Libro Modernizacion Adtiva

La Modernizacin Administrativa en Mxico.
Propuesta para
explicar los cambios en la estructura de la administracin
pblica, 1940-1990.-1a. Ed.
Title La Modernizacin Administrativa en Mxico. Propuesta

para explicar los cambios en la estructura de la
administracin pblica, 1940-1990.-1a. Ed.
Authors Mara del Carmen Pardo
Afiliacin INAP
Fecha de 1991-09-01
publicacin
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LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
Propuesta para explicar los cambios en la estructura

de la administracin pblica, 1940-1990
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
LA MODERNIZACIN
ADMINISTRATIVA EN
MXICO
Propuesta para explicar los cambios
en la estructura de la
administracin pblica, 1940-1990
Mara del Carmen Pardo
INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRACIN PBLICA
EL COLEGIO DE MXICO
Ilustracin de la portada:
Vicente Rojo, Diez pirmides iluminadas
Portada de Mnica Diez-Martnez
Primera edicin, 1991
D.R. El Colegio de Mxico

Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico, D.F.
ISBN 968-12-0492-1
Impreso en Mxico/Printed in Mxico

Para el profesor Rafael Segovia,
quien ha dedicado la mayor parte de
su vida a la tarea de formar mejo-
res profesionistas para nuestro pas.
PRESENTACIN
El trabajo que tengo el honor de presentar corresponde a una

prestigiada investigadora y docente de profesin en la teora y
la prctica de la administracin pblica mexicana. Me refiero a
Mara del Carmen Pardo, quien es miembro del Consejo Direc-
tivo del Instituto Nacional de Administracin Pblica en el pe-
riodo que me ha tocado presidir.
La investigacin sobre La modernizacin administrativa en
Mxico, 1940-1990, tiene la profundidad acadmica que carac-
teriza a los cientficos sociales contemporneos y adquiere un valor
especial al emerger en un momento coyuntural donde se est re-
diseando la funcin de la administracin pblica mexicana.
A travs de la lectura de esta obra, se pueden identificar los
sellos particulares que los distintos presidentes de Mxico fue-
ron imprimiendo tanto al aparato administrativo como a su r-
gimen a fin de ir logrando los objetivos que se propusieron en
cada una de las pocas consideradas en el estudi.
En el trabajo se exponen las diferentes modalidades que fue-
ron orientando las acciones de los proyectos polticos de los di-
versos regmenes hacia el redimensionamiento del aparato p-
blico. El anlisis, por tanto, se centra en las figuras que fue
asumiendo la modernizacin administrativa en el periodo
1940-1990, en donde resalta la caracterizacin de la planeacin
y la coordinacin que definieron a la administracin pblica me-
xicana. Bajo esta concepcin, la cronologa de eventos deciso-
rios que se dieron para el sector pblico fue perfilando el con-
cepto de modernizacin asumido en cada momento histrico, de
acuerdo no slo con el proyecto de nacin, sino tambin con la
coyuntura poltica y econmica existente. En este mismo senti-
do, la necesidad de conciliar intereses en pugna fue haciendo de
la negociacin poltica una prioridad en la concepcin de mo-
dernizacin administrativa.
[7]
8 LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
En la obra se pueden apreciar los impactos que fue produ-

ciendo la normatividad en la definicin de los espacios de atri-
bucin y de competencia de los organismos pblicos y, con base
en el anlisis, se detectan los obstculos ms evidentes que limi-
taron el logro de sus cometidos originales. La recomposicin del
aparato administrativo buscaba legitimar el poder y otorgar ca-
pacidad de negociacin a los principales actores del escenario p-
blico, tomando como punto de partida los cambios sociales del
momento. No obstante, en los diferentes cortes sexenales, se ob-
serva una oscilacin entre autonoma y subordinacin de la ad-
ministracin en relacin con el sistema poltico imperante, en vir-
tud del juego que existe entre organizaciones polticas y
burocrticas. As, se descubren en el trabajo las decisiones y prc-
ticas que se fueron adoptando en el aparato pblico dentro del
perodo en estudio.
Por ltimo, la autora hace una correlacin entre el campo
de intervencin del Estado y los consensos sociales, sealando
los mecanismos de programacin y control de recursos presupus-
tales que se fueron instrumentando con el fin de ir buscando co-
herencia y organizacin en el proyecto gubernamental.
El manejo sistemtico de la informacin, la coherencia ex-
positiva y la riqueza de los acontecimientos resaltados con des-
treza por la autora, nos llevan a estimar que este libro muy pronto
ser de gran inters para los estudiosos de la administracin
pblica.
Lic. Ral Salinas Lozano
Presidente del Consejo
Directivo del INAP
AGRADECIMIENTOS
Durante el tiempo que trabaj en esta investigacin muchas per-

sonas me alentaron para concluirla: mi familia: los dos Jorges,
Mara y mi padre fueron permanentes compaeros, que tolera-
ron, pacientes, ausencias y presencias cargadas de ansiedad. Ga-
briela Corts Ceballos primero mi ayudante en investigacin
en El Colegio de Mxico y luego mi colaboradora en el Centro
de Investigaciones en el INAP se encarg de buscar e integrar
parte de la informacin, sin la que este trabajo no hubiera podi-
do escribirse. Algunos que me proporcion Carlos Fontes Mar-
tnez me sirvieron para completar explicaciones sobre el sector
paraestatal.
En el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de
Mxico donde hace ocho aos se inici la Licenciatura en Ad-
ministracin Pblica hice la mayor parte de la investigacin;
cont para ello con el auspicio de sus miembros y con una liber-
tad y un intercambio acadmico invaluables. Los estudiantes de
la licenciatura, quienes con su esfuerzo han logrado que el pro-
grama se consolide paulatinamente, me significaron un estmulo
permanente. Lorenzo Meyer, Luis Aguilar Villanueva y Alberto
Arnaut tuvieron la gentileza de leer partes del trabajo; sus co-
mentarios y sugerencias fueron muy valiosos para repensar y me-
jorar la interpretacin del fenmeno que analizo.
Agradezco a Soledad Loaeza que leyera el documento com-
pleto, al que le hizo sugerencias y crticas importantes, que me
permitieron integrarlo de manera mucho ms coherente.
En el Instituto Nacional de Administracin Pblica, Ral Sa-
linas Lozano y Ma. Emilia Janetti aceptaron generosamente que
concluyera este trabajo durante mi ao sabtico. Ah tambin
encontr la mayor parte de la informacin; cont para ello con
el valioso apoyo del personal de su biblioteca. Marta Elena Ve-
nier corrgi el manuscrito, lo que sin duda me permiti presen-
[9]
tar las ideas en forma ms clara. Virginia Arellano me ayud en

las versiones finales. A todos ellos les expreso mi profundo agra-
decimiento.
INTRODUCCIN
Una preocupacin frecuente de los especialistas en administra-

cin pblica mexicana es el tamao de sta que aument des-
proporcionadamente en el decenio pasado y el explicar con pre-
cisin de qu manera establece su relacin con el sistema poltico
en el que acta.
Quienes estudian esa relacin describen la administracin
como un instrumento pasivo que ejecuta las decisiones del go-
bierno en turno, o bien como un conjunto cuyas soluciones le
permiten tener una autonoma prcticamente absoluta y conver-
tirse en elemento independiente del sistema.
En este trabajo procuro contribuir a ese debate. Parto de la.,
modernizacin administrativa, entendida como la adecuacin y
ajuste que hace el Estado para que el flujo de acciones predomi-
nantes en una sociedad tengan la coherencia y organizacin ne-
cesarias. La administracin pblica se entiende as como un ve-
hculo til para hacer ms coherente las medidas que toma el
Estado y ampliar los consensos necesarios sobre las decisiones
polticas incluidas en los proyectos gubernamentales. Analizo la
modernizacin administrativa segn las formas que ha adoptado:
a) Como criterio jurdico-tcnico para normar la extensin
del campo de intervencin del Estado y justificar la centraliza-
cin de decisiones polticas fundamentales.
b) En su relacin con el desarrollo econmico ("administra-
cin para el desarrollo", muy en boga en Amrica Latina en los
aos sesenta), en donde actuaron la programacin y planeacin
del Estado, para aprovechar su funcin no slo como unidad ad-
ministrativa sino como elemento sustantivo para servir al desa-
rrollo. En este segundo momento se concentr la atencin en los
cada vez ms amplios sectores paraestatales. Sin embargo, al ob-
servar la integracin lograda por este sector, se advierte que la
atencin que se les dedic en procura de un mayor grado de co-
[11]
hesin en su actividad, se transform en mecanismos de control

de los recursos presupustales que manejaron.
c) Cuando, finalmente, la modernizacin administrativa se
entendi como recurso til no para el desarrollo sino para la dis-
tribucin de sus beneficios, adquiri cierta autonoma. Se inclu-
yeron entonces programas de reforma en los proyectos polticos,
para que los aparatos administrativos fueran giles y funciona-
les y permitieran ampliar y fortalecer aun ms los consensos so-
ciales.
Esas tres formas de la modernizacin administrativa se prac-
ticaron en nuestro pas a partir de los aos cuarenta, cuando el
proyecto poltico incluy la industrializacin como requisito para
conseguir la modernizacin. De 1940 a 1960 la estabilidad pol:
tica y el desarrollo econmico fueron los objetivos principales
a seguir; no tuvo cabida la modernizacin administrativa como
recurso autnomo, sino como elemento adicional y subordina-
do a esos dos grandes propsitos; no se alter la subordinacin
de la administracin pblica al sistema poltico, y los cambios
en la estructura administrativa respondieron puntualmente a los
imperativos de estabilidad y desarrollo.
En las siguientes dcadas, se acrecent la intervencin esta-
tal; su aparato administrativo se volvi a tal punto complejo, que
la modernizacin empez a separarse del resto de las medidas
gubernamentales, primero de manera modesta con ejercicios pro-
gramadores y de coordinacin, y despus, a finales del decenio
de 1970, cuando se la acept como parte importante del proyec-
to poltico. La modernizacin administrativa qued entonces li-
gada al acuerdo en el que determinado tipo de relaciones econ-
micas favorecan al Estado para convertirlo en su organizador.
Fue muy grave que ese arreglo no pudo hacerse con base en un
verdadero equilibrio, sino que se fortaleci el sector que estable-
ca las reglas de la negociacin poltica: la burocracia. El poder
ejecutivo, que concentr en s la negociacin y la respuesta pol-
tica, se apoy en la administracin pblica para cubrir esas fun-
ciones.
La identificacin y, como consecuencia, la relativa autono-
ma que adquiri la administracin pblica, dieron lugar a que
la formacin profesional de los funcionarios se hiciera ms es-
pecializada, incluyendo cdigos de comunicacin distintos a los
que haban existido tradicionalmente. Esta competencia profe-
INTRODUCCIN 13
sional los alej de los viejos mecanismos de negociacin polti-

ca, que hasta entonces se sustentaban en la estructura del parti-
do en el poder. La burocracia empez a convertirse en terreno
privilegiado de la negociacin poltica, con lo que acrecent su
poder, pero al mismo tiempo provoc divisiones en el cuerpo bu-
rocrtico. En la relacin de la administracin pblica y el siste-
ma poltico de 1960 a 1980 priv el criterio burocrtico porque
la negociacin poltica se traslad al ejecutivo. ste utiliz la mo-
dernizacin administrativa para legitimar sus decisiones, porque
cuando desplaz el juego partidista y el debate en las cmaras
no cont con procesos electorales y el voto ciudadano para esa
necesaria legitimacin.
La representatividad que la administracin pblica ejerce so-
bre los distintos medios y campos en donde interviene, permite
atemperar los excesos de la burocracia. Esta caracterstica apa-
rece claramente en el ltimo periodo analizado (1982-1988), a pe-
sar de que en esos aos la urgencia provocada por la crisis eco-
nmica hizo que, una vez ms, la modernizacin administrativa
tuviera que verse subordinada a las necesidades del desarrollos
Desde entonces se le transform hasta llegar a confundirla con
la simplificacin administrativa, y se la identific sobre todo con
recortes, congelamiento, cancelacin de plazas y partidas presu-
pustales, que no responden necesariamente a la voluntad de ra-
cionalizar los procesos administrativos, sino a los problemas que
surgieron con la crisis econmica. Un ejemplo en este sentido,
es la reduccin drstica del sector paraestatal que se ha dado en
los ltimos aos.
Para reconstruir los cambios que hubo en nuestra adminis-
tracin pblica tuve que consultar fuentes numerosas y disper-
sas, en especial las hemerogrficas, que fueron muy tiles para
tener una idea ms clara sobre las razones por las que se crearon
nuevas oficinas gubernamentales, aunque no para saber por qu
desaparecieron.
A pesar de que no me interesaba exponer de manera exhaus-
tiva el comportamiento del subsector agropecuario, los cambios
administrativos que tuvo a lo largo de los aos analizados fue-
ron tantos y tan variados, que me salan al paso. Esos cambios
prueban que a pesar de que el propsito era desarrollar el pas
mediante la industrializacin, los insumes necesarios para este
fin obligaron al gobierno a crear un gran nmero de institucio-
nes para garantizar este suministro. La paradoja es que con esas

medidas slo se aument la burocracia y, en consecuencia, se es-
tanc el desarrollo agropecuario.
No son pocos los trabajos que tratan sobre la estructura de
la administracin, pero la mayora se concentra en el aspecto cuan-
titativo del fenmeno; es decir, presentan el hecho concreto de
su crecimiento desmesurado (sector paraestatal), pero dan una
importancia menor a las razones por las cuales creci.
Hay tambin trabajos valiosos sobre el Estado interventor
sustentados en las perspectivas macro y microeconmica que el
lector no encontrar aqu; en primer lugar porque estara lejos
de poder incorporar tema tan puntual con el rigor necesario; en
segundo, presentar el tema desde esa perspectiva no es el prop-
sito de un especialista en administracin pblica.
Me fue de utilidad la opinin gubernamental, sobre todo la
contenida en el Diario Oficial de la Federacin, porque las ex-
posiciones de motivos sobre leyes y algunos acuerdos me ayuda-
ron a entender qu se esperaba de las nuevas oficinas. Sin em-
bargo, no hay datos que expliquen por qu desaparecieron, y
menos an cules fueron los problemas que se les presentaron
para no cumplir cabalmente con los objetivos que formalmente
se les haban asignado.
1. LA ADMINISTRACIN COMO
COMPONENTE DEL SISTEMA POLTICO
El inters por analizar las acciones y decisiones que gravitan en

torno a la modernizacin del aparato administrativo en Mxico
tiene su origen en el propsito de aclarar cules de esas decisio-
nes y prcticas son racionales y cules, por su naturaleza y con-
tenido, escapan a toda razn estrictamente administrativa. En
procura de conceptos tiles para estudiar la administracin
pDica, revis el tema de la modernizacin que tuvo una
sistematizacin importante durante los aos sesenta para
incorporar conceptos propios del proceso de modernizacin
administrativa; esas teoras o tendencias fueron resultado de cam-
bios histricos concretos, razn por la cual la explicacin que
presento aqu no es la nica sobre ese proceso particular.
Para entrar en el tema de la modernizacin administrativa
se incorporaron elementos con los que se pueden dar por lo me-
nos dos explicaciones sobre el comportamiento de las estructu-
ras administrativas pblicas: a) la administracin pblica como
un componente del sistema poltico, totalmente subordinada a
l, sin que esto signifique, necesariamente, un obstculo para la
modernizacin, y b) la administracin pblica como un elemen-
to independiente que acelera la modernizacin del pas, porque
funciona mejor, obtiene as ms consenso y contribuye a que el
Estado en el que acta se fortalezca al conseguir ms legitimi-
dad. Las ideas que resultaron del anlisis de las teoras de la mo-
dernizacin y de la disyuntiva subordinacin-autonoma, abo-
naron el terreno de la experiencia mexicana cuando se fortaleci
la centralizacin en las decisiones polticas fundamentales y se
propici una mayor intervencin del Estado en la economa, lo
que complic la organizacin de la administracin pblica; por
ello, el punto de partida de esta investigacin es el decenio de
[15]
los aos cuarenta, cuando se apoy la idea de que con la indus-

trializacin se modernizara el pas.
LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
Referirse en trminos generales a la modernizacin es identificar

transformaciones en diversos campos, cuyos efectos visibles se
han vinculado a cambios tales como la urbanizacin, la indus-
trializacin, la secularizacin, la democratizacin, la participa-
cin de los medios de comunicacin, etc.1 La modernizacin so-
cial se relaciona con la necesidad de tener una organizacin poltica
y administrativa mejor estructurada, y con ms capacidad de
adaptacin, lo que sera impensable en estructuras de tipo tradi-
cional. Las implicaciones en ese proceso dice Huntington son
diversas, pero estn relacionadas. Los aspectos de la moderniza-
cin ms directamente vinculados con el desarrollo poltico de
la sociedad, conciernen a la aparicin de una autoridad poltica
nacional, que sustituye a las tradicionales: religiosas, familiares
yjeas. Esa autoridad se fortalece al afirmar su soberana ante
influencias extranjeras, pero tambin ante poderes locales y re-
gionales. Aparecen nuevas tareas para lo que se desarrollan es-
tructuras especializadas.
Las zonas de competencia se deslindan; entre ellas destaca
la competencia administrativa, que tindela separarse del mbi-
to poltico para lograr su plena identificacoh, sin que esto signi-
fique necesariamente plena autonoma. As surgieron diferentes
organismos que tenan funciones especializadas, pero que esta-
ban subordinados a la autoridad central y al proyecto poltico
por ella establecido. De esta manera las jerarquas administrati-
vas se vuelven ms complejas, elaboradas y disciplinadas.2 La
distribucin de los cargos se hace por mritos personales, no por
asignacin. Un aspecto importante subrayado por Huntington
es que la modernizacin poltica da lugar a que nuevos grupos
sociales participen en el terreno poltico. Esta participacin am-
pliada puede acentuar el control del gobierno sobre el pueblo co-
1
S.P. Huntington, El orden poltico en los sociedades en cambio, Buenos
Aires, Raidos, 1968, p. 40.
2 Ibid., p. 42.
LA ADMINISTRACIN COMO COMPONENTE DEL SISTEMA POLTICO 17
mo en los estados totalitarios, o bien del pueblo sobre el go-

bierno, como en algunos estados democrticos. Pero en todos
los estados modernos los ciudadanos se encuentran implicados
en los problemas de gobierno, que les afectan en forma directa.
Las sociedades polticas modernas se distinguen de sus anteceso-
ras por la autoridad reacionalizada, las estructuras diferencia-
das y la participacin de las masas.
Sin embargo, aclara Huntington, no deben identificarse esas
tres caractersticas con la modernizacin, ya que histricamente
se han observado tendencias que el autor define como moderni-
zacin poltica de sociedades en transicin. Se pudo corroborar
que en lugar de avanzar hacia un sistema ms democrtico, se
produjo "erosin de la democracia" y en consecuencia una pro-
pensin hacia regmenes militares autocrticos y gobiernos uni-
partidistas. Es por ello que en este anlisis resulta interesante con-
frontar la experiencia de nuestro pas con las explicaciones de
Huntington, para entender las caractersticas del proceso moder-
nizados
Tanto en los pases europeos occidentales como en otros en
proceso de modernizacin, la autoridad racional y la centraliza-
cin fueron necesarias no slo para lograr la unidad, sino el de-
sarrollo. La oposicin a la modernizacin se deba a intereses tra-
dicionales: autocrticos, regionales y locales. El poder centralizado
haca falta para terminar con el antiguo orden, eliminar privile-
gios, despejar el camino a nuevos grupos sociales y desarrollar
actividades econmicas.3
Es de tener en cuenta, sin embargo, que la modernizacin
no es un proceso lineal y monoltico.4 La centralizacin y la auto-
ridad racional cumplieron su cometido pero empezaron a ser dis-
34 Ibid., p. 120.
En la experiencia norteamericana, por ejemplo, se aprecia cmo algu-
nas instituciones y aspectos de la sociedad conservan gran parte de su forma
y sustancia tradicionales. Es necesario mantener cierto equilibrio entre el cam-
bio y la continuidad. En Amrica Latina ese equilibrio no existe. Mxico no
es, en ese sentido, la excepcin. A pesar de que los pases iberoamericanos lo-
graron independizarse de la metrpoli, heredaron y conservaron una estructura
social, que en esencia, era feudal. Los sistemas polticos se formaron superpo-
niendo instituciones republicanas copiadas de Estados Unidos y la Francia re-
volucionaria. De ah que los esfuerzos para llegar al sistema republicano se hi-
cieran sobre gobiernos dbiles (ibid., p. 125).
funcionales; pases con poco desarrollo poltico-econmico ca-

recieron de la fuerza necesaria para impulsar un proceso
modernizador.5 Slo los movimientos revolucionarios, como el
de Mxico en 1910, han dado lugar a cambios fundamentales.
Cabe preguntarse entonces si la modernizacin puede ser slo re-
sultado de ese cambio violento, o si existen otros medios para
que el poder poltico logre modernizar las sociedades tradicionales.
Partiendo del supuesto de que sin que medien procesos vio-
lentos o revolucionarios es viable la modernizacin de las so-
ciedades, sera indispensable, como primera condicin dice
Huntington, innovar la poltica, es decir, promover la refor-
ma'econmica y social por medio del Estado. La segunda exi-
gencia es la necesidad que tiene el sistema de asimilar las fuerzas
sociales producidas por la modernizacin.6 Las contradicciones
aparecen cuando se confirma que la centralizacin acenta la ca-
pacidad del Estado para producir reformas modernizadoras.7
>ero la centralizacin del poder obstculo para que surjan y
participen nuevos grupos se ha convertido en atributo de la
burocracia, que obtiene de ello sus privilegios y, por consiguien-
te, recela de cualquier tipo de cambio. Las lites burocrticas pue-
den aceptar que es necesario racionalizar las estructuras sociales
êconmicas, pero desconfan de las consecuencias que pueda
traer esa modernizacin, en cuanto a ampliar la participacin so-
cial en poltiqa^Por esa razn se favorece la eficiencia y se pro-
cura eliminar el conflicto.
Bajo este sistema, la estructura burocrtica parece erigirse
en el puente que vincula pueblo y gobierno. Sin embargo, a me-
dida que se avanza en la modernizacin, se hace cada vez ms
necesario organizar la participacin poltica que tambin aumenta.
Los partidos (o un partido fuerte) influirn de manera de-
5
En Amrica Latina dice Huntington en el mismo lugar se da unôn-
flicto entre las metas polticas de un sistema como el estadunidense (elecciones,
democracia, gobierno representativo, pluralismo) y las metas sociales (moder-
nizacin, reforma, bienestar social, distribucin equitativa de la riqueza, desa-
rrollo de grupos y actores polticos).
* Como dice Samuel Eisenstadt en su libro Tradition, Change, and Mo-
dernity, Nueva York, John Wiley, 1973, p. 25.
7
Guillermo O'Donnell trata ampliamente el tema en "Reflections on the
Patterns of Change in the Bureaucratic-authoritarian State", Latn American
Research Review, nm. 13, 1978, pp. 3-38.
terminante en la estabilidad del sistema, en la medida en que sean

capaces de conseguir el apoyo de la sociedad. En este campo do-
mina por ahora el juego partidario; de ninguna manera la buro-
cracia puede sustituirlo. Pero Huntington advierte que los diri-
gentes de muchos pases en modernizacin trasladaron sus
lealtades del partido nacionalista a la burocracia gubernamen-
tal. Los hombres de talento que antes se preparaban para tareas
decisivas del partido, se preocupan ahora por dirigir alguna de-
pendencia gubernamental.8 Esta dispersin de recursos equiva-
le a una institucionalizacin general; el peligro estriba en que,
si no se pueden encontrar nuevos medios para organizar la par-
ticipacin social, la burocracia tender a convertirse en el lado
dominante de la poltica.
Para comprender la modernizacin administrativa revis co-
rrientes o tendencias que son producto de razones histricas con-
cretas, y por ello no tienen explicaciones totales para la evolu-
cin de nuestra disciplina ni tampoco respecto a su mecanismo
interno.9 La modernizacin administrativa se define como la ade-
cuacin y ajuste de la gestin estatal para lograr que el flujo de
acciones sociales predominantes en una sociedad logren la cohe-
rencia y organizacin necesarias. Por ello, el Estado negocia y
renegocia constantemente, segn los cambios sociales que se pre-
sentan. Su redefinicin interna se identifica con las transforma-
ciones y cambios en la actuacin gubernamental.
La tarea estatal implica, primero, reconocer el elemento ra-
cionalidad que puede explicarse mediante la normatividad que
aparece al extenderse el campo de intervencin del Estado. Por
esa razn, el Estado contemporneo se vio obligado a apoyarse
en razones jurdico-tcnicas, que requeran cuerpos administra-
tivos capaces de hacer valer la racionalidad que de aquellas se
deriva, por encima de otras cuestiones. Segundo, la "nueva" ra-
cionalidad entr en conflicto con formas tradicionales de com-
portamiento de las estructuras administrativas. Este conflicto dio
lugar al juego dialctico de autonoma/subordinacin del apa-
rato administrativo respecto al sistema poltico. Tercero, las de-
mandas de la burocracia y despus, de la tecnoburocracia
8
S.P. Huntington, op. cit., p. 365.
9
Vase Federico Reyes Heroles, Poltica y administracin a travs de la
idea de vida, Mxico, INAP, 1983, p. 9.
se atienden cada vez ms de manera directa, sin mediacin de

otras organizaciones polticas y sociales; los partidos y organi-
zaciones sociales perdieron as su papel de intermediarios entre
el gobierno y la sociedad, y la burocracia ocup ese espacio po-
ltico.
A partir de la segunda mitad del siglo xix los partidos sir-
vieron como vehculos, junto con los parlamentos, para discutir
posiciones diversas: "Cmaras y partidos polticos fueron los
grandes exponentes de la negociacin poltica; la participacin
ciudadana, en sus distintos matices, se convirti en una especie
de cedazo que otorgaba o negaba respaldo."10
La administracin pblica y su burocracia aparecen en la es-
cena de la negociacin, porque parte de la accin estatal exiga,
para su puesta en marcha, ms prontitud en la toma de decisio-
nes de la que podra esperarse del poder legislativo. Fue enton-
ces cuando el poder ejecutivo empez a transformarse en el cuerpo
privilegiado de la negociacin poltica y de la decisin adminis-
trativa. En el siglo XX, las caractersticas de la economa, la co-
municacin y el intercambio demandaron una negociacin pol-
tica rpida que dejaba de lado tanto al cuerpo legislativo como
al partido poltico y su actuacin.11
Al reconocer la existencia de este espacio poltico ocupado
por la burocracia, se estara desplazando la concepcin tradicio-
nal de que la administracin slo ejecutaba el mandato poltico
asignado por el gobierno a travs del tamiz partidista-legislati-
vo. La negociacin mediante los partidos fue siendo cada vez me-
nos necesaria para el ejecutivo e incluso "ste pudo fortalecer
el partido que le haba dado origen mediante su capacidad de ne-
gociacin".12 La celeridad en la decisin fortaleci al ejecutivo,
pero tambin el legislativo le cedi terreno; especficamente, la
facultad de reglamentar se convirti en una potestad casi abso-
luta del ejecutivo.
Las decisiones del Estado promovidas desde la esfera del eje-
cutivo necesitaban legitimidad para que se aprobaran sus pro-
yectos. Aqu no se contaba, como en el juego partidista y en las
cmaras, con los procesos electorales y el voto ciudadano para
>Ibid.,p. 30.
u Ibid., p. 32.
12 Ibid., p. 33.
legitimar decisiones. La modernizacin administrativa se integr

a las decisiones del ejecutivo como un elemento mediante el cual
se poda alcanzar la legitimidad necesaria. As, la normatividad
se incorpor como el elemento racionalizador y despus la pla-
neacin y la programacin gubernamentales como primeros in-
tentos que, adems de imprimir rasgos racionales a la actuacin
del Estado, procuraban conciliar intereses. Estos intentos no fue-
ron suficientes porque al politizarse la administracin pblica em-
pez la discusin en los propios cuerpos burocrticos en torno
al proyecto poltico de los gobiernos; por eso tambin las refor-
mas administrativas de distintas magnitudes representaron esfuer-
zos modernizadores en busca de ms legitimidad.
Respecto a la burocracia definida como el estrato social
que se encuentra en los aparatos de gobierno y lleva a cabo las
medidas encomendadas al ejecutivo, tambin se reconoci "que
existan cuadros cuyo ingreso, permanencia y separacin esta-
ban determinados por la negociacin partidista-legislativa. Otros,
en cambio, por su peculiar vinculacin con la administracin p-
blica no estaban sujetos a los vaivenes de la poltica".13 A estos
cuadros tambin les interes incorporar medidas modernizado-
ras para no quedarse rezagados en el terreno de la negociacin
poltica. Llegamos as a la inquietud por convertir en profesio-
nales a los servidores pblicos para que desempeen sin tropie-
zos las tareas impuestas por la modernizacin: manejos presu-
pustales muy elaborados, diseos de proyectos, sistemas de
control y evaluacin.
Al profesionalizarse la burocracia se tendi a autonomizar
la administracin pblica, favorecer la eficacia y fortalecer con
ello sus mtodos para negociar.
LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL SISTEMA POLTICO
El doble papel de la administracin pblica en su relacin con

el sistema poltico es una especie de movimiento pendular en uno
de cuyos extremos se establece una relacin de subordinacin al
mandato poltico y en el otro aqulla funciona como elemento
" Ibid., pp. 33-34.

independiente dentro del sistema. Los especialistas en adminis-

tracin pblica tienden a justificarla como mero instrumento del
gobierno y de los intereses de una clase o grupo lo que supone
una relacin de absoluta subordinacin, o a identificarla con
procesos tcnicos en los que, efectivamente, aparece como un ele-
mento independiente con su propia manera de actuar y, por ende,
con autonoma prcticamente absoluta. En este trabajo procuro
articular esas dos clases para contar con elementos que permitan
confirmar que, en efecto, la estructura administrativa pblica me-
xicana creci, y entender bajo qu supuestos se fueron agregan-
do distintos tipos de instituciones gubernamentales. No revis este
crecimiento de manera exhaustiva sino selectiva, para corrobo-
rar, o negar, los supuestos que fundamentaron esas decisiones.
Al analizar los cambios, inclu algunos que no corresponden a
la estructura administrativa, pero me sirvieron para dar ms co-
hesin a los elementos explicativos. Las dificultades para com-
prender el fenmeno administrativo se deben a que, en su estruc-
tura, la administracin pblica es un macroorganismo compuesto
de multiplicidad de oficinas que desempean papeles diversos,
al mismo tiempo complementarios y contradictorios. En su fun-
cionamiento, oscila entre la unidad que le es necesaria para ser
eficaz, en tanto instrumento de ejecucin, y la diversidad que debe
caracterizarla para lograr ajustarse a una realidad de suyo con-
tradictoria.14
Para poder entender que las dos fases son complementarias
Lucien Nizard y otros proponen un enfoque dinmico, en el que
tiene plena vigencia la evolucin histrica de la sociedad (en este
caso la mexicana). El enfoque parte del supuesto de que la ad-
ministracin pblica, en sociedades con rgimen pluralista y sis-
tema econmico capitalista, debe asumir tareas contradictorias,
por lo menos de manera parcial, puesto que esas tareas la rela-
cionan con medios e individuos diferentes.
A pesar de que se extiendan y se profundicen los sistemas
que norman su funcionamiento, la administracin no puede so-
meterse al solo juramento de ser fiel a la legalidad que, en virtud
14
Tomado de Lucien Nizard, "Les dynamiques contradictoires en oeuv-
re dans l'administration franfaise: un essai d'explication thorique", RevueFran-
faise d'Administration Publique, nm. 15, 1980, pp. 571-591.
de los principios constitucionales, la somete al poder guberna-

mental, puesto que debe tambin servir como representante de
distintos medios de intervencin; es decir, la administracin p-
blica ejecuta pero tambin representa intereses de los medios en
donde interviene y de los grupos a los que sirve, los cuales ac-
tan como clientelas. Esta relacin, no explcita pero real, se con-
tradice con el juramento de fidelidad constitucional, en princi-
pio exclusivo. Por otra parte, las dependencias gubernamentales
no son iguales; no son iguales la influencia y el peso poltico de
una secretara globalizadora que los de otras con tareas esencial-
mente operativas. A esto se debe que haya una escala jerrquica
distinta a la estipulada jurdicamente, que establece diferencias
importantes en la capacidad de iniciativa, negociacin e incluso
de presin. Se desdibuja la frontera entre la administracin p-
blica que funciona como un todo y las que funcionan con princi-
pios casi particulares. Una de las medidas para resolver estas con-
tradicciones, fue introducir la planeacin, mediante la cual se
crearon aparatos de coordinacin (comisiones) y de homogenei-
zacin de normas que conciliaron, y recientemente concertaron,
grupos e intereses.
Por extrao que parezca, los intentos homologadores pro-
vocaron competencia entre las administraciones y focos de resis-
tencia muy importantes. Al buscar la unificacin, aparecieron
en primer lugar concepciones que asignaron al gobierno y su ad-
ministracin una funcin nica y, posteriormente, aquellas que
lo consideraron una "caja negra" en la que, a pesar de descono-
cerse los insumos que se necesitaban, los procesos que en ella se
desarrollaban y las consecuencias (sociales, polticas) de las res-
puestas, le atribuyeron carcter de conjunto perfectamente inte-
grado y monoltico.
Una vez superadas ambas concepciones, es importante des-
tacar la diversidad en el comportamiento de la administracin
pblica, pero tambin los lazos que siguen unindola, o unen a
cada dependencia en particular, con elementos del sistema polti-
co. Nizard propone para ello analizar las que denomina "dimen-
siones", entre las que se incluyen slo aqullas tiles para el tra-
bajo: la instrumental, la representatividad de medios de
intervencin y la burocrtica. La primera se refiere a la adminis-
tracin como instrumento del poder poltico; aqu no se niega
la influencia de las clases sociales en la administracin pblica,
particularmente la de las clases dominantes. Pero esa influencia

se ejerce por intermedio del poder poltico del que la administra-
cin pblica es, estructuralmente, brazo ejecutor, aunque no de
manera directa. Por poder poltico debemos entender el conjun-
to de los rganos ejecutivo (presidente y estructura gubernamental)
y legislativo (cmaras de diputados y senadores). Ahora bien, si
se acepta que la administracin tiene un papel esencialmente ins-
trumental, de hecho se estara suponiendo la separacin radical
entre poltica y administracin, una oposicin ntida entre fines
y medios. Esto es imposible porque la seleccin de fines, donde
la estrategia pertenece al poder poltico, no sera suficiente sin
la participacin de la administracin.
Es difcil distinguir, en nuestra disciplina, fines y medios; de
hecho, todo medio es fin para eLproceso o el instrumento que
debe realizarlo y todo fin es mjedo para la finalidad que lo en-
globa y lo rebasa. Tambin debera suponerse que la ejecucin
debe ser exclusivamente operacin de normas superiores, lo que
significara que no se puede agregar ninguna otra medida que
no fuera establecida previamente por la poltica. De esta mane-
ra, las normas impediran a la administracin dar directrices, y
si lo hiciera, esas directrices seran incompatibles con las dispo-
siciones normativas. Peor an, las normas superiores condicio-
naran las ejecuciones del aparato administrativo.
Con estos supuestos, la administracin pblica sera instru-
mento del poder poltico bajo ciertas condiciones; algunas, que
se refieren a organizacin interna, nos remiten a dos modelos cl-
sicos: ei weberano y el kelseniano. El primero, centrado en la
organizacin burocrtica, pone el acento en diversas condicio-
nes que le permiten reconocer a la jerarqua como aspecto fun-
damental y llegar a la conclusin de que la maquinaria burocr-
tica es racional en tanto obtiene resultados previsibles, que ella
misma anuncia. Segn Max Weber, es posible que el estrato jfi-_
rrquico inferior dependa estrictamente del superior; as, la je-
rarqua de funcionamiento completa la normativa de tal suerte
que el conjunto de la burocracia se somete al poder poltico. La
subordinacin del estrato inferior al superior, se postula como
integral. Hans Kelsen, por su parte, supone que hay una pirmi-
de de normas jurdicas, consecuencia de la jerarqua social. De
esa manera, la burocracia se presenta como una maquinara to-
talmente integrada; si no fuera as, incluso la autonoma parcial
LA ADMINISTRACIN COMO .COMPONENTE DEL SISTEMA POLTICO 25
de una norma o de un funcionario comprometera la instrumen-

tacin integral.
Por otra parte, al subordinarse la administracin pblica, sus
intercambios con el sistema poltico se sustentaran slo en ini-
ciativas del poder ejecutivo; as, la administracin establecera
contacto con el sistema social cuando pusiera en prctica esas
decisiones e iniciativas. El problema es que stas slo se trans-
miten en los estratos superiores, tanto de la jerarqua adminis-
trativa como de otros sectores que participan en la prctica ad-
ministrativa. Si se estableciera otro tipo de relaciones por
ejemplo bilaterales, lo que sucede normalmente, se estara per-
manentemente bajo la amenaza de que la administracin dejara
de ser, nicamente, instrumento del ejecutivo. El modelo dise-
ado a partir de la dimensin instrumental tiene limitaciones claras
por la incapacidad para incorporar las complejas relaciones so-
ciales y sus contradicciones. No son relaciones unilaterales; las
matizan e incluso modifican los intensos intercambios que se es-
tablecen entre los distintos cuerpos burocrticos y entre stos y
la sociedad.
En la segunda dimensin de Nizard, segn la calidad de su
representatividad, la administracin influir en la legitimidad po-
ltica del ejecutivo e incluso del legislativo. Desde un punto de
vista terico, cada administracin se erige slo en representante
del medio en el que interviene, pero entonces no podra compe-
tir por la representaron nacional. Sera paradjico presentar cada
administracin como actor poltico, prcticamente en el mismo
papel de un sindicato que presiona desde fuera del Estado; suce-
de en casos excepcionales, casi siempre con empresas que tienen
monopolio de productos15 (en Mxico, por ejemplo, la empresa
Pemex, que a pesar de su estrecha vinculacin con el desarrollo
econmico, y el futuro del pas, por momentos parece tener una
autonoma tal que le permite actuar de forma independiente). Esto
es posible porque son dependencias que estn en contacto estre-
cho con una clientela especfica: con el pblico y con organiza-
ciones profesionales, entre otros. Si esta relacin pudiera durar,
lo que es algo difcil, no podra ser unilateral, porque implica
15
Referencia incluida en Lucien Nizard, ibid., p. 98.
efectos de regreso del medio en donde interviene y, por lo tanto,

