Sie sind auf Seite 1von 5

NOTAS TCNICAS

A Experincia do Reino Unido


no Fortalecimento das Polticas Ativas de Emprego*
Rogrio Nagamine Costanzi**

Neste final de sculo XX, a tendncia benefcios do seguro-desemprego em um


generalizada de crescimento da taxa de voucher para o emprego, ou seja, em subs-
desemprego, inclusive o de longa durao, dio para os empregadores que con-
criou presses polticas e sociais em prol de tratarem os desempregados (Layard 1997;
maior cobertura da massa de desemprega- Snower 1994 e 1997)4. Ao invs do paga-
dos, via critrios mais flexveis de acesso ao mento do seguro-desemprego, os recursos
benefcio, assim como, de ampliao da do programa seriam pagos para os empre-
durao do seguro-desemprego1. Por outro gadores que aceitassem utilizar os benef-
lado, o prprio crescimento da taxa de cirios desempregados5.
desemprego pressionou os custos destes
programas, exatamente em um momento As vantagens tericas da converso do
de crise do welfare state, inclusive finan- seguro-desemprego em voucher ou subs-
ceira, que dificultava polticas de benef- dio ao emprego so (Layard 1997;
cios mais generosas e criava presses para Relatrios do Employment Service;
cortes dos gastos pblicos. Alm disso, o Snower 1994 e 1997): a) permite que sis-
incremento do desemprego deu maior temas de seguro-desemprego, que cor-
fora s discusses sobre flexibilizao e rentemente impem um imposto implci-
liberalizao do mercado de trabalho. to sobre o trabalho, possam se tornar uma
fonte de subsdios para o emprego, ou
Qual o efeito destas vicissitudes sobre as seja, ocorre o redirecionamento dos recur-
polticas de mercado de trabalho? Em ter- sos de forma a incentivar e no desincen-
mos de postura frente ao desemprego, tivar o trabalho; b) permite a eliminao
propagou-se a viso de necessidade de redi- de possveis ineficincias dos tradicionais
recionamento de medidas passivas de programas de seguro-desemprego6; c)
assistncia e suporte de renda para polti- pode ser uma soluo para pases que
cas ativas objetivando o reemprego dos enfrentam os problemas gmeos de alta
desocupados, como por exemplo, interme- taxa de desocupados e custosos programas
diao de mo-de-obra, qualificao profis- de seguro-desemprego; d) cria a possibili-
sional, subsdios e programas de gerao de dade de reduo das taxas de desemprego
emprego e renda2. Dentro deste contexto, sem custo fiscal adicional (diferentemente
a poltica em relao ao desemprego no dos tradicionais programas de subsdio ao
podia mais ser exclusivamente assistencia- emprego), pois os gastos que estavam
lista mas, de alguma forma, deveria con- sendo realizados com o seguro-desem-
tribuir para a gerao de postos de trabalho prego passam a subsidiar o emprego; e)
e o aumento da empregabilidade3. aumenta a empregabilidade e/ou evita a

* Este artigo uma verso ligeiramente modificada de Transformao do


Como avanar nesta alterao da poltica Seguro-Desemprego em Subsdio ao Emprego: Aspectos Tericos e
frente ao desemprego, de tradicionalmente Influncia sobre a Poltica de Mercado de Trabalho do Reino Unido,
publicado em Informaes FIPE, de maio de 2.000.
passiva para uma postura mais ativa? Uma ** Mestre em Economia pelo IPE-USP e Assessor da Secretaria-Executiva
proposta interessante a converso dos do Ministrio do Trabalho e Emprego
MERCADO DE TRABALHO
54 conjuntura e anlise

