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IPHAN
O E s ta d o n a P r e s e r va o
de Ben s C ult ur a i s
O Tombamento
Sonia Rabello
O E S TA D O N A P R E S E R V A O D E B E N S C U LT U R A I S
reedi es do ip h an
O E s ta d o n a P r e serva o
de Ben s C ult ur a i s
O Tombamento
Sonia Rabello
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Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro da Cultura
Joo Luiz Silva Ferreira
Procurador Chefe
Antnio Fernando Alves Leal Nri
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de Ben s C ult ur a i s
O Tombamento
Sonia Rabello
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Sumrio
A p r e s e n ta o E d i o E s p e c i a l 9
A p r e s e n ta o P r i m e i r a E d i o 11
Introduo 15
C aptulo I
Da diferenciao entre preservao e tombamento 19
CAPTULO II
A fonte constitucional 2 3
C aptulo III
Parmetros da legislao civil 3 7
C aptulo IV
O tombamento como ato do Executivo 4 5
4.1. O interesse da ao do Estado 4 5
4.2. Tombamento ato legislativo? 4 7
C aptulo V
O ato de tombamento e seus requisitos 5 3
5.1. Da competncia 5 3
5.2. Da forma e do procedimento 6 4
5.2.1. Tombamento voluntrio e compulsrio, e a notificao 6 4
5.2.2. Os prazos 7 2
5.3. Do objeto material do tombamento 7 5
5.3.1. Dos objetos em geral 7 5
5.3.2. Do objeto quando bem natural 8 3
5.3.3. Restries ao tombamento de bens pblicos e privados 8 7
5.4. Do motivo e da finalidade 9 0
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C aptulo VI
Efeitos do tombamento 9 9
6.1. Momento da produo dos efeitos definitivos 9 9
6.2. Efeitos especficos do tombamento 1 0 4
6.2.1. Restrio alienao 1 0 4
6.2.2. A conservao 1 1 2
6.2.3. Obrigaes do proprietrio da coisa tombada 1 1 9
6.2.4. Efeito do tombamento na vizinhana do bem tombado 1 2 1
C aptulo VII
Natureza jurdica do tombamento 1 2 8
Concluso 146
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A p r e s e n ta o
Primeira Edio
Setembro de 1991
A Autora
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Prefcio
Primeira Edio
Caio Tcito
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Introduo
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C aptulo I
1 Em seus comentrios Constituio de 1967 (EC/69), o professor Jos Celso de Mello Filho afir-
mava que o tombamento (...) o meio posto disposio do Poder Pblico para a efetiva tutela
do patrimnio cultural e natural do Pas. por meio do tombamento que o Poder Pblico cumpre
a obrigao constitucional de proteger os documentos, as obras e os locais de valor histrico ou
artstico, os monumentos e paisagens naturais notveis, bem como as jazidas arqueolgicas. Data
vnia, deve-se atentar que nem a EC/69, e muito menos a Carta de 88, considera o tombamento
necessariamente o nico instrumento legal de preservao, colocado disposio do poder pblico.
Hoje a Constituio de 5 de outubro de 1988, no seu art. 216, 1, textualmente, explicita que
podem ser vrias as formas pelas quais o poder pblico proteger o patrimnio cultural. (Jos Celso
Mello Filho, Constituio Federal Anotada, p. 538)
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Art. 1 (...)
Pargrafo nico A propriedade da superfcie, regida pelo direito comum,
no inclui a das jazidas arqueolgicas ou pr-histricas, nem a dos objetos
nelas incorporados na forma do art. 152 da mesma Constituio2.
2 A meno ao art. 152 referia-se Constituio de 1946. A Constituio de 1988, no seu art. 20,
inc. X, inclui, textualmente, as cavidades naturais e subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-
histricos dentre os bens da Unio. Entendemos que este texto da Constituio de 1988, compatvel
com o art. 1 da Lei 3.924, deu-lhe amparo constitucional, sem inovar o seu contedo.
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3 Ver a Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, que Institui o novo Cdigo Florestal.
4 Ver a Lei federal 6.938, de 31 de agosto de 1981, que Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao.
5 Ver a Lei federal 6.513, de 20 de dezembro de 1977, que Dispe sobre reas Especiais e de
Locais de Interesse Turstico.
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6 O Plano delimita os conjuntos urbanos e ambientais que dizem respeito memria histrica,
social ou cultural e, em particular, aqueles que contribuem para formao da paisagem urbana ca-
racterstica da cidade (...) (Instituto de Planejamento de Curitiba, Preservao cultural de Curitiba,
mimeo, jun. 1984)
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C aptulo II
A fonte constitucional
1 Corresponde ao art. 180 e seu pargrafo nico da Constituio Federal de 1967, alterado pela
Emenda Constitucional 1, de 1969 EC/69.
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Art. 5 - (...)
2 Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no ex-
cluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela
adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica
Federativa do Brasil seja parte.
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2 Jos Afonso da Silva diz ser a funo social da propriedade norma programtica dirigida ordem
econmico-social. A ela se referindo, defende a posio de que seu cumprimento independe da lei.
Neste sentido, essas normas postulam observncia de toda a ordem scio econmica, diante das
quais qualquer sujeito, pblico ou privado, que age em sentido oposto ao princpio, comporta-se in-
constitucionalmente. (Jos Afonso da Silva, A Aplicabilidade das Normas Constitucionais, p. 134.)
Ver ainda o voto do Ministro Castro Nunes no Acrdo STF (Apelao n 7.377 19.08.43 RF,
jun./44, p. 84): A antiga noo que no vedava ao proprietrio seno o uso contrrio s leis e re-
gulamentos se completou com a da utilizao ao servio do interesse social. A frmula propriedade
obriga tem esse sentido. A propriedade no legtima, explica RIPERT, seno quando se traduz por
uma realizao vantajosa para a sociedade. O proprietrio deve sociedade conta de sua explorao;
deve-lhe conta de sua conservao ou cesso de sua propriedade; deve-lhe conta at mesmo da falta de
explorao (Georges Ripert, Le Regime Democratique et le Droit Civil Moderne, p. 242).
3 As limitaes e determinaes do contedo da propriedade so assunto de direito pblico ou de
direito privado. (Pontes de Miranda, Tratado de Direito Civil, vol. 13, p. 297)
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4 As limitaes administrativas ao uso da propriedade particular podem ser expressas em lei ou re-
gulamento de qualquer das 3 (trs) entidades estatais, por se tratar de matria de direito pblico ( e
no de direito civil, privativo da Unio), da competncia concorrente federal, estadual e municipal.
O essencial que cada entidade, no impor a limitao, mantenha-se no campo de suas atribuies
constitucionais. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro, p. 533)
a) Em contrrio, o parecer de Carlos Medeiros da Silva em 29.01.74 (Revista do Direito Admi-
nistrativo, vol. 120, abr./jun. 1975, p. 465) diz: (...) Como o direito de propriedade est em causa,
e deve ser assegurado, cabe Unio legislar sobre a matria, no que toca s restries que entender
de estabelecer para que tal proteo se torne eficaz (direito civil, desapropriaes, processo civil,
etc art. 8, n XVIII, b) (...) (sic).
b) Em contrrio, o acrdo do TJPR (Tribunal de Justia do Paran Apelao Cvel n 311-
82, de Curitiba, em 22.06.82) diz: (...) No que diz respeito ao artigo 572 do Cdigo Civil, o
proprietrio pode levantar em seu terreno as construes que lhe aprouver, saldo o direito dos
vizinhos e os regulamentos administrativos, no se conexa com os princpios conceituais do
tombamento, porque: de ordem geral e ao tombamento se opera com restries ao direito de
propriedade em carter particular. Destaca-se a impossibilidade do Estado e Municpio legislar
sobre direitos adjetivos e substantivo art. 8, XVII, da Constituio Federal (...).
5 Face ao modelo econmico adotado no Brasil, atravs de suas normas constitucionais, tem aceita-
o pacfica o princpio do contedo econmico do direito de propriedade.
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6 No se garante o direito privatstico, nem sequer qualquer dos direitos que resultam das leis civis e co-
merciais o que se garante a atribuio de direito patrimonial aos indivduos. No se cogita, tampouco,
e vale a pena insistir, de garantia de status quo (Pontes de Miranda. Comentrios Constituio de 1967,
vol. V, p. 395-6). Acrescenta ainda Pontes de Miranda: Assim, existe regra de interpretao da Consti-
tuio que a de no se subentender qualquer direito, ou garantia constitucional propriedade, fora do
22 do art. 153, tanto mais que outros textos da Constituio a respeito, em vez de atriburem direitos,
seguranas e garantias importam limitaes maiores ao direito de propriedade. (Ibidem, p. 660)
7 No h, na Constituio de 1967, conceito imutvel, fixo, de propriedade. (Ibidem, p. 396)
8 A propriedade tem passado, desde o terceiro dcimo do sculo, por transformao profunda; quela
ainda no se habituaram os juristas propensos s consulta do Cdigo Civil, em se tratando do direito
de propriedade. No art. 153, 22, propriedade toda patrimonialidade. (Ibidem, p. 397)
(...) O que se deve reconhecer to somente a prevalncia do interesse federal, em relao a qualquer
das matrias reservadas competncia da Unio, na hiptese de conflito entre ele e o interesse local na
preservao do valor histrico, artstico ou paisagstico de determinado bem. Supondo-se, por exemplo,
que as restries decorrentes do tombamento, por entidade menor, deste ou daquele imvel do domnio
federal, viessem a revelar-se incompatveis com as exigncias da segurana nacional, que Unio incumbe
tutelar (Constituio do Brasil, art. 8, n V). obvio que, em semelhante caso, seria inevitvel o sacrifcio
do interesse local. No poderia o Estado, ou o Municpio, insistir no exerccio de uma atividade protetiva
de que resultasse detrimento para a federao considerada como um todo. A, como alhures, ter-se-ia de
optar entre o menos dos dois males (...) (Grifos no original) (Parecer de Jos Carlos Barbosa Moreira, em
25.05.70, n 11/70 PGE Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro).