sobre las relaciones de la administracin con el poder poltico.
Esta dimensin se adapta de diferente manera a las organi-
zaciones. En algunas organizaciones tradicionales y muy buro-
cratizadas parece adaptarse mal, pero en el caso de secretaras
cuya operacin inicia y termina en un sector social especfico por
ejemplo, la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos,
es grande la contradiccin entre su calidad como instrumento de
poder poltico y la del medio que representa. Es decir, para ser
instrumento eficaz del poder poltico, slo debe servir de inter-
mediaria entre ste y su mbito de accin, pero se ve obligada
a mantener relaciones de reciprocidad con su entorno para con-
seguir la legitimidad necesaria y ejecutar las decisiones polticas
sin conflicto. Se establecera, por un lado, un nuevo juramento
de fidelidad con el poder poltico, pero la administracin obten-
dra su autonoma en relacin con dicho poder; por otro, desem-
peara un doble papel, contradictorio slo en apariencia. La ad-
ministracin se apoyar en la legitimidad del poder poltico, de
la que es brazo para penetrar un medio particular, y se presenta-
r ante el poder poltico como representante de ese medio, es de-
cir, como poder poltico en competencia.
La tercera dimensin es la burocrtica. Cada administracin
tiende a constituirse en organizacin burocrtica, situacin de
la que se derivan dos consecuencias: las conscientes, que se trans-
forman en estrategias de autonomizacin, y las menos conscien-
tes, que son producto de disfunciones internas en las dependen-
cias gubernamentales.
En cuanto a la estrategia que permitira a la administracin
funcionar de manera autnoma, se puede sealar que tiende a
constituirse en una organizacin cerrada, burocrtica, en el sen-
tido peyorativo y postweberiano del trmino. Esto sucede por-
que todos los elementos que Weber presenta como fundamentos
de la competencia y la eficacia hacen tambin que la continui-
dad, la practica constante y sistemtica, se transformen en ruti-
na. Pero quienes forman las organizaciones imprimen sentido a
las relaciones jerrquicas, al lugar que se ocupa en la divisin
del trabajo, a la utilidad que proporcionan al medio con el que
estn en contacto; en pocas palabras, adquieren actitudes y va-
lores respecto a la organizacin burocrtica. El desarrollo de esos
valores tiene efectos, generalmente negativos, en el funcionamien-
to del aparato administrativo. Los funcionarios (la burocracia)

pueden frenar y retrasar la ejecucin de decisiones, con lo que
desvan el impulso poltico. Frenar la ejecucin de la poltica puede
tener consecuencias difciles de controlar, sobre todo si el poder
poltico pasa por momentos de poca estabilidad, est menos se-
guro de sus objetivos o hay divisiones entre los grupos dirigen-
tes. Existen tensiones y conflictos que entran en el espacio buro-
crtico como si provinieran del entorno exterior, adems de los
que, en efecto, son externos.
La burocracia puede atentar contra la estabilidad del sistema
poltico si hace un mal uso de su memoria o del tiempo en el que
debe ejecutarse una decisin. Puede influir para que una polti-
ca se aplace hasta el punto de poner en entredicho el prestigio
de su gobierno. Tambin puede invocar el inters general para
apoyar el aplazamiento de cualquier decisin, pero esto se har
en un sentido tcnico y no poltico. La burocracia funde su re-
sistencia con su propia legitimidad: la que resulta del tiempo y
de su capacidad de experta. Ella opone su comportamiento ra-
cional, mesurado, a los impulsos de un orden poltico sujeto al
electorado, y su independencia tcnica a la dependencia poltica
con el gobierno. Este tipo de legitimidad es el que esgrime la lla-
mada tecnoburocracia. El arreglo burocrtico se transforma de
piramidal en circular y la administracin pblica tiende a com-
portarse como un sistema, pero ste se autonomiza en exceso;
ya no se puede hablar de l como conjunto integrado. Este siste-
ma llega a privilegiar sus fines en lugar de los que forman el pro-
yecto poltico que el gobierno en turno le asigna.
Utilizar las dimensiones como elementos de anlisis permi-
te, al comienzo, descomponer y entender, tomando como base,
el Estado, las relaciones Estado-sociedad como conjunto de pro-
cesos que, a la vez, son relativamente especficos. Ese entendi-
miento ser distinto y se obtendrn conocimientos diferentes se-
gn el lugar en que se site el interrogante principal, puesto que
cada dimensin significa un modo de relacin entre administra-
cin y sociedad, o como un proceso, o a travs de procesos de
interaccin de las tres dimensiones.
LA ADMINISTRACIN PBLICA
EN EL SISTEMA POLTICO MEXICANO
En la relacin Estado-sociedad, mediante la accin propiamente

gubernamental, a lo largo de la historia de Mxico se observa
que una dimensin puede ser preponderante, pero tambin que
dos o ms pueden presentarse de manera simultnea. Por otra
parte, el recurso de las dimensiones, que tambin permite enten-
der el juego dialctico entre subordinacin y autonoma, mues-
tra que estas dos fases no se presentan de manera exclusiva. En los
periodos histricos analizados, la tendencia a la subordinacin
al mandato poltico predomino entre los aos 1940-1960; por el
contrario, la tendencia a la autonoma, que parece haber dado
ms sustancia al cambio y a la modernizacin administrativos,
ocurri a partir de los aos sesenta. En el ltimo decenio po-
ca en que la crisis econmica se convirti en la ms exigente de
las prioridades la relacin de la administracin con el sistema
poltico movi otra vez el pndulo hacia el extremo de la dimen-
sin ms instrumental.
La segunda dimensin (representacin del medio en el que
acta la administracin pblica) aparece con claridad en las de-
cisiones que el gobierno se vio obligado a tomar, por ejemplo,
para el campo, sobre todo en los 20 primeros aos analizados.
En el perodo siguiente, esta dimensin aparece como recurso para
frenar la tendencia al predominio de la burocracia; en el ltimo,
el papel de la administracin pblica como representante de in-
tereses cobr plena vigencia al invocarse la modernizacin ad-
ministrativa como recurso para ampliar el consenso social. La
concertacin empieza a verse como llave del xito de muchos pro-
gramas, lo que significaba incorporar intereses de sectores y gru-
pos de la sociedad, en muchos casos formados como "clientes"
de la administracin pblica.
Para entender con claridad las transformaciones del apara-
to administrativo, es necesario tener en cuenta la organizacin
del proceso productivo y el papel que ha tenido el Estado en esa
organizacin materializada en una serie de requerimientos que
eLorden poltico presenta y que result determinante en el de-
sarrollo estatal, justamente para que la economa lograra su or-
ganizacin.
A veces observa Manuel Villa "el proceso productivo
no requiri mayor ingeniera estatal para el fomento de sus fun-

ciones propiamente administrativas".16 En la formacin del Es-
tado mexicano no destaca como constante la tendencia a confi-
gurar la rectora estatal, en tanto no se alteren a fondo los
elementos que determinan la organizacin productiva.
En el Porfiriato se consigui dar un sentido ms preciso a
la funcin rectora del Estado. La Revolucin recuper esa expe-
riencia dndole un contenido social y cultural ms amplio sobre
bases de legitimidad y legalidad ms precisas y adecuadas para
la tarea rectora.
A partir de la Revolucin, el sistema poltico se sustent en
un pacto entre las distintas clases sociales. La rectora del Esta-
do se convirti en el vehculo gubernamental para intentar acor-
tar la distancia entre los que tenan ms" y los que tenan menos,
y menguar las desigualdades, al tratar de hacer compatible el de-
sarrollo capitalista y las metas del crecimiento econmico con las
exigencias de justicia social y de un rgimen democrtico. La rec-
tora estatal se fortaleci cuando se le incluy en el texto consti-
tucional, con los cambios en la forma y organizacin del Estado
intervencionista.
Para lograr la omnipresencia del Estado fue necesario un apa-
rato burocrtico no tanto eficiente sino tan amplio como lo exi-
ga el trnsito del liberalismo al Estado benefactor. En los aos
1910-1920 se desterr una forma de accin estatal y se estableci
otra. De 1920 a 1930, la negociacin fue intensa; el partido ma-
yoritario, como observa Huntington, desempe el papel fun-
damental en aras de la estabilidad. El fortalecimiento del parti-
do consumi en esos aos parte importante de las decisiones que
se tomaron para cambiar la estructura de poder. Al ejecutivo se
le asign la representacin directa e inmediata de la alianza
nacional popular, por medio del partido, que sirvi como me-
dio de expresin de distintas corrientes, cuando se definan
nuevas orientaciones gubernamentales.
Lo que en otros pases se orient mediante el debate parla-
mentario, en el que se expusieron de manera sistemtica diferen-
tes concepciones sobre la realidad es decir, el cuestionamiento
16
Manuel Villa Aguilera, "La determinacin histrica de las relaciones
Estado-Sociedad", 1989, p. 12 (mimeo.).
axiolgico-filosfico y la negociacin que l entraa, en M-

xico se present mediante una sola organizacin, en el seno del
partido mayoritario, lo que
se consigui durante un largo tiempo, primero porque, como me-
diante el parlamento, el partido mayoritario brind la posibilidad
de tomar decisiones para cambiar a los dirigentes cuando se defi-
nieran sus fuerzas; luego, porque permiti no slo las resistencias
sociales, sino que incluso lleg a organizaras en demandas, con
la respuesta gubernamental correspondiente.17
A partir del decenio de los treinta se inici el trnsito al Es-
tado de bienestar, que se consolid durante la segunda posgue-
rra. La intervencin del Estado se acentu, como dije antes, en
el periodo 1940-1960. El Estado no tuvo que organizar la socie-
dad; pero cuando no logr la unidad requerida para legitimar
sus decisiones, acudi al recurso de concentrar el poder y la fuerza
dirigente, con los que logr imponerse atentando contra el rgi-
men federal, que ampara la Constitucin, y sobre todo contra
un desarrollo ms equilibrado.
La obligada supeditacin a la voluntad del centro trajo esta-
bilidad pero foment desequilibrios regionales que hoy se han
convertido en uno de los graves problemas a los que el centro
se enfrenta para no perder la legitimidad en la que esa estabili-
dad se sustenta.
En la poltica intervencionista se destacan por lo menos dos
caractersticas: a) la centralizacin de funciones para el fomen-
to con la normatividad, la planeacin y la mediacin de conflic-
tos, y b) el fortalecimiento del ejecutivo concretamente del pre-
sidente, con la consecuente ascensin de la burocracia como
grupo privilegiado en la negociacin poltica. Esta concentracin
de poder tambin fue posible gracias a la representacin de los
intereses populares que, cada vez ms, se asumieron en la esfera
ejecutiva del gobierno, lo que logr darle el sustento social ne-
cesario.
Procuro aqu demostrar de qu manera en Mxico el desa-
rrollo de la administracin est estrechamente vinculado con la
nocin de cul debe ser la funcin econmica del Estado que
ha sufrido cambios importantes a pesar de que sigue en el poder
17
Federico Reyes Heroles, op. cit., p. 49.
el mismo partido. Por ello, se ver que en los 20 primeros aos

analizados (1940-1960), la preocupacin por la estabilidad y el
equilibrio polticos busc sentar las bases para el desarrollo, que
se manifestaron en los cambios de la estructura administrativa
en el segundo periodo analizado, dividido en los aos sesenta-
ochenta, y luego en la ltima dcada, de una manera muy evi-
dente trat de imponerse la racionalidad econmica y determin
los cambios administrativos.
Los temas con base en los cuales se analiza la modernizacin
de la administracin pblica en Mxico parecen responder a una
lgica circular. La modernizacin administrativa se presenta como
un fenmeno cuyo comportamiento orient el que en los prime-
ros aos (1940-1960) la racionalidad jurdica, la planeacin y la
coordinacin se supeditaran al proyecto econmico y al prop-
sito de estabilidad. A partir del decenio'de los setenta, y particu-
larmente en los primeros aos de la dcada de los ochenta, tuvo
ms importancia lo que, al parecer, distingue las tareas de mo-
dernizacin administrativa de otras funciones gubernamentales,
lo que permiti tener ms autonoma, tanto en aspectos estruc-
turales como en la organizacin. A mediados del decenio pasa-
do el desarrollo econmico volvi a subordinar la modernizacin
administrativa a la recuperacin econmica.
La modernizacin de la administracin pblica influy en el
desarrollo de la administracin mexicana. Gran parte del esfuerzo
organizador en los decenios de los aos cuarenta, cincuenta y se-
senta, se orient hacia la estabilidad entendida como requisito
indispensable para el desarrollo econmico. En el siguiente ca-
ptulo veremos los cambios que se debieron a las exigencias del
desarrollo, y los que, desde 1940, estuvieron supeditados a la ne-
cesidad de encasillar las relaciones de poder en las estructuras
burocrticas que aparecieron justamente para dar salida y res-
puesta a demandas de distintos grupos y sectores de la sociedad.
El binomio estabilidad y desarrollo dio como resultado ten-
siones que corresponden a caractersticas del sistema poltico me-
xicano, el cual combin de manera relativamente exitosa "for-
mas democrticas y prcticas autoritarias".18 El rgimen poltico
mexicano combina bonapartismo y autoritarismo plebiscitario,
18
Soledad Loaeza, "Mxico 1968: los orgenes de la transicin", Foro In-
ternacional, 30, (1989), p. 71.
que "especifica todas las tentativas polticas fundadas al mismo

tiempo sobre la supremaca de un ejecutivo fuerte y sobre la con-
viccin de que en el consenso popular debe respaldar ese po-
der..."19 "Frente a otros regmenes autoritarios, el mexicano
tiene la ventaja de contar con orgenes revolucionarios que le
permiten reclamar una legitimidad democrtica sustentada en la
representatividad popular del Estado, antes que en elecciones li-
bres".20 Es por ello que los cambios en la estructura adminis-
trativa pusieron de manifiesto la necesidad de incluir mecanis-
mos de control, pero tambin oficinas que orientaran la respuesta
gubernamental en el terreno de las reivindicaciones sociales, aun-
que buscaran la mediatizacin y, al final, el control.
El desarrollo del Estado mexicano en este periodo, desde la
perspectiva del papel y la relacin de la administracin pblica
con el sistema poltico, est dominado por una dimensin esen-
cialmente instrumental. El proyecto poltico se orient primero
hacia la estabilidad para lo que el control era elemento indis-
pensable, y despus hacia el progreso y desarrollo econmico,
que fue determinando los cambios y modificaciones de la estruc-
tura administrativa.
El propsito de ordenar la accin estatal fue ms evidente
en los siguientes 20 aos. De 1960 a 1980 la intervencin del Es-
tado en la economa y el consecuente desarrollo del sector pa-
raestatal, hicieron posible que la modernizacin administrativa
se entendiera como un recurso til para fortalecer las medidas
tomadas por el Estado. Como veremos, en los cambios adminis-
trativos de esos 20 aos, el propsito principal fue la planeacin.
Se organizaron entonces agencias encargadas de hacer planes glo-
bales, sectoriales, indicativos, de acciones urgentes o inmedia-
tas, etc. No me interesa aqu hacer un balance del fracaso o xi-
to de esas medidas (dije en la introduccin que se ha escrito mucho
sobre el tema), sino averiguar si las propuestas para armonizar
la participacin de distintas oficinas y el cumplimiento de los ob-
jetivos que se les fijaron, corresponden ms al esfuerzo de coor-
dinar sus funciones que a la planeacin.
19
Guy Hermet, "L'autoritarisme", en Madelaine Grawitz y Jean Leca,
Traite de Science Politique, Pars, Presses Universitaires de France, 1985, t. 2,
pp. 284-285.
20
Soledad Loaeza, art. cit., pp. 71-72.
Al hecho de proponer metas y conocer en conjunto los recursos

con los que se contaba para alcanzarlas se los quiso presentar como
esfuerzos planificadores a los que se les agreg el adjetivo de po-
lticos, dado que se busc mediante esos recursos moderniza-
dores obtener ms consenso tanto de funcionarios como de ser-
vidores pblicos y la aprobacin de los sectores empresarial y
obrero.
A pesar de esas intenciones, los problemas aparecieron muy
rpido: en primer trmino los planes propuestos, en el mejor de
los casos, estaban delimitados a los seis aos de gobierno. Hay
excepciones importantes cuando se trata de la planeacin secto-
rial; as, por ejemplo, el plan de 11 aos que Lpez Mateos pro-
puso para la educacin, o los que, por haber tenido que esperar
para lograr consenso incluso interno aparecieron tarde y es-
tuvieron previstos para dos, cuatro o cinco aos (Plan de Accin
Inmediata, 1962-1964; Programa de Desarrollo Econmico y So-
cial de Mxico, 1966-1970; Plan Global de Desarrollo, 1980-1982).
Uno de los recursos a los que se acudi de manera sistemti-
ca para tratar de salvar los fracasos de la planeacin a largo pla-
zo fue la coordinacin como otro elemento modernizador,
y la consecuente creacin de oficinas coordinadoras de progra-
mas. Las coordinaciones parecan tener ciertas ventajas; una de
ellas consista en que se les asignaban recursos presupustales por
programa, razn por la cual no se incluan en el presupuesto fe-
deral, y otra, que normalmente dependeran del presidente, lo
que les garantizaba ms apoyo, y, por consiguiente, buen xito
en sus propsitos.
Muchos de los cambios administrativos que incluyo en este
trabajo tienen como fundamento alguna norma jurdica, ley, de-
creto, reglamento, etc. Pero la normatividad de ninguna mane-
ra sustituye la eficacia que se espera de los nuevos organismos
o de la reordenacin de los ya existentes. Este instrumento que
es parte de las decisiones modernizadoras, tuvo dos caractersti-
cas negativas, una de ellas fue la preponderancia del ejecutivo
en los cambios administrativos, lo que favoreci la iniciativa pre-
sidencial para promover ordenamientos normativos. En este caso,
la Cmara de Diputados aprobaba las iniciativas presidenciales
prcticamente sin ninguna discusin y modificacin. La otra fue
el exceso de normatividad, que entorpeca las acciones guberna-
mentales, lo que francamente obstaculizaba la encada de la prc-
34 ' LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
tica administrativa. ste es el caso 'de las decisones presidencia-

les para transformar un departamento administrativo en secretara
de Estado. Se ha dicho que esta transformacin se debe a la im-
portancia que con el tiempo va adquiriendo la tarea que de-
sarrolla el departamento sujeto del cambio, el cual, al parecer
de manera automtica, necesita tener ms peso en la decisin po-
ltica. Pero si evaluramos detalladamente la gestin administra-
tiva de la Secretara de la Reforma Agraria, por ejemplo, po-
dramos corroborar que una estructura administrativa ms grande
y con ms peso poltico no garantiza que su trabajo sea ms efi-
caz; al contrario, aumenta la ineficacia, lo que sin duda acre-
cienta la corrupcin.
Para solucionar los problemas administrativos y para que la
planeacin fuera ms armnica se pens en secretaras que tu-
vieran funciones normativas, llamadas "globalizadoras". Pero
dar tareas normativas y de aplicacin general a una estructura
que tiene la misma jerarqua que otras sujetas a esa normativi-
dad es aadir un conflicto adicional a los que ya pudieran haber
existido por la distribucin de tareas.
El teln de fondo para los cambios que se hicieron a la es-
tructura administrativa, particularmente de 1960 a 1980, fue la
preponderancia adquirida por el ejecutivo y la consecuente su-
bordinacin del legislativo. Por ello, la modernizacin adminis-
trativa y especficamente las propuestas de reforma se debieron
a la iniciativa del presidente, lo que inevitablemente se identific
con la suerte del proyecto poltico sexenal y con el prestigio del
presidente que promova las reformas.
Los programas de reforma administrativa se elaboraron tam-
bin para ampliar consensos y legitimar decisiones y proyectos
gubernamentales. Esos programas, que pusieron en evidencia el
mal funcionamiento de la estructura administrativa, aparecieron
tmidamente en los aos sesenta, durante los cuales se insisti
en la bondad de esas reformas ligadas al desarrollo econmico.
Surgieron unidades con el propsito de mejorar la organizacin
y el funcionamiento del aparato administrativo, y se insisti en
la supervisin y el control del sector paraestatal, que por esos
aos ya tena dimensin e importancia considerables. Se promo-
vieron medidas de ordenacin y apoyo para mejorar la estructu-
ra administrativa, pero sin un criterio integral, razn por la cual
se crearon infinidad de oficinas bajo figuras jurdicas distintas.
Ordenar la accin estatal y concretarla en programas y pla-

nes fue una de las medidas urgentes que debieron tomarse a cau-
sa del crecimiento del sector paraestatal. Para coordinarlo se re-
curri en un primer momento a lo jurdico y posteriormente se
busc la manera de integrar mejor las paraestatales al proyecto
gubernamental; hubo intentos con planes sectoriales e incluso se
pretendi que las paraestatales funcionaran dentro de un esque-
ma sectorial.
En ese decenio, estos programas se incorporaron plenamen-
te al proyecto, y se les otorgaron recursos y el apoyo poltico ne-
cesario. Los propsitos modestos pero eficaces que contenan estos
programas se magnificaron durante el efmero auge econmico,
y se transformaron en planes ambiciosos con lo que perdieron
su efecto benfico y se diluyeron. No llegaron los resultados es-
perados, pero se convirtieron en parte de los proyectos ligados
al voluntarismo presidencial, con lo que se les conden a correr
la misma suerte del proyecto poltico sexenal en turno.
El descuido de los requisitos de un modelo democrtico, que
impidieron al Estado mexicano estar al da y responder a las exi-
gencias presentes se debe, entre otras cosas, al predominio que
fue adquiriendo el ejecutivo en la negociacin poltica. La cele-
ridad en la decisin influy en ello, pero tambin el espacio que
fue cediendo el legislativo, el cual, convertido en facultad regla-
mentaria, ampli la potestad normativa del ejecutivo. En conse-
cuencia, el presidente concentr las posibilidades de dar recur-
sos a los proyectos. Veremos ms adelante que las oficinas
dependientes del ejecutivo tuvieron ms xito que las que slo
formalmente imaginaron resultados ptimos, pero al haber en-
trado en competencia con otras en la estructura burocrtica per-
dieron fuerza y legitimidad.
Otra consecuencia de ese fortalecimiento del ejecutivo fue el
dominio que adquiri la burocracia al convertirse en intermediario
privilegiado de gobierno y sociedad. La burocracia, como grupo
estable y, en consecuencia, consolidado como categora social,
con sus propios mecanismos de permanencia y reproduccin, sus
mtodos de seleccin y reclutamiento, de expulsin y rechazo,
su condicin de lite dirigente y hasta gobernante, estableci los
mecanismos de control y supedit los de participacin.21
21 Manuel Villa Aguilera, La institucin presidencial. El poder de las ins-

La burocracia concentr recursos institucionales, que le die-

ron fuerza en la negociacin poltica, para subordinar as los po-
deres judicial y legislativo. Cont entre esos recursos con la fuerza
legal, resultado de la normatividad promovida bsicamente des-
de el ejecutivo. La burocracia concentr tambin el presupuesto
necesario para tener una idea ms clara de los recursos econmi-
cos con los que contaba el Estado, sobre todo cuando ya no fue
posible seguir acudiendo al gasto pblico para responder por
medio de las reivindicaciones a las necesidades sociales. La pla-
neacin poda haber servido para ordenar el ingreso y gasto p-
blicos, pero no logr rebasar la coyuntura y el lmite del periodo
sexenal.
Se puede afirmar que la estructura administrativa debi ajus-
tarse como dije antes al criterio de cul deba ser la funcin
econmica del Estado, pero este ajuste se hizo sobre los supues-
tos, condiciones y formas que estableci la burocracia en el po-
der. Por momentos esta burocracia se desdobla en burocracias,
que entran en conflicto como suele ocurrir cuando sienten
amenazado su poder e influencia en decisiones importantes y su
comportamiento no es el de grupo integrado y homogneo como
se presenta, por ejemplo, al inicio de cada periodo sexenal.
La especializacin que se requiri para entender funciona-
mientos ms complejos, tambin sirvi para fortalecer las buro-
cracias que, como dice Manuel Villa, se han ido enajenando a
una ficcin iluminista de la funcin pblica, lo que las ha hecho
perder perspectiva y posponer, e incluso rechazar, la necesidad
de participacin que la sociedad exige, al haberse politizado y
adquirido experiencia.22 Es por ello que de los aos sesenta a los
ochenta, la administracin pblica mexicana puede entenderse
esencialmente por medio de la dimensin burocrtica. Al incor-
porarse en el aparato administrativo mecanismos racionalizado-
res y controles ms sistemticos la han ido convirtiendo en un
elemento que tiene vida propia, podramos decir, dentro del sis-
tema poltico.
La relacin entre democracia y eficacia administrativa no se
presenta de forma evidente en las corrientes tericas que anali-
tituciones y los espacios de la democracia, Mxico, UNAM, Miguel ngel Po-

rra, 1987, pp. 66-67.
22 Ibid., p. 79.
zan estos fenmenos; sin embargo, de acuerdo con los supues-

tos de Huntington, las sociedades que se transforman y moder-
nizan se ven obligadas a incorporar nuevos grupos y a adoptar
actitudes ms participativas como resultado del proceso moder-
nizador. Las frmulas para buscar apoyo y derivar legitimidad
para el proyecto poltico tuvieron que ver en muchos casos
con decisiones que se tomaron para que la gestin pblica fuera
ms eficaz. Aunque ese propsito no siempre se pudo lograr, no
invalida la estrecha vinculacin que puede existir entre una ad-
ministracin pblica eficiente y una sociedad cada vez ms cons-
ciente y participativa.
En Mxico, la modernizacin administrativa se convirti en
un recurso para fortalecer al Estado. Sin embargo, esta tenden-
cia permite suponer que la administracin tiende a separarse del
poder poltico, lo que entraa el grave peligro de que se convier-
ta en terreno frtil del saber tcnico, sin tomar en cuenta ningn
otro elemento. Por suerte esta tendencia pudo controlarse co-
mo muestro en el trabajo por el papel de representante del me-
dio social que la administracin est obligada a desempear. No
se lleg a la tirana de la tecnoburocracia porque la administra-
cin representa, en muchos casos y momentos importantes, a sec-
tores de la sociedad a los que no puede dejar de servir como in-
terlocutor legtimo. Es cierto que esta dimensin se presenta de
manera intermitente, pero no deja de ser un freno para evitar
que la poltica quede sometida a las frmulas administrativas,
cuando la burocracia o las burocracias, abusando de la fuerza
y poder que ya tienen, quieran convertirse en el elemento ms
importante de la poltica.
En el ltimo periodo analizado aqu 1982-1988, la re-
forma administrativa ya no tiene posibilidades de incluirse en el
proyecto gubernamental, pero s se plantea la necesidad de me-
jorar la estructura del gobierno y se insiste en contar con un mo-
delo que apoye la profesionalizadn de los servidores pblicos.
Estos propsitos, englobados en el programa de modernizacin
administrativa, fueron quedando rezagados a medida que la cri-
sis econmica impeda cualquier avance en el desarrollo integral
de la sociedad. La crisis oblig a tomar decisiones de ajuste; se
recortaron presupuestos, disminuy el nmero de servidores p-
blicos y se alter la composicin del sector paraestatal.
La necesidad de retomar el camino perdido del desarrollo su-
bordin de nueva cuenta las propuestas de cambio y mejoras al

aparato administrativo, por lo que se puede afirmar que su com-
portamiento es circular. Otra vez la dimensin instrumental es
el eje de la relacin sistema poltico-administracin pblica. Sin
embargo, quiz como en ningn otro momento de los perodos
incluidos en este trabajo, tambin aparece con toda claridad el
papel de la administracin pblica como representante de los sec-
tores empresarial, obrero y campesino, respectivamente. A par-
tir de esos ltimos aos ya no se puede predecir el xito de una
decisin o medida gubernamental, si no se toma en cuenta la po-
sicin de sectores y grupos a los que afecta esa decisin, y en la
que presionan por tener opiniones que ayuden a enriquecerla y
mejorarla.
2. 1940-1960: DE LA INSTITUCIONALIZACIN
DE LAS RELACIONES DE PODER
A SU BUROCRATIZACIN
Slo es posible entender el fenmeno administrativo en Mxico

es decir, cmo se identifique y qu utilidad se reconozca al apa-
rato administrativo en su estrecha vinculacin con el queha-
cer poltico.
Entre 1960 y 1980 los gobiernos favorecieron la estabilidad
poltica que se haba alcanzado en los aos cuarenta, y procura-
ron controlar sectores importantes para dar impulso al desarro-
llo econmico. Las relaciones de poder se encasillaron en fr-
mulas administrativas y la burocracia se incrust en la poltica
mexicana. Manuel vila Camacho, Miguel Alemn Valds y
Adolfo Ruiz Cortines hicieron cambios y favorecieron una in-
fraestructura jurdica y administrativa con el propsito de fomen-
tar la inversin y desarrollar la industria.
Mxico empez a consolidar su estabilidad poltica en la d-
cada anterior a 1940; este ao, sin embargo, puede considerarse
como el punto de arranque de un periodo de crecimiento econ-
mico sostenido. Diversos autores opinan que fue el sector pbli-
co uno de los elementos importantes para dinamizar la econo-
ma.1 Lo que el gobierno hizo entre 1940 y 1960 fue desarrollar
la infraestructura (caminos y sistemas de riego) y llevar a cabo
una poltica de estmulos (subsidios y proteccionismo) que aus-
1
Raymond Vernon, El dilema del desarrollo econmico. Papeles represen"
todos por los sectores pblico y privado, Mxico, Editorial Diana, 1966; Roger
D. Hansen, La poltica del desarrollo mexicano, Mxico, Siglo XXI Editores,
1983; Leopoldo Sols, La realidad econmica mexicana: retrovisin y perspec-
tivas, 10a. ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 1980.
[39J
CUADRO 1
Formacin bruta de capital fijo, 1941-1983) (porcentajes)
Relacin Sector Sector

Aos con el PIB pblico privado
1941-1946 8.2 55.5 44.5
1947-1952 13.7 42.1 57.9
1953-1958 17.2 31.6 68.4
1959-1964 16.4 38.9 61.1
1965-1970 18.9 34.3 65.7
1941-1970 14.9 40.5 59.5

Fuentes: Banco de Mxico, Producto interno bruto y gasto, 1970-1978, M-
xico, 1979, pp. 43,49; Nacional Financiera, Statistics on theMexican Economy,
Mxico, 1977, y Banco de Mxico, Informe anual, Mxico, varios aos. Cua-
dro tomado parcialmente de Daniel Levy y Gabriel Szkely, Estabilidad y cam-
bio, Mxico, El Colegio de Mxico, 1985, p. 154.
pici la inversin privada. Es posible comprobar, como se apre-

cia en los datos incluidos en el cuadro 1, de qu manera el sector
pblico es responsable de aproximadamente la mitad del total
de la formacin de capital; por ello se puede afirmar que la inje-
rencia de dicho sector en la economa empez a ser decisiva para
el desarrollo.
Como muchos otros pases, Mxico adopt la estrategia de
industrializarse mediante la sustitucin de importaciones, con ob-
jeto de alcanzar altas tasas de crecimiento econmico. De mane-
ra paralela al crecimiento, surgieron problemas en torno a la pro-
duccin agrcola e industrial y otros relacionados con
desequilibrios del sector externo, lo que influy de manera ne-
gativa en la distribucin equitativa de la nueva riqueza social.
Sin embargo, entre 1940 y 1960 la economa mexicana sufri una
transformacin fundamental, porque "el promedio de la tasa
anual de crecimiento para el periodo fue de ms de 6%, cifra
slo comparable con la de unas cuantas economas muy
prsperas".2
2
Daniel Levy y Gabriel Szkely, Estabilidad y cambio. Paradojas del sis-
tema poltico mexicano, Mxico, El Colegio de Mxico, 1985, p. 153.
1940-1960 41
En la primera parte de este captulo destaco algunos de los

cambios que se hicieron en la estructura administrativa pblica,
porque el desarrollo econmico as lo exiga. Se observa, por ejem-
plo, cmo a pesar de que la contribucin del sector agrcola al
total de la produccin disminuy de 21 a 11%, mientras que la
de la industria aument de 25 a 34%, se incrementaron conside-
rablemente las dependencias gubernamentales vinculadas con el
desarrollo agropecuario. Esto se explica porque el reparto agra-
rio todava tena cierto efecto en la necesidad de control que el
gobierno despleg hacia el sector campesino. Se estimul la pro-
duccin agrcola, pero supeditada a las exigencias del desarrollo
industrial; por ello los programas agrarios se desarrollaron am-
pliando y modificando la estructura administrativa, pero sobre
todo aumentando el crdito agrcola distribuido por el Banco de
Crdito Ejidal fundado en 1935 y mejorando la infraestruc-
tura rural, en esencia la hidrulica, lo que explica que se creara
la Secretara de Recursos Hidrulicos.
Las nuevas oficinas gubernamentales fueron tanto puentes
de comunicacin como instrumentos para mediatizar las deman-
das de los campesinos, lo que qued plenamente demostrado en
la dotacin de tierras otra constante del discurso revoluciona-
rio, atorada en la suma innumerable de decisiones administra-
tivas, que se convirtieron en trabas para lograr el tantas veces
mencionado reparto: "...los programas de crdito agrcola y la
redistribucin de tierras siguieron siendo un requisito indispen-
sable para la legitimidad presidencial, teniendo por ello impacto
poltico y econmico".3 El desarrollo de este sector estuvo su-
jeto adems a los vaivenes que el conflicto blico impuso a la
produccin global. Los sectores urbanos pobres consiguieron tam-
bin cierto apoyo: se tomaron medidas para fijar precios tope
a los productos bsicos, y se crearon organismos para el abasto
popular como la Compaa Nacional Distribuidora y Regulado-
ra, S.A. (que apareci en 1944).
El crecimiento econmico tuvo su impulso fundamental en
una estrategia de industrializacin apoyada por polticas econ-
micas y por instituciones gubernamentales. Dicen Daniel Levy y
Gabriel Szkely: "La inversin gubernamental produjo la expan-
3
Raymond Vernon, op. cit., pp. 116-125.
sin de la infraestructura y de la capacidad productiva de la eco-

noma."
Para ello, el Estado estrech lazos con los empresarios y aus-
pici la creacin de organismos que los agruparon, lo que sin
duda favoreci la comunicacin y el entendimiento. Cada vez fue
ms necesaria la inversin extranjera, pero se incorpor con cierta
reserva, por lo menos en el discurso poltico. El gobierno, ob-
serva Raymond Vernon, adopt la "posicin de que, aunque los
empresarios extranjeros eran bienvenidos a Mxico, la bienveni-
da slo se mantena mientras los extranjeros aceptaran las mis-
mas obligaciones que los nacionales y las empresas sirvieran a
los intereses de Mxico".
Se ampliaron de manera sustancial los programas de seguri-
dad y asistencia sociales, inscritos en la tendencia ya menciona-
da de dar cauce burocrtico a las relaciones con los obreros y
los trabajadores del Estado. ste control tambin las industrias
estratgicas para el desarrollo econmico:
...En las tres administraciones las inversiones financiadas por el go-

bierno en el sistema ferroviario nacional, en la Comisin Federal
de Electricidad y en Petrleos Mexicanos, estuvieron a la cabeza
de la lista de inversiones en estos sectores, y la seguridad de que
continuara la colocacin de capitales en los mismos fue tan com-
pletamente institucionalizada, que los presidentes que buscaron de
tiempo en tiempo reducir estas inversiones, no siempre tuvieron xito
en sus esfuerzos.4
* Entre 1940 y 1960 los gobiernos tomaron medidas para for-

talecer la estabilidad poltica y sentar las bases para el desarrollo
econmico del pas. La preocupacin por modificar o mejorar
la estructura administrativa slo se impuls en la medida en que
la participacin del Estado en la economa as lo fue exigiendo.
No hubo, a lo largo de esos aos, propsito autnomo de mo-
dernizar la estructura y los procedimientos administrativos. Esto
es claro, por ejemplo, en el hecho de que la planeacin represen-
t una especie de "ideal sacrosanto" as lo llama Robert Sha-
fer, pero al igual que aparecieron oficinas encargadas de lle-
var a cabo esta "indispensable" tarea, desde el mismo momento
4
/Wrf., pp. 123-125.
1940-1960 43
de su creacin se vieron sometidas a batallas mortales para lo-

grar su supervivencia. Casi inmediatamente las agencias desti-
nadas a la planeacin tuvieron que hacer frente a los embates
de liquidacin, reorganizacin o compatibilidad de nuevas de-
pendencias que se establecieron con propsitos similares.5
Mucho de lo que se hizo respecto a la planeacin estuvo li-
gado a las circunstancias de la Segunda Guerra Mundial, lo que
confirma que nuevas comisiones o coordinaciones, en muchos
casos, no rebasaban ms que la urgencia del momento. Shafer
.afirma que si el progreso mexicano no fue necesariamente pro-
ducto de acciones planeadas para alcanzar ciertas metas macroe-
conmicas, tampoco puede quedar disociado de objetivos que
el gobierno mexicano quera alcanzar en esas dos dcadas.
Una de las preocupaciones manifiestas durante esos 20 aos
fue incorporar controles centrales al sector paraestatal, para que
su participacin fuera programada en la inversin y el gasto p-
blico, y establecer nuevas normas e incorporar instituciones y co-
misiones para conocer con precisin el comportamiento del sec-
tor. Surgieron entonces la primera ley para controlarlo y la
Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa.
Establecer condiciones para el desarrollo econmico del pas
fue en esos aos la meta principal. Se entendi que la estabili-
dad poltica se converta en requisito fundamental; de ah la ten-
dencia evidente a centralizar decisiones polticas y administrativas.
Por ello, como veremos ms adelante, los cambios impor-
tantes en la estructura de la administracin pblica desde 1940
hasta 1960, se debieron fundamentalmente a la necesidad de in-
troducir controles de modo que los conflictos entre clases se en-
cauzaran para favorecer las relaciones de poder entre los distin-
tos grupos y orientarlos mediante la solucin burocrtica. Los
campesinos y los obreros se convirtieron en elementos principa-1
les de ese control. El Estado tambin control a los trabajadores
que estaban a su servicio mediante prestaciones sociales. Se hi-
cieron modificaciones importantes al Estatuto Jurdico de los Tra-
bajadores al Servicio del Estado y, en consecuencia, se fortale-
ci la federacin de sindicatos que los agrupaba. De igual manera,
5
Robert J. Shafer, Mxico, Mutual Adjustment Planning, Nueva York,
Syracuse University Press, 1966, p. xii.
se procur reunir grupos que no caban en los sectores obrero

y campesino.
Pieza clave de la estrategia de utilizar a la administracin p-
blica para institucionalizar las relaciones de poder fue la Secre-
tara de Trabajo y Previsin Social. El gobierno tambin respondi
a demandas sociales con el objeto de controlar al sector obrero,
el cual creca al mismo ritmo que la industrializacin. Con este
propsito cre el Instituto Mexicano del Seguro Social y la Se-
cretara de Salubridad y Asistencia, con lo que ampli su cober-
tura de prestaciones sociales.
LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS QUE EXIGI EL

