UNIVERSIDAD JUAREZ AUTONOMA

DE TABASCO
DIVISION ACADEMICA DE CIENCIAS
ECONOMICO ADMINISTRATIVO

Teora de la organizacin y Administracin

pblica

Autor

CARLES RAMIO

Villahermosa, Tabasco, Marzo 2017.

Captulo 1
[2]

Teora de la organizacin y administracin pblica

1.Las dimensiones y los elementos de las organizaciones pblicas

Las administraciones pblicas son organizaciones a las que corresponde, como es bien

conocido, satisfacer los intereses generales de sus respectivas comunidades. Cualquier

administracin pblica es una organizacin pero tambin las entidades que forman parte de la

misma sean stas formalmente independientes (agencias, organismos autnomos o empresas

pblicas) o no (departamentos centrales) pueden considerarse organizaciones a efectos

analticos. Todo ellos con independencia de que su entorno est configurado por otras

unidades administrativas y que sus objetivos y decisiones estn condicionadas por los criterios

de instancias superiores. Por ejemplo, un ayuntamiento es una organizacin pero cualquiera

de sus unidades administrativas diferenciadas, formalmente independientes o no, pueden ser

analizadas como si fueran organizaciones con entidad propia ya que poseen todos los

elementos que caracterizan a una organizacin.

Analizar las diversas instancias o unidades administrativas, que configuran las

administraciones pblicas, como organizaciones es el objeto de este libro pero, cmo

podemos analizar unas realidades que ya a simple vista parecen muy complejas?. En efecto,

las organizaciones son fenmenos polidricos que poseen varias dimensiones y, en

consecuencia, deben ser analizadas desde distintos enfoques y con diferentes niveles de

tratamiento. Una organizacin articula varias dimensiones que requieren enfoques especficos

y precisos pero sin perder de vista una comprensin ms global que permita apreciar los

puntos de contacto y las sinergias entre las distintas dimensiones.

En el prximo apartado se podr apreciar como las distintas corrientes o enfoques de

la teora de la organizacin han tenido a analizar con profundidad slo algunas de estas
Captulo 1
[2]

dimensiones. Esto, sin ninguna duda, ha sido un error ya que no es posible analizar slo una

parte de los elementos substantivos de las organizaciones e intentar comprender su lgica

global de funcionamiento y su problemtica.

En los ya lejanos aos 60 la teora de la organizacin dio un salto cualitativo

importante de la mano de la Teora General de Sistemas al comprender que las organizaciones

deban analizarse de manera integral sin dejar de lado ninguno de sus dimensiones

fundamentales. Es este sentido, una organizacin (en nuestro caso una organizacin pblica)

agrupa las siguientes dimensiones fundamentales (figura 1):

entorno,
Objetivos,
Estructura administrativa,
Recurso humano,
Recursos tecnolgicos, financieros y materiales,
Procesos administrativos
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Figura 1.1 los subsistemas organizativos (Fuente:Kast, F.E., rosenzbeig, J.A. (1976), administracin en las organizaciones, Mxico,
McGraw-HilL)
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1.1 Estructura del libro

Desde entonces se ha utilizado este esquema, con algunas variaciones, para comprender de

forma integrada las dimensiones que configuran las organizaciones con el objetivo de

comprenderlas como fenmenos integrados. De todos modos, esta forma de concebir las

organizaciones adolece de un excesivo esquematismo y de una orientacin muy tcnica que

no permite comprender algunas dimensiones que tienen una relevante influencia en el

desarrollo y en las aportaciones de las organizaciones pblicas.

Los progresos y las aportaciones de la teora de la Organizacin durante las dos

ltimas dcadas permiten apreciar que las organizaciones son algo ms que objetivos,

estructuras, recursos humanos, es decir, son algo ms que un conjunto de elementos que

configuran una dimensin de carcter sociotcnico. Las organizaciones son tambin

entidades sociales que tienen sus propias dinmicas polticas y que poseen sus propios mitos,

valores e ideologa, es decir, realidades que tienen sus propios parmetros culturales.

Atendiendo a esta nueva dimensin, los anlisis organizativos deben tener presente el mbito

poltico-cultural de las organizaciones pblicas.

Adems, hay que aadir un elemento implcito en cualquier anlisis organizativo: las

estrategias de mejora de los elementos de las organizaciones y de su rendimiento. En efecto,

el anlisis organizativo tiene como objetivo ayudarnos a comprender mejor las pautas de

funcionamiento de las organizaciones, sus debilidades y sus fortalezas y las causas de las

mismas. Deseamos unos conceptos y unos instrumentos que nos ayuden a comprender y a

detectar aciertos y desaciertos de las organizaciones pero ste no es el objetivo final o, al

menos, no es el nico objetivo. Deseamos identificar las fortalezas y las debilidades de las

organizaciones con una intencin final muy evidente: introducir dinmicas de cambio que

permitan mejorar la eficacia de las organizaciones mediante calculadas estrategias que

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favorezcan superar a los puntos dbiles y maximizar los puntos fuertes. En definitiva,

cualquier anlisis organizativo comporta de forma implcita o explcita una dimensin o

mbito de control, cambio y mejora de la organizacin.

Una vez se han aadido estas nuevas dimensiones de carcter poltico-cultural y de

control y mejora podemos tener una imagen mucho ms completa y ordenada sobre los

mbitos conceptuales fundamentales que grupa cualquier organizacin pblica. En este

sentido, una organizacin pblica se articula en tres grandes mbitos (ver figura 2):

a) mbito sociotcnico: agrupa todos los elementos clsicos que posee cualquier
organizacin y que desde hace ms de tres dcadas han suscitado el inters de
los analistas organizativos. El entorno, los objetivos, las estructuras, los
recursos financieros y materiales y los procesos administrativos se configuran
como u conjunto de elementos diferenciados que pueden ser analizados con
unos conceptos y unos instrumentos tcnicos muy bien estructurados.

b) mbito poltico-cultural: representa una forma novedosa de analizar las

organizaciones pblicas como realidades polticas donde diversos actores
tienen sus propios objetivos que intentan alcanzar mediante estrategias que
disean en funcin de su capacidad de control de los recursos y de su
influencia en los procesos de toma de decisiones. Actores intraorganizativos
(unidades, grupos e individuos) que tienen objetivos muy diversos y que
luchan por dominar espacios compartidos generndose lgicas de conflicto.
Adems, las organizaciones agrupan unos parmetros culturales especficos
que representan unos mecanismos claramente perceptibles (costumbres,
rituales, smbolos, etc.) pero difciles de definir (mitos, valores e ideologa) que
facilitan la articulacin y cohesin de los distintos miembros individuales y
colectivos de una organizacin.

c) mbito de control y mejora: las organizaciones controlan sus elementos, sus

procesos y actuaciones, revisan si las dinmicas atienden a todo lo que
previamente se ha decidido y programado. Para ello se disean sistemas de
informacin y control que facilitan el diagnstico continuo de los elementos
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organizativos y, en caso necesario, se impulsan lgicas de cambio y de mejora

organizativa. Las organizaciones pblicas estn inmersas en una constante
transformacin en su intento de adecuar sus realidades internas a las nuevas
exigencias de sus entornos.
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Figura 1.2 Los tres mbitos de las organizaciones pblicas. (Fuente: Elaboracin propia.)
Captulo 1 10

1.1 Estructura del libro

El presente libro comprende y articula estos tres grandes mbitos organizativos (el

sociotcnico, el poltico-cultural y el de control y mejora), a los que se aade un cuarto mbito

de carcter introductorio terico y de conceptual que hace un repaso a la evolucin de la

Teora de la Organizacin (ver figura 3).

En primer lugar, el libro presenta un mbito de carcter terico que hace un repaso a

la definicn de Teora de Organizacin delimitando sus conceptos ms relevantes presentados

en relacin a las aportaciones del pensamiento organizativo donde se recogen los enfoques

ms relevntes de la Teora de la Organizacin. Tambin se hace referencia a la difcil

articulacin entre la Teora de la Organizacin y la Administracin Pblica (Captulo 1).

En segundo lugar, se analiza el mbito sociotcnico que tiene como objeto hacer un

repaso a los componentes clsicos de una organizacin publica: la estructura administrativa

(Captulo 2), los recursos humanos (Captulo 3), los procesos administrativos (Captulo 4) y

los procesos de prestacin de servicios pblicos (Captulo 5).

Quedan al margen de esta obra elementos organizativos de carcter sociotcnico de

una gran importancia como el entorno y los objetivos de las organizaciones pblicas. Esta

omisin deliberada ya que el entorno y los objetivos de las organizaciones pblicas son

elementos extremadamente complejos y su tratamiento es uno de los objetivos bsicos de la

disciplina Anlisis de Polticas Pblicas materia que se imparte en una asignatura

independiente. De todos modos, tanto el entorno como los objetivos de las organizaciones

pblicas estn presentes implcitamente en todos los captulos del libro. Tampoco se analizan

los recursos financieros y materiales que, aunque de una forma ms difusa, estn presentes en

los contenidos de otras asignaturas.

