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EL FUTURO DE LA
Q Editado por la Oficina de Publicacio'les, DEMOCRACIA EN VENEZUELA -..- ~
Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas
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Universidad Central de Venezuela .:;~\.\\J'i."''' ~"NrR<4'--'"
Editora Responsable: Mara del Cielo Snchez Fr;J:m
Produccin editorial: lNTERTEXTOS CCNSULTORES UCV
Diseo de portada: J oanna Gutirrez Rojas

Primera Edicin: Instituto Internacional de Estudios Avanzados, IDEA.

8.<11..<\ SOC\P.~\
1989.
.....
_ ......;;;.....~9fiil

ISBN 980-300-730-0
.1If Segunda Edicin: Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias
Jurdicas y Polticas. 1998.
ISBN 980-1274-5

Queda prohibida la reproduccin total o parcial de este libro, por medio

de cualquier proceso reprogrfico o fnico, especialmente por fotocopia,
microfilme, offset o mimegraio. Universidad Centra! de Venezuela
Esta edicin y sus caractersticas grficas son propiedad de la Facultad de J
Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas
Ciencias Jurdicas y Polticas de la Universidad Central de Venezuela. 'J Caracas, 1998
;)

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 Universidad Central De Venezuela
Trino Alcdes Diaz
Rector

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Director De Coordinacin

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Directora De La Escuela De Derecho

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Director De La Escuela De Estudios Politicos y Administrativos

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Director Del Centro De Estudios De Posgrado

Carlos Simn Bello

Director Del Instituto De Ciencias Penales Y Criminolgicas

Alfredo Arismendi
Director Del Instituto De Derecho Pblico

Cannen Luisa R. De Roche

Directora Del Instituto De Derecho Privado

Angd Eduardo Alvarez

Director Del Instituto De Estudios Politicos
 NDICE
PREFACIO XIII
PREFACIO A lA SEGUNDA EDICIN XIX

CAPTULoI
EL PROBLEMA DE lA CREACIN DE UN ORDEN
DEMOCRTICO y lA TEORA DE lA DICTADURA
LATINOAMERICANA 1
1 Introduccin 1
2 Retrica y argumentacin poltica 9
2.1 Sobre la funcin de las definiciones 9
2.2 Significado descriptivo y prescriptivo de los trminos
valorativos 13
2.3 Juicios de valor y argumentos tico-polticos 18
3 La "dictadura" y los trminos del mal gobierno 24
3.1 El legado de la doctrioa clsica del "mal gobierno" 25
3.2 El "buen" y el "mal" gobierno en el pensamiento de Simn
Bolvar 31
3.3 El cambio del significado descriptivo y prescriptivo del
tnnino "dictadura" 33
4 El problema de la creacin de un orden poltico democrtico 41
4.1 La condicin de "eticidad" 43
4.2 La "solucin normativa" 45
4.3 La "solucin utilitaria" 48
4.4 La cuestin de la viabilidad 54
5 Conclusin: La "Condicin de Bolvar" y el "Teorema de la
Imposibilidad" 61
 CAPTULO 11 3.1 La "emergencia" en el derecho constitucional
LAs CIENCIAS SocIALES y LOS PROBLEMAS DE LA venezolano 137
PLANIFICACIN DEMOCRTICA 67 3.2 La suspensin o restriccin de las garantas
1 Introduccin 67 constitucionales 145
2 El status terico de las ciencias sociales y el problema de las 3.3 Controles jurdicos y controles polticos 153
relaciones entre teora y prctica 68 3.4 Medidas individuales de restriccin de la Iibenad personal
3 La contribucin de las ciencias sociales a los procesos de contra los indiciados de trastornar el orden pblico 158
fonnacin de polticas pblicas 78 3.5 Medidas extraordinarias en materia econmica y
4 El desarrollo de las ciencias sociales y el problema de la financiera 159
planificacin 85 4 Rgimen jurdico de la seguridad y defensa 164
5 Conclusiones 112 4.1 Introduccin 164
4.2 La concepcin doctrinaria 169
4.3 Organizacin y funciones 176
CAPTULo III 4.4 Divisin territorial y ronas de seguridad 180
LA DEMOCRACIA ANTE LAS SITUACIONES DE 4.5 La "emergencia" y la "movilizacin" 182
4.6 Conclusiones 191
EXCEPCIN 115
1 Introduccin: El problema general 115
2 El "Estado de excepcin" en la historia poltico-constitucional CAPTULO IV
venewlana 119
LA DEMOCRACIA Y LOS PROBLEMAS DE LA POLTICA
2.1 La suspensin del imperio de la Constitucin y la dictadura EXTERIOR 197
constitucional 119
2.2 El Estado de sitio y la ley marcial 124 1 El nuevo papel de Venezuela en la escena internacional y la
reciente importancia de la poltica exterior 197
2.3 El derecho de excepcin en nuestra evolucin
constitucional 128 2 El peso de nuestra tradicin histrica y cultural 201

2.4 De la dictadura constitucional a la dictadura anti-
constitucional 133
2.5 La efectividad de los medios jurdicos contra la dictadura anti-
constitucional 134
3 El derecho de excepcin en la Constitucin de 1961 136
3 Cambios recientes en las "reglas de juego" para la conduccin de
nuestra poltica exterior 206
4 La democracia, la oprn pblica y la poltica exterior 209
5 La delimitacin de reas marinas y submarinas con
Colombia 217
5.1 El fiasco de la "Hiptesis de Caraballeda" 218
 5.2 La situacin actual 222
5.3 Los "intereses vitales" involucrados 225
5.4 La tctica colombiana 232
5.5 La oportunidad para la negociacin y sus posibilidades 236
5.6 Las aspiraciones de las panes 239
5.7 Resumen y conclusiones 242
6 La reclamacin venezolana de la Guayana Esequiba 247
6.1 Antecedentes 249
6.2 La estrategia guyanesa y su negativa a negociar 256
6.3 La estrategia y la posicin venezolana 259
6.4 Podemos persuadir a Guyana a negociar? 263
6.5 El contexto de la poltica internacional y la poltica interna
guyanesa 264
7 Apndice sobre la negociacin 268
8 Mecanismos de cohesin y unidad: El "modelo de desarrollo" yel
papel del Estado 304
9 El sistema de representacin y participacin semi-corporativa
como limitacin a la democracia 316
10 Democracia "liberal" o democracia "populista"? 320
11 Efectividad de los mecanismos de participacin y representacin
democrtica 332
12 Conclusiones acerca del futuro de la democracia 347
12.1 La lnea estratgica conservadora 351
12.2 La estrategia radical 353
PRINCIPALES SIGLAS lITILIZADAS 357

REFERENCIAS 359
CAPTULO V
EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA EN VENEZUELA 275
I 1 Introduccin 275
2 Evaluacin prelinnar 278
3 Papel central de las estructuras polticas especializadas y de los
mecanismos de tipo utilitario para el mantenimiento del orden
socio-poltico 284
4 El proyecto poltico de la democracia venezolana 289
4.1 La Constitucin de 1961 289
4.2 El sistema populista de conciliacin 292
5 Los objetivos y las prioridades 294
6 Mecanismos para la generacin de apoyos 299
7 Tendencias desmovilizadoras y antiparticipativas 303

i
 PREFACIO
Este libro trata de cinco problemas pollticos que se plantean con
singular agudeza a la democracia venezolana en la situacin
presente, y que constituyen otros tantos retos para su futuro. El
primer desafo es asegurar el mantenimiento del orden polltico
democrtico; pues, como lo demuestra la experiencia histrica, su
instauracin es un problema particularmente difcil y que no puede
considerarse resuelto de una vez por todas. El segundo desafo
consiste en hacer compatible la democracia con la eficacia y
eficiencia de la accin estatal. El tercer desafo lo plantean las
situaciones de excepcin: es capaz la democracia de hacer frente a
la crisis y a la "emergencia", sin sucumbir ante ellas? El cuarto
desafo es el de los problemas de la polltica exterior, pues si bien
constituye un caso especial del segundo, tiene suficiente
especificidad como para merecer un tratamiento autnomo. El
quinto desafo consiste en perfeccionar, profundizar y extender la
democracia, sin arriesgar ni poner en peligro los logros ya
alcanzados.
El Captulo 1 trata de los complejos problemas tericos y
prcticos de la creacin de un orden polltico democrtico, en
circunstancias particularmente adversas, como son las propias de los
pases latinoamericanos y, entre ellos, Venezuela. Ante las
dificultades de tal empresa, la teora de la dictadura ha propuesto
una respuesta contundente, sencilla y simplista (y por ello atractiva
para muchos): tajar con la espada, el nudo gordiano que no se puede
desatar. Pero - sin desconocer los intereses prcticos
involucrados- buena parte de las dificultades son consecuencia,
desde el punto de vista terico, de la manera en que comnmente se
ha formulado la cuestin, que la convierte en irresoluble. La
incompatibilidad entre los criterios de deseabilidad y de viabilidad a
los que simultneamente se ha pretendido que responda el orden
que se pretende instaurar, puede expresarse en un teorema de
imposibilidad. Para escapar de tal resultado es necesario, por tanto,
XIII
 El foturo de la r:kmaracia en Venezuela
reformular tericamente el problema de la creacin
mantenimiento de un orden poltico democrtico.
i En el Captulo II se trata de los problemas de la formacin
de las polticas pblicas y, en especial, de la planificacin estatal, a la
luz de los recientes desarrollos de las Ciencias Sociales. Se discute la
I
contribucin que stas - y en particular la Ciencia Poltica-
pueden hacer al imponante tema de la eficacia y eficiencia de la
accin estatal, y se pone de relieve que la principal de ellas es una
nueva forma de concebir y plantear ese problema. En efecto, el
atraso de las Ciencias Sociales, hasta pocas recientes, no permiti
conceptualizar, ni analizar adecuadamente los complejos procesos
de formacin de polticas estatales propios de una sociedad
moderna, democrtica y plura1ista, y condujo a asociar los valores de
eficacia y eficiencia con modelos de organizacin y con
procedimientos de toma de decisiones no democrticos, ya sean
tecnocrticos, burocrtico-autoritarios o totalitarios. Hoy en da la
situacin ha cambiado, gracias al desarrollo de teoras e
instrumentos analticos propios para el estudio de los fenmenos de
la complejidad organizada, as como de los sistemas de toma de
decisiones caracterizados por diversos grados de incertidumbre y
por interaccin estratgica, y de los procesos de decisin social o
colectiva. Por otro lado, hay una creciente conciencia de la
necesidad de recuperar la dimensin tico-prctica de la poltica, lo
cual es posible gracias a cienos apones de las modernas Ciencias
Sociales que permiten introducir en la discusin pblica democrtica
un rigor muy superior al que proporcionaba la retrica clsica.
En el Captulo III se analizan los problemas que para la
democracia plantean las situaciones de excepcin. Existen, en
efecto, situaciones transitorias y anormales de crisis, en que el orden
poltico-constitucional, o la existencia misma del Estado, pueden
verse gravemente amenazados por un peligro inminente y sbito,
interno o externo (por ejemplo, una guerra o una sublevacin
armada). Para hacer frente a tales situaciones no basta con los
recursos e instrumentos que para tiempos normales prev la
XN
Pnfacia
y Constitucin y la legislacin ordinaria, sino que es preciso suspender
su vigencia y proporcionar a los titulares del Gobierno poderes y
recursos extraordinarios. Si la propia Constitucin no autoriza tales
medidas, existe el peligro de que el orden establecido sucumba, o la
fuerza de la necesidad se imponga, en violacin de la legislacin
vigente y con ruptura del hilo constitucional. Pero si las autoriza -
como ocurre en la mayora de las Constituciones democrticas,
incluyendo a la nuestra- el peligro es abrir paso a la usurpacin, o
justificar lo que, con el tiempo, puede convenirse en tirania. El
desafo que se plantea es, por tanto, conciliar o hacer compatibles
las exigencias contradictorias de la seguridad del Estado, por un
lado, y la preservacin de la libenad y democracia por el otro. Al
estudiar el problema a lo largo de nuestra evolucin histrica y en el
presente, se ponen de relieve los factores polticos y jurdico-
institucionales de los que depende su solucin satisfactoria y se
critica, desde tal perspectiva, la legislacin vigente en nuestro pas.
El Captulo IV trata sobre los problemas de la poltica
exterior que, junto a las situaciones de excepcin (y frecuentemente
asociados a ellas), son los que plantean retos ms agudos a la
democracia. En el caso particular de Venezuela, el nuevo papel que
nuestro pas ha desempeado en los ltimos tiempos en la escena
internacional, la quiebra reciente del estilo y reglas de juego que
tradicionalmente haban prevalecido en la conduccin de nuestra
poltica exterior, y los nuevos conflictos, peligros y vulnerabilidades
que de todo ello resultan, hacen que constituya un rea
particularmente problemtica. Los dos peligros extremos en esta
materia son, de un lado, el autoritarismo, que significara la toma de
decisiones que implican altos costos y riesgos, sin preocuparse por
los valores y preferencias de la mayora de la poblacin y con
desprecio de la opinin pblica interna; y, de otro lado, la
demagogia, que consistira en la renuncia al deber de tratar de
orientar a la opinin pblica e, incluso, a la responsabilidad de
decidir, por temor a la impopularidad. Para ilustrar tales dificultades
se analizan dos casos particularmente imponantes para Venezuela:
xv

El fUIJMJrk la durro-acia en Venezuda
la delimitacin de reas marinas y submarinas con Colombia y la
reclamacin de la Guayana Esequiba.
En el Captulo V, se evalan los principales logros, as como
las insuficiencias de nuestra democracia, y se analiza la encrucijada
en que se encuentra en la actualidad. La estabilidad del rgimen, a
partir de 1958, fue posible gracias a la instauracin de un sistema de
negociacin y acomodacin utilitaria entre intereses diversos
("sistema populista de conciliacin"). Durante aos el sistema ha
operado satisfactoriamente y su xito ha dependido, tanto de
mecanismos polticos e ideolgicos, como del adecuado
funcionatrento de un modelo de desarrollo econmico que
combina el crecimiento con la redistribucin, y en el que el Estado
- gracias a los ingresos petroleros- ha jugado un papel
fundamental. Sin embargo, en los ltimos tiempos han empezado a
fallar los supuestos bsicos para el funcionatrento de ese sistema.
Desde el punto de vista poltico esto se manifiesta en la prdida de
la confianza de las masas en los lderes, lites y partidos polticos y
en la actitud crecientemente crtica y aun cnica frente a ellos. El
peligro evidente es que, de continuar esta tendencia, se puede
convertir, progresiva y sucesivamente, en frustracin, alienacin y
finalmente, rechazo de la democracia. Los logros de nuestros
gobiernos democrticos son en muchos aspectos notables; sin
embargo, la democracia poltica que hemos instaurado tiene varios
tipos de limitaciones. Ante la crisis del "sistema populista de
conciliacin" y del modelo de desarrollo a l asociado, la democracia
se encuentra en una encrucijada y se abren ante ella dos vas
principales. Por un lado, una estrategia conservadora que implica
una lnea poltica anti-participativa, anti-estatista y anti-partidista,
que si bien a corto plazo puede parecer a algunos muy atractiva e
intentar presentarse como una reivindicacin de la "autntica"
democracia, conducir con gran probabilidad, a la larga, a la
negacin de la misma. La otra es una estrategia radical - llamada a
veces despectivamente "populista" - cuya orientacin bsica es
XVI
Prefacin
hacer al Gobierno ms responsable de la voluntad efectiva de la
mayora.
El libro, en su globalidad, pretende ser una aplicacin de
algunos resultados de la Teora de la Democracia, desarrollada por
la moderna Ciencia Poltica, al caso especial de Venezuela. Esto
hace que, a lo largo de todo l, la discusin y la argumentacin se
desarrollan simultneamente en dos planos. Por un lado, el de la
teora general de la democracia; y por otro lado, el de un modelo
terico especial, mediante la aplicacin o la especificacin de esa
teora a las circunstancias y problemas del sistema poltico
venezolano. Los cinco captulos de que consta, se basan en diversos
trabajos escritos entre 1983 y 1986. Al adaptarlos y organizarlos
para formar el presente libro he querido que, no obstante su unidad
temtica, cada uno de ellos pueda ser ledo en forma independiente;
con tal fin no me ha parecido aconsejable suprimir algunas
repeticiones de proposiciones y tesis generales que, sin embargo,
pienso haber reducido al mnimo imprescindible para que cada
captulo conserve su plena autonoma. Por lo dems las constantes
referencias cruzadas entre los diversos captulos muestran que, en
definitiva, he pretendido desarrollar un argumento unitario.
Debo agradecer, ante todo, a mi atrgo Luis Castro Leiva las
enriquecedoras y estimulantes discusiones intelectuales sobre
muchos problemas y, entre ellos, varios de los tratados en este libro.
Por si esto fuera poco, debo agradecerle, tambin, en su carcter de
Presidente de la Fundacin Instituto Internacional de Estudios
Avanzados (ID EA), primero, su decidido inters en que me
incorporara a la misma, y posteriormente, su atrstosa insistencia en
ver publicados este y otros trabajos mos. El ambiente personal e
institucional de ID EA ha constituido un estmulo invalorable para
mi trabajo intelectual. Durante ms de veinticinco aos (hasta
noviembre de 1985, cuando solicit y obtuve mi jubilacin) he sido
profesor en el Instituto de Estudios Polticos de la Universidad
Central de Venezuela y durante los ltimos seis, Director del
mismo. Los nexos que as se crean son imposibles de borrar y, sin
XVII
 El "urro de la dum:racia en VenaJl,Ia
duda, tambin se generan deudas intelectuales, con frecuencia
inconscientes y, por tanto, difciles de reconocer y agradecer en
forma individualizada. En todo caso, buena parte de las reflexiones
que se contienen en este libro no slo son, en alguna manera, el
fruto de ese largo perodo, sino que se plasmaron por escrito al final
del mismo.
Debo agradecer al Embajador Jean Fran~ois Pulvenis, su
lectura y comentarios crticos del Captulo IV de este libro, que sin
duda han contribuido a su mejora. Naturalmente soy el nico
responsable de los errores o deficiencias que pueda contener.
Por ltimo, el libro est dedicado a mi hijo Juan Carlos, con
la esperanza de que, en la Venezuela que le tocar vivir, cuando sea
adulto, no slo habrn sido superados los actuales desafos a la
democracia, sino que su generacin ser ms capaz para afrontar
con xito los nuevos que, sin duda, le deparar el futuro.
].C.R.
Caracas, enero de 1987
, mientras permanece an, en su mayor parte, larvada o solapada.
XVIII
1
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICiN
Es para m muy grato que esta nueva edicin sea una iniciativa de la
Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la Universidad Central
de Venezuela, a la que debo mi formacin acadmica y en cuyo
Instituto de Estudios Polticos se originaron las reflexiones que me
permitieron la redaccin de esta obra.
Han transcurrido ya ms de ocho aos desde la primera
edicin de este libro, que estaba agotada desde hace mucho tiempo,
pero aparte de corregir algunas erratas que se deslizaron en dicha
edicin, los nicos cambios que he realizado han sido puramente
formales. No he querido introducir modificaciones o adiciones de
ninguna clase en el texto original, ni referirme a los acontecimientos
polticos ocurridos despus de su publicacin, pues esto equivaldra
a escribir un nuevo libro. Salido de la imprenta en 1989, el libro no
trata - no podra hacerlo- de la serie de hechos que se producen a
partir de ese ao y que son la manifestacin ms visible y
espectacular de la seria y profunda crisis sistmica que vive
Venezuela. De lo que trata es de varios mecanismos y condiciones
estructurales capaces de generar crisis de nuestro sistema poltico,
que existen desde mucho antes que sta sea plenamente visible,
Quienes se preocupen por solucionar los problemas que enfrenta la
democracia venezolana, ms all de lo puramente coyuntural, y -
particularmente- quienes se interesen en los condicionamientos
estructurales de nuestra crisis poltica, confo que podrn encontrar
interesante y aun provechosa su lectura.
].C.R.
San Antonio de los Altos
24 de diciembre de 1997
XIX
 CAPTULO I

EL PROBLEMA DE LA CREACiN
DE UN ORDEN DEMOCRTICO y LA
TEORA DE LA DICTADURA
LATINOAMERICANA

1. INTRODUCCiN
La palabra "teora" que aparece en el ttulo de este captulo,
no se refiere a una teora emp{rica, ni mi inters es el anlisis
sociolgico o histrico en sentido estricto'. Aunque las
consideraciones factuales son ciertamente relevantes para mi
estudio, ste encaja, ms bien, dentro de la teora prescriptir;a o
nmmatizu, en la lnea de la que, durante siglos, ha sido la

preocupacin central del pensamiento occidental en la materia:

distinguir entre el gobierno justo y el injusto o tirnico, entre el
gobierno razonahl.e y el no razonahl.e, entre las formas puras de
gobierno y las im;uras o amuptas. Se trata, en una palabra, de una
teora tica del hum y del mal gobierno.

I Este Captulo es una adaptacin de: lC Rey, "Apuntes para una T eona de la
Dictadura ~ Primer Jng>1e<o del Pensamiento PoIiro l.atino=er:ano. 29 de junio-2 de
Julio de 1983. Tomo n, Volumen VI. Caracas: Congreso de la Repblica, 1984,
pp. 277-332.

1
 El fu- de "' &mxratia en Venezuei4
Tambin el pensamiento tradicional latinoamericano se
orientaba en ese mismo sentido. Cuestiones tales como la de
asegurar un gobierno justo y viable, la de huir de los peligros de la
~ tiranla y la anarqua y, en fin, la de afirmar la demcracia frente a la
~
dictadma, han sido temas privilegiados de la reflexin de nuestros
pensadores. Sin embargo, en los ltimos veinticinco aos se ha
I
~
producido un cambio tan radical con respecto a lo que era la
orientacin tradicional, que intentar plantear de nuevo las viejas
cuestiones puede parecer anacrnico y, en todo caso, requerir una
justificacin.
Tal cambio es el producto no slo de la llamada "revolucin
behavioralista" sino tambin, y quizs sobre todo, de una nueva y
justificada preocupacin por los problemas de eficacia y eficiencia
de la accin estatal y por el estudio de las polticas y los outp<ts
gubernamentales. No es que tal tipo de inters estuviera antes
totalmente ausente de nuestro pensamiento poltico, pues la
reiteracin con que en l aparece el tema de la 'liabiloo de las
distintas formas de gobierno y de la eficiencia con que sirven a los
objetivos que proclaman demuestra lo contrario; pero, en todo caso,
estas consideraciones no slo eran inseparables de la cuestin del
valor no instrumental del gobierno y de la evaluacin de los
objetivos postulados, sino que estaban subordinadas a ellas. y asf
debfa ser, pues afirmar de un rgimen poltico que es viable o que
tiene grandes probabilidades de realizar los objetivos que se
propone, no da respuesta a dos cuestiones fundamentales y previas:
si vale la pena que ese rgimen siga existiendo y si sus objetivos
merecen ser realizados. Pero precisamente lo que caracteriza a la
nueva situacin es que con frecuencia se da por supuesto que estas
dos cuestiones estn fuera de toda discusin por evidentes: que la
'liabiloo o, en la nueva jerga, la ~ es el valor O imperativo
supremo de todo rgimen poltico, cualquiera que sea el precio que
haya que pagar para lograrlo y que el desarroI.h - o cualquier otra
entidad no menos ambigua y equvoca- constituye el objetivo
fundamental al que todos los otros deben subordinarse. En el
2
El proHana de"' creaci6nde un a>rlm &mxrJtim...
extremO ese valor y ese objetivo, asf entendidos, dejan de pertenecer
al mundo del "debe ser" para "naturalizarse", para convertirse en
imperativo o "leyes naturales", en datos bsicos de l?s que ha~ que
partir y a los que hay que someterse. Y SI es aS1 resulta logtco
limitarse a evaluar los distintos gobiernos en tanto que sistemas de
conduccin, en razn de su capacidad de actuacin, de su eficacia y
eficiencia, prescindiendo de consideraciones axiolgicas ajenas a
tales criterios; y se puede entender tambin que desde tal
perspectiva no slo se est dispuesto a renunciar a los valores
polticos tradicionales, sino que discutir sobre ellos llegue a ser
considerado una actitud obsoleta y desfasada de la realidad.
y no slo la "derecha" considera tal actitud anacrnica, sino
tambin pensadores "progresistas" llegan a conclusiones similares,
al afirmar que lo importante para caracterizar a un gobierno no son
los criterios tradicionales de quin y a1no se ejerce el poder, sino el
contenido de las polticas pblicas; que lo que interesa no es tanto
quin ocupa el gobierno (militares, lites, polticos, profesionales de
clase media, etc.) o cules son las formas de acceso al mismo
(elecciones, golpes de Estado, revoluciones, etc.) o mediante qu
mecanismos se mantiene (consenso, coercin, repz1esin,
movi1izacin de masas, etc.), sino cuestiones "bsicas" tales como
los "patrones de desarrollo" o los beneficiarios "virtuales" de las
polticas estatales'-
Pero el desprecio por los mecanismos institucionales del
poder, considerndolos como cuestiones de "mera forma", abre el
paso a la aceptacin de una dictadura, de un despotismo ms o
menos benvolo. Y en este desprecio hacia el "formalismo" es
decir, hacia los mecanismos institucionales de la democracia, vienen
a fundirse y reforzarse mutuamente dos lmeas de pensamiento, de
naturaleza y significacin muy diferente. De un lado, la justificada
mdignacin contra la hipocresfa de gran parte de nuestra vida
2 ~nsideraciones semejantes pueden encontrarse en F.H. Cardoso, Estado y
Socie:lad en Amrica Latina. Buenos Aires: Nueva Visin, 1972, pp. 2226 Y 64.
3
 El futuro de la dmrJcracia en VenezJ!Ia El probkmade la """",de Wl onkndmrJcrtim...

poltica, caracterizada por la coexistencia en dos planos paralelos y
sin comunicacin recproca, de unos principios excelsos,
consagrados en una Constitucin "de papel", cuya funcin es
puramente retrica o decorativa y una prctica real srdida y abyecta
que sistemticamente se burla de ellos. Por otro lado, est la crtica
de inspiracin marxista que no se limita a afirmar que la den:x:racia
poltica es insuficiente si no va acompaada de transformaciones
econmicas y sociales, sino que llega a descalificarla, acusndola de
ser meramente "formal", negndole todo valor fmal o instrumental
y propugnando, en cambio, una democracia "material", "real" o
"sustancial" que no slo sera compatible con formas polticas no
democrticas, sino que slo sera posible mediante ellas.
Al estudiar la dictddura desde la perspectiva de la teora del
buen y del mal gobierno lo hago porque creo que esos problemas
tradicionales conservan hoy su plena vigencia; que las cuestiones de
las vas de acceso al gobierno, de los mecanismos institucionales de
su ejercicio y del grado de aceptacin o consentimiento por parte de
los gobernadores, no son nimiedades, ni problemas de "mera
forma", sino fundamentales para la poltica; y que el fracaso
temporal de nuestros ideales no nos debe llevar a la frustracin y a
su abandono, sino a replantearlos una y otra vez hasta que
identifiquemos y, eventualmente, superemos los obstculos que han
impedido su realizacin.
Ahora bien, desde el momento en que se plantea un estudio
de la dictadura latinoamericana desde la perspectiva de las idms o del
pensamientxJ poltim, como es el caso presente, surgen una serie de
posibles objeciones, algunas de ellas comunes a todo intento de
anlisis de cualquier producto ideolgico y otras propias del
especfico que es objeto de nuestro inters en esta ocasin. En
efecto, una actitud muy comn es considerar a las ideologas como
puros epifenmenos cuyo estudio debe reducirse a la cuestin de su
origen - psicolgico o social- y de su funcionalidad poltica (en su
forma ms cruda: a quin benefician?), en tanto que la cuestin de
su validez terica debe o bien subordinarse o bien desecharse por
irrelevante o impertinente. Pemtaseme, sin embargo, que en esta
materia invoque la autoridad de Marx quien, a propsito del arte
griego, pero de .~anera generalizable, a cualquier producto
ideolgico, distmgUlo claramente la cuestlOn del ongen SOCial de la
cuestin de la validez y legitim la pertinencia de esta ltima:
la dificultad no consiste en comprender que el arte griego y la
epopeya estn ligados a cieItas formas de desarrollo social. La
dificultad consiste en comprender que puedan aun proporcionar
goces artsticos y valgan, en ciertos aspectos, como una norma y un
modelo inalcanzables'
Si es as, plantearse la validez terica de un conjunto de ideas
es, en principio, legtimo y pertinente.
La cuestin, sin embargo, se complica porque el tipo de
ideas que aqu se van a estudiar no son conceptos puramente
empricos, sino en parte prescriptivos o normativos o, ms
precisamente, juicios de wlnr con respecto a los cuales no est claro
qu es lo que quiere decirse cuando se habla de su "validez terica".
Mi opinin es que, aunque resulta ilegtimo predicar de un juicio de
valor que sea rerdadero o falso, sin embargo, se justifica el que sean
objeto d la argmnentacin y crtica racional. Admito que el
problema es complejo y requiere una amplia discusin y a ella
dedicar toda la Seccin 2 de este Captulo.
Pero aun aceptando en abstracto la legitimidad del estudio
de tal tipo de ideas, no es claro que se justifique en relacin con las
dictaduras latinoamericanas pues tanto el objeto como el pwx5sito de
la investigacin parecen problemticos. En efecto, han producido
las dictaduras latinoamericanas o sus apologistas un conjunto de
proposiciones suficientemente elaboradas y coherentes, con un
mnimo de rigor y dignidad intelectual, como para que merezca la
pena que nos ocupemos de ellas? Es que acaso el "gorilismo" es
una entidad terica que pueda ser tomada en serio? Y, por otra
, C. Marx, Elementos FundomentaIes para la Crtica de la Econcmfa Polftica. Volumen 1.
Buenos Aires: Siglo Veintiuno, 1971, p. 32.

4 5

El fUlwOde lA dmvcrocia en Venezuda
parte, aun en el caso de que hubiera un objeto te6rico digno de
discusi6n, se piensa que con argumentos intelectuales se va a
modificar la actitud de un "gorila" o, ms generalmente, de quienes
se benefician de tales tipos de regmenes? Acaso las dictaduras
latinoamericanas se mantienen por la fuerza de sus ideas y no por la
de las armas y la de los intereses materiales que estn tras ellas? Y
no sera ms sensato que, en vez de preocuparnos por tales ideas,
siguiramos el consejo de Martn Lutero: "No mires a su boca, mira
a sus puos"; o que, en todo caso, rrentras llega la hora en que "la
crtica de las armas" sustituya al "arma de la crtica", limitemos esta
ltima a la "crtica en la refriega" de la que hablaba el joven Marx'.
Para empezar a contestar el primer conjunto de preguntas,
estoy de acuerdo en que el complejo ideol6gico que trata de
justificar a las dictaduras latinoamericanas es no s6lo heterogneo,
desigual y frecuentemente contradictorio sino, en general, pobre en
lo referente a elaboraci6n y refmamiento intelectual. Gran parte de
tal materia - probablemente la ms activa y eficaz desde el punto de
vista de la funcionalidad poltica- - no lo constituyen "teoras" ni
siquiera "ideoI6gicas" en sentido estricto, sino ms bien se expresa
como una "mentalidad" difusa o como una "cultura" o "subcultura"
poltica', la mayor parte de cuyos elementos no pasan de ser lugares
comunes cuya nica fuerza de sustentaci6n es la inercia psquica o
mental. Aun si examinamos los productos ideol6gicos ms
elaborados - como por ejemplo el Cesarimo Dma:rtim de
Laureano Vallenilla Lanz, considerado en su tiempo "la Biblia" de
-4 La "Critica en la Refriega" segn Marx, "no es el bistuJ anatmico, sino un
anna. Su objeto es el enemigo al que no se trata de refutar, sino de deitrUir. Esta
critica no se comporta como un fin en s, sino simplemente como mrdiJ. Su
sentimiento esencial es el de la i~, su tarea esencial la denurria. ("En tomo
a la critica de la Filosofa del Derecho de Hegel", en: La Sagrtlda F,mUlia y ol:>Vs
escritJJs filosficos de la primera xx:a. Mxico: Grijalbo, 1958, p. 5).
, Sobre el concepto de "mentalidad" como distinto al de "ideologa"", vase: J.
Linz, "An Authoritarian Regime: Spain". En: E. Allardl.y S. Rokkan, (eds.). Mass
PoliJics. New York: The Free Press, 1970, pp. 257-259.
6
El probkma de lA """"" de un anfendmvcrJtKn...
las dictaduras de Amrica Latina- sus debilidades te6ricas son
patentes. por .otra parte, e~ evidente que en los intentos de justificar
las distintas dictaduras latmoamencanas se han utilizado matenales
ideol6gicos de procedencia muy diversa y que difcilmente podran
reducirse a una sola teora. Con todo, pienso que pese a esa
abigarrada diversidad, heterogeneidad y mediocridad existe un
conjunto de ideas que constituye lo que yo me atrevera a llamar su
ncleo racional (recurdese que, como nos advierte Antonio
Machado, el diablo puede no tener raz6n, pero tiene razones y sera
insensato ignorarlas) con el que se trata de dar una respuesta simple
y contundente _ y por ello atractiva para muchos- a un complejo
problema real, te6rico y prctico, que en rr opini6n no ha sido
resuelto en forma totalmente satisfactoria hasta nuestros das': el
problema de la construcci6n de un orden poltico democrtico
01ase, i:nfra, Secci6n 4). No me propongo por tanto estudiar el
pensamiento de ningn ide610go en particular, ni la "doctrina" de
ninguna dictadura hist6rica concreta, sino un conjunto de ideas o
una estructura te6rica objetiva, en cuanto intentos de solucionar un
problema igualmente objetivo'.
En cuanto al segundo grupo de cuestiones, comenzar por
decir que aunque estoy convencido de las virtudes y el poder de la
argumentaci6n y la crtica racional, pienso que s610 deben
, Sobre la complejidad de los sistemas de decisiones y sobre los autoritarismos y
dictaduras, en tanto que intentos de simplificacin, puede verse: J. C. Rey,
"Individualismo Vs Holismo en el estudiO de Sistemas Complejos". Ensay;s de
Trma PoJ{tica. Caracas: Editorial Ateneo de Caracas-Editorial Jurdica Venezolana,
1980, pp. 301-334; Y "Doctrina de Seguridad nacional e Ideologia Autoritaria"
~ SociDpoIims de Amriat Latina. Caracas: Editorial Ateneo de Caracas-
Editorial Jurdica Venezolana, 1980, p.p. 217-224 Y 242-249. Consltese tambin
el Capitulo TI, seccin 3, infra, sobre los problemas del manejo de la complejidad
en la toma de decisiones.
~ Una fundamentacin y justificacin terica de este enfoque para el estudiO de las
Ideas o del pensamiento puede encontrarse en: K. R. Popper, O;nximiento o!:piro.
Madrid: Tecnos, 1974, Capitulos 3-6.
7
 El formo de la dero:racia en Venezu&.
practlcarse con quien comparte esa misma creencia: tratar de
convencer, mediante argumentos racionales, a quien antes de
aceptarlos est dispuesto a metemos un balazo en la cabeza, es no
s610 una prdida de tiempo sino algo sumamente peligroso, y, por
tanto, insensato. Por otro lado, no creo ni que todas las dictaduras
latinoamericanas sean exactamente formas de "gorilismos", ni que
todos los que las apoyen o justifiquen sean "gorilas" (aunque
muchos efectivamente pueden entrar en esa categorial. Esto seria
ciertamente muy conveniente y confortable para nuestra buena
conciencia de intelectuales democrticos, pues entonces, al igual que
contra la tirana clsica, "s610" tendramos que luchar contra la
fuerza bruta. Pero si afirmramos esto incurririamos en una
simplificaci6n semejante a la que ellos utilizan, que si bien puede ser
efectiva como arma ret6rica o propagandstica, corremos el peligro
de terminar por cremosla nosotros mismos y entonces seremos
incapaces de comprender por qu, pese a todo, persisten las formas
dictatoriales y por qu representan un peligro siempre presente para
nuestra democracia. Por otra parte no desconozco la necesidad y la
legitimidad de oponer al poder material el poder material, pero
precisamente est en nuestro inters que, lo que es legtimo derecho
a la resistencia, no aparezca como pura fuerza bruta y por ello la
argumentaci6n y critica racional no son superfluas. En mi caso
stas no se dirigen tanto a los partidarios de la dictadura, con el
objeto de convencerlos, cuanto a quienes profesan el credo
democrtico, con el prop6sito de llamarles la atenci6n sobre las
dificultades y peligros que confrontan.
Finalmente una aclaratoria. Puede extraar que un trabajo
que se refiere a la dictadura se ocupe extensamente de las condiciones
y dificultades para la creaci6n de un orden dena:rtiaJ. La raz6n es
que para la tradici6n cultural e hist6rica de los pueblos
latinoamericanos, pese a la frecuencia con que hemos sufrido toda
clase de autocracias y despotismos, la democracia es el ideal siempre
presente y al que los propios dictadores han tenido que rendir
8
El prohkma de la """'" de Wl on:kn dero:rtioJ...
tributo, as sea meramente verbal o ritual'. La dictadura es reacci6n
contra la democracia o, ms precisamente, contra las dificultades o
imposibilidad de construir un orden democrtico viable, por lo que
s610 comprendiendo stas podremos entender a aqulla.
2. RETRICA y ARGUMENTACiN POLTICA
En la confrontaci6n entre dictadura y democracia, el discurso
poltico oscila entre la ret6rica y la argumentaci6n racional'. Pero
es en realidad posible distinguir estas dos modalidades de discurso?
Tiene tal tipo de argumentaci6n poltica alguna validaci6n te6rica?
Estas son las cuestiones que me propongo discutir en esta Secci6n,
que aspiro sirva de fundamento y justificaci6n de las que siguen.
2.1 SOBRE LA FUNCiN DE LAS DEFINICIONES
Dada la vaguedad e imprecisi6n con que en el discurso poltico se
utiliza el trmino "dictadura" y sus sinnimos ("tirana")
"despotismo") "autocracia", etc.) y antnimos (v.gr.: "democracia")
parece juicioso proponer que antes de cualquier posible discusi6n
sobre la materia se aclare el significado de dichas palabras para
precisar si todava conservan algn valor te6rico o, por el contrario,
han perdido todo su contenido descriptivo y se limitan a expresar
As lo reconoce L. valIenilla Lanz, quien afmna que, a travs de toda serie de
a~tocracias o anarquas, nuestros pueblos "siempre han respetado las formulas del
Sistema democrtico representativo, que ha constituido el ideal en un siglo de
revoluciones". (CesarismJ Dtmocrtico. Caracas: Tipografa Garrido, (4a edicin)
1961, p. 230).
9A lo largC? de esta seccin utilizo el termino "retrica" en su sentido despectivo,
como equivalente a propaganda o manipulacin, opuesta a la argumentacin
racional. Ni que decir tiene que esto representa una degradacin con respecto a la
concepcin de Aristteles para el cual la retrica, entendida como arte de
razo~ami~nto cuyas premisas son opiniones plausibles y que no acta
marupulatlvamente, sino en forma pedaggica, era el instrumento fundamental de
la polltica en tanto que actividad tico-prctica (Vide infra, Capitulo II, Seccin 2).
9
 El futum de "jqw:maa en Venezuel,
un sentimiento puramente subjetivo de desaprobacin o aprobacin
por parte de quienes las usan.
y esto no slo por razones o necesidades tericas sino
tambin ticas, pues la ambigedad y falta de claridad hace posible
1:
i que tales trminos sean usados en forma puramente retrica y
l
I
f
.'
propagandstica, sirviendo como instrumentos para el engao y la
manipulacin y ejerciendo una influencia indebida, moralmente
reprobable.
Pero aun estando de acuerdo sobre lo anterior se pueden
presentar importantes diferencias de opinin sobre el grado de
precisin terminolgica que es posible y I o deseable, sobre si su
valor es meramente instrumental o, por el contrario, final, y sobre la
estrategia ms adecuada para lograrla. En un extremo nos
encontramos con la "exhortacin antiesencialista" de Popper que
nos aconseja no perder el tiempo discutiendo sobre las palabras y su
significado (o su "verdadero significado"ro:
Nunca te permitas la inclinacin de tomar en serio los problemas
acerca de las palabras y sus significados. Lo que ha de tomarse en
serio son las cuestiones de hecho y las aserciones sobre hechos:
teoras e hiptesis, los problemas que resuelven y los problemas
que plantean 11.
Esta actitud es el resultado del rechazo, por parte de Popper,
del mtodo de las definici:nes esencialistas, de raigambre aristotlica,
que es sustituido por el de las dejinicimes naninalistas, entendidas
como rtulos breves y arbitrarios cuya funcin es sintetizar la
exposicin de los hechos". As, tras definir lo que entiende por
"democracia", como opuesta a la "tirara" o "dictadura" y despus
10 K. R. Popper, Bsqua:Ia sin Trmirv. Madrid: T ecnos, 1977, pp. 23-42.
11 Ibdem, p. 26.
12 Sobre "nominalismo metodolgico", vase: K. R. Popper, Miseria dJ
HistoricWm. Madrid: AlianzaTauros, 1973, Seccin 10, pp. 40-47; Y 71..! pen
Societyandits EI'Ifmies. Vol. 1, pp. 32,109,216; YVol. n, pp, 13-15, 18 Y 290-291.
London-New York: Routledge & Kegan Paul, (5a edicin) 1966.
10
El proHcnade la """"" de un on:ien d<mxrJiaJ...
de manifestar su preferencia por la primera de esas formas de
gobierno, aclara que utiliza esos trminos de una manera puramente
convencional, de modo que,
(... ) en caso de que alguien quiera invertir esta convencin (como
suele hacerse en la actualidad), nos limitaremos simplemente a
decir que nos declaramos en favor de lo que ese alguien denomina
"tirana" y en contra de lo que llama "democracia", rehusndonos
siempre a realizar cualquier tentativa - por juzgarla inoperante-
de descubrir 10 que democracia significa "real o esencialmente"13.
El ruminafj,gm rneJiJdoI4jm exige que los trminos utilizados
no se refieran a esencias sino a hu:hos y, por tanto, que tengan un
sigcficado meramente descriptivo y no emotivo o prescriptivo
(sobre lo que esto quiere decir, vase infra, Seccin 2.2) pero no
considera ilegtimos, c excluye - como frecuente y errneamente
se suele decir- los juicios de '1.t1inr. Por el contrario, el contexto en
que aparece la anterior asercin convencionalista y en que Popper
defiende su posicin metodolgica, es una a~ tica acerca
de la superioridad del gobierno democrtico. En tal contexto la
deficcin nonnalista no es punto de partida c punto de llegada,
sino una mera herramienta intelectual que, con el aadido de otras
proposiciones empricas y juicios de valor explcitos, le permite
desarrollar la argumentacin. Es evidente que, si slo se utilizaran
proposiciones descriptivas, no se podra llegar a ningn juicio de
valor (pretender lo contrario sera violar la llamada "ley de Hume" e
incurrir en la falacia naturalista); pero si se perntiera incluir esencias
(de la dmxx:racia o de la tirana), ello constituira un medio ilegitimo
de "inmunizar" los juicios de valor contra toda posibilidad de
argumentacin o critica racional" o, si se prefiere, de incurrir en lo
que Harsanyi llama la falacia ontologista (vase infra, p. 24). Una
IIK. R. Popper, 71..!pen Society. Vol. 1, p.124.
.. Sobre el significado del tnnino "inmunizacin" en la epistemologa y
metodologa Poperiana, vase: Bsqueia sin trmino, pp. 56-58
11

El /uturode ladmrx:racia en Venezudt
posicin casi antittica es la de Sartori l5 quien, en un intento de
defender los valores de la democracia contra los enemigos de sta,
considera que la cuestin de la definicin "correcta" del tal trmino
es fundamental y hace suyas las palabras de Alexis de T ocqueville:
La forma en que usamos la palabra "democracia" y "gobierno
democrtico" es la que produce la mayor confusin. A menos que
estas palabras sean claramente defmidas y su definicin aceptada, el
pueblo vivir en una inextricable confusin, con gran ventaja para
los demagogos y dspotas.
Pues, segn Sartori, los enemigos de la democracia tratan, en
efecto, de apropiarse del prestigio de tal palabra y utilizarla como
apelativo para formas de gobierno totalmente contrarias a la que
"al"
re o "verd ad eramente" ese terrnmo
,. deSlgna,
' d e mod o que
"nunca en el pasado se ha llevado a cabo una falsificacin ideolgica
y terminolgica tan intensa y absolutamente dirigida en tan gran
escala" 16. Para hacerle frente, Sartori no slo propone luchar contra
la ideologa y la propaganda con armas de esa misma naturaleza,
sino adems intenta una investigacin histrica que le permita llegar
a una definicin "verdadera" (de lo que la democracia "realmente"
significa), que nos proporcione razones y argumentos en favor de
nuestras preferencias de valores polticos. Pues para Sartori, al igual
que para Aristteles, las definicimes son no slo el resultado sino el
punto de culminacin de toda investigacin terica que ha de
permitimos determinar el uso "correcto" de los trminos.
Vimos que Popper nos propone, como condicin para
poder argumentar racionalmente sobre la bondad de las distintas
formas de gobierno, que eliminemos todo significado no descriptivo
de los trminos que utilizamos para referimos a ellas. Por el
contrario, Sartori no slo pretende conservar el significado
prescriptivo sino que piensa, adems, que es legtimo predicar del
mismo el que sea "verdadero" o "falso". Para poder resolver esta
15 G. Sanori, Aspocros de la dunocracia. Mxico: Limusa-Wdey. 1965.
16 Jbdtm, p.23
12
El probIena de la crw:inde un mdm dmrx:rtim...
cuestin tenemos que ahondar ms en la naturaleza y significado de
tales trminos.
2.2 SIGNIFICADO DESCRIPTIVO Y PRESCRIPTIVO
DE LOS TRMINOS VALORATIVOS
Cuando dos personas discuten acerca de s determinado insecto es o
no un "coIe:Jptero", la diferencia de opiniones puede ser fcilmente
resuelta mediante una definicin nominalista del trmino en
cuestin y la verificacin de s, en el ejemplar del que se trata, estn
presentes ciertos rasgos o caractersticas empricas. En cambio,
cuando discutimos si el rgimen cubano es una "dictadura" o una
"demxrada", la mayora de las veces no podremos zanjar la cuestin
de una manera tan sencilla pues, aun en el caso de que estuviramos
de acuerdo sobre las caractersticas empricas de ese gobierno y
sobre la adopcin de una terminologa arbitraria y convencional,
como la sugerida por Popper, eliminaramos cuando ms una
discrepancia puramente wrb:d, pero subsistira la discrepancia real:
nuestras diferencias de opinin, resultado de nuestros sentimientos
distintos de aprobacin o desaprobacin del gobierno cubano
(precisamente el ruminalisrm m:taloljco supone que las discrepancias
que dependen meramente de definiciones y que pueden ser resueltas
con tal tipo de recursos, son puramente verbales y de ningn inters
cientfico). Y es que, los trminos que se utilizan en el discurso
poltico para referirse a las distintas formas de gobierno, no slo
tienen un significado descriptivo sino tambin en parte tico (o
1mOI:iw, o prescriptiw, o idrol6j.ro), de manera que cuando calificamos
aun rgimen de "dictadura" o de "tirana" o, por el contrario, de
"democracia", no pretendemos solamente - a veces ni siquiera-
describir ciertos rasgos empricos, sino manifestar nuestro
sentrrruento de aprobacin o desaprobacin del mismo y suscitar
sent~entos anlogos en quienes nos escuchan. Son, al menos
parCialmente, trminos tiros (Stevenson), trminos wIoratiu:Js o
prescriptiws (Hare) o trminos ~s (Geiger).
13
 El futuro de ladm-xxracia en Venezuela
Cul es el contenido o significado m descriptivo de tales
trminos? Una posible respuesta consiste en afirmar que se limitan
simplemente a expresar una actitud psicol6gica de aprobaci6n, un
, "inters", por parte de quien los utiliza (Hobbes y Bentham), o por
parte de la mayora de la gente (Hume). Se puede dar un paso
adicional, como lo hace Stevenson, para sealar que tales trminos
no s610 expresan un sentimiento, sino tambin influyen sobre los
sentimientos de las personas, pues las incitan a tomar ciertas
actitudes o a emprender ciertas acciones, de manera que tambin
tienen un uso dinmico, por su tendencia (" disposici6n") a producir
respuestas afectivas o emotivas por parte de quienes los oyen o
evocan 17. Si esto fuera todo, su uso sera puramente ret6rico o
propagandstico, pero careceran de legitimidad te6rica: de hecho se
pueden expresar los propios sentimientos o intentar cambiar los de
otras personal, pero si se trata de un "gusto" o "inters" puramente
subjetivo no tiene ninguna justificaci6n tica.
Otra posible respuesta consiste en afirmar que, tales
trminos, se refieren a alguna entidad objetiu; aunque transtmprica,
como una idea plat6nica, una esencia, un imx:ratiw ~ kantiano
o algo semejante. Pues, en efecto, por la forma verbal y la manera
en que se utilizan esas palabras no parecen expresar una preferencia
personal sino una propiedad objetiu;.
Pero, si no se acepta la realidad de esas entidades
metafsicas, debe rechazarse, como lo hace Geiger, esa "falsa
objetivizaci6n" y considerar a los trminos como "ideoI6gicos",
ilegtimos y espreos desde el punto de vista te6rico. Pues se trata
de palabras a las que, segn Geiger, se les adscribe una "realidad"
cuando en verdad expresan un complejo muy general de deseos y
emociones; son, por consiguiente, una "ideologa" en el sentido de
"la aparente objetivaci6n de unos contenidos sentimentales, que se
hipostasan en una realidad ya existente en alguna parte, o en una
17c.L. Stevenson, UThe Emotive Meaning of Ethical Tenns". En: A.
(ed.) Lojcal Positivim. Glencoe: The Free Press. 1959, pp. 264-281.
14
El probkma de la c>t>JCifnde un arrim dm-xxrtiro...
realidad potencial"; ,constituyen una "mscara verbal, detrs de la
al no existe ningun concepto de la realidad, smo que en ella se
cu anden senturuentos
. . enganosamente tradUCI'dos ".8 ; o, Io que es Io
N
esc.smo en esas p al abras " se o b"jetlV!zaO,. de una manera
te6ricamente inadmisl e, representacIOnes su jetlvas d e deseos "19 .
rru, . 'bl . b"
Entre tales trminos ideol6gicos estn no slo aquellas
palabras que - como "virtud" o "pecado", por ejemplo- son
"directas objetivaciones" de valores sino tambin otras - como
"dictadura" o "democracia"- que si bien originalmente implicaban
un concepto objetivo, se les adhiri posteriormente un valor
sentimental o emotivo, hacindose de ellas titulas encomisticos o
peyorativos que sirvan para calificar a algo incluso diametralmente
20
opuesto a lo que era su sentido original Pero Geiger no rechaza
las ideologas por falsas (en realidad de ellas no se puede predicar ni
que sean falsas, ni que sean wrdaderas, pues, simplemente, no son
ds:idildes), sino por una deficiencia ms radical: son
gnoseolgicamente ilegtimas e incompatibles con el conocimiento
de la realidad; representan una "objetivizacin de lo no-objetivo",
una "teorizacin de lo aterico"; son en realidad "pseudo-teoras" o,
mejor, "parateoras,,21.
Con esto queda establecido, para Geiger, el lmite de
admisibilidad de los juicios de valor que slo pueden ser aceptados
en tanto que constituyan: (i) la expresin de sentimientos subjetivos
claramente expresados como tales (y no engaosamente
"objetivados"), () autnticas proposiciones te6ricas basadas en
relaciones medio-fin (o sea, reglas tecnolgicas), o (i) verdades
:malticas, es decir, tautologas. Ms all de esto son, segn Geiger,
Ideologas inadmisibles.
l8 T. Geiger, IdtxJhfay Verdad. Buenos Aires: AmorrortU, 1972, pp. 74-75.
19 lbdJm, p. 76
20IbdJm, p. 77
J. Ayer,
21 lbdJm, p. 58-59
15
 El fUlJirOde la demxrada en Venezuela
Uegamos aqu a un punto central en nuestra discusin.
Trminos como "dictadura" o "democracia", que sintetizan un
significado descriptic:o y otro prescriptiw simultneamente, son, en
verdad, juicios de valor elpticos y an:IensadJJs. Preguntarse por su
"verdadero" significado no es sino indagar sobre el juicio de valor
implcito. Cuando se critica el posible uso ideolgico o
manipulativo de tales trminos es porque, la falta de explicitacin
del juicio de valor subyacente, suscita una respuesta automtica y no
reflexiva, en virtud de la fuerza puramente emotiva de esas palabras
y no de una argumentacin racional.
Sin embargo, no hay que pensar que el que operen de esa
manera automtica y no reflexiva es una caracterstica puramente
negativa, pues tambin cumplen esos trminos una funCin
eventualmente positiva, de "economa" para el espritu: slo utilizan
las funciones ms simples del sistema nervioso, pues se limitan a
poner en juego programas y subprogramas ya almacenados en el
"circuito" humano en forma de rutinas y, con ello, liberan de una
carga a las funciones reflexivas, que pueden as emplearse en otras
tareas. Sobre este punto me parece de extraordinaria importancia la
observacin de Bertrand Russell:
Se dice corrientemente que deberamos cultivar el hbito de pensar
en lo que hacemos. Es exactamente lo contrario, lo cierto. Todo
e! progreso de! espritu consiste en multiplicar e! nmero de
operaciones que podemos hacer sin pensar en ellas. Las
operaciones de! espritu son como cargas de caballera. Requieren
tropas frescas, deben ser raras y operar en momentos decisivos22 .
Desde esta perspectiva podemos considerar el tipo de
trminos que estamos estudiando como rtulns breu!s y aYrxxlos para
sintetizar, no ya hechos -como eran para Popper- sino juicios de
valor y argumentos morales, y que nos permite almacenarlos en
nuestro cerebro y evocarlos rpida y automticamente cuando es
preciso. Sin embargo, .es cierto que, frecuentemente, los
22 B. RusseU, SeIectsd Papers. New York: George Allen and Unwin, 1950.
16
El proIinna de la crwinde un orden demxrm...
entoS y los juicios se olvidan, en tanto que las palabras quedan
~ fuerza puramente emotiva y en el extremo, se convierten en
con
. rum s ,. di 'ul" di
entoS de la retonca o e a marup aClOn, me ante su
lia:ado a la inercia psquic~ y m~ntal, ~n ve~ .de a la reflexin
.onal. y es posible concebir maruobras ldeologtcas en gran escala
ra~~o a las que se refera Sartori- tendentes a modificar las
~nvenciones lingsticas existentes o a crear otras nuevas, con el
Cm de producir cambios en los ~entirrentos o actitudes polticas que
no obedezcan a ningtma deciSlon refleXiva.
Pero las posibilidades de manipular deliberadamente
convenciones lingsticas no son ilimitadas. Hare ha distinguido los
trminos "primariamente valorativos", cuyo significado prescriptivo
est ms fuertemente unido a ellos que el descriptivo, de los
trminos "secundariamente valorativos", en los que ocurre lo
inverso". En el primer caso - como sucede con "justo" o
"virtuoso" - un cambio de circunstancias sociales que lleve a la
gente a desaprobar los tipos de conducta que antes aprobaba, puede
conservar el trmino con su significado aprobatorio anterior sin ms
que modificar los criterios para su aplicacin, es decir, el tipo de
comportamiento social al que ahora se aplicar. Por el contrario,
cuando se trata de trminos "secundariamente valorativos", su
significado descriptivo se encuentra tan slidamente unido a ellos
que seria imposible alterarlo para que ahora pasaran a referirse a
cualidades contrarias y conservaran, no obstante, su significado
prescriptivo original.
La historia del pensamiento poltico est repleta de ejemplos
en la materia. Tenemos el caso del trmino "tirama", que teniendo
en sus orgenes un significado puramente descriptivo, adquiere
pronto un significado prescriptivo adverso, del que nos ha liberado
hasta la actualidad. Est el ejemplo de la palabra "aristocracia", que
conservando en lo esencial el sentido descriptivo originl, modifica
su connotacin favorable para adquirir otra adversa. Tenemos el
23 R.M Hare, 7he LenrJrgeofMarals. Oxford: Oxford University Press, 1952.
17
 EI[uturo de la dm=acia en v~
trmino "Repblica", que de ser utilizado en un prinCipiO para
referirse a la peculiar forma de gobierno que en la antigua Roma
sustituye a la Monarqua primitiva, pasa en determinados momentos
histricos a ser una palabra con un significado prescriptivo
favorable, que se aplica a cualquiera de las formas puras, ya sea la
monarqua, la aristocracia o la democracia. Est la extraordinaria
equivocidad histrica del trmino "democracia": utilizado en unos
momentos para referirse slo a la forma impura del gobierno
popular, en otros slo a la pura y en ocasiones a ambas, ha pasado
en su uso actual a perder todo significado descriptivo, para
conservar nada ms un significado prescriptivo favorable. y
tenemos, por ltimo, el trmino "dictadura", que ser examinado en
detalle ms adelante y que en el transcurso del siglo XIX sufre una
importante modificacin, tanto en su significado descriptivo como
prescriptivo original.
En todo caso, lo que resulta importante para evitar posibles
equvocos es poner de relieve y, si es posible, tratar de justificar, los
juicios de valor que se ocultan tras los trminos.
2.3 JUICIOS DE VALOR Y ARGUMENTOS TICO-
POLTICOS
Por consiguiente, lo que hay que determinar es si los juicios de valor
son tericamente legtimos y si son susceptibles de algn tipo de
argumentacin racional, as sea distinta de la que se utiliza con
ocasin de las proposiciones estrictamente empricas.
Hare ha demostrado la afinidad de los juicios de valor con
los imperativos2" pero la cuestin consiste en el tipo de imperativos
de que se trata. Vimos anteriormente que Geiger, por ejemplo,
rechazaba los imperativos categricos de tipo kantiano y slo
" Sigo la argumentacin de J.e. Harsanyi, "Ethics in Terms of Hypothetical
Imperatives". E,lIZJ' on Ethics, Social &havim ana Scientific Explanatiw. Dordrech1:
Reidel, 1958, pp. 24-36.
18
El prob/m>a de la orucitin de un onkndm=tm..
admita los tecnolgicos, basados en una relacin medio- fin, de tipo
causal. En realidad, se recordar que Kant admita dos tipos de
imperativos hipotticos, aunque ambos causales: de un lado las
reglas tcnicas y de otro las reglas de prudencia conducentes a la
felicidad. Sin embargo, es posible concebir, como lo hace Harsanyi,
imperativos hipotticos de tipo no causal: imperativos cuya prtasis
expresa ciertos criterios formales que se desea sean satisfechos (y no
necesariamente un "fin" hipottico), en tanto que la apdosis se
refiere a cierto patrn de conducta u objeto que satisface esos
criterios (y no ya a un "medio" conducente a aqul), criterios que no
necesitan ser la eficiencia causal'.
Desde esta perspectiva las reglas morales pueden ser
consideradas como posibles rawnes o rnXiws racionales para que una
persona realice un acto. Al ser imperativos hipotticos de tipo no
causal indican, a la persona a la que van dirigidas, la forma de
satisfacer mediante su conducta o actitud cierto criterio considerado
deseable. En la medida en que la persona a quien se dirigen
comparte ese criterio habr una htma razn para que, efectivamente,
realice el tipo de acto que la regla moral prescribe. No son
imperativos categricos, pues hacen un llamado a quien ya tiene una
cierta actitud moral, pero no pueden imponer sta. Son" consejos"
dirigidos a quien ya ha aceptado un patrn moral, indicndole qu
tipo de conducta es consistente con ste. Esto quiere decir que las
reglas morales tienen, en cierto sentido, plena validez objetiva, que
puede ser establecida mediante la argumentacin racional: aunque su
apJo,i" al igual que la de cualquier cdigo autoconsistente, tienen
un valor slo hipottico, la validez de la prtasis puede ser
establecida de acuerdo con criterios objetivos.
. Los juicios de valor no pueden limitarse a expresar una pura
cualidad o caracterstica natural - como por ejemplo un "gusto"
Purament~ subjetivo de quien los profiere- pues en tal caso no
COnstll:U1n an una " ' " su f"IClente para que otro emprenda un
razon
2S lbdtm.
19

El fururode la d<mxr<1Cia en venezuela
determinado curso de accin (a menos que atribuyamos a ste un
deseo benvolo de satisfacer a aqul), pero en este caso seran
imperativos no morales: "demandas" y no "consejos", en la
terminologa usada por Harsany:
de lo que es no puede ser inferido lo que debe ser (afirmar lo
contrario sera incurrir en la falacia naturalista). Pero este principio
se aplicara todava incluso si, como suplemento a la descripcin de
la situacin en trminos de sus caractersticas naturales, aadimos
una lista de caractersticas "no-naturales" . inherentes a la situacin.
Ninguna indicacin descriptiva en el indicativo - ya sea que
describa atributos naturales o no naturales- puede proveer una
razn suficiente para realizar cierto acto (podramos decir que
afumarlo contrario sera incurrir en la falacia ontologista?). Al
menos, las reglas morales deben ser construidas como imperativos
hipotticos de la forma: "Si quieres realizar actos que tengan la
cualidad no natural A, haz X'. Pero una vez que admitimos que
las reglas morales son imperativos hipotticos, podemos
perfectamente prescindir de todas las cualidades no-naturales e
interpretar las reglas morales como imperativos hipotticos de la
fCIma: "Si quieres que tu conducta satisfaga el criterio A (o los
criterios Ah A2 ... An), entonces haz X" - en donde A, o Ah A2 ...
26
An son cualidades naturales o relaciones .
Hare ha demostrad027 que todos los imperativos hipotticos
son, o bien verdades analticas - tautologas- , o bien se siguen de
dos premisas, una de las cuales es un imperativo hipottico - que
en s mismo es una verdad analitica- y la otra es una declaracin
empirica en indicativo. As, las reglas ticas de orden ms alto SOI1
proposiciones analiticas cuya apdosis prescribe 10 que est implicado
en los requerimientos formales establecidos en la pttasis, en
que las reglas de orden inferior son consecuencia de las reglas
orden superior y de ciertos hechos empiricos. Si esto es
podemos utilizar para poner a prueba o contrastar los sist,
tericos caracterizados por juicios de valor, un procedimiento
26 Ibdem, p. 27
27 Op.cit., pp. 33-38.
20
El probkmade la en!dCWnde un rmiRnd<mxrdJim...
discusin o crtica racional muy semejante al que se utiliza para las
teonas o hiptesis puramente empricas2'. En primer lugar, la teona
o hiptesis debe ser examinada en su consistencia interna,
exigindole compatibilidad lgica o no-contradiccin, pues a falta de
esta caractenstica sena posible derivar de ella cualquier conclusin,
incluso conclusiones contradictorias que imposibilitanan toda
contrastacin. En segundo lugar, a partir de la teora o hiptesis,
podemos asumir que se introducen ciertas condiciones empricas y,
con la ayuda de la lgica, deducimos ciertas consecuencias facruales
que en tal caso debern producirse. Viene finalmente la
contrastacin emprica: la comprobacin de que, dadas realmente
las condiciones asumidas, se produce efectivamente el resultado
previsto. Como es sabido, de acuerdo a la epistemologa
desarrollada por Popper, no se trata de "verificar" la hiptesis o
teora sino de "falsaria": la comprobacin de que el efecto previsto
se produce realmente, no garantiza la verdad de la conjetura terica,
pero el hecho de que la previsin no se realice s es prueba de la
falsedad de aquella (siempre naturalmente que exista un adecuado
control de las condiciones iniciales y que la inferencia lgica sea
correcta). Algo semejante puede hacerse con un sistema de juicios
de valor. Supuesta su no-contradiccin o compatibilidad interna, se
introducen determinadas condiciones o restricciones empiricas y
con la ayuda de la lgica se derivan de estas premisas nuevos juicios
de valor. Si estos no son admisibles, o si son incompatibles con
otros juicios de valor explcitamente introducidos en el sistema, nos
veremos obligados a abandonar o modificar los originales. De esta
manera puede afirmarse que "un argumento tico es tambin (...)
una exploracin de los juicios de valor para establecer su
aceptabilidad mediante una cuidadosa consideracin de sus
consecuencias,,29.
" Sigo a P. K. Pattanaik, Voting arrl ClJIkrtiu, CfxJice. Cambridge: Cambridge
UlUVe""tyPress, 1971, pp. 21-26
29 lbfdtm., p. 24. Puede verse una argumentacin semejante de Popper en el
21
 El futuro de la deno::racia en Venezue1,
Un notable ejemplo de tal tipo de argumentacin es la
"paradoja de la soberara" de Popper. Si partimos del principio de
que la voluntad del pueblo o de la mayora debe gobernar, y si
asumimos la circunstancia emprica de que ese pueblo o la mayora
decide entregar el gobierno a un tirano (circunstancia no puramente
imaginaria sino que ha ocurrido realmente en diversas ocasiones),
nos encontramos ante una contradiccin insoluble: o bien
aceptamos al gobierno tirnico por ser la voluntad de la mayora,
pero entonces renunciamos al principio de la soberana popular, o
bien rechazamos el gobierno tirnico por ser contrario a la
soberara popular, pero entonces rechazamos la voluntad de la
mayora. Esta paradoja irresoluble constituye, segn Popper, razn
suficiente para que abandonemos la "teora de la soberara,,30.
Otro extraordinario ejemplo de este tipo de argurnentacin
lo constituye el famoso "Teorema de la Imposibilidad" de Arrow'1 y
la serie de teoremas anlogos que, a partir de l y de la obra de Sen",
se han desarrollado" y que demuestran la imposibilidad de
garantizar un orden social que satisfaga simultneamente ciertas
condiciones consideradas ticamente deseables, sin incurrir en
contradicciones.
La aparicin de una contradiccin entre juicios de valor
obligar a revisar o modificar alguno de ellos, de manera que aquella
desaparezca. Sen denomina juicins bsiaJs a aquellas que alguien no
abandonar o modificar bajo ninguna revisin factual; es decir, un
juicio que se considera vlido o aplicable en todas las circunstancias
Addendum" de 1961 a su Open Srxiety, Vol. n, pp. 369396.
30 7heOpenSociety. Vol!. pp. 123-124.
31 K. J. AIrow, Social C1xJice and IndMiuaJ Values. (2a edicin). New Haven: Yale
University Press, 1963.
J2 A. K. Sen, EIea:i! CoIect:iw y Bimestar Social. Madrid: Alianza. 1976.
33 Una buena gua para el conjunto de tales teoremas es: J. S.
fmxssibility 7heunms. New York: Acadernic Press, 1978.
22
El pro/iqnade la creaciinde un orrimd=tiaJ...
empricas concebibles". Esto quiere decir que, de eXlsttr una
contradiccin entre dos JUICIOS de valor, ambos no pueden ser
1- L:
=zws.
La ciencia emprica busca constantemente la 'U!Y1:Iad, pero
nunca puede estar segura de haberla hallado; sus conjeturas o
hiptesis jams pueden ser =ificadas en forma absoluta, por lo que
su nica garanta es haber sobrevivido con xito a los distintos
intentos de falsacin. Una teora que dogmticamente se "atrinchere"
o se "inmunice" contra todo intento de falsacin es una
pseudociencia. Quiz un argumento anlogo se puede desarrollar
en relacin con los sistemas de valores polticos. Tratamos en esta
materia de formular juicios de valor b:i.siws (en el sentido Sen), pero
nunca podemos estar seguros de haberlos logrado. Nuestra nica
garanta es ponerlos constantemente a prueba mediante la
argumentacin y crtica racional, explorando su no-contradiccin y
aceptabilidad en las ms diversas circunstancias empricas. Lo
dems es dogmatismo moral o tico, en mi opinin inadmisible en
el mbito de la poltica.
En la seccin final de este captulo tratar de someter a una
exploracin de esa ndole el conjunto de valores que ha inspirado
los intentos de construccin de un orden poltico democrtico para
Amrica Latina y mostrar cmo, eventualmente, surgen una serie
de contradicciones para cuya superacin la dictadura puede parecer
una solucin fcil y atractiva. Pero previamente, en la seccin
siguiente, explorar el significado de este trmino y los juicios de
valor subyacentes.
Kelly,
l4 Sen, op. cit. pp. 83-85.
23

El fUlJltOde la tmXYatia en vmezueIa
3. LA "DICTADURA" Y LOS TRMINOS DEL MAL
GOBIERNO
El trmino "dictadura"" constituye un extraordinario ejemplo de
modificaciones en el significado descriptivo y prescriptivo de una
palabra. Hasta bien avanzado el siglo XIX se utiliza para designar
una forma de gobierno de crisis o de emergencia y no va
acompaado de ningn significado peyorativo o evaluacin adversa,
pues para referirse a un gobierno considerado reprobable se utilizan
otras expresiones tales como "tirana", "despotismo") "autocracia",
etc.
Esta situacin ha cambiado en fecha relativamente reciente,
no slo en Amrica Latina sino en el conjunto del mundo
occidental. y a vimos antes que, por ejemplo, Popper utiliza
"tirana" y "dictadura" como sinnimos. Neumann no slo
considera las palabras "dictador", "tirano" y "dspota" como
equivalentes, sino que define la "dictadura" (en su sentido moderno,
distinto al de la magistratura romana del mismo nombre) a partir de
las notas que la teoria clsica habia considerado caracteristicas de la
"tirana" y del "despotismo": origen ilegitimo del poder, ejercicio
absoluto o ilimitado de ste y concentracin del mismo". Por su
parte Sartori, tras sealar el carcter desagradable y opresivo que es
35 No conoZCO ningn estudio suflcientemente completo y satisfactorio acerca de
la teora de la dictadura. As, por ejemplo, el libro de Carl Schmitt, La Dictadura.
Madrid: Revista de Occidente, 1968), contiene rico material histrico y agudas
interpretaciones, pero su tesis central me parece inadmisible; la obra de M.
Duverger, De la DictdJure. (pars: Plon, 1961) se centra, ms bien, en la
investigacin de sus bases socio-econmicas; el breve, pero valioso artculo de F.
Neumann, "Notas sobre las Teoras de la Dictadura" (El Estado nmxrtia> y el
Estado Autoritmio. Buenos Aires: Paids, 1968). Trata de desarrollar una teora
emprica. La mayor parte de la literatura sobre las dictaduras latinoamericanas, y
los pocos estudios sobre las "ideas" son ms histrico-descriptivos que tericos
analiticos.
"Neumann, op. cit. pp. 218220.
24
El probUmade lacrw:inde un ordmckmxrtioJ...
propio tanto de la "tirana" como del "despotismo" y del
"absolutismo", afirma que el trmino "dictadura" es el que en la
actualidad ha venido a sustituir al de "tirana"".
Nos encontramos, pues, ante el hecho de que, la distincin
tradicional entre formas buenas y m:das de gobierno, tiende a
reducirse en la actualidad a la oposicin entre "democracia" y
"dictadura". Esto representa una simplificacin de nuestro
vocabulario poltico pero tambin, eventualmente, cierto
empobrecimiento conceptual, pues la doctrina clsica no slo
utilizaba ms trminos, sino adems un mayor nmero de criterios
para distinguir las formas "puras" de las "impuras". Como quiera
que sea, lo cierto es que, el nuevo uso de la palabra "dictadura",
trata de incorporar la mayor parte del significado descriptivo y
prescriptivo que acompaaba a los trminos tradicionalmente
utilizados para designar a las distintas modalidades del "mal"
gobierno.
Vamos a ver, por tanto, cul es el significado - descriptivo y
prescriptivo- de los trminos del "mal" gobierno en la doctrina
clsica" y los juicios de valor que implicaban, pues este es el legado
intelectual a partir del cual se desarrolla el pensamiento
latinoamericano durante el siglo XIX.
3.1 EL LEGADO DE LA DOCTRINA CLSICA DEL
"MAL GOBIERNO"
A lo largo de la historia del pensamiento poltico occidental,
cualesquiera hayan sido los criterios utilizados para distinguir entre
37 Sanori, op. cit. p. 159.
"~o "dOctrina clsica" de las formas de Gobierno a la que que se origin en
t~ Grecia y se desarrolla con notable continuidad temtica y de problemas,
r'~_corruenzos del siglo XIX. Vase sobre el particular: J. c. Rey, Las Farmas de
~ en la Hzsuma del Pen=Uertn Politim. Caracas: InStItuto de Estudios
ollticos, Universidad Central de Venezuela, 1965.
25

El fU"m> de"' dcmerada m vmezue/a
e! "buen" y "mal" gobierno, la distincin ms radical, e! contraste
ms acusado es e! existente entre el gobierno "tirnico" y e! "no-
tirnico". En general, cuando se utiliza ms de un criterio para tal
distincin, la "tirara" se define por la sntesis o unin de todos los
criterios negativos o, al menos, por aquellos cualitativamente ms
importantes. Se trata, por consiguiente, de la forma de gobierno
considerada ms perversa, corrupta Y negativa de manera que, a
diferencia de lo que ocurre con e! "despotismo", en que es posible
hablar en ciertas circunstancias de un "dspota benvolo" o de un
"dspota ilustrado", resulta inconcebible utilizar expresiones tales
como "buen tirano" o "justo tirano" que representa una verdadera
rontradictio in adjocro.J9 La "tirara" es considerada como
esencialmente mala en todas sus formas y manifestaciones, lo cual
no ocurre con e! "despotismo" que, segn diversos autores, se
justi~c~ en ciertas circunstancias, aunque puede corromperse en su
eJercIcIO.
"Tirara" es generalmente considerada como el gobierno de
la fuerza bruta, desprovista de toda eticidad o racionalidad, Y se
caracteriza por tratar a los gobernados como animales o esclavos,
como instrumentos al servicio de! inters particular de quien
gobierna. Es, por tanto, incompatible con la condicin de hombres
libres y por eso, dice Aristteles, slo quienes son esclavos por
naruraleza no se rebelan contra ella.
"Tirano" era originalmente, en la antigua Grecia, quien se
apoderaba del gobierno mediante la fuerza o e! fraude y gobernaba
39 La afmnacin requiere de algunas matizaciones. Platn y Aristteles, en
algunos pasajes aislados, utilizan la palabra "tirano' con un signifIcado puramente
descriptivo y, aun, el primero sugiere que en determinadas circunstancias
ser deseable. Hobbes considera que "tirano' es el nombre que usan para designar
al monarca los que no gustan de tal forma de gobierno y que con ella se
un sentimiento subjetivo de desagrado. En Amrica Latina, Laureano valleruJla~
Lanz trat de reivindicar tal trmino, aflIl1lando que l crea en un "buen .
atribuy _ falsamente, como luego se ver- esa misma creencia a Simn
(vase su Qsarism>Dmxrtia>, p. 220).
26
El proIiuna de"' """'" de un mdm dcmerJtiro...
apoyado en una faccin - que poda ser mayoritaria- en inters
exclusivo de sta. En el pensamiento medieval se desarrolla la
distincin entre el "tirano" por falta de ttulo legtimo (tyrannus
ahsque titulo), es decir el usurpador del poder; y aquel otro que,
teniendo derecho a gobernar, abusa del mismo en su ejercicio
(tyrannus ab exertitio). Pero es sobre todo la forma en que se ejerce el
poder lo que caracteriza al gobierno tirnico. Platn insiste en que
es la ausencia de ley, y por consiguiente el carcter personal de la
decisiones, su marca distintiva. Para Aristteles, en cambio, lo
decisivo es que se gobierne en inters particular de quien ejerce el
poder y no en inters de la comunidad. En realidad ambas
formulaciones pueden considerarse como equivalentes, pues no es
la simple ausencia de ley o los poderes ilimitados los que
caracterizan al "tirano" (esa caracterstica corresponde tambin al
"dspota"), sino el hecho de que ello va acompaado de un
gobierno de acuerdo al capricho personal, arbitrario y en inters
exclusivo de quien lo ejerce.
La "tirara" no slo es el gobierno de una persona, sino que
desde Aristteles se califica con ese nombre a cualquiera de las
formas de gobierno arbitrario o injusto, sea de uno, de pocos o de
muchos. En el pensamiento liberal de los siglos XVIII y XIX la
"faccin" o el "espritu de partido", en tanto que predominio de los
intereses particulares sobre los generales, es considerada como
expresin de la "tirara", de la cual la de la mayora ~a "oclocracia"
o "demagogia"), llamada frecuentemente "democracia extrema" o
"democracia pura", es considerada como la forma ms peligrosa.
De este breve anlisis podemos concluir que las notas
caractersticas de la "tirara" son: a) gobierno de la fuerza bruta,
des~roVlstO de toda eticidad o racionalidad, b) gobierno en inters
Particular de quien lo ejerce y no en inters general de la comunidad,
1) ~~b,emo arbitrario, caprichoso y personal, d) gobierno sin titulo
egttuno, e) gobierno sin consentimiento y aceptacin por parte de
os gobernadores y f) gobierno absoluto, ilimitado y sin ley. Si
tenernos en cuenta que las dos ltimas son tambin caractersticas
27

El fu_de IatmXYaria en Venezuela
del "despotismo", las verdaderas notas distintivas son las cuatro
primeras. podriamos decir que la "tirana" es un gobierno injusto
en todas las circunstancias, Y frecuentemente tambin ilegtimo, por
falta de ttulo.
Distinto es el caso del "despotismo". Al igual que la
"tirana" es un gobierno absoluto e ilimitado por las leyes, pero a
diferencia de sta puede ser, en principio, un gobierno paternal y
benvolo que tiene en cuenta los intereses de los gobernados y
aspira a beneficiar a stos.
En lenguaje aristotlico, la "tirana" y el "despotismo"
corresponden en el mbito de gobierno domstico, respectivamente,
al dominio del amo sobre el esclavo y del padre sobre el hijo. Al
igual que el del padre, el gobierno del "dspota" puede justificarse
por una inmadurez temporal del gobernado y por ser ejercido en
beneficio de ste; pero si el padre o el "dspota" gobierna en su
propio beneficio personal o si pretenden continuar tratando al
adulto o al capaz como menor o incapaz, su poder se convierte en
usurpaci6n y el "despotismo" se corrompe en "tirana".
Ahora bien, dado el carcter del "despotismo", los peligros
de usurpaci6n y corrupci6n son grandsimos y si se considera que
ello es lo ms probable o si se piensa que el pueblo es adulto y
suficientemente maduro, entonces desaparece la diferencia entre
aqul y la "tirana". Esto es lo que ocurre a partir del siglo XVII
con diversos autores _ Locke y Montesquieu, por ejemplo- que
consideran "despotismo" y "tirana" como sin6nirnos. Tambin es
corriente, a partir de esa fecha, insistir al caracterizar el
"despotismo" en la concentraci6n de poderes en una sola persona o
en un cuerpo colectivo y ver en ello la fuente de toda tirana (por
ejemplo Montesquieu o El Faieralista).
En todo caso la actitud que en diversas pocas tienen
distintos autores frente al despotismo no es tan inequvoca coma
frente a la "tirana". Una lnea de repudio al "despotismo" aparece
ya en la Edad Media a travs de diversas teoras que, aun
28
El probkma de la oaui1 de un ordmtmXYliaJ...
reconociendo la superioridad de la forma de gobierno monrquica,
tratan de asegurar, mediante diversos recursos, que s6lo tenga una
potestas 1imi1ata'o. La tendencia se acenta posteriormente y se
prolonga a travs del pensamiento liberal, que ya no se contenta con
proclamar la necesidad de un gobierno "constitucional" o
"limitado" o "libre", sino que frecuentemente considera a la
monarqua como incompatible con tal forma de gobierno (por
ejemplo: Rousseau, El Faieralista o Kant). Esta es la concepci6n que
va a prevalecer en el pensamiento emancipador latinoamericano.
Sin embargo, no debe perderse de vista que, aun autores liberales,
justifican en ciertas circunstancias y para ciertos pueblos un
gobierno "desp6tico". Especial importancia tiene en este sentido,
por la influencia que ejerce sobre nuestro pensamiento,
Montesquieu que, si bien considera en trminos absolutos como
superior la forma de gobierno conforme a la ley, sin embargo para
los pueblos brbaros o con caractersticas raciales que los
incapacitan permanentemente para el autogobierno, estima
preferible alguna forma de "despotismo".
Por otro lado, para los te6ricos de la soberana -
particularmente Hobbes- que la conciben como un poder
supremo o ilimitado, el "despotismo" se justifica no ya como un
recurso transitorio y dependiente del carcter benevolente del
titular, sino en forma permanente y con independencia de las
cualidades personales del gobernante, como una necesidad derivada
de la naturaleza misma del Estado.
.. , Merece la pena que se haga una alusi6n a la posici6n de los
flSlo~ratas y su alabanza del "verdadero despotismo"". Mercier de
la Rivlere distingue "el despotismo arbitrario" del "despotismo
legal": el primero equivale a la "tirana", en tanto que el segundo es
el poder absoluto e ilimitado de quien, conociendo y teniendo la
40 v'ease: le. Rey, Las Formas de GlJiemo. pp. 2-24 Y26-29.
41V'
ease: e. Sclunitt, Opcit. pp. 147-148.
29

El futwTJ de id d<mxraria en venezuRla
razn evidente, la impone a los que ni la conocen ni la tienen. La
razn dicta y se impone y su "despotismo" tiene por objeto hacer a
los hombres libres, trayndoles las luces o la ilustracin. Es "legal"
no porque signifique sometimiento a leyes, sino porque, aun siendo
el gobierno personal y absoluto, lo es de quien tiene la razn
evidente y la impone, transicionalmente, hasta tanto se creen las
condiciones en que ella - la razn- sea reconocida por todos.
De lo dicho podramos concluir que, en la medida en que se
reconoce la distincin entre "tirana" y el "despotismo", este ltimo
se caracteriza por las siguientes notas: a) gobierno paternal y
benevolente ejercido en el inters de los gobernados (y en esto se
diferencia de la "tirana") y b) gobierno absoluto e ilimitado, sin el
consentimiento efectivo de los gobernados (y en esto se asemeja a la
"tirana") .
Hasta ahora al hablar del "mal" gobierno no hemos
mencionado la "dictadura" y esto es as porque, hasta bien avanzado
el siglo XIX, el significado descriptivo y prescriptivo de este trmino
nada tiene que ver con el gobierno injusto, ilegtimo, tirnico o
desptico, sino que se designa con esa palabra una forma de
gobierno de crisis o de excepcin, tal como se expresaba, por
ejemplo, en la magistratura romana extraordinaria de ese nombre y
que en tiempos de peligro para la Repblica, estableca
temporalmente un gobierno fuene y no obstaculizado, encargado de
hacer frente y e\irninar la situacin de peligro que haba motivado su
nombramiento.
El "dictador" no es un usurpador, pues tiene justo ttulo, ya
que es designado por una autoridad que constitucionalmente tiene
competencia para hacerlo. Su poder, aunque concentrado y no
sometido a la legislacin ordinaria, que queda temporalmente
suspendida, era transitorio y cesaba al vencerse el lapso estrictO Y
relativamente breve para el que haba sido nombrado, o antes, si ya
haban sido removidas las circunstancias extraordinarias que lo
haban justificado (originalmente una guerra exterior o una rebelin
interna). Es a esta diaddwa amisarial Y excex:imal a la que se refieren,
30
El proii<ma de id c:n?aC& de un an:Im d<mxrtim...
cuando utilizan esa palabra, autores como Montesquieu (Espritu de
hs Leyes, II, caps. 3 y 4), Rousseau (Cbnrrato Socid, IV, cap. 6) y
Simn Bolvar (vase la seccin siguiente), sin que el trmino tenga
ningn significado valorativo adverso42.
3.2 EL "BUEN" Y EL "MAL" GOBIERNO EN EL
PENSAMIENTO DE SIMN BOLVAR
Aludir al pensamiento del Libenador sobre esta materia no es un
simple rito circunstancial, sino que se justifica por razones ms
profundas. Se trata, como es sabido, de una personalidad y un
pensamiento que no slo tiene una extraordinaria imponancia
intrnseca sino que ha ejercido un enorme influjo sobre nuestros
. pueblos donde constantemente se vuelve como fuente de
inspiracin y justificacin para la accin poltica. No es extrao, por
consiguiente, que incluso los apologistas de las dictaduras han
tratado de legitimarlas a partir del pensamiento bolivariano4J, pese a
que, como veremos enseguida, tal pretensin no puede sostenerse.
Aqu nos limitaremos a resumir brevemente los grandes
temas de tal pensamiento acerca de las formas de gobierno.
En primer lugar, Bolvar proclama reiteradamente el
principio de la som-ana popular y rechaza toda forma de tirana o
despotismo, en especial el despotismo militar. Acepta que en
determinadas circunstancias extraordinarias puede ser necesario
establecer una dicwlura, entendida como la magistratura
constitucional, temporal y extraordinaria a la que acabamos de
referirnos en el apartado anterior. Para el Libenador tal tipo de
gobierno no poda implicar una apropiacin de la soberana por
parte del dictador, sino que, nombrado por los representantes del
pueblo, deba rendirles cuentas de su ejercicio y transmitirles de
., Sobre la dictadura constitucional U:Ie infra, Captulo III.
~upra, nota 39 y el Capitulo sobre la "Ley Boliviana" en Gesarisrm
31
 ElfU1Wodeladm=raciaen Ven=eIa
nuevo el poder tan pronto como fuera posible. Seala adems
Bolvar que la prolongacin en el tiempo de tal situacin de
emergencia constituye un grave peligro de usurpadn y de tirana".
En cuanto a la forma de gobierno ideal, es decir, aquella que
considera ms perfecta y cohnara sus aspiraciones si no existiesen
impedimentos externos, el Libertador se declara partidario de la
"repblica federal"" tal como exista en los Estados Unidos (aunque
a veces llama a tal forma "Democracia Extrema" o "Gobierno
completamente Representativo"). Considera, sin embargo, que en
materia de proyectos polticos no slo hay que tener en cuenta el
ideal sino tambin la "Ciencia de los Gobiernos", es decir, lo
posible, y seguir las recomendaciones de Montesquieu, en el sentido
de tener en cuenta las circunstancias histricas y sociales, pues la
excelencia de un gobierno no depende de su "tea rtica" o
consideraciones puramente abstractas, sino de ser apropiado a
dichas circunstancias. Rechaza por consiguiente el utopismo de los
"visionarios" constructores de "repblicas areas" - como los
autores de la Constitucin venezolana de 1811- no por ser
contrario al ideal que, en cuanto tal, comparte, sino por considerarlo
impracticable, por ser inadecuado al carcter, costumbres y luces
presentes y conducir a la demagogia y a la anarqua.
En efecto, Bolvar tiene una visin bastante negativa de las
caractersticas que, como consecuencia de siglos de tirana e
ignorancia, ha desarrollado la mayora del pueblo, que no slo
carece de "talentos" y "virtudes" sino que no conoce su "verdadero
inters" . Privado hasta de la "tirana activa y domstica"
"abstrado" de los asuntos pblicos, condenado, en fin, a la
supersticin y opresin por parte del despotismo, el pueblo en
" Adems del inicio del Discurso de Angostura se consultar tambin su
Discurso en la Asamblea celebrada en el Convento de Franciscanos el 2 de enero
de 1814. Sobre la concepcin de la dictadura comisaria!, en Bolvar, vase: J.
Rodrguez Iturbe, Gnesis y Desarrollo de la IdmIuga BoIiwriana. Caracas: Imprenta
del Congreso de la Repblica, 1971, especialmente pp. 302-308.
32
El probUma de la ~de un cm:kn dm=rtim...
general, no es "sabio" ni "virtuoso" . Sin embargo, a diferencia de
Montesquieu, el Libertador no considera esas deficiencias como
resultado de caractersticas raciales que produciran una incapacidad
de carcter permanente, sino que pueden y deben ser superadas a
travs de un largo proceso educativo. Tampoco justifica entre tanto
la constitucin de un gobierno desptico.
El tipo del gobierno que, dadas las circunstancias histricas
y sociales considera preferible, ha de ser no slo justo sino al mismo
tiempo garantizar la "seg;rridad. socid" y la "esU:lbilidad'. Y los dos
peligros de los que hay que huir por igual son, de un lado la "tirana
/1V1IXYtica" y del otro la "anarqua" y la demagogia, es decir, la
oclocracia o tirara de la mayora a las que conducira
inevitablemente, en las circunstancias del presente, la instauracin
de la "democracia extrema". Por ello se muestra partidario de un
gobierno o constitucin mixta, que rena todas las caractersticas y
virtudes de las formas simples (monarqua, aristocracia y
democracia) y ninguno de sus vicios; en el que se frenen los mpetus
populares, proclives a desbordarse hacia la demagogia, y con un
ejecutivo fuerte, pero al que se le impida convertirse en tirnico o
desptico.
Su constante condenacin del "espritu de partido" y de la
"faccin" , como encamacin de los intereses meramente
particulares que tratan de irrumpir ilegtimamente en el campo de
los asuntos pblicos, es correlativa a su exhortacin a la "Unidad"
basada en la "virtud", en la que expresa su afn por la constitucin
de una '1X1iuntad general como voluntad timo
3.3 EL CAMBIO DE SIGNIFICADO DESCRIPTIVO Y
PRESCRIPTlVO DEL TRMINO "DICTADURA"
Hemos visto el significado de la dictadura clsica, en tanto que
magistratura extraordinaria para hacer frente a una situacin
excepcional de emergencia. Ahora bien, como ya lo demostraron
los casos de Sila y Csar en Roma, tal institucin poda convertirse
33
 El futurork la <nxx:racia en Venezuela
en una forma jundica a partir de la cual, aquellos a quienes se les
haban atribuido los plenos poderes, los usurparan convirtindose
en tiranos. Bolvar seal claramente este peligro y alert contra l.
Este es, precisamente, el proceso que durante el siglo XIX
se va a repetir una y otra vez en Amrica Latina. Las convulsiones
polticas y sociales, la anarqua o las guerras civiles que
caracterizaron a muchos de nuestros pases, exigieron o justificaron
recurrir a la institucin de la diaadura clsica y sta abri la va de la
usurpacin, de la tirana o del despotismo.
Para poner slo un par de ejemplos. Este es el caso del Dr.
Francia en Paraguay, a quien el Congreso de 1814 consagra como
Dictador Supremo de la Repblica por cinco aos y a quien, en
1816, otro Congreso proclama como Dictador Perpetuo. Tambin
el de Rosas, en Argentina, quien tras ocupar desde 1829 por tres
aos la Gobernacin de Buenos Aires, es reelegido en 1835 con la
"suma del poder pblico" que ejerci hasta su derrota militar en
1852.
Gobernantes que en la terminologa clsica senan
usurpadores o tiranos, tratan de legitimar el ejercicio del poder a
travs de la figura de la dictadura clsica, apropindose de este
nombre que gozaba de cierto prestigio (recurdese, por ejemplo,
que Bolvar haba ejercido en ciertos momentos la diaadura
a:mi.sarial), pero no pueden evitar que paulatinamente vaya
modificndose el significado prescriptivo del trmino, que llega a
convertirse en sinnimo de tirana, despotimo o autocrada. Ignoro la
fecha exacta cundo en Amrica Latina se produce este cambio de
significado, aunque no he encontrado textos que los registren
anteriores a los primeros aos del siglo XX. Para esta fecha ya es
corriente utilizar la palabra diaadar, en un sentido claramente
peyorativo, para referirse a un gobernante tirnico o desptico, aun
cuando ste no haya llegado al poder utilizando la forma juridica de
la dictadura en sentido clsico.
34
El proIi<mark la C>t>UIrk un <mfm<nxx:rtiaJ...
Las diferencias entre la dictadura clsica y esta nueva forma de
dictadura nuxIema son, en general, las mismas que existen entre
aqulla y el despotimo o la tirana, pero podemos tratar de precisar
algo ms esta cuestin refirindonos en concreto a tres aspectos: la
legitimidad de la autoridad ejercida, las caractersticas de la
"situacin de excepcin" y la naturaleza y duracin de la comisin
del dictador.
En cuanto al primer aspecto, el diaadar cIsiaJ era investido
como tal por una autoridad constitucionalmente autorizada para
declarar el estado de excepcin, por consiguiente tena un ttulo
legtimo. El dictadar maIerm es tcnicamente un usurpador, un tmm
por falta de ttulo (tyrannus absque titulo), aunque, en cuanto al ejercicio,
puede ser simplemente un dspota. Para remediar tal carencia puede
utilizar alguno o varios de los siguientes procedimientos.
En primer lugar puede intentar asumir una legitimidad
formal, aunque fraudulenta, mediante la utilizacin de las
instituciones existentes del "derecho de excepcin" (" estado de
sitio", "suspensin de garanta", "poderes extraordinarios",
"emergencia constitucional", etc.), pero violando en verdad el
espritu y la letra de la Constitucin pues a) se autoriza la situacin
de excepcin en circunstancias y/o por autoridades distintas de las
prescritas en la Constitucin, b) la situacin excepcional ya no es
una perturbacin temporal, sino que se convierte en "normal" o
permanente y/o c) se utiliza el "estado de excepcin" no para salvar
la Constitucin vigente - como es su sentido original- sino para
subvertirla y abrir paso a otra de naturaleza contraria". El dictador,
en estos casos, no quiere reconocer que se trata de un gobierno de
lacto, surgido de un verdadero "golpe de Estado", sino que finge que
se contina el hilo constitucional mediante una dictadura de
emergencia del tipo clsico. Pero puede incluso ir ms all y buscar
45 Sobre el rgimen jurdico de las situaciones de excepcin, vase: M. Delfino, El
DeralxJ de Excepcin en Amriat Latina. Caracas: Cuadernos del Instituto de
Estudios poticos. N 1, 1967.
35
 El futuro de ""hnocraru en Venezuela
mediante plebiscitos fraudulentos, referndum amaados o
controlados u otros medios similares, una legitimacin menos
circunstancial. Lo importante es que, en todo caso, esta variedad de
dit::tadu:ra no busca tma /egitima::in distinta a la de la democracia
constitucional representativa.
En segundo lugar, el dictador puede buscar una legitimacin
de tipo naturalista, reconociendo que, en efecto, no se han cumplido
las formalidades constitucionales para declarar el "estado de
excepcin", pero que esto era imposible dado el inminente, grave e
irreparable peligro que amenazaba, por lo que la situacin constitua
un verdadero "estado de necesidad" en el que la justificacin de la
accin llevada a cabo deriva de un verdadero derecho natural a la
autopreservacin, ms que de una norma constitucional positiva.
Pero para que esta tesis constituya una verdadera justificacin de la
accin del dictador y no sea una simple interpretacin de la
situacin en trminos naturalistas, es preciso atribuirle a aqul, ya
sea una persona o una colectividad, cualidades o virtudes
excepcionales o fuera de lo comn: es la parte ms sana e
incontaminada de la Nacin, encarna los mejores valores o la
"esencia" de la nacionalidad y por tanto la que menos poda estar
dispuesta a que las cosas se deterioraran definitivamente, etc.
Por este camino llegamos al tercer procedimiento a partir del
cual el dictador puede tratar de remediar su falta de ttulo. Y
consiste, simplemente, en afirmar que en realidad no requiere de
ninguna comisin formal, pues, estando el pueblo fsica o
moralmente incapacitado para ejercer la soberana, es l, el dictador,
el representante virtual de sta. Aqu lo que se usurpa no es ya una
comisin o cargo, sino la soberana misma". El dictador -
individual o colectivo, personal o institucional- ejerce tal soberana
no porque haya ningn acto formal y expreso de autorizacin por
parte del pueblo, sino porque l conoce y "representa", mejor que el
pueblo mismo los "verdaderos" intereses de ste. l es quien
" Sobre el concepto de "dictadura soberana", vase: C. Schmitt, op. cit.
36
El problema de la creacitinde un mrimdemrrtio:i...
verdaderamente sabe lo que al pueblo "realmente" le conviene, sea
porque posee la "razn evidente" que el pueblo, por diversas
circunstancias histricas o sociales an no tiene, o porque constituye
su parte ms consciente, lcida y abnegada. El que tal
"representacin" sea asumida, y no el fruto de una autorizacin
expresa, es una cuestin meramente "formal" - yen esto coinciden
tanto los positivistas como los marxistas- y por tanto una nimiedad
insignificante y despreciable. Pues para los apologistas de estas
formas de dictadura, el apoyo "real" del pueblo no se manifiesta
mediante artificios formales, como la introduccin de una papeleta
en una urna, que se prestan a toda serie de errores o engaos, sino
de alguna manera ms "sustancial". En el caso de las dictaduras de
"derecha" puede apelarse a la aprobacin silenciosa - pero de
alguna manera "intuida" - de las mayoras laboriosas y amantes de
la paz y el orden. En el caso de las dictaduras de "izquierda" a las
movilizaciones fervorosas y entusiastas de las masas - desde luego
adecuadamente controladas y manipuladas. Pero en todo caso, aun
cuando la mayora del pueblo no apoyara efectivamente a la
dictadura de uno u otro signo, ello slo demostrara su ignorancia
acerca de sus "verdaderos intereses" y reforzara por consiguiente
los argumentos en favor de la necesidad de una dictadura que lo
gue y conduzca.
Veamos ahora la diferencia existente entre la dictadura
clsica y la moderna en lo referente al tipo de "situacin de
excepcin" a la que se trata de hacer frente. Para la dictadura clsica
se trataba de un acontecimiento excepcimal o inusitado (una guerra o
una rebelin interna) que vena a perturbar transitmia y
~ la situacin de normalidad o rt!}IIaridad fctica
existente. Pero si la guerra y la rebelin no son ya consideradas
como situaciones excepciondes y temxJrales, sino normales y
permanentes, todo cambia radicalmente. Recurdese, por ejemplo,
que la concepcin del Estadn totalitario surge en Alemania entre las
dos guerras mundiales a partir de la teorizacin acerca de la
necesidad de hacer frente a la nueva modalidad de guerra tcral y
37