eroso do capital humano dos desempre- do o quadro de pessoal e b) limitao do


gados; f) se direcionada aos desempregados nmero de empregados subsidiados que
de longa durao, pode reduzir o desem- determinada empresa pode usar por certo
prego sem gerar presso inflacionria e g) perodo de tempo, em proporo ao vo-
aumento das oportunidades e das escolhas lume total de emprego da mesma8.
para os desempregados. De modo geral,
pode-se dizer que a introduo do voucher Em relao questo do estigma, os defen-
permite aumento da eficincia econmica sores da proposta (Snower 1997; Layard
e reduo da taxa de desemprego vis--vis 1997) argumentam que tal fato menos
a situao prevalecente com o seguro- importante para a Europa do que para os
desemprego tradicional. Estados Unidos, dada a maior magnitude
do desemprego de longa durao na
As desvantagens ou riscos desta proposta primeira regio vis--vis a ltima.
so os chamados efeitos de: a) deadweight
loss (perda de peso bruto); b) displacement e A proposta defendida acima influenciou
c) estigma (para uma discusso destes trs um recente programa no Reino Unido,
efeitos ver Bell, Blundell e Reenen 1999; chamado New Deal9. O New Deal para
Layard 1997; Martin 1998; Snower 1997; jovens desempregados de 18 a 24 anos,
Woodbury e Spiegelman 1987). A ocorrn- com cobertura nacional, passou a fun-
cia de deadweight loss ou perda de peso cionar em Abril de 1998, j como elemen-
morto decorre do fato que, dado o com- to chave das polticas de mercado de tra-
portamento oportunista ou maximizador balho do governo de Tony Blair10, tendo
dos empregadores e a informao imper- sido comprometidos 3,5 bilhes de libras
feita do governo, alguns vouchers sero (cerca US$ 5,6 bilhes)11 para o funciona-
pagos para empregados que iriam obter mento do programa durante 4 anos. O
trabalho de qualquer forma, ou seja, New Deal funciona da seguinte forma
mesmo sem a existncia do subsdio. (Bell, Blundell e Reenen 1999; Relatrios
Outro possvel efeito negativo do voucher do Employment Service):
seria a possibilidade de displacement, que
consiste na melhora dos participantes do 1. Jovens desempregados de 18 a 24 anos,
programa s custas de no participantes7. que estejam recebendo seguro-desem-
O terceiro problema desta proposta seria a prego12 h seis meses ou mais, passam por
possibilidade de estigma dos empregados um perodo inicial chamado de Gateway,
subsidiados como trabalhadores de baixa em que recebem aconselhamento de um
produtividade. especialmente treinado conselheiro pes-
soal (New Deal Personal Adviser), com
Em relao aos dois primeiros problemas, intuito de orient-lo sobre a melhor forma
claramente, a focalizao de tal poltica de superar o desemprego.
nos desempregados de longa durao
pode atenuar o deadweight loss e o dis- 2. Aps o chamado Gateway, caso o tra-
placement, na medida em que este pblico balhador no tenha obtido emprego ou se
alvo o que mais encontra dificuldade tornado empregado por conta prpria,
para obter emprego (Snower 1997; Layard sero ofertadas quatro opes: a) emprego
1997). Alm disso, existe a alternativa de subsidiado, durante seis meses, com subs-
imposio de restries, com intuito de dio, para o empregador, de 60 libras por
atenuar tais efeitos, como por exemplo: a) semana (cerca de US$ 95) para trabalhos
limitao do programa apenas para firmas tempo integral e 40 libras por semana
que estejam expandindo ou no reduzin- (cerca de US$ 64) para empregos em
MERCADO DE TRABALHO
conjuntura e anlise 55

tempo parcial, enquanto o empregado para desempregados com 25 anos ou mais,


subsidiado deve receber o salrio cor- nesta situao h dois anos ou mais, para
rente; b) trabalho durante seis meses parceiros dos desempregados, para pai ou
numa fora tarefa ambiental com salrio me solteiros, para pessoas acima de 50
igual ao seguro-desemprego mais 400 anos e deficientes13. Para aqueles com 25
libras (cerca de US$ 636); c) trabalho anos ou mais existem duas opes: a) Um
durante seis meses no setor voluntrio emprego subsidiado, com o empregador
com salrio igual ao seguro-desemprego recebendo 75 libras por semana ( cerca de
mais 400 libras (cerca de US$ 636) e d) US$119) durante seis meses e b) entrada
entrar em um programa de educao ou em cursos full-time de educao profis-
treinamento full-time durante doze meses sionalizante por doze meses sem perda
sem perda dos benefcios (opo dispon- dos benefcios14.
vel apenas para aqueles que no possuem
as qualificaes bsicas). Em termos de resultados brutos, sabe-se que
o New Deal para jovens (18 a 24 anos)
Existe um elemento de compulso nas gerou 192 mil postos de trabalho de abril
propostas. Indivduos que se recusarem a de 1998 a janeiro de 2000, entre empregos
uma das quatro opes, sem uma justi- subsidiados e no subsidiados15. Entretanto,
ficativa adequada, sofrero sanes. os efeitos do New Deal sobre o mercado de
Inicialmente, haver retirada dos benef- trabalho do Reino Unido ainda no foram
cios durante duas semanas. Novas recusas avaliados com maior preciso, assim como,
por parte do desempregado em aceitar no existe concordncia sobre os efeitos e a
uma das quatro opes do New Deal levam eficincia de programas semelhantes16.
retirada dos benefcios durante quatro Apesar disto, parece claro que a idia de
semanas. Caso o empregado subsidiado converso do seguro-desemprego tradi-
volte a ficar desempregado aps uma das cional por um voucher para subsidiar o
opes do New Deal, poder demandar o emprego, uma proposta interessante a ser
seguro-desemprego nas mesmas condies estudada, pois traz, pelo menos intuitiva-
anteriores, mas ir reentrar no chamado mente, a perspectiva de ganhos de eficin-
follow through, esquema similar ao cia e reduo da taxa de desemprego.
Gateway (Bell, Blundell e Reenen 1999).