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9 Ver parecer de Verena Nygaard Becker (Revista de Direito Pblico, vol. 49/50, p. 197): (...) Por
fim, no seria de se admitir que, em virtude de o tombamento acarretar limitaes propriedade, a
edio das normas disciplinando-o fosse da alada exclusiva da Unio.
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Art. 5 - (...)
II Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude da lei.
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12 Neste sentido ver o parecer de Jos Carlos Barbosa Moreira de 25 de maio de 1970. (Parecer 11/70
JCBM PGE/RJ, fls. 2/3 e 4)
13 No quis a EC 1/69 incluir a matria de proteo ao patrimnio histrico e artstico dentre o rol
das competncias suplementares do art. 8. Em relao ao assunto, preferiu destac-la, atribuindo
igual dever aos poderes pblicos (entes polticos).
14 Ver Jos Celso Mello Filho, op.cit., p. 51. Em sentido contrrio, referindo-se ao sistema constitu-
cional da EC 1/69, Hely Lopes Meirelles diz: Compete Unio, precipuamente, legislar e prover so-
bre o patrimnio histrico e artstico nacional, por se tratar de atividade ou interesse geral da Nao,
mas os Estados-membros podero sancionar a ao federal nos limites de seus territrios, mediante
acordo com o governo central (art.23) ou mesmo isoladamente (Direito de Construir, p. 131).
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15 Titulares dos direitos, pretenses, aes ou excees que nascem do tombamento, bem como do
direito e da pretenso a tombar bens que entrem nas categorias mencionadas no texto, so a Unio, o
Estado-membro, o Distrito Federal e o Municpio em que se achem tais bens (...)
Mas pode o interesse na conservao e guarda ser mais especialmente para o Estado-membro, o
Distrito Federal, ou o Municpio. (Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1967, vol.
VI, p. 376)
(a) O Poder da Unio no exclui o dos Estados-membros e dos Municpios: a competncia conferi-
da ao servio federal para o tombamento de bens no exclui a de servios congneres institudos para
o mesmo fim, pelos Estados e Municpios (Revista do Direito Administrativo, 120, p. 459). (Jos
Celso Mello Filho, op.cit., p. 539)
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(...)
III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor his-
trico, artstico e cultural, as paisagens naturais notveis e os stios
arqueolgicos (...)
e ainda:
16 A Constituio no situou os Municpios na competncia comum do art. 24, mas lhes outorgou
competncia para suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, o que vale possibilitar-lhes
disporem especialmente sobre as matrias ali arroladas e aquelas a respeito das quais se reconheceu
Unio a normatividade geral. (Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 435)
17 Neste sentido pronunciou-se Prudente de Moraes em voto no Conselho Consultivo do IPHAN,
em 5 de setembro de 1977:Nestes trs nveis, ou mbito de competncia, entretanto, a pessoa
jurdica de direito pblico interno que exerce jurisdio sobre a rea em que o bem se localiza, tem
irrecusvel competncia para tomb-la. (Atas do Conselho Consultivo do IPHAN, Srie Conselho
Consultivo, Arquivo Central do IPHAN/Seo Rio de Janeiro)
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19 (...) deve-se ressaltar que o tombamento de um bem pela Unio, Estado ou Municpio no est
ligado ao seu tamanho, mas sua relevncia nacional, questo esta de mrito administrativo. A auto-
ridade pblica federal, estadual ou municipal investida de poderes especficos apreciar e julgar a
importncia do tombamento que for proceder. Como conseqncia, no caber a nenhuma das enti-
dades polticas opor-se ao julgamento de mrito de outras. (Sonia Rabello, Tombamento e proteo
aos bens culturais) Ver, neste sentido, tambm o parecer de Paulo Francisco Rocha Lagoa, de 2 de
janeiro de 1986 (Ofcio 01/86 CEJUR Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, p. 4).
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20 Ver o parecer de Jos Carlos Barbosa Moreira, em 25.05.70 (nota n 8, neste captulo).
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C aptulo III
1 Clvis Bevilcqua, Cdigo Civil dos Estados Unidos do Brasil Comentado, p. 259. O direito de
propriedade, em sentido genrico, abrange todos os direitos que formam o nosso patrimnio, isto
, todos os direitos que podem ser reduzidos a valor pecunirio (grifo nosso). (Laffayette Pereira,
Direito das Coisas, p. 63)
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4 Ibidem, p. 116
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5 Pontes de Miranda entende que as leis de direito pblico que limitam a propriedade so explicitado-
ras da lei civil federal: Sempre que as leis de direito pblico, federais, estaduais ou municipais, dentro
das regras de competncia legislativa e sem ofensa aos princpios constitucionais, apontam, no interes-
se geral, como uso nocivo, algum ato positivo ou negativo, atribuindo dever a algum proprietrio ou
possuidor, tem-se de entender que houve explicitao do contedo do art. 554 do Cdigo Civil, isto ,
se interpretou no caso concreto o art. 554, sem que, com isso, se haja de acolher no direito brasileiro
a permisso das leis interpretativas. (Tratado de Direito Civil, vol. 13, p. 292)
6 referncia do art. 554 do Cdigo Civil que Pontes de Miranda se refere como interesses parti-
culares ou protegidos privatisticamente (op. cit., p. 299).
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Merece referncia, ainda, o art. 526 do Cdigo Civil, pelo qual fa-
cultada ao proprietrio a utilizao de profundidade e altura da proprie-
dade. Tal artigo tem especial pertinncia com o art. 572, que tambm
faculta ao proprietrio a construo em seu terreno,
7 Ibidem, p. 307.
8 Neste sentido, entende-se o princpio do Direito Romano, Plena in re potestas. (Institutas, II, 4, 4)
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9 Esta matria adquiriu importncia e complexidade, que no apresentava no tempo em que se ela-
borou o Cdigo Civil. (Clvis Bevilcqua, Direito das Coisas, vol. 2, p. 158)
10 O Direito que constitui a essncia do domnio (...) o direito substncia da coisa. (Lafayette
Pereira, Direito das Coisas, p. 66)
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11 Esse direito, porm, encontra limitaes determinadas pela vizinhana e pelos regulamentos ad-
ministrativos. As limitaes da primeira classe esto indicadas, em traos gerais, nos artigos seguintes.
As da segunda referem-se forma, segurana e higiene dos prdios urbanos, assim como polcia dos
estabelecimentos industriais. (Clvis Bevilcqua, Comentrios ao Cdigo Civil, vol. 3, p. 114)
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C aptulo IV
1 (...) bens so valores materiais que servem de objeto a uma relao jurdica: um conceito mais
amplo que o de coisa (...) ao lado das coisas e dos bens econmicos, h outros de ordem moral,
inapropriveis como a vida, a liberdade, a honra, e os que constituem os direitos de famlia puros.
(Clvis Bevilcqua, Teoria Geral do Direito Civil, p. 259)
2 (...) os bens no econmicos so irradiaes da personalidade que, por no serem susceptveis de
medida de valor, no fazem parte de nosso patrimnio. (Idem)
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3 O assunto ainda no mereceu uma apreciao mais ampla do Poder Judicirio de modo a delinear
tendncia da jurisprudncia. Sobre a matria no conhecemos seno a deciso proferida pelo Egr-
rio Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, atravs do seu rgo Especial, ao apreciar a Argio de
Inconstitucionalidade no Mandado de Segurana n 2.807/84, tendo como relator o Desembargador
Pedro Amrico Rios Gonalves.
4 Ver Paulino Jacques, Da Norma Jurdica, p. 14. Outros autores continuam mencionando e defendendo
esta caracterstica da norma jurdica, ao menos com alguma relatividade: A lei sempre mais ou menos
abstrata precede e regulamenta uma futura volio concreta (...) no porque deva ser, como afirma uma
opinio muito difundida, geral, isto , contemplar uma classe ou srie de fatos, aes, indivduos, relaes,
mas porque precede o fato jurdico e no tem a concreo imediata deste ltimo (...) A generalidade um
requisito apenas natural da lei, da qual, pelo contrrio, requisito essencial o da abstrao, no sentido de
que a lei consiste numa volio no concreta, mas preliminar s futuras volies concretas que ela prev e
regula. (Santi Romano, Princpios de Direito Constitucional Geral, pp. 107-8 e 225)
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5 (...) nenhum Poder pode ser considerado superior ao outro. Da a necessidade decorrente de que
ainda que o Poder Legislativo faa as leis, estas efetivamente tenham o carter de leis e no de atos de
concretizao da vontade executiva do Estado. Esta funo na organizao estatal foi deferida a um
outro Poder e dela no pode se afastar. (Ibidem, p. 227)
6 Ibidem, p. 333.
7 (...) Da se infere que o tombamento s pode ser feito por iniciativa do Poder Executivo, no sendo
funo abstrata da lei, que apenas estabelece normas de tombamento. O tombamento autntico poder
de polcia administrativa, a ser exercitado pela Unio, Estados e Municpios, na esfera de competncia de
seus poderes polticos com funo de administrar (...) (grifos no original). Voto do Desembargador-rela-
tor Pedro A. Rios Gonalves Argio da Inconstitucionalidade no Mandado de Segurana 2.807/84,
acolhido pelo rgo Especial do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, em 18 de junho de 1987.
No mesmo sentido, ver: Representao de Inconstitucionalidade 1/87 Rel. Des. Jos Carlos
Barbosa Moreira (Revista Forense, vol. 303, p. 168-72).
No mesmo sentido, ver o parecer de Joaquim Torres Arajo em 28.02.85 (Visto ao Processo
07/32086/83, Resposta ao Ofcio 63/84, Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro): (...) A
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doutrina explicita que a funo legislativa consiste na edio de lei, no sentido material do tempo,
que se qualifica pelos elementos da generalidade, da coercibilidade e da impessoalidade. A funo
executiva consiste na prtica de atos de concretizao da lei abstrata, geral, impessoal, atos subje-
tivos, ditos administrativos. (...) O tombamento, in concreto, ato administrativo tpico, prprio
da funo executiva e, como tal, somente pelo Prefeito deve ser praticado. (...) Lei imperativa que
objetive tombar determinado bem especfico ser inconstitucional, porque, visando realizao de
uma situao jurdica particular, individual, concreta, ser, verdadeiramente, um ato subjetivo, um ato
administrativo. Ao pratic-lo, a Cmara estar invadindo o mbito de competncia do Executivo. (...)
