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SO PAULO
2006
Profa. Dra. Suely Vilela
Reitora da Universidade de So Paulo
SO PAULO
2006
ii
FICHA CATALOGRFICA
Elaborada pela Seo de Processamento Tcnico do SBD/FEA/USP
Agradeo
A Deus, por realizar esse sonho.
A meu orientador, Prof. Dr. Valmor Slomski, pela sua ateno, dedicao e orientao
no desenvolvimento deste trabalho e pelo auxlio na minha insero pesquisa no setor
pblico.
A Prof. Dra Marina Mitiyo Yamamoto e ao Prof. Dr. Joo Bosco Segreti por suas
valiosas contribuies na qualificao deste trabalho.
A todos os professores do Programa de Ps-graduao em Cincias Contbeis da
FEA/USP que tanto contriburam para o meu crescimento acadmico.
A todos os colegas, mestrandos e doutorandos, pelo prazer do convvio e pelos
ensinamentos adquiridos, tanto dentro como fora das salas de aulas. Agradeo, em
especial, aos colegas da quinta turma de professores (Dione, Edir, Eliandro, Fabrcio,
Flvio, Francisco Tavares, Francyslene, Manfredo, Maria Aparecida, Nazar e
Laudicia).
Ao Conselho Federal de Contabilidade CFC e a Fundao Instituto de Pesquisas
Contbeis, Atuarias e Financeiras FIPECAFI, pelo apoio financeiro concedido durante
a realizao do mestrado.
A todos os funcionrios da FEA/USP e FIPECAFI pelos servios prestados e pela forma
como conduziram o nosso relacionamento.
A Universidade Estadual do Oeste do Paran UNIOESTE, por ter dado as condies
necessrias participao no programa.
Ao meu pai, minha me, minha esposa e meus filhos por tudo que representam para
mim e por terem dado o apoio incondicional no cumprimento desse objetivo.
iv
RESUMO
ABSTRACT
The public sector plays an important role in society, and its effective governance may
encourage the efficient use of resources, the demand for responsibility of reporting to the
administrator of the resources; enhance administration and the delivery of goods, thus
contributing to improve peoples lives. Many countries have gone through a complete re-
evaluation of the role played by the government in society. This gives rise to a redefinition of
the political-administrative relationship, which is devised to ensure that administrators face
an increase in responsibility and a decrease in power. Within this context, the present
dissertation aims at verifying the applicability to the public sector, of the principles and
recommendations of corporative governance, as indicated in study 13 of PSC/IFAC, to the
Brazilian Federal Public Sector. The qualitative approach, which comprised bibliographic
and field research, was used in order to reach the intended purposes. Interviews were used
for the data collection in the field research, and they presented two distinct parts: one using
non-structured interview, which consisted of allowing the interviewee to report the situation
of the management plans run under the presidency of Mr. Fernando Henrique Cardoso and
Mr. da Silva; the other, based on structured interview, consisted of applying the
questionnaire suggested by study 13, of PSC/IFAC, with questions on the governance
recommendations for the public sector. The interview was carried out within the federal
public administration, in special the Management Secretary an organ within the Ministry of
Planning, Budgeting and Management. In general terms, it is possible to state that the same
principles that gave rise to the recommendation of governance, and that are emphasized in
study 13, are in agreement with the basics of the Brazilian Public Administration. Therefore,
the principles are absolutely applicable to the Brazilian Federal Public Sector. As far as
governance recommendations go, it is noticeable that its thorough applicability is possible;
however, one must take into account that the procedures verified are at a minimum level of
governance, and that some recommendations have to be better adapted to the public sector,
because they are still excessively focused on the private sector.
1
SUMRIO
1 INTRODUO
Nesse contexto, surgiu durante a ltima dcada, em pases como Austrlia, Canad, Estados
Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido, muitos debates sobre governana corporativa no setor
pblico.
Fato acelerado pela srie de escndalos corporativos (em setores pblico e privado)
evidenciados nos ltimos anos e servindo para destacar a importncia da boa governana.
Outra justificativa para esse estudo, muito discutido internacionalmente, diz respeito aos
princpios que fundamentam a New Public Management (Nova Gesto Pblica - NGP), em
que se d nfase necessidade de melhorar os valores e comportamento tico, a passagem de
um governo de poucos para todos e a aplicao da boa governana corporativa nos negcios
econmicos de domnio da gesto pblica.
Para isso, este trabalho tem como questo de pesquisa: a governana corporativa pode
contribuir positivamente para a melhoria do setor pblico federal brasileiro?
7
Com esses objetivos, espera-se contribuir para o desenvolvimento do esprito crtico na rea
da contabilidade governamental e, de certa forma, proporcionar uma discusso a respeito de
governana no setor pblico brasileiro.
O presente estudo possui uma delimitao com relao pesquisa emprica, no que diz
respeito populao, pois a escolha do setor pblico federal restringe o nmero de entrevistas
e a prpria escolha dos participantes. Por isso, o sujeito que participou da entrevista foi
escolhido por ter sido ou estar sendo responsvel ou participante direto dos planos de gesto
dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva. Mas isso no
representa perda na qualidade, pois este trabalho tem como caracterstica principal
abordagem qualitativa dada ao tema.
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2 FUNDAMENTAO TERICA
2.1 Governana
Para Harrison (1998, p. 142), h uma distino entre a administrao e a governana, pois a
governana no est interessada em executar apenas o negcio, mas em dar direo global
empresa, em supervisionar e controlar as aes executivas da administrao e em satisfazer as
expectativas legitimas pela prestao de contas e regulao, com interesses alm dos limites
incorporados.
Assim, uma definio geral de governana descrita por Dorset e Baker (1979) como sendo,
o exerccio da autoridade, controle, administrao e poder de governar, ou seja, a maneira
como o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais de um pas com
o objetivo de seu desenvolvimento.
No que diz respeito governana pblica, Kickert (1997, p. 732) descreve ter um significado
mais geral do que o usual e limitado encontrado nos negcios e da interpretao orientada
para o mercado vinda do conceito de administrao. Para ele, a governana pblica tambm
relativa legalidade e legitimidade, mais que um rgido valor de mercado, em que a interao
entre o contexto poltico e o social representa um papel crucial. Assim, a governana pblica
um complexo de atividades envolvendo a direo de redes complexas em setores polticos da
sociedade.
Harmon e Mayer (1986) apud Kickert (1997, p. 735), tambm, distingue os trs padres de
normas e valores, como sendo:
De acordo com Barret (2005, p. 2), a definio padro de governana corporativa entre
economistas e estudantes jurdicos reportam defesa dos interesses dos acionistas. Enquanto
o termo governana corporativa no tem uma nica definio aceita, geralmente
compreendida como a maneira pela qual uma organizao administrada, sua estrutura
11
corporativa, cultura, polticas, estratgias e o modo com que negocia com suas vrias partes
interessadas.
Assim sendo, no contexto deste trabalho, a definio mais apropriada a descrita no Cadbury
Report e por Iudcibus et al, pois adotada no prprio estudo do IFAC e esta plenamente em
sintonia com as recomendaes de governana corporativa discutida neste trabalho.
primeiro instante.
Outra definio dada por Timmers (2000, p. 9), na qual ele trata a governana corporativa
no setor pblico como governana governamental e define-a como a proteo ao inter-
relacionamento entre a administrao, o controle e a superviso, feita pela organizao
governamental, pela situao organizacional e pelas autoridades do governo, visando
relacionar os objetivos polticos eficientemente e eficazmente, como, tambm, comunicar
publicamente e providenciar uma prestao de conta para o benefcio da sociedade.
Administrao
Responsabilidade
em prestar contas
Superviso Controle
Existe, h algum tempo, uma viso ctica da inovao do setor pblico. J no perodo ps-
guerra, essa inovao foi substancial, onde, no setor privado o foco nos gerentes e
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funcionrios e no setor pblico, no papel das polticas de mercado e nas polticas adversas ao
processo de inovao.
Para Benington e Hartley (2001) apud Hartley (2005, p. 29), a administrao pblica tem trs
paradigmas que podem conduzir para caminhos particulares em que a inovao no s
generalizada como tambm adaptada, so os papis dos polticos, dos administradores e da
populao. Cada caminho uma viso mundial ou um modelo consistente em que cada um
tem uma concepo ou suposio sobre a natureza do mundo.
A nfase dada s prticas de governana corporativa para o setor privado, ocorreu com o
reconhecimento dos excessos corporativos dos anos 80 e relatrios da mdia sobre os altos
lucros nos casos de fraudes. O interesse dos administradores do setor privado pela governana
corporativa nos anos 90 foi sustentado pela presso de investidores e reguladores, fato
refletido para o setor pblico.
Para Marques (2005, p. 4-5), h vrios caminhos para representar a governana corporativa no
setor pblico, devido complexidade da estrutura de governana e diversidade de
compreender a abordagem pelas entidades do setor. Mas, indiferentemente de qual estrutura
usada, a boa governana corporativa, tanto no setor pblico quanto no privado, requer: a) uma
clara identificao e articulao das definies de responsabilidade; b) uma verdadeira
compreenso do relacionamento entre as partes interessadas da organizao e sua estrutura de
administrar os recursos e entregar os resultados; c) suporte para a administrao,
particularmente de alto nvel.
O setor pblico complexo, e as suas entidades no operam com uma estrutura legislativa
15
- Estrutura administrativa;
- Ambiente administrativo;
- Administrao de risco;
- Conformidade e complacncia;
Outro autor que descreve os princpios de governana corporativa Barrett (2005, p. 6), o
qual destaca que os principais princpios a que as entidades do setor pblico devem aderir
para efetivamente aplicar os elementos de governana corporativa, para alcanar as melhores
prticas, so: liderana, integridade e compromisso (relativos a qualidades pessoais) e
responsabilidade em prestar contas, integrao e transparncia (so principalmente o produto
de estratgias, sistemas, polticas e processos no lugar).
sendo usados apropriadamente e o que est sendo alcanado com eles. A consistncia,
relatrios claros de desempenho e publicao de resultados, so importantes para registrar o
progresso e mostrar a presso pelo aprimoramento. Tal transparncia essencial para ajudar a
medir qual grupo pblico totalmente responsvel e tambm, parte central para a boa
governana (BARRETT, 2001, p. 5).
Uma terceira referncia aos princpios feita por Timmers (2000, p. 9), o qual destaca que o
objetivo da governana no setor governamental de criar proteo para alcanar os objetivos
pblicos. A essncia da governana slida, da perspectiva da responsabilidade ministerial,
que haja bastante proteo, capacitando o ministro para suportar a responsabilidade
ministerial. Essa proteo deveria existir dentro da rea poltica, atravs de um ciclo bem
projetado da administrao, controle, superviso e processos de prestao de contas.