Captulo 1 10

En tercer lugar, se hace repaso a los elementos ms relevantes del mbito poltico-

cultural, en el que se analizan las organizaciones como sociedades que poseen sus propias

prcticas polticas que generan unas organizaciones informales y unos conflictos

organizativos (Captulo 6). Adems las organizaciones poseen su propia cultura organizativa

que se edifica sobre mitos, valores e ideologa y se manifiesta en formas muy dispares

(rituales, costumbres, smbolos, etc.)(Captulo 7).

En cuarto lugar, el libro analiza el mbito de control y mejora, en el que se hace

nfasis en el diagnstico dinmico y constante de las organizaciones que operara mediante

unos sistemas especficos de informacin y de control (Captulo 8), revisin que estimula a

las organizaciones a impulsar dinmicas de cambio organizativo (Captulo 9),

transformaciones que se intentan canalizar hacia la mejora de los diversos componentes de las

organizaciones mediante unas estratgicas y tcnicas especficas de cambio (Captulo 10).

Captulo 1 10

Figura1. 3 mbitos de las organizaciones pblicas y captulos del libro.

(Fuente: Elaboracin propia)
Captulo 2 32

Enfoques ms relevantes de la teora de la organizacin

2.1 La definicin de Teora de la Organizacin y los enfoques organizativos.

El primer paso para entender los campos de inters que abarca la teora organizativa es definir

el concepto organizacin. Aunque la Teora de la Organizacin considera a las organizaciones

como un dato de hecho, no problemtico, propias de la realidad social, como si su existencia

estuviera asegurada y fuese constante en el tiempo. March y Simon (1981), por ejemplo,

dicen que el concepto de organizacin no es fcil y que es mucho ms sencillo citar ejemplos

de organizaciones que dar una exacta definicin del trmino. Pero los estudiosos de las

organizaciones se han esforzado, tambin, en su definicin mediante la especificacin de sus

elementos fundamentales.

Una forma de definir a las organizaciones es partir de la consideracin que stas son

unas unidades sociales con unos objetivos particulares. Esta afirmacin general se puede ir

concretando resaltando los elementos fundamentales que delimitan a las organizaciones:

Un grupo de personas asociadas;

Para el logro de un fin comn;
Que establecen entre ellas, a tal fin, relaciones formalizadas;
Con pretensin de continuidad en el tiempo;
legitimadas por el sistema social externo, y
con la posibilidad de sustituir a sus propios miembros sin que peligre la
supervivencia de la propia organizacin.

Por otro lado, las dimensiones que definen el papel de la Teora de la Organizacin son:

1) el principal objeto de la Teora de la Organizacin es la comprensin de las

organizaciones.
2) La teora de la Organizacin mira el presente y el futuro.
3) La Teora de la Organizacin aspira a simplificar los fenmenos organizativos.
4) La Teora de la Organizacin aspira a ser una ciencia.
Captulo 2 32

La moderna Teora de la Organizacin tiene apenas un siglo de antigedad, es una

disciplina joven pero, en cambio, compleja debido a la gran cantidad de escuelas, corrientes o

enfoques que ha ido generando durante este tiempo. Presentar de una manera clara, ordenada

e interrelacionada las diferentes lneas del pensamiento organizativo tiene una tremenda

dificultad ya que, tal como seala Pfeffer (1989) el campo de la teora de la organizacin se

asemeja cada vez ms un abigarrado matorral en el lugar de parecerse a un jardn cuidado con

esmero.

Las distintas perspectivas o teoras organizativas se pueden clasificar en tres grupos en

funcin de su aparicin en el tiempo:

Enfoques clsicos: los paradigmas tericos clsicos son los enfoques sobre
los que se edifica la moderna Teora de la Organizacin y que han canalizado
la mayora de las aportaciones posteriores. Son las perspectivas que
predominan durante la primera mitad del siglo XX.
Enfoques neoclsicos: los paradigmas tericos neoclsicos representan los
enfoques que modernizan a la Teora de la Organizacin aportando una visin
ms global e integral de los fenmenos organizativos al intentar
interrelacionar sus diferentes dimensiones. Son las perspectivas durante las
dcadas de los cincuenta, sesenta y setenta.
Enfoques contemporneos: representan los paradigmas tericos en los que
figuran las tendencias y perspectivas que dominan el paisaje actual de la
Teora de la Organizacin y profundidad en el anlisis de unas determinadas
dimensiones organizativas. Son las perspectivas dominantes durante la dcada
de los ochenta y parte de los noventas.

2.2 Los enfoques clsicos de la Teora de la Organizacin.

Los paradigmas clsicos ms importantes de la Teora de la Organizacin son: la direccin

cientfica y administrativa, el estructuralismo y la escuela de las relaciones humanas.

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Las primeras escuelas en importancia desde el punto de vista cronolgico y sustantivo,

en el sentido de que descriptivamente sistematizan la realidad organizativa y preceptivamente

sientan una base para una mejor gestin, son el scientific management (Taylor) y el

administrative management (Fayol, Gulick y Urvwick).

La Direccin Cientfica impulsada por Taylor propugna, sobre la base racionalista del

hombre econmico, un nuevo estilo de direccin y organizacin del trabajo mediante el

anlisis sistemtico y el control. Se trata de racionalizar y estandarizar las actividades

mediante la descomposicin de las tareas en una serie ordenada de movimientos simples. La

base del sistema radica en la separacin de la concepcin y la programacin de la simple

ejecucin del trabajo y en la superespecializacin del trabajo. Se pone un nfasis especial en

el control y en la coordinacin del trabajo por medio de la relacin jerrquico-personal. Se

trata de un enfoque de ingeniera e instrumental que apenas posee una base conceptual. Esta

circunstancia no empaa el notable cambio cualitativo y cuantitativo que supuso esta corriente

en el mundo de las organizaciones (especialmente en las organizaciones industriales) cuyos

postulados siguen gozando hoy en da plena vigencia.

Fayol incide tambin en la concepcin cientfica y en los problemas de una

administracin eficiente pero aporta una mayor rigurosidad y solidez terica. La Direccin

Administrativa de Fayol y los estudios de Gulick y Urwick mostraron inters por los

problemas de la direccin prctica y buscaron como exponer y sistematizar su exitosa

experiencia como gestores para que otros lo aprovecharan. El elemento fundamental de su

pensamiento se basa en la idea de que la gestin es un proceso que agrupa las tareas de

planificar, organizar, mandar, coordinar y controlar. Colectivamente sentaron las bases de

muchas tcnicas de organizacin modernas, como la direccin por objetivos, sistemas de

planificacin, programacin, presupuestacin y otros mtodos de planificacin y control

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racional. Llegaron a definir un tipo de organizacin representada por un modelo de trabajo

concreto y organizado de forma jerrquica a travs de unas lneas precisas de mando y de

comunicacin. La obra de Fayol fue muy importante para la comprensin global de las

organizaciones. Para hacerse una idea de la trascendencia de sus anlisis basta decir que

despus de su obra han aparecido muy pocos conceptos o ideas que previamente no fueran

contemplados, aunque fuera de forma parcial o embrionaria, por este autor francs.

Por su parte, Gulick y Urwick fueron unos tericos organizativos inusuales, y ms para

su tiempo, en el sentido que sus estudios empricos se centraron en organizaciones de

naturaleza pblica. De esta manera abordaron temas tan importantes para los estudiosos de las

administraciones pblicas como son las relaciones, siempre crticas, entre la dimensin

poltica y la dimensin funcionarial. Es decir, las tensiones y fricciones entre el poltico y el

profesional.

F.W. Taylor: Principios de la direccin Cientfica que fue publicada por primer vez
en 1911. Esta obra muestra el ncleo conceptual del pensamiento de Taylor el cual se basa
en cinco principios muy simples: 1) Delegar toda la responsabilidad de la organizacin del
trabajo que ha de hacer el trabajador directivo; 2) utilizar mtodos cientficos para
determinar el modo ms eficiente de realizar el trabajo; 3) seleccionar la mejor persona
para realizar cada trabajo concreto; 4) instruir al trabajador para hacer el trabajo
eficientemente; 5) controlar el rendimiento del trabajador para asegurar que se han seguido
los procedimientos adecuados del trabajo y se han conseguido los resultados deseados.
H.Fayol: Administracin Industrial y General, obra publicada en 1916. En ella se
hace un repaso general a los principios de la direccin que el autor se ha aplicado con ms
frecuencia y xito y, por lo tanto, que considera fundamentales: La divisin del trabajo, la
autoridad y la responsabilidad, la disciplina, la unidad de direccin, la subordinacin del
inters individual al inters general, la remuneracin del personal, la centralizacin, la lnea
de autoridad, el orden, la igualdad, la estabilidad del puesto, la iniciativa y, por ltimo, el
espritu corporativo.
L.Gulick y L.Urwick: Notas sobre la Teora de la Organizacin publicada en 1937.
Una muestra de los frutos ms inmediatos de la semilla dejada por H. Fayol que profundiza
en uno de los elementos clave de cualquier organizacin: el desarrollo horizontal
(especializacin) y el desarrollo vertical (jerarqua), as como los mecanismos centrpetos
para vertebrarlas diferencias reas y niveles, es decir, los sistemas de coordinacin y de
control.
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Cuadro 1.-1 Principales aportaciones tericas de la direccin cientfica y de la direccin

administrativa.

