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PESQUISA TERICA

A nova gerao de polticas sociais no contexto

europeu: workfare e medidas de ativao

Liliane Moser
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

A nova gerao de polticas sociais no contexto europeu: workfare e medidas de ativao

Resumo: Este artigo problematiza, no mbito dos estados-naes que constituem a Unio Europeia, a configurao de uma nova gerao
de polticas sociais governadas pela lgica da ativao, voltadas prioritariamente para a insero das pessoas no mercado de trabalho.
Para tanto, realizou-se uma reviso de literatura com base em autores europeus que analisam a temtica a partir de transformaes
ocorridas em seus sistemas de proteo social. Constatou-se que essa lgica rene uma srie de caractersticas que, entre outras, vo
fundamentar programas, projetos e aes marcados por contedos disciplinadores, punitivos e baseados em contrapartidas em relao
aos benefcios recebidos.
Palavras-chave: Polticas sociais. Ativao. Workfare. Mercado de trabalho.

The New Generation of Social Policies in the European Context: Workfare and Activation Measures
Abstract: This article analyzes the configuration in the nation sates that constitute the European Union of a new generation of social
policies governed by the logic of activation, aimed predominately at the insertion of people in the labor market. It reviews articles by
European authors who analyze the transformations that have occurred in social protection systems in these countries. It found that this
logic combines a series of characteristics that support programs, projects and actions marked by their disciplinary and punitive content
and which require recipients to offer counterparts for the benefits received.
Key words: Social policies. Activation. Workfare. Labor market.

Recebido em 14.10.2010. Aprovado em 03.02.2011.

R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 68-77, jan./jun. 2011

 A nova gerao de polticas sociais no contexto europeu: workfare e medidas de ativao
Introduo
A partir dos anos 1990, na Unio Europeia em par-
ticular, ocorreram e vm ocorrendo variadas transfor-
maes sociopolticas, econmicas e culturais que afe-
tam os diferentes sistemas de proteo social (nacio-
nais e supranacionais), iniciando pragmtica e
programaticamente a configurao de uma nova
gerao de polticas sociais, denominadas de ativas,
de ativao. Tais polticas fazem parte do processo
de desestruturao de um modelo de proviso o
welfare para a construo de um novo modelo de
regulao estatal o workfare partidrio de uma
racionalidade de retribuio expressa na
obrigatoriedade de participao dos cidados em me-
didas de ativao voltadas ao mercado de trabalho1.
Aprofundar a discusso das polticas sociais exige
considerarmos os contextos internacional e transnacional,
uma vez que, conforme Santos (2000, p. 33),
[...] os Estados e as sociedades nacionais so cada
vez mais densamente integrados em espaos
supranacionais donde dimanam modelos, directivas,
orientaes que tendem a ter um peso cada vez mai-
or na conformao das polticas nacionais.
O autor est fazendo referncia s orientaes
das agncias multilaterais, entre elas os ditames do
Consenso de Washington, que ficou conhecido por
um conjunto de princpios condutores da economia,
da sociedade e dos Estados Nacionais, acordados
pelos pases desenvolvidos, em meados da dcada
de 1980, e foram transformados numa ortodoxia pla-
netria, difundida e imposta pelas instituies finan-
ceiras multilaterais, nomeadamente o Fundo Mone-
trio Internacional e o Banco Mundial (SANTOS,
2000, p. 33). No domnio do social, o Consenso de
Washington decretou:
O fim do Estado-Providncia2, a passagem do welfare
para o workfare, a privatizao da segurana social,
sobretudo nas reas das penses, a reduo das
responsabilidades do Estado s chamadas medidas
compensatrias, polticas sociais residuais destina-
das a minorar as formas mais extremas de
vulnerabilidade e de excluso social, as que pem
em causa a prpria sobrevivncia fsica dos que so
por elas atingidos (SANTOS, 2000, p. 34).
A fora planetria desse consenso imps-se em
todo o mundo, em pases menos desenvolvidos e em
desenvolvimento, atravs das chamadas polticas de
ajustamento estrutural. Como exemplos de pases que
sofreram o maior impacto programtico do Consen-
so de Washington, na Europa, podemos citar o caso
de Portugal e, recentemente, a Grcia, e, na Amri-
ca Latina, destacam-se o Chile e o Brasil.
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Diante do emprego cada vez mais descontnuo e
precrio, mesmo em pases do Norte Europeu, em
que o padro do pleno emprego foi referncia, acen-
tuam-se os efeitos do capitalismo globalizado. Na
Europa, estes se manifestam pelos processos de
reestruturao industrial junto com o envelhecimen-
to demogrfico, produzindo nos sistemas de empre-
go crises mais ou menos profundas que se revelam
no aumento do desemprego de longa durao e na
generalizao de precariedades e descontinuidades
laborais. Para Hespanha (2002, p. 3), o agravamen-
to do risco social na actualidade relaciona-se com o
aparecimento de novos factores de incerteza e de
imprevisibilidade que reduzem inelutavelmente a ca-
pacidade de resposta dos governos e das instituies
de proteco social.
