XXIX SIMPOSIO NACIONAL DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE

CONTABILIDAD PBLICA

HACIA UNA NUEVA CONCEPCIN DE PRESUPUESTO PBLICO

LOS NUEVOS PARADIGMAS

(EXTRACTO DE LA TESIS DOCTORAL)

Orlando Braceli
Doctor en Ciencias Econmicas
Prof. Titular Efectivo Finanzas Pblicas FCE UNCuyo

Octubre 2012

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CONTENIDO

1. INTRODUCCIN
1.1. mbito del problema y encuadramiento temtico.
1.2. Justificacin del trabajo.
1.3. Breve descripcin de la metodologa de trabajo utilizada.
1.4. Hiptesis del trabajo.
1.5. Algunas aclaraciones preliminares.
2. BREVE RESEA HISTRICA DEL PRESUPUESTO PBLICO
3. DIVERGENCIA CONCEPTUAL ENTRE LAS DISTINTAS TEORIAS
ECONMICAS VINCULADAS A LA ECONOMA PBLICA Y LA
EVOLUCION DE LAS TCNICAS PRESUPUESTARIAS
4. RESUMEN DE PROPOSICIONES PARA AVANZAR A UNA NUEVA
CONCEPCIN DEL PRESUPUESTO PBLICO
4.1. Proposiciones vinculadas a una nueva concepcin de cmo abordar el
fenmeno de la asignacin de recursos pblicos.
4.2. Proposiciones vinculadas con los sistemas de informacin y su incidencia en el
proceso de asignacin de recursos.
4.3. Proposiciones vinculadas a la estructura y proceso de formulacin del
Programa general de gobierno/presupuesto.
4.4. Proposiciones vinculadas al proceso de registracin del Programa general de
gobierno/presupuesto y su vinculacin con la contabilidad gubernamental.
4.5. Proposiciones vinculadas al proceso de evaluacin del Programa general de
gobierno/presupuesto en la concepcin esttica y dinmica y su incidencia en
el proceso de asignacin de recursos.
4.6. Proposiciones vinculadas al proceso de seguimiento del Programa general de
gobierno/presupuesto.
4.7. Proposiciones para mejorar el tratamiento legislativo del Programa general de
gobierno/presupuesto en su concepcin esttica y dinmica.
4.8. Proposiciones para mejorar la asignacin de recursos en un pas con
estructura federal.
5. ALGUNAS PROPOSICIONES PARA POTENCIAR AL PROGRAMA
GENERAL DE GOBIERNO/PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
ASIGNADOR DE UNA HACIENDA PRODUCTIVA PLENA
5.1. La funcin primaria del presupuesto pblico en el Programa general de
gobierno.
5.2. Los tipos de haciendas pblicas y el proceso de asignacin de recursos.
5.3. Clasificacin de los bienes en una concepcin de Hacienda Productiva.
5.4. Estructuras presupuestarias en su concepcin esttica y dinmica y su
relacin con el tipo de Hacienda Pblica.
5.5. Las prestaciones econmicas en el marco del instrumento asignador: el
Presupuesto Pblico/Programa general de gobierno.
5.6. Los principios de universalidad y unidad (integralidad) en la estructura del
Programa general de gobierno y presupuesto de una Hacienda Productiva
Plena.
5.7. Pasos para la formulacin del Programa general de gobierno/presupuesto
acorde a una concepcin de Hacienda Productiva Plena.
5.8. El concepto de prestacin /necesidad pblica homognea y sus atributos en
la concepcin de Hacienda Productiva Plena.
5.9. La prestacin/necesidad pblica homognea y los procesos productivos en el
marco del Sistema de Informacin Sectorial Integral.
5.10. Metodologa para articular los aspectos macro y microeconmicos en el
proceso de asignacin de recursos.
6. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

2
 HACIA UNA NUEVA CONCEPCIN DE PRESUPUESTO PBLICO
LOS NUEVOS PARADIGMAS

Orlando Braceli
Doctor en Ciencias Econmicas
Prof. Titular Efectivo Finanzas Pblicas FCEUNCuyo
Ex Ministro de Hacienda de la Provincia de Mendoza

El presente constituye una sntesis del trabajo de tesis presentado por el suscripto
para acceder al ttulo de Doctor en Ciencias Econmicas1.
1. INTRODUCCIN

1.1. mbito del problema y encuadramiento temtico

Los problemas que genera el fenmeno de la asignacin de recursos tienen carcter
universal; se presentan tanto en los pases con altos niveles de desarrollo, desarrollo
intermedio, como en aqullos que presentan niveles de desarrollo de subsistencia. La
necesidad de los pases ms postergados por mejorar estos procesos tiene mayor
intensidad como consecuencia del doble objetivo que se deben plantear: crecer, frenar y
comenzar revertir el fenmeno de la marginalidad y la exclusin social. Ambos objetivos,
fundamentalmente en ste tipo de pases, requieren abordarse simultneamente.
La fundamentacin del trabajo encuentra su razn de ser en las dificultades que se
presentan en el mundo moderno como consecuencia de la deficiente resolucin del
fenmeno, conocido como el proceso de asignacin de recursos. ste, toma mayor
relevancia a partir de las profundas asimetras o brechas que existen entre ciudadanos y
regiones dentro de un mismo pas y an mayores entre pases, como consecuencia de
causas de distinta naturaleza.
Muchas de ellas, obedecen a las caractersticas o dficits del propio instrumento
asignador pblico. Este instrumento, por s solo no soluciona plenamente el problema de la
asignacin de recursos; slo constituye una condicin necesaria; si se avanza
cualitativamente en l se generan condiciones para ayudar a superar muchos aspectos del
problema planteado.
La situacin se agudiza a partir de la alta movilidad que plantean los escenarios de
las sociedades modernas, como consecuencia de los cambios cuantitativos y cualitativos de
las necesidades pblicas, que arrastra a que las soluciones de asignacin adquieran una
rpidamente obsolescencia. La exclusin social y la marginalidad constituyen fenmenos
cada vez ms fciles de alcanzar y simultneamente, ms difciles de revertir. Esta
circunstancia requiere soluciones cada da ms arduas, costosas y necesariamente
instrumentos de gestin de mayor complejidad, conjuntamente con decisores y gestores
con mayor aptitud y actitud.
La propuesta global tiene como primer destinatario, por las urgencias que enfrentan,
los pases con bajo nivel de desarrollo, pero las proposiciones son vlidas tambin para los
pases altamente desarrollados. Asignar bien los recursos no slo constituye una necesidad
sino que representa una obligacin tica, como consecuencia de que esto posibilita
minimizar los costos de oportunidad en trminos de niveles de sacrificio social, que son
sustancialmente mayores en los pases de precario desarrollo.
1.2. Justificacin del trabajo
El trabajo se puede justificar desde dos pticas diferentes. Por un lado, desde un
enfoque emprico, las proposiciones pretenden generar elementos que permiten la solucin
del problema o una mejora concreta en la toma de decisiones y en la gestin integral
existente; y por otro lado, unenfoque de naturaleza terica metodolgica, los aportes
buscan contribuir y complementar los aspectos tericos referidos al objeto del conocimiento,
a la vez de proponer una metodologa para generar nuevos desarrollos vinculados al

1
Director del trabajo de tesis doctoral: Dr. Miguel Angel Asensio.
3
presupuesto pblico. En ste ltimo enfoque, se busca alcanzar o profundizar desarrollos
que generen las condiciones para maximizar el proceso de asignacin de recursos y a la
vez, permitan un acercamiento entre dos quiebres o divorcios que se han observado a partir
de la revisin crtica del campo terico y la realidad emprica vinculado a esta temtica:
La divergencia entre las tcnicas presupuestarias y los aportes de la doctrina
econmica.
La divergencia entre la evolucin que tuvieron las tcnicas presupuestarias y las
funciones que fue adquiriendo el estado como actor de poltica econmica.
A pesar de que las tcnicas racionalistas o productivitas incorporaron muchos
avances conceptuales y poco a poco se fueron imponiendo en los distintos pases; en
general, estas experiencias, con grandes expectativas, han tendido a producir pobres
resultados en sus implementaciones. Esta situacin ha trado aparejadas serias crticas de
mltiples autores, a modo de ejemplo se incluyen algunas citas con su opinin de las
experiencias2.

Allen Schick ...un sistema que impona una carga insoportable de clculos que ahogaban al proceso
presupuestario impidiendo la toma de decisiones respecto del mismo en lugar de acelerarlas.
Aaron Wildavsky ...Una vasta cantidad de informacin rudimentaria caracterizada por una cuantificacin
prematura de elementos irrelevantes.
Jack Diamond,sin ser un detractor de estas teoras sino por el contrario un promotor, admite que en
conjunto el impacto sobre la toma de decisiones y sobre el presupuesto ha sido decepcionante.

La pregunta a realizarse es cules fueron las causas de los fracasos en la

implementacin de stas tcnicas, en particular la ms difundida el Presupuesto por
Programa?
Autores como ZapioGoi 3 , han intentado identificar y tipificar los principales
obstculos, entre los cuales se destacan:falta de apoyo poltico y liderazgo, ausencia de
una estrategia sistemtica y comprensiva de implantacin, actitud negativa y falta de
motivacin del gestor poltico, limitaciones conceptuales con respecto a los objetivos y
estructura de programas. A estas causas, el autor incorpora otras, como por ejemplo: los
desarrollos histricos no contaban con la tecnologa acorde, por lo que requeran de
excesivos trabajos de procesamiento y sistematizacin, falta de programas de capacitacin
integral y permanente a decisores y gestores, desarrollos conceptuales incompletos, con
nfasis en el momento de la decisin asignadora y no en el proceso o ciclo presupuestario
(que incluye la ejecucin y evaluacin).
1.3. Breve descripcin de la metodologa de trabajo utilizada
La investigacin que se plantea en el trabajo puede encuadrarse como una
investigacin aplicada combinada con un importante componente de desarrollo
experimental. La adquisicin de los conocimientos ha estado sustentada permanentemente
en dos metodologas que interactuaron: la induccin y la deduccin.Estos dos mtodos
han estado presentes a lo largo de la investigacin y sus antecedentes4.
Con relacin a la exploracin del campo terico vinculado a la temtica del
presupuesto pblico, se procur revisar la doctrina desde diferentes pticas:

2
SCHICK, Allen, Budget innovation in the States, Washington, Brookings Institution.1971. Pg. 25. WILDAVSKY, Aaron, Planeamiento
programacin presupuestacin: rescatando el anlisis poltico del SPPP, Washington, 1969. Pg. 36 y DIAMOND, Jack, De la
Presupuestacin por Programa a la Presupuestacin por desempeo: el desafo para las economas emergentes, en Revista Internacional de
Presupuesto Pblico N 57, FMI. Pg.21.
3
ZAPIO GOI, Eduardo, Presupuesto por programas versus incrementalismo presupuestario. Un falso dilema?, en Revista Papeles de
Economa Espaola N 69, 1996.
4
Los antecedentes de sta investigacin son diversos y han transitado por diversas etapas que se describen en el trabajo. Con relacin a la
casustica en que se sustenta, en general se vincula a la realidad presupuestaria argentina, procurando incorporar casos de los tres niveles de
gobierno, entre los que se destacan: la experiencia del Gobierno Nacional (Presupuestos 1995/2010), en el mbito provincial (Buenos Aires,
Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Corrientes, Mendoza, Tierra del Fuego, Tucumn) y a nivel municipal se ha trabajado en numerosos
municipios del pas.
4
 El presupuesto pblico desde la ptica de diferentes disciplinas (Economa,
Derecho, Ciencias Polticas, Administracin, Contabilidad,...).
El presupuesto pblico segn los aspectos abordados por diferentes autores: En
los que sobresalen las tcnicas presupuestarias, el estudio de las experiencias. el
estudio del contenido (las polticas), el estudio de las normas que regulan su
funcionamiento, etc.
1.4. Hiptesis del trabajo
Delrelevamiento de la doctrina imperante, como as tambin de las experiencias
analizadas, surge que el instrumento asignador pblico presenta, en opinin del suscripto,
numerosos dficits que han dado lugar a un conjunto de hiptesis de trabajo, que a
continuacin se describen: el presupuesto pblico debe
Reflejar la totalidad del accionar pblico que debe representar integralmente
el programa general de gobierno.
Incluir todos los elementos determinantes del proceso de asignacin de
recursos:las necesidades (las carencias), los bienes que las satisfacen, que
surgen de los distintos tipos prestaciones y los insumos que se destinan para su
generacin; en sus diferentes instancias (el momento de la decisin asignadora, el
momento de la ejecucin del programa general de gobierno y el momento de la
evaluacin integral concluida la gestin presupuestaria).
Cumplir en su plenitud las condiciones bsicas para su evaluacin integral,
requisito fundamental para dinamizar el accionar pblico, incorporar la coyuntura,
posibilitando procesos de correccin y reasignacin; primero, en la priorizacin de
las necesidades a atender y en segundo lugar, en la asignacin de recursos
propiamente dicha a las diferentes prestaciones.
Incluir desarrollos destinados a pases con estructura federalde gobiernoque
plantean procesos de asignacin de recursos de mayor complejidad, donde
conviven mltiples mecanismos asignadores, como consecuencia de la
descentralizacin de las decisiones. La maximizacin de los procesos de
asignacin de recursos se alcanza cuando se optimiza el conjunto.
1.5. Algunas aclaraciones preliminares
La propuesta integral est pensada para generar condiciones dirigidas a una nueva
concepcin de cmo gobernar, basada en una forma diferente deabordar el fenmeno de
la asignacin de recursos pblicos. sta concepcin adopta como centro las necesidades
pblicas y sus causas, que slo se pueden identificar si seconoce integralmente el
territorio y su evolucin.Avanzar conceptualmente en esta direccin requiere de
requisitos particulares en los instrumentos que intervienen en la gestin pblica integral.
Dadas las restricciones de extensin de los trabajos,se ha optado por mostrar un
resumen con un enunciado de proposiciones para cada uno de los captulosabordados en el
trabajo principal (Punto 4) y solo describircon mayor profundidad unas pocas proposiciones
seleccionadas (Punto 5). Previamente, se incluye una breve resea histrica del
presupuesto pblico (Punto 2), conjuntamente con una explicacin conceptual de las
divergencias a las que se hace referencia en el punto 1.2 (Punto 3).

