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Miriam Dolhnikoff

IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

DOSSI
Miriam Dolhnikoff*

O processo de construo do Estado nacio- O objetivo deste texto recolocar essa dis-
nal no Brasil, no decorrer do sculo XIX, envol- cusso em outros termos. Esta pesquisa deriva de
veu uma srie de fatores complexos, incluindo trabalho anterior no qual foi analisada a organiza-
perspectivas diferentes sobre qual deveria ser seu o institucional do Estado brasileiro no sculo
perfil institucional. Nesse contexto, a opo pela XIX, de modo a averiguar a forma de insero das
monarquia constitucional foi a derrota da repbli- elites provinciais no jogo poltico. Utilizando o
ca, mas sem que a elite poltica abdicasse, pelo arcabouo conceitual da cincia poltica e uma vasta
menos em seu discurso, da adoo de um governo pesquisa documental, de modo a examinar no
representativo. O modelo de monarquia vinha da apenas o discurso dos polticos, mas tambm a

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Europa, onde, a partir da experincia inglesa e da dinmica desse Estado, concluiu-se que predomi-
revoluo francesa, estava associado representa- nou, no sculo XIX, um arranjo de tipo federativo.
o poltica dos diversos setores da sociedade atra- O que significava, entre outras coisas, a capacida-
vs do parlamento. Contudo, a presena da escra- de de as elites provinciais participarem do jogo
vido, a fraude e a violncia nas eleies, o Poder poltico nacional atravs da sua representao na
Moderador, com sua atribuio de dissolver a C- Cmara dos Deputados (Dolhnikoff, 2004). Essa
mara dos Deputados, levaram os historiadores a concluso colocou a necessidade de repensar o
desconfiarem da afirmao dos polticos papel da Cmara na conduo do Estado e consi-
oitocentistas de que estavam construindo um go- derar a hiptese de que ela efetivamente foi um
verno representativo. espao de negociao de conflitos intra-elite e de
formulao de polticas nacionais. O que, por sua
vez, passa pela anlise do contedo do governo
* Doutora em Histria Econmica pela USP. Professora
do Departamento de Histria da USP e pesquisador do representativo no Brasil dos oitocentos.
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento-CEBRAP. Este texto apresenta os primeiros resulta-
Cidade Universitria - Butant - Sao Paulo, SP - Brasil.
miriamdk@uol.com.br dos da pesquisa, perseguindo a hiptese de que a

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monarquia constitucional brasileira preenchia os especial relevncia, dada a magnitude de atribui-


critrios definidos como essenciais para a existn- es da Cmara naquele perodo e leva novas
cia de um governo representativo, tal como ele era perguntas: Que tipo de representantes eram sele-
entendido no sculo XIX. O que significa abrir ca- cionados atravs das eleies? Como isso afetava a
minho para uma nova compreenso do perodo formulao das polticas nacionais? Quem eram
que no seja pautada pela idia de falseamento das os representados? Quais os interesses em jogo?
instituies, da importao inadequada de mode- Em que medida imprensa e sociedades organiza-
los alheios. Ao contrrio, trata-se de averiguar como das influenciavam as decises parlamentares?
o desenho institucional previsto na constituio Como os conflitos intra-elite se traduziram em di-
se concretizou, de um lado em harmonia com os ferentes concepes de representao? Neste tex-
modelos que lhe serviram de inspirao, de outro to, no pretendo responder a todas essas pergun-
ganhando especificidades ditadas pelo contexto tas, mas apontar elementos que ajudem a formular
brasileiro. as respostas, de modo a no apenas conhecer me-
A historiografia que tem se dedicado ao es- lhor o funcionamento do Estado brasileiro no s-
tudo da histria poltica tem, em geral, uma abor- culo XIX, mas tambm jogar novas luzes sobre os
dagem pessimista dessa primeira experincia libe- conflitos intra-elite que determinaram a dinmica
ral. Para parte dos historiadores, a iniciativa polti- poltica.
ca estava concentrada nas mos do imperador, ten- Para compreender o arranjo institucional
do em vista o que ficou conhecido como poder brasileiro do sculo XIX, til a aproximao com
pessoal. Segundo essa viso, o governo represen- a cincia poltica, de modo a analis-lo de acordo
tativo era falseado no Brasil na medida em que, no com o modelo de representao poltica predomi-
exerccio do Poder Moderador, o imperador no- nante nos oitocentos. Os estudos baseados na com-
meava livremente o ministrio, sem compromisso preenso do governo representativo a partir do seu
com a maioria parlamentar, e, na ausncia dela, nascimento, no final do sculo XVIII, so de espe-
tambm como atribuio do quarto poder, dissol- cial interesse. A abordagem histrica permite
via a Cmara dos Deputados. Graas ao uso desvincular representao de democracia contem-
indiscriminado da fraude eleitoral, seria possvel pornea, sendo esta uma variao que surgiu ape-
eleger uma nova Cmara, composta quase exclusi- nas no sculo XX. Assim, evita-se o risco de anali-
vamente por deputados pertencentes ao partido sar o caso brasileiro a partir dos padres de repre-
no ministrio e, conseqentemente, submissa a ele. sentao que s foram formulados no sculo se-
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Esse mecanismo retiraria qualquer carter de re- guinte. Autores como Bernard Manin, Hanna Pitkin
presentao do governo. O governo representati- e Giovani Sartori ressaltam o carter elitista dos
vo, assim, no expressaria efetivamente a vontade governos representativos organizados na Inglater-
popular, e a Cmara eletiva deixava de ser o espa- ra, Frana e Estados Unidos, nos quais prevaleci-
o de formulao de polticas nacionais (Holanda, am restries e controles estranhos s democraci-
1985; Faoro, 1987; Barman, 1985). as modernas. Tambm no se tratava de uma emu-
Aceitar a hiptese de que a representao lao das democracias antigas. Como aponta
poltica era uma realidade no regime monrquico, Bernard Manin, o governo representativo se opu-
tendo em vista os modelos vigentes no sculo XIX, nha democracia ateniense justamente porque
vantajoso na medida em que coloca novas ques- selecionava uma elite que se acreditava capaz de
tes para a pesquisa sobre o perodo: Qual era sua agir de acordo com o interesse nacional, a partir
especificidade, em comparao com seus de restries participao.
congneres europeus e norte-americano? Qual era No Brasil, acabou prevalecendo um arranjo
o peso da Cmara dos Deputados na formulao peculiar que combinava caractersticas dos mode-
da poltica nacional? Essa ltima pergunta de los ingls e francs. Da Frana vieram a diviso

