Desafios Criminales Al Triangulo Norte y México

Resumen
El propsito de este estudio es determinar y dimensionar todas las

dinmicas que median en la relacin entre la organizacin criminal
y el Estado. De cmo ste ltimo se inscribe en el contexto de
la globalizacin econmica, desenvolvindose junto a procesos
desagregadores de competencias que han complicado su desarrollo
histrico y que lo hacen colisionar con los empoderamientos de
nuevos actores no estatales que disputan jurisdiccin e influencia
en aspectos diversos como presencia territorial, economa local y
control social. En este sentido, se exponen las acciones y omisiones
estatales como principales insumos generadores del entorno
adverso de seguridad hoy en da en toda el rea mesoamericana;
que se recoge en forma sistemtica sintetizada en una hiptesis
de trabajo.
El desafo consiste en la exploracin de umbrales probables

para la reconstitucin del sistema inmunolgico de la formacin
estatal; como recurso indispensable en la lucha contra los poderes
criminales. Plantendose como esfuerzo general, extensivo en
Nuevos cuanto a su capacidad de adaptacin en ambientes reales y
empoderamientos virtuales que minan constantemente el atributo de lo soberano.
criminales Palabras claves

y desafos Estado, organizacin criminal, soberana, no polaridad,
gobernabilidad, inteligencia estratgica, sistema inmunolgico,
globales para desatencin selectiva.
los Estados del

Tringulo Norte
Centroamericano
y Mxico*
Juan Carlos
Morales Pea
Recibido: julio 9 de 2012

Aceptado: julio 17 de 2012
BIBLID [2225-5648 (2012), 2:1, 197-270]
* Trabajo acadmico original del Centro de Investigacin Cientfica para la revista Polica y Seguridad
Pblica y en el marco de las iniciativas del Grupo de Estudios de Seguridad.
Abstract
The purpose of this study is identifying and scaling all the dynamics
that mediate the relationship between the state and the criminal
organization. Also, the way this fits into the context of economic
globalization, evolving along with processes that are disaggregating
competencies that have made its historical development more
complex and caused it to collide with the empowerment of new
non-state stakeholers vying for jurisdiction and influence in various
aspects such as territorial presence, local economy and social
control. In this sense, the study exposes the actions and omissions
of the State as the main inputs generating the present adverse
security environmentthroughout the Mesoamerican area. This is
collected systematically in a synthesized working hypothesis.
The challenge lies in exploring the likely thresholds for reconstituting

the immune system of the state construct, as an indispensable
resource in the fight against criminal powers. Considering it
a general effort, this extends to its ability to adapt in real and
New criminal virtual environments that constantly undermine the attribute of
the sovereign state.
empowerment
and global Key Words
challenges for State, criminal organization, sovereignty, non-polarity, governance,
strategic intelligence, immune system, selective neglect.
the States of
the Northern
Triangle
in Central
America and for
Mexico.
Juan Carlos
Morales Pea
Received: july 9, 2012

Accepted: july 17, 2012
BIBLID [2225-5648 (2012), 2:1, 197-270]
* This is an original academic piece from the Scientific Investigation Center for the journal Police and
Citizen Security as part of the framework of initiatives of the Security Study Group.
Nuevos empoderamientos criminales y desafos globales para los Estados Juan Carlos
del Tringulo Norte Centroamericano y Mxico Morales Pea
I. Introduccin
En el estudio que se presenta a continuacin se han desarrollado dos grandes
ejes de discusin, uno de ellos trata la relacin entre el Estado y la organizacin
criminal; inscribindola en un esfuerzo analtico centrado en el desenvolvimiento
de ambos en el contexto de la globalizacin. Se han empleado recursos tericos
de la ciencia poltica, la sociologa de las relaciones internacionales y la sociologa
jurdica; pero creando vasos comunicantes con el planteamiento usual de los
estudios estratgicos que suelen recoger la dimensin concreta de la estrategia
como mbito recurrente de los funcionarios y decisorios pblicos en torno a
problemas especficos en la conduccin del Estado.
El otro eje est expuesto en el formato de una amplia hiptesis de trabajo, que
procesa los insumos relevantes generados por el Estado en materia de sus acciones
y omisiones; con las que ha gestionado la seguridad pblica y que con mucha
probabilidad habra estimulado factores adversos muy complicados de revertir.
ENERO - JUNIO 2012 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

Por ello se plante una metodologa de abordaje que incluy casos empricos
centrados en gran parte en la realidad salvadorea, sin descartar extrapolaciones
necesarias y uso de parmetros similares que tambin median en la relacin
entre el Estado y las organizaciones criminales en pases como Mxico y los
pertenecientes al tringulo norte centroamericano.
En la primera y amplia lnea de trabajo se hacen aproximaciones cualitativas a

todos aquellos aspectos y condiciones de rigor que dinamizan la relacin Estado
organizacin criminal. El artculo 2 de la Convencin de Palermo define a la
delincuencia organizada como un grupo estructurado de tres o ms personas que
exista durante cierto tiempo y que acte concertadamente con el propsito de cometer
uno ms delitos graves tipificados con arreglo a la presente convencin con miras a
obtener, directa o indirectamente, un beneficio econmico u otro beneficio de orden
material (UNDOC, 2004). En esta ltima y para los efectos de comprensin del
lector se incluye en dicha categora genrica a la delincuencia transnacional
clsica, a las pandillas, que no obstante cuentan con arraigo social y comunitario;
utilizan como recurso de movilizacin una economa ilcita que se rige por lgica
de depredacin social y violencia, y as tambin aquellos segmentos de poblacin
que operando desde el mbito formal, actan articulando intersecciones
complejas entre los mundos polticos y empresariales en una lgica de roles
sociales mltiples, que implicara ventajas diversas y propicias para la corrupcin
y los delitos transnacionales. El abordaje irrumpe en los mecanismos y modos de
operacin delincuencial de las organizaciones criminales, de cmo despliegan sus
iniciativas y cmo procesan las respuestas del Estado; amplindose tambin el
anlisis a las condiciones del entorno que hacen posible la adaptacin para nuevas
modalidades de violencia y recursos de depredacin.
Otro componente vital en este trabajo y que sirve de prembulo a la hiptesis

de trabajo mencionada, comprende el uso que la organizacin criminal hace de
las brechas sistmicas, es decir, de todas aquellas fisuras legales, culturales,
estructurales, funcionales y contextuales que definen la situacin general del
entorno en el que se desenvuelven los Estados. Ac se introduce una somera
evaluacin del Estado actual de la macro estructura gubernamental; el grado
de responsabilidad y afectacin de la globalizacin y los programas de ajuste
estructural en las iniciativas de modernizacin. La implicacin es extensiva a las
estrategias empleadas por los Estados para enfrentar los ciclos delincuenciales
197
Juan Carlos Nuevos empoderamientos criminales y desafos globales para los Estados
Morales Pea del Tringulo Norte Centroamericano y Mxico
ascendentes, el papel asignado a la fuerza y el grado de contaminacin del sistema

inmunolgico del propio aparato pblico; en cuanto a que sus capacidades de
reconstitucin, depuracin y autocorreccin sean presionadas por los fenmenos
de faccionalizacin partidaria, corrupcin como prctica generalizada y con sus
evidentes efectos desagregadores para la institucionalidad; o incluso procesos
crecientes de infiltracin del crimen cuyo propsito sera la cooptacin y la
disminucin progresiva de la voluntad general que sintticamente se recoge
y representa en el Estado. Adems se ha hecho tambin una aproximacin al
problema cultural como recurso omnipresente en la organizacin pblica y de
cmo ste puede convertirse en un factor potenciador e inhibidor de malas y
buenas prcticas.
En la seccin complementaria del documento se exponen tres rasgos o atributos

claves que favorecen los ciclos de reproduccin social de la delincuencia y la
actividad criminal a todo nivel y a continuacin se exponen dos casos a escala,
tomados de la realidad; y cuyo examen minucioso ha permitido identificar lgicas
e intersecciones relevantes.
Finalmente se plantean conclusiones y recomendaciones, algunas bajo la modalidad

de enfoques orientadores para el diseo y la confeccin de documentos directivos
en materias especficas, que habiliten impactos relevantes y de retroalimentacin
para los decisorios pblicos y funcionarios.
II. Aspectos metodolgicos

Este trabajo ha empleado recursos propios de la poltica comparada. La relacin
entre el Estado y la organizacin criminal, requiere de un ejercicio de medicin
explicativo que se inscriba en un entorno regional, susceptible de algunas
comparaciones puntuales. En este sentido se ha optado por Mxico y los pases
centroamericanos del tringulo norte; el inters radica en que todos se encuentran
ubicados en la regin ms violenta del mundo en dnde no existen guerras
internacionales (Small Arms Survey, 2011), o conflictos armados internos.1
Sin embargo, cabe destacar que la mayor parte del anlisis est centrado en el
caso salvadoreo, tenindose en cuenta que muchos problemas de este pas, son
extrapolables a los pases vecinos; considerando por supuesto las restricciones
obvias. Para efectos de reflexin sobre lo soberano se emple el ndice de Estados
fallidos cuyos puntajes referidos a los pases apuntados, recogi los acumulados de
los ltimos cinco aos. Si bien este ndice posee brechas de subjetividad y requiere
de esfuerzos especficos adicionales para la cuantificacin; presenta sin embargo
umbrales y rangos que describen la condicin global de los Estados, mostrndose
muy integral para el anlisis transversal de mltiples variables intervinientes en su
desenvolvimiento.
Adems se ha hecho uso de las estadsticas de la organizacin Transparencia

Internacional basando algunas consideraciones analticas en el ndice de percepcin
de la corrupcin, habindose tomado tambin los ltimos cinco aos. Puesto que
el ndice es de tipo cualitativo, se recoge en l los niveles y grados de confianza
de parte de los ciudadanos u otros actores respecto a las instituciones pblicas.
1. Keith Krause del Instituto de Altos Estudios Internacionales y de Desarrollo de Ginebra (IUHEID),
afirmaba que los pases afectados por los ndices ms elevados de muertes violentas no estn en guerra;
lo anterior lo apoya en datos reflejados en el informe Carga global de la violencia armada, de la
organizacin Small Arms Survey.
198
Siendo la corrupcin junto a la infiltracin del crimen los principales problemas

que debilitan la estructura estatal.
El tercer recurso empleado concierne a las estadsticas del gasto corriente de las
instituciones del Estado salvadoreo agrupadas en el rea de gestin de justicia y
seguridad pblica, en un comparativo de los ltimos cinco aos, para la evaluacin
de las tendencias de inversin en rubros estratgicos como capacitacin,
infraestructura y tecnologa por una parte y presupuestos para salarios por otra.
En la seccin complementaria se incluyeron dos casos de estudio basados en
Guatemala y El Salvador; que ubican aspectos especficos de funcionamiento de
la baja y la alta delincuencia. Con los mismos se provee de dimensin emprica
cualitativa al documento, sustento que permite contrastar inferencias. En el caso
guatemalteco se ha empleado la tcnica de recopilacin periodstica mientras
que en el que corresponde a El Salvador se ha utilizado una entrevista de tipo
cualitativo. Sobre la tcnica periodstica, sta ha sido tambin ampliamente
utilizada para recoger casos emblemticos o para los propsitos de ilustrar
situaciones, personajes o coyunturas especficas.

Metodolgicamente el trabajo tambin se apoya en el esbozo de una hiptesis de
trabajo, que mediante el anlisis situacional de la estructura estatal ha expuesto
a manera de balance; todas aquellas brechas que lo incapacitan para enfrentar
con efectividad la actividad delincuencial y criminal. Esas vulnerabilidades le son
inherentes y por lo tanto la posibilidad de corregirlas se recluye en sus mbitos de
competencia interna.
III. Marco terico referencial

Para los propsitos del presente documento, se han establecido tres dimensiones
analticas que permiten articular un enfoque integrado de trabajo acerca de las
relaciones entre los Estados y las organizaciones criminales.
La primera se apoya en la sociologa de las relaciones internacionales, para la
cual mediante la evaluacin de la propuesta de Richard Haas basada en la No
polaridad, se explora el carcter central que actualmente gua la evolucin de
las relaciones internacionales. En la misma, Haas sostiene que la era actual no
se define por la concentracin del poder en Estados de tradicional influencia
internacional; sino que sta muestra un poder disperso en mbitos diversos en
donde se materializa la competencia de otros actores de naturaleza no estatal, algo
que razona as: un mundo dominado no por uno o dos o incluso varios Estados, sino
por docenas de actores que tienen y ejercen diversos tipos de poder. Esto representa un
cambio maysculo frente al pasado (Haas, 2008), y contina desarrollando la idea
acerca de las dimensiones y escenarios desde donde los Estados estn siendo
retados, apunta al respecto:
Una de las caractersticas fundamentales del sistema internacional contemporneo es

que los Estados-nacin han perdido el monopolio del poder y, en algunos casos, incluso
su superioridad. Los Estados estn siendo desafiados desde arriba, por organizaciones
regionales y globales; desde abajo, por milicias; y por los costados, por una diversidad
de organizaciones no gubernamentales (ONG) y corporaciones. El poder ahora se
encuentra en muchas manos y en muchos sitios (Haas, 2008).
Este fenmeno que otros, en terminologa o jerga de los planificadores de defensa,

identifican como amenazas emergentes no convencionales (Meigs, 2003), y cuyo
199
carcter asimtrico2 no las hace equiparables al Estado en materia de estructura y

organizacin; s desafan su autoridad, como referentes que detentan tericamente
el monopolio de la fuerza. La categora es inclusiva de redes transnacionales
cuyos esquemas organizativos descentralizados, les permiten tener presencia
territorial en muchos pases, volver viables sistemas de reclutamiento locales y
ser movilizados en aspectos logsticos, organizacionales y comunicacionales;
todos ellos convergentes para la accin colectiva local, nacional, regional y global.
Anclados a franquicias que asumen causas religiosas o en su defecto otras de
tipo contra ideolgicas, es decir, criminales; este tipo de estructuras incorporan
en su mbito de desenvolvimiento todo recurso o forma posible habilitada por la
globalizacin, transformndolas en ventajas.
En complementariedad a esta nueva categora de anlisis y como antecedente,

puede mencionarse el trabajo pionero en materia de teora de las relaciones
internacionales, desarrollado por Robert Kehoane y Joseph Nye en los aos setenta,
portador de planteamientos importantes. De acuerdo a las reflexiones acadmicas
de Kepa Sodupe, este esfuerzo se inscribi bajo el siguiente contexto:
Puede sugerirse que su obra busc, en el decenio de los setenta, ofrecer una solucin
a las anomalas que planteaba un mundo interdependiente y plural, mediante la
introduccin de determinadas modificaciones ad hoc. As, manteniendo la vigencia
del esquema estatocntrico, Keohane y Nye abogaron por la incorporacin de actores y
procesos de naturaleza no estatal (Kepa, Sodupe, pg. 195).
En el caso de la no polaridad se plantea la ruptura definitiva del monopolio de

la fuerza que detentaron los Estados-naciones (Brucan, 1974) y de cmo otros
actores emergentes que representan intereses privados de reducidos segmentos
de poblacin, potencian relaciones internacionales paralelas a la legalidad
internacional; mediando en esa relacin cualitativa una divisin internacional del
trabajo, la definicin de un comercio global que tambin tiene impactos en el
PIB mundial, conformacin de alianzas tcticas y estratgicas para la penetracin
de mercados nuevos e incluso su militarizacin, proceso entendido ac como
la expresin material y manifiesta de la voluntad de persistir sistmicamente
y transformar las restricciones del entorno en condiciones favorables. Se trata
de un rompimiento histrico y ahora mucho ms sofisticado y complejo con el
orden global que tericamente y en diverso grado ha regido en las relaciones de la
economa mundial.
Lo anterior crea dificultades a los planificadores del Estado, pues una organizacin
criminal y los escenarios de coexistencia geogrfica plantean situaciones
complicadas. Enfrentarlas suele tener alcances inesperados que pueden trastocar
el mismo cuerpo social contenido en los Estados que despliegan iniciativas
para contrarrestarlas. La idea de la no polaridad es consistente tambin en la
convergencia de esfuerzos globales por parte de actores no estatales para organizar
e imponer su propia soberana, ejercerla debilitando la presencia territorial del
2. Algunos expertos militares como el General Montgomery C. Meigs la definen as: La asimetra
significa la ausencia de una base comn de comparacin con respecto a una calidad, o en trminos
operacionales, una capacidad; por su parte, el especialista venezolano en seguridad y defensa Mariano
Csar Bartolom la cita en sus escritos de la siguiente manera: Hoy se entiende que en los conflictos
asimtricos la respuesta de uno de los protagonistas frente a su oponente no enfatiza la bsqueda de
una paridad de fuerzas, sino el empleo de tcticas no convencionales; desde el punto de vista de las
fuerzas armadas, esa forma de operar es percibida como profundamente diferente a la que orienta su
organizacin y el desarrollo de sus sistemas de armas.
200
Estado, aprovechando la incomunicacin transfronteriza de los mismos, pero sobre

todo, teniendo claridad que la lgica de actuacin jerrquica que le es inherente
resulta insuficiente para propiciar estructuras verstiles, adaptables a los entornos
cambiantes y por lo tanto los rezagos en sus intentos de readecuacin estratgica
e injerencia institucional son infructuosos contra el crimen, a pesar de la base para
la generacin de un nuevo rendimiento y nuevos esfuerzos desde lo legal.
Sodupe tambin describa las circunstancias de principios de los aos noventa,

sin incluirlas en paradigmas explicativos del mundo; apuntaba respecto al Estado,
en cuanto actor central de anlisis en uno de los ms relevantes paradigmas de la
disciplina cientfica de las relaciones internacionales. Explicaba al respecto:
En esta alternativa, al mundo se le percibe no como un sistema anrquico de Estados,

sino como un sistema de interrelaciones altamente complejas. En nuestros das, el
volumen de transacciones de todo tipo que traspasa las fronteras estatales es tan elevado
que puede hablarse de un esqueleto de sociedad global. Dentro de esta sociedad global,
el Estado-nacin ha dejado de tener, en muchas ocasiones, el papel ms importante. A

juicio de los globalistas, la proliferacin de organizaciones internacionales, el fenmeno
de la interdependencia, la revolucin de los transportes y las comunicaciones, etc., han
venido a socavar las premisas sobre las que descansa el paradigma estatocntrico
(Sodupe, pg. 196).
La segunda dimensin analtica incorpora la categora de lo soberano desde la

sociologa jurdica. La soberana es un atributo natural del Estado y algunos
acadmicos como Alfonso Ruz en Bergalli (1996) destacan cuatro mbitos de
desenvolvimiento. La soberana como una expresin refractaria de la autoridad
que ejercen los poderes pblicos organizados, sobre un conjunto de poblacin
determinada; que tiene un asiento territorial y geogrfico pleno. Esa proyeccin de
poder o capacidad jurisdiccional posee un efecto interno en un Estado en particular
y por lo tanto tambin un efecto internacional que se mide en su relacin con otros
actores similares en naturaleza. Estas dimensiones medibles en el comportamiento
del Estado, incluyen el desarrollo de sus iniciativas y los alcances de las mismas.
Mientras los dos restantes atributos cualitativos conciernen a capacidades fcticas
y normativas.
Vase a continuacin un esbozo de aproximacin situacional de estos elementos al

conjunto de los Estados en Mesoamrica, especficamente Mxico y los pases del
tringulo norte centroamericano.
Cuadro 1.
Dimensiones del fenmeno soberano en los Estados
efecto interno efecto internacional
(R) (D)
capacidad normativa capacidad fctica
(P) (R)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del trabajo

de Miguel Alonso Ruz.
Para la comprensin de la nomenclatura utilizada, el cdigo P describe una

condicin potenciada, es decir, no slo las capacidades del actor en cuestin
201
se han incrementado cuantitativa y cualitativamente; sino adems, su umbral

de desempeo tiene un importante margen para ser ampliado; para pesar
econmicamente en este sentido, para organizar redes de trabajo, para ejercer
violencia y para corromper a las distintas expresiones de la autoridad estatal.
La categora R se refiere a una condicin relativa, en dnde puede existir

cierto equilibrio en las relaciones de poder que ha establecido el Estado y las
organizaciones criminales, pero no plantea una situacin de balance, una especie
de empate tcnicamente verificable, sino una situacin lmite de contencin de las
pretensiones de la delincuencia organizada y que ejerce una enorme presin sobre
los recursos y la estructura estatal que se le est oponiendo. Adems concierne
al hecho que ese equilibrio puede desmontarse por las dinmicas de fuerza
que incorporen los actores involucrados, siendo un riesgo para los Estados. Si
esa acumulacin favorable es lograda por las organizaciones criminales, podra
ampliarse consolidando el entorno vital para la realizacin de sus intereses y
objetivos.
Por su parte el cdigo D describe una condicin deficitaria de capacidad material,

debilitamiento moral-legal, con impactos negativos en el rendimiento y en la
posibilidad para reconstituirse y persistir en un entorno hostil; en dependencia
significativa de la solidez de los agrupamientos internos y sus esfuerzos colectivos
para reinventarse de forma suficiente ante las iniciativas del otro.
Por su parte, los mbitos soberanos tambin inscriben variables y condiciones que
permiten presentar su grado de vigencia y desenvolvimiento. Primero la soberana
con efectos internos, implica un nivel en el cual el Estado est en posesin del
monopolio de la fuerza, o s ste enfrenta la competencia en el mbito territorial
de actores criminales disgregadores del poder social con el que el primero est
legitimado.
Esta condicin clave de control conduce a las preguntas: Es plena la soberana en

todo el territorio? Se ejerce sobre todo el conjunto social? O, por el contrario, Las
organizaciones criminales han usurpado ese ejercicio jurisdiccional de la autoridad
en el espacio donde se desarrolla?
Segundo, la soberana con efectos internacionales que para el caso de los Estados
suele ser limitada e incluso difusa, implica el grado en que un Estado suele ser
restringido en el mbito regional o en qu medida incide con sus posturas en la
confeccin de una poltica pblica para responder a los desafos de la delincuencia
organizada en otros territorios.
Tercero, la soberana como capacidad normativa. Ac se evidencia el grado de

aplicacin de las leyes, la efectividad del Estado para imponer sanciones, para
autocorregirse mediante mecanismos de depuracin en su estructura, o la
versatilidad de su diseo legal para no inmovilizarse en la lucha contra el crimen,
y la gestin inteligente de iniciativas en pugna de la sociedad y que se muestran
en constante colisin.
Cuarto, la soberana como capacidad fctica, es decir, como condicin plena para
operar, maniobrar e imponerse cualitativamente en un territorio determinado,
mediante los recursos de la coaccin, la cooptacin-disuasin, as como por los
montos financieros implicados para acumular ventajas en los mbitos logsticos,
comunicacionales, suministros y poder de fuego.
202
Cuadro 2.
Apreciacin del fenmeno soberano en Mxico y el Tringulo Norte
Centroamericano
Efecto/Capacidad Pases
El Salvador Guatemala Honduras Mxico
Efecto interno (Relativo) (Deficitario) (Relativo) (Deficitario)
Efecto internacional (Potenciado) (Potenciado) (Potenciado) (Potenciado)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de las aplicaciones previas del trabajo de Miguel
Alonso Ruiz
La codificacin cuenta con obvias limitaciones, puesto que requerira del desarrollo
adicional de indicadores que puedan puntuarse para los propsitos de una mejor
descripcin del alcance del fenmeno soberano. Hecha la aclaracin, se sostiene
en general que la categora de relativa en el efecto interno de la soberana, se
apoya fundamentalmente en el despliegue territorial y en el grado presencial de la

fuerza pblica. Los casos ms exitosos son los de El Salvador y Honduras.
El primero como resultado de las ventajas asociadas a la estrechez territorial, y el

segundo por la experiencia reciente de militarizacin que increment el esfuerzo
del Estado por el control social y territorial; derivando en un golpe de Estado que
depuso a Manuel Zelaya en junio de 2009.
En cuanto a Mxico y Guatemala, est implicado un factor de territorios inmensos,

numerosos puntos ciegos transfronterizos y amplias zonas de operaciones de
grupos de narcotraficantes. La actividad ilcita y la violencia es mayor por situarse
en el circuito geogrfico de paso obligado de drogas, armas y migrantes. Algunos
analistas estadounidenses lo describen incluso con detalles:
Las autoridades de Estados Unidos y Mxico han identificado tres reas urbanas que
constituyen los principales puntos de entrada para el trfico de drogas y seres humanos:
Tijuana, Baja California (en el noroeste mexicano), la cual enfrenta a San Diego,
California: Naco, Sonora (norte-centro) frente a Douglas, Arizona; y Jurez y Chihuahua
(noroeste), al otro lado de El Paso, Texas. (Knowles, 2008; pg. 19).
En cuanto al efecto internacional de las acciones soberanas del Estado, todas se han
potenciado, sin que ello implique que sus resultados o impactos sean favorables para
la seguridad regional. Tanto Mxico como Centroamrica se inscriben en iniciativas
regionales de seguridad, que tienen en funcionamiento programas que hacen fluir
recursos para el combate del crimen. Son los casos de la Iniciativa Mrida3 y el
Plan de Seguridad de Centroamrica. Adems las cancilleras, especficamente
las de Guatemala y El Salvador han acordado consulados binacionales para el
apoyo a sus migrantes y se han impulsado esfuerzos desde el PARLACEN4 para
homologar legislaciones de proteccin a los migrantes. Con Mxico se han creado
mecanismos de intercambio de informacin sobre desaparecidos, deportados o
fallecidos en la ruta mexicana.
3. Originalmente conocida como Plan Mxico, que posteriormente se conoci como Iniciativa Mrida
a insistencia de los mexicanos que no terminaron de aceptar los parecidos y evocaciones al Plan Colombia.
4. Parlamento Centroamericano.
203
Por su parte la capacidad normativa no se interpret, pues requiere del recuento

de la produccin legal de esos pases, aspecto que est fuera del rea de inters
de este trabajo; pero que planteara una futura lnea de investigacin. Y en cuanto
a la capacidad fctica, se inscribe tambin como un esfuerzo futuro adicional,
que involucre la acumulacin de datos especficos sobre corrupcin, contrabando
intrafronterizo, infiltracin criminal en cuerpos policiales y otros.
Cuadro 3.
Ranking y puntaje del ndice de Estados fallidos.
Ubicacin de Mxico y el Tringulo Norte Centroamericano
ndice de Estados Fallidos
Aos
Ra. Punt. Ra. Punt. Ra. Punt. Ra. Punt.
2008 91 75.5 66 80.6 94 74.9 105 72.2
2009 91 77.2 75 80.6 90 77.2 98 75.4
2010 85 78.1 72 81.2 76 80 96 76.1
2011 89 76 72 80.1 78 78.3 94 75.1
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de la Organizacin Fundacin para la Paz.
Tanto Mxico como los pases del tringulo norte centroamericano se ubican en el rango de
Estados en advertencia, lo que implica que son prximos a ser considerados como fallidos.
El ranking se construye sobre la base de tres grupos de indicadores (Fundacin

para la Paz, 2012) entre los sociales5 que contienen cuatro parmetros, los
econmicos6 con dos y los de ndole poltico-militar7 que recogen seis parmetros.
Todos son evaluados en una escala del 1 al 10, siendo el extremo superior una
mayor presencia del factor y el inferior, denota presencia irrelevante o ausencia
del factor. Para los efectos metodolgicos de este trabajo y su naturaleza, se han
esbozado algunas interpretaciones centradas en el ltimo grupo de indicadores;
de tal manera de volver factibles las identificaciones pertinentes.
Los rangos que delimitan las puntuaciones del ranking se distribuyen as: entre
120.0 y 90.0 puntos (Estados en alerta), es decir fallidos porque se plantean
como fuentes de inestabilidad para su entorno prximo vecinal. De entre 89.9 y
60.0 son Estados en advertencia, estn prximos a la situacin de Estado fallido.
Mientras los restantes se ubican entre 59.930.0 (moderados) y entre 29.00.0
como Estados sostenibles.
Cabe acotar que esta metodologa ha sido utilizada por grupos empresariales y
polticos en la regin, as como por los medios de comunicacin para efectuar
apreciaciones parciales, pero sin el enfoque integral de los indicadores implcitos,
de tal manera que ha tenido un uso ideolgico y poltico para despotricar contra
algunos gobernantes de turno.
Adems ha sido usado para justificar intervenciones a otros pases, como el caso de
Estados Unidos en Hait y otros en donde ha habido distintas formas de injerencia.
Por ejemplo, aos atrs iniciativas estadounidenses y de grupos opositores de
pases como Venezuela y Bolivia pretendieron alentar la secesin de regiones ricas
5. Presiones demogrficas. refugiados y desplazados, agravios colectivos y paranoia social, as como

tambin migraciones y fugas crnicas.
6. Desarrollo econmico desigual y fortaleza de la economa
7. Deslegitimacin del Estado, deterioro de los servicios pblicos, violacin de los derechos humanos,
aparatos ilegales (seguridad); grado de divisin de las lites; e independencia externa.
204
en recursos naturales. Algunas en especfico fueron Maracaibo8 (petrleo) y Beni y

