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RSP Edio Especial
Revista do
Servio Pblico
de 1937 a 2007
Pblico,1937-2007
RSP
Revista do Servio
RSP
Braslia 2007
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo
Disseminar conhecimento sobre a gesto Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe,
de polticas pblicas, estimular a reflexo Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl
e o debate e promover o desenvolvimento Trevas, Zairo B. Cheibub
de ser vidores e sua interao com a
cidadania. Periodicidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica.
Presidente: Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Expediente
Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner
Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner Editora: Juliana Silveira Leonardo de Souza
Diretor de Gesto Interna: Lino Borges Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto
Reviso: Emlia Moreira Torres, Larissa Mamed Hori
Conselho Editorial e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico:
Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Livino Silva Neto Capa e editorao eletrnica: Maria
Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Marta da R. Vasconcelos. Imagens: Andr Abrao,
Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel arquivos da RSP e arquivos ENAP Tratamento
Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, de imagens: Alice Maria Prina e Vincius Arago
Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Loureiro.
Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .

v. : il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.

A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.

CDD: 350.005
ENAP, 2007 ENAP

Tiragem: 1.000 exemplares
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
As opinies expressas nos artigos aqui publicados so SAIS rea 2-A
de inteira responsabilidade de seus autores e no 70610-900 Braslia - DF
expressam, necessariamente, as da RSP. Telefone: (61) 3445 7096 / 7092 Fax: (61) 3445 7178
Stio: www.enap.gov.br
A reproduo total ou parcial permitida desde que Endereo Eletrnico: editora@enap.gov.br
citada a fonte.
Sumrio
Perspectivas da gesto pblica no Brasil contemporneo 07

Paulo Bernardo Silva e Helena Kerr do Amaral
Dificuldades e possibilidades da administrao pblica nos ltimos 70 anos 19

Paulo Roberto Motta
Burocracia pblica e reforma gerencial 29

Luiz Carlos Bresser-Pereira
Mais que administrar, cuidar! 49

Jorge Viana
Brasil: possvel uma reconstruo do Estado para o desenvolvimento? 59

Wilson Cano
Capacidades estatais, empresrios e desenvolvimento no Brasil:

uma reflexo sobre a agenda ps-neoliberal 71
Renato R. Boschi
Cincia, tecnologia e inovao: em busca de um ambiente

institucional propcio 93
Lcia Carvalho Pinto de Melo e Maria Angela Campelo de Melo
As emissoras pblicas, o direito informao e o proselitismo dos caciques 103

Eugnio Bucci
Sete dcadas de polticas sociais no Brasil 111

Marta Ferreira Santos Farah
Reflexes sobre o Sistema nico de Sade: inovaes e limites 123

Gasto Wagner de Sousa Campos
Administrao pblica e seu ensino: um campo em busca de legitimao 133

Alketa Peci e Bianor Scelza Cavalcanti
Prefcio
H setenta anos, em novembro de 1937, era lanada a primeira edio da Revista

do Servio Pblico (RSP), sinalizando novos tempos para a administrao pblica
brasileira. O imperativo da modernizao, motor das reformas administrativas do Estado
novo implementadas por Getlio Vargas, propagava-se pela Revista. O desafio de ento
era estruturar uma burocracia moderna e racional, buscando algum grau de formalismo
da administrao a fim de garantir a profissionalizao do setor pblico e dar suporte s
polticas pblicas e industrializao. Para viabilizar essa proposta, no ano seguinte, em
julho de 1938, criava-se o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP),
que dentre outras atribuies, editava a RSP. A partir de 1986, a Revista passou a ser
publicada pela ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica.
Desde ento, a Revista do Servio Pblico vem acompanhando a trajetria da
administrao pblica brasileira. Sofreu interrupo de sua publicao, em alguns
momentos, de 1975 a 1980, e de 1990 a 1993. Mas sua retomada e continuidade
comprovam seu inegvel valor. Nela escrevem servidores pblicos a partir de suas
prprias experincias de trabalho, bem como acadmicos, e j contou com textos clssicos
de importantes intelectuais brasileiros, como Celso Furtado, Guerreiro Ramos, Carlos
Drummond de Andrade e Antnio Houaiss.
Na busca de consolidar-se como referncia no campo dos estudos sobre adminis-
trao pblica, a Revista tem como misso disseminar conhecimento sobre a gesto
das polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento
de servidores e sua interao com a cidadania. Nesta edio especial de aniversrio, a
ENAP comemora os 70 anos da primeira revista sobre administrao pblica do Pas,
analisando o passado, porm apontando perspectivas para o futuro, com autores que
refletem sobre as reformas da administrao pblica, as polticas sociais, o investimento
em cincia e tecnologia, os desafios ao crescimento e desenvolvimento do Brasil e o
ensino da administrao pblica.
Com esta edio, convidamos ao debate sobre o setor pblico que se deseja para o
Brasil.
Helena Kerr do Amaral

Presidente
A primeira RSP, publicada em 1937, no Palcio do Catete.
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Paulo Bernardo Silva e Helena Kerr do Amaral RSP
Perspectivas da gesto
pblica no Brasil
contemporneo
Paulo Bernardo Silva e Helena Kerr do Amaral
O ciclo virtuoso vivido pela sociedade brasileira nos ltimos quatro anos
mostra que possvel ao Estado retomar seu papel de liderana do processo de
modernizao econmica e social do Pas. Isso tambm redefine os desafios a
serem enfrentados pela administrao pblica, de modo particular para o nvel
federal, na medida em que se busca atender mais e melhor a todos os cidados
e coordenar aes de diferentes nveis de governo, aceitando a pluralidade
poltico-partidria e os espaos de negociao de interesses democraticamente
representados.
importante lembrar que nossa histria econmica e social est entrelaada
com as transformaes promovidas pelo Estado. Isso nos diferencia hoje de
economias vizinhas, pois o Brasil constituiu uma ampla malha produtiva,
comercial e de servios, ainda que custa da manuteno de fortes desequilbrios
regionais e de substancial endividamento. Passadas mais de duas dcadas em
que os principais planos de governo buscavam debelar crises inflacionrias e de
endividamento externo, o Pas alcanou um novo estgio, de estabilidade
7
RSP Perspectivas da gesto pblica no Brasil contemporneo
econmica, crescimento dos investimentos enfrentam um mercado de trabalho de alta

pblicos e privados, supervit comercial rotatividade, com recorrentes perodos de
externo e crescente governabilidade ora- desemprego, e oportunidades de reinsero
mentria. Os desafios que se colocam para em ocupaes com poucas perspectivas
o gestor pblico tambm so maiores, de acmulo de conhecimento, que tendem
pois, alm do reconhecimento da neces- a perenizar baixas remuneraes1. Com o
sidade de resgatar a dvida social e regional, envelhecimento da populao, novas
foi recuperada a possibilidade de planejar, demandas se colocam tanto para nossos
de pensar como construir o futuro de sistemas de sade quanto para a estrutu-
nossa sociedade. Nessa agenda se encontra rao de um sistema previdencirio
a consolidao da governana democr- contributivo, mas, antes de tudo, inclusivo.
tica no Pas. As experincias de reorganizao da
Nas origens da organizao do Estado produo pblica e privada de bens e
desenvolvimentista, em pleno Estado servios das ltimas dcadas tornaram claro
novo, houve a criao do Departamento que no h vantagens em manter o
Administrativo do Ser vio Pblico descompasso entre o crescimento econ-
(DASP). Esse rgo analisava as possibili- mico e a distribuio dos frutos desse
dades de desenvolvimento para um Pas progresso para a sociedade. Nesse contexto,
predominantemente rural, com poucas a diminuio da desigualdade de renda e
cidades, com pouca interao entre os de acesso a bens pblicos e privados, alm
plos econmicos, sendo usual haver mais da erradicao da pobreza absoluta so
identificao com notcias e desejos de parte integrante da agenda nacional de
consumo dos pases para os quais se desenvolvimento.
exportavam nossos produtos primrios. Diante desse quadro fundamental
A realidade sobre a qual se debruam considerar as necessidades de continuidade
os gestores pblicos brasileiros hoje na transformao da administrao
muito mais complexa e diversa, multifa- pblica, para aperfeio-la como ferra-
cetada. Atingimos um novo patamar menta capaz de potencializar os bons
demogrfico, com a esperana de vida mais resultados no plano econmico, fiscal e
longa (74 anos), como resultado de social. administrao pblica contempo-
melhoras no atendimento de nosso sistema rnea cabe converter esses resultados em
de sade e a diminuio da mortalidade mais e melhores servios ao pblico.
de crianas com at um ano. Contudo h Como se sabe, esse no um debate
regies em que a mortalidade de crianas simples, uma vez que h uma longa histria
com at cinco anos ainda persiste em de desregramento do uso de fundos e da
decorrncia da m alimentao. A escola- mquina pblica. Mas fundamental
ridade bsica est praticamente universa- faz-lo. O que este ensaio prope consi-
lizada para as crianas de 6 a 14 anos e h derar a potencialidade e os avanos que a
crescimento substancial do nmero de gesto pblica brasileira obteve para
jovens que atinge o ensino mdio e mostrar que isso constitui uma multi-
superior. No entanto, a qualidade do ciclo plicidade de experincias de melhora na
de formao ainda insuficiente, acarre- qualidade dos servios pblicos brasileiros,
tando problemas para a insero de jovens a ser empregada para a construo de
no mundo do trabalho. Nossos adultos novos paradigmas de gesto.
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A boa notcia que ganhamos certa de uso da mquina pblica, logrando

liberdade para avanar alm da rotina de resultados apenas parciais. A histria
restries oramentrias s quais estivemos dessas sucessivas reformas 2 tende a
submetidos nas ltimas duas dcadas. demonstrar o voluntarismo na estrutu-
Temos uma grande oportunidade de rao de uma poltica orgnica de reforma
transformao na gesto pblica, na administrativa, desenhando oportuni-
medida em que conseguirmos aproveitar dades para a atuao do Ministrio do
a mudana dos processos de trabalho Planejamento, Oramento e Gesto, que
permitida pela revoluo tecnolgica, nem sempre se cumpriram.
com novas tecnologias de informao e A reforma administativa iniciada pelo
comunicao. Com isso, torna-se possvel DASP marca a constituio do Estado
O ciclo virtuoso
vivido pela sociedade
brasileira nos ltimos
quatro anos mostra
que possvel ao
Estado retomar seu
papel de liderana do
processo de
modernizao
econmica e social do
Pas.
Em seu sumrio, a RSP no 01 mostra a sua vocao

para a reflexo, o debate e a promoo de melhorias
na administrao pblica (1937).
simplificar muito a vida dos cidados no moderno no Brasil, em meados dos anos
nosso Pas. 1930, trazendo a concepo de moderni-
zao do Estado com vistas a combater o
Fases marcantes da ao estatal patrimonialismo que predominou at
entre 1937 - 2007 ento. Com a criao do DASP, o governo
pretendeu estimular, desenvolver e coor-
Foram diversas as tentativas de denar esforos no sentido de racionalizar
refor ma da administrao pblica e aperfeioar a ao do Estado no mbito
brasileira. Todas elas visavam, basica- da Administrao geral (VIANA, 1953).
mente, a implantar formas meritocrticas Com base no princpio da impessoalidade e
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com nfase no controle, tentou-se instaurar essas estruturas da administrao indireta,

uma verso nacional da burocracia weberiana, como as empresas estatais, teriam atuao
em um contexto de nacionalismo e mais flexvel e mais eficiente.
intervencionismo do Estado como indutor No entanto, permanece a caracters-
do processo de industrializao. tica de centralizao das decises no nvel
A partir da redemocratizao de 1945, federal e de distanciamento Estado-socie-
o processo de constituio do Estado dade. Os excessos da administrao
moderno brasileiro se aprofunda, tanto no tecnocrtica levaram implementao do
segundo governo de Getlio Vargas quanto Plano Nacional de Desburocratizao, a
no governo do presidente Juscelino partir de 1979. Buscava-se melhorar as
Kubischek. Aps forte movimento pela relaes entre o Estado e a sociedade por
extenso do Estado de bem estar no Pas, meio da simplificao dos procedimentos
durante os anos 1950 e incio dos 1960, o na prestao dos servios pblicos.
Brasil assiste ao retorno de um regime A progressiva democratizao do Pas
autoritrio. Contudo, o processo de consti- nos anos 1980 ocorre em um quadro de
tuio de uma administrao pblica crise econmica com recesso e inflao
moderna no se interrompe. Gradual- acentuadas e de consolidao das bases
mente, o Pas comea a estender sua rede de uma sociedade complexa, com muitas
pblica de educao e sade, por exemplo. diferenciaes estruturais, funcionais e
A reforma tributria marca um momento scio-culturais. Tambm se amplia o
da evoluo na capacidade de arrecadao, questionamento sobre a qualidade da
condio necessria tanto para a oferta de prestao dos servios pblicos e da
servios como para a regulao do regulao da produo privada de bens e
processo crescente de industrializao sob servios. A elaborao da Constituio de
o modelo de substituio de importaes 1988, como produto dos embates pela
em curso. redemocratizao, expressou mudanas
No campo da administrao pblica, significativas para a administrao pblica.
destaca-se a edio do Decreto-lei 200, de Ao mesmo tempo em que reconhece o
1967, que cria a possibilidade de contra- valor poltico do cidado e de sua partici-
tao de ser vidores para estatais e pao no controle dos servios pblicos,
fundaes sob as regras da Consolidao redistribui tarefas e recursos oramentrios
das Leis do Trabalho (CLT). Esse perodo para estados e municpios. Com a descon-
de modernizao conservadora combina centrao e a descentralizao, a deciso
impulso a mecanismos de economia de pblica passa a situar-se mais prxima do
mercado com protecionismo e forte local da ao, com impactos sobre a gesto
presena do Estado em determinados pblica.
setores. Enfatizam-se as funes de planeja- Com isso, recoloca-se para a agenda
mento e controle, bem como centralizam- governamental a necessidade de profissio-
se poderes e recursos no nvel federal. nalizao dos quadros burocrticos, de
Paralelamente, ocorre a expanso da valorizao do servidor pblico, de criao
administrao indireta, com o desenvol- de escolas de governo habilitadas a capa-
vimento de burocracias especializadas, citar permanentemente altos funcionrios
coexistentes com o ncleo tradicional da de Estado; simultaneamente, a recesso
administrao direta. Acreditava-se que econmica e a crise fiscal tornam-se mais
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agudas. Essas necessidades, portanto, ficam outras formas de organizao da mquina

subordinadas necessidade de racionali- pblica, tais como organizaes sociais,
zao e conteno de gastos pblicos. agncias reguladoras e agncias executivas.
No incio dos anos 1990, essa tenso Como muitos processos de reforma,
se explicita na poltica que o ento presi- os sucessos foram parciais, sendo que no
dente Collor tenta implementar, marcada incio do sculo XXI ainda coexistiam
pela reduo do Estado e reformas que, prticas patrimonialistas, segmentos da
inclusive, levaram extino de estruturas. burocracia weberiana, gerencialismo e
Essas medidas contriburam para a necessidades de atender a demandas sociais
destruio de reas inteiras da mquina mais do que justificadas, ao passo que no
administrativa, que tiveram de ser recons- havia consenso tcnico ou poltico para
trudas, ainda que de forma precria, nos redistribuio do oramento.
anos subseqentes, diante dos importantes Visando melhoria permanente da
papis que cumpriam. gesto pblica, a administrao pblica
Entre 1995 e 2002, assegurar a estabi- federal buscou inspirao em exemplos
lidade econmica e a governabilidade bem sucedidos de inovao em estados
ganha mais relevncia, superando o Estado e municpios, mas apenas recentemente
interventor e empresarial e, ao mesmo tem sido possvel melhorar a negociao
tempo, aproximando o governo da socie- e a pactuao de uma agenda nacional
dade por meio do controle social das mais inclusiva e participativa. Nessa
polticas pblicas (BRASIL, 1995). Escolhas agenda, esto aes voltadas para
nas formas de integrao ao mercado segmentos especficos da populao,
internacional levam diminuio do papel como as 11 milhes de famlias includas
do estado, assim como privatizao de no Programa Bolsa Famlia, um dos
empresas e servios pblicos. exemplos de ao integrada, assim como
Sob influncia terica da New Public aes de investimentos que geram
Management, o governo inicia aes com emprego e desobstruo dos estrangu-
vistas reforma gerencial, parametrizada lamentos da infraestrutura nacional.
pelo Plano Diretor da Refor ma do
Aparelho do Estado, de 1995, que visava Perspectivas atuais para a
dar mais agilidade ao aparato pblico melhoria da gesto pblica
federal e esferas sub-nacionais, ao mesmo
tempo em que procurava recuperar a Incluso social e reduo das desigual-
capacidade de formulao de polticas dades, crescimento ambientalmente susten-
pblicas, com controle social sobre sua tvel com gerao de emprego e renda,
participao. O Ministrio da Adminis- promoo e expanso da cidadania e
trao Federal e Reforma do Estado fortalecimento da democracia, e acelerao
(MARE) criou um marco legal para do crescimento so as diretrizes traadas
garantir controle sobre o peso dos salrios pelo governo Lula que orientam hoje as
dos servidores nas despesas nacionais; discusses sobre a ao estatal e o aprimo-
estabeleceu teto mximo para o salrio do ramento da gesto pblica.
servidor pblico; fomentou a contratao O desafio para a administrao pblica
de empresas e servios terceirizados; e federal est na criao de novos modelos
buscou regulamentar a autorizao para de coordenao e gesto que promovam
11
a atuao integrada entre os diversos de Acelerao do Crescimento, encarrega-

rgos da administrao pblica, em se do acompanhamento dos prazos e
processos de reviso e repactuao de resultados das aes que so executadas por
papis e responsabilidades, assim como na diversos atores dos setores pblico e
consolidao do atual marco regulatrio e privado. Esse processo engloba o gerencia-
de seus entes institucionais. mento de riscos para a antecipao de
Cabe ao Ministrio do Planejamento, problemas que comprometam o crono-
Oramento e Gesto dotar a mquina grama planejado, a maximizao da alocao
pblica de estrutura e tecnologias geis, de recursos, o apoio ao processo decisrio
flexveis e modernas, bem como preparar de gerenciamento das aes e medidas para
os servidores que implementaro essas assegurar a transparncia na divulgao do
mudanas. Fazer isso no significa perder andamento do PAC sociedade.
de vista os princpios da legalidade e da O enfrentamento do desafio do cresci-
impessoalidade, mas tambm deve incluir mento tem sido acompanhado tambm
a capacidade de ouvir a sociedade, por pelo compromisso deste governo com a
meio de canais institucionais de represen- reduo da desigualdade no Pas. A
tao e tambm por meio do servidor implementao de aes de gesto visando
pblico responsvel, criativo e com capaci- a assegurar que as polticas de combate
dade de oferecer respostas aos problemas pobreza e s desigualdades social e regional,
apresentados. bem como a elevao do salrio mnimo,
Entre as iniciativas a serem destacadas, contriburam para que a desigualdade de
por representarem o germe desses novos renda familiar per capita, de 2001 a 2006,
modelos de gesto, encontram-se a tenha cado de forma contnua e substancial,
implementao de uma gesto orientada alcanando seu menor nvel nos ltimos
para a acelerao do crescimento e com- trinta anos. De acordo com o Relatrio
prometida com a reduo da desigualdade Nacional de Acompanhamento dos Obje-
social; a inaugurao de processos inclu- tivos do Milnio, o Brasil reduziu em mais
sivos de tomada de deciso, com a da metade a pobreza extrema, tendo
ampliao dos espaos societais na formu- retirado cerca de cinco milhes de pessoas
lao das polticas pblica; o reconheci- da situao de indigncia, cumprindo,
mento da necessidade de investimento no portanto, uma das mais importantes metas
fortalecimento dos quadros pblicos. estabelecidas pela Organizao das Naes
O Programa de Acelerao do Cresci- Unidas (ONU) para 2015.
mento (PAC), que definiu as prioridades de Os problemas sociais e econmicos,
investimento do governo federal at 2010, sobretudo o grau de desigualdade da nossa
trouxe importante retomada na capacidade sociedade, colocam responsabilidades
de fazer a gesto integrada de medidas maiores para a boa governana. O desenho
institucionais e econmicas de incentivo ao das polticas pblicas deve aguar sua sensi-
investimento pblico e privado em infra- bilidade, de modo a acomodar as diferenas
estrutura logstica, energtica, social e urba- de renda, de larga desigualdade em nosso
na, com vistas criao de um ambiente territrio, e tambm as desigualdades de
favorvel ao crescimento do Pas. acesso a servios e direitos.
O monitoramento desse programa, Para isso, tornou-se fundamental
realizado pelo Comit Gestor do Programa mesclar programas inovadores com
12
instrumentos de transparncia e controle do Estado. Vale dizer que boa parte

pblico como o prego eletrnico para desses esforos vm sendo valorizados e
realizao de compras, o controle do acesso disseminados pela premiao de inicia-
ao Bolsa Famlia, sistemas para marcar por tivas atravs de concursos de carter
telefone consultas e atendimentos previ- nacional3.
dencirios, informatizao dos sistemas de A melhora dos processos de trabalho
coleta de informaes fiscais e unificao nem sempre ocorreu apenas com o
de documentos fiscais, para citar exemplos concurso das novas tecnologias. Novas
de sucesso. prioridade nossa simplificar prioridades polticas tornam clara a
cada vez mais a vida do cidado e ampliar necessidade de servidores em nmero maior
o acesso aos benefcios do governo para atender algumas reas, at ento pouco
Os avanos obtidos
e os esforos
empreendidos
permitem vislumbrar o
aprofundamento da
governana
democrtica no
Brasil.
Durante muitos anos, a RSP permitiu a incluso de espaos publi-

citrios, como esse anncio do fornecedor do servio de serralheria
para os portes de entrada do Palcio do Trabalho,
Rio de Janeiro (1938).
eletrnico, quase como um processo de visveis ao pblico. Esse o caso da assis-

evoluo permanente. tncia social e juventude; do atendimento
Todos esses esforos tendem a mdico sanitrio em reas do interior; dos
acentuar inovaes de processo de professores pblicos de nvel mdio soman-
trabalho, cujo objetivo atender melhor do-se aos que antes atuavam no ensino
o pblico e preservar a mquina do uso fundamental; dos profissionais da segurana
indevido de recursos, dando ao servidor pblica. Os dados da RAIS mostram que
a oportunidade de melhorar o seu desem- esses foram os segmentos em que se
penho nos servios prestados e assegu- observou o maior crescimento do nmero
rando aos cidados seus direitos diante de servidores pblicos.
13
Dilogos e propostas ao processo de regulamentao do artigo

37 da Constituio Federal, que trata do
Dilogos e reconhecimento dos direito de greve (BRASIL, 2007a).
conflitos so essenciais para a boa gesto. Embora a Constituio Federal preveja
Esse esforo de pactuao pode ser retra- em seu art. 37, VII, o direito de greve para
tado por iniciativas como a Mesa Nacional o servidor, estabelecendo que seja exercido
de Negociao Permanente (MNNP) e a nos termos e nos limites definidos em lei
criao de uma Poltica Nacional de especfica, a referida lei ainda no foi
Desenvolvimento de Pessoal (PNDP). A aprovada, mesmo aps 19 anos. O Minis-
criao da MNNP foi um importante trio do Planejamento, Oramento e
avano na institucionalizao de processos Gesto elaborou proposta que se encontra
inclusivos de tomada de deciso deste atualmente em fase de discusso conjunta
governo, inaugurando um padro de com a regulamentao da negociao
relao entre Estado e servidores pblicos coletiva no servio pblico.
permeado pelo dilogo. Ela foi instituda A regulamentao do direito de greve
em maio de 2003 como um estmulo ao no servio pblico deve ser avaliada como
processo de construo de canais partici- um significativo avano institucional para
pativos, sistemticos e resolutivos de o Pas e uma resposta ao anseio dos servi-
interlocuo permanente, como eixo dores, que enfrentam instabilidade no exer-
central da democratizao das relaes de ccio de seus direitos, e da populao, que
trabalho. Seu funcionamento prev a sofre com as constantes paralisaes da
participao de representantes do governo prestao de servios pblicos. Alguns
federal e das entidades representativas dos pontos principais da proposta da regula-
servidores, livremente escolhidos pelas mentao so a no-interrupo de
partes, com a organizao por uma Mesa servios essenciais como sade, segurana
Central de carter deliberativo e Mesas pblica, controle de trfego areo; descon-
Setoriais nas quais so discutidos temas to dos dias parados; definio de percen-
especficos, levados Mesa nacional para tuais mnimos de atendimento por tipo de
tomada de deciso (BRASIL, 2003). servio; qurum proporcional para decre-
Entre os principais objetivos a serem tao da greve e um rgo responsvel pela
alcanados pelas partes na MNNP esto a resoluo dos conflitos.
formao de alternativas e formas para O governo Lula vem enfrentando
obter-se melhoria nas condies de tambm o desafio de solucionar fragili-
trabalho, a recomposio do poder aquisi- dades na rea de gesto de pessoas. Houve
tivo dos trabalhadores e o estabelecimento um fortalecimento dos quadros pblicos
de uma poltica salarial permanente, com a autorizao de preenchimento de
pautada por uma poltica conjugada de cerca de 100.000 vagas por concursos
democratizao das relaes de trabalho, pblicos, no perodo de 2003 a 2007. Esse
de valorizao dos servidores pblicos e processo foi acompanhado de uma
de qualificao dos servios prestados poltica de substituio das terceirizaes.
populao. Resultados importantes foram Dessas vagas, 30.000 resultaram de substi-
alcanados com esse mecanismo novo de tuio de servios terceirizados em rgos
tomada de deciso4. Est sendo negociada como Inmetro, INPI, hospitais universi-
a retomada da Mesa, concomitantemente trios e INSS (BRASIL, 2007b). Tambm
14
foi publicado o Decreto no 5.497, de julho elaborarem planos de capacitao para

de 2005, que definiu critrios para suprir as lacunas e insuficincias de conheci-
ocupao dos cargos em comisso do mentos tcnicos e gerenciais concretas,
grupo Direo e Assessoramento Supe- identificadas por meio de tcnicas e
riores (DAS) da administrao pblica instrumentos de diagnstico adequados.
federal direta, autrquica e fundacional. Torna, ainda, explcita a obrigao de
Dessa forma, 75% dos DAS de nveis 1, 2 fortalecimento das reas de desenvolvi-
e 3 e 50% dos DAS de nvel 4 passaram a mento de pessoas e confere grande
ser ocupados exclusivamente por servi- importncia capacitao gerencial e
dores de carreira. Os dados mostram que qualificao para ocupao dos cargos de
essa poltica avana no sentido de garantir DAS. Trata-se, dessa forma, de uma
que os ocupantes desses cargos de coorde- poltica claramente orientada para a
nao e assessoria tcnica sejam pessoas profissionalizao do servio pblico
com comprometimento com o servio federal. (KERR, 2006).
pblico. No mbito da gesto, est em fase de
Nesse contexto de valorizao do discusso no Congresso a proposta de
servio pblico, foi criada, em fevereiro criao da figura jurdica da Fundao
de 2006, a Poltica Nacional de Desenvol- Estatal de direito privado. Trata-se de um
vimento de Pessoal, por meio do Decreto formato gerencial que permite qualificar
5.707. A PNDP inovadora desde seus o gasto pblico a partir de uma nova
conceitos: considera capacitao um capacidade: gerar receitas independentes.
processo permanente e deliberado de O modelo prprio para a atuao do
aprendizagem para o desenvolvimento de Estado em reas que no lhe so exclu-
competncias institucionais e individuais. sivas, como sade, educao, cultura,
Coloca o foco da capacitao na melhoria esporte, turismo, tecnologia, assistncia
da eficincia e da eficcia do servio social, entre outras. Essa revalorizao da
pblico. Prope nova abordagem, a gesto figura jurdica das fundaes est associada
por competncias, as quais devem ser maior autonomia para agilizar prticas
adequadas aos objetivos institucionais, na administrao pblica federal, contando
tendo como referncia o Plano Plurianual com a possibilidade de constituir regula-
de governo. Prev, ainda, a divulgao e o mento prprio para contrataes e
gerenciamento das aes de capacitao, compras, e de determinar os nveis salariais
o que otimiza os recursos alocados. Prioriza de acordo com o desempenho e em
a adoo de novos mtodos de ensino5, propores mais prximas aos salrios do
voltados para sensibilizar e incentivar novas mercado. Quanto ao controle, a fundao
prticas de trabalho no servio pblico, em estatal estar submetida aos mesmos
velhas e novas geraes de servidores. mecanismos das demais entidades da
A formao de parcerias e a articulao administrao pblica indireta, mas ter
de uma rede de escolas de governo consti- como ponto de partida o contrato estatal
tuem, de outra parte, os pilares da PNDP. de servios firmado pela fundao e seu
Com isso, potencializa-se a capacitao de rgo supervisor. A fundao contar, ainda,
servidores em escala nacional, de forma com uma inovao no que se refere parti-
cooperativa entre os entes federados. A cipao social no sistema de governana da
nova Poltica convida os ministrios a entidade. Ter um Conselho Social, de
15
natureza consultiva, composto por repre- Essas linhas de ao so, sem dvida,
sentantes da sociedade civil, que eleger um possibilitadas pelo novo patamar de
membro para participar do Conselho de controle do oramento pblico de que
Administrao da Entidade, com direito a dispomos nas diferentes esferas pblicas.
voto (BRASIL, 2007d). As novas agendas exigem mais debate
A anlise integrada das estruturas, pblico e, principalmente, mais detalha-
processos de trabalho, pessoas, recursos mento das aes que se pretende agilizar.
tecnolgicos e oramentrios vem permi- Mas esse um debate que merece o nosso
tindo a adequao da administrao esforo, pois permitir que a sociedade
pblica federal s necessidades da socie- cresa em participao e que o Estado
dade brasileira contempornea, mais esteja mais atento s demandas dos dife-
urbana e complexa, diversa e desigual. rentes segmentos da populao, cum-
Nesse ambiente, cresce a importncia de prindo assim suas funes. Os avanos
instituies pblicas adequadas, provendo obtidos e os esforos empreendidos
arenas de negociao e interao de permitem vislumbrar o aprofundamento
recursos entre atores. da governana democrtica no Brasil.
Notas
1
Alm disso, a baixa capacidade de negociao coletiva dos trabalhadores contribui para diminuir
a nossa capacidade de comparar o custo das remuneraes e, por conseguinte, a produtividade de
nossos trabalhadores em relao a outros pases com caractersticas similares s nossas.
2
A Escola Nacional de Administrao Pblica publicou, na dcada de 1990, um estudo sobre a
histria das reformas administrativas no Brasil, que usamos como referncia para extrair as fases
marcantes da ao estatal nos ltimos 70 anos (BRASIL, 1995).
3
O Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal foi institudo em 1996 por meio de uma
parceria da ENAP com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e objetiva estimular
dirigentes, gerentes e servidores, por meio do incentivo, do reconhecimento e da divulgao das
iniciativas premiadas, implementao de prticas inovadoras de gesto em organizaes do gover-
no federal. Em 2007, lanou sua 12 edio. Para mais informaes, acesse o stio: <http://
inovacao.enap.gov.br>. J o Prmio Nacional da Gesto Pblica, lanado pelo Ministrio do Plane-
jamento, Oramento e Gesto, em 1998, busca reconhecer os resultados alcanados pelas organi-
zaes pblicas de todas as esferas que comprovem alto desempenho institucional. Visa tambm
estimular rgos e entidades a priorizarem aes voltadas para a melhoria da gesto e do desem-
penho institucional, assim como divulgar informaes sobre prticas bem sucedidas da gesto
pblica empreendedora. Para conhecer mais sobre esse prmio, acesse o stio: <http://
www.gespublica.gov.br>.
4
Para mais informaes, consultar o Balano das Negociaes, disponvel em: <http://
www.servidor.gov.br/mnnp/arq_down/neg_sal_2005_2006.pdf>.
5
Destaca-se a ampliao da capacitao por meio de educao a distncia.
16
Referncias bibliogrficas
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Brasil e tendncias e inovaes em nvel internacional. Braslia: Centro de Documentao, Infor-
mao e Difuso Graciliano Ramos, 1995.
B RASIL . Boletim Contato n o 64, de 26 de maro de 2007. Disponvel em:
<www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_contato/bol_contato.htm>. ltimo acesso
em: 30 de agosto de 2007a.
B RASIL . Notcia publicada no stio do servidor pblico. Disponvel em:
<www.servidor.gov.br/mnnp/2003/030530_governo_servidores.htm>. ltimo acesso
em: 30 de maio de 2003.
BRASIL. Estatstica de vagas autorizadas. Disponvel em:<http://www.servidor.gov.br/
concursos/index.htm>. ltimo acesso em: 30 de agosto de 2007b.
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Boletim semanal no 109 Perodo de 24 a 30 de agosto/2007c.
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Fundao Estatal principais aspectos/Ministrio. Secretaria de Gesto Braslia: MP,
2007d. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seges/
projeto_fundacao_estatal/proposta_para_debate.pdf >.
KERR do Amaral, Helena. Desenvolvimento de competncias de servidores na adminis-
trao pblica brasileira. Revista do Servio Pblico, vol. 57, no 4 Out/Dez 2006.
IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas. Sobre a recente queda da desi-
gualdade de renda no Brasil. Nota Tcnica. Rio de Janeiro, s.d. Disponvel em: <http://
www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/NTquedaatualizada.pdf>. ltimo acesso em:
01 de setembro de 2007.
PRIMEIRO BALANO DO PAC Apresentao do ministro Paulo Bernardo no Sindicato dos
Engenheiros do Estado de So Paulo So Paulo, SP. 14 de maio de 2007.
VIANA, Arsio de. DASP. Instituio a servio do Brasil. Rio de Janeiro, 1953.
Paulo Bernardo Silva.

Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto desde 2005. Foi deputado federal pelo Estado do Paran e
Secretrio de Fazenda do Estado do Mato Grosso do Sul.Contato: <ministro@planejamento.gov.br>.
Helena Kerr do Amaral.

Presidente da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica desde 2003. Foi secretria municipal de gesto
pblica da Prefeitura Municipal de So Paulo. Mestre em Administrao Pblica pela EAESP/FGV. Contato:
<presidencia@enap.gov.br>.
17
O ento presidente do DASP, Luis Simes Lopes (segundo da esquerda para direita), em visita a
dirigentes da Civil Service Commission, em Washington (1938).
18
Paulo Roberto Motta RSP
Dificuldades e possibilidades
da administrao pblica nos
ltimos 70 anos
Paulo Roberto Motta
Nos ltimos 70 anos, a administrao pblica progrediu e ganhou caracte-

rsticas modernas. Com a maior democratizao do Pas, expandiram-se os direitos
de cidadania, e com o aumento das oportunidades educacionais, ampliou-se a
conscincia crtica, com maiores expectativas e reivindicaes da populao,
inclusive o resgate de dvidas sociais. Verificou-se uma insero maior do Pas
no contexto mundial, e, fruto de comunicao intensiva, por novas informaes
e mimetismo, geraram-se desejos, aspiraes e padres de consumo inusitados.
A globalizao trouxe uma perspectiva internacional para praticamente todos
os setores da administrao pblica. Valores e prticas locais sofreram influncia
externa com a introduo de novos interlocutores. Por causa da maior
interdependncia entre pases, novas referncias comparativas como ndices
sociais de qualidade de vida, sade, educao e meio ambiente trouxeram para
a administrao novos focos de anlise sobre sua eficincia, eficcia e efetividade.
A necessidade de responder a demandas sociais forou a imposio de novas
19
RSP Dificuldades e possibilidades da administrao pblica nos ltimos 70 anos
tecnologias e novos padres administrativos a sociedade. Muitos obstculos foram

que reduzem o poder de grupos tradicionais encontrados no percurso de reformar e
internos e os submetem a novas raciona- modernizar a administrao pblica. Aqui
lidades e maneiras de pensar. rgos se singularizam apenas algumas dificuldades
pblicos e pessoas que no seu cotidiano que marcaram a histria administrativa nos
administrativo viviam isoladas foram ltimos 70 anos e as opes sobre o con-
levadas a novas interaes para atender a tedo das inovaes.
demandas inclusive externas. A modernidade
veio com propostas de adaptao, flexvel Dificuldades
e contnua, no s para resolver problemas
prementes como tambm para enfrentar as Se h um alto grau de personalismo e
surpresas oriundas da acelerao de um loteamento poltico, marcados em
mudanas sociais econmicas e polticas. grande parte por interesses particulares, a
No por acaso que grande parte das trans- busca do bem comum tende a no inspirar
formaes planejadas seguiu as referncias todas as aes administrativas, e, na prtica,
mundiais sobre a atualizao da adminis- h maior probabilidade de ocorrer discrimi-
trao pblica. Tentavam-se inserir na nao no acesso aos servios pblicos.
administrao brasileira caractersticas tpicas O esforo da administrao deve ser
ou recm-introduzidas nos pases mais para atender a necessidades e demandas
avanados. Contriburam para uma moder- sociais. Qualquer interferncia em redire-
nizao constante da administrao pblica, cionar e alterar demandas prejudica direta-
mas no foram suficientes para eliminar mente as aspiraes dos cidados e as
vcios tradicionais. prticas democrticas. Apesar da sepa-
A administrao e a cultura tradicional rao codificada em leis, as relaes,
so bastante interligadas. Grandes pblico-privado, na prtica, ainda
progressos vieram com a redemocratizao, mostram forte conotao patrimonialista.
mas os relatos cotidianos na imprensa ainda Refletem a cultura tradicional sobre a coisa
demonstram a forte presena das interli- pblica. O espao pblico tende a ser
gaes tradicionais entre o pblico e sua visto como disponvel para uso privado.
administrao. Nesse sentido, a adminis- Essa concepo, inserida de certa forma
trao pblica ainda no consegue atender na sociedade, levada aos rgos pblicos
plenamente s expectativas e necessidades por grupos preferenciais. Chegam ao
da populao e torna-se um alvo de crtica, poder para usufruir de benefcios que
criando frustraes tanto para os funcio- podem ser custeados pelo oramento
nrios como para os cidados. pblico. Manejam decises e polticas para
Apesar dos progressos, a administrao beneficiar direta ou indiretamente o grupo
pblica ainda refm de um sistema pol- poltico a que pertencem. Seus interesses
tico com caractersticas tradicionais. O se mesclam com o interesse pblico, muitas
Estado, fragilmente alicerado na sociedade, vezes prevalecendo sobre ele. A prtica
impe administrao dimenses pr- patrimonialista fragiliza as instituies,
modernas como o loteamento poltico, o deixando-as vulnerveis aos grupos prefe-
elitismo e o patrimonialismo. Grande parte renciais e submissas a um forte persona-
das dificuldades gerenciais origina-se na lismo. Dirigentes so mais importantes que
fragilidade dessas relaes do Estado com instituies. A informalidade das pessoas
20
existe lado a lado com a formalidade se subordinar a esses interesses, danifi-

institucional. Compromissos e mesmo cando critrios de eqidade e de univer-
contratos pblicos precisam ser rene- salidade na prestao de servios.
gociados a cada vez que muda a liderana
das instituies. A conquista de maiores Por causa das tradies elitistas, as
fatias do oramento pblico passa a ser promessas de igualdade de acesso e de
o objetivo dos lderes de grupos prefe- eqidade nos servios so vistas com
renciais para ampliar seu apoio poltico. descrena.
Recursos pblicos circulam pelos canais Em pases de tradio democrtica mais
de lealdade, e as escolhas pblicas acentuada, h maior confiana no
parecem refletir mais lealdades passadas tratamento eqitativo da administrao
O esforo da
administrao deve
ser para atender a
necessidades e
demandas sociais.
Qualquer
interferncia em
redirecionar e alterar
demandas prejudica
diretamente as
aspiraes dos
cidados e as
II Congresso Nacional de Municpios Brasileiros, com o
prticas pronunciamento do Ministro Arzio de Viana, Diretor-Geral
democrticas. do DASP (1954).
do que opes ou referncias futuras para pblica a seus cidados. Esses confiam na
o desenvolvimento. Essas reaes patri- igualdade das regras, e as diferenciaes nos
moniais inibem o progresso da adminis- servios tendem a ser baseadas nas necessi-
trao pblica, j que as transaes so dades variadas da clientela. Em sociedades
feitas por relaes pessoais e fora das de diferenciao social acentuada, as
referncias comunitrias. A presena de variaes na prestao de servios podem
grupos preferenciais leva muitos at ser vistas e mesmo aceitas como
dirigentes pblicos a no exercitarem conseqncia da crena na desigualdade
diariamente o pensamento no bem natural ou mesmo da ao de grupos
comum, e os funcionrios acabam por preferenciais. Essa crena significa ver
21
pessoas como naturalmente mais capazes e a funo do Estado. Nos ltimos

ou merecedoras de mais ateno e bene- anos, as tentativas de transformar a
fcios do que outras. Se as pessoas aceitam a administrao pblica foram inspiradas na
desigualdade natural, tendem, em decor- gesto privada, com o intuito de ganhos
rncia, a ver como normal e legtimo o em flexibilidade. Alm da alterao do
tratamento diferenciado. Cidados descon- tamanho e das funes do Estado, por
fiam das promessas da lei, e principalmente meio de privatizaes, procuravam-se
os mais pobres e conscientes dos direitos mais autonomia das organizaes pblicas
de cidadania tendem a rejeitar propostas de e foco mais acentuado no cliente do
atendimento de clientela por ordenamento servio. Essas propostas tinham como
na linha de frente. Sabem que na linha de vantagem fundamental questionar o
frente pode haver diferenciao preferencial tradicionalismo da administrao pblica.
na prestao de servios. Tendem a respon- Valorizavam a competncia dos servi-
sabilizar a gesto pblica por todos os males dores, seu progresso e suas carreiras
sociais e econmicos e por sua incapacidade voltadas ao bem pblico. Procuravam
de cumprir promessas; revelam ressenti- introduzir instrumentos gerenciais
mentos contra a administrao pblica por modernos e assumiam a singularidade do
no fazer os investimentos necessrios vida cliente e suas demandas como funda-
digna e pelos exemplos de descaso com o mentais na gesto pblica. Proclamava-
dinheiro pblico, atravs de instituies se, assim, a crena nos mtodos de gesto
ineficientes e ineficazes. Assim, h dificul- empresarial privada como mais eficazes
dades para a populao reconhecer as enti- do que os da administrao pblica. As
dades pblicas como legtimas represen- organizaes pblicas deveriam ser
tantes de seus interesses. Pressentem que a geridas de forma racional ao estilo
administrao pblica parece desenvolver empresarial e fora das interferncias e
uma capacidade de resistir s demandas da controles polticos.
populao. As aes necessrias e prementes Como organizao, o Estado
s recebem ateno por meio de uma forte complexo, e, por carregar caractersticas
e bem-articulada presso poltica. Assim, tradicionais, um gigante centralizado,
buscam seus direitos atravs das polticas loteado politicamente, com poucas possi-
especficas e direcionadas de redistribuio bilidades de uma gesto do estilo privado.
de recursos. Se h loteamento poltico para o comando
das organizaes pblicas, o Estado se
As reformas mais recentes procura- torna uma arena poltica, com as grandes
vam estabelecer na administrao pblica unidades disputadas por partidos e grupos
mtodos de gesto inspirados na rea preferenciais. No h lealdade organi-
privada. Valores e mtodos privados no zao pblica. Os que chegam ao poder
so facilmente inseridos na rea pblica, tentam dominar a mquina administrativa
sobretudo em um contexto tradicional. como uma conquista pessoal e de grupos
Os objetivos das reformas variaram aos quais devem lealdade, reconhecimento
ao longo das dcadas. Em pocas menos e favores. Difcil haver no loteamento
democrticas, concentravam-se em poltico uma lgica de confiana e
aspectos administrativos internos, com interao, j que os objetivos de lealdade
menos questionamentos sobre o papel poltica iro prevalecer sobre qualquer
22
objetivo das unidades de servio. Por haver da gesto privada. As organizaes pblicas
pluralidade e conflitos de poder, a nica se fundamentam em propsitos coletivos.
forma de manter essas disputas sobre o O desafio maior da gesto pblica a
controle maior pela centralizao eficincia eqitativa, ou seja, garantir igual-
excessiva e o controle dos meios. Assim, a dade de acesso com eficincia no uso de
administrao se torna altamente proces- recursos pblicos. Impostos e bens
sualista, com procedimentos burocrticos pblicos no se justificam facilmente para
rgidos, para evitar que os empreendedores a prestao de servios individualizados.
polticos conquistem novos espaos de Se os fins no justificam os meios, a satis-
poder alm dos j limitados pelos acordos fao da clientela no uma permisso ou
e concesses polticos. A imposio de um um aval para se aceitar como justa qualquer
processualismo administrativo, uniforme e relao entre o cliente e a administrao,
rgido, retira das organizaes e dos funcio- nem mesmo a ordem das demandas.
nrios desejosos de progresso o poder de Alterar prioridades, variar a qualidade do
modernizar e de romper com tradies e atendimento ou priorizar os primeiros ou
favorece a inrcia e a no-iniciativa. Os que mais influentes e poderosos no so tran-
buscam novos mtodos e resultados saes moralmente vlidas, mesmo que
encontram dificuldades; os que simples- expressas pela clientela como necessrias
mente se acomodam encontram facili- ou desejadas.
dades. Ademais, por serem altamente
centralizadas, todas as pequenas mudanas Possibilidades
na administrao pblica repercutem
enorme e sistemicamente em todas as Autonomia, flexibilidade e partici-
unidades e setores; por serem difceis de pao.
coordenar, assustam os controladores, que A administrao pblica se constitui de
passam a ser cautelosos diante de qualquer uma rede altamente interdependente de
proposta de mudana. coalizes de interesses na qual se inserem as
Os ganhos com as idias de inspirao unidades organizacionais. Nessa rede, dire-
privada, embora importantes, foram trizes e expectativas administrativas se cho-
mnimos por causa da permanncia dos cam constantemente, refletindo incoernci-
fatores tradicionais e dos controles as nas formas de diviso do trabalho.
polticos sobre a gesto e os recursos Dirigentes e servidores agem em partes
pblicos. Nos cargos de topo h sempre muito especficas dessa rede, com pouca
rotatividade maior do que a necessria, autonomia sobre instrumentos bsicos de
para acomodar membros dos grupos de gesto, e, principalmente, naquelas de como
lealdade. Se possvel, tenta-se aumentar o lidar com as interdependncias. Mudanas
nmero desses cargos. Por outro lado, a podem ser obstaculizadas por pelejas de
separao ntida entre os objetivos dos poder que se desenrolam longe do local da
funcionrios de carreira dos rgos pblicos ao. Organizaes pblicas mais
e os interesses de dirigentes polticos de fora autnomas e flexveis constituem mais
dificulta o desenvolvimento de sistemas de uma tentativa modernizante para o setor
cooperao.Vale lembrar ainda que as pblico. No entanto, a flexibilidade adminis-
dimenses valorativas do servio pblico trativa se constri pela maior descon-
no se coadunam totalmente com os valores centrao, descentralizao, autonomias
23
locais e setoriais, com o envolvimento da entre o pblico e sua administrao.