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entre cidados ativos e passivos, sendo que s os distintas, uma de legitimao, outra de deciso.
primeiros tinham direito de voto, e a eleio em Considerando que o nmero de eleitores de se-
duas fases, onde os votantes votavam nos eleito- gundo grau no Brasil era muito inferior ao de vo-
res que, por sua vez, votavam nos deputados. Da tantes (cada 40 votantes escolhiam um eleitor, se-
Frana e da Inglaterra veio o voto censitrio. Da gundo lei aprovada em 1846), provavelmente, se
Frana e da Inglaterra veio a monarquia constitucio- tomarmos apenas os eleitores de segundo grau, o
nal bicameral, com uma cmara eletiva temporria padro de participao no Brasil no se apresenta-
e outra vitalcia. Tambm da Frana veio o modelo ria to superior ao padro europeu. De todo modo,
de monarquia constitucional no qual a nomeao dele no se distanciava e no se pode negar que,
do ministrio pelo rei no precisava corresponder mesmo com funo apenas de legitimao, o voto
maioria parlamentar. Dos Estados Unidos veio, a de primeiro grau era uma forma de incluir setores
partir da dcada de 30, a inspirao federativa que mais amplos da populao no jogo poltico.
tornava os deputados representantes dos interes- Na concepo de cidadania poltica preva-
ses provinciais. lecente no sculo XIX, a excluso do escravo tam-
Uma vez que as restries cidadania obe- bm se tornava natural. Como aponta Jos de
deciam ao esprito da poca, o eleitorado brasilei- Alencar, sua incapacidade poltica derivava, antes
ro no estava fora dos padres do perodo. No que de tudo, da incapacidade civil,
diz respeito ao universo de votantes, conforme
aponta Jos Murilo de Carvalho, 13% da popula- ... antes de cidado, o homem pessoa. Dessa
qualidade depende o ttulo de membro da co-
o total (excluindo os escravos) tinham direito de munho. Desde, pois, que o indivduo se acha
voto, de acordo com o recenseamento de 1872. privado da atividade de seu direito civil, fica vir-
tualmente impedido de exercer o direito polti-
Em torno de 1870, na Inglaterra, eram apenas 7%, co (Alencar, 1997, p.89).
na Itlia, 2%, e, na Holanda, 2,5% (Carvalho,
2001). Mas preciso tomar com cuidado essas O escravo estava fora da sociedade civil e,
comparaes. No Brasil, as eleies eram realiza- portanto, no cabia consider-lo como membro da
das em dois graus (votantes escolhiam eleitores sociedade poltica. O mesmo problema foi enfren-
que, por sua vez, escolhiam deputados e senado- tado nos Estados Unidos. Madison, por exemplo,
res), seguindo-se o modelo adotado na Frana re- advogava que o escravo sequer deveria ser
volucionria. Como aponta Rosanvallon, o voto contabilizado no clculo da populao que deve-
de primeiro grau tem uma natureza distinta do de ria servir de base para estabelecer o nmero de

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2o. grau. S esse ltimo efetivamente uma deci- deputados a que cada estado teria direito:
so poltica, enquanto os votantes de 1o. grau exer-
cem apenas um papel de legitimao do processo os escravos so considerados propriedades, no
pessoas. Devem, portanto, ser includos em cl-
eleitoral: culos de tributao, que se fundam na proprie-
dade, e ser excludos da representao, que
regulada pelo censo das pessoas (Madison; Ha-
as assemblias primrias no fazem mais que milton; Hay, 1993, p.363).
designar os eleitores: procedem somente a uma
espcie de legitimao original do procedimen-
to representativo. Porm, as verdadeiras eleies Madison argumentava, neste ponto, contra
tm lugar em outra parte, nas assemblias elei-
torais, as de segundo grau, que s renem a cen- as pretenses dos grandes proprietrios de escra-
tsima parte dos cidados ativos. (Rosanvallon, vos do sul dos Estados Unidos, que reivindica-
1999, p.174).
vam serem os escravos contabilizados para efeito
No se pode comparar como iguais a parti- de clculo da populao, de modo a garantirem
cipao dos votantes de primeiro grau no Brasil para seus estados um nmero maior de represen-
com a participao em eleies em pases onde o tantes. Acabou prevalecendo, na constituio nor-
pleito era direto. So participaes de naturezas te-americana, uma soluo intermediria, pela qual

