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LA GOBERNANZA HOY:

10 TEXTOS DE REFERENCIA
Coordinacin y traduccin a cargo de
AGUST CERRILLO I MARTNEZ
(Universitat Oberta de Catalunya)

LA GOBERNANZA HOY:
10 TEXTOS DE REFERENCIA

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA


MADRID
2005
Coleccin: ESTUDIOS GOBERNA

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO


DE PUBLICACIONES DEL INAP

La gobernanza hoy: 10 textos de referen-


cia. - 1: ed. - Madrid: Instituto Nacional
de Administracin Pblica, 2005.- 262 p.
(Estudios Goberna)
ISBN: 84-7351-239-1 - NIPa: 329-05-020-X

Primera edicin: octubre 2005

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Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
ISBN: 84-7351-239-1
NIPa: 329-05-020-X
Depsito Legal: M-39727-200S
NDICE

PRLOGO 9

LA GOBERNANZA HOY: INTRODUCCiN 11


por Agust Cerrillo i Martnez

1. Introduccin 11

11. Lo gobernanza 12

111. El papel del Estado en la gobernanza 15

IV. La gobernanzo y lo democracia 17

V. Los principios de buena gobernanza 19

VI. Las redes de actores 23

VII. Contenido del libro 29

VIII. Bibliograa citado 31

POR QU AHORA EL INTERS POR LA GOBERNANZA? 37


por Guy B. Peters y Jon Pierre

GOBERNAR EN GOBERNANZA 57
por Jan Kooiman

NUEVOS DESAFos DE LATEORA DE LA GOBERNANZA 83


por Renate Mayntz

LA NUEVA GOBERNANZA: GOBERNAR SIN GOBIERNO "...... 99


por R. A. W. Rhodes

GOBERNANZA SIN GOBIERNO? REPLANTENDOSE LA ADMINIS-


TRACiN PBLiCA......... 123
por Guy B. Peters y Jon Pierre

MODOS DE GOBERNACiN DE LAS SOCIEDADES GLOBALES 145


por Joan Prats Catal
APUNTES PARA UNA TEORA DEL GOBIERNO MULTINIVEL EN
EUROPA 173
por Fritz W. Scharpf

UN DERECHO ADMINISTRATIVO SIN LMITES: REFLEXIONES SOBRE


EL GOBIERNO Y LA GOBERNANZA 203
por Martin Shapiro

LAS REDES DE pOLTICAS PBLICAS: UNA VISiN DE CONJUNTO 213


por Erik-Hans Klijn

LAS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA DE UNA BUROCRA-


CIA EN RED 245
por Laurence J. O'Ioole. Jr.
PRLOGO

El libro que el lector tiene en sus manos recoge la seleccin y la traduccin


de diez artculos publicados en los ltimos aos en torno a la gobernanza y
las redes de polticas pblicas.

En los ltimos quince aos, el uso del trmino gobernanza ha proliferado en


mbitos muy diversos y con diferentes connotaciones y significados. El he-
cho de que el concepto de gobernanza sea dinmico y que, por ello, on
est en formacin ha facilitado esta diversidad de connotaciones. Su uso
tan generalizado, aplicado a diferentes mbitos sectoriales y territoriales
que van de la gobernanza global a la gobernanza local, pasando por la
gobernanza europea y la gobernanza multinivel, ha introducido algunas
dificultades a la hora de utilizar el trmino gobernanza. Estas dificultades se
han visto agravadas por las definiciones de gobernanza de muy diverso
tipo que ha ido proponiendo la doctrina cientfica.

Ante el carcter evolutivo y la pluralidad de usos, aproximaciones y defini-


ciones de la gobernanza existentes, en la seleccin de estos diez textos se
ha partido de la idea genrica de que la gobernanza est constituida por
las normas y reglas que pautan la interaccin en el marco de redes de ac-
tores pblicos, privados y sociales interdependientes en la definicin del in-
ters general en entornos complejos y dinmicos. La gobernanza se asocia
a una mayor implicacin de actores no gubernamentales en el diseo e
implementacin de las polticas pblicas y, al fin y al cabo, en la definicin
del inters general.

La adopcin de este criterio de seleccin, centrado principalmente en la


Administracin Pblica, ha permitido situar el contenido de este libro en una
determinada aproximacin a la gobernanza, aunque ello no ha sido obs-
tculo para poder incorporar algunas reflexiones importantes sobre los efec-
tos de la gobernanza, por ejemplo, en el desarrollo o en el proceso de cons-
truccin europea. As pues, el objetivo prioritario de este libro ha sido facilitar
elementos que permitan explicar los cambios que se vienen produciendo en
las formas de gobierno en los ltimos aos a fin de afrontar la complejidad, la
pluralidad y la diversidad que caracteriza nuestras sociedades actuales.

En este punto se debe poner de relieve un aspecto que ha aadido confu-


sin durante largo tiempo a los anlisis sobre la gobernanza, y se refiere a la
traduccin al castellano del trmino ingls governance.

goberna 9
LO gOC'8rrlOnzo hoy. le texfos de ro,ter?ncic

Las confusiones en la traduccin han tenido diferentes orgenes. Por un lado,


en la existencia de numerosas aproximaciones conceptuales al trmino go-
bernanza (governance) y su confusin, particularmente, con gobernabilidad
(governabilify). Por otro lado, en la inexistencia hasta 1992 de un criterio aca-
dmico para traducir el trmino al castellano, lo que dio lugar a que tanto
en las obras cientficas como en los documentos de organizaciones pblicas
se tradujese governance como gobernanza, gobernabilidad, gobernanca,
buen gobierno e, incluso, manteniendo el trmino ingls qovernonce',

El trmino governance tiene su origen en el francs antiguo (gouvernance)


y tena como equivalente en castellano gobernanza. A pesar de sus remo-
tos orgenes, hasta la dcada de los noventa no se ha vuelto a utilizar este
vocablo. Hoy en da, entre las diferentes opciones utilizadas se da por ge-
neralmente aceptada la utilizacin del trmino gobernanzcf2.

Finalmente, este libro ve la luz en el marco del grupo de investigacin sobre


la Gobernanza en las Sociedades Globales, integrado por los analistas del
Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya y los profesores de los
Estudios de Derecho y Ciencia Poltica de la Universitat Oberta de Catalun-
ya. A la dilatada actividad investigadora del Institut Internacional de Go-
vernabilitat de Catalunya sobre la gobernanza y la gobernabilidad y su
incidencia en el desarrollo, que se ha plasmado en numerosas publicacio-
nes consultables en Internet3, se ha vinculado la reflexin sobre los nuevos
modos de regulacin y el impacto de las tecnologas' de la informacin y la
comunicacin en el Derecho y la Poltica que vienen realizando los Estudios
de Derecho y Ciencia Poltica de la Universitat berta de Catalunya.

La publicacin de este libro ha sido posible gracias a los autores de los dife-
rentes textos recogidos, que amablemente han permitido su traduccin,
y al apoyo del Instituto Nacional de Administracin Pblica a travs de
D. Jos Mara Vldol. Director del Centro de Nuevas Estrategias de Gober-
nanza Pblica (GOBERNA).

Agust Cerrillo i Martnez

1 Ante la elaboracin del Libro Blanco de la Gobernanza Europea. se publicaron algunos traba-
jos con el objetivo de clarificar la traduccin de governance. Vanse Sol (2000), Lzaro Carre-
ter (2001) y Deferrari (2000).

2 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua incluy una nueva definicin de gobernan-


za en su 21.0 edicin. As, gobernanza es el arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero. promoviendo un
sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.
La seccin Filolgica dellnstitut d'Estudls Cotalans, en la sesinde 19de octubre de 2001,acep-
t que la traduccin de governonce al cataln fuese governon<;o. A pesar de ello. recomen-
daba el uso de la palabra gvernoment.
3 http://www.iigov.org.

10 goberna
LA GOBERNANZA HOY: INTRODUCCINl
AGUST CERRILLO I MARTNEZ

l. INTRODUCCiN

En los ltimos aos, las sociedades occidentales se han visto inmersas en


profundos cambios que estn teniendo una repercusin en los poderes p-
blicos. Tal y como observan Pierre y Peters, la globalizacin, los cambios en
la sociedad y su creciente complejidad, los fallos del mercado y lo crisis fis-
cal del Estado, las nuevas formas de gobierno y el legado de la responseo-
Iidad poltica tradicional. la emergencia de la nueva gestin pblica y el
cambio de la Administracin hacia el mercado estn demandando una
nueva manera de gobernar2 .

El mundo es hoy en da ms complejo, dinmico y diverso, lo que no admi-


te una visin nica, sino que require una aproximacin plural. Por ello, los
sistemas de gobierno tradicionales, basados en la jerarqua y la unilaterali-
dad, altamente estado-cntricos, no son suficientes ni. incluso, idneos
para hacer frente a los problemas, desaos y retos que surgen. Tampoco lo
son las aproximaciones al mercado, por ejemplo, a travs de la privatiza-
cin y la desregulacin.

Estos nuevos escenarios hacen la accin del gobierno cada vez ms diciL
al complicarse la consecucin de las expectativas de la sociedad articula-
dos a travs de objetivos polticos especficos presentados democrtica-
mente 3 . Como consecuencia, la credibilidad y lo legitimidad de los gobier-
nos se han visto directamente afectadas y, paralelamente, los modelos
tradicionales de representacin democrtica y de formulacin de los obje-
tivos sociales se han puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al
mercado, que se han planteado como reaccin a la crisis del Estado de
bienestar intervencionista, han sido una solucin generalizable.

1 Este texto fue discutido en el Seminario oovemaoco en les Societots Globols. el 8 de abril de
2005. en la Universitat Oberta de Catalunya. Quiero agradecer los interesantes comentarios que
se hicieron por todos los participantes.

2 Pierre (2000b), p. 74.

3 Lebessis y poterson (1997), p. 8.

goberna 11
Le: Qcberrlonzo hov 1:J textos ce rc;{erencio

Por ello, en los ltimos aos, la gobernanza se est extendiendo y est


siendo objeto de una importante atencin, Desde una perspectiva gene-
ral, la gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a travs
de los cuales las diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten
en esta nueva realidad se convierten en elecciones polticas efectivas y la
conversin de la pluralidad de los intereses sociales en una accin unita-
ria, alcanzando las expectativas de los actores socioles", En este sentido,
la gobernanza como gua de la interaccin entre actores interdepen-
dientes supone una modificacin de las relaciones entre el Estado y la so-
ciedad permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos y vi-
siones que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una
nueva forma de gobernar ms cooperativa en la que las instituciones p-
blicas y las no pblicas, actores pblicos y privados, participan y cooperan
en la formulacin y aplicacin de la poltica y las polticas pbllccs", El sur-
gimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradiciona-
les de proceder por parte de los poderes pblicos, La asignacin imperati-
va, la direccin jerrquica y el control de los procesos polticos estn
siendo sustituidos por nuevas formas de regulacin basadas en la nego-
ciacin y la coordinacin e, incluso, la persuasin, mediante las cuales los
responsables pblicos tratan de movilizar recursos polticos dispersos entre
actores pblicos y prtvodos".

11. LA GOBERNANZA

Como ha sealado Moyntz. la "gobernanza" se utiliza ahora con frecuen-


cia para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del mo-
delo de control jerrquico, un modo ms cooperativo en el que los actores
estatales y los no estatales participan en redes mixtas pbllco-privodoss". La
gobernanza se caracteriza por adoptar una perspectiva ms cooperativa
y consensual que la que se haba dado en los modelos tradicionales de go-
bernar.

La gobernanza est ganando terreno en los ltimos aos y se est impo-


niendo a otros sistemas de gobierno como la jerarqua o el mercado, que
haban sido ampliamente utilizados anteriormente, aunque ello no significa
uno superacin de los anteriores modos de gobernacin, sino una modula-
cin y un reequilibri0 8 ,

4 Kohler-Koch (1999). p. 14.

5 Moyntz (2001). p. 9.

6 Morato y Hanf (2000). p. 5.

7 Moyntz (1998: vase en este libro, p. 83).

8 Prots Catal (2005),

12 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzo hoy ntroduccin

Esta evolucin ha sucedido, como resumen Pierre y Peters, por tres razones
principales. En primer lugar, por la necesidad de introducir a los actores pri-
vados y las organizaciones representativas de intereses en la prestacin de
servicios, lo que ha permitido que los gobiernos hayan podido mantener
sus niveles de prestacin a pesar de los recortes presupuestarios que ha ha-
bido. En segundo lugar, por fomentar la participacin, especialmente si te-
nemos en cuenta que la gobernanza implica lo inclusin de actores priva-
dos y sociales en la gestin del sector pblico. Finalmente, por existir uno
relacin de la prestacin de servicios pblicos con la legitimidad que se ha-
ba visto ampliamente criticada por diferentes sectores durante lo crisis de
los aos ochenta y novento?

La gobernanza implica, as pues, una forma nueva y diferente de gobernar


caracterizada por lo interaccin entre uno pluralidad de actores, los rela-
ciones horizontales, la bsqueda del equilibrio entre poder pblico y socie-
dad civil y la participacin en el gobierno de la sociedad en general, y no
de un nico actor. sea ste poltico, econmico, social o cultural. De aqu
que el inters por usar el concepto de gobernanza radique en su capaci-
dad de englobar todas las instituciones y relaciones implicadas en los pro-
cesos de gobierno.

La concurrencia de todos estos elementos y el diferente peso dado a cada


uno de ellos han hecho que se hayan propuesto diferentes aproximaciones
al concepto de gobernanza con caractersticas diversas, tal y como ha
puesto de relieve Rhodes, que van desde la gobernanza entendida como
estado mnimo a la gobernanza como red, pasando por la gobernanza
como gestin pblica. Dejando a un lado, por ahora, el diferente uso que
del trmino gobernanza se viene efectuando en diferentes mbitos territo-
riales (p.ej., gobernanza global, gobernanza europea o gobernanza local),
sectoriales (p.ej., gobernanza del territorio) o metodolgicos (p.ej., gober-
nanza electrnica), lo que les imprime caractersticas diferentes, el con-
cepto de gobernanza supone introducir una nuevo reflexin sobre el papel
del Estado y de la sociedad en las decisiones pblicas y su interaccin en
situaciones en las que los recursos estn dispersos. Esta pluralidad de con-
ceptos y aproximaciones que se han ido formulando alrededor de la go-
bernanza nos permite observar. siguiendo las palabras de Prats, que la go-
bernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige
flexibilidad, experimentacin y aprendizaje por prueba y error10.

A pesar de la diversidad y pluralidad de aproximaciones, que a simple vista


podran desaconsejar la utilizacin del concepto de gobernanza, no se
puede olvidar que la gobernanza presenta dos ventajas principales. En pri-

9 Pierre (20000). p. 54.

10 Prats Catal (2005).

goberna 13
10 textos ce refere.ncic

mer lugar, identifica y fija la atencin en los cambios claves en los gobier-
nos actuales y, en segundo lugar. se centra en el replanteamiento del Esta-
do y en la pluralizacin de la formacin de las decisiones pblicas 11,

Pero, adems, el concepto de gobernanza presenta tambin otro atracti-


vo desde el punto de vista analtico, puesto que si la gobernanza es el con-
junto de normas, principios y valores que pautan la interaccin entre acto-
res que intervienen en el desarrollo de una determinada poltica pblica,
puede ser entendida como una institucin, es decir. como el conjunto de
reglas del juego o constricciones convencionalmente construidas para en-
marcar la interaccin humana en una sociedad determinada y que pau-
tan la interaccin entre los individuos y las orqonzoclones'".

Las instituciones son fundamentales porque establecen el marco de cons-


tricciones y de incentivos de la accin individual y organizativa, hacen ra-
zonablemente previsibles los comportamientos y permiten formular expec-
tativas sensatas. Es decir. las instituciones reducen incertidumbres derivadas
tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limita-
ciones de las mentes individuales para procesar la informacin disponible.
Las instituciones, adems, median en los conflictos y ofrecen sistemas de in-
centivos, aportando la estabilidad necesaria para el desarrollo soclol'P, y
permiten explicar por qu surge la gobernanza en un determinado mbito,
cmo cambia a lo largo del tiempo o por qu se mantiene en un estadio
determinado.

En esta aproximacin conceptual a la gobernanza es interesante poner de


manifiesto que una gobernanza basada en las reglas comentadas hasta
ahora ha de servir para que exista una mejor gobernabilidad. Es decir, la
gobernanza no es un objetivo en s mismo, pero s un medio para conseguir
una variedad de objetivos que son escogidos independientemente por los
actores implicados y orectodos". Siguiendo a Prots. la gobernabilidad se
refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar posi-
tivamente los retos y oportunidades que se le plantean en un momento de-
termnodo!". Y uno de los aspectos que tendr relevancia para ello ser
precisamente la gobernanza. El tejido institucional que configura la gober-
nanza tendr sus efectos en la gobernabilidad, es decir, la capacidad de
las instituciones democrticas para asumir y procesar democrticamente
el conrnctc". La calidad de la gobernabilidad est basada en el grado de

11 Rhodes (2000).

12 Igualmente, Prats Catal (1997). pp. 80-88, Y Prats Cabrera (2003). pp. 243 Y ss.

13 North (1993), pp. 3-11.

14 SChmitter ( 2001a) y Prats Cabrera (2003).

15 Prats Catal (1999).

16 Prats Catal (2000).

14 goberna
AGUST CERRillO I MARTNEZ. La gober:lonzo hoy Introduccin

desarrollo institucional de la gobernanza que hay en una sociedad. Como


contina Prots. un sistema es gobernable cuando est estructurado socio-
polticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interre-
lacionan y resuelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de
procedimientos formales o informales -instituciones- dentro del cual for-
mulan sus expectativas y estroteqlos-l?

111. EL PAPEL DEL ESTADO EN LA GOBERNANZA

La gobernanza considera que el Estado tiene unas atribuciones diferentes


y, adems, se relaciona de manera diferente con la sociedad. El Estado se
vuelve menos poderoso y opera, en una red conformada tambin por ac-
tores privados, como un actor ms, acoplndose a las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil de manera flexlble!". Partiendo de esta idea se
debe sealar que no todas las aproximaciones a la gobernanza entienden
este reequilibrio de la misma forma. De hecho, las diferentes aproximacio-
nes vienen directamente condicionadas por el sistema poltico institucional
propio de cada pas.

Rhodes recoge, por ejemplo, una definicin de gobernanza en la que se


asume que el gobierno ha perdido toda su capacidad de gobernar, sien-
do la gobernanza el producto de redes autoorganizadas e interorganiza-
cioncles!". Kooiman tambin argumenta que la gobernanza, en el momen-
to actual, es un fenmeno interorganizacional Y que se entiende mejor
bajo la perspectiva de la co-gestin, co-direccin y co-quo-",

Klijn, Kickert, Kooiman y otros autores, principalmente holandeses, argumen-


tan que el vaco de legitimidad, la complejidad de los procesos polticos y la
multitud de instituciones implicadas reducen el gobierno a uno ms de en-
tre los muchos actores. As. segn Kickert, el gobierno dirige a distancia y las
polticas se producen en el marco de las redes, que son mbitos de interre-
lacin entre actores caracterizados por la dependencia y la nterocclrr" .

Los autores alemanes del Max-P/anck /nstitut. con Mayntz y Scharpf a la ca-
beza, consideran que el control jerrquico Y la autorregulacin social no
son mutuamente excluyentes. Segn Scharpf, la nocin de gobernanza
como redes se usa para describir una variedad de fenmenos y es impor-
tante darse cuenta, de todos modos, que las formas de red como elemen-

17 Prats Cotot (1999).

18 Mayntz (2001), p. 11.

19 Rhodes (1997a). p. 15.

20 Kooiman (1993. 2003).

21 Kickert (1993).

goberna 15
:J'B re{aronCIO

to de autoorganizacin frecuentemente se usan como preparacin de


mecanismos formales de toma de decisin caracterizados por las decisio-
nes jerrquicas, o que su efectividad puede ser parsita en formas institu-
cionalizadas de coordinacin no negociada22.

Finalmente, Peters y Pierre y, en general, los autores anglosajones, entre los


que tambin se encuentra O'Toole. en el extremo opuesto, otorgan un pa-
pel preeminente al Estado en la actualidad. Segn Peters, la gobernanza
implica la direccin o el uso de diversos mecanismos para proveer una di-
reccin coherente a la sociedad 23. Es decir, de acuerdo con esta postura,
la gobernanza asume que es necesario al menos algn tipo de direccin
central si una sociedad quiere efectivamente conseguir los retos a los que
se enfrenta. Como advierte Peters, esto no quiere decir que se niegue todo
valor a principios como los de descentralizacin o desconcentracin, sino
que no se puede obviar totalmente la capacidad del gobierno de un
Estado para dirigir. Para Peters. el Estado sigue siendo un actor relevante, y
en realidad el actor dominante para definir los objetivos, lo que lleva al pro-
pio autor a criticar la aproximacin de las redes por considerar que stas no
permiten esclarecer cul de los muchos actores presentes prevaldr en los
resultados de la red 24. Segn Pierre. a pesar de que la gobernanza se rela-
ciona con las relaciones cambiantes entre el Estado y la sociedad y con el
incremento de la confianza en los instrumentos polticos menos coercitivos,
el Estado sigue siendo el centro de un considerable poder poltico25.

Existen, as pues, numerosas diferencias entre las cuatro aproximaciones.


Desde Europa la gobernanza se identifica ms con la implicacin de la so-
ciedad en los procesos de gobierno (governing), mientras que en los Esta-
dos Unidos dicho trmino retiene buena parte de su concepcin inicial
como direccin (steeringj6. De hecho, estas diferencias responden a dife-
rencias en los respectivos sistemas poltico-administrativos puesto que,
como se puede observor el papel que tienen el Estado y la sociedad no es
el mismo en los Pases Bajos, Alemania o los Estados Unidos y, por ende, el
rol que les otorgan los autores holandeses, alemanes o americanos, respec-
tlvornento'".

En todo caso, debemos considerar que la adopcin de la perspectiva de


la gobernanza no significa negar el papel del Estado, sino que, al contrario,

22 Scharpf(1993). p. 9.
23 Peters (19980).

24 Peters (19980).

2S Pierre (2oo0b), p. 12.

26 Pierre (20Q0b), p. 7.

27 Moyntz (2001), p. 9.

16 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzo ,'10'(. 1',rodJCc,'),;

implica entender mejor el papel de los actores no gubernamentales en la


produccin y los resultados de las polticas pblicas y, adems, otorgar
nuevas funciones a los poderes pblicos en relacin a la gobernanza. Por
ello, se puede plantear el papel del Estado y del gobierno en la gobernan-
za como un confinuum. Adems, diferentes gobiernos y diferentes polticas
pblicas se sitan en diferentes puntos de esta lnea. Como ha dicho Pierre.
el papel que el Estado juega actualmente en la gobernanza es con fre-
cuencia el resultado del estira y afloja entre el papel que el Estado quiere
jugar y el papel que el entorno le permite jugar28.

A pesar de todo ello, no se puede obviar el hecho que, como apunta


Mayntz, los actores pblicos que participan en una red disfrutan de un es-
tatus muy especial y privilegiado, puesto que controlan instrumentos y re-
cursos de intervencin crucioles-", Son actores estratgicos ya que, si-
guiendo la propuesta de Coppedge, cuentan con recursos de poder
suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o pro-
cedimientos de toma de declsiones-". As, el Estado tiene el derecho de ra-
tificacin legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias -por ejem-
plo, en los casos en que los actores de la red no lleguen a un acuerdo- y
el derecho a intervenir con una norma o con una decisin administrativa,
en el caso de que la propia red no satisfaga las expectativas de regula-
cin. El Estado, las Administraciones Pblicas, tienen un papel estrotqlco
en la gobernanza.

IV. LA GOBERNANZAV LA DEMOCRACIA

El replanteamiento del papel del Estado y de sus relaciones con la socie-


dad en la gobernanza ha llevado a poner en duda su legitimidad demo-
crtica.

Como observa Mayntz, existe un hiato entre la teora de la democracia y la


teora de la gobernanza pollttco-". Esta conclusin es lgica si observamos,
siguiendo a esta autora, que los actores privados en el interior de las redes
no gozan de legitimidad democrtica y que, adems. el fundamento de su
intervencin en las redes, la cooperacin horizontal, no es un sustituto de la
democracia, aun cuando pueda considerarse que la nica manera de que
determinados intereses sociales se vean representados es, precisamente, a
travs de las redes 32. En la misma lnea se manifiestan otros autores al obser-

28 Pierre (2000b). p. 25.


29 Mayntz (1998: vase en este libro. p. 89).

30 Coppedge (1996).

31 Mayntz (1998: vase en este libro. p. 92).

32 Mayntz (1998: vase en este libro, p. 92).

goberna 17
var que la legimitidad de la gobernanza es claramente deficiente desde el
momento en que la soberana popular no surge en los procesos".

Desde un punto de vista general, se debe partir de la consideracin de


que la incidencia de la gobernanza en la legitimidad democrtica del Es-
tado variar, desde un punto de vista general, en funcin del concepto de
democracia y de gobernanza que se maneje en cada momento. En parti-
cular. nos interesa poner de relieve que, tal vez, en el mbito de la gober-
nonzo. el contenido del principio democrtico adoptar una extensin di-
ferente de la que debera tener en otros mbitos y que, por tanto, no sea
suficiente tener en mente un concepto limitado de democracia, como por
ejemplo el que se deriva de los trabajos de Dahl sobre la pollorquio-". y
debe tenerse en cuenta un concepto de democracia portclpottvo".

En todo caso, es oportuno observor que del concepto de democracia libe-


ral se derivan, en primer lugar. el concepto de pueblo, que es el soberano
que se regula a s mismo, y, en segundo lugar. el de representacin, por el
que se concreta el poder soberano a fin de gobernar la sociedad. La go-
bernanza de las redes implica la necesidad de establecer nuevas reglas
sobre cmo se comparte la competencia para tomar las decisiones entre
las diferentes entidades polticas, instituciones y redes, y de reformular el
concepto de representacin democrtica para poder considerar cmo se
puede obtener la democracia cuando la representacin juega un papel
autnomo y cuando existe una lucha entre actores que persiguen repre-
sentar los intereses sociales. Desde esta perspectiva, el reto estara en saber
cmo pueden ser aseguradas la igualdad y la libertad que se derivan del
principio dernocrttco".

Para hacer frente a este reto puede ser de utilidad traer a colacin el con-
cepto de metagobernanza que apunta Kooiman, segn el cual se puede
encontrar una base al aplicar los metaprincipios normativos a los aspectos
fundamentales de gobierno, mediante los cuales se gua la conducta de
los actores implicados en las interacciones de gobierno, directamente en
susocttvidodes-V.

Las relaciones entre la democracia y la gobernanza se deben plantear


desde la perspectiva de la complementariedad y no de la sustitucin. Esto
significa que los principios democrticos deben inspirar las normas y valores

33 Eriksen (2001). Las mismas dudas son planteadas por Schmitter (2001b). p. 7.

34 Dahl (1999).

35 Respecto a la evolucin de los modelos de democracia participativa. vase, entre otros, Co-
tarelo (1990). pp. 71 Y ss.

36 Sorensen (2002).

37 Kooiman (2003: vase en este libro. p. 77).

18 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gotJernonzo rlOY IntroduCCIn

de la gobernanza y que sta debe permitir promover y potenciar los valo-


res democrticos.

En todo caso, se debe observar en este punto cmo las relaciones que se
han planteado permiten realizar una aproximacin normativa al concepto
de gobernanza que ample los elementos aportados hasta el momento. De
hecho, tal y como apunta Peters. podemos agregar el adjetivo "demo-
crtico" a la gobernanza cuando existen, por un lado, medios para la par-
ticipacin popular en el proceso de establecimiento de las metas, y por
otro lado, medios efectivos para la rendicin de cuentas que permita eva-
luar las actividades de quienes actan en nombre del pblico38.

v. LOS PRINCIPIOS DE BUENA GOBERNANZA

Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe inte-


grar principios que le permitan garantizar la mayor democraticidad posible y
la consecucin de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efecti-
vos y cumplan con sus funciones, probablemente se debern disear nuevos
instrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.

Cules son y cules deberan ser los principios de buena gobernanza que
han de permitirnos evaluar su contenido? Los principios de buena gober-
nanza han de ser aquellos que impliquen un buen funcionamiento de la
gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la go-
bernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos y cam-
biantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,
los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:

- estn todos los actores que han de estar. cada uno de ellos asumiendo
el rol que le corresponde:
- los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder
tomar las decisiones que les correspondan, y
- se puedan tomar decisiones.

En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro Blanco de la Gobernan-


za Europea, los principios que han de garantizar la consecucin de los ob-
jetivos que hemos comentado seran los de transparencia, participacin,
rendicin de cuentas (accountobllitv). eficacia y coherencia.

Ahora bien, no existe un acuerdo unnime sobre si stos son todos los prin-
cipios de buena gobernanza que se deben reconocer. As, en algunos ca-
sos se ha hecho referencia a otros principios de buena gobernanza como

38 Peters (2003).

goberna 19
el de subsidiariedad (que hace referencia a la eleccin del mejor nivel que
ha de actuar), el de complementariedad (tambin conocido como subsi-
diariedad horizontal, mediante el que se define qu actores, pblicos o pri-
vados, actuarn), el de proporcionalidad (que implica que se utilice el me-
jor instrumento para conseguir los objetivos propuestos), el de flexibilidad
(que permite la adaptacin a las circunstancias concretas a que se ha de
hacer frente en cada momento) y el de objetividad (que impone un deber
de ponderacin de las circunstancias del caso, impidiendo la toma de de-
cisiones desconectadas del supuesto concreto).

Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena
gobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de
ellos no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena ad-
ministracin a los que ltimamente se han referido diferentes instituciones.
Los principios de buena administracin se dirigen a los funcionarios y perso-
nal de los organismos pblicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos
y, por tanto, tienen un mbito ms especfico que los principios de buena
gobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores poftlcos'". Por
otro lado, porque otros hacen referencia al funcionamiento de las institu-
ciones y no tanto a sus relaciones con otros actores.

Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de


los principios de buena gobernanza no slo a los poderes pblicos, sino
tambin al resto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto
que todava no ha sido objeto de una atencin suficiente.

El principio de participacin

La gobernanza puede ser definida como un sistema de administracin en


red, en la que actores pblicos y privados comparten la responsabilidad de
definir polticas y regular y proveer servicios. Por ello, una variedad de acto-
res no gubernamentales, empresas, organizaciones no gubernamentales,
asociaciones profesionales, entidades no lucrativas, se incorporan a la
toma de decisiones pblicas de maneras muy diferentes4o.

Desde la perspectiva del principio de participacin, todos aquellos actores


que ostenten intereses, recursos o visiones debern poderse incorporar en

39Vase. por ejemplo, el arto 11-101 del Tratado por el que se establece una Constitucin para
Europa. que prev el derecho a una buena administracin.
40 Freeman (2000). p. 547.
En la misma lnea se muestra Kickert, quien destaca que _la interaccin entre los agentes pbli-
cos y sociales juega un papel crucial ya que. de hecho. se trata de una actividad compleja ba-
sada principalmente en la gestin de un sistema de redes entre actores pblicos y privados
(Kickert. Klijny Koppenjan. 1997b).

20 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Le ~~ooernor'zo hoy Introduccin

las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento se
establezcan.

El principio de transparencia

Como observan Marsh y Rhodes, existe la impresin general de que las re-
des son estructuras no transparentes e impenetrables de representacin de
intereses, lo que supone una amenaza a la eficacia y la legitimacin de-
mocrtica del sector pblico'". Ahora bien, a pesar del carcter generali-
zado de esta impresin, en la actualidad existen diversos mecanismos cuyo
objetivo es, precisamente, hacer frente a dicha situacin.

La transparencia tiene importantes consecuencias, puesto que, por un


lado, permite incrementar la legitimidad democrtica de las propias Admi-
nlstrocones" y, por otro, ayuda a que los ciudadanos se conviertan en par-
ticipantes activos, y no nicamente reactivos, en los asuntos pblicos. Final-
mente, y como consecuencia de los puntos anteriores, la transparencia se
erige en un mecanismo a travs del cual se manifiesta el principio de rendi-
cin de cuentas (acco untabilit y) de los poderes pblicos.

El principio de rendicin de cuentas (accountability)

Tradicionalmente, los instrumentos ms importantes para garantizar la ren-


dicin de cuentas eran las elecciones y la participacin de los ciudadanos
en ellas. stos son los que se conocen como mecanismos de rendicin de
cuentas verticoles'P.

La gobernanza implica una redefinicin de los mecanismos de rendicin


de cuentas. En los ltimos aos han ido surgiendo nuevos mecanismos de
rendicin de cuentas que son ms flexibles y permiten superar los proble-
mas planteados a lo largo del tiempo por los mecanismos ms tradiciona-
les. La rendicin de cuentas horizontal englobara los mecanismos pblicos
creados por el Estado a fin de supervisar los propios abusos e ineficiencias
(los defensores del pueblo, las estructuras de poder descentralizadas, la
participacin ciudadana, el control de la prensa, el establecimiento de
medidas de control administrativo internas o el acceso a la informacin y la
tronsporenclor'".

41 Marsh y Rhodes (1992). p. 249-268.

42 Vase Cerrillo i Martnez (1998). pp. 30 Y ss.

43 SChacter (20000). p. 1.

44 Vase al respecto SChacter (2CXXlb). p. 1.

goberna 21
La interaccin de una pluralidad de actores, la intervencin de una multi-
tud de manos, dificultan la rendicin de cuentos". No podemos olvidar
que cada actor ser responsable y, por ello, deber rendir cuentas ante
pblicos diferentes a travs de los concretos mecanismos que cada uno,
en funcin de su autonoma, determine. Pero, al final, sern los poderes p-
blicos los que debern rendir cuentas de las decisiones tomadas y aplica-
das por la Administracin Pblica.

El principio de eficacia

La eficacia hace aos que ocupa un papel relevante en la agenda pbli-


ca. La eficacia es la consecucin del resultado que corresponde a los ob-
jetivos preestablecidos por la organizacin. El deber de actuar de forma
eficaz, que se deriva del principio de eficacia a que nos estamos refiriendo,
tiene como consecuencia tambin la necesidad de actuar de forma efi-
ciente y econmica, es decir, que del principio de eficacia se derivan tam-
bin los criterios de eficiencia y economa.

El principio de coherencia

Tal y como observa Petera tan importante como tener objetivos articula-
dos, es la necesidad de que esos objetivos sean consistentes y estn coor-
dinados46. ste es el objetivo del principio de coherencia. Existen determi-
nadas polticas que rebasan las fronteras de las polticas sectoriales, por lo
que repercuten en otros mbitos sectoriales y, por tanto, inciden en otros
intereses, lo que obliga a tenerlas en cuenta. Siguiendo a Hoebink, la cohe-
rencia de una poltica puede definirse como la no concurrencia de efectos
polticos que son contrarios a los resultados intencionados o a los fines de
una poltica. Una definicin ms amplia comprendera que los objetivos
de una poltica en un mbito determinado no puedan ser socavados ni
obstruidos por acciones o actividades del gobierno en dicho mbito o en
los de otras poftlcosv".

Existen diversos mecanismos a travs de los que hacer efectivo el principio


de coherencia. Tradicionalmente, la coherencia se haba articulado a tra-
vs del parlamento y del gobiern048. De ah que se haya afirmado que la
coherencia requiere un liderazgo poltico y un firme compromiso por parte
de las instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de

45 Bovens (1998), p. 45. Y Rhodes (1997b), p, 59.

46 Peters (2003).

47 Hoebink (1998). p. 20,

48 Martn-Retortillo (1983). pp, 44 Y ss.

22 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. l.o gobernorlzo fl0Y Irltro,jucClJr,

un sistema cornpleic'". Ahora bien, en la actualidad, adems de este me-


canismo, es importante introducir otros que aseguren que a diferentes nive-
les se puede mantener la coherencia entre las polticas pblicas.

VI. LAS REDES DE ACTORES

Tal y como se ha apuntado anteriormente, lo gobernanza es el conjunto


de normas, principios y valores que pautan la interaccin entre actores
que intervienen en desarrollo de una determinada poltica pblica. En la
actualidad esta interaccin se produce en entornos ms o menos estables
que se conocen como redes de polticas pbcos'".

La incorporacin del concepto de red a la ciencia poltica se ha justificado


por la limitacin observada en los gobiernos como centros de direccin, es-
pecialmente durante los aos setenta y ochenta, y por la aparicin de nume-
rosos actores de diversa naturaleza y procedencia en el mbito de las polti-
cas pblicos". Es decir. el concepto de red pretende ser un mecanismo para
superar estas disfucionalidades y reconocer la existencia de numerosos acto-
res que inciden en las polticas pblicas en un momento en el que las socie-
dades modernas se caracterizan por su diversidad plural y su complejidad 52 .

Existen numerosas y diversas aproximaciones o las redes de polticas pbli-


cas, lo que ha llevado a algn autor a referirse a ellas como una variedad
babilnica de conceptos y aplicaciones de las redes o a catalogarlas
como una fashionable catch-word en los ltimos aos 53 . Para otros autores,
las redes son un instrumento analtico muy importante para entender las re-
laciones entre las interacciones de los actores en los diversos sectores de
las polticas policos'". En todo caso, esta diversidad dificulta el estableci-
miento de una nica definicin de red 55 .

49 Comisin Europea (2001).


50 Kickert. Klijn y Koppenjan (1997c). p. 437. Y Peters (1998b) p 21.

51 Kickert. Klijn y Koppenjan (19970). pp. 1 Y4.


52Fox y Miller. por ejemplo. observan cmo las redes son una caracterstica de la Administracin
Pblica postmoderna (Fox y Miller. 1998. p. 149).
53 Brzel (1998). p. 253. Y Brzel (1997).

54 Brzel (1998), p. 254.


55 Hay (1998). p. 34. Igualmente. Klijn (1997). p. 28: Klijn. Koppenjan y Termeer (1995). p. 439. Y Pe-
ters (1998b), p. 22.
Adems. en la literatura politolgica tambin se utilizan otros conceptos que tienen una conti-
nuidad con el concepto de red. As. encontramos los conceptos de comunidad poltica (potcv'
community) y de red sectorial (issue network). Marsh. partiendo de la idea de que el concepto
de red es un concepto genrico. sita en una lnea continua que distingue entre las cornundo-
des polticas (pocv communities) y las redes sectoriales (issuenetworks). La diferencia entre am-
bas estribara en el grado de cohesin existente (Morsh 1998, p. 13).

goberna 23
Siguiendo a Brzel una red es un conjunto relotivornenre estable de rela-
ciones de naturaleza no jerrquica e interdependiente que vinculan a una
diversidad de actores, que comparten un inters comn sobre una poltica
y que intercambian recursos para conseguir este inters compartido a sa-
biendas de que la cooperacin es la mejor forma de conseguir los objeti-
vos perseguidos56.

Nos interesa destacar las muy diversas aproximaciones al concepto de red,


que responden a otras tantas escuelas en el mbito de la ciencia polticaS?
En contra de lo que ha sido apuntado por Dowding 58, la existencia de di-
versas aproximaciones a las redes, con sus fortalezas y debilidades, puede
permitir comprender mejor el concepto y susconsecuencias. As, resumida-
mente, podramos hablar de la existencia de tres aproximaciones diferen-
tes: la anglosajona, la nrdica (Pases Bajos, Suecia, Noruega) y la alema-
na. De hecho, esta triple aproximacin la podramos reducir a una doble
tipologa que las diferencia en funcin de que se consideren o bien como
un mecanismo de intermediacin de intereses que define las redes como
un nuevo trmino para referirse a las diferentes formas de relacin entre los
grupos de inters y el Estado, o corno una forma de gobernanza que con-
cibe las redes como una forma especfica de gobernanza, como un me-
canismo especfico para movilizar los recursos polticos en situaciones en las
que los recursos estn ampliamente dispersos entre los actores pblicos y
pnvodos'".

Desde la primera perspectiva, que podramos identificar con la literatura


anglosajona, se propone una nueva explicacin de las relaciones entre el
Estado y los intereses sociales que vaya ms all del pluralismo y del neo-
corporotlvlsrno'". Se ha seguido esta primera lnea para estudiar los proce-
sos de elaboracin de diversas polticas sectoriales en diversos pases. As,
las redes se erigen como un instrumento analtico que permite examinar las
relaciones de intercambio institucionalizadas entre el Estado y las organiza-
ciones de la sociedad civil.

Desde la perspectiva de la gobernanza, se utiliza el concepto de redes


como un concepto que permite explicar las relaciones estructurales, las in-
terdependencias y la dinmica de las polticas y de los procesos de elabo-
racin de polticas. Las redes centran su atencin en la interaccin de las
organizaciones diversas, pero a la vez interdependientes, que coordinan
sus actuaciones a travs de interacciones de recursos e intereses. Esta

56 Brzel (1998). p. 254.

57 Bogason y Toonen (1998). p. 209. Y Marsh y Smlth (2000). p. 4.

58 Dowding (1995).

59 Brzel (1998). pp. 255 Y ss.

tfJ En la misma lnea. Klijn (1997; vase en este libro. pp. 224 Y ss.).

24 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobornonzo hoy lntroduccion

aproximacin se da especialmente entre los autores alemanes y los holan-


deses, aunque presentan algunas diferencias en lo que se refiere al papel
del Estado o a la gestin de las redes.

En todo caso, consideramos que las redes son algo ms que un mecanismo
de intermediacin de intereses o de influencia en los intereses pblicos por
parte de intereses privados y sociales. Las redes implican interdependen-
cia, cooperacin y consenso en la elaboracin y aplicacin de las polti-
cas. Las redes suponen una estructura de adopcin y aplicacin de las de-
cisiones de la que se deriva el trabajo conjunto de todos los actores,
pblicos y no pblicos, en la consecucin del inters general, el inters co-
mn a todos ellos. Las redes surgen por la existencia de una interdepen-
dencia entre los recursos dispersos de diferentes actores, lo que implica ne-
cesariamente el reconocimiento de interacciones entre ellos. ste es el
concepto que ms se ajusta a la definicin de gobernanza, que, de acuer-
do con las consideraciones que hemos realizado en las pginas anteriores,
explica la realidad poltico-institucional actual.

A pesar de su relativa juventud las redes ya han sido objeto de crtica al


considerarlas estructuras de representacin de intereses impenetrables y
poco transparentes que amenazan la efectividad, la eficacia. la eficiencia
y la legitimacin democrtica del sector pbtco'". Kickert ha recogido bue-
na parte de estas crticas hacia las redes, que se exponen a contmuocn'<:

Los gobiernos pueden desatender el inters comn o general. Los go-


biernos necesitan realizar ciertas actividades. Participar en las redes im-
plica negociar y llegar a compromisos, como resultado de los cuales los
objetivos no son siempre conseguidos.

Las innovaciones pueden obstaculizar las polticas. Los procedimientos


establecidos y los intereses implicados pueden bloquear las soluciones a
nuevos problemas y la aceptacin e implementacin de nuevas medi-
das polticas.

Los procesos polticos pueden no ser transparentes. La interaccin infor-


mal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posi-
o ciones administrativas hacen imposible determinar quin es responsable
de cada decisin.

La insuficiente legitimidad democrtica. La interaccin entre los funcio-


narios y los representantes de los grupos de inters privados, otros rga-
nos pblicos y las organizaciones implementadoras hace muy difcil que
los parlamentos puedan influir en la formulacin de polticas.

61 Marsh y Rhodes (1992). pp. 249268.

62 Kickert Klijn y Koppenjan (1997c). p. 171.

goberna 25
Le gebe.--ncnzo ce referencia

Por contra, o pesar de estos crticos, los redes presentan aspectos positivos
que justifican su uso y extensin:

Los redes, los grupos de inters y los organizaciones implementadoras


estn implicados en lo formulacin de polticos. Como resultado, se enri-
quecer el proceso con lo informacin, el conocimiento y lo partici-
pacin de que disponen los actores implicados.

Lo participacin de dichos organizaciones implico uno mayor acepta-


cin social. As, lo implementacin y lo ejecucin sern entonces menos
costosos y producirn ms fcilmente sus efectos.

Lo participacin de individuos, grupos y organizaciones indico que uno


amplio variedad de intereses y valores sern tenidos en cuento, lo que
es favorable desde un punto de visto democrtico.

Los redes permiten o los gobiernos dirigir los necesidades y problemas


sociales incluso cuando los capacidades estn limitados. As, se puede
mejorar lo capacidad de solventar problemas y, por ello, lo eficacia del
gobierno.

Los redes reducen los costes de transaccin en situaciones de tomo de


decisin complejos 01 proveer uno base de conocimiento comn, expe-
riencia y orientacin, lo que reduce lo inseguridad 01 promover el inter-
cambio mutuo de informacin.

Los redes pueden reequilibrar los asimetras de poder 01 aportar canales


adicionales de influencio ms all de los estructuras tormotes-'.

A. Las caractersticas de las redes

Los redes se pueden definir de formo simple por lo existencia de uno plura-
lidad de actores y los relaciones necesarios entre ellos. Adems, los redes
se caracterizan por un grado elevado de flexibilidad e informalidad. Tal y
como expone Klijn, se pueden extraer tres caractersticas de los redes 64 :

Pluralidad de actores y objetivos

En los redes coexisten uno variedad de actores que tienen sus propios obje-
tivos y estrategias. Y, precisamente, los polticos pblicos son el resultado,

6J Brzel (1998). p. 262.

64 Diferentes autores incluyen ms o menos caractersticas. En nuestro anlisis seguimos a Kic-


kert. Klijny Koppenjon (1997b). p. 29.

26 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzo hoy. lntrodoccin

como veremos, de las interacciones entre los diferentes actores. De hecho,


los actores no pueden conseguir los resultados de manera individual ni im-
poner sus intereses respecto a los otros, sino que requieren a los otros acto-
res. Adems, los diversos actores tienen diferentes recursos (normativos,
tcnicos, cognitivos, financieros, humanos, etc.) que deben concurrir en
cada momento para la consecucin del inters general.

La cuestin a observar es cmo, desde la perspectiva de las redes y a pe-


sar de que el poder entre los actores sea o no diferente, ninguno de ellos
puede definir el espacio estratgico de los otros, aunque s podr influirles.
Esto no quiere decir. de todas maneras, que todos ellos tengan el mismo
peso. Algunos de los actores tienen un carcter estratgico, sin cuya con-
currencia en las redes dicilmente se podrn tomar y, en su caso, aplicar
las decisiones.

Por todo ello, al analizar los actores de las redes es necesario conocer cu-
les son sus recursos, cul es su consistencia (nivel de representatividad de
cada uno de los intereses en juego), cul es la informacin de que dispo-
nen y cules son sus estrategias. El anlisis de todos estos elementos permiti-
r entender los procesos, las interacciones, que se llevan a cabo en el seno
de las redes.

Interdependencia entre actores

La interdependencia es la palabra clave que define a las redes. Los acto-


res de una red son interdependientes porque persiguen objetivos comunes
que no pueden conseguir por ellos mismos, sino mediante la relacin con
los otros actores. La interdependencia nace de la necesidad de los actores
de recabar el apoyo y conseguir la participacin en la definicin e imple-
mentacin de las polticas por parte de las Administraciones Pblicas y los
actores de la sociedad civil.

El trmino interdependencia tambin implica que todos los actores intervi-


nientes tienen algo que ganar. El grado de dependencia variar entre
unos actores y otros en funcin, por ejemplo, de los diferentes objetivos que
tengan en un determinado momento y, asimismo, de los recursos de que
gocen. Ello se traducir en la diferente configuracin de la red y de sus fun-
ciones.

Es interesante poner de relieve que la interdependencia no es esttica, sino


que es un proceso en constante evolucin y cambio en funcin de las rela-
ciones que en cada momento se vayan produciendo entre los actores de
la red.

Finalmente, desde un punto de vista general, se puede observar cmo esta


interdependencia es una manifestacin del hecho de que en la actuali-

goberna 27
Lo gobernonzc 1c: texiCS oc tetetercio

dad la configuracin del inters general no es trascendente a los intereses


de la sociedad, sino que es inmanente a ellos y que, por lo tanto, deben ser
constderodos'.

Interaccin entre actores

De acuerdo con el modelo que estamos presentando, las polticas pblicas


son el resultado de las interacciones entre los actores de la red. En esta l-
nea, Scharpf ha concluido que es poco probable, si no imposible, que una
poltica pblica de cualquier tipo pueda resultar del simple proceso de
eleccin de un nico actor. La formacin de polticas y su implementacin
son inevitablemente el resultado de interacciones entre una pluralidad de
actores separados con sus intereses, objetivos y estrategias tambin sepa-
rados66.

A travs de la interaccin, los diferentes actores establecen canales de co-


municacin y de intercambio de informacin, experiencias y otros recursos.

La gobernanza fija las normas que guan la interaccin en las redes. Dado
que las interacciones se repiten con frecuencia, ocurren procesos de insti-
tucionalizacin (percepciones compartidas, mecanismos de participacin,
reglas de interaccin). As. en algunos casos, la gobernanza puede gozar
de un mayor grado de formalizacin. El reconocimiento de la existencia e
importancia de las redes no implica que stas estn o deban estar formali-
zadas, aunque cabe esperar su formalizacin. De hecho, la formalizacin
de la gobernanza de la red le atribuye mayor seguridad y estabilidad.

B. El papel de los poderes pblicos en las redes

Una de las caractersticas de las redes es la coexistencia de diferentes ac-


tores, cuyo origen puede ser pblico, privado o social. Dada esta diversi-
dad, el papel de los poderes pblicos necesariamente debe variar respec-
to al existente en otros modelos, puesto que han pasado de ser los nicos
actores considerados a compartir este papel con numeroso actores de
muy diversa procedencia. Esto, sin embargo, no debe llevarnos a la con-
clusin de que el gobierno pierde su importancia en las redes. El gobierno y
las Administraciones Pblicas tienen determinados recursos con carcter
exclusivo, que debern ser necesariamente tenidos en cuenta en el seno
de las redes, y, adems, gozan de determinados privilegios que suponen,
en un momento dado, la posibilidad de imponer determinadas decisiones
al resto de los actores de las redes.

65 Vase, en general. sobre esta distincin, Nieto (1991).

66 Citado por Klijn(1997), p. 17.

28 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gOberno:lzo hoy IntroduCCIn

No obstante, el gobierno y los Administraciones Pblicos tambin se ven so-


metidos o algunos caractersticas especiales. El servicio objetivo 01 inters
general supone que muchos veces el gobierno tengo uno limitacin estra-
tgico importante que no tienen los actores no pblicos, ya que el margen
de negociacin del gobierno es menor del que pueden disponer otros ac-
tores al tener que cumplir los objetivos fijados por el ordenamiento jurdico y
actuar de acuerdo con los normas y reglas previstos. Adems, el gobierno
se ve sometido a lo supervisin democrtica. As, generalmente, no se es-
pera slo que el gobierno y lo Administracin Pblica acten eficaz y efi-
cientemente, sino que tambin acten legtimamente 67 .

En todo coso, el gobierno y los Administraciones Pblicas juegan un impor-


tante papel de promotores de la coordinacin en los redes, limitando 01
mximo su poder efectivo de control y de imposicin coercitivo o los acto-
res de la red, lo que supondra una violentacin del carcter horizontal de
las redes, ms all de la ratificacin de los acuerdos o actos tomados que
se puedan derivar de las previsiones establecidos con carcter general en
el ordenamiento jurdico.

VII. CONTENIDO DEL LIBRO

El libro recoge diez artculos escritos por relevantes autores relativos o lo


teora de lo gobernanza, su evolucin histrico y contextualizacin actual y
o los redes de polticos pblicos.

Son muchos los artculos que se han escrito hasta el momento sobre lo go-
bernanza y los redes de polticos pblicos. El lector probablemente habr
comprobado que lo mayora estn escritos en ingls y que an no se han
generalizado los que han incorporado el concepto de gobernanza o lo
produccin acadmico en castellano, Siendo conscientes de esto situa-
cin, se ha querido hacer uno seleccin de artculos que planteen cues-
tiones diversos relativos o lo gobernanza y o los redes de polticos pblicos.
As, en los artculos recogidos o continuacin se analiza el surgimiento y lo
evolucin de lo teora de lo gobernanza, su relacin con lo democracia,
el papel de la Administracin Pblico Y los poderes pblicos en general en
la gobernanza, la incidencia que lo gobernanza tiene en el Derecho, el
impacto de la gobernanza en el desarrollo y en el proceso de construc-
cin europea y, finalmente, uno caracterizacin de los redes de polticos
pblicas.

En Por qu ahora el inters por la gobernanza?, Guy B. Peters y Jon Pierre


exponen en detalle cmo la gobernanza tiene lugar en diferentes contex-

67Como ha observado Kickert, "las tareas del gobierno definen hasta cierto punto la interde-
pendencia y a veces le condenan a interacciones con sus socios privados o administrativos lo
que no significa una libertad de eleccin (Kickert, Klijn y Koppenjan. 1997c, p. 178).

29
goberna
~o gctJ6 rnOnZO tiov. 7O textos de .etetercio

tos analticos y analizan las diferentes explicaciones de por qu la gober-


nanza ha conseguido actualmente una atencin generalizada.

Jan Kooiman, Profesor emrito de la Erasmus University (Pases Bajos), en


Gobernar en gobernanza, observo cmo el concepto de gobernanza
est siendo utilizado en diversas subdisciplinas de las ciencias sociales. El ar-
tculo contempla diferentes usos. Una forma de gobernanza es la que se
puede llamar gobernanza interactiva o soclopolitlco. que toma diferentes
formas de interaccin sociopoltica como punto central en el que se esta-
blecen diferentes distinciones, tales como las que se dan entre autogober-
nonzo. cogobernanza y gobernanza jerrquica y entre tres rdenes de go-
bernanza.

El artculo Nuevos desafos de la teora de la gobernanza, de Renate


Mayntz, Directora emrita del Instituto Max Planck para el Estudio de las So-
ciedades de Colonia (Alemania), analiza la evolucin de la teora de la go-
bernanza observcndo que en la actualidad se refiere a formas no jerrqui-
cas de coordinacin entre actores, lo que permite la incorporacin de
redes al gobierno. Esta teora se ha visto influida por los procesos de euro-
peizacin y de globalizacin, que han supuesto una nueva extensin del
concepto.

R. A. W. Rhodes, Profesor de la Universidad Nacional de Australia, expone


los diferentes usos que se han dado al trmino gobernanza, considerando
que la gobernanza se refiere a las redes autoorganizadas e interorganizati-
vas que complementan a los mercados y a las jerarquas como estructuras
de gobierno.

Guy B. Peters y Jon Pierre, Profesores en las Universidades de Pittsburg (USA)


y Gothenburg (Suecia), respectivamente, en Gobernanza sin gobierno.
Replantendose la Administracin Pblica, observen cmo el concepto
de gobernanza se utiliza cada vez ms en el anlisis de la Administracin
Pblica, aunque con significados diversos. Exponen la aproximacin que
desde Europa se hace a la gobernanza desde la nueva gestin pblica,
que la relaciona con la expresin gobernanza sin gobierno, y analizan su
posible aplicacin en los Estados Unidos.

Joan Prats, Director del Institut Internacional de Governabilitat de Catotun-


ya (Espaa), en Modos de gobernacin de las sociedades globales, ana-
liza la evolucin de la burocracia a la nueva gestin pblica y de sta a la
gobernanza. A su vez, esboza los principios que deben regir las relaciones
entre la gobernanza y la democracia.

fritz Scharpt, investigador del Instituto Max Planck para el Estudio de las So-
ciedades de Colonia (Alemania), en Apuntes para una teora del gobier-
no multinivel en Europa, analiza los modelos elaborados desde las reloclo-

30 goberna
AGUST CERRILLO I MARTNEZ. Lo gobernonzc hoy Irtroducc:'

nes internacionales y la poltica comparada, planteando su aplicacin al


sistema multinivel europeo, y describe cuatro modelos de interaccin multi-
nivel en el sistema de gobierno europeo contrastando los dos criterios: su
capacidad de solucin de problemas y su legitimidad institucional.

En Un Derecho administrativo sin lmites: reflexiones sobre el gobierno y la


gobernanza, Marfin shoplro. Profesor en la Universidad de California en
Berkeley (EE.UU,), analiza las consecuencias para el Derecho, yen particu-
lar el Derecho administrativo, de la evolucin de los procesos de toma de
decisiones pblicas en los que participan nicamente el gobierno y la Ad-
ministracin Pblica a los que se conoce por gobernanza que se abren a
actores de la sociedad. En particular, expone los problemas de legitimidad
democrtica que dicho proceso puede acarrear.

E.-H. Klijn, Profesor de la Erasmus University en Rotterdam (Pases Bajos), en


Redes de polticas pblicas: una visin general, lleva a cabo un anlisis de
la evolucin de los enfoques interorganizativos en la ciencia poltica para
detenerse en la caracterizacin de las redes de polticas pblicas, como un
enfoque de gobernanza, como plurales, interdependientes e interaccin.

En Las implicaciones para la democracia de una burocracia en red.


Laurence J. O'Toole, Profesor del Departamento de Adrntnlstrocin y Polti-
cas Pblicas de la Universidad de Georgia (EE.UU.), parte de la constata-
cin de que la Administracin Pblica es hoy en da menos jerrquica e
insular que antao y que est cada vez ms en red, lo que tiene impor-
tantes consecuencias para la democracia. Segn O'Toole. la administra-
cin en red puede suponer una amenaza para la gobernanza democr-
tica, lo que implica la necesidad de adoptar determinados valores para
evitarlo,

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goberna
; ;

POR QUE AHORA EL INTERES


POR LA GOBERNANZA?l
GUYB. PETERS y JN PIERRE

La gobernanza se ha convertido en un reclamo poltico durante la dcada


de los noventa. Tanto polticos como politlogos, en numerosos subcampos
y contextos poltico-administrativos, se han acogido a la idea de gobernan-
za como una nueva manera de pensar sobre las capacidades estatales y
las relaciones entre el Estado y la sociedad. Junto con el FMI y el Banco
Mundial, las Naciones Unidas han iniciado una campaa a gran escala
para promover la buena gobernanza como nuevo objetivo de la reforma
en el Tercer Mundo (Leftwich. 1994; Peters, 1998b). En el terreno de las polti-
cas urbanas, el Brifish Economic and Social Research Council (ESRC) inici
un amplio programa sobre la gobernanza local (vase. por ejemplo, Sto-
ket 1998a).En el anlisis de polticas, buena parte de la literatura dominunte
existente sobre las redes de polticas ha sido reformulada y reinterpretada
en el marco de la gobernanza (Rhodes. 1997). Las teoras de la gobernanza
o de la gobernanza multinivel tambin han marcado una buena parte de la
investigacin sobre la Unin Europea, debido al tipo de relacin negociada
entre las instituciones locales, regionales, nacionales y transnacionales. Ade-
ms, en las relaciones internacionales, repentinamente ha habido creciente
inters por la gobernanza global (Rosenau y CzempieL 1992; Rosenau.
2000). En la economa poltica, finalmente. el intercambio pblico-privado
se ha concebido como gobernanza, y numerosos estudios inspirados en
amplios proyectos de investigacin han investigado el papel del gobierno
en la coordinacin de sectores de la economa.

En el siguiente coptuto" veremos con ms detalle cmo la gobernanza tie-


ne lugar en estos contextos analticos diferentes. Nuestro principal inters
aqu ser conocer qu ha causado esta repentina fascinacin por el con-
cepto de gobernanza, o por la gobernanza como objetivo de reforma.
Ms -concretamente, analizaremos diferentes explicaciones de por qu la
gobernanza ha conseguido actualmente esta atencin generalizada.
Adems de los eternos cambios en las modas acadmicas. los politlogos
llevan tiempo buscando teoras que puedan recoger los cambios significa-

1 Ttulo original: .Why the concern wlth governonce now?, en Jon Plerre y Guy B. Peters (2CXXl).
Governance, PoIitfcs o #he stote. toooon. MacMlllon Press Ltd.
2 las referencias o otras capitulos del Ubro deben entenderSe realizadas 01 libro orlglnol.

gobllrna 37
Lo gObernonzo hoY' lO textos de teteteticio

tivos en el entorno estatal y la respuesta del Estado a dichos cambios. Es


decir, estamos interesados no tanto en las investigaciones acadmicas,
sino en cules de los cambios en el Estado y en la sociedad pueden haber
contribuido a que haya un inters creciente en la gobernanza. Es decir.
consideramos que este inters es mucho ms un reflejo de las condiciones
cambiantes de los Estados y las sociedades contemporneas que simple-
mente una nueva moda entre los cientficos sociales. Parece ms bien un
ejemplo de arte imitando a la vida.

Hasta cierto punto, las teoras emergentes de la gobernanza son una recon-
ceptualizacin de un fenmeno tan antiguo como el propio gobierno; la
bsqueda del inters colectivo no slo a travs de instituciones polticas, sino
tambin a travs de diferentes acuerdos que trascienden lo pblico (Maier.
1987). En la literatura de la ciencia poltica el mismo problema bsico se ha
proyectado en diferentes marcos conceptuales en diferentes perodos his-
tricos. La teora de sistemas general que domin la ciencia poltica en la
dcada de los sesenta se preocup principalmente del proceso de toma
de decisiones estatales, pero aun as tuvo problemas para describir qu ha-
ca al Estado autoritario y cules eran los cimientos sociales y polticos de
la autoridad (Eoston, 1979). En la dcada de los setenta se produjo un am-
plio debate sobre el gobierno sobrecargado -un remanente conceptual
de la teora de sistemas- y la ingobernabilidad de la sociedad (Scheuch,
1976; Croziet Huntington y WatanukL 1975). La dcada de los ochenta, final-
mente, estuvo caracterizada principalmente por un inters recurrente en el
Estado, para constatar que una comprensin adecuada de la estatalidad y
de las capacidades estatales es, en buena medida, una cuestin de com-
prensin de cmo el Estado gestiona su intercambio con su entorno. De este
modo, no se podra entender el Estado sin entender su economa poltica ni
su sociedad civil.

El reciente debate sobre la gobernanza, y este anlisisen particular. se inspira


en todos estos discursos previos, hasta el punto de que estamos situando al
Estado en el centro de nuestro anlisis a fin de entender cules de sus cam-
bios han desencadenado la necesidad de desarrollar nuevas formas de go-
bernanza. Sin embargo, debe quedar claro al lector que igualmente recono-
cemos que la gobernanza ha cobrado importancia tambin debido a los
cambios en la sociedad, y que la nueva gobernanza es una estrategia para
unir el Estado contemporneo con la sociedad contempornea. As, el pen-
samiento actual sobre la gobernanza es claramente diferente de las con-
ceptualizaciones previas del Estado y de las relaciones Estado-sociedad.

LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO

Tal vez ms que por ningn otro motivo, la emergencia de una nueva go-
bernanza ha sido impulsada por un declive de las capacidades del Estado,

38 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. Porqu ohoro el inters por !o gobernonzo?

particularmente de sus recursos financieros, durante los aos ochenta y no-


venta (Damgaard, Gerlich y Richardson, 1989). Comparando la situacin
econmica de los Estadosoccidentales en las dcadas de los sesenta y se-
tenta con la de los noventa, la diferencia es realmente asombrosa (Rock-
rncn. 1998). En lossesenta, la mayora de los Estadoseuropeos occidentales
disfrutaban de un crecimiento econmico relativamente estable que ge-
neraba cada vez ms ingresos tributarios. Tambin se consideraba, en ge-
neraL que haba margen para mayores incrementos tributarios para finan-
ciar un creciente nmero de obligaciones del Estado y los gobiernos
locales. A decir verdad, la situacin econmica en el mundo occidental no
era en general prometedora -el gobierno britnico tuvo que negociar un
prstamo del FMI tras la cada de la libra esterlina en 1976(Gamble, 1994,
p. 174)-. Sin embargo, aparentemente, se confiaba en que el gobierno
ejerca un control considerable en el desarrollo de la economa.

Veinte aos despus, los mismos Estados acumulaban rpidamente dficit


presupuestarios y deudas fuera del control poltico. El crecimiento econ-
mico se haba ralentizado y se volva incierto y, de hecho, en algunos casos
se haba transformado en un crecimiento negativo. Los tipos de inters de
la deuda pblica se haban convertido en un gasto al mismo nivel que pol-
ticas pblicas ms importantes en muchos pases como la educacin o la
defensa. Adems, un gran nmero de gobiernos sufrieron crisis al mantener
el valor de su moneda. Muchos fueron los pases menos desarrollados, pero
incluso algunos pases ricos experimentaron los mismos problemas, siendo
quiz el caso ms destacado el del gobierno japons a finales de los no-
venta (CargiL Hutchison e Ita, 1997).

ste no es el lugar para profundizar en la discusin sobre las races y las


causas de esta crisis financiera. nicamente discutiremos dos de las que
parecen haber sido las causas ms importantes de la grave situacin eco-
nmica de la mayora de los pases occidentales y que ponen tambin de
relieve las dificultades de los gobiernos para dirigir su economa. La prime-
ra fuente importante de la crisis econmica fue el incremento automtico
del gasto pblico. Muchos servlclos pblicos estatales tuvieron que ajustar
sus niveles de gasto de forma automtica por la inflacin. El mismo meca-
nismo ha sido usado con frecuencia para el sueldo de los empleados p-
blicos. Suprimir los servlcos totalmente ha sido tan slo una opcin poltica
en casos extremos, debido a la fuerte oposicin del electorado y de la bu-
rocracia.

Ha sido demasiado obvio para los gobiernos occidentales la cantidad es-


tructural de su gasto pblico, es decir, no gestionable ni polticamente ni de
otra manera acorto plazo. En lugar de ello, la mayora de los Estados han
presentado una reestructuracin lenta del gasto pblico. Esta reestructura-
cin econmica ha sido sumamente cara para el Estado: los programas
(servclos pblicos) que el Estado ya no puede sostener ms se han finan-

goberna 39
La gobernonzc hoy. 10 textos de referencia

ciado con dinero prestado, lo que ha llevado rpidamente a un dficit sor-


prendente. Parece que esta problemtica ha sido ms perceptible en Esta-
dos del bienestar tradicionales, como los pases escandinavos, los Pases
Bajos o Blgica. Sin embargo, los Estados Unidos tambin han generado un
enorme dficit presupuestario durante los aos setenta y ochenta, en una
mezcla de gastos de defensa y un modesto Estado del bienestar en expan-
sin (Kettl, 1992).

La segunda explicacin de la crisis fiscal del Estado que es relevante en


este contexto es la debilidad o la cada de los ingresos estatales. En los se-
tenta los tributos de muchos pases haban alcanzado un nivel que no se
poda incrementar. El aumento de las quejas polticas, los incentivos para la
evasin fiscal o un crecimiento econmico mermado parecieron prohibir
ms incrementos tributarios (Peters, 1992). Durante los cincuenta y sesenta
muchos gobiernos diversificaron su sistema de ingresos, introduciendo im-
puestos sobre el consumo -el impuesto sobre el valor aadido-o Pero ni si-
quiera estas estrategias podan ocultar el hecho de que el nivel tributario
global estaba alcanzando su mximo efectivo. Ir ms all sera probable-
mente contraproducente, con la fuga de capital y con mayores incentivos
para los ciudadanos para eludir o evadir impuestos.

La gestin de la crisis financiera del Estado ha puesto de manifiesto una


gran inercia relacionada con el cambio tanto de la estructura de ingresos
como de gastos. Otro componente de este problema ha sido el menor
apoyo poltico; la reticencia pblica hacia un mayor incremento de los
impuestos nicamente es superada por la resistencia a recortes en el gas-
to pblico. Desde la perspectiva de la gobernanza, vemos a los gobiernos
bsicamente incapaces de transformar la economa; los modelos de gas-
to son polticamente sensibles y administrativamente hermticos, mientras
que los impuestos y otros ingresos se deben manejar con una gran pru-
dencia poltica. Los gobiernos no han sido totalmente inertes. Han com-
probado que los impuestos sobre el consumo provocan menos resistencia
que los impuestos sobre las rentas y, tambin, que las tasas y los tributos re-
lacionados con gastos especficos son aceptables para los ciudadanos,
pero el Estado an topa con un escepticismo pblico sobre incrementar
los ingresos.

Desde esta perspectiva, no sorprende que la crisis econmica haya fomen-


tado el desarrollo de nuevos instrumentos de gobernanza. La gobernanza
se ha convertido en una filosoa atractiva y una estrategia poltica por tres
razones principales. En primer lugar, al implicar a actores privados y a inte-
reses organizados en las actividades de prestacin de servicios pblicos, los
gobiernos (estatales y subestatales) han intentado mantener sus niveles de
servicios a pesar de las importantes limitaciones presupuestarias. ste ha
sidoel caso de diferentes reas de los servicios sociales pblicos, as como
de sectores de la cultura y el ocio.

40 goberna
GUY B. PETERS y JON PIERRE. Por qu ahora el inters por lo gobernonzo?

El segundo aspecto de la gobernanza que explica su creciente populari-


dad en tiempos de restricciones presupuestarias reside en su naturaleza
participativa, especialmente la inclusin de actores del sector privado y de
una mentalidad de gestin en el sector pblico. Al difuminar la distincin
pblico-privado, los problemas del Estado para gestionar sus asuntos son
vistos ms como un tema de las funciones y los retos que est afrontando el
Estado que como consecuencia de una mala gestin pblica. La gober-
nonzo. desde esta perspectiva, se utiliza para mostrar la cara aceptable
de los recortes presupuestarios (Stoket 1998b, p. 39).

Finalmente, el tercer factor se relaciona con la legitimidad de la produc-


cin y prestacin de servicios pblicos que ha sido atacada durante la cri-
sis econmica del Estado. En una era en la que el gobierno se ha equipa-
rado cada vez ms con una burocracia lenta y un pensamiento poltico
colectivista, la incorporacin del pensamiento de la gestin del sector pri-
vado y la diversificacin de la prestacin de los servicios pblicos han surgi-
do como una estrategia atractiva. Adems, la nocin del Estado actuan-
do de comn acuerdo con los actores sociales, en vez de imponindoles
su voluntad, se corresponde bien con el esprit du temps poltico de los aos
noventa, orientado al mercado.

La crisis econmica ha obligado al Estado a ser menos autosuficiente y


ms inclinado a actuar a travs de redes y de otras formas de accin co-
mn pblico-privado. Incapaz de facilitar los recursos financieros y organi-
zacionales necesarios para sostener el nivel previo de servicios pblicos, el
Estado persigue ahora jugar un papel de coordinador, reuniendo los recur-
sos pblicos y privados con un coste directo pequeo para el presupuesto
pblico. La crisis tambin ha tenido un efecto profundo en el diseo de los
servicios pblicos; ahora se pone mayor nfasis en la eleccin de los con-
sumidores y en la diversificacin. Finalmente, tambin debemos pensar en
las reformas institucionales y administrativas en este contexto (Peters y Sa-
vole. 1998). La transformacin total del sector pblico desde 1980 es un
efecto combinado de una evolucin hacia la gobernanza, un rediseo de
los servicios pblicos y una reforma administrativa que acompae estos
cambios.

