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O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO EM QUESTO: EXPERINCIAS

ALTERNATIVAS AO ESGOTAMENTO DE UM MODELO E PERSPECTIVAS NA


NOVA ORDEM JURDICO-URBANSTICA

Daniel Colombo Gentil Horn

Resumo: Visando auxiliar estudantes e pesquisadores do Direito Urbanstico, o presente


trabalho tem como objetivo analisar, atravs do instituto urbanstico do parcelamento do solo
urbano, os reflexos negativos da urbanizao desenfreada e irregular ocorrida no Brasil,
principalmente pela falta de uma legislao adequada que desse tratamento correto
propriedade urbana e suporte para uma gesto eficaz dos entes pblicos competentes. Assim,
com base nessa pesquisa, abordar-se-, historicamente, as modificaes legislativas sobre o
parcelamento do solo urbano, passando pelos seus avanos e retrocessos, at chegarmos ao
esgotamento da Lei de Parcelamento do solo Urbano. Tambm ser analisada a nova ordem
jurdico-urbanstica instituda atravs da Constituio Federal de 1988 e pelo Estatuto da
Cidade, na qual atribuiu novos paradigmas ao, at ento, defasado tema do Direito
Urbanstico. A partir desse dilema jurdico, decorrente do esgotamento do modelo da Lei
6.766/79 e da alterao considervel do paradigma urbanstico atravs dos marcos
constitucionais e infraconstitucionais, enfrentam-se as alternativas forjadas pelos poderes
pblicos para o parcelamento do solo urbano, atravs de um papel pr-ativo e parceiro, por
meio das experincias do Urbanizador Social, do Provimento More Legal e do Projeto de Lei
de Responsabilidade Territorial.

Palavras-chave: Parcelamento do solo urbano. Nova ordem jurdico-urbanstica. Urbanizador


Social. Provimento More Legal. Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial.

INTRODUO

O crescimento urbano desenfreado durante todo o sculo passado, principalmente a


partir de meados da dcada de 40, tem propiciado inmeros problemas territoriais,
socioeconmicos e ambientais sociedade brasileira. Os processos de excluso social e
segregao espacial so resultados dessa urbanizao rpida, que representa um dos maiores

Artigo extrado do Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial obteno do grau de
Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, aprovado,
com grau mximo, pela banca examinadora composta pela Orientadora Professora Betnia de Moraes Alfonsn,
Professora Roberta Camineiro Baggio e Professor Ricardo Aronne, em 14 de dezembro de 2008.

Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela PUCRS. E-mail: danielbadanha@hotmail.com


2

fenmenos globais do sculo XX. nesse enfoque que se buscar identificar alguns
referenciais jurdicos que contriburam inegavelmente para a urbanizao irregular de nosso
pas, no presente caso, o parcelamento do solo urbano.
A questo do parcelamento do solo urbano tem reflexos em inmeros setores da
sociedade e nos mais diversos ramos do direito, tanto pblico como privado. A partir desde
prisma, a legislao que trata da matria se encontra, atualmente, sem nenhuma eficcia
prtica e sem correspondncia com a real situao das cidades brasileiras, contribuindo,
assim, para os fenmenos da excluso social, segregao espacial e m utilizao dos espaos
urbanos.
Assim, o presente trabalho tem por escopo, fundamentalmente, a anlise e a
construo de um juzo crtico sobre as questes referentes ao tratamento jurdico dado ao
parcelamento do solo urbano, instituto que representa a base do fenmeno horizontal da
urbanizao. Essa anlise ser realizada atravs de um mtodo histrico e funcionalista,
buscando situar o panorama da urbanizao, juntamente com o avano jurdico sobre a
questo, ao longo dos anos e identificar quais as alternativas criadas pelos poderes pblicos
para o problema do parcelamento do solo urbano. Por uma escolha didtica, a exposio dos
captulos e tpicos ser realizada de forma cronolgica, de forma a facilitar o
acompanhamento histrico do problema do parcelamento do solo urbano.
Num primeiro momento, de extrema relevncia o exame do papel que o Direito teve
nesse fenmeno, principalmente no que diz com a funo dada propriedade privada pelas
Constituies Federais. Ademais, o surgimento do Direito Urbanstico, tal como um ramo do
direito, e os primeiros regramentos federais sobre o parcelamento do solo urbano iro nos
proporcionar uma viso integrada do problema, nos situando a respeito das primeiras
proposies jurdicas sobre o tema.
Em seqncia, tratar-se- do modelo jurdico de parcelamento do solo urbano
institudo pela Lei 6.766/79, at hoje em vigncia, abrangendo o momento histrico de sua
criao, bem como os marcos jurdicos que trouxe para o instituto e para a ordem urbanstica
brasileira e os problemas sua aplicao, que resultaram no seu esgotamento frente s
necessidades sociais e s dificuldades de gesto urbana dos entes competentes.
Por sua vez, extremamente relevante expor os marcos jurdicos que instituram uma
nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil, atravs da Constituio Nacional de 1988,
essencialmente no que se refere funo social da propriedade e ao captulo sobre a poltica
urbana, e o Estatuto da Cidade, por meio de todas as diretrizes e princpios que tal
regulamentao representou para a ordem jurdico-urbanstica brasileira.
3

Por fim, o buscar-se- fazer um estudo estrutural e crtico das alternativas que os
poderes pblicos forjaram para o problema do parcelamento do solo, frente ao esgotamento
do modelo da Lei 6.766/79 e nova ordem jurdico-urbanstica, analisando-se as experincias
propostas pelo Municpio de Porto Alegre, denominado de Urbanizador Social; pelo
Judicirio do Estado do Rio Grande do Sul, intitulado Provimento More Legal; e pelo
Congresso Nacional, atravs do Projeto de Lei que substitui a ento vigente lei de
parcelamento do solo urbano.

1 A ORDEM JURDICO-URBANSTICA E O PARCELAMENTO DO SOLO


URBANO

verdade que a urbanizao acelerada e desenfreada tem transformado o pas


principalmente em termos territoriais, socioeconmicos, culturais e ambientais. Em 1960, do
total de 31 milhes de brasileiros, 44,7% viviam em reas urbanas, sendo que a partir da
dcada de 70, invertendo a situao campo-cidade, 55,9% dos brasileiros j estavam situados
nas cidades. Isso demonstra o enorme crescimento urbano durante os anos 70. 1
Tal processo intensificado e excessivo de urbanizao durante a dcada de 70, da qual
se verifica um crescimento urbano de mais de 50%, contribuiu de modo significante para o
crescimento de periferias pobres, ilegais, subequipadas, muitas vezes em reas sem qualquer
infra-estrutura, onerando continuamente os cofres pblicos e promovendo um padro elitista e
tecnocrtico de desenvolvimento urbano insustentvel. 2
De modo geral, a urbanizao desorganizada e acelerada tem gerado processos de
excluso social, crise habitacional, segregao espacial, violncia e degradao ambiental.
Nesse contexto apresentado, o papel do Direito no processo de urbanizao de extrema
importncia, razo pela qual iremos analis-lo a seguir.

1
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil in ALFONSIN, Betnia;
FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, pginas 4.
2
GOUVA, Denise; RIBEIRO, Sandra. A reviso da Lei Federal n 6766/79 novas regras no jogo da
cidade? Disponvel em: http://www.cinder2005.com.br/cd/Trabalhos/Gouvea.pdf. Acessado em: 20 de agosto de
2008.
4

1.2 PROPRIEDADE URBANA E LEGISLAO URBANSTICA

O tema que envolve a cidade est profundamente ligado com a noo patrimonial com
que a cultura jurdica e poltica ocidental tm abordado a respeito da funo da propriedade, o
que no se evidencia uma preocupao muito acentuada em distinguir o problema da cidade,
enquanto espao pblico, da propriedade privada e dos interesses privados. 3
nesse enfoque que as primeiras Constituies brasileiras e a aprovao do Cdigo
Civil de 1916, cujo tratamento dado propriedade possua um carter essencialmente
privatstico, contriburam, inegavelmente, para a formao irregular do solo urbano em nosso
pas.
A propriedade como funo social foi introduzida no direito brasileiro com a
Constituio de 1934, surgindo como grande marco do direito positivo em matria de
propriedade urbana e tambm em sede de urbanismo. A partir da se tem um parmetro legal
de orientao sobre a natureza jurdica e poltica da propriedade, sujeitando-a, inclusive, s
limitaes impostas ao particular em benefcio do bem comum. 4
A partir de ento, o conceito de funo social da propriedade foi introduzindo-se no
sistema jurdico brasileiro, tanto nas Constituies seguintes como na doutrina e na
jurisprudncia, de tal modo que em 1946 j no se discutia a sua condio de princpio vetor
do direito pblico.
No entanto, mesmo que tecnicamente presente desde 1934 em todos os textos
constitucionais brasileiros, pode-se dizer que o princpio da funo social da propriedade
jamais foi eficaz, sendo devidamente definido somente na Constituio de 1988.
Assim, a funo social da propriedade representa o ponto de convergncia de todas as
gradativas evolues pelas quais passou o conceito de propriedade. Para atender a sua funo
social, a propriedade dever representar os interesses coletivos, jamais se sobrepondo a eles.
Tendo em vista a alterao do paradigma referente propriedade privada, Liana
Portilho Mattos conceitua o Direito Urbanstico como sendo:

o ramo do direito pblico que tem como objeto o ordenamento da propriedade


urbana e a conformao desta a uma funo social determinada por lei, no seio dos

3
LEAL, Rogrio Gesta. Direito Urbanstico. Condies e Possibilidades da Constituio do Espao
Urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pgina 26.
4
LEAL, Rogrio Gesta. A funo social da propriedade e da cidade no Brasil: aspectos jurdicos e polticos.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, pgina 89.
5

espaos habitveis, de modo a propiciar o pleno desenvolvimento das funes


sociais da cidade e a garantir o exerccio do direito cidade por todos os que nela
habitam. 5