El futuro de la dmvcracia en Venezuela
permanente, mediante una movilizacin tambin total y pennanmre, de
modo que la dictadura ya no es concebida como una institucin
parcial y transitoria, sino como la constitucin misma permanente
del Estado. He mostrado en otro lugar" cmo algo semejante
ocurre con las dictaduras latinoamericanas llamadas de "Seguridad
Nacional", que partiendo de la existencia de un estado de guerra
permanente, aunque no formalmente declarado, resultante - segn
tal concepcin- de los designios agresivos del comunismo contra
Occidente y de una situacin igualmente permanente de subversin
interna, unas veces abierta, otras encubierta o solapada, obra de los
"agentes internos" del enemigo exterior, convierten a la dictadura en
forma "normal" y permanente de la vida estatal.
Pero sin necesidad de recurrir a la idea de guerra total,
tambin la dictadura se convierte en permanente cuando la
"normalidad" no se define ya a partir de una regularidad fctica
transitoriamente perturbada, sino a partir de un estado o situacin
ideal final que se pretende alcanzar, de una representacin
normativa que se intenta realizar y con respecto a la cual la situacin
actual, la regularidad fctica del presente, parece "excepcional" y
exige recursos extraordinarios para su superacin". Aqu la
dictadura ya no tiene como comisin restaurar una "normalidad" -
en el sentido de una regularidad fctica transitoriamente
perturbada- sino crear la "normalidad", entendida como un ideal
cuya realizacin se considera deseable y para el cual es preciso un
largo proceso de regeneracin o renovacin social que requiere
poderes e instrumentos excepcionales. Es en este objetiw ided find
donde la dictadura busca abara justificacin.
En el caso de las llamadas "autocracias civilizadoras"
latinoamericanas se trata de una concepcin muy semejante a la del
despotismo ilustrado o legal que vimos a propsito de los
4l "Doctrina de Seguridad e Ideologia Autoritaria".
Amrica Latina, pp. 214-242 Y246-249.
" Vase, Schmitt, op. cit.
38
El prob/Rma de la cmu:i4nde un orden dmvcrtiaJ...
fisicratas. El objetivo ideal que se proclama es la creacin de un
estado de cosas que haga posible la instauracin de un orden
democrtico. As, por ejemplo, Porfirio Daz reconoca: "(... ) la
democracia es el nico principio de gobierno justo y verdadero (... )
aunque en la prctica slo sea posible para los pueblos
suficientemente desarrollados"", por lo cual es necesario
previamente crear, mediante una "poltica patriarcal" y una "paz
fo=da" que restrinja las "tendencias populares", una situacin de
"estabilidad y unidad en el pueblo" producto del desarrollo de la
educacin, la industria y el comercio"so. Y Justo Sierra aclara lo que
debe entenderse por gobierno "patriarcal": se trata de "dictaduras
de hombres progresistas",'1 cuyos poderes excepcionales se
justifican tanto por la gravedad y excepcionalidad de la situacin
crnica de caos y anarqua a la que deben hacer frente, como por la
dificultad y lejana del objetivo final ideal que con esa "magistratura
vitalicia de hecho" se trata de alcanzar.
Esta investidura, la sunuslOn del pueblo en todos sus rganos
oficiales, de la sociedad en todos sus elementos, a la voluntad del
Presidente, puede llamarse con el nombre de dictadura social, de
cesarismo espontneo, de lo que se quiera; la verdad es que tiene
caracteres singulares que no permiten clasificarla lgicamente en las
formas clsicas de! despotismo. Es un gobierno personal que
amplia, defiende y robustece al gobierno legal (...) Por eso si e!
gobierno nuestro es eminentemente autoritario no puede, a riesgo
de perecer, dejar de ser constitucional, y se ha atribuido a un
hombre, no slo para realizar la paz y dirigirla transformacin
econmica, sino para ponerlo en condiciones de neutralizar los
despotismos de los otros poderes, extinguir lo cacicazgos y
desarmar las tiranias locales. Para justificar la omnimoda autoridad
del jefe actual de la Repblica, habr que aplicarle, como metro, la
" Entrevista DazCrreIman. Mxico: Cuadernos de! Instituto de Historia. UNAM.
N"2, 1963, p.11.
so lbdJm, p. 13
Probkmas SociOfXJlftims de
51 Sierra, Justo. EwIucin Poltica del Pueblo Mexicam. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1950, p. 251.
39
 El futun:)(Je la dcmcracia en Venezuda
diferencia entre lo que se ha exigido de ella y lo que se ha
obtenido".
Argumentos casi idnticos podemos encontrar en otros
intentos de justificacin de nuestras dictaduras.
Ahora bien, es importante notar que aunque hasta fecha
reciente era el ideal de la democracia representativa - as fuera
proclamado slo verbalmente- - el que quera serva de
justificacin, como punto de referencia final a las dictaduras, esta
situacin parece comenzar a cambiar, no slo por obra de los
regmenes polticos de inspiracin marxista, sino de ciertas
dictaduras reaccionarias que proclaman, cada vez con mayor
insistencia, que tal ideal democrtico no slo es imposible de
actualizacin en e! presente sino adems indeseable como objetivo
futuro.
Sin embargo, cualquiera que sea e! objetivo final ideal que
sirve de justificacin a las nuevas formas de dictadura, subsisten dos
dificultades en rr opinin insuperables. En primer lugar se
pretende instaurar una nueva forma de "utopismo" que trata de
imponer a generaciones enteras costos y sacrificios inmensos en
funcin de un objetivo ideal fmal que se aleja una y otra vez sin que
eso inmute al dictador que, en cada ocasin que esto ocurre, exige
renovar la confianza y nuevos sacrificios". La segunda consiste en
que las caractersticas de los sistemas de comunicacin y toma de
decisiones que son propias de las dictaduras las hacen
extraordinariamente ineficaces para e! logro de objetivos complejos,
necesariamente cambiante y a largo plazo, que requieren "capacidad
de aprendizaje" y que resulta incompatible con las rigideces propias
de tales regmenes".
" lbdtm, pp. 454 ss.
5) La excelente crtica de Popper a esta forma de "utopismo", se halla en el
Captulo 9 ("Esteticismo, Perfeccionismo, Utopismo") de La Socieiad Abierta y SUS
Enanips.
" He desarrollado esa argwnentacin en mi ya citada "Doctrina de Seguridad
40
El prob/mIade la cneacWde un ordmdumcrJtim...
Pese a todo la dictadura puede parecer una solucin simple y
contundente, y por tanto, atractiva para muchos, para superar las
graves dificultades que representa la construccin de un orden
poltico
. democrtico.
, Veremos en la Seccin siguiente en qu
conSisten estas.
4. EL PROBLEMA DE LA CREACiN DE UN
ORDEN POLTICO DEMOCRTICO
La cuestin que ha obsesionado a los ms lcidos polticos y
pensadores latinoamericanos, no slo durante e! siglo XIX, sino en
ocasiones hasta bien avanzado e! siglo XX, puede enunciarse de la
manera siguiente: cmo es posible crear un nuevo orden
sociopoltico, un arden repuldro:mo, a partir de la desaparicin de! viejo
orden colonial y de la situacin de caos y desorganizacin social que
la sigui? Desde e! punto de vista de los ideales polticos
dominantes se trataba de cmo asegurar la libertad frente a los
peligros extremos e igualmente indeseables de la anarqud, por un
lado y la tiranfa, por e! otro. Expresada en lenguaje jurdico
institucional se trata de la cuestin de darnos una Constitucin que
sea no slo justa, sino tambin W:thle.
Desde una perspectiva ms actual, la referencia a las ~
circunstancias empricas puede variar y el lenguaje modificarse, pero
el problema sigue siendo bsicamente el rrsmo: cmo es posible
crear, en condiciones sociales sumamente adversas, un o1fim polItim
L ... . , . ,
UI7l1lXYaturJ ..
Pero, si es cierto que los ideales democrticos han sido
reiteradamente proclamados a travs de nuestra historia, por qu
han sido tan poco practicados? Se trata de una simple hipocresa o
Nacional e Ideologa Autoritaria" y en "Problemas de seguridad en un Estado
Democrtico", este ltimo en: A Romero, (comp.). ~ Defensa y Demrracia
en Venezuela. Caracas: Equinoccio. Universidad Simn Bolvar, 1980, pp. 13-28.
41
 El fiaurrJ<k la dRrroo-acia en Venezuela
de una cuestin ms compleja? Mi opinin es, efectivamente, que la
recurrencia de las dictaduras se debe a la dificultad real que
representa resolver el problema terico y prctico de crear un oJdm
fXJltim dEma:rtiaJ.
En qu consiste tal problema? Se trata de crear un orden
poltico que satisfaga, en forma simultnea e independiente, las
siguientes cuatro condiciones (primero se enuncian en forma
positiva y luego, entre parntesis, en forma negativa):
Condicin I. Equidad (o No Trania): no se trata de crear
cualquier tipo de orden, sino de un orden justo o equitativo, dotado
de eticidad.
Condicin 11. 0:msentimim1lJ (NoDespotismo): pero, adems,
de acuerdo al principio de la soberarua popular, debe ser un orden
libremente consentido o aceptado por aquellos a quienes va
dirigido.
Condicin III. Institucimdidad (No-Ocasionalidad): no basta,
simplemente con lograr un acuerdo meramente ocasional o
circunstancial acerca de una decisin concreta, sino un orden que
haga posible una serie indefinida de decisiones, durante un tiempo
indeterminado pero, en todo caso, prolongado. En otras palabras,
se trata de llegar a un acuerdo sobre unas "reglas de juego" y no
solamente sobre el contenido de ciertas decisiones.
Condicin IV. Vid:Ji1idad (No Utopa): Finalmente deben
ser tomadas en cuenta las constricciones o limitaciones impuestas
por la situacin emprica, pues no se trata de construir en la
imaginacin o sobre el papel un orden simplemente deseable, sino
que ha de ser tambin posible en funcin del grado de desarrollo
alcanzado por la sociedad.
As pues, en tanto que las tres primeras condiciones se
refieren a criterios acerca de la deseabilidad o ammiencia del orden en
, . la .cuarta se refiere a su posihilidad, dadas las condiciones
cuestin,
empmcas eXIstentes.
42
El proHunade la rn:aciJinde un rmfmdRrroo-tiaJ...
Si no es posible satisfacer simultneamente esas cuatro
condiciones, no es posible resolver el problema de la construccin
de un orden poltico democrtico. En lo que sigue me propongo
desarrollar este argumento que, como se ver, constituye un tipo de
razonamiento similar a los que se haca mencin al final de la
Seccin 2.3 de este Captulo.
4.1 LA CONDICiN DE "ETICIDAD"
Hemos visto que el orden sociopoltico que se aspira a construir no
es una regularidad puramente fctica, sino que ha de ser en alguna
manera justo. No basta que una voluntad particular ms fuerte o
poderosa se imponga sobre las otras voluntades particulares, ni
tampoco con un orden resultado de un acuerdo o equilibrio ms o
menos estable, pero contingente, entre puros intereses privados,
sino que ha de estar dotado de eticidad por expresar el inters gperal.
o el bien amn. En otras palabras, se parte de una concepcin de la
poltica segn la cual sta no ha de ser la expresin de intereses
particulares o privados, sino del inters pblim (este es el sentido
fundamental que tena en el pensamiento clsico el rechazo de toda
forma de tiraIa).
Pero al mismo tiempo, de acuerdo al principio democrtico
de la soberarua popular, no debe ser un orden impuesto, sino
libremente aceptado o consentido por aquellos a quienes va
dirigido. Ahora bien, la conciliacin de estas dos exigencias no es
sencilla pues, a menos que se piense que el pueblo es efectivamente
sabio o que se considere que en el interior mismo de la sa:ia:bd civil
existe una cierta eticidad, sta deber ser impuesta desde afuera. Por
tanto, la solucin del problema depender, en definitiva, de la
concepcin que se tenga acerca de cmo est constituida la sa:ia:bd
civil. Si se ve en sta algo desordenado, o catico, campo de
enfrentamiento de las pasiones y de los intereses privados, en una
palabra un puro "estado natural", el orden tico slo puede venir
del Estado, concebido como un ente externo que como Deus ex
43
 El futmode la dJmxracia en Venezuela
madina conferir forma artificial a la naturaleza por s informe. El
Estado, el mbito de lo pblico o del inters general, impone su
eticidad objetiva a la sociedad civil, esfera de lo privado y del inters
particular. Tal es la concepcin que prevalece bajo el absolutismo y,
en gran parte, la tradicin que Amrica Latina hereda de la colonia.
En efecto, para la cultura colonial oficial es el Monarca,
como encarnacin de lo pblico, la fuente de toda eticidad poltica.
Frente a l los intereses privados existentes en la sociedad no
pueden generar una legitimidad que se le oponga sino que
constituya una pura factidad que, ciertamente, un gobernante
prudente debe tomar en cuenta, pero slo en tanto que obstculos o
limitaciones que la realidad le impone. La frmula" se acata pero no
se cumple", en la que algunos han visto la primera manifestacin del
formalismo que ha caracterizado nuestra vida institucional, no
representa una pura hipocresa, sino la confrontacin entre un
inters general o pl:liaJ exterior o ajeno a la sociedad a la que se trata
de imponer, y unos intereses privados que no son capaces de
afirmarse como la expresin de una verdadera eticidad, ni tampoco
negar la necesidad de sta.
Esta falta de confianza en la capacidad de la sociedad para
generar de su propio seno un inters general - que como veremos ha
estado en gran medida presente durante toda nueva vida
republicana- ha de conducir necesariamente a una "Estatolatra", a
ver en el Estado, concebido como ente exterior a la sociedad, el
nico posible creador de un orden poltico que ha de imponerse aun
en contra de la voluntad efectiva de aquellos a quienes va dirigido.
Pero entonces, la eticidad o el inters general ha de encarnarse o
hipostasiarse en la voluntad personal de un gobernante concreto, lo
cual no slo implica una forma de despotismo sino que puede
fcilmente degenerar, en la medida en que exprese una voluntad
simplemente particular, en tirarua.
Para que sea posible construir un orden poltico desde el
interior mismo de la sociedad civil, es preciso que sta no aparezca
bajo sus aspectos ms negativos, como algo puramente
44
El rrob/cna de la """"" de un anim dJmxrtiaJ...
desintegrador, sino como dotada de cierta eticidad o racionalidad.
Examinar dos posibles respuestas al problema, a la primera la
llamar la "solucin normativa", a la segunda la "solucin utilitaria".
4.2 LA "SOLUCIN NORMATIVA"
parte del supuesto de que, si los individuos miembros de la sociedad
civil tienen intereses priwdos, tambin son capaces de reconocer el
inters pblico o general y guiarse por l, de manera que ste es
capaz de imponerse en virtud de una "fuerza" moral que ejerce
sobre aqullos. Es cierto que en las condiciones histricas y sociales
concretas las voluntades contingentes de los individuos slo
accidentalmente coinciden con el inters general, pero sera posible,
en principio, eliminar la influencia perturbadora de ciertas fuerzas
corruptoras externas o que el individuo se elevara por encima de
ellas y, en tal caso, su voluntad personal ya no expresara un inters
puramente particular, sino que coincidira con la voluntad general,
racimal, tica, expresin de un inters pl:lico objetiw. No es por tanto
en la voluntad individual contingente y, eventualmente, corrompida
por el ambiente en donde hay que buscar la base de la eticidad ni de
la aceptacin o consentimiento, sino en la u:n:iadera vcIuntdd, en la
voluntad general, objetiu:t Y racimal, que sera la misma en todos los
individuos si esas influencias corruptoras fueran removidas o
superadas. La soberarua popular no consiste, pues en la voluntad de
una simple mayara de intereses particulares y ~, sino en la
triuntad general, en tanto que expresin de la eticidad o del inJers
pJiiaJ: lo dems es tUrin y tirana.
A partir de esta perspectiva surge una versin de la
democracia, segn la cual, la libre discusin y expresin de
opiniones a travs del voto es el mejor medio de llegar al inJers
pJiiaJ, pues el sufragio no es concebido como un mecanismo para
expresar un inters o preferencia personal, sino la opinin del
VOtante acerca de la voluntad general.
45
 El /UlJIrOde la dmoo-acia en Venezuela
Las dificultades tericas y prcticas de esta posicin son
enormes. Si la voluntad o el inters general son de naturaleza ljca y
objetM y por tanto, eventualmente distintos de los de la mayora, y si
al mismo tiempo se piensa que a sta le puede faltar capacidad o
deseos de elevarse hasta la eticidad, la tentacin de obligar a los
hombres a que sean racionales, virtuosos o incluso libres, no ya por
la simple fuerza moral que sobre ellos ejercera esa voluntad general,
sino mediante la coaccin y la violencia Hsica, es enorme. Y as el
terror revolucionario puede desatarse, con la buena conciencia que
proporciona el estar convencido de que se sirve a la causa de la
eticidad uruversal. Cierto que tambin es posible, en versiones ms
moderadas, concebir la regeneracin intelectual y moral de la
sociedad como el resultado de un largo proceso educativo, pero
qu hacer mientras esto se consigue?
La solucin tpica consiste en disear una serie de
mecarusmos institucionales a travs de los cuales los intereses
privados sean "filtrados" O "decantados", de manera que, tras ser
sometidos a algn proceso de agregacin, se desprendan de sus
impurezas o particularismos para dar lugar a un inters gmeral o
pl:lim. Esta funcin la cumple, sobre todo, la representacin, tal como
es concebida por la teora democrtica liberal. Los mecarusmos
representativos no son, para sta, una simple necesidad tcruca
derivada de la extensin territorial y nmero de la poblacin del
Estado moderno, sino, sobre todo, una necesidad poltica para
impedir que los partidos o fau:imes, los intereses priwdos, irrumpan con
su particularismo e irracionalidad en el mbito de la vida pblica.
Para ello no slo se limita el sufragio activo y pasivo para impedir
que las masas pasionales e ignorantes (o como dice con su
proverbial lucidez y candor El Federalista: las masas sin cultura y sin
propiedad) hagan de la poltica el instrumento de sus intereses
privados, sino que, con el mismo propsito, se concibe al
representante no como simple vocero o portavoz de quienes lo han
elegido, ru por tanto sujeto a mandato imperativo o a revocacin,
sino como la persona que conoce mejor que el pueblo cul es el
46
El proii<ma de la """"",de un on:Im dmoo-tim...
verdadero inters de ste y quien determina por tanto cul es el
;menis wzeral.
En los intentos por construir un orden sociopoltico para
Amrica Latina la "solucin normativa" ocupa el lugar ms
destacado. y ello pese a que, en general, nuestros polticos y
pensadores no han terudo una opinin muy halagea d~ .1,as
cualidades morales e mtelectuales de nuestro pueblo. La opUllon
generalizada en nuestras lites ha sido - lo es todava?- que,
como consecuencia de diversas circunstancias Istricas y, para
algunos, aun naturales, el pueblo no es ru sabio, ru virtuoso, ru
conocedor de sus verdaderos intereses. Pero entonces una
verdadera y autntica democracia slo sera posible si mediante un
largo proceso de regeneracin intelectual y moral - para ciertos
autores, incluso racial- logramos superar la situacin. Entre tanto
es preciso establecer mecarusmos institucionales que pongan freno a
las "pasiones populares" .
Pienso que no es necesario demostrar, por evidente, que la
teora de la representacin que se desarrolla en nuestros pases
durante el siglo XIX y, en ocasiones, hasta bien avanzado el XX,
est inspirada en tales propsitos y sigue la lnea que es propia del
liberalismo. De all surge una concepcin de una democracia
limitada, restringida o tutelada, en la que una lite, que se considera
a s misma como la portadora de las virtudes y de las luces, juega un
papel rector. Podra tratarse de una "aristocracia", en el sentido que
este trmino tena en la doctrina clsica de las formas de gobierno o,
a lo sumo, de una forma mixta de aristocracia y democracia". El
problema, de nuevo, es que el inters ~al tena que encarnarse en
un grupo concreto y, por aadidura, reducido, por lo que no exista
garanta alguna de que, en realidad, no expresaran un inters
Particular grupal. Frente a su pretensin de constituir una
aristocracia, en el sentido etimolgico de un gobierno de los
55 Sobre la expreSlon de una problemtica semejante en la Venezuda
Contempornea, vase Captulo v, Secci6n 10.
47
 El fu_de la durro-a::ia en VmezueIa
mejores, se les poda oponer que en verdad no pasaban de ser una
oligarqua, un gobierno de los ricos.
4.3 LA "SOLUCIN UTILITARIA"
Otra posibilidad sera buscar una solucin utilitaria al problema de la
construccin de un orden poltico. Desde esta perspectiva ya no se
pretende que las personas abandonen sus intereses privados por la
fuerza que sobre ellas ejerce una eticidad externa sino que, por
, decirlo con palabras de Mandeville, se aspira a que los vicios
privados se conviertan en virtudes pblicas: que la propia
interaccin entre intereses particulares genere el orden sociopoltico.
Pero para esto es necesario que la sociedad ya no sea concebida
como el reino de las voluntades caprichosas o de pasiones
desordenadas, sino de los intereses individuales racionales,
previsibles y calculables", que dan lugar a un orden que si bien no
puede llamarse estrictamente tico en el sentido anterior, es
equitativo o se justifica de acuerdo a algn criterio objetivo de
racionalidad u optimalidad.
En efecto, frente al nfasis tradicional en los componentes
normativos del orden sociopoltico, recientemente crece el inters
por las soluciones de tipo utilitario, uno de cuyos representantes
ms destacados es Hobbes". Sin embargo, para una concepcin
que quiera dejar a salvo el principio de la soberana popular, la
solucin hobbesiana resulta inadmisible y el aporte ms interesante
es el de Bentham y sus seguidores. Desde esta perspectiva no slo
se interpreta el inters !I1EYal en funcin de los intereses particulares de
los individuos, sino de los deseos o preferencias de stos tal como
se dan empmcamente.
56 Vase sobre el tema el excelente estudio de A. O. Hirschman, Las Pasiones y los
Intereses. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1978.
" Vase, D. P. Ellis, "The Hobbesian Problem 01 Order: A Critica! Appraisal 01
the Normative Solution". Ameri= ~ Reuiew. 36: 692-703 (1971); YJ. S.
Coleman, "Collective Decisions". ~ Inquiry. 34: 166-181 (1964).
48
El probIuna de la """"" de un animdurro-tXD...
Pero el primitivo utilitarismo, extremo o radical (I.1amado a
veces act utilitarianism), que hada depender cada acto de aceptacin
de cualquier decisin de las ventajas materiales inmediatas que de
ella se derivaran, era incapaz de explicar la aceptacin por razones
utilitarias de un orden institucional relativamente permanente y I
debi ser sustituido por otro ms complejo (denominado
frecuentemente rule utilitarianism), que extiende la consideracin de
las preferencias individuales para abarcar tambin la cuestin de la
aceptacin de un conjunto de reglas sociales". Con esto apuntamos
a una distincin de extraordinaria importancia para nuestra
argumentacin general: la diferencia entre un orden basado en la
aceptacin de decisiones concretas, en mrito de las ventajas
inmediatas y directas que de ellas derivemos, y un orden basado en
la aceptacin de unas "reglas de juego", cuyos mritos no pueden
juzgarse sino a travs de una serie indetenninada de decisiones que
sern tomadas a 10 largo del tiempo. El primero es un orden
efmero, que constantemente tiene que ser de nuevo negociado, el
segundo es un orden que, logrado el acuerdo sobre las reglas
bsicas, es permanente e institucional; el primero exige que para
cada decisin todas las partes obtengan algn beneficio o, en otras
palabras, que no haya perdedores, pues de otra manera el acuerdo
en torno de aquella sera imposible; el segundo exige el acuerdo
previo para la aceptacin de las "reglas del juego", pero, si esto se
logra, hace posible que, en virtud de tal aceptacin, las partes se
resignen a que, para ciertas decisiones concretas, puedan resultar
perdedores.
Es preciso, por tanto distinguir la "etapa constitucional" y la
"etapa operacional" de las decisiones polticas" o, en otros
58 Para tal distincin, vase J. C. Harsanyi, RatianaI Behauiar and Ba~ing
Equlibriwn in Games and Social Situations. Cambridge: Cambridege University
Press. 1977, pp. 62-64.
" Vase: J. M. Buchanan, y G. Tullok, 7he CakuIus olOmsent. Ann Arbor:
University 01 Michigan Press, 1962; y J. M Buchanan, "Una Teoria Individualista
del Proceso Poltico". En: D. Easton, Enfoques Sobre Teura Mt;;". Buenos Aires:
49
 El fuurrode la dnna:racia en Venezuela
trnnos, las "cuestiones de regulacin" y las "cuestiones de
accin".60 En la "etapa constitucional" o en la "cuestin de
regulacin", se trata de elegir las reglas en virtud de las cuales se
tomarn las subsiguientes decisiones cotidianas, en tanto que, en la
"etapa operacional", o en la "cuestin de accin", lo que se plantea
es la lucha entre quienes tienen intereses individuales o colectivos
, .
antagorucos.
En la medida en que no exista "Constitucin", en la medida
en que no se haya producido un proceso de institucionalizacin, la
tarea de crear un orden permanente equivale a lograr mantener un
orden constantemente negociado, pese a los antagonismos y
contradicciones de intereses. Ahora bien, es posible lograr, pese a
esa diversidad de intereses, la aceptacin por todos de unas "reglas
de juego" comunes? La respuesta utilitaria es que, bajo deternnadas
circunstancias, se podra lograr, en efecto, un eventual acuerdo
unnime sobre el particular. La condicin para ello es que las partes
no puedan conocer de antemano en qu medida la eleccin de una
regla deternnada afectar sus intereses privados en cada una de las
mltiples y repetidas decisiones concretas que habr que tomar en el
futuro, y que, como consecuencia de tal desconocimiento, se vean
obligados a elegir una regla estimada por todos como "justa" o
"equitativa"; es decir, que no proporcione ventajas discernibles a
ninguno sobre los otros. Esto supone que, con respecto a las
"reglas de juego" (pero no con respecto a las subsiguientes
decisiones que se tomen conforme a ellas), las partes no se
consideran entre s en una situacin de conflicto total de intereses:
todos pueden eventualmente beneficiarse por la aceptacin de las
reglas y la posterior participacin en el "juego" de la poltica, pues
aunque, ciertamente, habr perdedores y ganadores, todos tendrn
Amorrotu, [1969] pp. 49-66
60 Consltese W. H. Riker y P. C. Ordeshook, An [rztrrxIucticn ro Positire Politicd
1Ixmy. Englewood Cliffs: Prenuce Hall, 1973, Captulo 10.
50
El probma de la oracm de un ankn dnna:rJia...
oponunidades y nadie es excluido de antemano de los posibles
beneficios.
E! exigir el acuerdo unnime para la adopcin de las "reglas
de juego" (que no es exclusiv?, de la solucin utilitaria, pues tal
exigencia la encontramos tamblen en Hobbes, AlthuslUs, Locke y
Rouss eau , para la formacin del contrato original) se debe a que, a
falta de ella, es preciso introducir una escala de valores explcita y
exgena que autorice lcitamente a unos individuos a coaccionar a
otros. Pero, evidentemente, no se puede garantizar el que tal tipo
de acuerdo se realice efectivamente, pues se reconoce que existen
situaciones tales en que toda Constitucin o institucionalizacin
resulta imposible. En particular si existen coaliciones poderosas y
permanentes, que hacen prever de antemano que deternnados
actores sern siempre ganadores y otros perdedores, ser imposible
llegar a un acuerdo acerca de un orden constitucional, de manera
que la nica salida ser que un grupo imponga sus reglas a los otros.
Por otro lado, si bien se supone que una vez logrado el acuerdo
sobre las reglas, las decisiones que conforme a ellas se toman sern
aceptadas por todos, aun cuando afecten sus intereses o
preferencias individuales, no siempre est garantizado que ocurra
esto. Si el actor ve que una decisin concreta afecta a sus intereses
por l considerados como fundamentales, o si la prctica repetida de
la toma de decisiones le descubre que en realidad, de hecho, est
condenado a ser un perpetuo perdedor, la tentacin de desconocer
las reglas inicialmente aceptadas ser muy grande.
Es posible, en la situacin de Amrica Latina, concebir una
"solucin utilitaria" al problema del orden? Homans61 y Blau" han
insistido en que, en principio, es posible que la institucionalizacin
sea el resultado de procesos de intercambio de carcter utilitario, y
otros autores han mostrado que instituciones relativamente
61 G. C. Homans, Social Behaviar. [IS Ekmmtmy Fcnm. New York: Harcoun, Brace
and World, 1961.
62 P. M Blau, Exc~andfXJ1U'YinSocial Life. NewYork: W"ey, 1964.
51
 El futuro de la dm=acia en Venezuela
complejas pueden ser interpretadas como un orden constantemente
negociado;" pero no es tan claro que esto pueda valer para una
sociedad global. Por otro lado, teniendo en cuenta el cuadro de
barbarie, violencia y anarqua que, de acuerdo a la llamada
"interpretacin pesimista", ha caracterizado a las sociedades
latinoamericanas,'" cabra esperar que se hubiera tratado de pensar
en una solucin tipo hobbesiano a la cuestin del orden. Los
intentos han ido, sin embargo, ms bien en otra direccin.
Vallenilla Lanz, por ejemplo, con su explicacin acerca del
surgimiento "espontneo" del caudillismo y del carcter personal y
no institucional del orden as producido, o con su interpretacin del
dictador como "necesidad social" que da lugar a una "solidaridad
mecnica" que paulatinamente ser sustituida por una "solidaridad
orgnica" , parece estar cercano a una teora utilitaria de la
institucionalizacin, aunque para l el proceso es ms el resultado de
fuerzas naturales, espontneas e inconscientes que de clculos y
asentimiento racionales y conscientes:'
Por otro lado, una solucin utilitaria a lo Bentham parece
ms difcil pues dada la diversidad, heterogeneidad y conflictividad
de los intereses de las sociedades latinoamericanas, sera necesario
excluir a un nmero muy grande de intereses para que la
negociacin fuera posible, reducida a un pequeo nmero de ellos.
As, por ejemplo, los regmenes comnmente conocidos en nuestra
historia como "gobiernos oligrquicos" o de "participacin
limitada", pueden ser entendidos como una solucin utilitaria
negociada entre un nmero reducido de actores. y los que he
denominado en otro lugar como "sistemas pupulistas de
63A. Strauss, et alii. "The Hospital and its Negotiated Order". En: E. Freidson,
(ed). 7he Hospital in Modem Society. New York: Macmillan, 1963.
" A. Mijares, lA InterJrWdn Pesimista de la SociokJgfa Hiswrumericana. Madrid:
Afrodisio Aguado, 1952.
65 CesarismJDmxrtiaJ. pp. 123-157, 168-179 Y 218-230.
52
El probIena de la crw:in de un a>rlen dm=JJiaJ...
conciliacin"" constituyen un arreglo del mismo tipo, aunque {
ampliando considerablemente el nmero de participantes. En
ambos casos se trata de lograr mantener un orden sociopoltico,
mediante el reconocimiento de la legitimidad de los intereses
particulares que abarca y la creacin de un sistema de compromisos,
conciliaciones y transacciones utilitarias entre ellos. La dificultad
mayor es lograr la aceptacin sincera de unas "reglas de juego" por
parte de todos los actores, de manera que lleguen a aceptar las
decisiones tomadas conforme a ellas aun cuando resulten
perdedores. I Mientras se pueden desarrollar polticas prebendarias
que en alguna medida beneficien a todos, su aceptacin no plantea
mayores problemas. Pero cuando esto no es posible, la nica
manera de asegurarse que nadie saldr perjudicado es la adopcin de
b regla de la unanimidad o derecho al veto en la toma de decisiones,
lo cual conduce inevitablemente a parlisis e imp:zsses insufribles: un
dictador que cumpla funciones de "rbitro", puede ser una posible
salida en tales situaciones. A falta de ello, en los arreglos utilitarios
de tipo oligrquico, la tentacin de que, quien resulta perdedor en
una decisin concreta, desconozca las "reglas de juego" y acuda a las
masas excluidas y descontentas en busca de apoyo, es muy grande y
da lugar a una 'constante inestabilidad. En el caso de los "sistemas\
populistas de conciliacin" la tarea de lograr la aceptacin sincera de
las reglas es an ms difcil, aunque no imposible y exige
condiciones de liderazgo y cultura polticas poco comunes,67 adems
de recursos econmicos y fiscales considerables que permitan
desarrollar simultneamente polticas distributivas y de acumulacin
de capital."
.. Vase mi "Ideologa y Cultura Poltica: el Caso del populismo
Latinoamericano". Op. cit., especialmente pp. 146 ss.; e infi'a, Captulo V,
especialmente Secciones 4 y 8.
67 Vase el Captulo V, especialmente las Secciones 3-10.
" Vase Rey, "Ideologa y Cultura poltica: el caso del Populismo
Latinoamericano". Op. cit. pp. 162-163.
53

El futuro de la dmv:racia en Venezuela
4.4 LA CUESTIN DE LA VIABILIDAD
Pero la poltica no se reduce a un orden considerado como deseable,
sino que tambin es el arte de lo posible por lo que, junto a las
consideraciones de conveniencia y de utilidad, ha de tener en cuenta
la factibilidad de los proyectos."
Una "utopa", un paradigma o ideal inalcanzable, slo puede
justificarse polticamente si al menos nos pennite la posibilidad de
aproximaciones sucesivas consideradas como satisfactorias. De no
ser as, o bien estamos ante una simple construccin intelectual
inofensiva y de valor puramente esttico, o bien, si se pretende, pese
a todo, emprender su realizacin y en virtud de ella se exigen
esfuerzos y sacrificios, se trata de algo sumamente reprochable y a lo
que debemos oponernos decididamente. Pero no menos
condenable es la variedad de cinismo, pretendidamente realista, que
rechaza la posibilidad de realizacin de ningn ideal y que nos
propone que aceptemos la factiblidad en toda su eventual sordidez.
y es que en poltica, junto a las controversias que, a partir de
un acuerdo sobre lo que es posible, difieren en lo que es deseable,
estn tambin - y a veces son ms agudas y fundamentales- las
que se basan en un desacuerdo acerca de lo posible, en diferencias
de juicio acerca de las constricciones o limitaciones que la realidad
impone a nuestras acciones. Y estas diferencias no son cuestiones
que puedan ser sencillamente resueltas con claros criterios
cientficos, en la medida en que aumenten nuestros conocimientos,
entre otras razones porque aqu funciona como en ninguna otra
parte, el "efecto de Edipo" o la profeca que se auto-confirma: el
que un proyecto poltico sea realmente posible o no depende, en no
" Se encontrar en tratamiento general del problema de la posibilidad en poltica
en: A. Brecht, Teara Politim. Buenos Aires, Depalma, 1963, Captulo XII. Para
un intento de aplicacin de la lgica modal a esa cuestin, vase: J. EIster, "Sorne
Conceptual Problems in Political Theory". En: B. Barry, (ed). Pou.er and PoIitimI
1hrory. Sane European Prnpectir:es. London: WilIey, 1976, especialmente pp. 264
270.
54
El n-obImude la r:rw:imde un a>rlmdm.xrbro...
pequea medida, del j,?cio que los hombres se hagan acerca de su
posibilidad o unposlbilidad.
Pero por otra parte - y de manera an ms fundamental-
desde el punto de vista de la lgica cientfica, los juicios acerca de la
imposibilidad de algo - salvo que se trate de una imposibilidad
lgica- slo pueden ser fundados en conjeturas o hiptesis ms o
menos plausibles pero jams estrictamente verificadas, sino siempre
falsables 70 Obsrvese que no estoy afirmando que todos los
proyectos sean posibles o que no hay proyectos imposibles. Lo que
digo, ms bien, es que no existe posibilidad (y esta imposibilidad es
de carcter lgico), de demostrar cientficamente que determinado
proyecto poltico es imposible de realizar (de nuevo, a menos que se
trate de una imposibilidad lgica).
Quiere esto decir que, entonces, la diferencia entre
"utopismo" y realismo desaparece? No exactamente, pero s que la
distincin debe basarse en consideraciones de verosimilitud y no en
certezas absolutas.
Por otra parte, en esta materia se dan distintas variedades de
realismo y de "utopismo". Est, por un lado el "utopismo" de los
"visionarios" constructores de "repblicas areas", denunciados por
70 Segn Popper, las leyes cientficas constituyen enunciados estrictamente
universales y su negacin equivale a un enunciado estrictamente existencial (y
viceversa), por 10 cual es posible expresarlas en forma de negacin de enunciados
estrictamente existenciales. En otras palabras. las leyes cientficas pueden
compararse a "vetos" o "prohibiciones": "no afmnan que exista algo o que se d
un caso detenninado, sino que 10 niegan". Insiste en que no existen ciertas cosas
o situaciones, como si las vedaran o prohibieran: las excluyen". (Lgica de la
lrIU!Sti!!f1dn Cientfica. Madrid: Tecnos, 1971, p. 66). Por eso Popper ha hablado
de la "forma tecnolgica" en que se puede expresar cualquier ley: "toda ley natural
puede expresarse en la afirmacin de que tal y tal cosa no pueden ocurrir".
(Miseria del Historicimo. p. 5) Sin embargo, recurdese que para Popper, todas las
leyes son siempre conjeturas falsables. La imposibilidad Qgica) de demostrar que
determinado acontecimiento no es posible, deriva de la imposibilidad lgica de
verificar en fonna absoluta una ley cientfica.
55
 El fU-de k"mrx:raciden Venezuela
Bolvar, que desconocen pura y simplemente la realidad emprica y
que en su fe ciega en la omnipotencia de la ingeniera constirucional,
creen que las constiruciones son moldes para fabricar pueblos y que
todo es cuestin de disear en un papel el orden deseable, para que
ste se produzca en la realidad. Esta especie ha sido, sin duda,
nociva para nuestros pueblos y a ella se debe, en parte, el
desprestigio de los ideales democrticos. Est, por otro lado, el
"utopismo" de los constructores del orden ideal del foturo, que con una
fe mesinica en e! mismo y la buena conciencia que de ella se deriva
no vacilan en imponer graves y prolongados sacrificios, como
presunto medio para e! logro de objetivos lejanos, inciertos e
imprecisos. Tenemos tambin e! realsmo cnico de quienes afllTIlan
que todo ideal es utpico y que lo mejor que uno puede hacer es
acomodarse ante la facticidad bruta, cuando no postrarse ante ella y
adorarla. Y est e! realsmo temperado o idealismo prudente de los
que, sin desconocer los hechos y admitiendo que ellos limitan el
campo de lo posible, no los adoran ni renuncian a lo deseable, pero
tampoco hacen de ste un ideal slo alcanzableenatgn momento
de un futuro indeterminado, al ~, mientras tanto, hay que
sacrificar e! presente. Y si bien no es posible determinar de una
manera rigurosamente cientfica cul de estas ltimas tres posiciones
tiene la razn, s se pueden establecer las posibles consecuencias y
riesgos de cada una de ellas y lo que, por tanto, nos aconseja la
prudencia.
Pero, dejando de lado estas cuestiones, es preciso que nos
planteemos ahora el problema de la Uttbilidad o posibilidad de! orden
democrtico, tal como lo definimos anteriormente, y esto va a
depender en definitiva, de la respuesta que se d a la siguiente
pregunta: IXJIWG? el pueblo cules son sus "'lI!IdtJderos" intereses?
Es claro que esta cuestin es decisiva desde e! punto de vista
de la "solucin normativa", pues si e! pueblo no es sabio, ni
virruoso, ni conoce sus "verdaderos" intereses, o bien le
imponemos la wIuntad gpzeral aun contra su uiuntad particular, pero
entonces violamos e! principio de la libre aceptacin o
56
El probkmade la ~de un <mimdmrx:rtioJ...
consentimiento; o bien respetamos su voluntad particular, pero en
tal caso e! orden resultante no cumplir con la condicin de eticidad.
Eticidad y libre aceptacin o consentimiento slo podrn ser
reconciliadas en la medida en que la voluntad p:trtiaJar de los
ciudadanos Y la wIuntad general efectivamente coincidan, es decir, en
la medida en que el pueblo conozca sus "verdaderos" intereses.
No es claro, en cambio si la expresin "verdaderos"
intereses, en tanto que opuestos a otros supuestamente "falsos",
pueda ser admisible desde la perspectiva de la "solucin utilitaria" y
ello tanto por razones metodolgicas como de orden tico.
Metodolgicamente e! utilitarismo adopta un enfoque empiricista
que define e! "inters" como e! "deseo", el "placer", el "gusto" o
cualquier otra categora de la psicologa hedonista, o bien, en un
lenguaje conductista, lo entiende como una preferencia que .se
manifiesta a travs de una eleccin que una persona efectivamente
realiza;" en ambos casos se excluye la posibilidad de considerar a tal
"inters" como "falso" y opuesto a otro, supuestamente
"verdadero", definido mediante algn criterio transemprico. Pero
adems, la tica utilitarista slo puede ser construida a partir de las
propias preferencias de cada persona y considera ilegtimo
imponerle desde afuera patrones de conducta basados en valores
supuestamente objetivos. As, por ejemplo, en e! mbito de la
econoIla, e! principio llamado de la "soberana de! consumidor",
expresa esa idea pues significa que debe respetarse el gusto de aqul
y que no debe tratar de imponrse!e un patrn de consumo
determinado por otro. De manera anloga, Arrow ha formulado en
el campo de la poltica un "principio de la soberana de! ciudadano",
segn e! cual los intereses de los individuos deben ser definidos a
71 En el campo de la econoDa s expresa, por ejemplo, en el mtodo de las
"preferencias reveladas". Un claro exponente en el mbito de la Ciencia Polltica
en A. F. Bendey (7he Proress 01 Gawment. Chicago: University of Chicago Press,
1908), quien defme los intereses de un grupo exclusivamente a partir de su
actividad.
57
 El futurode la dm7xracia en Venezuela
partir de sus propias preferencias personales y no en trminos de lo
que algn otro piense que es bueno para ellos.
Esto podra conducir a que, desde la perspectiva utilitaria,
bastara con que el orden poltico cumpliera con la condicin de
libre aceptacin o consentimiento y se podra prescindir de todo
criterio objetivo de eticidad, equidad o racionalidad. Pero esto
difcihnente puede sostenerse, pues conformarse con la condicin
de libre aceptacin o consentimiento llevara eventuahnente a
justificar un orden notoriamente injusto o tirnico. En efecto, no se
puede ignorar que las preferencias que expresan los individuos son a
veces claramente nocivas o dainas, no slo para los dems, sino
para el propio interesado y que, en tales casos, difcilmente puede
representar una pretensin legtima a ser satisfecha. Y tampoco es
inconcebible pensar que una mayora llegara a acuerdos sobre un
orden poltico que contradice criterios objetivos de racionalidad.
En uno y otro caso podra ser legtimo afirmar que el interesado no
conoce su "verdadero" inters o que su preferencia no expresa un
inters "racional". Pero, es posible distinguir entre "verdaderos" y
"falsos"" intereses o entre intereses "racionales" y "no-racionales"
utilizando criterios objetivos y sin tratar de imponer un patrn de
valores externos?
Mi respuesta es afirmativa. En otro lugar he tratado de
mostrar que, para una teora de la decisin racional, es legtimo
hablar de que un actor comete "errores" (de informacin, de
previsin, de clculo), al emprender determinados cursos de accin
o elecciones que no le conducen a los resultados que maximizaran
su funcin de utilidad, definida a partir de los propios valores del
interesado. En tales casos es lcito hablar de que no conoce sus
"verdaderos" intereses y es posible establecer mediante criterios
objetivos, lgicos y empricos, que, efectivamente, incurri en
errores." En forma muy semejante, Harsanyi, desde una perspectiva
n J. C. Rey, "Individualismo vs. Holismo en el estudio de los sistemas
Complejos". pp. 315-318.
58
El nvIkna de la """'" de un arden dm7xrtm...
strictamente utilitaria, considera que es posible hablar de
ereferencias "racionales" o "verdaderas" como aquellas que una
~ersona manifestara "tras la debida reflexin y en posesin de toda
la informacin relevante". Esto le permite introducir la idea de
"reglas morales" o "ticas" concebidas como aquellas "que tienden
a producir consecuencias conforme a las "verdaderas" preferencias
de la gente ms bien que a sus preferencias explcitas actuales (que
pueden no siempre representar sus "verdaderas" preferencias").
pero pese al nombre que Harsanyi utiliza - reglas "morales" o
"ticas" -la condicin que mediante las mismas se trata de
establecer no es tanto la eticidad, sino ms bien la de "racionalidad":
"Esta regla lograra la finalidad de excluir preferencias "irracionales"
resultantes del error e ignorancia o por apresuramiento,
imprudencia, fuerte emocin u otras condiciones que impiden la
decisin racional"".
De acuerdo con este razonamiento es legtimo afirmar,
desde una perspectiva utilitaria, que alguien no conoce su
"verdadero" inters, aunque tal afirmacin tiene un significado y
consecuencias distinto que cuando se hace desde una perspectiva
normativa. Para el enfoque normativo no se trata de un simple
"error", en el sentido de una deficiencia puramente intelectual, sino
que es ms bien un reproche moral o de falta de "virtud", que
supone la existencia de un stttndard objetivo de valores. Para el
enfoque utilitario se trata fundamentalmente de un error, producto
de una insuficiente informacin factual o de un clculo incorrecto o
apresurado, lo cual supone un criterio objetivo, emprico y lgico,
de "verdad", pero no unos valores objetivos distintos a los del
propiO actor.
Es evidente que, en principio, las posibilidades de
desacuerdo acerca de si efectivamente el pueblo conoce o no sus
7)J. C. Harsanyi, "Ethies in Terms 01 Hipotetical Imperatives". Essays on Ethics,
p. 32. Vase tambin su Behauior and J3arwUning Equilibrm in Gdm5 and Social
Situatims, pp. 61-62.
59

El fu_de la tkmxracia en Venezuela
"verdaderos" intereses, son mucho mayores si se utiliza
perspectiva normativa que si se usa una perspectiva utilitaria.
adems, tambin seran muy distintas las consecuencias que
desconocimiento tendra para la viabilidad de un orden
democrtico.
Para el normativismo el hecho de que e! pueblo no conozca
sus "verdaderos" intereses es la causa fiouJammtal que impide
orden democrtico y si desapareciera surgira e! acuerdo unnime en
tomo a la ~a 7XJluntad general. Para e! utilitarismo, en cambio, si
bien es cierto que esa falta de conocimiento imposibilita que se
llegue aun orden poltico racional, no lo es que, si se superara tal
tipo de ignorancia, se llegara a obtener necesariamente ese orden
poltico: e! orden poltico democrtico puede ser imposible, no
porque el pueblo desconoce cules son sus "verdaderos" intereses
sino, precisamente, parque 05 CC#7()(F Y porque, en las circunstancias
empricas concretas, no es posible llegar a un acuerdo negociado
racional que concilie esos diversos intereses y que, en consecuencia,
sea libremente aceptado por todos los interesados. Para el
normativismo el problema de construccin de un orden
democrtico es, ante todo, un proldana moral, que podra ser resuelto
en cualesquiera circunstancias empricas, si los ciudadanos fueran
suficientemente "virtuosos". Para e! utilitarismo, la posibilidad de
una Constitucin democrtica depende de la forma concreta en que
los diversos intereses individuales y grupales estn configurados en
la sociedad: hay algunos tipos de configuraciones tales que el orden
poltico democrtico resulta imposible, no porque los individuos no
sean racionales o porque desconozcan su propio y "verdadero"
inters, sino, precisamente, porque son racionales y lo conocen
(Vase supra, Seccin 4.3).
En todo caso, e! tipo de orden poltico que se propugnar
variar de acuerdo con la concepcin que se tenga acerca de cules
son los verdaderos intereses de! pueblo y acerca de si ste conoce o
no tales intereses. Si se piensa que e! pueblo nunca se equivoca o
siempre tiene la razn surgir la concepcin populista o demaggica
60
El noIMna de la ~ de un a>rkntkmxrtiaJ...
de la democracia (que puede degenerar en la oclocracia o la tirata
de la mayora). Si se piensa que el pueblo puede equivocarse, que en
ocasiones puede no ser ni razonable ni virtuoso, surge la concepcin
liberal de la democracia que permite "censurar" o "filtrar" o
.contener" la voluntad popular para tener en cuenta slo sus
intereses "verdaderos" y dejar de lado los "falsos" (y que puede
degenerar en oligarqua). Finalmente, si se considera que el pueblo
est radicalmente engaado o equivocado acerca de sus
.verdaderos" intereses, surge la solucin desptica en que un
individuo o grupo de individuos, que se autoproclaman "sabios y
virtUosos", asumen la representacin de tales intereses y gobiernan a
nombre de ellos (y que puede degenerar en tirania monocrtica o
grupal)".
5. CONCLUSiN: LA "CONDICiN DE
BOLVAR" y EL "TEOREMA DE LA
IMPOSIBILIDAD"
Llegamos as; al final de nuestra argumentacin. Sealbamos, al
comienw de la Seccin 4, que el problema de la creacin de un
orden poltico democrtico podia expresarse como la necesidad de
satisfacer simultneamente tres criterios de deseabilidad (equidad o
no-tirania, aceptacin o no-despotismo, institucionalidad o no-
ocasionalidad) y uno de posibilidad (viabilidad o no-utop;a).
Ahora bien, satisfacer simultneamente las tres condiciones
de deseabilidad resulta sumamente dificil aun en las circunstancias
empricas ms favorables, e imposible como enseguida veremos, si
74 Sobre las distintas formas de concebir los "intereses" y sus consecuencias
polticas, se consultar, adems de la obra Hirschman antes citada, los siguientes
libros: B. Bany, Politicd Agwnent. (London: Roudedge & Kegan Paul, 1965,
Captulo 2); A. Ware, 7he Lofi.c of Party Demx:raey. (London: Macmillan, 1979,
Captulo 2); y, desde una perspectiva de inspiracin marxista, S. Lukes, Pau:er. A
RiicaJ View. (London: Macmillan, 1974).
61
 El Jturode la demcracia en Venezuela
una persona que se enfrente a l ha de recurrir a alguna de las
siguientes opciones:
1. Al rechazo de la poltica como actividad "impura", pues
no hace posible conciliar los requerimientos de la tica con los de la
viabilidad o factibilidad. Por extendida que se encuentra esta
posicin es evidente que slo puede constituir una actitud de
evasin individual, pues ninguna sociedad puede liberarse de la
poltica.
2. Al "utopismo" ingenuo, es decir a desentenderse de la
condicin de posibilidad o viabilidad y dedicarse a la construccin
de "repblicas areas", como las criticadas por Bolvar.
3. Al cinismo pretendidamente realista, es decir, al abandono
de las condiciones de deseabilidad y a la aceptacin, cuando no-
adoracin, de la facticidad bruta en toda su sordidez y abyeccin (es,
para poner un solo ejemplo, la posicin de Vallenilla Lanz con su
"Gendarme necesario").
4. Al rechazo de la lgica, incurriendo en lo que
metafricamente podramos llamar "esquizofrenia con sndrome
cnico-utpico" y que consiste en una combinacin de las dos
actitudes anteriores. Es el tradicional "formalismo" que ha
caracterizado a nuestra vida poltica y que consiste en la
coexistencia, en dos planos paralelos y nunca conectados entre s, de
unos principios excelsos, en realidad "utpicos", expresados en una
Constitucin de papel, y una prctica poltica srdida y abyecta que
constantemente se burla de ellos y los desconoce. Ello produce una
constante oscilacin entre "cinismo" y "utopismo" acompaada,
eventualmente, de una mala cvncia1cia.
5. Al intento de conciliacin de las condiciones de
deseabilidad y de posibilidad mediante la eliminacin de alguna _
aunque .no
, todas- de las primeras o al menos, su relajamiento o
atenuaClOn.
En efecto, en la presentacin que hemos hecho dimos por
supuesto que todas las condiciones de deseabilidad son igualmente
64
El probma de la =i6nde /In onIm demcrtiaJ...
importantes y que con~tituyen ~alidades del tipo todo o nada, no
usceptibles de gradaclOn. Pero SI suponemos, por el contrano, que
~guna de ellas no es tan importante como las otr~s. y que puede
eJirninarse o, al menos, postponerse, y SI adrnitunos que su
realizacin es cuestin de grados y no de todo o nada, entonces
quizs ser posible ~egar a niveles, si no ptimos al. menos
Satisfactorios de deseabilidad. Ello va a depender, en defirutlva, de
cules de nuestros juicios de valor son bdsims y cules no lo son (en
el sentido de Sen, vase supra, final de la Seccin 2.3). Si las tres
condiciones de deseabilidad constituyen juicios de valor bsiaJs, la
contradiccin es irresoluble. Pero, precisamente, la existencia de la
contradiccin puede llevarnos a una revisin de tales juicios y a
prescindir de alguno de ellos como no-bsico. El problema es que,
en tal caso, el orden poltico que resultar de tal revisin ya no ser,
estrictamente, un orden poltico democrtico, por no permanente, o
por ser parcialmente desptico o tirnico.
En efecto, supongamos que se pretende eliminar la
condicin de institucimalidad o m ocasionalidad (Condicin III),
entonces deberemos resignarnos a que la democracia slo exista
realmente en algunos monmtns o cirrunstancias =simaks, quizs
sublimes, pero 00 arrKJ forma de vida permanente. Por otra parte, en la
medida en que se prefiera relajar o, en el extremo, eliminar la condidin
de aceptacin o oo.Jespotismo, = tal de con.serr.w la condicin de equidad o oo
tirana, se estar dispuesto a aceptar alfJIM fmma de despotismo benewIente
o ilustrctdo, sea de unos pocos (de una "aristocracia" de una "lite" o
de una "vanguardia consciente"), o de uno solo. ("autcrata
civilizador" o "dictador progresista o revolucionario").
En la medida en que se prefiera ansenw la wndicifn de
~ o oo.Jespotismo y se est dispuesto a sacrificar trxal o
f!a:rrialrnmte la wndicifn de equrlad o no-tirana, se puede llegar a aceptar
alguna forma de ckmaracia imMra o denag5gjca ("populismo"), o en el
extremo la tiranza de la mayorz (la "akx:racia "j.
En la medida que se quiera conservar parr:idmRnt.e alffin
crntenido = de equidad o notirania, arrKJ de aceptacin o no-desxJtismo,
65
 El!utun)(/e la ckmoo-acia en VenezueIt

habr que relajar ambas y se deber estar dispuesto a aCEjJtar

/mma de dentxracia restringida, limitada, o tutelada o de oligarqua. CAPTULO 11
Esto es todo lo que la argumentacin racional ,, ___
decirnos, lo dems es cuestin de decisin y ."
personal de cada uno de nosotros.
LAS CIENCIAS SOCIALES Y LOS
PROBLEMAS DE LA
PLANIFICACiN DEMOCRTICA

1. INTRODUCCiN
Una posible forma de desarrollar el tema de este captulo
sera adoptar una perspectiva tecnolgica y discutir la manera en que
las Ciencias Sociales pueden contribuir a resolver los problemas de
la planificacin'. Pero limitarse a esto supondra que la funcin de
las Ciencias Sociales se reduce a solucionar problemas que le son
planteados, desde afuera, por la prctica y que, en 10 relativo a la
planificacin, est claro en qu consisten sus problemas. Ocurre,
sin embargo, que ambos supuestos no pueden ser aceptados sin
discusin: por un lado, la cuestin del status de las Ciencias Sociales,
de 10 que debemos y podemos esperar de ellas y, en particular, de las
relaciones entre teoria y prctica, contina siendo objeto de una
aguda controversia; por otro lado, "el problema" de la planificacin
es tan oscuro que 10 mejor que las Ciencias Sociales pueden hacer es
contribuir a su clara formulacin, antes que a su solucin, pues
educados en una tradicin centrada en la bsqueda de soluciones y

1 Este captulo es una adaptacin de: J. c. Rey, "El desarrollo de las Ciencias
Sociales y el Futuro de la Planificacin" , Plnnifiari'n Y Po/it;:" 2: 6587 (1984).
66
67
 El futuro de ladmxxracia en Venezuela
respuestas correctas, olvidamos frecuentemente que el progreso
la Ciencia y de la Sociedad pueden depender ms del tipo
preguntas y problemas, y de la forma en que se plantean, que de la
manera en que son respondidos.
El captulo consta de tres partes. En la primera discutir la
cuestin general del status de las Ciencias Sociales y de las relaciones
entre teora y prctica. En la segunda examinar la contribucin de
las Ciencias Sociales a los procesos de formacin de polticas
pblicas (pues la planificacin tiende a identificarse cada vez ms
con el conjunto de dichos procesos y no ya con una fase o etapa
particular dentro de ellos). En la tercera mostrar cmo el
desarrollo de las Ciencias Sociales y de sus correspondientes
tecnologas condicionan las distintas formas en que el problema de
la planificacin puede ser planteado.
Para poder cubrir esos objetivos dentro de los lmites del
presente captulo, utilizar algunos recursos drsticos: primero, el
tono de la exposicin ser un tanto abstracto y programtico;
segundo, algunos elementos que merecan un desarrollo ms
detallado apenas sern apuntados o insinuados; y tercero, proceder
a una poda bastante severa para excluir del tratamiento cuestiones
importantes pero en este contexto prescindibles.
2. EL STATUS TERICO DE LAS CIENCIAS
SOCIALES y EL PROBLEMA DE LAS
RELACIONES ENTRE TEORA Y PRCTICA
El desconocimiento del desarrollo y situacin actual de las Ciencias
Sociales, frecuente aun entre sus propios cultivadores, conduce a
negar que estas disciplinas dispongan de un saber acumulado y
pblicamente contrastable, como el que caracteriza al conocimiento
cientfico propiamente dicho; y aunque es fcil mostrar que tal
68
Las ciencias wcides y los proMmas de la plmifo:acitfndmxxrJJica
osicin extrema se basa en gran parte en la ignorancia' es preciso
~conocer que, en conjunto, no ofr.ecen ni una estructura teric~ tan
impresionante como la de las cIencIas naturales, ru una tecnologIa de
impacto y eficacia comparables a las. que sta~ nos han
proporcionado. y esto constituye motIvo de escandalo para
muchos que, ante los problemas sociales del presente, en especial
los pases en vas de desarrollo, reprochan a las Ciencias Sociales el
no contribuir a explicarlos y resolverlos.
Una actitud frecuente en los medios universitarios es
rechazar de entrada al tipo de reproche, por impertinente o
improcedente, afirmando que las disciplinas que se ocupan del
estudio de los fenmenos sociales no tienen por funcin la
"explicacin" ni la "solucin" de los problemas, pues se sitan fuera
de la matriz del conocimiento emprico-analtico y del inters
tecnolgico que lo caracteriza, y aspiran, en cambio, a desarrollar un
saber con una funcin distinta y peculiar, basado en la
"comprensin", la "interpretacin" o una ms o menos vaga
funcin "crtica". En la medida en que tal afirmacin se limita a
tratar de justificar una forma de saber distinta del conocimiento
cientfico propiamente dicho, pero sin desconocer la legitimidad y
dignidad de ste, difcihnente habra algo que reprochar; pero con
frecuencia va ms all y rechaza tanto el que la Ciencia emprico-
analtica constituya un saber especial, dotado de una superior
verosimilitud, como la aspiracin de lograr mediante la tecnologa
un mayor dominio sobre la naturaleza y la sociedad; y, en el
extremo, desemboca en escepticismo, relativismo e irracionalismo.
Ahora bien, aunque actitudes semejantes han estado presentes a lo
largo de toda la historia del pensamiento occidental, creo que se han
visto favorecidos ltimamente por la incomprensin del verdadero
2 Puede verse una lista considerable de "progreso" en las Ciencias Sociales,
durante el presente siglo, as como un anlisis de las causas que los han favorecido
en: K W.Deutsch, J. Plan, y D. Senghaas, "Conditions Favoring Major Advances
Ul Social Science". Sciena. Vl:4s:>46'1 (1971).
69
 El fu_de la demcracia en Venezuela
alcance de ciertas discusiones epistemolgicas recientes, que
socavado algunas de las creencias ms slidamente asentadas
de lo que caracteriza el conocimiento cientifico y lo separa de
formas de conocimiento. Tal discusin - a la que estn asociado
los nombres de Popper, Kuhn, Feyerabend y Toulmin,
otros- ha destruido el dogmatismo positivista que vda en
Ciencia una empresa autojustificativa y autoexplicativa, capaz
fundar un conocimiento dotado de garanta absoluta de certeza
verdad; pero con profunda incomprensin del significado de
critica, muchos han pensado que conduce, tambin, a
desaparicin de todo criterio de demarcacin entre la Ciencia y
formas de conocimiento o sistemas de creencias o, incluso, a
disolucin de la diferencia entre la argumentacin y la
racional, de un lado, y la retrica, la persuasin y la propaganda,
otro.
Por esta brecha se ha introducido una suerte de igualltansmo1
nivelador hacia arriba (todos, incluso los poetas
legitimamente reivindicar el titulo de cientificos) o hacia abajo
(todos, incluso los cientificos no somos sino poetas) a partir del cual
las Ciencias Sociales pueden dejar de lado su tradicional complejo de
inferioridad y entregarse con buena conciencia a la actividad que
ms atraiga a sus cultivadores (incluyendo la profeda y la
charlataneria). Pero lo ms irritante es que este abandono de los
cnones que caracterizan la empresa cientifica pretenden presentarse
como un "traspasar los estrechos limites" o "superar la
unidimensionalidad" que, segn sus proponentes, caracterizarfan a
las Ciencias empmco-analiticas y al "inters tecnolgico" que les es
peculiar. Y si esto resulta siempre sospechoso (pues suena
demasiado prximo a la zorra de la fbula, que declaraba despreciar
las uvas por estar verdes, cuando en realidad era incapaz de
alcanzarlas), en un pais como el nuestro, que en la tarea de
desarrollar unas Ciencias Sociales de inspiracin empmco-anlltica
est en paales y en que tenemos urgente necesidad de tecnologias
sociales eficaces, se convierte en algo grotesco o ricliculo, como si a
70
Las ciencias socia/esy les nvbImw de la ~demcrJica
ndenado a trabajos forzados y escaso de alimentacin se le
:~era de los peligros de la vida sedentaria y del colesterol:
ceria que nuestro problema es haber desarrollado unas Ciencias
pare
Sociales "des humarnza ' das" ?' estar amenazad os. por una
lanificacin omruscente y omrupotente cuando, en realidad, apenas
ponceemos el nmero de habitantes que tiene el pais y somos
~capaces de organizar el servicio de correos.
La actitud que parece razonable no es, por tanto, el rechazo
del conOC11Tl1ento empmco-analitico y de sus aplicaciones
tecnolgicas, sino otra, bien distinta. En primer lugar, el
escepticismo extremo respecto al estado actual de las Ciencias
Sociales no est justificado, pues a partir de nuestro conocimiento
presente podemos ayudar a plantear, explicar y resolver muchos ms
problemas prcticos de los que comnmente se cree. Y, en segundo
lugar, debemos tratar de determinar mediante qu estrategias de
investigacin podemos mejorar en el fututo nuestros conocimientos
cientificos y tecnolgicos acerca de los fenmenos sociales. Pero
con esto no basta, pues el mayor reproche que se puede hacer a las
Ciencias Sociales de inspiracin empirico-analtica es el de no llegar
a plantear los grandes problemas de la reflexin politica tradicional:
las cuestiones relativas al orden politico justo y equitativo, a los
valores de la vida politica, a los conflictos entre ellos y a las posibles
formas de resolverlos. Y al dejarlos fuera de su mbito los
abandona, en el mejor de los casos, al dominio de la improvisacin y
la falta de rigor y, en el peor, al de la manipulacin y el
irracionalismo. Por ello creo con Habermas - aunque difiero
radicalmente en la respuesta- que el problema central de la Teona
POltica y Social en el presente es el siguiente:
Cmo podemos, en una situacin poltica lograr aclarar lo que es
polticamente necesario y, al mismo tiempo, objetivamente
posible? (... ) Cmo cumplir la promesa de la poltica prctica-
proporcionar una orientacin prctica de lo que es recto y justo en
una situacin- sin renunciar, de un lado al rigor del conocimiento
cientfico que la fIlosofa moderna, en contraste con la poltica
prctica del clasicismo, exige; y, de otro lado, cmo puede
71
 El futuro de la dmrx:racia en Venezuda
cumplirse la promesa de la fIlosofa social - proporcionar un
anlisis de la vida social- sin renunciar a la orientacin prctica de
la poltica clsica?)
Mi opinin es que, aunque no tenemos respuestas precisas y
definitivas a estas cuestiones, si podemos saber cul es el camino
para encontrarlas y, sobre todo, cules son, con seguridad, las vias
que no debemos emprender. En efecto, a la luz del desarrollo de la
historia de la Teona PoHtica y Social y del estado actual de la
epistemologia cientHica parecen vlidas las siguientes proposiciones
generales:
1. Una de las tareas ms urgentes de las Ciencias Sociales es la
recuperacin de la dimensin "prctica" de la poHtica, presente
en el pensamiento aristotlico y posteriormente perdida. En
efecto, a diferencia de las Ciencias Teorticas, cuyo objeto es un
conocimiento riguroso y un saber demostrativo, o de las
Ciencias Poticas o tcnicas, relativas a la produccin de
artefactos y al dominio de tareas objetivadas, la poltica era para
Aristteles una Ciencia praial, prolongacin de la tica. Su
objeto era la bsqueda de lo justo y lo excelente en el contexto
de una praxis contingente y variable, que no pocHa ir ms all de
la verosimilitud ni conducir sino a la prudencia. Su instrumento
era la retrica, entendida como arte de razonamiento cuyas
prensas son opiniones nicamente plausibles y que no opera
manipulativamente, sino en forma pedaggica. Los juicios
poHticos asi resultantes surgen del contraste de opiniones y
pretensiones diversas y reflejan la conveniencia prctica ms que
una "verdad" absoluta. Despus de Aristteles la pollica se va a
convertir, por una parte, en bsqueda de verdad o certeza ltima
y, por otra parte, en manipulacin tecnolgica (y asi, por
ejemplo, la retrica se degrada en soHstica o enstica, y de
instrumento para lograr un juicio pblico prudente se convierte
en medio manipulativo de imponer nuestra voluntad).
) J. Habermas, 1hearyand Practice. Boston: Beacon Press, 1973, p. 44.
72
La, cien:ias maIes y ro, nubkmas de la planifi=:ilndmrx:rtica
2. Desde Platn hasta bien avanzado el siglo XIX se trata de
fundar la Teona PoHtica y Social como una Ciencia teortica
rigurosa, capaz de proporcionar un conocinento demostrativo,
dotado de una garanda absoluta de certeza, acerca del orden
poHtico justo y acerca de los valores ltimos que deben orientar
la vida poHtica. Hoy sabemos que tal pretensin es lgicamente
imposible' y que los intentos de llevarla a cabo conducirn con
gran probabilidad a alguna forma de despotismo.
3. Las modernas Ciencias Naturales heredan la pretensin de la
antigua FilosoHa de constituir una forma de saber ltimo, un
conocimiento demostrativo, pero para ello lintan el objeto de
su estudio al mbito de lo verificable o contrastable desde el
punto de vista empmco-anlitico. En las Ciencias Sociales una
orientacin semejante slo se desarrolla tarcHamente, bien
avanzado el siglo XIX, y se manifiesta o bien en la eliminacin
de toda referencia axiolgica expHcita o bien en el "relativismo"
o "alternativismo" en esta materia,' que supone una concepcin
instrumental o tecnolgica de esas Ciencias. A la luz de las
discusiones epistemolgicas a las que antes se aludi, hoy
sabemos que, pese a la limitacin de su objeto y de las
metodologias adrrsibles, las Ciencias empmco-anaHticas no
pueden proporcionar una garanda absoluta de verdad o certeza,
aunqu~ ~sto no destruye la legitimidad y dignidad de tal tipo de
conocmuento.
4. La Ciencia, concebida como "pura" o "bsica", hereda tambin
de la antigua FilosoHa la pretensin de constituir un
conocimiento puramente especulativo y autojustificativo pues, a
diferencia de la tcnica, es un "saber por el saber". Sin
embargo, ya a partir del Renacimiento se insiste en la utilidad o
Probablemente el mejor y ms completo estudio sobre el tema desde la
perspectiva de la Ciencia Poltica es: A. Brecht, Trora PoIiti&:t. Buenos Aires:
Depalma, 1963.
, Ibdem.
73
 El futuro de la dimocracia en Venezuela
aplicacin prctica del conocimiento cientfico y esta tendencia
alcanza su mxima expresin con la peculiar forma
asociacin de la Ciencia y la Tecnologa que hace posible la
Segunda Revolucin Industrial: la tcnica es, cada vez ms,
Ciencia aplicada. En el mbito de la Teora Poltica la idea de
desarrollar una tecnologa a partir de un conocimiento riguroso
como el que caracteriza a las Ciencias Naturales, es decir una
Ciencia Poltica aplicada, se remonta a Maquiavelo y, sobre
todo, a Hobbes, autores en los que ya aparece una preocupacin
muy semejante a la actual acerca del atraso relativo de los
conocimientos polticos, as como la idea de que si aplicamos en
esta esfera mtodos semejantes a los de las Ciencias Naturales,
lograremos resultados igualmente exitosos.'
5. Sin embargo, la idea de que la teora es simplemente Ciencia
aplicada y de que a medida que avance la Ciencia pura, se
desarrollarn sus aplicaciones prcticas, es falsa a la luz de
argumentos histricos y lgicos. Histricamente conocemos
muchos ejemplos de Ciencia terica que no han desarrollado
ninguna aplicacin prctica, as como de tecnologas empricas
que no se sustentan en ningn conocimiento terico previo, de
manera que bien pudiera ocurrir que la peculiar forma de
asociacin de la Ciencia y Tecnologa que se produce en
Occidente en pocas recientes represente una tendencia
histrica singular y transitoria. Desde el punto de vista lgico
puede demostrarse que las cualidades de las que depende la
bondad de una Teora sustantiva son distintas y hasta contrarias
6 Como es sabido, la tcnica poltica de Maquiavelo no deriva de principios -
teoras o leyes- de una Ciencia Terica rigurosa, sino que, en gran parte, est
formada por generalizaciones empricas, a partir del anlisis de las acciones de los
polticos prcticos. En Hobbes, en cambio, se comienza por intentar fundar una
Ciencia Poltica estableciendo de una vez por todas y con independencia del
espacio y del tiempo, el orden correcto del Estado y la Sociedad, tras lo cual su
realizacin prctica se convierte en una cuestin tcnica, mediante la construccin
de situaciones en las que los hombres acten de una manera calculable.
74
Las cim:ias sociales y ws probIqnas de la ~ dimocrJica
de las que exigen una teora prescriptiva o tecnologa, y que el
pase o traduccin de una a otra no es lineal, ni siempre posible.
En el caso de las principales tecnologas sociales y polticas me
parece claro que no han sido el resultado de la aplicacin de
unas Ciencias Sociales "puras" o "bsicas" preexistentes sino
que, por el contrario, el desarrollo tecnolgico ha sido
independiente Y en ocasiones precedentes.' Si esto es cierto no
cabe esperar, en principio, que un mayor desarrollo de nuestras
teoras positivas vaya a conducir a ms y mejores tecnologas
sociales.
6. En el mbito de las Ciencias Sociales nos encontramos, sin
embargo, con un hecho de extraordinaria importancia y sin
paralelo en otras Ciencias: existe al menos una variedad de
Teora que no slo es capaz de llenar los ms exigentes desiderata
formales -incluyendo la axiomatizacin- sino que pueden
cumplir las funciones de Teora positiva y Teora prescriptiva (o,
10 que es 10 mismo de Ciencia y Tecnologa). Me refiero a
distintas modalidades de la teora de la decisin racional (teora
de la utilidad, teora de los juegos y de la negociacin, teora de
la organizacin, teora de la decisin colectiva, etc.) que si bien
nacieron como teoras normativas pueden ser interpretadas, a
partir de ciertos supuestos, como teoras positivas. La
7 El Derecho, que durante siglos ha sido la principal y mas poderosa tecnologa
social, no debe considerarse necesariamente, como una excepcin. Es cierto que,
de acuerdo a una concepcin jusnaturalista, se podra distinguir, por una parte,
una investigacin acerca del "orden natural" intemporal y eterno, cognoscible a
travs de la Revelacin o la razn (esta indagacin sera el equivalente a una
Ciencia "pura" o "bsica"); y por otra parte una investigacin aplicada, acerca del
derecho positivo, entendido como una tcnica cuyo fm es garantizar la mejor
realizacin del Derecho Natural en una sociedad concreta. Ahora bien, aunque
esta concepcin ha dado lugar a extraordinarias tecnologas polticas (por ejemplo,
el moderno constitucionalismo, e instituciones como las declaraciones de
derechos, la di:visin de poderes, etc.), es evidente que el Derecho puede ser
concebido tambin como una organizacin social al servicio de una concepcin
decisionista o voluntaria del poder
75
 El fu_de Iadmm-acia en Vene2Je/a
"racionalidad" no se limita a constituir un principio meramente
prescriptivo sino que, en tanto que hiptesis emprica, puede ser
utilizada como principio explicativo y predictivo de la conducta.
En mi opinin los desarrollos ms promisores de las Ciencias
Sociales, tanto desde el punto de vista estrictamente terico
como del tecnolgico, estn asociados a esta variedad de teora.
7. Pero la modalidad terica a la que acabo de referirme tiene la
importantsima virtud adicional de que, a partir de ciertos
desarrollos, permite la recuperacin de la dimensin prctica o
tica de la poltica -en el sentido aristotlico anteriormente
sealado- introduciendo en la discusin de estas cuestiones un
rigor muy superior al que permita la retrica clsica. Me
limitar a mencionar dos de tales desarrollos que sern tratados
con mayor detalle al final de la tercera parte de este captulo: por
un lado, el conjunto de teoras que tratan de extender el
concepto de "racionalidad" del mbito de la conducta individual
a la colectiva, mediante una definicin de los intereses del
conjunto de la sociedad, ya sea desde una perspectiva utilitaria'
ya sea desde una posicin neo-contractualista;' por otro lado, los
desarrollos que a partir de la Teora de los Juegos, conducen a
modelos de "arbitraje", basados en ciertos postulados morales o
de equidad. 10 Es cierto que ninguno de los desarrollos que acabo
de mencionar proporciona "soluciones" estrictamente
determinadas -como las que nos proporciona, por ejemplo la
8 Las obras ms sobresalientes desde tal perspectiva son, en mi opinin, las de J.
c. Harsanyi, Essays cm Ethics, Social Behaviau, and Scientific Explaruttim.
(Dordrecht:
Reidel, 1986) y Ratimal Behauioor and BargVning Equilibrium in GarrES and Social
Situatims. Cambridge: (Cambridge University Press. 1977).
'Especialmente la obra de Jhon Rawls, A Theary o[justit:e. (Cambridge (Mass.):
Harvard University Press. 191).
10 Vase: H Raiffa, Arbitration Schemes for Generalized Two-Person Games'
En: H. Kuhn, y A Tucker, (eds). Caztrih<ticn ro the Theary o[ GttmeS. n. Princeton
University Press, 1953 y R. B. Braithwaite, Theary rf Games as a Too! for Moral
Philosopher. Cambridge: Cambridge University Press, 1955.
76
Las cimcias sociales y ws probmas de la pianifiauin dmm-Jtica
teora de los juegos bipersonales suma-cero- a los problemas
que plantean. Lo que nos suministran son instrumentos de
anlisis lgico con los que podemos formular rigurosamente los
problemas, percibir las limitaciones inherentes a cierto tipo de
situaciones, ver las consecuencias inevitables de la adopcin de
ciertOS axiomas que implican determinados postulados ticos y,
en general, discutir las ventajas y debilidades de las distintas
"soluciones" descubriendo rasgos que la emocin, la emocin o
la ideologa mantenan ocultos. Tales "soluciones" no son
demostrativas e incontrovertibles, por lo que las Teoras en
cuestin vienen a cumplir una funcin semejante -aunque con
rigor incomparablemente superior- a la que la retrica cumpla
para Aristteles, de modo que, mutatfJ rumine, contina siendo
vlida su advertencia:
Nuestra discusin ser apropiada si tiene tanta claridad como lo
pennite la materia de la que se trata, pues la precisin no debe ser
buscada por igual en todas las discusiones, ni tampoco, en todos
los productos de la industria. Pues como las acciones rectas y
justas que la Ciencia Poltica investiga admiten mucha variedad y
fluctuacin de opiniones, debe pensarse que existen slo por
convencin y no por naturaleza ( ... ) Por tanto debemos
contentarnos, al hablar de tales temas y a partir de tales premisas,
con indicar la verdad aproximadamente Y de un modo genera!; ya!
hablar de cosas que slo son verdad en su mayor parte y a partir de
premisas de ese mismo gnero, debemos contentamos con
alcanzar conclusiones que no son mejores. Con ese mismo espritu
debe recibirse cada tipo de discurso; pues lo que caracteriza a un
hombre ilustrado es buscar tanta precisin en cada clase de cosas
como la permite la naturaleza de lo que se trata; es, evidentemente,
tan disparatado aceptar un razonamiento probable de un
matemtico como exigir de un retrico pruebas cientficas (tica a
Nicndco, 1, 3).
77
 Elfuturo de la tmocrdCia en Vmezuela
3. LA CONTRIBUCIN DE LAS CIENCIAS
SOCIALES A LOS PROCESOS DE FORMACIN De
POlTICAS PBLICAS
Me refiero a los procesos de formacin de polticas pblicas y no a
la planificacin porque sta, concebida iriicialmente como un
momento o fase dentro de dicho proceso, tiende a identificarse cada
vez ms con el proceso total. En esta ~eccin trato exclusivamente
de las "Ciencias" Sociales, utilizando es", t.rmino en sentido estricto
o restrictivo: slo considero aquellas disciplinas emprico-analticas.
que aspiran a construir proposiciones nmolgicas (teoras y leyes) y
utilizan el mtodo hipottico-deductivo cbrrsistc:nte., . er'. -la-
contrastacin emprica de conjeturas o hiptesis. En mi opiriin el
empleo de tal mtodo constituye el criterio de demarcacin que
permite distinguir la "Ciencia" de aquellas disciplinas que utilizan
alguna forma de argumentacin o crtica racional. Excluyo por
tanto la consideracin de las llamadas Ciencias ideogrficas,
hermenuticas, jurdicas y fIlosficas.
La contribucin ms sencilla y elemental -pues an est a
riivel preterico- que las Ciencias Sociales pueden y deben dar en la
materia que consideramos, consiste en varias tareas relacionadas
entre s: sumiriistrar una adecuada descripcin de la situacin y la
informacin factual relevante; develar problemas y dar a conocer
situaciones de hecho que merecen ser objeto de decisin pblica;
desarrollar instrumentos de observacin y medicin; informar
acerca de las condiciones de recoleccin de datos, de la confianza
que se les puede otorgar y de las conclusiones que es legtimo
inferir; discutir los presupuestos tericos, metodolgicos y
axiolgicos de los sistemas de "contabilidad social" o "indicadores"
sociales, criticarlo si es el caso y, eventualmente, proponer otras
alternativas, etc., etc. Ahora bien, aunque todo esto es tan elemental
y evidente que uno siente una cierta vergenza de tener siquiera que
mencionarlo, nuestras carencias en esta materia son tan
78
I 79
Las ciDrias soci4ks y los noHmoas de la planifi=in tmocrJtica
candalosas que casi estara tentado de proponer que no
~guirarnos discutiendo acerca de la planificacin mientras no
~ayarnos alcanzado un razonable desarrollo de esas cuestiones.
En segundo lugar -y pasando al riive! ya propiamente
terico- es preciso tener presente la funcin eminentemente critial
que las Ciencias ~ociales como cualquier otra Ciencia empri~?
analtica, desempena. Y, es necesarIO recordarlo, aunque tamblen
debera ser obvio, porque est muy difundida la opinin de que
dicha funcin sera incompatible con e! inters cognoscitivo que es
propio de las Ciencias emprico-analticas y tendra que ser llevado a
cabo por otro tipo de "Ciencia" con intereses y caractersticas
diferentes. Habra as dos tipos de Ciencias: por un lado las
Ciencias Naturales y las Sociales inspiradas en el modelo de stas,
que seran fundamentalmente conformistas y conservadoras, pues si
bien se desarrollaran mediante la crtica de teoras o de conjeturas
tentativas que se propondran para la resolucin de diversos
problemas, aceptaran y daran por vlidos los paradigmas o las
matrices intelectuales que lo generan; por otro lado las "Ciencias
crticas", que en "revolucin pennanente" cuestionaran sin tregua
los supuestos bsicos de la "Ciencia Conservadora". El lector
familiarizado con la obra de Kuhn notar de inmediato e!
paralelismo entre la anterior distincin y la que este autor establece
entre "Ciencia normal", que se desarrolla cumwativamente a partir
de un paradigma establecido, y "revolucin cientfica" que desafa o
pone en cuestin dicho paradigma. Pero como Popper ha
sealado" lo que Kuhn denomina "Ciencia normal" es,
simplemente, la actividad cientfica mediocre, imitativa y no creativa,
en tanto que la "revolucin cientfica" es la dotada de un alto grado
de excelencia, la actividad creativa e innovadora que, lejos de estar
ms all de! criterio de demarcacin de las Ciencias emprico-
11 K. R Popper, "Nonnal Science and its Dangers". En: I. Lakatos, y A.
Musgrave, (eds). Critici9n and the Gruu.th o/~. Cambridge: Cambridge
University Press.
 El [u/un) de la dmrrracia en Venezuda
stas son adversas. Cules son las condiciones empricas en que
ello es posible? Cules son las circunstancias en que un orden qUe
satisfaga esas condiciones de deseabilidad, es posible o viable? Slo
si el pueblo es realmente sabio y virtuoso, o en otras palabras: slo si
el pueblo aJI1fX1! cules son sus 'Wdaderos intereses. Propongo llamar a sta
la "Condicin de Bolvar" y, para nuestros propsitos, podra
enunciarse as;: La 1'I14)VY parte del pueblo ha. de a:tUXl?Y, la 1'I14)VY parte del
tienpJ y en relacin con la 1'I14)VY parte de los asuntos pHicos cul es su
'Wdadero inters. Si admitimos que tal condicin se da en la prctica
es posible, en principio, hacer compatibles los criterios de
deseabilidad entre s y con el de posibilidad; de otra forma resulta
imposible.
En efecto, supongamos que el pueblo no conoce cules son
sus verdaderos intereses (es decir, no se da la "Condicin de
Bolvar"); esto quiere decir que su voluntad slo expresa un inters
particular y no un inters gmeral o tico, pero, entonces, o bien
satisfacemos la condicin de aceptacin o nodespotimo (Condicin II) y
no le imponemos contra su voluntad expresa un orden justo y
equitativo, violando por consiguiente la condicin de equidad o no
tirana (Condicin I); o bien, por e! contrario, tratamos de imponerle
tal tipo de orden aun contra su voluntad expresa, satisfaciendn con
ello la condicin de equidad o notirana (Condicin I), pero vi:L:tndo la
de aceptacin o ntHiespotiSl'l1f) (Condicin lI). Pero supongamos que
admitimos que para una decisin concreta o circunstancial, en un
momento determinado, el pueblo es capaz de elevarse por encima
de su ignorancia, y reconocer su 'Wdadero inters y llegar, de esta
manera, a un acuerdo en tomo a una decisin justa y equitativa; con
ello estaran satisfochas las condiciones de equidad o no-tirana
(Condicin I) y de aceptacin o no-despotimo (Condicin lI), pero
Uo/ara la condicin de institucimalidad o no-a:asiaudidad (Condicin
II). Y qu ocurrira si supusiramos que el pueblo es capaz de
llegar a un acuerdo acerca de una decisin justa, no ya en forma
ocasional o circunstancial, sino la mayora de las veces y para la
mayora de los asuntos? Que en tal caso se satisfaran simultrmmmle
62
El probma de la """"'" de un orrkn dmrrrJtiaJ...
las condiciones de equidad ono-tirana (Condicin I), de aaptacUn o no-
despOtiSl'I1IJ (Condicin lI) y de instit;ucimalizacin o no a:asimalidad
(Condicin III), pero esto slo es posible porque estamos dando
por supuesto que se aunpIe la "O:ndicin de &luzr", es decir, estamos
suponiendo que, efectivamente, el pueblo, la mayor parte del tiempo
y en relacin con la mayor parte de los asuntos pblicos, conoce sus
~s intereses.
En resumen, si partimos de! supuesto de que el pueblo no es
virtuoso, ni sabio, ni conoce cules son sus verdaderos intereses, e!
problema de constituir un orden poltico que satisfaga
simultneamente las condiciones de deseabilidad resulta irresoluble.
Esto puede ser expresado bajo la forma de un teorema de
imposibilidad de la siguiente manera:
Es imposible (por ser lgicamente contradictorio) construir un
orden poltico que sea simultneamente equitativo o no-tirnico,
libremente aceptado o no-desptico, institucional o no-ocasional, y
viable o no-utpico, si la mayor parte del pueblo, la mayor parte
del tiempo y para la mayor parte de los asuntos pblicos no conoce
cul es su verdadero inters.
Una forma de evitar tener que enfrentarse con este teorema
es definir la "equidad" no como "eticidad" sino como
"racionalidad", es decir, adoptar una perspectiva utilitaria y no
normativa: ello evita incurrir en una contradiccin lgica pero no
soluciona e! problema de la constitucin efectiva de! tal orden".
Otra manera de escapar a la contradiccin lgica es suponer que se
da la "Condicin de Bolvar", es decir, suponer que e! pueblo
conoce sus "verdaderos" intereses, lo cual planteara toda una serie
de problemas de naturaleza distinta. De no escapar al "Teorema de
la Imposibilidad" por una de esas dos vas que acaban de sealarse,
75 Es ms, a partir de determinadas configuraciones empricas de los intereses
individuales y grupales, podra ser imposible la creacin de un orden poltico
democrtico, lo cual se expresara en nuevos teoremas de imposibilidad.
63
 El jutmode i4thru:racia en VenezJ''
analticas y del mtodo hipottico-deductivo que las
responde plenamente a ambos. As, pues, la funcin crtica
propia y caracterstica de las Ciencias Sociales tal como las
definido anteriormente o, al menos, de sus mejores represent<llib
Abora bien, esa funcin no slo es esencial para el desarrollo de
Ciencia, sino tambin para asegurar la adaptacin y supervivencia
la sociedad global en situaciones cambiantes. A este
Etzioni ha sealado distintas modalidades de institucionalizaci6n
la funcin crtica de manera que, por ejemplo, mientras ese papel
cumplido por los profetas en el Antiguo Testamento o por
bufones en las cortes medievales o absolutistas, en las sociedad!
modernas es llevada a cabo, principalmente, por intelectual~
desarraigados que encuentran su asiento en las universidades.!2
mi parte aadira que la necesidad de la funcin crtica en la
actualidad no se limita a la que es ejercida desde las universidades y
que, a menos de resignarse a ser tratado como un profeta o como
un bufn, el intelectual universitario debe ejercer esa funcin a
travs de la investigacin cientfica y sometindose a los cnones
estrictos que sta exige.
La forma ms resaltante en que una teora, aun cuando no
genere una tecnologa, puede ser relevante para la accin poltica es
sealndonos las limitaciones o constricciones que la realidad
impone a nuestras acciones y mostrndonos la no-factibilidad o
imposibilidad de nuestros proyectos. Es este sentido Popper ha
puesto de relieve que las leyes cientficas son enunciados
estrictamente universales y su negacin equivale a un enunciado
estrictamente existencial (y viceversa), de lo que resulta que es
posible expresar tales leyes en forma de negacin de enunciados
estrictamente existenciales. En otras palabras, las leyes cientficas
pueden compararse a "vetos" o "prohibiciones":
12 A Etzioni, 7he Actite Society. London: The Free Press, 1968, pp. 182 ss.
80
Las cim;ias StXia/es y 1m prvbkmas de i4 p!anifi=in dtmx>-Ja
afum que exista algo o que se d un caso determinado sino
~ an
e 10 niegan. 1nSlsten
. .'
en que no eXlsten CIertas cosas o
o
~~uaciones como si las vedaran o las prohibieran: las excluyen.
por eso ha hablado de la "forma tecnolgica" en que puede
expresarse toda ley:
toda ley natural puede expresarse en la afirmacin de que tal y tal
rosa no pue:Ien ocunir.'
Y lo mismo puede decirse de las Ciencias Sociales, de modo
que la explicacin en el mbito de sta consiste
en poner de manifiesto las dificultades que obstruyen la accin
social, en estudiar -por as decirlo- la densidad, la fragilidad o la
elasticidad de la materia social y su resistencia a nuestras tentativas
de modelarla a nuestro antojo.15
Todo lo cual est muy lejos de la afirmacin baconiana de
que saber es poder y nos muestra, ms bien, que la principal leccin
que podemos sacar del desarrollo cientfico es la humildad ante la
conciencia de nuestras propias limitaciones.
Cuatro problemas peculiares se presentan en relacin con las
Ciencias Sociales:
1. Es evidente que, en materia de poltica, junto a las controversias
que a partir de un acuerdo acerca de lo que es posible difieren
en lo que es deseable, estn tambin -ya veces son ms agudas
y fundamentales- las que se basan en desacuerdos acerca de lo
que es posible. Aunque la Ciencia puede ayudarnos a resolver
este ltimo tipo de diferencias, surge la dificultad resultante del
llamado" efecto de Edipo" o de la profeca que se autoconfirma,
pues el que un proyecto poltico sea posible o no, puede
depender, en no pequea medida, del juicio que los hombres se
13K. RPopper, La Lgiatdela In~Cientifo:a. Madrid: Tecnos, 1971, p. 66.
"Miseriadel HisttJricigoo. Madrid: Alianza-Taurus, 1973, p. 75.
" 1heOpen Societyand its Erumies. Vol. TI. London-New York: Roucledge & Kegan
Paul. (Sa edicin) 1966, p. 94.
81
 ElfUllmJdelathmcraciaen Venezu"
hagan acerca de su posibilidad o imposibilidad; de manera que
propia prediccin cientfica puede contribuir a la ocurrencia
resultado predicho. Esta dificultad no es exclusiva de
Ciencias Sociales, pues tambin en biologa -incluso en
molecular- las expectativas juegan con frecuencia un
producir lo que se ha esperado. 16 En todo caso las dinCUlta<14
que de aqu resultan son puramente tcnicas y, en principio..1
pueden ser manejadas y resueltas. 17
2. Los juicios acerca de la imposibilidad de algo -salvo que se
de una imposibilidad lgica- estn fundados en conjeturas o
hiptesis ms o menos verosmiles, pero jams verificadas
(recurdese que todas las leyes cientficas son conjeturas o
hiptesis falsables, pero en ningn caso demostrables o
verificables: la imposibilidad lgica de verificar una teOla o
cientfica implica la imposibilidad lgica de demostrar que
determinado acontecimiento no es posible). Pero el hecho de
que no podemos disponer de certezas ltimas o de verdad ms
all de toda duda no nos autoriza a obrar en contra de lo que
nos indica el mejor conocimiento cientfico disponible, ni puede
servir de justificacin al aventurerismo o al utopismo
irresponsable, sino, por el contrario, exige el desarrollo de una
"tica de la responsabilidad" en el sentido que apuntaba Max
Weber."
3. En el mbito de las Ciencias Sociales cabe distinguir, de un lado,
lo que podramos llamar "leyes sociales naturales", que dan lugar
a verdaderas o propias imposibilidades y, de otro lado, las
"convenciones" de distinto tipo -normas, instituciones, polticas
previas, etc.- que pueden ser consideradas como fijas o dadas, y
16 K R Popper, B5qual sin Trmim. Madrid: Tecnos, 1977, p. 163.
17 El tratamiento standard del problema es el de H. Simon, Models <f M"". N"'"
York: Wuey, 1957, pp. 79 ss.
18 Max Weber, "La Polltica como Vocaci6n". El Po/itia> y el Ciemtfo.v. Madrid:
Alianza, 1967.
82
Las cimrias soci4ks y "s prob/qnas de la planifi=iIn thmcrtica
que si bien podran ser eventualmente modificadas por el
res~onsable de la accin (aunque la mayora de las veces slo a
largo plazo) -yen ese sentido no son verdaderas
imposibilidades- para ello habra que incurrir en un costo,
quizs ..considerable, . que actuara. como :erdaderas
imposibilidades para qwen no estuVIera dispuesto a mcumr en
el costo de removerlas. l '
4. Hemos hablado de leyes en tanto que enunciados estrictamente
universales; sin embargo, en las Ciencias Sociales su formulacin
ms frecuente es en trminos estocsticos (probabilsticos o
estadsticos) que no pueden ser traducidos en enunciados acerca
de la imposibilidad sino, a lo ms, acerca de la baja probabilidad
(en todo caso mayor que O). Esto plantea para la accin
problemas peculiares que son estudiados por la teora de la
decisin racional en situacin de riesgo (o si la probabilidad no
es cuantificable en situaciones de incertidumbre) y que aqu no
podemos examinar. Recurdese, sin embargo, que los distintos
"criterios" que han sido propuestos dependen en definitiva de
las "actitudes" que se consideran apropiadas ante el riesgo o la
incertidumbre y que stas suponen juicios de valor.20
Pero las Ciencias Sociales pueden contribuir a los procesos
de formacin de polticas pblicas no slo en forma negativa -
sealando imposibilidades- sino tambin, eventualmente, en forma
positiva: proporcionando tecnologas. Ahora bien, una actitud
bastante difundida es la de considerar que nuestra precariedad en
materia de tecnologas sociales se debe a nuestras debilidades o
msuficiencias de desarrollo terico, de modo que a medida que ste
tenga lugar surgirn aqullas. Como antes dije considero esta idea
equivocada pues, en primer lugar, el proceso de conversin de los
19 Para la distinci6n entre "leyes natmales" y "convenciones", K. R Popper, The
O:.n Society and its Enemies. Captulo 5.
20 Sobre los distintos criterios, vase: R. D Luce, y H Raiffa, G= and Drisions.
NewYork: Wiley, 1957, Captulo 13.
83
 El f=de la dmrx:rariaen Venezuela
enunciados de una teora en proposiciones nomopragmticas y
reglas tecnol6gicas, no es simple, ni automtico o lineal, ni .
en muchos casos posible. En segundo lugar, no es cierto
teoras ms ricas y profundas proporcionan las mejores tecnolol!
sino la verdad es ms bien la contraria. El dicho: "nada hay
prctico que una buena teora", constituye una de las mayore
supersticiones del pensamiento cientfico contemporneo, pues
bien es cierto que, de acuerdo a la conceptualizaci6n popperiana,
podemos afirmar que las teoras mejores son las que (expresadas en
"forma tecnoI6gica") ms prohiben, esto no significa que tales tipo
de teora sern las que producirn ms y mejores tecnologas. 2! Por
el contrario teoras profundas y conceptualmente superiores, por
contener ricos conceptos no observacionales y ser complejaS
resultarn ms difciles de aplicaci6n en situaciones
aproximadamente reales que teoras superficiales y conceptualmente
pobres.
Si en materia social no contamos con un buen arsenal de
tales tipos de aplicaciones ello se debe, en mi opini6n, a razones
distintas de la insuficiencia de desarrollo te6rico. El primer lugar, a
la naturaleza de las variables ms frecuentes utilizadas en nuestros
modelos te6ricos, que si bien pueden ser relevantes para la
explicaci6n o la predicci6n no lo son para la prctica, por la
imposibilidad de manipularlas. En segundo lugar, por la dificultad
de conocer y controlar con precisi6n el conjunto de variables
relevantes y condiciones iniciales que intervienen en el proceso real
complejo. Pues s610 en el curso de la teorizaci6n y suponiendo que
existan condiciones ideales de control experimental se puede
distinguir entre variables, estimar su importancia relativa,
controlarlas mediante manipulaci6n y medici6n y poner a prueba las
hip6tesis e inferencias. Es significativo, a este respecto, lo que ha
ocurrido con la teora del desarrollo, en la cual parece indudable que
2! No debe confundirse, la "founa tecnol6gica" en que puede expresarse una ley,
con las eventuales tecnologas que podran resultar de la aplicaci6n de dicba ley.
84
Las ciencias sociales y wsnvb/<mas de la pIanifiari5n dmrx:rJica
I rogreso que ha habido, se ha limitado en gran parte a la
fde~tificaci6n de "tendencias" y. a poner de manifiesto correlaciones
stadsticas entre algunas vanables relevantes; pero esto tiene
escasas posibilidades de aplicaci6n prctica, no s610 por la ausencia
de conocimientos adecu.ados .acerca del conjunto. de leyes y
condiciones lfuClales que mtervtenen en el proceso, SIDO aun en el
caso de que dispusiramos del conocimiento te6rico relevante por la
carencia de mecanismos de control y manipulaci6n social necesarios
para conducirlo.
Pese a todo nuestra actitud no debe ser de desaliento, pues
conocer nuestras limitaciones puede considerarse como un paso de
progreso. Por otra parte, son muchas las cosas que nuestros
conocimientos actuales nos permiten hacer, y las posibilidades de
desarrollos te6ricos y prcticos -especialmente las que se abren a
partir de las teoras de la decisi6n racional- estn en su mayor parte
inexploradas.
4. EL DESARROLLO DE LAS CIENCIAS
SOCIALES y EL PROBLEMA DE LA
PLANIFICACiN
Mi prop6sito en esta Secci6n, es mostrar c6mo el estado de
desarrollo de los conocimientos cientficos y tecnol6gicos, no s610
condicionan las distintas "soluciones" al problema de la
planificaci6n sino, lo que es ms importante, la forma en que tal
"problema" es concebido y formulado.
y aqu ya no podemos contentarnos con permanecer en el
terreno de las Ciencias emprico-analticas, sino que habremos de
distinguir entre la planificaci6n como probma cimtfjico-t~, de
un lado, y la planificaci6n como probma filnsfiro-poltim o, ms
precisamente, tiaJpoltim, de otro. Como enseguida veremos el
desarrollo de las Ciencias emprico-anliticas y de sus tecnologas
hasta la Segunda Guerra Mundial, s610 ha permitido una concepci6n
85