EL CAMBIO IDEOLGICO HACIA EL MERCADO

La sequndo explicacin del creciente inters en la gobernanza es el cam-


bio de una cultura poltica colectivista a una individualista o, en general, un
cambio ideolgico de la poltica respecto al mercado. Este cambio ha sido
perceptible en todo el mundo -y de hecho tambin en la antigua Europa
del Este-, pero ha sido ms prominente en los pases anglosajones. Las Ad-
ministraciones de Reagan y Thatcher en los ochenta, que capitalizaron y re-
forzaron este rechazo del Estado y la poltica como un medio para el cam-
"-

goberna 41
La Qooernanza hoy 10 textos de retetoncia

bio. presagiaron el papel del mercado y mostraron al gobierno no como la


solucin a los problemas sociales, sino como un problema en smismo.

Es importante no equiparar esta filosoa poltica a otras opiniones polticas


a la derecha del espectro poltico. Los partidos xenfobos o populistas son
mucho menos constructivos y coherentes en su crtica de los partidos con-
solidados. Para Thatcher y Reagan, haba -con variaciones significantes
en los detalles- un diagnstico bastante claro de dnde estaban localiza-
dos los problemas y cmo deban ser resueltos (vase Savoie, 1994). Para
Reagan, la burocracia federal era un rgano sobrerregulado y sobrerregu-
lodor que perjudicaba u obstrua el crecimiento econmico. La seora
Thatcher comparta la creencia de Reagan de que la prosperidad econ-
mica se vio entorpecida por un control poltico excesivo y la regulacin de
los mercados. Para ambos, liberar el mercado era un objetivo poltico glo-
bal. El gobierno convencional haba tenido sus buenos momentos, pero se
haba mostrado incapaz, bajo su punto de vista, de resolver los problemas
que supuestamente deba resolver.

Obviamente, la seora Thatcher y Ronald Reagan no iniciaron el cambio


ideolgico hacia el mercado, pero sque ms bien capitalizaron y sostuvie-
ron aquel movimiento. Su misin poltica fue la reduccin drstica de la es-
fera poltica en la sociedad. Sin duda alguna, durante todo el perodo pos-
terior a la Segunda Guerra Mundial, las empresas privadas han propuesto
demandas similares (Wilson, 1990). La diferencia era que ahora los partida-
rios del mercado haban conquistado el nmero 10 de Downing Street y la
Casa Blanca. Si el estilo poltico no haba cambiado como resultado de las
presiones externas, lo tendra que hacer desde dentro.

Como en el caso de la discusin anterior sobre la crisis econmica del Esta-


do, no estamos interesados en qu condujo a esta evolucin, sino ante
todo en cmo vino a mejorar el inters colectivo en las nuevas formas de
gobernanza. El cambio ideolgico hacia el individualismo y el mercado
plante un reto muy importante al Estado. El Estado es la representacin
del inters colectivo y se construye siguiendo la imagen normativa de la
accin colectiva como el modelo superior que define los objetivos de la
transformacin de la sociedad. El cambio ideolgico durante los ochenta
bsicamente descart y neg este papel del Estado. La poltica no era
parte de la solucin, sino parte del problema. El apoyo a la accin colecti-
va iba disminuyendo. El Estado de algn modo deba redefinir su funcin
en la sociedad si quera mantener un papel efectivo.

La nocin de dlrecctn en muchos sentidos cuadr el crculo porque re-


conoce que el Estado en smismo no es el origen de la dinmica econmi-
ca y del crecimiento, a la vez que mantiene que las instituciones polticas
son los nicos actores que pueden definir objetivos y establecer prioridades
en nombre del Estado. Dirigir implica una redefinicin tanto del Estado

42 goberna
GUY B.PETERS y JON PIERRE. (,Por qu ahora el Inters por lo goberncnzo?

como de los cargoselectos. En esta perspectiva, el liderazgo poltico acta


guardando la distancia con los elementos operativos del sector pblico.
Dirigir tambin implica una accin pblico-privada concertada en vez de
una relacin de enfrentamiento entre el Estado y las empresas privadas; de
hecho, el conflicto, en el Zetgest de los ochenta y noventa, es tpico en la
poltica y, por lo tanto, contraproducente e impopular. Es interesante obser-
var que hay poca referencia en la literatura sobre gobernanza que apunte
a los problemas democrticos asociados con el acercamiento del Estado
al capital privado; dos dcadas antes, estas propuestas habran sido muy
criticadas por la izquierda poltica.

LA GLOBALlZACIN

Sin exagerar mucho, la globalizacin se ha convertido en el principal man-


tra de las ciencias sociales durante los noventa y se utiliza para justificar
casi todos los cambios en la poltica de la Europa occidental y de Norte-
amrica. As pues, la globalizacin supuestamente explica los recortes en
los impuestos y la supresin de los programas pblicos de bienestar. la con-
tinua alta tasa de desempleo, la incapacidad poltica de controlar el capi-
tal privado, los problemas crecientes con el crimen internacional, etc. La
globalizacin se ha convertido en un reclamo para casi todo tipo de inter-
venciones internacionales sobre la soberana nacional, tanto polticas
como econmicas, bilaterales o multilaterales, conducidas por el propio Es-
tado o por el mercado. El desarrollo del debate sobre la globalizacin ha
sido en gran medida para lamentarse de la globalizacin, considerando
que reduce el control poltico nacional y la soberana (dando por asumido
tcitamente que los Estados eran soberanos antes de que empezase la
globalizacin); que las instituciones nacionales ya no pueden ejercer nin-
gn control sobre los mercados financieros (dando por asumido tcitamen-
te que los Estados ejercan un control efectivo sobre la economa antes de
la globalizacin); y que los Estados se ven invariablemente forzados a ha-
cer una carrera hacia abajo, es decir, una competitividad por la inversin
privada que impone un recorte de los impuestos y reducciones drsticas en
el gasto pblico (la asuncin tcita que consideraba que los Estados no
compiten entre ellos por conseguir inversin privada antes de la globaliza-
cin) (vase Marin, 1996; vase tambin VogeL 1995).

La literatura inicial sobre la globalizacin haca un retrato crudo y depri-


mente sobre el futuro del Estado-nacin y de las posibilidades de una op-
cin poltica nacional autnoma (Boyer y Drache, 1996; Camilleri y Falk,
1992; Moses, 1994). Posteriormente se ha cuestionado tanto la extensin
real de la globalizacin y de los cambios (Hirst y Thompson, 1996; Scott
1997) como sus consecuencias para el Estado (Evans, 1997), Como resulta-
do, nos quedamos con una percepcin confusa, e incluso contradictoria,
de la globalizacin segn la cual la dimensin del cambio en buena parte

goberna 43
La Qobernanza hoy. 7Otextos de referencia

del debate es exagerada pero, al mismo tiempo, suficiente para que los Es-
tados y los cientficos sociales aborden sus consecuencias. Tambin parece
que nos dirigimos hacia un debate ms emprico y menos normativo sobre
la globalizacin; aunque el aspecto normativo de esta evolucin, sin duda
alguna, debe ser debatido, ha sido poco afortunado que el debate se
haya combinado con el de cmo interpretar los indicadores empricos de
la globalizacin (Hinnfors y Pierre, 1998).

No diferimos del todo con la mayora de las valoraciones sobre la globaliza-


cln. Ms bien al contrario, nuestro argumento es que antes de poder juz-
gar la extensin real de la globalizacin y sus consecuencias en el Estado
necesitamos, primero, explicar las diferentes dimensiones de la globaliza-
cln y, en segundo lugar. examinar estos cambios desde una perspectiva
dinmica. Sera ingenuo suponer que los Estados sencillamente se rinden
ante la globalizacin; los Estados-nacin han hecho frente a retos no de-
masiado diferentes a la globalizacin en el pasado y se han mostrado sufi-
cientemente resistentes y capaces de responder y adaptarse a los cam-
bios de sus entornos (Novorl, 1991). No hay nada en la actualidad que
sugiera que los Estados sean menos adaptables a la globalizacin de lo
que lo fueron ante retos anteriores.

La globalizacin tiene dos dimensiones bsicas, una econmica y otra pol-


tica. Las dos dimensiones estn estrechamente relacionadas: la globaliza-
cin econmica se ha visto impulsada por un conjunto de decisiones polti-
cas dirigidas a desregulcr (o llberor) la economa a fin de eliminar los
obstculos para la expansin (Helleiner. 1994). Es interesante que mientras
que los Estados Unidos y Gran Bretaa fueron los principales promotores de
este rgimen desregulador. pronto lo adoptaron instituciones transnaciona-
les como la UE como elemento integral de la armonizacin poltica y eco-
nmica de la Comunidad. De este modo, ya en este estadio no slo en la
esfera econmica, sino tambin en la poltica se fueron conformando a ni-
vel transnacional.

An de mayor importancia en este contexto, sin embargo, es el hecho de


que la globalizacin econmica ha planteado una serie de retos a los go-
biernos nacionales que han dado lugar a una amplia variedad de contra-
medidas para adaptar las instituciones, la poltica econmica y la coope-
racin transnacional a la nueva situacin. De este modo, los aspectos
polticos y econmicos de la globalizacin son hasta cierto punto causa y
efecto mutuo. Como han observado numerosos analistas, el Estado-nacin
llev a la desregularizacin y la subsiguiente globalizacin del capital priva-
do y el Estado-nacin conserva la influencia para invertir dicho proceso
(Helleiner. 1994; Peters, 19970). A pesar de que no todo el mundo suscribe
esta afirmacin (vase, por ejemplo, Mases, 1994), nosotros mantenemos
que sera prematuro descartar la importancia del Estado-nacin en la go-
bernanza de la economa.

44 gobel"'na
GUY B.PETERS y JON PIERRE. I'por qu ahora el inters por lo gobernanzo?

La globalizacin ha tenido, sin duda alguna, una gran variedad de conse-


cuencias directas e indirectas sobre la capacidad tradicional del gobierno
de dirigir la sociedad y la economa. Algunas de ellas han sido bastante di-
rectas, repercusiones tales como la transferencia de autoridad de las insti-
tuciones internas a organizaciones internacionales como la UE, la OMC y,
en parte, la NAFTA. Otros efectos han sido ms indirectos pero no menos
importantes a largo plazo, como la armonizacin transnacional de las regu-
laciones, las polticas tributarias y/o sociales como las que actualmente se
estn desarrollando en la UE. Sin embargo, las respuestas estatales a estos
efectos se han enfocado hasta cierto punto no slo a la mejora Y mitiga-
cin de los efectos de la globalizacin, sino tambin a desarrollar Yfortale-
cer las instituciones transnacionales a travs de las que los Estados, de co-
mn acuerdo, persiguen sus intereses con respecto al capital global.
Muchos analistas suelen olvidar que la globalizacin tambin tiene algunos
componentes positivos desde el punto de vista del Estado y su capacidad
de dirigir y controlar la economa.

Hay dos asuntos que precisan aclaracin. En primer lugar, cmo se puede
relacionar el inters creciente por los modelos de gobernanza emergentes
con la globalizacin? Cules son los vnculos entre estos desarrollos polti-
co-econmicos casi paralelos? En segundo lugar, es la gobernanza tan
slo un intento desesperado del Estado de reafirmar sus escasas fuentes de
control poltico o, a la inversa, pueden las nuevas formas de gobernanza
ser consideradas como un conjunto de estrategias entre y dentro de los Es-
tados para adaptarse a la globalizacin del capital privado?

Contestaremos a estas dos preguntas en un nico apartado, ya que se re-


fieren a las mismas cuestiones. Existen varios vnculos cercanos entre la glo-
balizacin y la gobernanza (Peters, 19970).Uno est relacionado con la bs-
queda de nuevas tcnicas Y estrategias para crear un contrapeso poltico
para el capital privado, y menos con la moneda desregulada Y voltil y los
mercados financieros. La influencia creciente de las instituciones transna-
cionales como la UE o la OMC -que se analizar con mayor detenimiento
en el prximo captulo- es una manifestacin de estas estrategias. Otro
vnculo entre la globalizacin Yla gobernanza hace referencia a las precon-
diciones cambiantes de las elecciones polticas nacionales. La globaliza-
cln tambin ha introducido un nuevo elemento de incertidumbre en el
proceso de elaboracin de polticas pblicas nacionales Yen la funcin p-
blica que hace a estas instituciones ms subordinadas a los conocimientos
nacionales e internacionales. Uno de los papeles clave de las instituciones
transnacionales como la UE o la OCDE es facilitar este conocimiento.

Un tercer vnculo entre la globalizacin Y la gobernanza transnacional est


asociado a una menor eficiencia de los Instrumentos nacionales tradicIo-
nales de control como el Derecho Yla regulacin. Los actores corporativos,
por razones que el espacio nos Impide desarrollar. estn menos ligados a

45
goberna
La QObernanza hoy. 10textos de referencia
-------------------------------
una determinada localizacin. Aunque hay una tendencia a exagerar la
VOlatilidad de los negocios privados (Hirst y Thompson. 1996). es cierto que
buena parte de la industria contempornea mUestra menos inters en la
zona donde estn. comparado con la mayora de la antigua actividad in-
dustrial que tenda a explotar los recursos naturales. Como las industrias de
acero o las minas. La creciente integracin de la UE tambin disminuye las
OPCiones de las empresas para relocalizarse. Es decir. los gobiernos tienden
a ser ms cuidadosos en obligar legalmente para influir en ellos a travs de
estrategias ms sutiles. incluso quiz cooperativas.

Esta relativizacin de los moceros tradicionales de gobernanza. como el


Derecho o la autoridad poltica formal, no es slo el resultado de la mayor
mOVilidad de las principales corporaciones empresariales: estos actores re-
presentan una fraccin relativamente pequea del Conjunto de empresas
privadas en un determinado pas. La necesidad de desarrollar unos vncu-
los ms cercanos pero informales con la industria privada tambin est diri-
gida Por una estrategia para mantener o incrementar la competitividad in-
ternacional de la industria nacional, algo que interesa tanto al gobierno
corno a la industria. Esta competitividad parece en gran medida ir unida a
estrategias pblicas y privadas integradas y aCciones a las que el sector
pblico asegura que se facilita una infraestructura moderno y una educa-
cin de alta calidad (porter, 1990).

La globalizacin ha estimulado claramente el desarrollo de instituciones


transnacionales para nuevas formas de gobernanza. Sin embargo. tam-
bin ha impulsado una bsqueda similar para formas menos acatadas y
ms negociadas de mtercornbos pblico-privado en la economa na-
cional. Las instituciones nacionales tienen menos influencia sobre el capital
privado en los noventa que dos dcadas antes. Pero sera engaoso decir
~ue no tienen ninguna influencia sobre los actores corporativos. Sigue exis-
tiendo alguna forma de interdependencia entre los sectores poltico y em-
pre:?riaL aunque sea slo porque el desarrollo empresarial depende de las
polltlcas y los programas que slo el gobierno PUede facilitar. Las depen-
dencias compartidas suelen acabar en poderes y responsabilidades com-
partidos. Por lo tanto. es difcil decir algo definitivo sobre el impacto de la
globalizacin en los partenariados pblico-empresariales nacionales por-
que la globalizacin implico tanto fuerzas que acerquen a estos actores
como fuerzas que los separen. De nuevo. es importante aceptar las dos
posturas del argumento Y no precipitar conclusiOnes simples sobre el im-
pacto de la globalizacin en la poltica econmo-, nacional.

EL FR4CASO DEL ESTADO

Una CUarta explicacin de la emergencia de una nueva gobernanza es


resultado de una valoracin del rendimiento del Estado durante los

46
goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. (,Porqu ahora el Inters por lo gobernonzo?

ochenta y los noventa. Es interesante que en las principales perspectivas


ideolgicas el rendimiento del Estado durante el perodo posterior a la Se-
gunda Guerra Mundial ha sido, en mayor o menor grado, decepcionante.
Para los conservadores, el perodo de postguerra ha asistido a una expan-
sin sin precedentes de la esfera pblica en la sociedad, con un incre-
mento excesivo de los impuestos y una redistribucin de la riqueza a travs
de polticas pblicas. Tambin ha habido una socializacin de funciones
que antes eran gestionadas por la familia o el tercer sector, tales como
el cuidado de los nios y los ancianos, o una mayor usurpacin poltica de
la familia y de la esfera privada. El gran gobierno ha sido el objeto de
acaloradas discusiones no slo en los Estados Unidos -donde~, irnicamen-
te, las dimensiones del sector pblico no son ni mucho menos como las de
la mayora de pases europeos-, sino tambin en la mayora de Europa
occidental.

La mayora .de los liberales tambin parecen decepcionados con el rendi-


miento del Estado. Algunos liberales comparten la preocupacin de los
conservadores sobre el rpido crecimiento de los gobiernos. Otros, con una
visin poltica ms socioliberaL parecen satisfechos con la expansin de los
servicios pblicos, aunque comparten la crtica conservadora contra los
impuestos elevados. Finalmente, los socialdemcratas en muchos pases
europeos occidentales pueden alegrarse por los avances del Estado del
bienestar y la redistribucin de la riqueza y la prosperidad. Aun as, sin em-
bargo, no se han conseguido muchos objetivos polticos centrales de estos
partidos como la igualdad, la equidad y la igualdad de oportunidades. Es
ms, la crtica de la izquierda se queja de la burocratizacin del Estado y
de su incapacidad de tratar a los ciudadanos ms humanamente.

Lasdiferencias en la manera de percibir el rendimiento del Estado en las di-


ferentes orientaciones ideolgicas sugieren que el xito o fracaso depen-
den de cmo se mire. Sin embargo, deberamos tambin revisar el rendi-
miento del Estado a un nivel superior de las diferentes perspectivas
ideolgicas o partidistas. La mayora de los electores de las democracias
occidentales parecen compartir un mismo dilema en sus expectativas por
cargos electos y los funcionarios pblicos sobre el Estado como vehculo
para la transformacin de la sociedad, por un lado, y la capacidad limita-
da de gobernar del Estado, por el otro. La mayora de las Zeitgeist polticas
de postguerra describieron al Estado como un conjunto poderoso de es-
tructuras y el locus indiscutible de poder y lder en la transformacin de la
.sociedad (vase captulo 4). Enlos Estados Unidos, nociones como la gran
sociedad y guerra contra la pobreza se predicaban en nombre del go-
bierno fuerte. En Gran Bretaa y Francia -ambos pasescon Estadostradi-
cionalmente fuertes y una cultura poltica y administrativa tatiste-- ha-
ba un fuerte sentimiento parecido hacia el gobierno y tambin en relacin
a su papel en la economa. En Austria, los Pases Bajos y los pases escandi-
navos, el gobierno -con frecuencia de acuerdo con los Intereses organl-

goberna 47
La qoocrnorvo hoy. 10 textos de referencia

zodos- asuma responsabilidades sobre el bienestar de sus ciudadanos


desde el nacimiento hasta la muerte.

As, la imagen de un Estado fuerte y las altas expectativas puestas en sus


capacidades en gran medida fueron construidas por el propio Estado. La
trayectoria de postguerra en este sentido no represent una nueva va,
pero debera considerarse ms como el desarrollo lgico de las funciones y
responsabilidades del Estado. Las relaciones Estado-sociedad en estos pa-
ses nunca fueron alteradas significativamente: el Estado hizo mucho, pero
la mayor parte de la actividad econmica y la amplia mayora de la activi-
dad social se mantuvieron privadas. Eran economas mixtas, y el resultado
se quedaba generalmente a favor del sector privado.

Pero la crisis fiscal del Estado y la creciente frustracin popular respecto al


gran gobierno empezaron a cambiar las cosas. Los votantes dieron apo-
yo a los partidos que prometan recortes en los impuestos y ms libertad in-
dividual; de hecho, en muchos pases los partidos que abogaban por
cambios ms o menos radicales sin especificar, como los partidos del
Progreso en Dinamarca y Noruega, el D66 en los Pases Bajos, el Partido Li-
beral de Austria o, por qu no, Ross Perot en los Estados Unidos, se hicieron
populares, en muchos casos casi de la noche a la maana. Lo que los ob-
servadores britnicos tienden a referirse como el ocuerdo o consenso
de postguerra acab repentinamente cuando la seora Thatcher cuestio-
n la mayora de las relaciones de poder establecidas en la poltica y -lc
economa britnicas (Kavanagh y Morrls. 1994). El Estado era ahora visto
como excesivamente grande y caro e incapaz de prestar servicios apro-
piados. Se tena la idea de que el Estado de algn modo haba fracasado;
no haba conseguido estar a la altura de las expectativas puestas sobre l;
haba fracasado por no lograr cualquiera de los objetivos ideolgicos apro-
bados por diferentes electorados, y haba fracasado incluso con sus pro-
pios estndares y modelos idealizados para gobernar)) la sociedad y la
economa. En cambio, se haca cada vez ms obvia la dependencia del
Estado en la economa y en los actores en los mercados o de la sociedad
civil y los intereses organizados que, por motivos diversos, disminuyeron su
implicacin en el proceso poltico, como fue el caso de la depillorlzccln
(Mierlo, 1986) y los Pases Bajos o el fracaso de muchos acuerdos corporatis-
tas en Suecia (Christensen y Grnnegard, 1997).

Algunos de estos fracasos son reales, otros son percibidos. La mayora de


ellos derivan de visiones demasiado optimistas de lo que el Estado puede
hacer. A fin de poder seguir con el debate, necesitamos una definicin de
frocoso o algn punto de referencia para contrastar el rendimiento del
Estado. Un elemento importante de este punto de referencia deberan ser
las aspiraciones y objetivos de las polticas pblicas. ste no es el momento
ni el lugar para adentrarnos en un anlisis detallado de las polticas en di-
ferentes contextos nacionales. Sin embargo, un denominador comn en

48 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. Porqu ahora el inters por lo gobernonzo~'

Europa occidental es que las polticas pblicas se basan en una teora


construccionista con dos postulados principales. Un postulado es que las
polticas pblicas son un instrumento apropiado para resolver problemas
sociales o, dicho de otro modo, que la intervencin del gobierno puede
disearse de manera que la poltica pblica puede solucionar problemas
eficazmente y sin causar otros nuevos en el proceso. Muchos de los anlisis
de polticas y de la investigacin sobre polticas pblicas recientes han
puesto en duda la validez de este postulado (Pressman Y Wildavsky, 1973;
Wildavsky, 1979; eohen, March y Olsen, 1972).

El segundo postulado de esta teora constructivista mantiene que el Estado


controla los poderes formales y legales, las capacidades y el conocimiento
que se requieren para tener un papel intermedio en la sociedad. Inclusocon
una mirada rpida a esta postura se ve que las polticas pblicas basadas
en una teora as no tienen muchas posibilidades de xito. Una gran parte de
la historia de las democracias occidentales durante el siglo xx subraya la si-
tuacin grave del gobierno democrtico adosado a una economa capita-
lista en trminos de gobernabilidad Yelaborando instrumentosde control efi-
caces. Ms recientemente, la globalizacin de la economa ha agravado
an ms estos problemas. As. siguiendo el propio Estado y sus teoras sobre
el cambio social y poltico, se aclara que el Estado ha ayudado e provocar
algunos fracasos de los que se le ha acusado recientemente.

La nueva gobernanza es en muchos aspectos una respuesta lgica a esta


crtica del Estado. El nfasis puesto en el reparto pblico-privado de las fun-
ciones y una movilizacin conjunta de los recursos es una manera de redu-
cir la especificidad del Estado en la sociedad e, indirectamente, de sugerir
que los Estados no son tan poderosos ni tienen tantos recursos como asu-
man las expectativas. Los problemas colectivos no han desaparecido,
pero el gobierno ha sido incapaz, en mayor o menor medida, de resolver-
los; de ah la necesidad de explorar otras soluciones.

Adems, la importancia que da la nueva gobernanza a los conceptos ba-


sados en el mercado (vase nfro) no es simplemente una consecuencia
de los problemas fiscales del Estado, sino que ms bien podra ser una es-
trategia para incorporar valores y normas dominantes a la sociedad.

LA APARICiN DE LA NUEVA GESTiN PBLICA

Una quinta explicacin del creciente inters por la gobernanza es la revo-


lucin de la gestin en la produccin Y prestacin de servicios pblicos en
algunos pases. resumido bajo el ttulo de nueva gestin pblica (new pu-
blc management -NPM-). La filosoa general sobre la reforma del servi-
cio pblico basada en el mercado ha sido descrita extensamente en otros
trabajos (Hood. 1991: Pollitt. 1990: Peters. 1996). por lo que nicamente nos

49
goberna
La gobernanza hoy 10 textos de referencia

centraremos en algunos aspectos especficos de la nueva gestin pblica


en este contexto.

La aproximacin de la nueva gestin pblica a la produccin y prestacin


de servicios pblicos es contraria a la tradicin burocrtica en la mayora
de pasesoccidentales. Rechaza la idea de una cultura especfica para las
organizaciones pblicas y argumenta. por regla general. que estas organi-
zaciones deberan ser gestionadas de la misma manera que las organiza-
ciones del sector privado. De hecho, los partidarios de la nueva gestin p-
blica como Osborne y Gaebler (Osborne y Gaebler. 1992: vase tambin
Dilulio. 1994) sostienen que la inercia y la rigidez que tradicionalmente han
caracterizado al sector pblico son en gran medida atribuibles a la aduci-
da especificidad del sector pblico.

La emergencia de la nueva gestin pblica ha impulsado la nueva gober-


nanza de dos maneras distintas. En primer lugar. presupone que el Estado
renuncia a algn control directo sobre su organizacin. Al dejar a los ges-
tores gestionar. la nueva gestin pblica concede un papel ms perifrico
a los cargos electos en comparacin a los sistemas tradicionales de gobier-
no. A los polticos se les deja principalmente el papel de fijar los objetivos.
algo que est estrechamente relacionado con el nuevo pensamiento so-
bre gobernanza. La produccin y prestacin de servicios en el sector pbli-
co debe ser conducido como en el mercado tan actualizado como sea
posible y al alcance de la lite poltica. Segn considera este argumento.
este acuerdo asegurar una mayor eficacia y menores costes.

En segundo lugar. la nueva gestin pblica aboga por menos control en la


entrada (inputs) y ms nfasis en la evaluacin y el rendimiento. Esto. a su
vez. requiere diferentes modelos e interacciones organizacionales compa-
rado con el modelo previo de Administracin Pblica. Lo que es an ms
importante. puesto que los criterios utilizados normalmente en las evalua-
ciones se obtienen ms de las organizaciones del sector privado que de la
teora burocrtica: esta postura supone otro golpe para las demandas de
una especificidad poltica y cultural del sector pblico.

La nueva gestin pblica y la nueva gobernanza comparten algunas simili-


tudes. pero tambin difieren en aspectos importantes (Peters. 19980). La
principal semejanza entre ambas filosoas es el argumento de que la fuerza
formal-legal de los Estados es cada vez menos importante y que acuerdos
institucionales ms o menos temporales entre pblico-privado facilitan la in-
fluencia institucional y la coordinacin. Tal vez la diferencia ms importante
entre la nueva gestin pblica y la nueva gobernanza reside en su diferente
conceptualizacin del Estado. La nueva gestin pblica es bastante des-
pectiva con el papel del Estado: a decir verdad. este modelo ve al Estado
-al menos en trminos de proveedor de serviclos- ms o menos obsoleto.
La mayora de los expertos en el campo de la gobernanza -aunque no ta-

50 goberna
GUY B. PETERS y JON PIERRE. Por qu ohoro el ,nters por lo gobernCJnzo?

dos-, por otro lado, tienen una visin mucho ms positivo del Estado como
representacin del inters colectivo y su funcin facilitando y coordinando
la gobernanza. Sin embargo, existe cierta afinidad entre ambas perspecti-
vas y parece claro que el inters reciente por la gobernanza ha sido, en par-
te, desencadenado por una creciente popularidad de lo nueva gestin p-
blica y la idea de alguna forma genrico de control social.

EL CAMBIO SOCIAL Y LAS COMPLEJIDADES CRECIENTES

El sexto conjunto de explicaciones del inters actual de la gobernanza tie-


ne que ver con la naturaleza cambiante de los temas ms sobresalientes
de la poltica contempornea en Europa occidental y Estados Unidos. Pa-
rece como si la poltica en estos partes del mundo hubiera alcanzado la
tercera ola en trminos de qu reas polticas han dominado la poltico
pblica. La primera ola estuvo dominada por el desarrollo del marco insti-
tucional para el debate poltico y la consolidacin de la democracia polti-
ca, incluyendo la reforma parlamentario, extendiendo el SUfragio, etc. En lo
segunda ola, las lites polticas se interesaron principalmente por las cues-
tiones polticas distributivas y redistributivas, incluyendo la poltico tributario,
la poltica de salud, la poltica social, etc. En la tercera ola actual, lo que
frecuentemente se conoce por asuntos postmateriales juegan un papel,
si no dominante -los aspectos econmicos an van por delante en lo ma-
yora de democracias occidentales-, sal menos muy importante (Oolton.
1996; Inglehart, 1991).

El tipo de asuntos de la tercera ola refleja el cambio social contempor-


neo, definido en lneas generales, e incluye asuntos como la mejoro de lo
participacin, la proteccin del medio ambiente y asuntos de gnero. Al-
gunos de estos asuntos, como lo poltica de gnero, pueden ser abordados
en un contexto poltico nacional, mientras que otros, como la proteccin
medioambiental, necesitan ser afrontados tanto internamente como inter-
nacionalmente. Es ms, ambos conjuntos de asuntos contienen relativa-
mente nuevos tipos de cambio social y complejidades sociales que, a su
vez, presentan nuevos tipos de retos para el gobierno. Los asuntos de gne-
ro llevados a cabo en casi todos los niveles de gobierno, recorriendo del ni-
vel intraorganizacional al nivel social. An ms importante, un importante
componente de la gestin de estos asuntos no es tanto inventar nuevos ins-
trumentos polticos y acuerdos institucionales (aunque esto es un reto im-
portante en s mismo), sino ms bien una cuestin de imponer o fortalecer
un nuevo conjunto de valores al aparato gubernamental yola sociedad.

Estas complejidades crecientes tambin requieren nuevas fuentes de ex-


periencia, lo que hace al gobierno ms dependiente de fuentes externos
de conocimiento. La nueva gobernanza podra ser vista como una va
para el Estado para desarrollar unos intercambios ms continuos con otras

goberna 51
Lo gobernanza hoy. 10 textos de tctetericio

fuentes de experiencia y conocimiento. Hay un inters similar entre los ac-


tores de la sociedad (por ejemplo, organizaciones en el campo medioam-
biental o grupos promoviendo asuntos de gnero) para acercar al Estado,
puesto que les da acceso a los decisores y a los funcionarios. De hecho, al-
gunos crticos argumentan que estos grupos se han acercado demasiado
al Estado y que han sido seducidos por el acceso a la adopcin de polti-
cas pblicas e incluso a los fondos para continuar con sus actividades.

NUEVAS FUENTES DE GOBERNANZA

La sptima explicacin del inters actual por la gobernanza tiene relacin


con la creciente importancia de las nuevas fuentes de gobernanza regio-
nal e internacional (o global). Como se ha afirmado en el captulo intro-
ductorio, el mayor poder de las organizaciones regionales como la UE y las
organizaciones internacionales como la MC o el FMI es uno de los logros
institucionales ms significativos en el perodo de postguerra. En el prximo
captulo nos aproximaremos ms a estas instituciones y a los que parecen
ser los causantes principales de su incremento de fuerza e influencia. En
este anlisis debemos observcr que estas instituciones emergentes han im-
pulsado a los cientficos sociales a analizar conceptualmente cmo las ins-
tituciones regionales e internacionales se relacionan con los Estados y, con
frecuencia, tambin con los gobiernos subncclonoles. La mayor parte de
este anlisis est hecho en trminos de gobernanza o de gobernanza mul-
tinivel. Aunque se est investigando en esta lnea, an no disponemos de
un buen marco conceptual para este tipo de modelos de gobernanza.

EL LEGADO DE LA TRADICIONAL pOLTICA DE RENDICiN DE CUENTAS

El octavo y ltimo grupo de razones por las que la gobernanza ha llegado


a ser tan discutida recientemente es por la tensin aparente entre, por un
lado, las nuevas formas de coordinacin y direccin poltica y, por el otro,
el legado poderoso de canales e instrumentos de rendicin de cuentas po-
lticas. La teora democrtica postula que el poder y la rendicin de cuen-
tas se apoyan en los mismos actores para que alguna forma de control
electoral sea real y significativa. La gobernanza confunde hasta cierto pun-
to este vnculo al invitar a actores no-responsables al proceso poltico. Aun
habiendo una clara intencin de mantener las lneas de rendicin de
cuentas, la complejidad de las relaciones emergentes entre los sectores
pblico y privado puede dificultar al ciudadano medio entender cmo
funciona la rendicin de cuentas.

El problema no es tan nuevo como podra parecer. En los sistemas corpora-


tivistas de representacin de Intereses, el dilema de la influencia de las or-
ganizaciones sobre la poltica pblica por el que no se les puede exigir res-

52 goberna
GUY B. PETERS y JON PIERRE. Porqu ahora el Inters por lo gooernanzo?

ponsabilidad es, de hecho, muy familiar. Pero la nueva gobernanza presen-


ta una situacin un poco ms complicada. En la sociedad moderna, el go-
bierno sigue siendo responsable pero, a su vez, es menos capaz de actuar
solo. Es interesante ver que la nueva gestin pblica, que desplaza el po-
der poltico mucho ms de lo que lo hace la nueva gobernanza, no tiene
mucha dificultad para resolver estos problemas. En la nueva gestin pbli-
ca, los ciudadanos pueden ejercer la rendicin de cuentas a travs de ca-
nales distintos a los tradicionales; por ejemplo, a travs de la libre eleccin
del consumidor o de los interesados.

EL CAMBIO HACIA LA GOBERNANZA: UN QUINTO ELEMENTO


O ATRACCiN FATAL?

Hemos identificado brevemente las que parecen ser las explicaciones ms


importantes del inters actual por la gobernanza. Cada una de estas ten-
dencias y desarrollos son cambios a largo plazo, graduales, que con el
tiempo han sido cambios de profundo valor para la sociedad. Para finalizar
debemos, por tanto, preguntarnos dos cuestiones generales sobre la natu-
raleza de estos cambios. En primer lugar: qu aspectos de las teoras y
prcticas actuales de gobernanza tienen ms de exageracin que de rea-
lidad?Es la gobernanza meramente una manera de envolver al gobierno
en un nuevo papel ms apetecible para el pblico, o la idea representa
algo cualitativamente nuevo y diferente en comparacin con el gobierno
democrtico occidental de principios del siglo xx?

Un denominador comn de la discusin en este captulo sobre lo que ha di-


rigido el creciente inters por la gobernanza es que el Estado ya no tiene el
monopolio sobre la experiencia ni sobre los recursos econmicos o institu-
cionales necesarios para gobernar. Sin embargo, el Estado contina siendo
un vehculo clave para la persecucin del inters colectivo en la sociedad;
lo que estamos presenciando es la transformacin del Estado para adap-
tarse a la sociedad de finales del siglo xx e inicios del XXI. As, consideramos
que la nueva gobernanza representa en realidad algo nuevo y diferente
comparada con los sistemas tradicionales de gobierno, a la vez que la ra-
cionalidad bsica o la raison d'tre del Estado -promover Yperseguir el in-
ters colectivo-o La nueva gobernanza, insistimos, no significa el fin o el de-
clive del Estado, sino su transformacin y adaptacin a la sociedad en la
que actualmente se encuentra inserto. En particular, el Estado contina
siendo crucial como estructura para la determinacin de los objetivos, si no
siempre como una estructura de implementacin.

la segunda cuestin se refiere a cuntos puentes polticos e institucionales


se quemaron realmente en la carrera hacia la gobernanza. Si el Estado en s
mismo en mayor o menor medida orquest la evolucin hacia la gobernan-
zo, quiere ello decir que tambin tiene la capacidad para invertir dicha

goberna
La gabernanza hoy lO textos de referencia

tendencia y reclamar sus bases tradicionales de poder o su autoridad tradi-


cional perdida para siempre? La respuesta es probablemente no, con la
salvedad de que si se asume que los Estados -como toda organizacin o
sistema- necesitan adaptarse a su entorno para luego cambiar totalmente
la evolucin hacia la gobernanza, no tendra mucho sentido desde el mo-
mento en que la sociedad est evolucionando hacia un sistema que slo
puede ser gobernando a travs de estas formas emergentes de direccin,
coordinacin y fijacin de objetivos a las que llamamos gobernanza.

A pesar de nuestra visin de estos temas, est claro que diferentes formas
de gobernanza estn siendo cada vez ms importantes y destacadas en
diferentes niveles institucionales. Es prdicamente imposible hacer genera-
lizaciones claras sobre la gobernanza: siempre debe ser contextualizada y
matizada para ser til en la descripcin de escenarios particulares. El prxi-
mo captulo se centra con ms profundidad en cmo la gobernanza se
lleva a cabo en las sociedades modernas desde un punto de vista local,
nacional y global.

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56 goberna
GOBERNAR EN GOBERNANZA 1
JAN KlMAN

1. GOBERNANZA y DESARROLLOS DE LAS SOCIEDADES

Desde hace unos aos, el concepto de gobernanza se ha convertido en un


trmino que se ha popularizado en numerosos mbitos de las ciencias so-
ciales. Aparentemente, este concepto es necesario, aunque tampoco se
puede negar que se ha puesto de moda. En esta ponencia presentamos
ideas recogidas en Modern Governance: Government-Society Interactions
(Kooiman, 1993). En el libro mencionado, la atencin se diriga a los recien-
tes desarrollos de aquellas interacciones con un co. carcter pblico-pri-
vado, una perspectiva de gobierno de compensacin en contra de la de
actuar solo. En los aos recientes, la literatura sobre qobernonzo ha ex-
plotado en mtiples reas y disciplinas diferentes, y nuestras propias explo-
raciones en este campo tambin han contnuodo". Estaponencia presenta
los principales elementos de algunos aspectos de este esfuerzo continuado:
la existencia de diferentes modos y rdenes de gobernanza como posibles
modelos de gobernanza social. Mientras que Modern Governance tena
an una fuerte orientacin gubernamental, esta ponencia ampla la pers-
pectiva en el sentido de que observo a la gobernanza como un fenmeno
social, que cuenta con la participacin de gobernantes tanto pblicos
como privados. Mientras sus roles pueden variar entre niveles sociales y de
un sector a otro, la esencia del argumento es que la gobernanza de las so-
ciedades modernas es una combinacin de todo tipo de actividades y es-
tructuras de gobierno, que en esta ponencia conceptualizamos como mo-
dos y rdenes. Estas combinaciones pueden ser vistas como respuestos
de estas sociedades a las demandas cambiantes de los gobiernos. Aunque
este punto de vista est parcialmente en la lnea de otras teoras recientes
de la gobernanza, tambin difiere en aspectos importantes (Rhodes, 1997).

1 Ttulo original: oGovernlng as Governance, ponencia presentada en la Conferencia Interna-


cional Gobernanza, Democracia y BienestarSocial organizada en Barcelona en noviembre de
2003 por el Institut Internacional de Governabllitat de Catalunya. Para un tratamiento ms ex-
tenso, vase Kooiman (2003).
2 En Kooiman (1999) discutimos diversas aproximaciones y otros aspectos de nuestra propia
aproximacin. Una versin ms completa de nuestras ideas sobre la gobernanza puede verse
en Kooiman (2003). Este libro tambin Incluye ms referencias blbliogrficas. Vanse tambin
Koolman (2OCXJ) y Plerra (2OCXJ).

gob.,.-na 57
La occeicorvo hoy O textos de referencia

La aproximacin seguida aqu puede recogerse en forma de definicin de


trabajo, cuyos elementos se aclararn a continuacin, El gobierno interacti-
vo o sociopoltico ser considerado como los acuerdos con los que tanto
los actores pblicos como los privados persiguen solventar problemas socia-
les o crear oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones sociales
en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los princi-
pios de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo. El trmino
gobernanza denota ideas conceptuales o tericas sobre este tipo de acti-
vidades de gobierno.

1.1. Tendencias sociales y cambios en los modelos de gobierno

La gobernanza como una propuesta en expansin debe tener su base en


el desarrollo social y es particularmente atribuible a las crecientes o cam-
biantes interdependencias sociales. La mayora de los conceptos de go-
bernanza utilizados destacan este aspecto. Se podra decir que este ele-
mento comn se expresa (por s mismo) bastante bien en la nocin de
tendencias sociales de largo alcance, tales como la diferenciacin y la in-
tegracin. Estos procesos resultan de ampliar las cadenas de interdepen-
dencia o, dicho de una manera ms dinmica, de ampliar las cadenas de
interaccin (Kaufmann, Mojone y Ostrorn. 1986). Estas cadenas estn cada
vez ms institucionalizadas en muchas dimensiones. La ampliacin de las
cadenas de interaccin provoca y requiere una multiplicacin del nmero
de partes que participan en ellas; del mismo modo, el nmero de interac-
ciones entre estas partes tambin se multiplica.

Las lneas divisorias entre los sectores pblico y privado se estn borrando, y
los intereses no son tan slo pblicos o privados, ya que frecuentemente
son compartidos. Por lo tanto, generalmente es ms apropiado hablar de
los cambios en los roles del gobierno que de la disminucin de estos roles
como parte de estas relaciones cambiantes. La remadelacin de las activi-
dades del gobierno y una mayor conciencia sobre la necesidad de coo-
perar con otros actores sociales no convierten a las intervenciones guber-
namentales tradicionales en obsoletas. Se produce, simplemente, una
creciente concienciacin no slo de las limitaciones del tradicional orden y
control pblico como mecanismo de gobierno, sino tambin de las res-
puestas a los problemas sociales que requieren un mayor nmero de enfo-
ques e instrumentos. Esto se traduce en unos roles nuevos y en expansin
de las ONGs en muchas partes del mundo, en grupos de inters especiales
que se van implicando en los asuntos de gobernanza y en la emergencia
de iniciativas comunitarias locales en muchas formas y reas de gobierno.
Las empresas privadas tambin reconocen (o les hacen reconocer) cada
vez ms sus responsabilidades sociales en reas como la proteccin am-
biental, la participacin de los consumidores y en asuntos como la crea-
cin de empleo.

58 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en goberr,onzo

1.2. Enfrentndose a la diversidad, complejidad y dinamismo


de las situaciones de la sociedad

Nuestra conceptualizacin de las tendencias de las sociedades modernas


usa tres caractersticas que forman la base de un mayor perfeccionamien-
to terico. Nuestra pretensin -y somos conscientes de la ambicin subya-
cente a este intento- es que para entender lo que est sucediendo en la
gobernanza social moderna, en particular en la frontera entre lo social y lo
poltico, uno debe afrontar directamente los asuntos en toda su diversidad,
complejidad y dinamismo.

Para clarificar lo que entendemos por diversidad, dinamismo y complejidad


debemos traer a colacin el pensamiento sobre sistemas -el sistema como
un conjunto de entidades que muestran ms interrelaciones entre ellas que
con otras entidades-o La diversidad, desde esta perspectiva, es una carac-
terstica de las entidades que forman el sistema y apunta a la naturaleza y el
grado en que ellas difieren. La complejidad es un indicador de la arquitec-
tura de las relaciones entre las partes de un sistema, entre las partes y el con-
junto y entre el sistema y su entorno. El dinamismo se aplica a las tensiones
en un sistema y entre sistemas. El concepto de diversidad llama la atencin
sobre los actores en sistemas soclopollttcos. y en los aspectos de los propias
entidades, tales como los objetivos, intenciones y poderes. El concepto de
complejidad invita al examen de las estructuras, las interdependencias y las
interrelaciones en y entre los diferentes niveles. Con la introduccin del dina-
mismo de los sistemassociopolticos, sus problemas y oportunidades, presta-
mos atencin a la irregularidad con la que se llevan a cabo los desarrollos
en los propios sistemas y a su alrededor; y tambin nos centramos en cmo
tratarlos -principalmente en trminos cibernticos.

Es importante distinguir entre estas tres caractersticas, porque cada una,


de forma separada, especifica aspectos particulares y especiales del fen-
meno social y de la gobernanza sociopoltica. Pero la relacin entre ellas
tambin es importante, puesto que pueden enriquecerse en esencia y sig-
nificado en sus mutuas interrelaciones y porque pueden, separadamente y
en conjunto, servir como elementos bsicos para un desarrollo terlco-.

3 Los desarrollos recientes en fsica indican que una realizacin sistmica del dinamismo. la
complejidad y la diversidad de un fenmeno a ser estudiado y de los sujetos a ser manipulados
.pueden ocasionar discusiones fundamentales como la relativa a la naturaleza de la propia
ciencia (Prigogine y Stengers. 1984). Todo en la naturaleza puede estar sujeto a las fuerzasde la
conservacin y el cambio; en otras palabras. la naturaleza es bsicamente dinmica. Incluso
las partfculas fsicaso biolgicas ms pequeas estn formadas tambin por elementos ms pe-
queos que se relacionan de muchas maneras. es decir, son complejas. Y todos los fenmenos
en la vida biolgica y social muestran un Inmenso y fundamentalmente incomprensible nivel de
diferenciacin y variabilidad. En otras palabras. son bsicamente diversos.A pesar de que ten-
gamos que ser precavidos al aplicar un conocimiento como ste a los fenmenos sociales, pue-
de ser til para prestar atencin sobre sujetos que de otra formo no reclbian lo otencin que
requieren (vase Mayntz. 1990).

goberna 59
Lagobernanza hoy. lO textos de tetetercio

El punto de partida de esta conceptualizacin de la gobernanza es que los


fenmenos sociopolticos y su gobierno -en trminos de interacciones-
deben situarse en el contexto de la diversidad, el dinamismo y la compleji-
dad de las sociedades modernas. Estas sociedades deben su fortaleza a
estas caractersticas; en otras palabras, continuamente las presentan con
oportunidades. Pero tambin las presentan con problemas. Estas oportuni-
dades y estos problemas son en s mismos tambin complejos, dinmicos y
diversos. Despus de todo, reflejan los aspectos ms fuertes y ms dbiles
de estas sociedades. Esto tambin se aplica, sin duda, a las condiciones
bajo las que las oportunidades son creadas y utilizadas y los problemas for-
mulados y solventados.

Como resultado, formulamos dos presuposiciones. En primer lugar. la suposi-


cin emprica/analtica de que la diversidad, el dinamismo y la compleji-
dad de las sociedades modernas son importantes para la descripcin, el
anlisisy la comprensin. Ensegundo lugar. la suposicin ms normativa de
que al tomarnos en serio el dinamismo, la diversidad y la complejidad so-
cial estaremos en una mejor situacin para utilizar provechosamente este
conocimiento para crear oportunidades o solventar problemas de lo que
seramos capaces si lo viramos como simple, uniforme y esttico. De for-
ma separada, pero especialmente en su interrelacin, estos tres aspectos
son los fundamentos clave de nuestra teorizacin de la gobernanza socio-
poltica y la gobernabilidad. Slo si tomamos estas tres caractersticas bsi-
cas de las sociedades modernas en serio podemos empezar a conceptua-
Iizar cmo pueden ser utilizadas para gobernar estas sociedades de una
forma moderna (cross-modern)*.

2. LA GOBERNANZA COMO INTERACCIONES

2.1. Interacciones y gobierno

Parece que hay un cambio de los modelos ms tradicionales, en los que


gobernar se consideraba como algo bsicamente unidireccional, de los
gobernantes hacia los gobernados, hacia un modelo bidireccional en el
que se tienen en consideracin aspectos, problemas y oportunidades tan-
to del sistema de gobierno como del sistema a gobernar. Esto es lo que lla-
mamos gobernanza sociopoltica o gobernanza interactiva, fundada sobre

Lasdificultades que tenemos para enfrentarnos a estas cualidades tienen que ver con estas mis-
mas cualidades, con nuestros mtodos para enfrentarnos a ellas o con la falta de perspectiva
para observarlas. Estosignifica que los aspectos fundamentales del mundo fsico, natural y sooial
en el que vivimos y del que hacemos uso no slo son .el ojo del observador, sino tambin per-
tenecen a una realidad all fuera, cualquiera que sea nuestra capacidad terica o aplicada
para entenderlos o manejarlos.
NT: La expresin ctoss-modem del original se ha traducido por moderno, a pesar de que,
como el propio autor explica, se refiere al cruce entre lo moderno y lo postmoderno.

60 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

interacciones amplias y sistmicas entre aquellos que gobiernan y los que


son gobernados, y esto se aplica tanto a las interacciones pblico-pblico
como a las interacciones pblico-privado.

Adems de las variaciones derivadas de los cambios de la esfera pblica a


la privada en trminos de desregulacin y privatizacin, se ha experimen-
tado con otras formas de interaccin ms sistmica. A estas nuevas formas
se las ha denominado gestin, direccin o gua, pero el nfasis est en los
aspectos bilaterales, o incluso multilaterales, de la forma de gobierno. Esto
significa que no slo los lmites entre el Estado y la sociedad se transforman,
sino que los propios lmites tambin se modifican y se convierten en ms
permeables. Dnde empieza el gobierno y dnde acaba la sociedad es
cada vez ms difuso. La frontera entre las responsabilidades pblicas y pri-
vadas se convierte en un objeto de interaccin. Frecuentemente, estas in-
teracciones estn en s mismas basadas en el reconocimiento de las (in-
ter)dependencias. Ningn actor por s solo, pblico o privado, tiene el
conocimiento y la informacin necesarios para solventar problemas com-
plejos, dinmicos y diversificados. Ningn actor tiene una perspectiva sufi-
ciente para utilizar eficientemente los instrumentos necesarios. Ningn ac-
tor tiene un potencial de accin suficiente para dominar de forma
unilateral. Estos aspectos conciernen, bsicamente, a la relacin entre go-
bernanza y gobierno.

Esta ponencia desarrollar los fundamentos conceptuales de estas formas,


modelos y modos de interaccin mirando hacia la interaccin como un fe-
nmeno social general. De este modo, se recalca nuestro argumento que
considera a las interacciones de gobierno como un tipo especfico de in-
teracciones sociopolticas, por lo que empezaremos nuestro anlisis de la
gobernanza desarrollando algunas ideas generales sobre las interacciones
como fenmeno social.

Los desarrollos de las sociedades son vistos como procesos continuos de di-
ferenciacin y de integracin de conocimiento, acciones, organizaciones,
etc. La diferenciacin y la integracin no pueden ser consideradas de for-
ma aislada una respecto a la otra. Esto significa que el concepto de in-
teraccin se conceptualiza para aclarar que las acciones se relacionan
entre ellas (nivel intencional o de accin) y que bajo esas influencias las es-
tructuras en las que se incrustan dichas acciones tambin se desarrollan (ni-
vel estructural o contextual). Y debe quedar claro que muchas entidades
estn implicadas en la influencia mutua de los niveles de accin y estructu-
ral de las interacciones. Slo cuando esta aproximacin es aceptada se
puede dar el reconocimiento apropiado a los temas relativos al gobierno y
la forma de gobernar. Desde esta perspectiva, cada interaccin consiste
en procesos y estructuras. Esto se puede ver ms claro si nos damos cuenta
de que las interacciones entre los propios sistemas pueden considerarse
como sistemas.

goblil!rna 61
Lo gobernonzc hoy. /O Textos de teteteocio

El elemento de proceso se refiere al aspecto de accin de las interaccio-


nes. Los procesos son el resultado de la capacidad de actuar de los acto-
res sociales. El nivel de interaccin intencional o de accin implica interac-
cin social. lo que es bueno para las acciones orientadas a objetivos, as
como para todo tipo de actividades no orientadas a objetivos. Los valores,
objetivos, intereses y propsitos concretos (individuales, pero tambin orqo-
nizacionales o de grupo) se expresan en accin y tambin necesitan estar
incluidos en el nivel de accin de las interacciones.

El aspecto estructural de las interacciones muestra los marcos y contextos


material, socioestructural y cultural en los que las interacciones suceden. El
nivel estructural puede ser considerado como el conjunto de circunstan-
cias que estn limitando, ampliando y, al mismo tiempo, condicionando el
nivel de accin. Se compone de instituciones, estructuras sociales genera-
les, reglas y normas de conducta, esquemas de comunicacin, posibilida-
des materiales y tecnolgicas y limitaciones con capacidad para condi-
cionar. Con la ayuda de los elementos de estructura y proceso, una
interaccin se puede descomponer en elementos constitutivos, que pue-
dan ser conceptualizados como objetos de gobierno.

Sin embargo, una teora de gobierno en la que slo se consideraran las es-
tructuras y procesos, sin tener en cuenta los actores que forman parte del
gobierno, entrara en contradiccin con nuestro intento de disear una
teora democrtica de la gobernanza sociopoltica. Gobernar desde una
perspectiva de interaccin intentar, cuando sea posible, atravesar los
(aparentemente) claramente definidos lmites entre entidades separadas
(como los que existen entre gobernantes y gobernados), centrndose en
las interacciones trans-Imite entre ellos. Estas consideraciones y distinciones
contribuyen en smismas al poder analtico de las interacciones tal y como
las conceptualizamos. Pero, junto a este anlisis, las relaciones entre estos
elementos tambin merecen atencin; en otras palabras, la interaccin es
un concepto para la sntesis.

La interaccin tal y como nosotros la entendemos nos ayuda a compren-


der mejor las relaciones dentro y entre los problemas y oportunidades so-
ciopolticos. Apunta a movimientos de tensin, a la dinmica entre entida-
des. Muestra que el rumbo y los efectos de las acciones y procesos
tambin dependen de lo que otros estn haciendo o de lo que sucede en
otros procesos. Con la ayuda del concepto de interaccin, la realidad so-
ciopoltica puede ser observada en trminos tanto de diferenciacin como
de integracin. Su fuerza analtica tambin se basa en el hecho de que
puede centrarse en las interacciones y, al hacerlo, detectar la multiplici-
dad de implicados en un problema u oportunidad particular. Finalmente,
las interacciones son importantes en el sentido de que pueden ser usadas
deliberadamente, iniciar interacciones donde no las haba habido antes.
En suma, una interaccin puede ser considerada como una relacin mu-

62 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

tuamente influyente entre dos o ms entidades. En una interaccin distin-


guimos un nivel de accin (o intencional) y uno estructural. Entreestos nive-
les y en estos niveles. las fuerzas se destinan a mantener las relaciones exis-
tentes o a cambiarlas. En estas tensiones estn implicadas las dinmicas de
una interaccin. En las caractersticas de las entidades entre las cuales su-
ceden las interacciones aparece la diversidad de la realidad sociopoltica.
En la conexin mutua entre muchas interacciones se puede percibir la
complejidad del gobierno.

2.2. Diversidad, complejidad y dinamismo en la estructura


de interacciones

Ya que la teora de la gobernanza enfatiza las interacciones y. particular-


mente. el gobierno como interaccin. es esencial no perder de vista a los
actores. De hecho. no se pueden separar de las interacciones entre ellos.
Los actores y las interacciones se determinan entre ellos. Solemos conside-
rar a los individuos y las organizaciones como independientes de las in-
teracciones en las que participan. Interactan y. aparentemente. pueden
dejar de hacerlo cuando quieran. Pero bsicamente losactores estn con-
tinuamente integrados por (yen) las interacciones en las que se relacionan
con otros. Constituyen intersecciones en procesos de interaccin. Concre-
tando un poco ms. se puede decir que los actores se componen de in-
teracciones y los lmites de los que obtienen sus identidades son relativos y
frecuentemente confusos. Esto se aplica a sistemas sociales. pero tambin
a organizaciones. grupos e individuos. Slo se puede conseguir una nueva
percepcin de la diversidad de participantes en las interacciones sociopo-
lticas implicndolos en los procesos de gobierno. dndoles la oportunidad
de representar sus identidades.

En el desarrollo del concepto de interaccin en el gobierno. la tensin en-


tre los niveles de accin y estructural de cada interaccin se puede consi-
derar como el origen del dinamismo. Esta tensin es decisiva para la natu-
raleza y direccin de las interacciones implicadas. de las tensiones dentro
de las interacciones y dentro del nivel estructural. La propuesta mantiene
que la eleccin entre cambio o conservccln es el elemento central que
caracteriza a las interacciones socopoltcos. En el nivel de accin (o inten-
cional) de las interacciones. la tensin entre cambio y conservocln con-
forma las aspiraciones centrales de los actores para servir a interesesespe-
ciales o comunes. as como para satisfacer las necesidades internas y
externas de los sistemas.

Cuanto mayor es el espacio que crea una interaccin, mayor es la libertad


de los actores para seleccionar los valores, objetivos e intereses que que-
rrn procurarse posteriormente. Una interaccin que crea espacios se ca-
racteriza por una gran ampUtud de accin y un alto grado de flexibilidad.

goberna 63
Lo gobernonzo hoy. 10 textos de teteieticlo

A la inversa, cuanto ms controlada sea la interaccin, mayor va a ser su


influencia contraria a las aspiraciones de los actores. En interacciones
fuertemente controladas, los valores, objetivos e intereses de los actores y
el nivel al que pueden aspirar estn influidos ms por componentes estruc-
turales de las interacciones que por los actores que ejercen influencia en
estas interacciones. A mayor espacio, ms abierta es la estructura de la in-
teraccin. Una estructura abierta es menos sensible a la entropa que una
cerrada. Se pueden introducir nuevos impulsos y compensar la tendencia a
la entropa.

La complejidad de los sistemas sociopolticos est principalmente expresa-


da en el hecho de que una multitud de interacciones ocurren en muchas
formas e intensidades. Estas interacciones slo pueden ser influenciadas si
estos aspectos complejos se comprenden bien. Gobernar problemas y
oportunidades sociopolticos requiere claridad sobre la naturaleza de las in-
teracciones implicadas en la resolucin de un problema o en la creacin
de una oportunidad sobre la manera cmo estas interacciones se sostie-
nen y sobre sus modelos caractersticos. La relacin bsica entre compleji-
dad e interacciones reside en que tales interacciones son una indicacin
de la complejidad del mundo sociopoltico. Las interacciones deben ser
consideradas como los elementos relacionales de los sistemas, como los
elementos relacionales entre las partes de un sistema y entre sistemas
como conjuntos.

3. MODOS DE GOBERNANZA

Para manejar la complejidad de las interacciones de gobierno (desde la


perspectiva del diseo de la teora sociopoltica del gobierno y la gober-
nanza) debemos agrupar a las interacciones de gobierno en tres tipos
diferentes de gobierno: autogobierno (self-governing), cogobierno (co-
governing) y gobierno jerrquico (hierarchical governing).

El tipo de interacciones sociopolticas ms caticas y fluidas tienen clara-


mente un carcter de autogobierno. En las sociedades modernas, efecti-
vamente, los sectores se gobiernan hasta cierto punto -no podra ser de
otro modo-o Un debate interesante en este mbito se refiere al carcter
autopoitico de los sectores.en las sociedades. Un aspecto clave de este
debate, especialmente en las ciencias sociales en Alemania, es si y hasta
qu punto este carcter outopolttcc o autoorganizado de los sistemas
les impide ser gobernados o influenciados desde fuera. Ejemplos de este
debate son el Derecho como sistema y la economa como sistema (Teub-
ner 1993).

Lasformas de -co-nobernonzo se centran en las formas horizontales de go-


bierno. Hay un cierto grado de igualdad en la estructura en la que las enti-

64 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

dades participantes se relacionan. La autonoma de estas entidades es


una caracterstica importante. La renuncia a la autonoma es siempre par-
cial y contiene acuerdos mutuos, derechos y obligaciones. Los modos je-
rrquicos de gobernanza son las interacciones de gobierno ms formaliza-
das, pero aun as son interacciones. Los derechos y las obligaciones se
organizan de acuerdo a unas responsabilidades y unas tareas supraorde-
nadas y subordinadas. En particular, las sanciones positivas y negativas suje-
tas a las intervenciones tienen un carcter altamente formalizado y estn
sujetas a garantas polticas y jurdicas.

Con la intencin de entender mejor los modos de gobierno, podemos pre-


guntarnos algunas cuestiones analticas en las siguientes lneas: qu pue-
den hacer las interacciones autogobernadas como sistemas? Qu efec-
tos se pueden esperar y qu problemas podrn surgir en qu situaciones?
Las mismas preguntas se pueden aplicar para los modos de gobierno co y
jerrquico. Puede tambin haber consideraciones sociopolticas en trmi-
nos de ciertas preferencias ideolgicas o metodolgicas

A finales de los ochenta y a principios de los noventa, el autogobierno lleg


a ser ideolgicamente popular, mientras que el gobierno interactivo fue
popular desde un punto de vista metodolgico. A mediados de los noven-
ta, parece que hay un retorno a las formas jerrquicas en vista de que se
perciba una necesidad de gobierno fuerte.

Desde la perspectiva de la gobernanza, las caractersticas especiales de


los tres modos como sistemas o sus combinaciones son el objeto principal
de anlisis. Enlos prximos tres apartados se ofrece un estudio preliminar de
las caractersticas de estos tres modos. Estos apartados tienen un carcter
algo diferente y deben ser considerados como los primeros intentos de dis-
cutir el autogobierno, el co-qoblerno y el gobierno jerrquico de forma
ms sistemtica.

3.1. Autogobierno

Desde un punto de vista terico, el pensamiento sobre las necesidades y


las capacidades de autogobierno de los sistemas sociales y sociopolticos
de forma prcticamente natural empieza en la outoootess'. Este concep-
. to. originario de la biologa, es controvertido, aunque ofrece varias acep-
ciones a las formas en que los sistemas sociales y sociopolticos se gobier-
nan. Hay cada vez ms literatura que aplica conceptos autopoiticos tales
como autorreferencia, autoorganizacln y autodireccin (Se/bststeuerung)
a reas como el Derecho. la economa. la tecnologa. la poltica e incluso
el descanso dominical. El modelo original tiene las siguientes caracters-

4 Vanse, para estudios recientes, Dunslre (1996) y Brans y Rossbach (1997).

goberna 65
La gobernanzo hoy lO textos de referenCia

ticas: caracteriza el porqu un sistema est vivo; su organizacin en tr-


minos de un todo de partes -es la esencia-o Vivo se refiere a la repro-
duccin de la organizacin; es autnomo, en el sentido de que los compo-
nentes interactivos repetidamente generan la misma red de procesos; tal
sistema es operacionalmente cerrado, sin ninguna entrada o salida apa-
rente. La caracterstica original ms controvertida es el cierre operacional
u organizacional. Esto se debe a que este cierre es un argumento central
para explicar el fallo del gobierno externo de sistemas como el del Dere-
cho o la economa.

El carcter autopoitico de los sistemas sociales es interesante en el contex-


to de gobierno. Los sistemas slo ven lo que pueden interpretar desde su
punto de vista, incluyendo a las comunicaciones desde fuera. Esto tambin
se aplica a las interacciones con otros sistemas e intervenciones de sistemas.
Las cualidades objetivas de losactos de gobierno no son de vital importan-
cia: su nico efecto puede ser el significado)) que los propios sistemas socia-
les le atribuyan. Si este significado encaja con lo que es el gobierno, puede
producir efectos. De lo contrario, tanto puede ser ignorado como limitado o
exagerado. Los sistemas autopoiticos slo pueden ser gobernados por sus
modelos internos y autorreferenciados de organizacin y operacin.

La autoooiess. especialmente en el sentido amplio de autorreferencialidad


y conceptos relacionados, puede ser vista como un punto de inicio para la
teorizacin del autogobierno en las sociedades modernas. Hay tres aspec-
tos importantes al respecto:

Los principios de autogobierno en sociedades modernas: cules son


los puntos fuertes y dbiles de los principios de autogobierno existentes?

Cules son las consecuencias de la continua diferenciacin social


para las tendencias de cierra a las influencias externas que se conec-
tan con ello?

La bsqueda de modos de gobierno alternativos a la luz de las (aparen-


tes) limitaciones de los sistemas tradicionales de orden y control y la
manera en que el autogobierno puede ser parte de estos modos de
combinaciones de gobernanza.

3.2. Cogobernanza

La cogobernanza conlleva la utilizacin de formas organizadas de interac-


cin para los propsitos de los gobiernos. En el gobierno, en el mbito so-
ciopoltico, son formas clave de gobierno horizontal: los actores coope-
ran, se coordinan, se comunican sin un actor de gobierno central o
dominante. Estas formas de gobierno son especialmente las que en nuestro

66
goberna
JAN KOOIMAN. Gobernor en gobernomo

estudio aparecen ms detalladas que otros modos de gobierno ensitua-


ciones diversas, dinmicas y complejas.

Para conceptualizar cocobernonzo como un modo de gobierno se pue-


de intentar, en primer lugar, con conceptos tales como coordinacin, coo-
peracin, colaboracin. Hay abundante literatura que utiliza estos con-
ceptos en diferentes niveles de organizacin social, y que vara desde
colaboracin interindividual a coordinacin al nivel de mercados, redes y
jerarquas como mecanismos sociales generales. Para el propsito de nues-
tra discusin, es decir, para mirar a las formas ce de interaccin social
como modo de gobierno, es importante establecer un puente de unin
terico entre formas de co como las identificadas en la literatura y nues-
tra conceptualizacin de tipos y cualidades de interacciones y la forma en
la que la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las situaciones de
gobierno pueden ser expresados en dichos trminos.

Una forma simple de aproximarnos a este puente de unin es, en primer lu-
gar, identificar modos co en diferentes niveles de la organizacin social:
un nivel social micro, uno meso y uno macro. Para formas de co micro
adoptaremos -de forma anloga a la literatura ms relevante- el con-
cepto de colaboracin, que es una interaccin que se desarrolla entre ac-
tores, y donde los actores en el nivel intencional son individuales y en el ni-
vel estructural (en general) pueden ser considerados como un tipo de
acuerdo organizativo formal, como un grupo de trabajo o proyecto. Reser-
vamos la palabra coordinacin para el nivel meso de Interaccin social, en
el que los actores son organizaciones: el nivel intencional de hacer las co-
sasjuntosse expresa en acuerdos bi o mltiple, intra e interorganizacionaL
y el nivel estructural de esas interacciones ocurre en sectores o subsectores
de la diferenciacin social. Un tercer nivel de interacciones sociales co
puede ser indentificado en trminos de mecanismos o acuerdos macro
donde hay una cuestin de coordinacin en y entre el Estado, eb> mer-
cado, las jerarquas, las redes, etc. Aqu el nivel intencional de las interac-
ciones en instituciones sociales es un nivel ms amplio donde los actores
del mercado (como las industrias)negocian con los gobiernos (tales como
los departamentos gubernamentales o las direcciones generales de la UE);
el nivel estructural de estas interacciones abarca no slo los contextos na-
cionales, sino en particular los contextos supra o internacional tales como
los tratados, los acuerdos globales y los procesos en los que son metidos,
como la globalizacin o la competencia internacional.

Estas distinciones no son ms que el inicio de la conceptualizacin de los


modos co de gobernanza, pero ayudan a ordenar la literatura relevante
en lo que se refiere a su contribucin potencial o uno teorizacin ms pro-
fundo de los modos co de gobernanza. A travs de lo literatura de lo co-
laboracin pblico-privado, por ejemplo, podemos conocer mejor lo rozn
y el contexto de esto colaboracin, los obstculos de esto colaboracin y

goberna 67
Lo Qcbernanza hoy. 10 textos de referencia

las ideas sobre cmo vencerlos y las lntervenclones y papeles facilitadores


de tal colaboracin (Huxham, 20000, 2000b). Bastante influyentes en la
conceptualizacin de la cooperacin son los esfuerzos de la teora de jue-
gos al desarrollar teoras de cooperacin en situaciones de dilema del pri-
sionero. Un clsico es el libro de Axelrod The Evolufion of Cooperation. en el
que se analiza el xito y el fracaso de la cooperacin bajo la condicin de
perseguir el propio inters al cooperar los actores.

En tercer lugar, la literatura en las formas ms macro de ca seala algo


sobre los aspectos de las interacciones pblico-privado que se refiere a los
impactos sociales ms amplios como la buena disposicin, las habilidades
y las capacidades de las sociedades para guiar, controlar y evaluar
los procesos de diferenciacin e integracin contra el fondo de las cre-
cientes interdependencias entre las partes pblica y privada de estas so-
ciedades (Axelrod, 1994).

Para nuestro propsito, estas distinciones son un primer paso para conectar
estos niveles de ca con el anlisis de la interdependencia entre estos ni-
veles como liberar o controlar lmites para las interacciones de gobierno
en estos niveles. Algunos acuerdos ca tales como las formas de colabora-
cin o coordinacin entre pblico y privado se ven estimulados o dificulta-
dos por ciertas variedades de acuerdos ca en el nivel macro. Slo una vi-
sin integrada de las cualidades de estos acuerdos en sus mutuas
influencias puede ayudar a comprender mejor las diferentes formas de
ca entre pblico y privado.

En este prrafo se han esbozado los contornos de cogobernanza cmo


uno de los tres modos de gobernanza. Hemos hablado de hacer las cosas
juntos como elemento presente en la realidad de la gobernanza, algunas
veces referido a colaboracin, otras a cooperacin. No es tanto la infor-
macin sobre ellos lo que hace que merezca la pena su tratamiento, sino
la manera en que los diferentes acadmicos o escuelas de pensamiento
subrayan aspectos de ca, mientras dejan a otros fuera. Al respecto, las
dos aproximaciones mencionadas merecen atencin, al representar dife-
rentes maneras de observor ms o menos el mismo objeto, y es muy intere-
sante ver qu distintas son las percepciones derivadas de los distintos mto-
dos usados. Aunque nos consideramos ms cercanos a la investigacin
sobre la accin que a la versin poltico-econmica de co. ambas, por
supuesto, han supuesto una contribucin al estudio de co en la gober-
nanza moderna: una ms desde el ngulo inductivo, la otra desde el de-
ductivo. La combinacin de ambas en un marco global para avanzar en el
estudio de x contina siendo un pensamiento esperanzador, cosa que
ciertamente est lejos del objetivo de esta ponencia.

Cualquiera que sea la contribucin y ambigedades sobre las formas de


co como las apuntadas, la relevancia de la cogobernanza como un

'68 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en r;;obernonzo

modo distinto de gobernanza crecer a medida que ms interdependen-


cias sean consideradas en las sociedades modernas como de importancia
prctica y terica. O, como formulamos en el captulo de conclusiones de
Modern Governance, en nuevas oportunidades de gobernanza, incluyen-
do el modo ca: las estructuras existentes o tradicionales de autoridad, los
mtodos y los instrumentos. han fallado o han mermado.

_ Existen nuevos campos de actividades sociopolticas en los que las for-


mas organizativas y modelos de mediacin de intereses todava no es-
tn fuertemente establecidos.