comunidade ou da clientela. Maior auto- A participao, mesmo em nvel organiza-
nomia no uso dos instrumentos bsicos de cional, proporciona uma oportunidade
gesto propicia melhor conhecimento, para que interesses locais e marginalizados
alm de adaptao e capacidade de res- sejam articulados, agregados e processados
posta s demandas comunitrias. Assim, pelo sistema poltico-administrativo.
mudanas podem ser mais eficazes se no Presume-se que essas formas participativas
sentido de desmobilizar, fracionar e rom- concorram para criar, dentro do sistema
per estruturas, prticas e procedimentos poltico, uma influncia inusitada na deciso
uniformes e centralizados. Descentralizar pblica. Trata-se de uma nova expresso
administrativamente ou desconcentrar poltica por meio de prticas adminis-
significa a transferncia de poder, de trativas e sociais.
responsabilidade e de recursos; exige que
decises, sobretudo nas reas financeira, Responsabilidade e congruncia de
organizacional e, em grande parte, sobre valores.
normas e controle, permaneam nos limites Por possuir conhecimentos, tcnicas e
da autonomia local; exigem respeito informaes, a administrao pblica
autonomia e tolerncia das diversidades responsvel por oferecer opes que os
sobre objetivos, normas e mtodos de cidados e os governantes no tm capaci-
trabalho. Do contrrio, a reconstruo do dade de definir ou formular. O conheci-
centralismo ser uma conseqncia natural. mento referenciado no interesse pblico
Autonomia, liberdade de deciso e princi- condiciona a gesto pblica e no deve
palmente de iniciativa retratam um esprito conflitar com os valores da sociedade, nem
empreendedor positivo um dos grandes com os da representao poltica. A admi-
motores da mudana. Vale lembrar o nistrao pblica modernizada congruente
argumento de que, em princpio, a com os valores e aspiraes da populao,
descentralizao pode facilitar o maior possui uma definio clara de objetivos e
domnio de elites locais. Mas, a experincia de centros de responsabilidade e gerida
histrica com a centralizao sempre de forma participativa, unindo os insumos
demonstrou ser ela restritiva maior polticos, os tcnicos e os clientes de
profissionalizao do servio pblico, pois cada rgo.
o centro, em grande parte, refletia os
controles locais. Na verdade, o risco de Novas parcerias e complexidade.
domnio por grupos preferenciais depende Devido globalizao, interdepen-
mais do sistema poltico do que dos dncia entre as naes e amplitude de
critrios de racionalidade administrativa. atuao da rea privada em todos os pases,
Apenas se presume que decises mais parece impossvel, e mesmo pouco
prximas do local da ao so mais facil- desejado, que o Estado aja sozinho;
mente influenciveis e passveis de controle cooperao e parcerias sero cada vez mais
pela comunidade. Formas participativas, necessrias. O desenvolvimento algo cada
mesmo em nvel de clientela, podem vez mais complexo e gigantesco, e as
avanar no cultivo de novas formas de mquinas administrativas tradicionais so um
articulao e agregao de interesses, fator tanto de modernizao como de
instituindo novos canais de comunicao obstculo ao desenvolvimento. Por serem
24
imensas as demandas por melhores Nova imagem.

servios, os investimentos necessrios so A imagem e a identidade dos cidados
vultosos e normalmente acima das possibi- com a administrao pblica so normal-
lidades oramentrias. Portanto, a dvida mente frgeis. Os retratos que a mdia
que se suscita se a administrao pblica traa cotidianamente da administrao
tem a capacidade de satisfazer s aspiraes pblica so de ineficincia e de descaso
da sociedade, prestando os servios com o interesse pblico. Transmite-se a
necessrios e direcionando as transformaes idia de uma imensa burocracia, com
e o progresso. As formas modernas de funcionrios displicentes para com as
parcerias pblico-privadas parecem sempre necessidades reais da populao. Muitos
um bom comeo para melhor harmo- funcionrios sentem-se prejudicados por
O desafio
maior da gesto
pblica a
eficincia
eqitativa, ou
seja, garantir
igualdade de
acesso com
eficincia no
uso de recursos
pblicos.
Vista geral de uma biblioteca pblica (1945).
nizao e coordenao, como tambm essa imagem, em evidente confronto com

ampliam a possibilidade de cooperao seus imensos esforos para atender bem
entre rgos da administrao. Vale sua clientela, apesar das adversidades
ressaltar que as tradicionais relaes administrativas e financeiras. Funcionrios
pblico-privadas diferem das parcerias esforados, comprometidos e bem-
modernas, que so referenciadas no bem formados sentem-se vtimas de uma
comum. As tradicionais so normalmente situao que no controlam, e, em
vistas como instncias de proteo de conseqncia, passam a aceitar de si
interesses de uns poucos contra os da prprios comportamentos de ineficincia.
maioria. Assim, tornam-se passivos e sem
25
iniciativa, espera de uma vontade poltica de maior xito dessas inovaes. As difi-
que os mobilize. A contradio constante culdades mais tpicas referiram-se
e cotidiana entre a lentido e a ineficincia sobrevivncia de fatores significativos do
na prestao dos servios e os desejos e tradicionalismo, sobretudo o patrimonia-
aspiraes da populao faz qualquer idia lismo e o elitismo, ainda presentes em
de reforma ser facilmente aceita, alm de muitas prticas administrativas. Esse
gerar expectativas de benefcios imediatos. tradicionalismo serve pouco ao progresso
No lado externo, o apoio sempre ser das relaes mais efetivas da administrao
intenso e garantido. No lado interno, com seu pblico, pois favorece a perspec-
principalmente o equilbrio contribuio/ tiva do cidado como um receptor passivo
retribuio merece ateno especial em das decises, mtodos e opes dos lderes
qualquer proposta de transformao e polticos. Na verdade, ultrapassaram-se
modernizao. Os atuais sistemas de muitas dificuldades, mas a fora do tradi-
pessoal, criados para satisfazer a neces- cionalismo ainda contribui para excluses
sidades de uma era semifeudal, visando importantes no acesso e na qualidade de
favorecer grupos preferenciais, pouco servios, e constitui o desafio atual para a
tm a ver com qualidade dos servios e modernizao dos servios pblicos.
desenvolvimento e progresso dos Ultrapassar dificuldades depende da
funcionrios. Funcionrios e cidados concomitncia de respostas polticas que
tornam-se vtimas de critrios restritivos valorizem tanto os insumos polticos
e obsoletos. Novos padres gerenciais quanto as dimenses administrativas
devem surgir na medida em que se de flexibilidade, participao e respon-
rompem estruturas polticas tradicionais sabilidade que revigorem a imagem da
e se reacendem expectativas sobre mais gesto pblica.
e melhores servios. Assim, prope-se uma prtica mais
descentralizada da gesto pblica com
Comentrios finais relaes mais efetivas com as comuni-
dades; ressalta-se a oportunidade de
O percurso de modernizao da modernizao por meio de um foco
administrao pblica revela conquistas acentuado na organizao pblica, valo-
valiosas afinadas com a reforma do rizando sua autonomia e flexibilidade.
Estado. O Brasil se tornou mais prspero Merece maior ateno o reforo da
e democrtico e avanou nos direitos de congruncia entre os valores comunitri-
cidadania. Esse progresso significou a os largamente danificados pelo perso-
introduo de vrios padres inspirados nalismo elitista e o loteamento poltico da
na modernidade e nas prticas de pases mquina administrativa para atender a
mais desenvolvidos nas suas formas de grupos preferenciais. Uma alternativa seria
oferecer, prestar os servios pblicos e rever e centrar a responsabilidade admi-
permitir o acesso a eles. Adquiriram-se nistrativa, de forma mais localizada, em
um novo vigor e uma nova crena nas unidades organizacionais. Os conceitos e
possibilidades da gesto pblica. No as prticas de gesto pblica seriam
entanto, a per manncia de algumas ampliados para incluir possibilidades
caractersticas tradicionais limitou a eficcia locais de cooperao e parcerias cada vez
de muitas conquistas e a potencialidade mais necessrias para atender a crescentes
26
demandas e necessidades pblicas. No fundamentais que valorizem a moder-

futuro prximo, as aes reformistas nidade das prticas administrativas.
devero acompanhar reformas polticas
Paulo Roberto de Mendona Motta

doutor em Administrao Pblica pela University of North Carolina, Estados Unidos. Atualmente professor
titular da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. Contato: <alcina.gomes@fgv.br>.
27
Servidores do servio de fiscalizao da legislao trabalhista (1943).
28
Luiz Carlos Bresser-Pereira RSP
Burocracia pblica e
reforma gerencial
Luiz Carlos Bresser-Pereira
A alta burocracia pblica profissional passa a fazer parte das classes dirigentes
brasileiras a partir dos anos de 1930. Durante 50 anos, ela estar basicamente
associada burguesia industrial na liderana e na promoo de extraordinrio
processo de industrializao ou desenvolvimento econmico. Ao mesmo tempo,
na sua condio de classe administrativa, realiza a reforma do aparelho do
Estado: primeiro, ainda nos anos 1930, promovendo a reforma burocrtica que
visava torn-lo mais profissional e efetivo, e mais tarde, a partir dos anos de
1990, engajando-se na reforma gerencial que visa tornar esse aparelho mais
eficiente por meio de agncias mais autnomas e administradores melhor
responsabilizados perante a sociedade. Essa segunda reforma, entretanto, ocorreu
em um quadro poltico e econmico adverso. A estratgia nacional-
desenvolvimentista que servira de bandeira para as duas classes entrou em crise
nos anos de 1980, no bojo de uma grande crise da dvida externa. Sem rumo,
no apenas a economia, mas a prpria sociedade brasileira entra em crise, que se
29
RSP Burocracia pblica e reforma gerencial
resolve, a partir do incio dos anos 1990: da relao entre sociedade e Estado. A
os empresrios industriais e a burocracia burocracia pblica foi, no passado, mero
pblica deixam de liderar o processo estamento, e hoje setor da classe profis-
econmico e poltico, cedendo lugar a uma sional ou tecnoburocrtica; sempre foi a
coalizo de rentistas, agentes do setor responsvel pela administrao do aparelho
financeiro, e interesses estrangeiros que do Estado, e, em muitos momentos, um
adotam a ortodoxia convencional o ator importante na definio de suas
conjunto de diagnsticos e recomendaes polticas1. Ao mesmo tempo em que um
originrias no Norte como poltica econ- grupo de interesses como qualquer outro
mica. Sem estratgia nacional de desenvol- que pressiona o Estado, a burocracia
vimento, a economia do Pas entra em pblica constitui ou integra o aparelho do
regime de quase-estagnao. Nessa nova Estado. Por isso, freqente a confuso
conjuntura social e poltica, no h espao entre o Estado e a prpria burocracia
nem para os empresrios nacionais nem para pblica, e a atribuio ao Estado de uma
a burocracia pblica. No obstante esse autonomia relativa.
quadro, a reforma gerencial de 1995, Se o Estado fosse a sua burocracia,
conduzida pela burocracia pblica e apoiada quando esta tivesse muito poder, seria
pela sociedade, avana primeiro a nvel legtimo falar em autonomia do Estado.
federal, e depois, nos estados e grandes A burocracia pblica, porm, apenas um
municpios. E d novo sentido de misso a dos setores sociais que buscam influenciar
todos que dela participam. Por outro lado, o Estado. Por outro lado, o Estado muito
a partir do incio dos anos 2000, o sistema mais do que simples aparelho ou organi-
hegemnico por trs da ortodoxia conven- zao: o sistema constitucional-legal
cional entra em declnio, sacudido pelo a ordem jurdica e a organizao que a
fracasso de suas reformas que contrastam garante. E, nessa qualidade, o Estado o
com o xito dos pases principalmente os instrumento de ao coletiva da nao. Suas
asiticos que as rejeitaram e adotaram leis e polticas so o resultado de complexo
estratgias nacionais de desenvolvimento. sistema de foras sociais, entre as quais a
Abre-se, assim, uma oportunidade para que burocracia pblica apenas uma delas.
nova coalizo nacional se forme, envol- O Estado, portanto, jamais autnomo;
vendo empresrios industriais, burocracia ele reflete ou expressa a sociedade. O que
pblica e trabalhadores, e que novo pode acontecer a burocracia pblica
desenvolvimentismo substitua a ortodoxia lograr poder desproporcional em relao
convencional. s demais classes dirigentes quando estas
Neste trabalho, porm, meu escopo estiverem divididas. Nesses momentos, a
no to amplo como aquele sugerido no elite burocrtico-poltica aumenta seu
pargrafo anterior. Meu foco de ateno poder em relao s demais classes, e se
ser o papel poltico e gerencial da buro- afirma que o Estado ganhou autonomia.
cracia pblica brasileira desde o incio dos Na verdade, o que ocorreu foi que as outras
anos de 1990. Para isso preciso distinguir classes que compem a sociedade momen-
a burocracia pblica do aparelho ou taneamente perderam poder relativo para
organizao do Estado; e importa adotar a burocracia pblica na determinao das
posio clara em relao a um problema polticas, na definio de seu sistema legal e
por natureza ambguo e dialtico que o na maneira de implement-lo. Em qualquer
30
hiptese, o Estado a instituio mais os polticos eleitos que vivem de paga-

abrangente de cada Estado-nao, j que mentos do Estado. A aliana entre esses dois
a prpria ordem pblica e a organizao setores sociais muitas vezes identificada
que a garante. na literatura da sociologia poltica e do
Mas em nome de quem essa ordem desenvolvimento econmico como aliana
definida e garantida? Essencialmente, em entre os empresrios e o Estado, ou, na
nome das trs classes bsicas das sociedades linguagem americana, como uma coalizo
capitalistas contemporneas: a capitalista, a entre business and government. No Brasil, essa
tecnoburocrtica ou profissional e a aliana deu origem ao nacional-desenvol-
trabalhadora. O poder dessas classes, vimentismo a uma bem sucedida estra-
naturalmente, variar historicamente: quanto tgia nacional de desenvolvimento.
A hegemonia
neoliberal e globalista
est em declnio, e um
espao est se abrindo
para que a nao se
reconstitua, para que
polticas nacionais
sejam adotadas, e que,
no quadro da grande
competio entre
naes que a
globalizao, o Brasil
volte a competir com
xito e se desenvolver. A RSP tambm publicava documentos normativos, como
esse para a confeco de mobilirio funcional (1939).
mais democrtico for um Pas, menos poder A burocracia pblica brasileira, asso-
tero os capitalistas e mais poder tero os ciada aos empresrios industriais, foi, entre
trabalhadores na prpria sociedade, e, em 1930 e 1986, parte integrante da elite
conseqncia, no Estado. Em qualquer dirigente ou do pacto poltico nacional-
hiptese, porm, os dois setores sociais que desenvolvimentista que promoveu a
detero maior poder poltico sero o dos industrializao brasileira. Ao mesmo
grandes capitalistas e a alta burocracia tempo, envolveu-se profundamente na
pblica, que tambm pode ser simplesmente Reforma Burocrtica de 1937. Entretanto,
denominada burocracia poltica j que, a partir do colapso, em 1986, do Plano
alm dos servidores em sentido estrito, inclui Cruzado e da coalizo poltica democrtica
31
e nacional que liderou a campanha pelas inflao, de moratria da dvida externa.

Diretas J da qual uma parte importante Crise principalmente poltica, porque
dessa burocracia participou durante marcava o fim da aliana histrica entre os
quatro anos (1987-2001), o pas entrou em grandes empresrios industriais e a buro-
um vcuo poltico ou vcuo de poder, at cracia poltica. Marcava tambm a substi-
que, em 1991, no governo Collor, se rendeu tuio, na direo do Pas, dessas duas
ao Norte, deixou de pensar com sua classes pelos grandes rentistas que vivem
prpria cabea, e passou a adotar a de juros , pelos agentes financeiros que
ortodoxia convencional, ao invs de contar vivem de comisses pagas pelos rentistas ,
com uma estratgia nacional de desen- pelas empresas multinacionais que agora
volvimento. haviam se apoderado de grande parte do
Por um breve momento, em 1994, o mercado interno brasileiro e se interessavam
Plano Real, realizado de acordo com uma por cmbio apreciado para enviarem
teoria da inflao inercial desenvolvida no maiores rendimentos ao exterior e pelos
Brasil, devolveu ao Pas a idia de nao, interesses estrangeiros no Brasil, igualmente
mas logo em seguida as autoridades favorecidos pela taxa de cmbio no
econmicas voltaram a se subordinar s competitiva.
idias vindas de Washington e Nova York. No plano da poltica econmica e das
Em conseqncia, a clssica aliana reformas, a abertura comercial foi apres-
nacional-desenvolvimentista, rompida em sada e radical ignorando-se que as tarifas
1986, foi, no incio dos anos de 1990, aduaneiras no tinham como papel apenas
substituda por nova coalizo poltica proteger uma indstria que deixara de ser
formada de rentistas, setor financeiro, infante, mas principalmente neutralizar a
empresas multinacionais e interesses estran- apreciao do cmbio causada pela doena
geiros no Brasil, os dois primeiros grupos, holandesa2 e pela poltica de crescimento
beneficiados com as altas taxas de juros com poupana externa3. Essa poltica
que passam a prevalecer, os dois ltimos, transformada na grande poltica de
com as taxas de cmbio apreciadas. desenvolvimento a partir da justificativa
Empresrios e burocracia pblica ficaram equivocada que o Brasil no tem mais
fora do poder. No estou, entretanto, recursos para financiar seu desenvolvimento
pessimista. A hegemonia neoliberal e econmico. Na verdade, ela s causaria
globalista est em declnio, e um espao o aumento artificial dos salrios e do
est se abrindo para que a nao se consumo interno, e a substituio da
reconstitua, para que polticas nacionais poupana interna pela externa, ao mesmo
sejam adotadas, e que, no quadro da tempo em que endividava o pas. Por outro
grande competio entre naes que a lado, a abertura financeira, com a liberao
globalizao, o Brasil volte a competir com completa dos movimentos de capital, foi
xito e se desenvolver. adotada em 1991 o que levou o pas a
perder o controle de sua taxa de cmbio.
Reforma gerencial em quadro As privatizaes foram tambm aprofun-
de crise dadas, eliminando-se a reserva ao capital
nacional que existia para os servios
Entre 1987 e 1991 o Brasil viveu sob pblicos monopolistas; a desnacionalizao
profunda crise: crise econmica de alta dos bancos comerciais passa a ser
32
permitida. Os resultados so uma profunda gerencial a segunda grande reforma

desnacionalizao da economia brasileira, administrativa do aparelho do Estado
duas crises de balano de pagamentos, e capitalista, sua adoo por ns, como para
baixas taxas de crescimento, no obstante, todos os pases de renda mdia e alta, era
a partir do incio dos anos 2000, um apenas uma questo de tempo. Uns
enorme aumento dos preos das commo- avanam, outros se atrasam. O Brasil, em
dities exportadas pelo Brasil permitisse que, 1995, saiu na dianteira dos pases em
em cinco anos, as exportaes dobrassem. desenvolvimento, e se antecipou a alguns
Em meados dos anos 1990, os pases ricos como a Frana e a Alemanha.
empresrios industriais estavam margina- Reformas gerenciais j vinham
lizados e a burocracia pblica via negado ocorrendo em alguns pases desenvolvidos
tudo o que fora levada a acreditar no desde a dcada anterior, como resposta
perodo desenvolvimentista. O aparelho ao fato de que a transio do Estado liberal
do Estado era agora dirigido por uma para o Estado democrtico no comeo do
equipe econmica constituda de eco- sculo XX havia levado ao aumento do
nomistas estranhos burocracia pblica que tamanho do Estado e, portanto, sua trans-
haviam realizado PhD nos Estados Uni- formao em Estado democrtico e social.
dos e voltavam para trabalhar no merca- Por outro lado, a globalizao que ento
do financeiro. Por outro lado, durante o ganhava momentum aumentava de forma
governo Collor, havia sido realizada uma extraordinria a competio entre os
tentativa de desmonte do aparelho do Estados-nao e obrigava suas empresas
Estado inspirada no mesmo neolibera- e seus servios pblicos a se tornarem mais
lismo e na mesma ortodoxia convencional eficientes. A administrao pblica buro-
que orientava a poltica econmica. nesse crtica e sua burocracia weberiana eram
quadro desfavorvel que ter incio, no adequadas para um pequeno Estado
governo Fernando Henrique Cardoso, a liberal. No quadro dos Estados democr-
reforma gerencial ou reforma da gesto ticos e sociais do final do sculo, em um
pblica de 1995. Essa reforma, que coube mundo mais competitivo do que em qual-
a mim e minha equipe no Ministrio da quer outra poca de sua histria, no havia
Administrao Federal e Reforma do alternativa seno enveredar pela reforma
Estado (MARE) idealizar e implementar, da gesto pblica ou reforma gerencial.
era uma imposio histrica tanto para o A necessidade de mudana comeou
Brasil, como para todos os demais pases a ficar clara durante o governo Collor
que, nos 50 anos anteriores, haviam mon- um governo contraditrio que comeou
tado um Estado do bem-estar. fazendo a afirmao do interesse nacional,
O grande crescimento que o aparelho mas afinal se curvou ortodoxia conven-
do Estado se impusera para que pudesse cional, que deu passos decisivos no sentido
garantir os direitos sociais exigia que o de iniciar as necessrias reformas orientadas
fornecimento dos respectivos servios de para o mercado, mas cometeu equvocos
educao, sade, previdncia e assistncia graves. Na rea da administrao pblica,
social fosse realizado com eficincia. Essa as tentativas de reforma do governo
eficincia tornava-se, inclusive, condio de Collor foram equivocadas ao confundir
legitimidade do prprio Estado e de seus como a direita neoliberal que ento chegava
governantes. Na medida em que a reforma ao poder o fazia reforma do Estado
33
com corte de funcionrios, reduo dos Diretor da reforma do aparelho do

salrios reais e diminuio a qualquer custo Estado e a emenda constitucional da
do tamanho do Estado. A burocracia reforma administrativa, que afinal seria
pblica, que havia visto o aparelho do aprovada trs anos depois (Emenda 19).
Estado ser enrijecido e formalizado Tomvamos como base as experincias
durante o retrocesso burocrtico que recentes em pases da OCDE, principal-
ocorreu em torno da Constituio de mente no Reino Unido, onde se implan-
1988, resistia o quanto podia s reformas tava a segunda grande reforma adminis-
atabalhoadas do governo. Quando Itamar trativa da histria do capitalismo a
Franco chega ao poder, essas reformas reforma gerencial do final do sculo
foram corretamente abandonadas. A onda XX. As novas idias estavam ainda em
ideolgica neoliberal vinda do Norte, formao; surgira no Reino Unido uma
entretanto, tornara-se dominante na socie- nova disciplina, a New Public Management,
dade e a presso contra o Estado e sua que, embora influenciada por idias
burocracia apenas aumentava. neoliberais, de fato no podia ser confun-
Estava claro, porm, que a grande dida com as idias da direita; muitos pases
crise que o pas enfrentava desde os anos social-democratas da Europa estavam
1980 era uma crise do Estado uma envolvidos no processo de reforma e de
crise fiscal, administrativa e de sua forma implantao de novas prticas administra-
de interveno na economia. Era uma tivas. O Brasil tinha a oportunidade de
crise que enfraquecia o Estado e abria participar desse grande movimento, e cons-
espao para que a ideologia neoliberal tituir-se no primeiro Pas em desenvol-
vinda do Norte o enfraquecesse ainda vimento a fazer a reforma.
mais. A soluo para os grandes pro- Quando as idias foram inicialmente
blemas brasileiros no era substituir o apresentadas, em janeiro de 1995, a resis-
Estado pelo mercado, como a ideologia tncia foi muito grande (BRESSER-PEREIRA,
liberal propunha, mas refor mar e 1999), principalmente porque eram idias
reconstruir o Estado para que este novas, e tambm porque elas pareciam
pudesse ser agente efetivo e eficiente de neoliberais e contra os interesses dos
regulao do mercado e de capacitao servidores pblicos. Tratei, entretanto, de
das empresas no processo competitivo enfrentar essa resistncia da forma mais
internacional. Dessa forma, no MARE, direta e aberta possvel. O tema era novo e
no demorei em fazer o diagnstico e complexo para a opinio pblica, e a
definir as diretrizes e os objetivos da imprensa tinha dificuldades em dar ao
minha tarefa. Comeava ento a reforma debate uma viso completa e fidedigna.
gerencial de 1995. No fui eu quem No obstante, a imprensa serviu como um
solicitou a mudana de status e de nome maravilhoso instrumento para o debate das
do Ministrio, mas essa mudana idias. Minha estratgia principal era atacar
provavelmente fazia sentido para o a administrao pblica burocrtica, ao
presidente: dessa forma ele fazia um mesmo tempo em que afirmava a impor-
desafio ao novo ministro, e equipe que tncia do servio pblico, defendia as
eu iria reunir em torno de mim. A carreiras de Estado e mostrava a relao
resposta ao desafio foi elaborar, ainda direta da reforma que estava propondo
no primeiro semestre de 1995, o Plano com o fortalecimento da capacidade
34
gerencial do Estado. Dessa for ma dotados de competncia tcnica e esprito

confundia meus crticos que afirmavam pblico. A reforma havia conquistado o
que eu agia contra os burocratas pbli- corao e as mentes da alta burocracia
cos, quando eu procurava fortalec-los, que, ao contrrio do que afirma a teoria
conferir-lhes maior capacidade de ao e da escolha racional, no faz apenas
torn-los responsabilizados. Em pouco compensaes entre o seu desejo de ficar
tempo, um tema que no estava na agenda rica via corrupo e o de subir na carreira,
do pas assumiu o carter de um grande mas na sua maioria faz compensaes
debate nacional. Os apoios de servidores, entre este segundo objetivo e o de
de polticos principalmente de gover- contribuir para o interesse pblico.
nadores e de prefeitos e de intelectuais
Na medida em
que a reforma
gerencial a segunda
grande reforma
administrativa do
aparelho do Estado
capitalista, sua
adoo por ns, como
para todos os pases
de renda mdia e
alta, era apenas uma
questo de tempo.
Uns avanam, outros Homenageados no Concurso de Monografias para a Revista do
Servio Pblico (1960).
se atrasam.
no tardaram, e afinal quando a reforma Para realizar a reforma dois instru-

constitucional foi promulgada, em abril mentos foram usados: de um lado, o
de 1998, formara-se um quase-consenso Plano Diretor da Reforma do Aparelho
sobre sua importncia para o pas, agora do Estado, de outro, uma emenda
fortemente apoiada pela opinio pblica, constitucional. A reforma constitucional
pelas elites formadoras de opinio, e em foi parte fundamental da refor ma
particular pela alta burocracia pblica. gerencial de 1995 j que esta implicava
Estava claro que a reforma beneficiava a mudanas institucionais fundamentais.
maioria dos altos administradores Muitas mudanas institucionais, porm,
pblicos existentes no pas que so foram de carter infraconstitucional. Mas
35
mesmo no plano legal a reforma excedeu Federal, com destaque para a melhoria
em muito a Emenda 19. Quando, por substancial das infor maes da
exemplo, em 1997, as duas novas administrao pblica antes desor-
instituies organizacionais bsicas da ganizadas ou inexistentes e o forta-
reforma, as agncias executivas (insti- lecimento das carreiras de Estado. Um
tuies estatais que executam atividades nmero importante de concursos foi
exclusivas de Estado) e principalmente as realizado e a capacitao feita pela
organizaes sociais (instituies ENAP, revitalizada. Em suma, o ideal
hbridas entre o Estado e a sociedade que meritocrtico contido no chamado
executam os servios sociais e competi- modelo weberiano no foi abando-
tivos) foram formalmente criadas, isso nado pelo MARE; ao contrrio, foi
no dependeu de mudana da Consti- aperfeioado.
tuio. Grandes alteraes tambm foram
realizadas na forma de remunerao dos Abrucio est correto quando mostra
cargos de confiana, na forma de recrutar, que a reforma gerencial de 1995 tinha
selecionar e remunerar as carreiras de aspecto burocrtico. No havia, porm,
Estado, sem que para isso fosse neces- nada de paradoxal nisso. A nfase que dei
srio mudar a Constituio. Por outro ao ncleo estratgico do Estado e a reali-
lado, algumas das leis complementares zao de concursos pblicos anuais para
Emenda 19, como aquela que define as todas as carreiras burocrticas tinham
carreiras de Estado e aquela que, a partir deliberadamente esse objetivo. A reforma
da anterior, estabelece os critrios de no foi mera cpia da Nova Gesto
demisso por insuficincia de desem- Pblica. Foi adaptao criativa das
penho, no foram ainda aprovadas pelo reformas de gesto pblica que estavam
Congresso. O documento essencial para acontecendo em alguns pases ricos, com
a reforma, entretanto, foi o Plano Diretor o desenvolvimento de uma srie de
da Reforma do Aparelho do Estado, que conceitos e de um modelo estrutural que
continha o diagnstico e toda a lgica da no estavam presentes ou estavam mal
reforma que ento se iniciava. Fernando definidos na literatura europia e americana
Abrucio (2007, p. 5) observou recente- a respeito.
mente que os principais avanos obtidos A reforma gerencial de 1995 tem trs
pela reforma gerencial de 1995 se deram dimenses: uma institucional, outra cultural,
no processo de complementao da e uma terceira de gesto4. A prioridade,
reforma burocrtica de 1937: naturalmente, cabia mudana institucional,
j que uma reforma em primeiro lugar
a maior mudana realizada foi, uma mudana de instituies. Para realiz-
paradoxalmente, a continuao e aper- la, foi necessrio que, antes, se realizasse um
feioamento da civil service reform, por debate nacional no qual a cultura burocrtica
mais que o discurso do Plano Diretor at ento dominante foi submetida a uma
da Reforma do Estado se baseasse crtica sistemtica, ao mesmo tempo em que
numa viso (erroneamente) etapista se acentuavam dois aspectos da reforma: a
com a reforma gerencial vindo depois nova estrutura do aparelho do Estado
da burocrtica. Houve grande reorga- que se estava propondo, baseada em ampla
nizao administrativa do Governo descentralizao para agncias e
36
organizaes sociais, e a nova forma de exclusivas de Estado, dentro do qual esto

gesto apoiada no mais em regulamentos o ncleo estratgico e as agncias executivas
rgidos, mas na responsabilizao por ou reguladoras; os servios sociais e
resultados atravs de contratos de gesto. cientficos, que no so exclusivos, mas que,
A reforma gerencial de 1995 baseia- dadas as externalidades que possuem e os
se em um modelo que implica mudanas direitos humanos que garantem, exigem
estruturais e de gesto. A reforma no forte financiamento do Estado; e, final-
estava interessada em discutir o grau de mente, o setor de produo de bens e
interveno do Estado na economia, uma servios para o mercado. Considerados
vez que j se chegou a um razovel esses trs setores, a reforma estabeleceu trs
consenso sobre a inviabilidade do Estado perguntas adicionais: que tipo de adminis-
mnimo e da necessidade da ao regula- trao, que tipo de propriedade, e que tipo
dora, corretora, e estimuladora do Estado. de instituio organizacional devem
Ao invs de insistir nessa questo, a reforma prevalecer em cada setor? A resposta
partiu de uma srie de perguntas de carter primeira pergunta simples: deve-se adotar
estrutural que tinham como pressuposto a administrao pblica gerencial.
gerencial o fato de que a descentralizao, No plano das atividades exclusivas de
a conseqente autonomia dos gestores, e a Estado, porm, uma estratgia essencial
sua responsabilizao por resultados reforar o ncleo estratgico, ocupando-o
tornam os gestores e os executores mais com servidores pblicos altamente compe-
motivados e as agncias mais eficientes. As tentes, bem treinados e bem pagos. A
perguntas de carter estrutural eram: questo da propriedade uma questo
primeiro, quais so as atividades que o estrutural essencial para o modelo da
Estado hoje executa que lhe so exclusivas, reforma gerencial. No ncleo estratgico
envolvendo poder de Estado? Segundo, e nas atividades exclusivas do Estado, a
quais as atividades para as quais, embora propriedade ser, por definio, estatal. Na
no exista essa exclusividade, a sociedade produo de bens e servios h hoje, em
e o Estado consideram necessrio financiar contraposio, um consenso cada vez
(particularmente servios sociais e cient- maior de que a propriedade deve ser
ficos)? Finalmente, quais as atividades privada, particularmente nos casos em que
empresariais, de produo de bens e no haja monoplio, mas um razovel grau
servios para o mercado? A resposta a essas de competio. No domnio dos servios
perguntas dependia da existncia de uma sociais e cientficos, a propriedade dever
terceira forma de propriedade no capi- ser essencialmente pblica no-estatal. As
talismo contemporneo, alm da proprie- atividades sociais, principalmente as de
dade privada e da estatal: a propriedade sade, educao fundamental e de garantia
pblica no-estatal que assume cada vez de renda mnima, e a realizao da pesquisa
maior importncia nas sociedades contem- cientfica envolvem externalidades positivas
porneas. A partir dessas perguntas e da e dizem respeito a direitos humanos
dicotomia da administrao burocrtica fundamentais. So, portanto, atividades que
versus gerencial, foi-me possvel construir o mercado no pode garantir de forma
o modelo estrutural da reforma. adequada por meio do preo e do lucro.
Os Estados modernos contam Logo, no devem ser privadas. Por outro
com trs setores: o setor das atividades lado, uma vez que no implicam no
37
exerccio do poder de Estado, no h razo autonomia para regulamentarem os setores

para serem controladas pelo Estado, nem empresariais que operam em mercados
para serem submetidas a todos os no suficientemente competitivos, enquanto
controles inerentes administrao as agncias executivas ocupam-se princi-
burocrtica. Logo, se atividades sociais no palmente da regulao de atividades
devem ser privadas, nem estatais, a competitivas e da execuo de polticas
alternativa adotar-se o regime da pblicas. Tanto em um caso como no
propriedade pblica no-estatal, utilizar outro, mas principalmente nas agncias
organizaes de direito privado, mas com reguladoras, a lei deixou espao para a ao
finalidades pblicas, sem fins lucrativos. reguladora e discricionria da agncia, j
Propriedade pblica, no sentido de que que no possvel nem desejvel regula-
se deve dedicar ao interesse pblico, que mentar tudo por meio de leis e decretos.
deve ser de todos e para todos, que no No campo dos servios sociais e cient-
visa ao lucro; no-estatal porque no ficos, ou seja, das atividades que o Estado
parte do aparelho do Estado. As organi- executa, mas no lhe so exclusivas, a idia
zaes pblicas no-estatais podem ser em foi transformar as fundaes estatais hoje
grande parte e em certos casos, inteira- existentes em organizaes sociais. As
mente financiadas pelo Estado. Quando agncias executivas sero plenamente inte-
se trata, por exemplo, de um museu, ele gradas ao Estado, enquanto as organi-
deve ser quase integralmente financiado zaes sociais incluir-se-o no setor pblico
pelo poder pblico. Essa forma de no-estatal. Organizaes sociais so
propriedade garante servios sociais e organizaes no-estatais autorizadas pelo
cientficos mais eficientes do que os reali- parlamento de um pas a receber dotao
zados diretamente pelo Estado, e mais oramentria do poder executivo perante
confiveis do que os prestados por o qual so responsabilizadas por meio de
empresas privadas que visam o lucro ao contratos de gesto.
invs do interesse pblico. mais confivel Todas essas mudanas estruturais,
do que as empresas privadas porque, em entretanto, devem ser acompanhadas de
reas to delicadas como a educao e a mudanas no plano da gesto estrito senso.
sade, a busca do lucro muito perigosa. Enquanto a administrao pblica buro-
mais eficiente do que a de organizaes crtica enfatizava a superviso cerrada, o uso
estatais, porque pode dispensar os de regulamentos rgidos e detalhados, e a
controles burocrticos rgidos, na medida auditoria de procedimentos, a reforma
em que as atividades envolvidas so geral- gerencial enfatizar o controle por resul-
mente atividades competitivas, que podem tados, a competio administrada por
ser controladas por resultados com relativa excelncia, e a participao da sociedade no
facilidade. controle das organizaes e polticas do
Trs instituies organizacionais emer- Estado. O instrumento que o ncleo
giram da reforma, ela prpria um conjunto estratgico usa para controlar as atividades
de novas instituies: as agncias regu- exclusivas realizadas por agncias e as no-
ladoras, as agncias executivas, e as exclusivas atribudas a organizaes sociais
organizaes sociais. No campo o contrato de gesto. Nas agncias,
das atividades exclusivas de Estado, as o ministro nomeia o diretor-executivo e
agncias reguladoras so entidades com assina com ele o contrato de gesto; nas
38
organizaes sociais, o diretor-executivo Uma reforma bem sucedida

escolhido pelo conselho de administrao;
ao ministro cabe assinar os contratos de ges- Desde o incio de 1998, tornou-se claro
to e controlar os resultados. Os contratos que a reforma gerencial de 1995 fora bem
de gesto devem prever os recursos de sucedida no plano cultural e institucional5.
pessoal, materiais e financeiros com os quais A idia da administrao pblica gerencial
podero contar as agncias ou as organiza- em substituio burocrtica tornara-se
es sociais, e definiro claramente quan- vitoriosa, e as principais instituies neces-
titativa e qualitativamente as metas e srias para sua implementao tinham sido
respectivos indicadores de desempenho: os aprovadas, a comear pela Emenda 19.
resultados a serem alcanados, acordados Entretanto, estava claro tambm para mim
Sabemos (...)
que a democracia
Portes do Palcio do Trabalho, no Rio de Janeiro, onde
implica no apenas se publicava a RSP (1938).
liberdade de
pensamento e
eleies livres,( ...)
mas significa
tambm prestao
de contas perma-
nente por parte da
burocracia pblica
de forma a permitir
a participao dos
cidados no
processo poltico.
pelas partes. A competio administrada que o Ministrio da Administrao Federal

por excelncia compara agncias ou e Reforma do Estado, criado em 1995,
unidades que realizam atividades seme- no tinha poder suficiente para a segunda
lhantes, de forma que os indicadores de etapa da reforma: sua implementao. S
desempenho derivam da prpria compe- o teria se fosse uma secretaria especial da
tio, e dos incentivos positivos que so presidncia e contasse com o interesse
estabelecidos. O controle ou a responsa- direto do presidente da Repblica. Como
bilizao (accountability) social essencial para essa alternativa no era realista, passei a
o xito da reforma baseada em agncias defender dentro do governo a integrao
descentralizadas. desse ministrio no do Planejamento, com
39
o argumento de que em um ministrio que baixa e mdia burocracia pblica. O

controla o oramento pblico haveria poder Estado devia continuar grande porque a
suficiente para implementar a reforma. carga tributria se conservaria alta, ou, em
Minha proposta coincidiu com a viso outras palavras, porque se mantinha
do problema que tinha a Casa Civil, e responsvel pela garantia dos direitos
acabou sendo aceita na reforma ministerial sociais, particularmente por uma educao
que inaugurou, em janeiro de 1999, o fundamental, por cuidados de sade e por
segundo governo Fernando Henrique uma renda bsica previdenciria, garantidos
Cardoso. O MARE foi fundido com o de maneira universal. Mas esses servios
Ministrio do Planejamento, passando podiam ser executados em seu nome por
o novo ministrio a ser chamado Ministrio organizaes sociais que, por definio, no
do Planejamento, Oramento e Gesto6. empregam ser vidores pblicos. Em
Esse ministrio, ao qual foi atribuda a conseqncia, a partir de 2003, a reforma
misso de implementar a reforma gerencial, foi relativamente paralisada a nvel federal.
no deu, porm, a devida ateno nova Mesmo nesse nvel, porm, sua atividade
misso, exceto nas aes relativas social mais bem sucedida, Bolsa Famlia,
implementao dos projetos do Plano vem sendo administrada segundo critrios
Plurianual, PPA. Praticamente todos os gerenciais. Por outro lado, seu servio social
ministros preocuparam-se exclusivamente que mais emprega servidores, a previdncia
com o oramento, deixando a gesto em social, vem passando por uma reforma em
segundo plano. O oramento no foi que os princpios gerenciais esto sendo
diretamente relacionado com o programa adotados. Finalmente, o governo comeou
de gesto da qualidade. A transformao a discutir a criao de uma fundao
de rgos do Estado em agncias pblica que, caso se concretize e no conte
executivas, ou, dependendo do caso, em com servidores pblicos, ser uma forma
organizaes sociais, no ganhou fora a alterada e talvez aperfeioada de organizao
nvel federal. Os concursos pblicos anuais social. Em qualquer hiptese, est claro que
para as carreiras de Estado foram parcial- a reforma gerencial de 1995 continua viva
mente descontinuados a ttulo de economia mesmo no nvel federal. O fato de que esta
fiscal. Hoje estou convencido que me uma reforma que corresponde ao estgio
equivoquei ao propor a extino do MARE: de desenvolvimento do Estado brasileiro a
no previa o desinteresse do ministro pelo torna inevitvel. Sua garantia maior um
tema da gesto, sua quase total concentrao nmero crescente de gestores pblicos em
no processo oramentrio7. Braslia que sabem o quo importante ela
Em 2003, comea o governo Lula. A para se legitimar a ao do Estado e se
reforma gerencial de 1995, ao enfatizar a garantir o desenvolvimento econmico e
importncia do ncleo estratgico do social do pas.
Estado, e ao defender que as atividades Se isso verdade a nvel federal,
operacionais do Estado fossem trans- ainda mais a nvel estadual e municipal o
feridas para organizaes sociais quando que no surpreendente dado que os
se tratassem de servios sociais e cien- servios sociais e cientficos que envolvem
tficos, ou simplesmente fossem tercei- grandes contingentes de servidores e
rizadas se fossem atividades empresariais, atendem a um grande nmero de cidados
reduzia substancialmente o espao para a so realizados nesse nvel. Nos Estados
40
Unidos, conforme Osborne e Gaebler das idias presentes na reforma Bresser,

