Ago. 2014 - Montoya - VF

Pontificia Universidad Catlica Argentina
Santa Mara de los Buenos Aires

DOCUMENTOS DE TRABAJO
l
Carrera docente en la Ciudad de

Buenos Aires
Una mirada desde los incentivos
Por
Silvia Montoya y Vctor Volman
Facultad de Ciencias Econmicas

Escuela de Economa Francisco Valsecchi
Documento de Trabajo N 45
Agosto de 2014
Los autores del presente artculo ceden sus derechos, en forma no exclusiva, para que se
incorpore la versin digital del mismo al Repositorio Institucional de la Universidad
Catlica Argentina y a otras bases de datos que la Universidad considere de relevancia
acadmica.
Carrera docente en la Ciudad de Buenos Aires
Una mirada desde los incentivos
Silvia Montoya * y Vctor Volman **
Resumen
La cuestin docente es, sin dudas, uno de los temas prioritarios en las
polticas educativas en el mundo. Su anlisis recoge una discusin en la que
entran consideraciones referidas a temas que exceden el nivel salarial tanto por
su impacto sobre los alumnos y aprendizajes como con respecto a los costos.
En cuanto a la carrera docente, el debate pasa por la estructura legal y limitada
de la jornada laboral y a las vacaciones durante los periodos sin clases. Estas
caractersticas complejizan la problemtica sobre el nivel actual de los salarios
docentes y su comparabilidad con los de otras profesiones.
Estudiar el sector docente es de inmensa dificultad dada la variedad de
situaciones contempladas en su marco regulatorio: el nivel educativo (inicial,
primario, medio, superior no universitario), las distintas modalidades y
orientaciones; tipo de jornada (simple o completa); distintas funciones (de
direccin y administracin, frente a curso, de apoyo pedaggico, de apoyo
administrativo, etc.); una serie de pagos adicionales (a veces comunes a los
cargos y otras a cada docente) entre otros aspectos.
El objetivo de este informe es analizar el marco regulatorio de la carrera
docente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA) y, en la medida de lo
posible, identificar los incentivos que esta genera. Se presenta el esquema de
regulaciones pautado en el Estatuto, los puntos principales de los mecanismos
de ingreso y ascenso en la carrera y la estructura de las remuneraciones
docentes.
Se cierra con reflexiones de poltica para disear una carrera tendiente a
mejorar los procesos de seleccin y permanencia de docentes comprometidos
con su labor, con las habilidades y conocimientos que se requieren y
remunerados de manera que se reconozca su tarea profesional.
* Profesora e Investigadora de la Pontificia Universidad Catlica Argentina (UCA).

