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Temario desarrollado por Patricia Alzate Monroy
Actualizado a 30-06-2004
El derecho adtivo es aquella parte del derecho pblico que tiene por objeto la
organizacin, los medios y las formas de la actividad de las administraciones pblicas
y las consiguientes relaciones jurdicas entre aqullas y otros sujetos. Las normas
adtivas tienen como sujeto o destinatario a una administracin pblica de forma tal que
no se entienden o no son tales sin esa presencia. Pero esto no supone que las
administraciones pblicas no puedan utilizar o formar parte de las relaciones jurdicas
reguladas por normas no adtivas.
Las fuentes del der. adt son la ley2, la costumbre y los principios generales del
derecho. Tambin lo son la jurisprudencia3 que complementa el ordenamiento jurdico
con la doctrina. La Constitucin es la primera de las fuentes, la superley que prevalece
y se impone a todas las dems4.
El principio de jerarqua (art. 9.3. Constitucin) consagra que una fuente o norma
prevalece sobre otra en funcin del rango de la autoridad o del rgano de que
emanan, lo que supone una estricta subordinacin entre ellas, de tal forma que la
norma superior deroga la inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice
a la superior (fuerza pasiva).
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Por ejemplo la Administracin tiene un cierto poder jurisdiccional con la
Justicia contencioso-administrativa que le confiere poder sancionador.
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Tenemos la ley orgnica, la ley de las Comunidades Autnomas, los
tratados internacionales y el derecho comentario que adquiere vigencia
inmediata en el ordenamiento espaol.
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Especialmente las del Tribunal Constitucional.
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No obstante, puede verse disminuida por el derecho europeo.
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La legislacin misma confirma la existencia de esta potestad
discrecional cuando dispone que la administracin podr. Esa
discrecionalidad no es absoluta, no es arbitrariedad. En la potestad reglada la
norma expresa el trmino deber, es la aplicacin de normas preestablecidas
CLASES: 1. actos polticos o de gobierno que son los que emanan del poder ejecutivo
regido slo por el derecho constitucional; 2. actos que no causan estado, actos firmes
y consentidos, actos reproductorios y confirmatorios: actos que no causan estado son
aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organizacin
administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe
interponerse un recurso ante el superior jerrquico del rgano que lo dict, antes de
acudir a la va judicial; actos firmes y consentidos: son aquellos que al margen de que
hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de la
voluntad de un rgano adtivo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso
de los plazos establecidos para su impugnacin sin que la persona legitimada para ello
haya interpuesto el correspondiente recurso adtivo o jurisdiccional. Sin embargo, para
este acto no es impeditiva la accin de nulidad si fuera procedente; actos
reproductorios y confirmatorios: son aquellos que reiteran, por reproduccin o por
confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos; 3. actos favorables y actos de
gravamen: son los que amplan o restringen la esfera jurdica de los particulares; 4.
actos expresos y actos presuntos por silencio adtivo: la falta de respuesta de la
administracin. puede hacer presumir la afirmacin o estimacin del peticionario o
recurrente o, tambin la negacin o desestimacin.
La ejecutoriedad del acto adtivo es la cualidad que tiene para producir todos sus
efectos contra la voluntad de los obligados, incluso violentando su propiedad o su
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Estos elementos esenciales son el sujeto, el objeto, la voluntad, la
causa, el contenido, la forma. Adems el titular del rgano debe ser
competente; la causa y el mvil o motivo no deben conllevar a una desviacin
del poder. Los elementos accidentales del acto adtivo son el trmino, la
condicin y el modo. Los elementos formales son el procedimiento, la forma de
la declaracin y la motivacin cuando es legalmente exigible.
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A diferencia de los actos jurdicos privados que han de validarse ante el
juez cuando se tachan de nulos.
Hay otros actos que no son nulos absolutos ni anulables porque slo tienen defectos
de forma corregibles. A estos casos se les llama irregularidad no invalidante.
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Mientras que el acto jurdico privado necesita del apoyo judicial para
tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias y para imponer sus derechos sobre
otros.
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Los medios de ejecucin del acto administrativo son el apremio sobre el
patrimonio, la ejecucin subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsin sobre
las personas.
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El apremio sobre el patrimonio es el procedimiento ms generalizado y
se aplica al cobro de toda suerte de dbitos frente a la administracin. y no
solamente frente a las deudas tributaria; la ejecucin subsidiaria consiste en la
realizacin de la conducta que el acto impone por la administracin., bien por s
o a travs de las personas que determinen, a costa del obligado; la multa
coercitiva es la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta que el
obligado cumpla el mandato de la administracin; la compulsin sobre las
Las SANCIONES ADTIVAS se rigen por unos principios que son: a. el principio de
legalidad en el que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin
administrativa, segn la legislacin vigente; b. el principio de que la administracin no
podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de la
libertad; c. el principio de respetar el derecho de audiencia y de defensa de los
implicados; d. el principio de la subordinacin de la potestad sancionadora al control
de la jurisdiccin contencioso-administrativa. A las sanciones adtivas tambin se les
aplica e. el principio de proporcionalidad y f. el principio del non bis in dem.