(1992) demonstraram, a reforma iniciou- houve, no quadrinio de 2003-2006, uma
se e avanou muito mais a nvel municipal migrao de tcnicos de alto escalo que
e estadual do que federal. Isso era verdade tinham trabalhado no Governo Federal,
nos anos de 1990 e continua verdade na especialmente no primeiro governo FHC,
atual dcada. No Brasil, no mbito estadual, para os governos estaduais.
a reforma gerencial est avanando em Conforme Regina Pacheco (2006, pp.
toda parte (CONSAD, 2006). Em So Paulo, 171, 183), quatorze estados apresentam
por iniciativa do governador Mario Covas, gesto por resultados. A contratualizao
foram criadas grandes organizaes envolveu indicadores de desempenho va-
hospitalares de sade no formato das riados, algumas das experincias utilizan-
organizaes sociais. Seu xito em termos do como indicador final o ndice de
de qualidade dos servios e de reduo de Desenvolvimento Humano (IDH) que, no
custos impressionante. Entre outros entanto, no indicado por sua amplitude
estados, em Pernambuco e em Minas excessiva. Em um nvel mais amplo, as
Gerais, esto sendo realizadas reformas idias da reforma gerencial de 1995
amplas que utilizam todos os critrios e ultrapassaram as fronteiras do pas, e, por
princpios da Reforma da Gesto Pblica meio do Conselho Latino-Americano de
de 1995. Abrucio e Gaetani (2006, no Administrao para o Desenvolvimento
32-33), avaliando os avanos da reforma (CLAD), que realiza grandes congressos
da gesto pblica de 1995 nos estados, anuais desde ento, estendeu-se para a Am-
encontraram efeitos em quatro nveis. O rica Latina atravs da aprovao pelos
primeiro nvel diz respeito ao apoio que, ministros de administrao latino-ame-
como ministro, dei aos encontros entre ricanos do documento Uma Nova Gesto
secretrios estaduais de gesto. O segundo, Pblica para a Amrica Latina8.
a adoo de modelos institucionais A implementao da reforma gerencial
derivados da reforma Bresser constitui de 1995 durar muitos anos no Brasil,
uma segunda demonstrao de sua impor- passar por avanos e retrocessos, enfren-
tncia; hoje j existem 67 organizaes tar a natural resistncia mudana e o
sociais em 12 estados da federao, no corporativismo dos velhos burocratas, os
ocorrendo nelas uma cpia da proposta interesses eleitorais dos polticos, o interesse
do Plano Diretor, mas um estmulo dos capitalistas em obter benefcios do
imaginao institucional dos estados. Em Estado. Mas o essencial , de um lado, que
um terceiro nvel, a partir do debate que ela corresponde ao estgio histrico do
se instalou durante quatro anos (1995- desenvolvimento brasileiro, e, de outro, que
1998), essa concepo de reforma foi ela foi adotada pela alta burocracia pblica
utilizada como pano de fundo das brasileira que sabe que seu poder e seu
reformas, mesmo quando do arrefeci- prestgio dependem de um Estado
mento desse modelo no plano federal. eficiente. Entretanto, a burocracia pblica
Desse caldo de cultura estabeleceu-se um s voltar a ter o prestgio e o poder que
referencial geral de modernizao, capaz teve no perodo ureo do desenvolvi-
de fornecer motivaes para a adoo de mento brasileiro quando voltar a participar
um novo modelo de gesto pblica. de nova estratgia nacional de desenvol-
Completando o processo de propagao vimento. Levar adiante a reforma
41
Gerencial importante, esta um meio: diminuir um pouco a grande concentrao

para que a ao da burocracia pblica de renda existente, mas no teve proposta
brasileira volte a ter pleno sentido preciso em relao ao desenvolvimento econ-
tambm que os objetivos de desenvol- mico, e, quando se viu brevemente no
vimento econmico e social sejam poder, em 1985, levou o Pas ao grande
restabelecidos. desastre que foi o Plano Cruzado. Havia
necessidade, ento, de uma mudana
Um novo sentido de misso profunda das polticas econmicas para as
quais a sociedade brasileira no estava
O Estado brasileiro, do ponto de vista preparada. As causas imediatas da Grande
scio-poltico, passou por vrias fases. O Crise era a dvida externa contrada nos
Estado oligrquico era um Estado por anos 1970 e a alta inflao inercial que
definio capturado pelos interesses de decorreu do uso da indexao de preos.
classe. O Estado nacional-desenvolvimen- Mas era preciso tambm mudar do velho
tista, entre 1930 e 1984, foi um Estado de desenvolvimentismo baseado na substi-
transio que promoveu a industrializao, tuio de importaes e nos investimentos
realizou a reforma burocrtica de 1936, a do Estado para um novo desenvolvi-
partir da aliana poltica da burguesia mentismo que se concentrasse em tornar a
industrial com a alta burocracia pblica, economia brasileira mais competitiva
mas foi antes marcado pelo autoritarismo externamente por meio de polticas
do que pela democracia. O Estado que macroeconmicas que combinassem
hoje existe no Brasil , no plano poltico, o estabilidade com crescimento e que
Estado democrtico e esse foi um garantissem aos empresrios taxas de juros
grande avano. Entretanto, do ponto de moderadas e principalmente taxas de
vista social e econmico, deixou de ser cmbio competitivas. Esse , essencial-
nacional e voltou a ser dependente: um mente, o tema de meu livro Macroeco-
Estado liberal-dependente incompatvel nomia da estagnao (2007), cujas teses
com a retomada do desenvolvimento no repetirei aqui.
econmico. Nele, o pacto poltico domi- Aqui, importante assinalar os fatores
nante passou a ser constitudo por uma que levaram o Brasil a renunciar sua
aliana dos rentistas ou capitalistas inativos condio de nao independente no
com o setor financeiro, as empresas governo Collor e chegada ao poder de
multinacionais e os interesses internacionais uma coalizo poltica intrinsecamente
no Brasil os dois primeiros grupos adversria do desenvolvimento econmico
interessados em elevadas taxas de juro e do Pas o Pacto Liberal-Dependente
os dois ltimos, em taxa de cmbio sobre- esto desaparecendo. Embora as taxas de
apreciada. crescimento sejam muito baixas quando
H muitas causas que explicam esse comparadas com a dos demais pases, a
quadro nacional, todas elas associadas ao economia brasileira no vive mais o quadro
fracasso do Pacto Popular-Democrtico de crise dos anos de 1980. Por outro lado,
de 1977 em conduzir o Pas. Esse pacto o pressuposto de suas elites intelectuais,
foi capaz de promover a transio marcadas pela teoria da dependncia e pelo
democrtica, deu origem a uma srie de Ciclo Democracia e Justia Social de que
polticas sociais que contriburam para o desenvolvimento econmico estava
42
assegurado no havendo por que se pblica. Por enquanto, ela continua, como
preocupar com ele, perdeu qualquer base toda a sociedade brasileira, desorientada.
na realidade: o desenvolvimento que esta- Sua rea econmica limita-se racionalidade
va assegurado durou apenas os anos de de reduzir despesas o que necessrio,
1970. Em terceiro lugar, est ficando claro mas est longe de ser suficiente. Falta a
para a toda a sociedade o fracasso da todos uma estratgia nacional de desen-
ortodoxia convencional, aqui e em outros volvimento. Enquanto o Brasil no voltar
pases como a Argentina e o Mxico, em a ter um projeto de nao, enquanto a
promover o desenvolvimento econmico. coalizo poltica dominante estiver
Quando, neste quadro, a Argentina rompe formada por empresas multinacionais e
com a ortodoxia convencional e passa a interesses estrangeiros no Brasil, no haver
adotar estratgias macroeconmicas seme- desenvolvimento econmico. S quando
lhantes aos dos pases asiticos (cmbio voltar a existir no pas uma coalizo poltica
competitivo, taxa de juros moderada, e ampla, da qual faam parte central a alta
ajuste fiscal rgido), passa a crescer forte- burguesia industrial e alta burocracia
mente. Em quarto lugar, a hegemonia ide- pblica, o Brasil poder voltar a realmente
olgica norte-americana, que se tornara se desenvolver. Enquanto isso no acon-
absoluta nos anos de 1990, enfraqueceu- tece, o pas se manter quase-estagnado
se de maneira extraordinria a partir de crescendo porque o capitalismo din-
2000, devido ao fracasso da ortodoxia mico, mas vendo sua distncia em relao
convencional em promover o desenvolvi- aos pases ricos aumentar ao invs de
mento econmico e devido ao desastre diminuir, como seria de se esperar.
que representou para os Estados Unidos A eventual retomada do desenvolvi-
a guerra do Iraque. Finalmente, nota-se mento econmico em termos nacionais
entre os empresrios industriais, que no resolver magicamente os problemas
ficaram calados durante os anos de 1990, do pas. Continuaremos a ver no Brasil
uma nova conscincia dos problemas um elevado grau de corrupo, uma
nacionais e uma nova competncia em generalizada violncia aos direitos repu-
matria macroeconmica por parte de blicanos dos cidados, ou seja, ao direito
suas assessorias que sero essenciais para a que cada cidado tem de que o patrimnio
definio, em conjunto com a burocracia pblico seja usado de forma pblica. A
pblica, de um novo desenvolvimentismo. pobreza, a injustia e o privilgio conti-
nesse quadro mais amplo que a idia nuaro ainda amplamente dominantes no
de um novo desenvolvimentismo, que se Brasil. A violncia aos direitos sociais
oponha tanto ortodoxia convencional ainda convive com violncias aos direitos
quanto ao velho desenvolvimentismo, se civis, especialmente dos mais pobres. Mas
impe. O nacional-desenvolvimentismo em todas essas reas o progresso depende
desempenhou seu papel, mas foi superado, da retomada do desenvolvimento econ-
enquanto a ortodoxia convencional uma mico. verdade que, na rea poltica e
estratgia proposta por nossos concor- social, houve substancial avano desde
rentes que antes neutraliza do que promove 1980, ou seja, desde que a economia
o desenvolvimento econmico. dentro entrou em regime de quase-estagnao.
do quadro do novo-desenvolvimentismo Isso foi possvel graas principalmente ao
que devemos pensar o papel da burocracia Pacto Democrtico-Popular de 1977.
43
Dificilmente, porm, ser possvel Na rea mais geral da gesto, graas a

continuar a progredir nessas duas reas e concursos anuais para todas as carreiras do
na proteo do meio ambiente se a ciclo de gesto e especialmente para a dos
Nao no for reconstituda, se a socie- gestores pblicos, o Estado brasileiro conta
dade como um todo no voltar a se cons- hoje na rea federal com uma burocracia
tituir como Nao, e se suas classes diri- muito melhor preparada e eficiente do que
gentes no voltarem a contar com uma geralmente se imagina. No nvel estadual,
burocracia pblica dotada de misso esto tambm se multiplicando as carreiras
republicana. de gestores pblicos. Na rea do Poder
A burocracia pblica exerce papel Legislativo, a burocracia pblica experi-
importante quando a respectiva sociedade, mentou grande avano graas s carreiras
e principalmente a classe burguesa que nela de assessoramento criadas no Senado e na
exerce papel dominante tem razovel Cmara dos Deputados.
clareza quanto aos objetivos a serem Tais xitos se devem em grande parte
alcanados e aos mtodos a serem Reforma Gerencial iniciada em 1995 que,
adotados. Entre 1930 e 1980, isso alm de tornar o aparelho do Estado mais
aconteceu, entremeado por uma crise na eficiente, est devolvendo burocracia
primeira metade dos anos de 1960, mas, pblica brasileira parte do prestgio social
desde os anos de 1980, o Brasil no conta que perdeu em conseqncia do esgota-
mais com estratgia nacional de desenvol- mento da estratgia nacional-desenvol-
vimento. No obstante, essa burocracia, ao vimentista e do retorno a uma democracia
contrrio do que se afirma, tem logrado liberal. Mais do que isso, a reforma da
xitos importantes na gesto do aparelho gesto pblica est dando a amplos setores
do Estado. Isso ocorreu especialmente na da burocracia pblica brasileira um novo
sade pblica graas ao xito do SUS sentido de misso. O etos do servio
(Sistema nico de Sade) em estabelecer pblico, que nunca lhe faltou, foi embaado
um sistema de atendimento de sade pela desorientao social, mas a existncia
populao universal, muito barato, e com de quadro de reforma factvel vem lhe
qualidade razovel. Tem logrado tambm dando novo nimo e objetivos mais claros.
avanos, entre outros setores, na defesa do So, por enquanto, objetivos internos ao
meio ambiente e da educao fundamental, aparelho do Estado. Um objetivo maior,
onde j no existe mais um problema de de participao na retomada do desenvol-
quantidade, o problema central agora o vimento nacional, depende de toda a
da qualidade do ensino. E poder ter sociedade e seus lderes polticos se
maiores avanos na medida em que essa voltarem para ele. Depende da refundao
qualidade depende no apenas de maior da nao brasileira.
treinamento dos professores, mas princi- Nesse processo, o papel da burocracia
palmente de novas formas de gesto da pblica dos seus servidores, dos seus
educao. Fracassa na rea do ensino intelectuais importante. Em todas as
universitrio, que no Brasil, por ser estatal reas do Estado, a burocracia pblica estrito
como na Frana e na Alemanha, ao invs senso divide o poder com os polticos. Em
de pblico no-estatal como nos Estados apenas um dos trs poderes, no Judicirio,
Unidos e na Gr-Bretanha, apresenta os burocratas possuem o poder final; nos
resultados altamente insatisfatrios. demais, os polticos detm esse poder.
44
Desde a Constituio de 1988, a autonomia responsabilizao e participao. Em outro

da alta burocracia judicial, que inclui alm trabalho (BRESSER-PEREIRA, 2004), vi trs
da prpria magistratura o Ministrio Pblico estgios histricos da democracia: a demo-
e a Advocacia do Estado, e a Advocacia cracia de elites ou liberal, da primeira
Pblica, tornou-se muito mais forte em metade do sculo XX, a democracia de
certos momentos, excessiva. Ocorreu, opinio pblica ou social, da segunda
entretanto, um processo de gradual metade desse sculo, e a democracia
desvinculao da magistratura pblica de participativa que vai aos poucos apare-
ideologia liberal e formalista que atende aos cendo. No Brasil, as trs formas de
interesses da ordem constituda, e sua democracia esto presentes e embaralhadas:
vinculao, de um lado, a seus prprios temos muito de democracia de elites, j
interesses corporativos, de outro, aos inte- somos uma democracia social, e a Consti-
resses da justia social que animaram a carta tuio de 1988 abriu espao para uma
de 1988. Entretanto, conforme Vianna et al democracia participativa. Antes de chegar
(1997, p. 38), embora parte do Estado, a ela, porm, alm de melhorarmos os
encravado em suas estruturas, o Judicirio nossos sistemas de participao, ser
como ator no est destinado a irromper necessrio tornar a burocracia pblica mais
como portador de rupturas a partir de responsabilizada perante a sociedade.
construto racional que denuncie o mundo No creio, entretanto, que essa mudana
como injusto. A lenta autonomizao do seja possvel se a sociedade brasileira no
Judicirio dos interesses econmicos um voltar a ser uma verdadeira Nao e a ter
fator positivo que reflete o fato de que os estratgia nacional de desenvolvimento eco-
magistrados se percebem como parte da nmico, social e poltico. Entre o incio do
classe profissional com deveres para com sculo XX e 1964, a sociedade brasileira
os pobres, ao invs de fazerem parte da no quadro do Ciclo Nao e Desenvolvi-
capitalista. mento constituiu a nao brasileira e
A burocracia pblica, para realizar seu industrializou o Brasil, mas, em compen-
papel, precisa de mais autonomia e de sao, deixou em segundo plano a demo-
mais responsabilizao (accountability). A cracia e a justia social. Esse ciclo terminou
reforma gerencial de 1965 deu um papel no golpe militar de 1964. A partir do incio
decisivo ao controle social, ou seja, dos anos de 1970, um novo ciclo da
responsabilizao da burocracia pblica sociedade comeou o Ciclo Democracia
perante a sociedade, mas isso vem e Justia Social , que promoveu o avano
ocorrendo de maneira lenta. Sabemos, da democracia e procurou reduzir as desi-
porm, que a democracia implica no gualdades sociais mais gritantes e a pobreza
apenas liberdade de pensamento e eleies extrema, mas abandonou a idia de nao
livres, no apenas representao efetiva dos e foi incapaz de promover desenvolvi-
cidados pelos polticos e mais amplamente mento econmico. Em meados de 2000,
pela burocracia pblica, mas significa esse ciclo tambm est esgotado. O grande
tambm prestao de contas permanente desafio que se coloca hoje para a socie-
por parte da burocracia pblica de forma dade brasileira o de fazer uma sntese
a permitir a participao dos cidados no desses dois ciclos algo que possvel e
processo poltico. Os quatro pilares da que dar orientao e sentido para sua
democracia so liberdade, representao, burocracia pblica.
45
Notas
1
Fiz a anlise da classe tecnoburocrtica principalmente em BRESSER-PEREIRA. A sociedade Estatal
e a tecnoburocracia, 1981.
2
A doena holandesa uma falha de mercado que leva os pases dotados de amplos e baratos
recursos naturais a verem sua taxa de cmbio se apreciar de maneira a tornar no competitiva e,
dependendo da gravidade da apreciao, inviabilizar atividades industriais operando no estado da
arte da tecnologia.
3
Poupana externa dficit em conta corrente. Quando um pas incorre em dficit em conta
corrente sua taxa de cmbio se aprecia em relao quela que existira se houvesse equilbrio em conta
corrente.
4
Para a formulao e incio da implementao da reforma gerencial de 1995, alm de escrever,
com a ajuda de assessores, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, escrevi diversos
trabalhos publicados principalmente na Revista do Servio Pblico. Sintetizei esses trabalhos e as
primeira realizaes da reforma no livro Reforma do Estado para a cidadania (1998). Ainda no
perodo 1995-98, ver o livro organizado por Vera Petrucci e Letcia Schwarz, (orgs.), 1998, e o
trabalho de Indermit Gill (1998). Hoje existe uma enorme bibliografia sobre a reforma.
5
Sobre o processo poltico de aprovao da reforma ver Marcus Melo, 2002 e Bresser-Pereira,
1999.
6
O presidente disse-me ento, ao informar de sua deciso de fundir os dois ministrios, que
entendia que minha misso na administrao federal havia sido cumprida, e me convidou para
assumir o Ministrio da Cincia e da Tecnologia. Permaneci nesse cargo entre janeiro e julho de 1999,
quando voltei para minhas atividades acadmicas.
7
A despeito de o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no ter utilizado o ora-
mento como recurso de poder para alavancar a implementao da Reforma Gerencial na segunda
gesto do governo Fernando Henrique Cardoso, avanos foram alcanados. Ver a respeito, Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (2002). No governo Lula, esses avanos continuaram ao
nvel da burocracia pblica federal, inicialmente sem o apoio do governo; aos poucos, porm, as
idias gerenciais tambm alcanaram seu nvel decisrio.
8
Ver CLAD (1998). O CLAD, com sede em Caracas, rene os governos de 24 pases latino-
americanos e do Caribe, e dos dois pases ibricos. Seu Conselho Diretivo formado pelos ministros
de administrao ou correspondentes em cada pas.
ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano

crtico e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, aprovado
para publicao, 2007.
ABRUCIO, Fernando Luiz; GAETANI, Francisco. Avanos e perspectivas da gesto pblica
nos estados: agenda, aprendizado e coalizo. In: CONSAD Conselho Nacional de
46
Secretrios de Gesto. Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados. So Paulo: Fundap,
2006.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A sociedade estatal e a tecnoburocracia. So Paulo: Brasiliense,
1981.
. Reflexes sobre a reforma gerencial brasileira de 1995. Revista do Servio
Pblico, vol. 50, n. 4, pp. 5-28, 1999.
. Democracy and public management reform: building the republican state. Oxford:
Oxford University Press, 2004.
. Macroeconomia da estagnao. So Paulo: Editora 34, 2007.
CLAD. Uma nova gesto pblica para a Amrica Latina. Caracas: CLAD Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Documento em espanhol,
portugus e ingls preparado pelo Conselho Cientfico e aprovado pelo Conselho Diretor
do CLAD, 14 de outubro, 1998. Disponvel no site do CLAD e em
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CONSAD. Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados. So Paulo: Editora da Fundap e
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GILL, Indermit S. Some determinants of sustainable public administration reform. Or, why I am
optimistic about administrative reforms in Brazil. Braslia: Escritrio do Banco Mundial
em Braslia, nov., 1998. Trabalho apresentado ao seminrio patrocinado pelo Conselho
Britnico, Public reform in Brazil and the British technical cooperation, Londres, 23
de novembro, 1998.
MELO, Marcus Andr. Reformas constitucionais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 2002.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Balano da reforma do Estado no Brasil:
a nova gesto pblica. Braslia: Secretaria da Gesto, Coleo Gesto Pblica, 2002.
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Revista de Administrao Pblica, vol. 40, n. 4, pp. 523-543, 2006.
PETRUCCI, Vera; SCHWARZ, Letcia (Org). Administrao pblica gerencial: a reforma de 1995.
Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1999.
VIANNA, Luiz Werneck; CARAVALHO, Maria Alice Rezende de; MELO, Manuel Palcios
Cunha; BURGOS, Marcelo Baumann. Corpo e alma da magistratura brasileira. Rio de Janeiro:
Revan, 1997.
Luis Carlos Bresser-Pereira.

doutor e livre docente em Economia pela Universidade de So Paulo. Atualmente professor da Fundao
Getlio Vargas, So Paulo. Contato: <ceciliaheise@uol.com.br>.
47
Viso de uma seo de servio de mecanografia (1945).
48
Jorge Viana RSP
Mais que
administrar, cuidar!
Jorge Viana
Quando fui convidado a colaborar com a edio comemorativa dos 70 anos

da Revista do Servio Pblico, relatando em ensaio um pouco da experincia de
gesto que adquiri nos quatro anos de Prefeitura de Rio Branco e nos oito de
governo do Estado do Acre, senti-me desafiado a fazer um mergulho na histria

do nosso trabalho, tentando buscar um sentido para os nossos sonhos e encontrar
uma resposta para algumas perguntas desafiadoras. Qual a importncia da
gesto pblica nas nossas vidas? Em que consiste o papel do gestor? Como
garantir programas de formao continuada para que a capacidade coletiva
aumente e o servio pblico seja de melhor qualidade? Poderia acrescentar mais
uma infinidade de questes como suporte do raciocnio que pretendo desen-

volver neste trabalho, mas, para efeito didtico, limito-me a um pequeno
mergulho na histria do movimento que nos trouxe at aqui.
O Acre um estado singular na federao. Tem uma histria nica, que
influenciou diretamente em tudo o que ocorreu. O que construmos at aqui
fruto do capital social acumulado a partir de um sonho originrio dos movimentos
49
RSP Mais que administrar, cuidar!
sociais organizados, que tiveram como desenvolver um sentimento de amor pelo

cone maior nosso companheiro Chico que faz e se dispor a cuidar com carinho
Mendes, que, com seu exemplo de dedi- do bem de todos. O gestor pblico acima
cao e entrega, chamou a ateno do de tudo um servidor, e sua misso garantir
mundo para as causas dos povos da a funcionalidade da estrutura administrativa
floresta e da questo ambiental na para que os direitos das pessoas sejam asse-
Amaznia. Essa nossa origem nos imps gurados e tambm para que os deveres dos
um desafio permanente de lidar com cidados sejam cumpridos. Na nossa
sonhos. Sonhos de mudanas e transfor- concepo, tanto as corporaes que repre-
maes, passando uma percepo de sentam os trabalhadores, quanto os gestores,
reinveno do governo. Foi isso o que devem estar abertos a este sentido amplo
ocorreu no Acre, com uma radical da gesto. O poder do gestor pblico tem
mudana de comportamento nos indi- que ser um poder obediencial, como diz
vduos, nas instituies e na sociedade. Essa Enrique Dussel em suas 20 teses de poltica
transformao foi ainda mais radical na (DUSSEL , 2005). O ocupante de funo
poltica, permitindo o surgimento de uma pblica, para ser legtimo e plenamente
nova gerao de polticos de sucesso que representativo, tem que estabelecer formas
hoje influencia inclusive no cenrio nacional, de aferio para agir em sintonia com seus
como a senadora e ministra Marina Silva e representados. Prestar contas do que faz.
o senador Tio Viana, vice-presidente Saber lidar com os mecanismos de controle,
do Senado. que h tempo deixaram de ser apenas as
Nossa experincia de gesto pblica ferramentas tradicionais de avaliao. No
traz em si a idia de servio sociedade. atual estgio de globalizao e revoluo
Muito alm da imagem da desconfiana, tecnolgica, da internet, do tempo real, isso
formalismo e burocracia que primeira j no mais suficiente. Hoje, nas sociedades
vista ela sugere, a gesto pblica algo complexas, as responsabilidades passam
fascinante. Para mim, uma das mais nobres necessariamente pelo que os anglo-saxes
atividades, porque se preocupa com o bem chamam de accountability social, vertical e
estar de todos. A gesto pblica tem que horizontal.
ser exercida pelos quadros mais qualifi- Accountability social diz respeito
cados. Por pessoas que renam boa capacidade da sociedade controlar o
formao tcnica, compromisso tico e governo a partir de suas instncias de
sensibilidade social e poltica. Por isso, no representao e do governo ser sensvel s
Acre, no aceitamos o conceito administrar demandas desta esfera. Na accountability
e decidimos troc-lo por cuidar, porque vertical, temos as eleies peridicas, que
administrar frio, distante, impessoal. vo medir o grau de responsividade (sensibi-
Optamos pelo conceito cuidar, porque ele lidade, cumprimento, responsabilidade)
pessoal, amoroso, inspira envolvimento dos governantes, proporcionando ao
e exige total entrega e dedicao. Quem cidado o cumprimento de sua vontade e,
ama, cuida, trata com carinho, dizia o jingle portanto sua capacidade de premiar ou
de uma de nossas campanhas expressando sancionar os gestores e suas polticas.
com preciso o nosso sentimento. Quanto accountability horizontal, no dizer
Assim como a me no administra, mas de Eli Diniz, trata de resgatar a dimenso
cuida dos filhos, o gestor deve ir alm e republicana da democracia, colocando
50
Jorge Viana RSP
disposio de agncias de controle como So muitas as ferramentas disponveis

Ministrio Pblico, Tribunais de Contas, para os gestores que queiram mudar esse
Ouvidorias, Controladorias, a informao quadro e se manter tecnicamente atuali-
das aes desenvolvidas pelo setor pblico zados. Um diferencial importante na cons-
(DINIZ, 2003). truo da nossa experincia de gesto foi
Infelizmente, a gesto pblica no a opo que fizemos de nos cercar de
continente latino-americano, de um modo todos os instrumentos possveis para
geral, pode ser considerada de baixa garantir o sucesso do nosso trabalho. Isso
responsabilidade. Tanto nos gabinetes dos comeou com a formao das nossas
dirigentes, dos gestores, quanto no modelo prprias lideranas. Nesse movimento de
de gesto adotado, sentimos essa deficincia. formao das lideranas do Acre, eu fui
(...) No Acre, no
aceitamos o conceito
administrar e decidimos
troc-lo por cuidar,
porque administrar
frio, distante,
impessoal. Optamos
pelo conceito cuidar,
porque ele pessoal,
amoroso, inspira
envolvimento e exige
total entrega e
dedicao. Funcionria na Sala do Cdigo Civil, na Casa de Ruy Barbosa (1943).
Ainda no se disseminou suficientemente a um dos primeiros a buscar e a ter a oportu-

cultura da formao permanente das nidade de me preparar como gestor. Com
pessoas, o que se verifica tambm em boa o apoio do companheiro Lula, no incio
parte das lideranas que ocupam posies dos anos 1990, estabeleci um contato com
estratgicas. A conseqncia disso um tcnicas de gesto e planejamento estra-
servio pblico sem estabilidade, sem tgico. A partir da, foram inmeros cursos
continuidade, de baixa qualidade, com e treinamentos, tanto para mim, como para
fragilidade nos mecanismos de tomada de outras lideranas do nosso projeto. Como
deciso e uma relao negativa das insti- resultado, tivemos importantes parcerias
tuies pblicas com a sociedade. com entidades que ajudaram na nossa
51
formao, como o Instituto Latino dissociar o Brasil da Amrica Latina,

Americano de Desenvolvimento Econ- porque, mesmo considerando as diferenas
mico e Social (ILDES); a Fundao e particularidades de cada pas, temos
Friedrich Ebert (FES), da Alemanha; a muitos interesses comuns e desafios sociais
Fundao Getlio Vargas (FGV); a Ama- similares a serem superados. Alm de
na-key do educador Oscar Motomura; os sermos herdeiros de uma cultura ibrica
consultores Klaus Schubert e Helosa secular que nos legou uma tardia consoli-
Nogueira e a prpria ENAP. Desde o incio, dao das instituies, a experincia demo-
trabalhamos com o mtodo PES Plane- crtica da Amrica Latina muito recente
jamento Estratgico Situacional, de Carlos quando comparada com os processos
Matus, e com metodologias alems de vividos na Europa e na Amrica do Norte.
planejamento. No Brasil, especificamente, somos
Aprendi com Carlos Matus, ex- fruto de um sistema colonial que se
membro do governo Allende, h quase 20 estendeu por trs dos nossos cinco sculos
anos, mas que ainda mantm sua atuali- de histria. Nossa experincia republicana
dade, que as tcnicas de gesto pblica relativamente nova e a democracia
evoluram muito pouco quando compa- representativa que praticamos mais recente
radas aos avanos experimentados pelas ainda. Alis, podemos dizer que a nossa
outras dimenses da vida das sociedades. democracia est em fase de implantao, e
Mesmo os avanos conquistados so h uma espcie de consenso na sociedade
pouco partilhados. E, no grau de interde- de que ainda existem muitos aspectos a
pendncia em que as modernas relaes serem aperfeioados. Quanto a isso, nada
sociais se estabelecem, praticamente a lamentar. A democracia um valor
impossvel imaginar uma experincia universal que est sempre em construo,
administrativa de sucesso sem que ela esteja e no h nada de anormal no fato das
atenta aos modelos desenvolvidos e instituies e os mecanismos polticos
testados com bons resultados. Tambm estarem sempre sendo ajustados. O pro-
imprescindvel que o gestor esteja conec- fessor David Held j apontava em 1991
tado com a realidade global e tenha amplo que a crena nas idias e prticas demo-
domnio da realidade sua volta. Tem que crticas s podem ser protegidas a longo
estar aberto s polticas de parceria, formar prazo se aprofundarmos seu enraizamento
consrcios e buscar se articular em blocos, na nossa vida poltica, social e econmica.
tanto para trocar experincias quanto para Portanto, devem estar centradas no trip
fortalecer a luta em defesa dos interesses cidados votantes (detentores da ferra-
regionais e locais. O nosso trabalho local menta da responsabilidade), os que
sempre foi feito numa interao com o tomam as decises (representantes, lderes,
global, como prova nossa decisiva contri- etc.) e o povo de um determinado
buio para mudar as relaes do Brasil territrio, as pessoas a quem se destinam
com Peru e Bolvia. Temos certeza de que as polticas pblicas (HELD, 1991).
o Brasil s tem a ganhar com sua aproxi- Para que uma experincia adminis-
mao dos irmos latino-americanos. trativa seja plenamente sustentvel, ela
Quando o assunto gesto, ou precisa estar firmada no chamado trin-
formao de pessoas para o exerccio da gulo de governo desenvolvido por Matus,
administrao pblica, no tem como constitudo pelo projeto, a capacidade de
52
Jorge Viana RSP
governo e a governabilidade. Alis, a planejamento estratgico eficiente e deta-

nossa experincia de sucesso no Acre est lhado, inovamos e criamos conceitos,
firmada nesses trs vrtices. Atravs do como o slogan Governo da Floresta e
Partido dos Trabalhadores e da Frente a expresso Florestania. Priorizamos a defesa
Popular, trabalhamos com um projeto do meio ambiente, resgatando as simbo-
poltico de poder bem definido e uma logias do Acre, como o hino, a bandeira, a
estratgia clara. Reunimos uma equipe histria, celebrando os centenrios e
tcnica e poltica com grande capacidade procurando valorizar a cultura e o conheci-
e criamos as condies de governabilidade mento das populaes tradicionais.
e um ambiente poltico favorvel. Podemos afirmar que promovemos uma
A experincia em curso no Acre traz profunda mudana poltica e administrativa
como marco diferencial um projeto de no Estado, e chegamos ao final com reco-
desenvolvimento sustentvel de base nhecido sucesso, sendo apontado pelo
florestal construdo e pactuado com todos IBOPE no ltimo trimestre de 2006 como
os segmentos representativos da sociedade. o governo melhor avaliado do Brasil. E o
Para dar suporte a este projeto, construmos mais importante que a atual gesto est
uma base poltica que envolveu todos os dando continuidade ao trabalho, que est
partidos progressistas que aceitaram, sem sendo aprofundado e aperfeioado sob a
impor condies, dele tomar parte. Vale liderana do governador Binho Marques,
ressaltar que os poderes constitudos e o que foi o secretrio de Educao na
movimento social organizado tambm Prefeitura e no nosso primeiro Governo,
fazem parte deste consenso. Um consenso alm de ter acumulado por quatro anos as
firmado na transparncia, no bem comum funes de vice-governador e Secretrio
e na garantia de que as mudanas que se de Educao no segundo governo.
faziam necessrias seriam implementadas. O conceito desenvolvido no Acre
Na prefeitura de Rio Branco, quebra- atravs da expresso Florestania, que o
mos um ciclo de administraes inefi- telogo Leonardo Boff identificou como
cientes, desconfiana e desrespeito ao uma metfora perfeita para traduzir a
pblico. A nossa gesto foi baseada no uso profundidade e a complexidade do
de tcnicas de planejamento estratgico, projeto em curso, pode ser compreendido
tanto na campanha, quanto na definio como algo que tenta sintetizar numa palavra
das aes da primeira semana, do primeiro nova e genuinamente acreana as seis
ms, dos primeiros cem dias e dos quatro dimenses imprescindveis para que a
anos. Com isso, foi possvel cuidar da sustentabilidade acontea de fato. Embora
cidade e dar eficincia nos servios sendo um conceito em formao e carente
pblicos, tendo sempre a educao como de um suporte terico aprofundado, a
a maior prioridade. Ganhamos a confiana Florestania algo com alma e est presente
da populao, fizemos sucesso e tivemos na dimenso ambiental, porque o ponto
uma das melhores avaliaes entre as de partida para o desenvolvimento susten-
capitais brasileiras entre 1993 e 1996. Alm tvel; na economia, na medida em que bus-
de nossa primeira experincia, a Prefeitura camos usar com sabedoria e atribuir valor
foi tambm nossa grande escola. diferenciado aos recursos que a natureza
No governo do Acre, as mudanas nos legou; no social, porque o projeto s
foram ainda mais marcantes. Com base em sustentvel se melhorar as condies de
53
vida das pessoas; no aspecto cultural, porque capazes de prever contingncias e, terceiro,
a sociedade tem que ser ganha para o que o agente no veja como um custo levar
projeto para defend-lo; no poltico, porque a cabo polticas preferidas pelo principal
o projeto precisa de governabilidade; e, (MARAVALL, 2003). Na relao de agncia
por ltimo, na dimenso tica, porque, alm que estabelecemos no Acre, procuramos
do zelo e honestidade no trato com os ser permeveis, tanto nos aspectos tcnicos,
bens e servios pblicos, temos que usar como nas variveis mais intangveis da
os recursos para prover as necessidades da percepo deste soberano principal. Nosso
gerao atual mas cuidar para que no haja governo procurou observar o carter
risco de comprometimento da vida das transversal da sustentabilidade ambiental,
geraes futuras. ajustando todos os programas e projetos
O primeiro princpio o da sustenta- para que o princpio da sustentabilidade
bilidade ambiental, que deve ser condio fosse plenamente respeitado.
para a fortaleza das demais variveis da Conseguimos fazer uma conexo entre
matriz que buscamos montar para o nosso o ambiental, o poltico e a gesto. Do
projeto de desenvolvimento sustentvel. slogan Governo da Floresta expresso
Todos os projetos pensados pelo nosso Florestania e busca de estabelecer uma
governo eram elaborados desde a economia dependente do uso sustentvel
concepo, implantao, monitoramento e dos recursos florestais. A presena da
avaliao na perspectiva do uso sustentvel questo ambiental na agenda acreana
dos nossos ativos ambientais. Um dos definitiva e ganha respeito no plano
pontos de referncia do projeto de nacional, como bem expressa a trajetria
desenvolvimento sustentvel do Acre foi da senadora e hoje ministra do Meio
a realizao do Zoneamento Ecolgico Ambiente, Marina Silva.
Econmico (ZEE), que se constitui hoje O segundo princpio o da sustenta-
no principal instrumento norteador das bilidade econmica. Diramos que esta
polticas pblicas. O ZEE, construdo varivel ganha importncia porque acredita-
atravs de um grande pacto que envolveu mos que possvel utilizar com sabedoria
todos os segmentos da sociedade, identi- nossos recursos naturais, gerando emprego
ficou todas as particularidades e potencia- e renda na floresta sem comprometer as
lidades de cada uma das regies do Estado, futuras geraes. Procurando potencializar
de forma a orientar o governo no planeja- a vocao florestal do nosso Estado, que
mento das polticas pblicas e das aes ainda dispe de um ativo de quase 90% de
especficas de cada regio. Neste sentido, sua cobertura florestal original, fortalecemos
penso que Jos Maria Maravall tinha razo o crculo virtuoso de que a floresta faz bem
quando tratou do controle dos polticos para a economia e a economia de base
que, numa relao de agncia, o cidado- florestal importante para a sustenta-
votante o principal e o governo seu bilidade. Em determinados momentos,
agente, e que para este agente ser contro- tivemos que trabalhar tendo o Acre como
lado pelo seu principal, depende de trs uma empresa e a floresta como o nosso
requisitos. Primeiro, que as aes do agente melhor negcio. Para a populao que
e as condies de operacionalizao devem depende da economia da floresta para
ser conhecidas publicamente; segundo, que sobreviver, nada mais vantajoso que a
ambas as partes, principal e agente, sejam aplicao de tcnicas sustentveis que lhe do
54
Jorge Viana RSP
a garantia de que os mesmos benefcios orientadas pelo capital social cultural existente
podem ser usufrudos pelas futuras geraes. como fruto da resistncia e mobilizao do
Quem melhor defende a floresta quem movimento social organizado. A esse capital
depende dela para sobreviver. social herdado da histria de nossa cultura
Atendendo ao princpio da sustenta- poltica, buscamos incrementar1 polticas
bilidade social, nosso governo procurou pblicas que estivessem na mesma
criar as condies necessrias para melhorar freqncia dos movimentos scio-polticos,
a vida das pessoas, dando ateno prioritria como os manejos comunitrios, florestas
aos mais necessitados. Para isso, foram estaduais (unidades de conservao
desenvolvidos diversos programas, entre ambiental), incentivo ao extrativismo com
eles o Adjunto da Solidariedade destinado a Lei Chico Mendes de subsdio produo
O diretor-geral do DASP, Joo Guilherme de Arago, visita a

Comisso do Servio do Governo Federal Norte-Americano e
Um diferencial seu presidente, o Sr. Harris Elworth (1957).
importante na
construo de nossa
experincia de gesto
foi a opo que
fizemos de nos
cercar de todos os
instrumentos
possveis para
garantir o sucesso
do nosso trabalho.
Isso comeou com a
formao das nossas
prprias lideranas.
s famlias em situao de pobreza absoluta. de borracha, que associa a proteo e

