Relaes internacionais do Brasil:

ensaio de sntese sobre os primeiros 500 anos

International relations of Brazil:

essay of assessment on its first 500 years

Paulo Roberto de Almeida

Doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Bruxelas.

Diplomata, Ministro Conselheiro na Embaixada em Washington

pralmeida@brasilemb.org

Para publicao em

Impulso: revista de cincias sociais e humanas

(Piracicaba, SP, vol. 12, 2000, pp. ).

Relao de Publicados n 253.

Resumo: Sntese crtica sobre as tendncias fortes das relaes internacionais do Brasil,
desde a formao da Nao at a atualidade, destacando as grandes linhas e orientaes do
desenvolvimento brasileiro do ponto de vista da insero internacional do Pas.

Palavras-chave: Brasil, relaes internacionais, poltica externa.

Abstract: Critical assessment on the main trends of Brazils

international relations, from the constitution of the Nation to nowadays,
stressing the general features and the pathways of its development,
centering on the international insertion of the country.

Key words: Brazil, international relations, foreign policy.

Introduo
Qualquer balano que se decida empreender sobre as relaes
internacionais do Brasil nos primeiros quinhentos anos de sua existncia
enquanto "entidade tipificvel" do ponto de vista da ordem internacional
isto , um territrio geograficamente delimitado, dotado de estruturas
de poder reconhecidas como formalmente legtimas pelos demais
Estados participantes dessa ordem, ainda que no dispondo de
autonomia poltica prpria deve partir de um entendimento preliminar
quanto periodizao suscetvel de ser aplicada sua histria. Ora, no
caso do Brasil, um certo consenso historiogrfico costuma dividir sua
histria poltica em uma primeira fase colonial claramente determinada
ainda que alguns coloquem seu final em 1808 e outros apenas em
1822 , uma segunda fase independente, que se desenvolveria a partir
da proclamao da autonomia poltica, ou mais afirmadamente a partir
das regncias, e uma fase dita "nacional", de contornos menos
reconhecveis, mas que se estenderia da Revoluo de 1930 at nossos
dias. (1) Uma diviso de natureza econmica poderia eventualmente
deslocar para frente ou para trs alguns desses limites de tipo poltico,
mas no alteraria fundamentalmente o carter algo paradigmtico
dessa periodizao to simples quanto desprovida de grandes
problemas epistemolgicos.

As grandes etapas das relaes internacionais do Brasil

Poder-se-ia, portanto, comear esta anlise sinttica ordenando as fases

do relacionamento externo do Brasil em trs grandes "blocos histricos",
correspondendo cada um (e de forma sucessiva) aos perodos seguintes:

(a) colonial, isto , a partir de 1530-1550, aproximadamente (com a

implantao do sistema de governo geral do Brasil pela coroa portuguesa, no
seguimento da atribuio das primeiras capitanias hereditrias) at os anos
1808-1822, que assistem ao movimento gradual mas irreversvel em direo
da independncia; nessa fase, as relaes internacionais da Nao americana
em formao so claramente determinadas pelos interesses metropolitanos;

(b) independente, a partir daquela ltima data, at a

Revoluo de 1930, que assiste, ainda que de maneira algo
involuntria, concluso do ciclo colonial-exportador da
economia brasileira; nessa fase longa de quase um sculo e
meio, os principiais problemas de relaes internacionais do
jovem Estado autnomo so compostos principalmente pela
definio e legitimao externa do territrio herdado da fase
colonial e pela difcil afirmao dos interesses nacionais
numa era de afirmao arrogante dos imperialismos
europeus;
 (c) nacional, que se estende desde ento at os nossos dias,
com diferentes subperodos depois de 1930, a comear pelo
longo interregno varguista at 1945, sucedido pela
existncia tormentosa da Repblica "populista" de 1946, por
novo interregno autoritrio a partir de 1964, este seguido
pela fase de redemocratizao que se inicia em 1985, em
termos de relaes internacionais, essa fase assiste lenta
construo de elementos autnomos de afirmao
internacional, claramente vinculados ao esforo
industrializador e prpria reorganizao do Estado.

Vejamos, com um pouco mais de detalhe, as principais componentes das relaes

internacionais em cada uma dessas grandes etapas. Numa primeira fase, que corresponde
grosso modo aos trs sculos da era colonial, a problemtica dominante na definio da
insero internacional do Pas , obviamente, representada pelo status colonial no contexto
da economia mercantilista portuguesa. Nesse longo perodo parece bvio, tambm, que se
trata de uma insero dependente da formao social brasileira no sistema da economia
mundial pr-capitalista de ento, com uma absoro passiva das alianas internacionais que
se desenham no continente europeu (isto , o fluxo de "relaes exteriores" do Brasil
refletindo o movimento errtico das alianas dinsticas e dos tratados de "amizade e de
navegao" concludos por uma Coroa portuguesa temerosa de seus grandes vizinhos
europeus, a Espanha e a Frana em primeiro lugar). A expanso continental do territrio
brasileiro se faz, nessa conjuntura, seguindo o ritmo das relaes inter-ibricas (a anulao
da linha de Tordesilhas pela obra das entradas e bandeiras), mas observando mais adiante a
dinmica prpria de uma sociedade em formao e em expanso contnua, nas fronteiras
abertas ao invulgar empreendimento dos desbravadores do serto (bem mais interessados
em ouro e ndios, est claro, do que em qualquer projeto consciente de "engrandecimento
ptrio".