Diante dos riscos, as polticas de emprego e as pol-
ticas sociais tornaram-se prioridade na Europa, buscan-
do o aumento e a melhoria da qualidade dos empregos,
bem como o combate excluso e a promoo da in-
sero social e da igualdade de oportunidades.
Nessa direo, as polticas ativas de emprego, a
fim de garantir a insero social, representam, se-
gundo Hespanha (2002, p. 5, grifos do autor), preci-
samente, um novo tipo de abordagem nas polticas
sociais conotadas com a passagem de um Estado-
Providncia passivo para um Estado-Providncia
activo, fazendo emergir um problema novo, com
questes ticas e polticas especficas, produzidas pela
obrigatoriedade de retribuio dos benefcios recebi-
dos do Estado atravs de uma postura ativa, na sua
maioria relacionada procura de um trabalho.
Para Silva (2002, p. 70), a crise do Estado de bem-
estar social, aliada a uma questo moral, explica a
transio desse Estado:
At meados dos anos 90, o diagnstico da crise do
Estado de bem-estar social ancorava-se em dois
elementos: a crise financeira e a decadente eficin-
cia econmica e social. A partir da segunda metade
da dcada de 1990, um novo argumento surge com
fora suficiente para introduzir profundas mudan-
as no Estado de bem-estar social. Este novo argu-
mento est assentado sobre um questionamento
moral: justo que as pessoas recebam do Estado
sem trabalhar? a resposta negativa a essa ques-
to que demarca a transio do Estado de bem-
estar social passivo para um Estado de bem-estar
social ativo.
O autor ressalta que a crise do Estado-Providn-
cia apresenta uma dimenso moral e social, e que
um Estado-Providncia ativo deve garantir aos mais
pobres o trabalho, a manuteno de uma estrutura
familiar estvel e a frequncia regular escola. Di-
ante disso, as polticas sociais precisam superar as
prticas compensatrias voltadas aos desemprega-
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dos e propor novas aes visando manter os traba-
lhadores em atividade, atravs: da criao de novos
empregos, independentemente de sua natureza, do
aumento da empregabilidade dos desempregados e
da atribuio a estes de ocupaes teis.
Ao valorizar a ideia de insero por meio do em-
prego, as polticas sociais transfiguram-se de passi-
vas em ativas, e, num Estado-Providncia ativo,
a participao no mercado de trabalho vista como
indissocivel do processo de insero social na soci-
edade moderna.
A ativao das polticas sociais no enfren-
tamento ao desemprego e excluso social
no contexto europeu
Entre as consequncias produzidas pelo enfraque-
cimento da condio salarial, pode-se enumerar, se-
gundo Hespanha (2004), as que incidem sobre o Es-
tado-Providncia, situadas num contexto social e eco-
nmico amplo, e que ajudam a compreender a que
situaes as polticas ativas vieram responder: 1) a
incapacidade de resposta das polticas passivas (com-
pensatrias) em face de um nmero crescente de
indivduos persistentemente marginalizados; 2) o cres-
cimento da despesa pblica com as polticas sociais;
3) a armadilha da dependncia e a cultura de de-
pendncia, necessitando legitimar o Estado-Provi-
dncia perante os contribuintes; 4) a inadequao dos
instrumentos e de ajudas s necessidades dos indiv-
duos; e 5) a presso das concepes neoliberais e
conservadoras sobre a responsabilidade do Estado,
da sociedade civil e do mercado.
Com nfase, a partir dos anos 1990 na Europa,
expresses como polticas ativas do mercado de tra-
balho, ativao das despesas passivas e empre-
gabilidade passaram a ser palavras mestras da agen-
da poltica da Unio Europeia e, em diversos graus,
das polticas do emprego e da luta contra a pobreza
nos Estados-Membros.
Diversos autores, entre eles Caleiras (2004),
Hespanha (2002), Laville (2000) e Silva (2004), apon-
tam a reunio do Conselho Europeu, realizada em
Luxemburgo no ano de 1997 conhecida como o
Conselho ou a Cimeira do Luxemburgo como pro-
pulsora das diretrizes adotadas por parte dos Esta-
dos-Membros da Unio Europeia na direo de uma
nova gerao de polticas do mercado de trabalho,
assentadas no conceito de ativao, aprovadas for-
malmente por esse Conselho no documento das Li-
nhas Diretivas para o Emprego.
Segundo Laville (2000), a transio de medidas
passivas para medidas ativas faz parte das recomen-
daes da Unio Europeia, convidando os Estados-
Membros a aumentarem de forma significativa o
nmero de pessoas que se beneficiam de medidas
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ativas destinadas a melhorar a sua empregabilidade.