Esse programa, posteriormente incorpo- preservao da floresta ao modo de vida
rado ao Bolsa-Famlia do Governo Federal, dos povos que nela habitam. Nossa aposta
exigia como contrapartida que as famlias que ningum protege melhor a floresta
mantivessem os filhos na escola. Tambm que os que estabelecem atividades econ-
como parte da preocupao social, criamos micas de uso sustentvel a partir dela.
um programa de ateno especial s No princpio da sustentabilidade pol-
comunidades mais carentes, em risco social. tica, fomos objetivos na construo da
Para assegurar o princpio da sustenta- governabilidade. Trabalhamos sempre com
bilidade cultural, nossas aes foram alianas polticas, construindo consensos
55
e sendo firmes na defesa desses consen- morte. O nosso compromisso tico nos
sos. Ousamos, em primeiro plano, estabe- impe que a Educao seja sempre a
lecer os mecanismos de efetividade da maior prioridade. impossvel pensar
governana, para no passo seguinte esta- em mudanas profundas e duradouras se
belecer um nexo entre aquilo que estva- no for pela educao. Por isso, a
mos desenvolvendo em termos de gesto educao sempre foi a base do nosso
pblica com uma nova cultura poltica do projeto. A educao tudo, e o sucesso
cidado-votante mais exigente. Queramos do nosso trabalho se deve em grande
provar, e penso que conseguimos, que a parte nossa firme deciso de fazer tudo
poltica uma atividade nobre que deve pela educao.
ser exercida por pessoas vocacionadas ao Como se v, so inmeras as recomen-
servio pblico. Tentamos quebrar o daes para o bom exerccio da gesto
paradigma do pensamento tacanho que v pblica, mas, se tivesse que apontar as mais
toda poltica como nociva ao bem pblico. importantes delas, eu citaria trs: a infor-
Buscamos o envolvimento de todos numa mao, a formao e o planejamento.
nova filosofia do ganha-ganha, em oposio Procurei levar isso ao p da letra e criamos
tradicional equao da disputa de soma a cultura do fazer acontecer, tanto no
zero. O trabalho permanente na perspec- perodo em que fui prefeito de Rio Branco,
tiva da construo de consensos em torno quanto nos oito anos em que estive frente
da defesa dos interesses maiores da socie- do Governo do Estado do Acre, e os
dade garantiu a governabilidade necessria resultados foram extraordinariamente
para o sucesso do projeto. positivos. Sinto-me inteiramente realizado
O ltimo princpio o da sustentabi- pelos avanos que conquistamos, e sei que
lidade tica. O grande exerccio que todos os passos dados, desde as campanhas
tivemos que fazer foi o de no deixar que vitoriosas, passando pela escolha da equipe
as tarefas de um governo tcnico-pol- e o planejamento detalhado de cada uma
tico, como pensamos que foi o nosso, das aes, tiveram como ponto de partida
perdesse de vista a dimenso tica de um amplo domnio das informaes da
nossas aes. Se tivssemos feito tudo o realidade. Evidentemente, estratgias como
que fizemos sem levar em conta os valores, essas permitem tambm um melhor desem-
as tradies e principalmente a firme penho eleitoral. Estamos no terceiro
convico na inverso de prioridades governo da coalizo que nos levou ao poder
como forma de incluso social, no esta- no Acre, e vemos nisso uma prova de que
ramos em confor midade com os o cidado-votante est atento e disposto
princpios anteriores, pelos quais Chico reconhecer a boa poltica e a boa
Mendes e tantos outros lutaram at a governana.
56
Jorge Viana RSP
Nota
1
Um recurso pode ser usado para aumentar a efetividade de um determinado bem, ou pode,
simplesmente, no ser utilizado e tornar-se obsoleto. James Coleman assinala que o capital social
se desvaloriza se no renovado (1990). No entanto, esse uso, quando incremental, permite que
a ao coletiva tome emprestado da comunidade os meios de se criar mais capital social para
grupos que estavam fora da prtica coletiva, os quais se alimentam do incremento do capital
institucional.
COLEMAN, James. Foundation of social theory. Cambridge: Havard University Press, 1990.
DINIZ, Eli. Planejando o desenvolvimento: a centralidade da dimenso poltico-
democrtica. Verso Preliminar. Ciclo de Seminrios Brasil em Desenvolvimento. Instituto de
Economia da UFRJ. Rio de Janeiro, 2003.
DUSSEL A, Henrique. 20 teses de poltica. So Paulo: Editora Expresso Popular, 2005.
HELD, David. Modelos de democracia. Madrid: Alianza Universidad, 1991.
MARAVALL, Jos Maria. El control de los poltico. Madrid: Taurus, 2003.
MATUS, Carlos. O lder sem Estado-maior. So Paulo: FUNDAP, 2000.
PUTNAM, Robert. Comunidade e democracia. A experincia da Itlia moderna. FGV, 2000.
Jorge Viana.
graduado em Engenharia Florestal pela Universidade de Braslia. Foi prefeito de Rio Branco, Acre, de 1993 a
1996 e governador do Acre de 1999 a 2002 e de 2003 a 2006. Contato: <ambientesustentavel@terra.com.br>
57
O presidente Getlio Vargas em pronunciamento na solenidade em que assinou o decreto de

aposentadoria para os extranumerrios da Unio (1941).
58
Wilson Cano RSP
Brasil: possvel uma

reconstruo do Estado
para o desenvolvimento?
Wilson Cano
Reproduzo, nesta introduo, a hiptese que usei em outro texto sobre o

processo de industrializao na Amrica Latina, que se d entre 1929 e 1979, a
qual sofreu forte inflexo a partir do final desse perodo1.
Ela se resume em que, por vrias circunstncias histricas, pudemos e quisemos
explorar mais corajosa e inteligentemente a soberania nacional resultante das
brechas e contradies externas de quase todo esse perodo: a Grande Depresso,
entre 1929 e 1937; a II Guerra Mundial; o surgimento de uma bipolaridade, com
a expanso da ex-URSS; o esforo dos EUA para reconstruir o Japo e a Alemanha;
a Guerra Fria; a desacelerao da economia dos EUA, nas dcadas de 1960 e
1970 e os Golden Years da expanso da Europa e do Japo.
Mas bom lembrar que a excepcionalidade do perodo 1929-1979 no
significa que estvamos trilhando o almejado caminho do desenvolvimento
econmico, que nos pudesse levar, algum dia, a atingir o padro de vida dos pa-
ses desenvolvidos. Celso Furtado j havia esclarecido essa questo, em 1974, em
seu clssico O mito do desenvolvimento. Tentvamos desde os anos 1930, isto sim,
59
RSP Brasil: possvel uma reconstruo do Estado para o desenvolvimento?
alterar nosso padro de crescimento via a continuidade de conduo de uma pol-

industrializao, como sabiamente teorizou tica econmica liberal.
a Cepal, ao final da dcada de 1940. Contudo, a reao e o enfrentamento
Mas a hiptese tambm significa, crise no foram uniformes3. Venezuela,
infelizmente, que aps 1979, os tempos Equador e Amrica Central mantiveram-
so outros, com muito menos brechas, se, durante alguns anos, mergulhados na
menos coragem e menos vontade pol- crise, mas aguardando a volta aos dias de
tica para um enfrentamento internacional glria do liberalismo. Brasil, Argentina,
responsvel e cooperativo. Ou seja, aps Mxico e Chile constituram o grupo de
1979, os EUA, secundados pelos demais pases que tomaram essa atitude mais
imperialismos, retomaram as aes rpida, com a substituio de governos
mediante as quais nos impuseram o liberais, via processos revolucionrios ou
chamado Consenso de Washington, eletivos, e promovendo rapidamente
centrado pela dominao da finana ousadas alteraes na poltica econmica
internacional. Isso reduziu fortemente e na forma de interveno econmica do
nossa soberania nacional e nos imps Estado Nacional.
com a aceitao de nossas elites uma O Brasil foi um precursor nessa tarefa.
verdadeira ressurreio liberal-conser- Ela nos exigiu no s uma rpida e efetiva
vadora, nossa velha conhecida, hoje poltica estatal de defesa da renda e do
porm vestida de nova roupagem, a emprego, mas tambm a construo de
da (falsa) ida ao primeiro mundo. uma poltica de industrializao, nica rota
Para o Brasil, o perodo 1929-1933 para atenuarmos as incertezas e crises
representa a ruptura com um passado geradas pelo velho primrio expor-
poltico liberal e, principalmente, uma radical tador e que nos possibilitaria ingressar
mudana do processo de acumulao de em formas econmicas urbanas mais
capital, ou a mudana do Centro Dinmico da modernas e progressistas4. Exigiu, acima
Economia Nacional, como disse Furtado, com de tudo, uma firme vontade poltica e a
o que a determinao da renda e do ousadia de utilizar o que tnhamos de
emprego, antes comandada pelas expor- soberania nacional.
taes, passava a s-lo pelo investimento Para tanto, precisvamos construir um
autnomo2. novo Estado e redesenhar o painel da
A Crise de 1929 atingiu duramente a poltica econmica com os instrumentos
Amrica Latina e sua economia primrio- necessrios para aquele mister, entre os quais,
exportadora, e com mais intensidade, os a moratria da dvida externa, sempre que
pases mineiros e Cuba, ento dominada, necessria, o controle (e a desvalorizao)
de fato, pelos EUA. A maioria dos demais do cmbio, uma nova poltica de comrcio
pases sofreu fortes presses, principal- exterior, de crdito, de juros e tributria,
mente dos EUA e da Inglaterra, com a alm da organizao de normas para reger
imposio de acordos draconianos e os contratos e o mercado de trabalho e uma
elevaes tarifrias sobre nossas expor- mais avanada legislao poltica, social e
taes. A todos atingiu a forte reduo da trabalhista5.
capacidade de importar, a exausto das A (re) construo do Estado exigiu
reservas e o drstico constrangimento das tambm a reformulao ou a criao de
finanas pblicas, o que impediu, de fato, inmeros rgos:
60
Wilson Cano RSP
uns, de carter mais geral, como o Entre 1930 e 1945, com Vargas,
Conselho Tcnico de Economia e Finanas, pudemos assim avanar a industrializao,
o Conselho Federal de Comrcio Exterior, graas inequvoca conduo de uma
o famoso Departamento Administrativo poltica nacional de desenvolvimento. Entre
do Servio Pblico (DASP), o Conselho 1946 e 1950, com Dutra, sofremos uma
Nacional de Poltica Industrial e Comercial, curta ameaa de um retorno ao liberalismo,
a Comisso de Planejamento Econmico, a qual, contudo, frente a nosso velho,
a Superintendncia da Moeda e do Crdito, conhecido e recorrente problema cambial,
em 1945, e o BNDE em 1952; no teve o flego suficiente para anular o
outros, de carter mais especfico, muito que avanramos. Mesmo assim,
como a Comisso de Financiamento da continuamos o caminho desenvolvimentista.
O Brasil foi um Solenidade de posse da nova diretoria da Associao dos Servidores

precursor [na reao Civis do Brasil, no dia 27 de outubro de 1951, no Teatro Municipal.
crise de 1929]. Ela
nos exigiu no s
uma rpida e efetiva
poltica estatal de
defesa da renda e do
emprego (...). Exigiu,
acima de tudo, uma
firme vontade poltica
e a ousadia de utilizar
o que tnhamos de
soberania nacional.
Produo, vrios departamentos, comis- O retorno de Vargas (1950-1954) deu

ses ou conselhos de mbito setorial (caf, mais clareza em seus propsitos naciona-
acar e lcool, sal, pinho, mate, cacau, listas e industrializantes. A despeito do
petrleo, minerais, etc.). perodo em grande parte conflituoso com
Alm disso, o Estado teve ainda que as foras reacionrias do Pas, avanamos
formar equipes tcnicas para dar conta desse ainda mais na consolidao da implantao
empreendimento vultoso. Construiu assim, da indstria leve e do preparo da marcha
uma grande e competente burocracia que rumo indstria pesada. Cerceado pela
administrou o planejamento e a execuo direita, Vargas se suicida em 1954, e seu
dos principais projetos de desenvolvimento. gesto, tendo tido forte impacto poltico
61
sobre as massas populares, certamente das Reformas de Base, a desacelerao do

conseguiu adiar (para 1964) o golpe to crescimento econmico e o aumento da
almejado pela direita. inflao reacenderam o reacionarismo no
Durante todo esse processo, o Estado Pas. O curto governo de Jnio Quadros
teve no apenas que cumprir com as tarefas foi o estopim para a crise poltica, a
acima assinaladas, mas tambm com a de suspenso temporria do presidencialismo
criar empresrios nacionais, pois isso era e a precipitao do golpe contra o governo
matria escassa, pelo menos para os setores Goulart, em abril de 1964.
modernos que se pretendia implantar. Mais O regime militar, politicamente
ainda, dada a debilidade do capital nacional apoiado nas elites reacionrias e conser-
e o pouco interesse do capital estrangeiro vadoras e no governo dos EUA, fez as
em nosso desenvolvimento, o Estado teve reformas necessrias. No, contudo, para
que assumir tambm a funo primordial atender os objetivos sociais e polticos
de produtor de bens e servios fundamentais almejados pela reivindicao popular, mas
a esse processo: energia, transportes, to somente para desatar as amarras do
comunicaes, educao, siderurgia, capital pblico e notadamente do privado.
petrleo, minerao, etc. Deu muito ao capital, e muito pouco ao
Com JK, entre 1956 e 1960, e com trabalho, retirando-lhe inclusive direitos
uma situao internacional favorvel trabalhistas conquistados na Era Vargas.
emigrao do capital forneo para a peri- As reformas ampliaram a fiscalidade
feria mundial, pudemos implantar a do Estado, passando a carga tributria a
primeira fase de nossa indstria pesada e a 25% do PIB e introduzindo a correo
de bens de consumo durvel. As trs monetria nos ttulos da dvida pblica, o
dcadas decorridas exigiram novas adap- que permitiu forte alargamento do gasto
taes do Estado, da estrutura tributria, pblico. Com isso, o investimento pblico
do financiamento e da poltica econmica, (governo mais empresas pblicas) cresceu,
que, em que pese alguns conflitos polticos, perfazendo cerca de 60% da formao de
conseguiu avanar esse processo6. capital fixo, passando essa formao a
Tudo isso se fez, ainda com uma carga 25% do PIB.
tributria nacional pequena, que havia saltado As reformas tambm causaram
de cerca de 12% do PIB, na dcada de 1920, profundas modificaes no mercado de
para 15%, na de 1940, e 18% na de 1960. capitais, dando-lhe maior organicidade e
Da estreiteza dessa capacidade fiscal e da expandindo o mercado financeiro, com
debilidade de nosso balano de pagamentos a criao do Banco Central e de novas
resultariam maiores presses inflacionrias instituies pblicas e privadas. Ainda, fez-
ao final do perodo. A indstria de trans- se uma reforma administrativa e criaram-
formao, entre 1928 e 1962, cresceu taxa se novos dispositivos para incentivar
mdia anual de 7%, seu peso no PIB passou exportaes e dinamizar e modernizar a
de 12,5% para 26%, e em sua estrutura agricultura de exportao. Contida a
produtiva, os bens de produo j perfaziam inflao e implantadas as reformas a
cerca de 40%. economia pde sair da crise e encetar um
Os conhecidos fatos que transcorrem novo perodo de elevado crescimento,
entre 1958 e 1964, como a crescente parti- entre 1967 e 1974, que ficou conhecido
cipao e manifestao popular em prol como o milagre brasileiro7.
62
Wilson Cano RSP
A despeito do discurso tecnocrtico praticamente obrigaram os demais pases

do golpismo, de que o sistema deveria desenvolvidos a financi-los, carreando
conter a expanso do Estado na economia, para os EUA enormes fluxos de capital.
nunca houve expanso to grande de Com isso, o dlar voltou a valorizar-
governo e de empresas estatais como a se, a economia dos EUA a crescer e o Pas
ocorrida no perodo que se estende de a recuperar sua hegemonia, antes aparen-
1965 a 1980. temente enfraquecida. A valorizao do
Entre 1967 e 1980 o crescimento dlar causou desvalorizao das demais
econmico acelerou ainda mais, com a moedas, aumentando-lhes a competiti-
indstria de transformao crescendo vidade internacional de seus bens e servios
mdia anual de 9,8% e aumentando sua no mercado norte-americano.
participao no PIB para 31%, ao mesmo A poltica econmica proposta e
tempo em que os bens de produo j imposta pelo FMI aos pases devedores foi
perfaziam cerca de 50% de seu valor o clssico e ortodoxo ajuste monetrio do
adicionado. A pauta de exportaes j se balano de pagamentos, consistindo suas
diversificara, com a incluso de vrios principais medidas em cortes do gasto
produtos manufaturados, cuja participao pblico, constrangimento salarial, da moeda
na pauta saltou de 6%, em 1964, para 45% e do crdito, e cmbio desvalorizado.
em 1980. Os resultados no se fizeram esperar:
Contudo, o regime militar, no af de se recesso, baixo crescimento da renda, do
perpetuar no poder, tentara transformar a consumo e do emprego, corte de impor-
economia do Pas em uma das maiores do taes, queda do investimento pblico e
mundo o projeto Brasil Potncia e, para privado e elevao dos juros, que conti-
isso, abusou do endividamento externo e veram a demanda interna e estimularam
descuidou do desequilbrio do balano de fortemente as exportaes, nas quais, a
pagamentos, o que nos traria perversas parir de 1985, os manufaturados j
conseqncias a partir de 1980. pesavam 55%. Mas o forte aumento de
Nesse mesmo momento (fins de 1979), nossas exportaes para aquele mercado
as presses das grandes potncias sobre foi insuficiente sequer para pagar os juros
os EUA para que estes debelassem sua da dvida, com o que nosso saldo devedor
inflao e cuidassem de seu enorme cresceu vertiginosamente.
desequilbrio fiscal e comercial resultaram Como nos ensina a boa teoria, o ajuste
em violenta retaliao daquele pas, com a no funcionou. O desequilbrio externo e
brusca e forte alterao de sua poltica fiscal, a inflao aumentaram, a despeito de vrios
elevando a taxa de juros, entre 1979 e 1981, planos de estabilizao ento aplicados.
de 7% para 21%. Acumulamos baixo crescimento do PIB e
Com essa atitude aparentemente do emprego e um grande atraso tecno-
paradoxal, pois eles eram os maiores lgico, justamente quando o mundo se
devedores do planeta, causaram a quebra reestruturava com a revoluo microele-
financeira dos estados nacionais de todos trnica. A taxa de investimento despencou
os pases endividados, que eram os subde- para cerca de 17% e a indstria de transfor-
senvolvidos e alguns pases socialistas. Ao mao cresceu, entre 1980 e 1989,
mesmo tempo, ampliaram ainda mais seus medocre taxa mdia anual de 0,9%, caindo
dficits e, graas elevao dos juros, sua participao no PIB, para 26%.
63
O debilitamento fiscal e financeiro do vendendo a idia de que o paraso seria

Estado que reduziu a carga tributria a para todos. Mas os fluxos para a frica,
23% , e a alta inflao causaram o aban- Amrica Latina e parte da sia, pratica-
dono da tarefa de pensar e programar o mente cessaram, aumentando a situao j
Pas a longo prazo. Passou a predominar crtica dessas reas.
o curtoprazismo e o conjunturalismo, O discurso poltico da abertura e da
com a poltica econmica tornando-se globalizao resultou tambm na Rodada
refm do ajuste do FMI. Com isso, iniciou- Uruguai e depois na OMC, em mais um
se tambm o desbaratamento da buro- engodo aos pases subdesenvolvidos,
cracia tcnica desenvolvimentista. dado que fizemos vrias concesses
Mas os maus resultados no se limi- comerciais sobre bens e servios aos
taram a isso. O regime descuidou do desenvolvidos, ao passo que a expanso
saneamento bsico, do planejamento prometida de nossas exportaes foi
urbano, do dficit habitacional, da sade menos que proporcional.
pblica e da educao, a qual sofreu forte As presses que os Estados Unidos
privatizao e desqualificao no perodo, fizeram Amrica Latina, para integrar-se
da qual nos ressentimos at hoje. Dada sua no projeto da Associao de Livre
necessidade de cooptar civis para tentar Comrcio das Amricas (ALCA) foi mais
manter o poder, disso resultou uma proli- uma demonstrao de suas reais intenes
ferao do fenmeno da corrupo que sobre a regio. A nova crise do Mxico
passou a permear vrios canais da socie- (1995) mostrou a armadilha em que este
dade, alm de forte corroso na ao e caiu, ao ingressar no Tratado Norte-Ame-
no trato da poltica. ricano do Livre Comrcio (NAFTA). Os
De bom, tivemos a agonia do regime estouros brasileiro e argentino desnu-
militar e sua transio em 1985, e, graas a daram ainda mais essa realidade. A miragem
uma crescente participao poltica e de um Mercado Comum para pases do
conscientizao, em 1988 uma nova Lei Cone Sul (o MERCOSUL) outra cons-
Magna a Constituio Cidad , que truo na areia, face s enormes diferen-
ampliava os direitos polticos e sociais da as estruturais entre seus pases membros,
populao. instabilidade macroeconmica e aos
A longa e complexa crise financeira e o percalos neoliberais de suas polticas
esgotamento do padro de acumulao da econmicas.
Segunda Revoluo Industrial aumentaram Adicione-se a isso alguns dos efeitos
ainda mais a concorrncia, o risco e a incer- perniciosos da Terceira Revoluo Indus-
teza para o capital privado. Frente a isso, os trial sobre os pases subdesenvolvidos:
pases desenvolvidos formaram os Grandes automatizao de mquinas e sucateamento
Blocos (EUA-Canad, UE e Japo-Sudeste de antigas, alto desemprego, desindus-
Asitico), estimulando grandes fluxos de trializao e substituio de insumos
capitais Norte-Norte(Estados Unidos, nacionais por importados. A reestruturao
Japo, MCE) durante a dcada de 1980, espria que tem sido feita nesses pases e
mantendo ainda em altos nveis os fluxos os milagrosos remdios impostos pelas
para a Coria e sudeste asitico. Com isso, instituies internacionais repetem, exausti-
disseminaram no mundo um novo neolo- vamente, a miragem da cura da estagnao,
gismo a globalizao dos mercados da instabilidade e da incerteza.
64
Wilson Cano RSP
As reformas neoliberais foram Ordem, conforme os preceitos contidos no

impostas Amrica Latina j a partir de chamado Consenso de Washington, com o
1987 fora os precoces e sangrentos que abdicamos de nossa soberania nacional,
intentos na Argentina, Chile e Uruguai, no desenho, implementao e manejo da
entre 1973 e 1975 e o Brasil, nesse poltica econmica8.
sentido, foi retardatrio, instaurando-as a Esse receiturio est assentado para
partir de 1990. O ajuste delas decorrente atender, primordialmente, aos interesses
debilitou ainda mais, fiscal e financeira- da finana internacional, decorrente da
mente, a maioria dos estados nacionais, crise internacional, que subordinou ao
duplicando o endividamento externo, e financeiro todas as outras formas de
justificando, por isso, a necessidade capital, impondo a quebra da soberania
preciso, pois,
repensar a questo
nacional. No, repito,
como uma simples
volta ao passado, mas
com novos caminhos
possveis para dar
continuidade a nosso
processo histrico
social e transformao
progressista da Balco de inscries, no antigo servio de sade pblica (1951).
economia e da
sociedade nacionais.
de ajustes patrimoniais a favor do setor nacional de nossos pases, para liberar seu
privado. movimento internacional na busca
A ideologia por um Estado mnimo incessante da valorizao. Para isso,
respaldou tambm as polticas de descen- ressuscitou o liberalismo, preconizando
tralizao, que tentaram transferir atribuies reformas neoliberais que contemplam,
e recursos do poder central aos poderes fundamentalmente: desregulamentao
locais, contendo ainda mais o papel do dos fluxos internacionais de capital, fim
Estado nacional. Assim, o receiturio dos monoplios pblicos, privatizao,
neoliberal implicou na submisso consentida abertura comercial, previdncia social e
dos pases subdesenvolvidos Nova flexibilizao das relaes de trabalho.
65
Dado que as grandes empresas a abertura comercial e de servios,

transnacionais na dcada de 1980 j haviam via forte reduo tarifria e no tarifria e
feito sua reestruturao produtiva e valorizao cambial, que sancionou enxur-
comercial em suas bases nos pases desen- radas de importaes e gastos interna-
volvidos, o receiturio tambm foi pea- cionais, e enfraqueceu ainda mais o capital
chave para que elas, na dcada de 1990, nacional, dada nossa menor capacidade de
tambm se reestruturassem em suas bases concorrer em igualdade com o capital
nos subdesenvolvidos. internacional;
As novas polticas de estabilizao, flexibilizao das relaes trabalho-
diferentes das anteriores, desempenharam capital, para diminuir ainda mais o j baixo
papel estratgico para o funcionamento do custo do trabalho, adequar contratos ao
novo ajuste. No Brasil, implantada entre novo timing da tecnologia e debilitar as
fins de 1993 e junho de 1994, a poltica de estruturas sindicais;
estabilizao (Plano Real) teve como lastro as reformas previdencirias, para criar
uma elevada valorizao da moeda mais um importante flanco de mercado
nacional ante o dlar e um ciclpico para o capital financeiro e abrir maior
crescimento da dvida pblica interna, espao no oramento pblico para os
inflada por elevados juros reais. A valori- juros das dvidas pblicas interna e externa;
zao cambial e a abertura comercial a reforma do estado, para desman-
resultaram em forte diminuio dos custos telar suas estruturas, diminuir seu tamanho
dos importados, debilitando as exportaes, e sua ao, eliminar rgos pblicos, reduzir
gerando grandes dficits comerciais e de salrios reais dos funcionrios, privatizar
servios e conteno da inflao. ativos pblicos, desmantelar os sistemas de
A poltica de estabilizao e as planejamento e de regulamentao;
reformas constituem um todo articulado os estados subnacionais (governos
para permitir a plena funcionalidade do estaduais e prefeituras) que tambm
modelo: estavam fortemente endividados e com sua
ampla liberdade ao capital (estran- fiscalidade debilitada, foram obrigados a
geiro ou nacional) financeiro para obter negociar suas dvidas com o governo
elevados ganhos setoriais e regionais, pelo federal, comprometendo por 30 anos
baixo valor dos ativos pblicos e privados parte de suas receitas com o pagamento
adquiridos, pela especulao burstil e da compulsrio de amortizaes e juros.
dvida pblica; pelas tarifas pblicas mais Alguns conseguiram, atravs de duros
elevadas aps a privatizao, e pela maior cortes em gastos correntes e investimentos,
remessa de lucros e de juros. A justificativa sanear suas finanas. Contudo, a maioria
foi a de que, com isso, o capital externo no usou essa nova situao para polticas
no s financiaria nosso passageiro sociais e sim para conceder subsdios de
desequilbrio externo como a retomada do vrias modalidades ao setor privado,
nosso desenvolvimento; ampliando assim a guerra fiscal.
a reforma do sistema financeiro Com as medidas do Plano Real, a
nacional, necessria para compatibilizar a inflao foi contida em nveis baixos, mas
velocidade exigida pelos novos fluxos custa de elevado crescimento das dvidas
externos e pela diversificao que ento se externa e interna e de forte perturbao
operaria nos mercados financeiros; da produo nacional. Ocorre que para
66
Wilson Cano RSP
manter um alto fluxo de importaes e de s no piorou ainda mais dado o grande

outros gastos externos, que aumentam incremento na liquidez internacional e a
aceleradamente medida que o PIB cresce, forte expanso das importaes mundiais
h necessidade de altos, crescentes e estimuladas pelo efeito China, que
persistentes fluxos de capital estrangeiro, permitiram crescimento um pouco maior
forte endividamento externo e interno, no ltimo trinio. Ainda assim, cabe
contaminando as contas pblicas, uma vez lembrar que a taxa de inverso, embora
que a taxa de juros tem que ser muito alta e tenha subido um pouco, situa-se em torno
seu montante, crescente. Torramos, entre de 19%; que o montante de juros no
1990 e 2003, nada menos do que US$ 185 oramento pblico, que tem girado em
bilhes, em saldos negativos de transaes torno de 7% do PIB, s adimplente
correntes, o que fez com que nossa dvida graas ao brutal aumento da carga tribu-
externa saltasse de US$ 123 bilhes para tria, que dos 28% em 1990 saltou para
US$ 235 bilhes e nosso passivo externo cerca de 35% do PIB; o crescimento mdio
subisse para cerca de US$ 400 bilhes. anual da indstria de transformao, entre
Qualquer movimento internacional que 1989 e 2006, foi de medocres 1,8%,
sensibilize a finana internacional ou a caindo sua participao no PIB para cerca
deteriorao visvel do balano de paga- de 20%, num inequvoco processo de
mentos e das contas pblicas, provoca um desindustrializao.
freio na entrada de capital, uma crise Mas as exportaes, agora ainda mais
cambial e uma recesso. Com isso, o estimuladas pelo efeito China, pem a
cmbio se desvaloriza, as importaes so nu nossa desindustrializao, mostrando
em parte contidas, e as exportaes, que a participao dos produtos bsicos
estimuladas. Porm, a taxa de crescimento e a dos manufaturados, que em 2000
do PIB cai, s retomando nveis mais altos, atingiram, respectivamente, 23% e 59%,
quando a festa de gastos internacionais regrediu, em 2006-2007, para cerca de 30%
pode se reiniciar. e 53%. Por outro lado, entre os produtos
O investimento no retomou seus industrializados exportados, a expanso de
nveis (altos) anteriores: o pblico, porque seu valor se deu naqueles de menor valor
no h nem poltica de desenvolvimento, agregado por produto e de menores nveis
nem, muito menos, recursos, haja vista que de intensidade tecnolgica10.
o montante dos juros se agigantou no A Constituio Cidad de 1988 foi
oramento pblico; o privado, dada a desfigurada ao longo dos ltimos anos,
incerteza do movimento da economia e com vrias emendas que abriram os
os elevados juros internos. Assim, o cresci- monoplios pblicos; atravs de artifcios
mento ciclotmico, resultando numa taxa legais, rescentralizaram no governo federal
mdia anual to medocre quanto a obser- a fiscalidade que havia sido descentralizada
vada na dcada anterior. Por exemplo, nos para os governos subnacionais; retiraram
18 anos do perodo 1988-2006, somente direitos previdencirios; concederam
em quatro deles nosso PIB teve taxas acima reeleio a cargos do Poder Executivo; e
de 4%; negativas em dois; e menores que desobstruram alguns entraves ao livre
2%, em seis9. ingresso e sada do capital forneo, coisa
Aps a crise cambial de 1999 e a que uma nao digna desse nome decente
ressaca que se estende at 2003, o quadro precisa manter.
67
Para aperfeioar o ataque ao Estado financeiros do mundo todo. Ser apenas

nacional, o receiturio neoliberal reco- mais uma nova, passageira e adminis-
mendou a criao de agncias reguladoras trvel crise; uma repetio das de 1995,
em substituio ao papel conferido pela 1997, 1998 e 2001; ou uma de propores
Constituio ao Poder Executivo. Foram mais graves e duradouras?
criadas vrias, nos campos do petrleo, da A Histria sempre nos pode ser til,
energia, das telecomunicaes, da gua, da no para reproduzi-la, mas para repensar
aviao comercial e outras. O pretexto de suas lies. No esqueamos que em 1929
melhor regulamentar esses setores ramos uma economia primrio-exporta-
principalmente os privatizados e privati- dora, tambm tnhamos elites conser-
zveis encobriu o bvio ululante: so vadoras e nosso Estado tinha uma
rgos com mandato de diretorias conce- estrutura absolutamente inadequada para
didos pelo Congresso, dificilmente um projeto de industrializao. A crise
removveis e que, na verdade, servem de superou tudo isso, com a Revoluo de
anteparo entre o pblico e o privado. 1930, um Estado que se reestruturou e uma
Tm servido, basicamente, para asse- corajosa poltica nacional de desenvol-
gurar um caminho mais suave e profcuo vimento.
ao lucro privado do que atender fiscali- preciso, pois, repensar a questo
zao do setor pblico. Os escndalos nacional. No, repito, como uma simples
atuais sobre recentes desastres e fatos de volta ao passado, mas com novos cami-
corrupo na aviao comercial, logros aos nhos possveis para dar continuidade a nos-
consumidores, tarifas escorchantes, j so so processo histrico social e transfor-
mais do que suficientes para demonstrar o mao progressista da economia e da
erro de suas criaes e a necessidade de sociedade nacionais. E, repetindo Furtado,
extingui-las. preservar e incentivar a cultura e a
Finalizo este pequeno artigo em agosto criatividade nacionais, to necessrias a esse
de 2007, quando um novo vento pertur- mister. Mas para isso, ser fundamental a
bador comea a sacudir os mercados reconstruo do Estado nacional.
Notas
1
O texto est no captulo 1 do livro: CANO, Wilson. Soberania e poltica econmica na Amrica
Latina. UNESP: So Paulo, 2000.
2
Conforme o seu clssico Formao econmica no Brasil. 4a ed. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura,
1961, especialmente os captulos 30-32.
3
Ver a respeito SEERS, D. Inflacin y crecimiento: Resumen de la experiencia en Amrica Latina.
Cepal, Boletn Econmico de Amrica Latina, v.VII, n.1, Santiago, 2/1962.
4
Sobre a poltica de defesa ver CANO, W.. Crise de 1929, soberania na poltica econmica e industria-
lizao, 2002. In: CANO, W.. Ensaios sobre a formao econmica regional do Brasil., Ed. Unicamp, 2002.
68
Wilson Cano RSP
5
Sobre o tema, embora exista ampla bibliografia, restrinjo-me a algumas das quais, por sua vez,
contemplam referncias detalhadas. Ver, em especial: DINIZ, E. Empresrio, estado e capitalismo no Brasil,
1930-45, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, e DRAIBE, S. Rumos e metamorfoses: Estado e industrializao
no Brasil (1930/1960), Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.
6
Para esse perodo ver LESSA, C. Quinze anos de poltica econmica. Campinas, Universidade Esta-
dual de Campinas, 1975. (Cadernos do Inst. Fil. Cincias Humanas).
7
Sobre as modificaes do papel do Estado e sua participao na economia, ver MARTINS, L.
Estado capitalista e burocracia no Brasil ps-64, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985 e BAER, W.; KERSTENETZKY,
I.; VILLELA, A.V. As modificaes do papel do Estado na economia brasileira. Pesquisa e Planejamento
Econmico. Rio de Janeiro: IPEA, dezembro de 1973.
8
Para uma anlise dessas reformas e de seus efeitos na Amrica Latina e Brasil, ver CANO (2000).
9
bom lembrar que as taxas mdias mais altas do perodo 2004-2006 se devem, substancial-
mente, ao excepcional comportamento das exportaes, estimuladas pelo efeito China.
10
Ver a respeito, Carta do IEDI n o 272, de 16 de agosto de 2007. Disponvel em
<www.iedi.org.br>.
Wilson Cano.
doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas.Atualmente professor titular da
Universidade Estadual de Campinas. Contato: <wcano@eco.unicamp.br>
69
Visita feita ao Ministro Arzio de Viana, diretor-geral do DASP, pelo encarregado dos Negcios de Israel no
Brasil, Dr. M. Shneerson (1954).
70
Renato R. Boschi RSP
Capacidades estatais,
empresrios e desenvolvi-
mento no Brasil: uma reflexo
sobre a agenda ps-
neoliberal
Renato R. Boschi
A discusso sobre a retomada do crescimento e as alternativas de desenvol-
vimento no Brasil no cenrio ps-reformas dos anos 1990 tem transitado entre
dois extremos: de um lado, uma hiper-valorizao dos preceitos de mercado
que levaram estabilizao, combinados a uma perspectiva de integrao do
Pas no contexto da globalizao financeira e, por outro lado, uma perspectiva
de natureza mais endgena que preconizaria uma ruptura com as polticas
neoliberais atravs da busca de solues fundadas na fora do intervencionismo
e do controle estatais. No debate pblico, observa-se um embate entre a
perspectiva favorvel ao mercado, comumente associada eficincia e ao bom
desempenho, portadora de um discurso bastante convincente quanto manu-
teno rgida de certos preceitos, sobretudo na esfera da estabilidade mone-
tria, de um lado, e o retorno de uma tradio desenvolvimentista fundada na
necessidade de recuperao de capacidades estatais, porm geralmente identificada,
71
RSP Capacidades estatais, empresrios e desenvolvimento no Brasil: uma reflexo sobre a agenda ps-neoliberal
na viso hegemnica, com arcasmo, nacio- crescimento se situariam na definio de

nalismo inconseqente, protecionismo e um modelo de desenvolvimento que
atraso, de outro. Dessa forma, de um lado combinaria elementos dessas duas
prevalece uma naturalizao da perspectiva perspectivas polares, recuperando o papel
ortodoxa quanto aos benefcios de coorde- protagonista do Estado que remonta ao
nao pela via do mercado e a insistncia perodo desenvolvimentista, mas, ao
na tese de que os parcos resultados em mesmo tempo, incorporando elementos
matria de crescimento se deveriam ao fato do modelo instaurado pelo processo das
de que as reformas no avanaram sufi- reformas de mercado. O resultado seria
cientemente. De outro lado se contrape uma sntese institucional que se expressaria
um discurso que ainda no teria se imposto em uma modalidade de desenvolvimento
eficazmente, visto que tem sofrido crticas, que vem sendo cunhada de novo
mormente por parte dos setores conser- desenvolvimentismo no debate doms-
vadores, sobre a necessidade de recuperao tico (BRESSER-PEREIRA, 2005; 2006) e que
de capacidades estatais como fator de teria sua contrapartida externa na preo-
desenvolvimento. cupao da Cepal (MACHINEA; SERRA, 2007)
Tudo indica, porm, que as sadas para com a retomada da tradio estruturalista,
o desenvolvimento no se situam no adaptada e redefinida aos novos tempos.
aprofundamento do modelo ortodoxo, Neste sentido, tal como se expressa na
fazendo tbula rasa das capacidades agenda pblica, o debate domstico, salvo
estatais acumuladas ao longo da trajetria algumas excees, estaria defasado da
pregressa do estatal desenvolvimentismo e perspectiva que se delineia no mbito
mantendo quase intocveis os fundamentos internacional, seja em termos da reviso que
da estabilidade com a integrao cada vez j se faz no campo hegemnico sobre o
mais intensa do Pas nos circuitos financeiros papel do Estado, seja, certamente, em
globalizados. Tampouco parece razovel termos da produo acadmica em um vis
uma postura de rejeio radical dos ele- estatista (LANGE; RUESCHEMEYER, 2005).
mentos apontados como fatores de estabi- Por sua vez, a dimenso social, relegada
lidade, apostando na ruptura como a nica a segundo plano durante quase todo o
possibilidade de se avanar na direo de perodo do desenvolvimentismo, aparece
retomada do desenvolvimento. Hoje em dia, agora fortemente como prioridade no
o quadro encontra-se bastante matizado, seja cenrio ps-neoliberal, retomando o veio
porque os mercados financeiros interna- apontado pela proposta da Cepal nos anos
cionalizados operam com relativa auto- 1980 de crescimento com eqidade. No
nomia e impem um conjunto de limites que se refere a esse aspecto, novamente
atuao dos estados nacionais no seu pode-se dizer que o debate atual no cenrio
conjunto, seja porque a percepo sobre os domstico encontra-se defasado, posto
efeitos nefastos da operao de mercados que agrupa tanto os setores conservadores
auto-regulados do ponto de vista social j quanto os segmentos da esquerda radical,
teria sido incorporada como dimenso em uma crtica bastante veemente s
importante pelos prprios crticos internos polticas focalizadas de combate pobreza
da globalizao. e desigualdade e que esto sendo
Parece claro, assim, que os caminhos implementadas em diversos pases da
que se delineiam para a retomada do Amrica Latina, alm do Brasil. A nfase
72
nessas orientaes de poltica por governos viso pr-interveno estatal, a impor-

progressistas pode ser interpretada como tncia das polticas de estabilizao como
resposta aos parcos resultados das fator positivo na gerao de renda e no
reformas de mercado na direo da crescimento.
incorporao social e deve ser entendida No que concerne ao papel do Estado, o
hoje como dimenso central do processo debate no cenrio da globalizao ps-
de desenvolvimento, pelo fato de que essas reformas de mercado tende a contrapor o
polticas significam a incorporao de possvel enfraquecimento das instituies
amplos segmentos ao mercado, favore- estatais e sua suplantao por instituies
cendo, assim, uma dinmica de cresci- supra-estatais definio de nova modalidade
mento. As discusses contemporneas, de intervencionismo como conseqncia e
Cumpre destacar
que, na linha das
variedades de
capitalismo a
poltica social
apontada como
central ao
desenvolvimento.
Auditrio do Ministrio da Educao e Sade (1951).
seguindo a tradio dos estudos sobre o soluo, respectivamente. Dessa forma,