No perodo final da "era colonial", se observa no Brasil a lenta

estruturao da uma "conscincia nacional" apreendendo a Nao
independentemente do estreito quadro mental da metrpole tutelar, ao
mesmo tempo em que o movimento autonomista se aproveita
politicamente dos impulsos resultantes da grave crise do sistema
colonial (acelerado pela "grande desordem" provocada pela hegemonia
napolenica no continente europeu) bem como dos avanos propiciados
pela ideologia iluminista em ascenso. Contrariamente porm aos
demais territrios colonizados da Amrica ibrica, o Brasil emergeria do
processo de independncia sem grandes rupturas socioeconmicas ou
mesmo polticas em relao ao passado portugus.

A era independente, que ento tem incio, vem introduzir um fator

indito de legitimao externa para a jovem Nao, que emerge como
novo Estado autnomo a partir de um processo de transao nem
sempre dotado de plena legitimidade, pois que resultante de um tratado
de "aquisio" do reconhecimento pleno da nova situao soberana
entre o antigo poder colonial e as potncias da poca, a comear pela
Gr-Bretanha. Com a figura de founding Father de Jos Bonifcio comea
a sustentao de um projeto prprio de construo nacional face aos
interesses de poderes hegemnicos externos, processo em parte
perturbado pelos fortes vnculos externos, no caso portugueses e acima
de tudo familiares, do primeiro monarca "brasileiro" da dinastia dos
Braganas. A abdicao assume caractersticas traumticas, j que
coloca em perigo a prpria definio da unidade nacional, que seria
lograda a partir do regime regencial transitrio. Este no hesita quanto
aos meios mais adequados para obt-la, ainda que custa de brutal
represso contra certos movimentos regionais autonomistas, assim
como contra insurreies de carter propriamente social e mesmo
tnico. A era independente, j sob o regime republicano, ainda assistiu
ao acabamento da obra de delimitao das fronteiras do territrio ptrio,
mas no logrou consolidar uma economia realmente independente, pois
que preservada esta em suas funes bsicas de fornecedora de alguns
poucos produtos primrios a economias mais avanadas.

A era nacional, coincidentemente inaugurada numa fase de grave crise

da economia mundial, comea a tarefa de afirmao dos interesses
externos da Nao em face dos desafios polticos de um mundo em
transio entre o capitalismo estilo laissez-faire da belle poque e a fase
de intenso intervencionismo do Estado na vida econmica, que iria durar
at os anos 80 do sculo XX pelo menos. O regime varguista, tanto em
suas fases provisria e "constitucional", como sob o impacto do
fechamento estado-novista, d a partida ao lento processo de
elaborao das condies polticas e institucionais, inclusive externas,
para a tarefa de modernizao do Pas. A afirmao dos interesses
propriamente nacionais do Brasil, num mundo crescentemente
diferenciado entre grandes potncias e naes de "segunda classe",
passa pelo projeto auto-assumido da industrializao bsica, uma das
muitas facetas com a capacitao tecnolgica independente do
interminvel processo de prosseguimento da obra incontornvel do
desenvolvimento. De certa forma, a construo do "Estado varguista",
isto modernizador-autoritrio e intervencionista, continua at o perodo
culminante do regime militar inaugurado em 1964 (depois do "breve"
interregno da Repblica democrtica de 1946), mesmo se muitas das
aes polticas empreendidas pelos generais-tecnocratas nos anos 60 e
70 estava especificamente orientadas ao desmantelamento do
populismo varguista que eles desprezavam. Em todo caso, o regime
militar tambm deu um alto sentido de profissionalizao e de
"finalidade" (busca de resultados) ainda que se possa discutir suas
escolhas ideolgicas poltica externa nacional, constituda
objetivamente como um dos sustentculos da afirmao do "poder
nacional".
Nessas vrias eras e fases sucessivas do relacionamento externo do
Brasil, os "agentes" sociais e humanos, bem como os principais
"vetores" de sua insero externa, so qualitativamente diferentes em
cada etapa, resultantes de fenmenos complexos de estruturao social,
regional e "societal" que concorrem, de maneira diferenciada, para
compatibilizar (ou no, segundo a conjuntura histrica) as "relaes
internacionais" do Pas e o "desenvolvimento histrico-social" da Nao.
Nas duas primeiras fases, os agentes do relacionamento "internacional"
da Nao aucarocracia nordestina, fazendeiros de caf, grandes
comerciantes dos principais portos da costa atlntica, representantes da
Administrao possuem alto grau de dependncia desses "vetores"
externos, o Estado portugus no primeiro caso, o poder econmico de
fato dos interesses comerciais e financeiros britnicos no segundo (o
que de forma alguma nega autonomia na determinao dos interesses
brasileiros na regio platina, por exemplo). Na era contempornea, os
novos agentes sociais encontram-se claramente identificados com um
Estado nacional j plenamente constitudo e consciente de seu papel
impulsionador do desenvolvimento econmico do Pas.

Relaes internacionais sem autonomia poltica ?

Uma primeira questo de ordem metodolgica se coloca em relao

definio da primeira das eras apontadas, qual seja, a de saber se
apenas as duas ltimas, classificadas como "independente" e "nacional",
podem ser cobertas pela categoria "relaes internacionais", ou ento,
se a fase anterior, colocada sob o signo do estatuto "colonial", tambm
estaria compreendida nesse conceito. As formaes coloniais, como se
sabe, no costumam ter poltica externa. Elas simplesmente no
dispem do atributo indispensvel para tanto: um Estado nacional
independente, em condies de exercer sua vontade soberana frente
aos outros atores do sistema internacional. Elas podem ter, no mximo,
relaes exteriores, sempre pautadas e balizadas, claro, pelo poder
hegemnico que detm o controle de seus mecanismos de organizao
poltica e administrativa.