Assim sendo, esse conjunto forma o ponto inicial para avanar na estrutura de governana,
mais bem exemplificado na figura abaixo.
Objetivos
Responsabilidade Ministerial
Administrao
Responsabilidade em
prestar contas
Superviso Controle
Legenda:
Princpios bsicos de governana.
Elementos de governana.
Indicao de relacionamento.
Figura 2 Estrutura da governana governamental.
Fonte: TIMMERS; 2000, p. 9.
A estrutura do ciclo de governana governamental pode ser explicada pelos quatro elementos
propostos por Timmers (2000, p. 10) conforme segue:
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- O segundo elemento o controle (control), pois, quando uma organizao foi designada,
um sistema de medidas e procedimentos tem de ser implementado e mantido, provendo
garantias aos administradores de que a organizao permanecer no caminho certo, isto ,
um caminho para alcanar os objetivos polticos adotados;
Assim sendo, com relao aos princpios, Marques (2005), Barrett (2005) e Timmers (2000),
de modo geral convergem suas opinies, principalmente quanto responsabilidade em prestar
contas e controle.
Outros autores, como Gruening (2001, p. 16-17) e Barzelay (2000, p. 237) citam a teoria da
agncia e a teoria da escolha pblica como bases tericas para a NPM.
De acordo com Coase (1937) apud Jensen e Meckling (1976, p. 310), a firma caracterizada
como uma regio de troca sobre a qual o sistema de mercado era suprido e a alocao de
recursos era realizada, ao invs de mercado, por autoridade e direo. Para ele, a
preocupao estava centrada nos custos de contratao com o mercado, pois as atividades
necessrias devem ser includas dentro da firma sempre que os custos de mercado forem
maiores que os custos de usar a autoridade direta.
Assim, para Jensen e Meckling (1976, p. 310) as relaes contratuais so a essncia da firma,
no s com empregados, mas com fornecedores, clientes, credores etc.
Com relao aos contratos, Brousseau (1993) os define como sendo um acordo atravs do
qual os agentes se obrigam uns com os outros a ceder ou a apropriar, criar ou no certas
coisas.
Desse modo, a teoria da agncia diz respeito ao relacionamento em que uma parte (o
principal) delega trabalho para a outra parte (o agente), que executa esse trabalho. A agncia
atenta para capturar qual o relacionamento atravs da idia de um contrato (ANDERLINI e
FELLI, 1994 apud KANGIS e KAREKLIS, 2001, p. 32).
O desafio determinar o contrato mais eficiente para concluir quais as ligaes determinadas
19
Para Demski e Feltham (1978) apud Kangis e Kareklis (2001, p. 32), onde h um
conhecimento completo, o principal deveria saber o que o agente tem feito. Como o principal
quem contrata o agente pelo comportamento, ento, especifica que o comportamento
deveria ser a essncia do contrato. Onde o principal no necessariamente conhece o que o
agente est realizando, se h suposio de possurem egosmo, ento no h certeza de que o
agente ter o comportamento esperado pelo principal.
Nesse caso, surgem dois conceitos adicionais. O primeiro o conceito sobre o risco moral,
onde assumido os empregados como agentes, no os far melhores e evitar o trabalho depois
de eles terem sido contratados. O segundo a seleo adversa, onde o principal no tem
conhecimento suficiente para contar como bem qualificados so os empregados. Em ambos os
casos o principal pode investir em qualquer um dos meios de deciso do comportamento do
agente ou baseia o contrato nos resultados daquele comportamento (KANGIS e KAREKLIS,
2001, p. 32).
resultados influencia o comportamento por forar o agente a justificar seus objetivos com os
do principal. O agente deveria, desse modo, ser recompensado ou penalizado pelo resultado
de seu desempenho, e como um resultado, cercado de algum risco. A questo de risco surge
por causa do resultado da corporao no ser geralmente uma funo de um comportamento
nico dos empregados. Onde os resultados indeterminados tero importante ateno para o
comportamento, sendo os resultados simples de identificar. Alguns conceitos deveriam ser
aplicados quando os resultados so facilmente mensurados, mas algumas tarefas requerem um
longo tempo para serem completadas, envolvendo articulao, esforo de equipe, produo
temporria ou resultados qualitativos. , desse modo, esperado um relacionamento entre a
mensurabilidade dos resultados e seu uso em contratos de empregados (EISENHARDT, 1989,
p. 63).
Dessa forma e de acordo com Slomski (1999, p. 27; 2003, p. 432; 2005, p. 30), pertinente
afirmar que as entidades pblicas devem ser vistas sob a perspectiva da teoria da agncia, pois
ao observar o Estado e suas entidades sob o conjunto de contratos que representam, pode-se
verificar claramente a existncia de uma relao de agncia, devido presena das trs
condies necessrias colocadas por Siffert Filho (1996). Essas condies bsicas, depois de
adaptadas por Slomski (1999, p. 27), so as seguintes:
paira saber se o agente (gestor pblico) tomar a deciso correta para o interesse do
principal (cidado).
Assim, percebe-se a necessidade de elaborar formas para minimizar esse problema, conforme
destaca Slomski (2003, p. 434), o qual descreve que, considerando que o Estado uma
organizao em que existe muitos contratos complexos entre os proprietrios dos recursos
econmicos (principal) e os gestores (agentes), que so responsveis pelo uso e controle
desses recursos, faz-se necessrio elaborar modelos capazes de maximizar a compreenso
dessa estrutura, que permitam ao cidado observar o valor dos servios produzidos pelo
conjunto de agentes.
Conforme Shaw (2005, p. 1), a teoria da escolha pblica um ramo da economia que se
desenvolveu do estudo dos gastos pblicos e impostos, tendo surgido nos anos cinqenta e
recebido ateno pblica em 1986, quando James Buchanan, um dos principais arquitetos
dessa teoria (o outro foi Gordon Tullock), recebeu o prmio Nobel em Economia.
De acordo com Buchanan e Tollison (1984, p.13), a teoria da escolha pblica leva a
instrumentos e mtodos de abordagem que foram desenvolvidos para satisfazer os nveis
analticos da teoria econmica e aplicar esses instrumentos e mtodos no setor poltico ou
governamental, nas polticas e na economia pblica. Como na teoria econmica, a anlise
destina-se a relatar o comportamento dos indivduos no setor governamental, isto , o
comportamento das pessoas em suas capacidades como votantes, candidatos, representantes
eleitos, lideres ou membros de partidos polticos e burocratas (todos esses so papis de
escolha pblica) para a composio de resultados que sero ou deveriam ser observados. Essa
teoria destina-se a oferecer uma compreenso, uma explicao, das interaes institucionais
complexas do setor pblico.
Para Formaini (2005, p. 2-3), a teoria da escolha pblica parece ser nada mais que o senso
comum, pois os governos so grupos de indivduos cuja interao determinada por algum
egosmo que motiva as pessoas no setor privado. A simples viso de que o governo um
processo de tomada de deciso coletiva que altruisticamente soluciona os problemas sociais
tem uma longa e romntica tradio, tanto na teoria poltica quanto na econmica.
22
A teoria da escolha pblica o ramo da economia que estuda a forma como o governo toma
decises, assim, segundo Samuelson e Nordhaus (1993, p. 353-354), ela questiona o como, o
qu e o para quem do setor pblico. Afirma, tambm, que a tomada de decises polticas
ocorre segundo um conjunto de regras, sendo que a mais importante que essas decises so
tomadas pelos representantes eleitos. Destaca, ainda, que as motivaes dos polticos
resumem-se ao pressuposto de que os polticos se comportam de modo a maximizar a
probabilidade da sua eleio, ou seja, eles so maximizadores de votos.
Em resumo, a teoria da escolha pblica descreve como os governos tomam as decises acerca
dos impostos, despesa, regulamentao e outras polticas. Tal como o jogo dos mercados, o
jogo da poltica tem de igualar a procura das pessoas de bens coletivos com a capacidade
econmica para fornece-los. A principal diferena reside no fato de que os polticos estejam
preocupados, em primeiro lugar, em ganhar as eleies, enquanto as empresas procuram
ganhar lucros (SAMUELSON e NORDHAUS, 1993, p. 354).
Pode-se dizer ainda, que a escolha pblica o processo pelo qual as preferncias individuais
so conjugadas nas decises coletivas, onde uma sociedade democrtica destaca a importncia
dos valores e dos gostos individuais de forma individualista, ou seja, uma pessoa, um voto.
Possui, tambm, a essncia da indivisibilidade, pois s pode haver um resultado sobre
qualquer assunto especfico, mesmo havendo inmeras possibilidades.
Outro ponto importante se a escolha pblica conduz sempre eficincia. Para Samuelson e
Nordhaus (1993, p. 356), a resposta negativa. Eles destacam que as decises coletivas
podem ser divididas em trs categorias: as prejudiciais (ocorrem quando o governo toma
medidas que pioram a situao de todos), as redistributivas (h simplesmente um resultado
redistributivo, em que a sociedade pode cobrar impostos de um grupo para beneficiar outro) e
as eficientes (nas quais as aes coletivas podem produzir melhorias de Pareto1, que consiste
1
Eficincia no sentido de Pareto = quando ningum pode melhorar sua situao sem piorar a de outrem
(STIGLITZ e WALSH, 2003, p. 171).
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nas aes que levam melhoria da satisfao de todos, fazem com que todos fiquem melhor e
ningum numa pior situao).
Assim sendo, a falha do governo acontece quando as suas aes no conduzem melhoria da
eficincia econmica ou quando redistribui o rendimento de forma injusta (SAMUELSON e
NORDHAUS, 1993, p. 360).
No que diz respeito a governana corporativa no setor pblico brasileiro, poucos estudos so
encontrados e os que existem so focados na tentativa de adaptar os princpios de governana
do setor privado para o pblico, fundamentados nos princpios do Institudo Brasileiro de
Governana Corporativa (IBGC), fundado em 1995, como uma sociedade civil, sem fins
lucrativos, com o propsito de ser a principal referncia nacional em governana corporativa:
desenvolver e difundir os melhores conceitos e prticas no Brasil, contribuindo para o melhor
desempenho das organizaes e, conseqentemente, para uma sociedade mais justa,
responsvel e transparente (IBGC, 1999).
Para Bresser Pereira (2001, p.12), a governana um processo dinmico pelo qual se d o
desenvolvimento poltico, pelo qual a sociedade civil, o Estado e o governo organizam e
gerem a vida pblica.