**Ministerio de Educacin, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Colaboraron en
este trabajo: Mara Marta Coria; y Diego Gonzalez Bonorino.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los
autores y no reflejan, necesariamente, los puntos de vista de la UCA.
Se agradecen los comentarios de los Profesores Sergio Siciliano y Liliana Caracciolo.
1
Tabla de Contenidos
1. Introduccin ................................................................................................... 7
2. Un encuadre terico....................................................................................... 8
2.1.Acceso y mecanismos de ascenso ......................................................... 10
2.2.Formacin y certificacin de competencias ............................................ 11
2.3.Adicionales .............................................................................................. 12
2.4.Pago por desempeo .............................................................................. 13
2.5.Motivacin e incentivos econmicos ....................................................... 14
2.6.Motivacin e incentivos no econmicos .................................................. 15
2.7.Incentivos al esfuerzo del docente o del alumno? ................................ 16
3. El Estatuto Docente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires .................. 17
3.1.Ingreso ..................................................................................................... 17
3.2.Escalafn docente ................................................................................... 18
3.3.Titularidad, estabilidad y ascenso ........................................................... 18
3.4.Evaluacin de desempeo ...................................................................... 22
3.5.El rgimen de licencias............................................................................ 22
4. El salario docente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ...................... 29
4.1.La conformacin del salario..................................................................... 29
4.2.La bonificacin por antigedad ............................................................... 30
4.3.Los adicionales en el Estatuto Docente de CABA .................................. 33
4.3.1. Adicional por presentismo ..................................... 33
4.3.2. Adicionales generales............................................ 34
4.3.3. Adicionales por funciones especiales ................... 34
4.3.4. Adicionales por situaciones personales ................ 35
4.4.Los salarios relativos ............................................................................... 35
4.5.Los componentes del salario a travs del tiempo ................................... 37
4.6.La evolucin del salario docente ............................................................. 39
4.7.Los salarios relativos ............................................................................... 40
4.8.Salario docente y salario promedio de la economa ............................... 41
5. Una agenda para el debate ......................................................................... 43
2
6. Bibliografa consultada ................................................................................ 46
7. Normativa citada .......................................................................................... 48
8. Anexo I ......................................................................................................... 49
3
ndice de tablas y grficos
Tabla 1. Combinacin motivacin e Incentivos ................................................. 15
Tabla 2. Requisitos especficos de acceso a cargos docentes en CABA segn
normativa vigente. Octubre de 2013. ................................................................. 20
Tabla 3. Cambios introducidos al Estatuto Docente por la ley 4.109/2011. ..... 21
Tabla 4. Das de licencia ordinaria segn tramo de antigedad ....................... 23
Tabla 5. Estimacin de los das hbiles segn rgimen laboral. ...................... 24
Tabla 6. Comparacin de regmenes de licencias segn normativa vigente. ... 25
Tabla 7. Comparacin de licencias seleccionadas ........................................... 26
Tabla 8. Licencias prolongadas o sin lmites ..................................................... 27
Grfico 1. Das efectivos esperados, segn los regmenes de licencia de cada
jurisdiccin. Ao 2001. ....................................................................................... 28
Grfico 2. Dficit de das de clase, segn los regmenes de licencia de cada
jurisdiccin. Ao 2001. ....................................................................................... 28
Tabla 9. Salario Relativo segn nivel de responsabilidad de jornada simple y
sin antigedad. Aos 2001 y 2014. .................................................................... 29
Grfico 3. Escala de bonificaciones por antigedad (% del Salario Bruto
Remunerativo) .................................................................................................... 31
Grfico 4. Relacin entre Salarios Bruto por Antigedad con respecto al inicial
32
Tabla 10 - Porcentaje del salario bruto del maestro de grado con 10 aos de
antigedad base para el clculo de la antigedad. ........................................... 32
Tabla 11. Diferencia entre la mxima retribucin terica y efectiva de la
antigedad. En porcentajes. Ao 2001. ............................................................. 33
Tabla 12. Conformacin del salario docente ..................................................... 35
Grfico 5. CABA, Nivel Primario. Salario docente de bolsillo, por cargo y aos
de antigedad. Julio de 2013. En pesos corrientes. .......................................... 36
Grfico 6. CABA, Nivel Primario. Salario docente, por cargo, por componente
segn aos de antigedad. Julio de 2013. Pesos corrientes. ........................... 37
Tabla 13. Modificaciones en el salario docente para el perodo 1992-2013 ..... 38
Grfico 7. CABA, Nivel Primario. Participacin de los componentes del salario
bruto, maestro de jornada simple con 10 aos de antigedad. ......................... 39
Grfico 8. CABA, Nivel Primario. Salario bsico y bruto, maestro de jornada
simple con 10 aos de antigedad, en pesos corrientes................................... 40
4
Grfico 9. CABA, Nivel Primario. Salario de bolsillo respecto del salario
docente inicial, por tipo de jornada, cargo y aos de antigedad. Julio de 2013.
En porcentajes. .................................................................................................. 41
Grfico 10. CABA. Evolucin de la remuneracin por hora, en pesos
corrientes, de los maestros y otros ocupados. Aos 2009-2012 ....................... 42
Grfico 11. CABA. Incrementos interanuales de las remuneraciones corrientes,
en porcentajes. Aos 2010-2012. ...................................................................... 43
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Siglas y acrnimos
CABA Ciudad Autnoma de Buenos Aires
CePA Centro de Pedagogas de Anticipacin
CFE Consejo Federal de Educacin
CTERA Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica
Argentina
COREAP Comisin de Registro y Evaluacin de Antecedentes
Profesionales
DGECE Direccin General de Evaluacin de la Calidad Educativa
DGPDyND Direccin General de Personal Docente y No Docente
FONID Fondo Nacional de Incentivo Docente
GCBA Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
IPC ndice de Precios al Consumidor
INDEC Instituto Nacional de Estadstica y Censos
LCT Ley de Contrato de Trabajo - Ley Nacional 20.744 y modificatorias
MEGC Ministerio de Educacin del Gobierno de la Ciudad
NC No Corresponde
SAC Sueldo Anual Complementario (Aguinaldo)
UTE Unin de Trabajadores de la Educacin
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1. Introduccin
Cuando se discute la poltica docente el debate se centra por lo general
alrededor de los niveles salariales, la bsqueda de mecanismos para incorporar
y retener a los mejores docentes; y la necesidad de mejorar su impacto en el
rendimiento de los alumnos a travs de algn mecanismo de incentivo
econmico.
Estas discusiones suelen caer en extremos que van desde la sobre-
simplificacin que considera que todas las realidades pueden interpretarse
como estndar (y todo lo que se salga de ese patrn es, por ende, ineficiente)
hasta aquella que magnifica la complejidad haciendo hincapi en la
multiplicidad de realidades pedaggicas que demandan un tratamiento casi
casustico de cada situacin.
La estructura salarial y la carrera profesional docente suelen ser
cuestionadas en varias dimensiones: no ofrecen incentivos a la mejora,
promueven la igualdad en las remuneraciones haciendo caso omiso de la
efectividad de la tarea cumplida, etc. Adems de los incrementos que surgen
de las negociaciones de paritarias, los mecanismos de incremento en los
ingresos establecidos en el Estatuto del Docente son la antigedad, la
percepcin de adicionales o el ascenso hacia tareas directivas lo cual implica el
abandono de las tareas frente al aula.
A esta discusin se suma el impacto del sector docente sobre el erario
pblico. En Ciudad de Buenos Aires, al igual que en otros sistemas educativos,
la mayor proporcin de los gastos de funcionamiento del sector es en personal
(representa alrededor del 80%). Por lo tanto, cualquier cambio en las
condiciones de trabajo y nivel de las remuneraciones de los docentes tiene un
impacto directo en los costos fiscales en trminos absolutos y relativos.
A comienzos del ao 2014, alrededor de 80 mil docentes trabajaban en
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires: 30 mil en el sector de gestin privada y
50 mil en el sector de gestin estatal. La Ciudad de Buenos Aires y los
propietarios de escuelas privadas son los empleadores en cada uno de los
respectivos sectores.
Las condiciones del servicio en el sector municipal se establecen en el
Estatuto del Docente (Ordenanza N 40.593 y sus modificaciones
reglamentada por Decreto N 611/86 y sus modificaciones) y todas las dems
normas laborales. El Estatuto regula los requisitos, deberes y derechos de los
profesionales de la enseanza que trabajan en el sector municipal, incluyendo
la estructura de la carrera, la cantidad de horas a trabajar, los requisitos y
mecanismos de ascenso, entre otras.
7
Desde el punto de vista terico se trata de contratos laborales y se busca un
diseo que tome en cuenta, a partir de la especificidad de la tarea, los
incentivos, las motivaciones y multiplicidad de aspectos concernientes a un
sector. La teora econmica proporciona herramientas potentes para predecir
los efectos de cambios en los incentivos que no son igualadas por ninguna otra
ciencia social. Al mismo tiempo, sin embargo, los economistas tienden a limitar
su atencin a una visin muy estrecha y empricamente cuestionable de la
motivacin humana. La teora del contrato y del principal - agente, por ejemplo,
suelen restringir su atencin a los motivos para lograr ingresos dejando
deliberadamente fuera de estudio la formacin inicial y la formacin en servicio.
El objetivo de este trabajo es describir las caractersticas principales de la
carrera docente en la CABA. Para ello, se revisan en primer trmino aspectos
tericos relativos a la regulacin de la carrera docente para luego, en las
secciones dos a cuatro, repasar el escalafn, rgimen de licencias y niveles
salariales. Finalmente, se sugieren algunas acciones de poltica posible para
pensar en un rediseo de la carrera docente que tienda a mejorar los procesos
de ingreso y ascenso, y las condiciones laborales de los trabajadores del
sector.
2. Un encuadre terico
El anlisis del rgimen regulatorio docente puede ser enfocado desde el
anlisis econmico y organizacional (Morduchowicz, 2002; Vegas y Umansky,
2005).
Desde el punto de vista del anlisis organizacional, el hecho de que el
Estado sea el empleador hace que algunos rasgos como el no quebrar
financieramente condicionen fuertemente los arreglos. Adems, para algunos
analistas, el no poder introducir incentivos ya sea a nivel organizacional y/o
individual para ser eficaces, eficientes, y/o responder a los fines de la
organizacin sumados a la estabilidad en el empleo (con independencia del
esfuerzo y resultados alcanzados) limitaran los grados de accin del Estado
para logar que los prestadores directos del servicio -los docentes en este caso,
el agente- resulten acordes a los intereses del principal (en definitiva, la
sociedad).
En trminos del anlisis econmico se trata de un caso clsico de
relacin entre un principal o empleador (la sociedad representada por el
Ministerio) y un agente (el trabajador), donde el principal quiere que el agente
lleve a cabo una tarea, siendo el agente adverso al esfuerzo y el esfuerzo no
observable y/o de elevado costo de monitoreo. En una versin simplificada la
negociacin entre partes se reduce a la bsqueda de un contrato por parte del
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principal que en su diseo contenga los incentivos econmicos que hagan que
el agente realice el esfuerzo necesario para que el objetivo deseado por el
principal se cumpla.
Por ello los diseos de los contratos laborales buscan una manera de
recompensar el resultado deseable para motivar el esfuerzo ya sea en forma
individual o grupal. Cuando existe una definicin clara del resultado o variable
sobre la cual definir el pago, el diseo del contrato es relativamente fcil y el
nico aspecto (no menor) a tener en cuenta es la fase de implementacin y la
bajada operativa.
Cuando el resultado no puede medirse o no existe consenso sobre cul
es, entonces al trabajador es pagado de acuerdo a otros criterios. Estos
pueden ir desde delimitar los insumos necesarios, la dedicacin, la formacin
profesional y los pagos frente a condiciones no normales o atpicas cuando
demandaren ms esfuerzo.
El diseo de la carrera laboral docente sigue un esquema de este tipo:
a. acceso con el cumplimiento de determinados requisitos de acuerdo al
nivel educativo para la titularidad de los cargos;
b. estabilidad de los titulares;
c. niveles en los cuales se avanza en forma automtica por el paso del
tiempo o por alguna combinacin de factores explcitamente
determinados (antigedad, capacitacin, mritos, etc.);
d. salida hacia funciones directivas o administrativas como nica
posibilidad de ascenso en la carrera y en los salarios;
e. sistemas de puntaje centrados en antigedad;
f. evaluacin de desempeo ms formal que efectiva; y estructura
salarial: centrada en un sueldo bsico ms adicionales;
g. ausencia de vnculo entre el salario y el desempeo individual o grupal.
Al hecho que la carrera docente est regulada de tal manera que las
nicas posibilidades de aumento salarial dependan del paso del tiempo y la
nica va de movilidad es la salida hacia puestos de gestin y direccin se
suma como factor determinante de expectativas el que esta posibilidad de
movilidad slo se transforme en realidad cuando la posicin a la que se
pretende ascender quede libre (ante el retiro de los que ocupan puestos
superiores en la escala jerrquica).
Entre las desventajas del actual rgimen regulatorio los docentes en un
determinado cargo (por ejemplo maestro de grado) tienen la misma
remuneracin con independencia de la calificacin, preparacin y compromiso
9
con su trabajo, el capital humano invertido, las actividades desarrolladas en
cada escuela, el esfuerzo y la aptitud.
No obstante, si las viejas carreras profesionales y estructuras salariales
docentes todava se encuentran vigentes se debe, en gran medida, a la
dificultad de encontrar mecanismos sustitutos que contengan las ventajas del
actual que, lejos el ideal seguramente, es simple de comprender, no arbitrario y
predecible, entre otras.
2.1. Acceso y mecanismos de ascenso
Una escalera laboral define los puntos de entrada y progreso de una
carrera laboral. Describe los distintos niveles de dificultad desde una etapa
inicial hasta una de desarrollo completo, as como los requerimientos para cada
situacin (entre ellos niveles de desempeo si correspondiera) y sus salarios.
Estas escaleras se establecen con el fin de que el trabajador (en este
caso, el docente) conozca los requerimientos para ser promovido. En general,
estos requisitos se relacionan con las calificaciones y responsabilidades en el
ejercicio del cargo y el nivel de trabajo necesario para desempear las tareas
en cada posicin. Una vez situado en un nivel ms alto, la remuneracin se
ver incrementada.
El inicio de la carrera docente se produce en general en carcter de
suplente o interino. En la norma se definen las condiciones que permiten el
acceso a la titularidad de los cargos, condiciones en trminos de ttulos
habilitantes y otros requisitos que hacen al desempeo de la funcin docente.
Alcanzar la titularidad es slo atinente a la estabilidad laboral y el cambio
de tratamiento asociado. Los suplentes e interinos son tratados igual que los
titulares. Sin embargo, la titularidad no certifica que un docente sea competente
en todos los aspectos relacionados con la enseanza, de lo contrario no se
justificaran otros niveles en la carrera. La titularidad implica que el docente es
competente para organizar y controlar lo que sucede en su propia clase.
La mayora de los modelos de carrera magisterial vigentes slo permiten
que el docente ascienda a otros puestos con funciones fuera del aula. En
general, los porcentajes de aumento correspondientes con cada puesto varan
en distinta proporcin a medida que se progresa en la carrera, sin que haya
una relacin que permita sugerir un rango de variacin que responda a un
tramo de ascenso en la escalera laboral.
La antigedad no solo es determinante del salario sino tambin de las
posibilidades de ascenso. Esto recompensara la pertenencia y la permanencia
en el sistema educativo en forma casi exclusiva. Este tipo de diseo no sera
10
negativo en la medida que se reconoce el aporte de la experiencia. No
obstante, segn diferentes estudios, no es ni el nico factor ni tampoco lo hace
a una tasa constante. Hanushek (2003) encuentra que la experiencia no es el
nico factor que aporta ni que tampoco lo hace a tasa constante, hasta
alrededor de los cinco y ocho aos de antigedad.
En cuanto a la formacin continua, en general en la estructura salarial no
hay reconocimiento de la inversin en capital humano ya sea en forma
simblica o pecuniaria. El incentivo implcito es la obtencin de puntos para el