No entanto, as comunidades polticas introduzidas no devir histrico na

condio de formaes sociais colonizadas ou reduzidas a esse status
por ulterior dominao externa dependem, mais talvez do que qualquer
outra sociedade, do contexto externo. no quadro da ordem
internacional vigente a cada etapa de seu desenvolvimento histrico-
social que essas formaes se afirmam progressivamente enquanto
naes individualizadas, dotadas de caractersticas prprias, social,
tnica e historicamente diferentes das demais unidades polticas do
sistema internacional.
A determinao externa ainda mais importante no caso das
configuraes histrico-culturais chamadas, na caracterizao
antropolgico-evolutiva defendida por Darcy Ribeiro, de "povos novos"
(1968, 1970, 1975). Nas formaes sociais extra-europias dessa parte
do "novo Mundo" que, devido a uma espcie de "pecado original"
propriamente ibrico, nunca deixou de ser "periferia" do sistema
internacional ao longo de toda a sua histria as relaes externas
representam um elemento constitutivo da prpria nacionalidade e
determinam, por assim dizer, os contornos bsicos de suas identidades
nacionais respectivas: povo, territrio, administrao poltica,
organizao social e estrutura econmica. Em virtude de que, nessas
configuraes sociais, o processo de State-building precedeu
historicamente ao de Nation-making, (2) a determinao externa
inerente ao status colonial impregna todo o itinerrio histrico de
formao do Estado-nacional independente.

Em outros termos, nas formaes sociais desta Amrica "iberizada"

para empregar uma caracterizao mais correta, de cunho histrico-
antropolgico, e no simplesmente o conceito habitual de "Amrica
ibrica", de natureza propriamente etno-lingustica , a Nao emerge
como o produto indireto do processo de constituio de estruturas
polticas e administrativas estabelecidas pelas potncias tutelares,
surgindo o "Estado" como resultado imediato das "relaes externas"
que afetaram cada um dos territrios incorporados originalmente a suas
respectivas esferas hegemnicas.

No que se refere ao Brasil, mais especificamente, a formao da

nacionalidade sempre se colocou sob a dependncia direta da ordem
internacional mediata e imediata que presidiu, num longo processo
multiforme, delimitao de seu territrio, constituio de suas
fronteiras, estruturao de sua economia, conformao de seu povo
e lenta emergncia de uma conscincia nacional autnoma. A
constituio da Nao brasileira que desponta primeiro como territrio
indevassado, definido na aparente aposta do acerto de Tordesilhas, para
muito depois emergir como entidade poltica resulta de um primeiro
processo de negociaes diretas entre Estados que prescindem da
intermediao vaticana, exemplo precoce do que se poderia chamar de
"diplomacia dos descobrimentos". (3)

O Brasil, no preciso relembrar, s se constitui como Estado

independente no alvorecer do sculo XIX, mas a formao social que lhe
d fundamento se forja gradualmente nos trs sculos anteriores
conquista de sua autonomia poltica. no passado colonial brasileiro que
se constituram, no dizer de Caio Prado Jr., "os fundamentos da
nacionalidade" (1979, p. 10), emergindo, no mesmo processo, aquilo
que o historiador Jos Honrio Rodrigues chamou de "aspiraes
nacionais" (1963). Estas aspiraes seriam as seguintes: independncia
e soberania, integridade territorial, ocupao efetiva do territrio,
unidade nacional, equilbrio nacional em face dos regionalismos e
desenvolvimento econmico e bem-estar. Em termos contemporneos,
se poderia, resumidamente, enfeixar todos esses conceitos ao abrigo da
frmula clssica: "desenvolvimento com soberania".

Quando exatamente teria o Brasil deixado de figurar como objeto

histrico no quadro de um subsistema imperial (Portugal) integrado ao
moderno sistema de Estados-nacionais e passado condio de agente
autnomo de suas prprias relaes internacionais? Os mais otimistas
diriam que a passagem se fez por ocasio do movimento de
Independncia poltica e no processo ulterior de afirmao progressiva
dos interesses nacionais especficos do Estado brasileiro vis--vis as
potncias hegemnicas da poca. Mas como considerar ento a
persistente dependncia econmica do Pas e seu status subordinado no
mbito do sistema internacional, ou mesmo simplesmente hemisfrico?

A resposta a essas questes no provavelmente terica, sendo antes

dada pela prpria transformao real dos agentes e atores em causa.
Contrariamente a certas idias "fora do lugar", caberia ressaltar que, em
relao a sua insero no sistema internacional da "economia-mundo"
capitalista, o Brasil no atrasado em termos absolutos e,
independentemente do carter mais ou menos "dependente" de seu
sistema econmico interno, ele sempre foi relativamente "moderno"
quanto s suas possibilidades de insero no sistema internacional. Com
efeito, diferentemente de certos pases asiticos ou mesmo da Europa
central e oriental, nunca existiu, no Brasil, uma sociedade "tradicional",
"arcaica" ou, metaforicamente, um ancien Rgime que devesse ser
reduzido ou necessariamente eliminado para que pudessem avanar o
sistema capitalista e o processo de modernizao social.