Una segunda escuela es la Estructuralista, weberiana o burocrtica. Weber tambin

aborda, pero desde un plano idealizado, el problema de la administracin eficiente sentando

las bases de funcionamiento de una organizacin burocrtica.

La organizacin burocrtica es un sistema organizativo basado en un conjunto de

funciones formales establecidas mediante reglas legales, racionales, escritas y exhaustivas. El

poder de cada individuo es impersonal y procede de la norma que crea el cargo. Los cargos

estn ordenados jerrquicamente, cada puesto inferior est bajo el control y supervisin de un

puesto superior. El desempeo de cada cargo se basa de preparacin especializada de su

ocupante para ello los miembros se seleccionan bajo el principio objetivo del mrito. Los

integrantes de la organizacin no poseen la propiedad de los medios de produccin; son

profesionales, especialistas y asalariados, el desempeo de las ocupaciones de su puesto

representan su actividad principal, y son nombrados por un superior jerrquico perfilndose

una carrera profesional dentro de la organizacin. La vinculacin de los miembros de la

organizacin con la misma es indefinida. Sleznick y Merton son los dos autores ms

representativos del enfoque estructuralista despus de Weber, profundizan en el anlisis del

modelo burocrtico haciendo nfasis en sus problemas prcticos de funcionamiento y de

control.

Hay que destacar los evidentes puntos de contacto entre los supuestos del tipo ideal de

dominacin legal de la concepcin weberiana con el modelo de la organizacin cientfica del

trabajo de Taylor. Ambas corrientes interpretan el fenmeno organizativo a semejanza de una

mquina, cuyos movimientos pueden preverse de antemano en una cadena de relaciones

causa-efecto y que es capaz de un rendimiento objetivo y perfectamente medible.

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M. Weber La Burocracia en Economa y sociedad publicado en 1921, es quizs

la obra ms importante de la Teora de la Organizacin. Define un modelo de
organizacin que se ha configurado en el marco terico en el que operan las estructuras
y los procesos de las organizaciones pblicas.
P.Selznick: Bases de la Teora de la Organizacin publicado en 1948, muestra la
necesidad de implantar un anlisis estructural funcional cuya utilidad reside en hacer
posible la relacin entre el comportamiento contemporneo y variable, originado por
los distintos interese y metas divergentes de los diferentes actores intraorganizativos, as
como las fuerzas sociales del entorno, con un sistema presuntamente estable de
necesidades y mecanismos. En efecto, las organizaciones tienen una dimensin formal
que las perfilan como estables y perdurables y una dimensin informal y de entorno
social que las configuraban como variables y dinmicas. Para Selznick las
organizaciones tienen que dotarse de los mecanismos necesarios para asegurar una
cierta estabilidad y capacidad de supervivencia. Se entiende cooptacin como el
proceso de absorber nuevos elementos en la cpula directiva de una organizacin como
medio para evitar las amenazas a su estabilidad o supervivencia.
R.K. Merton, Teora y Estructura Sociales publicado en 1949 muestra los
efectos perversos de un modelo burocrtico pensando ms como debe ser que como
ser. La transformacin del ideal burocrtico como modelo a un sistema de
organizacin real pone de manifiesto disfunciones por el choque brusco entre las
estructuras y las personas. El anlisis de Merton, importante para la Teora de la
Organizacin, adquiere la categora de clsico para los estudiosos de las
administraciones pblicas como precursor de los anlisis sobre la burocracia.
Cuadro 1.2 12Principales aportaciones desde la Escuela Estructuralista

La tercera perspectiva clsica de la Teora de la Organizacin es la Escuela de las

Relaciones Humanas que surge como reaccin a la concepcin unilateral propia de la

direccin cientfica segn la cual el comportamiento humano en las organizaciones slo se

explica mediante las motivaciones de base econmica.

La experiencia de Hawthorne demostr empricamente como el hombre no slo se

mueve por recompensas de carcter econmico. La motivacin y la satisfaccin en el trabajo,

en su sentido ms amplio, pasan a ser los elementos centrales que explican el comportamiento

humano.

La motivacin se consigue mediante la extensin de la amplitud y de la profundidad

de los contenidos de trabajo (una mayor profundidad tambin consigue superar la

subutilizacin del elemento humano que se achacaba a los modelos econmicos), mediante la
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adopcin de un liderazgo formal alejado de los patrones autocrticos, mediante unos

calculados sistemas de satisfaccin de las necesidades fsicas, psicolgicas y sociales de los

trabajadores, etc. hasta configurar un modelo organizativo orientado a las personas (teora Y)

frente al viejo sistema orientad slo al trabajo y a las tareas (teora X).

Pero si potente es el modelo prescriptivo que presenta esta corriente (en forma de

recetas para favorecer la motivacin de los empleados), tambin es importante su soporte

analtico o descriptivo. Su anlisis deja de lado los elementos normativos y centran su inters

en la denomida organizacin informal. En sta convergen diversas fuerzas y actores:

individuos, grupos y lderes informales los cuales poseen su propia estructura, valores,

intereses y objetivos. La combinacin sinergtica de estos sujetos y posturas junto con los

elementos normativos y los objetivos explcitos de la organizacin son los que definen la

actuacin organizativa.

E. Mayo: Experimento de Hawthorne en la Western Electric Company

correspondiente a la obra Problemas Humanos en una Civilizacin Industrial
publicado en 1946, muestra el desarrollo de tan trascendente experimento sobre las
relaciones entre la produccin y las condiciones lumnicas. El estudio demostr de
forma casi casual como el trabajo es la actividad social ms relevante del hombre, la
importancia de la psicologa y la fisiologa del trabajo como factores clave para mejorar
el clima del trabajo y, por ltimo, que el reconocimiento de la actividad humana dentro
de la organizacin no se manifiesta tanto de forma individual como a travs de grupos,
sus relaciones entre ellos y su relacin con la organizacin.
R. Likert: Nuevo Mtodo de Gestin y Direccin publicado en 1961. Este autor se
propone dos tipos distintos de supervisin en el seno de las organizaciones: a)
Supervisin orientada al trabajo que es el tipo de supervisin taylorista que tiende a
fragmentar minuciosamente el trabajo, a seleccionar y entrenar a las personas ms
adecuadas y a presionarlas rigurosamente para conseguir los niveles de produccin
deseados. b) Supervisin orientada hacia los miembros de la organizacin. Es la
supervisin que tiende a preocuparse por los aspectos humanos, que dan mayor nfasis
al ser humano que al trabajo, preocupndose ms por los objetivos finales que por los
mtodos. La importancia del anlisis de Likert reside en el convencimiento de que el
elemento con ms trascendencia en el desarrollo organizativo es el tipo de liderazgo.
Captulo 2 32

D.A. McGregor: El Aspecto Humano de las Empresas publicado en 1960, esta

obra critica la visin negativa y unilateral sobre las personas (la teora X) propia de la
perspectiva clsica de la organizacin, bsicamente de la direccin cientfica. Para este
autor la experiencia y el aprendizaje del hombre son elementos importantes para ir
encontrando nuevos procedimientos adaptables a las nuevas situaciones. Para ello
propone la teora (la teora Y) que contemple la integracin de los intereses individuales
con los objetivos de la organizacin. Se trata de reducir el conflicto mediante la fijacin
de objetivos y mecanismos de trabajo consensuados o compartidos. Todo ello,
utilizando al mximo las posibilidades que ofrece la teora de las necesidades crecientes
(necesidades fisiolgicas, de seguridad, sociales, de autoestima o reconocimiento y de
realizacin) elaborada por Maslow.
C.Argyris Personalidad y Organizacin: El conflicto entre el Sistema y el
Individuo publicado en 1957, manifiesta que el individuo al intentar satisfacer sus
necesidades entra inevitablemente en conflicto con la organizacin (con los mtodos y
objetivos formales de la misma). La organizacin suele exigir a sus miembros un tipo
de comportamiento que impide su autorrealizacin y autonoma. Esta circunstancia
genera en la actualidad un grave trastorno toda vez que el hombre moderno discurre la
mayor parte de su tiempo en mbitos organizativos.
Tabla 1.3 Principales aportaciones de la Escuela de las Relaciones Humanas
Captulo 2 32

2.3 los enfoques neoclsicos de la Teora de la Organizacin.