Existen temas que son de gran inters para los actores (pblicos y priva-
dos) implicados.

Debe haber suficiente convergencia de objetivos e intereses para ha-


cer posible alcanzar un esfuerzo sinergtico o una situacin win-wt,

3.3. La gobernanza jerrquica

Los sistemas de inteNencin son el modo de interaccin entre el Estado y


los ciudadanos individuales, grupos u organizaciones de gobierno ms cl-
sico y caracterstico. Los instrumentos ms comunes y ampliamente utiliza-
dos son tanto el Derecho como las polticas. No hay apenas ningn rea
de la actividad social que no sea gobernada. al menos parcialmente, por
una o ms normas o una o ms polticas. Para prcticamente todas las ma-
terias en cada nivel de la ntervenctn pblica en los asuntos sociales, la
poltica es la prctica estndar. Frecuentemente. esta ntervencln est
enlazada con una o ms formas de regulacin legal o administrativa. En si-
tuaciones especiales. en particular en el gobierno de los sectores socioeco-
nmicos, hay tambin un uso de esquemas organizacionales, conocidos
como acuerdos (neo)corporativistas. Debido a sus cualidades interaccio-
nales especficas entre pblico y privado, merecen una atencin especial.

Estas formas jerrquicas de gobierno tienen races histricas de larga data.


fuertemente influenciadas por Max Weber y, especialmente. por sus estu-
dios sobre la burocracia, que establecieron el escenario para prctica-
mente todas las teoras sobre las formas jerrquicas/burocrticas de coor-
dinacin de la vida socio (Thompson et ot.. 1991). La mayora de las
teorizaciones sobre los modos jerrquicos de gobernanza se centran en las
organizaciones internamente. Para unas ideas sistemticas sobre la jerar-
qua como forma importante de accin social racional debemos volver
al clsico de Dahl y Lindblom, Politics, Economic and Welfare (1962). o a es-
tudios ms recientes como Kaufmann et al. (1986). Para Dahl y Lindblom, la
jerarqua es, junto a la poliarqua, el sistema de precios y la negociacin,
uno de los cuatro mayores procesos del clculo y control que implica lde-

69
goberna
La ccoetroreo hoy 10 textos de referencia

res y no-lderes. La jerarqua es el proceso en el que los lderes controlan a


los no-lderes. La jerarqua no es vista como un control puramente unilateral
y se considera como un continuum. y su modo burocrtico extensivamente
conceptualizado en trminos de su contribucin a la accin social racional
y sus costes. V tambin su papel en la distribucin de demandas, su contribu-
cin a la estabilidad y los procesos de bsqueda de resultados y desarrollo
son discutidos a fondo (Dahl y Lindblom, 1963, pp. 227-230). En una lnea pa-
recida, Kaufmann et al. distinguen entre mecanismos de coordinacin y
acuerdos institucionales como la solidaridad, la jerarqua y el intercambio
del mercado. Aqu la jerarqua est especialmente posicionada en trmi-
nos de mecanismos institucionales de redistribucin. La jerarqua se concep-
tualiza en trminos de transacciones redistributivas (transferencias en una
direccin), desequilibrios a corto plazo legalizados de beneficios y obligacio-
nes, asimetra social de distribuidores y receptores, y la exposicin de un
conjunto comn de normas definidas y de obligaciones. Se considera que
las jerarquas funcionan bien mientras puedan acomodar una variedad limi-
tada de necesidades y medios de satisfaccin de necesidades. Los fallos en
la jerarqua pueden ser compensados institucionalizando un mnimo de so-
lidaridad u otros mecanismos de coordinacin (Hegner: 1986).

Es importante construir sobre la base de las anteriores conceptualizaciones


en aras de permitir una teorizacin sobre la gobernanza jerrquica para
desarrollar enfoques coherentes sobre las cualidades y las limitaciones de
este modo de gobernanza en la solucin de diferentes problemas sociales
y ajustes para la creacin de oportunidades.

3.4. Modo de gobernanza mixto

La solucin de problemas sociopolticos (colectivos) y la creacin de opor-


tunidades colectivas en situaciones complejas, dinmicas y diversas son
desaos pblicos y tambin privados, gubernamentales pero tambin del
mercado. Unas veces, un grupo toma la iniciativa; otras, la iniciativa la
toma otro. Un nmero creciente de desafos sociopolticos suscitan respon-
sabilidades compartidas y coocuerdos, La penetracin en la diversidad,
dinamismo y complejidad de las cuestiones sociopolticas y de las condi-
ciones en las que estas cuestiones surgen es indispensable para solventar
problemas sociopolticos y crear oportunidades sociopolticas (preferente-
mente) una accin meticulosa y combinada pblico-privado. Para decirlo
claro, es la parte privada (mercado) del sector la que normalmente tiene
la responsabilidad de gobernar las interacciones primarias que se llevan a
cabo. Es tarea de las partes privadas ajenas al mercado responsabilizarse
del gobierno de las interacciones ms organizadas que acompaan estos
procesos primarios. V es la tarea/responsabilidad de las organizaciones p-
blicas cuidarse de que 105 problemas y oportunidades en y alrededor de 105
procesos y estructuras primarios y secundarios de estos actores se lleven a

70 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

cabo de acuerdo a principios y reglas que reflejan sistemas/intereses socia-


les comunes y amplios conectados con estos procesos.

Todo ello se manifiesta en diferentes combinaciones de interacciones entre


pblico, pblico-privado y privado organizadas en tres modos. Poco se
sabe sobre sus cualidades. En el contexto de esta ponencia, slo podemos
decir que sobre la base de los anlisis poco se ha explorado la combina-
cin de auto y cogobierno; la combinacin de co y jerarqua, algo ms, y
lo mismo se puede decir de la combinacin entre autogobierno Y jerar-
qua. Sin embargo, un estudio analtico sobre la combinacin de los tres
modos est an en un estadio exploratorio.

4. RDENES DE GOBERNANZA

Enlazaremos diferentes niveles de agregacin con diferentes niveles de


anlisis segn los niveles de gobierno de interacciones accin-estructura,
distinguiendo entre gobernanza de primer y segundo orden. El primer or-
den de gobierno persigue solventar problemas directamente a un nivel
particular. El segundo nivel de gobierno trata de influir en las condiciones
bajo las que el primer orden de solucin de problemas o creacin de
oportunidades ocurren; el segundo orden de gobierno se aplica a las con-
diciones estructurales del primer orden de gobierno. A estos dos rdenes
se aade un tercer orden: meta. Bsicamente, meta pregunta quin o
qu -en ltima instancia- gobierna a los gobernantes. En s, sta es una
cuestin sencilla, pero en la prctica la respuesta a esta pregunta est le-
jos de ser sencilla. Miraremos a esta cuestin y sus soluciones con mayor
detalle posteriormente, pero aqu son apropiadas algunas palabras para
hacer ms accesibles las ideas relativas a estos tres niveles u rdenes de
gobierno.

4.1. La solucin de problemas Y la creacin de oportunidades:


el primer nivel de gobernanza

A continuacin, nuestra intencin es desarrollar una teora sobre los proble-


mas y las oportunidades en la prctica, un marco analtico para describir y
abordar la diversidad, complejidad y dinamismo de las cuestiones y retos
sociopolticos. Una teora de problemas Y oportunidades es necesaria
como un instrumento para hacer accesible y visible la diversidad, el dina-
mismo y la complejidad de los temas sociopolticos. Hablamos de la teora
de los problemas y oportunidades, porque los grandes retos en las socieda-
des modernas no son slo encontrar soluciones a los problemas colectivos,
sino tambin crear oportunidades sociales. Creemos que la clsica distin-
cin de dirigirse al gobierno para solventar los problemas y al sector priva-
do para crear las oportunidades es un punto de vista inapropiado e inefi-

71
goberna
---
Lo gObE"nonzo hoY. IO textos de referenClo

Caz en las sociedades modernas. La solucin de problemas colectivos y la


creOcin de oportunidades colectivas en situaciones complejas, dinmicas
y diversas es un reto tanto pblico como privado. Unas veces una parte
tOma la delantera, otras veces es otra, y parece ser que hay un nmero
creciente de retos soclopoltlcos que necesitan ser abordados por coarre-
glos Y responsabilidades compartidas.

ParO solventar problemas soclopoltlcos y crear oportunidades sociopolti-


cas es indispensable una nueva percepcin pblico-privado de la diversi-
dad el dinamismo y la complejidad de las cuestiones sociopolticas y de las
Condiciones en las que estas cuestiones surgen. No es la pretensin de esta
Ponencia desorroor una teora exhaustiva de la solucin de problemas y la
creocin de oportunidades. pero s mostrar simplemente que los procesos
de solucin de problemas y de creacin de oportunidades son diferentes y
tienen diferentes necesidades de gobernanza.

La solucin de problemas se dividide en cuatro estadios diferentes: recono-


cer 10 diversidad de intereses y apariencias, decidir sobre la complejidad de
la relacin entre las diferentes partes del problema como sistema, locali-
zar lOs fuentes de las tensiones (dinamismo) y volver adonde pueden ser 10-
calizodas. Segn la situacin, estos estadios se pueden repetir en ms de
una Ocasin; el proceso es cclico. En el proceso de la formacin de ima-
gen, el ciclo va desde la identificacin de aquellos que experimentan pro-
blen1as hasta la localizacin de puntos de tensin en las interacciones que
Pueden ser idenficados como fuentes de problemas despus de /a ltima
fase. a travs del inventario de las interacciones que ocurren en referencia
a problemas parciales o de aspecto. Si es necesario. se puede hacer un
nUeVo inventario de estos problemas, se pueden definir nuevos problemas
Parciales y localizar nuevos problemas despus de la ltima fase. Este pro-
ceso finaliza, en principio, slo cuando ya no se llevan a cabo ms descu-
brimientos. Entonces el espacio de solucin puede ser definido (esta parte
del proceso puede tambin empezar antes e ir en paralelo al aspecto del
problema), Y tambin el sistema problema-solucin puede ser definido.

El PrOceso de creacin de oportunidades va en el sentido inverso. No exis-


ten eXPeriencias a aportar o identificadas. Aqu es el propio gobernante
quie(l tiene la experiencia de una oportunidad. Las oportunidades no par-
ten de la diversidad de aquellos que participan en una situacin, sino ms
bien del dinamismo en una determinada situacin. Se puede decir que
una oportunidad es una tensin experimentada positivamente evaluada
desde una perspectiva orientada al futuro, mientras que un problema es
mQs una tensin experimentada negativamente en una perpectiva
orientada al pasado.

ElQol?8rnante intenta analizar sistemticamente cmo es esta oportunidad


Potencial: cules son las tensiones releVantes que aporta la experiencia

72 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

de oportunidad? A partir de entonces, tratar de localizar el rea poten-


cial afectada por la oportunidad: qu tipos de interacciones estn poten-
cialmente implicadas en la oportunidad? Entonces son definidas las entida-
des participantes en estas interacciones. Desde esta expectativa ms
profunda puede ser desarrollada la perspectiva de las estrategias de crea-
cin y de explotacin de oportunidades. Eneste proceso es importante ha-
cer un inventario de las percepciones y opiniones que las entidades identi-
ficadas tienen en sus estrategias. Si se hace este inventario, el gobernante
puede empezar el ciclo de nuevo, tal y como se hizo en la identificacin
de problemas. Si se satisface la formacin de la imagen y el espacio de es-
trategia definido, se puede definir el sistema de estrategia de oportunidad
y dibujar sus lmites. El proceso de definicin como tal acaba y es el mo-
mento para las fases instrumentales y de accin. Como hemos dicho antes,
estas fases pueden tambin empezar antes y avanzar (parcialmente) en
paralelo al proceso de formacin de imagen de la oportunidad como tal.

4.2. La construccin de instituciones: el segundo orden


de gobernanza

La solucin de problemas y la creacin de soluciones en el mbito sociopo-


ltico (primer orden de gobierno) no se desarrollan en la nada: no slo teri-
camente sino tambin en la prctica, ambos estn insertados en escena-
rios institucionales que pueden ser vistos como marcos que tienen que
afrontar la diversidad, el dinamismo y la complejidad de las sociedades
modernas (o partes de ellas) -segundo orden de gobierno-o Podemos
decir que, en trminos conceptuales, donde ms se trataba estas caracte-
rsticas en la solucin de problemas y la creacin de oportunidades era en
los aspectos procesales de gobierno: en el segundo orden de gobierno la
atencin se fija ms en los aspectos estructurales de las interacciones de
gobierno. sta no es slo una cuestin de distincin y atencin analtica:
nosotros nos inclinamos a pensar que prestar atencin a estos escenarios
institucionales para el primer orden de gobierno es un orden de gobierno
por smismo, con carcter propio.

Afortunadamente, el inters acadmico reciente sobre el papel de las ins-


tituciones que influyen en la conducta de actores (y por lo tanto en su
buena disposicin o capacidad de entrar en interacciones) en diferentes
disciplinas -bajo el ttulo de nuevo institucionalismo- ha hecho com-
prender muchos factores de importancia en este contexto'. Estas nuevas
aportaciones pueden servir como un primer paso a una teorizacin ms
coherente del segundo orden de gobierno en nuestros propios trminos y
conceptos.

5 Revisiones Interesantes 01 respecto pueden encontrarse en Hall y Taylor (1996) y lowndes


(1996).

gobe,.,na 73
La Qcbernonza hoy 10 textos de tetetencto

Primero, est claro que no se pueden identificar influencias institucionales


calculando la conducta de los actores. Los actores de gobierno que in-
tentan maximizar la consecucin de ciertos objetivos pueden ser influidos
por instituciones que pueden tanto ayudarles como perjudicarles. La infor-
macin juega un papel crucial aqu, as como en los mecanismos de apli-
cacin de los acuerdos y las sanciones para la desercin. En trminos de
interoccln. una lnea del pensamiento neoinstitucionalista (la ms polti-
co-econmica) ayuda a entender la manera en que interacciones basa-
das en los principios de conducta racional pueden ser institucionalizadas
y cmo estos acuerdos institucionales constrien, controlan o posibilitan
objetivos maximizando a los actores para interactuar. Si se quiere una insti-
tucin eficaz, se tienden a subrayar los acuerdos institucionales formales
como contratos, jerarquas administrativas, procedimientos legislativo y
administrativo, mecanismos presupuestarios y las pautas de las oficinas
pblicas. Se puede pensar en institucionalizacin de la interaccin bsi-
camente entre entidades autogobernadas o actores, que siguen estas
interacciones en los lmites de las normas formalizadas, porque, aparte de
la sustancia de la interaccin, las partes querrn el mximo de resultados
posible.

Un segundo tipo normativo de instituciones ha estado presente en la litera-


tura reciente. En opinin de los que enfatizan estos aspectos normativos,
las instituciones son particularmente importantes porque se centran en los
derechos y obligaciones, olvidados en la mayora de la literatura behavio-
rlsto. Desde una perspectiva de gobierno es importante que se centra la
atencin en las dimensiones prescriptiva, evaluativa y obligatoria de las
instituciones en la forma de valores, que son indicadores amplios de lo que
es preferido o inaceptable, y normas que especifican cmo se deben ha-
cer las cosas. Estas lgicas de lo apropiado tambin estructuran las insti-
tuciones. Los aspectos normativos de las instituciones de gobierno son su-
mamente importantes en la frontera entre lo social y lo poltico y entre lo
pblico y lo privado en cualquier capacidad. La contribucin al desarrollo
de esta teorizacin de la gobernanza se podra resumir de la siguiente ma-
neros:

- Los actores interactan en contextos que estn colectivamente limi-


tados.

- Algunas de las restricciones de las interacciones adoptan la forma de


instituciones (modelos organizados de normas y roles construidos social-
mente)

- Las instituciones dan forma a los intereses de aquellos que interactan y


son, a su vez, influenciados por ellos.

6 Adaptacin de Goodin (1996).

74 goberne
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

Este tipo de distinciones y observaciones sobre el segundo orden de gobier-


no son importantes porque muestran que, en un segundo orden de gobier-
no, nos enfrentamos con fenmenos de otro ordeny con otras dimensio-
nes de gobierno que demandan. otros tipos de actividades de gobierno.
De forma anloga a la solucin de problemas sociopolticos yola creacin
de oportunidades como primer orden de acciones de gobierno, nosocu-
pomos del mantenimiento y el diseo y la renovacin de las institucio-
nes sociopolticascomo segundo orden de actividades de gobierno. Y es,
ciertamente, posible desarrollar unas ideas sistemticas sobre este mante-
nimiento o renovacin de la institucionalizacin del gobierno sociopolti-
co, tal y como hacen las instituciones eficaces o apropiadas al contro-
lar o facilitar la solucin de problemas o la creacin de oportunidades en
las sociedades modernas.

4.3. Meta: el tercer orden de gobernanza

Hemos presentado ya diversos fundamentos para el concepto de gober-


ncnzo. pero el edificio no est construido an. Ahora ser necesario un
mortero para mantener estos cimientos unidos, en la forma de un modelo
orientado a la norma, lo que llamaremos meta. En todas partes, las pre-
concepciones normativas han sido analizadas explcitamente, pero segu-
ramente tambin implcitamente. Este hecho no puede ser obviado al tra-
tar un tema como la gobernanza, que est impregnado de valores de
arriba abajo. De hecho, la gobernanza soclopojtco o interactiva es
mucho ms que un concepto analtico. Es un concepto con una carga
normativa importante y su completo desarrollo puede ser considerado
como un ejercicio normativo. En otras palabras, que la gobernanza se ex-
prese explcitamente como soclopottco o interactiva es aconsejable y
prudente en los tiempos modernos (cross-modern) hasta donde nos con-
cierne. Hemos identificado dos rdenes de gobierno y gobernanza, el pri-
mer orden de gobierno dirigido a la solucin de los problemas del da a da
yola creacin de oportunidades, y un segundo orden de gobierno rela-
cionado con las condiciones de la gobernanza institucional. De todos
modos, esto no es todo. Tambin hemos hablado de un tercer orden de
gobernanza, conceptualmente, el lugar dedicado a los aspectos de
gobernanza normativa. Meta o el tercer orden de gobernanza se apoya
en la teora y la prctica del gobierno y la gobernanza como tales. Meta-
gobierno es como un gobernante imaginario, teletransportado a un punto
externo y que posee toda la experiencia de gobernanza enfrentada con
una perspectiva normativa.

Est aceptado que el uso de meta-x es algo que est por encima y que
trasciende x. Meta-pensamiento se refiere por ello al pensamiento, un
meta-sistema es un sistema de sistemas, meta-gobernanza es el gobierno
del gobierno. Una meta-teora eficaz es aquella que conlleva un alto gra-

goberna 75
Lo gobernonzo hoV /O textos de tetetencc:

do de coherencia entre la epistemologa y los objetos de conocimiento


(Sklair: 1988). En un meta-nivel hay cuestiones bsicas que deben abordar-
se si se quiere ser consistente a la hora de conceptualizar. Las ideas limita-
das que podemos formular sobre los meta-aspectos (tericos) de la gober-
nanza son nicamente el punto de partida hacia una meta-teora eficaz.

Lo que hemos intentado en los epgrafes anteriores ha sido analizar desde


diferentes ngulos lo que consideramos una perspectiva de la gobernanza.
En dicho camino hemos revisado diferentes tipos de imgenes parciales, la
gobernanza como actividad, como modos de interacciones, como solu-
cin de problemas y creacin de oportunidades, como instituciones. Todas
estas visiones parciales contribuyen a cambiar la percepcin de la gober-
nonzo. siendo el foco de inters el meta-gobernador imaginario que genera
un conjunto de normas o criterios con los que juzgar la gobernanza. Asu-
miendo este meta-foco e invocando normas y criterios, meta est asociado
principalmente con la evaluacin de cmo (how fa). Parece plausible:
cmo implica juicios de un nivel superior basados en normas o criterios de
un orden superior basados en ideales, ideales para conservor y mejorar. Los
sistemas humanos son, en ltima instancia, autodiseados. Continuamente
cambiamos y diseamos implcita o explcitamente el mundo social y de go-
bierno en el que vivimos y participamos. Gobernar y (re)disear estos proce-
sos desde un punto de vista normativo es la esencia de la meta-gobernan-
za. Desde nuestra perspectiva, estas actividades de meta-gobierno se
centran en particular en la continua (re)construccin dinmica de los ele-
mentos sociales (diversidad) en sus interrelaciones (complejidad). De algn
modo, los sistemas sociopolticos se autocontienen -resuelven sus propias
contradicciones internas- en el contexto de las siempre cambiantes rela-
ciones con su entorno. En ltima instancia, las entidades sociopolticas (nor-
mativamente) se autogobiernan, tanto activa como creativamente. Man-
tienen su propia voluntad e identidad, reaccionan a las influencias internas
y externas y continuamente crean nuevos estados de asuntos. En la meta-
gobernanza, las normas y los criterios avanzan segn las prcticas existentes
se evalan, nuevas direcciones se sugieren, se examinan los objetivos exis-
tentes y se formulan y persiguen otros nuevos.

La meta-gobernanza tambin obliga en otro sentido. En realidad, los ele-


mentos y niveles de gobierno, los modos y rdenes de gobernanza estn
raramente separados y la accin de gobierno en una direccin tiene re-
percusiones en otra o en ms. Lo que para un elemento, modo u orden de
gobierno pueda parecer prudente, puede ser bastante imprudente para
otro. Siguiendo a Hofstadter: estas interrelaciones son conocidas como cir-
cuitos o enlaces extraos. De hecho, muchos circuitos son incorporados a
la sociedad. Desde la perspectiva de la gobernanza, el circuito central que
ms nos interesa es el democrtico: quin (o qu) est por encima del go-
bernante, a quin o qu gobierna el gobernante? En una sociedad gober-
nada democrticamente, el gobernado es gobernado por sus gobernan-

76 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

tes, pero estos gobernantes son tambin gobernados. Una cuestin central
de la meta-gobernanza, entonces, debe ser: cmo estn organizados es-
tos enlaces extraos entre gobernantes y gobernados?, y cul es la cuali-
dad de estos arreglos? ste es un proceso de circuito extrao con entradas
y salidas a la vez. Porque meta en s mismo es un orden de gobierno con
una interaccin en dos direcciones, no es necesariamente paradjico o
contradictorio definir la meta-gobernanza a la vez en trminos de proceso
y de resultados de este proceso.

Para conceptualizar una meta-perspectiva de gobernanza, se puede en-


contrar una base al aplicar los meta-principlos normativos a los aspectos
fundamentales de gobierno. Estas normas tiene un doble propsito. Por un
lado, guan la conducta de los actores implicados en las interacciones de
gobierno, directamente en sus actividades. De esta manera, forman el
marco meta-normativo que dirige y establece lmitespara el actual gobier-
no en el primer y segundo orden de gobernanza. Es el mundo del gobierno-
como-prctica, en el que las meta-normas son seguidas o ignoradas, pro-
badas o cambiadas en una tensin constante entre el nivel intencional y el
estructural de las interacciones de gobierno. Por otro lado, estas normas,
tanto desde la prctica como desde la distancia, deberan ser sujeto de
debate de la gobernanza. Llamamos a este uso de meta la perspectiva
del helicptero, examinando estas normas por su adecuacin, su relevan-
cia, su actualidad y su exactitud. Esta revisin crtica del nivel de meta-
gobernanza se refiere a las normas individuales, pero tambin las mira en
sus relaciones mutuas. Esto concierne tanto a los gobernantes como a los
gobernados y pertenece a su saber tener responsabilidad por su papel
en el gobierno. Incluso se puede decir que, debido al carcter de extrao
enlace de meta, los papeles se cambian completamente: en meta-gobier-
no es el gobernado en particular quien toma el papel principal como
meta-gobernante y los gobernantes los que son gobernados.

Meta generalmente se entiende como tomar una posicin en la que pro-


nunciar en trminos normativos cmo? (how to). con el fcil ejemplo de
aprender a cmo aprender. En la gobernanza traducimos este meta-
concepto en gobernar cmo gobernar. Meta-gobierno es una parte
esencial de la gobernanza sociopoltica o interactiva, porque es el foro
donde los principios normativos del gobierno se forman y se prueban. Meta
tambin incluye ideas sobre la manera en la que el proceso sobre cmo
llegar a estos criterios o normas se hace explcito y cmo este proceso en s
mismo debera ser gobernado. Este programa de meta-gobernanza es
-hay que reconocer- ambicioso y en este epgrafe slo hemos podido
esbozar algunas lneas de cmo hacerlo.

goberna 77
Lo gobernanza rov /O textos de reterencia

5. CONCLUSiN

Esta ponencia ha explorado la utilidad del concepto de gobernanza


como instrumento para conceptualizar los problemas y las oportunidades y
contextos en la frontera entre lo social y lo poltico -en la terminologa ac-
tual: la frontera entre el Estado, el mercado y la sociedad civil-. Estos as-
pectos no pueden ser tratados por cada uno de estos campos de forma
aislada. Su carcter y naturaleza son tales que traspasan los lmites tradi-
cionales que lesseparan. Estosignifica que gobernarlos requiere imgenes,
instrumentos y potencial de accin de los tres para tratar de solventarlos (si
es que pueden llegar a ser solventados) o, al menos, no dejarles perder el
control teniendo en cuenta sus propias complejidades, diversidades y dina-
mismos.

La aproximacin de la gobernanza, entonces, se centra en las interaccio-


nes que ocurren en los sistemas sociales. Empezando por los procesos con-
tinuos de interacciones cuyas acciones humanas les dan su carcter irre-
versible e imprevisible, se intenta comprender mejor la diversidad,
complejidad y dinamismo de las situaciones de gobierno sociopoltico. Al
hacerlo, tambin hay oportunidades para influir en estas caractersticas de
nuestras sociedades que estn en algn lugar en los cruces entre lo mo-
derno y lo postrnoderno, Debemos llamarlo moderno (cross-modern).
Al respecto, encontramos un espritu parecido en Toulmin, quien ha identifi-
cado dos tradiciones filosficas que contribuyeron a la modernidad: una
basada en el principio de la racionalidad, la otra basada en los principios
del humanismo. Una combinacin de los elementos extrados de estas dos
tradiciones la podemos llamar moderna (cross-modern). Basando nuestra
teora en los elementos de ambas tradiciones, entonces, ello debe condu-
cirnos hacia la gobernabilidad mejorada de las democracias (occidenta-
les) modernas (cross-modern). Es necesario, en este contexto, que los go-
biernos y sus socios sociales sealen sus mutuas responsabilidades, conjunta
y continuamente. Esto implica un conocimiento y aceptacin creciente de
diferentes modos de gobierno, incluyendo capacidades de autogobier-
no de los sistemassociales, acuerdos de coqoberno y de gobierno jerr-
quico de arriba abajo, cada uno contribuyendo en modos individualizados
y en modos combinados a cuestiones de gobernabilidad en un sentido
ms amplio.

Los meta-principios pragmticos tales como la apertura a la diferencia, la


buena disposicin a comunicar y la buena disposicin a aprender son crite-
riosimportantes para enfrentarse a la diversidad, el dinamismo y la comple-
jidad. Pero no son suficientes para provocar la necesaria integracin de sis-
temas sociales. Tambin necesitamos criterios sustantivos sobre la base de
los cuales estos sistemas desean y pueden interactuar entre ellos y aceptar
los lmites de los otros. Debido a la falta de un ideal sociopoltico global y to-
tal, la nica otra manera de establecer estos criterios es aceptar el corc-

78 goberna
JAN KOOIMAN. Gobernar en gobernonzo

ter moderno (cross-modern) de las democracias occidentales. Es decir: no


slo aceptar las races racionales y humansticas de nuestras socieda-
des, sino desarrollar nuevos criterios sustantivos sobre la base de la yuxtapo-
sicin y combinacin de ambos. sta es la riqueza inherente sobre la que
son construidas nuestras sociedades democrticas, una fuente que toda-
va no se ha agotado.

Perseguir esfuerzos cientficos es poner un pie en el pasado y otro en el futu-


ro. Esto es lo que hace nuestra teora de la gobernanza. Es como dejar un
terreno familiar, pero sin estar seguros de cmo se debera llamar la nueva
tierra a explorar. Por lo tanto, usamos trminos con los que estamos familia-
rizados (ciberntica, problemas) y algunos que no conocemos tan bien
pero parecen prometedores (emergencia, oportunidades). En situaciones
modernas (cross-modern) parece preferible aplicar conceptos tiles de
ms de una tradicin. Muchas cosas en la vida son esto o lo otro, esto y
lo otro. La estandarizacin global puede ser til y necesaria, pero lo mismo
se aplca a la variedad y autonoma local.

Aceptar que las percepciones y las verdades son siempre intersubjetivas no


es negar que -intersubjetivamente- algunas percepciones son ms tiles
que otras, y algunas verdades parecen mejor que otras. Sustituir la afirma-
cin esto es verdadero por esto podra ser ms verdadero que aquello
hace de la diversidad de opinin el alma de la ciencia sociopoltica y de la
gobernanza sociopolitica. Si la percepcin y la verdad estn en el ojo del
observador, entonces lo que necesitamos son procesos (y estructuras) de
gobierno sociopoltico que se tomen seriamente tanto a las interacciones
como a los actores. Las interacciones dan forma a los actores y los actores
tambin dan forma a las interacciones. Son iguales como unidades bsi-
cas de anlisis y desarrollo de teora en trminos de esto y lo otro. y no de
esto o lo otro,

Al considerar la diversidad, el dinamismo y la complejidad en sus mutuas re-


laciones modernas (cross-modern) como punto de partida, un modelo de
gobernanza emerge en el que los sistemas sociales y las entidades que les
dan forma pueden estar consciente, explcita y expresamente interrelacio-
nados. La teora de la gobernanza empieza en la diversidad. el dinamismo
y la complejidad de las sociedades a ser gobernadas -y gobernndolas-.
Estas sociedades necesitan orden, pero nada puede cambiar sin dinamis-
mo. Requieren semejanzas para permitir comunicacin, pero diversidad
para obtener nuevas percepciones. Necesitan estndares para reducir la
incertidumbre y el riesgo, pero complejidad para solventar problemas y
crear oportunidades. Por lo cual aspiramos a que nuestra teorizacin sobre
la gobernanza sea diversa pero coherente, compleja pero elegante y di-
nmica pero ordenada. El esto y lo otro, y no el esto o lo otro, es una
caracterstica clave de esta exploracin y esperamos que sea estimulante

goberna 79
Lo gobernonzo hoy O textos de referencia

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81
goberna
NUEVOS DESAFos DE LA TEORA
DE LA GOBERNANZA *
RENATE MAYNTZ

DEFINICIONES DE GOBERNANZA y EL OBJETIVO DE ESTE ARTCULO

El objeto de este artculo es el desarrollo, y la evolucin posterior. de la teo-


ra de la gobernanza, una teora que empez interesndose por las accio-
nes directivas de las autoridades polticas en la medida en que trataron de
formar estructuras y procesos socioeconmicos. En Alemania esto se ha
conocido como Steuerungstheorie (Mayntz, 1987). El trmino ingls gover-
nance (gobernanza) ha sido equiparado durante mucho tiempo con
governing (gobierno), el aspecto procesal del gobierno, complementando
as la perspectiva institucional de los estudios relativos al gobierno. En otras
palabras, la gobernanza se ha utilizado a grandes rasgos como sinnimo
de politische Steuerung.

Sin embargo, recientemente el trmino gobernanza ha sido utilizado de


otras dos maneras, ambas diferentes de la direccin o la gua poltica (va-
se la figura 1). Distinguir estos distintos significados no es slo importante a
fin de evitar malentendidos, sino tambin porque un cambio semntico re-
fleja normalmente un cambio en la percepcin, tanto si ste refleja o no, a
su vez, cambios en la realidad.

Por un lado, la gobernanza se utiliza ahora con frecuencia para indicar


una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control
jerrquico, un modo ms cooperativo en el que los actores estatales y
los no estatales participan en redes mixtas pblico-privadas. La gober-
nanza como alternativa al control jerrquico ha sido estudiada en el ni-
vel nacional (y subnacional) Y europeo de la elaboracin de polticas y
en las relaciones internacionales. Los trabajos de Jan Kooiman (1993) Y
R. A. W. Rhodes (1997) ilustran la primera perspectiva, el artculo de Bul-
mer (1994) la segunda, y el libro de Rosenau y Czempiel (1992) la tercera.
Es dicil decir dnde se origin exactamente este significado en particu-
lar. En el nmero de marzo de 1998 de la Social Science Journal, que est
dedicado enteramente a la gobernanza como modos de coordina-

TItulo original: Naw cha//angas to govarnanca fhaory, European Unlverslty Instltute. TheRobert
SChuman Centre, Florence- Jean Monnet Chalr Papers, n.O 50 (1998).

83
goberna
La gobernanza hoy. lO textos de referencia

cin no jerrquicos (UNESCO, 1998), el concepto es ubicado inicialmente


en un informe del Banco Mundial de 1989; por tanto, en el contexto inter-
nacional. En cualquier caso, est claro que los intentos de solucin colecti-
va de los problemas fuera de la estructura jerrquica existente, tal y como
se puede observar a nivel europeo o internacional, han contribuido signifi-
cativamente a este cambio de significado del trmino gobernanza.

Por otro lado, el segundo nuevo significado del trmino gobernanza es mu-
cho ms general y tiene una genealoga diferente. Aqu la gobernanza signi-
fica los diferentes modos de coordinar acciones individuales o formas bsi-
cas de orden social. Este uso del trmino parece haber surgido de la
economa de los costes de transaccin, ms concretamente de los anlisis
de Oliver Williamson sobre los mercados y lasjerarquas como formas alterna-
tivas de organizacin econmica (por ejemplo, Williamson, 1979). La tipolo-
ga de Williamson fue rpidamente ampliada para incluir otras formas de or-
den social como los clanes, las asociaciones y -lo ms importante- las
redes (por ejemplo, Hollingsworth y Lindberg, 1985; PowelL 1990). Fue, de he-
cho, el descubrimiento de formas de coordinacin diferentes, no slo de la
jerarqua sino tambin de la forma pura del mercado, lo que condujo a la
generalizacin del trmino gobernanza para englobar todas las formas de
coordinacin social -no slo en la econorno. sino tambin en otros mbi-
tos-o En esta lnea, la atencin prestada a las formas de gobernanza mo-
derna (gobernanza desde la segunda perspectiva del trmino) provoc un
nuevo cambio semntico. El tercer significado de gobernanza incluye las
dos maneras ms especficas de comprender el trmino como subtipos.

Figura 1
EVOLUCiN DE LATEORA DE LA GOBERNANZA pOLTICA

1) Principios de los setenta


Teoras prescriptivas de la planificacin

2) Setenta
Estudios empricos del desarrollo de polticas
(definicin de la agenda, eleccin de los instrumentos, papel del
Derecho, contexto organizacional)

3) Finales de los setenta/principios de los ochenta


Implementacin de las polticas

A continuacin, en primer lugar. esbozar la evolucin de la teora de la


gobernanza poltica en el sentido limitado de direccin (Steuerungstheo-
re). Despus, seguir la pista de los sucesivos cambios de paradigma o
modificaciones de este marco terico. Finalmente, hablar de los ms re-

84 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernonzo

centes. y hasta el momento slo parcialmente esbozados, retos a la teo-


ra. Para evitar la decepcin que surge de expectativas errneas, es nece-
sario decir que no es el objetivo de este artculo hacer uno contribucin
sustantiva a la teora de la gobernanza, poner en dudo algunas de sus
premisas o introducir nuevos teoremas. Mi intencin es ms bien reflexionar
sobre el desarrollo de este cuerpo de la teora poltica, en el que yo he
participado activamente durante ms de veinte aos. Al reconstruir este
desarrollo terico no ser posible ilustrar en detalle el contenido de la li-
teratura al que me tendr que referir, ni tampoco tratar de documentar
la exposicin de la teora de la gobernanza a travs de referencias
exhoustivos'. Una revisin de la evolucin de la teora de la gobernanza
podra servir para ubicar campos de investigacin aparentemente sepa-
rados en un contexto ms amplio, pero tambin permitira mostrar un as-
pecto importante relativo a la naturaleza del desarrollo de la teora de la
ciencia poltica. Sigue este desarrollo una dinmica interna cognitiva o
es simplemente una reflexin sobre los cambios de la realidad poltica o
de la percepcin de problemas, tal como John Dryzek y Stephen Leonard
(1988) han afirmado? La respuesta a esta pregunta indicar si la ciencia
poltica es acumulativa, construyendo paso a paso una teora ms inclusi-
va, o salta de un tema a otro, a remolque del cambio de definiciones sub-
jetivas de las que parte.

EL DESARROLLO DEL PARADIGMA CENTRAL DE LA GOBERNANZA


pOLTICA

La teora moderna de la gobernanza poltica (Steuerungstheorie) surgi


despus de la Segunda Guerra Mundial. en un momento en que los gobier-
nos aspiraban explcitamente a dirigir el desarrollo social y econmico de
las naciones hacia objetivos definidos2 . El primer paradigma de la teora
evolucion en tres fases sucesivas:

1) A finales de los sesenta empez con una -muy prescriptiva- teora de


la planificacin (cmo dirigir).

2) En los setenta, con la euforia planificadora en declive, el desarrollo de


las polticas se convirti en el objeto de los anlisis empricos: lo que
centr la atencin en los factores contextuales que influyen en el desa-
rrollo de las polticas, en particular la organizacin ejecutiva: se discu-
tieron diferentes instrumentos de polticas, en particular el papel del
Derecho.

1 Para esta documentacin. vase Mayntz (1996) Y la literatura all citada.


2 Para una descripcin ms detallada de la teoa del desarrollo resumida en este apartado,
vase de nuevo Mayntz (1996).

85
gobarna
Lo gobernanza hoy. ) O textos de referencia

3) Finalmente, en la segunda mitad de los setenta, la implementacin de


polticas se convirti en el nuevo centro de investigacin.

As, el primer paradigma de la teora de la gobernanza poltica se ocup


del desarrollo de las polticas y su implementacin y adopt una perspecti-
va de arriba-abajo (top-down) o del legislador.

Esta teora llevaba en s las semillas de su propia transformacin. La nvestl-


gacin sobre la implementacin prest atencin al fracaso generalizado
de las polticas y demostr que este fracaso no era slo consecuencia de
errores cognitivos en la planificaCin o de defectos por parte de las agen-
cias de implementacin, sino de haber descuidado la obstinacin de los
grupos destinatarios de la poltica pblica y su capacidad de resistir o sub-
vertir la consecucin de los objetivos polticos. Este reconocimiento llev a
una primera ampliacin importante del paradigma inicial. Hasta el mo-
mento, ste se haba concentrado en el sujeto de la direccin poltica, el
gobierno y su capacidad e incapacidad para dirigir: a partir de entonces
incluy tambin la estructura y disposiciones de conducta del objeto de
control poltico. En Alemania, esto signific cambiar el centro de la Steue-
rungsf6higkeit a la Steuetbanceit, es decir, la gobernabilidad. En un segun-
do estadio se reconoci que la gobernabilidad vara considerablemente
entre campos polticos (o sectores). Por ejemplo, las arenas polticas forma-
das por una categora especfica de individuos (por ejemplo, juventud) o
familias (por ejemplo, familias monoparentales) exigen un enfoque poltico
diferente al de las arenas en las que predominan unas cuantas organiza-
ciones grandes. As, la perspectiva de arriba-abajo del paradigma inicial
(formulacin e implementacin de polticas) se extendi al incluir procesos
de conformidad selectiva con las medidas polticas de abajo-arriba por sus
grupos destinatarios, que estn condicionados a su vez por la estructura de
una determinada arena regulatoria. Esta expansin de la perspectiva ana-
ltica nos ense mucho sobre las condiciones de la eficacia de las polti-
cas pblicas.

Sin embargo, la investigacin que continu, y elabor, este paradigma


ampliado debilit lo que haban sido hasta entonces las bases del modelo
de la gobernanza poltica, es decir, la asuncin de que el Estado, incluso si
encuentra resistencia de los grupos destinatarios, es el centro de control de
la sociedad. La decepcin por la creencia en la existencia de un centro
de control poltico eficaz hizo dirigir la atencin a formas alternativas de
gobernanza social: desde dos lneas de debate diferentes, se discutieron
los principios del mercado y la autoorganizacin horizontal como alternati-
vas al control poltico jerrquico. Estollev a otra extensin del paradigma.

86 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gol)ernonzo

Figura 2
EL PARADIGMA DE LA GOBERNANZA y SUS EXTENSIONES

Paradigma Elaboracin de las polticas (por el gobierno) + implemen-


fundamental tacin de las polticas (por las agencias pblicas)

1.0 extensin Incluye la perspectiva abajo-arriba: estructura sectorial y


conducta del grupo destinatario

2. extensin Incluye la formulacin de las polticas e implementacin


en redes pblico-privadas y en sistemas sociales cutorro-
guiados

3. extensin Incluye el efecto de las polticas europeas sobre las es-


tructuras internas sectoriales y elaboracin de polticas

4. extensin Incluye el nivel europeo de elaboracin de polticas

5. extensin Incluye procesos de entrada poltica sobre el nivel


europeo y nacional

Al comienzo, los principios del mercado fueron muy discutidos como una al-
ternativa ms eficaz a la regulacin de la poltica medioambiental america-
na. Enaquel perodo, los principios del mercado se convirtieron en la colum-
na vertebral de la ideologa poltica del neoliberalismo y el thatcherismo,
promoviendo la desregulacin y la privatizacin como mecanismos para es-
timular el crecimiento econmico y para incrementar la eficiencia econmi-
ca. Los politlogos analizaron la emergencia y las consecuencias polticas
de este neoconservodurtsrno. utilizando la estructura analtica del anlisis
de polticas pblicas (por ejemplo, D6hler, 1990). Ms recientemente, la de-
saparicin del socialismo de Estado fortaleci la creencia en el poder orde-
nador del mercado. Mientras tanto, sin embargo, la atencin volvi hacia
las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capi-
talismo) y la democracia (por ejemplo, Dunn, 1990: Katz, 1997: Kitschelt,
1985), un tema que hasta entonces no se haba incluido en la teora de la
gobernanza. En cambio, el desarrollo de la teora de la gobernanza, incluso
de la teora de la gobernanza aplicada especficamente a organizaciones
econmicas, se centr en la segunda alternativa al control jerrquico, es
decir; las formas cooperativas y horizontales de autorregulacin de la socie-
dad y de elaboracin de las polticas. Enotras palabras, la atencin se volvi
hacia la gobernanza en el segundo de los tres sentidos mencionados antes.

En el centro de esta nueva lnea de discusin se encuentran diversos tipos


de sistemas de negociacin. Con el tiempo, se fiJ la atencin en algunas

gob.,.na 87
LO gobernanza hoy 10 textos de referencia

formas tradicionales de la llamada autorregulacin social. en especial el


autogobierno local y el considerado tercer sector, aunque no puedan ser
incluidas en lo que se conoce comnmente como gobernanza moderna.
Los dos modelos principales de sistemas de negociacin que se tuvieron en
consideracin fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos (o,
ms en general. las redes de polticas pblicas mixtas entre lo pblico y lo
privado) y los sistemas de autorregulacin social en los que el Estado no
participa directamente (tal es el caso del sistema institucionalizado de con-
tratacin salarial entre capital y trabajo - Tarifsystem- o del autogobierno
del sistema sanitario pblico alemn, en el que las organizaciones de mdi-
cos y de hospitales pblicos negocian los honorarios). Otra forma de auto-
rregulacin social son los considerados gobiernos de los intereses privados
(Streeck y Schmlttet 1985). En este caso, los intereses opuestos no son repre-
sentados por organizaciones independientes, sino que estn integrados en
regmenes regulatorios que subordinan la actividad de los agentes privados
a una disciplina autoimpuesta (la Agencia alemana para la estandariza-
cin tcnica Din es un buen ejemplo) (Voelzkow, 1996).

A mediados de los ochenta, la discusin terica estuvo dominada por los


trminos descentralizacin, cooperacin y red, lo que reflejaba el espritu
de los tiempos, establecido contra cualquier manifestacin de la autoridad
jerrquica, fueran padres, profesores o el Estado. Sin embargo, pronto se
puso de manifiesto que la capacidad de solucin de problemas de las re-
des pblico-privadas y de la autorregulacin social puede ser limitada. Las
redes emergen normalmente donde el poder est disperso entre los agen-
tes en el campo poltico, pero donde la cooperacin es necesaria para al-
canzar la eficacia. Como los diferentes agentes pblicos y/o privados en
un mbito poltico tienen intereses diferentes, se plantea el problema de
cmo ponerse de acuerdo en una solucin efectiva de los problemas sin
desplazar los costes que esto implica a los que no participan en la red
(Scharpf, 1993). En el marco de la teora de la gobernanza, el debate con-
siste en la elaboracin ms que en la extensin del paradigma terico tal y
como ha evolucionado hasta nuestros das.

Una segunda lnea importante de elaboracin surgi de la observacin de


que, desde el punto de vista de la concepcin original de la gobernanza
poltica de arriba-abajo (top-down), la negociacin entre los actores polti-
cos y los actores sociales en las redes de polticas pblicas o en las estructu-
ras neocorporativistas y la delegacin de funciones reguladoras a institu-
ciones de autogobierno local o sectorial indican una prdida de la
capacidad de direccin. El Estado apareca dbil. sernlsoberono (Kat-
zenstein, 1987) -una perspectiva consonante con la teora moderna de sis-
temas y con los conceptos del postmodernismo, ambos caracterizados por
la visin de una sociedad sin centro o policntrica (por ejemplo, Willke,
1987)-. Sin embargo, la investigacin emprica de la ciencia poltica ha
aclarado que no se trata tanto de una prdida de control estatal, sino ms

88 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernonzo

bien de un cambio en su forma. La autorregulacin social, despus de


todo, tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el Estado. No
slo ejerce una funcin de legitimacin, sino que a menudo apoya la
emergencia de varias formas de autogobierno. All donde los actores esta-
tales participan en las redes de polticas pblicas, disfrutan de un estatus
muy especial y privilegiado, y controlan instrumentos de intervencin cru-
ciales incluso en las situaciones en las que la toma de decisiones ha sido
transferida a instituciones de autogobierno social. En particular, el Estado
mantiene el derecho a la ratificacin legal, a imponer decisiones autorita-
rias all donde los actores de la sociedad no lleguen o una acuerdo (por
ejemplo, en las negociaciones sobre los estndares tcnicos), y a intervenir
a travs de un acto legislativo o ejecutivo en un sistema de autogobierno,
como en el caso del sistema de salud alemn, que no consigue alcanzar
las expectativas regulatorias. As, el control jerrquico y la autorregulacin
de la sociedad no son mutuamente excluyentes. Son diferentes principios
ordenadores que estn con frecuencia combinados y su combinacin, au-
torregulacin a la sombra de la jerarqua, puede ser ms efectiva que
cualquiera de las formas puras de gobernanza (Mayntz y schorpt 1995).

DESAFos PARA LATEORA DE LA GOBERNANZA:


LA EUROPEIZACiN Y LA GLOBALlZACIN

Llegados a este punto, el marco bsico de la teora de la gobernanza pa-


rece completo. Pero entretanto han surgido nuevos problemas, en particu-
lar la crisis del Estado del bienestar, que est conectada con la integracin
europea y la globalizacin econmica. A la luz de la europeizacin y de la
globalizacin, algunas caractersticas aceptadas y aparentemente no
problemticas de los avances previos de la teora de la gobernanza, de
repente, se muestran como dficit que pueden desencadenar una nueva
fase en el desarrollo de la teora, provocando una vez ms una extensin
del marco analtico de la teora de la gobernanza. Los dficit en cuestin
son:

la concentracin en un nico Estado-nacin (incluso cuando se hacen


comparaciones internacionales);

el especial inters por la poltica interior -un punto estrechamente rela-


cionado con el primero-, Y

_ la concentracin en la eficacia poltica, en el rendimiento y el resultado


de los procesos de polticas pblicas, en detrimento del lado de la for-
macin de las entradas (input) Y la relacin entre ambos.

La teora de la gobernanza poltica se haba ocupado hasta entonces de


los sistemas polticos que tIenen una identidad clara, unos lmites claros y

89
goberna
La gobernanza hoy 10 textos de referencia

unos miembros definidos que ostentan derechos Y obligaciones especfi-


cos. Este tipo de enfoque es incapaz de enfrentarse a los problemas que
surgen de la integracin europea y, especialmente, de los problemas que
emergen por la globalizacin.

La construccin de la Unin Europea ha establecido una nueva estructura


de gobernanza transnacional. La Unin Europea es, sin duda, ms que un
rgimen. un marco contractual o una arena de negociacin, pero tampo-
co es claramente un Estado federal; se puede describir mejor como un sis-
tema complejo multinivel cuyas dinmicas no se pueden entender en el
marco conceptual desarrollado para el anlisis de la gobernanza poltica
en los Estados-nacin. Los gobiernos de inters privado, por ejemplo, siguen
siendo en gran medida de mbito nacional. Las configuraciones tripartitas,
o tringulos, que en el nivel nacional relacionan a los partidos polticos, los
grupos de inters y las agencias gubernamentales, o los acuerdos neocor-
porativistas que relacionan al Estado, los empresarios y los trabajadores or-
ganizados, no estn estructuralmente reproducidos a nivel europeo. No
existen autnticos partidos polticos europeos. los sindicatos estn slo tmi-
damente representados y la representacin de la industria es mucha ms
diversificada y compleja que a nivel nacional. Se necesitan nuevas cate-
goras para el anlisis de la formulacin e implementacin de polticas p-
blicas europecs".

Para la teora de la gobernanza poltica, la integracin europea tiene dos


consecuencias: 1) saca a relucir nuevos problemas de gobernanza a nivel
nacional, y 2) requiere la extensin de la teora de la gobernanza a nivel su-
pranacional.

1) La transferencia de poderes al nivel europeo requiere que estudiemos


los efectos de las directivas europeas sobre varios sectores de la economa
nacional (la agricultura, los productos alimentarios, el sector bancario Y
asegurador, la energa, el transporte ferroviario, el transporte por carretera,
etc.). De hecho, esto ya se est haciendo (por ejemplo, Schneider, 1998;
ttz. 1998). En este sentido el paradigma previo se ampla de nuevo, aa-
diendo esta vez un factor externo importante para la formacin Y la imple-
mentacin de las polticas. Las decisiones polticas europeas afectan a las
condiciones de las polticas nacionales eficaces que se mantienen en la es-
tructura del campo regulatorio y, al mismo tlernpo. restringen la libertad de
eleccin de la poltica nacional. Esto implica una prdida -esta vez una
autntica prdida- de la capacidad de control de los gobiernos naciona-
les (Scharpf, 1997). Pero esta prdida no es slo consecuencia de la dele-
gacin de las competencias legislativas y reguladoras del nivel nacional al
europeo, sino tambin de la integracin del mercado y la disolucin gra-

3 Estono significa que la Unin Europea es un caso sulgenerls que slo puede ser analizado en
un marco hecno a medida; para esta polmica. vase Hlx(1998).

goberna
90
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo feoro de lo gobernonzo

dual de las fronteras econmicas nacionales. Las consecuencias para las


economas nacionales son una intensificacin de la competencia y una
creciente movilidad del capital productivo y financiero. Esto creo nuevos
problemas para los regmenes tributarios nacionales y la poltica tributaria,
la poltica econmica nacional y, por ltimo pero no por ello menos impor-
tante, el Estado del bienestar nacional, problemas todos ellos que se han
convertido en temas destacados de la investigacin en la ciencia poftlco-.

2) Tambin podemos observar el crecimiento del campo llamado elabo-


racin de polticas europeas (por ejemplo, Hrttlet Knill y Mingers, 1996: Ri-
chcrcson, 1996). Lo que an no est claro es si a la larga se convertir, o
no, en un campo de estudio separado o se mantendr como una exten-
sin de la teora actual de la gobernanza. Lo segundo requiere que estos
estudios no se emprendan desde una perspectiva comparativa de secto-
res de polticas, sino que se centren en la interconexin entre los diferentes
niveles de elaboracin de polticas. En otras palabras, el objeto de estudio
no debera ser lo que sucede en Bruselas (o entre Bruselas y Estrasburgo),
sino la interdependencia mutua entre los procesos polticos nacionales y
europeo en un sistema mutinivel.

La elaboracin europea de polticas tambin llama la atencin sobre el


tercer punto ciego del paradigma de la gobernanza nacional menciona-
do anteriormente. Es una peculiaridad de la elaboracin de polticas euro-
peas que los elementos democrticos tengan muchas carencias o, por lo
menos, estn dbilmente desarrollados. Tal y como demuestra Fritz Scharpf
(1998), la elaboracin de normas por parte de la Comisin Europea se basa
en el conocimiento tcnico all donde la accin vaya ms all de la imple-
mentacin de los intereses comunes de todos los Estados miembros. Cuan-
do los intereses nacionales divergen, lo que generalmente ocurre con las
decisiones con consecuencias redistributivas. el conocimiento tcnico por
ssolo no puede legitimar las intervenciones. Cuando las decisiones redistri-
butivas requieren un consenso total, el resultado ser el bloqueo. Las deci-
siones con efectos redistributivos son nicamente toleradas en comunida-
des estables y slo si se han alcanzado a travs de procedimientos
democrticos. La Unin Europea no rene ninguna de estas precondicio-
nes: no es un sistema socialmente integrado y adolece de un proceso de-
mocrtico europeo de decisin.

La discusin sobre el dficit democrtico europeo nos pone sobre aviso de


que lo que falta claramente en el proceso de elaboracin de polticas eu-
ropeo -un proceso democrtico de introduccin de demandas totalmen-
te desarrollado y en funcionamiento- aparentemente se ha dado por sen-
tado a nivel nacional, una asuncin que permiti desatender los procesos

4 El programa de Investigacin actual del Max-Planck-Institute for the Study of Socletles en Co-
lonia est casi completamente dedicado a estos problemas.

goberna 91
La gobernanza hov 7O textos de referencia

de introduccin de demandas en el anlisis de la elaboracin nacional de


politicos''. Retrospectivamente, sorprende el tiempo que la teora democr-
tica y la teora de la gobernanza poltica (nacional) se han mantenido ais-
ladas. Cuando la teora de la gobernanza se centr en la cooperacin ho-
rizontal y en la formacin de polticas en las redes, se reconoci que surga
el problema de la rendicin de cuentas democrtica, porque los actores
privados en las redes de polticas pblicas por regla general no tienen legi-
timacin democrtica. La cooperacin horizontal y la negociacin en las
redes no puede ser un sustituto para la democracia, aunque, vista la dificul-
tad de representar intereses muy especficos en unas elecciones generales,
el desarrollo de las redes de polticas pblicas con la participacin de inte-
reses sociopolticos opuestos a veces se considera como una forma moder-
na y ms practicable de representacin de intereses. Helmut Voelzhow
(1996) es un autor que se ha ocupado explcitamente de la tensin entre
estas dos formas de representacin de intereses. Si no se reconoce esta
tensin, existe el peligro de que una teora de la goberanza que se centre
en la cooperacin horizontal y la autorregulacin de la sociedad se dirija
sin darse cuenta hacia el renacimiento de viejos modelos corporativistas
(vase Bowen, 1971). Pero reconocer la existencia de un problema de ren-
dicin de cuentas en redes mixtas pblico-privadas donde se da la ela-
boracin de polticas no es lo mismo que Intentar incluir la parte de la
introduccin de demandas del proceso poltico explcitamente en el pa-
radigma terico de la gobernanza poltica. Este reto no se ha logrado
an y, de hecho, se plantea la duda de si la integracin de la teora de la
democracia y la teora de la gobernanza tal y como la conocemos supe-
rara a esta ltima. De todas formas, se podra avanzar un poco ms en
este desarrollo terico.

Mientras que la ciencia poltica ha dado respuesta, al menos parcialmen-


te, a los retos que plantea la europeizacin a la teora de la gobernanza,
no ha sucedido lo mismo con los retos vinculados a la globalizacin. La glo-
balizacin es, de hecho, un reto mucho ms serio para cualquier teora de
la gobernanza poltica, En principio, a nivel europeo es an posible hablar
de un proceso de polticas pblicas con sus aspectos de entradas y resulta-
dos. Pero esto no es posible a nivel global, ya que no existe ningn sujeto
de direccin identificable ni marco institucionalizado que contenga el ob-
jeto de direccin. Lo que se entiende, con frecuencia vagamente, por
globalizacin no ha dado lugar a la formacin de un nuevo sistema de
orden superior: un sistema realmente transnacional con su propia identi-
dad, lmite y normas de afiliacin. Por supuesto, esto plantea la cuestin de
si las estructuras y los procesos generados por la globalizacin an pueden
ser objeto de estudio para la teora de la gobernanza. Esta cuestin se pue-
de responder afirmativamente si, y slo sI, hablamos de la gobernanza en
el sentido amplio, ms como los modos bsicos de coordinacin, porque

5 Una excepcin temprana es 5charpf (1974),

92 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobemonzo

slo en este caso el concepto no est ligado a la existencia de algn tipo


de estructura de control poltico.

Normalmente, se habla de globalizacin para referirse a dos procesos in-


terrelacionados (por ejemplo, Stykow y WiesenthaL 1996):

_ La expansin de las comunicaciones, tanto del transporte como del in-


tercambio de informacin y el crecimiento de la movilidad personal
(rrnlqrcclnl). que indica que la formacin de grupos sociales depende
cada vez ms de la situacin geogrfica.

La emergencia de mercados globales para el capital, los bienes y los


servicios, como consecuencia de la liberalizacin, la desregulacin y la
creciente facilidad de comunicacin.

Como en el caso de la integracin europea, estos procesos comportan


tanto (1) nuevos problemas para la teora de la gobernanza poltica na-
cional como (2) cuestiones de gobernanza transnacional diferentes de las
de la integracin europea.

1) Aunque los propios gobiernos nacionales han incitado el proceso de


globalizacin a travs de polticas de liberalizacin Y desregulacin, ahora
se ven obligados a considerar cmo responden a los desaos que ocasio-
na. Son bsicamente tres estrategias diferentes. Una primera estrategia es
la adaptacin unilateral; las posibles medidas son similares a las que estn
siendo discutidas en relacin al mercado comn europeo, lo que significa
que este tema ya es objeto de investigacin actualmente. Una segunda
estrategia es el proteccionismo Y el aislamiento, en su mxima expresin,
que aade un problema de polticas nuevo al catlogo de polticas na-
cionales ya tratadas por los estudios de polticas. Una tercera estrategia se-
ran los esfuerzos por protegerse contra impactos especficos (por ejemplo,
la inmigracin ilegal) a travs de la coordinacin internacional. En este
punto se debe abandonar el nivel nacional de anlisis y situarse en el plano
de la gobernanza transnacional.

2) Los problemas de coordinacin internacional ms all del contexto eu-


ropeo ya han sido estudiados desde hace algn tiempo por acadmicos
de las relaciones internacionales (por ejemplo, Krasner, 1983). Esta subdisci-
plina de la ciencia poltica se desarroll de forma un tanto autnoma par-
tiendo de la teora de la gobernanza (nacional). En las relaciones interna-
cionales, los actores y los socios negociadores son Estados que sustituyen
una relacin de interdependencia estratgica. sta es la razn por la que
existe una afinidad obvia entre las relaciones internacionales Y la teora de
juegos. El enfoque de las relaciones internacionales asume que los Estados-
nacin son los actores ms importantes en la escena global. Estaperspecti-
va es engaosa si se observan de cerca los temas de gobernanza que se
presentan a nivel global.
93
goberna
La Qobernanza hoy. O textos de ieteierc:

La globalizacin no slo significa que las relaciones econmicas y no eco-


nmicas incrementan su carcter transnacional. Hay un mayor movimiento
a travs de las fronteras nacionales -movimiento de bienes, servicios, ca-
pital, informacin, conocimiento cientfico y personas-o Esto produce nue-
vas relaciones de dependencia, con frecuencia unilaterales, pero slo en
parte produce nuevas relaciones transnacionales. Por ejemplo, la compe-
tencia desenfrenada es creciente, aunque no afecta a todos los sectores
de la economa nacional de la misma forma. Los nuevos mercados trans-
nacionales estn menos regulados y, por lo tanto, tienden ms hacia el
atomismo y la anarqua que (lo que ha sucedido en) las relaciones de mer-
cado en el seno de los Estados-nacin. Esto tambin significa un crecimien-
to incontrolado de las externalidades negativas, tanto ecolgicas como
sociales y econmicas. Hay una creciente disonancia, por un lado, entre
las redes econmicas y comunicativas, cada vez ms ilimitadas y extensas,
y, por otro, los sistemas polticos limitados, una disonancia entre las estructu-
ras de los problemas y las estructuras regulativas que deben hacer frente a
estos problemas. En respuesta a esta situacin, se han hecho, y continan
hacindose, esfuerzos conscientes para establecer estructuras regulatorias
transnacionales. Las Naciones Unidas son, desde luego, la ms inclusiva de
estas estructuras, con un conglomerado de suborganizaciones y rganos
especiales desde un simple foro (Conferencia de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible) a actores empresariales como
el Banco Mundial, con la UNESCO, la Oll la OMS y la OMC en algn lugar
entre ambos extremos (Rittberger et al; 1997).

La investigacin sobre la emergencia y el funcionamiento de las estructuras


regulatorias transnacionales ms all de la UE es, sin duda alguna, un pro-
yecto fascinante para la teora de la gobernanza poltica. Pero no es aqu
donde finaliza el reto. La globalizacin plantea otro problema terico: el
problema de la coexistencia de muchos tipos diferentes de estructuras y de
procesos, es decir, de diferentes modos de gobernanza. Los modelos de
mercado y las dinmicas no lineales de los sistemasecolgicos parecen los
ms capaces de tratar los resultados agregados de la economa global,
fragmentada pero interdependiente. En el contexto estructuralmente difu-
so creado por la globalizacin, acontecimientos o cambios especficos no
pueden ser casualmente atribuidos con frecuencia a la conducta de acto-
residentificables. Son raras las situaciones de interdependencia estratgica
reconocida que pueden guiar/orientar para elegir entre varias alternativas.
En el mercado global, la mayora de agentes juegan como si fueran la ma-
yor parte del tiempo contra natura. Sin embargo, al mismo tiempo, la esce-
na transnacional no est desprovista de estructura. Ya se han mencionado
las nuevas estructuras reguladoras. Hay, adems, muchos tipos de organi-
zaciones internacionales, as como transnacionales -las grandes empresas
multinacionales, las asociaciones profesionales transnacionales, las organi-
zaciones de intereses y las organizaciones cientficas-o Finalmente, existen
comunidades epistmicas y movimientos sociales, grupos sociales incipien-

94 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernanzo

tes sin una referencia geogrfica clara. Estas agrupaciones. regmenes y or-
ganizaciones transnacionales juntos, con sus lmites a menudo variables y
mbitos tronsversoles. sus dependencias mutuas y unilaterales, forman una
estructura de tal complejidad que parece desafiar todos nuestros esfuerzos
analticos: lo que nos enfrenta es la neue Unbersichlichkeit * de Habermas
(Habermas, 1985). Slo si amplisemos la perspectiva de la gobernanza
para incluir todos los diferentes modos de ordenacin social. todos los dife-
rentes tipos de configuracin de actores ms all de las jerarquas y las re-
des. sus combinaciones Y particularmente sus interacciones, seramos ca-
paces de abordar los temas generados por la transnacionalizacin y la
globalizacin. Si surgiese una teora de estas caractersticas. tendra que ser
una teora de la gobernanza diferente a la que hemos presentado aqu ai
inicio.

Lo que es un problema terico obvio a nivel global nos alerta de la existen-


cia de una dimensin analtica que tambin se aplica a nivel nacional. Los
estudios sobre la gobernanza a nivel nacional habitualmente han utilizado
un enfoque llamado institucionalismo centrado en el actor (Mayntz y
Scharpf, 1995; Scharpf. 1997), es decir, centrado en los actores que actan
e interactan en marcos institucionales. Los actores cuyas decisiones (y no
decisiones) son estudiadas para explicar los resultados de las poticos. nor-
malmente son actores organizados: agencias, organizaciones. asociacio-
nes (representados, desde luego, por individuos). Simples poblaciones,
entendidas como conjuntos de muchos individuos que responden a un est-
mulo dado de la misma manera. normalmente slo juegan el papel de gru-
pos destinatarios de alguna poltica. Los efectos agregados derivados de
las acciones descoordinadas de muchos individuos aparecen slo como
parmetros en el anlisis de polticas pblicas, no como un proceso a ser
explicado en el marco terico de la gobernanza. Slo en casos excepcio-
nales encontramos un anlisis de la interaccin entre intentos de direccin
por parte de los actores organizados y procesos de conducta colectiva
que evolucionan primero por razones propias, pero que pueden motivar y.
posteriormente, reaccionar a las intervenciones polticas. En los estudios
sectoriales de los procesos de transformacin ocurridos en Alemania orien-
tal hay algunos ejemplos de este tipo de anlisis (por ejemplo. Wasem,
1997). Pero, en general. el hecho de que los procesos que responden a l-
gicas diferentes -comportamiento colectivo. intercambio en el mercado.
contratacin, negociacin e intervencin autoritaria- coexistan y estn
casualmente interrelacionados no ha sido un asunto de inters en la teora
de la gobernanza (nacional).

Sin embargo, si esto puede ser considerado un dficit de la teora de la go-


bernanza es una cuestin abierta. Paralelamente a lo que se ha dicho res-
pecto a la teora de la gobernanza global. puede suceder que al querer

NT: Nueva inescrutabilidad.

95
goberna
La gobernanza hoy.' 70 textos de referencia

extender el paradigma para incluir par passu, es decir. en pie de igualdad,


las formas distinguibles de coordinacin u ordenacin social, se sobre-
extendera, hacindole perder la necesaria atencin selectiva, que es un
prerrequisito de la creacin de teoras -como mnimo para las mentes hu-
manas-o En cualquier caso, ya no se tratara de una teora de la gober-
nanza poltica, sino de una teora mucho ms completa de las dinmicas
sociales, es decir. no con un nuevo paradigma terico extendido, sino con
un paradigma completamente nuevo.

CONCLUSiN

En este artculo hemos expuesto las fases del desarrollo de una teora preo-
cupada por las formas y los problemas de la direccin social y poltica. Re-
trospectivamente, este desarrollo se parece a los sucesivos exponentes de
la agenda cognitiva, conducidos paso a paso por el conocimiento de la
existencia de puntos ciegos y de insuficiencias explicativas frente a la reali-
dad observable. Ha habido algunas bifurcaciones interesantes en el proce-
so, por ejemplo cuando la teora de la gobernanza se concentr en la
cooperacin horizontal ms que en el mercado como alternativa a la au-
toridad jerrquica, y an hay puntos ciegos en la teora a los que no se ha
dado respuesta. Pero, hasta ahora, ste ha sido un proceso cognitivo acu-
mulativo que no ha seguido la lgica del desarrollo de la ciencia poltica
descrita por John Dryzek y Stephen Leonard (1988), quienes afirmaron que
los objetivos de la ciencia poltica son histricamente contingentes, por lo
cual los politlogos deberan continuamente empezar a desarrollar nuevos
y diferentes marcos analticos y teoras sustantivas que no se pueden cons-
truir sobre ellas. Al menos, en el caso de la teora de la gobernanza (que no
agota, sin duda, a toda Id ciencia poltica) encontramos una extensin su-
cesiva del marco inicial en vez de su supresin e intercambio por uno nue-
vo, es decir, no se da un cambio de paradigma en el sentido radical de
Kuhn (1962). Eneste desarrollo, los cambios en la realidad poltica han juga-
do un papel importante, influyendo la direccin en la que el paradigma se
ha ido extendiendo. El Estado moderno se ha hecho, en efecto, ms coo-
perativo, las redes han proliferado y la integracin europea es un fenme-
no nuevo. Estos cambios reales y observables fueron retos para la teora
que fueron acomodados a travs de la extensin del paradigma inicial.
Pero con la globalizacin bien puede haber llegado el momento en el que
una mayor extensin del paradigma sera disfuncional y podramos estar a
la espera de la emergencia de un nuevo mbito de estudio totalmente
nuevo.

96 goberna
RENATE MAYNTZ. Nuevos desafos de lo teora de lo gobernonzo

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98 goberna
LA NUEVA GOBERNANZA:
GOBERNAR SIN GOBIERNOl
R. A. W. RHODES

En los ltimos quince aos se han ido utilizando distintas palabras y expresio-
nes para referirse a la reforma del sector pblico. Los asaltantes de
Rayner* y las 3Es de economa, eficacia y eficiencia dieron paso a la
nueva gestin pblica y al gobierno emprendedor. Este artculo se cen-
tra en una de estas palabras, gobernanza. Es ampliamente utilizada. reem-
plazando a la ms comn y corriente de gobierno, pero tiene un signifi-
cado distinto? Qu informacin se supone que nos puede dar sobre los
retos que afronta el gobierno britnico?

Desgraciadamente, incluso la revisin ms bsica revela que gobernan-


zo tiene varios significados distintos. Por lo tanto, partir de una definicin
de base es esencial, y dnde mejor empezar a buscar que en un libro de
texto. Sammy Finer define el gobierno como:

la actividad o proceso de gobierno o gobernanza;

una condicin de norma establecida;


la gente responsable de gobernar o gobernadores, Y
la manera, mtodo o sistema por el que se gobierna una sociedad par-
ticular2.

En su uso actual no se trata a la gobernanza como sinnimo de gobierno.


Ms bien. la gobernanza implica un cambio en el significado de gobierno, re-

1 Ttulo original: Ihe new Governance: Governing without Government, political Studies (1996}
XLIV. pp. 652-667. Este artculo es una versin revisada de la conferencia pronunciada en la
RSA/ESRC Joint Initiative sobre tne State of Britain. RSA. Londres. 24 enero 1995. Querra agrade-
cer a Charlotte Dargie (Newcastle) su ayuda para localizar una prolija literatura. ya Gerry Stoker
(Strathclyde) por susconsejos.
NT: Derek Rayner instituy durante el gobierno de Thatcher un sistema de examen de la
eficiencia de los departamentos Y programas formados por grupos de personas reducidos co-
nocidos como losasaltantes de Rayner (Royner's raiders),
2Vase Finer (1970). pp. 3-4. Low (1904) es un ejemplo prematuro de este uso en el anlisisdel
gobierno britnico, pero el trmino no est ni en el ndice ni definido en el texto; es un sinnimo
de gobierno.

99
goberna
La gobernonza hoy. JO textos de referencia

firindose a un nuevo proceso de gobierno o un cambio en la condicin de


/0 norma esfab/ecida o el nuevo mtodo con el que se gobierna la sociedad.

De momento parece simple, pero los problemas de definicin se agravan


al especificar este nuevo proceso, condicin o mtodo. Existen al menos
seis usos distintos de gobernanza:

como estado mnimo;

como gobernanza corporativa;

como nueva gestin pbllcc:

como buena gobernanza;

como sistema sociociberntico;

como redes autoorganizadas.

