Sie sind auf Seite 1von 19

Controle das empresas semiestatais

MURILLO GIORDAN SANTOS

Resumo: O objetivo deste artigo identificar os meios de controle inci-


dentes sobre as denominadas empresas semiestatais. Para tanto, analisa
o conceito, a evoluo histrica e as finalidades dessa espcie empresa-
rial. O uso do mtodo indutivo foi utilizado para obter o seu conceito a
partir das leis que autorizaram a sua criao. Do mesmo modo, a inter-
pretao histrico-evolutiva foi utilizada para a compreenso desse fe-
nmeno. Como resultado, o estudo aponta meios de controle prprios,
que conjugam a efetividade dessa forma de atuao empresarial com a
necessidade de se evitar abusos.

Palavras-chave: Empresa semiestatal. Controle da Administrao P-


blica. Licitao. Empresa estatal. Contratao direta.

1. Introduo

O objetivo deste estudo identificar os meios de controle inciden-


tes sobre as denominadas empresas semiestatais. Para tanto, busca-se o
conceito dessa espcie empresarial dentro do contexto histrico e eco-
nmico em que elas vm sendo criadas, bem como o escopo dessa cria-
o. Isso porque a abordagem histrica e teleolgica imprescindvel
para a compreenso desse fenmeno e de suas formas de controle.
Entendem-se por semiestatais as empresas das quais o Estado detm
parcela minoritria do capital votante, ou seja, so empresas controladas
pela iniciativa privada em que o Estado participa do capital social. A
participao minoritria do Poder Pblico no transforma essas empre-
sas em estatais, pois, para tanto, seria necessria a deteno da maioria
do seu capital social votante. Portanto, as empresas semiestatais so em-
presas privadas e no integram a Administrao Pblica.
Recebido em 5/2/15 Esse fenmeno leva a consequncias jurdicas prprias que no es-
Aprovado em 26/2/15 to presentes nas empresas privadas nem nas empresas estatais e que

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 61


implicam peculiaridades nas formas de controle estatal incidentes sobre
essas empresas.
Ser de grande valia a interpretao histrico-evolutiva do conceito
que considerar o contexto de reforma do Estado e de parcerias entre o
Poder Pblico e os particulares em que elas foram criadas. Da mesma
forma, o uso do mtodo indutivo ser de grande utilidade para concei-
tu-las a partir das leis que autorizaram a participao minoritria de
empresas estatais no capital social de empresas privadas.
Por serem entidades privadas que no integram a Administrao
Pblica, o controle incidente sobre elas no poderia ser exercido pelos
mesmos meios aplicveis aos rgos e s entidades estatais. Desse modo,
este estudo identifica uma forma de controle indireto, por meio do con-
trole do vnculo jurdico estabelecido entre as semiestatais e as respecti-
vas empresas estatais parceiras. Naturalmente, a gesto dessas entidades
privadas e as suas relaes com outras pessoas jurdicas escapam desse
tipo de controle estatal e dos objetivos deste ensaio.
O escopo desse controle, como ser visto adiante, tambm deve ser
definido com base no contexto e no objetivo da criao das semiestatais,
o que leva preferncia por um controle de resultados e de eficincia.
Ao mesmo tempo, este estudo atenta para a preocupao de parte
da doutrina quanto aos possveis abusos que essas parcerias entre em-
presas estatais e empresas privadas podem gerar, em especial quanto
possvel contratao direta das empresas semiestatais pelas empresas
estatais.
Acredita-se que os meios de controle adiante abordados podem de-
sempenhar papel relevante para evitar essa preocupao.

2. Empresas semiestatais

O termo empresas semiestatais refere-se s empresas controladas


pela iniciativa privada em que o Estado detm participao societria
relevante (SUNDFELD; SOUZA; PINTO, 2011). So empresas comer-
ciais privadas com participao estatal minoritria, direta ou indireta,
com o objetivo de realizar finalidades pblicas (ARAGO, 2009).
Na verdade, no existe uma terminologia nica para esse fenmeno
empresarial devido inexistncia de um regramento legal especfico so-
bre o assunto. Por essa razo, encontra-se uma variedade de expresses
doutrinrias para se referir a essa espcie empresarial: empresas pblico-
-privadas (ARAGO, 2009), empresas controladas pelo Poder Pblico ou
simplesmente de empresas em que o Estado detm participao minorit-
ria no capital social. Este estudo utilizar o termo semiestatais.

62 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


Como ser visto adiante, diversas so as o com a iniciativa privada, o que aumenta a
formas e as razes para a participao estatal necessidade de uma atuao mais eficiente em
em empresas privadas. um cenrio competitivo.
No Brasil, essas empresas foram engendra- Ao mesmo tempo, a adoo de um perfil
das na esteira da reforma estatal promovida a gerencial por parte do Estado levou utili-
partir da dcada de 1990, momento em que foi zao de mecanismos privados de gesto da
introduzido neste pas um modelo de Estado Administrao Pblica, tambm como meio
gerencial com vistas eficincia administrativa. de alcanar a eficincia. Entre eles, a aquisio
Essa reforma foi efetivada por meio de minoritria de aes de empresas privadas.
duas vertentes: a primeira relativa s parce- A atuao empresarial por parte do Esta-
rias promovidas pelo Estado com a iniciativa do inevitavelmente sofreu os reflexos dessas
privada; e a segunda relativa privatizao de mudanas, ocasio em que se passou a buscar
empresas estatais. uma maior flexibilizao da gesto das empre-
Como bem observa Alexandre Santos de sas estatais, mediante a adoo de instrumen-
Arago (2009), as parcerias entre o Estado e to de atuao empresarial como fuses, joint
a iniciativa privada adquiriram um significa- ventures, acordos de acionistas, contratos de
do to amplo e abrangente de instrumentos gesto, propriedades cruzadas, grupos societ-
negociais diversos como as concesses tra- rios (MARQUES NETO, 2010), golden shares e
dicionais, permisses, acordos de programa, a aquisio de participao minoritria no ca-
subsdios empresariais, convnios com enti- pital social votante de empresas privadas por
dades do Terceiro Setor, franquias etc. que a parte de empresas estatais.
sua conceituao tornou-se quase impossvel. Dentre essas novas formas de atuao em-
Nesse sentido, esse autor identifica a partici- presarial por parte do Estado, interessa a este
pao do Estado como acionista em empresas estudo a participao minoritria, mas rele-
privadas como uma modalidade de parceria vante, por parte do Estado em companhias
pblico-privada lato sensu (ARAGO, 2009). privadas, ou seja, aquilo que se denomina,
J a privatizao das empresas estatais neste estudo, de empresas semiestatais.
ocorreu por meio da alienao do capital so- Como dito anteriormente, no h regra-
cial dessas empresas iniciativa privada, o que mento legal pormenorizado sobre esse modo
fez com que o Estado tenha deixado de possuir de atuao empresarial do Estado. Na verdade,
o controle dessas entidades. o conceito de empresa semiestatal constru-
Esse fenmeno, no entanto, no fez desapa- do por oposio ao conceito de sociedade de
recer a atuao empresarial do Poder Pblico. economia mista delineado pelo art. 5o, III, do
Ao contrrio, as empresas estatais continuam Decreto-Lei no 200/672, do qual se infere que
desempenhando papel significativo na econo- so estatais as empresas em que a maioria das
mia brasileira1, agora em regime de competi- aes com direito a voto pertencem ao Poder
Pblico.
1
Bernardo Strobel Guimares cita uma srie de dados
sobre a participao da Unio em empresas estatais, como 2
III Sociedade de Economia Mista a entidade do-
a ampliao dos setores de atuao e o investimento de R$ tada de personalidade jurdica de direito privado, criada
81,5 bilhes no setor produtivo por parte dessas empresas por lei para a explorao de atividade econmica, sob a
no ano de 2010. Ele ainda chama a ateno para a atuao forma de sociedade annima, cujas aes com direito a
das estatais nos servios pblicos e a sua relevncia em Es- voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade da
tados e Municpios (GUIMARES, 2013). Administrao Indireta (BRASIL, 1967).