Para este autor, no campo do emprego, a importn-
cia assumida pelas polticas ativas a manifestao
presumida da impotncia e ineficcia das polticas
macroeconmicas na luta contra o desemprego, vol-
tando-se a luta principalmente para os governos e
para as polticas do mercado de trabalho. No campo
das polticas sociais, as medidas de ativao teste-
munham que esto sendo postas em causa as for-
mas tradicionais de ao social, considerando-se que
a ajuda monetria, mesmo na forma de direito a um
rendimento mnimo, no suficiente para combater
as situaes de excluso social.
Para Caleiras (2004), o cenrio agravou-se nas
duas ltimas dcadas; com o escasseamento da ofer-
ta de emprego, o desemprego estrutural e persisten-
te transformou-se num fenmeno resistente s polti-
cas econmicas tradicionais. Diante da ausncia de
emprego, a subsidizao tem compensado os rendi-
mentos perdidos; porm, a durao do subsdio dei-
xou de ser suficiente para cobrir todo o perodo de
desemprego e a despesa pblica atingiu valores sig-
nificativos.
A situao tanto mais problemtica quanto pen-
sarmos que as sociedades salariais sempre fizeram
assentar no emprego a principal via para a inclu-
so social. Perante este quadro, o Estado-Provi-
dncia, em alegada crise ideolgica e financeira,
tem vindo a substituir a lgica passiva de
subsidizao por atitudes mais activas de
(re)insero de desempregados, ou seja, por polti-
cas activas de emprego (CALEIRAS, 2004, p. 9,
grifos nossos).
Essa substituio de uma lgica passiva para uma
mais ativa em torno do emprego tem-se expressado
na Europa atravs da promoo de novos empre-
gos, principalmente no denominado terceiro setor,
no domnio da economia social ou solidria, bem
como por meio do aumento da empregabilidade, a
partir da promoo da formao e da requalificao
dos desempregados, ou tambm mediante a impu-
tao a estes de ocupaes (socialmente) teis, em
uma lgica de retribuio, pela via do trabalho, s
ajudas recebidas pelo Estado.
Conforme Silva (2004), em 1994 a Organizao
para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE), em seu Jobs Study, fazia a apologia das
polticas ativas do mercado de trabalho em
contraposio s chamadas polticas passivas de apoio
ao rendimento. De acordo com esse estudo, os gas-
tos pblicos voltados ao mercado de trabalho deveri-
am ser divididos em medidas ativas e passivas. As
aes ativas compreenderiam um amplo conjunto de
polticas endereadas a melhorar o acesso do desem-
pregado ao mercado de trabalho, s ocupaes e ao
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desenvolvimento de habilidades a ela relacionadas,
assim como subsdios ao emprego. As medidas pas-
sivas cobririam os gastos com benefcios aos desem-
pregados e programas de aposentadorias do traba-
lhador (CHAHAD, 2003).
Algum tempo depois, em 1997, como resultado
da reunio em Luxemburgo, a Unio Europeia lana
as propostas da chamada Estratgia Europeia para o
Emprego (EEE) em que a ativao desempenha
papel fundamental, pois:
Estas propostas partiram de uma crtica clara aos
instrumentos tradicionais de apoio ao rendimento,
tambm chamados de polticas passivas, que se
limitam a assegurar os meios de subsistncia ime-
diatos, mas no garantem, e at em certos casos
desincentivam, o regresso a um emprego remune-
rado (SILVA, 2004, p. 2).
Com base em dados dos Estados-Membros3 so-
bre investimentos nas polticas passivas e nas polti-
cas ativas, a Comisso Europeia tem orientado os
pases a realizarem investimentos na direo da lgi-
ca da ativao das polticas sociais. Em 2001, esse
enfoque era explcito em publicao4 do Ministrio
do Trabalho e Solidariedade de Portugal, na qual o
ento ministro Paulo Pedroso destacava as marcas
da nova gerao de polticas sociais, enfatizando a
dimenso ativa destas e seu vnculo com o campo
da empregabilidade.
Uma das marcas fundamentais da nova gerao de
polticas sociais [...] o facto de incluir uma forte
componente de polticas sociais activas. Activas
porque se baseiam na ideia de que no possvel
promover a verdadeira incluso das pessoas em
risco ou situao de excluso se esta no passar
pela sua efectiva integrao em instncias fulcrais
de participao na vida social como o campo da
empregabilidade (PEDROSO, 2001, p. 11).
Com um mercado de trabalho em contrao
deixando de fora grande parte dos que procuram
emprego , tende a acentuar-se uma lgica poltico-
discursiva que culmina por orientar polticas e aes
e transfere do social para o individual a responsabili-
dade pela insero profissional dos desempregados,
exemplificada pela tal empregabilidade.