DESARROLLO ECONMICO
A partir de 1940, cuando vila Camacho lleg al poder, el pas

resinti las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial, razn
por la cual las decisiones polticas estuvieron condicionadas a for-
talecer la unidad interna; fue necesario tomar medidas que co-
hesionaran tanto a los grupos como a los individuos para impul-
sar el desarrollo econmico. Entre tanto, se sentaban las bases
para el "despegue industrial" creando fuentes de crdito para
promoverlo, y "dado que la guerra obligaba al pas a optar por
el modelo de sustitucin de importaciones, la agricultura de-
sempe un papel estabilizador en la nueva era de la construc-
cin y la espansin econmica".6
En 1941 se tomaron una serie de medidas para fortalecer las
relaciones del Estado con las empresas; muestra de ello fue la
Ley de Cmaras de Comercio y de Industria, que sustituy a la
de 1936, separ por ramas de actividad a la organizacin indus-
trial y otorg a la Secretara de Industria y Comercio el derecho
de vetar las decisiones que tomara aqulla.7 Se crearon la Con-
federacin Nacional de Cmaras de Comercio (Concanaco) y la
Conferacin Nacional de Cmaras Industriales (Concamin), que
hasta ese ao eran un solo organismo. En 1942 se cre la Cma-
6
Proyectos sobre poltica agrcola en Mxico. Caracterizacin de la pol-
tica agrcola
1
Mexicana, CEPAL, 1981, p. 10.
Jos C. Valadas, Historia General de la Revolucin Mexicana. Los lti-
mos presidentes, Mxico, Manuel Quezada Brandi, 1963, p. 292.
1940-1960 45
ra Nacional de la Industria de Transformacin (Canacintra), que

agrup a pequeos y medianos empresarios. Segn datos de Mar-
co Antonio Alczar,8 las empresas agrupadas en este organismo
pasaron en 1944 de 93 a ms de 5 000. El Estado favoreci ese
desarrollo con una poltica fiscal favorable a las empresas, des-
plegando un proteccionismo que qued plasmado en la Ley de
la Industria de Transformacin (1941). Tanto el proteccionismo
estatal como la manifiesta falta de inters en la poltica de los
grupos empresariales, que conllevaba adems cierto desprecio por
la organizacin y prctica de la administracin pblica, los obli-
g a contar con organizaciones que les sirvieran de escudo ante
cualquier tipo de presin que les exigiera comprometerse ms con
el pas. Las cmaras empresariales fueron un avance porque se
les oblig a tener presencia pblica,
pero se cay en los vicios que les permitieron usufructuar de una
relacin mnimamente democrtica, cuando no directamente plu-
tocrtica con el gobierno. La prdida fue mayor porque asumie-
ron responsabilidades y compromisos polticos, pero no democr-
ticos ni mucho menos socialmente amplios con la nacin, traducibles
a metas consecuentes con un proceso de desarrollo efectivamente
consistente y creciente ms generalizado.9
En aos de guerra y de auge industrial, se crearon varias coor-

dinaciones para realizar estudios econmicos y de planeacin,
que "fueron esencialmente cuerpos consultores y no los encar-
gados directamente de planear y ejecutar los planes.. Gran parte
de la actividad de estas agencias se dio por la situacin de emer-
gencia, producto de la guerra".10 En abril de 1941 se reform
por ley el Consejo Nacional de Economa creado en 1933; el nuevo
organismo, que se llam Consejo Nacional de Economa de los
Estados Unidos Mexicanos, funcion como cuerpo de asesores
del Secretario de Economa y sus tareas fueron, bsicamente, es-
tudiar aspectos generales de la actividad econmica. Se incluy
tambin el anlisis de los Consejos de Economa Locales. Por
8
Marco Antonio Alczar, Las agrupaciones patronales en Mxico, Mxi-
co, El Colegio de Mxico, 1970,
9
Manuel Villa Aguilera, "Los usufructuarios de la sociedad raqutica",
Mxico, 1988, p. 135 (mimeo.).
10
R.J. Shafer, op. cit., pp. 10-11.
una ley de julio de 1942 se sustituy este cuerpo con la Comisin

Federal de Planificacin Econmica coordinada por el Secre-
tario de Economa, cuya funcin era formular planes para la
movilizacin en ese campo que requirieran la cooperacin inte-
ramericana, y estudiar problemas econmicos que hubieran sur-
gido con la guerra y terminaran con ella; tambin deba anali-
zar, desde el punto de vista de la integracin nacional, el programa
de los Consejos Mixtos de Economa Regional. Esta comisin
cuyo medio de difusin fue la revista Planeacin Econmica,
como otros rganos abocados a tareas semejantes, termin sus
actividades en 1943. Uno de los problemas que requiri la aten-
cin del ejecutivo fue proteger el comercio exterior, teniendo en
cuenta la evolucin de la guerra. Por ello, tambin en 1941 se
cre el Consejo Superior de Comercio Exterior. En 1943 se inte-
gr una Comisin Mixta de Cooperacin Econmica entre M-
xico y Estados Unidos, encargada de analizar los problemas co-
merciales entre los dos pases y proponerles solucin.11
Por ley, el 23 de septiembre de 1942 se cre el Consejo Su-
premo de la Defensa Nacional, que representaba al gobierno y
a los grupos que pudieran intervenir para resolver problemas oca-
sionados por la guerra. En octubre de 1942 se estableci un r-
gano descentralizado encargado de coordinar y fomentar la pro-
duccin, dirigido por un funcionario que nombraba el presidente.
El Fondo de Coordinacin y Fomento a la Produccin enco-
mendado en fideicomiso al Banco de Mxico,12 se fund con
el propsito de alentar el desarrollo industrial. El 18 de mayo
de 1943 se estableci la Junta de Economa de Emergencia, r-
gano consultivo y coordinador para las decisiones econmicas
que el ejecutivo deba tomar de manera inmediata. Uno de sus
objetivos era observar y estudiar "las repercusiones de la guerra
sobre la economa nacional; los fenmenos y problemas que de
ellas se originen, y las posibilidades y exigencias que eventual-
mente puedan presentarse para desenvolver, corregir o encauzar
mejor la marcha del proceso econmico-social de la nacin".13
11
Secretara de la Presidencia, Mxico a travs de los informes presiden-
ciales. El sector paraestatal, Mxico, 1976, p. 70.
12
Ibid., p. 67. Por decreto, este organismo desapareci en 1944.
13
Jos Chaes Nieto, "La formacin del Estado mexicano contempor-
neo", Mxico, 1986, pp. 28-29 (mimeo.).
1940-1960 47
En junio de ese mismo ao se instituy otro organismo descen-

tralizado, la Comisin Federal de Fomento Industrial, cuyos ob-
jetivos eran planear, organizar, financiar y establecer la indus-
tria indispensable que necesitaba el pas; su propsito era estimular
y, slo temporalmente, suplir a la inversin privada. Esta comi-
sin desapareci en 1953; no se cuenta con mayores datos sobre
sus actividades ni sobre la razn por la que terminaron sus fun-
ciones. En 1944 se cre y disolvi en diciembre de ese mismo
ao la Comisin Nacional de Planeacin para la Paz, cuyos
miembros eran funcionarios gubernamentales; su nico informe
contena una seccin con una visin muy general de los proble-
mas econmicos.14
La Nacional Financiera, fuente de crdito para promover in-
dustrias, fue reestructurada en 1940 y elevada a rango de banco
oficial de desarrollo, y se convirti en intermediaria para canali-
zar prstamos extranjeros al gobierno y a la iniciativa privada.
Sirvi tambin como auxilio financiero a empresas destinadas a
la produccin, para formar un mercado nacional de valores y
actuar como agente del gobierno federal en la promocin del de-
sarrollo econmico. Nafinsa se convirti rpidamente en el prin-
cipal instrumento del Estado para actividades empresariales. A
principios de la guerra intervino directamente en una serie de em-
presas industriales, aunque destin el grueso de sus prstamos
e inversiones a proyectos de infraestructura para el sector pbli-
co: ferrocarriles, electricidad y telecomunicaciones.
Las actividades empresariales de Nafinsa tambin beneficia-
ron al sector privado: obras de infraestructura, financiamiento
complementario, obtencin de crdito extranjero y asistencia tc-
nica. Esta institucin logr promover y financiar proyectos de
importancia vital para la industrializacin nacional, que rebasa-
ban la capacidad del sector privado.15 El cuadro 2 muestra los
montos en crditos e inversin con los que la Nacional Financie-
ra apoy diferentes ramas de la actividad industrial, apoyo que
se fue haciendo cada vez ms significativo.
14
Vase R.J. Shafer, op. cit.
15
Vase Douglas Bennet y Kennet Sharpe, "El Estado como banquero y
empresario: el carcter de ltima instancia de la intervencin econmica del Es-
tado mexicano, 1917-1970", en Foro Internacional, 20 (1979), pp. 45-50.
CUADRO 2
Crditos e inversiones de la Nacional Financiera segn principales
actividades industriales (millones de pesos)
Valores, participaciones
y prstamos en vigor al
fin de cada ao 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1953
Azucarera 18.4 26.2 92.6 147.5 162.2 156.8 115.7 195.0
Hierro y acero 71.2 73.8 79.9 99.5 106.9 125.2 113.2 218.7
Fertilizantes 10.0 10.0 10.5 10.9 39.1 52.3 54.0 40.5
Productos alimenticios
(excepto azcar) 3.4 9.6 34.4 19.4 30.6 36.8 42.7 61.3
Papel y pulpa 12.8 18.8 34.4 38.4 45.3 38.2 55.9 32.0
Textiles 15.9 26.2 33.0 42.6 22.9 38.5 54.1 70.7
Productos metlicos 3.9 4.1 4.7 7.4 4.3 28.7 11.0 31.9
Cemento 9.8 11.9 13.2 22.2 19.5 21.0 20.3 21.3
Electricidad 23.0 24.5 3.8 9.9 15.6 14.6 17.6 19.1
Construccin y materiales 3.8 12.1 16.5 16.4 21.9 51.7 107.2 28.1
Otros 10.5 15.1 19.4 23.9 32.3 22.7 63.2
Total 199.1 227.7 338.1 433.6 492.2 596.1 614.4 781.8

Porcentaje respecto a la
inversin de la industria 3.4 9.0 7.4 4.8 8.4
Fuente: Citado en Aportaciones al conocimiento de la administracin pblica, Mxico, Secretara de la Presidencia, 1976,
p. 947.
1940-1960 49
En lo que se refiere a la participacin de la inversin extran-

jera y su incorporacin en empresas nacionales, se plante la ne-
cesidad de establecer ciertos controles que orientaran el capital
extranjero hacia las industrias bsicas, por lo que se expidi un
decreto para regular las nuevas inversiones que estableci un 51%
de participacin estatal. La Secretara de Relaciones Exteriores
se encarg de autorizar la formacin de compaas con capital
extranjero. El Banco Nacional de Fomento Cooperativo sustitu-
y al Banco Nacional de Fomento Industrial. Se crearon el Ban-
co del Pequeo Comercio y el de Fomento de la Habitacin.
En 1943 se expidi el Cdigo Agrario, cuyos principios bsi-
cos eran mantener y respetar las instituciones fundamentales y
los derechos de los campesinos; aumentar la superficie de las par-
celas ejidales y ampliar las existentes; reglamentar la entrega de
certificados agrarios y ttulos de propiedad para proteger a los
ejidatarios, y reconocer la situacin legal de pequeos ganade-
ros y ejidatarios. Pero la nueva reglamentacin no impidi que
se tomaran medidas para fortalecer al sector privado en relacin
con el sistema de tenencia de la tierra y subordinar al ejido a la
poltica de estmulo y a la iniciativa privada agrcola-industrial.
Para garantizar el xito de esas decisiones se crearon unida-
des administrativas que abultaron la estructura existente y dif-
cilmente contribuyeron a solucionar los problemas del campo.
As sucedi con la produccin henequenera en Yucatn. Dando
marcha atrs y con el pretexto de que era urgente aumentar la
produccin de una fibra que necesitaba la industria blica, se de-
volvieron las mquinas desfibradoras a los ex hacendados. Con
ello se priv a los ejidatarios henequeneros del mecanismo ms
importante en el proceso de la produccin, lo que no se pudo
impedir con la creacin del organismo Henequeneros de Yuca-
tn, en el cual, a pesar de que participaron los ejidatarios, el re-
parto de utilidades no fue, ni con mucho, favorable a los cam-
pesinos, ejemplo parecido es el tratamiento que se dio a los
distritos de riego. En el Segundo Plan Sexenal se ordenaba dedi-
car los distritos a acomodar la poblacin excedente; sin embar-
go, el gobierno de vila Camacho incorpor el sistema privado
en el Valle del Yaqui y en los de riego de Tamaulipas.16
16
Luis Medina, Del cardenismo al avilacamachsmo, Historia de la Re-
volucin mexicana, 1940-1952, t. 18, Mxico, El Colegio de Mxico, 1978, p. 256.
En 1942 se precisaron las condiciones de inafectabilidad para

terrenos dedicados a la ganadera, y se empezaron a reconstruir
latifundios para favorecerla.17 En lo que a administracin se re-
fiere, el Departamento Agrario centr su atencin en el reparto
de tierras, y la Secretara de Agricultura y Fomento, en el desa-
rrollo de la actividad agropecuaria. Le correspondi "organizar
la explotacin agrcola del ejido, prestar auxilio a la pequea pro-
piedad y buscar que ambos sistemas se coordinaran en lugar de
oponerse, y promover la educacin econmica del campesino".18
As pues, a la poltica agraria se le asign como lnea de accin
bsica el reparto de tierras, pero "apegado a un cuerpo de leyes
y en una agregacin casi infinita de decisiones administrativas
y procedimientos complejos emanados del aparato burocrtico,
que acabaron por dominar las normas fundamentales"19 y, peor
an, impedir el reparto y paralizar, a la larga, la produccin. No
obstante, en poltica agraria se procur conseguir ms estabili-
dad y apoyo poltico del sector campesino, lo que tambin co-
rresponda a la consigna general. Aunque la poltica agraria cons-
trea la produccin agrcola, se logr poner en prctica "un plan
de movilizacin que busc producir lo necesario para el consu-
mo interno, aumentar la produccin de materias para uso indus-
trial, suplir las fuentes de financiamiento del mercado nortea-
mericano incomunicadas por la guerra y difundir el cultivo de
especies tradicionalmente descuidadas".20 La intencin de pro-
mover la produccin en este sector qued comprendida en el "Plan
Agrcola", al cual se incorporaron los productores mediante los
Consejos Mixtos de Fomento Agropecuario, creados en septiem-
bre de 1941.21 Este intento de planeacin se bas en orientacio-
nes que el gobierno dio al sector privado, para fomentar la par-
ticipacin regional mediante objetivos y estrategias nacionales.
17
Michel Gutelman, Capitalismo y reforma agraria en Mxico, Mxico,
Era, 181985, pp. 113-114.
Secretaria de la Presidencia, Mxico a travs de los informes presiden-
ciales. La produccin agropecuaria y forestal, Mxico, 1976, p. 234.
19
Proyectos sobre poltica agrcola en Mxico, p. 10.
20
ciales. La produccin agropecuaria y forestal, p. 238.
21
Posteriormente se transformaron en Consejos Mixtos de Economa Re-
gional, sobre la base de la cooperacin econmica de las asociaciones, uniones
y federaciones agrcolas.
1940-1960 51
As pues, se defini claramente la poltica en congruencia con

las metas nacionales de estabilidad y productividad, como res-
puesta al conflicto blico. Pero la telaraa que teja el aparato
burocrtico impidi que la administracin pudiera elaborar me-
didas eficaces.
Para lograr la estabilidad, se control y subordin a los cam-
pesinos, lo que contradeca las exigencias de movilizacin y par-
ticipacin dinmica del sector. Como es de suponer ese conflic-
to termin en parlisis, y los incipientes esfuerzos de planeacin
en el sector agrcola no volvieron a encontrarse a lo largo de los
aos cuarenta. S destacaron prcticas inconexas, como la am-
pliacin de los programas de inversiones en infraestructura
agrcola:
A pesar del conflicto blico que dificultaba la importacin de ma-
quinaria, equipo, etc., se mantuvo la idea de modernizar la agri-
cultura mediante la incorporacin de semillas mejoradas, fertili-
zantes y la sustitucin de implementos tradicionales y mecnicos.22
El Banco Ejidal se convirti dice Lucio Mendieta en "un
gran vampiro que succiona insaciablemente los recursos de la na-
cin...".23 Las causas del desastre en las operaciones del banco
se debieron, por un lado, al "complejo de factores culturales,
civilizacin, tica; [por otro] a errores administrativos, inepti-
tud e inmoralidad de la burocracia que tuvo en sus manos la or-
ganizacin del crdito destinado a complementar la reforma
agraria".24
La atencin que mereci la investigacin agrcola se hizo evi-
dente en la transformacin que en 1940 tuvo la Direccin de Cam-
pos Experimentales, a la que aumentaron su presupuesto, y en
la creacin, en octubre de 1943, de la Oficina de Estudios Espe-
ciales como organismo con personalidad jurdica para suscribir
convenios de cooperacin tcnica con la Fundacin Rockefeller;
ambas entidades absorbieron ms de 4% de la inversin pblica
destinada al sector agrcola durante el periodo 1940-1946.
22
ciales. La produccin agropecuaria y forestal, p. 242.
23
Lucio Mendieta Nez, Poltica agraria, Mxico, UNAM, 1957, p. 68.
24
De 1936 a 1942 el Banco perdi 110 millones de pesos; vase nota an-
terior.
Desde 1939 tendieron a aumentar tanto la produccin como

el empleo, la productividad y el ingreso per cpita, pero, al mis-
mo tiempo, disminuyeron los salarios y el ingreso real, sobre todo
de los trabajadores del campo. El gobierno tom decisiones para
contrarrestar los efectos negativos de la industrializacin sobre
el nivel de vida de la poblacin, pero ante las exigencias del pro-
ceso, esas medidas fueron insuficientes. Entre stas destacaron
dos: la Comisin de Control de Precios, creada para supervisar
que los precios de artculos de primera necesidad no rebasaran
los topes establecidos por la Secretara de la Economa Nacional
y la Compaa Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A., que
controlaba la distribucin de maz, arroz y otros productos de
consumo bsico, para asegurar su abastecimiento e impedir al-
zas de precios. El presidente vila Camacho dijo en su ltimo
informe de gobierno en 1946: "Para actuar marginalmente en
el mercado y con el fin de contrarrestar los altos precios de las
subsistencias, se cre la Nacional Distribuidora y Reguladora".
Las actividades de esta compaa agreg el Presidente en el
mismo informe:
se incrementaron con la apertura de 2 500 tiendas populares en la
capital y lugares ms poblados, que contribuyeron compitiendo en
la distribucin de maz, arroz y otros productos de consumo bsi-
co, para asegurar su abastecimiento e impedir el alza de precios en
el mercado libre, y frenar el alza inmoderada de los precios de
artculos de primera necesidad.25
La urgencia de industrializar al pas no daba cabida a las de-

cisiones que podan fluir en el mejoramiento de la organizacin
y funcionamiento de la estructura administrativa. Lo poco que
se hizo en ese sentido fue establecer cierta coordinacin entre las
diferentes reas. As, en 1943 se estableci una Comisin nter-
secretaria! encargada de elaborar normas y llevar a cabo deter-
minadas tareas para mejorar la coordinacin entre las distintas
reas de la administracin pblica. Esta comisin que se cre
con la intencin de que tuviera carcter permanente estuvo in-
tegrada por los subsecretarios de Estado, por los secretarios ge-
25
ciales. El sector paraestatal, p. 7.
1940-1960 53
nerales de departamentos y por un representante del procurador

general de la Repblica. Su cometido sera formular y llevar a
la prctica un plan intersecretarial para perfeccionar la organi-
zacin de la administracin pblica, a fin de evitar duplicacio-
nes y servicios superfluos, mejorar el rendimiento del personal
y hacer ms giles los trmites con menor cargo para el presu-
puesto, para aprovechar de manera ptima los fondos pblicos.
La Comisin estudiara las ramas que regiran el proyecto de pre-
supuesto de egresos. Haba la necesidad imperiosa de reducir gas-
tos administrativos, porque las repercusiones de la guerra afec-
taban la economa del pas.26 No se conoce ninguna aportacin
resultante del trabajo de esta Comisin. En agosto de 1945 apa-
reci en el Diario Oficial un decreto en el que ordenaba a las se-
cretaras y departamentos de Estado ajustar sus presupuestos,
para que distribuyeran sus saldos de manera que satisficieran los
servicios hasta el 31 de diciembre de ese ao. Tambin se orde-
naba que las dependencias se abstuvieran de organizar nuevos
servicios administrativos, redujeran su personal y no cubrieran
las vacantes de los empleados de planta. Se deberan reducir las
partidas destinadas a viticos y pasajes; los contratos de obra y
la adquisicin de maquinaria solamente se podran efectuar en
casos de urgencia.27
Durante la campaa electoral de Miguel Alemn se llevaron
a cabo "conferencias de mesa redonda" para conocer las deman-
das de los distintos grupos, no con el propsito de establecer las
bases de un plan de gobierno, sino con el de permitir cierta par-
ticipacin que no rebasara los lmites impuestos por la mecnica
de la campaa electoral. El propsito del proyecto gubernamen-
tal era modernizar la poltica y la economa, para lo que se re-
quera ms participacin del Estado. El gobierno de Alemn re-
present fielmente la transicin y el poltico militar dej cada vez
ms espacio al poltico civil. La guerra mundial ofreci tambin
la oportunidad de profesionalizar al ejrcito y poner de mani-
fiesto el significado poltico de individuos con cualidades distin-
tas a las militares, que ya no podan encontrar su base de legiti-
26
Alejandro Carrillo Castro, La reforma administrativa en Mxico, M-
xico,27Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1975, p. 81.
"Panorama econmico", en Revista de Economa, Mxico, septiembre
de 1945, p. 9.
midad en campaas blicas. Miguel Alemn apareca como el

representante del relevo generacional:
.. .llegaba al poder un grupo que con su juventud y sus estudios uni-
versitarios, habra de imprimir al nuevo rgimen una caracterstica
que lo distinguira en forma y contenido de los gobiernos anterio-
res. Se presentaba como un grupo de tcnicos abocados a la reden-
cin nacional a travs del conocimiento y a la lealtad al pre-
sidente.28
Se trat de trabajar sobre bases de institucionalidad y a la

vez se inici la tendencia a subordinar el proyecto del pas en torno
al poder presidencial. El presidente represent a una nueva ge-
neracin de polticos y estuvo convencido de la necesidad de mo-
dernizar al pas, mediante la industrializacin. Se trataba de si-
tuar a Mxico entre las naciones con un importante desarrollo
industrial. La lite gobernante estuvo constituida por un grupo
que no se haba destacado de manera particular en sus distintos
mbitos profesionales, pero que contaba con la plena confianza
del presidente. No se intent hacer ensayos polticos y adminis-
trativos ms o menos novedosos, sino dirigir los negocios del pas.
Con ello surgi un nuevo tipo de funcionario que se mova en
el escenario poltico con la inquietud de hacer negocios ms que
poltica, lo que intensific los saldos alarmantes en trfico de in-
fluencia y corrupcin.
Se sigui insistiendo en la necesidad de impulsar la produc-
cin agrcola para que continuara sirviendo de apoyo al desa-
rrollo. El resultado como dije antes fue que una parte im-
portante de los cambios y ampliaciones de la estructura
administrativa ocurrieron precisamente en el sector agropecuario.
Miguel Alemn se comprometi a aumentar la produccin
agrcola y la industrializacin del pas. Para llevar a cabo el de-
sarrollo agrcola se aument el personal tcnico del Departamento
Agrario, con la intencin de acelerar los trmites de dotacin o
restitucin de tierras y aguas e inafectabilidad de la propiedad
rural garantizada por la ley. Adems se cre en 1947 el Instituto
28
Luis Medina, Civilismo y modernizacin del autoritarismo, Historia de
la Revolucin Mexicana, 1940-1952, t. 20, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979,
p. 17.
1940-1960 55
de Investigaciones Agrcolas, destinado a hacer compras experi-

mentales para seleccionar mejores semillas, aplicar fertilizantes
adecuados, buscar las prcticas ms convenientes para los culti-
vos segn las condiciones de las tierras y atender todos los pro-
blemas relativos a la tcnica moderna de la agricultura. Sigui
trabajando la Oficina de Estudios Especiales, sobre todo en el
campo de la experimentacin. Tambin se reform la Ley de Cr-
dito Agrcola para que los bancos oficiales pudieran extender sus
crditos a ese tipo de actividades. Se transform la Secretara de
Agricultura y Fomento en Secretara de Agricultura y Ganade-
ra, y en 1949 se busc dar apoyo a los ganaderos con las refor-
mas al Cdigo Agrario que otorgaban prrrogas para las conce-
siones de inafectabilidad.29 Para ampliar la produccin
agropecuaria se cre en 1946 la Comisin Nacional de Coloniza-
cin, encargada de estudiar y localizar terrenos que pudieran ex-
plotarse para promover su dotacin entre particulares. Esta Co-
misin tambin sirvi para reacomodar en zonas despobladas a
campesinos que no tenan tierra.30
En la nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
(de diciembre de 1946), se incorpor la Secretara de Recursos
Hidrulicos, cuyos antecedentes se remontaban a 1926, cuando
aparecieron la Ley de Irrigacin y la Comisin Nacional de la
Irrigacin como parte de la estructura de la antigua Secretara
de Agricultura y Fomento. William Glade aade que:
El desarrollo en materia de irrigacin fue incorporado a la nueva
Secretara. Bajo esta agencia los trabajos de irrigacin se hicieron
a un ritmo muy acelerado y Mxico se convirti en lder en ese cam-
po. Es por ello que los ltimos aos esta Secretara recibi mayor
29
Blanca Torres Ramrez, Hacia la utopa industrial, Historia de la Re-
volucin Mexicana, 1940-1952, t. 21, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979, pp.
75-86.
3 De 1947 a 1951 la Comisin haba establecido 4 647 colonos en 181 435
hectreas de distritos de riego, y 9 610 colonos en 878 684 hectreas de otras
tierras. La asignacin presupuestaria de 1951 fue de poco ms de dos millones
de pesos, de los cuales 1 484 000.00 se destinaron a la adquisicin de tierras
(William Patton Glade Jr., "Las empresas gubernamentales descentralizadas",
en Aportaciones al conocimiento de la administracin pblica, Mxico, Secre-
tara de la Presidencia, Direccin General de Estudios Administrativos, 1976,
pp. 507-508).
i
presupuesto federal. Aun ms, una alta proporcin de los gastos
gubernamentales en agricultura, fueron canalizados hacia la irri-
gacin.31
A esta Secretara tambin le correspondi organizar tareas

relacionadas con el aprovechamiento de recursos hidrulicos y
la construccin de obras de riego, drenaje, abastecimiento de agua
potable y defensa contra inundaciones. Trabaj directamente o
en cooperacin con autoridades locales o con particulares; parte
importante de su trabajo fue coordinar las comisiones encarga-
das del fomento regional.
El desarrollo agropecuario se convirti en uno de los sopor-
tes importantes del crecimiento industrial, pero la economa cam-
pesina perdi terreno frente al desarrollo de la agricultura de ex-
portacin. Para fortalecer esta ltima, el gobierno reintrodujo
el derecho al amparo en afectaciones agrarias; hizo grandes in-
versiones en caminos y obras de irrigacin en las zonas dedica-
das a la agricultura de exportacin, y promovi la introduccin
de tecnologa y crdito. Desaparecieron los intentos de raciona-
lizar la produccin mediante el plan agrcola del sexenio ante-
rior; en su lugar se impuso la modalidad del programa agrcola
por producto, para lo que se crearon comisiones que podra-
mos denominar adhoc las cuales se propusieron en general for-
talecer la produccin para la exportacin.
El gobierno mantuvo tres instituciones especializadas con el
fin de estimular el cultivo de ciertos productos: la Comisin Na-
cional del Maz, la del Caf y la del Olivo. Cada una de ellas
estuvo dirigida por una junta integrada por representantes de la
Secretara de Agricultura, la Secretara de Hacienda, la Secreta-
ra de Economa y la recin integrada Compaa Exportadora
e Importadora Mexicana, S.A. (CEIMSA), que apareca sobre la
base de la Nacional Distribuidora y Reguladora creada segn
qued apuntado en el sexenio anterior. La antigua empresa re-
guladora de productos de primera necesidad fue absorbida por
la CEIMSA, que haba quedado establecida desde 1937, como una
seccin comercial del Banco Nacional de Comercio Exterior, para
llevar a cabo negocios comerciales. Su capital inicial fue de seis
millones de pesos. En julio de 1949, al disolverse la antigua em-
31 Ibid., p. 505.
1940-1960 57
presa reguladora, se ampliaron las facultades de la CEIMSA, al

encargrsele mejorar el abasto y regular los precios del trigo, el
maz y cualquier otro artculo de primera necesidad.32
Para cumplir con esas obligaciones, la CEIMSA utilizaba sus
propios fondos, ya sea de capital o de las utilidades que hubiera
podido obtener; los crditos que le conceda el Banco de Comer-
cio Exterior para el financiamiento de operaciones comerciales
relacionadas con el control de precios de artculos de primera ne-
cesidad o la importacin de los mismos, y aunque no publica-
dos fuertes subsidios anuales del gobierno federal.33 La Co-
misin Nacional del Maz fue establecida por decreto presidencial
en 1947 con objeto de trabajar en cooperacin con la Fundacin
Rockefeller en Mxico y otros grupos de experimentacin cient-
fica, "para elevar la productividad en el cultivo del alimento b-
sico nacional".34
La incorporacin de comisiones no par ah; tambin se crea-
ron las que desde la perspectiva de la infraestructura hidruli-
ca se consideraron tiles para la expansin y exportacin de
la produccin agropecuaria, inspiradas en experiencias extran-
jeras (como la de Tennesse Valley Authority o la del Valle de Da-
modoc en Indiana, y la del Valle de San Francisco en Brasil):
las comisiones del Papaloapan, del Tepalcatepec, del Ro Fuerte
y del Grijalva.
Los ejidos fueron abandonados a su suerte; en adelante se des-
tinaron al reparto las peores tierras, las cuales debido a la co-
rrupcin incrustada en las dependencias oficiales no quedaban
en mano de los campesinos; finalmente se opt por repartirlas
slo en regiones donde los conflictos agrarios pudieran representar
un peligro para la estabilidad del sistema'.35
El sector financiero se amplo considerablemente en todas las
actividades productivas, lo que le permiti no slo impulsar sino
regular el desarrollo industrial mediante el financiamiento de sec-
32
En el artculo citado en la nota 30 se incluye una amplia explicacin so-
bre la participacin de la CEIMSA en el comercio de sombreros de paja, garban-
zo, algodn y caf en los mercados internacionales, y de huevo, arroz y mante-
ca de cerdo en los nacionales.
33
R.J. Shafer, op. cit., p. 90.
34
Jos Fernndez Santilln, Poltica y administracin pblica en Mxico,
Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1980, pp. 49-88.
35
M. Huacuja, op. cit., pp. 42-44.
tores considerados prioritarios. Una norma jurdica importante

fue la Ley de Instituciones Generales de Crdito, puntal en la
orientacin de la poltica crediticia mexicana. Correspondi a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, al Banco de Mxico,
a la Comisin Nacional Bancaria y la Nacional Financiera apli-
car esa poltica. En el periodo de Alemn se aadieron a la ban-
ca pblica el Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, y el Na-
cional Cinematogrfico. La banca privada creci con ocho bancos
de depsito cuyas sucursales proliferaron y nueve institucio-
nes de diverso tipo; una sola bolsa de valores la de Monterrey
se sum a la que exista en la ciudad de Mxico;36 se cre ade-
ms la Comisin Nacional de Seguros.
En diciembre de 1950 se reform la ley sobre atribuciones
del Ejecutivo en cuestiones econmicas (que reglament la Se-
cretara de Economa), la cual regul las actividades industriales
y comerciales de artculos alimenticios, efectos de uso general para
el vestido y materias primas para la industria nacional. En esta
ley se consignaron por primera vez los precios oficiales para ar-
tculos de primera necesidad. sos fueron los orgenes del gabi-
nete econmico, en el que el Ejecutivo intervino como promotor
y regulador de la economa nacional mediante el funcionamien-
to selectivo de los sectores que consideraba prioritarios.37 En ene-
ro de 1951 se cre la Comisin Nacional de Precios, integrada
por representantes del poder pblico, industriales, comerciantes,
campesinos y obreros, con lo que se ampliaron las atribuciones
de la anterior Comisin de Control de Precios.38
Crear unidades administrativas no fue la mejor solucin para
regular los precios, pero con la participacin del gobierno, me-
diante la administracin pblica se introdujeron sutilmente los
mecanismos de control necesarios para evitar que el alza de pre-
cios, que afectaba a muchos sectores de la sociedad, se convir-
tiera en un serio problema poltico. El gobierno estuvo consciente
de que era necesario coordinar programas de inversiones y pla-
36 Vase B. Torres Ramrez, op. cit., pp. 140-141.

37
Luis Garca Crdenas, "Antecedentes y desarrollo de la administracin
pblica federal", en Revista de Administracin Pblica, 1983, nm. 54, pp.
318-319.
38 "Precios e intervencin", en Revista de Economa, Mxico, enero de
1951, p. 449.
1940-1960 59
nes gubernamentales, y tambin las que Shafer llama "agencias

cuasigubernamentales", incluso antes de que la banca interna-
cional recomendara dar ese paso hacia el ao 1953.39 La prime-
ra medida en ese sentido la constituy la promulgacin de la Ley
para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de
Participacin Estatal promulgada en 1947, que obligaba al sec-
tor paraestatal a sujetarse a los lincamientos marcados por la po-
ltica general del Ejecutivo. La ley facult a la Secretara de Ha-
cienda para controlar las operaciones de los organismos
descentralizados y las empresas de participacin estatal, y seguir
de cerca su funcionamiento econmico y administrativo mediante
auditoras e inspecciones tcnicas.
En enero de 1948 se cre la Comisin Nacional de Inversio-
nes dentro de la esfera de competencia de la Secretara de Ha-
cienda; sus funciones fueron administrativas en cuanto contro-
laba y coordinaba a los organismos comprendidos en la nueva
ley para controlar al sector paraestatal. Con el trabajo de la co-
misin se logr tener algunos datos sobre los presupuestos para
evaluar no slo los dedicados a la inversin sino al gasto de las
dependencias. Sin embargo, como se intent proponer que Ha-
cienda controlara estrictamente las operaciones y los gastos to-
tales de los organismos sustentndose en las recomendaciones
de la Comisin de Inversiones, stos se opusieron con firmeza
aludiendo a procedimientos legales y solicitaron a Hacienda que
aplazara las funciones de la comisin. Esa hostilidad no permi-
ti a la comisin cumplir su tarea, por lo que paulatinamente
se dedic a controlar organismos de importancia menor; las prin-
cipales dependencias descentralizadas quedaron as al margen de
sus actividades. En 1949 se derog el decreto que la haba
creado.40
Con el propsito de controlar la inversin extranjera, se in-
tegr una comisin ntersecretarial, cuya composicin y tareas
le fueron asignadas por acuerdo presidencial el 23 de junio de
1947. El secretario de Hacienda en esa poca, Ramn Beteta, pun-
tualiz la posicin del gobierno respecto a la inversin extranje-
ra: "...no crea que los capitales extranjeros implicaran, en prin-
3 R.J. Shafer, op. cit., p. 53.

