertentes, no sentido de se alcanar uma compensao integral do
sacrifcio patrimonial imposto ao expropriado e de forma a garantir que este, em relao
aos cidados no expropriados, seja tratado de modo igual e justo, o critrio do valor
de mercado.
Ento, s ser justa indemnizao quando traduzir uma compensao integral,
sria e adequada do dano suportado pelo expropriado, a mesma ter de ter um carcter
reequilibrador em benefcio do expropriado.
Para JOS VIEIRA FONSECA, a justia indemnizatria assegura a
igualdade dos cidados perante os encargos pblicos (sem prejuzo da considerao de
outros danos na situao patrimonial afetada) atravs do valor de mercado do terreno
expropriado, o valor que o expropriado poderia receber atravs da venda da posio
expropriada79.

77
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 211.
78
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 213, OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito
do pg. 89.
79
OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio
Estudos, Volume II, Almedina, Coimbra, 2012, pg. 499.

291
A considerao do interesse pblico da expropriao para o clculo de uma
justa indemnizao, tambm deve o legislador ter em linha de conta. Para a
indemnizao por expropriao ser justa deve s-lo, tanto do ponto de vista da
satisfao do interesse do particular expropriado, como do ponto de vista da realizao
do interesse pblico80, uma vez que no pode ser esquecido que a expropriao um
instituto voltado para a realizao de fins pblicos.
Nestes termos, o legislador criou critrios de reduo ao critrio do valor de
mercado (art. 23 n. 2 a), c) e d) do CE) procurando

eliminar da indemnizao elementos de valorizao puramente


especulativos e mais-valias ou aumentos de valor ocorridos do bem
expropriado que tenham a sua origem na prpria declarao de utilidade
pblica da expropriaoou em determinadas circunstncias ulteriores
notificao ao proprietrio e demais interessados da resoluo de requerer
a declarao de utilidade pblica da expropriao e subtrair ao montante
da indemnizao certas mais-valias ou aumentos de valor ocorridos no bem
expropriado, em especial nos terrenos, que tiverem a sua origem em gastos
ou em despesas feitas pela colectividade81.
O Tribunal Constitucional, no Acordo n. 314/95, de 20.06.1995, veio admitir
que no clculo da justa indemnizao seja includo mais-valias decorrentes da prpria
valorizao do imvel no mercado imobilirio e a excluso de mais-valias resultadas de
factores ocorridos posteriormente data da declarao de utilidade pblica da
expropriao ou a manifestao de inteno de recorrer a este instituto ou ainda a
excluso de mais-valia que criaram um valor ao imvel que, objectivamente pertence
comunidade e no ao proprietrio. No julgando inconstitucional a 1 parte da norma do
art. 29 do CE de 1976, norma que resurge no actual cdigo com ligeiras alteraes,
referindo que essa norma

d corpo ao princpio constitucional da justa indemnizao na vertente


do interesse pblico da expropriao, pois que, ao permitir a incluso no
valor indemnizatrio das mais-valias que se podem considerar normais,
isto , as valorizaes dos imveis decorrentes de factores prprios do
jogo da oferta e da procura, com excluso dos elementos de natureza
especulativa, e ao excluir as resultantes de obra realizada pela
Administrao Pblica, consegue atingir uma adequada depurao do
montante a pagar ao particular expropriado sem que este se veja colocado
numa situao manifestamente desigual perante os donos de imveis no
objecto de expropriao e que apresentam caractersticas semelhantes ao

80
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 216.
81
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 217.

292
expropriado, conseguindo tambm a realizao do imperativo de justia na
realizao do interesse pblico, no acarretando o desfrute de mais-valias
ou incrementos de valor que, fundados em gastos feitos pela comunidade,
no derivaram de esforos ou sacrifcios daquele particular e que, se o
contrrio sucedesse, iriam, ao fim e ao resto, ser ainda pagos a ele pela
prpria comunidade82.

2.2. A justa indemnizao no nosso Cdigo das Expropriaes

A nossa Constituio no fixou critrios concretos para que a indemnizao


seja justa, antes, o legislador constitucional deixou para o legislador ordinrio a
definio de critrios que tero de respeitar os princpios constitucionais da igualdade e
da proporcionalidade. Impe-se ainda que a justa indemnizao no seja concretizada na
obrigao de utilizao de um critrio rgido e abstracto que no permita a considerao
de certas particularidades de cada bem expropriado83.
Decorre do art. 23 do CE o fim da justa indemnizao, e determina por um
lado que no visa compensar o benefcio alcanado pela entidade expropriante e por
outro, esta deve ressarcir o prejuzo que para o expropriado advm da expropriao,
correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou
possvel numa utilizao econmica normal, data da publicao da declarao de
utilidade pblica, tendo em considerao as circunstncias e condies de facto
existentes naquela data.
Daqui resulta que o expropriado deve ser ressarcido de uma justa indemnizao
pelo dano suportado, a que corresponder ao valor comum do bem expropriado, ao seu
valor de mercado.

82
Disponvel em http://www.tribunalconstitucional.pt (consultado a 06.07.2012).
83
O Acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de 08.10.2009, Proc. n. 2313/04.3TBCLD.L1-
6, explicitando o princpio de justa indemnizao vm dizer que o legislador constitucional, embora
tenha deixado ao legislador ordinrio a definio dos critrios que permitam realizar o conceito de justa
indemnizao, imps-lhe como limite os princpios materiais da Constituio, designadamente os
princpios da igualdade e da proporcionalidade. Assim, no se podendo, nesta matria, concretizar o
princpio da justa indemnizao constitucionalmente imposto atravs da fixao de um critrio abstracto
e rgido que no permita a considerao das particulares circunstncias de cada bem expropriado, o
legislador ordinrio indica-nos vrios critrios e fixa algumas referncias, nomeadamente, nos artigos
25 e 26 do CE, para se obter tal desiderato, ou seja, a justa indemnizao. Disponvel em
http://www.dgsi.pt (consultado a 11.07.2012).

293
Assim, importa referir que o critrio que o legislador ordinrio adoptou para
definir justa indemnizao foi o critrio do valor de mercado, ou seja, valor venal ou
valor de compra e venda, a quantia que teria sido paga pelo bem se este tivesse sido
objecto de livre contrato de compra e venda, descontados os valores especulativos84.
Para efeitos de clculo da indemnizao o nosso CE classifica os solos em
aptos para construo e aptos para outros fins (art. 25 n. 1 do CE) e define
critrios/factores para o clculo da indemnizao conforme a classificao dos mesmos,
estipulando nos art.os 26 a 30 do CE critrios de avaliao dos bens que so meramente
instrumentais em relao ao critrio do valor de mercado dos bens.
Estes critrios/factores no tm como objectivo limitar a indemnizao na
expropriao mas essencialmente uniformizar o critrio da sua avaliao, dentro de
parmetros relativamente elsticos, deduzidos da experincia do valor imobilirio85.
Importa referir que o jus aedificandi, sem embargo de no possuir tutela
constitucional directa no direito de propriedade, deve ser considerado como um dos
factores de fixao valorativa, na indemnizao que advm do acto expropriativo86, ou
seja, a potencialidade edificatria do terreno, quando verificada em concreto, no pode
ser afastada, trata-se de um elemento determinante da avaliao, sob pena de violao
dos princpios constitucionais da justa indemnizao e da igualdade dos cidados
perante a lei87.
Na verdade, o critrio do valor de mercado no tem uma aplicao estrita ou
rigorosa, mas funciona como um valor padro do clculo do montante da indemnizao,
estando, por isso, sujeito a correces ditadas por exigncias da justia, quer no
sentido da sua reduo, quer no sentido da sua majorao, em conformidade com o
denominado modelo de indemnizao de acordo com o valor de mercado
normativamente entendido88.