2. BREVE RESEA HISTRICA DEL PRESUPUESTO PBLICO

Por motivos de diversos orgenes, el presupuesto pblico ha tenido distintos niveles
de protagonismo y ha pretendido cumplir diferentes roles a lo largo del tiempo, en particular
desde fines del siglo XIX. En sus comienzos, el estado adoptaba un rol pasivo en la
actividad econmica; la poltica en esta materia, entendida sta como el accionar exgeno
del estado sobreel funcionamiento del mercado, era mnima y generalmente poco
perceptible, procurando alcanzar la mayor neutralidad, minimizando las interferencias en su
funcionamiento. En otros trminos, el nico objetivo era financiar el gasto pblico. En este
5
contexto, el presupuesto pblico constitua un instrumento de naturaleza puramente
financiera; que bsicamente tena por objeto limitar y controlar el uso de los recursos
pblicos por parte del monarca o la forma que adoptara la autoridad poltica. Este tipo de
escenario da origen al concepto de Finanzas Pblicas con una fuerte incidencia del
Derecho y de la Contabilidad Pblica.
Hacia fines del siglo XIX y a partir del siglo XX se inicia el proceso en el que se
intensifican los niveles de intervencin del estado en el funcionamiento del mercado, en
diferentes grados y con distintos objetivos. Se profundiza la conducta donde el accionar
pblico comienza a adoptar un rol activo. Esta tendencia determin la necesidad de producir
transformaciones en el instrumento asignador que acompaaran los cambios respecto a las
polticas pblicas.
Surgen, en particular a mediados del siglo XX, distintos avances en materia de
tcnicas presupuestarias, enmarcadas en lo que se dio en llamar las Tcnicas
Productivistas o Racionalistas, que pueden asimilarse, en opinin del autor, a la concepcin
que la doctrina ha denominado Hacienda Productiva. Estas tcnicas disminuyen el nfasis
en lo que el estado gasta o eroga para pasar a poner nfasis en lo que el estado genera o
produce. Los avances fundamentalmente se vieron en el presupuesto (momento de la
decisin asignadora), pero no siempre quedaron claros o los desarrollos fueron insuficientes
en el proceso integral presupuestario; por ejemplo, no se observan desarrollos de similares
caractersticas en los sistemas de contabilidad o registracin de la ejecucin de lo que el
estado produce o hace, y menos aun se ven reflejados en la contabilidad patrimonial, de
manera que sta capture la produccin de la totalidad de los bienes pblicos finales,
intermedios e instrumentales (tangibles o intangibles, durables o fungibles). Esta situacin
limit la instancia de los procesos de evaluacin, antes, durante y concluida la gestin
presupuestaria e integral, solamente a los aspectos financieros/legales, aun cuando se
pretenda avanzar hacia evaluaciones superiores, sustantivas.
Los desarrollos de referencia tuvieron, predominantemente, una fuerte influencia de
la disciplina administrativa, dirigidos principalmente a mejorar el gerenciamiento de los
recursos pblicos, pero obviaron el centro del problema que plantea la asignacin de
recursos en su concepcin plena, el conocimiento y la explicitacin de las necesidades
pblicas y sus causas.
La irrupcin de la participacin activa del estado, con un protagonismo creciente en
el proceso de asignacin de recursos, no fue reflejada en su plenitud y capturada por los
progresos que se suscitaron en las tcnicas presupuestarias. El presupuesto pblico
contina, aun hoy, con diferente intensidad, poniendo nfasis en el proceso impuesto/gasto,
propio de las Haciendas Erogativas, donde el fenmeno financiero es el ncleo explcito.
La intervencin del estado en la economa se dio a partir de prestaciones pblicas
de diversa naturaleza (monetaria, cambiaria y nuevas formas de prestaciones fiscales).
Algunas de estas prestaciones fueron incorporadas al presupuesto, en particular, de
naturaleza fiscal, mientras que el resto marcharon en paralelo al instrumento asignador,aun
cuando afectaban directamente el proceso de asignacin de recursos; por ejemplo, un
proceso de modificacin de tipo de cambio, fijacin de la tasa de inters, cambio oferta
monetaria, etc. Esta situacin ha impedido que exista un instrumento que explique el
Programa General de Gobierno en su totalidad, con una visin integral. Como consecuencia
de ello, se limitan las posibilidades de evaluacin y correccin, condiciones para dinamizar
la gestin, evitar situaciones irreversibles y avanzar a mejorar el proceso de asignacin de
recursos. Esta es quizs una de las razones por las cuales se encuentra tan arraigado la
idea de que la principal funcin del presupuesto es una restriccin para gastar, concepto
que no debe desaparecer pero que debe acompaar a los objetivos primarios. No se puede
explicar y considerar racional que el objetivo primario de un estado sea gastar y recaudar,
aun con restricciones.

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3. DIVERGENCIA CONCEPTUAL ENTRE LAS DISTINTAS TEORAS ECONMICAS
VINCULADAS A LA ECONOMA PBLICA Y LA EVOLUCIN DE LAS TCNICAS
PRESUPUETARIAS
Del anlisis del marco terico, las experiencias realizadas y analizadas y los propios
desarrollos elaborados en mbitos acadmicos y en la esfera de la actividad pblica, se
aprecia un quiebre o divorcio entre las corrientes vinculadas a la economa pblica y los
autores y/o corrientes orientados a generar desarrollos en el instrumento asignador, el
presupuesto pblico en su diversas modalidades.
El mayor protagonismo que ha ido adquiriendo el Estado tiene dos grandes orgenes,
por un lado la complejizacin natural y creciente que ha ido adquiriendo el mercado
(incremento cualitativo y cuantitativo); y por otro lado, como consecuencia de diferentes
concepciones respecto del resultado final ptimo del proceso de asignacin de recursos que
surge del mercado.
Dentro de las corrientes de pensamiento econmico vinculadas al sector pblico, se
pueden diferenciar y sintetizar dos grandes lneas:

Las teoras que justifican la intervencin del Estado como consecuencia de
imperfecciones del mercado. En este grupo se ubican principalmente autores que:
a) procuraron estudiar cmo alcanzar la ptima o eficiente asignacin de recursos,
ya sea sustentados en una concepcin individualista basada en el mercado
competitivo, aceptando la desigualdad econmica como un hecho inevitable (Vilfredo
Pareto) o b) aquellos sustentados en la concepcin de que la asignacin ptima de
recursos es funcin de la distribucin del ingreso y por lo tanto la equidad distributiva
es un juicio de valor social que se convierte en un determinante de la poltica
econmica y que puede dar lugar a distintos ptimos, segn la concepcin de
equidad social elegida. En esta ltima corriente se encuadra como principal
exponente de la Teora del Bienestar a Richard Musgrave, quien justifica la
intervencin del Estado, adems de por las fallas del mercado tradicionalmente
aceptadas, por problemas de inequidad en la distribucin del ingreso, para garantizar
la estabilidad (de precios y pleno empleo de factores) y procurar el crecimiento
econmico5.
Las teoras que admiten la intervencin del Estado, pero consideran que
existen imperfecciones en el mercado poltico y por ende, debe ser limitada.
Existe un reconocimiento de la intervencin del Estado y una creencia de que el
proceso de asignacin es irregular, imperfecto; constituye el resultado de numerosos
procesos de negociacin. Esta teora, bajo una concepcin de individualismo
metodolgico, sostiene la premisa de que el comportamiento de los burcratas y
polticos en el proceso de maximizacin del presupuesto pblico, busca maximizar
sus propios beneficios y luego se preocupa por el bienestar general. Ante la falta de
confianza en el mercado poltico, se propone un marco institucional, denominado
Economa Poltica Constitucional que busca reducir el poder poltico frente a la
sociedad civil a partir de normas. El principal exponente de sta corriente es James
Buchanan, con la Teora de la Eleccin Pblica.
Ambos extremos aceptan la necesidad del presupuesto pblico como instrumento
que afecta el proceso de asignacin de recursos, pero se focalizan principalmente en
explicar el proceso decisorio; quedando dos grandes vacos, en opinin del autor:
Las caractersticas que debiera tener el instrumento asignadorpara poder llevar
adelante los conceptos planteados por Musgrave en la Teora del Bienestar y a
la vez para evitar los excesos que plantea Buchanan en la Teora de la Eleccin
Pblica. El autor considera, que muchos de los problemas que plantea la ltima
teora, con un origen individualista, son consecuencia de dficit metodolgicos en el
principal instrumento asignador. En el caso de Richard Musgrave, como atenuante,
se puede decir que de algn modo procur establecer una metodologa ordenadora

5
Algunos autores, aun el mismo Musgrave en sus orgenes, no explicitan ste ltimo objetivo o forma de intervencin del estado.
7
 de los grandes objetivos de la Economa Pblica en el proceso decisorio, que
posibilitaba generar un mecanismo de prioridades, pero se circunscribi
fundamentalmente a niveles agregados.
No se observan aportes sustantivos respecto a los criterios vinculados a la
evaluacin, como parte del proceso de asignacin de recursos. Noaparece un
ciclo que se retroalimente y permita correcciones en forma sistemtica. La falta de
evaluacin, potencia en la Teora de Buchanan su Teora de Economa Poltica
Constitucional, que de algn modo ha empujado a las contemporneas normas o
reglas de responsabilidad fiscal.
En otro orden, al analizar las tcnicas presupuestarias,si bien pueden identificarse
muchos desarrollos y avances cualitativos; en opinin del suscripto, no alcanzaron para dar
respuestas a las nuevas problemticas en la Economa del Sector Pblico. Bsicamente los
desarrollos estuvieron dirigidos a aspectos microeconmicos, aunque en forma parcial. Las
tcnicas asignan sin tener presente el elemento primario que da origen al fenmeno
econmico: las necesidades de la poblacin y su estado, elemento fundamental para poder
plantearse la problemtica del bienestar colectivo y la direccionalidad que debiera tener
lasacciones de asignacin de recursos.Los desarrollos no alcanzaron a integrar los aspectos
macroeconmicos con los microeconmicos, en particular los avances en materia de poltica
econmica. sta ltima no se insert plenamente dentro del presupuesto pblico 6 , aun
cuando forma parte del Programa General de Gobierno y constituye un factor decisivo en el
proceso de asignacin integral de recursos.
En otros trminos, al analizar la evolucin de las tcnicas, aun cuando intentan
introducir aspectos metodolgicos vinculados a los temas econmicos, no son suficientes
para abordaje pleno. Los avances no permiten prever diferentes niveles y tipos de
intervencin, por lo general, son tcnicas que tienen una raz fundada en la administracin y
en materia econmica son insuficientes en tres planos:
En el abordaje del bienestar, al desconocer o no explicitar el componente
fundamental de cualquier proceso asignacin de recursos, las necesidades de la
poblacin y su estado de situacin en el territorio, fundamental para analizar los
diferentes aspectos que integran la Economa Pblica.
En el tratamiento de los procesos productivos, que en principio seran uno de sus
principales avances, los desarrollos son precarios al trabajar con variables y
prestaciones agregadas, que impiden evaluaciones y comparaciones tanto en el
momento de la decisin como en el momento de la ejecucin. En otros trminos, se
tiende a acercar en forma precaria al concepto de eficiencia tcnica en la concepcin
Paretiana, aunque de manera imperfecta, pero no se avanza en el concepto de
eficiencia econmica de la misma concepcin, que es el que permitira alcanzar el
mximo bienestar.
En el tema de considerar a la distribucin del ingreso como una variable exgena,
omiten la identificacin de las dos grandes escuelas tributarias: mtodo del beneficio
(la contribucin es funcin de lo que se recibe) y el mtodo de la capacidad de pago
(la contribucin procura minimizar el sacrificio, independiza las prestaciones de las
contribuciones de la ciudadana).
En este marco, el trabajo tiene como objetivo tender un puente, un vnculo, entre las
tcnicas presupuestarias, vistas como instrumentos y los aportes de las corrientes
econmicas vinculadas a la Economa del Sector Pblico.

6
Una razn de esta situacin es de naturaleza histrica, en sus orgenes el presupuesto pblico tena como principal objetivo limitar y controlar el
uso de los recursos a cargo de la corona. La poltica econmica existente con anterioridad al siglo XIX, buscaba alcanzar la mxima neutralidad
y afectar lo menos posible el mercado; se circunscriba a la concepcin de una Hacienda Erogativa, sistemtica, era ms bien marginal.
8
Cuadro N 1: La divergencia entre las teoras econmicas vinculadas al a Economa del
Sector Pblico y las tcnicas presupuestarias

Pareto Musgrave
(Visin (Visin social) Presupuesto Tradicional
Individualista)

Sistema de Planificacin,
Programacin y
Teora del Presupuestacin
Bienestar
Presupuesto por
1 Quiebre o
Programa
divergencia

Principales Presupuesto por

corrientes produccin
econmicas del
Sector Pblico Tcnicas
Presupuestarias Nueva Presupuestacin
por Desempeo

Presupuesto por
Teora de la
resultados
Eleccin
Pblica
Presupuesto participativo
2 Quiebre o
divergencia

Presupuesto por
demanda
Buchanan

Sistemas de evaluacin
de programas
Evolucin del rol
del Estado como
actor de poltica
econmica

