Pueblos Indígenas y Establecimiento de Agendas

Carlos Alza Barco / Gustavo Zambrano Chvez
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parlamentarios y mecanismos de control poltico en
en el Estado Peruano (2000-2011) Candidato a doctor en Ciencia Poltica por la Pontifi-
cia Universidad Catlica del Per y Magster en Regu-
el Poder Ejecutivo. lacin por la London School of Economics and Politi-
Milagros Campos
Carlos Alza Barco cal Science. Docente de la especialidad de Ciencia
Gustavo Zambrano Chvez Poltica del Departamento Acadmico de Ciencias
El sistema electoral durante la Repblica Sociales y Director de la Escuela de Gobierno y Polti-
Aristocrtica (1985-1919). cas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica del
Daniel Luna Per. Tambin coordina el Grupo de Investigacin en
Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la PUCP.
Cambios en la estructura institucional

(carlos.alza@pucp.edu.pe)
en el Estado Peruano (2000-2011)

Pueblos indgenas y establecimiento de agenda
Gustavo Zambrano Chvez
Master of Arts en Applied Ethics por la Universidad

de Linkping en Suecia, actualmente es alumno de la
Maestra en Filosofa con la mencin en tica y Polti-
ca por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya en
Lima. Es investigador del Instituto de Democracia y
Derechos Humanos de la PUCP IDEHPUCP, docen-
te del Departamento Acadmico de Derecho de la
Pontificia Universidad Catlica del Per y forma parte
del Grupo de Investigacin en Polticas Pblicas y
Gestin Pblica de la PUCP. (zambrano.ga@pucp.pe)
OT. 14817 / UNIVERSIDAD CATLICA- PUEBLOS INDGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA.../ MEDIDA 57.2x24cm / LOMO OK 8mm 132pp Bond Marfileo 83gr.
PUEBLOS INDGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA:
CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN EL ESTADO PERUANO
(2000-2011)
Carlos Alza Barco
PUEBLOS INDGENAS Y
ESTABLECIMIENTO DE AGENDA:
CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN EL ESTADO PERUANO
(2000-2011)
Pueblos indgenas y establecimiento de agenda:
Cambios en la estructura insititucional en el Estado peruano (2000-2011)
Carlos Alza Barco
Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chvez, 2014
De esta edicin:
Pontificia Universidad Catlica del Per
Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas
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Diseo, diagramacin, correccin de estilo y cuidado de la edicin:

Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas
Diseo de cartula: Tarea Asociacin Grfica Educativa
Primera edicin: julio de 2015

Tiraje. 500 ejemplares
Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente,

sin permiso expreso de los editores.
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2015-09301

ISBN: 978-612-4206-73-3
Impreso en: Tarea Asociacin Grfica Educativa

Pasaje Mara Auxiliadora 156, Lima 5, Per
ndice
Introduccin 11
Captulo 1: Estudiando los cambios en la estructura
institucional en materia indgena en el Per 15
1.1 El reto de los Estados: la institucionalidad estatal en
materia indgena 17
1.2 Apuntes generales sobre el marco jurdico peruano 26
1.3 Aspectos metodolgicos 31
Captulo 2: Generando evidencia sobre los cambios en la

estructura institucional para los pueblos indgenas entre los
aos 2000 y 2011 39
2.1. Evaluando la SETAI en el gobierno de Valentn Paniagua 41
2.1.1. Iniciando la evaluacin de la SETAI 41
2.1.2. Desarrollando las mesas de negociacin y presentando el
Plan de Accin 44
2.2. Capitalizando el sentimiento indgena en el gobierno de
Alejandro Toledo 49
2.2.1. Creando la CONAPA y ponindola a funcionar 49
2.2.2. Revisando el PDPIA y buscndole un gestor de proyecto 51
2.3. Intentando recuperar la confianza de los pueblos indgenas
en el gobierno de Alejandro Toledo 57
2.3.1. Presentando una nueva propuesta de institucionalidad
indgena 57
2.3.2. Creando el INDEPA 58
2.4. Desempoderando a los pueblos indgenas en el segundo
gobierno de Alan Garca 65
2.4.1. Quitndole el rango ministerial al INDEPA 65
2.4.2. Discutiendo el tema en el Congreso de la Repblica 71
2.4.3. Perdiendo lo recuperado: la aprobacin de la LOPE 72
2.5. Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el segundo
gobierno de Alan Garca 80
2.5.1. Reorganizando el INDEPA para convertirlo en una OTE
de la PCM 80
2.5.2. Incorporando al INDEPA en el Ministerio de Cultura 82
Captulo 3: analizando los cambios en la estructura

institucional en materia indgena entre los aos 2000 y 2011 85
3.1. El establecimiento de la agenda del cambio institucional:
un espacio complejo 88
3.2. Los factores explicativos 90
3.2.1. La formacin de coyunturas crticas: el contexto importa 90
3.2.2. Los emprendedores de polticas 94
3.2.3. Racionalidad econmica 97
Conclusiones 107
A manera de colofn 111
Bibliografa 115
Glosario
Acuerdo de Promocin Comercial APC

rea Natural Protegida ANP
Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana AIDESEP
Banco Interamericano de Desarrollo BID
Comisin de Asuntos Indgenas CAI
Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuano,
Ambiente y Ecologa CPAAAAE
Comisin Indgena Nacional Amaznica CINA
Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano CONAPA
Comunidad Andina de Naciones CAN
Conferencia Permanente de los Pueblos Indgenas del Per COPPIP
Consejo Nacional de Juventudes CONAJU
Decreto Supremo DS
Direccin General de Pueblos Originarios y Afroperuano DGPOA
Federacin de Comunidades Nativas Yanesha FECONAYA
Federacin Nativa del Ro Madre de Dios y Afluentes FENAMAD
Instituto Indigenista Peruano IIP
Instituto Nacional de Cultura INC
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin
de la Propiedad Intelectual INDECOPI
Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos
y Afroperuano INDEPA
Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES
Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano PROMUDEH
Organizacin de Estados Americanos OEA
Organizacin Internacional del Trabajo OIT
Organismo Pblico Descentralizado OPD
Organismo Pblico Ejecutor o Especializado OPE
Organismo Tcnico Ejecutor OTE
Presidencia del Consejo de Ministros PCM
Proyecto de Desarrollo para los Pueblos Indgenas y Afroperuano PDPIA
Proyecto Especial de Titulacin de Tierras PETT
Pueblos indgenas en situacin de aislamiento y contacto inicial PIACI
Reglamento de Organizacin y Funciones ROF
Reserva Indgena RI
Reserva Territorial RT
Resolucin Ministerial RM
Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas SETAI
Servicio de Comunicacin Intercultural SERVINDI
Tratado de Libre Comercio TLC
Viceministerio de Interculturalidad VMI
Introduccin
Del contenido al proceso decisional. Discutir desde la academia las polticas

pblicas en la regin latinoamericana exige preguntarnos sobre el qu pero
tambin sobre el cmo. Pensar el cmo implica reconstruir, problematizar y
analizar los procesos de toma de decisiones teniendo en cuenta la formacin
de entidades, normas e instrumentos de poltica a partir de la generacin
de evidencia. De este modo, al complementar la mirada terica y crtica
sobre los resultados, contenidos y formas de las polticas, se puede analizar
acadmicamente y aportar en la formulacin de las polticas pblicas.
Las estructuras institucionales creadas para resolver problemas pblicos a
travs de las polticas pblicas cambian, se transforman y adquieren o pierden
funciones, lgicas de operacin y criterios sobre los que se toman decisiones.
Nos preguntamos, entonces, qu factores influyen en estos cambios?
Esta investigacin analiza, precisamente, cmo se ha ido estableciendo
la agenda de cambios de la estructura organizacional en materia indgena en
el Estado peruano a lo largo de tres gobiernos, entre los aos 2000 y 2010.
No se trata, por tanto, de un estudio sobre asuntos indgenas, sino sobre la
reforma de la estructura estatal que le da soporte y los factores que explican
sus cambios.
Narrar para explicar. Para reconstruir el proceso decisional, se utiliza la

estrategia narrativa de la metodologa de estudio de caso de Michael Barzelay,
actual Jefe de Departamento de Management de la London School of
Economics and Political Science. El enfoque cualitativo permite contar con
tcnicas etnogrficas, realizar entrevistas a profundidad, revisin documental
y revisin de noticias en medios de comunicacin. Con la informacin
recogida se elabora un cuadro de eventos (estructura del caso) que guiar la
reconstruccin narrativa de los procesos decisionales. Esto no se trata, por
tanto, de un recuento cronolgico, sino que tiene como objetivo generar

evidencia sobre la influencia de los tres factores mencionados en el desarrollo
del caso. Sobre la base de esta narracin se efecta el anlisis aplicando, en los
factores, los marcos tericos de las polticas pblicas y los asuntos indgenas.
Seis cambios en tres gobiernos. Este trabajo presenta lo ocurrido entre los
aos 2000 y 2010, en los que se realizaron seis procesos de cambio en la
institucionalidad estatal indgena en el Per, a saber: (i) de ser una Secretara
Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI), pas a convertirse en la Comisin
Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (CONAPA); (ii)
la CONAPA elev su nivel al crearse un Organismo Pblico Descentralizado
(OPD) llamado Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos,
Amaznicos y Afroperuano (INDEPA) con rango ministerial; (iii) el INDEPA
OPD luego pas a ser fusionado en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social (MIMDES), convirtindose en la Direccin General de Desarrollo
de los Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA); (iv) la DGPOA del
MIMDES desaparece por decisin del Congreso de la Repblica y se restituye
INDEPA pero esta vez como un Organismo Pblico Ejecutor (OPE) dentro
del mismo sector MIMDES; (v) el INDEPA OPE del MIMDES, luego de un
proceso de reestructuracin, pas a ser un Organismo Tcnico Especializado
(OTE), pero pasando a estar adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM); (vi) del INDEPA OTE de la PCM, y luego de un proceso de fusin,
pasa al Ministerio de Cultura, desapareciendo cuando se crea el Viceministerio
de Interculturalidad (VMI).
Tres factores del cambio. Como resultado, la investigacin permite

reconocer que hay tres factores que influyen en las reformas de las estructuras
institucionales: (i) La formacin de coyunturas crticas, en tanto constituyen
espacios propicios para plantear cambios en la poltica al configurar ventanas
de oportunidad para la discusin de nuevos temas en el espacio pblico.
Una coyuntura crtica, por ejemplo, fue la transicin democrtica posterior
al gobierno de Alberto Fujimori en el ao 2000. (ii) La participacin de
emprendedores de polticas, vale decir, actores que empujan un tema hasta que
logre ingresar en la agenda de decisin gubernamental. Un emprendedor de
polticas, por ejemplo, fue la ex primera dama Eliane Karp, esposa de Alejandro
Toledo, que promovi la creacin de la CONAPA, que servira de plataforma
para el desarrollo del tema indgena. (iii) La racionalidad econmica de los
tomadores de decisin. Esto conllev a definir como prioridad del Estado la
12
Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chvez
prevalencia del modelo econmico en desmedro del debilitamiento del tema

indgena en la agenda.
En sntesis, la investigacin pretende invitar a recuperar el estudio de las
estructuras del Estado pero no desde su formalidad o de su contenido, sino
desde los procesos de su formulacin, realizacin y cambios, para comprender
as los intrngulis y los paradigmas de la poltica pblica misma
La estructura de la obra. El presente libro contiene la investigacin realizada

en el marco de la Beca del Concurso de Proyectos CLACSO-Asdi 2013-2016
para investigadores de Amrica Latina y el Caribe: Estudios sobre polticas
pblicas en Amrica Latina y el Caribe. Democracia, ciudadana y justicia
social, a la que los autores postulamos con la voluntad y la confianza de aportar
en una discusin relevante para nuestro pas y, en particular, para los pueblos
indgenas con quienes tenemos el mayor compromiso profesional y tico. El
estudio de caso fue presentado y pas la revisin de los rbitros, se realizaron
los ajustes solicitados, y fue aprobado con fecha 05 de febrero de 2014. El
estudio de caso (captulos 2 y 3, as como las conclusiones) fue publicado en la
biblioteca virtual de CLACSO. Hoy sale a la luz en una publicacin impresa,
con la autorizacin de la institucin convocante, que rene, adems, en la
introduccin y el captulo 1, otras piezas producidas y presentadas, como son
la lnea de tiempo, el estado de la cuestin y el policy brief.
La investigacin y el libro son resultado de un trabajo conjunto de los autores,

que contaron con el invalorable apoyo de numerosas personas a quienes
agradecemos: al Ministerio de Cultura, en la persona de la Ministra, Diana
lvarez-Caldern, la Viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, y
el apoyo de Mauricio Zavaleta, miembro del Viceministerio, por el acceso
formal y oportuno a la informacin solicitada existente; a Bruce Barnaby,
experto jurdico en derechos de los pueblos indgenas, por sus comentarios
y sugerencias; a Alejandra Valverde Valverde, Licenciada en Ciencia Poltica,
quien particip activamente en el trabajo de campo y la discusin sobre
el anlisis; y a quienes nos brindaron su tiempo para las entrevistas y nos
compartieron informacin relevante para el estudio; tambin agradecemos al
Grupo de Investigacin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la PUCP
y a la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, que nos brindaron el apoyo
institucional para la investigacin y la publicacin.
Los autores
13
I
C A P T U L O
ESTUDIANDO LOS CAMBIOS EN L A

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
EN MATERIA INDGENA EN EL PER
1.1. El reto de los Estados: la institucionalidad estatal en

materia indgena
La inmensa diversidad cultural de los pases latinoamericanos es innegable.
Personas que representamos la riqueza humana en diferentes partes del
continente, hemos estado desarrollando formas de vida propias que nos han
caracterizado y consolidado como diversos en el planeta. Las culturas ancestrales
de los pueblos indgenas han sido y son parte de esta riqueza, pero, adems, son
la base de nuestra identidad como regin.
Los pueblos indgenas han estado presentes durante siglos, viviendo y
sobreviviendo a pesar de las dificultades histricas que han existido para su
reconocimiento y desarrollo en nuestro continente; y que han generado un
conjunto de demandas que, muchas veces, no han sido escuchadas por los grupos
de poder o las visiones monoculturales de las autoridades. En muchos casos,
luchas contra la discriminacin, la defensa de los territorios tradicionales, el
rescate de prcticas ancestrales e incluso la exigencia de ciudadana diferenciada
para participar en el debate poltico han estado en la base de las agendas pblicas
de los pueblos indgenas en su relacin con los Estados latinoamericanos.
En este proceso seguido por los pueblos indgenas de bsqueda de la
reivindicacin de sus culturas, los Estados han jugado un rol histrico particular.
La historia del asentamiento del Estado (nacin) signific, en muchos casos,
visiones monistas del mundo que generaron enfrentamientos con la diversidad
de la regin. Ello determin conflictos muchas veces no resueltos entre los
Estados y los pueblos indgenas.
Los Estados representan un mbito de decisiones polticas permanentes.
Son diversos los temas sobre los que deciden, entre estos el desarrollo y la lucha
contra la pobreza o la seguridad ciudadana. Estas decisiones sobre temas de
carcter pblico se harn efectivas sobre extensiones territoriales determinadas
por sus fronteras y buscarn abarcar a las diversas realidades que dentro de esos
lmites fronterizos existen. Como consecuencia de ello, las culturas indgenas
se podran ver de alguna manera influidas por la forma en que los Estados y
sus gobernantes toman decisiones dirigidas a toda la poblacin, las que, casi
siempre, han chocado con las visiones que los pueblos indgenas tenan sobre
cmo establecer sus ideales de vida.
En los ltimos aos del siglo XX, esta relacin se ha caracterizado por la
bsqueda, por parte de los pueblos indgenas y los Estados, de mejoras en sus
17
relaciones interculturales. Lo anterior plante reformular, de alguna manera, las

formas cmo los Estados han establecido sus acciones y sus polticas (CEPAL
2007), esperando que con ello se generen aquellas condiciones que garanticen
la continuidad de las culturas indgenas sin opresiones externas vinculadas a,
por ejemplo, visiones asimilacionistas. Se trata de hacer efectiva una serie de
condiciones polticas pluriculturales que reconozcan la diversidad. La pregunta
detrs es si efectivamente ello ha sido as.
En lnea con lo anterior, la reflexin poltica nos exige preguntarnos sobre
cmo los Estados debern actuar en escenarios caracterizados por la pluralidad
cultural. Ocurre que mantener ciertas formas monoculturales respecto a la
manera de gobernar podra significar restricciones a las condiciones de vida
de estos pueblos. Por ejemplo, si en disposiciones y medidas estatales se
mantienen lgicas en las que predomina la idea de culturas superiores a otras,
es ms que probable que los problemas histricos de los pueblos indgenas
continen e incluso se agraven al ser invisibilizados. Lo contrario sera que los
Estados incorporen en sus estructuras organizacionales y en la manera como
toman decisiones, la visin de los pueblos indgenas, o conozcan al menos sus
prioridades de desarrollo. Esto implicara desde aadir el enfoque intercultural
como parte del diseo de polticas pblicas, incorporar la participacin
poltica de los pueblos indgenas en instancias de decisin, adecuar los propios
programas y formas de participacin poltica, hasta cumplir con una serie de
exigencias normativas, como son los estndares de derecho internacional en
cuestiones que les ataen.
En este contexto, el reto de los Estados, entre estos el Per, es edificar
niveles de institucionalidad en materia de pueblos indgenas como parte de su
actuacin. Lo anterior implica no solo construir polticas, sino establecer una
institucionalidad gubernamental que sea capaz de darle soporte. De qu manera
se logra instalar una temtica (como puede ser la de los pueblos indgenas)
como parte de las polticas pblicas estatales? Generar institucionalidad estatal
en materia de pueblos indgenas representa un proceso lineal o existen diversos
factores que facilitan e incluso dificultan su concrecin y luego actuacin? Los
marcos normativos, son suficientes?
El estudio de la institucionalidad indgena en la regin latinoamericana
constituye un rea de investigacin que se encuentra en pleno crecimiento por
su relevancia social y poltica en la construccin de los Estados pluriculturales.
Esta temtica ha buscado explicar cul es el tipo de institucionalidad que
se requiere en los Estados de esta regin para asumir el rol rector en estos
temas. As, su punto de origen ha estado en analizar de qu manera se puede
18
ir construyendo el tipo de institucionalidad que acoja las agendas y demandas

indgenas, y les de viabilidad.
Cabe precisar, inicialmente, que la temtica vinculada a estudios polticos
sobre pueblos indgenas se ha venido dando desde los anlisis sostenidos en
teoras del multiculturalismo,11 la interculturalidad,12 as como nuevas
vertientes epistemolgicas, estudios desde el sur en palabras de Boaventura
de Sousa Santos (2010), los movimientos sociales,13 la cultura14 e incluso
el derecho15 (el caso de los derechos humanos, y en especial la antropologa
jurdica y los estudios sobre el pluralismo jurdico son ejemplo de esto). Para
el caso peruano, dos de los escenarios de estudio ms evaluados para el tema
indgena estn vinculados, por un lado, a la conflictividad que existe en torno
al uso del territorio y el aprovechamiento de recursos naturales,16 y, por otro,
la ciudadana y la garanta de derechos colectivos.17 Ambos responden a un
desencuentro que deviene del inters poltico de los pueblos indgenas por la
participacin en espacios de toma de decisiones estatales, y de la poca capacidad
del Estado para incorporar las agendas de los pueblos indgenas como parte
de sus acciones. Este desencuentro se genera por el posicionamiento poltico
indgena frente a un tipo de modelo poltico econmico que para asentarse
no coincidira con sus demandas (en muchos casos histricas), por lo que
empiezan a ser vistos como contrarios a las polticas estatales del desarrollo
predominante. Se genera as la percepcin en el discurso poltico y pblico
de que los temas de los pueblos indgenas de defensa de sus territorios y de
participacin poltica seran contrarios a las lgicas no solo del desarrollo,
sino tambin del crecimiento, sostenido muchas veces desde una visin de
extraccin de recursos naturales (Anaya 2013; Arruntegui 2010; Garca 2010;
Espinoza 2009).
Uno de los elementos claves para entender los estudios vinculados a los
temas indgenas es el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), considerada la norma ms importante en esta materia. El
Per, como otros pases en la regin, lo ratific, por lo que se encuentra en la
obligacin de cumplir con los estndares normativos que en este se establecen.
11
Ver Bengoa (2007) y Villoro (2007).
12
Ver Pitarch & Orobitg (2012).
13
Ver Giraudo y Snchez (2011), Crdenas y otros (2011).
14
Ver Varesse (1939/2010), Hopenhayn y otros (2006).
15
Ver Guevera (2009), Berraondo (2006) y Stavenhaguen (2008).
16
Ver Garca Hierro & Surralles (2009), Gray (2002).
17
Ver Boelens & Hoogendam (2001), Aylwin (2002).
19
Entre estos estn el de la implementacin de procesos de consulta previa, y el

de garantizar condiciones para el aprovechamiento tradicional de sus tierras y
territorios.
En materia de institucionalidad estatal, el Convenio 169 considera que
aquella debe ir adecundose a la realidad de estos pueblos, y que para ello
deben realizarse acciones coordinadas y sistemticas con los mismos pueblos
indgenas (artculo 2 C169). De acuerdo con la OIT (2010), establecer este
tipo de institucionalidad significa:
1. implementar revisiones integrales de leyes, polticas, programas
y proyectos para garantizar que estn alineados con las medidas
tendientes a velar por los derechos de los pueblos indgenas;
2. establecer mecanismos de monitoreo adecuados para evaluar
continuamente la situacin de los pueblos indgenas; y
3. garantizar la participacin de los pueblos indgenas respetando su
identidad social, cultural, costumbres, tradiciones, aspiraciones y
formas de vida.
Llevar acabo tales acciones representa una reforma significativa en la

estructura del Estado. Para que se pueda alcanzar se debe asegurar, adems, que
existan instituciones (entindase entidades) u otros mecanismos apropiados
para administrar los programas que puedan afectar a estos pueblos (artculo 33
C169). Es decir, constituir entidades estatales encargadas de hacer seguimiento
y dar cumplimiento a la serie de obligaciones asumidas, y que cuenten con
obligaciones claramente establecidas y con los recursos presupuestarios
necesarios para ello.
A pesar de la claridad en el mandato del Convenio 169 de la OIT, la
historia de su ratificacin ha venido acompaada tanto de esfuerzos en su
implementacin como de cuestionamientos a la viabilidad de implementar
lo que propone. Nos encontramos as ante una tensin constante: por un
lado, cumplir lo que obliga el Convenio y, por otro, la oposicin de modelos
institucionales y polticos que lo ven como riesgoso a sus propios intereses.
Pero en materia de institucionalidad estatal el tema no queda solo all; si los
temas vinculados a los pueblos indgenas incluyen, entre otros, la defensa de
sus territorios para garantizar el aprovechamiento tradicional y uso ancestral de
los mismos frente a modelos de extraccin de recursos naturales que se ubican
dentro de sus tierras, como a la asuncin de acciones polticas que cuestionan
el modelo de desarrollo imperante, entonces se espera que las instituciones
estatales encargadas de sus temas velen por este tipo de intereses y asuman este
20
tipo de agendas. Hacer efectivo el contenido del Convenio 169 exigira un

cambio de paradigma en la manera de entender la accin estatal que plantea
reformas estructurales en el Estado sobre la manera de alcanzar el desarrollo y
asumir el papel de compatibilizar los diversos intereses del Estado: la poltica de
las polticas pblicas (Stein et al. 2006).
El Per no es ajeno a la situacin descrita. An existe una limitada

actuacin estatal en materia de pueblos indgenas en el contexto de aplicacin
del Convenio 169. Por un lado, si bien el marco normativo es formalmente
adecuado, su cumplimiento no ha seguido la misma suerte, no habiendo, por
ejemplo, polticas nacionales que garanticen efectivamente las condiciones de
vida de estos pueblos. Por otro lado, tenemos una agenda histrica indgena
de demandas sin corregir, lo que es la base de exigencias manifestadas en
diversas situaciones de conflictividad social; demandas que se vienen tratando
de responder a travs de espacios no institucionalizados, gobernados por la
coyuntura (mesas de dilogo, v.gr.). Quizs el problema principal est en que,
precisamente, ese marco normativo e institucional al que hacemos referencia
no es garanta suficiente para atender la agenda de los pueblos indgenas en
tanto no se ha contado con una entidad con capacidad poltica real que se
pueda hacer cargo de tal tarea.
Tabla N 1
Instituciones estatales en materia indgena en el Per durante la Repblica
Ao Presupuesto establecido por Ley

1921 Seccin de Asuntos Indgenas dentro del Ministerio de Fomento.
1929 Direccin de Educacin Indgena. Ministerio de Educacin.
1935 Consejo Superior de Asuntos Indgenas.
1935 Ministerio de Salud Pblica, Trabajo y Previsin Social.
Direccin General de Asuntos Indgenas. Ministerio de Salud Pblica, Trabajo y Previsin
1937
Social.
Procuradura Gratuita de Asuntos Indgenas. Oficina dentro del Ministerio de Salud Pblica,
1941
Trabajo y Previsin Social.
La Corporacin Peruana del Amazonas y la Direccin de Asuntos Orientales. Colonizacin y
1942
Terrenos de Oriente. Ministerio de Agricultura.
Oficina de Migracin de Colonos Indgenas de Puno. Dependiente de la Direccin de Asuntos
1944 Orientales, Colonizacin y Terrenos de Oriente del Ministerio de Agricultura, luego Ministerio
de Fomento.
21
Ao Presupuesto establecido por Ley

1946-
Instituto Indigenista Peruano. Ministerio de Justicia y Trabajo.
1996
Instituto para el Fomento de las Artes Manuales y el Departamento de Nacional de Fomento
1946
de la Pequea Industria. Ministerio de Fomento.
1949-
Ministerio de Trabajo y Asuntos Indgenas. Seccin de asuntos indgenas.
1965
1965-
Ministerio de Trabajo y Comunidades. (Antes Ministerio de Trabajo y Asuntos Indgenas.)
1971
Consejo Nacional de Desarrollo Comunal dependiente del Ministerio de Trabajo y Asuntos
1965
Indgenas.
1987 Instituto Nacional de Desarrollo de Comunidades Campesinas INDECC.
1997- Unidad de Programas para Poblaciones Indgenas (UPPI). Ministerio de Promocin de la
1998 Mujer y del Desarrollo Humano.
1998-
Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI). Ministerio de la mujer y desarrollo Humano.
2003
1998-
Comisin de Asuntos Indgenas. Ministerio de la mujer y desarrollo Humano PROMUDEH.
2001
2001- Comisin Nacional de los Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA), Presidencia del Consejo
2005 de Ministros.
2005- Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA)
2007 (Organismo Pblico Descentralizado (OPD).
Direccin General de Desarrollo de los Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA) del Minis-
2007
terio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).
2007-
INDEPA Organismo Pblico Ejecutor (OPE) adscrito al MIMDES.
2009
INDEPA Organismo Tcnico Especializado (OTE) de la Presidencia del Consejo de Ministros
2009
(PCM).
2009 Viceministerio de Interculturalidad en el Ministerio de Cultura.
Fuente: Elaboracin propia y completado sobre la base de Pedro Castillo et al. (2010:41).
La presencia y/o la ausencia de una autoridad estatal indgena ha

sido un factor determinante para que la institucionalidad en esta materia
logre concretarse como parte de la estructura del Estado peruano. Si bien
el Viceministerio de Interculturalidad en el Ministerio de Cultura en los
ltimos cuatro aos representa una oportunidad para los asuntos indgenas
en el Estado, vuelve a andar por un camino recorrido por otras entidades
que no han tenido la capacidad real de colocar la agenda indgena en sus
22
decisiones de polticas o de gestin. La Secretara Tcnica de Asuntos