Es cierto que las palabras deberan tener significados claros, pero hay un
tema ms interesante para mi anlisis.

Los ochenta presagiaron un nuevo captulo en el debate sobre las formas de


gobernar. El anlisis de la gobernanza ayudar a precisar la naturaleza de
este experimento e identificar las tendencias y contradicciones de la evolu-
cin del Estado britnico. Defiendo que el gobierno britnico puede escoger
entre estructuras de gobierno. Ahora, a los mercados y a las jerarquas po-
demos aadir las redes. Ninguna de estas estructuras es intrnsecamente
buena o mala para asignar autoritariamente los recursos y para controlar
y coordinar. La eleccin no es necesariamente o inevitablemente una cues-
tin de conviccin ideolgica, sino de utilidad; es decir. en qu condiciones
cada estructura de gobierno funciona de manera eficaz. La burocracia si-
gue siendo el ejemplo principal de jerarqua o coordinacin por orden admi-
nistrativo y, debido a loscambios recientes, es an una de las maneras princi-
pales de prestar servicios del gobierno britnico; por ejemplo, la Benefifs
Agency mantiene una gran burocracia. La privatizacin, las pruebas de mer-
cado y la separacin entre el comprador y el proveedor son ejemplos de
cmo el gobierno utiliza formas de mercado o cuasimercado en la presta-
cin de servicios. La competencia en los precios es la clave para unos servi-
cios eficientes y de mayor calidad. La competencia y los mercados son ele-
mentos fijos en el paisaje del gobierno britnico. Es menos reconocido,
especialmente por el gobierno britnico, que ahora funciona a travs de re-
des caracterizadas por la confianza y la regulacin mutua; por ejemplo,
para suministrar servicios de bienestar. "El gobierno britnico est buscando
un nuevo cdigo de funcionamiento. Esta bsqueda implica elegir entre
estructuras de gobierno. La gobernanza es una de estas estructuras.

100 goberna
R.A. W.RHODES. Lo lluevo gobernonzo' gobernar sin gobierno

USOS DE LA GOBERNANZA

La gobernanza como estado mnimo

Aqu el uso del trmino es general y redefine el alcance y la forma de la in


tervencin pblica y el uso de los mercados y cuasimercados para la pres-
tacin de servicios pblicos. Utilizando la acertada expresin de Stoker,
la gobernanza es la cara amable de los recortes presupuestorlosv'. El al-
cance de cualquier cambio es una cuestin polmica. Indiscutiblemente,
la medida del gobierno se redujo por la privatizacin y los recortes en la
funcin pblica. Sin embargo, el gasto pblico se mantuvo bastante cons-
tante como parte del PNB; el empleo pblico aument ligeramente en el
gobierno local, y el servicio nacional de sanidad y la regulacin sustituy a
la titularidad pblica como forma preferida de intervencin pblica con la
creacin de diez rganos reguladores fundamentales por parte del gobier-
no. Sean cuales sean los resultados en la prctica, la preferencia ideolgi-
ca por menos gobierno se manifest enrgicamente Y en repetidas ocoslo-
nes4. La gobernanza resume esta preferencia, pero poco ms aade
como ejemplo de retrica poltica.

5
La gobernanza como gobernanza corporativa

Este uso especializado se refiere al sistema por el que se dirigen y controlan


las orqonlzoclones-". As:

El papel de la gobernanza no consiste en gestionar los negocios de


una empresa, per se, sino en dar unas pautas generales a la empre-
sa, en supervisar y controlar las acciones ejecutivas de la gestin y en
satisfacer las expectativas legtimas de rendicin de cuentas y la re-
gulacin de los intereses ms all de los lmites empresariales... Todas
las empresas necesitan tanto gobierno como gestin 1/.

El Chartered /nstitute of Public Finance and Accountability (CIPFA) adapt


est uso al sector pblico:

Novedades como las ofertas competitivas obligatorias, la creacin


de unidades de negocio separadas en mercados internos Y la intro-

3 Stoker (1994), p. 6.
4 Vase. por ejemplo, Kavannah (1990), pp. 11-12
5 Mi agradecimiento a Andrew Dunslre (Unlversity of York) por sealar este uso Y facilitar varias
referencias tiles. Correspondencia personal: 28 abril 1994.

6 AA.W. (1992), p. 15.

7 Trlcker (1984), pp. 6-7.

101
goberna
Lo gabernanza hoy 10 textos de referencia

duccin de un estilo ms comercial de gestin estn provocando


una cultura y un clima diferentes que representan una desviacin
del "espritu" tradicional del servicio pblico y de sus valores de ser-
vicio desinteresado y de transparencia. El hecho de que actual-
mente los servicios pblicos estn sufriendo importantes cambios,
aumenta la necesidad de vigilancia y cautela adicional para ase-
gurar que los engranajes de la gobernanza corporativa estn dis-
puestos y funcionen.

El informe identifica tres principios fundamentales que se aplican por igual


a las organizaciones en el sector pblico y privado. Se recomienda trans-
parencia o la revelacin de la informacin; integridad o negociaciones ho-
nestas, y rendicin de cuentas o hacer a los individuos responsables de sus
actos al asignar las responsabilidades y definir sus funciones con clorldod",
A pesar del uso limitado de esta palabra, las preocupaciones de la gober-
nanza corporativa tienen resonancia cuando se discute la rendicin de
cuentas en la nueva gestin pblica y la buena gobernanza)). Adems,
este uso nos recuerda que la prctica de la gestin del sector privado tiene
una influencia importante en el sector pblico.

La gobernanza como nueva gestin pblica

Inicialmente, la nueva gestin pblco (NGP) tena dos significados: el ge-


rencialismo y la economa neolnstltuconol". El gerencialismo hace referen-
cia a la introduccin de mtodos de gestin del sector privado en el sector
pblico. Destacan la gestin de la experiencia profesional, los estndares y
las medidas de rendimiento explcitos; la gestin por resultados; una buena
relacin calidad-precio, y, ms recientemente, la proximidad al cliente. La
economa neoinstitucional hace referencia a la introduccin de estructuras
de incentivos (como la competencia del mercado) en el suministro de ser-
vicios pblicos. Destacan las burocracias descentralizadas; la mayor com-
petencia a travs de la contratacin externa o cuasimercados, y la liber-
tad de eleccin del cliente. Antes de 1988, el gerencialismo era la principal
tendencia en Gran Bretaa. Despus de 1988, las ideas del nuevo institu-
cionalismo econmico empezaron a destacar.

La NGP es relevante en este debate sobre la gobernanza porque la direc-


cin es un elemento fundamental para el anlisis de la gestin pblica y es
sinnimo de gobernanza. Por ejemplo, Osborne y Gaebler distinguen entre

8 CIPFA (1994), p. 6.

9 Para una discusin ms detallada de este trmino, vanse Hood (1991), pp. 3-19, Y Pollitt
(1993). Inevitablemente, los significados proliferan y el trmino ha sido extendido para dar co-
bertura a la adquisicin empresarial de serviciospblicos yola gestin pblica postburocrtlca.
Vanse Dunleavy (1994), pp. 36-64; Yeatman (1994), pp. 287-95, Y Barzelay y Armajani (1992).

102 goberna
R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobernanza gobernar sin gobierno

decisiones polticas (dirigir) y prestacin de servicios (remar), argumen-


tando que la burocracia es un instrumento desacreditado para remar. En
su lugar proponen un gobierno empresarial basado en diez principios:

La mayora de gobiernos empresariales promueven la competencia


entre proveedores de servicios. Atribuyen poderes a los ciudadanos
traspasando el control de la burocracia a la comunidad. Miden el
rendimiento de sus agencias, centrndose no en los ingresos, sino en
los resultados. Son guiados por sus objetivos -sus misione5-, no por
sus normas y regulaciones. Redefinen a sus clientes como consumi-
dores y les dejan elegir... Evitan problemas antes de que surjan, ms
que nicamente ofrecer servicios una vez han surgido. Dirigen sus
energas a ganar dinero, no simplemente en gastarlo. Descentralizan
la autoridad, aprovechando la gestin participativa. Prefieren los
mecanismos de mercado a los mecanismos burocrticos. y se cen-
tran no simplemente en la prestacin de servlclos pblicos, sino en
catolizar todos los sectores -pblico, privado y voluntario- hacia la
accin para solventar los problemas de la cornunldoda'".

Claramente, la NGP y el gobierno empresarial comparten la preocupacin


por la competencia, los mercados, los consumidores y los resultados. Esta
transformacin del sector pblico supone menos gobierno (o menos
remo) pero ms gobernanzo (o ms direccin)".

Gobernanza como ..buena gobernanza,,12

La reforma del gobierno es una tendencia universal, y la buena gobernan-


zo es realmente importante para el Banco Mundial, y determina su poltica
de prstamos hacia los pases del Tercer Mundo 13 Para el Banco Mundial,
la gobernanza es el ejercicio de poder poltico para gestionar los asuntos
de un pas, y la buena gobernanza implica

un servlclo pblico eficaz, un sistema judicial independiente Y un


marco legal para hacer cumplir los contratos; una administracin res-

10 Osborne y Gaebler (1992). p. 20. No utilizo en este artculo direccin como sinnimo para
decisiones sobre polticas. sino para referirme a un modo de control que implica establecer una
norma y corregir las desviaciones de ella. Dunsire (1990). p. 5. Tambin es til distinguir direccin
como proceso de direccin como efecto. Andrew Dunsire. correspondencia personal: 28 abril
1994.Para una discusin ms general. vase Mayntz (1993). pp. 9-20.

11 Osborne y Gaebler (1992), p. 34.


12Esta seccin se acerca al trabajo de mi antiguo colega en la Universidad de Yor\<, Adrain
Leftwich. y querra agradecerle su ayudo. Vanse Leftwich (1993), pp. 605-624. y Leftwich (1994),
pp. 363-386.
13 World Bank (1992).

103
goberna
La gobernanza hoy. /O textos de referencia

ponsable de los recursos pblicos; un auditor pblico independiente,


responsable ante el parlamento representativo; el respeto del dere-
cho y de los derechos humanos en todos los niveles del gobierno;
uno estructuro institucional pluralista y uno prenso libre!".

Leftwich identifico tres aspectos de lo bueno gobernanza: el sistmico, el


poltico y el administrativo. El uso sistmico de lo gobernanzo es ms amplio
que el de gobierno, haciendo referencia o lo distribucin del poder polti-
co y econmico tonto interno como externo. El uso poltico se refiere o un
Estado que disfruto tonto de legitimidad como de autoridad que conllevo
un mandato dernocrtlco, El uso administrativo se refiere o

un servicio pblico eficaz, abierto, responsable y auditado que tiene


lo competencia burocrtico de ayudar o disear e implementar po-
lticos pblicos y gestionar cualquier sector pbco-".

y paro conseguir lo eficacia de los servicios pblicos, el Banco Mundial bus-


co: fomentar lo competencia y los mercados; privatizar empresas pblicos;
reformar lo funcin pblico, reduciendo el exceso de personal; introducir lo
disciplino presupuestario: descentralizar lo administracin, y hacer mayor uso
de los organizaciones no gubernamentales 16 . En resumen, lo bueno gober-
nonzo une lo nuevo gestin pblico con el apoyo o lo democracia liberal.

Gobernanza como sistema sociociberntico

Lo soctocberntlco es un trmino poco conocido, pero intento evitar lo


mayora de susneologismos 17.

Poro Jan Kooiman, lo gobernanza

puede ser visto como el patrn o estructuro que emerge en un siste-


ma sociopoltico como resultado o consecuencia "comn" de los es-
fuerzos interactivos de intervencin de todos los actores implicados.
Este patrn no se puede reducir o un actor o grupo de actores en
portlculor 18.

14 Leftwich (1993). p. 610.

15 Leftwich (1993), p. 611.

16 Williams y Youn (1994), p. 87.

17 Para facilitar la exposicin me centro en Kooiman (1993), como la mejor coleccin de artcu-
los sobre esta aproximacin. Vase especialmente Kooiman (1993), pp. 1-6Y 249-262.Sinembar-
go, tambin debo mencionar el trabajo de SirGeoffrey Vickers, uno de los pioneros del pensa-
miento sobre sistemas aplicado al gobierno britnico, y Andrew Dunslre. Vanse, por ejemplo,
Dunsire (1986, 1990); Majone y Ostrom (1986), pp. 327-346, Y Vickers (1965).

18 Kooiman (1993), p. 258.

104 goberna
R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobe~nar IZO gobernar sin oob.emo

En otras palabras. los resultados de las polticas no son el producto de las


acciones realizadas por el gobierno central. El centro puede aprobar una
ley. pero posteriormente interacta con el gobierno local, autoridades
sanitarias. sector de voluntariado, sector privado. y a su vez interactan
entre ellos. Kooiman distingue entre el proceso de gobierno (o interven-
ciones dirigidas a objetivos) y la gobernanza, que es el resultado (o el
efecto total) de las intervenciones e interacciones sociopoltico-adminis-
trativas. El orden en el rea de las polticas existe, pero no est impuesto
desde arriba, sino que emerge de las negociaciones de las partes afecta-
das. Adems:

Estas interacciones estn ... basadas en el reconocimiento de las


(inter)dependencias. Ni un solo actor, pblico o privado, tiene todo
el conocimiento e informacin que se requiere para solventar pro-
blemas complejos, dinmicos y diversificados; ningn actor tiene la
suficiente visin de conjunto para hacer efectiva la aplicacin de los
instrumentos necesarios; ni un solo autor tiene suficiente potencial de
accin para gobernar unilateralmente en un modelo ccncreto de
gobierno 19.

De esta manera, todos los actores en un rea poltica concreta se necesi-


tan mutuamente. Cada uno puede aportar conocimiento relevante u otros
recursos. Ninguno tiene todo el conocimiento o los recursos necesarios
para hacer funcionar una poltica pblica. Gobernar conlleva enfrentarse
a nuevos retos:

En lugar de depender del mercado o del Estado. la gobernanza so-


ciopoltica est dirigida a la creacin de patrones de interaccin en
los que el gobierno jerrquico poltico y tradicional y la autoorganiza-
cln social se complementan, en los que la responsabilidad y la ren-
dicin de cuentas de las intervenciones estn presentes en los acto-
res pblicos y privados2o.

El gobierno central ya no es un gobierno supremo. El sistema poltico est


cada vez ms diferenciado. Vivimos en la sociedad no osntrolzodo?': en
un Estado policntrico caracterizado por sus mltiples centros. La funcin
del gobierno es permitir las interacciones polticas, llegar a acuerdos para
tratar 105 problemas y distribuir servicios entre todos los actores. Estos nuevos
modelos de interaccin abundan: por ejemplo, autorregulacin Y corregu-
lacin; partenariados pblico-privado; gestin cooperativa, e iniciativas
empresariales conjuntas.

19 Kooiman (1993). p. 4

20 Kooiman (1993), p. 252.

21 Luhmann (1982), p. YN.

105
goberna
Lo gobernanza hoy. lO textos de teieteocio

Este uso no se restringea la gobernanza nacional; tambin abarca el sistema


internacional. Por ejemplo, Rosenau distingue el gobierno de la gobernanza,
proponiendo que el gobierno se refiere a las actividades que estn acom-
paadas por una autoridad formal, mientras que la gobernanza se refiere a
las actividades acompaadas de objetivos compartidos. La gobernanza
es un fenmeno ms oborconte. ya que no slo abarca las organizaciones
gubernamentales, sino tambin los mecanismos informales, no guberna-
mentales. Por lo que se puede conseguir gobernanza sin gobierno cuando
hay mecanismos regulatorios en una esfera de actividad que funciona de
manera eficaz aunque no estn dotadas de autoridad formal22.

El enfoque sociociberntico subraya los lmites del gobierno por un actor


central, reivindicando que ya no hay una autoridad soberana nica. En su
lugar, hay una multiplicidad de actores especficos en cada rea poltica:
una interdependencia entre estos actores sociopoltico-administrativos:
unos objetivos compartidos: unos lmites borrosos entre los sectores pblico,
privado y voluntario, y unas nuevas y multiplicadas formas de accin, inter-
vencin y control. La gobernanza es el resultado de formas socio polticas
de gobernar interactivas.

La gobernanza como redes autoorganizadas

El sistema de gobierno ms all de Westminster y Whitehall pas de un sis-


tema de gobierno local a un sistema de gobernanza local implicando con-
juntos complejos de organizaciones provenientes de los sectores pblico y
privado23. Desde esta perspectiva se ve a la gobernanza como un trmino
ms amplio que el de gobierno, con servicios prestados por cualquier com-
binacin entre el gobierno y los sectores privados y voluntarios. Los enlaces
intergubernamentales son una caracterstica definitoria de la prestacin de
servicios, y se utiliza el trmino red para describir a los diversos actores inter-
dependientes implicados en la prestacin de los servicios. Estas redes estn
compuestas por organizaciones que necesitan intercambiar recursos (por
ejemplo, dinero, informacin, conocimientos) para conseguir sus objetivos,
maximizar su influencia sobre los resultados y evitar convertirse en depen-
dientes de otros jugadores24. Las redes destacan cada vez ms entre las es-
tructuras britnicas de gobierno debido a que el gobierno britnico crea
agencias, evita el gobierno local, utiliza rganos con objetivos especiales
para prestar servicios y fomenta partenariados pblico-privado. De hecho,
Metcalfe y Richards definen la gestin pblica como hacer las cosas a tra-
vs de otras organizaciones y critican la reforma de la gestin en Gran Bre-

22 Rosenau (1992), pp, 3-6.

23 Vase Rhodes (1991). Vase tambin Rhodes (1988).

24 Rhodes (1988), PP. 42-43.

106 goberna
R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobernonzo gobernar sin gobierno

taa por concentrarse en la gestin interna25. La gobernanza se refiere a la


gestin de redes26.
La gestin de redes no es especfica del sector pblico, Definir la gestin
pblica como hacer las cosas a travs de otras organizaciones no es un ar-
gumento implcito contra el uso de los mercados y cuasimercados. Las re-
des son una forma generalizada de coordinacin social y la gestin de en-
laces interorganizacionales es tan importante como la gestin del sector
prlvodo'". Powel afirma que las redes son una forma peculiar de coordina-
cin de la actividad econrnlcov". En la misma lnea, Larson examina las
estructuras en red en escenarios empresariales, concluyendo que la for-
ma de gobernanza en red pone de relieve la reputacin, la confianza, la
reciprocidad y la interdependencia mutua29, De esta manera, las redes
son una alternativa, no un hbrido de, a los mercados y las jerarquas, y so-
brepasan los lmites de los sectores pblico, privado y voluntario:

Si la competencia en los precios es el mecanismo central de coordi-


nacin del mercado y las rdenes administrativas lo son de la jerar-
qua, son la confianza y la cooperacin las que articulan las redes
centralmente30.

Ms importante an, este uso de la gobernanza sugiere tornorn que las re-
des estn autoorganizadas31. De una manera sencilla, la autoorganizacin
significa que una red es autnoma Y se autogobierna:

25 Metcalfe y Richards (1991), p. 220.


26 Los pases con una estructura federal fueron ms rpidos en darse cuenta de la importancia
de la gestin de las redes. Hanf y Scharpf (1978) exploran la elaboracin interorganizacional de
las polticas pblicas en Alemania. Agranoff (1990) explora la gestin intergubernamental del sis-
tema federal americano. Pero las redes son un rasgo frecuente de las sociedades occidentales.
federales o unitarias. Kickert (1993b), pp. 191-204, define la gestin pblica como la gestin. la
gobernanza, de redes interorganizacionales complejas, y su ejemplo es ampliamente seguido
por los acadmicos holandeses. Friend. Power YYewlett (1974) fue una primera contribucin bri-
tnica, pero tuvo poca influencia. En la actualidad hay un incremento de la literatura sobre las
redes en el gobierno britnico. Vase, por ejemplo, Marsh y Rhodes (1992).
27 Existeuna amplia literatura sobre anlisis inteorganizacional. Vase una coleccin til de ar-
tculos en Evan (1977) y Thompson et al. (1991), especialmente ccps. 14-24.

28 Powel (1991), p. 15.

29 Larson (1992), pp. 76-104.

30 Frances etal. (1991), p. 15.


31 Estanocin es cercana al neologismo utilizado para acabar con todos los neologismos: auto-
poisesis. La teora autopoitica afirma que las organizaciones persiguen la clausura autorre-
ferencial con susentornos, es decir. la relacin de la organizacin con su entorno est determi-
nada internamente Y el cambio est Internamente generado. Para una breve Introduccin,
Vase Morgan (1986), pp. 234-245. No discutimos las numerosas variantes de la teora autopoi-
neo: vanse, en todo caso, Jessop (1990), cap. 11; Klckert (19930), pp. 261-278, Y Luhmann
(1986), pp. 172-192.

107
goberna
Lo occerrorvo hoy. 7Otextos de referencia

La capacidad de control del gobierno est limitada por diferentes


razones: la falta de legitimidad, la complejidad de los procesos de
polticas pblicas, la complejidad y la multitud de instituciones impli-
cadas, etc. El gobierno es slo uno de los muchos actores que influ-
yen en el rumbo de los acontecimientos de un sistema social. El go-
bierno no tiene suficiente poder para ejercer su voluntad sobre otros
actores. Otras instituciones sociales son, en buena medida, autno-
mas. No estn controladas por ningn actor supraordenado, ni si-
quiera por el gobierno. En gran parte se autocontrolan. La autono-
ma no implica slo libertad, tambin implica autorresponsabilidad.
Los sistemas autnomos tienen un mayor grado de libertad de auto-
gobernanza. La desregulacin, la retirada del gobierno y la direc-
cin desde la distancia... dan nocin de una menor regulacin y
control directos del gobierno, que conducen a una mayor autono-
ma y autogobernanza de las instituciones sociales32.

En pocas palabras, las redes integradas resisten la direccin del gobierno,


desarrollan sus propias polticas y moldean sus entornos.

La gobernanza: una definicin consensuada

Podra parecer que la gobernanza tiene demasiados significados para po-


der resultar til, pero se podra rescatar el concepto consensuando el signi-
ficado y mostrando cmo contribuye al anlisis del cambio en el gobierno
britnico. As, la gobernanza se refiere a las redes autoorganizadas e in-
terorganizacionales.

Cualquier definicin consensuada es arbitraria, pero esta definicin incor-


pora elementos significativos de diversos usos, muy particularmente del es-
tado mnimo, del sistema sociociberntico y de las redes autoorganizadas.
A continuacin har un listado de las caractersticas compartidas de la
qobemonzo:

1) Interdependencia entre organizaciones. La gobernanza es ms amplia


que el gobierno, englobando a actores no estatales. El cambio de los
lmites del Estado signific que las fronteras entre los sectores pblico,
privado y voluntario se convirtieron en cambiantes y opacas.

2) Interacciones continuas entre los miembros de la red, causadas por la


necesidad de intercambiar recursos y negociar objetivos compartidos.

3) Interacciones tipo-juego, arraigadas en la confianza y reguladas por


las normas del juego negociadas y acordadas por los participantes de
la red.

32 Kickert (19930), p. 275.

108 goberna
R.A. W.RHODES. Lo nuevo gobernanza gobernar sin gobierno

4) Un grado significante de autonoma del Estado. Las redes no son res-


ponsables ante el Estado; se autoorganizan. A pesar de que el Estado
no ocupa una posicin privilegiada y soberana, puede dirigir a las re-
des indirectamente Y Iimitadamente33.

Esta lista muestra claramente el terreno comn entre mi definicin Y los


otros usos. Sin embargo, la prueba clave de cualquier definicin consen-
suada es la contribucin que hace a la comprensin del cambio en el go-
bierno britnico en los noventa. El siguiente anlisis del cambio en el go-
bierno britnico trata las redes como una estructura de gobierno -como
una alternativa a los mercados yola jerarqua-o Explora el alcance que
ya tienen y discute las consecuencias para el gobierno britnico.

LAS REDES AUTOORGANIZADAS y EL GOBIERNO BRITNICO

La gobernanza contribuye al anlisis del gobierno britnico porque suscita


nuevas cuestiones sobre problemas recurrentes. Exploro su contribucin po-
tencial bajo los encabezamientos de: el vaciamiento del Estado; las con-
tradicciones de la nueva gestin pblica (NGP), y el aumento de la gestin
intergubernamental (GIG)34.

Este artculo no documentar el ritmo seguido ni el alcance del cambio en


el gobierno central britnico en los ochenta Y noventa, pero ha habido
cambios significativos que: hicieron retroceder las fronteras del Estado; rea-
firmaron la autoridad poltica; mejoraron el seguimiento Yevaluacin; refor-
maron la gestin del sector pblico; incrementaron la transparencia del
sector pblico; reformaron la estructura Y cambiaron la cultura de la fun-
cin pblica 35 . Obviamente, el gobierno conservador se reencontr con
antiguos problemas. La reforma de la estructura del gobierno, mejorando

33Andrew Dunsire. en su comentario como miembro de la mesa de la seccin de un congreso


sobre Rhodes (1995). lament que mi definicin dejaba fuera algunos elementos de la direc-
cin por el Estado:
Empezara por la formulacin de Rhodes. pero aado los instrumentos por los que el
actor gubernamental puede (sin embargo indirectamente Yde manera limitadamente)
dirigir la dinmica transitoria de las operaciones de las redes alejado de las configura-
ciones indeseadas Yhacia las deseadas -sin cargos privilegiados o autoridad a excep-
cin de lo que ya es conocido.
Impffcitamente reconozco este punto en mi discusin sobre la gestin intergubernamental y la
direccin. por lo que rectifico esta lista de caractersticas de las redes para acomodarme a lo
perspectivo de Dunsire.
34 Muchos de los temas tericos sern explorados por el programo ESRC Whltehall. que analizo-
r los cambios en el gobierno central britnlco en el perodo de postguerra. Hay veintids pro-
yectos en este programa, que empezaron en abril de 1995. Vase Rhodes (1993).

35 Rhodes (1997), cap. 6, y Wrlght (1994). pp. 103-134.

109
goberna
Lo gobernonzo hoy. 10 textos de referencio

la gestin del gobierno, fortaleciendo la capacidad central, la brecha en-


tre los objetivos polticos centrales y la implementacin local y la rendicin
de cuentas de los quangos, tienen historia. Sin embargo, el gobierno con-
servador desarroll una estrategia diferente para la reforma del sector p-
blico. Inicialmente, por ejemplo, clam en contra de la pltora de rganos
del gobierno britnico con objetivos especiales para usarlos ms tarde am-
pliamente para evitar a los autoridades locales y paro fragmentar los siste-
mas de prestacin de servicios. Los motivos recurrentes en sus reformas son
,la competencia y los mercados. Sin negar la naturaleza continua de mu-
chos de los problemas del gobierno britnico, este artculo se centra en los
cambios caractersticos realizados por el gobierno conservador.

Vaciando el Estado

La expresin el vaciamiento del Estado resume muchos de los cambios


que se han producido, y se estn produciendo, en el gobierno britnico. Se
refiere a:

1) La privatizacin y el lmite del mbito y las formas de la intervencin p-


blica.

2) La prdida de funciones de los departamentos del gobierno central y


local hacia sistemas de prestacin alternativos (como las agencias).

3) La prdida de funciones del gobierno britnico hacia las instituciones


de la Unin Europea.

4) Lmites puestos a la discrecionalidad de los funcionarios pblicos a tra-


vs de la nueva gestin pblica, que enfatiza la rendicin de cuentas
del gestor y un control poltico ms claro a travs de una distincin ele-
ra entre poltica y administracin.

El sector pblico se est haciendo ms pequeo y fragmentado, y este


proceso de vaciamiento del Estado plantea diversos problemas. Tres pro-
blemas son de inters apremiante.

Los experimentos con nuevas vas de prestacin de servicios dividieron las


viejas burocracias departamentales del gobierno central y local. Los ejem-
plos incluyen: agencias, contratacin externa, cuasimercados (encubiertos
en la separacin comprador-proveedor), evitar el gobierno local para utili-
zar rganos con objetivos especiales.

La fragmentacin conlleva un control reducido sobre la implementacin.


Servicios como el cuidado de la comunidad son prestados por una red de
organizaciones que incluye al departamento central, a las autoridades 10-

110 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo gobernar Sin gobierno

cales, a las autoridades sanitarias, a las agencias, a empresas privadas y a


grupos de voluntarios. Por ejemplo, el cuidado domiciliario de los ancianos
puede implicar a ms de una docena de personas de ms de seis agen-
cias para cubrir cada sector. En efecto, durante los ochenta, el gobierno
britnico multiplic el nmero de redes interorganizacionales para prestar
los servicios ms importantes del Estado del benestor".

Dirigir complejos conjuntos de organizaciones es difcil. El gobierno britnico


ha compensado su prdida de controles de intervencin reforzando su
control sobre los recursos. La descentralizacin de la prestacin de servicios
ha ido acompaada de la centralizacin del control financiero. Estos con-
troles sin intervencin puede ser que no provean al centro de suficiente in-
fluencia para dirigir las redes. El vaciamiento del Estado merma la capaci-
dad del centro para coordinar y planificar; un asunto del que se hace eco
Sir Robin Butler. Jefe de la Funcin Pblica, que afirma que la fragmenta-
cin no debe alcanzar el punto

donde los Departamentos individuales Y sus agencias se convierten


simplemente en elementos diferentes inconexos en el conjunto del
sector pblico, con poco que ver con la transferibilidad de personal.
y sin mecanismos de trabajo reales para la coordinacin de polti-
cas (la cursiva es nuestrcr".

Puesto que las redes se multiplican, tambin lo hacen las dudas sobre la
capacidad del centro para dirigir. Kettl afirma que, como resultado de la
contratacin externa, las agencias gubernamentales se encuentran colo-
cadas en la cumbre de un complejo de relaciones pblico-privado cuyas
dimensiones slo pueden entender vagamente. Slo haban perdido in-
fluencia, pero se mantuvieron responsables para un sistema sobre el que
tenan poco control real38. El ejemplo sueco sugiere que las agencias se-
rn cada vez ms independientes, con sus propias culturas distintivas y una
marcada reticencia a aceptar las directrices centrales. Dado que las
agencias del Next Steps desarrollarn un monopolio cercano de conoci-
miento en su rea poltica, dado que la poltica pblica con frecuencia
emerge de innombrables pequeas decisiones, es concebible que la cola
de la agencia menear al perro departamental39.

El vaciamiento del Estado erosiona tambin la rendicin de cuentas. Enpri-


mer lugar. la complejidad institucional oscurece quin debe rendir cuentas

36 Para un informe detallado del vaciamiento del Estado. vese Rhodes (1994). pp. 138-151. Las
redes son una caracterstica antigua del gobierno britnico; vase Rhodes (1988).

37 Buffer (1993), p. 404.

38 Kettt (1993). pp. 206-207.


39 Vase, por ejemplo, Fudge y Gustatsson (1989), p. 29-34.

goberna 111
Lo gobernonzo hoy 10 textos de referencia

a quin y de qu. En segundo lugar. la nueva magistratura o los rganos


con objetivos especiales han reemplazado a los departamentos centrales
y a los consejos electos locales para la prestacin de servicios y estn suje-
tos a diferentes grados de rendicin de cuentas pbliccs'", En tercer lugar.
el gobierno equipara la transparencia y la receptividad del consumidor
con la rendicin de cuentas pblicas. Innovaciones como la carta de servi-
cios (The Cituen's Ctiotter Cm 1599) y el asociado Cdigo de prcticas so-
bre acceso a la informacin pblica (Code of Practice on Access to Go-
vernment Information) son bien recibidas, pero tampoco fortalecen la
rendicin de cuentas polticas porque el usuario no tiene el poder para ha-
cer responsable a una agencia gubernamental.

Finalmente, con la llegada de las agencias, no se introdujo ningn nuevo


acuerdo para preservar la rendicin de cuentas ministerial y la posicin del
gobierno es, en el mejor de los casos, ambigua y, en el peor. superficial y
dspcente:".

El vaciamiento del Estado es otra manera de describir los problemas de la


gestin de las redes interorganizacionales en el gobierno britnico. La in-
terdependencia, la fragmentacin, los lmites a la autoridad central, la au-
tonoma de la agencia y la rendicin de cuentas atenuada son todas ellas
caractersticas de la gobernanza. La gobernanza es relevante para el go-
bierno britnico porque las redes interorganizacionales autoorganizadas
son ya parte del paisaje del gobierno britnico.

Las contradicciones de la nueva gestin pblica

La NGP como gerencialismo ensalza las virtudes de la prctica de la ges-


tin privada, pero, segn la memorable expresin de Metcalfe y Richards,
slo tuvo xito al arrastrar a la Gran Bretaa gritando y pataleando de
vuelta a los cmcuentov". Hay muchas lecciones que aprender de la ges-
tin privada, pero son las lecciones proselitizadas por los partidarios del ge-
rencialismo. La nueva gObernanza seala cuatro debilidades de la NGP.

En primer lugar, y la ms obvia, el gerencialismo adopta un foco intraorga-


nizacional. Se concentra en las 3Es y en una buena relacin calidad-pre-
cio, en el control jerrquico y en la clara distribucin de autoridad y respon-
sabilidad. A pesar de ser apropiado para gestionar burocracias en lnea, y
an existen muchas en el gobierno britnico, este enfoque no presta aten-
cin a la gestin de los enlaces interorganizacionales yola negociacin
de objetivos compartidos donde no hay jerarqua de control.

40 Welr y Hall.

41 Plowden (1994), p. 13.

42 Metcalfe y Richards (1991), p. 17.

112 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo. gobernar sin gobierno

En segundo lugar, el gerencialismo est obsesionado con los objetivos: resu-


cita la gestin por objetivos en los ochenta y noventa. Vlckers compara
esta fijacin por los objetivos con el comportamiento de las ratas en un la-
berinto, afirmando que la caracterstica distintiva en la toma de decisiones
humana es la regulacin, o conservar las relaciones durante ms tiemp0 43.
Este cambio de nfasis es crucial para gestionar las relaciones de la red.
Por ejemplo, las habilidades diplomticas para preservar la relacin entre
el departamento de servicios sociales de la autoridad local y el prestador
de atencin domiciliaria del sector privado son ms importantes que la
adherencia estricta a unos objetivos especficos contractuales. La conser-
vacin de la confianza invalida cualquier otra consideracin.

En tercer lugar, la NGP se centra en los resultados. En una red interorganiza-


cionaL ningn actor es responsable de un resultado: puede ser que no
haya acuerdo en el resultado deseado o en cmo medirlo, y el centro no
tiene medios para imponer sus preferencias. Existe el problema de la multi-
tud de manos, donde participa tanta gente que no se puede identificar
ninguna contribucin, y si nadie puede rendir cuentas despus del aconte-
cimiento, entonces nadie tiene por qu comportarse responsablemente
con onterloridod'". El estilo de gestin vara con la estructura de gobierno.
La NGP puede venir bien a las burocracias en lnea, pero es inapropiado
para gestionar redes interorganizacionales y, lo que es ms importante, es-
tas redes debilitan la NGP con su centro intraorganizacional en objetivos Y
resultados.

Finalmente, hay una contradiccin entre competencia y direccin en el


ncleo de la NGP. Por ejemplo, los Training and Enterprise Councils (TECs) se
han descrito como una solucin del mercado para remediar los defectos
de la formacin industrial, pero, en realidad, los TECs son el punto nodal de
una red de coordinacin de mltiples interesados. El problema es que exis-
te un bajo nivel de interdependencia entre los diversos interesados Y la red
resultante es inestable y carece de la confianza necesaria para desarrollar
un equilibrio negociado. El lenguaje de los mercados y la competencia sir-
ve slo para agravar el problema de direccin.

El surgimiento de la GIG

La gobernanza efectiva requiere un reexamen de la caja de herramientas


del gobierno. La direccin-steering (el proceso de fijar normas) est sepa-
rada de la direccin-directness (resultado de tal proceso). El gobierno ne-
cesita herramientas para cubrir ese espacio. La gestin intergubernamen-
tal reclama proveerlas.

43 Vlckers (1965), p. 30.


44 Vase Bovens(1990), p. 115.

113
goberna
Lo gobernonzo hoy 10 textos de teteteticio

segn Deil Wright. la GIG tiene tres caractersticas particulares: la solucin


de problemas, los juegos intergubernamentales y las redes. Se trata de en-
frentarse con diversasjurisdicciones para solventar problemas particulares y
construir redes de comunicacin para producir resultados tiles45 . Segn
Agranoff, se trata de separar organizaciones desarrollando acciones con-
juntas y encontrando lneas factibles de actividad de gestin conjunta,
aunque otros afirmen que el mbito y los lmites de este asunto siguen sin
estar cloros". Sin embargo, las investigaciones norteamericanas y france-
sas han empezado a identificar los tipos de tcnicas que funcionan.

Klijn et al. afirman que las redes no responden a los gestores como contro-
ladores de sistema. El gestor efectivo juega un papel facilitador; es decir, no
persigue conseguir sus propios objetivos. l o ella puede perseguir dos estra-
tegias abiertas: la gestin del juego o la identificacin de las condiciones
que sostendrn una accin conjunta, y una estructuracin de las redes
que implica cambiar las reglas del juego. Por ejemplo, la promocin de si-
tuaciones win-win (t ganas-yo gano) en las que todo el mundo obtiene al-
gn beneficio podr fomentar la accin conjunta, aunque muchos actores
de la red no vayan a conseguir sus propsitos iniciales. Si no, los cambios en
la distribucin de recursos en la red pueden ser utilizados para estimular al-
gunos tipos de conducta, introducir nuevos actores en la red o debilitar a
otros octores". En una lnea similar, Agranoff identifica doce maneras de
enfocar la GIG. Incluyen: la concesin de subvenciones o los varios
miembros de la red obteniendo subvenciones de diversas fuentes para un
gran nmero de propsitos; revisin de proceso o la buena gestin de la
subvencin a travs de cambios en el proceso de gestin, tales como apli-
caciones conjuntas; contratacin y negociacin; solucin de problemas
a travs de arreglos mutuos; gestin cooperativa o gestin por acuer-
do, y juegos polticos como el/obbying48.

Existen algunas pruebas de un comportamiento similar en el Reino Unido.


Friend y otros analizan el problema del exceso de poblacin de Birming-
ham y el acuerdo para ampliar Droitwich. Identifican las redes de decisin
o redes abiertas de comunicacin entre gente, actuando o bien dentro o
a travs de la interrelacin entre ellos, y subrayan la importancia de los re-
ticulistas que ocupan posiciones nodales en la red de decisin ms am-
plia y hacen juicios claves sobre los enlaces o sobre qu comunicar y a
quin49 Rhodes utiliza la nocin de red de polticas pblicas para explorar
la relacin entre el gobierno central y local, y describe las reglas del juego y

45 Wright (1983), p. 431.

46 Vanse Agranoff (1990), pp. 23-24, Y Morando y Florestano (1990), p. 308.

47 Klljn, Koopenjan y Termeer (1995). pp. 437-454.

48 Agranoff (1990), pp. 25-26. Vanse tambin Bogasen (1995) y White (1989), pp. 522-532.

49 Frlend, Power y Yewlett (1974), pp. 43-44.

114 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo goberncflZo gobemor sin goblemo

las estrategias utilizadas por el gobierno central y local en la red interguber-


namental. Las estrategias para gestionar la relacin incluyen: incorpora-
cin, consulta, negociacin, evitacin, incentivos, persuasin y profesionali-
zacin so. La calidad tipo-juego de la gestin de redes no es especfica de
los sistemas federales.

La burocracia se mantiene como una estructura de gobierno importante


en Gran Bretaa, pero las rdenes administrativas no funcionan para todas
las reas polticas en todas las circunstancias: tienen tantas probobilidades
de provocar la evitacin y la confrontacin como la accin cooperativa.
Las soluciones del mercado a los antiguos problemas son la innovacin ca-
racterstica del gobierno conservador. Polticas como la contratacin exter-
na suponen importantes ahorros de costes y trabajo. Pero, como en las bu-
rocracias, las soluciones del mercado no funcionan en todas las reas y en
todas las circunstancias. Las redes son la tercera estructura de gobiern051.
No son mejores que las burocracias o el mercado. Tienen caractersticas di-
ferentes y vienen bien para algunas reas polticas en algunas circunstan-
cias. La reciprocidad y la interdependencia, no la competencia, caracteri-
zan las relaciones en red. Si hay alguna expresin que refleja la naturaleza
de la GIG es el ajuste mutuo . Por lo tanto, gestionar redes interorgani-
zacionales, por un lado, es tipo-juego y, por otro, requiere estroteqlos arrai-
gadas en la confianza. La planificacin, la regulacin y la competencia
necesitan ser complementadas con la facilitacin, el acuerdo y la nego-
ciacin, las claves para una gestin eficaz de las redes52 .

CONCLUSIONES

La gobernanza definida como redes interorganizacionales autoorganiza-


das nos ayuda a entender el cambio en el gobierno britnico. En primer lu-
gar, identifica la extensin en la que las redes ya prestan servicios y los pro-
blemas resultantes de la direccin y la rendicin de cuentas. Estos
problemas no son nuevos, pero las reformas de los ochenta y noventa frag-
mentaron deliberadamente los sistemas de prestacin de servicios, gene-
rando imperativos funcionales para la coordinacin interorganizativa. Estas

so Rhodes (1986). pp. 392-393.


51 Sobre los lmites de la burocracia y los mercados. vase Undblom (1977). Existe una literatura
creciente criticando las redes de polticas pblicas; vase. por ejemplo. Dowding (1995).
pp, 136-158. Sinembargo. no conozco ninguna crco de las redes como mecanismo de presta-
cin de servicios y no hay discusin, o muy poca. en la literatura de las condiciones en las que
las redes son eficaces o, de hecho, de lo que constituye la eficacia de una red.

52 No discuto nuevas formas de direccin en este artculo. Para una discusin de las nuevas he-
rramientas derivadas de la teora ciberntica, vanse Dunsire (1993) y Kautmann, Mojone y Os-
trom (1986). Para un an611s1s desde la eleccin racional de las fortalezas y debilidades de las ins-
tituciones autoorganlzadas para regular recursos compartidos, vase OStrom(1990).

goberne 115
La gobernanza hoy 7O textos de referencia

redes estn autoorganizadas y la capacidad de los centros de regularse si-


gue sin desarrollarse: slo tiene influencias sueltas. En segundo lugar, mues-
tra los lmites de las reformas de la gestin que acentan o el control intra-
organizativo y la gestin por objetivos o la competencia, enmascarando la
necesidad de confianza y cooperacin con el lenguaje del mercado. En
tercer lugar, sugiere que las redes requieren un estilo de gestin caractersti-
co basado en la facilitacin, el acuerdo y la negociacin.

Centrarse en lo gobernanza puede desdibujar, incluso disolver, la distincin


entre el Estado y la sociedad civil. El Estado se convierte en una coleccin
de redes interorganizacionales formada por actores gubernamentales y so-
ciales, sin ningn actor soberano capaz de dirigir o regular. La gobernanza
como redes autoorganizadas es una estructura de gobierno tan definida
como los mercados y las jerarquas. Un reto importante para el gobierno es
aceptar estas redes y buscar nuevas formas de cooperacin. La leccin
principal de esta novedad es que:

Los resultados de la accin administrativa en muchas reas no son


resultado de una implementacin autoritaria de reglas preestableci-
dos, sino resultado de una "coproduccin" de la Administracin y sus
c1ientes)53.

El reto para el gobierno britnico es reconocer las restricciones en la ac-


cin central impuestas por la evolucin hacia las redes autoorganizadas y
buscar nuevos herramientas para la gestin de estas redes. La partici-
pacin en el juego, la accin conjunta, el acuerdo mutuo y la construccin
de redes son los nuevas habilidades del gestor pblico.

Sin embargo, estas observaciones pueden ser peligrosas. Consideran a las


redes una herramienta de gobierno. Pero no son slo un mecanismo para
la prestacin de servicios. De igual modo, son un desafo para la rendicin
de cuentas democrtica. Ya se han apuntado algunos problemas especfi-
cos de la rendicin de cuentos, por ejemplo el debate sobre la nueva ma-
gistratura, pero hay problemas mayores. La rendicin de cuentas conven-
cional de las redes de polticas pblicas las trata como una instancia de
gobierno privado, argumentando que las redes

destruyen la responsabilidad poltica dejando fuera al pblico:


crean oligarquas privilegiadas: y su impacto es conservador porque,
por ejemplo, las reglas del juego y el acceso favorecen a los intere-
ses establecidos54.

Una interpretacin alternativa sugiere que los ciudadanos pueden estar re-
cobrando el control sobre el gobierno a travs de su participacin en I~s

53 Offe (1984). p. 310.


54 Marsh y Rhodes (1992), p. 265. parafraseando a Lowi (1979). pp, 85-97 Y 287-297.

116 goberna
R.A. W. RHODES. Lo nuevo gobernonzo: gobernar sin gobierno

redes como usuarios y gobernadores, creando de este modo una Admi-


nistracin Pblica postrnoderno:

Las redes de dilogo abierto que trascienden las instituciones jerr-


quicas proveen un modelo viable de Administracin Pblica. Algu-
nas redes de polticas pblicas, consorcios interagencia y grupos de
trabajo comunitarios muestran un potencial para el dilogo. En estas
formas de reciente aparicin se encuentran grupos de expertos. le-
gisladores, analistas de polticas, administradores pblicos, ciudada-
nos interesados. conocedores de procesos, incluso cargos electos
que participan juntos para idear posibilidades sobre cul es el si-
guiente paso a seguip)55.

En una lnea similar, James Rosenau afirma que la gobernanza da poder a


los ciudadanos:

En un mundo donde la gobernanza opera cada vez ms sin el go-


bierno, donde las lneas de autoridad son cada vez ms informales
que formales. donde la legitimidad est cada vez ms marcada por
la ambigedad, los ciudadanos son cada vez ms capaces de de-
fenderse sabiendo cundo, dnde y cmo tomar parte en la accin
colectiva56.

El nuevo papel de los ciudadanos como usuarios tiene limitaciones impor-


tantes. Hay restricciones significativas para acceder al discurso autntico
en las redes. Los gobiernos siguen restringiendo el acceso a la informacin
y existen claras limitaciones para el grado de conocimiento de los ciu-
dadanos. Hay un conflicto evidente entre los principios de rendicin de
cuentas de una democracia representativa y la participacin en redes que
pueden ser abiertas sin ser formalmente responsables. Estas visiones distin-
tas de las redes plantean diferentes retos para los gestores pblicos. Es su
papel regular las redes (en el sentido de mantener las relaciones)? Actan
como guardianes del inters pblico? Siguen teniendo la autoridad y la
legitimacin para reivindicar una posicin privilegiada en la red? Pueden
ser actores privilegiados en la red sin debilitar el discurso?

Estas observaciones especulativas pueden slo introducir el tema de la re-


lacin entre gobernanza y rendicin de cuentas democrtica. pero, aun
as. son esenciales para demostrar la dimensin del reto planteado por la
gobernanza como una red autoorganizada interorganizacionalmente. El
estudio de las redes saca a relucir temas de igual importancia para el estu-
dio de la burocracia y la rendicin de cuentas democrtica, pero da a es-
tos temas un giro distintivo. Por ejemplo, la asuncin de la jerarqua institu-

55 Fox y Miller (1995), p. 149.


56 Rosenau y Czempiel (1992). p. 291.

goberna 117
Lo gobernonzo riov. 10 textos de teteteocio

cional que genera muchas discusiones de la rendicin de cuentas burocr-


tica ya no se mantiene. La rendicin de cuentas ya no puede ser especfi-
ca de una institucin, sino que debe concordar las polticas sustantivas y las
diversas instituciones que contribuyen a ella. El problema de la estructura
del gobierno en red no se puede reducir al desarrollo de un nuevo estilo de
gestin del sector poco?

Las redes interorganizacionales ya estn extendidas. Esta tendencia no


est ampliamente reconocida y tiene implicaciones importantes no slo
para la prctica del gobierno britnico, sino tambin para la rendicin de
cuentas democrtica. La gobernanza como redes autoorganizadas es un
reto para la gobernabilidad porque las redes se vuelven autnomas y resis-
ten la direccin central. Estn bien situadas para convertirse en el principal
ejemplo de gobierno sin gobierno.

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122 goberna
GOBERNANZA SIN GOBIERNO?
~ ~ ~

REPLANTEANDOSE LA ADMINISTRACION PUBLlCAl


GUY B. PETERS y JON PIERRE

La conceptualizacin tradicional del sector pblico ha sufrido una tensin


creciente en las ltimas dcadas. La idea de que los gobiernos nacionales
son los actores principales de las polticas pblicas y de que son capaces
de influir en la economa y la sociedad a travs de sus acciones parece
hoy en da ponerse en duda. Parte de la presin sobre los gobiernos na-
cionales ha sido el resultado de la mayor importancia que se ha dado al
entorno internacional y de una discutible menor capacidad de estos go-
biernos para aislar sus economas y sociedades de las presiones globales.
Estas presiones sobre los gobiernos nacionales aparecen con los mercados
internacionales de capitales (Strange, 1996; pero vanse Hirst y Thompson,
1996, y Petera 1998), as como con organizaciones supranacionales como
la Unin Europea (Scharpf, 1997).

Otra presin sobre la concepcin tradicional del gobierno surge de los


cambios en las relaciones entre el gobierno y el sector privado. En un extre-
mo se afirma que la gobernanza sin gobierno) se est convirtiendo en el
modelo dominante de la gestin en las democracias industriales avanza-
das (Rhodes, 1997). Otras explicaciones se refieren a Estados y gobiernos
vocos (Rhodes, 1994, 1997; Peters, 1993) y Estados y economas negocia-
dos (Nielsen y Pedersen, 1990). En todas estas descripciones de los mode-
los cambiantes de gobierno se afirma que los actores sociales han ido te-
niendo cada vez ms influencia en la poltica y la Administracin, Y de un
modo inimaginable tiempo atrs. Se ve al gobierno ms debilitado e inca-
paz de dirigir como en el pasado. Se considera que el concepto tradicio-
nal del gobierno como organizacin de control y regulacin de la socie-
dad est pasado de moda (Bekke, Kickert y Kooiman, 1995).

El debate sobre la gobernanza sin gobierno ha sido en gran medida


europeo y se ha concentrado principalmente en el Reino Unido y los Pases
"Bajos. Las races europeas de este debate parecen ser, en parte, una fun-
cin del papel preeminente del gobierno en los Estados del bienestar
en Europa y de la fuerza y posicin arraigada que tienen los grupos de

1 TItulo original: Governance wlthout Government? Rethinklng Public Admlnlstration, Journ%f


Pub/le Admlnlstrotlon Reseoreh & treav. vol. 8, n.o 2, pp. 223-243.

goberna
123
Lo gobernanza hoy 10 textos de tetetenco

inters en estas sociedades (Kooiman, 1993; Schmitter y Lehmbruch, 1979).


En esencia, el gobierno tiene mucho ms poder que perder: ms reas de
implicacin poltica y una estructura en red ya en marcha que puede re-
emplazar o complementar el poder del gobierno. En el Reino Unido, la
emergencia de este modelo es un desafo al modelo Whitehall de gobier-
no fuerte y centralizado.

A pesar de que el debate sobre la gobernanza ha sido principalmente eu-


ropeo, se est empezando a difundir en los Estados Unidos. Existen pruebas
objetivas de que los propios cambios -como la contratacin, los partena-
riadas pblico-privado y una diversidad de otras interacciones con el sec-
tor privado- alejan al gobierno de su funcin de fuente principal de la
asignacin autoritaria de valores para la sociedad. Adems, en los Esta-
dos Unidos empiezan a surgir estudios que asocian estos cambios en la rela-
cin con la sociedad con cuestiones ms amplias de gestin del Estado
(O'Toole, 1997; Thomas, 1997).

Los objetivos y el diseo concreto de la reforma administrativa son reflejo


de los roles histrico, poltico y social de la Administracin Pblica, as como
tambin lo es su cultura interna. Estas reformas son dependientes respecto
a la trayectoria realizada, probablemente en un grado mayor del que nos
imaginamos. La dependencia respecto a la trayectoria realizada hace re-
ferencia a las diferentes polticas disponibles para los reformistas administra-
tivos; las estrategias de reforma se insertan en sistemas de normas y prcti-
cas administrativas y, por tanto, las estrategias de reforma estn ms
determinadas por el modelo existente que por el modelo de Administra-
cin Pblica deseado.

En este artculo examinaremos el debate emergente sobre la gobernanza


en Europa y los Estados Unidos y describiremos las dimensiones del debate
sobre la capacidad del Estado para continuar gobernando como en el
pasado y los desarrollos de mecanismos alternativos para controlar la so-
ciedad. Tambin nos cuestionaremos si ste es un debate puramente aca-
dmico, fruto del desarrollo de un lenguaje terico adecuado para el
anlisis, o si se est produciendo un cambio real en la naturaleza del go-
bierno.

CUL ES EL DEBATE SOBRE LA GOBERNANZA?

La concepcin de la gobernanza desarrollada durante los ltimos aos en


el debate europeo est integrada por diferentes elementos. Tal y como he-
mos indicado, sin embargo, juntando todos estos elementos obtendramos
la receta para dirigir la sociedad con medios menos directos y as debilitar
el poder del Estado para controlar la poltica. Estos cambios tendran, a su
vez, implicaciones en la concepcin de la democracia en el sistema poltl-

124 goberna
GUY B.PETERS y JON PIERRE. Gobernonzo sin gobierno?

co contemporneo. No evaluaremos aqu estos argumentos; lo dejaremos


para el debate de cmo encajan los argumentos sobre la gobernanza en
el contexto de las Administraciones europeas y americana.

La importancia de las redes

Tal vez, el rasgo dominante del modelo de la gobernanza es el argumento


de que las redes han llegado a dominar la poltica pblica. La argumenta-
cin es que este conjunto amorfo de actores son los que controlan la polti-
ca -no instituciones formales de elaboracin de polticas en el gobierno-o
Las agencias estatales pueden dar algn imprimatur en la poltica pblica,
sigue la argumentacin, pero la accin real ocurre dentro del sector priva-
do. Adems. en una versin ms extrema de esta argumentacin. si los go-
biernos tratan de controlar las polticas. estas redes son suficientemente
elsticas y con capacidad para outooroonzorse" (Kooiman, 1993; Marsh y
Rhodes. 1992; Brujin y Heuvelhof, 1997) y evitar el control del gobierno.

Se ha discutido mucho sobre la influencia del sector privado en las polticas


pblicas a travs de estructuras a distintos niveles de formalidad. pero esta
concepcin nos lleva a tratar el tema del dominio. Este dominio es posible
en parte porque el Estado ha sido deslegitimado. La prdida de legitimi-
dad se produce. en parte, porque los actores estatales son demasiado tor-
pes. burocrticos y dependientes de la trayectoria realizada y. en parte.
por el control de la informacin y de las estructuras de implementacin
que ejercen los actores privados. Parece que. haga lo que haga. el Estado
lo hace mal. mientras que el sector privado (lucrativo o no lucrativo) es ms
eficaz.

Del control a la influencia

En la discusin sobre la gobernanza el Estado no es totalmente impotente.


pero spierde su capacidad de control directo y la reemplaza por la capa-
cidad de influir. Los actores gubernamentales se muestran en un proceso
continuo de negociacin con los miembros de sus redes relevantes. Lo que
ha cambiado, sin embargo. es que estos actores gubernamentales ahora
negocian como si fuesen iguales y no con la capacidad de recurrir siempre
al poder si la decisin que se toma no es la que quieren.

Las organizaciones gubernamentales siguen siendo parte de las redes en


estos modelos emergentes de gobernanza, pero son conceptualizadas de-
pendientes de otros actores al mismo nivel que stas lo son del gobierno.

2 El trmino autopoie5ls es utilizado. especiolmente en la literatura holandesa y alemana. para


describir la naturaleza autoorganlzada de las redes.

goberna
125
Lo gobernanzo hoy. 10 textos de referencia

Esta dependencia mutua de recursos (Rhodes, 1988) al principio caracteri-


z la relacin entre los gobiernos centrales y los gobiernos subncclonoles.
pero el argumento se ha ampliado para cubrir toda la gama de relaciones
entre las organizaciones del gobierno central y otras organizaciones con las
que interactan.

La combinacin de recursos pblicos y privados

El uso de las redes tal y como se ha mencionado ms arriba conduce fcil-


mente a la combinacin de recursos del sector pblico y el privado. Estos
recursos podrn ser combinados de formas muy variadas; una de las ms
comunes es la creacin de partenariados ms o menos formales entre ac-
tores gubernamentales y actores privados. Estos partenariados permiten a
cada parte utilizar recursos que no estaran a su disposicin si continuasen
en un solo lado de la supuesta lnea divisoria entre los dos sectores (peters,
1998). Por ejemplo, el gobierno puede eludir algunos requisitos proced-
mentales que podran limitar sus operaciones, mientras que el sector priva-
do puede tener ms aprobacin pblica y financiaciones para proyectos
difciles de realizar sin estos recursos.

En algunos casos los sectores pblico y privado pueden unirse en una ni-
ca organizacin. Cada vez ms, organizaciones no gubernamentales,
quangos y una multitud de otras formas organizacionales hbridas parecen
haberse materializado como componentes dentro del marco de gober-
nanza. Estos formatos permiten la influencia mutua de recursos y la combi-
nacin de atributos pblicos y privados en unos modos que no podran ser
posibles en estructuras ms convencionales.

Utilizacin de mltiples instrumentos

La utilizacin de partenariados pblico-privados para las polticas indica lo


disposicin del gobierno que interviene en el marco de lo gobernanza
para desarrollar mecanismos alternativos de diseo e implementacin de
polticos. Esta buena disposicin para innovar en la seleccin de instrumen-
tos de polticos puede servista ms globalmente, yo que la gobernanza im-
plico el uso de un repertorio ms amplio de instrumentos de los que podran
ser usados por un sector pblico ms tradicional.

Los gobiernos tienen o su disposicin un gran nmero de instrumentos, pero


tienden o centrarse slo en aquellos ms familiares que implican uno inter-
vencin directo. Lo adopcin de la perspectiva de gobernanza en sus fun-
ciones y sus oportunidades permite a los gobiernos comprobar que pUe-
den utilizar una serie de formas de intervencin menos directas como
mecanismos para conseguir sus fines. Estos instrumentos pueden parecer

126 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. Gobernonzo sin gobierno)

en primera instancia menos seguros que los instrumentos ms antiguos,


pero en una versin del sector pblico en red con actores pblico-privados
ms poderosos pueden ser ms efectivos.

LA GOBERNANZA FRENTE A LA NUEVA GESTiN PBLICA:


DEBERAN ESTAR SEPARADAS?

El debate sobre estas formas emergentes de gobernanza se ha planteado


casi al mismo tiempo que la difusin de la nueva gestin pblica (NGP) en
muchas democracias occidentales, principalmente en el Reino Unido y las
antpodas (Aucoin, 1996). Para algunos estudiosos, el debate sobre la go-
bernanza se inici en parte con la filosoa de la gestin propuesta por los
expertos de la nueva gestin pblica (vase, por ejemplo, Rhodes, 1997).
Sin duda alguna, hay muchas similitudes entre el debate que sigue la co-
rriente principal sobre las formas emergentes de gobernanza Y la filosofa
global de la NGP (Hood. 1991).

El desarrollo de nuevos instrumentos de control


y rendicin de cuentas

Un elemento comn entre la gobernanza y la NGP es la visin cambiante


del papel de los cargos electos. Tanto la gobernanza como la NGP qui-
tan importancia a los cargos electos. En el debate sobre la gobernanza,
el liderazgo poltico est menos ligado a los cargos elegidos formalmen-
te y ms a la iniciativa empresarial poltica. Los lderes polticos, desde
esta perspectiva, tienen una responsabilidad clave en el desarrollo de
las redes y la puesta en comn de los recursos pblicos y privados. El ni-
co rol tradicional que se mantiene para los cargos electos es el de fijar
los objetivos y las prioridades. En la visin del sector pblico de la NGP, el
papel de los lderes polticos es an menos claro. Aqu. los cargos electos
tienen la funcin de definir los objetivos del sector pblico a largo plazo,
pero aparte deberan poder expresar su criterio ante las agencias e insti-
tuciones.

En ambas perspectivas, sin embargo, la rendicin de cuentas sigue siendo


un tema sin resolver. Los tericos de la gobernanza sostienen que los meca-
nismostradicionales de rendicin de cuentas se han reemplazado por dife-
. rentes procesos de control electoral tales como la participacin de los inte-
resados (stakeholderism) Y la libertad de los consumidores para elegir.
Dicho esto, parece claro que la rendicin de cuentas contina siendo un
punto dbil de los estudios sobre gobernanza. Enla escuela de pensamien-
to sobre NGP hay poco inters por estos temas, ya que la rendicin de
cuentas se considera uno de los puntos fuertes del modelo. Al relacionar a
los servcios pblicos ms directamente con la demanda del mercado y no

127
goberna
Lo gobemonzo hoy 10 textos de referencio

con las decisiones polticas sobre la calidad y la cantidad, los proveedores


de servlcios reciben informacin inmediata sobre su prestacin. De este
modo, se ofrece a los clientes la oportunidad de influir en los productores
de servicios directamente, sin tener que actuar a travs de los representan-
tes electos.

El problema bsico de las dos teoras es que han sido confundidas la unin
entre el control y la rendicin de cuentas -el centro de la teora democrti-
ca y del sistema democrtico de gobierno-o Losdos modelos de Administra-
cin Pblica buscan reemplazar el poder poltico procedente de mandatos
legales o de cargos electos por uno de iniciativa empresarial de liderazgo o
-en la NGP- un modelo lejano e indirecto de liderazgo. Esto plantea dos
problemas derivados de diferentes perspectivas sobre la gobernanza y la
ciudadana. En primer lugar, si los lderes polticos elegidos tienen un control
tan limitado sobre la Administracin Pblica, es razonable hacerles responsa-
bles de las decisiones y las actuaciones de los servcos pblicos, y si los car-
gos electos no deben ser considerados responsables, quin lo es?

El segundo problema surge cuando aceptamos la nocin de libertad del


consumidor y la participacin de los interesados (stakeholderism) como ca-
nales para la rendicin de cuentas. Obviamente, la libertad del consumi-
dor y la participacin de los interesados como instrumentos para expresar
la opinin y la rendicin de cuentas slo estn disponibles para los consu-
midores y los interesados. Pero si los servclos se financian con recursos co-
lectivos, entonces cualquier modelo de gobierno democrtico requiere
que los instrumentos estn tambin a disposicin de aquellos que no son en
este momento consumidores o interesados de un servlclo pblico concreto
-las crceles, las aduanas y la inmigracin, e incluso tambin la educa-
cin, son claros ejemplos.

Quitando importancia a la dicotoma pblico-privado

En las teoras de la gobernanza y tambin de la NGP existe la idea conso-


lidada de que la Administracin Pblica -y generalmente el Estado- se ha
aislado y ha permanecido alejada del resto de la sociedad. Mientras que
los actores empresariales, bajo la fuerte presin de la competencia del mer-
cado, han desarrollado modelos sofisticados de gestin y de asignacin de
recursos, la burocracia pblica lleva mucho tiempo aislada de las presiones
econmicas. El resultado, segn los crticos del serviclo pblico, ha sido una
organizacin descuidada, una ineficacia generalizada, la autosuficiencia
econmica, una obsesin por el procedimiento debido, una indiferencia
hacia las necesidades de los clientes y una autopoiesis organizacional.

El debate sobre la gobernanza tiene una visin ms positiva del servlco p-


blico. Aqu la percepcin no es tanto que el servlclo pblico est forzado a

128 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. Gob8'ncnzo sin gobierno?

adaptarse a las filosofas e ideales del sector privado: la visin que prevale-
ce es que las instituciones pblicas -como representantes del inters pbli-
co- pueden y deben jugar un papel destacado en la movilizacin de re-
cursos y empresas conjuntas entre sectores. El papel de las instituciones
polticas en los diferentes modelos de gobernanza puede variar considera-
blemente, pero al haber una implicacin poltica significativa en la gober-
nanza tambin hay objetivos colectivos en el proceso.

Tanto las teoras de la gobernanza como las de la NGP consideran bsica-


mente obsoleta la dicotoma pblico-privado, aunque por razones diferen-
tes. Desde un punto de vista general, el argumento es que la separacin
pblico-privado que ha protegido a la burocracia pblica de las presiones
extraorganizativas de modernizarse e incrementar la eficacia, ahora se ha
convertido en un obstculo para la reforma del sector pblico. Segn los
defensores de la NGP, estas reformas deben centrarse en la introduccin de
las estrategias y los objetivos de la gestin del sector privado. La NGP es
esencialmente una filosofa de gestin genrica que sostiene que toda ges-
tin tiene los mismos retos y, por lo tanto, deberan ser afrontados de la mis-
ma manera en las organizaciones pblicas y privadas (Peters, 1996),

El incremento del nfasis en la competencia

La idea de competencia como mecanismo para incrementar la eficiencia


del servicio pblico y la sensibilidad hacia sus clientes -los consumidores-
es, obviamente, un buen ejemplo de la introduccin de los ideales empre-
sariales en el sector pblico. Introducir la competencia tiene, adems, con-
secuencias organizativas de largo alcance. An ms importante, exige una
relajacin considerable del control poltico sobre el servicio pblico y una
discrecionalidad sustantiva de los gestores de los niveles inferiores de la or-
ganizacin.

La competencia en el sector pblico tiene muchas ventajas evidentes. Al


crear mercados internos, por ejemplo, cada unidad en la organizacin
pblica puede valorar sus costes reales de forma ms exacta de lo que
han permitido los modelos organizacionales tradicionales. Adems, la in-
troduccin de la competencia tambin facilita la de indicadores de re-
ferencia y otras bases significativas para la comparacin, La competen-
cia entre los prestadores de servicios obliga a las organizaciones a
aumentar los contactos con sus clientes. Ninguna de estas consecuen-
cias de la introduccin de los mercados internos encuentra oposicin in-
cluso entre los crticos ms radicales de la reforma administrativa contem-
pornea.

Entre las prioridades de la NGP est introducir la competencia en los servi-


cios pblicos. Sin la competencia hay pocas posibilidades de cambiar los

129
goberna
Lo Qobernonza hoy. 10 textos de referencia

estilos de gestin del sector pblico. Sin embargo, la moda actual de go-
bernanza no depende tanto de la introduccin de la competencia, al me-
nos en el gobierno. La gobernanza se centra ms en la combinacin de re-
cursos pblicos y privados que en la introduccin de la competencia en el
sector pblico. Es decir. la gobernanza representa una va alternativa para
producir y prestar servicios y, por lo tanto, agradece la competencia entre
iniciativas pblicas y privadas.

No obstante, los mercados son en smismos instituciones que limitan nuestra


variedad de opciones (March y Olsen, 1989; Whitley y Kristensen, 1997). La
creacin de mercados internos reforma el funcionamiento intraorganiza-
cional en nuevas prcticas que pueden desarrollar nuevas fuentes poten-
ciales de gasto de recursos, al mismo tiempo que eliminan otros problemas.
Algunos mercados internos inducen a las organizaciones a proveer servi-
cios en exceso, desde que la demanda es definida no por el consumidor.
sino por el prestador. El sector mdico en varios pases europeos es un buen
ejemplo de estos problemas.

Un problema fundamental que surge cuando la dimensin competitiva se


introduce en los servicios pblicos es debido a que las organizaciones del
sector pblico no haban sido diseadas con este objetivo, sino para ase-
gurar la legalidad y la igualdad. Aunque los cambios organizativos estruc-
turales -tales como la descentralizacin y la toma de decisin descenden-
te sobre asuntos operativos en la organizacin- son muy frecuentes hoy
en da, los problemas asociados con la cultura cambiante de la organiza-
cin son frecuentemente ms diciles de afrontar que los cambios estructu-
rales.

El nfasis creciente sobre el control del rendimiento


ms que en el control de entrada

Tanto la NGP como la gobernanza tienen un inters primordial por los resul-
tados. El control de entrada, el mecanismo de control preferido en la Admi-
nistracin Pblica tradicional. se considera inadecuado porque oculta or-
ganizaciones inactivas e ineficaces y no relaciona el rendimiento a la
demanda yola satisfaccin de los clientes. El control del rendimiento se
puede manifestar tanto a travs de la satisfaccin del consumidor y otros
indicadores esenciales de resultado para la escuela de pensamiento de la
NGP, como a travs de la generacin de conformidad y de sensibilizacin
de los clientes de los servicios pblicos al incorporar a los actores privados y
del sector voluntario en la produccin y prestacin de servicios pblicos.
Tambin puede servalorado ms ampliamente a travs del logro organiza-
tivo de sus objetivos.

130 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. Gobernanzo sin gobierno?

Ideando nuevos instrumentos y tcnicas para dirigir

Tanto para la NGP como para la gobernanza. la direccin es un concepto


clave (Rhodes. 1997. p. 49). Osborne y Glaeber (1992) inventaron el seduc-
tor eslogan de que los gobiernos deben centrarse ms en dirigir y menos en
remar. y esta perspectiva de la gestin juega un papel destacado tanto
para la gobernanza como para la NGP. Buena parte de esta direccin se
refiere al recorte de las organizaciones. mientras que simultneamente se
hace frente a unas expectativas crecientes de servicios diversificados y
orientados al cliente. La gobernanza. en mayor medida que la NGP, trata
de mejorar la capacidad del gobierno para actuar creando coaliciones
estratgicas interorganizacionales con actores del entorno exterior. La di-
reccin. desde esta perspectiva. se refiere en gran medida a la fijacin de
prioridades y la definicin de objetivos. En la NGP, la direccin es principal-
mente una estrategia intraorganizacional dirigida a dar rienda suelta a los
elementos productivos del servicio pblico.

La pregunta es por qu debemos esperar que los modelos de organizacio-


nes apoyadas en la direccin funcionen mejor que la direccin weberiana
y jerrquica de las organizaciones pblicas tradicionales. comparativa-
mente ms hbiles. Es realista creer que se pueden dirigir las organizacio-
nes pblicas modernas. diversificadas y transparentes. ms eficazmente
con mtodos ms sutiles que aquellos que estaban a disposicin de los
gestores que dirigan burocracias jerrquicamente integradas? Si el mode-
lo previo de direccin fall. debemos esperar que los nuevos modelos
sean ms eficaces?

Como muestran estos ejemplos. las formas emergentes de gobernanza


comparten muchos rasgos con la filosoa de la NGP. Sin embargo. existen
diversas diferencias importantes entre la gobernanza y la NGP. De hecho.
estas diferencias son tan importantes que se deben separar ambos mode-
los de servicio pblico. Las similitudesparecen estar principalmente en el ni-
vel operativo de la reforma administrativa. mientras que las diferencias es-
tn localizadas en el nivel terico.