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o escravo contava como trs quintos de uma pessoa. necessrio para o equilbrio dos poderes na medi-
No Brasil, como se sabe, os libertos, pela da em que a condio para evitar abusos. Assim,
Constituio de 1824, tinham direito de voto. Uma o veto do Executivo lei promulgada pelo
vez libertado, o ex-escravo adquiria cidadania ci- Legislativo um exemplo de interferncia que ga-
vil e, conseqentemente, a possibilidade de cida- rante o controle necessrio para que o Legislativo
dania poltica. bem verdade que o liberto pode- no abuse de seu poder. A interferncia de um
ria ser apenas votante, mesmo que preenchesse os poder sobre outro era condio para evitar o abuso
requisitos para ser eleitor ou candidato, mas isso de poder e no sculo XIX, e a dissoluo da cma-
se justificava pelo fato de que era aceitvel que ra eletiva era aceita como forma de interferncia
houvesse limites para que o portador de cidadania legitima. Como aponta Constant,
civil gozasse tambm de direitos polticos. As
mulheres livres, por exemplo, desfrutavam de ci- ... elevaram-se reclamaes contra o direito de
dissolver as assemblias representativas, direito
dadania civil, mas no poltica, uma vez que eram atribudo, tanto por nosso ato constitucional
consideradas intelectualmente limitadas. O mesmo [Constant se refere Frana] como pela consti-
tuio da Inglaterra, ao depositrio do poder su-
valia para o liberto, com o seu passado de escravo. premo. [...] Nenhuma liberdade, sem dvida,
pode existir num grande pas sem assemblias
O interessante que, nesse ponto, o liberto era con- fortes, numerosas e independentes; mas essas
siderado mais apto do que qualquer mulher, mes- assemblias no so isentas de riscos, e no inte-
resse da prpria liberdade, cumpre preparar
mo branca e pertencente elite, pois nem direito de meios infalveis para prevenir seus desvios
ser votante ela tinha. A restrio ao liberto, alm (Constant, 2005, p.31).
disso, restringia-se a uma gerao, pois o filho do
ex-escravo tinha plenos direitos polticos, desde que A dissoluo era coerente com a represen-
preenchesse os requisitos constitucionais. tao, uma vez que obrigatoriamente eram
Alm da escravido e as restries ao direi- convocadas novas eleies para deputados no prazo
to de voto, a existncia do Poder Moderador tem de alguns meses, de modo que a dissoluo signi-
sido argumento para negar o carter representativo ficava o funcionamento essencial do governo re-
da monarquia brasileira, pois supostamente con- presentativo: no conflito entre Executivo e
centraria a iniciativa poltica nas mos do impera- Legislativo, a deciso voltava s mos do eleitor.
dor, principalmente porque, com sua atribuio Caberia a ele, atravs do voto, reconduzir ao parla-
de dissolver a Cmara, podia, atravs da fraude mento os deputados da legislatura dissolvida, afir-
eleitoral, garantir a eleio de deputados fiis ao mando, assim, sua preferncia pela poltica por
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ministrio nomeado por ele. No entanto, o gover- eles defendida, ou renovar a Cmara de modo a
no representativo era condizente tambm com a modificar a tendncia predominante.
presena do Poder Moderador. A opo pelo quar- Pode-se argumentar que as eleies no eram
to poder era uma soluo, entre outras, para uma livres no Brasil, devido fraude e violncia. Mas
questo presente em todas as monarquias consti- preciso relativizar o papel da fraude como empe-
tucionais representativas do sculo XIX: definir o cilho para a representao. A fraude eleitoral no
papel do rei em um governo representativo, dada era exclusividade brasileira. Era amplamente pra-
a natureza hereditria e irresponsvel do cargo. ticada nos pases que constituram o bero desse
Antes de continuar o argumento, til lem- tipo de governo. Basta lembrar dos burgos podres
brar que a interferncia de um poder sobre o outro da Inglaterra. Como observa Wanderley Guilher-
da natureza dos governos representativos. A di- me dos Santos,
viso de poderes, com atribuies definidas pela com o sistema representativo, e com essa
institucionalizao [da participao poltica via
Constituio, e a independncia entre eles no era eleio] na Inglaterra, nos Estados Unidos, vie-
e no entendida como ausncia de interferncia, ram, como vieram no Brasil no sculo XIX, [...] a
violncia, a corrupo endmica, a fraude, a com-
j que sempre foi considerada como um elemento pra de votos (Santos, 1998).