84
OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do , pg. 90.
85
Acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de 08.10.2009, Proc. n. 2313/04.3TBCLD.L1-6,
disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 11.07.2012).
86
Acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 31.01.2012, Proc. n. 5253/04.2TBVNG.P1.S1,
disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 11.07.2012).
87
OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do, pg. 91.
88
Acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de 08.10.2009, Proc. n. 2313/04.3TBCLD.L1-6,
disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 11.07.2012).

294
Assim, a justa indemnizao deve garantir ao expropriado um valor monetrio
que o coloque em condies de adquirir outro bem de igual natureza e valor.
Antes de mais, e para que seja encontrada a justa indemnizao, aplicando o
critrio do valor de mercado, deve ser observado as clusulas de reduo a este critrio
geral e ainda os critrios referencias para calcular a indemnizao.

2.2.1. Clusulas de reduo ao critrio do valor do mercado89

As clusulas de reduo encontram-se previstas no art. 23 n. 2 e 3 do CE, no


podendo ser tomado em considerao na determinao do valor dos bens expropriados
as mais-valias ou aumentos de valor do bem com base em valorizao meramente
especulativa.
Este expurgo do valor da indemnizao justifica-se por razes de justia da
indemnizao na ptica do interesse pblico, ou seja, a indemnizao para ser justa deve
s-lo tanto do ponto de vista da satisfao do particular expropriado como do ponto de
vista da realizao do interesse pblico, uma vez que a expropriao voltada para a
realizao de fins pblicos.
Em primeiro lugar, as mais-valias que resultam da prpria declarao de
utilidade pblica, no devem ser consideras no clculo da indemnizao uma vez que se
trata de uma valorizao gratuita para os expropriados e demais interessados aquando da
prpria declarao de utilidade pblica, valorizando o prdio sem encargo algum para
eles.
Em segundo lugar, no devem ser consideradas as mais-valias de obras e
empreendimentos pblicos concludos h menos de cinco anos, no caso de no ter sido
liquidado encargo de mais-valia e na medida deste, isto , no deve incluir-se na
indemnizao as mais-valias que o bem adquiriu aquando de obras e melhoramentos
pblicos realizados com recursos do Estado ou outra pessoa colectiva de direito pblico.
Para alm disso, as mais-valias a no se considerar so limitadas s obras realizadas h
menos de cinco anos. Assim, e como a data da publicao do acto de declarao de
utilidade pblica que fixa o momento para calcular o montante da indemnizao, nos
termos do art. 24 do CE, logo, devem os cinco anos serem contabilizados do seguinte

89
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 231-234, COSTA, Salvador, ob. cit.
Cdigo das Expropriaes, pg. 147-152.

295
modo, o incio da contagem desse prazo do fim das obras ou empreendimentos
pblicos e tendo por termo a data da declarao de utilidade pblica, se esse decurso de
tempo for inferior a cinco anos, as mais-valias do bem no sero consideradas90.
Contudo, a questo que se coloca a de saber se a desconsiderao das mais-
valias decorrentes de obras e empreendimentos pblicos devem ocorrer em todas as
expropriaes, independentemente da entidade expropriante e de quem as custeou.
Importa referir que, segundo ALVES CORREIA uma interpretao literal
desta norma levar-nos- a concluir que o expurgo da mais-valia tem lugar em todas as
expropriaes de bens, no entanto essa interpretao seria absurda, j que
possibilitaria que a entidade beneficiria da expropriao se locupletasse por
terceiros. Entende por isso que esta norma deve ser interpretada restritivamente,
no devendo ser consideradas as mais-valias no caso de obras ou empreendimentos
pblicos que hajam sido realizadas ou custeadas pela mesma entidade expropriante.
Posto isto, no se verificando esta situao, no deve haver o abatimento da mais-valia
aquando do clculo da indemnizao91.
Muito embora esta norma no viole o princpio constitucional da justa
indemnizao do art. 62 n. 2 CRP, uma vez que protege a dimenso do interesse
pblico92, nem o princpio da proporcionalidade pois no tem em considerao o tempo
em que as mais-valias so produzidas no bem expropriado, apenas a concluso das
obras at data da publicao da declarao de utilidade pblica, no por isso
excessivo ou desproporcionado o prazo de cinco anos, bem assim como o expurgo da
mais-valia no atingir a totalidade mas uma percentagem idntica ao encargo de mais-
valia93, ALVES CORREIA, entende que esta norma viola o principio da igualdade, na

90
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 148.
91
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 270-271.
92
No sentido em que se aplicar o critrio do valor de mercado indemnizao do bem
expropriado sem restries implicaria que essa indemnizao no seria justa uma vez que a
colectividade/comunidade pagaria ao proprietrio um valor que ela produziu. O valor venal do bem
expropriado deve expurgar as mais-valias que provem de factos da comunidade, pois esse valor tem por
base obras pblicas (como exemplo, obras de urbanizao ou abertura de vias de comunicao), ser justo
esse abatimento. CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 272.
93
O encargo de mais-valia, regra geral, de 50%, correspondendo diferena entre o valor que o
terreno tinha antes da realizao das obras de urbanizao, da abertura de estradas ou outras grandes vias
de comunicao ou da simples aprovao de planos de urbanizao ou projectos (valor inicial) e o valor

296
relao externa da expropriao, uma vez que, no deve ocorrer qualquer abatimento da
mais-valia na indemnizao da expropriao quando a entidade expropriante no seja a
entidade que custeou as obras ou empreendimentos pblicos por entender que a entidade
beneficiria da expropriao iria abater ao montante da indemnizao uma certa
percentagem de mais-valia produzida por obra ou empreendimentos pblicos realizados
por entidade distinta, ou seja, a entidade expropriante enriqueceria indevidamente com
parte da mais-valia introduzida no imvel por terceiros. Assim, e acontecendo de se
tratar de entidade expropriante distinta da entidade que realizou a obra, no dever
ocorrer qualquer abatimento da mais-valia na indemnizao por expropriao, ficando o
expropriado obrigado ao pagamento do encargo da mais-valia entidade que custeou ou
realizou a obra, isto se, tambm aos no expropriados lhes for exigido o pagamento do
encargo de mais-valias94.
Em terceiro lugar, as mais-valias resultantes de benfeitorias volupturias ou
teis ulteriores notificao a que se refere o n. 5 do art. 10, devem ser excludas do
clculo da indemnizao uma vez que visam o aumento forado do valor dos bens com
o intuito por parte do proprietrio em obter uma indemnizao mais elevada.
As benfeitorias, como decorre do art. 216 n. 1 do CC, so todas as despesas
feitas para conservar ou melhorar a coisa, distinguindo em benfeitorias necessrias,
teis ou volupturias. Nos termos do art. 216 n. 3 do CC, so benfeitorias
necessrias as que tm por fim evitar a perda, destruio ou deteriorao da coisa;
teis as que, no sendo indispensveis para a sua conservao, lhe aumentam, todavia,
o valor; volupturias as que, no sendo indispensveis para a sua conservao nem lhe
aumentando o valor, servem apenas para recreio do benfeitorizante.
O nosso CE no admite ao clculo as benfeitorias teis ou volupturias, mas as
benfeitorias necessrias so admitidas pelo facto de serem feitas com vista a evitar a
perda, destruio ou deteriorao do prdio, sendo tambm do interesse da entidade
expropriante essa admisso, pois assim no se arrisca a ver deteriorar o bem que
pretende expropriar ou que foi objecto de declarao de utilidade pblica, devido ao
abandono por parte do expropriado.

que ele passa a ter em consequncia da verificao daqueles factos (valor final). CORREIA, Fernando
Alves, ob. cit. Manual, pg. 273.
94
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 271.