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 63


Portanto, se a participao do Estado no lhe confere a maioria do
capital social votante, a empresa no ser estatal, mas semiestatal em
razo da participao relevante do Poder Pblico em seu capital social e
de sua relevante estratgia de atuao na economia (SUNDFELD; SOU-
ZA; PINTO, 2011)3.
A principal consequncia dessa distino repousa na diferena de
regime jurdico aplicvel s empresas semiestatais. Ora, se elas no so
estatais nem integram a Administrao Indireta, no h que se falar em
aplicao do regime jurdico de direito pblico a elas, v. g., a prestao
de contas aos rgos de controle, a realizao de licitao e de concurso
pblico para admisso de pessoal4.
Por essa razo, os controles sobre a participao do Estado nessas
companhias tambm sofrero temperamentos e adequaes em razo
do regime jurdico aplicvel a elas, tal como ser tratado adiante.
Alm disso, esse controle tambm sofrer a influncia dos objetivos
que permeiam a participao estatal em empresas privadas.
Esses objetivos, por sua vez, podem ser buscados, de maneira indu-
tiva, nas leis que autorizaram empresas federais a adquirirem participa-
o em empresas privadas, o que tambm contribuir para a conceitua-
o dessas empresas.
Conforme estabelece o art. 37, XX, da Constituio Federal, a par-
ticipao de empresa pblica em empresa privada depende de autori-
zao legislativa em cada caso. No mbito federal, podem ser citadas
as seguintes empresas estatais que possuem leis autorizativas de parti-
cipao estatal em empresas privadas: Banco do Brasil S.A. BB; Caixa
Econmica Federal CEF; Petrleo Brasileiro S.A. Petrobrs; Empre-
sa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT; e Banco Nacional de De-
senvolvimento Econmico e Social BNDES.
O art. 2o da Lei no 11.908/2009 possibilita que o Banco do Brasil
e a Caixa Econmica Federal, diretamente ou por meio de suas sub-
sidirias, venham a adquirir participao em instituies financeiras,
pblicas ou privadas, sediadas no Brasil, incluindo empresas dos ramos
securitrio, previdencirio, de capitalizao e outras atividades banc-

3
A questo tambm poderia ser analisada sob o enfoque do controle da companhia.
Ainda que o Estado detenha a maioria do capital votante, a empresa poderia ser contro-
lada por particulares detentores de parcelas minoritrias do capital votante, caso hou-
vesse acordo de acionistas nesse sentido. Nesse caso, em relao gesto, o Estado seria
equiparado a um acionista minoritrio. No entanto, esses acordos de acionistas no tm
o condo de alterar o regime jurdico aplicvel a essa espcie de empresa, pois elas perma-
necero pblicas de acordo com o disposto no art. 5o, III, do Decreto-Lei no 200/67. Por
essa razo, eles no sero objeto de anlise deste estudo.
4
O Tribunal de Contas da Unio utiliza o critrio da participao majoritria no capi-
tal social para definir a sua competncia controladora sobre as subsidirias das sociedades
de economia mista. Ver Acrdo do TCU no 1.335 (BRASIL, 2004).

64 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


rias previstas em lei, alm dos ramos de atividades complementares s
do setor financeiro, com ou sem o controle do capital social.
Segundo Carlos Ari Sundfeld, Rodrigo Pagani de Souza e Henrique
Mota Pinto, essa lei no autorizou apenas que os referidos bancos pbli-
cos fizessem simples investimentos que se mostrassem interessantes. Ela
foi alm e permitiu a constituio de novas formas societrias para o de-
senvolvimento dos seus objetos sociais, inclusive por meio da participa-
o minoritria em empresas privadas, formando semiestatais. Acres-
centam os autores que as empresas privadas que recebem a participao
estatal, alm de se tornarem scias dessas empresas estatais, tambm
passam a ser instrumentos de sua atuao empresarial (SUNDFELD;
SOUZA; PINTO, 2011).
Desse modo, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal po-
dem constituir empresas semiestatais para atuar em duas espcies de
atividades: a) desenvolver atividades financeiras e afins, como atuar nos
ramos securitrio, previdencirio e de capitalizao; e b) desenvolver
atividades complementares s do setor financeiro, como o transporte de
valores. Em suma, firmam essas parcerias para buscar melhor desempe-
nho nas atividades ligadas aos seus fins estatutrios.
De modo mais singelo, o art. 64 da Lei no 9.478/97 autoriza a Pe-
trobrs a constituir subsidirias que, por sua vez, podero se associar
majoritria ou minoritariamente a outras empresas para o estrito cum-
primento de atividades de seu objeto social.
Essa associao minoritria com outras empresas implica justamen-
te a constituio de uma empresa semiestatal. A lei prev de forma ex-
pressa que o objetivo dessa parceria desenvolver atividades ligadas aos
fins estatutrios da Petrobrs.
No caso dos Correios, a Lei no 12.490/2011 deu nova redao ao
art. 1o do Decreto-Lei no 509/69, que em seu 3o, II, passou a prever
a possibilidade de aquisio do controle ou da participao acionria
em empresas j estabelecidas. O pargrafo nico do art. 2o do referi-
do Decreto-Lei, tambm alterado pela Lei no 12.490/2011, define que o
objetivo dessa participao firmar parcerias comerciais que agreguem
valor sua marca e proporcionem maior eficincia de sua infraestrutura,
especialmente de sua rede de atendimento.
Ao comentar essa alterao promovida no Decreto-Lei no 509/69,
Claudia Elena Bonelli, Carolina Caiado Lima Rodrigues e Thasa Toledo
Longo destacam a evoluo da legislao que autorizou a participao de
empresas estatais na constituio de semiestatais. Elas tambm chamam
a ateno para a atuao das semiestatais como longa manus das empre-
sas estatais com o objetivo de melhorar o desempenho das atividades
compreendidas em seu objeto social, como tambm de firmar parcerias