Pando (gas natural); respectivamente.
En cuanto a la deslegitimacin del Estado que concierne a aspectos de corrupcin,
desconfianza en el mbito pblico o incapacidad de los Estados para financiarse,
siendo evidente en los pases analizados, especficamente Mxico en donde la
corrupcin es mayor porque las burocracias pblicas son enormes e importantes,
segmentos de las mismas estn cooptadas por la delincuencia organizada en
su mbito local y regional. El fenmeno no es ajeno a Guatemala en donde se
han registrado gabinetes de seguridad totalmente infiltrados por el crimen,9 con
acceso importante a informacin estatal reservada. Mientras en El Salvador, las
instituciones pblicas han mantenido esfuerzos de depuracin de sus miembros,
por ejemplo los jueces, policas y hasta los pertenecientes al alumnado de la
Academia Nacional de Seguridad Pblica.10
Cuadro 4.
Cifras de aspirantes a la ANSP (El Salvador) verificados en el perodo 2009- 2012
Relaciones Vnculos con Antecedentes
# de Total* Favo- Desfa-

con delincuencia Otros***
Convocatoria (aspirantes) rables vorables penales**
pandillas comn
115 337 287 50 13 01 07 16
116 527 469 58 15 02 10 26
117 582 486 96 47 11 13 14
118 758 671 87 53 08 11 02
119 820 711 109 75 06 09 10
Totales 3,024 2,624 400 203 28 50 68
Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de la Unidad de Verificacin de Antecedentes

(UVEA); correspondiente al perodo 2009- 2012
* Incluye personal masculino y femenino.
** Lesiones, homicidio, hurto, estupro y otros.
*** Referente social negativo, portacin ilegal de armas de fuego, ttulos falsos.
Nota: En la categora de desfavorables se incluyen otros como los problemas de alcoholismo.
Otro elemento presente en el rea de estudio es la existencia de un importante papel

de los militares en el combate al crimen o en la direccin del aparato de Estado o
8. La preocupacin en algunos gobiernos sudamericanos es significativa, especficamente en

Venezuela, los oficiales de dicho pas se preparan constantemente ante eventuales agresiones armadas
a su territorio; eventos que podran propiciarse en este caso desde plataformas militares extranjeras
(estadounidenses) instaladas en pases vecinos como Colombia. Las crticas del gobierno venezolano
tambin se han fundado en la atmsfera creada por las industrias del entretenimiento, muchas de ellas
ligadas a la CIA, a la cual proveen de software de cdigo abierto (Open Source Software/ OSS). Los
casos ms emblemticos han sido el juego Sky Storm, disponible en el sitio Addicting Games; el cual
pretendera mostrar a Venezuela como un campo enemigo, susceptible de ataques areos desde territorio
colombiano y a la vez instalar una idea predisponente hacia ese pas en el segmento de poblacin joven
estadounidense. El otro polmico video juego fue Mercenaries 2: World in Flames; material desarrollado
por otra corporacin del entretenimiento la Pandemic Studios, la cual en 2008 recrea un ambiente
virtual en donde se simula una crisis petrolera, que es presentada como un contexto de oportunidad
para la intervencin en Venezuela por mercenarios, gobiernos extranjeros y otros. Los ejemplos descritos
constituyen expresiones de una atmsfera pre blica con ciertos objetivos de incidencia en el mbito psico
social. Se estima que a este recurso que muchos pudiesen juzgar de inocuo, le acompaaran a toda
sazn otros justificativos que podran variar desde problemas de gobernabilidad a supuestos basados en
la persecucin de los opositores ante una hipottica radicalizacin del oficialismo.
9. Con mayores evidencias durante la administracin del ex presidente Oscar Berger, situacin que
qued ms expuesta durante la coyuntura del asesinato de los parlamentarios salvadoreos en 2007.
10. Tan slo en el ltimo ao, la depuracin de aspirantes por sus nexos con pandillas se recoga
estadsticamente en los informes de la Unidad de Verificacin de Antecedentes (UVEA) de la Academia
Nacional de Seguridad Pblica (ANSP). En el mismo pueden apreciarse esfuerzos crecientes de
investigacin de los antecedentes de los aspirantes a polica.
205
mediante civiles leales, como lo ha sido el caso de Honduras en 2009 y tras el golpe
de Estado. Destaca el hecho, sin embargo, que los estamentos castrenses tambin
han sido sometidos a cooptaciones, facilitndose el flujo de armas o transfiriendo
experiencias de fuerzas especiales como ha sido el caso de los cuerpos lites de
kaibiles11 del ejrcito guatemalteco que ha servido de base para el fortalecimiento
de grupos criminales del narcotrfico (Bosworth, 2010) especficamente los Zetas.12
En el caso salvadoreo tambin se han detectado prcticas de entrenamiento a
pandilleros en Guatemala, en el manejo de armas de guerra.
El elemento concerniente a aparatos ilegales de seguridad, tambin ha tenido un

importante influjo. En Mxico opera un grupo paramilitar que se autodenomina
Matazetas13 y que ha planteado exterminar a ese grupo criminal. Tambin en
Guatemala y como herederos de antiguos escuadrones de la muerte, fuerzas de
exterminio amparadas en la aparente tolerancia del Estado han llevado a cabo sus
propias guerras en contra de las pandillas y de la baja delincuencia.
El caso ms ilustrativo y de connotacin reciente ha sido la incursin de uno de

estos comandos en un centro penal,14 para perpetrar el asesinato de cuatro policas

involucrados en el crimen de tres parlamentarios salvadoreos y su motorista.
En El Salvador las cosas no han sido diferentes. A grupos como la Sombra Negra y
otros parecidos, le han sucedido mtodos de guerra paralela contra la delincuencia.
En suma, es notable el hecho de que los Estados en esta regin del mundo estn
siendo fuertemente disputados en materia de monopolio sobre la fuerza. Al menos
en Mxico as puede apreciarse, mientras en los pases centroamericanos las
iniciativas de las pandillas por hacerse de mayor poder de fuego son una cuestin
verificable.
Puesto que el deterioro de la seguridad pblica ha sido progresivo, importantes
segmentos de la poblacin se la han procurado contratando empresas privadas
dedicadas a este rubro. En El salvador algunos sectores de filiacin castrense,
especficamente lo han planteado como una especie de aliado de la fuerza policial,
all donde sta no es capaz de rendir mejores coberturas territoriales; emergen
los agentes de seguridad privada, y quienes recurren a ellas son los que tienen
la capacidad de pago. En concreto se trata de tener empleado a este sector de
poblacin, ante la posibilidad de que se vean estimulados por formas ilcitas de
subsistencia.
Otro elemento, el de la independencia externa tambin est minado; los pases se

inscriben en el dispositivo anti narcotrfico de los Estados Unidos, reciben apoyo
financiero constante y se encuentran activos distintos programas de cooperacin
bilateral y multilateral. Ese influjo ha propiciado la militarizacin de la seguridad
pblica, una forma de mimetismo que ha empobrecido a los gobiernos de la regin
en su bsqueda genuina de soluciones basadas en su propia realidad.
11. Palabra en lengua mam, perteneciente a uno de los veintids grupos tnicos que habitan
Guatemala y que significa el que tiene la fuerza y la astucia de dos jaguares.
12. Segn se recoge de un estudio elaborado por James Bosworth y patrocinado por el Programa
Latinoamericano del Woodrow Wilson International Center for Scholars.
13. Ha sido una de las principales expresiones del surgimiento de estructuras paramilitares. En este
caso una que ha anunciado a un objetivo o enemigo bien definido.
14. Se refiere al caso de la incursin de un comando en un centro penitenciario guatemalteco en
donde estaban recluidos cuatro policas responsables del asesinato de tres parlamentarios salvadoreos
en 2007. Los policas prisioneros fueron asesinados.
206
En Honduras existe una base militar,15 la de Soto Cano (Antigua Palmerola), que
funcion como centro logstico rector para los proyectos de contrainsurgencia
en Centroamrica durante los aos ochenta. O instrumentos como la Iniciativa
Mrida, con la que Estados Unidos ha intentado replicar el formato del Plan
Colombia y del cual se desprende que es un eje poco significativo en Mxico,16
cuya estrategia general de seguridad est basada en otro conjunto de recursos e
iniciativas propias.
En El Salvador existe desde el ao 2000, un centro de monitoreo antinarcticos

que funciona desde la sede de la Segunda Brigada Area en Comalapa. Poco se
sabe del impacto que ha tenido en materia de disuasin a los traficantes de droga.
Originalmente su planteamiento tcnico y geoestratgico fue deficiente porque
fue estimada la construccin de nuevas instalaciones que seran transferidas
posteriormente al Ministerio de la Defensa Nacional, pero eso nunca ocurri.17
Adems, originalmente El Salvador no fue considerado como el lugar propicio
para este tipo de instalaciones militares, pues se buscaba la interseccin de seal
de cobertura de los radares de Curazao y Manta en Ecuador.18 La seleccin final
del pas como sede de este enclave militar extranjero,19 fue posible finalmente

por criterios polticos de los gobernantes salvadoreos de turno (administracin
Flores); aspectos inscritos en el orden de una alianza bilateral con los Estados
Unidos y no por factores tcnicos y estratgicos.20
Todos los casos anteriores muestran a un Estado que concede parcelas de

soberana a organismos supranacionales o transfiere competencias a agentes
privados, siendo legtimas algunas interrogantes: Cunto de lo que fluye por las
fronteras controla el Estado? Cmo el Estado en Mesoamrica es una construccin
histrica deficitaria y adems un proceso tardo en algunos pases?21 (Brignoli,
1993) Cmo la soberana est siendo limitada, reducida y relativizada por las
fuerzas del cambio global? Cmo los actores emergentes no estatales acumulan
15. Localizada a 7.5 Km. de la ciudad colonial de Comayagua, entre las ciudades de San Pedro Sula
y Tegucigalpa; cuenta con una de las mejores pistas de aterrizaje de Centroamrica. Siendo la sede de
la Fuerza de Tarea Conjunta Bravo del ejrcito de Estados Unidos y de la base area Jos Enrique Soto
Cano. Previo al golpe de Estado de 2009, la administracin Zelaya negociaba su devolucin al Estado
Hondureo para convertirla en aeropuerto civil.
16. Comentarios de un miembro del CISEN de Mxico durante una conferencia en el Colegio de Altos
Estudios Estratgicos (CAEE) de El Salvador en abril de 2009.
17. Entrevista a ex Jefe del Estado Mayor Conjunto de la Fuerza Armada Salvadorea en octubre de
2007.
18. Durante la presidencia de Rafael Correa se dio por terminado el convenio y se pidi a la fuerza
extranjera devolver las instalaciones en un acto de soberana del gobierno ecuatoriano.
19. Debe recordarse que el personal militar estadounidense destacado en el centro de monitoreo
anti narcticos, posee inmunidad diplomtica, segn se desprende del convenio suscrito entre ambos
gobiernos. En ste se estableca la permanencia de las instalaciones extranjeras por un perodo de 10
aos, luego del cual podra prorrogarse por una dcada ms o darse por terminado, s as lo decida alguna
de las partes. El convenio fue suscrito en 2000 y firmado por la ex canciller Mara Brizuela de vila que
fungi en ese cargo durante el mandato de la administracin Flores; y fue prorrogado apresuradamente
por la canciller Marisol Argueta de la administracin Saca, en vsperas de la proximidad de la asuncin
a la presidencia del candidato Mauricio Funes, que result vencedor de la contienda electoral de marzo
de 2009.
20. Se refieren especficamente a la idoneidad de la ubicacin geogrfica y dems ventajas de
entorno necesarias para el adecuado funcionamiento de las tecnologas.
21. Es el caso de Honduras, cuyo proceso de formacin del Estado se produce ya avanzado el siglo
XX, su ncleo poltico decisional comienza a ser sistematizado en fiscalidad, autoridad regional, aduanal
y otras hacia fines de los aos cuarenta. Habiendo existido con anterioridad circuitos de economa de
enclave bananero y significativas presencias de identidades tnicas locales fuertes. La milicia misma,
en cuanto a fuerza de jurisdiccin nacional, se institucionaliza a partir de los aos cincuenta; pues
previamente existieron milicias regionales muy ligadas a los grupos oligrquicos.
207
suficiente poder como para disputar espacios y competencias a los Estados?

Preguntas todas muy legtimas en esta discusin. Algunos socilogos estudiosos
de la era de la informacin se lo cuestionan as:
Est desapareciendo el Estado en tanto que prctica histrica? Martin Carnoy responde a
esta pregunta con una negativa rotunda. Sostiene, y coincido con l, que la competitividad
nacional sigue siendo una funcin de las polticas nacionales y el atractivo de las economas
para las multinacionales extranjeras es una funcin de las condiciones econmicas
locales, que las multinacionales dependen mucho de sus Estados de origen para obtener
proteccin directa o indirecta, y que las polticas nacionales sobre recursos humanos y
capital son esenciales para la productividad de las unidades econmicas localizadas en un
territorio nacional. Apoyando este argumento, Hirst y Thompson exponen que si adems
de la relacin entre las empresas multinacionales y el Estado, incluimos la amplia gama de
polticas mediante las cuales los Estados-nacin pueden utilizar sus poderes reguladores
para facilitar o bloquear los movimientos de capital, trabajo, informacin y bienes, resulta
evidente que, en este punto de la historia, el desvanecimiento del Estado-nacin es una
falacia (Castells, Manuel, 1999, pg. 337-338).
La soberana es un concepto difuso, posiblemente insostenible en el largo plazo.

Su desmonte progresivo implicar que el Estado sea asumido socialmente en
forma distinta y sus competencias y atributos sean instalados en otras escalas y
planos, lo que producir crisis en el espectro ideolgico clsico, en los sistemas de
planificacin, en los alcances de las polticas pblicas e incluso plantear un efecto
transcultural irreversible originado en la desterritorializacin de la comunidad
nacional y su anclaje en otras plataformas sociales, reales y virtuales con carcter
multicultural y multitnico.
En el caso de los pases del tringulo norte, esa precariedad es evidente en
distintas formas, pues en su condicin de Estados perifricos, su clasificacin
ha sido reconceptualizada por algunos tericos y en clara referencia al conjunto
de pases que no son potencias en el sentido clsico del trmino, sostienen al
respecto:
Son pases exportadores de petrleo y renta elevada; economas industrializadas
con Estados fuertes y niveles de endeudamiento relativamente bajos (Taiwn);
economas industrializadas con un aparato estatal cuestionado o con problemas
de deudas (Argentina, Polonia); pases de reciente industrializacin en potencia
(Malasia, Tailandia); suministradores de productos bsicos (frica Subsahariana y
Centroamrica). (Ravenhill, 1990; pgs. 745-746).
La tercera dimensin terico-analtica se aproxima a la gobernabilidad cuyos

recursos metodolgicos posibilitan la creacin de un Estado de situacin. De
acuerdo a Antonio Camou, el logro de una adecuada gobernabilidad se asume
como un Estado de equilibrio dinmico entre demandas sociales y capacidad de
respuesta gubernamental (Camou, 1995; pg. 22), contina la idea con otras
formulaciones que establecen una condicin indispensable que depende de una
serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, los grupos sociales estratgicos
y una mayora ciudadana. Cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carcter
institucional, previsible y generalmente aceptados; hablaremos de la conformacin de
un modelo o paradigma de gobernabilidad (Camou, 1995; pg.14).
Sin embargo ese planteamiento presenta algunas restricciones, porque no

visibiliza a segmentos reducidos de poblacin implicada en la economa ilcita;
pero con una capacidad de veto y condicionamiento de los arreglos institucionales
208
que suelen ser aceptados por la mayora de los miembros de una sociedad. En el
caso de una organizacin criminal, sta puede ser efectiva para minar las bases
de la legitimidad social y poltica de la cual se sustenta el Estado. Ac no hay
causa legtima y el comportamiento criminal y delincuencial se convierte en objeto
de la persecucin penal, desarrollndose ese conflicto con actores que no estn
interesados en las reglas del juego.
Rial muestra en forma sinttica la capacidad y voluntad definitiva del Estado para
sostener la bsqueda y la materializacin de sus objetivos y metas. Dice al respecto:
la capacidad de las instituciones y movimientos de avanzar hacia objetivos definidos
de acuerdo con su propia actividad y de movilizar con coherencia las energas de sus
integrantes para proseguir esas metas previamente definidas (Camou, 1995; pg.16).
En cuanto a la prevalencia de la relacin conflictiva de las organizaciones criminales,
stas ltimas tambin se plantean objetivos y metas que tienen repercusiones
sensibles en los mbitos de seguridad, son contrapuestos y capitalizan energas
tambin del debilitamiento de la estructura estatal.
Angel Flisfisch destaca el atributo de la calidad del desempeo gubernamental

y de cmo para efectos comparativos los atributos basados en la eficacia, la
eficiencia y la oportunidad de los Estados tambin son extrapolables, asumidos y
empleados por las organizaciones criminales para movilizar sus objetivos, volver
rentable y exitosa la empresa criminal y derrotar las iniciativas del Estado en las
diversas arenas de competencia. Plantea que: Se entender que la gobernabilidad
est referida a la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo (Camou,
1995; pg.16).
Tambin los trilaterales plantearon un Estado de equilibrio, siendo la seguridad

pblica la zona de gobernabilidad de mayor demanda social de la ciudadana.
Los Estados registran limitaciones importantes para resolver con la celeridad
adecuada, median factores de complicacin para articular respuestas viables
y enfrenta la dificultad para reinventarse en los plazos concernientes inmersos
en la alta acumulacin de demandas, incapacitndose en el procesamiento
de coyunturas crticas de inseguridad y violencia. Siendo la estabilidad una
fuente conceptual y real de rigor necesaria para la coherencia del Estado en
menesteres del ejercicio del poder poltico, apuntaban sobre el asunto: consiste
en un Estado de desequilibrio, o de desfase, entre el mayor volumen de las demandas
sociales (sobrecarga) y las menguadas capacidades de respuestas de los gobiernos
democrticos (Crozier, Huntington y otros, 1975; pg. 9).
El aporte de la ciencia poltica en este trabajo, es a travs de la introduccin de la

gobernabilidad como categora de anlisis interviniente en la relacin conflictiva
entre el Estado y las organizaciones criminales.
Sus atributos esenciales radican en la eficacia, la legitimidad y la estabilidad.

De las mismas derivan grados diversos de cmo el Estado se ha desenvuelto en
un entorno de seguridad muy complejo y de complicada gestin. Pero a su vez,
son categoras devaluadas por las organizaciones criminales que exponen recursos
crecientes y debilitan adems al conjunto de los poderes pblicos.
Un aspecto de orden fundamental planteado para el Estado en el contexto de

la globalizacin, se refiere a su capacidad para asimilar el cambio; no solo de
cmo decide en torno al orden de cosas, sino adems, de cmo canaliza iniciativas
propias o externas para reinventarse y adecuar su estructura. Ms an, cmo
explica la naturaleza de nuevos actores y, por lo tanto, cmo emplea sus recursos
209
y metodologas para gestionar relaciones conflictivas, escenarios de alta tensin

y efectos de colisin de amplia repercusin social, poltica y econmica. Ac
interviene un margen de flexibilidad, en la medida en que el Estado se anticipa
a las influencias y dinmicas del entorno social, y en esa proporcin se dota de
plazos razonables para su adecuacin inteligente.
Por el contrario, un Estado cuya lgica de trabajo se basa en el principio de accin

reaccin, se ve comprometido en forma permanente al desequilibrio constante que
se genera en el crecimiento exponencial de demandas sociales y en la respuesta
desarticulada que se emite desde estructuras burocrticas atrofiadas.
Los desafos del Estado siguen siendo los previos a la expansin globalizadora tal
y como lo sostiene Norberto Bobbio:
No carece de importancia que nos encontremos desde el inicio con este tema de la
estabilidad, porque () la capacidad de una constitucin de durar, de no corromperse
fcilmente, de no degradarse, de no convertirse en una constitucin opuesta, es uno
de los ms importantes sino el principal criterio que se emplea para distinguir las
constituciones buenas de las malas (Bobbio, 1989, pg. 20).
En la reflexin anterior se observan cuatro atributos implcitos con los cuales

el Estado debe medir sus acciones, sopesar sus decisiones y evaluar su
desenvolvimiento general. Claves en todo sentido para la comprensin de la
disminuida capacidad jurisdiccional de los Estados en la regin mesoamericana.
Presenta enclaves ilcitos en sus entraas que lo dinamizan a la adopcin de
direcciones contrarias a la de su propio concepto de civilidad poltica y social,
o lo inscriben en brechas importantes de respuestas para la resolucin de las
demandas que se le han planteado.
La gobernabilidad en su esencia recoge grados diversos de cmo se manifiesta y se
encuentra presente, pero autores como Camou aclaran: que constituyen conceptos
lmites que se refieren a situaciones muy raras, e incluso virtualmente inditas en la
historia poltica. Por cuestiones de espacio, se retoma slo la categora de dficit
de gobernabilidad de un total de cuatro22 y que se juzga relevante presentar
porque describe de mejor manera la condicin de la calidad y el rendimiento
gubernamental en Mxico y los pases centroamericanos del tringulo norte.
Al respecto Camou la define: designa un desequilibrio entre el nivel de las demandas

sociales y la capacidad de respuesta gubernamental, que es percibido como inaceptable
por actores polticamente organizados y que hacen uso eficaz de su capacidad para
amenazar la relacin de gobierno en una situacin dada. Llamaremos a cada uno de
estos desequilibrios anomalas, las cuales pueden presentarse en diversas esferas de
la sociedad (economa, poltica, seguridad ciudadana, etc.) (Camou, 1995; pg.27)
Destaca la idea de una especie de asedio o tensionamiento de la relacin de gobierno.
En la seccin de la hiptesis central de este trabajo desarrollada ms adelante, se
hace un esbozo de cmo la estructura burocrtica activa del Estado se encuentra
22. De acuerdo a Antonio Camou los otros grados de gobernabilidad son: gobernabilidad ideal,
que plantea una situacin de equilibrio entre demandas sociales y respuestas gubernamentales;
gobernabilidad normal que describe un Estado de equilibrio dinmico entre demandas y respuesta,
plantendose lmites aceptados y tolerados; crisis de gobernabilidad, que emerge dentro de la relacin
descrita entre el Estado y la sociedad una proliferacin de anomalas y desequilibrios inesperados. E
ingobernabilidad, que es el Estado situacional lmite que describe la disolucin completa del vnculo
gubernamental con la ciudadana.
210
complicada por la sobre demanda en materia de seguridad, y de cmo los esfuerzos

para reinventarse se inscriben en plazos que generan distancias significativas con
los actores como la organizacin criminal, que por el contrario son sumamente
dinmicas en el entorno social. El Estado lidia con un frente simultneo en el
escenario de la poltica formal, y se refiere al consenso social deficitario necesario
para la accin estatal contra la criminalidad; los agrupamientos y coaliciones
sociales an estn muy fragmentados como para estimular la acumulacin de
una masa crtica favorable para la poltica de Estado que sera la respuesta ms
contundente para enfrentar la violencia y la criminalidad.
Adicionalmente, las anomalas de las que se hace mencin pueden implicar

complejas intersecciones entre mbitos diversos de la vida social, lo que arriesga
a la accin estatal a grados crecientes de ausencia de efectividad. Se trata de
asuntos tan vitales en los cuales, las lites burocrticas asumiran el origen de un
problema desde el Estado y tendran que mostrarse anuentes a ensayar respuestas
a cuyo carcter transversal se vincule el bienestar, la economa y la seguridad;
desechando en el proceso enfoques desprovistos de integralidad.