O Brasil e a emergncia da ordem internacional contempornea

Aceitas as consideraes acima, parece claro que o que definimos como

delimitao cronolgica das "relaes internacionais do Brasil" deve ser
entendida numa acepo bastante larga, englobando inclusive os
primrdios do descobrimento e a totalidade do perodo colonial,
estendendo-se ainda ao contexto internacional em que se situava a
potncia tutelar. Nos limites relativamente estreitos deste ensaio caberia
contudo enfatizar um tratamento mais "moderno" dessa ampla
problemtica, propondo um exame mais acurado da "matria-prima"
evolutiva das relaes internacionais do Brasil para o perodo
contemporneo, isto , grosso modo a era republicana.
No final do sculo XIX, a despeito de transformaes econmicas
ocorridas durante o Imprio, o Brasil se inseria na diviso internacional
do trabalho da mesma forma como em seu incio: como uma Nao
dotada de afirmada vocao agrcola para o monocultivo de exportao,
ainda que alguns produtos momentneos como a borracha, por
exemplo viessem a disputar a primazia ao caf nessa fase e no comeo
do sculo XX. A Repblica trar poucas modificaes a uma estrutura
econmico-social essencialmente conservadora, no obstante a
promissora experincia industrializadora de seus primeiros anos. O que
a Repblica introduz de novo so princpios alternativos de poltica
externa, como o pan-americanismo, por exemplo, numa rea em que o
Imprio tinha mantido, ou sido mantido em, um relativo isolamento das
demais repblicas do continente. A afirmao da Repblica se d num
terreno em que o legado monrquico no tinha ainda se esvanecido,
sobretudo nos meios diplomticos, ocorrendo mesmo alguns episdios
"jacobinos", no casa das intervenes estrangeiras durante a revolta da
Armada, por exemplo.

Mas, do ponto de vista econmico, os problemas que passam a

atormentar a jovem Repblica eram os mesmos que tinham angustiado
a jovem nao independente: o problema da mo-de-obra (desta vez
como imigrao) e os investimentos estrangeiros e os capitais de
emprstimo, origem de monumental dvida externa que estaria sempre
sendo jogada para a frente. A questo financeira com a negociao do
Funding Loan de 1898 (PALAZZO, 1999) e o problema da "defesa do
caf" (promoo comercial e propaganda no exterior) so os grandes
assuntos da diplomacia econmica do Brasil nesse perodo, cuja insero
na diviso internacional do trabalho continuaria sendo feita pelo simples
lado da exportao primria. Tem incio, assim, uma diplomacia do caf,
que continuaria durante todo o perodo de afirmao de nossa "vocao
agrcola".

A era do Baro, 1902-1912

Os elementos relevantes do relacionamento externo nessa fase so os

dos limites territoriais deixados em aberto pela nulificao do Tratado de
Madri, mediante o trabalho diplomtico de delimitao das fronteiras
ainda duvidosas. A figura proeminente nessa fase , evidentemente, a
do Baro do Rio Branco (1902-1912), verdadeiro patrono e elemento
ideolgico central no processo de formao da moderna diplomacia
brasileira. Outras questes proeminentes so a do equilbrio no Cone
Sul, problema indissocivel da poltica americana conduzida pela
Chancelaria, e a da participao do Brasil nas conferncias da paz da
Haia. Na vertente econmica destacam-se os emprstimos para
estocagem de caf e o primeiro exemplo de "currency board" de nossa
histria econmica, com a criao da Caixa de Converso em 1906.
A Repblica dos bacharis, 1912-1930

Essa Repblica de "bacharis", que vai atravessar grosso modo todo o

primeiro perodo republicano, tenta inserir o Brasil no chamado
"concerto de naes", inclusive pelo envolvimento na Primeira Guerra e
na ulterior experincia da Liga das Naes, motivo de uma das grandes
frustraes na histria multilateral da diplomacia brasileira.

No que se refere s questes relativas insero do Pas no "concerto

de naes civilizadas", parecia evidente que o relacionamento poltico
com as potncias econmica e militarmente significativas no poderia se
fazer em p de igualdade, como a viso bacharelesca e jurisdicista das
elites monrquicas e republicanas pretendeu, inutilmente, alimentar a
iluso durante um largo perodo. Desde as agruras do relacionamento
com a Inglaterra vitoriana, passando pela participao algo frustrada nas
conferncias de paz da Haia, at a experincia humilhante da Liga das
Naes, o Brasil se ver confrontado a posturas externas que iam do
desprezo e da soberbia ao que mais tarde e em outro contexto se
chamaria de benign neglect. Cabe destacar, porm, que, mesmo num
contexto cultural ainda fortemente "colonizado" ideologicamente, a
"repblica dos bacharis" no se afastar, grosso modo, da misso j
desenhada pelas elites da "monarquia ilustrada" no sentido de buscar,
incessantemente, afirmar os interesses nacionais no quadro de um
sistema internacional fortemente discriminatrio em relao a
"potncias menores", naes anteriormente colonizadas, ou, enfim,
formaes perifricas de uma forma geral.

Crise e fechamento internacional: 1930-1945

A "era nacional" introduz, no cenrio das relaes internacionais do

Brasil, o que se poderia chamar de "mudana de paradigma". As
alteraes na correlao de foras sociais e na prpria estrutura
decisria do sistema poltico brasileiro, introduzidas pela Revoluo de
1930 (e por seus desenvolvimentos subseqentes), no poderiam,
claro, deixar de afetar a natureza das relacionamento externo do Pas,
em escala ainda no experimentada at aquela conjuntura histrica.
Apesar de que a diplomacia brasileira continua, por um certo tempo
mais, a apoiar-se na tradio bacharelesca e jurisdicista vinda do sculo
XIX e sem embargo de que as preocupaes de seus quadros principais
ainda estivessem marcadas por uma atitude "essencialmente
ornamental e aristocrtica" para empregar a terminologia cunhada por
Hlio Jaguaribe (1958, p. 226-227) , nessa fase que se passa de uma
postura mais ou menos passiva em relao ao sistema internacional
dominante para uma tentativa de insero positiva, e portanto
afirmativa, nos quadros da ordem mundial em construo.
O subperodo dominado pela redefinio de prioridades polticas e das
alianas externas no contexto das crises da ordem poltica e econmica
internacionais dos anos 1930, com dificuldades para a preservao de
escolhas autnomas em face dos limites objetivos guerra e bloqueios
atuao puramente diplomtica. Elementos de destaque no contexto
externo so constitudos pela crise econmica inaugurada pelo crack da
bolsa de Nova York, em 1929, pela questo da dvida externa na qual
se observa uma moratria de fato, seguida de renegociao com os
credores bilaterais - e, sobretudo, pela poltica de alianas e de equilbrio
pendular entre imperialismos rivais, entre os quais se destacam os
Estados Unidos e a Alemanha nazista.

