Do Estado positivo ao

lcvista do
Estado regulador: causas e Servio
l)riblico

conseqncias de mudanas no 50
i'tinero I
no modo de govern anal .lutt.tll0r 1999

Giandomenico Majone

1. Estratgia e estrutura l)ro lssol

visitantc dc
Cincias
[{ rnais de trinta anos, Alfred Chandler (1962: l6) props a tese de l)<llticas lro
que "a estrutura acg Insti tuto
tJnivcrsitrio
De- l'lur<lrcu. cnr
ps'!,3!9.| Iflorcrra. ltiilia
a uln a
tas conelatas: Se a estltttra rea ente acornpanha a estratgia, por que
ver atrasos uo desenvolviurento da nova organizao, necessria
rara ateuder s clernandas administmtivas da nova estratgia? (2) por que a
nova estmtgia, que exigia unra nrudarra cla estrtttm, chegou prirneiro?
A tese de chancller teve profundo impacto sotrre o estudo da nroder-
na enpresa indrstrial e da organizao dos negcios cle unr moclo geral. o
nlesnro uo se verifica com relao ao estudo cla poltica pblica e da ges-
to pblica, enrbom as questes levantadas por este ellrinente historiaclor
econmico sejam to rclevantes para o setor prblico quanto o so pam o
setor privado. Tradicionahnente, as mudanas nas polticas prblicas e nas
estruturas da governana tm sido trataclas, na mellror clas hipteses, corno 'f'ra<luzido
lor
lcnc l,oncan
processos tellualnente vinculados a serenr analisados por subclisciplinas
separadas, utilizanclo-se difi:rentes quadros conceituais e ferranrentas ana-
lticas. Essa separao empobreceu sobrenlaneira tanto a anlise das pol-
ticas prblicas quanto o estudo cla adrninistrao prblica. progressos recentes
na teoria positiva das instituies e ra economia poltica das polticas pbli-
cas podeo, corn o passar do tenrpo, Ievar a modelos gerais capazes de
explicar tanto a inovao poltica quanto as conespondentes uruclanas
5
estrutumis. Enquanto isso, r.ro entanto, a transl'onrrao das polticas prbli-
cas e das estruturas cla governalra est ocorrendo nurrr ritmo tal que o
estudante de polticas pblicas no pode aguarclar o deserrvolvimento de
tais nlodelos antes de tentar entencler o que est acontecendo.
Este trata de rnudanas estruturais s igni fcativas induziclas
e ras
liberal e a desregulao (no correto
dora), a austeridade fiscal, a econrnica e monetria e vrias
l eln ln polticas ao paradigma da nova gesto
pblica. A despeito de sua heterogene idade, essas novas estratgias con-
conern pam linritar o papel do Estado interyencionista ou positivo, especial-
mente ao restringir seu pocler de tributar e de despender, ao tnesrrlo tempo
em que aulrrentarn o poder normativo e, assinr, o papel do llstado regula-
dor. Ernbora a mudana do tenha
recentemente atrado a atelr de vrios estudiosos. alnrentc nos
an ISCS

mudana na goverllalra. O artigo tenta proporcionar; mais que urn levan-

tamento exaustivo de seus muitos aspectos, unt mapa ainda irnpreciso de
unl terreno em grande medida inexplorado.
'w,^ o e( [ '
ao^,nu.',/^,'
o et lk:r)fuL}k,,grlt
I*,,/^
2. O declnio do Estado positivo /,
l'r| ttt a (/ t,,i,),, ;
",
As teorias poltico-econmicas lnodernas do Estado distinguern trs /u; li,v' -,ti \i I t t\tl.
tipos principais de interveno pblica na econorniu, 1g9j!g!j!!5!g1-
da, estabilizao mact'oeconnlica e regulao de mercados. A
:
redistribuio de renda inclui todas as tranEffiTSiG recursos de um
grupo de indivduos, rcgies ou pases, para um outro grupo, bern coluo a
proviso de "bens de mrito" tais como educao prirnria, seguro social,
ou certas fonnas de assistncia sade que os governos obrigam os
cidados a consumir.
A estabilizao nracroeconrnica tenta ati r e rnanter nveis
OS crescl mento co Seus instrunlentos
pnnclpa so a poltica fiscal e monetria jurrtamente cotn o mercado de
trabalho e a poltica industrial. As polticas reguladoras trn como objetivo
corrigir vrios tipos de falhas de rnercado: o poder de monoplio, as
externalidades negativas, a informao incolnpleta, a proviso insuficiente
de bens pblicos.
Por detrs da noo de falha de mercaclo, h um teorerna funcla-
lnental da econonria do benr-estar, segundo o qual, em detennirraclas con-
dies, os rnercados competitivos levam a urna alocao icleal de recursos,
6
 segundo os tennos cle Pareto (Stiglitz, lgtts). As flhas de mercaclo ocor-
rclo unra ou nrais condi cla valiclacle do teorerna no so sa-
tisfeitas. Da a regu ao, se collseguir elilni nar essas falhas a utn custo
razovcl, poder rlrelhorar a cfciloia clo lltcrcado, ou ltesrto asse gurar
a viabilidade clos mercaclos, lais conlo a daqueles dc servios firralceios,
oncleacorrfiarra,at ransparel eln rac s s o
extrerra i nrportncia.
'lodos os Estados rnoderros
redistribuio da rencra,
se cleclicanl
gesto r"uacroeconrrrica e regulao cle mercados, rras a irnportncia
relativa dessas lunes varia cle pas para pas c de urn perodo histrico
para outro. Assim, ao fim clo peroclo cle reconstruo das ccononrias
nactonals _n-ilt adas pela Segunda Cuerra Miuldial, a redistr ibuio e a
gesto-macroeconmica surgi.r_4rn conto p rioridade poltica m xinra cla
rnaioria dos governos cla liuropa ociclental o
papel de pagar pela generosidacle go ver-
namental, e quaisquer provas de f e erarn cots AS
suficientes para.iustificar a interveno do Estado, nuitas vezes sob a
forrna intrusa da alocao cerrtral de caritais e da nacionalizacl cle
setores-chave da econonra. Realnrerrte, a centralizao e a loltica
discriciorrr'ia ililnitada chcgaranr a ser consideradas pr-requisitos da
govenlana efioaz.
A inrportncia atritruda s polticas cle redistribuio e gesto
discricionria da clenlancla agregada revela-se nos rtulos "E,stado do
benl-estar"" "Estaclo siano" otr "Estadcl keynesiano do bern-estar",
que se tornaram populares rracuele peroclo No entanto, o consenso
social-dernocrtico sotrre o papel berrefceute do tistado positivo corno
- cle
planejador; rroclutol dircto de bens c servios e con.o ernrregacror
ltirno recurso a desrnorotar:se Le_!!!ler 1Q*.4 cornbinao
--couleou
de crescente desenrprego e de crescertes taxas de inflao no poclia
ser explicada clentro dos rnodelos da poca, errquanto a despesa prblica
discricionria e as generosas polticas de bern-estar eran cacla vez nrais
vistas como parte do problenra do clesernrenho econmico insatisfttrio.
Foi nessa Iha su
-tefuc .
p.rlblico, exatatnef rn
procluzido uma lista selnpre crescente cle flhas cle m ercado As polticas
d e nacional izao pareciarn proporcionar urna evidncia inquestionvel
do fi'acasso do Estado positivo. De unl ras a outro, ernpr.esas cre pro-
priedade estatal foranr postas na berlinda por no conseguirem atingir
seus objetivos sociais, benr corlro os econnr icos, por sua falta cle respon-
sabilizao e por sua tendncia a serer1 capturadas por polticos e por
sinclicatos (Majone, 1996: I l-23).
7
 N<l irnporta se essas crticas no s<l senprc.iusts ou ernpirica-
rnellte embasadas; o fato cue urn urmero crcscentc cle eleitorcs ltri
convencido por elas e se disps a apoiar ull lrovo rnodelo de goverrrana
que inclusse a privatizao de rnuitas partes do setor rrblico, nrais con-
corrncia ern toda a econor.nia, nlaior nfse la econolia no laclo cla
oferta e reforrnas de Iorrgo aloance no Listado clo benr-estar.
o fiacasso da experincia socialista clo prrsidente Mitterand ern l98 r/
1982 reforot a viso cle que o reclistritrutivisrno keynesiano-j no era
possvel ern pases que, conlo a lrarra, esto estreitaurente integrados
nas econollias europia e mundial.
Fica ainda mais claro, ho.ie enr dia, que a globalizao e, de fonna
llais imediata, a irrtegrao econornica c nronetria clentro da Unio
Europia esto prornovendo a eroso da prpria base do Flstaclo positivo:
seu pocleI de tributar (ou dc tonar ernprestado) e de gastar. Assim, o
larna os [staclos-nrernbros a
ue a cot'tlsso
"nonitore o desenvol vimento da si1u4q_oranrerrtr'ia e clo estoque cla
clyt c!_t1 v e n a nr e r ta I cl o s L s 1a d or-, u n t 9-r,li"
-gg " - r t".r
-a 1ffimr.
erlg!_g!-qs.s_giros]_O parrigralb Il"
clo ncsno artigo cl ao Consclho clc
Ministros da Economia c dc Fiuanas a autoridade para exigir que os
Estados-nembros que trn cllcit govenranleutal excessivo "faarn urrr
depsito no gerador de.iuros, nunl ltottatrte apropriaclo ... at quc o
dficit excessivo tenha siclo corrigido, na opinio do Conselho,', e/uu
irnpor rnultas.
Adernais, o fto de que sornente variveis lnonetrias tenhanr sid<r
utilizadas para estabelecer os critrios cle convergncia, que os rrrembros
da unificao devenr satisfazer, indica que no houve uma verdacleira
troca entre estabilidacle de preos, de urn laclo, e crescirnellto e elnprego,
de outro (Tsoukalis, 1993:219). Ern sunla, o ativisnro clo Estaclo positivo
crescen tenr en te Ii rn i tad o por um a varieda-de tftores Jt-nrao na i s,
Su!'qpe-lls e donlsticos. A natureza e os asflettos tertrpois clas Fiiteiras
reaes em rnatria cle polticas quelas limitaes variararrr rnuito dc
pas para pas, mas aggr'a !o-d_oq os govenos-europe!, inq!-uqi_v-c-iquelrls
clas antigas econout ias oontra I llrerrte plan i fcadas, estar aclotan-
do, gro.sso rttoclo, o nlesrno nlodelo qgyo dg g__o-yg_llllga.

