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Diagnsticos y Planes
de Seguridad Ciudadana
a Nivel Local:
Experiencias y Desafos
Provincias y Comunas Semirurales de la Regin Metropolitana1
Luca Dammert
Jossette Ribarne
Javiera Daz
Liliana Manzano
Jean Paul Pia
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Tel.: 562 6648513 - 562 6648567
Fax: 562 6648536
e mail: cesc@uchile.cl
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Dammert, Ribarne, Daz, Manzano y Pia
Diagnsticos y Planes
de Seguridad Ciudadana
a Nivel Local:
Experiencias y Desafos
Provincias y Comunas Semirurales de la Regin Metropolitana1
Luca Dammert
Jossette Ribarne
Javiera Daz
Liliana Manzano
Jean Paul Pia
1. El trabajo que se sistematiza en el presente documento fue financiado por la Intendencia de la Regin
Metropolitana de Santiago durante el ao 2004.
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Dammert, Iribarne, Daz, Manzano y Pia
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origen y misin
Los equipos profesionales del CESC se caracterizan por ser multidisciplinarios, lo cual permite
que el estudio y las propuestas de polticas pblicas que emanan de los proyectos ejecutados
por este centro se encuentren enriquecidas por distintas perspectivas de anlisis. Tanto los
investigadores responsables de los proyectos como los investigadores asociados a este centro
poseen una reconocida trayectoria en el estudio de materias relacionadas con la seguridad
ciudadana, las polticas pblicas, as como en la docencia, la participacin en proyectos
de intervencin directa y la asesora a organismos nacionales e internacionales.
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Indice ndice
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Dammert, Iribarne, Daz, Manzano y Pia
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Presentacin presentacin
de ejecucin de este proyecto. Ofrecemos este estudio, por tanto, a quienes participan
Hugo Frhling E.
Director Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC)
Instituto de Asuntos Publicos (INAP) de la Universidad de Chile.
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Introduccin introduccin
A partir de esta definicin es posible identificar dos dimensiones del concepto: una
objetiva, representada por el incremento o disminucin de los delitos; y otra subjetiva,
representada por el sentimiento de seguridad de los ciudadanos, es decir, por la
sensacin de temor de la poblacin con relacin a la probabilidad de ser vctima
de un delito.
la calidad de vida de las personas) es legtimo pensar que en estas reas pueden
existir problemas relativos a la seguridad que no necesariamente se expresan en las
Cabe destacar que la clasificacin y definicin de lo rural v/s urbano resulta ser hoy
en da insuficiente para caracterizar a las provincias y comunas que no pertenecen
al radio urbano, de la Regin Metropolitana, pero que por su proximidad territorial
han recibido significativas influencias del Gran Santiago. As, muchas se han
transformado en hbridos que no corresponden a ninguna de las categoras, por
lo que se suele utilizar el apelativo de semirural. Sin embargo, esta categora residual
encierra una amplia gama de realidades que emergen desde los ms diversos
procesos de cambio sufridos en las localidades con un pasado rural.
De esta forma, el anlisis de los resultados de los diagnsticos se desarroll a partir
de nuevas categoras que se relacionan con el grado de transformacin de lo rural
a lo urbano y con la caracterizacin socioeconmica distintiva de las provincias y
comunas estudiadas; categoras que facilitaron el acercamiento al anlisis de la
realidad delictual de stas.
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Introduccin
Esta labor representa un primer intento por conocer ms a fondo las particularidades
que asume la problemtica de seguridad en las zonas aledaas a la capital,
especificidades que en parte se deben a la influencia del crecimiento del Gran
Santiago. La falta de esfuerzos sistemticos por dar cuenta de la realidad de estas
provincias, que se expresa en la carencia de estudios empricos de seguridad,
constituye uno de los principales limitantes para el diseo de estrategias de seguridad
consecuentes con la realidad local. Si bien este obstculo fue superado en parte
con el desarrollo de los diagnsticos, es necesario resaltar que an resta mucho por
hacer en la construccin de una mirada provincial sobre la temtica.
