SALLUM O Impeachment de Collor PDF

O IMPEACHMENT DO PRESIDENTE COLLOR:
A LITERATURA E O PROCESSO*
Brasilio Sallum Jr.
Guilherme Stolle Paixo e Casares
Em dezembro de 1989, Fernando Collor de Mello foi elei-

to para a Presidncia da Repblica do Brasil com cerca de
35 milhes de votos, mais da metade dos votantes. Era o
primeiro presidente a ser eleito conforme a Constituio
democrtica de 1988, quase trinta anos depois que o elei-
torado brasileiro elegera diretamente o seu presidente pela
ltima vez, em 1960. Com a eleio de Collor, parecia enfim
efetivada a demanda central da campanha das Diretas J e
do movimento pela democratizao do pas. Contudo, ao
longo do tempo, o presidente foi perdendo prestgio popu-
lar, seu governo foi atingido por um volume crescente de
acusaes de corrupo e ficou sem condies de coman-
dar politicamente o pas. Em maio de 1992 Collor foi acusa-
do por seu irmo de associao em esquema de corrupo
gerenciado pelo tesoureiro de sua campanha eleitoral. Em
seguida, formou-se uma Comisso Parlamentar de Inqurito
que confirmou seu envolvimento. Em setembro, a Cmara
*
O presente artigo constitui um dos resultados da pesquisa Impeachment: crise
e transio poltica, que conta com o apoio do CNPq.
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O impeachment do presidente Collor: a literatura e o processo
dos Deputados autorizou por ampla maioria a abertura do

processo de impeachment, em meio a uma onda de mani-
festaes populares que demandavam isso do Congresso.
Em dezembro, o Senado Federal aprovou o impeachment
do presidente e o baniu da vida pblica por oito anos. Tam-
bm isso foi comemorado como sinal de fora da democra-
cia brasileira.
Como foi possvel que isso acontecesse? Como explicar
o impeachment do presidente Collor? Infelizmente, ainda
no h explicao satisfatria para este evento singular da
histria poltica brasileira.
Os cientistas sociais que se debruaram sobre o fenme-
no tm recorrido a diferentes fatores para explic-lo. Entre
tais fatores, pouco destaque se deu corrupo como tal, o
alegado motivo para o impeachment. Como alega Weyland
(1993), a corrupo s se torna fatal quando empregada
como arma por poderosos adversrios. Os analistas tm
164 priorizado na explicao as caractersticas pessoais do pre-
sidente, o modo como exerceu a Presidncia, as disputas
poltico-institucionais, a fragmentao partidria, o desgas-
te de Fernando Collor junto opinio pblica, a mobiliza-
o da sociedade civil ou uma combinao desses aspectos.
No se negar a explicaes to diversas alguma pertinn-
cia. Trata-se, mesmo, de fenmeno poltico para o qual con-
correram mltiplas causas.
No pretendemos aqui reduzir o impeachment a uma
necessidade histrica, explic-lo por padres gerais de
conduta ou como fruto previsvel de inconsistncias insti-
tucionais. Evitaremos tambm reduzi-lo a resultado de cir-
cunstncias improvveis. Tentaremos nos mover no espao
amplo entre o acaso e a necessidade histrica tentando
esboar aquilo que nos parece mais fazer falta produo
acadmica sobre o impeachment do presidente Collor:
um quadro inteligvel que articule os fatores apontados
pela literatura acadmica ou por ela s vezes subestima-
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Brasilio Sallum Jr. e Guilherme Stolle Paixo e Casares
dos como responsveis pelo impeachment; quadro que

permita caracterizar a dinmica poltica que o tornou mui-
to provvel.
Na sequncia, examinaremos alguns dos fatores aponta-
dos por historiadores, cientistas polticos e socilogos como
explicao para o impeachment de Fernando Collor de
Mello. Chamaremos a ateno tanto para pertinncia quan-
to para a insuficincia explicativa de cada um dos aspectos
enfatizados e para a vantagem analtica de complementar
cada fator com outras dimenses relevantes para a explica-
o do fenmeno. Iniciaremos com a discusso das expli-
caes que ressaltam caractersticas pessoais do presidente.
Examinaremos em seguida os argumentos que enfatizam
especialmente o papel das disputas poltico-institucionais
para, depois, discutirmos as interpretaes que pem em
relevo as dimenses societrias subjacentes s instituies
polticas e seus atores. Por ltimo, tentaremos esboar um
quadro explicativo mais compreensivo para o impeachment 165
do presidente Collor.
Personalidade e imagem simblica do presidente

Quase todos os analistas do impeachment de Fernando
Collor mencionam, pelo menos incidentalmente, suas
caractersticas pessoais ou de comportamento como fato-
res contribuintes para que aquele evento tivesse ocorrido.
Alguns deles, no entanto, fazem desses traos elementos-
-chave da explicao. Concentram-se no exame do ator
dando ateno menor anlise das circunstncias, embora
no deixem de sublinhar a sua relevncia. Focalizaremos
aqui particularmente os argumentos de dois desses autores,
Thomas Skidmore (2000) e Carlos Melo (2007). Skidmore
afirma, por exemplo, que
no obstante a influncia de fatores ambientais e

institucionais, no teria havido impeachment se no fosse
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pelos atributos pessoais de Fernando Collor de Mello.

Quaisquer que fossem os defeitos estruturais do sistema
poltico, os polticos convencionais que constituam o
Congresso provavelmente no teriam votado a favor do
afastamento do presidente. Foram obrigados [sic] a agir por
um comportamento presidencial que s pode ser definido
como politicamente suicida (Skidmore, 2000, p. 35).
Entenda-se bem de que caractersticas pessoais se trata-

ro aqui. Os cientistas sociais cujos trabalhos sero examina-
dos referem-se mais personalidade poltica de Fernando
Collor e s suas bases socioculturais do que ao perfil psico-
lgico do ex-presidente.
Skidmore, por exemplo, aponta para a identidade
poltica esquizofrnica de Collor, em parte rebento de
um antiquado cl poltico nordestino, em parte o repre-
sentante de um Brasil moderno. Sublinha a circunstncia
166 de ele ter nascido e sido criado em uma famlia tradicio-
nal de Alagoas, ter recebido boa parte de sua educao
escolar e vivido a juventude, a partir dos anos 1960, no
Rio e em Braslia. Posteriormente, voltou ao seu estado de
origem para fazer poltica, tornando-se deputado federal,
prefeito nomeado, governador e candidato a presidente
da Repblica. Ele assinala que o aprendizado de Collor
do Brasil moderno no se deu apenas por este ter vivido e
sido educado na regio mais dinmica do pas, o sudeste,
mas tambm por conviver de perto com os meios de comu-
nicao de massa, dado que sua famlia era proprietria
em Alagoas de uma TV repetidora da Rede Globo de Tele-
viso, a mais importante do pas. Para Skidmore, Collor
teria experimentado esta pertinncia a dois mundos tam-
bm em seus casamentos, o primeiro com uma socialite que
representava o sul sofisticado e o segundo, ocorrido na sua
volta Alagoas, com uma jovem da famlia Malta, um dos
cls econmicos e polticos importantes do estado. Para o
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historiador, Collor fazia a ponte entre o mundo tradicio-

nal, que vinha aos poucos desaparecendo, e o moderno,
que se expandia.
Argumenta-se tambm que os dois mundos em que
Collor foi socializado estiveram presentes na imagem pol-
tica que projetou ao longo da campanha presidencial.
Com grande sensibilidade para o marketing poltico e com
a ajuda de uma verdadeira empresa poltico-eleitoral,
Collor construiu uma imagem pessoal que, na situao de
crise econmica e poltica experimentada pelo Brasil do
final dos anos 1980, tocou em pontos sensveis das expec-
tativas das massas populares incultas e das elites empre-
sariais. Projetou-se como lder messinico e paladino da
moralidade; como religioso e associado a Frei Damio,
tido no nordeste como um novo Padre Ccero; como a voz
dos que no tinham voz e a fora dos que no tinham for-
a para lutar contra a corrupo, os marajs e as elites que
exploravam o povo. Tambm projetou de si a imagem de 167
paladino da modernidade,
[de um] Estado moderno, eficiente, que realmente preste

servios nossa comunidade [...] um Estado que no
seja interventor, que no seja paternalista, que no seja
clientelista; um Estado que deixe as foras de mercado
trabalharem... (apud Melo, 2007, p. 151)1.
Encarnando esta imagem pblica, Collor conseguiu

eleger-se presidente em dezembro de 1989. Seus problemas
teriam comeado depois:
1
O trecho em questo faz parte de um discurso do programa gratuito de televiso
do Partido de Reconstruo Nacional transmitido em 30/03/1989. Este pargrafo
deve principalmente s anlises de Carlos Melo (2007), e Sallum Jr., Graeff e Lima
(1990). Uma anlise dos discursos de Collor e do binmio messianismo/moderni-
dade encontra-se em Olga Tavares (1997).
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O maior problema de Collor era sua maneira de ser. Sua boa

aparncia e queda por esportes arriscados o haviam tornado
o poltico brasileiro mais telegnico em muitas dcadas. [...]
No entanto, a boa aparncia no conseguia esconder uma
atitude arrogante, prpria de uma fase anterior da poltica
brasileira. [...] Estava habituado a fazer poucas concesses ao
lidar com outros polticos. Parecia a encarnao do coronel
da poltica nordestina, acostumado a mandar (Skidmore,
2000, p. 35).
Ao contrrio de outro nordestino, o ex-presidente Sar-