El fUlUrode la dmocracia en Venezuela
muy simple y restringida de la planificacin, insatisfactoria
desde el punto de vista puramente emprico e incapaz no
solucionar, sino ni siquiera de tomar en cuenta los
planteados por la reflexin tico-poltica. Esta ltima, por su
desprovista de instrumentos analticos y conceptuales rigurosos
la Ciencia del momento no podra proporcionar, o bien renunQab
a desarrollarse o bien, de hacerlo, haba de incurrir en extravln
especulativos que, en el momento de llevarse a la prctica,
resignarse a utilizar las nicas tecnologas operativas disponibles)
diseadas para hacer frente a otro tipo de problemas, con lo cual
problema tico-poltico original quedaba "desplazado" y lo que se
"solucionaba" era un problema tecnolgico diferente.
Comenzar examinando e! planteamiento del problema en
Marx no slo por los mritos intrnsecos de su formulacin sino
porque en la concepcin "ortodoxa" o "tradicional" de la
planificacin, que suele considerarse como de inspiracin marxista,
es patente e! desplazamiento al que acabo de referirme.
Marx reconoce que la organizacin socio-econmica del
capitalismo ha permitido una liberacin de las fuerzas productivas y
de las potencialidades sociales como jams antes se haba conocido.
Su crtica consiste en que, por ser e! resultado no de WJa
cooperacin voluntaria sino "natural", ese poder social aparece
no como un poder propio, asociado, sino como un poder ajeno
situado al margen de los hombres, que no saben de dnde procede
ni a dnde se dirige y que, por lo tanto, no pueden ya dominar,
sino que recorre, por el contrario, illla serie de fases y de etapas de
desarrollo peculiares e independiente de la voluntad y de los actos
de los hombres y que incluso dirige esta voluntad y estos actos."
La superacin de esta "enajenacin" supondra una
"cooperacin voluntaria" entre los hombres que les hiciera posible
controlar su destino comn. Tal" enajenacin" es e! resultado de!
juego de dos modelos antagnicos de organizacin que coexisten en
22 IdmIogaAkmana. Montevideo: Pueblos Unidos, 1958, pp. 3435.
86
Las cim:ias wci4ks y ws probkmas de la pianiJiari'n dmocrtica
el seno de la sociedad capita!ist~, condicionndose mutuamente: de
lado e! despotimo de la divlS10n del trabajO en el mtenor de la
fbri , de otro la anarqua de la divisin social del trabajo en e!
ca
~bito de la sociedad, gl~bal.23 En efecto, la divisi?? manufacturera
II el intenor de la fabnca supone la concentraClOn del poder de
decisin bajo I~ autoridad suprema e ~condicio~al de un capitalista
individual, segun una estncta y compleja Jerarqwa y de acuerdo con
llOnn
as que se siguen a priori como un plan prrestabltxido. La
racionalidad y planificacin desde el punto de vista del capitalista
individual, significa enajenacin y despotismo desde e! punto de
vista del obrero. Por el contrario, la divisin social del trabajo en el
mbito de la sociedad global supone, segn Marx, el
fraccionamiento del poder de decisin total en una pluralidad de
centros independientes, constituidos por los distintos propietarios
de mercancas que se relacionan entre s a travs de! mercado. El
resultado final de esa interaccin es una peculiar forma de cohesin
social que Marx caracteriza como "anarqua". La denomina as
porque es el resultado no previsto ni querido del funcionamiento de
la "ley del valor" que se impone a posteriori a los actores individuales,
como "ley natural", omnipotente y ciega, es decir, como efecto de
composicin involuntario que resulta de la agregacin de una
pluralidad de actos individuales voluntarios. La "norma" - la "ley
del valor" _ slo se impone como un ciego promedio a travs de una
ausencia de normas, como una media jams susceptible de ser fijada
entre perpetuas oscilaciones; se trata en suma, de un fenmeno de
equilibrio estadstico producto de la agregacin de un gran nmero
de acciones que responden a series causales independientes."
l)El Capital. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, W edicin) 1966. Vol. 1,
pp. 288290 YVol. IlI, pp. 812813.
" Sin embargo. Marx lo interpret como regido por leyes de naturaleza mecnica.
Vase: J. c. Rey, "Dos principios de explicacin en El Capital" . Ensayos de Teora
Po!ltica. Caracas: Editorial Ateneo de Caracas - Editorial Juridica Venewlana,
1980, pp. 144-145.
87

El fu_de la d4rccracia en Venewda
Para Marx "el problema" de la planificacin es ante todo
naturaleza tico-poltica: consiste en superar la "enajenacin"
de la sociedad capitalista mediante una cooperacin
voluntaria entre los hombres que les haga posible
conscientemente su destino comn.
Parece evidente que su "solucin" no poda consistir en
sustitucin de la anarqua de la sociedad capitalista por un modek
de planificacin desxStiaJ, como el existente en la fbrica, que
implantara ahora a nivel de la sociedad global, sino que se tratana
de la negacin (o, s se prefiere, de la "superacin dialctica")
ambas formas igualmente indeseables. Ahora bien, a la luz de los
conocimientos cientficos y de las tecnologas disponibles para la
poca, ese "problema" no slo era irresoluble sino ni siquiera poda
ser rigurosamente formulado, por lo que estaba condenado a sufrir
un tratamiento puramente especulativo y, en definitiva, a ser
desplazado y sustituido por otro para cuyo manejo s existieran
instrumentos adecuados. En efecto, el problema tico-poltico al
que Marx apuntaba requera una adecuada conceptualizacin de la
racionalidad de las decisiones en sistemas caracterizados por la
complejidad organizada, lo cual slo ha podido ser rigurosamente
planteado mediante ciertos desarrollos cientficos y tecnolgicos que
han tenido lugar a partir de la Segunda Guerra Mundial y cuyo
impacto sobre las Ciencias Sociales apenas se comienza a sentir.
Hasta fecha muy reciente los instrumentos analticos y
conceptuales disponibles, desarrollados fundamentalmente en el
campo de la Fsica, slo permitan tratar rigurosamente dos rdenes
de fenmenos: los mecnicos y los termodinmicos y esta situacin
tena su paralelo, como veremos, en el terreno de lo social.
El xito incomparable de la mecnica tradicional, que la
llev a convertirse en el paradigma de la Ciencia, se deba no tanto a
la potencia de sus instrumentos analticos cuanto a la peculiar
congruencia entre stos y los fenmenos relativamente simples a los
que se aplicaban. Eran simples en el sentido de que el
compartimiento del sistema poda inferirse a partir de las
88
Las ciRnf;i4s socidks y lesprobkmas de la pIanifiari5n d4rccrtica
iedades de sus partes y de las leyes de interaccin entre ellas; lo
~era a su vez posible porque se trataba de sistemas relativamente
aislados con respecto al ambiente, con caractersticas estructurales
nci11as, consistentes en relaciones lineales entre sus componentes Y
se n un comportamiento estrictamente determinado, de modo que a
~ de cualquier conjunto de condiciones iniciales que fueran
especificadas (y tal especificacin era, en principio, siempre posible)
se podra predecir con ~oda eX"actitud .~l sera su estado en
cualquier momento postenor. El demoruo de Laplace expresa esa
ausin de deterrninismo total: una inteligencia que conociera en un
momento dado tOdas las fuerzas que actan en la naturaleza y la
situacin de los seres de que se compone y que fuera lo
suficientemente basta para someter estos datos al anlisis
matemtico, podra expresar en una sola frmula los movimientos
de los mayores astros y de los menores tomos, nada sera incierto
para ella y tanto el futuro como el pasado estaran presentes ante su
mirada.
Hacia la misma poca en que Marx escribe El Capital,
Boltzmann, Myer y Clausius descubran las leyes que rigen la
entropia de los gases y fundaban la termodinmica. Se trataba de un
orden de fenmenos complejos, en el sentido de que resultaba
imposible inferir a partir de las propiedades mecnicas de las
molculas de un gas y de las relaciones entre ellas las propiedades o
estados macroscpicos del mismo. De modo que aunque existiera
determinismo mecnico a nivel microscpico, dado el nmero de
UIdades existentes y la imposibilidad de seguir y calcular la
trayectoria de las molculas individuales, no habia ms remedio que
Contentarse con estimar sus resultados agregativos macroscpicos,
como cualidades distribuidas continuamente o gradientes y en
trminos estocsticos: las leyes de la termodinmica son leyes de
equilibrio estadstico. Se trata de un orden de fenmenos
caracterizados por la complejidad, pero "desorganizada", en el
sentido de que existe una cierta aleatoriedad.
89
 El fllhm>de ladmrx:racia en Venezuela
Las Ciencias Sociales orientadas a la bsqueda de
"detenninismos sociales", semejantes a los existentes en el mundo
fsico, han utilizado abrumadoramente modelos inspirados en la
mecnica y en la termodinmica. El modelo general del
detenninismo sociolgico, que responde al programa de DurkheiJn,
parte de la concepcin de un hombre cuyas respuestas SOn
determinadas por las estructuras sociales o es impulsado por fuerzas
que le son externas y da lugar a una sociologa sin sujeto en que d
"operador humano" parece programado por las estructuras o
estrictamente determinado por su origen o posicin social. La
explicacin prescinde de los procesos internos a travs de los cuales
los individuos toman decisiones y se centra en las relaciones entre
variables externas o inputs y efectos o cutputs, y aunque unas y otras
pueden estar mediadas por variables intervinientes, stas o bien no
tienen ningn referente emprico, o bien son totalmente
prescindibles, tanto para la explicacin como para la prediccin. El
hombre -el "operador humano" - es una "caja negra" cuyo interior
no es explorado pero que se supone -pues slo bajo tales
condiciones se justifica la utilizacin del modelo- que ha de tener
las mismas caractersticas de sencillez, fijeza y determinismo que son
propias de los mecanismos fsicos."
Se puede dar un paso ms y convertir la "caja negra" en una
"caja gris", insistiendo en la importancia que para la prediccin y
explicacin de la accin individual tienen las normas y valores como
los elementos ms durables y profundamente internalizados del
eqtpo psqtCO del sujeto. Desde esta perspectiva, asociada a la
obra de Parsons y al funcionalismo, se utilizan como variables
independientes los valores del actor y se presta especial atencin a
los procesos de socializacin a travs de los cuales son inculcados.
Pero aunque la "sustancia" de la nueva variable parece indicar que
25 Sobre los supuestos que justifican la aplicaci6n de un modelo de 'caja negra',
consltese: Hare Jr., Van Court. Sysllms AnaIysis: a Diaf1OStic Approati? Ne\\'
York: Harcourt, Brace and World,I967, pp. 31-33.
90
Las cierr:ias sociales y los probIenas de la p/anijiarin dmrx:rtica
s encontramos lejos de los modelos "naturalistas", la estructura
: la explicacin es bsicamente la misma y bajo la imagen de la
ociedad perfectamente integrada en cuanto a normas y valores,
srapia del funcionalismo, est el modelo de un sistema
homeosttico simple, dotado de un detenninismo casi estricto y
capaz de recuperar el equilibrio o la estabilidad pese a ciertas
pertUrbaciones.
Pero donde el modelo del mecanismo estricto alcanza su
apoteosis es en los fenmenos de la organizacin. Ya a nivel
preterico .e,~sten tres extraordinarios ejemplares cuya influencia e
impacto diflci!mente puede ser exagerado. Me refiero al sistema
burocrtico propio del Estado moderno, a la organizacin del
ejrcito prusiano llevada a cabo por Federico el Grande y a la
organizacin fabril propia del capitalismo. En los tres casos la
imagen que inspira la organizacin es una gran mquina, en la cual a
panir de un comando centralizado, se elaboran planes y se emiten
impulsos en forma de rdenes e instrucciones que son trasmitidas y
ejecutadas de acuerdo a una jerarqwa y secuencia precisas y
preestablecidas, sin que las unidades inferiores gocen de ninguna
libertad de decisin, pues se limitan a ser correas trasmisoras o
engranajes, de modo que el resultado final est totalmente
determinado desde el principio y es mximamente previsible.
A partir de este modelo se va desarrollando la teora
normativa de la organizacin como un tpico problema de
ingeniera; se trata de disear, como si fuera una mqtna, la
organizacin ms eficiente al servicio de qten la dirige y ensearle a
ste la mejor forma de utilizarla. Al principio las caractersticas
puramente humanas de los miembros de la organizacin no jugaban
ningn papel en tal empresa, pero a partir de los experimentos de
Hawthorne y del desarrollo de la escuela de las "relaciones
humanas" en la industria, los "factores humanos" comenzaron a
tomarse en cuenta para el diseo de mejores organizaciones. La
"sociologa de la organizacin", al mostrar cmo los miembros de
sta desarrollan intereses y fmes propios que podan ir contra lo
91
 El futuro de ladmro-acia en Venezuda
formalmente proclamado, pona de manifiesto la diferencia
existente entre la realidad y el modelo normativo, pero no llevaba al
abandono de ste sino que, ms bien, proporcionaba una
informacin preciosa que debidamente tomada en cuenta permita
disear mejores organizaciones Qa situacin se asemeja a la del
ingeniero que sabe que no puede constrWr una mquina cien por
cien eficiente y trata de hacer la mejor posible, tomando en cuenta
factores tales como la friccin y el desgaste de los materiales).
Como quiera que sea es ste el modelo a partir del cual Max
Weber desarroll su teora de la organizacin burocrtica,
considerada coma paradigma de la racionalidad, de manera que de
ella pudo decir que constituye "la forma ms racional de ejercer una
dominacin", en lo que se refiere a
precisin, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabiJidad
por tanto, para el soberano y para los interesados; intensidad y
extensi6n en el servicio; aplicabilidad universal a toda suerte de
tareas; y susceptibilidad tcnica de perfeccin para lograr el
mximo resultado.26
El otro gran modelo "naturalista" para el estudio de los
fenmenos sociales era el termodinmico, que encontraba su
mxima aplicacin en el estudio del equilibrio del mercado. Pues
los equilibrios estadsticos no existen slo en el mbito de los
fenmenos cubiertos por la segunda ley de la termodinmica, sino
que aparecen como consecuencia de la ley de los grandes nmeros,
el azar (en el sentido de Coumot) o la probabilidad, siempre que
existe un gran nmero de entidades individuales de alguna clase -
individuo, molculas o lo que sea- que actan de acuerdo con las
leyes causales entre s independientes, dando lugar a regularidades
colectivas de naturaleza estadstica. Un ejemplo tpico es el
mercado y por eso gran parte de los modelos hipotticos de la
economa clsica son de este tipo (aunque a veces sus autores los
26Econana Y Sociadad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica (2' edicin) 1964.
Vol. 1, p. 178.
92
Las ciencias sociales Y les probbmas de la planificacindmro-tica
han interpretado corno modelos mecnicos). Pero tambin en el
resto de las Ciencias Sociales se han desarrollado modelos -muchos
de ellos de extraordinario inters- que utilizan instrumentos
matemticos y formas de explicacin semejantes a los de la fsica y
que, por tal razn, han sido llamados modelos de "fsica social"."
A las lintaciones ya sealadas, derivadas de la pobreza de
los modelos tericos "naturalistas" -mecnicos o termodinmicos-
disponibles, hay que aadir el dbil desarrollo de la teora de la
decisin racional que slo pernta el anlisis de situaciones simples,
caracterizadas por un solo decisor individual, que tiene objetivos
bien definidos y coherentes y se enfrenta a la naturaleza o al azar.
Tal teora supone que las preferencias del actor satisfacen ciertas
propiedades lgicas que pernten su ordenacin en forma completa
y transitiva y excluye las incoherencias o inconsistencias entre los
objetivos perseguidos, que han de poder ser representados mediante
una funcin de objetivo bien definida. Ahora bien, cuando de las
decisiones individuales pasamos a las decisiones colectivas sociales,
se presentan dos dificultades para la construccin de una funcin de
bienestar social o colectivo que responda a esas caractersticas: por
un lado la cuestin de la medicin cardinal de las utilidades
individuales, que haga posible las comparaciones interpersonales y
su eventual agregacin;" por otro lado -aun si se renuncia a la
medicin cardinal y se trabaja con escalas ordinales- la
imposibilidad de concebir una funcin de utilidad O bienestar social
que garantice que de la agregacin de un conjunto de preferencias
individuales conexivas y transitivas resulte un orden de preferencias
social o colectivo igualmente conexivo y transitivo." Estas
27 Vase, A Rapopon, Figpts, Carrl!S and Debates, Ann Arbor: Michigan University
Press, 1960, especialmente los Captulos 1 al V
" La clsica posicin de rechazo de la comparacin interpersonal de utilidad fue
enunciada con gran claridad por Lionel Robbins, en 1932. Vase su Ensay> sobre la
NaturalezA y Si[ffli/icacin de la Cierria EIXJI'IniCd. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1944, Captulo VI.
19 Se trata del famoso "Teorema de la Imposibilidad". Vase: K. J. Arrow, Social
93
 Las ciencias rccides y Ins probi<mas rk '"' pIanijit:aciIdmxxrJJica
El iuturork '"' dmxxrada en Venezuei4
arrnetros bsicos del mercado como un "dato natural" para
dificultades llevaron a que los problemas de decisin colectiva 110
pudieran ser planteados y resueltos como tale,s .y . fueran
~cular la propia accin y ello se justifica porque, si bien tales
parrnetros SO? el resultado de ~a pluralidad de decisiones
"desplazados" y sustItuldos por un problema de declSlon mdivid~
individuales, nmguna de ellas por SI sola es capaz de alterar el
mediante uno de estos dos procedimientos: o bien se suporna ~
resultado final y el conjunto de actores tampoco pueden coordinar
existencia de una homogeneidad social total, es decir, una identidad
sus acciones para producir ese tipo de alteracin. Por el contrario,
de intereses entre los miembros de la sociedad, lo cual pennita
si en lugar de una situacin de competencia perfecta consideramos
considerarlos como si en realidad se tratara de un solo actor o
otra caracterizada por relaciones de poder e interaccin estratgica
decisor; o bien se suporna que la decisin, aunque se imputaba a ~
(por ejemplo, de monopolio bilateral o de oligopolio), la teora de la
sociedad o colectividad, era en realidad tomada por un individuo
decisin racional individual ya no sirve y es necesario utilizar otras,
que la "representaba".
como la Teora de los Juegos, que slo se ha desarrollado a partir de
Por otra parte, la teora slo era aplicable a situaciones en las
la Segunda Guerra Mundial.
que el decisor se enfrentaba a la "naturaleza" o al "azar", es decir, ea
Desde el punto de vista de la planificacin lo que me
la que el resultado final dependa exclusivamente de la propia
interesa subrayar es que, hasta una poca muy reciente, slo poda
eleccin del decisor y de ciertos estados de la naturaleza gobernados
ser concebida como un problema de decisin racional individual, sin
por leyes deterministas o probabilistas cognoscibles por aqul. Ta!
interaccin estratgica, y no poda escapar de este dualismo
tipo de teora era incapaz de analizar situaciones caracterizadas por fundamental: mecnica-termodinmica, burocracia-mercado,
la interaccin estratgica, es decir, aquellas en que el resultado fina!
despotismo-anarqua. Se poda proclamar que se rechazaban ambas
no depende slo de un decisor individual, sino tambin de la
opciones, pero no se iba ms all de meras frmulas especulativas y
eleccin de otros actores igualmente racionales, cuyos intereses y
a la hora de proponer una solucin positiva y, sobre todo, al pasar a
objetivos estn en conflicto mutuo y cuyas acciones dependen de las
la fase operativa, haba que optar por la libertad anrquica del
expectativas recprocas acerca de las elecciones que harn los dems.
mercado o por la planificacin desptica de la burocracia o, a lo
En otras palabras, la teora de la decisin racional individual no
ms, se llegaba a un trmino medio entre ambos, como por ejemplo
poda aplicarse a situaciones caracterizadas por conflictos de
un sistema de organizacin burocrtica en el que el despotismo
intereses y relaciones de poder entre actores diversos. Poda ser
estuviera atemperado por la ineficacia, la desidia y la pereza o,
utilizada en situaciones en que el decisor individual tuviera que
tambin un mercado" ordenado" por elementos monoplicos y por
enfrentarse a la accin de un conjunto de individuos siempre que
sta ltima pudiera ser considerada como gobernada por leyes cierta intervencin de la burocracia estatal.
deterministas o probabilistas -y no como accin propiamente No es que faltara la idea de que la riqueza de los fenmenos
racional- y por consiguiente se eliminar la interaccin estratgica. del mundo no poda reducirse a ese dualismo - mecnica y
As, por ejemplo, en los modelos de decisin del comprador o termodinmica- pero cuando se quera dar cuenta del orden de
vendedor individual en condiciones de competencia perfecta, fenmenos a nivel de la realidad que hoy denominamos
propios de la economia clsica, cada decisor puede considerar los complejidad organizada", cuando se trataba de estudiar sistemas
caracterizados por propiedades tales como "evolucin" ,
"aprendizaje", "teleologa", etc., que no podan ser explicadas a
OxJire and 11'11:iMiual Values. New Haven: Yale University Press, (2' edicin) 1963
95
94
 El fu_dda dmu:racia en venezue,
travs de las categoras de la fsica tradicional y que son propias de
los sistemas biolgicos y socio-culturales, la mente se extraviaba en
la especulacin para incurrir en un Ixlimo mstico o irracional. y as
como en el orden de los fenmenos biolgicos tal extravo se
expresaba en el "vitalismo", en los sociopolticos daba lugar a
nuevas formas de organicismo romntico, reaccionario, irracional.
Los instrumentos analticos y conceptuales que
proporcionaba la Ciencia no hacan posible concebir a la sociedad
como una totalidad compleja y estructurada que incluye distintos
niveles relativamente autnomos y que acta de acuerdo a leyes
distintas de las mecnicas o termodinmicas, ni como un sistema
complejo de toma de decisiones, y llev a considerarla como
"cuerpo moral o colectivo" cuya unidad es de orden espiritual y se
manifiesta a travs de una "voluntad general" expresin del "inters
pblico". Es el modelo de una sociedad perfectamente integrada en
la que el inters particular de los individuos y el inters general
coinciden a tal punto, que el Estado constituye, efectivamente, una
unidad de inters, propsitos, decisin y accin de todos los
ciudadanos. Si tal pudiera lograrse se habra superado tanto la
ttJUtYqua -pues los hombres conscientes y cooperativamente
controlaran su destino comn- como el despotimn, pues la
cooperacin sera libre y voluntaria y no mecnica o impuesta. Pero
si bien este tipo de unidad es la que a lo largo de la historia ha
caracterizado a algunas pequeas comunidades erticas o msticas,
su traslado al mbito de la sociedad global plantea serias dificultades.
Los intentos tpicos de llevarlos a cabo lo hacen mediante un
liderazgo carismtico, una ideologa fuertemente emocional y un
sistema de intensa y extensa movilizacin que, en el extremo,
desemboca en un sistema totalitario. Adems de los elementos de
manipulacin y coaccin que siempre estn presentes en tales
intentos y que hacen de la cooperacin libre y voluntaria una farsa,
contribuye a su fracaso las dificultades de mantener una
movilizacin entusiasta y emocional, una "revolucin cultural
permanente", que no slo implicara una tensin psquica
96
Las ciencias stritles Y los prob/mIas rk la phnifi=iin dmu:rJica
inSoportable sino costos en materia de eficacia y eficiencia. Al fmal
se produce la rutinizacin del carisma, la institucionalizacin y la
inevitable burocratizacin: la racionalidad burocrtica se impone y la
"revolucin" se convierte en "planificacin".
Hasta mediados de la dcada del 60 la concepcin que ha
prevalecido ac~;ca de 1;
planificacin -Ilam~a planificacin
"tradiCIOnal" u ortodoxa - la reduce en prmClplO, aunque no de
hecho, a una cuestin tcnica: da por supuesto que el problema
poltico de la formacin de la voluntad estatal ha sido ya resuelto de
alguna manera. En la prctica, sin embargo, las cosas son distintas
pues frecuentemente la planificacin opera como una ideologa a
travs de la cual se intenta resolver problemas polticos bsicos: el
mismo proceso de planificacin y la conciencia de su necesidad
ayuda a la integracin poltica, pues la discusin en tomo a los
valores u objetivos fundamentales de la sociedad pueden contribuir
a la consolidacin nacional y al predominio de los intereses
nacionales sobre los sectoriales. Por otra parte, el lenguaje y la
ideologa de la planificacin pueden convertirse en instrumentos ya
sea para la movilizacin popular en tomo de objetivos comunes, ya
sea para la concertacin y el dilogo entre intereses diversos.
Cuando esto ocurre la planificacin pierde su carcter tcnico para
convertirse- dicho sea sin ninguna intencin crtica o valoracin
adversa- en instrumento de legitimacin poltica o ideologa. Ahora
bien, dejando de lado estas posibles "desviaciones" fcticas y
atenindonos a los conceptos, la planificacin "ortodoxa" o
"tradicional" se caracteriza por rasgos como los que siguen.
En primer lugar, se concibe a s misma como neutral con
respecto a los objetivos o valores, que se supone le han de ser dados
por los responsables de las decisiones polticas y se Ileva a cabo
dentro de los lmites fijados por stos y por la Constitucin. A
partir de los criterios y objetivos que le son dados, el planificador
trata de producir un plan maestro que optimice los valores del
decisor poltico. El modelo que utiliza es el de la teora de la
decisin racional individual frente a la naturaleza o el azar: supone
97
 Elfutwo de '" dorro-acia en VenezueLt
que si las preferencias del decisor satisfacen ciertos axiomas
consistencia y continuidad que penniten representarlas mediar..;
una funci6n de utilidad precisa, entonces la conducta racional
ser definida, mediante un modelo de las preferencias y
oportunidades del actor como equivalente a la maximizaci6n de
utilidad. La dificultad es, desde luego trasladar este modelo
decisi6n individual al Estado y reducir el conjunto de las polticas!
pblicas a un acto de decisi6n, a partir de una sola funci6n de
utilidad que condensara todos los posibles objetivos colectivos, en
el que se tomara en consideraci6n la totalidad de oportunidades
disponibles y que se reducira a un problema de optimizaci6n.
Resolver un problema de esta magnitud en ausencia de "variedad
requerida" s610 es posible mediante drsticas simplificaciones _
eliminaci6n de objetivos, sistemas rgidos de "prioridades',
desprecios de "costos de oportunidad', etc.- y debe conducir en
definitiva o bien a las suboptimizaci6n cr6nica o bien a la prdida de
control de la situaci6n.
La planificaci6n ortodoxa concibe al sistema social dejado a
sus propias fuerzas como algo nebuloso y desordenado y su idea es
eliminar la incertidumbre, crear orden mediante la intervenci6n: el
plan es el antiazar. Se trata de convertir un sistema termodinmico
en otro mecnico y casi determinista. El instrumento tpico par.l
lograrlo son las organizaciones formales burocrticas y los
mecanismos de control jerrquico y prescriptivos. Se puede
reconocer que, en la prctica, tal ideal de determinismo total es
irrealizable (de la misma manera que nadie puede construir un reloj
perfecto) o, incluso, de ser posible quizs no sera deseable. Pero en
el fondo, detrs del planificador est el "demonio" de Laplace
susurrndole que si tuviera suficiente informaci6n y se le
proporcionara suficiente poder, el ideal podra ser realizado y que
s610 restricciones morales o insuficiencias tcnicas en principio
superables, lo impiden.
No es mi prop6sito evaluar el funcionamiento de la
planificaci6n "ortodoxa" en la prctica. Me limitar a concluir su
98
Las cimias scciaks y kJ, prob/Rmas de '" ~dorro-tica
dio sealando que, de acuerdo a esta concepci6n, el problema
:la planificaci6n .no es ya, com~ apuntaba Marx, el de logr~ la
peraci6n conSCIente y voluntana de los hombres para dornmar
COOdestino comn, sino el del control tecnol6gico de la sociedad y
: la historia mediante organizaciones burocrticas, para lograr una
l!1lIY0 eficacia en la realizaci6n de ciertos objetivos fijados por
r
quienes se encuentran a la cabeza de las mismas.
Veamos ahora algunos desarrollos recientes de las Ciencias
Sociales que han contribuido a cambiar radicalmente la concepci6n
tradicional de la planificaci6n. Creo que el hecho ms resaltante de
la evoluci6n de la post-guerra es la revoluci6n cientfica y
tecnol6 gica desencadenada por el enfoque conocido como Teora
de Sistemas, que no s610 modifica los paradigmas, modelos,
conceptos e instrumentos analticos que hablan prevalecido hasta
entonces, sino que abre la posibilidad de tecnologias que estn
revolucionando los procedimientos tradicionales de planificaci6n y
control tanto en la actividad pblica como en la privada. Tal
enfoque -hecho posible gracias a ciertos desarrollos matemticos
que aqu no podemos analizar- se centra en el estudio de los
"sistemas complejos" y de las propiedades dinmicas que los
caracterizan, superando tanto el modelo mecnico como el
termodinmico. Sin pretender su tratamiento in exten9J, conviene
recordar que ese desarrollo est asociado al descubrimiento de los
procesos de comunicaci6n y control, a travs de los cuales un
sistema biol6gico o socio-cultural logra mantener ciertos estados
considerados deseables o ciertos objetivos, pese a los cambios
ambientales. Un primer paso ms all de los sistemas mecnicos lo
constituye el sistema homeosttico simple, capaz de mantener una
"estabilidad" o lograr unos" objetivos" gracias a ciertos mecanismos
de retroalimentaci6n relativamente sencillos; pero tales sistemas son
muy rgidos y serviles con respecto al ambiente, estn dotados de
escasa autonolla y autocontrol, son incapaces de hacer elecciones
condicionales, predicciones y de anticipar los cambios, y estn
provistos de una adaptaci6n muy precisamente determinada: para
99
 El futuro de la dmn:raaa en Venezuela
cada conjunto de condiciones iniciales slo existe un estado ftnal
que se le puede atribuir propiedades signiftcativas de ocurrencia
cual hace que su comportamiento tenga un alto
predictibilidad). En una palabra, aunque el sistema homeosttiQ)!1
simple cuenta con mecanismos que lo separan de los sisternaa
puramente mecnicos, todava est demasiado prximo a stos
como para poder dar cuenta de la complejidad que caracteriza al
mundo biolgico y social. En biologa un sistema homeosttico
simple puede lograr una alta probabilidad de sobrevivencia por
haberse establecido en un nicho aislado de perturbaciones
ambientales y haberse adaptado pasivamente a esas circunstancias
particulares. Pero cuando se trata de la capacidad de "adaptacin
generalizada", asociada con lo que Huxley llama "progreso
evolutivo", consistente en un mayor dominio sobre el ambiente e
independencia con respecto a l, que asegura la posibilidad de
supervivencia del sistema a largo plazo y ante una pluralidad de
cambios ambientales, los mecanismos homeostticos y la
"estabilidad" que los caracteriza ya no bastan. En tal caso son
necesarios sistemas cibernticos dotados de mecanismos y niveles
de organizacin mucho ms complejos que perntan, por una parte,
la "ultraestabilidad" y la "multiestabilidad"JO y, por otra parte, el
"aprendizaje", la modificacin de los objetivos y/o de las
estructuras del sistema para hacer frente a eventuales cambios
ambientales. JI
La T eona de Sistemas generaliza estos hallazgos,
perntiendo su aplicacin a los fenmenos socioculturales. As, en
las Ciencias Sociales se produce la crisis de las teonas inspiradas en
modelos mecnicos y orgnicos (o, a lo ms, homeostticos) y se
desarrollan otras que apuntan hacia la conceptualizacin de la
lO Sobre estos conceptos, consltese W. R Ashby, Pro:Jtrrx> para un Cerebro. Madrid:
Tecnos, 1965.
J I Vase: K. W Deutsch, 7he Nerw of Gmemment. New York: The Free Press,
1966
100
lAs cien:ias !<JCia/es y ros probmas de la pIanifiauifn dcra:rJica
sociedad como" .u n ~ister::a adaptativo .complejo de . tipo
.berntico.32 El slstenusmo, el modelo de sistema complejO con
~veles y objetivos mltiples, se convierte en un medio adecuado
ara superar, de un lado, el holismo o globalismo (mecnico u
~rgnico) que es capaz de dar cuenta de la cohesin o unidad social,
pero a costa de destruir la autonoma de las partes y la complejidad y
pluralism~ que caracte~zan a la SOCiedad moderna;. d~ otro lado, el
individualismo o atonusmo, que a partir de una VlSlon puramente
agregativa es capaz de dar cuenta de la diversidad y pluralidad,
Jl
pero
no de la cohesin y organizacin presentes en la sociedad.
Una forma de ilustrar lo que acabo de decir es examinando
lo ocurrido en el mbito de la teona de la organizacin. Como antes
vimos, la teona normativa consideraba a la organizacin como un
instrumento racional para la realizacin de los objetivos de quien se
J4
encontraba a su cabeza. Sin embargo, ya desde la obra de Barnard
y su teora de los "inducements and contributions" se reconoce la
existencia de propsitos y objetivos mltiples, pues cada uno de sus
miembros es concebido como un autor racional comprometido en
un intercambio utilitario con los otros. En desarrollos posteriores -
J5
especialmente con la obra Homans y Blau - esa idea se acenta
hasta el punto de que se diluye o pierde de vista lo que se supondria
debe caracterizar a la organizacin formal: se reconoce a sus
12 Vase w. Buckley, La SocitJkyfa Y la Teora MrxJema de Sisumas. Buenos Aires:
Arnorrortu, 1970.
)J V3!3e J. C. Rey, "Individualismo vs. Holismo en el Estudio de Sistem3!3
Complejos". EnStr)OS de Teora Pditiat, pp. 303-339: M. Bunge, "A Systems
Concept of Society. Beyond Individualism and Holism". 7h<my and Decision. 10
(1978): y M. Bunge, Tre:ttise on &sic PhJosophy. Vol. 4 Ontology II: A warld o[
Sysums. Dordrecht: Reidel, 1979, especialmente pp. 186 ss.
l4 Ch. 1. Bamard, 7he Functims o[ Executire. Cambridge (M3!3s.): Harvard
University Press. 1939.
J5 G. C. Homans, Socio1 Behavior. lts E!ementary Furms. New York: Harcourt, Brace
and World, 1961: YP. M. Blau, Exchang!and Puu:erin Socio1 Life New York: Wtley,
1964.
101
 Elfoturo de la r:lmvcracia en VmezwIt
miembros como actores racionales que buscan objetivos propios,
pero la propia organizaci6n ya no tiene objetivos, sino apenas es el
marco social en que los miembros interactan. Ahora bien, a Partir
del concepto de estructura jerrquica compleja con niveles mltiples
y objetivos mltiples, originado en el campo de la biologa y
generalizado por la Teora de Sistemas, es posible pensar una forma
de organizaci6n que es capaz de asegurar tanto la autonotra de los
miembros en la bsqueda de objetivos propios, como su
coordinaci6n para el logro de objetivos comunes. 36 Por otra pane
esta forma de organizaci6n permite superar ciertas insuficiencias de
las organizaciones burocrticas tradicionales, pues la eficacia de
estas ltimas es comparable al tipo de adaptaci6n propia de los
sistemas homeostticos: para tareas rutinarias, simples y fijas, y
supuesto un ambiente igualmente fijo, alcanzan un mximo grado
de eficacia; pero cuando se trata de objetivos complejos y
cambiantes y en situaciones de grandes y continuos cambios
ambientales, las organizaciones burocrticas fracasan
estrepitosamente. La posibilidad de "adaptaci6n generalizada"
requiere capacidad de "aprendizaje" que est asociada a formas de
organizaci6n como son las propias de los sistemas jerrquicos
complejos con objetivos mltiples y niveles mltiples.
Por otra parte, en el campo de la teora de la decisi6n
racional, el desarrollo de modelos de decisi6n con niveles y
objetivos mltiples y de teoras que van ms all de la decisi6n
individual (teora de los juegos; teora de la decisi6n colectiva, etc.)
permite tomar conciencia de la inadmisible simplificaci6n que
36 Sobre Sistemas Jerrquicos Complejos, se consultarn las siguientes obras: H. A
Simon, "The Architecture of Complexity". 1he ScienCE ofthe A rtificiaJ. Cambridge
(Mass.): MIT Press, 1969; M D Mesarovic, D. Macko, y T Takahara, 71.rrny rf
Hiermrhit:al MultiIewl SystJ!ms. New York: Academic Press, 1970; P. A. Weiss, (ed).
Hiermrhit:al 0rpni:mJ 7hemy in 7hemy ttnd PrtKtice. New York: Hafner, 1971; L. L
Whyte, A. G. Wdson, y D. WIlson, (eds). Las Es= Jerrquras. Madrid
Alianza, 1973; YH. H. Patlee, (ed) Hiera>rhy 7hemy. New York: George Braziller,
1973.
102
Las ciencias scciaks y les probIunas de la p/nnifowin r:lmvcrtica
'gnificaba concebir el proceso de formaci6n de polticas pblicas
~mo la decisi6~ ~cional global de un superactor que trata de
optimizar sus objetivos totales en un juego contra la naturaleza o el
azar en el que no hay interacci6n estratgica.
Frente al modelo de decisi6n racional omnicomprensiva,
que se expresara ~n .un plan. maestro que tratara de optimizar la
totalidad de los objetIVOS SOCIales, se desarrolla en el terreno de la
Teora Poltica la crtica de la "ingeniera fragmentaria" (popper) y
del "incrementalismo" (Lindblom),17 que conciben el proceso de
fonnaci6n de polticas como una serie de decisiones parciales y con
objetivos limitados. Pero la contradicci6n, aparentemente
irreductible, entre ambos modelos desaparece cuando introducimos
la idea de "niveles" y "parmetros" de las decisiones. En efecto,
parece evidente que un concepto de racionalidad omnicomprensiva,
que supone que el decisor explora todas las vias de acci6n
alternativas, en funci6n de la totalidad de sus objetivos, difcilmente
responde a situaciones reales y probablemente sera nocivo desde el
punto de vista normativo. En la mayora de las decisiones
cotidianas se dan por supuestos no s610 ciertas opciones o
decisiones previas respecto a objetivos bsicos y relativamente
permanentes, sino un conjunto de "convenciones" (sobre su
significado, consideradas como fijas o dadas, que no se cuestionan y
que funcionan como parmetros de la decisi6n; s6lo de tiempo en
tiempo, particularmente en momentos de "crisis", se replantean
esos objetivos de nivel superior o esas "convenciones" y las
posibilidades de su modificaci6n. A falta de tales parmetros, que
actan como un elemento "conservador", el actor ante cada
decisi6n individual cotidiana, por insignificante que fuera, tendra
que cuestionar la totalidad de los objetivos bsicos y de las
"convenciones" existentes, lo cual le conducira a un estril
radicalismo y probablemente a la impotencia. Pero si los
Vase: Popper, 1he Open Society; y Ch. E. Lindblom, "The Science of Muddling
17
Tbrough". PublicAdministratimReriew. 19: 79-99. (1959).
103
 El futuro de la dmm-acia en Venezu,.
parmetros fuesen demasiado rgidos y nunca fueran sometidos
cuestionamiento, el sistema sera incapaz de adaptarse a cambios ~
ambiente y perdera su capacidad de supervivencia. Se necesita, ~
tanto, conjugar la flexibilidad y espiritu innovador (que estn
representados por la necesidad de cuestionar, cuando surge una
crisis, algunos de los parmetros bsicos) con cierto espritu
conservador (que significa no cuestionar permanente y
radicalmente, sobre todo para las decisiones cotidianas, dichos
parmetros). Desde esta perspectiva, la planificaci6n no es un acto
de decisi6n nico, sino la estructura compleja de una serie de
procesos de decisin orgarnzados en rnveles diversos. 38 Las
decisiones tomadas en un rnvel superior actan como parmetros de
las de rnvel inferior, pero tales parmetros no deben entenderse
necesariamente como un conjunto de controles directos, positivos y
prescriptivos que especifican los objetivos a ser logrados por los
inferiores, sino que pueden consistir en controles indirectos,
negativos o contextuales, que dejan a stos un amplio margen de
libertad para la determinacin de los propios objetivos." Una
evaluacin peridica y sistemtica de la eficacia lograda en cada rnvel
de funcionamiento permitira modificar sus ' parmetros mediante
decisiones del rnvel superior, a fm de remediar deficiencias
observadas o aprovechar las nuevas oportunidades ofrecidas por
cambios ambientales.
En todo caso, la creciente conciencia acerca de la necesidad
de fragmentar y de descentralizar los procesos de toma de
decisiones, da lugar a una importante y extensa literatura que
reivindica la superioridad de las formas politicas democrticas, no ya
38As, por ejemplo, el "mixai scannin( de Etzioni, op. cit., Cap. 12
39Los controles positivos son medios por los cuales se elige un curso de accin y
se mantiene para lograr el objetivo. Los controles negativos son medios para
descanar determinados cursos de acci6n y escapar de ciertos peligros; implican
dispositivos para evitar que ciertos lmites sean traspasados, pero cualquier curso
que no conduzca al peligro es igualmente bueno (vase: G. Vickers, "Control, H En la perspectiva propia de la "teora de los grupos" (Bentley, Truman, etc.) y
Stability and Choice". General Sy;ums. 2: 1-8 (1957).
104
Las ciencias sOOales Y ro, prob/mas de la pIanifiav:in dmm-ticA
r SU capacidad de producir consenso (y por consiguiente
~entar los "apoyos" al eventual plan), sino por las ventajas de sus
~ruccuras de comutcaci6n e informacin en trminos
, 40
cibernet1Cos.
En Teora Politica se desarrollan una serie de corrientes
analiticas para las cuales el proceso de formacin de politicas
pblicas no es concebido como la decisin de un actor nico -el
Estado- en un juego contra la naturaleza o el azar, sino como el
resultado de la interaccin de un conjunto de actores, pblicos y
privados, con objetivos parcialmente en conflicto y dotados de
distintos grados de poder. En el extremo el actor estatal es
considerado como un grupo ms (o, incluso, si se toma en cuenta el
pluralismo intragubernamental y la "politica burocrtica", como un
conjunto de grupos) en competencia con otros grupos sociales."
Desde esta perspectiva el problema de la planificaci6n consiste en
c6mo asegurar el xito de las politicas gubernamentales en
situaciones de interacci6n estratgica con otros actores sociales,
dada la existencia de conflicto entre los objetivos respectivos y de
relaciones de poder recprocas. Esta forma de conceptualizar los
problemas de la planificaci6n plantea tres tipos de cuestiones:
tcerncas, empmcas y normativas. En primer lugar, frente a la teora
de la decisi6n racional individual, que era incapaz de hacer frente a
este tipo de situaciones, la Teora de los Juegos, desarrollada a partir
de 1944 por von Neurnann y Morgenstern, intenta resolver tal tipo
de problemas, pero hasta el presente s610 ha proporcionado una
"soluci6n" rigurosa para los juegos bipersonales suma-cero, por lo
que carecemos de una defirnci6n general de lo que sera una
., Vase: J. C. Rey "Problemas de Seguridad en un Estado Democrtico" En: A.
Romero, (comp.) ~DefensayDemxraciJ:ten Venezuda. Caracas: Equinoccio.
Universidad Sim6n Bolvar, 1980, pp. 13-28.
de algunas orientaciones de inspiracin marxista.
105

Elfuturo de la dRmx:raaa en Venezuela
conducta racional en la mayor parte de las situaciones que se
presentan en la vida real.'2
En segundo lugar, el grado de cohesi6n o unidad y el peso o
importancia que en cada situaci6n tiene el actor estatal depende de
ciertas variables empricas y no es una cuesti6n que pueda ser
resuelta mediante decisiones metodol6gicas o compromisos a priori
con determinadas orientaciones analticas: depende de factores tales
como el monto de recursos en el Estado, el grado de desarrollo,
especializaci6n y profesionalizaci6n de los aparatos estatales, los
tipos de doctrinas e ideologias dominantes, el monto de
fragmentaci6n o concentraci6n del poder social, las relaciones de
fuerza entre distintos grupos sociales, etc. En tercer lugar una
situaci6n en la que el gobierno es un grupo ms entre otros y en la.
que cada uno de ellos busca la estrategia racional para imponer sus
objetivos particulares es, desde el punto de vista tico-politico, un
puro "estado de naturaleza", pues significa la disoluci6n del
concepto de Estado como orden superior que permite arrnotllzar o
resolver los conflictos entre intereses contrapuestos, mediante
criterios de justicia y equidad. Por numerosas que pueden ser las
situaciones empricas de este tipo, considerarlas como "normales" y
limitarse a buscar una "soluci6n", en el sentido de una estrategia que
permita hacer triunfar los objetivos propios mediante el uso de las
tecnologias disponibles significa renunciar a la dimensi6n tica de la
politica.
Pero es posible pasar de las consideraciones estratgicas,
propias de la Teona de los Juegos, a la discusi6n tica? En principio
la Teona de los Juegos define la conducta "racional" como aquella
que sirve mejor a los intereses de cada jugador, sin prejuzgar acerca
de la naturaleza de tales intereses. Puede incluir, por tanto,
objetivos o finalidades que de acuerdo a ciertos standarrls ticos son
<2 Sin embargo, Harsanyi, en su R4timal Behaviour, anterionnente citada, aspira a
desarrollar una teona general de la accin racional, aplicable a los juegos de N
personas y no swna-cero.
106
....
La, cien:ias sa:iaks Y lo, probmas de la p/anijicri5ndmm-til:a
considerados morales o inmorales, egoistas o altruistas, pues lo
nico que exige es que la propia funci6n de fin del decisor les asigne
una utilidad positiva. A partir de los postulados de racionalidad
aswnidos, que describen la mejor manera en que cada jugador
favorece sus intereses en el juego, se defme formalmente una
"soluci6n", sin que en tal definici6n se utilicen principios morales
que expresen juicios de valor tico. Si los jugadores han asignado
una utilidad positiva a ciertos valores morales, sus acciones pueden
ser perfectamente estudiadas a partir de la Teona de los Juegos,
pero esas preferencias morales sern incorporadas a la funci6n de
utilidad de cada jugador y no sern utilizadas en la defmici6n formal
de la "soluci6n". En el caso de los juegos bipersonales suma-cero,
lo que significa la "racionalidad" de cada jugador tiene un sentido
univoco y existe, a partir de ella, una soluci6n estrictamente
determinada -el minimax o el maximin- que representa lo mejor que
cada actor puede lograr para si frente a la oposici6n del otro. En
situaciones idealizadas de puro conflicto -como son las estudiadas
por la teona de los juegos bipersonales suma-cero- parecena que
toda discusi6n tica sena imposible o impertinente, sin embargo,
aparece como ineludible tan pronto se plantean ciertas cuestiones
parate6ricas y metate6ricas fundamentales. En efecto, junto al
problema de c6mo defmir la acci6n "racional" a partir de ciertas
reglas de juego, est el ms decisivo de la "racionalidad" de tales
reglas desde el punto de vista de los jugadores y de la posibilidad o
conveniencia de aceptarlas, modificarlas o subvertirlas. Se trata, en
este caso, de decisiones de segundo orden o metadecisiones que
deben ser analizadas a la luz de una teona de la acci6n social o
colectiva.
Cuando dejamos el terreno de los juegos bipersonales suma-
cero y pasamos al de los juegos de N-personas y no-suma-cero, no
es claro lo que debe entenderse por "racionalidad" de un jugador y
en lugar de una soluci6n estrictamente determinada la teona no
of~e~e una pluralidad de "soluciones", acerca de cuyos respectivos
lllentos no existe acuerdo. En este terreno se presentan
107
 El fu1Kro de la dmrxria en Venezuela
ineludiblemente, en el interior mismo de la teora, una serie de
problemas que pertenecen al dominio del debate tico-poltico
tradicional; cuestiones tales como la de distinguir entre racionalidad
e inters individual, de un lado y racionalidad e inters colectivo o
social de otro; de las diversas concepciones que se pueden tener
acerca de este ltimo y las distintas consecuencias que se siguen de
obrar conforme a una o a otra, etc. Pero a diferencia de las
discusiones tradicionales sobre estas materias, lo que caracteriza a la
que tiene lugar a partir de la Teora de los Juegos es la claridad; no
es que en su desarrollo no aparezcan dificultades e, incluso ciertas
paradojas, sino lo importante es que estas son claras y explcitas.
Veamos un ejemplo bastante significativo en relacin con el
problema general de la cooperacin en los grupos humanos.
Existen un conjunto de situaciones que han llamado
poderosamente la atencin de la Teora de los Juegos y de corrientes
afines, que tiene como rasgo comn el que la cooperacin en el
interior de un grupo resulta problemtica por la contradiccin
existente entre el inters individual y el colectivo o grupal; como
consecuencia de tal situacin se producen ciertos resultados
paradjicos. Se trata de situaciones tales como, por ejemplo, el
"dilema del prisionero"," el problema de! "frre rider" Y los "bienes
pblicos" o los problemas de la accin colectiva estudiados por
Olson,'" etc. Es interesante recordar que situaciones de este tipo
tambin han sido problemas centrales para la teora poltica y social
tradicional -por ejemplo, el problema de la superacin del "estado
de naturaleza" en Hobbes," el problema de la contradiccin entre el
" Vase: Rapoport. Fi#ts, Games and DeI::wes; y A. Rapoport, y A.M. Chamah,
JlrWner's Dikmrna: Study 01 Conjlia and Cooperation. Ann Arbor: University 01
Michigan Press, 1965.
.. M Olson, 7he LogicolOilectiu!Actit:n. Cambridge (Mass.): Harvard Universit)'
Press, 1968.
4S Vase: J. c. Rey, "Doctrina de Seguridad Nacional e Ideologa Autoritaria'.
ProIknas SociopoIims de Am>i-a Latina. Caracas: Editorial Ateneo de Caracas .
Editorial Jwdica Venezolana, 1980.
108
Las ciencias sociales y los prob/qnasde la pIanifv:1Kindmrxrtica
inters de clase en Marx"- por lo que una prueba decisiva para la
Teo a de los Juegos consiste en ver hasta qu punto arroja nueva
luz sobre estas cuestiones. La estructura comn de este tipo de
situaciones es, esquemticamente, la siguiente: a) las personas
miembros de un grupo perciben que entre las diversas vas de
accin de que disponen hay una -que denominaremos "accin
cooperativa" o "cooperacin" - que de ser elegida por todos
conducira aun resultado que sera altamente beneficioso tanto para
e! grupo en conjunto como para sus miembros individuales; b) cada
actor percibe, al propio tiempo, que si ese resultado beneficioso se
produce efectivamente como consecuencia de la cooperacin de los
otros, l se beneficiar de! mismo con independencia de que haya o
no cooperado; y c) cada actor percibe, adems, que si l coopera y
los otros miembros del grupo no lo hacen, el resultado beneficioso
no se producir, por lo que incurrir en los costos de la cooperacin
sin disfrutar de los beneficios. El problema consiste en determinar,
en una situacin de este tipo, qu es una conducta "racional" y cul
ser, en consecuencia, la "solucin" de juego. Si partimos del
concepto de "racionalidad" propio de los juegos bipersonales suma-
cero debemos aceptar la "solucin" minimax: cada jugador decide
que lo mejor que puede hacer, con independencia de que los otros
cooperan o no, es no cooperar; pues en e! caso de que los otros
cooperen l se beneficiar de los resultados sin incurrir en los costos
(ser un "frre ridd') y, en e! caso de que los otros no cooperen
evitar incurrir en costos que no le proporcionarn ningn
beneficio, pues la accin cooperativa propia, en ausencia de la de los
dems, no basta para producir e! resultado beneficioso. En la
medida en que todos los actores son igualmente "racionales" la
cooperacin no tiene lugar y el resultado que beneficie a todos no se
produce. Si consideramos esta situacin como "normal" y
aceptamos esa "solucin", renunciamos a la posibilidad misma de
"Vase: J. e Rey, "Dos Modelos de Explicaci6n en El Capital'. Ensayos de Teara
PoIit:ira, especialmente pp. 152155.
109
 El fu1mo de la dtmxracia en V~
constituir, a partir de ella, un orden socio-poltico. Por el COntrario
si planteamos la necesidad de reestructurar ese tipo de situaciones;
de buscar otra clase de "soluciones" ," estamos introduciendo en el
marco de la Teora de los Juegos la discusin tico-poltica.
Ahora bien, existen tres posibles formas de resolver el
problema de la cooperacin en una situacin como la descrita: en
primer lugar modificar las preforencias de los actores; en segundo
lugar modificar sus opartunidttdes; y, en tercer lugar, modificar el
prrxalirnimto de la tona de decisia7es, adoptando algn prrxn:limienw de
da:i.sn cvkrtiw. En el primer caso se tratara de que las preferencias
de los actores no expresarn un inters personal o particular, sino
un inters p!iiaJ o rokrtiw; pero cualquiera sea la solucin
"rormatiul' o "utilitaria" -que se d a este problema, la cuestin
planteada es de naturaleza tica!' En el segundo caso, se tratara de
introducir una serie de incentivos individuales adicionales o de
coerciones externas -como los sealados por Olson- que
modificaran los costos y beneficios asociados a las distintas vas de
accin y que hara ms atractivas la cooperacin. En el tercer caso,
se tratara de que los actores renunciaran a tomar la decisin en
forma individual y adoptaran de mutuo acuerdo un procedimiento
de decisin colectiva (voto mayoritario, nombramiento de un
rbitro, etc: ): de nuevo aqu se plantea el problema de la
"racionalidad" de las decisiones de segundo orden o meta-
decisiones, lo cual remite a la cuestin de las decisiones sociales o
colectivas.
Para los llamados juegos "negociables" (es decir, cuando las
partes tienen la posibilidad de llegar a acuerdos obligatorios), se han
desarrollado modelos de "arbitraje", basados en ciertos postulados
morales introducidos explcitamente en la definicin misma de la
" Para un anlisis del problema y de las distintas soluciones posibles, consltese:
W. Buckley, T. Bums y L. D. Meeker, 'Structural Resolution of Collective Action
Problerns". &bruiural Scienre. 19: 277-297 (1974).
.. Vase, Supra: Captulo 1.
110
La, ciarias scciaks y lb, pwbmas de la p/anifiau:indmro-Jica
'solucin". El problema fundamental que se presenta es la
daboracin de una escala standzrrl de utilidades a la cual puedan ser
reducidas las de ambos jugadores y que permita la comparacin
interpersonal. A partir de tal escala comn se establece lo que se
entiende por "equidad" y el principio mediante el cual se realiza es
d "arbitraje". Desde estas perspectivas se han propuesto diversas
"soluciones" al problema de la "negociacin" -las ms conocidas
son las de Raiffa y la de Braithwaite"- que parten de distintas
definiciones o conceptos de lo que significa la "equidad". Lo
importante de tales intentos no es que contribuyan a aclarar lo que
la equidad "realmente" significa o lo que constituir "la verdadera
solucin" al problema planteado, sino que permite determinar los
distintos significados precisos que se pueden dar a este trmino y las
diversas consecuencias -o "soluciones" - que de ellas rigurosamente
se derivan. La esencia del compromiso que hace posible el
"arbitraje" no reside en la "verdad" de esta o aquella frmula, sino
en la voluntad de ambas partes de comprometerse de antemano a
seguir alguna frmula que les parezca "equitativa" (o "racional")
con independencia de la situacin particular en que se encuentran.
De nuevo se plantea aqu el problema de la racionalidad de la accin
colectiva.
Como tuvimos ocasin de sealar anteriormente la cuestin
de la racionalidad de las decisiones colectivas est estrechamente
asociada con la de la responsabilidad de construir una funcin de
bienestar social o colectivo y vimos que prevaleca una actitud de
rechazo en la materia. As;, por ejemplo, en su muy influyente obra
de 1947 Paul Samuelson incluye una seccin sobre la "econona del
bienestar" que trata, principalmente, acerca de la imposibilidad de
definir una funcin de bienestar general.50 Pero a partir de la dcada
del 50 se produce una revitalizacin de la teora tica -de la cual la
., v'ease, Supra, la nota 10.
SOP A. Samuelson, Foundatims 01 Ecrnani: AnaI)ru. (2a edicin) Cambridge
(Mass.): Harvard University Press, 1965.
111

EljUIWrJ de la dmrrracia en Venezuela
"econolla del bienestar" no es sino una parte- mediante ~
utilizacin del concepto de utilidad cardinal y la admisin de ~
legitimidad de la comparacin interpersonal de utilidades, a travs
de diversos desarrollos tericos entre los que ocupa un lugar
destacadsimo la obra de Harsanyi.51 El propio Samuelson se ha
visto obligado a rectificar su posicin anterior y ha calificado a esta
ltima obra como "uno de los pocos saltos cunticos en ~
materia".52 Por otro lado, a partir de la obra de Arrow, se ha
desarrollado una rica literatura que analiza las distintas reglas
constitucionales o decisin colectiva como otros tantos
procedimientos para construir funciones de bienestar social o
colectivo y discute el problema de la "racionalidad" de la aceptacin
de tales reglas como una cuestin tico-politica." . del sistema y de los subsistemas; opera con criterios probabilistas
CONCLUSIONES
Si examinamos la literatura reciente en materia de planificacin se
observa que est surgiendo una nueva concepcin en cuyas lineas
programticas es patente el impacto demoledor que el desarrollo de
las Ciencias Sociales ha ejercido sobre lo que hemos llamado
planificacin "tradicional" u "ortodoxa". En efecto, entre los
rasgos generales que caracterizan a la nueva concepcin resaltan los
siguientes: la planificacin no puede ser concebida como una
'1 vase Supra, la nota 8.
52 P. A Salmuelson,. "Complementarity - An Essay on the 40th Anniversaty 01
the Hicks-AIlen Revolution in Demand Theoty". JOt<rrta!. of Eam:mi: LiteratJtre. 12:
1266-67 (1974).
" Entre las obras ms destacadas merecen citarse las siguientes: D. Black, 7h
1hroryofOmniJtees and Ekctims. Cambridge: Cambridge University Press, 1958: J.
M Buchanan, y G. TuIlock, 7he CakuIus of Oment. Ann Arbor: University 01
Michigan Press. 1962: Y. Murakami, Loic and Social CJJoice. London: Routledge &
Kegan Paul. 1968: A. K. Sen, Cdlec:tiu! CJJoice and Social Weifare. San Francisco:
Holden-Day, 1970: Y P.K. Pattanaik, Voting and Cdlec:tiu! CJJoice. Cambridge:
Cambridge University Press, 1971.
112
Las cim:ias sociales y ros probIenas de la ~ dmrrrtica
eracin puramente tcnica, sino que ha de incluir las decisiones
~liticas y el diseo constitucional; no debe excluir la existencia de
conflictoS entre objetivos, sino est,ablecer procedimi~n~os o
estrategias para su manejO y resoluClon; su cnteno de eX1to no
puede consistir en I~ ;ealizaci.n de un objetivo fijo,. sino asegur.ar la
evolucin y adaptaclOn del sistema ante una pluralidad de posibles
cambios ambientales; ms que un programa a ser realizado debe
concebirse una matriz que, de acuerdo a las circunstancias, puede
generar programas diversos; los mecanismos de que se vale no son
tanto controles directos y prescriptivos, sino indirectos y
contextuales, que permiten un alto grado de autonona de las partes
y la generacin de variedad; ms que mecanismos de causalidad
mecnica recurre a mecanismos cibernticos, basados en la dinmica
ms que deterministas, etc." La concepcin "ortodoxa" o
"tradicional" redujo la planificacin a un problema tcnico
relativamente sencillo. Los desarrollos posteriores de las Ciencias
Sociales no slo han demostrado que tal problema era mucho ms
complejo de lo que se pensaba, sino adems, que era inseparable del
proceso general de formacin de politicas pblicas. Se produce as(
una "politizacin" del concepto de planificacin, no slo en el
sentido de que deben tomarse en cuenta los obstculos a la accin
estatal que se derivan de la existencia de actores sociales poderosos
con objetivos e intereses eventualmente opuestos sino, sobre todo,
porque se plantea como tarea ineludible la recuperacin de la
dimensin tica o "prctica" de la politica que, como vimos, estaba
presente en Aristteles.
" Vase: H. R. van Gunsteren, 'Constructing a City in Speech: Planning as
Political Theoty". En: B. Barry, (ed). Pauer and PoIitiad 1hrory. Sane European
~. London: Wiley. 1976, pp. 181-198.
113


CAPTULO 111

LA DEMOCRACIA ANTE LAS

SITUACIONES DE EXCEPCiN

1. INTRODUCCiN: EL PROBLEMA GENERAL

En este caprulo se analizan algunos problemas poltico
constitucionales del Derecho de Excepci6n en Venezuelal . En la
introducci6n se discuten ciertas cuestiones, de carcter general, que
plantea la regulaci6n jurdica de las situaciones de excepci6n. En la
Secci6n 2, se estudia el Derecho de Excepci6n a lo largo de la
historia poltico-constitucional venezolana. En la secci6n 3 se
analiza su situaci6n a la luz de la actual Constituci6n (1961). En la
secci6n 4, se examina crticamente la Ley Orgnica de Seguridad y

I 1!na primera versi6n de este captulo, bajo el ttulo El Dem:I:v de Excepci Y el.
%m Jurdim de la Sepidad y Defonsa en Venezuela (Caracas: Comisi6n
PresIdencial para la Refonna del Estado, septiembre de 1985), circul6
lIlunecgraftada, en fonna restringida, entre los miembros de la Comisi6n
PresIdencial para la Refonna del Estado y fue utilizada como documento de base
en las discusiones destinadas a presentar eventuales propuestas de refonna de la
Ley Orgnica de Seguridad y Defensa vigente. Debo advertir, sin embargo, que
~to en aquel como en este documento, su autor expresa opiniones y puntos de
~ personales, que no representa la posicin institucional de la Comisin, ni
COlIlcden necesariamente con los de los otros miembros de la misma.

115
 EI[U1UnJdeladnmcmciaen V~
Defensa vigente, pues en ella se desarrollan lffiportantes
instituciones del Derecho de Excepcin.
Antes de analizar las cuestiones especficas que con relacin
al tema se plantean en Venezuela, es conveniente enunciar, en sus
trminos ms generales, tanto el problena poltiaJ de las Situaciones ck
Excexin, como el problena jurdim del DerrxIxJ de Excepcin.
Existen situaciones de hecho excepcionales, extraordinarias
y anormales, en las que el ordenamiento constitucional o la
existencia misma del Estado se pueden ver gravemente amenazados
por un peligro inminente y sbito -tradicionalmente una guerra
internacional o una guerra civil o sublevacin armada-, pero para
hacer frente a tales circunstancias frecuentemente no basta con los
instrumentos o recursos que proporciona la Constitucin y la
legislacin ordinaria, por lo que es preciso suspender su vigencia y
acudir a medidas extraordinarias, dictadas por la necesidad de la
situacin. El dilema del hierro que se plantea al Derecho
constitucional clsico en tales situaciones puede resumirse asi: por
un lado, si no se autoriza a que, en circunstancias excepcionales,
como las ya indicadas, se utilicen recursos extraordinarios que
implican la suspensin temporal de la Constitucin y de la
legislacin ordinaria, se corre el peligro cierto de que o bien el
Estado o el orden constitucional sucumban, o bien la fuerza de la
necesidad se imponga, aun en la violacin del orden juridico vigente,
producindose una ruptura del hilo constitucional. Por otro lado, si
se autoriza tal tipo de recurso, el peligro es abrir paso franco a lo
que puede convertirse en usurpacin y tirana. Este es el problema
poltiaJ am:ral que 14 existencia de situacimes de excepcin o de ~
p/anm; a 14 Trora del Estadn.
Pero los problemas juridicos que la situacin de excepcin
plantea al Derecho constitucional no son menos graves y complejos:
Es posible someter a regulacin juridica, tanto las circunstancias de
hecho que configuran una situacin de esa naturaleza, como el
contenido de las medidas extraordinarias que en la ocasin se
autorizarn? Cmo regular la decisin acerca de la excepcin? Hace
116
La imocracia anre las s~ de except:UT
siglo Ymedio, Donoso Corts plante con singular fuerza y claridad
la necesidad del Derecho de Excepcin, pues, si
el legislador que en tiempos de disturbios y trastornos aspira a
gobernar con las Leyes comunes es un imbcil, d que an en
tiempos de disturbios y trastornos aspire a gobernar sin Leyes es
temerario. El Derecho comn es la regla ordinaria de los hombres
en tiempos bonancibles. El excepcional es su regla comn en
circunstancias excepcionales. Pero as como el hombre en ningn
tiempo puede caminar sin Dios, las sociedades en ningn tiempo
pueden caminar sin Ley. 2
Sin embargo, el problema central reside en la dificultad de
someter a norma jundica lo que, por naturaleza, parece ser
excepcional o anormal pues, como Carl Schmitt' ha sealado, toda
norma supone una regularidad o normalidad de la conducta o de la
situacin, por lo que resulta imposible someter a normas el caos.
Ahora bien, es la naturaleza misma de las situaciones de excepcin o
de la llamada "emergencia" la que impide prever mediante frmulas
rgidas y taxativas la variedad de circunstancias que pueden
configurarlas pues, siempre quedarian algunos casos posibles fuera
de su previsin. Pero, por otra parte, si se utilizan frmulas laxas,
flexibles e indeterminadas, que dejen un alto margen de
discrecionalidad al responsable de la decisin, se corre el peligro de
que este recurso excepcional sea utilizado ad libiJum, dando lugar a la
arbitrariedad y el despotismo. Anlogas consideraciones pueden
hacerse acerca de la posibilidad y conveniencia de someter a una
estricta y precisa regulacin el contenido de los poderes o la
naturaleza de las medidas extraordinarias que, en la ocasin, podrn
utilizarse, pues deben ser dictados de acuerdo con la necesidad de la
situacin o de las circunstancias, por lo que diHcilmente puede ser
2 J. Donoso Corts, "Proyecto de Ley sobre estados excepcionales, presentado en
las ltimas cortes". Obras. Madrid: Ed. Tejado, Vol. III, 1904. (Citado por
Manuel Garca-Pelayo, Dem:J.v Ccmtitucimal Omparado. Madrid. Revista de
Occidente, 5' edici6n, 1959, p. 163).
'Cael Schmitt, TroIoga politica. Madrid: Editorial Cultura Espaola, 1944.
117
 El fo;uro de la ckmocrdCia en Venezuela
~revisto SU .co?t~nido c?n:reto a travs de normas; pero entonces,
SI la regla undica se linta a dar al responsable de la decisin
poderes omnmodos para que, una vez producida la situacin de
excepcin, acte sin lintaciones, conforme lo exija la necesidad, de
la que l slo sera juez, se estara autorizando un poder desptico,
que corre el peligro de convertirse en permanente. El" tau de loa!'
que el constitucionalismo clsico intenta con el Derecho de
Excepcin, es conciliar o hacer compatibles las exigencias,
frecuentemente contradictorias, de la seguridad del Estado, por un
lado, y la preservacin de la libertad, por otro; salvar,
simultneamente, la ratio status y la ratio juris, someter al Derecho 10
que, en principio, parece escapar a su regulacin: la excepcin
concreta, la necesidad, la "emergencia".
Ahora bien, estos problemas no slo conservan an hoy en
da plena vigencia sino que, despus de la Primera Guerra Mundial,
se han agravado como consecuencia de ciertas transformaciones
polticas y sociales que han llevado al desarrollo de una concepcin
crecientemente expansiva de los procedimientos excepcionales y de
emergencia, y a su generalizacin. De acuerdo con tal concepcin
las situaciones de excepcin y de emergencia, no son ya trastornos
transitorios y pasajeros en la vida del Estado, sino circunstancias
permanentes y normales (en el sentido estadstico de este tnnino)
y, de esta manera, el Derecho de Excepcin y extraordinario se
expande y tiende a sustituir al Derecho comn y ordinario, de modo
que el Estado funciona permanentemente, en sus actividades
cotidianas, a travs de instituciones tales como las facultades o
poderes extraordinarios del Ejecutivo, el estado de sitio, la Ley
marcial, la restriccin de los Derechos y garantias del ciudadano, la
suspensin del imperio de la Constitucin y, en una palabra, la
dictadura. En el extremo se desemboca en el Estado totalitario, o al
menos, como ha ocurrido en Amrica Latina, en una dictadura
autoritaria que se presenta como Gobierno de crisis o emergencia,
no obstante 10 cual se convierte en permanente y trata de justificarse
a partir de las necesidades de la seguridad. Aqu, a diferencia de 10
118
La ckmocrdCia ante las situacicnes de exce;r:il
que ocurra con la concepcin clsica, el Derecho de Excepcin se
convierte en un Derecho general y normal, que rige
pennanentemente toda la vida o actividad del Estado, con 10 cual no
s6lo cede la ratio juris ante la ratio status, sino que puede producirse
_ y frecuentemente se produce- una quiebra de la nocin misma
del Derecho que queda reducida a voluntad o decisin del titular de
poder, slo condicionada por la necesidad de la situacin.
A estos problemas generales se unen, en el caso de
Venezuela, otros especficos que sern examinados a 10 largo de este
trabajo. En l enmarcar el estudio del caso venezolano dentro de
un cuadro ms general, a fin de que a la vez que resalte su
especificidad, sean posibles comparaciones con otros sistemas.
2. EL "ESTADO DE EXCEPCiN" EN LA
HISTORIA POLTICO-CONSTITUCIONAL
VENEZOLANA
A lo largo de la historia poltico constitucional venezolana se han
desarrollado diversas instituciones para hacer frente a las situaciones
excepcionales, como son las dictaduras constitucionales, las
facultades o poderes extraordinarios otorgados al Ejecutivo, la
suspensin o restriccin de las garantias o derechos
constitucionales, el estado de sitio, la ley marcial, etc. cuyo exame.n
nos ayudar a entender la naturaleza del derecho de excepcin y
preparar el anlisis de la situacin del presente.
2.1
LA SUSPENSIN DEL IMPERIO DE LA
CONSTITUCIN y LA DICTADURA CONSTITUCIONAL
La palabra "dictadura", que en la actualidad se utiliza con un sentido
peyorativo y equivalente a gobierno injusto, ilegtimo, desptico o
t~rco, se emple hasta bien avanzado el siglo XIX sin ningn
SIgnificado negativo para designar una forma de gobierno de crisis,
que en tiempos de peligro para el Estado se establece
119
 El futuro de la dem.x:racia en Venezuela
temporahnente con el encargo de hacer frente y eliminar la situacin
extraordinaria que ha motivado su nombramiento. Se trata de la
"dictadura constitucional" o de la "dictadura comisarial"' El
dictador que asi es elegido no es un usurpador, pues tiene jUsto
Titulo, ya que ha sido designado por la autoridad que, de acuerdo a
la Constitucin, tiene competencia para hacerlo; y su poder, aunque
concentrado y no limitado por la legislacin ordinaria, que queda
temporahnente suspendida, es transitorio y debe cesar al vencerse el
lapso estricto y relativamente breve para el que ha sido designado, o
antes si ya han sido superadas las circunstancias extraordinarias que
llevaron a su nombramiento y que, tradicionahnente, eran una
guerra externa o una rebelin interna. Es esta dictadura
constitucional, comisarial y de carcter excepcional y transitorio, la
que ejercieron en diversas circunstancias, durante los albores de
nuestra Repblica, Miranda y Simn Bouvar. Como seal de la Constitucin, pero slo en el sentido de que es nombrado por
reiteradamente el Libertador, tal tipo de gobierno no implic~ba una
apropiacin de la soberarua por parte del dictador que, nombrado
por los representantes del pueblo y con una comisin determinada
debia rendirles cuenta de su ejercicio y devolverles el poder que le
habia sido encomendado tan pronto le fuera posible. 5
4 Sobre la dictadura constitucional, en tanto que opuesta a la dictadura
anticonstitucional, se consultar Carl J. Friedrich, Trora Y Realidad de la ~
Constitucicwl Demxrtica. Mexico: Fondo de Cultura Econmica, 1946, pp. 234 Y
ss. Para la distincin entre la dictadura comisaria! y la dictadura soberana, vase
Carl Schmitt, La dictadura. Madrid: Revista de Occidente, 1968. Esta obra me ha
sido de gran utilidad para el estudio de los distintos desarrollos histricos de las
instituciones de excepcin, pero no compano la concepcin general del Derecho
de su actor, ni sus tesis centtales acerca del significado de la dictadura. El tema
del Derecho de Excepcin es tratado desde una perspectiva comparada en d
breve, pero excelente opsculo de, Maroja Delfino, El IJmdxJ de Excepcin tJl
AmOOt Latina. Caracas: Instituto de Estudios Polticos 1967.
5 Sobre las ideas del Libertador en tomo a la dictadura, se consultar: Jos
Rodrlguez Iturbe, Gnesis de la ldmloga &/iutrUtna. Caracas: Imprenta del
Congreso de la Repblica, 1973, especialmente pp. 302-308.
120
La dem.x:racia ante las situacWnes de excepciln
La dictadura asi concebida significa una excepcin a las
normas vigentes o, ms precisamente, una suspensin del Derecho,
pues el dictador puede hacer todo lo que le exija la situacin, sin
verse atado por la Constitucin y las Leyes, que quedan
suspendidas, aunque no derogadas. Tambin se suspende
temporahnente la divisin de poderes de los tiempos normales, para
concentrarse en manos del dictador. Se trata, en verdad, de acuerdo
a la frmula de la Constitucin francesa del 13 de diciembre de
1799, recogida en el Articulo 20 de nuestra Constitucin de 1819, de
una verdadera "suspensin del imperio de la Constitucin" pues,
como dice la Declaracin de Derechos del Hombre y Ciudadano de
1789, "toda sociedad en la cual la garanta de los Derechos no est
asegurada, ni la separacin de poderes determinada, no tiene
Constitucin". La accin del dictador se mantiene dentro del marco
la autoridad constitucional y en las circunstancias sealadas en la
Ley fundamental, pues sta no prev el contenido preciso de su
actuacin: puede actuar en el caso concreto sin tomar en cuenta la
legislacin ordinaria, incluyendo la Constitucin, si ello es necesario
para la ejecucin de su accin, de acuerdo a lo que exijan las
circunstancias. De manera que, como dicen nuestros primeros
textos republicanos, durante la dictadura "callan las Leyes", pues
aunque stas continan teniendo validez, quedan sin embargo,
suspendidas, autorizndose al dictador a las excepciones concretas
que imponga la situacin.
Pero, de acuerdo a los ideales democrticos y republicanos
que van a acompaar al nacimiento de nuestra Repblica, es la Ley,
en cuanto expresin de la voluntad general, la que debe regir la
accin de los gobernantes y la nica que puede limitar el ejercicio de
los Derechos individuales. Cuando la Revolucin Norteamericana
proclama "un gobierno de Leyes y no de hombres", o cuando la
evolucin francesa afirma: "No hay en Francia autoridad superior a
d de la Ley", se est contraponiendo el gobierno de la Ley, es decir,
e la norma racional, impersonal y general, al gobierno de los
121
 El futuro de la demmri. en Venezuela
hombres, es decir, al mandato personal, contingente, arbitrario y
caprichoso. Segn esta concepci6n, la Ley, en cuanto nonna
racional, no regula casos particulares; no se refiere a categoras
particulares de personas, ni representa la soluci6n a una situaci6n
provisional o coyuntural, sino que aspira a la perduraci6n; de modo
que, como dice la Constituci6n girondina francesa de 1793 "Las
caractersticas que distinguen la Ley son su generalidad y SU
duraci6n indefinida" (Secc. 11, Art. 4). La generalidad fue
proclamada con insistencia como caracterstica general de la Ley,
por Montesquieu, quien opuso las voluntades generales del
legislador a las voluntades particulares del Ejecutivo; por Rousseau,
para el cual la ley se caracteriza por estatuir sobre materias generales
y por considerar siempre acciones abstractas y no particulares; y por
la Declaraci6n de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,
que rechaza toda ley particular. Pero es evidente que esa
generalidad caracterstica de la Ley, esa normatividad, supone una
normalidad o regularidad de las situaciones de hecho. Ahora bien,
en tiempos normales y bajo circunstancias ordinarias, las conductas
de los gobernados y las acciones de los gobernantes pueden ser
calculadas con regularidad mediante normas generales y abstractas,
es decir, mediante Leyes; pero no asl en tiempos anormales y bajo
circunstancias extraordinarias, como los que dan lugar a la dictadura.
El nombramiento del dictador significa la suspensi6n de la legalidad,
asl concebida, y la autorizaci6n de la excepci6n concreta, de acuerdo
a lo que imponga la necesidad de la situaci6n.
Por otro lado, unida a la idea de la generalidad de la Ley iba
la de que, en un Estado bien ordenado, su creaci6n debla ser la
funci6n propia de un cuerpo especializado, el Legislativo o
Parlamento, que por ostentar la representaci6n nacional y expresar
la voluntad poUtica del pueblo soberano, debla gozar de
preeminencia y autoridad sobre el Ejecutivo. Pues bien, la dictadura
en cuanto suspensi6n del imperio de la Constituci6n, significaba no
s6lo una interrupci6n de la vigencia de la legalidad ordinaria, sino
tambin de la separaci6n de poderes existente en tiempos normales
122
La demx:racia ante las situaciooes de excepci-o
y una concentraci6n de stos en el Ejecutivo quien, en atenci6n a
superar la crisis, porua actuar libre de todo lnite o atadura legal;
pero ello s6lo porua ser autorizado por el poder ms alto -es decir,
el Legislativo- temporalmente y en circunstancias extraordinarias
que representaran una grave amenaza para la existencia del Estado o
para el orden constitucional. En diversos textos oficiales de
nuestros inicios se expresa muy claramente la naturaleza de esa
instituci6n de la dictadura constitucional.'
6 As, por ejemplo, el Omgreso General de Venezuela, en su sesi6n del 13 de julio
de 1811, "pesadas las arduas circunstancias" y el "peligro en que se halla la patria"
y en atencin la necesidad de hacerle frente con todos los recursos, acuerda
suprimir todos los trmites legales existentes, de modo que "en todo lo relativo a
la seguridad y tranquilidad, sea la salud del pueblo la suprema ley". En
consecuencia autoriza al Ejecutivo "para obrar libremente y sin sujecin a
trmites" I de modo que podr .. concluir sentencia y ejecutar todo cuanto sea
relativo a esos importantes objetivos, sin limitaci6n alguna a beneficio de la
seguridad del Estado, nico fm por ahora de todos sus poderes" (vase Textos
Cfr:iaIesdelaPruneraRepblicade Ven=eIa,Caracas: 1983, Vol n, pp. 107-108). Y
el 23 de agosto del mismo ao e! Congreso se dirige al Ejecutivo y le informa que:
"La seguridad de la patria garantizada ya por las medidas tomadas por S. A., dicta
que se restiruya todo e! orden regular, que vuelvan a recobrar los poderes los
lnites salvados a impulso del peligro y de la necesidad"; y en consecuencia, e!
Congreso "reasume, desde hoy, las expresadas facultades extraordinarias
concedidas al Poder Ejecutivo" (ibid, pp. 33-35). De manera parecida, el
Ejecutivo, en virtud de los poderes o facultades extraordinarias que e! Congreso le
haba concedido e!4 de abril de 1811, delega la dictadura en Francisco de Miranda
mediante la siguiente f6rmula: "Acaba de nombraras e! Poder Ejecutivo de la
Uni6n general en jefe de las armas de toda la Confederaci6n Venezolana, con
absolutas facultades para tomar cuenta providencia juzgarais necesaria para salvar
nuestro territorio invadido por los enemigos de la libertad colombiana; y bajo ese
concepto no os sujeta a ley alguna ni reglamento de los que hasta ahora rigen
estas Repblicas, sino que por el contrario, no consultaris ms que a la ley
suprema de salvar la patria; y a ese efecto os delega e! poder de la Uni6n sus
facultades naturales y las extraordinarias que le conftri6 la representaci6n nacional
por Decreto de! 4 de este mes, bajo vuestra responsabilidad" 01ase e! texto en A.
R. Brewer Carias, Las 0Jnstibci07l5 de ven=eIa. Madrid: Universidad Cat6lica del
Tachira-Instituto de la Administraci6n Local-Centro de Estudios
Constitucionales, 1985, p. 207). F6rmula muy semejante es la que utiliza Bolvar
123