3. O crescimento do Estado reguldor

O novo modelo, que cgln.9-qu_as!ryi@La

priv atizao,
1 a refonlla dos esquernas de bern-estar
libera!i19919.- e
tarnbm a desregulao. Realnlette, junto co tna oilv a
a colto ul1
8
 nlais distirrtivas. Paracloxal,rgr[-e,, o resrlo per-oclo_assistirt a um cr:esct.
nento expressivo da forrnulao de polticas regulacloras tanto ern nr,cl
nacional quanto eriropcu (ver abaixo). No crrtarrto. o paracloxo nrais
aparente clo que real. A vcrdade quc, neste peroclo, nltoclos tradicio-
nais de regulao e de controle estavarn ruirrdo sob a presso cle poterrtes
foras teurolgicas, econrnicas e ideolgicas, e forarn clesnrurtelados
ou radicalrnente trarrsfornrados. lsto freqtienternerrte charnaclo
"desregulao", ltlas o termo errganador. O se observa na lca
no urn clesmante nrarnelltal utta
volfn rrlrra situac de lui,s,sez-ftt que na real -
nunca existit na
Europa ntas, err .vgz_{!gs-or. urna cornbinaco clc desresulaco e novr
-
regu lad;o,-possiyelnente em utrl nvel d.ifer:entede4pyglllgllp;,
Assim, a privatizao dos servios prblicos rrorrnalnrente seguicla
cle rcgulao de preos, enquanto que ernpresas recentemerrte privatizaclas

rerdern sra irnunidade preexistente enr relao s leis de corrcorrncia

nacional e europia. Reahnente, o pocler dos operadores titulares (e antigos
nronopolistas) para expulsar rivais em potencial do rnercado to grarrcle
enl indstrias desse tipo, que os govenros tm de intervir a lnr clc linrit-lo.
Neste caso, corno ern outros, os concorrcntcs clevern sua existlcia s
limitaes reguladoms inrpostas sobre seus nlaiores rivais.
-
A desregulao tambrn rocle sigrrificar regulao reros rgida
ou restritiv cle intervell-
entaltenr sido rucstiorracla enl reas crcscente-
nr e rlle_lllqgrt1'Ies $*'r.gj.la1 soc i a I rn e i o - arn b i e n re, sa e,
-
segurata, proteo ao collsunridor. A questo aqui lro , l.alando enr
r d

termos estritos, desregulao, lnas. antes, conlo se atingir alguns objeti-

vos reguladores atravs de mtodos nlenos pesados. Assim, a substitui-
o de lorrnas anrbientais por cobranas pela poluio no elirnina a
regtrlao alnbiental, luas aperas introduz dilbrelltcs instruncutos clc
poltica, presurnivellnente rnais eficazes.
Longe de constituir unt desvio da tendncia geral no sentido cle urn
Estado mais enxuto e eficiente, a irnportncia cresccrrte da regulao na
Europa ntelhor enteltdida conlo rlnla conseqi.incia clireta dos nresnros
processos que corrtriburam para o declnio do Estado positivo. Isto
nf'rt
ser mostrado, corrsicle4r{o-sg t.l-_4qqr^qq_prpge..qs.q;. a.pllvatizao'a
-. europgj4g_g-q*fonl_119._L*.po-!jtl-q_qs.__e- c[__q"r-nr,.U!q,{-o_ go.v_euro ,
orr telceirizao, a serern discuticlor t.tn Ot.rirno r"ao.
-indirefo
Para entender a relao entre a privatizao e a regulao (nrais
precisamettte a legulao legal adnlinistracla por agrrcirs ou corrrisses
irrdependerrtes), deve-se ter ern nreute que a propriedacle pblica tenr siclo,
historicarnente, o rnoclo principal cle regulao econnlica na Europa. Enr-
bora a existncia de enrpresas estatais rellonte ao sculo XVll, seu uso se
torllott clisselnillado sollterte lto sculo XlX, conl o desellvolvilllento dos
I
 servios pblicos: o gs. a eletricidade, a gua, as I'errovias. o telgrafio e,
mais tarde, o telefone. Esses setores, ou partes deles, so monoplios natu-
mis, produzem bens necessrios, e eraul amide considerados estrategica-
mente impoftantes. Da supunha-so que a propriedade estatal daria ao Estado
o poder para irnpor uma estrutura planejacla economia, e ao mesmo tem-
po proteger o interesse pblico contra interesses privados poclerosos.
No entarrto, a experincia viria mostrar que a propriedade e o colt-
trole estatais no poclern ser considerados a rlesrna coisa. Realrnente, o
problema de se impor controle pblico efetivo sobre as grandes empresas
nacionalizadas mostrou-se to impraticvel que o objetivo principal pclo
qual haviarn sido ostersivamente criadas _- regular a ecorrornia ern fun-
o do interesse prblico foi quase esqueciclo (Majone, I 996: I l- I 5).
-
O fracasso da regulao atravs da propriedade estatal tca a
mudana para unt modo alternativo d controle, pelo qual os scrvi
bl lcos e outros cons Im ao
so deixados em mos rnas su tos a desen
aplicadas por agncias especializadas. Essas errtidades nornralmente so
_criadas por estat
sentido de que lhes pernritido onerar.fOra da linha de contrq llj,e.r!.qui-_
co rninistrios do Assim, o nexo causal entre a
privatizao e a regulao legal proporciona urna irnportante explicao,
ainda que parcial, para o crescimento clo Estado regulador.
Uma segunda varivel icativa a
de ti se traduz na crescente i cia das lticas
esu acionais dentlo da Comunidade Europia/Unio
Europ (C E/UE). Este processo complexo ai eltten
para os fins deste artigo suficiente chamar a ateno para dois aspectos
bastarr te I i v res d e co n trov rs i a: _pggja,9.-.9.q@
-la.o,uooa de nolf icas, cle rrrn ldo, e o impacto cs notticas rl4Jl tr&
seus 4sdqbm-mqo,S-
A importncia cla normatividacle na
CE mostrada, em primeiro
lugar, pelo crescimento quase exporrencial, durante as trs ltimas clca-
das, do nrmero cle diretrizes e regulamentos produzidos pelas autoridades
de Bruxelas acada ano. como resultado, at lg9l,a cE estava introdu-
zindo no corpo do direito francs mais regras do que as prprias autorida-
des nacionais: estina-se ue enr di 20o/o a2 das normas
legais aplicveis na Frana sejam promulgadas lo
q ual uer coltsu I 993 No entartto,
medida que o prcgrama de mercado rnico ultrapassou seu apogeu, o cres-
cimento das diit2es al'C/
retiradas em nome da subsidiariedacle.
t0
 A regulao europia cresceu no apenas do porrto de vista quan-
titativo. rnas tambnr qualitativo. l'isrecialnrente a partir cla Lei Europia
rtica, que introcluziu a votao de rnaioria qualificada para ula srie cle
inrportantes reas de poltica, as regras europias f'eqi.ierrtenrcrrte tnl
sido rnais inovacloras que aquelas cle todos ou da rnaior.ia dos pases cla
UE (Majone, 1996:74-78). l'arnbrn irnportante notar que a expalrso
das competncias da CEIUE pennaneceu, ern gmnde rnedicla, linritada
regulao econmica e social. Porexenrplo, ernbora a regulao anrbiental
da CE hoje inclua mais de 200 peas de legislao (de rnodo que, enl
muitos Estados-nrernbros, o corpo do direito ambiental cle origenr corru-
nitria maior do que o de origern puramente clomstica), as competncias
europias ua rea da poltica social permarecenl bastante lirnitadas.
Voltarernos s razes para essa expanso seletiva das cornpetrrcirs nuura
seo posterior.
claro, cle cualquer maneira, que o crescirnento notvel clas
regulaes euroias no poderia c{eixar de ter unl irnpacto significativo
sobre o desenvolvinreuto de polticas e instituies leguladoras enl nvel
nacional. A poltica dc concorrrrcia lbrnece o nrelhor exernplo deste irn-
racto. Quanclo o Tratatlo cle lonra l'oi assinaclo, sonlerte a Alernarrha, en-
trc os nleurbros furrdadores, tinha urna lei anti-truste rnoderna e unr corpo
regulador l'ofte, o Escritrio Federal de Cartis, para implernent-la. eua-
renta anos mais talcle, todos os rnenrtrros cla unio Europia trn leis de
concorrncia, que se assernelhanr substancialmente lei europia. e auto-
riciades cle concorrncia que esto estrcitanrente vinculadas Direo cle
Concorrncia (DC lV) da Conlisso. Reahnente, a DG IV recenternente
deu incio a urn projeto cle clescentralizao cor. o objetivo de teL a longo
prazo, um estatuto comultitrio da concorrncia, aplicado em tocla a UE por
rurna rcde que inclua as autoridacles rraciorrais de concorrncia, os tribunais
nacionais e a prpria DG IV.
Uma estratgia de parceria coordetada entre reguladores nacio-
nais e europeus teria sido irnpensvel nresnro h dez anos. Atuahrrente
possvel, porque surgiu espontanearnente entre os Estados-ltrembros uln
alto nvel de harrnonizao de leis rracionais de corrcorr'ncia, e porque os
reguladores rracionais da concorrncia esto tornando-se mais profissio-
nais e crescetternente ciosos de sua indeperrdncia para coln seus pr-
prios goverrros (Laudati , 1996).
Enrbora a evoluo jurdica e institucional no esteja to avanada
enr outras reas cle fornrulao de polticas reguladoras, pocle-se uotar urna
tenclrrcia geral no senticlo da hannonizao dos errfoques rcguladores e
uma estreita cooperao entre rcguladores naciolais e seus contrapaltes
no nvel europeu O que ainda rnais significativo para o crescimento do
Estado regulador

K
a delegag .9.eg_qg,J-q,!1tp-g"Lr-qltlq!.!q;v.-e_l_-etqo-
-
peu no diminuiu, mas rr,a._verdade aun-entou a importri-Lq_q.q.s_p_q.!i!L_ql_.__-.
ll
 e institui oes re lad oras ern nvel llaciollal. Este paradoxo aparentc dc
fiiclexr lc ao. No str)tlla I'J] tI polticas criado pelo'ft'ata-
-d" Roma, a inrplenrentao cla
sabiiiclacle dos nenl
enticlade s., ou pelo nlel.los expandir' existentes para essc n
Adenlais, enl rrrritos casos. a lei conrunitria cria novas res
reguladolas para os govel'ros nacionais. Por exernrlo: a rnaioria dos re-
gularnentos anlbientais e cle proteo ao cor.rsr.nnidor ncls pases da Eulo-
pa meridional foraln clesenvolvic{os a linr de inrplenrentar cliretrizes da
CE. Mesrno no Ieino [Jnido, o presiclerrte da Colnisso de Sarde e Segu-
rana recentenlente observou que a (B agora deve ser considerada conlo
o notor principal dos regularnentos de sade e segurata que afetarn o
Reino urrido, no aperras enl rnatria cle segurana do trabalho, rlas erl
assuntos envolvenclo riscos irnportautes e na maioria clos assurtos
anrbierrtais (Baldwin, I 996).
Resumind todas
ESSAS NOVAS em Bruxel e errto implernent-las illtenlarnerte,
os Estados-rnerlrbros frlram ftrraclos a clesenvolver capacidacles regulq
doras nula escala senr precedentes. Assirn, o cleserrvolvirlrento da cll
como Estado regulador influencior lortemente uma evoluo paralela nos
Estados-nrembros.