ney, no procurava parecer conciliador perante os outros
polticos e o pblico; seu estilo era belicoso e isso se refletia
na escolha do seu secretrio de imprensa, Claudio Humber-
to, que usava linguagem ofensiva, atacando pessoalmente
jornalistas e seus editores (Skidmore, 2000, p. 35).
Os autores que focalizam a persona poltica do presiden-
168 te percebem nela e em suas relaes com o cl poltico-
-familiar que o levou para Braslia a raiz de suas dificulda-
des para governar e dos erros que o levaram queda. Seu
estilo de conduta teria se materializado na edio desmedi-
da de medidas provisrias ditos vlidos desde seu rece-
bimento pelo Congresso e reeditveis a cada trinta dias, a
menos que fossem recusadas pelo Congresso.
A ideia-chave dos autores aos quais nos referimos
que o cerne das dificuldades polticas de Collor derivava
da incapacidade de entender que em uma democracia
no basta receber 35 milhes de votos; em uma socieda-
de recm-democratizada como a brasileira, complexa e
com novos atores polticos, seria fundamental gerar con-
sensos por meio da negociao. Os erros capitais que
teria cometido decorreriam, no fundo, de agarrar-se sua
tradio poltica ao invs de ajustar-se aos novos tempos.
O recurso farto comunicao de massa como reforo
vontade poltica se esvaiu na medida em que fracassou sua
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poltica de estabilizao e revelou-se a corrupo que per-

meava o seu governo.
O que notvel nesta literatura no tanto que a
sociedade subjacente no seja incorporada explicao.
Aparecem, sim, as dificuldades econmicas, algo da cul-
tura poltica em mudana, o ambiente miditico etc.,
algumas das condies em que o personagem central fazia
poltica. O que est quase ausente nestes textos so anli-
ses das instituies polticas e de sua dinmica, da atuao
dos centros de poder do Estado, dos partidos polticos e dos
grupos de presso. No livro de Carlos Melo tanta a nfa-
se no personagem, em sua virt ou na falta dela, que todo
resto da situao com a qual Collor se defrontou depois
da posse aparece, metaforicamente, como fortuna. No caso
de Skidmore, o sistema presidencialista de governo s
introduzido para enfatizar que sua estabilidade tambm
depende, sendo democrtico o regime poltico, da capa-
cidade de negociao poltica do chefe de governo, o que 169
teria faltado a Collor.
A ausncia de um tratamento especfico das institui-
es polticas to mais gritante porque, afinal, foi uma
Comisso Parlamentar de Inqurito que investigou as acu-
saes contra o seu tesoureiro de campanha; mais de dois
teros da Cmara dos Deputados que permitiram o seu
julgamento pelo Senado; e a quase totalidade de senado-
res que, depois de sua renncia, votou pelo impeachment
do Presidente da Repblica e pela cassao de seus direi-
tos polticos por oito anos. Assim, invertendo a sentena
de Skidmore, ainda que a personalidade de Fernando
Collor tenha tido como de fato teve importncia, ela
s ganhou relevncia porque ele ocupava o posto-chave de
um particular sistema de instituies polticas, em um certo
tipo de repblica democrtica e presidencialista, com uma
dinmica especfica. A anlise desta esfera da vida social, e
da literatura que a focaliza prioritariamente, , pois, crucial
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para o entendimento do evento histrico que nos ocupa.

o que ensaiaremos a seguir.
Sistema presidencial e instabilidade poltica

Tendo em vista o grande nmero de analistas das institui-
es polticas brasileiras, a bibliografia que analisa desse
ponto de vista o impeachment de Fernando Collor dimi-
nuta. Sua caracterstica mais marcante enfatizar as tenses
institucionais inerentes ao sistema presidencialista, em afi-
nidade com o artigo seminal de Juan Linz, The perils of
presidentialism, publicado em 1990. Esse autor observou
com estranheza a opo quase unnime pelo presidencia-
lismo mais propenso ao conflito e ao colapso nas novas
democracias que surgiam ao redor do globo. Para ele, o sis-
tema parlamentarista seria superior tanto na preservao
da estabilidade da democracia como no enfrentamento de
eventuais crises de governo, que raramente transformam-se
170 em crises do prprio regime democrtico.
Linz sublinha que, embora o presidencialismo d certa
estabilidade ao processo poltico e assegure a renovao dos
quadros dirigentes em funo do mandato fixo do chefe
de Estado e governo , ele acaba por criar uma desconti-
nuidade no processo poltico que pode produzir oscilaes
bruscas de orientao poltica entre os governos. Alm
disso, h uma disputa latente entre poderes no presiden-
cialismo; no somente o parlamento reclama legitimidade
para si, mas tambm o chefe do Executivo, que conta com
amplos poderes constitucionais para comandar o governo e
o Estado. Esse aspecto, que o autor denomina legitimidade
dual, permite qualificar o presidencialismo como um siste-
ma de independncia mtua entre Poderes, enquanto o
parlamentarismo seria caracterizado por uma dependn-
cia mtua entre eles (Linz, 1990, p. 62).
Alm das tenses decorrentes desta dualidade, podem
surgir outras decorrentes da prpria concentrao de pode-
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res na Presidncia. As constituies presidencialistas criam

um executivo estvel e forte, com legitimidade plebiscitria
o bastante para colocar-se no caminho de interesses parti-
cularistas que povoam a legislatura, mas buscam, ao mesmo
tempo, conter eventuais excessos personalistas e plebiscit-
rios dos quais o presidente sempre suspeito. Ao se tomar
a poltica democrtica como um jogo de soma zero, o con-
flito a regra, a oposio implacvel, e exacerbam-se as
tenses e a polarizao entre os atores polticos relevantes
(Linz, 1990, pp. 56-57).
verdade que o presidente, dotado de ampla legiti-
midade popular, pode se prontificar a curar as feridas da
campanha eleitoral assim que assume seu cargo, tornando-
-se, portanto, um presidente de todos. Para Linz, no entan-
to, seria ingnuo achar que esse tipo de esforo ocorrer
em todo e qualquer caso. Ele depende, em grande medida,
da personalidade e do estilo poltico do presidente, e, em
menor grau, de seus principais opositores (Linz, 1990, p. 171
60). Como se v, o autor retoma a questo da personalida-
de, mas como parte da dinmica de um sistema, como pea
inerente ao seu funcionamento.
Os pontos de vista de Linz tm grande afinidade com os
de alguns analistas brasileiros do governo Collor. Entre eles
sobressaem os trabalhos de Bolvar Lamounier e Amaury
de Souza, que enfatizam as tenses poltico-institucionais na
explicao dos fenmenos estudados. Dadas as afinidades
intelectuais dos trabalhos, os examinaremos em conjunto.
Para estes autores haveria uma polarizao institucio-
nal entre, de um lado, o forte poder da Presidncia da
Repblica e, de outro, um conjunto de instituies (regu-
ladoras dos partidos, do sistema eleitoral e da federao)
orientadas mais para a disperso do poder, a fragmentao
da maioria e a limitao do exerccio do poder do que
para a produo, por meio da engenharia institucional, de
uma maioria governante compacta (Lamounier, 1993, p.
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23). A fora da Presidncia da Repblica viria do seu car-

ter imperial e/ou plebiscitrio. Imperial porque, a partir
da Constituio de 1988, o chefe do Executivo centraliza o
poder de diversas formas, dentre as quais se pode destacar:
as iniciativas legislativas exclusivas como nas questes
oramentrias; os poderes de veto parcial e total; e, acima
de tudo, o poder de decreto consubstanciado nas medidas
provisrias (MPs). Plebiscitrio porque associado crena
de que o capital poltico-eleitoral do presidente, o acesso
privilegiado aos meios de comunicao e os poderes cons-
titucionais possam assegurar a unidade e a coerncia de
um sistema poltico altamente fragmentado (Lamounier,
1993, pp. 24-25)2.
No centro da argumentao est o carter muito pro-
blemtico desta crena no poder unificador da presidncia
plebiscitria. A crena seria problemtica porque entende
que a adeso do grande eleitorado ao presidente estvel
172 e propicia a ele, de maneira contnua, o poder poltico de
que carece. Para Lamounier, essa estabilidade tanto mais
difcil, pois se acrescenta fragmentao e presidncia
plebiscitria outra caracterstica institucional brasileira: o
corporativismo das relaes capital/trabalho. Ao invs de
organizar a paz social, o corporativismo estaria produzin-
do o oposto, convertendo-se em fator de falseamento dos
interlocutores e s vezes de indexao exagerada dos confli-
tos trabalhistas entre regies e setores (Lamounier, 1993,
p. 25). Quer dizer, s tenses propriamente polticas se adi-
cionaria uma regulao das relaes capital/trabalho que
exacerba os conflitos sociais. O raciocnio no se restringi-
ria ao perodo Collor, mas este parece, primeira vista, ilus-
2
No Brasil, a crena plebiscitria retomaria o culto personalista a Vargas e atribui-
ria ao presidente da Repblica papel dual e central: por um lado, o de poder esta-
bilizador, capaz de disciplinar e conter particularismos da sociedade; por outro, o
de desestabilizador construtivo, em condies de indicar a direo e ditar o ritmo
das grandes reformas sociais (Lamounier, 1992a, p. 40).
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trar perfeitamente o problema. Seguramente, Lamounier