297
Esta norma deve ser interpretada com o normativo do art. 4 n. 4 do CE95, que
se refere s expropriaes por zonas ou lanos, e para efeitos de clculo da
indemnizao relativa a prdios no compreendidos na primeira zona, devem ser
atendidas as benfeitorias necessrias neles feitas entre a data da declarao da utilidade
pblica e a data da aquisio da posse pela entidade beneficiria da expropriao da
respectiva zona ou lano, sendo certo que os expropriados s podero ser indemnizados
das despesas feitas para evitar a destruio dos bens em causa.
Em quarto lugar, as mais-valias que resultarem de informaes de viabilidade,
licenas ou autorizaes administrativas requeridas ulteriormente notificao a que
se refere o n. 5 do art. 10. Muito embora seja com a publicao da declarao de
utilidade pblica que a expropriao afecta os titulares do direito de propriedade,
aquando da notificao de resoluo de requerer a expropriao, o valor dos bens
podem vir a valorizar em resultado das informaes de viabilidade, licenas ou
autorizaes, sem qualquer encargo para o expropriado, sendo por isso de no se
considerar no clculo da justa indemnizao.
Por fim, o art. 23 n. 3 do CE em que determina que na fixao da justa
indemnizao no so considerados quaisquer factores, circunstncias ou situaes
criadas com o propsito de aumentar o valor da indemnizao. A este propsito,
procura-se que no clculo da indemnizao deva-se apenas atender aos elementos
objectivos normais, ou seja, os factores ou circunstncias inerentes aos bens
expropriados que no tenham resultado de inteno de aumentar o valor da
indemnizao. Como exemplo temos as alteraes do prdio realizadas pelo proprietrio
ou demais interessados ou por terceiros quando j sabiam ou tinham fortes indcios para
prever que o seu prdio ia ser expropriado, nomeadamente com uma disposio do
plano municipal de ordenamento de territrio, mesmo que se trate de benfeitorias, mas
com o objectivo nico do proprietrio e ou demais interessados ou terceiros aumentar o
valor da indemnizao aquando do clculo da mesmo.
Decorre desta norma o princpio da boa f previsto no art. 2 do CE, no art. 6-
A do CPA e ainda no art. 266 n. 2 da CRP, em que existe um dever de agir com
lealdade, honestidade, seriedade, correco e diligncia quer pela entidade expropriante
como pelo expropriado e demais interessados.

95
O direito de propriedade dos expropriados fica destrudo das suas faculdades legais, s ficando
salvaguardadas as benfeitorias necessrias, at investidura da posse da entidade expropriante.

298
A manipulao da realidade por parte do expropriado, com o intuito de
obteno de uma indemnizao superior ao que lhe caberia parece no seguir de todo o
princpio da boa f, quer com a entidade expropriante quer com o particular no
expropriado e os demais interessados (o princpio da igualdade de encargos).
Para ALVES CORREIA o art. 23 n. 3 do CE determina a no considerao
na indemnizao dos incrementos de valor ocorridos no bem expropriado em
consequncia de factos, circunstncias ou situaes criadas com m f pelo
proprietrio ou por terceiro, ou seja, criados num momento em que este j tinha
conhecimento ou tinha, pelo menos fortes suspeitas de que o seu bem ia ser expropriado
e com o propsito de aumentar o valor da indemnizao96.

2.2.2. Critrios referenciais ou factores de clculo da indemnizao

Para que a indemnizao seja justa, teremos que obter um valor real e corrente
do bem expropriado. O nosso CE determina critrios referenciais ou factores de clculo
que variam conforme o objecto da expropriao seja solos, edifcios ou construes,
previsto no art. 26 a 28 do CE. Ser de se observar que, se o valor dos bens calculados
de acordo com os critrios referenciais no corresponder ao valor real e corrente97,
numa situao normal de mercado, pode quer a entidade expropriante, quer o
expropriado requerer, ou o tribunal decidir oficiosamente, que na avaliao sejam
atendidos outros critrios para alcanar aquele valor, salvaguardando o art. 23 n. 2 e 3
do CE que determina as clusulas de reduo ao critrio do valor do mercado, conforme
prev o art. 23 n. 5 do CE.
Sendo o mbito deste estudo a justa indemnizao no contexto da expropriao
de terrenos, apenas ser abordado os critrios referncias quando o objecto da
expropriao seja solos.

96
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 233-234.
97
Quando se refere ao valor real e corrente dos bens, o legislador densificou o conceito de valor,
que susceptvel de compreender vrias realidades, nomeadamente um sentido amplo relativo
utilizao de uso, o de troca dos bens por dinheiro em que se traduz o preo, o de transaco em
mercado competitivo e aberto e o intrnseco referenciado a uma opinio de valor baseada em
determinada perspectiva de rendimento, in COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes,
pg. 152.

299
O legislador distingue os solos em solos aptos para construo e solos aptos
para outros fins, nos termos do art. 25 n. 1 do CE. Para determinar que classe integra
um determinado terreno, o legislador definiu no art. 25 n. 2 do CE o que considerado
solo apto para construo e por excluso de partes os que no devem ser considerados
com aptido edificatria, os solos aptos para outros fins (art. 25 n. 3 do CE).
Um terreno apto para construo, nos termos do art. 25 n. 2 do CE, tem de
dispor de acesso rodovirio e de rede de abastecimento de guas, de energia elctrica e
de saneamento, com caractersticas adequadas para servir as edificaes nele existentes
ou a construir; ou pelo menos dispor de parte das infra-estruturas, mas encontrando-se
integrado em ncleo urbano98 existente, ou aquele destinado, de acordo com
instrumento de gesto territorial, a adquirir as caractersticas previstas no art. 25 n. 2
alnea a) do CE, ou ainda o solo que, no estando abrangido pelos pressupostos das
alneas a) b) ou c) do n. 2 do art. 25 do CE, possui, contudo, alvar de loteamento ou
licena de construo em vigor no momento da declarao de utilidade pblica, desde
que o processo respectivo se tenha iniciado antes da data da notificao nos termos do
art. 10 n. 5 do CE da resoluo de requerer a expropriao.
O critrio de definio de solo apto para construo que a lei determina de
cariz objectivo, no envolve a abstracta aptido edificatria que todos os solos tm, mas
a potencialidade edificativa do solo nos termos da lei do urbanismo99, considerando-se
edificao a actividade ou o resultado de construo, reconstruo, ampliao, alterao
ou conservao de um imvel destinado a utilizao humana, bem como qualquer outra
construo que se incorpore no solo com carcter de permanncia (conforme o art. 2
alnea a) do RJUE).
Quanto aos terrenos classificados como solos aptos para outros fins, so
caracterizados por aquele terreno que no apto para construo real ou legalmente
presumida, como por exemplo, os terrenos ocupados por salinas, cultura arvense de
regadio, sapal e por alguma construo urbana de apoio.

98
Na Lei dos solos, no seu art. 62 n. 1 do Decreto-lei n. 794/76, de 5 de Novembro, definido
ncleo urbano ou aglomerado urbano como o ncleo de edificaes autorizadas e respectiva rea
envolvente, possuindo vias pblicas pavimentadas e que seja servido por rede de abastecimento
domicilirio de gua e de drenagem de esgoto, sendo o seu permetro definido pelos pontos distanciados
50 m das vias pblicas onde terminam aquelas infra-estruturas urbansticas.
99
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 164.