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A fraude e a violncia obviamente influen- sem assim considerados por aqueles que repre-
ciavam a representao, mas preciso qualific-las sentavam.
para compreender at que ponto a comprometiam. Por outro lado, preciso avaliar se, no fun-
Dois elementos devem ser considerados para pen- cionamento efetivo do regime, o quarto poder no
sar a fraude no contexto do governo representati- acabava sendo um obstculo representao, na
vo brasileiro. Em primeiro lugar, sua extenso. medida em que resultasse no constrangimento da
difcil, quase impossvel, medir o quanto a fraude liberdade de deciso dos deputados. No entanto,
contaminava o processo eleitoral. O famoso livro a dificuldade do Executivo, em determinados mo-
de Belisrio Soares de Souza, O sistema eleitoral mentos, para conseguir a aprovao de seus proje-
no Imprio, publicado em 1872, apresenta um tos na Cmara (como a Lei do Ventre Livre pro-
quadro no qual a fraude parece ser onipresente. mulgada em 1871 e a dos Sexagenrios de 1886)
No entanto, preciso considerar que Belisrio es- evidencia que, mesmo sob a ameaa de dissolu-
creveu seu livro com um propsito: a defesa de o, os deputados impunham resistncia vonta-
uma nova legislao eleitoral que eliminasse a fi- de do imperador. Alm disso, o alto custo poltico
gura dos votantes, com o argumento de que se tra- da dissoluo provavelmente funcionava como um
tava de homens ignorantes e, portanto, sujeitos a freio para que ela no fosse praticada com freqn-
todo tipo de manipulao. Sem querer menospre- cia. Como nota Srgio Buarque de Holanda, era
zar a dimenso da fraude naqueles tempos, licito um recurso extremo, que a prpria carta de 1824
supor que ela no tinha magnitude de ordem a s admite em casos de exceo [...] e de supor
comprometer inteiramente o processo eleitoral, uma que seu uso seguido e indiscriminado poderia
vez que este foi um instrumento importante de ameaar a prpria segurana do sistema.
estabilidade do regime. A eleio peridica de de- (Holanda, 1985, p.11). O autor d como exemplo
putados era reconhecida pelos atores como forma a situao de 1862, quando um ministrio conser-
de garantir que a vontade nacional fosse ouvida na vador foi derrubado por moo de desconfiana
formulao de polticas, de modo que foi possvel aprovada na Cmara, com apenas um voto de dife-
manter a monarquia constitucional por quase um rena. O ministrio liberal que o substituiu teria
sculo sem grandes abalos institucionais. de enfrentar, assim, uma cmara dividida, na qual
Um segundo ponto a considerar em relao contava com o apoio apenas de cerca de metade
fraude diz respeito aos esforos empreendidos dos deputados. A soluo seria a dissoluo, mas
pela elite imperial no seu combate. Uma profuso o imperador decidiu no faz-lo, apesar das difi-

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de leis debatidas e promulgadas tinha como obje- culdades que o ministrio nomeado por ele com
tivo expresso eliminar as fraudes. Pode-se argu- certeza enfrentaria, por considerar, conforme
mentar que essas tentativas eram mera formalida- confidenciou a interlocutores, muito alto o custo
de. Mas o empenho com que deputados e senado- poltico da dissoluo.
res debatiam a legislao eleitoral denuncia uma Alm disso, a anlise das relaes entre
real vontade de normatizar as eleies. Alm dis- Legislativo, Executivo e Moderador no indica a
so, como aponta Bolvar Lamounier, a opo pelo submisso do primeiro aos outros dois. As atri-
governo representativo era a opo pela criao de buies constitucionais do Legislativo conferiam
um espao institucional de resoluo dos confli- aos parlamentares grande poder de influncia no
tos inter pares, de modo a conferir estabilidade ao jogo poltico, desde a elaborao do oramento
regime. Nesse sentido, havia interesse em eleger anual, que determinava os recursos para o funcio-
interlocutores vlidos, e no indivduos desprovi- namento dos outros poderes, at o controle da
dos de liderana, ou meras criaes ministeriais constitucionalidade que, no sculo XIX, concen-
(Lamounier, 2005, p.70). Havia, portanto, interes- trou-se no exame das leis provinciais.
se das prprias elites que os representantes fos- As decises de poltica nacional eram todas

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tomadas no parlamento: escravido, organizao Esse um ponto fundamental do debate. A