Autorizativa que fosse, no teria existncia real como lei, dado que se lhe acrescentaria a imperfeio
tcnica de carncia de coercibilidade. (...) Em mais de uma oportunidade, o Supremo Tribunal Federal
tem consagrado a ortodoxia do entendimento de que o Legislativo no pode interferir na formao de
ato subjetivo especfico, do nuto do Executivo, nem mesmo editando leis autorizativas. F-lo, v.g., ao
julgar a Representao 686 e a Representao 993-9-RJ.
8 O que ele (princpio de isonomia) impede, efetivamente, que a ordem jurdica promova desequi-
paraes arbitrrias, aleatrias ou mal-inspiradas. (...) Ser legtima a desequiparao quando funda-
da e, logicamente, subordinada a um elemento discriminatrio objetivamente afervel, que prestigie,
com proporcionalidade, valores obrigados no texto constitucional. (Lus Roberto Barroso, A igual-
dade perante a lei: algumas reflexes, Revista da Procuradoria Geral do Estado, RJ, p. 66)
9 Miguel Reale ensina que: Alm disso, a generalidade possui um sentido deontolgico de funda-
mental alcance nos planos da exegese correlacionvel que o imperativo da igualdade (isonomia);
quando se proclama que uma lei deve ser genrica estabelece-se uma correlao ideal entre o princpio
de que todos devem ser iguais perante a lei e o de que a lei deve ser igual para todos que se encontram
em situaes idnticas (grifo nosso). (Revogao e Anulamento do Ato Administrativo, p. 15)
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C aptulo V
5.1. Da competncia
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1 Maurice Hauriou, ao se referir a atos decisrios executivos, afirma: On comprend que ces actes
soient les plus importantes de tous et que tous les autres actes qui ne produisent pas, par eux-mmes,
effet de droit, ne soint considrs que comme des mesures de prparation ou des mesures dexecution
de ceux-l. (Prcis de Droit Administratif et de Droit Public, p. 425)
2 La competencia es el poder de querer um effecto jurdico. El exerccio del poder de querer es la
manifestacin de voluntad. La manisfestacin de voluntad es el acto jurdico. (Gaston Jze, Los
Princpios Generales del Derecho Administrativo, p. 35)
3Par contre une autorit de Police gnrale ne peut pas intervenir dans um domaine de Police
spciale lorsquil apparait que la loi a entendu de reserver titre exclusif la rglementation de cette
police lautorit laquelle elle a donne la comptence. (Andr de Laubadre, Trait lmentaire
de Droit Administratif, p. 54)
4 Esta a regra inserida a partir dos textos legislativos ordinrios. Em nvel federal, no entanto, a
administrao pblica autovinculou-se, quando regulamentou, em portaria, procedimento adminis-
trativo de tombamento, estabelecendo a necessidade dos estudos tcnicos antes da deliberao do
Conselho. (Portaria n 11/SPHAN, de 11/09/86, publicado no D.O.U. de 12.09.86)
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8 Flvio Bauer Novelli defende que: embora perfeito e vlido, enquanto perdurar o estado de pen-
dncia, no podem ser levados a efeito, sendo invlidos e eventualmente ilcitos os atos de execuo
que se antecipem ao pronunciamento do rgo de controle ou ato de comunicao, nem ser impugna-
dos judicialmente, salvo no caso de mandado de segurana por justa ameaa de violao de direito.
(Eficcia do ato administrativo, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: FGV)
9 Embora haja dever constitucional de tutela dos bens culturais, no tendo sido esse valor cultural
identificado em determinado bem pelos rgos competentes, a comunidade no pode exigir o tomba-
mento, j que a situao jurdica no foi reconhecida e, portanto, criada: decorrentemente, a comuni-
dade tem apenas o interesse e no o direito tutela. Ver Maurice Hauriou, op. cit., p. 433.
10 Ver art. 7 do Decreto-lei 25/37.
11 Segundo Maurice Hauriou, a funo administrativa consiste essencialmente no poder de satisfazer
as necessidades pblicas pelo poder de polcia administrativa, e pela organizao dos servios pbli-
cos. (Op. cit., p. 37)
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13 Ces polices administratives spciales font chacune lobjet de textes particuliers qui les organisent
dterminent aux autorits comptentes pour les exercer et les mesures que celles-ci peuvent dicter.
(Andr de Laubadre, op. cit., p. 544)
14 (...) pour savoir quels sont les agentes qui ont lexercise des droits et, par consquent, peuvent
prendre des dcisions excutoires, il faut en rfrer la loi qui joue ici le role de statut des administra-
tions. (Maurice Hauriou, op. cit., p. 427)
15 No poder hierrquico decorrem faculdades implcitas para o superior, tais como a de dar ordens,
a de fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuies, e a de rever os atos de seus infe-
riores. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 83)
16 Lintert principal de la distinction entre lacte simple et lacte complexe est que le droit positif
admet trs largement, en point de vue du rgime juridique, le caractre dissociable de loperation com-
plexe, notamment en ce qui concerne les recours contre les mesures qui concourent cette opration
mais en demeurent dtachables. (Andr de Laubadre, op. cit., p. 161-6)
17 Hely Lopes Meirelles, op.cit., p. 130.
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Art. 1 (...)
1 Os bens a que se refere o presente artigo s sero considerados
parte do patrimnio histrico e artstico nacional, depois de inscritos
separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tombo, de que
trata o art.4 desta lei. (grifo nosso)
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22 A deciso do Conselho implica efeito reflexo do ato, qual seja, o poder-dever do ministro em praticar
o ato controlador. Ver Celso Antonio Bandeira de Mello, Elementos do Direito Administrativo, p. 40.
23 Esta a posio que nos parece mais adequada ao sistema jurdico brasileiro vigente. Ver opinio
divergente em Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos, Tombamento. Uma anlise constitucio-
nal. Aspectos da discricionariedade aplicveis ao instituto, 1987.
Com relao a este assunto, no h qualquer jurisprudncia que possa, ainda que preliminarmen-
te, dizer qual seria a orientao dos nossos Tribunais.
No que tange matria de responsabilidade, interessante notar que na aplicao da Lei 7.347/85,
no havendo tombamento, e acreditando ter a coisa valor cultural, o Ministrio Pblico tem proposto
inmeras aes civis. No contra a administrao, que eventualmente tenha se omitido da prtica
do ato de proteo, e, portanto, seria responsvel pela no tutela do bem, mas contra o proprietrio
da coisa que, de direito, a estava usando conforme o ordenamento legal at ento aplicvel.
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S R I E reedi es do ip h an
Art. 9 (...)
1) O Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, por seu
rgo competente, notificar o proprietrio para anuir ao tombamento
(...) (grifo nosso)
Pelo disposto, a lei deixou espao para que decreto regulamentar es-
tabelecesse a autoridade competente para decidir quanto notificao (e
tombamento provisrio), nos casos de tombamento de bens privados.
Esta distino entre a autoridade competente para ordenar a notifica-
o para os casos de tombamento de bens pblicos e bens privados bas-
tante compreensvel, nos termos do Decreto-lei 25/37, antes da vigncia da
Lei 6.292/75; isto porque, at ento, o tombamento de bens pblicos (pelo
referido decreto-lei) prescindia de apreciao pelo Conselho, fazendo-se,
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O E S TA D O N A P R E S E R V A O D E B E N S C U LT U R A I S
do rgo sob cuja guarda estivesse o bem seria comunicado da deciso art.
5, Decreto-lei 25/37). No entanto, com o advento da Lei 6.292/75, todo
tombamento h de ter parecer do Conselho Consultivo para que, sobre esta
deliberao, haja a manifestao homologatria. Por conseguinte, como o
mencionado art. 5 tratava exclusivamente do tombamento definitivo de
ofcio, de bens pertencentes Unio, Estados e Municpios, atravs da noti-
ficao, no h mais como aplic-lo, j que pelo que dispe a Lei 6.292/75
no mais poder haver tombamento de ofcio. Ressalte-se, no entanto, que
apesar de no mais haver o tombamento de ofcio, a essas pessoas jurdicas
no dada a prerrogativa legal de impugnao do tombamento no curso do
processo, j que o Decreto-lei 25/37 explicita que tombamento voluntrio e
compulsrio, com anuncia ou impugnao notificao, somente se refere
s pessoas jurdicas ou fsicas de direito privado.
Finalmente, h que se mencionar o Decreto-lei 3.866, de 29 de no-
vembro de 1941, que dispe sobre o cancelamento do tombamento de
bens do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. No seu nico artigo,
esta norma d competncia ao Presidente da Repblica para, atenden-
do a motivo de interesse pblico, determinar, de ofcio ou em grau de
recurso, interposto por qualquer legtimo interessado, seja cancelado o
tombamento de bens pblicos ou privados.
Desse modo, foi atribuda ao Presidente da Repblica competncia
especfica, cuja deciso encerra, na apreciao dos motivos, alto grau de
discricionariedade. Entrementes, faz-se necessrio que o cancelamento
do tombamento se justifique por motivo de interesse pblico, e no ar-
bitrariamente, motivo este que pode ser apreciado por provocao do
interessado em recurso, ou de ofcio. Como o interesse pblico pode ser
superveniente ao tombamento, somos de opinio que ele pode ser alega-
do a qualquer momento. Havendo interesse pblico para cancelamento
do tombamento, pode a administrao pblica rever seus prprios atos.
Se o interesse pblico for relacionado ao prprio mrito do tombamen-
to, a reviso do ato administrativo pode ser feita pelo prprio rgo que
o praticou; entretanto, se se tratar de outro interesse pblico federal,
que obste ou se contraponha permanncia do tombamento, refoge
competncia do rgo do Patrimnio Histrico a avaliao sobre a pre-
valncia de um ou outro interesse. Nesta hiptese, somente ao chefe do
Executivo cabe optar entre um ou outro interesse federal conflitante.