300
No que diz respeito ao modo de clculo do valor do solo apto para construo,
os critrios referenciais esto previstos no art. 26 do CE e por referncia
construo que nele seria possvel efectuar se no tivesse sido sujeito a expropriao,
num aproveitamento econmico normal, de acordo com as leis e os regulamentos em
vigor salvaguardando o art. 23 n. 5 do CE (critrio do valor real e corrente) que seria
determinado o valor do solo apto para construo.
So considerados solos aptos para construo os terrenos livres de construes
ou, ainda que existam, estejam em runas ou no assumam, em relao aos terrenos,
autonomia econmica.
Na avaliao do bem expropriado deve ter-se em linha de conta a anlise dos
instrumentos de planeamento e ordenamento do territrio100 em vigor no sentido de
verificar os nveis de limitao e condicionamento quanto ao uso, fruio e
transformao do solo de bem a expropriar.
Decorre do art. 26 n. 2 do CE que o valor dos solos ser o resultado da
mdia aritmtica actualizada entre os preos unitrios de aquisio, ou avaliaes
fiscais101 que corrijam os valores declarados efectuadas na mesma freguesia e nas
freguesias limtrofes nos trs anos, de entre os ltimos cinco com a mdia anual mais
elevada de prdios com idnticas caractersticas, sendo corrigido por ponderao da
envolvente urbana do bem expropriado, numa percentagem mxima de 10%. Trata-se
do principal critrio referencial, sendo, no entanto susceptvel de no funcionar por

100
No RJIGT, atravs dos Planos Directores Municipais, Planos de Urbanizao e Planos
Pormenor, definido a edificabilidade dos terrenos. Trata-se de Planos Municipais de Ordenamento do
Territrio e so instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municpios. Estes estabelecem o
regime de uso do solo, definindo modelos de evoluo previsvel da ocupao humana e da organizao
de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parmetros de aproveitamento do solo e de garantia da
qualidade ambiental, nos termos do art. 69 do RJIGT.
Ser ainda de referir os Planos Especiais de Ordenamento de Territrio, tambm ele de natureza
regulamentar, elaborado pela Administrao Central, vm estabelecer regimes de salvaguarda de recursos
e valores naturais e ainda o regime de gesto compatvel com a utilizao sustentvel do territrio (art.
42 n. 1 e 2 do RJIGT).
101
Os preos unitrios das aquisies nem sempre revelam a realidade uma vez que os preos
declarados so quase sempre inferiores ao valor de mercado, quer por interesse do adquirente, quer do
alienante. Na verdade as avaliaes fiscais por vezes no correspondem realidade uma vez que nem
sempre os elementos fiscais so completos, nomeadamente incluindo a rea, o volume da construo e o
valor unitrio do solo, pelo que este critrio susceptvel de no funcionar.

301
questes de falta de elementos nas avaliaes fiscais ou os preos unitrios no
corresponderem realidade do preo da aquisio102.
Assim, no sendo possvel ser aplicado este critrio referencial, o art. 26 n. 4
do CE, diz-nos que o valor dos solos aptos para construo deve calcular-se em funo
do custo da construo, em condies normais de mercado. Para isso, deve atender-se,
para determinao do custo de construo, aos montantes fixados administrativamente
para efeitos de aplicao dos regimes de habitao a custos controlados103 ou renda
condicionada104 (art. 26 n. 5 do CE), devendo o valor do solo apto para construo
corresponder a um mximo de 15% do custo de construo, devidamente
fundamentado, nomeadamente, em funo da localizao, da qualidade ambiental e dos
equipamentos existentes na zona (art. 26 n. 6 do CE), podendo ser acrescida nos
termos do art. 26 n. 7 do CE.
O art. 26 n. 11 do CE prev a forma de clculo do valor do solo apto para
construo de terrenos situados em reas crticas de recuperao e reconverso
urbanstica105 fixada legalmente e estatui que o volume e o tipo de construo possvel

102
Para efeitos de determinao da indemnizao, este critrio no permitir alcanar o valor real
do bem, desde logo porque, os valores declarados das aquisies so, em regra, inferiores ao valor real
do terreno bem assim, no tm sido feitas, entre ns, quaisquer avaliaes fiscais que corrijam aqueles
valores, sendo do entendimento de Fernanda Paula Oliveira que o nico sentido deste art. seria o de
criar mecanismos que permitam evitar a fugaao fisco, no entanto, no parece que a indemnizao por
expropriao possa ser utilizada nesse sentido, at porque tem uma funo nica de ressarcir (de uma
forma integral), o prejuzo que para o particular advm, de forma directa e imediata da expropriao.
in, OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do pg. 94.
103
Os montantes so fixados anualmente por portaria. A Portaria n. 64/2012, de 20 de Maro,
fixa os montantes para o ano de 2012.
104
A determinao da renda condicionada, regulada pelo Decreto-Lei n. 329 -A/2000, de 22 de
Dezembro, em vigor por fora do disposto no artigo 61. da Lei n. 6/2006, de 27 de Fevereiro, assenta,
no valor do fogo, ao qual aplicada uma determinada taxa de rendimento. A Portaria n. 291/2011, de 4
de Novembro, fixa para o ano de 2012 os preos da habitao por m2.
105
Por recuperao e reconverso urbansticas, resulta do Decreto-Lei n. 794/76 de 5 de
Setembro, no seu art. 41 que so aquelas reas em que a falta ou insuficincia de infra-estruturas
urbansticas, de equipamento social, de reas livres e espaos verdes, ou as deficincias dos edifcios
existentes, no que se refere a condies de solidez, segurana ou salubridade, atinjam uma gravidade tal
que s a interveno da Administrao, atravs de providncias expeditas, permita obviar eficazmente
aos inconvenientes e perigos inerentes. A delimitao de reas criticas de recuperao e reconverso

302
no deve exceder os da mdia das construes existentes do lado do traado do
arruamento em que se situe, compreendida entre duas vias consecutivas.
Neste caso concreto o limite relativo ao volume e o tipo de construo possvel
reflecte-se negativamente no clculo do valor da indemnizao devida ao expropriado,
uma vez que o valor real de mercado deste tipo de terrenos no pode ir alm da mdia
de construo possvel106.
Por ltimo, o art. 26 n. 12 do CE admite que, quando haja necessidade de
expropriar por parte da Administrao solos classificados como zona verde, de lazer, ou
para instalao de infra-estruturas e equipamentos pblicos por Plano Municipal de
Ordenamento de Territrio plenamente eficaz, cuja aquisio pelos proprietrios seja
anterior sua entrada em vigor, estes terrenos devem ser classificados como aptos para
construo e estatui ainda que para o clculo da justa indemnizao deve ter-se em
ateno o valor mdio das construes existentes ou seja possvel edificar nas parcelas
situadas numa rea envolvente cujo permetro exterior se situe a 300 metros do limite da
parcela expropriada. Esta disposio legal vem obstar s classificaes dolosas dos
solos ou manipulaes das regras urbansticas por parte da Administrao107.
Para ALVES CORREIA o surgimento desta disposio legal

ao prescrever um mtodo de determinao do valor dos solos


classificados como zona verde ou de lazer por um plano urbanstico corta
quaisquer tentativas de manipulao das regras urbansticas por parte da
Administrao que poderiam traduzir-se na classificao dolosa por parte
de um municpio num plano urbanstico por si aprovado de um terreno com
zona verde desvalorizando-o para mais tarde o adquirir por expropriao
pagando por ele um valor correspondente ao do solo no apto para
construo108.
Para a aplicao desta norma exige-se, portanto, que a aquisio do terreno seja
anterior entrada em vigor do plano onde foi operada esta classificao. Desta forma,
acolhe-se a ideia de que, se no fosse a classificao do terreno como zona verde, de

urbanstica implica a declarao de utilidade publicada expropriao urgente (art. 42 n. 1 alnea a) do


mesmo diploma legal).
106
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 187.
107
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 188; CORREIA, Fernando
Alves, ob. cit. Manual, pg. 251.
108
CORREIA, Fernando Alves, Introduo ao Cdigo das Expropriaes por utilidade pblica,
Lisboa, 1992, pg. 23. Citado no Acrdo do Tribunal da Relao de Coimbra, de 15.11.2011, Proc. n.
364/05.0TBVIS.C1, http://www.dgsi.pt (consultado a 27.09.2012).