En este contexto, los diagnsticos tuvieron como principal objetivo definir los
problemas prioritarios de seguridad en las provincias y sus comunas, as como
reconocer los principales factores que los propician. Una vez desarrollados los
diagnsticos, stos fueron presentados a las autoridades locales y representantes de
Dammert, Iribarne, Daz, Manzano y Pia
2. Las comunas que componen estas provincias son: Chacabuco: Colina, Lampa, y Til Til; Cordillera: Puente Alto,
Pirque y San Jos de Maipo; Maipo: San Bernardo, Buin, Paine y Calera de Tango; Melipilla: Melipilla, Curacav,
Mara Pinto, San Pedro y Alhu, Talagante: Talagante, Peaflor, Padre Hurtado, El Monte e Isla de Maipo.
3. El equipo de trabajo estuvo conformado por: Jefa de Proyecto, Lucia Dammert, Sociloga; Coordinadora
general, Jossette Iribarne, Ingeniera Comercial; Investigadores: Javiera Daz, Psicloga, y Liliana Manzano,
Sociloga; Ayudantes de Investigacin: Jessica Neicn y Jean Paul Pia, Socilogos.
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Introduccin
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Diagnsticos y Planes
diagnsticos y planes
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Diagnsticos y Planes
Metodologa Cuantitativa
Consisti en la recoleccin, sistematizacin y anlisis de datos secundarios recopilados
desde diferentes fuentes de informacin, contemplando aspectos demogrficos,
delictuales, socioeconmicos, situacionales e institucionales de cada provincia y
comuna. Los principales datos y fuentes de informacin utilizadas fueron:
Metodologa Cualitativa
Se realizaron reuniones con las autoridades provinciales y policiales, y entrevistas
semi estructuradas a actores sociales claves. Todo lo cual permiti complementar
y contextualizar la informacin estadstica, al incluir la percepcin de la comunidad
y sus necesidades en el mbito de la seguridad ciudadana.
4. Desarrollado por el CESC en el 2002 por encargo del Ministerio del Interior.
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Diagnsticos y Planes
Reuniones con autoridades provinciales: Estas tuvieron por objetivo establecer una
alianza y canal de comunicacin con las autoridades encargadas de la temtica y
los principales usuarios de los diagnsticos y planes. Se discutieron y analizaron
los siguientes temas:
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Diagnsticos y Planes
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Diagnsticos y Planes
2. Planes Provinciales
Primero, los planes son fundamentales como herramienta de trabajo por cuanto
permiten fijar marcos conceptuales, prioridades y objetivos comunes; permiten
Segundo, como herramienta poltica los planes pueden ayudar a definir y legitimar
la agenda pblica (local) en el tema, siempre y cuando stos sean construidos con
participacin ampliada y no desde las cpulas del gobierno local. Adems, pueden
permitir readecuar las polticas o programas gubernamentales existentes a nivel
nacional (como Comuna Segura y Plan Cuadrante) al contexto local y a los problemas
o condiciones particulares que se presentan en dicho contexto; y desde ah, se
pueden generar crticas o instalar discusiones acerca de la adecuacin del diseo
e implementacin de esas polticas a la diversidad de realidades existentes en el
pas.
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Diagnsticos y Planes
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Semejanzas y Diferencias semejanzas y diferencias
como fue el caso de San Bernardo, Maip, Puente Alto, Quilicura y Lo Barnechea,
y con la aparicin de ciudades satlites y/o comunas dormitorios (Rancagua, Melipilla,
Talagante, Colina), Santiago se ha ido convirtiendo paulatinamente en una ciudad
regin. Transformacin que evidentemente ha repercutido en la distribucin
poblacional: disminucin de la poblacin que habita la zona cntrica de la ciudad
y crecimiento de las zonas perifricas; pero que adems ha generado cambios en
la distribucin socioeconmica de dicha poblacin. As, diversos autores plantean
que el diseo actual de las ciudades se caracteriza por la fuerte segmentacin entre
estratos socioeconmicos, lo que tiene como consecuencia la aparicin de fenmenos
como nueva pobreza urbana y segregacin residencial (Tironi, 2003; Katzman,
2001).