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24 Beaucoup des dcisions ne peuvent daprs la loi tre prises quen conclusion dune procdure dans
laquelle interviennent plusieurs organes, dont les dliberations concordantes sont ncessaires: lest ce qu
Hauriou appelait une opration procdure.(Marcel Waline, Droit Administratif, p. 436)
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25 Segundo o Acrdo do Tribunal de Justia do Estado do Paran PN, Apelao Cvel 311/82 de
Curitiba, de 22.06.82: (...) H necessidade de notificao ao ato de tombamento, suficientemente
clara, de modo a tornar possvel a defesa no processo administrativo. Os Ofcios 177/74 e 180/74 do
DPHA de notificao para concordar ou impugn-lo no possuem fundamentos, sem indicao dos
motivos ou razes, impossibilitando a defesa que obrigou-a defesa em tese, sem conhecimento do
fundamento e razes do tombamento, havendo omisso de qual livro seria anotado. (...) Sendo o pro-
cesso administrativo contencioso, se rege pelo princpio constitucional do contraditrio e com direito
a recurso ao rgo superior, que o Conselho nega com esteio em disposies inconstitucionais (...).
Sobre o assunto, A. Cotrin Neto exemplifica com o Direito Processual Administrativo alemo, em que o
Direito Processual Civil empresta em parte seu pensamento central formao do processo administrativo,
mas que com ele no se confunde, pois que visam fins diversos: a sentena e o ato administrativo.
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26 Jos Cretella Jr. diz: (...) a expresso global contencioso administrativo uma contradictio in terminis,
porque no possvel haver contenda ou litgio onde h, ao mesmo tempo, ausncia de direito violado
(...). (Citado por Francisco Mauro Dias, Contencioso Administrativo na Constituio Estadual, 1977)
27 De uma maneira ou de outra, apresenta-se o processo administrativo como gracioso ou con-
tencioso, seja de interesse pblico ou particular (...). (Manoel de O. Franco Sobrinho, Revista
dos Tribunais, 448/12)
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28 Poder-se-ia dizer que s haver processo administrativo contencioso naqueles onde houvesse contro-
vrsia a direito individual (ex.: modificao de situao j constituda ou de direito adquirido).
Ora, o condicionamento do direito de propriedade funo social prerrogativa constitucional
do poder pblico; por isso, quando de sua imposio, no se h de falar, normalmente, em situaes
definitivamente constitudas ou em direito adquirido.
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31 La nullit relative diffre essentiellement de la nullit absolute, en ce quelle ne peut pas tre
invoque par tout intress mais seulement par ceux pour la protection de qui cette nullit a t expres-
sement prvue par la loi. Cette ide qui, dans certains cas, seuls, ceux en faveur de qui a t prescrite
une certaine formalit, peuvent se prvaloir de lomission de celle-ci, est applique par la jurisprudence
administrative. (M. Waline, op.cit., p. 448)
(...) par ailleurs, dans le controle administratif, ladministration peut non seulement dtruire les
effects de lacte en lannulant or le retirant, mais aussi le modifier, le rformer.(Andr de Laubadre,
op. cit., p. 213)
32 Segundo o Acrdo do Tribunal Federal de Recursos Apelao Cvel n 8.330 (Revista de Direito
Administrativo, vol.79, jan/mar 1965, p. 235-38): (...) Resulta, evidncia, a irregularidade da ins-
crio feita pela Diretoria do Patrimnio Histrico e Artstico, procedida ao arrepio dos dispositivos
legais acima mencionados e, quando regular o tombamento, devia dele ser notificada a proprietria, no
bastando a serdia comunicao Municipalidade (...).
33 Miguel Reale, Revogao e Anulamento do Ato Administrativo, 1980, p. 32
34 Puesto que toda la actuacin de la autoridad administrativa se encamina a obtener um resultado,
se explica que procure subsanar los actos administrativos defectuosos. (...) Ante una orden nula solo
es lcito mantener su validez cuando el resultado jurdico que pretende pueda conseguirse tambin por
outro procedimento jurdico, y quepa suponer tambin in sta si tenga su realizacin el propsito de la
autoridad administrativa. (Fritz Fleiner, Instituiciones de Derecho Administrativo, p. 167)
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35 Ds le jour o il est fait [o ato administrativo], et sans quil soit ncessaire dattendre la notifi-
cation, lacte est dj susceptible dexecution dans toute la mesure ou celle-ci ne prjudicie pas aux
droits des tiers. (Marcel Waline, op. cit., p. 547.)
36 Les effects juridiques de lacte administratif non encore publi dcoulent du principe gnral
indiqu ci-dessus: labsence de publicit nattaint pas la validit de lacte, mais lacte occulte est
inopporable aux administres.(Andr de Laubadre, op.cit., p. 174)
37 Quando se diz, pois, que o ato administrativo perfeito significa que a declarao estatal se tornou
socialmente reconhecvel como tal. (Antonio Carlos Cintra do Amaral, Extino dos Atos Adminis-
trativos, p. 95)
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5.2.2. Os prazos
38 Toda orden ha de ser comunicada al interessado. La forma em que h de efectuarse esta publi-
cacin (notificacin), depende de la naturaleza de la orden. As, por ejemplo, las rdenes de ndole
individual de la Administracin pblica han de ser comunicadas a cada obligado, por lo general en
forma escrita, mientras que para las disposiciones dirigidas a um nmero ilimitado de personas hasta
fijar um edicto pblico. (Fritz Fleiner, op. cit., p. 155)
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Art. 9 (...)
3) se a impugnao for oferecida dentro do prazo assinado, far-se-
vista da mesma, dentro de outros quinze dias fatais, ao rgo de que
houver emanado a iniciativa do tombamento, a fim de sustent-la. Em
seguida, independentemente de custas, ser o processo remetido ao Con-
selho Consultivo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacio-
nal, que proferir deciso a respeito, dentro do prazo de sessenta dias, a
contar do seu recebimento. Dessa deciso no caber recurso.
Logo no incio, o item 3 do art. 9 quer indicar que a impugnao
feita pelo proprietrio s ser apreciada, tanto pelo rgo tcnico quan-
to pelo Conselho Consultivo, se tiver sido feita no prazo legal. Portanto,
sendo intempestiva, no estar a administrao obrigada a apreci-la,
uma vez que o interessado no exerceu o seu direito no prazo legal. No
obsta, contudo, que a administrao aprecie a impugnao intempesti-
va, se assim julgar conveniente, mas fora do prazo esse exame no ser
cogente para a administrao39.
Sendo tempestiva, o rgo do qual tiver emanado a iniciativa do
tombamento ter 15 (quinze) dias para sustent-la. A lei refere a 15
(quinze) dias fatais (grifo nosso). Indaga-se qual a consequncia legal
caso a administrao no cumpra este prazo. A lei no se refere s con-
sequncias, nem h qualquer referncia jurisprudencial sobre o assunto.
Parece-nos, no entanto, que a nfase dada ao prazo no poderia seno
acarretar a caducidade ou a perempo do processo de tombamento,
com o desaparecimento de todos os efeitos porventura vigentes, como
o de eventual tombamento provisrio. Desrespeitado o prazo para res-
ponder impugnao, o processo administrativo seria atingido por este
descumprimento legal. O interessado poder ento solicitar adminis-
trao que declare a nulidade do ato de tombamento. Tratando-se de
questo de legalidade do ato administrativo, a matria susceptvel de
apreciao pelo Judicirio, caso a administrao se mostre inerte nas
providncias solicitadas pelo interessado, ou negue seu direito.
39 De esto se deduce, por otra parte, que el ciudadano puede tambin solicitar em cualquier mo-
mento que se modifique o derogue uma disposicin dictada para l, alegando que el interes comn no
requiere ya que sea mantenida. (Ibidem, p.159)
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Art. 43 (...)
II Tudo quanto o homem incorporar permanentemente ao solo,
(...) os edifcios e construes, de modo que se no possa retirar sem
destruio, modificao, fratura ou dano.
Contudo, com relao aos bens mveis, como os santos, estes podem
ser retirados sem dano material, mas no sem dano imaterial. Parece
correto o argumento de que estes se inserem perfeitamente na hiptese
prevista no inciso III, do art. 43, do Cdigo Civil, que prev a chamada
acesso intelectual.
Art.43 (...)
III Tudo quanto no imvel o proprietrio mantiver intencional-
mente empregado na sua explorao industrial, aformoseamento,
ou comodidade.
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Art. 1 (...)
1 (...)
2 - Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e so
tambm sujeitos a tombamento os naturais, bem como os stios e
paisagens que importe conservar e proteger pela feio notvel com
que tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pela inds-
tria humana.
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47 Inscries n.os 42, 55 e 57, Livro Arqueolgico, Etnolgico e Paisagstico, 1967 e 1973. Procs.
762-T-65 e 869-T-73 (SPHAN/Pr-Memria, Bens moveis e imoveis inscritos nos livros do tombo do
Patrimonio Historico e Artistico Nacional, 1982).
48 Conjunto urbano-paisagstivo, inscrio n 34, Livro Arqueolgico, Etnogrfico e Paisagstico,
1964 (SPHAN/Pr-Memria, op. cit.).
49 Acervo paisagstico do municpio de Porto Seguro, especificadamente o do Monte Pascoal
(...). Livro Arqueolgico, Etnogrfico e Paisagstico e Livro Histrico, inscries n.os 414 e 446,
1968 e 1974 (Ibidem).
50 Inscries n.os 2 e 61, Livro Arqueolgico, Etnogrfico e Paisagstico, 1938 e 1973. Procs. n.os
101-T, 157-T e 638-T (Ibidem).
51 Inscries n os 52, 53, 54 e 58, Livro Arqueolgico, Etnogrfico e Paisagstico, fls. 13/1973 (Ibidem).
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vegetal per si. O todo, isto , a floresta, compe-se das diversas partes que,
pela sua prpria natureza, esto em processo constante de substituio.
Esta substituio, no entanto, o prprio sentido e a materializao da
sua conservao e, por conseguinte, do tombamento; atravs deste seu
processo natural que a floresta se conserva, e tudo aquilo que necessrio
a esse processo de conservao no poder ser destrudo.