Por su parte, los contratos privados se definen, primero, por exclusin, considerando
tales los que no son administrativos, es decir, los restantes contratos celebrados por la
Administracin. Y, en segundo lugar, los que enumera en forma particularizada, es
decir, los contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems
negocios jurdicos anlogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y
valores negociables, as como los contratos de seguros y bancarios y de inversiones y
Los contratos administrativos deben tener un objeto que pueden ser todas las cosas y
servicios que no estn fuera del comercio de los hombres siempre que sean posibles y
que sean determinadas o determinables; deben tener un objeto que es el servicio
pblico; debe tener tambin un precio cierto y expresado en euros.
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El procedimiento abierto se inicia con los anuncios en el BOE y en el
DUE; los aspirantes a contratistas responden con proposiciones que son su
Las CLASES de empleo pblico: 1. Funcionarios de Carrera son los que en virtud de
nombramiento legal desempean servicios de carcter permanente, figuran en las
correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado. Suprime las categoras personales y los
ascensos reglados (salvo Cuerpo diplomtico, Cuerpos militares, Polica, Carrera
oferta contractual, las cuales pasan por las Mesas de Contratacin que formula
una propuesta de resolucin al rgano competente que pronuncia la resolucin
final; luego procede la notificacin a los participantes que debe publicarse en el
BOE y en DUE.
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Sistema cerrado de carrera o sistema de funcin pblica es aquel en
que el servicio a la administracin. exige una formacin diferenciada y ms
completa creando una disciplina y moral de servicio, que motiva ms all del
sistema retributivo. Sus elementos fundamentales son el estatuto, el cuerpo y la
carrera.
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El sistema abierto se funda en un inventario muy preciso de los puestos
de trabajo. La persona es nombrada para este puesto pero no entra en un
cuerpo, no tiene derecho a hacer carrera o a ocupar otros puestos de trabajo
superiores.
En la administracin militar adems del personal militar de las Fuerzas Armadas hay
que contar con el personal civil al que se le aplica el rgimen general de los
funcionarios civiles o contratados laborales. En el personal militar hay jerarquas,
grados, disciplina, sin participacin poltica ni sindical.
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Toda esta variedad de empleo y contratacin se mantiene excepto la
contratacin temporal en rgimen de derecho administrativo.
La oposicin exige no slo los conocimientos educativos propios, sino del Estado y las
Administraciones pblicas y ms exactamente el conocimiento interno del servicio
pblico donde se va a prestar el servicio. Se trata de unos exmenes competitivos, con
el beneficio para la Administracin. que es al aspirante y al funcionario al que le toca
formarse y prepararse y le permite un mejor control de calidad pues ella confecciona
las pruebas marcando su propio nivel de exigencia.
La relacin funcional se extingue por muerte del funcionario o por su renuncia o por la
prdida de la nacionalidad espaola o por sancin disciplinaria de separacin del
servicio o por sentencia penal que imponga inhabilitacin absoluta o por la jubilacin
forzosa o por la jubilacin por incapacidad permanente o por la jubilacin voluntaria (la
pide el funcionario si tiene 60 aos de edad y 30 de ellos de servicios efectivos).
Tambin se da por jubilacin voluntaria incentivada quienes tendrn derecho a una
indemnizacin (es para empleados afectados por un proceso de reasignacin de
efectivos por un Plan de Empleo).
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Grupo E Nivel 7 y 14, grupo D entre el 9 y 18, grupo C entre el 11 y el
22, grupo B entre el 16 y el 26 y el grupo A entre el 20 y 30. El grupo A, el ms
alto, requiere estar en posesin del ttulo de Licenciado o Doctor, mientras que
el ms inferior, el grupo E, slo requiere el certificado de escolaridad.
Los DEBERES de los funcionarios son a) el fiel desempeo de su funcin, lealtad con
sus jefes y compaeros, cooperar al mejoramiento de los servicios y a la consecucin
de los fines; b) obediencia jerrquica y tratar con esmerada atencin a los funcionarios
subordinados; c) discrecin y secreto profesional y sigilo riguroso respecto de los
asuntos que conozca por razn de su cargo; d) tratar con esmerada correccin al
pblico, con imparcialidad y desinters; e) actuar con dignidad y honorabilidad; f)
actuar con fidelidad a la Constitucin. Tambin tendrn responsabilidad penal y civil
por sus actuaciones, lo mismo que responsabilidad disciplinaria.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garanta del particular, al que
se permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta
administrativa ante la misma administracin. autora del acto; pero, de otra parte, y en
abierta contradiccin con esa naturaleza y finalidad garantista, el recurso adtivo
aparece como un privilegio de la administracin, pues con este filtro puede retrasar en
su favor mientras ella misma no resuelve los recursos o reclamaciones- el
enjuiciamiento de los Tribunales por sus actos y conductas.