En lo concerniente a las zonas de gobernabilidad, Camou distingue cuatro,23
la que respecta al mantenimiento de la ley y el orden, compete ac porque es
el primer escenario de la relacin conflictiva entre el Estado y la organizacin
criminal; pero ello no debe invitar a equvocos, pues en realidad todas se traslapan
y generan sinergias mutuamente influyentes. Una coyuntura de declive econmico
y escasez del empleo puede contribuir al auge delictivo; los ciclos de la actividad
delincuencial pueden verse constreidos por un ambiente poltico autoritario, o
favorecido por un contexto de transicin en donde cambian las reglas del juego,
la naturaleza de las instituciones y los mecanismos de resolucin de conflictos
aceptados socialmente. Cun fuerte es un Estado basado en la ley? y Cmo
resuelve su relacin con organizaciones criminales basadas en una cultura de lo
ilcito? Aspectos que atrofian los marcos legales e institucionales, sobrepasndolos
a travs de sus modos de operacin.
En la parte central del presente trabajo se ha planteado que el Estado perifrico

ha sido responsable de la generacin de su propio entorno de inseguridad, tanto
por accin como por omisin; una serie de factores restrictivos inherentes a su
estructura ha denotado una modernizacin deficitaria.
La modernizacin del Estado an no ha implicado estrategias complementarias

de renovacin tales como: su desconcentracin, su racionalizacin e incluso su
descentralizacin; procesos estancados por intereses polticos de los gobernantes
de turno. Ello ha impedido al Estado volver a la sociedad de donde sali, arraigarse
territorialmente y alimentar simblicamente al colectivo social en su apropiamiento
como referente de autoridad en sus distintos niveles. Este problema ha complicado
la estrategia general del Estado para resolver los ciclos de la actividad delincuencial
y criminal; el asocio artificial de modernizarlo y volverlo un facilitador del mercado
23. En cuanto a las zonas de gobernabilidad Camou describe cuatro. Una que expone el mbito de
la seguridad pblica en el cual se ejercita la procuracin del orden pblico y la aplicacin de las leyes;
una segunda referida al mbito econmico pero en la relacin con la gestin eficaz del gobierno en
esa materia; una tercera concerniente a la promocin de los servicios pblicos esenciales y el bienestar
social en general; y un cuarto instalado en los mecanismos de control poltico y estabilidad institucional,
en donde se encuentran implcitas las capacidades de acomodamiento e incorporacin de los distintos
actores dentro del juego poltico.
211
o incluso su uso patrimonial para la construccin de un Estado de cosas no

basado en un concepto avanzado de fiscalidad, se expresa en problemas como la
colisin histrica del veto ejercido por grupos empresariales a la expansin de su
estructura y competencias; una omnipresente mentalidad prevaleciente afincada
en los programas de ajuste estructural y su direccionamiento de reduccin de
demandas sociales, va traslado de responsabilidades a otros actores, mediante la
conversin de los ciudadanos a clientes.
IV. Estado y organizacin criminal: Aproximacin analtica y

planteamiento estratgico
La situacin particular de El Salvador que parte del origen del dficit de
gobernabilidad en materia de seguridad, tiene su asidero en el perodo en que finaliza
el conflicto armado y se inicia una posguerra que evoluciona posteriormente a una
especie de paz armada. Cuando el FMLN y el gobierno salvadoreo negociaban la
agenda poltica y su respectiva ruta de cambio a principios de los noventa, otra
guerra se haba desatado en el mismo espacio que pasaba a ser disputado entre
agentes criminales, en este caso las pandillas.24
Esa otra guerra se desarrollaba en el mundo de la sociedad criminal y de la

economa ilcita,25 ello planteaba que la colisin con la sociedad formal sera
inevitable en el futuro. Dentro de esa lgica de guerra, las organizaciones
criminales y sus ms vvidas expresiones, las pandillas, pasaron a organizarse
territorialmente, suplantando en el proceso al Estado. ste ltimo programaba los
despliegues de la nueva fuerza pblica, cuyo enfoque de distribucin geogrfica
estuvo desprovisto de las consideraciones necesarias de los dispositivos espaciales
y reas de operacin de las organizaciones criminales. Las pandillas, el referente
de delincuencia organizada emergente en aquellos aos, se han vinculado en
su mayora a los segmentos poblaciones de extraccin social baja. En el caso
salvadoreo y centroamericano, han tenido dos grandes nichos de influencia para
su fortalecimiento, lo que les ha concedido una connotacin especial atpica. Uno
de ellos es el modelo de la transculturizacin, que permite recrear el formato de
tribus urbanas con arraigo social y como mecanismo de defensa ante la exclusin
econmica y social ejercida contra las minoras en los Estados Unidos. Con ello se
24. Pronunciamiento reciente del Viejo Lin ante medios televisivos, mximo lder de la pandilla del
Barrio 18. Durante su intervencin y en el contexto de la pax criminal, manifest un perdn pblico a
nombre de su organizacin por todos los crmenes y vejmenes cometidos contra el pueblo salvadoreo,
durante los ltimos 22 aos de guerra entre pandillas. Se deduce de esa declaracin, que el fenmeno de
las pandillas ya estaba presente en el pas, an en etapas tan tempranas como el ao de 1990, fecha en
que iniciaba el largo proceso de negociacin que culminara con un acuerdo de paz en enero de 1992. Se
identifica asimismo que una guerra paralela haba comenzado entre las expresiones de las subculturas
criminales. La bsqueda de la misma: territorio, prestigio, poder y riqueza.
25. Eduardo Sancho, socilogo salvadoreo, ha manejado un modelo analtico vanguardista para
entender a la sociedad salvadorea de la posguerra. Plantea que se trata de tres sociedades salvadoreas;
una la que denomina la transnacional migratoria, integrada en otros circuitos culturales ms avanzados.
Estos son los generadores de la riqueza social mayoritaria para el pas, porque suministran remesas.
Estn muy informados y han adoptado buenas prcticas como el pago de impuestos y el conocimiento de
sus prerrogativas ciudadanas. La segunda se afinca en la sociedad informal, que se extiende en amplios
segmentos poblacionales; estos no tributan impuestos al Estado o lo hacen mnimamente hacia los
gobiernos locales. Pero por el contrario no reciben muchos de los servicios pblicos esenciales, ni cuentan
con prestaciones de ley; sus ingresos econmicos son fluctuantes. Y la tercera concierne a la sociedad
formal, que s cuenta con todos los aspectos y condiciones de las cuales carece la informal. La formal
es una sociedad minoritaria en el pas, generalmente coincide con el molde de la clase media y tiene la
principal capacidad de consumo.
212
organiza una praxis de ataque colectivo como recurso de supervivencia social en

entornos hostiles (Panebianco, 1993); y se pasa a la iniciativa, que es una lgica
delincuencial que explota la sorpresa, la adaptacin constante, la adopcin de
nuevas modalidades de violencia y recursos de depredacin; as como el uso de
las brechas sistmicas. Estos aspectos junto al mestizaje cultural y el dominio
de otra lengua extranjera, potenciaron las filiaciones y les abri posibilidades de
insercin transnacional al fenmeno de la globalizacin econmica en donde el
empleo del idioma ingls como principal vehculo de interaccin y reconversin,
consolid relaciones transculturales.
El otro modelo fuente es el etno cultural de base nacional, depositario de

buena parte de la tradicin especfica de violencia y sus expresiones histricas,
ensayadas y legitimadas en el nicho de la conflictividad social. Se trata de una
fase tarda de reciclaje de prcticas y comportamientos que recogen las formas
extremas de violencia ejercidas durante el conflicto armado. El ajusticiamiento
del rival enemigo, adopta modalidades de destruccin fsica ejemplarizante
(Clausewitz en Bentez Manaut, 1989) en cuanto a la intencin de infundir
miedo.26 Desenvuelve recursos sistemticos propios de la lgica contrainsurgente

que viene estimulada por la circulacin de individuos con experiencia de combate
y tcticas antisubversivas,27pero a la vez, adopta tambin la lgica de la guerra
de guerrillas, con ensayo de arraigo social en las comunidades, con presencia
territorial en cuanto agrega redes de informantes y colaboradores; implicando
empresas criminales de filiacin familiar que producen nodos de economa ilcita
que se mantienen mediante el accionar delincuencial; generando en ese contexto
sus propios mecanismos de cooptacin e inhibicin social.28 A lo anterior debe
aadirse el sobrado aprendizaje y la persistencia sistmica de la organizacin
criminal.
A. El factor sorpresa: Su uso criminal

Se plantea en este apartado que la sorpresa es un recurso de uso intensivo por
parte de los grupos y organizaciones criminales, incluyendo las pandillas. Para
26. Los Jbaros, una tribu del rea del gran Caribe, tuvieron una prctica en la cual hervan la
cabeza decapitada del enemigo de la tribu rival, en un brebaje que les permita obtener un efecto de
achicamiento craneal. Estas osamentas a escala se exhiban en collares entre los guerreros, quienes crean
que poseer la cabeza del enemigo les conceda la posesin del alma. Mientras en otras latitudes como
en la Repblica Democrtica del Congo, en donde operan ms de veintiocho grupos armados, ha sido
una prctica sistemtica la violacin de mujeres de las tribus rivales (Mollmann, 2008); adems de su
marcaje de rostro. La idea de los victimarios es doblegar moralmente al rival, al presentrselas como la
ms valiosa posesin familiar y marital, en un recurso de despojo cultural y antropolgico. Los nios que
ingresan a la Camorra napolitana, pasan por el rito de ser tiroteados portando chalecos anti balas puestos
en sus cuerpos, constituye un ejercicio de preparacin psicolgica para enfrentarlos a la muerte como
posibilidad constante en su vida delictiva. En el caso de las pandillas Barrio 18 y Mara Salvatrucha, los
ritos de ingreso, suelen sucederse con palizas colectivas sumamente agresivas con 18 o 13 segundos de
duracin segn se trate.
27. De numerosas notas periodsticas se desprende la prctica de torturas y otras mutilaciones
ejercidas contra las vctimas, muy similares a la de los antiguos escuadrones de la muerte centroamericanos.
La intencin se basa en la introduccin del miedo en la sociedad y hacia sus rivales. Hace algunos aos
por ejemplo, en Honduras, se produjo un ametrallamiento de un auto bus del transporte colectivo; hubo
muchas vctimas mortales. En el mismo, los victimarios dejaron colgada una pancarta con mensajes de
advertencia para el gobierno.
28. Jos Miguel Cruz, especialista en la temtica de pandillas y con varios libros sobre este fenmeno,
expres recientemente durante una entrevista, que las pandillas eran los nuevos proveedores econmicos
en la comunidad. Se refera, a que existe una red comunitaria y familiar que le dota de soporte a la
organizacin criminal, all donde tenga base y arraigo territorial. De la reflexin se desprende, que las
pandillas han desarrollado su propia economa subterrnea y que de la misma resuelven sus necesidades
cotidianas.
213
generar una slida ventaja en los resultados de su modo de operacin, tener esa
ventaja significa, que es importante contar siempre con la iniciativa para ejercer
la violencia. En este sentido, la interpretacin de lo que implica el concepto de
disuasin policial y su dispositivo de seguridad, no debe invitar a razonamientos
equivocados desprovistos de su justa dimensin.
La actuacin criminal no ocurre o es una expresin muy limitada, mientras se

produce intervencin territorial de parte de los agentes estatales, en este caso la
fuerza policial.29
Las formas organizativas de criminalidad en El Salvador evitan el enfrentamiento

directo.30 Se encuentran de por medio la mediacin del entrenamiento y la
inteligencia con la que se enmarca la respuesta estatal. La estructura criminal
es incapaz de oponer una forma eficaz de resistencia, pues si bien posee una
presencia local, su lgica de agrupamiento para la accin delincuencial es
descentralizada, y con ello se logra un comportamiento general que aprovecha los
contextos de oportunidad para movilizar transacciones ilcitas o ejercer la violencia
efectiva en un lapso de tiempo que les concede cumplir misiones especficas de la

organizacin, potenciar la percepcin de control territorial y condicionar la frmula
de orden pblico planteada o resguardada por las fuerzas de seguridad.
El factor sorpresa no slo genera estos contrastes que comprometen las iniciativas
gubernamentales, sino tambin, plantean un impacto relevante en el escenario
del crimen, que no coincide con el tiempo de la polica para reaccionar y revertir
la accin delincuencial. Por supuesto que a esto debe agregarse el papel que
desempea el recurso infiltracin para debilitar desde su interior al agente del
Estado. El propsito tras el factor sorpresa, est basado en el sentido de eficacia
que propicie un grado de contundencia de la accin violenta y no deje salida a la
respuesta punitiva legal. De esta manera, a la ausencia de eficacia que la poblacin
percibe del cuerpo policial, se suma el crdito artificial que pblicamente se le
reconoce a la gestin territorial de la organizacin criminal.
El enfrentamiento directo contra los agentes del Estado, solo sobreviene cuando
se ha acumulado la fuerza necesaria como organizacin criminal y existe
una economa ilcita de soporte que es administrada por una red eficiente de
operadores, informantes y un sistema funcional de reclutamiento capaz de
reproducir socialmente los cuadros de colaboradores para la accin delincuencial.
O bien procede cuando el umbral de supervivencia de la organizacin criminal se
29. En el caso de Mxico, los grupos de narcotraficantes con un importante poder de fuego, han
logrado emboscar a policas mientras stos patrullaban zonas con altos ndices de violencia. Es decir,
se han registrado expresiones de enfrentamiento y asalto contra los mismos agentes del Estado. Otra
prctica recurrente en ese pas ha sido la del abandono de cuerpos mutilados o cabezas cerca de las
delegaciones policiales o en lugares tursticos como el balneario de Acapulco. Por su parte en El Salvador,
las pandillas han recurrido al lanzamiento de granadas a estaciones policiales, todo ello mientras se
escalaba el esfuerzo estatal de la autoridad pblica durante la implementacin de los planes Mano Dura y
Sper Mano Dura en el perodo comprendido entre los aos 2003 y 2009.
30. Sin embargo, caben las excepciones. Por ejemplo en El Salvador se registr un caso en donde un
ncleo de pandilleros que operaban en la jurisdiccin del municipio de Nueva Concepcin en Chalatenango
se enfrentaron a la Polica Nacional Civil y los militares que les acompaaban, haciendo uso de armas de
guerra y otros equipos avanzados, abatieron a todos los atacantes. En el presente ao 2012, tambin se
registr otro incidente en la zona norte del departamento de San Miguel, especficamente en la jurisdiccin
del municipio Sesori y San Luis de la Reina, en donde un grupo armado que se denominaba la nueva
guerrilla, sostuvo nutridos intercambios de disparos con la fuerza policial durante trece minutos, luego
de la cual fueron finalmente detenidos.
214
ve amenazado por la hostilidad del entorno y ello los estimula a una reconversin
que asume diversas variantes.
B. La adaptacin como constante
La adaptacin como atributo de listeza operacional31 o como ensayo de adecuacin

a condiciones sumamente cambiantes o situaciones complejas, no constituye
un elemento cualitativo de tipo prctico que surge estrictamente de las propias
iniciativas de una organizacin sea cual fuere su naturaleza. El apropiamiento de
dicha condicin surge de la exposicin constante al riesgo, y a las formas de cmo
se asumen las iniciativas desplegadas por parte de aquellos que se consideran
adversarios o enemigos. Al respecto algunos definen el entorno de la siguiente
manera: Conjunto de todos los elementos externos de la organizacin que son
relevantes para su actuacin (Grima Terr, 1972, pg. 23).
De esta forma acumulan experiencia y la estructura criminal en este caso hace

colisionar sus agrupamientos internos a eventos sucesivos que generan alta

tensin y que obliga a sus miembros a plantearse respuestas apoyadas desde
lgicas inteligentes hasta otras puramente reactivas. Posterior al encuentro32
entre el Estado y los poderes fcticos criminales, estos ltimos sistematizan
el saldo de la nueva situacin bajo modalidades informales, desestructuradas
a poco estructuradas e incluso otras muy articuladas. Es el procesamiento del
aprendizaje y de ste se extraen lecciones de xitos y fracasos. En este sentido,
desde el Estado, toda aquella poltica pblica desprovista de estimaciones acerca
de las variantes y alternativas33 que pueden asumir las organizaciones criminales,
genera un fracaso anticipado de intensidad diversa; porque no ha considerado las
respuestas de aquellos a quienes se enfrenta en el territorio, y esto contribuye a la
escalada de la violencia como un efecto de rebote obvio en el mbito del combate
a la delincuencia.
El atributo de la adaptacin y su examen minucioso, conduce a una reflexin

paradjica, y se basa en cmo el Estadonacin ha sido expuesto a la colisin con
otros actores polticos, sociales y econmicos que han sido ms flexibles con sus
estructuras y por lo tanto ms exitosos en sus ejercicios de adaptacin constante
al entorno cambiante de la aldea global. El Estadonacin est circunscrito an,
a una fuerte base territorial hacia la cual se articula un poder facultativo de tipo
jurisdiccional; sin embargo, dicho atributo y las competencias y facultades de
soberana sobre materias tan diversas como la econmica y la de control social,
tienden al debilitamiento en la medida en que se someten a la lgica de la renuncia
voluntaria; por ejemplo, a las polticas aduaneras y monetarias,34 o bien exigidas
31. Trmino militar referido al grado de preparacin para responder a una eventualidad o denota la
capacidad reactiva para enfrentarse a una crisis.
32. El terico militar Clausewitz, deca respecto al encuentro: En la guerra disponemos de un medio:
el encuentro (), en la guerra el encuentro es la nica actividad efectiva, en el encuentro, la destruccin
de las fuerzas enemigas que se nos oponen es el medio para el logro del fin.
33. Jerga militar aplicada en el diseo y confeccin de planes. Las variantes denotan posibles
adaptaciones del planteamiento original, mientras las alternativas; son constructos distintos de reserva
estimadas para los efectos de nuevas opciones necesarias.
34. Algunas expresiones relevantes, fueron la suscripcin del Tratado de Libre Comercio entre
Centroamrica y los Estados Unidos de Norteamrica en el ao 2005; conocido como CAFTA (Central
America Free Trade Agrement) por sus siglas en ingls. Se supo posteriormente que el voluminoso
documento no haba sido ledo o estudiado en forma completa, ni por los diputados salvadoreos que lo
aprobaron, ni por los senadores estadounidenses. Otro ejemplo fue la aprobacin en 2001 por mayora
simple de la Ley de Integracin Econmica que legalizaba el bimonetarismo, pero que en la prctica
215
externamente por organismos financieros internacionales35 cuyas lneas de trabajo

requieren de los Estados, prcticas de desmontaje de conceptos de subsidiariedad
o disminucin de la burocracia pblica.
Bajo una tercera influencia, el Estado-nacin y su presencia territorial soberana

(Azkin, 1968), es disputada por actores criminales de enorme poder fctico, que
compiten mediante modalidades de arraigo social, redes de cobertura social en el
territorio e incluso operaciones en el ciberespacio.
Esta realidad dual del Estado en proceso de erosin de su soberana interna y

externa, plantea una incapacidad de adaptacin a un fenmeno global, que se
subestima, y que logra con ello la imposibilidad de reconstitucin para adoptar
sus instrumentos clsicos de control y autoridad. -No se trata de una extincin
prematura, pero s de la prdida de su monopolio sobre la fuerza, y en cuanto a
sujeto exclusivo tradicional de primer orden en las relaciones internacionales.
Deben agregarse otros mbitos tambin donde el Estado-nacin colisiona con las
organizaciones criminales y este es el ciberespacio, el campo de accin virtual;

desde el mismo, stas ltimas36 pueden dirigir peridicamente y sorpresivamente
ataques a gran escala a la plataforma del gobierno electrnico, y con ello ahogar
el mensaje pblico oficial de un Estado (Ignatieff, 1999) e incluso con el riesgo
de desmantelar o contaminar toda la base de datos, es decir, la memoria de un
Estado. Este escenario es descentralizado en tiempo real y aniquila toda iniciativa
de reaccin, incorpora un umbral elevado de incertidumbre para efectos de
proteccin y prevencin. Habermas apuntaba sobre la relacin entre Estado y
tecnologa lo siguiente:
En esa imagen, los innumerables individuos annimos se han fundido en un macro sujeto
todo poderoso y colectivo. Sin embargo, desde la mitad de este siglo se ha trasformado la
fisonoma de las grandes cifras. La presencia de miles de cuerpos reunidos y aprisionados
en una marcha constante se ha trasformado en la inclusin simblica de la conciencia
de muchos individuos en la redes de comunicacin cada vez ms amplias y abarcantes.
Las masas concentradas se convierten en el pblico disperso de los medios masivos de
comunicacin. Las corrientes fsicas de trfico van en aumento: las redes electrnicas y
sus puertos o conexiones individuales han transformado en un anacronismo a las masas
reunidas en las calles y las plazas. En efecto, el cambio de la percepcin social ya no se
explica por la continuidad del crecimiento demogrfico (Habermas, 2006).
La adaptacin constante (Wallace, 1967) no ocurre con la misma celeridad en

el Estado y en la organizacin criminal. Generalmente la segunda adquiere una
posterior dolariz la economa salvadorea, generando la elevacin del costo de la vida y los concomitantes
efectos cascada en todas las reas de produccin, distribucin y consumo.
35. Lo que se denomin el Consenso de Washington, una especie de acuerdo tcito, legitimado en la
prctica con recursos instrumentales desde el mismo Estado, para la generacin de una base econmica
abierta a los mercados internacionales. En concreto plante el desmontaje del Estado de bienestar social
por etapas y la reduccin de las demandas sociales va su traslado a los actores econmicos, es decir, la
clientelizacin de la ciudadana.
36. Recientemente el grupo Anonimus plane atacar los portales web del gobierno ruso. Anteriormente
haban realizado otras actividades similares a travs de la web, como represalia por el cierre del sitio
Megaupload. El Salvador no ha estado exento a este tipo de ataques, diversos portales del gobierno y de
algunos partidos polticos fueron blanco de los hackers informticos en 2012. Una experiencia mucho ms
reciente fue la circulacin de un correo electrnico, supuestamente despachado por la Superintendencia
del Consumidor; en donde se daba a conocer un listado de gasolineras que robaban gasolina a los clientes.
El acceso al enlace, gener bloqueos en los equipos y dificultades de acceso a la informacin almacenada.
216
mayor capacidad de despliegue operacional y cuenta con suficientes recursos para

cooptar voluntades y movilizar empresas criminales. Al ser presionada posee una
versatilidad que le provee un blindaje dividido en compartimientos que le permite
reconstruirse estructuralmente. El Estado por su parte no se inscribe en estos
plazos ni en la listeza inherente a otras variantes y su procesamiento resultante
efectivo, de all que sus nuevos ensayos de violencia sean tardos, apresurados e
ineficaces.
C. Adopcin de nuevas modalidades de violencia y recursos de

depredacin
Para la comprensin del planteamiento general de este escrito, el atributo de la

adopcin se aplica ac como una disposicin voluntaria y necesaria de hacer suya,
en este caso la organizacin criminal; de una prctica, una forma de comportarse
o un patrn de desenvolvimiento orientados en su conjunto para prevalecer como
colectivo del crimen; resolviendo en el proceso la competencia de otros agentes
delictivos y del Estado mismo.

En el caso de las pandillas, asumidas como una forma de mafia transnacional,37 la
adopcin de nuevas modalidades de violencia y otros recursos de depredacin ha
tenido mviles diversos de tipo objetivo y subjetivo.
En primer lugar, sobresale el tipo de gestin que hacen de su propio capital de

violencia, por la recuperacin de su memoria colectiva, su experiencia y dems
formas creativas a las que debieron recurrir ante las presiones de los Estados
que les han enfrentado. En esta lgica se ha incorporado el aprendizaje de
contrainsurgencia y eliminacin fsica del enemigo, junto a otras modalidades
de guerra de guerrillas con su clsico planteamiento y metodologa de arraigo
social. El entorno de conflictos armados de los aos ochenta en Centroamrica, la
evolucin de modos de vida basados en la violencia y su inscripcin en las rutas
utilizadas por los traficantes de armas, drogas y migrantes; generan en conjunto
el estado situacional propicio para la conformacin de una mentalidad criminal
de caractersticas especiales. Ya que se asumen como ejrcito, emplean la jerga
militar para diferenciarse de la sociedad,38 y posicionan su causa criminal como
una cruzada contracultural, mtica porque se asumen heroicamente como familia
solidaria y proveedora; y darwinista porque recrea un rechazo a la sociedad formal
y extermina a los competidores potenciales.
En segundo lugar, son portadores de una ciudadana global adscrita a una

franquicia de referencia de naturaleza criminal; su visin de mundo es contra
ideolgica; la organizacin es el formato de la familia ampliada, funcionando con
un concepto de solidaridad, que constituye el principal elemento de cohesin.
El sistema de lealtades interno es garantizado por el miedo y la amenaza de la
represalia desproporcionada, por ello no hay brecha para la desercin o la renuncia
voluntaria a la membreca; aunque existen situaciones excepcionales aceptadas
37. A las pandillas centroamericanas tambin se les ha catalogado como una especie de nueva mafia
(Nat Geo, 2005) por su despliegue transnacional y mltiple presencia territorial en otros pases como:
Mxico, el tringulo norte centroamericano y Estados Unidos.
38. Personal administrativo del Centro Penal de Zacatecoluca (El Salvador), instalacin de mxima
seguridad, explicaba que en la jerga de los reos de filiacin a pandillas, identifican como civiles a todos
aquellos que no forman parte de sus organizaciones.
217
por la estructura.39 La organizacin criminal con capacidad de irrupcin celular

como mecanismo de trabajo principal, moviliza a los liderazgos a actuar como el
distribuidor en la economa ilcita, bajo el espectro del gran hermano que se apoya
en una red eficiente de colaboradores e informantes para ejercer control en su
base social y cuerpo de militantes, deviene en un ncleo de la direccin estratgica
decisional y con influencia transnacional.
En tercer lugar, las modalidades de violencia son tiles y rentables mientras no

se agoten en el entorno, en cuanto a recursos proveedores que garantizan una
ventaja para la organizacin y que estn referidos al estado de cosas que les es
favorable; es decir, les suministre un flujo financiero que alimente la estructura y el
sistema de incentivos internos. Por ello han registrado evoluciones complejas y ha
incrementado su sofisticacin, han partido de mecanismos bsicos de contribucin
voluntaria con los que se sola asediar a los transentes, a otras propias de la
economa ilcita transnacional. El patrn de violencia ha cambiado desde la paliza y
la intimidacin colectiva, para amenazar con el uso de la fuerza, hasta la extorsin,
el desaparecimiento, la desmembracin, la venganza contra el grupo familiar o a
los denunciantes, la tortura (Aguilera, 1981) el secuestro exprs, las masacres

e incluso otros que pueden ser tipificados como terrorismo40 de naturaleza muy
primitiva; sin que medien coordinaciones complejas o sofisticados modos de
operacin. Sin embargo, la posibilidad de recurrir a dicho recurso, aunado a un
hipottico incremento de su poder de fuego, mostrara una nueva situacin que
complicara la estrategia del Estado y de cmo ste ha venido lidiando con el
problema.
En cuarto lugar, el liderazgo de las organizaciones criminales en general y de

las pandillas en particular y su cuerpo de miembros, cuentan con capacidades
que dejan en desventaja al personal policial o militar implicado en la seguridad
pblica. Destacan conocimientos de otros idiomas, lenguajes y jergas propias
en sus respectivos cdigos semiticos; adems del aprendizaje constante
de los reacomodos en el Estado, y los golpes de timn en las modalidades de
intervencin territorial por parte de la autoridad pblica. Hay organizaciones que
han desarrollado incluso otras formas de comunicacin y transmisin de rdenes
y misiones que desafan los mtodos tradicionales con los cuales los operadores
de justicia enfrentan todos los delitos implcitos en sus acciones.
D. El uso de las brechas sistmicas
La delincuencia organizada transnacional, utiliza las brechas y vulnerabilidades de

los sistemas polticos y econmicos para minar los esfuerzos pblicos desplegados
para enfrentar el impacto de las actividades ilcitas.
Los agentes del crimen saben que la capacidad del Estado para reconvertirse,
plantea etapas y plazos que conceden a la organizacin criminal una ventaja
prudencial para adaptarse; adems, media en esos procesos una lgica
39. Prctica sistemtica que se ejerce contra las hainas (novias) que dentro de la subcultura de
la pandilla, se plantean como una especie de posesin de sus maridos pandilleros. Algunas han sido
ajusticiadas por abandonar a sus parejas que guardaban prisin, o principalmente por iniciar relaciones
de noviazgo con otros allegados de la pandilla o, peor an, con algn miembro de las pandillas rivales.
40. Un autobs fue incendiado con sus pasajeros en junio de 2010 en el municipio de Mejicanos (El
Salvador). Los infortunados que intentaron salir por las ventanas fueron repelidos por disparos por parte
de los pandilleros que rodearon dicha unidad del transporte.
218
burocrtica que ralentiza respuestas excepcionales y emergentes.41 Generalmente,

para que existan condiciones de viabilidad de nuevas leyes y marcos punitivos,
se requiere de una construccin de consensos polticos y sociales; frmula que
en pases con dficit de gobernabilidad puede conducir a parlisis institucional
por la recurrencia del debate entre duros y blandos, partidarios y detractores de
leyes draconianas contra la criminalidad; incluso movilizar a choque de poderes
en las que estaran inmiscuidas las denuncias de la inconstitucionalidad de las
leyes y otras iniciativas.42 Los rganos judiciales pueden ordenar la derogatoria de
decretos claves para el combate de la actividad criminal y delincuencial, o bien la
inexistencia de muchos cuerpos legales ad hoc y de carcter especializado, podra
ser la principal omisin estatal que favorecera la consolidacin y el desarrollo de
la delincuencia organizada.
Debe agregarse adems que las brechas sistmicas en el interior del Estado
son extensivas tambin a la falta de acuerdos legislativos, a la inexistencia de
correlaciones de fuerzas o aritmticas legislativas requeridas. O en su defecto, si
se han materializado consensos precarios, stos pueden extinguirse en el cambio

de legislaturas o encontrar nuevos elementos de debate que en definitiva vuelven
inalcanzable toda meta de ratificacin de instrumentos legales.
La agregacin de problemas de este tipo se sita adems en el mbito de la

aplicabilidad de la ley, los buenos instrumentos pueden volverse poco funcionales y
operativos por la ausencia de recursos de financiacin adecuada, desconocimiento
del mismo por parte de los servidores pblicos, falta de voluntad de parte de
los funcionarios para ejercer nueva materia legal pasando por situaciones de
negligencia, omisin, corrupcin e incluso cooptacin de segmentos importantes
de la burocracia pblica por agentes criminales e incluso poderes fcticos lcitos
que se hayan visto afectados en sus intereses.
La construccin de consenso para el diseo de nuevos mecanismos institucionales,