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 65


com empresas privadas que reforcem sua atua- Convm notar, contudo, que, no caso do
o no mercado e agreguem valor sua marca BNDES, a participao acionria minorit-
(BONELLI; RODRIGUES; LONGO, 2014). ria no busca necessariamente uma atuao
J o Banco Nacional de Desenvolvimento empresarial conjunta com a empresa priva-
Econmico e Social tem como objetivo pri- da. Ainda assim, haver a realizao de uma
mordial apoiar programas, projetos, obras e ser- parceria para fomentar a empresa favorecida,
vios que se relacionem com o desenvolvimento o que uma forma de incentivar o desenvolvi-
econmico e social do Pas5. Para o cumprimen- mento econmico e social do pas.
to dessas atribuies, constituiu a BNDESPAR, Os pesquisadores Srgio G. Lazzarini e
na forma de subsidiria integral, cujo estatuto Aldo Musacchio destacam que o BNDES no
lhe confere o poder de subscrever e integrali- seleciona aleatoriamente as empresas que re-
zar aes preferencialmente em proporo mi- cebero investimentos. Recentemente, a pol-
noritria6. tica industrial brasileira tem usado o crdito
Ou seja, a BNDESPAR possui a incumbn- e a participao estatal acionria para criar
cia de adquirir participao minoritria no ca- campees nacionais (LAZZARINI; MU-
pital de empresas privadas com o objetivo de SACCHIO, 2010).
promover os fins estatutrios de sua entidade Desse modo, identificamos dois objetivos
controladora, que o incentivo de aes relati- primordiais na criao de semiestatais: o de-
vas ao desenvolvimento econmico e social do senvolvimento de atividades ligadas ao objeto
pas. Nesse caso, a criao de empresas semies- social das empresas estatais e o fomento de
tatais tem como propsito desempenhar a ati- empresas privadas8.
vidade administrativa de fomento7. Portanto, Do exposto, podem ser apontadas as se-
tambm aqui se nota que a aquisio da par- guintes concluses parciais:
ticipao minoritria visa ao desenvolvimento As leis abordadas possibilitam a utiliza-
do objeto social da entidade estatal investidora. o de um instituto de Direito Privado (par-
ticipao societria minoritria) para o aten-
5
Segundo o art. 3o do Estatuto do BNDES: O BN- dimento dos fins pblicos que justificaram a
DES o principal instrumento de execuo da poltica de criao dessas empresas semiestatais;
investimento do Governo Federal e tem por objetivo pri-
mordial apoiar programas, projetos, obras e servios que As hipteses legais de participao estatal
se relacionem com o desenvolvimento econmico e social
do Pas (BRASIL, 2002). em empresas privadas no so feitas de forma
6
O art. 5o do estatuto da BNDESPAR lhe assegura os direta, mas indireta, ou seja, por meio de em-
seguintes modos de atuao: I subscrio e integraliza-
o de valores mobilirios e, em se tratando de aes, pre-
presas estatais;
ferencialmente em propores minoritrias; II garantia A participao estatal minoritria no
de subscrio de aes ou de debntures conversveis em
aes ou de bnus de subscrio; III aquisio e venda traria qualquer proveito efetivo ao interesse
de valores mobilirios no mercado secundrio; e IV ou- pblico se as empresas dela resultantes no
tras formas de colaborao compatveis com o objeto so-
cial da BNDESPAR (BNDES, 2002).
7
Pesquisa desenvolvida por Srgio G. Lazzarini e
Aldo Musacchio sobre os efeitos da participao estatal 8
Alexandre Santos de Arago, por sua vez, identifica
minoritria em companhias privadas, cujo modelo de trs objetivos na participao do Estado em empresas pri-
aquisio o BNDES iniciou na dcada de 1970, antes mes- vadas de forma minoritria: a) fomento; b) aumento da
mo da constituio da BNDESPAR. Nas dcadas de 1960 eficincia das atividades-fim de suas empresas estatais; e
e 1970, o BNDES se tornou proprietrio de participaes c) direcionamento das atividades de uma empresa privada
minoritrias em empresas privadas em razo do inadim- (que pode ser uma concessionria de servio pblico), por
plemento dos emprstimos ou de planos de recuperao meio da celebrao de acordo de acionistas ou da deteno
(LAZZARINI; MUSACCHIO, 2010). de golden shares (ARAGO, 2009).

66 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


pudessem ser contratadas diretamente pelo Verificar-se- que o controle das empresas
Estado e com ele firmar parcerias para o de- semiestatais efetuado de forma indireta, j
senvolvimento de fins pblicos, j que esse o que elas so empresas privadas que no inte-
objetivo da constituio das semiestatais. gram a Administrao Pblica. O que ocorre
No entanto, o desenvolvimento dessa es- o controle direto das empresas estatais em
pcie de contratao e dessas parceiras requer relao contratao e s parcerias mantidas
alguns cuidados, sob pena de colocar em risco com as empresas semiestatais, o que permitir
alguns princpios basilares do regime republi- o controle indireto destas ltimas.
cano. Acreditamos que a tipologia de controle Talvez a nica forma possvel de controle
para as semiestatais que ser proposta adiante direto das semiestatais venha a ocorrer por
til para atenuar satisfatoriamente esses pe- meio da participao de representantes da Ad-
rigos. ministrao Pblica nos rgos sociais dessas
empresas, normalmente estruturadas sob a
forma de sociedade annima.
3. Controle das empresas semiestatais A forma de controle indireto estruturada
para a atividade das semiestatais levar inexo-
3.1. Tipologia do controle incidente sobre as ravelmente a um controle de resultados, j que
empresas semiestatais no haver espao e sentido para um controle
formal.
Neste tpico, sero brevemente apresenta-
dos os tipos de controle sobre a Administrao 3.2. A dificuldade para a criao de
Pblica que se relacionam com as empresas parmetros de controle
semiestatais. Naturalmente, seria desnecess-
rio para o objetivo proposto abordar todos os Os parmetros para o controle das empre-
tipos de controle existentes. Acredita-se que as sas semiestatais ainda necessitam de constru-
formas de controle adiante tratadas so sufi- o10. Isso porque se trata de fenmeno recen-
cientes para demonstrar os aspectos contro- te, decorrente do novo modelo de Estado, de
lveis das relaes jurdicas mantidas entre as perfil gerencial, que fez com que as empresas
empresas estatais e as empresas semiestatais. estatais passassem por um redimensionamen-
O tipo de controle administrativo aborda- to de sua atuao, que ocorreu por meio de
do pelo estudo tomar como base o processo dois processos: a) privatizao venda do con-
de formao das semiestatais, desde a autori- trole das empresas estatais; e b) incremento de
zao legislativa at a anlise dos atos decor-
rentes da parceria formada entre elas e as suas parmetros de sua acepo de controle, dividindo-o quan-
criadoras. Da, a adoo de um critrio tem- to a esse aspecto em preventivo, simultneo e sucessivo.
A tipologia adotada pela autora tambm inclui o critrio
poral para a classificao do tipo de controle9. temporal, por ela denominado de momento do exerccio do
controle, dividido em: 1. Controle prvio antes da efic-
cia do ato; 2. Controle concomitante durante a realizao
9
Odete Medauar (2014, p. 38/41), ao se referir s tipo- do ato ou a adoo da medida; e 3. Controle sucessivo
logias de controle, menciona a classificao do jurista uru- aps a edio do ato ou da tomada da deciso.
guaio Jorge Silva Censio que, entre outros critrios, consi- 10
Segundo Odete Medauar, o controle sobre a Admi-
dera o controle quanto ao momento em que ele exercido nistrao Pblica e seus agentes tem o sentido de verifi-
(preventivo, concomitante e a posteriori). A autora ainda cao da conformidade de uma atuao a determinados
menciona a tipologia do italiano Massimo Severo Gianin- cnones, ou seja, deve haver um modelo ou standard para
ni, que tambm utiliza o critrio temporal como um dos servir de medida comparao (MEDAUAR, 2014).