Isto , tende a procurar-se nas virtudes individuais
e nas qualificaes de cada um as razes pelas quais
alguns so empregveis e outros no, as razes
pelas quais uns conseguem empregar-se e outros
no. nesse sentido que o conceito de
empregabilidade tem vindo a ganhar importncia
no discurso poltico e acadmico. Mas esse senti-
do torna-se redutor ao ser confinado escala do
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indivduo. Porque, se por um lado, escamoteia as
dinmicas plurais, complexas e turbulentas do mer-
cado de trabalho, por outro, parece responsabilizar
em exclusivo o desempregado pela sua prpria con-
dio, de tal forma que pode inclusivamente vir a
ser estigmatizante (CALEIRAS, 2004, p. 8).
Nos anos que se seguiram aps 1997 na Europa,
as questes relacionadas a quantidade, qualidade e
acesso ao emprego agravaram-se, como apontam os
dados da Comisso Europeia, se forem considerados
aspectos como estes: o enorme volume de desem-
pregados em contraponto com a baixa taxa de em-
prego; a persistncia do desemprego estrutural de
longa durao; a precarizao dos vnculos laborais
e a dificuldade de acesso ao emprego por parte de
segmentos especficos, como os menos habilitados,
os mais velhos ou as mulheres.
Ao longo do ano 2000 aconteceram duas reuni-
es do Conselho da Unio Europeia, conhecidas como
a Cimeira de Lisboa (Portugal) e a Cimeira de Nice
(Frana), e que se tornaram marcos na adoo de
novas estratgias no enfrentamento ao desemprego,
pobreza e excluso na Europa. A partir da Cimei-
ra de Lisboa, em maro daquele ano, foi delineada
uma estratgia global de luta contra a excluso e de
regresso ao trabalho, considerado este como a prin-
cipal via para a incluso, particularmente dos grupos
mais desfavorecidos (CALEIRAS, 2004, p. 9). Dan-
do seguimento a essa estratgia5, a Cimeira de Nice,
realizada em dezembro de 2000, define a interaco
dinmica entre a poltica econmica, a poltica social
e a poltica de emprego como o cerne da nova agen-
da social da Unio Europeia, num reconhecimento
bvio da necessidade de fazer evoluir o modelo soci-
al europeu.
A luta contra o desemprego e a excluso dei-
xou de ser vista apenas como um problema de
equilbrio econmico. Passou a ser vista tambm
como um desafio no combate aos fatores de risco
da coeso social, transformando coeso scial
em uma palavra mgica, tornando-se o que
Hespanha (2002) chama de lxico obrigatrio dos
documentos e das declaraes presentes no dis-
curso poltico europeu.
A problematizao das noes de workfare e
ativao
Se a ativao das polticas sociais tornou-se o
princpio orientador das aes estatais, importa
compreender as definies que circundam essa
noo. Para Laville (2000, p. 141), partindo da
experincia francesa, o conceito de ativao per-
manece vago e abarca dispositivos e prticas mui-
to diferentes, conforme os pases.
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Os contedos das medidas de activao no se re-
sumem, necessariamente, reinsero no trabalho,
podendo tambm englobar as reas da insero pela
educao, a habitao, a sade, a cultura ou, dito
por outras palavras, todo um conjunto de proces-
sos de socializao que permitem ao indivduo man-
ter um vnculo sociedade (LAVILLE, 2000, p. 141).
Conforme este autor difcil comparar as polti-
cas de ativao sem levar em conta o que ele chama
de coerncia societal de cada pas, pois essas pol-
ticas e suas modalidades de aplicao remetem para
diferentes concepes ideolgicas quanto articula-
o de direitos e responsabilidades entre a sociedade
e os seus membros mais pobres.
Por outro lado, Silva (2004, p. 2) parte do concei-
to de ativao tal como este aparece nas propostas
da Comisso Europeia e nas decises ou orientaes
aprovadas pela Unio Europeia:
Defino como activao um conjunto de aces que
tm por finalidade aumentar o grau de empre-
egabilidade do beneficirio de uma prestao soci-
al, atravs da sua articulao organizada com uma
oferta de emprego ou de formao, ou qualquer
outro tipo de medida activa (conselho, orientao
profissional, reabilitao sociopsicolgica, traba-
lho voluntrio).
Na definio adotada pela Comisso Europeia,
evidencia-se a diferena entre os dois entendimen-
tos de ativao e ressalta-se a nfase dada
empregabilidade e, consequentemente, a insero no
mercado de trabalho. Nessa concepo, conforme
Silva (2004), incluem-se os beneficirios de regimes
de assistncia social no contributivos (no caso
beneficirios de rendimento mnimo, subsdio social
de emprego, subsdio de invalidez etc.), bem como os
de regimes contributivos ou de seguro social (os que
recebem subsdio de desemprego, penses etc.).
Essa concepo, por sua vez, no contempla me-
didas que se destinem a favorecer a insero sem vi-
sar o mercado de trabalho ou que no estabeleam
ligao com o recebimento de prestaes sociais (SIL-
VA, 2004, p. 3), ou seja, esto voltadas prioritariamente
para a insero via mercado de trabalho dos que rece-
bem algum tipo de prestao social.