Vale destacar que a preservao, atravs de tombamento, distingue-se
da preservao de ecossistemas prevista na lei federal do meio ambiente. A
finalidade e o motivo de uma e de outra so diversos tombamentos tm
como finalidade a conservao paisagstica, histrica etc.; a preservao de
ecossistemas tem como finalidade a manuteno dos sistemas ecolgicos
vitais e interdependentes. Por consequncia, os efeitos jurdicos de interven-
o estatal em um e em outro caso tambm o sero. Tombada uma flores-
ta, por sua feio notvel, enquanto paisagem, o efeito jurdico ser evitar
toda ao danosa que possa intervir naquele bem enquanto paisagem, e no
enquanto ecossistema. evidente que existe relao entre a destruio de
determinados setores vitais da floresta e a sua conservao, mas quando esta
relao no for necessariamente dependente e interferente, ela no interessa-
r ao tombamento. Sendo os interesses pblicos diversos, a ao do Estado,
nesses casos, dever ser orientada pelo motivo da preservao no sentido de
alcanar a finalidade de cada uma das leis especficas.
Situao diversa encontramos no caso do tombamento de stios natu-
rais agenciados pela indstria humana, como o caso do Jardim Botnico.
Ali no h de se falar da conservao de sua feio primitiva (natural em
sentido estrito), j que sua formao e manuteno totalmente agenciada
pela indstria humana. Por outro lado, o jardim uma atividade que se
implanta num espao; o que especfico do Jardim Botnico a coleo de
espcies vegetais, conservando umas, agregando outras. O tombamento
do Jardim Botnico inscreveu-se no Livro do Tombo Paisagstico. Dife-
rente seria se sua inscrio fosse histrica; esta ltima acarretaria o dever
de conservar tudo aquilo que viesse caracterizar aquele stio como jardim
histrico, fundado por D. Joo VI a incluso o traado, as espcimes
plantadas, os prdios etc. Como o tombamento paisagstico, sua mo-
tivao implica uma viso mais global da coisa do seu todo enquanto
paisagem. Nesta hiptese, o que interessa conservao o espao que
contm aquela atividade botnica o jardim de espcies vegetais.
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Art. 3 (...)
1) que pertenam s representaes diplomticas ou consulares
acreditadas no pas;
2) que adornem quaisquer veculos pertencentes a empresas estran-
geiras, que faam carreira no pas;
3) que se incluam entre os bens referidos no art. 10 da Introduo ao
Cdigo Civil, e que continuam sujeitos lei pessoal do proprietrio;
4) que pertenam a casa de comrcio de objetos histricos ou artsticos;
5) que sejam trazidas para exposies comemorativas, educativas
ou comerciais;
6) que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente
para adorno dos respectivos estabelecimentos.
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55 Quanto apreciao pelo Judicirio sobre a matria, destacamos o voto proferido pelo Ministro
Castro Nunes na Apelao Cvel n 7.377 (17.06.42) Acrdo STF Revista dos Tribunais, vol.
147, jan. 1944: (...) o que ao Judicirio cabe examinar to-somente o processo de tombamento,
a observncia das formalidades legais previstas para o ato, cuja falta possa importar em nulidade.
A sentena s pode concluir pela nulidade do ato administrativo, nunca pela sua justia ou im-
procedncia. (...) No o pode submeter a nenhuma apreciao subjetiva, mas apenas examin-lo
objetivamente, o que prprio da matria de nulidade (...).
56 Vitor Nunes Leal, Comentrios ao acrdo proferido na Apelao Cvel n 7.377, Revista
Forense, p. 143.
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57 Prudente de Morais Neto faz as suas restries em comentrio publicado na Revista Forense,
v. 98, p. 586 e segs.
58 Lus Rafael Mayer faz referncia discricionariedade da administrao em parecer publicado
na Revista de Direito Administrativo, vol. 120, abr./jun. 1975, p. 403 e segs.
Entendemos que o conceito de cultura insere-se dentre aqueles denominados plurissignificativos.
Celso Antnio Bandeira de Mello assim discorre sobre o tema, embasando-se nas lies de Afonso
Rodrigues Queirs: Em sntese: ao lado de conceitos unissignificativos apoderados de conotao e
denotao precisa, unvoca, existem conceitos padecentes de certa impreciso, de alguma fluidez e
que, por isso mesmo, se caracterizam como plurissignificativos. Quando a lei se vale de noes do
primeiro tipo, ter-se-ia vinculao. De revs, quando se vale de noes de um tanto vagas ter-se-ia
discricionariedade. (Celso A. Bandeira de Mello, op. cit., p. 235)
59 Referindo-se discricionariedade e vinculao, diz Laubadre: (...) Il y a au contraire pouvoir
li lorsque ces motifs sont ennoncs par la loi; encore faut-il quils soient nnoncs avec une suffi-
sante prcision, cest--dire, toujours selon lauteur, de manire telle que leur contrle donne lieu a
une simple constatation dexistence matrielle san apprciation de qualit et de valuer (grifos
no original). (Andr de Laubadre, op. cit., p. 223.)
Il est devenue banal de rpter aprs Hauriou quil nexiste pas dactes discrtionnaires mais
seulement un certain pouvoir discrtionnaire desautorits administratives. Cette prcision est une
allusion une catgorie dactes aujourdhui disparue dont la notion tait en effet trs diffrente de
celle pouvoir discrtionnaire. On appelait actes discrtionnaires (ou de pure administration) certain
actes lgard desquels aucune critique de lgalit ne paraissait concevable et qui chappaient ainsi
par leur nature tout contrle (grifos no original). (Ibidem, p. 218-9.)
94
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60 La autoridad puede modificar o retirar su propia decisin, no solo por haber cambiado las
circunstancias externas, sino por cambio o divergncia de opinin; es decir, si la autoridad estima
de outra manera los hechos o interpreta los princpios jurdicos de modo diferente de como lo hizo
al dictar la orden. (Fritz Fleiner, op.cit., p. 159.)
61 The criteria laid down require the Departments investigators to be selective: and where there
is selectivity there is room for subjectivity. (A Future for old buildings? Textos selecionados e edi-
tados por Sweet and Maxwell, Londres, 1977).
62 Pour que le motif allgu par lAdministration soit lgal, cest--dire de nature a justifier la d-
cision, il faut dabord quil soit matriellement exact et dautre part quil soit de ceux qui pouvaient
lgalement justifier la dcision. (Marcel Waline, Trait de droit administratif, p.473.)
Por definio, um conceito noo finita, exatamente por corresponder a uma operao mental
que isola um objeto de pensamento (...)
certo que todas as palavras tm um contedo mnimo, sem o que a comunicao humana
seria impossvel. Por isto, ainda quando recobrem noes elsticas, esto de todo modo circuns-
crevendo um campo de realidade suscetvel de ser apreendido porque recortvel no universo das
possibilidades lgicas, mesmo que em suas franjas remanesa alguma impreciso.
(...) Salvo disparatando, no h fugir, pois, concluso de que ao Judicirio assiste no s o direito,
mas o inadivel dever de se debruar sobre o ato administrativo, praticado sob o ttulo discricionrio, a
fim de verificar se se manteve ou no fiel aos desiderata da lei; se guardou afinamento com a significao
possvel dos conceitos expressados guisa de pressuposto ou de finalidade da norma ou se lhes atribuiu
inteligncia abusiva (grifos no original). (Celso Antonio Bandeira de Mello, op. cit., p. 242.)
63 (...) lgalit consiste a trait ingalement les choses ingales. (Marcel Waline, op. cit., p. 466.)
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64 Torna-se claro, por conseguinte, que todo ato administrativo possui como fundamento o inte-
resse pblico, a utilidade social que a lei consagra e reclama, realizando fins que se contenham na
lei ou que com ela se harmonizem. (Miguel Reale, op. cit., p. 30.)
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O E S TA D O N A P R E S E R V A O D E B E N S C U LT U R A I S
Art. 1
(...) quer por sua vinculao a fatos memorveis da histria do Brasil,
quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico (...)
65 Le dtournement de pouvoir est ce que le doyen Josserand appelait une notion tlologique,
cest--dire que lon considre le but poursuivi par lauteur dum acte pour juger ce dernier. (Marcel
Waline, op. cit., p. 482.)
66 Ver o voto do Ministro Castro Nunes no Acrdo do Supremo Tribunal Federal Apelao Cvel
n 7.377 17.06.42 (Revista dos Tribunais, vol. 147, jan. 1944): (...) I A finalidade do tombamento
conservar a coisa reputada de valor histrico ou artstico com a sua fisionomia caracterstica (...)
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C aptulo VI
Efeitos do tombamento
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pressupostos fticos que, face lei positiva, fazem nascer o direito. Nesta
hiptese, pode ser includa a proteo cultural a descobertas fortuitas ou de
objeto de interesse arqueolgico ou pr-histrico, numismtico ou artstico,
previstas, respectivamente, nos arts. 17 e 20, da lei 3.924/61.
Em relao ao tombamento, conforme 1, do art. 1, do Decreto-lei
25/37, no restam dvidas quanto ao momento do nascimento da tutela
e, por conseguinte, quanto natureza constitutiva desse ato administra-
tivo. Diz o pargrafo, in verbis:
Art. 1 (...)
1 - Os bens a que se refere o presente artigo s sero considerados
parte integrante do patrimnio histrico e artstico nacional, depois de
inscritos separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tom-
bo, de que trata o art. 4 desta Lei.
1 Tudo isto inova a situao jurdica dos bens tombados, transforma sua posio jurdica e impe
a seus proprietrios condutas jurdicas, ob rem, que antes no havia demonstrado que o tomba-
mento, em qualquer caso, ato constitutivo (grifo no original). (Jos Afonso da Silva, Direito
Urbanstico Brasileiro, p. 500)
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O E S TA D O N A P R E S E R V A O D E B E N S C U LT U R A I S
Esta redao pode levar a crer, num primeiro momento, que o pre-
ceito constitucional estabeleceu proteo automtica de todos os bens
culturais. Entretanto, no se pode inferir a proteo automtica uma
vez que nem a identificao do bem, nem a forma de proteo esto
previstas na Constituio. O artigo constitucional no autoaplicvel.