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 67


atuao e flexibilizao da gesto de empresas tanto, haveria um controle indireto sobre as
estatais, mediante a adoo de instrumento de semiestatais com base nesses parmetros. Mais
atuao empresarial como fuses, joint ventu- adiante, discorrer-se- sobre o funcionamento
res, acordos de acionistas, contratos de gesto, desse controle indireto.
propriedades cruzadas e grupos societrios Acrescenta-se que o TCU controla somen-
(MARQUES NETO, 2010), ou seja, tambm te as empresas de que o Estado participe ma-
por meio de empresas semiestatais. joritariamente do capital social11. A contrario
A criao dos parmetros de controle para sensu, no haveria prestao de contas pelas
essas formas de associao empresarial deve empresas de cujo capital social o Estado parti-
considerar esse cenrio. Diante dessa realida- cipa minoritariamente.
de, aliada ideia de empresas estatais compe- Os escopos que justificam a criao dessas
titivas, que Floriano de Azevedo Marques entidades levam mesma constatao. Ora, se
Neto propugna um sistema de controle modu- se busca o aumento da eficincia das empresas
lado, de modo que ele no passe a ser entrave estatais, no faria sentido elaborar parmetros
ao incremento de atuao das estatais e fle- para um controle direto das semiestatais. Tam-
xibilizao de sua gesto, para que elas de fato pouco faria sentido privilegiar um controle de
consigam ser competitivas no mercado (MAR- forma em vez de um controle de resultados e
QUES NETO, 2010). de eficincia.
Para tanto, devem ser conjugados meca-
nismos de controles formal e material, com 3.3. Controle prvio
prevalncia para este ltimo, assim entendido
como aquele que se volta a aferir o resultado Esse tipo de controle poderia ocorrer antes
de um ato ou uma ao administrativa. Po- da participao acionria do Poder Pblico na
dem ser citados como exemplos de controle empresa privada de forma minoritria, ou seja,
material da ao administrativa: verificao da esse controle incidiria sobre a deciso do Esta-
efetividade de uma poltica pblica e economi- do em adquirir aes de determinada empresa
cidade das contrataes administrativas pelas privada. Como visto acima, essa participao,
Cortes de Contas. de acordo com o postulado na Constituio
A utilizao desses parmetros de controle Federal, somente pode ser feita se precedida
para a verificao da atuao das empresas se- de autorizao legislativa (Art. 37, XX).
miestatais deve considerar a sua natureza jur- Ocorre que tal controle s seria efetivo se o
dica e o escopo de sua criao. consentimento legislativo fosse realizado caso
Desse modo, a sua natureza jurdica de a caso, o que implicaria manifestao do Con-
ente com personalidade jurdica de direito gresso Nacional toda vez que uma empresa p-
privado no integrante da Administrao P-
blica impede que elas sofram um controle di- 11
6. Dessume-se dos dispositivos, decises e posies
reto com base nesses parmetros. Na verdade, doutrinrias citados, que as limitaes constitucionais pre-
vistas relativamente s empresas pblicas e s sociedades
eles devem guiar o controle das empresas esta- de economia mista tambm so aplicveis a suas subsidi-
tais, servindo como ponto de referncia para rias. Como se verifica na prpria Constituio, no faria
sentido o Estado exercer controles sobre suas empresas
a verificao da eficincia e da pertinncia do pblicas e mistas e no fazer o mesmo com as subsidirias
vnculo que elas mantm com as semiestatais ou empresas de que participe majoritariamente do capital
social, sob pena de infringncia aos princpios constitucio-
para o atendimento de seu objeto social. Por- nais aplicveis Administrao Pblica (BRASIL, 2004).

68 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


blica resolvesse adquirir participao em em- presas semiestatais, da aplicao do art. 165,
presa privada. Dessa forma, seria possvel afe- 5o, II, da Constituio Federal, que inclui na
rir de forma transparente a utilidade pblica lei oramentria anual o oramento de inves-
buscada com o investimento pretendido, o que timento das empresas em que a Unio, direta
poderia evitar acordos escusos e malversao. ou indiretamente, detenha a maioria do capital
Ocorre que a manifestao casustica e social com direito a voto. No entanto, entende-
prvia do Parlamento a cada uma dessas ope- mos que esse mecanismo tambm no possui
raes inviabilizaria a prpria atividade de aptido de possibilitar controlar previamente a
investimento, pois implicaria inevitavelmente criao de empresas semiestatais, j que a esse
atraso da medida a ser tomada, o que incom- oramento impossvel antever as participa-
patvel com o ambiente competitivo em que es societrias futuras, o que s poder ser
essas operaes esto inseridas. Conforme es- definido pela dinmica de mercado. Alm dis-
posado anteriormente, a atuao das estatais e so, engessaria a atuao das empresas estatais
a constituio de empresas semiestatais exige de modo incompatvel com os seus fins e com
flexibilizao da forma jurdica de atuao. o contexto econmico atual.
Alm disso, como bem assevera Bernardo
Strobel Guimares, a lei exigida pela Consti- 3.4. Controle concomitante
tuio para a participao estatal em outras
sociedades no necessita ser especfica para No direito brasileiro, o controle das entida-
cada caso, bastando que haja uma autorizao des da Administrao Indireta pela Adminis-
genrica para que as empresas estatais possam trao Direta feito por meio da superviso
decidir a respeito. Ele fundamenta a sua opi- ministerial, consoante previso normativa do
nio na deciso proferida pelo STF no julga- Decreto-lei no 200/67.
mento da ADI 1.649/2004, ocasio em que a De acordo com esse normativo, todo e qual-
Corte Suprema decidiu pela desnecessidade de quer rgo da Administrao Federal, direta ou
autorizao especfica, permitindo autoriza- indireta, est sujeito superviso do Ministro
es genricas (GUIMARES, 2013). de Estado competente. A superviso ministe-
De fato, todas as leis analisadas anterior- rial ser exercida por meio da orientao, co-
mente sobre a participao de empresas p- ordenao e controle das atividades dos rgos
blicas federais no capital social de empresas e entidades subordinados ou vinculados ao res-
privadas contm autorizaes genricas a esse pectivo Ministrio supervisor (Arts. 19 e 20).
respeito, o que est de acordo com a jurispru- Nota-se, portanto, que o controle normal-
dncia do STF e com as boas tcnicas de atu- mente utilizado pela Administrao Direta
ao empresarial num cenrio de competio para o controle da Administrao Indireta no
e eficincia. se aplica s empresas semiestatais, eis que elas
Desse modo, a autorizao legislativa pr- no integram a Administrao Pblica confor-
via e especfica para o investimento de empre- me demonstrado anteriormente.
sas pblicas e suas subsidirias em empresas Desse modo, a superviso ministerial no
privadas no se mostra apta como meio de poderia ser utilizada para o controle das enti-
controle prvio. dades semiestatais, ao menos no diretamente.
Ainda seria possvel cogitar, no que se re- Isso porque a alnea b do pargrafo nico
fere possibilidade de controle prvio das em- do art. 26 do Decreto-lei no 200/67 prev como