4. RESUMEN DE PROPOSICIONES PARA AVANZAR A UNA NUEVA CONCEPCIN

DEL PRESUPUESTO PBLICO
A partir de los aspectos planteados, se intenta generar un vnculo que permita
acercar posiciones, con el objeto de maximizar la transparencia, las instancias de
participacin y de evaluacin, condiciones para optimizar el proceso de asignacin de
recursos dentro de la direccionalidad que determine un Programa General de Gobierno
explcito y que adems contenga los lineamientos de mediano y largo plazo.
La propuesta integral se encuentra sustentada en una nueva concepcin de cmo
gobernar, que adopta como centro las necesidades pblicas y sus causas, que slo se
conocen cuando se identifican territorialmente. Avanzar conceptualmente en esta
direccin requiere de requisitos particulares en los instrumentos que intervienen en la
gestin.
A continuacin se enuncian, agrupadas temticamente y siguiendo las diferentes
instancias del ciclo de la gestin o ciclo presupuestario, algunas proposiciones del trabajo de
tesis doctoral. Todas ellas buscan avanzar en la optimizacin del proceso de asignacin de
recursos, con independencia de cul sea la concepcin poltica imperante, en el marco de
9
las condiciones de funcionamiento que marcan los lmites de dnde y cmo debe
desarrollarse este proceso: las restricciones financieras y legales.
4.1. Proposiciones vinculadas a una nueva concepcin de cmo abordar el
fenmeno de la asignacin de recursos pblicos
El proceso de asignacin de recursos pblicosconstituye una integralidad; si
no cumplen esta condicin los procesos de asignacin en todas las instancias
adoptan carcter irregular, imperfecto e incompletos; constituyen procesos de
equilibrio parcial; siendo la solucin del problema planteado un proceso de equilibrio
general: el comportamiento contrario, generan procesos asignadores quese traduce
en decisiones errneas, cualquiera sea la direccionalidad poltica que se le desee
imprimir.
El sector pblicotiene naturaleza de una Hacienda Productiva: el sector
pblico siempre representa un ente prestador de bienes pblicos. No es racional
una organizacin pblica, que encarna el bien comn o el bienestar general, cuyo
objetivo sea gastar sin conocer qu,quin, en qu magnitud, donde se produce,qu
necesidadse satisface y dnde.
Lostres elementos primarios del proceso asignacin de recursos deben estar
explcitos: necesidades pblicas, bienes pblicos y los insumos. El proceso
presupuestario y la estructura de los instrumentos que de l se desprenden
(presupuesto, contabilidad, rendicin integral de la gestin) deben identificar
simultneamente stos aspectos.
Todo accionar productivo se debe sustentar en una necesidad o carencia
pblica explcitaque le da origen. Sin ste conocimiento se impide conocer el costo
de oportunidad de la decisin y/o accin asignadora en trmino de necesidades
insatisfechas.
La asignacin de recursos constituye un proceso unvoco y por esta razn todo
el accionar pblico debe formar parte del programa general de gobierno y por lo
tanto, del presupuesto pblico, cuando se considera que esta presente el bien
comn.
La aseveracin anterior requiere el cumplimiento pleno de los
histricosprincipios de universalidad y unidad reformulados, en una doble
concepcin, esttica y dinmica.Abordar ste proceso en forma fragmentada o sin
manifestarse en su integralidad es irracional, significa fragmentar el programa
general de gobierno. As planteado, el presupuesto encuentra su equivalencia en el
programa general de gobierno, no slo como la expresin financiera, sino en su
concepcin integral. Si el presupuesto comprende todo el accionar del sector pblico,
tambin se convierte en el contenedor de todas las polticas, incluida la poltica
econmica, donde los aspectos fiscales son slo una parte o parcialidad de sta
ltima y la poltica econmica uno de los componentes del programa general de
gobierno.
El abordaje pleno posibilita avanzar a procesos de evaluaciones integrales del
programa general de gobierno, tanto en las instancias estticas (decisin) como
dinmicas (ejecucin). Estos procesos habilitan a mejorar la programacin inicial,
generar la posibilidad de corregir, reasignar prioridades en trmino de necesidades y
de recursos asignados y de esta forma minimizar o eliminar decisiones
incrementales.
El presupuesto,bajo determinadas caractersticas, tiene el potencial para incluir
todos los tipos de prestaciones pblicas del programa general de gobierno, por
ende, la poltica econmica integralmente no puede dejar de estar contenida en
forma plena, cualquiera sea la naturaleza de las prestaciones (tradicionales
poltica monetaria, cambiaria ofiscal, la direccionalidad de las mismas (activa o
pasiva7) y la modalidad de prestacin (productiva o reguladora)).

7
Se definen como polticas activas a aquellas donde las acciones estn dirigidas a promover y explicitar la necesidad pblica y,
polticas pasivas, a aquellas donde las acciones actan en respuesta de la necesidad que se revela voluntariamente.
10
 Todas las prestaciones pblicas estn dirigidas a satisfacer necesidades de
diferente naturaleza:necesidades humanas (instruccin, salud, seguridad,
etc.)o aquellas destinas a garantizar el funcionamiento integral del sistema,
como ejemplo de stas ltimas se pueden mencionar: las prestaciones vinculadas al
bien estabilidad, crecimiento, calidad institucional, transparencia de la gestin, etc.
Este ltimo tipo de prestaciones, tienen naturaleza instrumental, sin la existencia de
las primeras (las destinadas a satisfacer necesidades humanas), no se justifica su
existencia. En este contexto, la Administracin Financiera es slo un
componente ms de la gestin, que est vinculada con las necesidades garantes
del funcionamiento del sistema integral; por s, no justifica la existencia de ningn
tipo de hacienda.
Las acciones vinculadas con lasprestaciones de percepcinde recursos deben
procurar alcanzar la mxima complementariedad con prestaciones pblicas
vinculadas a la satisfaccin de necesidades pblicas (humanas o garantes del
funcionamiento del sistema de gestin integral).
...
4.2. Proposiciones vinculadas con los sistemas de informacin y su incidencia en
el proceso de asignacin de recursos
Para que el presupuesto sea representativo del Programa General de Gobierno
y contenedor de todo el accionar pblico debe sustentarse enun sistema de
informacin integrado, compatible sectorial y territorialmente, sobre la base, de
al menos, cuatro subsistemas que muestren mnimamente:
a)lasprestaciones/necesidades pblicas homogneas, con sus respectivos
procesos productivos; b); laorganizacin que permite identificar los responsables
en sus diferentes niveles; c) todos los tipos de insumos, en trmino de variables
reales en su mximo nivel de desagregacin (el requerido para intervenir en el
proceso de compra o adquisicin), incluyendo todas las categoras de la clasificacin
por objeto del gasto;d)laorganizacin territorial que se debe constituir en el
ordenador y compatibilizador de todos los subsistemas de informacin sectoriales.
Esta explicitacin es la que permite dar respuestas a cuatros grandes interrogantes
del proceso de asignacin de recursos: qu?, cunto?, cmo?, quin?,
dnde?,.., sin que signifique que sean los nicos.
...
4.3. Proposiciones vinculadas a la estructura y proceso de formulacin del
Programa General de Gobierno/Presupuesto
Lasprestaciones/necesidades pblicasdeben tender a que se expresen en
trminos de personas carenciadas de... y personas asistidas de...; de ste
modo se avanza a incorporar la gente con sus necesidades como centro del
Programa de General Gobierno. Esta condicin abre la posibilidad de avanzar a la
evaluacin de las prestaciones pblicas, en cada una de las diferentes instancias del
ciclo, en distintos niveles de consolidacin hasta llegar al mximo nivel de
agregacin, como es el caso de la funcin/finalidad. Esta proposicin potencia
acciones para aumentar la complementariedadnatural de los bienes pblicos,
que necesariamente se traduce en un mejor proceso de asignacin de recursos.
Las prestaciones /necesidades pblicas deben distinguir en los diferentes
niveles de consolidacin, cunto proviene degerenciamiento o produccin
pblica y cunto degerenciamiento o produccin privada. Esta distincin es
fundamental para posibilitar la evaluacin primaria del objetivo ltimo delas
prestaciones, independientemente de la forma de gerenciamiento. Segn sea el
gerenciamiento, ya sea en el mbito pblico o en el mbito privado, ser el tipo de
procesos productivos y por ende, las diferentes acciones, asignaciones de recursos
y responsables.
Se debe generar un vnculo permanente e interactivo entre los aspectos
agregados (por ejemplo los aspectos macro fiscales)y los aspectos

11
 desagregados (las necesidades pblicas, las respectivas prestacionespblicas
homogneas y sus procesos productivos).El proceso de formulacin, la estructura
presupuestaria, la registracin de la ejecucin, deben relacionar las condiciones de
funcionamiento (cuadro ahorro, inversin y financiamiento) de naturaleza
macroeconmica, con los objetivos primarios de la gestin, las
necesidades/prestaciones pblicas, de naturaleza microeconmica. Constituye un
proceso integrado.
El anlisis de qu se va a hacer o producir y cmo se va hacer (produccin o
gerenciamiento pblico o privado) se debe incorporar como rutina en todas las
instancias decisorias. ste incide directamente en la estructura organizativa.
Las prioridades y las causas de las necesidades deben marcar los criterios de
asignacin de recursos en el territorio, en el marco del Programa General de
Gobierno. El objetivo de las prestaciones pblicas es minimizar las necesidades
insatisfechas, pero las acciones a las cuales se le asignan los recursos son funcin
de las causas que las generan, que son cambiantes en el espacio y en el tiempo (por
ejemplo, aspectosvinculados a la explicitacin o no de la carencia,problemas de
capacidad instalada odificultades propias en la prestacin directa del bien pblico,
etc.).
Asignar sobre la base de agregados, financieros y/o territoriales es incorrecto.
La asignacin debe realizarse sobre la base prestaciones/necesidadespblicas
homogneas; debe existir compatibilidad entre los componentes primarios del
proceso de asignacin de recursos: necesidad/prestacin pblica
homognea/bien pblico.
Los procesos de asignacin deben tomar como base las existencias de todos
los tipos de insumos, bienes intermedios/finales, que naturalmente se deben
nutrir de la contabilidad patrimonial. Debe existir una relacin biunvoca entre la
registracin presupuestaria y la contabilidad patrimonial.
Losprocesos productivos deben estar explicitados para cada prestacin
pblicahomogneaa partir del conocimiento de las actividades que lo integran,
tipificados, de acuerdo al objetivo de la accin. Estacondicines la que posibilita
establecer la direccionalidad de las prestaciones pblicas (polticas activas,
aquellas dirigidas a promover o explicitar la necesidad o polticas pasivas,aquellas
que actan en respuesta a una necesidad revelada).
Elmtodo de asignacin de 45los insumos a las distintas actividadesque
integran el proceso productivo de cada prestacin, depender de la
caracterstica de los procesos productivos de cada tipo de gerenciamiento, delos
tipos insumos y de la calidad de los sistemas de sistemas de informacin y
gerenciamiento que disponga la organizacin. Existen diferentes mtodos, entre los
que se destacan: la asignacin directa, que es la ms precisa y requiere de
condiciones especiales y la asignacin por estndares, etc.
...
4.4. Proposiciones vinculadas al proceso de registracin del Programa General de
Gobierno/ Presupuesto y su vinculacin con la contabilidad patrimonial
El proceso de registracin de la ejecucin se debe sustentar bsicamente en
tres tipos unidades de registracin: laactividad que integra una prestacin pblica
homognea, el insumo tangible o intangible, fungible o durable que se incorpora
a la actividad y los bienes intermedios y/o finales que se generan.
La registracin de los insumos, que debe realizarse en trmino de variables reales;
tiene que distinguir el momento de la generacin del gasto (devengamiento) del
momento del uso (o aplicacin) del insumo a una determinada actividad, que dar
lugar a los bienes intermedios que contribuyen a la generacin del bien pblico final.
Esta condicin requiere al menos de dos contabilidades o sistema de registracin
adicionales a las tradicionales: la registracin del uso de los insumos y la
registracin de los productos o bienes generados (intermedios y finales),
conjuntamente con las necesidades pblicas que se satisfacen.
12
 La gestin integral requiere unarelacin biunvoca entre la registracin
presupuestaria y la registracin patrimonial. Cada movimiento presupuestario
genera impactos que debe capturar la registracin patrimonial. Esta condicin
posibilita con automaticidad que la contabilidad patrimonial incorpore en su activo
todos los bienes insumos, en cualquiera de sus modalidades, y bienes productos
generados, finales e intermedios (tangibles o intangibles, durables o fungibles). En
una primera etapa, se sugiere iniciar su valuacin a su costo directo.
La integracin contable debe a posibilitar que en materia de recursos financieros,
en cualquiera de sus modalidades, se incorporen a la contabilidad patrimonial los
crditos por recursos devengados no percibidos, en las distintas instancias del
proceso de percepcin. Este elemento incide directamente en la poltica de
Administracin Tributaria.
La incorporacin de estos nuevos conceptos, genera una serie de subproductos,
entre los que se destacan, a modo de ejemplo:
Avanzar a obtener relaciones de productividad (insumo/producto), que
surjan de forma endgena del sistema y sirvan de base para mejorar los
procesos de programacin, el establecimiento de estndares, definir procesos
de reasignacin de insumos ante cambios en las prioridades de las
necesidades, liberacin de recursos utilizados inadecuadamente o ambas
situaciones simultneamente, limitando procesos de asignacin de recursos
incrementales.
Avanzar a conocer las existencias en la instancia de la decisin
asignadora y durante la ejecucin, aspecto fundamental para mejorar
cualitativamente el proceso de asignacin de recursos y simultneamente
lograr una mayor transparentizacin de la gestin presupuestaria e integral.
El conocimiento de la necesidad insatisfecha y sus causas.
El conocimiento del costo presupuestario (directo, en su primera
instancia).
El conocimiento del costo integral.
La identificacin de los responsables primarios de las
prestaciones/necesidades pblicas y de las actividades que las integran
en sus diferentes niveles.
Se deben diferenciar los costos presupuestarios de los costos integrales, como
consecuencia de que constituyen indicadores que representan diferentes situaciones
y por lo general, no son comparables. Su no identificacin puede llevar a errores en
el proceso de asignacin de recursos o a conclusiones inexactas en las distintas
instancias de evaluacin.
...
4.5. Proposiciones vinculadas al proceso de evaluacin del Programa general de
Gobierno/ Presupuesto en su concepcin esttica y dinmica y su incidencia
en el proceso de asignacin de recursos
El proceso de evaluacin dinmica, en particular la evaluacin de la gestin
presupuestaria, es el resultado de la vinculacin entre el compromiso poltico
que surge de la decisin asignadora y aquello efectivamente realizado; permite
la identificacin de los desvos, las causas, justificacin, responsables y posibilita
determinar las medidas correctivas, que pueden adoptar distintas caractersticas en
funcin de sus causas.
Otro tipo de evaluacin dinmica, sin que llegue a constituir la evaluacin de la
gestin presupuestaria, es el anlisis de las siguientes brechas: 1) el resultado
alcanzado y el estado de situacin inicial y 2) el resultado alcanzado respecto a
una situacin considerada ideal o ptima.Ambas permiten analizar el realismo
de las metas programadas y enriquecer el debate poltico, constituyendo un
fundamento del proceso de priorizacin.
Se debe profundizar e intensificar laevaluacin esttica, que es la que se
produce en el momento de la decisin asignadora, constituye una evaluacin
13
 que, por lo general, cuando se realiza carece de una metodologa uniforme y de
rigor. Tiene carcter preventivo y tiene como objetivo identificar la necesidad, su
estado de situacin, las causas de las necesidades insatisfechas y alternativas de
prestaciones para su satisfaccin. De ste tipo de evaluacin se nutren los procesos
de priorizacin, instancia que nutre la decisin poltica y para dar lugar a los
posteriores procesos asignacin de recursos y responsables, en funcin de los
objetivos a alcanzar en trmino de las necesidades que se aspiran satisfacer.
La evaluacin esttica principalmente debiera avanzar en los siguientes
anlisis para cada prestacin pblica homognea:
Estado de situacin de la necesidad/situacin ideal (fundamental para la
determinacin de prioridades).
Resultado programado (objetivo a alcanzar cuantificado)/situacin ideal
(esta evaluacin indica el realismo de la programacin, cunto es el
compromiso de hacer).
Resultado programado (objetivo a alcanzar cuantificado) / estado de situacin
de la necesidad en el momento inicial (esta evaluacin permite analizar el
realismo de la meta).
Los sistemas de evaluacin en el marco de una Hacienda Productiva Plena8 no
pueden obviar evaluar el impacto de la accin pblica en la carencia o
necesidad pblica, tanto en la gestin presupuestaria como en la gestin integral.
Los instrumentos de evaluacin no son neutros; existen aquellos que
transparentizanla gestin o que aquellos otros que restringen o limitan la evaluacin.
Las posibilidades y tipos de evaluacin, en sus distintos momentos, son
funcin de la calidad de los instrumentos de gestin de que se dispongan
(fundamentalmente: sistemas de informacin, proceso de formulacin y estructuras
presupuestarias, sistemas de registracin de la ejecucin, sistemas de seguimiento y
evaluacin final).
En el caso de la evaluacin dinmica, todas las prestaciones pblicas
homogneas, cualquiera sea su modalidad, debieran someterse a un conjunto de
anlisis mnimos, adems de los tradicionales controles de legalidad y financieros
(condiciones de funcionamiento), a modo de ejemplo se enuncian los principales: 1)
Impacto de la prestacin pblica en la necesidad pblica (bien pblico/necesidad
pblica total); 2) produccin de los bienes pblicos finales originados en las
prestaciones pblicas homogneas yproduccin de bienes intermedios de las
distintas actividades que componen el proceso productivo, 3) costo presupuestario
de los bienes finales e intermedios, 4) relaciones insumo/producto relevantes,
5) evaluacin de la compra de insumos (insumo valorizado/insumo fsico), 6)
evaluaciones de calidad, 7) evaluacin del contexto, 8) evaluacin espacial y
temporal del estado de situacin de la necesidad pblica, etc.
Esta estructura de evaluaciones debiera utilizarse en el proceso de seguimiento
(evaluacin durante la ejecucin) y extenderse adems a periodos que prevean la
evaluacin de la gestin integral, sin limitarse exclusivamente a la evaluacin
vinculada al periodo fiscal.