En primer lugar, la gobernanza siempre ha sido un elemento central del sis-


tema de gobierno. Las formas emergentes de gobernanza en Europa occi-
dental -redes. partenariado. empresas conjuntas pblico-privado. la inclu-
sin del sector voluntario en la prestacin de servicios. etc.- deben ser
valoradas en relacin a los modelos tradicionales de gobernanza tales
como la jerarqua. as como las estrategias estatales para compensar el
cada vez menor control externo resultante de los recursosdecrecientes y la
menor confianza en el control legal. La campaa de la NGP. por otro lado.
est ms dirigida ideolgicamente: deniega la especificidad poltica o
cultural del servicio pblico. y afirma que al emular las organizaciones
empresariales se deben mejorar muchos problemas del servicio pblico

goberna 131
-ineficiencia. indiferencia hacia las necesidades de los clientes. etc.-.
Mientras que las nuevas formas de gobernanza ltimamente mantienen al-
gn grado de control poltico sobre el servlcio pblico, desde que es visto
como una extensin del inters pblico. la NGP busca transformar la buro-
cracia pblica en un conjunto de organizaciones cuya nica diferencia
con el sector privado y las organizaciones no lucrativas sea la naturaleza
de los productos que son prestados.

En segundo lugar. la gobernanza se refiere a los procesos, mientras que la


NGP hace referencia a los resultados. Entender la gobernanza -su direc-
cin, sus prcticas y resultados- es en gran medida una cuestin de obser-
var e interpretar el proceso a travs del que se desarrolla y cul es la in-
fluencia relativa de los actores implicados en l. La NGP dice poco de los
procesos: se centra de forma prcticamente exclusiva en el desarrollo de
las tcnicas de gestin intraorganizacionales que aseguran la satisfaccin
del cliente y la eficacia. Esta diferencia es muy importante, puesto que la
Administracin Pblica en gran medida se centra sobre normas procedi-
mentales y regulaciones. Los modelos tradicionales de Administracin P-
blica facilitan normas detalladas acerca del proceso de deliberacin, por-
que la regulacin del proceso es el mtodo weberiano de control de
resultados: un proceso deliberativo legalmente correcto se consideraba
que implicaba un resultado correcto. Un problema afn es que la NGP dice
poco sobre aquellos aspectos del sector pblico que no estn implicados
directamente en la produccin de bienes o servclos. y su aplicacin en es-
tos sectores de la burocracia pblica es incierta.

En tercer lugar. la NGP es un programa intraorganizaclonal de reforma ad-


ministrativa. mientras que la gobernanza es una perspectiva interorganiza-
cional (Rhodes. 1997, p. 55). Adems, las formas emergentes de gober-
nanza que se observen en muchas democracias occidentales avanzadas
deben ser concebidas como modelos alternativos de persecucin de los
intereses colectivos (Peters, 1996). As, la gobernanza es esencialmente
una teora poltica -en la medida en que describe un cierto tipo de inter-
cambio entre el Estado y la sociedad-o mientras que la NGP es una teora
organizativa.

En cuarto lugar. la gobernanza se refiere al mantenimiento de los recursos


pblicos y privados bajo algn grado de control poltico y al desarrollo de
estrategias para sostener la capacidad del gobierno para actuar: la NGP
se refiere bsicamente a la transformacin del sector pblico. La gober-
nanza se refiere a algo que trasciende deliberadamente las fronteras del
gobierno y donde las estructuras gubernamentales coordinan y dan direc-
cin a los esfuerzos de colaboracin pblico-privados (Rhodes. 1997; Kooi-
mon, 1993). La perspectiva de la estrategia de la NGP es ms introvertida y
apunta a alterar las relaciones Estado-sociedad slo en la medida en que
los modelos de gestin del sector pblico puedan reemplazar los modelos

132 goberna

.1
GUY B. PETERS y JaN PIERRE. (;ol)err1(Jhzo 'H1uol)lcrr::i

tradicionales de gestin organizacional en la Administracin Pblico y en


el intercambio entre los prestadores de servicios y los clientes del sector p-
blico.

Finalmente, la gobernanza no llega con el mismo equipaje ideolgico o


ideales caractersticos que la NGP. La introduccin de nuevas formas de
gobernanza puede ser implementada sin cambios culturales profundos en
el servicio pblico; dichos cambios, sin embargo, son el centro de lo NGP.
De hecho, tal y como hemos sealado, muchos de los rasgos ms impor-
tantes del modelo de gobernanza se han implementado durante aos;
buena parte del debate sobre su importancia es que ahora estn siendo
implementados en los sistemas de Westminster: con una tradicin de go-
bierno ms fuerte y centralizado.

Las diferencias entre la gobernanza y la NGP resultan ms aparentes cuan-


do observamos pocos casos en los que ambas filosofas o alguna de ellas
han congeniado. La difusin de la NGP parece estar relacionada en cierto
modo con la fortaleza del Estodo, Tradicionalmente, los Estados fuertes no
han tenido que depender de la inclusin de los actores privados o del ter-
cer sector en el proceso poltico a fin de incrementar su capacidad poro
imponer su voluntad sobre la sociedad civil. La capacidad institucional de
los Estados fuertes se uni a una fuerte tradicin legalista que garantiz la
capacidad del Estado para poder lograr sus intenciones y objetivos. Para
los Estados (o ciudades) ms dbiles, el unir las fuerzas con los actores del
sector privado ha sido una estrategia establecida para incrementar su ca-
pacidad de gobierno (Stone, 1989).

La excepcin obvia a este patrn es Gran Bretaa. La seora Thatcher in


tradujo un estilo de NGP tanto en los gobiernos centrales como subna-
clonoles. utilizando el empuje de un gobierno fuerte y centralizado. De he-
cho, la transformacin de la funcin pblica britnica formaba parte del
gran proyecto thatcheriano de permitir a las fuerzas del mercado introdu-
cirse en el servicio pblico, cosa que era vista como un obstculo para el
crecimiento econmico. El hecho de que los pases anglosajones estuvie-
sen entre los primeros en adherirse a los ideales de la NGP tambin puede
ser explicado por los fundamentos culturales y la inclinacin de ser precur-
sora la libre empresa en estos pases (Peters. 1996).

La gobernanza, como todos los modelos de servicios pblicos, parte de la


cultura poltica en la que se encuentra. Por lo tanto, la emergencia de la
gobernanza aparecer en diferentes formas institucionales de diferentes
contextos nacionales. La NGP es mucho menos contextual y menos sensi-
ble hacia las diferencias entre jurisdicciones; es ms genrica y mucho ms
enfocada a cambiar los valores y las prcticas del sector pblico. Como la
gobernanza es una mezcla de valores privados y pblicos, y la NGP puede
ser descrita como una inyeccin unilateral de valores y objetivos del sector

9 0b.,-n. 133
Lo gobernonzo hoy O textos de referencia

empresarial al sector pblico yola produccin y prestacin de servlclos


pblicos, no hay mucha interdependencia entre la gobernanza y la NGP.
Muchos Estados han adoptado una filosofa, pero no las dos.

Esta breve discusin sobre la NGP y los modelos emergentes de gobernan-


zo. en ltima instancia, reclama el aspecto normativo sobre la especifici-
dad del serviclo pblico y del proceso poltico. Este aspecto tiene relacin
con nuestra percepcin del inters pblico y con qu estructuras de la so-
ciedad lo respaldan y lo defienden. Si mantenemos que el sector pblico
tiene un alto grado de especificidad. esto debera llevarnos a reconocer
que el servicio pblico necesita ser evaluado por unos patrones diferentes
a los del sector empresarial. Valorar procesos guiados principalmente por la
legalidad, la igualdad y la seguridad jurdica en trminos de su eficacia or-
ganizacional es, en cierta medida, menospreciar las consecuencias de la
especifidad poltica y social del servlclo pblico.

LAS TRADICIONES DE GOBERNANZA y ADMINISTRACiN PBLICA


EN EUROPA

La emergencia de la gobernanza en el contexto europeo occidental se


debe entender en contraposicin a la naturaleza histrica de la Adminis-
tracin Pblica y de las relaciones Estado-sociedad. Obviamente, no est
entre los objetivos de este artculo ofrecer una explicacin completa de es-
tos desarrollos y de cmo la gobernanza encaja en estas tradiciones, por lo
que nos centraremos en dos aspectos de este tema. Una dimensin impor-
tante de la cuestin de cmo la gobernanza encaja en la Administracin
Pblica europea son los patrones histricos de intercambio Estado-socie-
dad. Otro aspecto crucial de este problema es la importancia de la legali-
dad, la jerarqua y el control poltico en la tradicin de la Administracin de
Europa occidental.

MUESTRA DE LA EMERGENCIA DE LA GOBERNANZA


y LA NUEVA GESTiN PBLICA: CUATRO CASOS

Gobernanza

Limitada Extensa

Limitada Japn Suecia

NGP Intermedia Estados Unidos Pases Bajos

Extensa Nueva Zelanda Gran Bretaa

134 goberna
GUY B.PETERS y JON PIERRE. Gobernonza sin gobierno?

Las relaciones Estado-sociedad y la Administracin Pblica

En varios Estados de Europa occidental, pero sobre todo en pequeas de-


mocracias industrializadas como Austria, Blgica, Pases Bajos y los pases es-
candinavos, las relaciones Estado-sociedad histricamente han sido cons-
truidas por una diversidad de acuerdos corporativistas. Los intereses
organizados, las organizaciones sindicales y las organizaciones de volunta-
rios mediaron en la diferenciacin Estado-sociedad al ejercer una presin e
influencia poltica considerables en todos los estados del proceso de elabo-
racin de polticas pblicas (Katzenstein, 1984, 1985; Schmitter y Lehmbruch,
1979). Patrones parecidos -aunque menos pronunciados- de implicacin
organizacional en el proceso poltico estn presentes tambin en Alemania
y Francia.

Adems de su estilo corporatista de elaboracin e implementacin de po-


lticas pblicas, estos pases tambin construyeron Estados del bienestar in-
tegrales y universales durante la postguerra (Esping-Andersen, 1990). Clara-
mente eran proyectos polticos que encontraron una gran oposicin
poltica mientras se desarrollaban y que fueron tolerados por la clase me-
dia debido a la naturaleza universal de sus programas.

As, la Administracin Pblica ha sido desafiada durante la mayor parte de


este siglo por dos frentes. El primero ha sido la inclusin de intereses organi-
zados en la implementacin de la poltica pblica, que ha enfrentado a la
burocracia pblica con actores de la sociedad poderosos en su dominio
organizacional. La gestin del conflicto creado entre el inters pblico
-expresado en el buen hacer de la justicia de la burocracia pblica, por
un lado, y los intereses sociales ms estrechamente definidos, por el otro-
ha requerido habilidades negociadoras y un respeto mutuo considerables.

El otro reto ha sido la mezcla de los ideales de la Administracin Pblica de


imparcialidad y legalidad con la implementacin de los programas del Es-
tado del bienestar. Aqu, el problema no ha sido tanto que los programas
del Estado del bienestar presuponen compromisos con aquellos valores y
normas centrales de la Administracin Pblica, sino la tarea de contar con
el entusiasmo burocrtico -o al menos soporte o tolerancia pasiva- ha-
cia el Estado del bienestar (Rothstein, 1996).

Principalmente, como resultado de una crisis fiscal exacerbada de las de-


mocracias europeas occidentales, las reformas administrativas orientadas
al mercado han reformado muchos de los rasgos tradicionales de las buro-
cracias pblicas (Cassese, 1995; Pierre, 1993; Rouban, 1993; Derlien, 1993;
Petersson y Sderlind, 1994). Aspues, se han introducido los mercados inter-
nos, la diversificacin de los esquemas salariales, la eleccin de los clientes,
los indicadores de rendimiento, etc. Sin embargo, la mayora de los Estados
europeos -con la Gran Bretaa como excepcin significatlva- no se han

goberna 135
La gobernonza hoy O textos de tetetorcso

adherido incondicionalmente a la NGP. El nfasis creciente en la eficacia,


y las reformas implementadas a tal efecto, no ha cambiado la estructura
global del servicio pblico o su estilo de gestin, sino que ha sido imple-
mentado en gran medida en las estructuras organizacionales existentes.

En lugar de ello, varios Estados han mostrado un inters creciente en ex-


plorar nuevos modelos de cooperacin entre el Estado y los intereses or-
ganizados. Los pases escandinavos han tenido cada vez ms coopera-
cin a nivel local entre las autoridades y las asociaciones voluntarias de
.prestacin de servicios pblicos. La larga tradicin de implicacin corpo-
rativista en la implementacin de las polticas pblicas ha ayudado proba-
blemente a allanar el camino para las formas emergentes de gobernan-
20. Estos intercambios han significado dar a estas nuevas redes nuevos
objetivos y roles, ms que desarrollar nuevas redes a lo largo de la frontera
pblico-privado.

Francia parece ser una excepcin importante en el patrn de la gober-


nanza de Europa occidental que hemos descrito ms arriba. El estilo ms
tecnocrtico y jerrquico (top-down) de elaboracin de polticas pblicas
en Francia implica que el formato emergente de gobernanza pudiera no
ser compatible (Cohen. 1996: Hovword. 1983). Hay un fuerte elemento de
conexin de redes en el propio gobierno, y esto puede unir diferentes ele-
mentos del Estado y la sociedad, pero, sin duda alguna, no con la socie-
dad como elemento dominante. El antiguo debate sobre la existencia de
corporativismo en Francia es un indicio de la compatibilidad cuestionable
de los modelos de gobernanza en este escenario.

El modelo del Estado de Derecho (Rechtstaat)


de Administracin Pblica y la gobernanza

Si la cultura poltica corporativista ha sido un fundamento importante sobre


el que se ha construido la gobernanza durante los noventa, la fuerte tradi-
cin de legalidad y prudencia de las Administraciones Pblicas de la Euro-
pa occidental ha sido un obstculo a la reforma administrativa de criterios
similares. Los ideales del Estado de Derecho (Rechtstaat) de seguir un pro-
cedimiento altamente regulado, una organizacin integrada verticalmen-
te, una amplia deliberacin y un trato justo y de igualdad no se dejan con-
vencer para generar economas de escala o eficacia creciente.

Por encima de todo, la compensacin entre la legalidad y la seguridad jur-


dica, por un lado, y la eficacia, por el otro, es un tema complejo. Es intere-
sante que lo que la mayora de los gobiernos parecen haber hecho es sim-
plemente ignorar la compensacin o, alternativamente, desplazarla de la
elaboracin de polticas pblicas a la esfera burocrtica del gobierno. As,
la mayora de Europa occidental ha sido testigo de la relajacin del control

136 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. (,Gobernonzo sin gobierno?

presupuestario (input), el crecimiento del nfasis poltico sobre la eficacia


del servicio pblico, la descentralizacin del Estado en los gobiernos subna-
cionales (con Alemania como excepcin de poca envergadura) y las fuer-
tes presiones polticas sobre la burocracia para dar ms opciones a su servi-
cio. Pocas de estas polticas han abordado explcitamente el asunto de
hasta qu punto deberan estas reformas estar acompaadas de una rela-
jacin de los patrones tradicionales del Rechtstaat.

La competencia strictu sensu es ajena al modelo europeo tradicional de


Administracin Pblica, tanto en el seno del servicio pblico como entre los
que prestan servicios pblicos y privados. Por tanto, autorizar esta compe-
tencia ha supuesto considerables problemas organizacionales. En la mayo-
ra de jurisdicciones, el resultado ha sido que el Estado ha conservado un
control de calidad bastante riguroso sobre los servicios que se han contra-
tado fuera; este control se considera la mayor defensa en contra del decli-
ve de los estndares de servicio

Como ya hemos apuntado, la NGP se ha introducido ms ampliamente en


Gran Bretaa. Sinembargo, casi todos los pases al menos han considerado
algunas modificaciones en esta misma direccin. Con frecuencia, el pe
trn de reforma ha sido similar al de permitir a la gobernanza reemplazar el
fuerte control del gobierno; los cambios han sido ms operativos que en el
marco normativo y legal de la Administracin Pblica.

La historia de la Administracin Pblica en Europa occidental ha estado


muy determinada por las tensiones entre la politizacin y los ideales del
Rechtstaat y entre el universalismo y el corporativismo. Dar rienda suelta a
los gobiernos locales a fin de facilitarles la discrecionalidad necesaria para
meterse en partenariados, redes y operaciones conjuntas con actores im-
portantes de la sociedad ha sido un elemento importante de gobernanza.
Aqu las burocracias pblicas en los Estados del bienestar europeos hacen
uso de su experiencia considerable y su memoria organizativa; muchos de
estos Estados han visto implementados la amplia mayora de programas
del Estado del bienestar ms por los gobiernos locales y regionales que por
el Estado (Sharpe, 1988; Pierre, 1994).

CMO ENCAJA EL DEBATE DE LA GOBERNANZA


EN LAADMINISTRACiN PBLICA DE LOS ESTADOS UNIDOS?

El concepto de gobernanza sin gobierno puede parecer que encaja con


las tradiciones de la Administracin Pblica americana. Los Estados Uni-
dos han sido descritos como una sociedad sin Estado, sin ninguna de las
tradiciones de los Estados europeos. En esta tipificacin de los Estados
Unidos, su gobierno es ms poltico que una manifestacin de una enti-
dad estatal prcticamente metasica. Desde esta visin del gobierno

goberna 137
La gobernanza hoy 7O textos de referencia

americano, el paso de una concepcin estado-cntrica del gobierno a


una visin ms centrada en la sociedad debera ser un cambio de nfasis
fclt,

Adems de la aparente debilidad del gobierno americano, la tradicin de


una sociedad civil fuerte fue la que ms tuvo que soportar del gobierno. In-
cluso antes de ponerse de moda, el gobierno en los Estados Unidos utiliza-
ba al sector privado (tanto para acciones lucrativas como no lucrativas)
para ayudar a elaborar e implementar las polticas pblicas (Saloman,
1981; Kettl, 1987). El sector privado poda haber destacado ms en los lti-
mos aos, pero el cambio ha sido menos llamativo que en Europa. De he-
cho, la historia de la resistencia y el escepticismo al gobierno de los Estados
Unidos hace que el concepto de gobernanza sin gobierno suene muy nor-
mal all.

Por otro lado, hay muchos indicios de que la Administracin Pblica en Es-
tados Unidos ha cambiado menos que en otros sistemas (Peters, 1998). La fi-
lasaa de la NGP ha sido adoptada en menor grado que en Europa o las
antpodas. Esto es especialmente cierto en la dimensin competitiva de la
NGP. Cualquier modificacin de la Administracin ha sido para mejorar la
participacin (especialmente de los miembros de organizaciones guberna-
mentales) y la desregulacin interna (Dilulio, 1994). La Nafional Performan-
ce Review enfatiz la necesidad de reducir el grado de jerarqua de las or-
ganizaciones federales y dejar a los gestores gestionar.

La propia ausencia de una tradicin de Estado fuerte en los Estados Unidos


parece que haga menos probable el cambio hacia un modelo de gober-
nanza de redes. La denigracin general del gobierno, especialmente de la
burocracia, hace menos probable que la burocracia disponga de la liber-
tad para negociar libremente con el sector privado. Existen ejemplos con-
trarios, como la utilizacin de la elaboracin de normas negociada, pero la
prctica general es, tanto para el Congreso como para la Presidencia, ha-
cer una supervisin sustancial de la burocracia.

El Estado americano (s, existe uno) es algo paradjico en el nfasis conti-


nuado puesto en la separacin entre Estado y sociedad. El sector privado
es elogiado como modelo de eficacia y buena gestin. Elgobierno parece
bastante dispuesto, e incluso ansioso, a renunciar a (algunas) funciones
siempre que sea posible, y as permitir al sector privado hacer lo que mejor
pueda -casi todo desde esta perspectiva-o La diferencia con la mayor
parte de Europa es que hay muchas ms cosas que los americanos consi-
deran apropiadas para el sector privado.

A pesar del nfasis en la virtud de la gestin del sector privado, hay un con-
trol ms politizado y ms legal sobre la burocracia que el que actualmente
se encuentra en otras democracias angloamericanas. No se permite a las

138 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. Gobernonzo sin gobierno?

organizaciones entrar en competencia por iniciativa propia, sino que se


mantienen bajo control poltico. Parece que se da por asumido que no se
puede confiar en las burocracias ni en ningn acuerdo que puedan hacer
a favor de la gobernanza. El control poltico es especialmente importante
para el Congreso, ya que depende del servlclo electoral y de un control
particular sobre la burocracia para buena parte de su campaa poltica.
La mayor excepcin a esta generalizacin es la Government Performance
and Results Act de 1994, que empieza a implementar la gestin basada en
resultados a nivel federal.

A pesar de que el gobierno federal de los Estados Unidos no parece com-


patible con el modelo de la gobernanza, el gobierno local americano ha
adoptado muchos de sus conceptos. Por ejemplo, el uso del partenariado
pblico-privado se ha establecido bien en este nivel de gobierno (Beaure-
gard, 1998), y existen redes bien desarrolladas con mayor influencia sobre
-e incluso control- la poltica pblica que la que se encuentra en el nivel
nacional. Tambin se tiene la sensacin de que losgobiernos locales ameri-
canos han sido ms creativos en la seleccin e implementacin de instru-
mentos de polticas que a nivel nacional.

Los gobiernos estatales y locales tambin han tenido ms probabilidades


de adoptar las ideas de la NGP. De hecho, Osborne y Gaebler (1992) desa-
rrollaron sus ideas sobre la reinvencin del gobierno principalmente desde
la experiencia del gobierno local de California. Muchas ideas basadas en
el mercado y asociadas con la NGP se han evitado a nivel nacional pero
se aplican a nivel local, y el gobierno subnacional de los Estados Unidos es
el ms moderno de los dos niveles de gobierno. El gobierno federal ha posi-
bilitado en cierto modo la reforma de los gobiernos estatales y locales con
el uso de subvenciones en bloque que les facilitan recursos y libertad para
desarrollar mecanismos ms creativos para facilitar servlcos al pblico.

Por qu son los gobiernos locales y estatales de los Estados Unidos capa-
ces de gobernar y gestionar con mayor libertad que el gobierno nacional?
Una respuesta es que el gobierno local est menos deslegitimado que el
gobierno nacional: la mayora de encuestas demuestran que se tiene ma-
yor' confianza en el gobierno local que en el gobierno federal. Por lo tanto,
es ms probable que el pblico conceda a este nivel de gobierno la liber-
tad necesaria para gestionar e implementar partenariados efectivos. Ade-
ms, es probable que el gobierno local tenga interacciones ms cercanas
y continuas con el sector privado en su propia rea, por lo que estas rela-
ciones pueden emerger de forma natural. As pues, con frecuencia el go-
bierno local de los Estados Unidos es, por lo tanto, un actor ms poderoso
que el gobierno federal, ya que es capaz de gobernar tanto a travs de las
tcnicas tradicionales de mando y control como a travs de formatos me-
nos convencionales asociados con la gobernanza.

gobarna 139
Lo gabernanza hoy O textos de referencia

CONCLUSIONES: ROMPIENDO EL CAMINO? ABRIENDO EL CAMINO?

El debate sobre lo gobernanzo podra ser simplemente el de lo comunidad


acadmico ponindose 01 corriente de lo realidad del sector pblico en el
mundo contemporneo. Tal y como puede suceder en los instituciones,
puede haber uno trayectoria de dependencia en lo academia. A veces
estamos ton encerrados en nuestros cominos tericos y empricos que nos
es difcil reconocer los cambios sutiles que ocurren con el tiempo. Se ha for-
zado o los arquitectos de lo reformo o dirigir estos cambios de uno manero
ms cuidadoso y ms directo.

Los arquitectos de lo reformo administrativo han afrontado un dilema com-


plejo relativo 01 grado de cambio que pueden conseguir, por un lodo, y lo
probabilidad del xito de lo reformo, por el otro. Los reformas que persi-
guen variar el marco normativo y el modus operandi de lo Administracin
Pblico, y as desafiar profundamente las normas y prcticas establecidas,
pueden, en el mejor de los casos, llevar o cabo cambios menores y, en el
peor, transmitir al servicio pblico confusin, conflictos y discrepancias en-
tre la cultura organizativa y las expectativos de roles externos, causando as
una paralizacin. Reformas ms moderadas -por ejemplo, una secuencia
de cambios en aumento pero consistente- es probable que provoquen
menos cambios dramticos sin grandes consecuencias disfuncionales.

An ms importante, los reformistas topan con la trayectoria de dependen-


cia de los sistemasadministrativos que hemos apuntado anteriormente. Por
ejemplo, la emergencia de la gobernanza en Europa occidental est en
cierto modo incluida en la tradicin corporativista de la cultura poltica.
Igualmente, la indecisin hacia la NGP en gran parte de Europa occidental
se explica por la fuerte tradicin legalista de la Administracin Pblica. Este
control siempre ha sido amplio en los Estados Unidos, y las reformas adminis-
trativas basadas en el mercado han encontrado aqu mucha menos oposi-
cin, al menos en los gobiernos estatales y locales. La mayor parte de esta
estrategia de reformo administrativa ha estado sujeta a un intenso debate
o nivel federal. Mientras tanto, los gobiernos locales aparentemente estn
menos preocupados por las dimensiones ideolgicas de los principios, ya
que fraguan coaliciones pblico-privado en diferentes reas de la presta-
cin de servicios pblicos. Los gobiernos locales siempre han estado ms
orientados o los resultados en su modus operandi que los instituciones esta-
tales o federales.

Los Estados fuertes parecen estar mucho menos inclinados a comprome-


terse con el modelo de Rechtstaat de Administracin Pblica y parecen te-
ner menos problemas en participar en la gobernanza que los Estados ms
dbiles como los Estados Unidos. Dicho lo cual, hay mucha parte del deba-
te sobre la gobernanza en Europa que se refiere al debate actual sobre la
reforma administrativa en los Estados Unidos. Uno de estos temas es lo im-

140 goberna
GUY B.PETERS y JaN PIERRE. Gobernonza sin gobierno?

portancia creciente de las redes, que asumen una posicin poderosa en la


elaboracin e implementacin de las polticas pblicas. Para los europeos
con la tradicin estatal ms fuerte, los Estados pueden entrar en estas coa-
liciones sin tener miedo de comprometer valores polticos y administrativos
centrales. En los Estados Unidos, por otro lado, instituciones federales y loca-
les dbiles corren un mayor riesgo de ser cooptadas o marginadas por los
actores e intereses del sector privado.

As, la gobernanza y la NGP han encontrado oposicin tanto en Europa


como en los Estados Unidos, aunque por razones diferentes. Enninguno de los
casos, estas reformas son completamente compatibles con las tradiciones
administrativas de los pases en los que se recomienda implementarlas. Inclu-
so en las dos reas hay diferencias claras en la compatibilidad de las refor-
mas. En los Estados Unidos, los cambios tienden a ser ms compatibles con el
espritu encontrado en los gobiernos locales que con el del gobierno federal.
En Europa, los pases escandinavos y los Pases Bajos han utilizado muchas de
las ideas de la gobernanza durante dcadas, mientras que pases europeos
ms grandes han tenido algo ms de dificultad para asimilar estas ideas y
conceptos. As, podemos ver de nuevo que es probable que ninguna refor-
ma sea universal; en cambio, la reforma puede encajarse con cuidado con
las necesidades y las tradiciones del sistema poltico ms grande.

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goberna 143
MODOS DE GOBERNACiN
DE LAS SOCIEDADES GLOBALES
.JOAN pr~ATS CATALA

1. ALGUNAS TRANSfORMACIONES QUE LA GLOBALlZACIN


IMPULSA EN LA pOLTICA Y LA GESTiN PBLICA

El conjunto de fuerzas y procesos que hoy designamos como globalizacin


est convirtiendo nuestras sociedades en ms complejas, diversas, dinmi-
cas e interdependientes que en ningn otro momento histrico. Estas
transformaciones sociales estn impactando de modo diverso en nuestra
poltica y gestin pblica y, por lo tanto, en los modos de gobernacin y
regulacin social. A los efectos de este trabajo, nos limitamos a destocar
las transformaciones siguientes:

1) La globalizacin transforma los intereses generales, fundamento lti-


mo de los Estados y de sus Administraciones, en un triple sentido: a) Por un
lado, los intereses generales nacionales dependen cada vez ms de la
posicin que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema interna-
cional muy asimtrico. b) Por otro, emergen los llamados bieneso intereses
pblicos globales (paz, seguridad medio ambiente, institucionalidad de
los mercados supranacionales, prevencin de la salud frente a pondernos.
etc.), de cuya satisfaccin depende el bienestar nacional pero que resul-
tan imposibles de satisfacer sin la cooperacin internacional. e) En las con-
diciones de complejidad, diversidad, interdependencia Y dinamismo plan-
teadas por la globalizacin, la realizacin de los intereses generales ya no
puede ser el monopolio de los poderes pblicos. stos continan siendo los
nicos titulares formalmente legtimos y los decisores ltimos, pero su accin
slo resulta eficaz y legtima cuando consiguen que las decisiones pblicas
y su ejecucin sean el resultado de una interaccin entre los poderes pbli-
cos, el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad civil. Como
exponemos ms adelante, saber crear las condiciones para que se den
positivamente estas interacciones constituye la clave del buen gobierno
de nuestro tiempo. es decir; de la gobernanza.

2) La globalizacin transforma tambin la poltica. Se registra una para-


doja aparente: ahora, cuando la democracia se expande ms que nunca,
el dficit democrtico y el descrdtto de la poltica parecen mayores que
nunca. la explicacin no es tan difcil: estamos abordando los desafos

145
La Qobernanzo hoy 10 textos de referencia

planteados por la globalizacin no slo con las ideas, sino con las institucio-
nes. las capacidades y las prcticas de la poltica democrtica de los Esta-
dos nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que est
viviendo la poltica:

La poltica se redescubre y revaloriza al percibirse los lmites de la tecno-


cracia: de pronto percibimos que la ciencia. la tcnica y sus expertos no
poseen conocimiento ni suficiente ni indiscutible frente a las grandes
cuestiones pblicas; sabemos ms que nunca y somos ms conscientes
que nunca de los lmites de nuestro saber; las decisiones pblicas ya no
se legitiman slo en la tcnica; en el proceso decisorio es necesario
alumbrar los intereses y las valoraciones en conflicto, saber instrumentar
el consenso y. en su defecto. decidir evitando el desgarro social que
puede acabar haciendo inviable la decisin.

Pero la poltica entra en descrdito porque la inadecuacin de las institu-


ciones polticas y administrativas a las nuevas realidades crea un marco
de incentivos. a veces hasta perversos, de los que se deriva no slo la co-
rrupcin poltico-empresarial, sino. lo que es peor; la generacin de mala
poltica. Por ejemplo. el dato de que los capitales y la tecnologa nece-
sarios para las grandes obras y servicios pblicos se encuentren cada vez
ms concentrados en empresas privadas transnacionales sita a las Ad-
ministraciones titulares de los intereses generales en una posicin muchas
veces de principal impotente ante un agente superpoderoso que
puede, de hecho, acabar controlando todo el ciclo regulador y provee-
dor de servicios.

Los partidos polticos, que van a seguir siendo instituciones-clave de la


vida democrtica, se hallan demasiado circunscritos al juego electoral
nacional, son poco relevantes frente a los desaos de la gobernabilidad
global y. adems. pierden el monopolio de la praxis poltica. Por un lado,
registramos niveles importantes de desinters poltico, pero. por otro, un
nmero creciente de ciudadanos siente que debe invertir en la pos por-
que se encuentra en riesgo y porque para muchos el accionar cvico y
poltico es inseparable de una concepcin renovada de la libertad: la
ciudadana activa se dispara y la concepcin neorrepublicana de la de-
mocracia gana fuerza y atractivo; el mapa de actores polticos se am-
pla y complejiza; los medios de comunicacin, acompaados y transfor-
mados por Internet. ganan una importancia creciente en tanto que
actores y arenas del proceso poltico.

La poltica es cada vez menos direccin poltica de organizaciones tc-


nicas y cada vez ms articulacin de asociaciones entre diversos niveles
de gobiernos (gobierno multinivel) y con las organizaciones empresaria-
les y las organizaciones y movimientos de la sociedad civil. Esto requiere
grandes capacidades de iniciativa, Iid~razgo, concertacin, prevencin

146 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de los sociedades globales

y gestin de conflictos, de comunicacin, de creacin de equipos y re-


des, etc" fuertemente acompaadas de capacidades de anlisis polti-
co. Las organizaciones de los partidos polticos cada vez controlan me-
nos el entorno y tienen que adaptarse ms a l; por eso tienen que
abrirse, hacerse menos jerrquicas, ms planas, ms capaces de apren-
der, ms conectadas con las organizaciones sociales, ms responsa-
bies... so pena, caso contrario, de ir produciendo la desafeccin o la
hostilidad ciudadanas.

3) La gestin pblica tambin se transforma con la globalizacin. Ya no


basta con que las Administraciones Pblicas, como organizaciones, acten
legal, objetiva, eficaz y eficientemente. Diversos procesos confluyen yes-
tn transformando decididamente la gestin pblica:

En primer lugar, la discrecionalidad pasa a impregnar casi todo el actuar


administrativo. La complejidad y dinamicidad impiden que la ley y los re-
glamentos puedan programar el actuar administrativo. El Derecho tiene
que reconocer espacios crecientes de discrecionalidad en el actuar ad-
ministrativo. Los controles tradicionales de la discrecionalidad resultan
muy inadecuados; los nuevos controles de gestin por resultados no
acaban de implantarse y tambin tienen sus lmites; este contexto dispa-
ra las posibilidades de corrupcin y no garantiza la buena gestin; como
estos procesos coinciden con los de expansin de la democratizacin,
las demandas por nuevos arreglos institucionales que aseguren la trans-
parencia, el control y la responsabilidad de los polticos y gestores se dis-
paran.

En segundo lugar, la gestin pblica se hace crecientemente interorga-


nizacional y esto plantea competencias renovadas en la direccin pbli-
ca profesional. Como ya sealara Metcalfe, advirtiendo un extravo Ini-
cial de la Nueva Gestin Pblica, la alta gestin pblica es hoy
esencialmente interorganizacional y esto hace obsoletos la mayora de
los programas de formacin en direccin pblica. Las competencias de
los directivos pblicos cubren hoy dosis importantes de emprendizaje,
descubrimiento de oportunidades para la mejor realizacin de intereses
generales, innovacin, creacin de equipos, liderazgo del cambio, crea-
cin de tecnologas y metodologas que favorezcan la interaccin orga-
nizacional, informacin y comunicacin pblica, etc.

La gestin pblica se diversifica y complejiza: a) Por un lado, las funcio-


nes administrativas se diversifican (formulacin y aplicacin de regula-
ciones, formulacin de polticas y programas, servclos de prevencin,
prestacin directa de servicios, gestin del conocimiento...), resultando
imposibles de reconducir a un solo diseo organizativo y funcional que
sea prototipo de buena gestin (como fue la pretensin del paradigma
burocrtico). Las organizaciones administrativas se diversifican en su dl-

goberne 147
La gabernanza hoy 10 textos de referencia

seo estructural, en sus tecnologas, metodologas y competencias de su


personal. Ya no son reductibles ni a un solo modelo de buena gestin ni a
un solo rgimen jurdico-administrativo. b) Por otro lado, la mayora de los
grandes bienes pblicos de nuestro tiempo se hacen interdepartamen-
tales o transversales. Ni la seguridad ciudadana, ni la prevencin de la
salud, ni la gestin de la poltica inmigratoria, ni el fomento de la compe-
titividad, ni la calidad de la educacin pblica ni un largo etctera son
ya bienes pblicos o intereses generales cuya realizacin dependa de
un solo departamento. Todas las grandes polticas pblicas se han hecho
transversales dentro de cada Administracin, y esto exige una capaci-
dad de gestin pblica transversal que ha de superar la departamentali-
zacin y el exceso en las lneas jerrquicas.

La gestin pblica es cada vez ms gestin del conocimiento. Pero de


pronto los polticos y gestores descubren que el conocimiento es de na-
turaleza plural, que se halla disperso entre diversos actores y que es limi-
tado, es decir; abre zonas importantes de incertidumbre y hasta de con-
tradicciones. Captar el conocimiento necesario para la toma de
decisiones y su correcta implementacin obligan a ir mucho ms all de
los informes tcnicos y la participacin ciudadana tradicionales. La
construccin de relaciones de interaccin, de redes, es fuente y se apo-
ya a la vez en una concepcin renovada de los sistemas de informacin
y conocimiento, as como de las competencias requeridas para la bue-
na gestin pblica.

4) La globalizacin no disminuye la importancia pero cambia el papel del


Estado, que tiene que renunciar a ser; como ha sealado Dirk Messner1, el
sotuconodor omnipotente de todos los problemas, delegando hacia
arriba (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y suprana-
cionales), de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global vaya
asentndose sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente, los ac-
tores locales ganan significacin dentro de la nacin y los actores no esta-
tales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al Estado. Estn
surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el Estado cumple
funciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera, y en
la que tambin las instituciones no estatales y las empresas han de asumir
responsabilidades por el desarrollo.

A los Estados les va a corresponder cada vez ms un papel de gestor de


las interdependencias entre desafos, actores y estrategias situados a lo
largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de segui-
miento, jurisdiccin y coordinacin internacional, as como de comunica-
cin y una gran disposicin a aprender que trascienda las fronteras. La
poltica va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez

1 Moggl y Messner (2002). pp. 35-68.

148 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernocln de los sociedades globales

ms fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades estn adqui-


riendo cada vez ms importancia; la conduccin jerrquica dentro de
una instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberana
cornportldo perforan la soberana nacional; una estructura multinivel de
la arquitectura de la gobernabilidad global. en la que acta una plurali-
dad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema interna-
cional del mundo de los Estados. La transformacin de la poltica en esa
direccin est en marcha desde hace tiempo debido al proceso de glo-
balizacin.

La globalizacin no ha debilitado a los Estados, que siguen siendo


los actores clave en la arena poltica interna e internacional. Pero
est cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores
universales para convertirse en catalizadores, habilitadores, protec-
tores, orientadores, negociadores, mediadores y constructores de
consensos. La globalizacin est produciendo un nuevo orden de ro-
les, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos
y las empresas y fortaleciendo la influencia del pblico en las institu-
ciones y los gobiernos... Crecientemente el Estado es llamado a ac-
tuar como el vnculo entre los diversos actores implicados en los pro-
cesos de planificacin, regulacin, consulta y toma de decisiones. El
Estado sigue procurando su funcin de cohesin social pero ahora
apareciendo como el "hub" de actividades que conectan distintos
actores en los ms diversos campos, actividades, regiones, culturas.
profesiones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras buro-
crticas decisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente de ne-
cesidades, tecnologas, habilidades, ideologas e intereses ha produ-
cido una gran difusin del poder. Las estructuras monocrticas.
compactas, piramidales que constituyen el legado del racionalismo
del XVIII ya no representan la realidad de las administraciones pbli-
cas contemporneas...2.

2. BUROCRACIA, NUEVA GESTiN PBLICA Y GOBERNANZA


COMO MODOS DE GOBERNACiN

A lo largo del ltimo cuarto del siglo xx hemos visto discurrir en el mbito de
las ciencias de la administracin un movimiento que nos ha llevado de la
administracin a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movi-
miento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen
a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los
setenta (scdrnlntstrccln o burocrcco). desde mediados de los setenta
hasta mediados de los noventa (<<gerencia o monoaement; y desde en-
tonces hasta la actualidad (<<gobernanza).

2 Naciones Unidas (2001), p. 27.

goberna 149
Lo gobernonzo hoy. Otextos de referencia

Hasta mediados de los setenta las reformas administrativas se inspiraron en


el modelo burocrtico weberiano, sobre el cual se construy la arquitectu-
ra institucional del Estado democrtico y social de Derecho. Dicho modelo
fue considerado a la vez como expresin de la racionalidad gerencial y
de la racionalidad <<legal, es decir, como el ms apropiado para garanti-
zar: 1) la eficacia y eficiencia de la accin administrativa, y 2) la sumisin
plena de las Administraciones Pblicas al Derecho. El modelo inspir la
construccin del llamado Estado administrativo y fue el paradigma desde
el que se desarroll tanto la primera fase de las ciencias de la administra-
cin como el Derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.

El modelo o tipo ideal burocrtico es bien conocido: supone que las orga-
nizaciones administrativas sirven intereses pblicos perfectamente separa-
dos de los interesesprivados de sus funcionarios: que este servicio se realiza
con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el com-
portamiento burocrtico resulto perfectamente previsible y calculable:
que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio
que ocupan y que los oficios se encuentran jerrquicamente ordenados:
que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mrito:
que la realidad en la que la Administracin opera puede ser plenamente
conocida por la cspide jerrquica de las organizaciones; que stas pue-
den traducir el conocimiento en planes o normas que sern ejecutados
con plena fidelidad por la jerarqua de funcionarios segn las tareas asig-
nadas a cada puesto y oficio: que los funcionarios sirven exclusivamente a
los intereses generales mediante la aplicacin de los planes y las normas, y
que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las pre-
siones polticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y
no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados, y que corres-
ponde al Estado y a sus funcionarios el monopolio de su definicin...

Las denuncias de las disfunciones del tipo de organizacin burocrtica em-


piezan con Robert K. Merton, que fue el primero en manifestar que las or-
ganizaciones burocrticas conducen al desplazamiento de los objetivos, a
la rigidez, a la incapacidad de adaptacin a las situaciones nuevas y al ri-
tualismo. Los escalones de la disfuncin burocrtica seran los siguientes:
a) La burocracia exige la seguridad de las reacciones y la observancia es-
tricta de las normas y reglas. b) Este rigor tiende a subvertir el fin de la orga-
nizacin, que deja de ser la consecucin de objetivos para transformarse
en el cumplimiento de las normas. c) El desarrollo exacerbado de las nor-
mas impide la adaptacin a las nuevas situaciones no previstas por los que
las redactaron. d) Al final del proceso, las reglas establecidas para producir
la eficacia en general terminan produciendo la ineficacia en los casos
concretos, y las reglas pierden su utilidad y han de ser vulneradas.

Garca-Pelayo ya distingui entre la racionalidad jurdica formal propia de


la burocracia y la racionalidad material inherente a los valores de la eco-

150 gob.rna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de los sociedades globales

co y de la eclenclo-. En este mismo sentdo. Albrow expresaba que la ra-


cionalidad burocrtica weberiana es una racionalidad formal que no indi-
ca nada sobre la eficacia de este modelo de accin. Como mximo, la ra-
cionalidad legal ser un presupuesto para la eficacia, pero no la garantiza
en ningn caso, por lo que cabe concebir perfectamente su coexistencia
con la lneflcockr'. Y Blau continuaba y remataba la conclusin indicando
que como la organizacin burocrtica no garantiza sino la racionalidad le-
gal o formal, y como la eficacia y la eficiencia son hoy valores irrenuncia-
bles de las organizaciones que los modelos burocrticos no garantizan, se
necesitar, en definitiva, solicitar que se renueve desde sus mismos funda-
mentos el concepto de racionalidad odrnlrustrctlvo''. En otras palabras, es
necesario construir o evolucionar hacia modelos organizativos que, sin re-
nunciar a los valores representados por la legalidad, asuman y traten de
poner remedio a sus disfunciones mediante la introduccin de valores,
comportamientos y sistemasgerenciales en las Administraciones Pblicas.

Por lo dems, ya en los aos cincuenta y sesenta muchos autores haban


puesto en evidencia la pretendida universalidad del modelo burocrtico,
sealando muchas de sus insuficiencias y lmites. Herbert Simon desarroll
una teora de la organizacin partiendo del concepto de que slo era po-
sible una racionalidad limitada, lo que cuestionaba un supuesto funda-
mental de la racionalidad burocrtica. Michel Crozier puso sucesvornente
de relieve la incapacidad de las organizaciones burocrticas para adap-
tarse incrementalmente a los cambios del entorno, as como la imposibili-
dad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y
la existencia de poderes fcticos y de reglas informales dentro de la organi-
zacin. Niskanen y otros pusieron de relieve cmo los burcratas no eran
slo servidores de los intereses generales, sino que interpretaban stos to-
mando en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales. Nu-
merosos estudios empricos cuestionaron la imparcialidad poltica, econ-
mica y social real de los funcionarios pblicos.

Pero, aunque la contestacin al pretendido valor universal del modelo buro-


crtico viene de antes, las crticasno se tradujeron en reformasadministrativas
hasta que la crisis fiscal del Estado, unida a la crisis democrtica de la delega-
cin, la percepcin cvica de la irresponsabilidad y alejamiento de lasburocra-
cias, la irrupcin de las nuevas tecnologas, el primer impulso de la globaliza-
cin y, con todo ello, el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo
de lOS sociedades, hicieron necesario acudir a nuevas ideas capaces de inspi-
rar las reformas necesarias. La nueva gestin pblica ha sido el paradigma de
reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de losnoventa. Natural-

3 Gorca-Pelayo (1974), pp. 28-29.

4 Albrow (1955).

5 Blau (1955).

goberna 151
La gobernanza hoy 10 textos de teteierc:

mente, no se aplic en todos los pases por igual: tuvo gran influencia en los
pases angloamericanos -aunque con grandes diferencias entre ellos-, me-
nos en los pasesnrdicos y escasa en los pases de matriz latina y germnica.
En Espaa su influencia prctica ha sido escasa, aunque desigual.

Como ha sealado Guy Peters, las reformas desarrolladas a la sombra de la


nueva gestin pblica responden a un cuerpo de ideas desigualmente
compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y
, constituyeron un cuerpo de ideas ampliamente compartido acerca de
cmo organizar y operar el sector pblico. Entre ellas:

El desempeo mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de


ellos y los resultados son medidos en relacin a tales expectativas. La
gestin debe, pues, estar orientada a resultados fijados polticamente y
tcnicamente medibles.

La gestin pblica mejora cuando los gerentes disponen de cierta dls-


crecionalidad y de la flexibilidad necesarias en el uso de los recursos
para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibili-
dad necesarias son controladas principalmente a travs de la evalua-
cin de resultados.

El desempeo mejora cuando la autoridad operativa es delegada des-


de las agencias centrales y las unidades centrales de los Ministerios a fa-
vor de los niveles y unidades operativos.

El desempeo mejora cuando las decisiones y controles gubernamenta-


les se focalizan en los productos y los resultados ms que en los insumas y
los procedimientos.

El desempeo mejora cuando los gerentes responden tanto del uso de


los recursos como de los resultados que producen con los mismos.

Las ideas expuestas fueron, y en gran parte son, casi unnimemente com-
partidas. Probablemente llegaron para irse acrisolando en tiempos diversos
en una cultura administrativa renovada.

Sin embargo, la nueva gestin pblica vino acompaada tambin de


otras ideas mucho ms polmicas, mucho menos compartidas y de durabi-
lidad ms problemtica. Entre ellas estn que el desempeo mejora:
a) cuando el ciudadano-cliente tlenelo posibilidad de elegir entre oferen-
tes de servclos pblicos: b) cuando los servlclos del gobierno son terceriza-
dos: c) cuando las organizaciones pblicas se gestionan por imitacin de la
gestin privada: d) cuando la provisin de servlcios se separa de la formu-
lacin de polticas...6 .

6 Shick (2000). pp. 123 Yss,

152 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de los sociedades globcles

Una de las propuestas ms interesantes del movimiento de la nueva ges-


tin pblica consista en restablecer el control poltico democrtico sobre
los agentes burocrticos mediante la reduccin, en lo posible, de las ambi-
ged.ades de la delegacin. La idea fuerza es que los ciudadanos, a travs
de sus representantes polticos, retomen el control del Estado, desplazado
impropiamente a las manos de los burcratas y de los grupos de inters.
Para ello haca falta una profunda transformacin de la organizacin y el
mbito del gobierno, haba que reconceptualizar las relaciones entre polti-
ca y Administracin, separando institucionalmente la concepcin de la
ejecucin de las polticas. Para evitar lo que se ha llamado desviacin bu-
rocrtica y neocorporativa (la desviacin de los intereses generales a favor
de los intereses de los funcionarios o las asociaciones empresariales o sindi-
cales) se resuelve separar la concepcin y formulacin de las polticas y las
estrategias, que se asigna a los ministros polticamente nombrados y a un
staff de expertos completado por consultores contratados (cambindose
de este modo la idea de los anteriores gabinetes ministeriales), de su ejecu-
cin, que se asigna a los funcionarios pblicos, ahora conceptualizados
como gerentes pblicos. De esta manera se acota y reduce la responsabi-
lidad de los ministros, que ya no abarca la ejecucin, sino slo la formula-
cin de las polticas. La relacin entre polticos y gerentes pblicos se confi-
gura como una relacin entre principal y agente.

Para que el agente acte en funcin de los intereses generales definidos


por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o rea
de accin especficos. Cuanto ms claras y menos conflictivas resulten las
metas y objetivos propuestos al agente, menor discrecionalidad tendr
ste para asignar recursos entre diversos programas y, de este modo, po-
dr concentrar su discrecionalidad tcnica en la mejor manera de alcan-
zar los resultados especficos predeterminados en el contrato de gestin o
agencia. Esto, obviamente, determina una tendencia al estrechamiento y
sectorializacin de la accin administrativa. Al mismo tiempo, el control y la
responsabilidad de los gerentes, dado el amplio margen de discrecionali-
dad tcnica que se les reconoce, exigen poner en prctica medidas de
evaluacin del desempeo, expresadas normalmente en indicadores
(completadas en algunos pases con medidas de transparencia y control
social). Cuanto ms se simplifican las tareas, ms fcil resulta medir el de-
sempeo gerencial. La gestin pblica superar de este modo las viejas
negociaciones entre intereses y funcionarios pblicos. Por fin, la gestin de
los asuntos pblicos podr basarse en resultados.

Pero desde mediados de los noventa, pasada ya ms de una dcada des-


de el inicio de las reformas inspiradas en la nueva gestin pblica, se echa
de ver que, evaluado por su propio estndar (la restauracin de la respon-
sabilidad y la eficacia del gobierno), los resultados del movimiento han
sido, cuando menos, equvocos. Muchos autores observen que en los pa-
ses de tradicin britnica, tras las reformas. el gobierno es menos responsa-

goberna 153
La gobernanza hoy. )Otextos de referencia

ble y no ms eficaz que antes. Ello se debe principalmente a dos razones,


ambas relacionadas con la teora de la agencia subyacente al movi-
miento:

1) Nuevamente se ha revelado imposible separar la concepcin de la


ejecucin, la poltica de su implementacin. La distincin entre principal y
agente no ha podido mantenerse porque la fijacin correcta de las metas
y objetivos en que se concretan los intereses generales no puede hacerse
sin el conocimiento que slo se revela durante la ejecucin o implementa-
cin. En Gran Bretaa la experiencia muestra que, a pesar de los grandes
esfuerzos desarrollados para fortalecer las capacidades de formulacin y
supervisin de los ministros, las agencias ejecutivas acaban desarrollando
un cuasimonopolio de la experticia en el respectivo mbito de poltica.
Conscientes de ello, los ministerios para afirmar sus poderes de direccin
tienden a inmiscuirse en los detalles operativos de la agencia. Por su parte,
el ministro puede inhibirse de los defectos de ejecucin pretextando que su
responsabilidad se agota en la formulacin ... No parece que la configura-
cin organizativa en base a la relacin principal-agente haya mejorado la
responsabilidad poltica democrtica pretendida.

2) Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evalua-


cin por resultados, se ha dificultado considerablemente la coordinacin y
la colaboracin interadministrativa y con los sectores empresariales y socia-
les. La nueva gerencia pblica, con su visin de la Administracin Pblica
como una constelacin de agencias ejecutivas, no ha tenido en cuenta
que la mayora de los bienes pblicos o intereses generales de los que de-
pende el bienestar de nuestro tiempo no dependen de la accin de un
nico departamento y agencia, sino que requieren la capacidad de coor-
dinacin y colaboracin entre una pluralidad de actores pblicos, privados
y civiles. Los grandes desaos del bienestar de nuestro tiempo (seguridad, li-
bertades, competitividad, servicios de cohesin social, inmigracin, educa-
cin, empleo de calidad, gobernanza global...) no se corresponden con
las jurisdicciones departamentales y no pueden ser alcanzados slo con la
accin pblica.

En 2003, la OCDE, quiz el organismo que con mayor conviccin impuls la


versin eficientista de la nueva gestin pblica, revisaba las reformas de los
ochenta y los noventa desde el supuesto obvio, pero antes no proclama-
do, de que aunque es ciertamente ms deseable un gobierno ms efi-
ciente, la sola eficiencia no es garanta de mejor gobierno. Y, buscando
las razones de por qu las reformas quedaron muy por debajo de las ex-
pectativas, avanzaba las siguientes:

La tendencia a transponer al conjunto de los servicios pblicos las ideas


de gestin que enfatizaban los sistemas formales de especificacin y
medicin no se hallaba bien fundada. Porque aunque es Importante fijar

154 goberna
JOAN PRATS CATAtA. Modos de goberC1acin de las sociedooes globales

mejores metas, objetivos y mediciones en el gobierno, hay que recono-


cer que esta aproximacin tan formalizada tiene severas limitaciones
cuenco se trata de actividades complejas, muchas de las cuales consti-
tuyen el ncleo o corazn del sector pblico. Esta aproximacin fracas
ya hace dcadas, no slo en el sector privado sino en el sector pblico
de las economas estatales planificadas, precisamente porque no es ca-
paz de tratar problemas complejos y porque existen lmites a la informa-
cin disponible o que es posible procesar.

Ensegundo lugar. no se tuvo suficientemente en cuenta que el gobierno,


a pesar de su tamao y complejidad, constituye una sola empresa. Los
gobiernos operan en un marco constitucional unitario y dentro de un
cuerpo unitario -aunque no necesariamente uniforme- de Derecho
administrativo. Su desempeo viene determinado por la interaccin en-
tre diversos procesos: el de formulacin y gestin de polticas, el proceso
presupuestario, el de gestin del servicio civil y el de responsabilizacin,
todos dentro de una determinada cultura poltico-administrativa. Obvia-
mente, la reforma de cualquiera de estos elementos implica a todos los
dems.

Finalmente, no se comprendi que la gestin pblica no se justifica slo


por la provisin eficaz y eficiente de servicios pblicos, pues implica tam-
bin valores ms profundos directamente deducibles del orden constitu-
cional en que la gestin pblica debe enmarcarse. Ental sentido, la idea
de la independencia profesional del servicio civil para asegurar la conti-
nuidad no partidista de las polticas pblicas se expresa ms efectiva-
mente en la cultura del servicio civil que en las relaciones principal-agen-
te. Cambiar los sistemas de incentivos de los servidores civiles podra
socavar inadvertidamente esta independencia profesional o algn otro
valor fundamental del buen gobierno, como la habilidad de los servido-
res civiles para trabajar colectivamente?

El paradigma de las reformas cambi de nuevo a mediados de los no-


venta. Desde entonces, especialmente en Europa, emerge, clara aunque
desigualmente, un consenso creciente en que la eficacia y la legitimidad
del actuar pblico se fundamentan en la calidad de la interaccin entre
los distintos niveles de gobierno y entre stos y las organizaciones empre-
sariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto
se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza. gobierno rela-
cional o en redes de interaccin pblico-privada-civil a lo largo del eje lo-
cal/global. Como consecuencia, se propone que la reforma de las es-
tructuras y procedimientos de las Administraciones Pblicas se focalice en
su contribucin a las redes de interaccin o estructuras y procesos de go-
bernanza.

7 Vase Shick(2000). p. 3.

goberna 155
La gobernanzo hoy. 10 textos de teteteocio

La gobernanza de la integracin europea ha sido crecientemente


caracterizada como un sistema de gobierno multinivel en el que la
autoridad pblica se dispersa entre los diferentes niveles guberna-
mentales y adopta formas diferentes en funcin de cada sector de
polticas. Las competencias se solapan entre los diferentes niveles de
gobierno y los actores polticos interactan en cada uno de ellos.
Dado este policentrismo, la imagen de gobernanza multinivel subra-
ya el hecho de que no hay ningn actor capaz por ssolo de dar res-
puestas nicas y universales a los problemas sociales. Esto es lo que
explica por qu la europeizacin de las polticas no se ha traducido
en ms uniformidad, sino en una especie de potcnwotk. una mezcla
compleja de estilos diferentes de elaboracin, de instrumentos y de
instituciones. La metfora de las redes y el concepto de gobernanza
resultan particularmente adecuados para expresar la esencia de la
gobernanza multinivel europea.' El enfoque de las redes sugiere que
la gobernanza habra de basarse en modelos flexibles de relacin
entre las autoridades pblicas de los diferentes niveles, las asociacio-
nes y los ciudadanos. Las redes se crean en funcin de ventajas mu-
tuas y de objetivos compartidos, pero tienen la capacidad necesa-
ria para adaptarse a medida que cambian los problemas y se
pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no slo la
descentralizacin del gobierno, sino la expansin de las relaciones
horizontales en el sistema de gobernanza. Tambin suponen el forta-
lecimiento de la comunicacin, la confianza y la reclprocidods''.

En efecto, tanto la teora administrativa como las polticas de reforma ad-


ministrativa en los ltimos tiempos (desde el debilitamiento del movimiento
de la nueva gestin pblica observoble desde mediados de los noventa),
especialmente en Europa, han ido estableciendo como foco de anlisis no
la estructura y funcionamiento de las organizaciones pblicas, sino las in-
teracciones entre los diversos niveles de stas y entre ellas y las organizacio-
nes privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca a la per-
sona, el ciudadano (no el cliente), como el referente ltimo de todo el
actuar pblico. Esto no quiere decir que se abandone la consideracin de
la estructura, las funciones y los procesos de las organizaciones administrati-
vas, sino que el estudio y la reforma de stas se sitan en el mbito de las
interacciones entre lo pblico-privada-civil, es decir, de los desaos que di-
cha interaccin presenta para la actualizacin de las organizaciones pbli-
cas y sus capacidades de gobernacin tradicionales.

A todo esto se alude con la referencia, cada vez ms generalizada en el


lenguaje poltico y administrativo comparado, a la gobernanza, al gobier-
no interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador...
A ello corresponde tambin el actuar diario de los directivos polticos y ge-

8 Vase Morato y Etherlngton (2003). pp. 274-275.

156 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de las sociedades globales

renciales de nuestras Administraciones Pblicas, En Espaa estamos ante


una situocin de realidades en busca de teora. La metfora de las re-
des tiende a expresar esta realidad: la prctica cotidiana de los polticos y
gerentes pblicos pasa por crear y gerenciar estas redes de actores diver-
sos, autnomos e interdependientes sin cuya colaboracin resulta imposi-
ble enfrentar los desafos ms urgentes de nuestros tiempo.

Los nuevos modos de gobernacin que se reconocen crecientemente


como gobernanza no significan anulacin, sino modulacin y reequili-
bro de los anteriores. Como seala Koornon? estamos asistiendo ms a
un cambio por reequilibrio que a una alteracin por abandono de las fun-
ciones estatales tradicionales. Hay un incremento de los roles del gobierno
como socio facilitador y cooperador. Pero ello no determina la obsoles-
cencia de las funciones tradicionales. La gobernanza, en la medida en
que pueda ser considerada un paradigma, no tiene pretensiones de uni-
versalidad. En realidad, sirve para comprender positivamente y reformar
normativamente la estructura y procesos de gobernacin en todos aque-
llos mbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pblica resultan in-
apropiadas. Dichos mbitos incluyen, desde luego, todas las actuaciones
pblicas relacionadas con los temas ms complejos, diversos y dinmicos
de nuestro tiempo. De ah que con razn pueda decirse que la gobernan-
za es el modo de gobernacin, si no nico, s caracterstico de nuestro
tiempo.

3. RAZONES DE LA EMERGENCIA Y CARACTERSTICAS


DE LA RACIONALIDAD PROPIA DE LA GOBERNANZA

La gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:

Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan las grandes cues-
tiones sociales. stas son hoy desaos tambin para las organizaciones
de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la di-
versidad y hasta conflicto de interesesentre ellos). Los interesesgenerales
implicados en las grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido a la
complejidad de stas, no pueden ser considerados trascendentes, sino
inmanentes al proceso de formulacin y gestin en redes de polticas p-
blicas. De ah que se rompa el dogma del monopolio estatal de los inte-
reses generales. Esto, desde luego, supone un cambio en la concepcin
hasta entonces vigente de la relacin entre Estado y sociedad: no se nie-
ga la autonoma de ambos, pero se reconoce su interdependencia y la
necesidad de la cooperacin para la definicin y realizacin de los inte-
reses generales a travs de las polticas pblicas.

9 Kooiman (2005). Bslcamente seguimos el marco conceptual y analtico propuesto por este
autor,

goberna 157
La gabernanza rov. 10 textos de referencia

Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, adems de los mo-


dos tradicionales de gobernacin (burocracia y gerencia), debemos
contar con nuevos modos de gobernanza. stano elimina en absoluto la
burocracia ni la gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el
cambio de foco en la bsqueda del buen gobierno. Con todo, la orlen-
tocln a la gobernanza cambia estructuras organizativas -requiere in-
troducir flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes -la in-
teraccin requiere dosis extraordinarias de visin estratgica, gestin de
conflictos y construccin de consensos-, cambio en los instrumentos de
gestin -paso del plan a la estrategia, por ejemplo-, al tiempo que,
desde una ptica democrtica, multiplica el valor de la transparencia y
la comunicacin.

No hay un modelo nico de gobernanza. La gobernanza no pretende


ser un modelo organizativo y funcional de validez universal, ni siquiera
para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se apli-
que. Las estructuras de gobernanza deben diferir segn el nivel de go-
bierno y el sector de actuacin administrativa considerados. A diferen-
cia del universalismo de la burocracia y la gerencia pblica, la
gobernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y
exige flexibilidad, experimentacin y aprendizaje por prueba y error.

Las cuestiones o desafos sociales hoy son el resultado de la interaccin


entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni estn
causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y
los recursos de control son siempre limitados y presentan mrgenes de in-
certidumbre y, adems, se hallan fragmentados entre los diversos acto-
res involucrados. Sin articular la cooperacin entre stos, difcilmente
puede lograrse una decisin razonable. La clave para la gobernanza
est en saber organizar un espacio pblico deliberativo basado en nor-
mas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura
de interdependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento su-
ficiente para resolver unilateralmente cuestiones complejas. Conscientes
de los lmites de nuestro conocimiento, sabemos que debemos interac-
tuar para buscar soluciones provisionales siguiendo procedimientos que
nos permitan aprender permanentemente y adaptarnos a los resultados
del aprendizaje.

Esta conciencia de la limitacin del conocimiento disponible ante cues-


tiones complejas, de la existencia de amplios mrgenes de incertidum-
bre sobre las consecuencias de la decisin -por ejemplo, sobre la distri-
bucin de los beneficios y riesgos derivados de la misma-, hace que los
objetivos de la gobernacin no sean fciles de determinar y queden su-
jetos a revisin frecuente. Los intereses generales se componen en pro-
cesos de conflicto, negociacin y consenso entre los diversos actores in-
volucrados. No hay inters general trascendente a los intereses sociales y

158 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de las sociedades globales

privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organiza-


ciones gubernamentales. Con el reconocimiento de la discrecionalidad
necesaria en la toma de decisiones pblicas. vinculada a la limitacin y
fragmentacin de un conocimiento limitado yola necesidad de organi-
zar la interaccin sobre procedimientos que permitan el aprendizaje, se
redescubre y revaloriza la poltica a la vez que se reconceptualiza la ges-
tin pblica. La poltica ya no puede pretender tener un fundamento ex-
clusivamente legal y tcnico. Su legitimidad parte del reconocimiento
de que hacer poltica es optar entre bienes pblicos igualmente valiosos,
y que la decisin responde a juicios de valor: inters, oportunidad y otros
que no slo son. sino que deben ser siempre discutidos en la esfera p-
blica.

Slo mediante la creacin de estructuras y procesos sociopolticos in-


teractivos que estimulen la comunicacin entre los actores involucrados
y la creacin de responsabilidades comunes, adems de las individuales
y diferenciadas. puede hoy asegurarse la gobernacin legtima y eficaz,
al menos en relacin a los grandes desaos de nuestro tiempo. La misin
fundamental de la direccin poltica y administrativa consiste en la crea-
cin de tales estructuras y procesos, es decir: en la construccin de go-
bernanza.

El gran desao de las reformas administrativas hoyes reestructurar las res-


ponsabilidades. tareas y actividades de la gobernacin en base a la in-
tegracin yola diferenciacin de las diversas inquietudes e intereses y
de los actores que los expresan en los diversos procesos de interaccin.
Esto plantea exigencias importantes de rediseo organizacional, de la
estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestin y
presupuestacin. de transparencia y responsabilizacin. El gran desao
es hoy hacer productivas las interacciones en que consiste la goberna-
cin de las cuestiones complejas.

Para ello. tanto las reformas como la teora tienen que focalizarse en la
interaccin ms que. como suceda en las aproximaciones tradicionales
burocrtica y gerencial, en el gobierno como actor nico o sobredeter-
minante de la gobernacin.

A partir del oo 2000, la Unidad de Prospectiva de la Comisin Europea


asumi la tarea de diagnosticar la crisis de gestin vivida en los ltimos aos
por la propia Comisin, ascomo la elaboracin de un Libro Blanco sobre la
Gobernanza Europea. A tal efecto se organizaron diversosseminarios y en-
cuentros cuyos trabajos fueron ampliamente difundidos10

10 Qulz el ms significativo sea Governance in the European Union. dentro de la Coleccin


Cahlers ot the Forward Studies Unit European Commlsslon, 2001. al que se puede acceder en
http://europe.eu./nt.

goberna 159
La gobernonza hoy. O textos de teteiercu

El diagnstico parti de la existencia de una crisis en las formas tradiciona-


les de regulacin y considera que el fondo de la crisis radica en lo inapro-
piado que resulta aplicar la racionalidad sustantiva a los grandes proble-
mas de nuestro tiempo. Ello se debe a que los presupuestos de esta
racionalidad ya no se sostienen frente a los fenmenos complejos que ca-
racterizan nuestra era. No podemos enfrentar la complejidad si continua-
mos creyendo -al modo de la racionalidad sustantiva- que los fenme-
nos obedecen a leyes, que siempre podemos poner al da tales leyes y
que, gracias a la acumulacin y al procesamiento de la informacin, po-
demos usar nuestro conocimiento para actuar efectivamente. Frente a
esta racionalidad sustantiva es necesario aclarar y reafirmar una nueva ra-
cionalidad procedimental. Esto implicaba revisar la concepcin de racio-
nalidad desarrollada por la modernidad.

La modernidad fue concebida como un intento de racionalizar la socie-


dad. Pero qu es una decisin racional? La respuesta es clave para en-
tender las transformaciones de los sistemas poltico-administrativos de nues-
tro tiempo. La conviccin subyacente a la racionalidad sustantiva es que
tanto en la naturaleza como en la sociedad existen rdenes de significa-
cin, verdades universales, leyes de la realidad que podemos descubrir a
travs de la razn sujeta al mtodo cientfico. La razn nos permite acce-
der a la verdad, a lo que es universal y nos proporciona la clave para las
buenas regulaciones. Los reglamentos son racionales porque aplican la ley
racional. Los actos administrativos son racionales porque concretan en los
hechos la racionalidad que se postula de las normas. La distincin entre la
funcin de normacin y ejecucin es inherente a esta concepcin de la
racionalidad. La ciencia de la administracin tiene por misin procurar tc-
nicas o racionalidades instrumentales para la mejor realizacin de los uni-
verso/es recogidos en la ley o el plan.

Pero todos estos supuestos han ido cayendo y, con ellos, /0 racionalidad sus-
tantiva como clave legitimadora de la accin pblica. La propia ciencia ha
rechazado la idea de que un mtodo (en sentido positivista) puede per-
mitirnos el acceso a la verdad universal. Rechaza asimismo que los pretendi-
dos universales pueden ser determinados en su contenido. A partir de la
constatacin de los lmites, la incertidumbre y la revisin constante de nues-
tros conocimientos se enfatiza la idea de deliberacin como requisito para
llegar a acuerdos provisionales. Se trata entonces ya no de descubrir lo que
es justo, verdadero, autntico, sino de las condiciones procedimentales que
garanticen un proceso argumentativo, discursivo, deliberativo, un verdade-
ro espacio pblico democrtico a cuyo servicio se coloca la racionalidad
procedimental. El Derecho ya no puede ser separado de su aplicacin. El
vnculo entre ambos es el concepto de aprendizaje.

La racionalidad procedimental parte de que no puede pretender sino re-


ducir la incertidumbre y establecer algo como el mejor conocimiento par-

160 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernacin de las sociedades globales

cial actualmente disponible. El proceso declslonol. al no pretender captar


ningn universal, ya no tiene sentido slo en s, sino vinculado al proceso
postdecisional de mejorar los datos y de redisear los modelos. Tiene que
garantizar flexibilidad y discrecionalidad para amortiguar el efecto de ios
errores o para ampliar las alternativas. Necesita de evaluacin permanen-
te orientada a posibilitar el proceso de aprendizaje. No se trata, pues, slo
de deliberacin, sino tambin de organizacin de formas eficaces de ac-
ceso al conocimiento. Lassociedades complejas slo pueden enfrentar sus
desaos transformndose en sociedades experimentales. Para ello deben
repensar sus instituciones en el sentido de redisear los incentivos para el
aprendizaje y la eficiencia adaptativa.

La racionalidad procedimental es especialmente relevante para todas


aquellas situaciones en que los resultados no dependen de la accin de un
solo gobierno, sino de la interaccin entre ste, otros gobiernos, el sector
privado y la sociedad civil. En estas situaciones la consecucin de resulta-
dos depende de la negociacin entre las diferentes partes afectadas. La
interaccin exitosa se basa en el reconocimiento de las interdependen-
cias. Son situaciones en las que ningn actor, pblico ni privado, tiene todo
el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinmicos y
diversos; ningn actor por s puede conseguir la aplicacin efectiva de los
instrumentos de poltica requeridos. En tales situaciones la tarea de los
gobiernos cambia. Consiste en facilitar las interacciones sociopolticas, en
crear o estimular la creacin de espacios para que los actores lleguen a
acuerdos sobre los problemas y su tratamiento. La gobernanza se define
entonces como la estructura o pauta que emerge en un sistema sociopol-
tico como resultado comn de los esfuerzos de interaccin de todos los ac-
tores involucrados.