Estado de bem-estar que apontavam a uma vertente da literatura tem tratado de
importncia de a poltica atuar contra os mostrar a importncia do Estado no
mercados, surgiram de anlises que pro- sentido de contrabalanar a atuao dos
curavam explicar o desempenho econ- mecanismos de mercado e operar como
mico de pases que trilharam a via da pol- alavanca do desenvolvimento. Na trilha dos
tica social como fator de desenvolvimento. estudos sobre o Estado desenvolvi-
Dessa forma, insistir na futilidade dos mentista, a sinergia Estado/setor privado
intentos de poltica social seria to inade- destacada como central na implemen-
quado quanto negar, em nome de uma tao de estratgias de desenvolvimento,
73
tendo em vista o papel positivo de um aparentemente resolvidas no campo

aparato burocrtico de moldes weberianos, hegemnico, tendo como pano de fundo
de um lado, e, de outro, funcionando em o cenrio latino-americano.
articulao com os grupos empresariais
organizados do setor privado. Esse tipo de Vises em confronto: Estado
arranjo, embora no possa ser singularizado mnimo e interveno estatal na
como fator determinante em todos os explicao do desenvolvimento
casos, aparece como fundamental na litera-
tura, seja visualizando pelo prisma do Estado Se certo que a interveno do Estado
em termos das caractersticas da burocracia, sobre mercados nem sempre redunda em
seja focalizando os padres de organizao conseqncias positivas do ponto de vista
do empresariado (E VANS , 1992/1995. do desenvolvimento, ainda mais patente
SCHNEIDER, 2004/2004a). a impossibilidade de se pensar esse ltimo
Nosso objetivo no presente trabalho sem se levar em conta a interveno posi-
situar o debate contemporneo em torno tiva de Estados1. Considerar a centralidade
do desenvolvimento em contraponto com do Estado em uma srie de processos
as discusses tericas que antecederam e contemporneos implica na especificao
informaram a implantao de um discurso de capacidades estatais como conjunto de
hegemnico favorvel ao mercado e sua dimenses que variam temporal e contex-
posterior retomada em uma direo mais tualmente. Variaes no contedo e nfase
favorvel ao papel do Estado no processo. substantiva das anlises e abordagens
Em funo de alguns aspectos apontados recentes da cincia poltica quanto ao papel
na literatura contempornea sobre o tema, do Estado no desenvolvimento sugerem
procuraremos avaliar alguns esforos a percepo da importncia de tal tarefa,
recentes no caso do Brasil em particular, embora marcada pelo embate entre
tratando de salientar a atuao de elementos campos opostos.
de trajetria que, combinados a polticas Tendo como ponto de partida a crise
em curso, poderiam definir uma perspec- do Estado intervencionista nos anos 1970,
tiva positiva na direo do desenvol- aps sua expanso no perodo conhecido
vimento. Trataremos de examinar, para o como a era dourada, que teve incio ao
caso do Brasil, dimenses da dependncia final da Segunda Guerra, pode-se constatar
de trajetria presentes no padro de organi- como a trajetria que teria levado
zao dos setores empresariais, bem como predominncia de vises calcadas na noo
alguns dos fatores institucionais que, combi- de estado mnimo veio a informar todo
nados aos esforos de poltica industrial, o processo de reformas institucionais
poderiam se apresentar como favorveis levadas a cabo nos pases avanados e nos
definio de um modelo de desenvolvi- pases em desenvolvimento. Essa viso
mento, no qual estaria tambm presente a constituiu-se a partir de um dilogo com a
prioridade conferida s polticas de incor- perspectiva do estado interventor preconi-
porao social. Concluiremos com uma zada nas abordagens de cunho keynesiano
breve reflexo concernente possibilidade na economia e foi marcada pela nfase no
de traduo do discurso favorvel ao estado de direito, a garantia dos direitos
desenvolvimento em termos de sntese de propriedade e pela preocupao com
capaz de superar polaridades, de resto o controle da apropriao indevida de
74
rendas (rent seeking). Para alm disso, regras formais que moldam o comporta-
quaisquer outros aspectos da interveno mento dos atores e, de maneira mais
estatal, vistos como positivos na perspec- ampla, como conjunto de procedimentos
tiva oposta, eram rejeitados ou conside- formais e informais, historicamente
rados indesejveis, sobretudo no que se construdos, para o desempenho econ-
refere a for mas de protecionismo mico e eficincia das polticas. No quadro
comercial (mais no discurso do que na de avaliao das reformas de primeira
prtica) e polticas industriais. Por sua vez, gerao, tem incio a difuso da perspectiva
o veio keynesiano na economia se traduziu da reforma do Estado na linha da New
na cincia poltica em termos de abor- Public Management. Alm da preocupao
dagens centradas na considerao do com o equilbrio fiscal, essa perspectiva
Estado como unidade de anlise e na inclui tambm a noo do pblico no-
valorizao do seu papel enquanto ator. estatal e a governana, com grande atuao
Para se entender a dinmica de funcio- das agncias multilaterais estabelecendo
namento do Estado, necessrio qualificar condicionalidades e supervisando a sua
a atuao de grupos de interesse do capital implementao. Aps cerca de uma dcada
e do trabalho, de outros atores coletivos desde a adoo das primeiras reformas
dentro e fora do aparato estatal, como parte orientadas ao mercado, com tempos
do processo de definio das metas e dos distintos nos diferentes pases que as
meios para se atingir o objetivo bsico do implementaram, uma avaliao preliminar
crescimento econmico. preciso ter em indicava os parcos resultados das polticas
conta, tambm, que os instrumentos para levadas a cabo, tanto do ponto de vista do
a consecuo das metas de crescimento crescimento econmico, quanto principal-
so variados e que a escolha de determi- mente do ponto de vista social.
nado conjunto de instrumentos implica a A segunda leva de reformas enfatiza
mobilizao de apoio social, a formao ainda mais a necessidade de se completar
de coalizes de suporte, a difuso de o quadro anterior de reformas com base
valores favorveis s diferentes opes, a no fortalecimento das instituies. nesse
organizao da ao coletiva em diferentes contexto que surge a idia da reforma do
formatos institucionais (partidos, asso- Estado na linha da Nova Gesto Pblica,
ciaes, sindicatos), tudo isso com impli- idealizada pelo Fundo Monetrio Interna-
caes quanto aos recortes e aos limites cional e pelo Banco Mundial, ainda como
que se estabelecem entre o pblico e o um antdoto possibilidade de perspectiva
privado e, portanto, com conseqncias intervencionista como soluo. Dessa
acerca do tamanho e da natureza do forma, ao lado de propostas da escola da
Estado da resultante. escolha pblica (WILLIAMSON, 1985) que
O incio das reformas institucionais de viam a necessidade do Estado se concentrar
primeira gerao ensejou a emergncia de nas tarefas em que se desempenhavam
anlises na perspectiva que passou a ser bem, abandonando outras, surge a pers-
conhecida como neo-institucionalista. pectiva do gerencialismo, cujo pressu-
Estudos nessa abordagem, que floresceram posto fundamental o de que o setor
estimulados pela onda de reformas, pblico deveria se pautar pelo mesmo tipo
ressaltam a importncia das instituies, de viso administrativa que impera em
definidas de maneira restrita, enquanto setores privados bem sucedidos. Alm de
75
mnimo, o Estado deve ser tambm das articulaes deste com o setor privado
eficiente. As boas prticas de governana, para a adoo de polticas de desenvolvi-
segundo o Banco Mundial, consistiriam na mento (HALL; SOSKICE, 2001; BOYER, 2005).
criao de regime regulatrio capaz de Cumpre destacar que, na linha das
promover a competio em termos de variedades de capitalismo a poltica social
atuao conjunta com mercados, a gerao apontada como central ao desenvolvi-
de ambiente macro-econmico estvel mento. O livro de Huber (2002), entre
para a ao dos mercados, a eliminao outros, re-introduz a dimenso social
da corrupo e a garantia dos direitos de como o cerne das polticas de desenvolvi-
propriedade. Todo esse conjunto de mento. Segundo essa autora, polticas
medidas pode ser resumido em termos sociais e polticas de crescimento econ-
da percepo do Estado enquanto fun- mico se reforam mutuamente e somente
cional, isto , voltado ao objetivo de servir por meio de polticas econmicas que
gerao de um mercado eficiente. contemplem o aspecto social poder a
As anlises mais afinadas com uma Amrica Latina instaurar um novo ciclo de
perspectiva intervencionista no veio do desenvolvimento.
desenvolvimento capitalista afirmavam as O que se pode concluir a partir do
tendncias disparidade de resultados e cotejamento das diferentes perspectivas
diferenciao dos processos de reforma em analticas sobre as reformas e o papel do
diferentes reas do sistema internacional. A Estado que, a despeito da adoo de um
natureza e a qualidade do intervencionismo conjunto de reformas segundo um recei-
estatal aparece, assim, como uma das turio bastante semelhante, no teria
dimenses centrais na discusso contempo- ocorrido convergncia quanto aos resul-
rnea sobre as possibilidades de desenvol- tados entre diferentes pases do capitalismo
vimento no cenrio da globalizao. avanado, menos ainda entre esses e os
Contrastando com as abordagens que pases em desenvolvimento da periferia,
preconizam a primazia da regulao pelo tampouco entre os que compem esse
mercado e a adoo de polticas neoliberais segundo grupo. O que se observou foi,
como o nico caminho possvel para antes, a redefinio do intervencionismo
viabilizar competitivamente distintas estatal, levando a diferentes modalidades
economias nacionais no contexto globa- de capitalismo e assim tambm a diferentes
lizado. Tais perspectivas como a escola estados, pautados, sobretudo, por dife-
das variedades de capitalismo e a teoria rentes formas de articulao entre os planos
da regulao enfatizam a existncia de do poltico e do econmico2.
formas alternativas de economias de
mercado coordenadas e outras modalidades Fatores institucionais, capaci-
de regulao. A noo de vantagens dades estatais e caractersticas da
institucionais comparativas constitui o cerne organizao empresarial no Brasil:
das argumentaes na linha das variedades desenvolvimento com liberalismo
de capitalismo. Como sugerem tais estudos, macroeconmico?
as vantagens comparativas institucionais
asseguram modalidades de coordenao Dois fatores no caso brasileiro
econmica que, por um lado ressaltam o sugerem forte dependncia de trajetria em
papel estratgico do Estado e, por outro, termos da recuperao de capacidades
76
estatais para o desenvolvimento: de um lado, corporativos caracterizados por intensa

a infra-estrutura de suporte e fomento interlocuo com o Estado e assim
montada durante o perodo desenvolvi- tambm se adaptou de maneira eficiente
mentista dos anos 1950 em diante que, no no novo regime produtivo.
somente acumulou experincia, mas se No Brasil como se sabe, as reformas
manteve a despeito do desmonte do Estado setoriais ocorreram muito tardiamente em
promovido durante os anos 1990. relao aos outros pases da Amrica Latina
A reforma do Estado preservou certos e tambm avanaram menos, dando
ncleos de excelncia tcnica e burocrtica espao a um maior aprofundamento do
e foram mantidas instituies de fomento modelo desenvolvimentista. O processo de
como o Banco Nacional do Desenvolvi- privatizao, bem como o de outras
Estudo recente
sugere que a
internacionalizao das
empresas brasileiras
est focalizada na
inovao tecnolgica,
indicando mudana
estrutural em curso no
regime produtivo
brasileiro.
Capa da RSP publicada pelo DASP, em 1973.
mento Econmico e Social (BNDES) que, reformas posteriormente, sofreu oposio

no porte e na natureza de suas atividades, de setores organizados que conseguiram,
no tem paralelo em nenhum outro pas seno bloquear, pelo menos atenuar o seu
na Amrica Latina. Preservou-se, assim, alcance. Os setores empresariais, caracte-
um protagonismo que se fizera presente rizados por forte pragmatismo e organi-
durante a fase desenvolvimentista. De zados em associaes corporativas e uma
outro lado, o padro de organizao das teia de outras entidades sua margem,
associaes empresariais, conquanto frag- foram em geral receptivos s reformas,
mentado e diversificado, teve como esteio muito embora a abertura tivesse impactado
a experincia acumulada em moldes diferencialmente distintos segmentos da
77
indstria (DINIZ; BOSCHI, 2004). As reformas o compromisso com a estabilidade, fato

ocorreram quase simultaneamente ao que, no contexto altamente competitivo da
processo de redemocratizao com eleies globalizao, limita sobremaneira os graus
diretas para a presidncia e, conquanto de liberdade para a implementao de
tivessem envolvido surpresas, ocorreram polticas voltadas ao crescimento.
sem o recurso ao chamado switch, como foi No caso do Brasil, onde tal compro-
o caso da Argentina (STOKES, 2001). misso apareceu com mais fora, conquanto
assim que, em um quadro de rpidas a opo pela estabilidade pudesse implicar
e drsticas mudanas institucionais impul- limitaes, escolhas voltadas ao desenvol-
sionadas pelas reformas orientadas ao vimento no estariam de todo descartadas,
mercado, porm combinadas com forte principalmente em uma tica de mdio e
legado do perodo desenvolvimentista, o longo prazo. Um dos pontos centrais que
resultado foi um hbrido caracterizado por aqui se quer desenvolver o fato de que a
mecanismos de mercado e coordenao observncia de certos parmetros garan-
estatal. necessrio enfatizar que no se tidores da estabilidade econmica, embora
teria ainda consolidado uma nova matriz possa limitar o mbito das escolhas no
institucional capaz de sintetizar as trajetrias curto prazo, no impede necessariamente
pregressas, as mudanas introduzidas ao atuao seletiva e progressiva voltada ao
longo dos anos 1990 e as de cunho estra- desenvolvimento, pensado em longo prazo
tgico, isto , almejando vantagens como a criao das bases institucionais.
institucionais para uma atuao no futuro No que diz respeito incorporao
(DINIZ; BOSCHI, 2004). A redefinio do da estabilidade monetria na nova agenda
papel estratgico do Estado, envolvendo governamental constatam-se dilemas que,
novas modalidades de intervencionismo se em curto prazo, se traduzem pela dificul-
delineia, em grande parte, nessa fuso dade em compatibilizar estabilizao e
institucional que se expressa na manuteno polticas de crescimento. Persistem
de partes do aparato institucional do condies de vulnerabilidade a crises, o que
perodo desenvolvimentista, na sua adap- torna a questo da governabilidade parti-
tao s mudanas introduzidas pelas cularmente complexa. Alm do problema
reformas (sobretudo no campo da regu- clssico da formao de maiorias, o
lao, como resultado da abertura governo tem de levar em conta a dimenso
comercial financeira e das privatizaes) e dos mercados nos cenrios internacional e
na criao de novos formatos institucionais domstico, ou seja, a capacidade de ser
capazes de assegurar ou aprimorar a sensvel aos chamados sinais de mercado.
capacidade de coordenao do Estado Operar no contexto da globalizao finan-
(sobretudo em termos de suas relaes ceira implica tambm esforos no sentido
com o setor privado). de aumentar a autonomia nacional em
A nova agenda ficou tambm definida matria de poltica econmica, embora a
por uma preocupao com a retomada prpria adoo de certas medidas, como
do crescimento em um modelo de desen- o aumento das reservas cambiais, o paga-
volvimento no qual as polticas sociais mento de dvidas com agncias multila-
assumem lugar estratgico. A agenda incluiu terais, entre outras, freqentemente gerem
tambm, mais fortemente em alguns dos dilemas e controvrsias adicionais. Tendo
pases do que em outros, a manuteno e sido saldada a dvida do Brasil com o FMI,
78
a discusso continua a girar em torno da Quais seriam, em linhas gerais, algumas

correta dosagem dos instrumentos de das caractersticas que, no mbito do setor
poltica monetria entre taxa de juros, empresarial privado poderiam favorecer
cmbio e metas inflacionrias. Neste quadro respostas na direo do esforo desen-
de severas restries, torna-se imperativa volvimentista articulado pelo governo?
a adoo de postura pragmtica, bem Uma avaliao acerca da capacidade de
como a implementao de polticas indus- resposta do empresariado requereria, em
triais e setoriais3. primeiro lugar, uma rpida caracterizao
O atual governo teve atuao decisiva das mudanas que se operaram no
na direo de conferir destaque ao ambiente empresarial com a transio dos
BNDES, transformado em agncia de anos 1990. Tal transio, caracterizada por
implementao do programa de privati- grande variedade de formatos institu-
zao na gesto Fernando Henrique cionais, fruto da combinao de modali-
Cardoso. Colocando-o como o ncleo de dades mais centralizadas de coordenao
uma rede institucional voltada coorde- com coordenao efetivada pelo mercado
nao das atividades de desenvolvimento, aps as reformas econmicas, implicou
o governo Lula procurou redefinir o papel uma rpida adaptao das organizaes de
do BNDES em termos do significado, interesse do empresariado s novas
porte e diversidade de linhas de atuao. condies de mercado. Alm disso, com a
Tal redefinio visava a implementao de redemocratizao, o Congresso assume
uma poltica industrial, tecnolgica e de papel de destaque na formulao de legis-
comrcio exterior (PITCE), a qual inovou lao pertinente atividade empresarial e,
em termos de uma srie de novas linhas dessa forma, passa a se tornar o alvo da
de financiamentos como aqueles voltados ao organizada do empresariado, com a
ao apoio pequena e mdia empresas e atuao de lobbies. As organizaes empre-
tambm incrementando o apoio s ativi- sariais ancoradas em uma estrutura dual
dades de exportao. Lado a lado, o com modalidades compulsrias e volun-
governo procurou montar, tambm, um trias de ao coletiva que se transformou
arcabouo institucional voltado concer- e se adaptou em sucessivos momentos
tao de um projeto de desenvolvimento desde o incio da industrializao capita-
envolvendo segmentos da sociedade civil neada pelo Estado a partir dos anos de
com a criao do Conselho de Desenvol- 1930 caracterizam-se, a esta altura, como
vimento Econmico e Social (CDES), bastante complexa, combinando segmen-
alm de outros foros de articulao e tao com centralizao. Novamente, em
interlocuo com o empresariado. Esse um rpido esforo adaptativo, tal estrutura
conjunto de iniciativas, favorecidas, se revelou propcia a desempenhar papel
ademais, por certas caractersticas no que central em termos das atividades de coor-
tange organizao do setor privado no denao no novo regime produtivo. Por
contexto ps-reformas, indica que o um lado, orientando-se, mais em longo
governo soube aproveitar, calcado no prazo, por meio de associaes profissio-
legado institucional do desenvolvimen- nalizadas e mais eficientes na busca e troca
tismo, as estreitas margens de manobra que de informaes necessrias ao desempenho
delimitavam as escolhas voltadas a um pro- em seus respectivos setores. Por outro lado,
jeto de desenvolvimento de longo prazo. movendo-se na direo de associaes
79
articulando cadeias produtivas, alm da firmas no regime produtivo que se instalou

organizao com base em setores da aps as reformas orientadas ao mercado
produo, mais tpicas das fases anteriores no Brasil (DINIZ; BOSCHI, 2004).
da industrializao (DINIZ; BOSCHI, 2004). H tambm indcios de competiti-
Organizaes congregando desenvol- vidade na indstria brasileira baseada em
vimentistas tradicionais, como o Instituto novas vises empresariais. Entre essas,
para o Estudo do Desenvolvimento pode-se citar estratgias para a inovao
Industrial (IEDI), j h bastante tempo e diferenciao de produtos, mudanas
produzem estudos e documentos anali- estruturais e organizacionais ao nvel das
sando sistematicamente a situao da firmas e a busca por atingir padres
indstria, publicam as Cartas IEDI, internacionais por meio de inovaes
boletins de acompanhamento da conjun- tecnolgicas. Estudo recente sugere que a
tura industrial na Internet, e esto sistemati- internacionalizao das empresas brasi-
camente voltadas ao estabelecimento de leiras est focalizada na inovao tecno-
parcerias com o governo para o desen- lgica, indicando mudana estrutural em
volvimento industrial. A Federao das curso no regime produtivo brasileiro. O
Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), novo ambiente econmico no teria
a mais importante entre as entidades regio- levado a uma especializao regressiva,
nais da indstria pela primeira vez, recente- desta forma apontando para o fato de
mente, apresentou competio interna para que a reestruturao industrial brasileira
a eleio de suas lideranas representativas, pode aumentar o potencial do pas na eco-
moveu-se na direo de autonomia rela- nomia mundial. De acordo com a mesma
tiva em relao ao Estado, mas tambm fonte, firmas que inovam e diferenciam
na direo do estabelecimento de vnculos. produtos tm melhor performance
A Confederao Nacional da Indstria quando comparadas com as que se espe-
(CNI), a entidade mxima do empresariado cializam em produtos que so padro e
industrial no Brasil passou por um processo com as que no diferenciam (A RBIX ;
de expressiva modernizao, criou uma NEGRI, 2006).
coordenadoria de assuntos legislativos, a Dessa forma, no mbito das ativi-
Coal, voltada ao acompanhamento dos dades de desenvolvimento, pode-se
pleitos de interesse da indstria no apontar a preocupao com a criao de
Congresso, tem investido em estudos de condies institucionais em longo prazo.
produtividade e uso de tecnologia e tem Observa-se a retomada, no cenrio ps-
cuidado tambm de relaes trabalhistas. reformas, de uma trajetria especfica de
Alm disso, uma srie de associaes desenvolvimento fundada numa modali-
setoriais e algumas outras organizadas por dade de intervencionismo estatal que
cadeias produtivas, como a Organizao inova, mas que tem uma linha de conti-
Nacional da Indstria do Petrleo (Onip), nuidade com o desenvolvimentismo es-
por meio de atividades de coordenao, tatal do sculo XX4. Alm disso, do pon-
tm se mostrado bastante ativas na defesa to de vista do regime produtivo, a
de seus interesses. Em suma, h indicaes, transio parece se consolidar em termos
na esfera associativa do setor privado, de de arranjo institucional flexvel quanto s
uma adaptao aos novos tempos, sobre- relaes Estado/setor privado, com
tudo do ponto de vista da articulao das novos fruns de concertao e estrutura
80
associativa mais moderna, ainda que, em clssico trabalho de Shonfield (1965) que
grande parte, calcada nas estruturas analisa comparativamente o desempenho
corporativas do perodo desenvol- de pases do centro do sistema capitalista.
vimentista. Observa-se, em resumo, a Na perspectiva da cincia poltica ameri-
gerao de competitividade institucional cana, como tambm focalizamos anterior-
com a criao de um aparato voltado ao mente, os estudos tomando por base o
desenvolvimento no front da poltica Estado foram abandonados em favor de
industrial, por um lado, e da poltica anlises enfatizando a modernizao e a
externa, por outro, com o estmulo s eventual convergncia institucional dos
exportaes e integrao regional no pases em desenvolvimento com os pases
mbito da Amrica do Sul. de tradio pluralista e liberal. Enquanto
Observa-se, em
resumo, a gerao de
competitividade
institucional com a
criao de um Tcnica em educao trabalhando na Sala Maria Augusta,
na Casa de Ruy Barbosa (1943).
aparato voltado ao
desenvolvimento no
front da poltica
industrial, por um
lado, e da poltica
externa, por outro,
com o estmulo s
exportaes e
integrao regional
no mbito da Amrica
do Sul.
Concluses os estudos nessa vertente eram otimistas

quanto a essa modalidade de transio, os
As anlises sobre o desenvolvimento trabalhos em uma vertente marxista ou no
em uma perspectiva histrica no foram veio histrico desenvolvimentista salien-
de fato abandonadas, seguindo uma tavam os limites s possibilidades de
tradio que, como vimos, remonta ao crescimento econmico na periferia, como
trabalho de Polanyi (1944), passa por foi o caso, na Amrica Latina, da tradio
estudos clssicos como o de Gershenkron estrutural cepalina, das teorias da depen-
(1962) sobre o atraso econmico em uma dncia e tambm das teorias sobre o
perspectiva histrica e inclui o tambm sistema mundial que situavam alguns pases
81
da regio na categoria de semi-periferia. financeira, podem ser apontados como

Os dilemas quanto s alternativas de fatores limitadores, mas no impeditivos de
desenvolvimento apontavam, desde a opes intervencionistas de cunho desen-
possibilidade de desvinculao ao sistema volvimentista. H que se tomar em conta
mundial, passando por diagnsticos que tambm o fato de que a instabilidade cclica
preconizavam a possibilidade de se que assolou os pases latino-americanos ao
explorar brechas no sistema e se desen- final do ciclo desenvolvimentista do sculo
volver de maneira associada ao capitalismo XX, a dificuldade de se operar os ajustes
central, at as afirmaes de total impossi- estruturais no contexto de estagflao e os
bilidade de se implementar polticas de pfios resultados sociais das polticas de
desenvolvimento no contexto do sistema desenvolvimento contriburam para a viso
capitalista, cada vez mais interdependente acerca da necessidade de medidas mais drs-
e hegemnico. ticas, de cunho fiscal, nas polticas de
As discusses contemporneas sobre reformas para a regio. O caso dos pases
alternativas de desenvolvimento replicam do Leste Europeu, em vista da derrocada
um pouco desse debate, agora adaptado dos regimes comunistas, implicava o
possibilidade de desenvolvimento no estmulo a reformas de mercado que
mbito de um sistema capitalista expan- puderam ser implementadas a partir de
dido, ainda mais interdependente e uma plataforma de desempenho muito mais
globalizado, com graus expressivos de elevada daqueles pases no mbito social.
concentrao da riqueza no eixo dos pases Os pases do Leste Asitico, no somente
avanados do Norte, a partir de fluxos de partiram de um patamar tambm mais
capital que se do preferencialmente entre elevado no que diz respeito a resultados
os trs subsistemas que o compem: o sociais, fruto das polticas de reforma
bloco norte-americano, a comunidade eu- agrria implementadas no ps-guerra e de
ropia e os pases do nordeste e do leste expanso das oportunidades educacionais,
asitico liderados pelo Japo. Que alterna- como tambm foram capazes de imple-
tivas se colocariam para os pases da mentar as reformas de maneira mais
periferia, para a Amrica Latina em parti- controlada, coordenada e sistemtica.
cular, que teria demonstrado, a partir de Em muitos aspectos, as limitaes e os
polticas intervencionistas sob o modelo desafios que enfrentam hoje os pases da
de protecionismo e industrializao Amrica Latina so bastante semelhantes aos
substitutiva, um razovel desempenho em que se colocam para alguns pases desen-
termos de taxas constantes de crescimento, volvidos, como, por exemplo, o caso da
ainda que sem a contrapartida no plano prpria Unio Europia: retrao e limites
da reduo da pobreza e das desigualdades ao estado de bem-estar, flexibilizao dos
estruturais? direitos do trabalho, moeda forte com
O fato de que os graus de liberdade cmbio sobrevalorizado, altos supervits
dos governos no sentido da alocao de primrios, altas relaes dvida pblica/PIB,
investimentos produtivos estejam bastante fuga de empresas e perda de postos de
reduzidos, dada a perda de centralidade do trabalho, tudo isso agravado pelos fluxos
Estado como o agente de acumulao, lado migratrios provenientes dos pases menos
a lado presso exercida pelo capital desenvolvidos. A despeito disso, no apenas
especulativo em vista da liberalizao o desempenho dos pases membros
82
bastante diferenciado. O prprio processo pregressas, quanto nas polticas de reforma

de integrao teria sido o resultado do em funo das trajetrias de cada contexto
embate entre perspectiva mais favorvel a onde o mesmo receiturio de reformas foi
mecanismos de coordenao pelo mercado aplicado, em funo da natureza das insti-
no nvel supranacional como forma de se tuies existentes em cada contexto e em
isolar o impacto de interferncias polticas, funo, finalmente, das respostas dos atores
versus uma outra perspectiva mais favorvel polticos e econmicos ao conjunto de
coordenao centralizada como forma de frmulas preconizadas.
se manter capacidades estatais e ao mesmo Em qualquer caso, ingressar em uma
tempo se assegurar direitos sociais conquis- trajetria de desenvolvimento implica a
tados no plano nacional. Se no mbito da explorao de possibilidades que no
UE como um todo o resultado foi uma necessariamente envolvem a ruptura radical
sntese entre essas posies, no mbito de com caminhos trilhados anteriormente.
pases especficos observou-se, no apenas assim que se observa na Amrica Latina
desempenhos muito variados, como um sutil e salutar retorno a processos que
tambm combinaes de polticas pautadas se poderiam caracterizar como novo
por dosagens especficas segundo caracters- desenvolvimento e que se constituem numa
ticas dos seus respectivos regimes produtivos. dimenso caracterstica dos governos
Em outras palavras, existem assimetrias entre progressistas de anos recentes. No que diz
pases integrantes de um mesmo conjunto e respeito a um trao distintivo da plataforma
estas so precisamente indicativas de possi- de tais governos enquanto esquerda a
bilidades diferenciadas no cenrio da clara incorporao da dimenso social
globalizao, configurando variedades de como prioridade , na verdade, trata-se
capitalismo, formas hbridas que se combi- de uma retomada, no cenrio ps-
nam a trajetrias prvias na criao de capaci- neoliberal, de uma agenda da Cepal dos
dades institucionais. anos 1980 de crescimento com eqi-
Assim sendo, o ritmo e a forma como dade, agora redefinida. Em comum nas
foram implementadas as reformas orien- experincias dos distintos pases, um maior
tadas ao mercado foram muito mais grau de pragmatismo no sentido de
drsticos no caso dos pases latino-ameri- aumentar os respectivos graus de auto-
canos, a partir de uma crtica feroz ao nomia relativa: desenvolvimento combi-
passado desenvolvimentista, levando nado valorizao da estabilidade (controle
assim, necessidade de ruptura radical com da inflao), disciplina fiscal, maior inde-
as polticas intervencionistas e protecio- pendncia frente s agncias multilaterais e
nistas pregressas. Contudo, tanto a noo polticas focalizadas de reduo da
de um modelo desenvolvimentista uni- pobreza. O neo-intervencionismo repre-
forme, quanto a noo da adoo de um senta, assim, um modelo hbrido de
modelo neoliberal de cartilha em substi- coordenao econmica efetuada
tuio ao primeiro, nos pases latino- de maneira centralizada e a partir do
americanos, no se sustentam diante de um mercado. Nesse sentido, a nova moda-
exame mais detalhado das polticas efetiva- lidade de interveno no representa uma
mente em curso nos pases da regio. volta ao estado produtivo, mas apenas um
Tal exame revela variaes importantes maior grau de coordenao estatal da esfera
tanto nas polticas de desenvolvimento econmica, com maior espao para as
83
atividades de regulao e controle, com encaminhar para um novo discurso, menos

esquemas de interveno na esfera da fundado nas virtudes do livre mercado e
produo que no ocupam papel central, mais positivo com relao s possibilidades
seno estratgico. Da a necessidade de se do intervencionismo estatal.
Notas
1
Esse dilema reconhecido na clebre cunhagem de Evans (1995), diferenciando
estados predatrios de estados desenvolvimentistas, por meio da qual se constata
que a explicao da natureza positiva da interveno do estado requer a considerao
de capacidades estatais.
2
Numa perspectiva histrico-comparada, outros estudos tm salientado a impor-
tncia de trajetrias e de conjunturas crticas que seriam responsveis por inflexes
em uma direo virtuosa. No contexto de uma discusso que se avoluma crescentemente,
a questo do tempo e a mudana institucional tm sido apontadas como fatores
que alteram os padres de desenvolvimento e a gerao de capacidades estatais
(PIERSON, 2004; MAHONEY, 2000).
3
O governo Lula implementou uma poltica econmica que, ao contrrio do que se
salientou tanto direita quanto extrema esquerda, apresenta linhas de descontinuidade
com a poltica anterior, embora caracterizada pela manuteno dos mesmos funda-
mentos. No plano da performance macroeconmica, o compromisso com a estabili-
dade num contexto com tendncia inflacionria ascendente, endividamento externo
combinado ao risco de fuga de capitais e mquina estatal desaparelhada implicou a
adoo de medidas mais duras, em termos das taxas de juros, poltica fiscal e cambial.
Em longo prazo, a manuteno dos fundamentos da poltica anterior significam a garantia
de previsibilidade e um escudo para crises externas que, em ltima anlise, so fatores
positivos no quadro de retomada do desenvolvimento.
4
O legado que se expressa na atuao do BNDES enquanto agncia de fomento,
por outro lado, apresenta forte descontinuidade quando se leva em conta a retomada,
no governo do PT, de um papel protagonista, colocado em segundo plano no governo
FHC quando da priorizao do BNDES enquanto agncia de privatizao.
84
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Renato Raul Boschi.

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Sociedade Brasileira de Instruo (SBI/IUPERJ). Contato: <rboschi@iuperj.br>
92
Lcia Carvalho Pinto de Melo e Maria Angela Campelo de Melo RSP
Cincia, tecnologia e inovao:

em busca de um ambiente
institucional propcio
Lcia Carvalho Pinto de Melo e
Maria Angela Campelo de Melo
A crescente taxa de acelerao do processo de globalizao, que se faz sentir

com maior intensidade a partir da ltima dcada do sculo passado, tem sugerido
inquietantes questes relativas ao desenvolvimento sustentvel dos pases
perifricos. A esses pases, em evidente desvantagem em um cenrio em que a
eqidade no prevalece, cabe redefinir uma insero que lhes assegure no apenas
a sobrevivncia, mas um papel que ultrapasse o de meros coadjuvantes no
espetculo do desenvolvimento que ora se encena no planeta.
Partindo-se do pressuposto de que uma insero eqitativa do Brasil no
cenrio mundial depende da instaurao, no Pas, de um processo de moderni-
zao e inovao que o credencie a proteger seus interesses em equilbrio de
condies com os demais atores, abordam-se, aqui, questes institucionais
consideradas relevantes para a instaurao de tal processo. Iniciando-se com
uma caracterizao sumria do ambiente de cincia, tecnologia e inovao,
apresentam-se as organizaes sociais (OS) como uma soluo institucional
adequada para lidar efetivamente com as exigncias de tal ambiente e focaliza-se
93
RSP Cincia, Tecnologia e Inovao: em busca de um ambiente institucional propcio
a atuao do Centro de Gesto e Estudos competncias polticas, tcnicas e organi-

Estratgicos (CGEE), uma OS que tem zacionais diversificadas. Esses atores devem
desempenhado um papel relevante no buscar uma sinergia de esforos que os
processo de modernizao do sistema habilite a uma atuao efetiva em prol do
nacional de CT&I. desenvolvimento do Pas.
No ambiente cientfico mundial atual,
O ambiente de cincia, tecno- no obstante o esforo por uma poltica
logia e inovao nacional de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, ainda cabe ao Brasil, em mltiplas
Na atual Sociedade do Conhecimento, circunstncias, nos moldes de uma insero
em que o patrimnio mais relevante perifrica, a exportao do conhecimento
intangvel, constitudo primordialmente pelo produzido, porm sem proteo adequada
capital intelectual, magnificado pelo capital contra sua incorporao em produtos
social, a cincia e a tecnologia desempenham desenvolvidos no exterior e sem agregao
o papel de bens fundamentais para a de valor sociedade brasileira Alm disso,
competitividade das naes. Freeman (2004) limitado o empenho no sentido de incor-
enfatiza que o investimento pblico em porar esse conhecimento a produtos aqui
infra-estrutura tecnolgica e em capital desenvolvidos. Assim, embora o Brasil tenha
intelectual crucial para o desenvolvimento atingido um patamar respeitvel, quanto
econmico. Nessa sociedade, o mercado sua produo cientfica, que est na 15a
globalizado, caracterizado por competio posio na classificao mundial, isso no se
acirrada, custos crescentes de processos e reflete nos indicadores de inovao
produtos, necessidade de investimentos tecnolgica. A Organizao Mundial da
vultosos e bem planejados e elevado grau Propriedade Intelectual (OMPI) constata que
de complexidade, destaca-se pelo alto grau o Brasil o ltimo pas na relao do nmero
de riscos e incertezas a ele inerente. de patentes obtidas em outros pases.
O espao de ao compartilhado pelas Enquanto os estados Unidos primeiro da
entidades que lidam com Cincia, Tecno- lista obtiveram aproximadamente 160.000
logia e Inovao, abrangendo o conjunto mil patentes, o Brasil obteve apenas 1.000.
de decises nessa rea (FRIEND, Power & <www.inovacaotecnologica.com.br>.
YEWLETT, 1974), caracteriza-se por uma Fenmeno igualmente preocupante
natureza multidimensional. Os diferentes tem-se verificado em relao ao desenvol-
atores responsveis por essas decises vimento de talentos para inovao. Aes
relacionam-se de maneira corresponden- voltadas formao de recursos humanos
temente complexa, interdependente e para a inovao algumas vezes tm seus
complementar, embora, muitas vezes, essa efeitos minorados com a emigrao de
relao seja subestimada (MELO, 1986). cientistas, engenheiros e tcnicos para
A heterogeneidade dos agentes, aliada pases industrializados, devida no s
a desigualdades de desenvolvimento de ausncia de mecanismos de atrao e fixao
setores e a desequilbrios de recursos que dessa mo-de-obra qualificada, mas
se rebatem espacialmente, e o alto grau de tambm em conseqncia de uma ao
sofisticao de determinados segmentos sistemtica de busca por esses talentos
desse ambiente requerem agilidade, flexibi- empreendida por empresas e universidades
lidade e articulao por parte de atores com de outros pases.
94
Esses aspectos so parte de uma desenvolvimento de tcnicas e equipa-

problemtica comum a pases que ainda mentos de investigao cientfica.
no atingiram um nvel de maturidade O desenvolvimento tecnolgico, cada
cientfica que lhes assegure a independncia vez mais inseparvel da cincia e da inovao,
nessa rea. Segundo o Modelo de Basalla tambm demanda a ultrapassagem de um
(1967), que permite avaliar a cincia determinado limiar para assegurar sua auto-
produzida em um pas, dentre os sustentao. O meio propcio inovao
elementos que caracterizam a indepen- s se configura com a ao concatenada e
dncia cientfica de uma sociedade desta- convergente de vrios agentes, sejam eles
cam-se: a criao de uma tradio cient- organizaes, grupos ou mesmo pessoas.
fica local prpria; uma comunidade Esse cenrio requer a atuao de entidades
Na atual Sociedade
do Conhecimento, em
que o patrimnio mais
relevante intangvel,
constitudo primor-
dialmente pelo capital
intelectual, magni-
ficado pelo capital
social, a cincia e a
tecnologia desempe-
nham o papel de bens
fundamentais para a
competitividade das Em seminrio na SEDAP, o Ministro Aluzio Alves (centro) conduzia
os trabalhos ao lado do secretrio-geral Gileno Fernandes Marcelino
naes. ( esquerda) e do presidente da FUNCEP, Paulo Catalano (1987).
cientfica com tamanho suficiente para de interface, que propiciem a interao

auto-estimular-se e para produzir novos desses mltiplos atores, possibilitando a
cientistas com valores cientficos e sinergia de resultados.
culturais autctones; publicaes locais ilusrio pensar que esse quadro
com prestgio internacional, atraindo o possa se consolidar de modo favorvel
interesse dos pesquisadores de outras sem que haja uma atuao institucional
naes; escolha de temas de pesquisa pr-ativa, projetada com esse fim. Os
segundo os interesses daquela sociedade; modelos institucionais tradicionais no
e tecnologia e cincia locais mutuamente atendem s especificidades desse novo
sustentveis, garantindo a produo e o ambiente. Relaes pblico-privadas
95
passam a ser fundamentais, tornando-se do Estado baseado em experincias de

cada vez mais relevante o papel indutor, outros pases, principalmente Frana e
fomentador e articulador do Estado. Inglaterra. Essa proposta permite a descen-
Torna-se fundamental considerar que, tralizao da prestao de servios no
nesses ambientes, conforme destaca exclusivos, que no requerem o exerccio
Burns, os resultados so o co-produto do poder do Estado, visando maior
de um padro em evoluo de decises eficincia operacional, com financiamento
individuais e mtuas tomadas por atores pblico. Incentiva o estabelecimento de
participantes da rede de planejamento. parcerias entre o Estado e a sociedade para
(1984, p. 28). Assim, o papel do Governo a gesto de servios de natureza social, com
nesse processo, embora no seja de o foco no cidado e nfase no desem-
controle, crtico, cabendo-lhe: 1) ajudar penho e no controle social.
a criar o suporte institucional que possi- Como vantagens do modelo OS,
bilite aos membros da comunidade destacam-se, para o cidado, a nfase nos
estabelecer relaes colaborativas de resultados, estabelecidos no Contrato de
planejamento e 2) contribuir com os Gesto e avaliados por uma Comisso de
recursos necessrios, conjuntamente com Avaliao; a transparncia, exigida pela
atores no governamentais, para a Prestao Pblica de Contas; e o Controle
implementao de programas conjuntos Social exercido pelo Conselho de Adminis-
de ao que possam resultar do plane- trao, pelas Auditorias e rgos de Controle.
jamento colaborativo. (idem, ibidem) Para a administrao pblica, a maior
eficincia na prestao de servios
As organizaes sociais no sociedade a principal vantagem trazida pelo
ambiente de CT&I Contrato de Gesto. A avaliao da gesto
constitui papel fundamental dos Conselhos
Inovao institucional dotada com o de Administrao, para o balizamento do
grau de flexibilidade administrativa reque- trabalho da direo executiva e garantia do
rido por contextos dinmicos como o de cumprimento das diretrizes fixadas. Essa
CT&I, a Organizao Social constitui um avaliao deve abranger a gesto patri-
novo tipo de entidade, classificada como monial, de recursos humanos, de finanas e
pblica no estatal. Exerce uma funo de controles e resultados.
pblica sob um controle flexvel, focado A maior eficincia traduz-se em uma
em resultados, por intermdio de um melhor relao custo-benefcio. Para
contrato de gesto. Com essas organi- organizaes com fins lucrativos, essa
zaes, propicia-se uma maior participao eficincia mais facilmente aquilatada.
social, por intermdio de seus conselhos Nelas, o excedente da eficincia significa
de administrao. Para ser qualificada lucro, no curto prazo, juntamente com
como Organizao Social, a entidade, entre crescimento e capacidade de sobrevivncia
outros requisitos especficos, deve apre- organizacional, a longo prazo.
sentar objetivos de natureza social relativos J para as organizaes sem fins lucra-
sua rea de atuao. tivos, h maior dificuldade na avaliao da
Institudas no Brasil pela Lei no 9.637, eficincia, considerando-se o componente
de 15/05/1998, as OS surgiram como dos benefcios intangveis e no-monetrios.
resultado de um esforo de modernizao Assim, para as OS, a avaliao da eficincia
96
deve ser realizada com base em uma anlise Sistema Nacional de CT&I (SNCT&I),
custo-efetividade na qual os benefcios so intensificado a partir da ltima dcada, o
expressos em unidades de resultados, e os Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
avaliadores devem decidir se o resultado e destaca-se por prover subsdios tcnicos e
o desempenho valem o custo dos recursos vises antecipatrias de futuro para a
aplicados. tomada de deciso de natureza estratgica,
Experincia recente, as OS tm demons- nesse Sistema, e para o estabelecimento das
trado agilidade na gesto dos prprios bases de um projeto capaz de assegurar a
recursos e rapidez para responder aos est- eficaz apropriao, pela sociedade, do
mulos e desafios da rea de CT&I. Reco- conhecimento gerado no Pas. O CGEE,
nhecendo essa efetividade, desde a criado em 2001 como uma Associao Civil
concepo inicial do modelo, o Ministrio sem fins lucrativos, em janeiro de 2002 foi
da Cincia e Tecnologia foi receptivo qualificado como Organizao Social,
presena dessas organizaes. Atualmente, passando a integrar o conjunto de tais
as OS atuantes no sistema de CT&I consti- organizaes atuantes no mbito do MCT.
tuem um conjunto de instituies de O CGEE atua na rea de Cincia,
caractersticas distintas, com misses que Tecnologia e Inovao buscando servir
variam da realizao de pesquisa cientfica e sociedade brasileira pela agregao de
servios tcnico-cientficos ao apoio valor aos processos de tomada de
formulao de polticas pblicas. Esse deciso, formulao e implementao de
conjunto abrange a Associao Brasileira de polticas, mediante a gerao de conheci-
Tecnologia Luz Sncrotron ABTLuS, o mento nessa rea. Para isso, mobiliza um
Instituto de Desenvolvimento Sustentvel conjunto de atores formado por seu
Mamirau IDSM, o Instituto Nacional de corpo diretivo e tcnico-funcional, espe-
Matemtica Pura e Aplicada IMPA e a cialistas, formuladores de polticas e
Associao Rede Nacional de Ensino e tomadores de deciso. Suas aes, desen-
Pesquisa RNP, alm do CGEE. Os ciclos volvidas com base no compartilhamento
de avaliao realizados por suas Comisses de idias, so fundamentadas no pressu-
de Acompanhamento e Avaliao CAA, posto de que o conhecimento elemento
de 2002 a 2006, sobre seus Contratos de propulsor do desenvolvimento susten-
Gesto apresentam resultados que tvel e so balizadas por uma viso de
confirmam a eficincia dessas OS, as quais futuro e pela busca de excelncia. Em seus
obtiveram essas mdias: ABTLuS, 9,13; cinco primeiros anos de existncia, o
IDSM, 9,71; IMPA,10,00; RNP, 9,44 e Centro interagiu com grande nmero de
CGEE, 9,85. A metodologia de anlise que especialistas e instituies, tendo produ-
produziu esses resultados baseou-se em zido 360 estudos e anlises. Os benefi-
relatrios de desempenho, atendimento s cirios diretos dessa atuao so entidades
recomendaes anteriores da CAA e pblicas ou privadas que realizaram
exposio de justificativa da Diretoria da OS. contratos com o CGEE. Como benefi-
cirios indiretos, cabe mencionar, alm da
O CGEE prpria sociedade, rgos de governo,
academia, empresas e as entidades direta
Organizao Social que tem contribudo e indiretamente envolvidas com CT&I
para o processo de modernizao do (CGEE, 2006).
97
De acordo com seus estatutos, o momento de crescimento significativo dos