Em muitos pases europeus e em diversas outras regies do mundo

civilizado se travava ento uma surda (por vezes aberta) luta entre
doutrinas ideolgicas rivais, com destaque para as correntes fascistas e
autoritrias e, em menor plano, os diversos movimentos de afiliao
socialista ou comunista. No plano interno, no se pode deixar de notar
os desafios insurrecionais comunista e integralista, em 1935 e 1938
respectivamente, que no deixaram de ter conexes internacionais bem
marcadas. A guerra civil espanhola, na qual chegam a combater
inclusive voluntrios brasileiros geralmente sados do movimento
aliancista de 1935 (ALMEIDA, 1999c) epitomiza essa fase de intensos
conflitos ideolgicos e de apelos dramticos solidariedade
internacional. No final do perodo, o Brasil define-se pela poltica de
"grande aliana atlntica", confirmada pela participao na Segunda
Guerra Mundial e pelo alinhamento com as posies norte-americanas.

Persiste em filigrana, durante toda essa fase, uma conscincia ntida das
elites dirigentes em relao ao atraso material e tecnolgico do Pas,
mesmo se essa percepo ainda no tivesse sido conceitualmente
definida nos termos da grande diviso entre desenvolvimento e
subdesenvolvimento que vai mobilizar a agenda internacional no
imediato ps-guerra e nas dcadas seguintes. Em todo caso, grande
parte das energias da diplomacia varguista, no captulo das relaes
econmicas externas, ser mobilizada em funo da necessidade de se
lograr recursos financeiros e materiais para a instalao de uma usina
siderrgica no Pas, o que ser alcanado mediante o apoio dos Estados
Unidos construo de Volta Redonda.

Uma poltica exterior tradicional: 1945-1960

Essa fase tem incio pela participao tentativa e parcial do Brasil na

construo de uma nova ordem mundial, na conferncia de Bretton
Woods, em 1944, a partir de quando a reorganizao econmica do
mundo enquadrada pela luta entre os modelos rivais do liberalismo e
do socialismo. Ela tem continuidade com a afirmao incisiva j no
segundo Governo Vargas - dos interesses nacionais no quadro indito de
diminuio dramtica dos atores relevantes no plano internacional em
funo da bipolaridade introduzida pela Guerra Fria e, portanto, de
reduo simultnea das parcerias economicamente "rentveis" nesse
quadro de opes obrigatrias. Mas, a "opo americana" que ento se
desenha se faz tambm no contexto da emergncia de uma diplomacia
do "desenvolvimento", que se afirmar plenamente na fase seguinte. Se,
por um lado, a doutrina da "segurana nacional" define o sustentculo
ideolgico da Guerra Fria, o Pan-americanismo, por outro, mobiliza os
esforos da diplomacia para a "explorao" da carta da cooperao com
a principal potncia hemisfrica e ocidental. nesse quadro de
barganhas polticas e de interesse econmico bem direcionado que o
Brasil empreender sua primeira iniciativa multilateral digna de registro,
a Operao Pan-Americana, proposta pelo Governo Kubitschek em 1958.

No plano econmico externo, nessa fase que tem incio a negociao

dos primeiros acordos de produtos de base caf, cacau, acar, entre
outros -, com a criao concomitante das organizaes multilaterais
setoriais que se ocupam desses produtos, ao mesmo tempo em que o
Brasil suscita, em 1956, mediante a demanda formal de reestruturao
das dvidas oficiais bilaterais, a criao de um foro de credores que mais
adiante evoluir para a constituio do Clube de Paris (1961). Ainda no
terreno da diplomacia econmica multilateral, essa fase corresponde aos
primeiros exerccios negociadores de poltica comercial no GATT, quando
o Brasil renegocia sua adeso, em 1957, a partir da nova Lei Aduaneira e
de reclassificao tarifria.

A poltica regional marcada por uma certa ambigidade entre o

equilbrio estratgico e o isolamento diplomtico, visvel sobretudo no
relacionamento com o principal parceiro e rival, a Argentina, mas o
quadro evolui, sobretudo a partir da era Kubitschek, para a superao da
competio e sua substituio pela convivncia e pela cooperao.
Comea a ter voga, nessa poca, sob a impulso do economista
argentino Raul Prebisch, o chamado "modelo cepalino", isto , a
promoo do desenvolvimento nacional por meio de polticas ativas de
industrializao, eventualmente mediante a cooperao econmica no
contexto sul-americano e a promoo de esquemas de integrao. Tais
esforos, inclusive por um certo mimetismo em relao ao mercado
comum europeu recentemente (1957) institudo, resultaro, em 1960,
na criao da Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (ALALC).
No plano institucional interno, tambm nessa fase que se completa a
profissionalizao da carreira diplomtica, cujo acesso passa a se dar,
desde 1946, por vestibular organizado pelo Instituto Rio Branco e na
qual a ascenso funcional confirma mais intensamente o mrito do que
o background familiar.
A poltica externa independente: 1961-1964