40
Ral Salinas Lozano, "Comisin de Inversiones", en Aportaciones al
conocimiento de la administracin pblica, p. 327.
cipio, una penetracin de orden poltico. Si la inversin no era

necesaria, deba ahuyentrsele, pero si lo era no haba que po-
nerle trabas". Y refirindose concretamente al terreno legal, con-
sider que la inversin extranjera estaba regulada por disposi-
ciones de orden general: la Constitucin y la legislacin mercantil,
fiscal y del trabajo. Subray que no haba en Mxico ninguna
otra limitacin o condicin para que los extranjeros invirtieran
en el pas, fuera de estos ordenamientos y de los que en el futuro
estableciera la recin formada Comisin de Inversiones.41 Esta
ltima deba coordinar la aplicacin de las disposiciones legales
en ese tipo de inversiones y buscar un mejor equilibrio entre el
capital nacional y el extranjero, asegurar su aprovechamiento de
acuerdo con las necesidades del pas e impedir sus consecuencias
dainas.
Miguel Alemn se interes entonces en que el presupuesto
mantuviera un sano equilibrio y en que no creciera desmesura-
damente el nmero de los servidores pblicos. Por ello, median-
te un acuerdo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
se dictaron normas para mantener el equilibrio del presupuesto
y el manejo adecuado de sus partidas. Se decidi tambin que
no podran cubrirse las vacantes del personal de categoras infe-
riores; tampoco se podan contratar servicios profesionales que
no fueran los que aparecan en nmina ni comisionar empleados
civiles o militares en el extranjero, excepto el personal de planta
de los servicios consulares y diplomticos.42 Pero las cifras di-
cen que, a pesar de los acuerdos, el nmero de servidores pbli-
cos aument.43
Entre las pocas decisiones tomadas sobre el mejoramiento
administrativo, destaca la inclusin de la Direccin de Organi-
zacin Administrativa en la Secretara de Bienes Nacionales de
Inspeccin Administrativa, a la que se le encagaron estudios y
sugerencias para mejorar la administracin. En esta Direccin
se intent, por primera vez, dejar de lado el enfoque jurdico,
41
Blanca Torres, op. cit., 217.
42
Tiempo, 20 de enero de 1950.
43
Carlos Sirvent, La burocracia, Mxico, ANUIES, 1977. Segn los datos
obtenidos en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre personal de la
estructura central federal, de los rganos legislativo y judicial y de las dos pro-
curaduras, en 1940 se contaba con 136 327 plazas, y en 1945, con 174 045.
1940-1960 61
para incorporar sistemas de organizacin y tcnicas que ayuda-

ran a mejorar la calidad del trabajo administrativo en las depen-
dencias pblicas.
Las instituciones que apoyaron la estabilidad del sistema con-
tinuaron perfeccionndose. El gobierno de Adolfo Ruiz Corti-
nes incluso avanz hacia un comportamiento regido por normas
burocrticas, lo que incluso favoreci que el espacio de la nego-
ciacin poltica se estrechara. No obstante:
Ruiz Cortines se presenta bajo el signo del cambio, o lo que se po-

dra llamar la poltica de contraste. Es necesario insistir, sin em-
bargo, en que no se trat de un cambio o redefinicin del sistema
poltico y econmico; se trat simplemente de una variacin de es-
tilo para afianzar el nuevo gobierno...44
Parte de la estrategia poltica con la que Ruiz Cortines inici

su gobierno fue instaurar un estilo austero para manejar los asun-
tos pblicos. Para conseguir una nueva imagen, en su primer men-
saje a la nacin el presidente dijo:
La colectividad en general debe coadyuvar lealmente para que los
funcionarios y los empleados pblicos procedan con la ms abso-
luta honradez, y as lograr la moral administrativa y pblica en M-
xico. Consecuentemente, obraremos con mxima energa contra los
servidores pblicos banales o prevaricadores, y al efecto promove-
remos las reformas necesarias a la Ley de Responsabilidad de Fun-
cinarios y Empleados, para la imposicin de castigos drsticos y
ejemplares.45
Como sucede actualmente, se propuso que los funcionarios

pblicos declararan el monto de sus bienes al iniciar funciones.
La eficacia de las modificaciones propuestas result relativa ya
que segn apuntan Olga Pellicer y Jos Luis Reyna, en realidad
no se encuentran datos sobre su aplicacin a lo largo de todo el
sexenio. Sin embargo, cumplieron la funcin de renovar la ima-
gen del gobierno al ser vistas como una advertencia del nuevo
44
Olga Pellicer de Brody y Jos Luis Reyna, El afianzamiento de la esta-
bilidad poltica, Historia de la Revolucin Mexicana, 952-1960, t. 22, Mxico,
El Colegio de Mxico, 1978, pp. 13-15.
Ibid., p. 18.
presidente de que no vea con simpata abusos aceptados y alen-

tados en regmenes anteriores.
Para impulsar una administracin austera y honesta fue im-
portante la formacin del gabinete. Al nombrar a sus colabora-
dores, el presidente intent hacer a un lado los compromisos po-
lticos que haba sido costumbre respetar:
Los merecimientos tcnicos y administrativos sustituyeron los va-
lores de la Revolucin que haban empezado a declinar desde el se-
xenio anterior y Ruiz Cortines slo conserv el simbolismo de la
Revolucin en la Secretara de la Defensa y de Marina.46
Sin embargo, el gabinete qued finalmente integrado de ma-
nera heterognea, con polticos que representaban a varias gene-
raciones: jvenes, prototipo de la generacin emergente, y vie-
jos que ms bien encarnaron la presencia de grupos residuales.
Unos y otros parecan distinguirse en que llegaron a la escena
poltica con distintas experiencias, lo que implic desiguales vn-
culos y relaciones.47 El proyecto de desarrollo econmico gir
en torno a los mismos ejes: se profundiz la participacin del
sector paraestatal, no tanto subrayando el aspecto cuantitativo
como sucedi en dcadas posteriores sino el cualitativo, ma-
nifiesto en las reestructuraciones de empresas importantes de ese
sector y en la intensa actividad que desarroll Nacional Finan-
ciera. Tambin continu la incorporacin de comisiones, entre
las que destac la de Inversiones, con positivos resultados, y la
de Proteccin al Comercio Exterior.
Al llegar Adolfo Ruiz Cortines a la presidencia se insisti en
la necesidad de utilizar los recursos de manera estricta. La es-
tructura de la inversin pblica contino orientada hacia el fo-
mento econmico y esto empez a significar rezagos en activida-
des y obras de beneficio social, lo que se puede observar en los
datos que aparecen en el cuadro 3.
El crecimiento econmico se vincul an ms con la inver-
sin extranjera y el capital nacional se canaliz en el sector agro-
46
Jos C. Valads, Historia General de la Revolucin Mexicana. Los l-
timos47presidentes, Mxico, Manuel Quezada Brandi, 1963, p. 292.
Berta Lerner y Susana Ralsky, El poder de los presidentes. Alcances y
perspectivas, 1910-1973, Mxico, Instituto de Estudios Polticos, 1976, pp.
269-274.
1940-1960 63
CUADRO 3
Prioridades en inversiones de capital del sector pblico
en Mxico, 1940-1960
Cantidad
total en Porcentajes
millones
de pesos Agricultura
(a precios Comunicaciones ganadera, Bienestar
Ao corrientes) Industria y transportes silvicultura social
1940 290 20.7 15.2 10.0
1941 337 8.3 52.4 17.5 16.0
1942 464 8.2 ' 56.1 14.0 11.6
1943 568 6.3 64.7 15.2 9.0
1944 657 9.6 68.1 18.6 10.8
1945 848 15.6 59.0 17.0 10.7
1946 999 15.3 54.2 19.3 10.6
1947 1 310 12.8 52.7 19.7 13.8
1948 1 589 18.1 51.5 20.7 15.6
1949 1 956 24.1 44.3 23.4 12.1
1950 2672 29.8 38.7 19.3 9.6
1951 2836 25.8 40.4 20.4 12.2
1952 3280 21.3 40.8 17.1 18.3
1953 3076 24.8 42.0 18.3 8.4
1954 4 188 37.6 43.7 15.0 9.4
1955 4408 39.4 35.6 13.7 13.5
1956 4571 28.2 32.3 14.2 18.7
1957 5628 30.9 37.3 11.9 18.8
1958 6 190 33.8 35.8 11.3 14.1
1959 6532 42.1 38.4 11.5 13.2
1960 8376 36.0 42.1 6.9 22.5
36.0
Fuente: James W. Wilkie, Statistics and National Policy, Los Angeles, UCLA
Latin American Center, 1974, pp. 109-110; Nacional Financiera, La economa
mexicana en cifras, 1972, pp. 360-361; Apndice R, El mercado de valores, 17
de diciembre, 1973, y 16 de diciembre, 1974, y Comercio Exterior, enero, 1976.
Cuadro tomado parcialmente de James W. Wilkie, La Revolucin Mexi-
cana (1910-1976). Gasto federal, cambio social, Mxico, Fondo de Cultura Econ-
mica, 1978, p. 528.
pecuario. A finales de 1953 el presidente envi a la Cmara de

Diputados una iniciativa de ley para crear el Fondo de Garanta
y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura, cuya fi-
nalidad era garantizar a las instituciones de crdito privadas la
recuperacin de los prstamos otorgados a la agricultura con el
fondo inicial de 100 millones de pesos aportados por el gobierno
federal.
Los beneficios de la nueva institucin fueron los sectores privile-
giados del campo, nicos sujetos de crdito que tienden a concen-
trarse en las zonas de agricultura comercial exportadora. Los sec-
tores pauperizados y marginales no resultaron beneficiados con el
nuevo fondo agrcola.48
El reglamento del Fondo, que apareci en abril de 1955, dis-

pona que un comit tcnico deba establecer el fideicomiso que
manejara el Banco de Mxico. En ese mismo ao se cre ade-
ms la Procuradura de Asuntos Agrarios, encargada de aseso-
rar y defender a los campesinos. Los nombramientos de los fun-
cionarios de la nueva institucin recaan en el jefe del
Departamento Agrario, con la aprobacin del presidente de la
Repblica. Con esta procuradura se intent "agilizar las nego-
ciaciones polticas con el sector agrcola, que se retrasaban por
los intereses burocrticos que intervenan o por la desorganiza-
cin administrativa que prevaleca".49 Esta medida, ms dema-
ggica que prctica, no tuvo trascendencia; el problema de la ad-
ministracin ineficaz y corrupta de la tierra, y el de los recursos
para el fomento del agro, no slo no resolvieron, sino que se agra-
varon en aos subsecuentes.
Al finalizar 1955, para garantizar los flujos crediticios al cam-
po, el gobierno sustituy la Ley de Crdito Agrcola de 1943 por
una nueva ley, expedida en diciembre, la cual
no introduca modificaciones importantes en la forma de operar el
crdito agrcola; se limitaba a hacer algunos ajustes de carcter ms
bien administrativo, de ah su escasa trascendencia. Las pocas carac-
48
Ibid., pp. 269-274. El crdito privado beneficiaba a quienes tenan ms
de cinco
49
hectreas.
Manuel Lpez Gallo, Economa y poltica en la historia de Mxico, M-
xico, Editorial Grijalbo, 1967, pp. 254-256.
1940-1960 65
tersticas que podran considerarse importantes eran que el Banco Na-

cional de Crdito Ejidal y el Nacional de Crdito Agrcola adquirie-
ron carcter de instituciones descentralizadas, con lo que aumentaron
su autonoma; a las sociedades locales de crdito ejidal y agrcola se
les dio carcter de organizaciones auxiliares de crdito, y quedaron
suprimidas las uniones locales de crdito agrcola y ejidal, as como
las sociedades de inters colectivo agrcola.50
Tampoco se alteraron las pautas de relacin establecidas con

el sector privado. Con el objeto de garantizar el crdito para el
desarrollo industrial, se cre en diciembre de 1953 el Fondo de
Garanta y Fomento de la Mediana y Pequea Industria, que ma-
nejara en fideicomiso Nacional Financiera.51 El gobierno fede-
ral hizo la aportacin inicial 50 millones de pesos, que po-
dra ampliarse con aportaciones federales, estatales y con los
productos de las inversiones:
Los pequeos industriales estn de plcemes porque entre las fun-
ciones del fondo se encuentran la de garantizar los prstamos que
las instituciones privadas otorguen a la pequea y mediana indus-
tria, y la de aceptar, suscribir y colocar obligaciones que los indus-
triales emitan con la intervencin de alguna institucin de crdito.52
En junio de 1954 se estableci el Consejo de Fomento y Coor-

dinacin de la Produccin Nacional. En la ceremonia de inau-
guracin el presidente dijo que "era cada vez ms evidente la ur-
gencia de estrechar la coordinacin de la iniciativa privada con
la accin oficial".53 El Consejo que actu tanto en la agricul-
50
Olga Pellicer de Brody y Esteban J. Mancilla, El entendimiento con los
Estados Unidos y la gestin del desarrollo estabilizador, Historia de la Revolu-
cin Mexicana, 1952-1960, t. 23, Mxico, El Colegio de Mxico, 1978, p. 191.
51
En financiamiento industrial, fue muy significativa la creacin del Fon-
do de Garanta y Fomento a la Industria Mediana y Pequea (Fogain), como
respuesta no slo a una necesidad latente, sino a las reiteradas peticiones de
pequeas y medianas empresas. En 1954 el Fogain oper crditos por un total
de 18.5 millones de pesos que se destinaron a 99 empresas, especialmente de
las ramas metalmcanica y de bienes de consumo no duradero. Mxico, SO aos
de Revolucin, 1.1, La Economa, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1960,
pp. 193
52
y 194.
Tiempo, 15 de enero de 1954.
53
Tiempo, 18 de agosto de 1954, citado por Pellicer y Mancilla, op. cit.,
p. 146.
tura como en la industria y estuvo integrado por representantes

de las principales organizaciones empresariales y obreras se cre
como rgano de consulta que deba tomar "medidas concretas
para el incremento y equilibrio entre la agricultura y la in-
dustria".54
La empresa pblica contaba ya con cierta experiencia y po-
da enfrentar los desafos del desarrollo. De 1940 a 1952 el n-
mero de empresas pas de 57 a 158 y se haban acreditado ante
la sociedad como base de la poltica industrial e instrumentos ca-
paces de dar forma al rgimen de economa mixta, en el que se
perfilaba la divisin de tareas entre los sectores pblico y priva-
do. En esos aos aparecen empresas para sustentar la industria-
lizacin, apoyar la sustitucin de importaciones y acelerar la" for-
macin de capital.55 Se hizo un esfuerzo que superaba los
imperativos de la industrializacin, es decir, se intent tambin
fortalecer las reas que intervenan en el bienestar social. El Es-
tado, superando la sola bsqueda de equilibrio financiero, ob-
tuvo as una serie de recursos para regular el funcionamiento del
sistema en su conjunto.56 La industria paraestatal se foment en
ramas importantes y, como resultado de la intervencin de Na-
cional Financiera, el Estado adquiri participacin mayoritaria
o minoritaria en numerosas empresas manufactureras, tal como
se observa en el cuadro 4.
Se reestructuraron empresas estatales como Petrleos Mexi-
canos y la Comisin Federal de Electricidad, que adquirieron enor-
me importancia en el fomento al desarrollo industrial. Se orga-
niz el Fondo de Garanta y Fomento de Turismo, que permiti
establecer empresas hoteleras estatales.
En 1953 se integr el Comit de Inversiones, que dependa
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En junio de ese
54
Decreto de creacin del Consejo de Fomento y Coordinacin de la Pro-
duccin Nacional (Diario Oficial, 12 de junio de 1954).
55
Entre 1940 y 1952 se crearon Altos Hornos de Mxico, Ayotla Textil,
Guanos y Fertilizantes, Fundiciones de Hierro y Acero, Minera de Real del Mon-
te, Diesel Nacional, y cerca de 80 organismos y empresas en las industrias azu-
carera, del papel, petroqumica y metalmecnica (Elia Marum Espinosa, "Em-
presa pblica e intervencionismo estatal en Mxico, 1976-1988. Un anlisis
alternativo", tesis de doctorado, Mxico, UNAM, 1989, pp. 63-199).
56
Jos Ayala Espino, "Estado y desarrollo. La formacin de la econo-
ma mixta mexicana (1920-1982)", en La industria paraestatal en Mxico, t. 2,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica-SEMiP, 1988, pp. 355-356.
1940-1960 67
ao se acord que las secretaras de Estado, el Departamento del

Distrito Federal, los organismos descentralizados y las empresas
de participacin estatal estaran obligados a presentar a la Se-
cretara de Hacienda sus programas de inversiones para el perio-
do 1952-1958 y a informar oportunamente los cambios que se
dieran en los mismos. El nuevo Comit de Inversiones tom me-
didas para tener ms control de los organismos y empresas p-
blicas. Shafer opina que, probablemente, las medidas del comi-
t provocaron conflicto entre las agencias gubernamentales y las
autnomas.57 Es por ello que la medida ms importante sobre
modernizacin administrativa fue que el Comit de Inversiones
dependiera del Ejecutivo, quiz para reducir fricciones y ejercer
mayor presin sobre las oficinas gubernamentales. A partir de
ese momento se llam Comisin de Inversiones. La funcin b-
sica de esta Comisin remozada fue coordinar mejor las inver-
siones pblicas, reordenndolas con base en un criterio jerrquico
que tuviera como fundamento la atencin a las necesidades so-
ciales ms urgentes y realizar las inversiones ms necesarias y pro-
ductivas. Por norma, ninguna obra de importancia poda ejecu-
tarse si la Comisin no daba su opinin; fue de hecho dice
Shafer la "fuerza ms integradora de la planeacin nacional".
Por ltimo, en diciembre de 1956 se cre la Comisin para la
Proteccin del Comercio Exterior, a la que se le encargaron una
serie de tareas para mejorar el intercambio con el exterior.
CAMBIOS ADMINISTRATIVOS SUPEDITADOS

A LA NECESIDAD DE BUROCRATIZAR
LAS RELACIONES DE PODER
El gobierno de Manuel vila Camacho fortaleci el sistema po-
ltico, lo que le permiti tener una posicin slida ante el exte-
rior y negociar alianzas internacionales. En los primeros seis meses
de su periodo propuso reformas legales y pudo contar as con
la infraestructura jurdica necesaria para fortalecer la capacidad
del Estado como arbitro de conflictos y como primer intento ra-
cionalizador. Para contar con apoyo amplio, el gobierno mexi-
cano entabl negociaciones con algunos grupos sociales, entre
57
R.J. Shafer, op. cit., p. 54.
CUADRO 4
Participacin de la Nacional Financiera en varias empresas,

al 30 de junio de 1953 (millares de pesos)
Valores en
Capital poder de
Empresas total Nafinsa (%)
Clasa Films Mundiales, S.A. 1000 51.002
Banco Nacional Cinematogrfico, S.A. 10000 56.57
Compaa Electrnica de Manzanillo, S.A. 700 84.70
Nueva Compaa Electrnica Chpala, S.A. 100000 60.00
Altos Hornos de Mxico, S.A. 70000 51.61
Compaa Industrial de Atenquique 30000 35.25
Unin Forestal de Jalisco y Colima, S.A. 7500 100.00
Refrigeradora del Noroeste, S.A. 2000 91.50
Almacenes Nacionales de Depsito, S.A. 10000 10.74
Aseguradora Mexicana, S.A. 2900 4.39
Cementos Portland Moctezuma, S.A. 3250 99.91
Guanos y Fertilizantes de Mxico, S.A. 55000 8.89
Asociacin Hipotecaria Mexicana, S.A. 4037 21.58
CEIMSA 6000 16.66
Agencia Central Ford, S.A. 2500 52.00
Compaa Mexicana de Coque y Derivados, S.A. 70000 *
Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, S.A. 25000 95.00
Maz Industrializado, S.A. 12000 100.00
Compaa Industrial Irolo, S.A. 5000 100.00
Constructora del Sur, S.A. de C.V. 56494 100.00
Obras Portuarias, S.A. 1 000 100.00
Ferrocarril Noroeste de Mxico, S.A. 25 000 100.00
Industrial de Abasto, S.A. 25000 100.00
Carbonfera Unida de Palau, S.A. 12300 45.52
Maduro Mines, Co., S.A. 17 300 67.50
Aerovas Reforma, S.A. 20000 100.00
Industrial Nacional Qumica Farmacutica 50000 49.00
Laboratorios Baleo, S.A. 3000 100.00"
Compaa Electrnica Guzmn, S.A. 850 41.18
Compaa Electrnica Morelia, S.A. 1 200 100.00
Compaa Hidroelctrica Occidental, S.A. 500 100.00
Elctrica, S.A. 30 100.00
Progreso, S.A. 60 100.00
Celulosa Mexicana, S.A. 4000 100.00
Diesel Nacional, S.A. 75000 78.00
Fbrica de Mquinas de Coser, S.A. 2500 99.84
Motores y Maquinaria Anhuac, S.A. 17 000 32.70
Congeladora de Mazatln, S.A. 5000 100.00
Nitrgeno, S.A. 4 100 48.78
Super Carbn de Mxico, S.A. 1 000 100.00
1940-1960 69
CUADRO 4 (continuacin)
Valores en
Capital poder de
Empresas total Nafinsa (%)
Banco de Mxico, S.A. SO 000 0.02
Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A. 33 509 3.90
Banco del Pequeo Comercio del D.F., S.A. 2 891 0.05
Banco Nacional Hipotecario Urbano, S.A. 28 225 1.13
Nacional Monte de Piedad, S.A. 5 000 10.00
Banco Industrial del Estado de Mxico, S.A. 1000 1.60
Cobre de Mxico, S.A. 20 000 23.46
Chapas y Triplay, S.A. 5 000 55.96
Exportadora de Pelculas, S.A. 1 375 19.85
Ingenio Independencia, S.A. 17 000 99.41
Internacional de Pelculas, S.A. 1980 21.53
Espada Mines Co., S.A. 200 000 51.00
1
La mayora de las acciones pertenecen al gobierno federal, a Altos Hor-
nos de Mxico y a la Carbonfera Unidad de Palau y acciones.
2
Incluye algunas inversiones del gobierno federal hechas a travs de la Na-
cional Financiera.
Fuente: Informacin directa de la Nacional Financiera. Citado en Apor-
taciones al conocimiento de la administracin pblica, Mxico, Secretara de
la Presidencia, Direccin General de Estudios Administrativos, 1976, p. 499.
otros, los obreros. La poltica obrera deba seguir vindose fa-

vorecida, y esto se tratara de lograr a base de concesiones y de
negociaciones. La clase obrera mexicana creca paralela al desa-
rrollo industrial; por lo tanto era obligado tomar medidas que
estabilizaran esa relacin para no poner en peligro al sistema po-
ltico. Con ese propsito se estableci el Pacto de Unidad Obre-
ra, lo cual signific integrar las seis federaciones de trabajado-
res ms importantes, que agrupaban 90% de los obreros
sindicalizados, y la decisin de someterse al arbitrio del presi-
dente de la Repblica. Este pacto se vio reforzado con disposi-
ciones adicionales como la Ley de Compensaciones de Emergencia
al Salario Insuficiente, de 1944, y la Ley sobre Contratos Colec-
tivos de Trabajo Obligatorio, que se justificaban por la enorme
cantidad de establecimientos comerciales e industriales que con-
trataban trabajadores sin proteccin legal alguna.
Por lo que respecta a los trabajadores al servicio del Estado,
vila Camacho envi a la Secretara de Gobernacin el proyec-
to de reformas a su estatuto jurdico para dar salida a demandas
sobre el escalafn y garantizar los derechos del personal de base.

Al aprobarse las reformas, se incorporaron nuevos gremios a la
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
(FSTSE), organismo cpula que apareci a consecuencia del es-
tatuto que Crdenas propuso al Congreso en 1937. En ese esta-
tuto se reconocieron derechos como la estabilidad en el trabajo,
la asociacin y la huelga con restricciones importantes. Se clasi-
fic al personal como de base y de confianza, lo que favorecera
que el grueso de los trabajadores estuvieran sindicalizados y esto
facilitara al gobierno su control. El estatuto tambin ayud a
la tarea del gobierno en los recortes de personal: el presidente
concedi a los sindicatos de burcratas que nombraran delega-
dos para discutir con los secretarios de Estado y jefes de depar-
tamentos los reajustes de personal. La decisin del Ejecutivo te-
na el propsito de cesar a empleados que no fueran necesarios,
ya que su exceso recargaba mucho el presupuesto.
La administracin central tuvo pocas pero importantes mo-
dificaciones durante el gobierno de vila Camacho. En 1941 se
cre la Secretara de Trabajo y Previsin Social sobre la base
del antiguo Departamento Autnomo del Trabajo que exista des-
de 1933, porque la industrializacin del pas exiga el desarro-
llo de la clase obrera. Este cambio, como dije en el primer captulo,
se debi al hbito poco racional y contraproducente de cambiar
el status jurdico de una dependencia cuando sus tareas se ha-
can ms complejas. Al convertir al departamento en secretara
se le dio ms peso poltico a decisiones que para el gobierno eran
y son de suma importancia: aquellas que tienen que ver con la
negociacin entre factores de la produccin. Fue necesario des-
doblar el aparato administrativo para institucionalizar las rela-
ciones laborales. De la misma manera, se ampliaron los grupos
de la Junta de Conciliacin y Arbitraje; se reforz el aparato de
previsin social, que qued en una nueva direccin, y se organi-
zaron la Procuradura Federal del Trabajo, el Departamento Ju-
rdico y el de Inspeccin. Se estableci una comisin de estudios
econmicos y sociales para que analizara tcnicamente los con-
flictos que no se pudieran resolver con la intervencin de la Se-
cretara del Trabajo o la de la Junta de Conciliacin y
Arbitraje.58
58
Miguel Quintana, "La accin presidencial a favor de los trabajadores",
1940-1960 71
Con la creacin de la Secretara del Trabajo y las reformas

hechas a la Ley Federal del Trabajo y a algunos artculos consti-
tucionales,
el gobierno de vila Camacho estableci lineamientos precisos de
accin sindical, un mecanismo administrativo que hiciera frente con
mayor eficacia a los complejos problemas laborales, y fortaleci
jurdicamente su propia capacidad de accin.59
Aunque, cuatro dcadas despus, vale la pena preguntarse

si el aparato administrativo que regula las relaciones de trabajo
es eficaz, es innegable que los elementos de control poltico que
se desprendieron de esas decisiones cumplieron su propsito.
Como medida complementaria para fortalecer el control po-
ltico que el gobierno requera, y a la vez dar respuesta a las de-
mandas de ampliacin de beneficios sociales, se cre en 1941 el
Departamento de Seguros Sociales, encargado de estudiar los pro-
yectos sobre seguros de vida, invalidez, cesacin involuntaria del
trabajo, enfermedades y accidentes. Ese mismo ao se cre una
Comisin Tcnica encargada de convertir esos proyectos en ley,
integrada por las Secretaras del Trabajo y Previsin Social, Ha-
cienda y Crdito Pblico, Economa Nacional y Asistencia P-
blica, el Departamento de Salubridad Pblica y representantes
de organizaciones obreras y patronales. El 15 de mayo de 1943
se expidi el decreto sobre el sistema de seguridad social, con las
modalidades y los plazos para su instauracin.
De acuerdo con el documento, el seguro social empezara a ofrecer

sus sevicios a partir del ao siguiente. Pero un paso previo para
tal efecto era, naturalmente, el cobro de las cuotas a obreros y pa-
trones, obstculo que resulto ms que serio para llevar el proyecto
a la prctica.60
Estos problemas obligaron al gobierno avilacamachista a re-

formar la Ley del Seguro Social en noviembre, dar a las cuotas
carcter fiscal y a las autoridades hacendaras la facultad de co-
en Seis aos de actividad nacional, citado por Luis Medina, Del cardenismo
al avilacamachismo, p. 385.
5
/Wd., p. 321.
60
Ibid.
brarlas. Las etapas de su instalacin fueron las siguientes: en 1943

se implant el decreto sobre los seguros obligatorios de acciden-
tes de trabajo y enfermedades no profesionales en el Distrito Fe-
deral; el 21 de febrero de 1945 los seguros se extendieron a la
ciudad de Puebla; el lo. de agosto el servicio se implant en Mon-
terrey; el 15 de marzo del ao siguiente se extendieron a Guada-
lajara, Zapopan, Tlaquepaque y El Salto, en Jalisco.61 El seguro
social fue, claramente, una respuesta poltica. Era una promesa,
ya que tardaran en hacerse los complejos estudios tcnicos para
convertirlo en realidad, pero tambin la recompensa a la aquies-
cencia de los cuadros sindicales, que redujeron su militancia obrera
y disminuyeron las huelgas. Desde el punto de vista institucio-
nal, en su sentido poltico ms profundo, era sntoma de que la
justicia social sustitua la lucha de clases, porque la primera es-
taba destinada, a la postre, a determinar tanto la ideologa del
movimiento obrero como la actitud del Estado en sus relaciones
con l.62
En 1943 se fusionaron la Secretara de Asistencia Pblica y
el Departamento de Salubridad Pblica, y dieron origen a la Se-
cretara de Salubridad y Asistencia.63 La poltica de salud y de
previsin fue parte importante de la social. Con la misma orien-
tacin se inauguraron el primer Dispensario Anticanceroso, el
Instituto Nacional de Cardiologa, el Hospital Infantil (en el Dis-
trito Federal), el Instituto Nacional de Neurologa y la Direccin
de Cooperacin Interamericana de Salubridad. El 18 de octubre de
1943 se expidi un decreto que modific la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, ya que al fusionarse la Secretara
de Asistencia Pblica con el Departamento de Salubridad, que-
daron 11 secretaras y slo tres departamentos.64
El gobierno de Miguel Alemn endureci su posicin respecto
a la negociacin con los grupos, particularmente con los obre-
61
Segn datos, en 1944 haba 138 741 afiliados, todos en el Distrito Fe-
deral, 22 663 en Puebla y 31 860 en Nuevo Len. Para 1946 los asegurados eran
246 537 de los cuales 164 163 estaban en el Distrito Federal, 27 700 en Puebla,
33 276 en Nuevo Len y 21 398 en Jalisco.
62
63
Luis Medina, Del cardenismo al avilacamachismo, p. 293.
64
En 1987 se transform en Secretara d Salud.
En 1940, el Departamento de Marina ya se haba transformado en la
Secretara de Marina, resultado de la preocupacin por el conflicto blico inter-
nacional.
1940-1960 73
ros; estaba dispuesto a colaborar "con las tendencias que se ajus-

taran a la conducta poltica prescrita por l "ya condenar" a
las que se apartaron de ella".65 El sector obrero se vio obligado
a sujetarse a estas nuevas reglas. Alemn fue ms lejos que su
antecesor; su relacin con los grupos sociales tendi no slo a
darle cauce institucional a las relaciones de poder sino a favore-
cer la intermediacin de la burocracia, lo que es una muestra de
que su posicin fue mucho ms rgida. Lo mismo sucedi con
los conflictos laborales; la Secretara de Trabajo y Previsin So-
cial apareci como el gran eje de las relaciones obrero-patrona-
les, que molde todo un estilo de trabajo cuyas soluciones
aparecieron como preestablecidas. La reglamentacin laboral
(tambin los contratos colectivos) redujo los conflictos obrero-pa-
tronales a frmulas que servan a los propsitos polticos del Eje-
cutivo. Otra tctica de relacin burocrtica fue safisfacer las
demandas de vivienda, salud y seguridad mediante organismos
creados especficamente para tales fines. A partir de entonces di-
ce Jos Fernndez Santilln las empresas empezaron a contar
con servicios de este tipo.66
En cuanto a seguridad nacional, el Instituto Mexicano del
Seguro Social logr equilibrar su situacin econmica y mejorar
sus servicios mediante un programa de construcciones. No era
poca la hostilidad hacia la institucin por el servicio deficiente
que daba a los usuarios; esto se deba en parte a que durante la
guerra result difcil obtener instrumental y equipo, y en parte
a que no se cont con edificios adecuados. Para superar los pro-
blemas se hicieron reformas a la Ley Orgnica del Instituto en
enero de 1947 y febrero de 1948; en ellas se establecieron el aumen-
to de las cuotas en la proporcin mnima necesaria para hacer
frente a la extensin de los servicios a los familiares de los traba-
jadores y el aumento de los costos. En lo que se refiere a vi-
vienda, la Direccin de Pensiones construy en la ciudad de
Mxico enormes edificios multifamiliares como el "Miguel Ale-
mn" inaugurado el 2 de septiembre de 1949 y casas en nue-
vas colonias para los empleados pblicos.67
Cuando Alemn inici su gobierno, ya tena claro cul era
65
Luis Medina, op. cit., p. 149.
66
J. Fernndez Santilln, op. cit., pp. 49-88.
67
Tiempo, 9 de septiembre de 1949.
el proyecto poltico-econmico que tratara de impulsar durante

el sexenio. En diciembre de 1946 se public la Ley de Secretaras
y Departamentos de Estado que dejaba sin efecto la de 1939, la
cual, si bien era un ordenamiento general, planteaba la necesi-
dad de adecuar el aparato administrativo al proyecto alemanis-
ta. En esta ley se consign la creacin de la Secretara de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa, a la que se le encomen-
d conservar, administrar y adquirir bienes nacionales, contra-
tar las obras del gobierno federal, coordinar las juntas de mejoras
materiales y realizar estudios para hacer ms eficiente la admi-
nistracin.
Algunas de las funciones que se atribuyeron a esta Secreta-
ra estaban ya distribuidas en otras dependencias del ejecutivo;
la custodia de los bienes nacionales corresponda a la Direccin
de Bienes Nacionales, que perteneca a la Secretara de Hacien-
da y Crdito Pblico. Esa direccin, con sus funciones, pas a
formar parte de la nueva Secretara; la inspeccin fiscal, a cargo
de la direccin homnima que tambin se encontraba en Hacien-
da, se incorpor ampliadas sus funciones a la nueva depen-
dencia con el nombre de Direccin General de Inspeccin
Administrativa. La Secretara de Bienes Nacionales combin la
prestacin de servicios gubernamentales directos con la tarea de
vigilar a las dems dependencias para que cumplieran con sus
obligaciones. En la creacin de esta Secretara se advierte la ne-
cesidad de contar con oficinas gubernamentales a las que des-
pus se les reconocieron funciones normativas las secretaras
llamadas "globalizadoras". Desde entonces se advirti que una
secretara ubicada formalmente en el mismo rango que las de-
ms encontraba resistencia y despertaba suceptibilidad y recelo
en las funciones de las otras. Esta situacin no ayud a la delica-
da tarea de organizar y supervisar.68
Cuando Adolfo Ruiz Cortines lleg a la presidencia en 1952,
las relaciones polticas con el sector obrero se haban encajona-
do en la estructura burocrtica. Se contaba con organizaciones
controladas que desempearon eficazmente el papel de interlo-
cutoras entre gobierno y clase obrera. Sin embargo, muchos pe-
queos sindicatos no estaban aglutinados en ninguna de las
68
Francisco Lpez lvarez, La administracin pblica en la vida econ-
mica de Mxico, 2a. ed., Mxico, Editorial Porra, 1956.
1940-1960 75
grandes organizaciones existentes. El gobierno promovi enton-

ces la creacin de la Confederacin Revolucionaria de Obreros
y Campesinos (CROC), en abril de 1952, para consolidar su he-
gemona sobre el movimiento obrero.
La negociacin con el liderazgo obrero se facilitaba cada vez
ms en la medida que los lderes con los que se haban estableci-
do negociaciones en el pasado seguan al frente de las organiza-
ciones sindicales y de las corporaciones. Tambin bajo auspicios
gubernamentales se volvi a insistir en unificar a los obreros en
una sola central y se constituy en marzo de 1955 el Bloque de
Unidad Obrera. Este bloque "fue un intento de hacer ms efec-
tivo el control de la clase obrera por parte del gobierno. Una so-
la organizacin y un solo liderazgo haca ms fciles las
negociaciones y la regulacin de los conflictos".69
Como los dos gobiernos anteriores, y pese a reducciones sus-
tanciales en el gasto pblico, el de Ruiz Cortines tambin am-
pli los servicios asistenciales con el Instituto Nacional de la
Vivienda, la Direccin de Pensiones Militares y el Centro Mdico.
Es claro que, en los 20 aos analizados, fueron dos los ejes
de la accin estatal: conseguir un desarrollo econmico sosteni-
do y mantener la estabilidad poltica. Al analizar las transfor-
maciones del aparato administrativo aparece como constante el
frreo aunque disfrazado control que se ejerci sobre los tra-
bajadores, particularmente sobre los obreros, concretado en de-
cisiones que incorporaron medidas de corte reivindicador a cargo
de oficinas creadas para ese propsito.
Por lo dems, la prioridad otorgada al desarrollo econmi-
co acarre costos y desequilibrios de cuenta. Se pens entonces
en utilizar de manera ms decidida a la administracin pblica
como recurso para poner en funciones instrumentos de bienes-
tar social; de ah que las transformaciones del aparato adminis-
trativo se hicieran segn los dictados de ese propsito. Por ello,
el sector paraestatal empez a tener injerencia tanto en el terre-
no econmico como en el de bienestar social.70 La administra-
69
Vase en Berta Lerner, op. cit., el captulo "La poltica obrera: inicia-
tivas y frenos", pp. 269-274.
70
De 1953 a 1958 el nmero de empresas y organismos pblicos aument
de 101 a 259. Su participacin estuvo prevista para un desarrollo ms armni-
co. Aparecen organismos como la Comisin Nacional de Valores y Zincamex,
cin en estos 20 aos se utiliz como herramienta sujeta a las

prioridades del proyecto poltico; en ese lapso no se trat de me-
jorar sus procesos ni tampoco se reflexion si sus estructuras eran
las ms adecuadas para contribuir a los objetivos polticos.
La complejidad de la accin gubernamental dio respuestas
ms coyunturales que permanentes para la necesaria coor-
dinacin de esfuerzos. No se quiso reconocer en la racionalidad
administrativa una decisin tambin poltica, pero s hubo intentos
por dar cierta coherencia al conjunto de las medidas en algn
sector o rengln, y de ah la incorporacin de comisiones que coor-
dinaran y relacionaran distintas dependencias. Un rasgo de las
medidas tomadas por el Estado es el predominio del ejecutivo
en la solucin de problemas. Transferida la negociacin poltica
al ejecutivo, quedaron desplazados la Cmara de Diputados y el
partido mayoritario. De esa manera, slo si se contaba con
el apoyo presidencial se poda esperar eficacia de la estructura
administrativa. La Comisin de Inversiones en el sexenio de Ruiz
Cortines es un buen ejemplo en ese sentido.
El conflicto social se encapill en frmulas institucionales pri-
mero y burocrticas despus, ya que los interlocutores eran par-
te de la misma estructura de poder, y al ampliarse el aparato
administrativo las relaciones sociales y polticas no pudieron que-
dar fuera de este particular mbito de accin. Esta ampliacin
de la estructura administrativa requiri incorporar dependencias
con atribuciones ms centralizadoras, sobre todo en lo que se re-
fiere al manejo de recursos legales y presupustales; por esa ra-
zn, tiempo despus se crearon instituciones gubernamentales ms
grandes como las llamadas globalizadoras que ya mencion.
La necesidad de tener conocimientos ms especializados y la cen-
tralizacin de recursos legales y presupuetales incidi en el for-
talecimiento del ejecutivo e irremediablemente de su burocracia.
pero tambin el Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores al Servi-

cio del Estado (Infonavit).
3. 1960-1980: LA MODERNIZACIN
ADMINISTRATIVA, INSTRUMENTO PARA
FORTALECER AL ESTADO
Las debilidades en la estrategia de desarrollo de los gobiernos

anteriores fueron evidentes porque no resistieron los efectos de
sus contradicciones. Engendraron una poderosa clase de empre-
sarios, industriales y comerciantes dispuestos a no permitir que
la influencia del Estado en la economa les restara capacidad de
accin y poder; provocaron la insatisfaccin de la clase media
por la distribucin de los beneficios del desarrollo, de las cuotas
de poder y de participacin poltica; paralizaron a la clase obre-
ra, lo que fortaleci a los sindicatos para seguir exigiendo medi-
das reivindicadoras a cambio de la inmovilidad de sus organiza-
ciones. Estas contradicciones se sumaron a los problemas que el
crecimiento econmico no haba logrado resolver, en especial la
distribucin del ingreso, sumamente inequitativa. A ese respec-
to, el cuadro 5 deja ver que entre 1950 y 1969, el 20% de la po-
blacin perciba apenas el 4% del ingreso nacional. Al mismo
tiempo, el 20% de las altas esferas disponan del 64 por ciento.1
A partir de 1960 aument la participacin del Estado en la
economa, por lo que la expansin del sector paraestatal fue slo
consecuencia lgica de esa decisin, lo mismo que la ampliacin
de la inversin y el gasto pblicos. La poltica de precios y tari-
fas ms la tributaria, combinadas con la del gasto, ocasion que
el dficit del sector pblico controlado presupuestalmente aumen-
1
A pesar de que durante el gobierno de Echeverra el grupo de contribu-
yentes de ingresos medios alcanz cierta mejora, Mxico tiene, segn el Banco
Mundial, uno de los peores perfiles del mundo en la distribucin del ingreso.
Los beneficios del crecimiento ciertamente han sido mal distribuidos. Daniel
Levy y Gabriel Szkey, Estabilidad y cambio. Paradojas del sistema poltico
mexicano, Mxico, El Colegio de Mxico, 1985, p. 174.
[77]
CUADRO 5
Distribucin del ingreso en Mxico, 1950-1977
Participacin del ingreso total