De acordo com Streit e Klering (2005, p. 7), as idias a respeito das noes de governana
pblica indicam que o conceito faz referncia existncia de estruturas, mecanismos e
regulamentaes para o exerccio da administrao pblica, a uma nova prtica, em que o
processo mais importante que os resultados em si, a uma nova forma ou estrutura, com
maior enfoque na atuao via redes de organizaes ou atores sociais, mais autnomos,
24
A gesto no setor pblico tem seus alicerces fixados nos princpios da legalidade, cuja
premissa bsica de todo o gestor de que somente possvel fazer o que existe previso em
lei, neste sentido a lei mais recente, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
(Lei complementar 101, de 04 de maio de 2000), que tem por objetivo fortalecer os principais
eixos da administrao pblica, que, segundo Santos (2002, p. 53), so: o planejamento, a
transparncia, o controle e a responsabilidade na gesto fiscal dos recursos pblicos e
prestao de contas.
2.5.1.1 Planejamento
Com base no PPA, o executivo elabora o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
que compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, estadual e
municipal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar
a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), dispor sobre as alteraes na legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
2.5.1.2 Transparncia
2.5.1.3 Controle
A LRF estabelece, no seu Art. 67, a criao dos conselhos de gesto fiscal, formados por
representantes do governo e da sociedade civil, para o acompanhamento e a avaliao
permanente da poltica e da operao do sistema de gesto fiscal.
Outro importante instrumento de controle a Lei das Licitaes (Lei 8.666/93), a qual visa
atender ao disposto no Art. 37 da Constituio Federal que define a licitao pblica como
forma de contratao de obras, servios, compras e alienaes.
27
A responsabilidade na gesto fiscal dos recursos pblicos deve ser aprimorada por meio de
ao planejada e transparente que possibilite prevenir riscos e corrigir desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas (SANTOS, 2002, p. 43).
De acordo com Slomski (2003, p. 367), na administrao pblica o dever de prestar contas
deve certamente estar presente, pois, quando a sociedade elege seus representantes, espera que
ajam em seu nome, de forma correta, e prestem contas de seus atos. Cabe ao Estado, por meio
de seus controles internos e externos, mensurar e demonstrar a eficcia no servio pblico,
como forma de justificar a cobrana de impostos.
A primeira reforma ocorrida no Brasil, que comeou em 1936, foi a burocrtica que
estabeleceu um servio pblico profissional e os princpios da administrao pblica
burocrtica.
A segunda foi a reforma evolucionria, estabelecida pelo regime militar por meio do decreto-
lei n. 200, em 1967, interrompida em 1988 com o retorno da democracia.
superior administrao burocrtica, em que, os gerentes pblicos para serem mais eficientes
tornam-se mais autnomos. Essa maior autonomia gera maior responsabilidade poltica, pois
os altos servidores deixam de ser vistos como apenas tcnicos responsabilizveis e comeam a
ser considerados como homens e mulheres, polticos responsveis diretamente perante a
sociedade (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 12).
De acordo com Bresser Pereira (2002, p. 20), a reforma de 1995 adotou uma abordagem
gerencial da gesto pblica e uma abordagem social-democrtica e social-liberal do papel do
Estado. gerencial porque extrai a inspirao da gesto de empresas privadas e adota a
promoo de autonomia e responsabilidade das agncias pblicas como estratgia bsica para
atingir mais eficincia e qualidade. democrtica, porque pressupe a governana
democrtica, faz do controle social pela sociedade civil uma forma principal de
responsabilidade poltica, e requer transparncia das agncias pblicas. social-democrtica,
porque afirma o papel do Estado de garantir a proteo eficaz dos direitos sociais. social-
liberal, porque acredita no mercado como um excelente agente de alocao de recursos e v a
terceirizao de servios e a competio controlada como excelentes ferramentas de
responsabilidade.
Desde 1999, a reforma vem sendo implementada gradualmente e, a partir de 2000, em vez de
ser chamada de reforma gerencial foi adotado o nome de Gesto Empreendedora.
29
- O plano de gesto pblica como uma definio de Governo, com sua proposta construda
coletivamente;
O plano de gesto pblica para um Brasil de todos uma agenda positiva de transformaes
32
da gesto pblica que visa fortalecer o Estado para o exerccio de um papel mais ativo da
gerao de desenvolvimento com incluso social.
Estruturao da
Modelo de Gesto dos
Instrumentos de Gesto Administrao Pblica
Programas do PPA
Federal
Carreiras, cargos e
(Re)formulao de programas Otimizao de recursos
remuneraes
Consolidao da legislao
b) Instrumentos de gesto
- coordenao governamental;
- otimizao de recursos;
- interlocuo e negociao;
- contratualizao de resultados.
O Plano de Gesto Pblica estar contido no Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA e no
Livro Branco - Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos. Esses livros propositivos
35
mas, como doutrina, desgastou-se devido a uma forte crtica, muitas vezes injusta, mas
efetiva, pois alcanou o resultado que a associou ao neoliberalismo o exame da
experincia internacional mostra que a aplicao da NGP se deu, em alguns casos, sob a
gesto de governos de esquerda. Assim, a atual abordagem parte do esgotamento dessa
gerao de reforma e apresenta o Plano de Gesto Pblica como instrumento da
consolidao do Estado e no da reforma (outra diferena).
- Os objetivos (o fim): a reforma de 1995 passou por dois diferentes estgios. No primeiro
momento, sua formulao foi tipicamente auto-orientada. Estava na agenda, mas no
ocupava a primeira fila. Aps algumas mudanas estruturais, o Plano Diretor foi
elaborado na perspectiva de ocupar um espao na agenda de reformas. E neste aspecto
que est o seu papel protagonista e, paradoxalmente, sua eventual limitao. O debate
provocado, a qualidade propositiva do documento e o apoio incondicional dos
governadores poca foram decisivos para reincorporar, depois de algumas dcadas, a
temtica da gesto pblica na agenda nacional. Mas era um plano caracterizado por uma
qualidade propositiva superior qualidade explicativa dos problemas a enfrentar. E, no
primeiro estgio, correspondente ao primeiro mandato do presidente Fernando Henrique
Cardoso, no estava alinhado aos outros instrumentos de gesto (planejamento e
oramento). No segundo mandato, houve uma iniciativa deliberada de integrao dos
instrumentos de gesto, soluo mantida pelo governo atual (semelhana). J o Plano de
Gesto Pblica tem como princpio fundamental ser um instrumento da realizao do
novo modelo de desenvolvimento (PPA, 2000-2003).
O setor pblico complexo, e entidades pblicas no operam com uma estrutura legislativa
comum ou tenha um tamanho ou forma padro organizacional. importante, portanto, o
38
Segundo Tricker (1996, p. 28) citado por Clatworthy (2000, p. 167), a governana
corporativa interessada com a estrutura e processos da diretoria e seu relacionamento com
os acionistas, reguladores, auditores, a cpula da administrao e quaisquer outros acionistas
legtimos. A discusso ocorre no que diz respeito a, se possvel identificar esses elementos
nas organizaes do setor pblico, embora essas delineaes sejam menos claras.
Nesse contexto, Barrett (1997, p. 3) citado por Ryan e Ng (2000, p. 13), declarou que a boa
governana corporativa requer claras definies de responsabilidade e um claro entendimento
da relao entre a organizao acionria e os gestores, e a quem lhes confiaram recursos para
serem administrados e devolvidos os resultados.
O Cadbury report definiu esses princpios no contexto do setor privado, por isso, no contexto
do setor pblico a definio desses princpios precisou ser adaptada para refletir as principais
caractersticas que distingue o pblico do privado.
De acordo com o PSC/IFAC (2001, p. 12), no contexto do setor pblico, os princpios acima
descritos so, assim, definidos:
De acordo com o PSC/IFAC (2001, p. 2), os princpios vistos acima so importantes para as
entidades do setor pblico. A aplicao igualitria para todos as entidades do setor pblico
(incluindo o governo federal; governos regionais, como os estados, provncias e territrios;
governos locais, como as cidades; entidades governamentais, como as agncias, diretorias e
comisses; e empresas do governo), independe dos grupos governantes serem eleitos ou
apontados, e se ou no eles incluem um grupo de pessoas ou individual.
Padres de comportamento
> Liderana
Para melhor entendimento, faz-se necessrio que sejam tecidos esclarecimentos sobre essas
recomendaes.
2.6.2.1.1 Liderana
Ele , normalmente, responsvel por determinar os valores e padres, que serviro para
definir a cultura da entidade e dirigir o comportamento de seus integrantes. Isso refora a
necessidade de polticas de recursos humanos, incluindo os procedimentos de recrutamento,
seguindo pela induo e conscincia de treinamento contnuo, para assegurar que seus
membros tenham uma compreenso prpria de suas responsabilidades e dos padres de
comportamento esperados.
Um cdigo de conduta do governo pode existir, com isso ele pode ser adaptado ou poderia ser
usado como base para construir um outro cdigo, pois, um cdigo de conduta necessita de:
42
- Ser suficientemente detalhado, bem como dar uma clara direo do comportamento
esperado pelos empregados.
Nesse contexto, a boa conduta pode ser definida como a responsabilidade das pessoas para o
ato impessoal e boa-f, e o caminho para conhecer os objetivos especficos da entidade para
os quais elas foram indicadas ou eleitas.
a) Probidade e propriedade
Todos os servidores pblicos precisam que sua conduta esteja de acordo com os altos padres
de comportamento, em uma magnitude que possa refletir a sua reputao ou da entidade.
Precisam ser confiveis no controle dos fundos pblicos, tendo que demonstrar:
preciso estabelecer mecanismos apropriados para garantir que seus membros e empregados
no sejam influenciados por preconceitos e conflitos de interesses.
c) Relacionamento
O pblico de maneira geral deve ser tratado de maneira cordial, justa, oportuna e com
eficincia.
Os servidores pblicos deveriam ter a obrigao de tratar os colegas com respeito, sendo
francos, honestos e cautelosos, tendo a devida considerao pela sade, segurana e bem-estar
pessoal dos outros, e evitando o assdio, discriminao ou abuso de algum tipo. Nesse caso,
os membros do grupo governante precisam estabelecer um clima de cultura pblica, em que
os servidores tenham confiana na justia e imparcialidade de procedimentos para registrarem
ou negociarem seus interesses e preocupaes. recomendado determinar uma pessoa
responsvel para investigar as principais preocupaes, de maneira confidencial, sobre os
padres de conduta.
44
O governo necessita estabelecer planos efetivos para assegurar conformidade com todos os
estatutos e regulamentaes aplicveis e outras demonstraes relevantes das melhores
prticas. Portanto, a entidade necessita estabelecer mecanismos para assegurar que o grupo
no exceda seus poderes ou funes e concordem com algumas obrigaes impostas em
estatuto.