A prtica da poltica externa independente, em sua primeira modalidade

nos conturbados anos Jnio Quadros-Joo Goulart, representa uma
espcie de parnteses inovador num continuum diplomtico dominado
pelo conflito Leste-Oeste. O impacto da revoluo cubana e o processo
de descolonizao tinham trazido o neutralismo e o no-alinhamento ao
primeiro plano do cenrio internacional, ao lado da competio cada vez
mais acirrada entre as duas superpotncias pela preeminncia
tecnolgica e pela influncia poltica junto s jovens naes
independentes. No surpreende, assim, que a diplomacia brasileira
comece a repensar seus fundamentos e a revisar suas linhas de
atuao, em especial no que se refere ao tradicional apoio emprestado
ao colonialismo portugus na frica e a recusa do relacionamento
econmico-comercial com os pases socialistas. A aliana preferencial
com os Estados Unidos pensada mais em termos de vantagens
econmicas a serem barganhadas do que em funo do xadrez
geopoltico da Guerra Fria. Formuladores protagnicos dessa nova
maneira de pensar foram polticos relativamente tradicionais como
Afonso Arinos e San Tiago Dantas e alguns diplomatas de esprito
inovador como Arajo Castro.

nesse perodo que, ao lado da tradicional dicotomia Leste-Oeste, se

comea a proclamar uma diviso do mundo ainda mais insidiosa, Norte-
Sul, entre pases avanados e pases subdesenvolvidos. O Brasil foi um
dos articuladores mais ativos das propostas desenvolvimentistas que
resultaram na criao, em maro de 1964, da Conferncia das Naes
Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), cujos objetivos
eram, nada mais, nada menos, do que a reviso completa da arquitetura
do sistema multilateral de comrcio e a criao de mecanismos
sustentao de produtos de base, sistema geral de preferncias
comerciais em favor dos exportadores de matrias-primas, no
reciprocidade nas relaes de comrcio suscetveis de promover uma
insero mais ativa dos pases em desenvolvimento na economia
mundial. Quando a primeira sesso da conferncia se realizava, em
Genebra, o golpe militar no Brasil sinalizou, entretanto, um retorno a
padres mais tradicionais de poltica externa.

A volta ao alinhamento, 1964-1967

O reenquadramento do Brasil no "conflito ideolgico global" representa

mais uma espcie de "pedgio" a pagar pelo apoio dado pelos Estados
Unidos no momento do golpe militar contra o regime populista do que
propriamente uma operao de reconverso ideolgica da diplomacia
brasileira. Em todo caso, observa-se um curto perodo de "alinhamento
poltico", durante o qual a nova "diplomacia do marechal" Castelo
Branco em contraposio quela resolutamente nacionalista aplicada
por Floriano Peixoto durante a revolta da Armada adere estritamente
aos cnones oficiais do Pan-americanismo, tal como definidos em
Washington: registre-se, numa seqncia de poucos meses, a ruptura de
relaes diplomticas com Cuba e com a maior parte dos pases
socialistas, assim como a participao de fora de interveno na crise
da Repblica Dominicana. A poltica multilateral e as relaes bilaterais,
de modo geral, passam por uma "reverso de expectativas", para
grande frustrao de parte da nova gerao de diplomatas que tinha
sido educada nos anos da poltica externa independente.

No plano econmico externo, a volta ortodoxia na gesto da poltica

econmica permite um tratamento mais benigno da questo da dvida
externa, seja no plano bilateral, seja nos foros multilaterais do Clube de
Paris ou nas instituies financeiras internacionais, como o FMI.
sintomtico alis que a nica assemblia conjunta das organizaes de
Bretton Woods a realizar-se no Brasil, tenha tido por cenrio o Rio de
Janeiro da primeira era militar, em 1967, quando tambm se negocia a
instituio de uma nova liquidez para o sistema financeiro internacional,
o Direito Especial de Saque do FMI (ALMEIDA, 1999a).

Reviso ideolgica e busca de autonomia tecnolgica: 1967-

1985

Mas, a postura de princpio favorvel a uma poltica exterior de tipo

"tradicional" ou a aceitao indiscutida de regras diplomticas
caracterizadas pelo "alinhamento incondicional" s teses do principal
parceiro ocidental vinham tendo cada vez menos vigncia no Brasil
contemporneo, mesmo no regime dos militares adeptos da doutrina da
segurana nacional. Basicamente, essas atitudes apenas se
manifestaram nos primeiros anos do ps-guerra e no seguimento
imediato do movimento militar de 1964, para serem logo em seguida
substitudas por atitudes mais pragmticas. A atitude "contemplativa"
em relao aos EUA partilhada igualmente pelos militares e pelas elites,
de modo geral, durante a Guerra Fria cede progressivamente lugar a
uma diplomacia altamente profissionalizada, preocupada com a
adaptao dos instrumentos de ao a um mundo em rpida mutao, e
instrumentalizada essencialmente para o atingimento dos objetivos
nacionais do desenvolvimento econmico.

Tem incio, ento, a participao plena do Brasil nos esforos de

construo de uma "nova ordem econmica internacional", com atuao
destacada em todos os foros multilaterais abertos ao engenho e arte de
uma diplomacia mais madura e liberta das alianas exclusivas da Guerra
Fria. O perodo pode ser caricaturalmente identificado com a "diplomacia
dos rtulos", que efetivamente se sucedem entre 1967 e 1985, a saber:
(1) "diplomacia da prosperidade" ainda no Governo Costa e Silva; (2)
"Brasil Grande Potncia", no perodo Mdici; (3) "pragmatismo
responsvel", sob a presidncia Geisel; (4) "diplomacia ecumnica", j
no ltimo governo militar desse ciclo, o de Figueiredo (VIZENTINI, 1998).