4.6. Proposiciones vinculadas al proceso de seguimiento del Programa General de
Gobierno/ Presupuesto
El seguimientoes la instancia que dinamiza el proceso de programacin inicial,
posibilita reprogramar las prioridades de las necesidades a satisfacer,
incorporar situaciones coyunturales, identificar insumos incorrectamente
asignados, liberar recursos yreasignar a nuevas prestaciones o necesidades
pblicas que mejoraron su prioridad, suspendiendo, reduciendo o cancelando
otras prestaciones cuya prioridad disminuy. En determinados casos, puede

8
Dentro de las Haciendas Productivas, el autor distingue dos categoras: Semiplena (no identifica las necesidades pblicas) y
las Plenas (que explicitan las necesidades o carencias pblicas), en ltima instancia todos los componentes del proceso de
asignacin de recursos.
14
 posibilitar hasta producirse la liberacin de recursos del sector pblico al sector
privado. En otros trminos, el proceso de seguimiento constituye una condicin
necesaria para flexibilizar, dar realismo al incorporar la coyuntura y dinamizar el
proceso de ejecucin del Programa general de gobierno/Presupuesto pblico. Tiene
carcter preventivo, limitando el manejo discrecional que lleva a situaciones
hegemnicas.
El proceso de seguimiento (evaluacin durante la ejecucin), debe tener
carcter endgeno y estructurarse en diferentes niveles, desde los mximos
niveles de consolidacin, que por lo general tienen naturaleza financiera (por
ejemplo: cuadro ahorro-inversin-financiamiento), hasta el nivel de actividad que
integra cada una de las prestaciones pblicas homogneas, pasando por los niveles
intermedios, donde consolidan prestaciones/necesidades pblicas afines. Cada nivel
presenta usos particulares y puede tener usuarios comunes o diferentes.
Una alternativa es que la periodicidad del seguimiento sea de tipo trimestral,con
cuatro instancias de seguimiento. Todas ellas con un uso comn (la
reprogramacin que facilita la reasignacin de recursos) y adems usos
particulares en cada uno de ellos. Por ejemplo, en el caso que fuera trimestral los
usos particulares podran ser:
Primer y segundo seguimiento: adems del uso general, tienen como
principal finalidad enriquecer la elaboracin del Programa de Gobierno y
Presupuesto del prximo periodo.
Tercer seguimiento: constituye un insumo fundamental para el tratamiento
parlamentario del Programa general de Gobierno y Presupuesto.
Cuarto seguimiento: debe servirde base para la evaluacin integral de la
gestin.
4.7. Proposiciones para mejorar el tratamiento legislativo del Programa de
Gobierno/Presupuesto en su concepcin esttica y dinmica
LosParlamentos deben intervenir en las tres grandes instancias del ciclo de la
gestin: la sancin del Programa general de gobierno/Presupuesto, el
seguimiento de su ejecucin y la evaluacin final de la gestin (presupuestaria
e integral). Esta participacin debiera realizarse en el marco de una organizacin y
una metodologa ajustada, a los tres momentos de la gestin. Mnimamente, se
debieran prever tres instancias para su tratamiento: 1) Primer nivel, el anlisis en
comisiones temticas o sectoriales; 2) Segundo nivel, el tratamiento en una
comisin de articulacin de los dictmenes sectoriales para la elaboracin de un
dictamen integral de mayora y los que pudieran surgir en minora o con disidencias
parciales;3) Tercer nivel,el tratamiento en reunin plenaria de las distintas cmaras
del Congreso.
Se debe avanzar en la creacin de una Oficina Permanente de anlisis del
Programa general de Gobierno y Presupuesto en el mbito del Parlamento, que
intervenga en todas las instancias del ciclo de la gestin(programacin, seguimiento,
ejecucin y evaluacin final), en forma permanente.
La oficina de referencia debera estar estructurada para realizar tres categoras de
evaluacin:evaluacin metodolgica, evaluacin de la gestin, y las
tradicionalesevaluaciones financieras y de legalidad, aun cuando estas dos
ltimas podran considerarse como parte de la evaluacin de la gestin.

4.8. Proposiciones para mejorar la asignacin de recursos en una pas con
estructura federal
En pases de estructura federal, aumenta la complejidad del proceso integral de
asignacin de recursos como consecuencia de que coexiste una multiplicidad de
instrumentos asignadores pblicos derivados de la descentralizacin de las
decisiones a las que se agregan, otro tipo de mecanismos de asignacin de

15
 recursos, como son, por ejemplo, los sistemas de coordinacin financiera (asignacin
de recursos entre niveles de gobierno).
Acercarse o procurar optimizar este tipo de organizaciones polticas, requiere de
condiciones particulares en los instrumentos de decisin y gestin, de manera de
poder avanzar en la articulacin de las prestaciones pblicas entre los distintos
niveles de gobierno. Esta condicin tiende a que el proceso de asignacin de
recursos se acerque a un modelo de equilibrio general.
Para poder cumplir este proceso, se necesita de dos condiciones bsicas: la
coordinacin y el consenso para avanzar en la compatibilizacin de los
instrumentos de gestin, sin que sta condicinlimite la autonoma de los
gobiernos locales, en otros trminos, sin que afecte su capacidad de decisin.

5. ALGUNAS PROPOSICIONES PARA POTENCIAR AL PROGRAMA DE GOBIERNO/

PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO ASIGNADOR DE UNA HACIENDA
PRODUCTIVA PLENA
Dadas las restricciones de extensin, en el presente punto se busca explicar e
ilustrar, al menos esquemticamente, algunas de las proposiciones del trabajo, sin que ello
signifique que las proposiciones no expuestas tengan menor importancia o relevancia.
5.1. La funcin primaria del presupuesto pblico en el Programa general de
gobierno
En esta proposicin se reconsidera y precisa la funcin primaria del presupuesto
pblico: constituye la principal herramienta poltica de asignacin de recursos de la
economa pblica, que afecta e incide en el proceso de asignacin de recursos pleno de una
determinada sociedad y por lo tanto debe contener todo el accionar que integra el sector
pblico. No deben quedar margen para las excepciones9.
El presupuesto constituye el principal instrumento de asignacin de recursos para la
generacin de bienes pblicos dirigidos a la satisfaccin de necesidades pblicas, sean
stas de uso o consumo individual o conjunto, destinadas a objetivos de distinta naturaleza,
en el marco de un Programa general de Gobierno y condicionado por las restricciones
financieras y legales.
5.2. Los tipos de haciendas pblicas y el proceso de asignacin de recursos
El concepto de hacienda pblica lleva implcito una determinada concepcin de
estado y est directamente relacionado con un tipo de instrumento asignador. La antigua
modalidad conocida como Presupuesto Tradicional, que menos desarrollo requiere
dados sus objetivos, con mltiples variantes, ha sido la ms utilizada en el tiempo, pero no
por eso deja de estar presente en diversas experiencias actuales. Este tipo de
presupuestacin es representativo y esta encolumnado en una tipologa de la hacienda
pblica conocida como Hacienda Erogativa, donde el nfasis est puesto en todo aquello
que el estado gasta o compra y recauda.
Las llamadas Haciendas Productivas, dejan de poner el nfasis en lo que
compra o gastay recaudael estado, para pasar a priorizar lo que se hace o produce.
Este tipo de hacienda, requiere de metodologas presupuestarias con mayores niveles de
complejidad.
El autor, en esta ltima tipologa de haciendas pblicas, distingue dos variantes con
diferencias sustantivas: Haciendas Productivas Semiplenas y Haciendas Productivas
Plenas.

9
Ver punto 5.6
16
Cuadro N 2: Distincin entre Hacienda Productiva Plena y Semiplena
Esta variante jerarquiza todo aquello que el estado hace o produce, sin dejar de
considerar lo que el estado consume o gasta, con independencia de la forma de
gerenciamiento.
Haciendas Este tipo de hacienda vincula el producto del accionar pblico con el gasto (los
Productivas insumos erogados en cualquiera de sus modalidades); define el presupuesto desde
la oferta, desconociendo el elemento primario de la asignacin de recursos: las
Semiplenas necesidades o carencias pblicas. Como consecuencia de ello el proceso de
asignacin de recursos resultante es irregular, imperfecto, pero superior al de una
Hacienda Erogativa. Esta variante es usada o utilizada con diferentes
particularidades por las tcnicas presupuestarias conocidas como racionalistas (por
ejemplo, la tcnica del presupuesto por Programa y sus variantes).

Son aquellas en donde el instrumento asignador vincula tres requisitos bsicos

mnimos e insustituibles para garantizar un proceso de asignacin de
recursosracional: las necesidades pblicas, punto de partida de todo proceso de
Haciendas asignacin de recursos que se precie de completo; los bienes pblicos, que
constituyen el resultado del accionar productivo del estado y el gasto pblico,
Productivas representado por los bienes insumos que el estado adquiere y consume para la
Plenas generacin de los bienes pblicos finales e intermedios que posteriormente se aplican
para satisfacer las necesidades humanas y garantes, finales e instrumentales. En esta
concepcin de hacienda, el gasto pblico constituye una variable dependiente de la
cantidad de bienes pblicos a producir, al igual que en el caso anterior, pero
determinado por el factor primario de todo proceso de asignacin de recursos: las
necesidades pblicas; en ambos casos condicionadas por las restricciones legales y
financieras.

La funcin primaria del presupuesto pblico abarca al presupuesto en su concepcin

esttica (instancia del proceso decisorio) y en su concepcin dinmica (proceso de la
ejecucin, registracin y seguimiento y por ltimo, en la instancia final, dirigida a la
evaluacin integral del proceso presupuestario y la gestin). En otros trminos, el proceso
de asignacin de recursos pblicos no empieza y termina en el presupuesto pblico; ste es
slo una matriz de decisiones de asignacin; la asignacin real se concreta durante la
instancia dinmica del proceso de ejecucin de la matriz de decisiones de asignacin y se
manifiesta en la registracin de la ejecucin de la gestin presupuestaria.

Cuadro N 3.a: Concepcin esttica del presupuesto pblico

La asignacin de recursos, est representada en el presupuesto pblico; la instancia de la

Concepcin programacin concluye o se manifiesta en el documento presupuestario. En todos los
esttica casos determina una matriz de decisiones de asignacin que varan en funcin del tipo de
instrumentos de gestin que se disponga y la concepcin de Estado que se desea
El adoptar. Constituye una gua para la gestin, donde dadas las necesidades se explicitan
los compromisos de hacer al cual se le asignan los recursos, se identifican los
Presupuesto responsables y se consolidan en diferentes niveles de agregacin, en el marco de las
restricciones financieras y legales bajo las cuales deben ejecutarse y evaluarse.

17
Cuadro N 3.b: Concepcin dinmica del presupuesto pblico

Momento de la decisin:
Constituye el producto de la programacin; la instancia esttica del proceso de
asignacin de recursos; surge de un proceso interno que da lugar al documento
presupuestario que expresa el Programa general de gobierno para el periodo fiscal. Es
intensivo en informacin y constituye una matriz de decisiones que vincula la situacin
actual con aquella donde se plantea arribar. Constituye la directriz en el que sustentarn
las decisiones de ejecucin. En esta instancia aparece la evaluacin esttica base
fundar las decisiones de asignacin y la instancia del anlisis poltico que realiza el
parlamento. Debe contemplar tres elementos fundamentales: la situacin ideal, la
situacin actual y la decisin, en los diferentes aspectos que son materia de
programacin.