tem isso em vista quando afirma que
em condies de superinflao crnica, infelizmente

muito provvel que o capital plebiscitrio decorrente da
escolha eleitoral se esvaia com grande rapidez e que o
presidente perca este que seu principal recurso poltico:
o apoio difuso do eleitorado. Se a este fato acrescentarmos
a debilidade de nossa estrutura partidria e parlamentar, a
estrutura federativa [...] com seu alto grau de fragmentao,
chegaremos seja qual for o titular da Presidncia da
Repblica, situao em que o presidente v erodida sua
base de apoio e no dispe, do ponto de vista legislativo e
partidrio, de maioria estvel e, s vezes, nem mesmo de
minoria substancial que permita, por meio de negociaes,
completar o que falta (Lamounier, 1993, pp. 25-26).
Esta dificuldade permitiria compreender porque a Presi- 173

dncia da Repblica, independentemente de quem ocu-
passe o cargo, tenha recorrido presso, ao clientelis-
mo e a outras instrumentalidades de poder (Lamounier,
1993, p. 26).
Estes dilemas institucionais permitem ao autor afirmar
que os riscos de ingovernabilidade podem ter origem tanto
no Executivo como no Legislativo. Viriam do Executivo se
ocorresse o que denomina cenrio janista, referindo-se
crise que levou o presidente Janio Quadros a renunciar ao
cargo em 1961:
neste cenrio, uma vertiginosa perda de prestgio

e popularidade debilita politicamente o Presidente
[...], tornando-o incapaz de persuadir ou pressionar o
Congresso a aprovar o seu programa econmico; mas
isso acontece sem que ele se disponha a negociar com
o Congresso uma poltica alternativa. Aferrando-se s
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suas preferncias e s prerrogativas que lhe so inerentes

sob o regime presidencialista, o chefe de Estado passa
a exercer autoridade fictcia, enquanto o pas caminha
rapidamente para o desgoverno [...] Do lado do Congresso,
o risco seria se o conflito entre suas principais correntes,
ou a fragmentao interna de todas elas, impedisse
tanto a aprovao dos programas do Executivo como o
oferecimento a ele de alguma alternativa aceitvel. Nesta
hiptese, a capacidade de ao coletiva dos congressistas se
reduziria a efmeras coalizes de veto contra as propostas
do Executivo, com a consequente paralisia do sistema
(Lamounier, 1991, p. 83).
Estes cenrios seriam situaes-limite e, reconhece Lamou-

nier, entre o apocalipse que eles aludem e as condies
que de fato se delineiam nesse comeo de legislatura, mui-
tas possibilidades e matizes se interpem (1991, p. 83).
174 Como se v, para estes autores, as tenses institucio-
nais que empurram o sistema presidencial brasileiro para
a ingovernabilidade no seriam inexorveis. A governabili-
dade depender da personalidade e do estilo de exerccio
da presidncia, como notava Linz ou, na interpretao de
Lamounier (mais orientada para a ao), da sua disposio
de negociar com o Congresso uma poltica alternativa, em
lugar de aferrar-se s suas preferncias. Lamounier ainda
acrescenta outra dimenso-chave interpretao: a opinio
pblica, fundamental para a preservao da adeso plebis-
citria Presidncia.
Assim, a no ocorrncia do cenrio janista depende-
ria da manuteno do prestgio popular do presidente
reforando sua capacidade poltica para dar unidade e dire-
o ao Congresso (expresso destacada da fragmentao
poltica produzida pelas instituies eleitorais, partidrias e
federativas) e/ou, no caso de sua proposta no receber o
apoio necessrio, da capacidade presidencial de negociar
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com o legislativo uma poltica alternativa. Nesses termos,

os riscos de instabilidade se reduziriam drasticamente. De
novo: no tipo de literatura que examinamos so as tenses
inerentes a uma combinao especfica de instituies pol-
ticas que do ou no relevo personalidade, ao estilo ou
atitude negociadora do presidente da Repblica.
Na anlise do processo poltico ocorrido ao longo do
governo Collor, Lamounier identifica, em seu incio, um
perodo de ditadura romana, no qual a legitimidade da
eleio direta para a Presidncia, a iminncia da hiperin-
flao (a inflao corria a 80% ao ms) e a catstrofe que
ocorreria em caso de desaprovao das medidas anti-infla-
cionrias propostas tornaram o Congresso Nacional refm
do Executivo e afrouxaram os requisitos de constituciona-
lidade das medidas apresentadas. Isso teria ocorrido pelo
menos no ms que inaugura o mandato presidencial. J
no primeiro dia de governo, Collor anunciou 22 medidas
provisrias, que incluam uma reforma administrativa, a 175
extino de entidades pblicas desnecessrias, a privati-
zao de empresas estatais, abertura externa da economia e
uma reduo de 80% da liquidez da economia. Esta ltima
consistiu na transformao de aplicaes financeiras e de
parte dos depsitos bancrios e de poupana em depsitos
no Banco Central indisponveis por um ano e meio, sendo
depois liberados, com juros, em doze parcelas mensais. Um
ms depois, as medidas provisrias estavam convertidas em
lei (Lamounier, 1991, pp. 88-91).
Este sucesso inicial trazia, porm, um perigo inerente
dinmica do sistema presidencialista brasileiro. Afastado
o risco da hiperinflao e aprovadas as medidas propostas
pelo governo, o Congresso saiu da condio de refm, o
Judicirio ganhou mais liberdade para avaliar a constitu-
cionalidade das iniciativas governamentais e a capacidade
de conduo da Presidncia passou a depender do poder
que a Constituio lhe conferia, do prestgio popular que
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potenciava o exerccio de sua autoridade legal e de seu esti-

lo de exercer o poder. Passada a fase da ditadura roma-
na, fica implcito, comeam a se manifestar os riscos
governabilidade.
Com efeito, o fracasso na luta contra a inflao, a
recesso prolongada, uma srie de escndalos de corrup-
o envolvendo membros do governo e o estilo pessoal
de Collor exercer o poder produziram uma reduo drs-
tica do prestgio do presidente junto populao, como
mostra a figura:
Avaliao Governo Collor 1990-1992
80
70
60
Avaliao (%)
50
176 40
30
20
10
0
Antes da 3 meses de 6 meses de 1 ano de 1 ano e 1/2 2 anos de 2 anos e 1/2
posse governo governo governo de governo governo de governo
timo / bom Regular Ruim / Pssimo No sabe
Fonte: Datafolha (1992).
Estes dados, prximos aos apresentados por Souza (2000),

so deveras impressionantes. Partindo de uma expectativa
partilhada por 71% da populao de que faria um gover-
no timo ou bom, o prestgio popular do presidente cai
drasticamente: trs meses depois s 36% o consideravam
um governo timo ou bom; depois de um ano, este per-
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centual caiu a 24% e, ao final de dois anos, seis meses

antes de a Cmara dos Deputados autorizar o processo de
impeachment, apenas 15% mantinham esta avaliao
positiva. Seguindo o movimento inverso, apenas 4% par-
tilhavam uma expectativa de que o governo Collor seria
ruim ou pssimo; depois de trs meses, 19% j o conside-
ravam desta forma negativa; aps um ano de governo, 34%
tinham esta opinio sobre ele; e no seu segundo anivers-
rio, esta avaliao negativa j era partilhada por 48% da
populao. O grfico mostra que no momento em que a
Cmara autorizou o processo de impeachment a avaliao
do governo Collor tinha praticamente invertido as expec-
tativas com que ele iniciou seu mandato.
Os autores dos trabalhos aqui examinados concorda-
riam facilmente que, embora possa ter aumentado os riscos
governabilidade, a queda de prestgio popular no leva-
ria necessariamente a uma crise poltica aguda ao ponto de
resultar na renncia ou no impeachment do presidente. 177
O governo anterior, presidido por Jos Sarney, manteve-se
quase todo o tempo com prestgio popular muito baixo.
Com exceo dos meses que se seguiram ao Plano Cruza-
do, foi considerado ruim ou pssimo por uma poro que
variou entre 50 e 70% da populao, e menos de 10% o
considerava bom ou timo (Datafolha). Denncias de cor-
rupo tambm no faltaram quele governo. Ainda assim,
o presidente Sarney conseguiu encerrar seu mandato e pas-
sar a faixa presidencial para o sucessor.
Isso nos conduz a examinar com mais vagar as institui-
es e o estilo do presidente. As instituies polticas brasi-
leiras seriam to inflexveis a ponto de conter sempre um
potencial to grande de risco? Da perspectiva da literatura
considerada,
mesmo em condies normais, a combinao de

presidencialismo com sistema partidrio fragmentado
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torna extremamente difcil formar uma maioria estvel no