303
lazer ou a sua reserva para a implantao de infra-estruturas e equipamentos pblicos,
seria classificado como solo apto para construo, quer pela sua localizao,
acessibilidades, desenvolvimento urbanstico da rea envolvente ou infra-estruturas
urbansticas, que lhe atestam uma aptido ou vocao objectiva para a
edificabilidade109.
A aplicabilidade desta norma em terrenos inseridos em zona RAN ou REN por
plano municipal e cuja aquisio haja sido anterior entrada em vigor deste, tem
suscitado na jurisprudncia algumas controvrsias, questionando-se como deve ser
classificado um terreno inserido em zona RAN ou REN para efeitos de clculo da justa
indemnizao, como solo apto para construo ou como solo apto para outros fins.
O Tribunal Constitucional tem interpretado o art. 26 n. 12 do CE e decidido
pela sua inconstitucionalidade, por violao do princpio da igualdade previsto no art.
13 da CRP, o terreno integrado em zona RAN com aptido edificativa segundo os
elementos objectivos definidos no art. 25 n. 2 do CE, ser indemnizvel como solo apto
para construo110.
Pelo contrrio, o mesmo Tribunal Constitucional tem decidido pela no
inconstitucionalidade da norma, no sentido de os terrenos integrados na RAN data da
declarao de utilidade pblica da expropriao, expropriados para a implantao de
vias de comunicao, deverem ser avaliados nos termos deste art. 26 n. 12 do CE111.

109
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual, pg. 252.
110
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 189; CORREIA, Fernando
Alves, ob. cit. Manual, pg. 298-299; Os Acrdos do Tribunal Constitucional n. 417/2006, n.
118/2007 e n. 597/2008 julgaram inconstitucional o art. 26 n. 12 do CE, por violao do princpio da
igualdade, previsto no art. 13. da CRP quando interpretado no sentido de ser indemnizvel como solo
apto para construo terreno integrado na RAN com aptido edificativa segundo os elementos objectivos
definidos no art. 25. n. 2 do CE, disponveis em http://www.tribunalconstitucional.pt (consultado a
24.09.2012).
111
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 190; CORREIA, Fernando
Alves, ob. cit. Manual, pg. 300;
O Acrdo do Tribunal Constitucional n. 234/2007, vem decidir por no julgar
inconstitucional a norma do artigo 26., n. 12, do Cdigo das Expropriaes, no sentido de permitir que
solos integrados na Reserva Agrcola Nacional data da declarao de utilidade pblica, expropriados
para implantao de vias de comunicao, possam ser avaliados em funo do valor mdio das
construes existentes ou que seja possvel edificar nas parcelas situadas numa rea envolvente cujo

304
Os critrios referenciais a aplicar ao clculo do valor do solo apto para outros
fins, nos termos do art. 27 do CE, so semelhantes aos utilizados para o clculo do
valor do solo apto para construo, sendo que o n. 1 do referido artigo define o
principal critrio referencial, a mdia aritmtica actualizada entre os preos unitrios de
aquisio ou alternando pela correco derivada de avaliaes fiscais alegadamente
mais prximas da realidade.
Do mesmo modo, no sendo possvel a aplicao deste critrio.

por falta de elementos, o valor do solo para outros fins, deve ser
calculado tendo em ateno os rendimentos efectivo ou possvel no estado
existente data da declarao de utilidade pblica, a natureza do solo e do
subsolo, a configurao do terreno e as condies de acesso, as culturas
predominantes e o clima da regio, os frutos pendentes e outras
circunstncias objectivas susceptveis de influir no respectivo clculo, ou
seja, o clculo do valor da indemnizao deve assentar no rendimento
efectivo e possvel, que o solo para outros fins que no a construo, tem ou
pode vir a ter, o que nele se produz, e o que, dada a sua natureza,
susceptvel de produzir112.
nosso entendimento que, admitido a aplicao destes critrios referenciais
para calcular o valor do solo apto para construo ou apto para outros fins, o legislador
tem conscincia que, ainda assim, o valor calculado poder no corresponder ao valor
real do bem a expropriar, e pensando nisso, admite que o beneficirio da expropriao e
o expropriado possam requerer, ou o tribunal decidir oficiosamente, que na avaliao
sejam atendidos outros critrios instrumentais para alcanar o valor real e corrente,
conforme prev o art. 23 n. 5 do CE113.

2.3. A garantia do pagamento da indemnizao

permetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada, disponvel em


http://www.tribunalconstitucional.pt (consultado a 24.09.2012).
112
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 199.
113
Segundo Alves Correia, a norma do art. 23 n. 5 contm uma autntica clusula em branco,
no que concerne escolha do critrio ou do mtodo do clculo do valor do bem, podendo levar
adopo, em alguns casos, de critrios que conduzam determinao de uma indemnizao que excede o
valor de mercado do bem expropriado e que distorce, para mais, a proporo que deve existir entre o
prejuzo imposto pela expropriao e a compensao a pagar por ela in, CORREIA, Fernando Alves, ob.
cit. Manual, pg. 257.

305
A nossa Constituio no seu art. 62 n. 1 da CRP estabelece que a todos
garantido o direito propriedade privada e sua transmisso por vida ou por morte, e
acresce o n. 2 do referido art. que a requisio e a expropriao por utilidade pblica
s podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnizao.
A garantia do pagamento de uma indemnizao justa uma exigncia
constitucional da expropriao mas tambm a emanao dum princpio geral, nsito no
princpio do Estado de Direito Democrtico, que estabelece a obrigao de indemnizar
os danos causados a outrem atravs de actos lesivos dos seus direitos, ou seja, em certo
sentido o direito de propriedade (e os demais direitos reais sobre os bens expropriados)
transforma-se, em caso de expropriao, no direito ao respectivo valor114.
No Cdigo das Expropriaes efectiva-se a garantia do pagamento da
indemnizao em vrias disposies, desde logo, no seu art. 12 alnea c) do CE, em que
a declarao de utilidade pblica s pode ser concedida se indicar a dotao oramental
que suportar os encargos com a expropriao e a respectiva cativao ou cauo
correspondente, tratando-se, portanto de uma obrigao incumbida entidade
expropriante com vista ao pagamento da indemnizao.
Do mesmo modo, garantido o pagamento da indemnizao aquando da posse
administrativa, uma vez que s se efectiva desde que haja sido efectuado o depsito
bancrio referente quantia determinada previamente em avaliao (art. 20 n. 1 alnea
b) do CE).
O CE refora ainda esta garantia de pagamento da indemnizao ao
expropriado e demais interessados que podero receber a globalidade da indemnizao,
neste sentido, -lhes garantido no apenas a parte no convertida da indemnizao mas
tambm aquela sobre a qual subsista o litgio, mediante a prestao de cauo por parte
do titular do direito. Esta situao verifica-se quando as partes no concordam com a
deciso arbitral.
Aquando da deciso arbitral, a entidade expropriante efectua o depsito da
indemnizao arbitrada e, se houver lugar, os juros moratrios (art. 51 do CE).
Havendo recurso desta deciso arbitral, nos termos do art. 52 n. 3 do CE, o juiz atribui
imediatamente aos interessados o montante sobre o qual se verifique acordo, quanto ao

114
Acrdo do Tribunal da Relao de Guimares, de 22.03.2006, Proc. n. 53/06-1, disponvel
em http://www.dgsi.pt (consultado a 04.08.2012).