El futuro de la dmxxYacia en VeneweIa
2.2 EL ESTADO DE SITIO Y LA LEY MARCIAL
Junto a la dictadura constitucional, en sentido estricto, que implica
una suspensin temporal del imperio de la Constitucin y el
otorgamiento de poderes onumodos a una autoridad, las
Constituciones y la legislacin pueden establecer otras modalidades
ms o menos extremas del derecho de excepcin que van, desde la
concesin de ciertas facultades o poderes extraordinarios al
Ejecutivo -ya sea estricta y taxativamente delimitados, ya sea
enunciados en una forma amplia- hasta la autorizacin para que
suspenda o restrinja alguno o varios de los derechos o garantas
consagrados en la Constitucin. Como quiera que estos aspectos
sern estudiados en el apartado siguiente, aqu voy a referirme a dos
instituciones ms especficas del derecho de excepcin: el estado de
sitio y la Ley marcial. Ambas instituciones se refieren a ciertas
autorizaciones especiales que, en determinadas circunstancias
excepcionales, reciben las autoridades militares, por lo que es
necesario que comencemos por examinar cules son los lmites de la
actuacin de stas en tiempos normales. De acuerdo a las ideas
republicanas y democrticas que recibimos de la revolucin
francesa, la autoridad militar se limita a "actuar" ("agir")
efectivamente, pero no puede "deliberar" ("delihereY') , esto es, no
puede adoptar resoluciones y decisiones en el sentido jurdico; esto
significa que en sus actuaciones debe ser el instrumento de una
autoridad civil que le dirija requisiciones. De modo que, como dice
en sus instrucciones al Dr. Cristbal Mendoza del 28 de abril de 1811,
nombrndole Gobernador de Mrida, en las que le informa as del alcance de su
comisin y de los poderes dictatoriales que le confiere: "Hallndose la Repblica
en una completa disolucin, el Gobernador de la Provincia est plenamente
autorizado para obrar conforme a las circunstancias, sin ceirse a la letra de las
leyes y Constituciones, teniendo por nico principio y regla de conducta que la
salud del pueblo es la suprema ley" (ibri, p. 211). Debe tenerse en cuenta que el
trmino "Ley" usado en la repetida frmula - salus populi supremz /ex esto- no se
refiere a una nonna jurdica, sino que debe entenderse, en un sentido naturalistat
como la invocacin de un "estado de necesidad" .
124
La dmxxracia ante las situaciones de excep:iz
la Constitucin francesa de 1791 (ftulo IV, Artculo 12) Y lo repite
la del ao III .(Ar;culo 275), las Fuerzas Ann~das son esen~ialm~nte
obedientes, nmgun cuerpo armado puede deliberar. La nusma Idea
es expresada en la Constitucin venezolana de 1811 al establecer
que "el poder militar, en todos los casos, se conservar en una
exacta subordinacin a la autoridad civil y ser dirigido por ella",
pero a partir de la Co~stituci~ de 1819, ~e recoge la f~ula,
inspirada en el constltuclonalismo frances que, con ligeras
modificaciones, se ha conservado hasta el presente: "La fuerza
pblica es es~ncialmente ?bediente, ningn ~erpo ~rmado puede
deliberar" (fltulO n, Artculo 9).' Esto qwere deCir, entre otras
cosas, que en tiempos de paz el mando de la autoridad militar se
ejerce slo sobre las tropas y est limitado a asuntos militares, de
modo que en lo relativo a una eventual utilizacin de las Fuerzas
Armadas para mantener el orden pblico, est subordinada a la
autoridad civil, hasta el punto de que su intervencin slo puede
producirse, como se seala en la Ley Marcial francesa de 1789, por
requisicin de esta ltima.
Es aqu donde interviene la idea de "estado de sitio".
Originalmente esta expresin se refera a una situacin fctica, de
naturaleza tcnico-militar: aqulla en que se encuentra una plaza
fortificada, cortada de toda comunicacin con el exterior por
hallarse cercada por el enemigo. En tales ocasiones el comandante
militar tiene poderes extraordinarios y excepcionales, pues no slo
ha de asegurar la salvacin de la plaza y de sus hombres sino que,
simultneamente debe hacer frente a graves problemas de
mantenimiento de la paz y el orden interno. En consecuencia, la
7 La frmula de la Constitucin vigente es: "Las Fuerzas Annadas Nacionales
fonnan una institucin apoltica, obediente y no deliberante, organizada por el
estado para asegurar la defensa nacional, la estabilidad de las instituciones
democrticas y el respeto a la Constitucin y a las leyes, cuyo acatamiento estar
Sle":pre por encima de cualquier otra obligacin. Las Fuerzas Annadas
Naoonales estarn al servicio de la Repblica, y en ningn caso al de una persona
o parcialidad poltica" (Artculo 132).
125
 El fo1urv de la dmxxrad4 en Venezuela
Ley francesa del 8 de julio de 1791 distingue tres tipos de
situaciones o "estadns" , en cada uno de los cuales es distinta la
relacin entre la autoridad civil y la autoridad militar: 1) el "estadode
paz" o situacin nonnal, en que la autoridad militar se limita a
ejercer mando en asuntos militares y sobre las tropas y slo puede
actuar para el mantenimiento del orden pblico por requisicin de la
autoridad civil y en subordinacin a sta; 2) el "estadndeguerra", en el
que las autoridades civiles conservan sus facultades ordinarias de
polica, pero pueden ser requeridas por el comandante militar para
medidas de orden pblico o de polica, siempre que ello sea
necesario para la seguridad militar de la plaza, y 3) el "estadn de sitin",
en el que todas las facultades jurdicas de la autoridad civil que
tengan relacin con el mantenimiento del orden interno y la polica
pasan al comandante militar, quien las ejerce bajo su autoridad
personal. Originalmente tanto el "estadn de guerra" como el "estadn de
sitio" se refera a situaciones fcticas reales, pero la Ley francesa de
26 de mayo de 1792 declara la "foriLndel estadndeguerra": ante ciertos
motines o revueltas entre la poblacin civil, en tiempos de paz, se
considera a las poblaciones o lugares en que ello ocurre "como si
estuvieran en estado de guerra", se declara a la fuerza armada en
campaa y se autoriza al comandante a proceder militarmente
contra los revoltosos. Tambin se va a desarrollar el estadn de sitio
jicticW, por el que se consideran ciertos lugares en que se producen
motines o alteraciones del orden pblico como si fueran plaza o
fortaleza asediada, colocndolos bajo la autoridad del comandante
militar y sometindolos a su disciplina. As se procedi tambin en
Venezuela donde, por ejemplo, durante la Primera Repblica, el
Ejecutivo, el 16 de abril de 1812, en virtud de las "facultades
ilimitadas y extraordinarias" de que el Congreso le haba revestido,
dicta un decreto en cuyo Artculo 1 se dice: "Se considera todo el
territorio de la provincia de Caracas como si fuera campaa, plaza
sitiada o puesto atacado (oo.)", y se crean Consejos de guerra
126
La dmxxrad4 ante las situacmes de excepci/n
sumarsimos para castigar con pena de muerte a los culpables del
delito de desercin, definido en trminos muy amplios.'
En cuanto a la ley, se hace referencia con este nombre, en
los pases anglosajones, a una situacin fctica, a-jurdica pero no
anti-jurdica, en que la autoridad militar est autorizada para actuar
confonne lo exija la situacin, en inters de la represin del
adversario, sin tener en cuenta barreras legales y sin ms
consideracin que las necesidades tcnico-militares. Consiste, por
tanto, en un espacio libre para la ejecucin tcnica de una operacin
militar, liberada de consideraciones jurdicas. En el Derecho francs
se ha llamado ley marcial a las situaciones en que las tropas, previo
el requerimiento de la autoridad civil, emplean sus armas para
disolver grupos revoltosos o reuniones ilegales. En Venezuela la ley
dictada el 19 de julio de 1812 y a la que el propio Congreso dio el
nombre de Ley marcial, es ms bien, desde el punto de vista tcnico,
una institucin de "estado de guerra" o de "estado de sitio"" En
todo caso, aunque no se le haya dado ese nombre, constituye algo
, En la misma fecha otro decreto, fundado en las facultades amplias y dictatoriales
de que el Ejecutivo habla sido revestido por e! Congreso, establece tambin
Consejos sUffiansimos para castigar con la pena capital a quienes ataquen a las
tropas, auxilien a los atacantes o seduzcan a otros para que lo hagan, as como a
los ladrones y salteadores; y con penas de cien azotes a quienes critiquen el
sistema poltico existente, le atribuyan calamidades o desalienten mediante
noticias sobre e! progreso del enemigo. Vanse ambos derechos en TextJJs Oficiales
delaPrimeraRepblicade Venezuela, Vol. JI pp. 51 -59.
, En los considerandos de la ley se seala que "la salud de! pueblo es la Suprema
ley y deben callar todas las dems que no sean necesarias para salvar la Patria del
peligro en que se halla"; y que "de la necesidad de su defensa nace el dictamen
natural de la Ley Marcial Ysin sta la patria no puede salvarse ... En consecuencia,
adems de conceder al Generalfsimo, al que previamente se habla otorgado la
~ctadura, facultades para nombrar jefes y comandantes militares, se traslada a
estos la autoridad primaria y se les subordinan las autoridades civiles en todo lo
que tenga que ver con la seguridad y defensa de! Estado; se le otorga, adems,
poderes para "restablecer y dirigir e! espfritu pblico y "proceder militarmente
~ontra los traidores y sospechosos' . Vase el texto de la Ley en: TextJJs Oficiales de
Primera Repblica de Venezuela, Vol. JI, pp. 229-235.
127
 El fU/Uro de uulmxx:rada en Venezuela
muy prximo a la ley marcial, la prctica corriente a lo largo de
nuestra historia y sancionada en algunas leyes, de declarar a las
Fuerzas Armadas en campaa contra un enengo fantasmagrico o
ante trastornos del orden pblico que estn lejos de constituir una
guerra civil o una sublevacin armada.
2.3 EL DERECHO DE EXCEPCiN EN NUESTRA,
EVOLUCiN CONSTITUCIONAL
Todas nuestras Constituciones han incluido, con mayor o menor
amplitud y dndole uno u otro nombre o dejndola innominada,
alguna institucin del Derecho de Excepcin.
La Constitucin de 1811 merece una consideracin
separada, no slo por ser la primera, sino tambin una de las ms
dbiles en proporcionar medios para la seguridad del estado. En
ella se facultaba el Ejecutivo para proveer a la seguridad de la nacin
"con todos los recursos del resorte de su autoridad" - que en
realidad era muy poca-, mediante proclamas, intimaciones y
rdenes y "todo cuanto crea conveniente"; pero debe hacerlo
"conformndose a las leyes y resoluciones que en las varias
ocurrencias le comunique el Congreso"(Artculo 100). En particular
se ordena al Ejecutivo que "en toda ocurrencia extraordinaria
deber convocar al Congreso" (Artculo 104); y es, desde luego, el
Legislativo el nico que puede "suspender las leyes o detener su
ejecucin" y slo "para aquellos casos particulares que hubieren
expresamente provisto" (Artculo 185). Sin duda que fue esta
debilidad de la Constitucin de 1811 una de las rawnes de la
prdida de la Primera Repblica lo y lo que origin los duros juicios
adversos del Libertador.
lO Aunque e! Congreso otorg e! 4 de abril de 1812 poderes o facultades
extraordinarias al Ejecutivo y ste, a su vez, otorg la dictadura el 23 de abril a
Miranda, tales actos estuvieron llenos de reservas y reticencias y nunca fueron
acatados sinceramente. As, los poderes concedidos el 26 de abril tienen que ser
"aclarados" e!4 de mayo,y"extfI"b,:rq:li>hyP'lmiurlOb" 619de mayo.
128
La demxrada _las situacimes de excepci
A fin de sistematizar el estudio del Derecho de Excepcin a
lo largo de nuestra historia constitucional, exannaremos
sucesivamente las siguientes cuestiones: a) Circunstancia de hecho
en que se produce la situacin de excepcin, b) Autoridad que
decide y autoriza la excepcin, c) Contenido de las facultades o
poderes extraordinarios y d) Lntes y finalizacin de los poderes
extraordinarios.
2.3.1 Circunstancias de hecho en que se produce la
situacin de excepcin
a) Las circunstancias tpicas, incluidas en todas nuestras
Constituciones son las de "guerra internacional" y
"guerra civil", si bien puede variar la denominacin que
se utilice e incluirse una u otra matizacin."
b) Algunas Constituciones aaden a la guerra internacional
o civil efectivamente declarada, la grave amenaza de que
se produzca una u otra."
11 Las expresiones utilizadas por nuestras Constituciones para designar lo que,
desde la de 1953, se ha denominado impropiamente "emergencia internacional"
han sido: "invasin exterior y repentina" (1819); "guerra extranjera" (1867, 1874,
1881, 1891, 1893, 1901, 1909, 1914, 1922); "guerra internacional" (1925, 1936,
1945, 1947); "emergencia internacional" (1953); y "estado de emergencia" por
conflicto exterior (1961). Y para designar la "emergencia nacional" se han
utilizado las siguientes expresiones: "conmocin interna a mano armada"(1819);
'sublevacin a mano armada contra las instituciones polticas que se han dado la
nacin" (1864) "corunocin interna o rebelin armada contra las instituciones"
(1901, 1909, 1914, 1922); guerra civil (1925, 1936, 1945, 1947); emergencia
naCIonal (1953); y estado de emergencia por conflicto interior (1961).
12 Las frmulas usuales son: "en los casos en que con fundamento se tema
;onmocin interna o que la paz pblica sea amenazada de! exterior" (1857);
CUando exista peligro inminente de que una u otra Oa guerra internacional o la
guerra civil] ocurran" (1925, 1936, 1945, 1947); "cuando existan fundados
In( OUvos de que uno u otro [el conflicto exterior o e! conflicto interior] ocurran"
1961).
129
 El futmo de la demx:mcia en Venezuela
c) A partir de la Constitucin de 1936 se aade a la guelTa
internacional o civil efectiva y a la amenaza de ellas,
otras circunstancias que configuran la situacin de
excepcin: "epidemia o cualquier otra calamidad pblica,
o cuando por cualquier otra circunstancia lo exija la paz
o seguridad de la nacin o de sus instituciones en forma
de gobierno" (1936, 1945); "graves circunstancias que
afectan la vida econmica o social de la Nacin" (1947);
"conmocin que pueda perturbar la paz de la Repblica"
o "graves circunstancias que afectan la vida econmica o
social" (1961).
Como se ve la evolucin constitucional se caracteriza por
una ampliacin de las circunstancias en las que se da el estado de
excepcin y por una definicin crecientemente laxa y vaga de las
ll11smas.
2.3.2 Autoridad que decide y autoriza la excepcin
a) La solucin clsica es que la declaracin del estado o
situacin de excepcin requiera el acuerdo previo o
consentimiento del Congreso, pero si ste se encuentra
temporalmente en receso se autoriza al Ejecutivo a
tomar provisionalmente la medida, debiendo convocar
de inmediato al Parlamento para que la confirme o
revoque (es la solucin de las Constituciones de 1811,
1819 y1821).
b) En otros textos se establece que, en caso de receso del
Congreso, el Ejecutivo necesita de la autorizacin previa
o el acuerdo de otro rgano pblico en el que se
encuentran representados o participan los otros poderes
(del Consejo de Gobierno en las Constituciones de 1830
y 1857; de la Corte Suprema de Justicia en la de 1858;
del Consejo Federal en las de 1811, 1891 Y 1893).
130
La demx:mcia ante las siJwri;r,es de excexm
c) En otras Constituciones el Ejecutivo toma la decisin
sin necesidad de autorizacin previa, pero debe
someterse a la consideracin del Congreso dentro de un
lapso breve (es el caso de las Constituciones de 1864,
1947 Y 1961).
d) Finalmente, un grupo de Constituciones no slo
autorizan al Ejecutivo a declarar por s la situacin de
excepcin sin autorizacin previa del Congreso, sino que
tampoco requieren que le sea sometida a ste a posteriari
(es el caso de las Constituciones vigentes entre 1910 Y
1945, ambas inclusive, y de la Constitucin de 1953).
Aunque, como puede verse, la tendencia marcada consiste
en la eliminacin del control previo del Congreso o de otros
rganos distintos del Ejecutivo sobre la decisin, que se deja en
manos de ste ltimo, en las Constituciones democrticas se trata,
en todo caso, de mantener al menos el control a posterinri del
Parlamento, en tanto que el mismo desaparece en las autoritarias.
2.3.3 Contenido de las facultades o poderes extraordinarios
a) En un primer momento se tiende a dar una definicin
muy amplia y general de las facultades o poderes de que
dispone el Ejecutivo en la situacin de excepcin. As,
la Constitucin de 1819 se refiere a la "suspensin del
imperio de la Constitucin", y la de 1821 autoriza al
Ejecutivo a "dictar todas aquellas medidas
extraordinarias que sean indispensables y que no estn
comprendidas en la esfera natural de sus atribuciones".
Sin embargo, tal amplitud estaba compensada por la
necesidad de autorizacin previa por parte del Congreso
y por el control que ste ejerca sobre la actuacin.
b) Entre 1830 y 1857 nuestras Constituciones adoptan el
sistema de enumerar en forma estricta y taxativa un
conjunto de facultades o poderes concretos -por cierto,
131
 El futwode la ~ en venezue,
muy restringidos- que pueden ser autorizados al
Ejecutivo en circunstancias excepcionales.
c) Entre 1864 y 1893 nuestras Constituciones continan
enunciando, en forma estricta y taxativa las facultades
precisas que el Ejecutivo podr tener en situaciones
excepcionales, pero, adems, distinguen, por un lado,
aquellos poderes que tendr en caso de guerra extranjer
y, por otro lado, aquellos que se le podrn otorgar en
caso de sublevacin interna a mano armada. En caso de
guerra extranjera -pero no as de sublevacin interna a
mano armada- el Ejecutivo tendr entre sus facultades la
muy general de suspender las garantas constitucionales
que sean incompatibles con la defensa del pas, excepto
la vida.
d) Desde la Constitucin de 1901 en adelante, se le da al
Ejecutivo, junto a otros poderes extraordinarios ms
precisos, la facultad general de suspender (" suspender" o
"restringir", a partir de 1936), tanto para el caso de
guerra extranjera, corno para el caso de guerra interna o
sublevacin a mano armada, todos los Derechos
constitucionales, excepto algunos expresa y
taxativamente enunciados.
Corno puede verse, en un primer momento de nuestl1
evolucin constitucional, el Ejecutivo puede disponer de poderes
omnmodos, equivalentes a la dictadura, aunque sometidos a la
autorizacin y control del Congreso. Despus se limitan y restringen
a facultades precisas, contenidas en enunciados taxativos y muy
parcos. Finalmente se amplan de nuevo, a travs de la frmula de
la suspensin o restriccin de las garantas o Derechos, que puede
afectar a cualesquiera de stos, salvo los expresa y taxativamente
exceptuados por la Constitucin.
132
La dRmxracia ante las sitwcimes de exaxi-I
2.3.4 Lmites de las facultades o poderes extraordinarios
Es la esencia misma del Derecho de Excepcin que, dadas las
caractersticas propias de la institucin, los poderes que a travs de
l se concedan sean limitados, tanto en su contenido corno en su
JIIbito de vigencia espacial y temporal, a lo estrictamente
indispensable para el restablecimiento de la normalidad. Pero dada
la naturaleza de las situaciones de excepcin resulta difcil establecer
de antemano lmites al conterudo concreto de los poderes que
eventualmente sern utilizados, o deterrInar el tiempo durante el
que sern necesarios. Esto lleva a que las frmulas incluidas en los
teXtos constitucionales se caractericen por alto grado de
indeterrInacin o vaguedad que hacen, en la prctica, sumamente
difcil el control jurdico a travs de rganos jurisdiccionales, aun en
los casos en que se adrrta en principio su procedencia (en la parte
segunda de este trabajo se discute ms deterudamente este
problema). Ante la poca efectividad prctica de los lmites jurdicos
es importante insistir en la necesidad de controles polticos a cargo
de poderes distintos del Ejecutivo. Sin embargo, el que estos
ltimos sean efectivos no depende slo - ni siquiera
principalmente- de la existencia de deterrInadas normas legales o
de mecarusmos jurdico-formales, sino de ciertas caractersticas
poltico-sociales y culturales, a falta de las cuales la ingeruera
jurdico-constitucional resulta intil o impotente.
2.4 DE LA DICTADURA CONSTITUCIONAL A LA
DICTADURA ANTI-CONSTITUCIONAL
Hemos visto que la dictadura constitucional o dictadura comisarial,
es, al igual que las otras instituciones propias del Derecho de
Excepcin, un recurso transitorio o pasajero, previsto en la propia
Constitucin, para hacer frente a situaciones extraordinarias en las
que el orden constitucional o la existencia misma del Estado se ven
:un~nazados por un peligro grave e inminente. Ahora bien, tales
lI1Sttuciones pueden convertirse en una forma jurdica a partir de la
133
 Elfim,ro de '" dmrxracia en V"""""""
cual aquellos a quienes les han sido atribuidos los plenos Poaer..;;:
los USwpen convirtindose en tiranos, y este es, precisamente,
proceso que durante el siglo XIX y buena parte del XX se Va
en Venezuela -como, por lo dems, en otros pases de Atnenq
Latina- . Las convulsiones polticas y sociales, la anarqua o las
guerras civiles exigieron o justificaron recurrir a la institucin de la
dictadura comisarial, prevista en las propias Constituciones, !lero
ello abri la va de la uswpacin, de la tirana o del despotismo.
Gobernantes que en la terminologa clsica serian uswpado o
tiranos, tratan de legitimar el ejercicio de su poder a travs res de la
figura de la dictadura, apropindose de ese nombre que gozaba de
cierto prestigio: la dictadura constitucional se convierte en dictadur
anti-constitucional y el mismo trmino - "dictadura"_ adquiere un
sentido peyorativo que conserva hasta nuestros das, para hacerse en
sinnimo de despotismo o tirana. 13
En resumen, si la dictadura constitucional, cualquiera sea el
nombre que se le d, es - al igual que las dems instituciones
propias del Derecho de Excepcin_ una institucin necesaria para
la preservacin de la Constitucin, en circunstancias o situaciones
excepcionales en la que la seguridad del Estado o del orden
constitucional se ven gravemente amenazados, el peligro siempre
presente es que degenere en dictadura anti-constitucional y que abra
el paso a la uswpacin y a la tirana
2.5 LA EFECTIVIDAD DE LOS MEDIOS JURDICOS
CONTRA LA DICTADURA ANTI-CONSTITUCIONAL
A diferencia de otros pases, en que las ideologas han revestido
formas religiosas o filosficas, parece caracteristica de Venezuela d
que, tradicionalmente, han tomado formas juridicas. Nuestros
B Para un tratamiento ms extenso del tema de la dictadw-a, vase el Captulo 1,
Seccin 3, donde se discute la diferencia entre la dictadura constitucional y la
dictadura anticonstitucional.
134
La demxracia _las sitwcimes de excep::i>
idelogos. han si~o,. en gran part~, los juristas ! es en nuestras
ConsUtuCiOnes, Codigos y Leyes, asl como en los libros de Derecho,
donde hay que buscar, principalmente, las ilusiones que nuestra
sociedad se ha forjado acerca de sus realidades y posibilidades. Esto
se ha manifestado, entre otras maneras, en una creencia en las
\'tUdes de las Leyes y de la ingenieria juridico-institucional y en la
bsqueda de la solucin a los problemas polticos, mediante ensayos
pennanentes de ref0r;.n~ .de la. C~nstitucin escrita. E~a cr;et;tcia
pervive, desde los VlSlonanos, constructores de republicas
areas", autores de nuestra primera ley fundamental (criticados por
Bolvar por su creencia ingenua en que las Constituciones son
moldes para fabricar pueblos y en que basta con disear sobre el
papel un orden poltico deseable para que se produzca en la
realidad), y perdura hasta el presente, aunque no faltan poderosas
corrientes de pensamiento criticas.
Debido a ese peculiar sesgo ideolgico, el problema poltico
central que se ha planteado a travs de nuestra historia hasta una
poca reciente es decir, el problema de crear un orden poltico
democrtico, era inmediatamente traducido al lenguaje juridico y
convertido en el problema de cmo hacer para damos una
Constitucin escrita, justa y viable, a travs de la cual se asegurase la
libertad frente a los peligros extremos e igualmente indeseable de la
anarqua, por un lado y la tirana, por el otro. Desde tal perspectiva
el problema de la dictadura era ante todo, de orden juridico-
institucional, pues se parta de lo que podriamos llamar una teoria
legalista en esta materia. El dilema planteado puede resumirse de la
manera siguiente: si la Constitucin no prev mecanismos
extraordinarios para hacer frente a las situaciones excepcionales de
grave amenaza para la existencia del Estado o del orden socio-
poltico, no se podr evitar que la necesidad de las cosas lleve a que
la dictadura se abra paso, aun en violacin de la legalidad vigente,
producindose inevitablemente una ruptura del hilo constitucional;
pero si se prevn tales mecanismos, el peligro es que sean utilizados
ms all de lo estrictamente necesario, se abuse de ellos y su
135
 El futuro de l ""=:rada en Venezuela
utilizacin se convierta en prctica permanente abrindose paso a la
usurpacin y a la tirana. Entonces el problema consista en cmo
lograr un diseo juridico adecuado para las instituciones propias del
derecho de excepcin, de modo que se evitaran ambos peligros.
Ahora bien, es evidente que tratar de resolver este problema en el
terreno puramente juridico, equivale a buscar la cuadratura del
circulo, ya que la historia nos muestra que las dictaduras se abren
paso y degeneran en tiraras de /eJ:, praeter fwn o incluso, cmtra /eJm.
Pero esto no significa que los instrumentos jurdico-formales sean
intiles o despreciables, como a veces se pretende en reaccin
contraria. Pues si bien es cierto que ningn mecanismo juridico es,
por si solo, condicin suficiente para el mantenimiento de un orden
democrtico, -pues esto depende, en gran parte, de condiciones
politicas y sociales, asi como de tradiciones, valores y actitudes que
van ms all de! marco juridico-institucional en que aparece- no lo
es menos que ste puede potenciar, para bien y para mal, las
virtualidades contenidas en esos factores extrainstitucionales.
3. EL DERECHO DE EXCEPCiN EN LA
CONSTITUCiN DE 1961
La Constitucin vigente en Venezuela, establece cuatro instituciones
que pueden calificarse como de Derecho de Excepcin y que
examinar sucesivamente: e! "estado de wnergnda" (Art. 240), la
"restriaiI o 14 suspensin de las garantas cunstitucimaIes" (Art. 241), IIlS
mrlidas s~ de restrUrin de 14 libertad persona1. contra los indicados
de amenazar e! orden pblico (Art. 244) Y las mrlidas extraorrlinarias
en materia w:nmUz o foumciera, dictadas por e! Presidente de la
Repblica cuando haya sido autorizado por Ley especial (Art. 90,
ord.8).
136
La demxracia _las situacicnes de excexi
3_ 1 LA "EMERGENCIA" EN EL DERECHO
CONSTITUCIONAL VENEZOLANO
Esta oscura, compleja y confusa figura tiene una curiosa historia en
nuestro reciente Derecho Constitucional, que conviene tener en
cuenta. El trmino "emergencia", que era desconocido en nuestros
textoS legales, fue utilizado por e! Presidente Lpez Contreras, en su
alocucin al pais de! 6 de septiembre de 1939, para referirse a la
naturaleza de las medidas econmicas extraordinarias que e! pais se
vena obligado a tomar, con motivo de la guerra mundial que
entonces se iniciaba. La utilizacin de este anglicismo obedece al
deseo de evitar la expresin "dictadura" (en el sentido de la
dictadura amstiJucimal a la que ya nos referimos), tcnicamente ms
adecuada, pero totalmente desprestigiada por las asociaciones
mentales que inevitablemente provocaba con e! odiado rgimen
gomecista del que e! General Lpez Contreras era directo
heredero. H Y la expresin "situacin de emergencia" es consagrada
legalmente en el Decreto, dictado pocos dias despus, en e! que se
adoptan varias de tales medidas. 15
En lo que a los textos constitucionales se refiere, es la
Constitucin de 1947 la que por primera vez incorpora la palabra
"emergencia", como un eufemismo para evitar e! trmino "guerra" y
como sinnimo de este ltimo. En efecto, e! Constituyente de este
ao no slo afmna en la Declaracin Preliminar el "repudio a la
14 En su alocucin al pas el Presidente Lpez Contreras dice, expresamente, que
las medidas que habr de tomar m son de "dictaiura ~", pues "esta misma
palabra no se aviene con los procedimientos liberales de mi gobierno en asuntos
de orden poltico", sino "ma:Iidas de eme>gi>TIda" 01ase e! texto de! discurso en
Gaa:taOficiaJN" 19.972, de 6-90-39).
l' En su texto, en atencin a que "(...) e! conflicto europeo ha creado una
Sl~cin de emergencia..... se declaraban ciertos artrulos y servicios como de
Pnmera necesidad y se creaban juntas encargadas de fijar los precios y de sugerir
Noedidas para asegurar e! abastecimiento y evitar e! acaparamiento 01ase G.Q
.19.975, de 9-9-69).
137
 Elfuturo de la dmrxmcia en VmezueIa
guerra" y prohibe, en e! Art. 37, la "propaganda de guerra", sino
que, llevado por un pacifismo a ultranza, trata de eliminar ese
trmino del resto de la Constitucin. Asl, al referirse a las
atribuciones de las cmaras Legislativas, en vez de la frmula
tradicional -"decretar la guerra" - emplea la expresin: "decretar el
estado en emergencia" (Art. 162, ord. 2). Igual sustitucin de
trminos se produce al referirse a las facultades del Presidente de la
Repblica. 16 Resulta evidente que, en la Constitucin de 1947
"estado de emergencia" es utilizado como equivalente a "estado de
guerra", y "emergencia internacional" como equivalente a "guena
internacional". Sin embargo, esa nsma Constitucin, al referirse a
las circunstancias en que procede la restriccin o suspensin de las
garanas constitucionales, menciona, entre otras, "la guerra civil o
internacional" (Art. 76), conservado en esta materia - pero slo eo
sta- los trminos utilizados en anteriores textos constitucionales.
La Constitucin de 1953 vuelve a utilizar, sin ninguna
inhibicin, e! trmino "guerra" al referirse a las facultades del
Congreso y de! Presidente de la Repblica. 17 Pero al enunciar las
16 As en lugar del usual "declarar la guerra" de nuestras Constituciones anteriores,
se habla ahora de "adoptar las medidas necesarias para la defensa de Repblica, la
integraci6n de su territorio y su soberana en caso de emergencia internacional'
(Art. 198, ord 7). Se incluye, tambin, entre sus facultades la de "dirigir las
operaciones militares en caso de emergencia internacional ... " (Art. 198, ord 16);y
la de "disponer el enjuiciamiento de venezolanos y extranjeros que en caso de
emergencia internacional, sea hostil a los intereses de la Repblica" (Art. 198, orel.
8, e).
17 Por ejemplo, son atribuciones de las Cmaras Legislativas, como cueq>OS
colegisladores, autorizar al Presidente de la Repblica para "declarar la guerra O
negociar la paz"(Art. 81, ord 2); y se incluye entre las atribuciones del Presidente
la de "declarar la guerra o negociar la paz cuando lo hubiera autorizado d
Congreso" (Art. 108, ord 21); yla de dirigir la guerra (Art. 108,om 22).
11 Lamentablemente no he podido consultar un dictamen sobre la materia del Dr
Ramn Carmona, para entonces Consultor Jwdico del Ministerio de Relaciones
Exteriores, en el que, al parecer, se bas la decisin de la Comisin R?ctora.~
Proyecto de Constitucin 01ase:La Cauti/u:de 1%1 Y la EvdJri5n ~
138
La dmrxmcia _las situa:Jnes de excqx;m
circunstancias de hecho en que procede la restriccin o suspensin
de las garanas constitucionales, menciona tnici1ma1te la "emergencia
nacional o internacional" (Art. 36). Me parece evidente que no
puede pensarse que, en este caso, el trmino fuese utilizado como
sinnimo de "guerra", de modo que se quisiera 1intar la suspensin
o restriccin de garantlas a slo esa circunstancia extrema. Pienso,
ms bien, que e! trmino "emergencia" es utilizado en la
Constitucin de 1953 por e! carcter vago e impreciso que ese
anglicismo tiene al ser utilizado en castellano. En efecto,
"emergencia" se utiliza propittmente en nuestro idioma con e!
significado de "ocurrencia, suceso, accidente que sobreviene", es
decir, como equivalente al trmino ingls "emergence"; pero
tambin se utiliza impropiarrmte como equivalente al ingls
"emergency", que sigrfica "aprieto o necesidad urgente", para
referirse a un acontecimiento sbito amenazante y que requiere de
una accin perentoria. Parece claro, por tanto, que "emergencia" en
la Constitucin de 1953, no es equivalente . a "guerra" (aunque,
ciertamente, una "guerra" es una de las posibles formas de
"emergencia") sino que es un trmino con e! que se alude, en una
forma amplia y un tanto vaga, a cualquier tipo de acontecinento
sbito, amenazante y que requiere de una rpida respuesta. Por lo
dems, como quiera que la disposicin transitoria tercera de la
Constitucin de 1953 daba, en la prctica, poderes dictatoriales al
Presidente de la Repblica en todo lo relativo a la preservacin de la
seguridad, la paz y e! orden pblico, no habla verdadera necesidad
de recurrir a la disposicin relativa a la "emergencia".
La Constitucin de 1961, llevada por un pacifismo an ms
extremo que la de 1947, no slo incluy en e! prembulo una
expresin de "repudio a la guerra" y prohibi en e! Art. 66, la
"propaganda de guerra", sino que elimin totalmente ese trmino
de V~ Actas de la Comisin Redactora del Proyecto. Caracas: Ediciones del
Congreso de la Repblica, 1971, Tomo 1, Volumen 1, Consltese, en especial las
Actas N" 47 Y54).
139
 El foturo de la dmro-atia en Vene2UiIa
del resto del texto constitucional, incluso al referirse a las
circunstancias en que procede la suspensin o restriccin de las
garantas. As, se elirnin del texto defirtivo la mencin del
trmino "guerra", que figuraba en el proyecto inicial con relacin a
las atribuciones de los Poderes Pblicos, alegndose -errneamente,
como se ver enseguida- que, de acuerdo a las nuevas doctrinas del
Derecho Internacional, no existe "declaracin de guerra", ni "estado
de guerra", sino "de emergencia" . 18 De esta manera, se incluy entre
las atribuciones del Presidente de la Repblica la de "declarar el
estado de emergencia y decretar la restriccin o suspensin de
garantas en los casos consagrados en la Constitucin" (Art. 190,
ord. 6), as como la de "adoptar las medidas necesarias para la
defensa de la Repblica, la integridad del territorio y su soberana,
en caso de emergencia internacional" (Art. 190, ord. 7). Por otra
parte, el Ttulo IX de la Constitucin, que se denomina
genricamente De la ~, incluye, adems de otras instituciones
del Derecho de Excepcin, la declaracin del "estado de
emergencia" en caso de conflicto interior o exterior (Art. 240).
Todo ello plantea graves problemas de interpretacin que vamos a
tratar de ir desenredando.
En primer lugar: qu es el "estado de emergencia" al que se
refiere el Art. 240 de la Constitucin?19 No se trata, como
frecuentemente se afmna, de una situaci-I de hexho que pone en
peligro el orden pblico o las instituciones democrticas,20 sino que
es una situacit jwdira que ntIlE a:rm ansa:uencia de una dedaraam expresa
y formal del EjfrUtiw. El surgimiento de tal situacin jurdica acarrea
19 Art. 240: "El Presidente de la Repblica podr declarar el estado de emergencia
en caso de conflicto interior o exterior, o cuando existan fundados motivos de
que uno u otro ocurran".
20 Esta opini6n, sostenida, por ejemplo, por el Dr. Gonzalo Barrios en el seno de
la Comisi6n Redactora, es correcta en relaci6n con la Constituci6n de 1953, ~
no para la de 1961 01ase: LA 0nstiJuciI de 1961 Y la EwIucin ~
vene:zuela, Tomo 1, Volwnen n, p. 246).
140
La dmro-atia anI< las sitwciones de excepr:;m
consecuencias de orden legal y administrativo que luego
exarnmaremos.
En segundo lugar: cules son las circunstancias de hecho
que autorizan a declarar el "estado de emergencia"? Segn el Art.
240, la declaracin puede producirse" en caso de conflicto interior o
exterior, o cuando existan fundados motivos de que uno u otro
ocurran" . Esto plantea problemas de interpretacin adicionales:
qu significa "conflicto interior o exterior"? debe ser entendido
como equivalente a "guerra civil" o "guerra internacional"? o, por el
contrario, abarca cualquier otra forma de conflicto, sea o no
armado y con independencia de su intensidad? Lo lgico es utilizar
una interpretacin restrictiva, pues, de otra forma, la "emergencia"
se convertir en una situacin normal y permanente; y as lo hace la
inmensa mayora de los intrpretes que entienden que debe tratarse
de un conflicto armado, es decir, de una guerra; y aunque tal
interpretacin parece plausible y puede ser apoyada a partir de
ciertos textos legales que la confmnan, es de lamentar que los
injustificados escrpulos de los redactores para utilizar el trmino
"guerra" originen esos problemas hermenuticos.
En cuanto a la "emergencia internacional" , a la que se refiere
el ord. 7 del Art. 190 de la Constitucin, no parece haber duda de
que se trata de guerra internacional o de amenaza de ella.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta, por un lado, que el
"estado de emergencia" es decir, la situacin prevista en el Art. 240
de la Constitucin, es distinta a la situacin fctica de conflicto
interior o exterior que puede dar lugar a su declaracin; pero, por
otro lado, esas dos entidades no son, respectivamente, equivalentes
al, ~estado de guerra" y a la situacin fctica de enfrentamiento
belico. Adems, la declaracin del "estado de emergencia" a la que
se refiere la Constitucin en el ord. 6 del Art. 240, no es equivalente
a la "declaracin de estado de guerra", ni a la "declaracin de
~", pese a lo que creyeron los miembros de la Comisin
ctora del Proyecto de Constitucin. Tratemos de aclarar este
141
 Elfoturo de la <kmocracia en v"""""
terrible embrollo que surge porque los redactores se rehusaron ,
llamar las cosas -en este caso, la "guerra" - por su nombre.
Gran parte de la confusin proviene del hecho de que los
redactores de la Constitucin creyeron, errneamente, que d
moderno Derecho Internacional Pblico ha prolbido la guetr,
como institucin y, con ello, la "declaracin de guerra" y la
"declaracin del estado de guerra". Ahora bien, es cierto que, a
diferencia de lo que ocurra hasta la Primera Guerra Mundial,
cuando cada Estado tena en la prctica lmite alguno al derecho de
recurrir a la guerra como forma de autotutela, a partir del Pacto de
la Sociedad de Naciones (1919) y del llamado Tratado General de
Renuncia a la Guerra (o Pacto Briand-Kellogg), firmado en Pars en
1928, se limita considerablemente, aunque no se suprime, la
utilizacin de ese recurso extremo. La propia carta de las Naciones
Unidas, pese a la prolbicin general de la amenaza o uso de las
fuerzas, excepta ciertos casos en que se permite su uso y que
pueden dar lugar a verdaderas guerras, tanto en el sentido tcnico-
militar de esta expresin, como en su sentido jurdico-internacional.
En efecto, desde el punto de vista tcnico-militar, una glera es una
situacin fctica de enfrentamiento armado; en cambio, desde el
punto de vista del Derecho Internacional Pblico, un estado de guem
es una situacin jurdica que tiene importantes consecuencias en las
relaciones entre los beligerantes y de stos con los neutrales. 21 Puede
darse una situacin fctica de guerra, es decir, un enfrentamiento
armado, sin que exista un em:uiJJ de guerra en sentido jurdico y sin que
se produzcan, por tanto, las consecuencias jurdicas aludidas; as!
como puede darse un estdLJ de guerra con todas sus secuelas jurdicas,
como resultado de una declaracin formal, sin que de hecho se
21 Entre las primeras: se pone fm automticamente a las relaciones diplomticas
entre los estados enemigos, as como a ciertas categoras de tratados; entre las
segundas: pone en movimiento el derecho de neutralidad que impone ciertaS
obligaciones y otorga ciertos derechos a los neutrales, a la vez que autoriza a
cienos actos frente a stos (por ejemplo, el apresamiento de los buques neuuoles
que lleven contrabando o traten de romper el bloqueo).
142
La dsnocria antz las situaciooes de excepcin
roduzca un enfrentamiento armado (caso de muchos paises
&noarnericanos durante la Segunda Guerra Mundial). As( pues,
unque las declaraciones de guerra clsicas hayan caido en la
~rctica en. desuso, el mod~rn? I?;rech.o Internacional no ha
suprimido ID la guerra como mstltuclon, ID el estado de guerra, en
cuantO situacin jurdica que tiene importantes consecuencias y que
exige, una declaracin previa. Es por tanto de lamentar que la
Constitucin haya prescindido de toda mencin de la guerra en
relacin con las atribuciones de los Poderes Pblicos, creando un
conjunto de lagunas, dudas y confusiones. Por ejemplo, es evidente
que la declaracin del "estado de emergencia", mencionada en el
ord. 6 del Art. 190 Y en el Art. 240, es una institucin de Derecho
Pblico interno, que no puede tener los efectos que a la declaracin
del estado de guerra le atribuye el Derecho Internacional, pero la
Constitucin nada dice sobre esta ltima y no faltan juristas que, de
ello, concluyen que en Venezuela no es posible la declaracin de
guerra o del estado de guerra o incluso, que est prolbido por el
teXto constitucional. Por otra parte, en relacin a la "emergencia
internacional" a la que se refiere el ord. 7 del Art. 190 Y que al
producirse, lleva a la adopcin de medidas de defensa de la
Repblica, por parte del Presidente se trata de una simple situacin
de hecho o se requiere la declaracin del "estado de emergencia" al
que se refieren el ord. 6 del mismo Art. 190 Y el Art. 240? Por si
estas dudas y confusiones fueran pocas, en la parte final de este
trabajo veremos como esa inapropiada y equivoca terrninologla de
nuestra Constitucin, al trasladarse a la legislacin que la desarrolla,
~s fuente de muchas otras oscuridades y dificultades de
mterpretacin.
. La Constitucin se limita a sealar una posible consecuencia
Jurdica de la declaracin del "estado de emergencia" (pero que, ni
es la nica, ni constituye una consecuencia necesaria): la suspensin
22
o restriccin de las garancias constitucionales. Sin embargo, en
" En el Proyecto elaborado por la Comisi6n Redactora de la Constituci6n se
143

El futmo de la c=xratia en VenezueI.
nuestro Derecho constitucional vigente, la dadaracin del "eSltltJ de
~", por un .lado, y la ~ o suspensin de. ptrantas, \lOr
otro, son dns tnStItuClcrIes del Derecho de ExcepclOn distimds 'J
auumnas: puede dadararse el "estado de ~" sin que se P>wdt,
rm:sariarnmte a la suspensin o ~ de garantas; pero adems,
pueden suspenderse o restringirse las garantas -en caso de
"conmoci6n que pueda perturbar la paz de la Repblica" o de
"graves circunstancias que afecten la vida econ6mica y social"- sin
que exista un "estado de meygmcia". Dicho en otras palabras: el "est.Q
de ~" es candicim suficiente, pero no 1'l8:ESaria para la suspen.si. o
~ de garantas. La suspensin o ~ de garantas es una de las
ansecuencias posibles, pero no la nica, ni ru=aria, de la doclaraci/n di
estadode~".
Aparte de la eventual suspensi6n o restricci6n de garantas,
las otras posibles consecuencias de la declaraci6n de! "estado de
emergencia" no estn reguladas por la Constituci6n, sino que han
sido desarrolladas a travs de la legislaci6n, en particular la Ley
Orgnica de Seguridad y Defensa (LOSD) y, en menor medida, por
la Ley Orgnica de las Fuel7.aS Armadas Nacionales (LOFAN) y
sern estdiadas en la parte tercera de este trabajo. En todo caso es
importante sealar que, durante la vigencia de la actual
Constituci6n, si bien se ha utilizado en diversas ocasiones tanto la
suspensi6n como la restricci6n de las garantas constitucionales,
hasta el presente no ha tenido lugar ninguna declaraci6n fonnal de
"estado de emergencia"23.
preveian otras posibles consecuencias jurdicas de tal declaracin (en particular
que el Poder Pblico pudiese ser ejercido en localidades distintas a la capital de la
Repblica), que fueron eliminadas del texto defmitivo.
2J Hasta la promulgacin de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa vigente, la
nica consecuencia jurdica de la declaracin del "estado de emergencia" era la
posibilidad de suspender o restringir las garantas constitucionales; pero como tal
suspensin o restriccin poda tambin hace"e por circunstancias distintas a la de
"estado de emergencia" y esas circunstancias pueden ser interpretadas en una
forma bastante laxa o amplia, de hecho resultaba mucho ms fcil y cmodo al
144
La d<mxracia ante las situaciules de excexin
3.2 LA SUSPENSiN O RESTRICCiN DE LAS
GARANTAS CONSTITUCIONALES
Se entiende por "suspensi6n de las garantas" un acto jurdico
~ar, dictado por e! Presidente en Consejo de Ministros, por, e!
cual se !nterrumpe tem~oralme~te la ,?gencla de las ga:;mtlas
constituCIOnales que en e! se senalan, sm poner en cuestlOn su
validez: se trata de una prdida temporal de efectividad de las
proteccio~~s jurdico-polticas de ~os I?erechos consagr~dos en la
ConstituClOn, mediante la cual el EJecutlvo puede actuar sm atenerse
al principio de legalidad, quedando autorizado a interferir m~diante
acciones concretas en la esfera de los Derechos que, en tlempos
nannales, la Constituci6n garantiza a los individuos.
Junto a la "suspensi6n de garantas" nuestras
Constituciones, a partir de 1936, incluyen entre las facultades
extraordinarias del Ejecutivo la "restricci6n de las garantas" (Art.
241 de la Constituci6n de 1961), mediante la cual ste puede
establecer ciertas condiciones para su ejercicio que, por su
generalidad, tienen carcter nonnativo. Esto significa que, en caso
de "restricci6n de garantas", el Ejecutivo adquiere una competencia
nonnativa para regular materias que en tiempos normales estn
sometidas a la "reserva legal", pero la vigencia temporal de los
reglamentos que de esta manera se dicten no puede ir ms all de lo
que dure tal restricci6n.24 Tradicionalmente, e! procedimiento que se
Ejecutivo proceder, en fonna directa, a suspender o restringir las garantas,
~egando la existencia de "conmocin que puede afectar la paz de la Repblica" o
graves circunstancias que afectan la vida econmica o social" (Art. 241), en lugar
de proceder primero a declarar el "estado de emergencia", y luego, en base a l,
SUspender o restringir las garantas.
H El Profesor Brewer Carlas, sostiene la opinin de que la suspensin de las
garantas constitucionales, al incluir la de la "reserva legal", otorga al Ejecutivo
una competencia general en materias que, en tiempos normales, slo pueden ser
reguladas por la Ley formal (Vide A. R. Brewer Caras, Las Garantas
~ de los Derechos del Hanbre. Caracas, 1976, pp. 33, 40-41). No
comparto esa opinin, pues pienso que, histricamente, la suspensin de garantas
145
 Elfoturo de la tmJcmcia en Venezuela
haba seguido en VenezueIa en esta materia era que el propio
Decreto del Ejecutivo que declaraba la restriccin de garan~
proceda, simultneamente, a reglamentar las limitaciones a las que
estaran sometidas. Sin embargo, desde 1960 se ha instaurado l;
prctica de que, el Decreto en cuestin, apenas establece que se
restringen detenninadas garantas en l sealadas "en la medida en
que lo detennine el Presidente en Consejo de Ministros", dejando
que la reglamentacin de esta cuestin sea materia de Decretos
posteriores. 25
De acuerdo con la Constirucin, las circunstancias de hecho
que pueden dar lugar a la suspensin o restriccin de las garantas
son, adems de la "emergencia", "la conmocin que pueda
perturbar la paz de la Repblica", o tambin, "graves circunstancias
que afecten la vida econmica o social". Se trata de frmulas que,
por su carcter vago e indetenninado, hacen en la prctica difcil, si
no imposible, un control jurisdiccional de los motivos de los actos
del Ejecutivo en que se suspenden o restringen garantas.
Quedan expresamente excepruados de toda posibilidad de
restriccin o suspensin el Derecho a la vida; la disposicin que
proscribe la incomUIcacin, las torturas u otros procedimientos
que causen sufrimiento fsico o moral; as como la disposicin segn
la cual nadie puede ser condenado a penas perperuas o infamantes,
ni a penas restrictivas de la libertad cuya duracin exceda de treinta
aos.
La suspensin y la restriccin de las garantas fueron
frecuentemente usadas durante la Presidencia de Rmulo
Betancourt como recurso contra las continuas amenazas de golpe de
Estado de derechas e insurreccin de izquierdas que ese Gobierno
no signific, inicialmente, la concesin de poderes o facultades normativas al
Ejecutivo, sino que se limit a autorizarle para la excepcin concreta, es decir para
suspender en concreto la aplicacin de ciertas nonnas.
25 Vase por ejemplo, d Art. 4 dd Decreto No. 403 (G.o. N". 26.418 dd 2811'
60), con d que se inicia tal prctica.
146
La dmm-acia ant1! las siIuaacnes de =ex:i/n
tuVO que enfrentar. Ya desde el 29 de noviembre de 1960,
encontrndose an vigente la Constirucin de 1953, se produce el
primer Decreto en el ~ue se, suspenden ciertas., garantas y se
restringen otras." El nusmo da de la promulgaclOn de la nueva
Constitucin, el Presidente Betancourt, considerando que con ello
quedara sin efecto ese Decreto y no haban cesado, sin embargo, las
causas que lo motivaron, se ve obligado a suspender ciertas
garantas y restringir otras, conforme a las facultades que le confera
el nuevo texto constirucional. 27 El propio Presidente Betancourt
restableci totalmente algunas de tales garantas y parcialmente otras
un ao despus." Pero el Congreso Nacional, en el que como
consecuencia de las divisiones que haba sufrido el Partido Accin
Democrtica- la oposicin haba logrado una mayora temporal,
revoc, mediante un acuerdo del 6 de abril de 1962, todas las
medidas de suspensin o restriccin de garantas an vigentes, por
haber "cesado las causas que las motivaron", con excepcin de la
garanta de libertad econmica, establecida en el Art. 96 de la
Constirucin, que se manruvo restringida por considerarse que an
subsistan "graves circunstancias econmicas que afectan la vida de
la Nacin y hacen imposible la plena vigencia" de dicha libertad."
Apenas un mes ms tarde, al producirse "el Carupanazo" , el
Presidente vuelve a suspender ciertas garantas 30 y aunque son
restablecidas parcialmente el 31 de julio de 1962,31 se produce una
nueva suspensin en octubre de ese ao.J2 Algunas de las garantas
suspendidas se restablecen el 18 de diciembre de 1962JJ yel resto,
"Vase Decreto N. 403 (G. o. 26.418 dd 28.11.60).
27 Vase Decreto N". 455 (G. o. 26.463 dd 311-61).
"Vase Decreto N". 674 (G. o. 26.746 dd 8-1-62)
"Vase d texto del acuerdo en G. o. N". 26.821 dd 7-4-62.
30 Vase Decreto N". 746 (G. O. 26.839 dd 4-5-62).
31 Vase Decreto N". 813 (G. O. 26.912 dd 31-7-62).
l2 Vase Decreto N". 870 (G. o. 811 Extraordinario del 7-10-62).
"V'ease Decreto N" 927 (G. o. 27.030 dd 18-12-62).
147
 El fu/lm) de la dmrxYacia en Venezu&.
con la sola excepcin de la garanta consagrada en el Art.
Constitucin, son restablecidas el3 de enero de 1963."
El caso de la garanta constitucional de la libertad
econmica, que permanece restringida en Venezuela desde hace ~
de veintisis aos, como consecuencia de la situacin de "e~
o de "excexin" que en esa materia se ha mantenido de fo
continua e ininterrumpida, merece un comentario especial. Pero
nna
para entender la peculiar situacin de la garanta de la libenad
econmica en nuestro pas, es necesario recordar algunas
caractersticas de nuestra reciente evolucin constitucional en la
materia." Hasta 1909 nuestras Constituciones establecan el
Derecho a la libertad econmica en forma absoluta y sin
restricciones de ninguna especie, pero en la de ese ao se prev la
posibilidad de introducir, mediante Leyes, prolbiciones o
limitaciones basadas en el orden pblico o las buenas costumbres.
La Constitucin de 1936, por su parte, admiti la posibilidad de que
la legislacin estableciese limitaciones a la libertad econmica por
razones de inters pblico. Sin embargo, pese a ser materia de
"reserva legal", gran parte de las regulaciones de la actividad
econmica no tuvieron lugar, hasta una fecha reciente, a travs de
Leyes formales dictadas por el Congreso. Una buena parte de ellas
fueron el resultado de decretos con valor de ley, dictados por
gobiernos de fact1J en los que el Ejecutivo haba asumido las
funciones legislativas: esto ocurri, por ejemplo, en los perodos
1945-1946, 1948-53 Y 1958-59. Tales Decretos han podido
continuar teniendo validez, debido a la prctica de que, al dictarse la
J4 Vase Decreto NO. 963 (G. o. 27.040 del 31-1-63).
" Para lo que sigue, vase: Allan R Brewer Carias, "El Derecho de Propiedad y la
Libenad Econnca. Evolucin y Siruacin actual en Venezuela". Estudios soI:n
la ConstiJuci7. LibrrrHanmaje a &fael Caldera. Caracas: Universidad Central de
Venezuela, 1979, Tomo TI, ppo. 1.1391.246; Allan R Brewer Carias, EwlucindJ
RgUnm Ltgal de la &vnonfa 19391979. Valencia, 1980; y Gustavo Planchart,
Marco Lovera y Rene Toro, EwIucin de la Restria:itn de la Garantfa Eronnica de
1960 a 1985. Caracas: Cmara de Comercio de Caracas, 1985.
148
La dmn:nxia ""'" las sitwcimes de excexil
nueva Constitucin, una disposicin transitoria de la misma los ha
dedarado vigentes. Otro buen nmero de normas que regulan la
actividad .~conmica han sido, dictadas, durante la. vig~ncia de ~a
Constituclon de 1961, a traves de decretos del eJecutivo, preVia
autorizacin del Congreso, mediante el procedimiento de ley
habilitante previsto en nuestra Carta Fundamental y gozan, por
canto, de la misma efectividad que una Ley formal. Pero quedan
an buena parte de las regulaciones en esa materia que han revestido
la forma de Decretos Leyes dictados por el Ejecutivo en uso de los
poderes excepcionales resultantes de la restriccin de las garantas
constitucionales. En efecto, desde los decretos leyes de e~ de
1939, se han regulado mediante este procedimiento una gran
cantidad de materias que afectan la libertad econmica. Como antes
se explic, el Decreto N 403 de 18 de noviembre de 1960,
basndose en las facultades que la Constitucin de 1953 reconoca al
Ejecutivo en caso de "emergencia nacional" (Art. 36), suspendi
varias garantas constitucionales y restringi" en la medida en que lo
determine el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros" , la
libertad de industria y comercio, consagrada en el numeral 12 del
Art. 35 de ese texto constitucional. Posteriormente, el mismo da en
que se promulga la Constitucin de 1961, el Decreto No. 455
suspende diversas garantas y restringe, en los mismos trminos del
anterior Decreto, la prevista en el Artculo 96. 36 Con base en tales
poderes extraordinarios se han dictado desde esa fecha unos ciento
cincuenta y cinco Decretos, de los cuales estaban vigentes para el 31
de diciembre 1985 alrededor de cincuenta y ocho. J7 Es importante
" An. 96. "Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su
preferencia, sin ms limitaciones que las previstas en esta constitucin y las que
establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad y otras de inters social.
La ley dictar normas para impedir la usura, la indebida elevacin de precios y, en
general, las maniobras abusivas encannadas obstruir o restringir la libertad
econmica".
)7 Tomo estos datos del estudio realizado por un grupo de trabajo ad hoc de la
COPRE, encargado de estudiar el eventual restablecimiento de la garanta de la
149
 El fuJuro de ",""a:mcia en Venezuela
sealar que varios de estos Decretos, dictados sobre la base de la
existencia de una situacin excepcional, contienen regulaciones que,
por su naturaleza, tienen carcter pennanente y que no deberan ser
materia de un Derecho de Excepcin, pero que han asumido esta
forma por la morosidad del Congreso en dictar un buen nmero de
Leyes necesarias y previstas en el propio texto constitucional.
Ahora bien, resulta as que, si bien el mantenimiento de un r!9men
pennanente de suspensin o restriccin de la garanta de la libertad
econmica es no slo indeseable, sino contraria a nuestros
principios poltico-constitucionales," el restablecimiento de la
misma traera como consecuencia la prdida de vigencia de los
Decretos dictados con base en tal restriccin, por lo que sera
necesario que previamente fuesen sustituidos por un conjunto de
Leyes fonnales y de reglamentos elaborados conforme a los
procedimientos constitucionales nonnales.
libertad econmica: Anlisis de los Dmetos Sustentado, en la Restrimln del /Jerrdx I
Libre Ejerr:icio de la Actividad Erornica a partir de 1961. Caracas: Comisin
Presidencial para la Reforma del Estado, Diciembre de 1985, 2 Volmenes
(mimeografiados).
" No falta quienes han alegado que los Decretos en que se basa la suspensin de
la garanta de la libertad econmica estn viciados de inconstitucionalidad y que
podrian y deberan ser declarados nulos por la Corte Suprema de Justicia (as, por
ejemplo: Jos Melich Orsini, "Comentarios sobre la Inconstitucionalidad de las
Medidas Restrictivas de la Libertad Econmica Dispuestas por la Administracin
Pblica Venerolana en ejercicio de un Decreto de Emergencia de Pretendidos
Efectos Ilimitados en el Tiempo", Revista de DemixJ Pblia> No. 1, Caracas, enero-
marro 1980. En el mismo sentido Eugenio Hernndez Breton y Eduardo
Machado Iturbe, El Coru:rol fudicial de la Constitucionalidad de lo, Derho, de Rest:riJdr
de la Garanta E,tabricla en el A rtulo 96 de la 0mstiJuciz. Caracas: Cmara de
Industriales de Caracas. Septiembre 1985; y Gustavo PlanchAn., Marco Lovera Y
Ren Toro, EUJ!ucin de la Restticci1 de la Garanta Ecrmmia: de 1960 a 1985, antes
citado. No comparto esta opinin, pues aunque considero que tales tipos de actOS
son, en principio, recurribles por va judicial en caso de inconstitucionalidad,
pienso que el control jurisdiccional no podra entrar a conocer los motivos
determinantes o causa del acro, que es, en esencia, en lo que se centran quienes
alegan la inconstitucionalidad de tales Decretos.
150
La democracia _las siJ=dmes de excepi/n
por otra parte, el caso de la garanta de la libertad econmica
sirVe para ilustrar un principio de alcance ms general y de
eXtraordinaria gravedad, que ha estado presente a lo largo de
nuestro desarrollo constitucional: el que muchas normas
constitucionales que consagran Derechos y garantas quedan de
hecho suspendidas por tiempo indefInido, an sin necesidad de un
acto expreso y fonnal de restriccin o suspensin de las mismas,
como consecuencia de la ausencia de Leyes, previstas en la propia
Ley fundamental, que los deben desarrollar o reglamentar. En
efecto, ya Wolf en su obra clsica, llamaba la atencin sobre el
carcter programtico que en gran medida han tenido nuestros
teXtos constitucionales, tanto en su parte orgnica como
dogmtica. 39 El ejemplo extremo en la materia es, no obstante,
posterior: se trata de la Constitucin de 1953 que despus de
establecer a lo largo de su texto todo un conjunto de Derechos y
garantas y de prever un procedimiento de "emergencia" para la
restriccin o suspensin de los mismos, decreta, mediante su
Disposicin Transitoria Tercera, una situacin pennanente de
dictadura en favor del Presidente de la Repblica, hasta tanto no se
dicte la legislacin reglamentaria de las garantas consagradas en la
Constitucin. 40 En el caso de la Constitucin de 1961 que, a
diferencia de la de 1953, es de carcter eminentemente democrtico,
subsiste, no obstante, un fuerte carcter programtico a travs de la
constante referencia a textos legales que debern desarrollar algunos
principios que en ella se consagran; en varios casos la Constitucin
prev expresamente, con respecto a detenninado principio, que slo
" Ernesto Wolf, TralPdo de DeredxJ Omstituciazal Venezolano. Caracas: Tipografa
Americana, 1945, Tomo 1, Captulo I.
40 Dice el texto en cuestin: "3. Entretanto se completa la legislacin
determinada en el Captulo sobre Garantas individuales de esta Constitucin, se
mantIenen en vigor las disposiciones correspondientes del Gobierno Provisorio y
se autoriza al Presidente de la Repblica que para que tome las medidas juzgue
convenientes a la preservacin en toda forma de la seguridad de la Nacin, la
consetvacin de la paz social y el mantenimiento del orden pblico".
151
 El fotmo de la denocrncia en Venezuda
se har efect!vo una. vez que ~e halla dict~do la !egislacio
complementana y en Ciertas matenas la falta de esta ha slgnifi~
41
de hecho, la existencia de situaciones contrarias a la letra y el esp!iba
de la Constitucin." Pero adems se ha desarrollado una peligrosa e
inadmis!ble corriente hermenutica, que. e?cuen~ apoyo en a1!;11oas
sentencias de la Corte Suprema de Justicia, segun la cual en cieltos
casos en que la Constitucin, al consagrar un Derecho o g~
remite a la Ley para la regulacin de su ejercicio, la plena vigencia
de! ejercicio de ese Derecho o slo es posible cuando esa legislaciQ
4J
haya sido dictada. De prosperar esta interpretacin, que hunde SUs
races en nuestra tradicin poltica dictatorial y autoritaria, se estara
consagrando, de hecho, una suspensin permanente de ciertas
garantas constitucionales.
., Tal es el caso, por ejemplo, de las elecciones directas de los Gobernadores do
los Estados (Art. 22).
-42 Por ejemplo, en materia de rgimen municipal, en la que subsiste bsicamente la
organizacin gomecista.
4l El ejemplo ms notable es el del "amparo", con respecto al cual el textO
constitucional dispone: "Art. 49. Los tribunales ampararn a todo habitante de b
Repblica en el goce y ejercicio de los Derechos y garantas que la Constituci6n
establece, en conformidad con la Ley (...)"
Por otra parte pese a que el Art. 50 establece que "la falta de ley reglamentaria do
estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos", algunas sentencias de
nuestro ms alto tribunal (por ejemplo, la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia del 14 de diciembre de 1970), ha considerado que el citado Artculo 49 de
la Constitucin "no es una norma directa y aplicable por los jueces, sino un
precepto programtico" que no puede ser aplicado hasta tanto la Ley no lo
reglamente. Afortunadamente, en los ltimos tiempos tal interpretacin est ~
franca retirada y la propia Corte Suprema de Justicia ha reconocido la procedenoa
del recurso de amparo, an a falta de reglamentacin legal del mismo.
152
La denocrncia antE las situacicnes de e=p:;m
3.3 CONTROLES JURDICOS Y CONTROLES
POLTICOS
TantO el acto de declarar el "estado de emergencia", como e! de
suspende~ ? restrin.gir las garan~~ estn someti~os, de acuer?o a la
ConstituclOn, a ciertas condiCIones o reqwsltos sustantivos y
formales. En primer lugar, los actos en cuestin deben revestir la
forma de Decretos dictados en Consejo de Ministros, en los que se
deben expresar los motivos en que se fundan. En el caso de
suspensin o restriccin debe expresarse, adems, las garantas que
restringen o suspenden y si rige para todo o parte del territorio
nacional (Art. 241). Desde el punto de vista sustantivo, ya hemos
discutido, anteriormente, las circunstancias de hecho que autorizan a
la declaracin del "estado de emergencia" y a la suspensin o
restriccin de garantas; tambin hemos indicado que existen ciertas
garantas Qas consagradas en el Art. 58 Y en los ordinales 3 y 7 del
Art. 60), que la Constitucin prohibe expresamente que puedan ser
suspendidas o restringidas. Ahora bien, desde e! punto de vista de
su lugar dentro de la jerarqua de las normas, los Decretos en
cuestin son los que la doctrina llama "actos de gobierno" y el
problema jurdico fundamental que se plantea con respecto a ellos
es e! de la posibilidad de que sean sometidos a control jurisdiccional.
Como es sabido, la doctrina y jurisprudencia francesa, durante e!
siglo XIX, acostumbraba a considerarlos de ndole eminentemente
poltica o que respondan a "mviles polticos", por lo que tenda a
excluirlos de la posibilidad de control judicial, por la naturaleza
"discrecional" que los caracterizaba; de forma semejante, en los
pases de habla alemana se tenda a calificarlos como actos
"jurdicamente libres", producto de una actividad poltica no
reglada. En Venezue!a existe alguna sentencia en la Corte Suprema
de Justicia" que, basndose en argumentos semejantes, considera a
los "actos de gobierno" excluidos del control jurisdiccional de la
.. Vase sentencia del 29 de abril de 1965, G. o. N' 958 Extraordinario, 21-5-65.
153
 El fi=o de la dem:racia en Venezuela
inconstitucionalidad que realiza nuestro ms alto tribunal". Sin
embargo, la mayora de la doctrina venezolana -opina siguiendo en
este punto las ideas de la escuela de Viena y, especialmente, de
Merkl- que los actos de gobierno, por ser de ejecucin directa de la
Constitucin y de igual jerarqua que la Ley formal, estn
desvinculados de esta ltima, pero no son jurdicamente libres, pues
estn vinculados por la Constitucin y por tanto, son recurribles
jurisdiccionalmente en caso de que violen sta". En lo que se
refiere ms especficamente a los Decretos que suspenden o
restringen las garantas, la jurisprudencia venezolana no se ha
pronunciado acerca de la admisibilidad de recursos judiciales pero,
de nuevo, la abrumadora mayora de la doctrina responde
afirmativamente", aunque hay importantes diferencias acerca del
alcance del mismo. Existe acuerdo general sobre la recurribilidad
del Decreto en caso de incumplirse algunos de los requisitos
formales establecidos en la Constitucin (por ejemplo, por carecer
de motivacin, no sealar las garantas que suspenden o restringen o
4S Consltese, para una discusin del problema: Lus Enrique Farias Mata, "La
Doctrina de los Actos Excluidos en la Jurisprudencia del Supremo Tribunal",
A1rhiw de Derr!cho PhlinJ Y Ciencia de la Administracin. Vol. 1, Caracas, 1971, pp.
375y ss.
.. Vase: Antonio Moles Caubet, "Implicaciones del Principio de Legalidad",
A rr:hiw de Derr!cho PhlinJ Y Ciencia de la AdministracW. Volumen n, Caracas, 1972,
pp. 137 Y ss. Tambin Gonzalo Prez Luciani, "El Control Jurisdiccional de la
Constitucionalidad de las Leyes Aprobatorias de Contratos", Re7ista de la Facultad
de Derr!cho de la Unitmidad GztDIica Antbis Bello, N' 2, Caracas: 1965-66; y Gonzalo
Prez Luciani, "El Control Jurisdiccional de la Constitucionalidad de las Leyes
Aprobatorias de Tratados Internacionales'. Rerista de la Facultad de Derr!cho de la
Unitmidad GztDIicaAntbis Bello, N' 4, Caracas: 1967.
" Desde el texto clsico de Ernesto Wolf, Tratado de Derr!cho Co~
Venezolano, Tomo n, pp. 152-53. En el mismo sentido, Jos Guillermo Andueza,
La Jtn"isdirxm 0JnstitucimaJ en el Derr!cho Venezolano. Caracas: Universidad Central
de Venezuela, 2' edicin, 1974, pp. 88-90; Y AIIan R Brewer Carias, El ContmI de
la OJnstitucimaJidad de los Actos Estatales. Caracas: 1977. Vanse, tambin, las
referencias de la nota 38 supra.
154
La dem:racia anI1! las suatiGnes de e:a:qxi>
la parte del territorio nacional en que rige, como lo exige el Art. 241;
no ser dictado en Consejo de Ministros, como lo requiere el Art.
~42). Tambin existe acuerdo amplio acerca de su recurribilidad, en
caso de que violase alguno de los lmites materiales establecidos por
el texto constitucional (por ejemplo: afectar alguna de las garantas
expresamente exceptuadas o interrumpir e! funcionamiento de los
6rganos de Poder Nacional o sus prerrogativas, en violacin de las
prohi~iciones del Art. 241) .. Problema ms co~plejo es e! de si la
revision puede tener por objeto las circunstancias de hecho que lo
motivaron que, como sealbamos al principio de este trabajo, es e!
problema jurdico central del Derecho de Excepcin. El problema
surge, en parte, porque nuestra Constitucin, al igual que la de la
mayora de los pases, utiliza conceptos jurdicos indetenInados o
abstractos para referirse a tales circunstancias, dejando un alto grado
de discrecionalidad en la interpretacin al Ejecutivo, y estas
definiciones vagas y flexibles, que permiten la interpretacin
extensiva, dificultan en la prctica un control jurdico por parte de la
Corte. Ahora bien, esas dificultades prcticas de! control jurdico no
hacen que ste sea imposible, ni mucho menos innecesario, de
manera que pueda ser pura y simplemente sustituido por un control
de carcter poltico a cargo de! Congreso. En este sentido me
parece criticable un dictamen de! Procurador General de la
Repblica en e! que - apartndose de la opirn que quien ocupaba
el cargo haba mantenido en e! pasado sobre la materia"- se
concluye que es inadmisible e! recurso cuando se pretende que el
Tribunal Supremo analice la existencia de los motivos o razones del
Decreto de suspensin o restriccin de garantas, argumentando,
para ello, que al crear la Constitucin de 1961 un control poltico
del Congreso, "resulta innecesario darle a la Corte Suprema de
Justicia esta potestad que excede normalmente de los poderes de un
.. Vase Jos Guillermo Andueza, La Jurisprudencia ConstiJucicnal en el Derr!cho
V~,pp.88-90.
155
 El fUlUrode la dmnracia en Vene2UeIa
juez"". En mi opinin, aunque es cierto que el Control
jurisdiccional difcihnente podra incluir la revisin de los motivos
que determinan el acto (y en este aspecto slo el control poltico es
posible) s podra abarcar la eventual falsedad de los hechos
alegados como motivacin del mismo.
De acuerdo a nuestra Constitucin el control poltico se
ejerce por el Congreso, pues el Ejecutivo est obligado a scmeter a la
consideracin de las Cmaras en sesin conjunta o de la Comisin
Delegada, el Decreto por el que se declara el "estado de~" o
por el que se suspenden las garantas, dentro de los diez das
siguientes a su publicacin (Art. 242). Aqu el Parlamento tiene la
oportunidad de proceder a un juicio poltico acerca de la
justificacin y oportunidad de las medidas, que abarca todos los
aspectos - incluyendo la motivacin- del acto. Aunque en
Venezuela nunca se ha dado esta eventualidad, la improbacin del
Decreto en cuestin por parte del Congreso, traera como
consecuencia la inmediata cesacin de sus efectos.
La Constitucin no establece lapsos precisos para la
duracin de la situacin de excepcin. Se limita a decir que el
Decreto de restriccin o suspensin de garantas ser revocado por
el Ejecutivo Nacional, o por las Cmaras en sesin conjunta, al cesar
las causas que lo motivaron (Art. 243). Aqu, parece que tal
circunstancia Qa cesacin de las causas) slo puede ser objeto de un
juicio poltico que corresponde al Ejecutivo o al Congreso, pero no
de control jurdico por parte de la Corte Suprema de Justicia.'" A
.. Vase, Doct:rinade la Procuradura Genera/de la Repblica, en el ao 1973. Caracas:
1974, dictamen del 26 de julio de 1971, especialmente pp. 185 Y ss.
'" Sin embargo, en Venezuela hay quienes piensan, a propsito de la situaci6n de
suspensi6n pennanente de la garanta de libertad econ6mica, que la Cortt
Suprema de Justicia podria declarar no s6lo que no han existido causas que .la
justifican, sino tambin, eventualmente, que aunque inicialmente pudieron ~I
en la actualidad han cesado. Vase, por ejemplo, en tal sentido: EugeJUO
Hemndez Breton, y Eduardo Machado turbe, El Control Judicial de f
JnstiJucia7alidai de los Decretos de Restri<rin de la Garanta Establecida en el A rtaJo 96
156
La dmnracia _las situacicnes de =exiI
diferencia de la improbacin, la revocacin por parte del Congreso
_ que, como antes se indic, se ha producido en Venezuela en una
ocasin- est destinada a evitar que medidas que inicialmente se
justificaron sean prorrogadas por el Ejecutivo en el tiempo, ms all
de lo estnctamente necesano.
A diferencia de la suspensin o restriccin de garantas -
que puede ser revocada por el Ejecutivo nacional o por las cmaras
en sesin conjunta- la cesacin del "estado de emergencia"
necesita ser declarada por el Presidente en Consejo de Ministros y
contar con la autorizacin de las cmaras en sesin conjunta o de la
Comisin Delegada. Esta diferencia, que durante mucho tiempo
careca de toda importancia prctica, reviste hoy en da cierta
gravedad y puede dar lugar a que medidas excepcionales se
prorroguen indefinidamente sin posibilidades de control poltico
por parte del Congreso. En efecto, durante varios aos despus de
promulgarse la Constitucin de 1961, la nica consecuencia prctica
de la eventual declaracin del "estado de ~ era que el
Ejecutivo basndose l, poda suspender o restringir las garantas.
Resultaba, por tanto, que aunque el Congreso no poda
unilateralmente declarar la cesacin de tal "estado," poda en
cambio revocar la que era su nica consecuencia importante, a
saber, la suspensin o restriccin de garantas. Sin embargo, a partir
de la promulgacin de la Ley Orgnica de Segtridad y Difinsa en 1976,
la declaracin del "estado de ~': puede poner en movimiento,
como se examinar en la tercera parte de este trabajo, importantes
instituciones del Derecho de Excepcin (distintas de la suspensin o
restriccin de garantas), sin que el Congreso Nacional tenga control
poltico sobre su duracin.
de la Constitucioo, antes citado.
157
 El fomro de la dm.x:racia en Venezuda
3.4 MEDIDAS INDIVIDUALES DE RESTRICCiN DE
LA LIBERTAD PERSONAL CONTRA LOS INDICIADOS DE
TRASTORNAR EL ORDEN PBLICO
Establece la Constitucin de 1961 que, en los casos en que existan
indicios para temer trastornos del orden pblico que no justifiquen
la suspensin o restriccin de las garantas, el Presidente de la
Repblica, en Consejo de Ministros, podr decretar la detencin o el
confinanento temporal de los indiciados, hasta por un lmite no
mayor de noventa das. La medida deber someterse a la
consideracin del Congreso o de la Comisin Delegada dentro de
los diez das siguientes a su adopcin y cesar de inmediato si stos
no la consideran justificada (Art. 244).
El antecedente inmediato de esta institucin es el llamado
(por el nombre del diputado que propuso su introduccin) "inciso
Alfaro Ucero" de la Constitucin de 1947 que, en aquel momento,
provoc speros debates en la asamblea constituyente y fue visto
con sospecha por la oposicin, como un instrumento de
persecucin poltica por parte del gobierno, pese a que la Corte
Suprema de Justicia terna la ltima palabra en la materia5l Su
introduccin en 1961 y el apoyo generalizado que recibi de las
distintas fuerzas polticas, se explica a partir del clima de amenaza de
conspiracin militar y golpe de estado en que se desarrollaron las
discusiones del proyecto de Constitucin. En tales circunstancias
pareci aconsejable introducir la posibilidad de medidas de carctet
excepcional, pero limitadas en su aplicacin a ciertos eventuales
conspiradores individualizados y sin necesidad de llegar a una
suspensin o restriccin de garantas de carcter general. Aunque d
texto Constitucional diga otra cosa, se trata de medidas de
51Vide Ambrosio Oropoza, La Nuew 0:nstituci1 venezdana. 1961. (3' edicin),
Caracas: 1981 pp. 516-17.
158
La imocracia _las situacicne> de excexi
restriccin o suspensin de una garanta constitucional concreta, la
de libertad personal, de carcter individual y no general. 52
3. 5 MEDIDAS EXTRAORDINARIAS EN MATERIA
ECONMICA Y FINANCIERA
El ordinal 8 del Artculo 190 de la Constitucin atribuye al
Presidente de la Repblica la facultad de "dictar medidas
extraordinarias en materia econmica o financiera cuando as lo
requiera el inters pblico y haya sido autorizado para ello por Ley
especial". Esta institucin ha sido utilizada en Venezuela en tres
ocasiones -1960-61, 1974-75, 1984-85-, en circunstancias muy
diferentes y plantea importantes problemas jurdicos y polticos.
En primer lugar estamos en presencia de una institucin del
derecho de excepcin o del derecho comn y ordinario? Su
ubicacin en el texto constitucional, fuera del Ttulo IX, que regula
lo relativo a la "emergencia", parece sugerir lo primero, pero el
trmino "extraordinarias" que se utiliza para calificar las medidas
que se tomen, puede servir para apoyar lo segundo. No se trata,
como pudiera parecer a primera vista, de una discusin bizantina,
sino que en ella estn implicadas importantes cuestiones polticas
relativas a las circunstancias en que se justifica la autorizacin de tal
recurso, as como acerca de los lmites y eventuales controles a los
que estara sometido su uso. Existe una opinin sustentada por
notables juristas - y que coincide con la postura que ha asumido en
la oposicin el Partido Social Cristiano COPEI- segn la cual por
"medidas extraordinarias" debe entenderse, aquellas exigidas por
hechos o circunstancias excepcionales, imprevisibles y amenazantes
que requieran de una regulacin jurdica perrnarria. Se tratara, segn
esta posicin, de verdaderas sitwuimes exx:ex:ia1aIes, de la misma
" A diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en la Constitucin mexicana, cuyo
:;mculo 29 slo autoriza al Ejecutivo a restringir las garanuas mediante
prevenciones generales" y nunca mediante actos singulares.
159
 E/futuro de la ~ en V"""""'"
naturaleza de las que autorizan a la declaracin del "estado de
emergencia" o a la suspensin o restriccin de garantas, aunque no
de tanta gravedad. En todo caso, debera tratarse de una situacin
de "crisis econmica y [manciera que afecte gravemente la vida del
pas", aunque se admite que la apreciacin de tales circunstancias
depende de un juicio poltico que no es recurrible ante la COIte
Suprema de Justicia, por la discrecionalidad implicada." Existen, sin
embargo, opiniones distintas sobre la forma de concebir la
excepcionalidad o la "emergencia"; as, por ejemplo, el Presidente
Carlos Andrs Prez, en su discurso del 29 de abril de 1974, en el
que solicita autorizacin para tomar medidas extraordinarias, las
justifica afirmando que se trata de "conjurar inminentes problemas
econmicos y financieros" y de enfrentar "las anormales
circunstancias en que se desenvuelve la vida econmica del pas",
ante los cuales no sirven "los cauces normales de la administracin,
ni tampoco el Congreso Nacional, por la va ordinaria de la
legislacin", todo ello hace -segn el Presidente- que nos
encontremos dentro de las previsiones extraordinarias que la
Constitucin incluy entre las atribuciones del Presidente de la
Repblica, "para proteger en emergencias como sta la actividad
" Esta es la opinin del profesor Andueza, para el cual ha de tratarse de
"situaciones excepcionales" que no pueden ser enfrentadas con los poderes
ordinarios del ejecutivo; de acuerdo al grado de "excepcionalidad de la situacin
se pueden justificar unas u otras medidas: si reviste especial gravedad, proceder
la suspensin o restriccin de garantas; si tal recurso extremo no llega a
justificarse, pero las circunstancias existentes afectan la vida econmica o social,
proceder el que autorice al Presidente para dictar medidas extraordinarias".
Vase: Jos Guillermo Andueza, "Las Potestades Normativas del Presidente de la
Repblica". Estudios sobr.la o,nstitw:in. Libro Hanenaje a Rafael. Caldera. Tomo
N. Caracas: Universidad Central de Venezuela, 1979, especialmente pp. 206567.
En el mismo sentido restrictivo vase "Voto Salvado de la Fraccin Parlamentaria
del Partido Social Cristiano COPEI, en relacin con la Ley Orgnica de Medidas
Extraordinarias en Materia Econmica y Financiera". El Uniu!rsal, 2 de junio de
1974.
160
La d.mtx:ratia _las situatiales de excexi6
econmica y [manci era de la nacin ... ".501 Debe recordarse, sin
e!1Ibargo, que la "emergencia" de la que aqu se trata no es la
resultante de una situacin de penuria, sino del bxm petrolero que
llev a triplicar sbitamente el presupuesto nacional.
Ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que una de las
caractersticas bsicas de las situaciones de excepcin que
anteriormente habamos venido examinando es, no slo la
naturaleza transitoria de los poderes que durante ellas se confieren,
sino la vigencia temporal tambin transitoria del derecho de
excepcin que en tales circunstancias rige. Ahora bien, en los casos
a los que se refiere el ordinal 8 del Artculo 190 de la Constitucin,
si bien las "autorizaciones" para adoptar medidas extraordinarias
slo se conceden por tiempo limitado y son, por tanto, transitorias,
las "medidas" que de esta manera se dicten en lugar a verdaderas
normas jurdicas que no tienen una vigencia temporal limitada, pues
estn dotadas de la misma permanencia que la legislacin ordinaria.
El desarrollo de estas facultades o potestades no obedece, por
consiguiente, a la necesidad de hacer frente a la sit:uaci6z de exax:in o
a la ~ - aunque es frecuente que, histricamente, ste haya
sido su origen- sino a la conveniencia de contar con una
legislacin rpida y flexible, dotada de adecuado apoyo tcnico y sin
los inconvenientes y morosidad que frecuentemente caracterizan a
la actuacin parlamentaria".
La Constitucin utiliza el trmino "medidas" para referirse a
las acciones extraordinarias que el Presidente es autorizado a tomar.
Sin embargo, no debe entenderse que se trata de lo que algunos
luspublicitas alema.,"les (Carl Schmitt, Forsthoff, etc.) han designado
"Citado por Andueza, ibid, pp. 206667.
55 Para la distincin entre la legislacin en estado de necesidad, de un lado, y las
aUtorizaciones legislativas o legislacin delegada, de otro, consltese Manuel
Carca-Pelayo, "Sobre las Autorizaciones Legislativas", Libro-Hcmer1Ilje a la
Memoria ere Joaqun SncI:ezCouisa. Caracas: Universidad Central de Venezuela,
1975, en especial pp. 893-97.
161
 Elfoturo de la thrrorria en Venezuela
como "ley medida", como contrapuesta a la ley general y abstracta;
no se trata de "actos medidas", en tanto que se opondran a los
"actos normas", pues en realidad, el Presidente puede ser autorizado
a tomar cualquiera de ambos tipos de actos. Sin embargo, deben
estar limitados, en cuanto a su contenido, a la "materia econmica o
financiera". Esto se explica porque, efectivamente, han sido estas
materias las que en nuestro pas han sufrido ms por la morosidad
del Congreso, hasta el punto que, como se indic anteriormente,
gran parte de las normas que la rigen han revestido la forma de
Decretos-Leyes dictados por el Ejecutivo, sea por los Gobiernos de
ftUtlJ, sea como resultado de la restriccin de las garantas
constitucionales, con el grave inconveniente, en este ltimo caso, de
que su vigencia temporal no puede ir ms all de la duracin de la
situacin de excepcin; y ello es la principal razn por la cual
sufrimos de una situacin crnica de restriccin de la garanta de
libertad econmica. Aunque puede argumentarse, de ltg! forenda,
sobre la conveniencia de no limitar las autorizaciones que
examinamos a la sola materia econmica o financiera, lo cierto es
que asi lo establece la Constitucin vigente, pese a que en la prctica
se tiende a interpretar muy ampliamente ese mbito material".
La mayora de la doctrina venezolana considera que al dictar
las "medidas extraordinarias", al Presidente no est actuando en
virtud de una "delegacin legislativa", sino ejerciendo una facultad
que le es propia, pero cuya actualizacin est condicionada, por la
56As, se ha entendido, por ejemplo, que poda incluir la autorizacin para que d
Ejecutivo dicte un estatuto de pensiones y jubilaciones de los empleados pblico~
lo cual es materia social pero no propiamente econmica o ftnanciera. Si se
entiende, como parece ser la tendencia, que todo lo que de alguna manera afecte
el presupuesto nacional est incluido en tales materias, entonces no habr, en la
prctica, asunto alguno sobre el que el Ejecutivo no pueda eventualmente legislar
previa autorizacin del Congreso. Pienso que sobre este punto podra y deberla
intervenir el control jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia, declarando
inconstitucional por exceso de poder las autorizaciones que rebasen el mbiw
material previsto en la Constitucin.
162
La 1mx:r<r:ia _las sitwciaJes de ext:qxn
Constitucin, a una autorizacin o habilitacin mediante una Ley
formal. Existe desacuerdo, acerca de los eventuales limites que el
Congreso puede imponer a las medidas que autoriza el Presidente a
tOmar. En la prctica, el Congreso ha oscilado entre otorgar
autorizaciones concretas y limitadas, en unos casos57 , y
excesivamente amplias y genricas, en otros". Aunque mi opinin
coincide con la de aquella parte de la doctrina que considera que el
Congreso puede condicionar la autorizacin que d, estableciendo
directrices y limites a la accin del Ejecutivo, -la cual podra ser
recurrida ante la Corte Suprema de Justicia, por usurpacin de
atribuciones en caso de que los excediera"- , no faltan quienes
afirman que, por tratarse de una facultad que le es propia al
Presidente y no de una delegacin legislativa, el Congreso es libre de
57 Por ejemplo, la Ley Orgnica del 31 de mayo de 1974 (G. o. N 30.412 del 31.
574), en su Art. 1, ord. 2, Autorizaba al Presidente para "modificar la Ley
Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional en lo que se refiere a la unidad del
tesoro, a fin de que pueda destinarse anualmente a creacin y mantenimiento del
Fondo de Inversiones de Venezuela, el cincuenta por ciento de los ingresos
f~cales obtenidos por concepto de impuestos de explotacin del petrleo y gas
del impuesto de la renta sobre esos sectores (.. .)".
51 La misma Ley, en su Art. 1, le autoriza a "realizar las refonnas necesarias al
sistema financiero nacional y en el mercado de capitales a objeto de asegurar que
la accin del Estado contribuya eficazmente a acelerar el desarrollo econmico del
pals, propiciar la mejor distribucin de la riqueza, garantizar la estabilidad del
SIStema monetario y evitar las penumaciones inflacionarias". Y en el mismo
Artculo, ord 6, para estimular las transfonnaciones de estructuras de aquellos
sectores de la produccin que lo requieran, con la fInalidad de hacerlos ms
competitivos en el exterior, con especial atencin a los acuerdos de integracin
~critos por Venezuela, de favorecer la poltica de pleno empleo y de
desconcentracin econmica y de controlar las presiones inflacionarias". Vase
una crtica en: "Voto Salvado de la Fracci6n Parlamentaria del Partido
Socia!cristiano COPEl, en relacin con la Ley Orgnica de Medidas
Enraordinarias en Materia Econmica y Financiera". El [hUwsJ, 2 de junio de 1974.
" Tales la opinin, por ejemplo, de Jos Guillermo Andueza, "Las Potestades
Normativas del Presidente de la Repblica". Estudios sobre la constitucin.
Libro.H<mt!ndje a Rttjt1i!l Caldera. Tomo N.
163
 El futuro de la dmaracia en Venezuela
autorizarle o no para que la ejerza pero, de hacerlo, no puede
establecer condiciones o lmites a su actuaci6n.
4. RGIMEN JURDICO DE LA SEGURIDAD y
DEFENSA
4. 1 INTRODUCCiN
A 10 largo de los diez aos que lleva vigente la Ley Orgrca de
Seguridad y Defensa60 (LOSD) se ha ido desarrollando, tanto en los
sectores civiles interesados en el tema, como en los militares, una
creciente insatisfacci6n con respecto a este instrumento legal.
Aunque la LOSD fue aprobada en el Congreso por una abrumadora
mayora, ya desde el primer momento, durante el debate
parlamentario, se manifestaron serias objeciones a varias de sus
disposiciones en las que algunos vean amenazas a las libertades y
garantas consagradas en la Constituci6n6l Pero 10 que entonces
60 Ley Orpinica de Segpit:hd Y Defensa, del 26 de agosto de 1976 (G. o. N 1.899
Extraordinario, del 26-8-76).
61 En el Congreso AD, partido para entonces de Gobierno, respald totalmente
en las discusiones y mediante su voto el proyecto de Ley, presentado por el
Ministro de Defensa. COPEI, principal partido de oposicin, mostr, durante el
debate, ciertas reservas a la redaccin de la primera parte del Art. 24, pero aprob,
en defInitiva el proyecto de manera integral. El senador Pompeyo Mrquez, a
nombre del MAS, declar estar" de acuerdo con el espritu la visin general de la
Ley", pero salv su voto en los arts. 4, 24 Y 37 de la misma. Hubo tambin, votoS
salvados del MIR, respecto a los arts. 4, 7, 24 Y 37; del MEP respecto a los artS. 7
Y 24; Y del FDP, respecto a los arts. 4, 24 Y 37. Solamente el PCV, a travs de su
diputado A1cides Rodriguez, salv su voto en relacin a la totalidad de la Ley, por
tener varias reservas respecto a "disposiciones fundamentales" de la misma,
alegando que "no representaba de manera legitima y satisfactoria los intereses del
pals", que dejaba "indefInidas reas importantes de la Seguridad y Defensa", que
contena "agresiones y avanzadas contra el movimiento democrtico del pas" ;'
que su instrumentacin podra "poner en peligro la libertad de expresin y el
derecho de huelga". (He tomado los datos del material que amablemente me ha
164
La dmaracia _las situacicnes de excep:i
representaba la posici6n de grupos minoritarios - para ciertos
sectores - sospechosos en cuanto a su sinceridad democrtica, se
ha generalizado para desembocar en un cuestionario global del texto
legal, as como de la Doctrina de Seguridad y Defensa y de la
metodOloga de la planificaci6n que lo inspiran, en el que participan
por igual militares y civiles de las ms variadas ideologas
l' 62
democratlcas .
La Ley fue presentada al Congreso para su discusi6n como
un instrumento novedoso y necesario, que iba a llenar el vaco en
nuestra legislaci6n y a remediar graves males que de tal carencia
resultaban para los intereses nacionales". Aparte del fetichismo
legal y de la ingenua creencia en la omnipotencia de la ingeniera
constitucional que se expresa en tal concepci6n, la idea de que el
pas haba carecido, hasta entonces, de una normativa en materia de
Seguridad y Defensa es, obviamente, equivocada, pues ella ha
suministrado el Centro de Informacin y Documentacin Legislativa del
Congreso de la Repblica y que incluye copias del Diario de Debates).
61 No es este el lugar para una critica de tal doctrina que, como queda dicho, ya ha
sido hecha en nuestro pas, dentro y fuera de la institucin annada (vase, por
todos: Arubal Romero, (comp.). Seguridad, Defensa y Demtxmcia en venezuela.
Caracas: Equinoccio, 1980). En todo caso, debe tenerse en cuenta que la crtica
no se limita a sealar su carcter indeseable, por antidemocrtica, sino tambin
por dar lugar a una metodologa inefectiva para las poHticas de Seguridad y
Defensa (vase sobre este punto, en especial: C. J. Pealosa Zambrano, J. Torres
Serrano y G. R. Rodriguez Pardo, Forrnacim de PoIiticas de Segpit:hd en un Estado
DemocrtiroPluralista. Caracas: IAEDEN, mayo de 1984 (mimeografIado).
" En la exposicin de Motivos, se deda: "A traWs de la existencia de nuestra Repblira
mm Estado libre y soberano, ha sitW noIOria y 1IIXim a sus ~ intereses la carencia
de un instrumento Ier:d que pennita y enmarque una aain fome, eficaz y /'" "'4I,,7Ie,
en::auzada al respeto Y defensa de su soberanfa y de su integrid41 territorial que a la """ le
asegure una particixIci1. dig>a y ho.-. en el ancie110 de nacimes que forman la ~
>ntemacionaJ". Y, de acuerdo al informe de la Comisin de Defensa del Senado,
que acompa a su presentacin, con el nuevo instrumento legal, "se um a
/'>TJ[xJ>OOnar lS eIemmtvs de Segpit:hd Y Defensa para la Repblica, de los cuales se ha
canrido durttnle ia>JJs aos (. ..)" Y que tal carencia "ha sitW noIOria y rv:iw a lS intereses
naiooaIes"
165
 Elfuturo de la dnw:mcia en Venezuela
existido, no slo bajo la forma de las instituciones de Derecho de
Excepcin, en gran parte incorporadas a nuestro ordenamiento
constitucional -como se ha podido ver en las partes que anteceden
de este trabajo- sino tambin en la legislacin ordinaria. De hecho,
buena parte de las disposiciones de la nueva LOSD no hacen. sino
recoger, con ciertas modificaciones, normas e instituciones ya
existentes en nuestra legislacin. Lo que s es novedoso es su
concepcin doctrinaria y la metodologa de la planificacin en
materia de Seguridad y Defensa que expresa, la cual, al propio
tiempo, constituye como tratar de mostrar en lo que sigue su
aspecto ms criticable.
En efecto, para la concepcin que podramos llamar
tradicional o clsica en la materia, que ha prevalecido en la mayoria
de los pases hasta la Primera Guerra Mundial, el mbito propio de
la Seguridad y Defensa se identificaba con las situaciones de
excepcin, y su regulacin jurdica con el derecho de excepcin. A
partir de esa fecha se produce una progresiva ampliacin en ese
mbito, tendiendo a abarcar el conjunto de actividades del Estado,
incluyendo las ordinarias y cotidianas. Tal ampliacin puede dar
lugar, en el extremo, a dos concepciones contradictorias, cada una
de las cuales expresa en una problemtica distinta en lo referente al
rgimen jurdico de la Seguridad y Defensa. Est, por un lado, lo
que podra denominarse una concepcin exxtnsiul que ampla el
mbito tradicional de esta materia mediante la generalizacin de los
procedimientos excepcionales de "emergencia": la excepcin la
"emergencia", no es concebido como un trastorno transitorio y
pasajero en la vida del Estado, sino como un rasgo permanente o
"normal" (en el sentido estadstico de este trmino); y el derecho de
excepcin, que en principio era concebido como extraordinario, se
convierte en el derecho "normal" u ordinario. En el extremo se
desemboca en el Estado totalitario, caracterizado . por la
movilizacin total y permanente para la guerra, tambin total y
permanente o, al menos, en la instauracin de alguna forma de
dictadura autoritaria que aspira a cierta permanencia, pese a tratar de
166
La democracia anre las situacicnes de excepciln
legitimarse bajo la modalidad "Gobierno de Crisis" o de
"emergencia". La segunda concepcin representa tambin la
ampliacin del mbito de la Seguridad y Defensa, pero por la va de
lo que me atrevera a llamar una trivializacin de tal concepto: en este
caso la ampliacin no se produce ya como era en la concepcin
anterior, mediante una generalizacin de los procedimientos de
excepcin o de "emergencia", sino porque se incluye en el mbito
de la Seguridad y Defensa las actividades ordinarias y cotidianas del
Estado, en cuanto tales. Pero con ello esa importante rea de
funciones estatales se trivializa y pierde toda especificidad: si todos
los objetivos del Estado y el conjunto de sus actividades cotidianas
estn relacionas con la Seguridad y Defensa, se puede llegar a diluir
la especificidad de stas para confundirse con el problema general
de las polticas pblicas o estatales; y se puede diluir, tambin, la
responsabilidad de los rganos especiales que deberan estar
encargados de esa poltica concreta, para pasar a ser responsabilidad,
por igual, no ya slo del conjunto de los rganos pblicos, sino
incluso del conjunto de los ciudadanos. Es cierto que la concepcin
clsica o tradicional de la Seguridad y Defensa era limitada e
insuficiente en, al menos, dos aspectos: por un lado, daba por
supuesta una distincin demasiado rigida, tajante y simplista, entre
lo "normal" y lo "excepcional"; por otro lado, parta de una visin
sumamente estrecha de lo que podra constituir una situacin de
excepcin, ignorando las nuevas formas que poda asumir la
"emergencia" nacional o internacional y los retos o desafos que ello
plantea al Estado contemporneo. El problema que se plantea es el
de superar esas limitaciones de la concepcin clsica o tradicional,
sin incurrir ni en el totalitarismo ni en la trivializacin y prdida de
la especificidad de la seguridad y sefensa.
En Venezuela hasta fecha reciente, ha sido la concepcin
clsica o tradicional de seguridad y defensa la que ha prevalecido
desde el punto de vista doctrinal y la que se ha expresado a travs
del derecho positivo.
167
 Elfu/Jm]dela~en Venezuela
Sin embargo, ya desde finales de la dcada de los aos 30 Se
va abriendo paso a una concepcin ms amplia que encuentra SU
expresin en diversas disposiciones de la Ley Orgnica de las
Fuerzas Armadas". Pero es sobre todo a partir de 1962 cuando se
desarrolla entre nosotros una concepcin no slo ampliada, sino
expansiva sobre la materia, como consecuencia de la recepcin de
ideas de origen principalmente argentino y brasileo, trasmitidas a
travs del Colegio Interamericano de Defensa de Washington y que
van a influir decisivamente sobre la doctrina y metodologa de
planificacin de la Seguridad y Defensa que se van a difundir en el
pas". Esta nueva concepcin" se ha reflejado en algunos
proyectos de la Ley que cristalizaron en la LOSD aprobada por el
Congreso en 1976 y an vigente. Como tendr ocasin de
argumentar extensamente en lo que sigue, considero que esta Ley
no constituye una respuesta adecuada a la necesidad de superar las
limitaciones de la concepcin clsica en materia de Seguridad y
Defensa en un pas democrtico como Venezuela; pienso, por el
contrario, que ese instrumento legal es tcnicamente inapropiado,
jurdicamente defectuoso y polticamente condenable".
"J. E. Ypez Daza, Los FundamnIDS de la Defensa en VenezJiel,.Caracas: IAEDEN,
1980 (mimeografiado).
" Para la historia del desarrollo de las modernas ideas acerca de la Seguridad y
Defensa en Venezuela, puede consultarse: Jos Ricardo Guilln, El Perwmien1D
Actual Sobre~yDefensaen VenezJiel,. Caracas: IAEDEN, Caracas: mayo de
1983 (mimeografiado); Antonio Jos Varela, E!mmtos de Anlisis de una Trora de
Seguridad para la DemxrdCia VeneznIana. Caracas: IAEDEN, junio de 1984
(mimeografiado).
" Su principal centro de difusin fue, originalmente el IAEDEN, sin embargo,
desde hace varios aos, tal concepcin ha sido objeto de criticas y revisin por
parte de esa institucin.
67 As como en Venezuela se ha producido una rica y abundante literatura crtica
de los aspectos polticos de la doctrina de la Seguridad y Defensa (una muestra
representativa de la cual constituyen las obras citadas en la nota 62), son muy
escasos, en cambio, los estudios jurdicos sobre la materia. Entre estos pueden
citarse los siguientes: Luis A. Pea, Rgimen!1lYdiaJ para la Defensa Nacional
168
La demrraoa """las situaricnes de excerin
4.2 LA CONCEPCiN DOCTRINARIA
La concepcin doctrinaria que se expresa a travs de la
LOSD se hace particularmente patente en su Ttulo I que contiene
sus Disposiciones Fundammtales. No son stas, normas perfectas y
completas, dotadas de una eficacia inmediata y susceptibles de ser
aplicadas de manera directa. Constituyen, ms bien, la expresin de
ciertos principios que, para ser efectivos, han de ser desarrollados y
concretados a travs de normas precisas, contentivas de Derechos
y/u obligaciones y dotadas de recursos para hacerlas exigibles y de
eventuales sanciones en caso de incumplimiento. Se trata,
ciertamente, de disposiciones de carcter doctrinario, pero que no se
limitan a cumplir una funcin meramente pedaggica, pues
constituyen principios fundamentales que sirven, tanto para
interpretar el conjunto de normas existentes en esta materia, como
para desarrollar, a partir de ellos, las reglas complementarias y
orientar el conjunto de las actividades del Estado en lo relativo a la
Seguridad y Defensa. La crtica a los errores y confusiones
presentes en esas Disposiciones Fundammtales no es, por tanto, un
mero ejercicio acadmico, sino que tiene un eminente inters
prctico. Aunque, de hecho, ninguno de los cuatro Artculos que
integran el Ttulo I de la Ley puede salir ileso a tal crtica, reducir
ste a tres aspectos principales: a) la presencia de una concepcin
ampliada o, incluso, expansiva de la Seguridad y Defensa que puede
conducir a la trivializacin, o a un sistema de tipo autoritario; b) la
Caracas: IAEDEN, 1972 (mimeografiado); AJ Soto Vargas, Anlisis y 0mentariDs
a la Ley Orpzica de ~ Y Defonsa. Caracas: Ministerio de la Defensa, 1977;
Arubal Romero, y Annando Gabaldn, "Comentarios a la Ley Orgnica de
Seguridad y Defensa", revista SIC, N" 725, mayo 1980; Escarr Malav, Eduardo
Hermann, Seguridai, Defonsa: Estado de Dem:hoy DImxracia. Caracas: OCEl, 1982;
CarIos M. Ayala Corao. FundamnlDS, Bases Constitucmaks Y Rgirrm !1lYdiaJ
Administratiw en la Ley Orpzica de ~ Y Defensa. Caracas: IAEDEN, mayo
1982 (mimeografiado); y Luisa Virginia Gonzlez Z., "El Ministerio Pblico y la
Seguridad y Defensa de la Nacin", Revista del MinisterXJ Pblim, TI etapa N XXI,
Caracas: mayoagosto 1983.
169
 Elfutmodela~en Vm=eIa
inadecUada enunciacin de los cometidos del Estado en esta
materia; y c) la presencia de una concepcin doctrinaria inspirada en
el "culto al secreto", incompatible con un sistema potico
democrtico y pluralista, y nociva para la propia seguridad y defensa.
4.2.1 Concepcin expansiva de la Seguridad y Defensa
De acuerdo a su exposicin de motivos, la LOSD ha partido de una
concepcin omIcomprensiva, segn la cual la Seguridad "e11ZliiJte
dinrta o indinr:tarnmte a todas las actividades del Estado". Pero, llevada
hasta sus ltimas consecuencias, tal concepcin debera conducir a
una de estas dos alternativas: o bien la regulacin de esa materia est
a cargo de la totalidad del ordenamiento jurdico del Estado y no de
una Ley especial, o bien se puede concebir la LOSD no ya como un
conjunto de normas especiales, sino como una verdadera Ley
Fundamental que prevalece frente a las otras Leyes especiales. Es
evidente que la intencin de los proyectistas al adoptar esa
concepcin amplia, fue la de superar las limitaciones que, como
vimos en el apartado anterior, caracterizaban a la concepcin clsica
o tradicional, pero ahora se incurre en el doble peligro: del
autoritarismo, por un lado y de la trivializacin de esa importante
materia, por el otro. Pues, en efecto, en las Disposiciones que
comentamos est presente una doble confusin: por una parte la
identificacin, sin ms, de la materia propia de la Seguridad y
Defensa con el conjunto de las actividades del Estado, sin resaltar
su carcter especializado; por otra parte, la falta de distincin entre
aquellas actividades especificas en el rea de la Seguridad y Defensa
que por su naturaleza excepcional tienen un carcter transitorio, de
aquellas otras que por ser normales y ordinarias, tienen carcter
permanente.
As por ejemplo, la LOSD, llevada por el deseo - segn se
nos informa en la exposicin de motivos- de superar la
concepcin tradicional y de recordar que la seguridad y defensa no
es funcin exclusiva de las Fuerzas Armadas, pues abarca las ms
diversas actividades que van ms all de lo puramente militar, ha
170
La ~ ante las sitwciones de ex.cepi
establecido en su Arculo 1 que todos los venezolanos son
"igualmente responsables por la Seguridad y Defensa de la
Repblica", en los trminos de la Ley y ha aadido que "igual
responsabilidad" incumbe a los extranjeros domiciliados, residentes
o transentes en el pak Pero tal idea de "igual responsabilidad" no
slo es absurda y est impcitamente contradicha por otras
disposiciones de la Ley sino que, de tomarse al pie de la letra,
llevara a una confusin en las competencias y atribuciones, y a que
se diluyeran las responsabilidades. Es evidente, en efecto, que las
responsabilidades son correlativas a las competencias y atribuciones,
y que en lo relativo a la segutidad y defensa stas no son las mismas
para todos, pues la propia LOSD establece una jerarqua de
autoridad a cuya cabeza coloca al Presidente de la Repblica, por
otra parte, el conjunto de nuestra legislacin en esa materia
establece competencias y atribuciones especificas a cargo de
distintos rganos de los poderes pblicos. Por tanto es evidente
que no puede ser igual la responsabilidad que en seguridad y defensa
tiene el titular de uno de esos rganos que la del ciudadano
particular o un extranjero transente en el pak Tampoco es
aceptable la disposicin del Art. 1 si con ella se ha querido recordar
el deber que tienen todos de proteger los intereses de la nacin,
pues tal obligacin es propia, segn el Art. 51 de la Constitucin, de
los venezolanos, pero no de los extranjeros. Podra tambin
interpretarse que con la idea de "igual responsabilidad" se ha
querido expresar el viejo ideal democrtico y republicano (que
figura, por ejemplo, en los arts. 178 y 179 de nuestra primera
Constitucin de 1811), segn el cual la defensa de la nacin est en
manos del conjunto de los ciudadanos y de que en un Estado
democrtico el pueblo es el nico depositario de la seguridad y
defensa; pero si fuera as, tal responsabilidad se debera haber
limitado a los ciudadanos, sin incluir a los extranjeros. Por otra
Parte, esa venerable idea republicana, en la que se manifiesta una
desconfianza hacia la existencia de unas Fuerzas Armadas
profesionales y especializadas - por el peligro de usurpacin de la
171
 El foturode la dnmcracia en Venezuelt
soberana y de tirana que con ello se abre- y que propugna qUe la
defensa nacional est a cargo de! "pueblo en armas", no puede hoy
en da ser mantenida, tanto por el proceso de democratizacin qUe
han experimentado las modernas Fuerzas Artnadas, como par las
caractersticas de algunas de las hiptesis de guerra ms realistas
aplicables a un pas como e! nuestro, y que - como e! ejemplo de
las Malvinas ha mostrado dramticamente- exigiran un alto grado
de profesionalizacin y tecnificacin de las Fuerzas Artnadas. En
resumen, la idea de igual responsabilidad de todos en lo relativo a
seguridad y defensa no slo es equivocada e, incluso, absurda, sino
que me atrevera a decir que es demaggica y nociva.
Tambin es equivocada y crea peligrosas confusiones la idea
expresada en e! Art. 2 de la LOSD, segn la cual: "Las previsiones
necesarias para la Seguridad y Defensa" de la Repblica son de
carcterpemutrunte. Aqu no se distingue, como debera hacerse, entre
aquellas actividades que en funcin de la seguridad y defensa se
llevan a cabo aun en tiempos normales, y que, por tanto, tienen
carcter permanente, de aquellas medidas que deben ser tomadas en
situaciones excepcionales y son, por tanto, transitorias y temporales.
Recurdese, en efecto, que una parte muy importante de las
"previsiones" en materia en seguridad y defensa (en particular las
relativas a la aplicacin de! derecho de excepcin mediante la
declaracin del "estado de emergencia" por amenaza de conflicto
interior o exterior, y la consiguiente movilizacin integral a la que
pudiera dar lugar) son, por su propia naturaleza, de carcter
temporal y transitorio, y si adquirieran un carcter permanente se
pondra fin al sistema democrtico y se abrira paso al totalitarismo.
4.2.2 Los cometidos del Estado en materia de Seguridad y
Defensa
En el Art. 3 de la LOSD se enuncian los cometidos fundamentales
de! Estado en materia de Seguridad y Defensa de una manera no
slo objetable desde e! punto de vista de la tcnica jurdica y de la
gramtica, sino insatisfactoria por ser estrecha y limitada. Esto
172
La dnmcracia ante las situacimes de exceriin
ltimo es particularmente criticable si tenemos en cuenta la
concepcin ornrucomprensiva de la Seguridad de la que los autores
del Proyecto haban partido.
De los tres cometidos que se enuncian, e! primero se refiere
al estudio, planificacin y adopcin de las medidas necesarias para la
defensa del patrimonio de la Repblica, confundiendo de esta
manera e! rea de la Seguridad y Defensa, con lo que son de acuerdo
con la Constitucin, funciones propias de la Procuradura General
de 1a Repu'bl'lca68 .
El segundo de los cometidos estatales mencionados en la
materia, es la utilizacin de! poder nacional en las situaciones
. al es" .
excepclOn
Finalmente, como tercer cometido de! Estado en materia de
Seguridad y Defensa se menciona,
68 Dice as e! Art. 3 de la LOSD: "La Segwidad Y Defonsa de la Repblica crmprenden
fondmnmtaJmente JO el estudio, planifi=i y adopcin de las mIidas r~ "'" la
preparacm y aplicacOO del potencial nacimaI para la pmerwciill de su patrimnio (..)".
Ahora bien, como cualquier jurista sabe, e! patrimonio de la Repblica est
constituido por el conjunto de bienes o derechos econmicos de lo que es titular
el Fisco y cuya defensa y preservacin est a cargo, segn el Art. 202 de la
Constitucin, de la Procuradura General de la Repblica. Ocurre que en e! texto
del Proyecto original, se quera hacer referencia a la "preservacin de su
patrimonio moral y material", frmula sin duda criticable desde el punto de vista
de la estricta terminologa jurdica, pero con la cual se haca referencia a los
objetivos nacionales pennanentes, utilizando para ello expresiones semejantes a
las de las Constituciones venezolanas ms recientes (por ejemplo, Art. 1 de la
Constitucin de 1953 y Prembulo de la Constitucin de 1961). Sin embargo, en
las discusiones del Congreso se suprimieron los adjetivos "moral y material",
quedando reducidas las medidas a la preservacin de! patrimonio.
" Segn e! ordinal de! Art. 3 de la LOSD tales situaciones excepcionales son
aquellas que, de darse, justificaran, de acuerOO con lo estableciOO en e! Titulo IX
de la Constitucin, la declaracin del "estado de emergencia" o la suspensin o
restriccin de garantas. En efecro, dice tal disposicin: "]". La garanta y el empleo
ntrionaI del poder nacimaI en tfXio caiflicto interior o exterior, ccnmxiOO o catdstrofo que
/IUldan perrurI:ur la paz de la Repblica (..,.
173
 Elfotmo de la dmrx:racia en Venezuela
}O El fortalecimiento de la conciencia de todos los habitantes de la
Naci6n, sobre la importancia de los problemas inherentes a la
soberana e integridad de la Repblica.
En e! resto de la Ley se es inconsecuente con tal declaracin,
pues no se incluye entre los miembros permanentes de! mximo
organismo encargado de la planificacin y asesoramiento en la
materia - me refiero a CONASEDE- a Ministros que, como el de
Educacin, tienen una responsabilidad directa y principal en la
formacin de la conciencia nacional. Por otro lado, aunque la
soberana e integridad territorial son valores esenciales, la seguridad
y defensa no se limitan a ellos, sino que debe incluir tambin la
preservacin de otros, como por ejemplo, los enumerados en e!
Prembulo o en el resto del articulado de la Constitucin, con
respecto a los cuales tambin sera preciso e! fortalecimiento de la
conciencia de su importancia.
En general, en la enunciacin de los cometidos estatales en
materia de Seguridad y Defensa se percibe un nfasis excesivo en el
poder, en los recursos o instrumentos movilizables para la
realizacin de los objetivos estatales, con cierto descuido de los
canales y redes de informacin y comunicacin y de los mecanismos
de toma de decisiones - en una palabra de los "nervios de!
gobierno" - de los que, en gran parte, dependen las ventajas de un
gobierno democrtico sobre otro autoritario, en lo referente a su
capacidad de sobrevivencia70
4.2.2 El "culto al secreto'
El Art. 4 de la LOSD es, probablemente e! que ha dado lugar a
crticas ms abundantes, extendidas y enconadas en la opinin
pblica. Se dispone en el:
70 Para un mayor desarrollo de esta idea, vase J. C. Rey, "Problemas de Seguridad
en un Estado Democrtico, en: Aru'bal Romero, (comp.), ~ Dtfotsa y
Drmxraciaen Venez.uda. Caracas: Equinoccio, 1980.
174
La demxrat:ia ante las sitwci:nes de excep:iIn
Los documentos de cualquier naturaleza y otras informaciones
relacionadas con la Seguridad y Defensa de la Naci6n, son de
carcter secreto y su divulgaci6n y suministro y la obtenci6n por
cualquier metllo ilegtimo constituye un delito y sern sancionados
conforme al C6digo Penal o al de Justicia Militar, segn el caso.
Lo absurdo de esta disposicin, que llega hasta el ridculo, es
evidente: si, como se dice en la Exposicin de Motivos, la Seguridad
"envuelve directa o indirectamente a todas las actividades del
Estado", se puede pensar algn tipo de informacin que no est
relacionada con ella y cuya divulgacin pueda hacerse sin incurrir en
delito? El secreto se ha convertido en la regla general: todo es, en
principio secreto, y quienes lo revelen estn amenazados con
acciones penales.
Durante las discusiones parlamentarias del proyecto de Ley,
los representantes del partido de gobierno defendieron la
disposicin que comentamos, alegando que con ella no se creaba en
realidad ningn delito nuevo, sino que era una mera remisin a tipos
de delitos ya existentes, sancionados en el Cdigo Penal y en el
Cdigo de Justicia Militar. Pero aunque es cierto que la disposicin
no crea en verdad nuevos delitos, estableciendo para ellos una pena,
no lo es, en cambio, que constituya una simple remisin a tipos ya
existentes, pues la legislacin vigente no califica como secretos a
"los documentos de cualquier naturaleza y otras informaciones
relacionadas con la seguridad y defensa de la nacin", ni tipifica
como delitos "su divulgacin o suministro" o su "obtencin por
cualquier medio ilegtimo" . Cualesquiera sean las deficiencias de
nuestra legislacin penal en esta materia - problema sobre el que
no voy a discutir en este trabajo- lo cierto es que la LOSD va
mucho ms all de lo que en aqulla se sanciona, e introduce un
Principio doctrinario que es la expresin de una ideologa
claramente autoritaria y nociva, para los intereses mismos de la
Seguridad y Defensa de la Repblica. En efecto, como ha
175