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 69


um dos instrumentos da superviso ministe- des da Administrao Indireta pela Adminis-
rial a designao, pelo Ministro de Estado, dos trao Direta, visto que estes ltimos esto su-
representantes do Governo Federal nas Assem- jeitos a ingerncias polticas que colocam em
bleias Gerais e rgos de administrao ou con- risco a sua permanncia no cargo e afetam a
trole da entidade. independncia de sua atuao. Tal crtica no
Como consequncia, a mesma prerrogati- se aplica evidentemente quelas entidades que
va poderia ser exercida em relao s empresas gozam de regime jurdico especial, o que im-
semiestatais. Ora, se a empresa estatal dispe plica maior estabilidade de seus dirigentes.
de aes dessa empresa privada, poder, nos Com isso, haveria uma forma de controle
termos do art. 140 da Lei no 6.404/76, indicar indireto da atividade das empresas semiesta-
membros do Conselho de Administrao, j tais pela Administrao Pblica, seja ela direta
que elas esto invariavelmente estruturadas seja indireta.
sob a forma de sociedades annimas. O art. 52 do Anteprojeto de Lei Orgnica
A participao de representantes das em- da Administrao Pblica Federal pretende
presas estatais acionistas ou mesmo de repre- que o controle das empresas estatais, a que se
sentantes da Administrao Direta no Con- refere o 1o do art. 173 da Constituio, seja
selho de Administrao e nos demais rgos feito preferencialmente por suas instncias de
deliberativos e de controle das semiestatais governana corporativa, observadas as peculia-
pode propiciar o desempenho de atividades ridades decorrentes da necessidade de concor-
prprias da superviso ministerial, asseguran- rncia com empresas privadas.
do os objetivos previstos pelo art. 26 do Decre- Soluo semelhante comungada por M-
to-lei no 200/67: rio Engler Pinto Jnior em relao s prprias
empresas estatais. Segundo esse estudioso, a
I) a realizao dos objetivos fixados nos superviso ministerial (ou tutela administra-
atos de constituio da entidade; II) a har- tiva), com relao s empresas estatais, no
monia com a poltica e a programao do
rene as condies necessrias para assegurar
Governo no setor de atuao da entidade12;
III) a eficincia administrativa; e IV) a auto- a atuao coordenada dessas entidades admi-
nomia administrativa, operacional e finan- nistrativas, possuindo baixa efetividade insti-
ceira da entidade. tucional (PINTO JNIOR, 2009).
As razes dessa insuficincia so resumidas
Alis, convm notar que o assento de re- pelo autor da seguinte maneira: (i) ausncia de
presentantes da Administrao Pblica nos clareza dos objetivos atribudos s empresas
rgos de governana corporativa das semies- supervisionadas; (ii) recursos humanos limi-
tatais parece gozar de maior estabilidade em tados para exerccio da atividade supervisora;
relao nomeao dos dirigentes das entida- (iii) falta de unidade de direo e duplicao
dos mecanismos de controle, em razo da exis-
12
No caso das empresas semiestatais, a harmonia com tncia de assessorias e rgos colegiados com
a poltica e a programao do Governo no setor de atua-
o da entidade deve ser adaptada/substituda pelo cum- funes superpostas; (iv) preocupao priori-
primento do eventual acordo de acionistas existentes, j tria com o controle de meios, em detrimento
que essas empresas, por serem privadas e no integrarem
a Administrao Pblica, visam necessariamente ao lucro do controle finalstico; (v) isolamento da su-
e no se vinculam lato sensu ao planejamento estatal, que perviso ministerial em relao ao ambiente
meramente indicativo para o setor privado (art. 174 da
Constituio Federal). em que se desenvolve a atividade empresarial;

70 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


e (vi) dificuldade de enquadramento das gran- jetivos que justificaram a parceria e os investi-
des empresas, na medida em que seus dirigen- mentos estatais.
tes articulam-se diretamente com o Chefe do Alm disso, o fato de as semiestatais lana-
Executivo (PINTO JNIOR, 2009). rem aes em bolsa de valores e em mercado de
Por esses motivos, que Pinto Jnior balco leva a padres mais elevados de trans-
(2009) propugna, considerando o contexto parncia e divulgao, possibilitando maior
econmico atual13, que o direcionamento das controle de suas atividades. Por essa mesma
atividades exercidas pelas empresas estatais razo, haver monitoramento constante dos
passe a privilegiar as estruturas internas de agentes de mercado, o que constituir mais um
governana, em especial o Conselho de Admi- canal de controle das atividades de seus admi-
nistrao, que passaria a funcionar como um nistradores. Alm disso, permitir ao Estado o
lcus privilegiado da interlocuo entre autori- conhecimento de eventuais desvios de condu-
dades governamentais e gestores sociais. ta e conscincia dos fatores de risco a tomada
Acreditamos que a mesma lgica deve ser de inerentes aos negcios sociais. A presso
aplicada s empresas semiestatais, com a agra- por resultados, diante da existncia simultnea
vante de que os meios de exerccio da super- de investidores privados, tambm constituir
viso ministerial no lhe so aplicveis, j que instrumento de estmulo eficincia operacio-
elas no integram a Administrao Pblica. nal (PINTO JNIOR, 2009).
Esse meio de controle certamente destaca- Cabe ainda salientar que da gnese do
r o controle de eficincia, tanto por questo controle das entidades da Administrao In-
de coerncia com os objetivos que dirigem a direta no direito brasileiro a observncia da
instituio de parcerias com as empresas se- eficincia, tal como dispe o art. 26, III, do
miestatais, como em razo dos limites desse Decreto-lei no 200/67. Certamente, e com
meio de controle. maior razo, tal preceito tambm dever ser
Naturalmente, no caber aos represen- replicado no controle das empresas semiesta-
tantes do Poder Pblico, nos rgos de go- tais, o que ajuda a consagrar a necessidade de
vernana das semiestatais, a verificao de um controle de resultados sobre elas.
pormenores dos gastos realizados como a re- Dessa maneira, visualizamos um controle
gularidade fiscal dos contratados e a exigncia concomitante das atividades das empresas se-
de demonstrao de experincia prvia. Ca- miestatais por meio da participao de repre-
ber a eles verificar o cumprimento do acor- sentantes da Administrao Pblica em seus
do de acionistas eventualmente estabelecido e rgos de governana corporativa.
o atendimento s metas determinadas, o que
redunda diretamente no controle da eficincia 3.5. Controle posterior
de atuao dessas empresas em relao aos ob-
O controle posterior seria exercido aps a
13
No que se refere ao contexto atual, convm trans- constituio da empresa semiestatal, ou seja,
crever o entendimento do autor: Com o arrefecimento
da onda de privatizaes, ganhou destaque a proposta de aps a aquisio do capital social da empresa
fortalecimento da governana corporativa das empresas privada pela empresa estatal. Nesse caso, po-
estatais. Prova disso est na mudana do foco das polticas
institucionais recomendadas pelos organismos multilate- dem ser identificados trs tipos de controle
rais, cuja nfase deixou de ser a estrutura da propriedade posterior: a) controle sobre a legalidade do
acionria, para recair na aplicao das chamadas boas pr-
ticas de governana (PINTO JNIOR, 2009). processo de participao da empresa estatal na

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 71


empresa privada; b) controle das contrataes scio privado. Essa escolha dever ser sempre
a serem estabelecidas entre a empresa estatal motivada e justificada, alm de ser precedida
e a semiestatal a ela vinculada; e c) controle de outros procedimentos estabelecidos em
sobre as operaes decorrentes do vnculo es- cada caso (BONELLI; RODRIGUES; LONGO,
tabelecido entre a empresa estatal e a empresa 2014).
semiestatal, o que se confundiria com a pr- Desse modo, o controle posterior da aqui-
pria atuao da semiestatal. sio acionria de empresa privada pelo Poder
Cada uma dessas espcies de controle pos- Pblico deve incidir sobre a motivao da de-
terior ser abordada separadamente. ciso de investimento e parcerias que, por sua
vez, dotada de ampla margem de discriciona-
3.5.1. O controle da aquisio da participao riedade (nesse caso devido s peculiaridades
estatal em empresa semiestatal dos interesses estratgicos envolvidos).