Las corrientes neoclsicas ms importantes de la Teora de la Organizacin son: el

neorracionalismo, en neoestructuralismo y la teora de las contingencias.

La Teora Neorracionalista tiene como punto central el anlisis de la eleccin

(decisin) en las organizaciones. Rechaza la visin simplista del hombre econmico (actor

racional que busca la alternativa ptima) y considera que el proceso de toma de decisiones es

ms complicado, fragmentado e incompleto de lo que hasta el momento se presuma. Las

obras de Simon y de March y Simon son las que elaboran la mayor parte de los postulados

sobre los que se edifica la teora neorracionalista. El hombre no posee una racionalidad

completa sino que su racionalidad es instrumental ya que goza de forma limitada de la

capacidad de conocimiento, de clculo y de anticipacin de las alternativas que se le

presentan. Su eleccin, por lo tanto, jams ser la ptima y habr de conformarse con ser slo

la ms satisfactoria. March y Simon parten de la concepcin de la racionalidad limitada para

elaborar una compleja y completa teora sobre los procesos decisionales intraindividuales,

interindividuales y organizativos. Elaboran una teora, con fuertes connotaciones psicolgicas,

que presta atencin a las variables formales pero sobre todo a las informales.

La teora neorracionalista tambin forma parte de la Teora de las decisiones que es

una disciplina con entidad propia pero que tiene muchos puntos de contacto con la Teora de

la Organizacin. Esta disciplina ha ido evolucionado con el tiempo: con la Teora de la

Organizacin. Esta disciplina ha ido evolucionado con el tiempo: comienza con la teora de la

eleccin racional del modelo econmico, evoluciona hacia la teora de la racionalidad limitada

(Simon) y prosigue con el incrementalismo propugnado por Lindblom, donde se relativiza la

capacidad misma de toma de decisiones y se percibe este proceso como un simple paso
Captulo 2 32

adelante donde una decisin limita su capacidad de innovacin a una mejora de la decisin

anterior que acta como referente. La Teora de las Decisiones culmina con el garbage can de

Cohen, March y Olsen que es una perspectiva que, por su vigencia, se puede considerar como

contempornea. Segn este modelo, la eleccin no es ms que el resultado de un proceso

casual y de rechazos debido a la complejidad que supone la existencia de una pluralidad de

racionalidades dentro de un entorno de extrema ambigedad.

H.A. Simon El comportamiento administrativo y Teora de la Organizacin

(junto con J.G. March) publicados en 1947 y 1958 respectivamente. Parten del ser
humano como poseedor de una racionalidad instrumental debido al carcter limitado de
su capacidad de conocimiento, de clculo y de anticipacin a la hora de analizar las
alternativas que se le ofrecen. Ello conlleva a la imposibilidad de escoger la ptima
opcin, rechazando la concepcin del homo economicus sino la ms satisfactoria. A
partir de esta constatacin, March y Simon pasan a estudiar los procesos decisionales
conceptualizndolos como intraindividuales, interindividuales y organizativos
prestando especial atencin a los elementos racionales y, sobre todo, a los irracionales.
Para Simon considera que la comunicacin y la informacin son los elementos clave
para la toma de decisiones. De ah la necesidad de ubicar estratgicamente los canales
de informacin en toda la organizacin.

Lindblom: la Ciencia del Salir del Paso, publicado en 1959 explica su mtodo de
las comparaciones sucesivas limitadas como procedimiento de toma de decisiones ante
problemas complejos, cuando no hay consenso sobre los objetivos y valores presentes o
cuando su interpretacin depende de las circunstancias de cada momento. Tras la idea
de las comparaciones concretas entre un nmero limitado de polticas, en trminos de
ganancias marginales respecto a un nmero limitado de objetivos, se formula la idea del
ajuste mutuo como mecanismo para conseguir una cierta racionalidad colectiva.
Cuadro 1.4 1El enfoque neorracionalista

Otra perspectiva bsica del pensamiento organizativo neoclsico es la Escuela

Neotructuralista o institucional que arranca de los planteamientos tericos weberianos para

buscar una sntesis de la Teora de la Organizacin con el propsito de delimitar un cuadro

conceptual unitario que tomase en consideracin tanto los aspectos formales e informales de

la estructura organizativa como los problemas de la colaboracin y del consenso, los de poder

y conflicto, los de la importancia de las recompensas materiales y sociales, as como las

Captulo 2 32

relaciones ente organizacin e individuo y entre organizacin y ambiente. La combinacin de

tan diversos planteamientos la configuran como una corriente sociolgica.

Los neoestructuralistas han seguido tres lneas bsicas de anlisis

Un examen crtico del modelo weberiano fundamentado en la empiria. Aqu destacan

los autores ms clsicos de la corriente: Merton, Selznick y Gouldner. La revisin crtica del

modelo weberiano llega a su cnit con Crozier al considerarse que la burocratizacin, que

frena el proceso de racionalizacin, es una manifestacin patolgica de los sistemas

organizativos que comporta lentitud, ineficacia, bloqueos decisionales, rigidez de

comportamientos y escasa adaptacin a los cambios del entorno.

Una reconsideracin de la relacin organizacin-individuo en la que no se acepta la

visin economicista de los clsicos ni la visin dirigista de los autores pertenecientes a la

escuela de relaciones humanas. La relacin entre estructura organizativa y el comportamiento

individual es el elemento que identifica a esta corriente.

Un anlisis poltico de las organizaciones que tiene por objeto el estudio de las

relaciones de poder entre los actores intraorganizativos y el conflicto.

M.Crozier: El fenmeno Burocrtico publicado en 1963. Este estudio muestra

como cuatro elementos cosubstanciales a las burocracias generan un crculo vicioso que
perfila unos sistemas organizativos incapaces de flexibilizar sus estructuras y adaptar
sus comportamientos a las demandas de su entorno. Los cuatro elementos responsables
de esta artrosis tpica de los sistemas burocrticos son: a) el desarrollo de normas
impersonales las cuales generan en los empleados unas actitudes y comportamientos
determinados; b) la centralizacin de las decisiones que tiende a concentrar la capacidad
de decisoria en el vrtice; c) el aislamiento entre los distintos niveles jerrquicos, que
implica una prdida de la continuidad y de la visin general de la organizacin por parte
de sus actores; d)el desarrollo de relaciones de poder paralelas (la formalizacin resulta
siempre incompleta y ante las zonas de incertidumbre aparecen relaciones informales de
poder). Estos cuatro factores hay que combinarlos con las relaciones que se establecen
entre la cpula directiva y los subordinados, donde la primera representa la bsqueda de
la racionalidad y la eficiencia y el segundo utiliza el exceso de formalismo para
Captulo 2 32

protegerse de la direccin y presionar a favor de sus demandas particulares. Esta

relacin genera un crculo entrpico con el resultado de un alejamiento paulatino de la
efectividad y de la eficiencia, y anula la capacidad de respuesta y de innovacin del
sistema organizativo.
Cuadro 1.5 1El enfoque neoestructuralista

El ltimo de los paradigmas que denominamos neoclsicos es la teora de las

contingencias que adopta los enunciados conceptuales y metodolgicos de la teora general de

sistemas. Utiliza buena parte de su batera conceptual: entorno, sistema, subsistemas,

entradas, salidas, homeostasis, entropa, retroalimentacin, etc. El objetivo fundamental de la

teora de las contingencias gira en torno a la explicacin de las caractersticas internas de las

organizaciones en funcin de la situacin del entorno. La organizacin, o sistema total, puede

ser entendido en trminos de conjunto de sistemas que, a su vez, pueden subdividirse en otros

sistemas. Estos sistemas o subsistemas generan una compleja red de relaciones de

interdependencia. En las organizaciones se pueden diferenciar los siguientes subsistemas (ver

la figura 1): subsistema ambiental (entorno de la organizacin), subsistema estratgico (metas,

objetivos y valores del sistema), subsistema tecnolgico (tecnologa, sistemas de informacin,

recursos materiales, etc.), subsistema humano o psicosocial (recursos humanos de la

organizacin), subsistema estructural (puestos de trabajo, rganos, criterios de diferenciacin

y de integracin) y subsistema de proceso administrativo o de direccin que representa

aquella zona donde se cruzan e interrelacionan el resto de los subsistemas internos.

De la relacin entre el entorno y el diseo interno de la organizacin surge una

categorizacin dual de las organizaciones. Por una parte, las organizaciones mecnicas

propias de entornos estables. Son organizaciones rgidas y jerarquizadas. Por otra parte, las

organizaciones orgnicas propias de entornos variables e, incluso, turbulentos. Son

organizaciones flexibles, poco jerarquizadas y con sistemas de informacin muy potentes.