Un buen observador de la realidad poltico-administrativa europea como


es Guy Peters ha establecido una correlacin interesante entre la emer-
gencia de la gobernanza y la tradicin corporativista de varios de los Esta-
dos europeos occidentales. Austria, Blgica, Holanda, los pases escandina-
vos y, en menor medida, Alemania y Francia se han caracterizado por
tener unas relaciones entre el Estado y la sociedad altamente mediadas
por una gran diversidad de arreglos corporativos. Los empresarios y dems
grupos de inters organizados, los sindicatos y las organizaciones volunta-
rias han ejercido gran y variada influencia en todos los mbitos del proceso
de polticas pblicas. Otra caracterstica importante ha sido el disponer de
amplios sistemas de bienestar social costeados con elevados impuestos so-
portados por las clases medias, en la medida en que stas han sido tam-
bin beneficiarias de los servicios sociales universalizados. Los Estados euro-
peos del bienestar no son el producto de burocracias persiguiendo el
inters general y actuando legal e imparcialmente. Contrariamente, son
una construccin institucional resultante de muchos conflictos y pactos de
alcance productivo y redistributivo entre los actores sociales y polticos an-

goberna 161
Lo gobernonzo hoy. 7O textos de referencia

tes mencionados. Esto ha obligado a que las burocracias del bienestar se


acostumbren a interactuar permanentemente con los actores sociales, ge-
nerndose as una tradicin de respeto mutuo y unas capacidades impor-
tantes de negociacin y gestin de conflictos 11.

Estastradiciones administrativas fueron sacudidas por la gran crisis fiscal de


los setenta y la consecuencia fue una recepcin parcial y desigual de la
nueva gestin pblica, tal como ya hemos tenido ocasin de relatar. El n-
fasis creciente en la eficiencia y las reformas implementadas a tal efecto
no han cambiado ni la estructura de conjunto de los servicios pblicos ni su
estilo de gestin -con la excepcin singular de la Gran Bretaa, desde
luego-. En lugar de desarrollar la nueva gestin pblica, diversos Estados
han mostrado un creciente inters en explorar nuevos modos de coopera-
cin entre el Estado y los intereses organizados. La larga tradicin corporati-
vista parece haber facilitado el camino hacia las nuevas formas emergen-
tes de gobernanza.

La Comisin Europea, en la preparacin de su Libro Blanco sobre la Gober-


nanza de 2001, adopt la visin de que el modelo de gobernanza por redes
se adaptaba mejor que los modelos jerrquicos tradicionales al contexto so-
cioeconmico actual, caracterizado por los cambios rpidos, la fragmenta-
cin y problemas de polticas interconectados y complejos. Romano ProdL
al presentar el Libro Blanco al Parlamento Europeo, argumentaba que te-
nemos que dejar de pensar en trminos de niveles jerrquicos de compe-
tencias separadas por el principio de subsidiariedad y comenzar a pensar
en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjunta-
mente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las polticas. Ms
explcita resultaba todava la experiencia de las ciudades europeas, tal
como se sealaba en la contribucin de Eurocities a los trabajos de consulta
del Libro Blanco: Nuestras ciudades vienen desarrollando asociaciones en-
tre el sector pblico, voluntario y privado sobre bases cada vez ms sistem-
ticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo. En su
lugar estamos haciendo evolucionar modelos ms participativos de gober-
nanza comprometiendo, envolviendo y trabajando mucho ms con los ciu-
dadanos, grupos locales, empresas y agencias asociadas.

4. CLARIFICANDO EL MARCO CONCEPTUAL:


GOBERNACiN, GOBERNANZA y GOBERNABILlDAD

El concepto de gobernacin es bien clsico. Comprende tanto las institu-


ciones de gobierno como las acciones dirigidas a la definicin y realizacin
de los intereses generales (direccin poltica, polticas pblicas, legislacin,
administracin). Durante mucho tiempo, las instituciones de gobernacin

11 Vase Pierre y Peters(2000; vase en este libro, pp. 123-143).

162 goberna
JOAN PRATS CATALA. Modos de gobernacin de los sociedades globales

se han identificado con las instituciones del Estado y se han considerado


como acciones de gobernacin slo las procedentes de sus rganos. La
tarea de gobernar y la responsabilidad por la gobernacin corespondan
en exclusiva a tos organizaciones del Estado. Las personas y organizaciones
privadas, grandes o pequeas, lucrativas o benficas, eran consideradas
como portadoras exclusivamente de intereses privados, como actuando
slo en funcin de sus expectativas egostas o altruistas, pero siempre de
naturaleza privada. Eran gobernados, no actores de la gobernacin.

Cmo emerge y de dnde procede el xito de la governance tanto en la


academia como en la comunidad del desarrollo y, en general, en la retri-
ca poltico-administrativa actual? El uso generalizado es reciente, corres-
ponde a los noventa, y especialmente a su segunda mitad. Adems, no
viene de una fuente nica, sino mltiple.

Subrayemos en primer lugar las razones de su introduccin en el lxico de


la comunidad del. desarrollo. Entre los cincuenta y los setenta, sta se apli-
c a la reforma administrativa, contemplada desde la racionalidad instru-
mental y la neutralidad poltica. Durante los ochenta se introdujo la pers-
pectiva de las polticas pblicas y se teoriz el paso de la administracin a
la gerencia o management pblico, mantenindose la lgica de racio-
nalidad instrumental y neutralidad poltica de la etapa anterior. Las polti-
cas sintetizadas en el llamado Consenso de Washington y los programas
de reformas integrales del sector pblico que las acompaaron (public
sector management reform) respondieron a esta misma lgica. En este
contexto, por ejemplo, el PNUD cre el MDD, Management Deve/opment
Dlvision. que slo entrados los noventa se convirti en el MDGD, Manage-
ment Deve/opment and Governance Division. A lo largo de esta dcada,
la palabra governance qued incorporada al lenguaje de la comunidad
del desarrollo.

Pero el concepto de gobernanza manejado por la cooperacin interna-


cional registra una rpida evolucin que vale la pena resear. El texto si-
guiente, debido a Elena Martnez, Directora del Bur del PNUD para Amri-
ca Latina, resulta bien significativo:

El aprendizaje reseado tambin nos ha hecho cambiar nuestro


concepto de "governance" y tendr que hacernos cambiar tam-
bin nuestra prctica de cooperacin a la misma. Hasta hace muy
poco tiempo por "governance" entendamos "la forma en que el
poder o la autoridad poltica, administrativa o social es ejercida en el
manejo de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo" (Pnud:
1997, Banco Mundial: 1995). La "governance" se confunda as en
gran parte con el "publlc sector management" y la cooperacin al
desarrollo con una operacin de asistencia tcnica facilitadora de
nuevas y mejores "racionalidades Instrumentales". Se trataba, en

goberna 163
---------
LO g0tJerrJo'lZO (ay 10 textos de referenClo

suma, de mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gu-


bernamentales en la formulacin y gestin de polticas pblicas.

El PNUD hoy maneja un concepto de "governance" completamente


diferente. En nuestro informe sobre desarrollo humano del 2000, nues-
tro ouevo administrador; el Sr. Malloch 8rown, seala que ni los mer-
cados, ni la poltica, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones
y reglas y que stas -la "governance"- ya no se refieren slo a las
organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan
una serie interdependiente de actores que comprende los gobier-
nos, los actores de la sociedad civil y e/sector privado, y ello tanto a
nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestro informe en-
fatiza que "el desao de la globalizacin no es detener la expansin
de los mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones
de una 'governance' mejor -local. regional. nacional y global-
para preservor las ventajas de los mercados y la competencia glo-
bal. pero tambin para proveer los recursos comunitarios y medio-
ambientales suficientes para asegurar que la globalizacin trabaja
para la gente y no slo para los beneficios" (p. 2). En este contexto
"governance" para el Pnud significa hoy "el marco de reglas, institu-
ciones y prcticas establecidas que sientan los lmites y los incentivos
para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las
empresas" (p. 8)>>.

corno vemos, en el 2000, el PNUD ya haba establecido un concepto de


gobernanza que lo aproximaba extraordinariamente al concepto de mar-
co institucional -formal e informal- que fija las constricciones e incentivos
de los actores en un determinado mbito de la accin colectiva. Esta vi-
sin renovada coincida con desarrollos conceptuales elaborados en el
campo acadmico durante la segunda mitad de los noventa. El siguiente
texto tambin resulta revelador al respecto:

Desde una perspectiva politolgica, Hyden ha desarrollado un con-


cepto de "governance" basado en el concepto de "rgimen" que
es una convencin para designar "las normas explcitas e implcitas
que definen quines son los actores polticos relevantes y a travs de
qu canales y con qu recursos se posicionan activa y polticamen-
te" (definicin debida a Guillermo O'Donnell). Un rgimen no es un
conjunto de actores polticos, sino ms bien un conjunto de reglas
fundamentales sobre la organizacin del espacio pblico. Esta no-
cin de espacio pblico comprende tanto al Estado como a la so-
ciedad civil y traza la lnea divisoria entre pblico y privado...

Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de "governance"


como la gestin consciente de las estructuras del rgimen con la mi-
rada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio pbll-

gob.,-na
164
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernoCln de los sociedades globo les

ca. En esta definicin, rgimen y estructura de "governance" signifi-


can lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. La legiti-
midad es la variable dependiente producida por una "governance"
efectiva ... "Governance" y polticas pblicas son entidades concep-
tuales diferentes aunque en la prctica se afectan mutuamente.
"Governance" se refiere a la "rnetopolitlco" y concierne a la estruc-
tura institucional de la accin poltica tanto del gobierno como de
los actores de la sociedad civil. Una aproximacin del tipo "gover-
nance" debe explorar el potencial creativo de estos actores, y espe-
cialmente la habilidad de los lderes de superar la estructura existen-
te, de cambiar las reglas del juego, y de inspirar a otros para
comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia
nuevos y productivos caminos. La "governance" concierne a la insti-
tucionalizacin de los valores normativos que pueden motivar y pro-
veer cohesin a los miembros de una sociedad. Esto implica que es
improbable que pueda emerger un Estado fuerte en ausencia de
una sociedad civil vloronte 12.

De acuerdo con los anterior, governance tiene dos dimensiones: a) una di-
mensin estructural, que hace referencia a los arreglos institucionales exis-
tentes en una sociedad dada que constrien e incentivan de una determi-
nada manera a los actores intervenientes en la toma de decisiones
pblicas, y b) una dimensin dinmica o de proceso, que se refiere a las
acciones de esos mismos actores que pueden acabar afectando a la di-
mensin estructural. Esto permite focalizar la governance desde una pers-
pectiva tanto analtica como normativa. Desde la primera, governance
implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la
sociedad y la gestin de los mismos por los actores relevantes; desde la
perspectiva normativa, governance compromete el liderazgo moral de los
actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de
mejorar la capacidad de solucin de los problemas de accin colectiva.

Otra fuente de la que emerge la gobernanza) es el management pblico.


Frente a la torpe asimilacin de gestin pblica y privada, diversos autores
tratan de encontrar la especificidad del management pblico precisa-
mente en la gestin no de las organizaciones, sino de los arreglos o estruc-
turas en los que se produce la interaccin entre las mismas, es decir, la go-
bernanza. De este modo, la finalidad caracterstica del management
pblico no sera tanto mejorar la eficacia y eficiencia organizacionaL sino
la gobernanza entendida como el marco de constricciones e incentivos en
que la gestin organizacional se produce. La temprana posicin de Met-
calfe sobre este tema es bien conocida. La gestin pblica, segn Metcal-
fe, debe ser entendida como gestin a nivel macro, relacionada con el
cambio estructural a nivel de relaciones multiorganlzaclonales, mientras

12 Prots (1996).

90 b .,. n. 165
La Qobernanza hoy. ) O textos de tetetencio

que la gestin privada funciona a nivel micro, centrndose en organiza-


ciones especficas. Los problemas emergen cuando los reformadores inten-
tan implementar tcnicas de gestin de nivel micro en un espacio multior-
ganizacional donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la
gestin por decisin de autoridad. La gestin pblica se refiere al cambio
no a nivel organizacional o micro -que es la meta de la gestin del sector
pblico y del privad 0-, sino a nivel macro o estructural. entendido como
orientando la transicin hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe ve la
dIferencia entre los dos niveles de gestin similar a la que existe entre las re-
gias del juego y las estrategias de los actores. Es fcil reconocer que cam-
biar .los reglas del juego (la governance o la estructura institucional) es un
cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de
los actores individuales 13 .

El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distincin conceptual


entre governing (gobernacin), governance (gobernanza) y governablify
(gobernabilidad), que considera corno fundamentos de una teora socio-
poltica de la qovemance in statu nascenti. Su punto de partida es que,
como consecuencia de la complejidad, diversidad y dinamismo de las so-
ciedades contemporneas, los esfuerzos de gobernacin (governing) son
por definicin procesos de interaccin entre actores pblicos y los grupos
de inters o individuos implicados. Gobernar (governing) en el sentido de
Kooiman equivale a la concepcin de la gestin pblica a nivel macro de
Metcalfe. Consiste fundamentalmente en coordinar, orientar; influir; equili-
brar... la interaccin entre los actores polticos y sociales. Pero, a diferencia
de Metcalfe, Kooiman considera que la gobernacin no es monopolio de
las organizaciones gubernamentales, sino que tambin debe caracterizar-
se como tal la accin de los otros actores orientada a ordenar la interac-
cin. Para l. la gobernacin comprende todas las intervenciones (orienta-
cos a metas) de actores polticos y sociales con la intencin de crear una
pauta de interaccin ms o menos estable y predecible dentro de un siste-
ma sociopoltico que ser tanto ms posible cuanto ms acorde con los
deseos u objetivos de los actores intervinientes.

El concepto de gobernacin se encuentra fuertemente vinculado al de


gobernanza. sta puede verse como la pauta o estructura que emerge en
un sistema sociopoltico como el resultado conjunto de los esfuerzos de in-
teraccin de todos los actores intervinientes. Esta pauta emergente confor-
ma las reglas del juego en un sistema especfico o, en otras palabras, el
medio a travs del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas
reglas de acuerdo con suspropios intereses y objetivos. El concepto de go-
vernance es bsicamente una herramienta analtica y descriptiva. Pero en
la medida en que una pauta de governance puede verse como el resulta-
do de las intervenciones de los actores, tambin tiene una dimensin nor-

13 Metealfe (1993).

166 goberna
JOAN PRATS CATAL. Modos de gobernocin de los sociedades globoles

mativa. Es posible preguntarse qu pauta de interaccin resulta deseable


(por ejemplo, en trminos de incentivar el bienestar. el desarrollo o la de-
mocracia), qu actores deben jugar un rol en la reforma institucional y qu
constricciones deben tenerse en cuenta.

La gobernanza aparece as como un concepto muy prximo al de redes


de polticas pblicas y al de marcos o arreglos institucionales. Esta semejan-
za resulta muy evidente en la aproximacin del as llamado instituclonolls-
mo centrado en los actores, principalmente desarrollado por Renate
Mayntz y Fritz Schorpt que se combina a menudo con otras aproximacio-
nes como la teora de juegos o la teora de los intercambios.

El institucionalismo centrado en los actores combina la eleccin racional


con supuestos institucionalistas. Las instituciones se conciben como estruc-
turas reguladoras que establecen incentivos y constricciones para actores
racionales que se esfuerzan en maximizar sus preferencias. Las mejores insti-
tuciones son las que consiguen superar mayores dificultades de accin co-
lectiva, desincentivando los comportamientos oportunistas mediante cons-
tricciones y sanciones e incentivando los que toman en cuenta los intereses
generales en el clculo de las preferencias personales u organizacionales.
Las redes son conceptualizadas como instituciones informales -no organi-
zadas formalmente, recprocas y no jerrquicas, relaciones relativamente
permanentes, formas de interaccin entre actores que se esfuerzan por al-
canzar beneficios propios y comunes-o Las redes reducen costes de infor-
macin y transaccin y crean confianza mutua entre los actores, disminu-
yendo la incertidumbre y el riesgo de incumplimiento. Son el marco
institucional apropiado para la coordinacin horizontal entre actores pbli-
cos, privados y sociales de la que -en un mundo complejo en el que la
coordinacin jerrquica resulta normalmente disfuncional- depende la
calidad de las polticas pbllcos'".

Finalmente, como nos recuerda Renate Mayntz, la propia palabra gober-


nanza est experimentando una interesante evolucin semntica: inicial-
mente se utiliz como sinnimo de gobernacin o proceso de gobernar a
travs de las organizaciones gubernamentales. Pero -advierte- el campo
semntico de la palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones:
1) hoy se recurre a gobernanza, en primer lugar. para indicar un nuevo es-
tilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico y caracterizado
por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y
los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo p-
blico y lo prvodo: 2) pero, en segundo lugar, se est recurriendo a gober-
nanza para indicar algo mucho ms amplio: inicialmente desde la econo-
ma de los costes de transaccin, pero con mayor generalidad despus, se
descubrieron formas de coordinacin social diferentes no slo de la jerar-

14 Vase el interesante trabajo de sistematizacin realizado por Brzel(1998).

gobarna 167
Lo gobernanza hoy 7O textos de referencia

qua, sino de los mercados, recurrindose entonces a la expresin gober-


nanza para designar toda forma de coordinacin de las acciones de los in-
dividuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de la cons-
truccin del orden social. Esta segunda acepcin ampla de modo tal el
campo semntico que la gobernanza pierde pie en la teora poltica para
convertirse en una teora general de las dinmicas socotes".

El concepto de gobernabilidad aunque a veces se usa como sinnimo de


gobrnanza, tiene una significacin claramente diferente. Por gobernabili-
dad, Kooiman entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopoltico
para gobernarse a s mismo en el contexto de. otros sistemas ms amplios
de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legti-
mo entre las necesidades y las capacidades de gobernacin. Este con-
cepto de gobernabilidad no contempla las necesidades como algo perte-
neciente a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al
gobierno. En las sociedades interdependientes contemporneas, las nece-
sidades y capacidades deben verse tambin como interdependientes y,
por tanto, a la vez como polticas y sociales, pblicas y privadas, referentes
al Estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema est
claramente conectada a sus procesos de governance y de gobernacin.
Sin un ajuste efectivo y legtimo entre las necesidades y las capacidades no
puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras
de governance y de los actores de gobernacin. Las necesidades y las ca-
pacidades se construyen socialmente y el resultado final depende de la es-
tructura institucional y de los actores.

Desde una perspectiva poltico-administrativa, la gobernabilidad es la cua-


lidad de un sistema social que deriva del hecho de que los actores estrat-
gicos del mismo -tales son slo los que tienen recursos de poder para
hacer ingobernable el sistema- consienten en que la decisiones de autori-
dad -incluida la resolucin de conflictos entre los mismos- se adopten
conforme a reglas y procedimientos determinados -que pueden registrar
mayores o menores niveles de institucionalizacin-. No toda estructura de
gobernanza es capaz de producir gobernabilidad. Tampoco toda gober-
nabilidad garantiza el desarrollo. El anlisis de la gobernabilidad de un siste-
ma implica el de su gobernanza, es decir: el descubrimiento del mapa de
actores, sus expectativas, sus conflictos y las estructuras y procesos de su in-
teraccin. Ese anlisis nos descubre los equilibrios de poder y distributivos
subyacentes a las estructuras y procesos de gobernanza, as como los con-

15 Puede suceder que al querer extender el paradigma para Incluir pari possu. es decir. en pie
de igualdad, las formas distinguibles de coordinacin u ordenacin social. se sobre-extendera.
hacindole perder la necesaria atencin selectiva, que es un prerrequisito de la creacin de
teoras -como mnimo para las mentes humanas-o Encualquier caso, ya no se tratara de una
teora de la gobernanza poltica. sino de una teora mucho ms completa de las dinmicas so-
ciales, es decir. no con un nuevo paradigma terico extendido, sino con un paradigma comple-
tamente nuevo (Mayntz. 1998; vase en este libro, pp. 95-96).

168 goberna
JOAN PRATS CATALA. Modos de gobernacin de los sociedades globales

flictos actuales y potenciales entre los actores estratgicos, incluidos los


ernerqentes'v.

El uso cretiente de la palabra gobernanza como distinta de gobernabili-


dad ha llevado a la Real Academia Espaola yola Unin Europea, que se-
pamos al menos, a proponer su traduccin por gobernanza, un galicismo
medieval en desuso 17. Cualquiera que sea la suerte de la traduccin pro-
puesta, lo que se quiere significar es la diferencia conceptual entre gober-
nanza y gobernabilidad, a pesar de la reconocida imprecisin del campo
semntico de ambas, cosa por lo dems nada extraa tratndose de con-
ceptos emergentes y abiertos.

5. GOBERNANZA y DEMOCRACIA: ALUMBRANDO PRINCIPIOS


DE BUENA GOBERNANZA

El reconocimiento de la necesidad de la gobernanza en todos los mbitos


del actuar administrativo, en que la complejidad. diversidad, dinamismo e
interdependencia implicados por la definicin y realizacin de los intereses
generales hacen que los modos de gobernacin tradicionales de la buro-
cracia y la gerencia no resulten ni eficaces, ni eficientes, ni efectivos, ni le-
gtimos, no deja de plantear considerables problemas.

El primero y fundamental es el de la relacin potencialmente conflictiva


entre democracia y gobernanza. Para que una estructura interactiva de
gobernanza sea democrtica es preciso que el conjunto de intereses con-
cernidos por el proceso decisional se encuentren simtricamente represen-
tados en el proceso decisional pblico de que se trate. Un mero partena-
riado entre sector pblico y privado puede constituir gobernanza, pero no
ser democrtico sino en la medida en que los intereses sociales que se ha-
llen tengan oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar
en la interaccin decisional. La gobernanza no es, pues, slo ni lobby ni
participacin. Estos conceptos pueden ser plenamente operativos en los
modos de gobernacin representados por la burocracia y la gerencia,
pues por sno implican interaccin decisional.

16 Un desarrollo ms extenso del concepto de gobernabilidad puede verse en Prats(2004).

17 Los servicios de la Comisin Europea analizaron las diversas traducciones del trmino gover-
nance a las ler)guas oficiales de la Unin Europea, sugiriendo el uso de la palabra gobernanzo
en espaol, hasta el punto de titular UoroBlanco sobre la Gobernanza Europea a un interesan-
te proyecto de revisin de las estructuras y procesos de la Comisin. Poco despus, la propia
Real Academia Espaola de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviembre
de 200) por la acepcin gobernanza, aunque admitiendo el uso como sinnimo de goberna-
bilidad (cfr. Departamento de Espaol al Da. RAE). En base a todo ello, el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua ha Incluido una nueva definicin de gobernanza (un viejo galicismo en
desuso) en su ltima edicin, entendindola como el arte o manera de gobernar que se propo-
ne como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero. promo-
viendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.

goberna 169
Lo gobernonzo hoy 10 textos de referencia

Si no se maneja un concepto exigente de democracia y se reduce ste,


por ejemplo, al concepto de poliarqua de Robert DahL el conflicto entre
gobernanza y democracia est servido. Si las estructuras de interaccin
decisional caractersticas de la gobernanza permiten la exclusin o el nin-
guneo de grupos de inters significativos, el riesgo de deslegitimacin o
desafeccin democrtica es muy elevado. Y el de inefectividad de la de-
cisin tambin, pues es bien sabido que los intereses difusos que no pue-
den superar los costes de organizacin y participacin ex ante pueden
hacerlo perfectamente ex post. actuando como veto players en el mo-
mento de la ejecucin de la decisin. Si la democracia tiene su funda-
mento axiolgico en el valor igual de toda vida humana, del que se deri-
va el fundamento poltico del derecho a la igual participacin en el
proceso poltico, cuando se rompe el mito de la exclusiva vinculacin de
los representantes democrticos a los intereses generales y se reconoce la
necesidad de formular e implementar las decisiones pblicas en redes de
interaccin, el ideal democrtico exige la inclusin simtrica en las mis-
mas de todos los intereses concernidos. Ello, sin duda, comporta nuevas
exigencias para las autoridades pblicas en relacin al fomento de la or-
ganizacin, informacin y participacin de aquellos intereses difusos que
soportan los mayores costes. Se abre as todo un campo de accin guber-
namental a favor del fortalecimiento de las organizaciones autnomas de
la sociedad civil para su inclusin en las estructuras de gobernanza, lo que
incluye y supera a la vez el planteamiento tradicional de la participacin
ciudadana.

El Libro Blanco de la Gobernanza Europea ha avanzado cinco principios


de una buena gobernanza: apertura, participacin, responsabilidad, efi-
cacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la
instauracin de una gobernanza ms democrtica. No slo son la base de
la democracia y el Estado de Derecho de los Estados miembros, sino que
pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, na-
cionaL regional y local... La aplicacin de estos cinco principios refuerza a
su vez los de proporcionalidad y scbsknonedoo-".

No corresponde sino desarrollar aqu muy someramente los principios ex-


presados. No se olvide en todo caso que la gobernanza es hoy un concep-
to que describe el movimiento o transicin a un nuevo modo de goberna-
cin, la gobernanza, el alumbramiento de cuyos principios institucionales y
valorativos tomar su tiempo. Por lo dems, no habr un modelo universal
de buena gobernanza. Podr haber unos principios institucionales mnimos
o bsicos como los que ha tratado de codificar la Comisin de la Unin
Europea, pero la diversidad de entornos decisionales modular estos princi-
pios y aadir otros de manera muy difcil de predecir.

18 Comisin de las Comunidades Europeas, La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco, Bruselas.


25 Julio 2001.

170 goberna
JOAN PRATS CATAl. Modos de gobernacIn de las sociedades globales

Debemos reiterar un aspecto que nos parece clave: contra la opinin que
trata de diluir los gobiernos como un actor ms en las estructuras de gober-
nonzo. creemos que el principio democrtico y de Estado de Derecho al
que Iq gobernanza debe servirexige el reconocimiento de un rol. unas for-
mas organizativas y de funcionamiento y una responsabilidad especial a
las Administraciones Pblicas. stas son actores en estructuras de interde-
pendencia, pero no un actor ms. No creemos en la gobernanza como
sustituto del gobierno, sino en la gobernanza con gobierno, como modali-
dad de gobernacin. La gobernanza no puede diluir, sino fortalecer y legi-
timar la autoridad democrtica. Para que ello sea as necesitaremos de un
Derecho administrativo renovado que, desde el reconocimiento de las
nuevas realidades y sus desaos, vaya estableciendo los principios institu-
cionales que nos permitan orientar la construccin y proceder a la valora-
cin de la gobernanza, que ya ha llegado para quedarse.

El concepto de gobernanza desarrollado desde la Comisin Europea no re-


duce el papel de los gobiernos a un actor ms en las redes o estructuras de
interdependencia en que la gobernanza consiste. Los gobiernos tienen
una legitimidad y una responsabilidad diferenciadas y reforzadas. La go-
bernanza no quita nada al valor de la representacin democrtica, aun-
que plantea condiciones ms complejas para el ejercicio efectivo de la
autoridad. La gobernanza no elimina, sino que refuerza el papel de em-
prendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflictos, negociador y for-
mulador de reglas que corresponde a los gobiernos: pero reconoce que al-
gunas de estas funciones pueden ser tambin ejercidas por otros actores
empresariales o sociales. Por encima del enjambre de opiniones doctrinales
propias de la etapa de nacimiento de un nuevo paradigma, la gobernan-
za no elimina la necesidad de los gobiernos, aunque replantea sus roles,
formas organizativas y procedimentales, los instrumentos de gestin pbli-
ca, las competencias de los funcionarios y lbs capacidades de direccin
poltica de la Administracin.

La gobernanza democrtica implicar una estructura decisional y de im-


plementacin en cuya construccin institucional pueden resultar de gran
utilidad los principios del republicanismo cvlco'", Para el republicanismo, la
libertad significa garanta institucional universalizada de no dominacin ar-
bitraria por parte de otro. Como se reconoce tambin que las autoridades
pblicas requieren crecientemente de poderes discrecionales que en s
constituyen una amenaza para la libertad, se conjura esta amenaza con:
1) un diseo institucional de la toma de decisiones pblicas que garantiza
su disputabilidad en foros deliberativos donde los diversos intereses sociales
tienen oportunidad efectiva de dialogar, aun conflictivamente, y acabar
formando sus preferencias; 2) una combinacin de sistemas de control ex-
terno y social que exprese el principio republicano tradicional segn el cual

19 Pettit (1997). pp. 248 Yss.

goberna 171
Lo gobernanza hoy 10 textos de referencia

el precio de la libertad es la vigilancia eterna, y 3) una ciudadana o civili-


dad que participe en las decisiones pblicas con vistas en su propio inters
y los intereses generales, en actitud de dilogo, a travs de organizaciones
sociales diversas promotoras de intereses pblicos y de confianza social ge-
neralizada.

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172 goberna
APUNTES PARA UNA TEORA DEL GOBIERNO
MULTINIVEL EN EUROPA 1
FRITZ W. SCHARPF

UNA EUROPA MULTINIVEL: MLTIPLES CONCEPTOS

La Unin Europea (UE) y sus Estados miembros se han convertido en un siste-


ma de gobierno multinivel cuyas caractersticas son poco comprendidas
tanto en los discursos polticos como en las polmicas acadmicas que vie-
nen determinadas por nuestra comprensin tradicional de la poltica na-
cional y de las relaciones internacionales. En los debates pblicos es fre-
cuente encontrar expectativas poco realistas -miedos o esperanzas- de
lo que las polticas pblicas europeas pueden conseguir; junto con el des-
conocimiento sobre lo que ya se ha conseguido y las polmicas en contra
del dficit democrtico de las instituciones y de los procesos a travs de
los que las polticas europeas tienen resultados. En otras palabras, existe
una conciencia poco realista de la dimensin y de las limitaciones tanto de
la capacidad institucional como de la legitimidad institucional de la forma
de gobierno europea.

No obstante, se no es motivo para la condescendencia, ya que el actual es-


tado de la ciencia poltica no es mucho mejor. Es verdad que existen muchas
explicaciones empricas y sumamente conocedoras de las institucioneseuro-
peas y del proceso poltico, pero cuando nos referimosa las explicaciones te-
ricas y a las valoraciones normativas, seguimos encontrando controversias
no resueltas entre las aproximaciones neoinstitucionalistas y realistas o su-
pronoclonoles e intergubernamentales en los captulos introductorios de
cada disertacin. Una razn es que losinstrumentos conceptuales con losque
las subdisciplinas de la ciencia poltica sobre las relaciones internacionales y la
poltica comparada estn afrontando el estudio de las institucioneseuropeas
no son apropiados para ocuparse de lasinteracciones multinivel.

Desde la perspectiva intergubernamental de la teora de las relaciones in-


ternacionales, que presume que los Estados-nacin son tericamente los ni-

1 Ttulo original: -Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe., Scandinavian Politi-
coi stuae vol. 24. n.o 1 (2001). pp, 1-26.
Esteartculo es una versin extensa de la conferencia presentada con ocasin de la recepcin
del Johan Skyfte Prize en Ciencia Poltica. el 30 de septiembre de 2000. en la Universidad de
Uppsala.

goberna 173
La gooernanza hoy. 10 textos de te'etericio

cos actores relevantes, la UE aparece como un ejemplar del gnero organi-


zacin internacional -ms institucionalizado-. Estas organizaciones son
creadas para servir a los objetivos de sus Estados miembros y, al hacerlo, sus
acciones estn legitimadas por el acuerdo de los gobiernos miembros. A su
vez, estas acciones se explican por los intereses, los poderes de negociacin
relativos y las estrategias de negociacin de dichos gobiernos (Moravcsik,
1998; Garrett, 1992, 1995; Hoffmann, 1966, 1982). En otras palabras, el sistema
de gobierno multinivel de la Unin Europea se conceptualiza en un modelo
de relaciones intergubernamentales de nivel nic02 ,

Porel contrario, losque estudian la poltica comparada se dejan llevar por su


sesgo disciplinar al enfatizar las caractersticas supronoclonotes de la Unin
Europea y a analizar sus instituciones de gobierno como si fueran, o debieran
ser. una forma de gobierno parecida a los modelos de Estados-nacin de-
mocrticos. Por cierto, estos modelos difieren enormemente en sus caracte-
rsticas normativas y descriptivas, al enfatizar tanto la rendicin de cuentas a
travs del sistema de partidos competitivo o consensual (Lijphart, 1999)
como la receptividad de los sistemas de intermediacin de intereses pluralis-
to. corporativista o clientelista (Schmitter y Lehmbruch, 1979; LaPalombara,
1964; Truman, 1951). Sin embargo, en este caso el centro de atencin est
en las interacciones entre un gobierno individual, autnomo y potencial-
mente omnipotente y sus integrantes. Por lo tanto, los estudios normativos se
centrarn en las relaciones entre los actores del nivel europeo (esuprono-
cional) y los integrantes, enfatizando tanto la falta de rendicin de cuentas
democrtica (Greven, 2000) como la extstenclo (o viabilidad) de los meca-
nismos institucionales que facilitan la receptividad a los intereses de los inte-
grantes (Abromeit, 1998; Eichner, 2000; Grande, 2000), mientras que la investi-
gacin emprica se centrar tanto en los resultados de las elecciones
europeas y la influencia del Parlamento Europeo como en los canales para
la presin (lobby) satisfactoria a nivel europeo, la representacin de los inte-
reses difusos, el papel de la solucin deliberativa de problemas en la co-
mitologa europea y la inclusividad de las redes de polticas europeas en
que participan asociaciones empresariales, empresas multinacionales, gru-
pos de ecologistas y de consumidores y otras ONGs implicadas en procesos
de intermediacin de intereses (Joerges y Vos, 1999; Joerges y Neyer. 1997;
Pollack, 1997; Kohler-Koch y Eising, 1999; Mazey y Richardson, 1993).

Hay que reconocer que nuestro conocimiento de las estructuras, los proce-
sos y los resultados de la integracin europea con frecuencia avanz gra-
cias a la buena investigacin realizada por estas perspectivas rivales. Pero
las continuas controversias entre las perspectivas intergubernamentales y
supranacionales sugieren que este conocimiento debe ser conseguido a

2 EI.intergubernamentalismo liberal de Moravcslk (1993, 1998), es cierto, tambin tiene un m-


dulo interno adjunto en el que las preferencias de los gobiernos nacionales estn conformadas
por los Intereses de los principales grupos productores nacionales, que, sin embargo, no son
considerados actores con derecho propio a nivel europeo.

174 goberna
FRITZ W. SCHARPE Apuntes pora una teora del gobierno multinivel en Europa

pesar de no corresponderse con sus asunciones paradigmticas. Por eso, la


perspectiva intergubernamental de las relaciones internacionales se debe
llevar a los lmites de su credibilidad cuando se le pide que explique los m-
bitos donde los actores supranacionales estn autorizados a actuar contra
las preferencias manifiestas de los gobiernos miembros; cuando los Estados
miembros estn sujetos cada vez ms a restricciones europeas en el ejer-
cicio de sus propias competencias gubernamentales; donde las interaccio-
nes entre sus ciudadanos y sus empresas estn cada vez ms reguladas por
las normas comunitarias, y donde se incrementa continuamente la varie-
dad de problemas para los que se buscan soluciones a nivel europeo (Eich-
ner, 2000; Burley y Mattli, 1993; Pollock. 2000; Schmidt, 1998; Jachtenfuchs y
Kockler-Koch, 1996; Sandholtz y Stone Sweet, 1998).

Sinembargo, la perspectiva supranacional de las teoras de la poltica com-


parada tampoco puede representar fcilmente a un sistema de gobierno
europeo en el que los Estados miembros siguen estando dotados de una
amplia variedad de competencias; en el que las limitadas competencias
de los actores supranacionales surgen de los acuerdos entre los Estados
miembros; en el que la legislacin comunitaria depende principalmente del
acuerdo entre los gobiernos miembros, yen el que los Estados miembros se
encargan de la ejecucin de las regulaciones comunitarias (Moravcsik,
1998). Los estudios que se aproximan a la UE desde una perspectiva compa-
rativa-federalista tampoco superan estas dificultades (Sbragia, 1992, 1993;
Scharpf, 1998;Schrnldt. 1999; Nicolaidis y Howse, forthcomng; Wessels, 1990).
Mientras que esta perspectiva sugiere modelos que son capaces de repre-
sentar la coexistencia de, y la interaccin entre, diferentes niveles de gobier-
no, sigue sin encajar mucho en caso de asumir que el gobierno a nivel euro-
peo pudiera equipararse con la capacidad institucional y la legitimidad de
los gobiernos centrales en los Estados-nacin federoles" -y si no se puede
hacer esta equiparacin, los modelos federales tambin pierden buena
parte de su capacidad explicativa y predictiva-. Por razones opuestas,
esto tambin es cierto en aquellas perspectivas que equiparan a la UE con
modelos de gobernanza confedero' (Lister, 1996;Wallace, 1982)4.

3 La distorsin es ms pronunciada si la perspectiva federal se define por referencia al modelo


de separacin de la constitucin de los Estados Unidos. Pero incluso si se da cuenta de que las
instituciones europeas son estructuralmente simillaresal modelo alemn de federalismo de de-
cisin conjunta (Sbragia. 1992. 1993; SCharpf. 1998). los paralelismos confunden. Aunque la le-
gislacin europea -como la legislacin nacional ms importante de Alemania- depende del
acuerdo de los gobiernos miembros, las caractersticas polticas de las interacciones verticales
difieren fundamentalmente. desde que la legitimidad democrtica y los recursos de nego-
ciacin del gobierno nacional y el Parlamento en Alemania son mucho mayores que los de la
Comisin Europea y el Parlamento Europeo.
4 Usterreconoce como mucho: Al mismo tiempo, la Unin Europea, aun claramente en el am-
plio grupo de las confederaciones. difiere en aspectos fundamentales de los modelos confede-
roles anteriores. Tiene capacidades legislativas, ejecutivas. judiciales y financieras que no tenan
y que permite a susinstituciones operar de forma mucho ms eficaz- (Uster, 1996. p. 107).

goberna 175
Lo gobernanza hoy 10 textos de referencia

Frente a estas dificultades paradigmticas, algunos de los mejores trabajos


sobre Europa o son conscientemente atericos o persiguen estructurar la
investigacin a travs de una variedad de conceptos innovativos y met-
foras que caracterizan al sistema de gobierno europeo como un condo-
minio, un consorcio, una fusin de funciones de gobierno, una estruc-
tura de gobernanza en red y otras expresiones parecidas (Morks, Hooghe
y Blank, 1996; Wessels, 1997; Kohler-Koch y Eising, 1999; Schmitter; 1996). En
general, estos conceptos tienen en cuenta la naturaleza multinivel de las
instituciones y de los procesos de gobierno europeos, pero tambin enfati-
zan su singularidad y, por ello, tienen el efecto de crear un mbito separa-
do y tericamente distinto de estudios sobre la comunidad europea. Sin
embargo, incluso en este mbito se debe decir que muchas de estas nue-
vas conceptualizaciones parecen caer como anillo al dedo, pero an no
han encontrado una amplia acogida entre los expertos en Europa (Branch
y 0hrgaard, 1999; Sandholtz y Stone Sweet 1999), abandonados por los po-
litlogos, que estn interesados en propuestas polticas de mayor aplicabili-
dad general.

sta es una situacin lamentable e innecesaria. Es lamentable porque tien-


de a inmunizar a los estudios europeos frente a la crtica terica de otros
crculos, mientras que priva a teoras de la ciencia poltica ms generales
de los retos empricos que surgen de la investigacin centrada en Europa.
Tambin parece innecesaria ya que, aun en el caso de que el sistema de
gobierno europeo fuera sui generis en el sentido de que no hay ninguna
otra constelacin institucional exactamente igual a l, debera igualmente
ser posible analizar sus procesos institucionales y polticos con el uso de con-
ceptos y proposiciones de base terica que tambin sean tiles en la polti-
ca comparada y las relaciones internacionales. Sin embargo, de lo que he
dicho hasta ahora tambin se podra mantener que la reintegracin de los
estudios europeos en la corriente principal de la ciencia poltica no se pue-
de conseguir a travs de conceptos holsticos que intentan equiparar la UE
con cualquiera de los macromodelos, razonablemente bien entendidos
pero internamente complejos, o con los modelos ideales que los politlo-
gos utilizan como una primera parte en la distincin entre sistemas polticos.

Sin duda alguna, la UE no es una democracia mayoritaria o consoclonol


pero tampoco sus estructuras y procesos de intermediacin de intereses en
general son congruentes con los modelos ideales del pluralismo, el corpo-
rativismo e incluso de la gobernanza de redes, ni sus estructuras y procesos
intergubernamentales generalmente se adaptan a los modelos legales de
la federacin, la confederacin o la organizacin internacional. En lugar
de ello, sugiero que deberamos trabajar con una pluralidad de conceptos
de nivel inferior y ms simples que describan diferentes modos de gobernar
en el sistema de gobierno europeo -que, sin embargo, deberan ser tiles
como mdulos tericos en los estudios del gobierno nacional o las relacio-
nes internacionales-. Los que discutir aqu se centran en la relacin verti-

176 goberna
FRITZ W.SCHARPE Apuntes poro uno teora del gobierno multinivel en Europa

cal entre los niveles de gobierno europeo y nacional. Est claro que, con el
tiempo, podran y deberan ser complementados con otros conceptos de
nivel inferior centrados en las estructuras y procesos de intermediacin de
intereses y en las interacciones polticas entre los actores gubernamentales
en ambos niveles y en sus circunscripciones. En este artculo, sin embargo,
mi centro de atencin sern las interacciones verticales entre los gobiernos,
que describir -por orden de su creciente supra nacionalismo- como m-
todos de regulacin mutua, negociaciones intergubernamentales,
toma de decisiones conjuntas y direccin [errculco-".

Adems, considero que se debera explicar la progresiva europeizacin de


las funciones de gobierno, haciendo referencia a las propuestas tericas
que son tiles para describir y explicar cambios de funciones de gobierno
ascendentes similares en naciones-Estado federales o, por esto, procesos si-
milares de unificacin poltica que implican a noclones-Estodov. Por la mis-
ma razn, considero importante que la capacidad institucional y la legitimi-
dad de un gobierno europeizado deberan ser evaluadas en referencia a
los mismos criterios normativos que generalmente usamos para la evalua-
cin de las instituciones de gobierno.

QU COMPORTA LA EUROPEIZACiN?

Empiezo con una breve discusin de los objetivos polticos y las presiones
que explican la progresiva europeizacin de las funciones de gobierno
desde mediados de los cincuenta hasta la actualidad. Desde que la OTAN
se hizo cargo en la dcada de los cincuenta de los intereses de seguridad
en Europa? -dejando fuera a los rusos y a los alemanes por debajo-, el
motivo impulsor explcito de la integracin europea fue econmico -o,
para ser ms precisos, los beneficios anticipados para los consumidores y
los productores que se consideraban asociados a la creacin de unos mer-
cados europeos ms amplios para los bienes y serviclos y el capital (Mo-
rovcsk. 1998)8.

5 Estos conceptos corresponden a los modos de interaccin discutidos en SCharpf (1997). Sin
embargo. la lista no es completa ya que el modo de voto mayoritario no juega -y no puede
(Scharpf, 1999; Lord. 1998)- el mismo papel central legitimante en la forma de gobierno euro-
peo que hemos venido a asociar con la regla mayoritaria en los Estados-nacin democrticos.

6 Para un intento temprano. y aun as convincente. de explicar la integracin europea a travs


de conceptos y proposiciones demandando aplicabilidad general a los procesos de unifica-
cin poltica. vase Elzionl(1965).
7 Estohabra facilitado, por otro lado, motivos muy poderosos para la federacin (Rlker. 1964).

8 Estono se hace para negar el papel crucial que la Integracin europea ha jugado para crear
condiciones donde, por primera vez en lo historio. lo guerra entre paseseuropeos se ha conver-
tido en Impensable. Debido o que las fronteras econmicos se han suprimido. mover las fronte-
ros polticas entre los Estadosmiembros ha dejado de ser un objetivo nocional primordial.

goberna 177
La gobernanza hoy lO textos de referencia

Esta bsqueda de economas de escala no slo ha conducido a la amplia-


cin geogrfica de la Comunidad Econmica de los seis a la presente
Unin de los quince y ms. Tambin explica el progreso de un rea de libre
comercio a una unin aduanera y a un mercado comn, eliminando las
barreras nacionales sin aranceles al comercio (Armstrong y Bulmer, 1998).
Adems, siendo la nica misin europea manifiesta, los objetivos econ-
micos se fueron radicalizando progresivamente -desplazndose de la
mera integracin de mercados nacionales tal y como ocurri en las econo-
mas mixtas de los Estados miembros a una extensin activa y una perfec-
cin de la competencia del mercado-o As, se convirti en una funcin del
gobierno europeo eliminar los subsidios nacionales, las prcticas de adqui-
sicin pblica y los privilegios de las empresas pblicas, bienes pblicos y
servicios pblicos que pudieran ser construidos como distorsiones de los
mercados con competencia libre. Finalmente, con la misma lgica se pen-
s que los costes de transaccin impuestos por la existencia de mltiples
monedas y tasas de cambio variables deban ser eliminados con la crea-
cin de una unin monetaria y una moneda comn (Verdun, 1996, 2000;
Moravcsik, 1998, cap. 6).

Aqu no examinar la validez terica de estas propuestas o la magnitud


emprica de los beneficios econmicos que pueden, de hecho, ser atribui-
dos a las consecuciones de la integracin del mercado en Europa (Kamp-
peter. 2000)9. Desde la perspectiva de la ciencia poltica, lo que interesa
mucho ms son los efectos secundarios de este proceso. Al estarse reali-
zando los objetivos primarios de la integracin del mercado, los Estados
miembros se encuentran expuestos a tal tipo de presiones polticas que, en
los Estados nacionales federales (que tienen mercados nacionales integra-
dos, para empezar), en todas partes han supuesto la progresiva centraliza-
cin de las funciones de un gobierno de correccin del mercado que
han afectado a los beneficios y los costes de produccin y, por lo tanto, a
la posicin competitiva de las regiones econmicas subnacionales. As,
prcticamente todos los Estados federales han regulado los principales as-
pectos econmicos de la seguridad en el trabajo, la proteccin ambiental,
el derecho del trabajo, las relaciones industriales y el Estado del bienestar a
nivel nacional.

En Europa, las mismas presiones se reflejan en los debates actuales sobre la


erosin de las capacidades nacionales de gobierno en los mercados euro-
peos integrados, en los que las empresas pueden ofrecer sus productos por
toda la UE; los consumidores seleccionarn bienes y servicios sin considerar

9 Estos beneficios econmicos de la integracin pueden existir. pero no es fcil demostrarlo em-
pricamente. En las crisis macroeconmicas de los aos setenta, los pequeos pases europeos
que no eran miembros del Mercado Comn (por ejemplo, Suecia. Austria o Suiza)tuvieron me-
jores resultados que Dinamarca, los Pases Bajos o Blgica, y cuando se culmin el mercado ni-
co, en 1992, los Estados miembros de la UE se vieron afectados por la recesin ms profunda
desde el fin de la guerra (SCharpt, 2(00).

178 goberna
FRITZ W. SCHARPE Apuntes poro uno teora del gobierno Multinivel en Europo

su origen en la UE, y los propietarios del capital son libres de invertir y las em-
presas son libres de establecer su produccin en cualquier lugar a lo largo y
ancho del territorio de la UE. Entre los Estados miembros de la Unin Mone-
taria Europea (UME), adems, estas opciones de ubicacin no estn toda-
va limitadas por los riesgosde los ajustes de las tasas de cambio.

Como consecuencia, los impactos de las polticas nacionales que afectan


a la demanda agregada o sectorial. la produccin media o sectorial de los
costes y los beneficios despus de impuestos ya no estn limitados a la
economa nacional. Puede haber externalidades positivas, como cuando
la demanda adicional generada por un recorte de los impuestos sobre la
renta salga en masa hacia los pases vecinos, o cuando un aumento de los
impuestos sobre los intereses del capital o los beneficios pueda desencade-
nar fugas de capital hacia jurisdicciones con impuestos ms bajos. Por la
misma razn, las externalidades negativas pueden ocurrir cuando una ma-
yor reduccin de las contribuciones a la seguridad social de los empresa-
rios incremente el precio de la competitividad de los productos nacionales
a cuenta de los competidores en los mercados de productos europeos. o
cuando efectos similares se consigan por los recortes de los salarios de los
trabajadores o la desregulacin de los mercados de trabajo. Es probable,
adems, que estas externalidades econmicas tengan repercusiones pol-
ticas, como cuando los conductores de camiones alemanes estuvieron
obstruyendo las calles de Berln en respuesta a las reducciones de los im-
puestos del disel en Francia y los Pases Bajos. En la medida en que los go-
biernos son conscientes y responden a estas interdependencias europeas
entre sus opciones polticas, es valioso decir que las funciones de gobierno
afectadas estn, de hecho, siendo europeizadas.

MODOS DE EUROPEIZACiN

Sin embargo, supone una diferencia importante si la europeizacin es me-


ramente resultado de acciones estratgicas entre los gobiernos que son
conscientes de su interdependencia mutua -que describo como el modo
de ouste mutuoll- o si las funciones de gobierno europeizadas se llevan a
cabo en uno de los modos de interaccin institucionalizada -que yo distin-
go entre modos de negociaciones intergubernamentalesll, decisiones
conluntos y centralizacin supronocionob-e-. A continuacin me referir a
las caractersticas y las consecuencias de estos modos, haciendo referen-
cia a dos criterios de evaluacin, la capacidad institucional y la legitimidad
institucional, ambos entendidos en un sentido relacional. El primero se utiliza
para evaluar las reglas de decisin y las estructuras de incentivos de los mo-
dos de gobierno europeizados en rek:lcin a la variedad especfica de pro-
blemas que se supone que sern resueltos a travs de la europeizacin. De
modo parecido, el segundo criterio se utiliza para evaluar aquellas funcio-
nes de gobierno europeizadas que estn, de hecho, desempeadas con

gobllrna 179
' .i, " .,'

eficaCia a la vista de legitimizar argumentos que son generalmente consi-


derados pertinentes para la evaluacin de las instituciones de gobierno a
nivel nacional (Lord. 19(8). Ambos criterios deberan y podran estar ms
elaborados (Scharpf. 1999, 2000). pero confo que el significado que se pre-
tenda dar quede suficiente claro en la siguiente discusin.

Ajuste mutuo

El modo por defecto de respuestas polticas europeizadas para incremen-


tar la interdependencia econmica es el ajuste mutuo. En este punto. los
gobiernos siguen adoptando sus propias polticas nacionales. pero lo ha-
cen como respuesta o anticipacin a las opciones polticas de otros go-
biernos. Por lo tanto. estas interacciones estratgicas entre gobiernos pue-
den ser analizadas como un juego no-cooperativo 10, En teora y en el
mundo real. hay una amplia variedad de posibles mbitos de juego. En al-
gunos de ellos. los resultados esperados (o equilibrios) de la interaccin es-
trotgica son de mutuo beneficio (Genschel. 19(7): en otros. beneficiarn
o algunos portes a costa de las otras. e incluso en otros todas las partes
pueden verse perjudicados (Schorpt. 1997: Rapoport. Guyer y Gordon.
1976: Ropoport y Guyer. 1966). Por la misma razn. no puede haber una
opinin general sobre la eficacia de la solucin de problemas del ajuste
mutuo en Europa.

Es cierto que los economistas que estn impresionados con los beneficios
de la competencia del mercado atribuiran efectos de eficacia benficos
no slo o lo competencia entre partidos polticos. sino tambin a los rnot-
tos en los que el ajuste mutuo tuerza o los gobiernos nacionales a dedicarse
C1 odootor tormos de "competicin de sistemas. (por ejemplo. competen-
cia de impuestos o competencia regulatoria) contra los otros (Slnn. 1993:
Vanl'lrg y Kerber, 19(4) Sin embargo. no se pueden ignorar las diferencias
Importantes entre la competencia entre empresas (que presumiblemente
benecto a todos los consumidores). la competencia entre partidos polti-
cos (que beneficia a todos los votantes) y lo competencia por la ubicacin
entre gobiernos territoriales. que tiende a beneficiar a las empresas con
movilidad. inversionistas y contribuyentes en detrimento de menos miem-
bros de las circunscripciones nacionales con menor movilidad. y que redu-
ce la capacidad de los gobiernos nocionales de llevar o cabo estas fun-
ciones de correccin del mercado que. segn lo teora econmica.
justifican el establecimiento de gobiernos en primera Instancia (SchOrp1.
1998: Slnn. 1994).

10 Como he seI"laIOdo en otro porte. incuo k;)s mbifos dOnde k;)s gobiernos fTlGIomente <*Js-
tan sus poIticos o ros cordciOneS econOmicos ofect<xXIs por ros oPCiOneS poItIcos Intetdepen-
dientes de otros QOblemO$ pueden fMmente ser onoIttodos como Juegos no eooperottyos
(SchOrPf. 1997. pp. 107-112).

180 goberne
FRITZ W SCHARPF

Adems. la teora econmica tiende a disminuir el efecto sobre la autode-


terminacin democrtica si la competencia de los sistemas pudiera irnpo
dir que los gobiernos adoptaran polticas que reflejasen los preferencias de
sus electorados. Por ejemplo. se puede pensar en lo situacin en que se en-
contraron los Estados americanos en las primeras dcadas del siglo xx.
cuando incluso los gobiernos estatales prooreststos no pudieron adoptar
la legislacin que limitaba el empleo de los nios por miedo o perder los
cuotas de mercado en el comercio interestotol' 1. Como el mercado inter-
no europeo est ms cerca de completarse. estos mismos presiones por lo
competencia estn ahora obligando a los Estados miembros en el ssterno
tributario. en la regulacin de los relaciones de trabajo. en lo poltica SOCial,
en la regulaCin ambiental de los procesos de produccin y en otras op-
ciones polticas de correccin del mercado (Schorpt, 1999). Estos restricclo-
nes pueden no slo reducir la eficacia de la solucin de problemos de los
politicas nocionotes. sino que tambin afectan a su legitimidod mstitucono:
al impedir la ooopcin de polticas (de otro modo factibles) que respondan
a demandas manifiestas de los electorados nacionales (Schorpt. 2CXXJ).

En respuesta a estas fuertes restricciones. los Estados miembros han estado


intentando alejarse del modo de ajuste mutuo y controlar la competencia
de los SIstemas a travs de la cooroooctn o la centralizacin de las fUIIClo
nes de gobierno a nivel europeo. Sin embargo, en el Estooo-nocln demo-
crtico. la poltica a nivel nacional tiende a tener lo mayor notobilida(j y los
procedimientos ms transparentes para asegurar la rendicin de cuentos
oernocrnco. Por lo tanto. un cambio de las funciones de gobierno de co-
rreccin del mercado del nivel suonocronot al nacional est generalmente
asociado no slo al aumento de la capacidad de solucin de problemas.
sino tambin al aumento de la legitimidad democrtica. Por el contrario,
ninguno de estos efectos est asegurado cuando las competencias se tros-
ladan del ruvet nacional al europeo. Adems. en ambos aspectos hay dife
rencias signifICativas entre los tres modos de funciones de gobierno europeo
as institucionalIZadas que estoy considerando aqu.

Negociaciones intergubemamentates

En el nivel m6s t:>ajo de institucionalzacin. el gobierno europeizado funcio-


na en el modo de las -negociaciones IntergubernamentalesJl , En este pun-
to. las poIt1cas nocionales estn coordnodos o estandariZadas por ocuer-
dos a nivel europeo. pero los gobernos nacionales mantienen todo el
control del proceso decisOrio; ninguno de ellos puede ser vinculado sin su

JI De hecho. lo legisb:jOn lObfe ellrcJbcljo infontl en los Estodos UnIdos (junto con 0110$ regulo,

dOneS de las condidones de ~ lo segurtdod SOdaI V otros polMcos SOCIoles) tuvo que es-
pemr nosIo 10 lt'l'\IOU:iOn def Nt1w t:Jea de 1937en el DeftK:ho consfttudOnOI crnencono. que
permItIO 8l1fCf ICeS (l( gobi8mO l'8d8rol 0dQpt0r f8O'AOdClf... tlOClof lCJI8S unItotmes (SkoCpol
1qe7).

gob.,..n. 181
Lo goberncnzc hoy. 10 textos de referenClo

propio consentimiento, y la transformacin de los acuerdos en normas na-


cionales y su implementacin se mantienen totalmente bajo su control.
Esto es indudablemente cierto en el caso de las polticas que requieren re-
visiones del tratado que deben ser ratificadas por todos los Estados miem-
bros. Aparte de esto, este modo se aplica al segundo y tercer pilares de la
poltica exterior y de seguridad comn y la cooperacin policial y judi-
cial en materia penal, y tambin se aproxima a aquellas reas polticas
del primer pilar donde el Consejo de Ministros an debe decidir por unani-
midad.

Puesto que todos los participantes tienen un veto, la legitimidad de las pol-
ticas adoptadas puede ser indirectamente derivada de la legitimidad de
los gobiernos democrticamente responsables (Lord, 1998)12. Sin embargo,
por la misma razn, la capacidad de solucin de problemas de las polticas
negociadas est estrictamente limitada a las soluciones que son preferibles
al statu qua desde la perspectiva de todos los gobiernos participantes. Si
estas soluciones no estn disponibles, pagos extras y acuerdos globales
pueden an facilitar el acuerdo, en circunstancias favorables (Scharpf,
1997, cap. 6). De forma ms general, sin embargo, las soluciones sern blo-
queadas por los conflictos de inters principales -que es exactamente lo
que los gobiernos parece que quieren en el segundo y tercer pilares, don-
de los temas de soberana son muy importantes.

Sin embargo, para la resolucin de los problemas generados por la compe-


tencia regulatoria y de impuestos en las economas europeas integradas, el
modo de las negociaciones intergubernamentales parece augurar poco
en todas las constelaciones donde las soluciones nacionales existentes di-
fieren significativamente de un pas a otro o donde algunos pases, en reali-
dad, se estn beneficiando de la competencia. En caso de requerirse
pruebas, la historia interminable de los esfuerzos para armonizar los impues-
tos sobre los intereses del capital o de los beneficios empresariales a travs
de un acuerdo unnime debera ser suficiente.

Direccin jerrquica

Al discutir esta cuestin, nos centramos ahora en la direccin jerrquica,


el modo en el que las competencias estn completamente centralizadas a
nivel europeo y ejercidas por octores supranacionales sin la participacin
de los gobiernos de los Estados miembros. En los Estados-nacin federales,
estas competencias centralizadas son generalmente desempeadas por

12 Estrictamente hablando, esto es slo verdad para el acuerdo inicial. Una vez se ha adoptado
una porrtica comn, slo puede cambiarse por un acuerdo Intergubernamental unnime. Por lo
tanto, los gobiernos particulares ya no pueden responder a las nuevas circunstancias o a las
cambiantes preferencias electorales (SCharpf, 1988).

182 goberna
FRITZ W.SCHARPF. Apuntes poro uno teora del gobierno multinivel en Europa

mayoras en los parlamentos nacionales, el consejo de ministros y los prime-


ros ministros, cuya legitimidad est directamente derivada de la rendicin
de cuentas electoral. En la Unin Europea, por el contrario, las funciones
que se realizan sin la participacin de los gobiernos miembros se sacan de
la' influencia de los actores polticos democrticamente responsables. Estas
funciones estn ejercidas por el Banco Central Europeo (BCE), por el Tribu-
nal de Justicia Europeo (TJE) Y por la Comisin Europea cuando acta
como guardin del Tratado en los procedimientos de infraccin contra los
gobiernos nacionales.

Puesto que estas funciones se ejercen sin la participacin ni del Parlamento


Europeo ni de los gobiernos de los Estados miembros, su legitimidad depen-
de enteramente de la confianza comn en la autoridad del Derecho y en
la capacidad de las autoridades profesionales para producir normas, valo-
res u objetivos compartidos (Mojone, 1989, 1996). Para el BCE, estos objeti-
vos fueron explcitamente y estrechamente definidos como compromiso
de estabilidad de los precios en el Tratado de Maastricht (ahora el artculo
105 del Tratado de la CE), mientras que los poderes independientes de go-
bierno del Tribunal de Justicia y de la Comisin se derivan de su responsabi-
lidad implcita para interpretar el Derecho del Tratado en el proceso de
aplicacin en procedimientos legales especficos.

La legitimidad no democrtica tambin juega un papel en los Estados-


nacin democrticos, donde los tribunales constitucionales, bancos cen-
trales independientes o agencias regulatorias independientes estn de-
sempeando funciones de gobierno para las que, segn se cree, estn
mejor preparados que los gobiernos polticamente responsables. Sin em-
bargo, a nivel nacional, esta forma de legitimidad es intrnsecamente pre-
caria y podra quebrarse si los actores no responsables excedieran los lmi-
tes del consenso permisivo del que dependen los poderes de gobierno
(Bickel, 1962)-en cuyo caso las opciones polticas de los actores indepen-
dientes, o incluso su independencia institucional, seran susceptibles de ser
rectificadas por la accin legislativa o la enmienda constrtucloncl-e-". En la
Unin Europea, por el contrario, estas revocaciones seran mucho ms dfl-
ciles de conseguir. La independencia del Banco Central Europeo est pro-
tegida por el Tratado de Maastricht a un nivel tal que excede la autonoma
institucional de cualquier Banco Central nacional (Elgie, 1998; Haan y Eijffin-
ger, 2000), mientras que las decisiones basadas en el Tratado del Tribunal
de Justicia Europeo (TJE) slo pueden ser anuladas por las revisionesdel Tra-
tado, que deben ser ratificadas por todos los Estados miembros. Adems, el
TJE ha conseguido establecer las doctrinas del efecto directo y de la su-

13 La cause clebre histrica es el court packing plan del presldente Roosevelt. de 1937. que
hizo que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos cambiase su lnea de decisiones contrarias al
se
New Deal. debera sealar que la siempre famosa independencia del Banco Central alemn
nunca estuvo protegida contra la legislacin ordinaria.

goberna 183
La gabernanza hoy. 10 textos de referencia

prernoco, a partir de las cuales el Derecho europeo puede invalidar no


slo los actos del gobierno, sino tambin la legislacin parlamentaria e in-
cluso las Constituciones de los Estados miembros (Weiler, 1982).

En trminos de poltica sustantiva, las funciones de gobierno supranaciona-


les desempeadas por el Tribunal y la Comisin han sido ms eficaces en
reas polticas donde la integracin econmica se poda promover me-
diante la aplicacin de prohibiciones bastante explcitas en los Tratados
contra las polticas nacionales que constituyen barreras a la libre movilidad
de bienes, servicios, capital y personas o distorsiones de la libre competen-
cia. Al interpretar estas normas de integracin negativa, la Comisin y el
Tribunal han ido, sin duda alguna, ms all del propsito original de las par-
tes negociadoras en las Conferencias de Messina y Roma (Scharpf, 1999,
pp. 54-62). Sin embargo, los gobiernos en general han seguido apoyando
el objetivo impulsor de la siempre creciente integracin econmica (Mo-
rovcsik. 1998). aunque la Cumbre de msterdam trat de imponer algunos
lmites respecto al alcance del Derecho comunitario de la competencia,
que, sin embargo, no han sido muy eficaces.

Por lo tanto, cmo deberamos juzgar la eficacia y la legitimidad de la so-


lucin de problemas de las funciones de gobierno que han sido efectiva-
mente centralizadas? Por lo que se refiere a la eficacia en la consecucin
de los objetivos asignados o libremente elegidos, el historial de las opciones
polticas jerrquicas adoptadas por la Comisin y el Tribunal es realmente
impresionante. En general, los tribunales nacionales han aceptado la autori-
dad del Tribunal de Justicia Europeo como el intrprete mximo del Dere-
cho europeo (Burley y Mattli, 1993), e incluso el Tribunal Constitucional ale-
mn ha renunciado finalmente a su reivindicacin de actuar como tribunal
de ltima instancia cuando las libertades individuales se cuestionan 14.
Como consecuencia, el Derecho europeo se hace cumplir de forma rutina-
ria en los casos y controversias habituales por los sistemas judiciales de los Es-
tados miembros. Adems, este Derecho va ms lejos que los Estados fede-
rales ya establecidos como los Estados Unidos, Australia o Suiza, al eliminar
las barreras no-arancelarias al libre comercio y al libre movimiento. An ms
significante es que el Derecho de la competencia europeo sea efectivo al
imponer unas restricciones ms limitadas a los subsidios pblicos concedi-
dos por los Estados miembros que las que los Estados federales estn impo-
niendo a los gobiernos subnacionales (Wolf, 2000; Zrn, 2000), y tambin
que est imponiendo la competencia en los servicios y bienes pblicos que,
en los Estados-naciones, haban estado exentos del derecho antimonopolio
y de la competencia en todas partes (Scharpf, 1999, caps. 2 y 3).

En resumen. si hubiera que preocuparse, no es por la falta de eficacia de la


integracin negativa. sino por el firme perfeccionismo con el que la Comi-

14 Bundesverfassungsgericht 2 BvL 1/97,6 de Juniode 2000.

184 goberna
FRITZ W. SCHARPF. Apuntes poro uno teora del gobierno multinivel en Europa

sin y el Irlbunoll" persiguen al ideal de mercados altament competitivos.


Mucho ms en esta lnea se podra decir de la eficacia del Banco Central
Europeo al asegurar la estabilidad de precios entre los Estados miembros
de la UME. A pesar del descenso del tipo de cambio del euro (cuyo mante-
nimiento no es un objetivo explcito asignado al BCE), el valor interno del
euro se ha mantenido increblemente estable en comparacin con las d-
cadas anteriores, e incluso en Alemania los temores casi-histricos de
comerciar con el estable marco frente a un euro inflacionario parecen ha-
ber amainado. Cuando se cuestiona la eficacia en la solucin de proble-
mas de la poltica monetaria europea, si es que se cuestiona, las dudas sur-
gen principalmente en espacios donde (contrariamente al lenguaje
explcito del Tratado) la estabilidad de precios no se considera el nico cri-
terio para el xito.

Pero qu hay de la legitimidad de las funciones de gobierno europeas


centralizadas? Aqu es remarcable que la preocupacin por el dficit de-
mocrtico europeo raramente se ha dirigido hacia aquellas reas de las
polticas pblicas donde la Comisin y el Tribunal han ido avanzando en la
integracin negativa sin la participacin de los gobiernos nacionales ni del
Parlamento Europeo. Como estas polticas se han realizado en forma de
acciones legales, en general son aceptadas con el apoyo positivo o con el
respeto a regaadientes 16 con el que los ganadores y los perdedores tien-
den a responder a las decisiones del Tribunal a nivel nacional. En otras pa-
labras, las polticas supranacionales de creacin de mercado se beneficia-
ron no slo de la ascendencia de las doctrinas neoliberales y del libre
comercio en la academia y los medios de comunicacin, sino tambin del
respeto habitual hacia el derecho y del crdito de legitimidad concedi-
do a las interpretaciones judiciales en las democracias constitucionales de
los Estados miembros.

Esto no es siempre cierto, o tal vez no lo es an, en el caso de la poltica


monetaria y del Banco Central Europeo -principalmente porque los Esta-
dos miembros discreparon mucho sobre la medida en la que las opciones
monetarias y de poltica monetaria haban sido despolitizadas antes de la
creacin de la UME-. En pases como Alemania, donde la independencia

15 staes. sin duda alguna. la perspectiva de los Lnderalemanes. que, en el perodo previo a
la Cumbre de Nilo. incluso amenazaron con bloquear la ampliacin hacia el Este al no estar
presente en las modificaciones del Tratado la proteccin de sus funciones de infraestructura
frente a las polticas europeas de la competencia.
16 Debe estar a punto de cambiar debido a que el carcter discrecional de las interpretaciones
extensivas del Derecho de la competencia europeo y su falta de legitimacin poltica son discu-
tidos pblicamente por los actores polticos (sub)nacionales en los casos en los que las interven-
ciones de la Comisin se oponen las polticas industriales, de infraestructura y culturales (sub)na-
clonales. En Alemania, estas oposiciones hacen surgir demandas por diversos flancos de
reformas Institucionales que Incrementen la rendicin de cuentas democrtica de la Comisin y
limitando el alcance de suscompetencias.

goberna 185
Lo gobernonzo hoV ) O textos de referencia

del Banco Central tiene larga tradicin, la preocupacin fue que el BCE se-
ra menos independiente que el Bundesbank, mientras que en Gran Breta-
a, Suecia, Dinamarca y algunos otros Estados miembros el tema crtico fue
precisamente la falta de responsabilidad poltica (Elgie, 1998). Sin embar-
go, parece que el tema de la rendicin de cuentas tambin surgi en for-
ma de gran preocupacin respecto a la eficacia de la solucin de proble-
rnos de la UME (Gustavson, 2000). Esta preocupacin destacaba
especialmente en pases acostumbrados a depender de la devaluacin
para solventar los problemas econmicos y de empleo ms importantes.
Por el contrario, los Estados miembros actuales haban sido parte del siste-
ma monetario europeo antes de unirse a la Unin Monetaria Europea y ha-
ban aprendido a vivir con los lmites de una poltica monetaria no acomo-
daticia y de tasas de cambio casi fijas. Para ellos, por tanto, el cambio de
una poltica monetaria estricta definida por el Bundesbank con una visin
de las condiciones de la economa alemana a una poltica monetaria es-
tricta definida por el BCE con miras a las condiciones medias de Eurolandia
puede parecer ms una promesa que una ornenozo"

La implicacin es que para los modos de gobierno ms centralizados y su-


pranacionales de la forma de gobierno multinivel europea, ni la eficacia
de la solucin de problemas ni la legitimidad estn seriamente cuestiona-
das. Pero en comparacin con la gran variedad de polticas pblicas que
estn en vigor a nivel nacional en las democracias capitalistas avanzadas,
el alcance del modo supra nacional est bsicamente restringido a la eje-
cucin de la creacin de mercado de la integracin negativa por la Co-
misin y el Tribunal y al control de la moneda por el Banco Central Europeo.
No ha sido ni podra ser usado para conseguir la integracin positiva de la

11 Un reto potencialmente ms serio a la eficacia de la solucin de problemas de la poltica


monetaria del Banco Central Europeo surge del hecho que la Unin Monetaria Europea no es
un rea de cambio ptima y que las condiciones econmicas y las fases de los ciclos de ne-
gocio pueden diferir significativamente entre los Estados miembros. Desde que el BCE puede
responder nicamente a las condiciones medias, su poltica actual puede resultar o muy restric-
tiva o muy amplia para las economas de cada uno de los Estadosmiembros. El ltimo problema
lo est afrontando en la actualidad Irlanda, donde la inflacin es dos veces ms alta que la me-
dia de la zona euro, con la consecuencia de que los tipos de inters nominal uniformes en la
zona euro se traducirn en tipos de inters reales negativos para los consumidores y los inverso-
resen Irlanda. En estas condiciones. por lo menos no est determinado sise puede confiar en la
limitacin sindical de los salarios para frustrar las presiones inflacionarias que han empeorado
por la inadaptada poltica monetaria europea (Hardiman. 2000).
Como las consecuencias econmicas de la falta de adaptacin entre la poltica uniforme del
BCE y las condiciones diversas de las economas nacionales deben ser tratadas con respuestas
polticas nacionales, la severidad de las limitaciones presupuestarias establecidas por el Tratado
de Maastrcht y el consiguiente Pacto de Estabilidad tambin pueden interferir con la solucin
efectiva de problemas. Sinembargo, como parece que los pases escandinavos han sido ms
rpidos en elegir. hay una solucin funcionalmente equivalente al dficit de gasto: Finlandia,
Suecia y Dinamarca han incrementado su supervit presupuestario sustancialmente, que debe-
ra permitirles responder con una expansin fiscal rotunda para los deterioros econmicos futu-
ros sinviolar ninguna de las limitaciones de la Unin Monetaria Europea.