ascenso. Slo el docente es responsable por el contenido de la capacitacin y
formacin que adquiere. De esta forma, los esquemas vigentes desincentivan a
quienes no estn interesados en el ejercicio de tareas de direccin. No hay
ningn mecanismo que lo induzca a progresar quedando librada la decisin de
invertir y perfeccionarse a la motivacin propia y/o eventualmente disposiciones
administrativas de las autoridades competentes.
Sin embargo, no todas son desventajas. Este esquema no introduce la
competencia entre los docentes por una suma fija.
2.2. Formacin y certificacin de competencias
El proceso de certificacin suele utilizarse como mecanismo tanto para
validar competencias y actitudes as como sealizacin de capacidad (Spencer,
1973). La certificacin operara como el filtro para distinguir buenos de malos
maestros.
A veces, endurecer los requisitos de calificacin no garantiza
automticamente mejores maestros y, hasta puede tener el impacto contrario.
Por ejemplo, si obtener el certificado requiere de una inversin costosa, podra
disuadir potenciales buenos maestros que no poseen los recursos para esa
inversin (Murnane, 1996; Ballou y Podgursky, 1997).
En un reciente paper, Kane (2014) llama a pensar en un informe Flexner
para la carrera docente intentando trazar un paralelo con el informe de
Abraham Flexner en 1910 que transform el entrenamiento mdico en los
Estados Unidos y Canad; dos aos de prctica en laboratorio y dos aos de
prctica en hospitales sentaron las bases para un paradigma de formacin
mdica que perdura un siglo despus. El anlisis basado en visitas personales
a los centros de formacin de profesionales de la salud, encontr una enorme
heterogeneidad en la calidad entre institutos de formacin.
El informe no forz modificaciones en las casas de altos estudios pero s
presion, en cambio, a las asociaciones profesionales que validaban diplomas
sin tener en cuenta condiciones de entrenamiento y condujo a la clausura de
aquellas instituciones formadoras que lo hacan con material inadecuado o en
11
facilidades insuficientes. Los nmeros fueron contundentes: de las 155
escuelas de formacin mdica y 25 mil estudiantes en 1910 quedaron
funcionando en condiciones de garantizar una buena formacin mdica, 66
escuelas y 13 mil estudiantes en 1935.
Kane (2014) invita a pensar en los cambios que seran necesarios en
esta lnea. Una va posible sera endurecer los requisitos de ingreso a la
carrera docente pero slo cuando no se cuente con mecanismos durante los
primeros aos de la carrera para identificar a los candidatos buenos. Esto
evitara que el endurecimiento en los requisitos desaliente el inters en la
carrera docente antes de poder establecer si el candidato es bueno o no.
La evidencia en favor de endurecer requisitos no es determinante. Por
ejemplo, Teach for America, un programa en Estados Unidos que incorpora
graduados universitarios quienes luego de un proceso de capacitacin
comienzan a ensear en escuelas, presenta evaluaciones de impacto positivas
pero muy modestas. Los alumnos de docentes de este programa tuvieron
mejores rendimientos en pruebas de conocimiento que aquellos con maestros
que no lo hicieron, pero los costos de seleccin y entrenamiento, y la
escalabilidad de la iniciativa traen serias dudas sobre el potencial para
solucionar la problemtica educativa.
Una segunda estrategia sera mejorar la capacitacin en servicios. Los
estudios empricos s avalan el impacto de la capacitacin. Los primeros tres
aos de ejercicio profesional son aquellos donde los docentes ms impacto
tiene en sus alumnos y el desafo es cmo lograr un impacto parecido en el
resto de la carrera docente.
Cmo tener una mejor estrategia es desconocido. Est claro que no
basta slo con conocimientos: un estudio sobre egresados de varios institutos
de formacin docente en Estados Unidos inform que el saber de los docentes
no tiene un impacto importante en los aprendizajes de los alumnos ni an al
comienzo de la carrera docente. El desafo es encontrar una forma de entrenar
a los docentes que combine tres mecanismos: seleccin inicial, entrenamiento
de alta calificacin y proceso de post seleccin.
2.3. Adicionales
El rgimen de compensaciones se complementa con el pago de
adicionales. Estos suelen estar relacionados con las caractersticas del docente
y con las de la escuela.
En trminos generales, tienen por objetivo proveer incentivos y/o
remunerar actividades que son especficas o diferentes en determinadas
12
situaciones. Reflejan el intento de vincular al salario sobre la base de las
caractersticas del servicio prestado.
La primera problemtica respecto de los adicionales es la definicin de
cundo se justifica su introduccin y qu situaciones ameritan su existencia.
Los adicionales son potenciales generadores de conflictos entre quienes lo
perciben y quienes no.
Una segunda crtica es que los adicionales complejizan el sistema de
liquidacin de salarios y a veces no es sencillo para el docente comprender
cmo se liquidan los haberes.
A ello se suma que muchas veces el mtodo y los valores no estn
correlacionados con la situacin distintiva que pretender remunerar. Urquiola y
Vegas (2005) muestran el caso de escuelas en Bolivia que se encuentran en
zonas urbanas, pero cuya planta docente recibe adicionales salariales por
ruralidad.
Finalmente, una ltima crtica tiene que ver con que se utilizan como
mecanismos para incrementar los salarios cuando las negociaciones paritarias
no han permitido recuperar los niveles salariales.
Una de las consecuencias es la fragmentacin del trabajo institucional:
cada problema debera ser atendido por el profesional empleado a esos efectos
y, supuestamente, deja de ser competencia del docente frente al aula.
2.4. Pago por desempeo
En los ltimos aos ha aparecido un creciente debate respecto al pago
por productividad o resultados con la idea de proporcionar a los maestros y las
escuelas con un mejor salario ligado a elementos relacionados con el
desempeo. En ciertos sectores donde el producto es medible, para inducir al
agente a esforzarse en su tarea, el director puede ofrecer un contrato salarial
lineal donde la paga es una funcin de la tasa de produccin de unidades. Este
tipo de esquema puede ser eficaz e implica que (parte de) la remuneracin de
un trabajador est vinculada a alguna medida basada en los resultados de
rendimiento (Lazear, 1995). Lazear (2000) muestra ejemplos de incremento en
la productividad del sector industrial bajo este esquema. Sin embargo, el
cambio a destajo no es siempre recomendable.
Prendergast (1999) ofrece numerosos casos de comportamiento
estratgico como resultado de los incentivos. Por ejemplo cirujanos en Nueva
York reciben una multa si las tasas de mortalidad de sus pacientes superan un
determinado lmite. En consecuencia, optan por tomar los casos de menor
riesgo cuando se acercan a este umbral.
13
El sistema educativo es una organizacin compleja, donde incentivos
explcitos podran hacer ms dao que la falta de ellos (Fehr y Falk, 2002).
Esto tambin puede explicar la falta de estos alicientes en la mayora de los
acuerdos existentes y la incapacidad de la mayora de los sistemas de pago
por mrito de incrementar los niveles de aprendizajes de los alumnos.
En consecuencia, el primer problema con la medicin del desempeo en
la educacin es que la educacin sirve para mltiples objetivos. Por ejemplo,
Dixit (2000) incluye la enseanza de las competencias bsicas; el fomento del
crecimiento emocional y fsico de los nios; la preparacin de los estudiantes
para el trabajo, la vida y la sociedad; y el compromiso con los alumnos
procedentes de entornos desfavorecidos proporcionando un ambiente libre de
las drogas y la violencia.
Aunque estos objetivos no son mutuamente excluyentes, en cierta
medida compiten entre s por recursos limitados. Inclusocon objetivos claros,
medir los resultados de los alumnos puede ser difcil, y an ms complejo es
determinar la contribucin de la escuela (valor agregado) hacia su
consecucin.
En el caso de querer clasificar a las escuelas de acuerdo a su valor
aadido, el resultado pertinente debera ser una funcin lineal de las
puntuaciones de prueba. Un requisito similar tiene que ser cumplido si el futuro
del nivel de instruccin, el tipo de ocupacin, la calidad de la vida o el progreso
de los grupos desfavorecidos es considerado como relevante (Cawley et al,.
1998).
Por otra parte, de acuerdo con Dixit (2000) la determinacin de la
medida de resultado pertinente es complicada dado que habra que tener en
cuenta que la educacin sirve fines para mltiples actores: directores, padres,
nios, profesores, contribuyentes, empresarios, etc.
Un problema asociado es que el desarrollo de un alumno es un proceso
acumulativo que depende de la capacidad innata y los aportes de padres y
escuelas (Todd y Wolpin, 2003). Para poder realizar estudios de valor
agregado se necesitan datos difciles de recabar sobre todas las experiencias
pasadas y presentes, y la capacidad de cada estudiante con el fin de analizar el
rendimiento cognitivo de los alumnos.
2.5. Motivacin e incentivos econmicos
Los incentivos econmicos funcionan como condicin necesaria pero no
suficiente siempre que exista una definicin clara de objetivos y reglas de juego
(Morduchowicz, 2009). La respuesta final, sin embargo, depender de: a)
caractersticas personales tales como gnero, habilidades, especializacin; y,
14
b) el momento en que cada decisin debe adoptarse (ingreso o permanencia
en la carrera).
En consecuencia, para que un determinado cambio tenga el efecto
depender de mltiples factores y no solo del incentivo asignado. Un aspecto
no menor son las motivaciones del potencial o eventual perceptor cuyo
comportamiento est condicionado por la motivacin resultante de la
combinacin de incentivo con valores individuales y capacidades. El vnculo
entre incentivos y motivacin puede producir cuatro situaciones posibles a
saber:
Tabla 1. Combinacin motivacin e Incentivos
Incentivo NoIncentivo
Motivacin I II
NoMotivacin III IV
Fuente: Direccin General de Evaluacin de la Calidad Educativa (DGECE) Ministerio de
Educacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (MEGC) en base a Morduchowicz (2009:
27).
La situacin ideal es la del cuadrante uno y el peor escenario, el cuatro.
En la situacin intermedia del cuadrante dos el actor est dispuesto a
comportarse de determinada manera, pero la ausencia de incentivos puede
llegar a tornar difcil el sostenimiento de la situacin en el tiempo. En el tercer
cuadrante no hay incentivo que logre la motivacin.
En conclusin, un diseo de un esquema de incentivos es necesario,
pero no suficiente para modificar comportamientos.
2.6. Motivacin e incentivos no econmicos
Una visin alternativa al anlisis econmico sera la de la teora
psicolgica estndar que, a diferencia del enfoque econmico (que se
concentra en incentivos monetarios), busca la explicacin en incentivos no
pecuniarios.
Fehr y Falk (2002) realizan una crtica a la visin estrecha planteada por
el paradigma econmico clsico: ignorar motivos de carcter no pecuniarios,
como el deseo de corresponder o el de evitar la desaprobacin social, puede
limitar severamente la comprensin de los incentivos a la hora de moldear
comportamientos. A estos dos motivos se agrega el deseo de trabajar en
tareas interesantes. Mientras que los dos primeros tienen que ver con la
naturaleza social de las personas, el ltimo se origina en ciertas tareas que
generan un disfrute intrnseco que hace que se lleven a cabo incluso en
ausencia de incentivos econmicos.
15
La consideracin de otras variables no invalida los motivos econmicos,
pero s demanda entender cmo interactan las primeras con los segundos. De
all que una visin economicista puede ser muy limitada a la hora de analizar el
comportamiento humano y cules son las motivaciones a las que los agentes
responden .
2.7. Incentivos al esfuerzo del docente o del alumno?
En el marco de una teora de incentivos econmicos estndar, en el
corto plazo estos estn diseados para inducir el esfuerzo y no la calidad en la
labor a desempear. Slo en el largo plazo se modificara el comportamiento
de manera de provocar un incremento en la calidad, debido a que en esa
dimensin temporal el agente (el docente) entendera las seales dadas por el
principal (el Estado).
Se podra argumentar, sin embargo, que de la forma que se entabla la
discusin y la variable que habitualmente se quiere tomar como criterio para el
pago es el desempeo de los estudiantes que necesita ser inducido. Ellos son
los que rinden las pruebas y los que, por ende, deben esforzarse ms.
Esta distincin es importante cuando se trata de disear el sistema de
incentivos apropiado. Disear un sistema de recompensa basado en el
desempeo del estudiante es intil a menos que los docentes sepan
especficamente lo que pueden hacer con el fin de inducir esos resultados.
Con respecto a los docentes sin embargo, no es slo una cuestin de
esfuerzo el que debe ser inducido para lograr los resultados deseados por el
principal. Incluso se han establecido las pautas para una buena clase sin lograr
buenos resultados (Danielson, 2007). Puede suceder que est trabajando con
estudiantes o en condiciones que hagan muy difcil la mejora de los logros
educativos.
Para ser ms especficos, se podra sostener que muchos de los
fracasos en el sistema actual pueden encontrarse en situaciones con
profesores de alta calidad y alumnos desmotivados o estudiantes motivados
con docentes no calificados. Sabemos cul es cada caso? En estas
condiciones, existiran argumentos para ofrecer incentivos tanto a los
estudiantes como a los maestros.
Si esto es cierto, entonces ni la motivacin ni el esfuerzo del estudiante o
del docente son suficientes en s mismas: existen complementariedades entre
ambos. Ofrecer incentivos a los estudiantes (en teora) inducir esfuerzo,
especialmente si va acompaada con la ayuda del docente.
16
3. El Estatuto Docente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
En la Ciudad de Buenos Aires, el contrato laboral docente se encuentra
regulado por el Estatuto del Docente (originalmente denominada como
Estatuto del Docente Municipal), promulgado en 1985 como Ordenanza N
40.593 y sus modificaciones, y reglamentado por Decreto N 611/86 y sus
modificaciones.
El Estatuto Docente es el instrumento legal que da legitimidad a la
actividad de enseanza y establece los derechos y obligaciones de quienes
ocupan cargos dentro del sistema educativo. Entre otras cuestiones, se ocupa
de regular:
a. las caractersticas del ingreso a la carrera docente (modalidades,
condiciones y criterios de ingreso);
b. la estructura de la carrera y mecanismos de ascenso; y
c. los mecanismos de evaluacin.
3.1. Ingreso
De acuerdo con el Estatuto del Docente, el ingreso a la carrera se
efecta para cada nivel por el cargo de menor jerarqua. (Art. 14). Se
establecen requisitos generales que tiene que ver con ttulo habilitante, dominar
el idioma castellano, entre otros.
El acceso a los cargos se realiza por concurso de antecedentes. La
inscripcin para los concursos se realiza una vez ao entre el 1 al 30 de abril
de cada ao. Las listas con los resultados y el orden de mrito deben expedirse
antes del 30 de octubre del ao de la convocatoria.
El factor principal de la clasificacin es el ttulo, a partir de lo cual se
establecen tres rdenes de mrito diferenciados: de aquellos que poseen ttulo
docente para el cargo o la asignatura a la que concursan, de ttulo habilitante y
de ttulo supletorio (Art. 15).
A excepcin del Nivel Medio, en el resto de los niveles el listado de
quienes poseen ttulo habilitante se utiliza una vez agotado el de ttulo docente,
y el de supletorios una vez agotado el de habilitantes (Reglamentacin Art. 15).
Para confeccionar la clasificacin de cada orden de mrito, se asignan
puntajes de bonificacin en funcin de: experiencia en el rea en la que se
concursa; los aos de antigedad; otros ttulos adquiridos y cursos de
capacitacin docente que se hayan realizado; otros antecedentes pedaggicos
y culturales, becas obtenidas, otros antecedentes de educacin en general,
premios y libros publicados (Reglamentacin Art. 17).
17
Si fuese el caso que el concurso se declarase desierto por no haber
aspirantes que cumplan con los requisitos mnimos establecidos, se abre la
posibilidad de concursar por el cargo a aspirantes sin ttulo o con ttulos que no
tengan competencia o afinidad con el cargo.
3.2. Escalafn docente
La carrera docente se organiza en escalafones diferenciados por nivel
educativo y en cada nivel puede haber distintos escalafones, adems de
cargos fuera de la escalera laboral o no escalafonados dado que no tienen
posibilidades de ascenso (por ejemplo, psicopedagogos y ayudantes de clases
prcticas para escuelas de enseanza media; Terigi, 2010).
Como en cualquier escalera laboral, no es posible circular de un
escalafn a otro y conservar el grado obtenido, pues el ingreso en cada uno se
produce siempre por el cargo de menor jerarqua1. Por ejemplo, para el nivel
primario comn la secuencia terica es:
a. Maestro de grado
b. Maestro secretario
c. Vicedirector
d. Director
e. Supervisor Adjunto de Educacin Primaria
f. Supervisor de Educacin Primaria
g. Director Adjunto de Educacin Primaria
3.3. Titularidad, estabilidad y ascenso
El ingreso a la docencia ocurre cuando el docente gana un cargo u horas
de ctedra como titular, por primera vez. Para el Ingreso a la docencia las
respectivas Juntas de Clasificacin organizan concursos segn lo establecido
en el Estatuto del Docente. Existe una Junta por cada rea de Educacin,
segn los niveles y modalidades en que se encuentra organizado el sistema.
La informacin sobre concursos de Ingreso a la Docencia se encuentra en el
establecimiento (escuela) y en las Juntas.
Tanto para el ingreso a la docencia como para cubrir Interinatos y
Suplencias se debe realizar la inscripcin en los establecimientos donde se
desea ingresar o en los Distritos Escolares, segn se disponga en cada caso.
Esta inscripcin se realiza del 1 al 30 de abril de cada ao y vale para el ao
siguiente (reglamentacin del Art. 66 del Estatuto).
1
LosescalafonesparacadaunadelasreasseestablecenenelArt.9.
18
El orden de mrito de los listados comienza con el docente de mayor
puntaje o de mejor ttulo2. En cuanto a la estabilidad, las situaciones son para
cada caso:
a. Titular tiene estabilidad del cargo (no cesa y nadie puede desplazarlo),
y si hay cierres de cursos u otras circunstancias, tiene reubicacin (y
desplaza a otras categoras docentes);
b. Titular Interino slo puede ser desplazado por un Titular;
c. Suplente reemplaza a un titular y se mantiene en el cargo hasta que