Captulo 2 32

2.4. Los enfoques contemporneos de la Teora de la Organizacin.

La mayora de las corrientes clsicas y neoclsicas mantienen, con mayor o menor intensidad,

su presencia en la actualidad. De ellas destaca el sistema taylorista o fordista (como se

conocen los mtodos que se derivan de la direccin cientfica de Taylor) cuyas reglas siguen

presentes en una buena parte de las organizaciones de produccin industrial. La teora de la

organizacin industrial es el campo que ha experimentado una mayor variedad de estudios

organizativos. La mayora de ellos se mueven en un espectro cuyos polos extremos son el

taylorismo y la escuela de las relaciones humanas. Los modelos que han experimentado un

mayor xito son los que han conseguido un equilibrio entre estas dos concepciones a priori

contradictorias. As ha aparecido un modelo denominado Z elaborado por Ouchi (en

contraposicin a los modelos X e Y de McGregor) en el que, de forma libre, se pueden

insertar las nuevas aportaciones en organizacin industrial como son el just-in-time y los

crculos de calidad.

Pero en este libro el estudio de la organizacin industrial queda relativamente lejos. Lo

que aqu importa es presentar los paradigmas de la nueva Teora de la Organizacin que

posean una dimensin lo ms generalista posible, de tal forma que se puedan proyectar sobre

el mayor nmero y diversidad de organizaciones.

El autor italiano Stefano Zan (1988) considera que los filones de reciente

surgimiento en el campo de la Teora de la Organizacin son:

1) El anlisis longitudinal.
2) El anlisis interoganizativo.
3) La economa organizativa.
4) La cultura y el aprendizaje organizativo.
5) Decisiones y ambigedad.
Captulo 2 32

Tomando en consideracin a otros autores (Shafritz, Ott, Morgan y Perrow) parece

necesario ampliar el catlogo de paradigmas organizativos contemporneos e introducir dos

perspectivas que han alcanzado una gran difusin durante la ltima dcada:

6) Poder y conflicto en las organizaciones.

7) Cambio organizativos.

Seguidamente se va a proceder a comentar de forma sumaria estos paradigmas

organizativos contemporneos:

El Anlisis Longitudinal o desarrollo organizativo tiene como puntos

esenciales de inters el desarrollo a travs del tiempo de las organizaciones.
Estudia la evolucin de las organizaciones: su nacimiento, su desarrollo
(crecimiento, variacin, decadencia) y su desaparicin. Se puede asociar el
desarrollo organizativo con el cambio organizativo, de hecho el primero es el
resultado de una sucesin de cambios de distinta intensidad y naturaleza.

El anlisis Interorganizativo es una de las perspectivas que en trminos

cuantitativos ha generado un mayor nmero de estudios, sean stos
investigaciones empricas o construcciones tericas. Estos anlisis encuentran
su fundamento en la idea que cualquier organizacin est ubicada en un
entorno con el que interacta constantemente. Este entorno, en la mayora de
los casos, est constituido por otras organizaciones. Esto significa que la
dinmica organizacin-entorno es en realidad una dinmica interorganizativa.
Las interacciones interorganizativas son esencialmente relaciones de
intercambio entre dos o ms organizaciones. De esta forma el intercambio se
convierte en el concepto central para comprender la naturaleza de las
relaciones interorganizativas. A su lado, est presente el concepto de red que
es el conjunto de relaciones interorganizativas. La utilidad de entender las
relaciones interorganizativas radica en que stas son las que condicionan y
configuran los diseos estructurales y los comportamientos de las propias
organizaciones. Esta idea, presente en la teora de las contingencias, se deriva
del hecho de que el entorno es una de las principales variables que condiciona
las caractersticas y el desarrollo interno de las organizaciones. Estudios
relevantes pertenecientes a este paradigma cientfico son los elaborados por
Cook y Wiewel y Hunter.

Una tercera lnea de desarrollo de la Teora de la Organizacin contempornea

es la que surge del mbito de los estudios econmicos y que tiene su
fundamento ms claro y directo en los trabajos de Williamson sobre los costes
de transaccin. El tambin llamado modelo de la economa institucional sirve
pues de base a una nueva forma de ver las organizaciones a travs de sus
transacciones y de los costes que stas implican adoptando como principio
rector, de todas las relaciones de intercambio, el de minimizar los costes de
transaccin. Ouchi hace una clara exposicin de este planteamiento desde la
Captulo 2 32

teora de las organizaciones. Este autor analiza desde la perspectiva de los

costes de transaccin, el mercado, la organizacin burocrtica y los clanes,
como formas alternativas de organizar las transacciones. Frente a la
contraposicin entre mercado y jerarqua, los clanes constituyen para Ouchi la
mejor forma de reducir el oportunismo en situaciones de ambigedad, puesto
que se basa en la confianza mutua y en las normas de reciprocidad entre las
partes.

La Cultura y el Aprendizaje Organizativo se basan en la triple concepcin del trmino

cultura que aparece en la literatura organizativa:

-La cultura como variable independiente.

-La organizacin como cultura.
-La cultura de la organizacin.

La cultura como variable independiente tiene sus primeros estudiosos en los autores

ms importantes de la corriente neostructuralista o institucional. Selznick, Gouldner, Blau y

Crozier afrontan la cuestin. Su atencin se centra en la influencia que ejerce la cultura ms

general de la sociedad sobre las organizaciones. As por ejemplo, la influencia que ejerce la

cultura nacional sobre las organizaciones pblicas.

Otros estudios, entre los que destacan las aportaciones de Reis Louis (1983), han

desplazado la atencin de la cultura global de la sociedad hacia la cultura propia de la

organizacin. Estas investigaciones estudian, bajo una perspectiva antropolgica, toda la

simbologa generada por las organizaciones.

La tercera va de estudio de la cultura combina la cultura de la organizacin y los

procesos de aprendizaje y de socializacin organizativos. Se parte de la certeza de que la

cultura organizativa est profundamente enraizada en la organizacin, de que es un producto

de un proceso de aprendizaje organizativo. Tal y como considera Schein (1985), es el

conjunto de las respuestas y de las formas de actuar propias de la organizacin que han

demostrada funcionar como contestacin tanto a los desafos internos como externos de la

organizacin. En definitiva, es aquel modo de ver las cosas que caracteriza a cada
Captulo 2 32

organizacin y que, a travs de los procesos de socializacin, es asumido por todos sus

miembros.

El Paradigma Decisiones y Ambigedad se considera como emergente e innovador en

la medida que se configuran como una teora de la decisin crtica y revisionista con respecto

al modelo tradicional, todava vlido para muchos autores, de March y Simon. La aportacin

ms sugerente que se ha producido en este campo, respetando la gran innovacin que supuso

en su momento la teora del incrementalismo de Lindblom, es la formulada por el modelo del

garbage can de Cohen, March y Olsen (1976). Este modelo rechaza la idea unitaria de

racionalidad y afirma que en las organizaciones converge una pluralidad de racionalidades

administrativas generadas por diferentes ambientes, procesos y actores. Pero adems, esta

pluralidad de racionalidades debe afrontarse en el marco de una ambigedad extrema:

ambigedad de los objetivos, ambigedad en la comprensin, ambigedad en la historia y

ambigedad en la propia organizacin. Pluralidad de racionalidades y entorno ambiguo que

conduce a plantear el proceso de toma de decisiones como una papelera o un cubo de basura

donde convergen los problemas y las soluciones. El proceso de toma de decisiones se rige por

la casualidad configurando diferentes combinaciones aleatorias.

El paradigma poltico que algunos autores lo denominan Poder y Conflicto en las

Organizaciones tiene sus orgenes dentro de la Teora de la Organizacin en la corriente

neoestructuralista (Crozier, Blau, etc.) para pasar a adquirir en los aos 80 una gran fuerza en

la literatura anglosajona (Perrow, Pfeffer, Bedeian, Daft, Daudi, Morgan, Mintzberg, etc.).

Estos autores consideran que en las organizaciones existe una diversidad de fuentes de poder,

una pluralidad de actores con capacidades para ejercer influencia sobre los procesos

decisionales, una pluralidad de intereses y objetivos que configuran unas estrategias que

generan coaliciones, actos, consensos, enfrentamientos y conflictos. Todos estos elementos y

Captulo 2 32

acciones son fundamentales para entender las estrategias y acciones globales de las

organizaciones.

Por ltimo, hay que hacer una mencin especial a la perspectiva del Cambio

Organizativo en un sentido mucho ms substantivo que la elaborada para el resto de los

paradigmas antes expuestos. Efectivamente, la mayora de las corrientes consideran muy

importante el estudio del cambio organizativo aunque su nivel de tratamiento dista, en algunas

ocasiones, de ser profundo. Se considera al cambio como respuesta a los impulsos del entorno

(teora de las contingencias), el cambio de los patrones culturales (perspectivas culturales), el

cambio generado por las relaciones dinmicas con otras organizaciones (anlisis

interorganizativo), o el cambio vinculado al ciclo vital de los entes organizativos (anlisis

longitudinal). Es hora, pues, de que el cambio pase a ser el objeto principal de anlisis de la

teora organizativa. Es decir, el estudio de la lgica de cambio (cmo cambian y por qu), la

resistencia al cambio (qu fuerzas rechazan el cambio y por qu) y los agentes del cambio

(que actores son o pueden ser los catalizadores, dinamizadores y conductores del cambio).
Captulo 2 32

2.5 El desarrollo de la Teora de la Organizacin

La Teora de la Organizacin ha ido evolucionando con el tiempo. La figura 4 muestra las

corrientes y los autores ms relevantes de esta transformacin organizados en enfoques

clsicos, neoclsicos y contemporneos. Seguidamente se va a intentar articular todos estos

enfoques de la Teora de la Organizacin.