1. Especificamente, no caso brasileiro, o seguro-desemprego passou a ter


A meta principal do New Deal melhorar uma cobertura maior a partir da Lei 7.990/90 vis--vis o programa ante-
e/ou evitar a piora da empregabilidade dos rior, regulamentado pelo Decreto-Lei 2.284/86 (Azeredo 1998; Ver
Quadro 2.7 na pgina 88). Nas dcadas de 80 e 90 houve grande incre-
desempregados e, desta forma, reduzir a mento no nmero de pases que possuem seguro-desemprego, tendo tal
taxa de desemprego de forma duradoura. nmero passado de 38 em 1977 para 68 em 1997. Em 1921 existiam ape-
nas 21 pases com programas de seguro-desemprego (Tzannatos e Roddis
Dado este objetivo, nas trs primeiras 1998; Ver pginas 5-6).
opes acima, o empregado subsidiado
2. Ver Azeredo pginas 33 a 46 e Martin pgina 12. Martin (1998) define
deve receber o equivalente a pelo menos medidas ativas como uma ampla faixa de polticas objetivando o acesso
dos desempregados ao mercado de trabalho e habilidades relacionadas
um dia de educao ou treinamento por
ao emprego. Martin (1998) divide as medidas ativas em cinco reas:
semana, que pode ficar a cargo do empre- servios emprego pblico, treinamento, medidas destinadas aos jovens,
subsdios e medidas para pessoas portadoras de necessidades especiais.
gador ou outra instituio, que recebe um
subsdio de 750 libras (cerca de US$ 1.193). 3. A empregabilidade um dos pilares da poltica de emprego da
Comunidade Europia (ver Employment in Europe 1998).
Durante todo tempo que o trabalhador
4. Snower (1994 e 1997) prope a criao de dois tipos de voucher: um
est em uma das opes do Gateway ele de treinamento e outro de recrutamento. As Caractersticas destes
recebe o apoio do seu personal adviser. voucher seriam as seguintes: a) voluntrio; b) o tamanho do voucher de
cada pessoa seria ligada ao tamanho do seguro-desemprego que ele
recebe; c) quanto mais tempo uma pessoa estiver desempregada maior
Posteriormente, o New Deal foi ampliado seria o fluxo de subsdios que esta pessoa teria direito; d) uma vez que o
MERCADO DE TRABALHO
56 conjuntura e anlise