Centro tem como objetivos promover investimentos e modernizao da gesto e
e realizar tanto estudos e pesquisas dos instrumentos de apoio expanso do
prospectivas na rea de cincia e tecnologia sistema cientfico e tecnolgico e das aes
e suas relaes com setores produtivos, de apoio inovao nas empresas.
como avaliao de estratgias e de Embora de criao recente, o CGEE
impactos econmicos e sociais das pol- tem contribudo efetivamente para a
ticas, programas e projetos cientficos e poltica de CT&I. Cabe ressaltar a atuao
tecnolgicos. Visa, tambm, difundir infor- na rea de Energia, em que tpicos
maes, experincias e projetos socie- prioritrios foram sugeridos ao comit
dade, promover a interlocuo, a arti- gestor do Fundo Setorial de Energia
culao e a interao dos setores de cincia visando orientar as decises sobre a
e tecnologia e produtivo, desenvolver alocao de recursos. Alm disso, foi
atividades de suporte tcnico e logstico a criado o Programa Nacional de Clulas a
instituies pblicas e privadas e prestar Combustvel, pelo MCT. Foi estabelecido
servios relacionados sua rea de atuao. o marco legal sobre biossegurana, com
Pela natureza da Organizao Social, subsdios fornecidos pelo estudo sobre
delineada na seo anterior, constata-se que Biotecnologia. A deciso da Presidncia
suas caractersticas, com destaque para a da Repblica de lanar um Programa
flexibilidade, apresentam-se como apro- Nacional de Nanocincia e Nanotec-
priadas para o exerccio das funes e a nologia teve, entre seus aportes, estudos
consecuo dos objetivos do CGEE no realizados pelo Centro. Contribuies
SNCT&I. mais recentes incluem elementos para a
O arcabouo institucional brasileiro formulao do Programa Nacional de
ainda no propicia a incorporao, com a Biotecnologia, apoio ao Plano de CT&I
intensidade necessria, de CT&I no do MCT e o projeto que analisou as
processo de desenvolvimento sustentvel Organizaes Estaduais de Pesquisas
e na construo de polticas pblicas inova- Agropecurias, alm de contribuies
doras. Por sua natureza institucional, o agenda da Subveno Econmica s
CGEE assume um papel importante nesse empresas, capitaneada pela Finep.
processo, desempenhando uma funo O CGEE desempenha, tambm, um
essencial no apoio gesto estratgica do papel de instituio de interface entre o
Sistema, ao fornecer subsdios s polticas governo, a academia e o setor produtivo.
do setor. Dentre suas funes, destaca-se Os resultados dos seus trabalhos, realizados
a de estimular, na fase atual de evoluo em estreita colaborao com os atores
desse Sistema, o aprendizado institucional, envolvidos, contribuem para a adoo de
aprimorando as redes que atuam na rea polticas que conjugam vises plurais
de CT&I, favorecendo a eficaz absoro associadas ao conhecimento e sua difuso
de seus resultados em benefcio da socie- na sociedade. A capacidade de analisar
dade brasileira. tendncias e cenrios relativos a CT&I
Ressalta-se, ainda, o papel do Centro demanda intensa atividade de mobilizao
como parceiro especial no esforo de de competncias, alm de uma adequada
retomada do planejamento estratgico do estrutura de gesto da informao e do
setor de CT&I, conduzido pelo MCT num conhecimento.
98
Para uma melhor caracterizao des- ativadas, mobilizando as redes de

se papel de interlocuo, torna-se neces- deciso de uma maneira inteligentemente
srio introduzir, aqui, os conceitos de seletiva, com base na apreciao da
reticulado, processo de reticulao e estrutura da situao problemtica e das
agente reticulador. O reticulado consiste relaes polticas e organizacionais que as
em uma rede integrada de agentes com cercam (FRIEND; POWER; YEWLETT, 1974,
responsabilidade compartilhada em rela- p. 364).
o a uma problemtica comum (MELO Considerando o reticulado insti-
& MELO, 1985, apud ALMEIDA, 2006). O tucional formado pelos diversos agentes
processo de reticulao abrange o projeto do ambiente de CT&I, o Centro deve
e a implementao de canais apropriados desempenhar a indispensvel funo de
(...) Torna-se
imprescindvel uma
profunda mudana
cultural na sociedade
brasileira, (...) e uma
mais intensa valori-
zao da contribuio
da cincia e da
tecnologia para a
qualidade de vida das Centro de Documentao e Informao (CDI), FUNCEP (1988).
pessoas, de suas
relaes e das
instituies.
de comunicao e de mecanismos que agente reticulador, acionando cada ator

propiciem a melhor interao entre os no momento oportuno e orquestrando a
componentes do reticulado. (idem, eficiente contribuio de cada um, de
ibidem). O agente reticulador uma acordo com sua competncia, de modo
organizao cujo propsito primeiro a garantir a excelncia dos resultados.
desenvolver redes de planejamento Cabe, ainda, a esse agente a responsabi-
interativo, capazes de estabelecer e atingir lidade pela instituio de uma ordem
objetivos de interesse dos membros do negociada, constantemente redefinida
reticulado (BURNS, 1981). Esse agente de- respeitando os interesses e necessidades
ver decidir que ligaes devem ser de cada ator.
99
Cabe destacar, contudo, ainda de suporte aos processos contnuos de

acordo com Burns (1984), que o papel de tomada de deciso de polticas, programas
agente reticulador no constitui a funo e desenvolvimento de instrumentos em sua
primordial dos rgos que o desem- rea de atuao. Essa funo certamente
penham, sendo raramente percebido facilitada pela sua natureza institucional de
explicitamente. Esses agentes caracterizam- Organizao Social.
se, em princpio, por seu grau de flexibi-
lidade interna, sua liderana criativa, sua Desafios
capacidade de coordenao e mediao,
seu interesse e competncia para o planeja- A dinmica de trabalho do CGEE
mento e sua preocupao em processar e possibilita identificar, no contexto do
transmitir informaes de interesse processo de modernizao do Sistema
comum, continuamente aprimorando o Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao,
grau de comunicao entre os atores. ao lado de abordagens criativas e inova-
(MELO; MELO, 1985). doras, um alto grau de petrificao em
Buscando contribuir para o aprimo- relao adoo de novas solues, o que
ramento dos mecanismos de avaliao entrava a decolagem de um processo de
institucional, em comum acordo com a inovao sustentvel, prprio para o
Comisso de Acompanhamento e Ava- cenrio brasileiro.
liao, o CGEE definiu, em 2006, uma Um ambiente propcio inovao
sistemtica de avaliao do Contrato de requer um grau administrvel de estabi-
Gesto a partir de um conjunto de lidade institucional. No entanto, o
indicadores e metas alinhado com a sua ambiente de CT&I brasileiro, refletindo
misso. Essa sistemtica inclui a anlise da o quadro nacional, ainda apresenta um
efetividade, do desenvolvimento institu- nvel de turbulncia institucional incom-
cional e da qualidade dos processos e patvel com a eficaz realizao dos
produtos, alm da avaliao do Plano de objetivos de desenvolvimento do Pas,
Ao e de sua execuo. com foco na inovao.
Os avaliadores devem apresentar Especificamente quanto consoli-
evidncias que indiquem a contribuio da dao das OS, em dezembro de 1998, foi
Organizao para o processo de gesto impetrada, em relao a essas organizaes,
de uma poltica pblica ou na percepo uma Ao de Inconstitucionalidade (Adin
do futuro. A dimenso efetividade busca 1923). A Academia Brasileira de Cincias,
avaliar, principalmente, alm da capacidade conjuntamente com a Sociedade Brasileira
e do aprendizado dos formuladores, para o Progresso da Cincia, apresentou,
opes de polticas pblicas decorrentes da perante o Supremo Tribunal Federal, em
atuao do Centro, resultados de polticas maio do corrente, uma pea Amicus Curiae,
pblicas (ex: competitividade), avanos em argumentando em prol das OS. Embora
tramitaes legislativas, desdobramentos a liminar tenha sido indeferida pelo STF
de estudos e a evoluo de percepes em deciso recente (01/08/2007), o
coletivas sobre o futuro (a mdio e longo processo ainda no est concludo. Tal
prazos). situao gera insegurana relativa legi-
O CGEE deve se consolidar como timidade de operao de entidades assim
uma organizao de referncia para o qualificadas. Isso demandar por parte do
100
Centro um acompanhamento permanente ramento de processos, levando a que

de seu modelo institucional de forma a resultados de aprendizado, de natureza
minimizar eventual instabilidade e compro- intangvel, sejam negligenciados. Lidar com
metimento de seu futuro. essa possibilidade um desafio a ser
Apesar das limitaes do quadro enfrentado.
institucional, pode-se constatar uma signifi- As organizaes sociais, por sua
cativa evoluo no marco legal que regula natureza, requerem a adoo de uma
e d suporte ao processo de inovao. filosofia de gesto compatvel com o grau
Com a criao de novos instrumentos, de flexibilidade interna exigido para
como a Lei da Inovao e a Lei do Bem, o cumprimento de sua misso. Sua concep-
com a subveno econmica s empresas, o inovadora ainda precisa ser comple-
que reforam o significativo aporte de mentada com o projeto de mecanismos e
recursos para C&T ocorrido com o instrumentos administrativos tambm
estabelecimento dos Fundos setoriais de inovadores, apropriados para uma atuao
C&T, atingiu-se um novo patamar na gil, capaz de apresentar respostas oportunas
estruturao do ambiente de CT&I e na e competentes aos desafios que devem
viabilizao de aes eficazes na rea. enfrentar permanentemente.
Contudo, o nvel de insegurana Para lidar com esses desafios, torna-se
jurdica, gerado por diferentes interpre- imprescindvel uma profunda mudana
taes, por parte dos mais variados rgos, cultural na sociedade brasileira, que
dos diversos dispositivos legais existentes, implique o entendimento da sociedade do
constitui obstculo realizao das ativi- conhecimento em sua essncia, e uma mais
dades de empresas e organizaes que intensa valorizao da contribuio da
buscam a inovao como um elemento de cincia e da tecnologia para a qualidade de
competitividade no Pas. vida das pessoas, de suas relaes e das
Outro elemento a considerar que a instituies. Essa transformao poderia
avaliao com foco em resultados, com conduzir a uma nova percepo sobre as
todas suas vantagens, principalmente a de organizaes, de modo a propiciar a
ressaltar a efetividade da organizao e sua ideao e a implementao de solues
eficcia para a sociedade, pode redundar, institucionais apropriadas para um
no entanto, na no valorizao do aprimo- processo inovador genuinamente brasileiro.
ALMEIDA, M. F. L. Sustentabilidade corporativa, inovao tecnolgica e planejamento

adaptativo: dos princpios ao. Tese de Doutorado. Departamento de Engenharia Indus-
trial. Rio de janeiro, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, 2006.
BASALLA, G. 1967. The spread of western science. Science 156, 5, maio, 1967, 611-622.
BURNS, T. F. Network agents and community governance. Filadlfia: Universidade da Pennsylvania,
1984.
101
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governance. Ph. D. Thesis, Filadlfia: Universidade da Pennsylvania, 1980.
CGEE. Relatrio de 5 anos 2001-2006. Braslia: CGEE, 2007.
FREEMAN, C. Technological infrastructure and international competitiveness. Industrial and corporate
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MELO, M. A. C. A dimenso interorganizacional do planejamento de C&T: elementos
para uma metodologia. Anais XI Simpsio Nacional de Pesquisa de Administrao em Cincia e
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MELO, M. A. C.; MELO, L. C. P. 1985. Os agentes reticuladores no planejamento de
C&T; um estudo de caso. Anais X Simpsio Nacional de Pesquisa de Administrao em Cincia
e Tecnologia. So Paulo: PACTo-FEA/USP. <www.inovacaotecnologica.com.br>; 1986.
Lcia Carvalho Pinto de Melo.

mestre em Fsica, pela Universidade Federal de Pernambuco, e em Energia e Meio Ambiente, pela Universi-
dade da Califrnia, Santa Brbara. Atualmente presidente do CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos.
Contato: <presidencia@cgee.org.br>.
Maria Angela Campelo de Melo

doutora pela Wharton School da University of Pennsylvania e Engenheira Civil pela UFPE; Research Fellow
do Tavistock Institute of Human Relations de Londres e Senior Fulbright Scholar do Busch Center da University
of Pennsylvania. professora associada da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e assessora da
presidncia do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE. Contato: <mailto:mmelo@cgee.org.br>
102
Eugnio Bucci RSP
As emissoras pblicas,
o direito informao e o
proselitismo dos caciques1
Eugnio Bucci
O problema no est na lei, mas no hbito. Embora a legislao no

autorize, o costume consagra: excees parte, e as excees existem, os
governos ou setores de governos no Brasil, tanto nos estados como no mbito
federal, ainda tentam se valer dos servios de comunicao social sob seu
controle, direto ou indireto, para extrair vantagens para a prpria imagem.
Nas emissoras pblicas, o partidarismo conhecido vcio da imprensa que,
quando pr-governo, ganha agravantes talvez no seja explcito o tempo
todo, mas persiste como tradio.
Sem dvida, a democracia brasileira avanou de vinte anos para c, mas, ainda
hoje, a maioria das emissoras pblicas de rdio e televiso, mantidas por governos
de estado ou pelo governo federal, assim como as que pertencem a parlamentos,
ainda atua para preservar a boa imagem da autoridade ou da instituio que sobre
elas tem ascendncia funcional. Tratam-nas com deferncia demasiada, isso quando
no sonegam informaes relevantes para no molest-las.
103
RSP As emissoras pblicas, o direito informao e o proselitismo dos caciques
O hbito pode ser compreendido, em do governo, e natural que ela defenda

parte, pela estrita dependncia das insti- o governador.
tuies pblicas ou estatais de comunicao Quando se olha o assunto com um
em relao aos poderes da Repblica. Para pouco mais de cuidado, a diferena de trata-
pagar as contas, dependem do repasse de mento que a cultura poltica destina infor-
recursos e, por isso, adotariam a postura mao ressalta de forma ainda mais ntida.
de subservincia, que sacrifica o direito Em matria de informao para o pblico,
informao do pblico para favorecer a os excessos passam galhardamente.
imagem do chefe. Embora o raciocnio A lei no pactua com a promoo
parea lgico, no existe base legal para pessoal que h na prtica do proselitismo.
tamanha servido: rgos pblicos, A propsito, no que se refere ao princpio
embora mantidos por dinheiro pblico, da impessoalidade, ela no poderia ser mais
devem pautar-se pela impessoalidade e, em clara. Sero apresentadas, a seguir, duas
alguns casos, com independncia. No h situaes hipotticas, apenas para efeito de
sentido democrtico no proselitismo a que exposio do modo como a legislao
se dedicam as emissoras pblicas. O mais procura coibir o uso do equipamento
espantoso a resignao com que o pblico para fins particulares neces-
problema percebido se que de fato srio lembrar que os interesses partidrios,
percebido como um problema. aos olhos da administrao pblica, no
Quando, em alguma unidade da passam de fins particulares. Vamos
Federao, o noticirio de uma rdio primeira situao.
estatal se permite promover a pessoa do Se um servidor federal de alto escalo,
governador ou de um ministro, encontra por exemplo, consente que sua mulher v
amparo na cultura poltica mdia, tanto at o cabeleireiro no automvel do Estado,
dos agentes pblicos como dos cidados. o mesmo que ele utiliza em servio, e ainda
Em virtude desse trao cultural, quase no com o motorista da repartio, ofende a
surgem questionamentos conseqentes lei em vrios nveis. Para comear, a
contra a prtica da promoo pessoal. Em Lei no 8.112, de 1990, sobre o regime jur-
assuntos de informao, o esprito repu- dico dos servidores pblicos civis da Unio,
blicano parece valer menos do que j vale das autarquias e das fundaes pblicas
para assuntos de sade ou de educao. federais, muito clara: o servidor no pode
De fato, alguns se declaram indignados valer-se do cargo para lograr proveito
quando surge um caso de proteo a um pessoal ou de outrem, em detrimento da
parente ou correligionrio numa escola ou dignidade da funo pblica (art. 117,
num hospital pblicos. Quase ningum, inciso IX). Esse mesmo servidor, cuja
no entanto, reage da mesma forma esposa foi ao cabeleireiro de carro oficial,
quando prticas anlogas so vistas em desobedece tambm o Cdigo de tica
emissoras pblicas. A, o proselitismo Profissional do Servidor Pblico Civil do
governista que nada mais que o uso Poder Executivo Federal (Decreto
de equipamento pblico para obteno no 1.171, de 22 de junho de 1994), que
de vantagem pessoal ou partidria ainda veda ao servidor desviar servidor pblico
visto como se fosse um dado da para atendimento a interesse particular, e
natureza. como se o senso comum descumpre a Instruo Normativa no 09,
sentenciasse, conformado: A rdio, afinal, de 26 de agosto de 1994 (Ministrio do
104
Eugnio Bucci RSP
Planejamento), que probe, no item 12.1.4., legalidade, impessoalidade, moralidade (...).

a utilizao de veculos oficiais no trans- No artigo 206, a Constituio Federal ain-
porte de familiares do servidor. Isso para da assegura a todos igualdade de condi-
ficarmos numa lista pequena. es para o acesso e permanncia na esco-
A pergunta que deveria ser feita : se o la. O diretor de escola que age dessa forma
automvel no pode servir a fins privados, tambm viola o inciso XV do Cdigo de
por que os microfones, as cmeras ou as tica Profissional do Servidor Pblico Ci-
antenas podem? Que cultura poltica essa vil do Poder Executivo Federal (Decreto
nossa que reage com naturalidade frente no 1.171, de 1994), que pune o uso do
aos desmandos personalistas que se vem cargo ou funo, facilidades, amizades,
nas emissoras pblicas? Passemos a uma tempo, posio e influncias, para obter
Uma sociedade
Palestra no Auditrio da FUNCEP (1985).
que j despertou
contra o nepotismo,
contra as variadas
formas de obteno
de vantagem por
meio do servio
pblico no pode
mais conviver com
o proselitismo
governista em
emissoras pblicas.
outra historinha, tambm fictcia, que a qualquer favorecimento, para si ou para

segunda situao hipottica. outrem.
O diretor de escola pblica que d pre- Quando comportamentos semelhantes
ferncia aos filhos de seus correligionrios so flagrados na vida real, os representantes
na distribuio de vagas, desobedece nada da opinio pblica se declaram ultrajados,
menos que a Constituio Federal. No arti- em sintonia com os valores que a lei protege.
go 37, diz: A administrao pblica direta A cultura poltica mdia, entre ns, amadu-
e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, receu o suficiente para no aceitar que a ins-
dos Estados, do Distrito Federal e dos tituio pblica destinada ao atendimento
Municpios obedecer aos princpios de de direitos direito sade ou educao,
105
que so os mais bem compreendidos dos governos e dos poderes da repblica

opere para benefcios pessoais. No entanto, em relao ao seu dever de tornar transpa-
quando se trata do direito informao, rentes todos os dados da administrao
to fundamental quanto os outros, a pblica sintoma dessa mentalidade.
mentalidade tolerante. Entre ns, infe- nesse contexto que o uso de rdios ou
lizmente, o direito fundamental infor- televises pblicas para fins governistas
mao no to fundamental assim. tacitamente admitido.
Nessa matria, somos brbaros, ou preciso levar em conta, ainda, que o
quase. O direito informao e o direito aparelhamento das emissoras pblicas no
comunicao freqentam o rol dos destoa da rotina da imensa maioria das
direitos fundamentais desde, pelo menos, comerciais. Trata-se, isto sim, de um padro
o sculo XVIII. Est escrito no artigo 11 generalizado. verdade que o uso parti-
da Declarao de Direitos do Homem e drio da radiodifuso mais raro hoje nas
do Cidado, lanada em 26 de agosto de grandes redes em algumas, h mesmo
1789, na Frana: A livre comunicao das progressos perceptveis em matria de
idias e das opinies um dos mais independncia editorial. Porm, quanto mais
preciosos direitos do homem. A Decla- locais so as emissoras privadas, mais elas
rao Universal dos Direitos Humanos, se tornam vulnerveis a presses de
adotada e proclamada pela resoluo 217 anunciantes comprometidos com o poder
A (III) da Assemblia Geral das Naes local ou, freqentemente, sujeitam-se
Unidas, de 10 de dezembro de 1948, trata interferncia direta de famlias e oligarquias
do mesmo direito, em seu artigo 19: Toda regionais: mais elas se tornam partidrias.
pessoa tem direito liberdade de opinio Em resumo, de modo geral, emissoras de
e expresso; esse direito inclui a liberdade rdio e televiso ainda so administradas e
de, sem interferncia, ter opinies e de pensadas como ferramentas ou moedas de
procurar, receber e transmitir informaes troca no jogo poltico tradicional.
e idias por quaisquer meios e independen- Embora definida como ser vio
temente de fronteiras. Tambm o Art. 5o pblico na Constituio Federal (art. 21,
da Constituio da Repblica Federativa XII, a), a programao de rdio e TV ainda
do Brasil assegura esse direito em seus atua para promover a imagem de uns e
incisos IV, IX e XIV, bem como o artigo destroar a imagem de outros, como
220, no caput e no pargrafo 1o. servio acessrio nos embates entre
Por que, ento, na nossa cultura pol- coronis. A prtica do setor espelha a
tica, ele ainda visto como algo que no promiscuidade entre Estado e interesses
assim muito para valer? A resposta deve privados, regada a concesses que se
ser procurada nos hbitos, na cultura, no efetivam por favorecimentos. O compadrio
na lei propriamente dita. A informao entre empresrios e polticos inclusive dos
ainda vista como algo que se obtm polticos que se tornam empresrios de
quando se compra um jornal como mdia, de forma acobertada ou escan-
mercadoria, portanto ou quando o carada, e dos empresrios de mdia que
sujeito se diverte diante da TV como tambm obtm mandatos polticos d
um item da indstria do entretenimento. o tom da promiscuidade.
A informao no vista nem vivenciada A cultura poltica que se alastra das
como direito fundamental. A m-vontade emissoras pblicas s comerciais,estende-se,
106
Eugnio Bucci RSP
tambm, direita e esquerda no espectro emancipadoras. Postulam, enfim, uma

ideolgico. Nessa matria, as vises de espcie de aparelhamento do bem.
correntes de esquerda e de direita se Para nenhum dos dois plos conser-
aproximam e, no raro, coincidem. A idia vadores a comunicao vista como
de que a comunicao serve como escada processo capaz de imaginar e fomentar
para o atingimento de fins polticos novas vises, originais, fecundas e
comum a iderios dos dois lados, embora independentes. Para ambos, no existe a
no seja totalmente unnime. Em regra, a varivel de que o pblico desenvolva
comunicao infelizmente ainda no opinio mais rica e diferenciada em
pensada como processo autnomo, hori- relao quela que os controladores dos
zontal, por meio do qual os cidados do meios por ventura imaginam deter.
pblico, em pblico, informam-se, comu- Pensam, enfim, a comunicao como
nicam-se e formam livremente suas escoadouro de pacotes de sentido intei-
vontades e suas opinies. Ela vista como ramente formatados, prontos para o uso,
o seu oposto: a comunicao um processo jamais como campo em que possam
que se direciona a favor dos governantes. existir o pensamento e a crtica.
Portanto, no pensamento que consagra o Reverter esse quadro possvel. Em
aparelhamento, a comunicao no sequer matria de mudar a cultura, fazendo valer
comunicao, j que no h dilogo o que o legislador democrtico vislumbrou
horizontal: ela , quando muito, exerccio para a Repblica, uma experincia talvez
de convencimento unilateralmente posto. seja de interesse do leitor deste breve artigo.
, claramente, uma viso conser- Entre 2003 e 2007, a Radiobrs, estatal
vadora, que tem adeptos direita e que controla trs emissoras de TV, seis
esquerda. Para os primeiros, beneficirios estaes de rdio e duas agncias de notcias
ou mesmo autores dos regimes de fora na Internet, tentou se diferenciar em
que se abateram sobre o Brasil no sculo relao ao hbito do proselitismo. Fixando
XX, os instrumentos de comunicao parmetros pblicos de impessoalidade
devem garantir a ordem social, a disci- para os seus comunicadores, que tiveram
plina, a obedincia basta ver o uso que fora de norma interna e foram publicados
as ditaduras do nosso continente fizeram na Internet2, a empresa deu incio a um
da televiso e do rdio. Para os segundos, trabalho que obteve prmios de jornalismo
os meios de comunicao so vistos por e, entre outras coberturas, destacou-se
um ngulo oposto, mas idntico, apenas durante a campanha eleitoral de 2006 por
o sinal se inverte: estariam a servio da no ter permitido a partidarizao de seus
classe dominante. Estes no conside- contedos. Por meio do Protocolo de
ram e muito menos admitem que h Compromisso com o Cidado, exps
contradies que escapam s intenciona- todos os cuidados que seriam adotados
lidades das classes, pois, segundo eles, j durante a cobertura. Seus dirigentes,
que no h neutralidade no exerccio da voluntariamente, assumiram para si o
comunicao, tambm no poder jamais dever, estabelecido no Protocolo, de no
haver democracia. O melhor que se pode dar declaraes pblicas, de nenhuma
pretender que a comunicao esteja a natureza, contra ou a favor de nenhuma
servio, engajada, bem entendida, de candidatura, em nenhum nvel, para
causas justas e humanitrias, pretensamente nenhum posto. As reportagens publicadas
107
pelos veculos da Radiobrs, como a srie o qual concorre a mobilizao de toda

que exps as pendncias de vrios candi- a sociedade , evento a partir do qual,
datos junto ao Tribunal de Contas da ou em torno do qual, os demais se
Unio, repercutiram em diversos jornais articulam. A vontade do povo funda a
e emissoras, pblicas e privadas. Em torno democracia.
dos termos do Protocolo, os jornalistas,
radialistas e demais funcionrios da estatal Cobrir as eleies um dever da
pactuaram em atender o direito infor- Radiobrs. No exerccio de suas
mao do cidado, e nada mais. Foi, por atribuies legais, ela se empenhar em
assim dizer, o coroamento de um trabalho faz-lo de modo equilibrado, objetivo
iniciado mais de trs anos antes com uma e apartidrio, fiel sua misso de
nova misso, apartidria, para toda a buscar e veicular com objetividade
empresa. informaes sobre Estado, Governo
Essa misso, formulada a partir de um e vida nacional.
longo exerccio de planejamento, que se
estendeu por todo o ano de 2003, com A exemplo do que fez antes de
envolvimento das vrias equipes da iniciar a cobertura das eleies muni-
Radiobrs, dizia: cipais de 2004, a Radiobrs vem agora
a pblico informar os cidados
Somos uma empresa pblica de brasileiros sobre os seus critrios de
comunicao. Buscamos e veiculamos cobertura das Eleies 2006. Esses
com objetividade informaes sobre critrios respeitam as obrigaes e
Estado, governo e vida nacional. limitaes impostas aos veculos de
Trabalhamos para universalizar o comunicao pela Lei Eleitoral (Lei no
acesso informao, direito funda- 9.504 de 30 de setembro de 1997), e
mental para o exerccio da cidadania. pelo Calendrio Eleitoral (Resoluo
TSE no 22.124, de 6 de dezembro de
Para as eleies gerais de 2006, o 2005), e acompanham os parmetros
Protocolo aprofundou e detalhou as do jornalismo com foco no cidado
posturas j adotadas. A mudana de cultura que a Empresa vem praticando
que ali se verificava se deu, fundamen- (conforme os Parmetros do Jorna-
talmente, com base na lei. Ele afirmava: lismo da Radiobrs). O objetivo da
publicao do presente Protocolo
Como assegura o pargrafo nico permitir que o cidado acompanhe e
do artigo primeiro da Constituio fiscalize os critrios apartidrios
Federal, todo o poder emana do povo, adotados pela Empresa.
que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Entre outras afirmaes, o documento
Constituio. As eleies gerais so o fazia questo de explicitar que a Radiobrs
ponto mais alto de delegao de poder existe para fornecer ao cidado elementos
na democracia brasileira. Na perspec- que o ajudem a formar livremente a prpria
tiva da Radiobrs, portanto, elas repre- viso dos fatos e no para direcionar a
sentam o evento oficial mais fecundo formao da opinio pblica, opondo-se
no mbito do Estado brasileiro para frontalmente ao costume das instituies
108
Eugnio Bucci RSP
pblicas de comunicao. Minuciosas, as profunda. Mesmo assim, o que se buscou

regras que se seguiam ao texto introdutrio praticar ali ao longo de quatro anos talvez
do Protocolo definiam a postura exata para interesse. O resultado prtico poder ser
cada situao distinta. Por exemplo: se quisesse verificado tanto pelo conjunto das cober-
trabalhar numa campanha eleitoral, mesmo turas3 como pelos extensos documentos
fora de seu horrio de trabalho, o funcio- que sistematizaram o modo de proceder
nrio deveria se licenciar, sem remunerao. jornalstico e que aqui foram indicados.
Como todas as regras tinham passado por Alm dessa pequena sugesto espe-
exaustivas discusses integrando vrios cfica, deixo uma outra, de carter geral.
componentes de vrias equipes, elas foram Seria recomendvel que tribunais e
cumpridas sem um nico incidente interno, e comisses encarregados de fiscalizar a
sem que uma nica reportagem tivesse a sua gesto da coisa pblica e as condutas dos
veracidade e a sua objetividade questionadas servidores analisassem, com regularidade
nos debates pblicos. e com profundidade, a incidncia do
O caso da Radiobrs, aqui apenas aparelhamento nas emissoras pblicas,
mencionado, pode ser visto como um promovendo a as atividades de formao
pequeno laboratrio dentro do esforo e de preveno que rendero bons frutos
geral de mudana que a democracia no futuro. Uma sociedade que j despertou
reclama. Ele nunca se pretendeu modelo contra o nepotismo, contra as variadas
e, ademais, a prpria configurao jurdica formas de obteno de vantagem
das instituies de comunicao vinculadas por meio do servio pblico no pode
ao governo federal, neste segundo semestre mais conviver com o proselitismo gover-
de 2007, ocasio em que foi escrito o nista em suas emissoras pblicas.
presente, encontra-se em fase de redefinio
Notas
1
O presente trabalho se beneficiou de escritos anteriores do autor, entre eles: CASO RADIOBRS:
o compromisso com a verdade no jornalismo de uma empresa pblica, em DUARTE, Jorge.
Comunicao pblica: Estado, mercado, sociedade e interesse pblico. So Paulo: Editora Atlas,
2007. Ver tambm, NUCCI, Celso (org.), Manual de Jornalismo da Radiobrs produzindo informa-
o objetiva numa empresa pblica de Comunicao. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de
Edies Tcnicas, 2006.
2
Ver em: <http://stream.agenciabrasil.gov.br/estatico/jornalismo.htm>.
3
Ver em: <http://www.agenciabrasil.gov.br>.
Eugnio Bucci.
doutor em Cincias da Comunicao, rea de Jornalismo, pela Escola de Comunicaes e Artes da Universi-
dade de So Paulo. jornalista. Contato: <eugeniobucci@uol.com.br>.
109
O presidente Juscelino Kubitschek, que foi o responsvel, entre outras reformas, pela mudana do
Distrito Federal do litoral fluminense para a Regio Centro-Oeste (1950).
110
Marta Ferreira Santos Farah RSP
Sete dcadas de
polticas sociais no Brasil
Marta Ferreira Santos Farah
A criao da Revista do Servio Pblico, em 1937, ocorreu na mesma poca

em que nasceram, no Brasil, as primeiras polticas sociais, num ambiente marcado
por forte inflexo na relao entre Estado e Sociedade, acompanhada por
inmeras inovaes na rea pblica. Foi nesse momento que se deu, pela primeira
vez, uma interveno sistemtica do Estado na rea social, com a criao dos
Institutos de Aposentadoria e Penses, a partir de 1933.
Olhar para estas sete dcadas de polticas sociais olhar, a um s tempo,
para as transformaes da questo social e para as respostas dadas pelo Estado
aos problemas sociais. A dcada de 1930 no constitui, evidentemente, um
momento inaugural em que a populao brasileira enfrentou pela primeira vez
dificuldades no plano social. No sculo XIX, as condies de vida dos pobres
urbanos trabalhadores e desempregados eram bastante precrias. O problema
da pobreza no chegou a se constituir, no entanto, em problema social, no sentido
de se transformar em preocupao das elites e em objeto de interveno do
Estado. A resposta da sociedade brasileira pobreza se dava, ento, na esfera
111
RSP Sete dcadas de polticas sociais no Brasil
privada (FARAH,1983). De um lado, no cidades, na interdio e demolio de

mbito da caridade privada, destacava-se a moradias insalubres e na execuo de obras
atuao da igreja, das sociedades benefi- pblicas de corte sanitarista. No se tratava,
centes e das Santas Casas de Misericrdia. ainda, de proteo social aos trabalha-
Laos verticais de proteo se estabeleciam dores, de medida direta do Estado na rea
entre as classes altas e os pobres, os quais social, mas sim de ao indireta, no espao
no se restringiam ao de entidades, urbano, por meio de legislao e fiscali-
permeando tambm as relaes entre ricos zao e de interveno na infra-estrutura
e pobres no espao das famlias e das urbana.
relaes interpessoais mais prximas. Esten- Um segundo tema tambm ingressou
deu-se, ento, para o espao urbano um na agenda pblica e na governamental, no
padro de relaes tpico do mundo rural, incio do sculo XX: a ordem pblica. Os
marcado pela patronato, pelo favoritismo trabalhadores urbanos assalariados, repre-
e pelo apadrinhamento. De outro lado, os sentantes de uma nova ordem econmico-
trabalhadores se organizavam em asso- social que se introduzia no pas, associada
ciaes de auxlio mtuo, criando economia cafeeira, passaram a reivindicar
mecanismos de proteo com que melhores condies de trabalho. Os anos
podiam contar em momentos de neces- 1910 e 1920 do sculo passado foram
sidade. As associaes socorriam seus marcados por fortes movimentos reivin-
membros com recursos resultantes das dicativos e por greves operrias em So
contribuies de todos, prestando auxlio Paulo. A resposta estatal foi, em boa parte,
em caso de doena, de morte de membro a organizao de uma estrutura repressiva e
da famlia e de desemprego. a promoo de aes policiais que inibiam
Mas o Estado no esteve inteiramente a ao e a organizao dos trabalhadores.
ausente da questo social no sculo XIX e Por outro lado, alm da represso aos
nos primeiros anos do sculo XX. Alguns conflitos sociais, teve incio no pas, durante
dos problemas enfrentados pela populao a Repblica Velha, a implantao de legis-
passaram a integrar a agenda pblica e a lao social, com a promulgao, em 1923,
governamental. O primeiro tema a da Lei Eloy Chaves, que criava Caixas de
merecer a ateno estatal foi a questo da Aposentadorias e Penses por empresa,
sade pblica (BONDUKI; 1982. PINHEIRO; para trabalhadores ferrovirios (SANTOS;
HALL, 1981. FARAH; 1983). As medidas 1994. MALLOY; 1976). A partir dessa lei,
nessa rea derivaram da preocupao com qual se seguiu legislao similar para outras
o impacto das ms condies de vida das categorias de trabalhadores urbanos, as
camadas populares sobre o conjunto da empresas do setor ficavam obrigadas a
populao. No final do sculo XIX e nas contribuir para uma caixa ou fundo,
primeiras dcadas do sculo XX, os com recursos que seriam colocados
maiores centros urbanos do Pas foram disposio dos trabalhadores em situao
atingidos por epidemias que atingiam de doena e de aposentadoria ou como
indiscriminadamente ricos e pobres. As penso famlia, em caso de morte do
primeiras medidas estatais na rea social trabalhador.
consistiram na elaborao de legislao A interveno estatal na rea social
sanitria, que estabelecia os critrios para nasceu, assim, como ao indireta, na
construo de moradias higinicas nas forma de legislao que regulava a ao
112
do setor privado. Essas medidas podem Os IAP eram estruturas estatais,

ser consideradas os antecedentes das organizadas em mbito nacional e por
polticas sociais no Brasil. categoria profissional, com quadro de
servidores pblicos especficos, cuja funo
Interveno do Estado na rea era captar recursos de empregadores, de
social: as primeiras polticas sociais empregados e do prprio Estado para
garantir aposentadorias e penses aos traba-
As polticas sociais propriamente ditas lhadores urbanos. Nascia, assim, com os
tiveram incio nos anos 1930 do sculo IAP, a Previdncia Social no Brasil. Os IAP
XX, no quadro das transformaes mais so os antecedentes institucionais mais
abrangentes ocorridas a partir da antigos do Instituto Nacional do Seguro
Programas
inovadores nas reas
de sade, educao,
oramento, crianas e
adolescentes, gerao
de emprego foram
desenvolvidos por
estados e por
municpios de dife-
rentes portes,
Vista da sede da Funcep, onde a RSP passou a ser editada a
localizados nas partir de 1981.
diversas regies do
pas, os quais tm se
disseminado para
outras localidades.
Revoluo de 1930. O Estado assumiu, Social (INSS), mas tambm de todas as

nesse momento, o papel de promotor do demais instituies que atuam na rea social.
desenvolvimento do pas, passando a Neste perodo inaugural, as primeiras
intervir de forma direta na economia e medidas diretas e sistemticas na rea social
na rea social. Constituiu-se ento um por parte do Estado tiveram o carter de
Sistema de Proteo Social no Brasil, inau- reconhecimento de direitos sociais de cida-
gurado com a criao dos Institutos de dania. No entanto, tratava-se de incorpo-
Aposentadoria e Penses, ao longo da rao restrita, descrita por Wanderley
dcada de 1930 (FARAH; 1983; SANTOS , Guilherme dos Santos como Cidadania
1994). Regulada (SANTOS, 1994). Instituda pelo
113
Estado, de cima para baixo, caracterizou-se problemas. Questes como moradia,

por uma abrangncia limitada e pela organi- transporte urbano e sade passam a ser
zao de base profissional. Eram prote- alvo de manifestaes de trabalhadores
gidos com os benefcios concedidos pelos urbanos. Tais reivindicaes, diferen-
IAP apenas trabalhadores urbanos, temente dos movimentos do incio do
pertencentes a categorias profissionais sculo XX, passaram a ter como alvo
reconhecidas pelo governo federal. Os privilegiado o Estado: deste que se
benefcios variavam segundo a categoria cobram respostas e polticas (FARAH,1985).
profissional, refletindo as desigualdades
salariais existentes entre as diferentes Extenso segmentada e
ocupaes. Por outro lado, a maioria da excludente
populao brasileira permanecia excluda
do atendimento estatal toda a populao No perodo subseqente o que
rural (em 1940, 68,8 % da populao) e se instaurou em 1964 sob regime autori-
boa parte dos moradores das cidades. trio , importantes mudanas foram intro-
Embora bastante restrito e segmen- duzidas no campo da interveno do
tado, o novo sistema pde ser considerado Estado na esfera social. Se o perodo
o marco inicial do processo de construo autoritrio se caracterizou pela restrio
de um moderno sistema de proteo social de direitos civis e polticos, as caractersticas
no Brasil, o qual tinha como foco a parcela do regime na rea social so bem mais com-
moderna da economia e da sociedade plexas. Houve diversificao da atuao do
brasileira. Os IAP, como seu prprio nome Estado, com a criao de estruturas
diz, tinham como centro de sua atuao a especializadas em reas como previdncia,
Previdncia Social, mas acabaram atuando sade, habitao, saneamento e transporte
tambm nas reas de sade e de habitao, urbano. Tal diversificao refletia no apenas
caracterizando-se como os antecedentes de a intensificao dos problemas sociais, mas
sistemas mais complexos de polticas tambm sua crescente complexidade.
pblicas nestas reas. Na rea da previdncia e da sade,
Ao estruturar instituies voltadas eliminou-se a segmentao por categorias
especificamente para a rea social, o profissionais e promoveu-se a extenso da
Estado passa progressivamente a ser cobertura para trabalhadores rurais (1971),
identificado como o responsvel pelo trabalhadores domsticos (1972) e aut-
atendimento de necessidades da popu- nomos (1973). Implantou-se um sistema
lao na rea social e pela prestao de nacional na rea de habitao e saneamento,
servios pblicos. Assim, quando, ao acompanhado pela criao de um sistema
longo das dcadas de 1940 e 1950, diante financeiro que captava e destinava recursos
do rpido crescimento das reas urbanas, para essas reas. Na rea de educao,
houve uma intensificao dos problemas houve tambm ampliao da rede pblica,
sociais no pas, ocorreu no apenas a acompanhada pelo estmulo atuao do
incluso de novos temas sociais na agenda setor privado para os segmentos da
pblica, mas tambm a identificao do populao de renda alta e mdia. O
Estado como o responsvel pela elabo- estmulo ao do setor privado tambm
rao e pela implementao de polticas ocorreu na rea da sade para atendimento
sociais que dessem resposta a esses das camadas mdias.
114
A montagem desses sistemas orien- Reforma das polticas sociais a