Direccin cientfica Estructuralismo Escuela de las

y administrativas Relaciones Humanas
Enfoques
Taylor Weber Mayo
Clsicos
Taylor Likert
Selznick Mcgregor
Merton Argyris
Neorracionalismo Neoestructuralismo Teora
Contingencias
Enfoques
Neoclsicos
Simon, March Crozier Lawrence Lorsch
Linblom Mayntz Kast, Rosenzweig
Anlisis Longitudinal
Anlisis Interorganizativo
Economa Organizativa
Enfoques
Cultura y aprendizaje organizativo
Contemporneos
Decisiones y ambigedad
Poder y Conflicto en las organizaciones
Cambio Organizativo

Figura 1.4.Enfoque de la Teora de la Organizacin

En primer lugar destacar que la Teora de la Organizacin ha experimentado una fuerte

evolucin. Unas corrientes suceden a otras de dos formas: mediante su mejora o

modernizacin o, mediante su crtica u oposicin. Las lneas ms importantes de esta

evolucin, a nivel de mejora, son:

- La teora de las contingencias tiene como fuentes de conocimiento a elementos de

todas las corrientes cientficas que le preceden y de forma especial a la escuela de
relaciones humanas.
Captulo 2 32

- El neoestructuralismo tiene sus orgenes en el modelo weberiano

(estructuralismo).
- El anlisis econmico y el estudio de los mecanismos de toma de decisiones
proceden parcialmente de la direccin cientfica y de la direccin administrativa.
- La moderna toma de decisiones es una revisin de la clsica teora de la toma de
decisiones.
- Poder y conflicto en las organizaciones proviene bsicamente del
neoestructuralismo.
- La cultura organizativa procede de la escuela de relaciones humanas y del
neoestructuralismo.
- El ciclo vital de las organizaciones y el cambio organizativo proceden parcialmente
del neoestructuralismo.

Las corrientes que han tenido, en cambio una relacin de confrontacin son:

- La escuela de relaciones humanas con la direccin cientfica, la direccin

administrativa y el modelo weberiano.
- La teora de las contingencias parcialmente con la direccin cientfica la direccin
administrativa y el modelo weberiano.

En cuanto a los vnculos que se establecen entre los enfoques contemporneos hay que

destacar las relaciones de complementariedad entre el poder y el conflicto, la cultura

organizativa el cambio organizativo el ciclo vital de la organizacin, las relaciones

interorganizativas y la toma de decisiones. Otra lnea de complementariedad combina el

anlisis econmico, la toma de decisiones y las relaciones interorganizativas.

La mayora de los enfoques poseen unas particulares ascendencias cientficas. La

Teora de la Organizacin es una ciencia social de segunda generacin cuyo substrato es

compartido por la economa la sociologa, la psicologa la antropologa, la ingeniera, la

politologa e incluso, por la historia y el derecho. Las diferentes corrientes difieren entre s en

la composicin y combinacin de ese substrato. La direccin cientfica y la direccin

administrativa tienen unos ascendentes claros: la economa y la ingeniera. Ambas bajo las

premisas filosficas del racionalismo. El modelo weberiano encuentra sus races en la

historia, el derecho, la sociologa y la economa. Se inscribe filosficamente tambin en el

racionalismo. La escuela de las relaciones humanas se inspira en la psicologa y en la

Captulo 2 32

sociologa. La teora de la toma de decisiones tiene una base econmica que combina a veces

con la psicologa y ms recientemente con la ingeniera. Se vincula a un racionalismo ms

crtico que las corrientes anteriores. El neoestructuralismo se inspira en la sociologa, la

politologa, el derecho y la historia. La teora de las contingencias en la teora general de

sistemas. El anlisis econmico y los modernos estudios sobre la toma de decisiones tienen

sus orgenes en la economa y la ingeniera. La cultura organizativa en la psicologa,

sociologa y antropologa. El ciclo vital de las organizaciones y le cambio organizativo tiene

unos ascendentes todava ms eclticos que el resto de las perspectivas.

Hay una distincin importante a la hora de definir los enfoques organizativos. Se trata

de distinguir entre enfoques descriptivos y enfoques prescriptivos o normativos. Las

diferentes corrientes cientficas pertenecientes a las ciencias sociales tienen una fuerte

presencia en la investigacin descriptiva y analtica como mecanismo para establecer unas

lneas de actuacin ptima o aconsejables (nivel prescriptivo). Pero esta lgica es, a veces,

distinta en la Teora de la Organizacin donde hay una serie de corrientes cuya vocacin

instrumental hace que sean nicamente prescriptivas dejando de lado un anlisis riguroso y

exhaustivo de la realidad circundante. Este es el caso de la direccin cientfica y de la

direccin administrativa. Tambin es el caso de la perspectiva weberiana que es el paradigma

de un modelo orientado fundamentalmente al "deber ser. Por su parte, la escuela de

relaciones humanas, el estudio de la toma de decisiones, el neoestructuralismo, la teora de las

contingencias, el anlisis econmico, el ciclo vital de las organizaciones, la cultura

organizativa, y el poder y conflicto en las organizaciones son paradigmas que hacen ms

hincapi en el trabajo analtico y en la conceptualizacin de la realidad. De este esfuerzo

descriptivo surgen unas premisas, todava tmidas, prescriptivas e instrumentales.

Captulo 2 32

El ndice de instrumentalidad es otro tema a destacar. Aunque va muy unido a la

anterior dicotoma descripcin/prescripcin, debe ser tratado independientemente. Las

perspectivas cientficas y administrativas poseen un elevado ndice de instrumentabilidad. De

hecho sta es su nica razn de ser. De todos modos, una buena parte de sus aplicaciones

tienen una reducida amplitud y profundidad. En el polo opuesto se encuentra el modelo

weberiano cuyo ndice de aplicabilidad es muy reducido debido a su excesiva carga idealista.

Todas las dems corrientes organizativas poseen una instrumentalidad indirecta. Esta

clasificacin combina dos modalidades de aplicacin diferentes: una, la que se basa en la

generacin de un pool de conocimientos que a modo de know-how puede auxiliar a los

diferentes actores a la hora de afrontar determinados problemas; otra, unas propuestas de

actuacin muy concretas y algo descontextualizadas del resto del discurso que permiten la

implementacin de ciertas mejoras. Como ejemplo consideramos la escuela de relaciones

humanas la cual ha elaborado una gran variedad de estudios sobre la dimensin psicosocial de

las organizaciones y ha generado un modelo y unos anlisis de casos que permiten a los

actores organizativos afrontar con una determinada tendencia o filosofa las diferentes

necesidades organizativas. En un segundo plano, elabora una serie de propuestas concretas

donde hay una relacin clara, segn los autores de esta escuela, entre causa-objeto y

problema-remedio, esto ocurre por ejemplo a la hora de proponer modelos para mejorar la

motivacin, el liderazgo, etc.

Por ltimo, otra caracterstica propia de la Teora de la Organizacin es que la mayora

de las corrientes mantienen en la actualidad su vigencia terica y prctica. As por ejemplo

hay organizaciones industriales con un proceso productivo sencillo que siguen estrictamente

los viejos postulados del taylorismo clsico muy alejado de las sofisticaciones del

gerencialismo actual. Lo mismo ocurre con los textos clsicos de la escuela de recursos

humanos y con la teora clsica de la toma de decisiones; autores como Fiedler, Likert,
Captulo 2 32

Herzberg, etc., hoy algo alejados de los ms recientes textos cientficos, continan inspirando

algunas prcticas organizativas.

1. Teora de la organizacin y Administracin pblica: una relacin difcil

La Administracin pblica es una realidad social, poltica y organizativa que requiere unos

tratamientos analticos jurdicos, econmicos, sociolgicos y politolgicos. Pero estos

tratamientos cientficos pueden ser insuficientes. Las transformaciones del Estado, las nuevas

tareas a abordar por las diversas administraciones pblicas, y sobre todo el enorme

predominio de los recursos financieros y humanos que han supuesto y suponen la creciente

actividad de prestacin de servicios, han puesto de relieve la aproximacin organizativa,

tambin denominada gerencialista o eficientista (Subirats, 1990). Esta circunstancia es

fundamental: las administraciones pblicas han adquirido nuevas funciones y objetivos que

han originado substanciales cambios en su composicin y estructura, de tal forma que la

aproximacin organizativa parece ineludible.