Destarte, pode-se afirmar que o Direito Urbanstico, de acordo com o conceito


supracitado, passou, realmente, a ser encarado e implementado no ordenamento jurdico
brasileiro aps o surgimento do princpio da funo social da propriedade em nossos textos
constitucionais. Parte-se, portanto, do entendimento de que o Direito Urbanstico
propriamente dito, com suas feies voltadas ao interesse pblico e social, comeou a ser
institudo na legislao brasileira aps a dcada de 30.
A legislao aprovada desde os anos 30 com o objetivo de controle e ocupao do solo
urbano vem desempenhando um papel importante no processo de urbanizao. Contudo, a
evoluo das leis urbansticas foi fragmentada e incompleta, referindo-se a aspectos parciais e
especficos do processo geral de urbanizao. Desse modo, sem uma regulamentao devida a
respeito da matria, os princpios gerais que regem o tema vm recebendo interpretaes
judiciais conflitantes ao longo do sculo, principalmente quanto competncia legislativa e
eficcia de determinados instrumentos. 6
De um modo geral, Letcia Marques Osrio resume o reflexo da lamentvel falta de
sistematizao legal durante o processo intensivo de urbanizao, o que prejudicou
consideravelmente a ordenao das cidades:

Assim mesmo as leis vigentes sobre o desenvolvimento urbano tiveram impactos


no processo de crescimento das cidades, tanto sob a tica da incluso quanto da
excluso, uma vez que elas tm influncia nas condies prevalecentes de acesso
terra e habitao e de proviso de bens e servios, no estabelecimento dos direitos
e deveres urbanos dos cidados, na orientao da ao dos agentes que constroem e
produzem a cidade, na definio da abrangncia e intensidade da ao estatal na
produo socioeconmica do espao urbano, e na imposio de limites ao direito de
propriedade privada. No processo brasileiro de expanso urbana, o qual segregou
seriamente a populao pobre na periferia, prevalecem os interesses privados de
reproduo do capital imobilirio, que continuam a sustentar a sobrevivncia da
noo de direito de propriedade exclusivamente privada prevista no Cdigo Civil. E
a legislao urbanstica, durante os 60 anos de sua existncia, no foi instrumento
qualificado para reconhecer e legitimar as formas mltiplas e diversificadas de
ocupao da cidade, mantendo o paradigma da cidade ideal que, traduzido em
padres urbansticos, provoca o aumento do preo da terra e dificulta seu acesso
para a populao de baixa renda. A dimenso social desta legislao sempre foi
marginal. 7

5
MATTOS, Liana Portilho. Limitaes Urbansticas Propriedade in FERNANDES, Edsio (Organizador).
Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, pgina 55.
6
OSRIO, Letcia Marques. Parcelamento, urbanizao e regularizao do solo no Rio Grande do Sul in
ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. A Lei e a Ilegalidade na Produo do Solo Urbano. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, pginas 96/97.
7
Ibidem, pgina 97.
6

Enquadrando-se como regulador da produo do espao urbano, encontra-se o


parcelamento do solo, instrumento de controle do uso do solo urbano com natureza jurdica
predominantemente urbanstica, que, nas palavras de Rogrio Gesta Leal, se caracteriza como
sendo a diviso geodsico-jurdica de um terreno, uma vez que, por meio dele, se divide o
solo e, concomitantemente, o direito respectivo de propriedade, formando-se novas unidades,
propriedades fisicamente menores, mas juridicamente iguais. 8

1.2 NORMATIZAO DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO

A primeira norma jurdica a cuidar do parcelamento do solo foi o Decreto-Lei 58, de


1937, que regulava apenas o loteamento, espcie do instituto parcelamento do solo, tanto rural
quanto urbano, sem sequer definir o seu conceito. No seu contedo, apenas determinava as
relaes entre o loteador e os adquirentes de lotes, sem conter pautas sancionatrias de ordem
civil ou penal.
O Decreto-Lei obrigava os proprietrios, antes do anncio das vendas dos lotes, a
obter aprovao do projeto perante a Prefeitura Municipal e a registr-lo no Registro de
Imveis. Contudo, a norma deixou, como dito anteriormente, de estabelecer qualquer tipo se
sano ao loteador que no obedecesse a essas disposies, o que significou, na prtica, a
formao de loteamentos inteiramente margem dos dispositivos legais vigentes. 9
A meta de tal Decreto-Lei era, primeiramente, regular a venda de terrenos e no,
especificamente, tratar da questo do solo urbano. Diante disto, surge a proliferao de
loteamentos clandestinos em todos os centros urbanos do pas, com srios prejuzos aos
adquirentes de lotes e ordenao das cidades. 10
Tal situao normativa se arrasta at 1967, quando, em plena ditadura militar, foi
editado o Decreto-Lei 271, que, apesar de ainda no atender aos problemas criados pelos
fatores acima ditos, avanou em relao legislao anterior, principalmente no mbito da
propriedade privada adotada pelo Cdigo Civil. O Decreto-Lei 271 estabeleceu regras, to-

8
LEAL, Rogrio Gesta. Direito Urbanstico. Condies e Possibilidades da Constituio do Espao
Urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pgina 185.
9
OSRIO, Letcia Marques. Parcelamento, urbanizao e regularizao do solo no Rio Grande do Sul in
ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. A Lei e a Ilegalidade na Produo do Solo Urbano. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, pgina 101.
10
MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica, 2002, pgina 117.
7

somente, sobre os parcelamentos do solo urbano, dispondo, principalmente, sobre a


responsabilidade do loteador e definindo termos ainda no conceituados pelas legislaes
anteriores.
At o ano de 1979, o que se tinha em termos de legislao sobre o parcelamento do
solo urbano, em nvel federal, era praticamente isso. O restante ficava a cargo dos Municpios,
que estabeleciam ou no restries urbansticas que entendessem cabveis.
Por fim, em 19 de dezembro de 1979, foi publicada a Lei 6.766, que se tornou o
referencial jurdico do parcelamento do solo urbano at os dias atuais, tratando o tema de
forma mais sistematizada e coerente.

1.3 O MODELO JURDICO DA LEI 6.766/79

A Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979, consolidou, em tese, a expectativa de que a


legislao brasileira sobre o parcelamento do solo foi, gradativamente, colocando a prioridade
do interesse pblico sobre o interesse privado.
Tanto verdade, que a partir de sua promulgao, o instituto do parcelamento do solo
passou a ter normas gerais de nvel federal, abrangendo no s regras no mbito do direito
civil, mas tambm regras de ordem urbansticas e penais.
importante esclarecer que tal modelo legal de parcelamento do solo veio regular,
to-somente, o parcelamento para fins urbanos, no tratando sobre o solo rural, razo pela
qual o loteamento rural continua sendo regido pelo Decreto-Lei 58/1937. De outro lado, a Lei
6.766/79 revogou grande parte do Decreto-Lei 271/1967, que no tratava apenas da matria
atinente ao parcelamento do solo urbano.
Rogrio Gesta Leal salienta a evoluo do instituto comparado ao modelo institudo
pelo Decreto-Lei 58/1937:

A evoluo deste instituto legal frente ao j citado Decreto n 58/37 tambm se faz
sentir quando ele aplicado a todo e qualquer loteamento, independentemente de
venda ou no dos lotes, isto , com a edio da nova lei, a comercializao dos lotes
deixou de ser elemento caracterizador do loteamento.
Passa-se a ter, assim, uma viso de loteamento urbano como sendo um processo de
urbanizao, o que amplia sensivelmente as formas de concepo do instituto,
trazendo tona aspectos urbansticos, ecolgicos, administrativos, civis e penais.
Em outras palavras, o loteamento um fato social, ao par de ser operao de
8

carter econmico sobre o qual incidem interesses pblicos e particulares, que


devem ser encarados com o mximo de cautela e de respeito. 11

Um dos avanos mais considerveis desse novo modelo jurdico foi a atribuio
legislativa concedida aos Estados e aos Municpios para estabelecerem normas
complementares relativas ao parcelamento do solo urbano, acrescida do controle direto que o
Municpio exerce, tanto na aprovao quanto na fiscalizao dos projetos e das definies
peculiares locais.
Diante desta concomitncia legislativa, atribuda de maneira infraconstitucional, a
respeito do parcelamento do solo urbano, avanamos consideravelmente sobre o tema, uma
vez que existem particularidades de uma regio para outra, de maneira que os Estados e os
Municpios tm a oportunidade de realizar um desenvolvimento harmnico e equilibrado dos
centros urbanos. Ademais, se a referida lei estabeleceu diretrizes de carter urbanstico, rumo
melhoria das cidades, o trabalho dos Estados e dos Municpios nesse processo se mostra
imprescindvel, atendendo de modo mais dinmico s necessidades locais. 12
Dentre as novidades trazidas pela Lei de Parcelamento do Solo Urbano, encontram-se,
ainda, restries ao direito de propriedade impostas ao proprietrio da gleba a ser parcelada,
definidas pelos requisitos urbansticos, padres estes a serem observados pelos Municpios.
Os requisitos urbansticos determinados pela lei, tais como reas a serem destinadas ao
uso pblico, tamanho mnimo dos lotes, entre outros, visam proteo dos futuros
adquirentes de lotes, assegurando-lhes uma vida comunitria com todos os padres
necessrios ao acesso cidade, alm de estabelecer o desenvolvimento na produo do solo
urbano.
Outra inovao que a Lei 6.766, de 1979 introduziu ao instituto do parcelamento do
solo urbano foi um rgido processo de elaborao do loteamento ou desmembramento, ditando
passo a passo o procedimento administrativo a ser observado. O legislador estabeleceu fases
distintas para o processo de elaborao do parcelamento, tal como as fases de projeto,
aprovao, registro e execuo, buscando tentar diminuir o crescimento de loteamentos ilegais
e contribuir para a segurana jurdica dos adquirentes de lotes, alm, claro, de buscar uma
produo equilibrada e sustentvel do solo urbano.