tou-se para a superao do que se consi- partir da dcada de 80
derava uma caracterstica crtica do
perodo anterior: a operao do sistema, Nos anos 1980 1, teve incio um
a concesso de benefcios e o acesso aos processo de reforma das polticas sociais,
servios obedeciam a uma lgica clien- que se estendeu pelas dcadas seguintes, o
telista, sobretudo a partir dos anos 1950. qual se insere em um contexto mais
Houve tambm, neste perodo, ruptura abrangente de crise do Nacional-desenvol-
com o modelo corporativista, que vimentismo e do padro de interveno
caracterizara a ao estatal no perodo estatal at ento prevalecente no pas.
precedente, e esforo de ampliao Dentre os condicionantes das mudanas
da abrangncia da ateno estatal (DRAIBE, ento ocorridas, destacam-se a democra-
1993). tizao do pas e a crise fiscal.
No entanto, o sistema foi incapaz de Num primeiro momento, a reforma das
garantir acesso a servios pblicos a uma polticas sociais foi influenciada pela luta pela
parcela expressiva da populao, assim redemocratizao em que se destacavam as
como de garantir qualidade nos servios propostas de descentralizao e de partici-
prestados. No final dos anos 1970, os pao. A Constituio de 88 consagrou, no
movimentos sociais expressavam, nas plano legal, as principais demandas na rea
brechas de manifestao pblica existentes social, estabelecendo novo arcabouo para
no quadro do regime ditatorial, a insatis- as polticas sociais, inspirado no modelo
fao de amplos contingentes da populao universalista de proteo social.
diante de necessidades sociais no atendidas Mas a reforma das polticas sociais
e reprimidas. Tais movimentos identifi- sofreu tambm o impacto da crise fiscal.
cavam, no modelo de proteo social ento Em um contexto de escassez de recursos
existente, as seguintes caractersticas crticas: e de debate internacional sobre o papel do
a) centralizao decisria e financeira na Estado, a questo da eficincia na utilizao
esfera federal; b) fragmentao institucional; dos recursos pblicos assumiu lugar central
c) gesto das polticas sociais a partir de na reforma. No contexto da crise fiscal e
uma lgica financeira levando segmen- diante dessa nova ordem de consideraes,
tao do atendimento e excluso de a descentralizao assume novos contornos:
amplos contingentes da populao do passa a ser entendida tambm como
acesso aos servios pblicos; d) atuao mecanismo de controle no uso de recursos
setorial; e) penetrao da estrutura estatal e de maior efetividade dos gastos.
por interesses privados; f) conduo das Com a descentralizao, um novo ator
polticas sociais segundo lgicas clientelistas; assume papel central no campo das pol-
g) padro verticalizado de tomada de ticas sociais no perodo recente: os
decises e de gesto e burocratizao de governos locais. O processo de descentra-
procedimentos; h) excluso da sociedade lizao confere novo grau de complexi-
civil dos processos decisrios; i) opacidade dade ao Sistema Brasileiro de Proteo
e impermeabilidade das polticas e das Social. De um lado, pela articulao inter-
agncias estatais ao cidado e ao usurio; governamental implcita no modelo de
h) ausncia de controle social e de avaliao descentralizao implementado no Pas.
(DRAIBE, 1993; FARAH, 2001). Trata-se de um federalismo cooperativo,
115
em que, num mesmo setor, os trs nveis heterogneas, variando segundo o setor,
de governo exercem funes comparti- mas tambm segundo a localidade em que
lhadas e complementares. A implantao so implantados. Passados vrios anos de
desse novo sistema no se deu sem sua institucionalizao, possvel perceber
dificuldades, dentre as quais se destaca a hoje no apenas seus potenciais, mas
ambigidade na definio de papis e tambm seus limites e as dificuldades
funes. A maior complexidade do sistema enfrentadas em sua implantao. Problemas
decorre, de outro lado, da variao signi- como existncia meramente formal,
ficativa no grau de descentralizao de voltada obteno de recursos federais;
diferentes setores e, dentro de cada um cooptao pelo Executivo local ou por
destes setores (educao, sade, assistncia segmentos do setor privado ou ainda baixa
social), pela variao da descentralizao capacitao dos conselheiros societrios so
em diferentes estados e regies do Pas alguns dos problemas que vm sendo
(ARRETCHE, 2000). apontados pela literatura (DAGNINO, 2002).
Em que pesem essas dificuldades, o Outra importante alterao nas polticas
novo sistema tem contribudo para a emer- sociais das ltimas dcadas consiste no
gncia de novas polticas e programas sociais reconhecimento da diversidade que carac-
(SPINK, 2006. JACOBI; PINHO, 2006), que teriza a populao atendida, mudana
acabam por beneficiar no apenas uma complementada pela incorporao de novas
localidade especfica, mas todo o Pas. abordagens no desenho e implementao
Programas inovadores nas reas de sade, das polticas. Assim, os modelos padro-
educao, oramento, crianas e adoles- nizados caractersticos do perodo anterior,
centes, gerao de emprego foram desen- na rea de sade e educao, por exemplo,
volvidos por estados e por municpios de passam a ser flexibilizados de forma a se
diferentes portes, localizados nas diversas reconhecerem necessidades diversificadas
regies do pas, os quais tm se dissemi- das mulheres, de grupos indgenas, de idosos,
nado para outras localidades, seja horizon- de jovens e dos negros. Isso requer que as
talmente, de municpio para municpio e de polticas contem, de fato, com a participao
estado para estado, seja por efeito da induo de representantes desses grupos em sua
de nveis mais abrangentes de governo, formulao, o que no se d apenas no nvel
especialmente do Governo Federal (FARAH, federal, mas tambm em mbito local.
2006; FARAH, 2006 b). Incorporam-se atores locais na gesto e
A participao da sociedade civil na implementao de polticas, como no
tambm componente do novo sistema, caso de programas de educao indgena,
em relao ao qual se constatou grande da formulao do Programa Integral da
variao de setor para setor, entre estados, Sade da Mulher, para citar apenas dois
e de municpio para municpio (FARAH, exemplos. O reconhecimento de segmentos
2001; Diniz, 1996; SPINK, 2002). Os Conse- diversificados complementado pela
lhos Gestores de Polticas Pblicas, por mudana da perspectiva que preside a
exemplo, concretizao de demandas dos poltica social.
movimentos democratizantes dos anos Assim, por exemplo, nas polticas
1970 e incio dos 1980, passaram a ser uma voltadas a crianas e adolescentes (e no
realidade nas diversas reas sociais. Suas mais para o menor), h uma tendncia de
caractersticas, porm, so bastante ruptura com as polticas de carter
116
assistencialista-repressivo e de constituio conjunta do Estado com o setor privado

de polticas e programas baseados na e no-governamental.
perspectiva de direitos. Do mesmo modo, Do ponto de vista de foco temtico,
desde os anos 1980, procura-se, na rea por sua vez, observa-se que algumas reas,
da sade, superar um modelo de ateno centrais no perodo anterior, como a da
baseado exclusivamente na perspectiva habitao, aps o desmonte dos anos
curativa, para implantar um sistema de base 80, no tornaram a ser objeto de polticas
preventiva, o qual requer, necessariamente, estruturadas e consistentes. Essa omisso
abordagem multisetorial, que integre no ou negligncia no fortuita, revelando a
apenas a ao de agentes de sade junto eleio de outras prioridades como foco
comunidade, mas tambm a articulao da ateno governamental.
(...) Se h o que
comemorar, os A RSP noticiou as melhorias para a administrao pblica
desafios so to com a promulgao da Constituio Federal de 1988.
importantes e graves,
que nos alertam para
a necessidade de dar
continuidade ao
esforo de construo
e reconstruo
permanente das
polticas sociais,
atentos a velhos e
novos problemas.
entre sade e condies de vida, consi- Ao lado de polticas setoriais em que

derando aspectos como saneamento e se mantm ainda certa preocupao
habitao (FARAH, 2006 c). universalizante, observa-se, no perodo
Outro aspecto que tem sido destacado recente, a constituio de novas modali-
na anlise do perodo recente diz respeito dades de ao na rea social, de abran-
participao de organizaes no- gncia nacional, com foco no combate
governamentais e do setor privado na pobreza. Passados os primeiros impactos
proviso de servios pblicos. Essa positivos do Plano Real, com a estabi-
tendncia, ora se traduz em propostas de lizao da moeda, a sociedade brasileira
privatizao, ora em propostas de atuao continuou a enfrentar queda do nvel de
117
atividade econmica, com intensificao governo federal consiste no Bolsa-Escola,

da precarizao do emprego e aumento derivado de iniciativas de mbito local, j
do trabalho no setor informal. O desem- mencionadas, transformado, no governo
prego estrutural veio se somar a este qua- Lula, em Bolsa-Famlia.
dro, agravando ainda mais os problemas em torno de programas de
de excluso social, num Pas cuja popu- combate pobreza que se d outro dos
lao, diferentemente do incio do debates mais relevantes a respeito de
perodo analisado, passara a se concentrar polticas sociais hoje no Brasil. Esse debate
nas reas urbanas. diz respeito ao lugar a ser ocupado por
De um lado, os governos locais polticas de transferncia de renda de
passaram a promover polticas de gerao carter compensatrio no conjunto das
de emprego e renda, tradicionalmente polticas sociais, manuteno da perspec-
atribuio do governo federal, com o tiva de longo prazo do Bolsa-Famlia
carter de incluso social. De outro, implcita nas condicionalidades e ao
algumas localidades implantam, pela equilbrio entre polticas focalizadas e
primeira vez, nos anos 90, programas de polticas universalistas.
renda mnima (Programa Renda Mnima, importante tambm considerar os
em Campinas, So Paulo, e Programa resultados das polticas sociais, nos ltimos
Bolsa-Escola, no Distrito Federal), como anos. Os indicadores sociais sugerem
poltica social de combate pobreza. Tais melhoras significativas em algumas reas,
programas envolvem, como condio de tais como a reduo da mortalidade
entrada, o ingresso e permanncia na escola infantil e a queda expressiva do ndice de
de crianas em idade escolar, com o crianas fora da escola e da taxa de analfa-
objetivo de permitir a superao da betismo infantil. Da mesma forma, houve
pobreza pela nova gerao por inter- queda nos indicadores de pobreza. Mas
mdio do acesso educao. tais avanos no tm correspondncia na
De outro lado, o governo federal reduo da desigualdade. A desigualdade
passou a promover aes de combate em termos de renda, a desigualdade
pobreza e a estimular a adeso de tnica, a de gnero e a desigualdade entre
governos locais a programas com este regies continuam extremamente
carter. O Programa Comunidade Soli- elevadas e constituem um dos principais
dria, desenvolvido no governo Fernando desafios na rea social, a ser enfrentado
Henrique Cardoso, foi uma das primei- conjuntamente por polticas sociais e por
ras iniciativas nesse sentido. Baseado na polticas de desenvolvimento de mbito
parceria com a comunidade, incluindo nacional. Alm disso, outras questes
o setor privado e ONGs, esse programa igualmente relevantes ainda esto por ser
foi um dos primeiros a aderir a uma das enfrentadas de forma mais sistemtica e
novas tendncias deste perodo a eficaz, como o da segurana pblica, em
focalizao das polticas. O programa foi suas conexes com a rea social, a do
concebido de forma a eleger municpios acesso terra, e a do trabalho, incluindo
com maiores ndices de pobreza (menor desde a erradicao do trabalho escravo
IDH) como beneficirios da ao estatal no pas, at as novas formas de precari-
de combate pobreza. Outro programa zao do trabalho, que hoje atingem
de combate pobreza desenvolvido pelo tambm a classe mdia.
118
Desafios e perspectivas decorrentes da entrada na agenda

pblica de novos problemas sociais,
Este balano das polticas sociais no assim como os desafios associados
Brasil desde sua constituio at hoje revela desigualdade regional e, sobretudo, os
a evoluo da agenda governamental na associados persistncia da desigualda-
rea social. De uma agenda tmida inicial, de social.
na dcada de 1930, centrada na Previdncia De igual relevncia so os desafios
Social, ocorreu uma progressiva incluso referentes efetividade das polticas e
de novos temas, como a sade e a qualidade dos servios prestados, os quais
habitao, processo em que se destaca envolvem questes relativas gesto de
tambm a crescente complexidade de cada recursos financeiros e gesto de pessoas,
um dos temas. Assim, de uma indiscri- incluindo aspectos como capacitao e
minao inicial de necessidades em cada valorizao das equipes, e coordenao
uma das reas, passa-se, j nos anos 1980, de aes, de modo a favorecer os fluxos
ao reconhecimento da diversidade da intergovernamentais. Assim, por exemplo,
populao atendida e proposio de diretrizes e programas concebidos na
polticas que incorporem esta diversidade. esfera federal no se efetivam em determi-
A incorporao de novos temas pela nadas localidades, por inexistncia de
agenda governamental foi conseqncia de mecanismos que permitam dar flexibili-
transformaes na sociedade brasileira no dade gesto no local e pelo local
perodo, acompanhadas pela emergncia das referncias formuladas no centro, de
de novos problemas sociais, pela intensi- forma a responder efetivamente aos
ficao de problemas existentes e pela problemas enfrentados pela populao.
presso exercida por diversos atores Para finalizar, importante chamar a
nacionais e internacionais para que fossem ateno a um aspecto: se, de um lado, as
objeto de ao estatal. De outro lado, polticas sociais nas ltimas dcadas contri-
alguns temas deixam de ocupar lugar buram para a reduo da pobreza no pas
central, em decorrncia de alteraes na e para a incluso social de contingentes
concepo sobre o papel do Estado na expressivos da populao, de outro, persiste
rea social, num processo que envolve um quadro de desigualdade que inibe uma
disputas entre diferentes correntes polticas. grande comemorao. Pois, se h o que
No obstante, em que pesem os comemorar, os desafios so to impor-
avanos ocorridos, h ainda hoje importantes e graves, que nos alertam para a
tantes desafios na rea social. necessidade de dar continuidade ao esforo
Ao lado dos desafios ainda exis- de construo e reconstruo permanente
tentes de ampliao do contingente de das polticas sociais, atentos a velhos e
beneficirios das polticas sociais, h os novos problemas.
119
Notas
1
Agradeo a Sofia Ferreira Santos Farah pela colaborao no levantamento de material sobre
polticas sociais na presente dcada.
ARRETCHE, Marta. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. Rio

de Janeiro: Revan; So Paulo: Fapesp, 2000.
BONDUK, Nabil. Origens do problema da habitao popular em So Paulo. Espao e
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DAGNINO, Evelina. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
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DRAIBE, Sonia Miriam. Brasil: O sistema de proteo social e suas transformaes recentes.
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FARAH, Marta Ferreira Santos. Estado, previdncia social e habitao. Dissertao de Mestrado
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Marta Ferreira dos Santos Farah.

Professora do curso de mestrado e doutorado em Administrao Pblica e Governo da FGV-EAESP, coordena-
dora do Curso de Graduao em Administrao e pesquisadora do Centro de Estudos em Administrao Pblica
e Governo da mesma instituio. Contato: <marta.farah@fgv.br>
121
Do Palcio do Trabalho Escola Nacional de Administrao Pblica, 70 anos pensando o

servio pblico brasileiro.
122
Gasto Wagner de Sousa Campos RSP
Reflexes sobre o
Sistema nico de Sade:
inovaes e limites
Gasto Wagner de Sousa Campos
O que houve de significativo nos ltimos trinta anos no campo da sade
pblica no Brasil?
Citarei trs fenmenos que sintetizam as linhas de mudana, bem como
os impasses por que passou o campo da sade. Em primeiro lugar, constata-se
a existncia de profunda alterao nas condies de vida e de sade da maioria
da populao brasileira, tanto em sentido de melhorar, quanto de agravar o
quadro sanitrio. Em segundo, valeria ressaltar a criao de nova poltica pblica
voltada para o campo da sade, tendo como sua principal expresso o Sistema
nico de Sade (SUS). Houve, na sade, uma profunda recomposio da noo
de direito, da legislao e dos mecanismos de interveno do Estado. Essa
reforma foi co-produzida pela interao de movimentos polticos, sociais e
tcnico-sanitrios. Apesar da complexidade dos fatores que interferem
no processo sade e doena, muitos de ordem social, econmica e cultural,
123
RSP Reflexes sobre o Sistema nico de Sade: inovaes e limites
observa-se que o SUS, rede pblica de Somou-se a essa linha de condicionamento

prestao de servios, voltados tanto para negativo do quadro sanitrio, a urbanizao
a coletividade quanto para indivduos, foi degradada, com constituio de bairros
o principal ordenador da poltica pblica com pssimas condies de habitao e
brasileira, para o setor, durante esse perodo. de saneamento bsico (SANTOS , 1996).
Em terceiro, valeria ressaltar a confor- Nesses territrios foi onde irrompeu
mao de um ativo movimento em sade. tambm a violncia, produzindo verda-
Um movimento de opinio, com pensa- deira epidemia de mortes e leses entre
mento e prticas com importante grau de jovens (SOUZA; LIMA, 2006). Houve ainda
autonomia em relao ao Estado e aos crescimento econmico sem distribuio
interesses econmicos e corporativos de renda, com acelerada reorganizao do
dominantes. Denominado de Movimento trabalho que produziu novo quadro de
Sanitrio, pejorativamente cognominado de emprego informal e desregulamentado. H
Partido da Sade, esse setor da opinio polmica sobre os benefcios que adviriam
pblica alcanou elaborar um projeto para desse modelo de crescimento. De qualquer
a sade, que acabou se transformando, forma, em curto prazo, enquanto ocorre,
quase que em sua totalidade, em poltica observa-se intensificao de riscos em
oficial. Note-se que no criou um discurso sade para a maioria dos expostos. Esse
nico para o campo ou tampouco quadro tambm produto da baixa capaci-
eliminou o intenso conflito de interesses dade de gesto e de controle do Estado,
presentes no setor. Ao contrrio, conseguiu que deveria investir maior parte do
to-somente produzir tenso com a supervit econmico em infra-estrutura e
racionalidade dominante, abrindo, com polticas de proteo social.
isso, possibilidades para a realizao de uma Paradoxalmente, contudo, durante estas
reforma sanitria que contemplasse trs dcadas, podem-se observar sries
tambm o interesse do povo (entidade histricas de indicadores que apontam para
genrica, ausente da reflexo econmica melhoria das condies de sade entre
contempornea, e chamados de usurios importantes segmentos da populao,
pelo jargo da sade). inclusive entre os mais pobres. Ocorreu
Qual a relao entre esses trs eventos? importante elevao da esperana mdia de
Como foram se co-produzindo? vida (em torno de 8/9 anos para os homens
e 10/11 para as mulheres), diminuio da
Mudanas nas condies de mortalidade infantil e da taxa de fecundidade
vida e sade e o efeito SUS (de 4.4, em 1980, para 2.1, em 2004)
(NORONHA; PEREIRA; VIACAVA, 2005).
O processo sade e doena no Brasil Houve diminuio da mortalidade
tem caractersticas peculiares e, como em proporcional por doenas infecciosas,
outros pases, bastante complexo. com avano de doenas cardiovasculares,
As condies sociais de existncia para a cncer e outras enfermidades crnicas,
maioria dos brasileiros so bastante aproximando o Brasil de um perfil de
desfavorveis a uma sobrevivncia saudvel. morbidade semelhante ao dos pases
Durante os ltimos trinta anos, no se alterou desenvolvidos. A sobrevivncia de pessoas
significativamente o quadro de desigualdade portadoras de problemas crnicos de
social e de acesso renda (POCHMANN, 2004). sade, de longa durao, passveis de
124
controle, mas no de cura completa, requer com mais acuidade, a importncia espec-
programas permanentes de ateno em fica das aes de sade preventivas e
sade, com atendimento individual em clnicas implementadas pelo SUS ou por
vrias profisses, medicamentos, educao mudanas na legislao sanitria nessa
em sade, etc. Em nosso caso, a heteroge- melhoria relativa do quadro. H algumas
neidade do acesso a recursos por parte da polticas sociais que, certamente, tambm
populao contribui para a permanncia contriburam para melhorar a sade da
de doenas infecciosas das quais no nos populao. A Previdncia com a concesso
livramos ou que retornaram na ltima de aposentadoria a importante segmento
dcada. Assim, a malria persiste como de trabalhadores rurais e urbanos, a
endemia com amplas propores (mdia manuteno do salrio mnimo, a
O SUS produziu
dois fenmenos, em
tese, favorveis
sade. Tanto ampliou
a rede de ateno
sade, quanto
favoreceu o
surgimento de
arcabouo legal
de proteo ao
usurio.
A experincia adquirida pela ENAP com a publicao
da RSP ajudou a incrementar sua linha editorial.
de 400 mil casos/ano), houve aumento da concesso de bolsas, a escola pblica, entre
tuberculose, leishmaniose, raiva, entre outras polticas sociais, tm efeitos
outras. Registra-se que persistem desigual- positivos sobre os indicadores de sade.
dades no quadro sanitrio conforme as O SUS produziu dois fenmenos, em
regies do pas e as classes sociais. Quanto tese, favorveis sade. Tanto ampliou a
mais pobres, piores os indicadores rede de ateno sade, quanto favoreceu
(SCHRAMM et als, 2004). o surgimento de arcabouo legal de
Tendo em vista a debilidade das pol- proteo ao usurio. Pode-se considerar que
ticas sociais e a adversidade das condies nos ltimos trinta anos qualificou-se o
de vida da maioria, caberia investigar, aparelho encarregado da sade pblica e
125
da promoo sade. Em articulao com Considero que h, todavia, um descom-

outros setores, aperfeioaram-se a legis- passo entre o crescimento da capacidade
lao brasileira sobre trnsito, controle de de ateno do SUS e a de outras polticas
alimentos, produtos qumicos, frmacos e sociais. Observa-se, hoje, em vrias cidades
ambiente. Ocorreu tambm o desenvol- do Brasil, a cena paradoxal de pessoas que
vimento de estruturas para executar a so pobres, mas que fizeram transplante
vigilncia sanitria. Em contraste, o renal, ainda que continuem desempregadas
aparelho voltado para a sade do traba- e vivendo em favelas. Por outro lado,
lhador desenvolveu-se menos. observa-se que o SUS ainda uma reforma
Ampliou-se tambm o acesso a incompleta. No se implantou igualmente
programas e servios em vrias regies do em todo o pas, havendo ainda importante
pas e em relao a vrios problemas de desigualdade regional. Faltam recursos para
sade. H evidncias empricas de que a financi-lo e faltam polticas de pessoal e de
busca de universalizao combinada com cincia e tecnologia que lhe dem viabilidade
programas e intervenes focalizados em (GERSCHMAN; VIANA, 2005).
problemas prioritrios e grupos vulnerveis
alcanou resultados positivos. O Brasil A importncia da sociedade
logrou controle relativo da epidemia de civil na co-constituio do SUS: uma
Aids com a adoo de um programa que relao singular entre movimento
soube articular interveno clnica e sanitrio e o Estado
preventiva, assegurando ateno universal
aos expostos epidemia. A reduo da Um dos elementos singulares sobre
mortalidade infantil deveu-se a um conjunto a criao e implantao do SUS e a conso-
de medidas em si bastante simples. Entre lidao de um novo pensamento sobre
elas destacam-se a elevao da cobertura sade, refere-se, exatamente, grande
vacinal (durante os ltimos trinta anos, influncia que um segmento especfico da
saltamos de 60% para 80% de pessoas sociedade civil, no caso o movimento
vacinadas nos programas obrigatrios) sanitrio, teve sobre esse processo. Foram
(BRASIL/MS/SVS, 2006). Outra medida seus integrantes, intelectuais e entidades,
decisiva foi a introduo da re-hidratao que elaboraram, em traos gerais, a
oral para tratamento de diarria e a extenso poltica, as diretrizes e, at mesmo, o
da puericultura pelo Programa de Sade da modelo operacional do SUS.
Famlia. Em relao aos adultos cabe Ressalta-se que a base material sobre a
destacar a importncia de se haver ampliado qual se apoiaram esses sujeitos foi a exis-
o atendimento a hipertensos, diabticos e tncia de uma razovel rede de organi-
pessoas com cncer, assegurando-lhes zaes pblicas com existncia prvia a do
cuidado profissional, drogas e exames SUS. Refiro-me Fundao Oswaldo
complementares (TRAVASSOS; O LIVEIRA; Cruz, ao Instituto Butant, rede de labora-
VIACAVA, 2006). Esse conjunto de medidas trios estaduais, s Universidades Pblicas
amplia a esperana mdia de vida em todos particularmente as escolas de Sade
os pases que as aplicaram. A queda da nata- Pblica e os departamentos de preventiva
lidade dependeu de uma presso da em medicina e enfermagem, de pediatria
demanda, de interesse dos usurios, mais do e de psicologia social e ainda s redes de
que de programas estruturados pelo SUS. ateno bsica em estados, como em So
126
Paulo, e no Ministrio da Sade (Fundao finalidades do Movimento Sanitrio; isto ,

Nacional de Sade). Grande parte dos conseguiu elaborar sofisticado projeto de
ativistas desse movimento era de profis- mudanas para as polticas pblicas de sade.
sionais, pesquisadores, docentes ou A VIII Conferncia Nacional de Sade, em
estudantes de alguma dessas organizaes. 1986, e a Constituinte, em 1987/88, podem
Ainda durante os anos 80 do sculo XX, o ser considerados o cadinho que unificou
Movimento Sanitrio aproximou-se de todas essas tendncias.
deputados constituintes e de gestores A partir dos anos 1990, tratar-se-ia de
pblicos, influenciando-os quanto dar realidade ao projeto ento transfor-
legislao e ao ordenamento legal do mado em lei. Grande parte da cultura
sistema. A viabilidade poltica dessa organizacional e sanitria do SUS foi
iniciativa deveu-se ao Movimento Sanitrio importada de pases socialistas ou daqueles
buscar o envolvimento de polticos, com polticas sociais de bem-estar, entre
partidos e autoridades governamentais eles os Sistemas Nacionais de Sade de
com o projeto de reforma sanitria. Cuba, Inglaterra, Canad, Itlia, Espanha,
Por que esse segmento da classe mdia Portugal, todos influenciaram a construo
haveria se metido com fazer poltica, do SUS. Exigiu-se, ento, uma postura
atuando para alm de suas obrigaes prtica, pragmtica e que implicava aproxi-
institucionais e dos seus interesses corpo- mao do Movimento Sanitrio com
rativos? Esse Movimento foi construdo gestores do futuro Sistema. Durante os anos
ainda durante os anos 1970 e 1980, segun- 90, houve que se debruar sobre a regula-
do vrias motivaes e inmeras vertentes mentao do novo Sistema.Imaginar um
polticas e tericas. Em grande medida, a desenho organizacional, em geral referido
luta pela sade foi utilizada como ttica tradio dos sistemas pblicos: rede de
para enfrentamento contra a ditadura, de ateno preventiva e clnica, integral;
onde surgiu com fora o lema que juntava responsabilidade sanitria e distribuio de
sade e democracia. Ativistas da ento unidades com base territorial; hierarqui-
considerada Nova Esquerda, ecologistas, zao da oferta com nfase na Ateno
catlicos de base, crticos do comunismo Bsica concomitante a uma redefinio do
tradicional, meteram-se, principalmente, papel dos hospitais. Outro desafio foi
com movimentos populares, educao em viabilizar e regularizar as fontes e linhas para
sade e medicina comunitria. Ocorreu financiamento do sistema.
uma ida periferia, um deslocar-se de Outra vertente do Movimento Sani-
profissionais em direo ao povo. Refor- trio valorizou a crtica terica, buscando
aram a rede bsica e experimentaram no somente extenso de cobertura
modelos de gesto democrtica e de assistencial, como tambm recompor os
participao comunitria. paradigmas tradicionais da medicina e da
Com os anos, esse movimento instru- sade pblica. Desse esforo surgiu a rea
mental (um meio para se fazer poltica, de Sade Coletiva. Uma caracterstica
junto ao povo e em instituies, sob o manto singular de nosso sistema a de haver
protetor da sade) encontrou-se com desenvolvido uma extensa crtica ao modo
agrupamentos da Universidade, tcnicos de tradicional de fazer-se gesto e ateno em
organismos internacionais e de instituies sade. Dessa crtica surgiram propostas
pblicas. Essa fuso deu nova orientao s concretas inovadoras, transformadas em
127
poltica oficial. A idia de uma nova o corporativismo estreito to tpico ao

profisso, os Agentes Comunitrios de sindicalismo brasileiro.
Sade, para ampliar as possibilidades de A quase ausncia de poltica de pessoal
realizar preveno e promoo sade e para o SUS estima-se que 50% dos
no somente atendimento aos doentes foi trabalhadores do SUS trabalham em
fruto desse esforo. Esse pensamento situao precria ou ilegal atua como
defende uma extenso prudente do fator instabilizador dessa aliana usurio-
acesso, j que reconhece e valoriza a profissionais, em parte por produzir
tendncia contempornea do acesso ao ressentimento aberto contra o Sistema e
Sistema redundar em consumismo e por diminuir o vnculo dos profissionais
medicalizao. Critica-se o papel central do com o SUS e com os problemas de sade.
hospital e dos especialistas. As instncias de
controle social previstas no SUS tm a Paradoxos da descentralizao
mesma origem: gesto participativa,
conselhos e conferncias seriam um A reforma sanitria brasileira pode ser
antdoto contra o patrimonialismo e a considerada tardia, por comparao com
corrupo. a maioria dos pases que optaram por criar
Observa-se, porm, um fenmeno sistemas pblicos de sade. Nos anos 1980,
curioso que tem assegurado longevidade ao j havia evidncia sobre as vantagens e os
movimento sanitrio. Apesar do contexto impasses daquelas experincias. Um dos
social desfavorvel aos movimentos sociais, problemas identificados era a burocrati-
no caso da sade brasileira, verificou-se que zao, o emperramento e a uniformidade
o prprio funcionamento do SUS, ao gerar excessiva de procedimentos tendo em vista
empregos, salrios e lugar institucional para a heterogeneidade dos problemas e
que milhares de profissionais construam recursos locais. O antdoto contra essa
sentido e significado para suas vidas, vem tendncia seria inventar-se um sistema
permitindo a importante contingente de descentralizado, acreditava-se. E o SUS foi
pessoas combinarem trabalho regular com ordenado como uma rede descentralizada
militncia social. Alguns projetos e de servios sobre gesto direta dos muni-
programas do SUS tm operado como se cpios. Todavia subestimaram-se os efeitos
fossem imensas ONGs sem fronteiras, paradoxais que seriam produzidos por
que atraem idealistas, e convertem desencan- duas diretrizes, foras, que empurraram a
tados, assegurando-lhes tanto a sobrevi- realidade em sentido contrrio: autonomia
vncia material quanto convivncia social. local e integrao em rede. Funcionamento
Durante os anos 1990, os programas de sistmico depende de coordenao e de
DST/Aids e de Sade Mental, os movi- forte interligao entre os pontos da rede.
mentos de Promoo e Humanizao da No caso, integrao entre os vrios sistemas
Sade, bom como os setores de Sade da municipais de sade, legalmente constitudos
Famlia, Vigilncia e Sade Ambiental (ainda com importante grau de autonomia. Isto
que em menor grau) transformaram-se em sem contar a tradio brasileira, tpica dos
espao de ativismo social, tanto para setores pases em que a ateno sade regulada
da sociedade civil, quanto para profissionais. pelo mercado, de funcionamento isolado
Essa combinao tem, inclusive, atenuado, entre os milhares de servios e equipes
em alguma medida e em algumas ocasies, de sade. O papel de coordenao e de
128
unificao desse mosaico caberia ao Tripartite de mbito nacional, as Comisses

Ministrio da Sade e s Secretarias de Sade. Bipartites com governabilidade sobre
Essa doutrina, na prtica, vem produ- projetos em cada estado e, mais recente-
zindo efeitos paradoxais. Por um lado, com mente, as Comisses Regionais de Sade,
a municipalizao permitiu-se avanar na que renem todos os dirigentes municipais
implantao do sistema naquelas cidades que de uma macro-regio com delegados do
acumularam condies propcias. Essas governo estadual. Apesar da criao desses
experincias ousadas demonstraram a espaos de deliberao participativa,
potncia da proposta reformista, tornando observou-se uma tendncia do Ministrio
evidente que parte das diretrizes, conside- da Sade e Secretarias de estado em utilizar
radas utpicas ou improvveis de acontecer mecanismos de repasse financeiro para
Um dos elementos
singulares sobre a Os eventos internacionais da ENAP ampliam a viso e
o debate sobre temas atuais e comuns entre os pases
criao e implantao parceiros, fomentando a produo de artigos para RSP.
do SUS e a
consolidao de um
novo pensamento
sobre sade refere-se,
exatamente, grande
influncia que (...) o
Movimento Sanitrio
teve sobre esse
processo.
no Brasil, eram factveis. Alm disso, o SUS, induzir a adeso dos municpios a deter-
para responder ao desafio de integrar entes minados programas e prioridades. ainda
federados autnomos Unio, estados e muito recente a tentativa de introduzir-se
cidades em um sistema nico, viu-se a metodologia dos contratos ou de pactos
obrigado a criar arranjos organizacionais de gesto entre os entes federados. Apesar
inovadores para a secular tradio dos destes esforos, contudo, a integrao
servios pblicos brasileiros. Ressalta-se a sistmica ainda baixa no Brasil.
inveno de novo mecanismo de co-gesto Por outro lado, em decorrncia dessas
entre esses entes federados: a gesto dificuldades, houve trs efeitos colaterais
colegiada, que deu origem a Comisso negativos para o bom desempenho do
129
sistema. Com o grau amplo de autonomia de estados reduziram seu pessoal durante
dos municpios, cada gestor pde optar pela estes anos de implantao do SUS. No
convenincia de implantar-se ou no o SUS. incio dos anos 1990, gastavam 2,3% do
Acredito que esse recurso vem se transfor- PIB estadual com o sistema de sade; ao
mando na principal forma de resistncia longo dos 15 anos seguintes, praticamente
conservadora ao prescrito na lei orgnica no houve alterao desse patamar de
da sade. Cada municpio, os estados gastos. O governo federal, em 1995,
federados ou a Unio podem eleger com utilizava 5,2% de suas despesas totais em
liberdade que aspectos do SUS iro sade. Em 2005, essa porcentagem havia
trabalhar, e que faceta do direito sade ir cado para 3,7%. Ainda assim, houve
ou no ser contemplada. Assim, alguns incremento absoluto do gasto em sade,
municpios resolveram, at o limite, no isso pelo crescimento econmico e pela
aderir ao SUS, como foi o caso exemplar maior carga dirigida aos municpios.
de So Paulo. A maioria dos estados e O terceiro efeito negativo refere-se
municpios, contudo, tem optado por dificuldade de organizar-se a regionalizao
vincular-se parcialmente ao Sistema: elegem do SUS. O modelo adotado estimula a
os servios de urgncia, outros escolhem a composio de sistemas municipais
vigilncia, ou a ateno bsica, algum servio autrquicos, ainda que haja dependncia de
hospitalar. Com isso, retarda-se a implan- cidades pequenas e mdias quelas conside-
tao da poltica de sade, alm de radas plo, onde h concentrao de
acentuarem-se diferenas de acesso regional. servios de alta complexidade. Pode-se
Outro efeito negativo, ligado ao considerar que os hospitais do SUS ainda
anterior, a impreciso na definio da funcionam isolados, com regulao indireta
responsabilidade sanitria de cada ente e muito precria. O direito sade dos
federado. A lei orgnica bastante brasileiros varia, portanto, conforme seu
genrica ao atribuir encargos aos entes local de residncia.
federados. Pela teoria, a descentralizao
de responsabilidades e do financiamento Tenso entre o contexto liberal e
para garanti-las seria concomitante e o SUS: uma poltica fora do tempo?
proporcional. Essa lisura no se verificou
na prtica. Houve amplo processo de H um paradoxo curioso entre o
municipalizao, desigual no pas, em que discurso dominante no Brasil e a consti-
se delegaram s cidades servios do antigo tuio do SUS. Falar em socializao,
Inamps, do Ministrio da Sade e dos esta- ampliao da ao estatal, direitos auto-
dos. Alm disso, passou a caber aos muni- mticos somente pelo fato de algum ser
cpios a criao de novos servios e pro- humano, tudo isso passou a ser consi-
gramas, bem como a contratao de pessoal derado coisa do passado, de mau gosto.
para exercer essas atividades. Por outro lado, O SUS remou contra a mar e conseguiu
o Ministrio e as Secretarias dos estados tm efetivar-se.
executado com dificuldades e falhas seu No Brasil, imaginou-se realizar a
papel de coordenao, apoio e mesmo de descentralizao no articulada diretriz da
execuo de aes a eles atribudas, como a privatizao; isto , servios pblicos federais
formao de pessoal, polticas de cincia e e estaduais ao se descentralizarem muda-
tecnologia, investimentos, etc. As Secretarias riam de gestor, mas no, necessariamente
130
de regime jurdico. Nesse sentido, a relao organizacional e de gesto para o Sistema

entre o pblico e o privado na rea de sade que supere os problemas identificados ao
pode tambm ser considerada singular. Ao longo do sculo XX. Os liberais tm alguma
contrrio de Portugal ou da Gr-Bretanha razo no diagnstico sobre o mau funcio-
quando da implantao do sistema, aqui se namento dos sistemas pblicos. Erram,
optou por no se nacionalizar a rede privada porm, sobretudo, quando esgrimam a
e filantrpica de hospitais. Criou-se a moda- favor da privatizao como panacia uni-
lidade de convnios e de contratos, que versal para a recomposio da viabilidade
jamais evoluiu para contratos de gesto, de prestao de servios pblicos. Os
dificultando a integrao desses servios ao favorveis a polticas pblicas tm defen-
SUS. Mas, por outro lado, essa possibili- dido o status quo sem admitir o esgotamento
dade atenuou em muito a oposio de em vrios aspectos da tradio das polticas
mdicos e empresrios da sade ao SUS. de bem-estar. Nesse embate, alcanar um
O movimento sanitrio imaginou que sistema pblico solidrio, eficaz e eficiente
a descentralizao, regras de repasse torna-se crnico.
financeiro automtico aos Fundos dos Concluindo: o SUS tem empuxo
estados, municpios e prestadores, somados e potncia para prosseguir aperfeioando-
ao controle social da sociedade sobre o SUS se, ainda que seus dois principais adver-
seriam suficientes para afastar a tendncia srios o iderio neoliberal e a questio-
histrica do estado brasileiro de impedir o nvel tradio de gesto pblica dominante
clientelismo, o favoritismo, a impunidade, no Brasil paream cada dia mais fortes,
as negociatas polticas e empresariais. Esse quer se olhe esquerda, ou direita; quer
contexto desfavorvel tem dificultado o se mire para os de baixo ou para os de
aprofundamento do debate sobre a cima. Enfim... Resta-nos pelejar sem dei-
reforma da reforma; ou seja, sobre a xar de aproveitar a vida, esta sim, nica e
urgncia de inventar-se um novo modelo sistmica.
BRASIL/MINISTRIO DA SADE/SECRETARIA DE VIGILNCIA SADE. Vigilncia sade no

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Gasto Wagner de Sousa Campos.