A despeito dessas classificaes mais ou menos arbitrrias, tratou-se,

basicamente, de uma "diplomacia do crescimento", consubstanciada na
busca da autonomia tecnolgica, inclusive a nuclear, com uma
afirmao marcada da ao do Estado nos planos interno e externo.
Mas, observa-se tambm nesse perodo a confirmao da fragilidade
econmica do Pas, ao no terem sido eliminados os constrangimentos
de balana de pagamentos que marcaram historicamente o processo de
desenvolvimento brasileiro: as crises do petrleo, em 1973 e 1979,
seguida pela da dvida externa, em 1982, marcam o comeo do declnio
do regime militar.

Redefinio das prioridades e afirmao da vocao regional:

1985-2000

Os elementos mais significativos da postura internacional do Brasil

poderiam ser atualmente caracterizados pelos seguintes processos:
redefinio das prioridades externas, com afirmao da vocao regional
processo de integrao subregional no Mercosul e de construo de um
espao econmico na Amrica do Sul , opo por uma maior insero
internacional e aceitao consciente da interdependncia em contraste
com a experincia anterior de busca da autonomia nacional , com a
continuidade da abertura econmica e da liberalizao comercial, no
quadro de processos de reconverso e de adaptao aos desafios da
globalizao. A diplomacia passa a apresentar mltiplas facetas, que no
exclusivamente a de tipo bilateral ou aquelas de ordem estritamente
profissional corporativa: so elas a regional, a multilateral
(principalmente no mbito da OMC) e a presidencial.

As mudanas de ordem poltica, econmica e diplomtica nas relaes

internacionais do Pas, neste perodo recente, so to variadas, e de tal
magnitude tanto as surgidas internamente como as induzidas de fora ,
que qualquer tentativa de levantamento das "questes relevantes"
nesta fase da histria nacional correria o risco de deixar de fora
problemas importantes de uma agenda externa crescentemente
diversificada e extremamente complexa, seja no mbito multilateral ou
nos diversos planos bilaterais. Mencione-se, por obrigatria, a questo
nem sempre bem colocada da "opo" entre uma "poltica externa
tradicional" por definio "alinhada" e uma "poltica externa
independente", problema dramatizado por anos de enfrentamento
bipolar no cenrio geopoltico global. Superando, contudo, o invlucro
"ideolgico" da postura externa do Pas nesse perodo, e mesmo os
diversos "rtulos" com os quais se procurou classificar a diplomacia da
era "militar", assume importncia primordial, independentemente da
postura poltica particular de cada Governo frente aos desafios do
cenrio internacional, a questo do desenvolvimento econmico,
verdadeiro leit motiv da diplomacia brasileira contempornea.

A poltica externa brasileira, desde os anos 50 pelo menos, foi

basicamente uma poltica econmica externa, mesmo se problemas de
ordem regional (rivalidade com a Argentina), de tipo poltico-ideolgico
(desafio insurrecional segundo o modelo "castrista") ou de cunho social-
humanista (direitos humanos, por exemplo) ocuparam fraes
significativas da agenda diplomtica em momentos determinados desse
perodo. Sem praticamente nenhum tipo de exceo, todas as grandes
questes de poltica interna do Pas industrializao, capital estrangeiro,
poltica energtica e de "segurana nacional" (comeando pelo petrleo,
passando pelo programa nuclear e chegando poltica de informtica),
modernizao tecnolgica etc. so tambm, e antes de mais nada,
questes de poltica externa da Nao.

Concluses

So essas as questes acrescidas de algumas outras que delas derivam:

dvida externa, meio ambiente, exportaes de artigos militares etc.
que esto no centro das relaes internacionais do Brasil
contemporneo e que, como tais, devem conformar o prprio "menu" de
um estudo global das relaes internacionais do Pas. Uma outra
questo, mais recente, mas que faz parte igualmente da agenda
econmica "externa" da Nao, veio a elas se juntar em forma
permanente: a poltica de integrao regional, em especial o processo
de constituio de um mercado comum no cone sul americano
(ALMEIDA, 1998b).

Ainda que esta ltima issue diplomtica tenha resultado, basicamente,

de uma opo de public policy cuja natureza foi fundamentalmente
poltica e mesmo "geopoltica", no bom sentido da palavra , isto , a
deciso tomada, ao concluir-se o perodo militar, de encerrar a
tradicional postura de conflito e de concorrncia com a Argentina para
substitu-la por uma de cooperao e de integrao, essa questo
representa, igualmente, um captulo especfico, ainda que indito, da
densa agenda brasileira no campo das relaes econmicas
internacionais. Ela uma vertente, provavelmente a mais importante na
atualidade, da j chamada "diplomacia do desenvolvimento" (RICUPERO,
1989).

Assim como a industrializao e a modernizao econmica do Pas

foram perseguidas de maneira persistente, desde longas dcadas, pela
sociedade em seu conjunto, a integrao regional passa a fazer parte do
horizonte histrico futuro da nacionalidade. Num mundo em rpida
mutao, com cenrios geopolticos e geoeconmicos ainda no
totalmente claros, a opo de poltica regional adotada pelo Brasil passa
a conformar um dos pontos mais importantes de sua agenda
internacional. Como tal, essa questo deve figurar em posio de
destaque em qualquer estudo que se empreenda, doravante, sobre as
relaes internacionais do Brasil.