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Existe por ejemplo tambin una pensin extraordinaria originada como
consecuencia de un acto de terrorismo del 220 por 100 a favor del causante o
del 200 por 100 a favor de sus familiares.
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El Estado, las Comunidades Autnomas, la Provincia, y el Municipio.
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El justiprecio es el valor que tiene el bien en el momento de iniciarse el
expediente de justiprecio, puede ser acordado de mutuo acuerdo o por la
intervencin de un organismo oficial que es el Jurado de Expropiacin. El
dinero se abona en efectivo en el plazo mximo de 6 meses o en la
adjudicacin de otro terreno equivalente situado en la misma rea, si se trata
de expropiacin por fines urbansticos.
Art. 106 Constitucin: los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn
derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos. En la responsabilidad administrativa, los
requisitos quedan limitados a la existencia de dao y la relacin de causa a efecto
entre ste y el funcionamiento de los servicios pblicos, sin que tenga que intervenir el
elemento clsico de la culpa (sustitucin de la nocin de culpa por la de lesin).
Pero la administracin. no responde por los daos ocasionados por los concesionarios
de servicio pblico, vinculados a ella por un contrato adtivo de gestin de servicios,
salvo que el dao tenga su origen en una clusula impuesta por la administracin. al
concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para ste. En este caso la
responsabilidad originada es a cargo del concesionario.
Los daos resarcibles y los conceptos indemnizatorios se entienden por toda lesin
que los particulares sufran en sus bienes o derechos y que stos no tengan el deber
de soportar, siempre que sea un dao efectivo, evaluable econmicamente e
individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. Tambin se incluyen
los daos corporales, as como los producidos por el dolor fsico.
Los bienes de que disponen las administraciones, lo mismo que sus bienes personales
o de cualquier otro tipo, sirven a la satisfaccin de los fines pblicos que aquella tiene
asignados. La Constitucin, si bien subordina toda la riqueza del pas en sus distintas
formas y sea cual fuere su titularidad al inters general (art. 128.1), garantiza la
propiedad de los particulares frente al Estado (arts. 35 y 53), que nicamente puede
sacrificarse en beneficio de aquel inters mediante la justa indemnizacin.
Los bienes pblicos se dividen en 1. bienes de dominio pblico20 (aquellos que siendo
propiedad de un Ente pblico estn afectados a un uso pblico: plaza o calle, a un
servicio pblico: edificio de una facultad universitaria pblica; al fomento de la riqueza
nacional: montes (bosques) pblicos catalogados, aguas) y en 2. bienes patrimoniales
que, por el contrario, son aquellos otros en los que no concurre esa circunstancia de la
afectacin a un uso o a un servicio pblico o a la riqueza nacional.
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Los bienes de dominio pblico se llaman tambin bienes demaniales o
bienes dominiales.
Los bienes de dominio pblico, mientras tienen ese carcter, son inalienables e
imprescriptibles e inembargables. La transmisin y cesin de los bienes pblicos por
venta, se han de realizar al mejor postor, es decir, mediante subasta excepto que se
autorice la contratacin directa o de bienes inmuebles que no constituyan una
superficie econmicamente explotable, en cuyo caso se reconoce un derecho de
preferencia a los propietarios de las fincas colindantes.
Sobre cesiones gratuitas, la Ley del Patrimonio autoriza la cesin de aquellos bienes
inmuebles cuya afectacin o explotacin no se juzgue previsible, siempre y cuando
hayan de ser destinados por el cesionario a fines de inters pblico o utilidad social (p.
ej. Organismos urbansticos estatales, Organismos de carcter asistencial o a las
Comunidades Autnomas y a las corporaciones locales.
Son bienes de dominio pblico estatal (demaniales) los que determine la ley y, en todo
caso, la zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales
de la zona econmica y la plataforma continental. El criterio de la AFECTACIN21
como definidor del dominio pblico: a) bienes afectados al uso pblico como ros,
torrentes, riberas del mar, playas, radas, caminos, canales, puentes, puertos,
carreteras, plazas, calles, paseos, parques, canales, aguas martimas y terrestres, mar
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La Afectacin del bien: destinado a una finalidad pblica, es decir a un
uso o servicio pblico o al fomento de la riqueza nacional.