11
LEAL, Rogrio Gesta. Direito Urbanstico. Condies e Possibilidades da Constituio do Espao
Urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pgina 192.
12
VIANA, Marco Aurlio. Comentrios lei sobre parcelamento do solo urbano: doutrina, jurisprudncia,
prtica. So Paulo: Saraiva, 1984, pgina 5/6.
9

No tocante questo da regularizao de loteamentos, a Lei 6.766/79 possibilita aos


adquirentes de lotes suspenderem o pagamento das prestaes e deposit-las no Registro de
Imveis no caso de parcelamento ilegal. Trata-se, portanto, de um mecanismo de ordem
econmica, para evitar que o loteador promova parcelamentos ilegais, em detrimento da
ordenao eficaz do solo e do desenvolvimento urbano. 13
Repisando o fato da competncia e responsabilidades atribudas aos Municpios, cabe
a eles verificar a ocorrncia de loteamentos que v ao encontro das normas jurdicas vigentes
e notificar individual e coletivamente os adquirentes dos lotes, determinando-lhes a suspenso
do pagamento e, em seguida, notificando o parcelador para que sejam sanadas as irregulares
do caso concreto.
Por fim, Betnia de Moraes Alfonsin registra a importncia da disposio sobre a
regularizao de loteamentos clandestinos ou irregulares:

Parece no haver dvida, porm, de que essa disposio da Lei 6.766/79 tipifica
caso de regularizao fundiria, na medida em que no s tem efeitos fsicos sobre
as reas loteadas ilegalmente, como efeitos jurdicos, sejam administrativos, sejam
registrrios, em favor de todos os promitentes compradores de imveis adquiridos,
de boa f, mesmo sob as condies adversas do loteamento irregular. 14

Entretanto, uma das maiores inovaes em relao legislao urbanstica que foi
produzida nos anos 30 refere-se s Disposies Penais, tipificando determinadas condutas
como crimes, o que at ento era regulado por equiparao aos delitos praticados pelos
incorporadores, definidos pela Lei 4.591, de 1964. Salienta-se que os crimes so definidos
como contra a Administrao Pblica, o que demonstra o avano sobre o interesse pblico e
social do instituto.
Apesar das inmeras inovaes e da sistematizao que a Lei 6.766/79 introduziu ao
parcelamento do solo urbano, ela s fez crescer a evidncia de sua necessidade frente aos
precedentes marcados pelos anos de ausncia de legislao sobre o tema, contribuindo para
que o cenrio da informalidade no se modificasse, dificultando ainda mais o acesso terra
legal, barata e urbanizada aos mais pobres, favorecendo a desqualificao espacial e
propiciando o agravamento do quadro de irregularidade fundiria no Brasil.

13
MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica, 2002, pgina 127.
14
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito Moradia: Instrumentos e Experincias de Regularizao
Fundiria nas Cidades Brasileiras. Rio de Janeiro: IPPUR: FASE, 1997, pgina 59.
10

Destarte, apesar da introduo de aspectos notoriamente urbansticos, a Lei 6.766/79


no foi pensada de forma sistmica com a importncia que realmente possui na formao dos
centros urbanos, mantendo-se, ainda, a predominncia do mbito privado atravs dos
interesses do proprietrio da gleba. 15
Diversos so os fatores que levaram tal modelo a um esgotamento, cuja principal
conseqncia , sem dvida, o crescimento desenfreado dos loteamentos clandestinos e
irregulares, resultado dos inmeros problemas jurdicos e administrativos dos entes da
federao.
De certo modo, a gesto urbana precria dos Municpios brasileiros, tanto nas
disposies da prpria legislao federal quanto nos recursos administrativos
disponibilizados, foi um dos fatores que mais contribuiu para o esgotamento desse modelo de
parcelamento do solo urbano, servindo de base para os demais problemas evidenciados na lei
em exame.
O fato que a grande maioria dos Municpios possui capacidade limitada de gesto e
no tem uma estrutura normativa especfica, o que se reflete na qualidade dos projetos e nos
demais passos do processo de elaborao do loteamento, tais como licenciamentos urbanos e
ambientais. 16
Isso quer dizer que a Lei 6.766/79 foi pensada a partir de um paradigma em que o
Municpio tomaria as rdeas do instituto do parcelamento do solo. Contudo, sem uma
consolidao em termos constitucionais sobre a poltica urbana e a ausncia de instrumentos
determinados por legislao federal, tal modelo fracassa de maneira gritante.
Ademais, verdade que o nmero de padres considerados elitistas para a produo de
loteamentos influencia diretamente na gesto dos Municpios, ou seja, os requisitos
excessivos e determinados pela lei acabam por atrofiar as particularidades locais e a
autonomia municipal para determinadas reas. Dessa forma as imposies legislativas
federais no condizem com as realidades sociais distintas na diversidade ocupacional do
nosso pas.
A lei ineficaz, tambm, no que diz respeito possibilidade de regularizao de
assentamentos informais. A Lei 6.766/79 sempre deixou a desejar quanto aos poucos artigos
que tratam da regularizao de parcelamentos ilegais. Este um dos maiores obstculos no

15
GOUVA, Denise; RIBEIRO, Sandra. A reviso da Lei Federal n 6766/79 novas regras no jogo da
cidade? Disponvel em: http://www.cinder2005.com.br/cd/Trabalhos/Gouvea.pdf. Acessado em: 28 de agosto de
2008.
16
Ibidem.
11

que diz, principalmente, com a regularizao de parcelamentos realizados em favelas e


assentamentos informais de baixa renda em todo o territrio nacional. 17
A legislao no facilita nem um pouco a regularizao, eis que exige, para fins de
registro, a apresentao de inmeras certides diferentes, alm do projeto completo do
loteamento aprovado pelos rgos encarregados.
Tal processo extremamente burocrtico de elaborao do parcelamento do solo,
caracterizando-se com uma gincana de procedimentos para os loteadores, contribui
inegavelmente para a formao de loteamentos ilegais.
Essas exigncias urbansticas e obrigaes demasiadas implicam em altos preos de
lotes que acabam por fomentar o processo de informalidade crescente no pas, sobretudo, em
reas desfavorecidas, pblicas e de preservao ambiental.
a partir dessa realidade que, geralmente, os loteadores agem em desconformidade
com as disposies elitistas da Lei 6.766/79, resultando que a informalidade fato mais do
que constante na produo do espao territorial brasileiro.
Para concluir, abordando, de maneira geral, o esgotamento do modelo de parcelamento
introduzido pela Lei 6.766/79, ressaltamos para o fato de que a prpria legislao mal
formulada e insuficiente contribuiu para a realidade ocupacional das cidades brasileiras.

2 A NOVA ORDEM JURDICO-URBANSTICA

verdade que o processo de segregao socioespacial do nosso pas se deve a uma


combinao histrica de diversos fatores, como as dinmicas formais e informais de acesso
terra, burocratizao poltico-administrativa e estrutura fundiria de carter extremamente
privatista. Tais fatores resultam de um desenvolvimento com uma base jurdica inadequada,
na qual havia um descompasso entre a ordem em vigor, de carter privado, e os processos
socioeconmicos e territoriais da urbanizao. 18

17
GOUVA, Denise; RIBEIRO, Sandra. A reviso da Lei Federal n 6766/79 novas regras no jogo da
cidade? Disponvel em: http://www.cinder2005.com.br/cd/Trabalhos/Gouvea.pdf. Acessado em: 28 de agosto de
2008.
18
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil in ALFONSIN, Betnia;
FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, pginas 5/7.
12

Dessa forma, fruto de diversos estudos no s jurdicos, mas interdisciplinares, sobre


as dimenses econmicas, sociais, polticas e culturais da questo da formao irregular do
solo urbano, chega-se a concluso que tal pesquisa abrangente sobre a questo remete, antes
de tudo, a uma reforma jurdica:

No h como enfrentar esse enorme desafio que promover reforma urbana no


Brasil se no se fizer uma profunda reforma jurdica no pas: cidade e cidadania so
o mesmo tema, e no h cidadania sem a democratizao das formas de acesso ao
solo urbano e moradia nas cidades. No h como promover mudanas
significativas e estruturais desse padro de excluso social, segregao territorial,
degradao ambiental e ilegalidade urbana que caracteriza o processo de
urbanizao no Brasil, se no for tambm mediante uma reforma do Direito, com o
envolvimento sistemtico dos operadores do Direito nas parcerias acadmicas e
poltico-institucionais que tem-se formado. 19

Assim, quando Edsio Fernandes afirma que no h reforma urbana sem reforma
jurdica, acreditamos que a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade so os
primeiros indcios de que essa reformulao no Direito realmente est ocorrendo no
ordenamento brasileiro, instituindo diretrizes para um avano significativo do tema, conforme
examinaremos a seguir.