Devido inviabilidade de um controle pr- 3.5.2. O controle pelo TCU das contrataes
vio sobre a aquisio de participao acionria entre as semiestatais e a Administrao
pelo Estado em empresa privada, resta o con- Pblica direta e indireta
trole posterior desse processo. Cabe, portanto,
aos rgos de controle verificar se o processo O art. 24, XXIII, da Lei no 8.666/93 esta-
de aquisio atendeu aos preceitos constitu- belece a possibilidade de contratao direta,
cionais: legalidade, impessoalidade, moralida- mediante dispensa de licitao:
de, publicidade e eficincia.
Tradicionalmente, o modo de aferio do na contratao realizada por empresa p-
atendimento desses preceitos no direito bra- blica ou sociedade de economia mista com
suas subsidirias e controladas, para a
sileiro ocorre por meio da observncia do
aquisio ou alienao de bens, prestao
processo licitatrio. No entanto, parece claro ou obteno de servios, desde que o preo
que ele no pode ser exigido para a seleo da contratado seja compatvel com o praticado
empresa privada que receber o investimento no mercado.
estatal, tornando-a, desse modo, uma empresa
semiestatal. Existe controvrsia a respeito do alcance
Isso porque essa deciso considera fins desse dispositivo.
de estratgia no mercado, o que incompat- Ao coment-lo, Maral Justen Filho defen-
vel com a ideia de disputa entre interessados, de uma interpretao restritiva. Segundo esse
consagrando a aplicao do art. 25 da Lei no autor, a participao estatal minoritria no
8.666/93 (ARAGO, 2009; BONELLI; RO- transforma a empresa em integrante da Ad-
DRIGUES; LONGO, 2014; GUIMARES, ministrao Pblica, permanecendo uma em-
2013). Em outras palavras, a definio do presa privada como outra qualquer, o que no
parceiro privado leva em considerao aquilo permite que ela seja favorecida, em respeito
que Alexandre Santos de Arago denomina de ao princpio da isonomia, com a contratao
affectio societatis (ARAGO, 2009). direta por parte da Administrao. Entendi-
Isso no significa, no entanto, que a ine- mento em sentido contrrio permitiria a aqui-
xigibilidade de licitao implica total liberda- sio de participaes societrias minoritrias
de na escolha para o Poder Pblico definir o e economicamente irrelevantes em empresas

72 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


dos mais diversos setores, que poderiam ser contratadas sem licitao,
em verdadeira burla ao dever de licitar (JUSTEN FILHO, 2004).
Portanto, segundo esse entendimento, as semiestatais no poderiam
ser contratadas pelas empresas estatais que participam de seu capital
social sem licitao prvia.
No mesmo sentido, Bernardo Strobel Guimares entende que s se-
miestatais no devem ser estendidas quaisquer prerrogativas ou exce-
es aplicveis s empresas estatais. Para haver a contratao direta, ele
entende que seria necessrio haver o controle da empresa contemplada
pelo Estado, o que no o caso das semiestatais. Esse autor ainda des-
taca os riscos da excluso da regra geral da licitao nesse caso (GUI-
MARES, 2013).
Entendimento contrrio defendido par Carlos Ari Sundfeld, Ro-
drigo Pagani de Souza e Henrique Mota Pinto. Segundo esses autores,
ao se tornarem scias e integrantes do controle das empresas semiesta-
tais, as empresas pblicas e sociedades de economia mista tero com ela
uma relao especial, prpria, singular. Alm disso, essas empresas so
instrumentos de sua ao empresarial, o que as diferencia das demais
empresas privadas, justamente por serem teis ou necessrias para a re-
alizao do interesse pblico perseguido pelas empresas estatais (SUN-
DFELD SOUZA PINTO, 2011). Da, visualizarem a possibilidade de
contratao direta das empresas semiestatais pelas empresas estatais por
inexigibilidade de licitao. Tal entendimento possui um fundamento
duplo: o art. 25, caput, da Lei no 8.666/93 e o art. 24, inciso XXIII, da
mesma lei. Isso porque o contrato com esse parceiro semiestatal uma
operao especfica, que no comparvel, portanto, ao contrato que re-
sultaria de uma licitao aberta a qualquer um14. Assim, a licitao se
torna invivel em razo de sua especificidade.
Renato Augusto Hilel Cardoso possui a mesma opinio. Para ele, a
possibilidade de contratao direta entre as empresas controladas/sub-
sidirias de empresas estatais decorre da nova organizao das funes
exercidas pelas empresas controladas recm-criadas ou adquiridas, que
exercem uma atividade especfica, mas sem a qual a outra no consegue
subsistir (CARDOSO, 2013).
Entendimento semelhante comungado por Floriano de Azevedo
Marques Neto. Ao comentar a contratao por parte das empresas es-
tatais que competem no mercado, ele identifica na igualdade de com-

14
Os autores interpretam o termo empresas controladas previsto pelo art. 24, XXIII, da
Lei no 8.666/93, como sinnimo de semiestatais. Segundo os autores, esse termo empre-
gado de maneira distinta pelos arts. 1o e 24 da mesma lei, devendo, portanto, ser interpre-
tado de maneira distinta em cada caso (SUNDFELD SOUZA PINTO, 2011). De nossa
parte, entendemos que a possibilidade de contratao direta fica mais bem enquadrada no
art. 25 do mesmo diploma legal.

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 73


petio prevista pelo art. 173, 1o, da Constituio Federal o permissi-
vo para excepcionar o procedimento licitatrio quando ele se mostrar
incompatvel com o exerccio da atividade econmica que a empresa
estatal deve realizar.
Segundo o autor, o afastamento da licitao somente poderia ocor-
rer: quando absolutamente necessrio para no inviabilizar a atuao da
estatal em ambiente competitivo (vetor da necessidade); e na exata medi-
da do necessrio para permitir a atuao da empresa nas suas atividades
competidoras (vetor da proporcionalidade) (MARQUES NETO, 2006).
Portanto, a tese defendida por Floriano de Azevedo Marques Neto
tambm fundamenta a contratao direta das empresas semiestatais
pelas estatais participantes de seu capital social por inexigibilidade de
licitao.
Cabe acrescentar ainda que concluir pela impossibilidade de con-
tratao direta da empresa semiestatal pela empresa estatal investidora
implicaria inutilidade dessa parceria. No faz sentido firmar parceria
com uma empresa privada se ela no puder ser revertida em favor das
prprias partes. Desse modo, no faz sentido submeter a semiestatal
licitao. Ainda assim, preciso cercar essa contratao direta de alguns
cuidados. Sobre essa questo, o TCU editou a Smula no 265/2011, cujo
teor merece transcrio:

A contratao de subsidirias e controladas com fulcro no art. 24, inci-


so XXIII, da Lei no 8.666/93 somente admitida nas hipteses em que
houver, simultaneamente, compatibilidade com os preos de mercado e
pertinncia entre o servio a ser prestado ou os bens a serem alienados ou
adquiridos e o objeto social das mencionadas entidades (BRASIL, 2011).