Por este motivo, necessita de lei que viabilize sua exequibilidade. Cabe
lei, cumprindo a determinao constitucional, estabelecer a forma e o
modo de proteo, os seus efeitos jurdicos, sua constituio e os bens a
serem protegidos.
A proteo feita com base no Decreto-lei 25/37, ao contrrio de ou-
tras formas de proteo j mencionadas, implica que os bens a serem
protegidos, identificados pelo rgo competente, s depois de inscritos
passem a fazer parte do denominado patrimnio cultural, como coisas
tombadas; , pois, o ato de tombamento ato constitutivo, sendo seus
efeitos jurdicos produzidos a partir de ento, isto , ex nunc.
Com a inscrio do bem nos Livros do Tombo, o tombamento con-
siderado definitivo, e a coisa passa a fazer parte do patrimnio cultural
nacional, produzindo o ato administrativo os efeitos da tutela ora insti-
2 Na linha de pensamento de Celso Antnio Bandeira de Mello, o ato constitutivo quando dis-
cricionrio quanto verificao de valor. Este difere no ato vinculado, que interpretativo da lei.
(Celso Antnio Bandeira de Mello, Elementos do Direito Administrativo)
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5 A lei no impe a notificao dos titulares das coisas vizinhas do bem tombado para que o tom-
bamento seja eficaz em relao a eles. Tampouco submete uma eficcia transcrio e averbao do
tombamento no registro imobilirio, e nem havia razo de faz-lo, porque o tombamento j uma
inscrio pblica, portanto, j um registro pblico, como sua lavratura no Livro do Tombo da
repartio competente. (Jos Afonso da Silva, op. cit., p. 505.)
6 A Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, que dispe sobre registros pblicos, especifica no seu
art. 1, que os servios concernentes aos registros pblicos nela tratados ficam sujeitos ao regime
jurdico ali estabelecido, no que concerne autenticidade, segurana, eficcia dos atos jurdicos
estabelecidos pela legislao civil. Portanto a Lei 6.015/73 no exclui a possibilidade de registros
especficos, com finalidade pblica, para atos estabelecidos na legislao administrativa.
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gistro administrativo e, como tal, tem como objetivo dar ao ato deter-
minadas garantias, como segurana, autenticidade, acesso informao
etc., quanto publicidade seu alcance relativo. H que se distinguir, no
caso, publicidade de publicao. Na administrao pblica, em geral, a
garantia de publicidade dos atos administrativos feita atravs de sua
publicao nos veculos de comunicao oficial, ressalvados os casos de
comunicao pessoal ao interessado (ao contrrio dos atos jurdicos pri-
vados, cuja publicidade garantida por meio dos registros pblicos). Esse
princpio justifica-se na medida em que os efeitos dos atos administrativos
em geral podem no operar exclusivamente entre as partes, mas tambm
com relao a terceiros. a hiptese do tombamento: como vimos, o tom-
bamento cria obrigaes de fazer, e de no fazer, oponvel erga omnes e,
por isso, necessrio que o ato tenha publicidade irrestrita, isto , atravs
de sua publicao, como os atos administrativos em geral. Entendemos,
portanto, que a inscrio do tombamento no Livro do Tombo, enquan-
to forma de registro administrativo, tem como funo bsica garantir a
autenticidade, a segurana, o acesso s informaes e uma publicidade
restrita. Isto , aps inscrito, o ato operar efeitos para a administrao
pblica, no tocante s suas obrigaes em relao ao bem tombado, e em
relao queles que eventualmente venham a tomar conhecimento oficial
da inscrio, por ato prprio ou por comunicao especial. Entretanto,
com relao a terceiros, a inscrio no substitui a publicao para os
efeitos da publicidade, pois para tanto seria necessrio expressa meno
legal, j que se trata de excepcionar a forma genrica de publicidade dos
atos administrativos. Deste modo o tombamento inscrito s oponvel a
terceiros e, portanto, eficaz, erga omnes, aps publicidade, feita por meio
de publicao no rgo oficial de divulgao.
6.2. Efeitos especficos do tombamento
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7 Desse modo atende-se ao que dispe o art. 2 e seu 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil
(Decreto-lei 4.657, de 4 de setembro de 1942).
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8 Nesse sentido, ver o parecer de Carlos Medeiros Silva, em 16.12.74 (Revista de Direito Admi-
nistrativo, vol. 120, abr./jun. 1975, p. 169 e 459): (...) os tombamentos relacionados com as cotas
80 e 100 no foram inscritos no Registro de Imveis, conforme determina o art. 13 do Decreto-lei
25/37. Esta omisso importa na nulidade, de pleno direito, dos referidos tombamentos (...).
9 O jurista Carlos Medeiros estende, inclusive, vizinhana a ineficcia dos efeitos do tombamento,
quando este no tiver sido averbado no Registro de Imveis. Ver parecer dado em 22.02.72. Revista
de Direito Administrativo, vol. 108, abr./jun. 1974, p. 440: (...) 2) Sem a transcrio ou averbao
do bem tombado, no Registro de Imveis, iniciativa que o art. 13 do Decreto-lei n 25, de 1937,
comete ao IPHAN, ainda que da propriedade pblica, no possvel sujeitar as reas vizinhas de
propriedades privadas s restries do art. 18 do mesmo Decreto-lei (...).
10 Ver o texto completo do anteprojeto em: SPHAN, Proteo e revitalizao do patrimnio cul-
tural no Brasil, p. 71-78.
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11 Ver o parecer de Luiz Rafael Mayer, em 23.01.75 (Revista de Direito Administrativo, vol. 120,
abr./jun. 1975, p. 406): (...) Entretanto, essa omisso, no reflui sobre a validade e eficcia do
tombamento definitivo. A transcrio e averbao no constituem elementos do processo de tomba-
mento, no o aperfeioam, nem condicionam os seus efeitos, seno em um plano e para fins estritos
e especiais. (...) Com efeito, as inscries registrrias, no tendo, de nenhum modo, o intento de
constituio de direitos reais de natureza privada, visam apenas publicidade que assegure a obser-
vncia das restries legais sobre a alienabilidade dos bens tombados e o exerccio das preferncias
do Poder Pblico (arts. 12,13 e 22, do Decreto-lei n 25/37). (...) O eventual descumprimento, pelo
IPHAN, do dever de promover o registro dos bens particulares, definitivamente tombados, resulta
em prejuzo de interesses das entidades pblicas em exercer a preferncia na aquisio deles e exone-
ra o adquirente da obrigao de notific-las. Mas, ainda assim, no plano do direito administrativo,
o tombamento produzir todos os seus efeitos, facultando ao IPHAN que pratique, nos limites de
sua competncia, os atos tendentes vigilncia e proteo dos bens tombados (...).
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12 Apesar de o Registro de Imveis se destinar inscrio dos direitos reais e suas mutaes, a enu-
merao estabelece a maior promiscuidade entre direitos reais e nus que lhe so equiparados e atos
que no operam qualquer mutao jurdica (...). (Afrnio de Carvalho. Registro de Imveis, p. 80)
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(...) das decises, recursos e seus efeitos, que tenham por objeto atos ou
ttulos registrados ou averbados.
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6.2.2. A conservao
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14 Neste sentido, ver o Acrdo do Tribunal Federal de Recursos Apelao Cvel n 177 06.04.49
(Revista dos Tribunais, vol. 191, maio 1951, p. 378-98):
[Ementa:] Tem a Unio nacional qualidade para tomar medidas judiciais tendentes a proteger
imveis tombados como monumento histrico ou artstico, sendo a ao cominatria adequada
para impedir a prtica de danos causados pela vizinhana. (...) A ao tendente a proteger imvel
histrico ou artstico prescreve em trinta anos. (...) Provados os danos causados igreja considera-
da obra artstica nacional, provocados pela fumaa de torrefao de caf nas vizinhanas, julga-se
procedente ao cominatria tendente a obter a remoo de maquinaria dessa indstria.
[Voto do Ministro Mouro Brasil:] (...) Prosseguindo no meu voto, estou convencido de que o fun-
cionamento de um conjunto de mquinas com fora superior a 400 HP, instalado a poucos metros da
Igreja de So Pedro dos Clrigos, construda no sculo XVIII, entre os anos de 1728 e 1782, tem influ-
ncia, no sentido de agravar a estabilidade da construo, a qual apresenta fendas, algumas das quais
se revestindo de gravidade, sobretudo uma, na fachada principal do edifcio, que qualificada como de
real gravidade, nos laudos de fls. . (...) Antes que seja tarde, indiscutvel a necessidade de se afastar
de local to prximo a uma obra de valor inestimvel o funcionamento desse grupo de motores (...).
[Voto do Ministro Macedo Ludolf:] (...) A meu ver, no se pode pr em dvida tal afirmativa, por-
que basta verificar a posio em que se encontra a Igreja ao lado do estabelecimento de torrefao de
caf e beneficiamento de milho, de cujas chamins se desprende muita fuligem para logo se concluir
que, realmente, o Templo h de receber toda essa fumaa. O mal, entretanto, pode ser sanado sem
necessidade de remoo do estabelecimento. Acho perfeitamente possvel uma providncia de ordem
tcnica capaz de impedir que esse Templo continue a sofrer os efeitos da fuligem desprendida (...).
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15 Neste sentido, ver o Acrdo do Tribunal Federal de Recursos Apelao Cvel n 34.539
22.06.82.
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16 No obstante, caso a falta de autorizao j tenha sido objeto de ao judicial visando para-
lisao do ilcito, evidente que, nesta via, poder ser pedida cominao por no cumprimento de
obrigao de fazer ou no fazer.
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17 Neste sentido, ver o Acrdo do Tribunal Federal de Recursos Apelao Cvel n 40.130 Pernam-
buco 07.11.80:
[Ementa:] O tombamento pode atingir apenas determinado prdio ou um conjunto de prdios,
impondo a restrio a quantos sejam proprietrios na rea tombada. (...) A edificao na rea tom-
bada deve estrita obedincia fiscalizao do IPHAN. (...) Se a obra, de interesse pblico, j est
em estgio adiantado, h que conciliar a sua concluso com as linhas do conjunto, de modo a no
desfigurar este e no prejudicar aquele interesse.