Si bien la mayor parte de estos procesos son restrictivos a las reas urbanas, el
amplio y rpido proceso de crecimiento del Gran Santiago nos lleva a pensar que
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Semejanzas y Diferencias
Provincia de Cordillera:
Est conformada por tres comunas: Puente alto, San Jos de Maipo y Pirque, siendo
la primera de ellas la que concentra prcticamente todas las inversiones pblicas,
mientras las otras dos se encuentran en una situacin ms desfavorecida, tanto por
su ruralidad, como por su pequeo tamao poblacional. Por ello, slo Puente Alto
participa en el programa de seguridad ciudadana Comuna Segura; adems de contar
con el programa PREVIENE y el Plan Cuadrante. Si bien San Jos de Maipo y Pirque
tambin cuentan con el Plan Cuadrante (dependiente de la 20 Comisara de Puente
Alto), la posibilidad que accedan a los otros dos programas es mnima, debido
principalmente a su pequea cantidad de habitantes.
tasas en detenciones por hurto en Puente Alto, y el aumento de los detenidos por
5. Muchas veces estos proyectos inmobiliarios se construyen en terrenos agrcolas, aprovechando la inexistencia
de planos reguladores, lo que perjudica a los trabajadores rurales al disminuir sus posibilidades de trabajo.
6. La clasificacin fue propuesto en el artculo de: Pia, Jean Paul (2004), Seguridad Ciudadana en las Comunas
Rurales y Semi-Rurales de la Regin Metropolitana. Artculo desarrollado en el CESC y presentado en el 1
Simposio de investigacin sobre violencia y delincuencia en Chile 2004, organizado por Fundacin Paz
Ciudadana y el Instituto de Sociologa de la Pontificia Universidad Catlica.
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Semejanzas y Diferencias
drogas en San Jos de Maipo y Pirque. Hecho que es confirmado por los entrevistados
quienes indican que ha habido una agudizacin de la problemtica de drogas en
la Provincia, tanto en consumo como en microtrfico.
Provincia de Maipo:
Est conformada por cuatro comunas: San Bernardo, Buin, Paine y Calera de Tango,
siendo la primera de ellas la que concentra prcticamente todas las inversiones
pblicas, seguida por Buin que se encuentra en una situacin intermedia con
respecto a las dems comunas, mientras que las otras dos estn en una condicin
ms desfavorecida producto de su mayor ruralidad y menor tamao poblacional.
Estos problemas se han visto influenciados por diversos factores de riesgo, dentro
de los cuales destacan el fuerte aumento poblacional urbano en San Bernardo, lo
que ha repercutido en deficiencias en servicios bsicos, como salud y educacin,
y en las fuentes de empleo. Adems se identific una significativa problemtica de
segregacin residencial en San Bernardo y algunas evidencias de sta en Buin, y
una creciente desigualdad econmica en Calera de Tango, fenmenos que han
incidido en el aumento del temor de la poblacin. Por otra parte, se presenta una
gran preocupacin por el aumento del consumo y trfico de drogas en toda la
Provincia, con especial nfasis en San Bernardo y Buin. Finalmente se evidenci
una significativa condicin de riesgo social y delictual de los jvenes, especialmente
en San Bernardo y Paine, correspondiente a los bajos indicadores educacionales,
al alto desempleo e inactividad juvenil.
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Semejanzas y Diferencias
Provincia de Talagante:
Est conformada por cinco comunas: Peaflor, Talagante, Padre Hurtado, El Monte
e Isla de Maipo, mientras las dos primeras concentran la mayor parte de las inversiones
pblicas existentes en la Provincia, las otras tres comunas estn en una condicin
desfavorecida tanto por su ruralidad como por su pequeo tamao poblacional.
Provincia de Chacabuco:
Est conformada por tres comunas: Colina, Lampa y Til Til, siendo la primera de
ellas la que concentra prcticamente todas las inversiones pblicas, mientras que
las otras dos estn en una condicin desfavorecida tanto por su mayor ruralidad
como por su menor tamao poblacional.
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Semejanzas y Diferencias
Todos estos problemas se han visto influenciados por factores de riesgo como el
fuerte aumento poblacional urbano en toda la Provincia, sin un consecuente aumento
en la cobertura de los servicios bsicos y el empleo. Esto se expresa en los altos
ndices de pobreza, bajos ingresos, inestabilidad en el empleo y baja cobertura
educativa. Adems se observ un incremento del temor en la poblacin asociado
al aumento del consumo y trfico de drogas, principalmente en Colina y Lampa.