Congresso. [...] Uma grave crise econmica quase sempre
produz presses polticas em favor de forte liderana
presidencial. Em tais circunstncias a tentao de reivindicar
legitimidade plebiscitria pode tornar-se irresistvel para
qualquer presidente, como foi para Collor no primeiro ano
de mandato. A reao do Congresso pode tambm causar
uma ciso. medida que o apoio popular ao presidente
diminui, o Congresso comea a vetar suas iniciativas polticas
ou exigir compensaes proibitivamente altas para lhe prover
maiorias temporrias. Foi exatamente o que aconteceu
com o presidente Sarney. [...] [Assim,] o maior problema
do presidencialismo brasileiro ainda so as reivindicaes
exageradas de legitimidade por parte da Presidncia em
face de um Legislativo fragmentado demais para fornecer
um apoio estvel, mas suficientemente forte para provocar
impasse (Souza, 2000, pp. 144-145, 148).
178
Dado que o presidencialismo brasileiro tendia a gerar
enormes riscos polticos, qual a explicao que estes autores
do para o impeachment de Fernando Collor? De forma
surpreendente, parecem acreditar que apresentando uma
agenda poltica consensual e fazendo a reforma ministe-
rial de maro/abril de 19923 muito bem recebida no Con-
gresso Collor havia se recuperado politicamente, dando
bons motivos para crer que as acusaes de corrupo con-
tra membros do governo logo se dissipariam. Da a conclu-
so de que
luz desses acontecimentos, o impeachment de Collor

estava longe de ser o resultado inevitvel de seus deslizes
3
A reforma ministerial foi um movimento de defesa de Collor em relao s acu-
saes de corrupo feita contra membros da equipe anterior. O novo ministrio
inclua, segundo Souza (2000), respeitados membros do Congresso, do Judicirio
e do setor privado.
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

e fracassos passados. Na verdade foi uma surpresa para

todos [sic]. Nas palavras de Lamounier, o impeachment
foi o resultado inesperado da combinao praticamente
impossvel de cinco circunstncias extremamente raras
(Souza, 2000, p. 138)4.
Que circunstncias improvveis foram estas? 1a) a

acusao de seu irmo, Pedro Collor, de que o presiden-
te Collor era o scio oculto de P. C. Farias, ex-tesoureiro
de sua campanha eleitoral, que aproveitava sua relao
com o Presidente para atividades de corrupo. Frente ao
escndalo, o Congresso teve que formar uma Comisso
Parlamentar de Inqurito; 2a) a extraordinria incompe-
tncia de Collor e P. C. Farias para esconder suas supostas
atividades corruptas; 3a) a fragilidade e incompetncia da
bancada parlamentar governista para defender o governo
e controlar a situao; 4a) a ausncia de tentativas de silen-
ciar a imprensa ou abortar o processo poltico e um apego 179
ordem legal com a consequncia inesperada de pessoas
de origem modesta se apresentarem para depor perante a
CPI; 5a) a obstinao de Collor em permanecer no poder
at o ltimo momento.
No discutiremos por ora estas circunstncias. Embora
os trabalhos examinados sublinhem, com razo, a importn-
cia das tenses poltico-institucionais para a ocorrncia do
impeachment de Fernando Collor, suas anlises ficam no
meio do caminho. Isto , ainda que enfatizem ter o proces-
so de transio poltica brasileira se dado pelo fortalecimen-
to do Congresso diante do Executivo e ter ocorrido no final
da crise do impeachment uma sorte de parlamentarizao
do presidencialismo, eles no examinam suficientemente o
comportamento dos partidos, do Congresso e as relaes
entre este e o Executivo no perodo Collor. Com efeito,
4
O autor refere-se ao artigo de Lamounier (1992b).
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

esta literatura no examina tanto a gnese e a prpria crise

institucional; ela prefere ilustrar com ela os perigos que o
presidencialismo plebiscitrio traria para a consolidao da
democracia, sublinhando com isso a urgncia de substituir
o presidencialismo pelo parlamentarismo.
Chamaremos a ateno do leitor apenas para alguns
equvocos da anlise que esses autores fazem das relaes
Executivo/Legislativo. Um exame mais detido da dinmi-
ca poltico-institucional do perodo mostra que, a despei-
to da fragmentao partidria tornar difcil a constituio
de uma maioria estvel de apoio ao governo, no foi ela
que impediu Collor de constituir uma base parlamentar
majoritria e slida ao longo do seu mandato. Ao contr-
rio, no constituir uma maioria parlamentar estvel foi uma
opo tomada e reiterada vrias vezes pelo Presidente contra
as recomendaes de alguns de seus apoiadores. Ainda
em discurso comemorativo do primeiro aniversrio de seu
180 governo, em maro de 1991, ele assegurou que conside-
rava mais democrtico constituir maiorias parlamentares
ad hoc, para aprovar cada projeto. Alm desta opo pol-
tica, Collor tomou uma outra, a de no partilhar o Executi-
vo com os partidos polticos que congregavam a maioria dos
parlamentares que o apoiavam. Embora seu governo inclu-
sse parlamentares, eles participavam do ministrio sem
a intermediao dos partidos. Sublinhe-se que estas duas
escolhas polticas esto em geral associadas na poltica bra-
sileira, mas no necessrio que seja assim. Embora no
se detenha na anlise das instituies polticas, enfatizan-
do mais as relaes de fora entre os atores, Kurt Weyland
aponta, com razo, para o sentido do isolamento poltico
de Collor: a constituio de uma forte base poltica com os
partidos reduziria a autonomia poltica que tanto desejava;
ele procurava, ao contrrio, enfraquecer outros centros de
poder existentes, tanto no interior sistema poltico como
na sociedade (Weyland, 1993, pp. 9-11).
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

De qualquer modo, as opes de no constituir maioria

estvel e de no compartilhar o Executivo com os partidos
tiveram vigncia plena no governo Collor at fins janeiro de
1992, quer dizer, nas duas primeiras fases do seu governo.
A primeira fase inicia-se com o lanamento do Plano
Collor I de estabilizao monetria e se encerra com o
lanamento do Plano Collor II, em 31 de janeiro de 1991.
Esta fase se caracteriza pelos experimentos heterodoxos de
combate inflao e, principalmente, pela edio de um
grande nmero de medidas provisrias (se incluirmos as
medidas reeditadas, elas chegaram a 144), recebidas com
animosidade crescente pelo Congresso.
A segunda parte do governo inicia-se em 1o de feverei-
ro, com a posse dos deputados federais e senadores elei-
tos em 1990. Entendendo que teria se tornado invivel
seguir governando da mesma forma5, com prestgio em
baixa e animosidade crescente no Congresso, Collor deci-
diu melhorar suas relaes com o Legislativo, inclusive pela 181
reduo drstica de edies de medidas provisrias. Com
efeito, Collor aumentou muito a latitude da negociao
com o Congresso, discutindo intensamente o contedo
de suas iniciativas legais principalmente os projetos e as
cinco medidas provisrias editadas no restante de 1991 e
ampliando a possibilidade de concesses do Executivo s
demandas individuais dos parlamentares. Portanto, ao con-
trrio do que s vezes se afirma, o governo Collor negociou
suas iniciativas no Congresso e sempre praticou, em alguma
medida, o clientelismo. Entretanto, ele manteve suas duas
opes iniciais de no formar maioria estvel e de no
compartilhar o Executivo. O Congresso no respondeu de
acordo com o esperado a esta mudana de procedimento.
5
As eleies de Ibsen Pinheiro (PMDB-RS) e de Mauro Benevides (PMDB-CE)
para as presidncias da Cmara dos Deputados e do Senado Federal se associaram
ao compromisso de valorizao do Congresso, o que inclua o repdio ao uso cor-
riqueiro de medidas provisrias como iniciativa legal.
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

A oposio manteve-se aguerrida e a base parlamentar

governista desorganizada e oscilante. Isso foi restringindo
ao mnimo a capacidade de Collor governar, ainda mais
porque seu programa de reformas inclua um grande nume-
ro de mudanas constitucionais, que para serem aprovadas
exigem trs quintos dos votos do Congresso.
Apesar dessas dificuldades, apenas em janeiro de 1992,
quando sua capacidade de comandar o processo poltico se
esgotava, o presidente Collor decidiu incorporar os partidos
de sua base ao executivo, mas aos poucos e seletivamen-
te. Trocou ministros acusados de corrupo e, principal-
mente, convidou o ex-senador Bornhausen a ocupar uma
Secretaria de Governo, a ser criada para melhorar as rela-
es com o Congresso e a organizao da base governista.
A partir da, de forma hesitante, Collor foi atendendo s
exigncias de participao no Executivo dos partidos a que
pertenciam os parlamentares com os quais, em geral, conta-
182 va no Congresso. Almejava organizar sua base parlamentar
e aos poucos constituir uma maioria parlamentar estvel.
Seu ltimo movimento neste sentido ocorreu em fins de
maro/comeo de abril, quando promoveu uma demisso
coletiva do ministrio e tentou formar outro atraindo para
si parte do centro partidrio. Mas no conseguiu incluir o
PSDB, enquanto partido, no governo. O ministrio resultan-
te mesclava lideranas partidrias, com peso no Congresso,
e notveis que tinham aprovao genrica especialmente
na grande imprensa mas com reduzida capacidade de arti-
culao no Congresso. Por outro lado, o novo ministrio,
embora tenha produzido uma curta trgua nas acusaes de
corrupo contra o governo pelo menos at a publicao
das acusaes de Pedro Collor tolheria, pelo prprio peso
poltico dos ministros, a capacidade de manobra do presi-
dente frente s acusaes. De qualquer modo, as iniciativas
tomadas a partir de janeiro foram remdios insuficientes
para que Collor retomasse o comando do processo poltico.
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