Indgenas (SETAI), la Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos
y Afroperuano (CONAPA), el Instituto Nacional de Desarrollo de los
Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA) en sus tres
distintas modalidades institucionales OPD, OPE, OTE y la Direccin
General de Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA), no lograron
concretar acciones y ver resultados de su gestin puesto que su tiempo de
existencia fue corto y con pocas capacidades institucionales adquiridas. Lo
anterior no permiti que se integre la agenda de los pueblos indgenas en la
poltica nacional, debido, entre otras cosas, a su volatilidad e inconstancia
en el tiempo, as como su debilidad para establecer propuestas concretas de
accin estatal ligadas con las demandas de los pueblos indgenas.
El escenario de la institucionalidad estatal indgena peruana se ha
caracterizado por estar liderado por entidades que no lograron desarrollarse,
dificultando o impidiendo con ello que los asuntos indgenas sean parte
prioritaria de la agenda del Estado, como se espera desde los propios
pueblos indgenas. El debilitamiento permanente de la entidad estatal
en materia indgena en el Per ha constituido un elemento fundamental
de anlisis, pues evidencia tambin la permanente lucha ideolgica y la
ocasin para que otros actores polticos ingresen e intervengan en espacios
poco institucionalizados. Por ello, nuestro inters radica en conocer a
profundidad qu es lo que gener estos cambios; es decir, los factores detrs
de decisiones que fueron determinando el cambio en las sucesivas entidades
estatales en materia de pueblos indgenas en el Per. Los marcos formales
evidencian de alguna manera que el cumplimiento de las exigencias
normativas se vienen alcanzando, pero, en la prctica, los marcos han
resultado insuficientes en tanto los propios pueblos indgenas ven como sus
agendas an no se logran superar.
En particular, en el caso peruano podemos afirmar que se ha investigado
an muy poco en materia de institucionalidad estatal indgena. Es posible
mencionar algunos trabajos a nivel de la regin, donde el caso peruano es
uno de los estudiados, o artculos de investigacin que si bien recuentan
hechos y situaciones de manera cronolgica, no logran un anlisis adecuado
ni a profundidad. Estos ltimos trabajos, si bien son importantes para
reconocer la situacin actual sobre el tema, no son estudios que permitan
evaluar las razones que sustentan esta poca solidez en la institucionalidad
indgena; entre otras cosas, porque se ha considerado a la institucionalidad
como un recuento de la serie de entidades que han asumido este rol.
23
De manera prioritaria, son dos los textos en materia de institucionalidad

estatal indgena que merecen mencin por su importancia y aporte a la
discusin acadmica. El primero es una publicacin del Fondo Indgena para
el Desarrollo de los Pueblos de Amrica Latina y el Caribe en el ao 2007,
titulado Tendencias de la institucionalidad estatal y las polticas pblicas
respecto al desarrollo indgena en Amrica Latina y el Caribe; el segundo, de
la autora de nacionalidad alemana y especialista en temas indgenas Angela
Meentzen, del mismo ao que el anterior, titulado Polticas pblicas para
los pueblos indgenas en Amrica Latina. Los casos de Mxico, Guatemala,
Ecuador, Per y Bolivia.
De acuerdo con el documento del Fondo Indgena, las entidades
encargadas del tema indgena en Amrica Latina han tenido un eje central,
que es la promocin del desarrollo. Resalta esta investigacin que el contexto
actual evidencia un giro en la visin del desarrollo. Inicialmente este era
entendido como la realizacin de acciones caracterizadas por la integracin/
asimilacin de los indgenas a las sociedades nacionales a travs de la disolucin
de sus identidades y culturas particulares, en tanto la idea predominante era
que para desarrollarse, uno deba de dejar de ser indio. El giro en la visin
estatal del desarrollo se habra venido dando hacia la posibilidad de que los
indgenas gocen de los bienes sociales que disfrutan o que estn disponibles
para el conjunto de la poblacin, pero conservando sus identidades y culturas
particulares (Fondo Indgena 2007: 22-23). Evidencia de lo anterior permite
al documento afirmar que en varios pases de la regin se ha avanzado en la
definicin e implementacin de espacios de participacin y/o concertacin
entre representantes de los pueblos indgenas y los representantes de la
institucionalidad estatal, los que gozan de reconocimiento legal. Estos
espacios pueden ser espacios en los que se delibera y se toman decisiones, o
a travs de procedimientos, mecanismos destinados a facilitar el ejercicio de
derechos en la definicin y gestin de polticas, planes, programas e iniciativas
de desarrollo (Fondo Indgena 2007: 32). As, lo que termina desarrollando
el texto es la serie de marcos institucionales (normativos en su mayora) que
probaran que, al menos en forma, los cambios se estaran dando. Sin embargo,
si bien el documento del Fondo Indgena presenta tal panormica general
sobre los avances en esta materia en la regin, no deja de ser solo una revisin
de las estructuras formales en materia de institucionalidad, sin profundizar
en sus reales consecuencias como parte de la dinmica de vida de los pueblos
indgenas. Se convierte por ello en un buen documento para acercarse a
24
conocer los distintos tipos de entidades que existen en Latinoamrica, pero no

analiza sus reales dimensiones polticas y de actuacin.
Respecto al texto de Meentzen, este representa un estudio comparativo
del estado actual de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en
cinco pases. De esta manera, el trabajo realizado presenta una revisin
histrica detallada de la forma en que se han ido construyendo las entidades
estatales en materia de pueblos indgenas en Mxico, Guatemala, Ecuador,
Per y Bolivia. Su valor radica en que permite conocer la manera como
estas entidades y luego los Estados revisados han podido establecer polticas
pblicas en materia de pueblos indgenas, tratando de revisar los impactos
de estas en los modelos estatales. Resalta en ello el rol de los pueblos
indgenas para que los Gobiernos y el aparato estatal incorporen sus agendas
de demandas, lo cual vendra convirtiendo al Estado en palabras de la
autora en un escenario de lucha de diversos grupos de inters, en tanto
grupos que se enfrentan porque sus temas se prioricen por encima de otros
(Meentzen 2007: 16). El estudio especfico del caso peruano representa un
muy interesante repaso histrico de la institucionalidad estatal en materia
de pueblos indgenas en el siglo XX e inicios del siglo XXI. De esta manera,
recoge mucha informacin sobre cmo se ha ido incorporando la temtica
indgena en el Estado, con lo cual se permite conocer la situacin actual
de una serie de instituciones y entidades. Asimismo, presenta el conjunto
de acciones estatales que le permiten afirmar que en el caso peruano hay
un tipo de poltica en materia de pueblos indgenas que se ha evidenciado
en diversos temas (conservacin, descentralizacin, participacin poltica,
entre otros). A pesar de ello, dada la propia generalidad y amplitud de los
temas que aborda, el documento no profundiza en las razones detrs de
los procesos y las acciones estatales, solo presenta de manera detallada y
ordenada el proceso histrico, lo cual permite al investigador contar con un
muy importante insumo para acercarse a estos temas.
Como complemento de lo anterior, la existencia de material bibliogrfico
respecto a la naturaleza que debera tener esta institucionalidad se ha
construido principalmente sobre lo desarrollado por la OIT en lo referido a la
implementacin del Convenio 169. Estos documentos guas y manuales
nicamente establecen los marcos sobre los cuales se debe pensar el diseo
de este tipo de institucin, as como los lineamientos que podran seguir los
Estados miembros y firmantes del Convenio para poder tener a estas entidades
funcionando. Son los Estados quienes determinarn luego, sobre la base de
25
sus estructuras internas, la manera en que plasmarn ese contenido en su

estructura institucional.
Un reciente artculo en materia de institucionalidad estatal indgena
en el Per fue elaborado por la abogada peruana, y funcionaria de la
Defensora del Pueblo, Alicia Abanto Cabanillas. El artculo, titulado La
institucionalidad indgena en el Per y publicado en la Revista Argumentos
(2010), realiza un esfuerzo por ordenar la informacin respecto a los diversos
cambios que ha tenido la institucionalidad estatal en el pas a partir del
reconocimiento de las distintas entidades en el aparato del Estado en el siglo
XX. Este documento fue publicado en el contexto del debate sobre la creacin
del actual Viceministerio de Interculturalidad. A pesar de los esfuerzos
realizados, el texto no deja de ser un articulado de hechos cronolgicos que
si bien aporta someramente a la historiografa de la institucionalidad en el
Per, no analiza ni explica los procesos detrs de los cambios ocurridos.
En sntesis, los estudios acerca de institucionalidad estatal en materia de
pueblos indgenas no solo son escasos, sino que los pocos que hay mantienen
una estructura histrica que presenta informacin que permite conocer
el proceso de cambio, sin explicarlos. Adems, presentan los procesos en
extensos espacios temporales, con lo cual si bien permite conocer la historia,
no reflexiona acerca de la manera en que se toman las decisiones que generan
tales cambios. En ese sentido, se hace necesario no solo establecer con claridad
la lnea de tiempo de los cambios en las entidades para reconocer el nivel de
fuerza que va teniendo el asentamiento de la institucionalidad indgena en
el Estado, sino analizar los factores que permiten que efectivamente ello se
pueda dar.
1.2. Apuntes generales sobre el marco jurdico peruano

Identidad y pluralidad tnica y cultural
El Per es un Estado pluritnico y pluricultural, tal como lo reconoce la
Constitucin Poltica de 1993: Toda persona tiene derecho: a su identidad
tnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural
de la Nacin (artculo 2, inciso 19).
El Tribunal Constitucional desarroll este derecho sealando que la
identidad tnica y cultural es:
19. [...] aquellas caractersticas, cualesquiera que puedan ser que, al prevalecer
dentro del grupo y distinguirlo de los dems, nos inclinan a considerarlo un pueblo
aparte. [] y, por otro, de la identidad cultural general, esto es, de la identidad de
26
todo grupo social que se genera en el proceso histrico de compartir experiencias y

luchas sociales comunes para autodefinirse como pueblo. Por ello, puede afirmarse
que entre identidad cultural e identidad tnica existe una relacin de gnero a
especie (Fundamento 19 de la STC 0006-2008-I/TC).
Asimismo, el Estado peruano ha aprobado la resolucin ministerial

159-2000-PROMUDEH para garantizar el ejercicio del derecho a la identidad
tnica y cultural que promueve y asegura el respeto a la identidad tnica y
cultural de los pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas. Para
cumplir este fin, la norma en mencin establece que el derecho a la identidad
tnica es:
[] el conjunto de valores, creencias, instituciones y estilos de vida que
identifiquen a una Pueblo Indgena, Comunidad Campesina o Nativa y que tal
comprende:
a) El derecho a decidir sobre su propio desarrollo, b) El respeto a sus formas
de organizacin, c) El derecho a ser escuchados y consultados en forma previa
a toda accin o medida que se adopte y que pueda afectarles, d) El derecho a
participar en la formulacin, diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin de los
planes, programas y proyectos de desarrollo nacional, regional, o local que puedan
afectarles [] (resolucin ministerial 159-2000-PROMUDEH).
As, este derecho obliga al Estado a garantizar, de manera efectiva, el

ejercicio de la diversidad de cada persona que conforma la sociedad. Ello
significa generar condiciones de respeto para que las personas que forman
parte de grupos culturales distintos puedan desenvolverse sin problemas,
por ejemplo a travs del diseo de polticas y acciones de lucha contra la
discriminacin y el establecimiento de relaciones interculturales como parte
de su acercamiento a la sociedad.
Esta pluralidad tnica y cultural se ve evidenciada en las diversas
manifestaciones sociales y culturales que se encuentran conviviendo en el
territorio peruano, como los pueblos indgenas en aislamiento y contacto
inicial, las comunidades campesinas y nativas, los colectivos de migrantes
de diversos pueblos indgenas en las ciudades o los colectivos de migrantes
internacionales.
Con relacin a pueblos indgenas y tribales, cabe precisar que el Per
ratific el Convenio 169 de la OIT en 1993, el cual est vigente desde 1995,
y es vinculante para el Estado peruano puesto que las normas relativas a
derechos humanos se interpretan de acuerdo con los tratados internacionales
27
de acuerdo con el artculo 3 de la Constitucin y la Cuarta Disposicin Final

y Transitoria del mismo texto.
En esa lnea de pensamiento, haber ratificado el Convenio 169 OIT
demanda al Estado garantizar los derechos de los pueblos indgenas del
Per, como lo son: derecho a su identidad cultural (Art. 5.a C169), a la
no discriminacin (Art. 3, 4.3 C169), a la participacin (Art. 5.c, 6.1.b
C169), a ser consultados (Art. 6.1.a, 6.2 C169), a elegir sus prioridades de
desarrollo (Art. 7 C169), a conservar sus costumbres (Art. 8.2 C169), a la
jurisdiccin especial (Art. 9 C169), al acceso a procedimientos justos (Art.
12 C169), a la tierra y el territorio (Art. 13 C169), al uso de los recursos
naturales que se encuentran dentro de sus territorios (Art. 15 C169), a no
ser trasladados sin su consentimiento (Art. 16 C169), a condiciones justas
para el empleo (Art. 20 C169), a la salud (Art. 25 C169), a la educacin
intercultural (Art. 27 C169), entre otros.
Cabe resaltar que, independientemente de sus denominaciones, los pueblos
indgenas del Per encuentran en este marco legal una serie de parmetros que
garantizan su desenvolvimiento como pueblo en el ms alto rango normativo.
Sin embargo, establecer quines son pueblos indgenas en el Per es an un
asunto de controversia.
El Convenio 169 de la OIT establece, en los artculos 1.b y 2, que sern
considerados indgenas aquellos grupos humanos que pueden considerarse
descendientes de los pobladores originarios de Amrica antes de la invasin
europea y que en la actualidad manifiestan caractersticas culturales que los
distinguen del resto de la sociedad nacional. En tanto pueblo mantienen
una cultura propia, un lenguaje comn, poseen un territorio ancestral,
cuyos miembros se autoidentifican como pertenecientes a dicho pueblo.
Esta ltima es quiz la ms importante de las caractersticas de un pueblo
indgena: la construccin social de una identidad colectiva que los identifica
como pertenecientes a un pueblo y distintos por ello de otros pueblos; en otras
palabras, que sus miembros se consideren a s mismos como indgenas y que
dicha condicin sea aceptada por los otros miembros del pueblo al cual dicen
pertenecer.
A partir de lo anterior debe considerarse que la condicin de pueblo
indgena es mucho ms amplia que la de comunidad campesina o nativa.
Recordemos que estas dos son formas de organizacin alrededor de un tipo de
propiedad comunal. Por otro lado, la condicin de pueblo indgena se establece
a partir de la autoidentificacin en tanto perteneciente a un grupo cultural y
tnico distinto al del grupo dominante de la sociedad, con una identidad
28
propia, construida histricamente y existente ms all de la figura del Estado.

Por ello, la condicin de pueblo indgena debe entenderse no solo a partir de
la pertenencia a un grupo colectivo en una propiedad (comunal), sino por la
pertenencia a una cultura y/o etnia. As, las comunidades campesinas y nativas
podrn contener entre sus miembros, o ser la totalidad de estos, personas
pertenecientes a algn pueblo indgena, lo que ocurre efectivamente en la
prctica.
En ese sentido, y de acuerdo a la ley 27811, Ley del Rgimen de Proteccin
de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indgenas vinculados a
los Recursos Biolgicos, la denominacin indgena comprende y puede
emplearse como sinnimo de originario, tradicional, tnico, ancestral, nativo
u otro vocablo (Art. 2 inciso a), es decir, ser indgena cubre una realidad
innegable de identidades colectivas que se sostienen en la autoidentificacin
como tales. Ello ha sido efectivamente reconocido en la Ley de Consulta Previa,
ley 29785, cuando seala que las comunidades campesinas y las comunidades
nativas pueden ser identificadas como pueblos indgenas cuando cumplan con
los criterios de identificacin de esta ley, los que deben ser ledos a la luz de lo
establecido en el Convenio 169 de la OIT.
Sin embargo, el Convenio 169 de la OIT no es la nica norma que
establece estndares internacionales en materia de pueblos indgenas y que
el Estado peruano debe consagrar. En las ltimas dcadas debido a la
paulatina consagracin de los derechos humanos se ha logrado que los
pueblos indgenas pasen a ser reconocidos como sujetos de derecho y actores
de su propio desarrollo. Ello implic que se les reconozca una serie de derechos
colectivos e individuales que buscan garantizar las condiciones necesarias para
su subsistencia como pueblos.
Lo anterior se encuentra reconocido en la Declaracin de la Organizacin
de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (DPI), que
entr a formar parte del sistema internacional de derechos humanos de las
Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007, y que el Per comparte. Si bien
este tipo de declaraciones no se ratifican por los Estados, s deben ser tenidas
en cuenta por los miembros de esta organizacin como reflejo de las opiniones
de las Naciones Unidas, as como aquellas metas y objetivos que la comunidad
internacional se impone. As lo establece el artculo 42 de la Declaracin, al
sealar que las Naciones Unidas y los Estados promovern el pleno respeto y
aplicacin de las disposiciones de este tratado y velarn por su eficacia. Por
ello, el Per tiene el compromiso internacional de interpretar los derechos
constitucionales tambin sobre la base de la Declaracin.
29
Sumando a la lista de normas internacionales, los derechos de los pueblos

indgenas estn reconocidos y garantizados tambin por otras normas del
sistema de proteccin de derechos humanos que el Per est obligado a
cumplir, respetar y considerar al momento de la interpretacin de los derechos
fundamentales y constitucionales. Entre estas podemos mencionar la Carta
de Naciones Unidas; la Declaracin Universal de Derechos Humanos de
1948; la Convencin Internacional sobre Eliminacin de todas las Formas
de Discriminacin Racial, de 1965; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Poltico y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales, ambos aprobados por la ONU en 1966; la Convencin sobre
la proteccin de la Diversidad de las Expresiones Culturales de 2005. En el
sistema interamericano este reconocimiento se encuentra en la Convencin
Interamericana de Derechos Humanos de 1969 y la Declaracin Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948.
Obligacin estatal de establecer y fortalecer una adecuada institucionali-

dad estatal en materia de pueblos indgenas
Los artculos 2 y 33 del Convenio 169 de la OIT establecen la
responsabilidad de los Gobiernos de desarrollar con participacin y consulta
de los pueblos indgenas acciones coordinadas y sistemticas para proteger los
derechos y garantizar la integridad de esos pueblos. Este punto exige entre
otras acciones llevar a cabo la implementacin de espacios y mecanismos
de participacin adecuados en cada una de las fases de las polticas pblicas,
planes y programas.
Por ello, para cumplir lo previamente mencionado, ser responsabilidad de
los Estados partes garantizar la existencia de instituciones u otros mecanismos
apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos indgenas,
as como de la disposicin de medios necesarios para el cabal desempeo de
sus funciones.
As, al hablar de una accin coordinada y sistemtica, lo que se espera es
que, por ejemplo, los Gobiernos aseguren la implementacin de revisiones
integrales de leyes, polticas, programas y proyectos para garantizar en
lo posible que estn alineados con las medidas tendientes a velar por
los derechos de los pueblos indgenas, articulados con los representantes
indgenas. Asimismo, implica el establecimiento de mecanismos de monitoreo
adecuados para evaluar continuamente la situacin de los pueblos indgenas,
dependiendo de las circunstancias. Como consecuencia, esta accin coordinada
30
garantizar la aplicacin de verdaderas polticas interculturales que garanticen

los derechos de los pueblos indgenas y as su desarrollo con identidad.
1.3. Aspectos metodolgicos

Desde el ao 2000 el Estado ha venido generando nuevas instituciones y
normas para responder a las demandas de los pueblos indgenas. A pesar de la
serie de cambios y reformas alcanzadas, parece ser que tales esfuerzos habran
sido insuficientes. Las estructuras institucionales, para resolver problemas
pblicos a travs de las polticas, cambian, se transforman, adquieren o pierden
funciones, modifican sus lgicas de operacin y los criterios sobre los que se
toman decisiones. En este contexto surge una pregunta clave: qu factores
influyen en estos cambios? Nuestra investigacin analiza cmo se ha ido
estableciendo la agenda de cambios de la estructura institucional en materia
indgena en el Estado peruano entre los aos 2000 y 2010. No se trata, por
tanto, de un estudio sobre asuntos indgenas, sino sobre la reforma de la
estructura estatal que le da soporte y los factores que explican sus cambios.
Para ello nos hemos planteado como objetivos:
1. reconstruir el proceso de establecimiento de la agenda de los cambios
de la institucionalidad indgena en el Per entre los aos 2001-2010;
2. identificar los factores que explican el establecimiento en la agenda
de los cambios en la institucionalidad indgena en el Per entre 2001
y 2010;
3. analizar el rol de estos factores, con el fin de obtener conclusiones que
permitan comprender cmo se establecen los cambios institucionales
en el Gobierno peruano en esta materia.
De este modo, se plantea generar evidencia consistente para entender el

cambio en el establecimiento del tema indgena en la agenda pblica peruana a
travs del estudio del cambio en la institucionalidad indgena.
Para reconstruir los procesos decisionales de los cambios en la estructura
institucional del Estado peruano, utilizamos la estrategia narrativa de la
metodologa de estudio de caso de Michael Barzelay y Juan Carlos Cortzar
(2004).18
18
Barzelay aplic esta estrategia metodolgica a las polticas pblicas de la gestin, tambin cono-
cidas como las reformas de la nueva gestin pblica en diversos pases (Barzelay 2001). Hoy existen
numerosas investigaciones con la aplicacin de esta metodologa para explicar casos, tales como las
reformas de gestin en Mxico (Cejudo 2003, 2008), Brasil (Gaetani 2002) y Per (Cortazar 2007);
31
La metodologa busca, principalmente, instrumentalizar (Yin 1994)

experiencias concretas de la realidad que, convertidos en casos de estudio,
permitan mostrar y analizar procesos de toma de decisin en las polticas
pblicas y en la gestin pblica; en nuestro caso, la institucionalizacin de
la temtica indgena en el Estado peruano. La aproximacin metodolgica
presenta una narracin que no constituye una mera construccin cronolgica
del caso, sino, por el contrario, una serie de procesos denominados eventos
que van construyendo y dando vida a las decisiones y a las polticas.
Este enfoque parte de la idea de que en la ciencia poltica es necesario
mostrar evidencia sobre lo que normalmente constituye un ejercicio de
especulacin, como son los actos de corrupcin, la presin de intereses, el
papel de los medios o la denominada voluntad poltica. Por ello, el uso
de tcnicas cualitativas aplicadas al mundo de lo pblico, la aplicacin de
entrevistas a profundidad, revisin documental,19 el recojo de informacin
no oficial y meditica, la revisin de noticias en medios de comunicacin,
la reconstruccin de los procesos decisionales, los argumentos retricos y la
explicitacin de las condiciones en las que se da la poltica pblica, ayudan
a comprender y no solo especular sobre lo ocurrido detrs de las cmaras
o la formalidad de una ley, un plan o una decisin poltica explcita. Se
suele estudiar las polticas desde lo formal, desde el dato estadstico o
desde la lectura de lo aparentemente evidente, cuando en realidad hay
muchas cosas que ocurren en el mundo invisible de la poltica (Alza 2014).
Asimismo, la narracin se construye bajo el criterio de que dichos procesos
o eventos aportan a la respuesta a una pregunta terica central que gua la
investigacin, lo que permite seleccionar los hechos relevantes y observar el
continuo decisional en un entorno complejo como el que suelen presentar
las polticas pblicas. No hay que desestimar la narracin como algo
asimismo, el INDES/BID la ha aplicado en varias investigaciones sobre procesos de polticas pbli-

cas y gerencia social en Amrica Latina (Di Virgilio 2004; Isuani 2005; Guerrero 2006; Alza 2006).
19
Con fecha 09 de octubre de 2013, el Viceministerio de Interculturalidad atendi nuestra
solicitud de informacin del 16 de setiembre de 2013 sobre las entidades estatales en asun-
tos indgenas, cuyo acervo documentario haba sido transferido al Ministerio de Cultura.
Habiendo solicitado informacin sobre la memoria institucional y los informes finales de resul-
tados, funciones y sustento de su extincin institucional, la Ministra de Cultura, Diana lvarez
Caldern, nos respondi con total apertura, disponiendo la bsqueda y entrega de la siguiente
informacin: normas del sector cultura y del subsector interculturalidad, y planes operativos,
memorias institucionales y normas internas del INDEPA, y las gestiones entre 2006 al 2010.
Asimismo, se revisaron los diarios de debates del Congreso de la Repblica entre los aos 2007
y 2010, y todos los informes que se emitieron durante esos aos luego del conflicto de Bagua,
tambin del Congreso de la Repblica.
32
meramente descriptivo; para comprender hay que conocer, y para conocer

hay que reconstruir la realidad con datos verificables, los mismos que son
mucho ms que el dato estadstico o el hecho cronolgicamente ordenado.
Con la informacin recogida se elabor un cuadro de eventos (estructura
del caso) que gui la reconstruccin narrativa de los procesos decisionales.
Sobre la base de esta narracin realizamos el anlisis aplicando, en los
factores identificados, los marcos tericos de las polticas pblicas y los
asuntos indgenas.
Grfico N 1
Instituciones estatales en materia indgena en el
EC1: gobierno de transicin de Valentn Paniagua

EC2: gobierno de Alejandro Toledo
EC3: reformas de modernizacin del Estado - nueva LOPE
EC4: atencin de conflictos sociales activos y latentes
EC5: suscripcin del TLC con USA / reunin ALCUE
EC1: Evaluacin del SETAI en el gobierno de Valentn Paniagua

1.1 Iniciando la evaluacin del SETAI
1.2 Desarrollando las mesas de negociacin y presentando el Plan de Accin
EP1: EC2: Capitalizando el sentimiento indgena en el Gobierno de Alejandro Toledo

Desactivando 2.1 Creando CONAPA y ponindola a funcionar
el IIP 2.2 Revisando el PDPIA y buscndole un gestor de proyecto
EP2: EC3: Intentando recuperar la confianza de los pueblos indgenas en el Gobierno

Entrada en de Alejandro Toledo
vigencia del 3.1 Presentando una nueva propuesta de institucionalidad indgena
Convenio 169 3.2 Creando INDEPA
EP3: EC4: Desempoderando a los pueblos indgenas en el segundo gobierno de

Proyecto Alan Garca
PDPIA del 4.1 Quitndole el rango ministerial al INDEPA
Banco 4.2 Discutiendo el tema en el Congreos de la Repblica
Mundial 4.3 Perdiendo lo recuperado: la aprobacin de la LOPE
EC5: Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el segundo gobierno de

Alan Garca
5.1 Reorganizando el INDEPA para convertirlo en una OTE de la PCM
5.2 Incorporando INDEPA en el Ministerio de Cultura
Fuente: Elaboracin propia.
33
Entrevistas20
Para complementar la informacin recopilada, sistematizada y analizada
por los investigadores, se realizaron dos tipos de entrevistas semiestructuradas:
unas de carcter exploratorio para reconocer los antecedentes histricos
respecto a la institucionalidad estatal indgena y el panorama general en el
que se realizaron los cambios identificados en los hitos; y otras precisas para
profundizar sobre los factores que afectaron las decisiones referidas a los
cambios que se sucedieron.
Por esta razn, las entrevistas exploratorias se realizaron a personas
vinculadas a la temtica indgena y que por su conocimiento o expertise
podran ayudar a establecer mejor el detalle de antecedentes y de cada hito
identificado. En el segundo caso, de las entrevistas ms precisas, se entrevist
a personas vinculadas a las entidades que sufrieron los cambios, as como a
funcionarios (y exfuncionarios) gubernamentales y personas vinculadas al
sector con la finalidad de conocer sus perspectivas respecto a la incorporacin
del enfoque de derechos, complementando as la informacin recopilada y
sistematizada, o completando la informacin faltante. Asimismo, se recogieron
puntos de vista y sugerencias para mejorar la incorporacin del enfoque de
derechos en el trabajo de las instituciones materia de estudio.
Para establecer con precisin las preguntas que serviran para la realizacin
de las entrevistas, se elabor el siguiente cuadro, en el que se puede apreciar
que por cada hito con sus correspondientes hiptesis, se establecieron
preguntas que sirvieron para ampliar aquella informacin que no se tena, que
era necesario verificar y adicionalmente sirvi para reconocer momentos que
la revisin bibliogrfica no presentaba.
20
Se logr entrevistar a Ana Palomino, excomisionada y actualmente asesora del Programa
de Pueblos Indgenas de la Defensora del Pueblo; Miguel de Loayza, exasesor de la DGPOA
y de INDEPA OPE del MIMDES, exsecretario tcnico de INDEPA OT, exjefe de la unidad
ejecutora N 004 INDEPA del VMI-MC; Vicente Otta, exasesor de la Comisin de Cultura
del Congreso de la Repblica; Gustavo Zambrano (entrevista exploratoria realizada por Carlos
Alza y el equipo de trabajo), exjefe de la Unidad Ejecutora No. 004 INDEPA del VMI-MC;
Hildebrando Ruffner, lder indgena exmiembro de CONAPA y exdirectivo de INDEPA OP;
Haroldo Salazar, lder indgena y exmiembro de CONAPA, exdirectivo de INDEPA OP y
expresidente de AIDESEP; Jaime Urrutia, lder indgena y exjefe de SETAI durante el gobierno
de transicin de Valentn Paniagua y actual investigador del IEP.
34
Cuadro N 1
Preguntas e hiptesis para la gua de entrevistas
Rgimen
poltico
Aos
Hito
Hiptesis Preguntas
Inters del Banco Mundial en construir 1. Qu finalidad tenan las consultoras

Presidente Valentn Paniagua-
Construccin de democracia.
institucionalidad lo convierte en realizadas en el tema de institucionalidad

un emprendedor de poltica a indgena?
De SETAI a CONAPA
Alejandro Toledo.
travs del uso de evidencia para la 2. Seguan algn modelo de gestin

2001-2003
formacin de polticas pblicas en internacional?

materia indgena (consultora Angela 3. El tema, en el pas, exista en la agenda
Meenzeen y sociedad civil/ think tanks de alguna organizacin de investigacin/
involucrados). (H1 / H3) derechos indgenas o entra solamente por
cooperacin?
La definicin de Alejandro Toledo 4. Considera que la imagen/ discurso
como candidato que representa a presidencial sobre la diversidad tnica y la
las minoras culturales abre espacios cultura influye en la institucionalizacin del
CONAPA a INDEPA OP de la PCM
Gobierno de Alejandro Toledo.

Democracia en transicin.
para la discusin y la mejora de las tema indgena?, de qu manera?

condiciones de los pueblos originarios. 5. Qu liderazgo se considera ms
2003- 2006
Esto es respaldado por el liderazgo de importante: el de Alejandro Toledo o Eliane

Eliane Karp como experta en el tema Karp?, de qu forma?
indgena. (H1 / H3) 6. En el gobierno de AT, qu era la cultura?
7. Cul fue el rol de los pueblos indgenas en
la formacin de CONAPA?
8. Qu espacios de dilogo considera UD. que
fueron claves en este proceso?
Los pueblos indgenas, a travs de 9. Cules demandas de los pueblos indgenas
accin colectiva, logran formalizar su (a travs de las organizaciones) se materializa-
organizacin a travs de una mesa de ron o cambiaron, y estas, tuvieron relacin con
Ultimo ao del gobierno de Toledo.
trabajo que les permiti tener mayor el cambio institucional?, cmo?

INDEPA OPD a INDEPA- DGPOA
agencia sobre los temas que les con- 10. El discurso del Gobierno en ese momento,
ciernen con relacin al Estado. (H1) era favorable, era indiferente o era negativo
para la institucionalidad?
2007
11. Cree UD. que la organizacin del tema

indgena est relacionado con la mejor organi-
zacin de las instituciones indgenas?
12. Conoce qu canales de incidencia en el
Estado eran utilizados con mayor frecuencia
en este contexto?
13. Cul fue el rol de la protesta pblica?
35
Rgimen
poltico
Aos
Hito Hiptesis Preguntas
El Gobierno aprista baja el rango del 14. Qu significa para el tema indgena los
INDEPA- DGPOA a INDEPA OPD del
segundo gobierno de Alan Garca.

INDEPA a una direccin del MIMDES alcances/espacios de las instituciones que
porque resultaba menos problemtico operan el tema?
para la expansin de las actividades 15 Qu espacio de discusin exista? Dnde
Democracia-
2007-2008
MIMDES
productivas y de explotacin de se tomaban las decisiones en la materia?

recursos naturales. (espacio formal e informal)
Reforma del Estado (modernizacin), 16. El modelo econmico afecta el alcance del
Vernica Zavala implica la tema en el foro pblico o lo hace ms visible?
simplificacin de la gestin del Estado. Cmo lo afecta o lo potencia?
(H3)
El Congreso decide subir de rango a 17. Qu se conoca a nivel de las poblaciones
INDEPA OPD del MIMDES a
segundo gobierno de Alan
INDEPA porque se hizo como estrategia indgenas sobre el proceso de reforma del
INDEPA OT de la PCM
para evitar/ controlar/ mitigar los con- Estado?, se los incluy? Buscaron incidir,
Democracia-
flictos socioambientales. participar?

Garca.
2009
Influencia de Ossio como asesor ad- 18. la regulacin ambiental (o la desregu-

honorem del Presidente y Primer lacin), cmo afectan la institucionalidad
Ministro de Cultura. (H3) indgena?
El Congreso decide que el tema ind- 19 Los PPII participaron en la formacin del
gena corresponde a una institucin VMI?
segundo gobierno de Alan Garca.
ejecutiva de cultura y dentro de ella 20. Qu signific esta institucin? A quin

INDEPA OT de PCM a VMI
debera corresponder a un viceministe- favorece?