Grupo de ingresos 1950 1963 1969 1977
1-2
(20% ms bajo) 4.7 3.5 4.0 3.3
3-5 12.7 11.5 11.0 13.4
6-8 23.7 25.4 21.0 28.2
9-10
(20% ms alto) 58.9 59.6 64.0 55.1
Fuentes: Para 1950 y 1963, CEPAL, La distribucin en Amrica Latina,
Nueva York, 1970; para 1969, Banco Mundial, The Economy of Mxico: A Basic
Report, Washington, D.C., junio de 1973, y para 1977, Secretara de Progra-
macin y Presupuesto, Encuesta nacional de ingresos y gastos de las familias,
Mxico, 1979. Daniel Levy y Gabriel Szkely, Estabilidad y cambio, Mxico,
El Colegio de Mxico, 1985, p. 174.
tara en proporcin al producto interno bruto. El dficit se financi

entonces con algunos recursos crediticios internos y se ampli el
recurso de los crditos externos.2 En esas condiciones, la polti-
ca del gasto pblico entr en franca contradiccin con la del fi-
nanciamiento: por un lado, al inicio de los aos sesenta se plan-
teaba la urgencia de continuar favoreciendo el crecimiento
econmico y atender, aunque fuera de manera parcial, las ca-
rencias sociales de los sectores y clases menos favorecidos, lo que
implicaba aumentar el gasto pblico; por otro, la resistencia de
los grupos empresariales a la reforma fiscal y al incremento de
precios y tarifas de los bienes y servicios que proporcionaba el
sector pblico, oblig a recurrir cada vez ms a los crditos in-
ternacionales. En esos aos se pens que creando dependencias
y fortaleciendo la administracin pblica se conseguira dinami-
zar la inversin. Se intent planear la funcin de todas las enti-
dades pblicas para que hubiera armona y compatibilidad entre
ellas. Tambin hubo, con el mismo propsito, mltiples inten-
tos de coordinacin.
2
Sobre el tema vase Carlos Tello, La poltica econmica en Mxico,
1970-1976, 5a. ed., Mxico, Siglo XXI, Editores, 1972.
1960-1980 79
Los cambios de la estructura administrativa entre 1960 y 1980

respondieron justamente a la necesidad de incluir decisiones ms
racionales en planeacin y coordinacin. Haba que redoblar es-
fuerzos y fortalecer la estructura de la administracin pblica para
que se pudieran elaborar planes y programas, a partir de los mon-
tos requeridos para la inversin y el gasto, con el compromiso
de evaluar esos planes.
Para ello, en 1958 se cre la Secretara de la Presidencia, cu-
yas atribuciones, por muy amplias que se presentaran en la ley,
quedaron limitadas por conflictos burocrticos como explico
ms adelante producto del recelo de otras secretaras al ver in-
vadido su tradicional espacio de poder. Tambin se incorpor
a la estructura central la nueva Secretara de Patrimonio Nacio-
nal, por lo que la de Hacienda y Crdito Pblico perdi algunas
de sus funciones relativas a planeacin y coordinacin. El con-
trol del creciente sector paraestatal estuvo a cargo de la Secreta-
ra de Patrimonio Nacional, que se form sobre las bases de la
antigua Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Adminis-
trativa. Estos cambios quedaron consignados en la Ley de Se-
cretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958.
La nueva Secretara de Patrimonio tuvo dificultades para cum-
plir cabalmente con sus propsitos, por lo que se cre una junta
de gobierno encargada del sector paraestatal y de aplicar la ley
que lo regulaba.
La necesidad de coordinar dependencias pareci requisito para
poder establecer objetivos y formular planes. La Comisin In-
tersecretarial desempe este papel y logr preparar el Plan de
Accin Inmediata 1962-1964. La planeacin, adems de buscar
ms racionalidad en el manejo de los recursos, procur tambin
ampliar los consensos sociales sobre decisiones gubernamenta-
les; stas siguieron sustentndose en el control que mantuvo el
gobierno, particularmente sobre el sector obrero. Se modific la
estructura administrativa para que influyera de" manera ms di-
recta en logros de tipo social. El gobierno no poda atender en
especial el desarrollo econmico sin tomar algunas medidas para
que sus beneficios llegaran a las capas ms desprotegidas de la
sociedad. En el cuadro 6 se observan los montos de la inversin
pblica en actividades productivas y en las de beneficio social.
Entre 1941 y 1946 el gobierno invirti un poco ms de 10 mil
millones de pesos en la industria y casi 13 mil millones en bienes-
tar social. Para 1970, el cuadro muestra cmo en los mismos ren-
glones la inversin fue respectivamente de 40 mil millones y de
slo 25 mil.
La mencionada Ley de Secretaras y Departamentos de Es-
tado demostraba al menos de manera formal que la moderniza-
cin de la administracin pblica era necesaria, tanto como eran
necesarios funcionarios ms profesionales. Esta profesionaliza-
cin apareca de manera paulatina a medida que el ejecutivo des-
plazaba al partido y al poder legislativo, para que la negociacin
poltica fuera ms eficaz. La circulacin de la lite gobernante
fue hacindose cada vez ms cerrada y la plataforma partidista
para llegar a los altos puestos de la administracin pblica fue
cada vez menos necesaria. La formacin ms tcnica, cercana
a los nuevos requerimientos de la programacin y la planeacin,
se convirti en la fuerza negociadora de la clase dirigente.
En 1966 la norma que regulaba al sector paraestatal tuvo ajus-
tes importantes, que analizar en las pginas siguientes. Se pre-
sent el Plan de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970, que
intentaba combinar metas econmicas con logros sociales.
Reformar la administracin signific, adems de hacer cam-
bios y transformaciones a su estructura, adecuar y ajustar sus
procesos internos para que la gestin pblica fuera ms eficaz
segn las expectativas de la sociedad mexicana.
Al aparecer sntomas de desgaste producto tanto del modelo
econmico como del ejercicio de la autoridad, que se vieron re-
flejados en la crisis de 1968, el gobierno intent la va de la reno-
vacin de la administracin como medio para recuperar la legi-
timidad que el gobierno haba perdido.
El desarrollo alcanzado por los organismos del sector pbli-
co en las dos pasadas dcadas no era el adecuado para enfrentar
los nuevos retos que la sociedad planteaba: ms apertura demo-
crtica y una distribucin ms justa de los beneficios econmi-
cos. La planeacin y la coordinacin segn vimos en el cap-
tulo anterior tuvieron lmites, ya que slo lograron poner ciertos
controles a los recursos presupustales, pero no influir para que
se concretara un proyecto de desarrollo integral orientado desde
la esfera estatal y complementado por la iniciativa privada.
Es por ello que "la administracin pblica inmersa en una
problemtica compleja, se lanza a todo un proyecto renovador
de reforma administrativa. La reforma intentaba instituciones
CUADRO 6
Inversiones pblicas por sector econmico, 1941-1983
Total Porcentaje del total
millones Comunicaciones Defensa y
Ao de pesos Agricultura Industria y transportes Social administracin Otros*
1941-1946 4309 15.7 10.2 51.6 12.9 1.8 7.8
1947-1952 14090 22.0 18.9 40.2 13.3 0.2 5.4
1953-1958 29673 13.0 30.2 36.3 14.3 3.0 3.2
1959-1964b 67 189 10.6 37.5 24.9 24.2 2.8

1965-1970 128 439 11.0 40.0 22.0 25.0 2.0
14.5 27.4
1941-1970 243 691 35.0 18.0 2.0
374 728 15.6 40.0 21.7 19.0
0.9
1971-1976 2.8
1977 140 102 18.5 45.2 19.0 13.8 2.8 0.7
1978 221 700 19.8 59.0 11.0 8.3 1.4 0.6
1979 315000 20.1 55.0 13.9 9.4 1.3 0.5
1980 465000 20.6 53.1 16.3 8.6 1.1 0.3
1981 754 124 11.3 49.8 13.8 8.5 4.2 12.4
1982 1 016 042 11.8 48.9 16.6 13.7 3.1 5.9
1983 1 365 427 9.1 48.3 21.1 7.8 2.8 10.9
Fuentes: Para 1941 a 1964, Nacional Financiera, 50 aos de la revolucin mexicana en cifras, Mxico, 1963, p. 133.
Para 1965 a 1976, Nacional Financiera, Statistics on the Mexican Economy, Mxico, 1977, pp. 370-371. Para 1977 a 1980,
Banco de Mxico, Informe anual, Mxico, varios aos. Para 1981 a 1983, Secretara de Programacin y Presupuesto, Segun-
do informe de gobierno, anexo "Sector poltica econmica", p. 711, y anexo "Sector gobierno", pp. 513 y 521, Mxico, 1984.
a
Esta categora se refiere a las inversiones hasta 1980 para expandir la infraestructura turstica. Desde los aos 1981
a 1983, se incluyen aqu la,s inversiones para el desarrollo regional.
b
Los datos para este periodo se refieren a las inversiones autorizadas, pues no se cuenta con las cifras definitivas.
Daniel Levy y Gabriel Szkley, Estabilidad y cambio, Mxico, El Colegio de Mxico, 1985, p. 156.
menos costosas y ms eficientes".3 No se trataba de una simple

reestructuracin administrativa, sino de una decisin poltica que
pretenda dar respuestas ms eficaces para que influyeran en am-
pliar el apoyo de la burocracia y la ciudadana a los programas
de gobierno. Entre los aspectos importantes de las decisiones mo-
dernizadoras aparece la coordinacin del sector paraestatal que
paradjicamente, y en contra de cualquier criterio moderniza-
dor, adquiri dimensiones insospechadas, al ampliarse de 354 a
1 155 el nmero de empresas, organismos, comisiones y fideico-
misos entre 1970 y 1982.
La importancia que adquiri la modernizacin administra-
tiva, abiertamente expresada al publicarse en diciembre de 1976
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, incluy
cambios en la estructura central. La idea de la planeacin inte-
gral cobr nuevo vigor ante la escasez de recursos; se cre as
la discutida Secretara de Programacin y Presupuesto, que te-
na bajo su exclusiva responsabilidad la programacin y presu-
puestacin de los ingresos y los gastos.
Despus de los mltiples intentos de planeacin menciona-
dos y de haber realizado planes incluso por reas, se dio a cono-
cer el Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988), que apareci en
mayo de 1983, y cuyas metas se cifraban en el alza de los precios
del petrleo. Al iniciarse la cada de stos en los primeros meses
de 1983, el famoso plan no pudo sostener sus propsitos inicia-
les.4 No obstante, el efmero excedente de recursos por la venta
del crudo permiti crear gran nmero de agencias gubernamen-
tales, en especial empresas paraestatales. Todo pareca ser prio-
ridad social y muchas comisiones se crearon para atenderla, pero
empezaron a dejar de tener apoyo a partir de 1985 al recortarse
drsticamente los recursos estatales. La nueva ley orgnica in-
cluy un ordenamiento sectorial de la administracin paraesta-
tal, lo que en su momento pareci decisin afortunada. La hete-
rogeneidad en la composicin de los sectores y la fuerza poltica
3
Jos Fernndez Santillan, Temas sobre teora de la administracin p-
blica, Mxico, UNAM, 1981, p. 17.
4
El precio oficial del crudo se mantuvo en 34 dlares hasta finales de 1982;
en marzo de 1983 descendi a 29 dlares, y se mantuvo en ese precio hasta fines
de 1984. En enero del ao siguiente baj a 28 dlares para precipitar su cada
a finales del mismo. (Isidro Morales et al., La formacin de la poltica petrole-
ra en Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1988, p. 226).
1960-1980 83
dispareja de las secretaras que los coordinaron acabaron pron-

to con la ilusin de obtener resultados positivos. Se propuso tam-
bin incorporar el desarrollo regional al nacional, por lo que se
fortalecieron los mecanismos de coordinacin entre la federacin
y los estados.
En el auge petrolero, la modernizacin administrativa lleg
a convertirse en programa poltico de gran prioridad. Apoyos y
recursos le dieron la fuerza que nunca antes haba tenido. La vo-
luntad presidencial (particularmente la de Lpez Portillo) se eri-
gi en el elemento central de estas reformas. Se intent avanzar
en la profesionalizacin de los funcionarios pblicos y los traba-
jadores al servicio del Estado, incorporando una oficina central
que elaborara y pusiera en prctica programas con este propsito.
PLANEACIN Y COORDINACIN: PRIMEROS

INSTRUMENTOS MODERNIZADORES NECESARIOS
PARA EL DESARROLLO
Al finalizar el decenio de 1950, el crecimiento econmico de M-
xico estaba estrechamente vinculado al mercado externo, porque
dependa en muy buena parte de la captacin de divisas median-
te exportaciones y de la inversin externa. No haba prcticamente
ahorro interno y haba sido insuficiente e ineficaz el que se ha-
ba destinado a la inversin. El gobierno de Lpez Mateos se en-
frent a:
dependencia econmica externa, deficiencias en la inversin, irra-
cionalidad en la estructura de la produccin e injusticia en la dis-
tribucin del ingreso. Se haca necesario revisar las polticas hasta
entonces seguidas y replantear la estrategia de desarrollo a seguir.5
El crecimiento econmico continu siendo objetivo bsico;
se activ la inversin pblica en el sector industrial y en bienes-
tar social, pero decay la destinada al sector agropecuario. Sin
embargo, el desarrollo agrcola continu sirviendo a los prop-
sitos del desarrollo industrial, por lo que respecta a insumos ta-
les como alimentos, materias primas, transferencia de capital y
mano de obra, as como el aprovechamiento de divisas para con-
5
Secretaria de la Presidencia, Mxico a travs de los informes presiden-
ciales. El sector paraestatal, Mxico, 1976, p. 122.
tinuar el proceso de sustitucin de importaciones.6 De la inver-

sin pblica total, el sector paraestatal absorbi 60%; las em-
presas ms favorecidas fueron notoriamente Petrleos Mexicanos
y la Comisin Federal de Electricidad, que prcticamente obtu-
vieron la totalidad de la inversin pblica dedicada al fomento
industrial.
En 1960 el Estado empez a invertir en la industria y par-
cialmente en bienestar social, y redujo los montos de la inver-
sin en el sector agropecuario.7 Buena parte del gasto pblico
se orient a reas que los empresarios no respaldaban con inver-
siones. As sucedi con el acero, la minera, el caf, el henequn,
el hule, etc.8 El sector pblico paraestatal empez a crecer visi-
blemente y el Estado asumi las consecuencias de su interven-
cin en actividades estratgicas y no estratgicas para el desarro-
llo, porque deba mantener la discrecionalidad en el uso de sus
recursos para lograr estabilidad en el tipo de cambio y en los pre-
cios, as como utilizar el gasto en forma de inversiones producti-
vas, otorgar subsidios y apoyar directamente a organismos so-
ciales del sector pblico.9 La ampliacin de la estructura tom
la forma de mexicanizacin y nacionalizacin, lo que influy en
la poltica industrial, en especial al nacionalizarse la industria elc-
trica, con lo que la intervencin estatal fue directa y exclusiva.10
6
La inversin pblica se proyect de la siguiente manera: 39.5% al fo-
mento industrial, bsicamente en petrleo y electricidad; 22.6% a las comuni-
caciones y transportes; 14.2% en fomento agropecuario y pesquero; 22.1 % para
obras7 de beneficio social; 1.6% a administracin y defensa (ibid., p. 138).
En el periodo 1959-1961 perdi importancia la inversin pblica en el
fomento agropecuario. En industria y bienestar social aument la participacin
de la inversin pblica de 34.5 y 14.4% del sexenio anterior, a 36.2 y 17.8%,
respectivamente. Esta tendencia se acentu a lo largo de los seis aos (ibid.,
p. 122).
8
De 1958 a 1964 el nmero de organismos y empresas pblicas aument
en 259. Se crearon la Productora Nacional de Semillas (Prease), el Instituto
Mexicano del Caf (Inmecafe), la Compaa Minera de Cananea, Avos de Acero,
Minerales Monclova, la Siderrgica Lzaro Crdenas, Hules Mexicanos y Cor-
demex, entre otros (Elia Marum Espinosa, "Empresa pblica e intervencionis-
mo estatal", tesis de doctorado, Mxico, UNAM, 1989, pp. 63-110).
9
Romeo Flores Caballero, Administracin y poltica en la historia de M-
xico, Mxico, INAP, 1981, p. 262.
10
Jos Ayala Espino, "Estado y desarrollo. La formacin de la econo-
ma mixta mexicana (1920-1982)", en Industria paraestatal en Mxico, t. 2, M-
xico, FCE-SEMIP, 1988, p. 356.
1960-1980 85
En poltica econmica se plante la necesidad de conseguir

el desarrollo econmico del pas con estabilidad monetaria, para
lo que se requera producir y exportar ms; vigorizar, por lo tanto,
el comercio exterior y ajustar las importaciones. Se ampli la es-
cala de produccin al abrirse mercados en Amrica Latina y me-
diante la venta de manufacturas a la Asociacin Latinoamerica-
na de Libre Comercio y al Mercado Comn Centroamericano.
El cuadro 7 incluye datos de la evolucin del comercio exterior,
tanto en el rubro de las importaciones como en el de las exporta-
ciones.
Se seal como fundamental mantener el equilibrio del pre-
supuesto y la solidez del crdito, as como fortalecer la capaci-
dad de pago de los prstamos hechos en el exterior. Para ello,
se reforz la capacidad de crdito a industrias que contribuye-
ran al proceso de industrializacin, bsicamente en las ramas de
la siderurgia, el carbn, la qumica, los ferrocarriles, los texti-
les, los alimentos, el papel y la electrnica. Se cre el Comit Coor-
dinador de las Instituciones Nacionales de Crdito para evitar
interferencias en las distintas reas y crditos dispendiosos. El
comit impuls el aprovechamiento de los recursos financieros
tanto del sector pblico como del privado mediante mecanismos
de coordinacin.11
Puesto que el ahorro interno era insuficiente, se financi la
inversin pblica con prstamos extranjeros. Tambin hubo mo-
dificaciones importantes en la estructura econmica al empren-
der la produccin de bienes intermedios y de capital, lo que sin
duda demand ms inversin, tecnologa moderna y una estruc-
tura de mercado ms desarrollada. El crecimiento veloz del sec-
tor paraestatal provoc una situacin anacrnica:
[en] las casi 300 instituciones estatales y paraestatales que haba en
1960, era fcil encontrar una amplia gama de objetivos, algunos
duplicados y a veces contradictorios entre s, amn de una gran di-
versidad de formas de organizacin y estilos de direccin y anacro-
nismos en mtodos y sistemas administrativos.12
El gobierno se vio obligado entonces a tomar una serie de

11
R. Flores Caballero, op. cit., p. 250.
12
Alejandro Canillo Castro, La reforma administrativa en Mxico, INAP,
1973, pp. 92-93.
CUADRO 7
Composicin porcentual y evolucin del comercio exterior, 1956-1983
Importaciones Exportaciones
Sector Tipos de bienes Sector econmico
Materias Industrias
Pblico Privado Consumo primas Capital Otros Agricultura0 extractivas Manufacturas Otros
1956 nd nd 16.6 36.6 46.8 54.2 31.8 7.4 6.6
1960 nd nd 17.8 34.2 48.0
52.7 21.3 18.2 7.8
1966 17.2 82.8 17.9 35.9 46.2 , 52.7 16.9 20.4 10.0
1970 24.0 76.0 7.0 39.7 39.2 14.1 45.2 7.6 33.2 14.0
1976 35.7 64.3 5.8 43.3 41.1 9.8 34.8 20.7 27.4 17.1
1977 37.3 62.7 9.5 44.7 35.1 10.7 32.1 27.0 25.1 15.8
1978 37.6 62.4 7.6 49.0 33.6 10.1 26.1 34.6 23.8 15.5
1979 31.8 68.2 8.3 61.6 30.0 0.1 19.9 46.1 34.0

0.1
1980 36.6 63.4 13.1 59.2 27.5 0.2 10.1 67.8 22.0
1981 36.9 63.1 12.0 56.9 31.1 7.6 74.7 17.6 0.1
78.2 15.9 0.1
1982 37.4 62.6 5.8
1983 54.9 45.1 6.0 72.8 21.1 0.1

Fuente: Ver el cuadro 7, y Secretara de Programacin y Presupuesto, Segundo informe de gobierno, anexo "Sector
comercio y fomento industrial", Mxico, 1984, pp. 195-196.
a
Las estadsticas del gobierno mexicano en este rubro incluyen generalmente la pesca, la ganadera y la apicultura. Da-
niel Levy y Gabriel Szkely, Estabilidad y cambio, Mxico, El Colegio de Mxico, 1985, p. 164.
1960-1980 87
medidas para mejorar la programacin y equilibrar gasto y fi-

nanciamiento pblicos. Con ese propsito, se hicieron consultas
a comits ad hoc. En esos casos el presidente no reuna a su ga-
binete; las consultas se hacan mediante las oficinas de la presi-
dencia y su secretara particular con el objeto de "coordinar pro-
gramas y polticas gubernamentales; para consultar grupos de
inters y para la onerosa tarea de manejar los intereses en el PRI
que afectaban al gobierno".13
Con la necesidad de introducir medios de ajuste aparecieron
las primeras diferencias entre la clase poltica con responsabili-
dades partidistas y los funcionarios abocados a las tareas inhe-
rentes a la modernizacin. El partido mayoritario, aglutinador
de fuerzas, perdi en la negociacin poltica y no fue ya el nico
intermediario entre sociedad y gobierno. Al volverse ms com-
plejas las funciones gubernamentales, fue evidente que era nece-
sario definir con nitidez las operaciones de quienes participaban
en la negociacin poltica. Habra que unificar criterios en las
reas de planeacin, consulta y coordinacin, para lo cual se cre
como dije antes la Secretara de la Presidencia, a la que se
le dieron responsabilidades de planeacin, coordinacin y eva-
luacin.
Presidencia sustituy en organizacin y funciones a la
desaparecida Comisin de Inversiones; hubo consultas para crear
una Secretara de Planeacin y Presupuesto, pero no se concre-
t el proyecto. Por lo tanto, se encarg a Presidencia reunir in-
formacin para elaborar un plan general de inversiones y gasto
pblico del poder ejecutivo. Tuvo tambin que coordinar pro-
gramas de inversin y planear y vigilar la inversin pblica, in-
cluida la de los organismos descentralizados y empresas de par-
ticipacin estatal. Se le encomend tambin estudiar los cambios
que fueran necesarios para la estructura administrativa. En mayo
de 1959 la Secretara de la Presidencia una de cuyas funciones
era preparar el primer plan de desarrollo econmico anunci
la creacin de tres direcciones: Planeacin, Inversin e Inspec-
cin y Control. Esto dice Shafer provoco conflictos con otras
secretaras de Estado, las cuales no slo sintieron amenazados
sus intereses y su poder, sino que opinaban, y con razn, que
13
Robert J. Shafer, Mxico, Mutual Adjustment Planning, pp. 9-10.
estaban mejor calificadas para cumplir con esas funciones, por-

que si bien la planeacin era til para homologar propsitos y
tareas, esa homologacin provocaba resistencias, que Nizard iden-
tifica como "polticas de administracin en competencia". Por
ello, y aunque resulte paradjico, el presidente tendi a dar apo-
yo a las instituciones ms antiguas.
Presidencia no logr poner en prctica todas sus atribucio-
nes, porque gran parte de la planeacin qued en la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, en el Banco de Mxico y en Na-
cional Financiera.14 En 1960 se complet la estructura del nue-
vo organismo con una Direccin de Vigilancia de la Inversin
Pblica y de los Subsidios Federales para controlar el ejerci-
cio de los programas y la aplicacin de fondos y subsidios, y
con una oficina del Plan General de Gasto Pblico que hizo pro-
yecciones para lograr el buscado equilibrio en el desarrollo del
pas.15 A partir de ese momento, lo que en la superficie pareci
mejoramiento administrativo, no fue sino una manera de con-
trolar recursos; a pesar del disfraz, sin embargo, se le dio un es-
pacio que le permiti cierta autonoma e importancia en el con-
junto de las tareas gubernamentales.
se fue tambin el caso de la Secretara de Patrimonio Na-
cional cuyo antecedente fue la antigua Secretara de Bienes
Nacionales e Inspeccin Administrativa, a la que se le encarg
controlar las finanzas y la administracin de organismos descen-
tralizados y empresas pblicas. Tuvo que vigilar todas las adqui-
siciones y obras realizadas por el gobierno, en coordinacin con
la Secretara de la Presidencia. Tambin empez a participar en
los mecanismos de desarrollo regional, que se afinaron aos des-
pus con la Secretara de Programacin y Presupuesto. Estas me-
didas tenan el propsito de fortalecer el control de las activida-
des de la administracin pblica, particularmente de la paraestatal,
debido al aumento de los organismos que la formaban.
Sin embargo, las facultades de estas nuevas secretaras se entrela-
zaban con las que tiempo atrs haba manejado en forma exclusi-
va la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por lo que fue ne-
cesario precisar en sucesivas ocasiones sus respectivas atribuciones,
14
Ibid., p. 57.
13
R. Flores Caballero, op. '/., p. 245.
1960-1980 89
as como crear diversas comisiones intersectoriales y otros meca-

nismos con la idea de armonizar y coordinar el ejercicio de dichas
funciones.16
Lamentablemente, la modernizacin administrativa se inter-

pret y peor an, se concret, como veremos en las pginas
que siguen como la necesidad de crear nuevas unidades admi-
nistrativas, en lugar de corregir vicios en las que ya existan para
que funcionaran mejor. As, el 13 de marzo de 1959 se cre una
Junta de Gobierno encargada especficamente del control admi-
nistrativo de las empresas pblicas, y se le encomend aplicar
la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Em-
presas de Participacin Estatal de 1947.17 En junio de 1959 se
public un acuerdo por el que secretaras, organismos y empre-
sas del Estado deban elaborar su programa de inversiones para
el periodo 1960-1964.18 En noviembre del mismo ao, un acuer-
do presidencial dispuso que los organismos y empresas pblicos
presentaran los cambios hechos a esos programas.19 En julio de
1961 se acord que la Secretara de la Presidencia promoviera
los cambios de estructura que considerara necesarios para mejo-
rar la funcin administrativa, as como que pudiera solicitar, tanto
al sector privado como a los gobiernos estatales y municipales,
la informacin que considerara til para saber con certeza de qu
manera participaban otros sectores en el desarrollo del pas.20 En
1961 se reform la Ley de Ingresos de la Federacin para regla-
mentar las obligaciones contradas por organismos y empresas
pblicos, que deban quedar inscritas en un registro abierto con
ese fin.
Por esos aos las importaciones empezaron a tener peso en
la actividad econmica, y para regularlas se cre en enero de 1959
16
Alejandro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez, Las empresas p-
blicas en Mxico, Mxico, Editorial Porra, 1983, pp. 50-59.
17
18
Diario Oficial de la Federacin, 31 de marzo de 1959.
"Acuerdo que dispone que las secretaras, departamentos de Estado, or-
ganismos descentralizados y empresas de participacin estatal elaboren un pro-
grama de inversiones", en Antologa de la planeacin en Mxico, 1917-1985,
t. 3, Mxico, Secretara de Programacin y Presupuesto-Fondo de Cultura Eco-
nmica,
19
1985 pp. 485-486.
Diario Oficial de la Federacin, 10 de noviembre de 1959.
M Ibid., 2 agosto de 1961.
el Comit de Importaciones del Sector Pblico.21 Se dieron a la

Secretara de Industria y Comercio creada en la estructura de
la, hasta entonces, Secretara de Economa atribuciones para
intervenir en la produccin, distribucin y consumo, cuando afec-
taran la economa general del pas, menos en lo referente a pro-
duccin agrcola, ganadera y forestal. Entre sus funciones, des-
tacaron la de fomentar el comercio exterior, determinar la
estructura arancelaria y de precios e intervenir en las industrias
de transformacin, electrnica, cinematogrfica y pesquera.22
En marzo de 1962 se cre una nueva comisin intersecreta-
rial cuya base jurdica fueron los acuerdos presidenciales men-
cionados de junio de 1959 y agosto de 1961, y las disposiciones
sobre presupuestos de egresos y uso del crdito en el sector p-
blico.23 Con esos elementos, la comisin elabor un proyecto
para averiguar de qu manera el financiamiento del gasto y la
inversin nacionales poda servir para lograr una tasa de creci-
miento adecuada.
El gobierno elabor el llamado Plan de Accin Inmediata,
196^2-1964 que se propona para un plazo que no abarcaba si-
quiera los seis aos de gobierno. A manera de justificacin se
argument que un plan de accin inmediata tena por objeto po-
ner en juego los elementos que permitieran actuar con rapidez
sobre el proceso de desarrollo. Pero tambin se dijo que este plan
deba
encuadrarse en una proyeccin general de la economa que tomara

en cuenta metas de largo plazo (quinquenales y decenales). En par-
ticular, deba servir para remediar cualquier deficiencia ya obser-
vada en la evolucin econmica que pudiera afectar la obtencin
de metas de largo plazo.24
Con el plan se propuso, entre otras cosas, aumentar el creci-

miento del ingreso y las inversiones y reformar la estructura tri-
21
Ibid., 28 de enero de 1959.
22
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, 1958, artculo 8o.
23
Esta Comisin que complet las medidas para impulsar la moderni-
zacin administrativa sirvi tambin para precisar las facultades de la Secre-
tara de la Presidencia y lograr una mejor coordinacin con las de Hacienda
y Patrimonio Nacional.
24
Antologa de la planearan..., t. 3, p. 41.
1960-1980 91
butaria: "entraa a la vez la formulacin ms precisa posible

de la poltica econmica necesaria para alcanzar los objetivos del
plan, sobre todo por lo que hace a lograr del sector privado de
la economa la cooperacin necesaria, mediante una nueva orien-
tacin".25 El cuadro 8 presenta los montos requeridos en inver-
sin y financiamiento pblico y privado, comparndolos con las
necesidades que se haban proyectado. Los datos permiten afir-
mar que se esperaba un aumento importante tanto de la inver-
sin privada como del financiamiento externo para que el plan
pudiera tener viabilidad en su ejecucin.
El plan fue evaluado por un comit ad hoc, cuya integracin
fue propuesta al gobierno mexicano, por el secretario general de
la Organizacin de los Estados Americanos. El comit inici sus
labores en Washington el 2 de octubre de 1962, y entre el 5 y el
25 de enero de 1963 visit Mxico con objeto de informarse ms
ampliamente sobre el plan y la poltica del gobierno mexicano.26
Este plan tambin fue evaluado por el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento.
Otra comisin que con propsito parecido se form en el
Senado lleg a la conclusin de que la abundante legislacin
sobre planeacin, tena defectos serios. El Senado pidi que se
formara una Comisin Nacional de Planeacin como organis-
mo permanente de consulta, para concretar los planes sociales
establecidos por el ejecutivo. Como la planeacin deba ser de-
mocrtica, se incorporaron comisiones sectoriales que represen-
taban a campesinos, obreros y otros grupos. No queda ms dato
de este intento que el proyecto de ley elaborado por el Senado
en octubre de 1963.27
Gustavo Daz Ordaz utiliz la estructura administrativa del
gobierno anterior, pero propuso reformas al funcionamiento del
aparato administrativo y a sus operaciones, por lo que afirmo:
25 Ibid., pp. 41-42.

26
En la misma fuente se indicaba que en el intercambio de opiniones en-
tre el comit y los funcionarios del gobierno mexicano, encabezados por el Se-
cretario de Hacienda, destacan las que subrayaron los propsitos del gobierno
mexicano de "robustecer los organismos de planeacin para poder acometer
la preparacin del plan de largo plazo y el de continuar llevando a cabo en los
prximos aos [sic] reformas administrativas y el fortalecimiento de la capaci-
dad de ahorro del sector pblico que son indispensables para el plan".
27
R. Shafer, op. cit., p. 59.
CUADRO 8
Requerimientos de inversin y financiamiento del plan de accin

inmediata comparados con las necesidades proyectadas, 1962-1964
(en miles de millones de pesos de 1960)
Requerimientos del Necesidades

Conceptos plan de accin proyectadas Diferencia
A. Inversin bruta
fija 79.2 78.2 +1
a) pblica 39.8 35.0 +4.8
b) privada 39.4 43.2 3.8
c) participacin de
la inversin
pblica total 50.3% 44.8%
B. Financiamiento de
la inversin interna
a) interno 20 28.7 8.7
b) externo 19.8 6.3 +13.5
Fuente: Antologa de la planearan en Mxico, 1917-1985, Mxico, Secre-
tara de Programacin y Presupuesto/Fondo de Cultura Econmica, 1985, to-
mo 3, p. 46.
Nuestra administracin se configur en pocas pasadas, para afron-

tar las necesidades de una sociedad y una economa menos desa-
rrolladas; en la actualidad exige una reorganizacin sustancial y es
necesario que las dependencias del ejecutivo, los organismos des-
centralizados y las empresas de participacin estatal, sean cada vez
ms, factores eficaces del desarrollo nacional.28
Por lo dems, tambin dijo que el progreso de la adminis-

tracin pblica no corresponda a los espectaculares avances lo-
grados en muchos aspectos del desarrollo, porque era evidente
que la organizacin estatal resultaba obsoleta y sus sistemas vie-
jos y gastados respecto a la moderna tcnica de la administra-
cin. Propuso, entonces, "tratar de asegurar la continuidad del
28
Citado por Romeo Flores Caballero, op. cit., pp. 256-257.
1960-1980 93
proceso de expansin a travs de elementos estratgicos: dispo-

nibilidad de divisas y presencia de un Estado capaz de actuar di-
rectamente como agente econmico".29
A causa del crecimiento y complejidad vertiginosos del sec-
tor paraestatal, en enero de 1966 se promulg una nueva ley para
su control. Este ordenamiento dejaba sin vigencia el de 1947. Se
precisaba cules instituciones formaban parte del sector y se les
someta al control y vigilancia de la Secretara del Patrimonio
Nacional, conforme a los dictados de la Secretara de la Presi-
dencia en materia de vigilancia de inversiones, y a los de Hacien-
da y Crdito Pblico en lo relativo a las normas para el ejercicio
de sus presupuestos. Quedaba, entonces, formalizada la triple
intervencin en la supervisin del comportamiento del sector pa-
raestatal.
A pesar de que se insisti en que los organismos descentrali-
zados y empresas pblicas programaran y coordinaran sus fun-
ciones, para que la vigilancia y el control sirvieran a los propsi-
tos de evaluar tanto su trabajo como dependencias administrativas
como, sobre todo, el de agentes en la promocin del desarrollo,
no fue fcil salvar los problemas de tener que satisfacer al mis-
mo tiempo los requerimientos de tres secretaras de Estado. Esta
situacin oblig a seguir insistiendo en ia necesidad de la pla-
neacin. Por ello, la Comisin Intersecretarial continu sus ta-
reas y prepar el Programa de Desarrollo Econmico y Social
de Mxico 1966-1970, que se elabor tomando en cuenta las di-
rectrices establecidas directamente por el presidente de la Re-
pblica:
Nunca nos apartaremos del principio de que nuestra programacin
no es imperativa ni suprime la posibilidad de ajustes y reacomo-
dos. Para el sector pblico, jerarquiza y determina. Para el sector
privado indica, informa y orienta. Le concierne establecer pautas
y realizar acciones que coordinen a ambos sectores de la economa
nacional. No hemos erigido la programacin como un fin en s;
la consideramos medio e instrumento.30
En ese programa se establecieron pautas para normar la ac-
cin pblica y orientar la privada. Se tom la decisin de que la
Ibidem., 256.
30
Antologa de la planeacin..., t. 3, p. 231.
programacin del sector pblico sea hecha por las entidades que
tienen responsabilidad de su ejecucin, y de que la Comisin In-
tersecretarial intervenga con el carcter de organismo tcnico de pro-
gramacin y coordinacin, sin pretender satisfacer en sus funcio-
nes a las dependencias del ejecutivo, a los organismos
descentralizados y a las empresas de participacin estatal, respe-
tando la iniciativa y la esfera de competencia y responsabilidad de
cada entidad del sector pblico.31
Para poder ejecutar ese programa era imprescindible llevar

a cabo "reformas correlativas en la organizacin y funcionamiento
de la administracin pblica".32 No bastaba un programa de de-
sarrollo, porque la experiencia indicaba que la
administracin pblica debe evolucionar en s misma, modernizar-

se, para estar en condiciones de servir mejor al pas y perfeccionar
los instrumentos de ejecucin y control que le permitan hacer fren-
te con flexibilidad a las demandas del Programa de Desarrollo Eco-
nmico y Social. Es tan importante establecer objetivos y metas
y sealar medios y recursos, como organizar la administracin p-
blica para alcanzarlos.33
De manera explcita, la administracin pblica aparece como

el medio principal para aplicar la poltica econmica y social. Se
propuso llevar a cabo la modernizacin administrativa en dos
grandes campos: el primero, de carcter ms general, referido
a la estructura, los procedimientos y la coordinacin de todas
las entidades pblicas; el segundo, ms especfico, referido al m-
bito interno de cada entidad, para elevar su eficiencia y produc-
tividad e intensificar la capacitacin de su personal.
La modernizacin administrativa inclua tareas relativas a la
programacin y planeacin de las actividades del sector pblico,
que deban ser flexibles y slo incluir normas indicativas para
el sector privado. Tambin reconoca que esta modernizacin se
planteaba como decisin presidencial: "de la misma manera que
otros diversos aspectos del programa del sector pblico, las re-
formas a la administracin se conducirn de acuerdo con los li-
31 Ibid., p. 236.
32 Ibid., p. 429.
33 Ibid., p. 430.
1960-1980 95
neamientos y directrices que apruebe el ejecutivo".34 Se integr

tambin la Subcomisin de Inversin-Financiamiento como parte
de la estructura de la Comisin Intersecretarial, que se dedic
a evaluar y coordinar slo los proyectos de inversin.
Un recurso que tambin se utiliz durante el sexenio de Daz
Ordaz fue incorporar comisiones. Para mencionar slo las ms
importantes: la Comisin Especial para el Control de Contratos
de Obras, la de Estudios del rea Metropolitana del Valle de M-
xico y la de Estudios del Territorio Nacional y Planeacin. Aun-
que no hay informacin sobre los resultados de estas comisio-
nes, se puede apreciar que aparecen y desaparecen con facilidad,
sin que esto provoque mayores problemas para el conjunto de
la actividad estatal.
Como en el pasado,.el desarrollo del agro se sigui apoyan-
do mediante el sistema bancario. Se cre en 1966 el Banco Na-
cional Agropecuario. Segn el presidente Daz Ordaz, la funda-
cin del banco y la reorganizacin del seguro agrcola buscaban
aumentar la produccin del agro. Es decir, se constitua en una
institucin de redescuento que pona a disposicin de las institu-
ciones bancarias regionales los recursos para atender las solici-
tudes de los campesinos:
Llevaremos al campo todos los elementos econmicos y los esfuer-
zos de la tcnica y de la ciencia; lo importante es hacer producir
ms y mejor la tierra y acelerar el proceso de industrializacin de
sus productos. Con este objeto, canalizaremos la mayor cantidad
de recursos financieros hacia el sector rural y alentaremos la con-
currencia de la banca privada...35
Se recuper la idea de la planeacin sectorial porque el pro-

grama de desarrollo inclua apartados dedicados a reas de acti-
vidad: agropecuaria y pesquera, industrias, comunicaciones y
transportes y bienestar social. En algunos casos, el programa te-
na en cuenta inversiones concretas que facilitaran y a la vez con-
tribuiran al logro de las metas nacionales; en otros presentaba
normas indicativas y de estmulo que orientaran las actividades
w/*/., p. 431.
35
ciales. El sector paraestatal, p. 141.
% LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
del resto de la economa, y en algunos ms se delineara la poltica