Por ltimo, se consider como un importante factor de riesgo la agudizacin de la
desigualdad social dentro de la Provincia, con especial nfasis en Colina y Lampa.
Provincia de Melipilla:
Est conformada por cinco comunas: Melipilla, Curacav, Mara Pinto, Alhu y San
Pedro, siendo la primera de ellas la que concentra prcticamente todas las inversiones
pblicas, mientras las otras cuatro se encuentran en una situacin marginal, tanto
por su lejana y ruralidad, como por su pequeo tamao poblacional.
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Semejanzas y Diferencias
Los grupos definidos reflejan un continuo de las realidades de las comunas, siendo
Puente Alto la ms urbana de las comunas estudiadas y Alhu la ms rural, dando
cuenta de las transformaciones descritas en la introduccin de este captulo. Pero
adems, esta clasificacin permite distinguir patrones comunes entre las comunas
respecto de variables delictuales y de temor, situacionales e institucionales, semejanzas
que pueden asumirse como resultado de una relacin causal o multicausal entre
dichas variables.
Si bien los indicadores de ingreso y pobreza del 2000 (Casen), no son tan crticos
como los de las comunas ms rurales de la regin, en comparacin a los indicadores
de las dems comunas del Gran Santiago (Provincia Santiago), la situacin es
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Semejanzas y Diferencias
En cuanto a los indicadores delictuales, Puente Alto no posee una tasa importante
de denuncias por Delitos de Mayor Connotacin Social (DMCS), mientras que San
Bernardo s (ver tabla 2). Esta diferencia se explica por el mayor tamao poblacional
de la primera comuna - la ms grande del pas- puesto que en trminos de frecuencia
de denuncias ambas comunas realizan un aporte similar a las denuncias de la regin.
Los delitos ms denunciados son el robo con fuerza y lesiones, si bien este hecho
se repite en casi todas las comunas estudiadas, en San Bernardo y Puente Alto tienen
una connotacin mayor y se vinculan con mayor fuerza a problemticas de
segregacin residencial, hacinamiento y marginalidad, entre otras; fenmenos que
tambin han incidido en el aumento de las denuncias por VIF. Asimismo, es
caracterstico de la criminalidad de estas comunas, la significativa frecuencia del
robo con intimidacin (tercero en DMCS), proporcin que en ambas comunas supera
a la tendencia regional. Este delito, al igual que el robo con violencia, tiende a
asociarse a la agudizacin del microtrfico de drogas e incide en el aumento del
temor en la poblacin, especialmente en lo que refiere al uso de ciertos espacios
pblicos.
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Semejanzas y Diferencias
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Semejanzas y Diferencias
significativamente estos indicadores. Sin embargo, Peaflor junto con otras comunas
de este grupo (Colina, Lampa y Paine) han empeorado su ingreso autnomo, han
incrementado sus porcentajes de pobreza (Peaflor y Colina), y han agudizado sus
condiciones de segregacin interna o externa (respecto del Gran Santiago). Todo
esto tiende a incidir en el aumento de ciertos delitos comunes en estas zonas, como
los robos o hurtos en la propiedad, pero tambin ha provocado la aparicin de
delitos urbanos (robo con violencia, con intimidacin y microtrfico de drogas);
adems esto ha tendido a incrementar la sensacin de temor de la poblacin, la
que si bien puede considerarse como consecuencia del incremento de la criminalidad
tambin dice relacin con una sensacin de desconfianza frente al otro desconocido.
... una mayor cantidad de alcohlicos, gente conflictiva, consumo de drogas, aqu
tambin... - Prefecto de Investigaciones Peaflor.
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Semejanzas y Diferencias
El segundo subgrupo, est conformado por Pirque y Calera de Tango, comunas que
presentan promedios de ingresos mucho ms altos, situacin que se explica en gran
medida por la llegada de habitantes de altos ingresos; sin embargo, este cambio no
necesariamente ha implicado mejoras en los indicadores sociales de estas comunas,
muy por el contrario, con la llegada de estos habitantes ha tendido a aumentar la
desigualdad socioeconmica (ha aumentado el porcentaje de pobreza y se han
mantenido las precarias condiciones de las viviendas rurales) y la segmentacin
interna de las comunas. Con ello, en los ltimos aos, aumentaron las problemticas
delictuales caractersticas de las comunas de ms altos ingresos de la regin: robo
con fuerza en la propiedad por altos montos y algunos incluso con violencia. En
cambio, en las otras comunas del grupo rural en proceso de urbanizacin los
delitos predominantes siguen siendo los de tipo rural: robos y hurtos menores, y
violencia no econmica (VIF y lesiones).