Democracia-
rio en su calidad de ente rector. 21. El Estado tena ms poder mientras la

2010
El Congreso adjudica el tema indgena institucin era ms independiente de otros

al VMI para separar el tema de otras poderes del mismo?
instituciones (PE) estratgicas para el
crecimiento econmico.
Fuente: Elaboracin propia.
La reconstruccin de los hechos fortaleci la hiptesis de trabajo, dando

lugar a los procesos narrados y que fueron materia de anlisis:
El cambio en la estructura institucional se produce en coyunturas de
cambio de gobierno;
los emprendedores de polticas tienen un rol importante dentro de la
definicin de estos cambios; y
la racionalidad econmica imperante en el periodo de estudio define la
lgica de los cambios institucionales.
36
En suma, se puede afirmar que estos tres factores son los que influyeron
en la agenda decisional del Gobierno peruano respecto de los cambios en la
estructura institucional en materia indgena.
La lgica del anlisis

El anlisis contiene una explicacin de lo narrado. A diferencia de
los trabajos acadmicos tradicionales, la separacin entre narracin y
anlisis obedece precisamente a la necesidad de limpiar la narracin de
subjetividades y comentarios explicativos que rompen la secuencia procesual
de las decisiones, arriesga al investigador a la especulacin en lugar de la
bsqueda de informacin fidedigna y permite que otros autores puedan
hacer lecturas diversas desde variadas disciplinas sobre el mismo caso. La
explicacin contenida en el anlisis se obtiene de vincular teora y evidencia,
haciendo una lectura crtica de los procesos, a la luz de los enfoques tericos
aplicables y tiles para responder a la pregunta principal y terica que gua la
investigacin. En este caso, el anlisis vincula la evidencia sobre los cambios
en la estructura institucional en materia indgena con la teora sobre
coyunturas crticas, emprendedores de polticas y racionalidad imperante,
que corresponden a las explicaciones sobre los factores que han influido
en los procesos de cambio narrados. El anlisis constituye as un aporte
acadmico relevante porque ayuda a comprender y explicar lo ocurrido en
la narracin y, eventualmente y dependiendo las condiciones o profundidad
de la investigacin, reacciona o contesta las posiciones tericas utilizadas,
reconstruyendo o planteando nuevas posiciones.
37
II
C A P T U L O
GENERANDO EVIDENCIA SOBRE

LOS CAMBIOS EN L A ESTRUCTURA
INSTITUCIONAL PARA LOS PUEBLOS
INDGENAS ENTRE LOS AOS
2000 Y 2011
2.1 Evaluando la SETAI en el gobierno de Valentn Paniagua

2.1.1 Iniciando la evaluacin de la SETAI
En los ltimos aos del gobierno de Alberto Fujimori Fujimori, el contexto
poltico se vuelve muy inestable para el Per debido a la serie de denuncias
por casos de corrupcin. Alberto Fujimori, en el ao 2000, inici un tercer
mandato luego de ganar las elecciones presidenciales en un ambiente de fraude
electoral. En setiembre de ese ao se empezaron a conocer los contenidos
de los que se denominaron vladivideos, videos en los que se ve a su asesor y
persona de confianza Vladimiro Montesinos comprando congresistas. En un
escenario de escndalos maysculos, Fujimori viaja, en noviembre, a Japn,
regresando de la cumbre del APEC en Brunei antes de volver a Lima, desde
donde renuncia va fax el 19 de noviembre de ese ao. Fujimori, luego de
este hecho, es destituido por el Congreso de la Repblica el 28 de noviembre
del ao 2000 al no aceptrsele la renuncia. Ese mismo da se elige a Valentn
Paniagua Corazao como Presidente del Per.
El gobierno de Paniagua se caracteriz por tener como mandato ser un
gobierno de transicin, cuyo principal objetivo fue garantizar la transparencia
en la realizacin de nuevas elecciones presidenciales. De manera adicional, este
Gobierno busc realizar una serie de acciones y actividades para entablar una
renovada relacin entre Estado y ciudadana. Ejemplo de ello fue que se inici el
trabajo de la Comisin de la Verdad y se empez a dar cumplimiento a obligaciones
establecidas en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
respecto a reiniciar juicios a lderes terroristas en el fuero civil.
El gabinete de Valentn Paniagua estuvo conformado por personas
destacadas que se haban mantenido alejadas del anterior Gobierno. Fue
presidido por el ex Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Prez
de Cuellar. Como parte de este equipo se nombr a Susana Villarn De la
Puente como ministra del Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo
Humano (PROMUDEH), ministerio en el que se encontraba la Secretara
Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI), entidad estatal encargada de la temtica
indgena en el Per en esos aos.
La SETAI no fue la primera entidad estatal encargada de abordar los temas
indgenas en el Per. Existen antecedentes de este tipo de institucionalidad que se
remontan a varias dcadas atrs, siendo la primera entidad encargada de ver estos
temas el que se llam Instituto Indigenista Peruano (IIP).
41
El IIP fue un rgano estatal que vena trabajando en el Per desde varias
dcadas atrs en el marco de los acuerdos de Ptzcuaro. En 1940 se realiz
el Primer Congreso Indigenista Interamericano, patrocinado por el Instituto
Indigenista Interamericano, en la ciudad de Ptzcuaro, Mxico. Con una alta
participacin de Gobiernos de Latinoamrica, se busc coordinar con ellos
una poltica indigenista americana (Stavenhagen 2008).11 En esa ciudad, el
Gobierno del Per se comprometi a crear una entidad pblica encargada de
atender la problemtica de los pueblos indgenas del pas. Con ese fin, en 1946
se crea el Instituto Indigenista Peruano (en adelante IIP), mediante decreto ley
11009, el cual dependa al momento de su creacin del Ministerio de Justicia
y Trabajo (Castillo et al. 2010; OIT 2011). Es importante precisar que de los
considerandos del citado decreto ley se desprende que las polticas indgenas
estaban enfocadas exclusivamente a un sector campesino y trabajador.12
De acuerdo con Osmar Gonzales, el IIP fue:
[] un intento que qued a la mitad de camino en el propsito de suplir la ausencia
del sentido nacional que caracterizaba a las clases que controlaban los distintos espa-
cios de poder. Fue una entidad estatal que no logr ms que mantener la idea que se
construa de un indio susceptible de ser integrado y asimilado mediante la educacin
(Gonzales 2001: 133-134).
Su existencia a lo largo de los aos es casi imperceptible y hoy quedan

pocos registros por no decir ninguno de sus aportes en el debate peruano
en materia de pueblos indgenas en gran parte del siglo XX.13
Durante dcadas el IIP estuvo bajo la direccin de varios ministerios
a los que iba siendo transferido y adscrito. Ya en la dcada de los noventa,
durante el gobierno de Alberto Fujimori, pas al Ministerio de Agricultura,
para finalmente ser transferido el 29 de octubre de 1996 de esta entidad al
PROMUDEH.14 Este sector, en tanto encargado de establecer polticas para
11
En ese momento se consider que este tipo de poltica era necesaria para acelerar y consolidar
la integracin nacional de los pases y porque serviran para promover el desarrollo econmico
y social de las comunidades indgenas.
12
Considerando el decreto ley 11009: Que uno de los postulados del Pronunciamiento
Revolucionario de Arequipa, consiste en promover el autntico bienestar popular restaurando
los derechos de la gran masa trabajadora, especialmente del sector campesino que es el ms
numeroso en la Republica.
13
De acuerdo con Jaime Urrutia, exjefe de la SETAI, los archivos del IIP desaparecieron en un
incendio a mediados de la dcada de los noventa, cuando se encontraban almacenados en el
Ministerio de Agricultura.
14
Primera Disposicin Complementaria del decreto legislativo 866, Ley de Organizacin y
Funciones del PROMUDEH.
42
promover el desarrollo de la mujer, la familia, la niez y otras poblaciones

vulnerables, se entendi tendra competencias relacionadas a la temtica
indgena. Meses despus, el 28 de marzo de 1997, el nuevo Reglamento
de Organizacin y Funciones (ROF) del PROMUDEH, decreto supremo
001-1997-PROMUDEH, crea la Unidad de Programas para Poblaciones
Indgenas (UPPI), dentro de la Oficina de Desarrollo Productivo, que a su vez
se encontraba en la Gerencia de Desarrollo Humano,15 con lo que desapareca
el IIP, que en la prctica ya estaba siendo desactivado.
Al ao siguiente, el 05 de noviembre de 1998, se modific el ROF del
PROMUDEH para adecuar algunas de sus funciones y parte de su estructura
a partir de lo que se consideraron lineamientos y procesos de modernizacin
integral del Estado.16 Con esta norma se establece una nueva estructura
orgnica en este ministerio, crendose como parte de esta la Secretara Tcnica
de Asuntos Indgenas (SETAI). Esta nueva entidad tena como funciones
promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las polticas, planes, programas
y proyectos con enfoque de gnero para el desarrollo de las comunidades
campesinas y nativas, respetando su identidad tnica y cultural y sus formas
de organizacin (artculo 48 del decreto supremo 012-1998-PROMUDEH).
La SETAI absorbi todas las funciones que tena la previamente creada
UPPI, que en la prctica sirvi para ir desactivando el IIP. De manera
adicional, cabe resaltar que en la Primera Disposicin Complementaria del
nuevo ROF del PROMUDEH se crea la Comisin de Asuntos Indgenas
(CAI) como rgano multisectorial encargado de articular las demandas de
las comunidades campesinas y nativas y las ofertas de servicios del Estado.17
Si bien la SETAI era el rgano encargado de los temas indgenas, era una
institucin dbil. Desde su creacin cumpli solo labores de investigacin y de
promocin de actividades culturales,18 adems de ser la Secretara Ejecutiva de la
15
Esta Gerencia tena como parte de sus funciones promover, ejecutar, coordinar, orientar y
supervisar las polticas y programas en el campo del desarrollo humano sostenible, dirigidos a
elevar la calidad de vida de las personas, la familia y en especial de los grupos en situacin de
riesgo, impedidos fsicos y de las poblaciones indgenas (artculo 20 del ROF del PROMUDEH).
16
Considerandos del decreto supremo 007-1998-PROMUDEH.
17
La integraron el Viceministro del PROMUDEH o su representante (quien lo diriga), un
representante del Sector de Relaciones Exteriores; un representante de los sectores o ministerios
de Justicia; Defensa; Educacin; Salud; Agricultura; Energa y Minas; Industria, Turismo,
Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales; y Presidencia; de igual manera
lo integraban dos representantes de las comunidades campesinas y dos representantes de las
comunidades nativas.
18
Entrevista a Jaime Urrutia.
43
CAI.19 De acuerdo con su norma de creacin tena como funciones promover,

coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las polticas, planes, programas y
proyectos con enfoque de gnero para el desarrollo de las comunidades
campesinas y nativas, respetando su identidad tnica y cultural y sus formas
de organizacin.20 Sin embargo, en la prctica era una entidad que no cumpla
con lo sealado debido a tres factores: falta de capacidad operativa, ausencia
de rganos desconcentrados y presupuesto reducido. En palabras de Angela
Meentzen, no haba correspondencia entre las altas funciones que tena y su
bajo perfil institucional (no era un rgano de la lnea del PROMUDEH ni
un ente autnomo) (Gomriz y Mentzen 2004). Este problema se agudiz
cuando, mediante decreto supremo 013-2001-PROMUDEH del 03 de julio
de 2001, se encarg a la SETAI velar por y garantizar el respeto y promocin
de los derechos de los pueblos indgenas en aislamiento y contacto inicial
(PIACI) en todas las acciones que emprendan los distintos sectores, adems de
elaborar lineamientos para todo quien desarrolle actividades de extraccin de
hidrocarburos, madera, actividades tursticas, entre otras, en lugares donde se
desplacen estos pueblos (artculo 2, decreto supremo 013-2001-PROMUDEH),
labor que no pudo realizar debido a la conjuncin de los factores previamente
sealados. As, se estaba frente a una entidad con poca capacidad para
dar solucin a las demandas de los pueblos indgenas y de responder a las
obligaciones que se le venan encomendado con relacin a las polticas pblicas.
Respecto a la CAI, en tanto rgano de coordinacin funcional (de
acuerdo a lo sealado en el decreto supremo 012-98-PROMUDEH), no
tena funciones decisorias ni consultivas. La CAI en la prctica no fun-
cion y, de acuerdo con Pedro Castillo, exista un cruce y superposicin de
competencias entre la CAI y SETAI, lo cual no ayud a que ninguna de las
dos cumpliese las funciones que les fueron otorgadas (Castillo et al. 2010).
2.1.2 Desarrollando las mesas de negociacin y presentando el

Plan de Accin
El gobierno de Paniagua no solo representaba una transicin, sino la opor-
tunidad de poder establecer agendas que antes se encontraban olvidadas. El
19
Como Secretara Tcnica de la CAI, la SETAI tuvo las siguientes funciones: (i) formular
y proponer a la CAI las polticas, normas y lineamientos en temas de su competencia; (ii)
identificar y canalizar a los rganos competentes los intereses, necesidades y problemticas de
los pueblos Indgenas; (iii) emitir en forma previa sobre las polticas de los sectores que puedan
afectar a los pueblos Indgenas; (iv) informar a la CAI sobre el seguimiento y evaluacin de las
polticas aprobadas y los acuerdos internacionales suscritos por el Per en materia indgena.
20
Artculo 48 del decreto supremo 012-1998-PROMUDEH.
44
trabajo de la SETAI no responda a las demandas indgenas de esos aos, por

lo que son las propias organizaciones las que empezaron a buscar abrirse un
espacio en el Gobierno. Es as que en los primeros das de febrero de 2001 la
Comisin de Emergencia Ashninca (CEA), organizacin de la Selva Central,
llega a Lima y pide una reunin con el Presidente.21 Consiguen dicha reunin
por mediacin de la Ministra del PROMUDEH, Susana Villarn, la cual se
realiza el 12 de febrero de 2001. La CEA inform al presidente Paniagua sobre
la situacin y los problemas que afectaban a los pueblos de los representantes
de la delegacin (ashnincas y nomatsiguenga) como consecuencia de la vio-
lencia poltica (aco 2010).
Esta reunin tuvo como principal resultado que se decidiese la conforma-
cin de una comisin a la que se le encarg plantear soluciones a las solicitudes
de dichos pueblos. Es as que el 13 de febrero, mediante decreto supremo
015-2001-PCM, se crea la Comisin Especial Multisectorial encargada de (i)
estudiar la situacin y los problemas de las comunidades nativas de la Amazo-
na, y (ii) formular propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de
sus derechos y promover su bienestar y desarrollo econmico.22 Para el logro
de este segundo objetivo se establece una Mesa de Dilogo y Cooperacin de
carcter temporal con los representantes de las comunidades.
21
Entrevista a Haroldo Salazar e Hildebrando Ruffner.
22
Artculo 1 del decreto supremo 015-2001-PCM. De acuerdo con el artculo 3 del mencionado
decreto, los puntos prioritarios de la Comisin que sirvieron como ejes de su trabajo fueron los
siguientes:
1. El respeto y la proteccin de sus culturas, sus conocimientos colectivos tradicionales
relacionados con la biodiversidad y el acceso a los recursos genticos.
2. El fomento de la educacin bilinge e intercultural, segn las caractersticas de
cada zona, preservando sus manifestaciones culturales y lingsticas, promoviendo
la integracin nacional, desarrollando programas y servicios adecuados para atender
sus necesidades abarcando su historia, sus conocimientos, sus tcnicas, sus sistemas de
valores y el desarrollo de programas educativos en su propia lengua.
3. La vulnerabilidad de las comunidades nativas con respecto a su derecho de propiedad,
el proceso de colonizacin especialmente registrado en la selva central, el efecto residual
del terrorismo y los perjuicios derivados del trfico ilcito de drogas que atenta contra la
conservacin del ecosistema dentro del mbito comunal.
4. La deficiencia en los sistemas de prevencin y atencin en salud, educacin y ayuda
para los casos de los nios hurfanos como producto del terrorismo y el narcotrfico.
5. El respeto de los derechos de las comunidades nativas en el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales.
6. La participacin justa y equitativa en los beneficios que se derive de la utilizacin de
los recursos naturales ubicados en sus mbitos de influencia.
7. La participacin de las comunidades nativas en la gestin de las reas naturales
protegidas vinculadas a ellas, fortaleciendo sus capacidades de manejo, as como para su
45
La SETAI y el INRENA estuvieron encargadas de ser la Secretara

Tcnica de la Comisin recin creada. Para darle mayor peso poltico a
la participacin indgena, y que no sea un tema regional sino nacional,
la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (en ade-
lante AIDESEP) constituye la Comisin Indgena Nacional Amaznica
(CINA). Esta Comisin estuvo presidida por el dirigente indgena Gui-
llermo aco y tuvo como tarea principal continuar el proceso de dilogo
con el Poder Ejecutivo, reemplazando en la prctica a la CEA.
Jorge Agurto, director del portal web de noticias indgenas Servi-
cio de Comunicacin Intercultural (en adelante SERVINDI), considera
a la Comisin Especial Multisectorial como [] la mejor experiencia
de dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas (Agurto 2009). El
resultado del trabajo en la comisin y la mesa de dilogo fue un docu-
mento que se denomin Plan de Accin para Asuntos Prioritarios para
las Comunidades Nativas (en adelante Plan de Accin).23 El Plan de
Accin fue presentado oficialmente por Carlos Amat y Len, Ministro
de Agricultura, y Susana Villarn, Ministra del PROMUDEH, al Presi-
dente Paniagua, y publicado como separata especial en el diario oficial
El Peruano el 24 de julio de 2001 (das antes del inicio del gobierno de
Alejandro Toledo).
establecimiento y categorizacin definitiva, particularmente en lo referido a las reservas

comunales.
8. El establecimiento de mecanismos de proteccin a los grupos nativos no contactados.
23
Este documento recoge los problemas y propuestas de solucin en ocho temas claves:
1. Derechos de propiedad de la tierra y la seguridad de las comunidades nativas de la
Amazona.
2. Ampliar la educacin intercultural bilinge a todas las comunidades nativas y en
todos los niveles: inicial, primario, secundario y superior.
3. Construir un sistema intercultural de salud y ampliar la cobertura de la salud pblica
entre las comunidades nativas.
4. Construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas de la selva
central.
5. Asegurar la participacin de los pueblos indgenas en el manejo y en los beneficios de
las reas naturales protegidas.
6. Garantizar el acceso, uso y participacin en los beneficios por parte de las comunidades
nativas en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la
prevencin de daos ambientales y sociales negativos.
7. Proteger a los pueblos indgenas en aislamiento voluntario.
8. Respetar y proteger los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas.
46
De manera adicional y complementaria, y para institucionalizar el proceso

que vena desarrollndose a travs de la Mesa de Dilogo y Cooperacin de
la Comisin Especial Multisectorial, se cre previo a la presentacin del Plan
de Accin, la Mesa de Dilogo Permanente para la solucin de los proble-
mas de las comunidades indgenas de la Amazona peruana mediante decreto
supremo 072-2001-PCM el 23 de junio de 2001. Esta Mesa de Dilogo
Permanente reemplazara en la prctica a la anterior, creada de naturaleza
temporal, mediante el decreto supremo 015-2001-PCM, y sus tareas fueron
las siguientes:
Evaluar la aplicacin del Plan de Accin resultado de la Mesa de Dilogo
y Cooperacin con los representantes de las comunidades nativas,
establecido por decreto supremo 015-2001-PCM.
Establecer Mesas de Dilogo Regionales convocando a los representantes
de las comunidades locales y los sectores involucrados, a fin de tratar la
problemtica especfica a dichas circunscripciones.
Elaborar y proponer el Plan Integral para el Desarrollo de las
Comunidades Nativas, coordinando su aplicacin.
Elaborar propuestas normativas sobre los temas de competencia de la
Mesa de Dilogo Permanente para la solucin de los problemas de las
comunidades indgenas de la Amazona peruana.
Cabe resaltar que en el tiempo que dur este proceso de dilogo para
elaborar el Plan de Accin durante el gobierno de transicin, se sucedieron
una serie de iniciativas estatales que generaron un contexto favorable para los
pueblos indgenas debido a los temas que abordaban. Entre estas se pueden
mencionar la creacin de la Direccin Nacional de Educacin Bilinge del
Ministerio de Educacin (decreto supremo 018-2001-ED del 04 de abril de
2001), encargada de establecer polticas y acciones en este rubro; la creacin de
la Reserva Comunal El SIRA (decreto supremo 037-2001-AG del 23 de junio
de 2001), reconociendo un sistema de gestin estado con comunidades; y la
aprobacin del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas (decreto
supremo 038-2001-AG del 26 de junio de 2001), que seala la necesidad de la
coordinacin permanente con comunidades y el reconocimiento de la consulta
como parte del proceso de creacin de nuevas reas naturales protegidas.
Por otro lado, la CINA apunt a continuar las labores alrededor del Plan de
Accin. Entre los meses de junio y julio de 2001 las organizaciones indgenas
buscaron elaborar una propuesta que establezca mecanismos de seguimiento
al Plan de Accin. Para lograrlo se consider empezar la discusin de la crea-
47
cin de una instancia estatal encargada de establecer polticas pblicas para

pueblos indgenas que reemplace a la SETAI. A travs de una consultora
internacional se contrataron los servicios de Angela Meentzen (Alemania) y
Enrique Gomriz (Costa Rica) para que elaboren un documento que con-
tenga una propuesta respecto al tipo de entidad que se requerira en el Estado
peruano en materia de pueblos indgenas, para responder de manera adecuada
a este nuevo escenario.
La propuesta de Gomriz y Meentzen (2004) establece la posibilidad de
combinar en una misma institucin:
1. Una entidad deliberante y resolutiva, de coordinacin intersectorial,
con suficiente participacin de representantes de los sectores afectados.
2. Un mecanismo gubernamental responsable de las polticas pblicas,
con competencias gestoras, coordinadoras y ejecutoras en la temtica.
As, se buscaba tener a la vez en una misma figura:

1. Un Consejo Nacional para Pueblos Indgenas de alto rango poltico,
presidido por el Presidente de la Repblica o por el Presidente
del Consejo de Ministros, consejo integrado por ministros y por
representantes indgenas.
2. Un Organismo Pblico Descentralizado (OPD), con rango presidencial,
alojado en un ministerio de lnea, con personera jurdica propia, cuyo
tipo sea un instituto en tanto denominaba entidades con autonoma
administrativa.
Esta entidad deba caracterizarse por tener personera jurdica de derecho

pblico, autonoma tcnica, administrativa, econmica y financiera, pliego
presupuestario propio, y la posibilidad de optar por el rgimen econmico
y laboral privado. Es as que se busc elevar el rango de institucionalidad
estatal en materia de pueblos indgenas de una secretara tcnica a la creacin
de un Organismo Pblico Descentralizado (en adelante OPD) (Gomriz y
Mentzen 2004). Los resultados de la consultora son presentados a la CINA
y AIDESEP en agosto de 2001. Los autores del estudio denominaron a esta
entidad Instituto Nacional de Pueblos Indgenas (INPI), cuyo sustento luego
sirvi de base para la creacin del Instituto Nacional de Desarrollo de los
Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA).
48
2.2. Capitalizando el sentimiento indgena en el gobierno de

Alejandro Toledo
2.2.1 Creando la CONAPA y ponindola a funcionar
EEl 28 de julio de 2001 concluye el gobierno de Valentn Paniagua y
empieza el gobierno de Alejandro Toledo Manrique. El nuevo Presidente del
Per realiza una segunda ceremonia de asuncin en la ciudadela de Machu
Picchu, donde de manera adicional a la juramentacin protocolar da a conocer
la Declaracin de Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los
Pueblos Indgenas y la Lucha contra la Pobreza. Dicha declaracin fue firmada
por los presidentes de los pases andinos, quienes se comprometieron a la
promocin y proteccin de los derechos y libertades de los pueblos indgenas.
Entre los compromisos asumidos estaban la elaboracin y aprobacin de una
Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en la
OEA, as como la creacin de una Mesa de Trabajo sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas en el marco de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
Era un contexto favorable para los pueblos indgenas. Se iniciaba un

nuevo Gobierno, que estaba mostrando inters y compromiso por atender los
problemas de los pueblos indgenas. Adems, se contaba con el Plan de Accin,
resultado de un trabajo coordinado entre pueblos indgenas y representantes
del Estado peruano, el cual contena lneas de trabajo y responsabilidades
claramente establecidas; se haba instalado una Mesa de Dilogo Permanente
para la solucin de los problemas de las comunidades indgenas de la Amazona
Peruana; y la CINA, a travs de AIDESEP, tena una propuesta concreta sobre
un nuevo tipo de institucin estatal en materia de pueblos indgenas, con mayor
nivel dentro de la estructura del Estado para dar viabilidad a todo este paquete de
propuestas, que fue presentada al nuevo Gobierno. A todo lo anterior se sum la
realizacin del Segundo Congreso de la Conferencia Permanente de los Pueblos
Indgenas del Per (COPPIP),24 en el que se lleg a la conclusin de que exista
la necesidad de constituir un mejor espacio de dilogo entre el Estado y los
pueblos indgenas en el Per, con lo que se respaldaba desde las organizaciones
indgenas la iniciativa de contar con una entidad estatal de alto nivel.
Sin embargo, el gobierno de Alejandro Toledo, mediante decreto supremo
111-2001-PCM del 05 de octubre de 2001, modificado luego por el decreto
24
La COPPIP se form luego de una conferencia sobre derechos humanos de los pueblos ind-
genas, llevada a cabo en la ciudad del Cusco en 1997, en la que participaron representantes de
organizaciones andinas y amaznicas.
49
supremo 127-2001-PCM del 06 de diciembre de ese mismo ao, decide

crear la Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano
(CONAPA), comisin adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
La CONAPA estuvo presidida inicialmente y de forma ad-honorem hasta
setiembre de 2002 por Eliane Karp. Su finalidad fue liderar un proceso de
cambio priorizando estrategias de desarrollo que respeten los valores culturales
y eliminen toda forma de discriminacin con los pueblos indgenas y
afrodescendientes en todos los niveles de gobierno. Integraban esta institucin
diecisiete miembros representantes de los Ministerios de Salud, Educacin,
Agricultura, Justicia, Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones
Comerciales Internacionales y del PROMUDEH; adems de cinco reconocidos
estudiosos de la problemtica de los pueblos indgenas, andinos y amaznicos;
y cinco integrantes de los pueblos indgenas, andinos y amaznicos, elegidos
libre y democrticamente (Noriega 2007: 184). Esta Comisin solo daba
cuenta de sus actos a la Secretara General de la PCM.
Con la creacin de la CONAPA, el SETAI queda desestabilizado. En
primer lugar se le design como su Secretara Tcnica a travs de lo establecido
en la Cuarta Disposicin Complementaria y Final del ROF de la PCM (decreto
supremo 083-2002-PCM). Para cumplir las funciones de secretara tcnica de
CONAPA, SETAI fue transferida del PROMUDEH a la PCM. Este proceso
de traspaso se inicia con la resolucin ministerial 211-2001-PCM del 15 de
noviembre de 2001, con la que se constituy una Comisin de Transferencia,
que inicia labores a principios de 2002.
La SETAI, si bien mantuvo sus funciones en la prctica, no continu
con su trabajo, sino que gradualmente fue desapareciendo al encontrar una
serie de impedimentos para actuar. Debido a la serie de dificultades para
cumplir con su mandato, el 13 de febrero de 2003 SETAI y CAI finalmente
son disueltos por el gobierno de Alejandro Toledo mediante decreto supremo
012-2003-PCM, por considerarse que exista un traslape significativo entre
sus funciones y capacidades y aquellas encomendadas a la CONAPA, por
lo que habra duplicidad de funciones y atribuciones. Se crea en su lugar
la Secretara Ejecutiva de la CONAPA, la SE-CONAPA, la que asiste
tcnicamente a la CONAPA.
Cabe sealar que la Mesa de Dilogo Permanente para la solucin de
los problemas de las comunidades indgenas de la Amazona peruana no
lleg a funcionar, y que no hubo claridad sobre cmo llevar a cabo lo
establecido en el Plan de Accin. De esa manera, dicho Plan qued en el
olvido por muchos aos.
50
2.2.2 Revisando el PDPIA y buscndole un gestor de proyecto