El fuJJnf)de la dmrrratia en Venezuela
argume~t~do ms extensamente en otro lugar", en un r~gimen
democratlco el secreto en matena gubernamental es, en prmcipio
un mal, aunque en ocasiones pueda ser un mal menor y, por tan~
tolerable o justificable, pues el ideal es un gobierno totalmente
transparente y abierto al escrutiro de la opinin pblica. Pues
aunque la libertad de informacin y el Derecho del pueblo a estar
informado estn en la base misma del funcionamiento de la
democracia, el secreto puede eventualmente justificarse cuando a
travs del mismo se protege un inters pblico superior, de la ms
alta magnitud, como puede ocurrir en ciertas cuestiones de
seguridad y defensa y cuando est en juego la sobrevivencia del
orden constitucional o del mismo Estado. Es preciso admitir, por
tanto, que para ciertas informaciones en esa materia - no todas y ni
siquiera la mayora- el secreto puede ser necesario. En todo caso,
rK).pue:le ser el principio gmeral, sino la excepcin y, amo tal, ha de ser clara,
mrisa, limitada y de interprPtaci restrictim. Pero an para muchas
decisiones relacionadas con la Seguridad y Defensa el secreto no
slo no es necesario sino que es nocivo, pues afecta negativamente
la calidad de tales decisiones, cuya calidad depende, en gran medida,
de las posibilidades de amplias consultas, discusiones y eventuales
crticas 72 De modo que la importancia y virtudes que a veces se les
atribuyen - y que llevan a desarrollar una especie de "culto al
secreto" - , obedecen frecuentemente, no a una necesidad genuina
sino al deseo de sustraer esas materias a la posibilidad de crtica y
control democrtico.
4.3 ORGANIZACiN y FUNCIONES
Con relacin a las materias de las que trata el Titulo II de la LOSD,
examinar sucesivamente las siguientes cuestiones: a) la mxima
" Vase: J. C. Rey, "Secreto de Estado y Lbenad de Infonnacin", RI3WnfJ'l, N"
404, Vol. XXXII, 2 de agosto de 1980, pp. 14-16.
72 Vase: J. C. Rey, Problemas de Seguridad en un Estado Democrtico',
especialmente pp. 23-24.
176
La dmn:mt:ia anJ1! las situacicnes de excepci
aUtoridad en materia de Seguridad y Defensa, b) el Consejo
Nacional de Seguridad y Defensa, c) la Secretara Permanente y d)
los Organismos de Consejo.
4.3.1 La mxima autoridad en materia de Seguridad y
Defensa
Segn el Art. 5, el Presidente de la Repblica es "la mxima
autoridad en todo lo relacionado con la Seguridad y Defensa de la
Nacin". Se trata de una aflllIlacin obviamente errada. En efecto,
si partimos de la definicin omnicomprensiva de la seguridad que
han utilizado los proyectistas, es evidente que, para gran parte de las
actividades del Estado, por encima de la autoridad del Presidente no
slo est la de la Constitucin y las leyes sino, en muchas materias,
la del Congreso. Pero, an partiendo de una definicin ms
restrictiva de la seguridad, la disposicin tambin resulta falsa. Es
verdad que, de acuerdo con nuestra Constitucin, el Presidente es la
ms alta autoridad jerrquica de las Fuerzas Armadas, pero la
seguridad y defensa no se limita a las funciones militares. Parte
fundamental de la misma la constituyen, como sealaba el ord. 2 del
Art. 3 de la LOSD, lo relativo a la declaracin del "estado de
emergencia" y la suspensin o restriccin de garanas, pero como
hemos visto, los Decretos presidenciales en tales materias han de ser
sometidos" al Congreso, que puede improbarlos (Art. 242 de la
Constitucin) y el mismo Congreso puede revocar los Decretos que
suspenden o restringen las garanas, (Art. 243 ejusdem), por lo que
no es cierto que el Presidente sea la ms alta autoridad "en todo lo
relacionado con la Seguridad y Defensa de la nacin" .
4.3.2 El Consejo Nacional de Seguridad y Defensa
En el proyecto de Ley original, se rebautizaba como Consejo
Nacional de Seguridad y Defensa (CONASED E) el viejo organismo
co?ocido con el nombre de Consejo Supremo de Defensa, que
elUsa en nuestra Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas desde 1939,
Yque habia sido incluso incorporado al texto constitucional en 1947
177
 El fotmode la dunocmcia m Venezuela
(Art. 103). Ese antiguo Consejo, del que formaban Parte el
Presidente, la totalidad del Gabinete y algunos altos Jefes Militares,
constitua, en realidad, un Consejo de Ministros algo ampliado cuyo
principal problema, - al igual de lo que ocurri en el caso francs,
de donde se haba tomado la institucin- , era que nunca se reuna
en cuanto. tal, de modo que los problem~ de seguridad y defensa,
en la medida en que se trataban eran considerados en los Consejos
de Ministros ordinarios, perdiendo su especificidad y tendiendo a
confundirse con los problemas generales de las polticas estatales.
El Congreso, con muy buen acierto, modific la concepcin del
Proyecto original y convirti a CONASEDE en un verdadero
Gabinete sectorial en el que, junto a los Ministros ms
estrechamente relacionados con la materia, se incorporaban, en
forma permanente, algunos altos Jefes Militares, dotndoles de gran
flexibilidad al permitir, mediante decisin presidencial, la
incorporacin temporal de otros funcionarios pblicos y aun de
particulares. De esta manera CONASEDE ya no es un Super-
Consejo de Ministros, encargado de coordinar la totalidad de las
actividades del Estado en funcin de las necesidades de la seguridad
y defensa, como era la concepcin del proyecto original, sino un
Gabinete sectorial.
4.3.3 La Secretara Permanente
La LOSD cre una Secretara Permanente del Consejo
(SECONASEDE), que tiene, adems, la funcin de coordinar las
labores de los distintos organismos dependientes de aqul (Art. 10)
Ya la que el Reglamento ha conferido atribuciones ms amplias, que
incluyen la asesora y asistencia permanente al Presidente de la
Repblica en materias de seguridad y defensa. Tal organismo es ~
de las innovaciones ms importantes y plausibles en esta materia, SI
tenemos en cuenta la precariedad de las estructuras de apoyo,
asesora y asistencia - en una palabra de staff- de que
tradicionalmente han adolecido nuestros ms altos niveles de
decisin; pero no puede constituir - como algunos parecerall
178
La dunocmcia _las sitwcimes de =epci
desear- un superorganismo encargado de la titnica e imposible
Jabor de coordinar la totalidad de las actividades del Estado que, en
fonn a permanente, s~ orientaran de acuerdo a las necesidades
prioritarias de la segundad y defensa.
4.3.4 Los organismos del Consejo
En el texto original del proyecto de Ley, junto al CONASEDE
(concebido como un Super-Consejo de Ministros, al que le
corresponda elaborar la "gran estrategia" o "estrategia nacional",
para cuya prosecucin se utilizaba el conjunto del "Poder
Nacional"), se prevea la existencia de Conts Permanentes que
correspondan a los cuatro "campos" del poder en que, de acuerdo
a la metodologa tradicionalmente empleada por el rAED EN, se
divida ese "Poder Nacional": se creaba, as un Cont Poltico, un
Comit Econnco, un Cont Social y un Cont Militar. Cada
uno de ellos constitua, en realidad, un Gabinete sectorial del que
formaban parte los Ministros ms estrechamente relacionados con
el respectivo "campo". Las modificaciones introducidas por el
Congreso en esa concepcin llev a suprinr los Conts originales,
conservando slo como permanentes un Cont Militar y un
Comit de Movilizacin cuya composicin y atribuciones se dejan a
cargo del Reglamento de la Ley, pero sobre las que se plantean
serias dudas. En lo referente al Cont Militar, no est claro hasta
qu punto sus funciones se confunden, interfieren o se
complementan con las que, de acuerdo a la Ley Orgnica de las
Fuerzas Armadas Nacionales (LOFAN) Tiene sealadas la Junta
Superior de las Fuerzas Armadas y el Estado Mayor Conjunto. Pero,
adems, de acuerdo a lo que establece el Art. 98 de la ltima
reforma parcial de tal Ley, la Junta Superior de las Fuerzas Armadas
es el principal organismo asesor del Presidente de la Repblica y del
Consejo Nacional de Seguridad y Defensa en materia militar', por
7JVase: Ley ~ de las Fuerzas A nnats Nacimales de 26 de septiembre de
1983 (G. o. N' 3.256 Extraordinario del 26-9-83).
179
 El futuro de la d=xraia en Venezuela
lo que no se sabe en qu consisten las funciones del Comit ~
de CONASEDE.
Por otro la:I0' con respecto al Comit de M?vilizacin, ea
claro que sus funciones no se refieren a la 11Vlilizacin milUar, PIIe$
los planes de sta estn a cargo del Estado Mayor Conjunto (An,
107, literal b, de la LOFAN), incluyendo tambin ciertos planes de
movilizacin que van ms all de la estrictamente militar, aunque
sirven de apoyo a sta (literal e, ejusdtm). Debe entenderse, por
tanto, que el Comit de movilizacin del CONASEDE debe
encargarse de la movilizacin integral a la que se refiere el Titulo IV
de la LOSD, y que es distinta de la movilizacin militar. Pero esta
materia plantea, como veremos ms adelante, graves problemas.
4.4 DIVISIN TERRITORIAL Y ZONAS DE
SEGURIDAD
Establece el Art. 14 de la LOSD que,
A los fmes de la presente Ley, el territorio nacional ser dividido en
regiones, atendiendo a las necesidades de seguridad, defensa y
desarrollo.
El Presidente de la Repblica, odo el Consejo Nacional de
Seguridad y Defensa determinar la organizaci6n y rgimen
territorial.
y al referirse al contenido de este Articulo se dice en la
Exposicin de Motivos lo siguiente:
(...) la idea predominante en esta divisi6n es la de Regiones y
Distritos Militares, as como la organizacin de Teatros de
Operaciones o de Areas Estratgicas, pero, no solamente esta
organizaci6n est dirigida al aspecto militar, sino que en lo posible
debe integrarse en las Regiones Administrativas (...) o en cualquier
otra organizaci6n administrativa que a bien tenga disponer el
Ejecutivo Nacional.
Se aade, adems, que esa divisin territorial debe ser
permanente, pues debe existir, ya desde tiempos de paz y que "catU
180
La dem:x:nxia _las situaciones de excexi
0...,;6n estar a cargo de un Oficial General o un Almirante con su
"""
t;stado Mayor.
"
Difkilmente se puede concebir mayor grado de confusin
que el aqw contenido. En primer lugar, basndose en la afirmacin
mUY general de la vinculacin existente entre la seguridad y el
desarrollo, se confunde la regionalizacin con fines militares con la
regionalizacin con fines de desarrollo, y se aspira a poner al frente
de cada regin - que se supone ha de ser definida de acuerdo con
criterios unitarios que combinen las necesidades de seguridad, las
ntilitares y las de desarrollo- a un General o Almirante con su
Estado Mayor. Esa regionalizacin unitaria no se ha producido,
sencillamente porque es imposible de lograr. En segundo lugar,
tambin hay una confusin en lo que se refiere a la regionalizacin
puramente militar, pues la Exposicin de Motivos de la Ley no
distingue en esta materia - como si lo hace en cambio la reciente
reforma de la LOFAN- entre la regionalizacin militar como
sectorializacin administrativa (prevista en los arts. 394 al 399 de la
LOFAN vigente) de la regionalizacin para circunscribir posibles
reas de operaciones militares, que slo tiene lugar cuando, una vez
producido un conflicto interno o externo y declarado el "estado de
emergencia", el Presidente de la Repblica define y activa el teatro
del conflicto o los teatros de operaciones necesarios y designa a los
respectivos comandantes (Art. 56 de la LOFAN); o, en todo caso,
cuando se dan los supuestos de hecho que justificarn el "estado de
emergencia", aun cuando ste no haya sido formalmente declarado
(Art. 351 ejusdtm).
Tambin existen en la exposicin confusiones en lo relativo
a las "Zonas de Seguridad", a las que se confunde, por un lado, con
las "zonas marginales" fronterizas, creadas por Decreto N 407 del
14 de octubre de 1979 y cuya definicin se hace sobre la base de
criterios distintos a la seguridad, pues se caracterizan por su falta de
desarrollo e integracin al resto del territorio nacional; y por otro
lado, se las confunde tambin, con las "zonas de amortiguacin
estratgica" que constituyen, nicamente, una de las posibles
181
 El foturo de la dcmcracia en venezu"
variedades de las zonas de seguridad definidas con Propsitos
militares.
Por lo dems, en la regulacin de las distintas variedades de
"zonas de seguridad", la LOSD establece un conjunto de
limitaciones a la actividad de los particulares, que si bien se justifican
por razones de seguridad, pueden ser desaconsejables desde el
punto de vista del desarrollo, lo cual muestra la dificultad de integrar
criterios nicos que respondan simultneamente a ambos tipos de
necesidades.
4.5 LA "EMERGENCIA" Y LA "MOVILIZACiN"
Como tuvimos ocasin de ver en la seccin II de este trabajo, la
Constitucin de 1961, al hacer del "estado de emergencia" una
institucin autnoma, contempla la posibilidad de que de su
declaracin puedan derivarse consecuencias jundicas distintas a la
suspensin o restriccin de las garantas constitucionales, aunque no
establece cules senan ellas. La LOSD llena esta laguna, creando
una nueva institucin, la ~ integral, distinta a la puramente
militar. Por su lado, la reciente reforma de la LOFAN, adems de
regular la movilizacin militar incluye algunas normas que
complementan la materia.
Tradicionalmente la movilizacin era concebida como una
actividad militar y era definida en nuestra legislacin sobre la
materia, como la operacin por la cual las Fuerzas Armadas pasan
del pie de paz al pie de guerra. Sin embargo, ya desde 1939 nuestra
legislacin prev la elaboracin de planes permanentes de
movilizacin, que incluyen todas las actividades del pas necesarias
para el apoyo del esfuerzo blico, y encargan de ellos al Consejo
Supremo de Defensa y a la Junta Superior de las Fuerzas Armadas.
Por otra parte, las normas sobre movilizacin partan de la hiptesis,
un tanto simplista, de una "guerra de masas", convencional y de
larga duracin. La reciente reforma de la LOFAN, ha eliminado
algunos de los aspectos ms criticables asociados a esa concepcin
182
La dcmcracia anJE las situaciaJes de excepci/.n
tradicional de la movilizacin, pero ha introducido, tambin, como
veremos ms tarde, innovaciones criticables. Ahora bien, junto a la
movilizacin militar, regulada por la LOFAN, la LOSD ha creado y
desarrollado en su Titulo IV la movilizacin integral, que es una
institucin tpica del derecho de excepcin, pues requiere la previa
declaracin del estado de emergencia" y no puede durar ms all
de ste.
La idea de mavilizacin integral est estrechamente asociada
con lo que en la literatura especializada suele denominarse
~ total" que acompaa la aparicin, a partir de la Primera
Guerra Mundial, de una nueva modalidad de guerra: la gum-a totd".
La guerra que habia predominado hasta entonces era limitada en
varios aspectos: a) limitada en cuanto a sus objetivos ltimos, pues
lo que estaba en juego no era la existencia o la soberarua de los
Estados implicados, sino una disputa acerca de una cuestin
particular y circunscrita; b) limitada en el tiempo, pues la guerra
podia distinguirse claramente del penodo de paz que le antecedia y
la segula, con clara solucin de continuidad entre unos y otros,
marcado por actos tales como la declaracin formal de guerra y la
firma del tratado de paz que le poma fm; c) limitada en cuanto a los
objetivos de las operaciones militares y las ronas afectadas, pues,
dadas las caractensticas cuantitativas y cualitativas de las fuerzas y
las armas empleadas, los combates se restringlan a zonas definidas,
sin que fueran afectados directamente por ellos el conjunto de la
poblacin civil no combatiente; y d) limitada en cuanto a los medios
e instrumentos empleados, pues, por un lado, se utilizaban casi
" En el lenguaje de nuestra LOFAN, la movilizacin militar puede ser total o
parcial, en razn del territorio y de los recursos militares involucrados (Art. 349).
Per los textos de otros pases especializados en la materia suelen emplear la
expresin "movilizacin total", para referirse a la movilizacin de todos los
recursos de una Nacin y que va ms all de la exclusivamente militar.
75 Para lo que sigue, vase: J. C. Rey, "Notas Adicionales sobre el Concepto de
Estrategia Poltica", Ensayos de Teoria Polttica. Editorial Ateneo de Caracas
Editorial Jurdica Venezolana, 1980, especialmente pp. 259261.
183
 ElfoturodeladJmxratiaen V~
exclusivamente medios militares y, por otro lado, ambos
contendientes aceptaban ciertas restricciones en cuanto a la
naturaleza de los mismos y en cuanto a su modo de empleo. 4
nueva forma de guerra, a la que Ludendorff dio su ms clebre
expresin terica", es total en varios aspectos que se oponen,
trmino a trmino, a los de la guerra limitada: a) total en cuanto a
los objetivos ltimos, pues lo que est en juego es la supervivencia
misma o la soberarua de los Estados involucrados; b) total desde el
punto de vista temporal, pues no puede establecerse una clara
solucin de continuidad entre la "paz" que precede al conflicto _y
que no es sino preparacin para ste- y el tiempo de "guerra"; e)
total en cuanto a los objetivos de las operaciones militares y las
zonas afectadas por stas, pues dada la amplitud de las masas
humanas que intervienen, la extensin geogrfica de los teatros de
operaciones y la utilizacin de armas de alcance y capacidad
destructiva antes insospechados, no hay zona u objetivo del pals
enemigo, ni sector de la poblacin que pueda considerarse a salvo
de los daos; y d) total en cuanto a la naturaleza de los medios
utilizados, pues no slo desaparecen gran parte de las restricciones
que antes existan en cuanto al empleo de ciertos instrumentos
militares, sino porque para ganar la guerra no basta con tales
instrumentos, sino que son precisos e, incluso, a veces ms
necesarios otros medios de naturaleza econmica, psicolgica o
poltica La guerra total exige una mavili=ifn tambin total, lo cual
supone utilizar todas las potencialidades e instrumentos o recursos
del Estado: requiere, ciertamente movilizacin militar, pero tambin
econmica, psicolgica y poltica; movilizacin no slo de las
Fuerzas Armadas, sino del conjunto de la poblacin.
Veamos ahora las relaciones y semejanzas entre la
mavili=ifn total a la que acabamos de referirinos y la rrxJCiJizacij
integral de nuestra LOSD. Segn el An. 20 de sta, a diferencia de la
movilizacin puramente militar, regida por la LOFAN y para la que
" Erik von Ludendorff, La Guerra Total. Buenos Aires: Pleamar, 1974.
184
La demxrat:ia _las siJwcia>es de excepci>
O se requiere la declaracin formal del "estado de emergencia", la
~oviJizacin integral slo podr disponerse "de:1arada la ~
;aerna o int;ernacima!', mediante un Decreto del Presidente de la
RePblica. Los trminos usados por el legislador son bastante
desafonunados y crean cierta confusin, pero cabe suponer que ha
querido decir que se wuiere la preia de:1araturi4 del e.sttu:h de~. n
Decretada la movilizacin integral se crea una situacin
tpica del derecho de excepcin que tiene importantes
consecuencias jurldicas. En primer lugar, los venezolanos que no
estn prestando servicio militar en las Fuerzas Armadas o los
extranjeros domiciliados, residentes o transentes en el pas,
"podrn ser llamados segn sus aptitudes o facultades a prestar
servicios donde sean ms eficaces para la Seguridad y Defensa de la
Repblica" (arts. 21 y 23), bajo pena, en caso de desatender el
llamado, de prisin de uno a tres aos (An. 35). En segundo lugar,
establece el An .. 37 de la LOSD que cualquiera que, declarado el
"estado de emergencia" y decretada la movilizacin "organice,
sostenga o instigue paros o huelgas u otras acciones que perturben o
afecten la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos o
la vida econmico-social de la Repblica, ser penado con prisin
de tres (3) a seis (6) aos". Ahora bien, dada la laxitud y amplitud
con que est enunciado el tipo delictivo, la disposicin se presta a
ser interpretada en forma abusiva, pues puede concebirse algn
tipo de accin que, directa o indirectamente, no afecte la vida
econmico-social de la Repblica? Significa, adems, la suspensin
n Los tnninos utilizados por la Ley resultan un anacronismo pues corresponden
~ la Constituci6n de 1953, que distingua la emergencia nacional de la
mtemacional (Art. 36). No as la Constituci6n de 1961 que se limita a mencionar
la ."emergencia internacional" en el ord. 7 Art. 190, en tanto que en el ord. 6 del
IlU.Smo Artculo y en el Titulo IX se refiere al "estado de emergencia". Con
:<specto a ste, el 240 establece que podr declararse "en caso de conflicto
In.:erior o exterior, o cuando fundados motivos de que WlO u otro ocurran". No
eJuste, por tanto en nuestro ordenamiento constitucional vigente la "declaraci6n
de emergencia interna o internacional" de la que babIa la Ley.
185
 El fotmr"le la demcm:ia en V"""""'"
general del derecho a la huelga, aun en aquellos ramos de
actividades que en nada afecten a la Seguridad y Defensa del pa;.,
En tercer .lugar, establece el Art.. 24 que, una vez decl~ la
"emergencIa", aunque no se hubIese decretado la m0vilizaci;
integral, el Presidente de la Repblica puede ordenar que el personal
de ciertos servicios pblicos o empresas bsicas para la vida
econmico-social de la Repblica, "quede sometido temporalm
al rgimen militar". No es claro qu se quiere decir con etne esta
expresin que es sumamente confusa: no parece que se refiera a que
quedan sometidos a movilizacin militar, pues esa hiptesis est
expresamente regulada por el Art. 355 de la LOFAN; tampoco
parece aceptable pensar que se pretenda someterlos a la disciplina
propia de las Fuerzas Annadas y a los Tribunales Militares, en caso
de que la violasen, pues ello supondra una transgresin de la
garanta consagrada en el Art. 69 de la Constitucin, lo cual slo se
justificara si previamente, mediante decreto, se hubiese suspendido
tal garanta (recurdese que la sola declaracin del "estado de
emergencia" puede dar lugar a la suspensin de garantas, pero sta
no se sigue automticamente de aqulla). Establece, adems, la
LOSD que para conocer las infracciones de sus disposiciones son
competentes, "en tiempos de paz" los tribunales penales ordinarios
y "en caso de haberse declarado el estado de emergencia y decretado
la moviIizacin", los Tribunales Militares, que aplicarn d
procedimiento extraordinario previsto en el Cdigo de Justicia
Militar (Art. 39).
Un comentario especial merecen las normas que en materia
de Defensa Civil (Ttulo V) y de Requisiciones (Ttulo VI) establece
la LOSD y que son efectivas en caso de previa declaracin dd
"estado de emergencia", aunque no se hubiera decretado la
moviIizacin integral. En efecto, se dispone en el Art. 30 que "Las
normas, rdenes e instrucciones dictadas en materia de defensa civil,
sern obligatorias para toda la poblacin"". Sin embargo, se trata
71 Se trata de una redacci6n inadmisible, pues no s6lo se establece l.
186
La t:kmocnria """ las silwcitnes de excepc;m
a nortna imperfecta, pues carece de sancin, salvo en el caso
,%vist O en el Art. 20; dispone que quienes no estuvieran alistados
~ la Fuerzas Artnadas Nacionales estn obligados a intervenir en la
reparacin y ejecucin de la defensa civil, y -segn lo establece el
k 36- en caso de no cumplir con esta disposicin una vez se haya
declarado "el estado de emergencia", sern penados con prisin de
uno o dos aos. Ocurre, sin embargo, que una gran parte de las
situaciones tpicas o caractersticas en que se hace necesaria la
defensa civil, no justifican la declaracin del "estado de emergencia"
sino que son catstrofes o calamidades naturales en las que, de
acuerdo con la Constitucin de 1961, lo que procede es la
suspensin o restriccin de garantas, con lo cual el incumplimiento
de la obligacin de participar en la defensa civil quedara, a tenor de
lo que dispone la LOSD, sin sancin. Tambin establece este
instrumento legal un rgimen de requisiciones para los casos en que,
previamente se haya declarado el "estado de emergencia" (Art.31),
limitndolas, por tanto, a circunstancias de hecho caracterizadas por
conflicto interior o exterior o amenaza de uno u otro, con lo cual
resultan unas normas que poco aaden a lo que sobre esta materia
prev la LOFAN".
Examinaremos, para terminar, algunas disposiciones de la
LOFAN, en materia de moviIizacin y de "emergencia". Para
empezar debe llamarse la atencin sobre algunos equvocos que
resultan del hecho de que la reciente reforma de esa Ley abandona
la tradicional, y correcta terminologa que distingua la "paz" de la
"guerra", para adoptar parcialmente la impropia y confusa que, en
esta materia, introduce la Constitucin vigente. As, por ejemplo, en
obligatoriedad de las nonnas, sino tambin de las 6rdenes e instrucciones en la
materia, sin definir la autoridad de la que provengan, ni establecer 1Jmites al
COntenido de las mismas.
" La diferencia ms importante es que la LOFAN prev que las requisiciones
P<XIrn hacerse "en caso de guerra" (Art. 357), aunque tambin establece la
posibilidad de utilizar inmuebles "el estado de emergencia" (An. 361).
187
 EI/turo de la tkmocracia en V"""""'"
vez de la tradicional definicin de la movilizacin militar, segn la
cual sta consista en la operacin por la cual las Fuerzas Armadas
Nacionales pasaban de! pie de paz al pie de guerra, ahora se define
como "la operacin por la cual las Fuerzas Armadas nacionales
pasaban de! pie de paz al estado de emergencia" (Art. 348). Pero
esto es impropio y equivocado pues, por un lado, e! "estado de
emergencia" no es una situacin de hecho, ni equivale a la guerra,
sino que es una situacin jurdica que se produce corno
consecuencia de una declaracin formal y expresa de! Presidente de
la Repblica mediante un decreto; pero, por otro lado, de acuerdo a
lo que establece e! Art. 20 de la LOSD, para la movilizacin militar
no es necesaria la declaracin de emergencia.
Establece, por otra parte, la LOFAN que, desde la fecha en
que se decrete la movilizacin militar, "regirn las disposiciones
legales y reglamentarias que se refieren al estado de emergencia"
(Art. 350); en otros trminos el simple decreto de movilizacin
militar desencadenara la situacin jurdica que es propia de! "estado
de emergencia", pero esto es clara y abiertamente violatorio de la
Constitucin segn la cual para que se produzca tal "estado", con
sus secuelas jurdicas, se requiere una declaracin formal y expresa
de! Presidente, mediante un decreto motivado, dictado en Consejo
de Ministros, que debe ser sometido a la consideracin del
Congreso (arts. 240 y 241). Como quiera que tal declaracin
constituye un "acto de gobierno", desvinculado de la legislacin
ordinaria por ser de ejecucin directa de la Constitucin, ninguna
Ley puede establecer que esa situacin jurdica sea la consecuencia
de actos distintos a los precisamente sealados en e! texto de
nuestra Ley Fundamental. As, pues, la asociacin o identificacin
de! "estado de emergencia" con la movilizacin militar, es
conceptualmente equivocada y jurdicamente inaceptable.
Especial mencin merece e! Art. 6 de la LOFAN. En l,
tras repetir la norma tradicional de nuestra legislacin militar, segn
la cual e! personal militar de todos los grados y categoras "no podr
tener participacin directa ni indirecta en la poltica, ni ejercer
188
La dRmxnxia _las situacimes de excepci
ningn derecho poltico", se aade que "Igual prohibicin regir
ara los que estn movilizados para fines de instruccin o en
~tuacin de emergencia". Aqu se plantean dos problemas: en
primer lugar el de la constitucionalidad de la privacin de los
Derechos polticos a los militares; en segundo lugar e! de la
extensin de tal privacin a los civiles "movilizados". Con respecto
al primer problema, de acuerdo a la norma que comentamos, los
militares no tendran ninguno de los Derechos polticos
consagrados en e! captulo VI del Ttulo III de la Constitucin, y
que son, el sufragio activo (arts. 110 y 111), el sufragio pasivo (Art.
112), el de asociarse en partidos polticos (Art. 114) Y el de
manifestar pacficamente y sin armas (Art. 115) Y el del asilo (Art.
116). Ahora bien, tal privacin de derechos no deriva de una norma
constitucional, pues no debe interpretarse que ese sea el sentido del
Artculo 132 de nuestra Ley fundamental so . En efecto, e! adjetivo
"apoltica", que utiliza para calificar a la institucin armada, es
equivalente a "obediente y no deliberante" - como tambin la
califica la Constitucin- y no significa, necesariamente, una
privacin de los derechos polticos de sus integrantes". Establece,
80 "Las Fuerzas A nnaias NacWales fomwz una instiJuci apoIitica, o/aliente y no
deliherame UIff1'Zi:zdda por el Estado para a5efPttY la dejinsa nacicnaI, la estabilidad de las
institucimes demxrticas Y respeto de la 0:nstitJri Y a las /ey1s, CU)V ~ estar
sUmp. por encima de cualquier otra cblipcin. Las Fuerzas A nnaias NacWales estarn al
senAcio de la Repliica, Y en ninfJ}n raso al de una persona o parcialidadfXJIitica (Art. 132).
81 Que "apoltico" es equivalente a "obediente y no deliberante" se muestra por el
significado que a ese adjetivo se le ha dado en el Derecho Pblico de distintos
pases. As, por ejemplo, en Francia se ha acostumbrado a distinguir entre los
actos de ndole eminentemente "poltica", que son de carcter discrecional, de los
~ctos no-polticos, administrativos o reglados, en los que el agente no tiene
benad de apreciaci6n, pues el contenido est determinado por una regla precisa.
Anlogamente, en los pases de habla alemana se acostumbraba a distinguir entre
los actos o decisiones 'polticas", producto de una actividad libre, creadora y no
vmculada por la ley y las decisiones no-polticas o administrativas en ejecuci6n de
nonnas o reglas preexistentes; tambin se utiliz el adjetivo "polticos" para
designar, en el Estado, a los rganos dirigentes o que conducen, en tanto que se
calificaba de no-polticos a los subordinados y que ejecutan de acuerdo a normas
189
 El fi=o de la derrxmcia en VmezueIa
sin embargo, la Constitucin que, tienen el Derecho al sufragio
activo "todos los venezolanos que hayan cumplido dieciocho aos
de edad y no estn sujetos a interdiccin civil ni inhabilitacin
poltica", a partir de lo cual algunos han entendido que se abre la
posibilidad de que, mediante una Ley formal, se creen
inhabilitaciones polticas de carcter general, como la que la
LOFAN establece para los militares". En todo caso, cualquiera sea
la opinin que uno tenga acerca de la constitucionalidad de esa
norma, distinto es el caso cuando tal prolbicin pretende
extenderse a quienes han sido objeto de "movilizacin". En efecto,
por el lugar dentro de la Ley en que se encuentra ubicada esa
disposicin y por su redaccin, parece que pretende aplicarse no
slo a quienes han sido objeto de mxilizaci6n militar, sino tambin a
los de la mouilizacin integral de la que trata la LOSD (pues slo en el
caso de esta ltima se precisa la previa declaracin de
"emergencia"). Pero esto sera polticamente inadmisible y
constituira una grave violacin de la Constitucin, pues se
suspenderan, mientras dure la movilizacin resultante de la
precisas. As pues al calificar a nuestras Fuerzas Armadas como institucin
"apoltica", la Constitucin no est excluyendo a sus miembros de los derechos
polticos, sino que est refirindose a la subordinacin de esa institucin a la
autoridad civil. Se trata, en el fondo, de la vieja idea, tantas veces repetida desde
dausewitz, de la necesidad de subordinar la direccin y punto de vista militar a l.
direccin y punto de vista poltico.
82 La cuestin es sumamente discutible y, personalmente, difiero de esa opinin.
Desde un punto de vista estrictamente jurdico pienso que tal nonna legal podra
ser recurrida por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. Ocurre,
sin embargo, que, de acuerdo con a nuestra Constitucin, cualquier venezolano
que sea apto para el voto tiene, al mismo tiempo, el derecho a asociarse en
partidos politicos, sin que la ley pueda privarle del mismo. Entonces, la nica
manera de evitar que los militares puedan asociarse en partidos -lo cual todo el
mundo est de acuerdo en considerar como poltica e institucionalmente
inconveniente- es privarles del detecho al voto. Pienso que lo aconsejable sera
una enmienda constitucional en la que, por una parte, se reconociera
expresamente que los militares tienen derecho al voto y que, por otra parte, les
privara tambin expresamente, del derecho a asociarse en partidos politicos.
190
La dm=ia anJz las siluaOcnes de excqxi>
emergencia (duracin que -como veremos en el aparte siguiente-
puede ser indefinida, pues no est sometida a ningn control
jurdico ni poltico) derechos polticos fundamentales, sin que
previamente se hubiera procedido a dictar un decreto formal de
suspensin de las garantfas.
Finalmente, un breve comentario sobre el Art. 352 de la
LOFAN, que dispone:
En casos excepcionales de grave alteracin del orden pblico
interno, podr decretar el Ejecutivo Nacional la movilizacin
parcial y poner en campaa a las Fuerzas Armadas Nacionales o
parte de ellas.
Histricamente, la expresin "poner en campaa" ha sido
utilizada en Venezuela como equivalente a declarar el "estado de
guerra" ficticio o la "Ley marcial", en el sentido que se explica en la
Seccin 1 de este trabajo. Pero sera inadmisible que una medida de
esa naturaleza pueda ser decretada sin una previa declaracin de
"estado, de emergencia" o, incluso, de la suspensin o restriccin de
garantias.
4_6 CONCLUSIONES
Hemos visto que la LOSD crea nuevas e importantes instituciones
de Derecho de Excepcin, al establecer ciertas situaciones jurdicas
- distintas de la suspensin o restriccin de garantfas, prevista en el
propio texto constitucional- que, eventualmente, pueden
producirse como consecuencia de la declaracin del "estado de
emergencia" por parte del Presidente de la Repblica. Tambin se
han examinado ciertas normas sobre situaciones de excepcin
Contenidas en la LOFAN. A lo largo de la exposicin se han
fOnnulado dos tipos de criticas a tales instrumentos legales: en unos
casos que incluyen normas que violan la Constitucin; en otros que
al utilizar frmulas excesivamente laxas, amplias o indeterminadas,
contrarias al carcter excepcional - y por tanto de interpretacin
restrictiva_ que deben tener esas instituciones, se hace
191
 El fuano de la dmnracia en V~
prcticamente imposible el control por los rganos jurisdiccionales y
se abre paso a su interpretacin abusiva, ms all de lo estrictamente
necesario para la seguridad y defensa. Pero con ello no pretendo
desconocer la necesidad de que se regulen las situaciones
excepcionales, mediante un Derecho tambin excepcional. Todo
sistema poltico puede atravesar por situaciones transitorias de
"emergencia" , en que es necesario sacrificar momentneamente
ciertos valores u objetivos, en beneficio de los intereses de
Seguridad y Defensa y es lgico que las Constituciones de pases
democrticos traten de prever tales tipos de situaciones. El peligro
consiste en que la "emergencia", en lugar de un procedimiento
excepcional y transitorio, se convierta en normal y permanente, pues
entonces se produce el fin del rgimen democrtico. Como dice
Deutsch:
Los mtodos del pensamiento de emergencia y del gJbiemo de
~ d argniento de que haremos cualquier cosa, dejaremos
de lado' cualcuier escrpulo, celebraremos cualesquiera arreglos,
pagar~mos cualquier precio, por obtener una meta- son tolerables
nicamente pOr tiempo limitado en trminos psicolgios y de
organiZacin. La bsqueda de una meta predominante ao tras
ao canbiar y distorsionar las mentalidades de los individuos, d
comportamiento de los pequeos grupos y la estructura de un
gobierno. An puede destruir la urdimbre moral de la sociedad. Si
se justifica el empleo de cualesquiera medios para obtener un fin
que se desea, si son aceptables la violencia O el engao, como en la
crisis de tiempos de guerra por qu no utilizarla tcnica de la
"Gran Mentira"? Si alguien disputa nuestro liderazgo o disiente de
nuestra meta o de nuestros mtodos por qu no enviarlo a la
crcel o asesinar su carcter?8J
Para evitar tal corrupcin de los procedimientos de
"emergencia" o del derecho de excepcin es preciso establecer un
sistema de controles, tanto jurdicos como polticos, destinados a
asegurar, por un lado, que slo se autorice la utilizacin de tales
8J Karl W. Deutsch, Poltica y Gobierm. Mxico: Fondo de Cultura Econmi""
1976,p.232
192
La dtmxracia ante!ds situaciooes de excexin
procedimientos como un recurso extremo en circunstancias
excepcionales en que el orden constitucional o la existencia misma
del estado se ven seriamente amenazados. En el caso de Venezuela,
la utilizacin, en el texto constitucional, de frmulas un tanto vagas
o indeterminadas para referirse a las circunstancias en que se
autoriza el "estado de excepcin", hace que el Ejecutivo goce de
gran discrecionalidad para decidir sobre la materia y, aunque desde
el punto de vista terico se puede admitir la posibilidad de un
control judicial de la constitucionalidad de tales decisiones, en la
prctica ello resulta sumamente difcil. Queda, sin embargo,
inclume la posibilidad de control poltico por parte del Congreso
que, eventualmente, puede proceder a la "improbacin" de los
Decretos que declaren el "estado de emergencia" o suspendan o
restrinjan las garantas. Pero, por otro lado, es preciso que existan
tambin controles destinados a evitar que el "estado de excepcin"
se prolongue ms all del tiempo estrictamente necesario y, en
particular que no se convierta en permanente. En el caso de
Venezuela, en lo relativo a los Decretos Ejecutivos que suspenden o
restringen las garantas, la Constitucin no contempla la posibilidad
de un control judicial para evitar tal abuso, pero s establece, en
cambio, que pueden ser revocados por las Cmaras del Congreso,
en sesin conjunta, si consideran que han cesado las causas que lo
motivaron, lo cual constituye una forma de control poltico. En
cambio, con respecto a los Decretos que declaran el "estddo de
817er[p1cia", una vez sometidos a las Cmaras, conforme lo ordena el
An. 242 de la Constitucin, y que stas no los han improbado,
pueden tener una duracin ilimitada sin que sta pueda ser objeto de
ningn tipo de control - jurdico o poltico- ya que no pueden ser
revocados por una accin unilateral del Congreso, pues para ello se
requiere, adems, la decisin del Presidente de la Repblica (Art.
243). Como se explic anteriormente, antes de la promulgacin de
la LOSD esto tena poca importancia prctica, pues la nica
~onsecuencia jurdica que se poca derivar de la declaracin del
estadn de ~" era un eventual Decreto de suspensin o
193
 Elfuturo de Lulmoo-acia en VenezueLt La dm-aracia anre las situaciooes de excexin

restricci6n de las garantas y el Congreso siempre poda re\> ' . ~ho de excepci6n, tal como estn desarrolladas en la LOSD y
unilateralmente tal ~ecreto, "A partir de la entra~a en vigencia de dUaLOFAN, tienen I?eligrosos rasgos que las haran susceptibl,es
LOSD la declaraclOn del esttuh de rmerp= puede poner /fI utilizados como mstrumentos para poner fin a la democracia,
movinento imponantes instituciones de derecho de excepci6n de S~~rtO que el sistema poltico existente en Venezuela desde 1958
principalmente, pero no nicamente /4 movilizacin integral, con toe!; ~;~ nuestr~s das, es bsicamente democrtico y ~entras subsista
sus conse~~nclas- sm que ,~ora tenga el Congreso niIlgIl Wtipo de regnne~ ,no cabe p~~sar en que esos mstrumentos del
co~trol poltiCO ,sobre la duraclOn ,de tales me?idas que si as ~ derecho de excep~lOn sean ut~dos en la fOlTI1a abUSiva cuyos
estunar el PreSidente de la Republica, podran convenirse 111 ligros he advenido en las pagmas pre~edentes, De he~ho es
pelTI1anentes, ~gnificativo el que, hasta el prese~te, ~l E~cutlvo, no ?a utilizado
Pienso que no resul~a iml?eninente, para ,terminar, reconLr ninguno d~, esos recursos extra?~?inanos, ru ha procedido n~ca a
de nuevo, la estrech~ r~laclOn eXistente entre la Idea de mcrili~ declarar el estado de e~erge,n,Cla , Es n~table y digno de senalarse
total y el Estado totalitano, Rayrnond Aron ha escrito: que en, los mom,er:tos mas ~ntlcos del penodo 1960-1963, en que la
estabilidad del regunen se VIO gravemente amenazada por contmuos
Entre la movilizacin total para la guerra y el totalitarismo intentos de golpe de Estado y por una seria insurrecci6n armada, se
subsisten, pese a las similitudes de estilos e instituciones, una
diferencia en cuanto a su naturaleza. En un caso slo se exige una pudo defender el orden constitucional, mediante el recurso clsico
unanimidad provisional, limitada a un objeto nico; en el otro se de la suspensi6n o restricci6n de las garantas previsto en la
aspira a una unanimidad permanente, reforzada por un sistema de Constituci6n, sin que - pese a algunos excesos y abusos
valores y de pensamiento. En una se suspenden ciertas libertades a individualizados, difcilmente evitables en la prctica en una
Ttulo temporal y se organiza el esfuerzo integral del pas; en el situaci6n como aquella- se produjera un deterioro generalizado y
otro se ensea a las masas que el servicio de la colectividad es, en
todo instante, el deber mayor y que el Estado, la encamacin del pennanente de los derechos y garantas consagradas en la Ley
valor supremo, dispone soberanamente de los hombres y de los Fundamental; y resulta curioso que la nueva Ley Orgnica de
bienes84 . Seguridad y Defensa, que proporciona todo el conjunto de
Pero cuando - como ocurri6 en la Alemania Nazi 85_ b instrumentos excepcionales que hem?s examinado, se dicta en 1976,
movilizaci6n total se conviene en pelTI1an t b al en momentos en que han desaparecido esas amenazas y cuando el
en e, se a re paso ,' d ' ' , , 'lid
Estado totalitario, Sin llegar a tales extremos hemos visto regunen emocratlco pareCla, estar mas seguro y so ame~te
recientemente en Amrica LatIn ' a la apan' " d f J , asentado que nunca, Ahora bien, el hecho de que pese a los diez
Clon e nuevas OlTI1as oc - 11" 1 ' , diE" h
dictadura que tratan de justificarse a partir de las necesidades de la anos que esa Ley e,;,a ~n VIgencia, a acclOn, e ecutlvo no aya
seguridad mediante regnn'enes de excepc'o' d viliza" 'o confilTI1ado, en la practica, los temores de qwenes vemos en ella un
, Inyemo CIO al' ld'!imin"
P elTI1anente, La movilizaci6n integral y las d " t'tu' dd eVentu mstrumento contra a emocraCla, no e an su caracter
emas ms I ClOnes nOCIVO, ru, su peligrosl'dad , P or un 1ad o, porque una Ley d e esa
naturaleza tiene un efecto negativo, aun en el caso de que los
"Rayrnond Aaron, Les Guenes en aane, Pars: Gallimard, 1951. pp, 104-105, : retursos o las sanciones en ella contenidas no se materialicen: la sola
85 En Alemania l~)ustipcacin, ~el estado totalitario ~ partir de la idea de guerfll existencia de disposiciones como la del An, 4, sobre el secreto de las
total y de la movillZaclon tamblen total que esta reqmere, se debe, pnnClpalmenU' UolTI1aciones relacionadas con la seguridad y la defensa, o las
a la obra de EmestJuenger, Die Totale MobilmadJung, BerUn: 1931,
194 195
 E/futuro rk la denocmcia en Venezuela

relativas a la movilizacin o militarizacin de los trabajadores

ciertas acti~dades o servicios, pueden tener no slo un efecta
disuasIvo, SillO que, Oportunamente recordadas por la .autoridad, se
CAPTULO IV
conVIerten en una amenaza, con un efecto restnctlvo sobre ~
libertad de informacin o sobre el derecho de huelga. Por Otro iado
aunque nuestros gobernantes, elegidos por votacin popular, ~
respetado las reglas bsicas del juego democrtico, el ejemplo de LA DEMOCRACIA Y LOS
otros pases, particularmente de Amrica Latina, muestra que no hay PROBLEMAS DE POlTICA
garanta absoluta de que esto ocurra siempre, pues un Presidenr
que inicialmente llega al poder mediante el sufragio, puede utilizar EXTERIOR
los instrumentos propios del derecho de excepcin para perpetuarse
en el poder, ms all del tnnino de su mandato, o para poner fin al
orden constitucional vigente. y aunque no hay que confiar
demasiado en los recursos puramente jurdicos, tampoco stos son
despreciables. En todo caso, si el Derecho no puede ser una barrera
infranqueable que evite la usurpacin y la trara, al menos que 1. EL NUEVO PAPEL DE VENEZUELA EN LA
tampoco pueda servir como subterfugio o pretexto para abrirle
paso. ESCENA INTERNACIONAL Y LA RECIENTE
IMPORTANCIA DE LA POLTICA EXTERIOR

En los ltimos dieciocho aos Venezuela ha venido desarrollando

una poltica exterior muy activa y ha aumentado considerablemente
nuestra influencia en la esfera internacional'. Nuestra presencia se
ha hecho sentir, en particular en Amrica Latina - principalmente
en la Subregin Andina, en Centro Amrica y en el Caribe- ; pero
tambin en otros escenarios ms alejados, como en la OPEP o en el

I Varias de las ideas expuestas en este Captulo han sido desarrolladas en tres
trabajos previos: "Del Golfo de Venezuela al Esequibo: una Exploracin de
Alternativas" (Revistd de EsUidios Polticos. o: 7-39 [1981]; "El Sistema Poltico
Venezolano y los problemas de su poltica exterior" . (La Agenda de la Poltira
ExterilYr'de Venezuela. Caracas: Ediciones de la Biblioteca. Universidad Central de
Venezuela, 1983, pp.57-68); Y "La Democracia, la Opinin Pblica y la Poltica
Exterior". (Poltiralntemacimal. 1: 2-5 [1986D.

196 197

Elfuturo de la dera:racia en VenemeIa
marco del dilogo Norte-Sur, hemos desempeado una
importante.
Dos son los factores principales que han hecho posible
nuevo papel de nuestro pais. Por un lado, el hecho de que _
todas las insuficiencias e imperfecciones de nuestro
polltico- Venezuela sea una de las pocas democracias efectivas que;
ha funcionado continuamente en el continente, durante el ltinJa
cuarto de siglo, nos proporciona prestigio e influencia mo~
convirtindonos, aun con independencia de nuestra voluntad, ea
una referencia obligada para los paises que buscan modelos de
desarrollo polltico y social; pero esto, a su vez, puede susen.
recelos o incluso hostilidades por parte de otros paises o regimenes,
especialmente de aquellos cuyos proyectos pollticos se inspiran ea
valores opuestos a los nuestros. Por otra parte, la modificacin
radical en la situacin petrolera internacional que se produce a partir
de 1973, no slo nos proporcion recursos cuantiosos e
inesperados, y un instrumento de primera importancia -el "arma del
petrleo" - para nuestra poHtica exterior, sino que nos puso ante
responsabilidades en la escena internacional que no pudimos dejar
de asumir.
La posterior crisis del mercado internacional del petrleo y
los problemas recientes de la deuda externa nos han hecho ver que
nuestro "poder" y nuestra capacidad de maniobra en ese escenario
son considerablemente menores de lo que algunos ingenuamente
creyeron. Pero, en todo caso, nuestra presencia activa en l es un
hecho dificilmente reversible. Sin ser una gran potencia, nuestras
posibilidades de influir no son nada desdeables y aunque sena
insensato acariciar sueos megalmanos acerca de nuestra capacidad
para cambiar el orden de las relaciones internacionales vigente, lo
cierto es que la polltica exterior es una fuente de oportunidades
como jams antes lo habia sido en la historia de Venezuela. Pero no
slo ha aumentado nuestra capacidad de influencia en esta esfera,
sino tambin nuestros compromisos y responsabilidades y, al mismo
198
La dera:raia Y1", probImus de poIitit:a exterior
. pO debemos hacer frente a eventuales amenazas y posibles
~~os anteriormente desconocidos.
ca La realizacin de nuestrOS objetivos nacionales va a exigir,
cada vez ms, de la polltica exterior como uno de sus instrumentos
claves; y la concepcin acerca de lo que constituyen tales objetivos y
acerca de nuestra seguridad se ha ampliado, para abarcar reas o
zonas geogrficamente alejadas de nuestro pais y problemas que van
ms all de la amenaza de un ataque militar directo imninente a
nuestro territorio. No es de extraar, por tanto, que en estas
circunstancias se haya desarrollado, entre nosotros, un creciente
inters por los problemas de la poltica exterior, que los lderes
paliticas, empezando por los Presidentes, dediquen una atencin
hasta hace poco impensable a la materia; y que sta se haya
convertido, incluso, en fuente de intenso debate interno y de
polmica interpartidista' .
Pero si bien se ha desarrollado una conciencia de la
importancia de la poltica exterior y de las posibilidades que nos
ofrece, con todo, el nuevo papel que hemos tenido que jugar en ese
rea de actividades no es, en su mayor parte, el resultado de una
decisin consciente y deliberada de nuestro pais. Es cierto que los
Presidentes ms recientes, a partir de Rafael Caldera, parecen haber
tenido una clara voluntad de que juguemos un papel ms activO y
destacado en el campo de las relaciones internacionales. Tambin
es cierto que durante la misma poca ha ido surgiendo una lite
politico-militar-acadmica con un definido inters intelectUal en los
problemas de seguridad y de politica exterior y, frecuentemente, con
un inters de naturaleza profesional-burocrtica, no menos intenso,
en que se ample la extensin Y se realce la importancia de esta rea
de actividad estatal. No es menos cierto que, al mismo tiempo, se
, Sobre la reciente importancia de la politica exterior venewlana y sus principales
problemas, consltese: Instituto de Estudios Politices. La Agenda de la PoIitica
Exterior de venezuela. Caracas: Ediciones de la Biblioteca de la Universidad
Central de Venezuela, 1983.
199
 EljUllmJde la dmnracia en Venezuela
han desarrollado importantes intereses econmicos, tanto pbliCOs
como privados, que requieren que e! Estado lleve a cabo una activa
poltica exterior, capaz de protegerlos y asegurarles ventajas
diversas'. Pero, pese a todo esto, creo que e! nuevo peso que
Venezue!~ adquiri en la esfera internacional, ha sido, en gran p<Ute,
mdependiente de nuestra voluntad y, frecuentemente, hemos sido
los primeros sorprendidos por el pape! que otros pases esperan que
desempeemos.
Pienso que estbamos notoriamente impreparados para
hacer frente a la nueva situacin. En parte halagados y en parte
incmodos ante esas responsabilidades, nos hemos sentido
obligados a asumirlas, con una mezcla de aturdimiento y orgullo y
hemos cometido -y probablemente an nos quedan por
cometer- errores de principiantes. No podra ser de otra fonna
Nuestra tradicin histrica y nuestra cultura poltica no son las ms
adecuadas para desarrollar con xito una poltica exterior como la
que en la nueva situacin se requera. Nuestros mecanismos de
formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas son
notoriamente insuficientes para llevar a cabo polticas de largo
alcance, continuadas y coherentes. Nuestro rgimen poltico,
adems de las dificultades comunes a toda democracia para llevar a
cabo una poltica exterior exitosa, ha comenzado a atravesar, desde
hace algunos aos, una particular crisis poltica que repercute en
forma especial en ese rea de actividades.
, Este aspecto ha sido paniculannente analizado _ aunque atribuyndole una
importancia, en mi opinin, exagerada- por E. Lanza, El Subi~
Venezalam. Caracas: Fondo Editorial "a.rlos Aponte", 1980.
200
La tm:JmIda Y los probkmas de poIitira exterior
2. EL PESO DE NUESTRA TRADICiN HISTRICA
y CULTURAL
Entre esos rasgos de nuestra cultura, resultado de nuestra tradicin
hist6rica, que parecen conspirar para que no llevemos a cabo una
poltica exterior como la que requerira la hora presente, est nuestra
poca inclinacin por el esfuerzo sosterudo, continuo, perseverante y
con metas a largo plazo, y la peligrosa tendencia a sustituirlo por
'operativos" o "declaraciones de emergencia". Tendemos a slo
encarar los problemas en el ltimo momento, cuando los hechos
han tomado ya tal magnitud que a corto plazo es poco menos que
imposible resolverlos. Entonces se produce e! "operativo" y la
' declaracin de emergencia", el acto espasmdico que trata de hacer
en un da o en una semana lo que no se ha hecho durante aos y a
veces durante deceruos. Quiz este efecto se vea potenciado por
rasgos de nuestra personalidad o de nuestra cultura que, en otros
contextos, constituyen alguna de nuestras ms destacadas virtudes.
Me refiero al culto al herosmo y a la capacidad de improvisacin.
Legtimamente orgullosos del pasado heroico del pueblo
venezolano y de su imaginacin y rapidez de comprensin para
hacer frente a los ms variados asuntos, nos vemos frecuentemente
inclinados a una exaltacin de esos valores y a tratar de resolver los
problemas mediante actos heroicos de ltima hora, improvisados y
de efmera duracin. Pero si bien el herosmo y la capacidad de
improvisacin son virtudes muy estimables - e incluso
invalorables- para hacer frente a situaciones de crisis imprevisibles
que eventualmente se presenten, pueden resultar intiles cuando se
ha pemtido que los problemas alcancen dimensiones crticas y, en
todo caso, no constituyen los fundamentos para una poltica
exterior continuada y a largo plazo, que requiere de una accin
permanente y perseverante que obedezca a una visin prospectiva.
. Por otra parte, nuestra tradicin histrica como pas
I1ldependiente, no ha sido propicia para realzar la importancia de la
poltica exterior. A diferencia de otros pases, entre nosotros la
201
 El futurode k: demx:racia en Venezuei4
polltica interior ha tenido una clara primaca sobre la exterior. N
slo hemos subordinado sta a aqulla, sino que, hasta pocas o
recientes, la extensin y mbito de la polltica exterior ha sido ~
insig~ficante, casi despreciable. Nuestros esfuerzos han estado
dirigidos, .fundamentalmente, a tratar ?e consolidou: en orden interno
y la expenencla nos ha llevado a conSIderar el ambIente exterior ms
como una fuente de peligros, amenazas y conflictos, que de
oportunidades. Hemos desarrollado, as, a travs de la historia UQa
actitud prctica de retraimiento y desconfianza hacia la poltica
exterior, reforzada por la precariedad de los recursos y medios de
los que tradicionalmente hemos dispuesto para influir en ella.
Esto no ha impedido que formulramos grandes y aun
ambiciosos objetivos nacionales, inspirados en propsitos idealistas
que deberan proyectarse ms all de nuestras fronteras, pero estas
formulaciones fueron no ya tericas, sino retricas y contrastaban
con nuestra debilidad en tnninos de poder. Nuestra tradici6n
polltico-intelectual nos llev a buscar una "solucin normativa" a
los problemas de creacin de un orden polltico y a ver en las
consideraciones utilitarias algo reprobable'. Trasladado al mbito de
la polltica exterior esto signific que esperbamos que los grandes
ideales que proclambamos fueran aceptados en virtud de su fuern
moral, pues carecamos de poder material para imponerlos. Falta de
realismo, ingenuidad, retrica, retraimiento y debilidad, han sido
algunas de las caractersticas de nuestra polltica exterior hasta
pocas muy cercanas.
Pero los cambios que nuestro pas ha experimentado en
tiempos recientes, en lo que se refiere al aumento de su peso e
influencia en la esfera internacional, no han ido acompaados de
modificaciones simultneas en nuestras imgenes, percepciones y
actitudes que nos pennitan llevar a cabo una polltica exterior
-4Sobre 10 que entiendo por "solucin nonnativa" y por "solucin utilitaria" ~
problema de la creacin de un orden poltico, vase el Captulo 1 de este libro,
especialmente las Secciones 4.2 y 4.3.
202
La demx:racia Y ws proIiunas de poIitica exrerim
aitosa . Otro de los obstculos centrales a superar es lo que me
atreVO a llamar, ?? ya nuestro ide~smo, sino ~uestra ingenuidad, en
ptateria de palluca e;aenor. . SI por Idealis:n0 e~t~ndemos la
creencia de que en palluca extenor no todo esta permitido y de que
hay principios ticos y jurdicos a los que debe someterse la accin
de los Estados, nada tengo en contra de tal actitud; pero si se olvida
que la polltica exterior es el mbito del d:spliegue de los intereses
nacionales, que uno de sus Instrumento baslcos es el poder y se la
confunde con la prdica moralizante o con una empresa de
beneficencia, entonces, esto es ingenuidad y constituye una actitud
nefasta. Esta ingenuidad polltica nos impide pensar en tnninos de
Red Politik, de intereses nacionales y de poder y nos conduce a no
considerar la polltica exterior como una empresa racional, en la que
las consideraciones de costos y beneficios son ineludibles'. Pero
tener poder y tratar de ejercer poder - as sea en los modestos
lmites que nuestro pas puede hacerlo- implica necesariamente
costos. El poder no es un bien gratuito, pues su adquisicin y
conservacin supone sacrificios y responsabilidades. No se puede
ser poderoso impunemente; no se puede llevar a cabo una polltica
exterior muy activa sin suscitar inevitablemente los recelos,
resentimientos e incluso hostilidades de otros actores; sin aumentar
las posibles fuentes de amenazas y conflictos externos. Y si no
estamos dispuestos a incurrir en esos costos, tampoco podremos
disfrutar de sus eventuales beneficios. Pero los venewlanos
aspiramos a ser "amados" y nos asusta la imagen de "venezolano
feo" que eventualmente se pueden formar en el exterior; no nos
damos cuenta de que, en polltica exterior, ms importante que ser
amado es ser respetado. Ser respetado no equivale necesariamente a
ser temido; no significa desarrollar una polltica de prepotencia y
, Apenas es necesario precisar que el concepto de "utilidad": y de "desutilidad"
que aqu est implcito, no se limita a beneficios (y costos) econmicos y
~gibles, sino que abarca cualquier valor que efectivamente est incorporado al
Sistema de preferencias del actor.
203
 Elfuturode la dcna:raffi en Venezuela
agresin, sino poner en claro ante los otros cules son nuestros
intereses nacionales y llevar a su conviccin que estamos dispuestos
a defenderlos.
Esa falta de realismo poltico, esa ingenuidad - que no
idealismo- nos lleva a veces a encarar nuestras eventuales acciones
bajo un falso dilema: debemos actuar como "palomas" o como
"halcones"? Para las "palomas" debemos, ante todo, practicar la
bondad, la generosidad y el desprendimiento y si en los conflictos
de intereses que nos oponen a otros pases stos no aceptan la
justicia de nuestros argumentos, es mejor renunciar a nuestras
pretensiones, antes que perder nuestra buena imagen internacional o
emprender acciones que puedan poner en peligro la armona o la
paz. Para los "halcones", en cambio, debemos utilizar los recursos
de que disponemos para el logro de nuestros objetivos, pero
conciben la utilizacin de esos recursos como dirigida al merecido
castigo del contrario, por su maldad: quien se nos opone es perverso
y como tal debe ser castigado. Como hemos concebido la poltica
exterior no como una confrontacin y eventual conciliacin de
intereses nacionales diversos, sino como una empresa de realizacin
de ideales absolutos de justicia, tendemos a evaluar negativamente,
en trminos morales, a aquellos que se nos oponen.
La ingenuidad es, por tanto, una caricatura grosera del
idealismo, as como, por otra parte, el cinismo es una caricatura
grosera del realismo. Porque, en efecto reconocer que en poltica
exterior son ineludibles las consideraciones del inters nacional y de!
poder, no significa propugnar que est guiada por un espritu egosta
y mezquino y se lleve a cabo a travs de instrumentos tales como e!
engao, el fraude y la amenaza; y ello porque -dejando aparte
consideraciones ticas (por cierto, imprescindibles)- el egosmo, e!
fraude y la amenaza son, a largo plazo, muy malas polticas, desde e!
punto de vista puramente utilitario, pues proporcionan ms prdidas
que beneficios a quienes las practican sistemticamente'.
, Sobre los supuestos tericos y las consecuencias prcticas de esa pretendida
204
La dcna:raffi Y ro, probInnas de poIitica exterior
Resulta as que una de las tareas ms importantes para que
podamos desarrollar una poltica exterior como la que exigen las
circunstancias del presente, es que, abandonando toda ingenuidad y
sin incurrir en el cinismo, nos inspiremos en consideraciones
explcitas de costoS. y beneficios~ tratando de lograr. un buen
equi1ibno entre realismo e Idealismo. Esto, que siempre es
necesario, resulta particularmente urgente en momentos como los
actUales en que nuestros recursos escasean, a la vez que existen
urgenteS necesidades internas apremiantes.
Pero en un rgimen democrtico como el venezolano, la
consideracin de los costos y beneficios de la poltica exterior y la
eleccin que de all resulta, acerca de la lnea de accin a seguir, no
es una operacin tecnocrtica que pueda ser realizada por un grupo
reducido de especialistas aplicando tcnicas rigurosas, sino que
constituye un proceso sumamente complejo y sometido a grandes
incertidumbres en el que resulta imprescindible el debate pblico
democrtico. y aqu nos acechan dos peligros extremos y de
sentido opuesto: de un lado la tentacin autoritaria, del otro la
tentacin de la demagogia. La tentacin autoritaria significa una
desconfianza en la capacidad o "inteligencia de la democracia" para
hacer frente a los problemas de la poltica exterior y el intento de
reducir su conduccin a una operacin tcnica, llevada a cabo por
expertos y sustrada del debate poltico democrtico'. La tentacin
palltica "realista" -en realidad "cnica"- en la esfera de las relaciones
internacionales, vase: J. c.
Rey, ProIJanas Socio/xiItiaJ' de Amrica Latirut Caracas:
Editorial Ateneo de Caracas, Editorial Jurdica Venewlana, 1980, pp. 204-216.
Sobre las ventajas, en trminos de supervivencia biolgica y poltica, de una
palltica cooperativa, se consultar el extraordinario libro de R. Axelrod, TIx
Ew/utiqafOJoxYations. NewYork: Basic Books, 1984.
7 He criticado tal concepcin, poniendo de relieve las ventajas comparativas de los
Gobiernos democrticos en dos trabajos: "Problemas de Seguridad en un Estado
Democrtico" y "Doctrina de la Seguridad Nacional e Ideologa Autoritaria",
ambos recogidos en A. Romero, (comp.) Segur<lai, Defensa y Dem:mria en
Venezuela, Caracas: Equinoccio. Editorial de la Universidad Simn BoHvar, 1980,
pp. 13-28 Y 195-231.
205
 El futuro de la dmvcracia en Venezuela
de ,la demagogia significa la renru:cia, por parte.?e l?s lderes
polticos, a su deber de tratar de onentar a la oplIllOn publica, as
como la abdicaci6n de su responsabilidad de tomar decisiones, POr
temor a la impopularidad. En la medida en que se qtere reafinnar
la democracia, el peligro mayor es, sin duda, el de la demagogia. y
en definitiva, frecuentemente es la demagogia la que abre paso a k \. Aparecen serios conflictos y antagonismos ideol6gicos, con
falsa soluci6n autoritaria.
3. CAMBIOS RECIENTES EN LAS "REGLAS DE
JUEGO" PARA LA CONDUCCiN DE NUESTRA
POlTICA EXTERIOR
Quienes han estudiado nuestra poltica exterior a partir de 1958, han
subrayado su dependencia con respecto a la poltica interna, tanto
en lo que se refiere a los objetivos perseguidos, como en lo relativo
al "estilo" y a las "reglas de juego" explcitas que la han
8
caracterizado Desde el punto de vista de la poltica interna ese
estilo y reglas de juego fueron el resultado de la implantaci6n de un
"sistema popusta de conciliaci6n", cuyo objetivo prioritario era la
preservaci6n del rgimen democrtico' y, en lo que se refiere a la
poltica exterior, se ha traducido en ciertos rasgos caractersticos,
tales como: corresponsabilidad y consulta entre los principales
partidos en lo referente a la formaci6n de las polticas; limitaci6n del
conilicto y afirmaci6n del consenso en la materia: concentraci6n de
las decisiones en los lderes, que han gozado de un alto grado de
confianza y libertad de maniobra, y que habitualmente han obrado
8 Vase: D. H. Levine, "Venezuelan Politics: Past and Future". En: R. D. Bond,
(ed.). Conttmporary Venezuela tmdits Role in Intematimal A/fairs. New YOIk: New
York University Press, 1977, pp. 7-44; R. D. Bond, "Venezuela's Roele in
Intemational Affairs" En Bond (ed.), op. cit. pp. 225-262; E. J. De Guern, "El
Congreso y la Polltica Exterior de Venezuela". PoIiteia, 7: 329-441 (1978).
'Vase el Capitulo V de este libro y, en especial, las Secciones 3-6.
206
La dmvcracia Y 1m prob/enas de po/itit:a exterior
n gran discreci6n, eludiendo los debates pblicos, etc lO Ahora
r-en a partir del Gobierno del Presidente LtS Herrera, se va a
~ci:U- un importante cambio en las reglas de juego y estilo poltico
que hasta entonces ha~a predominado en la 'po~tica exterior. Tal
cambio se ilustra a traves de rasgos como los sIguientes:
respecto a los objetivos de la poltica exterior, entre el Gobierno
y la oposici6n, incluyendo al principal partido de sta (AD).
Resulta as, que frente al creciente pragmatismo y
desideologizaci6n del debate poltico interno, se produce,
durante la Presidencia de LtS Herrera, una suerte de
ideologizaci6n vicaria o sustitutiva del debate sobre la poltica
extenor.
2. Ruptura de la consulta y corresponsabilidad de los dos
principales partidos en la formaci6n de la poltica exterior".
3. Quiebra de la confianza en los lderes e irrupci6n de demandas
incontroladas y ajenas a las organizaciones tradicionales
"confiables" , que logran desbordar y arrastrar a stas 12.
4. Ruptura de la "discreci6n" y del secreto e intenso debate
pblico. 13
10 Vase E. De Guern, op. cit. pp. 400-406.
JI En particular, resalta el retiro y ausencia de AD de la Comisin negociadora
para la delimitacin de reas marinas y submarinas con Colombia. Sin embargo,
tras el fiasco de la "hiptesis de Caraballeda", el Gobierno del Presidente Herrera
trat de corregir esa deficiencia creando para el manejo de la reclamacin del
Esequibo la CAPRE (Comisin Asesora para la Reclamacin del Esequibo), que
representaba un mecanismo de consulta institucionalizada y ampliada, ms all de
los principales partidos de oposicin.
" El caso ms notables es sin duda, el del "Frente de Defensa de la Soberana e
Integridad Territorial de Venezuela", dirigido por el Dr. Lara Pea, con motivo de
as negociaciones con Colombia. Va<e infa, Seccin 5.1.
l) De nuevo, el caso ms resaltante es el de la "hiptesis de Caraballeda".
207
 El fu_de la dmn:racia en Venezuela
No es el caso de examinar aqu cmo esos cambios en las
reglas de juego y estilo poltico, que haban caracterizado a b
poltica exterior, es la consecuencia de transformacin ms generales
de nuestro sistema poltico, relacionadas con la crisis general de!
"sistema populista de conciliacin" que se impuso a partir de
1958
del modelo de desarrollo a l asociado. Lo que me propongo, ms
14
bien, es analizar su carcter ambiguo o ambivalente, pues, por un
lado, representan una fuente de nuevos desafos y problemas hasta
ahora desconocidos para nuestra poltica exterior; pero, por otro
lado, abre la posibilidad de enriquecimientos y mejoras en el rea.
En efecto, la poltica exterior que precedi a estos cambio~
era llevada a cabo por lites que contaban con un amplio respaldo y
confianza por parte de las masas y disfrutaban de gran libertad de
maniobra, de manera que no tenan que actuar obsesionadas por las
limitaciones o constricciones que les impusiera la opinin pblica.
Pero el estilo poltico que durante esa poca prevaleci en el pas, se
caracteriz par una peligrosa tendencia desmovilizadora y
antiparticipativa, signada por una exagerada desconfianza a la
intervencin de las masas en la accin y el debate poltico. 15 Como
enseguida veremos, ese estilo poltico pareca particularmente
adecuado a lo que eran las peculiaridades propias de la poltica
exterior y a la necesidad de desarrollar en ella una accin
predominantemente tcnica y profesional. A partir del Gobierno de
Herrera se hace patente la quiebra de ese estilo tradicional, pues se
producen enfrentamientos serios con respecto a temas centrales de
nuestra poltica exterior, que se conenza a discutir, a veces en
forma estridente, por parte de una opinin pblica dividida sobre la
materia. Es lgico que ante las dificultades que la nueva situacin
plantea, muchos - en especial los profesionales del rea- vean con
aoranza los viejos buenos tiempos ya idos; pero tal sentimiento es
expresin, las ms de las veces, de una ideologa tecnocrtico'
Vase el Captulo V, Secciones 4.2, 8 Y 12.
14
15 Vase el Captulo V, Seccin 7.
208
La dmn:racia Y le, pro/iDnas de poIitit:a exterior
utoritaria. Es evidente, por otra parte, que esos cambios no
;ued en ,ser considerados, sin ~s, .~omo un p;ogreso, e~ . cuanto
implicanan una mayor democrattzaclOn en este area de poltIcas del
Estado, pues pueden conducir, ms bien, a la entronizacin de la
, demagogia, mediante la abdicacin, por parte del Gobierno, de los
lideres y de las lites de su obligacin de decidir, dirigir y orientar la
opinin pblica. El episodio de la "hiptesis de Caraballeda",
durante la Presidencia de Luis Herrera, fue - con independencia de
la opinin, que uno tenga sobre sus mritos intrnsecos- un
ejemplo palpable de tal abdicacin.
Para analizar las dificultades que se presentan en un rgimen
democrtico como el venezolano, en materia de poltica exterior, me
centrar en el anlisis de dos de sus problemas cruciales, pero antes
proceder a plantear la cuestin en trminos tericos generales.
4. LA DEMOCRACIA, LA OPINION PBLICA y LA
POLTICA EXTERIOR
En la polnca en torno a las ventajas comparativas de las distintas
formas de gobierno, ha sido tradicionalmente la materia de la
poltica exterior la que ha servido como pretexto para el mayor
nmero de argumentos en favor de las formas o estilos no
democrticos, pues a stos se les atribuyen virtudes que son
particularmente apreciadas en ese rea de actividades; entre tales
virtudes estaran, por ejemplo, la rapidez, el secreto y la racionalidad
en la toma de decisiones y la celeridad y exactitud en su ejecucin 16.
Es en el rea de la poltica exterior donde la visin del Estado como
un actor racional y unitario, del Estado en tanto que unidad, no
necesariamente de propsito, pero s de accin y decisin frente al
exterior, parece encontrar su lugar privilegiado, si no como
:' Sin embargo, vanse argumentos en contra de tal creencia en: J. c. Rey,
Problemas de Seguridad en un Estado Democrtico", op. cit., pp. 1328.
209
 ElUtwode la dmvcracia en Venezuela
descripcin de la situacin realmente existente, al menos COlllo
teora normativa o prescriptiva de lo que sera deseable.
Ahora bien, antes de discutir el papel que la opinin pblica
debe desempear y de hecho desempea en un rgitnen
democrtico, conviene recordar algunas ideas desarrolladas a lo
largo de la historia del pensamiento occidental y que a menudo
tienden a 0Ividarse!7. En el pensamiento clsico se desarroll una
importante distincin. Por un lado estaban, materias sobre las que
era posible llegar a tener un conocimiento riguroso de una garanta
absoluta de certeza, como era el propio de las ciencias tericas; por
otro lado, haba materias sobre las cuales era posible el desarrollo de
una tcnica, entendida como un saber instrumental y manipulativo
de los medios adecuados para el logro de determinados fines; y
finalmente, una tercera categora la formaban las materias o asuntos
que por su naturaleza slo pueden ser objeto de opinin, por
moverse en el terreno de lo accidental y contingente, que slo puede
dar lugar a un conocimiento probable o plausible. A esta ltima
categora correspondera, segn Aristteles, la actividad poltica.
Desde esta perspectiva, los juicios polticos que resultan de
procedimientos de decisin democrticos, surgen del contraste de
opiniones y pretensiones diversas y expresan una conveniencia
prctica, pero no garantizan la verdad terica y absoluta. Y, por
tanto, se puede concebir la decisin por mayora como una regla
prctica (no terica) que - puesto que no garantiza la verdad-
debe limitarse a aquellos asuntos que, por su naturaleza, slo
pueden ser objeto de opinin y no de conocimiento terico riguroso
o de manipulacin tcnica.
Ahora bien, desde la antigedad - con Platn- se ha
desarrollado la pretensin de hacer de la poltica un saber terico
riguroso, y desde el Renacimiento - con Maquiavelo y sobre todo,
con Hobbes- domina la idea de desarrollar una tcnica poltica,
!7 Para mayores detalles sobre lo que sigue, vase el Captulo 1I, especialmente la
Seccin 2.
210
La dmvcracia Y los proIiunas de po/itiGl exterior
COn base cientfica, siguiendo el modelo de las Ciencias Naturales.
Aunque esta visin se extiende a toda la actividad poltica, es sobre
todo en el mbito de la poltica exterior donde, dada la especificidad
de la misma, ha prevalecido mayoritariamente, para dar lugar a una
concepcin sofocrtica o tecnocrtica -en definitiva
antidemocrtica-, segn la cual la responsabilidad en esa materia ha
de corresponder a especialistas que acten sine ira et studio y en
ausencia de la pasionalidad e irracionalidad que caracteriza la
intervencin de las masas.
Pero frente a esa lnea de pensamiento antidemocrtico, se
han desarrollado contemporneamente dos corrientes que no slo
van a recuperar la importancia que para la poltica debe tener la
opinin pblica, sino que exaltan esta ltima hasta un punto no
conocido por el pensamiento clsico. Se trata, por un lado, del
pensamiento ilustrado, con su creencia en la racionalidad bsica de
todo ser humano y su confianza en que, a travs de la discusin
pblica y libre surgir la verdad; de lo cual puede seguirse que,
supuesto un marco institucional adecuado, la regla de la mayora es
un medio idneo para la toma de decisiones racionales. Por otro
lado, est la creencia, de inspiracin romntica o irracional, en la
capacidad intuitiva del pueblo para captar la verdad, que - como
ocurre en la teora de la voluntad general de Rousseau- puede
servir de fundamento y justificacin de la democracia. Ahora bien,
a partir de estas modernas lneas de pensamiento, que exaltan a la
opinin pblica, se pierde de vista, la mayora de las veces, la
unportante clistincin, de origen clsico, entre opinin, de un lado y
conocimiento (terico o tcnico) propiamente dicho, del otro.
Cuando en el pensamiento clsico se consideraba a la opinin
pblica como rbitro de las decisiones polticas, no se deba a que se
le considerase una fuente ltima de verdad, sino que se pensaba que
las materias sobre las que versaba tal decisin no eran susceptibles
de conocimiento riguroso. Ahora, en cambio, se tiende a considerar
que seguir la opinin de la mayora es un medio adecuado para
llegar a juicios de verdad sobre proposiciones de carcter terico o
211
 El fu- de la dern:racia en Vene2U6I.
de naturaleza tcnica. Con ello se eliminan los peligros de ~
sofocracia o de la tecnocracia anti?emocrticas, pero a COsta de
illcum~ en otro. de . naturaleza distillta: el de la supersticin
demagoglca, que Identifica la voz del pueblo con la voz de Dios y
piensa que aqul nunca se equivoca.
Esa superstici6n demag6gica conduce, frecuentemente, a ~
renuncia, por parte de los lderes polticos y de las lites, a su deber
de orientar y dirigir la opini6n pblica y, en el extremo, a ~
abdicaci6n por parte del Gobierno de su obligaci6n de gobernar. El
Gobierno es concebido como un mecanismo sin preferencias y
opiniones propias, mero portavoz o caja de resonancia de la
voluntad efectiva de la mayora, tal como se expresa en cada
momento; y el ideal, segn tal concepci6n, sera que las masas
decidieran todos los asuntos mediante un plebiscito permanente
continuo e instantneo 18. Es esta la idea que inspira ciertas utopas
de democracia directa, mediante terminales de computadoras
instalados en todos los hogares que permitiran una consuha
instantnea del Gobierno a todos los ciudadanos para cada decisin
importante. Pero sin llegar a tales extremos, la misma idea bsica se
expresa en esa distorsi6n de la democracia que puede denominarse
"Gobierno por encuestas": a falta del dispositivo informtico y del
plebiscito continuado, el desarrollo de tcnicas de encuestas
permitira consultar la opini6n pblica da a da, para basar las
decisiones gubernamentales en las preferencias que as se exprese.
Ahora bien, la creencia de que el juicio de la mayora es
siempre verdadero es errada l ', incluso en lo referente a las
18 Es frecuente asociar tales ideas a una concepcin "populista" de la democracia.
Sin embargo, sobre la diferencia entre tal concepcin y la "demagogia", vase d
Captulo V, Secciones 10 y 12.
l. Es errada porque no distingue entre -por un lado- materias susceptibles de
conocimiento terico o tcnico (y, por consiguiente, de juicios rigurosos acerca de
la verdad de las proposiciones) y por otro lado materias slo susceptibles de
opinin (y a propsito de las cuales slo son posibles juicios de naturaleza tico-
prctica).
212
La dern:racia y 1" , probbmas de po1Wra exterior
decisio~es . que se toman m~ante procedimientos
joSlituclOnalizados de consulta democratlca; y resulta absurdo y
ridculo mantenerla a prop6sito de una entidad tan vaga, huidiza,
annima, irresponsable y manipulable como es la opini6n pblica,
tal como se manifiesta en las encuestas que, supuestamente, tratan
de reflejarla. Por otra parte, cuando un Gobierno busca, mediante
\a consulta de las encuestas, cul ha de ser el contenido de sus
polticas, frecuentemente no lo hace - aunque as lo proclame-
porque considera que a travs de este medio lograr una gua
confiable que garantice la calidad o racionalidad del contenido de
sus decisiones, sino para asegurarse contra los peligros de
impopularidad y de la eventual prdida del poder. Es evidente que
un Gobierno democrtico depende - para bien y para mal- del
estado de la opini6n pblica, en mayor grado que los de otra
naturaleza. Desentenderse de e\1a, despreciarla o no tomarla en
cuenta sera altamente imprudente, no s610 porque ello llevar, con
gran probabilidad a la derrota electoral, sino porque conducir
tambin al fracaso de la polticas - tanto interiores como
exteriores- que se emprendan, cuyo xito depende de los apoyos o
respaldos - o, por lo menos, de la comprensi6n- de la opini6n
pblica.
En lo que se refiere particularmente a la poltica exterior, es
necesario subrayar algo que debera ser obvio y que, sin embargo,
frecuentemente se olvida, a saber: que es, ante todo, una actividad
poltica, imposible de reducir a una pura racionalidad instrumental y,
en el caso particular de Venezuela, se trata, adems, de una poltica
democrtica. Esto significa que, una buena parte de las ms
importantes decisiones en esa materia, no son de naturaleza
puramente tcnica, sino que suponen la necesidad de combinar y
conciliar apreciaciones y actitudes diversas, acerca de los objetivos
deseables, acerca de los riesgos implcitos en las diversas vas de
accin y acerca de los costos en que se est dispuesto a incurrir,
todo lo cual s610 es posible mediante un proceso de decisin
213
 El fu_de t dRmx:racia en Venezuela
colectiva democrtica20 No se trata, simplemente, de que a travs
de procedimientos democrticos se puede mejorar la calidad o
racionalidad de buen nmero de decisiones (por las posibilidades de
consulta y eventual critica pblica que de esta manera se abre).
tampoco se trata solamente, de que los procedimientos de consul~
aseguran el amplio respaldo, necesario para su viabilidad. Se trata
sobre todo - adems de todas esas cosas- de que la naturaleza
misma de ciertas decisiones, su carcter poltico (en el sentido
preciso que este trmino tena en el pensamiento clsico aristotlico,
como equivalente a una actividad tico-prctica, distinta de la
puramente terica y diferente tambin, de la naturaleza tcnico.
instrumental) hace que sea la nica forma razonable de ser tomadas.
As pues, la grandes decisiones de nuestra poltica exterior y, muy
particularmente, aquellas en que se encuentran involucrados los
intereses vitales de la Nacin, no pueden ser tomadas por el
Gobierno al margen o desentendindose del sentimiento del pas,
sino que debe propiciar que expresen una amplia y slida voluntad
nacional. Dentro de ese proceso democrtico de formulacin de
polticas, la funcin del Gobierno es de primer plano y su
responsabilidad indeclinable. El papel del Gobierno, no puede ser
el de un espectador que se sienta pasivamente a contemplar el
debate en tomo a las distintas opciones polticas - esperando el
resultado, sin expresar las propias opiniones y preferencias- . Por el
contrario el Gobierno, debe cumplir una funcin de primer orden
en la conduccin y liderazgo (entindase bien: no-manipulacin) de
la opinin pblica. Pero tambin corresponde tal funcin a los
dirigentes polticos, a las lites, a los medios de comunicacin social,
etc.; pues ningn sistema requiere tanto de unos lderes y lites
responsables como el democrtico, y ninguna materia lo exige ms
que la poltica exterior, pues - en ella especialmente- el precio por
20Ideas como las que a continuacin se expresan pueden encontrarse en I~
Omferencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, Simn Alberto Consalv!'
"UnaPolricaExteOOrDemomricaenTlfIllJXlSdeOisis". Venezuela 86.2: 1017 (1986).
214
La dRmx:racia y 1m proi;Wnas de politica exterior
la demagogia, no lo paga, en definitiva, el Gobierno sino el pas en
su conjunto.
Una poltica exterior que surja del complejo proceso poltico
democrtico y pluralista, como es el caso de Venezuela, no es fcil
de formular; plantea retos y desafos nada sencillos; y puede dar
lugar a incomprensiones, internas y externas; con todo, es la nica
compatible con nuestros valores e idiosincrasia y en ella reside
nuestra verdadera fortaleza. Ese proceso democrtico, que exige la
formacin de una voluntad tanto ms amplia y profunda, cuanto
ms difciles e importantes sean los asuntos involucrados, puede
parecer un tanto complejo y lento y, eventualmente, provocar una
cierta impaciencia a los espectadores internos y externos, pero debe
tenerse en cuenta que, en un sistema poltico como el nuestro, es la
nica forma de tomar decisiones viables y perdurables. Por otra
parte, ese estilo de formacin de polticas puede parecer como
incoherente o desprovisto de racionalidad o de propsito definido a
quienes no entienden el carcter poltico democrtico del proceso
de toma de decisiones en el rea de la poltica exterior, y tratan, en
forma simplista e ingenua, de reducir sta a un ejercicio de
racionalidad omnicomprensiva, en el que un imaginario actor
unipersonal omnisciente y dotado de un sistema de valores y
objetivos simples, coherentes y rigidamente estructurados y
jerarquizados, procede de acuerdo a un plan maestro, en el que las
diversas acciones estn cuidadosamente programadas, en una
secuencia detallada. Pero esta es una visin no slo profundamente
errada por ingenua y simplista, sino, por aadidura,
antidemocrtica2l
En resumen, cmo hacer para que la situacin que se
produce en Venezuela, a partir de la quiebra del estilo y las "reglas
de juego" que tradicionalmente haban dominado nuestra poltica
exterior, signifique un enriquecimiento democrtico y no lleve a la
21Para una crtica a tal concepcin del proceso de fonnacin de polticas pblicas,
vase el Captulo Il, Seccin 4.
215
 El fuJuro de la dnrn:racia en Venezuela
irresponsabilidad demaggica? Por un lado, es preciso tener en
cuenta la vieja distincin clsica entre materias que slo pueden ser
objeto de opinin - y que, por consiguiente, deben ser decididas a
travs del debate poltico y democrtico- y materias que son de
naturaleza tcnico-instrumental y cuya decisin debe hacerse
basndose en dictmenes de los expertos y profesionales. Con
respecto a las materias de primer gnero - entre las cuales se
encuentran buena parte de los problemas ms complejos de nuestra
poltica exterior- el papel de los lderes polticos, lites y de los
medios de comunicacin, es fundamental en el proceso de
formacin de una opinin pblica informada y responsable. Pero la
funcin del Gobierno es indispensable e irrenunciable: es necesario
que el Gobierno gue y dirija el debate democrtico en esta materia,
ejerciendo una accin pedaggica (no manipulativa) y no se limite a
ser un mero espectador pasivo que recoja y registre la opini6n que
resulte ser mayoritaria.
La toma de decisiones a travs del debate pblico
democrtico, tal como aqu se concibe, implica la recuperacin de la
dimensin tico-prctica de la poltica (que se pierde cuando se la
pretende reducir a una actividad terica rigurosa o a una tcnica
manipulativa precisa). Pero el debate tico-poltico, hoy en da no
se puede contentar con instrumentos tan rudimentarios como la
vieja retrica, sino que debe utilizar todas las herramientas analticas
y conceptuales que el moderno desarrollo de las Ciencias Sociales y
' nos proporaonan
sus tecno1ogtas . 21
. As se reconoce en la ms reciente Declaracin de los Presidentes de
22Vase una discusin ms detallada del punto en el Capitulo II de este libro. El
escptico puede consultar, adems, J. K. Sebenius, "The Computer as Mediator.
Law of the Sea and Beyond". &mal 01 PoIicy AruJysis and Managment. 1: 779,
(1981). En este fascinante Articulo se muestra cmo la utilizacin de las
modernas tcnicas de modelacin mediante computadores, hizo posible una
negociacin exitosa entre los intereses diversos y heterogneos que se enfrentaban
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, logrndose asi
un acuerdo en tomo a la Convencin fmal.
216
La dnrn:racia Y /'" prob/mas de poIitica exterior
Con el fin de ilustrar las ideas expuestas, analizar, a
continuacin dos "casos" centrales para nuestra poltica exterior y
particularmente cor~plejos: el problema de la delimitacin de reas
marinas y submarmas con ColombIa y el problema de la
reclamacin del Territorio Esequibo. Si comparamos el territorio
que legtimamente corresponda a nuestro pas, de acuerdo al ud
[XJssidetis juris de 1810, con el actual, vemos que, de hecho o de
derecho, a travs de una serie de procesos dolorosos - que incluyen
usurpaciones, tratados bilaterales suscritos desde posiciones de
debilidad y laudos inicuos- hemos sufrido serias mutilaciones. En
particular, en el proceso histrico de delimitacin de fronteras con
Colombia, perdimos importantes porciones de nuestro territorio y
en la delimitacin con la Guayana Britnica nos fue arrebatado el
Territorio Esequibo. Resulta as que, a la viva emocin que siempre
suscitan los problemas relacionados con la territorialidad, se une,
particularmente en los dos casos que vamos a examinar, la
traumtica experiencia histrica que hemos sufrido en la materia
5. LA DELIMITACiN DE REAS MARINAS Y
SUBMARINAS CON COLOMBIA
En la abultada, heterognea y compleja agenda de los asuntos
bilaterales pendientes entre Venezuela y Colombia, la delimitacin
de reas marinas y submarinas ocupa, sin duda, un lugar importante.
ambos pases, suscrita en Puente Pez, en junio de 1985 en la que,
entre otras cosas, se reitera "el propsito que anima a los dos
Gobiernos de preservar en los esfuerws por resolver, mediante
soluciones justas y equitativas los asuntos relativos a la delimitacin
de reas marinas y submarinas", y en la que, los Jefes de Estado,
renuevan "su especial inters en asegurar el buen xito de las
negociaciones que habran de prosegttirse y con ese fin [declaran
que1han resuelto iniciar el estudio del rrnlus operandi de las mismas" .
217
 El Jturode ladema-acia en Venezuela
Es evidente que un proceso de negociaci6n de eSl4
naturaleza, no es fcil para un gobierno democrtico y responsable.
En este sentido resulta aleccionador un anlisis del proceso que se
llev6 a cabo bajo la Presidencia de Luis Herrera y que culmina en la
"hip6tesis de Caraballeda", pues nos muestra, no la imposibilidad
pero s algunas de las dificultades y requerimientos de una
negociaci6n de esa naturaleza.
5.1 EL FIASCO DE LA "HIPTESIS DE
CARABALLEDA"
El proceso de negociaci6n para la delimitaci6n de reas marinas y
submarinas que tuvo lugar durante la Presidencia de Lus Herrera,
signific6 -como he sealado anteriormente- una ruptura con las
"reglas de juego" y el estilo que desde 1958 haba denominado
nuestra poltica exterior, en varios aspectos que merecen ser
resaltados2J
En primer lugar, en la Comisi6n negociadora venezolana, no
participaron miembros de los partidos de oposici6n y, en especial,
del principal de stos, Acci6n Democrtica".
23En el libro de L. Area y E. N. Stockhausen (El Golfo de Venezuela. lJoaonent:j
y C>rndoga. Caracas: Instituto de Estudios PoHticos, 1984), se encontrar
infonnacin fctica, documental y bibliogrfica tanto sobre los antecedentes
como acerca del proceso de delimitacin de reas marinas y submarinas, con
especial nfasis en el perodo que estamos considerando.
,. El 16 de agosto de 1978 el Presidente Luis Herrera design a los integrantes de
la Comisin que inicialmente eran el Dr. Gustavo Planchart (profesor de Derecho
Constitucional y ex Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Central
de Venezuela, politicamente independiente), el Dr. Luis Esteban Rey
(internacionalista, Diputado al Congreso Nacional y miembro del partido Accin
Democrtica), el Dr. Luis Herrera Marcano (profesor de Derecho Internacio"!
Pblico en la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezud~
politicamente independiente), el Dr. Pedro Nikken (profesor de Derecho Civil Y
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezud~
218
La dema-acia y los prob/unas de poIitica exterior
En segundo lugar, durante todo el proceso de negociaci6n,
se produjeron en Venezuela fuertes crticas pblicas, tanto por la
"falta de representatividad nacional" de las personas que compornan
la Comisi6n venezolana, como por las hip6tesis de acuerdo que -
segn las "filtraciones" que se producan- se adelantaban,
consideradas por ciertos sectores de la opini6n nacional como
"entreguistas". Es importante resaltar que estas crticas no fueron
obra de los partidos de oposici6n (que, en general, se mantuvieron
hasta el final en un discreto silencio), sino que su iniciativa y peso
principal recay6 en algunas personalidades y organizaciones
especiales, que lograron arrastrar mayoritariamente a la opini6n
pblica."
En tercer lugar, como consecuencia de esas crticas, se
desarro1l6 una amarga polmica pblica que revisti6 frecuentemente
la forma de una confrontaci6n personal, entre el Ministro de
Relaciones Exteriores y los miembros de la Comisi6n negociadora,
por un lado, y el Dr. Lara Pea y el "Frente", por el otro. llama la
atenci6n, asimismo, la ausencia de posiciones pblicas en defensa
del punto de vista oficial, por parte del Gobierno o de
representantes del Partido COPEL"
miembro del partido Socialcristiano COPE!), y el Vice-Almirante Elio Orza
Zambrano (Secretario Pennanente del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa).
Sin embargo, el 22 de agosto, el Dr. Luis Esteban Rey, siguiendo instrucciones de
Accin Democrtica, renuncia a la Comisin, por considerar que el Presidente de
la Repblica mantena una actitud hostil hacia ese partido.
25 Se trata, principalmente, del Frente de Defensa de la Soberana Nacional y de la
Integridad Territorial de Venezuela, y de su Presidente el Dr. Pedro Jos Lara
Pea.
~6 Entre d abundante material que fonnan los comunicados, declaraciones,
infonnes, etc. publicados en la prensa entre enero y diciembre de 1980, lapso en
el que se desarrolla la polmica, apenas encontramos cuatro documentos que
pueden ser considerados como en defensa de la posicin del Ministerio de
Relaciones Exteriores: 1) la alocucin por radio y televisin pronunciada por el
Canciller el 8 de agosto y publicada al siguiente en la prensa escrita, en la que
responde a las cnticas que el Dr. Lara Pea le haba fonnulado; 2) un remitido
219
 El fo!mTJ de ladmro-acia en Venezuela
En cuarto lugar y finalmente, una vez que las Comisiones
negociadoras de ambos pases llegaron al Proyecto conocido COlIIo
"hiptesis de Caraballeda", el Presidente de la Repblica inici un
perodo de "consulta", afinnando que slo sera suscrito en caso de
que se produjera un "consenso nacional" sobre su contenido.
Varios son los aspectos de ese proceso de "consulta" y
bsqueda de "consenso", que merecen ser destacados. Primero, el
presidente no hizo suyo el Proyecto, pues fue presentado por el
Gobierno no como propio sino como de la Comisin negociadora. 27
Segundo, el Presidente no slo se abstuvo de emprender cualquier
esfuerzo para tratar de convencer al pas de las bondades del
aparecido en la prensa escrita el 20 de agosto, fmnado por Pedro Antonio
Alexandre, en el que se critican las "tesis" del Dr. Lara Pea (como se supo poco
despus, el supuesto fIrmante de! remitido haba fallecido hacia varios aos, por lo
que cabe suponer que e! mismo fue elaborado y publicado por algn organismo
ofIcial, lo cual indica claramente la ausencia de personas de cierto prestigio que
estuvieran dispuestas a asumir pblicamente la defensa de la posicin
gubernamental; 3) un trabajo de! Dr. Pedro Nikken, miembro de la Comisin
negociadora, titulado "El Espejismo de la Costa Seca: Una Tesis que favorece a
Colombia y una trampa para Venezue!a", fechado el 30 de septiembre y publicado
en la prensa e! 5 de octubre; y 4) un anlisis juridico, adverso a la "Tesis de la
Costa Seca", elaborada, a solicitud del Gobierno venezolano, por el
internacionalista uruguayo Dr. Eduardo Jimnez de Archaga y publicado en
forma de emitido en la prensa e! 2 de noviembre (Consltese: Area y
Stockhausen, El GoIfode Venezu<l. Drxwnentaciny C>mdog{a, pp. 225508).
27 Es esto, en mi opinin, lo que explica e! hecho - para muchos
incomprensible- de que e! Presidente no slo hiciera pblico e! texto del
Proyecto de Acuerdo, sino tambin e! de la comunicacin dirigida por la
Coosi6n negociadora venezolana al Ministro de Relaciones Exteriores, que
acompaaba a aqul. De esta manera se aspiraba a resaltar que lo que se someta
a "consulta" no era un Proyecto de! Gobierno (probablemente se pensaba que, de
esta manera se "salvara la cara" en caso de que, como lo haca prever el estado de
la opinin pblica, e! resultado de esa consulta fuera negativo). Sin embargo, en
dicha comunicacin se afumaba nter alia, que "e! proyecto elaborado contiene d
mximo que es posible obtener en negociaciones .. .", lo cual constituye una
apreciacin subjetiva que los miembros de la Comisin negociadora daban a
conocer al Ministro sin pensar, sin duda, que estara destinada a hacerse pblica.
220
La dmro-ia y les prvbmas de poIitit:a exterior
proyectO, sino que ni siquiera dio a conocer su opinin sobre el
mismo, limitndose a esperar pasivamente el resultado de la
consulta, para ver si el "consenso" se produca y obrar en
. 28
consecuencia.
Mora bien, lo criticable en la actitud del Presidente Herrera
no es el haber llevado a cabo una amplia consulta nacional y el
condicionar la finna del proyecto de acuerdo a que hubiera
consenso. Lo reprochable es, por un lado, no haberse asegurado de
que la posicin de nuestra Comisin negociadora expresase una
genuina voluntad nacional; por otro lado, el haber tratado de eludir
la responsabilidad de su Gobierno con relacin a la hiptesis
presentada, como si sta fuera la ocurrencia personal de los
miembros de la Comisin negociadora; y, fmalmente, no cumplir
con su deber de tratar de orientar la opinin pblica, limitndose, en
cambio, a esperar pasivamente el resultado de la consulta - como
si el "consenso" fuera una flor silvestre que deba brotar
espontneamente!- y negndose, incluso, a dar su parecer sobre el
texto consultado (probablemente por temor a que el rechazo, que
caba esperar fuese su resultado, pudiera ser interpretado como una
derrota del Gobierno ante la opinin pblica). Es comprensible
que, viendo la actitud del Gobierno, el partido COPEl prefiera no
pronunciarse, y que en tales condiciones AD se negara a fijar su
posicin sobre la materia, hasta que no lo hicieran aquellos dos."
28Esta actitud del Gobierno provoc la renuncia de los miembros independientes
de la Comisin negociadora, quedando slo e! del partido COPEl y el militar.
Solamente algn Ministro declar, a titulo personal, su respaldo al Proyecto.
" Est en la lgica de un sistema de democracia responsable que un partido de
oposicin no tiene por qu pronunciarse sobre un problema poltico (aunque
puede, naturalmente, hacerlo si as lo prefIere) hasta que e! partido de Gobierno lo
haya hecho previamente. Por otra parte, en el caso que consideramos, la
direccin ltima de las negociaciones diplomticas con otrO pas es una
responsabilidad constitucional de! Presidente de la Repblica; era, por tanto, una
obligacin poltica, de ste en primer lugar y de! partido de Gobierno, en segundo
lugar) fijar inequvocamente su posicin sobre la materia.
221