aquel regrese al cargo.
De la forma en que est diseada la carrera, el ascenso es hacia cargos
de conduccin e implica dejar la tarea frente al aula. El ascenso es a un cargo
jerrquico inmediato superior en el escalafn en el que se encuentra el docente
(segn el artculo 27) si bien las dificultades que puedan existir para cubrir el
cargo permiten a veces ascensos ms directos.
Los requisitos especficos de acceso a algunos de los cargos en
trminos de antigedad y evaluacin segn lo previsto por el Estatuto se
reflejan en la Tabla 2.
Adems de los requisitos del cuadro anterior, para el ascenso es
necesario que el docente complete el curso de formacin correspondiente al
cargo organizado por el Ministerio de Educacin de la Ciudad de Buenos Aires
en el Centro de Pedagoga de Anticipacin (CePA).
Un segundo paso es la prueba de oposicin frente a un jurado ad hoc
con representacin de docentes y personal designado a tal efecto por el
Ministerio de Educacin. Los criterios a utilizarse en la correccin son
establecidos por cada jurado sin que haya parmetros uniformes entre los
distintos jurados.
En el ao 2011 la Ley 4.109 cambi la forma de regulacin del sistema
de clasificacin docente y reorganiz las juntas. Estas ltimas cambian, en el
momento en que la ley se termine de reglamentar, en cantidad -de las 13
actuales ms la Junta de Disciplina y la Junta Socioeducativa a 7 ms la Junta
de Disciplina y la Junta Socioeducativa- as como la forma de eleccin de los
miembros.
2
Para ver cmo se clasifican los ttulos y los antecedentes concurrir a las Juntas de
Clasificacincorrespondiente,yconsultarlosartculos23y24delEstatuto.
19
Tabla 2. Requisitos especficos de acceso a cargos docentes en CABA segn normativa
vigente. Octubre de 2013.
Cargo Requisitosdeaccesoporordendeprioridad
Maestrode Ttulodocente
Grado Serargentino(nativooporopcin)
Dominarelidiomacastellano
Maestro MaestrodeGradoTitularcon3aosdeantigedad*
Secretario
ViceDirector MaestroSecretarioTitularcon3aosantigedad*
(Sielcargonosecubreconlaopcinanterior)
MaestroSecretarioTitularconmenosde3aosdeantigedad*
MaestrodeGradocon7aosdeantigedad*
MaestrodeGradoTitularcon3aosdeantigedad*
Director VicedirectorTitularcon3aosdeantigedad*
VicedirectorTitularconmenosde3aosdeantigedad*
MaestroSecretarioTitularcon7aosdeantigedad*
MaestroSecretarioTitularcon3aosdeantigedad*
MaestroSecretarioTitularconmenosde3aosdeantigedad*
MaestrodeGradoTitularcon7aosdeantigedad*
MaestrodegradoTitularcon3aosdeantigedad*
Nota 1: * Ms concepto Muy Bueno cmo mnimo en los tres aos anteriores en la
evaluacindedesempeoanualydemsrequisitoscomunesyasealados.
Nota2:Tambinseconsideraqueeldesempeoenuncargosuperiortendrelmismovalor
queelcorrespondienteal cargoinmediatoanterioraldelascenso.Ej:un MaestroSecretario
TitularsinrequisitosperoqueestcumpliendounasuplenciadeDirectorseleconsideracon
requisitos por el cargo en el que se est desempeando. Finalmente, el requisito por
antigedadpuedeserencalidaddetitular,interinoosuplente
Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigente.
Un segundo punto de cambio es el armado del legajo del docente, la
inscripcin para concursos y el funcionamiento del sistema. El artculo 2 de
dicha ley determina que el Ministerio de Educacin centralizar la informacin
referida a la historia profesional de cada docente en un Legajo nico digital.
Este legajo contiene datos, ttulos, antecedentes profesionales, de capacitacin
y culturales y contendr, en el caso que el docente concurse, los resultados de
20
la prueba de oposicin. La metodologa de inscripcin para los concursos
tambin se modifica ya que tiene que hacerse por va digital3.
La ley 4.109 cre la Comisin de Registro y Evaluacin de Antecedentes
Profesionales (COREAP) que tiene a su cargo la instrumentacin y seguimiento
de los concursos. Para el cumplimiento de esta ltima tarea se crearon las
Juntas de Clasificacin y Seguimiento de Concursos Docentes. Los miembros
de la COREAP son designados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
Tabla 3. Cambios introducidos al Estatuto Docente por la ley 4.109/2011.
Tema EstatutoDocenteVigente Ley4.109Reglamentada
Juntas 13JuntasmslaJuntadeDisciplinay 7mslaJuntadeDisciplinamsla
Cantidad laJuntaSocioEducativa SocioEducativa
Legajoe EncadaJuntayenPapel Electrnicoydigital.Centralizado
Inscripcin porelMinisteriodeEducacin
Registro CadaJuntadeClasificacin, ComisindeRegistroyEvaluacinde
presencial. AntecedentesProfesionales
(COREAP).
Juntas Conformacin:9miembros:6 Conformacin:5miembros,3
Integrantes elegidosporlosdocentes;3porel elegidosporvotodirectodelos
MinisteriodeEducacindelaCiudad docentes;2designadosporla
deBuenosAires. COREAP.
PrimariayMedia:8miembros,6
elegidosporelvotodirectodelos
docentesy2designadosporla
COREAP.
Ttulos ValoracinporEstatuto ValoracinporEstatuto.
SeAgreganbonificacionesporTtulo
yacumulacin.Reconocimientode
MaestrasyDoctorados.
Fuente:DGECEMEGCenbasealEstatutodelDocenteOrdenanzaN40.593/85yLey4.109.
Las siete Juntas ms la Junta de Disciplina y la Junta Socioeducativa,
tendrn como funcin dar conformidad del puntaje definitivo; fiscalizar los
listados de aspirantes confeccionadas por la COREAP; dictaminar todo lo
relativo a traslado y ubicacin del personal en disponibilidad frente a reclamos;
tomar definiciones sobre las solicitudes de licencia; proponer para que los
concursantes elijan dos de los miembros del jurado; y la nmina de posibles
integrantes de jurado entre los inscriptos en el Registro correspondiente.
3
La demora en la confeccin de los Listados en las reas transferidas requiri la sancin de
estaLey.
21
Cada junta estar integrada por 5 miembros; 3 elegidos por el voto
directo, secreto y obligatorio del personal docente titular y 2 designado por la
COREAP. En relacin a las juntas de Primaria y Media estarn integradas por 8
miembros, 6 elegidos por el voto directo de los docentes y 2 designados por la
COREAP.
Si bien no se cambia la valoracin de los ttulos, en el artculo 13 de la
ley se incluyen bonificaciones en materia de ttulos acumulados en el rea de
Educacin como Maestras y Doctorados, y prev que en cada nivel fijar,
segn la modalidad y exigencias, otras valoraciones especiales, as como
bonificaciones en materia de ttulos acumulados.
3.4. Evaluacin de desempeo
El Estatuto docente prev en sus Artculos 23 y 24 una evaluacin de
desempeo anual que es utilizada a los fines de determinar la continuidad del
docente frente al cargo y los eventuales ascensos.
La calificacin y el concepto son anuales y constan de dos partes: una
autoevaluacin del docente y una evaluacin del superior jerrquico. El objetivo
de este ltimo es dar una apreciacin de las condiciones y aptitudes del
docente y se deben elaborar sobre la base de las constancias objetivas del
legajo llevado en la direccin del establecimiento. En el mismo se registran
todos los antecedentes del docente y su actuacin profesional.
En cuanto a los instrumentos de desempeo son 17 y estn
diferenciados segn el cargo y el nivel/rea de dependencia Estos formularios
abordan distintos ejes, tales como la participacin en la construccin del
Proyecto Institucional, el conocimiento e implementacin de los documentos
curriculares, la adecuacin de la propuesta pedaggica al grupo de alumnos a
su cargo, la promocin en la escuela de los valores vinculados con un estilo de
vida democrtico, etc.
La escala de calificacin para cada una de las preguntas que integran
cada uno de los ejes tiene cuatro posibles (Sobresaliente, Muy Bueno,
Bueno, Regular o Deficiente). En base a las frecuencias obtenidas se
establece el concepto de evaluacin final a partir de una grilla preestablecida
que cuenta las frecuencias acumuladas en cada categora. Se necesita poseer
24 Siempre o ms, hasta 4 Con poca frecuencia o menos, y ningn Nunca
para obtener el concepto Sobresaliente.
3.5. El rgimen de licencias
Los docentes cuentan con el reconocimiento de franquicias y beneficios
en los artculos 69, 70, 71 y 72 del Estatuto Docente. La licencia anual ordinaria
22
por vacaciones se otorga por ao calendario vencido, con goce ntegro de
haberes, siendo obligatoria su concesin y utilizacin. El trmino de la licencia
es de 30 das hbiles durante el receso escolar ms prolongado. Cumplida la
misma, el personal quedar a disposicin de la autoridad mientras dure el
receso indicado.
Los trminos de esta licencia se computan por das hbiles calendario
de manera que los das feriados y fines de semana no son contabilizados. Esto
sucede para todo el personal, an para aquellos cuya prestacin de servicio se
realice por horas de clase o en das discontinuos.
La Tabla 4 compara los das hbiles de licencia ordinaria segn tramo de
antigedad para el rgimen laboral de la Ley de Contratos de Trabajo (LCT)
con el rgimen del Estatuto Docente. Con una antigedad promedio de 10 aos
en el sector privado la licencia es de 15 das hbiles mientras para los docentes
es 30. Desde el inicio de la carrera, los docentes tienen ms das hbiles de
licencia ordinaria que el trabajador con la mxima antigedad regido por la
LCT.
La variacin de la licencia segn la LCT en comparacin con el Estatuto
que es plano con independencia de la antigedad provoca diferencia con
respecto al resto de los asalariados sino que tambin tendr impacto en los
costos dada la estructura de antigedad del sector. Por ejemplo que un tercio
de los trabajadores tengan menos de cinco aos y cuenten con 30 das hbiles
versus los das previstos por la LCT marca una primera diferencia.
Tabla 4. Das de licencia ordinaria segn tramo de antigedad
LCT Distribucindelos
Estatuto
TramodeAntigedad docentessegn
DocenteGCBA
Corridos Hbiles tramo(%deltotal)
Hastacincoaos 14 10 30 29
Cincoadiezaos 21 15 30 13
Entre10y20aos 28 20 30 16
Msdeveinte 35 25 30 42
Total NC NC NC 100
Fuente:DireccinGeneraldeEvaluacindelaCalidadEducativaMinisteriodeEducacinde
laCiudadAutnomadeBuenosAiresenbasealalegislacinvigente.
A las vacaciones ordinarias se suman los das feriados no laborales
previstos por la legislacin nacional que arrojan una estimacin del total de das
hbiles segn consigna la Tabla 5 donde se comparan el rgimen previsto para
el empleo municipal, con el previsto por el estatuto docente y la LCT. Con una
23
antigedad promedio de 10 aos en el sector docente la previsin de das es
de 21 corridos segn los regmenes alternativos.
Tabla 5. Estimacin de los das hbiles segn rgimen laboral.
LeyempleoMunicipal EstatutoDocente
LCT
GCBALey471 GCBA
Dasenelao 365 365 365
Sbadosydomingos 104 104 104
Feriados 19 19 19
Dashbiles 244 244 244
Vacaciones(dashbiles) 15 30 15
Daslaborables 229 214 229
Vacacionesadicionales 11
Daslaborablesnetos 229 200 229
Adems de las licencias ordinarias, el Estatuto, al igual que todas las
leyes laborales, consideran otras licencias especiales que corresponden a
causas extraordinarias y/o eventuales que justifican la ausencia. Estas licencias
difieren en su tratamiento en distintos aspectos: clculo de la tasa de
reemplazo (100% del salario cuando se suplen, menos o nada), la duracin
posible (y, en algunos casos, si depende de la antigedad), y el sostenimiento
o no de algunos adicionales (siendo el ms significativo el presentismo por
ejemplo). En este sentido, la autorizacin y tipificacin de la licencias se
transforma en una tarea compleja que demanda ingeniera de parte de los
departamentos de recursos humanos.
Las licencias especiales, extraordinarias, justificaciones y franquicias
estn normadas en el artculo 70 del Estatuto de la CABA y se detallan en la
Tabla 6, en comparacin con otros regmenes laborales. Si bien se contempla
que el campo de actuacin es diferente para el caso del empleo municipal y del
empleo privado, dada la especificidad de la labor docente, hay determinadas
licencias que son susceptibles de ser comparadas pues no tienen que ver con
esa particularidad (por ejemplo, cuidado de familiares enfermos, casamiento
o defuncin, entre otras.). Por ello, se agrega a la tabla anterior la
comparacin con Provincia de Buenos Aires no slo por la cercana geogrfica
sino tambin porque se refiere al mismo tipo de tarea.
24
Tabla 6. Comparacin de regmenes de licencias segn normativa vigente.
EstatutoDocenteProvinciadeBuenos
LCT AdministracinPblicadela
EstatutoDocenteCABA Aires
Tipodelicencia (LeyNacional20.744y CABA
(Ordenanza40.593ymodif.) (LeyPBA10.579ymodif.)
modif.) (LeyCABA471ymodif.)
Vacaciones De14a35das De14a35dascorridos, 30dashbilesapartirdelprimerdahbil De30a40dascorridos,segn
corridos,segn segnantigedad deenero antigedad
antigedad
Maternidad 90dasnopudiendo 45y60dascorridos,antesy 45y120dascorridos,antesydespusdel 135dascorridos,apartirdelsptimoy
sermenosde30das despusdelnacimiento nacimientorespectivamente mediomesdeembarazo
corridosantes. 10dascorridosparapersonalmasculinoy
hasta120dascorridossingocedehaberes
Matrimonio 10dascorridos 10dascorridos 10dashbiles 12dashbilesparatitularesy6das
hbilesparasuplentes.
Fallecimientos De1a3das,segn 3dascorridos,segn De3a15dascorridos,segnparentesco De3a5das,segnparentesco
parentesco parentesco
Exmenes 2dascorridos,10al 28dashbilesporao 28dashbilesporao 12dashbilesporaoparaestudioy1
ao daporexamen
Afeccionescomunes Sinespecificar 45dascorridoscongocede Hasta45dascorridosporao De3a120dascorridos,segncargoy
haberesy45dascorridossin antigedad
gocedehaberes
Afeccionesdelargo Sinespecificar Hasta2aosdelicencia Hasta2aosdelicenciacongocentegrode De725a1095das,segnantigedad.
tratamiento haberesy1aoadicionalcongocedel75% Losprimeros365dascongocede
deloshaberes.MslicenciaLey3.333enel haberes
casodeenfermedadescrnicasoterminales
queseincorporanasta
Cuidadodefamiliar Sinespecificar 15a20dascorridos Hasta30dashbilesporao De2a20das,segncargo
enfermo
Donacindesangre Sinespecificar Sinespecificar De1a3dasporao Sinlmite
Pormotivos Sinespecificar Trmitesparticulares4das 6dasporaocongocesdehaberes 6dasporaosingocehaberes
particulares porao
Fuente: DGECE- MEGC en base a la legislacin vigente.
25
A los efectos de poder traducir en casos concretos y facilitar la
comprensin, en las Tablas 7 y 8 se realiza el ejercicio de tomar casos tericos
para ver la cantidad de das. Por ejemplo, a un docente con 10 aos de
antigedad en CABA le corresponde el doble de vacaciones ordinarias (30 das
hbiles) que a un empleado con la misma antigedad enmarcado en la LCT o
en la Administracin Pblica de la Ciudad.
Tabla 7. Comparacin de licencias seleccionadas
EstatutoDocente LC Empleado Estatuto
CABA T MunicipalCABA DocentePBA
Rendirexmenes 28 10 28 22
Asistenciaacongresosojornadasde
6
perfeccionamiento
Cuidadodefamiliarenfermo 30 15 15 20
Motivosparticulares 6 -- -- 6*
TOTAL 64 25 43 54
Nota:(*)estalicenciaessingocedehaberes.
A su vez, tomando como punto de referencia algunas licencias
especiales de uso comn y que pueden reiterarse todos los aos (rendir
exmenes por estudios en nivel superior, participacin en jornadas o
congresos, cuidado de un familiar enfermo, motivos particulares), podra
contemplar 64 das hbiles de licencia, algo ms de un tercio de los 180 das
de clase que deben garantizarse por la Ley Nacional N 25.864. Ello representa
un 156% ms que para el caso de un empleado enmarcado en la LCT, 49%
ms que un empleado de la Administracin Pblica de la Ciudad.
La Resolucin N 165/2011 del Consejo Federal de Educacin (CFE)
establece 190 das de clases. Los 64 das de inasistencia justificada
representan el 33% de los das de clases con el consiguiente impacto en el
proceso de enseanza aprendizaje.
En el caso de los docentes, estas licencias pueden incrementar si, por
ejemplo:
a. El docente, como consecuencia de sus actividades, sea convocado por
organismos deportivos, educativos, cientficos, artsticos o culturales.
Estas licencias deben ser aprobadas por el Ministerio de Educacin de
la CABA y no tienen lmite de das en el ao. El docente se ve afectado
por fenmenos meteorolgicos de carcter excepcional que le impidan
la concurrencia al trabajo (por ejemplo, una inundacin). Estas licencias
no tienen lmites de das en el ao.
26
b. El docente sea citado/a por organismos nacionales, municipales o
judiciales y deba concurrir ante ellas durante su horario de trabajo, o
que en dicho horario debiera tramitar su inscripcin en cursos
organizados por la Secretara de Educacin del Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires. Estas licencias no tienen lmites de das en el ao.
c. El docente se encuentre embarazada. En este caso, gozar de licencia
45 das antes del parto y 120 das corridos luego de producido el parto.
Si se tratara de un embarazo de alto riesgo, la licencia podra durar
todo el perodo de preparto.
d. El docente contrajera una enfermedad de largo tratamiento. En estos
casos la licencia puede ser de hasta 2 aos de licencia (en forma
continua o discontinua) con goce ntegro de haberes y de 1 ao
adicional con goce del 75% de los haberes. En el caso de
enfermedades crnicas terminales o crnicas invalidantes, la licencia
de dos aos es renovable en iguales condiciones con percepcin
integra de haberes, sin plazo de finalizacin, hasta que el agente se
incorpore al rgimen de jubilacin docente o al rgimen de jubilacin
por invalidez, segn corresponda.
Tabla 8. Licencias prolongadas o sin lmites
Causa Das Art.delEstatuto
Convocatoriadeorganismosdeportivos,educativos,
Sinlmite 70.o)
cientficos,artsticos
Ocurrenciadefenmenosmeteorolgicosdecarcter
Sinlmite 70.s)
excepcional
Citacindeorganismosnacionales,municipalesojudiciales
ydebaconcurriranteellasdurantesuhorariodetrabajo,o
Sinlmite 72
queendichohorariodebieratramitarsuinscripcinen
cursosorganizadosporelMEGC
Enfermedadesconlargotratamiento Max2aos 70.b)
Un caso extremo de esta situacin, se presenta cuando un docente que
cubre una suplencia por, por ejemplo, 10 das, y anuncia a los 2 das de trabajo
que tiene un embarazo de alto riesgo. En ese caso, aunque el titular se
presente a los 10 das, por el artculo 73 del Estatuto, el suplente tiene derecho
a licencia por maternidad hasta el parto y luego 120 das corridos ms de
licencia, con goce de haberes. En este caso, la licencia total puede ser de un
ao o ms.
En trminos generales, se puede destacar que muchos de estos rasgos
son caractersticas propias de la regulacin docentes. Sin embargo, segn un
estudio realizado por Morduchowicz e Iglesias (2001) CABA es una de las
27
jurisd
dicciones ms laxass en el pass (Grfico 1). Segnn ese estud
dio que an
naliza
variaas legislaciones provvinciales, el
e rgimen regulatorio
o de CABA
A permisiva
as en
trm
mino de las licencias previstas
p p
para los do
ocentes.
Grfiico 1. Das efectivoss esperado
os, segn los
l regmeenes de liccencia de cada
jurisdiccin. A
o 2001.