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12. El cambio de la definicin rural de la poblacin a urbana en los registros censales, en este tipo de comunas
se debe a cambios en la materialidad de las viviendas y en la instalacin de redes de agua potable o alumbrado
ms que a transformaciones profundas de la poblacin.
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Semejanzas y Diferencias
En todas las comunas de este grupo se seala con bastante frecuencia la importancia
de los delitos de VIF y lesiones, aunque slo en las comunas de Isla de Maipo,
Curacav y el Monte las tasas de denuncias son altas, esto se debe a que dentro de
la cultura rural an presente el uso de la violencia como mtodo de resolucin de
conflicto es bastante aceptado. Pese a ello, en los ltimos aos se ha observado un
importante incremento en las denuncias por estos delitos lo que refleja un cambio
cultural en la poblacin.
En el Monte las personas se desplazan en bicicleta, las dejan mientras van a comprar
y se las roban, como te puedes dar cuenta generalmente por descuido - Entrevista
a Encargada de Seguridad Ciudadana de Talagante.
Estos factores, en conjunto, explican en cierta medida por qu estas comunas cuentan
con escasos problemas delictuales asociados al mundo urbano (incluso han sufrido
disminuciones en los DMCS), y en cambio presentan mayores tasas de denuncias
en delitos de violencia no econmica (VIF y lesiones). Adems, en las entrevistas
se seala la existencia de delitos tpicamente rurales y poco denunciados, como
abigeato, robo de frutas, entre otros.
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Semejanzas y Diferencias
De esta forma, se observa que la cultura tradicional y los hbitos de vida rural
prcticamente no se han modificado, existiendo una sensacin de tranquilidad y
seguridad generalizada; situacin que explica la inexistencia de institucionalidad
y de acciones desarrolladas en el mbito de seguridad ciudadana.
Yo creo que la sensacin que hay en San Pedro es una sensacin de seguridad
absoluta... es distinto a lo que existe en las comunas de Santiago - Entrevista a
Administrador Municipal.
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Temas Prioritarios
temas prioritarios
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Temas Prioritarios
por su realidad delictual como por la sensacin de temor que presenta su poblacin
(Puente Alto y San Bernardo respectivamente), situacin que adems se consider
como un importante factor de riesgo para las comunas aledaas. Por esta razn, los
temas priorizados se acercan bastante a aquellos considerados en las polticas
implementadas en el Gran Santiago y por lo tanto se corresponden con las estrategias
ms urbanas de prevencin y control de la criminalidad.
D. Lesiones:
Este delito se presenta diferenciado en ambas provincias, puesto que en Cordillera
est asociado al alto consumo de alcohol en sectores rurales y semirurales de San
Jos de Maipo. En Maipo, si bien las rias se encuentran mayormente relacionadas
con la problemtica de drogas, que afecta fuertemente a la provincia principalmente
a San Bernardo y Buin, en menor medida tambin se vincula al consumo de alcohol.
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E. Violencia Intrafamiliar:
En ambas provincias se observan altas tasas de denuncias de VIF y significativos
incrementos en los ltimos aos, situacin que preocupa fuertemente a las autoridades
locales y que en muchos casos, principalmente en las zonas ms rurales, se considera
como una forma aceptada de resolucin de conflictos.
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Temas Prioritarios
F. Temor:
Se aprecia un fuerte aumento de la sensacin de inseguridad en la poblacin de
ambas Provincias, asociado fuertemente al consumo y microtrfico de drogas en
espacios pblicos, especialmente en Puente Alto y San Bernardo.
C. Temor:
En relacin a lo anterior, se observa un fuerte aumento de la sensacin de inseguridad
en la poblacin de la Provincia, asociada al consumo y microtrfico de drogas en
espacios pblicos, principalmente en Peaflor, Padre Hurtado y Talagante.