4. A face interna do Estado regulador

A nrudana do governo direto para o inclireto ou por aproxirnao

(Seidlnan e Giltttour, 1986) a terceira causa iutportante clo crescile-
to clo Estaclo regulador, rnais precisarnente, do crescimento clo que r{ood
e Jarnes (1996) charnaranr a tce interna do Estaclo regulaclor. Agp_g
tos familiares dessa evoluo incluenr: a clescelrtraliz.a<> e a
regionalizao adrninistrativas; a cliviso de entidades antiganrente
monolticas em unidades com uma rnica finalidacle e con oralnentos
prprios; a delegao de responsabiliclade pela prestao cle servios a
organizaes privadas, lucrativas ou sen fins lucrativos, e entidadcs
no-rninisteriais que operanr f'ora clo quaclro nornral clo Poder Executi-.
vo; licitaes e outros arrarrjos contratuais, ou quase-contratuais, corn-
petitivos, atravs dos quais os poderes para elaborar orantentos e
tomar decises so delegados a cornpradores que, err norne de seu
gnrpo cle clientes, compram servios dos prestaclores que oferecern o
nellror vulue .fttr ntoney.
Um exelnplo inrportarrte o progranla britnico ..prxiuros pas-
sos", cr.ria nraior realizao bi a quebra do servio pblico unificaclo. ls
anos depois do incio do progranra, rrrais de 50% dos funcionrios pblicos
t2
 Itaviarn passado de departanrerrtos nrinisteriais para agncias, cuc poclcrn
ou no vir a ser privatizadas, e, ao frn de 1994, celca de 62Yo cl<>s lulcio-
nrios pblicos o haviarn feito. corno assilrala Dowcling, erntrora terrha
havido agncias anterionnente, a difererra prirrcipal entrc essas e as agn-
cias do progranra "Prxinros Pass<)s" o acorclo-quaclro rregociaclo entrc
a agncia e o departarnento central. F,sse acordo pode ser visto corno unr
plano empresarial que estabelece obietivos atuais e lturos, arranjos fi-
nanceiros, condies bsicas cle ernprego e os procedirrentos revisaclos,
atravs dos quais o departarnento (rnirristrio) central monitorar a agrr-
cia (Dowdin g, 1995:7 5).
O governo indireto eltvolve no aperras unta estruttura de respon-
sabilidades, nlas tarnbrlr novas forrnas de controle e cle responsabilizao.
Se os fornruladores de poltica clesejam controlar ou influenciar as agncias
c outras orgalrizaes que operanl cor1 certa autononria, deven fz-lo
atravs de arranjos contratuais e pcll rneio cle regras e rcgularnertos: "o
goveno atravs cla regulao o conconritante inevitvcl clo govenro por
aproximao" (Seidnran e Gilnrour 1986: 128).
Nurn sistenra cle govel'rrcl ircl ileto. a gesto. cada vez nrais. tencle
a ser identificacla nrais col a rogulao de tcrceiros, que propolciorranl
os bens e servios, do que corn a responsabiliclacle e a responsabilizao
pela olno ass a e
zaao, a legao a entidades lto-nrinisteriais e a contratual t7.aao
(na qual cornpradores e prestador.s ope[atl alr:ays-d e contratos
mais ou, pelo menos, atravs cle quase-cottratos, mestno alnbos senclo
orgarrizaes pblicas) levaranr enticlacles intcrlas de regulao a ter
uma ao mais perretrante. Assim, os Comissrios do Servio pblico,
originalmente criados para organizar o recrutarnento "por rnrito" de
funcionrios pblicos, tm constaltetnente aberto nlo clo lado
operacional do recrutarnento, e seu papel principal, nos terrnos cle unla
"Ordern de Conselho" de 1995, tornou-se o de um reguladorque esta-
belece non'nas e verifcaes cle controle cle qualidacle (r-roocl e Scott.
1996: l3-14). 'Ihnlbnl nos terrnos clo progranra "prxinros passos,', a
regulamentao da rrestao do servio pblico est surgindo corlo
uma das funes-clrave clos rninistr.ios centrais.
A cornunidacle [uropia proporcorra um exernplo interessante de
goveilrara indireta na rea cla paclrorrizao tcnica. A partir do novo
enlque delineaclo no IYhite Puper de 1985 sobre a corrf-orrnao do
mercado interno (conrisso das conrunidacles Eurorias, 1985), as clire-
trizes europias agora se restringem a estabelecer as exigncias essen-
ciais que os proclutos devenr satisfzer. Essas exigrrcias essenciais
cornpreendem, sobrctudo, a proteo da sacle, da segurana, do nreio-
ambiente e do consumidor. A especificao de normas porrnenorizadas
l3
 clelegada a entidades nonnativas europias: Comit [iuropen rle
Normuliscttion (CEN), Cotttit Euroten cle Normctli,scttion
EIectrctechnic7ue (C EN ELEC), e [iurotcutt T'cIecotttunicuI iou,s
Slandurtl.s In:;titute (ET'SI). ljssas so associaes de direito privaclo
das organizaes cle paclronizao dos Estaclos-nlentbros.
As relaes ettre a Comisso da CE e as entidades cle padroniza- 1L'1 l|
o e regu AS e A COI tn, os arra t. (r!
t
ct'rntrat s entre a sso e a CENICENEZIC'especif--C.a. que. as
s da Comisso para harmoni2alo icnica,i.u.'n ref'erir-se
expl icitanrente a nonnas ecr por aquelas organizaes. 'l nl
se espera que a las nos
mbitos domstico e intenracional. Por sua pafte, a CEN a a (tENELEC
assulner'r a responsabilidade por assegurar que suas ltol.ntas estaro cle
acordo com as exigncias essenciais das cliretrizes da CE. Em caso de
drvidas quanto conf'ornlidade, o assuuto encarninllado a um conlit
pennanente, que uura.iunta consultiva da Conlisso. Alm disso, as
entidades de padronizao garantern o direito de todas as partes interes-
saclas (usurios da indstria, sirrdicatos, corrsulnidors, agrrcias estatais)
participareur do processo de estabelecirnellto de ltorrnas, e, ern eslecial,
o direito da comisso de ser convidada a todas as reunies dos comits
tcnicos. Em resurno, nos ten'tlos cla lrova abordagenr, a Conrisso abriu
mo do lado operacional da lrarnronizao tcnica e, eln vez disso, assu-
rniu a responsabiliclacle pelo rnonitoraurelto da qualidacle e da justia clo
processo de criao cle normas enr nvel europeu.
Antes de ir adiante, pode ser rtil resumir-sc a argumentao de-
senvolvida at agora. No esprito cla tese de Chandler, iclentificarnos uma
"cortcatenao de vrias estratgias bsicas" conducente ao crescilnelr-
to clo Estado regulador etn seu duplo pape I de reguladora externo, ou de
mercado, e de regulador ilrterno. Discutiu-se trs grupos de estratgias: a
privatizao, a liberalizao e a reforma reguladora (desregulao)i_g_
d e insttu dornsticas
e a rnudana para o erno indireto. Durante as
duas ltimas dcadas, todos os governos da Europa oci elltal adotaraln
essas estratgias, embora o tempo, a velocidade e a detenninao de
suas escolhas tenham variado lnuito de pas para pas. Da as adaptaes
estruturais necessrias para atenders dernandas polticas e administra-
tivas das novas estratgias no so igualnrente bern desenvolvidas na
Europa inteira. A-tend_r:sia_g9ral, colttudo, r
dessa tendncj.a, nqjq_[A-CfUe d3o_gll.Lecime"te.sFffi ...
que trata a segurrda parte do arti

t4
Quadro I: Comparando dois modclos de governana

Modelos lslado posilivo listrdo rcgulador

Itcns conrparados
I:unes principais fcd istribuio, cstabil izao Corrigir llhas dc mcrcado.
ntacrocconrn ica

Irtslrunten!os l'ributao (ou tonrar lindos Forrnulao dc rcgras.

cnrrcstados) c dispndio.
rena principal de conflito locaes oranrcrrtrirs. fcvis1o c controlc <la
poltico flnnulao dc rcgras.
I nst i ! ui c s carac tc r st icds Parlancnto, dcpartatnentos Com isses parlarncntarcs,
rn inisteriais, cmprcsas agrrcias c comisses
nacioral izadas. scrvios dc inclcpendcntcs. tribtnais.
bcnr-cstar social.
t./ {
torcs-chaye I)artios politicos. rncionrrios
f M<lvirncnlos crn prol dc ( ',, ,
t
pbl icos. grupos corporati vos. qucst('ies singularcs.
rcguladoras. pcrit<ls..juizcs.
lla""

Iistilo cle polticas Discricioririo. l-irritado por rcgras. lcgalista.

Cultura dc polticas ('orporrtivisla. l'l ural ista.

Responsa bi I izaco pol t i c'a I)ircta lndireta

5. Tributao e despesa x criao de regras

A maioria das diferenas estruturais entre o Estado positivo e o

Estado regulador podeur ser examinadas letrospectivamente, em ltina
anlise, em relao a urna distino elttre duas fontes de poder gover-
namertal: a tributao (ou tornar fundos etnprestados) e a despesa, cle
um lado, e a criao de regms, de outro. Enr termos concretos, esta
uma distino entre polticas que exigem o clispndio direto de recursos
prblicos e as polticas reguladoras. O ponto prucial .que_as liritaes
tm im pacto muito reduzido sobre a ela de
gnqua!-to o tanranlro
determinado por Lotaes oranrentrias e. assiln. pelo nvskle_reegilAs
tri butrias.do-goye$no.
O oramento pblico unra linritao leve que se impe aos
formulacloles de regras, porque o custo real dos prograrnas leguladores
no absorvido pelos reguladores, rnas por aqueles que trn de obedecer
regulao. Nas palavras de Christopher De Mutlr ( l9B4:25),urn antgo
administrador em assuntos reguladores na Repartio de Gesto e Ora-
mento dos Estados Unidos da Amrica:

"As cifras de olamento-e d-erecita

q{9_-bo_1s resumos do que
est acontecendo nas poltcas de beln-estar social, de clefesa ou
tributrias, e podem ser utilizadas para comuncaq de maneira
t5
 elcentc. conl o pblico enr gcral sobre o conflito clos grutos cie
interesse relativo. progranla por progratl, ... No rnutrclo cla
regulao, todavia, ondc o goveno coltrallda. rnas-c-uase tudo
ocon'c na ecollr'lnia privada, geralrnerrte nos laltarn.borrs irrrrros
agregaclos para dcscrcvcl' o que est selldo "tr.ibutado', e
"clispendido" t busca cla implenlenlao das polticas pblims.
E,m vez disso tentos listas, listas inlindveis de pro.ietos que o
governo gostaria que outt'os asstulrissem."

impossvel exagerar na sigrrificao clessa clifcrena estrutrral

entre as polticas reguladoras e aquelas que envolvem o disprrdio clireto
de recursos prbli cos. A distino especi
europeu, unla vez ue sos
custos polt!99sd!I_l'_tilq_a_t!fosda implemc' as regrastrppias,