Fuentte:DGECEM
MEGCenbaseaMorduch
howiczeIgleesias(2001).
El trasla
ado de loos das essperados en e trmino os de classes perdidas o
dficcits de daas de classe vuelve los datos son ms s contundeentes tal como
c
mueestra el Gr fico 2, ya que la jurisdiccin aparece mu uy por enciima de los das
prom
medio perd didos para el conjuntoo de las jurrisdiccione
es estudiad
das.
Grficco 2. Dficit de das dee clase, seg
n los regm
menes de liccencia de ca
ada jurisdicccin.
Ao 22001.

Fuentte:DGECEM
MEGCenbaseaMorduch
howiczeIgleesias(2001).

28
4. El salario docente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
La estructura salarial en cualquier sector refleja los distintos aspectos
que hacen al capital humano de las personas que desempean las tareas y de
los establecimientos y en funcin de eso establece una estructura de salario
absoluto y relativos entre categoras que refleje esos conceptos. Algunos de los
aspectos previstos son, experiencia, niveles de responsabilidad y
caractersticas de las unidades educativas donde se desempea la tarea.
La estructura relativa, a su vez, debera estar fijada en forma explcita.
Sin embargo, en relacin con la capacitacin y capital humano para el cargo, el
estatuto debera reconocer la inversin en capital humano adems del tiempo y
esfuerzo necesario para cada cargo.
Por ejemplo es claro que existe una diferencia de salarios al inicio de la
carrera segn ciclo o nivel educativo. Existe una diferencia de salarios entre el
maestro de grado y el profesor de nivel medio con veinte horas ctedra ya sea
porque se considera que el ttulo de profesor vale ms o porque el nivel de
responsabilidad es mayor (Morduchowicz, 2002) aunque no hay ningn motivo
para suponer que la requieran.
En cuanto a la responsabilidad funcional del cargo estn explcitamente
reconocidas en los salarios bsicos segn la actividad sea de docencia,
administrativa, de direccin y supervisin. Los cuatro principales escalones
jerrquicos en que se organiza el Escalafn Docente porteo para el nivel
primario comn: el Maestro de Grado, Maestro Secretario, Vicedirector y
Director muestran de alguna forma esa distancia y cmo, fruto de esas
negociaciones se ha modificado a travs del tiempo.
Tabla 9. Salario Relativo segn nivel de responsabilidad de jornada simple y sin
antigedad. Aos 2001 y 2014.
Cargo Bsico 2001 Marzo2014
NivelPrimario Pesos ndiceMG=100 Pesos ndiceMG=100
MaestrodeGrado(MG) 213 100 3.651 100
MaestroSecretario 245 115 4.028 110
Vicedirector 282 132 4.506 123
Director 324 152 4.997 134
Fuente:DGECEMEGCenbaseaMorduchowicz(2002)yUTECTERA.
4.1. La conformacin del salario
La retribucin mensual del personal docente segn el Artculo 118 del
Estatuto Docente engloba dos conceptos: salario bsico y bsico ampliado. El
salario bsico tiene que ver con la calificacin del docente (sus ttulos, diplomas
29
y requisitos) y la funcin/responsabilidad del cargo que ocupa (sea frente a
alumnos, funciones administrativas, directivas o de supervisin).
El salario bsico tiene como base una unidad de clculo o numerario que
es el cargo ndice. El estatuto define los bsicos al establece los puntajes por
cargo en funcin de ese ndice en el escalafn.
La normativa prev, por su parte, la existencia de una garanta mnima
que es el concepto equivalente al salario mnimo en el sector. Aquellos cargos
sin antigedad se encuentran por debajo de este piso salarial por lo cual los
docentes en esta condicin perciben esta garanta mnima. A medida que se
acumula antigedad y el docente comienza a superar ese nivel de garanta
mnima, deja de percibirla.
Esta garanta mnima tiene por objetivo sostener un ingreso mnimo de
subsistencia del docente, definicin que no est asociada al cargo sino a las
necesidades personales del docente y su grupo similar. Tiene, entre sus
ventajas, la de atraer docentes a la profesin dado que su existencia sita el
salario inicial por encima del salario de otras profesiones.
Sin embargo, del lado negativo achata la escala salarial dado que el
docente puede ganar durante cinco o seis aos el mismo ingreso que recin va
a superar el nivel de garanta mnima cuando la antigedad (o sea el paso de
los aos les permita el crecimiento por arriba de ese piso).
El bsico ampliado por su parte incluye los adicionales ligados a la tarea
y no, necesariamente, al cargo- que s o s se cobran y que pueden variar en
distintas dimensiones. Puede ser:
a. Remunerativo (es decir, aportan a la seguridad social) o no;
b. Monto fijo o variable (el mismo para todos o en proporcin del salario);
c. Bonificable (es decir, que se calcula del pago por antigedad) o no.
4.2. La bonificacin por antigedad
En todos los sistemas educativos es reconocida con incrementos en el
sueldo escalonados con el paso del tiempo en ejercicio de la carrera. La forma
de remunerarla, tradicionalmente, ha sido por la va del pago de un adicional
por antigedad.
Si bien este pago intenta reconocer el incremento en el capital humano
del docente tiene el problema que al utilizar la antigedad como parmetro para
medir y remunerar la experiencia se est suponiendo que aumenta con el solo
transcurso del tiempo.
30
Grfico 3. Escala de bonificaciones por antigedad (% del Salario Bruto
Remunerativo)
120
100
80
Antigedad
60
40
20
0
23 46 79 1011 1213 1415 1415 1617 1819 2021 22y
ms
G.C.B.A. BuenosAires Crdoba

Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigenteyMorduchowicz(2002).
No existe una recomendacin terica sobre cmo debe ser fijado el
adicional por experiencia y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
recomienda para el caso de los docentes es de un rango de entre los 10 y los
15 aos. En Ciudad de Buenos Aires (Grfico 3), la bonificacin por antigedad
se incrementa por tramos de alrededor de dos o tres aos hasta alcanzar los
22 de antigedad4.
La estructura de la bonificacin por antigedad o lo que es lo mismo, el
reconocimiento a la experiencia, para el mismo sector se logra para distinta
altura de la carrera y se retribuye en un porcentaje diferente en las distintas
jurisdicciones (Grfico 4).
El hecho que se definen a distintas alturas de la carrera obviamente
tiene consecuencias fiscales. El que el pago de la antigedad mxima suceda
cuatro o cinco aos antes que en otras jurisdicciones (como sucede en CABA)
es un dato importante para un sector cuyo gasto en personal representa el
80/85% del gasto total.
4
DeestacomparacinsurgequelaescaladeremuneracindeantigedaddelaCiudadimplica
unmayorcostodebidoaqueelporcentajemximo(120%)sealcanzadosaosantesqueen
lasprovinciasincluidas.Alavez,alinteriordelaescala,algunosporcentajesderemuneracin
sealcanzantresaosantesqueenelresto(porejemplo,el70%y80%).

31
Grfico 4. Relacin entre Salarios Bruto por Antigedad con respecto al inicial
SalarioBrutosegntramodeantigedad/
200
180
160
Inicial
140
120
100
23 46 79 1011 1213 1415 1415 1617 1819 2021 22y
ms
G.C.B.A. BuenosAires Crdoba
Fuente:DGECEMEGCenbasealalegislacinvigenteyMorduchowicz(2002).
El pago por antigedad no representa linealmente un porcentaje del
salario sino que depende de la estructura de los adicionales y lo que en cada
momento del tiempo la misma jurisdiccin considera base para el clculo de la
misma. Como se puede ver en la tabla siguiente, en el clculo de la base a los
efectos de la bonificacin por antigedad ha habido cambios en el tiempo. Se
puede, as, puede introducir distorsiones entre lo deseado en la norma como
reconocimiento a la experiencia y lo que en la prctica sucede. Esta distorsin
puede suceder en dos dimensiones.
Tabla 10 Porcentaje del salario bruto del maestro de grado con 10 aos de
antigedad base para el clculo de la antigedad.
%delsalariovlidoalosefectivosdel
Perodo
pagoporantigedad(bonificables)
jun1992jun1998 91
jul1998ene2003 86
feb2003oct2005 76
nov2005dic2012 93
ene2013dic2013 80
Fuente:DGECEMEGCenbaseaCopes(2014).
En primer lugar, dado que el salario bruto bonificable (la base de clculo)
cambia a travs del tiempo en cada provincia en cada negociacin paritaria
(como fruto de los adicionales que se negocian y cmo se definen y/o
actualizan y/o consideran en trminos de su liquidacin), entonces la base de
32
clculo cambia dentro de la misma jurisdiccin en el tiempo y por ende se
modifica lo que representa en trminos del salario percibido.
El segundo punto es que hace difcil la comparacin entre provincias. No
todas tienen la misma estructura del salario conformado, es decir no se
bonifican los mismos conceptos, an parezcan ser los mismos componentes o
adicionales del salario bruto. Ciudad de Buenos Aires es la jurisdiccin en la
que menos distorsin se introduce como fruto del mecanismo de conformacin
del salario (Morduchowicz, 2002).
Tabla 11. Diferencia entre la mxima retribucin terica y efectiva de la antigedad.
En porcentajes. Ao 2001.
Provinciade
GCBA Crdoba
BuenosAires
Antigedadalacualsealcanzaelmximo 22 24 24
a.Porcentajemximoterico 120,0 120,0 120,0
b.Porcentajemximoefectivo 102,2 77,2 47,2
ab.Diferencia(enpuntosporcentuales) 17,8 42,8 72.,8
Fuente:DGECEMEGCenbaseaMorduchowicz(2002).
4.3. Los adicionales en el Estatuto Docente de CABA
La cantidad de situaciones y conceptos por los que se puede abonar
pago de adicionales son mltiples. En la medida que se fueron identificando
nuevas necesidades en el sistema educativo se opt por en lugar de formar y
complementar los conocimientos de los docentes por contratar especialistas de
distintas disciplinas para cumplir cada nueva funcin emergente (preceptores,
bibliotecarios, etc.).
En la CABA existen al menos ocho tipos de incentivos comunes a todos
los cargos. Esto incluyen adicionales por tarea (por ejemplo, presentismo) y
otros conceptos como el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID).
4.3.1. Adicionalporpresentismo
El adicional por presentismo tiene por objeto estimular la continuidad en
el esfuerzo a la prestacin del servicio educativo. La existencia si bien
extendida no posee justificativos tericos dado que se trata de un pago por la
presencia fsica, presencia que es indispensable para el cumplimiento de la
tarea.
Sin embargo desde el punto de vista del control del esfuerzo encuentra
justificacin. As, dadas las dificultades en controlar la presencia y al
comportamiento oportunista que pueden tener algunos individuos, es que se
33
desincentiva el ausentismo y se desfavorece el uso de alguna de las licencias
previstas en el Estatuto.
Este tipo de licencias tiene dos costos econmicos: en primer lugar, el
costo de oportunidad por el pago de por ejemplo un da de trabajo cuya
contraprestacin (laboral) no se obtuvo y, por el otro, el costo adicional (que
incluye la gestin administrativa) asociado a la necesidad de contratar un
suplente que depende de la longitud de las mismas y del nivel de gestin.
En el anlisis anterior se ignoran los costos ms importantes, los costos
en trminos del aprendizaje de los alumnos. Las ausencias impactan en el
proceso educativo y afectan la discontinuidad de la tarea frente al aula. Implica
en muchos casos, el de las licencias cortas que no requieren ni permiten
suplencia que el equipo directivo u otros docentes, eventualmente, se hagan
cargo de las tareas del ausente con la consiguiente sobrecarga dado que no
est previsto el pago de horas extras como sucede en otras actividades.
Morduchowicz (2002) destaca la necesidad de desincentivar el
ausentismo justamente como una de las diferencias centrales del mercado
laboral educativo en relacin con otros sectores de actividad donde se generan
discusiones por pagos por productividad.
4.3.2. Adicionalesgenerales
Los pagos en trminos de adicionales no remunerativos (material
didctico) representan entre el 2% y el 3% del salario bruto de un maestro sin
antigedad de jornada completa o jornada simple, respectivamente. Esta suma
se paga igual a todos los docentes con independencia de la cantidad de
alumnos que tienen a cargo y se pagan incluso a docentes en cargos que no
estn al frente de alumnos o que se desempean en la administracin central.
Existe un adicional a nivel nacional que fue creado por Ley N 25.053
como un fondo de compensacin de salarios docentes, el FONID. El monto se
mantuvo constante durante 2013 y fue de $255 para cargos de jornada simple
y de $510 para cargos de jornada completa. El monto es el mismo
independientemente del cargo. As, maestros y directores reciben el mismo
pago por FONID mientras que los supervisores perciben el pago del cargo de
jornada completa.
4.3.3. Adicionalesporfuncionesespeciales
Para aquellos docentes que desempean funciones en determinados
establecimientos se agregan otros adicionales, otros dos para aquellos que
ejercen como miembros de las Juntas de Disciplina o Calificacin y uno para
los supervisores por movilidad. En el caso de los adicionales para maestro en
34
escuelas de recuperacin es (15%) remunerativo y no bonificable con lo cual se
podra deducir que no importa la acumulacin de capital humano en el caso de
estos docentes y que esa experiencia no paga que como seal va en la
direccin de desincentivar la participacin en el sector.
4.3.4. Adicionalesporsituacionespersonales
Finalmente, existen otros adicionales que responden a situaciones
personales del docente; por ejemplo subsidios por matrimonio, pre-natalidad,
natalidad, escolaridad y carga de familia que o siguen las reglas de la
normativa laboral general o, agregan derechos sobre lo ya establecido.
4.4. Los salarios relativos
La estructura de salarios relativos tiene un primer punto de referencia en
la fijacin de los valores ndices y como se percibe la estructura entre ellos; la
relacin de cada cargo con respecto al cargo ndice. Sin embargo, al existir
adicionales que conforman un salario como el descripto en la Tabla 12 las
comparaciones no son directas.
El peso de cada componente va cambiando de acuerdo con el cargo y la
antigedad alterando el salario relativo entre distintos cargos y an para el
mismo cargo dado que la misma tarea puede tener remuneraciones hasta un
60% diferente.
Tabla 12. Conformacin del salario docente
Concepto Caractersticas
SueldoBsico Remunerativo
BonificacinporAntigedad Porcentajequedependedelaantigedad
AdicionalSalarialDocente(Presentismo) RemunerativoyNoBonificable
SumaFijanoremunerativadocente Variablesegncargo(Bonificable)
SumaFijaRemunerativaNoBonificable SegnduracindelajornadayHC
DecretoN483/05
MaterialDidctico NoBonificableynoremunerativo
FONID SumafijaporcargoyHC
De acuerdo con la estructura actual, los salarios de bolsillo de los
docentes se mantienen con variaciones menores hasta los 10 aos de
antigedad en la funcin, y recin en ese momento comienzan a mostrar una
tendencia creciente, fundamentada por el mayor peso del componente del pago
por antigedad.
En julio de 2013, el salario bsico de un maestro de jornada completa
era de $2.850. A este valor se le suman otros $6.720 en concepto de
35
adicionales para llegarr al salario bruto de $9.57 70, que, luego de
e las
dedu s transforrmarn en $8.272 de
ucciones, se e salario de
e bolsillo.
Ese sallario se mantiene
m constante (salvo
( incrrementos salariales
s para
toda
as las cate
egoras y cargos)
c ha
asta que el
e docentee llegue a los 4 ao os de
antig
gedad enn la activvidad, ya que el paago adicio onal por antigedad d se
compensar con
c reduccciones de algunos adicionale go de garanta
es (el pag
mnima).
De estaa forma, cu uando el docente alccance 10 aosa ntigedad en la
de an
activvidad, su salario de e bolsillo ser
s slo 1,5% mayyor que el e que perrciba
apen nas se inicci en la acctividad lo cual es deesalentadoor desde ell punto de vista
del esfuerzo. De la missma forma a, Un doccente con 22 aos de antigedad
perccibe una reemuneraci n 35% su n docente que recin
uperior a un n se inicia y un
33%
% superior a la de un docente co on 10 aoss de antig
edad.
En el caso de funciones directivas, los inc crementos salarialess se
prodducen a laa misma taasa a me edida que el director tiene ms antige
edad.
Conssiderando el salariios de bo olsillo, la remunera
acin quee percibenn los
direcctores se incrementa
a un 26% cuando tiienen 4 a os de anntigedad, 42%
cuanndo tienenn 10 y 90%% cuando alcanzan la antige edad mxiima (22 aos),
siem
mpre en relacin al sa
alario inicia
al.
Grficco 5. CABA
A, Nivel Prrimario. Salario docennte de bolssillo, por cargo
c y ao
os de
antiggedad. Juliio de 2013. En pesos co orrientes.