Hespanha (2004) destaca as diferentes origens e
diferentes orientaes que cercam a noo de ativa-
o. O autor enumera desde as polticas ativas de
emprego surgidas na Sucia nos anos 1950, orienta-
das para o investimento em capital humano, como for-
mao, servios e criao de emprego, passando pelo
modelo de workfare americano dos anos 1970, orien-
tado para exigir uma obrigao de contrapartida das
ajudas recebidas, utilizando-se de medidas disciplina-
res e punitivas. Tambm trata das polticas de inser-
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o surgidas na Frana desde os anos 1970, em uma
perspectiva solidarista, orientada para a incluso soci-
al da populao marginalizada por meio do reforo de
um espao pblico no estatal, at chegar ao modelo
de welfare-to-work, no qual as polticas ativas so
orientadas para fazer regressar ao mercado de traba-
lho as pessoas assistidas por programas sociais.
Retomando Laville (2000), diante das incertezas
sobre a definio de ativao, para este autor paira
um espectro sobre o debate em torno desse tipo de
medida, referindo-se s polticas de workfare ou
welfare-to-work surgidas nos anos 1970 nos Esta-
dos Unidos. Mesmo reconhecendo que o workfare
objeto de relevantes controvrsias acadmicas,
constitui-se objeto importante para um contraponto
com as polticas de ativao, uma vez que, no debate
que cerca essas medidas, reconhece-se a opo po-
ltica distinta entre os dois, lanando mo do recurso
de pens-los como dois tipos ideais.
As polticas de workfare podem ser definidas como
polticas que exigem s pessoas que trabalhem em
troca, ou em vez, dos subsdios da assistncia so-
cial. Estas medidas visam, em primeiro lugar, ir ao
encontro da luta contra a cultura de assistncia
em que o sistema de ajuda social encerraria os mais
desfavorecidos. [...] O aspecto obrigatrio, e mes-
mo punitivo, do workfare o ser frequentemente
acompanhado de mecanismos de supresso ou re-
duo do montante dos subsdios, em caso de re-
cusa do trabalho ou formao propostos. Nessa
perspectiva, a pobreza entendida como resultan-
te de comportamentos individuais [...], os pobres
so considerados, antes de mais nada, como res-
ponsveis, leia-se culpados, da sua recusa ou in-
capacidade de se inserirem na sociedade.
Na perspectiva oposta, as medidas de activao
tm um aspecto mais positivo, na medida em que
visam, em primeiro lugar, propor oportunidades de
insero profissional e social aos beneficirios dos
mnimos sociais, sendo estes livres de optar por
participar ou no nos programas de activao. Neste
caso, os mais desfavorecidos so apresentados,
sobretudo, como as vtimas de um mercado de tra-
balho cada vez mais selectivo e mais precrio, e de
um enfraquecimento das solidariedades familiares
e comunitrias [...]. Em certa medida, as polticas de
activao so uma tentativa de resposta exign-
cia de dar um contedo concreto ao direito ao tra-
balho para todos (LAVILLE, 2000, p. 142).
Apesar da distino estabelecida, Laville (2000)
destaca que as polticas sociais na Europa nunca so
polticas puras de workfare ou de ativao, e sim
buscam referncias nos dois modelos. Entretanto, o
autor reconhece que essa reflexo ajuda a compre-
ender as diferenas entre ambos.
 A nova gerao de polticas sociais no contexto europeu: workfare e medidas de ativao
Conforme Gough (2000), nos anos 1990 assistiu-
se ao aparecimento da obrigatoriedade de trabalhar
para receber benefcios, evidenciados em programas
de workfare em diferentes estados dos Estados
Unidos e em pases europeus, a partir da apresenta-
o de inmeros programas com a rubrica de bem-
estar para o trabalho, ativao, insero, con-
trapartida etc. Para o autor, importa questionar se
esses programas tm finalidades comuns, se preten-
dem enfrentar a excluso ou reforar a vigilncia e o
controle social, e quais os seus efeitos na prtica.
Assim, Gough (2000) vai buscar em diferentes
autores as bases para discutir esse tema e parte do
entendimento de que no h um consenso sobre a
definio do conceito de workfare. Ele cita Trickey
e Lodomel (1999), que definem o tema como polti-
cas que exigem que as pessoas trabalhem em troca,
por exemplo, de benefcios de assistncia social. A
troca obrigatria, a poltica possui nfase essenci-
almente no trabalho, ao contrrio de formao ou de
outra medida de ativao e est condicionada ao pa-
tamar mais baixo de assistncia social. Numa pers-
pectiva mais ampla, o autor cita Torfing (1999), que
compreende o workfare como uma forma de subor-
dinao da poltica social s necessidades de flexibi-
lidade do mercado de trabalho. Vinculadas a essa
ideia, surgem as provises baseadas na metfora de
trampolim, os direitos associados a obrigaes e
expectativas de reduo de custos.