Desse modo, a responsabilidade pelo dinheiro pblico estar assegurada pela estabilidade de
uma estrutura efetiva de controle interno e desempenhada por meio de relatrios pontuais,
objetivos, equilibrados e compreensveis s partes interessadas.
O governo precisa estabelecer canais claros de comunicao com as partes interessadas sobre
a misso, papis, objetivos, desempenho da entidade e procedimentos para assegurar que tais
canais operem efetivamente na prtica.
- Assegurar procedimentos claros aos empregados, para que eles possam expressar suas
preocupaes ou reclamaes sobre a m administrao, violao da lei ou problemas
ticos, em um ambiente em que eles estaro suportados e protegidos contra represlias.
46
b) O grupo governante
Muitas entidades do setor pblico necessitam ser chefiadas por um grupo governante efetivo,
para conduzir e controlar a entidade e monitorar os gestores executivos.
47
Todos os seus membros (eleitos ou indicados, executivos ou no) para ter responsabilidade
coletiva pela administrao da entidade necessitam de:
Ele precisa estabelecer medidas apropriadas para assegurar que eles possam ter acesso a todas
as informaes relevantes, aos avisos e recursos, quando for necessrio, para os levarem ao
cumprimento de seus papis efetivamente.
48
O governo, para dar suporte ao cumprimento de seus deveres, deve estabelecer documentos
claros e compreender os processos administrativos para o desenvolvimento, implementao e
reviso poltica, tomada de deciso, monitoramento, controle, demonstraes, procedimentos
formais e regulaes financeiras para administrar a conduta das operaes do grupo
governante.
necessrio que as nomeaes, para serem um processo formal e transparente, sejam feitas
de acordo com critrios especificados de competncia e com base no mrito e na habilidade
individual.
O presidente pode ser eleito ou nomeado pelo governo, com o seguinte papel:
- Prover a liderana de seu grupo, assegurando aos membros trabalharem juntos, como
equipe, para cumprirem suas respectivas responsabilidades;
- Habilitar todos os membros do grupo a fazerem uma contribuio completa para as suas
atividades e os atos do grupo em equipe;
49
- Assegurar que as medidas principais e apropriadas sejam discutidas pelo grupo de maneira
pontual;
- Assegurar que o grupo tenha suporte adequado e esteja provido com todas as informaes
necessrias como base s decises;
e) Administrao executiva
f) Poltica de remunerao
Os nveis de remunerao dos membros do grupo governante precisam ser suficientes para
atra-los e os conserv-los na gesto da entidade.
Para evitar possveis conflitos de interesses, o grupo governante pode estabelecer comisses
de remunerao dos membros no executivos independentes, para fazer recomendaes ao
grupo, discutir a estrutura da remunerao e seus custos, e determinar seus interesses
especficos no pacote de remunerao, incluindo altas penses e alguns pagamentos de
compensao.
2.6.2.3 Controle
O governo necessita assegurar que sistemas efetivos de gesto de risco sejam estabelecidos
51
O risco pode ser definido como uma medida de incerteza e compreender esses fatores que
podem facilitar ou prevenir a realizao dos objetivos da organizao. A gesto de risco pode
ser vista como um processo de:
O gestor pblico e seus auxiliares precisam assegurar que seja estabelecida uma funo de
auditoria interna efetiva, como parte da estrutura de controle, a menos que os custos de tal
funo excedam os benefcios dela derivada. Isso pode ser o caso quando o porte,
complexidade, distribuio geogrfica ou materialidade dos bens e servios construdos, no
justifique os custos associados da funo de auditoria interna.
52
- At que ponto os ativos e passivos so registrados para serem resguardados das perdas de
todos os tipos, surgidas de desperdcios, extravagncias, administrao ineficiente,
desvalorizao do dinheiro, fraudes ou outras causas;
Para o comit de auditoria ser completamente efetivo, deve ser independente da administrao
executiva da entidade e depender de um presidente muito poderoso, que tenha a confiana do
53
- Rever, juntamente com a gesto, a adequao das polticas e prticas para assegurar a
conformidade com os estatutos, direes, orientaes e polticas relevantes;
- Rever, juntamente com a gesto, sua habilidade para monitorar em conformidade com os
padres e cdigos relevantes de governana;
- Assegurar que a funo de auditoria interna seja corretamente remunerada e tenha uma
posio apropriada dentro da entidade;
Deve-se assegurar que uma estrutura de controle interno seja estabelecida, operada na prtica
e que uma demonstrao seja includa no relatrio anual da entidade.
54
O controle interno, nesse contexto, entendido como um processo efetuado pela diretoria,
pela gesto e outras pessoas da entidade, designados para prover razovel garantia com
relao realizao dos objetivos das seguintes categorias:
O controle interno tem necessidade de ser revisado e testado regularmente. A reviso garante
todas as atividades de controle, incluindo aquelas relativas parte financeira, operacional,
oramentria, conformidade e gesto de risco.
2.6.2.3.5 Oramento
O oramento anual mais prspero, se ligado a uma estrutura de mdio prazo, contendo
demonstraes mensurveis dos objetivos, polticas e prioridades, estratgias para alcanar os
objetivos e estrutura de recursos aos planos para o perodo.
Os nveis salariais das entidades devem ser suficientes para atrair e manter os funcionrios da
administrao financeira de alto padro.
- Planejamento estratgico;
A instituio pblica precisa publicar, em uma base de tempo, um relatrio anual (incluindo
as demonstraes financeiras), apresentar um objetivo, contas equilibradas e compreensveis,
avaliao das atividades e realizaes, a posio financeira, desempenho e prospectos de
desempenho.
Para desempenhar sua responsabilidade em prestar conta dos recursos pblicos, o governo
precisa assegurar a publicao de um relatrio anual, logo aps o fim do ano financeiro, com
as seguintes incluses:
A administrao precisa incluir em seu relatrio anual uma demonstrao explicando que tem
responsabilidade por:
Precisa incluir, tambm, em seu relatrio anual, uma demonstrao de se ele tem adaptado as
normas e cdigos de governana. Essa demonstrao deveria identificar as normas e cdigos
adaptados, bem como confirmar ou no a sua concordncia.
mais usadas so: comparao com as previses anuais, comparaes com entidades similares
e comparao do real com a meta estabelecida.
O desempenho do benchmarking pode ser usado como uma metodologia para a melhoria
organizacional, no desenvolvimento de sistemas de mensurao de desempenho, na validao
da posio operacional e para manter o desempenho de classificao mundial.
- Discutir com os auditores externos algumas medidas significativas para a reviso das
demonstraes financeiras, por seus gestores no executivos e outros auditores e algum
outro trabalho compreendido ou supervisionado pelo comit de auditoria;
Para serem aplicadas as mesmas recomendaes no governo central, pode ser mais complexo.
Em especial, os governos centrais so governados por legislaes e regulamentaes
especficas, portanto, o alcance de aplicao das recomendaes de governana pode ser
reduzido.
O executivo chefe tem um papel de liderana e suas aes necessitam de altos padres:
formalmente por estabelecer normas e regulamentos, e comunicar estes padres
informalmente, atravs da aceitao pessoal dos altos padres de comportamento e
estabelecer os bons exemplos. Em um ambiente de governo central, o legislativo, ou um
61
executivo chefe especfico, em nome de todos os executivos chefes, pode esperar padres de
comportamento de todos os funcionrios pblicos.
Em muitos pases, os departamentos dos governos centrais no tm uma diretoria que sirva
como um grupo governante. Em muitos governos centrais existe uma separao das funes
do executivo e legislativo. O legislativo normalmente responsvel para assegurar que a
responsabilidade estatutria do executivo seja corretamente desempenhada, que h clara
responsabilidade pelo dinheiro pblico e clareza sobre os papis e responsabilidades do
executivo e legislativo. A responsabilidade pelos negcios e recursos financeiros de
responsabilidade do executivo.
A nomeao como um executivo chefe gera uma responsabilidade por toda a organizao,
administrao e funcionrios, e por seus procedimentos na rea financeira e outros assuntos.
O executivo chefe precisa estabelecer planos efetivos para assegurar a concordncia com
todos os estatutos, regulamentaes e outras demonstraes relevantes das melhores prticas.
- Pelo uso dos recursos financeiros e outros, com efetividade, eficincia, economicidade e
transparncia;
- Pela necessidade de ter caminhos efetivos e apropriados para coletar todas as receitas
devidas entidade e prevenir esbanjadores de despesas (perdas resultantes de conduta
criminal e despesas que no esto de acordo com a legislao).
Para assegurar a franqueza e transparncia, o executivo chefe pode instituir revises externas
peridicas da entidade e estabelecer grupos consultivos compostos de membros das partes
interessadas. Os aspectos no financeiros da atividade deveriam ser objeto de reviso externa,
pelo departamento patrocinador em conjunto com o grupo ou o regulador, para assegurar que
a entidade cumpra as obrigaes impostas nos estatutos e regulamentos.
Esse processo de administrao tambm pressupe que o grupo unificado de prticas, com
origem no setor privado, pode ser aplicado no setor pblico (POLLIT, 1990, citado por
HARRISON, 1998, p. 140).
De acordo com Gruening (2001, p. 2), o movimento da NGP teve incio na dcada de 70, e os
primeiros participantes foram o Reino Unido, com a primeira ministra Margaret Thatcher, e
nos Estados Unidos com o governo municipal de Sunnyvale, na Califrnia. Na seqncia,
juntaram-se ao movimento os governos da Nova Zelndia e Austrlia.
A onda de reforma no setor pblico, normalmente definida como a NGP, diz respeito
administrao e no poltica, para a avaliao de desempenho e eficincia; desagregando a
64
burocracia pblica das organizaes; com reduo de custos e um estilo de administrar que
enfatize, entre outras coisas, o objetivo de produo, limites dos termos de contrato,
incentivos monetrios e a liberdade para administrar (BEVIR et al, 2003, p. 1-2).
Para Kelly e Vanna (2001, p. 64-67), as reformas da NGP procuram introduzir uma mudana
cultural que enfatiza os objetivos normalmente associados proteo, em vez daqueles
associados ao gasto, so projetadas para aumentar a concentrao da flexibilidade gerencial
em dois temas principais: delegar a gesto financeira e introduzir novas formas de prestao
de servios e, ainda, contriburam na busca de disciplina fiscal e de restrio oramentria,
dando poderes aos guardies do errio pblico e procurando enraizar os valores da linha de
base.
Contextualizar o cidado como um cliente em foco; dar o sentido claro da misso da organizao
pblica; delegar autoridades; substituir normas por incentivos; elaborar oramentos baseados em
resultados; expor operaes do governo concorrncia; procurar solues de mercado e no apenas
administrativas; e medir o sucesso do governo pelo cidado. Tambm tem como princpios:
reestruturao; reengenharia; reinveno; realinhamento; e reconceituao.