Fuentte: DGECEM
MEGC en base a Dire
eccin Geneeral de Personal Docente y no Do
ocente
(DGPDyND)MEG GC.

36
4.5. L
Los comp
ponentes del
d salario
o a travs del tiemp
po
Al obseervar la evvolucin del
d salario docente en los lttimos 20 aos
quedda de man nifiesto quee el peso relativo de
e la antig
edad en el
e salario bruto
b
del d
docente se e ha incrementado sustancialm
s mente desde el ao 2006. Estto ha
sido fruto de los cambio os que se han ido produciend
p o en el sa
alario y qu
ue se
encuuentran refflejados en
n la Tabla 13.
1
A medida que crecec la antigedaad, el com mponente de pago por
gedad va ganando peso y lleg
antig ga a repre
esentar el 36%
3 o el 35%
3 del sa
alario
bruto
o del maesstro de jorn
nada simplle o comple
eta, respecctivamentee.
Grficco 6. CABA
A, Nivel Prim
mario. Sala
ario docentte, por carg
go, por com
mponente segn
s
aoss de antigeedad. Julio d de 2013. Peesos corrien
ntes.
Fuentte:DGECEM
MEGCenbaseaDGPDyNDMEGC.
El patr
n ha ido cambiado
c en el tiempo. A moddo de ejemmplo, en el ao
19922 el pago por
p antige edad repre
esentaba e el 24% del salario de un maestrro de
jorna
ada simplee con 10 aos de anttigedad; porcentaje
p que se redujo al 20%
% en
el a
o 2003, suubi al 33%
% en el ao 2006 para estabilizzarse en ese valor.
.
37
Tabla 13. Modificaciones en el salario docente para el perodo 19922013
Se Se
Adic. Adic. Adic. Aumento Aumenta
Adic. Adic. Adic. Salario Material deroga deroga
Sueldo NRNBa RNB Adicional Aporte
Aumento RNB NRNB RB Mnimo Didctico unAdic. unAdic.
Bsico RNB aRB RB Personal
Ao delndice RNB NRB
1992 s
1993
1994
1995
1996
1997
1998 s
1999
2000
2001 s
2002 s
2003 s s
2004 s s s
2005 s s s s s s
2006 s s s
2007 s s s s
2008 s s s s
2009 s s s s
2010 s s s s
2011 s s s s
2012 s s s s s
2013 s s s s s
Nota: R: remunerativo; NR: No Remunerativo; B: Bonificable; NB: No Bonificable.
Fuente: DGECE-MEGC en base a Copes (2013).
38
Grficco 7. CABAA, Nivel Prim
mario. Partticipacin de los comp
d ponentes deel salario bruto,
b
maesstro de jorn
nada simplee con 10 aos de antigedad.
Fuentte:DGECEM
4.6. L
La evoluc
cin del sa
alario doce
ente
El salarrio docente
e experimeent continuos aumentos en loss ltimos aos,
a
tanto
o en trm minos nom minales coomo en trminos
t r
reales. De
esde 2004 4, el
incre
emento del salario do ocente fue
e, en promedio, del 23%
2 anual para el sa
alario
bruto
o y del 26%% anual paara el caso
o del salario
o bsico.
Los ma ayores incrrementos porcentual
p les interan
nuales del salario b
sico
se vverifican en
n los aoss 2006 y 2012. En 2005 un ma aestro de jornada simple
a un salarrio bsico de $246,3
tena ue se incrrementa a $488,8 all ao
38, cifra qu
siguiente. En esos
e mism
mos aos, el
e salario bruto,
b para un maestro con 10 aos
de a antigedad d era de $895,62 y de $1.212,96, respectivam
r mente, lo que
repreesenta un aumento deld 35% (eel mayor inccremento desde
d 200
04).
En los ltimos
3 aos
a (2011 a 2013), el incremeento interannual del sa
alario
nom
minal fue de el 26% parra el salarioo bruto y del
d 25% pa ara el bsicco; en trm
minos
reale
es, el salarrio aumentt 27,6% y 29,4% se egn se coonsidere el salario b sico
o bru
uto, respecctivamente e. Cabe ac e clculo del salario
clarar que el o real se re
ealiz
conssiderando el ndice e de Pre ecios al Consumid dor (IPC) que pu ublica
mennsualmente e el Institutto Nacional de Estadstica y Ce
ensos (IND DEC).
39
Grficco 8. CABA,, Nivel Prim
mario. Salarrio bsico y bruto, maeestro de jorn
nada simplle con
10 a gedad, en pesos corrientes.
os de antig
Nota: el salario real

r fue calcculado deflacctando el saalario nominal por el nd
dice de Preccios al
Consumidor(IPC))delINDEC.
Fuentte:DGECEM
4.7. L
Los salariios relativ
vos
El cargo o de directoor puede suponer
s unn ingreso hasta
h un 10
00% superrior al
del ssalario iniccial (sin antigedad) de un doccente de jo
ornada simple, y hastta un
76%
% en jornad da completa a.
Para unna misma antigeda ad y dediccacin jornnada simplle, el carggo de
direcctor percib
be un 40% % ms de remuneraccin que el e docente. El porcentaje
ante duce al 30% en el ca
erior se red ompleta. Cabe mencionar
aso de la jjornada co
tamb bin que para
p el caso de la dedicacin
d n jornada simple,
s el director con
c 7
aoss de antigedad perccibe una remuneracin equiva alente a la de un doccente
con 22 aos de e antiged
dad.
Asimismmo, un direector con 10
1 aos de
e antiged
dad percibe
e un salario de
bolsillo igual a un maesstro de jorrnada completa con 22 aos de
d antigeedad,
mien s ingreso es 30% superior al de uno con 10 aos de antigedad
ntras que su
y un 14% inferrior al de un supervisor.
En el caso
c de lo
os supervissores, la remunerac
r cin puede e ser hastta un
300%% superiorr al docente de jornaada simple e y 100% respecto deld docentte de
ada completa. Al con
jorna nsiderar el salario a igual aoss de antigedad (a partir
p
de los 10 aos),
a el cargo de e supervisor percibe, en promedio,
p una
remuuneracin de un 49% d jornada completa y del
% superior a la de un docente de
14%% en relaci
n con el director
d de jornada coompleta. Estos
E porceentajes son del
40
178% y 98% respecto de los cargos de docentes y directores de jornada
simple, respectivamente.
Grfico 9. CABA, Nivel Primario. Salario de bolsillo respecto del salario docente inicial,
por tipo de jornada, cargo y aos de antigedad. Julio de 2013. En porcentajes.
A.Jornadasimple B.Jornadacompleta
300% 125%
250% 100%
200%
75%
150%
50%
100%
50% 25%
0% 0%
4 7 10 12 14 16 18 20 22 4 7 10 12 14 16 18 20 22
Maestro Director Supervisor Maestro Director Supervisor