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18 Para alguns autores, a multa administrativa a imposio pecuniria a que se sujeita o proprietrio
a ttulo de compensao do dano presumido da infrao. (Hely L. Meirelles, Direito Administrativo
Brasileiro, p. 153)
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19 Ver julgado da Justia Federal de Sergipe Processo n 4.349/76. Trata-se de processo criminal
em que foi condenado o prefeito da cidade de So Cristvo (SE) tombada pelo IPHAN , por
mandar demolir o mercado municipal e construir sanitrio pblico em desarmonia com o conjunto
arquitetnico da cidade (vizinhana do bem tombado)
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20 Neste sentido, ver o parecer de Luiz Rafael Mayer (Revista de Direito Administrativo, vol. 120,
abr./jun. 1975, p. 403 e segs.): Sem dvida, cabe ao IPHAN o poder discricionrio, nos limites da
lei, de ajuizar da vizinhana comprometedora e da reduo ou impedimento da visibilidade, que
importem em prejuzo do bem paisagstico a resguardar. A validade do seu julgamento s deve ceder
diante de fatos que demonstrem um excesso de poder, erro nos motivos determinantes do seu ato.
Seria preciso, para nulific-lo, esclarecido que a construo no se erige na vizinhana de imvel
tombado, nem constitui detrimento para a visibilidade e a ambincia. (...) Acentua-se que os concei-
tos em causa e o contedo do juzo discricionrio devem ser considerados em face da peculiaridade
dos bens e valores e proteger, isto , a ambincia paisagstica, as belezas naturais (...)
Ver tambm o voto do Ministro Vitor Nunes Leal no Acrdo do Superior Tribunal Federal RE
41.279 09.10.1965 (Revista de Direito Administrativo, vol. 84, abr./jun. 1966, p. 155-65): (...) No
caso dos autos, o Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional no foi ouvido para a construo
do edifcio e sustentou, convincentemente, que ficava prejudicado o monumento histrico e artstico do
Outeiro da Glria, na sua visibilidade, com a obra em questo. Evidentemente, no se trata da simples
visibilidade fsica, mas da visibilidade de um ponto de vista esttico ou artstico, porque est em causa a
proteo de um monumento de arte: a igreja histrica integrada num conjunto paisagstico(...).
21 Assim decidiu o Tribunal Federal de Recursos na Apelao Cvel 1.515-PB, de 05.12.52 (Revista
dos Tribunais, 222, p. 559):
[Ementa:] Patrimnio Histrico e Artstico Convento tombado como monumento histrico
Respeito sua visibilidade Conceito diverso desta ltima Levantamento de prtico para gins-
tica nas proximidades Inadmissibilidade.
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22 Ver o parecer de Adroaldo Mesquita da Costa, dado em 15.03.69 (Revista de Direito Admi-
nistrativo, vol. 93, out.68, p. 379 a 381): (...) No basta que a construo esteja na vizinhana
da coisa tombada, necessrio que a mesma impea ou reduza a visibilidade. Essa vizinhana no
est nem poderia estar delimitada matematicamente. Est, entretanto, condicionada ao prejuzo
da visibilidade da coisa tombada. Se esse prejuzo no existir, tambm inexiste a possibilidade de
aplicao do art. 18 do Decreto-lei 25, de 1937 (...)
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23 Neste sentido, ver o parecer de Luiz Rafael Mayer, de 23.01.75 (Revista de Direito Administrati-
vo, vol. 120, abr/jun 1975, p. 403 a 411): (...) Outro mestre de direito, Gastone Pasini [La tutela del-
le bellezze naturali. Napoli: Morano, 1967, p. 46 e segs.], desse mesmo pas onde o assunto de not-
vel preocupao dos juristas, refora o ensinamento de que, qualquer que seja a qualificao jurdica a
atribuir-lhe, o provimento (autorizao para obras) da autoridade competente, pacfico que se deva
considerar como amplamente discricionria, dado que, em substncia, se trata de uma apreciao em
ordem ao prejuzo, que pode ser causado pelas modificaes requeridas, ao aspecto exterior dos bens
sujeitos tutela; apreciao indubiamente deixada discricionariedade tcnica da administrao p-
blica. (...) Os provimentos da autoridade devem, obviamente, ser motivados com base em apreciao
de ordem esttica e paisagstica, sendo exclusivamente sob esse ngulo visual que realizado o regime
de proteo. E conclui que a negativa de autorizao exaure sua eficcia nos confrontos do projeto
apresentado, mas no preclui a apresentao de ulteriores projetos a que a autoridade apreciando a
compatibilidade como interesse pblico possa consentir na realizao (...). (grifos nossos)
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C aptulo VII
1 Poder de polcia inclui todas as restries impostas pelo Poder Pblico aos indivduos, em benefcio
do interesse coletivo, sade (...), interesses econmicos e sociais. (...) Resolve-se em um conjunto de
limitaes impostas ao indivduo e propriedade para assegurar os fins gerais da sociedade. (grifos
no original) (Themstocles B. Cavalcanti, Curso de Direito Administrativo, 1964, p. 135)
2 Neste sentido, parecer o de Verena Nygaard Becker (Revista de Direito Pblico, p. 49-50): (...)
Evidentemente, as limitaes previstas em lei no podem ser tais que cheguem a interditar o uso da
propriedade. Se, assim, de fato, for, o Poder Pblico dever desapropriar o bem tombado, hiptese que
expressamente prevista na Lei das Desapropriaes (Decreto-lei 3.365/41, art. 5, k).
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5 Surgem, ento, as figuras do tombamento e das servides, s vezes se entremesclando, de tal sorte
que se torna difcil saber se nos referimos figura jurdica do tombamento ou da servido, e no aos
rtulos tombamento e servido. (Lcia V. Figueiredo, Disciplina Urbanstica da Propriedade, p. 15)
6 Alguns autores distinguem limitao de restrio: no direito brasileiro, como limitaes aquelas que
no implicam desdobramento do direito de propriedade, mas na regulamentao do seu exerccio, para
conform-los ao interesse pblico, filiam-se Celso Antnio Bandeira de Mello, Evaristo Silveira Jnior,
Temstocles Cavalcanti, Hely Lopes Meirelles.
7 Ver, neste sentido: Fernando A. Oliveira, Limitaes administrativas propriedade privada, p. 35-7.
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8 Servitus cloacoe
Servitus aquaeductus
Servitus no luminibus officiatur
Servitus altius non tollendi.
As maneiras genricas, sem fazer meno a este ou aquele perodo, mas concebendo o Direito
Romano como um todo, podemos definir as servides como direitos reais sobre coisa alheia (jura
in re aliena), quer em proveito de um prdio, quer em proveito de uma pessoa. (Jos Cretella Jr.,
Tratado de Direito Administrativo, vol. V, p. 181)
9 Ruy Cirne Lima, Princpios de Direito Administrativo.
10 Relembremos, mais uma vez, que a figura de servido administrativa, como categoria jurdica, no
exclusivamente do direito privado, devendo seu estudo ser empreendido pela teoria do direito. (Jos
Cretella Jr., op. cit., p. 182)
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11 Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, as servides tm jus in re aliena, no qual alguns poderes do
contedo do domnio se destacam e se transferem a terceiros. (Servides Administrativas, p. 44)
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13 (...) nas chamadas servides, os diferentes atributos do direito de propriedade, em vez de se concen-
trarem nas mos do proprietrio exclusivamente, so partilhados com terceiros, constituindo o que os
romanos denominavam jura in re aliena. (Jos Cretella Jr., op. cit., vol. V, Poder de Polcia, p. 180)
14 Desta definio de Hely Lopes Meirelles compartilhamos inteiramente, salvo no que se refere pro-
priedade particular. (Direito Administrativo Brasileiro, p. 530) Melhor seria, a nosso ver, a expresso
propriedade alheia, j que uma entidade pblica, como a Unio, poderia constituir servido sobre
propriedade de algum Estado-membro. Incompatvel, no entanto, a instituio de servido de um ente
poltico sobre um bem que lhe pertence.
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15 A previso em lei de nvel federal necessria na medida em que se trata de imposio de nus
sobre a propriedade, interferindo na titularidade de um dos elementos que compem o domnio;
no se trata, a, de conformar o exerccio de direitos ao interesse pblico, mas de constituio e
compartilhamento de uma das faculdades do domnio por outro sujeito (de direito pblico). Neste
sentido, deve se entender que o estabelecimento de servides, impostas compulsoriamente pelo
poder pblico constitui uma espcie de aquisio de uma das faculdades do direito da propriedade
atravs de processo expropriatrio, conforme prev o art. 40 do Decreto-lei 3.365, de 21 de junho
de 1941, que dispe sobre desapropriao por utilidade pblica.
16 Neste sentido, ver: Cunha Peixoto, citado em voto proferido pelo Ministro Carlos Velloso,
do Tribunal Federal de Recursos, na Apelao Cvel 84.819/SP (Revista do Tribunal Federal de
Recursos, p. 122-61): (...) No seu voto, o eminente Ministro Cunha Peixoto leciona que o Estado
intervm na propriedade privada de trs modos: pela desapropriao, pela servido administrativa
e pela limitao administrativa. Enquanto que, na desapropriao, o indivduo perde a sua pro-
priedade, da a necessidade de indenizao, na segunda, vale dizer, na servido administrativa, h
interferncia de terceiros no uso e gozo da propriedade, interferncia que afeta a exclusividade da
propriedade no seu integral aproveitamento, pelo que se impe indenizar a parte em que o proprie-
trio fica privado no desfrute. Todavia, tratando-se de limitao administrativa, no h perda da
propriedade, nem terceiro intervm no uso e gozo da propriedade. O que h simples restrio ao
uso, restrio que deflui do prprio direito de propriedade (...) j que este deve ser exercido no
com exclusividade, mas tendo em considerao o interesse pblico. O Poder Administrativo, aqui,
no exerce um direito subjetivo, com fundamento no qual restringe a propriedade, mas o prprio
direito de propriedade que de antemo admite esta restrio, conforme ensina Rafael Bielsa (De-
recho Administrativo, IV/372, n 856).