Si bien parece indiscutible la necesidad y mutuo aprovechamiento de un posible

contacto entre la Teora de la Organizacin y la Administracin pblica, ms problemtico es

el mecanismo de acercamiento entre esta particular, y muchas veces instrumental, ciencia

social y este especial tipo de organizacin, lo que Ibarra y Montao (1992) califican como las

maltrechas relaciones de la Teora de la Organizacin con la Administracin pblica. En

efecto, un largo y polmico debate ha acompaado siempre a los intentos de relacionar la

Teora de la Organizacin con la Administracin pblica. La literatura organizativa sostiene

dos puntos de vista divergentes en cuanto a la tradicional controversia entre universalidad y

especificidad de las organizaciones. Una primera postura considera que todas las

organizaciones son bsicamente idnticas: tienen similares elementos, caractersticas y

problemas. Una segunda posicin sostiene que las organizaciones son diferentes y por lo tanto

requieren unos anlisis especficos y con pocas posibilidades de ser transferidos a otras
Captulo 2 32

realidades organizativas (Mcklevey; Aldrich, 1983). La primera posicin es la que domina la

mayor parte del pensamiento organizativo aunque con ciertas reservas. La Teora de la

Organizacin abarca, segn esta posicin, no slo las empresas y, ms en general, las

organizaciones econmicas, sino tambin los partidos, las asociaciones, las iglesias y la

Administracin pblica (Zan 1989). En un primer momento la Teora de la Organizacin

consideraba que sus modelos conceptuales e instrumentales eran vlidos para cualquier

organizacin. Pero a raz del surgimiento de la teora de las contingencias cambia

parcialmente esta consideracin: se percibe a las organizaciones como nicas debido a que

mantienen una original y particular relacin con el entorno, pero an as, parte de la unicidad

terica y metodolgica como mecanismos para llegar al conocimiento de tales

particularidades.

Pero como las organizaciones pblicas tienen las mismas necesidades que las

organizaciones del sector privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una forma

eficaz y eficiente se acepta que sus zonas ms operativas puedan y deban nutrirse de los

conocimientos, herramientas y avances de la teora organizativa. Estos dos principios,

necesidad de una disciplina propia y la permeabilidad hacia las proyecciones organizativas en

los sectores ms operativos son reconocidos por la mayora de los estudiosos de las

Administraciones pblicas. Pero este posicionamiento no es un obstculo para abordar desde

otro prisma las posibles relaciones que se puedan establecer entre la Teora de la Organizacin

y la Administracin pblica.

Hay que tener presente que la Teora de la Organizacin es una disciplina cientfica

que ha experimentado una notable evolucin desde sus modernos orgenes hasta nuestros das.

En los ltimos tiempos han aparecido con fuerza unas nuevas perspectivas de anlisis, como

son, entre otras, las organizaciones como sistemas polticos, la cultura organizativa, el anlisis
Captulo 2 32

del proceso de toma de decisiones y el cambio organizativo, cuyos enfoques varan

substancialmente los parmetros ms clsicos de la teora organizativa ya que abandonan los

estrictos cauces de la ingeniera, la economa de empresa y la psicologa y adoptan un talante

ms plural, descriptivo, analtico y menos ligado a la bsqueda obsesiva de una

instrumentalidad directa. Es decir, las nuevas perspectivas organizativas no se limitan a

elaborar meras recetas para una gestin ms eficaz sino que se configuran como instrumentos

analticos para la interpretacin de una parte significativa de la realidad de las organizaciones.

En este sentido, existen muchos puntos de contacto entre los enfoques organizativos

contemporneos con la Administracin pblica como organizacin.

Pero hay que volver a la cuestin clave: Hay organizaciones con una naturaleza tan

diferente que requieran un instrumental terico y metodolgico especfico? Es decir, se trata

de dilucidar si existen complejos organizativos que demanden un tratamiento o anlisis

organizativo (es decir, que aprovechen las tcnicas y fuentes de conocimiento de medio y

corto alcance que proporciona la teora de la organizacin) pero desde unas bases tericas y

metodolgicas propias o especficas. Este punto es relevante dadas las caractersticas

especiales que muestran la organizacin elegida como objeto de estudio: la Administracin

pblica. Seguidamente se har un breve repaso a los elementos que delimitan a la

Administracin pblica como una organizacin diferenciada y a las caractersticas

organizativas que la definen.

Captulo 3 35

3.1. La Administracin pblica como organizacin diferenciada.

Una exigencia previa a cualquier otra consideracin es intentar acercamos al

significado y al alcance del concepto Administracin pblica. Se trata, pues, de

identificar aquellos elementos que perfilan la Administracin pblica como una

organizacin especfica y diferenciada.

Los aspectos ms importantes que perfilan a las administraciones pblicas como

complejos organizativos diferentes a las organizaciones privadas son (Subirats, 1991

citando a Rayner et al.; 1976, y Galy, 1977):

"[a] Los organismos pblicos no escogen el mbito de su actuacin, sino que les
viene definido estatutariamente, mientras el sector privado se sita donde
contempla posibilidad de beneficios.

[b] Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y posibilidades

coercitivas que no son usuales en el sector privado.

[c] El entorno de la gestin pblica es mucho ms complejo que el de cualquier

organizacin privada por importante y voluminosa que sea, siendo la necesidad
de negociacin y transaccin mucho mayor.

[d] Los organismos gubernamentales son mucho ms vulnerables a las presiones de

naturaleza poltica , que debido a su carcter electoral son a corto plazo, lo que
dificulta la adopcin de estrategias o la planificacin a medio o largo plazo.

[e] La determinacin de objetivos es mucho ms confusa, ambigua y plural que en

el sector privado.

[f] Existen pocas presiones estructurales internas en el sector pblico que

conduzcan a una mayor eficiencia de la gestin. Esas presiones son bsicamente
externas (polticas, fiscales,...).

[g] Es difcil medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones pblicas, dada la

inexistencia de "nmeros rojos", de cuenta de resultados objetivables. No resulta
fcil saber si se ha conseguido lo que se pretenda.
Captulo 3 35

[h] Todo ello conlleva la dificultad de delegar o descentralizar las tareas

gubernamentales, dado que para ello el instrumento ms adecuado es el control
de la delegacin va resultados.
Captulo 3 42

[i] El tipo de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente,...) dificulta la

segmentacin de los destinatarios de la actividad pblica, con lo que ello implica de
problemas en el uso de muchos instrumentos de mercado.

[j] El grado de visibilidad y control del sector pblico es mucho mayor, estando
sometido a mayor presin de transparencia.

[k] Las diversas administraciones pblicas estn obligadas, a diferencia del sector
privado, a actuar con respeto a los principios de equidad, con criterios temporalmente
consistentes, y con la constante presencia del control jurisdiccional sobre todas sus
actuaciones, lo que conduce a una mayor centralizacin y burocratizacin.

[l] La gestin de los recursos humanos est mucho ms condicionada en el sector

pblico, tanto en la seleccin, como en la exclusin o promocin de su personal, siendo
muy difcil premiar la excelencia de la labor de cuadros y gestores.

[m] Tambin la gestin de los recursos financieros es mucho menos flexible, dadas
las formalidades presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del gasto.

[n] La inexistencia de la sensacin de riesgo, el predominio de lo perenne o

estructural sobre lo coyuntural."

37
Captulo 3 42

3.2. Las caractersticas organizativas que definen a la Administracin pblica y vuelta a su

posible relacin con la Teora de la Organizacin.

Una vez clarificado que existen importantes elementos que configuran a la

Administracin pblica como una organizacin diferenciada parece necesario profundizar

en el tratamiento de algunos de ellos para detallar las caractersticas organizativas ms

relevantes que definen a la Administracin pblica. Estas caractersticas son:

1) La Administracin pblica es una organizacin compleja, complejidad que no

viene dada por sus grandes magnitudes (como se podra creer) sino que se debe a su

diversidad funcional y estructural: los organismos pblicos atienden unas funciones muy

distintas entre s pero utilizan un mismo modelo administrativo. Es decir, no hay

correlacin entre su estructura interna y las funciones asumidas. Este problema se agrava

debido a que el modelo administrativo de la Administracin pblica no ha cambiado desde

hace mucho tiempo, cuando su estructura responda a las necesidades propias de las

funciones tradicionales del Estado, las llamadas de soberana. Pero las funciones han

cambiado, multiplicado y diversificado y el modelo administrativo ya no se adecua a estas

nuevas realidades.

Tambin contribuye a la complejidad la irregular, y a veces catica, especializacin

funcional y territorial (los criterios de departamentalizacin no son uniformes) que

imposibilitan una correcta integracin de las distintas actividades; lapropia ordenacin

territorial del Estado, especialmente en los sistemas federales y regionales donde hay una

pluralidad de instancias pblicas con niveles de igual competencia, exige unos sofisticados

mecanismos de coordinacin interorganizativos.