doutor em Sade Coletiva pela Universidade Estadual de Campinas. Atualmente professor-adjunto da
Universidade de Campinas. Contato: <gastaowagner@mpc.com.br>.
132
Alketa Pecie e Bianor Scelza Cavalcanti RSP
Administrao pblica e seu

ensino: um campo em busca
de legitimao
Alketa Peci e Bianor Scelza Cavalcanti
O principal objetivo deste trabalho apresentar uma reflexo acerca da

trajetria do campo da administrao pblica e o seu ensino, a partir de uma
perspectiva comparativa e histrica. Busca-se, dessa forma, identificar os prin-
cipais movimentos e orientaes desse campo, assim como suas modificaes
ao longo do ltimo sculo.
A primeira parte do ensaio argumenta que, na sua estruturao enquanto
um campo distinto de conhecimento, a administrao pblica e o seu ensino no
contexto brasileiro encontram sua principal fonte de inspirao em uma sntese
peculiar de duas correntes aparentemente contraditrias: a norte-americana e a
europia. A comparao com o momento do surgimento da administrao pblica
nesses dois contextos, dos EUA e da Europa continental, serve para apontar
no apenas as diferenas substanciais entre as abordagens dominantes da admi-
nistrao pblica, mas tambm a relativa unidade do seu objeto inicial de estudo
e prtica: o processo de modernizao estatal, materializado no conceito da
133
RSP Administrao pblica e seu ensino: um campo em busca de legitimao
burocracia e pautado pelos princpios parte do trabalho, a partir de duas perspec-

racionais de eficincia e legalidade. De fato, tivas: questes de carter universal e global,
com as devidas diferenas, a administra- que fazem parte da agenda intelectual do
o pblica surge do imperativo de campo, e a presena de anlises relativas
modernizao administrativa e profissio- governana global nos curricula dos
nalizao, ao mesmo tempo em que programas voltados para o ensino de admi-
encontra sua base disciplinar nos princpios nistrao pblica. O ensaio argumenta que
da Escola Clssica de Administrao. embora seja possvel perceber certa
O ensaio destaca a contribuio da convergncia da agenda de ensino e
administrao pblica para o desenvolvi- pesquisa em torno de algumas questes de
mento, um movimento intelectual original interesse universal, os programas de ensino
que surge no contexto brasileiro e traz em administrao pblica pouco abordam
conseqncias prticas muito importantes as relaes de interdependncia determi-
para o campo. Alm das principais contri- nadas pelo sistema de governana global,
buies intelectuais, analisado o tecido que impem crescentes restries e
institucional composto pelas escolas de limitaes aos sistemas governamentais
governo e a academia brasileira de adminis- nacionais.
trao pblica, em um determinado
contexto caracterizado pelo papel do A origem da administrao
Estado desenvolvimentista. pblica: coeso e unidade do
A segunda parte do trabalho descreve campo
o processo de fragmentao do campo
da administrao pblica e o seu ensino, A origem da administrao pblica na
encontrando sua fonte no pluralismo Europa continental geralmente se associa com
terico e ideolgico que o caracteriza aps a consolidao do processo de construo
o questionamento dos princpios da Escola dos Estados-naes, a necessidade de lega-
Clssica de Administrao, assim como na lizar e constitucionalizar esses novos aparelhos
crescente complexidade das funes poltico-administrativos e o surgimento da
estatais, decorrentes do processo de inter- burocracia como manifestao da autoridade
veno do Estado na vida econmica e racional-legal, no contexto da Revoluo
social. Simultaneamente, destaca algumas Industrial e da proliferao das idias
contribuies intelectuais de acadmicos iluministas. Para alguns autores, o movimento
brasileiros e atualiza a anlise do tecido cameralista influente nos estados
institucional da administrao pblica e o germnicos, no decorrer do sculo XVI
seu ensino. foi o responsvel pela implementao de
No entanto, o trabalho tambm argu- algumas reformas, como a entrada de servi-
menta que a crise do Estado dos anos 1970 dores competentes e treinados para servir
traz para a agenda atual da administrao ao interesse pblico em detrimento do uso
pblica problemticas e preocupaes patrimonialista dos cargos pblicos e a
prticas de natureza universal e global, que orientao pelos princpios gerais de admi-
co-existem com o pluralismo ideolgico e nistrao e profissionalismo (HOOD, 2005;
conceitual presente no campo. O impera- LYNN, 2005).
tivo de globalizao da administrao A burocracia e suas caractersticas
pblica e o seu ensino analisado na ltima pautaram o contedo da administrao
134
pblica no contexto europeu. As principais empreendimento essencialmente norte-

contribuies europias de administrao americano (MOSHER, 1975; WALDO, 1975).
caracterizaram-se pela orientao genera- Desenvolvida a partir da preocupao
lista, em busca dos princpios gerais de com a corrupo e escndalos no setor
administrao que caracterizavam a buro- pblico, a administrao pblica norte-
cracia (FAYOL, 1965). No entanto, a nfase americana originou-se nos problemas
colocada no domnio da lei no contexto administrativos das cidades (e no, nas
europeu, fez com que o treinamento dos teorias europias de soberania, nao-
servidores pblicos em servio buro- estado ou separao dos poderes); era
cracia se orientasse pelo Direito e no pelas voltada para a reforma e refletia o etos
cincias administrativas. O Direito e as da era progressista: um otimismo
Desde a turma de 1938, que

foi American University
A nfase colocada especializar-se em
administrao pblica, at os
no domnio da lei eventos de hoje, na ENAP, a
no contexto europeu, RSP sempre esteve presente
na disseminao dos temas
fez com que o mais relevantes.
treinamento dos
servidores pblicos
em servio
burocracia se
orientasse pelo
Direito e no
pelas cincias
administrativas.
cincias econmicas, acompanhando a fundamental no sentido de que a huma-

influncia crescente do trabalho de Adam nidade podia dirigir e controlar seu
Smith, eclipsaram o peso das cincias ambiente e destino, melhorando-os
administrativas no discurso intelectual (MOSHER, 1975, p. 4). As caractersticas
europeu (LYNN, 2005). peculiares do ambiente poltico e institu-
O contexto norte-americano da cional norte-americano criaram as con-
administrao pblica apresenta algumas dies para a consolidao das cincias
importantes diferenas quando administrativas, um campo de conheci-
comparado ao europeu. Para alguns mento prprio e distinto do Direito e da
autores, a administrao pblica um Economia.
135
Os founding fathers da administrao A construo da administrao pblica

pblica norte-americana foram influen- como um campo distinto de conhecimento
ciados pelas idias europias (WILSON , e prtica coincide com os esforos de
2004), mas tentaram adapt-las s caracte- estruturao, racionalizao e profis-
rsticas peculiares do seu contexto (LYNN, sionalizao da burocracia necessria a um
2005). A autoridade atribuda Consti- radicalmente novo projeto de Estado, na
tuio, a concepo federalista mais era Vargas. Como em outros pases, a
descentralizada do governo, o peso industrializao e a urbanizao do Brasil
atribudo democracia e separao de foram acompanhadas por um processo da
fato dos poderes incentivaram uma criao e consolidao de ministrios,
concepo baseada na separao entre autarquias e outras organizaes pblicas,
poltica e administrao. tornando mais imperiosa a necessidade de
Para se adaptar s peculiaridades profissionalizao dos quadros pertencentes
contextuais, com sua reverncia ao indi- a esses novos rgos. Dessa forma, surge
vidualismo e ao mercado, a administrao no Pas a preocupao com a reforma
pblica norte-americana deveria aparecer administrativa e com o funcionalismo
neutra, cientfica, universal, eficiente e pblico, materializada na plataforma pol-
voltada para resultados. Assim, os tericos tica de Getulio Vargas. A busca pela
norte-americanos analisaram a experincia eficincia e economia no servio pblico,
europia buscando selecionar as prticas atravs da profissionalizao e dignificao
que poderiam ser adequadas ao seu da funo pblica, torna-se a razo de
contexto. O resultado foi a criao de uma existncia do novo campo (WAHRLISCH,
teoria que conceitua a administrao 1983).
pblica como o governo em ao e O Estado-novo reinstitucionaliza no
sugere sua separao do campo da pol- apenas o campo da administrao pblica,
tica, como a melhor forma de evitar mas tambm lana as sementes das insti-
interferncias e alcanar a eficincia, via tuies voltadas ao seu ensino. Por vrios
aplicao de instrumentos administrativos anos, o Departamento Administrativo do
cientficos. Assim, a administrao pblica Servio Pblico (DASP), criado em 1938
ganhou legitimidade e se distanciou do com o objetivo de ser o brao adminis-
poder burocrtico associado ao contexto trativo do Estado-novo, foi o lcus
europeu, ao reinterpretar Weber, redu- principal dos esforos de consolidao da
zindo sua noo mais ampla de racio- administrao pblica, do seu ensino e trei-
nalidade de eficincia (GAYDUSCHECK, namento. Explorando uma sntese das
2003). teorias de administrao cientfica de Taylor
No Brasil anterior era Vargas, a orien- e da gesto administrativa de Fayol, assim
tao europia tinha influenciado uma como dos tericos de administrao pblica
abordagem legal da administrao pblica, americanos, como Gulick e Willoughby, o
mais centrada nos aspectos formais. A DASP foi o responsvel pela criao
justaposio da administrao pblica e do propriamente dita do campo da adminis-
Direito no se fez presente apenas no trao pblica e o seu distanciamento do
pensamento, mas tambm no ensino da Direito. Essa viso foi propagada pela Revista
administrao pblica naquele perodo do Servio Pblico, cujo aniversrio de 70
(MEZZOMO, 1994). anos lembrado neste momento.
136
No entanto, os primeiros anos de da administrao pblica e da educao

administrao pblica no Brasil so carac- de nvel superior, fazendo parte de um
terizados por uma resistncia movimento de maior amplitude voltado
institucionalizao do ensino acadmico para a profissionalizao. De fato, a era
em administrao. Prevalecia uma viso progressista tambm influenciou o estabe-
tcnica do campo, sustentada em cursos lecimento do sistema educacional e o
tcnicos e profissionais oferecidos pelo surgimento de profisses nos Estados
DASP, em detrimento de uma formao Unidos, baseadas na mesma retrica sobre
acadmica. Como se ver adiante, apenas a superioridade cientfica. Foi o perodo
no perodo de 1944 a 1952 a formao em que muitas das ocupaes, atualmente
acadmica da administrao pblica se reconhecidas como profisses, se estabe-
consolida com a contribuio da Fundao leceram: contabilidade, administrao de
Getlio Vargas, num contexto de desvin- empresas, planejamento de grandes
culao das referncia europias para uma cidades, silvicultura, engenharia, diplomacia,
tendncia norte-americana (COELHO, 2006). jornalismo, enfermagem, sade pblica,
Dessa forma, o Pas constri sua servio social, engenharia e muitas outras
agenda de administrao pblica baseado (MCSWITE, 1997; MOCHER, 1975).
em uma sntese peculiar, e um tanto No obstante a consolidao da admi-
esquizofrnica, da herana institucional nistrao pblica (especialmente a muni-
europia com a orientao intelectual cipal) no incio do sculo XX no contexto
norte-americana. norte-americano, a resposta das univer-
sidades s necessidades educacionais da
A consolidao do ensino em administrao pblica no foi imediata. As
administrao pblica primeiras tmidas experincias iniciadas no
nvel municipal foram acompanhadas por
Com as respectivas diferenas, a admi- um crescimento mais uniforme dos
nistrao pblica nos trs contextos anali- programas de ensino apenas no decorrer
sados surge do imperativo de moderni- da dcada de 1920. A primeira verdadeira
zao de uma mquina estatal em franca escola de administrao pblica foi
expanso. Do mesmo modo, a estru- constituda com a transferncia de grande
turao do ensino da administrao parte dos programas da Escola de Treina-
pblica tambm se manifestou de forma mento para o Servio Pblico para a o
diferenciada nos trs contextos analisados. programa de administrao pblica da
Como j foi destacado, os EUA Universidade de Syracuse, em 1924. Desde
foram os responsveis pela concepo de ento, o campo do ensino e treinamento
um campo prtico e profissional distinto em administrao pblica passou a crescer
de administrao pblica, com caracters- de forma contnua. Nos anos 1990,
ticas prprias que a distinguiram do Direito virtualmente todas as escolas e depar-
ou da Economia. Essa distino foi tamentos organizados individualmente
tambm incorporada pelo campo do ofereciam o grau de Mestrado em
ensino em administrao pblica. Administrao Pblica (MAP) (MCSWITE
A evoluo desse campo nos EUA 1997; STONE, STONE 1975; HENRY, 1995).
como sendo auto-consciente foi intima- Resumindo, a prtica da administrao
mente relacionada com a trajetria histrica pblica o objeto do campo de ensino
137
em administrao pblica e, em boa pases como Polnia (National School of

medida, serviu para legitim-la, conforme Public Administration), criada em 1990. As
demonstrado por McSwite (1997). No escolas de governo co-existem com
entanto, essa associao entre os dois programas universitrios de administrao
campos no significa que administradores pblica e recentemente optam por criar
pblicos tenham sido produto dos programas em parceria com essas ltimas
programas de administrao pblica. Em (DUGGET, 2007).
1975, apenas uma frao de 1% das Novamente, importante lembrar que
pessoas que a cada ano comeavam a o campo da administrao pblica e o seu
trabalhar no servio pblico vinha dos ensino no contexto brasileiro se desenvolve
programas de administrao pblica, ou com base em uma sntese peculiar: por um
de programas voltados para o setor lado, o Pas ganha uma herana institucional
pblico ou ainda de programas de europia, caracterizada pelo legalismo e pela
denominao similar. Segundo Waldo orientao centralizadora; por outro lado, o
(1975, p.198), jamais houve qualquer ensino da administrao pblica fortemente
inteno de rotular todos os servidores influenciado pela vertente norte-americana,
pblicos com a marca administrao caracterizado pela orientao processualista
pblica; houve apenas uma esperana de e o foco na eficincia de gesto.
preparar um nmero suficiente de pessoas O alto teor reformista da era Vargas
capazes a fazer uma diferena significativa tornou possvel a independncia da admi-
no componente administrativo do nistrao pblica em relao ao direito
servio pblico. administrativo e propagou o iderio desse
Diferentemente dos EUA, onde o campo como cincia administrativa aplica-
campo do ensino da administrao pblica da s atividades-meio do governo, com
encontrava-se em fecunda proliferao, no base nas idias da escola clssica de admi-
Brasil e em vrios pases da Europa conti- nistrao. Foram os tcnicos do DASP, sob
nental o mesmo fenmeno no se verifi- a liderana de Luiz Simes Lopes, os
cava. Na Europa, o ensino de administrao responsveis pela criao da Fundao
concentrava-se em faculdades de economia Getulio Vargas e, em 1952, da Escola
aplicada, na Alemanha; nas coles de Brasileira de Administrao Pblica (EBAP),
commerce, na Frana; e nos technical a primeira escola de administrao no ape-
coolleges, na Inglaterra. A primeira expe- nas no Brasil, mas em toda Amrica Latina.
rincia voltada para o ensino de adminis- A EBAP surge sob os auspcios das Naes
trao pblica localiza-se na Frana, com Unidas e consolida seu corpo de profes-
a fundao da cole Nationale Dadminis- sores a partir de uma forte cooperao com
tration (ENA), voltada capacitao da as universidades americanas. Seu objetivo foi
elite do servio pblico no incio das suas a consolidao da tecnologia administrativa
carreiras (COELHO, 2006). voltada reforma e modernizao da
Com o tempo, o modelo europeu de organizao pblico-estatal (B OMENY ,
ensino em administrao pblica opta, MOTTA, 2002; SILVA, 2006).
predominantemente, pelo modelo de A assistncia tcnica norte-americana se
escola de governo, em pases como Reino estende a outras universidades brasileiras
Unido (National School of Government), como a UFBA, a UFRGS e a EAESP. Essa
Paises Baixos (ROI) e recentemente em consolidao do ensino da administrao
138
pblica servia necessidade de profissio- investiam na contratao de jovens

nalizao e acompanhava a proliferao do pesquisadores brasileiros recm formados
servio pblico no Pas, contribuindo para no exterior, que aliavam a vivncia no setor
o futuro projeto de industrializao de pblico com uma slida formao
Juscelino Kubitschek, assim como acadmica (B OMENY ; M OTTA , 2002;
plantando firmes razes para os esforos FISCHER, 1984).
desenvolvimentistas posteriores aos anos Segundo Coelho (2006), o ensino em
1960 e 1970. administrao pblica no Brasil desse
Em termos de contedo intelectual, as perodo, impulsionado pela criao da
primeiras experincias acadmicas optam carreira de tcnico de administrao, pelo
por uma formao abrangente e global do DASP, e pelo curso de graduao em
Desenvolvida
a partir da A publicao da RSP pela ENAP a tornou uma importante
ferramenta de capacitao de servidores pblicos por meio
preocupao com da disseminao do conhecimento.
a corrupo e
escndalos no setor
pblico, a adminis-
trao pblica norte-
americana originou-se
nos problemas
administrativos das
cidades (e no, nas
teorias europias
de soberania, nao-
estado ou separao
dos poderes).
administrador pblico, com um enfoque Administrao Pblica, da EBAPE e de

em cincias sociais, matemtica, economia outras instituies, traz como resultado
ou direito, nos primeiros anos de concreto aps um atraso de mais de duas
formao, e uma capacitao orientada dcadas a regulamentao da categoria
pela Escola Clssica de Administrao, nos profissional do administrador, em 1966. A
ltimos anos da graduao. As primeiras instituio da nova categoria profissional e a
instituies acadmicas, como a EBAPE, oficializao da formao acadmica podem
construram seus curricula contando com a ser consideradas dois fortes indicadores do
contribuio de professores e acadmicos grau de maturao do campo da adminis-
norte-americanos, ao passo em que trao pblica e do seu ensino no Pas.
139
As experincias acima analisadas treinamento, oferecidos seja pela academia,

apontam que, na sua origem, o campo da seja pelas escolas de governo, de acordo com
administrao pblica e o seu ensino o modelo optado. Em termos de teor
caracterizado por uma certa coeso em acadmico, predominou a Escola Clssica
torno de objetos e objetivos relativamente de Administrao. Resumindo, tratava-se de
claros. As experincias apontam as diferen- um campo relativamente coeso, com um
as no distanciamento existente entre a escopo de estudo definido pela prtica
academia e o setor pblico, nos diversos governamental e pelas teorias clssicas de
contextos analisados. No entanto, possvel administrao.
perceber que o ensino da administrao O quadro 1 resume a trajetria inicial da
pblica nos trs contextos norteava-se pela administrao pblica e do seu ensino nos
lgica da modernizao administrativa que trs contextos analisados, buscando destacar
emprestasse racionalidade ao desempenho as principais diferenas e semelhanas.
Quadro 1: O campo de administrao pblica e do seu ensino na sua origem
Europa EUA Brasil

Surgimento do Sc. XVIII e Sc. XIX Final do sc. XIX Incio do sc. XX
campo
Fatores Construo de Esta- Industrializao; Novo papel do Estado
dos-naes; urbanizao; pro- (desenvolvimentista);
Iluminismo; indus- blemas de adminis- projeto de industria-
trializao; racionali- trao de cidades; lizao e urbanizao
zao do Direito; era progressista; do Pas; construo
separao dos pode- da burocracia estatal
res; peso atribudo
Constituio;
Objeto de estudo Burocracia Processo Sntese
administrativo
Base disciplinar Direito e Economia Cincias adminis- Cincias administrativas
trativas e Cincias sociais
Orientao Topo-base Base-topo Topo-base
Idias dominantes Escola Clssica de Administrao (Administrao cientfica, Gesto
administrativa, Teoria da burocracia)
Resultados Separao poltica-administrao; administrao da burocracia;
profissionalizao; aperfeioamento de tcnicas de administrao
Fonte: Elaborao prpria
do Estado, quer no exerccio de suas funes A administrao pblica para o

bsicas, quer no apoio ao desenvolvimento desenvolvimento e seus dilemas
e profissionalizao. Essa orientao foi
responsvel pela relativa padronizao da A administrao pblica para o
grande parte dos programas de ensino e desenvolvimento a denominao mais
140
adequada para se referir seja contribuio reas das cincias sociais, para formar um
intelectual, seja dinmica do campo da corpo doutrinrio que facilitasse a expli-
administrao pblica no Brasil, a partir dos cao dos fenmenos administrativos dos
anos 1960. Trata-se de um movimento de pases em desenvolvimento.
natureza intelectual, com conseqncias A ADP buscou fazer com que a admi-
significativas na prtica, que moldou nistrao pblica servisse aos objetivos
substancialmente a formao dos adminis- desenvolvimentistas e defendeu reformas
tradores pblicos no Brasil. necessrias ao sistema administrativo para
Com base na anlise acima apresen- transform-lo em instrumento de moder-
tada, foi possvel perceber que a relao nizao da sociedade. Refletiu a preocupao
entre a administrao pblica e sua ou a urgncia da aplicao prtica e partiu
contrapartida acadmica no foi imediata para a formulao de novas estratgias de
no contexto brasileiro. No entanto, a ao administrativa, mais apropriadas s
consolidao e a aproximao dos dois condies de desenvolvimento, encon-
campos nos anos 1960 deu resultados trando inspirao intelectual em autores
concretos. A administrao pblica para o como Guerreiro Ramos (1966).
desenvolvimento (APD) consolida-se Concretamente, a ADP encontrou sua
como uma corrente intelectual importante, base material de surgimento no contexto de
agregando a ateno dos estudiosos do consolidao do Estado desenvolvimentista
campo nos requisitos administrativos e serviu ao projeto nacionalista em franca
necessrios ao alcance dos objetivos de expanso no Pas desde o Governo Vargas.
polticas pblicas em contextos de pases Apresentou-se como uma crtica brasileira
em desenvolvimento. Em termos intelec- separao entre poltica e administrao,
tuais, possvel afirmar que a ADP foi uma originalmente defendida pelos fundadores
conseqncia do movimento de adminis- intelectuais do campo, defendendo a neces-
trao pblica comparada (APC) que a sidade de alinhar a administrao pblica com
antecedeu, cujos representantes desenvol- os objetivos da poltica governamental e
veram uma srie de estudos comparativos planificao econmica.
dos sistemas administrativos em vrios Paradoxalmente, foi o modelo organi-
contextos nacionais, percebendo a neces- zacional e institucional que o Estado
sidade de adequao das teorias adminis- desenvolvimentista veio a assumir, aps a
trativas aos estgios de modernizao nos dcada de 1960, o responsvel pelo enfra-
quais os pases se encontravam (Ver, por quecimento das fronteiras do campo da
exemplo, RIGGS, 1968). administrao pblica e sua aproximao
Como Paulo Motta (1972) argumenta, maior com a administrao das empresas.
a ADP pode ser vista como o movimento De fato, a partir do Decreto-Lei 200, de
de uma disciplina em busca de relevncia. 1967, a mquina administrativa brasileira
De fato, ADP busca compreender qual expande-se sob a forma de empresas
seria a contribuio da administrao estatais, autarquias e fundaes tpicas da
pblica, suas tcnicas e instrumentos, para administrao indireta. O papel do Estado-
o alcance das metas do desenvolvimento empresrio, manifestado na agregao de
poltico, econmico e social. Constituiu em funes polticas, administrativas e de
um esforo de conceituao terica, alme- controle, diluiu as diferenas entre os
jando integrar conhecimento de diversas administradores pblicos e privados. Na
141
prtica, os administradores tornaram-se terminaram o curso de graduao em

gerentes de empresas estatais, tecnocratas administrao pblica, outras fundiram-no
com conhecimentos em reas como com a sua rea empresarial (B OMENY ,
economia ou engenharia, que ajudavam a MOTTA, 2002; COELHO, 2006).
construir capacidades analticas teis no
processo de formulao de planos A fragmentao do campo da
econmicos e outras esferas de planeja- administrao pblica e o do seu
mento. Concretamente, a esfera de atuao ensino
da administrao pblica perde sua
centralidade e se aproxima de outras reas A administrao pblica e o seu ensino
de conhecimento. surgem e consolidam-se como conse-
Obviamente, essas modificaes se qncia do fortalecimento do Estado e da
fizeram presentes tambm nos debates da necessidade de profissionalizar o servio
academia acerca da necessidade de unir, pblico e assumem configuraes dife-
em nvel de graduao, a administrao rentes dependendo do contexto da anlise.
pblica com a administrao de empresas No entanto, o mesmo processo de
um campo em franca expanso no crescimento das funes estatais e aumento
contexto do milagre econmico. de instituies administrativas que tambm
Simultaneamente, o surgimento do influenciam a subseqente fragmentao
modelo de escola de governo em vrios do campo.
estados brasileiros, como So Paulo, Rio Nos EUA, esse processo se faz presente
de Janeiro, Rio Grande do Sul e outros, com a complexidade crescente da presena
fez com que as necessidades mais ime- estatal na vida econmica e social, decorrente
diatas de capacitao de gestores pblicos das reformas keynesianas, e reflete-se no teor
fossem supridas pela ao das escolas. dos programas de ensino e treinamento da
Mais focada nas necessidades gerenciais e rea. De fato, ao lado dos cursos tradicionais
mais prximas s demandas do setor de administrao pblica, surgem outros
pblico, o modelo das escolas de governo programas como planejamento urbano,
comeou a proliferar, a partir de lgicas estudos urbanos; planejamento e desenvol-
diferenciadas, que privilegiam funes (por vimento de comunidades rurais; relaes
exemplo, a Escola de Administrao internacionais; planejamento, controle ou
Fazendria) ou setores (por exemplo, a estudos ambientais; justia criminal, correo
Escola Nacional de Sade Pblica, o ou administrao judicial; administrao de
Instituto Rio Branco, a Escola Superior obras pblicas; planejamento e administrao
de Guerra) e se expandiram nos trs da sade pblica; ou desenvolvimento
nveis da Unio. comunitrio (HENRY, 1995). De certa forma,
Na academia, o resultado mais o que comeou a ser denominado de admi-
concreto desses movimentos foi o fortale- nistrao ou gesto pblica (public
cimento dos programas de ps-graduao administration, public affairs ou ainda a vertente
em administrao pblica (ver exemplo do mais operacional de public management) estava
Mestrado em Administrao Pblica da acompanhando a evoluo das funes
EBAPE, criado em 1967), em detrimento estatais na vida econmica e social. O que
da graduao. Enquanto algumas insti- ficou claro, no entanto, que o escopo do
tuies tradicionais, como a EBAPE, campo transcendia os princpios da escola
142
clssica de administrao, abrangendo tado nas conferncias de Minnowbrook e

funes, diretrizes e polticas pblicas Blacksburg (FREDERICSON, 2004; WAMSLEY
(COELHO, 2006). et al, 1990); no peso da escola public choice,
A fragmentao da administrao tambm com origem em Blacksburg, na
pblica tambm foi acompanhada por Virginia Tech; na crtica ao funcionalismo
uma fragmentao das correntes tericas a partir de abordagens mais interpre-
que serviram de sustentao ao campo. Da tativistas (WEICK, 1979) e no reencontro da
diviso entre poltica e administrao e a administrao pblica com o campo da
conseqente roupagem tcnica dada a economia, cincias polticas e sociologia,
esta ltima pela Escola Clssica de demonstrando as perplexidades intelectuais
Administrao orientaes originais de e prticas do campo (LYNN, 2005).
(...) A relao
entre a administrao
pblica e sua contra-
partida acadmica
no foi imediata no
contexto brasileiro. A Revista do Servio Pblico de 1937 aos dias atuais.
No entanto, a conso-
lidao e a aproxi-
mao dos dois
campos nos anos
1960 deu resultados
concretos.
administrao pblica defendidas por Essa fragmentao terica tambm se

Goodnow (2004), Wilson (2004) e faz presente no contexto brasileiro,
Willoughby (1927), os debates da rea se especialmente aps o enfraquecimento do
concentram inicialmente na crtica diviso domnio intelectual da administrao
(WALDO, 1948), na crtica aos princpios pblica comparada. No entanto, para
gerais de administrao (D AHL , 1947; vrios expoentes da academia brasileira de
SIMON, 1950), no peso da teoria institucional administrao pblica, os desafios intelec-
e sua influncia no desenho e ao das tuais impostos pela APD, especificamente
organizaes governamentais (M ARCH ; com relao necessidade de adequar as
OLSEN, 1989); no normativismo manifes- teorias administrativas realidade brasileira,
143
ainda mereciam investigao e reflexo. Outro movimento interessante pode

Construindo seu marco terico na crtica ser percebido recentemente na criao e
ao funcionalismo dominante na rea a no fortalecimento de escolas de governo
partir das abordagens interpretativistas, nas instituies representativas de outros
Cavalcanti (2005) prope a metfora do poderes, como os Tribunais de Contas (ver
gerente equalizador para compreender a exemplo do Instituto Serzedello Corra do
ao do administrador pblico bem- TCU e das escolas de contas do Estado
sucedido, capaz de ultrapassar as restries de Pernambuco ou do municpio de
e patologias sistmicas do contexto brasi- Rio de Janeiro) e o poder judicirio (ver
leiro como patrimonialismo, corpora- exemplo da Escola Judicial do Tribunal
tivismo, gerencialismo ou nepotismo, assim Regional do Trabalho da 3 Regio). A rede
como aquelas referentes s estruturas de escolas de governo rene, atualmente,
administrativas. Bresser Pereira (2001) dezenas de instituies presentes no Pas.
promove uma reflexo acerca do papel Assim, possvel afirmar que existe um
do Estado brasileiro e a forma de exercer interesse crescente do Estado brasileiro em
esse papel nos anos 1990, sistematizada na investir diretamente na profissionalizao
proposta de Plano Diretor da Reforma dos seus quadros, como uma forma de
do Aparelho do Estado. Junquilho (2002) legitimao perante a sociedade brasileira.
expressa elementos dessas duas pers- Por outro lado, o declnio da graduao
pectivas na sua metfora de gerente em administrao pblica nos anos 1970 foi
caboclo, quando analisa a cultura nacional compensado pelo aumento dos cursos de
e a ao do administrador pblico brasi- graduao em administrao pblica a partir
leiro frente os desafios da reforma do dos anos 1990, chegando a totalizar 78 cursos
Estado no Brasil. em 2006. Para autores como Coelho (2006),
Em termos de tecido institucional, o trata-se de uma resposta aos desafios
modelo brasileiro atual tambm d alguns impostos pela reforma do Estado, que abre
sinais fragmentados. Por um lado, a opo um novo ciclo pr-pblico, embora no
pelo modelo de escolas de governo parece exclusivamente estatal.
cada vez mais consolidada. A criao da Nesse modelo misto institucional, os
ENAP Escola Nacional de Administrao papis e as funes, seja da academia, seja
Pblica, em 1986, consolidou o papel do das escolas do governo, ainda so confusos.
Governo Federal na profissionalizao Existem instituies, como a Fundao
dos seus servidores pblicos. A ENAP Joo Pinheiro (MG) que optaram para ir
concentrou tambm uma importante nova alm de uma escola voltada para capaci-
carreira, a de Especialista em Polticas Pblicas tao dos servidores pblicos, abrindo
e Gesto Governamental, e influenciou cursos de graduao e ps-graduao
substancialmente a retomada do discurso stricto-sensu em administrao pblica,
acerca da importncia de profissionalizao enquanto outras escolas de governo no
no setor publico. Logo, o movimento acom- entram em atividades acadmicas, ou as
panhou-se pela proliferao de escolas de promovem em parceria com instituies
governo em vrios estados e municpios da independentes de ensino e pesquisa. Trata-
Unio, assim como pela instituio da carrei- se de importantes questes ainda no
ra de gestor em alguns estados, como Bahia, profundamente debatidas pelo campo da
Sergipe ou Gois. administrao pblica e do seu ensino.
144
A crise do Estado e a globali- Paralelamente, o movimento se propagou

zao da administrao pblica em vrios contextos como resultado da
influncia de organismos internacionais
Outro fator que influenciou o campo como Banco Mundial, OCDE, PNUD e
da administrao pblica e o do seu ensino outros. interessante perceber nesse
foi a mudana substancial nas contex- movimento o deslocamento do estudo
tualizaes em nveis mundial, continental e acadmico da NPM para departamentos
regional do Estado, com implicaes para de administrao privada, contrariamente
o seu papel e funes vivenciados, moni- manuteno do peso deste tipo de estudo
torados e, em importantes dimenses, nas escolas de administrao pblica ou
apoiados desmotivados ou mesmo cincias polticas.
satanizados internacionalmente, a partir O resultado das reformas de inspirao
da dcada de 1970. A crise fiscal e econ- neoliberal nos quais vrios pases do mundo
mica, o questionamento do Estado de foram envolvidos, em maior ou menor
bem-estar social, os processos de retrao grau, foi uma convergncia das proble-
do Estado na vida econmica e social mticas e questes de interesse para o campo
criaram espao para o questionamento da administrao pblica, contribuindo para
da administrao pblica e implementaram a consolidao de uma agenda intelectual
uma agenda mais conservadora do mais global. Embora ainda exista uma
seu papel. pulverizao terica e ideolgica do campo,
De acordo com Hood (1995), os algumas questes globais tendem a
embates ideolgicos do campo da admi- convergir como resultado das preocupaes
nistrao pblica se fazem presente na comuns impostas pelas reformas, seja nos
diferena terminolgica entre public EUA, na Europa ou no Brasil. A prpria
administration e management e se manifestam propagao terica, metodolgica e prtica
nos diferentes movimentos polticos e do New Public Management em vrios
ideolgicos do campo ao longo das ltimas contextos nacionais, independentemente das
dcadas. Entre esses movimentos, o mais suas caractersticas, demonstra essa tendncia
influente foi abrigado sob o guarda-chuva globalizao do campo.
da New Public Management (NPM), espe-
cialmente nos pases anglo-saxes. O NPM, A dimenso global do ensino de
de cunho pragmtico, propunha solues administrao pblica
para a administrao pblica. Pontos
centrais eram a adaptao e a transferncia A dimenso global da administrao
dos conhecimentos gerenciais desenvol- pblica pode ser analisada sob diferentes
vidos no setor privado para o pblico, perspectivas. Para alguns autores, trata-se
pressupondo a reduo do tamanho da de reconhecer os temas de interesse
mquina administrativa, uma nfase cres- universal que atualmente so abordados nos
cente na competio, incentivo ao empreen- diversos curricula dos programas de ensino
dedorismo e ao aumento da eficincia. da rea, independentemente dos contextos
Para alguns autores, o NPM um movi- nacionais (L YNN, 2005), enquanto para
mento que materializa os interesses e as outros trata-se da necessidade de adaptar
idias de uma nova classe, os adminis- os curricula dos programas de adminis-
tradores a nova elite do capitalismo. trao pblica, construdos sob o prisma
145
das estruturas governamentais nacionais, civil (como a Cruz Vermelha, a Igreja

aos imperativos impostos pela realidade Catlica, o Green Peace), tratados regionais
da governana global (DUGGET, 2007). (como a Unio Europia, o NAFTA, o
Lynn (2005) defende que possvel Mercosul), dos estados ps-modernos
perceber a existncia de uma agenda inte- com limites impostos pelas estruturas
lectual comum ao campo da administrao multilaterais (estados que compem a
pblica, independentemente das diferenas Unio Europia) e das relaes dos
que naturalmente vo existir na sua estados, assim como as diversas entidades
perspectiva de anlise. Os problemas de regionais, com organismos multilaterais.
legalidade, legitimidade, eficincia e eficcia O ponto que se coloca para reflexo
vo estar sempre presentes nas agendas das : em que medida o ensino da adminis-
reformas administrativas; o estudo das trao pblica leva em considerao essa
dicotomias pblico-privado, poltica- dimenso global do seu campo de estudo:
administrao, Estado-sociedade; a neces- a administrao pblica?
sidade de mais responsabilizao acerca Sobre a segunda perspectiva, o prprio
dos resultados da administrao pblica; a Dugget (2007) apresenta uma pesquisa das
relao com uma opinio pblica mais escolas de governo, principalmente
participante e uma mdia mais intrusiva; a estabelecidas em pases da Unio Europia,
relao da burocracia com a democracia, para concluir que existem ainda poucos
entre os administradores e os cidados, programas que abordam de forma abran-
entre a responsabilidade gerencial e a sobe- gente as questes impostas pela governana
rania popular e outras questes se apre- global; quando essa abordagem existe, ela
sentam como universais no debate atual voltada apenas para treinar uma elite do
de administrao pblica e sero indispen- funcionalismo pblico. Com relao ao
sveis para a compreenso da sua dinmica. Brasil, a mesma concluso parece valer,
Por outro lado, Dugget (2007) baseia- uma vez que corroborada por nossas
se no reconhecimento da governana dificuldades em implementar tratados
global, argumentando que os Estados regionais e avanar interesses nacionais face
esto inseridos em uma rede de relaes a comunidade mundial, a despeito das
globais e dependem da insero em uma competncias, historicamente compro-
rede composta de diversas instituies vadas, de nossa diplomacia profissio-
internacionais, as quais, em maior ou menor nalizada. Hoje, todos os setores de polticas
grau de poder e autoridade, influenciam, pblicas relevantes esto sujeitos a
de fato, as dinmicas nacionais. A gover- parmetros internacionais, quando se deseja
nana global se manifesta em diversos interagir, influir e comerciar globalmente.
nveis que variam desde o reconhecimento Nesse contexto, faz-se imprescindvel
do peso e papel de organismos interna- profissionalizar administradores pblicos,
cionais como o Banco Mundial, a Organi- em todos os setores, capazes de defender
zao Mundial do Comrcio, as Naes e avanar os interesses e o poder nacional
Unidas, passando pelo reconhecimento do construtivamente, com o apoio da diplo-
peso de entidades de natureza consultiva macia, em um mundo cada vez mais
como a Organizao para Cooperao e interdependente, quer seja para produzir,
Desenvolvimento Econmico (OCED) comerciar ou sustentar complexos
ou G8, de instituies globais da sociedade mosaicos polticos, sociais e ambientais.
146
Com relao orientao atualizada da orientaes do campo ao longo do ltimo

agenda intelectual da administrao pblica, sculo.
o mnimo que se pode afirmar a relevncia A anlise comparativa da experincia
das questes de natureza global identificadas brasileira com a norte-americana e a
por Lynn (2005) e aqui citadas anterior- europia no foi aleatria e tampouco
mente. Indo mais longe, acreditamos que exaustiva. O trabalho argumenta que a
instituies de ensino do Pas esto (ou tm estruturao do campo de administrao
condies de vir a estar) inseridas nos pblica e do seu ensino no Brasil baseou-
debates globais. Algumas melhorias educa- se em uma sntese peculiar da herana
cionais nos processos de formao e institucional europia (de carter legalista),
profissionalizao podem contribuir para com a consolidao de uma cincia de
essa insero, tais como: o aumento e a administrao de orientao norte-
consolidao dos programas de doutorado, americana (de cunho mais pragmtico).
mestrado e mesmo de especializao, inter- Com as devidas diferenas culturais e
cmbio contnuo entre as universidades, institucionais, a administrao pblica, em
centros de pesquisa e escolas de governo todos os contextos estudados, foi um
nacionais e internacionais, tais como a projeto em servio da modernizao do
EBAPE e suas congneres universitrias, Estado. O foco na burocracia, na profis-
com escolas de governo, tais como a ENAP sionalizao e nos princpios de eficincia
e suas congneres estaduais, realizao de justificou seu surgimento, encontrando sua
pesquisas conjuntas, participao em inspirao intelectual na Escola Clssica de
encontros internacionais da rea (CLAD Administrao. A administrao pblica se
Centro Latinoamericano de Administracion para apresentava como uma cincia neutra, de
el Desarrolo, IASIA - International Association inspirao universal, baseada no principio
of Schools and Institutes of Administration, da separao poltica-administrao e
INPAE Interamerican Network for Public pautada pela busca da eficincia dessa ltima.
Administration Education, NASPAA O ensaio relembra a contribuio da
National Association of Schools of Public administrao pblica para o desenvol-
Administration and Affairs e similares), publi- vimento, analisando-a no contexto do
cao em revistas internacionais e, sobre- projeto desenvolvimentista do Estado
tudo, o recrutamento, seleo, profissio- brasileiro. ADP traz implicaes prticas
nalizao educacional atualizada, inicial e profundas que se refletem at hoje sejam
continuada nos termos aqui propostos, no tecido institucional de ensino em
de verdadeiros talentos, no sentido de administrao pblica, caracterizado por
motiv-los a mant-los e desenvolv-los um modelo misto de escolas de governo
para a administrao pblica do sculo XXI. e academia, seja na contribuio intelectual
do campo, caracterizado pela constante
Concluses preocupao de construo de teorias
administrativas adequadas s condies
Este trabalho apresentou uma reflexo peculiares de desenvolvimento do Pas.
acerca da trajetria do campo de adminis- A coeso e a unidade da administrao
trao pblica e do seu ensino, a partir pblica e do seu ensino no so mais a
de uma perspectiva comparativa e hist- realidade do campo, cada vez mais frag-
rica, buscando identificar movimentos e mentado em termos de concepes
147
tericas e ideolgicas. Em alguma medida, reformas administrativas, seja para a

a fragmentao acompanhou o prprio agenda intelectual e terica do campo. O
processo de complexificao das funes trabalho aponta alguns desses problemas
e dos papis estatais, aproximando a e tambm argumenta que a academia
administrao pblica de disciplinas e reas brasileira tem condies para participar e
como polticas pblicas, economia, cincia contribuir substancialmente para os
poltica, planejamento urbano e regional, debates intelectuais mais desafiantes.
relaes internacionais, sade pblica, Nesse contexto, o trabalho analisa a
educao e outros. Por outro lado, a presena de anlises relativas governana
fragmentao resultou do pluralismo inte- global nos curricula dos programas voltados
lectual da rea que questionou a aplica- para o ensino de administrao pblica e
bilidade da Escola Clssica de Adminis- argumenta que atualmente os programas
trao e abriu espaos para vrias de ensino em administrao pblica pouco
correntes tericas e conceituais que abordam as relaes de interdependncia
passaram a co-existir at hoje. determinadas pelo sistema de governana
A crise do Estado que se fez presente global. Tal sistema impe restries
em vrios pases do mundo a partir dos crescentes, mas oferece, qui, oportu-
anos 1970 contribuiu para trazer para a nidades aos sistemas governamentais
agenda intelectual do campo as proble- nacionais mais bem dotados de capital
mticas e as preocupaes de natureza humano qualificado, no s para decises
mais global e universal. Mesmo a partir e aes nacionais como tambm para
de diversas perspectivas tericas e aquelas de carter e expresso global.
ideolgicas resultado do processo de Paralelamente, o trabalho aponta a neces-
fragmentao intelectual do campo sidade de discusses mais profundas acerca
atualmente existem alguns problemas de do tecido institucional da administrao
carter universal, seja para a agenda das pblica e do seu ensino.
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Alketa Peci.
Professora e coordenadora do Mestrado em Administrao Pblica da EBAPE-FGV. Contato: <alketa.peci@fgv.br>
Bianor Scelza Cavalcanti.

Professor e diretor da EBAPE-FGV. Contato: <bianor.cavalcanti@fgv.br>
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RSP Edio Especial

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.

1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.

ENAP, 2007 ENAP

Perspectivas da gesto pblica no Brasil contemporneo 07

Dificuldades e possibilidades da administrao pblica nos ltimos 70 anos 19

Burocracia pblica e reforma gerencial 29

Mais que administrar, cuidar! 49

Brasil: possvel uma reconstruo do Estado para o desenvolvimento? 59

Capacidades estatais, empresrios e desenvolvimento no Brasil:

Cincia, tecnologia e inovao: em busca de um ambiente

As emissoras pblicas, o direito informao e o proselitismo dos caciques 103

Sete dcadas de polticas sociais no Brasil 111

Reflexes sobre o Sistema nico de Sade: inovaes e limites 123

Administrao pblica e seu ensino: um campo em busca de legitimao 133

H setenta anos, em novembro de 1937, era lanada a primeira edio da Revista

Helena Kerr do Amaral

econmica, crescimento dos investimentos enfrentam um mercado de trabalho de alta

A boa notcia que ganhamos certa de uso da mquina pblica, logrando

Em seu sumrio, a RSP no 01 mostra a sua vocao

com nfase no controle, tentou-se instaurar essas estruturas da administrao indireta,

agudas. Essas necessidades, portanto, ficam outras formas de organizao da mquina

a atuao integrada entre os diversos de Acelerao do Crescimento, encarrega-

instrumentos de transparncia e controle do Estado. Vale dizer que boa parte

Durante muitos anos, a RSP permitiu a incluso de espaos publi-

eletrnico, quase como um processo de visveis ao pblico. Esse o caso da assis-

Dilogos e propostas ao processo de regulamentao do artigo

foi publicado o Decreto no 5.497, de julho elaborarem planos de capacitao para

BRASIL. Escola Nacional de Administrao Pblica. Histrico das reformas administrativas no

Paulo Bernardo Silva.

Helena Kerr do Amaral.

Paulo Roberto Motta

Nos ltimos 70 anos, a administrao pblica progrediu e ganhou caracte-

tecnologias e novos padres administrativos a sociedade. Muitos obstculos foram

existe lado a lado com a formalidade se subordinar a esses interesses, danifi-

pessoas como naturalmente mais capazes e a funo do Estado. Nos ltimos

locais e setoriais, com o envolvimento da entre o pblico e sua administrao.

imensas as demandas por melhores Nova imagem.

nizao e coordenao, como tambm essa imagem, em evidente confronto com

demandas e necessidades pblicas. No fundamentais que valorizem a moder-

Paulo Roberto de Mendona Motta

Servidores do servio de fiscalizao da legislao trabalhista (1943).

hiptese, o Estado a instituio mais os polticos eleitos que vivem de paga-

e nacional que liderou a campanha pelas inflao, de moratria da dvida externa.

permitida. Os resultados so uma profunda gerencial a segunda grande reforma

com corte de funcionrios, reduo dos Diretor da reforma do aparelho do

gerencial do Estado. Dessa for ma dotados de competncia tcnica e esprito

no tardaram, e afinal quando a reforma Para realizar a reforma dois instru-

organizaes sociais, e a nova forma de exclusivas de Estado, dentro do qual esto

exerccio do poder de Estado, no h razo autonomia para regulamentarem os setores

organizaes sociais, o diretor-executivo Uma reforma bem sucedida

pelas partes. A competio administrada que o Ministrio da Administrao Federal

o argumento de que em um ministrio que baixa e mdia burocracia pblica. O

Unidos, conforme Osborne e Gaebler das idias presentes na reforma Bresser,

Gerencial importante, esta um meio: diminuir um pouco a grande concentrao

Dificilmente, porm, ser possvel Na rea mais geral da gesto, graas a

Desde a Constituio de 1988, a autonomia responsabilizao e participao. Em outro

ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano

Luis Carlos Bresser-Pereira.

Viso de uma seo de servio de mecanografia (1945).

Quando fui convidado a colaborar com a edio comemorativa dos 70 anos