institucional, fora militar, criao de tributos, obras questo da escravido deveria ser resolvida no in-
pblicas, etc. Por se tratar de monarquia constitu- terior do arranjo institucional vigente. O que sig-
cional, praticamente todas as polticas nacionais nificava respeitar as competncias constitucionais.
assumiam o formato de lei, conferindo Cmara Mais do que resistir a um projeto de libertao
papel fundamental no jogo poltico. No que diz gradual dos escravos, em 1867 os deputados ali-
respeito, por exemplo, abolio da escravido, a nhavam-se na defesa do parlamento e de suas atri-
opo por uma emancipao gradual e com inde- buies contra a ingerncia do Executivo.
nizao, que se materializou com a Lei do Ventre Para alm da formulao das polticas naci-
Livre em 1871, j estava em discusso no Senado onais, a influncia decisiva da Cmara na condu-
desde 1862, quando o conservador Silveira da Mota o do governo estava em que nela era debatido e
apresentou um projeto nesse sentido. O debate se aprovado o oramento anual, de modo que os de-
intensificou na Cmara na discusso da resposta putados detinham grande poder de interferncia
Fala do Trono, em 1867, na qual havia uma rpida nos outros poderes. No apenas ao aprovar os meios
meno necessidade de se resolver o problema materiais com que eles poderiam contar, como tam-
do elemento servil. Na discusso da Cmara, a t- bm porque cabia Cmara fiscalizar os demais
nica foi a defesa do parlamento como o espao poderes na execuo do oramento aprovado. Por
institucional onde a questo deveria ser resolvida. essa razo, cabia Cmara tambm analisar o ba-
O deputado Martim Francisco expressou o que lano geral da receita e da despesa realizadas. Como
muitos deputados insistiram em seus discursos: lembra Pimenta Bueno,
o bom governo deve ter o voto e a confiana dos
parlamentares. Por isso, deve sujeitar suas idias ... de mister que os legisladores e o pas saibam
se os servios pblicos foram desempenhados e
Cmara, que. por sua vez, deve analis-las de as despesas efetuadas ou no na conformidade
forma desapaixonada. Na viso do parlamentar: do respectivo oramento [...]. Sem esse contraste,
sem essa prova real, sem contas devidamente
processadas e tomadas, os oramentos so meras
Pronuncia-se a cmara com toda a franqueza em e insuficientes formalidades. Os ministros pre-
relao poltica do ministrio, porque o minis- teriro ou faro as despesas que quiserem; em-
trio quer saber se, gozando da confiana dos pregaro, anteciparo rendas, criaro crditos, e
representantes do pas, goza tambm da confi- em suma disporo dos recursos do Estado a seu
ana do mesmo pas, porque neste augusto re- contento (Bueno, 2002, p.152).
cinto que a vontade do pas deve manifestar com
mais solenidade.1
A elaborao do oramento pela Cmara
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eletiva da essncia dos governos representativos.


Da mesma forma, Joaquim Nabuco, anos
Como afirma Antnio M. Hespanha, o oramento
depois, em 1882, insistia que cabia ao parlamento
tinha significativa centralidade poltica, e sua
a deciso de como e quando abolir a escravido. O
abolicionista repudiava movimentos sociais de aprovao devia ser, em todos os regimes libe-
contestao da ordem, reconhecendo, nas institui- rais tpicos, uma das atribuies centrais dos par-
lamentos. Originariamente, esta centralidade do
es brasileiras, legitimidade e eficcia para resol- oramento resultava da prpria histria das re-
ver a questo: volues constitucionalistas que, quer na Am-
rica, quer em Frana, foram desencadeadas por
aes anti-fiscais. A isto acrescia o fato de, sendo
A emancipao h de ser feita, entre ns, por a tributao uma ofensa propriedade e sendo
uma lei que tenha os requisitos, externos e inter- esta ltima um valor constitucional cardinal do
nos, de todas as outras. , assim, no parlamento e regime, s o parlamento estaria autorizado a
no em fazendas ou quilombos do interior, nem limit-la, mesmo por via fiscal (Hespanha, 2004,
nas ruas e praas das cidades, que se h de ga- p.190).
nhar, ou perder, a causa da liberdade (Nabuco,
1988, p.40).
A extrao coercitiva da riqueza dos indiv-
1
Anais da Cmara dos Deputados, 04/07/1867, p. 29. duos pelo Estado s era aceitvel se decidida pe-

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los seus representantes. Ao seguir, nesse ponto, o ral que se tornaria a lei de 1846, da seguinte forma:
modelo liberal, o regime brasileiro incorporava um
grande poder de interferncia da Cmara sobre os Mas se com este expediente se evitava o mal das
corvias, outro mal maior pareceu a comisso
demais poderes. O Executivo, por exemplo, no dever da derivar. Ela capacitou-se que semelhan-
poderia realizar seus programas de governo sem o te diviso no faria seno enviar ao corpo repre-
sentativo notabilidades de aldeia, em vez de ver-
assentimento dos deputados. dadeiras notabilidades provinciais.2
O debate parlamentar evidencia tambm a
existncia da preocupao da elite poltica com a O mesmo argumento seria utilizado em 1855
qualidade da representao nacional, no sentido por aqueles que eram contra a Lei dos Crculos,
de torn-la eficaz e no sentido de definir seu con- ento em discusso. S que, dessa feita, a maioria
tedo quanto ao grau de representatividade. Essa dos deputados optou pelo voto distrital.
preocupao manifestou-se de forma mais expres- No Brasil, ao contrrio de outros pases, a
sa na discusso sobre a legislao eleitoral. Foram legislao eleitoral do imprio caminhou no senti-
basicamente trs os temas que mobilizaram os par- do de ampliar as restries e no o eleitorado. A
lamentares quanto a esse item: a fraude eleitoral, a lei de 1846 indexou em prata os valores exigidos
representao das minorias e o que chamavam de para votar e ser eleito. A lei de 1875 tornou mais
incompatibilidades. Os trs temas respondiam a rigoroso o processo de qualificao dos eleitores, e
preocupaes de fundo, referentes efetividade a lei de 1881 eliminou a eleio em duas fases,
do governo representativo: o tipo de representa- excluindo os votantes, e introduziu a exigncia de
o que deveria prevalecer e a independncia en- ser alfabetizado.
tre os poderes. Os trs temas freqentaram os de- Na medida em que, no sculo XIX, a quali-
bates parlamentares desde pelo menos 1828 e, entre dade da representao era considerada resultado
outras leis, as opes adotadas materializaram-se da qualidade do eleitor, os polticos brasileiros
em quatro mais importantes: a lei de 1846, que apostaram na gradativa diminuio do eleitorado
afirmava os princpios de cidadania consagrados como forma de combater a fraude. Um eleitor anal-
na constituio de 1824, a lei de 1855, que adota- fabeto e, portanto, mal informado e pobre era mais
va o voto distrital e definia a inelegibilidade de vulnervel s artimanhas daqueles que procura-
detentores de determinados cargos pblicos (in- vam manipular as eleies. Quando, em 1846, o
compatibilidade), a lei de 1875, que introduziu o deputado Andrada Machado apresentou o projeto
ttulo de eleitor, e a lei de 1881, que modificou os de reforma eleitoral elaborado pela comisso da