Diante da equao workfare versus ativao,
Gough (2000) no opta por nenhuma dessas concep-
es e as encara como formas que ilustram uma
ampla variedade de programas com os quais ne-
cessrio lidar.
O workfare e a activao referem-se, assim, a pon-
tos terminais de um contnuo de objetivos. [...]
Num extremo, o workfare concebido como um
programa punitivo para reduzir despesas do bem-
estar e para disciplinar os destinatrios da assis-
tncia social. Baseia-se no conceito de uma
subclasse, comum em discursos nos Estados
Unidos e, em menor extenso, no Reino Unido
(Gough, 2000, p. 55, grifos do autor).
Essa noo de subclasse, de acordo com Gough
(2000), circulava em setores de direita nos EUA como
consequncia de uma nova e crescente cultura de
dependncia. Os argumentos se direcionavam a um
Estado-Providncia excessivamente generoso e que
havia originado uma nova subclasse caracterizada por
deficincias comportamentais, o que a distinguia, por
exemplo, dos pobres merecedores.
Partindo da comparao de programas sociais de
pases europeus e estados americanos, Gough (2000)
considera que o workfare e a ativao so dois obje-
tivos que possuem constrastes e contrariedades entre
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si, fundamentados em discursos diferentes, com estru-
tura administrativa diversa conforme o pas em ques-
to6.
Compreendendo-os como uma nova abordagem das
polticas sociais, Hespanha (2004) destaca os objetivos
da ativao entre os quais esto o combate depen-
dncia do Estado, a promoo da autossuficincia, a
responsabilizao dos assistidos pela sua situao e a
garantia de reserva de mo de obra. A realizao des-
ses objetivos, conforme o autor, traduz-se em uma con-
cepo diferente das polticas sociais, assentada mais
nas obrigaes que nos direitos dos cidados;
condiciona o direito proteo pela atitude (colabora-
o) do assistido; mais normativa (indica o que deve
ser feito) e instrusiva (controla o que foi feito); e
assentada em pactos individualmente contratualizados.
Nesse sentido, Silva (2004, p. 3), ao tratar das
medidas de ativao, explicita essa contratualizao:
As medidas de activao baseiam-se numa relao
de contrapartida que, em muitos casos, se traduz
por um contrato que estabelece para o beneficirio o
dever de procurar activamente um emprego ou de
seguir um programa de formao ou outras actividades
enquanto no existem empregos disponveis. Tal con-
trato, conforme os tipos de medida, poder ser obri-
gatrio ou facultativo, vem juntar-se a outros critri-
os e elegibilidade clssicos: rendimento do agregado
familiar e residncia, no caso do rendimento mnimo;
durao ou vnculo ao trabalho e da situao de de-
semprego no caso de subsdio de desemprego.
Entretanto, o autor ressalta que a relao de
contrapartida, embora seja um elemento importante
das medidas de ativao, no nica e que nos pro-
cessos promovidos pela Unio Europeia tem-se pro-
movido o conceito de percurso integrado de retorno
ao emprego, baseado em elementos indissociveis
como integrao, coordenao e personalizao.
Os autores crticos das medidas de ativao, en-
tre eles Caleiras (2004) e Hespanha (2002), apontam
alguns consensos como os que destacam, diante de
situaes de pobreza e excluso, a importncia da
participao ativa do desempregado na vida social
e no trabalho, e no apenas o usufruto de um
rendimento sem contrapartida. As medidas de ativa-
o funcionariam, assim, como uma espcie de tram-
polim entre situaes de excluso e situaes de inser-
o. Contudo, esse consenso no se mantm diante
de questes que as polticas de ativao levantam,
como o caso da empregabilidade e outras que
Caleiras (2004) destaca, a saber: as elevadas obriga-
es para os utilizadores, o grau de compulso e o
carter disciplinador e punitivo dessas obrigaes.
Outra questo que merece destaque a tendn-
cia de essas polticas criarem um mercado de tra-
balho secundrio, caracterizado por tarefas tempo-
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74 Liliane Moser

rrias e inapropriadas insero profissional, em aponta que a poltica social nas sociedades modernas,
que os envolvidos no gozam dos mesmos direitos e fortemente na Dinamarca, est mudando radical-
laborais dos trabalhadores regulares, nem de liber- mente de uma abordagem reativa para outra, proativa,
dade e autonomia individuais. Essas polticas tam- em relao aos riscos e problemas sociais ( ABRA-
bm apresentam uma relativa incapacidade de pro- HAMSON, 2009, p. 268), ressaltando que para isso ser
ver empregos, no evitando, assim, a continuidade necessria uma reviso substancial do que tradicio-
de nveis elevados de situaes de marginalizao. nalmente entendemos sobre poltica social. Ao tratar
Anlises recentes tm do modelo flexicurity dina-
confirmado as drsticas mu- marqus, caracterizado pela
danas pelas quais os Esta- ... polticas sociais na combinao de mercado de
dos de bem-estar social eu-
ropeus tm passado com o
perspectiva do workfare... no trabalho flexvel com benef-
cios de bem-estar generosos
exacerbamento do compo- visam ao atendimento de e polticas ativas de mercado
nente produtivo do bem-estar, de trabalho, Abrahamson
elucidando [...] os propsitos necessidades humanas, mas (2009) denuncia o contedo
e propostas do workfare de controle, monitoramento e
(RODRIGUES, 2009, p. 183). insero de pessoas em um disciplinamento sociais por
Para alm da crise financei- meio das medidas de ativao.