_
sao absorvidos, clireta ou incliretamerrte, pelos Estados-membrosl-Ra-l:
rnerte, as caractersticas estruttrais da elabor:ao cle poltic.s reguladoras
explicanr o vis regulaclor da elaborao clas polticas cornunitrias (Majone,
1996:64-66)
Resurnidarncnte. a oxplicao a seguilrte. A dcsrcito clo cresci-
rnento signifcativo enr anos recentes, o oranrerrto da LJ[: represelrta
aperas 2,4o/o de tocla a desresa clos setores pblicos clos llstados-rleu-
lrros e rnenos de l,3Yo do produto intcrno bruto da unio. Porcornpara-
o. cntre 450/o e 50Yo cla riqucza ploduzida nos fstados-nlenlbros so
gastos relos goventos nacionais c locais. O oranrelrto da UE no apc-
nas muito pequeno, rnas tanrbnr rgiclo: lnais dc 50% clo total clas dota-
es consistern de tlespesas obrigatrias. Esses recursos vo, eul sua
nraioria, para a poltica agrcola conrunr e para urn purrlrado cle prulgrarnas
redistributivos. O q ue resta insulcicnte tentar iniciativas cle
nde escala ent cal1 pos politicarlrelrte atraentes, corno a poltica illdus-
trial, prograrnas e c er1prcgos, pesqulsa
ca inaieira pela
expanclindo o
escopo de suas ativiclades de rcgulao a elabo de regras coloca
rnuito poder nas rnos das a despeito das estritas
I irn itaes or4r.rl9-'l!4s-rnrostas pe I os Estados-rRembros. Er o-t1as pq-
lavras, ulna vez que a CE no teln o poder independente de tributar e de

tro exernplo cla imrortncia de se distinguir entre regulao e outros tipos

de elaborao de polticas. LJnl dos mais conhecidos nrodclos cle escolha
pblica cla burocracia parte do pressuposto de que os frrcionlrios tentam
maxinrizar as dirnenses dos orarnentos cle suas agncias. Segunclo este
l6
 rloclelo, a naxirnizao cle orarneltto possr,el porque os gestores clas
agncias conheccnr o custo verclaclciro dc produo cle unl bonl nr,cl clc
servitls, enquanto o Parlatnento e outros rgos suprickrres cle fincJos
ctte
no dispem clesse tipo cle inlrmao (N iskanerr. I 97 I ). confonne assina-
la Dunleavy ( 199l), no entarto, Niskanen desenvolveu seu nloclelo levado
erl conta agncias que achninistravanr progrtts de despesa clireta._.4_
rnaxiri74_{o orarnelrtria pode ser urta hiptesc plausvcl pal.a csse tipo
cle agncia, rnas, pelas lazes cladas acirna, no o so par.a agncias rcgu-
*ladorar lcalrnentc. as terlrias cconnlicas da rcgulao rro fazcnictral-
quer uso da hiptesc cla lnaxirnizao clos oramentos ao llrodelar cr
corlportarnento dos reguladores. Scguudo tais teorias, os regulzrclorcs
maxirnizarn sua utiliclacle, no atravs clo ocultamerrto da firno custo
-
que consiste, ern grande nredida, de custos de pessoal, que o rgo finulciaclor
pode estirnar corn razove I cxatido nas, antes, fbrrrecendo bcncfcios
-
reguladores a vrios grupos cle illtclessc (Ma.jone, 1996: 3 l-34).
A ausncia cle ullra linritao oranrentria geraclola de obriga-
l
i
es para a elaborao de polticas leguladoraq.t.e! Vg;i1g_c-ousegrr-
1

, cias inrportantes. Enr primcit'o,lugar; netn o Parlanrcnto net o goveno

determinam sisternaticanentc o nvelgeral de atividacle reguladola rara
l
I
um daclo perodo- Ern segurrdcl, renhulra repartio resporrsrivel por
estatrelecer prioriclaclcs ern llratr'ia de regulao de todo o goven.o.
Firtalrnente, enrbora os prograttas cue errvolvenr despesa sejanr regu-
lannente objeto de auditoria. nenlrurlr contlole deste tipo exercido
sobre progranras reguladores. Nurtra telltativa de corrigir esses proble-
rnas, algurrs analistas da regulao aventaraln a idia de tnr "oranrer-
to regulador" (Litarr e Nordlraus, 1983). Neste colltorno bsico, csse
oranlento seria estabelecido para cada agncia, talvez conrearrdo-se
con urn orarnento total (rracional). c alocanclo-o cntre as cliferentes
agncias. Segurrdo as intenes de serrs clclbnsorcs, o orarncrto lcgula-
clor clarificaria os custos dc oportunidade de aclotar-sc urn regularncuto
c, assin, iucelltivar a eficillcia en tetnlos cle custos. A corrsidcrao
sirnultnea cle todos os rovos regularnentos tarnbrn perrnitiria (luc seu
intpacto coniunto sobre setores especficos e sobre a econonlia. corlo
turn todo, f'osse levado eln conta.
A Repartio cle Orarnento c Gesto (OMtl) dos Estaclos lJnidos
aplicou a idia etn base experitnetttal, aparentemcnte corn lrons resultaclos.
O que irnpoftatte para lrs, no cntanto, no o sucesso dessas ou clc
outf4lp_tgpostas para nrelhorar o proccsso regulatrio, nlas o quc esse
debate sugel: no staclo regulador; o cortexto poltico rnucla cla arer tra-
dicional do processo orarnentrio para rna nova arena oncle a.lurisclio
sobre o exame e oiitrole do processo lcgulatrio proporciona a prirrcipal
fontede-conflito. Segundo Seiclnan e Gilrnour ( I 986: I 29-13l),leagan fri o
primeiro presidente clos Estados unidos a perceber clamrnente o sigrrificado
t7
 da rcgulao truul goveno que depeudia crescelltenrente de agrrcias que
opemvam ttrra do Poder Executivo llorntal; c entcrrder que a reviso das
regulaes tolnaria o Iugar da reviso orarnentria traclicional, urna das prirr-
cipais ferranrentas gererrciais disponveis para o gestor dc cacla agrrcia.
Da a clescente inrportncia cla OMB, que se localiza llo Escritrio
Executivo, conto unla espcie de "Cnlara de Conrpensao Rcgulaclora".
A Portaria n' 12.291, de 17 cle fevereilo cle 198 I , cleternrilou que cleve ria
ser aplicado um teste de custo-beneficio a toclas as mais ilnportantes
regras e regularnentos, dando oMB o pocler cle estatrelecer os critrios
para a cleterrninao de quais regms e rcgulanrentos erar.r "lnais irnpor-
tantes". A rno da OMB foi reforada ainda nlais pela Portaria n, 12.498,
de 4 de janeiro de 1985, que exige clue cada agncia se submeta a ulna
"viso geral dc suas polticas reguladoras, lnetas e objetivos por arro cle
programa, bem conro inforrnaes relativas a todas as aes reguladoras
signilicativas cla agncia ern l?sc cle plarrejanrento ou de inrplenrentao...
conf'ormc o diretor (oMIl) considere necessrio desenvolver o prograra
regulador da achninistrao" (lbidem, I 3 I ).
O Congresso clos L,stados [Jnidos se ops firterlrelltc, crlrbora cln
ltilna anlise setl suct:sso, a csse ruonitorarnento centralizacltt clo plo-
cesso regulador. Seidnran e Gilrnour corrcluram que, ernbor.a no passado
a disputa entre o presidente e o Corrgresso pelo poder de dirigir as polti-
cas pblicas tenha centraclo sobretudo ern questes relativas a alocaes
orarnentrias e estrutura do Poder lxecutivo, agora o principal conf]ito
gira em torno do controle da normatividacle.
lsto ocorre de maneira aillda nlais illtensa na tJnio F,uropia,
onde o contraste entre os Estados-ntenlbros e o Executivo da CE, ent
terrnos das alocaes oralnentrias, ernpalidece eln comparao corrr
o conflito sobre o escopo. o nvel e os rlrtoclos de criao de nor.rnas. O
'll'atado
{_"_VlCgrJ.ishL_p*"11-T .g. nrais recente estgio cle uma lura
-g-or,rs,tnte.pelo contrqlg_da regulao europia. Assim, embora a L,ei
Europia nica tenha arnpiiado consideravelmente os pocler.es regu-
ladores da cornisso, o trataclo freqerrternente exclui a lrarrnonizao
das leis dos Estados-rnernbros em llovas reas cle cornpetncia couu-
nitria. Muitas disposies novas do a irnpresso de que seu olr.ietivo
prirrrordial no tanto legitimar o poder regulaclor da c[l enr algurrs
novos caltpos, nas, antes, assegurr que este poder no seja usado
alnl dc ccrtos limites utna irnpresso que apenas refbrada pela
-
incluso do princpio da subsidiarieclacle no Tratado. Adenrais, as decla-
raes anexadas ao tratado sotrre transparncia e acesso informao
e sobre a avaliao er terrrlos de ctsto-benefcio <le propostas cla cornis-
so deveriarn ser vistas como parte do nresnro esforo por nronitorar.
de nlaneira mais prxinta, o processo regulador.
t8
 6. Da burocracia centralizada
ao modelo de agncias

E'ntre as co'seqlrcias estruturais

nrais bvias da rnucrana para
um lnodo regulador cle governana,
figura a asce'so cle unra nova
classe de agncias especiarizacro,
.r" cor'isses que operam autono_
llal.llente ent relao ao goveno
cerrtral. A redistribr,in J" re'cla e
gesto nlacroeconnrica exigeln a
urlr arto de centrarizao
nrulao cle portcas e na acrnriristrao. 'ver for_
Da urn servio priirico'auniri_
caclo, grancles ernpresas nacio'arizacras
e brrocracias do bcrn_estar
sociar
expandidas serem irstituies caractersticas
do tstado positivo. As
denra'das adnlinistrativas do exerccio
da normatividade, tocravia, so
basta'te diferentes. Essas cremaldas
so rnerhor atencridas por orgarri_
zaes flexveis e artamerrte especializacras
que gozcrr cre auto'or'ia
considerver'o processo de toniacrr crc
decises: as ag'cias reguracro_
ras indepenclentes.
os defnsor es cro mo.ero cre agncias, por vezes, argu'crtarl
corro
modelo fosse incondiciollalnerte superclr
se o
aos rntodos traclicio,ais cle
elaborar e intplementar polticas. Isto
no verdacle, evicle'terne,te. por
exemplo, as polticas redistributivas,
ou porticas que tenham consecncias
expressivas em termos de rcdistr.ibuio,
cleverialn perrnarecer sob o co'tr ore
direto dos dirigentes porticos. o modero
cre agncias .o o upii"au"r
reas li'litadas. rnas ir'portantes, ",u
corno as da regurao econrnica
e sociar
e outms atividacres adrni'istr.ativas
e'
qu" .onh."imentos e experincia
especficos e reputao sejaln a chaue
pa,a rnaior efccia.
Nessas reas, as.agncias increpende,tes
gozar'I cre duas
va'ta-
gens significativas: corrhecirnentos
e experincia especfi"o, possibi_
lidade de assurnir compror'etinrentos
doados e crcdibriJ" "u
pnrrti"o. n
lb na fora clos conhecimentos e experirrcia
especficos corlo cra
nrelhoria sociar 'rotor
a especiricidade tcrica que rem regisracrores
-
tribu'ais ne'r gereraristas burocrticos presur'iverrnente nern