306
valor controvertido, qualquer dos titulares do direito indemnizao pode requerer que
lhe seja entregue a parte da quantia que lhe competir, sobre a qual no haja acordo,
mediante prestao de garantia bancria ou seguro-cauo de igual montante (art. 52
n. 4 do CE)115. De igual modo, tambm havendo recurso da deciso do Tribunal de
Comarca quanto ao valor da justa indemnizao, o juiz atribui o montante
indemnizatrio em que as partes esto de acordo ao expropriado e demais interessados,
podendo os mesmos gozar da faculdade de solicitar a atribuio da parte da
indemnizao controvertida, mediante a prestao de garantia bancria ou seguro-
cauo (art. 66 n. 3 do CE).
A garantia do pagamento da justa indemnizao tambm assegurada pelo
Estado em todos os casos e no apenas, como no Cdigo de 91 116, nos casos em que
tiver havido posse administrativa (art. 23 n. 6 do CE). Assim, em qualquer
expropriao, independentemente da entidade expropriante que declarou a utilidade
pblica117, o Estado assume-se, face ao expropriado e demais interessados, como o
sujeito garante da obrigao de indemnizao118, ainda que disponha de direito de
regresso sobre a entidade beneficiria da expropriao, nos termos do art. 23 n. 7 do
CE, podendo cativar as transferncias oramentais at ao valor da dvida, incluindo
juros de mora que se mostrem devidos desde a data do pagamento da indemnizao.
Resumindo, o expropriado e demais interessados, vem-se salvaguardados quer
pela CRP quer pelo CE, quanto ao pagamento da indemnizao. Este encontra-se

115
Estas disposies legais inspiram-se no princpio da contemporaneidade da indemnizao.
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 326-327.
116
No art. 21 n. 1 do CE de 1991 previa a garantia do pagamento da indemnizao por parte do
Estado quando efectivada a posse administrativa, nos seguintes termos Efectuada a posse
administrativa, o Estado garante ao expropriado e demais interessados o pagamento da indemnizao
que vier a ser determinada, quer esta seja satisfeita por uma s vez, quer em prestaes ou em espcie.
117
Prev o art. 65 n. 4 da CRP que caber ao Estado, s Regies Autnomas e s Autarquias
Locais, proceder s expropriaes dos solos que se mostrem necessrios satisfao do fim de utilidade
pblica urbanstica e nos termos do art. 14 do CE, a competncia para a declarao de utilidade pblica,
cabe ao Ministro cujo departamento compete a apreciao final do processo, Assembleia Municipal,
quando a expropriao de iniciativa local autrquica e ainda, nos termos do art. 90 do CE, nos
Governos Regionais e nos Representantes da Repblica, conforme os casos.
118
COSTA, Salvador, ob. cit. Cdigo das Expropriaes, pg. 153.

307
assegurado em ltimo caso pelo Estado quando a entidade expropriante no cumpre
com a sua obrigao.

308
3. A justa indemnizao dos solos

Uma das questes que se tem levantado nos nossos Tribunais est relacionada
com a classificao dos solos da parcela expropriada e a sua capacidade edificativa, para
efeitos de clculo da justa indemnizao.
Nos termos do art. 25 n. 1 do CE o solo pode ser classificado como solo
apto para construo ou solo apto para outros fins.
O legislador ordinrio no art. 25 n. 2 do CE elencou os requisitos que os solos
devem reunir por forma a serem classificados como solos aptos para construo, no
tendo necessariamente de ser cumulativos, as referidas alneas so de aplicao
alternativa e no cumulativa, pelo que para um determinado terreno ser considerado
solo apto para construo ter, forosamente, de reunir as caractersticas referidas
em qualquer uma das alneas... sob pena de vir a ser considerado como solo apto para
outros fins119. Nestes termos, basta reunir uma das caractersticas para poderem vir a
ser classificados como solos aptos para construo, contudo, a jurisprudncia no
unnime, muito embora um terreno possua uma ou vrias das caractersticas que deve
reunir, ainda assim, o terreno pode vir a ser classificado como solo apto para outros
fins, acontecendo frequentemente quando a capacidade edificativa dos solos est
limitada por instrumentos de gesto territorial como exemplo aqueles terrenos
inseridos em zona da RAN120 e da REN121 nos planos municipais de ordenamento do
territrio.

119
Acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de 25.05.2010, Proc. n. 26/05.8TBPST.L1-1,
disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 30.08.2012).
120
A RAN tem por finalidade proteger os solos com maior aptido agrcola das intervenes,
nomeadamente urbansticas, que destruam ou diminuam as suas potencialidades e, por isso, afastem a sua
afectao agricultura, nos termos do art. 8. do Decreto-lei n. 196/89. Os solos integrados na RAN so
obrigatoriamente identificados nos instrumentos de gesto territorial, nomeadamente nos planos especiais
e municipais de ordenamento do territrio (art. 33 do mesmo diploma legal).
121
A REN visa proteger os recursos naturais, especialmente gua e solo, para salvaguardar
processos indispensveis a uma boa gesto do territrio e para favorecer a conservao da natureza e da
biodiversidade, componentes essenciais do suporte biofsico do nosso pas. Procura contribuir para a
ocupao e o uso sustentveis do territrio e tem por objectivos, proteger os recursos naturais gua e solo,
bem como salvaguardar sistemas e processos biofsicos associados ao litoral e ao ciclo hidrolgico

309
Neste ponto, e porque a classificao dos solos para efeitos de clculo de uma
justa indemnizao de extrema importncia, ser abordada alguma jurisprudncia em
contraposio.

3.1. Jurisprudncia controversa

Existem teses jurisprudncias em confronto quanto classificao de terrenos


para efeitos de fixao da justa indemnizao.
Por um lado, no deve ser classificado um terreno como solo apto para
construo quando, muito embora se encontre nas situaes previstas no art. 25 n. 2
do CE, no tem, qualquer potencialidade edificativa de nele proceder a qualquer
construo, devido a impossibilidade decorrente de leis ou regulamentos em vigor, pelo
que, deve o solo ser classificado como solo apto para outros fins.
Nesse sentido, o Acrdo do Tribunal da Relao do Porto, de 29.05.2008,
Proc. n. 0832712122, vem dizer no seu sumrio:

se por lei ou regulamento se limita a capacidade construtiva, no pode


essa limitao deixar de ser atendida, s sendo de se afastar quando,
perante as circunstncias concretas do caso, as condies e caractersticas
de determinado bem expropriado, ainda que afectado por essas limitaes,
permitam afirmar-lhe uma muito prxima, ou efectiva, potencialidade
edificativa, o que no sucede quando a potencialidade edificativa seja uma
simples possibilidade abstracta, sem qualquer concretizao nos planos
municipais de ordenamento, num alvar de loteamento, ou numa licena de
construo (...) S devem avaliar-se os solos como aptos construo
quando, do ponto de vista fsico e legal, possvel e admissvel construir
nesses terrenos, sem ficcionar uma potencialidade que os mesmos no tm,
nem podem ter, nem se perspectiva.

terrestre, que asseguram bens e servios ambientais indispensveis ao desenvolvimento das actividades
humanas; prevenir e reduzir os efeitos da degradao da recarga de aquferos, dos riscos de inundao
martima, de cheias, de eroso hdrica do solo e de movimentos de massa em vertentes, contribuindo para
a adaptao aos efeitos das alteraes climticas e acautelando a sustentabilidade ambiental e a segurana
de pessoas e bens; contribuir para a conectividade e a coerncia ecolgica da Rede Fundamental de
Conservao da Natureza e ainda contribuir para a concretizao, a nvel nacional, das prioridades da
Agenda Territorial da Unio Europeia nos domnios ecolgico e da gesto transeuropeia de riscos
naturais. (art. 2 n. 3 do Decreto-Lei n. 180/2006, de 6 de Setembro).
122
Disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 30.08.2012).