ra que tem afetado tais siste- mercado de trabalho precrio, Tais medidas de insero no
mas, o que tem estado em mercado de trabalho funcio-
causa fundamentalmente a de curto prazo e socialmente nam como punio pelo de-
legitimidade das polticas so- semprego e, por serem obri-
ciais, moldando o que Rodri-
desprotegido... gatrias, impem s pessoas
gues (2009, p. 184) aponta o risco de perder os benefci-
como uma nova cultura, em os caso recusem participar
que o ideal a dispensa do Estado e, nessa mesma dessas medidas. Ademais, o alto grau de flexibilidade
lgica, vigiar o bom uso (ou uso restringido e sob do mercado de trabalho dinamarqus tem produzido
controle) das prestaes sociais. Assiste-se a uma marginalizao e excluso de inmeros trabalhadores.
transio das funes do Estado, anteriormente pro- Considerando o curso atual dessas transforma-
vedor, agora voltado a aes de controle e vigilncia, es, autores, como Pereira (2009), tm argumenta-
designado por alguns como Estado policial e por ou- do que estamos diante do declnio do Estado social
tros como Estado penal, pois sem incentivos puniti- keynesiano e da ascenso do Estado antissocial
vos torna-se difcil sustentar a restrio, garantir a schumpeteriano, indicando
selectividade, gerir as infraces e punir as recadas
(no aceitveis nos caminhos da incluso...) [...] a passagem de um Estado que associava bem-
(RODRIGUES, 2009, p. 186). Tomando como exemplo estar social a direitos devidos para outro Estado
a realidade portuguesa, a autora comenta o interesse cujas polticas sociais esto condicionadas ao m-
pela activao, reconhecendo que esta tem servi- rito ou ao exerccio do trabalho como imposio
do como base de orientao para um outro ciclo de (disciplina ou servido moderna). Isso deu ensejo
polticas sociais, contradizendo o modelo anterior visto ao entendimento de que o Estado atual no mais
como de polticas passivas, que dispensavam o em- pratica o welfare (bem-estar) como dever de cida-
penho ativo dos cidados na resoluo dos seus pro- dania, mas o workfare (atendimento social em tro-
blemas, remetendo a responsabilidade s instituies ca de qualquer trabalho, de sacrifcios ou expia-
estatais. Nas novas polticas, a activao orien- es de culpas), caracterizando a passagem do Es-
ta a perspectiva de responsabilizao dos destinat- tado Social ao Estado do Trabalho (Labor) (PEREI-
rios e valoriza sua iniciativa, no apenas a colabora- RA, 2009, p. 228).
o, para gerir seu prprio processo de (re)insero.
Entre as vrias interpelaes que a autora faz ao campo A autora tambm ressalta que a nfase na in-
da ativao, merece destaque o questionamento do sero dos pobres considerados dependentes do
que ser ativo em sociedades de crescente desem- Estado no mercado de trabalho tem constitudo a
prego e de exigncias cada vez maiores no tocante a ortodoxia do momento e alerta para a falcia das
qualificao e perfil profissional. polticas sociais na perspectiva do workfare, cujos
Outro exemplo dessa passagem de welfare para objetivos no visam ao atendimento de necessida-
workfare so as medidas de ativao na poltica de des humanas, mas insero de pessoas em um
bem-estar dinamarquesa analisadas por Abrahamson mercado de trabalho precrio, de curto prazo e so-
(2009), em uma regio o norte da Europa conheci- cialmente desprotegido, atendendo aos interesses e
da pela universalidade da poltica social. O estudo s necessidades do capital.

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 A nova gerao de polticas sociais no contexto europeu: workfare e medidas de ativao
Consideraes finais
A sistematizao das controvrsias, crticas e dis-
tintas concepes que envolvem as noes de
workfare e de ativao ajudam a compreender
como, a partir dos anos 90, essa perspectiva de ativa-
o e a defesa das polticas ativas do mercado de
trabalho vo ganhando fora e legitimidade,
extrapolando as medidas voltadas ao emprego e influ-
enciando uma nova gerao de polticas sociais.