sernpre foi urna f'onte irnpor.ta,te cre

possrerl _
regiimidacre para os Lg,rnan."r,
especialmelrte nos Estacros unidos.
segJrdo escritores cra era 'Nev, Deur,
tais como Merre Fainsod quando jou"nil t 940: 31 3 ), as colr isses regu ra-
doms surgiram e se torrararn instrumentos
ir'portarrtes cra gover.'ana
precisamente porqtte o congresso
e os tribunais se revelarn,rl in"npor",
de satisfaze. ao "grande irnperativo
frncionar,, da especiari ,aaa,.As
misses independentes se "auto-erogavarn co-
porque oferecialn a possibiri_
dade de atingir a especia lizaoe
a e-rperincia especficas ,o
tratlrlelrto
de problemas especiais, rna rcrativa
ribercrade coin rcrao a.
da poltica partidria err sua consderao
dos assuntos e a sra "*fen"io.
cereridacre
rro trato dos mesmos". James
Lancris (r996 |,r93g]: 23), u'r cros,rais
co'lreciclos estudiosos e especiarista
cra regurao nos stacros
uricros,
l9
escreveu que "as dernandas por conlrecinlelttos e expcrirrcia espccl-
cos, por uma continuidade cle preocupaes, ,.., levarn llaturallncnte
criao de autoridades linritaclas eln sua csl'era de ao para as lovas
tarefas que o govel'llo cleve enrprcencler".
Ceftarnente, os defensores das conrisses inclcpendelltes da poca
do New l)eul, conforrne cliz Fairrsod, satriaur que os conheoinrentos e
experincia especficos da burocracia reguladora no esto sernpre livrcs
de suspeitas. Aincla assirn, eles ustificavant a criao clas conr isses pela
facil llo peritos ou especia rstas para u a
lll do que para clepartarnentos (ministrios) do Poder
Fixecutivo. lsso pode ser tenos verdacleiro atualrnelrte, qualrdo os
nlinistrios rotineiranrente recrutarlr peritos de alto nvele podern contar
corn extensas redes de consultores. A verdadeira vantagem comparativa
das agncias indepenclelltes a collbinao de conhecirnentos e
expelincia especficos cotn a "continuidade de preocupaes"
nrencionada por Lancl is.
idade dc lticas rrotoriarnente d r
nr.rrna dernocrac ia. que urna forma de sovern o Dro tentDorc. O lirnite de
tempo imposto pela necessidade de eleies coln intervalos regulares
um constrangirnento f'orte que se impe ao uso arbitrio, tor rarte dos
vencedores das disputas eleitorais, dos poderes com que investeln os elei-
tores. No entanto, a segmentao do processo democrtico, ern perodos
de ternpo relativanrellte cultos, teur srias conseqtincias senrpre que o
problema enfrentado pela sociedade exigir solues de longo prazo. Na
expectativa cla alternncia, os polticos tm poucos irrcentivos para cle-
senvolverem polticas cuio sucesso, se houver; vir depois da prxirna
eleio. Assim, difcil pala os dirigentes polticos se cornpronteterern
conr credibiliclade e corn estratgias de longo praz.o. o problerna do compr o-
rnetimento ainda mais agravado pelo fato cle, no processo de tomada
coletiva de decises, lraver nruitas maiorias possveis cujas pref'erncias
respectivas no lrecessitanr de ser consistentes. Novalnellte, ulna vez
cue os "direitos de proprieclade poltica" so atenuaclos urna legislatura
-
no pode obrigar a sua subseqtiente, e urn govenro no pode corrproneter
outro govenlo as polticas prblicas serlpre so vulnerveis e renegadas,
-
e con seqlientelneltte I hes fa lta cred i bi I iclade.
Unra soluo irnpoftante para o problerna do cornprornetinlellto
corrsiste em delegar os pocleres de elaborao de polticas a instituies,
corno os bancos centrais indepenclentes e as agncias regulacloras, ou
nresmo a autoridacles supranacionais, corno a Conlisso ELrropia. Se-ia
em nvel naciollal ou supranaciorral, a lgica da clelegao sempre a
rnesnra. Nas palavras de Gatsios e Seabright ( 1989: 46),"a delegao cle
poderes reguladores a alguma agncia clifercnte clo prprio goverrro ...
20
 4 +
w4,
melhor ente'dida corno urn meio atravs clo qual os governos
podem coln_
ru
prometer-se conr estratgias de regulao que rro
teriarn creclibilidade
aus.cia dessa deregao. uma questo aberta, em quarquer
'a
especfco, se o cornplonretinrento rnais eficazrnerrte
caso
obticro por deregao
a agncias nacionais ou supranacionais',.
o que disti'gue o rnodero cre agncias do nrodero rrurocrtico
tradicional, ento, a combinao de conhecirnelltos e
experincia
especficos e independncia juntame'te com a especiarizao,
numa
gama bastante estreita, de questes cre portica. pois
bem, o contraste
entre agncias especiarizadas e burocracias generatistas
tem urna
analogia interessarrte corn a maneira pela qual as legislaturas
orga.i-
zam seu trabalho atravs de comisses e suboornisses
especializaclas.
o sistenla de cornisses mais arrtigo e mais plename.te desenvorviclo
o do congresso dos Estados unidos. As comisses parramentares
tm jurisdio quase monoportica sobre urn pequeno
corrjunto cre ques-
tes de poltica. Isto incrui o pocrer de fazer propostas,
bern como po-
deres de veto sobre propostas feitas por regisradores
cue ,o faarn
parte da comisso relevante. Assi'r, as cor,isses
pernitenr que sers
menrbros tenham infl'ncia extraordinria sobre
urn subconjunto de
polticas. As comisses parlarnertares tendenr
a adotar um estiro de
tomada cle decises no-partidrio e aberto soruo
de probremas,
enr vez do estilo tradicional da barganha que caracteriza
as polticas
d istributivas (Krehbiel, I gg2).

o sistema
de corrisses no est to bem desenvor'icro na nlaioria
dos Parlamentos europers, rnas a situao est se rnodifcando
rapida-
mente. Assim, embora as comisses seretas do parramento
britnico
costurnassern ser obscuras e bastante incuas (cmig,
lgg4),recentemente
a revista The Econon,s'l pde escrever sobrc tma revoluo
silenciosa
que est transfonnalrdo o partanrerrto: "seu
verdadeiro trabalho.i no se
realiza no plenrio da crnara clos comuns, onde
o debate ... se iinrita ao
bate-boca partidrio rituar. A ao rnudor-se para
o ancrar de cima, para
as comisses seletas conrpostas cle todos os partidos,
onde os parlarnen-
tares agora centram seus esforos no senticro
de fazer responsabirizar.o
Poder Executivo" (l 2 maro de 1994, p.47).
ilaridades estrutumis entre o sistema de comisse
modelo de agncia s exp tca realmen te porque o
seo
epo tco das
.MJrnt
agncias reguladoms exercido ern grande rnedida
atlavs de comisses K
de superviso. Una explicao terica poderia
ser desenvolvida, corno (t
segu e.A do os res vets /u, ,t/f,ill,w
r utrias. os lad
ilJ.wle, ls to porque so os estatutos que crialn as
-9_s._ma!s
agncia-s e
proporciona m a estrutura de incen tivos ue deve
2l

Jo (
z rlAWnq
t4t ar|{t*rW_ g
r
I
^L
,4;
th^A
h orm t/a,/*,6
 divergncia entre as intenes legislativas e os re'sultados_e_lll terurcsde
regulo. A teoria tanrbm pressupe, etrtretanto, que a ln
distribuda de maneira assinrtri ln
e
is -l^"r,l
informao ue seus su
eles confiadas e sobre suas
Da
ores sobre os enores das tarefs a
prias prefrncias, capacidades e
r-se to custo mensu
W
caractersticas e de seus desenr hos ra se cledicarem a cg1p9 ta-
merttos ooortunistas
Para cla os le isladores
nras tambnr j u Igarn
OS la ls monitorar o com-

sao instrumerrtos de nronitoramento. O apoio ernprico a esta

concluso suprido por vrios estudos llorte-arnericanos. Assirn,
Weingast e Moran (1983) utilizaraln dados anuais sobre decises da
Comisso Federal de Comrcio (FTC) para nostrar que as preferncias
em matria de polticas das colnisses parlarnerrtares, que tlrr
J*r ^^fu^ lu
.tr/
responsabilidades de superviso, clesempenham um papel irnportante
na determinao clas aes da agncia: nrudanas nas p referncias
ant)
= ,ruu/ntg
414 /r," rr,&at
das comisses so o que pro vocarn rnud
Dem seme te, lturna histria pormenorizada, legislativa e
las
f{,,
jurdica, da elaborao de polticas anti-truste de 1969 a 1976, Kovacic
(1987) sustenta qug.a F! e norar as preferncias la-
mentares, conforme su ln do.
9qrcLe_pslttico-da-bruocr:acia,rilpalidd9,_cqo!llplq gB!!a s g!c- .

fossgm-consistetes-corr-s+f,erncias-em-matria _d_p_s,ltlcas.-d_
su_A_comissi+ su''ervisora e a elas p<sitivamente reativas. Urn estudo
rnuito pormenorizado de sete agncias reguladoras, de fins dos anos
70 at a maior parte dos anos 80, chegou a concluses semelhantes
(Wood e Watermarr, l99l).
Como a rcgulao I e uma llt
pa, ainda nao itos estudos 99!lpgr4y-95_ dalrelaes el]! e es
agncias e as comisses parlarneltares, rellt etn nvel nacional nern ern
nvel comurritrio. No en as etl ricas dis IVCIS m
deste lado do At com isses parlamelrtares
r ul'l iln
das atividad-es das-agrcias. estab-e ec d.as po r e i, especial rnente atravs
I I

de nom eao e atravs cla conduo de aud incias de sirper-

Jo. Por todas essas lazes, no , ls
foram relacionadas entre as instituies caractersticas d<l Estado regula-
dor,juntanrente com as agncias e os tribunais.
22
 7. Novos atores, estilos
cliferentes de governana

Alrn clas novas estruturas organizacionais e clos novos arranjos

institucionais, a rnuclana do Estado positivo para o tistado regulador
acarreta o surgimerrto cle novos atores ta ateua poltica, ou pelo nlenos
uma redistribuio significativa do pocler entre velhos atores. Por
exemplo, tem sido sustentado que'jo crescirnento do Estado regrrlador._
er no eleito do estado . o Judicirio, de urrr
nuln ista ativo
tivo-Cs_gd man e G i I nr ou rffi
Realmente, o envolvimento dos tribunais na adnrinistrao e na
forrnulao de polticas talvez a conseqncia nlais inrportante do
cresc i m en to do Estdo re gu I ad o r.
_Q y g't d g_lt{!ll lLslmgo d i rera
substituda pol' relaes centraftnis-com,pres_LadQles de seru_ios nlais ou
. menos indeperclentes.j no rnais pes"srhesolver disputas atm
dos canais hi uicos. O ue costumava ser una srie de conflitos
ticos intelnos passa a ser "exterttalizado", con uz.irrdo ao li
ltos foros apropriados. clta nto, unla vcz que ll a
a sol de clisputas
tnorrros, SC