En aras de contar con mejoras en materia de pueblos indgenas, en enero
del ao 2000 el Banco Mundial haba aprobado para el Per el Proyecto
de Desarrollo para los Pueblos Indgenas y Afroperuano (PDPIA). Luego
de meses de planificacin y diseo,25 el proyecto obtuvo un financiamiento
estimado de US$ 6,7 millones para realizar una serie de actividades a nivel
nacional en pos de concretar la creacin de una entidad estatal encargada
de asumir el rol rector en materia de pueblos indgenas. Experiencias
parecidas se dieron en Mxico y Guatemala, por lo que haba inters del
Banco Mundial de que Per tenga un proceso parecido a nivel del Estado.
El objetivo del PDPIA fue fortalecer las organizaciones y comunidades
de los pueblos indgenas y afroperuano de manera que pudiesen disear e
implementar subproyectos comunitarios de desarrollo, articular mejor sus
propuestas y utilizar eficazmente los servicios suministrados (Banco Mundial
2004: 32). Es decir, se apuntaba a fortalecer las capacidades de las comunidades
para que preparen proyectos y perfiles de proyectos de desarrollo comunitario
que puedan ser luego implementados con apoyo directo del Estado.
Estos objetivos se centraban en seis componentes. El componente 1
buscaba el Fortalecimiento Institucional de la CAI y la SETAI, entidad que
estaba a cargo de implementar el PDPIA. SETAI, como parte de la ejecucin
del proyecto, deba a su vez fortalecer las capacidades de las organizaciones
indgenas (componente 2), darles asistencia tcnica y legal (componente 3),
as como realizar campaas de informacin y concientizacin (componente 4).
El PDPIA en materia de institucionalidad no solo buscaba fortalecer
la SETAI, sino que al hacerlo permitira contar con una entidad capaz de
responder oportunamente a las solicitudes de las organizaciones y comunidades
indgenas. Esta idea fue parte del proceso de planificacin y negociacin del
proyecto, etapa que se dio durante los ltimos aos del gobierno de Alberto
Fujimori (1999-2000). El proyecto se aprob en abril de 2000, por lo que se
esperaba que el primer desembolso se diese luego de esa fecha y as empezar a
ejecutarlo. Pero durante el gobierno de Valentn Paniagua, el PDPIA no se inici.
El primer desembolso del PDPIA se realiz en agosto de 2001, ya durante
el gobierno de Alejandro Toledo (diecinueve meses luego de que se aprobase
el proyecto) y se fij inicialmente la fecha de cierre del proyecto para el 31
de diciembre de 2002. Las demoras para dar inicio al proyecto de acuerdo
con el Banco Mundial se centraron principalmente en las condiciones para
efectivizar su implementacin, la transicin al gobierno democrtico debido a
25
Las gestiones de la SETAI se iniciaron en 1998.
51
la inestabilidad poltica, y la reestructuracin necesaria que se estaba dando

en el Poder Ejecutivo (desde que se aprob el proyecto hasta que se dio el
primer desembolso se sucedieron tres gobiernos) (Banco Mundial 2004: 33).
Sin embargo, cuando se crea la CONAPA en octubre (ms de dos
meses despus del primer desembolso), la SETAI y el PDPIA a su cargo
pasan del PROMUDEH a la PCM. En ese momento se inicia lo que
podemos llamar un proceso de redireccin del proyecto, ya que estando
en PCM quien deba de dirigir la implementacin del PDPIA era la
nueva entidad encargada del tema indgena, es decir la CONAPA. Para
lograrlo se firma una adenda al Convenio de Prstamo, reconocindose
la transferencia de la Unidad Tcnica del Proyecto del PROMUDEH a la
PCM. As, y en tanto el componente 1 buscaba fortalecer y mejorar las
funciones de la SETAI, y esta haba sido reemplazada por la CONAPA,
se entendi que el PDPIA deba en su lugar fortalecer a la nueva entidad.
Pero los cambios que se sucedieron con el paso de la SETAI a la
PCM como parte de la recin creada CONAPA no permitieron que el
PDPIA se implementase normalmente. Cuando el proyecto PDPIA
fue transferido a la CONAPA no se estableci una unidad ejecutora
con independencia presupuestal para la ejecucin del proyecto. En su
lugar se conform un equipo de proyecto (denominado TG) encargado
de ejecutar el PDPIA. Entre octubre y diciembre de 2001, an sin
culminar la transferencia, solo se sucedieron actividades preoperativas
entre la SETAI y la CONAPA, las que se limitaron a la contratacin de
personal del TG. Estas tareas se extendieron durante la primera mitad
de 2002, sumndose tareas de adquisicin de bienes (equipos tcnicos)
e insumos para la implementacin de oficinas de la CONAPA, as como
la contratacin de equipos de trabajo tcnico a travs de consultoras.
Una de las pocas actividades a resaltar de la gestin de la CONAPA
fue haber impulsado la realizacin de una reunin entre sus funcionarios,
representantes indgenas y miembros del Congreso de la Repblica
el 13 de marzo de 2002. En esta reunin se entreg a Carlos Ferrero,
Presidente del Congreso, y a Henry Pease, Presidente de la Comisin
de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, los
resultados de un conversatorio realizado los das 08 y 09 de marzo, que
cont con la participacin de dirigentes indgenas y afroperuanos de la
CONAPA. Este documento, titulado Bases de una propuesta de los pueblos
andinos y amaznicos (borrador para la discusin), fue luego publicado
como encarte especial en el diario oficial El Peruano el 14 de marzo de
52
ese ao, y contena una propuesta de reforma constitucional, con la

que se buscaba crear un captulo relacionado a los pueblos indgenas.26
En octubre de 2002 la Secretara Tcnica de CONAPA y el Banco
Mundial acordaron redisear el PDPIA a partir de lo que se denomin []
una consideracin ms explcita de las demandas de los pueblos indgenas
y afroperuano que inclua pequeas inversiones y aseguraba la creacin de
capacidades a nivel local (Banco Mundial 2004: 35). As, se acord incluir
planes estratgicos de desarrollo local y perfiles de proyecto, reduciendo para
ello de seis a tres sus componentes27 y seleccionando seis zonas de influencia.
Debido a estos cambios, se decide dar inicio a esta nueva lnea del proyecto
desde el 01 de enero de 2003 y prorrogar el PDPIA hasta junio de 2004.
En la primera mitad de 2003 el PDPIA a travs de CONAPA realiz
en total cinco foros regionales en las zonas aimara, quechua sur y quechua
sureste, y uno con la poblacin afroperuana. De igual manera, una sesin
de trabajo con organizaciones y representantes indgenas realizada el 21 de
enero de 2003, reunin en la que los representantes indgenas nacionales
solicitaron se conforme una nueva Comisin sobre Institucionalidad y la
realizacin de talleres con el fin de que se proponga una nueva institucin
estatal (COPPIP 2003). Dichos acuerdos buscaron ser implementados a
travs de la Secretara Tcnica de CONAPA, que an era la SETAI, pero
el 13 de febrero se publica el decreto supremo 012-2003-PCM, mediante
el que se disuelve esta entidad, con lo que esta iniciativa queda desplazada.
26
Captulo (i) de los derechos de los pueblos andinos, amaznicos y poblaciones afroperuanas.
Art. El Estado peruano reconoce la existencia de los pueblos indgenas peruanos, poblaciones
afroperuanas y comunidades campesinas y nativas en la Constitucin.
Art. Los pueblos indgenas son pueblos originarios que tienen derechos anteriores a la forma-
cin del Estado, mantienen una cultura propia, un espacio territorial y se auto reconocen como
tales.
Art. Las comunidades indgenas constituyen formas de organizacin social que adoptan los
pueblos indgenas. Son organizaciones de inters pblico, con existencia legal, personera jur-
dica, autonoma de gobierno y administracin de sus territorios.
Art. Las poblaciones afroperuanas estn constituidas por varias comunidades afroperuanas que
comparten una cultura de races africanas insertada histricamente en el Per.
Art. El Estado peruano reconoce la existencia de los pueblos, comunidades indgenas y pobla-
ciones afroperuanas como personas jurdicas definidas en la Constitucin.
Art. El Estado peruano garantiza el pleno ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos
indgenas y poblaciones afroperuanas.
27
Fortalecimiento de las organizaciones y comunidades indgenas y afroperuanas, fortaleci-
miento de las iniciativas de desarrollo comunitario, fortalecimiento de la capacidad operativa y
tcnica de la Secretara Tcnica de la CONAPA y del equipo del proyecto.
53
La norma mencionada modificaba la estructura de CONAPA creando la

Secretara Ejecutiva SE-CONAPA, la que asisti tcnicamente a la presidencia
de CONAPA. Adems sealaba que en el caso de los nueve representantes
de los pueblos indgenas que conformaran el consejo de la CONAPA, estos
seran elegidos en un plazo de 120 das naturales, y que la Oficina de Procesos
Electorales (ONPE) supervisara dicha eleccin. Esta medida es tomada por
los dirigentes indgenas como un acto realizado a las espaldas de los pueblos
indgenas que participaban en la CONAPA (Banco Mundial 2004: 34).
Como respuesta a lo estipulado por el decreto supremo 012-2003-PCM,
entre los das 12, 13 y 14 de abril de 2003 las organizaciones indgenas llevan
a cabo la que se llam Consulta Indgena sobre Reforma Constitucional,
con participacin de organizaciones andinas, amaznicas y representantes
afrodescendientes. Este evento permiti la elaboracin de dos documentos:
1. propuesta concertada para incorporar los derechos de los pueblos
indgenas y comunidades en la Constitucin Poltica; y
2. el sistema institucional para Pueblos Indgenas.
Este ltimo documento contiene lo que se denomin una propuesta

bsica sobre institucionalidad (COPPIP 2003: 2), la que tuvo como base los
resultados de la consultora realizada por Angela Meentzen y Enrique Gomriz
en 2001. Con posterioridad y en el marco de los resultados de la Consulta
Indgena, se realiza un taller sobre institucionalidad para pueblos indgenas y
afroperuano entre los das 06 y 08 de julio de ese ao, esta vez con apoyo de
la CONAPA. El informe final del taller plantea el desarrollo de la propuesta
de institucionalidad aprobado en el evento de abril, as como la conformacin
de un equipo que redacte una propuesta normativa desarrollada sobre este
tema (COPPIP 2003: 4).28 Cabe sealar que la CONAPA cumpli el papel de
apoyo tcnico e institucional a las solicitudes de los pueblos indgenas, es decir,
acompaaron en este proceso, que se estaba iniciando, de proponer una nueva
institucionalidad estatal indgena.
Mientras se preparaba un mejor documento con una propuesta de
institucionalidad estatal en materia de pueblos indgenas para ser presentado
ante el Poder Ejecutivo, el PDPIA segua con problemas de ejecucin. Por
ejemplo, el 22 de julio de 2003 se publica la ley 28034, que decret medidas
de austeridad y limit el gasto pblico, lo cual tuvo efectos negativos sobre
28
La Comisin de Redaccin estuvo integrada por las siguientes personas: Pedro Garca Hierro,
Felipe Pacuri, Francisco Balln, Juanita Jer, Javier Aroca Medina, Marleni Canales y Mercedes
Manrquez.
54
las actividades del PDPIA, ya que entre otras cosas impidi la adquisicin de
bienes de capital y la contratacin de personal en las entidades estatales. As,
CONAPA a travs del PDPIA no pudo llevar a cabo la serie de actividades
planificadas para el resto del ao 2003.
El 11 de agosto, y sin que se hayan elegido a los representantes indgenas
ante CONAPA, se emite el decreto supremo 073-3003-PCM, en el que
se dispone que el Gobierno elegir a los representantes transitorios de los
pueblos indgenas y formar una Comisin Tcnica que definir los criterios
para la eleccin de los representantes no transitorios. As, se elige a Miguel
Hilario Escobar como representante de la PCM ante CONAPA (resolucin
ministerial 266-2003-PCM del 14 de agosto de 2003) y a los representantes
no transitorios (resolucin ministerial 267-2003-PCM del 12 de agosto de
2003). Das despus, el 14 de agosto, las organizaciones indgenas nacionales
dan una conferencia de prensa para emitir una declaracin pblica ante lo
que denominaron la crisis institucional de CONAPA. Entre los principales
problemas identificados por los representantes indgenas se pueden mencionar
los siguientes:29
CONAPA, durante veintin meses desde su instalacin, solo ha realizado
tres sesiones ordinarias con los lderes indgenas.
Su desempeo habra sido reducido frente a las expectativas generadas.
No posee personera jurdica ni presupuesto pblico (el presupuesto de la
SETAI pas a la PCM).
Se cuestiona la presencia de la primera dama, Eliane Karp, como la
persona que dirigira las decisiones de esta comisin.
Mal manejo del PDPIA.
Uno de los puntos de mayor cuestionamiento hacia la CONAPA
tuvo que ver con la manera en que se haba manejado la implementacin
del PDPIA. De acuerdo con el Banco Mundial (2004: 38), las
situaciones que afectaron el proyecto desde que pas a la PCM fueron:
a. Falta de continuidad del personal administrativo de las unidades
ejecutoras, que gener la falta de conocimiento sobre las normas del Banco
Mundial, lo que repercuti en la incapacidad para contratar consultores
claves de manera oportuna para el progreso del proyecto.
b. Las lneas de coordinacin, dependencia, responsabilidad y comunicacin
entre el equipo TG y la unidad de desembolsos presupuestales no haba
29
Declaracin pblica de los Pueblos Indgenas del Per ante la crisis institucional de
CONAPA, 14 de agosto de 2003.
55
sido definida, por lo que no existieron mecanismos efectivos de integracin

y coordinacin que asegurasen una eficiente implementacin del proyecto.
c. El proyecto no goz de independencia administrativa, financiera o
presupuestal. En su momento una de las solicitudes del Banco Mundial
era la conformacin de una unidad ejecutora para el manejo del dinero del
proyecto, pero la falta de decisin para su conformacin gener la incapacidad
para cumplir con una debida ejecucin econmica y financiera del mismo.
d. Alta rotacin del personal del equipo TG, lo que a su vez gener que
nunca se pudiese completar la estructura mnima de este equipo.
Los problemas se debieron a la poca capacidad de las personas encargadas

directamente del manejo del presupuesto de un proyecto con cooperacin
internacional, debido a su falta de experiencia. Ello generaba limitaciones para
cumplir con los acuerdos establecidos en materia de reportes al Banco Mundial
y capacidad de ejecucin de gasto. Es as que en noviembre de 2003 se acord
nuevamente cambiar los componentes del proyecto, as como las estrategias
de implementacin, planes operativos y aspectos tcnicos y operativos, para
ejecutar el PDPIA en el corto plazo que quedaba. Entre octubre de 2003 y
mayo de 2004 ya se contaba con el apoyo del Banco Mundial para continuar
con el proyecto, por lo que el Estado peruano se comprometi a implementar
el PDPIA, solicitando a su vez la ampliacin del cierre del proyecto a finales
de 2005. Sin embargo, desde abril de 2004 se inici una grave campaa de
acusaciones en los principales medios de comunicacin respecto a una falta
de atencin a las necesidades de las poblaciones objetivo del proyecto y de
irregularidades en el manejo de los fondos.
De acuerdo con Virgilio Roel, exdirector de SETAI, los problemas tendran
que ver con la actitud de la primera dama, Eliane Karp, frente a las decisiones
sobre el manejo de los recursos econmicos del proyecto (Hildebrant 2004),
sobre todo con relacin al pago de consultoras y contrataciones de personal.
Lo anterior lleg a ser afirmado por Roel ante la Comisin de Fiscalizacin
del Congreso el 20 de abril de 2004 (Per21 2004). Sin embargo, estas
acusaciones ya haban sido expuestas anteriormente pero sin resultados por
otros funcionarios. Por ejemplo, el 10 de julio de 2003, Roberto Espinoza,
exjefe del PDPIA, dirigi una carta a Beatriz Merino, en ese momento
Presidenta del Consejo de Ministros, solicitando una reunin para denunciar
las irregularidades alrededor del PDPIA y para que el proyecto no fracase.30
30
Carta de Roberto Espinoza a la en ese entonces Presidenta del Consejo de Ministros, Bea-
triz Merino, respecto a la irregularidades que se venan sucediendo en la implementacin del
PDPIA y solicitando una audiencia (Argentina Centro de Medios Independientes 2003).
56
La serie de denuncias coincidan en que la CONAPA estara pagando lo

que se conoce coloquialmente como planillas doradas y realizando gastos de
representacin as como viajes sin sustento tcnico (Hildebrant 2004; Per 21
2004),31 antes de utilizar tales recursos a favor de las comunidades indgenas.
Estos cuestionamientos generaron investigaciones en la Contralora General
de la Repblica (La Repblica 2004), la Comisin de Inspeccin y Control del
Congreso, la Comisin para Asuntos Amaznicos, Indgenas y Afroperuanos
del Congreso de la Repblica, y la Procuradura General, entre otros. A la par,
el Banco Mundial realizaba auditoras al proyecto. Entre marzo y mayo de
2004 se llevaron a cabo misiones del Banco Mundial para registrar el progreso
en el plan de trabajo establecido, as como el cronograma de implementacin
del PDPIA. Por lo encontrado, el Banco Mundial seal estar descontento con
los resultados hasta ese momento del proyecto, confirmando que la fecha de
cierre del proyecto sera el 30 de junio de 2004, declarando luego el resultado
final del proyecto como insatisfactorio (Banco Mundial 2004: 5).
2.3. Intentando recuperar la confianza de los pueblos

indgenas en el gobierno de Alejandro Toledo
2.3.1 Presentando una nueva propuesta de institucionalidad
indgena
En un contexto de escndalos, el 28 de julio de 2004, en su mensaje a la
nacin, el presidente Alejandro Toledo anuncia en el Congreso de la Repblica
que enviar un proyecto de ley para la creacin de un OPD en temas indge-
nas: el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos
y Afroperuano (INDEPA) (Toledo 2004: 17). Esta propuesta es elaborada por
el Gobierno y la CONAPA tuvo una participacin especial en el proceso de su
aprobacin.
La propuesta de esta nueva entidad viene de la que se llam Propuesta Bsica
sobre Institucionalidad de la Consulta Indgena sobre Reforma Constitucional,
realizada por organizaciones indgenas andinas, amaznicas y representantes
afrodescendientes en abril de 2003, propuesta que a su vez tuvo como base los
resultados de la consultora realizada por Angela Meentzen y Enrique Gomriz
en 2001. El 27 y 28 de octubre de ese ao se realiza la Asamblea Nacional de la
Coordinadora Permanente de los Pueblos Indgenas del Per (COPPIP), donde
se aprueba la propuesta de institucionalidad para los pueblos indgenas. Esta
31
De acuerdo con el periodista Csar Hildebrant Chvez, entre los aos 2003 y 2004 la
CONAPA habra gastado ms de 840 mil dlares en bienes y servicios.
57
propuesta estableca que la nueva entidad estatal encargada del tema indgena
tenga rango ministerial, que sea un rgano representativo y democrtico de los
pueblos, un espacio de concertacin con el Estado, siendo la figura propuesta la
de un OPD. Esta propuesta es presentada a la Comisin de Asuntos Indgenas
del Congreso de la Repblica y al presidente Alejandro Toledo,32 inicindose as
las negociaciones para su aprobacin mediante ley, proceso en el que partici-
paron una serie de dirigentes indgenas nacionales con apoyo de la CONAPA.
2.3.2 Creando el INDEPA

De acuerdo con SERVINDI, la propuesta de crear un OPD de alto nivel
fue asumida por una amplia coalicin de organizaciones indgenas que impulsa-
ron una Consulta Indgena sobre la Reforma Constitucional el ao 2003, y de
manera especial por la COPPIP (Agurto 2007). Jorge Agurto seala que el pro-
ceso de discusin alrededor de la creacin del INDEPA no fue del todo sencillo:
Convencer a las diversas bancadas entre ellas a la aprista acerca de la
necesidad de disolver la CONAPA y crear, lo que por entonces empez a deno-
minarse, INDEPA no fue fcil. Algunos pensaban errneamente que Eliane
Karp se iba a fortalecer con el INDEPA, pero cuando entendieron que al ser
este un organismo pblico podra ser fiscalizado y que por la ley de nepotismo
Eliane no podra ser parte de l, dieron su asentimiento (Agurto 2009).
El proyecto de ley 10891/2003-CR, mediante el cual se propone la

creacin del INDEPA, es aprobado el 09 de noviembre por la Comisin de
Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado
del Congreso de la Repblica. El 15 de diciembre entra a la agenda del pleno
para votacin; sin embargo, queda pendiente y no se discute en el pleno.
Las razones que dio el Presidente del Congreso, ntero Flores Araoz, para
suspender la votacin es que no se contaba an con un texto consensuado a
pesar de estar ya al voto. Luego de subsanar esta situacin, el 16 de diciembre
de 2004 se somete a votacin en el Pleno del Congreso la versin final del
texto sustitutorio de los proyectos de ley 10891/2003-CR, 11076, 11488 y
11765/2004-CR, que proponen la creacin del INDEPA. Este texto se aprob
por 49 votos a favor, 3 en contra y 35 abstenciones.33
El 12 de enero de 2005, mediante oficio 04-2005-PR, el presidente Ale-
jandro Toledo con el respaldo del Presidente del Consejo de Ministros, Carlos
32
Comunicado de CONACAMI PERU del 13 de abril de 2005 (Selvas Per 2005).
33
De acuerdo con la transcripcin de 27 sesin vespertina del Congreso de la Repblica, no
hubo debate respecto a la creacin del INDEPA.
58
Ferrero, observa la ley de creacin del INDEPA. La principal observacin fue

que INDEPA como OPD se cre como organismo descentralizado multisecto-
rial con rango ministerial, y las OPD se encuentran adscritas a los ministerios,
por lo que no tienen este rango. Debido a las observaciones realizadas, las
organizaciones indgenas consiguen reunirse con el presidente Toledo, quien
les seala que haba sido sorprendido ya que no se haba dado cuenta de lo
que firmaba (refirindose a las observaciones) (Per21 2005). Posteriormente,
mediante oficio N 016-2005-PCM/DM del 18 de marzo, la PCM seala
estar de acuerdo con la sugerencia de otorgar rango de ministro al Presidente
Ejecutivo del INDEPA,34 ya que exista el precedente de la presidencia del
Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU).
Luego, el 31 de marzo de 2005, el Pleno del Congreso aprueba por 65
votos a favor, 5 en contra y 20 abstenciones, la insistencia de la autgrafa de
la ley de creacin del INDEPA observada inicialmente. El congresista Rafael
Rey present, sin embargo, una mocin de reconsideracin de la votacin
sobre la creacin del INDEPA, ya que considerada que se poda estar creando
una entidad que no favoreciese a los pueblos indgenas sino a personas cer-
canas al Gobierno de turno.35 La insistencia es votada el 06 de abril. Al ser
rechazada la reconsideracin de la votacin, por 41 votos en contra, se crea el
INDEPA como el organismo rector en materia de pueblos andinos, amazni-
cos y afroperuano, encargado de proponer y supervisar el cumplimiento de las
polticas nacionales de desarrollo de estos pueblos, as como de coordinar con
los Gobiernos regionales la ejecucin de los programas y proyectos dirigidos a
la promocin, defensa, investigacin y afirmacin de los derechos y desarrollo
con identidad de los pueblos. Era una entidad con autonoma funcional y
presupuestaria, con un presidente institucional con rango ministerial y con
participacin directa de lderes indgenas en su consejo directivo.36 Luego, el
34
Dictamen de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de
la Gestin del Estado sobre proyecto(s) de ley 10891/2003-CR, 11076/2004-PE, 11488 y
11765/2004-CR del 22 de marzo de 2005.
35
Diario de debates del Congreso de la Repblica, 7ma sesin vespertina.
36
Las funciones del INDEPA de acuerdo con su ley de creacin fueron:
1. Formular y aprobar la poltica, programas, proyectos de alcance nacional para el
desarrollo de los pueblos andinos, amaznicos y afroperuano.
2. Articular y coordinar acciones de apoyo para capacitacin, asistencia tcnica con
entidades pblicas y privadas a favor de los pueblos.
3. Buscar la inclusin social de los pueblos andinos, amaznicos y afroperuano, princi-
palmente los de frontera, integrndolos a la economa.
4. Asesorar a los pueblos andinos, amaznicos y afroperuano en materias de su competencia.
59
10 de agosto de 2005, se promulga el Reglamento del INDEPA, mediante

decreto supremo 065-2005-PCM, el cual establece que desarrollar sus fun-
ciones en el marco del Convenio 169 de la OIT. En diciembre de ese mismo
ao se elige a los nueve representantes indgenas que conformaron el Consejo
Directivo.
El 28 de julio de 2006 se da inicio al segundo gobierno de Alan Garca
Prez, lder del Partido Aprista Peruano (PAP). Durante todo ese ao, el
INDEPA empez a realizar una serie de actividades a cargo de un recin
nombrado presidente de filiacin aprista, el excongresista Manuel Figueroa.
Entre estas actividades se pueden mencionar la realizacin de eventos macro
regionales para apoyar en la elaboracin de propuestas de desarrollo, la pre-
sentacin de la lnea de trabajo del INDEPA, la formulacin participativa
de perfiles de proyectos, talleres de fortalecimiento de capacidades a nivel
nacional, entre otros (INDEPA 2007b). Pero INDEPA tuvo una escasa
capacidad de accin debido a la falta de estructuras y [] a su dotacin
de funcionarios acusados de ser profesionalmente incompetentes y poltica-
mente corruptos, que provenan del entorno personal de la anterior primera
dama (Meentzen 2007).
La nueva gestin del INDEPA no trabaj temas indgenas propiamente
dichos. Tena una visin de desarrollo que en la prctica demostr estar ms
ligada a la agroindustria, la promocin del folclore y la realizacin de acciones
de visualizacin de las tradiciones (eventos costumbristas).37 Ello fue as en
tanto el objetivo del INDEPA se construy desde la idea del desarrollo basado
5. Preservar los conocimientos colectivos y la biodiversidad ecolgica de los pueblos

andinos y amaznicos, a travs del Fondo Indgena (aplicacin de la ley 27811).
6. Impulsar la participacin de los Gobiernos regionales y locales en polticas, planes y
proyectos de desarrollo a favor de los pueblos andinos y amaznicos de su jurisdiccin.
(Por ejemplo capacitacin de los lderes indgenas en presupuestos participativos.)
7. Desarrollar mecanismos de proteccin de los pueblos en aislamiento voluntario y
contacto inicial.
8. Coordinar con el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural PETT
a efectos de culminar con el proceso de saneamiento fsico legal territorial de las comu-
nidades.
37
Adems, se sumaba a esta confusin el hecho de que se hubiese agregado a los miembros
de la minora tnica afroperuana dentro de los beneficiarios de las acciones de INDEPA. Esto
responde a que en pases de la regin como Ecuador o Colombia se ha reconocido la condicin
de pueblo de los afrodescendientes. En el caso del Per, esta situacin no es igual. INDEPA
reconoce de alguna manera que los afrodescendientes en el Per son un pueblo, cuando no
mantienen las caractersticas que as lo determinan, por lo que la manera de abordar su proble-
mtica difiere enormemente con el resto de beneficiarios.
60
en la produccin y en la integracin al sistema social de mercado desde una

visin de ruralidad.
Para trabajar, INDEPA deba tener claro a quines dirigir sus acciones.
De acuerdo con el artculo 2 del Reglamento de la ley del INDEPA, se con-
sideraron pueblos andinos y amaznicos a aquellos pueblos originarios con
identidad y organizacin propia que mantienen todas sus instituciones socia-
les, econmicas, culturales y polticas o parte de ellas. En el caso de los pueblos
andinos, se incluye a las comunidades campesinas de la sierra y de la costa. En
el caso de los pueblos amaznicos, a las comunidades nativas y pueblos ind-
genas en situacin de aislamiento y/o contacto inicial (PIACI). El Reglamento
seala que a los pueblos se les podr denominar pueblos indgenas. Con ello,
todas las comunidades campesinas y nativas y PIACI se consideraron pueblos,
y adems pueblos indgenas.
Una vez que se tena claro a quines dirigir sus acciones, el INDEPA deba
establecer de qu manera alcanzar ese desarrollo que estaba en su mandato. El
ROF del INDEPA fue emitido mediante decreto supremo 028-2006-PCM el
29 de mayo de 2006, y cre una serie de rganos de lnea que mantuvieron
esta idea de trabajar en pos de alcanzar el desarrollo de los pueblos. As, el
INDEPA cont con los siguientes rganos de lnea:
Direccin de Biodiversidad, Conocimientos Colectivos y Territorio.
Incluye las unidades de Biodiversidad y Conocimientos Colectivos; de
Saneamiento y Territorio; de Investigacin y Cultura; y de Pueblos en
Aislamiento Voluntario y Contacto Inicial.
Direccin de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano.
Incluye las unidades de Desarrollo de Pueblos Andinos, de Desarrollo
de Pueblos Amaznicos y de Desarrollo del Pueblo Afroperuano.
Lo previamente expuesto planteaba un escenario confuso para poder

establecer la manera en la que el INDEPA deba llevar acabo sus acciones
y actividades. En tanto una entidad vinculada nicamente al desarrollo de
los pueblos, el cumplimiento de sus funciones se dirigi hacia esa lnea,
lo cual representaba a su vez chocar con el trabajo de otros ministerios y
entidades del Estado. Por ejemplo, muchas de las actividades que llevaba a
cabo INDEPA estaban relacionadas al desarrollo productivo, agropecuario,
de agricultores y ganaderos que habitaban en comunidades, a travs de talle-
res de capacitacin (INDEPA 2007a), lo cual se superpona a lo que deba
de realizar el Ministerio de Agricultura. De igual manera, lo relacionado a
los conocimientos colectivos se contrapona con el trabajo que ya venan
61
realizando el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Pro-

teccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y el ese entonces Instituto
Nacional de Cultura (INC).
Respecto al INDECOPI, esta entidad, para esos aos, ya mantena un
registro nacional de conocimientos ancestrales relacionados a los recursos
biolgicos para proteger el uso indiscriminado de esta informacin, en cum-
plimiento de lo establecido en la ley 27811, ley que establece el rgimen de
proteccin de los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas vincula-
dos a los recursos biolgicos del ao 2002, experiencia incluso reconocida a
nivel nacional.38 En el caso del INC, este instituto deba dar cumplimiento
a lo establecido en la ley 28296, Ley del Patrimonio Cultural de la Nacin
del 21 de julio de 2004, por lo que estaba encargado de proteger el patrimo-
nio cultural inmaterial (creacin de comunidades, tradiciones, expresiones de
la identidad cultural, entre otros) e implementar un registro de los mismos,
tarea que INDEPA estaba duplicando. Lo anterior evidencia que las labores de
INDEPA se traslapaban con lo actuado por el INC y el INDECOPI.
Como conclusin, se puede decir que el INDEPA tena funciones mal
diseadas que se vinculaban con las funciones de otras entidades estatales,
las que ya incluso se venan implementando desde haca tiempo atrs. Pero
haba un tema que no quedaba del todo claro: en tanto se haba establecido
en el Reglamento de INDEPA, que los pueblos andinos y amaznicos son los
pueblos indgenas, representaba por ello aplicarles lo establecido en el Con-
venio 169 de la OIT. Esta tarea, en los primeros aos de INDEPA, no estaba
evidenciada en actividades o en su planificacin (INDEPA 2007a), por lo
que en aos posteriores se le empieza a exigir al INDEPA actuar a partir de lo
establecido en el mencionado Convenio.
En el marco de lo sealado en el Convenio 169 de la OIT, el INDEPA
intent convertirse en un canal para la consulta y participacin de los pueblos
indgenas. En el momento de su creacin, el INDEPA deba funcionar de
la siguiente manera: los temas de inters de los pueblos indgenas deban ser
canalizados a travs de los consejeros del INDEPA a la presidencia de esta ins-
titucin. Para ello, entre otras cosas, se establecieron oficinas descentralizadas
38
Adems, se sumaba a esta confusin el hecho de que se hubiese agregado a los miembros
de la minora tnica afroperuana dentro de los beneficiarios de las acciones de INDEPA. Esto
responde a que en pases de la regin como Ecuador o Colombia se ha reconocido la condicin
de pueblo de los afrodescendientes. En el caso del Per, esta situacin no es igual. INDEPA
reconoce de alguna manera que los afrodescendientes en el Per son un pueblo, cuando no
mantienen las caractersticas que as lo determinan, por lo que la manera de abordar su proble-
mtica difiere enormemente con el resto de beneficiarios.
62
cuya finalidad era servir como medios para que las organizaciones indgenas
puedan presentar sus demandas, solicitudes, ideas, proyectos, propuestas,
entre otros, las que luego eran canalizadas a los consejeros. El objetivo de estas
oficinas no solo fue que sean de utilidad para la identificacin de actividades
a realizar, sino para establecer tambin los temas prioritarios que deban o
podan ser tomados en cuenta por el Estado. De seguirse este esquema, los
consejeros luego compartan esta informacin con la presidencia de INDEPA,
lo que representaba ese canal directo con el Poder Ejecutivo.
Es por lo anterior que se concibi que el presidente del INDEPA tenga
rango miisterial y con ello poder asistir a las reuniones del Consejo de Minis-
tros con voz pero sin voto. De esa manera, en dichas reuniones cuando se
abordasen temas relacionados o vinculados con la temtica indgena, el pre-
sidente del INDEPA podra tomar la palabra y sealar de qu manera tales
medidas estaran afectando directamente a estos pueblos. En la prctica se
poda estar incluso frente a un tipo de consulta previa personificada en la
figura del presidente de esta institucin, quien canalizara as las demandas
y solicitudes de los pueblos indgenas. En el papel, INDEPA tena poderes
significativos dentro de la estructura del Estado como parte de los procesos
de decisin gubernamental. Pero en la prctica este formato nunca funcion.
Por otro lado, y en tanto ente rector, el INDEPA poda haber sido una
entidad con capacidad para posicionar ciertos temas vinculados a la temtica
indgena como parte de la agenda pblica nacional. Entre estos, quiz los ms
importantes sean dos: la gestin de las reservas territoriales para pueblos ind-
genas en aislamiento y contacto inicial; y apoyar en el proceso de titulacin de
tierras de comunidades. En ambos casos, lo que est en discusin es el territo-
rio indgena y las implicancias de cmo entender el ejercicio de este derecho.
Pero ello significaba que el INDEPA estara abordando temas muy sensibles
en materia de gestin del Estado y su visin de desarrollo.
Con respecto a la gestin de la Reservas para PIACI, en marzo de 2005
se publica el decreto supremo 024-2005-PCM, mediante el cual se crea una
Comisin Especial encargada de formular un proyecto de ley para regular el
rgimen de proteccin de los PIACI. Resultado de este proceso, se prepar
el proyecto de ley 13057, a cargo de la congresista Paulina Arpasi (primera
congresista indgena aimara del Congreso peruano), el cual entra a debate del
pleno el 20 de abril, luego de aprobarse un dictamen en mayora en la Comi-
sin de Pueblos Andinos, Amaznicos, Afroperuano, Ambiente y Ecologa
(CPAAAAE).
63
El 18 de mayo de 2006 se promulga la ley 28736, Ley para la Proteccin