El futuro de '" dnnx:racia m Venezuela
En definitiva, no fueron los sectores que se supona deban ser ms
responsables -ante todo el gobierno y los partidos poltiCOs
mayoritarios- los que marcaron la pauta de la discusin, sino
individualidades y grupos radicalmente adversarios del proyecto, que
lograron arrastrar a la opinin pblica. En todo caso, las diversas
personalidades, organizaciones especiales y partidos minoritarios
que hicieron pblicas sus opiniones, se mostraron inequvocamente
opuestos a la "hiptesis de Caraballeda", de manera que el
Presidente pudo anunciar en su mensaje al Congreso, en marzo de
1981, que la misma no se firmara "por falta de consenso".
5.2 LA SITUACIN ACTUAL
Desde entonces, las conversaciones formales entre Venezuela y
Colombia para la delimitacin de reas marinas y submarinas se
encuentran interrumpidas, y aunque en la declaracin de Puente
Pez ambos presidentes anunciaron que haban resuelto iniciar el
estudio del malus operandi para la reiniciacin de las mismas, hasta el
momento (diciembre de 1986) ste no se ha concretado.
Del lado colombiano existe una tendencia a privilegiar la
manera unilateral y desmesurada, en la agenda de asuntos comunes
pendientes, la delimitacin de reas marinas y submarinas, as como
una creciente impaciencia por lograr una solucin a esa cuestin.
Esto les lleva a alegar que, puesto que la negociacin directa entre
las partes parece estar destinada al fracaso, debe acudirse, cuanto
antes, a otro de los medios de solucin pacfica previstos en el
Derecho Internacional. Algunos sectores importantes de la opinin
pblica de ese pas, llegan a acusar a Venezuela de falta de sincera
voluntad para negociar, o de maniibras deliberadas para prolongar
indefinidamente el status qm, y han sugerido, incluso, que se debe
forzar a Venezuela a que acepte una decisin obligatoria a cargo de
terceros. JO
JO Es absurda la pretensin de que nuestro pas puede ser obligado, en
222
La dem:x:>acia Y ros proIiunas de politica exterior
La posicin venezolana, en cambio, puede resumirse en los
sigUientes puntos: En prim~r I~gar, s~ bien no se subestima la
. portancia que tiene la delimitaclOn de areas mannas y submannas,
::r otrOS asuntos pendientes entre los dos pases que tienen al
menos tanta importancia como ese y, desde luego, mayor urgencia;
entre ellos estn varios de naturaleza territorial, que afectan los
intereses vitales de Venezuela." Es, por consiguiente, inadmisible
que se trate de reducir el conjunto de asuntos pendientes a un solo
puntOo que se privilegie unilateralmente a ste.
En segundo lugar, Venezuela ha venido reiterando que no
existe ninguna obligacin jurdica de someter la delimitacin de
reas marinas y submarinas a una decisin a cargo de un tercero, y
ha afirmado que slo a travs de negociaciones directas entre las
partes se podr llegar a una solucin que sea viable y permanente.
Es claro que en un sistema poltico democrtico, como el
venezolano, tanto en razn de los valores que lo inspiran, como por
consideraciones de factibilidad poltica, cualquier proyecto de
acuerdo en esa materia debe ser la expresin de un amplio
consenso, que refleje una verdadera voluntad nacional. Esto
significa que el proceso de negociaciones ha de llevarse a cabo sin
precipitaciones y en un clima que asegure su xito, de manera que el
gobierno, sin renunciar al liderazgo que debe ejercer en la materia,
cumplimiento del Tratado de No Agresm Cmciliacin, A rbitraje y A mio
Judicial de
1939, a someter la delimitacin a uno de los procedimientos en l previstos, pues
~l Anculo II del mismo excluye expresamente las controversias que ataen a los
mtereses vitales, a la independencia o a la integridad territorial de los Estados
Contratantes" .
11 As, para referimos solamente a los asuntoS pendientes de naturaleza territorial,
est por ejemplo, la demarcacin y densificacin de las fronteras terrestres y
fluviales, y la restitucin y preservacin de los ros y cuencas internacionales etc.
A esto hay que aadir los muy diversos asuntos pendientes de naruraleza no
terntorial. Por eso, de acuerdo a la expresin del Presidente Lusinchi, con
Colombia hay que conversar, "desde la piedra del Cocuy hacia arriba" .
223
 El luturode la dm-ar<ri: en Venezuela
vaya creando las condiciones de consenso que se requieren Pare el.
xito de la negociacin.
Aunque no es mi propsito describir aqw los procesos de
delimitacin de fronteras terrestres -que constituyen el antecedente
remoto, que condiciona la forma en que en la actualidad se plantea
la delimitacin de reas marinas y submarinas- es necesario tener
presente que en la conciencia de los venezolanos est plenamente
vivo el trauma y la laceracin de los laudos de 1891 y 1922; que su
resultado gener un justificado sentimiento de frustracin y
amargura; y que, hoy en dia, sera inconcebible que aceptramos
nuevas mutilaciones territoriales. Mediante decisiones arbitrales que
favorecieron a Colombia ms all de lo que eran sus mayores
expectativas, Venezuela perdi importantes porciones de su
territorio, especialmente - para lo que interesa directamente al caso
que estudiamos- en la Pennsula de la Guajira. Nuestro pas acat
esos fallos - pese a ser, desde el punto de vista sustantivo
evidentemente inequitativos- pero con el anhelo y la esperanza de
que mediante futuras negociaciones se pudieran resarcir, as fuera
parcialmente, la injusticia cometida; y aunque Colombia, en diversas
conversaciones entre ambos pases, aliment tales expectativas, ese
resarcimiento nunca se ha producido. De manera que, cuando
en 1965, comienza a plantearse la necesidad de delimitar las reas
marinas y submarinas entre ambos pases, no es posible borrar que
ello es el resultado de actos anteriores en los que Venezuela ha sido
injustamente tratada: la pretensin colombiana, es considerada por
la opinin pblica venezolana, como la consecuencia de una inicua
expansin de las fronteras territoriales de ese pas en la pennsula de
La Goajira, que le llev a tener costas sobre el golfo de Venezuela.
No debe extraar, por tanto, que sea sentida por muchos
venezolanos como si removiera en una herida no cicatrizada.
Pero aparte de representar la culminacin de una injusticia
del pasado, las pretensiones colombianas amenazan zonas que soD
de inters vital para Venezuela y sobre las que nuestro pas, ademas
224
La dm-ar<ri: Y lo, probbmas de poIitV:a exterim-
de tener .sli?os ttulos jurdicos, ha venido ejerciendo efectivamente
sU jurisdicclOn.
5.3 Los "INTERESES VITALES" INVOLUCRADOS
He mencionado varias veces la cuestin de los intereses vitales y
parece necesario detenerme a analizar esta cuestin, advirtiendo
expresamente que lo que me propongo es un anlisis poltico y no
jurdico del concepto." Desde esta I?e~spectlva debe ente~derse que
los intereses Vitales son aquellos objetivos cuya persecuclOn y logro
son considerados tan bsicos y fundamentales para un Estado, que
para garantizarlos se est dispuesto a correr cualquier riesgo y a
incurrir en cualquier costo, incluyendo la eventualidad de un
conflicto armado." Se trata del mnimo irreductible que un Estado
est dispuesto a defender con todos los recursos disponibles y sin
posibilidad de compromisos. Constituyen, por tanto, objetivos no
susceptibles de ser transados en una negociacin, y que (a menos
que sta sea la nica forma viable de garantizarlos) no puede
12 En la historia del Derecho Internacional Pblico, anterior a la Primera Guerra
MW1<lial, se consideraban guerras lcitas aquellas que un pas emprenda en
defensa de sus intereses vitales, Y las controversias que afectaban a stos eran
estimadas como no justiciables y excluidas, por tanto, de la obligacin de ser
sometidas a decisiones a cargo de terceros. Esta ltima idea es la que se expresa,
por ejemplo, en el Artculo II de nuestro Tratado de 1939 con Colombia. En el
~erecho posterior se tiende a abandonar ese concepto, por un lado, por la
dificultad de definir en forma objetiva lo que constituyen los intereses vitales de
un pas y, por otro lado, por el deseo de incluir en la prohibicin general de la
amenaza o uso de la fuerza aquellas controversias basadas en motivos o razones
polticas. En todo caso es evidente que, pese a todo, conservan plena vigencia las
nonnas de Derecho Internacional que, como la contenida en el Artculo II de
nuestro Tratado con Colombia, utilizan tal concepto. Como quiera que sea, se
trata de un concepto politico, ms que jurdico y en gran parte subjetivo Qo que
no quiere decir arbitrario).
II Vase sobre el tema: B. Brodie, Guerra y PoIitica. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1978, en especial el excelente Captulo VIII, "Los intereses vitales:
qu SOn y quin los defme?", pp. 330-361.
225
 El/u_de i4 dmrx:raia en Venezuei4
aceptarse que sean decididos mediante un mecanismo de solucin
cargo de terceros, que pueda implicar un riesgo, as sea remoto de
que sean desconocidos. Ahora bien, la definicin de lo ~
constituyen los intereses vitales de un Estado no es un acto
intelectual de naturaleza meramente cognoscitiva, ni puede ser d
resultado de un anlisis puramente "cientfico" sino que es d
producto de una decisin poltica que, naturalmente, no debe ser
arbitraria, sino racional y prudente. J4
En un Estado como el venezolano, debe ser, adems, por las
implicaciones que acarrea, resultado de una decisin poltica
democrtica que refleje un abrumador consenso nacional, pues ella
implica que para garantizar los objetivos en cuestin se est
dispuesto a correr los riesgos de una eventual confrontacin
armada."
Ahora bien, el tener en claro cules con sus intereses vitales
no slo es necesario para el propio Estado, pues proporciona
unidad de propsitos y orientacin estratgica a su poltica, sino
para los otros Estados, ya que les indica inequvocamente cules son
los lmites que no deben intentar traspasar sin correr un alto riesgo
de confrontacin. En otras palabras, a diferencia de lo que ocurre
con otros aspectos de la poltica de seguridad, los intereses vitales de
un Estado (definidos en la forma que anteriormente se hizo) no
deben ser un "secreto" para los otros Estados (aunque si pueden
serlo las medidas que se tomen para preservarlos o garantizarlos);
por el contrario, conviene que tales intereses sean claramente
percibidos por otros, para que en sus relaciones recprocas no
34 Se trata de nuevo, de la recuperacin de la dimensin tico~prctica de la
poltica y de la imposibilidad de reducir sta a una actividad puramente terica o
meramente tcnico-instrumental.
" Debe tenerse en cuenta que la Constitucin venezolana de 1961, de ninguna
manera excluye tal posibilidad. Para una discusin detallada de tal cuestin, vase
el Capitulo IlI, Seccin 3.1.
226
La dmrx:raia y les probkmas de poltica exterior
etaIl fatales errores de clculo que lleven a una indeseable
OIlI ., 36
nfrontaClOn.
(1! En un sistema poltico democrtico y pluralista, como es el
..enezolano, la .<!iversidad d.e ~p~ones I~gtimas <;Iue en tomo .a la
coJllpleja cuestlon de la delimitaclOn de areas martnas y submannas
se han emitido, pudiera proporcionar una falsa apariencia de falta de
acuerdo sobre cules son los intereses vitales del pas, y obstaculizar
que se perciba la existencia de un consenso b~ico en tom? a ciertos
objetivos fundamentales que todos comparttmos y nadie discute.
En efecto, un anlisis de los diversos puntos de vista que se han
expresado en nuestro pas, en la materia de delimitacin de reas
marinas y submarinas con Colombia, muestra que hayal menos dos
cuestiones fundamentales, con respecto a las cuales existe un
acuerdo, prcticamente unnime: Forma parte de nuestros intereses
vitales: 1) garantizar la plena soberarua venezolana sobre el
archipilago de Los Monjes, con las consecuencias que de ello
derivan (incluyendo su amplia proyeccin sobre el Caribe que nos
asegure la salida a ese mar); 2) asegurar para el Golfo de Venezuela
el carcter de "aguas interiores" venezolanas, al menos en la zona
encerrada por la lnea recta que va desde Castilletes, en La Goajira,
hasta Punta Salinas, en la costa de Coro. Jl Es importante sealar que
Como queda dicbo anteriormente, la definicin por parte de un Estado de lo
que constituyen sus inteteses vitales, equivale a una advertencia hecha a los otros
Estados acerca de cules son los objetivos por los que se est dispuesto a incurrir
en altos riesgos y pagar altos costos - incluyendo la eventualidad de una
confrontacin armada- y con relacin a los cuales no cabe concebir la
POsibilidad de una transaccin o compromiso. Es importante, por tanto, que esa
advenencia sea canprrndida y c:nida por los otros. Sobre los problemas de
'credibilidad" de las promesas y amenazas vase J. C. Rey, 'Estrategia Poltica",
~ y D=noIJo. Temas de IAEDEN. 2: 205-256 (1980) (recogido
~sterionnente en: J. C. Rey, Ensayos de Teuria FbIitica. Caracas: Editorial Ateneo
Caracas, Editorial Juridica Venezolana, 1980, pp. 191.253).
;7 Existe en Venezuela un acuerdo prcticamente unnime, de que el Golfo est
armado por "aguas interiores" venezolanas, aunque hay desacuerdo sobre las
COordenadas geogrficas precisas de "cierre". La posicin "nnima" sealada en
227
 Elf__ deul_xraciaen Venezua\z
estos objetiws no cmstituyn Ws aspiraciones mnimas que ~
perseguirse a travs de una negociacin, sino los intereses vUaks
decir las materias que no pualen prestarse a discusin o transaa:it e ;.:
ermtual ~; son adems materias con respecto a las euales
Venezuela ni siquiera puaie aaptar que s&n sant1:ida.s a k drosin oli~
- arbitral o judicial- de tm:ervs, no porque tengamos dudas acerca de
la solidez de nuestros derechos, sino porque su naturaleza hace que
no podamos permitir que exista un riesgo, por remoto que fuera, de
que sean desconocidos.)8
el texto, es la recogida en la nota del Canciller Gil Borges del 16 de julio de 1~
(Librotmarillo. Caracas: Ministerio de Relaciones Exteriores, 1941. pp. 435-436)y
es, al parecer, la que han mantenido los diversos Gobiernos venezolanos, a lo
largo de las negociaciones con Colombia, tal como se desprende, por ejemplo, do
la nota enviada por el Canciller lribarren Borges al Gobierno colombiano, el 4 do
matZO de 1968, en la que se dice:
"Las reas suI:marinas del Golfo de Vene.zu&. situadas al sur del Paralelo de Castillttrs,
Punta Salinas, fmma parte en su totalidad del tenitorio ~
Par consiguiente, el Gobierno de Vene.zu&. reitera que la zona en ruestiz es de su exclusa
soberana, que en ninp;in """ es ObjeID de nepciacimes, Y por tanto, no nrcm:e ninpna "'"
de roru:esiones en esa zona.
En tal virtud las ~ sobre la materia que actualmerue celebran los dos GobimrJ
delm limitarse al rea norte del paralelo mencionado, en la que se erJOIenI:ra situtW J
A rchipikw de Los Monjes". (Menvria, 1969, p. 70).
Existe una segunda posicin, formulada en 1980 por el Contralmirante Ramiro
Prez Luciani, y reiterada en 1981 por el gelogo Luis Ponte Rodrguez, segn b
cual el lmite norte de las aguas interiores del Golfo de Venezuela debera '"
constituido por una lnea recta que va desde Castilletes, en La Goajira, a PunU
Macolla (o Cabo San Romn), en Paraguan (Vase: Area y Stockhausen. El GdjJ
de Vene.zu&., pp. 493-499). Y est, por ltimo, la llamada "tesis de la costa seca',
segn la cual las aguas venezolanas se extendern hasta Punta Espada, en b
Goajira colombiana (Vide infra, nota 39).
38 Es posible que algn sector de la opinin venezolana piense que nuestfOS
intereses vitales en la materia no deban reducirse a stos, sino que han de
comprender, adems, otros objetivos. Debe tenerse presente, sin embargo, la
forma en que he deftnido tales intereses: se trata de aquellos objetiws en fDmO a /oS
males existe un amplio <rnseIW de que, para asegurarlos, se est dispuestD a = ~
228
La dm=acia Y "S proMmas de poIitira exte>7or
Evidentemente, si los intereses vitales de los dos pases en la
lII estuvieran en conflicto; no . .slo s~ran nulas las
ateria
pOsibilidades de un acuerdo negOCiado, smo que mcluso las de un
arreglo padfico pareceran muy remotas. Sin. embargo, un. anlisis
de la sltuaClon muestra que no eXiste necesanamente
incompatibilidad entre los respectivos intereses vitales.
Desde el punto de vista de Venezuela, aunque algunas
personas han sostenido la tesis de que en el Golfo, desde Castilletes
a punta Espada, la frontera debe seguir la lnea de la costa de la
Goajira colombiana - de modo que todas las aguas seran
venezolanas y Colombia tendra slo la tierra hasta la orilla del
mar" _ esta argumentacin no ha sido respaldada por ninguno de
fiesp e namir en los ms alIDS roSID~ incIupdo la ewUUaiidad de un ronflicJD ttrrIUIo. Es
imponante, por tanto, no confundir los intereses vitales con las aspiraciones
mnimas y mximas en una negociacin. Como se explica ms adelante, las
aspiraciones mximas en una negociacin estn constituidas por ellinte superior
o extremo de las pretensiones que una parte fonnula ante la otra, pero que,
eventualmente, puede ser abandonado o reducido en el transcurso de la
negociacin. Por aspiraciones nnimas entiendo, en cambio, aquel punto en el
cual las concesiones que ha logrado una parte son suficientes como para que
prefiera suscribir el acuerdo que continuar con el desacuerdo. Es evidente que, en
la mayora de las negociaciones, las aspiraciones mximas de las partes irn mucho
ms all de la pura satisfaccin de sus intereses vitales; y, frecuentemente, lo
mismo ocurrir con sus aspiraciones mnimas. Pero as como en la mayora de las
negociaciones sera un error reducir las aspiraciones mximas a la satisfaccin de
los intereses vitales (pues ello significara renunciar a eventuales ventajas
adicionales) tambin sera perjudicial presentar las aspiraciones mximas como si
estas fueran los intereses vitales, pues entonces en vez de negociacin lo que se
presentara es un ngido ultimtum que, con toda probabilidad, carecena de
credibilidad. (Vide infra el Apndice sobre la Negociacin).
19 La tesis -conocida generalmente como la de la "costa seca-" ha sido
desarrollada por el Dr. Pedro Jos Lara Pea en su discurso de incorporacin a la
Academia de Ciencias Politicas y Sociales, y popularizada Y defendida con gran
vehemencia en diversos remitidos y comunicados pblicos del Frente de Defensa
de la Soberana y de la Integridad Territorial de Venezuela, durante 1980, en base
a tres tipos de argumentos independientes: 1) el de la adjudicacin, en virtud de la
sentencia arbitral de 1891 (esta es, en sentido estricto, la "tesis de la Costa Seca"),
229
 El futuro de la <mx:r<1Cia en Venezuda
nuestros Gobiernos y las posiciones bsicas que stos han asUInido
a lo largo de las negociaciones, no representan una amenaza a Io,
intereses vitales del pas vecino. '"
Por otra parte, del lado colombiano," aunque hay cielto!
sectores extremistas que pretenden reinvidicar la soberana sobre
Los Monjes, representan una posicin minoritaria que nunca ha sido
2) el de la "Bahia Histrica" y 3) el de la "Bahia Vital". Mi opinin personal "
que se trata de una argumentacin juridicamente muy dbil (Vase, a OSI<
respecto, las objeciones esbozadas en el informe de Eduardo Jimnez de
Archaga, en: Area y Stockhausen, op .ciJ., pp. 343-443), pero que encierra a1gtlnas
tesis politicas dignas de la mayor consideracin. En la polmica que en torno a b
"tesis de la COsta seca" se hn desarrollado, sus defensores han acusado a SUS
oponentes de "entreguismo", a la vez que han sido atacados con particular
encono, reprochndoles, entre otras cosas, el favorecer objetivamente los
intereses de Colombia (vanse los principales textos del "Frente" en el libro de
Area y Stockhausen op .cit., passim; y, entre los que adversan tales tesis, el trabajo
de P. Ntkkem, "El espejismo de la Costa Seca: una Tesis que favorece a Colombia
Yuna Trampa para Venezuela", ibdtm. pp. 303321).
El clima extremadamente agresivo en que ha tenido lugar la discusin de la tesis
contrapuestas, aunque comprensible, es daino para los intereses nacionales, pues
crea un ambiente no propicio para el debate libre, racional y democrtico, esencial
en esta materia, y conduce a que se desarrolle un espritu de cruzada, en el que
cualquier opinin que se opone a la propia es percibida Como un intento de
traicin de parte de un enemigo de la patria al que hay que denunciar, poner en b
pioota pblica y destruir, y no como la expresin de un punto de vista en
principio legtimo, al que debe presumiese inspirado en la buena fue y ha de ser
tomado en cuenta, oponindole - si es que lo considera equivocado- razones y
argwnentos, as sean contundentes.
'" Prueba evidente de ello es la insistencia colombiana de acudir a uno de lo,
medios de solucin previstos en el Tratado de 1939, cuyo Artculo Ir excluye
expresamente aquellas COntroversias que ataen a los intereses vitales de los
Estados.
41 Para una exposicin de las diferentes "tesis" colombianas vase: R. Rojas Cabo!
y E. Via Laborde, A I otro /adt; del Golfo. Cdanba rrfota a Cokmbia. (Caracas:
Impresos Urbina, 1984); y E. Via Laborde, La PoI/ira Extericr en CcIanbia (f1I
RelacWnalGolfode Vfl1e2Uell:. (Caracas: Ediciones Centauro, 1985)
230
La <mx:r<1Cia Y iD, proIimus de polf1ica exterio>-
aceptada oficialmente por el Gobierno de ese pas,42 pues sabe que
nO contara con la menor posibilidad de xito, y es consciente de
que el slo intento de ponerla en prctica generara una reaccin
contundente por nuestra parte y comprometera por largo tiempo el
futuro de las relaciones bilaterales. Sin embargo, la posicin oficial
de los diversos gobiernos colombianos, en el transcurso de las
negociaciones, ha sido que la delimitacin en el golfo debe hacerse
mediante una lnea media o de equidistancia (que implicara la
penetracin del mar territorial y las reas bajo su jurisdiccin, al sur
de Castilletes) y que se prolongara hacia el norte por una lnea
media o de equidistancia que no tomara en cuenta a Los Monjes.
Aunque esto debe ser entendido como una aspiracin mxima de
ese pas, y en ningn caso como expresin de sus intereses vitales,
para nosotros representa un planteamiento que hace la negociacin
imposible: esa aspiracin colombiana es incompatible con la
preservacin de nuestros intereses vitales. Si el mar territorial y
reas bajo jurisdiccin colombiana penetraran al sur de Castilletes,
esta masa de aguas perdera su carcter de "aguas interiores" de
Venezuela. Esto significara, por un lado, que nuestra soberarua en
el interior del Golfo se reducira a una franja de 12 millas de mar
territorial y estara limitada por el derecho de paso inocente.
Adems, la parte central de Golfo estara constituida por una zona
de plataforma continental y de zona econmica donde Venezuela
no podra pretender ejercer soberana (slo derechos de soberana,
aunque limitados, sobre los recursos de la zona y sobre la
plataforma continental) y en la cual existira plena libertad de
navegacin y de sobrevuelo. Todo esto nos acarreara un grave
perjuicio en materia territorial y patrimonial, y adems sera
inadmisible para nuestra seguridad, en trminos militares. No es
pues nuestra intransigencia la que impide que las negociaciones
lleguen a una feliz conclusin, sino los trminos en que quiere
42 Sobre la posicin oficial en esta materia, a lo largo de las negociaciones, vase
in/ra, Seccin 5.6.
231
 El futuro de la tmocracia en Venezuela
plantearlas Colombia: su pretensin de que su mar territorial
plataforma continental y zona econmica exclusiva, penetren al ~
de Castilletes afecta nuestros intereses vitales y es para nOSOtros
inadmisible, de la misma manera que resulta inadmisible pennitir
que la eventualidad de que eso ocurra pueda depender de la decisin
de un tercero. Por igual razn es inaceptable, la pretensin
colombiana de "enclavar" a los Monjes dentro de su zona de
jurisdiccin martima, negndoles el derecho a generar platafO
nna
continental y zona econmica exclusiva. Cualquier negociacin en
que Colombia parta de tales pretensiones - as sea como su
aspiracin mxima- no slo la hacen imposible, sino que ser
percibida por Venezuela, como una amenaza objetiva a su seguridad
y generar una comprensible reaccin adversa.
En resumen, para que pueda desarrollarse con xito una
negociacin, acerca de la delimitacin de reas marinas y submarinas
entre Venezuela y Colombia, es necesario que ambos pases tengan
la garanta de que sus respectivos intereses vitales estn a salvo.
Ahora bien, como dice Morgenthau:
Para los espritus que no estn obnubilados por el celo de
cruzados, propio de una religin poltica, y son capaces de ver los
intereses nacionales de ambas panes con objetividad la
detenninacin de esos intereses vitales no ser demasiado difcil43
5.3 LA TCTICA COLOMBIANA
Ahora bien, en los ltimos dos aos se vienen produciendo una
serie de hechos que parecen indicar que Colombia no entiende o no
acepta las razones de la posicin venezolana y que, llevada por una
peligrosa impaciencia y un grave error de clculo ha iniciado una
estrategia deliberada, que consiste en la creacin de una serie de
confrontaciones e incidentes en el rea que deber ser objeto de
"H. J. Morgenthau, PoIitics Ammg!he Natims. New York: A. A. Knopf, 1976, p.
542.
232
La tmocracia Y 1m probIunas de po/iIica exterior
delimitacin, que presentan una amenaza al status quo para, de esta
planera, tratar de forzar a Ve~c;zuela a que, a falta de una solucin
negociada, acepte que la deClslOn sea puesta en manos de terceros.
Me estoy refiriendo a una secuencia de acciones de Colombia, que
se inicia con el Decreto N 1.436 del 13 de junio de1984 (en el que
el Presidente Betancourt fija las "lneas de base recta"), a lo que
sigue una serie de publicaciones de mapas en los que, en el mejor de
los casos, Los Monjes aparecen enclavados en la zona de
jurisdiccin martima de Colombia; pero, sin duda, la ms
espectacular de tales acciones fue el patrullaje naval, en aguas
vecinas a ambos pases, llevado a cabo con gran despliegue
publicitario el 19 de marzo de 1986, por una unidad de la marina de
guerra de ese pas, a bordo de la cual se encontraba el Ministro de
Relaciones Exteriores, el Ministro de Defensa y el Ministro de
Minas y que fue acompaada de declaraciones formales del Canciller
colombiano, sobre la necesidad de proceder lo antes posible a la
delimitacin con nuestro pas. Sin descartar que algunas de tales
acciones puedan estar motivadas por la coyuntura electoral que
atraves ese pas, y destinadas a satisfacer a la opinin pblica
interna, pienso que las repetidas declaraciones pblicas que
alrededor de esa fecha hizo el Ministro de Relaciones Exteriores de
Colombia, constituan un inequvoco mensaje dirigido a Venezuela.
Segn tales declaraciones, con las acciones de patrullaje naval de la
zona, Colombia estara realizando actos de soberania; y - segn el
Ministro colombiano- aunque aspiraba a llevarles a cabo "sin
incidentes" y estaba dispuesta a hacerlo posible para que stos no se
produzcan, no poda dejar de ejercer lo que consideraba sus
derechos; tras lo cual adverta, de inmediato, que, para evitar que
ocurriera lo indeseable, era necesario que se concluyera lo antes
Posible la delimitacin pendiente con Venezuela.
En otras palabras, Colombia no est amenazando directa o
abiertamente a nuestro pas con un incidente o confrontacin naval
en la zona, pero nos est "advirtiendo" que, en caso de no
producirse con prontitud la delimitacin, existe el peligro de que
233
 El fubmJde la dern:racia en Venezuela
ello ocurra, aun en contra de la voluntad de las partes. La idea es ~
obviamente- que dado que buques de guerra de ambos pases
patrullan esa zona an no delimitada, es posible que c0lllo
consecuencia de un malentendido o de otra manera accidental y no
necesariamente deliberada, se puede producir una confrontacin o a
un serio incidente entre sus unidades navales. Ahora bien, lo que
me parece grave y digno de la mayor consideracin es la posibilidad
de que Colombia, llevada por su impaciencia por romper con el
status que y ante la falta de recursos jurdicos para lograrlo, est
utilizando la tctica que los norteamericanos llaman "brinkmanship'"
y que consiste, bsicamente, en la deliberada creacin de un
reconocible riesgo, imposible de controlar totalmente, de que se
produzca una confrontacin o un serio incidente. La tctica no
consiste en amenazar directamente con que, en el caso de que el
otro no acceda a los deseos del amenazante, se est dispuesto iI
provocar en forma deliberada una confrontacin; pues tal amenaza
podra no ser creble o resultar contraproducente. Consiste, ms
bien, en irciar una serie de acciones mediante las cuales se deja que
la situacin escape hasta cierto punto del propio control, de modo
que el actor se puede ver envuelto, por la intervencin de un cierto
elemento de azar, y aun en contra de su propia voluntad, en un
incidente o confrontacin. Es la tctica de dejar que la situaci6n
escape parcialmente de las propias manos, creando un riesgo tal que
sea intole~ble para la otra parte, y de esta manera forzar a sta a dar
su anuencIa.
Dentro de tal tctica es posible, en principio, cierto grado de
manipulacin por parte de quien la usa: aumentar o disminuir, en
forma deliberada, las probabilidades de que la confrontacin se
produzca, agravando o aliviando las condiciones de riesgo de la
situacin, de acuerdo a la respuesta de la otra parte; y en el extremO,
.. Sobre la tctica de "brinkmanship", vase T. Schelling, La Estrl1!.efJadel CuIjcW.
Madrid: Tecnos, 1964, pp. 226 ss.
234
La d<mxracia y w,probImw de po/lica exrerior
provocar el incidente o la confrontacin, fmgiendo que se trata de
un accidente involuntario.
Ahora bien, como tuvimos ocasin de observar
previamente, una poltica exterior que surja del complejo juego de
un proceso poltico democrtico y pluralista, como es el caso de
Venezuela, puede dar lugar a incomprensiones, internas y externas y
aparecer superficialmente a algunos observadores como incoherente
o desprovista de propsito definido. Es posible, tambin, que la
moderacin y prudencia con que hasta ahora han procedido los
gobiernos venezolanos al no plantear - en lo que se refiere a la
delimitacin de reas marinas y submarinas- pretensiones que
puedan afectar los intereses vitales de Colombia, sea confundida por
ciertas personas con timidez o debilidad. y es posible, fmalmente,
que el gobierno colombiano, a partir de una inadecuada apreciacin
de nuestra determinacin y voluntad nacional en la materia, haya
iniciado una tctica como la que acabamos de analizar, pensando
que con ella puede forzar a nuestro pas, no slo a reanudar las
negociaciones formales para la delimitacin, sino a que convenga en
fij ar plazos precisos para las mismas, de modo que vencidos stos
sin llegarse a una solucin, se ponga fin a las negociaciones directas
y el asunto pase automticamente a manos de terceros. Pero
cometeran un grave error quienes creyeran - basndose, quiz, en
la experiencia de la delimitacin de fronteras terrestres- que
carecemos de una firme voluntad nacional para defender nuestros
intereses vitales y de que, mediante tcticas de presin, pueden
hacemos ceder en la materia."
" Post scriptzmt. Este texto fue redactado en diciembre de 1986. Con posterioridad
a esa fecha (entre e! 19 Y e! 15 de agosto de 1987) se produjeron los peligrosos
incidentes iniciados con la incursin de la corbeta misillstica colombiana, A. R. C.
Caldas, en e! Golfo de Venezuela, que constituye un claro ejemplo de la
utilizacin de la tctica del brinkmnship a la que antes me he referido. Sera
deseable esperar, que la fIrme - a la vez que serena- respuesta de! Gobierno
venezolano haya servido para hacer entender a nuestros vecinos que dicha tctica,
adems de peligrosa, es intil y contraproducente.
235
 El futurode L"lmxx:racia en Venezuela
5.5 LA OPORTUNIDAD PARA LA NEGOCIACiN 'f
SUS POSIBILIDADES
As;, pues, la condicin previa para que pueda prosperar una
eventual negociacin con Colombia es que no se pretenda incluir en
la misma aquellos asuntos que, por afectar a los intereses vitales de
ambos paises, no son negociables.
Cuestin importante es, asimismo, el lugar que la
delimitacin de reas marinas y submarinas debe ocupar en la
agenda de los asuntos comunes pendientes y el modo adecuado para
avanzar hacia la eventual solucin del problema. Hasta ahora, como
ya seal anteriormente, Colombia ha privilegiado unilateralmente
este tema, como si fuera el nico asunto pendiente en nuestras
relaciones bilaterales o, al menos, el nico que las empaa o en el
que no se producen progresos, y al que habna que buscar una
pronta solucin. Es evidente, sin embargo, que existen un gran
nmero de asuntos, comunes (narcotrfico, actividades de grupos
irregulares armados, migraciones ilegales, contrabando, etc.) y entre
ellos destacan, especialmente, ciertos problemas de naturaleza
territorial que tienen un gran inters para nuestro pais y con
respecto a los cuales Colombia se muestra renuente a cumplir los
compromisos asumidos para la bsqueda de solucin." Por otro
lado, hay que recordar que una buena parte de las relaciones entre
ambos paises se caracterizan por prestaciones graciosas y
unilaterales por nuestra parte y que no estamos obligados a
% En particular, la demarcacin correcta, precisa y sistemtica de las fronteras
terrestres y fluviales. Con respecto a este tema, en la Declaracin de Puente pez
de! 14 de junio de 1985, los Presidentes se comprometen a que los Cancilleres de
ambos pases "con prontitud", "fijen las pautas precisas para la reanudacin de las
labores de demarcacin y densificacin de la frontera, en aplicacin de los
principios y de los instrumentos jurdicos pertinentes que rigen su delimitacin".
Igual se podra decir de los compronsos existentes en materia de ros y cuencas
internacionales. (Vide Supra, nota 31).
236
La derxx:racia Ylos probIenas de poIitica exterior
mantener tal situacin, sino que podemos exigir contraprestaciones
o compensaciones colombianas.
Todo esto nos indica, en resumen, que es preciso fijar, de
mutuO acuerdo entre ambos paises, una agenda global de los
asuntoS comunes pendientes, en la que se sealen los distintos
mecanismos, procedimientos y secuencias que se seguirn para el
tratamiento de cada uno de ellos. Con esta "globa1izacin" no se
aspirana a incorporar en un solo "paquete", para ser tratados en una
misma mesa de negociaciones y ser incluidos en un mismo acuerdo
final, todos los asuntoS bilaterales pendientes (pues esto no slo
sena imprctico sino tcnicamente imposible); de lo que se tratana
ms bien es, por un lado, de poner expcitamente en el tapete de
discusin temas que son de la ms alta importancia y que tienden a
relegarse y, por otro lado, lograr que disminuyan los aspectos
conflictivOS, que tienden a pasar a primer plano cuando las
conversaciones se centran unilateralmente en la cuestin de la
delimitacin de reas marinas y submarinas, para resaltar, en
cambio, los diversos elementos cooperativos presentes en nuestra
relaciones bilaterales, a fin de que, de esta manera, se faciliten las
. . .,
negociaciones en torno a esa cuestlon.
En efecto, para que pueda darse una verdadera negociacin
_ y no un simple simulacro o apariencia de tal- es necesario que
las relaciones entre las partes no sean ni puramente conflictivas, ni
puramente cooperativas, sino mixtas, es decir, en parte conflictivas y
en parte cooperativas. Si las relaciones entre Venezuela y Colombia
_ tanto en general como en lo que respecta al objeto particular que
consideramos- fueran puramente conflictivas, es decir, si todo lo
que gana uno de los palses lo pierde el otro (y viceversa), la nica
posibilidad que quedana es la victoria o la derrota. En tales
condiciones estanamos en presencia de lo que tcnicamente se
denomina un juego estratgico de naturaleza suma-cero (o al menos
suma-constante)," que supone principios y criterios de decisin
47 Sobre e! significado de tales trminos, vase e! Captulo V, Seccin 8.
237

El futmo de la dew:nria en Vene2Uela
radicalmente distintos a los que son propios de una negociacin.
Esto es lo que tiende a ocurrir cuando las relaciones bilaterales
venezolano-colombianas se centran exclusivamente en la cuestin
de la delintacin de reas marinas y submarinas. Y esto es lo que,
en efecto, estn planteando aquellos sectores de Colombia que
insisten en que la negociacin no puede llevar a una solucin de!
problema, asumiendo una visin puramente conflictiva de la
situacin, desde la cual es imposible concebir un acuerdo que pueda
beneficiar simultneamente a ambas partes. Pero en esta materia
opera, como en ninguna otra, lo que suele denominarse "efecto de
Edipo" o "la profeca que se auto-confirma": al percibir una
situacin como puramente conflictiva sta tiende a asumir, de
hecho, tales caractersticas, pues la propia percepcin modifica la
situacin objetiva." Pero tampoco existira una negociacin en
sentido estricto, si las relaciones entre ambos pases fueran
percibidas - como lo hacen quienes confunden la poltica exterior
con una empresa de beneficencia- como puramente cooperativas,
pues entonces se impondra ms bien la lgica del regalo o del don
gratuito, fruto de la amistad y del amor. Para que exista una
verdadera negociacin es preciso que entre ambas partes existan
relaciones mixtas: las dos partes deben estar interesadas en llegar a
un acuerdo, pues este puede beneficiarles simultneamente (en esto
consiste el aspecto cooperativo de la relacin); pero, por otro lado,
existe un conflicto parcial de intereses entre las partes, en lo que se
refiere a los posibles tnninos concretos del acuerdo, pues stos
pueden beneficiar a una de ellas ms que a la otra (y aqu reside el
aspecto conflictivo de la relacin). En otras palabras, una
negociacin supone que para ambas partes el acuerdo sea preferible
al no acuerdo, pero al mismo tiempo, existe un conflicto parcial de
intereses con respecto a los trminos concretos del mismo. (Vase el
Apndia sobre la N~) .
.. Sobre el "efecto de Edipo" vase el Capitulo TI, Secci6n 2.
238
La dm>xracia y is prohIemas de politit:a exterior
En la medida en que las relaciones entre ambos pases
'eII
den a centrarse exclusivamente en la cuestin de la delintacin
de reas marinas y submarinas, la situacin se presenta no
simplemente como un juego suma constante (como ocurrira si
JIIbos pases se disputasen la soberana de una zona sobre la que
ninguno de ellos la ejerce efectivamente), sino con caracterstica
suma-cero (pues Venezuela ejerce un dominio efectivo sobre parte
de lo que constituye la aspiracin colombiana) y las posibilidades de
cooperacin se diluyen.
5.6 LAS ASPIRACIONES DE LAS PARTES
Un anlisis de las que han sido tradicionalmente las aspiraciones de
los dos pases, muestra en qu consisten las principales dificultades
del proceso de negociacin. En primer lugar, estn los problemas
de la delintacin del mar territorial de 12 millas nuticas, entre las
costas adyacentes de ambos pases en La Goajira. Con respecto a l,
la posicin colombiana ha sido que los mares territoriales deben
delimitarse mediante una lnea media o de equidistancia; en tanto
que la posicin tradicional venezolana ha sido que la delintacin ha
de tener lugar mediante la prolongacin de la lnea de la frontera
terrestre, desde Castilletes hasta su interseccin con la lnea media
monjes-goajira. Estas pretensiones no slo son parcialmente
incompatibles sino que, en el caso de la aspiracin colombiana,
representa -como queda anteriormente dicho- una amenaza a los
intereses vitales venezolanos, pues al pretender que su mar
territorial penetre al sur de Castilletes est desconociendo el carcter
de "aguas interiores" que para nuestro pas tienen las situadas al sur
de ese punto. Pienso, sin embargo, que tal posicin colombiana no
representa su "aspiracin mnima", sino que, mediante la amenaza
que ella implica, tratan de obtener otro tipo de ventajas en la
239
 EljulJmJde la dmxx:racia en Venezud.
negociacin, de manera que estarian dispuestos a ceder, Con tal de
lograr un eventual acuerdo beneficioso. 49
Por el contrario, las aspiraciones venezolanas no slo no
representan una amenaza para los intereses vitales del pas vecino"
sino que han sido en extremo moderadas y prudentes, la Lnea de
prolongacin de la frontera terrestre apenas corresponde,
aproximadamente, a la lnea de equidistancia entre la costa
colombiana de la Goajira y la lnea recta que va desde Castilletes a
Punta Salinas (considerando como aguas interiores venezolanas la
porcin de mar que est al sur de tal lnea). Esa prudencia y
moderacin hace que difcilmente podamos ceder en nuestras
posiciones, que en verdad equivalen a nuestras aspiraciones
mnimas. De hecho, importantes sectores de la opinin pblica
venezolana critican a nuestros Gobiernos por la timidez con que
han procedido en esta materia. 51
El segundo grupo de problemas consiste en la delimitacin
de los mares territoriales que corresponden, respectivamente a Los
.. El hecho de que Colombia estuviera dispuesta a aceptar la "hiptesis de
Caraballeda", en la que no se contempla tal lnea media o de equidistancia,
muestra que sta no constituye su aspiracin nnima. En la comunicacin al
Canciller, con que los integrantes de la Comisin negociadora venezolana
acompaaban al texto de tal "hiptesis", se afurnaba que, en opinin de los
fumantes, el proyecto de acuerdo "constituye el mximo que es posible obtener
en negociaciones". No comparto esta estimacin subjetiva: la insistencia
colombiana en recurrir a una decisin obligatoria por pane de un tercero - con la
que es posible que lograran menos de los que hubieran obtenido de finnar tal
"hiptesis" - parece indicar que sus aspiraciones mnimas son menores.
50 As lo demuestra, por ejemplo, la insistencia colombiana en someter la
controversia a uno de los medios de solucin previstos en Tratado de 1939, cuyo
Artculo II excluye, precisamente, los asuntos que ataen a los intereses vitales de
las panes.
51 As, por ejemplo, son muchos los que consideran que debieron plantearse, al
menos como posicin inicial, unas aspiraciones mucho mayores, para as disponer
de un amplio margen de maniobra que pennita ir reduciendo, aqullas, a medida
que avanzaran las negociaciones.
240
La dm.x:racia Y le, probInnas de poIitica exterim
Monjes Y La Goajira colombiana, pues la distancia entre estas dos
cOstas es de menos de 24 millas, dando lugar a un solapamiento.
Sin negar la soberana venezolana sobre el archipilago, ni el
derecho de ste a generar mar territorial, los colombianos, han
pretendido limitarlo a slo 3 millas, o que la zona de solapamiento
sea considerada mar territorial colombiano, en perjuicio del que
corresponde a Los Monjes. La posicin venezolana ha sido la de
que los respectivos mares territoriales de 12 millas en la zona, por
estar las costas frente a frente, debe ser dividido por la lnea de
equidistancia. Aunque aqu no puede excluirse totalmente la
negociacin, cualquier cesin que Venezuela acordara hacer,
obedecera a razones de equidad, debera estar acompaada de
compensaciones colombianas en otras materias y slo sera posible
en caso de que contara con un abrumador respaldo de la voluntad
nacional. El tercer grupo de problemas es el referente a la
delimitacin de las reas marinas y submarinas entre las Costas de
La Goajira, Los Monjes y Paraguan. La posicin colombiana ha
sido una lnea media o de equidistancia entre La Goajira colombiana
y la Pennsula de Paraguan y hasta empatar con la jurisdiccin de
las Antillas Holandesas, negando a Los Monjes derecho a generar
rona econmica exclusiva y plataforma continental. Ni que decir
tiene que esto resulta inadmisible para Venezuela, por lesionar
nuestros intereses vitales en cuanto a la proyeccin hacia el Caribe;
adems resultaria incompatible con los tratados de delimitacin
vigentes firmados con otras naciones, en los que se reconoce a Los
Monjes el derecho a plataforma continental y zona econmica.
Debe recordarse por otra parte que Colombia incurre en una
contradiccin insostenible al pretender negar a un archipilago
Como Los Monjes derechos que ese pas ha reivindicado frente a
Nicaragua, Panam, Costa Rica y Honduras, con respecto a bancos
y cayos que ni siquiera son islotes.
241
 El /uturode la damcracia en Venezuela
5.7 RESUMEN y CONCLUSIONes
Los problemas examinados pueden descomponerse en varios
conjuntos:
1. Materias en las que estn involucrados nuestros intereses vitales
y que, por consiguiente, no s610 no pueden ser objeto de
negociaci6n o transacci6n, sino que, con respecto a ellas, ni
siquiera puede aceptarse una decisi6n a cargo de terceros, que
pueda implicar una posibilidad, as sea remota, de que sean
desconocidos. Se trata del mnimo irreductible que el Estado
est dispuesto a defender con todos los recursos disponibles y
sin posibilidad de compromisos. En un sistema poltico
democrtico, como el nuestro, constituyen tales intereses vitales,
aquellos objetivos cuya prosecuci6n y logro son considerados
tan bsicos y fundamentales por la abrumadora mayora de los
venewlanos, que existe una inequvoca voluntad nacionai de
que, para garantizarlos, se est dispuesto a correr cualquier
riesgo y a incurrir en cualquier costo, incluyendo la eventualidad
de un conflicto armado. En atenci6n a esas caractersticas se
puede decir que a tal categora pertenecen, fundamentalmente,
dos cuestiones: por un lado, la preservaci6n del carcter de
aguas interiores que para Venezuela tiene el cuerpo de aguas
situado al sur de Castillete y, por otro lado, el mantener la
soberarua venewlana (con todos los derechos que de ella
derivan) sobre el Archipilago de Los Monjes. 52 Cualquier
52 Sin duda que hay algunos sectores venezolanos que piensen que los intereses
vitales del pals, en lo referente a la delimitacin, deI:en ser ms amplios que los
sealados, y no trato de desconocer d derecho que tienen de tratar de convencer
de ello, mediante el legtimo debate democrtico, al resto de los ciudadanos. En
todo caso me parece evidente que una decisin que, eventualmente, puede
implicar tan altos riesgos y costos debe contar con un abrumador consenSO
nacional. Es esta la razn por la que, para determinar el punto de cierre de las
aguas interiores del Golfo de Venezuela, estoy partiendo de la posicin que
representa el nnimo comn de todas las que sobre la materia se han expresado
(Vide Supra, nota 37) y que, por tanto, en las circunstancias actuales, cuenta con
242
La dm>xracia y "" prob/Rmas de poI[Jica exrerior
planteamiento que trate de desconocer estas cuestiones hace
imposible toda negociaci6n y debe ser visto inequvocamente
como una amenaza a la seguridad de Venezuela. Es
inconcebible, por tanto, que mediante ningn tipo de presi6n
pueda ser forzada Venezuela a acceder en estas materias o a
someterse en ellas a la decisi6n de un tercero, y cualquier tctica
de Colombia en ese sentido, ser inevitablemente vista como
una agresi6n y tendr con toda probabilidad un efecto
contraproducente, pues comprometer irremediablemente, por
largos aos, el futuro de las relaciones entre los dos pases. Es
evidente que esto supone reciprocidad, por parte de Venezuela,
en el sentido de no plantear en la negociaci6n pretensiones que
signifiquen desconocer los intereses vitales de Colombia.
2. Objetivos que constituyen nuestras aspiraciones mnimas en la
negociaci6n, y que marcan el lmite de lo que para Venezuela
constituira un acuerdo satisfactorio (aunque no necesariamente
6ptimO).S3 Aunque en un sistema poltico democrtico, como el
nuestro, es tambin deseable que se desarrolle un amplio
consenso en tomo a ciertos objetivos que, aun siendo bsicos,
no afectan a los intereses vitales del pas, aqu se plantea una
dificultad especial. En efecto - como sealamos en el
Apndice-, a diferencia de lo que ocurre con los intereses
vitales -que conviene que en toda circunstancia sean conocidos
por propios y extraos-, el mantener ocultas ante la otra parte en
una negociaci6n las verdaderas preferencias propias, puede
proporcionar ciertas ventajas tcticas; pero si las aspiraciones
un apoyo casi unnime.
\) Como se explica en el apndice, puede decirse que un acuerdo satisface las
aspiraciones mnimas de una parte (y en este sentido es satisfactorio) cuando
puesta a escoger entre, por un lado, suscribir un proyecto que incorpora
determinadas condiciones y, por otro lado, no suscribir acuerdo alguno, la parte
en ,cuestin prefiere la primera alternativa. Un acuerdo ptimo para una parte
s~na, en cambio aquel que, no slo satisface las aspiraciones nnimas propias,
SlIlo que logra, adems, la mxima concesin de la otra parte.
243

El futmude la dmrrracia en VenemeIa
mnimas, que constituyen los objetivos bsicos, han de ser
resultado de un ampli~ consenso democrtico,. resulta !mPOsible~
tal ocultarruento y al hacerse del conoclIruento publico s
convierten, casi inevitablemente, en un lnte ms all del ~ la
otra parte no estar dispuesta a ceder: las concesiones mxUnaa
de la otra parte no sobrepasarn, en ningn caso, nuestr.1
aspiraciones mnimas. Con todo, las ventajas que en 0!rcI
aspectos supone un sistema de negociacin basado en ti
consenso democrtico, puede contrarrestar ampliamente esos
inconvenientes, con tal de que se est consciente del cambio en
la forma de conduccin de la negociacin que esto requiere, y
sea capaz de hacer frente a las grandes exigencias _
particularmente en lo relativo a la calidad del liderazgo y de la
cultura poltica general- que requiere tal forma de negociaci6n.
Adems de otras ventajas, comunes a las decisiones tomadas
mediante procedimientos democrticos, una vez logrado el
consenso en tomo a las aspiraciones mnimas que se persiguen
en la negociacin y conocidas por la otra parte, desaparecen las
posibilidades de que esta ltima cometa errores de clculo que le
lleven a utilizar peligrosas maniobras tcticas para tratar de
aumentarlas concesiones, pues sabe ahora que ello no es posible.
La dificultad mayor reside, probablemente, en la necesidad de
que los lderes polticos sean capaces de crear un amplio
consenso democrtico en tomo a objetivos factibles y deseables,
que no sean ni tmidos, ni temerarios, teniendo en cuenta que,
una vez logrado tal consenso, cambiarlo sera un proceso largo y
difcil, si no imposible. Si se peca por defecto - de modo que
las aspiraciones mnimas propias sean menores que las
concesiones mximas que la otra parte estara dispuesta a
hacer- se estara renunciando a posibles ventajas adicionales;
pero si se incurre en exceso - planteando aspiraciones mnimas
que sobrepasen tales concesiones mximas- la negociaci6n
resultar imposible. Todo ello exige una difcil mezcla de
244
La dunocracia Y los prohIenas de poIltca exterior
realismo, prudencia y responsabilidad en los lderes; y de
perspicacia, racionalidad Y cultura poltica en los ciudadanos.
Ahora bien, la experiencia venezolana de los ltimos aos,
ar indicar que nuestro sistema poltico ha entrado en una etapa
~ ece
sU d~sarrollo, en. el que no ser posible un. proceso de
oegociaclO eXItoSa SI no se funda en un amplio consenso
n
democrtico acerca de los objetivos bsicos y las aspiraciones
aJUrnas que mediante tal proceso se persiguen. Pero a diferencia
de lo que ocurre con nuestros intereses vitales - con respecto a los
cuales, como vimos, existe prcticamente unanimidad acerca del
"rnhtim irreductible" - no hay un amplio acuerdo nacional sobre
o
cules deben ser nuestras aspiraciones mnimas, en las negociaciones
para la delimitacin de reas marinas y submarinas con Colombia -
aunque sin duda, existen autorizadas opiniones de individuos Y de
grupos que pueden servir de base para su desarrollo - Y el crearlo
debe ser una de nuestras tareas ms urgentes."
Es evidente que si las aspiraciones de Venezuela y Colombia
_ en 10 que a la delimitacin de reas marinas y submarinas se
refiere- fueran incompatibles, sera imposible llegar a un acuerdo
negociado en esta materia; pero pienso que, si el acuerdo no se ha
producido, no se debe a tal razn" sino, ms bien, a que la falta de
" Evidentemente que un eventual acuerdo nacional en tomO a esa materia - que
bien podra como algunos han sugerido, revestir la forma de un actO formal (tipo
"Pacto de Punto Fijo") pactO entre los principales partidos y fuerzas poHticas-
no entrara en los detalles del contenido del eventual proyecto de acuerdo, ni seria
excesivamente dgido, sino que debeda permitir un amplio margen de flexibilidad
y libertad de maniobra al Gobierno, en tanto que responsable de la negociaci6n.
55 No es cierto que la compatibilidad de las aspiraciones garantizada que el
acuerdo se produjera. Para que una parte est dispuesta a firtnar un acuerdo, no
basta que en l se recojan sus aspiraciones nnimas. Seda preciso, adems que la
parte no pudiera obtener, a travs de otros medios (por ejemplo, mediante la
decisi6n por un tercero), condiciones mejores que las que le ofrece el acuerdo y
que pensara que los trminos del acuerdo han agotado las concesiones mximas
de la otra parte (Vide infra, el Apndice).
245

El fuJuro de la dmn:racia en Venezuela
un amplio y claro consenso nacional, sobre cules deben ser
nuestras aspiracione~ rrnimas. en la negociacin, ~ace pensar a la
otra parte que, mediante presIOnes o maruobras tactlcas diversas,
puede llevarnos a aumentar nuestras concesiones. Pero aun en el
supuesto de que, efectivamente, en la materia de la delimitaci6n
nuestras respectivas aspiraciones fuesen incompatibles, si
ampliamos el contexto, para tomar en cuenta el conjunto de las
relaciones bilaterales entre los dos pases, observamos la existencia
de un gran nmero de elementos y componentes cooperativos, hoy
en da no adecuadamente utilizados por nuestra parte, que
debidamente coordinados en una poltica dotada de claros objetivos
y que responda a una voluntad nacional, podran garantizamos, al
menos, nuestras aspiraciones nnirnas a travs de la negociacin.
Si, pese a todo, fuera imposible llegar a un acuerdo
negociado, se abriran dos posibilidades: que las partes acudan a uno
de sus medios de solucin pacfica, distintos de la negociacin
directa, o que la controversia se quede sin resolver. Hemos visto
que, por definicin, las materias que afectan a los intereses vitales de
un pas, no slo no pueden ser transadas o negociadas, sino que ni
siquiera cabe la posibilidad de que sean sometidas a una decisin
obligatoria a cargo de un tercero, que encierre una posibilidad, as
sea remota, de que sean desconocidos (a menos que este ltimo
recurso fuera el nico medio para asegurar tales intereses). En
cambio, en lo que se refiere a las aspiraciones nnirnas que se
persiguen en la negociacin, aunque - tambin por definicin- no
pueden ser cedidas o transadas, nada impide a priori. que,
eventualmente sean sometidas a un medio de solucin distinto a la
negociacin directa y que incluso puede ser, una decisin
obligatoria a cargo de un tercero. En una situacin como la que
analizamos, en que no existe ninguna obligacin de someter la
decisin del conflicto de intereses existente a un tercero, solamente
el acuerdo de las partes puede abrir ese camino. Nada impide, por
tanto, concebir la posibilidad de que Venezuela aceptara someter
aquellos aspectos de la delimitacin que no afectan a sus intereses
246
La deJw;rat:i4 Y losprobUmas de poIitica exterior
vitales, y con plena garanta para estos ltimos, a un medio de
solucin que implique, eventualmente, una decisin obligatoria a
cargo de un tercero. Pero as como no puede descartarse tal
posibilidad, nada ?b~?a a .elegir esa va. El fra~so de la solucin
[\lediante la negoclaclOn drecta, del conflicto de mtereses sobre esa
[\lateria, no significa que deba ser sometido obligatoriamente a la
decisin por parte de un tercero; podra significar, simplemente, que
. seguir subsistiendo ese conflicto de intereses - al igual que ocurre
con otros muchos existentes en el mundo- , sin encontrar solucin,
y sin que ello implique, necesariamente, una amenaza para la paz."
6. LA RECLAMACIN VENEZOLANA DE LA
GUAYANA ESEQUIBA
A diferencia de lo que ocurre con la delimitacin de reas marinas y
submarinas entre Venezuela y Colombia, la controversia entre
nuestro pas y Guyana en relacin con el territorio Esequibo, est
regulada, desde 1966, por el Acuerdo de Ginebra, en el cual no slo
se reconoce la existencia de la reclamacin territorial, sino que se
sealan cules son los medios para su solucin y la forma de
seleccionarlos. De esta manera, desde el 30 de marzo de 1983, la
decisin acerca del mecanismo para la solucin de la controversia,
se encuentra _ de acuerdo al prrafo 2 del Artculo IV del Acuerdo
de Ginebra- en manos del secretario general de las Naciones
Unidas,57 quin debera escoger uno de los medios de solucin
56 Sena gravemente irresponsable, adems de constituir un serio error de clculo,
que Colombia intentara, mediante la provocacin de una serie de incidentes y
confrontaciones, crear una situacin que pueda alegar que representa una
amenaza para la paz, con el fro de tratar de forzar a nuestro pas a aceptar que, a
falta de una solucin negociada, la solucin de la controversia sea sometida a un
tercero. Vase sobre este asunto, Supra, Seccin 5.4.
57 Esta planteado el problema de cul es la naturaleza y alcance de las funciones
que corresponden al Secretario General, en aplicacin del prralo 2 del Artculo
IV del Acuerdo de Ginebra y, en concreto, la cuestin de si la eventual eleccin
247
 El futuro de la dimaracia en Venezuela
previst?s en el Artcul? 3~ de la Carta de I~ Naciones 1!nidas, es
decir (...) la negoclaclOn, la mvestlgaclOn, la mediacin, la
conciliacin, el arbitraje, el arreglo judicial u otros medios pacficos
(...)".
En principio, puede decirse que los mritos o ventajas de los
diversos medios previstos en el Artculo 33 de la Carta, son
evaluados de manera distinta por las partes, de acuerdo a un
conjunto de criterios, entre los que figuran: la naturaleza poltica o
jurdica que le atribuyan a la controversia; el grado de control que
quieran conservar sobre la decisin final; la preferencia por tratar de
acelerar la decisin o, por el contrario, darle largas o diferirla; la
naturaleza y nmero de los anteriores intentos fallidos de bsqueda
de soluci6n; y la coyuntura poltica, tanto interna como exterior (y
esta ltima no s610 referida a las relaciones bilaterales, sino tambin
al contexto internacional global). La tarea del Secretario General es,
por consiguiente, difcil, dado que existe una discrepancia entre las
partes, acerca de cul es el medio ms adecuado para la solucin de
la controversia.
que haga ese funcionario internacional es una decisin de obligatorio acatamiento
para las partes o constituye una simple recomendacin que stas pueden rechazar.
Ambas posiciones han sido defendidas por distintas personalidades venezolanas
en documentos hechos pblicosj pero, hasta el momento slo ha tenido un
inters puramente terico, pues el procedimiento seguido por el Secretario
General ha sido el de realizar consultas infonnales con las partes, a fm de asegurar
la aceptabilidad del medio que en defmitiva seleccione. Sin embargo, adquirirla
extraordinaria importancia prctica si, contra lo que cabe prever, el Secretario
General llegara a proponer un medio que fuera inaceptable para alguna de las
partes. Sobre el proceso que llev a poner en manos del Secretario General tal
decisin, vase infra, Seccin 6.1.5.
248
La dimxmcia y k" probmas de poIitica exterior
6.1 ANTECEDENTES
6.1.1. Orgenes de la controversia
Corno es sabido, la controversia surge con motivo de la contencin
venezolana de que el Laudo de Pars de 1899, mediante el cual se
pretenda resolver la disputa entre nuestro pas y la Gran Bretaa
con respecto a los lmites entre Venezuela y la Guayana Britnica, es
nulo e rrito. No es este el lugar para trazar la historia de esa vieja
disputa territorial, ni de los antecedentes que condujeron al Laudo";
baste decir que aunque desde el momento mismo en que este fue
dictado, diversos representantes de la opir6n pblica venezolana y
el gobierno manifestaron, en varias oportunidades y a travs de
distintos medios, serias reservas acerca de la decisi6n (no slo por
considerarla injusta, desde el punto de vista sustantivo, sino por
violar clusulas del Tratado de Washington de 1897, que regulaba el
arbitraje), por un lado, faltaban las condiciones polticas internas e
internacionales para que pudiramos hacer valer nuestra pretensin,
y por otro lado, no estbamos en posesi6n de todos los elementos
de juicio que nos permitieran sustanciar nuestra contenci6n. Fue
especialmente a partir de 1949, con la publicacin del famoso
memorndum de Mallet-Prevost y la apertura al escrutinio pblico
de los archivos oficiales britnicos sobre la materia, cuando
Venezuela pudo tener acceso a la informaci6n que le permiti6,
fundamentar su alegato juridico y, a partir de 1962, plantear
formalmente la reclamaci6n.
"Vase sobre el particular A. Rojas, 'Venezuela limita al Este con el Esequibo".
En: Los C",.w"" de la Dipkmacia venezdana. Caracas: Ediciones de la Presidencia
de la Repblica, 1977; y de A. Pedro Femndez, la Histnria Y el Dera:ho en la
~ venezdana de la Gua;.J:rna EsequiJxt. Caracas-Madrid: Editorial
Mediterrneo. 1969.
249
 El formo de la dmxx:racia en Vmezuda
6.1.2 De la formalizacin de la reclamacin venezolana 111
Acuerdo de Ginebra (1962- 1966
Venezuela plantea formalmente, a partir de esta fecha, do.
cuestiones estrechamente vinculadas. Por un lado, una cuesti6a
jurdica, relativa a la validez del Laudo de 1899; con relacin a llII
cuestin nuestro pas sostuvo que el llamado Laudo de Par.,
adolece de graves defectos que lo hacen nulo e rrito. Por otro L.do;
una cuestin sustantiva, de naturaleza territorial; en lo que a este
aspecto se refiere, nuestro pas sostuvo que debe devolvrsele la
totalidad de la Guayana Esequiba que, como consecuencia de
aquella decisin, nos fue arrebatada. La extensin de nuestra
reclamacin territorial coincida, por tanto, con lo que fueron
nuestras aspiraciones mximas en las conversaciones y
negociaciones iniciadas en 1841 con la Gran Bretaa.
Es importante tener en cuenta la distincin entre los dos
tipos de cuestiones planteadas, porque, si bien estn estrechamente
relacionadas entre s, pueden ser separadas, tanto desde el punto de
vista analtico, como desde el punto de vista prctico. En efecto, es
posible concebir una negociacin en la que se llegue a un acuerdo
diplomtico para que se nos devuelva, por razones polticas o de
equidad y moralidad, parte del territorio reclamado (o, incluso, en
teora, todo el territorio), sin que se haga ningn pronunciamientO
formal acerca de la validez jurdica del Laudo. Por otro lado, si d
Laudo fuera declarado nulo por un tribunal internacional, la
cuestin sustantiva territorial no quedara resuelta ipso jure, pues en
tal caso las pretensiones de ambas partes revertiran al status ifIJ
anterior a la decisin arbitral, por lo que sera preciso buscar un
medio para resolver tal problema sustantivo."
" Pienso que el Tratado de Washington de 1897, sera imposible de aplicar en
tales circunstancias. Dejando a un lado de que Venezuela pudiera alegar SIl
nulidad (por las presiones y acciones fraudulentas que se ejercieron para obtener
nuestra aceptacin) me parece evidente que, en todo caso, la forma en que fue
negociado el tratado y la composicin del tribunal arbitral son expresin de ~
250
La dmxx:racia Y ws probmas de po/ftica exterim
Frente a la reclamacin venezolana, la posicin inicial
b 'nica fue alegar que, conforme al Tratado de Washington (1897),
Laudo co~sti~a un "arreglo, complet?, ~mal y definitivo:', de la
cuestin temtonal, y rechazar el entrar, slqwera, en la discuslOn del
roblema sustantivo, a la vez que negaba la existencia del problema
~dico planteado por nuestro pas. Por su parte, la estrategia de
Venezuela, entre 1962 y 1966, se dirigi, fundamentalmente, a lograr
que la Gran Bretaa reconociera la existencia de la controversia y
conviniera en la bsqueda de un medio pacfico para su solucin, a
travs del cual pudiramos adelantar, as fuera con xito slo parcial,
nuestra reclamacin territorial. En esta direccin, la diplomacia de
nuestro pas se anot un triunfo notable al llevar a la Gran Bretaa,
primero, a aceptar discutir, en el mbito de expertos de los dos
pases, el problema; y, posteriormente, cuando stos no llegaron a
un acuerdo, a suscribir un tratado (el Acuerdo de Ginebra, de 1966)
en el que se reconoca la existencia de la contencin venezolana y se
fijaban los medios para la solucin de la controversia que con
motivo de ella se originaba. Todo ello fue posible, gracias a que en
nuestro pas se cre una slida e inequvoca voluntad nacional en la
materia y se supo utilizar adecuadamente las oportunidades que
proporcionaban la coyuntura internacional y la situacin interna
guyanesa.
Mediante el Acuerdo de Ginebra, firmado cuatro meses
antes de la independencia de Guyana, se reconoce formalmente la
existencia de la controversia y se fijan cules son los medios para su
solucin y la forma de seleccionarlos. En efecto, en el Prembulo
del Acuerdo se declara el convencimiento de que la controversia
debe "ser amistosamente resuelta en forma que resulte aceptable
para ambas partes" y, con tal fin, segn el Artculo 1, se crea una
Comisin Mixta venezolana y guyanesa,
mentalidad colonialista e imperialista que resultan poltica y jurdicamente
lIladmisibles en las circunstancias del presente orden internacional.
251
 El U_de la denocr<ria en Venezuela
con el encargo de buscar soluciones satisfactorias para el arreglo
prctico de la controversia entre Venezuela y el Reino Unido
surgida como consecuencia de la contencin venezolana de que el
Laudo Arbitral de 1899 sobre la frontera entre Venezuela y
Guayana Britnica es nulo e rrito.
6.1.3 El fracaso de las negociaciones en el seno de la
Comisin Mixta (1966-1970)
Durante los cuatro aos que funcion la Comisin Mixta, entre
1966 y 1970, fue imposible lograr un acuerdo sobre la materia, pues
se enfrentaron dos tesis en apariencia irreductibles. Atenindose a
las expresiones literales, antes citadas, y a la funcin atribuida a la
Comisin Mixta - que era la de negociacin diplomtica-
Venezue!a sostuvo, en e! seno de la misma, que e! objeto del tratado
y e! encargo que recibi la comisin no era resolver la cuestin
jurdica de la validez de! Laudo de 1899, sino buscar mediante la
negociacin un "arreglo prctico", satisfactorio y aceptable para
ambas partes, de la cuestin territorial planteada60 En efecto, una
vez reconocida la existencia de la controversia e iniciado e! proceso
para su solucin pautado en e! Acuerdo de Ginebra, el xito de la
negociacin dependa, en parte, de que Venezuela abandonara, de
60 La posicin venezolana se resume, especialmente en el "Infonne que los
Expenos Venezolanos para la Cuestin de Lmite con Guayana Britnica
presentan al Gobierno Nacional" recogido en: Ministerio de Relaciones
Exteriores. Redamtri5n de la Gu,;ryma E,equib:z. Documentos 1962-1981. Caracas,
1981, pp. 29-44, donde se encontrarn tambin distintos documentoS
representativos del punto de vista oficial de nuestros Gobiernos. En el libro de J.
G. Wetter, 7he Intematimal Arbitral ?roces,: Puhlic and Priwte. Vol. 1Il. New Yorl<:
Oceana Publications, 1979, hay una abundante documentacin histrica y juridica
que permiten evaluar los fundamentos del alegato venezolano acerca de la nulidad
del Laudo. Para un anlisis juridico de los problemas de revisin de las decisiones
arbitrales, se consultar particularmente: P. Reuter, "La mouvation et la revisin
a
des sentences arbitrales la Confrence de la Paix de La Haye (1899) et le conflicto
frontalier entre le Royaume Un et le Vnzula". En: M~ <fforts aJ""'i
Andrassy. La Haye: Nijhoff, 1986; asl como: E. ]imnez de Archaga, "El
Proceso Arbitral Internacional". Revista InterrIiriJ1a1 Y Dip/antica. 358 (1980).
252
La denocratia Y /'" probItmas de po/itit:a extoior
hecho, su posicin maximalista. Si la aspiracin rrnima de nuestro
pal hubiera sido la recuperacin de la totalidad de la zona
s
reclamada y no hubiramos estado dispuestos a hacer ninguna
concesin a Guyana, es evidente que la negociacin haba sido
prct!carnente imposible, y la eventual real~cin de ~uestro
objetiVO dependena de un proceso muy largo, dificil yaleatono en el
que, como cuestin previa, haba que lograr que el Laudo fuese
declarado nulo por un Tribunal internacional. Pero e! xito de la
negociacin dependa, tambin, de la posicin guyanesa y sta fue,
en cambio, que la cuestin juridica de la validez o no del Laudo
constitua una cuestin previa a dilucidar antes de poder entrar en la
eventual negociacin en materia territorial y que puesto que
Venezuela alegaba el carcter nulo e irrito del mismo, le
corresponda probar su alegato. Guyana se neg, en suma, a
negociar y buscar un arreglo prctico y se aferr a la tesis de que lo
que habia que resolver, con carcter previo, era la controversia
judica entre las partes.
Durante el peodo que estamos considerando, a la par que
teman lugar las labores de la comisin mixta, las relaciones entre
Venezuela y Guyana sufrieron un serio deterioro, desarrollndose
incidentes fronterizos, conflictos diversos y tensiones, cuyo punto
ms alto se alcanzo a fines de 1968 y principios de 1969, con motivo
del levantamiento de Rupununi, que dio pretexto al Gobierno
guyans para acusar nuestro PalS de instigar y apoyar el movimiento.
6.1.4 El Protocolo de Puerto Espaa y la "congelacin" de
la reclamacin (1970-1982)
Terminado el lapso fijado para el funcionamiento de la Comisin
Mixta, e! grave deterioro de las relaciones bilaterales y el clima de
tensin y suspicacias creado, hada pensar que, en esas
circunstancias, los mecanismos del Acuerdo de Ginebra no podan
llegar al cumplimiento del objetivo de bsqueda de una solucin
253
 El futuro de la ""=:mcia en Venezuela
satisfactoria y mutuamente aceptable, para el arreglo prctico de la
controversia. Esto, unido al deseo del nuevo Gobierno venezolano,
bajo la presidencia de Caldera, de desarrollar una activa poltica
exterior hacia los nuevos pases del Caribe y del Africa Negra (en los
que la imagen venewlana se encontraba deteriorada, COIllO
consecuencia del xito de la propaganda guyanesa, interesada en
presentar a nuestro pas como agresor y agente de las fuerzas neo..
colonialistas e imperialistas) llev a "abrir un comps de espera" o
"parntesis" (segn palabras del Canciller Calvani) en la
controversia. En efecto, mediante el Protocolo de Puerto Espaa,
suscrito por Venezuela y Guyana, en 1970 las partes acuerdan
suspender ("congelar") la controversia, por un perodo inicial de
doce aos, renovables, durante el cual no se hara valer ninguna
reclamacin que surgiera de la contencin y se suspenda la
aplicacin de los mecanismos de solucin previstos en el Artculo
IV del Acuerdo de Ginebra. Explcitamente, se trataba de hacer
posible el mejoramiento de las relaciones bilaterales y el desarrollo
de un clima de buena voluntad, entendimiento y cooperacin entre
las partes que Iciera posible la solucin de la controversia.
El Protocolo de Puerto Espaa fue objeto de serias crticas
por parte de diversos y numerosos sectores de la opinin pblica
venewlana, pese a lo cual se ha aplicado durante doce aos 61 Las
objeciones se basaron, fundamentalmente, en el argumento de que,
61El Protocolo, que tras ser suscrito por el Gobierno fue enviado al Congreso
para la ratificacin, nunca fue aprobado, pero tampoco rechazado, pues el
parlamento, simplemente, nunca tom una decisin sobre la materia, crendose
as, una situacin jurdica confusa (de "limbo jurdico" la calific el Canciller
Zambrano). Varios destacados dirigentes de Accin Democrtica - partido
mayoritario en el Congreso durante todo ese tiempo- dieron a conocer en
diversas ocasiones su opinin adversa al Protocolo, pero, sin embargo, el partido
no lleg a rechazarlo formalmente mediante su voto en el Parlamento, de modo
que el Protocolo se aplic de hecho durante los doce aos previstos para su
vigencia, hasta que el Presidente Luis Herrera dio a conocer que no estaba
dispuesto a renovar su aplicacin.
254
La imxracia y los proJknas de politiJ:a exterior
eP materia de reivindicaciones territoriales, el mantenimiento del
tIIIl'5 qun favorece al poseedor (Beati possidentes! deca Bismarck); y en
J, sospecha de que, ms que abrir un comps de espera para
au!11entar la probabilidad de xito en la reclamacin, se trataba de
congelar o posponer el problema para eludir la responsabilidad de
decidir. Y, en el fondo, expresaban pesimismo acerca de nuestra
constancia y capacidad para llevar a cabo polticas coherentes, en
fonDa paciente y continuada, durante un lapso de tiempo
relativamente prolongado. Como quiera que sea, el parntesis del
Protocolo de Puerto Espaa, sirvi para que se produjera una
distensin considerable en las relaciones entre los dos pases.
6. 1.5 La reactivacin de la reclamacin venezolana (1982)
Antes de finalizar su perodo constitucional el Presidente Luis
Herrera anunci, en 1982, su propsito de no renovar el Protocolo,
ponindose en marcha, en consecuencia, el procedimiento previsto
en el Artculo IV del Acuerdo de Ginebra. El Gobierno
difcilmente poda verse animado a prorrogar un instrumento que
haba sido objeto de crticas generalizadas; y mucho menos cuando
su prestigio acababa de sufrir una seria derrota, ante la opinin
pblica, por el rechaw de la Iptesis de Caraballeda; y en
circunstancias en las que, como consecuencia de esa discusin, se
haba creado un ambiente de exaltacin nacionalista, a lo que habra
que aadir _ por si todo eso fuera poco- la proximidad de la
campaa electoral.
La decisin venezolana provoc en los guyaneses,
partidarios de la prrroga del Protocolo (y que, probablemente,
aspiraban a convertir en indefinida, de manera que, en la prctica,
equivaliera al desistimiento de la reclamacin por parte de
Venezuela), una viva reaccin adversa que les llev a desatar, una
vez ms, una campaa de propaganda contra nuestro pas y de
denuncias en distintos foros internacionales, llegando incluso, a
objetar la entrada de Venezuela en el Movimiento de los Pases no
Alineados.
255
 Elfutmodeladmro-aciaen Venezuela
En todo caso, fracasadas las conversaciones entre los do
pases para elegir un medio de solucin y al no lograrse, tampOCo IIQ
acuerdo sobre el organismo que debera seleccionar tal medio la
cuestin fue puesta en manos del Secretario General de 'bs
Naciones Unidas, a quien le corresponde seleccionar el medio de
solucin de la controversia" .
6.2 LA ESTRATEGIA GUYANESA y SU NEGA T/VAA
NEGOCIAR
Como hemos podido observar, tanto en el seno de la Comisin
Mixta, como ms recientemente - en particular, al finalizar el
Protocolo de Puerto Espaa y ponerse de nuevo en funcionamiento
el mecanismo previsto en el Artculo IV del Acuerdo de Ginebra_
ha habido, por parte de Guyana, una reiterada negativa a negociar
para la bsqueda de un arreglo prctico de la controversia.
La posicin oficial guyanesa, tal como ha sido presentada
por el Presidente Burham, en su declaracin del 4 de abril de 1981,
puede resllnrse as. En primer lugar, el Laudo de 1899 es
perfectamente vlido y si Venezuela aspira a alguna reclamacin
territorial, primero tiene que demostrar que es nulo e rrito, como
alega. En segundo lugar, an en el supuesto de que tcnicamente, el
Laudo adoleciera de vicios que lo hicieran nulo e rrito y pudiera
demostrarse la existencia de los mismos, las fronteras sealadas por
l seran vlidas como consecuencia de los actos de aquiescencia por
62 Venezuda propuso, como medio de solucin de la controversia, la negociacin
directa entre las Partes; y Guyana someterla a la Cone Internacional de Justicia de
La Haya. En cuanto al organismo que, dado el desacuerdo entre las Panes.
debena decidir acerca del medio de solucin, Venezuela propuso directamente ~
Secretario General de las Naciones Unidas, en tanto que Guayana propuso la
Asamblea General o el Consejo de Seguridad. A falta de acuerdo entre las panes
sobre esta materia, la decisin fmal recay, en defInitiva, segn lo dispuesto en d
acuerdo de Ginebra, en el Secretario General de las Naciones Unidas.
256
La dmro-acia Y JS proIimw de poIitica exterior
~e de Venezuela. En tercer lugar, en el caso de que las fronteras
o fueran vlidas, no estara garantizado el xito de la reclamacin
~ezolana, pues la situacin se retrotraera al status quo anterior al
Laudo Yhabra que buscar un nuevo procedimiento de delimitacin.
En cuarto lug~, cualqui~ra que fuera ese nuevo procedimiento, la
decisin defirutlva debena acoger, por un lado, las reclamaCIOnes
guyanesas - rechazadas por el Laudo de Pars- sobre las reas
actUalmente venezolanas del Amacuro, Barima y Cuyur y por otro
lado, los derechos surgidos como consecuencia de la posesin y
ocupacin guyanesa con anterioridad a los recientes alegatos de
nulidad del Laudo. Finalmente, mientras todo este proceso no
concluya, el territorio del Esequibo es parte ntegra de Guyana y
sta tiene derecho a seguirlo controlando y a desarrollarlo sin
ninguna interferencia. Por si todos estos fueran pocos obstculos
para las aspiraciones venewlanas, el Gobierno guyans ha aadido
que, an si Venezuela lograra superarlos y demostrar que,
tcnicamente, tiene ttulos jurdicos sobre zona que reclama, no
podra reconocerse un derecho por parte de nuestro pas a la
"recolonizacin" del Esequibo, pues la poblacin de este territorio
ha ejercido la autodeterminacin en 1966. 63
De todo esto se puede inferir, con bastante claridad, en qu
consiste y qu pretende la estrategia guyanesa: no slo se niega a
buscar una solucin satisfactoria para el arreglo prctico de la
controversia, sino que tampoco est interesada en una verdadera
solucin sustantiva mediante una decisin de naturaleza jurdica.
Las cuestiones jurdicas planteadas por Guyana son pretextos para
diferir sine dk la eventual negociacin, pero conservando siempre el
control de la decisin fmal sobre el problema sustantivo territorial,
que no est dispuesta a dejar en manos de terceros." Lo que intenta
" Vase: Memonndwn al the Gtyana- Venezue/a Boundary, pp. 16-17.
". Si bien es cieno que representantes de Guyana han declarado que estaYdn
lspuesw, a que la cuestin de la wlidez del Laudo sea decidida por la COrte Interrutcimal de
JI<Stiria, no Ixm manifestaio la mima disposici resmo al prrJ;Itma sustantiw de la
257
 El futuro de la dmxx:racia en Venezuela
Guyana, ms bien, es levantar una serie de barreras juridicas que,
supuestamente, nuestro pas debera ir superando, una por una, a la
manera de obstculos sucesivos, antes de que se pueda entrar
siquiera a discutir el problema sustantivo de la restitucin total o
parcial del territorio Esequibo. A cada uno de esos obstculos que
Venezuela lograra salvar, Guyana se retirara a la posicin de
repliegue siguiente. Mientras tanto se mantendra el status quo
territorial, lo que permitira a Guyana desarrollar la regin y
consolidar su posicin. Y al trmino de ese largo camino, nos
encontraramos con que no hemos avanzado un solo paso respecto
a lo que constituye la sustancia de nuestra reclamacin, pues apenas
es entonces cuando, en verdad, podran comenzar las negociaciones
acerca de las fronteras definitivas o acerca del modo de delimitarlas
(negociaciones que, por otra parte, podran fracasar por la falta de
voluntad guyanesa de modificar un status quo territorial que le
favorece).
Creo que desde el punto de vista poltico, no es difcil
entender a qu se debi la negativa guyanesa. Como sealamos
anteriormente, para que sea posible una verdadera negociacin
ambas partes deben percibir las relaciones mutuas, con respecto al
objeto de la negociacin, como mixtas, es decir parcialmente
cooperativas y parcialmente conflictivas. Si las relaciones son
percibidas como puramente conflictivas, si las ganancias de una
parte representan necesariamente prdidas para la otra, estamos ante
un tipo de situacin que, en el lenguaje tcnico de la teora de los
juegos se llama suma-cero y que no pueden ser resueltas mediante
una negociacin (que supondra la posibilidad de un acuerdo en el
que ambas ganen - aunque no necesariamente en forma igual- y
que, a falta de acuerdo, ambas son perdedoras). Ahora bien todo
delimittrin territooal.
Dadas las implicaciones que para Guyana tendra una
decisin adversa sobre esta ltima cuestin - pues podra representar la prdida
de las cinco octavas partes de lo que consideran su actual territorio- es dificil
pensar que estn dispuestos a correr tal riesgo, por remoto que pueda parecerles.
258
La dmxx:racia Y ros prob/<mas de poIiticaexterior
parece indicar que Guyana ha percibido la situacin como
puramente conflictiva o suma-cero: estando en posesin de la
totalidad del territorio Esequibo, al que considera bajo su absoluta
soberarua, cualquier tipo de acuerdo negociado que implicara
renunciar a alguna porcin del mismo, es considerada como pura
prdida, por lo que no est dispuesta a entrar en un dilogo en el
que, segn su percepcin, lo nico que quedara por discutir es la
65
magnitud de la misma. En otras palabras: prefiere no negociar y
hacer lo posible para desconocer los compromisos que derivan del
Acuerdo de Ginebra.
6.3 LA ESTRA TEGIA y LA POSICIN VENEZOLANA
Con independencia de cules sean desde el punto de vista sustantivo
nuestras aspiraciones con relacin al territorio del Esequibo, parece
claro que el Acuerdo de Ginebra constituye un instrumento
imprescindible - en las circunstancias actuales- para hacer posible
su realizacin. El Acuerdo de Ginebra cont con un apoyo
prcticamente unnime de los venezolanos, de manera que el
haberlo suscrito puede ser considerado como la expresin de una
verdadera voluntad nacional; y - no obstante las crticas que desde
el punto de vista tcnico pueden hacrsele- lo cierto es que
constituye un importante logro de la diplomacia venezolana, pues
aunque, ciertamente no garantiza que nuestras aspiraciones
Sustantivas se vean satisfechas, proporciona mecanismos procesales
antes inexistentes, mediante los cuales se abren nuevas y mejores
expectativas y posibilidades para la recuperacin, as sea parcial, de
os Esto se reconoce con particular claridad en el memrJn:lwn, elaborado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Guyana, segn el cual, durante las
COnversaciones que tuvieron lugar entre 1966 y 1970, para su pas, OC,..l a nica
CUestin ante la comisin era cunto terntorio estaba dispuesta Guyana a
traspasar a Venezuela. Guyana, como es natural, declin proceder de esta
Illanera". (Minisuy of Foreign Affairs. Mi!n'lJItr/um of the Gu)w>:t Venezua'a
Boundary. Guyana: May 1981. p. 10).
259
 Eljuturode la ckmcr<ria en Venezu</a
la zona en reclamacin. De esta manera puede decirse que, sean
cuales fueran los objetivos y aspiraciones que Venezuela se hubiera
propuesto al formalizar la reclamacin en 1962, una vez suscrito el
Acuerdo de Ginebra (1966), nuestros intereses vitales en la materia
se expresan, a travs de ese instrumento, en las expectativas y
posibilidades que l nos proporciona." Esto significa, por un lado
que para nosotros es de primordial inters respetar los comprofisos
del Acuerdo y, por otro lado, que no podemos permitir que sea
burlado por la otra parte.
Por ello Venezuela no rechaza a priori. ninguno de los medios
de solucin de la controversia a los que remite el Acuerdo de
Ginebra, aunque considera que, en los momentos actuales, son
preferibles los de naturaleza poltico-diplomtica que permiten a las
partes - sea directamente o con la ayuda de un tercero- llegar a un
"arreglo prctico" del problema sustantivo territorial planteado,
mediante un acuerdo que sea mutuamente aceptable. Lo que
Venezuela rechaza categricamente es condicionar la eventual
negociacin sobre los problemas sustantivos territoriales a que,
anteriormente, hayan sido resueltas todas las cuestiones jurdicas
previas que Guyana quisiera ir interponiendo, incluyendo la nulidad
del Laudo. Por esto, de acudir a un medio de solucin jurdica,
como la Corte Internacional de Justicia, en l se debern decidir
simultneamente todos los problemas planteados con motivo de la
.. El Dr. Pedro Nikken ha dicho sobre la materia: "Yo no s exactamente cmo
se produjo la decisin poltica de plantear la reclamacin frente a Guyana. Yo no
s exactamente si cuando se plante hubo un clculo de todos los medios que
estbamos dispuestos a utilizar y (...) de las probabilidades de xito que tera (...)
por la via diplomtica [o] por la judicial, ni si la reclamacin fue considerada vital.
Pero lo cierto es que, [fuera] o no vital en el momento en que se plante, hoy la
fuerza de los hechos, el sentimiento nacional, la conciencia que se ha tomado, la
convierten en un problema moralmente vital para Venezuela, cualquiera que sea el
origen que haya tenido (...)" (Instituto de Estudios Politicos. La Agenda de 14
Poltica Exterior de Venezuda. Caracas: Ediciones de la Biblioteca. Universidad
Central de Venezuela, 1983, pp. 290-291).
260
La ckmcr<ria Y ws proIknas de poIftica exterior
contencin venezolana: no slo la validez o nulidad del Laudo, sino
tambin la delimitacin definitiva de las fronteras terrestres y su
proyeccin martima. Ahora bien, no es un secreto para nadie, que
las decisiones de ese Tribunal, desde hace aos, estn sometidas a
mltiples influencias de carcter poltico, de modo que representan
un alto grado de aleatoriedad y, por consiguiente, un riesgo
considerable, tanto para Venezuela como para Guyana. Es por ello
que nuestro pas considera ms conveniente, en los momentos
actUales, acudir a un medio de solucin poltico-diplomtico que
permita a las partes conservar el control de decisin fmal,
reservando los medios jurdicos para el momento en que los otros
hayan sido agotados.
Como se ha indicado, nuestras preferencias se orientan a la
negociacin. Pero para que la negociacin - o cualquier otro
medio que implique un "arreglo prctico" mediante el acuerdo de
las partes- pueda tener xito, es preciso que tengamos claramente
establecidas nuestras funciones de preferencia y, en particular cules
son nuestras aspiraciones mnimas y nuestras concesiones mximas
en relacin con la zona en reclamacin. A este respecto debe
tenerse en cuenta que, para que la negociacin pueda llegar a un
posible arreglo exitoso, es preciso que nuestras aspiraciones no sean
incompatibles con las de Guyana o, en otros trminos nuestras
respectivas concesiones mximas deben encontrarse. Por tanto si
nuestra aspiracin mnima es toda la zona en reclamacin y nuestra
concesin mxima es nada, (o si esa es la posicin de Guyana) es
intil intentar una verdadera negociacin pues un acuerdo resultar
imposible. Si las partes se aferran a una aspiracin maximalista es
evidente que la negociacin no podr tener xito y a lo sumo ser
posible un simulacro de tal, que podr servir para ganar tiempo o
para aparentar que se desea negociar. Optar por la negociacin
supone que, de parte y parte, se est dispuesto a hacer concesiones.
Reconocer esto y formular, en consecuencia, nuestras
aspiraciones mnimas de modo que cuenten con un abrumador
consenso y puedan expresar una verdadera voluntad nacional,
261
 El jiI1uro de la dRmx:racia en Vmemela
plantea al liderazgo del pas y al sistema democrtico venezolano un
reto de extraordinaria magrutud. Aqu, ms que en cualquier Otra
materia, se exigen las cualidades de realismo, prudencia e
imaginacin a las que anteriormente nos referimos y es necesario un
debate democrtico y responsable. Varias personalidades
individuales ya .han sugerido, ciertos posibles trazados fronterizos y,
aunque no eXIste un acuerdo total,67 pueden establecer algunos
criterios generales, bastante claros, acerca de cules deberan ser
nuestros objetivos en esta materia. Asi por ejemplo - a titulo
meramente indicativo- si al valor estratgico que para la seguridad
de Venezuela ha terudo tradicionalmente el Orinoco, le utmos que
en la actualidad se encuentran localizados en sus proxirrdades,
tanto la faja petrolifera, como la industria bsica de Guayana, resulta
claro que es fundamental para Venezuela la proteccin de las bocas
de ese ro y de su curso inferior, incluyendo su navegacin y la salida
libre al Atlntico desde el rrusmo. Para esto se requerira que
Venezuela dominara una ancha faja de la rona costera hoy en
reclamacin, que le perrttiera controlar vias acuticas que se
conectan con el Orinoco y proyectarse en un amplio espacio
maritimo sobre el Atlntico. Pero junto a estas habra otras
cuestiones que para Venezuela tienen un inters
67 Est en primer lugar, la propuesta de Miguel Angel Capriles, publicada como
ediwrial del diario El Mundo, segn la cual el nuevo trazado de la frontera debera
proporcionar a Venezuela la zona costera - de alrededor del 14.000 km' _
comprendida entre el margen Norte del Cuyw, hasta la desembocadura en el
Esequibo y la costa del Atlntico; a ello ira urtida una rectificacin en el saliente
de la actual zona en reclamacin que penetra en nuestro territorio, hasta el tramO
superior del ro Mazaruni (Vase: M. A. C. "Un Esquema para el Esequibo" . El
Mundo, 28 de jurtio de 1982). Existe, adems, una propuesta del ex gobernador
del Estado Bolvar, Horacio Sifontes (en el diario el NtrinaI, el 6 de julio de 1982)
de acuerdo al cual el nuevo trazado sera una lnea recta, desde el Monte Roraima
a la desembocadura del ro Moroco, en el Atlntico. Y finalmente, Rafael Sureda
Delgado propone un tercer trazado que, en cierta forma, combina los dos
anteriores (R. Sureda Delgado, "Venezuela presentar solucin territorial a
Guyana". Elite, 29185, pp. 1913).
262
La dRmx:racia Y les prob/qnas de po/Jtica exterior
predominantemente simblico o moral, pero fundamental, como
por ejemplo, que la frontera llegue en alguna forma al Esequibo, o
lograr un dominio sobre la rona del Cuyuni, o sobre ronas y
poblaciones de arraigada tradicin de venerolatdad.
6.4 PODEMOS PERSUADIR A GUYANA A
NEGOCIAR?
Ahora bien, para que la negociacin sea posible no basta que
Venezuela la desee, pues es necesario tambin, que la otra parte,
Guyana, est dispuesta a ella. Pero como vimos anteriormente ese
pas se ha negado en la prctica hasta el momento a negociar y lo
que debemos preguntamos es si disponemos de recursos para
inducirle a cambiar de actitud.
Como antes se explic, Guyana se ruega a negociar porque
percibe que los trminos de cualquier acuerdo a que se pudiera
llegar sigtficarian para ella, en alguna medida una prdida, rruentras
que si no negocia no pierde nada. Slo en la medida en que las
prdidas que sufra por no negociar sean mayores que las eventuales
prdidas que puede sufrir a travs de la negociacin (o si prefiere
expresarlo en trminos positivos, slo en la medida en que los
beneficios de una eventual negociacin, sean mayores que los
beneficios de no negociar) acceder Guyana a ello. Pero el que esto
ocurra depender fundamentalmente de las acciones que emprenda
Venezuela: nuestro pas puede poner en juego toda una serie de
estmulos positivos y negativos, tendentes a persuadir a Guyana que
es mejor negociar que no negociar, que est en su inters llegar a un
acuerdo, pues de no producirse ste sus prdidas sern mayores (o
sus beneficios menores). Esto requiere un proceso muy complejo
en el cual habra que utilizar un conjunto de recursos de distinta
naturaleza, tanto en nuestras relaciones bilaterales como
multilaterales. Es evidente que si nuestra actitud es meramente
pasiva o retrica, no habr rarones para esperar que Guyana acceda
a negociar. Es preciso que Guyana comprenda que el xito o
263
 El fU1Jtn>de ktdmrxraia en VenezueIt
fracaso e~ la bsqueda de un :'~reglo prctico" y aceptable p~
ambos paIses depende, en defirutlva, que el futuro de las relaciones
bilaterales est signado por la cooperacin o por la confrontacin,
y esto no es despreciable, pues la viabilidad econmica, social y
poltica de Guyana no est demostrada y es posible que PUeda
depender de una estrecha y cordial relacin con Venezuela.
6.5 EL
CONTEXTO DE LA POLTICA
INTERNACIONAL Y LA POLTICA INTERNA GUYANESA
Es indudable, a este respecto, que existen factores tanto de poltica
interna de Guyana, como de poltica internacional que influyen en el
desarrollo de nuestra Controversia y que deben ser tomados en
cuenta por nuestro pas.
Aunque resulta imposible un anlisis detallado de tan
importante como
68
compleja cuestin, haremos algunas someras
indicaciones. Resulta claro, en primer lugar, que la situacin
poltica internacional y la correlacin de fuerzas a escala mundial
influyen sobre la controversia entre nuestro pas y Guyana, y
Venezuela debe estar dispuesta, como lo hizo en el pasado, a sacar
el mayor provecho de tales factores."
68 Para un anlisis de los principales factores externos e internos que han afectado
la poltica guyanesa, vase: S. Garavini, "Raza y Sistema Internacional en la
Evolucin Poltica de Guyana (ex Guayana Britnica) 194566". Libro Ha?Wdje a
MctmII!l Garca PeIa;o. Tomo II. Caracas: UCV (Facultad de Ciencias Jurdicas y
Polticas, 1980, pp. 57-893. Tambin: A. Serbin, "Guyana: Etnicidad, Socialismo
e Ideologa Nacional". PoIiteia 8: 315353 (1979); Y A. Serbin, NacionalimJ.
EtnicidadPoliIil:aen Repblira Joperatiwde~. Caracas: Bruguera, s.f. [1980].
69 En vanas Oportunidades se ha sealado que el planteamiento formal por parte
de Venezuela de la reclamacin en 1962, coincidi con la poltica del Presidente
Kennedy de evitar a toda COsta una nueva Cuba y la aprehensin de los crculos
gobernantes norteamericanos y britnicos, ante una Guyana independiente y
prosovitica (Vase por ejemplo, Garavini, op. cit., pp. 878-881). Esto es cierto y
en ello nada hay de reprochable o de qu avergonzarse; de ah a pretender, como
lo afuman algunos crculos guyaneses, que Venezuela ha sido un agente del
264
La dmrxraia Y ro, prvbmas de po/itica exterim
Por otro lado, los pocos aos transcurridos desde la
independencia de Guyana, en 1966, no permite dar una
contestacin definitiva a la cuestin, an abierta, de la viabilidad de
nueva pas, tanto desde el punto de vista econmico como poltico
y en especial, de la posibilidad de desarrollar un proyecto nacional
p~r encima de las di,:ersas tnicas, so<;iales, ~turales y polticas que
lo diVIden. El Gobierno del People s Natlonal Congreso -baJO el
liderazgo de Burnham, hasta su reciente muerte en 1985- constituye
un peculiar rgimen que pretende simultneamente desarrollar un
proyecto de integracin nacional y asegurar el control poltico por
parte de la minora afro-guyanesa que dirige el partido de gobierno.
Este grupo constituye una "burguesa burocrtica" que, mediante su
dominio del aparato estatal, se beneficia del excedente econmico y
se mantiene en el poder mediante una combinacin de fraude
electoral, manipulacin, corrupcin y represin. En los ltimos
tiempos, sobre todo a partir de 1975, como consecuencia de la crisis
econmica que sigui a la cada de los precios de los principales
productos de exportacin, el Gobierno guyans disminuy sus
posibilidades redistributivas y ha enfrentado graves crisis que se han
manifestado en tensiones raciales, sindicales y polticas que en
ocasiones han conducido a serios disturbios del orden pblico.
Ante la creciente oposicin y la prdida del control sindical el
Gobierno ha utilizado cada vez ms, como instrumento para
mantenerse en el poder, la militarizacin, la represin e, incluso el
asesinato de los opositores.
imperialismo existe un abismo. Venezuela supo utilizar inteligentemente una
coyuntura favorable para plantear una reivindicacin nacional perfectamente justa
y sentida por su poblacin. Es preciso, sin embargo, tener siempre presente que
la reclamacin de la Guayana Esequiba debe constituir un objetivo nacional
relativamente pennanente de nuestro pas y que, por tanto, ha de estar por encima
de los cambios coyunturas en los enfrentamientos entre los bloques de poder a
escala mundial y de la posicin cambiante y oportunista asumida por Guyana en
ese respecto. Sena por tanto un grave error de nuestra pane asociar el destino de
nUestra reclamacin a la poltica de "guerra fna".
265
 El /uturode Ia""=racia en Ven=e!a La ""=racia Y is prob/mas de po/ilica exterior