186 goberna
FRllZW.SCHARPF. Apuntes poro uno teora del gobierno multinivel en Europa

correccin de mercado por autorizacin jerrquica no-polltlco'", En lugar


de ello, las polticas que podran ser eficaces para ocuparse de las conse-
cuenccs negativas de la competencia regulatoria y tributaria dependen
de las regulaciones polticas, las directivas y las decisiones que se pueden
adoptar slo con la participacin de los Estados miembros.

Decisiones conjuntas

El modo de decisin conjunta combina aspectos de las negociaciones


intergubernamentales y de la centralizacin supranacional. Se aplica a la
mayora de las reas polticas del primer pilar; que incluye tanto las compe-
tencias relativas a la creacin del mercado como las de correccin del
mercado de la Comunidad Europea. Aqu, la legislacin europea general-
mente depende de iniciativas de la Comisin que deben ser adoptadas
(unnimemente o por mayora cualificada) por el Consejo de Ministros y,
cada vez ms, por el Parlamento Europeo. Las valoraciones de la capaci-
dad institucional y de la legitimidad de este modo varan considerable-
mente en la literatura acadmica y en los debates polticos -lo que refleja
el hecho de que las opciones polticas dependen, al mismo tiempo, de los
recursos institucionales y de las estrategias de los actores supranacionales y
de la convergencia de preferencias entre los gobiernos nacionales-; am-
bas variarn probablemente de un rea poltica a otra.

Si los gobiernos miembros estn unidos en su oposicin a las iniciativas de la


Comisin, o si los intereses nacionales de mayor relevancia son fuertemente
divergentes, se bloquearn las soluciones europeas, sin reparar en la impli-
cacin de la Comisin y el Parlamento. Sin embargo, el papel de los acto-
res supranacionales ser importante en mbitos donde los intereses na-
cionales divergen pero no son muy destacados, o -ms importante en la
teora que en la prctica- en mbitos donde los gobiernos miembros no
estn de acuerdo sobre la sustancia de una solucin europea pero segui-
ran prefiriendo una solucin comn al statu quo.

En estas condiciones -que pueden ser representadas analticamente por


un juego de la guerra de seX05-, las soluciones comunes podran seguir
bloqueadas por la discusin intergubernamental sobre el contenido con-
creto de las normas europeas. Sin embargo, es aqu donde el voto de la
mayora cualificada debera ser ms aceptable para los gobiernos. Por la
misma razn, es aqu donde la capacidad para la accin europea benefi-
ciar a la mayora del monopolio de la Comisin en la definicin de la
agenda, de los derechos de codecisin en expansin del Parlamento

18 Son excepciones las polticos de promocin de la igualdad de gnero en el trabajo y lo pre-


vencin de lo discriminacin contra los trabajadores mlgrantes: ambas pueden ser derivadas di-
rectamente del Tratado.

goberna 187
La gobernanzo hoy 10 textos de referencia

(Tsebelis, 1994), de los buenos servlcos de los representantes nacionales en


el COREPER (Lewis, 2000: Hayes-Renshaw y Wallace, 1997) y del trabajo de
los expertos nacionales europeizados en los cientos de comits que prepa-
ran, o concretan, las directivas del Consejo (Joerges y Vos, 1999: Joerges y
Neyet 1997).

'Sin embargo, por la misma razn, la legitimidad institucional de los proce-


dimientos de decisin conjunta pierde su base intergubernamental. Por la
lgica de los Tratados originarios, la legislacin europea estuvo ante todo
legitimada por el acuerdo de gobiernos nacionales democrticamente
responsables. Sin embargo, estas razones legitimantes estn siendo debili-
tadas cuanto ms se enfatiza en la literatura el papel de los actores y de
los procedimientos supranacionales no responsables y ms se percibe en-
tre los actores polticos y sus pblicos. Si es cierto que los procedimientos
de infraccin iniciados por la Comisin pueden obligar a los gobiernos na-
cionales a cambiar sus posiciones sobre temas polticamente destacados
(Schmidt, 1998), que los representantes nacionales en el COREPER conspi-
rarn para bloquear la oposicin nacional a los compromisos europeos
(Lewis, 2000) y que la comitologa favorece acuerdos entre expertos na-
cionales que estn desconectados de las posiciones de sus gobiernos
(Joerges y Neyer, 1997), entonces el acuerdo formal de los gobiernos en el
Consejo ya no tendr demasiada fuerza legitimante.

Como consecuencia de ello, en la literatura ha cambiado el centro de los


argumentos legitimantes. Lo que ahora se enfatiza es la transparencia del
proceso de decisin europeo a las demandas y el conocimiento de intere-
ses plurales, la flexibilidad de las redes europeas de intermediacin de in-
tereses y las cualidades deliberativas de las interacciones en los comits
(Joerges y Vos, 1999; Morks. Hooghe y Blonk. 1996; Schmalz-Bruns, 1999;
Jachtenfuchs y Kockler-Koch. 1996; Kohler-Koch y Eising, 1999; Marks y
McAdam, 1996). Sin embargo, a pesar de la exactitud descriptiva de estas
consideraciones, su persuasin normativa debe apoyarse en la propuesta
de que la acomodacin de los intereses especiales y la calidad sustantiva
de los estndares europeos debera ser un sustituto legitimante para la ren-
dicin de cuentas democrtica basada en las elecciones generales e
iguales y en los debates pblicos. Pero como la eficacia de la poltica eu-
ropea con frecuencia se debe conseguir a travs de subterfugios en pro-
cesos que son completamente opacos al pblico (Hritier, 1999), no hay
ninguna seguridad de que todos los intereses afectados lleguen a ser cons-
cientes de lo que est sucediendo a nivel europeo 19. Para los temas polti-
camente destacados, en todo caso, es dificil ver cmo las redes informales

19 Demandas similares de legitimidad fueron avanzadas por los tericos del pluralismo america-
no (latham, 1952;Truman. 1951).pero es de justicia advertir que fueron descartadas tanto en el
terreno emprico como normativo (lIndblom. 1977;Dahl. 1961. 1967;McConnell. 1966;Milis, 1956;
Oson, 1965;Bachrach y Baratz, 1963).

188 goberna
FRITZ W. SCHARPF. Apuntes poro uno teora del gobierno multinivel en Europa

de intermediacin de intereses y los comits de expertos annimos podran


ser conslderodos sustitutos satisfactorios para la rendicin de cuentas de-
mocrtica de los representantes cuyo mandato se deriva, directa o indi-
rectamente, de las elecciones generales basadas en la igualdad formal
de todos los ciudadanos (Greven, 2000; Weiler, 1999).

A la luz de estos problemas de legitimidad es quiz una buena noticia que


el xito de la eficacia de los mecanismos supranacionales y la capacidad
de solucin de problemas de la poltica europea (Eichner, 1997, 2000; Po-
lIack, 1997) son considerablemente exageradas o, al menos, demasiado
generalizadas. Son realidad dentro de sus lmites, pero su extensin empri-
ca est limitada a la variedad de reas polticas en las que el conflicto so-
bre los intereses nacionales divergentes est eclipsado por un inters co-
mn o donde las decisiones tienden a tener poca relevancia poltica para
el pblico en general. Esto es as para las directivas sobre la construccin
del mercado que armonizan las regulaciones nacionales de los productos-?
y para otras pocas reas polticas donde los intereses comunes son ms
fuertes que los intereses divergentes (Scharpf, 1997, 1999). Pero donde no es
os los gobiernos nacionales se mantienen plenamente capaces de blo-
quear las decisiones europeas, incluso si la norma de decisin es la mayora
cualificada, votando en el Consejo (Golub, 19960, 1996b).

Por lo tanto, desde el punto de vista de la legitimidad. todo parece estar


correcto. En el modo de decisin conjunta, la UE slo puede ocuparse de
los problemas all donde la accin europea tiene el apoyo de un amplio
consenso que incluye gobiernos nacionales democrticamente responsa-
bles, un Parlamento Europeo directamente elegido y aquellos intereses
afectados (y organizados) que son capaces de influir en las funciones de
definicin de la agenda de la Comisin. Donde este consenso existe, la le-
gitimidad de polticas as adoptadas no se cuestiona seriamente, incluso
aunque los procedimientos no conformen los modelos estndar de rendi-
cin de cuentas en el Estado-nacin. Donde no existe tal consenso, la ac-
cin europea se bloquea y se deja que los problemas sean resueltos por los
gobiernos nacionales en instituciones y procedimientos con credenciales
democrticas presuntamente impecables. Pero no todo es correcto desde
la perspectiva de la solucin de problemas si las polticas de creacin del
mercado en las que Europa puede llegar a un acuerdo pueden perjudicar
a la copoctdcd de los gobiernos nacionales de adoptar aquellas polticas
de correccin del mercado en las que la UE no puede llegar a un acuerdo.
Desafortunadamente, esta laguna en la solucin de problemas europeos
suele darse precisamente en aquellas reas polticas en las que las funcio-

20 Cuando no es verdad -como en l caso de la BSE o los alimentos genticamente modifica-


dos-, los gobiernos nacionales tienden a tomar el control de nuevo. ya que son ellos, ms que
los expertos annimos del Comit Veterinario de la Comisin, quienes deben afrontar la mayor
parte de las protestas polticas en casa.

goberna 189
Lo gotJernonzo hoy. {] textos de referencia

nes de gobierno nocionales son ms vulnerables o lo competencia de los


sistemas.

Uno rozn es que los mbitos de lo competencia tributario y regulatoria no


, se parecen por lo general 01 juego de guerra de sexoso 01 dilema simtrico
del prisionero -en cuyo coso sera posible el acuerdo sobre normas comu-
nes regulando lo competencia-o Eh lo competencia sobre tributos, por
ejemplo, los pases pequeos, de hecho, pueden incrementar sus ingresos
mediante unos recortes tributarios que los pases grandes no podran co-
rresponder sin incurrir en prdidas masivos de ingresos (Dehejia y GenscheL
1999). Asimetras similares pueden favorecer lo desregulacin de lo compe-
tencia en otros reas polticos. En esos mbitos, los ganadores claramente
no estn interesados en que los normas comunes europeos dejen de armo-
nizar sus ventajas competitivos. Pero incluso ante lo ausencia de asimetras
ganador-perdedor, los conflictos que surgen de los notables diferencias po-
lticos entre los Estados miembros por lo que se refiere 01 desarrollo econ-
mico, los herencias polticos, los estructuras institucionales o los preferencias
ideolgicos pueden impedir lo armonizacin.

As. los regulaciones ambientales considerados necesarios en Dinamarca,


Alemania o los Pases Bajos puede simplemente que no se los puedan per-
mitir Estados miembros menos ricos como Grecia, Espaa o Portugal, dejan-
do aporte o los pases de lo ampliacin hacia el Este. Posara lo mismo si lo
UE trotase de estandarizar lo provisin de transferencias sociales y de servi-
cios pblicos sociales 01 nivel que se considero apropiado en los pases es-
candinavos. Si esto fuero todo, tal vez sera posible llegar o un acuerdo res-
pecto o estndares relativos que reflejasen estos diferencias en lo
posibilidad de hacer frente o los gastos de los Estados miembros en diferen-
tes niveles de desarrollo. Aun as, pases como Gran Bretaa y de uno rique-
za similar podran seguir sin estar de acuerdo sobre soluciones europeos de
bienestar comunes.

Lo rozn es que los Estados del bienestar europeos han venido o definir am-
pliamente los diferentes lneas divisorios entre los funciones que se supone
que desempeo el Estado y aquellos que se dejan o lo provisin privado,
yo seo lo familia o el mercado. Todos ellos proporcionan asistencia social a
los necesitados, pero en Escandinavia y en la Europa continental el Estado
tambin proporciono un seguro social relacionado con el sueldo, es decir,
aseguro lo medio de ingresos familiares estndar para vivir en caso de
paro, enfermedad e invalidez y en la vejez. Por el contrario, en Gran Breta-
a y otros Estados del bienestar anglosajones, los trabajadores con ingresos
medios o ms altos confan en las prestaciones privados para estas even-
tualidades. Adems, slo los Estados del bienestar escandinavos facilitan
servicios sociales universales y de alto calidad, liberando a esposas y ma-
dres de las obligaciones familiares, a la vez que el sector pblico facilita
empleos que han incrementado la participacin femenina en el mercado

190 goberna
FRITZW. SCHARPE Apuntes poro uno teorodel gobierno multinivel en Europa

de trabajo a niveles rcord. Por el contrario, en los pases continentales y


anglosajones, estos servlclos se dejan para ser provistos por la familia o por
el mercado (Scharpf, 2000). Diferencias de importancia similar tambin son
propias de las instituciones de relaciones industriales de los Estados miem-
bros de la UE (Crouch, 1993; Ebbinghaus y Visser; 2000).

Estas diferencias estructurales no son nicamente de naturaleza tcnica,


sino que tienen una alta relevancia poltica. Corresponden a aspiraciones
fundamentalmente distintas que, en lneas generales, pueden ser equipa-
radas con el dominio histrico de los partidos polticos y teoras sociales li-
berales, demcrata-cristianos y socialdemcratas (Esping-Andersen,
1990). Lo que tal vez es ms importante, adems, es que los ciudadanos de
todos los pases han basado sus planes de vida en la continuacin de los
modelos existentes, y cualquier intento de reemplazarlos con soluciones eu-
ropeas cualitativamente diferentes supondra una fuerte oposicin. Los vo-
tantes escandinavos se opondran al desmantelamiento de su Estado del
bienestar pleno tanto como los votantes britnicos rechazaran aceptar el
incremento de los impuestos que sera necesario para financiar el modelo
escandinavo, y ambos rechazaran el modelo alemn de relaciones indus-
triales firmemente reguladas y la codeterminacin. En pocas palabras, no
hay ningn modelo social europeo en el que podra converger la armoni-
zacin (Ferrera, Hemerijck y Rhodes, 2000).

Por lo tanto, en el modelo de decisin conjunta, los gobiernos nacionales,


responsables ante sus electorados, probablemente no podran llegar a un
acuerdo con referencia a las soluciones europeas comunes para las fun-
ciones centrales del Estado del bienestar. Esto no supone impedir la adop-
cin de unos estndares europeos mnimos sobre los derechos sociales y de
los trabajadores tanto a travs de directivas del Consejo como a travs de
acuerdos alcanzados en el dilogo social o de las organizaciones de m-
ximo nivel del capital y el trabajo (Falkner; 1998; Leibfried y Pierson, 1995).
Pero como estos estndares deben ser aceptables para todos los Estados
miembros, no pueden ser econmicamente viables slo en los Estados
miembros menos ricos, sino que deben ser compatibles con las relaciones
industriales y las instituciones del Estado del bienestar existentes. Por lo tan-
to, no sorprende que slo las regulaciones muy poco exigentes hayan con-
sequldosuoeror este test dual (Falkner; 1998; Streeck, 1997; Leibfried y Pier-
son, 1995; Streck, 1995), lo que tambin implica que mientras que pueden
ser tiles para elevar los niveles mnimos de proteccin social en los pases
anglosajones y del Sur; no harn mucho para aligerar las presiones compe-
titivas sobre los Estados del bienestar continentales y escandinavos ms
avanzados.

goberna 191
La gobernanza hoy. 7O textos de teieteocio

OTRAS OPCIONES?

Por lo tanto, en las condiciones actuales, la poltica social europea puede


intervenir (en el modo de direccin jerrquica) contra las normas y prcti-
cas nacionales discriminatorias que afectan a los trabajadores inmigrantes
yola igualdad de gnero, y adoptar una legislacin (en el modo de deci-
sin conjunta) asegurando los estndares mnimos de proteccin social
que no ponen en duda ni la capacidad para pagar ni el ncleo de las insti-
tuciones de los Estados miembros. Las reformas institucionales tampoco po-
dran cambiar mucho en este aspecto. Dada la alta relevancia poltica de
las instituciones nacionales del Estado del bienestar, los gobiernos deben
resistir todas las propuestas por las que las diferencias podran dejar de es-
tar armonizadas a travs de decisiones mayoritarias en el Consejo y el Par-
lamento Europeo. En general, el asunto se puede formular de la siguiente
forma: la Unin Europea no es, y no puede convertirse en breve, una de-
mocracia mayoritaria (Scharpf, 1999; Lord, 1998; Greven, 2000) y su legitimi-
dad institucional no puede mantener polticas que violen el consenso per-
misivo de los electorados de los pases miembros.

Sin embargo, por la misma razn, la capacidad de solucin de problemas


de la Unin Europea debe seguir siendo limitada. Fue y es suficiente para
crear y regular el mayor mercado europeo, pero es insuficiente para euro-
peizar aquellas funciones de gobierno de correccin del mercado que, a
nivel de los Estados miembros, son ms vulnerables a las presiones de la
competencia econmica. Por lo tanto, los Estados miembros deben conti-
nuar enfrentndose a esas presiones en el modo de ajuste mutuo. Lo que
esto supone para la supervivencia de los Estados del bienestar europeos
ms avanzados es el objeto de las controversias que estn surgiendo en
los debates pblicos y en los anlisis acadmicos, que no puedo analizar
aqu (Scharpf, 2000). No hay duda de que la globalizacin econmica y,
sobre todo, la integracin econmica europea y la UME han privado a los
decisores polticos nacionales de muchas de las opciones polticas que
podan emplear y empleaban en dcadas anteriores para conseguir y de-
fender el pleno empleo y niveles altos de proteccin social. Adems, la
competencia intensa en los mercados internacionales de productos y el
aumento de la movilidad del capital estn ejerciendo presiones para re-
ducir los sueldos, as como los impuestos y las regulaciones que incremen-
taran los costes de produccin unitarios o reduciran los beneficios des-
pus de impuestos. Los gobiernos y los sindicatos que ignoren estas
presiones internacionales pagarn por ello en trminos de un menor creci-
miento econmico y una prdida de empleos. A su vez, los gobiernos na-
cionales han perdido el control sobre los tipos de inters y de cambio en la
UME, los dficit pblicos estn limitados por las reglas del Pacto de Estabili-
dad y por la respuesta anticipada de los mercados internacionales de ca-
pital. y los subsidios estatales estn controlados por el Derecho europeo
de la competencia.

192 goberna
FRITZ W.SCHRPE Apuntes poro uno teora del gobierno multinivel en Europa

Sin embargo, las restricciones son slo eso. No descartan opciones estrat-
gicas y no determinan resultados. Hay como mnimo algunos pases euro-
peos -por ejemplo, Dinamarca entre los Estados del bienestar escandina-
vos, los Pass Bajos entre los Estados del grupo continental y Portugal en el
Sur- que han encontrado maneras de conseguir o mantener una alta via-
bilidad econmica internacional sin abandonar sus aspiraciones de em-
pleo y de bienestar o recurrir a polticas de estrategias de empobrecer al
vecino que -como la devaluacin- slo podran funcionar si los otros no
jugaran al mismo palo (Perrero. Hemerijck y Rhodes, 2000; Scharpf, 2000).
Pero no todos los Estados nacionales del bienestar se han mantenido via-
bles econmicamente y muchos de ellos estn luchando con conflictos
polticos negativos por los recortes de impuestos, la racionalizacin de gas-
tos sociales y la desregulacin del empleo.

Ante estas condiciones, hay motivos para preguntar si la Unin Europea


-que gener estos problemas a los Estados miembros sin ser capaz de so-
lucionarlos directamente- podra, sin embargo, jugar un papel positivo fa-
cilitando estrategias satisfactorias para conseguir su resolucin a nivel esta-
tal. En trabajos previos (Scharpf, 1999, cap. 5) he discutido estas dos
soluciones: la formulacin y ejecucin de normas de competencia regula-
toria y tributaria desleal por la Comisin y el Tribunal, y lo que he denomina-
do coordinacin subeuropeo, Mientras tanto, la primera de estas suge-
rencias parece haberse convertido en una posibilidad real tras el reciente
anuncio del Comisario Monti de que en lo sucesivo examinara las reduc-
ciones selectivas de tributos bajo las reglas aplicables a las distorsiones de
la competencia a travs de los subsidios estatales.

La segunda sugerencia podra tener alguna posibilidad si la Conferencia In-


tergubernamental actual liberalizase realmente las prestaciones de una
cooperacin ms cercana, como aparece en el Ttulo VII del Tratado de
la Unin Europea. En tal caso, podra llegar a ser posible que grupos de pa-
ses que tienen similares instituciones del Estado del bienestar y que estn
haciendo frente a problemas similares podran usar la maquinaria de la
Unin Europea y los servicios de la Comisin para armonizar sus polticas so-
ciales. Desafortunadamente, sin embargo, la discusin reciente ha hecho
resurgir el fantasma de una vanguardia de Estados miembros que avanzan
hacia la integracin poltica, dejando atrs a otros en un estatus de segun-
da clase. Dadas las dcadas de desacuerdos y aprensiones asociados a
las propuestas de integracin diferenciada en una Europa de geometra
variable, una Europa de varias velocidades, una Europa de dos niveles,
una Europa la cotte. una Europa con crculos concntricos o un n-
cleo europeo (Ehlermann, 1984, 1998; Walker. 1998: Brcan y Scott, 2000:
Glerink, 1997), hay pocas esperanzas en este momento (octubre 2000) de
que las normas extremadamente restrictivas adoptadas en la Cumbre de
msterdam sean considerablemente liberalizadas en la prxima Cumbre
de Nlza.

goberna 193
La gobernanza hoy 10 textos de referencia

Pero incluso si la armonizacin selectiva estuviera fuera del alcance, las


oportunidades para coordinar los esfuerzos de reforma pueden ser tam-
bin facilitadas por los procedimientos de coordinacin abierta que fue-
ron introducidos en el nuevo Ttulo sobre Empleo del Tratado de la CE de
msterdam. y que la Cumbre de Lisboa (23-24 de marzo de 2000) decidi
aplicar tambin al campo de la poltica social. En trminos de los concep-
tos usados aqu, la coordinacin abierta podra situarse en algn lugar en-
tre el modo de negociaciones intergubernamentales y el modo de
ocuerdo mutuo. Se parece al acuerdo mutuo en la medida en que las
competencias de gobierno se mantienen enteramente en el nivel nacional
y siguen siendo ejercidas por los gobiernos nacionales, que se mantienen
totalmente responsables de sus opciones polticas ante sus electores. En
otras palabras, aqu no hay problemas de dficit democrtico. Sin embar-
go, a su vez, las opciones de poltica nacional no deben ser ejercidas de
forma aislada. Sabiendo que la promocin del empleo es un asunto de in-
ters comn, los gobiernos han aceptado el compromiso de coordinar
sus acciones en este sentido dentro del Consejo (art. 126-11). Con este obje-
tivo, el Consejo cuando acte sobre una propuesta de la Comisin adop-
tar unas directrices anuales para la accin nacional, los Estados miembros
presentarn informes anuales sobre las acciones realizadas para imple-
mentar estas directrices y stos sern evaluados por un comit de alto nivel
permanente de funcionarios nacionales y por la Comisin, que puede lue-
go proponer recomendaciones al Consejo.

Estas normas tienen en cuenta los procesos multinivel y recursivos de los


anlisis conjuntos de problemas y fijacin de objetivos, autocompromiso y
autoevaluacin, combinado con el control comn y las capacidades cen-
trales de establecimiento de normas. Tales acuerdos parecen convincen-
tes si se asume que los Estados miembros se ven persiguiendo objetivos pa-
ralelos ms que conflictivos, pero tambin prefieren seguir libres para definir
y adoptar sus propias medidas para alcanzar estos objetivos -presumible-
mente porque las condiciones nacionales son tan diferentes o polticamen-
te relevantes que las soluciones uniformes no pueden ser efectivas o polti-
camente aceptables-. Dado que el artculo 129excluye explcitamente la
armonizacin de las normas y las regulaciones de los Estados miembros
del conjunto de medidas que el Consejo pueda adoptar, los esfuerzoscon-
siderables requeridos por los procedimientos detallados de coordinacin
abierta pueden entonces serjustificados por la posibilidad que el control, el
establecimiento de normas y revisin referenclodo puedan incrementar la
eficacia del empleo nacional y las polticas sociales (Ferrera, Hemerijck y
Rhodes, 2000, cap. 4).

A nivel terico, esto no es inverosmil(Sabel, 1995). Sinembargo, la cuestin


es si estas promesas de aprendizaje poltico pueden ser realizadas total-
mente bajo las condiciones heterogneas que dan lugar a los problemas
de empleo y polticas sociales, as como las opciones polticas de 105 Esta-

194 gobel"'na
FRITZ W.SCHARPE Apuntes pora una teora del gobierno multinivel en Europa

dos miembros de la UE21. Con referencia a lo dicho anteriormente, seguira


que la coordinacin abierta ser ms efectiva si las aspiraciones de crite-
rios de actuacin a lo largo y ancho de Europa son moderadas por el reco-
nocimiento que los Estados miembros pueden diferir legtimamente no slo
en los instrumentos polticos que utilizan, sino tambin en los objetivos que
procuran lograr y en los problemas con los que deben enfrentarse. En tal
caso, las ganancias potenciales de la coordinacin y de aprendizaje polti-
co sern mayores cuantos ms pases con instituciones y legados polticos
similares se animen a cooperar y a centrarse en sus problemas especficos y
las soluciones potenciales para ellos.

En este momento, es demasiado pronto para decir si estos esfuerzos se


mantendrn en el nivel de las polticas simblicas y las relaciones pblicas o
tendrn efectos reales en las polticas noctonotes'". Sin embargo, la coor-
dinacin abierta parece ser una suma potencialmente valiosa para el
conjunto de modos de gobierno institucionalizados que estn a disposicin
de la forma de gobierno de Europa. En comparacin con el acuerdo mu-
tuo, podra sin embargo dar garantas contra las carreras no intencionadas
hacia el fondo bajo unas condiciones de competicin de sistemas. Si los
gobiernos nacionales lo tomasen en serio, podra convertirse en una res-
puesta europea importante a las presiones de los Estados del bienestar na-
cionales provocadas por la integracin econmica europea.

Para concluir: la forma de gobierno europea es una configuracin institu-


cional multinivel compleja que no puede ser representada adecuadamen-
te por los modelos tericos que se utilizan generalmente en las relaciones
internacionales o la poltica comparada. Peor an, su complejidad tam-
o bin parece enfrentarse a los esfuerzosbasados en los conceptos holsticos.
Este artculo sugiere que estas dificultades podran ser superadas con un
enfoque modular utilizando una pluralidad de conceptos ms simples re-
presentando diferentes modos de interaccin multinivel que son c.aracters-

21 Parece importante que las guas de empleo propuestas por la Comisin y adoptadas por el
Consejo de Luxemburgo de 1998 y los aos siguientes parecen diseadas cuidadosamente
para evitar todos los temas en los que las diferencias existentes entre los legados polticos y las
estructuras institucionales de los Estados miembros deben ser altamente destacadas. centrn-
dose en cambio en objetivos institucionales centroles como mejorar la empleabilidad, desa-
rrollar la capacidad emprendedora, alentar la adaptabilidad e fortalecer las polticas para
igualar las oportunidades (Consejo de 21 de noviembre de 1997). En Lisboa, los objetivos de
empleo fueron corregidos para incluir formacin continuada e incrementar el empleo en los
servcos. y se extendi una coordinacin abierta para cubrir tambin los objetivos de moder-
nizar la proteccin social y promocionar la inclusin social.

22 Como se han adoptado directivas no vinculantes a nivel europeo, los actores que estn a
cargo de las opciones polticas nacionales pueden fallar al no involucrarse activamente en los
ejercicios de coordinacin. En este caso, el peligro es que los Planes de Accin Nacionales
vuelvan simplemente a establecer lo que los gobiernos estn haciendo de cualquier modo que
el efecto de aprendizaje de las deliberaciones a nivel europeo puedan beneficiar nicamente
a los cargos de coordinacin internacionales que carecen de poder a nivel Interno.

goberna 195
La gobernanza hoy. 10 textos de tetetericio

ticos de subconjuntos de procesos polticos europeos. He escogido mostrar


que estos modos existen y que tienen implicaciones especficas para la ca-
pacidad institucional y la legitimidad de las funciones de gobierno euro-
peas. Mi demanda adicional (que no ha sido desarrollada aqu) es que las
mismas herramientas conceptuales deberan ser tiles para el anlisis de
instituciones de elaboracin de polticas subnacionales, nacionales, trans-
nacionales y supranacionales.

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goberna 201
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UN DER~CHO ADMINISTRATIVO SIN LIMITES:


REFLEXIONES SOBRE EL GOBIERNO
Y LA GOBERNANZA 1
MARTlN SHAPIRO

El Derecho administrativo tal como se ha entendido histricamente presu-


pone la existencia de algo llamado Administracin. El administrador y/o la
agencia u organizacin administrativa existen como una realidad cerrada.
El Derecho administrativo prescribe la conducta en el seno de las organiza-
ciones administrativas: de hecho, define las relaciones entre los que estn
en el interior de la Administracin y los que estn fuera de ella. En el exterior
de la Administracin se encuentran tanto legisladores, que aprueban leyes
y regulaciones que deben ser fielmente aplicadas por los administradores,
como ciudadanos, a quienes los administradores deben garantizar una ac-
tuacin de forma legalmente correcta tanto desde el punto de vista pro-
cedimental como sustantivo.

A un nivel ms general, las teoras poltica y de la organizacin que infor-


man nuestro Derecho administrativo tradicionalmente han visto la Adminis-
- tracin Pblica como un conjunto de organizaciones limitadas en cuyo in-
terior las decisiones se toman colectivamente. Segn esta visin, estos
rganos de la Administracin Pblica estn coordinados entre ellos, su-
bordinados a la autoridad poltica y obligados a respetar a los individuos e
intereses del exterior a los que regulan y sirven.

Sin embargo, en la literatura actual de la ciencia poltica y de la Adminis-


tracin Pblica el trmino gobernanza est reemplazando al trmino
gobierno2. Este cambio terminolgico anuncia una erosin significativa
de los lmites que separan lo que est dentro del gobierno y su Administra-
cin y lo que est fuera. Para asegurarse, los gobiernos y sus Administracio-
nes Pblicas siguen tomando decisiones colectivas, pero ahora todo el
mundo, o al menos potencialmente todo el mundo, es visto como partici-
pante en el proceso colectivo de toma de decisiones.

Hoy en da, los cargos pblicos electos y los no electos, las organizaciones
no gubernamentales, los partidos polticos, los grupos de inters, los em-

1 Titulooriginal: Admlnlstratlve Law Unbounded: Reflections on Government and Governance,


Indiana Journal ot Global Legal Studles. vol. 8 (2001), pp. 369-377.
2 Vanse, por ejemplo, Plerre (2OOO)y Kohler-Koch y Elslng (1999).

goberna 203
La gobernanza ha'! 10 textos de referencia

prendedores polticos, 'ros comunidades eplstrnlcos y las redes son ac-


tores relevantes en los procesos de toma de decisiones que la accin gu-
bernamental lleva a cabo. El proceso de toma de decisiones ya no es visto
como un proceso en el que la actividad privada est cerca de la toma de
decisiones gubernamentales o procura influir en las decisiones guberna-
mentales. Ms bien, la distincin entre gubernamental y no-gubernamental
se ho difuminado, ya que el proceso real de toma de decisiones ahora
continuamente implica y combina a actores pblicos y prlvodos-.

En las investigaciones previas sobre el papel que determinados profesiona-


les histricamente han jugado en las organizaciones administrativas ya se
anticiparon algunas preocupaciones actuales en relacin con la toma de
decisiones administrativas. Por ejemplo, un funcionario ingeniero que parti-
cipaba en una decisin gubernamental sobre el diseo de un nuevo puen-
te, sencillamente no poda anteponer consideraciones de ingeniera en
contra de intereses de placer. estticos o financieros. No poda autorizar un
diseo que no cumpliese unos requisitos mnimos de ingeniera aceptables,
independientemente de otras consideraciones. El ingeniero no poda ha-
cerlo precisamente porque era ingeniero y, por lo tanto, estaba obligado
por las normas profesionales y las expectativas.

Cuando las elecciones del que toma decisiones gubernamentales estn li-
mitadas por las normas profesionales externas aparecen varias consecuen-
cias ligadas. Tal vez, la consecuencia ms significativa es que la decisin
gubernamental crucial no la toma ni un funcionario pblico ni una persona
u organizacin no gubernamental, sino unas prcticas colectivas de una
profesin -es decir, un grupo de personas definido por estar en posesin
de un determinado conocimiento-o Adems, la decisin en su esencia
puede no ser objetiva, neutral o correcta. Por ejemplo, un estndar mnimo
sobre puentes se obtiene de las tablas de carga y otros instrumentos profe-
sionales que reflejan un nivel de riesgo aceptable arbitrariamente escogi-
do. El nivel de riesgo, a su vez, descansa en un equilibrio arbitrariamente
obtenido entre costes marginales y riesgos marginales. Adems, todas es-
tas elecciones de ingeniera cambian en el tiempo. De este modo, los inge-
nieros estn ticamente obligados no tanto a exigir un puente totalmente
seguro como uno que no exceda un nivel aceptable de riesgo definido por
los estndares de ingeniera actuales, pero cambiantes.

La transferencia de la autoridad para tomar decisiones gubernamentales a


actores externos se da a lo largo de una lnea continua. Aunque esta trans-
ferencia resulta evidente incluso cuando el profesional que toma la deci-
sin es un empleado pblico, es mucho ms clara y ms directa cuando el
profesional est asesorado por un comit de profesionales no guberna-

3 Vanse. por ejemplo. Plerre (2000). Kohler-Koch y Elslng(1999). Dowdlng (1995). Warlelg (2000)
y Haos (1992).

204 goberna
MARTIN SHAPIRO. Un Derecho administrativo sin lmites

mentales. Y lo es mucho ms, lgicamente, cuando el poder ltimo para


tomar la decisin est totalmente transferido a dicho comit. As, si un de-
partamento de carreteras normalmente solicita a empresas privadas que
sometan los diseos de puentes a un comit de diseo compuesto por pro-
fesionales que no estn contratados por el gobierno, y el deportornento
acepta cualquier diseo recomendado por el comit, entonces el gobier-
no ha adoptado efectivamente un modelo de gobernanza en el que los
estndares aplicables de responsabilizacin son definidos por los organis-
mos privados ms que por los pblicos.

Un ejemplo espectacular de esta difuminacin de los lmites administrati-


vos se encuentra en el proceso de cornltoloqo de la Unin Europea
(UE)4. El rgano legislativo en la Uf es el Consejo, que normalmente
aprueba una legislacin general y redactada en trminos amplios. En
concreto, desde esta legislacin regula la actividad econmica privada;
no se aplica normalmente en su forma original, sino despus de haber
aadido algunos estndares y normas ms detallados. La legislacin del
Consejo contiene con frecuencia una clusula que delega a un comit
de expertos el poder de aadir cualquier disposicin necesaria. Los
miembros de estos comits son normalmente escogidos por la Comisin
de la Unin Europea, el brazo administrativo de la UE. La Comisin debe
incluir miembros de cada Estado y tambin debe incluir expertos contra-
tados por los gobiernos nacionales o locales; centros de investigacin
pertenecientes o subvencionados por el gobierno o contratados por el
gobierno; centros de investigacin no gubernamentales; empresas priva-
das; organizaciones no gubernamentales (ONGs), y universidades (que a
menudo pertenecen al gobierno).

Precisamente porque son comits de expertos, muchos de ellos aportan re-


laciones con comunidades epistmicas de expertos y/o redes de personas
y organizaciones interesadas en un tema determinado. Las detalladas nor-
mas reguladoras creadas por estos comits se convierten en Derecho si la
Comisin est de acuerdo con ellas o, en el caso de que no lo est, si el
Consejo las aprueba. Los miembros del comit mantienen sus empleos ha-
bituales, sean cuales sean, mientras que exista el comit. Los miembros del
comit cambian con frecuencia. Los miembros del comit se renen regu-
larmente. No existen procedimientos formales. De hecho, nadie conoce
con certeza cuntos comits existen. Dado el papel relevante que los par-
ticipantes no gubernamentales tienen en el proceso legislativo comunita-
rio, no tiene mucho sentido ver el proceso de comitologa en trminos de la
influencia de grupos de intereses externos o privados en el gobierno
o la administracin o en un rgano administrativo o legislativo. Como
la comitologa es gobernanza, la diferencia entre gobierno y gobernados
ha desaparecido.

4 VaseJoerges y Vos(1999).

gob.rna 205
Lo gobernonza hoy 10 textos de referencia

El Derecho administrativo norteamericano no slo se ve afectado por la


transicin del gobierno a la gobernanza, sino que es una de sus principales
causas. La gran transformacin del Derecho administrativo de los Estados
Unidos, que se inici en la dcada de los sesenta, fue conducida por la
teora poltico pluralista5. El procedimiento regulador hbrido y la necesi-
dad de dilogo intentaron hacer un gobierno ms transparente y facilitar
a los grpos de inters un mayor acceso a los procesos gubernamentales
de toma de decisin . La culminacin de este movimiento ha sido la me-
diacin" regulatoria -la agencia gubernamental deja prcticamente su
funcin reguladora para ser facilitadora de acuerdos directos entre los gru-
pos de inters-o El movimiento empieza con una imagen de un gobierno li-
mitado y el deseo de trasladar lo que ocurre dentro del gobierno ms dis-
ponible para los de fuera. Tan pronto como se cumplen las demandas de
transparencia y participacin, la distincin entre empleados pblicos y las
personas de fuera desaparece. Como se dan unos papeles ms parecidos
a los diferentes actores del dilogo, el propio dilogo evoluciona hacia la
gobernanza. La doctrina del partenariado, que originalmente haca re-
ferencia a la relacin entre dos funcionarios pblicos -administrador y
juez-, es ahora irrelevante. Hoy en da, todo aquel implicado en el proce-
so de toma de decisiones es visto como un socio (partner).

El desgaste de la frontera entre la toma de decisiones gubernamentales y


no gubernamentales genera nuevos problemas para los que persiguen
crear un Derecho administrativo que se centre en la gobernanza ms que
en el gobierno. Desde la perspectiva de la democracia pluralista, un Dere-
cho administrativo que maximiza la transparencia y la democracia es demo-
crtico -maximiza el acceso de losgrupos de inters exteriores al proceso
de toma de decisiones pblicas-. Pero desde el punto de vista de la demo-
cracia individual, popular o mayoritaria, un Derecho administrativo que pro-
mueve la transparencia y la participacin, hasta el punto de que el gobier-
no se convierte en gobernanza, puede incluso socavar la democracia.

Al repartir el proceso de decisin de las polticas pblicas entre diferentes


actores gubernamentales y no gubernamentales de forma heterognea y
no regulada, se destruye la rendicin de cuentas democrtica. La alusin a
algunas observoctones del funcionamiento del gobierno parlamentario
puede aclarar este punto y hacerlo menos abstracto. Cuando el gobierno
parlamentario se configura por un sistema bipartidista con una fuerte disci-
plina de partido, la toma de decisiones se concentra en un gobierno que
tiene una responsabilidad colectiva. Esta aproximacin al gobierno resume
la rendicin de cuentas democrtica. Los votantes saben exactamente a
quin hacer responsable electoralmente por todo lo que el gobierno hace
o deja de hacer. Sin embargo, este alto nivel de responsabilidad se consi-

5 Vase Stewart (1975).

6 Shaplro (1988).

206 goberne
MARTIN SHAPIRO. Un Derecho administrativo sin limites

gue a costa de minimizar la participacin pluralista en el proceso de toma


de decisiones gubernamentales. Por ejemplo, con tal de que el gobierno
pueda mantener el soporte de la mayora de los votantes, puede excluir
toda o parte de la participacin de las minoras. Un sistema de gobierno
parlamentario bipartidista con una fuerte disciplina de partido es, en reali-
dad, una dictadura plebiscitaria en la que todos estarn a merced del go-
bierno, hasta que una mayora de votantes no lo reelija y le reemplace por
un gobierno diferente a merced del cual, de nuevo, estarn todos. La go-
berncnzo por redes y la comunidad epistmico tienen el efecto opues-
to. Mientras que todos los grupos interesados pueden participar en el pro-
ceso de toma de decisiones, los votantes no tienen ni idea de a quin
premiar o culpar por los resultados que les gustan o no.

Otra paradoja creada cuando la gobernanza reemplaza al gobierno es


que maximizando la transparencia y la participacin de los interesados, mi-
nimiza la transparencia y la participacin de los desinteresados. El proceso
de comitologa de la Unin Europea nos da otro ejemplo til. Mientras que
prcticamente cualquier grupo de inters puede participar en un comit,
los ciudadanos europeos generalmente incluso ignoran que los comits
existen. Si son conscientes de la existencia de los comits, normalmente no
saben qu asuntos competen a cada comit, o cundo, con qu frecuen-
cia, o dnde. No conocen los nombres de los miembros del comit y, si los
conocieran, no sabran quines son, a quin representan, o ante quin son
responsables. Los medios de comunicacin no cubren los resultados de las
deliber-aciones de los comits, que, al fin y al cabo, slo aclaran detalles re-
lacionados con asuntos regulados por el Consejo meses o aos antes. As
pues, mientras el proceso de comitologa es extremadamente transparente
y participatorio para todos aquellos que estn realmente implicados en l,
y mientras que muchos de los que participan en l estn fuera del gobier-
no, contina siendo un proceso altamente opaco y no participativo para
los ciudadanos votantes.

El tercer mayor problema de la gobernanza es que favorece a los expertos


frente a los no expertos. En nuestro mundo postindustrial y tecnolgico, en
el que la gobernanza debe ocuparse de polticas muy complejas, las co-
munidades eplstrntcos y las redes estn formadas por profesionales, espe-
cialistas y personas muy comprometidas. Por lo tanto, la gobernanza dege-
nera en una microgestin burocrtica generalizada. Un gobierno de este
tipo sera un anatema para los principios democrticos. Queremos un
mundo en el que lo que comemos est decidido por los dietistas, cmo ju-
gamos por expertos en fitness, cmo nos movemos por expertos en trans-
porte, cmo somos educados por doctores en educacin, y cmo hace-
mos todo por expertos en seguridad? Nuestros nios, analfabetos,
delgados, vestidos con trajes acolchados, incrustados en cascos de plsti-
co, se dedicaran en grupo al levantamiento de pesas hasta su siguiente
comida consistente en coles y judas. Un comit que bsicamente no hace

goberna 207
La gobernanza hoy 10 textos de tetetencio

nada ms que coordinar una amplia red de ecologistas, feministas, urba-


nistas y epidemilogos realmente asustara a cualquier persona. y, si esto es
suficiente, se puede pensar en una red de psiclogos que regulara la edu-
cacin de los nios. Mientras que la entrada para la participacin en la go-
bernanza es el conocimiento y/o la pasin, tanto el conocimiento como la
pasin generan perspectivas que no se corresponden con las del resto de
nosotros. Pocos de nosotros disfrutaramos hoy en da viviendo en una casa
de Frank Uoyd Wright.

Hasta aqu hemos considerado la erosin de las fronteras que separan a los
gobernantes de los gobernados. Una segunda erosin de estas fronteras
tiene lugar a lo largo de diferentes dimensiones geogrficas; los gobiernos
nacionales estn cada vez ms perdiendo autoridad tanto sobre gobiernos
supranacionales como subnacionales. Hoy en da es frecuente que ambas
prdidas estn conectadas. Catalua y Escocia, por ejemplo, estn consi-
guiendo su autonoma precisamente porque tienen acceso al mercado li-
bre europeo. La amenaza tradicional de exclusin del mercado nacional
espaolo britnico, respectivamente, ya no les implica subordinacin. La
globalizacin y la regionalizacin generan multitud de oportunidades, pero
tambin de problemas. Para el Derecho administrativo, la regionalizacin
no crea problemas nuevos especiales, al menos mientras una regin se
mantenga en los lmites de un nico Estado-nacin. En estos casos, el regio-
nalismo se parece al federalismo con el que estamos familiarizados.

La gobernanza transnacional o global, sin embargo, genera problemas


ms serios para el Derecho administrativo. Bajo esta forma de gobernanza,
los procesos de toma de decisiones son relativamente nuevos y tienden a
ser elitistas y opacos, con pocos participantes y sin acuerdo de protocolo.
Como los nicos actores eran los Estados-nacin, haba unas costumbres
diplomticas bien establecidas que estaban reguladas no por el Derecho
administrativo, sino por el Derecho internacional. En este mbito, no obs-
tante, la transicin del gobierno a la gobernanza ha facilitado a las ONGs
una mayor participacin, aunque indefinida, en la elaboracin de polticas
trcnsnoclonoes/, La falta de unos mecanismos de participacin definidos
conduce a manifestaciones en la calle que exigen ms puestos en las me-
sas de negociacin; sin embargo, an hay pocos planes para sentarse, o
incluso buenos modales en la mesa. Incluso los gobiernos transnacionales
que estn mejor definidos tienen dificultades en dar forma a un Derecho
administrativo propio. Por ejemplo, el Derecho administrativo de la Unin
Europea est muy poco precisado en los Tratados constitutivos; y hay un
debate sobre si este Derecho debe ser codificado, como sucede en mu-
chos Estados miembros, o bien mantenerse como un Derecho casustico,
como sucede en varios de los Estados miembros ms rnoortontes".

7 Vase. en general. Haos (1992).

8 Vase, en general, Shaplro (1996).

208 goberna
MARTIN SHAPIRO. Un Derecho administrativo sin lmtes

En general, la proliferacin de niveles territoriales de gobierno, el incremen-


to en unidades especializadas funcionalmente o de gobierno regional que
no corresponden a las fronteras nacionales tradicionales, y el incremento
de la participacin de las comunidades epistmicas, redes y grupos de in-
ters en la elaboracin de polticas pblicas, rodean la toma de decisiones
transnacionales con complejidad e incertidumbre.

De estas evoluciones a nivel transnacional surgen dos problemas importantes


para la teora democrtica. El primero se refiere a saber hasta qu punto las
decisiones adoptadas por el acuerdo entre Estados-nacin miembros de or-
ganizaciones transnacionales pueden considerarse democrticas por el sim-
ple hecho de que los gobiernos nacionales son democrticos. Si catorce go-
biernos democrticos toman una decisin de comn acuerdo, es una
decisin democrtica incluso si los votantes de cada uno de los catorce pa-
ses no tuvieron ni voz ni voto en el resultado y no escogieron directamente a
los rganos de decisin? Para el Derecho administrativo, estos problemas de
dficit dernocrtico radican en la transparencia, o ms bien en la falta de
transparencia, de la toma de decisiones a nivel transnacional. Las normas di-
plomticas tradicionales de negociacin multinacional acentan el secretis-
mo y, por lo tanto, favorecen un rango de participacin ms limitado. Por
esta razn, los Estados democrticos dicilmente pueden por ssolos desarro-
llar posturas de negociacin multilateral a travs de la transparencia y la par-
ticipacin que sutilizan en los asuntos internos. No est nada claro, por tanto,
si las normas de procedimiento que destacan la transparencia y la partici-
pacin pueden simplemente trasladarse del marco nacional al transnacional.

Elsegundo problema -principalmente de Derecho internacional pero con


implicaciones en el Derecho administrativo- se ve ms claramente en el
mbito del Derecho internacional de derechos humanos. Muchas normas
de Derecho internacional son la creacin de una comunidad epistmica
de entusiastas de los derecho humanos. En algn punto del desarrollo de
estas normas, se informa a los ciudadanos de varios pases que estn limita-
dos por las normas resultantes de diferentes convenciones internacionales
y decisiones judiciales. Este proceso da mucha importancia a jueces no
elegidos y poca a legisladores electos. Las polticas internacionales de de-
rechos humanos ilustran de.este modo un movimiento ms all del Estado-
nacin, pero del gobierno hacia una forma de gobernanza en la que el
proceso de toma de decisiones es bastante ms complejo e ilimitado que
los procesos tpicos definidos por el Derecho constitucional y administrativo
convencional. Es ms, estos procesos son en gran medida invisibles e incon-
trolados por los electores: ms gobernanza bien podra significar menos de-
mocracia. La cuestin que se plantea es qu tipo de normas procedimen-
tales internacionales garantizan esta situacin.

El ltimo movimiento importante del Derecho administrativo de los Estados


Unidos fue hacia un Incremento de la transparencia y la participacin en la

gobarna 209
Lo gobernanzo hoy. 10 textos de referencia

toma de decisiones gubernamentales como un medio para conseguir una


ms perfecta ,democracia plurollsto. Hoy en da est habiendo una cierta
reaccin contra este movimiento -el destrono del pluralismo como la orto-
doxia de la teora democrtica, un llamamiento a la deliberacin ms que
al Iegalismode enfrentamiento y la mera agregacin de intereses, y una
renovcdo confianza en la toma de decisiones por parte de los expertos-o
Frenteo esta reaccin, sin embargo, se mantiene como elemento central
para el Derecho administrativo una fascinacin por la transparencia y la
participacin, Tambin lo hace la cuestin general de la administracin
democrtica, as como la histrica preocupacin por someter la discrecio-
nalidad en la elaboracin de las polticas a normas procedimentales. El De-
recho administrativo del futuro debe ocuparse no slo de la aplicacin de
un sistema de normas al gobierno nacional, sino tambin de las compleji-
dades de la gobernanza nacional y transnacional. Si la toma de decisiones
administrativas tiene que involucrar redes y comunidades epistmicas de
expertos y entusiastas, debe haber normas que mejoren la transparencia
y la participacin para estas redes y comunidades? No parece lgico, en
realidad, que slo la parte pblica de la gobernanza est sujeta a normas
procedimentales. Debera haber normas para compensar las ventajas de
que gozan los expertos y los entusiastas cuando la gobernanza sustituye al
gobierno? Puede la toma de decisiones transnacionales ir de las prcticas
diplomticas tradicionales a las prcticas administrativas usuales en los Es-
tados democrticos? Curiosamente, esta pregunta tambin deber formu-
larse al mismo tiempo que nos preguntamos si el Derecho administrativo de
los Estados Unidos se ha acercado excesivamente hacia la gobernanza y
se ha alejado demasiado de los conocimientos administrativos propios del
gobierno en bsqueda del inters pblico.

Estos problemas no son, desde luego, completamente nuevos para el De-


recho administrativo, tal y como qued evidenciado en la lucha larga e
irresoluta sobre la comunicacin ex parte y las reglas de los comits consul-
tivos, En Europa se est despertando el inters sobre las normas de procedi-
miento de los procesos de comitologa: pero tambin se reclama ceder
completamente la regulacin gubernamental dios expertos", Tal como su-
cedi en la poca del gobierno, quin gobierna y cmo siguen siendo las
preguntas centrales y urgentes -tanto emprica como normativamente-
en la poca de la gobernanza. Las respuestas, sin embargo, probablemen-
te sern ms complejas.

9 Vase, por ejemplo, Mojone (1996),

210 goberna
MARTIN 5HAPIRO. Un Derecho administrativo sin lmites

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goberna 211
LAS REDES DE pOLTICAS PBLICAS:
UNA VISiN DE CONJUNTO'
ERIK-HANS KLlJN

1. INTRODUCCiN

En el captulo primero?se definieron las redes de polticas pblicas como pa-


trones ms o menos estables de relaciones sociales entre actores interde-
pendientes que se forman alrededor de los problemas y/o programas de
polticas. Las redes de polticas pblicas forman el contexto en el que se de-
sarrollan losprocesos polticos. Aspues, representan un intento en el seno de
la ciencia poITtica de analizar la relacin entre el contexto y el proceso en la
elaboracin de las polticas pblicas. En este captulo se explorarn los ante-
cedentes tericos de este concepto para mejorar nuestro conocimiento so-
bre el enfoque de las redes de polticas pblicas y sus influencias.

Desde una perspectiva terica, el enfoque de las redes de polticas pbli-


cas se construye sobre conceptos tericos de la ciencia poltica anteriores
que utilizaban perspectivas de otras ciencias sociales. Por lo que respecta
al enfoque de las redes de polticas pblicas, son especialmente importan-
tes la teora interorganizacional y la literatura sobre los conceptos de subsis-
tema y de comunidades de polticas pblicas. La literatura sobre la teora
interorganizacional est firmemente integrada en la sociologa organizati-
va de los aos sesenta y setenta, mientras que la literatura sobre subsiste-
mas y comunidades polticas pertenece principalmente al campo de la
ciencia poltica y se desarroll como resultado de la discusin sobre el po-
der entre elististas y pluralistas durante los aos cincuenta y sesenta.

La siguiente seccin presenta una visin de conjunto de los antecedentes


tericos del enfoque de las redes de polticas pblicas en la ciencia polti-
ca, seguida de una breve discusin de los primeros autores (principalmente
en los aos setenta) que usaron el enfoque de las redes para analizar los
procesos polticos. La mayora de estos autores escribieron sobre la imple-
mentacin de las polticas pblicas o las relaciones intergubernamentales.

1 TItulo original: .Policy networks: an overvew, en W. J. M. Kickert y J. F. Koppenjan (eds.).


Manoging Complex Netwotks; Londres: Soge, 1998. Publicado con la autorizacin de Sage
pubncations ttd, (www.sagepub.co.uk).

2 Lasreferencias a otros capitulas del libro deben entenderse realizadas al libro original.

goberna 213
La gobernanza hoy. 10textos de referencio

En las secciones 3 y 4 se discuten la aproximacin interorganizacional y la


aproximacin del subsistema y de la comunidad de polticas pblicas. En
cada seccin se resumen las diferentes perspectivas en tablas. Cada tabla
est dividida en Cinco categoras: actores/organizaciones. procesos. deci-
siones. poder e lnformccln/volores. La seccin 5 se ocupa de las principa-
les caractersticas de la aproximacin de las redes de polticas pblicas y
examina las principales influencias en sus races tericas.

2. ANLISIS DE POLTICAS: DEL ACTOR RACIONAL A LA RED

Utilizar el concepto de red de polticas pblicas para analizar el complejo


proceso de las polticas pblicas se corresponde con la historia de la cien-
cia poltica. en la que los conceptos son desarrollados para analizar proce-
sos de decisin complejos. En el desarrollo de la ciencia poltica se puede
observar una tendencia histrica en la que los expertos han intentado in-
corporar el desarrollo de los procesos polticos en sus teoras.

Del actor racional al modelo de proceso

La ciencia poltica surgi de la teora de la decisin, preocupada por op-


timizar los efectos de las decisiones y por el clculo de los costes y benefi-
cios vinculados a dichas decisiones. La ciencia poltica se centr en el
comportamiento de un actor (racional) que tomara una decisin en una
situacin de plena informacin y con una jerarquizacin clara y completa
de preferencias (Braybrooke y Lindblom, 1963). Obviamente, este modelo
tuvo su origen en la economa. No sorprende que Lindblom incluya a la
economa del bienestar en su crtica del enfoque del actor racional o, tal y
como l lo llama. el modelo sinptico. En el enfoque del actor racional, el
que toma la decisin tiene como objetivo un sondeo sistemtico de todas
las polticas posibles, para un anlisis sistemtico similar de las consecuen-
cias de cada alternativa posible y para una eleccin poltica para servir a
las metas u objetivos establecidos por separado (Braybrooke y Lindblom,
1963, p. 38). El modelo del actor racional asume que el proceso poltico
transcurre en fases (la formulacin de la poltica, la decisin y la implemen-
tacin) basadas en la perspectiva de que el encargado de decidir primero
analiza el problema y las alternativas y luego toma una decisin racional
sobre qu opcin debera escoger.

El enfoque racional fue enrgicamente combatido en los aos cuarenta y


cincuenta por acadmicos eminentes como Simon y L1ndblom, que eran
partidarios de una teora que se podra llamar el enfoque de la racionali-
dad limitada. Acentuaron la Imposibilidad de una situacin de Informa-
cin plena. El anlisiscompleto de los problemas no era posible ni deseable
dados los costes de Informacin y las limitadas oportunidades de que dls-

214 goberna
ERIK-HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

ponen los que toman las decisiones de procesar toda esta informacin
(Lindblom, 1979, p. 518). Los procesos polticos son imprevisibles debido a la
informacin incompleta yola poca claridad de los valores (Braybrooke y
Lindblom, 1963, pp. 23-31). A pesar de que la crtica de analistas como Si-
mon y Lindblom es fuerte y convincente, no afecta a lo esencial del mode-
lo clsico del actor racional. es decir, la presuncin de que el proceso pol-
tico puede ser dirigido por un nico actor o, al menos, ser analizado desde
esta perspectiva. Una parte de la literatura sobre la implementacin (Press-
man y Wildavsky, 1983: 1.0 ed.. 1973) y la mayor parte de la literatura sobre
instrumentos de polticas pblicas (Hood. 1983; Bruijn y Hufen, 1992)estn in-
cluidas en este enfoque de la racionalidad limitada.

Sin embargo, un nuevo y emergente enfoque de procesos de la poltica


pblica represent una ruptura con el enfoque tradicional de declsln'', En
los setenta, varios enfoques tericos conceptualizaron las primeras carac-
tersticas de un enfoque de proceso hacia las polticas pblicas: por ejem-
plo, el modelo de la poltica gubernamental de Allison (1971), las teoras de
la definicin de la agenda de autores como Cobb y Elder (1983), el enfo-
que de la interaccin de Lindblom (Lindblom y Cohen, 1979) y el modelo
del cubo de basura de Cohen, March y Olsen (1972). Entodas estas teoras,
la poltica pblica es el resultado de las interacciones entre diversos actores
que buscan influir en el proceso poltico en una direccin favorable (a s
mismos). Lindblom, cuyo trabajo muestra un cambio del enfoque de la ra-
cionalidad limitada (vase Braybrooke y Lindblom, 1963)hacia un enfoque
de proceso (vase Lindblom y Cohen, 1979), escribe que un resultado
emerger de lo interaccin entre decisores, cada uno de los cuales persi-
gue la solucin de su propios problemas ms que la del problema manifies-
to (Lindblom y Cohen, 1979). El modelo del cubo de basura de Cohen,
March y Olsen (1972) muestra un inters similar en el proceso de elabora-
cin de polticas y las incertidumbres que le acompaan. Afirman que en
una situacin de cubo de basura, una decisin es un resultado o una inter-
pretacin de diversas "corrientes" relativamente independientes en la or-
ganizacin (Cohen, March y Olsen, 1972). Se limitan a cuatro corrientes:
problemas, soluciones, participantes y oportunidades de eleccin. Estas
corrientes estn afectadas por la estructura organizacional y de la socie-
dad en la que tienen lugar. Pero la teora no fue explorada con ninguna
profundidad en ese momento. Recientemente, March y Olsen han intenta-
do discutir de forma ms detallada el contexto institucional de los procesos
de decisin (March y Olsen, 1989).

En el enfoque de procesos de la poltica pblica el punto de inters princi-


pal est en la complejidad del proceso de la poltica pblica. Estacomple-

3 A pesar de que se puede encontrar una perspectiva sobre el proceso pol"rtlcoen la literatura so-
bre la ciencia poIftlca de los cincuenta e Inicios de los sesenta (Dahl, 1961;Truman, 1964), esta li-
teratura no se centra demaslado en el papel de la poIftlca pblica, susprocesos y efectos. Estms
preocupada por las relaciones entre grupos de inters y la va en que afecta a la politica pblica.

gob.,-na 215
La gobernanza hoy. Otextos de referencia

jidad se debe a un gran nmero de factores; por ejemplo: que los diferen-
tes actores tratan de influir en el proceso, que los actores no tienen pre-
ferencias fijas, que los procesos de poltica son el resultado de interaccio-
nes complejas de diferentes formas de accin estratgica y que las
percepciones de 10S problemas y las soluciones cambian con el tiempo
(vanse March y Olsen, 1976; Lindblom v Cohen, 1979; Kingdon, 1984). La
tabla 1 muestra estos tres enfoques en la ciencia poltica con sus principa-
les caractersticas.

Tabla 1
ENFOQUES EN LA CIENCIA pOLTICA

Enfoque Actor racional Racionalidad Modelo de proceso


Dimensiones (Tinbergen) limitada (1970-; Allison;
(1950-; Simon; Lindblom; Cohen,
Lindblom; Elmore; March y Olsen;
Wildavsky) Kingdom)

Actores Actor central! Decisor central Variedad


decisor central en un entorno de actores
de incertidumbre

Procesos Fases (formulacin Incremental. Intereses y


de polticas, Hacer frente a la definicin del
decisin e incertidumbre problema en
implementacin). conflicto.
Guiado por una Altamente
formulacin previa dinmicos e
de objetivos impredecibles

Decisiones Eleccin de la Eleccin de Eleccin de


mejor alternativa alternativas que alternativas que
(minimizando son factibles generan apoyo
costes, y que parezcan y que pueden ser
maximizando reducir los relacionadas con
beneficios) problemas 'los problemas

Poder Centralizado Centralizado pero Dividido


(actor central) limitado por la (muchos actores)
incertidumbre

Informacin/ Informacin Informacin Informacin


valores obtenible. Valores incompleta y dispersa y
dados (objetivos ambigua. Valores ambigua. Valores
de un actor no siempre claros en conflicto y
central) poco claros

216 goberna
ERIK-HANS KLlJN. Las redes de polticas pblicas una visin de conjunto

Las redes de polticas pbJicas: la contextualizacin del proceso


de polticas pblicas

Cuando se comparan con los enfoques orientados a la decisin, los enfo-


ques de proceso a la elaboracin de polticas pblicas tienden a enfatizar
la dinmica de la elaboracin de polticas. El inters reciente en el con-
cepto de redes de polticas puede ser visto como un intento de contex-
tuclizor el enfoque de proceso. La elaboracin de las polticas pblicas
no slo tiene lugar en escenarios donde hay muchos actores y hay ambi-
gedad respecto a las preferencias, informacin y estrategias adoptadas.
sino tambin en el seno de ciertas redes interorganizacionales ms dura-
deras. As, el enfoque de las redes de polticas pblicas empieza donde el
enfoque de procesos acaba. Los problemas, los actores y las percepcio-
nes no son elementos casuales de los procesos de polticas, sino que estn
conectados con las redes interorganizacionales en las que estos procesos
tienen lugar.

El concepto de red en el anlisis de los procesos de polticas pblicas sur-


gi por primera vez a mediados de los aos setenta y principios de los
ochenta. Scharpf (1978) critic la lgica instrumental de los objetivos y los
medios que dominaron el anlisis de polticas pblicas. Refirindose al an-
terior trabajo de Thompson (1967), pone en duda la utilidad de la ficcin
de un decisor nico. Concluy que es poco probable, si no imposible,
que una poltica pblica con un mnimo de relevancia pudiera resultar
del proceso de eleccin de un nico actor. La formacin de polticas y la
implementacin de polticas son inevitablemente el resultado de interac-
ciones entre una pluralidad de actores distintos con intereses, objetivos y
estrategias distintos (Scharpf, 1978, p. 346). A cambio, l sostena que el
anlisis de las polticas debera estar orientado hacia la red interorganiza-
cional en la que la poltica se desarrolla. La investigacin se debera
orientar no slo hacia las interacciones especficas entre las organizacio-
nes, sino tambin a relaciones ms estables y estructurales entre ellas
(Scharpf, 1978). Los esfuerzos de Scharpf se dirigieron en primer lugar a
identificar la situacin problemtica objetiva, despus de lo cual las pres-
cripciones se deban orientar hacia la cuestin de cmo estaba equipa-
da la red interorganizacional existente para poder solucionar este proble-
ma. El marco analtico de Scharpf estaba fuertemente influido por la
literatura de las relaciones interorganizacionales, como tambin lo esta-
ban los de otros autores sobre las relaciones interorganizacionales (Friend,
Power y Yewlett, 1974; Hanf y Scharpf, 1978; Rhodes, 1981; Wright, 1983;
Agranoff, 1990) y sobre la implementaCin (por ejemplo, Barret y Fudge,
1981; Hjern y Porter, 1981). Scharpf fue etiquetado, en ocasiones, de es-
tructuralista, porque tambin intent encontrar una conexin eventual
entre tipos de redes y tipos de problemas o de capacidad para resol-
verlos de la red. Su enfoque es adems contrastado con et enfoque de
los juegos de autores como Crozier (vanse Crozier y Friedberg, 1980, y
cap. 6 de este libro).

goberna 217
La gobernanza hoy 10 textos de referenClCJ

Los estudios sobre implementacin, inspirados en la teora interorganizacio-


nol. surgieron como reaccin a lo que fue llamado enfoque de la imple-
mentacin de orrloo-obolo (top-down), en la que el proceso de imple-
mentacin era visto desde la perspectiva de los objetivos formulados por
un actor central (por ejemplo, Pressman y Wildavsky, 1983). En lugar de ello,
los de oboo-crrlbo (bottom-uppers), como se llamaban a s mismos, em-
pezaron sus 'onllsls centrndose en los actores que interactan en un pro-
blema determinado en el nivel operativo local. Miraban las estrategias de
solucin de problemas y las interacciones de un nmero de actores pbli-
cos y privados en el mbito especfico de poltica pblica (por ejemplo,
Hjern y Porter: 1981; Sabatier y Hanf, 1985; Wamsley, 1985). En general, este
enfoque abajo-arriba en los estudios de implementacin ha sido efectivo
al facilitar la comprensin sobre cmo los actores locales utilizan progra-
mas de niveles ms altos de gobierno para sus propsitos y as subrayan los
efectos no anticipados de la implementacin de programas de polticas
pblicas (Sabatier y Hanf, 1985).

Los estudios intergubernamentales se centraron en las redes de relacin y


comunicacin entre los diferentes niveles de agencias gubernamentales,
en las perspectivas estratgicas de estos actores y en su capacidad de re-
solucin de problemas (Wright, 1983; Agranoff, 1990). Los actores guberna-
mentales actuaban en escenarios complejos. donde estaban implicados
en ms de un programa a la vez y donde se encontraron implicados en re-
des de interaccin complejas (Agranoff. 1990). Algunos cientficos afirma-
ban que se requera un nuevo enfoque de la gestin pblica en el que se
pusiese mayor nfasis en la gestin de las relaciones interorganizacionales
(Lynn, 1981; Mandell, 1990).

El enfoque de las redes de las polticas pblicas estuvo al principio fuerte-


mente influenciado por la teora interorganizacional. Al mismo tiempo. tuvo
lugar un desarrollo prcticamente independiente en la ciencia poltica que
impact en el anlisisde las polticas pblicas. El modelo del proceso en la
ciencia poltica ya haba sido influido por las teoras de la agenda que se
desarrollaron en la ciencia poltica durante los setenta. En parte como re-
sultado de estos estudios de la agenda y en parte como resultado de la
polmica original entre pluralistas y elitistas y la evolucin de las teoras de
la agenda (Cobb y Elder: 1983), tanto en los Estados Unidos como en Euro-
pa. se desarroll un marco terico sobre la elaboracin de polticas pbli-
cas en comunidades relativamente cerradas. El debate sobre este marco
evolucion hacia debates sobre las comunidades de polticas pblicas y
las redes de polticas pblicas (Rhodes, 1988). Tanto los conceptos tericos
como la investigacin emprica que se ha elaborado en este campo han
afectado a la conceptualizacin de las redes de polticas pblicas. El tra-
bajo realizado en la ciencia poltica subraya. en mayor medida de lo que
se haba hecho en el contexto IhterorganlzacionaL la naturaleza relatIva-
mente cerrada de las redes y las normas y valores (a veces profesionales)

218 goberna
ERIK-HANS KLlJN. Las redes de polticas pblicas: una visin de conjunto

en dichas redes. Debido a su importancia para el enfoque de las redes de


polticas pblicas, se discuten en las prximas dos secciones el enfoque in-
terorganizacional y el enfoque de las comunidades de polticas pblicas,
cada uno de los cuales estar precedido por una concisa visin de conjun-
to sobre sus predecesores en la ciencia de la organizacin y la poltica.

3. LAS RELACIONES INTERORGANIZACIONALES y LAS REDES

En los sesenta y setenta evolucion un nuevo enfoque en la sociologa de


la organizacin: la teora de la interorganizacin. Esta teora se centr en
las relaciones entre organizaciones, sus interdependencias y sus estrategias.
En esta seccin se desarrollarn las principales caractersticas de la teora
interorganizacional. La teora interorganizacional se construye sobre las teo-
ras de la ciencia de la organizacin. Estas teoras anteriores, especialmen-
te la teora de la contingencia, se explican a grandes rasgos en una breve
introduccin.

De la organizacin racional a la teora de la interorganizacin

Morgan expone que nuestra visin de las organizaciones ha sido fruto de


una imagen de las organizaciones como mquinas. Si hablamos de organi-
zaciones, afirma Morgan, pensamos en partes ordenadas y organizadas en
un orden determinado. La organizacin es un patrn de tareas bien defini-
das, organizadas de manera jerrquica por lneas de mando y comunica-
cin definidas con precisin (Morgan, 1986, p. 27). En esta imagen de las
organizaciones como mquinas (en este captulo, a este enfoque se le
llama organizacin racionab, las organizaciones se ven como unidades
con objetivos claros y con una estructura de autoridad clara que domina
todos los procesos y decisiones de trabajo. Este enfoque sugiere que las or-
ganizaciones deberan ser o podran ser sistemas racionales organizados
para funcionar lo ms eficazmente posible. A fin de conseguirlo, el gestor
necesita asegurar una lnea de mando muy estricta y procedimientos orga-
nizados de comunicacin, control y coordinacin. Estos principios se pue-
den encontrar en la visin clsica de la burocracia y de las organizaciones
divididas. Sin embargo, siguen estando presentes en muchas teoras mo-
dernas de la orqonzoclrr'.

El enfoque de la organizacin racional, sobre todo, ve a las organizaciones


como entidades sin relaciones con su entorno. En los cincuenta y sesenta,

4 Losprincipios de la perspectiva de la organizacin racional pueden ser encontrados en el tra-


bajo de la escuela de la gestin cientfica (Fayol. Taylor). pero tambin en el de tericos como
Weber en su modelo de burocracia. Para uno visin de conjunto ms amplia. vase Morgan
(1986). pp. 20-35.

goberna 219
Lo gobernonzo hoy. 10 textos de referencio

la sociologa de la organizacin mostr un inters creciente por el entorno


de las organizaciones. Una aproximacin dominante a la teora de la orga-
nizacin fue el enfoque de sistemas, en el que la organizacin se conside-
raba un sistema abierto con conexiones con su entorno. La teora de la or-
ganizacin se Centr en la cuestin de cmo el entorno determinaba los
procesos internos de la organizacin.