ivos, clo
adrninistrativo (lbi denr.136 ).
O papel dos juzes igualrnente essencial corn relao regulao
e aos nlercados. Aqui, uovatnente, a experirrcia norte-alericana nruito
instrutiva. Nos Estados Unidos, o processo de tomada de deciso das
cias reguladoras foi ern grand med ida plasrnado pelos tribunais
sobre Procedimentos Adnlinistrativos Fecle-
rais (APA), em 1946, a torlrada de decises enl lllatria reguladora ras-
sou por um plocesso de judicializao de grande alcalrce. Nos ternros
da APA, as decises das agncias passaram a asselnelhar-se em muito
s decises judiciais, inclusive clevido existncia de urn processo
corrtencioso para a obteno de provas a partir das partes contendoras,
e da necessidade de um registro escrito para servir de base s clecises
das agncias. Essas exigncias facilitararn nruito o exame judicial das
decises administrativas. Por outro lado, as exigncias da APA para
fins de criao de normas erant lletos estritas. Essas cliferenas no
influram rnuito, nledida que ntuito da regulao era do tpo quc esta-
belece taxas e atribui licenas e que, assiln, depenclia em gr.ancle medi-
da de decises. No entanto, qualtdo a criao cle regras (por exernrlo, o
estabelecimento de nonnas e padres) torrou-se rnuito mais irnporlante
com o crescimento da regulao social nos anos 60 e 70, os tribulrais pron-
tamente comearam a desenvolver um grancle corpo de novas rcgras de
J
 procedimento e de padres e nonras de exanre.iudicial (Shapiro, lgSS).
Jjrn tesrrrroo e pofttc?l*e ,n-olticas de regulqg3_g rlos Fsfados_Lj.nidos
nsjedgp Jgf g"te'ldidas se'n s q_rd_b_l1fqt
_e. em especlal, a p jucllia! <laq.
dec ises ds ae!rc-i"
Na Europa, tambm, o crescimento da regulao est danclo aos
tribunais uln novo papel no processo de elaborao de polticas. lsto
especialmente evidente em nvel contullitrio. J no incio dos anos 60,
uma srie de decises narcalttes cla Corte Europia cle Justia (ECJ)
corrseguiu fazer passar o exarne das leis dos Estaclos-nrernbros cla esfera
do clireito internacional para aquela do dire ito constitucional. Segunclo a
Cofte, os tratados fundacloles no so simplesmente acordos no nlbito
do direito internacional, mas criarn um regime corrstituoional. Da, os pr-
prios tratados, bem corno leis cornunitrias promulgadas sob o inrprio
dos mesmos, ttn precedncia sobre o clireito internacional e tnr efeitos
diretos sobre os Estados-membros (Shapiro, 1992: 126).
Os poderes da llC.l, para exercel'a reviso ct'rnstituciolral e aclmi-
nistrativa sobre todas as leis cornunitrias e sobre muitas leis clos Esta-
dos-membros, esto agola bern estabelecidos. Unr determinado uso de
tais poderes afetou profundarnellte a fonnulao de polticas enr nvel
nacional e comunitrio. Assirn, a famqgl @:
deI _ nel l EC | {9!inou_qlle os Estados-rnenrbros Ja nao
pod ianle-vjtzu'- a-pr:om e--o d a c<) rn grc ia I izao dent ro de s u as fi'onteiras
__{qum produto legalnrente fabrj_c-adp-en_s utro Estado-meurbro intr-
duz-itr urna-rto-va-fase=na-for-lrrd-aq.o, dqp_qlticas de regllao da CE,
-
caracterizada por unta nfase reduzida rra llannonizao das regulaes
nacionais e por ulna nraioraderncia ao princpio do rcconhecimento rntuo.
Discutir este princpio vai alnr do propsito deste artigo, lnas, a
frn de dar urna idia do impacto prtico da deciso da Corte, pelo rne-
nos cluas conseqncias deverianr ser lnencionadas. Errlaeiro lugar,
imento mtuo acarreta unta enorme
{4E gue agora incltle_L!_xLaperla-i_a-s_deaisese-.estatutos.aprova- .. /\
4.g!_!g!9_onse|ho da CE. Ocl_as, nddas reguladoras
adotadas
'n enl lle_essas nle-
-{l@hoie
t"ry
bug, s-eryjos e-p_eqq lrr r-ue'caclo
ste*ra<lecon-
-9III9P9!L
_-eerrrrcia entre as regu -dos-Esralos+nellrbrss. Desde_o_ caso
Cassis de Dijon, as regulaes nacionais que satisfazem algumas exi-
gncias bsicas conuns se aplicam a toda UE; portanto, os.inclivduos e,
atividades econltricas telldero a se ses qqe ofe-
o ambiente r mais favorvel. Isto urn ilu strao
marcante do ilnpacto de decises judiciais sobre a fornrulao de polti-
cas reguladoras na Europa.
24
 Os especialistas e os reguladores constituenr outro gnlpo inrpor-
tante de atores. A regulao derende largaurente do conhecillrento cien-
tfico de errgenharia e de ecollonl ia. quc. confornre j otrservalnos, senlpre
foi unra ftrnte de legitirnidacle das agncias rcguladoras sclenr o rcrositrio
de conhecintentos e experirrcias especficos. Tnto os clel'ellsores quat-
to os oponentes de rnedidas regulacloras especficas nonltall'rrcnte
verbalizam seus argurnentos na lirrguagem cla "cillcia da regulao", lntis
do que na linguagelrr mais tracliciollal do interesse ou <la poltica classista.
Paradoxalmetrte, o prprio fato de que a base cientfica muitas vezes
incefta e contestvel tencle a aurnentar o papel dos especialistas em todos
os estgios clo processo regulatrio.
Em parte, devido a essa dependncia conr rclao aos conhecirneltos
e experincia especficos, os regulaclores g_oap1 de rnais poclcr e discrio
que administraclores. Eles tanrbln fazern fren te a uma estrutura
diferente de incentivos profssionais e de carreira. os chefbs clas agrrcias
reguladoras trn urna agenda benl clefinicla, e seu sucesso nredido pela
quanticlade cle itens cla agenda que conseguenr nraterializar. Centrar-se ern
objetivos reguladores esrecficos -- se.ia fazelldo aplicar-se leis sotrre
corcorrncia, rnellrorarrclo a cualiclade alnbiental, seja rrotegenclo os
interesses econllricos ou cle sade clos consulltidores no apcnas
-
l?vorece um nvel lnais alto de profssionalizao que lossvel para
generalistas bulocrticos, rlas tarnbrn facilita a r.esponsabilizao pelos
resultados ponto que letontarelnos lta seo seguilrte.
Assiln colno as agncias reguladoras centralt. sua ateno nunra
nica tarefa, os novos grupos pluralistas que agen. irrtensarnellte no Esta-
do regulador se coltceltranl cada uln nurla rnica questo o nreio-
ambiente, a defesa clo consumidor, direitos civis, questes de- gnero.
instrutivo comparar-se esses gnlpos lro-econmicos e preocupaclos com
questes nicas coln os grupos de irrteresse empresariais cue at receu-
temerte desernpenhavam um papel to inrportante rra formulao de po-
lticas macroeconmicas na Europa. Em pases onde um nico gnrpo cle
interesse podia falar etn nome de seu setor na sociedade
- associaes
patronais setoriais, sindicatos, grupos cle ruralistas -- nronoplios forarn
criaclos ou fortenreute irrcentivados relo Lstado. os govelrros rel'ora-
ram o rnonoplio desses grupos ernpresariais porque necessitavarn de
sua cooperao para apoiar determillados tipos de polticas. A ajucla des-
ses grupos era especialnletrte necessria pam fins de plarreialnento eco-
nnlico e de crescimento econrnico liclerado pelo governo, assirn corno
para fins de fornrulao e implernentao de polticas de rerrda e cle ben-
estar social. Os pases neocorporativistas, conto a Sucia e a ustria, por
exenrplo, dependiarn, em grande rnedicla, de associaes patronais c cle
sindicatos para ref'ear o potencial inflacionrio de seu cornprornetilnento
para com o pleno ernprego (Wilson, 1990: 90).
25
 Por outro lado, rrum pas como os Estados Unidos, onde o plane-
jamento econmico, a poltica industrial e a poltica de renda lunca gozamnt
de amplo apoio poltico, e onde o poder poltico fragmentado, nenhum
grupo de interesse enrpresarial, conr o direito de flar.eln nolte de um
setoreconmico inteiro, pocleriajamais existir: a cultura poltica dos Estados
Unidos, o mais an dos Estados regu ladbres, rnais ue__--
No entanto, os grupos ernpresaflars
tenham sido corrsideravelnrente nrais fracos nos Estados Unidos do que
na Europa,.os defensores de lcas
tido um im inrio sobre as polticas de Jggqlqqg !1erte-
americarrqs. Os tribunais foram muito mportantes no processo de tornar
possivel essa influncia outra indicao da posio centlal que ocupa
-
o Poder Judicirio no Estado regulador. Por exernplo, .--
ao relaxar as exi-
o incio cle judicial anos 60 e 70
m l, para uma variedade de de
ud de ticas, unra evoluo especial-
te na poltica de regulao (lb m:
No entanto, o contraste a ista e pases euro-
peus neocorporativistas no se aplica Comurridade Eulopia. Corfonne
assinalam Streeck e Schrnitter ( l99l ), a negocao corpom
nuncaJealneuF fungionou em Bruxelaq, e, quando foi tentada, sempre
foi to marginal que no pde chegar pefto de um modelo neocorporativista
de governana. No mximo, as relaes entre o tmbalho e o capital entraul
na arena poltica no nvel cla CE, sob a forma de um conjunto de discrctas
questes de regulao social. Cono tais, prestar-se-o a ser tratadas por
burocratas, peritos e especialistas e comisses intergovernamentais conro
o so, por exemplo, tgras sobre etiquetagem relativas ao contedo de
colesterol do leo de palma ou regulamentos para a reciclagem de ernba-
lagens de gua mineral. Mais que conduzir a negociao constitucional
que fica por debaixo do sistema poltico, as questes tradicionais de classe
da sociedade industrialtero de competir num plano igual corn tetnas ps-
industriais como a proteo ambiental, os direitos dqg consrnidores,.
.-igualdarle entre lromgJDs e mulheleg. e assirrutrr diante_--A-alterriva
economra tica e
desta e o neoco lstll0 (alenro ou
escandinavo sti,lq
no[teamatlearlo-de. l'plural-irtr o= {e_qU lid,o-'j ou de "felera[qq comps]litivo"
organizado sobre no menos de trs nveis: o das regies, o dos Estados-
nao e o de Bruxelas (lbidem: 158-59).
Citei extensamente o percpicaz estuclo de Streeck e Schmitter sobre
a transio do corporativismo nacional para o pluralismo transnacional, a
firn de mostrar como, partindo de um programa de pesquisa bastante
26
 ?

diferente, eles chegam a concluses muito semelhantes a respeito das

conseqncias polticas da mudara para um rnodo regulador de
governana. Essa muclana no apenas acarreta conseqincias polticas,
jurdicas e institucionais discutidas at agora, mas tantbrn levanta
importantes questes de ordem norrnativa.

8. Novos padres de legitimidade

A denrocracia comumente pensada conto o govemo da nlaioria.

Uma forrnulao radical dessa viso sustenta que, nLllna democracia, as
maiorias deveriam poder "corrtrolar todo o govento" o Legislativo, o
Executivo e, se assim quisessem, tambm o Judicirio - e dessa fonna
controlar tudo o que se possa dizer a respeito da poltica. - Nada esclarece
nrais o poder total da nraioria que a sua capacidade de alterar e ajustar os
padr'es de legitirnidade (Spitz, 1984, citado ern Lijpharr, l99l : 485). Uma
interprctao to radical do governo pela maioria tambm irrrplica que o
sistema de governo deveria ser unitrio e centralizado, a firn cle assegurar
que no houvesse reas de poltica que o Conselho de Ministlos e sua
maioria parlamentar deixassenl de controlar.
o Estado regulador caracterizado pelo pluralismo,
lt
nao- c
pl9$Sgp-amos-q+le -Q itimidade democrti
res ra com os eleitores ou conl
q ue ento, um Estado de
isede icos obv amente o
de um dficit dem especial, as agnc ras regu oras
ncleperrdentes sero vistas como "anonlalias constituciolrais que no se
inserem bem no quadro tradicional de controles, verificaes e
equilbrios" (Veljanovski, I 991 : I 6), mesmo como desafios a princpios
bsicos da teoria democrtica.
O rnodelo rnajoritrio ou populista (Dahl, 1956), todavia, no o ni-
co modelo possvel. O rnodelo alternativo, ou de Maclison, pretende com-
partilhar;clispersar,delegarelimitaropod.'.@
plglgger as judieial,
'ninorl
gxgg$ye 9 administlativa contra assemblias representativ_q_s_ a
_r-_c_or!q4-
qpino inconstaLlte das mass@ Jis posiao,
ver The Federalist, n. 48, 49 e 7 I ). Assim, a ielegaA-- irrn esirGgia
no-majoritria cujo significado para o Estado regulador temos repeti-
damente acentuado tenta restringir o goveno da rnaioria, colocando a
-
autoridade pblica nas mos de funcionrios que tenham responsabilidade
limitada ou indireta, seja para com as maiorias, seja para com as minorias.
27
 Segue-se que a legitirnidade das agncias inclependentes muito
rnenos problcmtica no contexto do nrodelo madisoniano cle govemana
clernoctica. Iealmente, no clifcil nostrar que, ern termos de padres
Q ,w-&
de legitinridade derivada deste lnodelo, mais do que de princpios
majoritrios estritos, as agncias irrclepenclerrtes poclenr ser superiores a
rninistrios sob o controle dileto cle executivos polticos eleitos. Para isso,
Un^ .
convenierrte disti ir-se entre unla dimenso proced inrental e unr ,( htlt^
dimenso su da timidade :_2e.1),
A legitirnidade procedimental irlplica, entre outras coisas, que as r"ifrfu1
agrrcias so criadas por estatrtos democraticamellte promulgados que
definem a autoridade legal e os oietivos das agncias; que os reguladorcs
so nomeados por fulrcionrios eleitos; que a tonrada de decises enl
matria reguladora obedece a regras f'onnais que muitas vezes exigern
a participao pblica; finalmente, que as decises clas agncias clevenr
ser justificadas e esto abertas ao escrutnio judicial. O rneio rnais simples
e bsico de rnelhorar a tralrsparncia e a responsabilizao das agncias
exigir que os reguladores forneanr razes para suas decises. lsto
porque uma exigncia de l'ornecirnento de razes ativa urn nnnero de
J'Jw