sortea adems la barrera obvia de parte de las plantas de personal para asumirlos
y extenderlos. El aprendizaje en el Estado es lento, prevalece la competencia y el
recelo por la informacin antes que la cooperacin. Los casos exitosos, las buenas
prcticas y sus resultados son escasamente imitados y estudiados.
El Estado est comprometido con un recurso de conduccin interna que habilita

su partidizacin, la acumulacin de cuotas de poder por parte de grupos polticos
y econmicos, que en el proceso de su competencia impiden que este complejo
aparato pueda funcionar y por lo tanto actuar como un solo cuerpo, con versatilidad
para coordinar sus articulaciones, disminuido en su posibilidad de complementar
esfuerzos e instalarlas en una sola lnea de trabajo que se materialice en una
respuesta unificada hacia el entorno.
Adems, el mismo sistema inmunolgico del aparato estatal puede ser contaminado
y neutralizado con el recurso de la corrupcin y la infiltracin del crimen.
41. Un claro ejemplo ha sido la tardanza de la puesta en funcionamiento del Centro de Escuchas
Telefnicas. Inicialmente la dificultad se ubic en el debate entre policas y fiscales; acerca de quines
deberan tener el control de esta importante unidad para el seguimiento a implicados en delitos graves.
42. Durante la administracin Flores (1999-2004) se aprob una Ley AntiMaras que pretendi
criminalizar la pertenencia a pandillas, enfrentando a los principales partidos polticos. Posteriormente la
iniciativa fue derogada al declararse su inconstitucionalidad.
219
El comportamiento del Estado presenta una postura y una praxis sumamente

deficitarias en materia de reconversin para su adaptabilidad en los entornos
propiciados por la globalizacin econmica. Como construccin histrica
est expuesto a la comunicacin masiva, a las redes sociales y a la sociedad
civil electrnica global; stas pueden debatir sobre sus errores y omisiones; el
ciberespacio es extremadamente pblico y ello lo coloca al escrutinio de una variada
comunidad desterritorializada y annima de colectivos sociales (Garriet, 2005). Es
en este mbito simplemente que la soberana no existe y la jurisdiccin punitiva
est desmontada. Pases como los centroamericanos en general y El Salvador
en particular, han continuado con el proceso de articulacin de lo estatal; una
tendencia tarda con dficit de consolidacin; un tipo de arquitectura instrumental
para los grandes grupos empresariales en cuanto han sido capaces de inhibirlo
para actuar en reas como la fiscal.
El Estado salvadoreo fue debilitado en el contexto de los programas de

ajuste estructural,43 conducido a una forzosa y acelerada insercin en la aldea
global y obligado a renunciar a la funcin de proteccin social. Despus de la
crisis econmica global originada en 2008, la bsqueda de ms Estado como

requerimiento indispensable para balancear la fuerza del mercado y su
depredacin de la economa ciudadana; plantea nuevamente el retorno a una
matriz sobrepasada en toda direccin y a gran escala por las fuerzas del cambio
de naturaleza transnacional. Habermas lo explicaba de la forma siguiente:
La liquidacin del Estado de bienestar social tuvo, sin duda, una consecuencia directa:
las crisis que haba logrado detener resurgieron con ms fuerza. Esos costos sociales
daaron la capacidad poltica de integracin de una sociedad liberal. Los indicadores
revelan de modo inequvoco un aumento de la pobreza, de la inseguridad social, de
desigualdad de los salarios; todo esto resume las tendencias de la desintegracin
social (Habermas, 2006).
La delincuencia organizada, as como las pandillas, han experimentado adaptaciones

constantes al cambio tecnolgico; lo que les ha permitido mayor eficiencia en
la conformacin de ndulos de economa ilcita. Tienen fuerte presencia en los
territorios, pero su distribucin se ubica ms all de la frontera de un Estado-
nacin; hacen uso de la tecnologa para dotarse de ventajas operativas sobre los
representantes del Estado.
La pandilla en s misma ha logrado organizar una especie de Estado-red, funcional

con una lgica nodular, anclada a su propia economa subterrnea, robustecida
por la va del despojo y la depredacin a la economa formal. El arraigo social
que le sirve de cobertura le provee de filiaciones importantes que integran grupos
familiares e incluso comunidades enteras en donde se ha planteado un sistema
de lealtades y de distribucin econmica que se moviliza por el miedo; pero en
esa dinmica ha generado interacciones con la economa informal, garantizando
una especie de lavado de activos a baja escala y no necesariamente con recursos
que han estado adscritos al circuito de la droga, sino a otros como la extorsin.
Ese Estado-red descrito, posee su propia fisonoma de referencia territorial, una
43. En El Salvador el Ministerio de Planificacin fue desmantelado en 1995, en algunos crculos

trascendi que mediaron conceptos ideolgicos que calificaban la planificacin como parte o legado de la
administracin pblica sovitica. El Tratado de Libre Comercio de Centroamrica y Estados Unidos en 2005;
la dolarizacin de la economa en 2001 y la privatizacin de la empresa estatal de telecomunicaciones
(ANTEL) en 1997.
220
especie de ciudadana organizacional transnacional que plantea sofisticados

conceptos de pertenencia. Su anclaje comunitario no solo merma el capital social
con el que el Estado puede contar para combatirlo, sino tambin tiene asegurada
una condicin bsica fundamental concerniente a la reproduccin social. Su ncleo
emplea la amenaza y la violencia y stos fortalecen los mecanismos y pautas de
reclutamiento; de all su semejanza con la de un ejrcito, criminal en este caso,
que obedece rdenes y que se desenvuelve en medio de un cuadro situacional de
guerra social (Mijango, 2012). 44
En materia de brecha sistmica y de su aprovechamiento por la organizacin

criminal, el asunto es amplio y comprende al menos cuatro aristas de anlisis
ms; que cualitativamente deben ser consideradas al interior de la comunidad
de seguridad pblica. stas han sido desarrolladas en las secciones posteriores
y conciernen a: estado actual de la estructura macro gubernamental; el Estado
como generador de su propio entorno adverso de inseguridad y que se ha esbozado
como hiptesis de trabajo; la contaminacin del sistema inmunolgico del Estado
y otra ms referida al Estado y su problema de inteligencia estratgica.

V. El estado actual de la estructura macro gubernamental
Concierne principalmente a toda la burocracia especializada que es responsable de

garantizar el orden pblico. Implica el presupuesto en el que apoya sus esfuerzos
y en cmo esa base econmica repercute positivamente en el combate al crimen.
Se trata de dimensionar adecuadamente la distribucin de las asignaciones
financieras a este segmento del sector pblico. Las preguntas de por medio no se
reducen a si el presupuesto de polica, rgano judicial y fiscala son suficientes,
sino adems a cun eficientes son.45 Es decir, qu capacidad muestran para
ejecutarlo y homologarlo con sus ciclos de necesidades y proyecciones.
Adicionalmente, Cun eficaces son? Existen mayores resultados favorables,

mientras fluyen ms recursos? (Ramos, 2002) o La lgica de la violencia sobrepasa
toda prevencin y planteamiento estimativo?
De cmo los recursos econmicos contribuyen al fortalecimiento institucional y

a la capacidad operativa de los entes responsables de la justicia y la seguridad
pblica, Cmo resuelven la complicacin burocrtica?
44. El concepto de guerra social lo ha empleado Ral Mijango quin ha mediado en el dilogo entre
las principales pandillas salvadoreas. Con ello ha intentado extrapolar el carcter de tipo insurgente que
tericamente tendran estos grupos.
45. Por constitucin, la Corte Suprema de Justicia en El Salvador debe contar con el 6% del
presupuesto general de la nacin: El rgano Judicial dispondr anualmente de una asignacin no inferior
al seis por ciento de los ingresos corrientes del presupuesto del Estado (Art. 172, inciso ltimo).
221
Cuadro 5.
Distribucin del gasto corriente en las instituciones agrupadas en el rea de
gestin de justicia y seguridad pblica de El Salvador
(perodo 2007-2012)
Presupuesto total
Instituciones del rea acumulado Remune- Bienes Inversiones activo
de gestin justicia y (incluidas todas las raciones y servicios fijo
seguridad pblica categoras)
Cantidad % Cantidad % Cantidad % Cantidad %
CNJ 27,11 100% 17,07 63% 7,19 27% 1,03 4%
rgano Judicial 968,91 100% 737,02 76% 144,69 15% 67,53 7%
FGR 195,54 100% 131,97 67% 43,35 22% 9,78 5%
PGR 102,12 100% 90,38 89% 9,59 9% 0 0%
PDDH 33,90 100% 26,23 77% 7,11 21% 0,34 1%
Ministerio de 119,09 100% 92,99 78% 13,73 12% 7,87 7%
Gobernacin
Ministerio de Justicia 1.587,86 100% 974,9 61% 360,74 23% 145,23 9%
y Seguridad Pblica
ANSP 65,26 100% 26,53 41% 23,03 35% 8 12%
Totales * 3.099,79 100% 2097,09 69% 609,43 21% 239,78 6%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos encontrados en los Diarios Oficiales y
en el sitio web del Ministerio de Hacienda.
Por aspectos metodolgicos, en los presupuestos acumulados totales del perodo

2007-2012 que se presentan en la primera columna, se encuentran incluidos;
aunque no han sido objeto de interpretacin, otros rubros tales como: Gastos
financieros, transferencias corrientes, asignaciones por aplicar y transferencias
de capital; pero cuantitativa y porcentualmente no representan expresiones
significativas para lo que ac se desea analizar y que se refiere al hecho de cmo
las remuneraciones constituyen la mayor parte de los presupuestos y de cmo los
equipamientos, servicios estratgicos, capacitaciones y especializaciones; que son
claves para la evolucin hacia organizaciones inteligentes, an son deficitarias.
En el cuadro anterior se encuentran agrupadas todas aquellas instituciones que

presupuestariamente aparecen en el rea de gestin de justicia y seguridad
pblica. Se trata de todos los entes especializados en la materia y que forman
parte de la comunidad de seguridad, o tienen funciones de relaciones importantes,
que materializan intersecciones de rigor entre poderes pblicos.
En la primera columna se muestra el acumulado presupuestario de los aos 2007

al 2012. Para este ltimo ao se han tomado datos estadsticos parciales por estar
en curso.
De estos totales es relevante el presupuesto del rgano Judicial que asciende

a $968,91 millones de dlares americanos que por constitucin es el 6% del
presupuesto general de la nacin. Vase la proporcin acumulada de la orientacin
financiera en donde se observa que en el perodo apuntado, se ha invertido un
76%, en remuneraciones, exceptuando la ANSP (41%). Puesto que el elemento
humano es el ms importante de la organizacin pblica, resultan insuficientes las
inversiones en especializacin, capacitacin y equipamiento; rubros mediante los
cuales los miembros de la burocracia pueden ser movilizados a mayores umbrales
de desempeo; o inscritos en ambientes favorables de gestiones cualitativas del
talento y la experiencia. Mientras, las inversiones en activos fijos representan solo
un 7% del acumulado (rgano Judicial).
222
Similar tendencia se observa en el resto de instituciones, aunque en distinta

proporcin. Por ejemplo, el ramo justicia y seguridad pblica ha invertido hasta
un 61% del acumulado presupuestario en remuneraciones; y hasta un 9%
de inversiones en activos fijos. Al inicio de la administracin Funes, las nuevas
autoridades del ramo expusieron que una inmensa cantidad de bienes inmuebles
en donde funcionaban instalaciones policiales no eran propias, sino rentadas a
altos precios y en algunos casos se adeudaba la cancelacin de varios meses.
De estos datos es necesario destacar algunas conclusiones preliminares:
1. Dada la complejidad de los problemas de seguridad pblica en el tringulo

norte centroamericano, particularmente en el caso de El Salvador;
los presupuestos de seguridad pblica son insuficientes y dbilmente
financiados. Sin embargo, ms importante que la posesin de recursos
econmicos abundantes para el logro de la eficacia; son las ingenieras
inteligentes, gestiones avanzadas, mecanismos de autocorreccin interna y
procesos cualitativos de mucho valor agregado, todos ellos de repercusin

positiva y de gran contribucin para la robustez institucional.
2. Las remuneraciones son claves, en cuanto a incentivos materiales y morales

para el personal; constituyen un blindaje bsico contra la prctica de la
corrupcin y como mecanismos de resguardo del Estado anmico en los
equipos de trabajo. Sin embargo, una cultura anclada al salario, incluida
su mejora y actualizacin; no necesariamente vuelve al empleado pblico
ms comprometido con su trabajo. En muchos casos, por el contrario,
puede crear patrones de acomodamiento que anulan toda creatividad,
proactividad e innovacin.
3. Los montos financieros destinados para la adquisicin de bienes y servicios

no pueden estar basados en umbrales lmite que garantizan nicamente el
mantenimiento de instalaciones o el debido funcionamiento institucional
en cuanto a los servicios que presta a la comunidad. Las necesidades de
las instituciones pblicas que cuenten con oficinas y equipos efectivos en
materia de planificacin y expansin son cruciales. La escala de necesidades
debe ser planteada apoyndose en estimaciones vanguardistas capaces de
advertir desafos futuros.
4. Las inversiones en activos fijos deben estar orientadas a procurar al menos

tres condiciones indispensables: La primera, que implique el espacio y el
entorno adecuado de las instalaciones de los entes pblicos y posibilite el
cumplimiento de su misin; lo mnimo ac es que sean propias; segundo, que
planteen diseos estratgicos que incluyan reas de expansin razonables
y ordenadas; y tercero, que implique una misma rea geogrfica,. Claro
est, salvo las de alta presencia territorial que suelen diseminarse (Ramos
de Educacin, Salud, Defensa, Seguridad Pblica, Agricultura y otros).
5. El quinto reto en materia de presupuesto es la capacitacin y la

especializacin del personal de las instituciones pblicas. Esto implica
un esfuerzo mayor, como la generacin de una escuela en administracin
pblica, pero sobre todo, el desafo de una mayor movilidad del elemento
humano en las estructuras jerrquicas para un mejor aprovechamiento de
su talento y experiencia; y no su subutilizacin, lo que crea en el largo plazo
mediocridad y frustracin. Incluso hasta en aspectos concretos como el
223
uso del software, que no debe ser de empleo bsico; es necesario que el
conocimiento y manejo de un dispositivo tecnolgico sea superior al de su
uso habitual, all se encuentra un margen clave para resolver este tipo de
analfabetismo instalado en la brecha digital.
6. La inversin pblica en investigacin cientfica es fundamental. Sin

organismos especializados dedicados al estudio de las falencias internas
y las adversidades de entorno; se vuelve complicada la cualificacin de
procesos. Pero el diseo debe ser flexible, al fin de cuentas, la investigacin
cientfica y su evaluacin se sintetizan en dos aspectos relevantes: Cunto
se invierte en investigacin? y Cuntos productos se generan? Ambos rubros
deben ser siempre superiores en monto respecto a las remuneraciones y al
activo fijo.
Un aspecto relevante, pensado para el caso de las corporaciones policiales es cmo

se invierte ese presupuesto y en qu medida robustece la actuacin institucional.
Ac se exponen indicadores diversos que conciernen a desempeo y legitimidad.
Si por ejemplo la mayor parte del presupuesto se orienta a salarios, podra tenerse
una estructura sumamente cargada en burocracia, poco eficaz y desprovista de
inversin estratgica a largo plazo y que estara relacionada con la adquisicin
de tecnologa, capacitacin y mayor especializacin que incluira el incremento
de experticias tcnicas entre otros aspectos propios, que se vuelven necesidades
en estructuras atrofiadas que requieren ser reconstituidas. Si sus centros de
operacin no son propios, o la renovacin de instrumentos de trabajo se halla
inmersa en una lgica donde su uso constante y desgaste es mayor, los impactos
que se estiman para revertir tendencias adversas de seguridad se vuelven muy
poco factibles. En el caso de la fuerza policial, la base econmica es indispensable
para la institucionalizacin de un sistema de incentivos que pueda blindar contra
la infiltracin, la negligencia y la rutina inherentes en las culturas organizativas del
sector pblico. Debe evaluarse tambin el estado actual de su sistema educativo,
si acaso ste se encuentra sobrecargado de cuotas para formar elemento humano
policial, o por cuanto es deficitario; se vuelve incapaz de transmitir las experticias
y habilidades requeridas para el mbito real de la accin policial.
Cun efectivo es el rendimiento que tiene una fuerza de polica? Cmo concibe su
despliegue territorial? Coincide con el despliegue de los grupos y organizaciones
criminales? Cuntos miembros de su planta operativa se encuentran estacionarios,
es decir, en resguardo de instalaciones o en tareas de proteccin de funcionarios
pblicos, o en centros de operacin? y Cuntos estn comprometidos en la
desarticulacin y persecucin de estructuras criminales?
Ampliando este anlisis, la pregunta de fondo es: Cul es el grado presencial

del Estado en el espacio donde tericamente ejerce su jurisdiccin? Qu
capacidad posee la comunidad de seguridad para procesar demandas? Estn
sus instrumentos y mecanismos de investigacin saturados? Se trata de una
saturacin dirigida por parte de los agentes criminales para efectos de generar
parlisis o colapso?46 (Rogel Zepeda, 2012). Estos constituyen aspectos de rigor y
de consideracin estratgica para tomadores de decisiones en el rgano Judicial,
en el sistema penitenciario y en el ministerio pblico en general. La coordinacin
46. Algunos jueces han sostenido la tesis de que el incremento en el nmero de homicidios, podra
ser parte de una estrategia consciente para hacer colapsar a los operadores de justicia, saturando con ello
a los investigadores con nuevos procesos y cargas de trabajo.
224
interinstitucional provee de un funcionamiento armnico para la sustentacin de

iniciativas para el mediano y largo plazo; si esto no est presente podra estarse
comprometiendo la actuacin del Estado entendida como un todo. Pero ello
requiere transmisin de experiencias, sistematizacin de umbrales de desempeo,
intercambio de inteligencia; en concreto, relaciones profundas de trabajo conjunto.
Qu comunicacin desarrolla el Estado central con otras extensiones exteriores de
su propia estructura en los mbitos departamental y municipal? Si estas ltimas
constituyen los principales nodos de conexin hacia el mbito ms local del
territorio y, sin embargo, se estimulan las brechas, la incomunicacin, la duplicidad
de esfuerzos y el desperdicio de recursos; se vuelven evidencias de importantes
restricciones.
Cul es la voluntad del Estado para prevalecer y perpetuar su jurisdiccin en un

escenario convulso de significativa fluidez delictiva? Cmo gestiona los saldos post
intervencin de la fuerza policial? Reduce su iniciativa a una lgica estrictamente
contrainsurgente? Es decir, el esfuerzo de recuperacin de territorios con presencia
criminal es acompaado de despliegues paralelos y transversales de inversin

pblica, salud y educacin para efectos de la reconstitucin del tejido social y la
conversin de las lealtades pblicas de sus habitantes?
El cuestionamiento hacia aspectos de orden estratgico tambin incluye la

necesidad de un anlisis cualitativo relacionado al liderazgo institucional presente
en la comunidad de seguridad pblica. De cmo los titulares de las distintas
entidades son proclives a la generacin de sinergias e iniciativas sumarias; o por
el contrario la regla prevaleciente radica en el ensimismamiento institucional
dividido en compartimientos y expuesto a grados crecientes de inmediatez que
resquebrajan toda sana prctica de complementariedad.
En el caso de la fuerza policial salvadorea, implica Qu tan extensivo es entre

sus miembros la identificacin con el modelo de gestin que confeccionan las
administraciones de turno? El Estado cuenta con una oportunidad especial, para
lograr al interior de una sntesis histrica institucional (PNC)47 la sistematizacin
de habilidades y experiencias diversas; debido a su fortalecimiento va filiaciones
varias.48 Pero la cuestin ac es considerar hasta qu punto la ausencia de los
sistemas de incentivos internos han erosionado la moral policial, y cul ha sido
el alcance de las estructuras atrofiadas de ascensos. Aspectos que podran
haber impactado en el largo plazo en estados de frustracin colectivos de difcil
desarticulacin.
La situacin que se encuentra con el anlisis institucional se complejiza si se agregan

las dualidades de mando, debido a las culturas organizacionales que podran estar
detrs de los adherentes y detractores de los estilos de liderazgo; as como de los
diagnsticos de problemas e incluso metodologas de intervencin territorial. El
politlogo Francisco Weffort advierte que los diseos institucionales surgidos en
perodos de transicin, hacen cohabitar cuerpos axiolgicos que colisionan con
nuevas cartas de principios y filosofas de trabajo (Weffort, 1993); contraponen
viejas y nuevas prcticas, produciendo en el proceso un hbrido inestable. De ac
47. Polica Nacional Civil de El Salvador

48. En el Acuerdo de Chapultepec de 1992, las partes acordaron que la composicin del nuevo
cuerpo de seguridad pblica; en este caso la Polica Nacional Civil, estara conformada de la siguiente
manera: Un 20% proveniente de la entonces guerrilla del FMLN, otro 20% de la Polica Nacional y el
restante 60% de la poblacin civil.
225
podran inferirse algunos aspectos adolecidos por la polica salvadorea, Cul

es su identidad real? Cmo se gestiona el dualismo social de sus miembros y
cuyos orgenes organizacionales son diversos? Ha tenido un slo espritu de
cuerpo o se han nutrido nicamente ciertos segmentos y agrupamientos internos?
Cmo ha permeado la cultura dominante de antigua filiacin castrense al resto
de miembros en sus concepciones prcticas? El desarrollo de estrategias basadas
en polica comunitaria o en escaladas del poder de choque; Han sido asumidas
y aceptadas por la totalidad de los miembros? o Ha funcionado una brecha de
cotidianidad que ralentiza la implementacin de procesos que son deficitarios en
el convencimiento y apropiamiento de nuevas herramientas, marcos de actuacin
y mecanismos institucionales para la accin?
Dada la naturaleza del Estado, los mecanismos constitucionales para la
circulacin de funcionarios y burcratas (Nagle, 1979) en las distintas carteras del
ministerio pblico y el rgano judicial y en los cuales median elecciones calificadas
y de tipo secundaria; son mbitos que han sido influidos por la partidizacin,
instrumentaciones de las instituciones, esfuerzos orientados a la articulacin de
determinadas ecuaciones de poder para los gobernadores de turno (FLACSO/
ES, 2007). Asimismo, siendo que los partidos polticos forman parte de la
maquinaria estatal en cuanto a que son subsidiados; han estado inscritos en un
ambiente global de polarizacin poltica, ideolgica y social;49 lo que en conjunto
debilita un atributo inherente que concierne al orden pblico y a la tranquilidad
ciudadana; erosionndose debido a la transmisin de poder, muy relevante para su
reproduccin misma.
VI. El Estado como generador de su entorno adverso de inseguridad: Una hiptesis

de trabajo
Una segunda arista de anlisis y consideracin se ha planteado como hiptesis de
trabajo, en la cual se sostiene que el Estado salvadoreo como generador de su propio
entorno adverso, en cuanto estimul directa o indirectamente el crecimiento y la
multiplicacin de la criminalidad transnacional; es una condicin gestada mediante
un proceso acumulativo en donde por accin u omisin lo soberano como atributo
especial de la autoridad pblica ha sido sometido a una constante disminucin
y relativizacin. Ante fenmenos de carcter transnacional como la delincuencia
organizada, el conjunto de los poderes pblicos desagregaron competencias y
facultades especficamente en el mbito econmico; este ltimo se inscribe en los
efectos e influencia de la globalizacin econmica que ha generado una condicin
masificadora del comercio internacional e introducido nuevas plataformas de
comunicacin e interaccin social que han recreado escenarios complejos e
impersonales. Se trata de una concesin sucesiva de parte del Estado-nacin y en
esa transferencia soberana hacia el mercado se ha transaccionado el control social
y la jurisdiccin (Villepin, 2003) ; lo que replantea el grado presencial del Estado en
el territorio. La desmovilizacin de las fronteras slo es una condicin sine qua non
de acuerdo a la cual, el Estado-nacin no podra resolver el impacto de las fuerzas
del cambio global; claro est que ese proceso implica su desnaturalizacin, su
despersonificacin jurdica y su anuencia progresiva al mestizaje y a la destruccin
cultural que impone la expansin tecnolgica y cientfica; como un lenguaje
uniformador que rehace lo social desde el determinismo del progreso econmico.
49. La polarizacin se refiere al enfrentamiento frecuente entre posturas dismiles en torno a

asuntos de inters nacional, fenmeno que ha planteado colisiones entre los poderes pblicos, parlisis
institucional y aniquilacin de consensos bsicos necesarios para la confeccin de polticas de Estado.
226
La criminalidad organizada transnacional no es un fenmeno espontneo que

entrelaza actores aislados que se movilizan en el mbito de lo ilcito; si bien
adopta dicha modalidad, los inscribe en intersecciones con el mundo poltico y
empresarial; puesto que en esencia constituyen redes que se desenvuelven en
la lgica de la produccin humana y por lo tanto conducen sus esfuerzos a los
accesos al comercio internacional subterrneo50 (Fernndez, 2008) que estimula
una economa global sumergida (Morales Pea, 2005).
Los programas de ajuste estructural y su premisa de liberalizacin econmica,
favorecieron el colapso de las iniciativas histricas del Estado para reconstituirse
como un cuerpo unificado, que sobre las facultades de subsidiariedad y de
intervencin cualitativa para la cohesin social; lograse articular su presencia en
el territorio y planteara desde lo soberano el poder penal necesario para contener
el ciclo delincuencial.
El Estado ha disminuido su soberana, con ello ha mutilado sus herramientas
para la coercin, desprotegiendo a sus ciudadanos; pero a la vez, potenciando a
segmentos del cuerpo social al aprovechamiento de su debilidad estructural. La

apertura y la concesin masiva de la soberana econmica, se ha fusionado a otros
procesos sociales como la transculturacin, el desmembramiento del tejido social
va migracin y el esquema inestable de crecimiento e inseguridad. Este ltimo
propiciador de un dficit estatal en materia de orden pblico, que ha permitido la
incursin de otros actores de tipo empresarial como copartcipes privatizadores
de la seguridad.
El Estado como generador de sus propias desventajas puede estudiarse a partir

de otras variables de anlisis cualitativo. Una primera y quiz la ms propicia
y oportuna de desglosar, se basa en el traslape que la estatalidad hace de la
cultura blica instalada socialmente a sus propias pautas de comportamiento y
desenvolvimiento. En la medida en que los Estados en Centroamrica movilizaron
ms fuerza, la reaccin de las organizaciones criminales en trminos de poder de
fuego y despliegue de violencia fue mayor en cantidad y en grado superlativo.51
En primer lugar, la delincuencia transnacional increment sus contactos con las