Em suma, j em movimento defensivo, procurando

afastar as acusaes de corrupo e evitar a paralisia de seu
governo, Collor reformulou suas opes polticas iniciais e
melhorou um pouco a situao do governo no Legislativo,
mas sem constituir uma maioria parlamentar slida. Deste
modo, a fragilidade e a incompetncia da base governista
para defender o presidente e bloquear as iniciativas da opo-
sio desde a instalao, em 1o de junho, da Comisso Parla-
mentar de Inqurito, no era uma circunstncia improvvel,
como entende Lamounier; pelo contrrio, era previsvel.
Quaisquer que tenham sido as motivaes para as opes
polticas de Collor, quando ele teve condies polticas de
superar a fragmentao partidria para sustentar-se, no o
fez e, ao revs, quando desejou faz-lo, j no dispunha de
poder para tanto. No aproveitou o prestgio poltico dos pri-
meiros tempos e nem mesmo o que ainda lhe restava depois
de um ano de mandato para negociar uma coalizo de gover-
no com os partidos com que tinha afinidade poltica e aspira- 183
vam por recursos do Executivo. Isso lhe teria permitido avan-
ar mais em seu programa de reformas e poderia ter ajudado
a sustent-lo nos momentos de desprestgio. Ainda que se possa
argumentar existirem tenses institucionais inerentes ao presidencia-
lismo brasileiro, elas s se tornaram relevantes na produo de ingo-
vernabilidade e do impeachment porque no foram adotadas as solu-
es institucionais oferecidas pelo prprio sistema para minimiz-las.
Que tais solues eram possveis, no h dvida. O exa-
me do processo poltico daquele perodo evidencia clara-
mente que lideranas e partidos polticos apresentaram fre-
quentemente tais solues institucionais, mas elas foram
desprezadas quase at o final do governo pelo presidente
Collor6. Lideranas e partidos sugeriram e, depois, deman-
6
As demandas dos partidos ancoravam-se na fora institucional do prprio Con-
gresso. Com efeito, como sublinhou Amaury de Souza, o Congresso recebeu pode-
res considerveis da Constituio de 1988, inclusive a de decidir sobre a estrutura
e organizao do prprio Executivo.
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

daram compartilhar o poder executivo, reivindicaram que

o governo praticasse enfim alguma modalidade daquilo
que Srgio Abranches denominou presidencialismo de
coalizo7. A despeito disso, Collor apenas caminhava nesta
direo quando foi atingido pelas denncias de seu irmo,
pela investigao da CPI e pela ao do Congresso, da
imprensa e da sociedade civil organizada, que o impedi-
ram de chegar ao fim do seu mandato.
Embora a argumentao desenvolvida at aqui sobre a
dinmica poltico-institucional do perodo Collor avance,
como acreditamos, no conhecimento sobre o processo pol-
tico que redundou no impeachment, ela deixa na obscuri-
dade muitos de seus aspectos.
Um dos aspectos diz respeito aos limites que a per-
sonalidade de Collor teve no processo. A exposio das
tenses institucionais do sistema presidencialista brasilei-
ro, especialmente em funo da no utilizao das pos-
184 sibilidades de compartilhamento das funes executivas
entre a Presidncia e os partidos a que se vinculava a
maioria dos simpatizantes do governo, indica a relevn-
cia provvel da personalidade do presidente da Repblica
na gnese da crise de ingovernabilidade que levou ao
impeachment. verdade que a personalidade s ganha
relevncia porque a do presidente, chefe de Estado e de
governo; e que as alternativas disposio dele so as fixa-
das pelas instituies polticas. Trata-se, pois, de persona-
lidade institucionalmente inserida. De qualquer modo, a
7
Referindo-se quele perodo antes do impeachment, Abranches observa: O go-
verno Collor no se constituiu segundo os moldes do presidencialismo de coali-
zo, nem loteou politicamente os principais ncleos decisrios do Estado, como
o fizeram Tancredo Neves e Jos Sarney. Ao mesmo tempo, como a eleio do
presidente se deu fora dos limites partidrios [...] tambm no foi um governo
de partidos. O executivo no tem uma base orgnica no Congresso e, por isso
mesmo, sofre sistemtica presso para ajustar-se ao padro clientelista. No obs-
tante tem atacado duramente muitas das instituies que viabilizam este padro
e, assim, desgostado os setores que o apoiam no Congresso (Abranches, 1992, p.
134). A respeito do presidencialismo de coalizo, consultar Abranches (1988).
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

deciso de no compartilhar o ministrio com os partidos

onde encontrava apoio e de no organizar uma maioria
parlamentar estvel, ainda que dentro do horizonte das
possibilidades institucionais abertas pela Constituio de
1988, poderia ser explicada pela personalidade autossu-
ficiente do presidente Collor, por sua atitude arrogante,
de menosprezo pelo Congresso, prpria de uma fase
anterior da poltica brasileira, habituada a fazer poucas
concesses ao lidar com outros polticos. Personalidade
que parecia a encarnao do coronel da poltica nordes-
tina acostumado a mandar (Skidmore, 2000). Mas, ainda
assim, no se estar descrevendo aquelas alternativas insti-
tucionais de forma demasiado abstrata? Como se elas no
ocorressem em um Estado social e economicamente inse-
rido? Tais alternativas no pesariam de modo diverso caso
o Estado no estivesse em crise, endividado e sem controle
sobre a moeda? Os efeitos das escolhas feitas no teriam
sido muito diferentes? 185
Outro aspecto que foi deixado de lado na argumenta-
o desenvolvida diz respeito oposio poltica ao governo
Collor. Teria sido ela to fragmentada que no estimulava a
organizao dos governistas? Ou, seu comportamento osci-
lante no deixava entrever sua possvel articulao e capaci-
dade crescente de mobilizao?
A anlise do processo poltico mostra que os partidos
de centro e de esquerda PMDB, PSDB, PDT, PT e outros
partidos menores , embora possam ter discrepado quanto
s iniciativas governamentais liberalizantes, atuaram como
se constitussem uma frente partidria na maioria das vezes
em que estiveram em questo temas vinculados ao equil-
brio entre os poderes (como a do instituto da medida pro-
visria) e a questes relativas a salrios, aposentadorias e
assemelhados. Tratava-se, verdade, primordialmente de
uma coalizo, no articulada, de veto. Mas o seu ncleo,
PMDB, PT e PSDB, converteu-se em uma coalizo de opo-
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

sio e, depois, pr-impeachment8. Foi tal coalizo de par-

tidos de centro e de esquerda, auxiliada pela imprensa e
organizaes extraparlamentares, que conduziu as investi-
gaes e todas as iniciativas e negociaes que produziram
o impeachment, incluindo aquelas destinadas a obter aos
poucos o assentimento e at a colaborao ativa de ncleos
de poder entre eles as Foras Armadas e/ou correntes
polticas dos partidos de direita. Isso, de imediato, reme-
te questo: como foi possvel que partidos, aos quais se
atribui coeso interna muito baixa, pudessem manter-se
coesos e unidos ao longo de todo o processo de investi-
gao da CPI e de impeachment? Por que o centro par-
tidrio ao invs de aliar-se direita, como o fez quando
das votaes sobre as polticas liberalizantes vinculou-
-se esquerda contra o governo Collor, quando se tratava
da afirmao do peso relativo do Congresso Nacional no
Estado e na defesa da renda dos trabalhadores e inativos?
186 Outra questo diz respeito participao das organizaes
extraparlamentares e de vrios segmentos da populao
no processo de impeachment. Qual foi peso relativo desta
participao e tambm das pesquisas de opinio no impe-
dimento do presidente?
Todas estas questes e as que diziam respeito aos alicer-
ces materiais do Estado demandam um exame do contex-
to social mais amplo no qual ocorreram os processos poltico-
-institucionais que redundaram no impeachment. A literatu-
ra que focaliza este aspecto do processo de impeachment
8
Em 27/5/1992, Orestes Qurcia, presidente do PMDB, Tasso Jereissati, presidente
do PSDB, e Luiz Incio Lula da Silva, presidente do PT, decidiram formar uma coa-
lizo de oposio para atuar na CPMI. Resolveram tambm convidar Leonel Brizola
(ver Sallum Jr. e Graeff (2004), evento 036). Em 3/06/1992 reuniram-se novamente
e acordaram ao conjunta no Congresso Nacional (ver Sallum Jr. e Graeff (2004),
evento 010). Embora Brizola resistisse, os parlamentares do PDT agiram na CPI em
sintonia com os demais da oposio. Os demais partidos de esquerda eram liderados
pelo PT. Deve-se agregar ao ncleo duro formado pelos trs partidos o grupo do
senador Jos Sarney, que inclua parlamentares do PMDB e PFL.
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