Corroborando com isso, Bresser Pereira (2005, p. 36) descreve que o objetivo da NGP :
Bresser Pereira (2005, p. 243) ainda cita os contornos da NGP, como sendo:
A NGP uma reforma de Estado que necessita de mudanas legais, que, na maioria dos casos,
foi efetivada no processo de transio de uma gesto burocrtica para a gerencial. Para tal,
essencial uma reforma poltica, ajuste fiscal, privatizao, desregulamentao e uma reforma
administrativa que crie os meios de se obter uma boa governana.
A NGP uma reforma do Estado que pressupe mais liberdade na gesto da entidade pblica,
constituindo uma das formas de viabilizar a governana corporativa no setor pblico, do
mesmo modo que, para a NGP ser plena necessita de boa governana e dessa forma, fortalece
a discusso sobre a possibilidade de implantao de governana corporativa no setor pblico.
66
As discusses sobre governana corporativa no setor pblico e NGP, abaixo descritas, dizem
respeito aos pases que se destacam como precursores quanto a estudos e aplicaes sobre
esse assunto, sendo eles: Austrlia, Canad, Estados Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido.
2.9.1 Austrlia
O ANAO focou nas estruturas de governana corporativa dentro da nao, nas entidades com
oramento consolidado, desenvolvendo cinco importantes princpios operacionais que so
dirigidos s dimenses de conformidade e desempenho de governana corporativa. A
estrutura do ANAO enfatiza a importncia dos aspectos de desempenho de governana
corporativa, por incluir a liderana e administrao de risco como princpios de governana
corporativa para entidades do setor de oramento.
para a tomada de deciso por contribuir com uma percepo importante no risco e seus
impactos. O processo da administrao de risco pode ser aplicado em algumas situaes em
que um resultado indefinido ou inesperado deveria ser significante ou nas quais oportunidades
so identificadas. A administrao de risco o termo aplicado para um mtodo lgico e
sistemtico de identificar, analisar, avaliar, considerar, monitorar e comunicar os riscos
associados com alguma atividade, funo ou processo em uma direo que capacitar as
organizaes para minimizar perdas e maximizar oportunidades (AS/NZS 4360, 1995 apud
RYAN e NG, 2000, p. 15).
Para Ryan e Ng (2000, p. 16), a boa governana em todas as organizaes do setor pblico
requer forte liderana, direo e a administrao de todas as atividades para encontrar os
resultados desejados e relatar esses resultados para as partes interessadas da organizao.
Diferentes organizaes do setor pblico podem ter diferentes estatutos e estruturas
administrativas que impem formas diferentes de responsabilidades e exigir diferentes
demonstraes sobre as prticas de governana corporativa.
2.9.2 Canad
No Canad, a provncia de British Columbia foi a lder das reformas na governana no setor
pblico, implantando em suas organizaes um modelo das boas prticas tanto para o setor
69
As mudanas no setor pblico nos anos 80 tiveram nfase na economia e eficincia e nos anos
90 a nfase recaiu no equilbrio e tambm na qualidade dos servios, normas e autorizao de
linha de frente dos trabalhadores.
Economia, eficincia e efetividade foram os conceitos principais das reformas do setor pblico nos
anos 80. Para eles, a economia neste contexto, significa minimizar as entradas nos programas, tal
como, custos da mo-de-obra ou investimentos de capital. A eficincia representa a relao entre
entradas e sadas as sadas como sendo os servios entregues, tal como as licenas processadas. A
efetividade denota o grau para os resultados dos programas os resultados de atividades programas
igual ao objetivo do programa original.2
De acordo com Pollitt (1999) citado por Lonti e Verma (2003, p. 287), as reformas nas
organizaes do setor pblico no fim dos anos 90 foram caracterizadas por:
2
ORIGINAL: Economy, efficiency, and effectiveness have been key concepts of public-sector reforms since the
1980s. Economy in this context means minimizing program inputs, such as labor costs or capital investments.
Effeciency represents the ratio between inputs and outputs outputs being the services delivered, such as
licenses processed. Effectiveness denotes the degree to which program outcomes the results the program
activities match the original program objective.
70
- Para alcanar esses objetivos e fortalecer a administrao do setor pblico, o governo est
trabalhando para: fortalecer a controlabilidade e reduzir a omisso; melhorar o papel de
parlamentares e a evidenciao proativa das informaes assim que os canadenses so
capazes de fiscalizarem as contas do parlamento, do governo e dos funcionrios do setor
pblico; modernizar e transformar as prticas administrativas e a reviso contnua dos
gastos pblicos para melhorar a administrao e assegurar se os impostos so gastos
sabiamente, e a capacidade de construir e melhorar as ferramentas para o servio pblico
dar suporte boa administrao.
Boston et al (1996, p. 2) destaca um excelente resumo dos principais objetivos das recentes
reformas do setor pblico, como sendo: melhorar a efetividade e eficincia do setor pblico,
aumentar a responsabilidade das agncias para seus clientes e fornecedores, reduzir as
despesas pblicas e melhorar a responsabilidade gerencial.
71
Na dcada de 70, a crtica burocracia acentuou-se medida que a crise financeira se tornou
mais aguda. Os Estados Unidos foram os que mais receberam essas crticas, levando ao
surgimento de importantes instrumentos de gesto oramentria, tornando as finanas
pblicas mais vinculadas a objetivos do que a regras rgidas do servio pblico.
Mas, segundo Abrucio (1995, p. 179), foi na dcada de 80 que a burocracia sofreu o maior
ataque, no qual o modelo gerencial importado da iniciativa privada foi o fio condutor das
reformas.
De acordo com Stillman II (2003, p. 30), nos Estados Unidos ocorreu quatro variedades da
reforma do servio pblico que define o bom Estado e esto implcitas nos argumentos das
reformas administrativas correntes:
2) Reforma do servio pblico pela eficincia: visava produzir muitos retornos com menos
custos, como nos negcios;
4) Reforma do servio por igualadores: com noes avanadas da participao dos cidados
como os melhores meios para alcanar a governana democrtica e uma boa sociedade.
72
Ainda segundo Stillman II, a evoluo da governana nos Estados Unidos passa por trs
perodos: teve incio com a constituio de 1787, passou pelo perodo de 1883-1940 chamado
de fazendo um Estado administrativo e no sculo 21 com as idias de reforma do servio
pblico (conforme quadro 3).
Contribuindo com essa discusso, Dobriansky (2005, p. 1-4) descreve que o princpio mais
bsico e importante da boa governana a democracia das instituies polticas das naes.
Comenta, ainda, a necessidade de eleies livres e justas, a independncia do judicirio e o
papel das leis, a liberdade de expresso e de imprensa, o combate corrupo e o
investimento nas pessoas.
De acordo com Osborne e Gaebler (1993) citado por Pallot (1998, p. 2), as reformas no setor
pblico da Nova Zelndia (NZ) so vistas como as que mais se aproximam do caminho
empresarial e isso tem sido objetivo de vrios estudos por organizaes internacionais e
membros governamentais.
73
Kettl (2005, p. 83) descreve que provvel que nenhum pas no planeta tenha sido mais
agressivo do que a Nova Zelndia no que tange privatizao e sujeio da administrao
pblica concorrncia de mercado. Afirma, ainda, que os administradores mais graduados e
as agncias do governo so avaliados de acordo com o desempenho, em resumo, o mercado
que determina o sucesso de cada agncia.
Para Pallot (1998, p. 3), a contabilidade teve um papel importante na introduo da NGP na
NZ, em conseqncia das mudanas na administrao contbil e financeira. Essas mudanas
podem ser vistas nas quatro fases da administrao pblica, identificadas pelo Pallot em 1996,
como sendo:
1. Fase tradicional: ocorreu antes de 1978 e caracterizou-se por uma contabilidade de caixa e
controles dessas sadas;
A reforma radical na administrao do setor pblico da NZ teve inicio em 1986, com forte
influncia na teoria da escolha pblica, na teoria da agncia e na anlise dos custos de
transao (Scott et al, 1990, p. 143-144). O novo modelo teve vrios componentes, incluindo
uma clara identificao e separao dos papis dos ministros e administradores, e relatrio
real de desempenho.
74
De acordo com Pallot (1998, p. 10-11), a Nova Zelndia aprovou em 1994 sua Lei de
Responsabilidade Fiscal, a qual fixou relatrios e objetivos fiscais aos governos. A lei no
criou um grupo de metas fiscais, mas sim, estabeleceu cinco princpios de administrao fiscal
responsvel, destacados abaixo:
3. Controle do nvel dos valores lquidos oriundos dos ganhos de eventos futuros;
No UK, um comit formal foi organizado para dirigir os aspectos financeiros da governana
corporativa do setor privado. Chamado de Cadbury Committee, foi criado em maio de 1991
pelo Conselho de Relatrios Financeiros, da Bolsa de Valores de Londres e da profisso
contbil Britnica. O relatrio desse comit (conhecido como o Cadbury Report) foi
publicado em dezembro de 1992, no qual foram identificado trs princpios fundamentais de
governana corporativa: transparncia (openness), integridade (integrity) e a responsabilidade
em prestar contas (accountability).
No relatrio, foi demonstrado que uma abordagem pblica foi necessria para assegurar que
todas as partes interessadas esto seguras na organizao. Sendo pblica na evidenciao da
informao, conduzem para a ao das diretorias para efetiva verificao. A integridade foi
descrita no Cadbury Report (1992, p. 6) como um procedimento honesto e perfeito. Os
relatrios financeiros deveriam ser honestos e apresentarem uma viso equilibrada da situao
financeira dos negcios da organizao, e a integridade deles depende da integridade de quem
os prepara e apresenta. O terceiro princpio, responsabilidade em prestar contas, reporta a
responsabilidade dos diretores com seus acionistas, atravs da qualidade das informaes por
eles apresentadas. Em troca, os acionistas precisam exercitar sua responsabilidade como
75
proprietrios.
Apesar de o relatrio dar nfase governana corporativa no setor privado, ele foi usado
como base para o desenvolvimento da primeira estrutura de governana corporativa para o
setor pblico, pelo Instituto Britnico de Finanas e Contabilidade Pblica - CIFPA em 1995.
Para Ryan e Ng (2000, p. 14), o uso do Cadbury Report, como o ponto inicial para o
desenvolvimento de uma estrutura para o setor pblico, foi aplaudido por alguns (como
Whiteoak, 1994 e Percy, 1994), mas criticado por outros. Porm, um dos principais assuntos
da abordagem do Cadbury Report a falta de considerao da responsabilidade na prestao
de contas pblicas.