310
Do mesmo modo, o Acrdo do Tribunal da Relao de vora, de 12.10.2006,
Proc. n. 205/06-2123, vem dizer-nos que os terrenos integrados na REN ou na RAN no
podem ser classificados como solos aptos para construo, uma vez que decorre da lei a
proibio de neles construir.
No mesmo sentido, o Acrdo do Tribunal da Relao de vora de 06.12.2007,
Proc. n. 803/07-2124 diz-nos que, apesar de reunidos os requisitos do n. 2 do art. 25
do CE, os solos inseridos na RAN ou na REN no podem ser classificados como aptos
para construo porque os proprietrios no podem ter expectativas legalmente
fundadas quanto muito prxima ou efectiva potencialidade edificativa.
Por outro lado, alguma jurisprudncia em coliso com o anteriormente exposto,
entendeu que no obstante o terreno estar inserido em RAN ou REN, pode vir a ser
classificado como solo apto para construo para efeitos de fixao de justa
indemnizao, desde que se verifique os requisitos que prev o art. 25 n. 2 do CE, bem
assim, se necessrio, acrescentar uma expectativa forte de ser possvel construir nesses
terrenos.
No seguimento do exposto, admite o Acrdo do Tribunal da Relao de
Guimares, de 01.10.2009, Proc. n. 1559/06.4TBFLG.G1125, que apesar de um terreno
estar inserido em zona RAN, constitui, em princpio, uma restrio legal ao jus
aedificandi, no entanto, havendo uma expectativa de o terreno vir futuramente a ser
desafectado da RAN e a ser afectado construo, aceitvel que deva ser qualificado
como apto para construo e, nessa medida, valorizado.
Do mesmo modo, no Acrdo do Tribunal da Relao do Porto, de 19.11.2007,
Proc. n. 0753352126, entendeu que o facto de a parcela expropriada se integrar na RAN
ou na REN, s por si, no implica que o seu solo s possa ser classificado como apto
para outros fins para efeito de clculo da justa indemnizao, admitindo, portanto que
possa vir a ser classificado como solo apto para construo.
J no acrdo do Tribunal da Relao de Guimares, de 07.02.2012, Proc. n.
3259/09.4TBGMR.G1127, vem dizer que nada obsta a que se considere como terreno

123
Disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 30.08.2012).
124
Disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 30.08.2012).
125
Disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 01.09.2012).
126
Disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 03.09.2012).
127
Disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 03.09.2012).

311
apto para a construo uma parte da parcela expropriada onde j havia, de facto, uma
construo, ainda que a referida parcela esteja dentro da rea de RAN/REN, para mais
se na zona envolvente existem outras habitaes construdas tambm em rea de
RAN/REN, e a parcela expropriada se integra em ncleo urbano, existindo rede de gua
e saneamento a uma distncia de 150 metros dela, no contrariando /ofendendo a
doutrina fixada pelo Supremo Tribunal de Justia, no Acrdo n. 6/2011, de
07.04.2011, no sentido em que no versou a hiptese da pr-existncia de uma
construo no terreno integrado na RAN ou na REN e na sua fundamentao excluiu
mesmo os casos em que o expropriado faa a prova de haver adquirido o prdio
expropriado antes da entrada em vigor do PDM.

3.2. Jurisprudncia assente

A classificao de terrenos como solo apto para construo ou solo apto


para outros fins, tm suscitado muitas reservas, desde logo porque um terreno muitas
das vezes rene algumas das caractersticas das vrias alneas do art. 25 n. 2 CE, e
pode ser classificado como solo apto para construo mas, no entanto, no tem
qualquer potencialidade edificativa.
O legislador abriu caminho classificao de terrenos como aptos para
construo todos aqueles que renam algumas das caractersticas previstas no art. 25
n. 2 CE, independentemente de existir lei ou regulamento que impea a sua utilizao
para construo ou condicione ou limita a sua potencialidade edificativa.
Em terrenos inseridos em zona RAN ou REN, a capacidade edificativa est
necessariamente limitada, desde logo pelo seu regime jurdico. Assim, a questo que se
levanta se um terreno inserido em zona RAN ou REN deve ser ser ou no classificado
como solo apto para construo.
O Supremo Tribunal de Justia, no Acrdo n. 6/2011, de 07.04.2011128, vem
uniformizar a jurisprudncia no sentido de os terrenos integrados, seja em RAN ou
REN, por fora do regime legal a que esto sujeitos, no podem ser classificados como
solo apto para construo no podem nele proceder a qualquer construo, devido a
impossibilidade decorrente de leis ou regulamentos em vigor, pelo que, no podem ser

128
Acrdo do Supremo Tribunal de Justia n. 6/2011, de 07-04-2011, publicado no Dirio da
Repblica, I. Srie, n. 95, de 17 de Maio de 2011.

312
classificados como solo apto para construo nos termos do art. 25. n. os 1, alnea
a), e 2, do Cdigo das Expropriaes... ainda que preencham os requisitos previstos
naquele n. 2 fundamentando que o proprietrio de terreno inserido em zona RAN ou
REN no tem expectativa de ver o seu terreno desafectado e destinado construo,
pelo que no poder invocar o princpio da justa indemnizao, de modo a ver calculado
o montante da indemnizao com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que
era para ele legalmente inexistente129.
No entanto, este acrdo no versou sobre os casos em que o expropriado
adquiriu o prdio expropriado antes da entrada em vigor do PDM, que inseriu esse
mesmo prdio em zona RAN ou REN. Nestes casos, deve ou no o terreno ser
classificado como solo apto para construo.
O legislador entendeu que o expropriado possa vir a beneficiar do critrio
indemnizatrio previsto no art. 26 n. 12 do CE130, no sentido de evitar as chamadas
classificaes dolosas ou manipulao das regras urbansticas por parte da
Administrao. No se enquadrando neste preceito legal os terrenos inseridos em RAN
e REN, impe-se, por interpretao extensiva ou analgica (art.os 10 e 11 do CC) a
hiptese da aplicao do critrio de avaliao a que alude o art. 26 n. 12 do CE. O
Acrdo do Tribunal da Relao de Guimares, de 21.09.2010, Proc. n.
3169/05.4TBFLG.G1131, vem concluir no sentido de, no obstante a parcela expropriada
estar inserida em zona RAN, possvel que seja avaliada por aplicao dos critrios a
que alude o art. 26 n. 12 do CE (por interpretao extensiva ou analgica) desde que
verificados os seguintes pressupostos: o solo rene os requisitos indicados numa das
alneas do art. 25 n. 2 do CE, evidenciando concretas condies materiais de

129
Vid neste sentido, os Acrdos do Tribunal Constitucional n. os 333/2003 e 557/2003. Cfr.
CORREIA, Fernando Alves, ob. cit. Manual pg. 289.
130
Esta situao tem aplicao prtica quando estejamos perante uma expropriao por sacrifcio
advenientes de uma reviso do plano. Jos Vieira Fonseca diz-nos a ttulo de exemplo que o plano
municipal (o que rev a anterior situao do solo e o classifica como zona verde, de lazer ou para
instalao de infraestruturas e equipamentos pblicos) tiver sido aprovado/publicado no perodo de
cinco anos aps o anterior estatuto urbanstico do mesmo (ou no tiver decorrido mais de trs anos
sobre essa nova classificao). Se for posterior a esses cinco ou trs anos, esse regime j no poder ser
aplicado, devendo ento a indemnizao ser calculada de acordo com as regras dos solos para outros
fins, in OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do Urbanismo e do Ordenamento..., pg 516.
131
Disponvel em http://www.dgsi.pt (consultado a 31.08.2012).