para conseguir objetivos sociales especficos.36
La antigua Compaa Exportadora e Importadora de Pro-
ductos Bsicos se transform en la Compaa Nacional de Sub-
sistencias Populares (Conasupo), para que sus actividades no slo
se limitaran a regular las exportaciones e importaciones y abas-
tecer a la ciudad de Mxico, sino para que se ampliara an ms
la participacin gubernamental en la comercializacin y la dis-
tribucin de los productos bsicos. "La accin del Estado di-
jo Daz Ordaz a ese respecto va encaminada a proteger a los
consumidores en general, adems de favorecer a los grupos so-
ciales de menores recursos, proporcionndoles alimentos a bajo
precio".37 Por ello, en marzo de 1965, la Conasupo aparece
como organismo descentralizado, y se le autoriza en el decreto
de creacin para realizar funciones de asesora, planificacin y
ejecucin en su materia.
El gobierno de Luis Echeverra, obligado a recuperar la legi-
timidad que el Estado haba perdido en la crisis de 1968, propu-
so, entre otros objetivos, que los beneficios del desarrollo llega-
ran a los sectores menos favorecidos. Con ese propsito, introdujo
como elementos bsicos de su poltica econmica el saneamien-
to de las finanzas estatales, la reduccin de la dependencia con
el exterior, la diversificacin de las exportaciones y el aumento
del gasto pblico. Sustent su proyecto de gobierno en la necesi-
dad de abrir la participacin poltica, lo que se conoci como
la "apertura democrtica". Increment el gasto pblico, sobre
todo en agricultura, educacin y seguridad nacional. Sin embar-
go, este aumento no tuvo como contraparte una adecuada pol-
tica de reforma fiscal, que permitiera al Estado equilibrar sus in-
gresos y sus gastos, de manera que, ante la imposibilidad de
allegarse recursos internos, se recurri cada vez ms al crdito
externo.
Luis Echeverra reconoci los lmites del modelo de sustitu-
cin de importaciones y los desequilibrios que haba ocasiona-
do; propuso impulsar el crecimiento econmico mediante lo que
se conoci como un esquema de desarrollo compartido.
36
37
Gustavo Daz Ordaz, Primer informe de gobierno, lo. de septiembre
de 1965, en Secretara de la Presidencia, Mxico a travs de los informes presi-
denciales. La produccin agropecuaria y forestal, p. 315.
1960-1980 97
Mxico no acepta dijo Echeverra en su discurso de toma de po-

sesin que sus medios de produccin sean manejados exclusiva-
mente por organismos pblicos; pero ha superado tambin las teo-
ras que dejaban por entero a las fuerzas privadas la promocin
de la economa. El rgimen mixto establecido por la Constitucin
propone que la inversin pblica tiene la fuerza suficiente para di-
rigir el crecimiento. La libre empresa slo puede ser fecunda si el
gobierno posee los recursos suficientes para coordinar el cumpli-
miento de los grandes objetivos nacionales.38
La produccin agrcola mostr ndices negativos de crecimien-

to, a lo que el gobierno reaccion favoreciendo la industrializa-
cin acelerada y la modernizacin en el campo, pero tuvo que
importar insumos para lograr esa ansiada modernizacin, lo que
contribuy a aumentar la dependencia y a acentuar el desequili-
brio en la balanza de pagos, situacin que se observa en los da-
tos incluidos en el cuadro 9.
Con el propsito de apoyar estas medidas se fusionaron las
diversas instituciones de crdito agrcola y se cre la Comisin
Coordinadora del Sector Agropecuario para definir las metas de
los organismos encargados de la cuestin agraria, pero no tuvo
ningn efecto prctico. Nuevamente como recurso mgico, en
la lgica de los gobernantes, para solucionar graves problemas
de ineficacia administrativa, se transform el Departamento de
Asuntos Agrarios y Colonizacin en la Secretara de la Reforma
Agraria. Respecto a la eficacia de esos cambios dice Carlos Tello:
Desde el punto de vista econmico como del social, y a pesar de
las diversas normas jurdicas introducidas durante 1970-1976 y el
crecimiento del gasto pblico en las actividades agrcolas, la crisis
del campo y la pobreza extrema que ah prevalecan no pudieron
ser resueltas y [las consecuencias] de esa poltica se sentiran en el
largo plazo.39
Entre 1970 y 1976 el gobierno prometi reanimar la activi-

dad econmica y orientarla al cultivo de productos bsicos para
el desarrollo nacional, as como atender zonas menos desarro-
lladas y grupos productores desprotegidos. Para ello, lamenta-
38
Luis Echeverra lvarez, "Mensaje a la Nacin", El gobierno mexica-
no, Presidencia de la Repblica, Mxico, 1970, p. 12.
3 C. Tello, op. cit., pp. 196-197.
CUADRO 9
Cuenta corriente en la balanza de pagos, 1940-1983 (millones de dlares
1940 1950 1960 1965 1970 1976 1977 1978 1979 19SO 19S1 1982 1983
Balance 22.6 58.7 -300.5 -314.4 -945.9 -3 068.0 -1 623.2 -2 342.3 -4 856.4 -6 596.6 -12 544.0 -4 879.0 5546.0
Exportaciones
de bienes
y servicios 213.9 826.7 1 371.8 1 989.1 2933.1 7371.7 8404.1 11925.7 16131.5 24819.5 30810.0 28 919.0 28 282.0
Mercancas 94.4 493.4 738.7 1 113.1 1281.3 3315.8 4418.4 6217.3 8 798.2 15 307.5 19 420.0 21 230.0 21 399.0
Turismo 17.3 110.9 155.3 274.9 415.0 835.6 866.5 1 121.0 1443.3 1 670.1 1760.0 1406.0 1 624.0
Transacciones
fronterizas 33.0 121.9 366.0 499.5 878.9 1 637.4 1 506.3 2 363.5 2 919.2 3660.6 4 770.0 2 276.0 1 627.0
Maquiladoras 80.9 535.7 524.7 714.3 637.6 773.4 976.0 851.0 830.0
Otros 69.2 100.5 111.8 100.8 277.0 1 046.6 1 088.2 1 509.6 2 333.2 3407.9 3 884.0 3 156.0 2 802.0
Importaciones
de bienes
y servicios 191.3 768.0 1 672.3 2 303.5 3 879.0 10439.7 10 027.3 14 268.0 20 987.9 31416.1 43 354.0 33 798.0 22 736.0
Mercancas 132.4 596.7 1 186.4 1 559.6 2 326.8 6 029.6 5 889.8 8 143.7 11985.6 18 572.2 23 930.0 14437.0 7721.0
Turismo 8.0 9.3 40.5 119.1 191.4 423.1 395.0 519.0 713.6 1 010.8 1571.0 788.0 441.0
Transacciones
fronterizas 20.0 76.5 221.0 295.2 563.3 1 192.7 786.4 1 751.5 2241.2 3 056.4 4 584.0 2417.0 1 457.0
Transferencias 25.3 47.5 131.0 174.8 357.5 813.3 171.8 215.5 284.0 422.3 551.0 642.0 184.0
Intereses deuda
pblica2 11.2 30.4 62.2 229.2 1 255.0 1 542.3 2023.1 2 888.4 3 957.6 5 476.0 8400.0 7 346.0
Otros 5.6 26.8 63.0 92.6 210.8 715.0 1 241.0 1 615.3 2875.1 4396.8 7 242.0 7 114.0 5 587.0
Fuentes: Nacional Financiera, Statistics on the Mexican Economy, Mxico, 1977; Secretara de Programacin y Presupuesto, Informa-
cin sobre las relaciones econmicas de Mxico con el exterior, Mxico, 1979; Banco de Mxico, Informe anual, Mxico, varios aos. Secreta-
ra de Programacin y Presupuesto, Segundo informe de gobierno, anexo "Sector poltica econmica", pp. 837 y 839, Mxico, 1984.
a
Estos datos se refieren solamente al pago de intereses de la deuda pblica externa, por lo cual no son comparables con las cifras del
cuadro 6. En este ltimo se incluyen los pagos por intereses ms los pagos por amortizacin del principal. Daniel Levy y Gabriel Szkely,
Estabilidad y cambio, Mxico, El Colegio de Mxico, 1985, p. 163.
1960-1980 99
blemente, no encontr mejor solucin que ampliar sin medida

el nmero de empresas paraestatales, de comisiones, fondos y
fideicomisos.40
A pesar de la importancia que adquiri el sector paraestatal
durante estos seis aos, sigui normndolo una ley que en lo sus-
tantivo era igual a la de 1966. Slo se le hicieron en 1970 algunas
reformas que consistieron en precisar cules entidades estaran
sujetas al control de la ley, incluyndose las empresas de partici-
pacin minoritaria y los fideicomisos. Se encomend a la Secre-
tara de Patrimonio Nacional definir las polticas del sector y coor-
dinarlo, lo que nunca pudo lograr, porque "era materialmente
imposible dice Fernndez Santilln que una sola Secretara
organizara coherentemente a ms de mil doscientas entidades,
algunas de ellas con dimensiones mayores que la propia agencia
coordinadora".41 Sin embargo segn el mismo autor su im-
portancia es incuestionable, por lo menos en lo puramente eco-
nmico.42 Por la imperiosa necesidad de llevar a cabo una coor-
dinacin efectiva se crearon ms comisiones: Coordinadora de
la Pob'tica Industrial, Nacional de Energticos, Coordinadora para
el Desarrollo de la Industria de Maquinaria y Equipo, Coordi-
nadora para la Regulacin de la Tenencia de la Tierra y la Na-
cional Coordinadora de Puertos. Estas comisiones
no resultaron de gran conveniencia por no presentar una slida in-
fraestructura institucional; de igual manera la continuidad de sus
acciones no tuvo fluidez por tener un carcter intermitente, de tal
suerte que la definicin de pautas y su consecuente implantacin
quedaron sujetas a la conveniencia de los organismos participan-
tes y no a una real y efectiva conducta integral.43
En 1972 se expidi la Ley de Inspeccin de Adquisiciones para
controlar las compras del sector pblico, y en 1975 se estableci
la obligacin de presentar informes de actividades bimestrales.
40
De 1958 a 1959 las entidades del sector paraestatal aumentaron de 250
a 600. Para finales de 1970 eran ya 1 200.
41
Jos Fernndez Santilln, Temas sobre teora de la administracin p-
blica, p. 32.
42
En 1975 las 400 empresas ms importantes participaron con 11.8% en
el PNB; aportaron 12.5% de la recaudacin fiscal, y contribuyeron con 32.6%
de las exportaciones nacionales.
Ibid., p. 33.
La participacin del Estado en la economa diversa y abun-

dante gener conflictos y enfrentamientos con el sector priva-
do, el cual argument que la tendencia a ampliar la participa-
cin estatal favorecera que incluso se llegaran a invadir campos
de actividad que tradicionalmente haba cubierto la iniciativa pri-
vada. Esta irritacin provoc serios enfrentamientos; incluso los
empresarios desafiaron abiertamente al gobierno y crearon, en
1974, el Consejo Coordinador Empresarial, que como organis-
mo unificador podra incluso presentar una posicin ms
fuerte.44
Nacional Financiera continu interviniendo en la promocin
del desarrollo industrial, y la Sociedad Mexicana de Crdito In-
dustrial (Somex), que hasta 1962 haba sido la banca privada ms
importante en este campo ya que tena participaciones en em-
presas ubicadas en distintos sectores productivos, afrontaba di-
ficultades financieras: "La cada de Somex hubiera puesto en en-
tredicho los esfuerzos de promocin industrial y provocado graves
conflictos al generarse un desempleo masivo por la quiebra de
las empresas."45 Para solucionar el problema, elEstado absor-
bi en ese ao a Somex y a las empresas de las que era accionis-
ta. Se expidi la ley para alentar la inversin mexicana y regular
la extranjera; se crearon el registro de transferencia de tecnolo-
ga, la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras y, antes
de concluir el sexenio, el Instituto Mexicano de Comercio Exterior.
En 1975 se elabor una iniciativa de ley de planeacin, que
no prosper, en la cual se propona crear un Consejo Nacional
de Planeacin para que participaran las entidades de la adminis-
tracin pblica federal en la elaboracin y ejecucin de planes;
en esa iniciativa de ley se presentaba la planeacin "no como una
tarea tcnica, sino fundamentalmente poltica, definiendo las prio-
ridades nacionales a la luz de las verdaderas necesidades del
pas."46
La Secretara de la Presidencia elabor los lincamientos para
el Programa de Desarrollo Econmico y Social 1974-1980; en l
44
Vase Carlos Arrila y Juan Gustavo Galindo, "Los empresarios y el
Estado en Mxico, 1976-1982", en Foro Internacional, 25 (1984), pp. 118-137.
45
Carlos Fontes Martnez, "La administracin pblica descentralizada",
tesis de licenciatura, Mxico, UNAM, 1990, p. 33.
46
Roberto Rives Snchez, Elementos para un anlisis histrico de la ad-
ministracin pblica federal en Mxico, 1821-1940, Mxico, INAP, 1984, p. 372.
1960-1980 101
se deca que el apoyo popular era elemento fundamental para

lograr el buen xito de todo plan, incluso por encima de los re-
cursos tcnicos y financieros. Otra vez la planeacin fijaba las
metas que deban alcanzarse durante el sexenio, las cuales se sus-
tentaron en las reformas del aparato administrativo y en las la-
bores de programacin econmica y social, lo que haca indis-
pensable la participacin privada en la ejecucin de los
programas.47 Para solucionar los problemas que provocaba la
centralizacin excesiva, se crearon los Comits Promotores del
Desarrollo (Coprodes) y la Comisin Nacional del Desarrollo Re-
gional. Hasta este momento se empezaron a tomar decisiones en
las que el desarrollo regional y tambin el fortalecimiento de
la capacidad programtica de estados y municipios era condi-
cin para conseguir un desarrollo nacional ms equilibrado.
El gobierno de Lpez Portillo, que se inici con graves pro-
blemas econmicos y polticos, propuso cambios importantes para
la estructura administrativa, los cuales podan tambin signifi-
car riesgos frente a problemas econmicos y de legitimidad, ya
que los periodos de desajuste no son los ms propicios para mo-
dificar patrones de relacin poltica. Sin embargo, Lpez Porti-
llo crey firmemente que el inicio de su gobierno era el momen-
to oportuno para hacer cambios.
Pidi a todos los sectores sociales que participaran en la bs-
queda de soluciones para hacer frente a los problemas econmi-
cos. Pensada como el medio ideal para la tarea de planeacin
integral, se cre la Secretara de Programacin y Presupuesto
(SPP), unidad que aglutinara funciones de programacin, pre-
supuestacin, evaluacin y control (ms estadstica y contabili-
dad), antes distribuidas entre Hacienda, Patrimonio Nacional y
Presidencia, que desapareci. Adems de programar la deuda
pblica,
la nueva Secretara, uno de los polos del eje sobre el que girara
la administracin pblica, sera la encargada de elaborar los pla-
nes nacionales y regionales de desarrollo econmico y social, as
como de programar su funcionamiento tanto por lo que toca a
la inversin como al gasto corriente y de evaluar los resultados
de su gestin.48
47
* R. Flores Caballero, op. cit., p. 289.
Al tomar a su cargo actividades antes dispersas, la SPP fue

la ms radical de las medidas transformadoras. Se pensaba que
la Secretara de la Presidencia haba fracasado en sus propsitos
de programar las actividades del sector pblico y elaborar pla-
nes integrales de desarrollo econmico y social, porque no dis-
pona de presupuesto para financiar los programas. El organis-
mo recin creado pona fin a la "trampa administrativa" de
organizar el presupuesto exclusivamente en funcin de los ingre-
sos, sin tomar en cuenta los objetivos de la programacin guber-
namental y los recursos con los que se contaba para cumplir con
las metas propuestas. Programacin y Presupuesto concentr los
planes sectoriales elaborados durante los tres primeros aos del
gobierno de Lpez Portillo: los de los sectores agropecuario, pes-
quero e industrial; los de desarrollo urbano, turismo, ciencia y
tecnologa y programas como el nacional de empleo, desarrollo
urbano del D.F. y nacional de vivienda, para que sirvieran de
sustento al Plan Global de Desarrollo que se dio a conocer en
abril de 1980, cuyos-objetivos pretendan orientar la actividad
econmica gubernamental. Para ello deba abocarse a
establecer la metodologa y los procedimientos de participacin y
consulta de los sectores social y privado, en la actividad de planea-
cin. Mediante el Plan Global se intentara elevar la produccin
nacional, reducir el desempleo, mejorar la distribucin del ingre-
so, otorgar prioridad a los aspectos de alimentacin, salud y edu-
cacin.49
En ninguna parte del Plan Global de Desarrollo 1980-1982,
ni siquiera en el apartado correspondiente a los antecedentes so-
bre planeacin, se incluye alguna referencia o mencin al Pro-
grama de Desarrollo Econmico y Social 1974-1980. Por ello,
se puede inferir que Programacin y Presupuesto pareca ser la
ansiada solucin a la dispersin existente en materia de planea-
cin y los tambin ansiados planes integrales. Se pretenda en-
tonces lograr
durante 1980-1982, la mayor congruencia posible entre el plan glo-
bal y los planes sectoriales y estatales, uniformar la metodologa
49
Ral Salyano Rodrguez, La administracin de la crisis en el Estado me-
xicano, Mxico, INAP, 1985, pp. 372-375.
1960-1980 103
para su formulacin, actualizar y profundizar en los estudios de

ramas estratgicas, as como fortalecer las reas tcnicas progra-
mticas para mejorar los instrumentos de previsin del plan.50
Es difcil imaginar cmo se podran lograr esos ambiciosos

propsitos en slo dos aos. No era del todo descabellado pre-
tender que una sola secretara manejara ingresos y egresos en fun-
cin de la planeacin, pero tampoco eran esperables por esa
sola razn resultados ptimos, porque se trataba de un ejerci-
cio que se realizaba por primera vez de esa manera.
Otro aspecto importante que se incluy en el plan global fue
la incorporacin de grupos y sectores de la sociedad en funcin
de la viabilidad del plan.
El Plan Global de Desarrollo que se propone, no obstante las limi-

taciones propias de un sistema de programacin an incipiente, pre-
tende ser un plan nacional, y no slo del gobierno. Un plan de los
mexicanos y para sus aspiraciones, porque la planeacin no es un
fin en s misma; no se planea slo para hacer planes, sino para con-
tribuir a formar expectativas, a identificar prioridades y a ordenar
en el tiempo y en el espacio las acciones.51
Correspondi tambin a Programacin y Presupuesto pro-

yectar y calcular los egresos del gobierno federal, los ingresos y
egresos de la administracin pblica federal, y adems planear,
autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inver-
sin de las unidades centrales y paraestatales. Estas funciones con-
virtieron a esta dependencia en un rgano de planeacin mucho
ms efectivo que la Secretara de la Presidencia, por sus faculta-
des en cuanto a gasto pblico, que antes estaban a cargo de Ha-
cienda. Cuando se cre Programacin se temi que sus atribu-
ciones tan amplias y complejas la convirtieran en una
supersecretara por encima del resto y que perdiera funcionali-
dad y eficacia por tener tantas facultades. El gobierno de Lpez
Portillo decidi correr este riesgo e incluso le asign nuevas ta-
reas en el ltimo ao del sexenio, entre otras, la de ser fideico-
50
Secretara de Programacin y Presupuesto, Plan Global de Desarrollo,
1980-1982, Mxico, 1980, p. 16.
5' Ibid., p. 18.
misara nico del gobierno federal, funcin tradicionalmente de-

sempeada por Hacienda.52
El marco jurdico para llevar a cabo la modernizacin se am-
pli al publicarse la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico (Diario Oficial de la Federacin, 31 de diciembre de 1976),
mediante la que se descentraliz el proceso presupuestario y se per-

miti a la Secretara de Programacin y Presupuesto contar con
elementos para dar congruencia y unidad a dicho proceso; y la Ley
General de Deuda Pblica que recogi en un solo ordenamiento
las diversas disposiciones existentes en la materia y clarific y pre-
cis las bases sobre las cuales el sector pblico poda hacer uso del
financiamiento.53
Para concretar algunas propuestas de reforma, se oblig a

las dependencias a elaborar sus presupuestos en funcin de sus
programas. Dichas dependencias no opusieron resistencia, por-
que la transferencia de recursos qued condicionada a que acep-
taran dichos programas. Como en otros sexenios, se expidieron
normas que regularon la adquisicin, uso, conservacin, reposi-
cin y disposicin de bienes e inmuebles de la administracin p-
blica y el sistema de contrato de obras.
Lo ms coherente respecto a planeacin fue en su letra por
lo menos el Plan Global de Desarrollo, pero apareci tarde y
en la parte aguda de la crisis a causa de la cada drstica de los
precios del petrleo, los cuales eran fundamentales para el xito
del plan, que, perdido ese recurso, dej de ser viable.
Para trabajar en reas a las que el presidente consideraba prio-
ritarias, se crearon la Coordinacin General del Plan Nacional
de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), cuya
funcin principal era estudiar y proponer al presidente proyec-
tos para resolver las necesidades de los sectores sociales margi-
nados, y el Sistema Alimentario Mexicano, que buscaba conse-
guir la autosuficiencia, extender el mercado interno y elevar los
ingresos y la productividad del campesino.
Esos organismos y los que se enumeran en seguida aun-
52
Mara del Carmen Pardo, "La reforma administrativa para el desarro-
llo social en Mxico", en Foro Internacional, 25 (1984), pp. 101-117.
53
R. Flores Caballero, op. cit., pp. 292-293.
1960-1980 105
que se justificaron entonces como programas de apoyo al desa-

rrollo social, se crearon por decisin del presidente, y fueron
aquellos a los que Lpez Portillo les concedi prioridad de ma-
nera unilateral. A la Coordinacin de Proyectos de Desarrollo,
que fungi como unidad asesora y de apoyo tcnico del Ejecuti-
vo, el presidente le encarg estudiar la congruencia de los pro-
yectos y programas estratgicos sobre necesidades prioritarias.
A la Coordinacin General de Programas para Productos Bsi-
cos se le encarg proponer medidas y articular los trabajos in-
tersecretariales de produccin y distribucin de bsicos, promo-
ver la participacin social y privada, y la de los gobiernos
municipales y estatales. A la Coordinacin de los Servicios de
Salud Pblica le correspondi organizar las estrategias y los re-
cursos necesarios en ese aspecto, con el propsito de relacionar
acciones en el plano normativo y en el administrativo, tcnico
y financiero, para que con el tiempo pudieran integrarse todos
los servicios en un solo sistemas nacional. Estas coordinaciones
servan como mecanismo de enlace y cooperacin de las diversas
instancias administrativas del gobierno federal. Adquirieron tal im-
portancia, que varios coordinadores generales eran secretarios sin
cartera, sea por los recursos que manejaban o por tener a su cargo
acciones directas que el propio presidente supervisaba.54
Otro aspecto importante para modernizar a fondo la admi-

nistracin eran los mecanismos de evaluacin, que lamentable-
mente no existen en la prctica. Con ese propsito se cre por
acuerdo, en 1977, la Coordinacin General del Sistema Nacio-
nal de Evaluacin que dependera del presidente para super-
visar los programas del gobierno. Esa coordinacin fue, por un
lado, indebida desde el punto de vista jurdico, porque "la dis-
tribucin de competencias entre secretaras y departamentos de
Estado corresponde al Congreso, y, de acuerdo con la Constitu-
cin, puede modificarse nicamente por un acto legislativo".55
Por otro, Lpez Portillo incurri en aberrante contradiccin, por-
54
R. Salyano Rodrguez, op. di., p. 10. Hubo tambin una muy peculiar
Coordinacin General de Comunicacin Social para informar, difundir las ac-
tividades
55
presidenciales y atender sus relaciones pblicas.
Jos Francisco Ruiz Massieu y Wilfrido Lozano Hernndez, La nueva
administracin pblica federal, Mxico, Tecnos, 1977, p. 123.
que ya haba encomendado a la Secretara de Programacin y

Presupuesto la tarea de evaluar planes nacionales y regionales
de desarrollo.
En diciembre de 1976 apareci el ordenamiento en el que se
incluan estos importantes cambios a la estructura administrati-
va pblica con la idea de que era necesaria la organizacin pre-
via del gobierno, si lo que se pretenda era organizar el esfuerzo
nacional. En la exposicin de motivos de la iniciativa de Ley Or-
gnica de la Administracin que envi el Ejecutivo al Congreso,
el presidente sealaba:
El proyecto de reorganizacin que me permito proponer pretende
convertir la compleja estructura burocrtica que ha desarrollado
la administracin pblica en un instrumento con responsabilida-
des claras y precisas, que evite la duplicacin de las funciones y que
permita que las decisiones gubernamentales se traduzcan efectiva-
mente en los resultados que demandan los habitantes del pas.56
En este ordenamiento quedaban incluidas la necesaria pro-

gramacin de las acciones pblicas y la coordinacin de esfuer-
zos para evitar duplicidades de organizacin.
Un paso importante en esas dos vertientes fue que por pri-
mera vez se incluyeron disposiciones que ataan a la adminis-
tracin paraestatal y, lo que es an ms importante, a su organi-
zacin sectorial. Lpez Portillo tuvo plena conciencia de que por
la dimensin e importancia que haba adquirido el sector paraes-
tatal requera para integrarse al conjunto de las acciones pbli-
cas y para su control, de algn mecanismo que tuviera resulta-
dos prcticos ms all de la norma formal que haba intentado
regularlo hasta ese momento.
Dividir las empresas paraestatales y los organismos descen-
tralizados tomando como criterio la naturaleza de sus funciones
y responsabilizar a una dependencia central (secretara de Esta-
do) del funcionamiento y resultados de los sectores fueron el eje
de las decisiones en materia de modernizacin administrativa.
La ley orgnica tambin dispuso que slo por acuerdo presi-
56
Presidencia de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Admi-
nistrativos, Bases jurdicas de la reforma administrativa del gobierno federal,
Mxico, 1977, p. 4.
1960-1980 107
dencial se podran crear nuevas unidades paraestatales, y facul-

taba al Ejecutivo para integrar agrupamientos de entidades, de
manera que las secretaras y los departamentos fueran los encar-
gados de coordinarlas; las reuniones de gabinete serviran para
evaluar tareas en las que participaran varias dependencias fede-
rales. La ley asign entonces responsabilidad sectorial a las de-
pendencias del ejecutivo que se encargaran de planear y llevar
adelante las polticas gubernamentales. Los sectores a su cargo
coordinaran los organismos descentralizados, las empresas de
participacin estatal y los fideicomisos. Ordenar la compleja ad-
ministracin paraestatal en grupos sectoriales permitira coordi-
nar y controlar mejor a las entidades, para que apoyaran las po-
lticas a cargo de las dependencias centrales. Con la sectorizacin
se propuso dar coherencia a la planeacin por reas de activi-
dad, lo que confirma que no se haba podido lograr la integra-
cin necesaria entre metas y recursos. Con la sectorizacin
las empresas estatales quedaron supeditadas a las pautas marcadas
por el sector central. Esto es, esencialmente la clave de un cambio
radical en las relaciones de la maquinaria estatal, punto culminan-
te del control poltico de las paraestatales que resume la experien-
cia de muchos aos. En este sentido se recuperaron las enseanzas
de polticas que fueron certeras y por una razn u otra se abando-
naron, como es el caso de la Comisin de Inversiones, que al pare-
cer influy en la modalidad de contar con rganos asesores direc-
tos del presidente.57
"^"A la Secretara de Programacin y Presupuesto le correspon-
da fijar normas y polticas generales para el funcionamiento de
las entidades de acuerdo con sus ubicacin sectorial, su papel en
la economa, su patrimonio y su rentabilidad social y financiera;
vigilara adems los planes de cada dependencia y el cumplimiento
de las nietas propuestas.
Como lo explicar en las pginas siguientes, para evitar con-
flictos, la nueva organizacin sectorial necesit una importante
reasignacin de funciones entre las secretaras y los departamen-
tos administrativos cabeza de sector. La sectorizacin tena el pro-
psito de depurar el sector paraestatal y evitar as la duplicacin
57
Jos Fernndez Santilln, Temas sobre teora de la administracin p-
blica, pp. 33-34.
y la dispersin de actividades, que elevaban los costos intilmente.

En una reunin de gabinete de julio de 1977, al mencionar L-
pez Portillo a las entidades paraestatales agrupadas en sectores,
dijo a los secretarios y jefes de departamento:
Vamos sin ningn prejuicio a analizar las entidades que correspon-
dan a cada uno de los sectores, y con todo rigor pensemos en eli-
minar las que ya no sirvan, incorporar unas a otras para hacerlas
ms congruentes y encientes, y de esta manera ir orientando ms
lgicamente el funcionamiento de los sectores de los que nos res-
ponsabilizaremos. El trmite est resuelto.58
De acuerdo con la nueva ley se dio a Programacin y Presu-
puesto la facultad de someter a la consideracin del Ejecutivo
las propuestas de fusin, liquidacin y disolucin de entidades
paraestatales. El nuevo modelo descentralizador o sectorial per-
mitira que las tareas de planeacin, coordinacin y evaluacin
quedaran a cargo de los departamentos o secretaras ms ade-
cuados. El cuadro 10 presenta la agrupacin de dependencias por
sectores.
La sectorizacin de las entidades paraestatales deba ampliar
su responsabilidad, no su poder. La formaliz un acuerdo pu-
blicado el 17 de enero de 1977, cuya versin original tuvo cuatro
modificaciones. Al principio, se delimit a 18 sectores, forma-
dos por los departamentos y secretaras con sus conjuntos de en-
tidades paraestatales. Posteriormente, los 18 sectores se trans-
formaron en 12, que correspondan a otras tantas actividades
econmicas y sociales: administracin y defensa, poltica econ-
mica, produccin agropecuaria y forestal, pesca, fomento indus-
trial, comercio, comunicaciones y transportes, asentamientos hu-
manos, trabajo, educacin, salubridad y seguridad social, y
turismo. Al sector coordinado por la Secretara de Hacienda le
asignaron las instituciones nacionales de crdito, la banca mix-
ta, las instituciones de seguros y fianzas y los fideicomisos finan-
cieros. Se agruparon los consorcios y grupos de empresas en uni-
dades mayores. Las entidades paraestatales que tenan relacin
con ms de una dependencia central fueron atribuidas a una u
otra, en funcin del peso relativo de sus objetivos con las polti-
cas prioritarias y gubernamentales.
58
Presidencia de la Repblica, "Reunin de gabinete", julio de 1977.
1960-1980 109
CUADRO 10
Distribucin sectorial de la administracin pblica
paraestatal (febrero de 1980)
Empresas de Empresas de
participacin participacin
Organismos estatal estatal
Dependencias Total descentralizados mayoritaria Fideicomisos minoritaria
127 518 195 63
Total 903 3 20 4
SO 27 1
SRE 1 1 1

SDN 2
SM 5 79 59 3

SHCP 146 5 9 2 44
SPP 16 11 223 11
SCFI 289 8 26 3 5
SC . 37 11 51 23 7
SARH 90 4 46 7
SCT 64 41 9 49
99
SAHOP 16 13 16
SEP 45 13 0 _^

SSA 13 3 4
STPS 7 1
1 4
3
SRA 6 17 10 1
ST 30 22 1
DP 24 5 2
DDF 7
Estos cambios administrativos causaron incertidumbre y re-

sistencia. Seis aos no fueron suficientes para asimilar las trans-
formaciones polticas en las secretaras. Cada una deba adecuar
una vieja estructura a sus nuevas competencias, manejar "nue-
vo" personal que a menudo provena de otras reas de trabajo
y coordinar su actividad reguladora con la de las entidades pa-
raestatales. Al evaluar los resultados de la reestructuracin se ad-
vierte que en la administracin hubo desconcierto e inmovilidad.
"El traslado de funciones y recursos, as como la sustitucin ma-
siva de funcionarios, propici el cambio de polticas y criterios
y la aparicin de zonas de indefinicin",59 las cuales tuvieron
un alto costo en cuanto a eficiencia. No hay elementos empri-
59
J.R. Ruiz Massieu, op. cit., p. 12.
eos para evaluar las reformas, muchas de las cuales ya no estn

vigentes. Sin embargo, es claro que en materia presupuesta!, por
ejemplo, las medidas reformistas encontraron gran resistencia.
Pronto surgieron discrepancias entre las secretaras encargadas
de los ingresos (Hacienda) y los egresos (Programacin). Este de-
sacuerdo fue la causa de que los titulares de ambas dependen-
cias renunciaran muy pronto a sus cargos.
Habran sido necesarios mecanismos de coordinacin entre
las secretaras de Patrimonio y Fomento Industrial y de Comer-
cio, responsables de reas vinculadas entre s. Habra hecho fal-
ta, tambin,
un esfuerzo permanente de coordinacin entre la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico y la de Comercio, en lo referente a est-
mulos fiscales al comercio exterior que fueran el resorte bsico de
la Secretara de Comercio. Sobre esto, llamaba la atencin que la
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, que se encargaba
de proteger y fomentar el desarrollo industrial del pas, no fuera
competente en la determinacin de los estmulos fiscales dirigidos
a esos fines.60
Las dificultades de la sectorizacin pusieron en evidencia que

las entidades agrupadas por sector no constituan un universo ho-
mogneo, sino que haba disparidades estructurales imposibles
de superar. A guisa de ejemplo, el sector de fomento industrial,
constituido por 245 entidades, englobaba empresas tan dismiles
como Petrleos Mexicanos y Bicicletas Cndor. Por otra parte,
a pesar de los intentos de reforma, los organismos descentraliza-
dos y algunos fideicomisos siempre pudieron coordinarse ms f-
cilmente con la administracin central gracias a sus relaciones
directas que con las empresas de participacin estatal.
Subsisti el problema vigente hasta la fecha de los fi-
deicomisos, los cuales, aunque no son formalmente unidades pa-
raestatales, en la prctica manejan programas importantes, trans-
fieren recursos a las paraestatales e incluso llevan a cabo
actividades que deberan realizar los organismos descentraliza-
dos y las empresas de participacin estatal. Se podra evitar es-
tos abusos reintegrando los recursos comprometidos en fideico-
misos a los presupuestos de los sectores, siempre que sea
'., pp. 13-14.
1960-1980 111
conveniente; hara falta, asimismo, un control ms estrecho so-

bre los recursos otorgados por la va fiduciaria a las paraestata-
les, y tambin se podra convertir algunos fideicomisos en orga-
nismos descentralizados o empresas de participacin estatal.
El proceso de reformas nunca dej en claro si la coordina-
cin de los grupos de empresas debera limitarse a las matrices
o extenderse a las filiales. No se logr establecer criterios de fun-
cionamiento ni controles diferenciados para las empresas de par-
ticipacin estatal mayoritaria y las de participacin minoritaria,
para las entidades con fines de inters social y aquellas con obje-
tivos exclusivamente econmicos. El programa de reforma ad-
ministrativa era slo un primer paso para agrupar las entidades
paraestatales los coordinadores de sector precisaran los me-
canismos particulares, pero aun este paso fue difcil. Los pro-
motores de la reforma no consiguieron que las viejas estructuras
se plegaran a las nuevas disposiciones; no tuvieron capacidad de
persuasin ante la resistencia de quienes se aferraban al poder
y rechazaban cualquier cambio que amenazara su posicin. As,
las normas escritas no pudieron aplicarse debido a limitaciones
estructurales y polticas. Un periodo de seis aos no bast para
poner en prctica un programa de reforma tan ambicioso.
Se cre tambin, en 1976, una Comisin de Gasto-Financia-
miento, a la que se le encarg proporcionar la informacin nece-
saria a las secretaras de Hacienda y de Programacin para la sec-
torizacin. Debido a las dificultades que se presentaron en la
prctica, las actividades de la comisin quedaron pospuestas, con
la idea de que habra que esperar a que se consolidara la organi-
zacin sectorial.
Un problema serio, reconocido por el gobierno de Lpez Por-
tillo, fue el de los grandes desequilibrios regionales debido, como
dije antes, a la centralizacin y la concentracin de recursos y
decisiones en el gobierno federal. En los esfuerzos programado-
res para organizar el pas se empezaron a incorporar los de los
gobiernos estatales y municipales, y se establecieron mecanismos
de coordinacin para los tres mbitos de gobierno.61
Se organizaron, con ese propsito, los Comits Promotores
del Desarrollo Econmico creados durante el gobierno de Eche-
verra. Desde que Jos Lpez Portillo lleg a la presidencia se
61
empez a revisar los Convenios nicos con los Estados, que pos-
teriormente se transformaron en Comits Promotores Estatales
de Planeacin del Desarrollo, para evitar desequilibrios tradicio-
nales entre la planeacin nacional y los programas locales.62
Tambin se cre el Programa Integral de Inversiones para
el Desarrollo Rural an vigente, cuyo objetivo es desarro-
llar comunidades de menos de 3 000 habitantes. En este caso,
era ms sencillo el acceso a recursos econmicos, sin el obstcu-
lo de otros que deban someterse a la aprobacin del Congreso.
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA AUTNOMA:

VA PARA FORTALECER AL ESTADO
El Estado confirm su control, lo que favoreci el proyecto l-
pezmatesta del equilibrio; no hubo movimientos sindicales de
importancia y las organizaciones obreras se dispusieron a con-
vertirse en apoyo del sistema poltico. Lpez Mateos inform en
1961 que 98% de los emplazamientos a huelga se resolvieron an-
tes de estallar, gracias al mejoramiento de las relaciones obre-
ro-patronales.63 La clase obrera no estaba en su mejor momen-
to para iniciar la ofensiva, y el gobierno mexicano utiliz la
administracin para dar salida a la presin social. Es innegable
que las adiciones y modificaciones en la estructura central de la
administracin pblica fueron importantes, porque con ellas se
modernizaron deliberadamente los procedimientos administra-
tivos para fortalecer la accin rectora del Estado, que procura-
ba el equilibrio entre desarrollo econmico y ampliacin de pro-
gramas sociales para que no aparecieran fisuras que podran
debilitar la estabilidad poltica lograda hasta entonces.
Al tomar conciencia de que la administracin pblica no slo
deba servir como hasta entonces para los fines del desarro-
llo, sino que poda ser til para intentar ms equilibrio entre cre-
cimiento y distribucin de sus beneficios, se incorporara al pro-
grama de gobierno de manera ms evidente la necesidad de
mejorar y modernizar su estructura.
Ibid., p. 297.
63
ciales. La poltica laboral, p. 105.
1960-1980 113
Al iniciarse el gobierno del presidente Gustavo Daz Ordaz

se haban logrado espectaculares avances en muchos aspectos,
pero no haba correspondencia en la ya muy compleja y extensa
maquinaria administrativa. Se poda afirmar que las entidades
oficiales haban podido conducir con xito sus tareas, pero era
evidente tambin que la organizacin era obsoleta y que los sis-
temas de operacin estaban gastados. En su segundo informe de
gobierno, Daz Ordaz dijo:
Nos proponemos iniciar una reforma a fondo de la administracin
pblica, que toque a nuestra estructura jurdico-poltica, tal como
lo consagra la Constitucin; que logre una inteligente y equilibra-
da distribucin de facultades entre diversas dependencias del po-
der pblico; que precise sus atribuciones, supere prcticas y proce-
dimientos. En resumen, se trata de hacer una administracin pblica
moderna, gil y eficaz que sirva mejor al pas.
Se decidi entonces hacer un examen riguroso de la admi-

nistracin, porque se requera una planeacin tcnica que garan-
tizara el mejor uso de los recursos gubernamentales, mediante
la jerarquizacin ptima del gasto pblico. Era necesario coor-
dinar, mediante la-planeacin, numerosas dependencias, entida-
des y organismos pblicos. Planeacin y programacin se con-
vertan en referentes indispensables del proceso de modernizacin
administrativa.64
En 1965 se cre la Comisin de Administracin Pblica
(CAP), dentro de la Secretara de la Presidencia. Para que la Co-
misin tuviera la informacin y los datos que le permitieran ha-
cer su trabajo, se expidi en ese mismo ao un acuerdo, segn
el cual las dependencias pblicas deban enviar a Presidencia in-
formacin sobre los objetivos que se hubieran fijado, los medios
y recursos con que contaban para alcanzarlos y las necesidades
que satisfaran esos objetivos. De nuevo se intentaba dar cohe-
rencia a las acciones pblicas, por lo que apareci el Programa
de Accin del Sector Pblico 1966-1970, que sirvi de base para
establecer un verdadero programa de reforma administrativa. Con
los datos de ese programa, la CAP empez sus trabajos en orga-
64
Ignacio Pichardo Pagaza, Introduccin a la administracin pblica en
Mxico, t. 1, Mxico, iNAp-Conacyt, 1984, p. 223.
nizacin interna de entidades, identificacin de la normatividad

existente, diseo de sistemas de coordinacin, mejoramiento de
los recursos materiales, perfeccionamiento y capacitacin de per-
sonal y creacin de sistemas de planeacin y programacin.
En su primera poca, integraron la CAP los directores de pla-
neacin, gasto pblico e inversin, consultores jurdicos y un se-
cretario tcnico, quienes trabajaron durante los dos primeros aos
en la elaboracin de un diagnstico que permitiera saber qu pro-
blemas tena el aparato administrativo.
Ese diagnstico fue la evaluacin ms completa del funcio-
namiento de la administracin pblica mexicana hecha hasta hoy.
Es un documento valioso por su veracidad y visin integral. La
investigacin demostr que no se contaba con instrumentos ade-
cuados para la planeacin administrativa que sirvieran para ha-
cer cambios inmediatos o futuros; encontr que los procedimien-
tos, muy generales, provocaban confusin entre normas
administrativas y legales. Preocup a la CAP el enorme cuerpo
de disposiciones reglamentarias que por falta de revisin y de-
puracin entorpecan el quehacer de las oficinas. A ese respecto,
recomend crear unidades de organizacin y mtodos en cada
una de las dependencias, para analizar la actividad administrati-
va, ordenar las normas que regulaban las actividades de las de-
pendencias, proponer las modificaciones necesarias para que el
trabajo administrativo se hiciera con base en criterios ms racio-
nales e incorporar tcnicas necesarias para modernizar los pro-
cedimientos.
Aspecto fundamental en el diagnstico de la CAP fue la dis-
tribucin de funciones; analiz primero el aspecto formal conte-
nido en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, y con-
front luego la realidad con lo dispuesto en la norma. Encontr
duplicaciones, falta de coordinacin, confusin respecto al campo
de actividades y deficiencias en los sistemas de comunicacin. Res-
pecto a la distribucin de funciones en programas y planes de
desarrollo econmico y social, la comisin hizo las primeras su-
gerencias para promover acciones pblicas por sectores de acti-
vidad econmica y social de acuerdo con el Programa de Accin
del Sector Pblico 1966-1970.65 Tambin encontr un nmero
65
1960-1980 115
excesivo de funciones por exclusin, es decir, las que se atribuan

de manera genrica a una dependencia, porque la ley lo seala-
ba as, o porque no se atribuan expresamente a otras depen-
dencias.
Otro problema importante que encontr la CAP fue la enor-
me dispersin de funciones en construccin, reconstruccin y con-
servacin de obras rengln delicado que se asocia fcilmente
con abusos y corrupcin, y aconsej que se lo atendiera sin
dilacin. La necesidad de redoblar los controles en este campo
qued de manifiesto durante el gobierno de Daz Ordaz; se expi-
dieron entonces la Ley de Inspeccin de Adquisiciones y la de
Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas, y se reform la del
Control del Sector Paraestatal para que los organismos que lo
integraran mejoraran su rendimiento. Tambin se instruy al mis-
mo sector para que presentara el programa de inversin que se
incluira en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de
la Federacin. Por otra parte, se fortalecieron las atribuciones
de los rganos de gobierno, los organismos descentralizados y
las empresas de participacin estatal.66 De la informacin que
recab la comisin, se encontr que por razones diversas no
se cumplan todas las funciones sealadas en la ley, por falta de
presupuesto o por deficiencias en los sistemas de control, y que
incluso haba dependencias que realizaban funciones no previs-
tas en la ley, por lo que las duplicaciones fueron ms complejas
de lo que se pensaba.67
La comisin estaba en lo cierto al sealar que la administra-
cin pblica ya no responda a las necesidades que exiga el de-
sarrollo del pas, lo que oblig al gobierno entrante a hacer cam-
bios que, una vez ms, parecieron impuestos por la necesidad
de remozar el andamiaje sobre el que se haba sustentado la es-
tabilidad del sistema poltico.
El gobierno de Echeverra tambin recurri a medidas de tipo
administrativo y reivindicador, que reforzaron la tendencia del
sistema a controlar al sector obrero. Se decret la revisin de los
contratos colectivos de trabajo y se redujo la semana laboral a
66
Ma. Guadalupe Acevedo, La reproduccin de las burocracias de Esta-
do: el caso mexicano, Mxico, UNAM, FCPS, 1980, p. 21.
67
La comisin propuso un plan nacional de desarrollo que no fue posi-
ble concretar porque estall la crisis de 1968.
cinco das. Para los trabajadores al servicio del Estado se dicta-

ron medidas que reestructuraban los sistemas de administracin
en cuanto a la incorporacin, desarrollo, remuneracin y capa-
citacin.
Las instituciones que se enumeran en seguida se crearon con
el propsito de apoyar el salario de los trabajadores, pero sobre
todo para tener sobre ellos un control suficiente a fin de conser-
var la estabilidad del sistema. Aparecieron, pues, el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores del Esta-
do, el Comit Mixto de Proteccin al Salario, el Instituto Nacio-
nal del Consumidor y el Fondo Nacional de Fomento y Garanta
al Consumo de los Trabajadores. Con el mismo propsito se am-
pliaron las actividades de la Conasupo con el sistema de comer-
cializacin en los mercados urbanos y rurales.68 Se cre la Pro-
curadura Federal para la Defensa del Trabajo, cuyo objetivo era
ajustar los niveles de ingreso a las presiones inflacionarias, y se
facult a la Comisin Nacional de Salarios Mnimos para poner
en prctica ajustes de emergencia. Otro cambio fue la transfor-
macin del Departamento de Turismo en Secretara, para apro-
vechar plenamente el potencial de esa industria.69
Durante el gobierno de Echeverra la modernizacin admi-
nistrativa fue elemento importante en los planes de gobierno.
Puesto que el Estado participaba en la mayora de los sectores
econmicos, fue necesario adecuar el aparato administrativo. Para
sustituir a la Comisin de Aministracin Pblica, en 1971 se cre,
dentro de la Secretara de la Presidencia, la Direccin de Estu-
dios Administrativos, que se encarg de coordinar los trabajos
de reforma. En enero de ese mismo ao, por acuerdo presiden-
cial, se crearon las Comisiones Internas de Administracin, para
que dieran unidad y coherencia a los programas de reforma.70
Estas comisiones se apoyaron en las Unidades de Organizacin
y Mtodos, y posteriormente en las de Programacin, a fin de
68
En 1970 la Conasupo operaba 1 200 tiendas de venta de menudeo y tres
fbricas; en 1975, 2 800 centros de compra, 6 000 tiendas de menudeo y 28 f-
bricas. Datos incluidos en Conasupo Gaceta, lo. de enero de 1976, pp. 2-5, ci-
tado por Carlos Tello, op. cit., p. 186.
69
ciales. La administracin pblica, 1976, p. 466.
70
Diario Oficial de la Federacin, 28 de enero y 11 de marzo de 1971.
1960-1980 117
que "mediante la participacin de los responsables de los princi-

pales servicios, se propusieran y establecieran las reformas que
fueran necesarias en los rganos pblicos y se implantaran siste-
mas administrativos comunes que propiciaran su eficiencia".71
Tambin se responsabiliz a las Unidades de Organizacin de la
asesora tcnica necesaria para la ejecucin de las reformas. La
coordinacin adecuada de estos mecanismos permiti establecer
"un sistema de informacin que facilit la toma de decisiones
por parte del responsable de cada Secretara de Estado y del go-
bierno en su conjunto. Esto ayud a la utilizacin de datos con-
fiables que podran consultar otros sectores sociales".72
La Direccin de Estudios Administrativos elabor las "Ba-
ses para el programa de reforma administrativa del Ejecutivo fe-
deral, 1971-1976", en las que se integraron 11 subprogramas con
reformas para programacin, gasto pblico, informacin y es-
tadstica, organizacin y mtodos, legislacin, recursos huma-
nos y materiales, procesamiento electrnico de datos, contabili-
dad gubernamental, y organizacin sectorial y regional.73
Con esta reforma se procur hacer ms eficaces las entida-
des gubernamentales, mejorando sus estructuras y sistemas de
trabajo para aprovechar mejor los recursos estatales, agilitar y
descentralizar los mecanismos operativos de las dependencias p-
blicas, y acelerar y simplificar los trmites. Estas reformas te-
nan tambin el propsito de crear en el personal una conciencia
adecuada de servicio y una actitud responsable, dinmica e
innovadora, as como fortalecer la coordinacin, la colaboracin
y el trabajo en equipo.74 Para reglamentar la organizacin in-
terna de sus estructuras, se reformaron los artculos 17, 18, 26
y 28 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. Otra
decisin, que ya mencion, fue la tcnica del presupuesto por pro-
grama implantada por la Secretara de Hacienda y Crdito P-
71
ciales.72 La administracin pblica, p. 399.
Luis Garca Crdenas, "Antecedentes y desarrollo de la administracin
pblica federal", en Revista de Administracin Pblica, nm. 54, Mxico, 1983,
p. 332.
73
Segn A. Carrillo Castro: "Este documento estableci el marco concep-
tual utilizado para promover y coordinar la reorganizacin del aparato admi-
nistrativo."
74
Citado en R. Flores Caballero, op. cit., p. 272.
R. Rives Snchez, op. cit., p. 371.
blico para el ejercicio fiscal 1975-1976, "que entraaba la rela-

cin costo-beneficio al asociar los recursos pblicos con la
obligacin de exhibir resultados concretos de acuerdo con lo pro-
gramado".75
En esos aos empez a ser clara la importancia de la moder-
nizacin administrativa, que aportaba soluciones modestas, pero
tiles, para los programas que creaba la complejidad de su apa-
rato. No obstante, el gobierno reaccion de manera contradic-
toria; como en sexenios anteriores, subordin esa modernizacin
a otros propsitos, y se desvaneci as su eficacia.
Podemos decir que en el sexenio de Jos Lpez Portillo por
fin se entendi que la modernizacin administrativa era un re-
curso til como elemento de ajuste en el desarrollo econmico
y como parte indispensable en la bsqueda de consensos nuevos
y ms amplios. Para impulsar programas de reforma adminis-
trativa se cre la Coordinacin General de Estudios Administra-
tivos, que dependa del presidente, y que fue la unidad respon-
sable de cumplir con el ambicioso propsito de "reorganizar la
administracin para organizar el pas". Su creacin obedeci a
la necesidad de adecuar la administracin pblica a lo que exiga
el desarrollo econmico no menos el social, se subray enton-
ces y a la de establecer un marco general que coordinara tanto
la formulacin como la prctica y evaluacin del programa de
reforma administrativa, con asesora y apoyo para los rganos
legislativo y judicial, gobiernos estatales y municipales.
La reforma administrativa era preocupacin antigua de L-
pez Portillo, quien haba sido presidente de la Comisin de Ad-
ministracin Pblica. Crea firmemente en las bondades de la mo-
dernizacin y aprovech su investidura para impulsarla. Busc
el apoyo de sus colaboradores cercanos, de manera que la co-
municacin fuera ms directa que la tradicional de los acuerdos
con secretarios de Estado, jefes de departamentos administrati-
vos y directores de empresas estatales importantes. Con ese pro-
psito, se formaron cuatro gabinetes especializados: de econo-
ma, asuntos agropecuarios, salud y comercio exterior. Se plante
la necesidad de modificar y fortalecer las instituciones existentes
y establecer el compromiso de mejorar la administracin de los
servicios pblicos.
75
1960-1980 119
La nueva Ley Orgnica, al incorporar la organizacin secto-

rial, reasign funciones entre las secretaras de Estado y los de-
partamentos administrativos cabeza del sector, a fin de evitar con-
flictos y duplicaciones. Existan, por ejemplo, dos secretaras
encargadas del fomento a la industria: la de Patrimonio Nacio-
nal (que apoyaba a la industria paraestatal) y la de Industria y
Comercio (ms ligada a la privada, aunque promova la indus-
tria en general). Se intent corregir esta duplicacin con la nue-
va Ley Orgnica, que transfiri todas las funciones de promo-
cin a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. El
fomento de las actividades agropecuarias y forestales corresponda
a dos secretaras: Recursos Hidrulicos y Agricultura y Ganade-
ra. La segunda era responsable de elaborar el plan agrcola na-
cional, pero se limitaba de hecho a las tierras de temporal, mien-
tras que la Secretara de Recursos Hidrulicos intervena en las
tierras de riego, que son las de mayor rendimiento. De esta ma-
nera, la dependencia encargada del plan slo tena injerencia di-
recta en la parte menos productiva del sector agrcola. Se inten-
t corregir formalmente esta deficiencia con la transformacin
de la Secretara de Agricultura y Ganadera en Secretara de Agri-
cultura y Recursos Hidrulicos, para integrar insumos y riego.
El organismo responsable del fomento pesquero, que era el
Departamento de Pesca (posteriormente convertido en secreta-
ra), acumul funciones hasta entonces dispersas en la antigua
Secretara de Industria y Comercio, en las de Recursos Hidruli-
cos y Reforma Agraria, y en algunos fideicomisos que desapare-
cieron. La Secretara de Comunicaciones y Transportes tom a
su cargo los asuntos relativos al transporte martimo. La nueva
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas asumi
el pleno control de los servicios de agua potable y alcantarilla-
do, antes a cargo de las secretaras de Salubridad y Asistencia,
Recursos Hidrulicos y Patrimonio Nacional, y se le encomen-
daron funciones en asentamientos humanos, que haban corres-
pondido a la Secretara de la Presidencia. El gobierno de Lpez
Portillo, luego de asignar prioridades a la comercializacin de
los productos de consumo popular, cre la Secretara de Comer-
cio para concentrar en ella atribuciones hasta entonces reparti-
das entre Hacienda y Crdito Pblico, Relaciones Exteriores, In-
dustria y Comercio y Patrimonio Nacional.
La desconcentracin de funciones se incorpor como recur-
so modernizador en la Ley Orgnica para atender mejor asuntos

que la sociedad demandaba al gobierno. La Secretara de Edu-
cacin Pblica, por ejemplo, encomend las decisiones y trmi-
tes administrativos a 31 delegaciones generales establecidas en
marzo de 1978, y sus organismos centrales quedaron como la ins-
tancia rectora de la educacin nacional. Esta nueva infraestruc-
tura deba adecuar los planes y programas educativos naciona-
les a las necesidades de cada estado. Las delegaciones generales,
familiarizadas con las necesidades locales, podran precisar la de-
manda estatal de educacin, determinar los medios para satisfa-
cerla y planear los servicios educativos de acuerdo con el desa-
rrollo de los estados. Delegar funciones que no fue fcil para
la Secretara de Educacin Pblica signific un primer paso
en el intento de descentralizar la educacin.
Las decisiones modernizadoras para la administracin mos-
traron que era necesario contar con funcionarios que tuvieran
una formacin ms especializada, de la que carecan los polti-
cos tradicionales; incluso el lenguaje de estos nuevos funciona-
rios era incomprensible para el resto de los cuadros. Esa "barre-
ra", entre otras cosas, dio oportunidad a los nuevos funcionarios
de consolidar grupos burocrticos con un poder emanado de ese
cdigo particular de informacin que manejaban, lo que les per-
miti ascender en la escala de puestos y alejarse cada vez ms
del sistema de promocin, que tradicionalmente haba sido el par-
tido en el poder. Ciertos segmentos de la estructura administra-
tiva pblica tenan ya funcionarios especializados, por ejemplo,
en salud, donde los mdicos han predominado en los puesto de
responsabilidades administrativas, o los ingenieros, quienes por
tradicin han ocupado los de obras pblicas. La modernizacin
administrativa exiga conocimientos especializados ms que al-
guna formacin profesional. Estos funcionarios pertenecientes
en su mayora a familias burocrticas, no necesitaban ningn tipo
de militancia partidista. La circulacin de las lites gobernantes
se da cada vez ms dentro de la administracin pblica.76 En los
ltimos tres gobiernos se vio claramente que era posible llegar
a puestos de alta responsabilidad sin haber tenido ninguna mili-
76
Rogelio Hernndez, "Formacin y trayectoria de los secretarios de Es-
tado", citado por Claude Gilbert, "Mexique: des hauts fonctionnaires introu-
vables?", Mxico, 1986 (mimeo.), p. 8.
1960-1980 121
tancia partidista.77 La alta funcin pblica ya no dependi del

partido en el poder, pero s los militantes, quienes adquieren im-
portancia segn los resultados que alcanzan en la organizacin
de campaas y elecciones, y en el control que tengan sobre los
grupos corporativos y sindicales que integran al partido, lo cual
no significa que puedan llegar a los altos puestos de la adminis-
tracin. Elemento importante para afianzar a los nuevos funcio-
narios fue la expansin de los organismos y empresas paraesta-
tales, a los que se incorpor nueva tecnologa, y donde los cuadros
de altos funcionarios necesitaban capacitacin especializada para
atender sistemas complejos de funcionamiento y sustituir deci-
siones improvisadas por otras ms consistentes. Y sin embargo,
en vista del destino que tuvieron las paraestatales en los ltimos
aos, la preparacin tcnica de los funcionarios no parece haber
influido en el xito de esos organismos.
Siempre se haba pensado que la modernizacin administra-
tiva no haba tenido buenos resultados porque no haba contado
con el apoyo poltico necesario; Lpez Portillo se lo dio, pero
no hubo los cambios que se esperaban, porque esta vez, aunque'
parezca contradictorio, las decisiones iniciales relativas a la mo-
dernizacin se desvirtuaron a tal punto, que se transformaron
en problemas an ms graves que los existentes. Para dar un solo
ejemplo: se previo, mediante la Ley General de Deuda Pblica,
controlar los prstamos externos, pero la deuda contrada en esos
aos alcanz proporciones enormes, como lo demuestran los datos
incluidos en el cuadro 11.
Dentro del programa de reforma administrativa se incluy
la reforma de ventanillas, con la que se pretenda mejorar los
servicios de orientacin y ayuda al pblico en las oficinas de go-
bierno, que si bien tuvieron (y tienen) cierto valor, no fueron me-
canismos eficaces para comprometer a la sociedad en el progra-
ma modernizador. Slo se consigui simplificar algunos trmites
en las dependencias oficiales y mejorar los procedimientos para
que cualquier persona pudiera presentar quejas o sugerencias,
ya por medio de grupos (colegios de profesionistas, sindicatos,
77
Mara del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico de los
funcionarios pblicos en Mxico", en V.E. Bravo Ahuja (coord.), Tendencias
contemporneas de la administracin pblica, Mxico, Editorial Diana, 1989,
pp. 19-45.
CUADRO 11
Deuda pblica externa: servicio y coeficiente con el
PIB, 1946-1983 (millones de dlares)
Largo Corto Coeficiente Coeficiente

Ao Total plazo plazo Exportaciones Servicio S/E[ S/PIB 2
1946 485 nd nd 395 nd nd nd

1960 810 nd nd 739 720 nd nd
1970 4 262 3259 1 003 2 933 2 548 .246 .125
1976 19 600 15 923 3 677 7 371 3 837 .346 .316
1977 22 912 20 185 2 727 8 404 6 287 .456 .310
1978 26 264 25 028 1 236 11 925 10 180 .527 .284
1979 29 757 28 315 1 442 16 131 7 681 .631 .219
1980 33 813 32322 1 491 24 819 9 543 .309 .195
1981 52 961 42 207 10 754 30 810 9 982 .310 .256
1982 58 874 49549 9 325 28 919 8 416 .350 .098
1983 62 556 52779 9 777 28 282 .300 .144
Fuentes: Banco de Mxico, Informe anual, Mxico, varios aos; Secreta-
ra de Programacin y Presupuesto, Informe sobre las relaciones econmicas
de Mxico con el exterior, Mxico, 1979; Secretara de Programacin y Presu-
puesto, Segundo informe de gobierno, anexo "Sector poltica econmica", pp.
846-847, Mxico, 1984.
1
Coeficiente S/E: servicio de la deuda como proporcin del total de las
exportaciones.
2
Coeficiente S/PIB: servicio de la deuda como proporcin del producto in-
terno bruto.
Daniel Levy y Gabriel Szkely, Estabilidad y cambio, Mxico, El Colegio
de Mxico, 1985, p. 161.
confederaciones y cmaras), ya a ttulo individual. Sin embar-

go, en julio de 1982 se haba perdido ya el entusiasmo original.
Los encargados de la reforma de ventanillas quisieron que siguiera
apareciendo como noticia de primera plana, con la fuerza que
tuvo el programa en sus inicios, pero sus alcances reales fueron
limitados a pesar de la publicidad. La simplificacin de los tr-
mites resolvi slo parcialmente los problemas de quiene se ven
obligados a iniciar algn trmite burocrtico. Con esos resulta-
dos insignificantes, fue evidente que la reforma simulaba alen-
tar la participacin para comprometerla en el mejoramiento ad-
ministrativo.
Todo cambio administrativo supone un cambio de actitud
en el personal, es decir, hay que convencerlo, persuadirlo, de que
1960-1980 123
las reformas son necesarias, tiles, para que su trato con los usua-
rios sea ms expedito. Pero en vez de trabajar en ese aspecto,
fundamental para el buen xito de la reforma, se recurri una
vez ms a la prebenda; en este caso, semana laboral de cinco das,
horarios y vacaciones escalonados y modificaciones a la Comi-
sin de Recursos Humanos del Gobierno Federal, que a partir
de febrero de 1978 incluy a representantes de la Federacin de
Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.
Otras medidas tenan por objeto establecer un sistema ms
moderno y funcional para organizar al personal pblico. Lo que
se logr fue redisear el sistema de escalafn con base en una
gran cantidad de datos recabados para que las funciones corres-
pondieran a los puestos y establecer equivalencias entre ellas en
el tabulador de salarios. El nuevo sistema, que estableci jerar-
quas en los puestos y asign sueldos ms elevados al personal
especializado, deba alentar la capacitacin de los empleados, quie-
nes no seguiran desempeando la misma funcin al pasar de una
categora a otra. Se procur adems coordinar varias dependen-
cias para capacitar al personal, y se cre un procedimiento para
que las relaciones laborales entre el Estado y su personal coinci-
dieran mejor con las leyes vigentes. Hubo incluso un intento que
no prosper por falta de consenso de crear un rgano central
encargado de establecer normas y polticas generales para admi-
nistrar los recursos humanos en el sector pblico.
Para nadie es novedad que en nuestro pas era y es im-
prescindible modernizar la administracin de justicia. Con ese
objeto, se intent que la aplicacin de las normas de derecho fuera
ms eficiente mediante la colaboracin de todas las instituciones
comprometidas en ese aspecto. El 30 de abril de 1980, en una
reunin del gabinete, se elabor el mecanismo de participacin
y consulta para escoger los instrumentos y medidas con los cua-
les diagnosticar y remediar los problemas de prevencin, admi-
nistracin de justicia, limitacin de competencias jurdicas y rea-
daptacin social. Pero era demasiado tarde; apenas se logr
avanzar en la definicin de propsitos.
En resumen, ante la necesidad de acelerar el crecimiento eco-
nmico y, a la vez, distribuir sus beneficios, se reconoci que
la administracin pblica poda contribuir no como un mero re-
curso instrumental, sino de manera activa y hasta determinante.
Pero no slo eso; al tomarse conciencia de la importancia de
contar con un aparato administrativo mejor ajustado, se des-

prendieron funciones como planeacin y coordinacin, que
cobraron ms importancia, ganada en funcin de la raciona-
lidad y coherencia que deba tener la actividad gubernamen-
tal. Amplia el espectro de la participacin estatal exiga, como
contraparte, programarla y proyectarla en distintos plazos.
En el periodo que analizamos aqu eso no fue fcil. En la
medida que las nuevas tareas se incorporaron al quehacer guber-
namental, se acrecent el poder de los funcionarios. La buro-
cracia se convirti en un poder dentro del poder, pero tambin
fue protagonista y vctima de pugnas internas. Sus conflictos per-
mitieron burocracias que impidieron que las tareas gubernamen-
tales tuvieran la racionalidad que necesitaban. Sin duda se pro-
cur conseguir ms eficacia mediante la programacin, la
presupuestacin y la planeacin, pero stas retrocedieron ante
decisiones inmediatas que favorecieron proyectos impulsados por
algn grupo dentro de la burocracia. Peor an, esas circunstan-
cias abultaron el nmero de organismos gubernamentales; tal es
el caso de las paraestatales, cuyo crecimiento fue despropor-
cionado.
Tampoco resultaron suficientes los esfuerzos de control, por
ejemplo, en la sectorizacin y en los escasos logros de la legisla-
cin diseada para ese mismo propsito. Las comisiones, cuyo
propsito era coordinar, fueron recursos efmeros; se las cre para
resolver problemas a los que el presidente daba importancia, ya
porque efectivamente la tenan, ya porque l artificialmente se
la conceda. En todo caso no se pens en ellas como parte de
un plan de envergadura, sino como recursos inmediatos que nunca
lograron rebasar las circunstancias. Tambin lo planes fueron li-
mitados, a pesar de que en ellos se incorpor el desarrollo regio-
nal como elemento indispensable.
A pesar del poder que adquirieron los distintos grupos bu-
rocrticos, y probablemente debido a ello, se pens en la moder-
nizacin administrativa como un recurso que podra cohesionar
mejor la gestin pblica. El desequilibrio entre desarrollo eco-
nmico y beneficios sociales escasos y mal distribuidos, y el fra-
caso en ordenar las tareas del Estado a partir de propsitos cla-
ros, haban debilitado la legitimidad del gobierno y pusieron en
entredicho la capacidad profesional de los funcionarios y servi-
dores pblicos.
1960-1980 125
A partir de los aos sesenta se reconoci explcitamente que

la modernizacin administrativa era un elemento indispensable
para la cohesin de los distintos programas de gobierno, algo que
le permiti distinguirse entre las decisiones del Estado; incluso
se hizo un diagnstico preciso de distintas reas y sus problemas.
Con ese criterio, la relacin de sistema poltico y administrativo
ya no fue de estricta subordinacin.
Pero al idearse esos programas unilateralmente, es decir, desde
el ejecutivo, corrieron la suerte de los presidentes que los impul-
saron. En nuestra cultura administrativa, no se logr distinguir-
los como medio para fortalecer los consensos sino como deci-
siones arbitrarias tomadas por el gobernante en turno.
Sin duda, el voluntarismo presidencial y la abundancia de
recursos fueron medio de inspiracin para muchos programas
en esta materia, pero no ayuda para que se reconozca la utilidad
de la modernizacin administrativa en los programas guberna-
mentales. Si las acciones para mejorar la administracin se hu-
bieran incorporado a los proyectos del gobierno como decisio-
nes reflexionadas y de consenso, sus resultados podran haber
contribuido (lo mismo vale para el momento actual) a lograr un
clima de ms armona entre el gobierno y la sociedad, lo que,
obviamente, habra repercutido en el fortalecimiento del Estado
y en la capacidad de la administracin para adecuarse a nuevas
realidades.
4. LA LTIMA DCADA: UNA VEZ MS,
MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
PARA EL DESARROLLO
Para entender las decisiones que tom el gobierno de Miguel de

la Madrid con el propsito de mejorar la estructura administra-
tiva y su funcionamiento, es necesario tener en cuenta los pro-
gramas de reforma de gobiernos anteriores, en especial del de
su predecesor inmediato, ya que, como dije en el captulo ante-
rior, fue durante ese gobierno cuando el apoyo que se les otorg
les confiri importancia decisiva en las tareas de gobierno.
En su campaa electoral, Miguel de la Madrid habl de re-
visar la estructura administrativa, aprovechar mejor los recur-
sos y, como anticipo de lo que sera la administracin durante
su mandato, manifest desconfianza respecto al mtodo que se
haba utilizado en el pasado:
...ahora, a travs de expertos en el llenado de formatos, de exper-
tos en organigramas de colores, que tienden a aparentar una acti-
tud reformista, para preservar el estancamiento o a veces para ocul-
tar intereses creados e ilegtimos entre intereses legtimps. Todava,
en consecuencia, hay inercias que debemos vencer, improvisacin
y desorganizacin que se pretende justificar con el argumento del
pragmatismo y falta de planeacin, programacin e indisciplina
presupuesta! que se pretende justificar con el argumento de la acti-
vidad y por el deseo de realizar las cosas a como d lugar, a cual-
quier costo.1
Qued desplazada as la idea de reformar la administracin

y con ella la Coordinacin General de Estudios Administrativos.
1
"Modernizacin de la administracin pblica", Consulta Popular,
IIEPES, 1982.
[127]
En su lugar, se incluy otra vez la preocupacin por modernizar

la estructura y el funcionamiento del aparato administrativo. Vie-
jos problemas se presentaron como planteamientos novedosos
desde la perspectiva a futuro que da un nuevo gobierno: necesi-
dad de fortalecer los gobiernos locales incorporando medidas para
desconcentrar y descentralizar; la sectorizacin y sus repercusio-
nes en la eficiencia y productividad del sector pblico; el servi-
dor pblico en su relacin con el Estado y la sociedad.
El proyecto modernizador de Miguel de la Madrid busc co-
rregir errores y desviaciones de la administracin pblica, pero
tambin encontrar frmulas eficientes para asegurar una admi-
nistracin comprometida con la sociedad y con el propsito de
modernizacin. Era claro que la falta de compromiso haba sido
problema grave en los programas del sexenio anterior. Se pro-
pona lograr la transformacin de la administracin para con-
vertirla en un medio gil y eficaz que apoyara los objetivos na-
cionales. Uno de los compromisos importantes que a ese respecto
contrajo el candidato Miguel de la Madrid en una reunin cele-
brada en Len Guanajuato, fue que el servicio pblico estara
"fundamentado en la equidad y la eficiencia" y proporcionara
"estabilidad, profesionalizacin, honestidad y capacidad de in-
novacin". Tambin en esa ocasin se refiri a la necesidad de
contar con funcionarios pblicos que estuvieran convencidos de
los fines que procuraba el gobierno, como condicin incluso ms
necesaria que la abundancia de conocimientos tcnicos.
REORDENACIN ADMINISTRATIVA
A escasos das de asumir la presidencia de la Repblica, el 4 de
diciembre de 1982, Miguel de la Madrid present al Congreso
una iniciativa para reformar la Ley Orgnica (que, aprobada por
los legislador es, entr en vigor el 29del mismo mes). Estas refor-
mas, que significaban cambios de fondo en el aparato adminis-
trativo, serviran para retomar el rumbo del desarrollo2 y recu-
perar la confianza de la sociedad en su gobierno y la credibilidad
2
Las razones y las obras. Crnica del sexenio, 1982-1988, primer ao, 2a.
ed., Unidad de la Crnica Presidencial-Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1985, p. 32.
LA LTIMA DCADA 129
en la honradez de sus funcionarios.3 Con las reformas, a la Se-

cretara de Patrimonio se le devolvieron las atribuciones que ha-
ba tenido en el sexenio de Lpez Portillo, porque a juicio del
gobierno "separar las polticas de fomento a la productividad
de la industria nacional de las que regulaban su acceso a los mer-
cados nacionales e internacionales haba causado problemas fun-
cionales que era necesario evitar".4 A la nueva Secretara de
Energa, Minas e Industria Paraestatal se le responsabiliz de re-
gular los recursos sobre los que el Estado tiene dominio directo,
segn estipula la Constitucin. As, se le atribuy la facultad de
regular reas vinculadas con las ramas petrolera, petroqumica,
elctrica, minera, nuclear y las del resto del sector paraestatal.
A la Secretara de Hacienda se le aadieron funciones: calcular
los ingresos de las entidades del sector paraestatal qued as
facultada, con el apoyo de otras entidades, para establecer crite-
rios, precios y tarifas de bienes y servicios de la administracin
pblica y coordinar el sistema bancario nacional, para lo que
se instal la Comisin Intersecretarial (SHCP-SPP) que debera es-
tablecer la manera en que se indemnizara a los bancos nacionali-
zados. Con esos cambios se pretenda fortalecer la rectora del
Estado.
A la que haba sido Secretara de Asentamientos Humanos
y Obras Pblicas, ahora de Desarrollo Urbano y Ecologa, se le
sum la tarea de definir las polticas sobre esos aspectos tan fun-
damentales, de carcter tan urgente, y se les confirm como auto-
ridad de la poltica inmobiliaria de la administracin pblica fe-
deral. A Salubridad y Asistencia (posteriormente Secretara de
Salud), se le facult para coordinar los servicios mdicos del Ins-
tituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia y los ins-
titutos nacionales de salud.
La Direccin General del Secretariado Tcnico de Gabinetes
de la Presidencia de la Repblica, creada el 19 de enero de 1983,
fue un nuevo elemento de toma de decisiones que intent esta-
blecer la unificacin de criterios. Con el secretariado se integra-
3
Tesis bsica en el programa del nuevo gobierno, para lo que se cre la
Secretara de la Contralora General de la Federacin.
4
Las razones y las obras, primer ao, pp. 32 y 37.
ron a la presidencia los gabinetes especializados instaurados en

el pasado sexenio econmico, agropecuario, comercio exterior
y salud, cuyas funciones eran, entre otras, coordinar asuntos
de las dependencias que integraban los gabinetes, preparar las
reuniones, redactar, archivar las actas y dar continuidad a los
acuerdos:
Al formar esta direccin, se crea un espacio para que los asuntos

que afecten o incumben a ms de un rea sean ventilados entre
todas, de modo que decisiones finales incluyan una responsabili-
dad compartida entre las distintas secretaras. Adems, constituye
un espacio de negociacin, reduciendo el potencial conflictivo en-
tre secretaras, espacio sin duda ventajoso para el ejecutivo.5
Esta forma de organizacin, ensayada con buen xito en otros

pases Estados Unidos, por ejemplo, demuestra que la par-
ticipacin del presidente es el recurso ms socorrido, aunque no
el ms sano, para lograr consenso en las decisiones.
Para completar la reestructuracin administrativa de la presi-
dencia, se aadieron la Direccin de Comunicacin Social y la
de Asuntos Jurdicos, pero algunas funciones de coordinacin
que dependan directamente del presidente (Sistema Nacional de
Evaluacin, Proyectos de Desarrollo, Programa para Productos
Bsicos, Servicios de Salud, entre otras) se transfirieron a las se-
cretaras. En los primeros meses de 1982, se suprimieron el Fon-
do Nacional para Actividade Sociales (Fonapas) y las coordina-
ciones creadas en el gobierno anterior, cuando abundaban los
recursos; en los considerandos de los acuerdos que derogaban
las disposiciones que les haban dado origen, se argument que
los objetivos y propsitos de reordenacin econmica del gobierno
federal requeran integrar en las dependencias del ejecutivo to-
das las funciones que correspondan a las coordinaciones en cues-
tin. Se aludi que la reduccin del gasto pblico federal exiga
limitar esas unidades a las estrictamente indispensables. As como
en el sexenio anterior aparecieron por decreto, desaparecieron
de la misma forma la Comisin Intersecretarial para la Planea-
cin y Financiamiento de la Vivienda, la Unidad de Coordina-
cin General del Plan de Zonas Deprimidas y Grupos Margina-
5 Ibid., p. 35.
LA LTIMA DCADA 131
dos y el Sistema Alimentario Mexicano. Para evitar que esas

medidas inquietaran a la opinin pblica, dado que se trataba
de organismos que incidan directamente en el beneficio social,
el gobierno insisti en que las funciones se mantenan y que la
atencin a los grupos ms dbiles del campo sera preservada y
reformada por medio del diseo de una estrategia englobadora
de desarrollo rural integral, una de cuyas metas sera lograr la
autosuficiencia alimentaria.
En 1983, por decreto, las instituciones bancadas se transfor-
maron en sociedades nacionales de crdito. Se fusionaron 20 en-
tidades bancarias y a 11 ms se les revoc la concesin: "las fu-
siones dijo la SHCP buscan racionalizar tanto la captacin
de recursos y la infraestructura disponible, como el financiamiento
por sectores y por regiones".6 Estas fusiones fortalecieron las
nuevas sociedades por el incremento de su capital. Se redujeron
de 60 a 29 los bancos en operacin; 14 quedaron en el Distrito
Federal y 15 en ciudades del interior, como decisin previa a la
revocacin del decreto nacionalizador de la banca.
La simplificacin de procesos y sistemas se formaliz en un
programa que dio base al acuerdo presidencial publicado en agosto
de 1984, en el que se estableci que las dependencias y entidades
de la administracin pblica deban proponer en un plazo no ma-
yor de 60 das los procedimientos susceptibles de simplificarse.
El acuerdo tambin incorpor disposiciones normativas sobre todo
aquello que necesitara ms tiempo para modificarse.
Simplificar trmites acerca al usuario de servicios con el go-
bierno. Es una medida relativamente sencilla en la que lo servi-
dores pblicos muestran su confianza disminuyendo requisitos
para ayudar a la ciudadana; sta, por su parte, se beneficia en
tiempo y costo cuando obtiene el servicio que solicit. Los pro-
gramas de simplificacin que procuran agilitar trmites y dar ser-
vicios ms eficaces, siempre mejorarn la imagen de quien tra-
baja en la administracin pblica, y el usuario responder mejor
si se confa en l. Esos programas deben estar planteados de tal
manera que no haya en ellos ningn rebuscamiento o falsa sali-
da, porque, si son inaplicables, esto repercutir violentamente
en quienes pretendieron disfrazar soluciones de frmulas dema-
ggicas.
6
Las razones y las obras, segundo ao, p. 23.
En febrero de 1985 se llev a cabo la primera y nica reu-

nin de evaluacin del programa de simplificacin administrati-
va. Los responsables, el jefe del Departamento del Distrito Fe-
deral y el director del Instituto Mexicano del Seguro Social,
hicieron un recuento de los trmites que se haban logrado redu-
cir y simplificar'. Intervinieron tambin, como suelen hacerlo en
los actos formales, un representante del sector empresarial y el
lder de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio
del Estado, los que comprometieron a sus organizaciones en el
fortalecimiento del programa. En esa ocasin el presidente dijo
que los logros estaban a la vista, pero consideraba tambin que
eran insuficientes, e insisti en que sus colaboradores deban am-
pliar y profundizar en sus respectivos programas de simplifica-
cin. Eran de esperarse resultados superficiales, porque "sim-
plificacin administrativa" no equivale a "modernizacin", tarea
que es mucho ms compleja que obviar pasos en los trmites bu-
rocrticos. Por otra parte, la intervencin del presidente demos-
tr que, para 1985, la modernizacin administrativa ya no se sos-
tena como propsito autnomo, sino como un elemento que,
junto con otros, procuraba hacer eficiente el aparato producti-
vo del Estado para enfrentar los problemas de la crisis eco-
nmica.7
LA IMPORTANCIA DE LA EVALUACIN
Como dije en el captulo anterior, al inicio de su gobierno Lpez
Portillo subray la necesidad de contar con una planeacin gu-
bernamental bien delimitada y sustentada en metas y disponibi-
lidad de recursos. La creacin de la Secretara de Programacin
y Presupuesto es dato ms que evidente de la importancia con-
cedida a esa tarea. Miguel de la Madrid, que haba sido titular
de esa Secretara, conoca de cerca su utilidad y la necesidad de
fortalecer esa funcin. Por ello, tambin desde que asumi la pre-
7
El captulo que se dedicaba a registrar los cambios del aparato adminis-
trativo desapareci de la Crnica en los volmenes de los ltimos cuatro aos.
Sin embargo, apareci uno dedicado a las adecuaciones del aparato econmico
del Estado, y otro ms a la desincorporacin de entidades paraestatales. Tam-
poco se volvi a mencionar el programa de simplificacin.
LA LTIMA DCADA 133
sidencia envi una iniciativa al Congreso en la que estableca un