Como Jones e Stewart (1994, p. 8) comentaram que o Cadbury Report foi direcionado ao
setor privado, mas muito dos problemas encontrados nas diretorias apontadas, so menos
provveis devido ao fracasso ao aplicar as abordagens do setor privado, do que por causa de
sua aplicao sem levar em conta as demandas de responsabilidade na prestao de contas
pblicas.
Essa tendncia do setor pblico para obter soluo estrutural ad hoc, sem primeiro
compreender os objetivos, princpios e a complexa estrutura poltica e legislativa do setor
pblico (WHITEOAK, 1996, p. 29).
para o setor pblico veio atravs do trabalho do Comit de Padres de Conduta na Vida
Pblica (NOLAN, 1995 citado por RYAN e NG, 2000, p. 14). Seu objetivo foi o de examinar
o assunto sobre os padres de conduta dos titulares dos cargos pblicos e para fazer
recomendaes assim que os altos padres de propriedade na vida pblica so assegurados.
Embora a estrutura do CIPFA tenha incorporado seis dos sete princpios do relatrio de
Nolan, a liderana no foi includa, mas para Nolan (1995) citado por Ryan e Ng (2000, p. 14)
ela uma importante dimenso de uma estrutura do setor pblico, como reflete basicamente
uma dimenso de desempenho de governana corporativa, que parece ser mais apropriada
para o setor pblico, em lugar da dimenso de conformidade prevalecente no setor privado.
Quadro 4 - Resumo comparativo dos exemplo de NPM e governana corporativa no setor pblico
Pases Inicialmente Processo de desenvolvimento Situao mais recente
3 METODOLOGIA
De acordo com Richardson (1999, p. 90), a pesquisa qualitativa pode ser caracterizada como
a tentativa de uma compreenso detalhada dos significados e caractersticas situacionais
apresentados pelos entrevistados.
Assim sendo, o trabalho de pesquisa foi dividido em duas partes: a primeira consiste em uma
pesquisa bibliogrfica, que segundo Marconi e Lakatos (2003, p. 183), abrange toda
bibliografia j tornada pblica em relao ao tema de estudo, desde publicaes avulsas,
boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, materiais cartogrficos etc.; e
a segunda consiste em uma pesquisa de campo, que segundo Martins (2002, p. 36),
corresponde coleta direta de informao no local em que acontecem os fenmenos.
80
A tcnica de coleta de dados utilizada na pesquisa de campo foi a entrevista, que, de acordo
com Richardson (1999, p. 207), um modo de comunicao no qual determinada
informao transmitida de uma pessoa A a uma pessoa B.
Existem vrios tipos de entrevistas. Nesta pesquisa, utilizaram-se dois tipos, a entrevista
estruturada e a no estruturada. A entrevista estruturada construda com perguntas e
respostas pr-formuladas, usualmente chamada de questionrio. A entrevista no estruturada
visa obter do entrevistado o que ele considera os aspectos mais relevantes de determinado
problema, ou seja, as descries de uma situao em estudo; nesse caso, utiliza-se uma
conversao guiada (RICHARDSON, 1999, p. 208).
Desde 1995, a reforma do Estado vem sendo implementada gradualmente e a partir de 2000
em vez de ser chamada de Reforma Gerencial do Estado foi adotado o nome de Gesto
Pblica Empreendedora, destacando-se os princpios mais importantes, como: enfoque no
resultado; autonomia e responsabilizao; construo de boas parcerias; trabalho em rede;
gesto da informao; transparncia, dilogo e avaliao.
[...] o programa gesto empreendedora, que de todos esses que vo aparecer, foi o que teve a menor
durao, ele ficou, eu acho, uns trs anos, e outra coisa, ele mudou muito de titular. Ele acabou
sendo um programa que teve a virtude de trazer um rumo. O setor pblico tem que ser
empreendedor, o fato de ser uma administrao burocrtica no significa que ela no possa ser
empreendedora (LIMA, 2005).
Ento, na realidade, o que eu poderia dizer dessa primeira parte do Gesto Empreendedora, que
ela no se perdeu, est at hoje na Secretaria de Gesto, mas com outro nome, [...] mas o fato que
h uma funo importante da Secretaria de Gesto [...] que repensar a estrutura de governo na
forma de at implementar na prtica um conceito de eficincia, voc tem uma estrutura mais
horizontal, melhor possvel (LIMA, 2005).
Um outro lado da Gesto Empreendedora, a questo que se comeou criar dentro dela as primeira
prticas de gesto do conhecimento, voltada para uma base de dados das boas prticas e gesto
pblica, infelizmente, dentro desse programa no aconteceu nada, ns estamos com uma base de
conhecimento, a gente trouxe a consultoria, a GV trabalhou aqui, a Fundao Getlio Vargas.
84
Vieram consultores da Espanha. A gente tem o material a. Agora que a gente est retornando, mas
no no bojo de uma Gesto Empreendedora, porque no existe mais esse programa, ento esse
programa teve uma curta durao (LIMA, 2005).
Aquilo que ele realmente implantou, para resumir, foram os estudos e melhoria de estruturas
organizacionais, que uma funo da Secretaria de Gesto, independente de estar dentro de um
programa [...] (LIMA, 2005)
[...] esse programa iniciou em maio de 90, quando o governo, na poca o governo Collor criou o
Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade [...] para melhorar a gesto, melhorar as prticas
gerenciais das empresas, com forte nfase na anlise de processos (LIMA, 2005).
Eu lembro que a gente fazia um crculo de formulao da poltica, a gente era bom na formulao,
praticamente ignora a execuo e depois fazia um controle, mais um controle burocrtico do que
um controle efetivo de resultado [...] (LIMA, 2005)
Bom, a o que aconteceu, termina o primeiro mandato, entra o segundo mandado, a nova Secretaria
de Gesto, j na Secretaria de Gesto, no mais no Ministrio de Administrao e Reforma do
Estado - MARE, porque o MARE j estava extinto, resolve colocar nesse programa, que agora j
no era mais s de anlise de processo, era um programa de sistema de gesto, resolve colocar a
um enfoque mais direto no cidado, entra as centrais de atendimento ao cidado, [...] um
referencial de atendimento de qualidade no servio pblico sem dvida nenhuma, e a gente
comeou estabelecer um ciclo de avaliao das organizaes pblicas (LIMA, 2005).
[...] at fevereiro 2005, ele era o programa da Qualidade do Servio Pblico. Analisar o programa,
s esse pedao fica difcil, porque eu vou ter que dizer o que tinha naquela poca, eu acho que o
programa o mesmo, o diretor o mesmo, a equipe a mesma, a rede a mesma, ento eu vou dar
uma idia de alguns nmeros do que ele tem hoje (LIMA, 2005).
[...] estabeleceu uma rede nacional de gesto pblica voluntria, pessoas e organizaes, temos 26
ncleos ancorados em organizaes pblicas que gerenciam o programa nos Estados [...] (LIMA,
2005).
Essa rede hoje est com, em torno de, 800 pessoas voluntrias, espalhadas pelo pas inteiro, eles
no ganham absolutamente nada, sedem parte de seu tempo, lgico que atrs de um voluntrio tem
uma organizao voluntria, porque a organizao sede o tempo do funcionrio dela para trabalhar
85
no programa, exceto os consultores do setor privado que tambm colaboram, tem gente do setor
privado e das ONGs (LIMA, 2005).
Ns temos os ciclos ativos de auto-avaliao, porque no interessa fazer uma s e parar, faz uma,
depois faz outra, faz outra, e um processo de melhoria contnua, hoje ns temos ativas 2800 e
poucas organizaes espalhadas (LIMA, 2005).
Agora, o que acontece, ele incorporou grande parte do plano de gesto, porque o plano de gesto
foi na realidade um produto que comeou e estancou (LIMA, 2005).
[...] ele veio de 79, quando ele foi reestruturado em 99, os objetivos foram copiados do programa
do Hlio Beltro. Ele durou at o final do primeiro mandato do Fernando Henrique, [...] porque ele
foi reestruturado no final de 99, [...] legalmente ele durou at 2005, pois o decreto que criou o
GESPBLICA revogou este [...]. Esse programa pelo menos, tem se mantido em evoluo, no
teve retrocesso pelo fato de ter mudado o governo, de todos esses programas dessa lista toda, o
nico que tem uma histria de crescimento esse (LIMA, 2005).
Desburocratizao, [...] acho que em 2001 ele chegou em 800/900 medidas de desburocratizao, o
que no muito se voc l Hlio Beltro l em 79, democracia e liberdade, foi uma compilao que
fizeram dos discursos dele, ele chegava a fazer 3000 medidas de desburocratizao [...] (LIMA,
2005)
propsito.
Esse aqui nunca andou, ele teve esse nome, se fez algumas coisas, alguns ensaios de algumas
coisas, ele nasceu e morreu. Chegou a se esboar no segundo mandato uma poltica pblica de
recursos humanos, que quase no chegou a ser implementada tambm, ficou s na formulao
(LIMA, 2005).
Foi intensivo em capacitao de servidor pblico, mas naqueles cursinhos pequenos, foi uma
deciso do governo em no ter cursos longos, ento ficou cursos de oramento, mais alguns cursos
que se chamavam de bsicos, do tipo: como se portar em um estado democrtico, democracia e
cidadania (LIMA, 2005).
[...] essa parte saiu da Secretaria de Gesto, no governo Lula, ela foi para a Secretaria de Recursos
Humanos (LIMA, 2005).
As gerncias regionais de servios tm um grande apelo em termos de mudana gerencial, mas uma
dificuldade grande de concepo e implementao limitada pelo tempo eficaz do plano (LIMA,
2005).
O objetivo era que os servios fossem gerenciados de modo a serem utilizados por todo o
governo federal. Esse programa teve muita dificuldade de concepo e sua implantao foi
limitada ao pouco tempo de implantao do plano de gesto, ou seja, ele no foi implantado.
A gente tem algumas carreiras com avaliao de desempenho, como a carreira dos fiscais, mas isso
tudo altamente criticvel, primeiro porque eu tenho um x e dou esse x somente a uma parte,
porque no dar para todos, ento entre todos que merecem, eu dou para alguns, deixou de ser
desempenho (LIMA, 2005).
recompor um conjunto de, no mximo, trs carreiras, com uma cultura mais homognea, um
programa bsico de formao semelhante, com remunerao mais adequada e com um bom
sistema de avaliao de desempenho. Entretanto, esse projeto no foi efetivado.
Esse plano estabeleceu uma agenda de transformao da gesto pblica, focando em trs
frentes de atuao: modelo de gesto dos programas do PPA; instrumentos de gesto;
estruturao da administrao pblica federal.
Eu quero te adiantar o seguinte, este plano no saiu do papel, [...] este plano no est em vigor [...]