D. Lesiones:
Las lesiones son un delito bastante significativo en la provincia ya que presenta altas
tasas de denuncias y detenciones, y significativos incrementos en los ltimos aos.
E. Violencia Intrafamiliar:
Por su parte, la violencia intrafamiliar es un delito recurrente, sobretodo en las zonas
ms rurales, donde se presentan altas tasas de denuncias y significativos incrementos
en los ltimos aos.
A. Violencia Intrafamiliar:
Chacabuco y Melipilla presentan una importante problemtica de violencia
intrafamiliar, siendo ste uno de los delitos ms frecuentes de ambas provincias, lo
cual se ve reflejado en las altas tasas de denuncias y significativos incrementos en
los ltimos aos, en todas sus comunas.
B. Lesiones:
Este delito, al igual que el anterior, presenta altas tasas de denuncias y significativos
incrementos en los ltimos aos, situacin que se relaciona con la ruralidad de las
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Temas Prioritarios
En Melipilla por su parte, este delito se da con mayor fuerza en las comunas ms
urbanas de la provincia (Melipilla y Curacav) y ha tendido a incrementarse en los
ltimos aos.
E. Temor:
En Chacabuco se evidencia un aumento de la sensacin de inseguridad en la
poblacin de la Provincia, asociada al consumo y microtrfico de drogas en espacios
pblicos, especialmente en Colina y Lampa, y a la publicidad del tema en noticieros,
radio, TV, prensa. Por su parte, en Melipilla esta problemtica esta asociada
directamente a las dos comunas ms urbanas, puesto que en Mara Pinto, San Pedro
y Alhu existe una importante sensacin de seguridad propia de su ruralidad. As,
slo se observa un aumento del temor asociado principalmente al consumo y
microtrfico de drogas en espacios pblicos de Melipilla y Curacav.
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Temas Prioritarios
Provincia de Talagante
En esta provincia, en el tema de infraestructura se propuso la construccin de un
centro para atencin de VIF y se propuso el mejoramiento de la infraestructura
policial. Para los problemas priorizados de robo con fuerza y consumo de drogas
se propusieron estrategias preventivas situacionales y comunitarias, en cambio para
el tema del microtrfico de drogas se propuso una estrategia combinada de control
y prevencin situacional. En temor las acciones se vinculan directamente con lo
situacional (mejoramiento de espacios pblicos), y en VIF y lesiones las acciones
apuntan a la prevencin social.
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Temas Prioritarios
Temas Prioritarios
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Temas Prioritarios
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Comunas Pobres Urbanas (Puente Alto, San Bernardo): En estas comunas las estrategias
deben centrarse en las problemticas urbanas de robos violentos y microtrfico, por
medio de acciones de control y coordinacin, pero contemplando iniciativas de
prevencin tendientes a mejorar la integracin social y econmica de la poblacin.
Algunas de estas estrategias ya se estn siendo implementadas a travs del Comuna
Segura y del Plan Cuadrante, y ms recientemente con la adaptacin del Plan
Seguridad Capital, pero es necesario que mejore la coordinacin entre dichos
programas y se plantean metas claras. Sera recomendable extender estas estrategias
a la comuna de Peaflor, puesto que de las comunas del segundo grupo es la que
presenta problemas delictuales ms cercanos al mundo urbano.
Comunas Rurales (Mara Pinto, San Pedro, Alhu): El principal problema que
presentan estas comunas es la pobreza rural (carencias bsicas de todo tipo), por
lo que una intervencin en estas comunas debe ser de tipo econmico antes que
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Lecciones Aprendidas y Desafos
lecciones aprendidas
1. Lecciones Aprendidas
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Lecciones Aprendidas y Desafos
2. Desafos
estas reas no permiten que las problemticas de seguridad alcancen los mismos
ribetes que en las grandes ciudades, tambin es necesario reconocer que la
criminalidad ha aumentado de forma significativa en comunas aledaas al Gran
Santiago y que asume caractersticas propias de acuerdo al contexto en que se viven.
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Lecciones Aprendidas y Desafos
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Lecciones Aprendidas y Desafos
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Bibliografa
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