de los Pueblos Indgenas u Originarios en Situacin de Aislamiento y en Situa-
cin de Contacto Inicial PIACI. Esta norma tiene como objetivo establecer
un rgimen especial transectorial de proteccin de los derechos de los PIACI
que sirva para garantizar sus condiciones de vida. Para lograr este objetivo
seala la creacin, a travs de un decreto supremo, de Reservas Indgenas (RI)
sobre los territorios que estos pueblos utilizan de manera tradicional, luego de
los estudios de verificacin respectivos dispuestos por el INDEPA. La norma
establece prohibiciones, como el ingresar a las reservas o el realizar actividades
de aprovechamiento de recursos naturales, salvo en situaciones de necesidad
pblica (intangibilidad relativa). En ambos casos, la ley seala al INDEPA
como garante del cumplimiento de estas disposiciones.39
Previo a la ley 28736, el Per ya contaba con cinco Reservas Territoriales
(RT) en su territorio amaznico. Estas reservas son: RT Kugapakiri Nahua
Nanti (Cusco-Ucayali) (en adelante RT KNN), RT Madre de Dios (Madre
de Dios), RT Isconahua, RT Murunahua y RT Mascho Piro (Ucayali). Estas
RT, al haber sido creadas por dispositivos de menor rango, deban pasar por
un procedimiento de adecuacin a RI de acuerdo a lo sealado en la ley
28736, con lo que se les estara dando un estatus mayor. El ente encargado
de esta labor era el INDEPA, quien presida la Comisin Multisectorial
encargada de ello.
La ley para PIACI fue duramente criticada. Estableca limitaciones a las
actividades40 en este caso, de hidrocarburos que se podran realizar en
zonas de la Amazona donde se estableciesen RI o como parte del proceso de
adecuacin de las RT a RI. Pero, adems, porque una de las reservas, la RT
KNN, tena en su interior al proyecto gasfero de Camisea. INDEPA tena que
velar para que el proyecto no afectase las condiciones de vida de los pueblos que
habitan dentro de esta reserva, para lo que tena que establecer mecanismos de
proteccin y garanta de sus derechos, como son el establecimiento de puestos
de control y la elaboracin de lineamientos, protocolos de actuacin frente a
avistamientos, as como el Plan de Proteccin de la reserva.
El otro tema complejo que se encarg al INDEPA fue coordinar con el
Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT) la culminacin de los
39
En su redaccin final de la ley 28736, no se incorpora la palabra territorio, propuesta que fue
planteada desde el debate previo a su aprobacin por AIDESEP.
40
Uno de los principales crticos de esta ley fue el excongresista Ral Ferrero, quien sostena
que la idea de territorio indgena iba en contra de la idea de unidad territorial establecido como
principio constitucional (Diario de debates del Congreso, sesin del 20 de julio de 2006).
64
procesos de titulacin de predios comunales de las comunidades campesinas

de sierra y costa y nativas. Este proceso chocara con la poltica agraria
y con la poltica de promocin de las actividades forestales en la selva,
tena vinculacin con el cumplimiento de lo acordado al momento de
la renegociacin y firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los
Estados Unidos.
Respecto a la poltica agraria, la posicin expuesta por el presidente Garca y
por el ministro de este sector, el ingeniero Ismael Benavidez, era de promocionar
una agricultura eficiente en predios que tengan como mnimo veinte hectreas.
Bajo esta lgica, los minifundios y las pequeas propiedades, as como las
propiedades comunales muchas de ellas destinadas al autoconsumo,
representaban una agricultura marginal y por ello ineficiente frente a la gran
propiedad que usaba alta tecnologa y apuntaba a la agroexportacin.41 En el
caso forestal, el objetivo de la poltica del gobierno de Garca era establecer
un rgimen de concesiones para la extraccin ordenada de la madera. El
Tratado de Libre Comercio Per-Estados Unidos, en el Captulo 19 de Medio
Ambiente contiene el anexo 18.3.4, denominado Anexo sobre el Manejo
del Sector Forestal, tambin conocido como el Anexo Forestal, en el cual se
establecen una serie de compromisos por parte del Estado peruano, orientados
a fortalecer la gestin forestal peruana. Los objetivos son combatir la tala ilegal
e implementar sistemas formales de tala que permitan conocer el rumbo legal
de la madera que entra a los Estados Unidos, entre otros compromisos. Es as
que, entre otras actividades, se tena que llevar a cabo el establecimiento de
un nuevo rgimen de concesiones forestales, lo cual exiga revisar el sistema de
propiedad en la selva.
2.4. Desempoderando a los pueblos indgenas en el segundo

gobierno de Alan Garca
2.4.1 Quitndole el rango ministerial al INDEPA
El presidente Garca plante como una de las primeras tareas de su gobierno
un proceso de reorganizacin del Estado. Mediante el decreto supremo 048-
2006-PCM del 05 de agosto de 2006 se cre la Comisin Presidencial de Reforma
del Poder Ejecutivo, la que tena como objetivo proponer, en un plazo de 240
41
De acuerdo con Castillo et al., estas afirmaciones fueron planteadas por el ex Ministro de
Agricultura durante una exposicin ante la X Convencin Nacional del Agro Peruano de
CONVEAGRO realizada en la ciudad de Lima los das 24 y 25 de enero de 2008 (Castillo et
al. 2010: 50; La Repblica 2007a).
65
das, al Presidente de la Repblica las medidas necesarias para la eficiencia42 del

Poder Ejecutivo en lo relativo a su organizacin y administracin. El encargo
lo lideraba quien fuera Ministra de Trabajo en ese entonces, Vernica Zavala.
El 05 de febrero de 2007 el presidente Garca, en conferencia de prensa,
anunci la reduccin del nmero de los OPD de 69 a 32, con el fin de hacer
ms gil la gestin del Estado y ahorrar recursos para ser invertidos en otras
reas a favor de los ms pobres. Seal que al menos 20 OPD fueron creadas
durante el gobierno anterior y que en la prctica duplicaban las funciones que
realizaban los ministerios. De acuerdo con Vernica Zavala, esta reduccin
permitira ahorrar al Estado entre 100 y 200 millones de nuevos soles
(Infolatam 2007; Panamericana TV 2007; La Repblica 2007b).
Como respuesta a esta iniciativa de reordenar el aparato del Estado, el
22 de febrero de 2007 se emite el decreto supremo 001-2007-MIMDES,
mediante el cual se aprueba la fusin por absorcin del CONADIS y del
INDEPA al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), nueva
denominacin que obtiene el PROMUDEH. El artculo 2.1 de esta norma
sealaba que una vez culminado el proceso de fusin por absorcin, el
INDEPA se extinguira. En su lugar se creaba la Direccin General de Pueblos
Originarios y Afroperuano (DGPOA). Las razones de la fusin eran que el
Poder Ejecutivo haba evaluado y considerado conveniente la fusin del
INDEPA en el MIMDES porque de esa manera dicha integracin generar
una mejora en el desarrollo de la estrategia integradora (sic) de los pueblos
andinos, amaznicos y afroperuanos.43 De acuerdo con Jorge Agurto, este
acto signific un retroceso de siete aos al regresar al despacho del MIMDES,
como lo fue en los aos de la SETAI (Agurto 2007).
Para el 12 de marzo, diversas organizaciones indgenas se haban
pronunciado manifestando su malestar por la desactivacin del INDEPA. Por
ejemplo, lderes de la Federacin Nativa del Ro Madre de Dios y Afluentes
(FENAMAD) sealaron que la fusin vulneraba derechos adquiridos por los
pueblos indgenas peruanos, siendo contraria a la Ley Marco de Modernizacin
del Estado, ley 27658, que seala que la nueva gestin pblica debe servir al
ciudadano y mejorar los servicios prestados y no lo contrario (SERVINDI
2007a). Por su parte, la Federacin de Comunidades Nativas Yanesha
42
Los criterios sobre los cuales la Comisin poda pronunciarse para proponer de acuerdo
con el artculo 3 de la norma fueron: racionalizacin de los rganos y organismos del Poder
Ejecutivo, mejoramiento de los sistemas de administracin del Poder Ejecutivo, austeridad en
el gasto pblico, simplificacin administrativa, y otras que le encargue la presidencia.
43
Considerandos del decreto supremo 001-2007-MIMDES.
66
(FECONAYA) curs el 23 de febrero una carta a la Defensora del Pueblo,

Beatriz Merino, en la que solicitaron emitir un informe pblico referente al
cumplimiento a los derechos de consulta a los pueblos indgenas amparados en
el artculo 6 del Convenio 169 de la OIT debido a que no se consult el cambio
del INDEPA a DGPOA (SERVINDI 2007a). El 15 de marzo, AIDESEP
emiti un pronunciamiento en el que rechazaba no solo la medida respecto
al INDEPA, sino adems respecto al PETT que haba pasado a COFOPRI
mediante el decreto supremo 005-2007-VIVIENDA. AIDESEP cuestion
esta ltima decisin considerando que estara pretendindose desaparecer las
propiedades comunales, en tanto que ahora la rectora para la titulacin de
predios estara en el sector Vivienda y Construccin encargado de facilitar
el acceso a la propiedad individual, cuando afirman, en el caso de la
titulacin de predios de comunidades, tal funcin correspondera al sector
Agricultura (SERVINDI 2007b).
La desactivacin del INDEPA se encontr en un contexto difcil para
los pueblos indgenas debido a la manifestacin de una serie de expresiones
consideradas discriminatorias contra ellos por parte del Gobierno. El 28 de
octubre de 2007 el presidente Garca public el artculo titulado El sndrome
del perro del hortelano. En este artculo plantea como idea principal para
alcanzar el desarrollo en el pas, el sacar provecho de nuestros recursos
naturales a travs de terceros, en vez de dejarlos en manos de personas que
no los saben aprovechar:
Hay millones de hectreas para madera que estn ociosas, otros millones de
hectreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarn,
adems cientos de depsitos minerales que no se pueden trabajar y millones
de hectreas de mar a los que no entran jams la maricultura ni la produccin.
Los ros que bajan a uno y otro lado de la cordillera son una fortuna que se va
al mar sin producir energa elctrica. Hay, adems, millones de trabajadores
que no existen, aunque hagan labores, pues su trabajo no les sirve para tener
seguro social o una pensin ms adelante, porque no aportan lo que podrn
aportar multiplicando el ahorro nacional.
As, pues, hay muchos recursos sin uso que no son transables, que
no reciben inversin y que no generan trabajo. Y todo ello por el tab de
ideologas superadas, por ociosidad, por indolencia o por la ley del perro del
hortelano que reza: Si no lo hago yo que no lo haga nadie (Garca 2007).
De acuerdo con el artculo, los recursos naturales no solo estaran en
manos de personas que no los saben aprovechar, sino adems desaprovechados
67
debido a una serie de ideologas (segn Garca, del siglo XIX) contrarias a
las lgicas del mercado. Desarrolla los temas de los recursos forestales de
la Amazona que no se pueden extraer, de las tierras comunales que no se
saben utilizar, de los recursos mineros cuya extraccin estara detenida en
la sierra, de los hidrocarburos (en cuyo caso habla de la invencin de los
no conectados, segn Garca) que no se pueden explotar en la selva, como
ejemplos del capital muerto. As, el objetivo de acuerdo con el artculo es
que estos recursos sean aprovechados pero por grandes capitales privados
o internacionales, lo cual demostraba la visin de desarrollo del entonces
presidente en funciones del Per.
Las opiniones en contra no se dejaron esperar (Chirif 2007).44 Sin
embargo, estas no detuvieron el aparato que se estaba instalando en pos
de dar viabilidad a las ideas detrs del contenido del artculo. Parte de esta
tarea estuvo relacionada a la implementacin de normas que permitiesen la
implementacin de acuerdos comerciales. En ese marco, el 12 de diciembre
de ese ao, Alan Garca solicita al Congreso de la Repblica facultades para
legislar en temas referentes a la implementacin del Acuerdo de Promocin
Comercial APC o TLC Per-Estados Unidos. El 19 de diciembre el Congreso
de la Repblica da las facultades solicitadas al Presidente. Cabe resaltar que
en el artculo 2 de la norma aprobada se sealaba que el contenido de estos
decretos se limitar a lo concerniente al TLC.
El gobierno de Alejandro Toledo haba retomado medidas de carcter
liberal y neoliberal que continuaron la pauta de un crecimiento econmico
sostenido en los siguientes aos. Una de estas medidas fue la negociacin de
un TLC con los Estados Unidos desde mayo de 2003. Este proceso fue largo
y gener incluso reacciones internacionales.45 Tres aos despus del inicio de
las negociaciones, se empiezan a evidenciar los logros de estas: el 06 de junio
de 2006 es enviado un texto de tratado al Congreso de los Estado Unidos para
su aprobacin, luego de que Alejandro Toledo y el Presidente de los Estados
Unidos, George W. Bush, suscriben el Acuerdo de Promocin Comercial
(APC), nombre formal del TLC, entre ambos pases. Por su parte, en el Per,
el proceso de aprobacin fue ms rpido: el 28 de junio de ese ao, un mes
antes de que acabe el gobierno de Toledo, el Congreso peruano, con 79 votos
44
En una reciente entrevista al Ministro de Ambiente, Manuel Pulgar Vidal, en el programa La
Hora N, este seal que El perro del hortelano fue un artculo que invisibiliz a los pueblos
indgenas (La Prensa 2013).
45
Venezuela se retira de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en abril de 2006 en protesta
por estas negociaciones.
68
a favor y 14 en contra, aprueba el APC Per-Estados Unidos (El Comercio

2009a) mediante resolucin legislativa 28766, ratificado al da siguiente
mediante decreto supremo 040-2006-RE.
Ya durante el gobierno de Garca, lo que se busc fue la ratificacin del TLC
por parte del Congreso de Estados Unidos. Estas negociaciones se realizaron
con el apoyo del economista Hernando de Soto, quien asume el rol de
representante personal del presidente Garca para impulsar esta ratificacin
en el Congreso estadounidense, funcin que desempea durante cuatro meses
y medio (El Comercio 2009a). El 06 junio de 2007 la Secretaria de Estado de
los Estados Unidos, Condoleezza Rice, asegur que el TLC con Per sera el
primero en ser ratificado por el Congreso de su pas. Como complemento a
estas declaraciones, el 27 de ese mismo mes el Congreso peruano aprueba el
texto definitivo del TLC con modificaciones solicitadas por los representantes
del Partido Demcrata en los captulos laboral, de medio ambiente, propiedad
intelectual e inversin. El 27 de setiembre de 2007, G.W. Bush remite al
Congreso norteamericano el texto final del TLC con Per para su aprobacin,
el cual es aprobado finalmente el 04 de diciembre de ese ao por el Senado de
los Estados Unidos.
El 13 de enero de 2009, el presidente Bush orden la implementacin
del TLC con Per, entrando en efecto un da antes de dejar el gobierno de
su pas. Al da siguiente, 15 de enero, el presidente Garca firm el decreto
supremo 009-2009-MINCETUR para que el TLC con Estados Unidos entre
en vigencia desde el 01 de febrero de ese ao en el Per (El Comercio 2009b;
La Repblica 2009a). Luego, y para el adecuado proceso de implementacin
de este tratado comercial, el presidente Garca solicit facultades especiales al
Congreso de la Repblica para emitir normas desde el Poder Ejecutivo que
generen las condiciones para ello.
Otras de las medidas en el campo econmico que se iniciaron durante
el gobierno de Alejandro Toledo estuvieron vinculadas a la extraccin de
recursos naturales. El pas creca y tena mayor estabilidad poltica y jurdica.
Algunos de los motores del crecimiento durante esos aos se dieron a partir
de las ganancias de las empresas mineras, que ya daban frutos luego de que se
instalaran en la dcada de los noventa. De igual manera el inicio de proyectos
de gran envergadura, como la explotacin del gas de Camisea en el Lote 88.
El proyecto de extraccin del gas de Camisea se concret durante el
gobierno de Alejandro Toledo. Pero la historia del proyecto se remonta
dos dcadas atrs. En 1981 el Estado peruano haba suscrito un contrato
de operaciones para explorar la zona del Bajo Urubamba en el Cusco con
69
la empresa Shell, la que en 1987, luego de la perforacin de cinco pozos

exploratorios, descubre las reservas del gas de Camisea. Durante los aos que
siguieron el proyecto estuvo detenido, hasta que la Shell decide retirarse en
1998 y no continuar con el contrato. Luego de ello, el Estado peruano inicia
convocatorias de concursos pblicos internacionales para otorgar el contrato
para la explotacin del gas de Camisea y de concesin del transporte de los
lquidos de gas hacia Lima. En febrero de 2000 se otorga la licencia para la
explotacin del gas al Consorcio Camisea, conformado por Pluspetrol Per
Corporation, Hunt Oil Company of Peru, SK Corporation y Tecpetrol del
Per; ms adelante se integrara Sonatrach. Respecto al mdulo de transporte,
ese mismo ao, en diciembre, la construccin de un gaseoducto y el transporte
del gas qued a manos del Consorcio Transportadora de Gas del Per (TGP),
conformado por Pluspetrol Per Corporation, Hunt Oil Company of Peru,
SK Corporation, Sonatrach Petroleum Corporation y Graa y Montero S.A.
La explotacin del gas se inici en 2004.
Lo saltante de este caso es que la explotacin se daba en territorios de pueblos
indgenas en situacin de aislamiento y contacto inicial (PIACI), especficamente
sobre la RT Kugapakori Nahua Nanti. Esta situacin representaba una amenaza
para las condiciones de vida de estos pueblos. Por ello, para poder desarrollar
de manera adecuada la actividad de aprovechamiento del gas de Camisea, entre
otras cosas, se establecieron una serie de actividades que buscaban garantizar las
condiciones sociales de las poblaciones nativas cercanas y PIACI. En esa lnea
es que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) suscribi con el Estado
peruano, el 23 de febrero de 2003, el Convenio de Prstamo LC 1441-OC/
PE, mediante el cual se aprobaba una operacin de endeudamiento por 5 mil
millones de dlares para la implementacin del Programa de Fortalecimiento
Institucional y de Apoyo a la Gestin Ambiental y Social del Proyecto Camisea.
Para este primer desembolso se deba de cumplir, entre otras cosas, con constituir
un Grupo Tcnico de Coordinacin Interinstitucional de Camisea (GTCI
Camisea), el cual fue creado mediante decreto supremo 120-2002-PCM el 23
de noviembre de 2002 (DAR 2007:12-15).
Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos realizados, se sucedieron una serie
de cuestionamientos a la forma en que el proyecto se estaba realizando, como
por ejemplo afectaciones a los derechos de los PIACI, daos a bienes privados o
comunales por la operacin de construccin del gaseoducto que va hacia la costa,
negociaciones inequitativas, incumplimiento de acuerdos, entre otros (Defensora
del Pueblo 2006). Ello no detuvo el proyecto, el cual se considera hasta la
70
actualidad como uno de los ms importantes en la historia del pas, generando un

incremento de la produccin de hidrocarburos, sobre todo gas natural.
2.4.2 Discutiendo el tema en el Congreso de la Repblica

En el contexto de implementacin del TLC, as como un incremento en
nuestras actividades extractivas a partir del inicio de actividades en el Lote 88,
en el Congreso de la Repblica se luchaba por restituir al INDEPA. Desde
marzo de 2007, el escenario de debate para dicha restitucin fue la CPAAAAE.
Los consejeros indgenas del INDEPA participaron en varias sesiones de la
comisin46 sealando las razones por las que el INDEPA deba volver a tener
su nivel ministerial. La comisin, a su vez, recibi una serie de comunicados de
diversas instituciones que sealaron la importancia de dicha restitucin.47
Finalmente, el 13 de junio de 2007 se aprob un dictamen en
esta Comisin que propona una ley que derogaba el decreto supremo
001-2007-MIMDES por el que se extingua el INDEPA. Esta propuesta pas
al pleno el 25 de octubre, aprobndose en primera votacin con 84 votos a
favor y exonerndosele de una segunda votacin, sin mayores dificultades.48
Sin embargo, el 17 de noviembre de 2007 el presidente Alan Garca,
mediante oficio 272-2007-PR dirigido al Congreso de la Repblica, observa
la ley de restitucin del INDEPA. Las principales razones planteadas estaban
vinculadas a temas de presupuesto: el INDEPA genera gasto no justificado
al Estado. Por ejemplo, se sealaba que en tanto la condicin previa del
INDEPA era una OPD, restituirlo a ese nivel institucional implicara la
necesaria existencia de un costo fijo generado por el hecho de constituirse en
pliego presupuestal, teniendo que contar con reas de presupuesto, tesorera,
46
En las sesiones del 06, 13 y 26 de marzo participaron en la CPAAAAE los siguientes consejeros
indgenas: Evaristo Nuguak (consejero de los Pueblos amaznicos del nororiente), Jacinto
Villalobos Aragno (consejero de la zona andina sur-centro), Roberto de la Cruz (consejero de la
zona andina norte), Edgar Ramos Cahuana (consejero de la zona andina norte-centro).
47
Coordinadora Nacional de Comunidades del Per afectadas por la minera (CONACAMI);
Confederacin Nacional Agraria (CCP); Coordinadora Agroforestal Indgena y Campesina
del Per (COICAP); Consejo Aguaruna Huambisa; Coordinadora Nacional de Comunidades
Campesinas Indgenas del Per (CONACCIP); Asociacin Intertnica de Desarrollo de la
Selva Peruana (AIDESEP); Federacin de Comunidades Nativas Yanesha (FECONAYA);
Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH); Centro Amaznico de Antropologa y
Aplicacin Prctica (CAAAP); Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas de la Coordinadora
Nacional de Derechos Humanos.
48
Todos los congresistas que pidieron la palabra, lo hicieron para respaldar la propuesta
presentada (Diario de debates del Congreso de la Repblica, 9na sesin matinal del jueves 25
de octubre de 2007).
71
contabilidad, entre otros, lo cual al momento de su restitucin no tena. Otras

razones expuestas fueron de carcter poltico. Una de estas es que desde el
Gobierno se vena impulsando una reforma administrativa y organizativa del
Poder Ejecutivo que buscaba la existencia de sectores especializados capaces
de establecer por jerarqua las polticas de cumplimiento obligatorio, y que la
serie de entidades que existan se encuentren bajo un mismo sector y bajo un
criterio de especialidad. Por lo anterior, INDEPA deba y tena que ser parte de
un sector y no ser una entidad sin vinculacin a polticas generales y sectoriales
del Estado peruano. Un tema que plantea de manera adicional el presidente
Garca es que, al haberse ya realizado la fusin del INDEPA al MIMDES,
primero, el presupuesto del instituto haba pasado a este ministerio, es decir,
no contaba con presupuesto propio; y, segundo, al restituir esta entidad, no
contara con presupuesto asignado para el ao 2008, en tanto las partidas
presupuestarias ya se haban solicitado para ese ao y no se haba considerado
presupuesto para INDEPA.
El 06 de diciembre de 2007 se discute en el Pleno del Congreso la insistencia
de la ley que restituye el INDEPA a su condicin anterior. La congresista
Gloria Ramos, al sustentar las razones para que se apruebe la iniciativa, seala
que en cuanto a que dependan de un sector especializado, en otros pases de
la regin las instituciones estatales en materia de pueblos indgenas funcionan
con independencia. En el caso del presupuesto, seala que el total que utiliza
el INDEPA representa solo el 0.011% del presupuesto nacional, por lo que
su restitucin no generara gasto adicional al Estado. Sin embargo, de acuerdo
con el congresista Aurelio Pastor, la restitucin s generara gasto, ya que al no
haber sido consideradas en el presupuesto de 2008, se tendran que habilitar
nuevas partidas presupuestarias con dinero del erario pblico no programado.
Luego del debate correspondiente, se aprueba por ochenta votos a favor el
texto de la ley que deja sin efecto la fusin por absorcin del INDEPA al
MIMDES, desactivando la DGPOA.
2.4.3 Perdiendo lo recuperado: la aprobacin de la LOPE