(LIMA, 2005)
O fato que ele tem uma discusso boa sobre a questo do que aconteceu nas reformas, [...] ele era
para mexer nas polticas pblicas de governo ligadas a gesto, mas de fato ele ficou s na
proposio, e para ser bem sincero, ele no saiu do Ministrio do Planejamento, [...] eu cheguei a
fazer a minuta da declarao que o Presidente iria assinar, mas isso no saiu daqui, houve alguns
gerentes da liderana do Ministrio do Planejamento, que acharam que isso seria uma coisa muito
longa, que no daria resultado. Ento, no lugar saiu outras alternativas [...]. Mas o plano em si no
(LIMA, 2005).
No PPA, se voc olhar, o programa da Secretaria de Gesto o Gesto para um Brasil de Todos,
ficou o nome, s o selo, o resto tudo saiu, ou seja, da no d para apresentar resultado nenhum [...]
(LIMA, 2005)
Mas esse plano ficou no papel, em termos de institucionalizao no aconteceu, e pelo menos at
dezembro de 2006 no tem perspectiva de acontecer (LIMA, 2005).
Agora, veja bem, ele no aconteceu enquanto plano, porque ele tinha um arcabouo todo que
precisava ser feito [...]. Agora, saiu penduricalhos, altamente suspeitos, no sentido de criticveis
(LIMA, 2005).
De acordo com o entrevistado, o plano no foi implantado por ter resistncia no prprio
Ministrio de Planejamento. Porm, algumas alternativas ocorreram e isso ser visto no
contexto das frentes de atuao, abaixo.
Saiu o modelo de gesto do PPA. Esse modelo se transformou em um decreto do Presidente. Est
implantado, mas tipicamente uma diviso burocrtica. Se criou uma estrutura pesada nos
ministrios, com unidade de monitoramento e avaliao, que de monitoramento no tem nada, j
est criado a quase um ano, no monitora coisa alguma, s avaliava reativamente, depois que
acontece olha para trs para ver o que fez (LIMA, 2005).
O modelo de gesto, mesmo que tenha sido implantado, no o modelo que eu tinha esperana que
sairia, [...] focado em resultado, em que voc teria uma pea nica. Se o Presidente da Repblica
formula uma poltica pblica, o Ministrio tem que executar a poltica pblica, as principais
diretrizes dela so apresentas em um programa no PPA, ento, o Ministrio Setorial o principal
gestor do programa, no enquanto programa, mas enquanto executor da poltica pblica, essa viso
integrada no existe (LIMA, 2005).
O modelo de gesto dos programas do PPA foi criado atravs de um decreto do Presidente da
Repblica com caracterstica tipicamente de uma diviso burocrtica, criando estruturas
pesadas nos ministrios, com unidades de monitoramento e avaliao, que s avaliavam
reativamente. Dessa forma, no cumprindo com o propsito do plano que era focado em
resultado.
b) Instrumentos de gesto
Ento, essas relaes interorganizacionais implicariam nisso, num novo modelo de organizaes e
um novo modelo de contratualizao. Disso tudo, o que sobrou de concreto foi uma proposta, uma
minuta de projeto de Lei sobre contratualizao, os requisitos bsicos de uma contratualizao para
que ela possa no ser uma pea s burocrtica, mas seja focada em resultados.
Com relao aos problemas: a integrao de programas, [...] coordenao, [...], otimizao de
recursos, [...] interlocuo e negociao, [...] e contratualizao de resultados [...] no foi feito
absolutamente nada (LIMA, 2005).
Ento, a nica coisa que sobra seria as relaes interorganizacionais e contratualizao, que est na
pauta, agora ainda no nvel da formulao, no tem nada de execuo, o que vem sendo feito
manter as organizaes sociais e agncias executivas que tinham antes (LIMA, 2005).
Nessa rea de atuao, apenas ocorreu uma proposta, uma minuta de projeto de lei sobre
contratualizao, no item relaes interorganizacionais, a qual ainda no foi aprovada. Assim,
de fato, nada foi implantado.
O ciclo de formulao de polticas pblicas, foi intocado, no foi feito absolutamente nada. O plano
da gente, era que isso provavelmente redesenhasse o prprio Ministrio do Planejamento, que seria
o redesenho da formulao das polticas pblicas (LIMA, 2005).
[...] do Brasil de Todos ficou s o nome, [...]. Tem coisas pontuais que esto ficando, mas a minha
preocupao no dar a idia de o que est se fazendo est sendo do jeito que estava previsto, o
plano mais potente, mais denso, at porque tem a sinergia dessas partes, a medida que so feito
isoladas, para mim o caso clssico de fracasso a gesto do PPA (LIMA, 2005).
Assim sendo, com relao s frentes de atuao do plano, percebe-se que foram feitas
algumas aes de forma isolada, como: o modelo de gesto dos programas do PPA; as
relaes interorganizacionais e contratualizao, dos instrumentos de gesto; a simplificao
administrativa e consolidao da legislao, da estrutura da administrao pblica federal.
Dessa forma, conforme o entrevistado, o plano no foi implantado, teve apenas aes
pontuais, as quais no podem ser consideradas como parte do plano.
Com o auxlio desse questionrio, pretende-se identificar os pontos fortes e fracos nos
compromissos de governana corporativa, para, no caso de descobrir tais fraquezas, o grupo
governante precisar dar consideraes futuras s reas especficas identificadas.
relatrios externos.
a) Padres de comportamento
Existe um cdigo de conduta implantado no governo, onde todos os integrantes do governo devem
cumprir esse cdigo, porm, na admisso os servidores no recebem o cdigo impresso, o governo
no faz periodicamente sua reviso, mas, ele reflete os princpios fundamentais de transparncia,
integridade e responsabilidade, quanto ao relacionamento dos servidores pblicos. O cdigo prev
tratar os colegas com respeito, ser franco, honesto, evitar assdios, discriminao ou qualquer tipo
de abuso e o governo estabeleceu, no uma pessoa, mas uma comisso de tica em cada Ministrio
e no Palcio, responsvel para investigar as principais preocupaes, de maneira confidencial,
sobre os padres de conduta (LIMA, 2005).
O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que: os fundos e recursos pblicos
esto completamente protegidos; so usados com economicidade, eficincia, efetividade,
apropriadamente e com devida propriedade; e so usados de acordo com o estatuto ou outras
autorizaes que o governo usa. Alm de o governo ter uma estrutura de controle interno com
relatrios, objetivos, equilibrados e compreensveis pela sociedade (LIMA, 2005).
Quanto comunicao com a sociedade, grande parte dos procedimentos no est implantada,
como no caso dos canais claros de comunicao com a sociedade, dos compromissos
explcitos de franqueza e transparncia e dos registros pblicos dos processos de contratao
dos servidores no concursados.
O governo no estabeleceu canais claros de comunicao com a sociedade quanto a misso, papis,
objetivos e desempenho, no estabeleceu processos apropriados para assegurar que tais canais
operam efetivamente na prtica, no faz um compromisso explicito de franqueza e transparncia
em todas as atividades e no faz registros pblicos dos processos de contrataes dos servidores
no concursados. Entretanto, torna disponveis publicamente os nomes de todos os servidores no
concursados, junto com outros interesses relevantes e seus servidores possuem mecanismos para
expressarem suas preocupaes, reclamaes sobre a m administrao, violao da lei ou
problemas ticos, estando suportados e protegidos contra represlias (LIMA, 2005).
92
Quanto ao grupo governante: ele apenas estabeleceu uma estrutura de controle e procedimentos
formais e regulamentos financeiros para gerir a conduta das atividades do governo; o governo no
tem uma estrutura de controle que inclui um programa formal desta matria, especificamente
reservada para a deciso coletiva do grupo governante; o grupo governante responsvel por fazer as
nomeaes para o prprio grupo, no estabelece um processo formal para assegurar que tais
nomeaes so feitas e no negociam tais nomeaes com o grupo governante como um todo; o
papel do presidente definido por escrito, incluindo responsabilidade por prover a liderana efetiva
ao grupo governante e para as atividades da entidade como um todo; as nomeaes dos seus
membros no so feitas para um tempo determinado; e as re-nomeaes no esto sujeitas a um
processo de reavaliao formal (LIMA, 2005).
O presidente tem responsabilidade por todos os aspectos da administrao, alm de ser responsvel
pelo desempenho final da entidade e implementao das polticas do grupo governante (LIMA,
2005).
O governo tem a Controladoria Geral da Unio e o Sistema de Execuo do PPA para assegurar
que os procedimentos do grupo so seguidos e que todos os estatutos, regulamentos e outras
demonstraes relevantes so aplicveis (LIMA, 2005).
c) Controle
93
O objetivo dos procedimentos desse grupo est focado nos controles estabelecidos para apoiar
o alcance dos objetivos da entidade, da efetividade e eficincia das operaes, da confiana
dos relatrios internos e externos, da complacncia com as leis aplicveis, regulamentaes e
polticas internas.
O governo tomou medidas, tais como, o controle da vulnerabilidade a corrupo passiva, para
assegurar que os sistemas de gesto de risco so estabelecidos como parte da estrutura de controle
interno (LIMA, 2005).
O governo possui a Controladoria Geral da Unio com funo de auditoria interna, fazendo parte
da estrutura do controle interno. Contudo, ele no possui um comit de auditoria, compreendendo
membros que no fazem parte da cpula governante, com responsabilidade pela reviso
independente das estruturas de controle e dos processos de auditoria externa (LIMA, 2005).
Quanto ao controle interno, o governo tomou medidas para assegurar o estabelecimento de uma
estrutura interna de controle e que ela opera na prtica, mas no incluiu em seus relatrios anuais
uma demonstrao da estrutura de controle interno do governo, e no mantm sua estrutura de
controle interno revisada e testada regularmente (LIMA, 2005).
Quanto ao treinamento de pessoal, o maior problema est nos nveis salariais insuficientes
para manter servidores de alto nvel.
d) Relatrios externos
O grupo relatrios externos tm como objetivo verificar como a cpula da entidade demonstra
a prestao de contas do dinheiro pblico e seu desempenho no uso dos recursos.
Com relao ao relatrio anual, o governo publica os seus relatrios conforme determina a
legislao, utilizando veculos de comunicao, tais como: dirio oficial, a internet e publicaes
grficas prprias. Entretanto, o governo no publica alguma demonstrao explicando suas
responsabilidades, no inclui em seus relatrios uma demonstrao confirmando que ele tem
cumprido com os padres ou cdigos de governana, mas assegura que as demonstraes
financeiras esto de acordo com os padres contbeis (LIMA, 2005).
Quanto a auditoria externa, o governo tem suas atividades auditadas por uma auditoria externa,
chamada de Tribunal de Contas da Unio, o qual exerce suas atividades com independncia
(LIMA, 2005).