pandillas para prcticas y encomiendas delictivas propias de las subcontrataciones
criminales. La comunicacin se expandi a otras internacionales del crimen
en el mbito extra continental52 (Rodrguez, 2010) y los empeos de estas
50. Entre el 0,6 y 1,5 billones de dlares de dinero no declarado sale o circula por parasos fiscales
cada ao, mientras el blanqueo de capitales representa entre el 2% y 5% del PIB mundial; los beneficios
del trfico de drogas anual representa entre el 8% y 10% del comercio mundial y el producto de toda la
delincuencia mundial supera el billn de dlares anuales lo que representa el 20% del comercio mundial.
(En J. Fernndez, 2008).
51. En El Salvador fue evidente durante la implementacin de los planes Mano Dura y Sper Mano
Dura, dadas las espirales de violencia que se registraron con posterioridad. Una situacin similar se ha
presentado en Mxico, en donde los grupos de narcotraficantes aumentaron su poder de fuego; una vez la
administracin Caldern decidi enfrentarlos con las Fuerzas Armadas. En Honduras por su parte no ha
sido diferente, tras la incursin de los militares en la seguridad pblica, los niveles de violencia e ndices
de homicidios no disminuyeron.
52. En el ao 2008 en el marco de un operativo internacional conjunto entre autoridades
estadounidenses, mexicanas e italianas; y que llev a la captura de varios miembros pertenecientes a la
delincuencia organizada. Demostrara que los grupos de narcotraficantes de la regin mesoamericana,
tales como los Zetas, poseen relaciones avanzadas con otras mafias fuera del continente como la
Dranguetta italiana considerada como una de las ms peligrosas a nivel internacional. Este fenmeno
tambin ha sido estudiado por acadmicos como el profesor Fabio Armao quin ha estado analizando las
dinmicas de la criminalidad transnacional a nivel de poltica comparada; en este caso las ciudades de
Palermo (Italia) y Ciudad Jurez (Mxico).
227
organizaciones para enfrentar la violencia del Estado, se orient al incremento de

su accionar delictivo y poder de fuego. Las bandas y redes criminales de la regin,
han potenciado sus membrecas con eficientes procesos de reclutamiento, clave
para la reproduccin social de sus clulas y estructuras.
En el caso de las pandillas, modificaron sus cdigos y rasgos de identidad ms

visibles desde tatuajes, murales y formas de comunicacin hasta incluso modos
de operacin. En este sentido, el Estado habra contribuido con sus iniciativas
legales (Ley anti-maras) y planes operativos a la generacin de situaciones graves
no estimadas con anterioridad. Entre ellas habra propiciado sofisticadas formas
de invisibilizacin, metamorfosis, mimetizacin y camuflaje de los operarios de las
estructuras criminales; con su respectiva implicacin en las pautas de transmisin
de rdenes, misiones y comunicaciones claves entre los liderazgos y los subalternos.
Las caractersticas apuntadas se sitan en la mayor dificultad de los agentes del
Estado para detectar e investigar, una mayor complejidad para comprender y
asimilar la evolucin de las organizaciones criminales, un incremento exponencial
de la complicacin para la diferenciacin efectiva de miembros de la estructura y
otros segmentos de colaboradores incluso los de filiacin familiar y social.
En segundo lugar, el Estado ha propiciado la conjuncin de liderazgos criminales en

los sistemas penitenciarios, facilitando el intercambio de experiencias, potenciando
sinergias, implicando incluso mayores niveles de coordinacin, adecuacin de
fuerzas y despliegue de nuevas iniciativas orientadas a la escalada dirigida contra
el Estado. Las medidas de aislar o de recuperar recintos para el Estado ha sido
complicada, tarda y an no concluye. La gestin del ocio en la crcel permite al
criminal, ante la ausencia de rehabilitacin, repensar su respuesta al Estado.
En tercer lugar, el Estado habra contribuido sin estar consciente de ello y sin
haberlo estimado; a que el liderazgo criminal tuviese el espacio, el tiempo y las
condiciones para repensar su estructura y modos de operacin; para solventar
diferencias y disputas en sus agrupaciones internas y, posiblemente, hasta volver
factible lo que antes se asumi como impensable; fortalecer el embrin de un
contacto base entre grupos criminales, que los conminase a una especie de
federacin delincuencial53 (Logan, 2012) que los estara transformando en una
sper pandilla con mayor poder de negociacin y condicionamiento.
Otro mbito de desajuste en el que se encuentra inmerso el Estado en su

lucha contra las estructuras criminales y ciclos delincuenciales, se sita en los
escenarios sociales y econmicos cuya cotidianidad estimula patrones negativos
en los segmentos de poblacin joven, sin que el Estado tenga la capacidad para
regularlos o disuadirlos; funcionando estas pautas en contra de la capacidad
para relativizarlos; y por lo tanto en contra de las estrategias de largo plazo de la
autoridad pblica y que conciernen a la prevencin de la violencia, recuperacin de
espacios pblicos, reconstitucin del tejido social y generacin efectiva de contra
incentivos morales y sociales en la poblacin para contrarrestar la influencia
de fenmenos contraculturales y contra ideolgicos. Estas brechas propias de
53. En un reciente estudio de prospectiva sobre pandillas, se ha planteado la hiptesis en la cual las
pandillas centroamericanas desplazaran en el futuro a los crteles de la droga. Lo anterior podra volverse
factible si las mismas evolucionan a federaciones complejas que las convertiran en sper pandillas. Con
acceso pleno a las armas de fuego, las tecnologas de la informacin y comunicacin y en alianza con
poderes pblicos locales (municipales y policiales). El especialista Samuel Logan lo advierte en dos
recientes trabajos Monterrey Street Gangs y Beyond 2012; ambos escritos en el presente ao.
228
las sociedades abiertas se relacionan con la manera en cmo se conforman las

percepciones pblicas referidas a seguridad; en cmo estas generan una distancia
artificial inducida por los medios y con ello se impide la reproduccin de una
lectura aproximada de la realidad.
La seguridad en pases como El Salvador es materia de la agenda setting y printing de

los medios, objeto de sondeos y encuestas de opinin (Wright, 1988). Sin embargo
cabe destacar que psicosocialmente las percepciones del pblico, es decir, las
referidas al ciudadano de a pi; estn sumamente influidas por la opinin pblica;
que radica en la de tipo calificada,54 la que se desprende de los grandes medios
a travs de las lneas editoriales de peridicos y set de entrevistas.55 De cmo,
muestras mnimas de entrevistas en un sondeo, pueden determinar una percepcin
colectiva; que se ampla en su uso explicativo o que tiende a extrapolarse como
generalidad y configurarse en este caso como una realidad altamente subjetiva.
Adems se agrega el problema de la fuente de la cual se nutre el ciudadano para
informarse sobre la realidad de seguridad, que en el caso de este pas es deficitaria
en trminos cualitativos, segn se desprende de un estudio de marcas hecho por

una universidad privada.56 Pioneros de los medios como Walter Cronkitt (McLuhan,
1993) estimaban como contundente el poder de la imagen, en los albores de la
televisin; este dispositivo tecnolgico de masas, poda mostrar un hecho tal cual
es. Planteamiento que en la era global ha sido sobrepasado por la sencilla razn de
que la imagen como instrumento de captura de un evento; puede ser trastocado,
alterado, usado fuera de contexto con los propsitos obvios de apuntalamiento de
determinadas posturas (Mattelart, 2002).57
Puede el Estado regular el mbito meditico? Tiene capacidad suficiente para

regular o intervenir cualitativamente los espectros radiales, televisivos e incluso
54. La opinin del pblico se refiere a las posturas individuales de ciudadanos que no cuentan
con una plataforma institucional de significativa incidencia; de tal suerte que es restringida y de tipo
cuantitativa. Mientras la opinin pblica se inscribe en las lneas editoriales de los grandes medios y en
las plataformas calificadas de tipo privada o pblica y que ejercen influencia relevante.
55. Dan Rather sostena la idea de la hollywoodizacin de las noticias, y la defina como el temor
a bajas sensibles de porcentajes en los sondeos del pblico; lo que haba obligado a cambios en las
redacciones noticiosas de la televisin. Proceso que incluy la sustitucin de informaciones extranjeras
y anlisis noticiosos profundos por alborotos, rumores y otras formas decadentes de entretenimiento.
56. Un estudio de marca realizado por la Revista Enlaces de la Universidad Tecnolgica (El Salvador),
revel que un 84.2% de las opiniones favorables fueron expresadas por ciudadanos consultados acerca del
noticiero de canal 4 Noticias 4 Visin, que mostr ser el de mayor preferencia entre los salvadoreos; no
obstante de caracterizarse por un formato amarillista, tendencioso y morboso en la presentacin de las
notas periodsticas. El dato es significativo puesto que el estudio tambin encontr que una proporcin de
74 de cada 100 personas manifestaron que las noticias son su principal eleccin al momento de encender
la televisin. Con formatos similares funciona un buen segmento del espectro televisivo mexicano.
Instalando una plataforma con la hegemona de novelas, deportes y notas amarillistas.
57. Los ejemplos son numerosos. Las imgenes de una nia kuwait llorando, conmovieron a
senadores y al pblico estadounidense en 1990; en el marco de delicadas declaraciones sobre vejmenes
cometidos por las tropas iraques durante sus acciones en Kuwait. Lo anterior fue un engao, la nia
result ser la hija del embajador kuwait en Washington (CNN, 1990). Otro ejemplo fue la manipulacin de
imgenes de policas metropolitanos de Caracas disparando a una manifestacin (Tele Sur, 2008) usada
como pretexto para alentar un golpe de Estado en ese pas; posteriormente se sabra que no haba tales
multitudes. Durante la cada de Bagdad se mostr a una entusiasta multitud derribando una estatua de
Sadam Hussein, con una tcnica de filmacin en corto (Cardeosa, 2007) la realidad una muchedumbre
que no super la treintena; entre ellos algunas personas llevadas por los ocupantes. Un caso llamativo
fueron las declaraciones errneas de un presentador de noticias de El Noticiero TCS (El Salvador), que
durante el primer da de ataques areos a Bagdad en 1991, aseguraba que las fuerzas estadounidenses
apoyadas en tanques ya haban ingresado a la ciudad. Situacin que no ocurri as en ninguna fase de
esa guerra.
229
virtuales? Al ser ese control muy difuso en esos escenarios, los efectos de la
globalizacin impactan con distinta magnitud todas las iniciativas pblicas,
confeccin de marcos legales, inteligencia estratgica, diseo de legitimidad,
justificacin ideolgica, orientaciones, umbrales de rendimiento y desempeo.
Esta brecha entre Estado y sociedad asemeja la existencia de las quintas columnas
en Europa durante la segunda guerra mundial, que denotaba toda aquella
estructura, condicin, segmento poblacional e incluso ideas y enemigos infiltrados
que no sumaban al esfuerzo general, en este caso el blico. En este sentido, el
Estadonacin era sometido a un proceso constante y gradual de socavamiento
desde su interior y ello planteaba una desventaja para ste en un plano estratgico;
en definitiva la derrota de sus iniciativas.
En el contexto actual ese entorno no regulado (Frydman, 1999) estara debilitando

estratgicamente al Estado y le estara inhabilitando para la acumulacin de
consensos mnimos suficientes para el diseo de una poltica de Estado en materia
de seguridad, legal, legitimada y pensada inteligentemente. De cmo el Estado
debe an convencer a esa sociedad que expresa percepciones diferentes, y de qu

manera debe sostener una relacin con los medios, que implique el desmontaje de
espectros de cuartos poderes, o copartcipes del poder pblico; sin que medien
frmulas orientadas; pero necesaria, como conducente a la descontaminacin
de complejos de autoridad sagrada, de voceros calificados o incluso gurs
iluminados.58
La influencia de los medios en un contexto de sociedad abierta contribuye al

desarrollo de otras brechas de distinta repercusin en la seguridad pblica. Los
nios y los jvenes son bombardeados en forma permanente por el consumismo,
pauta principal de la hegemona o fundamentalismo del mercado. Desde el sistema
econmico no se configur ni un mercado nacional, ni consumidores responsables.
Estos segmentos de poblacin, atrapados por la publicidad, estn sometidos a la
msica, la moda y el cine; recursos que no son planteados como instrumentos
transmisores de identidad o como vehculos de educacin y reproduccin cultural,
sino por el contrario, se instalan como plataformas para la compra compulsiva
(Ewen, 1991) estimuladora de la anomia o estados de frustracin colectiva por la
incapacidad de acceder a los bienes que son desplegados en todos los formatos
comunicacionales posibles. Se es por lo que se consume, el status social se define
as por el espacio que es capaz de ocupar, mediante la sobrecarga y el estrs con la
que se exige a sus propias posibilidades de desenvolvimiento individual y colectivo.
La juventud salvadorea y mesoamericana, antes de tener conocimiento de

melodas de alta sensibilidad humana y produccin artstica como fuentes de
crecimiento interno y propiciadora de convicciones relevantes; ha sido expuesta
a msica decadente reproducida comercialmente, portadora de anti-valores,
procesadora de las materias referidas a sexualidad; como licencias peligrosas
para comportamientos de riesgo, desinhibidos e irresponsables, intensa en su
menosprecio de la sabidura inmersa en el cambio generacional, estimulador
58. Durante el conflicto armado salvadoreo fue frecuente la censura en los medios de comunicacin,
generalmente las lneas editoriales eran orientadas o modificadas bajo lineamientos del Estado Mayor
Conjunto de la Fuerza Armada. El propsito era garantizar ciertos estados de nimo entre la poblacin,
as como actitudes favorables al gobierno sobre aspectos concernientes a la conduccin de la guerra. Esa
experiencia previa se ha planteado como una posible rplica a escala para la regulacin de los contenidos
en los medios que tratan temticas sobre seguridad pblica y violencia.
230
de los estilos de vida conflictivos; hacindolos colisionar constantemente con

aquellos aceptados socialmente, en donde se rie con la moral pblica o se exalta
la astucia para ejercer la violencia y la inteligencia para salir impune. Este producto
posee presencia transversal en la televisin, la Internet y la radio. Los programas
juveniles se instalan en formatos absorbentes de nihilismo (Bloom, 1989), miseria
intelectual y otros recursos de entretenimiento de tal bajeza, que la afliccin humana
misma es tomada como insumo para la burla y otras modalidades descabelladas
de explicacin que se aproximan a expresiones inconscientes y premeditadas de
irracionalidad y pobreza mental59 (Bauman, 2005).
Una sociedad cuya cultura dominante es de no lectura, en donde lo que no se sabe
es tomado del entorno desde donde fluyen tendencias atrofiantes e incapacitantes
del ejercicio pleno de la praxis reflexiva de la realidad y la generacin de nuevo
conocimiento y pensamiento avanzado.
Todo ese medio en donde los bienes culturales y el conocimiento son escasos
y no despiertan el inters de las multitudes, deviene en un estado generalizado
de miseria espiritual, moral y social; potenciado desde la sociedad formal y sus

vvidas expresiones de muchas redes y agentes empresariales; perpetuadores
de condiciones de decadencia cultural60(Bloom, 1989) necesaria quiz para la
permanencia de un estado de cosas desarticulador del tejido social y movilizador
de otros formatos sociales vacos de bsquedas legtimas plenas y por lo tanto
evaporadores de trascendencias complejas, vitales para el auto descubrimiento.
El Estado tiene al alcance los referentes que se ha permitido construir, tales como:
bibliotecas pblicas escasamente consultadas, algunas incluso funcionando
en crecientes condiciones de precariedad. En la era de la globalizacin o de la
no polaridad se trata de un gigantesco escenario en donde se desenvuelve la
interaccin social general; pero en donde la normalidad, la cotidianidad de la vida
de los individuos; estn siendo desmovilizadas hacia un ambiente extremadamente
desregularizado en donde la privacidad del ciudadano es expuesta pblicamente
y en el cul se despliegan responsabilidades difusas (Berman, 2007). Lo anterior
puede y debe ser intervenido por el Estado, pues el caos social y la libertad de
expresin con su uso ideolgico, segn se asume y practica; contribuyendo a
reforzar Estados de negacin como para ser escrutados. Esta es la brecha sistmica
en cuanto desafo para el Estado y la sociedad; har la diferencia en las prximas
dcadas sobre la cuestin de hacia dnde estn siendo dirigidos los esfuerzos
pblicos, y si este evolucionar acaso a su desaparicin total como construccin
histrica.
VII. La contaminacin del sistema inmunolgico del Estado

Esta tercera arista de anlisis se refiere a que no se encuentra nicamente implicado
el hecho de que no acta como uno slo, es decir como un cuerpo coordinado; sino
59. Algunos ejemplos se expresan en el Programa MTV versin para Latinoamrica (Estados Unidos),
as como tambin programas musicales diversos que se transmiten por varios canales televisivos y
dirigidos a segmentos de poblacin joven; destacando en los mismos imgenes semi pornogrficas, vidas
despreocupadas y exaltacin de prototipos delincuenciales. Uno de los casos denunciados, tuvo que ver
con el programa radial en dnde se protagoniza un personaje sumamente vulgar; popularmente conocido
como La Choly (El Salvador) en Radio Scan 96.1 FM; as como tambin los contenidos del programa
nocturno televisivo Tal para Cual, Canal 4 de la televisin nacional (El Salvador); en donde destaca la
participacin en gran parte negativa del personaje Tenchis Celiber.
60. Los trabajos relevantes en esta materia corresponden a especialistas como Zigmund, Bauman
(Amor Lquido) y Allan, Bloom (La Decadencia de la Cultura).
231
adems su sistema inmunolgico se encuentra contaminado y debilitado desde su

interior. Esta condicin adversa le incapacitara para reconstituirse plenamente.
Obviamente el Estado no es un ente sin vida; recoge y articula la suma de todos
aquellos hacia donde ejerce su autoridad y la transforma en una voluntad general.
La red de instituciones que le dan soporte y presencia fsica y territorial, aglutina
a muchos miembros agrupados por especialidad en colectivos laborales diversos
y que asumen el rol de operarios de la maquinaria estatal y que solamente la
administracin gubernamental de turno lo orienta a purgar su estructura, a ejercer
la prctica autoritaria en distintas materias para la activacin de determinadas
funciones y competencias e incluso a su automutilacin cuando se desenvuelve
en contexto de ajuste. Es una especie de Golem61 (Meyrink, 2006) en donde los
conductores y decisorios escriben en la frente de la criatura las instrucciones
especficas o nfasis precisos acerca de cmo debe plantearse, asumirse y
desenvolverse socialmente. Algunos politlogos lo describen as:
Algunos autores han insistido en aspectos especficos de la planificacin tecnocrtica

como factor central en la modernizacin de los Estados para aumentar su capacidad
operativa. Esta vertiente sostiene que algunos problemas de gobernabilidad son

generados por restricciones internas al sistema poltico administrativo, esto es
por limitaciones impuestas por las estructuras mismas de un Estado que no se ha
modernizado y que por lo tanto no est a la altura de las exigencias que se presentan
en una sociedad altamente compleja. La respuesta deber ser la racionalizacin y la
modernizacin del Estado para lograr una planificacin general capaz de anticipar los
problemas (Schmitter & Lehmbruch, 1992; pg.17).
En este sentido es de rigor estudiar la capacidad de reconstitucin del Estado,

desde cuatro problemticas que le aquejan y que se encuentran relacionadas entre
s por sus mltiples imbricaciones.
A. La faccionalizacin al interior del Estado
El primer parmetro problemtico se sita en la sectorializacin o faccionalizacin

al interior del Estado. De cmo por la maquinaria estatal fluyen intereses diversos
que asumen segmentos importantes de la burocracia pblica, reproducen
maneras de hacer las cosas e incluso se movilizan al apoyo o veto de toda iniciativa
conducente a transformar la estructura y la complejidad de su entramado. Se
incluye ac esta captura por parte de grupos fcticos pertenecientes a la sociedad
formal e incluso criminal, de aquellos mbitos claves o relevantes del Estado; para
estimularlo hacia la concrecin de intervenciones ampliadas hacia escenarios y
materias que se han juzgado pertinentes. Dotndose as de la direccin estimada
por la estructura del partido poltico, el sindicato y la empresa privada como
referentes implicados en la transaccin permanente, ensayando una lgica de
acumulacin de poder que se traduce influyendo o propiciando correlaciones de
fuerza; que se identifican como necesarias para la potenciacin de determinadas
tendencias y pautas de evolucin. La faccionalizacin como fenmeno generalizado
accede pronto a brechas polticas e ideolgicas que se ven reforzadas por la
colisin constante. Es notable en los pases centroamericanos, y El Salvador62 no
61, El Golem fue un prototipo de robot antiguo elaborado a partir de fango de pantano, sus
sentimientos y habilidades tomaban fuerza en funcin de las instrucciones de sus creadores; era el
personaje principal de la obra de Gustav Meyrink que lleva el mismo nombre. En definitiva una especie
autmata (robot), palabra que deriva de la lengua checa.
62. En el caso particular salvadoreo ha sido habitual el uso de las instituciones como prebendas
232
es la excepcin en tanto que, ni siquiera cuenta con un modelo de Estado confiable,

adaptado a la modernidad y sobre todo legitimado socialmente sobre la base del
consenso de todos los actores que se lo disputan; por lo cual sigue prevaleciendo
una condicin de imposibilidad histrica.
B. La corrupcin en el Estado
El segundo parmetro problemtico concierne a la corrupcin como un Estado

desagregador del consenso y responsabilidades sobre el propio cuido del
cuerpo poltico y su maquinaria. En qu medida el sistema inmunolgico se
encuentra blindado para detectar monopolios sobre las decisiones pblicas, usos
discrecionales y grado de responsabilizacin ante otros63 (Klitgaard, 1994). La
corrupcin como fenmeno poltico, institucional e incluso cultural, plantea o revela
prcticas histricas de apropiamiento de lo pblico como patrimonio o al menos
como plataforma para favorecer a otros actores en sus relaciones y transacciones
con el mismo Estado.
El anlisis es extensivo y aplica en dos vas bien definidas. Una se refiere al Estado en

cuanto impone un recurso econmico no legal a todos los proveedores de servicios
que compiten por el favor del aparato pblico; esa desnaturalizacin es recproca y
deteriora la legitimidad de las transacciones. Otra responde a la capacidad de los
agentes corruptores externos64 (Laporta, 1997) para seducir a los miembros que
operan la maquinaria estatal, funcionando como contra incentivos que se adoptan
como informales pero que median como recursos desbloqueadores del proceso
burocrtico. La corrupcin en sus mltiples expresiones denota una especie de
comportamiento de diferente grado y est distribuida a todo nivel en la estructura
estatal. La cuestin ac es cmo se determina en qu momento la estructura
est comprometida con relaciones que progresivamente la van minando para
ejercer controles internos efectivos. La corrupcin tiene expresiones econmicas,
materiales e inmateriales difciles de estimar y medir, de hecho, la organizacin
especializada en este problema plantea un ndice cualitativo, pero que posee un
margen para la subjetividad; centra un esfuerzo en la construccin y diseo de
una percepcin, con todo y lo inexacto que el instrumento puede ser para medir
una realidad. Por cuestiones temticas no se profundizar en este asunto, porque
el propsito planteado en este documento, se sita en el mapeo de condiciones y
factores que definen a un estado de situacin en las relaciones de la delincuencia
organizada y el Estado.
en las negociaciones legislativas. Generalmente en el perodo a partir de 1992 el rgano Judicial ha

sido la expresin representativa de los distintos intereses partidarios, que no solamente limitaron su
independencia sino adems retardaron la pronta y debida justicia. Las filiaciones institucionales quedaban
establecidas a cotos partidarios que contribuan a las aritmticas legislativas; Procuradura General de
la Repblica (PGR) para el Partido Demcrata Cristiano (PDC); Corte de Cuentas de la Repblica para
el Partido de Conciliacin Nacional (PCN) y Fiscala General de la Repblica para Alianza Republicana
Nacionalista (ARENA); con el propsito de lograr una relacin de trabajo estable con la Polica Nacional
Civil (PNC).
63. De acuerdo a Robert Klitgaard la corrupcin puede analizarse a partir de una ecuacin simple
que se plantea de la siguiente manera: el monopolio que se tiene sobre la decisin pblica, ms una
participacin restringida en su confeccin menos la existencia de rendiciones de cuentas.
64. Muchos Estados subdesarrollados en el marco de las economas abiertas han concedido
excesivas ventajas a los inversores extranjeros (exenciones de impuestos, regalas, tratados asimtricos
y arbitrajes desventajosos). Las empresas transnacionales han sido tambin agentes corruptores, en
cuanto han destinado recursos para verse favorecidas en las concesiones relacionadas a explotacin de
recursos naturales estratgicos, primordialmente los de ndole minera (Nat Geo, 2012) o ms grave an la
transferencia de desechos txicos a otros territorios (Saviano, 2012).
233
Cuadro 6.
ndice de percepcin de la corrupcin en Mxico y el Tringulo Norte
Centroamericano (perodo 2007-2011)
ndice de percepcin de la corrupcin

Aos
Ra. Punt. Ra. Punt. Ra. Punt. Ra. Punt.
2007 67 4 111 2.8 1.31 2.5 72 3.5

2008 67 3.9 96 3.1 126 2.6 72 3.6
2009 84 3.4 84 3.4 130 2.5 89 3.3
2010 73 3.6 91 9.2 134 2.4 98 3.1
2011 80 3.4 120 2.7 129 2.6 100 3
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los informes de la organizacin

Transparencia Internacional.
El ndice de percepcin de la corrupcin plantea una escala de puntuacin de 10