Sin embargo, la restitucin no signific que el INDEPA recobrase todas
sus capacidades iniciales. Una de las consecuencias de estas idas y venidas es
que al dejar sin efecto la fusin del INDEPA, a travs de la ley 29146, solo se
restablece la vigencia de la ley 28495, pero no se tom en cuenta el reglamento
de la misma, por lo tanto en virtud al artculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo
Civil, el decreto supremo 065-2005-PCM (reglamento del INDEPA) qued
derogado (Castillo et al. 2010: 54). Como consecuencia, INDEPA careca de
una norma que estableciese su estructura orgnica interna.
72
Es necesario mencionar que das despus de la restitucin del INDEPA (la

ley que restituye el INDEPA se publica el 13 de diciembre de 2007), se public
la ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) (20 de diciembre de
2007). La nueva organizacin del Estado peruano establecida en la LOPE
cancela las principales ventajas institucionales contenidas en la ley original de
creacin del INDEPA49 al plantear que todas las entidades estatales del Poder
Ejecutivo se adecuen a lo establecido en su cuerpo normativo sostenido en el
criterio de especializacin.
No se puede negar que la LOPE representa un esfuerzo por definir con
claridad las competencias de cada uno de los niveles de gobierno, desde el
Presidente de la Repblica hasta los organismos pblicos del Poder Ejecutivo.
Al hacerlo introduce una nueva jerarquizacin de las entidades del Estado
que antes no exista. Con esta nueva estructura, a nivel del gobierno central
ya no existen Organismos Pblicos Descentralizados (categora inicial del
INDEPA); lo que se tiene ahora son:
Organismos Pblicos Ejecutores (OPE)
Organismos Pblicos Especializados, que pueden ser Reguladores (OR)
o Tcnicos Especializados (OTE)
Solo los reguladores mantienen cierto nivel de autonoma jurdica y

administrativa. Todos los otros tienen que estar adscritos a un ministerio, por
lo que estn obligados a subordinar sus polticas institucionales y financieras
a la aprobacin del ministro del sector. Con ello, INDEPA no puede tener
rango ministerial, por lo que tampoco podra tener funciones transectoriales
ni un nivel de autonoma, quedando como Organismo Pblico Ejecutor
(OPE), sin un consejo directivo integrado por lderes indgenas, figura que
tampoco es contemplada en la LOPE.
De manera complementaria, hay que sealar lo que establece la ley 27658,
Ley Marco de modernizacin de la Gestin del Estado, la que considera que
tanto el diseo y estructura de la administracin pblica deben regirse bajo los
criterios de justificacin de funciones y actividades, para evitar la duplicidad
de funciones, as como por el principio de especialidad que supone integrar las
funciones afines. La LOPE contempla y lleva a la prctica estos dos principios.
Adems seala que las entidades pblicas del Poder Ejecutivo se organizan
49
A decir de algunos, la LOPE tiene un fuerte sesgo comercial y de libre mercado para facilitar
la inversin privada, lo que dificulta que un organismo tipo INDEPA, encargado de promover
polticas favorables a los pueblos indgenas, guarde coherencia con esta nueva institucionalidad
estatal que la LOPE ha introducido (Castillo et al. 2010).
73
sobre la base de funciones y competencias afines, evitando la duplicidad y

superposicin de funciones. Por lo anterior, mediante decreto supremo
001-2008-MIMDES del 01 de marzo de 2008, el INDEPA queda adscrito
al MIMDES, entidad que, de acuerdo a sus funciones, tendra competencias
en materia de pueblos indgenas. Luego, a travs del decreto supremo 034-
2008-PCM del 06 de mayo de 2008, se aprueba la calificacin de Organismos
Pblicos de acuerdo a lo dispuesto por la LOPE, donde se establece que el
INDEPA tendr la condicin de OPE, por lo que tendr que adecuar su
reglamento interno de acuerdo a lo establecido en el Ttulo IV de la ley 29158
en el marco del ROF del MIMDES.
En el contexto de estas reformas que afectaron la idea original del
INDEPA, entre marzo y junio de 2008 y a partir de las facultades delegadas
por el Congreso en diciembre de 2007, el Poder Ejecutivo empieza a emitir
una serie de decretos legislativos orientados a adecuar la legislacin nacional
a las obligaciones derivadas del TLC con Estados Unidos. En total se
emitieron 102 decretos legislativos, 38 de los cuales se publicaron el 27 de
junio, un da antes de que se venza el plazo de 180 das.
Una gran mayora de estos decretos fueron cuestionados por distintos
sectores (La Primera 2008). De acuerdo con las crticas, el Poder Ejecutivo
haba excedido la autorizacin del Congreso de la Repblica, ya que emiti
decretos legislativos que no tenan relacin con las facultades delegadas, por
lo que varios de los decretos cabran en causales de inconstitucionalidad (La
Repblica 2008). Y en materia de pueblos indgenas, la situacin era ms
complicada an.50
El decreto legislativo ms cuestionado fue el 1015, que modificaba
el artculo 10 de la ley 26505, Ley de inversin privada en el desarrollo
de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las
comunidades campesinas y nativas. En este decreto se sealaba que para la
adquisicin de propiedad por parte de comuneros (individuales) sobre la
50
Entre las materias abordadas por estos decretos legislativos que afectaban a los pueblos
indgenas se pueden mencionar las siguientes: restringir el proceso de consulta para la
suscripcin de contratos petroleros y mineros en lotes ubicados en territorios comunales;
rebajar el qurum de la asamblea, de dos tercios al 50% de los presentes para la venta de tierras
comunales a terceros; permitir la privatizacin de los suelos forestales y el cambio de uso a
agrcolas en caso de proyectos que fuesen declarados de inters nacional; crear nuevas figuras
jurdicas dentro de la comunidad, distintas a las ya reconocidas en normas sobre la materia;
declarar como propiedad del Estado las tierras eriazas no tituladas, aunque estuviesen posedas
y fuesen pretendidas por comunidades indgenas; y permitir que invasores con cuatro aos de
antigedad se apropiasen de tierras comunales, con lo cual se anulaba la garanta constitucional
que otorga carcter imprescriptible a la propiedad territorial de las comunidades.
74
tierra que poseen se requerir el voto a favor de no menos del 50% de los
comuneros posesionarios. Asimismo, derogaba el artculo 11, que sealaba
que para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las
tierras comunales de la sierra o de la selva, se requera del acuerdo de la
asamblea general con el voto conforme de no menos de dos tercios de todos
los miembros de la comunidad.
La Defensora del Pueblo y un grupo de congresistas presentaron acciones
de inconstitucionalidad en contra del mencionado decreto legislativo
1015, en tanto se afectaba el derecho de las comunidades de disponer sobre
sus tierras, desprotegiendo las propiedades comunales, adems de que la
norma no haba sido consultada de acuerdo a lo establecido en el Convenio
169 de la OIT. Pero fueron las protestas de las organizaciones indgenas,
principalmente de la zona de la provincia de Condorcanqui en la Regin
Amazonas, las que impactaron con ms fuerza en la opinin pblica y en
las autoridades.
A raz de estas protestas se inicia, el 09 de agosto, el denominado Paro
Amaznico, liderado por AIDESEP. El 18 de agosto las protestas se hacen
ms duras, incluso se toman instalaciones de la empresa de hidrocarburos
Pluspetrol en la zona de Camisea y de la empresa estatal Petroper en la
zona norte del pas, por lo que el Gobierno declara el estado de emergencia
en el departamento de Amazonas, sumndose luego a esa declaratoria los
departamentos de Loreto y Cusco.
En medio de estos hechos, AIDESEP consigue que el 20 de agosto de
2008 se firme un acta entre los representantes del Congreso de la Repblica
y Alberto Pizango, lder de AIDESEP, para culminar el paro y debatir la
derogatoria de los decretos legislativos 1015 y 1073 (promulgado para
superar las objeciones al primero). De esta forma, el 28 de agosto el Pleno
del Congreso acord derogar los decretos legislativos 1015 y 1073; luego, el
21 de setiembre se promulga la ley 29261 que recoge el acuerdo del Pleno.
El presidente Garca califica esta derogatoria como un error histrico (El
Comercio 2008), mientras que Alberto Pizango, por el contrario, consider
que se trataba de un nuevo amanecer para los pueblos indgenas del pas
(BBC 2008).
En el acta del 20 de agosto se haba sealado adems:
(i) la conformacin de una comisin multipartidaria en el Congreso de
la Repblica para evaluar los dems decretos legislativos cuestionados
por las organizaciones indgenas, as como recomendar soluciones a la
problemtica de los pueblos indgenas;
75
(ii) promover un proyecto de ley para modificar el reglamento del

Congreso a fin de incorporar la consulta previa en el procedimiento
parlamentario; y
(iii) gestionar la derogatoria del decreto supremo 058 que declaraba el
estado de emergencia en diversas zonas del pas (Congreso de la Repblica
2009).
La Comisin Multipartidaria del Congreso se conform el 11 de setiembre

de 2008 con participacin de los distintos grupos parlamentarios y se instal
formalmente el 26 de setiembre, presidida por la congresista Gloria Ramos. El
13 de diciembre, la comisin emiti el informe sobre los decretos legislativos
vinculados a los pueblos indgenas promulgados por el Poder Ejecutivo en
mrito a la ley 29157, recomendando la derogatoria de diez de los decretos
legislativos y eventualmente revisin de la mayora de normas cuestionadas,
informe que es aprobado por la Comisin el 19 de ese mes (Congreso de
la Repblica 2009). Sin embargo, ese informe no fue debatido en el Pleno
del Congreso ese ao, dado que el Presidente del Congreso, Javier Velsquez
Quesqun, seal que presentara los resultados de la Comisin el 01 de
febrero de 2009, luego de las vacaciones congresales. El informe recin es
aprobado por el pleno del Congreso el 29 de mayo de 2009.
Sin embargo, la situacin no haba terminado de calmarse. El 12 de marzo
de 2009 AIDESEP enva una carta al Presidente del Congreso y al Presidente
del Consejo de Ministeros, Yehude Simon, para solicitarles que el Estado se
pronuncie con relacin al resto de decretos legislativos cuestionados. Ante la
falta de diligencia para retomar la discusin, AIDESEP inicia el que se llam
Segundo Paro Amaznico, el 09 de abril. Esta vez se exiga la derogatoria
de otros seis decretos legislativos que afectaban los derechos de los pueblos
indgenas, entre ellos el decreto legislativo 1090, o Ley Forestal y de Fauna
Silvestre, conocida tambin como la Ley de la Selva. El 20 de abril, el premier
Yehude Simon y los dirigentes de AIDESEP acuerdan formar otra comisin
multisectorial para revisar los decretos, pero no se levantan las medidas de
fuerza. En los das siguientes, los paros y movilizaciones se agudizan en diversas
zonas del pas: se bloquean carreteras importantes, se impide la navegacin en
algunos ros y se ocupa infraestructura petrolera. Adicionalmente se suman
a las protestas las ciudades de Tarapoto y Yurimaguas. El paro deja de ser
netamente indgena. Debido al crecimiento de la situacin de conflictividad
a nivel nacional, el 09 de mayo el Gobierno aprista declara en emergencia
distritos amaznicos de cinco departamentos del Per.
76
Debido a esta actitud del Gobierno, de declarar en emergencia parte

del territorio amaznico, Alberto Pizango, en un acto osado y en respuesta
a la accin del Gobierno, apela al derecho a la insurgencia el 15 de mayo
de 2009. Sin embargo, horas despus se retracta gracias a la intervencin de
la Defensora del Pueblo. Este acto es tomado como un acto de rebelin
incluso sedicin por el Gobierno aprista (La Repblica 2009b).
El 19 de mayo el decreto legislativo 1090, Ley Forestal y de Fauna
Silvestre, es declarado inconstitucional por la Comisin de Constitucin del
Congreso, por lo que su derogatoria tendra que ser debatida en el Pleno. El
20 de mayo, mediante decreto supremo 031-2009-PCM, se crea la Comisin
Multisectorial para iniciar el dilogo entre el Gobierno y los representantes
indgenas. En ella participan el Presidente de AIDESEP, Alberto Pizango, y el
Presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon, cuya misin era ayudar
en el anlisis y bsqueda de acuerdos consensuados.
Pero la actitud del Gobierno se torna displicente tanto hacia las
movilizaciones en la selva como a discutir la posibilidad de derogar la Ley de
la Selva. Por ejemplo, en la edicin electrnica del diario El Comercio del 03
de junio de 2009, el Ministro del Ambiente, Antonio Brack, opin que insistir
en la derogacin del decreto legislativo 1090 es un capricho poltico, ya que
hasta ese momento nadie ha podido demostrar la inconstitucionalidad de la
ley o que esta afecte a las comunidades amaznicas. Brack dijo, adems, que el
Gobierno haba instado a las comunidades indgenas a revisar cada artculo de
la ley, para luego modificar los puntos que pudieran afectarlos.51
La discusin sobre la derogatoria del decreto legislativo 1090 en el Congreso
se da el 04 de junio, pero el debate en el Pleno se suspende. La Defensora
del Pueblo presenta ese mismo da una accin de inconstitucionalidad contra
el decreto legislativo cuestionado. De acuerdo con la Defensora, el decreto
legislativo 1090 vulnera los derechos de propiedad sobre la tierra y a la
consulta previa.
La situacin en el resto del pas era complicada. Se haban presentado
varias movilizaciones y piquetes por parte de miembros de pueblos indgenas
en varios puntos de carreteras. Una de estas movilizaciones fue el de un gran
nmero de indgenas pertenecientes a los pueblos awajn, en la Regin
Amazonas, principalmente en las afueras de la ciudad de Bagua. Este grupo de
personas se haba asentado en la denominada Curva del Diablo, una parte de
51
Las declaraciones del exministro son mencionadas por varios medios, pero la fuente, el
Diario El Peruano, ha desactivado esta pgina.
77
la carretera de ingreso a esta ciudad, imposibilitando el paso de automviles,

camiones y buses. Debido a esto, la situacin se volvi muy complicada en
Bagua, por lo que el Gobierno estaba evaluando de qu manera actuar. Es
as que, el 05 de junio, se produjo en la Curva del Diablo un enfrentamiento
entre la polica y la poblacin ah asentada, con el trgico resultado de
veinticuatro policas y diez nativos indgenas awajn y pobladores de Bagua
muertos, adems de decenas de heridos y detenidos.52 El hecho se convirti
en un escndalo nacional e internacional, no solo por las consecuencias en el
lugar, sino por las reacciones del Gobierno frente a lo sucedido. El 08 de junio
renuncia la Ministra del MIMDES, Carmen Vildoso Chirinos, a manera de
protesta por unos videos que emite el Gobierno acusando a los indgenas
como los causantes de los actos violentos del 05 de junio.
Luego de los hechos de Bagua y con casi toda la opinin pblica nacional
e internacional en su contra, el Congreso opt por derogar, el 12 de junio,
los decretos legislativos 1064 (que estableca una nueva regulacin de la
propiedad agraria) y 1090 (que haba aprobado una nueva Ley Forestal y de
Fauna Silvestre).
A partir de los sucesos ocurridos el 05 de junio de 2009 el Gobierno
decidi conformar el que se llam Grupo Nacional de Coordinacin para
el Desarrollo de los Pueblos Amaznicos, con el fin de formular un plan
integral para el desarrollo de estos pueblos.53 El grupo se rene por primera
vez el da 22 de junio en el local Sala del Acuerdo Nacional de la PCM en la
ciudad de Lima. En dicha reunin se instala la Mesa de Trabajo General entre
instituciones del Estado peruano y organizaciones indgenas amaznicas.54
52
Es importante hacer mencin a que el crecimiento econmico alcanzado por el Per durante
el gobierno de Garca represent un 8.7% como resultado de una tendencia al alza del producto
interno bruto. Ello se debi a una disciplina fiscal impuesta en la primera dcada del siglo XXI,
as como la apertura a mercados con acuerdos de libre comercio y la promocin de inversiones
privadas, las que alcanzaron en ese periodo ms de 19 mil millones de dlares solo en minera
e hidrocarburos. Sin embargo, este crecimiento no vino acompaado de polticas adecuadas de
redistribucin. Sumado a ello, se dio una escalada de conflictividad social a nivel nacional. De
acuerdo con la Defensora del Pueblo, durante el segundo gobierno de Garca se sucedieron
234 conflictos sociales, cuando a inicios de su mandato haba solo 86, de los cuales el 50% son
conflictos socioambientales.
53
Resolucin suprema 117-2009-PCM (10/06/2009). Constituyen el Grupo Nacional de
Coordinacin para el Desarrollo de los Pueblos amaznicos a cargo de la formulacin de un
plan integral de desarrollo sostenible para dichos pueblos, en los mbitos de educacin, salud,
titulacin, formalizacin de tierras y dems medidas necesarias.
54
Estuvieron presentes los ministros del Ministerio de Agricultura, Ministerio del Medio
Ambiente, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, y Ministerio de Salud; representantes
78
Para llevar a cabo la labor de la Mesa se conformaron cuatro submesas de

trabajo definidas a partir de los siguientes ejes temticos: diseo y composicin
de una comisin que investigue los sucesos de Bagua (Mesa 1); propuesta de
solucin respecto a los decretos legislativos cuestionados (994, 1020, 1064,
1080, 1081, 1089, 1090) (Mesa 2); elaboracin de los mecanismos de consulta
previa para la aplicacin del Convenio 169 de la OIT (Mesa 3); y propuesta
nacional para el desarrollo amaznico (Mesa 4).
Estas Mesas de Trabajo funcionaron hasta finales de ese ao. En ellas se
sucedi un importante esfuerzo de armonizacin de puntos de vista entre
representantes del Poder Ejecutivo y de los dirigentes indgenas. En el caso
de la Mesa 1, se elaboraron dos informes, uno en mayora y uno en minora,
respecto a los sucesos que suscitaron los enfrentamientos en la Curva del
Diablo el 05 de junio. La Mesa 2 elabor un informe respecto a una nueva ley
forestal que se elaborara con participacin de los pueblos indgenas. La Mesa
3 propuso una matriz con artculos para la elaboracin sobre la base de esta de
una ley de Consulta Previa. La Mesa 4 estableci un Plan de Desarrollo de la
Amazona, actualizando el Plan de Accin que se elabor durante el gobierno
de Paniagua, indicando ms de cuatrocientas acciones a implementar por parte
de un gran nmero de entidades estatales. Sin embargo, se saba que muchas de
sus conclusiones y recomendaciones tendran a pasar por la adopcin formal
por el Ejecutivo, a travs de normas legales y polticas definidas. Por otra parte,
lo que respecta a la derogacin de leyes y decretos legislativos, lo mismo que
la modificacin de normas con rango de ley, es algo que competa al Congreso
de la Repblica. Los informes finales son presentados el 12 de enero de 2010,
para luego ser derivados a las instancias correspondientes.
Cul fue el rol de la entidad estatal encargada de los temas indgenas
durante todo este proceso de conflicto social? Durante todo el ao de
protestas, el INDEPA, la institucin encargada de ver el tema indgena en el
Poder Ejecutivo, no tuvo una participacin clara desde la posicin en la que se
encontraba. Como se mencion, INDEPA fue restituido pero no contaba con
estructura organizativa interna, ni ROF, ni presupuesto propio. En este ltimo
caso, durante los meses de enero a julio de 2008, luego de su restitucin, el
presupuesto segua siendo operado por el rea administrativa del MIMDES,
por lo que las actividades programadas de INDEPA no se realizaban con
autonoma, sino como parte de los procedimientos y las normas internas de
de los Gobiernos regionales de Loreto, Junn, San Martn, Hunuco; y representantes de las
organizaciones nacionales indgenas AIDESEP Y CONAP, entre otros.
79
este ministerio. Es recin el 09 de julio de 2008 que, mediante la ley 29253,

se transfiri presupuesto del sector pblico para el ao 2008, del MIMDES
al INDEPA. Es decir, recin el INDEPA restituido cont con presupuesto
propio para los ltimos meses del ao 2008.
Pero incluso con el presupuesto asignado ya para el ao 2009, las
actuaciones del INDEPA no solo no se evidenciaron en su calidad de entidad
encargada de ver los temas indgenas, sino que incluso fueron duramente
cuestionadas por su desentendimiento del problema. De esa manera se pas
de inaccin por razones financieras, a una inaccin por razones de las reales
capacidades que tema INDEPA frente al conflicto. De acuerdo a afirmaciones
de la ex Ministra del sector al que estaba adscrito, Carmen Vildoso, el
INDEPA nunca particip de las reuniones en las que se discuta sobre los
decretos legislativos, ni emiti informes al respecto a pesar de las reiteradas
solicitudes de su despacho (Per21 2009). Estas afirmaciones no solo fueron
corroboradas por el programa Prensa Libre, dirigido por Rosa Mara Palacios,
en su emisin del 08 de junio de 2009, sino que acusaban a los directivos del
INDEPA de utilizar los espacios de la entidad en otros menesteres, ajenos a los
temas vinculados a la solucin del paro amaznico y vinculados a actividades
del partido de gobierno.55 Es as que el INDEPA, durante los aos 2008 y
2009, tuvo una actuacin irrelevante dentro del Poder Ejecutivo en materia
de pueblos indgenas. Ello en tanto casi no tuvo un rol o papel durante las
negociaciones alrededor de los sucesos de conflicto de esos aos, ni durante las
mesas de dilogo luego del 05 de junio.
2.5. Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el

segundo gobierno de Alan Garca
2.5.1 Reorganizando el INDEPA para convertirlo en una OTE de
la PCM
En un contexto complicado, el 25 de junio de 2009 mediante decreto
supremo 006-2009-MIMDES, el MIMDES, ahora a cargo de Nidia Vilchez
Yucra, decide declarar en reorganizacin el INDEPA para:
[] otorgar a los pueblos andinos, amaznicos y afroperuano y a la socie-
dad en general un organismo eficiente en gestin que armonice sus funciones
dentro del proceso de modernizacin del Estado y que permita agilizar los
55
Programa periodstico Prensa Libre (Prensa Libre 2009).
80
procedimientos que se encuentran bajo el mbito del INDEP (El Comercio

2009c).56
Posteriormente, el 22 de julio a travs de la resolucin ministerial
277-2009-MIMDES, se constituye una Comisin Sectorial encargada
de evaluar, analizar y recomendar las acciones y medidas de reforma
administrativa y de gestin, as como elaborar el nuevo proyecto de ROF
para el INDEPA.
El informe de esta Comisin Sectorial fue aprobado por resolucin
ministerial 046-2010-MIMDES del 21 de enero de 2010. Una de las
primeras conclusiones a la que llega la Comisin Sectorial es que el
INDEPA no tena ROF desde junio de 2007, cuando se hizo efectiva su
fusin al MIMDES, crendose en su lugar la DGPOA; pero al ser restituido
en diciembre de ese mismo ao, y sin recobrar su rango anterior, deba de
adecuar sus instrumentos de gestin al sector al que desde marzo de 2008
estaba adscrito, que era el MIMDES. Pero este sector no tena an una
Ley de Organizacin de Funciones, por lo que INDEPA tena que esperar
esta norma para, sobre la base de esta, elaborar su nuevo ROF en tanto
esta estaba supeditaba a la del sector (MIMDES 2010). Cabe sealar que el
tiempo que dur la Comisin Sectorial, que deba analizar cmo reorganizar
INDEPA, fue el mismo que duraron las mesas de dilogo post Bagua. Es
decir, entre julio y diciembre de 2009 el INDEPA estaba en reorganizacin.
De manera adicional, en el debate alrededor de la elaboracin del
informe de la Mesa 4 de las Mesas de Dilogo, se solicitaba que el INDEPA
pase a la PCM como un Organismo Tcnico Especializado (OTE). Los OTE
se crean por excepcin cuando existe una necesidad en el Poder Ejecutivo
para planificar y supervisar o ejecutar y controlar polticas de Estado de largo
plazo, siendo de carcter multisectorial o intergubernamental, teniendo
un alto grado de independencia funcional (artculo 33 de la LOPE). Esta
propuesta fue planteada por la Defensora del Pueblo, ya desde el 04 junio
de 2009 (Ideele Radio 2009; La Repblica 2009c; Andina 2009), y tuvo
acogida como parte del debate respecto al fortalecimiento institucional de
una entidad encargada de llevar a cabo los temas vinculados a la temtica
indgena, y que permitiese acoger la figura de los representantes indgenas
como miembros del Consejo Directivo de podan tener los OTE. Es as que
el 09 de febrero de 2010, mediante decreto supremo 022-2010-PCM, el
INDEPA es adscrito a la PCM porque sus funciones guardaran afinidad
56
Considerandos del decreto supremo 006-2009-MIMDES.
81
con esta entidad (apoyar al Ejecutivo en materia de coordinacin entre

sectores). Dos meses despus, el INDEPA es calificado como OTE mediante
el decreto supremo 048-2010-PCM del 19 de abril de 2010. Sin embargo, el
proceso de traslado de INDEPA del MIMDES a la PCM no fue inmediato
y su condicin de OTE durara poco.
2.5.2 Incorporando al INDEPA en el Ministerio de Cultura

El 31 de octubre de 2009, el Presidente de la Repblica, con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, enva el oficio 274-2009-PR a la
Presidencia del Congreso de la Repblica, con el proyecto de Ley de creacin,
organizacin y funciones de un Ministerio de Cultura. Esta propuesta se
sostena en crear este ministerio a partir de la fusin del INC, la Biblioteca
Nacional, el Instituto de Radio y Televisin Peruana, la Academia Mayor de la
Lengua Quechua y el Archivo General de la Nacin. Luego, en el Congreso, en
la Comisin de Descentralizacin se decide incorporar al INDEPA restituido
como parte de la propuesta de creacin del Ministerio de Cultura.
Las principales razones que se expusieron en la Comisin para agregar al
INDEPA restituido en la estructura de este nuevo ministerio, se sustentaron en
las ideas de que la diversidad es el eje caracterstico de la sociedad peruana y la
interrelacin entre culturas diversas es caracterstica de la identidad nacional.
As, la cultura no puede ser solo vista como promocin y cuidado del patrimonio
nacional, sino como manifestaciones vivas de la diversidad de pueblos que
habitan en el pas.57 De acuerdo con el informe de la Comisin del Congreso:
Asimismo, considera que el Estado peruano no puede seguir pretendiendo
que la identidad nacional se erija sobre una cultura centralizada y excluyente,
se requiere ms bien, para asegurar la cohesin social, la gobernabilidad
democrtica y el desarrollo sustentable, desarrollar polticas que orienten sus
intervenciones y transformacin hacia un estado descentralizado e inclusive,
que reconozca la diversidad tnica, lingstica y cultural; por lo cual es necesario
adscribir al Instituto de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuano a la nueva cartera ministerial (Congreso de la Repblica del Per
2010: 12).
Este agregado es aceptado y se aprueba un texto final el 22 de junio de

2010 para la creacin del Ministerio de Cultura. Con esta propuesta se bus-
caba que al crear el Ministerio de Cultura se fusionase el INDEPA para, sobre
57
Entrevista a Vicente Otta.
82
la base de este, crear el Viceministerio de Interculturalidad (VMI). En este

momento INDEPA ya era un OTE de la PCM.
El 23 de junio se aprueba en el Pleno del Congreso, con 65 votos a favor,
6 en contra y 16 abstenciones, la creacin del Ministerio de Cultura. El debate
se centr en la importancia de contar con un ministerio que promueva el
patrimonio cultural, destacando que si el INDEPA pasaba a ser parte de este
ministerio, era para poder darle un mayor nivel poltico dentro de la estruc-
tura del Estado al tema indgena. Luego, en la Comisin Permanente se realiza
la segunda votacin, y es as que, el 14 de julio de 2010, con 24 votos a favor
y solo 4 abstenciones, se aprueba la Ley de creacin del Ministerio de Cul-
tura, ley 2956, fusionando al INDEPA en esta nueva entidad, crendose en
su lugar el Viceministerio de Interculturalidad. Luego, el 24 de setiembre,
mediante decreto supremo 001-2010-MC, se aprueba la fusin por absorcin
del INDEPA al Ministerio de Cultura, desapareciendo el 31 de diciembre de
2010, cuando culmina el proceso de fusin.
83
III
C A P T U L O
ANALIZ ANDO LOS CAMBIOS EN L A

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN
MATERIA INDGENA ENTRE LOS
AOS 2000 Y 2011
Entre los aos 2000 y 2010 el Per retom el camino de la democracia.

Fueron aos de cambios y crecimiento para el pas, convirtindose en una de
las economas de mayor proyeccin, no solo en comparacin con otros pases
latinoamericanos, sino del mundo. El camino retomado signific, adems,
restablecer y fortalecer instituciones en una atmsfera de mayor pacificacin
interna; adicionalmente, se empez a planificar con el objetivo de contar
con un pas capaz de vencer a la pobreza, luchar contra el cambio climtico,
generar inclusin social y empleo, aprovechar los recursos naturales, entre otros
temas. En este contexto de camino hacia el desarrollo desde el Estado, el tema
indgena en el Per ha sido objeto de vaivenes decisionales gubernamentales
que han afectado su institucionalizacin.
Como se desprende de la narracin del caso, la temtica de los pueblos
indgenas en el Estado peruano se ha caracterizado por tener entidades que
no han adquirido la capacidad real de colocar la agenda indgena en la agenda
gubernamental. Desde la SETAI, pasando por CONAPA y los diversos
momentos del INDEPA, las entidades estatales en materia de pueblos
indgenas no lograron concretar acciones y ver resultados de su gestin, puesto
que su tiempo de existencia fue corto o se vieron inmersas en debates ajenos al
tema y cuestionamientos polticos. Esta presencia limitada de una autoridad
estatal indgena as como su debilitamiento permanente, se convirtieron luego
en componentes determinantes para que la institucionalidad en esta materia
no logre concretarse como parte de la estructura del Estado. Lo anterior ha
significado que no se integre de manera adecuada la agenda de los pueblos
indgenas en la poltica nacional. Por ello, nuestro inters ha radicado en
conocer a profundidad qu factores generaron estos cambios; es decir, lo que
ocurre detrs de las decisiones que fueron fijando el dbil papel que cumpli
la entidad estatal en materia de pueblos indgenas en el Per.
Recordemos, como lo hemos sealado anteriormente, que nuestro trabajo
de investigacin parte por reconocer que las estructuras institucionales, para
resolver problemas pblicos a travs de las polticas pblicas, cambian; es
decir, se transforman y adquieren o pierden funciones, lgicas de operacin
y criterios sobre los que se toman decisiones. Esta parte del trabajo de
investigacin buscar responder a la interrogante sobre qu factores influyen
en el establecimiento de la agenda del cambio en la institucionalidad del tema
indgena en el Per? Para ello nuestras hiptesis buscan analizar la implicancia
de tres factores en el proceso de agenda del cambio institucional: (i) la
87
formacin de coyunturas crticas, (ii) los emprendedores de polticas y (iii) la

racionalidad econmica. Estos factores sern aplicados sobre el contenido de
la narracin ya estructurada en el apartado anterior, en ese orden.
3.1. El establecimiento de la agenda del cambio institucional:

un espacio complejo
El establecimiento de la agenda pblica o agenda-setting constituye la primera
funcin gerencial del ciclo de poltica pblica. La agenda consiste en una lista
de asuntos o problemas a los cuales los funcionarios gubernamentales, y la gente
fuera del gobierno pero asociada cercanamente a estos funcionarios, prestan
atencin en algn momento determinado (Kingdon 1995: 3). Sin embargo,
el establecimiento de la agenda consiste, por lo menos, en la estructuracin
de un problema social como problema pblico; vale decir, reconocido como
relevante para la persona y la comunidad, de necesaria intervencin del Estado,
en tanto poder institucionalizado; pero tambin marca el inicio de la bsqueda
de diversas alternativas de solucin para dichos problemas, entre las cuales
alguna resulta favorecida y tendr el camino abierto para el diseo de estrategias
y polticas (Alza 2012a). Si bien en la realidad de la gestin gubernamental
no se encuentra un proceso lineal, ni siquiera cclico, de las polticas pblicas,
es cierto que durante toda la formulacin de las mismas ocurren prcticas de
establecimiento de agenda en las que se definen las prioridades del Estado, con
conflictos dilemticos y de alto contenido valorativo. Las polticas pblicas
son siempre un asunto de valoracin (Merino 2010: 35). Por tanto, esta etapa
constituye un momento absolutamente poltico, tico y, ciertamente, clave para
los acuerdos institucionales de un pas. Los actores buscan que su visin del
problema pblico sea la que el Estado adopte y resuelva, para lo cual hacen uso
de diversas estrategias, mecanismos, tcnicas y discursos que les permitan incidir
y lograr sus objetivos.
El reconocimiento de que un tema ha sido incluido en la agenda requiere
evidencia. Esta muestra que el Estado adopta como propio un problema y
decide intervenir, o no intervenir (Meny y Thoening 1992), para resolverlo. Las
decisiones referidas a la construccin de las estructuras institucionales expresan,
muchas veces, la existencia de un tema en la agenda pblica, as como permiten
verificar la valoracin que del tema se tiene en el Gobierno.
El caso de anlisis estudia el cambio en la estructura organizacional del
Estado, como forma de entender los procesos de establecimiento de agenda
del tema indgena en el Per. Los cambios institucionales generan cambios
88
organizacionales, y viceversa, por lo que estos ltimos tambin permiten

verificar la valoracin sobre el tema indgena en el pas a lo largo de cuatro
gobiernos. El cambio en las organizaciones, en general, como parte del estudio
de las polticas pblicas, permite identificar elementos que caracterizan a estas
ltimas. Las organizaciones son entes biogrficos, se componen de una serie
de etapas, historias, encuentros, personas concretas que van y vienen, entran y
salen (Arellano 2010: 83).
El constante cambio de la estructura institucional para los pueblos indgenas
en el Estado peruano est estrechamente ligado a la definicin que se tiene del
problema pblico durante el establecimiento de la agenda. Esto en tanto las
instituciones constituyen un dispositivo en la formulacin de polticas pblicas;
aquellas estn destinadas, tanto en forma como en capacidad, a determinados
fines vinculados, en principio, con la solucin de problemas pblicos. Las
instituciones, entonces, se convierten en los dispositivos organizacionales y, por
ende, en indicadores del modo y criterios con los que se hace poltica pblica y
reformas en el aparato estatal en el tema indgena.
Los cambios que se suceden en las instituciones en el tema indgena, donde
estas ganan y pierden autonoma poltica y ejecutiva, respondern tambin a
cambios en el establecimiento del tema en la agenda pblica. Estos cambios
podran darse, por ejemplo, en la definicin del problema pblico a resolver, la
priorizacin, la propuesta y el anlisis de las alternativas de solucin o inclusive
en la seleccin de la alternativa elegida. En otras palabras, cuando el tema est
priorizado dentro de la agenda del Estado, este fortalecer su institucionalidad
dndole espacio y capacidades para responder a las demandas de los pueblos
indgenas, y lo contrario suceder cuando estas entidades se debiliten.
El anlisis a realizar a continuacin permite reconocer los procesos de
cambio en la estructura organizacional en temas indgenas en el Estado peruano
entre los aos 2001 y 2010. Para ello hemos optado por analizar cada uno de
los factores que influyen en este proceso de inclusin en la agenda del cambio
en la estructura organizacional en materia indgena, tal como se haba planteado
en la hiptesis de trabajo, a partir de la reconstruccin de los hechos y que dio
lugar a la narracin del caso, a saber: (i) el cambio en la estructura institucional
se produce en coyunturas de cambio de gobierno; (ii) los emprendedores de
polticas tienen un rol importante dentro de la definicin de estos cambios; y (iii)
la racionalidad econmica imperante en el periodo de estudio define la lgica
de los cambios institucionales. Si bien los cambios pueden ser considerados
multicausales, estos factores son relevantes, de acuerdo con la narracin que
reconstruye los hechos, y algunas veces resultan concurrentes
89
3.2. Los factores explicativos