2.1 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

A grande novidade da to esperada reforma jurdica sobre a questo do urbanismo


brasileiro se d com a aprovao da Constituio Federal de 1988, sendo de absoluta
importncia a recepo do tema pela Lei Fundamental do nosso pas.
A Constituio de 1988, chamada de Constituio Cidad, uma vez baseada num
Estado Social Democrtico de Direito, estabeleceu um conjunto de princpios e regras
direcionadas para uma promoo poltica e urbana voltada para o ordenamento e o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade, com o objetivo de garantir o bem-estar social
dos cidados. Atravs da funo social da propriedade, da determinao de competncias para

19
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil in ALFONSIN, Betnia;
FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, pgina 5.
13

a matria e at mesmo de um captulo prprio para a poltica urbana, evolumos


consideravelmente na questo urbanstica.
Parece-nos bvio que o primeiro passo a ser dado quando se busca uma socializao
da cidade por meio de uma Constituio Federal a recepo da funo social da propriedade
como princpio fundamental. E o constituinte de 1988 entendeu essa importncia, inovando o
tratamento dado matria ao regular de modo efetivo a funo social da propriedade, tanto
que inseriu o direito propriedade e a sua funo social no rol dos direitos e deveres
individuais e coletivos.
O Constitucionalista Alexandre de Moraes analisa o marco que a Constituio de 1988
representou para o direito de propriedade:

Dessa forma, a Constituio Federal adotou a moderna concepo de direito de


propriedade, pois, ao mesmo tempo em que o consagrou como direito fundamental,
deixou de caracteriz-lo como incondicional e absoluto.
A referncia constitucional funo social como elemento estrutural da definio
do direito propriedade privada e da limitao legal de seu contedo demonstra a
substituio de uma concepo abstrata de mbito meramente subjetivo de livre
domnio e disposio da propriedade por uma concepo social de propriedade
privada, reforada pela existncia de um conjunto de obrigaes para com os
interesses da coletividade, visando tambm finalidade ou utilidade social que cada
categoria de bens objeto de domnio deve cumprir. 20

Portanto, diante destas mudanas, o direito de propriedade deixa de ser encarado como
um direito individualista e, ainda que seja considerado um direito fundamental, passa a ser
restringido pela funo social da propriedade, de forma que o direito individual no entre em
coliso com o direito coletivo.
No captulo que tratam da organizao poltico-administrativa do Estado, j se
evidencia a insero da matria referente ao Direito Urbanstico no rol da competncia dos
entes federativos. Sendo assim, pela primeira vez, uma Constituio brasileira veio
estabelecer competncias expressas a respeito do Direito Urbanstico.
Contudo, o maior destaque no que diz com a atribuio de competncias matria do
direito urbanstico foi a competncia privativa concedida aos Municpios, confirmando a
tendncia da prioridade dos interesses locais.
Cabe transcrever as palavras de Jos Afonso da Silva sobre a importncia atribuda ao
Municpio para tratar do tema:

20
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. 4 edio. So
Paulo: Atlas, 2004, pgina 266.
14

A competncia municipal no meramente suplementar de normas gerais federais


ou de normas estaduais, pois no so criadas com fundamento no art. 30, II. Trata-
se de competncia prpria que vem do texto constitucional.
Em verdade, as normas urbansticas municipais so as mais caractersticas, porque
nos Municpios que se manifesta a atividade urbanstica na sua forma mais
concreta e dinmica. Por isso, as competncias da Unio e dos Estados esbarram na
competncia prpria que a Constituio reservou aos Municpios, embora estes
tenham, por outro lado, que conformar sua atuao urbanstica aos ditames,
diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecidos pela Unio e
s regras genricas de coordenao expedidas pelo Estado. 21

Por fim, alm dessas atribuies constitucionais dadas ao Municpio, o captulo sobre
a Poltica Urbana concede a ele a primazia de ser o ente federativo responsvel pela poltica
de desenvolvimento urbano.
Sendo indiscutvel que o Brasil possui um status de pas plenamente urbanizado, foi
extremamente adequada a insero, pela primeira vez na histria constitucional brasileira, de
um captulo destinado poltica urbana na nova Constituio Federal, ainda mais que as
formas de organizao territorial ainda eram predominantemente aquelas determinadas pelo
Cdigo Civil de 1916. Assim, o legislador constituinte previu uma competncia especial ao
Municpio, diante da responsabilidade de ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, possibilitando o comeo de uma
verdadeira reforma urbana. 22
A grande inovao legislativa atribuda ao Municpio foi a figura do Plano Diretor,
que, conforme o texto constitucional, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana, sendo que a propriedade urbana s cumpre sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no seu teor, reforando,
portanto, o princpio da funo social da propriedade e da cidade.
Os instrumentos do parcelamento ou edificao compulsrios, imposto sobre a
propriedade progressivo no tempo e desapropriao para fins de reforma urbana, juntamente
com a questo do usucapio constitucional, j nos apresenta uma srie de instrumentos
urbansticos a serem utilizados pelos Municpios na gesto do processo de reforma urbana,
que viriam a ser regulamentados e acrescidos pela Lei Federal 10.257, de 2001, denominada
de o Estatuto da Cidade.

21
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006, pgina 65.
22
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. 4 edio. So
Paulo: Atlas, 2004, pgina 1915.
15

Tendo em vista a nova ordem instituda pela Constituio de 1988, a Lei 9.785/99 foi
a primeira manifestao jurdica e poltica de alterao no modelo de parcelamento do solo
urbano, sendo que Rogrio Gesta Leal destaca essa importncia:

Podemos dizer, aps todo o ponderado, que os objetivos especficos da poltica


urbana delineados pela Carta Poltica de 1988, nos artigos anteriormente referidos,
configuram a obrigao do Estado fundamentalmente do Municpio de
promover a defesa dos interesses de sua comunidade em toda sua extenso, aqui
envolvendo o tema dos direitos humanos e fundamentais.
Em outras palavras, objetivamente, as funes sociais da cidade compreendem - a
partir do texto normativo o acesso de todos moradia, aos servios urbanos, ao
transporte, ao saneamento, sade, etc., sendo da maior relevncia que tambm as
normas ambientais sejam respeitadas.
(...)
De qualquer sorte, no que tange legislao sobre o parcelamento do solo urbano,
louvvel a tentativa de modernizar a antiga Lei n 6.766/79, ao editar o governo
federal a Lei n 9.785/1999. 23

Ademais, finalmente, a Lei 9.785/99 considerou de interesse pblico e social os


parcelamentos populares, vinculados a programas habitacionais de iniciativa dos Municpios,
alm de facilitar a regularizao de tais assentamentos em benefcio do direito moradia das
famlias.
Em seguida, destacamos o fato de que a Lei 9.785/99 introduziu uma flexibilidade dos
ndices urbansticos, fortalecendo o papel dos Municpios e dando-lhes poderes para fixar as
suas prprias diretrizes locais, atendendo, assim, aos preceitos postos pela Constituio
Federal de 1988.
A incluso da figura do Plano Diretor se evidencia em vrias disposies que
alteraram a redao da Lei 6.766/79, remetendo as definies do processo de parcelamento ao
plano urbanstico a ser adotado pelos Municpios.

2.2 ESTATUTO DA CIDADE

Incontestvel o fato de que a Constituio Federal de 1988 reservou um significativo


espao para a matria de ordem urbanstica. Entre os diversos preceitos sobre o tema,
conforme j vistos anteriormente, ressalta-se a atribuio dada Unio para instituir diretrizes

23
LEAL, Rogrio Gesta. Direito Urbanstico. Condies e Possibilidades da Constituio do Espao
Urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pginas 207/208.
16

gerais para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes


urbanos.
Nesse enfoque que, depois de mais de dez anos de processo de intensa discusso e
negociao no Congresso Nacional, o captulo constitucional sobre a Poltica Urbana foi
regulamentado, na forma de uma lei-marco fundamental, atravs do mundialmente premiado
Estatuto da Cidade, ou, mais especificamente, Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001.
Assim, em pleno sculo XXI, o Brasil passa a contar com um instrumento normativo
que vem ao encontro da nova ordem constitucional vigente e das conquistas da cidadania
brasileira, para o fim de determinar um regramento na ordenao das cidades. Neste sentido,
partimos do pressuposto de que o Estatuto da Cidade, enquanto referencial normativo
ordenao e ocupao do solo urbano, apresenta-se tambm como um vetor poltico e jurdico
que informa os objetivos, finalidade e princpios a serem adotados pelos Municpios em busca
da to desejada reforma urbana. 24
A partir dessa consolidao jurdico-urbanstica advinda da promulgao do Estatuto
da Cidade, a lei nos apresenta algumas dimenses fundamentais. Alm, claro, da mudana
paradigmtica atravs de um marco-conceitual jurdico-poltico para o Direito Urbanstico, o
Estatuto da Cidade nos demonstra outras importantes modificaes.
As diretrizes gerais ditam uma srie de mecanismos que se desenvolvem no
transcorrer da lei, buscando a ordenao do pleno desenvolvimento das funes sociais da
propriedade urbana e da cidade, princpios previstos como fundamentais na Constituio de
1988. Significam, pois, em tese, normas que no podem ser derrogadas ou moldadas pela
vontade dos particulares, sendo imperativas e cogentes, sempre objetivando as funes sociais
da cidade, no s como espao geogrfico ou de mera reunio de pessoas, mas tambm como
espao destinado habitao, ao transporte, circulao, ao lazer, integrao dos seres
humanos e ao crescimento educacional e cultural. 25
Dentre os objetivos de garantir a aplicabilidade das normas urbansticas introduzidas
constitucionalmente, o Estatuto da Cidade dedica especial ateno aos denominados
instrumentos da poltica urbana. Assim, aps a definio das diretrizes, so concedidos
instrumentos para que se concretizem os objetivos intrnsecos da lei.