(diez) que cualitativamente refiere a una condicin de altamente transparente; a
0 (cero) que representa la proporcin altamente corrupto.
Se trata de una construccin metodolgica que tambin adiciona brechas de

subjetividad, es decir, existe una variable dependiente en donde la percepcin en
torno a un gobierno puede ser alta o minimizada, de acuerdo a dos situaciones. Una
que responde a la coincidencia ideolgica de quienes evalan, con los funcionarios
de turno; y otra que trabaja la correlacin en cuanto a cmo desde un mbito de
rol social especfico un grupo social se ve o no favorecido por su relacin con el
Estado.
En el Cuadro 6 se han recogido los datos de cinco aos atrs partiendo desde 2007.
Destacan algunos aspectos de realidad que rien con los promedios obtenidos.
Por ejemplo puede observarse que Guatemala, Honduras y Mxico han sido
puntuados con promedios deficientes durante los ltimos tres aos, no obstante que
en los mismos, las leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica datan
de hace varios aos. La ubicacin de los pases analizados en este trabajo revela
posicionamiento de los mismos en donde se describen tendencias al deterioro.
Sin embargo, dadas las restricciones del ndice ya explicadas con anterioridad,
un significativo segmento de los evaluadores poseen filiaciones en fundaciones
privadas y gremiales empresariales con marcadas posturas anti-Estado, las cuales
se han instalado en su discurso pblico y que comprensiblemente se ve alimentado
por los ordenamientos y regulacin de los entes estales en la cuestin concerniente
a sus relaciones con los agentes econmicos.
En cuanto a El Salvador, se impone un descenso del pas en el ranking de las

naciones evaluadas, pero el puntaje obtenido ha disminuido levemente y se
mantiene estable. La explicacin bsicamente radica en la mejora de otros
Estados en sus puntuaciones, por las polticas o mecanismos adoptados de
prevencin de las prcticas corruptas. Han sido notorios durante la presente
administracin gubernamental, diversos aspectos positivos como las reformas
234
a la LACAP65 que hace ms transparente los contratos con los proveedores

privados que efectan transacciones con el Estado. La idea es remover redes
de grupos empresariales tradicionalmente favorecidos por sus relaciones con
funcionarios pero ms importante an, los titulares del rgano ejecutivo estn
rindiendo cuentas a la ciudadana todos los aos desde 2010, situacin con muy
poca cobertura periodstica. En el perodo 2009-2012, no se ha registrado ningn
caso de corrupcin en el Estado, pero s el hecho de que los organismos pblicos
responsables de investigar mltiples anomalas de administraciones anteriores
han sido negligentes y poco proactivos para escrutar procesos anteriores.
C. La infiltracin al interior del Estado
El tercer parmetro problemtico se refiere a los niveles de infiltracin al interior

del Estado por parte de organizaciones criminales. Es de rigor tener en cuenta que
un grado superlativo de la captura de las competencias y potestades del aparato
estatal, planteara una condicin que se expresara en una dictadura del capital
ilcito, que se explicara en dos sentidos: En el primero puede estarse frente a un

organismo econmico, dirigido eficientemente y en posesin de cuantiosos recursos y
por lo tanto de incentivos superiores para corromper voluntades (Morales Pea, 2008;
pg.15) Mientras que en un segundo sentido:
La autoridad pblica ejercitara una especie de connivencia con respecto al grueso de

delitos de la alta delincuencia, funcionara un significativo flujo de recursos econmicos
para corromper funcionarios; o bien podra inhibir a los entes pblicos mismos en sus
esfuerzos por renovarse o desarrollar capacidades para enfrentar los grandes ilcitos o la
corrupcin en sus propias filas (Morales Pea, 2008; pg.15)
De tal suerte que implicara un subsistema operativo que habra secuestrado toda
la jurisdiccin y soberana depositada en las instituciones. Una especie de virus
de origen externo que habra esclavizado a todas las clulas y les ordenara qu
hacer, incluyndose tambin un factor de auto replicacin que estara invadiendo y
multiplicando cuerpos malignos y atrofiados en toda la estructura.66
El sistema inmunolgico neutralizado en el Estado mostrara inercias propias de

los efectos discapacitantes, impidiendo por tanto su reconstitucin para funcionar
adecuadamente (Wallace, 1967) e inhibitorio para revertir ambientes de deterioro
general. De cmo la delincuencia organizada puede convertirse en un socio de
la maquinaria estatal, desplegando en el proceso intrincadas redes de poder,
mediacin y coaccin que seguiran propiciando la multiplicacin de transacciones
ilcitas o perpetuando prcticas que apoyadas en lo legal y el flujo administrativo
normal contribuiran a la estabilizacin de un estado de cosas contraproducente.
65, Siglas de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales, de El Salvador en este caso;

y que fue reformada en junio de 2011. Enriquecida en su contenido, destaca la seccin concerniente a
principios y valores apuntados en su artculo 1, as tambin las garantas de los contratantes, expuestas
en el artculo 31 entre otras de importancia.
66. Algunos casos conocidos han sido el de Zacaras, antiguo asesor de seguridad de los gobiernos
guatemalteco y salvadoreo y que sera asesinado con posterioridad. En cuanto a Mxico el asesinato
de un militar de alto rango (el Zar anti drogas) que era responsable de la persecucin a los grupos de
narcotraficantes. Los ejemplos se extienden hasta Amrica del Sur con la narco para poltica (Athortua &
Rojas, 2008) o ms al norte del hemisferio con integrantes de pandillas intentando infiltrar a la Academia
Nacional de Seguridad Pblica (El Salvador). As como la existencia de micrfonos y otras expresiones de
infiltracin en la inteligencia estatal guatemalteca durante el mandato de lvaro Colom.
235
El recurso infiltracin en s plantea una condicin de dao progresivo en las

instituciones pblicas que reforzara entre otros aspectos:
1. El acceso por parte de la organizacin criminal a los nichos de informacin

privilegiada de carcter confidencial o reservado. Este ejercicio implicara
el apropiamiento mismo de la inteligencia formulada por el Estado, incluso
la de tipo especializada como la policial y militar. Planteando en el proceso
el conocimiento pleno de su propia fisonoma (organizacin criminal),
y en cuanto a estructura objeto de investigacin que le proporcionara
perspectivas y evaluaciones de quines la persiguen y la enfrentan.
2. El uso de los conductos administrativos con los cuales el Estado apoya su
sistema de reclutamiento, para la renovacin de los miembros que operan
su maquinaria. Es decir, el acceso pblico para los nichos de formacin
policial y militar; constituyen mbitos claves que describen las metas
y objetivos de secuestro del Estado por miembros de organizaciones
criminales.
3. La generacin de sistemas informales paralelos a los legales en

desenvolvimiento simultneo dentro de la actividad normal y estndares
de funcionamiento del Estado. Ello reproduce una lgica de medidas y
contramedidas para provocar ineficiencia, negligencia incluso ineficacia
en las iniciativas de lo pblico y en su tratamiento de los entornos de
inseguridad y alta criminalidad, que reditan hacia el mundo criminal y
fortalecen el crculo vicioso en el que se inscribe.
4. Propiciacin de mbitos duales favorables a la anticipacin de las

organizaciones criminales, permitindoles afrontar la idea de plazos
crticos contenidos en el concepto estratgico del Estado en materia de
seguridad. Para cada iniciativa del Estado en contra de las organizaciones
criminales, habra una reaccin de stas para desarrollar alternativas
pensadas para recibir el mnimo de dao.
5. La infiltracin como recurso logrado para la inhabilitacin permanente

de la legitimidad social hacia el Estado. Al crearse intersecciones en
los mbitos de la economa ilcita, el mundo empresarial de la sociedad
formal, el mundo poltico y cuerpo de funcionarios pblicos, permite
que el Golem, es decir la criatura estatal, tenga ms dificultades para
coordinar a sus miembros y sobre todo lo blinde definitivamente en contra
de todo intento de autocorreccin y automutilacin.
D. Cultura organizacional y reproduccin cultural
El cuarto parmetro problemtico de anlisis concierne a la reproduccin cultural de

un comportamiento debilitante en los operarios del Estado. Se trata de las actitudes
y la voluntad de los colectivos, interferidas por prcticas histricas, reforzadoras
de patrones que colisionan con la iniciativa, la creatividad y la innovacin. Las tres
expresiones ms notorias se refieren a negligencia, conformismo y mediocridad;
aunadas a un deficiente sistema de incentivos materiales y morales, ms una
insuficiente circulacin burocrtica67 (Nagle, 1979); la energa de la maquinaria
67. John Nagle tiene un interesante trabajo sobre las bases sociales del reclutamiento de la lite
poltica, desarrollando el concepto de circulacin de lites como recurso fundamental para la sucesin
dentro del sistema.
236
estatal estara siendo comprometida para los largos plazos; poniendo en riesgo
su desempeo e incrementando la brecha de la legitimidad que proviene de la
sociedad. En este sentido, las tendencias inerciales de las instituciones pblicas
inhibiran y propiciaran factores adversos con alta repercusin en el desarrollo
mismo de la estructura y del colectivo operario.
Se entender por negligencia, para efectos del anlisis de la burocracia pblica y

del esquema metodolgico de este trabajo, como aquella condicin que estimula
la profundizacin de la falta de inters y voluntad para resolver oportuna y
adecuadamente las tareas inherentes a los cargos o mbitos de responsabilidad
funcional o administrativa; propicindose con ello el fortalecimiento de los
bloqueadores institucionales (Ramos, 2002) que en definitiva debilitan el
rendimiento general, pues tiene un impacto que se eslabona con la comunicacin
de los procesos claves o crticos y otros de apoyo, siendo fundamentales para
resolver demandas o materializar metas. Asimismo merma la eficacia en su
conjunto. El origen de la negligencia es diverso, desde la falta de idoneidad
de una persona para un puesto de trabajo y cuyo costo constante es la brecha

inherente a la incompetencia a otras ms sofisticadas en donde han mediado
culturas organizacionales que han planteado recompensas para malos elementos
y prcticas insanas y castigos para las buenas prcticas y los elementos humanos
ms comprometidos.
Por su parte el conformismo describe una condicin entre los miembros de la

administracin pblica de los Estados. Se trata que en la medida que existe
estabilidad laboral y amplias prestaciones sociales y beneficios para los miembros
de las instituciones, se crea un estado situacional de alta certidumbre que puede
conducir al convencimiento, acerca de que no es importante ni vital el tipo de
rendimiento o aporte cualitativo que se haga en una entidad; el sistema que
media garantiza la dificultad para las correcciones que pueden expresarse en
despidos, remociones y traslados (Lima, 2001). La abundancia de recursos no
necesariamente acompaa la eficacia. Ante la creencia generalizada en la cual
se asume que los espacios y las posibilidades para crecer y desarrollarse en la
organizacin pblica plantean condiciones cerradas, operaciones vigiladas e
incluso cadenas de responsabilidad difusas que dejan escaso margen para el valor
agregado en el trabajo que aportan los miembros; aadindose la influencia del
individualismo cuyo nfasis en el yo impide toda solidaridad consecuente con una
lgica de crecimiento cultural entre los colectivos. Los superhroes de la dinmica
competitiva estn demasiado ocupados gestionando su xito, se distancian de su
entorno que est engrosado por equipos de trabajo poco entrenados, motivados y
equipados; la materia prima para la frustracin.
Ignacio Martn Bar lo estudi desde la perspectiva del crecimiento demogrfico

y los intereses representados en los distintos segmentos sociales, describiendo el
problema as:
El hombre sencillo se ve a s mismo como una cosa intil, sin valor, sin importancia.
Su vida poco o nada vale, y ese desprecio de sus propias posibilidades y vida es uno
de los sentimientos ms paralizadores con respecto a todo posible proyecto existencial
de cierta envergadura. Quiz por ah habra que buscar parte de la explicacin del
compromiso pasivo de nuestras masas (Martn Bar, 1975; pg. 439).
En cuanto a la mediocridad entre los miembros de una organizacin jerrquica

como la estatal, implica el distanciamiento consciente o inconsciente de la
237
posibilidad real de constituirse en referente o buen ejemplo. Se incluye una especie

de incredulidad colectiva muy generalizada consistente en la renuncia a la mejora,
porque se asume que no es probable dadas las circunstancias imperantes y ello
contribuye al reforzamiento de los crculos viciosos en los ciclos de reproduccin
cultural. Aqu tiene mucha presencia la salario-cultura,68 que restringe el flujo
del ingreso a un perodo de tiempo que no coincide con las tendencias del costo
de la vida y que dada las competencias educativas, profesionales y de vida; la
iniciativa personal tiende a orientar esfuerzos al aumento del salario; sin que haya
comprensin del efecto cascada que esto produce o a la conservacin y excesiva
dependencia de este flujo peridico de recurso econmico; con ello se condiciona
la posibilidad de avance social; que es grave si se tiene en cuenta que este se
proyecta a un ncleo familiar y que en definitiva recluye en un segmento de clase.
VIII. El Estado y su problema de inteligencia estratgica

Los Estados en Centroamrica presentan un grave problema de inteligencia
estratgica, cuyo nivel de complicacin incide en la efectividad y el rendimiento de
sus aparatos y gabinetes de seguridad.
La inteligencia estratgica est lejos de toda definicin ideologizada con la que se

le ha mostrado, dado los antecedentes y usos de la misma durante los conflictos
armados de los aos ochenta. Pero en concreto es una disciplina cientfica del
conocimiento anticipado69 (Faras, 1989) cuyos productos relevantes son claves
para los tomadores de decisiones y conductores de planes. El uso de una
informacin procesada en la coyuntura precisa, contribuye a alcanzar buenos
resultados. Los insumos que se proveen desde la inteligencia estratgica tambin
tienen fecha de vencimiento, su calidad e impacto se circunscriben a momentos
claves en que el Estado decide desplegar sus iniciativas a travs de sus entes
especializados de seguridad pblica.
Sin embargo la inteligencia estratgica y su umbral de desarrollo profesional y

cultural en el Estado tiene dos problemas concretos; uno de ellos concierne a su
instrumentacin, subsecuente uso ideolgico y defenestracin como recurso de
investigacin avanzada. Mientras el otro se refiere a la deficiente implantacin de
la experticia tcnica y al nivel de especializacin requerido entre los organismos
del Estado que ejercen la gestin de seguridad.
En el caso del primer factor restrictivo se trata de una prevalencia negativa

significativa en importantes segmentos sociales, que asumen la inteligencia
como un recurso reducido al espionaje (aunque lo incluye) y cuyo uso poltico
est dirigido a la vigilancia de los grupos opositores, acumular informacin
clave de los mismos y luego emplearla en su contra; implicando adems el
diseo de acciones de persecucin y represalia. Lo anterior fueron mecanismos
desplegados en contextos de gobiernos militares y de Estados contrainsurgentes
que se desenvolvieron en medio de conflictos armados. En ambiente post conflicto
se argumenta en su contra, por el temor a la prdida de libertades pblicas;
estratgicamente indispensable, aunque cuestionable para muchos, pero relevante
68. La expresin pertenece al autor y se refiere a la brecha que existe entre la posibilidad del
consumo y la capacidad efectiva para ejercerlo, que es dependiente al flujo de dinero que se genera cada
quince das o mensualmente.
69. La inteligencia estratgica suele presentar metodologas de medicin multifactorial En Amrica
Latina, destacan los chilenos como pioneros en la elaboracin acadmica de esta disciplina cientfica.
238
para el xito contra las organizaciones transnacionales del crimen que operan con
mayor versatilidad que los Estados en los entornos de sociedades globales.
Por su parte, el problema referido a la experticia tcnica requerida en esta materia
se debe a la inexistencia misma de una cultura concomitante, a la deficiente
formacin del elemento humano; generalmente cursos, y seminarios y no como
parte de un programa de investigacin diseado por un gabinete de seguridad.
De igual manera los referentes de comunidades de especialistas tambin escasean,
se nutren principalmente del empirismo o sistematizan experiencias a escala que
no tienen impacto general en la red de organismos de inteligencia dedicados a la
recoleccin y procesamiento de la informacin estratgica. Prevalece la lgica de
los compartimentos estancos y no la de comunidad nacional para la inteligencia.
A este problema se suman tres aspectos de realidad que devienen tambin en
factores restrictivos: Una crisis de asesoramiento, una inexistente poltica de
Estado en materia de seguridad y una ausencia de una revisin estratgica de la
seguridad.

Se plantea ac como crisis de asesoramiento (Thies, 2007) a toda aquella cultura
en donde las recomendaciones y consejera cualificada en la esfera pblica excluye
la dimensin histrica; atrofiando as la posibilidad para aprender lecciones y por
lo tanto para extraer conclusiones y propiciar as nuevas orientaciones y ensayos;
adems del menosprecio de la experiencia acumulada que circula en los relevos
e intercambios intergeneracionales. De tal manera y en carcter complementario,
se desecha toda perspectiva trans ideolgica, formaciones y saberes diversos
as como plataformas transdisciplinarias; restringiendo con ello el potencial
para formular diagnsticos congruentes con la realidad social y la generacin de
productos adecuados para la gestin inteligente del entorno y los recursos de
intervencin con los que se ha estimado pertinente moldearlas.
En cuanto a la inexistencia de polticas de Estado en materia de seguridad, ste

presenta un dficit significativo en materia de convocatorias; las iniciativas que
se han ensayado no han tenido debido seguimiento y las propuestas surgidas
han sido desechadas o parcialmente consideradas e incorporadas a la poltica
pblica. En este sentido desde la relacin Estado-sociedad no se ha logrado
acumular el consenso mnimo de masa crtica decisiva para materializar pactos
nacionales en torno a la seguridad. Continan colisionando enfoques diversos
de cmo abordarla, pero no hay rutas, ni estados de salida planteados. La
tendencia ha sido que los gobiernos de turno implementen en el perodo que les
corresponde, polticas de seguridad, de base social maltrecha y cuyos resultados
son infructuosos mediando ac dos brechas; una entre Estado y sociedad y otra
entre posturas polarizantes dentro de la sociedad misma. La seguridad pblica
es materia de alta poltica, pero est sumamente ideologizada y partidizada;
el espectro de frmula y posibles soluciones se ha expresado entre el empleo
de la fuerza bruta, pero sin estrategia, sin concepto de victoria; sin declaratoria
de plazos razonables y desligada del problema estructural. A otros de carcter
irreal, tardos e insuficientemente fundamentados. Destacando una incapacidad
para advertir el grado de peligrosidad instalada en los fenmenos de la violencia
y criminalidad. La ausencia de homogenizacin de todo el cuerpo social en este
mbito de rubro sensible, no cuenta con la unicidad requerida para desenvolverse
en una plataforma amplia, aceptada y sobre todo permanente para largos plazos;
sin esto no podran registrarse cambios de tendencia positiva en la evolucin
general de la seguridad.
239
Puesto que la realidad social es dinmica, las condiciones y entornos cambian

significativamente, los actores evolucionan en sus mentalidades y pautas de
comportamiento; un conjunto en general influido por los efectos de la globalizacin
y presionados por lo tanto a adaptarse, siendo este el contexto, en donde
aproximadamente cada 76 das en promedio se genera una mejora tecnolgica o se
aade nuevo conocimiento o saber a un procedimiento conocido y cuya proyeccin
en la dcada venidera plantear que ese plazo se reduzca a 23 das con toda y las
repercusiones cualitativas con las que se impactar a distinta escala y nivel.
Ante este escenario, las comunidades de seguridad pblica deben evolucionar en
forma constante. Lo que ha funcionado en el pasado reciente no necesariamente
implicar xitos futuros, sin embargo, ser crucial sistematizar la memoria y la
experiencia del Estado en distintas coyunturas de gestin de crisis y manejo de
conflictos. El imperativo de transformacin de su estructura y la renovacin en los
saberes acumulados e incluso los estados colectivos de nimo; constituirn aspectos
relevantes para la propiciacin de los cambios. Ser improcedente la continuidad de
un Estado con fisonomas del siglo XIX. Cmo coincidir con la inercia y la dinmica
de actores emergentes y no convencionales? En este sentido la revisin estratgica
de seguridad implica un ejercicio peridico de exposicin y estudio al interior de

las comunidades de tomadores de decisiones, conductores y otros especialistas.
Promueve el balance en retrospectiva de todos los aciertos y desaciertos de las
polticas implementadas; el anlisis de los marcos legales e institucionales que
han propiciado condiciones favorables para el ptimo desempeo institucional, as
como tambin la base material en que se ha apoyado su estructura. Este esfuerzo
debe contar adems con una iniciativa apoyada en la prospectiva, con el propsito
que las instituciones pblicas y sus miembros sean capaces de liderar y anticipar
rutas probables emergentes que plantearn desafos estratgicos de peso70 (Morales
Pea, 2009) y que demandarn la creacin de diseos inteligentes de poltica en
donde se encuentren inmersas consideraciones avanzadas.
La revisin estratgica de la seguridad es un alto en el camino, para dimensionar lo
que se ha hecho y lo que se estima prudente y trascendental plantearse en materia
de jurisdiccin, atributos, competencias, proyeccin y fiscalidad viable, entre otros
aspectos. El Estado debe sobrepasar la matriz estado cntrica en su planificacin
de seguridad para perfeccionar la modalidad de cmo organiza su respuesta.
IX La organizacin criminal y su ciclo de reproduccin social

Existen diversos factores que contribuyen a la reproduccin social de las estructuras
criminales y su actividad delictiva, la mayora se influyen entre s, mientras los
restantes en particular han sido escasamente investigados.
En primer lugar, un factor de ndole cultural que plantea un comportamiento social
anclado en la idolatra del uso de la fuerza o de la violencia para resolver el conflicto
social. Variables econmicas y polticas han fortalecido este patrn y han contribuido
a la configuracin de posturas duras y radicales de la ciudadana; y que se vuelcan
principalmente a favor de los tratamientos vigorosos contra los delincuentes.
De acuerdo al documento Carga global de la violencia armada,71 los pases de
la regin mesoamericana aparecen en los primeros lugares a nivel mundial en
70. En el caso de El Salvador destacan los de ndole econmico, ecolgico y social.

71. Publicado recientemente por el Instituto de Altos Estudios Internacionales y de Desarrollo de
Ginebra (IUHEID), en el que se presenta a El Salvador como el pas ms peligroso del mundo que en el
acumulado del perodo 2004-2009, registra 62 asesinatos por cada 100,000 habitantes.
240
materia de ndices de violencia.72 En el pasado reciente algunas instituciones como

la PNC en El Salvador, llegaron a sostener la tesis que explicaba la agresividad
y la violencia del salvadoreo promedio como resultado de la herencia de los
genes indgenas; planteamientos sin fundamento cientfico alguno; pero que se
extrapola de la lectura de las investigaciones antropolgicas sobre la violencia de
los entonces reinos mexicas del valle de Mxico e incluso del seoro de Cuscatln,
cuyas poblaciones tuvieron su origen en esos flujos migratorios. Sin embargo,
est claro que la cultura mesoamericana ha sido transformada por procesos
transnacionales de tipo transcultural que han reproducido formas reforzadas
de exclusin, que no solamente han existido en sus pases. Este factor trastoca
dimensiones intergeneracionales, y en el caso de la pertenencia a circuitos de la
actividad delictiva ha implicado redes comunitarias y familiares que transfieren y
adoptan patrones y prcticas ilcitas desde el seno de la familia. Jos Miguel Cruz
sostiene respecto al asunto la idea que:
La violencia en El Salvador es el producto de una construccin histrica, es decir es el

resultado de patrones de conducta que hemos aprendido con los aos, en el marco de
unas relaciones socioeconmicas determinadas y que se han consolidado y normalizado

en nuestra vida cotidiana (Cruz, Miguel, 2005).
En segundo lugar, el impacto de la globalizacin econmica, su influencia en
los flujos transfronterizos y su amplia repercusin en los sistemas econmicos
de los distintos pases. Mediante la liberalizacin econmica se desmantelaron
polticas arancelarias, se privatizaron servicios pblicos y se puso en marcha en
forma generalizada la reduccin de las demandas sociales; descompresionando
as a los Estados para efectos de descargarlos de competencias y trasladar esas
responsabilidades a otros actores intervinientes movilizados desde el mbito del
mercado. Con la apertura comercial y la insercin a lo global, la delincuencia
organizada del mbito local, migr a otros nichos de mercado, intensific sus
operaciones y diversific sus transacciones ilcitas; tambin se transnacionaliz
materializando sistemas informales de asocios con otros grupos delictivos
regionales, propiciando recursos de subcontratacin para el fomento de empresas
criminales, participando de una divisin de trabajo, adoptando franquicias del
crimen entre otras modalidades.
En tercer lugar, el ciclo de reproduccin social de la delincuencia se alimenta del
problema poblacional; las tendencias demogrficas y la presin que ejercen sobre
los recursos naturales, genera un comportamiento social proclive a la conflictividad
y estimulador por lo tanto de modalidades diversas de violencia. Uno de los
aspectos implcitos ac es el de la escasez de recursos que plantea situaciones
de reservas mnimas de los mismos que condicionan su uso y disfrute social.
Esta condicin se agrupa por el hecho que el bien escaso por el que compite un
segmento significativo de poblacin, no tiene posibilidad de plantearse como bien
pblico y se habilita su disposicin privada, lo que agudiza las contradicciones
entre los que poseen y los que no. El psiclogo social salvadoreo Martn Bar lo
planteaba as a mediados de los aos setenta:
No pretendo establecer conclusiones fciles, sino solo dejar planteado el interrogante:
no habr una correlacin entre la agresividad de nuestra gente, su inclinacin ms o
menos solapada a la violencia, la frecuencia de los estados de nerviosismo e irritabilidad,
72. El periodista John Lee Anderson del The New Yorker explicaba que buenas partes de las
percepciones del pblico asumen la idea que los pases del tringulo norte centroamericano son una
especie de Estados fallidos.
241
y la escasez del espacio vital? La alteracin de las normas sociales, de las leyes ms
elementales de convivencia, No depender, al menos en parte, de este espacio vital
que le es negado a la gran mayora de nuestra gente? (Bar, Martn; 1985, pg. 435).
La estrechez territorial de un Estado y la escasez de recursos, repercuten

negativamente en una sociedad si articulan una relacin tendiente a la contencin
de las necesidades de amplios segmentos de poblacin; si los dilemas por la
provisin de alimentos y necesidades de nutricin colisionan con la explosin
demogrfica (Borgtrum, 1973) con todo y sus altas tasas de natalidad, la lucha
por la supervivencia se agudiza y por ende el conflicto social queda planteado; la
demanda crece exponencialmente y termina sobrepasando al Estado, que ejerce
la violencia para conservar su autoridad o se reforma e impone un nuevo consenso
social mediante mecanismos que trastocan lo econmico y lo social. El historiador
britnico Paul Kennedy, uno de los ms influyentes en occidente, y en referencia a
las sociedades preindustriales de Europa apuntaba lo siguiente:
En vsperas de la revolucin francesa, Pars contaba con un total de entre 600,000

y 700,00 habitantes, de los cuales unos cien mil eran vagabundos: El material
combustible para una explosin social. La poblacin de Londres era todava mayor: sus
575,000 habitantes en 1750 se haba convertido en 900,000 en 1801, incluyendo una
multitud de bulliciosos vendedores ambulantes, carteristas, golfos y criminales muy bien
retratados en los grabados de la poca. Con cada vez ms pobres que nacan en un
mundo con relativamente pocos ricos, era de extraar que las autoridades temieran y
restringiesen las reuniones pblicas, la difusin de panfletos, las asociaciones de obreros
y otras actividades potencialmente subversivas? (Kennedy, Paul 1998; pg. 16).
Este problema tambin puede encontrarse asociado al aprieto agrcola bsico

(Ophul, 1977), que describe impedimentos estructurales para el uso, tenencia
y propiedad de la tierra; anula la posibilidad de participar de la produccin
econmica y de garanta de subsistencia; estimulando la migracin a las ciudades,
que terminan convirtindose en receptoras masivas de poblacin que sobrecargan
los servicios esenciales (Hardin, 1974) propiciando una atrofiada expansin urbana
que basada en la inexistencia de espacios pblicos para la convivencia, adems del
hacinamiento y la vivienda maltrecha construyen en conjunto una ecuacin social
potenciadora de violencia. Algunos analistas salvadoreos lo plantean as:
Cuando la energa de la poblacin joven no es asimilada por la economa, puede

derivar en violencia delincuencia, social o poltica. En solo cinco aos la poblacin
entre 10 a 19 aos rondar 1,500,000 y la total se acercar a 7,000.000. El obstculo
para una poltica poblacional es el poder de los sectores conservadores de la Iglesia
Catlica y del Opus Dei en el gobierno, la generacin de empleos para los jvenes
es una necesidad obvia para mejorar la seguridad, pero esto implica reactivar la
economa. El obstculo es que los gobiernos de ARENA han sido incapaces de elaborar
un plan econmico estratgico a pesar de llevar 16 aos gobernando(Villalobos,
Joaqun 2005; pg. 28).
La informalidad econmica y la migracin constituyen mecanismos reguladores

de distensin social, probablemente las sociedades centroamericanas del
tringulo norte seran mucho ms violentas si sus excedentes de poblacin
no se inscribieran en rutas y tendencias migratorias (Durham, 1988) que no
obstante desarticulan el tejido familiar, construyen nuevas dimensiones sociales
de relacin econmica y cultural de tipo transnacional. De nuevo Martn Bar
acotaba sobre el asunto que: En El Salvador, la mayora de la poblacin se siente
242
estrecha, como necesitada de aire y esta situacin pone a las personas en el camino
de la conflictividad, de la agresividad antisocial y quiz de un progresivo deterioro en
su salud mental (Bar, Martn, 1986; pg. 436).
La informalidad por su parte concede una economa para la subsistencia, pero

establece a su vez una relacin tensa con el Estado. Es un espacio y mbito de
absorcin de poblacin econmica activa que fija sus propias reglas de ingreso
y determina umbrales de progreso y movilidad social con los escasos recursos
lcitos que intervienen para lograrlo o en su defecto otros de tipos ilcito.
X. Estudio de casos a escala