trabalhador tenha obtido emprego subsidiado, o valor do voucher iria 10. A iniciativa foi lanada oficialmente no dia 6 de Abril de 1998 (Bell,
cair gradualmente a medida que a pessoa permaanece empregada e e) Blundell e Reenen 1999; pgina 7).
maiores vouchers seriam dados para empregadores que podem provar
11. Converso realizada de acordo com as cotaes apresentadas pela
que esto devotando os fundos para treinar os novos recrutas.
The Economist de 15 a 21 de abril de 2000. Todas as demais converses
Diferentemente de Snower, Layard (1997) prope um esquema compul-
existentes neste artigo forma realizadas com as mesmas cotaes.
srio, de tal sorte que depois de 12 meses pagando seguro-desemprego,
o Estado pararia de pagar o benefcio ao desempregado mas seria obriga- 12. Na realidade, o seguro-desemprego aqui referido o chamado Job
do a arrumar um emprego subsidiado para o mesmo. Seekers Allowance (JSA) que foi disponibilizado em 7 de Outubro de
1996. Ele substituiu o seguro-desemprego e o suporte de renda para
5. Outra medida semelhante, interessante, a utilizao de bnus para
desempregados em busca de trabalho. O JSA pode ser baseado na con-
desempregados beneficirios do seguro-desemprego caso consigam o
tribuio ou na renda e normalmente pago uma vez por semana.
reemprego de maneira rpida. Tal poltica no ser analisada em maiores
Aqueles que no se qualificaram para o JSA baseado na Contribuio
detalhes neste artigo, mas cabe citar que Woodbury e Spiegelman (1987)
ou precisam mais dinheiro que o recebido pelo JSA baseado na con-
analisaram dois experimentos deste tipo realizados em Illinois, durante
tribuio, recebem o JSA baseado na renda. A inteno que o JSA seja,
os anos de 1984 e 1985. Em um experimento, chamado Claimant Bonus
ele mesmo, uma medida ativa de mercado de trabalho, baseado no
Experiment, uma amostra aleatria de novos demandantes do seguro-
contato regular cara-a-cara entre o desempregado e a agncia de
desemprego foram instrudos que receberiam um bnus de U$ 500
emprego pblica. As regras para recebimento do JSA enfatizam o elo
(cerca de 4 semanas de seguro-desemprego) se eles encontrassem um tra-
entre a procura por emprego e o recebimento do benefcio. Para rece-
balho (de 30 horas ou mais por semana) dentro de um perodo de 11
ber o JSA o desempregado demandante deve: a) ser capaz de, ativa-
semanas posteriores demanda por seguro-desemprego e se eles se man-
mente procurar e estar disponvel para o trabalho, usualmente por no
tivessem neste emprego durante 4 meses. A inteno era criar um incen-
mnimo 40 horas semanais; b) ter pago suficiente contribuies ou ter
tivo para que os desempregados segurados procurassem de forma mais
renda e poupana inferior a certo nvel; c) ter entre 18 anos e a idade
intensa emprego e voltassem ao trabalho mais rapidamente. Em outro
de aposentadoria e d) ter um Jobseekers Agreement assinado pelo
experimento, chamado de Employer Bonus Experiment, para uma
prprio desempregado e um membro do Servio de Emprego, o
segunda amostra aleatria de demandantes do seguro-desemprego foi
chamado Employment Service Adviser.
informada que o empregador teria direito a um bnus de U$ 500 se den-
tro de 11 semanas eles conseguissem emprego e permanecessem nele 13. O New Deal para pessoas com 25 anos ou mais, desempregadas h
durante 4 meses. A idia era comparar os dois grupos com um grupo de dois anos ou mais, comeou em Junho de 1998. O New Deal para pai ou
controle. Os resultados indicam que o bnus reduziu a durao do me solteira comeou, a nvel nacional, em outubro de 1998. O New
desemprego dos Claimant Experiment em relao ao grupo de controle, Deal para parceiros de desempregados comeou em abril de 1999. O New
e tal reduo no se deveu expensa de um pior matching ou menores Deal para pessoas acima de 50 anos comeou em 3 de abril de 2000.
rendimentos no reemprego, mas sim de uma job search mais intensa.
Alm disso, Martin (1998) considera que tal poltica gera bons resultados 14. Tambm h, para estes desempregados, a existncia do New Deal
em termos de reduo do perodo de desemprego, embora haja necessi- Personal Adviser.
dade de cuidadoso monitoramento e controle sobre os beneficirios. Tal
15. O termo gerou aparece entre aspas, assim como se fala em resulta-
esquema existe no Japo e foi experimentado em vrios estados dos
dos brutos, pois, como dito acima, existem influncia de outros fatores
Estados Unidos. As avaliaes para os estados dos Estados Unidos
que no apenas o New Deal, como por exemplo, os efeitos deadweight
mostram que estes bnus reduziram a durao mdia do seguro-desem-
loss e displacement.
prego significativamente. Contudo, tais bnus podem ter efeitos nega-
tivos tambm, visto que sua existncia pode ter um implicaes sobre o 16. Nos textos de Snower existe uma avaliao ex ante bastante auspi-
tamanho de demandantes do seguro-desemprego. Em particular, eles ciosa para os pases da OCDE, embora o prprio autor admita a possibi-
podem induzir trabalhadores com alta probabilidade de conseguirem lidade de superestimativa dos efeitos sobre o desemprego. No texto de
um novo emprego rapidamente a demandar tais bnus. Com intuito de Bell, Blundell e Reenen (1999) a avaliao, tambm ex ante, com base na
minimizar tal abuso, o Japo tem vrias salvaguardas e controles sobre o populao alvo do New Deal, de que os efeitos do mesmo podem ser
demandante do bnus e o seu empregador anterior. mais limitados do que apregoados pelos defensores do programa. Patrick
Minford, na discusso sobre a proposta de Layard, tambm faz uma
6. Os tradicionais programas de seguro-desemprego podem criar inefi-
avaliao ex ante negativa da mesma, em funo da magnitude
cincias pois (Snower 1994 e 1997): a) aumentam o retorno de per-
expressiva do deadweight loss e do displacement. Layard, por sua vez, dis-
manecer desempregado; b) reduzem o retorno de achar um emprego
corda que o displacement possa ser significativo. Conforme o Joint
(devido as taxas para financiamento do seguro-desemprego) e c) geram
Employment Report de 1999, do Conselho da Unio Europia, as ava-
presso altista sobre os salrios pois melhoram o poder de barganha dos
liaes iniciais do New Deal para jovens e maiores de 25 anos sugeriam
trabalhadores. Segundo Woodbury e Spiegelman (1987), h no mnimo
que estes programas estavam comeando a reduzir o estoque e o fluxo
duas razes pelas quais o seguro-desemprego pode prolongar a durao
de desempregados de longa durao.
do desemprego: a) seguro-desemprego pode ser um subsdio para adi-
cional job search e b) seguro-desemprego pode funcionar como subsdio
para o consumo de lazer. Karni (1999) considera que o moral hazard
(risco moral) e a seleo adversa impedem a efetividade de programas de
seguridade social em geral e do seguro-desemprego em particular.
Tzannatos e Roddis (1998) argumentam que o seguro-desemprego uma
das mais controversas polticas sociais pois: a) desemprego evitvel no
sentido que indivduos podem evit-lo diminuindo seus salrios de reser-
va; e b) seguro-desemprego pode deslocar a poupana privada.
BIBLIOGRAFIA
7. Conforme definido por Woodbury e Spiegelman (1987), pgina 528.
AZEREDO, Beatriz 1998. Polticas Pblicas de Emprego
8. Layard (1997) argumenta que restries exageradas sobre a aplicao -A Experincia Brasileira. ABET Coleo Teses &
deste programa, com intuito de atenuar o displacement, podem acabar Pesquisas.
com a eficcia da poltica. Segundo o autor, existe um exagero em relao
ao receio da magnitude do efeito de displacement. BELL, Brian e Richard Blundell e John Van Reenen 1999.
Getting The Unemployed Back To Work: The Role Of
9. Conforme Snower (1994), sua proposta foi a base dos projetos pilotos
Targeted Wage Subsidies. Working Paper Series do The
do British Workstart, introduzido em 1993. Uma iniciativa relacionada
Institute For Fiscal Studies (IFS).
ocorreu em larga escala na Austrlia e experimentos anlogos foram con-
duzidos nos Estados Unidos, Itlia e outros pases. Employment Report in Europe 1998. Jobs For People -
MERCADO DE TRABALHO
conjuntura e anlise 57