95
5 CONCLUSO
A idia da realizao deste estudo surgiu a partir da existncia de poucos estudos sobre
governana no setor pblico brasileiro e, tambm, pelo fato de a administrao pblica federal
brasileira j ter adotado medidas de transio de uma administrao pblica burocrtica para a
administrao pblica gerencial.
Para o alcance desse objetivo, o estudo foi organizado em duas linhas de investigao:
O primeiro objetivo especfico diz respeito descrio dos planos de gesto do governo
federal brasileiro, concebidos a partir da reforma do Estado, e verificar o que foi implantado.
Esse objetivo tem a finalidade de verificar se os planos foram ou esto sendo implantados e
identificar as relaes com a governana corporativa no setor pblico.
Com relao ao Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos, os resultados da pesquisa
demonstram que o plano no entrou em vigor e dificilmente entrar, o que ocorreu foi a
implantao de algumas alternativas no contexto das frentes de atuao. O plano foi apenas
um ensaio, no se iniciando por resistncia de lideres do prprio Ministrio do Planejamento e
as alternativas ao plano executadas foram insignificantes mediante a proposta apresentada.
Dessa maneira, no possvel relacionar estas aes com as recomendaes de governana.
Nesse contexto, analisando os dois planos de governo, pode-se concluir que eles foram peas
fictcias, pois apenas foram feitas aes isoladas sem qualquer caracterizao e sinergia. Mas,
cabe destacar o esforo dos rgos responsveis e seus respectivos colaboradores no intuito de
implantar tais planos, mas sabe-se que a inferncia oriunda das aes polticas muito forte,
formando barreiras intransponveis, porm, necessrio criar mecanismos para combater
essas aes.
aos servidores de alto nvel e medidas de desempenho para assegurar melhores nveis de
gesto);
Aps a identificao dos itens descritos acima, possvel compar-los com alguns problemas
encontrados no dia-a-dia do cidado brasileiro, destacados nos meios de comunicao ou at
mesmo, por experincia prpria, como por exemplo: a falta de polticas adequadas de recursos
humanos, faz com que, a prestao de servio pblico seja aqum do mnimo apropriado; a
falta de canais adequados para proporcionam transparncia, faz com que, um pequeno nmero
de pessoas tenham acesso a informao, que por lei pblica; a falta de controle efetivo
facilita aes ilcitas e conseqentemente aumenta impunidade.
Primeiramente, no que diz respeito aos princpios destacados no estudo 13, que deram origem
s recomendaes de governana corporativa, eles esto em consonncia com os principais
eixos da administrao pblica brasileira, previstos em muitas leis, mas explicitado na Lei de
Responsabilidade Fiscal. Portanto, os princpios so perfeitamente aplicveis no setor pblico
federal brasileiro.
98
E que algumas recomendaes precisam ser mais bem adaptadas ao setor pblico, pois
esto com um enfoque muito privado, nesse sentido, pode-se citar: o grupo cujas as
recomendaes dizem respeito estrutura e processos organizacionais, no tocante ao
equilbrio de poder e autoridade que deve ser mantido por um nmero igual de executivos
e no executivos, isso no se aplica no setor pblico federal, em virtude de o Presidente da
Repblica, por fora de lei, ter prerrogativa para escolher e nomear seu grupo governante;
os itens que tratam de risco ou gesto de risco, esto enfatizando uma abordagem mais
privada, contudo, no setor pblico essa nfase encontrada quanto ao risco da
vulnerabilidade corrupo passiva, mudanas polticas, mudanas econmicas etc.; o
termo membros no executivos extremamente de uso privado, no contexto do setor
pblico, talvez possa ser substitudo por membros com caractersticas mais tcnicas do
que polticas; quanto administrao executiva, presidente o cargo mximo, sendo
auxiliado por ministros, diretores etc., e no por executivos; as formas de determinao de
polticas salariais, recompensas e penses, somente podem ser feitas por determinao
legal, no por grupos ou comisses, como descrito no item sobre a poltica de
remunerao.
A resposta questo de pesquisa proposta para o estudo permite que o objetivo geral do
trabalho seja, conseqentemente, alcanado.
Devido a uma nica entrevista e ao tipo de pesquisa delineada para este estudo, suas
concluses so vlidas, apenas, para o poder executivo do setor pblico federal brasileiro, no
podendo ser generalizadas a todo o setor pblico brasileiro.
Estudos sobre um modelo de governana apropriado para todo o setor pblico brasileiro;
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107
APNDICES
APNDICE 1
Desde 1999 a reforma vem sendo implementada gradualmente e a partir de 2000 em vez de
ser chamada de reforma gerencial foi adotado o nome de Gesto Empreendedora.
Princpios: enfoque no resultado; autonomia e responsabilizao; construo de boas
parcerias; trabalho em rede; gesto da informao; transparncia, dilogo pblico e avaliao.
Programas em andamento:
1.4 - Valorizao do servidor pblico: focado na recuperao do servidor pblico, sua cultura,
valores e formao;
1.5 - Gerncias regionais de servios GRS: trata-se de um programa de gesto interna das
109
gerncias regionais, para que os servios sejam gerenciados de modo a serem utilizados
por todo o governo federal.
2 Foco no Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos Plano de Gesto do Governo
Lula.
APNDICE 2
Padres de Comportamento
Liderana
1) Assinale abaixo as medidas adotadas pelo governo para assegurar que seus membros
exercitem a liderana para conduzirem de acordo com os altos padres de comportamento,
como modelo para os demais membros da entidade:
( x ) Polticas de recursos humanos.
( x ) Procedimentos de recrutamento.
( x ) Induo a treinamento contnuo.
( x ) Plano de carreira (para cerca de 50% das careiras)
( ) Outros. ____________________________________________________
Cdigo de Conduta
7) Quanto ao relacionamento dos servidores pblicos, o cdigo prev tratar os colegas com
respeito, ser franco, honesto, evitar assdios, discriminao ou qualquer tipo de abuso?
( x ) SIM ( ) NO
Responsabilidade Estatutria
14) O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que os fundos e recursos
pblicos esto completamente protegidos?
( x ) SIM ( ) NO
15) O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que os fundos e recursos
pblicos so usados com economicidade, eficincia, efetividade, apropriadamente e com
devida propriedade?
113
( x ) SIM ( ) NO
16) O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que os fundos e recursos
pblicos so usados de acordo com o estatuto ou outras autorizaes que o governo usa?
( x ) SIM ( ) NO
17) O governo tem uma estrutura de controle interno com relatrios, objetivos, equilibrados e
compreensveis pela sociedade?
( x ) SIM ( ) NO
18) O governo estabeleceu canais claros de comunicao com a sociedade quanto a misso,
papis, objetivos e desempenho?
( ) SIM ( x ) NO
19) O governo estabeleceu processos apropriados para assegurar que tais canais operam
efetivamente na prtica?
( ) SIM ( x ) NO
21) O governo faz registros pblicos dos processos de contrataes dos servidores no
concursados?
( ) SIM ( x ) NO
Papis e Responsabilidade
28) Quando o grupo governante responsvel por fazer as nomeaes para o prprio grupo,
ele estabelece um processo formal para assegurar que tais nomeaes so feitas?
( ) De acordo com os critrios especificados.
115
29) Quando o grupo responsvel por fazer as nomeaes para o grupo governante, esto tais
nomeaes negociadas com o grupo governante como um todo?
( ) SIM ( x ) NO
30) O papel do presidente definido por escrito, inclui responsabilidade por prover a
liderana efetiva ao grupo governante e para as atividades da entidade como um todo?
( x ) SIM ( ) NO
31) Quando o grupo governante faz as nomeaes dos seus membros, elas so feitas para um
tempo determinado?
( ) SIM ( x ) NO
32) Quando o grupo governante faz as re-nomeaes, elas esto sujeitas a um processo de
reavaliao formal?
( ) SIM ( x ) NO
36) O governo tem um executivo responsvel para assegurar que conselhos apropriados so
dados para todos os assuntos financeiros e para manter um sistema efetivo de controle
interno e financeiro?
116
( x ) SIM ( ) NO
Quem? Controladoria Geral da Unio, Ministrio do Planejamento e Ministrio da Fazenda.
37) O governo tem um executivo responsvel para assegurar que os procedimentos do grupo
so seguidos e que todos os estatutos, regulamentos e outras demonstraes relevantes so
aplicveis?
( x ) SIM ( ) NO
Quem? Sistema de execuo do PPA e a Controladoria Geral da Unio.
39) O governo estabeleceu procedimentos para assegurar que nenhum membro do grupo seja
envolvido na determinao de sua prpria remunerao?
( x ) SIM ( ) NO
Controle
Gesto de risco
41) O governo tomou medidas para assegurar que os sistemas de gesto de risco so
estabelecidos como parte da estrutura de controle interno?
( x ) SIM ( ) NO
Anlise de risco com relao a vulnerabilidade a corrupo passiva.
Auditoria interna
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42) O governo possui uma funo de auditoria interna como parte da estrutura do controle
interno?
( x ) SIM ( ) NO Qual? Controladoria Geral da Unio.
Comits de auditoria
43) O governo possui um comit de auditoria, compreendendo membros que no fazem parte
da cpula governante, com responsabilidade pela reviso independente das estruturas de
controle e dos processos de auditoria externa?
( ) SIM ( x ) NO
Controle interno
44) O governo tomou medidas para assegurar o estabelecimento de uma estrutura interna de
controle e que ela opera na prtica?
( x ) SIM ( ) NO
45) O governo incluiu em seus relatrios anuais uma demonstrao da estrutura de controle
interno do governo?
( ) SIM ( x ) NO
Treinamento de pessoal
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50) O governo estabeleceu nveis salariais suficientes para manter os servidores de alto
padro?
( ) SIM ( x ) NO
Relatrios Externos
Relatrio anual
51) O governo publica os seus relatrios conforme determina a legislao, utilizando quais
veculos de comunicao?
( ) Jornais.
( x ) Dirio oficial.
( x ) Internet.
( ) Televiso.
( x ) Outros. Populaes grficas prprias (PPA, mensagens, etc.).
53) O governo inclui em seus relatrios uma demonstrao confirmando que ele tem
cumprido com os padres ou cdigos de governana?
( ) SIM ( x ) NO
54) O governo assegura que as demonstraes financeiras esto de acordo com os padres
contbeis?
( x ) SIM ( ) NO
Medidas de desempenho
55) O governo adota medidas de desempenho para assegurar e demonstrar que os recursos so
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Auditoria externa
56) O governo tem suas atividades auditadas por uma auditoria externa?
( x ) SIM ( ) NO Qual? Tribunal de Contas da Unio.