A continuacin se presentan dos modelos de relacin criminal, los cuales han
sido construidos desde la incorporacin de elementos de realidad pertenecientes a
dinmicas propias del mbito centroamericano. Su estructura es a escala para una
mejor comprensin de su funcionamiento, articulados en una lgica de nodo aislado
para procurar una aproximacin cualitativa a las formas de cmo la organizacin

criminal trabaja sus relaciones sociales; as como tambin las maneras o recursos
empleados para la acumulacin del capital.
Por cuestiones estrictamente metodolgicas, la reconstruccin de los mismos ha

recogido las experiencias de alta y baja delincuencia; en este caso particular, de
estructuras criminales muy organizadas y con permanencia en el tiempo.
La otra acotacin de rigor se refiere al hecho que la identidad de los actores

participantes en los flujos y redes que se exponen, han sido descritas en un sentido
explicativo para efectos acadmicos y no de afirmacin de roles delictivos como
abundantemente se recogen en los medios de prensa. Con ello se logra lo siguiente:
1- Hacer factible inferencias de tendencia general desde casos especficos

del mbito particular.
2- Prevenir especulaciones que compliquen a la investigacin acadmica

de rigor que se plantea en su justa dimensin, es decir, asumiendo las
limitaciones de acceso a fuentes; pero desarrollando recursos y esquemas
de anlisis obtenidos de la sistematizacin de experiencias empricamente
verificables.
3- Impedir o disminuir el riesgo de seguridad; dado el ambiente social

prevaleciente en los pases mesoamericanos, caracterizado por la influencia
de grupos fcticos y del mundo ilcito con importantes intersecciones en
el mbito legal y de la so
243
Ficha testimonial No. 1 Un caso de baja delincuencia73
Un joven cuya familia migr del rea rural a mediados de los aos noventa, de madre
fallecida y de crianza exclusiva del padre. Inquieto, renuente con las obligaciones, sin
responsabilidad ni dedicacin en sus estudios. Desert de la escuela durante el sexto
grado, mientras el padre no ejerci ningn tipo de autoridad y exigencia; sumamente
tolerante y enfocado en su trabajo que le consuma la mayor parte del da.
Al fallecer su padre, fue recogido siendo an adolescente por su ta, quin lo llev de
vuelta a su lugar de origen. Las amistades que hizo en una poblacin de colonos en
una hacienda ubicada en una ciudad cabecera departamental, dieron cuenta de su
carcter y actitudes pendencieras, comportamiento usual que lo caracteriz durante
la mayor parte del tiempo que trataron con l. Aos despus supieron que haba
ingresado a las pandillas, especficamente en una de amplia presencia territorial en
el pas, se haba implicado en diversos incidentes delictivos; que le granjearon un

ascenso jerrquico fluido dentro de la estructura criminal.
Con experiencia en extorsiones, narcomenudeo e incluso homicidios perpetrados

contra sus rivales; se cre un rcord delictivo que lo condujo a la crcel. Dentro del
presidio reforz prcticas ilcitas y antisociales, pero pronto su pena fue disminuida,
desconocindose los aspectos tcnicos y legales que mediaron.
Con el dinero acumulado por sus constantes prcticas delictivas, invirti sus finanzas
en pequeas empresas informales, principalmente dedicadas a la reproduccin ilegal
de msica y pelculas, amplindose a una red de hasta siete locales con puntos de
ventas y distribucin.El emprendedurismo apoyado en esta especie de lavado de
activos a baja escala, incluy tambin otra infraestructura bsica que transacciona
piezas de telfonos robadas, hurtadas y contrabandeadas.
Aparentemente se ha apartado de la vida criminal por su conversin al cristianismo,
pero como se le conoce en la jerga popular de su entorno, ha sido pescado liso, es
decir, difcil de agarrar
Caso # 1 Pequea empresa de la sociedad informal y de capital ilcito
Se entender como pequea empresa a toda aquella estructura dedicada a una

actividad econmica, capaz de generar ganancias y posibilitar una circulacin
permanente de dinero; y en la cual se encuentren implicados laboralmente al
menos cinco personas (Morales Pea, 2004); con una relativa continuidad de la
relacin laboral desarrollando funciones especficas diversas74 tales como: ventas,
aprovisionamiento, ampliacin y diversificacin de los productos o servicios,
mantenimiento y otros.
73. Entrevista sostenida en el mes de abril con un conocedor del caso, prximo al entorno de amistad
del lder pandillero, durante la etapa previa a su iniciacin delictiva.
74. El criterio utilizado ac para conceptualizar la categora pequea empresa ha tomado en cuenta el
nmero de personas (4 5 integrantes).
244
Figura 1.
Organizaciones criminales basadas en redes

Fuente: Tomado del documento Integrated Threat Assessment Methodology (2007) Pg. 17.
En el modelo de red, no todos los participantes forman parte de la estructura

criminal que acta en un mbito ilcito (CISC, 2007). En el proceso se definen
diversos mecanismos como asocios, repartos de territorio, en una lgica sumatoria
que pretende garantizar un factor presencial y de control de espacios geogrficos
locales y transnacionales en su carcter ampliado.
En el caso de las pandillas, se observan intersecciones con las sociedad informal

no criminal; se establecen roles diferenciados y se movilizan contactos para la
provisin de mercancas. Adems, la comunicacin puede extenderse a otras
organizaciones como los crteles de narcotraficantes que pueden pagar con drogas
y armas por el servicio territorial que ejercen las pandillas. O estas ltimas infiltrar
estructuras policiales locales. La red es clara, en el caso de las pandillas porque
poseen conexiones regionales, de ciudad a ciudad, de pas a pas; funcionando en un
sistema complejo de transmisin de rdenes y misiones. Las empresas criminales
estn diferenciadas y pueden ajustarse a los arreglos entre liderazgos criminales,
pero cuyo desenvolvimiento en el plano de la sociedad informal significa que las
mismas se encuentran ubicadas en paralelo en distintas dimensiones de lo ilegal;
por ejemplo en cuanto a la no tributacin, la no recepcin de servicios pblicos,
registros de IVA inexistentes, ingresos econmicos irregulares; estos ltimos muy
dependientes de los ciclos de ventas; en donde no median prestaciones sociales
referidas especficamente al seguro social, pensiones y otras prerrogativas de
ley que s existen y que se encuentran vigentes en la sociedad formal. Se trata
de unidades econmicas en donde impera una cultura de subsistencia que
resuelve parcialmente las necesidades de lo cotidiano; pero que tambin puede
caracterizarse por casos y ejemplos en donde el proceso de acumulacin de
capital para las actividades y transacciones se provea de recursos econmicos del
mbito ilcito.
En el modelo anterior se representa un caso de economa ilcita que tiene como

protagonista a la baja delincuencia, este trmino si bien es genrico tambin sirve
para englobar para organizaciones criminales como las pandillas, bandas y redes
de contrabandistas de mediana o baja dimensin. De cmo un ncleo compuesto
por algunos lderes con antecedentes penales, rcords delictivos relevantes,
adems de experiencias carcelarias; conciben un proyecto empresarial de baja
245
escala, prximo a la economa informal, como mbito inmediato para la factible

inversin y reconversin del capital acumulado proveniente de transacciones ilcitas
tales como el narcomenudeo, el sicariato y la extorsin.
En este circuito construido se encuentra inmerso todo un ejercicio preliminar de

depredacin social va uso de la violencia y la intimidacin. El requerimiento de
dinero se materializa a travs de actos delictivos que incluyen homicidios por
encomienda, distribucin de droga al menudeo y extorsin.
En esta etapa, la organizacin criminal propicia un entorno favorable para las

transacciones que le permiten asegurar un flujo permanente de dinero a cambio
de no ejercer la violencia. En el mbito territorial se impone la renta a toda unidad
econmica de referentes varios y que funciona en la economa legal, es decir, la
descapitalizacin de unos para la acumulacin de otros. Siendo la renta extensiva
a todo el sector de transporte colectivo que se moviliza en el rea o municipio;
generalmente los dispositivos de los grupos delincuenciales no necesariamente
coinciden con los lmites jurisdiccionales de la divisin polticoadministrativa o la
continuidad territorial de sus ncleos operativos asemeja una piel de leopardo,75

de difcil anlisis y predictibilidad.
El diseo del referente empresarial que se fortalece, emerge planteando

intersecciones de lo sumergido a lo informal que es de complicado seguimiento.
stos pueden ser diversos tales como talleres de mecnica o venta de usados.
Siendo lo importante ac el esfuerzo de continuo reforzamiento entre los modos

de operacin delincuencial y sus resultados, con la organizacin de una economa
poltica ilcita a escala que plantea una distribucin social restringida, un consumo
organizacional o de retribucin a la red familiar; as como una produccin
econmica que reconvierte y hace fluir dinero a un segmento de la economa
formal. En este sentido, transacciones que movilizan productos depredados del
entorno social o cuyo origen es el dinero ilcito.
En este caso de estudio aparecen elementos de cmo en el municipio X, se

despoja de espacio pblico a la sociedad formal y al gobierno local, se instalan
siete pequeas unidades econmicas dedicadas a la copia y a la distribucin de
DVD piratas; infraestructura bsica con la que se accede a la economa informal y
de cmo se diversifica en otros dos referentes productivos de arreglo de telfonos
celulares y venta de repuestos, usados, sin garanta y de dudosa procedencia.
Siendo en conjunto una forma clave y promisoria para lavado de activos, en el
nico entorno donde es posible movilizar dinero eludiendo controles fiscales,
marcos legales, desarrollando relaciones con otros agentes corruptores; con los
que se depredaran servicios pblicos (robo de electricidad entre otros). El ciclo de
ganancias estara alimentando o atendiendo al menos tres niveles:
1- Se reinvierte en las pequeas empresas informales, ampliando recursos,

personal involucrado y operaciones mercantiles.
2- Resuelve el consumo y las necesidades del grupo familiar y dems redes
de solidaridad criminal implicadas.
3- Aporta a los diezmos o dietas que exige la organizacin criminal
por la pertenencia y la membreca a una estructura, la provisin de
75. Figura empleada por el personal de inteligencia de algunas antiguas organizaciones guerrilleras
salvadoreas.
246
seguridad, la inhabilitacin de la competencia probable y el suministro de

recursos depredados indispensables para el funcionamiento del ciclo de
reproduccin econmica y social.
Estas unidades productivas organizadas por comunidades criminales, generan

con el tiempo conexiones importantes con otras redes similares, cuyo nivel de
especializacin es distinta y en donde el grado de transaccin es mayor; creando
sinergias para el intercambio y la complementariedad.
En la perspectiva de los largos plazos refuerzan su red y la economa ilcita en la

que se apoya; haciendo avanzar intersecciones con los referentes organizativos
de los sectores informales, volviendo difusa la lnea divisoria entre los distintos
segmentos.
La reproduccin social de estos segmentos de poblacin son verificables, puesto

que se nutren de redes familiares para sustentar el sistema de reclutamiento; la
pertenencia de padres o hijos a una estructura criminal, estimula a otros miembros

del grupo familiar a participar de la empresa ilegal en distintos roles. Ante tal
grado de violencia estructural, el modo de vida de pauta delictiva se adopta en
forma intensa y extensa. Mientras la economa ilcita acumula un stock de capital
va depredacin social, que es un mecanismo bsico, y con intervencin recurrente
de la fuerza y la amenaza en el caso de las pandillas. En contexto de antao, las
lites econmicas centroamericanas, emplearon marcos legales propiciatorios de
depredacin social, se admiti el uso del Estado bajo un concepto patrimonial y se
despoj de la tierra ejidal y comunitaria a las poblaciones indgenas; un ejemplo
de acumulacin originaria de capital, para la potenciacin de una empresa basada
en el latifundio cafetalero de tipo agro exportador; posibilitado por las reformas
de orientacin liberal76 (Lindo, 1980), recurso modernizante pero acumulador de
conflictividad social.
Ficha No. 2 Homicidio de tres parlamentarios salvadoreos
En 2007 tres parlamentarios salvadoreos pertenecientes al PARLACEN fueron

asesinados por elementos policiales guatemaltecos. Entre los mviles planteados en
la prensa y que se consideran probables, estaran la consumacin de una venganza
poltica. Lo relevante en este caso radica en el extracto social de las vctimas con roles
de empresarios y de funcionarios, adems de una reconocida filiacin a un partido
conservador. El otro asunto es la identidad de los victimarios, cuya filiacin laboral a
un cuerpo policial, plante muchas interrogantes. En el curso de las investigaciones y la
transcendencia internacional del caso; se descubri en el proceso que los ejecutores del
crimen no eran delincuentes comunes, sino agentes del Estado del pas vecino.
Una vez en la crcel y mientras se indagaba sobre sus posibles nexos, stos fueron
asesinados por un comando que intervino en el recinto carcelario, sobrepasando los
controles penitenciarios que se asumen rigen la seguridad de una crcel. Quedando
expuesta la complicidad de las autoridades del penal.
El caso muestra puntos de conexin tan diversos, como la de un diputado del congreso
guatemalteco del departamento de Jutiapa, en cuya jurisdiccin se cometi el crimen
76. Un trabajo dnde se ampla el alcance de las reformas econmicas hacia fines del siglo XIX es
el de Hctor Lindo Fuentes.
247
y en donde existiran estructuras criminales que operaran en complicidad con policas

corruptos. Las consecuencias de estos eventos sucesivos trastocaron las altas esferas
gubernamentales del aparato de seguridad pblica de la administracin Berger y puso
al descubierto el grado de infiltracin de la delincuencia organizada al interior del
Estado, los organismos de inteligencia e incluso los cuerpos de asesores; protagonistas
todos de la trama y cuyas relaciones mostraron ramificaciones que se extendan hasta
el aparato de seguridad pblica de El Salvador en ese entonces.
Caso # 2. Delincuencia organizada con infiltracin en el Estado
Parlamentarios de un pas X ejerciendo dos roles sociales, como funcionarios y

empresarios; alcanzados por la violencia criminal de miembros policiales de otro
pas, ligados a estructuras criminales que operan en zonas fronterizas y cuyos
liderazgos han tenido nexos importantes con parlamentarios de ese entonces.
Red que se extiende hasta los organismos responsables de la persecucin del
delito, implicando al gabinete de seguridad, redes de colaboradores en el sistema
penitenciario; con capacidad de empleo de sicarios que se mantienen activos en

referentes de fuerzas de exterminio77 que en teora son contratados o responden
a un patrn de misiones con el que cumplen una de las muchas actividades y
funciones que se ejercen para mantener cooptada a la estructura estatal.
Figura 2.
Modelo jerrquico de la organizacin criminal
Fuente: Tomado del documento Integrated Threat Assessment Methodology.
En el modelo jerrquico, la identidad o pertenencia a un grupo criminal es una

condicin de dispositivo disciplinario que es de rigor (CISC, 2007). Las decisiones
fluyen en lgica vertical y generalmente las rdenes no son cuestionadas por
los miembros; que generalmente no participan en la confeccin de las mismas,
prevaleciendo patrones de ejecucin.
Asimismo las misiones y tareas se ejercen en funcin de los requerimientos de los

superiores,y los subalternos asumen que todo lo que se hace es del conocimiento
y anuencia plena del superior. La movilidad dentro de la estructura se plantea en
el sentido de una meritocracia negativa, en dnde el operario acumula un rcord
77. Varios estudios en (Arnson & Olson 2011) sealan que antiguas estructuras clandestinas
de carcter paramilitar y en funciones de exterminio de opositores nunca fueron desmanteladas si
no reconvertidas al crimen. Recientemente el Ministro de Justicia y Seguridad salvadoreo admiti la
existencia de fuerzas de exterminio. Anteriormente Miguel Cruz tambin las mencionaba en un artculo
periodstico de su autora.
248
delictivo partiendo de que sus hechos contribuyen a la fortaleza y a la expansin de

la estructura criminal. Cuando existen intersecciones con la esfera estatal y, para el
caso que se analiza, son evidentes niveles de discrecionalidad significativos entre
los funcionarios participantes, adems de la compartimentalizacin debida dado
su desenvolvimiento en el plano legal de un sector pblico que es aprovechado por
sus mltiples deficiencias.
El caso de Guatemala se refuerza por el uso del comercio regional y el ambiente de

libre comercio como condiciones favorecedoras para las transacciones ilcitas de
contrabando a gran escala, lavado de activos y narcotrfico. Los integrantes de toda
la red enquistada en el poder pblico aprovechando vacos de los marcos legales,
movilizando a la maquinaria estatal a la omisin masiva entre los operadores de
justicia,78 utilizando inmunidades, informacin privilegiada79 e incluso inteligencia;
contribuyendo al deterioro de los controles internos del Estado.
Las relaciones transnacionales implicadas en este caso alcanzaron a funcionarios
de alto nivel, responsables de la inteligencia de las agencias de seguridad, con
articulaciones importantes y de apoyo a fuerzas paralelas que funcionan en la

clandestinidad. La red es extensiva a operadores polticos de bajo perfil, niveles de
autoridad media vinculadas a empresas de seguridad privada y con significativas
y efectivas comunicaciones con otros operarios polticos con inmunidad
(congresistas), policas, narcotraficantes locales y pandillas.
Figura 3.
Modelo celular de la organizacin criminal
Fuente: Tomado del documento Integrated Threat Assessment Methodology.
En el modelo celular se recoge la lgica de un ambiente cerrado muy

compartimentado (CISC, 2007) que es avanzado en sus niveles de especializacin
y que hace uso de sus recursos y elementos humanos en actividades ilcitas
diversas; sin que necesariamente unas conozcan los procedimientos de las otras.
Este esquema de organizacin establece modos seguros para prevenir exposiciones
accidentales de sus ncleos duros.
78. La categora con la que algunos artculos de opinin describen el fenmeno es enquistamiento
dentro de los poderes pblicos.
79. Estas son algunas conclusiones que se desprenden de algunos correos electrnicos enviados
por el Doctor Javier Figueroa, antiguo subdirector de investigaciones e inteligencia de la Polica Nacional
Civil de Guatemala; remitidos al entonces presidente de turno Oscar Berger, en medio del escndalo por
el asesinato de tres parlamentarios salvadoreos.
249
Al respecto cabe destacar que estas redes que se desenvuelven entre los mundos
legal e ilegal, utilizan la robustez del Estado, tal y como lo demuestran algunas
experiencias histricas. Algunos autores lo plantean as:
El crimen organizado es un problema constante en algunas partes del mundo, por los
criminales que histricamente han sido organizados (por ejemplo, Italia y Colombia)
no han buscado la destruccin del Estado. Ellos son parsitos y necesitan un Estado
saludable si es que han de sobrevivir y prosperar (Tucker, David; 2000, pg. 8).
En el caso apuntado funciona la economa legal como plataforma, incluso leyes y

tratados regionales, uso patrimonial del Estado e intersecciones sofisticadas entre
el mundo poltico y el empresarial.
XI. Conclusiones
1. Los Estados en Centroamrica son herederos de un dficit histrico
en materia constitutiva, facultativa y jurisdiccional. A la base de lo
anterior se encuentra su uso patrimonial como prctica recurrente para

el fortalecimiento de modelos econmicos generadores de profundas
brechas sociales. Adems el Estado ha sido utilizado para desmontar
sus propiedades cuantitativas y cualitativas que le son inherentes; de tal
manera que su calidad de ente depositario de la voluntad general, ha sido
relativizada y, por lo tanto, su influencia e impactos en la relacin con la
economa y la sociedad han derivado en experiencias de tensin y el uso de
la estructura estatal por parte de poderes fcticos.
En el caso de El Salvador los ejemplos histricos son abundantes, desde

el uso del Estado para el diseo e implementacin de la reforma liberal
de fines del siglo XIX, donde se desarticul la antigua organizacin ejidal
y comunal; con los propsitos de desarrollar una nueva matriz productiva
que se apoyar en los nuevos marcos sociales e institucionales. Browning
lo describi as:
En 1981 apenas dos aos despus de la realizacin del censo, el gobierno

decret la abolicin del sistema tradicional de tierras comunales. El prembulo
del decreto oficial lo explica as: la existencia de tierra bajo la propiedad de las
comunidades impide el desarrollo agrcola, estorba la circulacin de la riqueza
y debilita los lazos familiares y la independencia del individuo. Su existencia
contrara los principios econmicos y sociales que la repblica ha adoptado
(Ley de Extincin de Tierras Comunales, 26 de febrero de 1881), (Browning:
1975 pg. 313-314)).
Este ejercicio de la instrumentalizacin del Estado es reiterado, durante

la iniciativa del gobierno de transformacin nacional, poca liderada por
militares. A principios de la dcada de los setenta se abri un parntesis
para la reflexin en torno a la reforma agraria como posibilidad. Proceso
que finalmente es descartado debido a la oposicin de la ANEP80 y otras
organizaciones agrcolas regionales81(ECA, 1976). El dficit contina hasta
80. Asociacin Nacional de la Empresa Privada (El Salvador).

81. Mayores detalles como los relacionados a las campaas mediticas por parte de grupos
empresariales, adems de la publicacin constante de campos pagados; se describen muy bien en un
editorial de la poca (1976) aparecido en la Revista Estudios Centroamericanos (ECA), intitulado A sus
rdenes mi capital.
250
arribar a los programas de ajuste estructural, contexto econmico de

liberalizacin que reduce a los aparatos estatales (Frydman, 1999) y los
impulsa bajo los conceptos de la modernizacin a auto infligirse lesiones
desburocratizantes de amplia e intensa repercusin social y laboral.
La imposibilidad del Estado es extensiva a su reciente inscripcin en pautas

de arreglo institucional insuficientes y con rezagos significativos; siendo
la fiscalidad un atributo fundamental de los Estados; la dificultad para
materializar o imponer nuevos tributos ha perdido fuerza ante el ejercicio
de veto de los grupos empresariales82.
Los ejemplos son extrapolables a los vecinos centroamericanos y muestran

la debilidad histrica de los Estados para reproducirse y procurar los
entornos de estabilidad social necesarios.
2. Los Estados estn siendo disminuidos por los efectos de la globalizacin

econmica, la ecuacin soberana se ve restringida en cuanto a sus anclajes

de presencia territorial y de proyecciones de autoridad. Estos espacios son
ocupados rpidamente por otros actores no estatales, de influencia local
y de naturaleza transnacional; cuentan con identidades transculturales y
contra ideolgicas porqu se inscriben en la lgica y en el circuito de la
economa ilcita mundial. En este sentido los mtodos tradicionales de
combate al crimen pudiesen ser insuficientes para un contexto de alta
sofisticacin tecnolgica. Es importante dimensionar las formas con las
cuales el Estado ejerce control social sobre la ciudadana y las fronteras;
plantendose impactos de gran repercusin en el atributo de detentacin
efectiva de soberana. El Estado posee ahora nuevos encuadramientos
estratgicos; su imposibilidad de supervisar las comunicaciones globales,
su vulnerabilidad misma en el ciberespacio, el deficitario concepto de
control territorial sobre geografas accidentadas, fronteras extensas, ms la
dificultad de rastreo de personas83 por la reserva de datos en otros Estados,
a los que pueden acceder particulares en la web mediante ciber terrorismo,
ciber piratera y otras modalidades. O incluso grupos empresariales que
emplean las bases de datos de los ciudadanos84 para propsito de mercado,
reclutamiento de personal, defenestracin pblica de deudores y de todos
aquellos candidatos a complejas formas de exclusin.
3. Los Estados en Mesoamrica presentan dficit de gobernabilidad

importantes, caracterizados principalmente por las sobre demandas
sociales en materia de seguridad; pero tambin por su corrosin interna. No
se plantea un fenmeno tan radical como la disolucin del poder (Brucan,
1974) y el advenimiento de una forma post estatal, pero s de la emergencia de
82. La administracin Funes plante en 2011 la posibilidad de un impuesto especial a los grandes
capitales para financiar las necesidades crecientes de la seguridad pblica; tomando como referente uno
de naturaleza similar aplicado en Colombia en 2002 durante el mandato del ex presidente lvaro Uribe.
83. Durante el desarrollo de una conferencia internacional en San Salvador organizada por el
Parlamento Centroamericano (PARLACEN), el actual viceministro de seguridad Douglas Moreno en el
marco de una reflexin sobre migraciones; explicaba que slo en El Salvador transitan un aproximado de
diez millones de personas cada ao, situacin que complica los controles de flujos migratorios e impactan
la seguridad transfronteriza.
84. Un ejemplo de esta vulneracin se produjo con la empresa INFORNEC, la cual habra adquirido
importantes bases de datos de la ciudadana salvadorea; lo que podra tener impactos de difcil
estimacin en la seguridad nacional del pas, segn lo observaron jefes castrenses de ese entonces.
251
nuevos empoderamientos criminales organizados capaces de incrementar

su poder de fuego; liderar iniciativas ms contundentes en su guerra contra
los Estados e incluso instalarla a nuevas escalas de perpetracin de la
violencia. Las tendencias, de no revertirse; podran desplazar a los Estados
a la disminucin total de sus relaciones con las sociedades y presentarse
como estructuras incapaces de procurar la seguridad de sus ciudadanos o
inferiores frente a otros actores ms verstiles y de adaptacin constante;
especificndose una situacin de ingobernabilidad que describira Estados
de cosas en declive que trastocara aspectos vitales como la estabilidad
poltica, la economa, el bienestar social y el orden pblico mismo. El
concepto de nuevos empoderamientos criminales se usa en una lgica
intensiva que dimensiona las respuestas constantes y el procesamiento
eficaz de oportunidades, que la organizacin criminal asume y genera
para persistir. Eso incluye todo lo humanamente utilizable para cooptar,
intimidar, corromper e infiltrar.
4. Los Estados y quienes los operan an no asumen el desafo de transformacin

plena para una era de no polaridad. Esta brecha es generada por el

diagnstico deficiente que hacen de los problemas, una especie de recurso
de desplazamiento como parte de una desatencin social selectiva. Si
los Estados carecen de la contundencia para ser eficaces en la gestin
de los contextos de violencia y criminalidad, es porque los segmentos
de planificadores no han comprendido la intensidad de las causas de los
problemas de seguridad, incapaces de reconocer la justa dimensin de los
mismos y temen exponer transformaciones ms radicales de estructura.
En este sentido son agregados forzosamente al flujo perceptivo que se

moldea socialmente con la participacin activa de los medios y adems de
la opinin pblica.
Con este contexto de por medio, el formalismo administrativo85 suministr

en forma progresiva una condicin de arterioesclerosis en la estructura
estatal, que ha impactado de manera exponencial sobre la capacidad para
reconvertirse y reconocer la esencia de las circunstancias.
5. El Estado-nacin en las periferias de la gran orbe global y en lo particular

de los casos del tringulo del norte y Mxico; los dficit de gobernabilidad
sern permanentes, tendrn una correlacin al grado de infiltracin de la
criminalidad organizada en las estructuras burocrticas, el secuestro de la
autoridad en amplias zonas del territorio o la prctica generalizada de la
corrupcin entre los operadores de la maquinaria estatal y en sus relaciones
de stos con otros actores econmicos y sociales. El ejercicio soberano se
ver drsticamente reducido y tender a una atomizacin, en la medida
en que las organizaciones criminales u otros actores emergentes que
presionan en el mbito de lo lcito, fortalezcan sus redes e intersecciones
y establezcan sus propias repblicas paralelas con sus respectivas cargas
soberanas; se generar un cuadro de situacin grave.
El mayor desafo global para esta parte del hemisferio es cmo plantear su
insercin en la globalizacin, puesto que las lites polticas y econmicas la asumen
85. Describe una situacin con efectos de complicacin burocrtica y otros mecanismos de
saturacin en la tramitologa de las instituciones pblicas.
252
atrofiadamente. No ha mediado una discriminacin positiva y no se han estimado

inteligentemente las repercusiones para el largo plazo. Los planificadores de los
Estados ni siquiera han comprendido el peso internacional de las megalpolis
globales86 (Seabra, 2012) o los Estados-regin87 (Omahe, 2005) y las dems
formas complejas de cmo se reconstruir y distribuir el poder en las relaciones
internacionales.
XII. Recomendaciones estratgicas