313
edificao; a integrao em zona de reserva ser determinada por plano municipal de
ordenamento, em data posterior aquisio do terreno por parte do expropriado. O
Tribunal Constitucional no seu Acrdo n. 114/2005, de 01.05.2005132, decidiu no
julgar inconstitucional a norma do art. 26 n. 12 do CE, permitindo que solos
integrados na RAN data da declarao de utilidade pblica, expropriados para
implantao de vias de comunicao, possam ser avaliados em funo do valor mdio
das construes existentes ou que seja possvel edificar nas parcelas situadas numa
rea envolvente cujo permetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela
expropriada.
Vem o Acrdo do Tribunal da Relao de Guimares, de 07.02.2012, Proc.
n. 3259/09.4TBGMR.G1, j no ponto anterior referenciado, decidir pela classificao
de terreno como apto para a construo uma parte da parcela expropriada onde j
havia, de facto, uma construo, ainda que a referida parcela esteja dentro da rea de
RAN/REN, para mais se na zona envolvente existem outras habitaes construdas
tambm em rea de RAN/REN, e a parcela expropriada se integra em ncleo urbano,
existindo rede de gua e saneamento a uma distncia de 150 metros dela, acrescentando
ainda que no sai ofendida a doutrina do Acrdo do Supremo Tribunal de Justia n.
6/2011, de 07.04.2011, que no versou a hiptese da pr-existncia de uma construo
no terreno integrado na RAN ou na REN e na sua fundamentao excluiu mesmo os
casos em que o expropriado faa a prova de haver adquirido o prdio expropriado
antes da entrada em vigor do PDM.
Um terreno inserido em zona RAN ou REN poder vir a ser classificado como
solo apto para construo para clculo da justa indemnizao, uma matria de
especial melindre.
Desta anlise, somos da opinio que o terreno inserido em zona RAN ou REN,
desde logo, porque so terrenos que no permite ao seu proprietrio a construo,
devem ser classificados como solo apto para outros fins, at porque o proprietrio
nunca teria a expectativa de ver o seu terreno desafectado da RAN ou REN.
Contudo, e no sentido de se salvaguardar o expropriado do comportamento da
entidade expropriante quanto possibilidade dolosa de insero da parcela a expropriar
em zona RAN ou REN, a chamada manipulao das regras urbansticas, com um

132
Disponvel em http://www.tribunalconstitucional.pt (consultado a 31.08.2012).

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nico objectivo de desvalorizar o terreno para mais tarde o adquirir, por expropriao,
pagando a indemnizao calculada pelos critrios de avaliao para solo apto para
outros fins, entendemos que, nestes casos, deve ser aplicado o art. 26 n. 12 do CE, e
por isso avaliado como solo apto para construo.

315
Concluso

A propriedade privada goza de garantia constitucional e a expropriao


constitui uma restrio a esse direito, mediante o pagamento de uma justa indemnizao
(art. 62 e 18, n. 2 da CRP).
O legislador constitucional no definiu o conceito de "justa indemnizao",
deixando para o legislador ordinrio a definio dos critrios que permitem concretizar
esse conceito.
Como prev o CE a justa indemnizao no visa compensar o benefcio
alcanado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuzo que para o expropriado advm da
expropriao, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu
destino efectivo ou possvel numa utilizao econmica normal, data da declarao de
utilidade pblica, tendo em considerao as circunstncias e condies de facto
existentes naquela data, sendo certo que o valor de mercado/venal se trata de um valor
base em que ser observado as clusulas de reduo do critrio do valor de mercado e
ainda os critrios referencias para calcular a justa indemnizao, no sentido de garantir
ao expropriado um valor monetrio que o coloque em condies de adquirir outro bem
de igual natureza e valor.
Para se efectivar o clculo da justa indemnizao de terrenos, tem de se ter em
conta a classificao do solo nos termos do art. 25 do CE, podendo ser classificados
como solo apto para construo ou solo apto para outros fins.
O Supremo Tribunal de Justia, no Acrdo de 6/2011, de 07.04.2011, vem
uniformizar a jurisprudncia quanto questo da classificao de terrenos integrados
em RAN e REN, no sentido de os terrenos integrados, seja em Reserva Agrcola
Nacional (RAN), seja em Reserva Ecolgica Nacional (REN), por fora do regime legal
a que esto sujeitos, no podem ser classificados como solo apto para construo,
nos termos artigo 25., n.os 1, alnea a), e 2, do Cdigo das Expropriaes, aprovado
pelo artigo 1. da Lei n. 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos
previstos naquele n. 2.
nosso entendimento aceitar a jurisprudncia assente, com algumas reservas:
- se a parcela a expropriar est inserida em RAN ou REN, antes da declarao
de utilidade pblica, ainda que apresente alguma das caractersticas elencadas no art.
25 n. 2 do CE, deve a mesma ser classificada como solo apto para outros fins, uma

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vez que o seu proprietrio no poder ter em relao a ele expectativas legalmente
fundadas quanto sua muito prxima ou efectiva potencialidade edificativa. De acordo
com o Regime Jurdico da RAN e REN, no possvel vir a construir-se neles;
- quando a parcela a expropriar foi inserida em zona RAN ou REN por plano
municipal pela Administrao, usando de manipulao das regras urbansticas, com
nico objectivo, a desvalorizao do mesmo para, depois do acto da declarao de
utilidade pblica, o adquirir por valor inferior, somos da opinio, da aplicao do art.
26 n. 12 do CE, por interpretao extensiva, desde que seja verificado que o terreno
rene os requisitos indicados numa das alneas do art. 25 n. 2 do CE, evidenciando
concretas condies materiais de edificao e ainda que a integrao em zona de reserva
seja determinada por plano municipal de ordenamento, em data posterior aquisio do
terreno por parte do expropriado;
- s neste sentido que efectivamente se concretizar a justa indemnizao,
que visa reconstituir, em termos de valor, a posio de proprietrio que o expropriado
detinha, ou seja, ressarcir o prejuzo que para o expropriado advm da expropriao no
sentido de garantir um valor que o coloque em condies de adquirir outro bem de igual
natureza .
Com o presente estudo, foi possvel concluir que a problemtica da justa
indemnizao no est na questo do quantum indemnizatrio a pagar ao expropriado
mas sim com o modo de classificao dos terrenos pois se a classificao no for a
correcta, implica, obrigatoriamente, o beneficio de uma parte em detrimento de outra, e
sendo assim, no existe uma justa indemnizao.

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