Fuente:DGECEMEGCenbaseaDGPDyNDMEGC.
4.8. Salario docente y salario promedio de la economa
Al observar la evolucin del salario docente en relacin con el ingreso
medio de los ocupados y asalariados para el perodo marzo 2009 a julio de
2012 (ltimo dato disponible) se observa que el salario de un maestro de grado
de jornada simple, con 10 aos de antigedad, creci 96% entre marzo de
2009 y julio de 2012 y se ubica por encima de los ingresos medios de los
ocupados plenos, los asalariados y los ocupados plenos de edad entre 25 y 34
aos y es inferior al de los ocupados en el sector Enseanza.
En el perodo 2009-2012 el ingreso de los docentes (jornada simple con
10 aos de antigedad) fue, en promedio, 6% superior al de los ocupados
plenos, 11% superior al de los ocupados plenos de edad entre 25 y 34 aos y
5% superior al de los ocupados asalariados. Asimismo, fue 10% inferior al
ingreso promedio de los ocupados en el sector Enseanza.
Al comparar las remuneraciones por hora de los trabajadores en relacin
con las de los maestros de la CABA se observa que lo percibido por los
maestros ha sido mayor a lo largo de todo el perodo considerado. As, os
ingresos por hora de los maestros de jornada simple, fueron, en promedio,
62%superiores a los de los ocupados plenos, 59% superiores a los de los
ocupados plenos de edad entre 25 y 34 aos, 63% mayores a los de los
ocupados asalariados y 73% mayores a los de los trabajadores ocupados del
sector Enseanza.
41
Grficco 10. CABAA. Evoluci
n de la rem
muneracin
n por hora, en pesos ccorrientes, d
de los
maesstros y otro
os ocupadoss. Aos 20092012
Nota:elclculod
delasremun neracionespporhorase realizdividiendoelpaggomensual porla
cantid
dad de horaas reloj mensual trabajado. En el caso de loss ocupados plenos, ocupados
asalariadosyocu
upadosdelsectorEnseanzasesupu usounajorn nadalaboral diariade8 horas
mientrasqueen elcasodelo osmaestros dejornada simpleseco onsiderunaajornadasemmanal
5horascted
de35 draqueequivalena26,25horasrelojjsemanales(5,25horasrelojdiarias)).
Fuentte: DGECEMMEGC en base
b a DGPDDyND MEEGC y Direcccin Generral de Estud
dios y
Estad
dsticasLaboralesMinissteriodeTrabajoEmpleo
oySeguridaddSocialdelaaNacin.
De la misma
m form
ma, las diferencias entre las remunera aciones dee los
mae estros de la
a CABA y otros
o grupoos de traba
ajadores se mantuvie eron con p
pocas
oscillaciones desde
d 20009. En estte perodoo hubo dis stintas tendencias. Entre
E
20099 y 2010 los maestrros de jorn nada simple fueron el e grupo de
d trabajaddores
que recibi un menor aumento porcentual de sus salarios, con 11,9% % de
emento. Es
incre sta situacin se revie
erte en el ao 2011 cuando los maestros, de
jorna
ada simple e y completa, recib bieron 32,6 6% y 33,8 8% de au umento en n sus
salarios, respeectivamentte, convirttindose as
a en el grupo
g de ocupados que
expeeriment ele mayor incremento salarial en comp paracin con
c los de
ems
gruppos (ocupaados plenoss, asalariados y traba ajadores de
d la enseanza).
En el a
o 2012, lo
os maestroos volviero
on a tener incrementtos inferiorres a
los del resto de los ocupados.
o Cabe de estacar, sin
s embarg go, que estos
e
incre
ementos (n nominales)) fueron muy superio
ores a la ta
asa de infla
acin calcu
ulada
a pa
artir del IPC
C del INDE
EC.
42
Grficco 11. CAB
BA. Increm
mentos interranuales de
d las remu
uneracioness corrientees, en
porccentajes. Aos 201020
012.
Fuentte: DGECEMMEGC en base

b a DGPDDyND MEEGC y Direcccin Generral de Estud
dios y
Estad
dsticasLaboralesMinissteriodeTrabajoEmpleo
oySeguridaddSocialdelaaNacin.
5. U
Una agen
nda para el debatte
A pesar de lo te entadora queq suenaa el considderar en cada
c discuusin
parittaria solo la cuestin
n salarial, la realidad es que la estructura
a salarial no
n es
el nico aspecto que ro odea a la cuestin docente. Es tan s lo una de e las
dimeensiones a tenerse en e cuenta.
Slo en n el anliisis salariaal existe una multiiplicidad ded aspecto os a
aborrdar: Qu valor corrresponde al bsico que atrae a la profe esin y permite
un nnivel de vida razona able desde e el inicio
o de la caarrera?; C
Cules son n los
concceptos que se sup pone remu unera el salario:
s soon las caalificaciones, la
expeeriencia, el e nivel ded respon nsabilidad, la estru uctura de los siste emas
educcativos o hay alguna otra? Discutir
D cad
da concep pto implica
a discutir como
c
seaala Morducchowicz (2 2002) la cobertura
c del valor de la fuerrza de trabajo,
hastta cuestion nes tales como la relacin alumnos/d
a ocentes, la evolucin y
maggnitud de la a demanda a educativva, cantidaad de horaas tericas y efectiva
as de
trabaajo, la disponibilidad
d de recurrsos fiscales, la evo olucin y magnitud
m d la
de
proppia oferta de maestros y adiccionales y dems beneficios
b no monettarios
entree ellas el r
gimen dee licencias.
Por su parte, en el
e intento de
d recomp poner las remunerac
r iones y annte la
escaasez de reccursos, se fueron creeando pagos adicion nales a los salarios. E
Estos
adicionales ca ambian la a estructura y su variacin final dep pender de d la
interractuacin de: a) la posicin que
q ocupe
en los mae estros en cada rang go de
antiggedad y en
e la carg ga horaria tipificada en la grilla
a de remuuneracin; b) la
propporcin en que particcipan los conceptoss no bonificcables den ntro del b sico
amp pliado.
43
El actual diseo de carrera docente slo permite que el docente
ascienda a otros puestos que lo alejan del aula; el modo de acceso a un cargo
superior fomenta el credencialismo y la acumulacin de aos; dentro del mismo
cargo, la nica diferencia en la remuneracin entre los docentes es la
antigedad o adicionales ligados a situaciones personales; el rgimen salarial
est desvinculado de las actividades desarrolladas en las escuelas; y los
adicionales existentes slo contribuyen a distorsionar la pirmide. Sin embargo,
los docentes tienen otros beneficios no salariales muy particulares como
mayores perodos de vacaciones, y mayor estabilidad laboral.
Por lo que se ha sealado es muy difcil de comprender los incentivos
subyacentes para alguien que pretenda entrar a la docencia. Hace algunos
aos Morduchowicz (2002) sintetizaba la complejidad que reviste entender
cmo interactan actualmente bonificaciones, adicionales y antigedad cuanto
le contestaba alguien que comienza la docencia (Anexo I).
Las negociaciones paritarias deben alimentar la discusin nacional sobre
cmo lograr atraer, retener y desarrollar la buena docencia en nuestras
escuelas. Este objetivo no es de tarea fcil. Sera un error considerar
soluciones simplistas como el inmovilismo o la idea de sacar ya a decenas de
miles de docentes y reemplazarlos por otros profesionales que supuestamente
contaran con las competencias y disposicin necesarias para ensear.
Por ejemplo, hay consenso en sealar que la formulacin de propuestas
de una estructura salarial docente debera contemplar que el sistema de
remuneraciones: a) provea incentivos por mayores niveles de conocimiento,
pericia pedaggica y perfeccionamiento que tiendan a renovar sus
conocimientos en su campo de accin; b) estimule la retencin de
profesionales con mayor experiencia; c) contemple alguna/s medida/s de carga
de trabajo y; d) aliente a los docentes de mayor mrito.
Cualificar la formacin y servicio de los docentes es un tema a traer al
debate. Los intentos de estos ltimos aos por transformar la calidad de la
formacin de las carreras de pedagoga: Son suficientes? Los soluciona la
instalacin de un examen obligatorio de habilitacin profesional que deban
rendir y aprobar los futuros profesores? Esta cuestin parece tan importante
como la generacin de una mejor oferta de formacin en servicio, que se haga
cargo de las necesidades de actualizacin pedaggica y curricular que poseen
hoy los casi 80 mil docentes frente al aula.
El patrn de crecimiento en la carrera tiene varios significados para los
docentes ya que implica oportunidades de progreso, tanto dentro como fuera
del aula, as como enfoques escalonados que permiten obtener la titularidad.
44
Cada fase de crecimiento viene con cambios en las responsabilidades de los
maestros, las expectativas, los soportes, y las recompensas.
Por lo tanto, la estructura salarial debera ser coherente con ese diseo y
reflejar el plan de compensaciones monetarias a los miembros individuales del
grupo de empleados que la conforman.
Transformar la carrera docente es la piedra angular para garantizar una
docencia de alta calidad. Si bien no se puede negar la importancia de un piso
salarial bsico como un punto de partida indispensable, es necesario proveer
un desarrollo profesional, formacin en el lugar de trabajo y patrones de
crecimiento en la carrera que guarden relacin con la tarea a encarar.
45
6. Bibliografa consultada
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7. Normativa citada
LeyN14.473ymodificatoriasEstatutodelDocente
Ordenanza N 40.593 y modificatorias Estatuto del Docente de la Ciudad Autnoma de
BuenosAires
LeyN10.579ymodificatoriasEstatutodelDocentedelaProvinciadeBuenosAires
LeyNacional20.744ymodificatorias
Ley N 4.109 que tiene por objeto regular el sistema de clasificacin docente y la
reorganizacindelasjuntasdeClasificacin
48
LeyCABAN471ymodificatoriasLeydeEmpleoPblicodelaCiudadAutnomadeBuenos
Aires
LeyNacional25.864180dasdeclase
LeyN25.053FondoNacionaldeIncentivoDocente
DecretoN611/86ysusmodificacionesReglamentacindelEstatutoDocentedelaCiudad
AutnomadeBuenosAires
DecretoN483/05SumaFijaRemunerativaNoBonificable
8. Anexo I
Durante su primer ao le abonarn un poco ms de $420, de los cuales $60
corresponden a la distribucin de un Fondo Nacional integrado por un impuesto que
fue derogado, as que en principio slo son seguros $360, de los cuales slo $254 sern
relevantes para su futura jubilacin y su SAC, porque el resto son sumas fijas, que en
realidad no lo son porque varan, pero igual no cuentan para el sistema previsional, ni
la obra social ni su aguinaldo (en realidad, algunas s, otras no). Como sea, no
correspondera preocuparse porque esto es igual para todos los cargos, a menos que
alcance el cargo de supervisor, momento a partir del cual le pagarn una suma (ahora
s) fija en concepto de movilidad, que depender del sueldo de los maestros de grado de
jornada completa... y esa movilidad a pesar de que no corresponde s ser tenida en
cuenta para su jubilacin y su SAC. Luego de 22 aos de trabajo le corresponder un
120% de sueldo ms alto que al inicio de la carrera, pero slo recibir efectivamente
un 102,8% ms. Si opta por trabajar en la escuela de recuperacin, de discapacitados,
etc., le deberan abonar un salario un 15% ms alto que si ejerce en una escuela sin
dificultades, pero en la mano slo ver un incremento del 8,8%, adems, a medida que
pase el tiempo recibir un porcentaje menor, pero slo hasta los 22 aos, momento a
partir del cual recibir siempre el 4,4%. Si nunca compra material didctico tampoco
tiene que preocuparse ya que de todos modos recibir una compensacin anual por ese
concepto; si se ausenta un da, le descontarn un 6% de su salario, pero si se ausenta
un segundo da no le descontarn nada ms; adems, si esa ausencia mensual la tiene
dentro de 20 aos, slo le descontarn el 3%...
Fuente:Morduchowicz(2002)
49
Pontificia Universidad Catlica Argentina
Santa Mara de los Buenos Aires
Facultad de Ciencias Econmicas

Escuela de Economa Francisco Valsecchi
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N 3: Gonzlez Fraga, Javier A., La Visin del Hombre y del Mundo en John M.
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N 4: Saporiti de Baldrich, Patricia A., Turismo y Desarrollo Econmico, Abril de 2006.
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Capitales en la Argentina, Septiembre de 2013.
N 44: Montoya, Silvia, y Volman, Vctor. Cules son los determinantes de la calidad
Educativa en la Ciudad de Buenos Aires? Los ndices de Calidad y Equidad
Porteos, Enero de 2014.

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Pontificia Universidad Catlica Argentina

Santa Mara de los Buenos Aires

Carrera docente en la Ciudad de

Una mirada desde los incentivos

Silvia Montoya y Vctor Volman

Facultad de Ciencias Econmicas

* Profesora e Investigadora de la Pontificia Universidad Catlica Argentina (UCA).

G.C.B.A. BuenosAires Crdoba

Nota: el salario real

Maestro Director Supervisor Maestro Director Supervisor

Fuentte: DGECEMMEGC en base

Facultad de Ciencias Econmicas

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N 41: Preziosa, Mara Marta y Lucchetta, Camila, La enseanza de la tica de los

N 42: Preziosa, M. Marta, Daz Arbura, M. Cecilia y Martiarena, Ana C.

N 43: OConnor, Ernesto. Una Explicacin para la Tendencia Estructural de Fuga de

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