Momento de la registracin y seguimiento de la ejecucin:

Concepcin
dinmica Este momento se refleja en la registracin de la ejecucin programa general de
gobierno/presupuesto y debe ir acompaado por el seguimiento o monitoreo de su
El proceso cumplimiento, en todos los aspectos comprometidos. El momento de la ejecucin es
presupuestario donde se efectiviza la asignacin de recursos. Instancia fundamental para identificar
desvos respecto a la programacin, incorporar situaciones no contempladas en la
programacin inicial y coyunturales, rearmar las prioridades respecto a las necesidades
a satisfacer, identificar recursos mal utilizados, e impulsar procesos de reasignacin de
recursos hacia la nueva matriz de prioridades. Instancia vital, porque permite evitar, a
partir de la correccin, situaciones no deseadas y decisiones incrementales.

Momento de la evaluacin o control final:

La evaluacin debe comprender cada una de las prestaciones/necesidades pblicas y
los diferentes niveles de consolidacin que integran el programa general de
gobierno/presupuesto inicial y el ajustado por las reprogramaciones que se realicen
durante la el proceso de ejecucin, a partir de las distintas instancias de seguimiento.
Esta instancia explica o debiera explicar gran parte de lo que ocurri con el programa
de gobierno del perodo y es fundamental para retroalimentar los sistemas de
informacin integrales que darn lugar y enriquecern las futuras programaciones.

5.3. Clasificacin de los bienes en una concepcin de Hacienda Productiva

Es importante destacar que las clasificaciones sonconvenciones; stas no son puras,

constituyen mecanismos ordenadores y no son excluyentes de otras clasificaciones
existentes. Los bienes se pueden clasificar desde distintos puntos de vista, por ejemplo,
segn la concepcin de Hacienda Productiva, se pueden distinguir los siguientes tipos de
bienes:
Bienes producto: es el resultado del accionar de una determinada organizacin; es
el originado en un proceso productivo interno. Se pueden distinguir bsicamente dos
tipos de bienes productos:
Bienes Finales: son aquellos que tienen que ver con el objetivo ltimo de la
organizacin y estn destinados a satisfacer una necesidad humana o
necesidades vinculadas al funcionamiento del sistema integral.
Bienes que satisfacen necesidades humanas de distintas
complejidad: como por ejemplo, siguiendo la clasificacin de Maslow10
(fisiolgicas, seguridad, aceptacin social, autoestima y
autorrealizacin). Existen necesidades que van apareciendo a medida
que aumenta la calidad de vida de un individuo y de un determinado
grupo social.
Bienes que satisfacen necesidades vinculadas al funcionamiento
del sistema y de la organizacin. Estos bienes no satisfacen

10
MASLOW, Abraham Harold, El management segn Maslow: una visin humanista para la empresa de hoy, Barcelona:
Editorial Paids Ibrica, 2005.

18
 directamente necesidades humanas sino estn destinados a garantizar
el funcionamiento global del sistema social y su organizacin. Estos
bienes estn dirigidos a generar condiciones de funcionamiento del
sistema e inciden en la asignacin que surge naturalmente del
mercado, por ejemplo el caso del bien estabilidad. En funcin de esto
ltimo, se pasar de haciendas ms a menos intervencionistas.
Constituyen bienes instrumentales que pueden adoptar distinta
naturaleza, por ejemplo: econmica (los bienes que surgen de la
poltica monetaria, cambiaria, fiscal, etc.), legalidad (hacen al
funcionamiento y regulacin de la organizacin social), transparencia
(son aquellos bienes que le dan credibilidad y sustentabilidad al
funcionamiento del sistema econmico jurdico, poltico y social).
Bienes Instrumentales: son aquellos bienes destinados a satisfacer
necesidades que hacen al funcionamiento interno de la organizacin, no se
justifica su provisin ni la organizacin que los genera sino por la existencia
de los bienes/necesidades finales. Este es el caso de los bienes vinculados a
la gestin, como por ejemplo: sistemas contables, de compras, recursos
humanos, mayordoma, mesas de entrada, transporte, informtica, etc.).
En ambos casos aparecen los Bienes Intermedios, que son aquellos que se
generan dentro de la organizacin y forman parte del proceso productivo que
da lugar al bien final o al bien instrumental.
Bienes insumos: es el que compra la organizacin para la generacin del o de los
bienes finales o instrumentales. Los bienes insumos incluyen todos los conceptos
que adopta el clasificador por objeto del gasto, con excepcin de la obra pblica que
puede adoptar carcter de bien final o intermedio. Los bienes de capital que compra
el estado, tienen carcter de insumo.
Histricamente las clasificaciones presupuestarias han estado dirigidas a los
recursos y los bienes insumos de acuerdo a distintas formas de ordenar el gasto
(clasificacin por objeto del gasto, clasificacin institucional, clasificacin econmica,
clasificacin por funcional, clasificacin territorial, etc.). Estas clasificaciones, por lo general,
han tendido a expresarse en forma financiera debido a que representan agregados,
correspondientes a distintas familias de insumos con mayor o menor afinidad, que no
identifican el insumo primario en trminos fsicos a nivel de artculo11 (por ejemplo: tornillo de
bronce de dos pulgadas, suero fisiolgico 500ml). Esto mismo puede hacerse extensivo a la
clasificacin funcional, que en su cspide constituye la consolidacin de diferentes
prestaciones pblicas afines.

5.4. Estructuras presupuestarias en su concepcin esttica y dinmica y su

relacin con el Tipo de Hacienda Pblica
Las caractersticas primarias que debe adoptar el instrumento asignador de recursos,
tanto en su concepcin esttica como en su concepcin dinmica, se corresponden con
distintos de hacienda. El presupuesto debe ser compatible con la contabilidad, nica forma
de posibilitar la evaluacin integral. En un esfuerzo sintetizador, a continuacin se muestra
un esquema grfico que procura ilustrar esta relacin.

11
Debe constituir el nivel al cual se realizan los pedidos de compra.
19
Cuadro N 4: Estructuras presupuestarias en su concepcin esttica y dinmica y su
relacin con el Tipo de Hacienda Pblica
Estructuras presupuestarias en su concepcin esttica y dinmica y su relacin con el Tipo de Hacienda Pblica

EVALUACIN No permite conocer los beneficiarios programados.

Estructuras Presupuestarias
CONTABILIDAD No permite conocer qu hace el Estado (bienes pblicos finales e intermedios).
HACIENDA No permite conocer la relacin insumo/producto programado.
EROGATIVA PRESUPUESTO No permite conocer costos unitarios presupuestarios.
Presupuesto de No permite identificar a los excluidos (necesidades insatisfechas).

TIPO I
Insumos
(nfasis en la BIENES INSUMOS Variantes Tipo I.a: slo variables monetarias.
Administracin Qu compra? Variantes Tipo I.b: variables monetarias e insumos fsicos.
Financiera) Gasto Pblico

EVALUACION EVALUACION
Estructuras Presupuestarias

Permite conocer los beneficiarios programados.

HACIENDA CONTABILIDAD CONTABILIDAD Permite conocer qu hace el Estado ((bienes pblicos finales e intermedios)
PRODUCTIVA PRESUPUESTO PRESUPUESTO Permite conocer la relacin insumo/producto presupuestarias.
SEMIPLENA Permite conocer costos unitarios presupuestarios.
TIPO II

Presupuesto de BIENES PUBLICOS NO permite identificar a los excluidos (necesidades insatisfechas).

Insumos - Producto BIENES INSUMOS FINALES E
(Transicin entre dos
Qu compra? INTERMEDIOS
concepciones de
Gasto Pblico Qu hace?
Estado)
Prestacin pblica

EVALUACION EVALUACION EVALUACION

Estructuras Presupuestarias

Permite conocer los beneficiarios programados.

HACIENDA CONTABILIDAD CONTABILIDAD CONTABILIDAD Permite conocer qu hace el Estado (bienes pblicos
PRODUCTIVA finales e intermedios)
PLENA
PRESUPUESTO PRESUPUESTO PRESUPUESTO
Permite conocer la relacin insumo/producto
TIPO III

Presupuesto de presupuestarias
Insumos - Producto BIENES PUBLICOS NECESIDAD
Permite conocer costos unitarios presupuestarios
- Necesidades BIENES INSUMOS FINALES E PBLICA Cul es
Permite identificar a los excluidos (necesidades
(Enfasis en la Qu compra? INTERMEDIOS la carencia? insatisfechas).
Gestin Pblica Gasto Pblico Qu hace? Necesidad
Integral) Prestacin pblica Insatisfecha

Todos estos aspectos con expresin TERRITORIAL, nica forma de conocer las NECESIDADES O CARENCIAS
PBLICAS. Este requisito no es excluyente del Presupuesto Tipo III pero si una condicin necesaria para ste.

La autorizacin a gastar o monto asignado o crdito es funcin de una obligacin a hacer (produccin de
bienes pblicos, cualquiera sea su modalidad de gerenciamiento) destinado a satisfacer una necesidad
pblica. El conjunto de prestaciones pblicas de distinta naturaleza determina la estructura del PROGRAMA
GENERAL DE GOBIERNO.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los trabajos El problema de la asignacin en el presupuesto pblico, OEA- CITAF,
Documento N AF 21/96, Bs. As, 1996 y La participacin, la transparencia, la eficiencia y la gestin integral. Relaciones con el ciclo
presupuestario. Serie de Estudio N 42, FCE-UNCuyo, 2000.

5.5. Las prestaciones econmicas en el marco del instrumento asignador: el

Presupuesto Pblico/Programa general de Gobierno
La poltica econmica se manifiesta a travs de diversas prestaciones, con distintas
modalidades; tiene por objeto incidir cualitativa y cuantitativamente, con diferentes niveles
de intensidad, en la asignacin de recursos global. Para ello, se vale de diferentes tipos de
polticas (monetaria, cambiaria y fiscal), que se manifiestan en prestaciones de diversa
naturaleza de acuerdo al tipo de necesidad que intentan satisfacer.
El instrumento donde se plasman todas las acciones de poltica econmica
(acciones que afectan directa o indirectamente la asignacin de recursos global) es el
presupuesto pblico. El presupuesto debe constituirse en la herramienta contenedora de
todas las prestaciones o acciones asignadoras, cualquiera sea su naturaleza: monetaria,
fiscal, cambiaria; que en principio, debieran responder a un determinado Programa General
de Gobierno, gua del proceso asignador pblico.
La justificacin de que el presupuesto deba contener la totalidad de la poltica
econmica, radica en que para poder evaluar integralmente el proceso de asignacin de
recursos y por ende el Programa general de Gobierno es condicin necesaria la integralidad
(universalidad/unidad plena12). El presupuesto pblico es el nico instrumento que se acerca

12
Ver punto 5.6.
20
a poder cumplir con esta condicin. Sin evaluacin no hay correccin y por ende nunca se
puede maximizar el proceso de asignacin de recursos.
El objeto de la poltica econmica es modificar la asignacin de recursos que
resulta del mercado o satisfacer otras necesidades pblicas que el mercado no provee o
provee imperfecta o regularmente. Por ejemplo: el caso de bienes pblicos puros y los
bienes vinculados a necesidades que corrigen imperfecciones del mercado (externalidades,
falta de informacin, efectos derrame o externalidades territoriales, estructuras de mercado
no competitivas, etc.), tanto para satisfacer necesidades humanas o necesidades garantes
del funcionamiento integral del sistema.
Si bien esta proposicin toma como punto de partida la concepcin de Musgrave,
difiere respecto a sta en los siguientes aspectos: el proceso de asignacin de recurso no
se toma como un objetivo ms de la poltica econmica. El fenmeno econmico es en s
mismo el proceso de asignacin de recursos y el problema a resolver. El resto de los
objetivos que plantea Musgrave, son definidos en forma exgena y se instrumentan directa o
indirectamente a partir de la asignacin de recursos, con un conjunto de necesidades
pblicasa satisfacer, que a su vez afectan la asignacin de recursos global o total.
Si se quiere maximizar la asignacin de recursos global es condicin necesaria
potenciar la complementariedad entre todos los objetivos y para ello es fundamental contar
con un instrumento que contenga todas las prestaciones que se sintetizan en la poltica
econmica, de manera de poder explicitar y definir los objetivos en forma endgena y no
como compartimientos estancos. Las prestaciones econmicas dirigidas a garantizar el
funcionamiento del sistema deben tener el mismo tratamiento que aquellas dirigidas
satisfacer necesidades humanas. Deben ser objeto de evaluacin en el momento de la
decisin, durante la ejecucin y concluido el proceso de la gestin, nica forma de producir
acciones de correccin que permitan generar instancias de reasignacin.

21
Cuadro N 5: Las prestaciones econmicas en el marco del instrumento asignador
(Presupuesto Pblico), expresin del Programa General de Gobierno

El Presupuesto HOY no refleja el El Presupuesto como expresin del

Programa general de gobierno Programa General de Gobierno

Prestaciones vinculadas a justicia Prestaciones vinculadas a satisfacer

Prestaciones vinculadas a Seguridad necesidades humanas:
Prestaciones vinculadas a Defensa Prestaciones vinculadas a justicia
Prestaciones vinculadas a Educacin Prestaciones vinculadas a Seguridad
Prestaciones vinculadas a Cultura Prestaciones vinculadas a Defensa
Prestaciones vinculadas a Promocin Prestaciones vinculadas a Educacin
Social Prestaciones vinculadas a Cultura
Prestaciones vinculadas a Promocin
Prestaciones vinculadas a Ciencia y
Social
Tcnica Prestaciones vinculadas a Ciencia y
Prestaciones vinculadas a Vivienda Tcnica
Prestaciones vinculadas a Vivienda

Prestaciones econmicas
Prestaciones vinculadas a la actividad
Prestaciones vinculadas a la actividad dirigidas a satisfacer
econmica necesidades humanas
Transporte econmica
Transporte
Comunicaciones Comunicaciones (parte de la poltica econmica
Energa Energa
Industria Industria que tiene naturaleza fiscal y es
la que tradicionalmente se incluye
Comercio Comercio en el presupuesto pblico.)
.

Prestaciones vinculadas a garantizar el Prestaciones

funcionamiento del sistema integral:
De naturaleza poltica /institucional
De gestin
De legalidad
De transparencia
PRESUPUESTO PUBLICO
De naturaleza econmica
Prestaciones monetarias
Prestaciones cambiarias
Prestaciones financieras
Prestaciones fiscales
econmicas garantes del
funcionamiento del
sistema de asignacin de
recursos integral
(Estas prestaciones
impactan y afectan al resto
de las prestaciones pblicas
y al funcionamiento del
mercado). En la actualidad
estas prestaciones no se
incluyen en el presupuesto,
no tienen seguimiento ni son
objeto de evaluacin.