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princpios de cidadania. Embora cada uma delas Cmara e que previa a indexao do censo exigido
tenha se centrado em pontos especficos, as ques- em prata, afirmava, referindo-se fraude:
tes mencionadas acima permearam todo o deba-
... corrigir as faltas do governo democrtico, ba-
te. Por exemplo, na discusso da lei promulgada ses das eleies populares, de mais importn-
em 1846, cujo foco essencial foi regrar a qualifica- cia do que estender a esfera a que este governo se
pode aplicar. Uma representao apresenta ao
o dos votantes, o voto distrital foi um tema im- poder das multides um contrapeso na influn-
portante, embora ele s fosse introduzido na lei cia das outras classes: ela substitui legisladores
hbeis a outros inteiramente incapazes de qual-
promulgada em 1855. O que indica como as refor- quer funo legislativa; e continua a confiana
mas eleitorais do imprio giraram em torno sem- uma vez depositada por todo o tempo suficiente
para salvar a legislatura das eluses e frenezi
pre dos mesmos pontos centrais, sendo que os temporrio do povo.3
deputados faziam opes diferentes, em diferen-
tes momentos, variando conforme os percalos da
prtica eleitoral. No caso do voto distrital, a sua 2
Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 16/8/1839, p.
636.
no adoo foi justificada pelo deputado Andrada 3
Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 16/8/1839, p.
Machado, ao apresentar o projeto de reforma eleito- 636.

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No que se refere s incompatibilidades, pre- distrito grande, ou seja, do voto provincial. Aque-
servar a independncia entre os poderes era a ques- les que estavam preocupados com a representao
to central. A Cmara, como instncia eletiva que da diversidade batiam-se pelo distrito pequeno.
conferia representao ao regime atravs da eleio Na concepo de representao do sculo
dos seus membros, deveria ser protegida da inter- XIX, cabia aos representantes, ao mesmo tempo,
ferncia de integrantes de outros poderes que defender os interesses dos seus eleitores e aquilo
porventura se elegessem deputados. Assim, a par- que consideravam constituir os interesses de toda a
tir de 1855, uma srie de leis foi promulgada de- nao. Muitas vezes, havia contradio entre os dois
clarando impedidos de se candidatar aqueles que campos, sendo que, no Brasil, a defesa dos interes-
tivessem cargos importantes no Judicirio e no ses dos eleitores se confundia com a defesa dos
Executivo. interesses provinciais que, assim, eram s vezes
Por fim, a representao das minorias foi vistos como em oposio ao interesse nacional.
fonte de intenso debate, acompanhando preocu- As bancadas tendiam a defender os interes-
paes que norteavam tambm os legisladores eu- ses da provncia que representavam quando o tema
ropeus e norte-americanos. Como o sistema pro- lhes dizia respeito diretamente. Para que o novo
porcional ainda no era usual na Europa, tendo arranjo institucional fosse fiador da unidade, era
sido introduzido s no final do sculo XIX, a pre- preciso que as elites provinciais reconhecessem,
ocupao em garantir a eleio das minorias tinha nas suas bancadas, um efetivo meio de defesa de
de ser resolvida dentro do sistema majoritrio. Em seus interesses no interior do Estado (mesmo que
1855, no debate que resultou na promulgao da nem sempre conseguissem aprovar medidas con-
Lei dos Crculos, os parlamentares optaram, no dizentes com suas demandas), o que se evidencia
sem muita discusso, pela adoo do voto distrital no fato de que o nmero de deputados de cada
em substituio ao que chamavam de voto provin- provncia se tornou a medida do seu grau de in-
cial, consagrado na Constituio de 1824. No en- fluncia na poltica nacional. Uma representao
tanto, o voto provincial tambm era distrital, j enviada pela Assemblia Legislativa de So Paulo
que cada provncia elegia um nmero fixo de de- ao governo central, em 1841, reflete claramente essa
putados e cada eleitor votava em tantos nomes concepo, quando, ao protestar contra os rigores
quantos deputados compunham a bancada de sua do recrutamento forado que sofria a populao
provncia, sempre pelo sistema majoritrio. No paulista, prope que
esforo de garantir a representao minoritria sem
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voto proporcional, a proposta era que o voto fosse ... o nmero de recrutas exigidos para a forma-
o do exrcito do Imprio seja repartido pelas
por distritos pequenos, ao invs do grande distri- provncias na proporo do nmero dos deputa-
to provincial. dos que cada uma delas envia Assemblia Ge-
ral. Sendo um princpio inegvel de justia que
Aqueles que a defendiam consideravam essa os nus devem ser proporcionais s vantagens
que se colhem do contrato social, e estas vanta-
uma forma mais eficiente para garantir a eleio de gens relativas parte que cada uma das provn-
minorias no sistema majoritrio, uma vez que bas- cias toma na deciso dos negcios gerais, o que
fica evidente pelo nmero de deputados que no-
taria ter poder local para ser eleito, enquanto uma meia, parece que semelhante regra deve ser ado-
circunscrio ampla, como a provncia, favorece- tada como a mais justa.4
ria o candidato melhor articulado politicamente e,
assim, tornaria quase impossvel a eleio de can- A representao paulista reconhecia, desse
didatos de grupos minoritrios. modo, que o grau de influncia das provncias nas
No Brasil, aqueles que defendiam a eleio decises do governo central era determinada pelo
dos melhores, mais sbios e mais ilustrados como
nica forma de o parlamento formular de modo 4
Anais da Assemblia Legislativa Provincial de So Paulo.
competente a vontade nacional eram a favor do 1840/1841.