La naturaleza del dominio pblico deriva del derecho de soberana y de propiedad del
estado. El rgimen demanial y su proteccin especial se extiende tambin a las cosas
accesorias. La afectacin de un bien a un uso o servicio pblico puede resultar
formalmente de un acto adtivo o de una situacin de hecho. El cese de la
demanialidad se produce a travs del fenmeno inverso de la desafectacin, cuyo
efecto es convertir el bien demanial en bien patrimonial.
La utilizacin de los bienes de dominio pblico por los particulares puede ser de 1)
USO comn correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente y se
estimarn de uso general cuando no concurran circunstancias singulares y uso
especial si concurriesen esas circunstancias como la peligrosidad, p. ej. 2) USO
privativo cuando limita y excluye la ocupacin por los dems interesados; 3) USO
normal si es conforme con el destino principal y 4) USO anormal si no fuere conforme
con dicho destino.
Como nota aparte, el art. 46 de la Constitucin prescribe que los poderes pblicos
garantizarn la conservacin y promovern el enriquecimiento del patrimonio histrico,
cultural y artstico de los pueblos de Espaa y de los bienes que lo integran, cualquiera
que sea su rgimen jurdico y su titularidad. La ley penal sancionar los atentados
contra este patrimonio.
Cul es la naturaleza jurdica de estos planes? Sobre este punto se ha dicho de todo.
Unos los consideran actos administrativos, otros reglamentos o normas, pero la
consideracin mayoritaria de la doctrina espaola es la de afirmarles un carcter
normativo dado que contienen prescripciones vinculantes tanto para la Administracin
como para los particulares. Los particulares, al igual que la Administracin, quedarn
obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenacin urbana contenidas en
la legislacin urbanstica aplicable y en los planes, programas de Actuacin
Urbanstica, estudios de detalle, proyectos, normas y ordenanzas aprobados con
arreglo a la misma.
El control de la edificacin: la LICENCIA de obras. Para evitar que el uso del suelo
contradiga al planeamiento, el ordenamiento urbanstico impone un sistema de control
preventivo, cuya pieza central es la licencia de obras para todos los actos que
signifiquen una transformacin material de los terrenos, y adems un sistema
represivo de gran intensidad la potestad sancionadora urbanstica, compatible en
ocasiones con medidas de legalizacin de las obras y urbanizaciones ilegales. Esta
regulacin es de competencia autonmica.
Las infracciones urbansticas pueden ser leves o graves y sus sanciones van desde la
multa hasta la interdiccin de los usos pretendidos y la reposicin de los bienes y
situaciones a su primitivo estado. La competencia sancionatoria de las distintas
autoridades adtivas se fija en funcin de la cuanta de las sanciones procedentes.
Adems el derecho y la justicia penal siempre han estado presentes en la proteccin
de la legalidad urbanstica, pues las conductas infractoras de sta han podido
encajarse en delitos urbansticos de daos, de prevaricacin si se trataba de actos
administrativos ilegales, de cohecho, de falsedad.
Existe una estrecha relacin entre el sistema econmico y el sistema legal, tanto que
se ha configurado un derecho pblico econmico. El estado modela un orden
econmico-social creando el marco constitucional y jurdico que d seguridad y
garanta a los derechos y libertades, especialmente los econmicos, intentando hacer
posible una mxima igualdad de oportunidades evitando as toda discriminacin. Por
eso el Estado debe corregir el mercado para que no conlleve fuerzas
desestabilizadoras y para que no solvente las necesidades mnimas acordes con la
dignidad humana. Para ello el Estado debe incentivar la iniciativa privada para ayudar
al estado a cubrir todos los servicios y necesidades de los ciudadanos.
Las MEDIDAS DE FOMENTO son una actividad de estmulo por la que el Estado no
impone sino que ofrece a los particulares una ayuda para que stos realicen
actividades de inters pblico. Es una actividad administrativa de intervencin en la
economa inspirada en los principios de legalidad, igualdad, libre competencia y
eficiencia y economa del gasto pblico. Entre las medidas de fomento, la subvencin
es la que tiene ms aplicacin y consiste en la entrega gratuita de fondos pblicos,
procedentes de los impuestos, para cubrir parcialmente el costo de determinadas
actividades que se consideran de inters pblico o de inters social. En la prctica
subvencional se ha dado mucho fraude y corrupcin, pero no sera conveniente
eliminarla sino analizar las tcnicas de fomento y de incentivos econmicos. Aparte de
la subvencin hay otras medidas de fomento como la concesin de beneficios fiscales,
cesiones de suelo pblico, beneficios de expropiacin, suelos privilegiados. El Estado
no manda sino que ofrece porque necesita la colaboracin del particular. Campos
clsicos de esta actuacin han sido la enseanza, la vivienda, la cultura, la sanidad, la
conservacin del medio ambiente, reestructuraciones de empresas, fusiones y el
desarrollo regional.
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