1. Los equipos de trabajo que se desenvuelven al interior del Estado,
especficamente los que se ubican en los niveles de planificacin
estratgica y poltico estratgica88 (LDN, 2002); deben incorporarse
a un proceso de cualificacin mayor. Lo anterior plantea que el
elemento humano sea valorado en cuanto a experiencia y capacidad
de adaptacin, para los efectos de sinergias intergeneracionales
e impactos positivos en los espacios de deliberacin. La cercana
de los tecncratas no debe subsumir a decisorios y conductores a

una dependencia irresoluble de consecuencias imprevisibles para
los medianos plazos. Por eso es imperativa la actualizacin de los
sistemas educativos pblicos, especficamente los concernientes a los
mbitos de defensa nacional, de seguridad pblica y de formacin
diplomtica. Las herramientas de procesamientos de estmulos que
se producen y usan en las esferas de sus competencias, no son las
adecuadas o reproducen conocimiento desfasado.
La ausencia de circulacin virtuosa de docentes y otros expertos

idneos que cuentan con la experiencia, pero que han sido sustrados
de participaciones ms efectivas por el formalismo administrativo
les genera un dficit de capacidades para los segmentos de las
burocracias especializadas.
El sometimiento intermitente del Estado a los procesos de

modernizacin con resultados inacabados, sin umbrales definidos,
insostenibles en cuanto a inversiones y cargas adicionales en los
miembros de la maquinaria estatal; podra estar generando los efectos
contrarios; a mayor responsabilidad de procesos simultneos, mayor
es la distancia de las metas que se desean alcanzar y mayor es tambin
el alejamiento de la esencia de los problemas que originalmente se
pretendieron resolver. Bar afirmaba que:
86. Las megalpolis estn clasificadas como grandes centros urbanos de primer o segundo nivel,
segn la densidad demogrfica presente en ellas; as como las presiones de estos conglomerados sobre
los servicios pblicos. En este sentido Tokio, New York y Londres seran del primer tipo; y otras como Ro
de Janeiro o ciudad de Mxico corresponderan al segundo.
87. Keinichi Omahe uno de los ms frreos adherentes de la globalizacin plantea que en el futuro,
el Estado-nacin se asimilar en espacios ampliados de estructuras supranacionales, algo que l identifica
como Estadoregin.
88. Los niveles apuntados tienen definidos su mbito y alcance dentro del sistema de decisiones
de la estructura gubernamental salvadorea y se encuentran explicados en la Ley de la Defensa Nacional
del ao 2002. En este sentido el nivel estratgico se circunscribe al mbito de actuacin de la esfera
institucional; mientras el poltico estratgico articula comunicacin y relaciones con otras instituciones
del conjunto del Estado.
253
Uno de los recursos que ms ayudan al desplazamiento es la

burocratizacin de las funciones pblicas, a diversos niveles. Esto ocurre,
por ejemplo, cuando se tocan problemas que, por su misma esencia,
podran conducir una vez ms a poner en el centro de la atencin social
aquellos aspectos que selectivamente se desatienden, como son el de la
prostitucin, el de la mendicidad infantil, el de la vagancia, etc.
Bar citaba al francs Poirier que lo ilustraba de la siguiente forma:
El formalismo administrativo [] ayuda poderosamente a no captar lo

esencial se llenan papeles, se regulan formalmente los problemas, sin
preocuparse para nada de su alcance fundamental. Es un comportamiento
muy mezquino de contable, que, a la postre, se siente satisfecho por el
mero hecho de que sus cuentas son impecables; lo que cuenta son los
libros y no su significado; poco importa que el balance sea excedentario o
deficitario, con tal de que los libros sean correctos y pulcros (en Lacroix,
1970; p. 105).
Los tecncratas de la seguridad, asesores y otros expertos no pueden

continuar utilizando matrices de apreciacin estratgica de entorno,
que garantizan la reproduccin de enfoques limitados centrados en
el Estado, sin advertir que las fases comparativas con otros actores
expone naturalezas diferentes que complican la equiparacin y por
lo tanto atrofian el anlisis estratgico. Cmo podr compararse a
un Estado con una organizacin criminal? Ser un interrogante de
rigor para un planificador de defensa. Pudiendo ser esta ltima parte
del primero o desenvolverse en modalidades de asocios sumamente
complejos y compartimentados.
O que decir, en el caso de los altos mandos policiales que enfrentan

un enemigo invisible, que fluye por el ciberespacio, minando las bases
del gobierno electrnico o contaminando toda la base de datos y las
competencias del Estado. El dficit en formacin tecnolgica puede
ser definitivo y de mucha significacin para ser ms eficaces.
Los diplomticos por su parte, as como los segmentos burocrticos

altamente especializados y de los que se ha hecho mencin; requieren
nuevos dimensionamientos de los problemas, aristas no exploradas,
con autonoma de las percepciones que son vertidas al mbito de
la opinin, un esfuerzo de revisin de los instrumentos y prcticas,
pero sobre todo una iniciativa verstil y constante para el desarrollo y
vigencia de cambios ms estructurales.
Para ello son indispensables los recursos de intervencin

transdisciplinarios, requeridos por los efectos crecientes de
securitizacin de todos los mbitos de la vida social; entre la
especialidad disciplinaria y el imperativo de complementariedad
cientfica para entender y hacer, media un escenario de enorme
relevancia y que plantea esfuerzos cualitativos de perfeccionamiento
profesional; asume lo complejo de la realidad actual desafa
indicadores y estndares y expone a una cultura organizacional que
generalmente se sustrae de la dinmica del terreno y se nubla en
entornos estimuladores de malas prcticas
254
2. Puesto que existe un enorme dficit de inteligencia estratgica al

interior de las burocracias especializadas del Estado, ste constituye
un problema que inmoviliza las iniciativas y la gestin anticipada de las
intervenciones contra las organizaciones criminales. Sin conocimiento
previo, los Estados no tendran claro con qu o con quines tratan;
plantearan una implcita subestimacin de las amenazas y ello dara
cuenta de un peligroso ensimismamiento y desperdicio de las propias
posibilidades.
De tal suerte que la cualificacin en esta materia es indispensable

para generar ventajas sobre las organizaciones criminales, procesos
que requieren recursos diversos, como la propiciacin de un sistema
de inteligencia nacional, apoyado en una pujante comunidad de
inteligencia que incorpore y potencialice preliminarmente a las
inteligencias policial, militar, la inherente al servicio exterior, la
financiera-econmica y la del Estado. Los mecanismos de interseccin
y las sinergias normales que se generaran, estableceran la

articulacin funcional de un cerebro pensante del Estado, que reduzca
el movimiento torpe de sus miembros por la rigidez de los sistemas
jerrquicos; esta comunidad debe ser coordinada como parte de otra
estructura, sea cual fuere, la denominacin y concepto legal con que
se asuma89. Otra arista fundamental es avanzar hacia las bases de
creacin de una carrera en el Estado en materia de inteligencia, con un
nivel de profesionalizacin requerido; como parte de los imperativos de
construccin del saber (Tussi & Deciancio, 2011) en la esfera pblica;
sin enfoques burocratizantes, ni contaminacin ideolgica y partidista.
Recolectar insumos para su procesamiento y sistematizacin de la
informacin estratgica, describira un esfuerzo permanente, sobre
todo, considerando lo curricular con niveles de educacin tecnolgica
muy competentes, con reas para las dimensiones de inteligencia
emocional y con los recursos intergeneracionales y tradicionales; en
una combinacin fundamental de lo antiguo y lo moderno.
3. El Estado ha perdido el control territorial y social, as como la

iniciativa y la ingeniera inteligente para recuperarlos. Sin lo anterior,
no puede ejercerse, ni proyectarse plenamente la autoridad pblica;
tampoco puede convertirse a la sociedad en coproductora de la
seguridad. La ausencia de control territorial planteara una deficiencia
de capacidad fctica en la procuracin de la soberana. Un Estado
con cientos de puntos ciegos, sin la capacidad de verificacin del
flujo transfronterizo, desprovisto de sistemas efectivos de control de
personas; genera un rezago de aprovechamiento fundamental para las
organizaciones criminales.
La recuperacin del control territorial requiere de diversos recursos

de mediacin, desde mayores dotaciones presupuestarias para las
plantillas de las fuerzas de seguridad. Esto implica muchos aspectos
de consideracin en contextos de conflictividad social elevada, como
el incremento de efectivos, despliegues ms asertivos, recuperacin
89. Entindase que podra llamarse Direccin de Planificacin de Seguridad, Consejo de Seguridad
Nacional o Secretara de Anlisis Estratgico, siendo lo importante ac una estructura de nivel superior
dedicada a los menesteres de anlisis y estudios cualificados.
255
de espacios caracterizados por la ausencia del Estado, sistemas

de incentivos materiales y morales; suficientes para blindar contra
la corrupcin a los miembros pertenecientes a los operadores de
justicia. Pero la presencia territorial debe ser de carcter integral,
con el concurso de otras instituciones estatales y sus materias
especializadas (salud, educacin, medio ambiente, agricultura, agua
potable y otras). Adems debe incluir el fortalecimiento y transferencia
de capacidades a los referentes estatales de tipo local, intermedio e
incluso el central. Los Estados centroamericanos no pueden seguir
siendo sujetos soberanos con cabezas desproporcionadas y cuerpos
endebles, su evolucin requiere de transposicin de otros esfuerzos
adicionales, incursin en otros espacios no reales, con la adaptacin
constante al cambio tecnolgico. Lo anterior conduce a nuevas
polticas fiscales y de finanzas pblicas, inclusive figuras novedosas
de tributacin entre otras medidas.
Mientras tanto el control social, no debe defenestrarse ideolgicamente,

si se asume que la seguridad de la poblacin constituye un asunto de

prioridad para los Estados; Cmo podr cumplirse si el individuo
rechaza al Estado como ente al cual acudir? En el fondo se trata de
confianza en el Estado, siendo complicado el camino para restaurarla,
porque en el pasado ste fue instrumentalizado por minoras sociales
detentadoras de la hegemona econmica, para ejercer incluso la
eliminacin fsica en formas masivas y selectivas90 (Aguilera, 1981).
4. Ignacio Martn Bar pionero en el estudio del comportamiento del

poder oficial, planteaba a mediados de los aos setenta que la sociedad
salvadorea padeca de un grave problema de desatencin selectiva,
definindola como el medio clsico que nos permite desaprovechar la
experiencia que corresponde a la esfera de nuestra particular deficiencia
(En Bar 1985; pg.64).
Mientras que por su parte Luisa Arrollo apuntaba que el poder oficial
recrea cuanta organizacin existe en una nacin con funciones definidas
y con un lugar reconocido dentro de la estructura nacional en el pas En
Bar 1985; pg.72-73).
Este mecanismo extrapolable tambin en diversas formas e intensidad,
constituye una realidad palpable en las mismas sociedades mexicana,
guatemalteca y hondurea.
Al respecto y siendo un asunto esencial, la incapacidad que concierne al

desperdicio de la experiencia, compromete en el presente y en el largo
plazo la posibilidad de aprendizajes cualitativos entre tecncratas,
decisorios y otros estrategas; por lo tanto incapacita para resolver
e intervenir las circunstancias con el dimensionamiento histrico
adecuado. Sin incidencia de la rectificacin en los procesos de toma
de decisiones, es imposible tener certeza de cmo se conduce y hacia
90. La represin poltica se caracteriz por ser masiva y selectiva en los pases centroamericanos.
Un trabajo de Gabriel Aguilera Peralta ilustra muy bien el caso guatemalteco. En El Salvador tan solo
en el ao 1980 se registraron ms de 15,000 vctimas directas de la represin del Estado (Ellacura,
1981); mientras en Honduras organismos paramilitares como el batalln 316 eliminaron a muchos lderes
sociales y sindicales.
256
dnde avanza la maquinaria estatal en su gestin cotidiana de las

demandas sociales.
Al respecto Bar adverta de la siguiente manera, sobre el asunto del

temor a cambiar: a ese mecanismo mediante el cual el poder oficial
edifica su mundo ignorando selectivamente el significado de aquellos datos
sociales cuya conciencia le obligara a cambiar y a cambiar radicalmente
(Bar, 1985; Pg. 103)
De ac derivan aspectos de consideracin relevantes. Los Estados

y los operarios que les conducen no pueden formular diagnsticos
deficientes. Para el caso salvadoreo o de los vecinos del tringulo
del norte, en donde circulan apreciaciones reduccionistas de la
criminalidad provocada por la baja delincuencia, especficamente
pandillas, que es una especie de delincuencia organizada de nuevo
tipo y empoderamiento, reforzada por segmentos de la poblacin de
clase baja; pero donde no se explora o produce el auto examen del

Estado, en su responsabilidad de brechas generadas y Estado anmico
de sus operarios-., O que decir de la alta delincuencia infiltrada en
muchos de los actores econmicos que ejercen capacidad de veto.
Tomando las expresiones en que se manifiesta la desatencin

selectiva, se ha procurado ejemplificar algunos aspectos que han
tomado la fisonoma de sus mecanismos. Con ello se ha pretendido
formular esbozos de rutas de tratamiento y salida a muchos factores
restrictivos presentes en los procesos y estructura de los Estados.
Los analistas y decisores pblicos deben prevenir el desplazamiento

que consiste en Es un mecanismo de desatencin selectiva que se funda
en la importancia que se concede a problemas secundarios, privados o
a pseudo problemas con el desplazamiento, los verdaderos problemas
quedan relegados a un margen perceptivo y, consiguientemente no forman
parte de los objetivos reales Ej. Eventos deportivos o culturales, consumo
de marihuana (En Bar, Ignacio Martn, 1985; pg. 105).
Al recluirse problemas de fondo en las percepciones pblicas, el Estado

ve constantemente comprometida su credibilidad, no se le reconocen
esfuerzos significativos y se buscan otras brechas del trabajo estatal
para los efectos de sobredimensionamiento de sus deficiencias91.
Un Estado que genera avances y se agencia xitos pblicos, puede
estar invisible en la agenda de los medios; por lo tanto pasar
como incompetente, si las percepciones pblicas y sus dinmicas
reproducen consensos impuestos por las grandes lneas editoriales.
En otro sentido tambin las omisiones y la burocratizacin pueden
impedir la realizacin de gestiones exitosas en cuanto a problemas;
si el formalismo administrativo plantea tantos procesos paralelos y
simultneos, produciendo desde polticas de calidad, a otras de gestin
por procesos o planificacin por resultados; que son importantes en
91. Una vez han bajado los homicidios en El Salvador, se ha intentado minimizar con la denuncia
que el Estado habra negociado con las pandillas. O se ampla la cobertura a las declaraciones y cifras de
desaparecidos proporcionados por el Instituto de Medicina Legal (IML); a las cuales, sin embargo debe
ponerse mucha atencin, pues podra tratarse de un nuevo patrn delictivo de carcter emergente.
257
su justa dimensin si se estimulan en una estructura estatal adecuada,

pequea tcnicamente hablando, sin burocracias lo suficientemente
especializadas o incluso amenazada en su base fiscal y expansin
administrativa. La modernizacin pronto podra transformarse en
una significativa fuerza debilitadora, que trasplantara estados de
nimo en declive dentro de las filas de los empleados pblicos, pues
el elevado volumen de carga administrativa, frustrara en lo referente
a que los mejores esfuerzos de creatividad y empeo se difuminen
ante la posibilidad de su no realizacin. Los procesos modernizantes
podran estar aportando recursos reproductores de imgenes pblicas
que expliciten cambios insignificantes como grandes logros, mientras
desplazan o minimizan cambios.
La respuesta del Estado, no debe inscribirse en lgicas nominalistas, las soluciones

no pueden ser tan sencillas, pero s de un orden prctico fundamental. En materia
de seguridad, la ausencia de una poltica de Estado no puede basarse en la
operatividad de comisiones intersectoriales que recogen amasijos de posturas,
muchas de ellas irreconciliables. Las figuras nominales, no pueden constituir un

verdadero procesamiento de realidades complejas.
Martn Bar planteaba al respecto: comisiones, papeles, discursos, ttulos,

reuniones, ms recomendaciones. El nominalismo, el mecanismo es muy sencillo;
puesto que el problema, la realidad engendra, inseguridad, angustia la atencin no
puede centrarse en l. Entonces se transfiere el foco perceptivo a los nombres del
problema. Son las palabras las que se enfrentarn, no las realidades (Bar, Ignacio
Martn, 1985; pg.107)
El liderazgo de la comunidad de seguridad pblica no puede, ni debe pretender

soluciones temporales basadas en la organizacin de comisiones intersectoriales
que son inestables en sus dinmicas internas, promotoras de imgenes pblicas;
que son utilizadas para mostrar ciertos consensos mnimos y proyectar as lneas
de trabajo con las que se aspira a generar percepciones favorables en cuanto se
configura una especie de unidad referida a la temtica de seguridad pblica que,
sin embargo, es incompleta.
En 2007 la administracin Saca lider la conformacin de la Comisin Nacional

para la Seguridad Ciudadana y Paz Social, integrada por sectores econmicos,
acadmicos, polticos y sociales, los cuales elaboraron un documento que recogi
una serie de recomendaciones, que fueron retomadas parcialmente, lo que
evidenci que la base de legitimidad de la comisin result an insuficiente como
para remover las posturas de grupo de inters en algunas temticas lgidas como
el control de las armas de fuego. En este sentido, la administracin Funes retom
parcialmente algunas recomendaciones del documento, pero an no existe una
evaluacin estratgica que indique el alcance que las mismas han tenido.
Los cambios en la gestin de seguridad, golpes de timn, adecuaciones en los

modos de operacin policial e intervencin territorial; han sido ensayos que han
mostrado la inestabilidad de una estrategia de seguridad pblica por parte del
Estado salvadoreo en el perodo de postguerra, que no solamente no ha planteado
un estado de salida, umbrales de xitos; porque resulta demasiado compromiso
y presin para los decisorios de turno.
258
No existe un ente asesor superior en materia de seguridad pblica y los que existen
o han funcionado, estuvieron desprovistos de esfuerzos conducentes al diseo de
una alta poltica estratgica.
Las realidades de seguridad no necesariamente se solucionan con nuevas

burocracias, que implican procesos adicionales de dotacin de presupuesto,
seleccin de personal profesional y toda una normativa y confeccin de
procedimientos y mecanismos que plantean extensiones de plazos; que impiden la
intervencin requerida para prevenir la violencia y enfrentar la criminalidad.
Una experiencia basada en nominalismo pero con otras dimensiones e

implicaciones fueron: la creacin del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, una
estructura burocrtica empleada para trabajo territorial de limitada repercusin,
incapaz de revertir factores estructurales; con insuficiente presupuesto y con un
enfoque de trabajo funcional distanciado totalmente del nombre jurdico que le
dio denominacin. Es la misma situacin de CONJUVE, heredero de la estructura
anterior, pero que en definitiva retoma la lgica de trabajo de prevencin social, su

peso es marginal al interior de la comunidad de seguridad pblica. En definitiva
no funcionan entes especializados que sean responsables de la generacin de
pensamiento estratgico y propuestas avanzadas apoyadas en plataformas
factibles de ingeniera de la decisin.
Durante la administracin Saca se destacaba el accionar de los grupos de

operaciones especiales (GOPES), estaba instalado en el discurso pblico, se
exaltaba su capacidad de reaccin e intervencin ante los incidentes delincuenciales.
En 2007 y 2008, aos en los cuales los promedios de homicidios cayeron entre
8.5 y 10 la tasa, se presentaba a la fuerza policial capturando al delincuente,
sometindolo y colocndolo tras las rejas; operativos en donde se invitaba a
periodistas para cobertura propagandstica. Mientras en esos mismos medios se
guardaba silencio sobre la ineficacia de los otros entes y eslabones de la cadena
de operadores de justicia; la inmensa mayora era liderada por problemas de
presentacin de la prueba, no se mencionaba aspecto alguno sobre la ineficacia de
fiscales o sobre las incompetencias y desaciertos policiales, ni de la imposibilidad
de la rehabilitacin de la poblacin reclusa en el sistema penitenciario.
Finalmente en cuanto al mimetismo como otro recurso de desatencin selectiva,

Bar planteaba al respecto: Entendemos aquella manera de percibir y afrontar
las realidades locales y nacionales a travs de esquemas de comprensin y de
resolucin importados y aceptados acrticamente. Al copiar servilmente las tcnicas y
planteamientos ajenos se pierde la capacidad de percibir las dimensiones peculiares de
los propios problemas y, por tanto, se imponen soluciones que selectivamente dejan de
lado las verdaderas dolencias (Bar, 1985; pg.107).
Este fenmeno ha estado inmerso en los principales debates pblicos dentro de

los pases. Las soluciones y su naturaleza han segmentado a las lites polticas
y a la sociedad y su conjunto; ante la imposibilidad de lineamientos nicos en
torno a las polticas de seguridad y ante el choque frecuente entre duros y blandos
por el uso y adhesiones maltrechas a populismos penales por un lado y frmulas
garantistas por otro; han atrofiado la opcin de las estrategias ms avanzadas e
inteligentes.
En el caso de El Salvador han existido dos rplicas deficientes, la primera

concerniente al estilo del populismo penal, un uso primordial de la fuerza que ha
259
incluido la participacin de militares, desprovista de enfoque integral e incompleta

en todo su contenido. Debe decirse que, en cuanto planteamiento, nunca detent
un umbral pleno para realizarse con todos sus recursos; mediaron consensos
insuficientes, observancias legales que resguardaban prerrogativas ciudadanas, no
contaron con otras herramientas como leyes para la ampliacin de la plataforma
de la accin policial contra la delincuencia o fue desechada prematuramente
por consideraciones muy ideologizadas de parte de algunos sectores sociales y
acadmicos.
Mientras tanto las estrategias apoyadas en sustentos garantistas y procuradores de
la distencin social mediante la prevencin, han sido tambin tardos e insuficientes
para la gestin de la complejidad de los modos de operacin de las organizaciones
criminales. Sin una conciencia plena sobre el tejido familiar y comunitario de
por medio entre estas agrupaciones ilcitas, las apreciaciones y etiquetados de
victimizacin con las que se explic el fenmeno delincuencial como producto
de muchas circunstancias, desestim sentidos de urgencia para la disuasin,
complicando al Estado con frmulas flexibles que sus contrapartes no estaban
dispuestas a adoptar.
La economa del crimen, no se explica, si el razonamiento sobre la prevencin

establece pretensiones de reproduccin de gestos correctos hacia los infractores
de la ley; en el fondo el asunto se fija en los grandes contra incentivos para la
desactivacin de modos de vida anti sociales, en definitiva, se trata de cmo el
Estado disuade a quienes atentan contra el orden pblico y la convivencia social.
El mimetismo se expres y fortaleci por la incidencia de dos flujos o tendencias

contemporneas. En la postguerra inmediata la formacin policial recibi los
influjos de gestin de seguridad pblica de pases con bajos ndices delincuenciales
(Suecia, Noruega, Francia y Espaa), los procedimientos aplicados en el tratamiento
de conflictos sociales pronto resultaron insuficientes para la complejidad de los
primeros aos posteriores a 1992. La idea original del polica con un palo y una
pistola, se expuso a estructuras ms sofisticadas como bandas portadoras de
armas de guerra y miembros con amplia experiencia en el conflicto armado, con
multitudes de desmovilizados y veteranos con capacidades desbordantes y que
plantearon retos grandes, como fue el caso de la toma de las instalaciones de la
Asamblea Legislativa y el Instituto de Previsin Social de la Fuerza Armada as como
tambin la de fallecidos y lesionados en esas protestas.
Sin embargo el mimetismo ms agresivo y omnipresente ha sido la imitacin

automtica de los modelos de militarizacin, debido a la influencia de los Estados
Unidos tras los eventos del 11 de septiembre, contexto que devolvi ciertas iniciativas
a los militares en materia de seguridad pblica. En este caso, en su carcter de
opcin de poltica estratgica, no debi anclarse ni por metodologa ni por principios
a las perspectivas de los intereses de la nacin del norte, concretamente ligndola
a sus preocupaciones de seguridad. Sin embargo la legitimidad de dichas opciones
(militares en seguridad pblica) no debe desvalorizarse a priori por apreciaciones
ideologizadas, pero si debe basarse estrictamente en un anlisis que recoja las
dimensiones tcnicas, operativas y logsticas necesarias que han sido evaluadas
exhaustivamente por los liderazgos polticos de los Estados.
260
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Resumen

El propsito de este estudio es determinar y dimensionar todas las

El desafo consiste en la exploracin de umbrales probables

criminales Palabras claves

los Estados del

Recibido: julio 9 de 2012

BIBLID [2225-5648 (2012), 2:1, 197-270]

The challenge lies in exploring the likely thresholds for reconstituting

Received: july 9, 2012

BIBLID [2225-5648 (2012), 2:1, 197-270]

ENERO - JUNIO 2012 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

En la primera y amplia lnea de trabajo se hacen aproximaciones cualitativas a

Otro componente vital en este trabajo y que sirve de prembulo a la hiptesis

ascendentes, el papel asignado a la fuerza y el grado de contaminacin del sistema

En la seccin complementaria del documento se exponen tres rasgos o atributos

Finalmente se plantean conclusiones y recomendaciones, algunas bajo la modalidad

II. Aspectos metodolgicos

Adems se ha hecho uso de las estadsticas de la organizacin Transparencia

Siendo la corrupcin junto a la infiltracin del crimen los principales problemas

ENERO - JUNIO 2012 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

III. Marco terico referencial

Una de las caractersticas fundamentales del sistema internacional contemporneo es

Este fenmeno que otros, en terminologa o jerga de los planificadores de defensa,

carcter asimtrico2 no las hace equiparables al Estado en materia de estructura y

En complementariedad a esta nueva categora de anlisis y como antecedente,

En el caso de la no polaridad se plantea la ruptura definitiva del monopolio de

Estado, aprovechando la incomunicacin transfronteriza de los mismos, pero sobre

Sodupe tambin describa las circunstancias de principios de los aos noventa,

En esta alternativa, al mundo se le percibe no como un sistema anrquico de Estados,

ENERO - JUNIO 2012 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

La segunda dimensin analtica incorpora la categora de lo soberano desde la

Vase a continuacin un esbozo de aproximacin situacional de estos elementos al

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del trabajo

Para la comprensin de la nomenclatura utilizada, el cdigo P describe una

se han incrementado cuantitativa y cualitativamente; sino adems, su umbral

La categora R se refiere a una condicin relativa, en dnde puede existir

Por su parte el cdigo D describe una condicin deficitaria de capacidad material,

Esta condicin clave de control conduce a las preguntas: Es plena la soberana en

Tercero, la soberana como capacidad normativa. Ac se evidencia el grado de

ENERO - JUNIO 2012 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

El primero como resultado de las ventajas asociadas a la estrechez territorial, y el

En cuanto a Mxico y Guatemala, est implicado un factor de territorios inmensos,

Por su parte la capacidad normativa no se interpret, pues requiere del recuento

El ranking se construye sobre la base de tres grupos de indicadores (Fundacin

5. Presiones demogrficas. refugiados y desplazados, agravios colectivos y paranoia social, as como

en recursos naturales. Algunas en especfico fueron Maracaibo8 (petrleo) y Beni y

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Fuente: Elaboracin propia en base a los datos de la Unidad de Verificacin de Antecedentes

Otro elemento presente en el rea de estudio es la existencia de un importante papel

8. La preocupacin en algunos gobiernos sudamericanos es significativa, especficamente en

El elemento concerniente a aparatos ilegales de seguridad, tambin ha tenido un

El caso ms ilustrativo y de connotacin reciente ha sido la incursin de uno de

estos comandos en un centro penal,14 para perpetrar el asesinato de cuatro policas

Otro elemento, el de la independencia externa tambin est minado; los pases se

En El Salvador existe desde el ao 2000, un centro de monitoreo antinarcticos

ENERO - JUNIO 2012 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

Todos los casos anteriores muestran a un Estado que concede parcelas de

suficiente poder como para disputar espacios y competencias a los Estados?

La soberana es un concepto difuso, posiblemente insostenible en el largo plazo.

La tercera dimensin terico-analtica se aproxima a la gobernabilidad cuyos

Sin embargo ese planteamiento presenta algunas restricciones, porque no

ENERO - JUNIO 2012 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

Tambin los trilaterales plantearon un Estado de equilibrio, siendo la seguridad