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Miriam Dolhnikoff

nmero de deputados que elegia. A representao proporo alguma razovel quando uma s pro-
vncia influi no parlamento brasileiro tanto como
na Cmara tinha, assim, contedo territorial. dez outras?No direi mesmo tanto, e sim mais do
Essa concepo de representao esteve pre- que dez outras, por isso que os vinte representan-
tes destas no se ligam entre si, tm interesses
sente na discusso do voto distrital em 1855. Os divergentes, no tm a fora de seu nmero.6
defensores do voto distrital (distrito pequeno) ar-
gumentavam que o distrito grande favorecia a exis- A representao dos eleitores convivia, no
tncia de bancadas provinciais coesas. O que sig- Brasil, com uma representao de carter nacional.
nificava que as provncias com maior nmero de Os deputados eram representantes da nao, se-
deputados imporiam seus interesses aos demais, guindo, aqui, a concepo burkeana: cabia a eles
enquanto o voto por distrito pequeno resultaria identificar o bem comum e legislar de acordo com
em bancadas fragmentadas, favorecendo a negoci- ele. Claro est que o que cada qual considerava ser
ao ao invs da imposio dos interesses de um o bem comum variava de acordo com diversos que-
setor apenas. Pimenta Bueno fazia a defesa do voto sitos: extrao social, origem provincial, filiao
distrital alegando que as grandes provncias tinham partidria, etc., e, por essa razo, o debate parla-
fora, atravs do parlamento, de fazer valer seus mentar assumia papel crucial no enfrentamento entre
interesses frente o governo central, em detrimento posies e na formulao da poltica nacional. Em
das pequenas provncias, com bancadas menores: conseqncia, era preocupao central a garantia de
eleio de representantes portadores de virtude que
O que vemos porm no Brasil? Vemos a par de os habilitasse a atuar de acordo com o interesse
pequenas provncias outras considerveis, que
relativamente so grandes Estados, Estados pre- nacional, definido por eles prprios.
ponderantes, que tm interesses distintos e opos- Dessa tenso resultava que o mesmo deputa-
tos, como que nacionalidades diversas, com for-
as desproporcionadas e capazes de entrar em do, em determinado momento, pautava sua atua-
luta com o governo central e por em dvida a o tendo em vista os interesses de sua provncia e,
indivisibilidade do imprio. [...] Este nosso es-
tado, inconveniente e perigoso: e como sobre ele em outros, aquilo que considerava ser o interesse
influi o atual sistema eleitoral? Tende a corrigir e nacional. Obviamente, essa ltima posio era, em
neutralizar esses inconvenientes e perigos ou a
refor-los? Enquanto as eleies continuarem a geral, tomada quando interesses especficos de sua
ser feitas por provncias, como atualmente so, a
resposta no pode ser duvidosa.5 provncia no estavam em jogo. A tenso ocorria na
medida em que essa oscilao gerava expectativas
Ao apontar o papel das bancadas parlamen- opostas no interior do debate. Por exemplo, em 1850,
tares na representao dos interesses provinciais ao exercer sua atribuio de controle da

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frente o governo central, Pimenta Bueno associava constitucionalidade, os deputados enfrentaram uma
a discusso do voto distrital ao tamanho da banca- dura discusso sobre a constitucionalidade de uma
da a que cada provncia tinha direito. Dessa for- lei promulgada pela Assemblia Legislativa de
ma, sua argumentao continuava no sentido de Pernambuco. Na discusso, o conservador Joo
salientar o que considerava uma injusta Manuel Pereira da Silva, deputado pelo Rio de Ja-
desproporcionalidade: neiro, afirmava que:

A provncia de Minas tem na cmara dos depu- A suscetibilidade dos honrados membros depu-
tados 20 representantes e no senado 10, tem pois tados por Pernambuco foi tal que at se acusou o
uma representao igual a de 10 provncias do meu honrado amigo, deputado pela Bahia e au-
Brasil, tanto em uma como noutra cmara, pois tor do projeto, de se deixar eivar do esprito do
que na cmara dos deputados a provncia do provincialismo na questo de que se trata. Se
Amazonas tem 1, Esprito Santo 1, Paran 1, Santa pode haver acusao de esprito de
Catarina 1, Gois 2, Mato Grosso 2, Piau 2, provincialismo a este respeito no cabe certa-
Sergipe 2, Par 3, Alagoas 5, ao todo 10 provnci- mente queles que votam contra o adiamento e
as com 20 deputados. (...) Ora, haver, porventura, em favor do projeto, pertencentes como so a di-

5
Anais do Senado, sesso de 18 de julho de 1855. 6
Ibidem idem.

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IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

versas provncias, mas sim aos ilustres deputa- interesses dos representados e o espao de formu-
dos por Pernambuco, que reconhecendo que so
ilegais essas leis de sua provncia, entretanto lao de polticas nacionais. Sua funo precpua
querem que elas permaneam.7 era formular as leis s quais todos, do rei ao mais
humilde dos brasileiros, teriam de se submeter.
A acusao de provincialismo, lanada de
O Poder Moderador, a fraude eleitoral, a
parte a parte, funcionava como desqualificao da
escravido e o voto censitrio no eram incompat-
posio do oponente, mas fazia sentido justamen-
veis com o modelo de representao poltica do
te porque as bancadas mobilizavam-se para defen-
sculo XIX. Ao contrrio, como se procurou de-
der os interesses de suas provncias, de modo que
monstrar, com exceo do Poder Moderador, esta-
a Cmara dos Deputados se tornava a instncia no
vam presentes nas experincias europias de go-
interior da qual as elites regionais podiam intervir
verno representativo (fraude e voto censitrio) e
na poltica nacional. Ao mesmo tempo, contudo,
norte-americanas (fraude e escravido). E estavam
estavam compenetrados de sua condio de repre-
presentes porque no afrontavam a forma pela qual
sentantes da nao, situao bem sintetizada por
se pensava, ento, a cidadania e a representao.
D. Manoel de Assis Mascarenhas, deputado pelo
O Poder Moderador, apesar de restrito s experi-
Rio de Janeiro:
ncias brasileira e portuguesa, tambm no falsea-
verdade, senhores, que ns somos representan-
va a monarquia constitucional representativa, tal
tes da nao, mas tambm verdade que deve- qual o modelo prevalecente no perodo.
mos mais particularmente advogar os interesses
de nossas provncias porque estamos de ordin- No Brasil, o desafio de construir um gover-
rio mais habilitados para conhecermos dos inte- no representativo centrou-se na forma de organi-
resses delas. Portanto, no se deve censurar que
um deputado da Bahia, por exemplo, ou do Rio zar as instituies, de modo a adaptar os modelos
de Janeiro, proponha a revogao de um ato da conhecidos realidade especfica do pas. Os po-
assemblia provincial de Pernambuco que ele
entende que vai de encontro no s Constitui- lticos brasileiros acalentaram projetos distintos,
o, mas tambm aos interesses da provncia que tendo em vista concepes diversas de represen-
o honrou com os seus votos para ter assento nesta
casa.8 tao e diferentes interesses projetados na ordem
institucional. A opo por um governo represen-
A Cmara dos Deputados, como rgo de tativo permitiu trazer para o interior do Estado as
representao por excelncia, era vista como o ins- disputas de interesses entre os diversos setores da
trumento pelo qual o povo participava do governo elite.
do pas. Seus representantes l estavam para de- No processo de construo do Estado brasi-
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fender seus interesses. Mas uma das tenses bsi- leiro, a Cmara dos Deputados viabilizou a relao
cas dos governos representativos est no fato de de legitimidade entre populao e governo, por ser
que o representante tambm governo e, por isso, eletiva, e tornou-se espao de negociao de confli-
tem com o representado uma relao de imposi- tos atravs da formulao institucional de polticas.
o. O representante , dessa forma, sempre um Cumpriu, assim, o papel que suas congneres cum-
agente da localidade que o elegeu, como tambm priram na Europa e Estados Unidos.
um governante da nao, his duty is to pursue
both local and national interest, the one because
(Recebido para publicao em janeiro de 2008)
He is a representative, the other because his job as (Aceito em maro de 2008)
representative is governing the nation (Pitikin,
1967, p.218). Assim, a Cmara de Deputados era,
ao mesmo tempo, o espao de representao dos REFERNCIAS
BARMAN, Roderick. Brazil. The forging of a nation (1798-
7
Anais da Cmara dos Deputados, sesso 23/5/1850. 1852). Stanford: Stanford University Press, 1988
8
Ibidem, idem. BUENO, Jos Antnio Pimenta. Direito pblico brasileiro

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Miriam Dolhnikoff

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