24
LEAL, Rogrio Gesta. Direito Urbanstico. Condies e Possibilidades da Constituio do Espao
Urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pginas 78/79.
25
MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de (Coordenadores). Estatuto da Cidade. Lei
10.257, de 10.07.2001. Comentrios. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, pgina 16.
17

Consolidando e aumentando o papel constitucionalmente concedido aos Municpios


para o controle e processo de desenvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade no s
regulamentou os instrumentos urbansticos j previstos na Constituio de 1988 como
acrescentou outros mecanismos. Cuida-se de instrumentos a serem utilizados pelos
Municpios de forma combinada, de maneira a promover no s a regulao normativa dos
processos de uso, ocupao e desenvolvimento do solo urbano, mas especificamente para
induzir ativamente os rumos de tais processos.
Dessa forma, oportunizado aos Municpios, por meio de uma norma geral, melhores
condies instrumentais para interferir diretamente e reverter, em algum ponto, o padro e a
dinmica dos mercados imobilirios formais, informais e, sobretudo, especulativos, que tm
determinado profundamente o crescimento da excluso social e da segregao espacial das
nossas cidades.
Enfim, a utilizao desses instrumentos, de modo geral, e a efetivao das novas
possibilidades de ao pelos Municpios depende fundamentalmente da definio de uma
ampla estratgia de planejamento, que, necessariamente, se explicita atravs da legislao
urbanstica do prprio Municpio, especificamente pelo Plano Diretor. Tambm nesse prisma,
se torna imprescindvel a promoo de uma reforma conceitual jurdica das leis urbansticas,
tendo em vista os novos princpios constitucionais e legais na nova ordem estabelecida, para
que se conduzam com o paradigma da funo social da propriedade e da cidade. Neste
sentido, portanto, que se encaixa a importncia da gesto urbana adotada pelo Municpio,
atravs dos comandos ditados pela Lei 10.257/2001. 26
Outra dimenso fundamental do Estatuto da Cidade, novamente ampliando a proposta
bsica da Constituio federal, diz respeito necessidade de os Municpios promoverem a
devida integrao entre planejamento, legislao e gesto urbana, de forma a democratizar o
processo de decises e, assim, legitimar plenamente a nova ordem jurdico-urbanstica de
natureza exclusivamente social.
Por conseguinte, o Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional e reorientou
o poder pblico, o mercado imobilirio e a sociedade atravs de novos critrios econmicos,
sociais e ambientais. Representa, sem a menor dvida, um passo marcante em matria
urbanstica, que ao longo do processo de urbanizao jamais teve a ateno merecida e

26
FERNANDES, Edsio. Um novo Estatuto paras as cidades brasileiras in OSRIO, Letcia Marques
(Organizadora). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, pgina 10.
18

necessria, fazendo renascer o interesse pela questo urbana, to discutida e influencivel nos
problemas da nossa sociedade atual.

3 ALTERNATIVAS PBLICAS PARA A QUESTO DO PARCELAMENTO DO


SOLO URBANO E SEUS EFEITOS PRTICOS

Ainda que a nova ordem jurdico-urbanstica tenha, indiscutivelmente, instaurado-se


no ordenamento brasileiro, surge uma inquietao sobre a insuficincia dos instrumentos
urbansticos e de regularizao fundiria trazidos pelo Estatuto da Cidade e a capacidade de
incidirem no processo de produo das cidades para o propsito de diminuio da
irregularidade. A verdade que, depois de anos de debate no Congresso, o Estatuto da Cidade
foi aprovado com certa defasagem e, ainda que agilize a produo irregular das cidades no
traz mecanismos suficientes e capazes de impedir tal produo.
Betnia de Moraes Alfonsin fala da questo da insuficincia dos instrumentos
dispostos no legislativo federal e dos desafios das cidades brasileiras frente a essa dificuldade:

No atual perodo, ento, o principal desafio das cidades brasileiras parece ser o de
construir a capacidade pblica de incidir no mercado imobilirio da cidade no
sentido de gerar oferta de lotes regulares a preos acessveis populao de baixa
renda, dado que o produto lote barato ofertado quase que exclusivamente pelo
mercado pirata de loteamentos clandestinos e irregulares e dos assentamentos
autoproduzidos. Desta forma, a formulao, aperfeioamento e disseminao de
polticas alternativas e novos instrumentos para fazer frente ao quadro de impasse
vivido pela Poltica Urbana Brasileira parece central para que possamos avanar em
direo a cidades com menores ndices de excluso territorial. 27

Dessa forma, determinante a formulao, o aperfeioamento e a disseminao de


polticas alternativas e novos instrumentos manejados pelos diversos agentes institucionais,
em todos os nveis governamentais, para que possamos dar eficcia nova ordem jurdico-
urbanstica e continuidade ao processo de reforma urbana em busca da produo sustentvel
das nossas cidades.

27
ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Moradia e Segurana da Posse no
Estatuto da Cidade. Diretrizes, Instrumentos e Processos de Gesto. Belo Horizonte: Editora Frum, 2004,
pgina 286.
19

Analisaremos, portanto, as alternativas pblicas forjadas pelos entes federativos em


todos os seus poderes para o problema do parcelamento do solo urbano frente nova ordem
jurdico-urbanstica.

3.1 URBANIZADOR SOCIAL: A EXPERINCIA DE PORTO ALEGRE

Uma das alternativas polticas que vem sendo utilizada durante a ltima dcada, no
que se refere a novas estratgias de gesto urbana, a parceria entre o setor pblico e o setor
privado, transformando em grande medida os padres tradicionais de gesto urbano-ambiental
no pas, especialmente no mbito municipal. 28
nesse enfoque renovacional que foi criado o Urbanizador Social, previsto
inicialmente no Plano Diretor de Porto Alegre em 1999, e que aps um longo processo de
negociao o projeto foi enviado, pela Prefeitura, para a Cmara Legislativa e restou aprovado
atravs da Lei Municipal 9.162, de 2003. Posteriormente regulamentado pelo Decreto 14.428,
de 2004, trata-se no s de um instrumento de auxlio ao combate de assentamentos
informais, mas de um programa com o objetivo de superar o insustentvel modelo defasado
de oferta de servios urbanos.
Juridicamente, o Municpio faz um movimento absolutamente correto, uma vez que,
apesar dos instrumentos previstos na legislao federal, h diretrizes gerais estabelecidas pelo
Estatuto da Cidade que ficam a cargo do Municpio.
Martim Smolka e Cludia Damsio, baseando-se no texto legal, conceituam
claramente o que vem a ser o instrumento do Urbanizador Social:

O Urbanizador Social , portanto, um empreendedor imobilirio privado


cadastrado no municpio e que tem interesse em realizar investimentos em reas
destinadas pelo poder pblico como adequadas para a habitao de interesse social.
Deve operar em conformidade com determinadas condies para que possa
estabelecer preos finais de venda dos lotes acessveis aos pobres. O processo
envolve uma parceria na qual o municpio se compromete com uma srie de aes,
com o objetivo de reduzir os custos de produo de um lote urbanizado. 29

28
FERNANDES, Edsio. Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil: uma introduo in
FERNANDES, Edsio (Organizador). Direito Urbanstico e Poltica Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del
Rey, 2001, pgina 44.
29
SMOLKA, Martim; DAMSIO, Cludia. Urbanizador Social: uma experincia de poltica fundiria em
Porto Alegre in DAMASIO, Cludia (Organizadora). Urbanizador Social: da informalidade parceria.
Porto Alegre: Livraria do Arquiteto, 2006, pgina 23.
20

Desse modo, por meio do instrumento do Urbanizador Social, o Municpio pretende


estabelecer uma relao privilegiada com os empreendedores privados interessados no
projeto, buscando atra-los para a regularidade e oferecendo-lhes incentivos para que a
produo de lotes tenha preos acessveis populao de baixa renda.
Esse instrumento de poltica urbana foi concebido, justamente, como uma alternativa
ao esgotamento do modelo jurdico de parcelamento do solo urbano vigente, refletido nos
altos custos da produo de loteamentos, gerados a partir de uma atuao direta do poder
pblico atravs de normatizaes excessivas, padres elitistas, problemas no processo de
gesto das aprovaes e licenciamentos.
Diante de tal situao, o Municpio parte da idia de que uma relao privilegiada e
atrativa ao empreendedor privado legtima na medida em que a Urbanizao Social funo
pblica que ser desempenhada pelo particular em parceria com o poder pblico. 30
Cumpre esclarecer que tal parceria, ainda que seja a juno de duas pessoas para um
fim comum e pblico, nada tem a ver com a parceria pblico-privada estrita da Lei
11.079/2004, uma vez que esta se caracteriza por ser um contrato administrativo de concesso
de servio pblico.
A parceria prevista no mecanismo do Urbanizador Social, por sua vez, se caracteriza
por ser um convnio, modalidade esta que no se constitui como um contrato administrativo,
embora seja um dos meios que o poder pblico utiliza para a sua associao com entidades
pblicas ou privadas. No caso do presente instrumento urbanstico, ao contrrio de existir um
Contrato Administrativo, h um Termo de Compromisso, que um ato administrativo
negociado, decorrente da concertao entre o Municpio e o Urbanizador Social, que
constituir-se- em ttulo executivo extrajudicial.
A estratgia de implantao do instrumento prev uma combinao entre diretrizes,
instrumentos e movimentos por parte do poder pblico: parceria pblico-privada na produo
de lotes regulares a preos acessveis populao de baixa renda; articulao entre
proprietrios de terra, empreendedores e famlias que so o pblico-alvo do programa;
induo urbanstica de ocupao, uso e parcelamento do solo urbano em reas previamente
consideradas aptas - urbanisticamente e ambientalmente - para fins de urbanizao; captao
das mais valias geradas pelos investimentos pblicos, distribuindo de forma mais eqitativa