People For Jobs: Turning Policy Guidelines Into Action.


Comunidade Europia.
Joint Employment Report 1999. Council Of The
European Union.
KARNI, Edi 1999. Optimal Unemployment Insurance:
A Guide To Literature. Paper do Banco Mundial Sobre
Proteo Social.
LAYARD, Richard 1997. Preventing Long-Term
Unemployment: An Economic Analysis em
Unemployment Policy: Government Options For The
Labour Market organizado por Dennis J. Snower e
Guilhermo De La Dehesa pginas 333-358.
MARTIN, John P. 1998. What Works Among Active
Labour Market Policies: Evidence From OECD Countries
Experiences. OECD Labour Market And Social Policy -
Ocasional Papers N 35.
SNOWER, Dennis J. 1994. Converting Unemployment
Benefits Into Employment Subsidies. The American
Economic Review, Papers And Proceedings Maio de
1994, Volume 84, nmero 2, pginas 65-70.
SNOWER, Dennis J. 1997. The Simple Economics Of
Benefit Transfers em Unemployment Policy:
Government Options For The Labour Market organiza-
do por Dennis J. Snower e Guilhermo De La Dehesa
pginas 163-205.
TZANNATOS, Zafiris e Suzanne Roddis 1998.
Unemployment Benefits. Paper do Banco Mundial
Sobre Proteo Social.
What Employers Need To Know About New Deal.
Publicao do Employment Service - An Executive
Agency of The Department for Education and
Employment. Reino Unido.
What Is New Deal. Publicao do Employment Service -
An Executive Agency of The Department for Education
and Employment. Reino Unido.
What Young People Need To Know About New Deal.
Publicao do Employment Service - An Executive
Agency of The Department for Education and
Employment. Reino Unido.
WOODBURY, Stephen A. e Robert G. Spiegelman 1987.
Bonuses To Workers And Employers To Reduce
Unemployment: Randomized Trials In Illinois. The
American Economic Review Setembro de 1987 Volume
77, Nmero 4, pginas 513-530.