3.2.1La formacin de coyunturas crticas: el contexto importa
John Kingdon (1995) propone que, en el proceso de establecimiento de
una poltica pblica, la ventana de oportunidad permite que los que abogan por
un tema o alternativa empujen sus soluciones preferidas (pet solutions) hacia
la agenda y logren atraer la atencin sobre los problemas que ellos consideran
especiales (Kingdon 1995). Esta ventana se abre cuando se enganchan las
corrientes de problemas (problems), poltica (policy) y polticas (politics):
[] hay momentos en que las tres corrientes se unen. Un problema urgente
demanda atencin, por ejemplo, y una propuesta de poltica es enganchada a
dicho problema como su solucin. O un evento en la corriente poltica, como
el cambio de administracin, abre posibilidades para nuevas direcciones. En
este momento, las propuestas que encajan con este evento poltico, como por
ejemplo las iniciativas que encajan con la filosofa de la nueva administracin,
saltan al primer plano y son enganchadas con el ya maduro clima poltico. De
manera similar, los problemas que encajan son destacados, mientras que otros
son dejados de lado (Kingdon 1995: 201).
Un cambio de gobierno representa, en algunas circunstancias, una
oportunidad poltica importante para las reformas. Sin embargo, esto no
siempre ocurre, o no siempre como se espera. Las decisiones adoptadas por
los Gobiernos en materia de poltica pblica suelen tornarse ms importantes
para el anlisis que los procesos que han venido preparando el camino para
que dichas decisiones ocurran y sin los cuales la denominada ventana de
oportunidad se quedara sin contenido alguno que ingrese por ella. Pero esta
decisin final tampoco es siempre como se espera, puesto que las variables
polticas afectan el proceso, como muestra la creacin de la CONAPA durante
el primer gobierno de Toledo.
En efecto, ante la renuncia de Alberto Fujimori en el ao 2000, ingresa
como Presidente del Per el congresista Valentn Paniagua. Este personaje
posea carisma y prestigio como abogado constitucionalista, adems de ser
considerado un hombre honesto y probo. Estas caractersticas le dieron la
legitimidad que requera para iniciar el llamado gobierno de transicin hacia
la democracia, lo que constituye, en la prctica, una corriente de poltica
(political stream), en trminos de Kingdon. Paniagua deba preparar al gobierno
para llevarlo a unas elecciones democrticas, periodo en el que, adems, inici
una serie de procesos de decisin destinados a reconstruir la desdibujada
institucionalidad democrtica que, a decir eufemstico de la Defensora del
Pueblo (Defensora del Pueblo 1998: 550), haba dejado Alberto Fujimori
90
(policy stream). Esto abonara a la Constitucin de una corriente de poltica

pblica, por lo que revisar la institucionalidad indgena tema que en ese
momento se encontraba inserto en el PROMUDEH resultaba un tema
concordante con la misin del Gobierno.
El expresidente Paniagua fue muy cuidadoso al elegir a su cartera de
ministros, teniendo en cuenta el contexto de desprestigio por el que pasaba
la poltica peruana. Convoc a Javier Prez de Cuellar, ilustre diplomtico
peruano que fuera Secretario General de las Naciones Unidas, para ser
el Primer Ministro. Luego convoc a Susana Villarn a ocupar el cargo de
Ministra del Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano
(PROMUDEH). Este ministerio, durante la dcada anterior, haba sido el
espacio clientelar del fujimorismo, por lo que necesitaba ser gestionado por
una persona que pudiera dar confianza a la poblacin. Villarn era, en ese
entonces, una reconocida y respetada activista de derechos humanos y, si bien
no era su especialidad, esto constitua una oportunidad para darle relevancia
al tema indgena.
Paniagua, sin embargo, no logr activar la SETAI, ni efectuar ninguna
reforma sobre este tema; pero prepar el camino hacia el cambio institucional
en el gobierno entrante, ya que, en ese momento, el PROMUDEH tena
varios otros asuntos que resultaban prioritarios e impedan que esto suceda. Por
ejemplo, superar los vestigios clientelares del Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA), reorientar la poltica referida a los derechos de las
mujeres, entre otros temas relevantes. A pesar de esto, el gobierno de Paniagua
no solo representaba una transicin, sino que para algunos era la oportunidad
de establecer agendas que antes se encontraban olvidadas.
La oportunidad no se presentaba solamente por la existencia de un nuevo
Gobierno, sino tambin por las condiciones de sus ministros y las nuevas
formas de realizacin de la poltica, que abran el camino, por ejemplo, a
que los ashnincas y nomatsiguengas se acerquen, soliciten y obtengan una
reunin con el presidente. El resultado fue la constitucin de una Comisin
Especial Multisectorial que gener los mecanismos de dilogo (la Mesa) entre
representantes estatales y el Estado. Como hemos dicho previamente, esta
mesa fue a decir de Jorge Agurto, director del SERVINDI la mejor
experiencia de dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas (Agurto 2009).
La vocacin e inters de dilogo con el Estado por parte de las organizaciones
indgenas era evidente y coincidente con la vocacin e inters de dilogo del
Gobierno de transicin. Poco despus de la Mesa de Dilogo y Cooperacin se
form la Mesa de Dilogo Permanente que reemplazara a la primera, la que se
91
encargara de dar seguimiento al cumplimiento del Plan de Accin elaborado

y de hacer propuestas en materia indgena.
Era evidente que el dilogo requera un criterio tcnico que permitiera
elaborar una propuesta de institucionalidad indgena que supere las
debilidades de la SETAI. La consultora de Meentzen y Gomriz fue clave para
este proceso, al proponer la creacin de una entidad denominada Instituto
Nacional de Pueblos Indgenas, consultora que luego servira, durante
el gobierno de Toledo, como base para el diseo de la ley de creacin del
INDEPA. Lamentablemente, el periodo del gobierno de transicin fue corto
como para lograr que todas las reformas institucionales se logren. Al parecer no
fue falta de voluntad poltica del gobierno de Paniagua, sino que los procesos
de dilogo y negociacin exigen tiempos prolongados y requieren trabajos
tcnicos, como el de Meentzen, para establecer definiciones en la toma de
decisiones. En otras palabras, la corriente de problemas (policy stream) se
encontraba vigente, pero sin alternativas de solucin basadas en estudios y
propuestas que permitan dejar ms claramente, y con criterios tcnicos, las
nuevas formas de institucionalidad que se requeran en el pas. En general,
el reto que plantea formular polticas pblicas basadas en evidencia, radica
no solo en que el Estado genere evidencia, sino que logre coordinar, acordar
y trabajar en conjunto utilizando eficientemente la informacin disponible
desde otros actores del Estado.
En 2001 se celebraron elecciones presidenciales y se iniciaba el gobierno
de Alejandro Toledo. Su propuesta poltica y discursiva sobre la reivindicacin
de lo cholo o lo indgena constituyeron una nueva oportunidad para
el cambio institucional. Nuevamente se form una corriente de polticas
acompaado de un discurso favorable al tema: Toledo realiz la segunda
ceremonia de asuncin del cargo en la ciudadela de Machu Picchu, donde
se firma la Declaracin de Machu Picchu. Esto representaba un contexto
favorable para los pueblos indgenas, pero solo en apariencia. Al poco
tiempo de asumir el cargo, el Gobierno cre la CONAPA, con una presencia
minoritaria de indgenas y bajo la direccin de la esposa del presidente Toledo,
Eliane Karp, antroploga y especialista en temas indgenas. SETAI, que se
convirti en Secretara Tcnica de la CONAPA, y la CAI terminaron por ser
disueltas en 2003.
Este hecho represent un avance en la reforma institucional, pero un
retroceso en la lgica de dilogo instaurado durante el gobierno de Paniagua.
Una decisin aparentemente inconsulta y que converta el tema indgena, por
la conformacin de la CONAPA, en un asunto de expertos y funcionarios
92
pblicos; si bien tenan el positivo valor de contar con un espacio de

coordinacin, este no gozaba de legitimidad indgena suficiente. Cabe agregar
que desde el espacio de la CONAPA no se utilizaron los productos que se
establecieron durante las mesas de dilogo del gobierno de Paniagua, como el
Plan de Accin, el cual fue dejado de lado a pesar de haber representado un
acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas para su implementacin.
La consultora de Meetnzen y Gomriz es un elemento importante pero
aislado en la toma de decisiones durante este periodo. La Defensora del
Pueblo cubra el espacio emitiendo informes con recomendaciones concretas
sobre materia indgena, sumado a algunas aisladas propuestas de la sociedad
civil. Cuando Paniagua, acompaado de Villarn, inici la atencin al
tema, adopt importantes decisiones de poltica, pero tan generales que no
terminaron por orientar el rumbo del cambio institucional y de la visin de
desarrollo con enfoque intercultural. La creacin de la Reserva Comunal
El SIRA y de la Direccin de Educacin Bilinge del MINEDU resultaron
avances en una poltica de corte incremental con carcter curativo (Lindblom
1959, 1979), pero sin que ello signifique una visin integral de lo indgena.
El Gobierno careca de un conocimiento tcnico y especializado sobre la
realidad de los pueblos indgenas en el Per, y de una visin poltica sobre
la ubicacin, relevancia y actuacin de los pueblos indgenas en la agenda
nacional peruana. Un problema que persigue al asunto indgena y al Estado
hasta nuestros das.
El contexto de los dos paros amaznicos entre los aos 2008 y 2009
represent tambin situaciones de coyuntura crtica. Luego de la emisin
de una serie de decretos legislativos orientados a establecer un marco
jurdico y poltico para la implementacin del TLC con los Estados
Unidos, el tema indgena empez a reaparecer. Inicialmente, ante la serie de
cuestionamientos a las normas aprobadas por el Poder Ejecutivo, la agenda
de demandas de los pueblos indgenas fue vista como contraria a la poltica
general del gobierno de Garca. El Per se encontraba en un contexto en el
que se debata acerca del papel que deban cumplir los pueblos indgenas
desde el Estado y la ciudadana; y se evidenciaban los quiebres de identidad
nacional y reconocimiento de la pluralidad, al ver a los indgenas como
contrarios al Estado, criminalizando sus acciones, sin entender el eje central
de sus reclamos, relacionados a la proteccin de sus tierras y territorios. El
modelo de desarrollo basado en el aprovechamiento de recursos naturales
estaba cuestionado. Cabe sealar que entender lo indgena exige reflexionar
crticamente sobre la forma en que el Estado entiende el desarrollo; as, lo
93
indgena se convierte en un tema cuestionador de paradigmas que apuntan

necesariamente a revisar algunas visiones en aras de la construccin de otras.
Luego de los sucesos de Bagua se abrieron otras ventanas de oportunidad.
Los resultados de las cuatro mesas de dilogo en el ao 2010 representaron, entre
otras cosas, que el INDEPA pase a la PCM como una OTE, de tal manera que
se estara respondiendo tcnicamente a la necesidad del Estado por contar con
una entidad encargada del tema y respondiendo adecuadamente a lo sealado
en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. Sin embargo, las conversaciones que
en ese momento se venan llevando a cabo en el Congreso de la Repblica
para la constitucin de un Ministerio de Cultura que tenga rectora sobre
el tema indgena, limitaron las posibilidades de que este ente tcnico pueda
responder al mandato que se le estaba dando. Otros resultados de las mesas
de dilogo estn vinculados a temas que en aos posteriores significaron que
el tema indgena vuelva a ser parte del debate nacional, como en su momento
fueron la promulgacin de la Ley de Consulta Previa y el proceso de consulta
de la Ley Forestal.
3.2.2 Los emprendedores de polticas

Algunos procesos de toma de decisin en el Estado son impulsados
por actores que resultan visibles como invisibles. A estos se les denomina
emprendedores de polticas. De acuerdo con Polsby, los emprendedores
de polticas son sujetos especializados en identificar problemas y encontrar
soluciones (Polsby 1984: 171); proveen ideas, soporte tcnico para las
soluciones y generan argumentos para la adopcin de determinada poltica
pblica. De manera complementaria, Kingdon les otorga la caracterstica de
invertir sus recursos esperando un retorno de las polticas pblicas que ellos
promueven (Kingdon 1995: 214). En el caso materia de anlisis, hay actores
clave que han actuado como emprendedores de polticas. La mayora de ellos,
con excepcin de los funcionarios del Banco Mundial, son actores visibles, del
sector pblico y polticos, y por las caractersticas del caso, los propios pueblos
indgenas a travs de sus organizaciones.
Lo que afirmamos es que hay emprendedores de polticas vinculados a
la temtica de los pueblos indgenas, que han sido quienes han impulsado el
tema para que est presente en el debate pblico peruano y en la agenda de
decisin gubernamental. Si bien en materia de pueblos indgenas se espera
que sean las propias organizaciones de estos pueblos las que empujen sus
agendas y temas, en el caso narrado han aparecido otros emprendedores de
polticas que han asumido tambin ese papel. Es as que podramos hablar de
94
emprendedores de polticas propiamente indgenas, interesados en impulsar

temas vinculados a su agenda histrica; y emprendedores no indgenas,
cuyos temas de alguna manera se vinculan con la temtica indgena, pero
que no necesariamente proceden de esta o que utilizan esta agenda en aras de
alcanzar objetivos individuales. En ambos casos, la forma en que se presenta
el tema est vinculada a las decisiones que se iran tomando y las acciones
que se realizaron.
Un primer ejemplo de estos emprendedores no indgenas los
encontramos en los funcionarios del Banco Mundial, quienes inician las
negociaciones para el financiamiento del PDPIA durante los ltimos aos
del gobierno de Fujimori. Como ocurri en otros pases de la regin, como
Mxico y Guatemala, el Banco Mundial consider pertinente, en esos
aos, llevar a cabo un proyecto vinculado a temas indgenas en el Per.
Es as que esta institucin incidi en la constitucin de una agenda de
polticas pblicas indgenas a finales de la dcada de los noventa a partir de
desembolsos econmicos.
Con el PDPIA se buscaba de alguna manera tener incidencia en la
institucionalidad del Estado. Por ejemplo, a travs del proyecto se busc
reforzar la SETAI, con el fin de consolidar una entidad capaz de responder
a las necesidades de los pueblos indgenas. Recordemos que el primer
componente de este proyecto apuntaba a fortalecer a la SETAI; pero luego que
el proyecto pas a la PCM, se establecieron adendas para que esta actividad
se haga en la CONAPA; as, el componente mantuvo su objetivo inicial,
a pesar del cambio de entidades. El Banco Mundial, a travs del proyecto,
buscaba que el Estado peruano cuente con una entidad slida encargada de
estos temas, pero que, adems, pueda llevar a cabo actividades vinculadas a
reforzar el trabajo con comunidades. De esta manera se generara capacidades
en organizaciones y comunidades en tanto principales beneficiarios de los
otros componentes del proyecto, as como se fortalecera la entidad pblica
central en estos temas. Esto significara un gran impacto a nivel nacional en
materia de pueblos indgenas. Lamentablemente, durante el gobierno de
Paniagua no se logr hacer los cambios institucionales necesarios, quedando
librado a los nuevos vientos que soplaban con el gobierno entrante, el de
Alejandro Toledo.
En el proceso de creacin de la CONAPA, Eliane Karp actu como
emprendedora de polticas, asumiendo, adems, el liderazgo administrativo
y poltico de la organizacin. Cabe resaltar que la denominada Primera
Dama de la Nacin no ejerce ni puede ejercer un cargo pblico en el Per;
95
sin embargo, Karp asumi la presidencia ad-honorem de la CONAPA

entidad pblica y tuvo una activa participacin en la conformacin y forma
de funcionamiento de esta institucin.
La CONAPA tuvo muchos problemas para atender efectivamente la
agenda de los pueblos indgenas. En primer lugar, cuando la SETAI pas a
la PCM, asumi el rol de secretara de esta comisin, con lo cual dej de
tener el papel rector en la poltica indgena en la estructura del Estado, para
ser una oficina de un ente recin creado. Su desaparicin vino acompaada
por cuestionamientos relacionados al mal manejo de los fondos del PDPIA,
en tanto las decisiones apuntaron a que se fortalezca la CONAPA cuando
el proyecto no fue pensado solo en esa lnea (la serie de actividades que el
proyecto estableca durante la gestin de la CONAPA no fueron lo esperado
por las contrapartes). La carta que el exfuncionario del Banco Mundial
envi a la Presidenta del Consejo de Ministros, haciendo de conocimiento
los problemas en la gestin de la organizacin, evidencian un problema
de legitimidad y confianza, y quiz, segn se discuta en esos das, de una
pretendida utilizacin poltica de la organizacin indgena.
Desde el Congreso de la Repblica, aunque en otro contexto y forma,
tambin se produjo un emprendimiento de polticas por parte de la congresista
Gloria Ramos. Ella promovi y sustent las razones para que se apruebe la
iniciativa que permita la restitucin del INDEPA como organismo pblico con
rango de ley, dejando sin efecto la fusin en el MIMDES. Su argumentacin,
demostrando que su restitucin no generara ms gastos al Estado, frente a la
de Aurelio Pastor, fue determinante para lograr la aprobacin de la norma. Es
conocido, adems, que Gloria Ramos tena una estrategia de informacin y
convencimiento con otros congresistas, que permita lograr aprobaciones en la
comisin que ella participaba. De igual manera, el rol que cumpli presidiendo
la Comisin Multipartidaria en el Congreso desde 2008 le permiti presentar
una serie de propuestas relacionadas a la manera como este poder del Estado
deba abordar el tema indgena.
Las organizaciones indgenas, si bien no constituyen en estricto
emprendedores de polticas, han logrado atravesar un proceso de aprendizaje
en la arena poltica. En este proceso no solo fueron adquiriendo capacidades
en materia de negociacin poltica, sino que adems les permiti asumir
liderazgos en determinados momentos respecto a ciertos temas. As, la
Comisin de Emergencia Ashninca (CEA), organizacin de la Selva Central,
lleg a Lima tras pedir una reunin con el Presidente a travs de la Ministra
del PROMUDEH, Susana Villarn. El resultado de esta reunin el Plan de
96
Accin es considerado por muchos el ms exitoso trabajo entre el Estado y los

pueblos indgenas, cuyos resultados han sido utilizados en diversos momentos
de la historia de negociacin entre Estado y pueblos indgenas en los ltimos
diez aos. De igual manera, se puede hacer mencin al rol que tuvo AIDESEP
impulsando no solo la realizacin de las consultoras de Meentzen y Gomriz,
sino presentando tales resultados como agenda de las organizaciones, lo que
luego sirvi como insumos principales en el diseo del INDEPA. Finalmente,
cabe resaltar el rol de Alberto Pizango, presidente de AIDESEP, durante el
conflicto amaznico de los aos 2008 y 2009. Su actuacin, aparte de los
cuestionamientos polticos y judiciales que se le hacen y sobre los cuales no
nos corresponde pronunciarnos en este documento, permiti consolidar la
agenda de defensa de los territorios indgenas y la solicitud de realizacin de
la consulta previa frente a la poltica de gobierno de ese entonces. Colocar el
tema indgena en la opinin pblica gener adems amplio debate sobre el
modelo econmico.
Cada uno de estos importantes procesos suelen tener un actor clave, ms
visible que en otros, que promueve la idea, reforma o propuesta de poltica.
Estos actores manejan informacin, argumentos y construyen polticamente
una estrategia de posicionamiento y aceptacin de la propuesta emitida.
Ciertamente, no siempre es tcnicamente vlida, pero suele tener la habilidad
de incorporar temas en la agenda pblica.
3.2.3 Racionalidad Econmica
A. Pueblos indgenas: una presencia incmoda

Los cambios en la estructura institucional sobre asuntos indgenas en la
estructura del Estado evidencian que el tema indgena representa una suerte
de presencia incmoda frente a otros dominios de polticas pblicas (policy
domains) que coexisten en el espacio de polticas, es decir, en ese espacio
y tiempo determinado en el que un Estado adopta decisiones destinadas a
resolver problemas pblicos. En este espacio de polticas, los intereses en
conflicto, dilemticos o paradojales, buscan encontrar formas comunes de
ver el mundo y hacer las cosas, construyendo campos organizacionales, vale
decir, espacios en los que habitan un conjunto de organizaciones que pueden
ser muy diferentes entre s pero que comparten una cultura comn (Vergara
2010: 41). Desde el institucionalismo sociolgico, las organizaciones se van
adaptando y van adoptando los valores y formas de su entorno, dando lugar
a una suerte de isomorfismo (Powell y Dimaggio 1999); en otros casos, unas
97
organizaciones superan a las otras, y el cambio organizacional se produce junto

a cambios de paradigmas, nuevos arreglos institucionales sobre los mismos,
o a la supremaca de unas organizaciones sobre otras, que las desaparecen,
absorben o minimizan.
Durante aos, y de manera sostenida desde el gobierno de Fujimori, el
Per ha tenido como poltica pblica dominante la promocin de la inversin
privada; esta constitua la principal estrategia para la lucha contra la pobreza.
Desde los noventa, todos los dems Gobiernos han mantenido firme la
lgica de una economa neoliberal, con algunos ajustes redistributivos en los
gobiernos de Toledo y Garca, expresado en programas sociales ms o menos
focalizados tcnicamente. En la prctica, la promocin de inversin privada
viene siendo an hasta nuestros das una de las polticas de Estado, vale decir,
una poltica que ha trascendido varios Gobiernos y es a ella a la que las dems
polticas deben adecuarse para sobrevivir en el mismo espacio. Sin isomorfismo
corren el riesgo de desaparecer o ser minimizadas en su efectividad y capacidad
de incidencia poltica.
En este espacio, la poltica pblica de aprovechamiento de los recursos
naturales, sobre todo de los minerales y los hidrocarburos, la poltica exterior
en materia de libre comercio y la reforma y modernizacin del Estado, en
tanto aparato administrativo, vienen siendo polticas relevantes y prioritarias
para el Estado peruano. Las ltimas han sido reformas de gestin pblica
inconclusas, incompletas e inconexas, y estn instrumentalizadas en tanto
buscan abonar, eventualmente, a que las primeras cumplan sus objetivos de
poltica (Cortazar 2012, Alza 2012b). Estas polticas coexisten en el sistema
adaptndose a la poltica dominante. Evidentemente, no todas las polticas
pueden darse al mismo tiempo sin algn nivel de conflictividad, y sin
presentar situaciones dilemticas. En algunos casos, algunos grupos de inters,
intereses particulares o, eventualmente, el propio inters pblico, termina por
imponerse en una lucha permanente por alguna decisin que los beneficie.
El arte del Estado (Hood 2004) consiste precisamente en ordenar y generar
arreglos institucionales para que paradojas y dilemas puedan ser resueltas de
alguna manera en un marco de gobernanza y gobernabilidad.
La existencia de diversos intereses en el espacio de polticas no es de
extraar, de hecho es la caracterstica natural de las polticas pblicas,
elaboradas en el marco de la intervencin de mltiples actores y entornos
complejos de decisin y negociacin. Inclusive en la propia formulacin de
una misma poltica pblica, cada una de las partes tiene su propia visin del
problema pblico por resolver, as como de las alternativas de solucin. En
98
el proceso de formulacin de una poltica pblica, al menos en el mbito de

la creacin de dispositivos organizativos que sirvan de rectora o espacio de
coordinacin o eventual ejecucin de las polticas pblicas, se produce una
competencia entre los diversos grupos sociales que tratan de imponer la propia
definicin del problema pblico que debe resolverse (Stone 2002). De algn
modo, como afirman Subirats et al. (2012), citando a Gusfield (1984: 10-11),
los actores involucrados tratan de convertirse en los propietarios o depositarios
legtimos del problema.
Subirats explica que este proceso conflictivo se expresa a travs de historias
causales presentadas por los diferentes grupos de actores. En palabras de
Stone:
La definicin del problema es un proceso de construccin de imaginarios,
en el que el tema fundamental es la atribucin de causalidad, repulsa y
responsabilidad. [] son los actores polticos los que proyectan sus marcos
de anlisis para conseguir mejorar sus capacidades de generar consenso a su
alrededor. Y de la misma manera, estos actores polticos no acostumbran a
aceptar de manera pacfica los nexos causales que proporciona al respecto
la ciencia o las explicaciones que gozan de mayor o menor popularidad.
Estos actores construyen historias o narraciones que describen problemas y
dificultades atribuibles a la accin de otros individuos u organizaciones, y a
partir de ah reivindican el derecho a exigir que el gobierno acte para afrontar
esa problemtica (Stone 1989: 282 cit. por Subirats et al. 2012).
Problemas y soluciones, por tanto, son diversos y a veces conflictivos.

Esto ocurre tambin respecto de la institucionalidad indgena, no tanto por la
diversidad de historias causales sobre la forma que debe tomar la instituciona-
lidad sobre lo cual ha habido menos debate y se ha recurrido a propuestas
tcnicas o negociadas, sino sobre la existencia misma del tema indgena
en la agenda poltica y gubernamental del pas. El tema indgena se ha con-
vertido, en ese sentido, en un asunto incmodo para las agendas de los
Gobiernos en el Per, entorpeciendo o poniendo en cuestin o dificultando
la realizacin de la promocin de la inversin privada, la poltica extractiva
sobre los recursos naturales y la modernizacin del Estado. Todas estas polti-
cas han sido llevadas a cabo hasta la fecha sin enfoque intercultural o, lo que
es lo mismo, las exigencias de la incorporacin del enfoque intercultural no
han logrado concretarse en propuestas operativas para la decisin pblica en
el Estado. Esto ha convertido al tema indgena en una mera accin reactiva
99
y decorativa o, peor an, en la realizacin del oportunismo poltico de los

gobernantes que lo han instrumentalizado para sus propios fines.
Por otro lado, la creacin de la CONAPA y del INDEPA se produce en el
momento en que se construye el Proyecto Camisea, para el aprovechamiento
del gas natural, lo que nuevamente genera que el tema indgena aparezca
como una presencia entorpecedora de la inversin privada. El INDEPA era
garante de las Reservas Indgenas sobre los territorios de pueblos indgenas en
aislamiento y contacto inicial, y las normas sobre el tema prohben realizar
actividades de aprovechamiento de recursos naturales, salvo en situaciones
de necesidad pblica (intangibilidad relativa). Esta norma fue duramente
criticada por las limitaciones a actividades de hidrocarburos. Una de las reservas
inclusive (la RT Kugapakori Nahua Nanti) tena al proyecto Camisea en su
interior. No es de extraar que aos despus se lleguen a realizar lotizaciones
para la explotacin de petrleo en todo el territorio nacional, con flagrantes
superposiciones con reas naturales protegidas y reservas territoriales indgenas
(Alza e Ipenza 2007).
Asimismo, la creacin y el intento de hacer funcionar el INDEPA aparecen
como conflictivos con la poltica agraria y de promocin de las actividades
forestales. Garca y su Ministro de Agricultura, Benavides, proponan una
agricultura eficiente en predios que tengan como mnimo veinte hectreas,
con lo cual los minifundios y las pequeas propiedades, as como las
propiedades comunales, representaban una agricultura marginal y, por ello,
ineficiente frente a la gran propiedad que usaba alta tecnologa y apuntaba a
la agroexportacin.
El dbil funcionamiento del INDEPA tambin era visto como contrapuesto
a la poltica de concesiones para la extraccin legal de madera. El TLC con
los Estados Unidos fue suscrito con un anexo forestal que exiga revisar el
sistema de propiedad de la Amazona, donde habitan los pueblos indgenas. El
artculo de Garca, El sndrome del perro del hortelano, da cuenta de la lgica
que tena el Gobierno aprista respecto a esta dicotoma.
La reorganizacin del aparato gubernamental, a travs de las denominadas
Reforma o Modernizacin del Estado, se inici con las reformas econmicas
de los noventa, desde el gobierno de Fujimori. Esta se orient, en sus primeros
aos, a la generacin de una estructura institucional ms eficiente, que flexibilice
la burocracia para promover la inversin privada. Los discursos, sin embargo,
eran ms conmovedores. Cuando Garca y la ministra Zavala anuncian la
reduccin del nmero de organismos pblicos descentralizados de 69 a 32 o
34, el argumento central es la mayor agilidad y eficiencia estatal, as como el
100
ahorro de recursos para ser invertidos en otras reas. El discurso del Perro del
hortelano y las acciones de gobierno dan cuenta que la prioridad estaba ms
en la creacin de una estructura institucional estatal que facilite la inversin
y promueva la actividad extractiva. Garca habla incluso de la invencin de
los no contactados, lo que estara impidiendo la inversin de hidrocarburos
en la Amazona. El objetivo del discurso de Garca es que los recursos sean
aprovechados, pero por grandes capitales privados o internacionales. Poco
tiempo despus que Garca y Zavala redujeran el INDEPA (y CONADIS) a
una Direccin General del MIMDES, recuperaran su rango, pero solo por
unos pocos das. Una ley del Congreso aprobara la nueva Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo, que le quitara esta vez de manera definitiva al INDEPA
su rango ministerial y su carcter de organismo pblico descentralizado,
para convertirlo, por desarrollo del decreto supremo 034-2008-PCM, en un
Organismo Pblico Ejecutor.
En sntesis, el tema indgena ha constituido para el Estado peruano una
presencia incmoda para el desarrollo de las polticas econmicas en el marco
de una economa bsicamente neoliberal, lo que ha priorizado la inversin en
industrias extractivas como la minera, el petrleo y el gas, la liberalizacin de
mercados a travs de los tratados de libre comercio, y ha instrumentalizado
las reformas administrativas en favor de la simplificacin que facilite todo lo
anterior. Los cambios en la estructura institucional en materia indgena dan
cuenta, por tanto, de una contraposicin permanente del tema indgena con
otras polticas, en la que este no resulta la prioridad.
B. Instrumentalizacin del tema indgena