30
ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Moradia e Segurana da Posse no
Estatuto da Cidade. Diretrizes, Instrumentos e Processos de Gesto. Belo Horizonte: Editora Frum, 2004,
pgina 288.
21

os nus e benefcios da urbanizao; mecanismos inovadores para o financiamento da


produo de habitao de interesse social; e aplicao de instrumentos de interveno urbana
previstos no Estatuto da Cidade para o cumprimento da funo social da cidade.
Frente a essa rica combinao de fatores, o Urbanizador Social representa uma nova
via, que, ao contrrio das posturas administrativas das cidades de terceiro mundo, reconhece o
papel e o conhecimento dos loteadores informais e a funo do poder pblico, ao oferecer um
apoio para que as populaes de baixa renda possam participar do mercado formal de acesso
moradia. Em outras palavras, este programa representa um esforo para formalizar o
informal e informalizar o formal, pois incentiva os empreendedores a operarem com mais
flexibilidade em mercado normalmente no-lucrativo. 31
Alm disso, os agentes privados envolvidos no projeto necessitam saber que, tendo em
vista a situao atual de intensa irregularidade e a falta de fiscalizao necessria, o nico
meio pelo qual o poder pblico participar diretamente no desenvolvimento de
empreendimentos com preos acessveis pelo papel pr-ativo do Municpio valendo-se do
Urbanizador Social.
Betnia de Moraes Alfonsin tambm se manifesta, conclusivamente, sobre a inovao
poltica do instrumento:

No que diz respeito ordem jurdica e gesto, tambm notvel a inovao do


instrumento. Tradicionalmente, a relao do poder pblico com os loteadores uma
relao de mero confronto do estudo de viabilidade urbanstica apresentado pelo
empreendedor com a legislao urbanstica aplicvel ao parcelamento do solo. No
caso do Urbanizador Social, uma nova forma de anlise da proposta apresentada
pelo empreendedor se instala no mbito do municpio. diferena de uma postura
de mera aprovao/rejeio de um projeto, seguida de um carimbo, o poder pblico
se envolve ativamente com a formatao do projeto do loteamento e, mais do que
isso, tutela a tramitao do projeto desde o protocolo do mesmo at a implantao
dos lotes. 32

Apesar das inmeras inovaes polticas e administrativas do instrumento,


evidentemente se nota, principalmente com a exposio dos efeitos prticos conseguidos at o
momento, uma srie de desafios Prefeitura de Porto Alegre. Alm da lei, a construo de um
processo novo de gesto representa uma revoluo na estrutura gerencial do Municpio,

31
SMOLKA, Martim; DAMSIO, Cludia. Urbanizador Social: uma experincia de poltica fundiria em
Porto Alegre in DAMASIO, Cludia (Organizadora). Urbanizador Social: da informalidade parceria.
Porto Alegre: Livraria do Arquiteto, 2006, pgina 26.
32
ALFONSIN, Betnia de Moraes. Urbanizador Social: emergncia de um novo paradigma para a
democratizao do acesso terra em Porto Aelgre in DAMASIO, Cludia (Organizadora). Urbanizador
Social: da informalidade parceria. Porto Alegre: Livraria do Arquiteto, 2006, pgina 52.
22

porquanto trabalhar em parceria com o setor privado absolutamente distinto da tradicional


relao entre o poder pblico e loteador.
Sob o ponto de vista institucional, de suma importncia superar o modelo tradicional
de desenvolvimento urbano da cidade, principalmente no que diz com a administrao
municipal e sua gesto inerte no processo de ocupao do solo urbano. Sob a tica negocial
do instrumento, o poder pblico deve oferecer vantagens mais atraentes para que as empresas
de grande porte participem do programa, alm de potencializar a viabilidade de parcerias com
pequenos empreendedores, que geralmente so desprovidos de estrutura e recursos financeiros
para o mercado formal. 33
Por conseguinte, mesmo com inmeros desafios prticos, tal instrumento foi
concebido para constituir uma alternativa complementar poltica habitacional da cidade,
fazendo com que se garanta a segurana da posse e o direito moradia dos que moram
irregularmente, alm de fortalecer a capacidade gerencial do poder pblico, ampliando o
leque de instrumentos disponveis, atravs da realizao de parcerias com a iniciativa privada
em busca da produo de loteamentos regulares destinados s classes sociais mais
desfavorecidas e que, atualmente, tem sido atendidas pelo mercado informal por absoluta falta
de opes.
Concluindo, em comparao com os demais mtodos tradicionais de combate
irregularidade urbana, o Urbanizador Social atraiu a ateno de diversas organizaes e
Municpios. Em nvel federal, o instrumento visto como inteiramente adaptado aos preceitos
do Estatuto da Cidade, o que lhe rendeu o apoio do Ministrio das Cidades e a sua incluso
em pautas do legislativo federal. 34
O significativo avano jurdico-urbanstico do Urbanizador Social, em busca da
ocupao regular do solo, est atrelado postura gerencial que o Municpio adotar para
superar os desafios existentes de maneira correta, especialmente sob o prisma de sua funo
pblica, e atuao social dos demais atores do processo de urbanizao, neste caso o
proprietrio de gleba e o empreendedor que atua margem da lei. Assim, com certeza, o
sucesso ou o fracasso do Urbanizador Social trar teis lies para o amadurecimento da
poltica urbana e habitacional no s da cidade de Porto Alegre, mas tambm de outras

33
SMOLKA, Martim; DAMSIO, Cludia. Urbanizador Social: uma experincia de poltica fundiria em
Porto Alegre in DAMASIO, Cludia (Organizadora). Urbanizador Social: da informalidade parceria.
Porto Alegre: Livraria do Arquiteto, 2006, pgina 26.
34
Ibidem, pgina 28.
23

cidades brasileiras, ainda mais se efetivamente adotado pela nova legislao federal sobre o
parcelamento do solo urbano.

3.2 O PROVIMENTO MORE LEGAL E O JUDICIRIO: TENTATIVA DO RIO GRANDE


DO SUL

Diante da situao cada vez mais corriqueira de ocupao irregular do solo urbano,
estudos recentes apontam para o surgimento de uma nova cultura poltica e urbanstica de
diversas administraes, norteadas pela aplicao de instrumento de regularizao fundiria
de reas j ocupadas. Essa nova cultura tem como base a legitimao da cidade ilegal e o seu
reconhecimento pelo Direito Urbanstico vigente, ainda mais agora frente nova ordem
jurdico-urbanstica, na perspectiva da democratizao das relaes entre movimentos sociais
e os espaos jurdico-institucionais em busca da proteo jurdica do direito moradia. 35
O direito regularizao fundiria no se trata mais somente de uma ao
discricionria do poder pblico, mas de um direito subjetivo dos ocupantes de assentamentos
informais. Nesse sentido, Edsio Fernandes trata da regularizao fundiria luz dos novos
preceitos da ordem jurdico-urbanstica atual:

Outro ponto crucial para a compreenso da nova ordem jurdico-urbanstica diz


respeito regularizao fundiria dos assentamentos informais, especialmente
quanto s possibilidades de materializao desse outro direito coletivo reconhecido
pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto da Cidade. De fato, a Constituio
Federal e o Estatuto da Cidade plenamente reconhecem o direito dos moradores em
assentamentos informais consolidados em reas urbanas pblicas ou privadas a
permanecerem nessas reas. Em 2000, o direito social de moradia foi acrescentado
constituio de 1988 por uma emenda constitucional. Desde ento, ainda que em
um contexto de disputa por hegemonia, uma srie de decises judiciais de natureza
progressista tem determinado e ampliado as condies de validao desses
princpios e direitos sociais. 36

35
OSRIO, Letcia Marques. Parcelamento, urbanizao e regularizao do solo no Rio Grande do Sul in
ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. A Lei e a Ilegalidade na Produo do Solo Urbano. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, pgina 99.
36
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil in ALFONSIN, Betnia;
FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, pginas 15/16.
24

Neste particular que foi institudo, no Rio Grande do Sul, por meio da Corregedoria-
Geral de Justia, em 1995, o Provimento More Legal, instrumento este com o objetivo de
estabelecer regras simplificadas para a regularizao de parcelamentos do solo urbano a fim
de legalizar o exerccio da posse informal. Devido a inovaes no ordenamento jurdico-
urbanstico nacional, sobretudo no que diz respeito s edies das Leis 9.785/99 e
10.257/2001, tal projeto teve a necessidade de adaptaes e atualizaes, razo pela qual foi
aprovado, respectivamente, dois novos textos do Provimento More at chegar-se no atual
Projeto More Legal III, institudo pelo Provimento 28/2004 da Corregedoria-Geral de Justia
do Estado do Rio Grande do Sul.
Esse instrumento de aplicao judiciria, conforme j se verifica dos motivos para sua
edio, indicados no texto legal, mostra-se inteiramente adequado aos princpios e diretrizes
da nova ordem jurdico-urbanstica, tais como o atendimento funo social da propriedade e
do direito do cidado terra urbana, normas especiais e simplificadas de parcelamento e
ocupao do solo e regularizao fundiria de reas ocupadas por populaes de baixa renda.
No obstante o Provimento More atinja, indiretamente, diretrizes do Estatuto da
Cidade e princpios fundamentais da Carta Magna de 1988, o seu principal objetivo se refere
imediata regularizao de parcelamentos irregulares.
sabido que o tratamento dado pela legislao federal sobre parcelamento do solo
urbano, regulada pela defasada Lei 6.766/79, sempre se caracterizou por ser insuficiente
frente aos problemas da irregularidade fundiria, advinda de parcelamentos ilegais. Dessa
forma, o Provimento More, adotando as diretrizes bsicas da nova ordem jurdico-urbanstica
brasileira, reduz, consideravelmente, os documentos necessrios para o requerimento do
registro legal do parcelamento ilegal. Alm disso, a flexibilidade registrria percebida
quando os requisitos urbansticos e exigncias fiscais tambm no so mais impeditivos para
o registro imobilirio de parcelamentos que possuam uma situao jurdica j consolidada.
Conseguintemente, o Provimento, dentre seus efeitos jurdicos, reduz sensivelmente a
documentao necessria para o registro; prev a regularizao na forma coletiva; reconhece
as situaes consolidadas como indicadoras da irreversibilidade da posse titulada que induz ao
domnio; permite que a autoridade judiciria proceda ao registro ainda que no atendidas os
requisitos urbansticos da Lei 6.766/79; facilita o registro dos contratos pelos adquirentes de
25