Finalmente, nenhum estudo das relaes internacionais do Brasil poderia

descurar a perspectiva propriamente globalizante e "primariamente"
comparatista consistindo em pensar sua insero num sistema
internacional cujas bases de funcionamento esto em processo de
transformao acelerada. No est ainda totalmente claro que estrutura
de tomada de decises polticas, em nvel mundial, e que conformao
precisa, em termos de sistema hierarquizado (ainda que segundo novos
princpios), ter a ordem emergente atualmente, que passa a substituir
o cenrio bipolarizado enterrado ao mesmo tempo em que se cobre de
terra o caixo do socialismo mundial.

Em todo caso, essa "nova ordem" j no mais consistir, apenas, de

duas superpotncias, algumas potncias mdias e vrios Estados
"emergentes". Os fenmenos de "globalizao" no apenas restrito
internacionalizao dos circuitos produtivos e de "regionalizao" com
a formao de blocos econmicos e polticos em diversas regies do
planeta prometem introduzir novas variantes nos modelos at aqui
conhecidos de sistema internacional, tais como referidos anteriormente:
o modelo dos imprios universais, o das cidades-Estado comerciais e o
moderno sistema de Estados. O cenrio histrico futuro indica,
previsivelmente, que o estudo das relaes internacionais de um Pas
como o Brasil ter de trabalhar, durante um certo tempo ainda, com os
conceitos de "Estado perifrico" e de "potncia mdia". Ainda assim, o
padro de relacionamento de um Estado desse tipo com os atores
principais do sistema internacional, bem como o peso especfico de
naes "perifricas" na estrutura do poder mundial sofrero mudanas
significativas em direo do horizonte 2000. Nesse sentido, uma reflexo
comparada sobre as tendncias de desenvolvimento dos Estados
mdios, com base nos elementos de anlise j disponveis, poder
contribuir a uma melhor compreenso da agenda diplomtica de um
pas-continente como o Brasil.

Referncias bibliogrficas:

Livros:
ALMEIDA, Paulo Roberto de. O Brasil e o multilateralismo
econmico. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora,
1999a.

. O estudo das relaes internacionais do Brasil. So

Paulo: Unimarco, 1999b.

. Relaes internacionais e poltica externa do Brasil:

dos descobrimentos globalizao. Porto Alegre: Editora da
UFRGS, 1998a.

. Mercosul: fundamentos e perspectivas. So Paulo: LTr,

1998b.

ALMOND, Gabriel A. e POWELL, Jr., G. Brigham. Comparative

Politics: a developmental approach. Boston: Little Brown,
1966.

JAGUARIBE, Hlio. O Nacionalismo na Atualidade Brasileira.

Rio de Janeiro: Instituto Superior de Estudos Brasileiros,
1958.

PALAZZO, Carmen Lcia. Dvida Externa: a negociao de

1898. Braslia: Da Anta Casa Editora, 1999.

PRADO Jr., Caio. Formao do Brasil Contemporneo:

Colnia. 16 ed., So Paulo: Brasiliense, 1979.

RICUPERO, Rubens. "A Diplomacia do Desenvolvimento" in

Joo Hermes Pereira de Arajo, Marcos Azambuja e Rubens
Ricupero. Trs Ensaios sobre Diplomacia Brasileira. Braslia:
Ministrio das Relaes Exteriores, 1989, p. 193-209.

RODRIGUES, Jos Honrio. Aspiraes Nacionais:

interpretao histrico-poltica. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 1963.

VIZENTINI, Paulo. A poltica externa do regime militar

brasileiro: multilateralizao, desenvolvimento e construo
de uma potncia mdia (1964-1985). Porto Alegre: Editora
da UFRGS, 1998.

Artigos:

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Brasileiros na Guerra Civil

Espanhola, 1936-1939: combatentes brasileiros na luta
 contra o fascismo, Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba:
UFPR (4/12), 35-66, 1999c.

[Washington, 718: 25.12.99]

Notas:

(1) Para uma discusso mais pormenorizada sobre a problemtica da periodizao nas
relaes internacionais do Brasil, remeto ao captulo 2. "A periodizao das relaes
internacionais do Brasil", de meu livro O estudo das relaes internacionais do Brasil,
ALMEIDA, 1999, pp. 39-75. Esse e outros livros, bem como artigos diversos sobre a
integrao e as relaes internacionais do Brasil podem ser conferidos na web-page:
http://members.tripod.com/pralmeida.

(2) O conceito de State-building, na literatura especializada de poltica comparada, est

geralmente associado ao processo de unificao poltica nacional e refere-se, mais
especificamente, ao desenvolvimento de uma burocracia centralizada e eficiente,
capaz de aumentar significativamente as capacidades reguladora e extrativa do
sistema poltico em causa. J a noo de Nation-making enfatiza os aspectos culturais
do desenvolvimento histrico e social num determinado pas, caracterizando o
processo pelo qual as pessoas transferem sua devoo e lealdade das pequenas
comunidades e vilas para um sistema poltico central muito mais amplo, geralmente de
tipo impessoal. Para uma teoria sistmica dessa problemtica, a despeito de uma viso
marcadamente estrutural-funcionalista, ver ALMOND-POWELL, 1996.

(3) O tema foi desenvolvido no captulo pertinente, "A diplomacia dos descobrimentos:
Tordesilhas e a formao do Brasil", de meu livro Relaes internacionais e poltica
externa do Brasil: dos descobrimentos globalizao. ALMEIDA, 1998a, p. 101-120.