PRESUPUESTO PUBLICO/ PROGRAMA GENERAL

DE GOBIERNO

Condiciones de Funcionamiento
Condiciones de Funcionamiento
Restriccin financiera
Restriccin financiera
Restriccin legal
Restriccin legal

PROGRAMA GENERAL DE GOBIERNO/ PRESUPUESTO PUBLICO

El Estado es un prestador de bienes que satisfacen distinto tipo de necesidades pblicas (necesidades humanas y necesidades
garantes del funcionamiento del sistema global). En particular, a lo que en la doctrina ha dado en llamar como Poltica
Econmica, integrada por la poltica monetaria, poltica cambiaria, poltica fiscal, en el presente trabajo se lo denominarn
prestaciones econmicas y cuando se hace referencia a la Poltica econmica, al igual que en los otros casos, se estar
refiriendo a la direccionalidad y forma que adopta cada una de stas prestaciones (polticas activas y polticas pasivas
determinante del proceso de asignacin de recursos integral).

5.6. Los principios de universalidad y unidad (integralidad) en la estructura del

Programa General de Gobierno y Presupuesto de una Hacienda Productiva
Plena
Histricamente estos principios estaban referidos a la concepcin de Hacienda
Erogativa y la reconsideracin se realiza a partir de la concepcin de Hacienda Productiva
Plena, donde el gasto deja de ser una variable exgena para ser una variable dependiente
de las prestaciones pblicas /necesidades pblicas (proceso natural de la asignacin de
recursos). La reconsideracin de estos principios sintticamente se puede resumir:
22
 Se propone unificar estos dos tradicionales principios presupuestarios; que en lugar de
que se aborden por separado, aun reconociendo que siempre fueron
complementarios, se avance a una interpretacin unvoca, donde se potencien
ambos principios dada la caracterstica sealada precedentemente y las dificultades
que acarrea su desvinculacin. Un solo documento presupuestario que incluya todos
los tipos de prestaciones pblicas en su concepcin esttica y dinmica constituye un
facilitador para una evaluacin integral.
El principio de universalidad reconsiderado plantea que se expliciten todas las
prestaciones pblicas, cualquiera sea su modalidad (forma de financiamiento,
gerenciamiento, funcionamiento, organizacin, campo del derecho por el cual se rige,
etc.), sin que exista ningn tipo de compensacin ni tampoco nada implcito
(por ejemplo el caso de los gastos tributarios).
El Programa General de Gobierno/Presupuesto de una determinada unidad poltica
incluya todas las prestaciones/necesidades pblicas que promuevan el bienestar
general, el inters comn; el mbito en que se desarrolla constituye el mbito del
sector pblico, con independencia del tipo de organismo prestador, la caracterstica
jurdica de su constitucin, la modalidad de financiamiento funcionamiento, etc. El
cumplimiento de esta condicin permite el abordaje integral del Programa general de
gobierno y por ende el proceso de asignacin de recursos que se genera en el mbito
del todo el Sector Pblico. La universalidad es equivalente o esta referida a todo lo que
tenga que ver con el bien comn, sin admitir excepciones.
En ningn tipo de prestaciones pblicas se pueden admitir compensaciones (que
escondan el monto del beneficio otorgado, el beneficiario, etc.). Debe tenerse presente
que este tipo de prestacin genera costos alternativos en termino de otras
necesidades no satisfechas y por lo tanto deben ser evaluadas para ver si se justifica
su permanencia o no. En todos los casos se debern explicitar tanto el gasto como los
recursos que genera la prestacin pblica, el producto esperado y la necesidad pblica
que se intenta satisfacer con expresin territorial.
No todo aquello que se autofinancia debe ser provisto por el estado ni tampoco aquello
que es deficitario debe dejar de proveerlo.
La autosuficiencia financiera, el financiamiento externo o el financiamiento con
recursos propios de un organismo, de ninguna manera constituyen una justificacin para
que la prestacin no consolide y se explicite en todas sus formas de presentacin en el
Presupuesto/ Programa general de Gobierno. Por ejemplo: el caso de los fondos fiduciarios
en el Presupuesto Nacional Argentino, en donde slo explicita la situacin financiera (cuadro
ahorro/inversin/financiamiento) pero no muestran las prestaciones pblicas que se
desarrollan, los bienes pblicos que generan, sus procesos productivos ni las necesidades
que apuntan a satisfacer.
Para concluir esta propuesta supone dejar atrs los conceptos extrapresupuestarios
y/o parafiscales. Todo el accionar pblico debe tener naturaleza presupuestaria, porque
deben integrar el Programa General de Gobierno y afecta el proceso de asignacin de
recursos pblico y por ende el proceso global. Avanzar en esta direccin es un requisito
para mejorar la asignacin de recursos y fortalecer los valores vinculados a la
transparencia,participacin, que podran ser considerados como bienes pblicos puros,
garantes del funcionamiento integral del sistema.

23
Cuadro N 6: Los principios de universalidad y unidad (integralidad) en la estructura del Programa de Gobierno y Presupuesto de una
Hacienda Productiva Plena Una aplicacin de la propuesta para el caso del Sector Pblico Nacional Argentino

EL PRESUPUESTO PBLICO DEBE CONTENER TODAS LAS MODALIDADES INSTITUCIONALES QUE AFECTAN LA ASIGNACIN DE RECURSOS GLOBAL

Empresas y Sociedades del

Las nuevas sociedades del

Diferentes

Organismos de Seguridad

Presupuesto Consolidado
Organismos autnomos

Total Sector Pblico no

Administracin Central

Sistema no financiero
modalidades

Total Sector Pblico

Fondos Fiduciarios

Gastos Tributarios
descentralizados
institucionales

Banco Nacin
Organismos

Financiero
financiero
Estado

Estado

BCRA
Social

Total

( ( (
Prestacin pblica
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) 1 (10) (11) (12) (13) (14) 1 (15) 1 (16)
(programa)
) ) )

Sumatoria de 1 a Sumatoria de Sumatoria

Objetivos 8 10 a 13 de 9, 14 y 15

Resultados a
alcanzar
Metas
(producto cuantificado -
bien pblico final o
instrumental)

Recursos
asignados

Cuando se cumplen estas caractersticas, el Presupuesto Pblico explica el PROGRAMA GENERAL DE GOBIERNO integralmente.

Fuente: Elaboracin propia.

24
Cuadro N 7:Divergencias entre la propuesta y la situacin actual del Sector Pblico Nacional Argentino para el caso del Presupuesto
Nacional en su concepcin esttica.

EL PRESUPUESTO PBLICO PARA EL CASO DEL SECTOR PBLICO NACIONAL ARGENTINO - ASIMETRAS CON LA PROPUESTA

Empresas y Sociedades del

Las nuevas sociedades del

Diferentes

Organismos de Seguridad

Presupuesto Consolidado
Organismos autnomos

Total Sector Pblico no

Administracin Central

Sistema no financiero
modalidades

Total Administracin

Total Sector Pblico

Fondos Fiduciarios

Gastos Tributarios
descentralizados
institucionales

Banco Nacin
Organismos

Financiero
financiero
Nacional

Estado

Estado

BCRA
Social

Total

( ( (
Prestacin pblica
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) 1 (11) (12) (13) (14) (15) 1 (16) 1 (17)
(programa)
) ) )

Sumatoria de 1 a Sumatoria de 1 a Sumatoria de

Objetivos I 3 II 9 11 a 14
Sumatoria de
4, 10, 15 y 16
III
IV
Esta categora agrega al
Incluye lo que se ha dado en llamar Presupuesto de la Administracin Est constituida por lo que se ha dado
Presupuesto de la Administracin Nacional para constituir el mal en llamar el Sector Pblico Financiero Los gastos
Resultados a alcanzar Nacional, que es lo que en principio llamado Presupuesto Consolidado (BCRA, Banco Nacin, BICE,). A tributarios no se
(producto cuantificado - trata el Congreso de la Nacin. Este del Sector Pblico Argentino. En el excepcin de los lineamientos hallan
bien pblico final o concepto ha tenido grandes cambios Presupuesto que llega al Congreso generales vinculados principalmente explicitados en
en cuanto a las organizaciones que lo slo se incluyen los Esquemas con las proyecciones, las prestaciones trminos de
instrumental) integran o lo dejan de integrar, sin ahorros-inversin y financiamiento. que componen esta categora no se programas ni
fundamentos slidos. Esta situacin Todo lo incluido en esta categora se incorporan en el llamado Presupuesto consolidados en
imposibilita las comparaciones aprueba por el Poder Ejecutivo de la Administracin Pblica Nacional y el presupuesto.
intertemporales. En esta categora se Nacional y se remite a conocimiento no tienen tratamiento legislativo. Solo se informa
incluyen todas las modalidades al Congreso Nacional (Ley N cuando explican en un alto porcentaje un cuadro, en
institucionales que expresan sus 24.156 Art. 55), sin expresarse en la poltica econmica y tienen impacto donde muchos
Recursos prestaciones en forma de programas y programas evaluables. En otros directo e indirecto en el proceso de conceptos ni
el esquema de financiamiento. trminos no se conocen las asignacin de recursos pblico e siquiera estn
asignados
prestaciones que desarrollan. integral. cuantificados.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del documento Aspectos para Tener en Cuenta en la Formulacin y Discusin del Programa General de Gobierno y el Presupuesto Nacional 2.005. Algunas
consideraciones. Presentado en el Foro de la Mesa Consultiva de Universidades Nacionales de la Comisin de Hacienda y Presupuesto del Honorable Senado de la Nacin. 2004.

25
5.7. Pasos para la formulacin del Programa general de gobierno/Presupuesto
acorde a una concepcin de Hacienda Productiva Plena
Cuadro N 8: El proceso de formulacin del Programa de Gobierno y Presupuesto en el
ciclo de la gestin integral. Anlisis comparado segn la tipologa de hacienda
CONCEPCION HACIENDA EROGATIVA CONCEPCION HACIENDA
(Concepcin Financiera) PRODUCTIVA PLENA
Instancia
Configuracin del Sistema de Informacin Configuracin del Sistema de Informacin Integral
previa
Financiero

Identificacin de la necesidad/prestacin pblica

/procesos productivos

PROCESO DE FORMULACIN DEL PROGRAMA DE GOBIERNO Y

Rediscusin integral del papel y la estructura del
Estado (instancia de preasignacin)

Identificacin de las Unidades de Gestin Integral

Estado de situacin de la necesidad publica

PROCESO PRESUPUESTARIO O CICLO DE LA GESTIN INTEGRAL

Definiciones Macro y sectoriales Definiciones Macro, generales y sectoriales
PRESUUESTO

Proceso de priorizacin en distintos niveles

Fijacin de metas por programas (agregados) Fijacin de metas por alternativas, bajo distintas
restricciones financieras por Unidad de Gestin
Integral a nivel de prestacin pblica homognea.

Asignacin de Recursos a programas agregados Asignacin de recursos por alternativa y por

Unidad de Gestin Integral
(Prestacin Pblica Homognea)

Consolidacin Final y eleccin a partir de ajustes a Consolidacin final y eleccin de las prestaciones
programas pblicas homogneas bajo distintas alternativas y
prioridades.

Anlisis y evaluacin Legislativa del Proyecto

Anlisis y evaluacin Legislativa del Proyecto
(con una metodologa explcita)
(no existe metodologa explicita)

Programacin temporal de fuentesy usos por Programacin temporal de fuentesy usos en

Institucin diferentes niveles de anlisis partiendo de la UGI

Registracin Financiera. No prev registro de bienes Registracin del Programa de Gobierno y

finales e intermedios, uso insumos fsicos y costos. Presupuesto. Incluye nuevos tipos de registracin:
bienes finales e intermedios, usos insumos fsicos
Seguimiento del Programa de Gobierno y Presupuesto. Se y costos.
Seguimiento Integral del Programa de Gobierno y
limita a aspectos financieros (partida de gastos) sin
explicacin de las causas de los desvos y por ende sin Presupuesto con la explicacin de las causas de
identificacin de los responsables primarios a cargo. los desvos y el responsable a cargo (a nivel macro
y por prestacin pblica homognea)

Rendicin de Cuentas, encuentra el nfasis en Rendicin Integral de la Gestin

(Cuenta de Inversin: ejecucin integral del Programa
aspectos financieros (Cuenta de Inversin)
General de Gobierno)

Tratamiento Legislativo (Aprobar o rechazar la

Tratamiento Legislativo (Aprobar o rechazar la
Cuenta de Inversin como expresin de la ejecucin
Cuenta de Inversin como expresin financiera)
del Programa General de Gobierno)

Nota: Aun cuando existen instancias que se repiten, en la concepcin de Hacienda Erogativa, son por lo
general de menos complejidad.