muito pequena. Por isso, e por limitaes de espao, ele

ser examinado de modo sumrio.
A dinmica societria e o impeachment

Devemos a Bolvar Lamounier a anlise mais aguda do
contexto e dos dilemas societrios subjacentes ao governo
Collor e s opes do presidente da Repblica (Lamounier,
1990). Ele chama a ateno para as circunstncias adversas
e para a reduzida capacidade macrossocial de escolher um
rumo para super-las que marcavam a sociedade brasileira
quando da eleio de Fernando Collor. Resume tais adver-
sidades sublinhando que ao longo da dcada de 1980 o
potencial de conflito social aumentou muito, contrastan-
do com uma diminuio significativa da capacidade dos
sistemas econmico e poltico de acomodar as tenses
sociais. A estagnao do crescimento per capita e a eleva-
o da taxa de urbanizao teriam se refletido em inflao
crescente e em aumento de participao poltica, tanto 187
associativa como eleitoral. O sistema poltico, no entanto,
embora definindo uma nova norma reguladora, a Consti-
tuio de 1988, apresentava uma capacidade declinante de
acomodar, de forma legitimada, os conflitos. Mais ainda,
o Estado perdeu capacidade de impulsionar o crescimen-
to econmico, na medida em que entrou em crise fiscal,
pressionado pelos encargos do endividamento externo e
pelas presses redistributivas.
Elevao do potencial de conflito e reduo da capa-
cidade material e simblica do Estado para lidar com as
tenses e demandas sociais essas foram as circunstncias
adversas, em resumo, que Collor encontrou ao assumir o
poder em maro de 1990. A crise do setor pblico teria
sido a causa mais abrangente do declnio da capacidade
macrossocial de decidir. Este declnio teria sido marca cen-
tral da transio poltica brasileira, uma disputa regulada
pelo calendrio eleitoral com acordo mnimo entre elites
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

e que envolveu: 1) disperso progressiva do poder (multi-

plicao dos partidos, constituio elaborada sem ncleo
ordenador e com participao de amplos segmentos sociais,
debilidade do poder executivo); 2) impasses institucionais
prolongados sobre a durao do mandato presidencial e o
sistema de governo e 3) insegurana em relao aos rumos
econmicos e polticos do pas, em funo da coexistncia
de distintas utopias econmicas (variando do estatismo ao
neoliberalismo) e polticas (participatria, presidencialis-
ta-plebiscitria e parlamentarista). Seguindo este racioc-
nio, podemos deduzir que a eleio de Fernando Collor
em 1989 foi entendida pelos vitoriosos como uma sorte
de opo popular pelo liberalismo econmico (e at pelo
neoliberalismo) e pelo presidencialismo na sua modalida-
de plebiscitria, quer dizer, atribuindo graas votao
popular direta ao Executivo a condio de poder predo-
minante sobre os demais.
188 A argumentao de Lamounier permite-nos sublinhar
que as opes polticas feitas por Collor eram no apenas pos-
sveis do ponto de vista institucional, mas correspondiam tambm
a uma das alternativas utpicas, no sentido de Karl Mannheim,
socialmente existentes no final dos anos 1980. Tais opes no
derivavam, pois, da personalidade do presidente, moldada
pelo mandonismo oligrquico de Collor, embora pudessem
ter muita sintonia com ela. A utopia econmica era susten-
tada por grande parte do empresariado, dos militares e da
grande imprensa e em parte pelos polticos profissionais.
A utopia poltica era uma interpretao conservadora, pos-
svel, da Constituio de 1988, na medida em que dava ao
presidencialismo imperial, herdado dos governos militares,
a legitimidade das urnas. Foi conforme tais opes social-
mente vigentes e no decorrentes de arbtrio pessoal que
o governo Collor buscou superar a crise herdada dos anos
1980 (a virtual hiperinflao, a incapacidade de o Esta-
do impulsionar o crescimento econmico etc.). Assim, as
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

opes poltico-institucionais de Collor9, que preservaram

as diretrizes governamentais10 ainda que, ao longo do
tempo, o incapacitassem para conduzir o processo poltico
e deixassem-no sem proteo poltica na adversidade , no
decorreram simplesmente de impulsos voluntaristas e auto-
ritrios, mas de crenas socialmente compartilhadas por lar-
gos segmentos das elites sociais brasileiras. Que tais crenas
eram, de fato, utopias que no contavam com consenso
social e, especialmente, dos membros do Legislativo e do
Judicirio, j o demonstrou a progressiva paralisao e
impedimento do presidente.
A disperso progressiva do poder, ocorrida ao longo dos
anos 1980, embora tenha reduzido a capacidade macrosso-
cial de decidir, resultou de um processo sociopoltico inova-
dor: a ampliao da autonomia poltica das classes mdias
e a emergncia das classes subalternas no espao pblico.
Esta democratizao das relaes sociais de poder na
sociedade brasileira alicera as anlises do perodo Collor 189
e do impeachment que enfatizam a relevncia da interven-
o da sociedade civil, dos movimentos populares e/
ou da opinio pblica no processo. A despeito desta nfa-
se comum, as anlises distinguem-se segundo a maior ou
menor nfase dada aos movimentos sociais em detrimento
da dinmica poltico-partidria.
O trabalho de Leonardo Avritzer representa talvez o
limite extremo no que diz respeito valorizao do papel
da sociedade civil em detrimento dos partidos e do Con-
gresso. Para ele, a aliana poltica que se estabeleceu entre
a opinio pblica, os movimentos sociais e o sistema legal
revelou-se mais forte que as foras patrimonialistas que o
9
Apenas para deixar claro: referimo-nos s opes de no partilhar o executivo
com os partidos polticos governistas e de no formar maioria parlamentar estvel.
10
O insulamento institucional apenas se exacerbou e estendeu no governo Collor.
No governo Sarney pelo menos a poltica macroeconmica foi insulada, especial-
mente os planos de estabilizao.
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

presidente mobilizou a seu favor (Avritzer, 2000, p. 191).

D a entender que tal aliana foi decisiva para conseguir
os votos necessrios para autorizar o processo e para impe-
dir o presidente. O papel do Congresso e dos partidos de
oposio nesta anlise muito minimizado. Reconhece-
-se apenas que os votos do eleitorado antipatrimonialista
elegeram um grupo de parlamentares [no definido] que
no dependiam dos recursos do patrimonialismo e cuja
consolidao representou uma renovao definitiva na
composio da sociedade poltica (Avritzer, 2000, p. 190).
O impeachment teria sido a primeira tentativa das foras
polticas e movimentos sociais surgidos no final dos anos
1970 para influenciar a distribuio do poder no nvel da
sociedade poltica (Avritzer, 2000, p. 191).
notvel a baixa relevncia dada ao Congresso, s suas
relaes com o Executivo e aos partidos polticos nesta
anlise do impeachment e, de forma mais ampla, da tran-
190 sio para a democracia. Nessa reconstituio do processo,
sequer o Congresso Constituinte joga um papel, embora
tenha sido o autor da constituio democrtica que per-
mitiu o impedimento presidencial. A sociedade poltica
ainda que tenha provido os votos que autorizaram e impe-
diram o presidente cumpre a o papel passivo de moldar-
-se vontade popular expressa pela opinio publica e pela
sociedade civil, portadoras do universalismo democrtico.
Uma anlise bem mais nuanada e que reconhece a
autonomia relativa da esfera poltico-institucional encon-
tra-se no artigo j referido de Kurt Weyland. Ele examina as
relaes de fora entre os principais atores polticos, subli-
nhando a estratgia do presidente Collor de se isolar dos
partidos polticos que poderiam apoi-lo e de enfraquecer
centros de poder concorrentes para preservar sua autonomia
poltica. Esta estratgia teria centralizado as possibilidades de
corrupo e debilitado suas linhas de defesa para eventuais
ataques futuros dos adversrios. Sua concluso que:
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

os interesses e erros de clculo das elites conservadoras

mais as presses dos polticos de oposio no foram em si
mesmos responsveis pela queda de Collor. Contriburam
enormemente para este resultado revelaes prejudiciais
feitas pela mdia e o crescente ultraje popular que foi
alimentado por elas. Comeando em meados de agosto de
1992, multides encheram as ruas de todo o Brasil para
registrar o seu protesto contra as evidncias de corrupo
presidencial [...] para exigir que o governo limpasse a casa
[...] [,] criticar Collor [...] [e] exigir sua sada (Weyland,
1993, p. 20; grifo nosso).
O fato de que estas manifestaes de massa ocorreram

pouco antes das eleies municipais que se dariam em
outubro de 1992 serviu como elemento adicional para
minar a estratgia dos aliados reticentes de Collor
usarem o escndalo para propsitos limitados [...]. As
demonstraes pblicas funcionaram como fatores decisivos 191
para persuadirem muitos dos seguidores remanescentes de
Collor a retirarem seu apoio (Weyland, 1993, p. 19).
Tendo isso em vista, Weyland procura responder a duas

questes: 1) por que esta clera cvica atingiu tais propor-
es? e 2) por que neste momento?
Para o autor, o ultraje moral sinalizou tanto a maior
liberdade de a cidadania expressar seus pontos de vista
como o descompasso entre as expectativas crescentes em
relao ao governo, engendradas pela nova democracia, e
suas realizaes. Que expectativas eram estas? Imaginava-
-se que um governo democrtico romperia com o passado
de privilgios, favorecendo a aplicao de procedimentos
limpos e neutros, do princpio da igualdade perante a lei
e de responsabilizao dos representantes eleitos. O pr-
prio Collor reforou estas expectativas durante a campanha
eleitoral de 1989 e procurou simbolizar isso. Esta foi a base
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