Nota-se que a smula transcrita cria restrio no prevista pela Lei


n 8.666/93 ao condicionar a contratao direta pertinncia entre o ser-
o

vio a ser prestado ou os bens a serem alienados ou adquiridos e o objeto


social das subsidirias e das controladas (semiestatais).
Por outro lado, a exigncia sumular parece afastar a preocupao
transmitida por Maral Justen Filho no sentido de que a aquisio de
participaes societrias minoritrias e economicamente irrelevantes
em empresas dos mais diversos setores levaria a verdadeira burla ao de-
ver de se licitar.
Portanto, embora no prevista expressamente pela lei, a exigncia da
Smula no 265/2011 do TCU de afinidade entre o objeto da contratao
e o objeto social das empresas envolvidas (estatal e semiestatal) com-
patibiliza a atuao estratgica empresarial por parte do Estado com a
regra geral da licitao, evitando que ela seja dispensada em hipteses
singelas e desarrazoadas.

74 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


3.5.3. O controle posterior das atividades das semiestatais

Por controle posterior das atividades das semiestatais, este estudo


compreende a necessidade de prestao de contas por parte dessas enti-
dades s Cortes de Contas e a consequente aplicao do regime jurdico
de direito pblico a elas, principalmente quanto necessidade de reali-
zao de concursos pblicos e licitaes.
O TCU possui jurisprudncia sumulada no sentido de que a exi-
gncia de concurso pblico aplica-se a toda a Administrao Indireta,
incluindo as entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio,
mesmo que em regime de competitividade com a iniciativa privada. o
que est consignado na Smula no 231/2011:

Smula no 231 A exigncia de concurso pblico para admisso de


pessoal se estende a toda a Administrao Indireta, nela compreendidas
as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,
as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as de-
mais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo
que visem a objetivos estritamente econmicos, em regime de competi-
tividade com a iniciativa privada (BRASIL, 1994b).

Esse entendimento no deixa dvida de que o regime jurdico de


direito pblico aplica-se s empresas estatais e s suas subsidirias (re-
feridas pela Smula como as entidades controladas diretamente pelo
Estado). Quanto s semiestatais, poder-se-ia entender que elas estariam
abrangidas por aquilo que a Smula denomina de entidades controladas
indiretamente pela Unio.
Ao analisar a referida Smula, Claudia Elena Bonelli, Carolina Caia-
do Lima Rodrigues e Thasa Toledo Longo identificam o contexto em que
ela foi editada. Segundo as autoras, o histrico de precedentes da Smula
no 231/1994 demonstra que ela foi produzida no contexto da dcada de
1990, quando o Estado passou por processos de desestatizao. Portan-
to, referiam-se a sociedades empresariais cuja participao acionria do
Estado era majoritria, contexto completamente distinto das sociedades
semiestatais. Acrescentam as autoras que, atualmente, no h no Brasil
disciplina legal sobre o regime jurdico dessas sociedades semiestatais, o
que gera pontos controversos e diversas dvidas e dificuldades na sua im-
plementao, fatos esses que no foram objeto de anlise pormenorizada
pela jurisprudncia do TCU (BONELLI; RODRIGUES; LONGO, 2014).
Entendimento semelhante manifestado por Carlos Ari Sundfeld,
Rodrigo Pagani de Sousa e Henrique Mota Pinto ao analisar o signi-
ficado da expresso entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio inserida no art. 1o da Lei no 8.666, cuja redao original de 1993.

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 75


Para eles, controladas so entidades estatais nncia do vnculo que elas mantm com as
integrantes do aparelho do Estado (SUN- empresas estatais, sobre as quais recairia o con-
DFELD SOUZA PINTO, 2011). trole direto para a verificao do atendimento
Desse modo, seria prematuro estender a de seu objeto social por meio dessa parceria.
aplicao s empresas semiestatais da Smula
no 231/1994 do TCU e da jurisprudncia que
lhe deu origem, o que significa dizer que ainda 4. Concluses
no houve manifestao expressa da Corte de
Contas sobre a aplicao do regime jurdico de Conforme demonstrado anteriormente, as
direito pblico s entidades em que o Estado empresas semiestatais so um fenmeno re-
detm parcela minoritria do capital social vo- cente, cujos parmetros de controle ainda es-
tante. to em construo. Ainda assim, j possvel
A definio da aplicao pelas Cortes de identificar algumas caractersticas desse con-
Contas, ou no, do regime jurdico de direito trole quanto ao processo de constituio des-
pblico s empresas semiestatais deve conside- sas empresas e quanto ao seu relacionamento
rar o contexto de sua criao e os propsitos que com o Poder Pblico.
lhes deram origem. Tal raciocnio certamente Para tanto, deve-se considerar que as em-
afastar a aplicao de um regime jurdico que presas semiestatais sujeitam-se ao regime ju-
impea ou dificulte a sua atuao em prol do rdico de direito privado e no integram a Ad-
desenvolvimento do objeto social da empresa ministrao Pblica. Por essa razo, a elas no
estatal qual est vinculada, bem como a sua se aplica um controle direto por parte do Es-
atuao em um regime de competio. tado. Existe, de fato, um controle direto sobre
Ao mesmo tempo, embora essas empresas as empresas estatais que detm participao
no estejam obrigadas prestao de contas, acionria minoritria no capital social das em-
parece indubitvel que o TCU pode verificar a presas semiestatais, o que implica um controle
eficincia dos negcios que elas mantm com indireto daquelas sobre estas.
as empresas estatais, o que permite ao rgo Considerando o contexto de criao dessas
de controle solicitar informaes e documen- empresas, possvel identificar a necessidade
tos das semiestatais. Isso porque elas atuam em de um controle de resultados. Isso porque as
favor da melhora da atuao de empresas es- semiestatais surgiram na esteira das parcerias
tatais, recebendo bens e dinheiro pblico para entre o Poder Pblico e a iniciativa privada,
tal fim. cujo principal objetivo conferir maior efici-
No entanto, a Corte de Contas no possui ncia ao modo de atuao estatal. Portanto, a
competncia para formular determinaes e participao minoritria do Estado em empre-
recomendaes s empresas semiestatais. Essas sas privadas representa mais um instrumento
medidas podem/devem ser dirigidas s empre- de direito privado colocado sua disposio
sas estatais associadas s empresas semiestatais, para a busca do bem comum com mais efici-
a fim de que aprimorem o vnculo mantido ncia. Desse modo, o que deve ser aferido o
com elas ou mesmo que venham a extingui-lo. resultado dessa parceria e no somente a sua
Da a consagrao de controle indireto regularidade formal.
sobre as empresas semiestatais, exercido por Do mesmo modo, as empresas estatais e
meio da verificao da eficincia e da perti- semiestatais esto inseridas num cenrio de

76 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


intensa competio econmica, o que implica conferir maior flexibili-
dade aos vnculos jurdicos estabelecidos entre elas, inclusive no que se
refere necessidade/possibilidade de contratao direta, o que leva
caracterizao de inexigibilidade de licitao.
A anlise da legislao que permite a participao estatal minorit-
ria no capital social de empresas privadas tambm avaliza a possibilida-
de de contratao direta, pois deixa claro que o objetivo dessas parcerias
o cumprimento de seu objeto social de forma mais eficiente, o que
passa pela caracterizao de uma affectio societatis que no pode ser se-
lecionada por meio de processo competitivo.
Alm disso, constata-se que os meios de controle abordados pare-
cem ser suficientes para minimizar os riscos de abuso que podem ser
praticados na utilizao de semiestatais.