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17 Neste sentido, ver o parecer de Paulo Francisco Rocha Lagoa (Ofcio n 01/86 RL/CEJUR - Procu-
radoria Geral do Estado do Rio de Janeiro): (...) O tombamento uma limitao administrativa, inerente
ao poder de polcia da administrao (...) pois o simples exerccio do poder de polcia, tendo por objeto
instituir uma simples limitao ao direito de propriedade (...) (em se referindo ao ato de tombamento).
18 As limitaes ho de ser gerais, isto , dirigidas a propriedades indeterminadas, determinveis no
momento de sua aplicao. Ver: Alcides Greca, Regimen Legal de la Construccin, p. 36.
19 Celso A. Bandeira de Mello, Apontamentos sobre poder de polcia.
20 (...) sua universalidade, quer venha a ter aplicabilidade uniforme sobre propriedades ou atividades
de uma mesma classe, garante-lhe a gratuidade. O sacrifcio limitatrio imposto a todos, na mesma me-
dida, sem exceo; a generalidade da incidncia sobre relaes jurdicas indeterminadas, determinveis
apenas quando da aplicao, justifica a gratuidade, mesmo porque os benefcios coletivos igualmente
atingiro a todos. (Maria Sylvia Zanella di Pietro, op.cit., p. 257)
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21 Em sentido contrrio, ver o voto do Ministro Carlos Medeira, no Acrdo do Tribunal Federal de
Recursos Apelao Cvel n 40.130-PE: (...) Como forma de interveno na propriedade, o tomba-
mento tanto pode acarretar uma restrio individual como uma restrio geral. Aquela atinge um bem
determinado e esta uma coletividade, um conjunto, um lugar, visando preservao de padres urbans-
ticos ou arquitetnicos, como ocorre com o tombamento de locais histricos ou paisagsticos (...).
22 A generalidade da lei tem, porm, outra acepo, ligada, no incidncia numrica de seus disposi-
tivos, mas sim fora de sua vigncia: com aquele critrio, quer-se significar que a lei dever ser aplicada,
indistintamente, a todas as hipteses correspondentes aos seus preceitos, ainda mesmo quando o legislador
houver tido o propsito de disciplinar um nico caso, salvo se a excepcionalidade resultar expressamente
do contedo mesmo de norma legal. Alm disso, a generalidade possui um sentido deontolgico, de funda-
mental alcance nos planos da exegese, correlacional que ao imperativo da igualdade (isonomia): quando
se proclama que a lei deve ser genrica, estabelece-se uma correlao ideal entre o princpio de que todos
devem ser iguais perante a lei, e o de que a lei deve ser igual para todos os que se encontram em idnticas
situaes. (Miguel Reale, Revogao e Anulamento do Ato Administrativo, p. 15.)
23 (...) os direitos restritivos decorrem de atos concretos, (...) j nascem individualizados ou indivi-
dualizveis, pois que o ato concreto pode ser especial ou geral (...) por declarao espontnea, ou so
impostos coletivamente e, neste caso, torna-se necessrio que a lei estabelea o limite do direito, com
a previso das hipteses em que a previso legal pode ter lugar, confinando-se assim ao terceiro direito
potestativo a esta imposio. (Srgio de Andria Ferreira, Direito Administrativo Didtico, p. 189)
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24 Neste Neste sentido, ver o parecer de Luiz Rafael Mayer, em 23.01.75 (Revista de Direito Admi-
nistrativo, vol. 120, abr./jun. 1975, p. 403-13): (...) 3. As limitaes impostas, com amparo em lei e
ao amparo da Constituio, no restringem, em carter absoluto, o uso da propriedade, nem esvaziam
seu contedo econmico, permitindo a sua utilizao de acordo com os parmetros competentemente
estabelecidos base de juzo tcnico e no legtimo exerccio do poder de polcia (...).
Interessante, tambm, o voto do Ministro Castro Nunes na Apelao Cvel n 7.377 (Revista dos
Tribunais, p. 147-85).
25 Ver Temstocles B. Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo.
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26 Em parecer (Ofcio n 01/86), o procurador do Estado do Rio de Janeiro, Paulo Francisco Rocha
Lagoa, defende: (...) O tombamento considerado uma limitao administrativa, inerente ao poder de
polcia da administrao, no cabendo, portanto, indenizao. Esse ponto de vista ilustrado com dois
leading cases norte-americanos. O primeiro, Village of Euclid v. Ambler Realty Co., foi assim decidido
pela Corte: (...) a possvel diminuio do lucro de que o bem susceptvel de gerar, caso objeto de limi-
tao administrativa, no constitui motivo gerador de indenizao. (...) O segundo, Penn Central Trans-
portation Co. versus New York, foi assim decidido: (...) o ato de tombamento no constituiria jamais
uma desapropriao, seja ela direta ou indireta, quando em determinado imvel for limitado o direito de
construir por perturbar o entorno de uma edificao de especial interesse histrico e artstico(...).
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28 Joo Urangatura ensina que a igualdade social no importa, nem pressupe um nivelamento entre
os homens naturalmente desiguais. O que ela estabelece a supresso das desigualdades artificiais cria-
das pelos privilgios da riqueza.
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29 Ver o parecer de Adroaldo Mesquita Costa (Revista de Direito Administrativo, p. 120-403): (...)
Quando, porm, como no caso em exame, essa restrio ou limitao imposta, pelo tombamento, no
esvaziamento do contedo econmico da propriedade, j no h, apenas, restrio, seno verdadeira su-
presso, apreenso, ou que outro nome lhe d, dessa propriedade, decorrente de sua intocabilidade (...).
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30 Ver o voto do Ministro Castro Nunes no Acrdo do STF Apelao Cvel 7.377 (Revista dos Tri-
bunais, 147/785): Hoje, porm, a clusula constitucional muito mais flexvel. Continua assegurando o
direito de propriedade como direito individual, subjetivo, com a garantia correspondente que o abroquela
contra o confisco e se expressa na desapropriao mediante prvia indenizao. Mas as demais restries,
ainda que lesivas em grau maior ou menor do direito do proprietrio, so restries de faculdades deriva-
das do domnio, faculdades que formam o contedo daquele direito. (...) Tal encargo incumbe ao proprie-
trio, de cujo patrimnio no sai a coisa, da qual continua ele a poder dispor, vendendo-a, hipotecando-a,
locando-a etc., proibido somente de a destruir ou transformar. (...) Essa limitao no suprime ou extingue
no seu titular o direito de propriedade, limita-o no exerccio de uma de suas faculdades, limitao que diz
com o contedo do direito, ao alcance do legislador, nos termos da Constituio (arts. 122, 14).
31 Ver Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro. Ver, tambm, o parecer de Sabino Lame-
go Camargo Ofcio n 02/8 SLS PGE-RJ: O tombamento constitui uma limitao administrativa
ao uso do bem tombado. As limitaes no dizem respeito substncia do direito de propriedade, mas,
sim, ao uso do bem. Mas, as limitaes que decorrem do tombamento podem afetar substancialmente a
finalidade ou o destino do bem sobre o qual incidem.
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que se coloca ento : quando que a propriedade deixa de ter seu uso
natural? No h como se definir prvia e teoricamente a questo, j que
o chamado uso natural h de ser verificado em cada caso e circuns-
tncia. Dir a sensibilidade do administrador, conferido e orientado pela
construo pretoriana (ainda que se possa correr determinados riscos em
funo de julgamentos mais ou menos radicais). Entretanto, necessrio
reafirmar-se a posio de que a limitao indenizvel ter de provocar na
propriedade uso social distorcido, incongruente ou invivel economica-
mente, sobretudo em relao quelas que lhe so circundantes32.
Nessa anlise, contudo, no se deve perder de vista que a proprie-
dade tem seu valor social, valor de utilidade. A preservao, muitas
vezes, lhe diminui o valor econmico, atribudo por um direito pblico
potencial e, portanto, suprimvel em funo de outro interesse pblico
superveniente. Sua compensao, por vezes, no financeira e nem
direta; isto seria reduzir o direito de propriedade feio nica e exclu-
sivamente econmica. Se no aceitvel que ela perca este seu atributo
econmico, tambm no o que deixe de apresentar e representar os
interesses sociais e pblicos que, nem sempre, so traduzidos em valo-
rizao financeira imediata.
O principal efeito jurdico do ato do tombamento transformar em
um direito os valores culturais (simblicos) contidos na coisa. O pro-
prietrio da coisa o titular dos seus direitos materiais; ela, no entanto,
pode conter valores imateriais que, j na viso de Clvis Bevilacqua,
so inapropriveis individualmente. Pelo ato de tombamento, o Estado
reconhece em determinada coisa um valor imaterial, merecedor da tu-
tela pblica, que se sobrepe ao interesse individual, mas que com ele
h de se compatibilizar, na forma e nos limites do Direito; no digo nos
limites da lei, pois estaria restringindo sua aplicao to somente ao
ordenamento positivo. O Direito mais amplo que a lei. O Direito a
construo jurdica a partir da lei. A lei determina to somente alguns
parmetros e hipteses que de modo algum poderiam abarcar a diversi-
32 Embora nossa tradio seja extremamente positivista, no h por que deixar de abrir novos
caminhos no sentido do alargamento do espao dos precedentes judiciais, sobretudo no campo
do direito administrativo. No caso especfico, o prprio Direito Romano pode nos dar como
referncia o princpio aplicado s servides, qual seja, o exerccio moderado (civiter exercere),
aplicvel analogicamente.
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33 O direito positivo no somente a literalidade da lei. Sua concepo muito mais ampla. O
direito que historicamente antecede ao Estado, que o produtor da lei escrita, forma ulterior do
direito, que, alis, no o contm integralmente, apenas seu ponto de referncia, o seu fato gera-
dor, seu vetor de orientao. No h interpretao contra legem; mas face ao leque de possibilidades
sociais, a interpretao deve ser a vlvula para eu a lei no se torne a camisa-de-fora da sociedade,
seno seu fio condutor orientador. (Ver Clvis Bevilcqua, Direito das Coisas, p. 112)
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Concluso
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R efer nc i as Bi bl io g r fic as
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Fontes
Arquivo da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro.
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