Por otra parte, el Gobierno guyans manipula hbilmente la Ona cordial y estrecha relacin con Venezuela, y la cooperacin que
controversia con Venezuela como factor para buscar el apoyo como consecuencia de ella nuestro pas le proporcionarla, pudiera
externo y lograr la cohesin interna, utilizndolo como instrumento ser un factor clave no slo para su estabilidad poltica y social, sino
de integracin nacional. Desde el punto de vista externo, Burnham incluso para su viabilidad como nacin.
- cuyas cualidades de lder excepcional no pueden ser
desconocidas- trat de presentarse como adalid de los pueblos del
tercer mundo y logr la solidaridad de stos, aparentando ser objeto
de ataques por parte de las fuerzas imperialistas y neo-colonialistas
de la que nuestro pas (el "nuevo conquistador" , segn los
guyaneses) sena un exponente. Desde el punto de vista interno
intent movilizar emocionalmente el conjunto de la poblacin
guyanesa, en tomo a su persona y en contra del enemigo exterior
comn. Al mismo tiempo, esto le permiti desarrollar una
mentalidad de "fortaleza asediada," para as exigir un mximo de
disciplina interna y justificar la militarizacin y represin. .
La reciente muerte de Burnham y el agravarrento de las
condiciones econmicas del pas, plantean problemas de suma
gravedad a Guyana. No es seguro, en primer lugar, que los lderes
que sucedan a aquel en la jefatura sean capaces de asegurarla unidad
y el control del Gobierno. Por otra parte, las penurias extremas por
las que atraviesa la econoIIa guyanesa, parecen difciles de superar y
el pas se ha visto obligado a solicitar ayuda venezolana en forma de
crditos para el suministro de petrleo y otros intercambios
econmicos, creando una dependencia que probablemente
continuar en el futuro visible.
Las posibilidades de que el rgimen guyans logre
consolidarse son inciertas e incluso, desde una perspectiva a
mediano y largo plazo, no es segura la viabilidad de la Repblica
Cooperativa de Guyana como proyecto nacional. No puede
descartarse el agravarrento de la situacin de crisis crnica de todos
de las tropas britnicas en la entonces colonia. La posible repeticin de una
los niveles, que podna dar lugar a motines, disturbios y, en el situacin de esta naturaleza podra poner en cuestin la existencia de la Repblica
extremo, a una situacin de verdadera desintegracin nacional." Cooperativa de Guyana como Estado viable y dar lugar a una serie de
Intervenciones de otros paises, eventualidad ante la cual Venezuela debera tener
previstos planes de contingencia.
70 Esto no es nuevo, ya ocurri entre 1961 y 1964, dando lugar a la intervencin

266 267
 El futuro de la duna:r~ en Venezuela
La duna:r~ y les prob/m7as de po/fJica exterior

7. ApNDICE SOBRE LA NEGOCIACiN o 1/2

Algunas consideraciones generales sobre lo que caracteriza a una
negociacin, pueden ayudar a entender los problemas especficos
que plantean tanto la delimitacin de reas marinas con Colombia,
------------
'L _________ _
como la reclamacin de la Guayana Esequiba71
En la figura anexa se representan, en fO nna IIL ____________ .:::------1 1I
considerablemente simplificadas, identificada con nmeros romanos
(del 1 al V), varias situaciones hipotticas que se pueden dar, cuando Al IIIL _____________ J----JIII lB
dos actores (A y B) emprenden una negociacin con el propsito de
partir o delimitar la parte que a cada uno le corresponde de un
objeto cualquiera. El objeto de la participacin o delimitacin est 'VL ___________ ~~~ --IV
representado, como si fuera continuo y homogneo, por las lneas
horizontales que estn en la parte superior e inferior de la figura y V L__ ~,,*,\<'1 -------lv
que comienzan en cero (O) y terminan en uno (1).

o 1/2

Las diversas situaciones hipotticas responden a distintas

71 La literatura sobre e! tema es muy rica y extensa y aqu slo sealar algunas
obras generales que considero especialmente importantes. La obra general ms
completa sobre negociaciones entre Estados contina siendo la de F. llcl, Haw
Natinns NeptiaJe. New York: Harper & Row, 1964. Sobre los aspectos tericos y
prcticos, de los procesos de negociacin en general, se consultar el reciente
libro de H. Raiffa, 7he att and scUnre of neptiation. Cambridge (Mass.): Harvard
University Press, 1982. Para un estudio en el que se utiliza la simulacin
experimental, de los principios modelos tericos, debe verse O. J. Bartos, Pro"",
and Outa:me of Neptiations. New York: Columbia University Press, 1974. Para un'
discusin del tema desde e! punto de vista de la psicologa social, consltese: J. Z.
Rubn, y B. R. Brown, 7he Socia! Pryc/xJIogy of~ and Neg:>tiaIim. New Yorle
Acadernic Press, 1975. Las principales contribuciones a la teora formal de l.
negociacin se encuentran recogidas en O. R. Young,~. FarmaJ theories'
Neg:>tiaIim Urbana: University of Illinois Press, 1975. A eUas debe aadirse la muy
ambiciosa e importante contribucin de J. C. Harsanyi, R4ticnal Behaviour """
~ Equilibrium in GdI11l5 arri Socia! Sitwtims. Cambridge: Cambridge
University Press, 1977.
268
configuraciones posibles de la funcin de preferencia de cada una
de las partes (A y B). La funcin de preferencia de cada parte est
constituida por el mximo que est dispuesta a conceder a la otra
(concesin mxima) y el mnimo que aspira a obtener en la
negociacin (aspiracin mnima). Para cada una de las cinco
hiptesis (de la 1 a la V) se representa en la figura, en la parte
superior, la funcin de preferencia de A, y en la parte inferior, la
funcin de preferencia de B. En todos los casos la lnea recta
continua representa la concesin mxima y la lnea punteada la
aspiracin mnima.72
72 En la presentacin que utilizamos estamos suponiendo que, para cada parte, la
~ mxima es igual a aqueUa porcin de! objeto a partir o delimitar que no
est comprendida en la aspiracin mnima. Pero esto constituye una
simplificacin que puede no corresponder a la realidad; es posible que una parte
269
 El foJJtro de "Herocracia en Vene:zueW
El punto de concesin mxima representa, para cualquiera
de las partes, una especie de techo, pues una vez alcanzado no es
posible ir ms all en las concesiones y, si es traspasado, la parte en
cuestin prefiere el no acuerdo al acuerdo. Por el contrario, el
punto de aspiracin nnima representa una especie de umbral que
una vez alcanzado, hace que la parte en cuestin prefiera el acuerd
al no acuerdo."
Suponemos que cada una de las partes tiene definido en
todo momento cul es la funcin de preferencia propia - pues sin
ello no se puede llevar a cabo una negociacin exitosa- , aunque no
excluirnos que la misma pueda modificarse en el transcurso mismo
de la negociacin. Sin embargo, cada parte puede no conocer la
funcin de preferencia de la otra, y tal falta de informacin abre la
posibilidad
. . , de interesantes maniobras tcticas a lo largo de la
negoclaClOn.
Para que la negociacin pueda culminar en un acuerdo
aceptable para ambas partes, es condicin necesaria aunque no
suficiente, que las aspiraciones mnimas de ambas partes no sean
incompatibles. En la figura anexa esto ocurre en todos aquellos
casos en que no hay superposicin o solape de las lneas punteadas,
que representan las aspiraciones mnimas de cada parte; o lo que es
lo mismo, en todos aquellos casos en que hay superposicin o
solape al menos en un punto de las lneas continuas que representan
la concesin mxima. As, en los casos 1 y II, no es posible que la
negociacin culmine en un acuerdo aceptable para ambas partes,
no est dispuesta a conceder a la otra -como estamos suponiendo- todo lo no
comprendido en la aspiracin rrnima propia.
7} No deben confundirse, en caso de la negociacin entre Estados, las aspiracicn!s
mnimas con los intereses vitales. Como se explic anterionnente, estos ltimos
constituyen el mnimo irreductible que un Estado est dispuesto a defender con
todos los recursos disponibles y que no pueden ser transados: las aspiraciones
mnimas, en cambio, pueden incluir objetivos - de hecho as ocurre en la mayora
de las negociaciones- que exceden la preservacin de los intereses vitales.
270
La da=:racia y les probkmas de poIitica exterior
pues no hay compatibilidad entre sus aspiraciones mnimas (o lo que
es lo mismo, no llegan a alcanzarse sus respectivas concesiones
mximas); en cambio, en los casos III, IV y V, las lneas de
concesin mxima de ambas partes llegan a alcanzarse (o lo que es
lo mismo, no hay incompatibilidad entre sus respectivas
aspiraciones mnimas), por lo que, en principio, es posible que la
negociacin culmine con xito.
En los casos en que - como ocurren en 1 y II- la funcin
de preferencia de las parte hace imposible un acuerdo mutuamente
aceptable, la nica va para culminar con xito la negociacin sera
que una o ambas partes modificaran su funcin de preferencia (que
disminuyeran su aspiracin mnima y aumentara su concesin
mxima). No viene el caso examinar aqu las diferentes formas en
que esto puede ser conseguido, pero s debo mencionar una que
tiene especial inters para nosotros: la ampliacin de la negociacin
mediante la inclusin de otros objetos, junto con el objeto principal.
La parte que est interesada en mantener su funcin de preferencia
con respecto al objeto principal de la negociacin, puede tratar de
incluir nuevos objetos con respecto a los cuales est dispuesta a
hacer "concesiones", a cambio de que la otra parte modifique las
propias preferencias respecto al objeto principal (es decir, disminuya
con respecto a l, sus aspiraciones rninimas y aumente en cambio, su
concesin mxima). Si este cambio en la funcin de preferencia no
ocurre, la negociacin no podr tener xito y, o bien las partes
debern acudir a otro medio de solucin, o bien el conflicto de
intereses entre las partes quedar sin resolverse.
Bajo qu condiciones o en qu circunstancias aceptaran las
partes, en caso de que sus aspiraciones mnimas sean realmente
incompatibles, someterse a una decisin obligatoria a cargo de un
tercero? La teora de la decisin propone en tales circunstancias dos
posibles mtodos, segn se trata de una decisin en situacin de
riesgo, o en situacin de incertidumbre. En el primer modelo
(decisiones en condiciones de riesgo) se supone que las partes son
capaces de estimar la probabilidad de cada uno de los posibles
271
 El fuJuro de la dmrx:rada en Venezue/a
resultados a que podra conducir la decisin a cargo del tercero as
como las utilidades que cada uno de tales resultados' le
proporcionara si efectivamente se produjera. Entonces, cada Patte
calculara la utilidad esperada en caso de dejar la decisin a cargo de
un tercero; la comparara con la utilidad (o desutilidad) actual que
obtendra en caso de que el conflicto de intereses quedara sin
solucin, y elegira aquella va de accin cuya utilidad (actual o
esperada) sea mayor' Este modelo de decisiones presenta dos
inconveruentes mayores: por un lado exige que se proceda a una
adecuada estimacin de las probabilidades de los distintos resultados
a los que podra conducir la decisin del tercero, lo cual, en la
mayora de los casos es realmente imposible; por otro lado, la regla
de decisin que se recomienda a las partes asegura que, de aplicarse
consistentemente en un nmero suficientemente grande de
situaciones semejantes, aumentara la utilidad global, pero no
garantiza el xito para una decisin individual y concreta. El
segundo modelo (decisiones en condiciones de incertidumbre), no
requiere la estimacin de la probabilidad de los distintos resultados a
que podra conducir el poner la decisin en manos de un tercero; y
aunque no existe un criterio nico y unnimemente aceptado sobre
lo que constituye una decisin ptima bajo tales circunstancias,
existen reglas, en particular las derivadas de la aplicacin del criterio
maximin, que garantiza el nivel de seguridad mnimo, sustrado de
todo azar o contingencia para una decisin particular y concreta."
As por ejemplo, si la decisin a cargo de un tercero puede implicar
para una de las partes, la posibilidad de que sufra un gravsimo
74 La utilidad esperada de poner la decisin en manos de un tercero se calculara
sumando las utilidades esperadas de todas las posibles decisiones que ste podrla
tomar; y la utilidad esperada de cada una de estas decisiones sera igual a la
probabilidad de que efectivamente sea tomada, multiplicada por la utilidad que, en
el caso, proporcionara. Para una discusin sobre modelos de decisin en
condiciones de riesgo, vase: R. D. Luce, y H. Raiffa, Carnes and Decisions. NeW
York. Wiley, 1967 (seventh printing), Secciones 2.2-2.9.
75 Vase Luce Y Raiffa, op. cit., Caprulo 13.
272
La dmrx:rada Y los probkmas de poltica exterior
periuicio en sus objetivos bsicos o intereses vitales, es lgico
esperar que esta parte seguir una estrategia conservadora, destinada
agarantizarse un ruvel se seguridad sustrado de toda contingencia o
:.ar, y considere preferible la falta de acuerdo a que la decisin se
sorneta a tal incertidumbre (y esto ocurrira aun en el caso de que la
probabilidad de tal decisin adversa, pudiera ser estimada como
mUY remota o insignificante).
Hemos dicho que tan pronto existe superposicin o solape
de las lneas continuas, que representan la concesin mxima de
ambas partes (o, lo que es lo mismo, cuando no existe
superposicin o solape de las lneas punteadas que representan las
aspiracin rnnima), el acuerdo es posible. Cuando, como se
representa en el caso III de la figura, tal solape ocurre en su solo
punto, los trminos del posible acuerdo estn representados,
precisamente, por ese punto: o se produce el acuerdo en esos
precisos trminos o no habr acuerdo en absoluto. En cambio, en
aquellos casos - representados por IV y V-en que las lneas
continuas de las concesiones mximas se superponen en ms de un
punto, el acuerdo podra producirse en cualquiera de los posibles
tencinos representados por los puntos de la zona de solape o
superposicin (zona rayada en la figura). En principio - segn las
definiciones previas- para cada una de las partes cualquier tipo de
acuerdo que no exceda su concesin mxima y que satisfaga al
menos su aspiracin mrma, es preferible a la falta de acuerdo. En
ese sentido cualquier punto de acuerdo dentro de la zona rayada es
"bueno" para ambas partes (en tanto es preferible al desacuerdo),
aunque ciertamente no todos son equivalentes: para cada parte hay
unos preferibles a otros y el orden de preferencias es para ambas
mverso. Cules sern, en tal caso los trminos de acuerdo, en caso
de que efectivamente se produzca? La respuesta a esta cuestin la
decide la tctica de la negociacin; y a este respecto conviene
distinguir dos situaciones diferentes, segn sea que cada una de las
partes conozca o no la verdadera funcin de preferencia a la otra. Si
cada una de las partes conoce la verdadera funcin de preferencias
273
 "
El fUhlrode la derrx:racia en Venezuela

de la otra parte, la probabilidad de obtener trminos ms favorables

en la negociacin (trminos que, en todo caso, deben mantenerse
dentro de la zona de! solape o zona rayada de la figura anexa) estar
en razn inversa de! grado de intensidad con que cada parte prefiera
e! acuerdo sobre e! no acuerdo. La parte que prefiera ms
CAPTULO V
intensamente el acuerdo o, lo que es lo mismo, la parte que pierda
ms en caso de que fracase la negociacin puede verse obligada a
aceptar los trminos que - dentro de la zona de solape o rayada_ EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA
sean ms favorables a la otra (es decir, llegar hasta el lmite de la EN VENEZUELA
concesin mxima propia). Si no existiera diferencia sustancial
entre las partes en lo que a ese aspecto se refiere, la habilidad tctica
de los negociadores puede ser e! elemento decisivo y si las partes no
lograran fijar en forma consensual los trminos de! acuerdo, sera
aceptable para ambas, en tales circunstancias, cualquier otro
procedimiento de fijacin de tales trminos - arbitral, judicial,
etc.- e incluso, hacerlo mediante un sorteo, al azar, con tal que 1. INTRODUCCiN
tales trminos correspondan a alguno de los puntos de la zona de
El enfoque que utilizar para desarrollar e! tema de este Captulo 1 es
solape (zona rayada).
el propio de la ingeniera institucional fragmentaria,' y para ello: 1)
En e! caso de que ambas partes no conozcan la funcin de partir de un "diagnstico" de nuestra actual democracia, con e! fin
preferencia de la otra, la tctica de la negociacin de cada una de de detectar algunos problemas cruciales, 2) en el anlisis privilegiar
ellas se centrar, por un lado en intentar descubrirla y, por otro lado, aquellos rasgos y variables de la situacin susceptibles de
en tratar de ocultar la funcin de preferencia propia, exagerando manipulacin, 3) no asumir una actitud pasiva ante los problemas y
ante la contraparte las aspiraciones rrnimas y reduciendo, en tendencias presentes sino que sugerir ciertas reformas
cambio, las concesiones mximas. Pero est tctica es peligrosa, institucionales necesarias para lograr un estado del mundo que
pues puede llevar a presentar como ltimas, propuestas exageradas
que sean inaceptables para la otra parte y a que, en consecuencia, las
negociaciones fracasen. 1 Este Capitulo es la adaptacin de una ponencia presentada en el Coloquio
"Venezuela hacia el ao 2000: Desafos y Opciones" , organizado por UNITAR y
CENDES-UCV, bajo los auspicios del UDIS y de CORDIPLAN y celebrado en
Caracas del 24 al 27 de noviembre de 1986.
2 Se trata de algo muy prximo a lo que Popper denomina "ingeniera social
fragmentaria" o "ingeniera parcial o gradual'" y que opone a la "ingeniera
utpica" "holstica" (Vase K. R. Poppet, La Miseria del Histvricisnv. Madrid:
Taurus-Alianza, 1973, Secc. 21; y La Socia:Iad Abierta Y sus Eneni[ps. Barcelona-
Buenos Aires: Paids,1981, especialmente Cap. 9).

274 275
 El fu_de la dm=acia en Venezuela
considero deseable, haciendo explcitas las razones de mis
preferencias, y 4) intentar predecir algunos posibles desarrollos de
nuestra democracia, no slo a partir de las tendencias presentes,
sino tambin como consecuencia de ciertas eventuales
intervenciones deliberadas para modificarlas.
Lo que intento en este Captulo no es, por tanto, un ejercicio
de profeca histrica a gran escala sino, que tratar, ms bien, de
acercarme al punto de vista de la prediccin cientfica y tecnolgica.'
Para ello me propongo presentar un esbozo, bastante tosco, de lo
que podra ser un modelo terico del funcionamiento de la
democracia venezolana. Un intento de este tipo cuando - como es
el caso presente- se hace sobre la base de una informacin
emprica insuficiente, adolecer de graves deficiencias. Lo que
presentar, en forma verbal y no formalizada, es una
esquematizacin terica o modelo muy sencillo, parcial y
aproximado, que no pretende ser un cuadro completo del sistema
real, sino apenas representar algunos aspectos de ste. Pero adems,
para dar cuenta de tales aspectos utilizar simplificaciones
adicionales: slo se introducirn unas pocas variables y unas pocas
relaciones entre tales variables (relaciones que, por otra parte,
tambin sern presentadas en forma simplificada). El resultado fina!
ser un tanto tosco y esquemtico, pero espero que no tan alejado
de la realidad como para hacerlo intil, y que en todo caso, ser una
invitacin para la crtica que permita todo tipo de enriquecimientos
y mejoras en el futuro.
Comenzar el anlisis de nuestra democracia examinando en
qu medida han sido realizados los objetivos bsicos del proyecto
poltico que se irucia en Venezuela en1958 y que se expresa, en lo
fundamental, en la Constitucin de 1961 (texto este que no slo ha
gozado de un consenso prcticamente total en el pasado, sino que
'Vase sobre tal problema: M. Bunge, "Predicci6n y Planeamiento". En Troriay
Realidad. Barcelona: Ariel, 1972, pp. 259-280; Y del mismo autor: lA I~
Cientfica. Barcelona: Ariel, 1972 (2' Edici6n), pp. 625-682
276
El ji/_de la dm=acia en Venezuela
en lo esencial se considera como plenamente vigente). En efecto,
parece ser una sana prctica para evaluar el funcionamiento de un
sistema social, no partir de los objetivos que de acuerdo al analista
deberla perseguir - por ejemplo, de una supuesta" misin histrica"
que no es sino el reflejo de los juicios de valor de quien realiza la
eva!uacin- sino de aquellos objetivos que se generan en el interior
del propio sistema y que explcitamente se supone deben orientar su
accin. Estos objetivos, que se espera guen la actividad del sistema
hacia el estado que se trata de realizar, constituyen no slo un
criterio de evaluacin obvio sino, adems, un punto de partida
imprescindible, ya que sirven de fuente de legitimacin ante terceros
y para los propios miembros del sistema. Esta ltima consideracin
es decisiva cuando se trata de un sistema poltico democrtico, pues
en tal caso, aunque se reconozca el carcter ideolgico - en el
sentido de encubridor y justificador- que frecuentemente puede
tener la expresin de tales objetivos, es perfectamente legtimo
evaluar el sistema por el grado de su realizacin en la prctica y
exigir responsabilidad por su eventual incumplimiento.'
4 Se objeta, sin embargo, que la utilizacin de criterios de evaluacin intrnsecos
puede llevar a conclusiones estereotipadas y dependientes del modelo utilizado;
como por ejemplo, que el sistema no realiza sus objetivos efectivamente y/o que
el sistema tiene objetivos distintos de los que proclama; y ello porque los sistemas
cultw'ales (a los que pertenecen los objetivos) son ms coherentes y consistentes
que los sistemas sociales (a los que pertenecen las realizaciones), a lo que se une el
hecho de que los medios de que se dispone son siempre escasos - en relacin
con las necesidades- y las unidades sociales son siempre multifuncionales, en el
sentido de que tienen otras funciones adems de la realizacin de objetivos (as
argumenta, por ejemplo, A. Etzioni, "Two Approaches to Organizational
analysis: A Critique and a Suggestion". Administratiu! Scien<E QtarteIy, 5: 257-278
(1960)). Por otra parte, al reducir la evaluaci6n a criterios intrnsecos puede
producirse una visin esttica y acrtica que considera slo el cumplimiento de
cienos objetivos dados y no toma en cuenta la necesidad de "aprendizaje" o
"progreso evolutivo" y por tanto, la "salud" de la organizaci6n (en tal sentido
argumenta W. G. Bennis, "Toward a TruIy Scientific Management: The Concept
of organization Health". General SystJmS. VII: 269-282 (1962)). Las dos criticas
Son vlidas en la medida que el criterio intrnseco no sea un simple punto de
277
 Elfuturodeladtmx:raciaen Venezuela
2. E VALUACiN PRELIMI NAR
Si analizamos el funcionamiento de nuestra democracia desde 1958
hasta el presente resulta un cuadro complejo y a veces
contradictorio, que puede ser interpretado desde diversas
perspectivas, dando origen a evaluaciones no solo diferentes, sino
contrapuestas, y a partir del cual no resulta fcil sacar conclusiones
terminantes acerca de los futuros desarrollos. En l se mezclan los
logros y las insuficiencias, los aciertos y las fallas. Es en la creacin
de las instituciones y mecanismos bsicos para el funcionamiento de
una democracia representativa, responsable y alternativa, donde sin
duda residen sus xitos ms notables; pero aun en este aspecto
parece claro que las conquistas no pueden considerarse como
definitivamente adquiridas, que necesitan ser profundizadas y que
en el proceso se han producido algunas importantes distorsiones
que de no ser corregidas, pueden comprometer el futuro.
Las insuficiencias o imperfecciones de nuestra democracia y
la falta de participacin ciudadana ha sido reconocida por todos los
representantes de nuestras lites de las ms diversas ideologas, hasta
el punto que unos de ellos - nada sospechoso de radicalismo- ha
llegado a afirmar, parafraseando a Duverger, que nos estamos
convirtiendo en "una democracia sin pueblo", es decir en una no.
democracia. s
y cuando el Presidente Lusinchi, en diciembre de 1984, cre
la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado le atribuy
como uno de sus objetivos bsicos asegurar la vigencia de los
principios constitucionales referentes a la democracia, as como una
efectiva participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones de
partida, sino el nico tenido en cuenta.
s Se trata del Dr. Eduardo Fernndez. Vase una muestra de tales opiniones,
emitidas con motivo de cumplirse los veinte aos del rgimen democrtico, en la
compilacin: R. Caldera, et d. Sobre la Democracia. Caracas: Editorial Ateneo de
Caracas, 1979
278
El futmv de la dtmx:racia en Venezuela
los Poderes Pblicos, con lo cual se reconoca, en forma oficial y
por la ms .~ta autoridad pblica, las insuficiencias e imperfecciones
de la sltuaclOn presente en esos aspectos.
En efecto, mantenindonos por ahora en un nivel bastante
superficial se pueden resaltar los siguientes rasgos positivos del
desarrollo de nuestro sistema poltico, desde 1958 al presente:
1. Se ha asegurado el mantenimiento de Go biernos democrticos
en circunstancias particularmente difciles, no solo frente a los
peligros de golpe militar o insurreccin armada, como ocurri
durante los primeros aos, sino tambin en situaciones menos
dramticas, pero nada fciles, como sucedi durante las dos
administraciones copeyanas, que no contaron con mayora en el
Congreso y, pese a ello, pudieron gobernar sin necesidad de
coaliciones permanentes.
2. Se ha socializado en las reglas de juego de la democracia
representativa a los principales polticos, que parecen aceptarlas
Slfl reservas.
3. Ha funcionado la alternabilidad del Gobierno -lo cual es
particularmente importante, dado que los ltimos cuatro
procesos electorales han favorecido a partidos de oposicin- y
el traspaso del poder se ha producido sin mayores traumas, aun
en el caso de que la ventaj a del ganador haya sido nnima.
4. Se ha consolidado un sistema de partidos nacionales, slidos y
disciplinados, y por mucho tiempo hemos contado con un
liderazgo y una lite poltica hbil y perspicaz que logr ganarse
la confianza de las masas y goz de amplia libertad de maniobra
para hacer frente a las situaciones difciles.
5. El peligro que estuvo presente hasta 1973, de que el sistema de
partidos se atomizar y fragmentar o que se polarizar hacia el
extremismo, as como las actitudes anti-partido que se
manifestaron a travs de los llamados "fenmenos electorales",
desaparecen despus partir de ese ao para afirmarse, cada vez
ms, una tendencia hacia el bipartidismo.
279
 El funode la dmrx:racia en Venezuela
6. Por otra parte, los dos grandes partidos del sistema parecen
converger hacia el centro, buscando las preferencias del
"votante medio" y son cada vez ms pragmticos, orientando
sus programas a la satisfaccin de los deseos y aspiraciones
concretas y utilitarias del elector.
7. Las elecciones, que se han sucedido regularmente, han atrado
no solo el inters, sino el entusiasmo de los votantes; las
campaas electorales han sido coloridas, espectaculares y
masivas y nuestro nivel de participacin electoral ha estado
entre los ms elevados del mundo.
Todos los rasgos que acabo de enumerar constituyen - si
creemos a la Ciencia Poltica convencional- las condiciones ideales
para el funcionamiento de una democracia estable aun en los pases
," ms avanzados. Pero esta es solamente una parte del cuadro en el
que tambin estn presentes aspectos negativos:
1. El triunfo del partido de oposicin, que se ha producido en los
~ ltimos cuatro procesos electorales, al abrir paso a nuevos
equipos gobernantes hace posible una renovacin de la
confianza en el rgimen democrtico y sin duda ha sido factor
importante para su estabilidad, pero no es un mecanismo que
asegure la preservacin institucional en forma indefinida. En
efecto, en la medida en que puede ser interpretado como el
resultado de un "voto castigo" que expresara una insatisfaccin
o protesta frente al Gobierno de tumo, la reiterada repeticin
del fenmeno obliga a plantear la cuestin de s - en el caso de
la Venezuela del presente- un Gobierno elegido por el pueblo
puede ser capaz de satisfacer las aspiraciones de sus electores o
si, por el contrario, es cierta la mxima (que representa la
inversin de lo que ha sido nuestra tradicin y que ha sido
sugerida por algn importante lder de uno de nuestros dos
grandes partidos), segn la cual: "Gobierno no gana
elecciones". De ser esto ltimo verdad el rgimen democrtico
se hara a la larga altamente improbable: la decepcin ante el
Gobierno de tumo llevara al voto por la oposicin en la
280
El funode la dmrx:racia en Venezuela
siguiente eleccin, pero si el proceso se repite una y otra vez y
los partidos que se alternan en el poder son los mismos y no
renuevan sus dirigentes, sus mensajes o sus principios
programticos, cabe esperar que se acumular una creciente
frustracin que desembocar, con toda probabilidad, en un
sentimiento de alienacin de los votantes con peligro para el
sistema democrtico.
2. Por otro lado, en los ltimos aos se ha venido desarrollando
una crisis, que afecta tanto a los dirigentes y lites polticas
como al conjunto de los partidos. Los dirigentes fundamentales
y "naturales" de los partidos son cuestionados o desafiados en
el interior de sus propias organizaciones, y el prestigio de los
polticos profesionales es bajsimo ante la opinin pblica, que
se expresa ferozmente crtica sobre ellos. Aumentan tambin
las crticas de origen externo a la "partidocracia" y las opiniones
del pblico hacia tales organizaciones son, de acuerdo a las
encuestas, francamente negativas; los propios militantes de los
partidos critican, incluso abiertamente, su falta de democracia
interna y "oligarquizacin" .
3. La creciente orientacin pragmtica de los partidos - resentida
por una parte considerable de sus militantes y aun dirigentes de
primera fila- hace que el sistema sea extremadamente
vulnerable a los problemas de eficacia y eficiencia a corto plazo,
que pasan a primer plano, y el acercamiento entre los dos
grandes partidos y la ausencia de otras alternativas viables,
puede llevar a la falta de una efectiva competencia
interpartidista y a la alienacin del electorado.
4. El carcter festivo de nuestros procesos electorales contribuye
posiblemente a la alta participacin de que hemos disfrutado,
pero no puede ocultar el bajo nivel y pobre contenido de los
mensajes polticos; la propaganda electoral es abrumadora,
masiva y manipulativa y no est destinada a mejorar la
racionalidad del votante.
281
 El futuro de la dDrocracia en Venezuda
S. Existe crecientemente en los ltimos aos, una gra
insatisfaccin con ciertos aspectos de nuestro sistema electoral
que provocan distorsiones en los principios democrticos,
limitan la libertad del elector y mediatizan sus relaciones Con el
elegido, de modo que disminuyen la posibilidad de ejercer que
aqul pueda un control sobre ste y de hacer efectiva su
responsabilidad.
6. Finalmente, un gran nmero - alrededor de la mitad- de los
electores consultados en algunas encuestas afirman que no
votaran sino fuese obligatorio y las altas cifras de abstenciones
en las ltimas elecciones municipales podran indicar el inicio de
una nueva tendencia.
La situacin no constituye, sin embargo, como a veces se
pretende, una "crisis de la democracia", ni desde el punto de vista
subjetivo ni desde el objetivo. En efecto, es cierto que las encuestas
ms confiables muestran, para el conjunto de la poblacin una
actitud, muy crtica frente a los partidos polticos a los que se
considera controlados por oligarquas y exclusivamente
preocupados por ganar las elecciones as como frente al desempeo
de los gobiernos democrticos; y expresan un fuerte sentimiento de
incapacidad de los ciudadanos para influir en la accin
gubernamental (que contrasta con las altas expectativas que se
tienen con relacin a sta, como medio de satisfacer necesidades
diversas); todo ello hasta el punto de que se ha hablado de la
existencia de una creciente actitud no slo crtica, sino incluso cnica
de gran parte del electorado venezolano hacia el sistema poltico.'
Pero; pese a todo, esas mismas encuestas muestran que el
-electorado n9 slo apoya abrumadoramente la democracia, sino
'Yanse, por ejemplo, datos y anlisis en el libro de E. A. Baloyra y J. D. Martz.
PoIitical AttiJudes in Vene2UeIa. Austin and London: University of Texas Press,
1979; tambin el artculo de E. A. Baloyra, "Criticism, Cynism, and Political
Evaluation: A Venezuelan Example". American PoIitical Sciena! Reuiew. 73: 987-
1.002 (1979).
282
El fuJuro de la dDrocracia en Venezuda
aIl1bin - ms especficamente- la competencia entre partidos y
las elecci0t?es, y atribuye un~ gran importancia al voto como medio
para influtr sobre el gobierno y obligarle a ocuparse de los
problemas del pueblo.' Dicho en otras palabras: la actitud crtica, y
a veces hasta cnica, frente al funcionamiento de algunos aspectos o
instituciones claves de nuestro sistema poltico no se manifiesta - al
menos por el momento, en la medida en que se refleja en las
encuestas disponibles- en un sentimiento de frustracin con
respecto al rgimen democrtico. Se puede, sin embargo, adelantar
la hiptesis de larga si esas evaluaciones negativas persisten (y si se
agravan) aumentar la probabilidad de que la frustracin se
produzca a la larga. Por otra parte, desde el punto de vista objetivo,
y por tanto con independencia de las percepciones de la opinin
pblica, es posible identificar una serie de problemas en el
funcionamiento del sistema poltico venezolano. Se trata,
fundamentalmente, de una falta de correspondencia entre sus fines y
metas internos y explcitos - y por tanto no postulados o impuestos
desde afuera por el analista- y su comportamiento efectivo, que
tcnicamente puede ser considerado como la expresin de una
crisis, no de la democracia, pero s del modelo global de desarrollo
que hemos venido siguiendo.
, Las encuestas ms confiables recientes confirman, en general, los hallazgos de
Baloyra y Manz, tanto en los aspectos crticos como en los positivos. Sin
embargo, la diversidad de metodologas, tcnicas e instrumentos utilizados hacen
difcil una comparacin directa.
283
 El futuro de la dmxxracia en Venezuda
3.
PAPEL CENTRAL DE LAS ESTRUCTURAS
POLTICAS ESPECIALIZADAS Y DE LOS
MECANISMOS DE TIPO UTILITARIO PARA El
MANTENIMIENTO DEL ORDEN sOCio-poLTICO
Los estudios pioneros sobre el "Cambio Poltico en Venezuela",
realizados por CENDES-MIT en la dcada de los 60, eran muy
pesimistas acerca de la capacidad de funcionamiento efectivo de
nuestro sistema poltico, hasta el punto de que hablaban no slo del
"fracaso de la lite", sino de "crisis de la democracia" .8
Pienso que la principal debilidad de estas obras que que, a
partir de la hiptesis de la "heterogeneidad cultural" y de la
consiguiente diversidad de valores y orientaciones normativas
existentes en la sociedad venezolana, concluyeron en una inevitable
falta de acuerdo sobre los objetivos bsicos, y en la imposibilidad de
que se produzca un consenso para llevar a cabo polticas
relativamente permanentes y de largo alcance. Al hacerlo no
tuvieron en cuenta, por un lado, que el consenso puede ser el
resultado no ya de una comunidad de valores u orientaciones
normativas, sino del funcionamiento de ciertos mecanismos
utilitarios; por otro lado, que hay ciertas condiciones en las que un
disenso sobre los valores sociales tiene poco efecto sobre el disenso
polltico.'
N o distinguieron, en suma, entre el consenso que se
relaciona con ciertas actividades y estructuras polticas
especializadas, y otras formas de consenso social. En efecto, existen
, F. Bonilla, y J. A. Silva Michelena, (eds.) Exploraciones en Anlisis y Sntesis
Caracas-Cambridge: CENDES (llev).MIT, sf. [1967]; J. A. Silva Michelena,
Crisis de la Demxracia. Caracas: CENDES (llev), 1970; F. Bonilla, El Fracaso dt
las Elites. Caracas; CENDES (llev), s.f. [1972].
, Para una discusin de estos aspectos vase: A. Etzioni, 7he Actire Society. NeW
York: Free Prss, 1968. pp. 471-472.
284
El futuro de la dmxxracia en Venezuda
situaciones en las cuales, como consecuencia de la falta de
diferenciacin entre los procesos polticos y sociales, el consenso
poltico est entretejido socialmente, mientras que en otras el
consenso poltico aparece segregado en estructuras y unidades
polticas especializadas: 1O este ltimo es, segn mi hiptesis, el caso
venezolano. 11 Ms adelante analizar las instituciones, reglas y
procedimientos estrictamente polticos de formacin de consenso,
que ha desarrollado la democracia venezolana y que son decisivos
para entender y evaluar su funcionamiento. Quiero referirme ahora,
as sea slo en trminos generales, a la importancia de los
mecanismos de tipo utilitario, para la formacin de consenso, que
han contribuido al funcionamiento del rgimen democrtico
venezolano.
Frente al falso dilema que pretende reducir la compleja
cuestin del mantenimiento de un orden socio-poltico, a la
coaccin o uso de la fuerza, por un lado y al sentimiento de
legitimidad - que resultara de la existencia de valores comunes- ,
por otro lado, varios autores han llamado recientemente la atencin
sobre la importancia de factores de tipo utilitario (distintos al miedo
a la coaccin fsica); y yo mismo he insistido en el papel central que
estos ltimos juegan en los que he llamado "sistemas populistas de
conciliacin", muchas de cuyas caractersticas estn presentes en el
sistema poltico venezolano a partir de 1958. 12 Desde luego, el
problema de determinar hasta que punto y en que proporcin un
10Etzioni, op. cit. pp 477-478.
11 Sobre la importancia de los mecanismos y estructuras polticas para la creacin
de consenso, en el caso venezolano, se consultar: D. H. Levine, Crriflict and
Poli.tical Chan[I' in Venezuela. Princeton: Princeton University Press 1973; y J. C.
Rey, "El Sistema de Partidos Venezolano" Politeia. 1: 175-230 (1972) (Recogido
en: J. c. Rey, Probkmas Sociopolftims de Arn6;m Latina. Caracas: Editorial Ateneo de
Caracas-Editorial Juridica Venezolana, 1980 pp. 257-338).
12 Vase J. c. Rey, "Ideologa y Cultura Polltica: el Caso de Populismo
Latinoamericano". Politeia, N 5, Caracas, 1976, pp. 123-150 (Recogido
posteriormente en, Probkmas Sociox;l[tiaJs e Arn6;m Latina, 1980, pp. 127-163).
285
 El fulurode la dmrx:racia en VenaueIa
sistema concreto combina distintos mecanismos (normativos o
utilitarios) es algo que slo puede ser resuelto por la investigacin
emprica. La distincin entre lo normativo y utilitario no es sencilla
en la prctica, no slo porque ambos aspectos se mezclan de hecho
sino adems porque, si bien a corto plazo estn en relaciones <k
complementariedad dialctica (en el sentido de que cuanto ms
abundantes y eficaces son los mecanismos de tipo normativo
menos necesarios son los de tipo utilitario y viceversa), a la larga su~
relaciones son complejas: lo que al principio fue aceptado por
razones puramente utilitarias, puede dar lugar con el transcurso del
tiempo, como consecuencia de la reiterada y permanente
satisfaccin de los intereses de sus miembros, a la creacin de un
sentimiento de la legitimidad y a su aceptacin por razones
normativas; por el contrario, un sistema inicialmente aceptado como
legitimo por razones normativas, en la medida en que a la larga
frustra reiteradamente la satisfaccin de los intereses utilitarios de
los ciudadanos, puede erosionar paulatinamente su legitimidad,
hasta hacer desaparecer el apoyo basado en razones normativas.
Pese a las dificultades para hacerla operativa, creo que la distincin
~-QIlaltica es de la mxima importancia.
13
Pienso que lo utilitario se
refiere a una evaluacin de tipo instrumental, en funcin de
objetivos concretos que representan las preferencias o deseos
efectivos de un actor; y tiene que ver, por tanto, con el
funcionamiento eficaz del sistema con relacin a las aspiraciones o
deseos efectivos, concretos y personales de los evaluadores. Lo
normativo, en cambio, supone una evaluacin en funcin de
criterios imparciales, impersonales y objetivos - en un sentido
prximo al axioma de "universalidad" - y que por tanto no
depende de la capacidad del sistema para satisfacer, en algunos casos
concretos, a los deseos o intereses particulares del evaluador. l.
13 Consideraciones similares pueden encontrarse, entre otros, en S. M. Lipset, El
Hcmbre PoIftico. Buenos Aires: Eudeba, 1963.
1. Es imposible, en el corto espacio del que dispongo, elaborar ms este
286
El futuro de ladmrx:racia en VenaueIa
La legitimidad de un sistema, en tanto que orientacin
nonnativa, supone la creencia en que las instituciones existentes son
las ms adecuadas para la sociedad, aun si en ciertos casos, su
funcionamiento pudiera afectar negativamente las preferencias
ls
concretas del evaluador.
Ahora bien, existen abrumadores indicios de que el sistema
poltico venezolano no slo desarroll, a partir de 1958, importantes
mecanismos utilitarios que cumplieron un papel central en la
generacin de apoyos al rgimen democrtico, sino que con el
transcurso del tiempo tales tipos de mecanismos han venido a ser
claves para la estabilidad del sistema. Tenemos evidencia emprica,
por ejemplo, acerca de la visin instrumental clientelar que con
respecto a los mecanismos electorales tienen los votantes de las
clases bajas; 16 lo cual no significa que las otras clases no se
caractericen, tambin, por una orientacin instrumental y utilitaria,
aunque no especficamente hacia las elecciones, sino hacia otros
aspectos o componentes del sistema poltico (posteriormente
tendremos ocasin de examinarlo a propsito de las reglas de juego
bsicas que han caracterizado nuestro sistema de conciliacin).
Pero a esto habra que aadir otros indicios como, por ejemplo, el
carcter cada vez ms pragmtico y menos ideolgico de las
orientaciones de los partidos polticos, as como la semejanza en
cuanto a los contenidos y prioridades de sus programas electorales
que, como hemos sealado, se dirigen a la satisfaccin de las
demandas e intereses concretos del "votante medio"; y
imponante y complejo tema. Quiero aclarar) no obstante, que la concepcin de
lo nonnativo que aqu utilizo hace posible concebir una tica y por tanto una
orientacin nonnativa desde el punto de vista de una fllosofa utilitaria. Puede
verse sobre ese punto: J. C. Harsanyi, Essays on Ethics, Social BehaviJr and Scimtific
Explanaticn Dordrecht: Reidel Publishing Company, 1976 ensayos I-V de la Parte
A.
15 Desde una perspectiva utilitaria esto significa un "utilitarismo de la regla" y no
un "utilitarismo del acto".
16 Baloyra y Manz, PoIiticdl Attitudes in venezuela, 1979, pp. 70-71.
287
 El jUflmJ de la dRmxrada en Venezuela
especialmente, las repetidas crticas a la ineficacia e ineficiencia de la
accin estatal, al funcionamiento de la administracin pblica y de
los servicios que sta presta, hasta el punto de que tales problemas
se convierten en tema central de los debates electorales de 1968, y
sobre todo, en 1973,17 Y han sido, a partir de entonces, objeto de la
ms alta atencin poltica. De tal manera que la eficacia es, junto a
la democracia, el objetivo principal que el Presidente Lusinchi ha
fijado a la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado. l'
Es evidente, en efecto, que un sistema cuya estabilidad se basa
crecientemente en consideraciones utilitarias se hace altamente
vulnerable y sensible a los problemas de funcionamiento eficaz.
Antes de examinar en qu consisten y cmo funcionan tales
mecanismos, son necesarias dos observaciones. En primer lugar, el
hecho de afirmar - como yo creo- que el funcionamiento de
nuestra democracia se base en gran parte en mecanismos de tipo
utilitario, no implica desde mi punto de vista, ninguna crtica o
valoracin negativa. Ahora bien, esto no es generalmente
comprendido por la cultura poltica que tradicionalmente ha
prevalecido en nuestro pas, que tiende a considerar como legtimos
solamente los mecanismos de tipo normativo y ve con sospecha,
cuando no con reprobacin, a los de tipo utilitario. Por mi parte,
creo que uno de los grandes mritos del rgimen democrtico que
se inicia en Venezuela en 1958 es el representar una ruptura
importante con esa tradicin.1. En segundo lugar, el apego a ciertas
instituciones propias de la democracia (tales como la libertad de
17 Recurdese que en esta ltima, Pedro Tinoco, candidato presidencial del
Movimiento Desarrollista realiz su campaa bajo el lema: "El Estado Eficaz".
l' Democracia Y eficacia puede ser un slogan que sintetiza adecuadamente las lneas
maestras de las tareas de la COPRE, de acuerdo al Decreto que la crea.
l. Para un tratamiento ms extenso del problema de la creacin de un orden
poltico democrtico a partir de mecanismos normativos y utilitarios, en el que
insiste en los peligros y debilidades de los del ptimer tipo, vase el Captulo 1,
seccs. 4 y 5.
288
El foIlmJ de la dRmxracia en Venezuela
opinin o de reunin, las elecciones, etc.) por parte de un buen
nmero de venezolanos, no se debe slo a razones de carcter
jnstru!Ilental, sino as mismo a que las consideran un bien en s
mismas, de modo que el respaldo al rgimen democrtico responde
tambin a razones y mecanismos de tipo normativo. No se trata,
por tanto, de desconocer la existencia de estos ltimos, sino de
sealar que, en las circunstancias actua1es, seran insuficientes para
garantizar, a largo plazo, la estabilidad de nuestro rgimen
democrtico frente a un deterioro continuo y prolongado de los
mecanismos de tipo utilitario.
4. EL PROYECTO POLTICO DE LA DEMOCRACIA
VENEZOLANA
Comenzaremos nuestro anlisis por un examen de lo que,
podramos llamar, el proyecto poltico de la democracia venezolana,
que abarca tanto los objetivos bsicos que se quieren alcanzar, como
las reglas de juego e instituciones fundamentales a travs de las
cuales se aspira a lograr su realizacin. Ese proyecto se expresa
fundamentalmente, de dos maneras, estrechamente
interrelacionadas: por un lado, desde el punto de vista jurdico-
formal, a travs de la Constitucin de 1961; y por otro lado, en un
conjunto de reglas o arreglos institucionales, no necesariamente
expresos y formalizados, a los que se supone debe ajustarse el
comportamiento de los diversos actores polticos.
4.1 LA CONSTITUCiN DE 1961
Una de las caractersticas ms notables de la Constitucin de 1961,
ha sido el alto grado de consenso de que ha gozado por parte de
todos los sectores de la opinin pblica del pas, desde el momento
mismo de su nacimiento y que se ha mantenido hasta el presente.'o
20 Vase sobre lo que sigue; J. C. Rey, "Crisis Y Reforma del Estado", Resumm.
289
 El foturo de la tbrrrxrad4 en V""""",
Esto es as porque su texto es el resultado de un compromiso y
muchas de sus disposiciones se caracterizan por su generalidad y
gran abstracci6n, as como por tener un carcter "programtico".
De esta manera coexisten en su interior sin aparente conflicto
uentras permanezcan a ese nivel de generalidad y abstracci~
principios heterogneos que obedecen a corrientes de pensamiento
no solo distintas, sino opuestas (por ejemplo, jusnaturalismo
racionalista y cristiano, individualismo liberal, uSfare state e, incluso,
socialismo) pero, con toda probabilidad, surgirn importantes
diferencias y controversias cuando se trate de su especificacin y
aplicacin concreta. Por otro lado, una buena parte de sus
disposiciones tiene un carcter "programtico", pues son el
resultado de una transacci6n entre los partidarios de su actualizacin
inmediata y aquellos otros que consideraban que no estaban
maduras las condiciones para su funcionatrento efectivo. As
ocurre no s6lo con disposiciones que consagran derechos
econ6ucos y sociales, sino tambin otras relativas a ciertos
derechos individuales y polticos e, incluso, algunas referentes a la
organizaci6n y funcionatrento de los poderes pblicos (como, por
ejemplo, las relativas a la elecci6n directa de los gobernadores de los
estados; a la devolucin legislativa" de poderes a los estados y a los
municipios; a la organizaci6n y rgimen municipal, etc.), lo cual
significa que su efectiva vigencia est suspendida sine die hasta que se
dicte la legislaci6n que actualice esos principios. Resulta as, que el
alto grado de consenso acerca del valor y la validez de la
Constituci6n de 1961 - tanto como Ley normativa, como en su
carcter programtico- no cancela la posibilidad del debate poltico
o ideol6gico, pero hace que ste se concentre en las formas
alternativas de su realizaci6n en la prctica y gire en tomo a
cuestiones tales como el diverso peso y jerarqua que debe darse a
sus distintos principios, sus posibles concreciones o
584: 11-16 (febrero 1985); y J. e Rey, "Los Veinticinco aos de la Constituci6n y
la Reforma del Estado" V~ 86. 2: 26-34 (abril-mayo-junio 1986).
290
El foturo de la d<mx:raaa en V""""",
especificaciones, y los ritmos y las prioridades para su realizacin
mediante decisiones concretas. Dicho en otras palabras, el debate
asume fundamentalmente la forma de una controversia acerca de la
mejor manera de asegurar la realizaci6n del contenido de la
Constituci6n de 1961, que en lo esencial todos reconocen como
vlido y vigente, lo cual pertrte, no obstante, un grado
relativamente alto de divergencia sobre cuestiones tales como las
causas de su deficiente realizaci6n, los medios necesarios para
superarlas y el orden y contenido de las decisiones concretas que
con tal fm habr que tomar. De esta manera la Constituci6n de
1961 no s610 proporciona las reglas bsicas del juego poltico, sino
tambin el terreno comn y el lenguaje en que este se desarrolla 21
En qu consiste, en lo fundamental, el programa de la
Constituci6n de 1961? Se trataba, en primer lugar, de hacer
funcionar la democracia representativa, responsable y alternativa,
mediante el desarrollo de un sistema de elecciones libres y de
partidos, y asegurando, ante todo, que los gobiernos elegidos por el
voto popular no fueran derrocados por un golpe militar de derecha
o una insurrecci6n izquierdista. Este objetivo poltico fue
considerado absolutamente prioritario en el sentido de que, en caso
de conflicto con otros objetivos tambin considerados como
deseables, se estaba dispuesto a posponer o sacrificar a stos, a
cambio de asegurar la realizaci6n de aqul. Y ello porque el
establecimiento d(l, la democracia representativa era considerado no
slo como un fm digna de ser obtenido en s usmo, sino adems
como el medio o instrumento necesario para el logro de otros tipos
2! Hasta ahora ningn sector de derecha o izquierda habla proclamado
expresamente que su programa politico no cabria dentro del amplio mbito que
proporciona la constituci6n de 1961, Y a 10 ms se hablan sugerido ciertas
enmiendas que no tocaban 10 esencial. Recientemente, sin embargo, se ha hecho
sentir pblicamente en la prensa alguna voz, expresin de un libera1ismo extremo,
que llega a rechazar el marco de la Constitucin vigente, por considerar que
obedece, bsicamente a un modelo tipo wJfare stale, incompatible con el desarrollo
de la iniciativa y empresa privada.
291
 El futmo de la "'=x:rada en Venezuela
de objetivos. En segundo lugar, se trataba de extender
paulatinamente la democracia, hacindola ms participativa, tanto en
la esfera poltica como en la econnca y social. En lo poltico se
aspiraba a ampliar progresivamente la participacin de los
ciudadanos en los procesos de toma de decisiones pblicas. En lo
econnco y social, se proyectaba una incorporacin creciente del
conjunto de la poblacin a los beneficios del desarrollo y una
continua disminucin de las profundas desigualdades existentes en
esas esferas. Esto supona la implantacin de un modelo de
desarrollo que hiciera posible, simultneamente, el crecimiento y la
redistribucin, sin sacrificar un trmino a costa del otro, y en el que
el Estado asumira un papel clave como impulsor del proceso y
como redistribuidor de los beneficios, de acuerdo a criterios de
justicia y equidad.
4.2 EL SISTEMA POPULISTA DE CONCILIACiN
Pero como queda dicho, la base constitucional del nuevo rgimen
no consista slo en la constitucin jurdico-formal, sino tambin en de grupos polticos y sociales diversos y heterogneos, considerados
un conjunto de reglas de juego y mecanismos institucionales,
muchas veces no formalizados ni explcitos, que forman lo que
podramos llamar la Constitucin en sentido material. Son distintos
a los de la Constitucin jurdico-formal, pero no necesariamente
contrarios a ella, pues vienen dados, ms bien" por un conjunto de
reglas de procedimiento a travs de las cuales I:u. normas abstractas,
generales y programticas" de la Constitucin jurdico-fonnal
deben encontrar concrecin y especificacin prctica. Esto exige
que me refiera a lo que he denominado sistema populista de
conciliacin" .
. En alguno de ns escritos he utilizado la expresin sistema
populista de conciliacin", en relacin con la peculiar cultura y el
conjunto de reglas informales de juego poltico que se desarrollan en
Venezuela a partir de1958, insistiendo en el objetivo bsico de
292
El futmo de la dmr:x:rada en Venezuda
prese~acin del orden socio-poltico que a travs de todo ello se
busca.
En efecto, el problema central que se plantean en forma
obsesiva los principales actores polticos venezolanos en 1958, es el
de cmo lograr la aceptacin - y a la larga la legitimacin- del
nuevo rgimen, que no se consideraba slidamente asentado, por
parte de grupos y sectores diversos y poderosos de los que se
sospechaba que su fe en las bondades de las reglas de juego
democrticas no era suficientemente sincera o, en todo caso, podra
sufrir una rpida erosin si los resultados de su funcionamiento no
fueran considerados satisfactorios. Se trataba de lograr el apoyo del
ciertos grupos o sectores claves, de modo que a corto plazo se
evitara el derrocamiento del gobierno por un golpe militar o por la
subversin armada, y a mediano y largo plazo se garantizara la
alternabilidad gubernamental mediante el ejercicio del sufragio
efectivo. He propuesto la hiptesis de que, con tal fin, se va a crear
una gran coalicin o alianza - en parte expresa, en parte tctica-
como claves, basada en el reconocinento de la legitindad de los
intereses que abarca, y la creacin de un sistema de negociacin,
transacciones, compronsos y conciliaciones entre todos ellos, de
manera que puedan ser satisfechos, as sea parcialmente. Y se va a
implantar un nuevo estilo poltico que, sin desconocer ni dejar de
utilizar mecanismos ideolgico-normativos o coactivos (estos
ltimos dirigidos fundamentalmente contra quienes no forman parte
de la coalicin o alianza y son abiertamente hostiles) hace nfasis y
emplea abundantemente mecanismos de tipo utilitario. Esa
coalicin o alianza se expresa en un conjunto de instituciones y
reglas de juego - no necesariamente expresas, ni formalizadas-
que constituyen la base constitucional (no en sentido jurdico-
formal, sino material) a la que deben someterse los diversos actores
22 Rey, "Ideologa y Cultura Poltica: el Caso del Populismo Latinoamericano',
pp. 123-150.
293
 El fomrode la dtmxracia en Venezuela
polticos, incluyendo al gobierno. De no hacerlo - de no aceptar
esas "reglas de juego-" existe un sistema de sanciones: para los
actores distintos del Gobierno, su exclusin de la coalicin o
alianza, lo cual implica no slo no tener acceso a los eventuales
"premios" o "recompensas" que derivan de su participacin en la
misma, sino "castigos" (incluyendo, eventualmente, la coaccin
fsica); para el Gobierno, el retiro del apoyo de los otros miembros
de la coalicin, con el peligro cierto de ser derrocado y de que se
/!>onga fin al rgimen democrtico.
Aunque el sistema resulta mucho ms explcito y notorio en
su funcionamiento en el mbito poltico - en especial a travs del
sistema de coaliciones de partidos que se desarrolla a partir del
"Pacto de Punto Fijo"23_ comprende tambin un conjunto de
pactos - frecuentemente no formalizados, r expresos- que
abarcan a actores y sectores sociales diversos. Veamos ahora el
sigIficado y funcin de estas reglas de juego, los condicionamientos
que imponen a la accin del Gobierno y de los otros actores, y el
resultado de su funcionamiento.
5. Los OBJETIVOS y LAS PRIORIDADES
Propongo que consideremos a los distintos Gobiernos
democrticos venezolanos como actores racionales que tratan de
realizar o lograr diversos objetivos." La cuestin clave es
23 Vase: Rey, "El Sistema de Partidos Venezolano". q,. cit., pp. 257-338.
,. Soy consciente de los graves problemas que implica la utilizacin del principio
de racionalidad" en las explicaciones socio-poUticas, pero lamentablemente aqu
no dispongo de tiempo y espacio para justificar su utilizacin, como lo he hecho
en otro lugar (en dos papeles: "Formacin de PoUticas Pblicas en el Estado
Venezolano Contemporneo": [44 pp.] Y "Proyecto de Investigacin, Eficacia y
Eficiencia del Sistema PoUtico Venezolano (EFNEN)" [56 pp.], ambos incluidos
en los Planes de Actividaies del InstituJD de Estudios PoIitiros p= 1981. Caracas: UCV,
1981 [multigrafiadoD. Aqu me lintitar a las siguientes precisiones: 1) utilizo el
principio de racionalidad no como una ficcin o un "como si", sino como una
294
El fomro de la dtmxracia en Venezuela
determinar cul es el orden de prioridades y la forma en que se han
resuelto los eventuales conflictos que entre ellos puedan
presentarse. Para analizar el problema podemos agrupar el conjunto
de objetivos tres rdenes o categoras distintas:
1. Objetivos de preservacin del rgimen: se trata, mediante ellos,
de aumentar la probabilidad de que las reglas bsicas del juego
poltico democrtico sean respetadas y aceptadas. A corto
plazo, se busca que el gobierno electo no sea derrocado por
medios violentos y que se asegure la continuidad de las
elecciones como medio para la seleccin de quienes lo
sustituirn; a mediano y largo plazo se aspira a socializar a los
distintos actores en dichas reglas: a que se desarrolle, respecto a
ellas, un sentimiento de legitimidad que lleve a su aceptacin
sincera y espontnea.
2. Objetivos de poder: no consisten slo en aumentar la
probabilidad de que el Gobierno se mantenga en el poder sin
ser derrocado violentamente Qo cual ya est incluido en la
anterior categora) sino tambin en aumentar la probabilidad de
cons,ervar el poder a travs de elecciones sucesivas.
3. Objetivos ideolgico-programticos: consisten en aumentar la
probabilidad de que los conterdos de los programas de
gobierno sean llevados a la prctica mediante diversas polticas
pblicas.
En general puede decirse que todo Gobierno, tiene
presentes los tres rdenes de objetivos que acaban de ser sealados,
hiptesis factual; 2) es por tanto algo contrastable y, por supuesto, refutable; 3)
sin embargo, dado el carcter muy general de la hiptesis, su contrastacin plantea
graves problemas pues, en gran pane, es indirecta, compleja y nunca toralmente
concluyente; 4) la hiptesis utilizada no implica suponer que el actor en cuestin
tiene una infonnacin completa o perfecta, ni que sigue una estrategia
optimizadora en la prosecucin de sus objetivos; 5) tampoco est vinculada a
ninguna hiptesis especial acerca de las motivaciones - altruistas, egostas O
como quiera que fueran- del actor.
295
 El foturo de la denocracia en Venezue/a
aunque variar la importalcia que atribuya a uno u otro, la fonna en
que resolver los eventuales conflictos que se presentan entre ellos
y, por tanto, las prioridades. Por otro lado, difcilmente cabe
concebir a un Gobierno que est dispuesto a sacrificar en forma
permanente todos los otros objetivos en aras de uno solo de ellos
- aunque puede verse obligado a sacrificarlos temporalmente o
posponerlos-, por lo que, en general, se seguirn estrategias
mixtas. En la Ciencia Poltica se han desarrollado modelos de
estrategias puras de poder, de estrategias puramente programticas y
de estrategias mixtas,25 aunque se ha prescindido, en general, de
tomar en cuenta los objetivos relativos a la preservacin del rgimen
poltico; y esto es as porque en pases de larga tradicin
democrtica se da por supuesta la aceptacin por todos los actores
de las reglas del juego poltico. Pero en situaciones como la de
Venezuela en 1958, la necesidad de mantener da a da - casi en
cada instante- los apoyos mnimos para que el Gobierno no sea
derrocado, hace que esto no slo constituya una prioridad, sino se
convierta en una preocupacin obsesiva, y de que en aras de la
preservacin de las reglas bsicas del rgimen democrtico se est
no slo dispuesto a sacrificar o posponer los otros objetivos, sino
incluso algunos contenidos que comnmente suelen asociar a la idea
de democracia, que si bien eran importantes, no se consideraban
como bsicos o esenciales. En otras palabras, no se trataba, a corto
plaw, de asegurar la democracia, concebida como la maximizacin
de ciertos valores (tales como por ejemplo, la igualdad o la
participacin). Por el contrario, se pensaba que el intento de llevar a
cabo esa concepcin maximalista podra ms bien traer como
consecuencia una disminucin de la probabilidad de que las reglas
25 Ejemplo de estrategia pura de poder es la notable obra de A. Downs, An
Eamani: Throry of l>enr:rrocia. New York: Harper and Row, 1957. Sobre
estrategias puramente programticas: D. A. Wittman, 'Parties as utility
m;umizers". Ameno", AJIitical Science Review. 63: 490-498 (1973); acerca de
estrategias mixtas: J. Attali, A " . &onanique de la Vie Palilique. (2' Edici6n),
Pars: Presses Universitaires de France, 1981, pp. 156-188.
296
El foturo de la denocracia en Venezue/a
bsicas del rgimen democrtico se mantuvieran, por la oposicin
que podra provocar en ciertos grupos minoritarios pero poderosos.
Se parta ms bien de una definicin mnima de democracia, en el
sentido de un conjunto de condiciones consideradas como
satisfactorias. No se trataba de maximizar la democracia, ni de
maximizar la probabilidad de realizacin de los valores con ella
asociados, sino de maximizar la probabilidad de preservacin de un
mnimo (satisfactorio) de democracia. En la prctica esto signific
que, dada la peculiar situacin de incertidumbre en que se
encontraba el Gobierno, tanto en lo relativo a cul era el monto
mnimo de apoyos que se requeran para no ser derrocado, como lo
referente a la cantidad real de stos con que en cada momento
efectivamente contaba, la prioridad de formar una amplia coalicin
o alianza de apoyos provenientes de los grupos y sectores claves,
lleg a ser la preocupacin obsesiva. En efecto, en una situacin de
certidumbre con respecto a estas dos cuestiones, el Gobierno
podra, una vez asegurado el nivel mnimo de apoyos necesarios
para mantenerse (que se convertira en una constriccin o lmite
para el conjunto de sus polticas), maximizar la realizacin de los
otros objetivos; pero en la situacin de incertidumbre propia de
Venezuela, el Gobierno debi seguir una estrategia "segura" o
"conservadora", consistente en maximizar el monto de apoyos,
sometido a la doble constriccin o limitacin de mantener un nivel
suficiente de democracia y un nivel mnimo de realizacin de otros
eventuales objetivos. Esto signific, en la prctica, que el Gobierno
estuvo dispuesto a sacrificar no slo los objetivos programticos,
sino los de poder, a cambio de aumentar los apoyos y, de esta
manera, maximizar la probabilidad de preservar las reglas bsicas del
rgimen.2'
26 Paniculannente claro, en el caso de R6mulo Betancourt, especialmente en
relaci6n a su actitud de favorecer el fortalecimiento de COPE! Y en no tener
inconveniente en afrontar los riesgos de divisi6n del propio partido.
297
 El futuro de la ~ en VmezueIa
Por otra parte, en la medida en que se consolid el rgimen
democrtico y desaparecieron sus amenazas ms inmediatas y
visibles, el objetivo de preservacin del rgimen ya no tuvo que ser
considerado un maxmando y se convirti en una mera constriccin
o limitacin que deba ser respetada para, eventualmente, maximizar
otros objetivos. Sin embargo, no hay que pensar que el maxmando
representa siempre el objetivo fundamental o central, pues las
constricciones o limitaciones pueden ser de tal magnitud, que en la
prctica, el conjunto de polticas posibles o viables que queda para
llevar a cabo la estrategia maximizadora es muy reducido. En el
caso de Venezuela, el hecho de que la bsqueda de apoyos haya
perdido el carcter obsesivo que en otra poca tuvo, no quiere decir
que las necesidades de preservacin del rgimen no constituyan, an
hoy en da, una restriccin o limitacin muy importante al conjunto
de las otras polticas gubernamentales. En efecto, como enseguida
veremos, la necesidad de lograr apoyos, se tradujo en el pasado en la
creacin de un conjunto de reglas e instituciones, que no pueden ser
eliminadas, sin ms, cuando tal objetivo deja de ser considerado
prioritario.
En atencin a los objetivos de poder y de los objetivos
ideolgico-programticos, podemos decir que un partido cualquiera
- est o no en el Gobierno- tiene una orientacin
predominantemente pragmtica (o de poder) cuando, en caso de
eventual conflicto entre ambos rdenes de objetivos, est dispuesto
a disminuir la probabilidad de realizacin del segundo tipo de
objetivos, a cambio de maximizar la probabilidad de realizar los de
primer tipo. Por el contrario, podemos considerar que tiene una
orientacin predominantemente ideolgica, cuando ocurre lo
inverso. 27 En caso de que se est dispuesto a sacrificar los objetivos
27 Estamos considerando a los partidos - incluyendo al partido de Gobierno-
como actores unitarios. Sin embargo, pueden darse situaciones reales en que los
conflictos existentes en el interior de un partido, hagan que tal suposici6n no sea
realista y debamos considerar a los distintos grupos o fracciones en el interior del
partido, como otros tantos actores. Esto puede deberse a diferencias internas en
298
El futuro de la ~ en VmezueIa
de poder y los programticos a cambio de maximizar la probabilidad
del mantenimiento de las reglas bsicas del rgimen, podemos
hablar, en cambio, de una orientacin predominantemente
institucional. En el caso de Venezuela, en la medida en que el
objetivo de preservacin del rgimen ha perdido su carcter
prioritario (en el sentido que antes se explic), la orientacin
predominantemente institucional va dejando paso a otra
predominantemente pragmtica o de poder, de acuerdo al modelo
desarrollado por Downs, en que los partidos no tratan de ganar las
elecciones para la realizacin de sus programas, sino que elaboran
programas para ganar las elecciones."
El carcter oligoplico que asume la competencia partidista
y las altas "barreras de entrada" que, como se examinar ms tarde,
existen para participar en ella, hacen que el aumento del poder sea
necesario, no ya para la realizacin del programa, sino, antes que
nada, para poder subsistir como partido. Slo mediante la conquista
de alguna cuota de poder podr mantenerse el complejo y costoso
aparato partidista, y se tendr acceso a los cuantiosos recursos
necesarios para participar con alguna posibilidad de xito en una
campaa electoral.
6. MECANISMOS PARA LA GENERACiN DE
APOYOS
La realizacin del objetivo de preservacin del rgimen se traduce,
operativamente, en una bsqueda de apoyos de grupos o sectores
sociales claves. Podemos distinguir, en principio, tres niveles a los
que pueden estar dirigidos los eventuales apoyos y que, del ms bajo
al ms alto, son los siguientes: 1) apoyos a decisiones o polticas
cuanto a los objetivos que se considera deben ser seguidos por el partido y/o a
una lucha interna por el poder o control del partido
21 A. Downs, An er:armic tJxmy cfdmrrnry.
299
 El futuro de la tIen:rrati4 en v""""''
gubernamentales concretas, 2) apoyos a los titulares del gobierno y
3) apoyos al rgimen poltico o a las reglas bsicas del mismo. 29
Podemos suponer que existe una interaccin compleja entre esos
distintos ruveles, que podrla esquematizarse asl: en principio, un alto
grado de apoyo al ruvel inmediatamente superior, permite que se
tolere un cierto grado de insatisfaccin ocasional y a corto plazo con
el funcionamiento del ruvel inmediatamente inferior; sin embargo, a
largo plazo, la repetida insatisfaccin con el funcionamiento del
ruvel inferior producir una insatisfaccin con el ruvel superior y un
retiro de apoyos. Por el contrario, en la medida en que el
funcionamiento del ruvel inferior logre generar, en forma repetida,
apoyos especificas y a corto plazo, esto redundar en el aumento de
apoyos difusos y a largo plazo que favorecern al ruvel superior.lO
Podrfamos decir, utilizando una analogfa, que al ruvel inferior y el
ruvel superior juegan respectivamente, papeles semejantes a los que
el cmtdiio y el cr:lito juegan en el mundo de las transacciones
econrrcas. Esto quiere decir que, a corto plazo, cuando - como
ocuna en Venezuela en 1958- la legitindad de un rgimen no
est generalmente aceptada, ru el gobierno de tumo puede contar
con fuertes apoyos generales, tiene que funcionar "de contado
generando apoyos concretos y a corto plazo, en virtud de la
aceptabilidad que sus polticas especificas logren por parte de los
sectores cuyo apoyo se aspira a lograr; de esta manera puede,
eventualmente, a mediano y largo plazo generar crdito que lleve a
la aceptacin del Gobierno en cuestin y a la sociaIizacin de los
actores en las nuevas reglas de juego que se quieren imponer. Esto
sigrfica, por un lado, la necesidad de polticas concretas que
favorezcan (y que, en todo caso, no perjudiquen) los deseos e
Podramos distinguir, an, un cuarto nivd: d de apoyos a la comunidad poltica
29
nacional, en cuanto tal. Sin embargo, en d caso de Venezuda, tal apoyo se ha
mantenido y no se ha visto amenazado.
JO Sobre las bases tericas en que se basan tales hiptesis, consltese: R.
Rogowski, R4timzI Leyjtimy. A Thmy of itJlitit:tti Support. Princeton: Princeton
University Press, 1974.
300
El futuro de la tIen:rrati4 en v.",.".,,
intereses especificas de los grupos cuyo apoyo se aspira a obtener;
lo cual se traduce en polticas prebendarfas y de privilegios en favor
de los grupos dotados de suficiente poder (no slo econrrco sino
de cualquier naturaleza, incluyendo el poder de movilizacin o de
conflicto), como para ser necesario su apoyo con el fin de que el
Gobierno no sea derrocado. Podemos suponer que existe una
relacin positiva, entre el monto de poder y el monto de los
beneficios del grupo, y una relacin inversa entre el grado de apoyo
espontneo que el grupo darfa, y el monto de las prebendas o
beneficios con los que se trata de lograr su apoyo. Dicho en otras
palabras, los grupos ms poderosos y menos confiables son los ms
favorecidos, pues lo decisivo es su capacidad de amenazar.
Pero, ms all de lograr el apoyo caso por caso y para
polticas concretas, se puede tratar de institucionalizar tal apoyo,
mediante la creacin de unas "reglas de juego" que sean aceptadas
por todos los actores y aseguren su respaldo para un nmero
indeterminado de decisiones que se desarrollan durante un tiempo
prolongado. Esto se logra mediante la institucionalizacin de un
sistema de consulta de todos los actores claves para las decisiones
ms importantes, que se toman tras un proceso de negociacin y
conciliacin entre todos ellos; y con la regla de la unarmidad, o el
derecho al veto, a favor de cualquier actor fundamental, en aquellas
decisiones que afectan sus intereses vitales. El "Pacto de Punto
Fijo" lo consagr formal y expresamente para los tres partidos
polticos (AD, COPEI y URD), pero, simultneamente, se
desarroll un sistema informal que inclwa en la consulta y
participacin para las decisiones gubernamentales fundamentales al
empresariado (a travs de Fedecmaras), a los trabajadores (a travs
de Fuerzas Armadas (a travs del Alto Mando Militar) y a La iglesia
Catlica (a travs de su ms alta jerarquia).
r Ahora bien, aunque la participacin de los actores claves a
travs de su ms alta jerarquia o autoridad, pudo ser necesaria y
viable en lo que se refiere a las decisiones fundamentales o bsicas
para el pais, hay una serie de decisiones dia a dia, relativamente
301
 El futuro de la dimJmxia en Vme2Ueia
menores y que afectan ms especficamente los intereses de cienos
sectores para las cuales ese sistema de decisiones centraIizadas es
imposible, imprctico o inconveniente. La situacin tpica en tales
casos es la diferenciacin estructural y organizativa de un sector
especializado de toma de decisiones, mediante la segmentacin o
fragmentacin y la descentralizacin funcional, asegurando en l la
presencia y participacin permanente y privilegiada de ciertos
intereses especializados. Esto es lo que ha llevado a cabo mediante
la creacin de lo que se ha denominado el "sistema de planificacin"
y mediante la proliferacin de entes descentraIizados y empresas del
Estado, como se ver detenidamente ms adelante. Debe tenerse en
cuenta que esos actores, a los que se asegura una presencia y
participacin privilegiada en ciertas reas de toma de decisiones, no
se limitan a los sectores empresariales y laborales, sino que incluyen,
tambin, intereses gremiales, profesionales o de otra naturaleza.JLa
creacin de ese escenario especializado de participacin y toma de
decisiones, es un triunfo para los intereses en cuestin, pues se
institucionaliza una participacin privilegiada, continua y
permanente de esos intereses en una esfera de toma de decisiones
particularmente importante. En todo caso, el proceso implica
sustraer del rea de las decisiones polticas centrales un sector de
toma de decisiones, asegurando que en esta esfera no intervengan
perturbaciones irracionales, molestas para esos intereses especiales.
Pero las cuotas de poder" que mediante este proceso de
fragmentacin y segmentacin se van entregando, son
prcticamente irreversibles e introducen cierta incoherencia e
irracionalidad desde la perspectiva de una racionalidad nica y
central. Por otra parte, tal fragmentacin no hace que desaparezca
el juego de negociacin centralizada entre los actores claves, pues es
aqu donde frecuentemente se decide la creacin de esos escenarios
especializados y se fijan los parmetros bsicos de stos. Pero, sin
embargo, adquieren un dinansmo propio e introducen grandes
rigideces para las decisiones centrales, pues difcilmente son
302
El futuro de la dimJmxia en Vene2U<Ia
reversibles, a no ser que intervenga una compleja operacin poltica
. ,
de cuuga mayor.
7. TENDENCIAS DESMOVILlZADORAS y
ANTIPARTICIPATIVAS
Para que pueda funcionar un sistema poltico basado en la regla de
unanimidad o, en todo caso, en la negociacin y conciliacin de
intereses para la toma de decisiones, se necesitan varias condiciones.
En primer lugar se requiere un adecuado equilibrio entre demandas
y recursos. Esto se ha logrado, de un lado, por el nivel
relativamente bajo del que parten las demandas populares a la cada
de Prez Jimnez y, del otro lado, por la estabilidad y abundancia de
los recursos de origen petrolero, as como el xito de las primeras
fases de las polticas de desarrollo seguidas por los gobiernos
democrticos venezolanos. En segundo lugar, se requiere un
nmero relativamente reducido de actores y cierto grado de
homogeneidad entre ellos: si su nmero es muy alto disminuye la
probabilidad de acuerdo negociado, y aumenta la probabilidad de
que sus intereses sean compatibles. En tercer lugar, es necesario
que las relaciones entre esos actores no sean puramente conflictivas,
o ms precisamente, no sean suma-cero, es decir: es necesario que la
satisfaccin de los intereses de un actor no se haga a costa de negar
la de otro de los actores. Esto se logra, por un lado, excluyendo de
la coalicin o alianza a aquellos actores cuya presencia sera
incompatible con otros actores cuyo apoyo, dado el poder del que
disponen se considera imprescindible. Por otro lado, mediante un
"modelo de desarrollo" dentro del cual los recursos del Estado,
originados en el sector petrolero externo, jugarn un papel clave.
En cuarto lugar, es necesario, adems la existencia de grandes y
slidas organizaciones que se caracterizan por un alto nivel de
agregacin y articulacin de intereses (partidos polticos y grupos de
presin), y que sean capaces de canalizar, elaborar y sintetizar la
multitud de eventuales demandas y de expresiones de intereses
303
 El futwo de la dJmxracia en Venezuela
heterogneas, pues de otra manera hay el peligro de que stas
desborden el sistema poltico y no puedan ser manejadas. En
quinto lugar, se requiere, que en el interior de estas organizaciones
se afirme el principio de autoridad y libertad de maniobra para el
lder, en tanto que se exige confianza y pasividad a las masas, que
reciben los beneficios en forma de dones paternalistas y no como
resultado de su propia movilizaci6n y esfuerzo
En resumen, en su funcionamiento el sistema genera una
tendencia desmovilizadora y antiparticipativa, cuando no autoritaria:
se tiende a que todas las demandas populares sean canalizadas a
travs de unas pocas organizaciones confiables, pues se teme que de
no ser asl pueden convertirse en incontrolables e inmanejables. De
modo que se desestimulan otras formas de participaci6n distintas,
que son vistas con recelo o sospecha; y se trata de fortalecer al
mximo a las organizaciones confiables, incluso insertndolas,
mediante privilegios diversos, en el sistema de toma de decisiones
del Estado, a travs de mecanismos de naturaleza semi-corporativa.
Por otra parte, en el interior de esas organizaciones se tiende a
robustecer el liderazgo y a estimular la pasividad de las masas. Pero,
si aun existiendo tales tendencias, el sistema puede funcionar, es
porque, pese a todo, logra mantener cierto nivel de satisfacci6n de
las aspiraciones de la poblaci6n, asl como de confianza por parte de
sta.
8.
MECANISMOS DE COHESiN Y UNIDAD; EL
"MODELO DE DESARROLLO" Y EL PAPEL DEL
DEL ESTADO
El mantenimiento de una coalici6n o alianza de apoyo al rgimen,
por parte de grupos o sectores diversos y heterogneos, depende de
la posibilidad de establecer entre ellos relaciones de cooperaci6n y
de superar las relaciones de conflicto, de manera que si no se
eliminan estas ltimas, al menos puedan ser conciliadas o resueltas
304
El futwo de la rlmrcacia en Venezuela
mediante negoaaaones o transacciones entre los actores
involucrados. Para ello, es preciso el adecuado funcionamiento de
ciertoS mecanismos ideol6gicos y polticos, capaces de proporcionar
lanecesaria cohesi6n y unidad, entre los cuales pueden mencionarse
.' 31
los sIgUIentes:
1. Un fuerte sentimiento de solidaridad entre todos los integrantes
de la coalici6n, frente a un enemigo u oponente externo. Esto
es posible gracias a un modelo de "desarrollo hacia adentro
que tiene como premisa el aumento del control, a travs del
Estado, del sector primario exportador, tradicionalmente en
manos extranjeras, lo cual permite la creaci6n de un sentimiento
de solidaridad nacional y - aun nacionalista- capaz de unir a
todos los venezolanos en tomo a objetivos comunes
compartidos.
2. Una ideologla comn de un alto nivel de generalidad y
abstracci6n - como la que se expresa en la Constituci6n de
1961- y susceptible, por tanto, de especificaciones diversas
por los distintos grupos o sectores que componen la coalici6n,
de acuerdo a sus diversos intereses, en las distintas coyunturas.
3. El papel central jugado por el Estado y por estructuras y roles
polticos especializados, en una situaci6n caracterizada por falta
de desarrollo aut6nomo de los diversos grupos sociales o de
relativo "vado social".
4. Un complejo sistema de acomodaci6n de tipo utilitario (el
"sistema populista de conciliaci6n") entre los intereses de los
diversos componentes de la coalici6n o alianza.
Aunque no se puede subestimar la importancia de los
diversos factores de tipo ideol6gico y poltico - hasta el punto de
que su falta o falla llevara con toda probabilidad a que no se
pudiera mantener la coalici6n- el supuesto estructural ms s6lido
1IVase, para ms detalles, Rey, op. cit. "Ideologa YCultura Poltica: d caso del
Populismo Latinoamericano', pp. 152-163.
305
 El futuro de la demcrada en Venezuela
que hace posible su funcionamiento, es un detemnado modelo de
desarrollo y el papel que dentro de l juega el Estado venezolano.
Para entenderlo examinar la forma en que en Venezuela se
han manejado y resuelto los conflictos en el interior de la coalicin
o alianza, utilizando para ello algunos instrumentos analticos que
nos proporaona . 1a teona' de l os 'juegos.32 Cemencemos por
distinguir entre, por un lado, aquellas relaciones sociopolticas
caracterizadas por el puro conflicto de intereses entre los actores
que en ellas panicipan (que es el mbito cubierto por la teora de los
juegos suma-constante); y, por otro lado, aquellas situaciones en
pane conflictivas y en pane cooperativas (que corresponden al
dominio de los juegos suma variable).
Un juego suma-constante se produce en aquellas situaciones
de interaccin en que la suma de las prdidas y las ganancias que
reciben el conjunto de los jugadores es una cantidad fija o
constante, cualquiera sea la estrategia que cada uno de ellos elija.
Dicho en otraS palabras, aunque las prdidas (o las ganancias) que
recibe cada jugador depende de la estrategia que l y los dems
jugadores elijan en cada momento - y por tanto variarn de
acuerdo a stas- la suma de las prdidas y las ganancias totales,
para el conjunto de los jugadores, ser, en todo caso, una cantidad
fija o constante, que no puede ser alterada. En tales tipos de juegos
una eventual accin cooperativa de los jugadores no podra
aumentar las ganancias (o disminuir las prdidas) conjuntas y SUS
estrategias son, por tanto, puramente conflictivas, aunque el
conflicto puede asumir formas diferentes.
En efecto, aunque desde un punto de vista estrictamente
matemtico todos los juegos suma-constante tienen igual
32En lo rdativo a las rdaciones entre los partidos pollticos, vase en mi trabajo
"El Sistema de partidos Venezolano". PoIiIzia. N 1, pp. 175-230 (Recogido en: J.
e Rey,. ProI:knas StriJpoItms de Amrica Itna). Aqu ampllo y extiendo ese coaliciones, una ganadora y otra perdedora, y entre ambas se mantiene la rdaci6n
..
an1isIS.
306
Elfuturo de la demcrada en Venezuela
tratamiento y pueden considerarse como equivalentes," sin
embargo, pueden tener distinta significacin desde una perspectiva
sociopoltica. A partir de tal perspectiva es importante distinguir,
dentro del gnero comn de los juegos suma-constante, los juegos
suma-cero, los juegos suma-constante-positiva y los juegos suma-
constante-negativa.
Un juego suma-cero (por ejemplo, el pker) es aquel en el
que la suma de las prdidas y las ganancias del conjunto de los
jugadores, cualquiera sea la estrategia elegida por cada uno de ellos,
es igual a cero. Esto significa, si se trata de dos jugadores, ~e la
ganancia de uno es igual a la prdida del otro y viceversa. De
modo que, si comparamos la suma total de los recursos que e!
conjunto de los jugadores poselan antes y despus de participar en
el juego, el monto es el mismo: durante el juego no se han
producido ni destruido recursos o riquezas, pero la distribucin
original puede haberse alterado.
Un juego suma-constante-positiva (por ejemplo el repano
de un paste! o de un botn, cuyo monto es fijo, entre varios actores),
es aquel en e! que la suma de las ganancias del conjunto de los
jugadores, cualquiera sea la estrategia elegida por cada uno de ellos,
es una cantidad fija o constante, distinta de cero y positiva. Si
comparamos la suma total de los recursos que el conjunto de los
]) Es sabido que d Teorema de Minimax fue originalmente desanollado por von
Neumann a propsito de los juegos surna-cero; posteriormente mediante la
demostraci6n de la existencia de una "equivalencia estratgica" fue posible
extenderla a los juegos suma-constante (Vase: J. von Neumann y O.
Morgenstem, 71xoryifGme and Eccn:mic l3ehtzWr . New Yori<: Wiley, 1967 (fhird
Printing). Secc. 42.2, pp. 346 Yss.). A partir de tal extensi6n es comn considerar
a los juegos surna-constante como d gnero y a los surna-cero como un caso
particular dentro de ellos.
H Si se trata de ms de dos jugadores podemos suponer, para conservar d
tratamiento propio de los juegos bipersonales, que se forman dos alianzas o
SUma-cero. '
307
 El jtmo de "Jmrxracia en Venezuela
jugadores posea antes y despus de participar en el juego, velllos
que al finalizar el mismo ha habido un aumento en un monto fijo
que podra ser interpretada como una ganancia conjunta, aunque ~
misma puede estar desigualmente distribuida entre los participantes
(y en el extremo puede ser que un jugador reciba, de hecho, toda la
ganancia y el resto no reciba nada). Existe, ciertamente, un
conflicto distributivo entre los jugadores, acerca de lo que cada uno
debe recibir del monto total fijo, pero en sentido estricto no hay
"perdedores" (con lo que queremos decir que ningn jugador sufre,
como consecuencia de su participacin en el juego, una disminucin
del patrimonio o riqueza que posea con anterioridad), aunque es
posible que la "ganancia" de algunos sea igual a cero.
Un juego suma-constante-negativa (por ejemplo, hacer
frente a ciertos gastos o pagar una cuenta que es necesario repartir
entre varios actores) es aquel en el que la suma de las prdidas del
conjunto de los jugadores, cualquiera sea la estrategia elegida por
cada uno de ellos, es una cantidad fija o constante, distinta de cero
(por tanto tal suma representa una cantidad negativa). Si
comparamos la suma total de los recursos que el conjunto de los
jugadores posea antes y despus de participar en el juego, vemos
que ha disminuido, es decir, ha habido un empobrecimiento del
conjunto, aunque puede estar desigualmente distribuido entre los
actores (y, en el extremo, cabe la posibilidad de que uno solo corra
con todas las prdidas y los otros no asuman ninguna). De manera
que en tales situaciones no existen propiamente " ganadores" (en el
sentido de que ninguno aumenta, como consecuencia de su
participacin en el juego, el monto del patrimonio o de los recursos
que anteriormente posea), aunque es posible que las "prdidas" de
algunos sean iguales a cero.
Ahora bien, parece evidente que, en principio - y
asumiendo la igualdad de las otras circunstancias- la intensidad del
conflicto ser mayor en las situaciones del tipo suma-constante-
negativa que en las del tipo suma-constante-positiva; es decir, el
conflicto distributivo ser ms intenso cuando se trate de distribuir
308
El jtmo de la dmKx:racia en Venezuela
las prdidas, que cuando se trate de distribuir las ganancias; y las
posibilidades de conciliar el conflicto sern, en cambio, superiores
en este ltimo caso." En tanto que, las situaciones tipo suma-cero
tendrn un rango intermedio, tanto en 10 referente a la intensidad
del conflicto, como a la probabilidad de conciliarlo con xito.
Al caracterizar una situacin como suma-constante
(incluyendo las suma-cero, como un caso especial dentro de ellas),
estamos tomando slo en cuenta los conflictos directos entre los
participantes y hacemos abstraccin o ignoramos las posibles
ventajas comunes y los aspectos cooperativos. Pero difcilmente
cabe concebir una situacin real en la que estos ltimos Oos
aspectos cooperativos) no estn en alguna medida presentes, de
manera que an en la guerra - considerada tradicionalmente como
el caso extremo de conflicto irreductible de intereses- puede haber
un inters comn entre los contendores, a que se respeten ciertas
reglas de juego mnimas;" en forma semejante; en el campo del
conflicto poltico, al analizar las elecciones, que son normalmente
percibidas como ganancias indivisibles para un actor, podemos
utilizar un modelo suma-constante, pero no debemos olvidar que,
aun en este caso, los jugadores tienen el inters comn de que se
respeten las reglas bsicas y poder continuar participando en el gran
juego de la poltica."
De qu depender, en definitiva, la aceptacin por parte de
un jugador de unas determinadas reglas de juego y su inters y
disposicin a participar en el mismo? Un actor racional no aceptar
l5 Esto lo vio con particular claridad Marx, a propsito de las relaciones en el
interior de la clase capitalista, segn se trate de repartir entre ellas las ganancias o
las prdidas 01ase C. Marx. El Capit41. (4' ed.), Mxico: Fondo de Cultura
Econ6mica, 1966, Vol. 3, pp. 251-252).
" Ha insistido particulannente sobre tales aspectos cooperativos: T. Schelling, La
estraI1!giadeJa:;ifIictn. Madrid: Tecnos, 1964.
" Vase: W. H Riker, 7be 1hrory of PoIitiozl 0JaIiticns. New Haven: Yale
UniversityPress, 1962, pp. 29-31
309
 El futuro de la dmn:mda en V"""""",
un juego suma-cero si piensa que sus probabilidades de ganar so
menores que sus probabilidades de perder. En particular, si desrJ:
de participar en el juego su experiencia le demuestra que, a la larga,
sus, prdidas son mayores que sus ganancias o, en el extremo, que
esta de hecho condenado a ser un perpetuo perdedor, rechazar las
reglas del juego y se negar a participar en el mismo. En un juego
suma-constante-negativa, slo aceptar participar en la medida en
que con ello sus expectativas ponderadas de prdidas sean menores
que las que resultaran en caso de que no participara. En cambio, en
un juego tipo suma- constante- positiva, bastara con que las
probabilidades de ganancia fueran mayores que cero para que un
actor racional estuviese dispuesto a participar en el mismo. Como
enseguida veremos, en el caso de Venezuela, el papel central jugado
por el Estado y la cuanna y naturaleza de los recursos controlados
por ste hace que, en el peor de los casos, el juego sea del tipo
suma-constante-positiva para los integrantes de la coalicin o
alianza de apoyo al rgimen. Pero, adems, la introduccin de la
perspectiva del "desarrollo" permite convertirlo en un juego suma-
variable, con lo cual las posibilidades de cooperacin aumentan.
Un juego suma-variable es aquel en el que la suma de las
prdidas y las ganancias que recibe el conjunto de los jugadores
varah de acuerdo a la estrategia que cada uno de estos elija. En
tales situaciones los jugadores pueden coordinar sus distintas
estrategias, formando coaliciones o alianzas, para de esta manera
aumentar el monto de las ganancias (o disminuir el de las prdidas)
conjuntas, con lo cual existe un inters cooperativo, aunque se
mantiene el conflicto distributivo acerca del reparto de tales
ganancias (o prdidas). Un juego de este tipo (por ejemplo: un
conjunto de actores que deciden elaborar y luego comerse un pastel,
o conquistar y posteriormente dividirse un bocln) puede
descomponerse analticamente en dos momentos o etapas distintos:
en un primer momento los actores cooperan entre si para aumentar
el monto de la ganancia conjunta (o disminuir el de la prdida); en
un segundo momento los actores entran en conflicto para
310
El futuro de la tUmocraOa en v"""""'"
determinar la parte que a cada uno le tocar en la distribucin (el
orden de las etapas puede, evidentemente, invertirse, pues se trata
de una distincin analtica). El "modelo de desarrollo" que se ha
seguido en Venezuela puede conceptualizarse como un juego de
este tipo. En efecto, detrs de la idea general y abstracta de
desarrollo, compartida por todos nuestros principales actores
polticos y sociales, cabe identificar dos componentes esenciales: 1)
la idea de "crecimiento", entendida como un aumento progresivo
del conjunto de bienes, servicios y posibilidades de toda clase de que
dispone la sociedad ("aumento del tamao del pastel"), y 2) de otro
lado la idea de "redistribucin", entendida como la incorporacin y
participacin progresiva de todos los sectores en esos beneficios
("reparto progresivamente equitativo de los pedazos del pastel").
Ha habido tambin un acuerdo bsico - que sin embargo comienza
a erosionarse en los ltimos tiempos- sobre el papel central que el
Estado debe jugar en el proceso, en sus dos aspectos de
"crecimiento" y "redistribucin". Adems, ha habido tambin un
acuerdo acerca de las polticas e instrumentos fundamentales para
ello: aumento del control nacional, a travs del Estado, de nuestros
recursos naturales y defensa de los mismos; desarrollo de una
industria pesada y bsica bajo el control del Estado; grandes obras
de infraestructura; polltica de industrializacin mediante sustitucin
de importaciones; reforma agraria; poltica de inversin y de
bienestar social, con nfasis en el desarrollo de los servicios de
educacin y salud a cargo del Estado; reformas para hacer a la
administracin pblica ms eficiente, etc.
Pero lo que es ms peculiar y digno de resaltar, del modelo
de desarrollo venezolano y que explica en buena parte su xito,
frente a los modelos desarrollistas autoritarios o dictatoriales, es el
carcter democrtico del nuestro. En efecto, en tanto que en los
modelos autocrticos se sacrifica la "redistribucin" ante las
necesidades del "crecimiento", quedando aqulla relegada a un
futuro nebuloso e indeterminado, en la versin democrtica
venezolana, se trata de conciliar ambos tipos de objetivos,
311
 El futuro de la dma:rada en V"""",,",
proporcionando satisfacciones parciales y en todo caso progresivas,
a las necesidades populares. El carcter democrtico del rgimen
poltico, pennite generar la confianza de que en el futuro, Con el
avance del proceso de desarrollo, ser posible, a medida que
aumenta e! "crecimiento", aumentar simultneamente, en fonna
progresiva, la participacin e incorporacin a sus beneficios y
disminuir las desigualdades en esta materia. La confianza en el
funcionamiento de! "mode!o de desarrollo" y en los mecanismos y
lderes democrticos, como garantia de la redistribucin de sus
beneficios, ha sido esencial para e! funcionamiento de nuestro
sistema poltico a partir de 1958. Por ello tiene la ms alta
importancia recordar que durante muchos aos - y aun en los
momentos de las ms graves amenazas a la estabilidad de nuestros
Gobiernos democrticos- las encuestas de opinin pblica
reflejaban que la mayora de! pueblo venezolano mostraba no slo
un considerable grado de satisfaccin con sus logros personales,
sino ante todo un desbordante optimismo y fe en las posibilidades
de mejora que le deparaba e! futuro; y las tendencias a una
evaluacin pesimista que crecientemente se manifiestan en los
ltimos aos, parecen indicar que la situacin est cambiando.
En e! caso del modelo de desarrollo venezolano, un factor
clave lo constituye el pape! jugado por el Estado, y la naturaleza y
cuantia de los recursos de que ste ha dispuesto. El hecho de que
tales recursos provengan en gran medida del sector petrolero
externo y no, por ejemplo, de impuestos o exacciones de origen
interno, hace posible financiar mediante e! gasto del Estado el
desarrollo - en su doble aspecto de crecimiento y redistribucin-
con lo cual los conflictos distributivos no tienen carcter de suma-
cero, sino de suma-constante-positiva; pero adems como es
posible, en principio, dado el origen externo de tales recursos,
aumentar su monto y, por tanto, tambin la cuantia de los gastos del
Estado, sin que ello suponga una prdida para ninguno de los
actores nacionales, las relaciones de stos en lo que a tal aumento se
refieren aparecen como cooperativa o, ms precisamente, suma-
312
El futuro de la dma:rada en v""""""'
variable. De esta manera es posible conciliar los tipicos
antagonismos que en otros lugares han caracterizado a los procesos
de desarrollo (me refiero a los antagonismos del tipo inversin vs.
consumo, acumulacin vs. distribucin, productividad vs. consumo,
etc.) y llevar a cabo, simultneamente, polticas de "crecimiento" y
de "redistribucin". Se desarrolla de esta manera una mentalidad
rentista, que piensa que los problemas pueden resolverse mediante
gastos pblicos cada vez ms cuantiosos e improductivos, y el
Estado se convierte en un amortiguador y atenuador de los
conflictos sociales, que en vez de revestir la forma de lucha de
clases, aparecen como conflictos distributivos y demandas dirigidas
al Estado, en las que no resulta infrecuente la colusin entre grupos
o clases sociales que, de acuerdo a la perspectiva marxista, deberan
ser considerados como antagnicos. Dicho en otras palabras, los
conflictos sociales quedan encapsulados polticamente, por un lado
a travs de los mecanismos de participacin y representacin
democrtica y, particularmente a travs de las elecciones; y, de otro
lado, a travs de los mecanismos de representacin y participacin
semicorporativa a los que enseguida nos referiremos en detalle.
La principal objecin que se puede formular a la
concepmaliVlcin y anlisis que he venido utilizando es, sin duda, la
que proviene del marxismo. De acuerdo con ste, la existencia de
clases antagnicas debera hacer imposible la conciliacin populista;
y la intervencin del Estado o de los mecanismos polticos, no
podra alterar el resultado de equilibrio general, a largo plazo, que
ineluctablemente debe producirse, mientras exista un rgimen de
tipo capitalista y que no es otro que la explotacin de la clase obrera
por parte de la burguesia. Para el marxismo, la tormenta
permanente del antagonismo de clases, que debe caracterizar al
capitalismo, no slo depende de la relacin inversa entre salario y
beneficio, sino de la relacin de explotacin existente entre las dos
clases, que da lugar a un conflicto tipo suma-cero (y no a un simple
conflicto distributivo tipo suma-constante-positiva). En efecto, a
partir de su teora del valor-trabajo y de la plusvalia, Marx considera
313
 El futmo de la dm=txia en V""""""
que la acumulacin capitalista significa, simultneamente,
desposesin, empobrecimiento y explotacin del obrero. y esta
relacin esencial no puede - mientras subsistan las relaciones de
produccin capitalistas- ser alterada mediante la intervencin del
Estado o a travs de polticas redistributivas que, a lo sumo, pueden
servir para evitar los peligros de extincin de la clase obrera, ante la
voracidad o los excesos de los capitalistas individuales, y que, por
tanto, tienen como funcin, en definitiva, defender los intereses
generales del conjunto de la clase capitalista, manteniendo las
condiciones que hagan posible continuar con la explotacin en el
futuro. Tampoco la introduccin de una perspectiva de desarrollo
altera en lo esencial el problema, de acuerdo al anlisis marxista;
pues si bien es cierto que a corto plazo, para determinados sectores
industriales, un aumento de la productividad, como la resultante de
una innovacin tecnolgica, puede resultar en un aumento del
excedente que favorezca tambin a los obreros y puede crear en
estos ilusiones de cooperacin, sin embargo, a largo plazo y para el
conjunto de la clase obrera y de la clase capitalista, subsistir el
carcter antagnico de la relacin, debido a los lmites estructurales
que son propios de tal tipo de rgimen y a las crisis necesarias a
travs de las cuales se manifestarn.
Ahora bien, tan pronto como no se acepta la criticable teora
marxista del valor-trabajo, resulta asimismo inadmisible la teora de
la explotacin que de ella resulta. Es legtimo, en cambio, conservar
la idea de la existencia de un conflicto distributivo entre la clase
obrera y la capitalista (aunque ya no es concebido como tipo suma-
cero) y se puede, incluso, continuar utilizando eventualmente la idea
de explotacin", a condicin de que se introduzcan juicios de valor
explcitos (y no solapados, como hace el marxismo) acerca de lo que
caracterizara una relacin justa o equitativa. Ahora bien, a partir de
aqu no se puede prejuzgar sobre el resultado final o el eventual
equilibrio a largo plazo, que resultar del conflicto entre las clases y,
en particular, no se puede concluir a priori en que ste se
caracterizar necesariamente por la explotacin de una clase por
314
El futmo de la dm=txia en V""""""
otra. Por lo dems, superadas las condiciones institucionales propias
del capitalismo de libre concurrencia, estudiado por Marx, el
resultado final al que eventualmente se llegue depender de un
conjunto de relaciones de poder entre los actores, en que los
factores polticos - y, en particular la naturaleza y caractersticas de
las instituciones estatales- jugarn un papel decisivo. Resulta de
todo esto que, en el caso especfico de Venezuela, en que el papel
del Estado y de los factores estrictamente polticos son tan
centrales, la conceptualizacin marxista acerca del antagonismo de
clases resulta inaplicable.38
No es posible examinar aqu las razones histricas -
muchas de ellas de vieja data- que explican el papel central jugado
por el Estado venewlano, as; como la importancia, grado de
especializacin y autonomia que entre nosotros han tenido las
estructuras y roles polticos especializados. Lo cierto es que en la
situacin venewlana, la clsica dicotomia Estado-sociedad civil, a
travs de la cual se ha interpretado ideolgicamente, en Europa, la
problemtica del desarrollo de una sociedad capitalista
JI Sin embargo, la inexistencia en nuestro pais de los antagonismos de clase
tpicos del capitalismo, podrla ser explicada tambin a partir de una interpretaci6n
mancista ortodoxa Como es sabido los ingresos petroleros son, de acuerdo a la
conceptualaci6n marxista, una forma de renta de la tierra. Ahora bien, segn
explica Mm< en El Capital,la renta de la tierra no es sino una fonna de plusvala o
ganancia extraordinaria que, dadas las condiciones de monopolio que supone la
propiedad territorial, se sustrae del proceso general de nivelaci6n de la cuota de
ganancia y no va a beneficiar al capitalista que directamente explota la tierra, sino
al propietario de sta. El terrateniente es capaz, de esta manera, de arrancar al
capitalista una parte de la plusvala o prodcto excedente en fonna de renta
(Vase: C. Marx, El Capital. VoL 3, p. 7(;1). Los ingresos petroleros de origen
externo, controlados por el Estado venezolano, seran parte de la plusvala que en
principio correspondera a los estados capitalistas industrializados, pero que ha
sido posible arrebatar a stos. Esa plusvala por ser de origen externo, podrla ser
redistribuida a travs de los canales del Estado, disminuyendo o atenuando el
conflicto de clases interno y creando algo pr6ximo a lo que Lenin denomina, en
sus anlisis del imperialismo, una "aristocracia obrera".
315
 El foturode la dmm-acia en Venezuela
crecientemente autnoma frente al Estado, resulta en gran Parte
inaplicable. En nuestro caso, no slo el Estado y las eStn!<:turas
polticas especializadas han jugado un papel decisivo en la creacin y
desarrollo de una sociedad moderna, sino que se ha producido una
peculiar forma de imbricacin o interpenetracin entre ambos, cuya
naturaleza y significado ltimo no resulta fcil discernir.39
9. EL SISTEMA DE REPRESENTACiN Y
PARTICIPACiN SEMI-CORPORATIVA COMO
LIMITACiN A LA DEMOCRACIA
Como queda dicho anteriormente, el papel del Estado venezolano
es clave en el proceso de desarrollo. El gasto pblico determina el
nivel de ingresos y distribucin del pals, pues los ingresos petroleros
permiten, en forma indirecta o directa, especialmente a travs de
asignaciones del presupuesto estatal, promover, estimular y
desarrollar la economa. Esos gastos pueden invertirse en obras de
infraestructura o en empresas pblicas o colocarse en manos de
" Sin embargo, en los ltimos tiempos se ha hecho crecientemente popular,
intetpretar tal fenmeno de penetracin reciproca del Estado y la sociedad a la
manera liberal, es decir como la expresin de un indeseable "estatismo". Segn
tal interpretacin, el fenmeno consistira, bsicamente en un aumento de la
esfera de actividades sometidas al sistema de preferencia nica que es propio del
Estado Y en una disminucin correlativa del mbito regido por el sistema de
preferencias mltiples, que es caractelstico de la "sociedad civil". Ello significara
que la menguada o deficiente racionalidad propia de polticos profesionales y
burcratas, orientados fundamentalmente a aumentar el propio poder, se
impondr crecientemente sobre la sociedad, asfIXiando o bloqueando SUS
iniciativas, energlas y potencialidades y desembocando, tarde o temprano, en un
abierto autoritarismo o despotismo. Y, desde esta perspectiva, se postula como
una reivindicacin el "redimensionamiento" del estado y la devolucin de las
funciones que babria ilegitimamente usurpado a la sociedad civil, entendiendo por
tal, la abrupta poda de sus mecanistnos de intervencin y regulacin social y la
entrega .la iniciativa privada de gran parte de las empresas o entes que estn bajo
el control estatal.
316
El foturo de la dJmxracia en Venezuela
particulares para que los inviertan (formalmente a titulo de
prstamo, pero en la prctica, frecuentemente, como transferencias
o donaciones). El Estado es no slo fuente de fmanciamiento del
desarrollo capitalista, sino su fomentador e impulsor mediante
protecciones, regulaciones y estmulos diversos de naturaleza fiscal.
y adems puede llevar a cabo, simultneamente, gastos sociales y
polticas redistributivas diversas.
Ahora bien, atenindonos slo a los episodios ms recientes,
producidos desde 1958 hasta el presente, el enorme crecimiento de
un conjunto de organizaciones y entidades de carcter pblico o
semipblico, fundamentalmente bajo la forma de lo que antes
denominamos el "sistema de planificacin" y de una gran variedad
de empresas y entes descentralizados, significa el desarrollo de un
sistema semi-corporativo que no tiene un significado meramente
"estatizante", sino fundamentalmente "privativista":40 no significa
tanto un aumento del control por parte del Estado de la sociedad
civil, cuanto una penetracin y colonizacin, por parte de los
intereses privados, del mbito de actividades propias del Estado.
En efecto, el desarrollo de lo que ha sido denominado "sistema de
planificacin", significa la creacin de un conjunto de comisiones u
organizaciones de carcter mixto, a travs de las cuales los
representantes del Estado pueden llevar a cabo un "dilogo" y llegar
a la " concertacin", en lo que se refiere a ciertas polticas pblicas,
con los representantes de los intereses privados que se venan
especialmente afectados por las mismas. Tal "sistema" se
materializa en innumerables mecanismos, tales como: consejos
consultivos permanentes; representacin de intereses privados en
institutos autnomos Y entes descentralizados; consejos consultivos
ad hoc (para proyectos de ley o problemas especificos); comits
asesores a nivel de burocracia; fondos de administracin de
40 utilizo la distincin desarrollada por G. O'Done1l, Amra del .~. y
la Q:uesti del Estado. Buenos Aires: Cedes, 1975 (Documento CEDES/G.E.
CIACiOIN 2). [multigrafiado].
317
 El futuro de la dmrxmda en V"""",",
subsidios estatales, etc. 41 En todo caso, el significado comn de
estos mecanismos es la creacin de un sistema de representacin y
participacin semi-corporativa en la que se reconoce la presencia
privilegiada de unos intereses privados especiales porque _
supuestamente- en esa rea deben prevalecer criterios y
argumentos tcnicos y debe estar a salvo del debate partidista, pero
que en la prctica significa, la mayora de las veces, que tales
decisiones se toman de acuerdo a criterios elitistas u oligrquicos y
que se sustraen del debate pblico y del control y la responsabilidad
democrtica. 42 Y en lo que se refiere, ms en particular, a la
proliferacin de empresas del Estado y entes descentralizados, su
significado no ha sido tanto el aumento del control estatal sobre el
conjunto de la economa, cuanto el poner a disposicin de los
intereses privados capital de origen pblico."
La creacin de ese complejo e importante sistema obedeci
a la necesidad de asegurar los apoyos al rgimen que se inauguraba
en 1958, por parte de actores sociales considerados claves. Las
reglas de juego propias de un sistema de participacin y
representacin puramente democrtica - as se limitara a la
democracia poltica representativa y partiera de una definicin
mnima de sta, como ocurri en el caso venezolano- difcilmente
podran ser aceptadas por sectores minoritarios, pero poderosos,
que podan temer que sus intereses se vieran amenazados si
'1V.se H. Njaim, "Marco conceptual". PoIiteia. 2: 285300 (1973); H. Njaim, "La
regulaci6n constitucional de los grupos de presi6n: la crisis de los consejos
econ6micossociales ilustrada por el caso venezolano". PoIiIEia. 4: 87108 (1975); Y
R Combellas, "La inserci6n de los grupos de intereses en el estado venezolano".
PoIietia. 4: 109132 (1975).
" Para el significado general del "sistema de planificaci6n", consltese J.
Friedman, Venezuela: Eran Dxtrine ro lJia/qpe. Syracuse: Syracuse Univer.;ity
Press, 1965; y D. E. Blanck, PoIitics in V~. Boston. Linio, Brown and Co.,
1973.
" V.se sobre el particular. G. E. Bigler, La PoIftica y el OtpitaJisrro de Estado en
Vene:zuekt. Madrid: Tecnos, 1981.
318
El futuro de la dmrxmda en V"""",",
prevaleciera la regla de la mayora para la toma de decisiones. En
consecuencia se cre un sistema de participacin y representacin
de naturaleza semicorporativa (constituido por el "sistema de
planificacin" y el conjunto de entes descentralizados a los que
antes me he referido) que no slo era distinto y paralelo al sistema
de representacin y participacin propio de la democracia
representativa, sino incluso contrario a ella y, en definitiva,
antidemocrtico, pues significaba que un conjunto de importantes
decisiones de naturaleza socio-econmica, quedaban al margen del
control y del debate democrtico, para tener lugar de acuerdo a
I
cntenos y argumentos supuestamente tecrucos, en un escenano
especializado y segregado en el que tenan una presencia privilegiada
sectores o intereses especiales. La existencia de ese importante
sector de participacin y decisin de naturaleza semi-corporativa, es
una garanta, para los sectores minoritarios y especiales que all estn
presentes, de que sus intereses no se vern afectados o amenazados
por decisiones democrticas sospechosas de "populismo". Es
necesario recordar, que esta representacin corporativa y
privilegiada, no se limita slo a los empresarios, sino que
comprende, tambin, a los trabajadores organizados
fundamentalmente representados a travs de la crv- a sectores
gremiales y profesionales diversos y en general a cualquier grupo
con poder suficiente para convertirse en una fuente de apoyo
importante para la preservacin del rgimen (o, negativamente, en
un eventual factor perturbador que puede significar una amenaza de
desestabilizacin para el mismo).
En el interior del sistema semi-corporativo, que de esta
manera se produce, la toma de decisiones tiene lugar de acuerdo a
un complejo proceso de negociacin entre los diversos intereses
representados. Las relaciones de poder son determinantes de la
decisin final y aunque el Gobierno, en cuanto representante del
Estado, aparece como un "rbitro entre diversos intereses privados
especiales, l es, de hecho, un poder ms - aunque sin duda muy
importante- pues en la prctica carece de una capacidad de
319
 Elfotmodeladm=adaen V~
regulacin unilateral y tiene que negociar constantemente con esos
intereses. No es posible intentar aqu un estudio acerca de los
factores que determinan el resultado final de este complejo juego de
negociacin poltica y sobre la existencia de eventuales "equi1ibrios'
a largo plazo: lo que, en todo caso puede sealarse, es que ese
sistema de representacin semi-corporativa significa una limitacin
al funcionamiento de los mecanismos clsicos de la participacin y
representacin democrtica e introduce - con respecto a los
resultados fmales que cabra esperar si slo existiesen estos
ltimos- una importante distorsin en favor de grupos
minoritarios y poderosos.
10. DEMOCRACIA "LIBERAL" O DEMOCRACIA
"POPULISTA"?
Entiendo, ante todo, por democracia una forma de Gobierno que
trata de realizar el valor de igualdad en lo que se refiere a la
participacin de todos los miembros de la comunidad en el poder
del Estado. La democracia poltica existe en la medida en que todos
los ciudadanos ejercen efectivamente en forma directa las funciones
gubernamentales y participan en condiciones de igualdad en las
decisiones colectivas (democracia directa), o en la medida en que
todos, sin limitaciones, gozan de iguales derechos a elegir y ser
elegidos para el ejercicio de las funciones de Gobierno (democracia
representativa). Se puede, adems, tratar de extender el valor de
igualdad - esencial para la democracia- a esferas distintas de la
poltica y propugnar la desaparicin de las desigualdades
socialmente estructuradas, para realizar una democracia econmica
y social. Fue clpico del pensamiento de crtica social, desarrollado
por los movimientos y partidos obreros y socialistas durante el siglo
XIX - en especial los de inspiracin marxista- afirmar que a falta
de democracia econmica y social la democracia poltica era
puramente "formal" e irreal. Estas crticas, justas en cuanto
sealamientos de ciertas insuficiencias e imperfecciones de la
320
Elfotmodeladm=adaen V~
democracia poltica, llev frecuentemente a subestimar, cuando no a
despreciar, su importancia, negndole todo valor en si misma o
como medio a partir el cual se pueden lograr cambios en las otras
esferas. En un pros como Venezuela, en el que, como hemos visto,
el Estado y las variables propiamente polticas tienen un papel
central y en ocasiones determinante, la posibilidad, de controlar sus
decisiones mediante el funcionamiento de la democracia poltica,
puede convertirse en un instrumento de primera importancia para
el logro de otros objetivos, adems del valor final o no instrumental
que en si pueda tener. En todo caso, para que la democracia
poltica sea un instrumento idneo y efectivo que responda a los
deseos de la mayoria, se requiere que las diferencias socio-
econmicas, en la medida en que existan, no se conviertan en
diferencias en cuanto al control del poder poltico, pues de otra
manera el principio democrtico se corrompe, para dar paso al
principio oligrquico.
Como ya hemos sealado anteriormente, en Venezuela a
partir de 1958 se estim prioritario el objetivo de afianzar el
Gobierno democrtico, representativo, responsable y alternativo,
por considerarse que ste era tanto un fin digno de ser logrado por
si mismo, como un medio o instrumento necesario para la
realiz;cin de otros objetivos. Sin embargo, aun limitndose a la
idea de democracia poltica representativa, se parti de lo que antes
denomin una definicin minima de la democracia: no se trat de
maximizar los valores propios de sta, sino de preservar un nivel
considerado como suficiente.
Por otra parte - como tambin acabamos de ver- se cre
un sistema de participacin y representacin de naturaleza
semicorporativa (constituido por el "sistema de planificacin" y el
conjunto de entes descentralizados a los que antes me he referido),
que no slo era distinto y paralelo al sistema de representacin y
participacin propio de la democracia, sino incluso contrario a ella
y, en definitiva, antidemocrtico pues significaba que un conjunto
de importantes decisiones de naturaleza socio-econmica, quedaban
321
 Elfumro de la rlmKxria en Venezuela
al margen de!. co~trol y del debate democrtico, par~ te~er lugar de
acuerdo a cntenos y argumentos supuestamente tecmcos, en un
escenario especializado y segregado en el que teman una presencia
privilegiada sectores o intereses especiales. La existencia de ese
importante sector de participaci6n y decisi6n de naturaleza semi_
corporativa, es una garanta para los sectores minoritarios y
especiales que all estn presentes de que sus intereses no se vern
afectados o amenazados por decisiones democrticas sospechosas
de "populismo".
Debe sealarse, a este respecto, que desde los inicios
mismos de nuestra democracia ha estado presente una importante
corriente que ha tratado de disminuir el alcance e importancia de la
representaci6n y participaci6n democrtica, y fortalecer en cambio
un sistema de participaci6n y representaci6n semi-corporativo - en
definitiva no democrtico e incluso antidemocrtico- que sirviera
de contrapeso a aqulla. Esta corriente se manifiesta, por ejemplo,
en las propuestas - durante las discusiones para la elaboraci6n de la
Constituci6n- de que el Senado fuera una Cmara de naturaleza
corporativa, en la que estuvieran representadas las "fuerzas vivas"
econ6micas, sociales y culturales; y aunque esta iniciativa no logr6
cristalizar, obtuvo un xito parcial con la inclusi6n del Art. 109 de la
Constituci6n," que puede servir como fuente de legitimaci6n de una
poltica de "concertaci6n" de tipo semi-corporativo. Como quiera
que sea, las ideas de representaci6n y participaci6n corporativa estn
presentes en importantes sectores de la sociedad, ya sea en forma
ms o menos puras, o - como es ms frecuente- mezcladas con
.. "Artculo 109. La ley regular la organizaci6n, integraci6n y atribuciones de los
cuetpos consultivos que se juzguen necesarios para or la opini6n de los lectores
econ6micos privados, la poblaci6n consumidora, las organizaciones sindicales de
trabajadores, los colegios de profesionales y las universidades, en los asuntos que
interesan a la vida econ6mica". Vase: H. Njaim, "La regulaci6n constitucional
de los grupos de presi6n: la crisis de los consejos econ6mico-sociales ilustrada por
el caso venezolano". PvIiteia. 4: 87-108 (1975).
. 322
Elfumro de la ~ en Venezuela
las democrticas con eJ fm de atenuar los supuestos excesos de
, 45
esta.
Por otra parte, en lo que se refiere especficamente a nuestra
democracia poltica, hemos desartollado una concepci6n de la
representaci6n que restringe las posibilidades de responsabilidad de
los elegidos y de control por parte de los electores. En efecto, de
acuerdo al Artculo 30 de nuestra Constituci6n, el Gobierno de la
Repblica es Y ser siempre democrtico, representativo,
responsable y alternativo. Pero caben distintas interpretaciones
sobre el significado de la representatividad y de la responsabilidad
gubernamental. r
Para nuestros prop6sitos podemos distinguir dos posibles
modelos de democracia: el modelo "populista", y el modelo
"liberal" (o "madisoniano").46 Para el modelo "populista" el ideal es
un Gobierno que responda mximamente a los deseos y
preferencias efectivas de la mayora de los electores y en el que stos
ejerzan mximo control sobre los elegidos. En el extremo se
tratara de un Gobierno sin preferencias propias, mero altavoz o
caja de resonancia de la mayora de los ciudadanos, de tal manera
que, para decidir en cada momento qu poltica debe seguir, tiene
constantemente en cuenta las preferencias - reales o supuestas-
de los electores. De acuerdo a este modelo el Gobierno
representativo slo puede justificarse por razones tcnicas: a saber la
imposibilidad de que, dada la extensi6n territorial y el nmero de
., En algunos sectores militares y empresariales est asociada con la idea de
integraci6n de los diferentes "campos del poder" (el militar, el econ6mico, el
social y el poltico), para fonnar el "poder nacional". Por su parte, ciertos
empresarios han sugerido la conveniencia e incluso la necesidad de que todos los
partidos polticos, al integrar sus plancltas para los cuerpos deliberantes, asignen
en ellas "cuotas" al sector empresarial.
.. Vase, para tal distinci6n, R. A Dahl, A Prefaa 10 Demxratic 71.rory. Chicago:
University of Chicago Press, 1956; y J. L. Harpe, "American Democracy
Reconsidered: Part II and Conclusions". British fMTIIJl of FbIitiml Sciena. 3: 126-
167 (1973).
323
 Elfuonodela~en Ven=eIa
ciudadanos de las modernas democracias, sea consultada,
efectivamente, para cada decisin la opinin de todos; pero tal
dificultad podra ser en principio obviada (por ejemplo, mediante el
desarrollo de un sistema de terminales de computadora a
disposicin de cada elector que pennitiera la consulta instantnea; o
mediante un sistema de encuestas de opinin regulares y
permanentes). Los ideales bsicos que trata de realizar el modelo
"populista" son la igualdad poltica, la soberana popular y el
Gobierno de la mayona. El representante debe estar sometido a
mandato imperativo y a eventual revocacin (" recall") por parte de
sus representados, pues su funcin se reduce a la de un simple
agente de stos.
,.... Para el modelo "liberal" (o "madisoniano") en cambio, el
Gobierno no debe responder necesariamente a las preferencias o
deseos que efectivamente el electorado tiene en cada momento
dado, sino a sus intereses "reales" y racionales, que pueden no
corresponder con aquellos, ni ser conocidos por los propios
electores. Es un Gobierno responsable en el sentido de que no
debe guiarse por el propio inters, sino por el del pueblo (en la
forma que se ha explicado) y porque al terminar el penodo para el
que ha sido elegido, debe rendir cuentas de su gestin,
sometindose al veredicto popular mediante el voto; pero durante el
,tiempo para el que ha sido elegido como representante, es libre para
interpretar en qu consiste el inters real del electorado; no es, por
tanto, un mero agente de ste y no debe estar sometido a mandato
imperativo, ni a revocacin. Para la concepcin liberal la
representacin no es una mera necesidad tcnica, sino
fundamentalmente poltica; mediante ella se trata de llevar a cabo un
proceso de depuracin y decantacin a fin de que, las voluntades e
intereses individuales, particulares y conllgentes de los electores
pueda surgir una voluntad general, racional y ticamente orientada
Lhacia el inters pblico.
Existen, por tanto, dos formas distintas de entender la
"responsabilidad" gubernamental: puede pensarse que se trata de un
324
Elfuonodela~en Ven=eIa
Gobierno resxndimte, es decir, que da respuesta posltlva a las
demandas de quienes lo han elegido, un Gobierno, en suma, que
mediante sus acciones trata de satisfacer los deseos efectivos de los
electores (tal es la concepcin "populista"). Pero tambin puede ser
entendido como un Gobierno responsable, en el sentido de que
debe dar cuenta y razn de sus actos y de que est sometido a una
eventual pena y resarcinento por los daos causados" (esta es la
concepcin "liberal").
La critica tradicional, de orientacin liberal, a la concepcin
"populista", se ha centrado, fundamentalmente, en sealar los
peligros de tirana de la mayona y de demagogia que de tal
concepcin resultanan, y ha insistido en la necesidad de una
concepcin restringida y puramente negativa de la democracia,
entendida como un conjunto de mecanismos destinados a evitar que
el Gobierno se convierta en ,nrnruco. Pero se pueden hacer
tambin a la teona populista de la democracia, objeciones de
carcter tcnico y, as, ya desde 1942 Schumpeter critic lo que
47 En ingls se utiliza el tnnino "responsive", en el primer sentido y
"responsible", en el segundo 01ase G. Sartori, Parties ant Party SystEms.
Cambridge: Cambridge University Press, 1976, pp.19-23), que en castellano
podran ser traducidos como "respondiente" y "responsable", respectivamente.
Mal< Weber ha reswnido en una f6nnula particulannente contundente y clara esta
segunda concepci6n de la responsabilidad de un gobernante democrtico: "En la
dmn:rtria el. pueblo el.fJ' un lIder en quien deposita su crnfot=. Luep el. eJegm die:
Ahora cienm la lxx:a ,oba:Ie-z=' El pueblo , los partitbs )I't no tienen dem:ho a seguir
~ ... Despus, el. pueblo puede ju:zJq. Si el. lIder crmetV ."."., se le bate 4lxJrcar,
(Citado por Marianne Weber. MaJe Weber, Ein LebensbiId. Tubinga: J. c. B. Mohr,
1926, pp. 664-665).
.. Prescindiendo de los autores clsicos y limitndonos a los actuales, debe
mencionarse, en particular, el punto de vista de Popper, a travs de su crtica de la
paradoja de la soberana" y, en particular, de la "paradoja de la democracia", y su
reducci6n de esta fonna de Gobierno a un sistema que pennite desplazar a un
gobernante indeseable, sin derramamiento de sangre 01ase Popper, La Sociafad
Abierta, sus Entmip, Capitulo VII, Seces. 1-IIl). Otro notable exponente de la
concepci6n negativa de la democracia es: G. Sarton, Asptms de la Drm:x:nrit.
Mxico: Lmusa-Wiley, 1965.
325
 El foJuro de la rhna:r.cia en Venezuela
denominaba "teora clsica de la democracia", asociada a nociones
tales como "bien comn" y "eleccin del pueblo por s mismo"
tratando de demostrar que tales ideas carecen de contenido real, ;
reduciendo la democracia a un procedimiento para la seleccin de
los lderes que van a ocupar las posiciones de Gobierno mediante la
competencia electoral con otros lderes, pero sin que el elector tenga
ningn control positivo sobre el contenido de las decisiones
gubernamentales." Ms recientemente, a partir de la teora de la
eleccin social,50 se ha rechazado la concepcin populista por el
hecho de que los resultados de una eleccin no son -o al menos
pueden no ser- una agregacin confiable y adecuada de las
preferencias de los votantes, y porque, en muchas ocasiones,
carecen del significado que normalmente quiere atriburseles; de
modo que se concluye, a la manera "liberal", que la democracia
apenas proporciona un control negativo y limitado sobre el
contenido de las decisiones gubernamentales: hace posible _
aunque no lo garantiza en forma absoluta- que un gobernante
electo, que durante su actuacin ofenda o irrite a un nmero
suficientemente grande de electores, pueda ser castigado por stos y
sufra una derrota en las prximas elecciones, siendo de esta manera
desplazado del Gobierno. 5I Para los liberales, este control mnimo y
puramente negativo est fundamentalmente dirigido a evitar los
peligros de la tirana, y con l basta para la existencia de la
democracia Pero lo cierto es que, por su parte, la concepcin
"liberal" (o "madisoniana") puede degenerar fcilmente en un
.. J. A. Schumpeter, Capita/imo, SociaIimo y Derncx:r.cia. Madrid: AguiJar, 1971,
especialmente Captulos 21 y 22.
50 Fundamentalmente a partir de las obras de K. Arrow, ScciaJ Choia l1T1d IndiviiuaJ
VaIues. New York: Wdey, 1951, y de D. Black, 7he 7hrory of Qmm41le and
EIectiazs. Cambridge: Cambridge University Press, 1958, y de los resultados de
imposibilidad que de ellas se derivan.
51 Un desarrollo detallado del argumento puede encontrarse, especialmente, en:
W. H Riker, Liheralian Against ltJpu/ign. San Francisco: WH Freeman, 1982.
326
El foJuro de la dm7x:ratia en Venezuela
autoritarismo paternalista o en una forma de oligarqua 52 Por otro
lado, es cierto que - como Arrow ha demostrado- no existe
ningn mtodo de agregacin de preferencias individuales para
formar una eleccin o decisin social que, garantice que se
satisfagan simultneamente, ciertas condiciones consideradas como
ideales (constituidas por algunos axiomas de consistencia lgica y
por determinados criterios de justicia o equidad); pero esto slo
significara la imposibilidad de la plena realizacin del ideal de
democracia "populista" (o, 10 que es equivalente, la inexistencia de
un "ptimo") sin embargo, ello no impide la bsqueda - a la que
por cierto, se ha orientado gran parte de la literatura en la materia-
de las mejores soluciones posibles ("segundos ptimos"), que
puedan ser consideradas como aceptables o suficientes. Es cierto,
por otra parte, el peligro de que la democracia "populista" degenere
en la tirana de la mayota o en la demagogia, pero es posible incluir
en ella los mecanismos bsicos de control y limitacin del poder
gubernamental, desarrollados por la tradicin poltica liberal. 53
En Venezuela ambas concepciones "populista" y "liberal"
de la dmocracia, han estado presentes y se han contrapuesto de
hecho. Ciertamente, el proyecto poltico que se inicia en1958 est
marcado por la experiencia trawntica que signific el fracaso del
experimento democrtico que se llev a cabo en el trienio 45-48; y
en la evaluacin de las razones de tal fracaso ha jugado un papel
central el argumento del carcter demaggico, exclusivista y sectario
de la accin del partido de Gobierno, rasgos que se habran visto
agravados por la aplastante mayota de ste, y la imposibilidad,
52 Para una critica moderna a las distintas concepciones "liberales" de la
democracia, consltese: C. B. MacPherson, La lJemx:r,z:ia Liberal Y su JXlCA.
Madrid: Alianza Editorial, 1982. Un anlisis, ms detallado que el que aqu
realizo, sobre las dos concepciones de la democracia y los peligros inherentes en
cada una de ellas, puede verse el Captulo 1, Sece. 4.
53 El argumento de Riker que, pese a reconocer que no existe una imposibilidad
absoluta, llega a la conclusi6n de su imposibilidad prctica, es francamente
inconvincente. Vase: op. cit. pp. 246-249.
327
 El jImode la dmrxracia en Venezuelt
percibida por los &!'Ipos y sectores minoritarios, de liberarse de la
hegemona adeca. rDe lo que se trat, por tanto, a partir de 1958 es
dar garantas, a los sectores o grupos minoritarios poderosos, Contra
los peligros de una democracia "populista", en realidad, contra los
peligros de un Gobierno que, por tratar de satisfacer los deseos y
demandas de las mayOl'as que lo han elegido, pudiera desarrollar
polticas que afectaran a los intereses de aquellos grupos. Para ello,
adems del sistema de participacin y representacin semi-
corporativa a los que antes me he referido, se van a desarrollar una
serie de concepciones que apuntan a la idea de una democracia
"madisoniana" (o "liberal"), y el tpico de los peligros de la
demagogia populista ha sido constante en las discusiones polticas,
hasta el punto de que el mismo trmino - "populismo"- se
encuentra, entre nosotros muy desprestigiado. 54 Esta concepcin
"anti-populista" se expresa, por ejemplo, en la idea - de larga
tradicin en nuestra historia intelectual- de que el pueblo no est
preparado para el ejercicio pleno de la democracia, pues no conoce
lo que realmente le conviene y, por consiguiente, necesita de una
democracia tutelada, en la que una minora o lite decida, en lugar
suyo, cules son sus verdaderos intereses. ss Se expresa tambin en
la idea, constantemente repetida, de que ciertas materias de
extraordinaria importancia para la vida del pas - referentes, por
" Despus de terminada la redaccin del presente trabajo he tenido ocasin de
conocer el reciente libro de A Romero, La Miseria del PopuIiJmo. MiIDs YRazlidaies
de la Denn:racia V~ Caracas: Ediciones Centauro, 1980) que es un
exponente extremo de la tendencia a identificar "populismo" con "demagogia".
No es necesario repetir que la distincin a la que me refiero en el Captulo 1, Secc.
2 sobre el significado descriptivo y el significado emotivo (o prescriptivo o
normativo) de los trminos pollticos; baste decir que el trmino 'populismo', tal
como lo utilizo a lo largo de esta seccin, es apenas una convencin cmoda que
tiene un significado meramente descriptivo; y aunque, es evidente, que valoro
positivamente la realidad a la que con l me refiero, no tengo el menor
inconveniente en utilizar otro tnnino cualquiera para referirme a ella. Me parece,
en todo caso, intil discutir acerca de lo que populismo 1f!I1Immte ~
ss Vase Capltulo 1, Seccin 4.
328
,
El jImo de la dmrxracia en V""""'"
ejemplo, al petrleo, a la educacin, a las fronteras, etc.- deben ser
eltcluidas del debate poltico democrtico para ser resueltas y
decididas por pequeos grupos o camarillas, al margen de la
discusin pblica; en la idea de concentrar las decisiones
fundamentales en ciertas lites, a las que se dara carta blanca, y de
exigir confianza y pasividad por parte de las masas, etc."
A la misma lgica poltica obedece, en defmitiva, la prctica,
que se ha mantenido desde 1958, de liberar de la disciplina partidista
a quien ha sido elegido Presidente de la Repblica, y que tiene como
resultado el que el partido favorecido por el voto mayoritario carece
de mecanismos efectivos para presionar a su candidato al
cumplimiento de su compromiso con el electorado. Esa prctica,
iniciada con la eleccin de Rmulo Betancourt y seguida despus
ininterrumpidamente en las otras elecciones, estaba claramente
inspirada en las acusaciones que se hicieron en 1948 - Y que
sirvieron como uno de los pretextos para el golpe mi1itar- de que
Rmulo Gallegos, lejos de comportarse como el Presidente de
todos los venezolanos, era controlado por lderes de AD que le
inducan a acciones sectarias, orientadas por el solo inters partidista
y no inspiradas en el inters nacional. Desde esta perspectiva, la
liberacin de la disciplina del partido puede ser vista como una
defensa frente a los peligros de sectarismo. Sin embargo, si a esto le
unimos la prohibicin de reeleccin inmediata prevista en nuestra
Constitucin, el resultado es que, de hecho, se puede consagrar la
irresponsabilidad poltica del presidente. En efecto, por una parte,
ste no responde por el cumplimiento del programa electoral ante
su partido, el cual no puede presionarle con tal fin. Pero tampoco
responde, al finalizar el mandato, ante el electorado, sometiendo a
juicio pblico el resultado de su gestin, ,como ocurrira si se
presentase como candidato a una eventual reeleccin. Es cierto que
el electorado puede enjuiciar tal gestin, castigando al candidato
56Para la aplicaciOn de tales ideas a la poUtica exterior, vase Capitulo N.
Seccin 4.
329
 El jutJtYo de la rlmKx:rat:ia en V~
presentado por el partido de Gobierno (como, en efecto, lo ha
hecho), pero este mecanismo no parece suficiente. En las ltimas
elecciones hemos visto que el partido de Gobierno intent
desvincular la votaci6n por su candidato del juicio que al elector le
mereca la actuaci6n de su presidente. De tener xito un intento de
esa naturaleza -lo cual no es imposible- significara destruir uno
de los pocos mecanismos an existentes para hacer efectiva la
responsabilidad poltica democrtica. Est muy bien que el
Gobernante electo responda ante la historia y ante su conciencia, a
condici6n de que ello no signifique irresponsabilidad poltica ante su
partido y ante el electorado.
Este debilitamiento de la responsabilidad poltica
democrtica (en el sentido "populista") es todava mayor, como
consecuencia del desarrollo de una concepci6n - que, en definitiva
obedece a un sentimiento de desconfianza hacia la participaci6n y
discusi6n democrtica- segn la cual el liderazgo poltico supremo
debe corresponder al Presidente de la Repblica, de modo que la
funci6n del partido de Gobierno en el Congreso, adems de
manifestar una solidaridad sin reservas, llega incluso a declinar sus
responsabilidades propias, cedindoselas al ejecutivo (pinsese, por
ejemplo, en los poderes realmente extraordinarios que se le han
concedido repetidamente a nuestros Presidentes, no s610 a travs de
las "habilitaciones legislativas" sino incluso mediante la legislaci6n
ordinaria).
Ahora bien, una de las criticas que ms frecuentemente se
hacen a nuestra democracia - y que de ser cierta parecena
contradecir la caracterizaci6n que acabamos de hacer- es la de ser
"populista" , querindose en realidad decir con ello, que ha
desarrollado preocupantes rasgos demag6gicos. Sin embargo, en
nuestro caso, la demagogia - sin duda presente en nuestro sistema
poltico- no es la expresi6n de una democracia "populista", sino
ms bien el contrapunto y complemento necesario de una
concepci6n antipopular y autoritaria. En efecto, en la medida en
que la preferencia del electorado contina siendo fundamental para
330
El jutJtYo de la rlmKx:rat:ia en V~
la selecci6n de los gobernantes, y el xito electoral depende del
apoyo de la mayona, como quiera que no se considera al pueblo
como un adulto racional, con el que se puede y debe discutir
seriamente los problemas fundamentales, sin ocultarle la verdad,
sino como a un nio malcriado, al que hay que complacer en sus
caprichos, halagar y manipular, se intenta atraer su apoyo mediante
polticas demag6gicas y efectistas caracterizadas por beneficios
visibles a corto plazo y con costos ocultos y a largo plazo, en
realidad polticas miopes para electores miopes. 57
Ahora bien, pese a la fuerte presencia de orientaciones
ideol6gicas y de mecanismos de funcionamiento que tratan de
afirmar una democracia "madisoniana" (o "liberal"), la concepci6n
que ha gozado del ms fuerte apoyo y adhesi6n mayoritaria es la
populista (sin que demos a esta palabra ningn sentido peyorativo o
adverso, nuestra democracia es concebida como un medio a travs
del cual puedan ser satisfechas las demandas, deseos y aspiraciones
populares de creciente incorporaci6n y participaci6n, no s610
poltica, sino econ6mica y social. Sin desconocer el apego de la gran
mayona de los venezolanos a ciertas instituciones bsicas de la
democracia (en especial, las libertades pblicas) por considerarlas
como un fin valioso en s mismo; su profunda adhesi6n a, los
mecanismos de la democracia representativa se basa en que confian
en su capacidad para la realizaci6n de esas aspiraciones. Esta es
tambin, por lo dems, la concepci6n que los propios partidos
democrticos han defendido repetidamente ante el electorado y la
que se expresa en el proyecto poltico incorporado a la Constituci6n
de 1961. El problema consiste, por tanto, en determinar hasta qu
punto y bajo qu condiciones los mecanismos de la democracia
representativa pueden efectivamente satisfacer tal pretensi6n.
57Esta no es, por cierto, una caracterlstica exclusiva de nuestro sistema electoral,
pues ha sido expresamente sealada tambin en un pals supuestamente tan
maduro como los Estados Unidos. Vase E. R. Tufte, PoliticJJ Ontml rf Et:anrr.
Princeton: Princeton University Press, 1978, p. 143.
331
 El foJuro de/a tItmocmcia en Venezuela
11. LA EFECTIVIDAD DE LOS MECANISMOS DE
PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN
DEMOCRTICA
En el campo de la ciencia poltica es frecuente encontrar autores
que niegan la posibilidad de que las elecciones sean un instrumento
adecuado para satisfacer las demandas de los votantes. Se ha
sostenido, por ejemplo, que su principal funcin es puramente
ideolgica o legitimadora, pues se convierten en un "rito de
solidaridad"" que sirve para integrar al sistema o, tambin que
proporcionan "pseudoconflictos ritualizados" cuya funcin es
reducir las tensiones.59
Ms especficamente, se ha afirmado que la funcin principal de las
elecciones venezolanas, es la de actuar como frente de legitimacin,
creando "ilusiones de participacin" y sirviendo de "vlvula de
escape a las tensiones acumuladas por los sectores populares", pero
que, en condiciones de capitalismo dependiente, como las que son
propias del pas, han de conducir inevitablemente a la frustracin. 60
Esta ltima es, probablemente, la objecin ms fundamental que se
puede hacer a las elecciones.
Sin embargo, al problema de si las elecciones pueden ser o
no un instrumento adecuado para que el pueblo controle los
objetivos sociales bsicos, incluyendo un eventual cambio de las
estructuras socio-econmicas, no se le puede dar respuesta fcil o
cmoda. Como es sabido la contestacin que da el marxismo a esa
cuestin es negativa. Marx, en base a una caracterizacin del
" Por ejemplo: E. Shils, PoIitit:al lJeuJotmerrt in th! New StaltS. Gravenhage:
Mouton, 1969, p. 8.
59 R E. Dowse YJ. A. Hughes, ~ po/Iti:4. Madrid: Alianza, 1975, pp. 398-
400.
60 As! por ejemplo, J. A. Silva Michdena y H. R Sonntag, El Prrmo EIedDrai de
1978. Caracas: Editorial Ateneo de Caracas, 1979, especialmente pp. 32 Y77-78.
332
El foJuro de/a tItmocmcia en Venezuela
capitalismo competitivo de su poca y de las condiciones
institucionales de su funcionamiento, desarrolla un modelo de
equilibrio a largo plazo en el que el capital es una estructura
coercitiva que acta a travs y a pesar del mercado competitivo, de
manera que el resultado final es la explotacin de los obreros por
los capitalistas; los factores polticos seran incapaces de modificar el
equilibrio general a largo plazo -"explotacin" - que resulta
necesariamente de la esencia del modo de produccin. Como
tuvimos ocasin de examinar anteriormente, las caractersticas muy
peculiares del modelo de desarrollo venezolano y el papel central
que en l juega el Estado, unido a las debilidades intrnsecas de la
teora marxista, hacen que sta no sea en absoluto aplicable (y esto
con independencia del valor que le atribuyamos en relacin a las
condiciones del capitalismo competitivo del siglo XIX). As pues, la
posibilidad de un control democrtico sobre los procesos
econmicos, a travs de las elecciones, no puede ser rechazada a
priori, mediante una cmoda remisin a la obra de Marx. Por otra
parte, tampoco son aplicables en forma directa a nuestro pas los
resultados de los abundantes estudios recientes sobre esta materia
realizados en los pases capitalistas avanzados.61 Por tanto a falta de
estudios empricos sobre Venezuela tengo que contentarme con
plantear el problema en trminos tericos generales.
Una de las caractersticas ms interesantes de la teora de la
democracia, tal como ha sido desarrollada por la moderna ciencia
poltica, es la uti1izacin de modelos de anlisis econmico para el
estudio de los mecanismos electorales. A partir de una concepcin
instrumental y utilitaria de la democracia, segn la cual las elecciones
son, como el mercado, un mecanismo a travs del cual se resuelven
61Uno de los ms influyentes y reputados es d realizado para los Estados Unidos
por E. R Tufte, PoIitit:al Cau:roI rf Eanmy. Una de sus conclusiones es que d
grado de control democrtico, mediante d voto, de los resultados de la economa
es impresionante, especialmente si lo comparamos con la extensin dd control
para otros asuntos, como por ejemplo la polltica exterior.
333
 El {ubno de la dtmtxmcia en V"""""'"
conflictos y se suplen bienes, se puede analizar en qu medida son
eficientes para la satisfaccin de las necesidades o demandas de los
votantes. Sabemos que en el mbito de la econOIJa y en lo relativo
a bienes privados, bajo condiciones ideales de competencia perfecta,
un mercado libre es mximamente eficiente, en el sentido de que los
resultados a los que en l se llega son ptimos de Pareto, de modo
que no se puede aumentar la utilidad de un consumidor sin
disminuir la de otro o, dicho en otras palabras, se utilizan los
recursos disponibles sin derroches o despilfarros. Sabemos tambin
que no se da tal resultado si los bienes son pblicos, si existen
"externalidades" y si faltan las condiciones propias de la
competencia perfecta. Por otra parte, un ptimo de Pareto es una
condicin rrnima de eficiencia que debe exigirse a un sistema, pero
ello no significa que el resultado al que se llegue sea necesariamente
justo, pues depender, en definitiva, de cul sea la distribucin
inicial de los recursos. Pues bien, la Ciencia Poltica llega a la
conclusin de que dadas ciertas condiciones ideales, en lo relativo a
elecciones libres y partidos responsables, un sistema de votacin
puede llegar en lo referente a decisiones colectivas acerca de bienes
pblicos, a resultados de eficiencia comparables a los que se
obtendra en un mercado de competencia perfecta para los bienes
privados, con la ventaja de que, en el caso de la votacin, el
principio democrtico de "un hombre, un voto" garantiza la
igualdad de condiciones iniciales". Se trata ciertamente de un
modelo ideal, pero no menos aceptable que el del mercado y cuyos
resultados de equilibrio pueden justificarse de acuerdo a ciertos
criterios explcitos de justicia.6J
62 Vase w. H Rikery P. o. Ordeshoook, An lntrrxktm ID PoSiIiu! PoIilit:aJ 7htmy.
Englewood Cliffs: Prentice-Hal~ 1973, Caps. 9, 11 Y 12 Y la bibliografa alli
indicada.
" Se tratarla de hacer comparaciones interpersonales de utilidades, otorgando
igual peso a todos los votantes y suponiendo que la funcin de utilidad de todos
ellos es idntica en cuanto a la forma y que la mejor poltica es la que maximiza la
utilidad total de la sociedad. Vase, para ms detalles, o. A. Davis YM. J. Hinich,
334
El{ubno de la dtmtxmcia en V"""""'"
Ahora bien, en vez de insistir en las condiciones ideales,
imposibles de realizarse totalmente en la prctica, podemos
investigar cules son las condiciones institucionales reales rrnimas
que se requieren para que se produzca no ya un ptimo de eficiencia
y justicia pero s1 un resultado al menos satisfactorio. El modelo
podra funcionar en la prctica de una manera prxima a la
siguiente. Supongamos una situacin caracterizada por los
siguientes rasgos: 1) Todos los electores conocen cules son sus
intereses y tienen una informacin aproximadamente igual y
razonablemente adecuada (no necesariamente completa, ni perfecta)
acerca de las alternativas electorales disponibles y lo que significa
cada una de ellas, as como de las consecuencias de su eleccin; 2)
Existe una amplia libertad para organizar partidos y candidaturas y
stos tienen oportunidades razonablemente iguales para presentar
sus diversas opciones a fin de conquistar el favor del electorado; 3)
Se selecciona al gobernante mediante una votacin universal en la
que todos los votos tienen igual peso, resultando ganador aquel
candidato que obtenga mayor nmero de votos; 4) Una vez
elegidos, los partidos o candidatos ganadores deben contar con los
recursos institucionales que les permitan cumplir sus programas y el
propio inters y la disciplina partidista le proporciona incentivos
para ello; 5) Las elecciones sucesivas y la alternabilidad que de ellas
puede resultar, es el incentivo ms importante para premiar el
cumplimiento y castigar el incumplimiento de las ofertas electorales
y hacer, de esta manera, efectiva la responsabilidad poltica del
elegido frente al elector: si los partidos existentes defraudan
sucesivamente al electorado surgirn partidos nuevos que
conquistarn el favor de ste y desplazarn a los antiguos, de tal
manera que se asegurada un equilibrio, al menos a largo plazo, en el
que se satisfaran las aspiraciones de los votantes.
A Mathematical Model of Policy formation in a Dernocratic Society". En: J. S.
Bem, (ed.) Mathtmarica[ ApplicatUJs in PoIilit:aJ Sciena? Vol. 2. Dalias: SMU Press,
1966, pp. 175208.
335
 El futmo de '" timrxm:ia en V""""","
No sera necesario maximizar esas variables, sino que
bastara con garantizar un nivel aceptable de ellas. Uno de los
aspectos ms interesantes de este modelo es que, al igual que ocurre
con los de mercado, su funcionamiento no requiere virtudes
especiales y extraordinarias por parte de los electores, ni por parte
de los candidatos o partidos, sino solamente que conozcan su
propio inters y acten conforme a l. No se exige, en especial, que
los polticos profesionales sean personas especialmente virtuosas o
altruistas, pues basta que tengan un inters especial en ser elegidos,
sea por amor a la gloria, por vanidad, por las ventajas personales que
de ello pueden obtener, o por cualquier otra razn. Bastara con
que en su actuaci6n los partidos y los polticos profesionales se
comportaran como "empresarios polticos" racionales,64 pues para
64 Para nuestra cultura poltica predominante, asociar la poltica o el poltico
profesional con la idea de "empresario', suscita inmediatamente valoraciones
adversas y sugiere la corrupci6n. Pienso que esto se debe a nuestra larga tradici6n
que ha pretendido fundamentar el orden socio-poltico en razones normativas y
ha rechazado - al menos verbalmente- los mecanismos utilitarios. Sin
embargo, la idea de considerar a los polticos profesionales de la democracia
como "empresarios polticos" es perfectamente legtima, no debe drsele ninguna
significaci6n peyorativa y tiene una prestigiosa tradici6n en la ciencia poltica.
Est claramente presente, por ejemplo, la famosa conferencia de Weber, "La
Poltica como vocaci6n" (1919), en la que se sealan diversos paralelismos entre
la actividad poltica y la empresa econ6mica y se considera all:vss americano como
un empresario poltico capitalista que rene votos por su cuenta y riesgo (M.
Weber,Elpo/ltiwyelcientfjiro. Madrid: Alianza, 1967,pp. 141-145). Tambinen
Schumpeter, para el cual en la democracia la poltica se convierte inevitablemente
en una carrera, lo cual implica "el reconocimiento de un inters profesional
claramente determinado en el poltico individual y de un inters de grupo
claramente determinado en la profesi6n poltica como tal", Y cita, a este respecto,
el dicho de un poltico: "Lo que los hombres de negocio no comprenden es que
yo opero con los votos exactamente igual que ellos operan con el aceite' a. A.
Schumpeter, C:tpitaJis>m, Socialimv y Demx:ncia. Madrid: Aguilar, 1971, pp. 362-
363). Y en todo esto no hay nada de ilegtimo o inmoral, con tal de que ese
inters personal les conduzca a satisfacer los intereses del electorado. Es ms,
Wagner ha demostrado, a partir de la teorla de los incentivos selectivos de Olson,
que la eficiente satisfacci6n de los intereses colectivos que se buscan a travs de la
336
, 337
El futmode '" dmvcrac:ia en V""""","
ser elegidos los candidatos tienen que elaborar programas capaces
de lograr el apoyo de la mayora y para mantenerse en el poder
necesitan satisfacer efectivamente mediante su actuaci6n los deseos
de esa mayora
Ahora bien, como sealbamos a principios de este
Captulo, uno de los reproches que ms frecuentemente aparecen en
las encuestas sobre el funcionamiento de la democracia venezolana,
es que los partidos y los polticos profesionales, preocupados
exclusivamente por ganar las elecciones y por las ventajas personales
que ello depara, se desentienden, una vez elegidos, de los deseos y
preferencias de la mayora, de modo que el pueblo tiene muy pocas
oportunidades de influir sobre las decisiones gubernamentales. y si
esto es as, a qu se debe que en nuestro caso el modelo no
funcione en la forma esperada? Una idea muy difundida en la
opini6n pblica, es la de que tales deficiencias son la consecuencia
de la mediatizaci6n ejercida por los partidos polticos que, a su vez,
es causada por el sistema electoral vigente. Aunque ms adelante
tendr ocasi6n de examinar en mayor detalle este argumento, debo
sealar que podra servir, a lo ms, para dar razn de la falta de
responsabilidad y representatividad personal de los elegidos, pero
quedara por explicar la de los partidos a los que pertenecen. En
efecto, si los senadores y diputados no se sienten responsables ante
su electorado porque deben sus puestos al partido que les ha
incluido en sus planchas y se encuentran totalmente sometidos a la
disciplina de stos, cul es la razn para que los partidos, a su vez,
no sean responsables ante sus votantes y obliguen, mediante su
disciplina, a serlo a sus congresantes? Y las respuestas que a tal
pregunta se suelen proponer son totalmente superficiales e
poltica, puede requerir del "empresario poltico' que, a cambio de ello, obtenga
algn tipo de beneficio privado (R. E. Wagner, "Pressure Groups and Politica!
Entrepreneurs: A Review Article" Papen 00 Noo MarIrEt DIrism Making. Vol. 1
(1966): pp. 161-170). En este sentido yo mismo he hablado del poltico
profesional populista como "empresario politico" (Rey: "Ideologa y Cultura
Poltica: el Caso del Populismo Latinoamericano", pp. 156-158).