26
5.8. El concepto de prestacin/necesidad pblica homognea y sus atributos en
la concepcin de Hacienda Productiva Plena
El autor considera a este concepto una condicin necesaria para poder avanzar en la
optimizacin de los procesos de asignacin de recursos. Es justamente en ste nivel donde
es posible conocer: la necesidad homognea y sus causas, los procesos productivos y la
productividad fsica (insumo/producto). No es posible identificar ineficiencias tcnicas a nivel
agregado, ni tampoco conocer la necesidad, los procesos productivos; constituye una
limitante fundamental.
Previo a definir y ejemplificar el concepto de prestacin pblica homognea, se
mencionan los distintos tipos de prestaciones que se presentan en una Hacienda Productiva
Plena.
Cuadro N 9: Tipificacin de las prestaciones en un contexto de Hacienda Productiva Plena

Prestaciones Pblicas Finales: son aquellas cuyos resultados satisfacen directamente necesidades o carencias
pblicas homogneas. Los bienes pblicos finales salen de la organizacin para satisfacer una necesidad
humana o una necesidad garante del sistema. Se pueden distinguir dos tipos de prestaciones pblicas finales:

Homogneas: son aquellas cuyo producto final (bien pblico) satisface una necesidad pblica directa de la
poblacin, generan un producto homogneo y tienen un responsable primario en su ejecucin. Se
caracterizan por tener un nico proceso productivo y un slo bien pblico final, que es el que da origen a la
prestacin y tantos bienes intermedios como actividades integran el proceso productivo. Por ejemplo:
Educacin primaria de jornada simple, Educacin primaria de jornada completa, Atencin ambulatoria de
cardiologa de 1 nivel de complejidad, Desarrollo de espacios verdes plazas, Desarrollo de espacios
verdes arbolado pblico, Recoleccin de residuos domiciliarios en grandes avenidas, Recoleccin residuos
de calles comunes, etc.
Consolidadas: constituyen agregaciones de dos o ms prestaciones pblicas finales homogneas afines,
con caractersticas y diferentes o similares procesos productivos. La complejidad y cantidad de prestaciones
de la necesidad pblica determinar la cantidad de niveles de consolidacin; por ejemplo en el caso de
educacin, educacin primaria es una consolidacin, dado que no es el mismo bien final el de educacin
primaria jornada simple que el de jornada completa o que el de educacin primaria especial, constituyen
productos no homogneos.
Prestaciones Pblicas Instrumentales: son aquellas prestaciones cuya existencia se justifica a partir de la
existencia, de por lo menos, una prestacin/necesidad pblica final; se generan internamente dentro de la
organizacin, el resultado del accionar se lo denomina bienes instrumentales, no llegan directamente a los
carenciados de los bienes pblicos finales. Son prestaciones de apoyo y en general se repiten en todas las
organizaciones, por ejemplo: Prestacin de conduccin general, Prestacin vinculada a la programacin,
seguimiento y evaluacin de la gestin, Prestacin vinculada a los Servicios de Tesorera, Prestacin vinculada a
la Contabilidad, Prestacin vinculada a Recursos Humanos, Prestacin vinculada a Compras, Prestacin
vinculada a Servicios Informticos, Prestacin vinculada al movimiento y estado de piezas administrativa ( Mesas
de Entrada y Salida), Prestacin vinculada a Servicios de Transporte, Prestacin vinculada a los Servicios de
Mayordoma, Prestacin vinculada a los Servicios de Limpieza, Prestacin vinculada a los Servicios de
Mantenimiento edilicio, etc. Se pueden distinguir dos tipos:

Instrumentales homogneas
Instrumentales consolidadas

En este punto se busca incorporar una metodologa para avanzar en la identificacin

de las prestaciones/necesidades pblicas homogneas y sus atributos. Esta metodologa
exige la participacin activa de los especialistas, responsables de las prestaciones, que son
los que conocen sus procesos productivos y las carencias (maestros, asistentes sociales,
policas, jueces, etc.). Bsicamente se pueden identificar tres grandes pasos:
Primerpaso: Se identifican las prestaciones a nivel consolidado y sus
correspondientes atributos, de acuerdo a su complejidad en algunos casos puede
coincidir con la tradicional funcin presupuestaria.
Segundo paso: Se desagrega cada una de las prestaciones/necesidades pblicas
consolidadas en prestaciones/necesidades pblicas homogneas. Este proceso
tendr una o ms instancias segn sea la complejidad de la prestacin/necesidad
homognea y el conocimiento que se adquiera. El nivel de desagregacin que se
alcance depender de distintos factores, como por ejemplo tcnicos, tecnolgicos,
operativos, vinculados a la economa de gestin y en ltima instancia la calidad de

27
 este proceso depender de la calidad de los sistemas de informacin; pero debe
hacerse el esfuerzo de llegar al mximo nivel de desagregacin posible.
Tercer paso: Vinculacin de la prestacin/necesidad pblica homognea con el
responsable y el territorio (Unidad de Gestin Integral).
Cuadro N 10: Mtodo para identificar las prestaciones/necesidades pblicas homogneas.

Cmo se determina la necesidad pblica/servicio pblico homogneo y sus atributos?

1 Paso: A nivel consolidado a nivel Consolidado

Promocin Prestacin Pblica

Seguridad Justicia Salud Educacin
Social Consolidada

Indicadores de
Personas sin
Delitos Conflictos Carenciados Enfermos Necesidad Total
instruccin
(NT) BRECHAS PARA EVALUAR EL ESTADO DE SITUACIN DE LA
Personas que Pacientes que Indicadores de NECESIDAD PUBLICA
Delitos Demandas Personas que
solicitan solicitan Necesidad
denunciados judiciales se matriculan
asistencia atencin Revelada (NR)
B1 = NT NR (Problemas de explicitacin de la necesidad pblica)
Policas Hospitales
Patrulleros Juzgados Centros de Escuelas
Comisaras Secretaras
Asistentes
Salud Maestros Indicadores de B2 = CI - NR (Problemas de capacidad instalada)
sociales
Radios Jueces Mdicos Bancos Capacidad
Albergues
Autos Equipamientos

Enfermeras Secciones Instalada (CI) B3 = BP- CI (Problemas en la provisin de bien)
Armamento Equipamiento

BT = B 1 + B 2 + B 3 = NI (Despus de la prestacin)
Demandas Indicadores de
Delitos resueltas Personas Enfermos Personas Producto o Bien
esclarecidos (Sentencias atendidas atendidos promovidas Pblico Final
judiciales) (BP)
Indicador de
Delitos no Conflictos no Personas no Enfermos no Personas no
Necesidad Pblica
esclarecidos resueltos atendidas atendidos promovidos
Insatisfecha (NI)

PRESTACIONES PUBLICAS CONSOLIDADAS Y SUS ATRIBUTOS Las brechas parciales entre estos
1 indicadores constituyen la base para
evaluar el estado de situacin de la
Cmo se determina la necesidad pblica/prestacin pblica homognea y sus atributos? necesidad pblica y conocer las
2 Paso Se desagrega cada una de las Funciones/ prestaciones pblicas consolidadas prestaciones
causas de las necesidades
pblicas homogneas insatisfechas.

Provisin del Provisin del Provisin del Provisin del Provisin del
Provisin Las acciones asignadoras son
Provisin del Prestacin
Servicio de
Servicio de
Justicia Civil
Servicio de
Justicia Comercial
Servicio de
Justicia Laboral
Servicio de
Justicia Familia
Servicio
Justicia
Pblica funcin de las causas de las
Justicia Penal Homognea

Necesidad
distintas brechas parciales, pero el
Conflictos Conflictos Conflictos Conflictos Conflictos de
Conflictos Total
Penales Civiles Comerciales Laborales Familia
(NT) objetivo final es minimizar la
Demandas
penales
Demandas
civiles
Demandas
comerciales
Demandas
laborales
Demandas
familiares
Demandas
Necesidad
Revelada (NR)
necesidad insatisfecha.
Juzgados Juzgados
Juzgados Juzgados Juzgados Juzgados
Secretaras Secretaras
Secretaras
Jueces
Jueces
Secretaras
Jueces
Secretaras
Jueces
Secretaras
Jueces
Jueces
Capacidad
Instalada
Igual NI puede tener distintas
Equipamientos Equipamiento
Equipamientos

Equipamientos

Equipamientos

Equipamientos

s
(CI)
soluciones segn sea la causa de

Conflictos Conflictos Conflictos Conflictos Conflictos de
Conflictos
Producto o las brechas parciales.
penales civiles comerciales laborales familia Bien Pblico
resueltos
resueltas resueltos resueltos resueltos resueltos (BP)

Conflictos Conflictos Conflictos Conflictos Conflictos de Necesidad

Conflictos
penales no civiles no comerciales no laborales no familia no Insatisfecha
no resueltos
resueltos resueltos resueltos resueltos resueltos (NI)

PRESTACIONES PBLICAS FINALES HOMOGENEAS Y SUS ATRIBUTOS

2

Cmo se determina la necesidad pblica/prestacin pblica homognea y sus atributos?

3 Paso Identificacin de la Unidad de Gestin Integral (Prestacin Pblica Homognea+ Territorio + Responsable)

Prestacin Pblica Final Homognea: Provisin del Servicio de Justicia Penal

Provisin del Provisin del Provisin del Servicio Provisin del Servicio Prestacin
Provisin del Servicio Servicio de Justicia Servicio de Justicia de Justicia Penal en el de Justicia Penal en el Pblico
de Justicia Penal en Penal en el Juzgado Penal en el Juzgado Juzgado N 4 Juzgado N .. Homognea +
el Juzgado N 1 N 2 N 3 (Responsable 4 (Responsable .. Territorio +
(Responsable 1 (Responsable 2 (Responsable 3 Territorio 4) Territorio ..) Responsable
Territorio 1) Territorio 2) Territorio 3)
Necesidad
Conflictos Juzgado Conflictos Conflictos Conflictos Juzgado Conflictos Juzgado
Total
N 1 Juzgado N 2 Juzgado N 3 N 4 N
(NT)
Necesidad
Demandas penales Revelada
(NR)
Juzgados
Secretaras Capacidad
Jueces Instalada
Computadoras (CI)

Producto o
Conflictos penales
Bien Pblico
resueltas
(BP)
Necesidad
Conflictos penales
Insatisfecha
no resueltos
(NI)

UNIDAD DE GESTION INTEGRAL (PRESTACIN PBLICA HOMOGENEA + TERRITORIO + RESPONSABLE

PRIMARIO)

28
 Los problemas de asignacin de recursos se localizan en ltimo nivel, cuando se
comparan prestaciones/necesidades pblicas homogneas en el territorio y es posible
identificar al responsable primario de la prestacin. No debe olvidarse que slo se conocen
las necesidades si se conoce el territorio; las necesidades no se distribuyen
homogneamente a lo largo del territorio y adems, son cambiantes cualitativamente en el
tiempo.
El objetivo de las prestaciones/necesidades pblicas homogneas es eliminar o
minimizar las necesidades pblicas insatisfechas pero las acciones o actividades y la
asignacin de recursos estn determinadas por las causas de las necesidades
insatisfechas. No es racional asignar sin conocer el estado de la necesidad y sus causas;
iguales necesidades insatisfechas pueden tener diferentes soluciones segn sean sus
causas (problemas de explicitacin de la necesidad, problemas de capacidad instalada,
problemas en la prestacin del servicio, etc.) y en consecuencia distintas decisiones de
asignacin.

5.9. La prestacin/necesidad pblica homognea y los procesos productivos en el

marco del Sistema de Informacin Sectorial Integral
A partir de la prestacin pblica homognea, en los distintos niveles de consolidacin
hasta a la finalidad, las unidades de medida debera procurarse que estn expresadas
en personas carenciadas y en contraposicin personas asistidas. Dado que el eje al cual
estn dirigidas todas las acciones pblicas son las personas. De esta forma el principal
protagonista del Programa de Gobierno y del Presupuesto son las personas.
Esta proposicin busca vincular la produccin pblica y la produccin privada; esto
es una condicin necesaria para poder evaluar el estado de la necesidad, como
consecuencia de que el universo de personas carenciadas es nico, independientemente de
la modalidad que adopte la produccin o gerenciamiento. Por otra parte, la modalidad de
produccin constituye una decisin poltica y cada una de estas modalidades tiene procesos
productivos distintos, responsables diferentes y por lo tanto los recursos pblicos asignados
pueden variar.
Por esta razn, es importante aclarar los siguientes conceptos:
Provisin: La provisin est vinculada con el mecanismo decisorio de generar un
bien para satisfacer una necesidad. Esta puede adoptar dos grandes modalidades
bsicamente, la modalidad privada a travs del mecanismo del mercado o la
modalidad pblica, fundamentalmente a travs del mecanismo del presupuesto
pblico.
Produccin: La produccin o gerenciamiento est vinculada con el responsable
encargado de combinar los factores productivos, que puede ser un organismo
pblico o privado. El tipo de organizacin, el origen del capital, el gerenciamiento,
son aspectos que determinan el carcter de pblica o privada de la produccin.
El objetivo ltimo de las prestaciones pblicas es independiente de la forma de
produccin. Siempre es el estado el que decide y es el ltimo responsable. La forma de
intervencin, los procesos productivos tiene caractersticas distintas segn sea la forma de
produccin. En un caso el estado es el que combina los factores productivos; en el segundo
caso, la intervencin se limita a asistir financieramente diferentes actividades y/o a regular y
controlar la produccin. La decisin de la provisin por parte del estado, determina su
responsabilidad, cualquiera sea la forma de produccin (pblica o privada).
La evaluacin primaria de la prestacin/necesidad pblica debe acumular la
produccin pblica y privada; nica forma de poder conocer el estado de situacin de la
carencia pblica total. La prioridad en el proceso de evaluacin est relacionada con el
objetivo ltimo de la prestacin pblica y no con los montos asignados y los costos que se
explicitan en cada forma de produccin (pblica y privada). En este caso los costos no son
homogneos; no existen relaciones insumo producto comparables, porque en la caso de la
produccin pblica se explicitan todos los costos, en cambio en la produccin privada gran

29
 parte son internalizados por el beneficiario y en consecuencia los procesos productivos y las
relaciones insumo producto son diferentes.
Cuadro N 11: Sntesis esquemtica de la prestacin pblica homognea y los procesos
productivos dentro del Sistema de Informacin Sectorial Integral13

PROVISIN PBLICA TOTAL

Finalidad - Produccin pblica total
- Produccin privada total

PROVISIN PBLICA TOTAL

Funcin - Produccin pblica total
- Produccin privada total

Prestaciones pblicas PROVISIN PBLICA TOTAL

consolidadas - Produccin pblica total
(distintos niveles de - Produccin privada total
agregacin)

Prestacin pblica PROVISIN PBLICA TOTAL

- Produccin pblica total
homognea - Produccin privada total

Proceso Productivo PARA CADA ACTIVIDAD:

/Actividades PROVISIN PBLICA TOTAL
1 Grado - Produccin pblica total
2 Grado - Produccin privada total
Las acciones son distintas segn
. sea produccin pblica o privada.
N Grado

Los procesos productivos de las prestaciones con produccin privada, se circunscriben especialmente a tres tipos de
actividades destinadas a promover la necesidad, la capacidad instalada o la produccin del bien pblico: apoyo
financiero, regulacin, control y fiscalizacin. Debe tenerse presente que todas estas prestaciones deben
evaluarse por su objetivo ltimo.