Las decisiones sobre el cambio en la estructura organizacional del Estado
que se observan en la narracin del caso tambin muestran que el tema
indgena ha sido instrumentalizado polticamente por los sucesivos gobiernos.
En el caso de Alejandro Toledo, su propuesta pro indgena termina dejando
indicios de haberse convertido en una forma de capitalizar apoyo poltico;
o en el caso de su cnyuge, Eliane Karp, como una forma de utilizacin de
recursos para las actividades como Primera Dama de la Nacin, al no ser este
un despacho ni una funcin pblica formalmente existente.
Como hemos dicho, la propuesta discursiva y simblica del presidente
Toledo podra interpretarse como una instrumentalizacin del tema indgena
como un elemento de campaa y legitimidad electoral, aun cuando la lgica
del comportamiento, del discurso y la performance gubernamental distaban
mucho de la incorporacin del tema indgena en las polticas pblicas del
101
Estado. En la prctica, el mayor valor del tema se present a travs de las

mesas de dilogo, que, por cierto, haban sido iniciadas durante el gobierno
de Valentn Paniagua. El Plan de Accin elaborado y publicado justo antes
de que Toledo asumiera el cargo, da cuenta de los ocho temas claves de la
agenda indgena, en un proceso socializado y concertado entre las principales
organizaciones que agrupan a poblaciones indgenas del pas.
Inclusive la institucionalizacin de la Mesa Permanente, en reemplazo
de la anterior que era solo temporal, dio lugar a una serie de medidas que
aunque pequeas eran representativas para la agenda de los pueblos
indgenas. Tambin esta mesa busc generar evidencia tcnica que permitiera
propuestas ms articuladas, como fue el caso de la consultora internacional de
Angela Meentzen y Enrique Gomriz.
Los discursos indigenistas en el Per se han desarrollado especialmente en
el campo literario y del anlisis desde las ciencias sociales, y ms recientemente
desde el activismo y la crtica a los modelos extractivistas que ponen en
riesgo los derechos de las poblaciones indgenas. Sin embargo, estos estudios
no han sido management oriented, vale decir, no han operacionalizado
la interculturalidad ni las exigencias de polticas indgenas para la toma de
decisiones en el Estado. Como afirma Balln: A lo largo de cuatro siglos
dichos discursos han devenido en instrumentos simblicos para fabricar o
profundizar todo tipo de desgarramientos sociales reales o imaginarios de
carcter excluyente (Balln s/f: 2).
Balln considera que desde Guamn Poma de Ayala, Jos de Acosta y el
Inca Garcilaso de la Vega, se ha mantenido una tradicin discursiva nacional
que no ha logrado consensos nacionales, vale decir, un metarrelato capaz de
incluir a los diversos discursos en disputa como posibles variantes particulares
de un mismo cdigo de entendimiento intersubjetivo (Balln s/f ). La
discusin viene siendo conceptual y llena de recurrentes tpicos clsicos
marcados por dichos autores.
Durante el gobierno de Garca la situacin no fue menos crtica. Todo el
proceso de modernizacin del Estado ha sido siempre una poltica de gestin
pblica sin enfoque intercultural. La reduccin del aparato estatal, guiado por
el eficientismo instaurado en los noventa, durante el gobierno de Fujimori,
ha sido una constante durante los diversos ciclos de reformas ocurridos hasta
la fecha. La reduccin de organismos pblicos descentralizados propuesta
por la ministra Zavala no estuvo exenta de esta debilidad intercultural. El
INDEPA no fue lo nico que se reestructur y perdi su rango ministerial,
pero claramente este tema no tena la misma naturaleza que otros rganos
102
del Estado. La rectora en temas indgenas fuera del INDEPA se encontrara

absolutamente ausente. Finalmente, la reforma serva tambin para lograr que
el Estado funcione mejor para que otros sectores puedan operar en mejores
condiciones, fundamentalmente las industrias extractivas que venan siendo
la oportunidad de mayor crecimiento econmico para el pas. Un segundo
gobierno de Garca no poda resultar nuevamente un fracaso.
Asimismo, durante el segundo gobierno de Garca, los conflictos
suscitados en Bagua fueron expresin de la intransigencia al considerar el
pedido de derogacin como un capricho poltico (Ministro del Ambiente).
Los decretos legislativos aprobados con ocasin de la suscripcin del Tratado
de Libre Comercio con los Estados Unidos tenan el propsito instrumental
de servir a las polticas dominantes, como son las extractivas, sin que medie
enfoque intercultural alguno. Los decretos legislativos 1015, 1090 y otros
fueron expresin de ese proceso.
Poco despus del conflicto en Bagua, Nidia Vilchez, ministra de Garca,
declar en reorganizacin el INDEPA, formndose una Comisin Sectorial
encargada de elaborar un nuevo ROF, adecuado a la Ley de Organizacin y
Funciones del MIMDES. Lamentablemente uno dependa del otro, por lo
que durante todo el periodo post Bagua en el que se desarrollaron las mesas
de dilogo, INDEPA no particip. Este hecho, junto al discurso del Perro
del hortelano, la negativa del Ejecutivo a derogar los decretos legislativos que
originaron el Baguazo y la lgica extractivista de minerales del gobierno de
Garca, conducen a pensar que efectivamente la reorganizacin de INDEPA
no fue casual. Su conversin en una Direccin General de MIMDES, la
insistencia en que no vuelva a tomar ningn protagonismo orgnico en
el Estado y su paso a OTE de PCM, hasta su conversin en una unidad
ejecutora del Viceministerio de Interculturalidad, permiten pensar que toda
esta reorganizacin est orientada a la bsqueda de su desaparicin, o al menos
su invisibilizacin, en el aparato estatal. Una reorganizacin que buscaba su
inmovilizacin.
C. El indio permitido en el discurso hegemnico

El Per se entiende como un pas pluricultural y multitnico. Para ello, se
presenta como un pas rico en diversidad de culturas conviviendo dentro de
sus fronteras nacionales. Escenario pluricultural en el cual discursos como el
multiculturalismo (Taylor 1992; Kymlicka 1991) y la interculturalidad cada
vez tratan de asentarse ms, buscando pasar de mbitos acadmicos a sociales
y polticos; paso que es visto, primero, como el acercamiento y, luego, como
103
la apropiacin de espacios pblicos de quienes antes no formaban parte de

estos. El indio, el indgena, el campesino o el nativo dejan una posicin de
subyugacin para asumir roles de actores polticos que plantean agendas a los
Gobiernos. El resultado es que debido a que la pluralidad de culturas plantea
pluralidad de maneras de ver el mundo, los modelos antes monoculturales
empiezan a ser cuestionados.
El discurso indgena discute los modelos de desarrollo, de crecimiento,
de establecimiento de la poltica de un Estado, as como las maneras de
entender la relacin con los recursos naturales, el orden en la gestin pblica,
la emisin de normas, la administracin de justicia, la forma de impartir la
educacin pblica, los medios de comunicacin, las figuras de xito, la moda,
la lucha contra la pobreza, las relaciones entre ciudadanos, con otros pases
e incluso nuestras propias forma de interaccin individual. Por ello, es un
discurso contrahegemnico, que de acuerdo con Quijano (2000) cuestiona
posiciones de poder colonial estructuralmente establecido en Amrica Latina.
Al cuestionar un discurso hegemnico establecido, lo que est ocurriendo es
que se cuestionan maneras de entender el poder, el statu quo, lo cual es visto
como reactivo.
De acuerdo con Quijano (2000), en Amrica Latina, desde la Colonia, se
ha venido estableciendo una divisin sistemtica racial del trabajo, asociada a
la naturaleza de los roles que cumplan en la sociedad los indios y los criollos
blancos. Esto generaba una forma de control del trabajo articulada con una
raza particular. Como consecuencia:
[] el control de una forma especfica de trabajo podra ser al mismo
tiempo el control de un grupo especfico de gente dominada. Una
nueva forma de dominacin/explotacin, en ese caso raza/trabajo, se
articul de manera que pareciera como naturalmente asociada. Lo cual,
hasta ahora, ha sido excepcionalmente exitoso (Quijano 2000: 205).
Sin embargo, en un escenario de multiculturalidad e interculturalidad

cada vez ms presente, incluso desde los Gobiernos se plantea proyectos donde
la cultura sea el eje central. Es decir, apropiarse del discurso que reconoce esa
pluralidad cultural para proponer cambios a travs de propuestas y proyectos
acordes con los tiempos; proyectos con los que se consiga satisfacer de alguna
manera las demandas histricas de los pueblos indgenas.
Estos proyectos, empero, se sostienen en una figura sociopoltica de
gobierno que Rosamel Millamn y Richard Hale califican como el indio per-
mitido, su sustrato tiene como pieza central el s, pero no. Las reformas
104
propuestas con base en el multiculturalismo y la interculturalidad, si bien

proponen el establecimiento de nuevos espacios donde se reconocen derechos
culturales y se plantean propuestas de mejora en las condiciones de vida de los
pueblos indgenas, vendran dispuestas por los Gobiernos con lmites prede-
terminados. As, para los Gobiernos ciertos derechos se pueden ejercer pero
con ciertas condiciones, mientras que otros no son parte de este debate (como
sera el caso del derecho al territorio) (Hale 2004: 17-18). En el caso del Per,
presentamos una imagen de diversidad y reconocimiento de la pluralidad
cultural en aquellos espacios donde se les permite mientras no cuestionen el
modelo hegemnico, como el turismo; pero son considerados desestabiliza-
dores e incluso anacrnicos en otros, como es el caso del aprovechamiento de
los recursos naturales, tal como lo expone el expresidente Alan Garca en El
sndrome del perro del hortelano. El centro de la discusin es que al indio o
indgena se le permite estar, participar y convivir, siempre y cuando no cues-
tione el modelo hegemnico, sino que por el contrario lo impulse, siendo as
un discurso permitido.
Esta figura del indio permitido que est inmersa en estas nuevas for-
mas de gobierno, suele estar presente en escenarios de ejercicio de derechos
culturales y polticas econmicas neoliberales. En el Per estamos frente a
instituciones que formalmente promueven el reconocimiento de la diversidad
cultural del pas; sin embargo, frente a la posibilidad de formar parte de espa-
cios donde se decide sobre la poltica econmica o el aprovechamiento de los
recursos naturales, aparece la frase s, pero no. Por ejemplo, se puede pensar
en cumplir lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, que seala la nece-
sidad de contar con instituciones encargadas del tema indgena en el Estado
que sean diseadas e implementadas con participacin de los propios pueblos.
En su momento, la idea de constituir el INDEPA representaba la posibilidad
de que los pueblos indgenas tuvieran un lugar propio en la estructura estatal,
pero eso no ocurre porque las estructuras normativas no admiten ese tipo de
propuestas por el conflicto que generan con el discurso hegemnico.
De acuerdo con Hale, el (des)encuentro entre el proyecto neoliberal frente
al discurso de los pueblos indgenas no est vinculado a la dicotoma entre
derechos individuales y colectivos, ni entre cultura y cosas materiales, sino
en la construccin de lmites en los espacios sociopolticos frente al empode-
ramiento indgena (Hale 2004: 18-19). Siendo el espacio poltico dominado
por un discurso hegemnico como es el econmico neoliberal, el encuentro
se da porque los pueblos indgenas, en tanto actores polticos, acceden a este
espacio, pero no pueden actuar porque las reglas de juego presentan una serie
105
de lmites al tipo de actuacin que pueden realizar, lmites establecidos por

quienes manejan y mantienen este tipo de modelo. Estos lmites son:
1. Los derechos de los pueblos indgenas no deben violar la integridad del
rgimen productivo.
2. El alcance hacia un posible cambio est permitido en tanto las organi-
zaciones indgenas tengan suficiente poder.
Por un lado, la exigencia por el cumplimiento de los derechos de los

pueblos indgenas violara la integridad del rgimen productivo, tal como se
expone en el artculo escrito por Garca. Por otro lado, el debilitamiento de
INDEPA en sus diversos momentos (de INDEPA OPD a la DGPOA del
MIMDES; luego al INDEPA OPE sin rango ministerial, y luego a OTE, y
finalmente a VMI, en menos de seis meses desde su ltimo cambio) expresa
la voluntad de reducir el poder de las organizaciones en la toma de decisio-
nes. En ambos casos el tema indgena representa una presencia incmoda
frente a otras polticas, solo se considera su participacin en tanto corresponde
y se armoniza con los intereses y propuestas polticas de los gobernantes y
del modelo econmico en el que estos desarrollan sus otras polticas. En ese
esquema, un enfoque de derechos en polticas indgenas est ausente, siendo,
sin embargo, absolutamente necesario. Pero tambin es preciso construir una
institucionalidad que permita precisamente constituir balances efectivos entre
las polticas, que por su propia naturaleza implican conflictos, contradic-
cin, dilemas ticos y polticos, y sobre los cuales se requieren altos niveles
de negociacin poltica. El tema indgena resulta ser, por tanto, un elemento
cuestionador y altamente poltico, y su inclusin en las agendas institucionales
y gubernamentales exige que as sea visibilizado y comprendido.
106
Conclusiones
1. Entre los aos 2000 y 2010 se sucedieron tres gobiernos, uno de transicin democrtica
con Valentn Paniagua, el de Alejandro Toledo y el segundo gobierno de Alan Garca. En
este periodo ocurrieron al menos seis cambios significativos en la estructura institucional
del Estado peruano en materia indgena.
a. De ser una Secretara Tcnica adscrita al PROMUDEH, el rgano encargado de
la temtica indgena en el Per pas a ser parte de la estructura de la CONAPA,
comisin que se cre en la PCM para ver estos temas, caracterizado por un
liderazgo claro de la ex primera dama Eliane Karp.
b. De ser la CONAPA, se convirti luego en el INDEPA, organismo pblico
descentralizado (OPD) con rango ministerial, creado por ley, con autonoma
presupuestal y presencia indgena en su directorio.
c. De ser una OPD, INDEPA fue fusionado al MIMDES como parte de la
reestructuracin del aparato estatal, crendose en su lugar la Direccin General
de Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA). Esta direccin no tuvo los
atributos que antes tena el INDEPA.
d. De ser una direccin general en la estructura del MIMDES, INDEPA es restituido,
luego de un intenso debate en el Congreso de la Repblica, recobrando la mayor
cantidad de sus atributos dados por ley, con excepcin de su autonoma. Sigue
adscrito al MIMDES bajo lo establecido en la LOPE, pero sus capacidades de
actuacin son altamente limitadas.
e. Como resultado de la reestructuracin y con una opinin favorable de una
Comisin de Reestructuracin, el INDEPA pasa del MIMDES a la PCM y se le
da el rango de Organismo Tcnico Especializado.
f. El INDEPA, en el contexto de la discusin de la Ley de creacin del Ministerio
de Cultura, es fusionado a esta nueva entidad, convirtindose en una Unidad
Ejecutora en proceso de desaparicin. El Viceministerio de Interculturalidad es
el nuevo ente rector en materia de pueblos indgenas y rgano tcnico para la
consulta previa.
2. Los cambios sucesivos evidencian tanto la limitada capacidad tcnica del

Estado peruano para tomar decisiones en esta materia, como el inestable
puesto que ocupa el tema indgena en la agenda de prioridades del Estado. En
la prctica, los cambios ocurridos en una dcada significaron principalmente
el debilitamiento de la institucionalidad indgena, la prdida de su rango
ministerial y su invisibilizacin en la estructura estatal dada la absorcin del
INDEPA por parte del Ministerio de Cultura.
3. La existencia de un Viceministerio de Interculturalidad es un paso

importante por el rango organizativo y el eventual peso poltico que puede
tener frente a otros sectores, especialmente los productivos. Sin embargo,
su existencia resulta el colofn que viene marcado por una historia de
desencuentros y limitaciones sucesivas que lo han hecho nacer como un
rgano dbil, y cuyo proceso de posicionamiento dentro de la estructura
estatal peruana le exige alcanzar a otros sectores histricamente asentados
(como aquellos ligados al mbito de promocin de la inversin).
4. La reconstruccin de los procesos decisionales sobre los cambios en la

estructura institucional indgena en el Estado peruano permite comprender que
el tema indgena se ha caracterizado por tener entidades que no han adquirido
la capacidad real de colocar la agenda indgena en la actuacin estatal. Desde
SETAI, pasando por la CONAPA y los diversos momentos del INDEPA,
las entidades estatales en materia de pueblos indgenas no lograron concretar
acciones y ver resultados de su gestin puesto que su tiempo de existencia
fue corto o se vieron inmersas en debates ajenos al tema y cuestionamientos
polticos.
5. La reconstruccin de los hechos, sobre la base de la generacin de evidencia

sobre los procesos de poltica pblica y cambio institucional, permiti
fortalecer la hiptesis de trabajo dando lugar a los procesos narrados y que
fueron materia de anlisis.
6. El anlisis de la evidencia encontrada a travs de la narracin permite

comprender los cambios de la estructura institucional como procesos afectados
por tres factores que influyeron en la agenda decisional del Gobierno peruano:
las coyunturas de cambio de gobierno, el papel de los emprendedores de
polticas, as como la racionalidad econmica que domina las principales
polticas y subyuga a la poltica indgena a las primeras.
108
7. El cambio en la estructura institucional se produce en coyunturas de cambio

de gobierno. La formacin de coyunturas crticas son espacios propicios para
plantear cambios en la poltica al configurar ventanas de oportunidad para
la discusin de nuevos temas en el espacio pblico. En el caso materia de
investigacin, las coyunturas crticas abrieron ventanas de oportunidad para
la discusin del tema indgena y favorecieron los cambios en las estructuras
institucionales.
a. As, durante la transicin democrtica liderada por Valentn Paniagua
en el ao 2000 se dio una gran oportunidad para realizar cambios en la
estructura institucional y, de esa manera, colocar temas en la agenda de
gobierno. Sin embargo, falt capacidad y conocimiento tcnico sobre
la materia.
b. La manera como abord la temtica indgena el gobierno de Alejandro
Toledo consisti en una instrumentalizacin con fines polticos,
perdindose la oportunidad de la aprobacin de polticas importantes
para los pueblos indgenas. El uso maniqueo y cuestionado del tema
indgena respecto de la actuacin de la primera dama dificult la
solidificacin de la legitimidad de un espacio como la CONAPA o el
INDEPA.
c. Con Alan Garca los cambios buscaban aparentemente el reordenamiento
del Poder Ejecutivo, pero sus resultados eran la minimizacin del peso
poltico de estas instancias y la priorizacin de las polticas extractivas
frente a las polticas para los pueblos indgenas. Esto conllev a la
discusin entre los poderes del Estado sobre la pertinencia de contar
con este tipo de entidades, las que terminaron en la creacin del
Viceministerio de Interculturalidad en el Ministerio de Cultura.
8. En un contexto de poca institucionalidad poltica y de retorno a la

democracia, sin un sistema de partidos slido, la participacin de los
emprendedores de polticas ha sido radical para la definicin de los cambios en
la estructura institucional en materia indgena. Estos emprendedores, internos
o externos al propio Estado, inciden directamente en los temas de agenda,
en nuestro caso incidieron en los cambios institucionales, con un particular
inters en la materia.
a. El Banco Mundial cumpli un papel relevante durante el gobierno de
Paniagua, generando informacin tcnica, alternativas de solucin y
produciendo informes con recomendaciones que si bien no fueron usados de
manera inmediata, s tuvieron repercusin en el gobierno siguiente.
109
b. Un emprendedor de polticas en el caso materia de anlisis fue la ex

primera dama Eliane Karp, que por un inters profesional en la materia
logr la creacin de la CONAPA, que servira de plataforma para el
desarrollo del tema indgena.
c. Si bien no son propiamente emprendedores de polticas, los representantes
indgenas actuaron para defender sus derechos, empoderados en un largo
periodo de aprendizaje en el continuo de la lucha reivindicativa de sus
derechos.
9. La racionalidad econmica de los tomadores de decisin ha sido otro factor

relevante para explicar los cambios en la estructura institucional en materia indgena.
Los sucesivos Gobiernos han dado prevalencia al modelo econmico como factor
influyente e importante para el debilitamiento de las entidades pblicas especializadas
en materia indgena en el Estado peruano.
a. El gobierno de Paniagua constituye una transicin ms de tipo
poltica, para retornar al modelo democrtico desdibujado durante
el fujimorismo. Una reforma en materia indgena era ms viable que
en otros periodos porque no colisiona con grandes lineamientos de la
poltica econmica de ese entonces.
b. Por el contrario, los gobiernos de Toledo y Garca plantean con
insistencia un modelo econmico neoliberal con ajustes redistributivos,
ante los cuales el tema indgena result incmodo, lo que los termin
subyugando hacia un modelo del indio permitido.
10. En sntesis, la investigacin nos invita a recuperar el estudio de las estructuras

del Estado pero no desde su formalidad o de su contenido, sino desde los procesos
de su formulacin, realizacin y cambios para comprender as los intrngulis y
los paradigmas de la poltica pblica misma. En este campo, la verificacin y
reconstruccin de los procesos de cambio institucional facilitan la verificacin
de factores que influyen en los procesos polticos, permitiendo la explicacin
de los cambios y alertando sobre las posibilidades de mejora. En ese sentido, la
reconstruccin de procesos resulta una herramienta fundamental de investigacin,
siendo a la vez un producto que puede ser compartido con otros investigadores
para otros anlisis que de este se puedan extraer.
110
A manera de colofn
Este proceso tiene una serie de implicancias en materia de poltica e institucionalidad

indgena que no podemos dejar de anotar hacia el final del documento. Forman parte de
lo que se denomin Policy Brief en el estudio de caso elaborado para CLACSO.
1. Fortalecer la autoridad poltica. El marco normativo existe pero no ha

contado en el periodo que se estudia con una autoridad con capacidad
poltica real que se pueda hacer cargo de tal tarea. Durante muchos aos, la
autoridad estatal peruana encargada de darle viabilidad al asunto indgena ha
estado ausente o ha tenido un espacio de accin limitado, adems de tener
poca capacidad para integrar la agenda de los pueblos indgenas en la poltica
nacional. Fortalecer a las instituciones que hoy carecen de peso poltico es
importante pues esa situacin ha impedido la incidencia y continuidad en la
atencin de temas prioritarios en la histrica lista de demandas y soluciones
que los pueblos indgenas tienen.
2. Darle estabilidad y continuidad a la institucionalidad indgena. En los

ltimos diez aos las entidades en materia indgena no han logrado posicionarse
ni institucionalizarse. Por el contrario, han sido descolocadas numerosas veces
de su posicin en la estructura estatal, enmarcadas en una gran volatilidad sobre
el espacio que el tema posee en el Estado. Las entidades que existieron, como
SETAI, CONAPA, INDEPA y DGPOA, no lograron concretar acciones y ver
resultados de su gestin, puesto que su tiempo de existencia fue corto y con
pocas capacidades institucionales adquiridas. La estabilidad y la continuidad
de la institucionalidad indgena aparecen como imprescindibles, toda vez que
favorece el fortalecimiento de las instituciones y posibilita el ejercicio de la
rectora en la materia que les concierne; de ello que generar condiciones para la
continuidad es parte importante de lo que el caso ofrece para la discusin.
3. Fortalecer al ente rector. En nuestros das existe el Viceministerio de

Interculturalidad, cuyas capacidades tcnicas y polticas es necesario
reforzar, ya que esta institucin debe hacer frente a diversos factores
que pueden presentarse y que debilitan el proceso de instalacin de la
institucionalidad indgena en el Estado, como ya hemos presentado.
Tener entidades fuertes tcnica y polticamente permite responder a
coyunturas crticas que puedan generar desestabilidad; ser el eje de las
decisiones estatales facilita y promueve la participacin ciudadana y la
consulta, antes que convertirse en sujeto de accin de los emprendedores
de polticas o de los actores dependientes de racionalidades econmicas
que se sobreponen a los intereses de los pueblos indgenas y con ello a
sus prioridades para el desarrollo.
4. Prestar atencin a los procesos de establecimiento de agenda. Los

estudios sobre el establecimiento de la agenda (agenda-setting), lejos
de ser procesos mecnicos o reducidos a sus aspectos mediticos,
constituyen procesos polticos importantes cuya reconstruccin
permite identificar, visibilizar y constatar como ocurre en el caso de
este estudio los paradigmas que dominan las decisiones pblicas,
los diversos roles y enfoques que cumplen los actores, as como las
estrategias, tcticas y mecanismos que se van desarrollando a lo largo
de la formulacin de la poltica. En esto, la mirada multidisciplinaria
facilita el uso de tcnicas y estrategias metodolgicas que permitan la
reconstruccin crtica de los procesos decisionales, de modo que se
pueda comprender lo ocurrido en la realidad de las decisiones, con
datos empricos y triangulados, ms all de la especulacin terica.
5. Prestar atencin a las reformas de la estructura institucional.

Diversos autores vienen manifestando la necesidad de contar con
marcos institucionales slidos y estables para la viabilidad y xito de
las polticas pblicas. Sin embargo, el debate de acadmicos y activistas
suele centrarse principalmente en el diseo o en los resultados del
mismo. Los cambios de las estructuras institucionales que soportan las
polticas ofrecen pistas importantes sobre el carcter, la naturaleza y la
prioridad de un tema en la agenda gubernamental. Los estudios sobre
polticas deben prestar ms atencin a los cambios de las estructuras
institucionales en tanto son resultado tambin de interacciones
mltiples entre actores de la poltica, que caracterizan las posiciones,
112
intereses, visiones y paradigmas que subyacen a las decisiones pblicas.

En suma, estas reformas institucionales son procesos tcnicos pero
tambin polticos.
6. Prestar mayor atencin a los factores que agendan los cambios. La

identificacin de factores que han influido en el establecimiento de la
agenda de las reformas a la estructura institucional indgena muestran
la necesidad de prestarle ms atencin a los emprendedores de polticas,
actores invisibles que aparecen en diversas polticas y que pueden,
eventualmente, asumir la responsabilidad de su incidencia; en otros
casos, las coyunturas crticas se constituyen en ventanas de oportunidad
para la incorporacin de temas en agenda, cuya urgencia o emergencia
exige estar preparados, contar con las capacidades para hacerles frente
y las herramientas para su oportuno aprovechamiento; y el anlisis de
discursos y dilemas decisionales conlleva a la posibilidad de encontrar
pistas sobre los paradigmas que lideran las decisiones de polticas.
Acadmicos, activistas y polticos tienen en estos factores interesantes y
valiosos, elementos de anlisis para darle vida a las polticas pblicas.
113
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Julio 2015 Lima - Per
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cia Universidad Catlica del Per y Magster en Regu-
el Poder Ejecutivo. lacin por la London School of Economics and Politi-
Milagros Campos
Carlos Alza Barco cal Science. Docente de la especialidad de Ciencia
Gustavo Zambrano Chvez Poltica del Departamento Acadmico de Ciencias
El sistema electoral durante la Repblica Sociales y Director de la Escuela de Gobierno y Polti-
Aristocrtica (1985-1919). cas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica del
Daniel Luna Per. Tambin coordina el Grupo de Investigacin en
Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la PUCP.
Cambios en la estructura institucional

(carlos.alza@pucp.edu.pe)
en el Estado Peruano (2000-2011)

Master of Arts en Applied Ethics por la Universidad

de Linkping en Suecia, actualmente es alumno de la
Maestra en Filosofa con la mencin en tica y Polti-
ca por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya en
Lima. Es investigador del Instituto de Democracia y
Derechos Humanos de la PUCP IDEHPUCP, docen-
te del Departamento Acadmico de Derecho de la
Pontificia Universidad Catlica del Per y forma parte
del Grupo de Investigacin en Polticas Pblicas y
Gestin Pblica de la PUCP. (zambrano.ga@pucp.pe)
OT. 14817 / UNIVERSIDAD CATLICA- PUEBLOS INDGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA.../ MEDIDA 57.2x24cm / LOMO OK 8mm 132pp Bond Marfileo 83gr.

Pueblos Indígenas y Establecimiento de Agendas

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De Pedro el Grande a Putin. Un ensayo sobre la

Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos

Cambios en la estructura institucional

en el Estado Peruano (2000-2011)

Master of Arts en Applied Ethics por la Universidad

Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chvez, 2014

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Diseo de cartula: Tarea Asociacin Grfica Educativa

Primera edicin: julio de 2015

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Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2015-09301

Impreso en: Tarea Asociacin Grfica Educativa

Captulo 2: Generando evidencia sobre los cambios en la

Captulo 3: analizando los cambios en la estructura

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decisiones de polticas o de gestin. La Secretara Tcnica de Asuntos

De manera prioritaria, son dos los textos en materia de institucionalidad

conocer los distintos tipos de entidades que existen en Latinoamrica, pero no

sus estructuras internas, la manera en que plasmarn ese contenido en su

1.2. Apuntes generales sobre el marco jurdico peruano

todo grupo social que se genera en el proceso histrico de compartir experiencias y

Asimismo, el Estado peruano ha aprobado la resolucin ministerial

As, este derecho obliga al Estado a garantizar, de manera efectiva, el

de acuerdo con el artculo 3 de la Constitucin y la Cuarta Disposicin Final

propia, construida histricamente y existente ms all de la figura del Estado.

Sumando a la lista de normas internacionales, los derechos de los pueblos

Obligacin estatal de establecer y fortalecer una adecuada institucionali-

garantizar la aplicacin de verdaderas polticas interculturales que garanticen

1.3. Aspectos metodolgicos

De este modo, se plantea generar evidencia consistente para entender el

La metodologa busca, principalmente, instrumentalizar (Yin 1994)

asimismo, el INDES/BID la ha aplicado en varias investigaciones sobre procesos de polticas pbli-

meramente descriptivo; para comprender hay que conocer, y para conocer

EC1: gobierno de transicin de Valentn Paniagua

EC1: Evaluacin del SETAI en el gobierno de Valentn Paniagua

EP1: EC2: Capitalizando el sentimiento indgena en el Gobierno de Alejandro Toledo

EP2: EC3: Intentando recuperar la confianza de los pueblos indgenas en el Gobierno

EP3: EC4: Desempoderando a los pueblos indgenas en el segundo gobierno de

EC5: Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el segundo gobierno de

Fuente: Elaboracin propia.

Inters del Banco Mundial en construir 1. Qu finalidad tenan las consultoras

institucionalidad lo convierte en realizadas en el tema de institucionalidad

travs del uso de evidencia para la 2. Seguan algn modelo de gestin

formacin de polticas pblicas en internacional?