Sobre o autor
Murillo Giordan Santos Procurador Federal (AGU), doutorando e mestre em Direito do
Estado pela Faculdade de Direito da USP (Largo de So Francisco). Professor de Direito
Administrativo.
email: murillo.giordan@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls15


CONTROL OF SEMI-STATE COMPANIES
ABSTRACT: The purpose of this article is to identify ways of control imposed on the so-
called semi-state companies. Therefore, it analyzes the concept, the historical evolution
and purposes of this kind business. The use of the inductive method was utilized to get
your concept from the laws that authorized its creation. Similarly, the historical and
evolutive interpretation was used to understand this phenomenon. As a result, the study
indicates own control means, which combine the effectiveness of this form of business
activity with the need to prevent abuse.
KEYWORDS: SEMI-STATE COMPANIES. CONTROL OF PUBLIC ADMINISTRATION.
BIDDING. COMPANY. DIRECT HIRING.

Referncias
ARAGO, Alexandre Santos de. Empresa pblico-privada. Revista dos Tribunais, So
Paulo, v. 98, n. 890, p. 33-68, dez. 2009.

Sem reviso do editor.


15

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 77


BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL BNDES.
Estatuto Social da BNDES Participaes S.A. BNDESPAR. Aprovado pela Deciso no
Dir. 149/2002-BNDES, de 11 mar. 2002. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/
SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/Legislacao/estatuto_bndespar.
html>. Acesso em: 13 abr. 2015.
BONELLI, Claudia Elena; RODRIGUES, Carolina Caiado Lima; LONGO, Thasa Toledo.
O regime jurdico de direito pblico e as joint ventures estabelecidas entre empresas
estatais e a iniciativa privada. Revista de Contratos Pblicos RCP, Belo Horizonte, ano 3,
n. 4, p. 71-90, set./fev. 2014.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de
outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 27 jan. 2015.
______. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da
Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras
providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 27 fev. 1967.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>. Acesso
em: 27 jan. 2015.
______. Decreto-Lei n. 509, de 20 de maro de 1969. Dispe sobre a transformao do
Departamento dos Correios e Telgrafos em empresa pblica, e d outras providncias.
Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 21 mar. 1969. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0509.htm>. Acesso em: 27 jan.
2015.
______. Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Dispe sobre as Sociedades por Aes.
Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 17 dez. 1976. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6404compilada.htm>. Acesso em: 27 jan.
2015.
______. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui n.rmas para licitaes e contratos da Administrao Pblica
e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 22
jun. 1993. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso
em: 27 jan. 2015.
______. Decreto n. 1.091, de 21 de maro de 1994. Dispe sobre procedimentos a serem
observados por empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio. Dirio Oficial
da Unio, 22 mar. 1994.
______. Tribunal de Conas da Unio. Smula n. 231/1994. Plenrio, 8 dez. 1994b.
Disponvel em: <https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight>. Acesso em: 13 abr. 2015.
______. Lei n. 9.478, de 06 de agosto de 1997. Dispe sobre a poltica energtica nacional,
as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica
Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d outras providncias. Dirio Oficial da
Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 7 ago. 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9478.htm>. Acesso em: 27 jan. 2015.
______. Tribunal de Conas da Unio. Smula n. 265/2011. Dirio Oficial da Unio, 17
jun. 2011. Disponvel em: <http://jacoby.pro.br/novo/uploads/licita_es_e_contratos/
juris/dispensa_e_inexigibilidade//tcu_s_mula_n_265_2011_plen_rio.pdf. Acesso em: 13
abr. 2015.
______. Decreto n. 4.418, de 11 de outubro de 2002. Aprova novo Estatuto Social da
empresa pblica Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES.
Dirio Oficial da Unio, 14 out. 2002.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n. 1.335/2004. TC 007.438/2003-6 [com
1 volume]. Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha. DJ, 8 set. 2004.
Disponvel em: <https://contas.tcu.gov.br/adp/Web/busca/results.jsp?detalhe=S&quer
y=uid%3Adou_2004%5C-09%5C-16_1_p0119_col1_pos73.42938>. Acesso em: 13 abr.
2015.

78 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79


______. Lei n. 11.908, de 3 de maro de 2008. Autoriza o Banco do Brasil S.A. e a
Caixa Econmica Federal a constiturem subsidirias e a adquirirem participao em
instituies financeiras sediadas n. Brasil; altera as Leis n.s7.940, de 20 de dezembro de
1989, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 11.524, de 24 de setembro de 2007, e 11.774, de
17 de setembro de 2008; e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa
do Brasil, Braslia, 4 mar. 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2007-2010/2009/lei/l11908.htm>. Acesso em: 27 jan. 2015.
CARDOSO, Andr Guskow. A contratao sem licitao de subsidirias e controladas e
a jurisprudncia do TCU. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n. 53,
jul./2011. Disponvel em: <http://www.justen.com.br//informativo.php?l=pt&informativ
o=53&artigo=55>. Acesso em: 13 abr. 2015.
CARDOSO, Renato Augusto Hilel. Contratao direta entre empresas subsidirias/
controladas: como preencher a lacuna?. Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP,
Belo Horizonte, ano 12, n. 140, ago. 2013. Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/
bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=96674>. Acesso em: 4 out. 2014.
GUIMARES, Bernardo Strobel. A participao de empresas estatais n. capital de
empresas controlada pela iniciativa privada. In: MARQUES NETO, Florian. de Azevedo;
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; NOHARA, Irene Patrcia; MARRARA, Thiago.
Direito e administrao pblica: estudos em homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
So Paulo: Atlas, 2013.
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 16.
ed. So Paulo: RT, 2014.
LAZZARINI, Srgio G.; MUSACCHIO, Aldo. Leviathan as a Minority Shareholder: A
Study of Equity Purchases by the Brazilian National Development Bank (BNDES), 1995-
2003. Harvard Business School Working Papers, n. 11-73, dez. 2010.
MARQUES NETO, Florian. de Azevedo. As contrataes estratgicas das estatais que
competem no mercado. In: OSRIO, Fbio Medina; SOUTO, Marcos Juruena Villela.
Direito Administrativo: estudos em Homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
______. Os grandes desafios do controle da Administrao Pblica. Frum de Contratao
e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 9, n. 100, abr. 2010. Disponvel em: <http://
www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=66621>. Acesso em: 28 ago. 2014.
MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica. 3. ed. So Paulo: RT, 2014.
PINTO JUNIOR, Mario Engler. A estrutura da administrao pblica indireta e o
relacionamento do Estado com a companhia controlada. Revista de Direito Pblico da
Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 7, n. 28, out./dez. 2009. Disponvel em: <http://
bid.editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=64264>. Acesso em: 22 out. 2014.
SUNDFELD, Carlos Ari SOUZA, Rodrigo Pagani de PINTO, Henrique Motta. Empresas
semiestatais. Revista de Direito Pblico da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 9,
n. 36, out./dez. 2011. Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=75965>. Acesso em: 1o set. 2014.

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 79