M
outros nrecanisnos para cottrolar a cliscrio reguladora, tais collto o ,a
exarne.iudicial, a participao e a deliberao pblicas, o exame pelos
\JI
pares, a anlise de polticas para.justifioar prior.idades reguladoras, e ?A
assirn por cliante.
mencionada Lei Norte-Anreri Aclmi-
nistmtivos (APA) d unra excelente i ustrao_do po-tecial da ex
cle fornecer razes. Ser que a APA detennina audincias qua-
se-judiciais para'dec iso, rnas menos rigorosa quanto forrrrulao cle
regras. No ltilno caso, no se exige que a agncia baseie suas clecises
exclusivamente nos cornentrios escritos subrnetidos por paftes envolvi-
das, mas pode levar em considerao qualquer informao que julgue rcle-
vante no caso. No entarrto, as regras devern ser acompanhadas cle urna
"declarao geral corrcisa de sua base e de sua finalidade", e no podenr
ser "arbitrrias, caprichosas, ou corstituir abuso do poder discricionrio".
d
,,,"il/"
Partindo de exigncias to gerais e aparentemente incurs,gs iuzes

w
exl ue tanto os fatuais
gra, quanto a m logia utilizada no raciocnio a partir dos dados at ft
evem ser para fins de comentrios
no rn,omento. em que a regra p ls, a por pafte
das agncias, clas bases e finalidades de suas regras, deve pormenorizar os
passos do raoiocnio da agrrcia, enquarto que colnentrios sigrrificativos
recebidos durante o perodo rcservado aos comentrios prblicos devem ser
28
 respondidos no lnolnento da prornulgao final (Pedersen, 1975). Assirn,
hoje em dia, a forrnulao inforrnal cle regras tern de ser aconlpalrhada de
registros e concluses ainda lnais pornrenorizadas e cornplexas clo cue fora
inicialmente consiclerado para fins de clecises fornrais. L,rn grande rncclicla,
essas exigncias procedimentais estritas folaln collseguiclas elaborando-se
a exigncia de fornecer razes corrtidas na APA (Shapiro, 1992 b: 185).
duvidoso que muitos dos criadores do Tratado de Roma estives-
sem fanliliarizados com este estatuto, mas eles parecem ter entendido o
signiiicado da exigncia de fornecer razes para rnelhorar a legitirniclade
das instituies no-majoritrias que estavanr criando no nvel europeu.
Segundo o Artigo 190 clo Tratado, "regularnerrtos, diretrizes e decises clo
Conselho e da Cornisso devero declarar arazo em que se baseiarn".
O Artigo l5 clo Tmtado de Paris, que cria a Comunidade Europia do
Carvo e do Ao, tanlbrn deternrina que "decises, reconleudaes e os
pareceres da Alta Autoridade cleveo declarar as razes en que se ba-
seiam"; enquanto o Artigo 5n do mesrno tratado afirma que "a Cornunida-
de dever ... publicar as razes para suas aes". interessante observar
que no h qualquer exigncia geral ern se apresentar as razcs que
alicerarn as leis da nraioria clos l'jstados-rnenrbros, de nrodo que estas
disposies cornunitrias erant, e em algurna nleclida aiucla so, no ape-
nas diferentes das leis nacionais, lnas tambrn mais avanadas do que
essas (Hartley 1988). Esse exernplo rrrostra que instituies no-ma jori-
trias podern estar sujeitas a nonnas e padres de responsabilizao nrais
estritos que os ministrios e departarnentos traclicionais dos govenros.
Supe-se que os ltirnos estejarn sob o colrtrole de ministr.os diretanrente
responsveis perante o Parlamento; e ernbora esta forma de
responsabilizao seja arlirde uln rnito, ela proporciona urna desculpa
para que no se imponharn exigncias fonnais de transparncia e justifi-
cao racional sobre os clepartamentos centrais clos governos.
A legitirnidade clas institu ies depencle tambnl de sua capacidade
0

em ade os con rnentos e ra a

habi I idade cl.eg)l ucionar prob len_ uladores; sua capacidade de
-'-_-+-+-
teresses di fusos; o lss ionalisnr o rllatq-!Ll]aa$"
clara dos vos cla ia e dos limites dentro dos
quars espera-se que esta opere.
iffira
o bj et i v n te s de unr ponto cle rista norrnativo,

porque a responsabilizao com rclao aos resultados no pode ser posta

em prtica quando os objetivos so demasiado vagos ou demasiado amplos.
uesto dos limites -das-gncias -
rnais delicada e necessita cle e x p o r3 o_ gig pq ry e,!_r.9-f iZqi q, A ss ev e ro
I
i 1 29
 que a distitto colrhecida entre eficincia e retlistribuiito proporciona
turna slida base coltceitual para decidir se a delegao cla autoriclaclc
para fbrrnttlar polticas a urna enticlacle legulaclora incleperrderrte teltr, pclo
rnenos, trnra legitiur irlatle pri nru.fuc ie.
Nulna clenrocracia. as cleciscs prblicas cue clizern respeito z
redistribuio de rencla e de ricucza podern ser tornadas sontente por
rneio de unra votao cla maioria, utna vez que qualquer questo, a respeito
da qual haja corrflito inet,itvel, ser clerrotada diantc cla deciso nra.joritirria.
A ,:9f,rLtttgQo--p_ura urn.iogo cle sorna zero, urna vez que o garrho de
uql g!-!rpo na sociedacle signifca perda por partc de outro grupo. As
questes de eficincia, por oqlro lado, podem ser consicleradas.jogos cle
soma positiva ell'r que toclos podcrn ganhal, descle que a soluo certa
' seja descoberta..Portatto, essas questes pocleriarn ser resolvidas, etn
princpio, por unaniuridacle. O governo da unanirnidade garante, elrr
deterrninaclas condies, quc o rcsultaclo <la escolha coletiva seia eficierrte,
no sentido usaclo por Pareto, utna vez- que todos os adversarnente afetados
pela deciso coletiva podern vet-la.
Naturaltllctttc, a ulan inl idade praticalnerrte iurptlssvel runra
grande poli,s, mas hh alternativas que llre seguenr erlr excelncia, das
cuais a delegao de tarelas cle soluo cle problemas a unla agncia
especializacla itrdependente a nrais relevante no contexto atual. A tarefa
rnais irnrortatte que delegada a agncias regulacloras a correo cle
falhas de ntcrcado de tttoclo a aunrerrtar a efcincia clas trausacs tle
rnercado.iFportanre se observar qrre A ado-&_dg1_A.ingrc_o-ltg-u-rn
. padro-irn po rtan te-pel_o q !
4g rggq-c! 9es d e v e se r a v a l ad o-s_.! r p_I,!a,
i

inter ttlfutr*eue_o,s_irtqne1llo_UCguladA$!l{q-_d_eye-tt s_er:qril!1aclog para

fina.lidades rdi-slihutivas. Ai,po-ltias reguladoras, como totlas as polticas
pblicas, tm conseqi.incas redistributivas, rnas, para os reguladores, essas
conseqiir-rcias deverianr representar Iinritaes potenciais em ntatria.clc-
poltiga, t!-ais-do-que objetivos de poltica. Somente urn conrpronretilnento
para conl a eficincia, para com uln estilo de tontacla de deciscs voltado
paraa soluo de problernas, r'nais que para a negociao. e para cott a
responsabilizao por resultados, pocle substantivarnerrte legitintar a
inclependncia poltica clos reguladores. [)a mesrlra fonna, clecises que \
r\ il/^
I

uL,

Assim, a distino entre polticas cle aumento da eficincia de \1

polticlfiirib-tli revil-S'TiTreil-tt'a a legitinr iclacle substantiva
clars pirfiticas regirla<Joras- lepctiriclo. a clelcgao clc irnportarrtes podercs
de tornada dc_[ecis_o a i!,lti!glO_q.g_'-'f,p-e_nclentes denrocraticamcrtc
30
 N

Uln ['
4

.iuSlilicaOa ..ior(rgllte ra esfera clas cuestes cle efcincia, onde a depcrr-

t
q'jgl4 ggt q! experincia espccfcos c pala corr
"--'qq.$rerttosc X
unr estilo de tolllada de clecises voltado para a soluo de problernas
mais irnportante que a dependncia lara conl a responsabilizao poltica
direta. Quando prevalecerrr 1)rcocU P99s cle naturcza redistribrti va, l
nridade ser assegurcla sornellte atravs cle rne ros majoritrios.
Ern concl lcrna n onnati_vo chave do Estaclo regulador
conlo a i!9pedg lrcra e a respolt sabilizao clernocrtica das agncias
rodenr se tonrar valores cornplentelttares que se reforanr ulr ao outro e
r@ valol@s. Tentei rnostrai Que a indepenclncia e a resporsa-
bilizao podertt serconciliadas por meio cle urna cornbinao cle nrecanisuros
clc controle, nrais que por meio de superviso exercicla a partir cle qualquer
ponto cleternrinado do sisterna poltico, quais se.iarn obietivos estatutrios
claros e limitados par" proporcionar normas cle clesernrenho que no se.janr
arnbguas; exigncias de l'onlecer razes para decises e exigncis en1
tennos de transparncia para facilitar o exarne judicial e a participacr
pblica; disposies relativas ao processo legal para assegurar a justia
entre os inevitveis garrhaclores e pcrdcclores de dccises regulacloras;
profissionalislno para resistir ilterfrncia extenla e para rccluzir o risco
de um uso arbitrrio da discrio de quc clispern as agrrcias. Quando unr
sistema desses, de controles rnrltiplos, funciona corno deve, nirrgum con-
trola uma agncia; uo elttanto, a agncia est "sob controle" (Moc, 1987).