5.10. Metodologa para articular los aspectos macro y microeconmicos en el

proceso de asignacin de recursos
La presente proposicin plantea un desarrollo esquemtico para avanzar a un
abordaje integrado del proceso de asignacin de recursos, que vincule los aspectos
macroeconmicos relacionados con las condiciones de funcionamiento definidas en forma
exgena (normas de disciplinas fiscal y programa de desarrollo) y las definida en forma
endgena (restriccin presupuestaria pautada durante el proceso de asignacin de recursos
en su concepcin esttica y dinmica) con los aspectos microeconmicos que constituyen
los objetivos naturales del proceso de asignacin de recursos: la provisin de bienes
pblicos para satisfacer necesidades pblicas en el marco de un Programa de Gobierno y
con la restriccin de recursos existente.
Se busca dejar atrs al paradigma de la rigidez del gasto pblico y el carcter
incremental del instrumento asignador, a partir de incorporar una metodologa dinmica que
aborde conjuntamente los aspectos macro y microeconmicos. En otros trminos,
considerando que el punto de partida de cualquier proceso de asignacin de recursos
racional es el conocimiento de las necesidades y su estado de situacin en el territorio; se
plantea un proceso de priorizacin poltica limitado por las restricciones establecidas en
forma exgena o endgena. Esta metodologa se plantea como objetivo maximizar la
satisfaccin de las necesidades o carencias pblicas con las restricciones establecidas o
13
La apertura de produccin y provisin es vlida para cada una de las actividades que componen el proceso productivo de una
prestacin pblica homognea. No se ha realizado la apertura, para no complejizar el esquema grfico del Cuadro N 11. Las
actividades que integran los distintos procesos productivos son diferentes segn sea produccin pblica o privada.
30
liberar recursos a partir de un aumento de la productividad de manera de poder hacer frente
a nuevas necesidades o carencias pblicas, incrementar en cantidad o calidad la provisin
de las prestaciones pblicas existentes o liberar recursos hacia el sector privado.
En el Cuadro 12.a se enuncian una serie de instancias que debieran estar presentes
en el momento de la programacin, acompaadas de una breve explicacin, sin que esto
signifique un ordenamiento taxativo, sino que por lo contrario debe ser considerado un
proceso en el que las distintas instancias interactan.
Cuadro N 12.a: Instancias necesarias para articular los aspectos macro y microeconmicos
en el momento de la decisin asignadora

Primer Instancia: Determinacin del contexto externo e interno

A partir del contexto externo e interno se afecta el proceso de asignacin de recursos y los posibles escenarios
alternativos que podran condicionarlo o modificarlo.
Segunda Instancia: Identificacin de las necesidades o carencias pblicas
Se identifican las necesidades/ prestaciones pblicas homogneas destinadas a satisfacer las necesidades
humanas o las necesidades de funcionamiento integral del sistema, con sus correspondientes procesos
productivos. No siempre la necesidad total es un hecho exgeno, en muchos casos surge de una definicin
poltica, como es el caso de los bienes meritorios o preferentes.
Tercer Instancia: Identificacin del estado de situacin de las necesidades o carencias pblicas con
criterio territorial
Se incorpora una metodologa ordenadora que permite identificar un conjunto de brechas, de diferentes
orgenes, que explican parcialmente las causas de las necesidades insatisfechas y su magnitud. Este paso es
fundamental para avanzar a mejorar la productividad en el uso de los recursos; iguales necesidades insatisfechas
pueden requerir diferentes soluciones segn sean sus causas (problemas vinculados con la explicitacin de la
necesidad, la capacidad instalada, la generacin del bien pblico final propiamente dicha, etc.) y en
consecuencia, distintas sern las acciones a realizar y diferentes sern los criterios de asignacin de recursos
para cada brecha. La decisin que tiende a optimizar es aquella que minimiza la necesidad pblica insatisfecha,
dada una determinada restriccin. Este proceso es fundamental para introducir un elemento objetivo que permita
orientar la decisin poltica en su funcin natural de interpretar las preferencias de la comunidad.
Cuarta Instancia: Determinacin de las prioridades en funcin de diferentes escenarios
Cuando cambia el contexto (interno o externo) puede cambiar el mapa de prioridades. Constituye una instancia
de naturaleza puramente poltica que deber nutrirse de diferentes elementos como: el programa de desarrollo,
los lineamientos generales del programa de gobierno y principalmente, del estado de situacin de las
necesidades o carencias pblicas. Esta instancia debiera transitar por diferentes niveles de consolidacin, hasta
llegar a la prestacin pblica homognea con desagregacin territorial. Un aspecto importante a destacar, es que
las prioridades establecidas en esta etapa no deben ser estticas; por el contrario deben ser dinmicas como
consecuencia de que las necesidades pblicas son cambiantes en el espacio y en el tiempo.
Quinta Instancia: Asignacin de recursos en base a alternativas
Se procede a la asignacin de recursos sobre la base de una determinada estructura de prioridades por
necesidades pblicas en el marco de los distintos escenarios planteados. La posibilidad de presupuestar en
alternativas busca que los niveles polticos definan la asignacin de recursos sobre bases racionales y objetivas.
Esta metodologa permite que al momento de disminuir los recursos, se comience por reducir o suspender las
prestaciones menos prioritarias y no se deba atravesar por procesos de ajustes indiscriminados que terminan
afectando la calidad y cantidad de todas las prestaciones pblicas; o viceversa, en el caso de una mayor
disponibilidad de recursos ayuda a explicitar cules debieran ser los mejores destinos de stos.
Sexta Instancia: Fijacin del tamao de las prestacin pblicas
Esta instancia consiste en la determinacin de la cantidad de bien pblico que se destinar a la satisfaccin de la
carencia pblica. Una vez definidas las prioridades surge la instancia de fijacin del tamao de las prestaciones;
se busca cuantificar las metas para cada una de las prestaciones pblicas homogneas en alternativas y tambin
los productos intermedios para cada una de las actividades correspondientes a los procesos productivos.
Sptima Instancia: Consolidacin en el marco de una determina restriccin de recursos
Esta instancia est dirigida a consolidar los recursos preasignados en cada alternativa, establecida por la
condicin de funcionamiento que surge del cuadro ahorro/inversin y financiamiento. Este proceso requiere de
instancias de decisin poltica, en donde intervienen los responsables de las distintas prestaciones pblicas
vinculadas a una determinada funcin y debe realizarse hasta que se adecue a la restriccin presupuestaria
preestablecida.

31
 Cuadro N 12.b: Visin integral de la instancia decisoria del proceso de asignacin de recursos (vinculacin de los aspectos
macroeconmicos y microeconmicos)

Condiciones de ESCENARIO N (Conjunto de Supuestos n)

funcionamiento
exgenas al ESCENARIO 3 (Conjunto de Supuestos 3) Cada escenario
proceso de plantea
asignacin de ESCENARIO 2 (Conjunto de Supuestos 2) supuestos
recursos. diferentes que
ESCENARIO 1 (Conjunto de Supuestos 1) pueden hacer
cambiar las
prioridades y la
asignacin de
Condiciones de recursos.
funcionamiento endgenas al
proceso de asignacin de
recuros
Anlisis
Macrofiscal

1. Esquema Ahorro / Inversin y Financiamiento (Anlisis macrofiscal) 1 Nivel

Cuenta 2. Finalidad 2 Nivel
Corriente
3. Funcin 3 Nivel
Cuenta Capital 4. . 4 Nivel
REGLAS O 5. Prestacin pblica consolidada de n grado 5 Nivel
NORMAS DE Cuenta de
Financiamiento 6. . ... Nivel
DISCIPLINA Necesidad Pblica
7. Pretacin pblica consolidada de 2 grado ... Nivel
FISCAL
Esquema Ahorro- 8. Prestacin pblica homognea n Nivel
Inversin y
Prestacin Pblica
homognea
PROGRAMA
Financiamiento
GENERAL
Anlisis
(Restriccin Microeconmico Bien Pblico DE
Presupuestaria)
GOBIERNO
Necesidad
1. Identificacin de las Necesidad Necesidad Necesidad Necesidad Necesidad Necesidad Insatisfecha
necesidades Total
Pblica 1 Pblica 2 Pblica 3 Pblica 4 Pblica 5 Pblica n
2. Estado de las necesidades Muy Muy
Regular Regular Mala Buena Mala Buena Buena Necesidad 1
buena Mala
3. Prioridad
10 12 3 25 2 40 1 20 23 Anlisis
Restriccin de Microeconmico
4. Planteo de alternativas Alt.1 Alt.1 Alt.1 Alt.1 Alt.1 Alt.1 Alt.1 Alt.1 Alt.1 Alt.1
Recursos ($)
A cada alternativa le corresponde una
determinada meta y una asignacin
Alt.2 Alt.2 Alt.2 Alt.2 Alt.2 Alt.2 Alt.2 Alt.2 Alt.2 Alt.2
Restriccin financiera.
Alt.3 Alt.3 Alt.3 Alt.3 Alt.3 Alt.3 Alt.3 Alt.3 Alt.3 Alt.3
Presupuestaria
5. Alternativa elegida C o ns o lida ci n
Alt. 1 Alt.2 Alt. 1 Alt. 3 Alt. 1 Alt. 3 Alt. 1 Alt. 2 Alt.3 A lt . E le gida s
($ )
$ $ $ $ $ $ $ $ $

Esta proposicin se enriquece si se plantea en el marco de diferentes escenarios, en particular cuando se transita la instancia del seguimiento (programado vs. ejecutado), que es
cuando se pueden plantear contextos diferentes a la programacin e incorporar la coyuntura. Este esquema constituye slo un esfuerzo de simplificacin para posibilitar tener una visin
integral del proceso de asignacin de recursos en la instancia decisoria; buscando potenciar la complementariedad entre los distintos objetivos que se plantean en el Programa General de
Gobierno, en tanto y en cuanto cumplan con el principio de universalidad/ unidad reformulados. Es importante advertir, que el esquema no ha abordado los aspectos territoriales y
temporales, para no continuar complejizando el anlisis.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del trabajo La participacin, la transparencia, la eficiencia y la gestin integral. Relaciones con el ciclo presupuestario. Serie de Estudio N 42, FCE-UNCuyo, 2000.

32
6. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
Las proposiciones enunciadas persiguen realizar aportes cualitativos al instrumento
asignador pblico en su doble concepcin, esttica y dinmica, de manera de contribuir
o generar las condiciones en ste, para ayudar a mejorar los procesos de asignacin de
recursos, que ayuden a alcanzar un progreso del bienestar del conjunto de la sociedad,
posibilite la generacin de ahorro domstico que permita incrementar el capital financiero,
humano,cientfico y tecnolgico de manera de potenciar el crecimiento y simultneamente
minimizar o eliminar la exclusin social, promoviendo un proceso de igualdad de
oportunidadescrecientes.
Las proposiciones constituyencondiciones necesarias pero no son suficientes;
deben ir acompaadas de un conjunto de acciones de diferente naturaleza, pero
complementarias. No debe esperarse que se presenten todas las condiciones para iniciar
stos procesos; difcilmente se generen simultneamente. Por esa razn, es importante
avanzar en el frente que sea posible.
Este tipo de proyecto un generador de transformaciones estructurales;
requieren condiciones particulares para garantizar su sustentabilidad, como por ejemplo: el
cambio cultural en toda la organizacin, una adecuacin normativa en funcin de las
transformaciones que se puedan ir generando, alto grado de participacin poltica y de
todos los niveles de la organizacin, que en el caso del decisor poltico no slo debe
limitarse al compromiso de apoyar los cambios, fuerte consenso poltico que garantice la
continuidad del proyecto en el tiempo, capacitacin permanente de todos los estamentos de
la organizacin y promocin de la mxima difusin de los alcances a la poblacin, de los
beneficios y dificultades que plantea la instrumentacin de manera de evitar que se
conviertan en un factor que resistan el proceso de cambio.
El soporte informtico debe adoptar carcter instrumental y debe subordinarse
a los principios del proyecto principal. Si bien juega un rol protagnico en este tipo de
proyectos que son intensivos en tecnologas informticas, siempre deben subordinarse al
objetivo principal. En el caso de no poseer niveles altos de tecnologa informtica, se debe
comenzar adoptando los principios conceptuales e ir adecuando la herramienta tecnolgica.
El trabajoen su conjunto debe analizarse como una proposicin integrada,
compuesta por un paquete de proposiciones parciales complementarias; adoptar cada
una de ellas individualmente o algunas de stas,constituyen avances positivos, pero no
garantizan alcanzar el objetivo inicial en forma plena. El conjunto de proposiciones
complementarias constituye, la masa crtica que puede generar transformaciones
trascendentes. Sin embargo, existen algunas proposiciones parciales, sobre las que se
asienta el andamiaje que soporta el resto, como el sistema de informacin integral que
constituyen los cimientos del resto de las transformaciones.
El conjunto de proposiciones parciales se pueden sintetizar en una proposicin
integral: que el Programa general de gobierno se convierta en una identidad junto al
Presupuesto Pblico.
Todas las proposiciones planteadas, generadoras de transformaciones,
trascienden gestiones de gobierno y nunca debieran darse por concluidas;la
profundizacin y el perfeccionamiento se deben constituir en un objetivo continuo y
permanente.
Como reflexin final, el trabajo est dirigido a ayudar a generar innovaciones en el
instrumento asignador pblico, de manera que posibilite mostrar integralmente el programa
general de gobierno, condicin para facilitar un proceso de evaluacin plena, en todas las
instancias de la gestin; de esta forma se permite la resolucin racional del proceso de
asignacin de recursos, garantizando la mxima transparencia y participacin en un
contexto de organizacin polticarepublicana/federal, potenciando la confianza en el
manejo de la cosa pblica.

33
 El cumplimento del principio de universalidad reformulado es el que garantiza el
abordaje pleno del inters pblico (el bien comn), con independencia de la modalidad de
funcionamiento, financiamiento, forma de organizacin jurdica y modalidad de control. Este
principio exige incluir todas las decisiones de provisin pblica en el Programa general de
gobierno/Presupuesto, no admite ningn tipo de exclusin.Este principio, evita la
filtracin de polticas que afectan el resultado final del proceso de asignacin de recursos
pblicos y el proceso de gestin integral.
Sin en el cumplimiento de esta condicin no es posible conocer el costo de
oportunidad de las decisiones pblicas, condicin indispensable para mejorar el proceso
de asignacin recursos.
A partir de esta modalidad de asignar recursos pblicos se concluye promoviendo
una nueva forma de gobernar: introducir a la gente dentro del principal instrumento
de gestin, el Programa general de gobierno/Presupuesto pblico. Esteobjetivo se logra
cuando se adquiere el hbito de decidir sobre necesidades insatisfechas de la poblacin
distribuidas territorialmente.

7. BIBLIOGRAFIA14
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14
La bibliografa que dio de base al trabajo es amplia y variada, en el presente punto slo se incluyen algunos de los autores consultados a
modo de ejemplo, no se han incorporado los trabajos propios del suscripto vinculados con la temtica de referencia ni tampoco se ha explicitado
toda la normativa consultada. La bibliografa completa queda a disposicin en el trabajo principal.
34
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35