da construo da imagem pblica com que foi eleito (ver

primeira seo deste artigo). Weyland sublinha que tanto
o comprometimento com os valores democrticos como o
ultraje com sua negao foram decisivos para o desprest-
gio de Collor, particularmente na classe mdia, origem dos
jovens estudantes secundaristas e universitrios que estive-
ram frente das manifestaes contra o presidente. Mais
ainda: a situao recessiva produzida pelo prprio progra-
ma de austeridade fiscal do governo, tornando muito difcil
a sobrevivncia para os mais pobres e obrigando a conten-
o dos gastos da classe mdia, tornou ainda mais ultrajan-
te as somas exorbitantes gastas pelo presidente e providas
por P. C. Farias. Weyland argumenta que em um perodo de
prosperidade a opinio pblica no teria sido to severa na
condenao corrupo.
Toda a argumentao do autor visa explicar a virada
da maioria parlamentar conservadora ocorrida entre o
192 resultado da CPI e a votao que exigia maioria de dois ter-
os da Cmara dos Deputados para dar incio ao proces-
so de impeachment. Ela convincente em relao a isso,
mas no vincula as expectativas, demandas e aes coletivas
associadas ao processo de democratizao: 1) formao
da coalizo partidria de oposio; 2) s atividades de pla-
nejamento e mobilizao desenvolvidas por esta frente j
mencionada de partidos polticos.
Com efeito, toda a literatura que estuda o impeachment
(e no apenas o artigo que acabamos de discutir) no se
preocupa em explicar a existncia de uma oposio pol-
tico-partidria ao governo Collor, como se isso no consti-
tusse um problema. Ora, no se afirma que o sistema par-
tidrio fragmentado, que os partidos no so coesos etc.?
Como explicar ento que nas questes relativas afirmao
do poder do Congresso em relao ao Executivo, aos sal-
rios, aposentadorias, penses, PMDB, PSDB, PT, PDT e os
pequenos partidos de esquerda votavam majoritariamente
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

juntos? Como explicar que PMDB, PSDB e PT, apesar de

suas diferenas, oficializaram uma frente partidria pr-
-impeachment e, de fato, atuaram em conjunto, como se
ver? Acreditamos que uma boa hiptese que tais parti-
dos eram a expresso parlamentar de uma coalizo sociopoltica
democratizante que inclua organizaes de classe mdia, de classe
operria e de pobres urbanos e vertebrou o eleitorado urbano e, em
especial, das cidades maiores, em favor da democracia. Embora
tal coalizo frouxa porque informal e por vezes marcada
pela competio entre seus componentes tenha surgido
nos anos 1970, ela ganhou densidade e capacidade mxima
de impulso com a Campanha das Diretas-J. A despeito das
divergncias, os partidos desta coalizo sociopoltica mes-
mo quando o PSDB ainda era parte do PMDB estreitaram
seus laos durante a Assembleia Constituinte, sustentaram a
candidatura de Luiz Incio Lula da Silva no segundo turno
das eleies presidenciais de 1989 (ainda que tivessem dife-
renas notveis entre si), bem como atuaram juntos em tudo 193
aquilo que eles julgavam ameaar a democracia, fosse por
penalizar os mais pobres, fosse por inferiorizar o Congres-
so. Portanto, a frente partidria oposicionista e a coalizo pr-
-impeachment tiveram sua unidade impulsionada e sustentada
tanto por uma coalizo sociopoltica democratizante quan-
to por uma rede de contatos e articulaes parlamentares
desenvolvida ao longo da Assembleia Constituinte.
A nfase que aqui foi dada democratizao enquanto
movimento sociopoltico e no apenas como construo
de normas institucionais permite compreender tambm
porque estava fora de questo qualquer limitao liberda-
de de imprensa e porque os partidos de oposio e atores
polticos em geral cuidaram de atuar no estrito cumprimen-
to da lei. Talvez Lamounier (1993) tivesse razo em qualifi-
car isso como uma das circunstncias improvveis que con-
triburam para o impeachment caso o pas ainda estivesse
sob a regra militar, mas no depois do processo constituinte.
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

No h, assim, porque se surpreender com a preservao da

liberdade de imprensa e com o cuidado na manuteno
da lei. No que diz respeito a esta ltima questo, ademais, o
cuidado com a legalidade tinha em vista no dar margem a
dvidas por parte dos militares de que se agia em obedin
cia constituio, justificando, pois, a sua neutralidade.
Entretanto, esta impulso e sustentao sociopoltica da
frente partidria democratizante no devem ser pensadas
como o lado ativo de uma relao em que os partidos de
oposio tivessem sido receptculos passivos do movimento
da sociedade civil. Longe disso. A frente partidria demo-
cratizante deu lugar, em fins de maio, a uma coalizo entre
partidos, como mostramos. A leitura da reconstruo cui-
dadosa, como a que fez Alberto Tosi Rodrigues, das rela-
es entre partidos e as organizaes da sociedade civil no
processo de mobilizao mostra que as associaes de estu-
dantes, de profissionais de classe mdia, sindicatos oper-
194 rios etc., embora tivessem alguma capacidade autnoma de
mobilizao como o demonstraram at meados de agosto
de 1992 no cumpriram papel dirigente no processo de
impeachment (Rodrigues, 2000). Este foi desempenhado
pela coalizo entre PMDB, PT e PSDB, ainda que cada um
deles tivesse cumprido papis diferenciados no processo.
Impeachment: algumas concluses

O exame crtico, ainda que sumrio, da bibliografia sobre
o impeachment permite confirmar a pertinncia explicati-
va de vrios dos fatores que ela apresenta como relevantes
para a queda de Collor. Confirma, adicionalmente, a carn-
cia de um esquema explicativo de conjunto para o evento.
Entretanto, a discusso anterior permite apresentar alguns
resultados que acreditamos avanar em direo a um esque-
ma deste tipo.
Em primeiro lugar, parecem ter alguma razo os que
enfatizam ter sido a personalidade autoritria de Collor
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

uma das faces da tradio oligrquica em que foi sociali-

zado relevante para explicar a queda do presidente. H
indicaes, no entanto, que ela jogou a um papel limita-
do. Desde logo o tipo de personalidade s pode ter tido
importncia, se teve, porque se tratava de um presidente
da Repblica. Alm disso, as opes polticas que parecem
manifestar sua personalidade estavam inscritas na Consti-
tuio de 1988. No compartilhar o executivo com os parti-
dos e no preocupar-se em formar uma maioria parlamen-
tar estvel eram possibilidades que a Constituio de 1988
lhe oferecia. Dado que elas pareciam apequenar o papel
que boa parte dos congressistas, governistas e oposicionistas
desejava para os partidos ou o Parlamento, aquelas opes
podem ser interpretadas como derivadas da personalidade
arrogante, voluntarista, pouco propensa negociao
do Presidente. Ocorre que tais opes efetivavam tambm
mal ou bem, pouco importa uma das utopias polticas que
orientavam as disputas naquele perodo ps-constituinte. 195
Com efeito, elas materializavam um regime presidencialista
forte, tanto porque sagrado pelas urnas como porque capaz
de conduzir reformas que superassem a instabilidade mone-
tria e ajustassem o Estado para conform-lo dinmica
do mercado. A maioria das organizaes empresariais e a
grande imprensa vocalizavam estas utopias, o presidencialis-
mo forte e o reformismo liberal. Em suma, o que se atribui
personalidade materializava uma utopia poltica que pare-
ceu encontrar condies de realizao no governo de Fer-
nando Collor. A tentativa de efetivao contrariou, porm,
as prticas clientelistas usuais do presidencialismo de coa-
lizo e a utopia parlamentar que, ancorada no movimento
de oposio ao regime autoritrio e ao poder do Executivo,
aspirava reforar o poder do Congresso at, no limite, trans-
form-lo em centro do Estado, como no parlamentarismo.
Em segundo lugar, tm razo os autores que enfatizam
a importncia da dimenso poltico-institucional para o
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

impeachment. Mas no porque, como querem Lamounier

e Souza, o sistema presidencialista brasileiro seja por si
mesmo instvel e produtor de crises de governabilidade.
A instabilidade do governo Collor decorreu mais das opes
institucionais do presidente frente a outras alternativas pos-
sveis e mais ajustadas ao poder atribudo pela Constitui-
o de 1988 ao Congresso. Isso sugere que a democracia
e o presidencialismo brasileiros, embora permitam muitas
variaes no que diz respeito gesto das relaes entre
os poderes executivo e legislativo, apresentam limites quan-
to a isso. H que ter cautela, porm, em tomar o impea-
chment como sinal de que tais limites foram atingidos e
que, ao adotarem tais prticas de gesto Executivo no
compartilhado com os partidos e maiorias parlamentares ad
hoc , os governos tendero instabilidade e, no extremo,
queda. Cabe no esquecer que a crise do impeachment
ocorreu em circunstncias histricas muito especiais. Acon-
196 teceu em meio a um processo inacabado de transio pol-
tica, marcado por movimentos de democratizao poltica
e liberalizao econmica e regulado precariamente por
um Estado cuja capacidade de comando sobre a sociedade
e o mercado era muito dbil11. Cabe, por isso, indagar se os
efeitos das opes polticas do presidente Collor teriam sido
to danosos ao equilbrio de seu governo caso o Estado, na
poca, tivesse maior capacidade regulatria. Infelizmente,
no temos condies de discutir aqui esta possibilidade.
Ademais, as opes polticas de Collor explicam ape-
nas porque o presidente teve dificuldades grandes para
aprovar suas iniciativas no Congresso e contou com uma
defesa poltica dbil quando sob ataque dos adversrios.
Como vimos, aquelas opes no explicam a unidade dos
opositores de Collor em meio fragmentao partidria
11
Sobre este processo de transio poltica, consultar, entre outros, Sallum Jr.
(1995), especialmente os captulos 2, 3 e 4, e Sallum Jr. (2003).
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e s divergncias dos partidos de centro e de esquerda