Esse novo tipo de abordagem das polticas sociais
demonstra orientar-se a partir de objetivos que evi-
denciam a presena de uma lgica de ativao que,
por sua vez, rene caractersticas como:
a) contrariar as polticas compensatrias ou pas-
sivas, entendidas como incapazes de superar
situaes de desemprego e de marginalizao
persistentes, contribuindo para o desincentivo
na busca de um emprego;
b) opor-se prtica e/ou cultura da dependn-
cia por parte dos beneficirios em relao ao
Estado, orientando-os para prticas e postu-
ras mais ativas;
c) creditar em demasia ao emprego a possibili-
dade de incluso social;
d) estabelecer exigncias relacionadas busca
de um emprego em contrapartida aos benef-
cios recebidos;
e) perpetuar medidas disciplinares e punitivas di-
ante do no cumprimento das exigncias
estabelecidas;
f) orientar-se por concepes restritivas e con-
servadoras em relao s responsabilidades do
Estado e dos governos, diminuindo a sua inter-
veno no social;
g) valorizar a empregabilidade como atributo in-
dividual; e
h) basear-se em uma relao de contrapartida
fundamentada em um contrato entre o
beneficirio e o Estado.
Portanto, essa lgica portadora de conte-
dos polticos, morais e culturais que, ao orientarem
uma nova gerao de polticas sociais fundamenta-
das em programas, projetos e aes que valorizam
prticas disciplinadoras, retribuies e obriga-
toriedades, perpetuam a perspectiva de um Estado
social ativo, numa sociedade que busca respostas
diante da crise da sociedade salarial e do desem-
prego, que se tornou estrutural.
O emprego passou a representar na Europa Oci-
dental a principal forma de incluso social. Nesse
sentido, Ferrera (2000, p. 14) define bem essa posi-
o quando afirma que os desafios mais importan-
tes para o bem-estar dos europeus se encontram pre-
cisamente neste ponto na interseco entre as eco-
nomias nacional e internacional no que concerne s
questes do emprego. Assim, as discusses a res-
75
peito do emprego e da incluso social esto forte-
mente permeadas pelo debate em torno da crise do
welfare state e da sua transio para o workfare,
uma concepo que se tem tornado hegemnica no
continente europeu e tem sido difundida para outros
pases7, influenciando principalmente polticas e pro-
gramas sociais voltados ao combate da pobreza atra-
vs da transferncia de renda.
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Notas
1 Essas reflexes tm como base um captulo de minha tese de
doutorado defendida na PUC-SP, em junho de 2006, e resultam
do perodo vivido em Lisboa/Portugal durante o estgio de
doutorado realizado no Instituto Superior de Servio Social
ISSS/Lisboa, sob a orientao do Dr. Francisco Branco.
2 Utiliza-se o termo Estado-Providncia por ser a forma
empregada por autores portugueses citados neste artigo,
mas seu uso no nico nem unnime na literatura. Autores
como Castel (1998) e Boschetti (2003), por exemplo, preferem
o termo Estado Social para designar genericamente a
ao do Estado capitalista na regulao das polticas sociais
(BOSCHETTI, 2003, p. 59) em vez de terminologias como
Welfare State, Estado-Providncia e Estado de Bem-
Estar, pois compreendem que tais categorias reportam-se a
contextos histricos e socioeconmicos especficos,
portadores de caractersticas prprias dos pases a que se
referem. No Brasil, apesar de no se chegar a alcanar
efetivamente um Estado de Bem-Estar Social, este o termo
mais frequentemente encontrado na literatura; para obter
mais detalhes, consultar as obras de Pereira (2000) e Draibe
(1988, 1993).
3 De acordo com Silva (2004, p. 2. grifos nossos), em meados
da dcada de noventa, quando a taxa de desemprego de longa
durao no parava de subir, tendo chegado a ultrapassar os
5% para a mdia da UE, constatou-se que os estados-membros
gastavam pouco e mal com as polticas do mercado de trabalho.
Gastavam pouco apenas 1% do PIB em mdia. E gastavam
mal 2/3 dessa despesa era feita com polticas passivas e
apenas 1/3 com polticas activas de emprego e formao.
de se destacar que o gasto com as polticas passivas
considerado um mau gasto por parte dos Estados e que o
bom gasto relaciona-se s polticas ativas.
4 O texto completo encontra-se emAmaro (2001).
5 Conforme dados da Comisso Europeia (2001), essa
estratgia se assenta no fomento da competitividade e da
inovao mediante a transio para uma sociedade baseada
no conhecimento. Tambm se assenta por meio dos
seguintes pontos: pela revitalizao e modernizao do
Modelo Social Europeu, investindo nas pessoas e
combatendo a excluso; pela reduo da presso fiscal sobre
o trabalho, em particular sobre os trabalhadores pouco
qualificados e com baixos salrios; pela melhoria dos regimes
de incentivo ao emprego; pelo prolongamento e pela melhoria