lotes; e recomenda, nos demais casos em que no autorizados o registro, a utilizao do


instrumento urbanstico e processual do usucapio. 37
Considerando que o Provimento More Legal nasce em funo do debate da mudana
do paradigma liberal clssico de propriedade e dos preceitos constitucionais e
infraconstitucionais norteadores da nova ordem jurdico-urbanstica, necessria a sua
coerncia jurdica em busca de seus objetivos para a soluo de conflitos prticos de diversas
situaes existentes. A partir disto, inegvel a interseco de esforos dos rgos pblicos
institucionais e demais agentes envolvidos na concretizao destes objetivos, tais como o
papel do Judicirio na funo de tutor da cidadania; o Municpio no interesse da regularizao
de ocupaes em sua rea no combate ao meio ambiente e infra-estrutura sustentvel; o
Ministrio Pblico na funo de representante dos interesses sociais; o prprio cidado
detentor do ttulo precrio de propriedade, maior interessado na regularizao; e os servios
notariais e registrais em busca da viabilidade do projeto e segurana jurdica dos possuidores.
Apesar de no ser um instrumento tpico de preveno produo ilegal de
loteamentos, desmembramentos, fracionamentos e desdobros, o Provimento More, ainda que
no aja numa regularizao estrutural de parcelamentos, autoriza o registro desses
empreendimentos, ou seja, age para assegurar o direito posse dos adquirentes de lotes, que
muitas vezes acabam sendo induzidos irregularidade por culpa da gesto fiscalizatria
ineficiente por parte dos Municpios.
Contudo, ainda que seu objetivo primrio seja a flexibilizao de regras para a
regularizao de parcelamentos do solo urbano, o Provimento More Legal possui outra funo
secundria, mas tambm relevante, qual seja, a de coibir futuros parcelamentos irregulares,
uma vez que o Oficial do Registro Imobilirio possui a obrigao de noticiar o fato
imediatamente ao Ministrio Pblico quando do recebimento de documentos para registro,
desde que contenha indcios ou evidncias de ilegalidade. 38
Dessa maneira, o Provimento More Legal busca atingir alguns benefcios a todos os
envolvidos, por meio de um rol de objetivos, determinados, principalmente, pela coibio da
propriedade informal; regularizao de qualquer imvel, conferindo o direito de propriedade
quele que detm apenas o ttulo de posse, protegendo, assim, juridicamente os adquirentes de

37
OSRIO, Letcia Marques. Parcelamento, urbanizao e regularizao do solo no Rio Grande do Sul in
ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. A Lei e a Ilegalidade na Produo do Solo Urbano. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, pginas 106/107.
38
LOTTI, Armando Antnio. Anotaes ao Provimento n 28/2004 da Corregedoria-Geral da Justia/RS
Projeto More Legal III. Disponvel em: http://www.mp.rs.gov.br/urbanistico/doutrina/id369.htm. Acessado em
30 de setembro de 2008.
26

lotes; e atualizao do cadastro das Municipalidades, para fins no s tributrios, mas de


ordenao do espao urbano.
Lamana Paiva enfatiza a importncia do instrumento e seu pouco conhecimento e
utilidade, ainda que se trate de um projeto abrangente:

Trata-se do Projeto More Legal, que um tema no to recente, embora pouco


conhecido e utilizado, de suma importncia para toda a comunidade gacha.
Primeiramente, pelo propsito de implementar a regularizao fundiria de
inmeras reas que se encontram na clandestinidade jurdica e, tambm, pela
originalidade do tema, eis que serviu de paradigma para os demais Estados da
Federao, inclusive estabelecendo diretrizes para a promulgao da Lei 9.785, de
29 de janeiro de 1999. 39

Destarte, a abertura do processo de discusso entre o Poder Judicirio, o Cartrio de


Registros, Ministrio Pblico e Municpios no sentido de estabelecerem diretrizes legais e
processuais referentes regularizao de reas urbanas de ocupao habitacional
consolidadas, viabilizou, por meio do instrumento More Legal, a fixao de instrumentos e
jurisprudncias que do suporte s polticas habitacionais desenvolvidas pelos poderes
pblicos. Nesse sentido, iniciativas, como a edio do Provimento em anlise, devem ser
levadas a srio em nvel nacional, como forma de soluo de conflitos fundirios e de gerao
de segurana jurdica, criando, alm de condies para a valorizao da cidadania e promoo
da justia social, alternativas para a sustentabilidade do ordenamento urbano. 40
Dessa forma, o instrumento acaba reconhecendo a realidade da excluso territorial da
populao de baixa renda e objetivando uma maneira eficaz de minimizar os conflitos que
desafogam no Judicirio, de forma a efetivar os direitos fundamentais previstos na
Constituio, implicando na simplificao de registros imobilirios e combatendo a
irregularidade scio-espacial para que possamos caminhar rumo a to necessria reforma
urbana.

39
PAIVA, Lamana. Comentrios sobre o Projeto More Legal. Disponvel em:
http://www.lamanapaiva.com.br/mostra_novidades.php?id_novidades=82&id_noticias_area=1. Acessado em 02
de outubro de 2008.
40
OSRIO, Letcia Marques. Parcelamento, urbanizao e regularizao do solo no Rio Grande do Sul in
ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. A Lei e a Ilegalidade na Produo do Solo Urbano. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003, pgina 112.
27

4.3 LEGISLATIVO FEDERAL E A LEI DE RESPONSABILIDADE TERRITORIAL

Decorrente de necessidades no s da incompatibilidade jurdica da lei de


parcelamento do solo com a nova ordem jurdico-urbanstica, mas, principalmente, da
irregularidade urbana, de crucial importncia a aprovao do Projeto de Lei 3.057, de 2000,
que se encontra em fase adiantada de discusso no Congresso Nacional, h mais de oito anos,
para uma reviso ampla da Lei 6.766/1979, que ainda o principal marco jurdico nacional
em vigor sobre o tema.
A enorme relevncia da aprovao desta nova lei sobre o parcelamento do solo urbano
amplamente destacada por Edsio Fernandes, afirmando que, juntamente com a
Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, compe o trip das principais leis
urbansticas do pas:

O Projeto de Lei parte do reconhecimento da enorme importncia de uma lei


federal de parcelamento do solo urbano que, juntamente com o captulo
constitucional sobre a poltica urbana e o Estatuto da Cidade, de 2001, compe o
trip das principais leis urbansticas no pas , e explicitamente prope a aprovao
de uma Lei de Responsabilidade Territorial a ser obedecida, a exemplo da Lei de
Responsabilidade Fiscal, pela sociedade brasileira e em especial pelos Municpios,
j que so esses os entes federativos que tm a competncia constitucional para
aprovao de parcelamentos do solo urbano e de projetos de regularizao. 41

A idia mais abrangente do projeto , portanto, caminhando ao lado dos princpios e


diretrizes da nova ordem jurdico-urbanstica, tornar o ciclo, at ento, vicioso de produo
irregular das cidades em um ciclo virtuoso de regularidade e da cidade legal. 42
O Projeto de Lei 3.057/2000, j em seu 4 Substitutivo, dispe, essencialmente, sobre
critrios e procedimentos de trs temas, quais sejam, a aprovao de novos parcelamentos; a
aprovao de condomnios urbansticos, prtica recente e sem regramento; e a aprovao de
projetos de regularizao de parcelamentos e assentamentos irregulares consolidados.
Ainda que fruto de diversas alteraes nos deus dispositivos, muitos so os avanos do
Projeto de Lei 3.057/200 em relao Lei 6.766/79. Entretanto, ainda, necessria uma viso

41
FERNANDES, Edsio. Por uma Lei de Responsabilidade Territorial in ALFONSIN, Betnia;
FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, pgina 354.
42
GOUVA, Denise; RIBEIRO, Sandra. A reviso da Lei Federal n 6766/79 novas regras no jogo da
cidade? Disponvel em: http://www.cinder2005.com.br/cd/Trabalhos/Gouvea.pdf. Acessado em 03 de outubro
de 2008.
28

mais conceitual e sistmica do projeto como um todo, integrando melhor os dispositivos


legais, sem lgicas pontuais de interesse poltico ou de determinados grupos, que acabam
comprometendo os objetivos e diretrizes propostos. 43
Assim, so muitos os interesses envolvidos nesse projeto de lei, especialmente porque
prima pela complexidade de temticas urbansticas, ambientais, jurdicas, sociais e
econmicas. No entanto, necessrio que esse marco legal caminhe para a reforma urbana,
favorecendo a incluso social e a transformao poltica de desenvolvimento urbano e
habitacional.
Ao regular a produo de novos parcelamentos do solo, a maior preocupao do
projeto de lei criar um marco jurdico-poltico para as cidades brasileiras, em busca da
democratizao do acesso ao solo e moradia adequada. J no que se refere regularizao
de parcelamentos ilegais, a proposta buscar uma regularizao jurdica das reas e lotes
combinada com a regularizao urbanstica dessas reas e a incluso social dos ocupantes.
Cumpre deixar claro que apesar de instituir normas gerais para o parcelamento do solo
urbano, tal lei no ir restringir o papel dos Municpios como gestores da poltica urbana,
servindo principalmente para determinar um padro nacional sobre o tema, uma vez que
inmeras cidades no possuem sequer um planejamento urbano considervel para regrar a
ocupao do solo urbano.
Nesse sentido, Edsio Fernandes se posiciona:

Alm do respeito competncia municipal, a aprovao de uma tal federal


sempre difcil em um pas profundamente heterogneo como o Brasil, onde a
diversidade de situaes urbansticas e socioambientais convive com municpios
com capacidades completamente diferentes de ao. De qualquer forma, no se
pode ignorar o fato de que, na enorme maioria dos casos, a regra mnima
estabelecida pela lei federal a nica regra aplicvel aos Municpios, o que s
aumenta a importncia deste Projeto de Lei. A proposta que os Municpios que
tenham condies plenas de gesto urbana possam aplicar outros critrios uqe no
os da lei federal, inclusive reduzindo suas exigncias; contudo, na falta de um
marco jurdico-urbanstico municipal adequado, a lei federal tem necessariamente
que suprir o vazio regulatrio. 44

43
GOUVA, Denise; RIBEIRO, Sandra. A reviso da Lei Federal n 6766/79 novas regras no jogo da
cidade? Disponvel em: http://www.cinder2005.com.br/cd/Trabalhos/Gouvea.pdf. Acessado em 03 de outubro
de 2008.
44
FERNANDES, Edsio. Por uma Lei de Responsabilidade Territorial in ALFONSIN, Betnia;
FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, pgina 355.
29

Com relao competncia municipal e a nova forma de gesto, induzida pela ordem
jurdico-urbanstica atual e ressaltada pelo Projeto de Lei 3.057/2000 atravs da distino
entre Municpios com e sem gesto urbana plena, conclumos que os Municpios com gesto
plena cumprem exatamente com a atribuio dada a tal ente federativo pela Carta Magna e
pelo Estatuto da Cidade como responsvel pelo desenvolvimento da poltica urbana, podendo
adotar padres ou procedimentos diversos dos determinados em lei, frente sua ampla
autonomia. A verdade que apesar do reconhecimento do Municpio como gestor urbano,
este conceito foi pouco utilizado nos termos da presente proposio legal e, quando usado, foi
de maneira confusa. J no que se refere aos Municpios sem gesto plena, alm de no
avanar na produo local do solo urbano, se caracteriza um retrocesso a essas cidades, eis
que se torna impossvel manter uma gesto de maneira integrada e autnoma, ficando restrito
aos termos da legislao federal.
Diante da importncia crucial para o futuro das cidades brasileiras, extremamente
fundamental que o Projeto da Lei de Responsabilidade Territorial seja amplamente discutido
pelos diversos setores sociais, econmicos, polticos e institucionais interessados na questo
do parcelamento do solo urbano e sua regularizao. A partir desse movimento, essencial o
trabalho conjunto de fruns de discusses sobre a reforma urbana que vem acontecendo
constantemente nas diversas regies do Brasil, a fim de cumprir com a democratizao efetiva
das decises e planejamentos sociais frente s diversas realidades brasileiras. 45
Um ponto de convergncia das experincias criadas pelos poderes pblicos analisadas
at agora a incluso, nas diretrizes do Projeto de Lei 3.057/2000, das idias relativas aos
instrumentos do Urbanizador Social e do Provimento More Legal, motivo pelo qual se
verifica que as experincias adotadas pelo Municpio de Porto Alegre e pelo Judicirio do Rio
Grande do sul j rumavam ao desenvolvimento sustentvel e estritamente adequado aos
preceitos do Estatuto da Cidade, representando um marco para a gesto e participao dos
agentes pblicos no processo de urbanizao brasileiro.
Dessa maneira, ainda que haja algumas crticas ao projeto, a aprovao da Lei de
Responsabilidade Territorial pelo Congresso Nacional o prximo passo necessrio para a
promoo da reforma urbana que as necessidades da sociedade brasileira h tanto tempo
clama. Juntamente com o captulo constitucional sobre a poltica urbana e o Estatuto da

45
FERNANDES, Edsio. Por uma Lei de Responsabilidade Territorial in ALFONSIN, Betnia;
FERNANDES, Edsio (Organizadores). Direito Urbanstico. Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, pgina 355.
30

Cidade, a Lei de Responsabilidade Territorial ir consolidar as bases do novo ordenamento


jurdico-urbanstico no pas, substituindo de vez o paradigma civilista institudo pelo Cdigo
Civil de 1916, reconhecendo a funo social da propriedade e da cidade como direitos
fundamentais.

CONCLUSO

A urbanizao acelerada do sculo XX cumulada com a falta de um tratamento


jurdico correto dado propriedade privada pelas Constituies Brasileiras trouxe diversos
problemas sociais que perduram at os dias de hoje, visto que o reflexo , indiscutivelmente,
abrangente nos diversos setores da sociedade.
Indiscutvel que o tratamento privado dado ao tema, desde a edio do Decreto-Lei
58, de 1937, contribuiu enormemente para a ocupao irregular do solo urbano. At a
promulgao da Lei 6.766/79, lei vigente at os dias de hoje, foram dcadas de atraso quanto
ao instituto do parcelamento do solo urbano, o que demonstrou uma falta de ateno especial
por parte do legislador em adequar o princpio da funo social da propriedade, conforme
previsto nas Constituies ps dcada de 30.
Ainda que a Lei 6.766/79 tenha introduzido diversas inovaes ao instituto, a sua
predominncia privada, atravs de padres elitistas e processos estritamente burocrticos, s
dificultou ainda mais o acesso moradia por meios legais. Levando-se em conta, porm, os
avanos introduzidos pela Lei 6.766/79, o grande problema sistmico que se encontra surge
do conflito entre a inteno da lei, incluindo o Municpio como o ente responsvel pelo
parcelamento do solo urbano, e a capacidade reduzida de gesto urbana desses Municpios,
diante da falta de uma norma geral que determinasse diretrizes e instrumentos de poltica
urbana para uma atuao correta e eficaz.
Dessa forma, juridicamente falando, conclumos que a prpria legislao inadequada
sobre o parcelamento do solo urbano s propiciava que a ilegalidade se espalhasse pelos
centros urbanos de nosso pas, aumentando os problemas sociais em diversos setores,
principalmente quanto excluso social e a segregao espacial da populao de baixa renda.
A concluso que se retira que a falta de ao dos entes pblicos durante quase um
sculo inteiro fizeram da ocupao do solo urbano um processo de ilegalidade constante.
Assim, ainda que a aprovao do Estatuto da Cidade, precedido da Constituio de 1988,
31

represente um avano inigualvel no ordenamento jurdico-urbanstico brasileiro, o trabalho


rduo para que possamos alcanar uma reforma urbana no Brasil, isso tudo reflexo de anos e
anos de atraso quanto questo do parcelamento do solo urbano e demais institutos, problema
cuja importncia sempre saltou aos olhos de toda a sociedade brasileira.
No entanto, as alternativas forjadas pelos entes pblicos analisadas neste ensaio,
buscam reverter essa situao ao adequarem-se aos preceitos da nova ordem jurdico-
urbanstica, usando de sua criatividade para instituir uma gama de recursos jurdicos para a
questo da legalidade da ocupao do solo urbano.
O Urbanizador Social, representando um projeto ambicioso de parceria entre o setor
pblico e privado, tende a ser o instrumento mais promissor, contanto que todos os agentes
sociais envolvam-se na realizao de loteamentos e regularizaes pr-sociedade.
O Provimento More Legal surge no intuito de regularizar a situao jurdica dos
moradores de parcelamentos clandestinos e irregulares. Essa ao da Corregedoria-Geral de
Justia vem garantir a moradia dos adquirentes de lotes ilegais, reconhecendo a culpa por
parte do Estado ao determinar regras insuficientes e elitistas para o parcelamento do solo
urbano.
Por fim, o Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial, representa, a nosso ver, o
avano mais significativo aps a instituio da nova ordem jurdico-urbanstica. Essencial a
determinao de regras sobre o parcelamento do solo urbano e regularizao fundiria
adequado aos preceitos do Estatuto da Cidade. Ainda que o Projeto, em trmite h mais de
oito anos no Congresso Nacional, tenha se demonstrado defasado em certos pontos,
representa um marco para a reforma jurdica em busca da reforma urbana.
Em que pese a Lei de Responsabilidade Territorial ser uma lei em nvel federal e que
ir regrar o parcelamento do solo urbano e a regularizao fundiria nacionalmente, o que se
revela mais importante para a busca da to sonhada reforma urbana , alm da ampla
participao dos agentes sociais e polticos, a participao direta dos Municpios, como entes
responsveis pelo desenvolvimento urbano e pelo tratamento de interesse local, na criao de
instrumentos prprios, tal como aconteceu com o Municpio de Porto Alegre na formulao
do Urbanizador Social.
Concluindo de maneira geral, com uma pesquisa calcada nas entrelinhas da evoluo
legislativa sobre o tema, ainda que o processo legislativo sobre a questo do Direito
Urbanstico e, mais precisamente, do parcelamento do solo urbano tenha sido lento e
insuficiente, em grande parte por causa da predominncia do direito privado sobre o pblico
no que diz com a propriedade urbana, os agentes pblicos convergem para um movimento
32

absolutamente correto em busca da reforma jurdica e, posteriormente, a reforma urbana, to


necessria para as cidades brasileiras.
Assim, as alternativas que foram criadas pelos entes pblicos representam uma
perspectiva de avano jurdico sobre o tema, principalmente quando se verifica que h uma
ampla conscientizao social e jurdica em busca de uma reforma na ocupao do solo
urbano.
Cabe a ns, portanto, como aplicadores do direito e como cidados, aguardarmos os
resultados dessas alternativas e, sobretudo, torcermos para que tais instrumentos possam
mudar o processo tradicional e perverso de acesso a terra para as populaes de baixa renda e,
de fato, contribuir para a diminuio da irregularidade das nossas cidades.

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