sistema de planeacin, que tomaba vigencia normativa obliga-
toria en la Ley de Planeacin; de igual manera se reform la Cons-
titucin para establecer la obligatoriedad de la planeacin por
parte del gobierno. En mayo de 1983 se present el Plan Nacio-
nal de Desarrollo, en el que se incluan las metas propuestas para
el sexenio.
El sistema nacional de planeacin se sustentaba en las orien-
taciones de la ley y del plan e incorporaba como herramientas
a los Comits Estatales de Planeacin para el Desarrollo. La coor-
dinacin entre la federacin y los estados se formaliz mediante
los Convenios nicos de Desarrollo. Aspecto destacado al im-
plantarse el sistema pero en el que se abus de la formalidad
fue incorporar la opinin de la sociedad respecto a temas y ac-
ciones diversos. Se organizaron foros de consulta popular (que
no fueron tales), en los cuales se exponan necesidades y suge-
rencias, que trataban de resolverse e incluirse por medio de la
concertacin con grupos y particulares. Establecidos esos medios
de comunicacin, empezaron a elaborarse planes y programas
sectoriales y regionales, inmediatos y mediatos. Ese inters en me-
jorar y ampliar la tarea de planeacin fue una de las tesis del pro-
yecto de De la Madrid en cuanto recurso til para el desarrollo
econmico; de ah tambin la insistencia en incorporar el desa-
rrollo regional.
Debido en muy buena parte al vigor con que la sociedad ma-
nifest su descontento ante los abusos de autoridad en que incu-
rri el gobierno de Lpez Portillo, De la Madrid recogi estas
inconformidades en su campaa y en los foros de consulta que
sirvieron para elaborar el plan de gobierno y tomar decisiones
para dar salida a ese descontento. De ah que escogiera la reno-
vacin moral de la sociedad como otro de los principios rectores
de su gobierno. Decidi, pues, fortalecer el control de las accio-
nes pblicas para recuperar la confianza de los ciudadanos en
el funcionamiento de la maquinaria administrativa, pero sobre
todo en el comportamiento de los funcionarios y empleados p-
blicos. Lo que result de esa accin poltica se concret en lo que
fue conocido con mucho de exageracin como sistema na-
cional de control y evaluacin. De hecho, aunque dispersas y de-
sintegradas, esas funciones existan; se trat, pues, de fortale-
cerlas en un programa integrado.
La decisin fundamental se encamin a recuperar la legiti-

midad del gobierno, combatiendo actos que pudieran identifi-
carse con cualquier forma de corrupcin. Para cumplir con ese
compromiso que De la Madrid vea como gran deuda con la
sociedad propuso incorporar, dentro de las modificaciones a
la Ley Orgnica, la Contralora General de la Federacin con ran-
go de secretara.8 Con esta medida, De la Madrid decidi con-
ceder a la evaluacin una importancia que nunca antes se le ha-
ba dado, a pesar de que haba rganos encargados de cumplir
con funciones similares a las que se asignaron a la Contralora.
Se le dio adems carcter de secretara globalizadora, es decir,
con atribuciones normativas que deben cumplir el resto de las
dependencias gubernamentales.9 La nueva secretara estaba des-
tinada a convertirse en la pieza clave del sistema nacional de con-
trol y evaluacin, ya que le correspondi planear, organizar y
coordinar ese sistema. Ahora bien, a esta distancia es evidente
que parte importante del trabajo de la Contralora estuvo dedi-
cado a la coordinacin; por eso mismo, no se logr, como se pre-
tenda, un sistema integrado de evaluacin (como tampoco se ha
logrado hasta ahora, aunque se siga aspirando a conseguirlo);
de hecho cada elemento del sistema funciona de manera inde-
pendiente.
La Contralora General se responsabiliz de las contraloras
internas durante gran parte de 1983 se dedic a fijar las bases
sobre las que actuaran esas oficinas y sus contralores, tarea que
concret en el documento Bases Generales para la Formulacin
de Auditoras, y estableci mecanismos para que las secretaras
corrigieran las desviaciones y errores sealados en las auditoras.
Coordin el trabajo de comisarios y delegados incorporados
como nueva categora de funcionarios para que controlaran
y evaluaran las entidades paraestatales, los primeros, y las secre-
taras de Estado, los segundos. Estos nuevos servidores pblicos
dice la crnica oficial constituyen un importante instrumento
para lograr un control eficiente, y sobre todo preventivo, ya que
8
Las razones y las obras, primer ao, p. 32.
9
"Se busca que la administracin pblica refleje la instrumentacin or-
gnica del propsito de renovacin moral. Para tal efecto, la Secretara de la
Contralora General de la Federacin (Secogef) se constituye en el organismo
globalizador en materia de control" (ibid., p. 32).
LA LTIMA DCADA 135
tienen presencia en los rganos de gobierno de las entidades gu-

bernamentales.
El afn renovador del presidente se materializ tambin en
la iniciativa de ley que envi al Congreso sobre responsabilida ->
des de los funcionarios pblicos y la incorporacin al Cdigo Pe-
nal de los actos delictivos en los que estos servidores pueden in-
currir, y en las reformas a las previsiones sobre responsabilidad
civil por dao moral. En el ttulo cuarto de la Constitucin, que
trata sobre las responsabilidades de los "funcionarios y emplea-
dos", se cambi este concepto por el de "servidores pblicos",
para eliminar la idea de que acompaaban a la funcin, "distin-
cin, prerrogativa o privilegio".10
La nueva ley contiene un catlogo de los deberes propios de
los cargos pblicos y las formas para exigir sus observancias y
castigar su incumplimiento. Al tomar la decisin de reformar el
Cdigo Civil, el gobierno se enfrent a una reaccin violenta de
un nutrido grupo de periodistas debido a la tipificacin de "dao jf-
moral". el cual, se dijo, limitara seriamente la libertad de ex-
presin, porque impedira a los periodistas denunciar a funcio-
narios corruptos, ya que podra revenrseles la acusacin. Tam-
bin hubo reacciones por el captulo de dggjealtad incluido ea la
Ley de Responsabilidades, segn el cual un funcionario poda
ser acusado de esa falta si circulaba informacin confidencial que
estaba bajo su custodia o a la que tena acceso por su posicin.
Despus de amplio debate en el Congreso, y de movilizaciones
pblicas contra esas medidas, la "ley moral" se aprob, pero
con la enmienda que exima a los periodistas de cualquier perse-
cucin injustificada; )a Cmara de Diputados eliminjajnhin
las reforrnas_aj_Cdigo Penal en cuanto al delito de deslealtad,
porque ocultar informacin podra impedir el libre flujo de la
misma, elemento bsico para la libertad de expresin. Esa mar-
cha atrs fue un golpe duro para el intento de innovar, ya que
estas medidas eran por una parte l primer paso en ese camino
y, por la otra, significaban reconocer de manera tcita, y a veces
explcita, que las prcticas que se trataban de corregir eran cosa
comn.11
En el primer mes del gobierno se tomaron medidas para li-
'<> ibid., p. 29.

" ibid., p. 31.
mitar los privilegios de los funcionarios pblicos, en cuanto a

uso de vehculos, gastos de representacin, etc. Para controlar
los abusos del nepotismo qued estrictamente prohibido contra-
tar a parientes. Se puso en prctica la declaracin patrimonial,
recurso para asegurar el desempeo honesto de los funcionarios,
y se estableci en la contralora una unidad para recibir quejas y
denuncias, a partir de las cuales se presentaron 89 denuncias pena-
les ante el Ministerio Pblico y 2 500 a las contraloras internas.12
En mayo de 1983 se publicaron dos acuerdos presidenciales
para lograr ms eficiencia y productividad en el sector paraesta-
tal. El primero reiter que las secretaras globalizadoras seran
entidades normativas y de control, delimit las funciones de las
coordinadoras de sector que, como vimos antes, a partir de
1982 fueron responsables de vigilar las actividades paraestata-
les y estipul las obligaciones de los responsables de estas lti-
mas. El segundo estableci las obligaciones del sector paraesta-
tal respecto a su adecuacin al Programa Inmediato de
Reordenacin Econmica y al Plan Nacional de Desarrollo. En
ese momento, el propsito era prcticamente obligar al sector pa-
raestatal a elevar su productividad sin aumentar gastos, lo que
no supona privatizarlo o eliminarlo.
En una conferencia de prensa, en marzo de 1984, el secreta-
rio de la Contralora General explic que, en tanto rgano de
control, la secretara actuaba en tres direcciones: la prevencin,
la cobertura nacional y la comunicacin social e institucional.
Se propona normar la actuacin de los funcionarios pblicos,
pero evitando la centralizacin del control, ya que se utilizaran
los instrumentos existentes, sobre todo los rganos de control in-
terno, el recurso de las auditoras internas y los comisarios de
los consejos de administracin de las empresas pblicas.
Desde 1917 se haba intentado como se intenta an te-
ner algn organismo para medir los resultados de la gestin gu-
bernamental, aunque fuera parcialmente. En estos intentos no
aparece el propsito, que la lgica administrativa sugiere, de in-
tegrar la planeacin, ejecucin y evaluacin en un mismo proce-
so. En esencia, lo que se busc de nueva cuenta fue contro-
lar acciones gubernamentales que tuvieran relacin con el manejo
12
Mara del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental: prioridad po-
ltica de 1982 a 1988", en Foro Internacional, 30 (1990), pp. 765-788.
LA LTIMA DCADA 137
de recursos, sobre todo presupustales y fiscales. De la Madrid

procur fortalecer la planeacin (una manera de hacerlo fue to-
mar en cuenta los resultados obtenidos), pero la importancia con-
cedida a la evaluacin tuvo como sustento el descrdito acumu-
lado y acrecentado por los gobiernos anteriores. Propuso
restablecer el organismo encargado del control con el propsito
de que fuera parte de una accin ms integral de ah el nom-
bre de Sistema Nacional de Control y Evaluacin. La Contralo-
ra General debi hacerse cargo de esa tarea, y sus ejecutores,
los comisarios y delegados, deberan haber servido como filtro
en la prevencin de faltas administrativas, pero en este aspecto,
como en otros, la urgencia de la crisis desvi los propsitos ori-
ginales. Estos funcionarios tuvieron que responsabilizarse de li-
quidar, fusionar o vender, las empresas y organismos del sector
paraestatal. Lo mismo sucedi con las contraloras internas, que
se encargaron de recortes de personal y de las adecuaciones de
los ajustes presupustales, que se hicieron a base de reducir las
partidas. Es posible que la Ley de Responsabilidades haya crea-
do cierta conciencia de lo que no puede hacerse en tanto se tenga
la investidura de funcionario pblico, pero la extrema formali-
dad de su instrumentacin amortigu, no resolvi, problemas de
fondo ligados a la corrupcin.
LMITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA

En los inicios del sexenio permaneci, como reducto de la admi-
nistracin anterior, la Direccin General de Administracin de
Personal del Gobierno Federal, a la que se encard dar curso a
'un programa en el que s incluan las tareas clsicas de la adrnT-
~nistracin de personal, actualizacin de catlogos de puestos, ad-
ministracin de sueldos y preparacin del modelo general de ser-
vicio civil, para cumplir con uno de los compromisos de campaa
asumidos pui De Ia"M5cTnd. Para lograr implantar un servicio
cwPTTxicaZaolljr- el que seUaba pensadcfe gobiernos
anteriores::rrsltent definirlo y, algo que es novedoso, se le
proyect a partir de cierto nivel de la jerarqua administrativa.
Se entendi el servicio civil como
racionalizacin de todos los procesos de administracin de perso-
nal al servicio del Estado, llevados a rango de ley, a fin de garant-
zar su vigencia y aplicacin permanente con el propsito de propi-

ciar y fomentar en los trabajadores la realizacin de una autntica
carrera como servidores pblicos.13
Se estudiaron modelos extranjeros para saber cul sera la

escala jerrquica ms apropiada, cul el rgano responsable de
aplicarla y qu caractersticas definiran su puesta en prctica.
Se enfatiz el hecho de que establecer un servicio civil era tarea
inaplazable si se deseaba
cimentar un futuro slido con base en las experiencias del pasado
y presente, pero al mismo tiempo, el modelo por aplicar tiene que
surgir como producto de una tcnica matizada por nuestra pecu-
liaridad y no como el ciego transparente de un modelo cuya opera-
cin puede ser ms o menos satisfactoria en otro medio, pero que
por necesidad fracasara en el nuestro.14
No deja de sorprender la insistente afirmacin de que el nuevo

modelo garantizara autnticas carreras de servidores pblicos,
lo que daba lugar a suponer que no lo haban sido ninguna de
las hechas por los funcionarios que hubieran actuado antes de
ponerse en prctica el nuevo sistema. Por otra parte, la preocu-
pacin de no copiar procedimientos exitosos en otros pases era
absurda, porque no haba ni hay necesidad de integrarlos
al sistema de manera artificial. Ms que lamentar el hecho de
que los mtodos de seleccin, incorporacin y exclusin tci-
tos, es cierto, porque no se encuentran en ningn reglamento es-
crito se parezcan a los de Francia, Estados Unidos o Inglate-
rra, se debera tratar de aprovechar los de estos pases de la mejor
manera posible. Convendra analizar esos mtodos en profundi-
dad y luego, con criterios que correspondan a las necesidades del
pas, quitar aquello que los haga arbitrarios e incorporar ciertos
aspectos de los sistemas ortodoxos que den solidez al nuestro.
Copiar experiencias extranjeras est ya ms que comprobado
no es ni ser solucin para el servicio civil. En tanto la movili-
dad sexenal sea caracterstica esencial del servicio pblico, un cam-
bio drstico, ajeno a nuestros usos, no es la mejor solucin para
13
Secretara de Programacin y Presupuesto, Memoria institucional, ane-
xo, 1984, p. 11.
i* Ibid., p. 15.
LA LTIMA DCADA 139
resolver la inestabilidad del servidor pblico y la corrupcin que

de esto se deriva.15
Sin embargo, con el afn de imitar modelos extranjeros, se
decidi que la escala jerrquica debera llegar hasta jefaturas de
departamentos inclusive, porque la frontera entre puestos direc-
tivos y operativos pareca el lmite natural al que deba sujetarse
el servicio civil, ya que esta divisin garantizaba, por una parte,
la continuidad de esfuerzos que se entiende como elemento va-
lioso para conservar programas y experiencias exitosas, y por la
otra, la flexibilidad en el nombramiento de los colaboradores res-
ponsables de la direccin y de la conduccin de los programas.
En trminos generales, los mandos superiores tienen tareas de
direccin y los mandos medios e inferiores, de operacin; pero
hay un sinfn de ejemplos en los que la discrecionalidad (o el tiem-
po y la experiencia) se han convertido en atributo de los mandos
medios e incluso de los inferiores, y ha transferido direccin a
esos estratos, bien porque las decisiones fluyen, o porque es jus-
to ah en donde se obstaculizan y detienen. En la experiencia me-
xicana, la eleccin de la escala jerrquica tendra que ser varia-
ble y depender del efecto que la funcin tiene en la sociedad o
de las relaciones que tiene el organismo con su sindicato.
En cuanto al organismo encargado de establecer y coordi-
nar el sistema de servicio civil, se observ que en otros pases de-
penda de alguna rea del ejecutivo concretamente de la en-
cargada de manejar y controlar el presupuesto o de la estructura
del rgano legislativo; a ese respecto se lleg a la conclusin de
que "la efectividad del rgano legislativo es pobre ya que en la
esfera de decisiones, el peso relativo de quien maneja y controla
el presupuesto es determinante".16 Por estas razones, para el di-
seo del programa en Mxico siempre se pens que deba ser la
Secretara de Programacin y Presupueto la encargada de este
programa, es decir, un rgano que dependiera del ejecutivo y que
fuera responsable de la planeacin, ejecucin y control del pre-
supuesto. Un dato que sorprende en el planteamiento de estas
ideas, aunque no se conocen cifras, es que
15
Mara del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico de los
funcionarios pblicos en Mxico", en V.E. Bravo Ahuja (coord.), Tendencias
contemporneas de la administracin pblica, Mxico, Editorial Diana, 1989,
pp. 21-45.
16
Memoria institucional, pp. 16-17.
al establecerse el servicio civil de carrera en Mxico y de aceptarse

el nivel jerrquico que se propona (jefatura de departamento in-
clusive), todas aquellas plazas correspondientes a los puesto que
quedaran comprendidas dentro de esos lmites, que en ese momen-
to eran de confianza, pasaran a ser de base.17
Es evidente que de esa manera se fortalecera la estructura

sindical, sobre todo la Federacin de Sindicatos de Trabajado-
res al Servicio del Estado. Resulta ms o menos claro aunque
no hay pronunciamientos oficiales al respecto que a partir de
esta presumible consecuencia el programa se estanc; paulatina-
mente fue perdiendo fuerza y dej de insistirse en la necesidad
de establecerlo.18 Los responsables de echarlo a andar no logra-
ron rebasar la etapa de elaboracin y anteproyecto de ley, pero
est explcito en el segundo informe de gobierno de De la Ma-
drid que se haba concretado la idea y sometido a la considera-
cin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil.19
En los inicios de este gobierno, aparecen claramente las pri-
meras observaciones respecto a la modernizacin administrati-
va, que se define
como el proceso democrtico de transformacin institucional, con
el que se busca adecuar las caractersticas estructurales y operati-
vas de las dependencias y entidades a los nuevos objetivos, priori-
dades, estrategias y polticas del Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988.20
Esta definicin general remite a un documento normativo y,

por lo tanto, tambin general, que no permite comprender el al-
cance de lo que habra sido el proceso de modernizacin. Tal como
17
Ibid., p. 17.
18
Lo cual se observa con toda claridad en los documentos que consignan
las estructuras orgnicas, los programas y el detalle de la informacin presu-
puestal de la Secretara de Programacin y Presupuesto.
19
Esta comisin se constituy el 29 de junio de 1983 como instrumento
de coordinacin y asesora del ejecutivo para la instauracin del servicio civil.
La integraron los secretarios de Gobernacin, de Programacin y Presupuesto
(quien la presida) y de la Contralora General, y el secretario general de la FSTSE
(Secretara de Programacin y Presupuesto, Comisin Intersecretarial del Ser-
vicio Civil, agosto de 1984.
20
Secretara de Programacin y Presupuesto, Informe de Labores, lo. de
agosto de 1982-31 de septiembre de 1983, p. 203.
LA LTIMA DCADA 141
en el anlisis sobre el comportamiento de las estructuras admi-

nistrativas, las burocracias tuvieron distintas posiciones: en al-
gunos crculos dirigentes se mantuvo la idea de que el logro de
los grandes objetivos nacionales estara ligado a la armonizacin
de las tareas administrativas y polticas, de manera que
la administracin pblica se ponga invariablemente al servicio de
los objetivos de la sociedad y del Estado. Por ello, se requiere que
la organizacin de la administracin pblica sea eficiente, flexible,
articulada al Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, orien-
tada al fortalecimiento de la funcin social del Estado y al mejora-
miento de su capacidad de servicio frente a la poblacin.21
En otros crculos, la prioridad era hacer frente a los dese-

quilibrios econmicos sin que para ello se requiriera ningn tipo
de mejoramiento administrativo. Por el anlisis que a continua-
cin se incluye, sta parece ser la opinin que prevaleci.
Al analizar las transformaciones de las oficinas administra-
tivas responsables de coordinar los programas de modernizacin,
se observa que en 1983 y 1984 funcionaron la Unidad de Moder-
nizacin de la Administracin Pblica Federal, que dependa di-
rectamente del secretario de Programacin y Presupuesto, y la
Direccin General de Servicio Civil, a la que se asign, adems
del proyecto general del servicio, elaborar el anteproyecto de la
ley correspondiente. A la Unidad de Modernizacin se le dieron
los recursos de la extinta Coordinacin General de Estudios Ad-
ministrativos, que ascendan, en ese entonces, a 260 millones de
pesos. Las tareas siguieron respondiendo a viejas inquietudes y
problemas an no resueltos. Esta Unidad deba apoyar los pro-
gramas de reestructuracin del sector pblico para que fuera ms
racional y diera congruencia a las atribuciones, funciones y re-
cursos.?2 Puesto que la crisis econmica an no alcanzaba pro-
porciones alarmantes, no se mencionaba la desincorporacin de
entidades paraestatales motivo de reflexin en estudios impor-
tantes, que acab convirtindose en uno de los programas prio-
ritarios del gobierno de De la Madrid, entre sus propsitos de
21
Miguel de la Madrid, Segundo informe de gobierno. Poltica econmi-
ca, 1984,
22
p. 103.
El dato que consigna el Primer informe de gobierno es que se reduje-
ron 51 direcciones generales y 27 equivalentes en el sector paraestatal.
modernizacin administrativa. S se insisti, como seal en p-

ginas anteriores, en que era necesario fortalecer medidas que apo-
yaran la organizacin sectorial, la descentralizacin y la descon-
centracin administrativa.
En 1984, la Unidad de Modernizacin se transform en Coor-
dinacin General, de la que dependi una Direccin General de
Modernizacin de la Administracin Pblica con rango menor,
puesto que se subordin a la Subsecretara de Control Presupuestal
y Contabilidad de la SPP. Es evidente que se entenda la admi-
nistracin pblica como medio para servir a los objetivos del Plan
Nacional y a los programas de gobierno, y la modernizacin de
haberse puesto en prctica hubiera tambin contribuido a ello.
Nada se logr en este aspecto fundamental dentro de la perspec-
tiva de la investigacin administrativa; quiz no haya sido inten-
cin deliberada del presidente sumir la modernizacin en el olvi-
do, sino que la crisis fue de tal magnitud que desvi la atencin
y con ello se perdi la relativa autonoma que con tantas dificul-
tades haba conseguido la administracin.23
La Direccin General de Servicio îvil continu su tarea (de-
finir las bases tericas y elaborar el anteproyecto de ley), lo que
indica que el proyecto fue muy limitado: reestructurar catlogos
de puestos, ajustar los salarios, modificar el sistema de pensio-
nes, etc. En 1984 se fusionaron las direcciones generales de mo-
dernizacin administrativa y de servicio civil, y se mantuvo la
dependencia de la misma subsecretara. La Coordinacin Gene-
ral de Modernizacin Administrativa descendi aun ms de ran-
go cuando se la subordin a la Direccin General de Normativi-
dad, Adquisiciones y Bienes Muebles de la propia Secretara de
Programacin y Presupuesto, y se le encomend el programa de
modernizacin administrativa, para lo que le asignaron slo 129
millones de pesos, presupuesto escaso si tenemos en cuenta los
efectos de la devaluacin y la inflacin. En febrero de 1985 se
remitieron a las dependencias del sector central los "lincamien-
tos, metodologa y procedimientos para el registro y moderniza-
23
Se publicaron tambin los decretos de extincin de 14 comisiones inter-
secretariales y dos comits (Diario Oficial de la Federacin, 12 de junio de 1984).
Se Inform adems de 149 procesos de liquidacin o extincin en el sector pa-
raestatal.
LA LTIMA DCADA 143
cin de estructuras y organizaciones".24 La modernizacin qued

pues reducida a una simplificacin superficial sin cambios estruc-
turales de fondo, y la implantacin del servicio civil qued fran-
camente aplazada. A partir de 1985 se acrecentaron los recortes
de presupuesto, direcciones, coordinaciones, departamentos y pla-
zas en nombre de la "austeridad", y la "racionalidad detuvo el
crecimiento del aparato administrativo".25 El pacto de solidari-
dad econmica sirvi para los mismos propsitos. El proyecto
poltico del sexenio 1982-1988, que se inici con la intencin de
superar inercias que retrasaban y entorpecan el trabajo de las
oficinas gubernamentales, se fue diluyendo hasta prcticamente
desvanecerse. La pregunta que queda sin respuesta es si las ade-
cuaciones y reformas a los aparatos administrativos, por ms ne-
cesarias que parezcan, slo son posibles cuando hay estabilidad
e incluso bonanza econmica (como sucedi durante los prime-
ros aos de gobierno de Lpez Portillo) o si, por el contrario,
hay que insistir en su vigencia y viabilidad, para que los gobier-
nos enfrenten las crisis mejor preparados.
24
Un acuerdo presidencial emitido el 26 de julio de 1986, oblig a la sus-
pensin de esos registros (Presidencia de la Repblica, Cuarto informe de go-
bierno. Poltica econmica, Mxico, 1986, p. 136.
25
Se redujeron 8 122 direcciones de reas y departamentos y 1 318 de ni-
vel equivalente en el sector paraestatal. En total fueron, para el periodo
1985-1986, 1 574 unidades administrativas. Se cancelaron 13 404 plazas que re-
presentaban el \% del total existente y que importaban 58 mil 623 millones de
pesos. Se redujo en 75 781 millones de pesos el gasto de recursos materiales y
servicios generales (Secretara de la Presidencia, Sexto informe de gobierno. Po-
ltica econmica, 1988. p. 205.
CONCLUSIN: CINCUENTA AOS DE
ADMINISTRACIN PBLICA
Al repasar los cambios que tuvo la administracin pblica mexi-

cana se advierte que son diversas las razones y los criterios que
influyeron para que los gobiernos tomaran decisiones y llevaran
a cabo esas transformaciones. La administracin se mueve en la
contradiccin: aparece como conjunto integrado que responde
al solo juramento de lealtad constitucional que avala el proyecto
poltico impulsado por el gobierno en turno, o como la suma de
distintos componentes, los que no slo deben servir como inter-
mediarios entre el gobierno y los ciudadanos, sino incluso como
representantes de los distintos medios en los que actan y a los
que tambin les deben lealtad. De ah que su comportamiento,
por fuerza diverso, rompa la unidad, y la administracin tienda
entonces a comportarse con cierta autonoma. A partir de esa
contradiccin se pueden encontrar explicaciones para el crecimien-
to de los aparatos administrativos pblicos.
En este caso, utilizar la modernizacin administrativa como
criterio con objeto de entender los cambios fue til para encon-
trar la diferencia entre aquella poca en que el desarrollo econ-
mico y la estabilidad poltica absorbieron la energa y la imagi-
nacin de los gobernantes (la transformacin del aparato
administrativo entre 1940 y 1960 no se hizo, de ninguna manera,
con criterio de racionalidad administrativa) y el crecimiento del
aparato administrativo a partir de los aos sesenta, resultado de
la activa intervencin del Estado en distintos campos y reas. Los
gobiernos empezaron entonces a tomar en cuenta algunos crite-
rios de modernizacin administrativa: normatividad, programa-
cin planeacin y coordinacin. Dos fueron aqu tambin las preo-
cupaciones esenciales: primero, controlar al sector paraestatal,
que creca sin control; segundo, vigilar la utilizacin de los recur-
[145]
sos presupustales. A pesar de que resultaban limitadas en tr-

minos de racionalidad administrativa, esas preocupaciones pro-
porcionaron a la modernizacin cierta identidad. Los gobiernos
de esos aos asociaban la administracin con el desarrollo, no
en calidad de subordinada, sino como elemento necesario para
el buen xito de los programas. Pero aunque se estableci el puente
entre administracin y desarrollo, qued atrs o no se le dio
la importancia que mereca la eficacia que deba tener esa ad-
ministracin.
Durante el auge petrolero coincidi la bonanza econmica
con la idea de que la modernizacin administrativa era necesaria
y til; alcanz entonces plena identidad, pero se vio atrapada entre
dos inercias perversas: por una parte, la modernizacin incluida
en proyectos polticos como programas de reforma, se identifi-
c con decisiones personales y hasta caprichosas del presidente,
lo que no permiti que se la juzgara de manera independiente
a la accin presidencial; por otra, los programas de reforma tu-
vieron apoyo poltico y recursos generosos, pero no el tiempo
necesario para obtener de ellos resultados tiles a fin de mejorar
la eficiencia de la administracin y fortalecer la capacidad pro-
fesional de los funcionarios. Al concluir el sueo de la "admi-
nistracin de la abundancia", se agot la idea de que la moder-
nizacin administrativa era necesaria y hasta urgente.
La importancia que adquiri la modernizacin administra-
tiva dio lugar a que se plantearan la profesionalizacin de la fun-
cin pblica y la inclusin de una carrera en el servicio pblico,
que permitieran el ingreso y la permanencia de los ms aptos,
sin consideraciones de otro tipo. Por razones ajenas a la racio-
nalidad administrativa, esta carrera seguir formando parte del
cdigo de aspiraciones, lejos de poder encontrar un referente en
la realidad poltico-administrativa mexicana. Modernizacin sig-
nific incorporar nuevos cdigos de comunicacin que slo po-
dan descifrar generaciones formadas dentro de conocimientos
y tcnicas de vanguardia administrativa. Creci, pues, la brecha
entre los funcionarios formados en los cnones tradicionales y
los nuevos administradores. Ese desplazamiento contribuy a
otro: el de la estructura del partido en el poder por el rgano
ejecutivo de gobierno y su burocracia. El ejecutivo se convirti
en el negociador poltico ms eficaz, y para ello la administra-
cin pblica le fue sumamente til. Tampoco fue benfica la im-
CONCLUSIN 147
portancia que adquiri la burocracia, porque su criterio rigi las

relaciones de poder; pero la burocracia entr en serios conflic-
tos al tratar de imponer su influencia en cuestiones que se consi-
deraban prioritarias, lo que dio como resultado que aparecieran
diversas burocracias que se enfrentaron para hacer valer puntos
de vista y opiniones particulares.
Ese conflicto qued de manifiesto cuando en el ltimo dece-
nio no hubo acuerdo para incorporar la modernizacin adminis-
trativa como recurso autnomo y de utilidad en el proyecto gu-
bernamental. En 1982 apareci de manera clara vinculada a
programas de reordenacin administrativa y a la necesidad de
establecer el servicio civil de carrera, que permitira a la admini-
tracin tener autonoma respecto del proyecto poltico. Tambin
se le identific con una tarea esencial postergada siempre en nues-
tra cultura administrativa: la evaluacin de programas guberna-
mentales para que sirviera de insumo a nuevos ejercicios de pla-
neacin. Esto fue imposible y, frente a los problemas de la crisis
econmica, la modernizacin administrativa volvi a quedar di-
luida y subordinada a las urgencias del momento.
Cuando Carlos Salinas de Gortari asumi la presidencia de
la Repblica en 1988, quiz como nunca antes en la historia de
los gobiernos posteriores a la Revolucin, existi voluntad no slo
de continuar el proyecto que su antecesor impuls para lograr
la recuperacin econmica del pas, sino de insistir y profundi-
zar en algunos de los programas apenas esbozados por De la Ma-
drid: control de la inflacin y la consecuente reduccin del gasto
pblico, aliento a la inversin extranjera, apertura comercial, entre
otros. Estos programas, iniciados en el marco de una gran con-
traccin de la economa, se sustentaron en la recuperacin de las
fuerzas de mercado, donde la intervencin de Estado se tiene que
limitar a aquellas reas identificadas con trminos ambiguos: es-
tratgicas y prioritarias.
Limitar la intervencin del Estado automticamente signifi-
c reducir el sector paraestatal. Esto se convirti en caractersti-
ca distintiva del gobierno de Miguel de la Madrid, como dije en
la parte final del cuarto captulo. Carlos Salinas ha continuado
por ese camino (las empresas desincorporadas entre 1988 y 1990
sumaban 150). Dentro de las prioridades del gobierno salinista,
urgido para dar solucin a graves problemas producto de la cri-
sis econmica, no estuvo nunca incluida la modernizacin ad-
ministrativa ni mucho menos a diferencia de su antecesor

en su plan de gobierno.
Salinas no ha enviado ninguna iniciativa al Congreso (como
haba sucedido en los ltimos 48 aos) para modificar la estruc-
tura orgnica de la administracin pblica; trabaja con la orga-
nizacin que hered y orienta su inters en resolver problemas
sociales mediante programas que dependen directamente de l,
corno el de Solidaridad, por ejemplo. Tampoco ha insistido en
temas que fueron constantes en los ltimos 28 aos, como el de
la necesidad de desconcentrar y descentralizar la toma de deci-
siones. Es probable que las presiones del exceso de centraliza-
cin se puedan aliviar mediante ese tipo de programas.
En el primer ao de su gobierno apareci el Plan Nacional
de Desarrollo, cuyos objetivos y metas estn planteados de ma-
nera agregada, lo que nos permite suponer que alcanzar esas metas
se convierte en un programa absolutamente flexible. No se ha-
bla ya de las bondades de la evaluacin de programas; los orga-
nismos destinados a control de recursos y vigilancia del cumpli-
miento de las tareas asignadas a los funcionarios pblicos (como
la Contralorea General) continan haciendo lo que la Ley Org-
nica les fij en 1982.
La modernizacin administrativa no es una moda; es un re-
curso til para contar con un aparato administrativo eficaz y para
ampliar los consensos sociales. En la medida en que la adminis-
tracin funcione mejor, que el ciudadano sienta que los servi-
cios pblicos se prestan con honradez y eficacia, y que sus con-
tribuciones (fiscales) se orientan en provecho de la colectividad,
su compromiso con el proyecto poltico en turno tender a for-
talecerse.
Si la urgencia de la crisis no permite a Carlos Salinas dedicar
atencin al recurso de la modernizacin administrativa, espere-
mos que pueda sacar adelante su proyecto salvando la relacin
que existe entre una administracin pblica vigorosa y el voto
ciudadano.
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NDICE
Presentacin 7
Agradecimientos 9
Introduccin 11
1. La administracin como componente del sistema po-
ltico 15
La modernizacin administrativa 17
La administracin pblica y el sistema poltico 21
La administracin pblica en el sistema poltico me-
xicano 28
2. 1940-1960: de la institucionalizacin de las relaciones de
poder a su burocratizacin 39
Los cambios administrativos que exigi el desarrollo
econmico 44
Cambios administrativos supeditados a la necesidad
de burocratizar las relaciones de poder 67
3. 1960-1980: la modernizacin administrativa, instrumen-
to para fortalecer al Estado 77
Planeacin y coordinacin: primeros instrumentos
modernizadores necesarios para el desarrollo 83
Modernizacin administrativa autnoma: va para
fortalecer al Estado 112
4. La ltima dcada: una vez ms, modernizacin adminis-
trativa para el desarrollo 127
Reordenacin administrativa 128
La importancia de la evaluacin 132
Lmites de la modernizacin administrativa 137
Conclusin: cincuenta aos de administracin pblica 145
Bibliografa 149
[159]
Este libro se termin de imprimir en
septiembre de 1991 en los talleres de
Programas Educativos, S.A. de C.V.,
Chabacano 65-A, 06850 Mxico, D.F.
La fotocomposicin y formacin se hizo
en Grupo Edicin, S.A. de C.V.
El tiro fue de 1 000 ejemplares.
La edicin estuvo al cuidado del
Departamento de Publicaciones de
El Colegio de Mxico.

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La Modernizacin Administrativa en Mxico.

Title La Modernizacin Administrativa en Mxico. Propuesta

Authors Mara del Carmen Pardo

Downloaded 20-feb-2017 19:52:53

Link to item http://hdl.handle.net/11285/574352

Propuesta para explicar los cambios en la estructura

Mara del Carmen Pardo

Primera edicin, 1991

D.R. El Colegio de Mxico

Impreso en Mxico/Printed in Mxico

El trabajo que tengo el honor de presentar corresponde a una

En la obra se pueden apreciar los impactos que fue produ-

Durante el tiempo que trabaj en esta investigacin muchas per-

tar las ideas en forma ms clara. Virginia Arellano me ayud en

Una preocupacin frecuente de los especialistas en administra-

hesin en su actividad, se transform en mecanismos de control

sional los alej de los viejos mecanismos de negociacin polti-

nes para garantizar este suministro. La paradoja es que con esas

El inters por analizar las acciones y decisiones que gravitan en

los aos cuarenta, cuando se apoy la idea de que con la indus-

Referirse en trminos generales a la modernizacin es identificar

mo en los estados totalitarios, o bien del pueblo sobre el go-

funcionales; pases con poco desarrollo poltico-econmico ca-

terminante en la estabilidad del sistema, en la medida en que sean

se atienden cada vez ms de manera directa, sin mediacin de

legitimar decisiones. La modernizacin administrativa se integr

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL SISTEMA POLTICO

El doble papel de la administracin pblica en su relacin con

" Ibid., pp. 33-34.

independiente dentro del sistema. Los especialistas en adminis-

de los principios constitucionales, la somete al poder guberna-

particularmente la de las clases dominantes. Pero esa influencia

de una norma o de un funcionario comprometera la instrumen-

efectos de regreso del medio en donde interviene y, por lo tanto,

to del aparato administrativo. Los funcionarios (la burocracia)

En la relacin Estado-sociedad, mediante la accin propiamente

no requiri mayor ingeniera estatal para el fomento de sus fun-

axiolgico-filosfico y la negociacin que l entraa, en M-

el mismo partido. Por ello, se ver que en los 20 primeros aos

que "especifica todas las tentativas polticas fundadas al mismo

Al hecho de proponer metas y conocer en conjunto los recursos

tica administrativa. ste es el caso 'de las decisones presidencia-

Ordenar la accin estatal y concretarla en programas y pla-

21 Manuel Villa Aguilera, La institucin presidencial. El poder de las ins-

La burocracia concentr recursos institucionales, que le die-

tituciones y los espacios de la democracia, Mxico, UNAM, Miguel ngel Po-

zan estos fenmenos; sin embargo, de acuerdo con los supues-

bordin de nueva cuenta las propuestas de cambio y mejoras al

Slo es posible entender el fenmeno administrativo en Mxico

Relacin Sector Sector

1941-1970 14.9 40.5 59.5

pici la inversin privada. Es posible comprobar, como se apre-

En la primera parte de este captulo destaco algunos de los

sin de la infraestructura y de la capacidad productiva de la eco-

...En las tres administraciones las inversiones financiadas por el go-

* Entre 1940 y 1960 los gobiernos tomaron medidas para for-

de su creacin se vieron sometidas a batallas mortales para lo-

se procur reunir grupos que no caban en los sectores obrero

LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS QUE EXIGI EL

A partir de 1940, cuando vila Camacho lleg al poder, el pas

ra Nacional de la Industria de Transformacin (Canacintra), que

En aos de guerra y de auge industrial, se crearon varias coor-

una ley de julio de 1942 se sustituy este cuerpo con la Comisin

En junio de ese mismo ao se instituy otro organismo descen-