El fiawo de la dmn:racia en V~
insuficientes pues se limitan a referirse a las malas cualidades
(egosmo, bsqueda de ventajas y beneficios personales, etc.) que
supuestamente seran caractersticas de los partidos o de sus
militantes, y a dar por descontado, con total ingenuidad, que tal cosa
no ocurrira si los senadores y diputados electos fueran
independientes y no estuvieran sometidos a la disciplina partidista.
Sin embargo, una parte central de la teora democrtica atribuye
precisamente a los partidos polticos un papel fundamental para
asegurar la satisfaccin de las demandas y aspiraciones de los
electores. Se trata de la doctrina de los "partidos responsables" que
tiene dos componentes: por un lado la idea de que los partidos y los
candidatos deben responder a las variadas opirones del electorado
y presentar programas claros y distintos; por otro lado la idea de
que, una vez elegidos, la disciplina interna de los partidos debe
garantizar la implementacin de los programas a los que el
electorado ha dado su consenso.65 Entonces, para saber por qu, en
el caso venezolano, el modelo no funciona de acuerdo a lo que
prev la teora, debe centrarse el anlisis, no en las personas que son
elegidas, sino en los partidos polticos y no en las cualidades
subjetivas y personales de sus componentes, sino en los
mecanis~os de la competencia entre partidos y los incentivos que
proporCionan.
La produccin de resultados ptimos desde el punto de vista
de la eficiencia y, en el caso de las elecciones, adems justos - de
acuerdo a los criterios que antes fueron explcitamente indicados-
depende tanto en el campo de la economa como en el de la poltica
de ciertas condiciones: competencia perfecta, en el primer caso,
elecciones libres y competitivas y partidos responsables, en el
65Vase, en especial A. Ranney, Th! DoctrineofResponsibIe Party Gowmmt. Urbana:
The University of Illinois Press, 1954. Tambin las obras de E. E.
Schattschneicler, Party Gotemment. New York: Holt, Rinehart and Wmston, 1942;
Th! Strr@efor Party Gm.mment. College Park: The University of Maryland Press,
1948; y Th! ~ PropIe. New York: Holt, Rinehart and Wmston, 1960.
338
El fiawode la dmrx:racia en V~
segundo. Pero cuando la libre competencia es sustituida por la
competencia imperfecta y, en particular por el oligopolio, el sistema
deja de actuar en forma eficiente para satisfacer los deseos de los
consumidores o de los electores. Se puede as, como lo ha hecho
Hirschman,66 estudiar el paralelismo entre la competencia
oligoplica en el mundo econmico y la que se lleva a cabo entre
partidos polticos y mostrar cmo los intereses de los consumidores,
en el primer caso, y de los electores, en el segundo, se ven
amenazados. En efecto, en un mercado de competencia perfecta o
cercano a ella, la respuesta tpica del consumidor ante la baja en la
calidad o condiciones de un bien o servicio es la "salida", es decir,
dejar de comprar al productor o proveedor habitual y hacerlo a otro;
y este solo mecanismo basta para que los productores se vean
obligados a vigilar la calidad de sus productos. Bajo condiciones de
monopolio, en cambio, no existe esa posibilidad, por lo que el ICO
recurso del que dispone el consumidor es utilizar lo que Hirschman
llama la "voz", es decir, la accin de protesta, eventualmente
mediante la organizacin de los consumidores, tendente a presionar
al productor para una mejora de la calidad. Algo semejante ocurre
en el campo de la poltica: bajo un sistema de libre eleccin y
competencia entre partidos, la respuesta tpica del elector
descontento es votar, en las siguientes elecciones por un partido
distinto;" pero si existe un monopolio bajo la forma de partido
ICO, solo queda el recurso de tratar de utilizar la "voz" para
66 A Hirschman, Salida, Voz y Lealtad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1974.
67 Esto seria bajo el supuesto de que los electores tengan una orientacin
puramente instrumenta! y utilitaria hacia el voto y los partidos. Pero si el elector
tiene un apego de carcter normativo o de otra naturaleza a un partido y ha
desarrollado lo que Hirschman llama lealtad" hacia el mismo, ser capaz de
soportar deterioros en la calidad del producto que recibe, sin que por ello se
produzca su salida", al menos en forma inmediata, pues tratar, ms bien, de
utilizar la voz". El problema consiste en determinar, en cada caso, el grado de
"lealtad" existente y hasta qu punto sta permitir evitar la "salida".
339
 El fotwode la ~ en Vene2IIeIa
mediante
. . , una acci6n interna de presi6n tratar de modificar su
onentaclon.
Pero como Hirschman seala, en condiciones de oligopolio
- y muy especialmente de duopolio- los recursos de que dispone
el consumidor o el votante pueden ser ms dbiles que los
existentes en el monopolio y su indefensi6n ante una baja en la
calidad del producto o de las polticas pblicas puede ser mayor. En
efecto, en el oligopolio el incentivo para utilizar la "voz" est
limitado por la existencia de la posibilidad de "salida", y sta no es
efectiva para mantener la calidad del producto, pues las prdidas que
cada oligopolista sufre como consecuencia de ella (y que
representan ganancias para los otros) estn compensadas por las
prdidas que sufren los otros por las mismas razones (y que
representan ganancias propias), de modo que quedan equilibradas
por un nmero de "entradas" aproximadamente iguales. Bajo el
oligopolio puede no haber incentivo para las empresas para
competir a travs de mejoras en la calidad de los productos, pues a
diferencia del competidor perfecto, que es capaz de vender a corto
plazo todo lo que puede producir, el oligopolista s610 puede vender
a corto plazo una parte o porci6n relativamente fija del mercado. Si
un oligopolista redujera el precio de sus mercandas ello provocara
una guerra de precios con sus competidores, con lo cual ninguno de
ellos aumentara sustancialmente su cuota en el mercado y los
beneficios de todos disminuiran, amenazando con la ruina, de
manera que tarde o temprano se producir la colusi6n, es decir, el
acuerdo para repartirse cuotas fijas de mercado. Por todo ello, la
forma tpica de la competencia entre los oligopolistas no es en torno
a la calidad de las mercandas, sino una competici6n por la
diferenciaci6n del producto a travs de la propaganda, tendente a
producir una desinformaci6n que imposibilite la comparaci6n.
Ahora bien, si uno examina las caractersticas del sistema
electoral de competencia interpartidista de Venezuela, se observa
que en los ltimos aos se ha convertido en un sistema de
competencia duop6lico entre AD y COPEl en el que se apuntan
340
Elfotwo de la ~ en Vene2IIeIa
varios de los rasgos indeseables de la competencia oligoplica
sealados por Hirschman. El hecho de que las campaas electorales
tiendan a revestir la forma de diferenciaci6n del producto a travs
de la publicidad, utilizando las tcnicas y modalidades de la
propaganda comercial; los frecuentes acuerdos tcitos entre los
partidos (equivalentes a la "colusi6n") no s610 para limitar la
competencia interpartidista y evitar formas de guerra sucia
(equivalentes a la "guerra de precios"), sino para sustraer temas de
extraordinaria importancia del debate poltico; la poca efectividad, a
la larga, de los mecanismos de "salida", pues las prdidas que sufre
el partido de Gobierno y que lo llevan a perder las siguientes
elecciones, se ven compensadas por las que tambin sufre el antiguo
partido de oposici6n al llegar al Gobierno, con lo cual, a la larga,
unas y otras se compensan, pues se establece la alternabilidad entre
los dos grandes partidos duopolistas. Y, para hacer la situaci6n ms
preocupante, el hecho de que la poca efectividad de los mecanismos
de "salida" no est compensada por adecuados mecanismos de voz,
por las limitaciones de la democracia interna de los partidos. Ni qu
decir tiene que el gran peligro de una situaci6n de este tipo es que a
largo plazo se produzca una frustraci6n del electorado para
satisfacer sus aspiraciones.
Una de las diferencias ms importantes entre un mercado de
competencia perfecta y los sistemas de competencia electoral es que,
en estos ltimos, la existencia de partidos polticos implica
necesariamente la presencia de un elemento oligop6Iico." Un
aparente remedio radical frente a los males que de ello podran
derivar sera la supresi6n pura y simple de toda forma de oligopolio
poltico. Esta es la idea que est, en realidad, detrs de las
frecuentes propuestas de modificar nuestro sistema electoral,
" Sobre los partidos como oligopolistas, se consultar, adems de la obra de
Hirsclunan, D. A Wittman, "Parties as Utility Maximizers". American AJitiaJ
Reiiew. 63: 490-498 (1973); YA. Ware, 1he Lugic of Party Demcrmcy. London: The
Macmillan Press, 1979, pp. 3752.
341
 El fi=ode la dma:racia en Vene2UeIa
estableciendo un sistema completamente uninonnal que haga que
el elegido responda directamente ante el elector sin la mediatizacin
partidista. Pero slo se puede suprimir los oligopolios polticos
suprimiendo de hecho a los partidos y esto resulta inaceptable, no
slo por razones tcnicas, sino porque los partidos son
absolutamente necesarios para la democracia.
Popularmente se suele asociar la existencia de los oligopolios
a una siniestra conspiracin de unas minoras con el propsito de
defraudar al consumidor; y es frecuente la creencia de que son,
siempre y en toda circunstancia, un mal que debe ser erradicado; sin
embargo, es sabido que existen razones tcnicas y de economa de
escala que en ocasiones hacen de la existencia d oligopolios
econmicos algo no slo difcilmente evitable, sino beneficioso. De
lo que se trata en tales casos no es de eliminarlos o suprimirlos, sino
asegurar las condiciones que eviten sus efectos ms dainos (por
ejemplo, mediante regulaciones que les impidan llegar a colusiones
en contra de los intereses del consumidor; o bajando las barreras de
entrada para asegurar que no haya una competencia perfecta, pero s
una adecuada competencia entre oligopolistas). En el caso de los
partidos, la situacin es particularmente compleja porque, si bien es
cierto que su existencia introduce un elemento oligoplico en la
competencia, no lo es menos que, por razones tcnicas y polticas,
los grandes partidos de masas son imprescindibles para el
funcionamiento de la moderna democracia. Dada la magnitud,
importancia y complejidad que la actividad poltica ha adquirido en
las modernas democracias de masas, requiere, para llevarla a cabo,
profesionales especializados y a tiempo completo (polticos
profesionales) y organizaciones permanentes e igualmente
especializadas Qos partidos polticos). Y si esto es cierto (si los
partidos polticos son, efectivamente, un medio imprescindible para
la moderna democracia), lo que se debe tratar es que la competencia
entre ellos, que nunca podr ser perfecta, se mantenga a un nivel tal
de funcionamiento efectivo que se produzcan incentivos que lleven
a la satisfaccin, a largo plazo, de los intereses de los votantes.
342
El fi=o de la dmrx:racia en Vene2UeIa
La implantacin en nuestro pas de un sistema de
competencia duoplica de partidos, no se debe a ningn privilegio
legal - pues la legislacin electoral es ms bien bastante liberal en lo
referente a la posibilidad de crear partidos y participar en las
elecciones- ni tampoco es el resultado de una conspiracin
desarrollada consciente y deliberadamente por los principales
partidos del sistema. Es ms bien, en parte considerable,
consecuencia por un lado, del alto grado de especializacin,
profesionalizacin y sofisticacin alcanzado en Venezuela por los
partidos y de los extraordinarios recursos que se requieren para
fmanciar su funcionamiento y, por otro lado, del sistema de
fmanciamiento utilizado. 69 Un factor de primera importancia para el
reforzamiento de la concentracin oligoplica, en el caso de los
partidos, es la utilizacin de los modernos mass 11'IHiia y, en especial la
televisin, en las campaas electorales, que ha hecho del dinero un
recurso imprescindible para el xito electoral. En efecto, antes de la
utilizacin de los modernos sistemas de comunicacin de masas y
de la publicidad de tipo comercial en gran escala, el dinero era un
recurso importante, pero no decisivo pues, por un lado, su falta
podia ser en gran parte compensada por el trabajo abnegado y
entusiasta de los militantes y simpatizantes y, por otro lado, dados
los recursos fmancieros relativamente limitados que exiga una
campaa, stos podan ser reunidos mediante pequeas
contribuciones de un gran nmero de militantes o amigos de escasas
posibilidades econmicas (este fue, precisamente, el origen histrico
de los modernos partidos de masas europeos). Pero cuando la
campaa electoral se basa en la utilizacin masiva de los medios de
comunicacin e informacin social, como la televisin, el dinero,
que proporciona acceso a tales medios, se convierte un recurso
" Aqu s610 puedo sealar brevemente las conclusiones a las que se ha llegado en
otros trabajos. Vase, para ms detalles:J. C. Rey et aJ. El fowrWnitntD de les
PdI'tidos y la Dmrrmcia en Venezuela. Caracas: Editorial Ateneo de Caracas y
Editorial Juridica Venezolana, 1981; en particular,la contribuci6n de H. Njaim Y
la na.
343
 El futuro de la dmn:racia en Vene2UeIa
imprescindible y fundamental, hasta el punto de que, como lo han
demostrado ciertos candidatos en algunas de las ltimas campaas
electorales venezolanas, se puede llevar a cabo ntegramente una
campaa sin ninguna organizacin partidista, utilizando como
recurso principal grandes cantidades de dinero.lO Carecemos de
estudios e investigaciones sobre la medida en que la utilizacin del
dinero condiciona el xito electoral en nuestro pas," pero pueden
adelantarse como plausibles las siguientes dos hiptesis: 1) por un
lado, el disponer de grandes recursos de dinero no es suficiente para
asegurar el xito electoral (y hay casos que lo muestran
palpablemente), pero, por otra parte, 2) el disponer de esos recursos
es una condicin necesaria para tal xito.
La primera hiptesis es de extraordinaria importancia, pues
apunta que no basta la posesin de recursos econmicos o la
capacidad de manejar los mass l'IUJiia para incursionar con xito en la
polltica, pues esta es una actividad profesional, especializada y a
tiempo completo que requiere cualidades (abnegacin, dedicacin,
etc.) y habilidades (capacidad de organizar y convencer a las masas,
articular y agregar sus intereses, etc.) especficas. En este sentido
estn totalmente equivocados ciertos representantes de las nuevas
generaciones empresariales cuando desprecian a los "viejos pollticos
70 Carecemos de estudios cientficos rigurosos sobre el impacto de la televisin en
las campaas electorales venezolanas. Para los Estados Unidos puede
consultarse: M Barret, (ed.). The PoIitics cf B~. NewYorlc TItomas Y.
Crowell, 1973, YS. Mickelson, The Eler:tric Mirror. Polilics in the age cfteIecism. New
YorlcDoad,MeadandCo.1972).
" Sin embargo, los reolizados en otros lugares sealan la existencia de una
relacin positiva entre los gastos de la campaa y el total de votos obtenidos.
Vase: K. Palda, "Does advenising influence votes? An Analysis of tbe 1966 and
1970 Quebec Elections". 0Jnadian fownzl cfPolitral Scimz. 6: 638-655 (1973); K.
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188 (1976).
344
El futuro de la ~ m Vene2UeIa
populistas", y los consideran algo ya innecesario y que ellos pueden
sustituirles. La segunda hiptesis es no menos importante: indica
que no puede participar con probabilidades de xito en la
competencia electoral quien no disponga de los ingentes recursos en
dinero que se requieren para su fmanciamiento. La posesin de
tales recursos se convierte en la barrera de entrada decisiva que
fortalece la concentracin oligoplica. Al establecerse tal barrera,
para el xito electoral ya no basta (aunque contina siendo
imprescindible) la organizacin partidista, ni la accin voluntaria de
los militantes y simpatizantes, ni siquiera las pequeas pero
numerosas aportaciones qu estos pudieran hacer, sino que se
requieren adems, grandes cantidades de dinero que, en el caso
venezolano, provienen especialmente de dos fuentes: el control de
los recursos del Estado y los aportes de los sectores privados
econmicamente poderosos. En cuanto a la utilizacin por los
partidos de los recursos del Estado (que es evidentemente ilegal y
ticamente reprobable en la casi totalidad de sus formas),n slo
tienen acceso a ella aquellos partidos que han ocupado u ocupan
alguna posicin en alguno de los niveles o ramas del poder pblico,
y trae como consecuencia una concentracin del poder partidista: en
la medida en que un partido ha ocupado u ocupa el poder,
aumentan sus probabilidades de ocuparlo en el futuro". En cuanto
a los aportes de los econmicamente poderosos, aunque, como ya
se ha dicho, no pueden detertninar quin ser el ganador, si podrian
- si fueran la nica o principal fuente de financiamiento-
determinar quin no lo ser o, en otros trminos, poseenan en la
n Excluyo, naturalmente, de tal juicio a los aportes que, confonne a la Ley debe
dar el Consejo Supremo Electoral a los partidos que han obtenido determinados
porcentajes de las votaciones, con el fm, precisamente, de contribuir al
fInanciamiento de las campaas. Como es sabido en el caso de Venezuel. estos
representan un porcentaje insignificante del total de recursos que se gastan en
tales campaas.
" Debe entenderse que esta proposicin slo es vlida suponiendo todas las otras
dems circunstancias iguales.
345
 Elfuturo de la demcracia en Venezue/a
prctica un derecho de veto sobre los candidatos y/o partidos
considerados indeseables, negndose a financiarlos y excluyndolos
de esta manera de toda posibilidad electoral.
Es importante sealar que el actual sistema de
financiamiento de las actividades partidistas contribuye a limitar la
responsabilidad democrtica de los partidos ante el electorado, no
slo por fomentar la concentracin oligoplica, sino tambin - y
muy principalmente- por la mediatizacin y condicionamiento que
se introduce a travs del financiamiento privado. La democracia
significa igual participacin de todos los ciudadanos en el poder del
Estado y esto se logra o bien porque las desigualdades econmicas
entre los ciudadanos no son muy intensas o bien porque las
diferencias econmicas existentes no se convierten en diferencias de
poder poltico. Pero si el poder econmico se convierte en una
manera de adquirir poder poltico, el principio democrtico se
corrompe y es sustituido por el principio oligrquico. Ahora bien,
mediante el financiamiento privado de los partidos, los poderosos
econmicamente pueden lograr no slo la inclusin de sus
candidatos en las planchas para las elecciones de los cuerpos
deliberantes o en cargos del futuro gobierno, sino el control sobre
aquellas polticas pblicas del Gobierno que ms afectan a sus
intereses. No se trata de una operacin cnica de compraventa de
las polticas gubernamentales, sino del hecho de que el
fmanciamiento al partido puede convertirse en una fuente de
condicionamiento de tales polticas, pues, por un lado, empea la
gratitud del que lo recibe pero, por otro lado - y esto es ms
importante- lleva a quien aspira a un futuro financiamiento
(imprescindible, como hemos visto, para tener alguna probabilidad
de xito electoral) a asegurarse mediante sus actuaciones la amistad
y benevolencia de quienes lo pueden proporcionar. As pues, el
financiamiento privado de las actividades de los partidos polticos es
un factor central que limita el funcionamiento del sistema de
participacin y representacin democrtico.
346
El futuro de la dtrrrxmr:ia en Venezue/a
Si lo dicho hasta ahora es cierto, no se tratara de eliminar la
competencia oligoplica para sustituirla por una competencia
perfecta, que resultara imposible y, en todo caso, indeseable. En
efecto, para ello habna que destruir a los partidos, que son un factor
indispensable para la democracia. Pero a lo que esto llevara, con
toda probabilidad, es que el papel central que hoy desempean los
partidos polticos sena ocupado por poderosas organizaciones de
intereses privados; y los dirigentes partidistas senan reemplazados
por lderes carismticos o demagogos totalmente irresponsables. Lo
que habna que tratar, ms bien, es de asegurar una competencia
oligoplica, imperfecta pero satisfactoria, capaz de proporcionar
incentivos suficientes a los partidos para satisfacer los deseos e
intereses del electorado. Se tratara, fundamentalmente, de bajar la
"barrera de entrada", no para colocar a todos los partidos en
situacin de igualdad, sino para pennitir un mnimo de competencia
efectiva. Esto equivaldria, en la terminologa de Hirschman, a
fortalecer los mecanismos de "salida", no necesariamente para que
los votantes efectivamente "salgan" y dejen de votar por los dos
grandes partidos mayoritarios, sino para que la probabilidad de que
ello pueda ocurrir, les obligue a ser ms responsables, en el sentido
populista: a preocuparse ms por la satisfaccin de los intereses de
los electores. El otro mecanismo que habna que fortalecer es la VeE,
que en el caso de los partidos significa fundamentalmente mejorar la
democracia interna, por un lado, mediante una mayor participacin
de los militantes (y eventualmente de los simpatizantes) sobre las
decisiones, pero tambin mediante un mayor control sobre los
dirigentes y lderes, incluyendo a aquellos elegidos para ocupar
responsabilidades gubernamentales.
12. CONCLUSIONES ACERCA DEL FUTURO DE
LA DEMOCRACIA
No me cabe duda de que, si bien estamos ante una crisis del
"sistema populista de conciliacin" y del modelo de desarrollo a l
347
 El foJurode la ~ en V.",.",.,/a
asociado, ello no constituye necesariamente una cnSlS de la
democracia, aunque sta sufre de serias limitaciones e insuficiencias.
Hemos visto que el objetivo prioritario de preservacin de las reglas
bsicas del rgimen - que se plantearon obsesivamente las lites
venezolanas a partir de 1958- llev a que no se tratara de instaurar,
al menos en un primer momento, una democracia entendida como
la maximizacin de determinados valores (por ejemplo, igualdad,
, participacin, etc.) sino que se intent crear las condiciones
mnimas, pero suficientes de un rgimen democrtico. Es ms, se
desarrollaron una serie de mecanismos y patrones institucionales y
culturales, que significan una importante limitacin al
funcionamiento de una efectiva democracia. En primer lugar, se
cre un sistema de participacin y representacin de carcter semi- cuyos componentes principales ha sido la creacin de la OPEP; o
corporativo, no slo distinto al democrtico, sino antidemocrtico.
En segundo lugar, se desarroll un estilo politico desmovilizador,
antiparticipativo y con tendencia a concentrar las decisiones en
lites. En tercer lugar, se desarroll una concepcin de democracia
"madisoniana" (o "liberal") que con pretexto de evitar los peligros
del "populismo", intenta, en verdad disminuir la responsabilidad del
gobernante electo frente a la mayora que lo elige. En cuarto lugar,
se ha desarrollado un sistema de competencia electoral entre
partidos de carcter duoplico que tiende a disminuir la
responsabilidad del elegido frente a sus electores. Y, en quinto
lugar, el sistema de fmanciamiento privado de las campaas
electorales constituye un factor que condiciona o crea vnculos de
dependencia de los partidos politicos frente a los econmicamente
poderosos y debilita su responsabilidad frente a la mayora de los
electores.
Pese a todo, la inmensa mayora del pueblo venezolano
valora positivamente instituciones tales como las libertades pblicas,
no slo por consideraciones instrumentales o utilitarias, sino por su
valor intrnseco o final. Por otro lado, como resultado del
funcionamiento del rgimen democrtico se han desarrollado
fuertes sentimientos de "lealtad" hacia esa forma de gobierno que
348
El foJurode la ~ en V.",.",.,/a
constituyen un "colchn" que pennite amortiguar, a corto o
mediano plazo, posibles fallas o deficiencias en la satisfaccin de los
intereses o aspiraciones de los electores. Y, por si esto fuera poco,
las encuestas nos indican que el pueblo venezolano conserva
mayoritariamente su fe no slo en la democracia y en su proyecto
politico, sino en los mecanismos de competencia electoral, como
medio adecuado para hacer que el Gobierno se ocupe de sus
problemas y necesidades.
En verdad, los diversos gobiernos democrticos
venezolanos cuentan en su haber logros importantes, en materias
fundamentales. Tal ocurre, par ejemplo, en la defensa de nuestros
recursos bsicos, como es el caso de la politica petrolera, uno de
en haber logrado, sin traumas, la realizacin del viejo anhelo de
control de nuestras riquezas bsicas y, especialmente, la
nacionalizacin del hierro yel petrleo. Por otra parte los esfuerzos
de nuestros distintos gobiernos para crear una infraestructura bsica
y una industria pesada, asl como para impulsar la industrializacin
mediante sustitucin de importaciones han sido notables - aunque
los recursos frecuentemente no hayan sido usados con criterios de
eficiencia- y todo ello no ha implicado una disminucin de los
gastos sociales y de las politicas redistributivas, que en algunos
renglones, como la educacin y la salud alcanzan montos
impresionantes y logros notables. Parece claro, sin embargo, que
aunque pueden sealarse cifras que muestran que, en trminos
absolutos, la poblacin de Venezuela ha mejorado sensiblemente en
muchos aspectos, sin embargo, hemos seguido un patrn de
desarrollo concentrador y desigual. Lejos de haber disminuido las
desigualdades socio-econmicas, ha aumentado la brecha que separa
a los que tienen ms de los que tienen menos, asl como la cifra
absoluta de personas en situaciones de marginalidad y pobreza
crtica. Es cierto que las grandes diferencias socio-econmicas
existentes no ha dado lugar a luchas sociales, ni se han expresado en
enfrentamientos politicos o en formas de votacin o militancia
349
 Eljmro de la denacrada en V~
partidista: los partidos polticos han logrado, hasta el presente,
encapsular los conflictos sociales y convertir la lucha de clases
revolucionarias en lo que Lipset ha denominado la lucha de clases
democrticas mediante el voto. Pero el potencial de conflicto
existente es grande y si fallaran los mecanismos polticos de
formacin de consenso y si se perdiera la confianza en la capacidad
de los mecanismos electorales para satisfacer las demandas y
necesidades populares, se podria crear una situacin explosiva. De
hecho las encuestas muestran, desde hace varios aos una creciente
actitud crtica frente a los partidos y los polticos profesionales, una
evaluacin negativa del desempeo de los distintos Gobiernos
democrticos y un preocupante pesimismo en tomo a las
posibilidades de progreso personal futuro, que hacen pensar que
puede producirse una peligrosa frustracin que lleve a la alienacin
y, eventualmente, al rechazo de la democracia.
Cabe inferir, sin embargo, que - al menos a corto y
mediano plazo- los debates polticos en Venezuela van a centrarse
en la necesidad de la plena realizacin de nuestro proyecto poltico
democrtico, consagrado en la Constitucin del961. 74 Pero hemos
visto que, en el pasado, tal proyecto ha sido concretado y se le ha
dado forma operativa, a travs del funcionamiento del "sistema
populista de conciliacin" y del modelo de desarrollo a l asociado;
y ambos - ese sistema y ese modelo- estn sufriendo una seria
crisis, no ya coyuntural, sino estructural. Para que el "sistema
populista de conciliacin" y el modelo de desarrollo a l asociado
funcionen adecuadamente se requieren varias condiciones todas las
cuales parecen faltar tanto en la actualidad como en el futuro
previsible:
1. Se requiere una cierta abundancia de recursos originados en el
sector petrolero externo, que permitan satisfacer y conciliar
demandas heterogneas, sin que las ganancias de unos sean
prdidas de otros; pero la crisis econmica y fiscal actual no lo
74 Sin embargo, vase la nota 21, Supra.
350
Eljmrodeladenacradaen v~
permite, y en la medida en que la econoua del pas sea menos
dependiente del sector petrolero externo, los conflictos
redistributivos tipo suma-cero tendern a desarrollarse;
2. Se requiere de un nivel relativamente bajo o moderado de las
demandas pero stas parten hoy en da de pisos ms altos y
resultan ms costosas y difciles de satisfacer que en 1958;.
3. Se requiere de una alta capacidad, por parte de las
organizaciones "confiables" (partidos y grupos de inters) para
canalizar, agregar y articular las demandas diversas y
heterogneas de las masas; pero la mayora de esas
organizaciones viven una crisis y cuestionamiento y se producen
al margen de ellas nuevas demandas y movimientos que
amenazan con desbordarlas; y
4. Se requiere, por ltimo, confianza y libertad de maniobra para
los lderes; pero los dirigentes polticos son cuestionados o
desafiados en el interior de sus propias organizaciones y su
prestigio fuera de ellas ha sufrido un serio deterioro.
Cmo afecta esta" crisis" a la cuestin central del futuro de
la democracia? Lo ms probable es que el debate poltico se centre,
en el futuro previsible, en el tpico de en qu consiste y cmo
puede ser llevada a la prctica la "verdadera" democracia, dando
lugar al enfrentamiento de dos grandes lneas estratgicas de
significado no slo diferente sino contrario.
12.1 LA LINEA ESTRATGICA CONSERVADORA
La primera de esas lneas es la que entiende que la "autntica"
democracia consiste en mantener o, incluso, refoI7.ar las tendencias
desmovilizadoras, antiparticipativas y "antipopulistas" que ya estn
presentes en nuestro sistema. Es la respuesta posiblemente ms
"fcil" y atractiva a corto plazo: ante la imposibilidad de manejar y
satisfacer demandas crecientes y heterogneas, la tentacin de un
mayor "cierre" ante ellas, de aumentar la desmovilizacin y de
exigir, paciencia y pasividad, es muy grande. Pero cuando la
351
 El foJurode la tIJmcx:ria m Vme2Ufia
confianza en los lderes y en las organizaciones tradicionales est
deteriorada, las posibilidades de lograrlo sin acudir a la represin
son muy escasas.
Este "cierre" d~1 sistema podra incluso, tratar de
presentarse como una verdadera realizacin o perfeccionamiento de
la democracia (supuestamente de la "verdadera" y no de la
"populista"). As, por ejemplo como quiera que existen importantes
corrientes de opinin para las cuales la democratizacin est
asociada con la eliminacin del "estatismo", es decir, por el
abandono por parte del Estado de funciones o entidades que
actualmente controla, se podra pretender que el perfeccionamiento
de la democracia debera ir en el sentido de la privatizacin de las
empresas estatales y del abandono de funciones de bienestar social
que actualmente desempea. De nuevo, a corto plazo esta solucin
parece tentadora, pues permite aliviar la carga del Estado, agobiado
por las dificultades fiscales, y renovar el apoyo de los grupos de
poder (empresariales o no) que resultaran los beneficiarios
inmediatos de ese proceso de privatizacin. Pero ello afectara a los
sectores de menores recursos y a mediano y largo plazo generara
descontento que obligara a medidas ms autoritarias y represivas.
Por otra parte, las exigencias de una mayor participacin y
representatividad podran ser respondidas con un fortalecimiento
del sistema semi-<:orporativo, pero limitado a los grupos de mayor
poder y que sera esencialmente antidemocrtico. Se podra
incorporar a dicho sistema a sectores o grupos nuevos, que todava
no han sido cooptados. De hecho muchas de las demandas de una
mayor participacin que se formulan en la actualidad, as se
presenten como reivindicaciones democrticas, son o no
democrticas o antidemocrticas. En todo caso, la ampliacin del
sistema de privilegios de naturaleza semi-<:orporativa, encuentra en
la situacin actual lmites muy definidos.
Esta orientacin que tiende a restringir y limitar la
democracia se expresara, adems, en la afirmacin y fortalecimiento
de una democracia "liberal" ("madisoniana") y en tratar de limitar
352
El foJurode la tIJmcx:ria m Vme2Ufia
los peligros del "populismo" (es decir, en esencia, a limitar la
responsabilidad del Gobierno frente a los electores). As, a partir de
la crtica a los oligopolios partidistas (acusados de mediatizar la
representacin popular), se concluira en proponer un sistema
electoral que elimine o al menos, reduzca al mnimo la influencia de
los partidos. Pero esto, de tener xito, slo conducira a su
sustitucin por las organizaciones privadas de intereses o al
predominio de lderes carismticos o demagogos irresponsables.
Sin llegar a este extremo, se podra tratar, al menos, de mantener la
mediatizacin existente de las organizaciones partidistas mediante el
sistema de financiamiento privado vigente.
En resumen, a corto plazo, esta orientacin
desmovilizadora, antiparticipativa y "anti-populista" puede aparecer
muy cmodo y atractiva e, incluso, pasar por una realizacin o
perfeccionamiento de la democracia y del proyecto poltico de
nuestra Constitucin. Sin embargo, su resultado final sera una
menor capacidad de nuestras instituciones para responder a los
deseos e intereses de la mayora, generara frustraciones y alienacin;
y slo podra mantenerse a mediano o largo plazo con un
reforzamiento del autoritarismo y con limitaciones mayores a la
democracia que, con toda probabilidad, exigiran una ruptura del
orden constitucional y el establecimiento de una dictadura
descarada."
12.2 LA ESTRATEGIA RADICAL
La otra lnea estratgica consistira, en cambio, en tratar de
desarrollar y perfeccionar realmente los mecanismos democrticos
haciendo que el Gobierno sea ms responsable ante la mayora de
los electores. Esto supondra varias cosas. En primer lugar habra
que, si no desmantelar, al menos limitar severamente los
" Para un estudio de la dinmica que en otros pases de Amrica Latina ha
conducido a ese resultado, consltese: G. O'Donell, Modemizaci(n y AuIJJritari9m.
Buenos Aires. Paids 1972.
353
 ElluJJIrode14~en Venezuet
mecarusmos de representacin y participacin semi-corporativa
actualmente existentes, asegurando y reforzando el control
democrtico sobre ellos.
En segundo lugar habna que afirmar y fortalecer los
mecarsmos de representacin y participacin democrticos y
particularmente los electorales. En este sentido sena preciso
afianzar la denigrada concepcin "populista" de la democracia. Es
cierto que al obrar en esta direccin existe el peligro de caer en la
"tirana de la mayona", por lo que es necesario preservar lmites
constitucionales precisos (me refiero a los lmites sealados en la
Constitucin juridico formal y no los establecidos por el "sistema
populista de conciliacin") y dentro de ellos el funcionamiento de
un poder judicial realmente confiable, parece de importancia capital.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que la demagogia no es
consustancial de la concepcin populista, pues es ms bien, como
antes se mostr, el complemento y contrapunto indispensable de un
sistema que desprecia al pueblo. Por otra parte la concepcin
populista que aqu se propugna, no implica una visin irreal del
pueblo que conduzca a su deificacin ("Vox Populi, Vox dei", "el
pueblo nunca se equivoca", etc.); implica que, aunque se reconozca
que gran parte del pueblo puede, de hecho, en un momento dado,
no estar adecuadamente informado o no ser consciente de cules
son sus verdaderos intereses, sin embargo, es capaz de superar esta
situacin a condicin o el que se le trata como un adulto
responsable y se discuten con l seria y racionalmente los
problemas. Esta es la funcin de los lderes, de las lites, de los
partidos polticos y de los medios de comunicacin responsables.
Para hacer el Gobierno ms responsable ante el electorado,
no se tratarla de eliminar a los partidos, sino por el contrario
fortalecerlos, pero asegurando una adecuada (aunque no perfecta)
competencia entre ellos y una sensible mejora de su democracia
mterna.
Finalmente, habna que desarrollar una poltica de
fortalecimiento y democratizacin de la llamada "sociedad civil",
354
El foturo de 14 cimKx:racia en Venezuet
que no puede consistir en el simple abandono por parte del Estado
de las funciones que actualmente desempea, sino que ha de
comprender tanto la democratizacin de las organizaciones sociales
existentes (muy especialmente los sindicatos), como la promocin
de nuevas capacidades organizativas en los sectores actualmente
ms dbiles y desorganizados (el peligro evidente, contra el que hay
que estar permanentemente en guardia, es que una poltica de este
tipo conduzca al control, por parte del Estado, de las organizaciones
sociales).
Esta lnea democrtica no es ciertamente fcil. Debe
sustentarse en un nuevo modelo de desarrollo" e implica abandonar
gran parte de los mecanismos y reglas que han caracterizado a
nuestro "sistema populista de conciliacin", desde 1958. La
principal dificultad reside en lo siguiente: estaran los sectores
poderosos, pero minoritarios, realmente dispuestos a someterse a la
regla de la mayona, aun cuando pudiera afectar a sus intereses? Y,
en caso de que la respuesta fuera negativa: senan capaces de formar
una alianza antidemocrtica lo suficientemente poderosa como para
acabar con el rgimen que se inaugur en1958? No me atrevena a
profetizar sobre estas cuestiones y apenas me limitar a sealar que
no creo que la respuesta a la primera pregunta deba ser
necesariamente negativa, ni la de la segunda pregunta fatalmente
positiva. Aunque el camino de profundizar la genuina democracia
no es llano, ni est exento de peligros es posible _ y aun
razonablemente probable- transitarlo con xito, pero aqu
llegamos a un punto en el que debe prevalecer la prudencia prctica.
Entre esas dos estrategias extremas caben, sin duda, muchas
frmulas intermedias o de compromiso. En todo caso pienso que
ese es, en sus grandes lneas, el debate en torno al
perfeccionamiento de la democracia y la reforma del Estado que
est planteado en Venezuela. Nuestro sistema poltico tiene ante s
" Para la cuesti6n del modelo de desarrollo, vase: R. Prebisch, Grpitali=o
Perijbim. Crisisy tr~. Mxico: Fondo de Cultura Econ6mica, 1981.
355
 El foturo de la dmrx:racia en Vmezue/a

el imperativo de perfeccionar los mecanismos de participacin y

representacin democrtica, particularmente en el momento
presente los electorales, haciendo al Gobierno ms responsable
frente a quienes lo eligen. Pero la democracia slo sobrevivir si PRINCIPALES SIGLAS UTILIZADAS
cumple efectivamente su promesa - inscrita en la Constitucin de
1961- de ser, adems, democracia econmica y social, AD Accin Democrtica
manteniendo viva la confianza de las masas, mediante polticas de CONASEDE Consejo Nacional de Seguridad y Defensa
progresiva incorporacin y de disminucin de las desigualdades en COPEI Comit de Organizacin Poltica Electoral
esas esferas. Independiente
Esto significa que para que la democracia sobreviva debe (partido Social Cristiano de Venezuela)
perfeccionarse. Y para ello es preciso que el Estado desempee un Comisin Presidencial para la Reforma del
papel fundamental como actor e impulsor del proceso de desarrollo, COPRE
Estado
en su doble aspecto de acumulacin y distribucin. Y significa,
adems, que los partidos polticos democrticos, de masas, deben FDP Frente Democrtico Popular
jugar tambin un papel fundamental en el proceso de agregacin de G. O. Gaceta Oficial
demandas populares y como intermediarios entre la sociedad y el IAEDEN Instituto de Altos Estudios de la Defensa
Estado. En las circunstancias de la Venezuela de hoy el "anti- Nacional
estatismo" y el "anti-partidismo" son profundamente reaccionarios LOFAN Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas
y lejos de contribuir al desarrollo de la democracia, contribuirian a Nacionales
su involucin.
LOSD Ley Orgnica de Seguridad y Defensa
MAS Movimiento al Socialismo
MEP Movimiento Electoral del Pueblo
MIR Movimiento de Izquierda Revolucionaria
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
OPEP Organizacin de Pases Exportadores de
Petrleo
PCV Partido Comunista de Venezuela
SECONASEDE Secretaria del Consejo Nacional de Seguridad y
Defensa

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