38
Captulo 3 42

La interdependencia entre poltica y Administracin. No hay separacin entre

poltica y Administracin, toda organizacin pblica, por el hecho de serlo, participa del

poder poltico, incluso cuando se trata de las zonas ms modestas de la organizacin (Baena

del Alczar, 1985).

No existe una relacin inmediata entre actividad de la Administracin y recursos

financieros. Ello hace muy difcil medir la eficiencia o el rendimiento de la Administracin

en trminos normales. Adems la definicin de los parmetros de eficiencia y eficacia tiene

una fuerte dimensin poltica.

La dinmica organizativa se encuentra fuertemente condicionada por los lmites

normativos que delimitan la gestin del personal: los rgidos mecanismos de entrada al

nuevo personal; su vinculacin, una vez dentro, con la Administracin y las escasas

posibilidades de modificar las pautas negativas de comportamiento y de premiar las

positivas son las caractersticas ms notorias. Todo ello hace que la problemtica de los

grupos humanos que dirigen y forman parte de las administraciones pblicas como una de

las cuestiones capitales para los estudiosos de las organizaciones.

A diferencia de la mayora de las organizaciones, que han de competir entre s para

obtener del entorno los recursos necesarios para desarrollar sus actividades, la

Administracin pblica cuenta con suficientes recursos con una tendencia incrementalista

que el Estado capta mediante el sistema fiscal.

Pero si las administraciones pblicas no compiten en un mercado econmico si lo

hacen en un mercado poltico y administrativo. En un mercado poltico ya que la existencia

39
Captulo 3 42

de una pluralidad de administraciones pblicas hace que stas compitan entre s por unos

recursos que en su mayora recauda y distribuye una nica instancia (es el caso de Espaa

donde comunidades autnomas y entes locales luchan polticamente con la Administracin

General del Estado para conseguir el mayor volumen de transferencias econmicas). A

nivel intra-administrativo las diferentes unidades (ministerios, consejeras, direcciones

generales, entes autnomos, etc.) compiten para conseguir de las instancias poltico-

administrativas centrales el mayor volumen de recursos.

6) Es muy difcil identificar con exactitud el producto especfico de cada

administracin, y an ms difcil encontrar indicadores para medir la eficacia y la eficiencia

de la produccin pblica. Hay una pluralidad de indicadores, conflictivos entre s, que son

difciles de obtener y pueden tener, adems, una naturaleza espuria. Por ejemplo qu se

entiende por grado de satisfaccin de los ciudadanos, y cmo se obtiene sta7) En la

Administracin pblica, como consecuencia de sus mltiples funciones, coexisten

diferentes profesionales (mdicos, educadores, ingenieros, etc.) con racionalidades

especficas que requieren diferentes procesos y estructuras. Estos especialistas se ven a

veces frenados y subyugados por una estructura y dinmica burocrtica que prima los

aspectos administrativos.

Estos elementos diferenciales y otros de menor impacto no hacen posible tratar

conceptual y metodolgicamente a la Administracin pblica como una organizacin

normal. Estas consideraciones nos "llevan a la conclusin de que las diferencias [entre

organizaciones de naturaleza privada y organizaciones de naturaleza pblica] son muy

substanciales, y se requiere cierta perspectiva distinta sobre una y otra actividad" (Subirats,

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Captulo 3 42

1990). Sabemos que las Administraciones pblicas presentan caractersticas especficas que

justifican su tratamiento independiente a efectos de su estudio cientfico (Baena del

Alczar, 1985).

Seguidamente se profundizar brevemente en los principales argumentos a favor y

en contra de la equiparacin de las organizaciones pblicas con las organizaciones

privadas.Una buena parte de los autores del enfoque economista o gerencialista ven a la

Administracin bajo el prisma de la neutralidad en relacin con la poltica. La

Administracin es una organizacin ejecutiva y maquinal totalmente separada de las

instancias polticas. Esta creencia arranca con Wilson (1887) y no nos ha abandonado

todava en nuestros das, "la lgica del enfoque de gestin depende de la existencia de una

separacin entre poltica y administracin" (Rosenbloom, 1986).

A partir de la simplificacin tcnica que se deriva de la separacin entre el nivel

poltico y el nivel administrativo es posible implantar las tcnicas e instrumentos

manageriales propios del sector privado al sector pblico.

Esta postura se ha visto reforzada por la evidente aproximacin e interrelacin entre

el sector pblico y el sector privado. Sea mediante la tesis de la privatizacin de los

organismos pblicos, o bien por la publificacin o politizacin de las organizaciones

privadas (Litnchfield, 1956; Readford, 1965; Bozeman, 1984; citados en Subirats, 1990).

Adems es cierto, como dicen Perry y Kramer (1983), que existe un punto de encuentro

entre las dos visiones presentadas y que pasara por considerar que el sector pblico, en

general, tiene las mismas necesidades que el sector privado por lo que respecta a alcanzar

sus objetivos de una forma eficaz y eficiente, si bien tiene una orientacin normativa

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distinta dada la relevancia de valores propios del entorno pblico como por ejemplo, la

participacin democrtica, la transparencia, la justicia y la equidad en el trato.

Sean las argumentaciones ms o menos brillantes u oportunas, lo importante es que

ambos tipos de gestin son slo similares "en los aspectos poco relevantes" (Allison, 1980).

Si bien es cierto que se produce cierta identidad de tareas, actividades y procedimientos

susceptibles de ser sujetos pasivos de esfuerzos racionalizadores bajo criterios econmico-

gerencialistas, ello no debe ocultar el hecho de que la propia naturaleza de los objetivos y

funciones de la Administracin pblica impide la maximizacin de esta sencilla

transmisin. Los sagrados conceptos de eficacia y

eficiencia no son vlidos para guiar unilateralmente las funciones y objetivos de la

Administracin (por ejemplo salud, educacin, etc.).

El rechazo a la identificacin entre organizaciones pblicas y privadas obliga a

discriminar de manera general al conjunto de tcnicas e instrumentos gerenciales

provenientes del sector privado. Pero slo de manera general, ya que en ciertos momentos y

mbitos organizativos pueden ser aplicables a las organizaciones de naturaleza pblica. Ello

explica que el rechazo se centre de forma especial en las perspectivas ms instrumentales

de la Teora de la Organizacin (ingeniera, eficientismo, economicismo o gerencialismo)

pero no a la totalidad de conocimientos, teoras y mtodos que ofrecen las mismas. La

Teora de la Organizacin como instrumento de conocimiento puede ser muy til en su

aplicacin al campo pblico. Su alcance, riqueza y potencia puede abrir nuevas formas de

entender a los organismos pblicos. Pero desgraciadamente no existe, o no se ha

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desarrollado suficientemente, una Teora de la Organizacin aplicada especficamente a la

Administracin pblica, con unos conceptos, valores y tcnicas propias.

En este libro se utilizan las escuelas, paradigmas o tendencias de la Teora de la

Organizacin que parecen permitir enriquecer nuestro objeto de estudio: el anlisis de las

administraciones pblicas como organizaciones. Desgraciadamente de la eclctica

utilizacin terica y metodolgica de estas perspectivas de anlisis no puede surgir una

exposicin acabada de las posibles aplicaciones de la Teora de la Organizacin al campo

pblico, pero s, en cambio, puede ofrecerse un conjunto de presupuestos que ayuden a

vislumbrar la potencialidad y fortaleza de la utilizacin de estas proyecciones tericas a los

acontecimientos y realidades de las organizaciones pblicas

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Captulo 3 42

4. Bibliografa
Lecturas recomendadas:
- RAMI, C., BALLART, X. (1993), Lecturas de Teora de la Organizacin, 2 vols.
Madrid, Ministerio para las Administraciones Pblicas.

Se trata de una obra que agrupa 52 artculos y captulos de los ms importantes autores de
la Teora de la Organizacin, reiteradamente referenciados y comentados en los manuales y
estudios de las organizaciones que en su mayor parte no haban sido traducidos al
castellano. Tambin es recomendable su estudio introductorio La Complejidad Estructural
de la Teora de la Organizacin que hace un repaso por los distintos enfoques organizativos.
En este sentido, tambin destacan dos textos:
-BONAZZI, G.(1991) Storia del Pensiero Organizzativo, 3 edizione, Milano, Franco
Angeli.
-GARCA MADARIA, J.M.(1985), Teora de la Organizacin y Sociedad
Contempornea, Barcelona, Ariel.

Lecturas de referencia del captulo:

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all unimportant respects, en Office of Personnel Management, Setting Public
Management Research Agendas: Integrating the Sponsors, Producer and User,
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- ARGYRIS, C.(1957) Personality and Organization. The Conflict between System and
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- BAENA DEL ALCZAR, M.. (1985), Curso de Ciencia de la Administracin, Madrid,
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