9. A comparao de estratgias
e de estruturas

I-ste artigo tentou proporciolrar unr esboo primrio das conseqliucias

mais significativas, acalretadas por ulta uruclana dc unl noclo de
governana baseado na interveno dileta do Estado, apoiado pelo pocler
detribtrtaredeclispelrclerparaullll@.o.pcla
9la!g3godr-rcg1ate pgdel: irrstituies que
p_qr_g{ter.r.s {g!gg.q,g.l-
opelem _cern hastarrfe autougnlln erl le]3agryovglg. A eviclncia e os
argurnentos apresentados anteriormente apianr nossa hiptese illicial de
que a tese de Chandler procecle tanrbnr no setor pblico. Corrforrne viruos,
as mudanas estruturais induziclas pelas polticas estratgicas elabor.adas
por governos desde o fln clos anos 70 so rnuitas e tnr longo alcallce:
novos atorcs e arranjos institucionais, novas reas de conflito poltico,
diferentes estilos de fonnulao de polticas, nonras e padres cle legitimiclacle
e mtodos de responsabilizao rnais conrplexos.
Os limites de espao llo me permitirarn fazer seno refbrllcias
passageiras pergunta de Chandler sobre as razes dos atrasos rro
desenvolvimento das estruturas necessrias para irnplernentar as novas
3l
 estratgias. Para lidar cle rnaneira aclequada colt essa pergunta. seria
rtecessrio ulna anlise porrnenorizacla, pas por pas, ou lresnto investi-
gaes compalativas de setores industriais especficos, tais corno o das
telecomunicaes. Mesrno setn o benefcio de estudos dessa ordenr, llo
entanto, possvel supor que o legado institucional e intelectual do Estaclo
intervenciollista um inrpeclimento cle rnouta para o ajustc expedito das
estruturas da governarra s novas estratgias. Isto pode ser observado,
por exemplo, ua disseminada relutncia em se aceitar todas as irnplica-
es da irrdependncia das agncias.
Confonne sustentou-se na seo 6, a delegao de poderes a ut1a
agncia politicarnente inclependente um rneio importante pelo qual os go-
vernos podern comprometer-se cotn estratgias reguladoras que no teri-
am credibilidade na ausncia dessa delegao. Vejanros: embora os governos
europeus tenham conscincia da irnportncia da credibilidade das polticas
nunr rnundo crescettenlente interdependente e estejam, portanto, prepara-
clos pam aceitar a independncia cle reguladores nacionais e europeus, enl
rrincpio, na prtica, eles so fi'eqtientemente guiados por consideraes de
praticidade poltica no sentdo de interferir nas decises dos reguladores.
Assirn, a ntaneim pela qual as autoridacles achninistrativas inderenclentes
fancesas fomrlr concebidas e seus podercs definiclos, aincla h ulna nar-
gem considervel de influncia cto governo central. Mesmo o relativarnente
poderoso Conselho da Conconncia no tem a autoridade para iniciar in-
vestigaes. Esse poder pennanece rras rnos do governo. I.eahnellte, a
Lei de Concorrncia de 1986 no consegue levar sua prpria lgica a unra
concluso final, mantendo unra nargem considervel de arbtrio e discr.io
nas mos do governo central e, em esrecial, reforanclo o pocler do nr inistro
da Economia com relao a fuses (Dernarigny, 1996).
Tbmbm, no Reino Unido, o legado do passado intervenciolrista
aparente na concepo das agncias que foram criaclas para regular os
serv ios pb I icos privatizados. M u itos pocleres regu ladores i mportantes
foram dados diretamente ao governo em detrimento das novas agnci-
as, cujas operaes dependem de todas as maneiras cle decises prvi-
as do rninistro quanto aos princpios a serem aplicados. O risco cle quc
tais poderes discricionr'ios "poderiam ser objeto de abuso para exercer
por detrs do pano presses sobre os reguladores cle maneir.a rnuito
sernelhante que prevalecia na poca das indrstrias nacionalizadas"
(Prosser, 1989: 147). Na Cr-Bretanla, conlo alhures na H,uropa, ainda
urna questo aberta, colno os limites da indepenclncia poltica clos
regulaclores sero definidos.
A questo pennaneoe atrerta tanrbrn no nvel da CE, e isso
ainda mais preocupante, urna vez que a credibiliclade e a coerncia do
direito regulador europeu dependenr, de rnodo crucial, cla percepo de
que a Comisso se.ia capaz cle estar desejosa de pr em vigor as regras
comuns de malreira objetiva e eqitativa. Precisanelte por esta razo,
32
 o artigo 157 do-Traladg- llo=qra_t-e,clr1l'.eu-parte.. qup_"es nrembros
cl.a_q@gso devero, llo illteresse geral cla Conruniclade. ser cornplet-
mente irldepeudentes no curnprirncnto de seus deveres ... [rles no de-
vero buscar nern reccber instrues cle qualquer goveno ou dc cualcLrer
outra enticlade".
Na_p-ttica, todavia, os rnernbros da Cornisso no so inrunes a
inf'luncias polticas oriundas,tarlto dos Estados-urernbros quanto de
Conlisstl. l:ntbora no devam buscal atendcr aos
irrteresses nacionais,lnuitos rnembros cla Conlisso [iuropia so polti-
cos que,_. iscle deixar Bruxelas. retonraro a seus pases cle origern
p3I1 l continual'eln suas carreiras. Isso cria etorr1e dificulclacles para
-,,
se resl ras nacionais:-'Pbr outro lado, a Cornisso un cor-
po colegiado, e a necessidade cle se chegar a utta lnaioria clentro do
collegium enr vrias ocasies tenr produziclo decises regulacloras iln-
perfeitas ou inconsistentes.
Essas preocupaes se refletenr nas propostas de trallsl'ornlar a
Direo de Concorrncia da Cornisso, DG lV ntllla artoridacle euro-
pia de concorrncia, independente no apenas cont relao aos Esta-
dos-nrembros, nras tarnbn com relao rrrria Comisso._U nr ntoclelo
t) ti
fleqiienternente citaclo a esse respeito, e reahnerte unra clas fbras vetoras 1
por dgtrs de tais propostas, ,o Escritr'io Alerno cle Cartis. verclade ih
que o prprio Escritrio de Cartis no cornpletalnente irnune a influn-
clas po lticas. No entanto, irnentos que o governo alelno deve
se-qyi.Quando quer pssar por cinra de urna deciso do Escritrio acarre-
,
- ta.m-altos cul!o_s,_ polticos e tonranl a intcrferrrcia c.lararnente visvel pala
tg.lo.. As relaes entre a Conrisso e o [scritrio Europeu de Cartis
poclerianr sel reguladas cle lnarreira serrrelhante.
'[hnrbnr h propostas para unr ljscritr'io Europeu
dc Tleconru-
nicaes, elquatto unra Agncia Europia de Avaliao de Medicamentos
(EMEA) est operanclo clesde fevereiro de 1995. No entarrto, a EMtiA no
pode tomar decises autnomas a rcspeito do licencianterto, ell'l tocla a
Cornunidade, de novas drogas rnedicinais, mas deve subnreter suas reco-
rnendaes aprovao da Cornisso. lsso ocon porque a criao cle
agncias rcguladoras rcalntente irrdeperrderrtes no rrvcl europeu aprcsenta
problernasjurdicos que somente urna reviso clos trataclos pocleria resolvel
de rnaneira satisfatria. Por outro laclo, delegar poderes autnornos a essas
agncias seria um nreio importante de aclaptar o atual quadro institucional
s realidades de uma UE expandicla. Infelizmente, llo lnotnellto erl que
escrevo este artigo, parece altarnente inrprovvel que a conferllcia
intergovernamental eln curso venha criar as necessrias bases legais.
A questo da inclependncia das agncias sonlellte ullr exern-
plo, embora especialmerrte revelador clas difi culdades experintelttadas
tanto eln nvel nacional cuanto europeu, para adaptar estnrturas tracli-
cionais a rrovas estratgias reguladoras. Seria pouco sbio pressupor-se
JJ
que essas dificuldades possam ser verrcidas ltutn perodo curto de tem-
po como tambm esquecer que a concorrncia internacional ocorre no
apenas entre produtores de bens e servios, tnas, crescentemente, tam-
bm entre regirnes reguladores. A concorrncia reguladora recompelr-
sar regimes nos quais as inovaes institucionais no fiquem muito
atrs das novas estratgias.

Nota

l'l'exto publicaclo na levista Journal ol'Public Policy. v. 17, part 2 may-august

1997.
p.t39-167.

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35
 Resumo
Resumem
Rcvista do
Abstract Scrvio
I)riblico

Do Bstado positivo ao Estado regulador: causs c Ano 50

conseqncias de mudanas no modo de governana Nnero I
Giandomenico ajone Jan-Mar 1999

Dcsde o fim clos anos 70. os governos europeus trn sido f'orados a nrudar scus ntodos
tladicionais de governana conro tcao a tendncas, lais conro a crcscentc concorrncia
intcrnacional e a integrao cconnricr e nonctria cacl vcz nrais profrncla no mbito da
{.Jnio [uropia. A aclaptao ostratgica s novas rcalidacles resultou nurn papel recluzido
para o lstaclo positivo. intcrvcncionista, c no cresinrento corrcspotrclcntc do papcl do
lstaclo t egulador: a criao clc rcgras cstr substituindo a tribulao e a dcsposa por palte do
Ilstado. ra do artigo idcntifica concluccntcs
ou dc nrcrcado c
strao !!44aqs!ruruLais
m nas

Del Estado positivo hacia el Estado regulador: causas y

consecuencias de cambios en la gobernabilidad
Pro I'essor
Giandomenico \4ajone visitantc dc
Desde fines de los aos sctont. los gobicrnos curopcos han sido lorzados a canrbiar sus Cincias Polticas
modos tradicionales de gobernabiliclad, como una rcaccin a tcnclencias conto la crccicntc no lnstituto
[Jnivcrstrio
competencia irternacional y la integracirt cconnrica y monctaria cada ve z ms prolunda Errropcu. cnr
en el mbito de la Unin luropea. t,a adaptacin cstratgica a las nuevas rcalicladcs ha I:lorena, ltlia
tenido como resultado un papcl reducido para cl listado positivo, intervencionista. y en el
crecimiento colrcspondicntc del papcl dcl llstado rcgulador; la crcacin dc r.eglas cstr
sustituyendo a la ttibutacin ,a los gastos pol'parte dcl tjstaclo. La prinrera parte dcl
artlculo identilica tres coniuntos de estratcgias que conducen al crecinriento dcl Dstado
regulador, como reguktdorextcmoo de mcrcaclo, y corno rcgulaclor intenrode laadrninistracin
descentralizacla. La scgunda partc cxarnina canlbios cstructurales importantcs quc sc han
producido mccliante catnbios cn las cstratcgias dc regulacin.

From the positive State to the regulatory State: causes nd consequences for
changes in the mode ofgovernance
( i a ndo ne n ic o lvl aj onc

Since the latc 1970's, [..)uropcan govct'rtnents have bcen lbrced to changc thcir.
traditional mocles of'govet'nance, as a rcaction to trends such as thc growing intcrnational
competition ancl the evcr dcepcning econonric and rnonetary intcgration rvithin the
European Union. The strategic adaptation to the nerv rcalitics brought about a rcduccd
rolc for the positive, interventionist State and in thc corresponding growth ol'thc role ol
the regulatory State: the creation oflrulcs is by way olreplacing taxation and cxpcncliturc
by the Statc. Ths first part of'the articlc idcntilies thrcc scts ofstrategics lcacling to thc
growth of the regulatory State. as an cxternal or narkct rcgulator, ancl as an intcrnal
regulator of a decentralised administration. l'hc sccond part reviews irnpoltant structural
changes produced by changes in the regulatory stratcgies.

Contato com o autor: Fax 3955 4685 201

36