em relao s polticas de liberalizao econmica. Por
um lado, a explicao para esta unidade est, em parte,
nas redes de relaes transpartidrias que os polticos do
PMDB, do PT e do PSDB forjaram na luta contra o regi-
me autoritrio, no processo constituinte e, em parte, na
sustentao poltica que obtinham de um grande nmero
de atores coletivos (associaes profissionais, sindicatos,
associaes de moradores etc.). Sob a liderana daquelas
agremiaes partidrias, esses atores coletivos formaram
a coalizo democratizante que derrotou o regime militar,
fixou as diretrizes bsicas da Constituio de 1988 e seguiu
atuando em favor da expanso da cidadania. Por outro
lado, a unidade decorreu tambm porque tais partidos
interpretaram as polticas do governo Collor como amea
as ao processo de democratizao, seja por desvaloriza-
rem os partidos e o Congresso, seja por produzirem nus
para os trabalhadores, funcionrios ou aposentados. 197
Assim, a despeito de os partidos de centro PMDB e
PSDB no se oporem ao conjunto das polticas de Collor,
contribuindo com suas vitrias quando estavam em jogo ini-
ciativas liberalizantes, a isso sobrepuseram a preservao do
que tinham conquistado em 1988 e a efetivao das diretri-
zes normativas contidas na Constituio.
Em terceiro lugar, as mobilizaes coletivas ocorridas
ao longo de 1992 tiveram como elemento impulsionador
no apenas os resultados econmicos negativos do gover-
no Collor, mas tambm a sua dissociao e contraponto em
relao s aspiraes universalistas e igualitrias inerentes
ao processo de democratizao. Isso est bem estabeleci-
do pela literatura. Como vimos, as mobilizaes respalda-
ram tanto a atuao conjunta da oposio partidria como
foram fator impulsionador importante da converso pol-
tica da maioria parlamentar conservadora deciso pr-
-impeachment. A reconstituio das manifestaes pblicas
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

ao longo de 1992 permite dizer, alm disso, que, embora

as entidades estudantis e sindicais e as associaes de classe
mdia profissional tenham mostrado capacidade autnoma
de mobilizao contra o presidente Collor, elas s ganha-
ram volume e intensidade no final de agosto, depois da
aprovao do relatrio final da CPI, sob direo da coalizo
partidria pr-impeachment.
Por ltimo, a literatura acadmica subestima vrias
questes cujo exame poderia resultar em avano signifi-
cativo no conhecimento da crise poltica que resultou no
impeachment de 1992. Ressaltamos duas delas. A primeira
diz respeito ao papel das disputas simblicas ocorridas ao
longo do governo Collor e, especialmente, no processo de
impeachment. Acreditamos que tais disputas como as rela-
tivas s cores da bandeira, ao hino nacional etc. tenham
sido dimenso fundamental das mobilizaes coletivas e da
avaliao popular dos acontecimentos. A segunda diz res-
198 peito ao papel ativo desempenhado pelos partidos de oposi-
o no processo. Nossa hiptese, a ser examinada em outra
ocasio, que o impeachment foi conduzido pela coalizo
entre PMDB, PSDB e PT (com apoio relevante do grupo
do senador Jos Sarney). Esta coalizo poltico-partidria
foi o ncleo motor do processo, atuando em vrias esferas,
moldando decises e articulando apoios para seus objetivos.
Trata-se de uma coalizo que mostrou consistncia estratgi-
ca e preciso ttica invulgares. Ela no deve ser confundida
com a frente partidria de atuao formada, sem uma verda-
deira articulao, pelos mesmos partidos e outros meno-
res ao longo do governo Collor at meados de 1992, sem-
pre que interpretavam estarem em jogo as diretrizes demo-
crticas orientadoras da Constituio de 1988. S a partir
da formao da CPI eles se articularam em coalizo. As cir-
cunstncias antes mencionadas tradio comum de luta
contra o regime militar, interao transpartidria e supor-
te social permitem explicar a atuao dos partidos como
Lua Nova, So Paulo, 82: 163-200, 2011

frente mas so insuficientes para dar conta da coalizo, de

seus dilemas, dos objetivos e das opes adotadas diante das
movimentaes dos adversrios e assim por diante.
Braslio Sallum Jr.

professor do departamento de Sociologia da FFLCH/USP
e pesquisador do Cedec.
Guilherme Stolle Paixo e Casares

doutorando do PPGCP-FFLCH/USP e pesquisa-
dor do Cedec.
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vel em: <http://www.cis.org.br>. Acesso em 31/01/2011.
Datafolha. 1992. Avaliao governo Collor 1992. Disponvel em:
<http://datafolha.folha.uol.com.br/po/ver po.php?session=23>.
Acesso em 31/01/2011.
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Resumos / Abstracts
symposium: five questions about the brazilian social

thought
Twelve eminent professors and researchers respond to the
questionnaire that aims to explore not only the theoretical concepts
about the area, but also ways to work in research, teaching, training
programs and develop courses. The result is a consistent overview
of the research area of the Brazilian social thought, its development,
and current challenges.
Keywords: Brazilian social thought: Research and teaching;
Interpretations of Brazil; Ideas and intellectuals.
O IMPEACHMENT DO PRESIDENTE COLLOR: A LITERATURA E

O PROCESSO
BRASILIO SALLUM JR.
GUILHERME STOLLE PAIXO E CASARES 211
O artigo discute a produo acadmica de cincias sociais
sobre o impeachment de Fernando Collor de Mello, ocor-
rido em 1992. Examina os trabalhos que, na explicao
do impeachment, enfatizam a relevncia da personalida-
de do presidente, das instituies e atores polticos ou da
mobilizao da sociedade civil. Por meio deste balano
crtico tenta esboar aquilo que parece mais fazer falta pro-
duo acadmica sobre o assunto: um quadro inteligvel
que articule os fatores apontados pela literatura acadmica
ou por ela s vezes subestimados como responsveis pelo
impeachment, quadro este que permita caracterizar a din-
mica poltica que o tornou muito provvel.
Palavras-chave: Impeachment; Fernando Collor; Brasil; Crise
poltica; Democratizao.
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Resumos / Abstracts
The impeachment of president Collor de Mello: the

literature and the process
The article puts in perspective the academic works in the Social
Sciences about Fernando Collor de Mellos impeachment process that
took place in 1992. It examines authors that, when explaining the
impeachment, emphasize the relevance of the presidents personality,
of political institutions and actors, or of the mobilization of civil
society. By means of this critical balance it attempts to outline
what lacks most in the academic production on the subject: a
meaningful framework that articulates all factors brought about by
the literature, and even those overlooked by it, as responsible for the
impeachment. Such framework should shed light on the political
dynamics that made the process more likely to happen.
Keywords: Impeachment; Fernando Collor; Brazil; Political crisis;
Democratization.
212
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O IMPEACHMENT DO PRESIDENTE COLLOR:

Em dezembro de 1989, Fernando Collor de Mello foi elei-

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dos Deputados autorizou por ampla maioria a abertura do

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dos como responsveis pelo impeachment; quadro que

Personalidade e imagem simblica do presidente

no obstante a influncia de fatores ambientais e

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pelos atributos pessoais de Fernando Collor de Mello.

Entenda-se bem de que caractersticas pessoais se trata-

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historiador, Collor fazia a ponte entre o mundo tradicio-

[de um] Estado moderno, eficiente, que realmente preste

Encarnando esta imagem pblica, Collor conseguiu

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O maior problema de Collor era sua maneira de ser. Sua boa

Ao contrrio de outro nordestino, o ex-presidente Sar-

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poltica de estabilizao e revelou-se a corrupo que per-

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para o entendimento do evento histrico que nos ocupa.

Sistema presidencial e instabilidade poltica

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res na Presidncia. As constituies presidencialistas criam

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23). A fora da Presidncia da Repblica viria do seu car-

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trar perfeitamente o problema. Seguramente, Lamounier

em condies de superinflao crnica, infelizmente

Esta dificuldade permitiria compreender porque a Presi- 173

neste cenrio, uma vertiginosa perda de prestgio

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suas preferncias e s prerrogativas que lhe so inerentes

Estes cenrios seriam situaes-limite e, reconhece Lamou-

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com o legislativo uma poltica alternativa. Nesses termos,

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potenciava o exerccio de sua autoridade legal e de seu esti-

Avaliao Governo Collor 1990-1992

timo / bom Regular Ruim / Pssimo No sabe

Fonte: Datafolha (1992).

Estes dados, prximos aos apresentados por Souza (2000),

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centual caiu a 24% e, ao final de dois anos, seis meses

mesmo em condies normais, a combinao de

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torna extremamente difcil formar uma maioria estvel no