Al margen de este concepto de sistema abierto, se desarroll el enfoque


de la contingencia. Una organizacin depende de su entorno para su su-
pervivencia. Necesita recursos y clientes para sostenerse. Una organizacin
puede sobrevivir slo adaptndose a su entorno. Esto significaba que las
organizaciones tuvieron que cambiar su organizacin interna en respuesta
a las caractersticas de su entorno inmediato. Los tericos trataron de rela-
cionar las caractersticas ambientales a los tipos de organizacin (Emery y
Trist. 1965: Lawrence y Lorsch, 1967). Esto significaba que no haba ninguna
manera mejor de organizarse, pero que existe una relacin de contingen-
cia entre las caractersticas del entorno y de la organizacin. Se construye-
ron diversas clasificaciones para tipos de entornos y de formas de organiza-
cin conectadas con ellos. Algunas de las ms conocidas son las de Emery
y Tist (1965) y el grupo de Icvtstock". La organizacin ya no es una unidad,
sino que est formada por subsistemasque necesitan estar coordinados. La
organizacin responde estratgicamente a su entorno y vara la coordina-
cin interna entre y dentro de las partes de la organizacin segn su nece-
sidad de adaptarse a su entorno (Mintzberg, 1979).

En una etapa temprana del enfoque de la contingencia se conceptualiza-


ba al entorno como un factor. Un entorno poda tener una caracterstica
determinada (turbulento, tranquilo, etc.). La teora interorganizativa con-
ceptualiz el entorno como un conjunto de organizaciones que tienen re-
lacin con la organizacin central. El anlisis interorganizacional se centr
en las relaciones entre organizaciones, los intercambios de recursos entre
ellas y los acuerdos organizacionales que son desarrollados para asegurar
la coordinacin entre organizaciones (Levine y White, 1961: Litwak y Hylton,
1962: Negandhi. 1975). Estos patrones de relacin existen y se desarrollan
como resultado de las relaciones de interdependencia entre organizacio-
nes. La tabla 2 muestra los tres enfoques de la ciencia de la organizacin
que han sido analizados: el enfoque de la organizacin racional, el enfo-
que de la contingencia y el enfoque interorganizacional.

5 La investigacin terica y emprica sobre el enfoque de la contingencia sugiere que los am-
bientes turbulentos crean una necesidad de estructuras organizativas flexibles y adaptativas
(por ejemplo, Emery y Trist, 1965: tersen 1975), para una orientacin ms diferenciada por parte
de los gestores (por ejemplo, Lawrence y torscn, 1967) y causan ms problemas Internas de
coordinacin y control (por ejemplo, Thompson, 1967: Alken y Hage, 1968).

220 goberna
ERIK-HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

Tabla 2
ENFOQUES EN' LA CIENCIA DE LA ORGANIZACiN

Enfoque Organizacin Teora de la Teorade la


Dimensiones racional contingencia interorganizacin
(1990-; Fayol; (1960-; Burns y (1970-; Levine y
Taylor; Weber) Stalker; Lawrence White; Aldrich;
y Lorsh; Mintzberg) Pfeffer; Benson;
Crozier)

Actores Organizaciones Organizaciones Organizaciones


como unidades como sistemas como partes de
coherentes con abiertos que una red de
objetivos claros consisten en organizaciones
subsistemas
interrelacionados

Procesos Racional, Anticipacin Interaccin


estructurado estratgica interorganizacional
desde arriba, de desarrollos en la que los
dirigido hacia en el entorno. recursos se
objetivos y el Ajuste de intercambian.
mayor nmero subsistemas y Guiado por los
de resultados. sus interacciones acuerdos inter-
Planificacin, organizacionales
organizacin (enlaces) entre
y control organizaciones

Decisiones - Resultado Resultado Resultado


de acciones de interaccin de negociaciones
estratgicas entre subsistemas. entre
de la autoridad Dirigida al organizaciones.
central. Dirigida mejor ajuste de Dirigida a sostener
a alcanzar la estructura de la corriente de
los objetivos la organizacin recursos necesaria
formulados y el entorno para la
supervivencia

Poder Estructura de Estructura No estructura


autoridad clara de autoridad central de
y centralizada ambigua autoridad. Poder
(cspide de la (depende de la depende de
organizacin) configuracin (la necesidad de)
del subsistema) recursos

Informacin/ Disponible a Recoleccin La informacin


valores travs de una de informacin es un recurso de
va cientfica estratgica poder en posesin
de recoleccin (sintonizada a las de diferentes
de informacin. caractersticas actores.
Objetivos y del entorno). Valores
valores claros Ambigedad contradictorios
de valores

goberna 221
Lo Qobernonzo hoy i O textos de referencia

La dependencia de recursos: el ncleo de la teora de la organizacin

Un buena parte de la influencia en el desarrollo de la teora de la interorga-


nizacin puede ser atribuida a las ideas de Levine y White (1961). Subraya-
ron los procesos de intercambio entre organizaciones a travs de los cuales
las organizaciones adquieren recursos de otras organizaciones.

Apoyndose en las teoras de Levine y White, la mayora de los especialistas


se centraron en la divisin e intercambio de recursos entre organizaciones.
Las ideas tericas que se desarrollaron en un tipo de modelo de dependen-
cia de recursos formaron el ncleo de la teora de la interorganizacin
(vanse Thompson, 1967; Cook, 1977; Benson, 1978; Schorpf 1978; Aldrich,
1979). En este modelo de dependencia de recursos, el entorno de una or-
ganizacin est formado por un conjunto de otras organizaciones. Cada
una de ellas controla recursos como el capital, el personal, el conocimien-
to, etc. Cada organizacin tiene que interactuar con otras a fin de adquirir
los recursos necesarios para la consecucin de los objetivos y la superviven-
cia, puesto que ninguna organimcin puede generar todos los recursos ne-
cesarios por s misma. Los recursos que necesita una organizacin depen-
den de los objetivos que se haya marcado. Estas interdependencias crean
redes de organizaciones que interactan (unas con otras) (Benson, 1978; AI-
drlch, 1979). Las organizaciones pueden estar conectadas por vnculos de
relacin directos o indirectos; por ejemplo, pueden realizar intercambios di-
rectos de recursos o hacer que los realice una tercera parte (Pfeffer y No-
vak, 1976; Scharpt 1978). La investigacin emprica, utilizando el modelo de
la dependencia de recursos, intent elaborar un mapa de los patrones de
interaccin entre organizaciones y describi estas relaciones utilizando con-
ceptos como frecuencia, intensidad y centralidad (por ejemplo, MitchelL
1969; Aldrich y Whetten, 1981).

Adems de la elaboracin de mapas de los patrones de relacin, el anli-


sis que utiliza el enfoque de la dependencia de recursos se centr en las es-
trategias utilizadas por las organizaciones para hacer frente a la interde-
pendencia y controlar el flujo necesario de recursos (Benson, 1978; Aldrich,
1979). Las organizaciones pueden intentar evitar o influir en la interdepen-
dencia adquiriendo recursos cruciales, encontrando recursos alternativos,
adquiriendo poderes de autoridad para coaccionar a otros actores o
cambiando ambiciones y objetivos (Aldrich, 1979). El poder es un concepto
central en el modelo de la dependencia de recursos y est conectado
con la posesin de recursos (Aldrich, 1979) o con la asimetra de las relacio-
nes de dependencia entre actores (Emerson, 1962; Cook. 1977; schorpt
1978; Crozier y Friedberg, 1980).

Aunque entre 105 investigadores existen diferencias en la conceptualiza-


cin, est claro que la dependencia y el intercambio son 105 aspectos cen-
trales de las relaciones entre organizaciones en la teora interorganizacio-

222 gob.rna
ERIK-HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

nol, Los anlisis interorganizacionales implican analizar la dependencia y el


intercambio de recursos entre organizaciones y las condiciones que influ-
yen a estos procesos. Como resultado de este firme nfasis en los recursos,
la teora interorganizacional prest poca atencin a la existencia de nor-
mas de los actores y estructuras de significado. Aldrich afirm que los valo-
res y los sentimientos son tratados o bien como resultantes de un patrn de
flujos de recursos ya establecido o bien como (si hubieran sido) creados
para justificar tal patrn (Aldrich, 1979, p. 269). Con unas cuantas excep-
ciones (por ejemplo, Crozier y Friedberg, 1980)6, los investigadores que utili-
zaron el enfoque interorganizacional prestaron poca atencin a las normas
o reglas que figuran en las interacciones entre organizaciones.

Implementacin y coordinacin en las redes interorganizacionales

En el anlisis interorganizacional, el problema de la cooperacin y la coor-


dinacin y el de la implementacin han constituido unos temas de investi-
gacin tericos y empricos importantes. Esto explica la influencia de la teo-
ra interorganizacional en investigadores sobre la implementacin y las
relaciones intergubernamentales en la ciencia poltica.

Si el rendimiento de una organizacin y su supervivencia dependen de


cmo se conecta con otras organizaciones, parecera lgico realizar una
investigacin sobre cmo las relaciones de una organizacin afectan a su
rendimiento y cmo este rendimiento se puede mejorar. Varios proyectos
de investigacin se centraron en la manera en que las organizaciones coo-
peran entre ellas y en cmo forman acuerdos organizacionales para ase-
gurar la cooperacin. Estos proyectos de investigacin revelaron que las
organizaciones extensas y complejas, que daban trabajo a un gran nme-
ro de profesionales, participaban con frecuencia en proyectos comparti-
dos (Aiken y Hage, 1968), que la oportunidad para iniciar contactos entre
organizaciones constituye un factor importante para nuevas iniciativas
(Iurk, 1970), pero que existan muchos conflictos de dominio entre organiza-
ciones que bloqueaban una coordinacin interorganizacional efectiva
(Warren et al; 1975). No est claro en los proyectos de investigacin si la
calidad de los servicios mejor como resultado de la coordinacin interor-
ganizativa. Aunque se mejor la continuidad de los servicios, el efecto so-
bre su eficacia no est claro (Rogers y Mulford, 1982). Seguramente, esto

6 Crozier y Friedber. comentando el papel de las reglas y estructuras organlzacionales, expresan


la opinin de que olasestructuras y las reglas tienen dos aspectos contradictorios. Por un lado.
en cualquier momento dado son restricciones para todos los miembros de una organizacin, In-
cluyendo los lderes que la crearon, mientras que por otro lado son ellas mismos producto de las
relaciones de fuerzo y de negociacin previa. Son provisionales, siempre Institucionalizaciones
contingentes de la solucin del problema de cooperacin entre octoes relativamente libres
(Crozler y Frledberg, 1980,p. 53). Elanllsls del juego de Crozler resume la conducta de actores
como la expresin de ouna estrategia racional asociada con un Juego a ser descubierto.

goberna 223
Lo gobernonza hoy. 10 textos de referencia

sea debido al hecho de que loscriterios para la medicin son difciles de en-
contrar en una situacin en que diferentes actores tienen diferentes objeti-
vos y, por lo tanto, diferentes maneras de medir la eficiencia y la eficacia.

La teorainterorganizativa dedic, sin embargo, una gran atencin a las es-


tructuras formales o acuerdos organizacionales que fueron diseados para
asegurar la cooperacin. Conforme a la tradicin del enfoque de la con-
tingencia, la investigacin se centr en la relacin entre la naturaleza de la
dependencia y la na1uraleza de la coordinacin. Thompson (1967) asumi
que para una interdependencia con fondo comn, en la que cada parte
hace su propia contribucin a la red, la coordinacin sobre la base de lo
estandarizacin es la ms apropiada. Si la relacin de dependencia es de
interdependencia secuencial, es decir. las unidades dependen para sus
entradas de los resultados de otros actores, y as sucesivamente, la coordi-
nacin por plan es la ms apropiada. Si existe una relacin de depen-
dencia mutua entre unidades, por ejemplo cuando el resultado de una
parte constituye una entrada para otra, la coordinacin por acuerdo mu-
tuo es la forma ms apropiada de coordinacin.

Estos tres tipos de coordinacin comparten muchas similitudes con las clasi-
ficaciones hechas por otros autores (Rogers y Whetten, 1982) que hicieron
una distincin, segn el grado de autonoma de las organizaciones separa-
das, entre tres formas de coordinacin: el ajuste mutuo, la alianza y (la
coordinacin) corporativa. Con el ajuste mutuo, las partes retienen su auto-
noma: la coordinacin se consigue por interaccin voluntaria, ms o me-
nos espontnea, y est basada en reglas informales. El segundo tipo de es-
trategia, la alianza, es indicativa de una situacin en la que no existe
ninguna autoridad y donde la coordinacin se consigue por reglas nego-
ciadas. Las estrategias de coordinacin se llaman corporativas cuando
las organizaciones desarrollan una estructura de autoridad conjunta a la
que traspasan parte de su autonoma.

Es discutible si el anlisis de las relaciones interorganizacionales est muy en-


riquecido por estas tipologas. Pueden servir como mecanismo para com-
parar diferentes situaciones de coordinacin. La importancia principal de la
investigacin sobre la teora de la interorganizacin es que deja claro que si
las organizaciones quieren alcanzar sus objetivos, muchas de ellas tendrn
que ajustar sus estrategias de alguna manera a la de otras organizaciones.
Pueden conseguirlo por medio de varios acuerdos organizacionales.

4. COMUNIDADES DE pOLfTICAS PBLICAS, SUBSISTEMAS Y REDES

En la ciencia poltica abunda la literatura que se ocupa de las relaciones


entre las agencias gubernamentales y las organizaciones privadas o semi-
privadas y de la manera en que estas relaciones influyen en la elaboracin

224 goberna
ERIK-HANS KlIJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

de polticas pblicas. En esta literatura se reflejan tradiciones muy dispares.


Estas tradiciones utilizan diferentes conceptos y se centran en diferentes te-
mas de investigacin. La prxima seccin resume las principales caracters-
ticas de la literatura sobre comunidades de polticas pblicas, subsistemas y
redes, empezando por un breve resumen de las races de esta literatura en
la ciencia poltica. Se presentan brevemente cuatro tradiciones de investi-
gacin principales: el pluralismo, la investigacin sobre la agenda, el neo-
corporativismo y los subsistemas/comunidades de polticas pblicas, segui-
das por un anlisis ms detallado de los conceptos de subsistemas y
comunidades de polticas pblicas.

Del pluralismo a los subsistemas y comunidades de polticas pblicas

Tiende el poder a estar distribuido por igual en la sociedad, con grupos


activos que cambian mucho de una decisin a la siguiente, o est con-
centrado en un grupo relativamente pequeo de actores que dominan la
mayor parte de los procesos de decisin? ste fue el tema central del de-
bate entre pluralistas y elitistas en los cincuenta e inicios de los sesenta. Los
pluralistas afirmaron que los actores importantes variaban en cada proceso
de decisin y que la arena poltica era relativamente abierta: cualquier
grupo organizado poda conseguir entrar. Puesto que cada grupo tena la
oportunidqd de organizarse y las organizaciones representan los intereses
de sus miembros, se podra decir que los pluralistas visualizaron el proceso
poltico como un mercado: los actores son relativamente libres para en-
trar en la arena en la que se desarrolla la negociacin entre diferentes ac-
tores con distintos intereses.

Como resultado de la discusin entre elitistas y plurollstos, surgi un tipo de


investigacin que se centraba en la relacin entre agencias gubernamen-
tales y grupos de presin y en (la manera) cmo se elaboraba la poltica
pblica (Jordon. 1990b, p. 297). En esta investigacin se encuentran con-
ceptos tales como subsistema, tringulos de hierro (iron triangles), comuni-
dades de polticas pblicas, redes temticas, subgobiernos, mesocorporati-
vismo y redes de polticas pblicas (para un anlisis, vanse Jordan, 1990a;
Rhodes, 1990; Waarden, 1992). Todos estos conceptos indican en cierta
medida las conexiones entre las agencias gubernamentales y los grupos
de presin. Tambin subrayan el hecho de que la poltica pblica se elabo-
ra en un escenario complejo en que muchos actores interactan para ase-
gurar que los resultados convienen a sus intereses. El concepto de redes de
polticas pblicas es el ms reciente y est reemplazando rpidamente a
los dems. Hablando en trminos generales, los conceptos de tringulos de
hierro y subsistemaso subgobiernos fueron los ms populares en los Estados
Unidos, y los conceptos de neocorporativismo y comunidad de polticas
pblicas (y ms recientemente el de redes de polticas pblicas) fueron
ms populares en Europa, especialmente en Inglaterra.

goberna 225
La gobernanza {JO}! 10 textos eJe referencia

Las mvestqoclones norteamericanos sobre la relacin entre grupos de pre-


sin y agencias gubernamentales estuvieron muy influenciadas por las in-
vestigaciones sobre la definicin y la formacin de la agenda que surgie-
ran de la discusin elitista-pluralista de los cincuenta y principios de los
sesenta. En esta tradicin, la investigacin se centr en cuestiones tales
como qu 'temas de las polticas pblicas apareceran en la 'agenda polti-
ca, cmo se forma este proceso y qu actores y factores influyen en el pro-
ceso (Cobb y Elder, 1983). El enfoque de la agenda se centr en particular
en las barreras o los procesos de polticos y lo no-decisin resultante
(Bachrach y Baratz, 1963), Tambin subray el hecho de que los temas que
se ganaban un puesto en lo agenda poltico tenan que superar diversos
barreros (formular el temo, generar apoyo, etc.) y que los temas estaban
sujetos o un proceso de transformacin en el que eran (re)formulados (Ejik y
Kok, 1975; Cobb y Elder, 1983). Durante esto transformacin, diferentes gru-
pos intentaron oponerse o alentar el temo de lo formulacin. Algunas de
estos investigaciones trotaron de clasificar el tipo de arenas polticos enlos
que tena lugar lo formacin de la agenda. El primer intento de Lowi de
clasificarlas en arenas polticos distributivos, redistributivas y regulativos
(Low. 1963)ha sido incorporado y adoptado por la investigacin de la re/a-
cin entre los grupos de presin y las agencias gubernamentales (por ejem-
plo, Ripley y Franklin, 1987).

La investigacin europeo/inglesa estuvo influenciado por la discusin en-


tre el pluralismo y el corporativismo que surgi o mediados de los setenta
(Schmitter y Lehmbruch, 1979; Lehmbruch y Schmitter, 1982). A diferencio
del pluralismo, el corporativismo acentuaba el hecho de que los procesos
polticos no eran abiertos, sino relativamente cerrados. Slo los grupos de
inters bien organizados y autorizados por el Estado jugaban un papel
destocado en lo formacin de polticas (Williamson, 1989). De nuevo, a di-
ferencia del pluralismo, el corporativismo resalt el hecho de que no todos
los intereses tenan lo oportunidad de organizarse. Con frecuencia, la are-
na est cerrado a los grupos menos organizados. El corporativismo tam-
bin pona ms nfasis en el papel del Estado (Cowson, 1986). Debido o lo
expansin de su tarea poltico, el gobierno depende de los grupos de lo
sociedad para lo informacin y la implementacin. Garantizar a los gru-
pos de inters una posicin especial en el proceso poltico es una manera
de aumentar la capacidad de direccin de los agentes gubernamentales
y de crear consenso entre el gobierno y los grupos de inters (Streeck y
Schmitter, 1985). La investigacin sobre las comunidades polticas estuvo
tambin influida por la teora interorganizacional (Rhodes, 1990).

En la parte final de esta seccin se exploran con ms detalle los conceptos


de subsistema y comunidades d~ polticas. Una revisin de la literatura so-
bre comunidades de polticas y redes seguir al resumen de la literatura so-
bre los trmInos subsistema y subgoblerno,). La seccin finalizar con un
resumen de los cuatro enfoques de la ciencia poltica: pluralismo, bsque-

226 goberna
ERIK-HAN.S KUJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

da de agenda, corporativismo y subsistemas/comunidades de polticas p-


blicas.

Subsistemas y subgobiernos

El concepto de subsistema no es nuevo. Surgi en los sesenta y subray el


hecho de que la mayora de las decisiones cotidianas las tomaba un grupo
de individuos de un rea poltica determinada (vanse Freeman y Parris
Steevens, 1987; Jordan, 199Gb). El concepto de subsistemas fue introducido
por Freeman y se refera a los patrones de interacciones, o actores, impli-
cados en la toma de decisiones, en un rea especial de la poltica pblica
(Freeman, 1965). Freeman estaba especialmente interesado en los actores
relacionados con el Congreso norteamericano: los comits del Congreso,
las agencias ejecutivas y los grupos de presin especiales.

La idea de subsistemas fue ms desarrollada por Ripley y Franklin (1987). En


vez de subsistemas usaron el trmino subqoblernos. que son, segn ellos,
grupos de individuos que de hecho toman la mayor parte de las decisio-
nes rutinarias en alguna rea fundamental de la poltica (Ripley y Franklin,
1987, p. 8). Un subgobierno tpico consta de miembros del Congreso y/o
del Senado, miembros del personal del Congreso, un nmero determinado
de funcionarios y representantes de los grupos de inters especiales. Ripley
y Franklin enfatizaron el hecho d.e que los subgobiernos estn implicados
en decisiones rutinarias. Estas d~cisiones slo cambian parcialmente con el
tiempo y los participantes implIcados estaban bien informados sobre el
contenido de esas decisiones y los procedimientos implicados. Debido a
que los subgobiernos estn implicados en la toma de decisiones rutinarias,
es frecuente que desempeen sus funciones sin interrupciones durante lar-
gos perodos de tiempo. Segn Ripley y Franklin, los subgobiernos pueden
estar abiertos a personas de fuera si:

Los propios subgobiernos participantes difieren en lo fundamental en al-


gunos puntos.

El presidente u otros altos cargos y miembros del Congreso ntervlenen y


movilizan recursos para conseguir cambios.

Nuevos temas polticos atraen la atencin de personas de fuera y stas o


los propios miembros del subgobierno los incluyen en el subgobierno.

Los conceptos de subsistema y subgoblerno se utilizan para indicar los pa-


trones de interaccin en reas de polticas pblicas o, ms en concreto,
partes de reas de polticas (Jordan, 1990b). En la conceptualizacin de RI-
pley y Franklin, el concepto de subsistemas o subgoblernos tiene un signifi-
cado muy similar al concepto, bastante ms controvertido, de tringulos

gob.rna 227
Lo goberncnzo hoy. '0 textos de referencia

de hierro? En general, la investigacin emprica que se ha emprendido so-


bre los conceptos de subsistemas, subgobiernos o tringulos de hierro se
caracteriza por la bsqueda de patrones de interaccin estables, junto
con la cuestin de qu actores son responsables de las declslones", La in-
vestigacin se ha centrado en la cuestin de qu relociones se pueden en-
contrar entre actores y cules de ellas son importantes para las decisiones
que se estn tomando.

En publicaciones ms recientes se han hecho intentos para dar al concep-


to de subsistemas un significado ms amplio y dinmico. Wamsley describi
al subsistema como un compuesto de actores que pretenden influenciar
en la asignacin autoritaria de valores. Son heterogneos, tienen cohesin
variable y presentan una complejidad interna. Estos subsistemas de polti-
cas especializados funcionalmente abarcan tanto a los sectores pblicos
como a los privados, as como a los departamentos y diferentes niveles de
nuestro gobierno (Wamsley, 1985, pp. 77-78). Segn Wamsley, un subsiste-
ma est formado por una red de actores, una estructura normativa y una
economa poltica, es decir. los costes y beneficios que estn conectados a
la participacin en el subsistema. El subsistema muestra una estructura ver-
ncot adems de una estructura horizontal formada por representantes de
los grupos de inters, funcionarios de diversosdepartamentos y polticos es-
pecializados. Esta estructura vertical tiene una gran importancia para la im-
plementacin de programas de polticas pblicas. Los programas guber-
namentales unen a los profesionales del programa y sus profesionales
asociados en todas las capas del gobierno en autocracias funcionales ver-
ticales (Milward y Wamsley, 1985, p. 106). Desde esta perspectiva, el con-
cepto de subsistemas est conectado con el concepto de redes. Este lti-
mo se refiere al patrn de relaciones entre actores, y el primero al sistema
de interacciones en su conjunto. De esta manera, se puede establecer una
correlacin entre la literatura clsica sobre las relaciones interorganiza-
cionales y las redes y la literatura sobre subsistemas y los tringulos de hierro.

Un enfoque similar fue elegido por Laumann y Knoke (1987), que estudiaron
los patrones de interaccin y los acontecimientos que tenan lugar entre

7 El trmino tringulo de hierro surgi en primer lugar a finales de los cincuenta para indicar
una fuerte cooperacin entre grupos de inters especficos. funcionarios que trabajan en reas
de poITticas pblicas especficas y parlamentarios especialistas. El concepto de tringulos de
hierro. junto con el de subgoblernos. enfatiza las estrechas relaciones entre los comits del Con-
greso. representantes de los grupos de presin y partes de la funcin pblica. De nuevo. junto
con los otros dos conceptos. el de los tringulos de hierro subraya la naturaleza firmemente or-
ganizada y estable de las relaciones entre actores. El trmino tringulos de hierro. sin embar-
go. ha adquirido una connotacin ms rgida. se duda de que esta connotacin sea comple-
tamente correcta (Freeman y Parrls Steevens. 1987).
8 Un concepto que es muy diferente de esta Ideo de naturaleza cerrada es el concepto de
Heclo de redes temtlces. Enl enfatiza la apertura e imprevlslbllldad de los procesos de tomo de
decisiones (Hacia. 1978). Hecla sugiere que los procesos de politices pblicos toman forma en si-
tuaclones en losque losparticipantes estn constantemente metiendo y sacando (Jordan, 199Ob).

228 goberna
ERIK~HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

actores en las reas de la poltica de salud y energa9 . Despus de un estu-


dio emprico intensivo de estos dos mbitos de las polticas pblicas, con-
cluyeron que los mbitos nacionales de la poltica consistan en un grupo
de participantes centrales, formados tanto por organizaciones pblicas
como privadas. Al final de su estudio subrayaban que:

A pesar de su falta de autoridad de decisin formal, muchos partici-


pantes privados tienen suficiente influencia en la poltica como para
asegurar que sus intereses se tendrn en cuenta. Este reconocimien-
to mutuo crea y sostiene la legitimidad de la implicacin de los acto-
rescentrales en los temas y acontecimientos de dominio... Al explicar
la mayora de las decisiones, las organizaciones perifricas pueden
ser ignoradas... En el grupo de participantes centrales, sin embargo,
existe un sistema de conocimiento sobre la interaccin interorganiza-
cional relativamente denso (Lauman y Knoke, 1967, p. 375).

Comunidades de polticas pblicas y redes

El concepto de comunidades de polticas pblicas surgi de la investiga-


cin emprica que empez en los setenta y ochenta. La investigacin se
llev a cabo principalmente en el Reino Unido (por ejemplo, Heclo y WiI-
davsky, 1974; Richardson y Jordan, 1979; Grant Paterson y Whitson, 1988;
Rhodes, 1988), aunque tambin se realiz alguna investigacin interesante,
pero menos conocida, en otros pases (Heisler, 1974; Koppenjan, Ringeling y
Kickert 1987). En casi todas las investigaciones se subray la importancia
de la sectorializacin de la elaboracin de polticas. Esta literatura pona
de relieve que la elaboracin de polticas se desarrollaba cada vez ms en
comunidades de actores cerradas. Segn Richardson y Jordan, IIel mapa
de la elaboracin de polticas es en realidad una serie de compartimentos
verticales o segmentos -cada segmento habitado por un conjunto dife-
rente de grupos organizados y generalmente impenetrable por "grupos no
reconocidos" o por el pblico general (Richardson y Jordan, 1979, pp. 73-
74). Richardson y Jordon tambin afirmaban que las reas polticas pue-
den contener bastantes comunidades polticas diferentes. Esta misma idea
se puede encontrar en el estudio sobre el gobierno y la industria qumica
de Grant Paterson y Whitson(1988). Adems de una comunidad poltica

9 En su estudio hacen uso de las tcnicas de la red que han sido desarrolladas en la Investiga-
cin sobre redes durante los ltimos veinte aos. Utilizaronel concepto de dominios de polticas
pblicas, que, segn ellos, es un subsistema que se Identifica por especificar un criterio funda-
mental definido de relevancia mutua u orientacin comn entre un conjunto de actores se-
cuenciales Interesados por la formulacin, defensa y seleccin de cursos de accin (por ejem-
plo, opciones polticas) que tratan de resolver los problemas fundamentales en cuestin
(Lauman y Knoke, 1967, p. 10). Lauman y Knoke tambin observoron la Implicacin de los acto-
res en ciertos temoso Uamaron a los conjuntos de actores que estaban Interesados en el mismo
tema pblico.

goberna 229
La gobernanza nOV 7O textos de tetetenca

central que se ocupa de lostemas ms importantes que afectan a la indus-


tria quirnico en su conjunto y que contiene los actores pblicos y privados
ms importantes, descubrieron cuatro comunidades polticas sectoriales re-
lacionadas con subsecciones particulares de la industria (farmacutica,
qulmlco-cqrlcolo, industria de la pintura e industria del jabn y los deter-
gentes).

La descripcin del concepto de comunidad de polticas pblicas utilizado


por Grant et al. originalmente vena de Rhodes, que describi las comuni-
dades de polticas pblicas como:

Redes caracterizadas por la estabilidad de relaciones, la continui-


dad en la alta restriccin de sus miembros, la interdependencia verti-
cal basada en una responsabilidad de prestacin de servicios com-
partida y el aislamiento de otras redes e invariablemente del pblico
general (incluyendo al parlamento). Tienen un alto grado de interde-
pendencia vertical y una articulacin horizontal limitada. Estn su-
mamente integradas (Rhodes, 1988, p. 78).

En otras palabras, las comunidades de polticas pblicas son un tipo espe-


cial de redes de polticas pblicas. La red de polticas pblicas, adems,
se refiere principalmente a un complejo de organizaciones conectadas
entre ellas por dependencias de recursos y diferenciadas por fracturas en
la estructura de dependencias de recursos (Benson, 1982, p. 148). Al anali-
zar las comunidades de polticas pblicas, Rhodes propuso que la aten-
cin se debera fijar en los recursos que los actores tienen a su disposicin,
los sistemas de valores aplicados en una comunidad de poltica pblica
particular y las reglas del juego y las estrategias utilizadas (Grant, Paterson
y Whitson, 1988; Rhodes, 1988; Wright, 1988; para una aplicacin emprica,
vase Marsh y Rhodes, 1992). Hablando en trminos generales, si esta li-
teratura se compara con la literatura norteamericana sobre subsistemas,
el enfoque ingls de comunidades de polticas pblicas y los conceptos
afines en la literatura europea tienden a concentrarse ms en el anlisis
del sistema de valores y percepciones de los actores en el seno de las co-
munidades.

Aspues, el concepto de comunidades de polticas pblicas normalmente


se refiere (aunque no siempre: para una excepcin, vase Wilks y Wright,
1987) a una red firmemente integrada con interacciones compactas entre
actores. La mayor parte de los autores enfatizan la naturaleza relativamen-
te cerrada de las comunidades polticas o subsistemas. Los nuevos actores
slo pueden entrar en este tipo de redes pagando un precio muy alto. Los
costes estn relacionados con la inversin que se tiene que hacer para
aprender el lenguaje y las reglas, establecer los patrones de relacin y ofre-
cer ventajas a uno o ms actores de la red. Es este nfasis en la naturaleza
relativamente cerrada de las arenas polticas lo que distingue al enfoque

230 goberna
ERI~-HANS KlIJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

de la comunidad de polticas pblicas de las teoras pluralistas preceden-


tes. En general, el tema de su naturaleza cerrada juega un papel ms im-
portante en el debate que en la literatura norteamericana sobre subsis-
temas.

Un tema importante en la literatura sobre comunidades de polticas pbli-


cas tiene que ver con el grado en que la red es cerrada y con las opiniones
que se comparten en ella. La mayora de los autores estn de acuerdo en
que no hay necesidad de un acuerdo sustancial, pero que al menos es ne-
cesario algn acuerdo sobre las reglas del juego. A veces, los autores des-
tacan el hecho de que los miembros de las comunidades de polticas p-
blicas tambin comparten paradigmas de polticas pblicas, es decir, una
visin del mundo integrada por los problemas ms urgentes que necesitan
ser solucionados, los actores que son parte de la comunidad y los principa-
les instrumentos que pueden o necesitan ser utilizados para enfrentarse a
los problemas percibidos (Benson, 1982). Casi todos los autores subrayan el
hecho de que, en una comunidad de polticas pblicas, los actores tienen
ciertos intereses en comn que les separan de los actores de otras comuni-
dades de polticas pblicas (por ejemplo, la comunidad de poltica pblica
de la vivienda contra la comunidad de poltica pblica de la salud) y de los
actores no incluidos en su comunidad de poltica pblica particular.

Una visin de conjunto de los enfoques en la ciencia poltica

Tal y como se ha afirmado anteriormente, la literatura sobre subsistemas y


comunidades de polticas pblicas est muy influenciada por otros enfo-
ques de la tradicin de la ciencia poltica. La tabla 3 muestra los cuatro en-
foques descritos con sus principales caractersticas.

goberna 231
Lo gaberronzo hcy 10 te>-105 de referencia

Tabla 3
ENFOQUES EN CIENCIA pOLTICA

Aproximacin Pluralismo Investigacin Neocorporativismo Comunidades


(1950-1970: de agenda (1975-; Schmitter; polticas
Dahl. Truman) (1960-: Bachrach Lehmbruch; (1965-; Fereman:
y Baratz:Cobb Cawson) Ripley y Franklin;
y Elder; Lowi) Jordan; Rhodes)

Actores Variedad Variedad Nmero limitado Nmero limitado


de actores de actores de actores de actores
funcionales y sectoriales
bien orqonizodos

Procesos Mercados Conflicto entre Negociacin Negociacin/


polticos polticos actores sobre entre actores ajuste mutuo
(libre asociacin, los temas. gubernamentales entre actores.
admisin Lostemas tienen y actores Integrados e
y salida) que superar semiprivados institucionales
diversas barreras con poder.
antes de llegar Integrado e
a la agenda institucionalizado
poltica

Decisiones Resultande los Depende Losactores Compromiso


conflictos entre del respaldo gubernamentales entre los actores
los grupos y las al tema tratan de llegar importantes.
coaliciones a acuerdos con Decisiones
dominantes. los grupos de rutinarias
El gobierno inters mayores (orientacin
ratifica los sectorial)
compromisos

Poder Ampliamente Dividido Dividido Depende


disperso. desigualmente. desigualmente. de la posicin
Coaliciones Poder Depende y los recursos
cambiantes institucional de la escala en una poltica
en diferentes que afecta a las e integracin sectorial
decisiones (no) decisiones de los grupos
de inters

Informacin/ Diferente Informacin Informacin Informacin


valores informacin escasa y monopolizada de naturaleza
es poseda bases de poder. por especializada/
por diferentes Lostemas tratan organizaciones sectorial.
actores. de valores poderosas. Valores
Valores conflictivos Losactores diferentes
(conflictivos) tienen valores y compartidos
balanceados diferentes (sectorial y
en un proceso profesionalmente)
como el del
mercado

232 goberna
ERIK-I;JANS KLlJN. Las redes de polticas pblicas: una vsn de conjunto

5. CARACTERSTICAS DE LAS REDES DE pOLTICAS PBLICAS

El concepto de redes ha sido utilizado con significados bastante diferentes.


Esta seccin tratar de resumir algunas de las caractersticas principales
del concepto de red tal y como aparece en la literatura contempornea.
Despus de una breve recapitulacin de las races tericas de las redes de
polticas pblicas y la discusin de algunas de las definiciones existentes, se
seleccionarn tres caractersticas principales de las redes partiendo de la li-
teratura: dependencia, variedad de actores y objetivos, y relaciones. La
seccin explorar despus cada una de estas caractersticas con mayor
profundidad.

Races tericas de las redes de polticas pblicas

Las races tericas de las redes de polticas pblicas se pueden encontrar


en la ciencia de la poltica pblica, la ciencia de la organizacin y la cien-
cia poltica. El concepto, derivado de la ciencia de la poltica pblica, de
procesos de poltica pblica como interacciones complejas en las que par-
ticipan muchos actores, se ha incorporado a las teoras de las redes de po-
lticas pblicas. El concepto, derivado de la ciencia poltica, de elabora-
cin de polticas pblicas que tiene lugar en comunidades relativamente
cerradas, ha influenciado a las teoras sobre las redes de polticas pblicas.
El enfoque de la red de polticas pblicas, derivado de la ciencia de la or-
ganizacin, estuvo muy influido por el enfoque de la dependencia de re-
cursos y la idea central de que las redes organizacionales pueden ser ana-
lizadas en trminos de problemas organizacionales o recursos.

En la figura 1 se muestran estas races tericas.

goberna 233
Lo gobernonzo hoy 10 textos de tetetoncio

Figura 1
RACESTERICAS DE LAS REDES DE pOLTICAS PBLICAS

ciencia ciencia de las polticas


ciencia poltica
de la organizacin pblicas

organizacin racional actor racional pluralismo

t t / <,
enfoque racionalidad investigacin neocorpo-

-.
de la contingencia limitada de la agenda rativismo


teora 1I
/
subsistemas/
comunidades
interorganizacional modelo de proceso de polticas

I
dependencia poltica como proceso poltica como proceso
de recursos multiactor en comunidades
cerradas

.
~ redes de polticas pblicas

Qu encierra un nombre?

Habr quedado claro que la mayora de descripciones y definiciones del


concepto de redes las han calificado como grupos de organizaciones o
conjuntos de relaciones interorganizacionales. Existen actualmente mu-
chas definiciones diferentes de redes.

Basados en la literatura del anlisis interorganizacional, Aldrich y Whetten


(1981) hicieron una distincin entre redes, conjuntos de organizacin y con-
juntos de accin. Una red, segn ellos, era la totalidad de las unidades co-
nectadas por un determinado tipo de relacin, y se construy al encontrar
todos los nexos (existentes) entre las organizaciones en una poblacin bajo
estudio (Aldrich y Whetten, 1981, p. 387). Las redes constrien y, a su vez, fa-
cilitan las acciones de las organizaciones. Ms tarde se hizo una distincin
entre conjuntos de organizacin y conjuntos de accin. Los conjuntos de
organizacin estn formados por aquellas organizaciones con las que la or-
ganizacin focal tiene enlaces directos. Los conjuntos de accin son gru-

234 goberna
ERIK-HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos: uno visin de conjunto

pos de organizaciones que tienen formada una alianza temporal para un


propsito concreto y que tratan de coordinar sus acciones estratgicas so-
bre asuntos especficos.

El concepto de conjuntos de accin presenta algunas similitudes con la


activacin selectiva de Scharpf. l afirma que una red est formada por
numerosas relaciones entre actores y ha definido a las redes como el con-
junto de vnculos directos e indirectos definidos por las relaciones mutuas
de dependencia (Scharpf, 1978, p. 362). Para iniciativas especficas de po-
lticas pblicas, slo algunas de estas relaciones tienen que ser activadas
para conseguir los objetivos formulados a priori. La descripcin de Scharpf
es ms precisa que la de Aldrich y Whetten. Su descripcin tambin puede
ser utilizada para describir el concepto de sistemas sociales y no clarifica
qu es tan especial de las redes de polticas pblicas. La descripcin de
Scharpf especifica la naturaleza de la relacin: la de mutua dependencia.

Otra descripcin que especifica la naturaleza de la relacin es la de Ben-


son, que se cita con frecuencia en los estudios sobre redes. Se refiere a las
redes de polticas pblicas como un complejo de organizaciones conecta-
das entre ellas por una dependencia de recursos y diferenciadas entre ellas
por las fracturas en la estructura de dependencias de recursos (Benson,
1982, p. 148). Aunque la definicin de Benson aade dos elementos a la de-
finicin de redes de Scharpf (por ejemplo, que son relaciones entre organi-
zaciones y, 'especlccndo la naturaleza de las relaciones de dependencia,
que stas son el resultado de la dependencia de recursos entre organiza-
ciones), ste menciona el segundo punto en otro sitio, en su conceptualiza-
cin del anlisis de varios tipos de relaciones de dependencia.

Se puede concluir que analizar los procesos polticos desde la perspectiva


de las redes implica que el analista se centra en los patrones de relacin
entre actores, sus interdependencias y la manera en que estos patrones e
interdependencias influyen en el proceso poltico. La definicin de las re-
des de polticas pblicas utilizadas en este libro encaja con las descripcio-
nes contemporneas. Las redes de polticas pblicas son patrones de rela-
ciones sociales entre actores interdependientes ms o menos estables, que
toman forma alrededor de los problemas polticos y/o programas polticos.

Comparando las descripciones precedentes de las redes entre ellas y con


otra literatura sobre redes (Negandhi, 1975; Godfroy, 1981; Rhodes, 1981),
se pueden observar tres caractersticas importantes:

las redes existen debido a las interdependencias entre actores;

las redes constan de una variedad de actores cada cual con sus propios
objetivos:

las redes consisten en relaciones entre actores de naturaleza ms o me-


nos duradera.

goberna 235
Lo Qabernanza hoy 7O textos de referencia

La dependenr;;ia como precondicin de las redes

Las redes se desarrollan y existen debido a la interdependencia entre acto-


res. La teora de la interorganizacin subraya el hecho de que los actores
son dependientes entre ellos porque se necesitan para conseguir sus objeti-
vos. Esta idea central est situada en el ncleo de la mayora de las teoras
sobre redes.. La teora de la interorganizacin ha tenido as una influencia
mayor en' el desarrollo de las teoras de redes. La relacin de dependencia
est elaborada por la investigacin de abajo-arriba (bottom-up) sobre im-
plementacin y en muchos estudios intergubernamentales. En estos estu-
dios, el anlisis se centra en el conjunto de actores implicados en el proce-
so de elaboracin e implementacin de polticas y las relaciones e
intercambios de recursos en los que estn implicados. Rhodes, ampliando
la contribucin europea a la teora de la interorganizacin de Crozier, ve
las relaciones central-local como un juego complejo en el que varios nive-
les de gobierno son interdependientes y en el que intercambian recursos
(Rhodes, 1981; Marsh y Rhodes, 1992). Las interdependencias causan in-
teracciones entre actores, que crean y sostienen patrones de relacin. El
trmino nterdepedencios tambin implica que hay algo a ganar por los
actores implicados. Esto puede ser el resultado de un inters ms o menos
compartido en un sector de poltica especfico, como ha sido con frecuen-
cia sealado en los estudios sobre Subsistemas y comunidades de polticas
pblicas. En esta situacin, los recursos financieros y legales estn disponi-
bles para diversos actores en el terreno de las polticas pblicas. Los actores
de estas redes tienen un inters conjunto en asegurar los recursos financie-
ros y legales del sistema poltico.

Diversos autores han propuesto diferentes conceptualizaciones de los tipos


de interdependencias. Adems de la tipologa de Ihompson mencionada
ms arriba (comn, secuencial y de interdependencia mutua), est tam-
bin la conocida tipologa de Scharpf. Basada en las ideas de Emerson so-
bre la dependencia y el poder (Ernerson, 1962), distingue entre dos dimen-
siones de la dependencia: la importancia del recurso y la capacidad de
sustitucin del recurso (Schorpt 1978). Un actor depende de otro si su rela-
cin con aquel actor se caracteriza por la baja posibilidad de sustitucin y
un alto grado de importancia.

Un problema al aplicar estas tipologas es que la interdependencia no es


esttica. Es algo que descubren los actores en la interaccin y que se cam-
bia durante la interaccin (Crozier y Friedberg, 1980).

Variedad de actores y obJetivos

Las redes de potlcos pblicas estrrtorrnodcs por una amplia variedad de


actores que tienen sus propios objetivos y estrategias. La poltica es el resul-

236 goberna
ERIK-HANS KUJN. Los redes de polticos pblicos uno visin de conjunto

tado de la interaccin entre diversos actores. No hay ningn actor indivi-


dual que tenga suficiente poder para determinar las acciones estratgicas
de los dems actores. No hay ningn actor central y no hay objetivos de un
actor central dados a priori que puedan ser utilizados como mtodo para
medir la poltica efectiva (Scharpf, 1978; Gage y Mandell, 1990). En los estu-
dios interorganizacionales esta caracterstica de las redes est ms presen-
te. Esto es el resultado lgico del hecho que esta literatura trata de las rela-
ciones entre organizaciones y no tiene especial inters en el papel de las
organizaciones gubernamentales. Sin embargo. aqu se produce un cam-
bio importante en el anlisis. Las organizaciones gubernamentales ya no
son analizadas como el actor principal, sino como uno de los actores del
proceso de polticas pblicas (Schorpf 1978; Hjern y Porter. 1981; Benson.
1982; Gage y Mandell. 1990).

Esto comporta que en Ja literatura sobre redes de polticas pblicas se en-


fatiza la interaccin entre actores. Los actores se necesitan entre ellos por
las interdependencias que existen. pero a su vez tratan de dirigirse hacia
sus propias preferencias. Esto resulta en procesos de interaccin y nego-
ciacin complejos (Benson. 1978. 1982; Rhodes, 1988; Gage y Mandell.
1990). Los procesos de polticas pblicas en redes son imprevisibles y com-
plejos. No slo estn implicados muchos actores. sino que las preferencias
de los actores cambian en el transcurso de la interaccin. Como resultado
de una situacin donde hay muchos actores con diferentes estrategias y
una variedad amplia de objetivos, los actores no pueden saber con antela-
cin qu resultados pueden darse y qu objetivos se podrn conseguir en
el proceso. Esto lo tienen que aprender en parte a lo largo del propio pro-
ceso. Esto significa que la interaccin estratgica es una caracterstica im-
portante de los procesos en las redes. Muchos autores han intentado definir
estos procesos en tipologas de estrategias (por ejemplo, Warren et al..
1975; Benson, 1978; Godfroy. 1981).

Patrones de relacin entre actores

Las interdependencias entre actores y las interacciones que resultan de


ellas crean patrones de relacin. Toda la literatura sobre redes de polticas
pblicas acenta el hecho de que se desarrollan patrones de relacin en-
tre actores ms o menos duraderos que influencian a los patrones de in-
teraccin que tienen lugar en las redes.

La literatura sobre redes. que debe su inspiracin a la teora de la interorga-


nlzocn. tiende a describir este patrn de relacin en trminos de la regu-
laridad de comunicacin e interacciones. Conceptos de anlisis de redes
matemticos tales como la frecuencia, la franqueza y la centralidad (va-
se Aldrich y Wheften, 1981) son utilizados para caracterizar las posiciones
de los actores en una red. Est asumido. por ejemplo, que los actores que

goberna 237
Lo gobernonzo riov. O texto: de referencio

ocupan una posicin central en una red (por ejemplo, el patrn de rela-
cin del actor revela un nmero amplio de contactos directos con otros
actores) estn mejor situados para lograr sus objetivos. Tienen ms informa-
cin, son ms capaces de activar a otros actores y pueden movilizar recur-
sos mejores. La literatura que debe su inspiracin al enfoque de comunida-
des de polticas pblicas tiene tendencia a enfatizar el papel de los
acuerdos organizaC1onales ms o menos formalizados (rganos consultivos,
procedimientos de consulta, permiso estatal para entrar en los procesos de
polticas pblicas o para asumir la implementacin de una poltica). La in-
vestigacin tambin se centra en las interacciones que se desarrollan en
aquellos acuerdos y las posiciones de los diversos actores.

Centrarse en los patrones de relacin entre actores tambin implica cen-


trarse en la cuestin de la institucionalizacin. Si los actores interactan en-
tre ellos a lo largo de un perodo largo de tiempo, crean reglas que regulan
su conducta y distribucin de recursosque influyen en sus opciones estrat-
gicas (por ejemplo, Warren et al.. 1975; Rhodes, 1981; Benson, 1982). Esto
significa que los patrones de relacin se caracterizan por regularidades en
la conducta causadas por la existencia de reglas y distribuciones de recur-
sos. La cuestin est en saber en qu condiciones estas reglas y distribucio-
nes de recursos cornolon".

CONCLUSiN: UNA APROXIMACiN A LA GOBERNANZA

Como aproximacin a la gobernanza, el enfoque de las redes de polticas


pblicas subraya la naturaleza altamente interactiva de los procesos polti-
cos, mientras que al mismo tiempo pone de relieve el contexto institucional
en que estos procesos se llevan a cabo. Los contextos institucionales se ca-
racterizan por las relaciones relativamente estables entre organizaciones
que estn sostenidas por flujos de recursos en desarrollo entre esas organi-
zaciones.

Esto conduce a diferentes perspectivas de la gobernanza. Lasorganizacio-


nes gubernamentales ya no son el actor de direccin central en los proce-
sos de polticas pblicas y las actividades de gestin asumen un papel dife-
rente. Esto no implica que todos los actores tengan igual poder. La mayora
de las teoras sobre redes asumen que el poder de un actor est relaciona-
do con los recursos que l o ella posee. A diferencia de los enfoques tradi-
cionales, en el enfoque de la red de polticas pblicas el papel de la ges-
tin de los actores gubernamentales ya no es manifiesto. En principio, cada

9 Estacuestin no se ha tratado extensivamente en la literatura sobre redes. La literatura se cen-


tra en realizar un mapa de las redes (Mardsen y Un, 1982;Lauman y Knoke. 1967).pero no abor-
da la cuestin de c6mo las redes evolucionan y son sustituidas. La cuestin de cmo se forman
las reglas en las redes y cul es su funcin por lo general se ha descuidado -Ostrom (1986) re-
presenta una excepcin.

238 gobQrna
ERIK-HANS KLlJN. Los redes de polticos pblicos uno visin de conjunto

actor implicado puede representar un papel de gestin. Pero el papel de


gestin en s mismo tambin difiere del de los enfoques ms tradicionales.
Las actividades de gestin estn dirigidas en su mayora a mejorar y mante-
ner la interaccin entre los diferentes actores implicados y a unir los objeti-
vos y enfoques de los diferentes actores. As, las organizaciones guberna-
mentales no slo ocupan una posicin diferente, sino que tambin estn
implicadas en diferentes actividades.

Adems, el enfoque de la red de polticas pblicas fija la atencin en la


importancia del contexto institucional para el tema de la gobernanza. Si
los procesos de polticas pblicas se desarrollan en un determinado con-
texto institucional (por ejemplo, un patrn de relacin estable entre orga-
nizaciones), se vuelve importante entender este contexto y, donde sea
necesario y si es posible, cambiarlo. Entender el contexto institucional es
importante porque, desde la perspectiva de la red de polticas pblicas,
los acuerdos organizacionales son necesarios para la interaccin de
coordinacin compleja entre los diversos actores implicados en los proce-
sos de polticas pblicas. Si los acuerdos organizacionales no estn dispo-
nibles es difcil enlazar los puntos de vista e interacciones de los diferentes
actores.

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244 goberna
LAS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA
DE UNA BUROCRACIA EN RED*
LAURENCE J. O'TOOLE, Jr.

Para el ideal de democracia, tanto la Administracin Pblica como la pri-


vada estaban equivocadas en un sentido importante y trascendente. Esta-
ban equivocadas al insistir en que la democracia, aunque buena y desea-
ble, es, sin embargo, algo externo a la Administracin.

No he hecho ninguna distincin... entre "democracia" en un sistema admi-


nistrativo y "democracia" respecto a las relaciones externas de un sistema
administrativo.

Si la Administracin es de hecho "el ncleo del gobierno moderno", una


teora de la democracia del siglo xx debe incorporar a la Administracin.

En este trabajo no se pretende analizar lo presente que ya existe, sino lo fu-


turo y -potencial. Se busca discernir dnde se situar maana la frontera y
cmo ir hasta ella (Dwight Waldo, 1952).

En un trabajo proftico escrito hace casi medio siglo, Dwight Waldo llam
la atencin sobre algunas ideas emergentes en relacin con la democra-
cia y la Administracin. Puso de relieve la insuficiencia de tratar la demo-
cracia meramente como parte del contexto poltico de una Administra-
cin jerrquica. Con esto, Waldo anticip la emergencia de temas
cruciales y controversias que continan desafiando a aquellos que persi-
guen construir un Estado administrativo coherente con los ideales de la go-
bernanza democrtica.

Los temas destacados por Waldo, en aquel momento y desde entonces,


han impactado notablemente a la Administracin Pblica; la visin de la
democracia como muy ajena a la Administracin parece hoy en da ex-
traordinariamente anacrnica. Enlugar de ello, parecera que el tema prin-
cipal abordado por los investigadores de la democracia y la burocracia a
las puertas del siglo XXI sera cmo los Ideales democrticos pueden inte-

TItulo origlnol: The Impllca110nS for Democrocy In a Networked ~reaucratic World. Joumal o,
PubllcAdmlnlstrotlon Research 000 Theo!Y, n.O 7-3(1997), pp. 443-459.

90b.,-n. 245
Lo qccernoro hoy O textos eje referencio

grarse de forma ms slida a la estructura de la Administracin, y no si pue-


den estarlo.

Verdaderamente, on se pueden escuchar los ecos de la ortodoxia origi-


nal. En esta polmica, por ejemplo, Theodore Lowi persigue la rehabilita-
cin de la eleccin centralizada, enfatizando la probabilidad de mentali-
dad provinciana, inconsistencia e injusticia cuando una poltica es
repartida en acciones (utilizando la expresin de Woodrow Wilson) a
alianzas egostas de unidades administrativas, comits legislativos y grupos
privilegiados que pueblan el rgimen liberal de los grupos de inters (1979).
Estos argumentos pueden servir para recordar los problemas reales, pero
no han reducido el amplio inters contemporneo por entrelazar de forma
ms estrecha la democracia y la Administracin.

De hecho, parece haber triunfado alguna versin de la democracia en la


Administracin como nuevo conocimiento convencional, a pesar de las di-
ficultades que implica, y pocos respaldaran la vieja expresin, puesta en
duda por Waldo a mediados de siglo, que la autocracia durante las horas
de trabajo es el precio a pagar por la democracia fuera de horario.

Aun as, la prctica tiene una manera de adelantarse a tal consenso.


A medida que se han ido haciendo esfuerzos para abrir el funcionamien-
to de la Administracin a algunos principios democrticos, la forma insti-
tucional de la propia Administracin Pblica ha ido cambiando conside-
rablemente. Las agencias burocrticas continan poblando el paisaje
gubernamentai y continuarn dando el ncleo institucional para el es-
fuerzo gubernamental en el futuro. Pero centrarse nicamente en las es-
tructuras burocrticas contradice los avances en el campo de la Admi-
nistracin Pblica, cambios que pueden suponer implicaciones en la
aplicacin de los ideales democrticos en la prctica de la Administra-
cin. La realidad de buena parte de las Administraciones Pblicas con-
temporneas es que muchas de las responsabilidades que tienen los ad-
ministradores y muchos de los programas que buscan activar requieren
operar en redes y a travs de redes de actores y organizaciones, ms
que en unidades individuales -lo que Hjern y Porter (1981) llaman orga-
nizaciones solitarias- que han sido hasta ahora como el centro principal
de la atencin analtica.

Cada vez ms, una versin de las redes (especialmente de las unidades or-
ganizacionales en red) es un acuerdo institucional Indispensable para una
actuacin satisfactoria del gobierno, ms que la jerarqua aisladamente.
Este cambIo es Importante en muchos aspectos, no siendo uno de los prin-
cipales los retos y oportunidades que Implica para la gobernanza demo-
crtica.

La propia afirmacin puede ser algo polmica (vase al respecto O'Toole.


forthcoming). El orgumento es, sin embargo, que, aunque no todos los ad-

246 gobarna
LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los Implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

ministradores pblicos, muchos de ellos deben movilizar y coordinar actual-


mente gente y recursos entre estructuras organizativas y dentro de ellas;
que no tienen generalmente los medios formales para obligar al cumpli-
miento con estas empresas cooperativas; que estos escenarios en red
pueden implicar diversosenlaces complicados, y que esta situacin es pro-
bable que persista e incluso que se incremente en el futuro.

Este esquema requiere una mnima elaboracin, que se har en la prxima


seccin. El tema de mayor relevancia en este artculo es, sin embargo, nor-
mativo: si el mundo administrativo es cada vez ms en red, esta evolucin
debe ser considerada en todo esfuerzo minucioso y serio de unir democra-
cia y Administracin. La parte principal del anlisis posterior plantea, por
tanto, diversas cuestiones y consecuencias para la teora democrtica en
un contexto de Administracin Pblica en red.

DE UNA BUROCRACIA MONOCRTICA A LAS REDES?

Las estructuras burocrticas operan cada vez ms a travs de series relacio-


nadas -redes- que comprenden un contexto institucional ms amplio
para la accin administrativa. El contexto en red, a su vez, tiene implicacio-
nes para las funciones prcticas de losadministradores y obliga a reconside-
rar algunas cuestiones centrales de la democracia y de la Administracin.

Las redes son estructuras de interdependencia que implican a mltiples or-


ganizaciones. Presentan cierta estabilidad estructural e incluyen, aunque
van ms all, nicamente enlaces formales. El trmino permite englobar
una amplia variedad de estructuras. Y el pegamento institucional que
une los nexos de la red puede incluir vnculos de autoridad, relaciones de
intercambio y coaliciones basadas en el inters comn. En las redes se ex-
tiende el alcance de la Administracin, pero no se puede esperar que los
administradores puedan ejercer una influencia decisiva en base a su posi-
cin formal (O'Ioole. forthcoming). Ms concretamente, las redes incluyen
empresas cooperativas entre agencias, estructuras de gestin de progra-
mas intergubernamentales, contratos complejos y partenariados pblico-
privado. Tambin incluyen sistemas de prestacin de servicios que depen-
den de grupos de' proveedores, entre los que se pueden encontrar
agencias pblicas, empresas privadas, ONGs o, incluso, grupos de volunta-
rios, todos ellos relacionados por la interdependencia y algn programa de
intereses compartidos. Es poco frecuente encontrar un sector de polticas
pblicas, unidad gubernamental u oficina administrativa que no est afec-
tada por una estructura entretejida y una rutina que se extiende ms all
de la propia agencia.

Los analistas que utilizan perspectivas tericas muy diferentes han coinci-
dido en destacar la Importancia de las redes para la Administracin. La

goberna 247
L::J gobernonzo hoy.- 10 textos de tetetercic

amplitud de las lentes disponibles se sugiere con la sola mencin de la


eleccin pblica y la eleccin institucional racional, los costes de transac-
cin y la nueva economa institucional, la teora inteorganizacional de
base sociolgica, la implementacin de polticas pblicas y la gestin in-
tergubernamental. Una amplia proporcin de programas pblicos ope-
ran dentro y a travs de redes y los retos de la Administracin en un mun-
do en red son considerables (vanse Kettl, 1993, y Mi/ward, 1996; para un
anlisis anterior de algunos de estos temas, vase Mosher, 1980). Estudios
realizados en una diversidad de contextos nacionales se hacen eco del
tema de las redes (los ejemplos incluyen Hufen y Ringeling, 1990; HuI! y
Hjern, 1987, y Schorpf. 1993). La importancia creciente de los acuerdos in-
ternacionales que implican continuar con el programa de responsabilida-
des sugiere una amplia variedad de importantes demandas de redes
para los administradores pblicos de todo el planeta (vase, por ejemplo,
Honf 1994).

Adems, podra parecer que los administradores actuales viven en un


mundo cada vez ms en red. Es difcil defender esta afirmacin de forma
convincente, debido a que la demostracin de su precisin requerira unos
datos que no estn disponibles. No se ha recogido ninguna informacin
descriptiva sobre la extensin en que operan los administradores de forma
interorganizacionaL ni tampoco existe informacin sistemtica sobre la pro-
porcin de programas pblicos gestionados en escenarios con muchos ac-
tores ms que en agencias individuales, ni tampoco pruebas sobre los
cambios acaecidos a lo largo del tiempo. Es posible mostrar, sin embargo,
que el grado actual de enreda miento es bastante importante y que tan-
to el personal tcnico como el poltico parecen estar trabajando para fo-
mentar ms vnculos entre organizaciones (O'Ioole, forthcoming). Algunos
indicios incluso sugieren, irnicamente, que los esfuerzos hechos desde los
niveles polticos para recortar la burocracia y el grado de responsabilidad
administrativa directa para conseguir los objetivos pblicos -privatizando
funciones, recortando presupuestos, congelando o reduciendo el perso-
nal- acentan el impulso de las redes. Para los administradores que bus-
can alcanzar los objetivos polticos mientras respetan las limitaciones que
implica el orden liberal, los impulsos para crear redes son incluso ms gran-
des. Incluso dentro de las burocracias, los indicios sugieren una difusin de
las cadenas de mando estndar en unos esquemas ms complejos y trans-
versales (Light 1995).

Los contextos de las redes son distintos a los de las redes burocrticas con-
vencionales. A este respecto, es til admitir la importancia vigente de la es-
tructura burocrtica. Con frecuencia, los administradores pblicos operan
dentro de las jerarquas ms que transversalmente en nodos de estructuras
en red, por lo que buena parte del conocimiento sobre la Administracin
desarrollado hasta el momento contino vigente. Aun as, si la tesis de las
redes es precisa se producirn implicaciones adicionales.

248 gob .... n.


LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

En particular: una Administracin dirigida a inducir un esfuerzo cooperativo


a travs de organizaciones requiere que las estrategias y las tcticas estn
adaptadas a las realidades de la autoridad formal limitada, como mnimo,
a lo largo de las lneasde la red. Es probable que los administradores tengan
que afrontar un conjunto ms sutil pero no menos importante de opciones
que dependen de habilidades diplomticas, experiencia de negociacin y
herramientas exhortativas, de percepcin, de informacin y de liderazgo.
Cuando organizan proyectos pblicos en las redes, los gestores pblicos
pueden conducir a los participantes hacia un objetivo comn, facilitar el in-
tercambio y un sentido compartido de obligacin, mantener el compromiso
a travs del uso de informacin y, a veces, alterar la participacin en la red
para estimular el esfuerzo cooperativo (vase O'Toole. 1996).

Una mayor implicacin, ms relevante en este momento, es que conside-


rando a la Administracin Pblica en un mundo en red se cambian las
asunciones que encierran un discurso ms normativo sobre la Administra-
cin propiamente dicha. Los asuntos normativos implican cuestiones de ti-
ca y de teora poltica. Como subray Dwight Waldo, la tica puede con
frecuencia apuntar hacia una direccin, mientras que los asuntos arraiga-
dos en la obligacin poltica pueden sugerir otra (Waldo, 1974). A continua-
cin, centraremos nuestra atencin en cuestiones de eleccin poltica,
examinando algunas implicaciones para la gobernanza democrtica de
los cada vez ms destacados esquemas de redes que habitan en la Admi-
nistracin Pblica.

UNA ADMINISTRACiN PBLICA EN RED Y LA GOBERNANZA


DEMOCRTICA

A finales de este siglo, el estndar fundamental -prcticamente en todo el


mundo- es el compromiso con la democracia como ideal poltico. Con se-
guridad, como observ Waldo, este tema ha impregnado la cultura, el dis-
curso y la accin poltica americana (1952), Mientras Waldo ha reconocido
el amplio significado de los ideales democrticos en los Estados Unidos, tam-
bin ha enfatizado las complicaciones derivadas de la yuxtaposicin de as-
pectos de la democracia americana, basados significativamente en las
ideas polticas de la antigua Grecia, con prcticas administrativas e institu-
ciones en gran medida de origen romano (1982). Est claro, por tanto, que
el trato del principio democrtico no se puede limitar a un simple valor unidi-
mensional o a instituciones formalesde gobernanza,

En el contexto actual, el anlisis de lo gobernanza democrtica puede ser


considerado en trminos de tres valores importantes que constituyen parte
del significado de la democracia en los tiempos actuales: responsabilidad
para lograr el Inters pblico; sensibilidad hacia las preferencias pblicas, e
incremento de la deliberacin poltica, el civismo y la confianza.

goberna 249
Lo gobernanza hoy. 1e textos de referencia

El papel de la Administracin de adaptar -o impedir- estas normas polti-


cas es un t-ema ya antiguo en este campo. Sin embargo, la asuncin con-
textual estndar ha sido la burocracia. Y los argumentos normativos
-paraaurnentar la implicacin ciudadana, las unidades con mayor de-
mocracia interna, el mayor nmero de acuerdos segn las normas del
mercado, un mayor apoyo para la equidad social, etc.- han tendido a
usar la estructura burocrtica estndar como el punto de partida para el
anlisis. Pero qu sucede si el contexto institucional para la Administra-
cin Pblica va dejando de ser progresivamente la organizacin solitaria
o la simple estructura burocrtica? Qu sucede si los administradores
ocupan posiciones jerrquicamente establecidas cogidos en una red in-
terorganizacional?

Slo se han hecho algunos esfuerzos preliminares para esbozar algunas im-
plicaciones para el sistema poltico de un mundo administrativo cada vez
ms en red. Los anlisis recientes contenidos en la nueva edicin del
Handbook of Public Administration (Perry, 1996), por ejemplo, tratan los te-
mas de la rendicin de cuentas y la receptividad casi exclusivamente en
referencia a los administradores que se encuentran en organizaciones in-
dividuo/es. Sin embargo, Romzek (1996) ofrece una atenta valoracin de
las relaciones entre los canales de rendicin de cuentas jerrquicos y los
profesionales, y Cooper (1996) observa el carcter cada vez ms en red
de las responsabilidades administrativas partiendo de fuentes como los
acuerdos internacionales o los lazos contractuales.

Respecto a la literatura ms directamente relacionada con este punto,


slo se pueden mencionar algunas referencias clave. En un anlisis impor-
tante, Mosher observ algunas complicaciones para llevar a cabo la go-
bernanza democrtica en un contexto modificado a nivel nacional (1980).
Ms recientemente, Milward et al. han sealado algunas consecuencias
hipotticas del incumplimiento de las obligaciones y del Estado vaco, es-
pecialmente en lo que se refiere a la supuesta fuga de responsabilidad
(Milward, 1996, p. 87; vase tambin Mllword. Provan y Else, 1993). El tema
de la rendicin de cuentas es, sin duda, un tema central para todos los in-
teresados en la democracia y la Administracin en lugares donde prolife-
ran los compromisos, como algunos acadmicos han sugerido (Moe y Gil-
mour, 1995). Pero puesto que los especialistas en Derecho pblico,
contratos y relaciones principal-agente estn contribuyendo a destacar
este tema, este anlisis resalta otros aspectos. El resto de la discusin supo-
ne un doble cambio analtico: de unos lazos didicos relativamente sim-
ples basados en contratos a unas estructuras completamente en red, y de
la rendicin de cuentas a -respectivamente- la responsabilidad, la re-
ceptividad y la deliberacin poltica, el civismo y la confianza.

250 goberna
LAURENCE J. O'TOOlE. Jr. Los implicaciones poro lo dernocrocio de uno burocracia en red

Responsabilidad

Una persona es responsable de una accin siy slo siesa persona provoca
la accin y lo hace libremente. La responsabilidad es necesariamente un
criterio complejo y problemtico en los escenarios organizacionales debido
a que tanto la causalidad como la voluntad son diciles o imposibles de
determinar o individualizar. Adems, los administradores pblicos hacen
frente a las responsabilidades para cumplir un conjunto de obligaciones,
no solamente las rdenes impuestas jerrquicamente (obsrvese, por ejem-
plo, la referencia a las responsabilidades profesionales, mencionadas ante-
riormente). Estas mltiples obligaciones pueden admitir soluciones no pti-
mas, incluso para los funcionarios ms diligentes.

De todas formas, la responsabilidad que generalmente se trata como prin-


cipal es la relativa a la democracia puesta en prctica a travs de la jerar-
qua. Se puede discutir, partiendo tanto de la lgica como de la evidencia,
que las jerarquas fomentan un sentido de responsabilidad escaso y des-
personalizado de los individuos respecto a sus propias acciones. En otras
palabras, hay una tendencia entre los que estn en grandes agencias de
desarrollar una sensacin algo atenuada o distanciada de su causalidad y
vo/unfad.

Varios aspectos de estas organizaciones fomentan un distanciamiento de


los individuos de la sensacin de que son ellos mismoslos que actan. Entre
los elementos que contribuyen a la difusin de la responsabilidad estn la
socializacin de la agencia, los sistemas de autoridad, la objetivacin de
aquellos con los que se est tratando y una fuerza tentadora de colarse en
las grandes estructuras administrativas y, con frecuencia, diciles de cam-
biar (<<qu es lo que, en efecto, puede hacer una persono?), En general,
las organizaciones pueden ser entornos bastante potentes para atenuar la
accin de responsabilidad individual.

Con ello no se quiere decir que los individuos son autmatas de losescena-
rios burocrticos; numerosos ejemplos sugieren que a veces los administra-
dores pblicos, actuando de buena fe, buscan influir en los resultados para
mejorarlos, desafiando a su propio inters o a las presiones de la organiza-
cin. Adems, como ha observado Dwlght Waldo, no se da el caso de que
la resistencia individual del precedente o la presin organizacional sea ne-
cesariamente heroica o deseable, a pesar de la fuerte predisposicin ha-
cia esta descripcin en la ficcin administrativa (Waldo, 1968), Pero la reali-
dad del sndrome de Eichmann ofrece un ejemplo aleccionador para
suavizar cualquier exceso de confianza en el poder de la Jerarqua de ase-
gurar una accin responsable (Arend, 1963).

Existe una accin de redes de la Administracin Pblica responsable? En


este contexto hay tantos riesgos como estmulos. De Inters particular

gob.,-na 251
La gobernanza ticv: 10 textos de referencia

puede ser la escala de accin ms amplia, y gneros de actores, de ma-


nera que los administradores individuales pueden sentirse menos capa-
ces de influir de modo decisivo en los acontecimientos. Un sentimiento
contradictorio de tos propias obligaciones, tal y como son percibidas por
los administradores de duracin limitada de las redes, puede producir
confusin.e Incluso un debilitamiento del sentimiento general de respon-
sabilidad a alguien que persigue llevar el grupo hacia algunos resultados.
Por lo tanto, este punto va ms all de las preocupaciones surgidas en las
discusiones sobre la rendicin de cuentas (lneas externas y observables
de informe y control) y se deja a las interpretaciones internas de las obli-
gaciones propias tal y como estn construidas en la mente del adminis-
trador.

Por otro lado, las redes ofrecen oportunidades a los administradores para
considerar sus responsabilidades en un contexto democrtico. Estas opor-
tunidades son en parte resultado de la debilitacin de algunas de las fuer-
zas mencionadas anteriormente.

Es probable que la jerga y las interpretaciones estndar utilizadas en las


agencias sean puestas en duda o consideradas complejas en una red, ya
que diferentes actores e interpretaciones organizacionales compiten por
la atencin de los administradores. Tambin los sistemas de autoridad son
forzosamente mas dbiles. Las estructuras para la clasificacin de los casos
y clientes, junto con otros elementos que contribuyen a la cosificacin, son
asimismo menos poderosos. La sensacin de haberse colado o el senti-
miento de que es poco probable que una persona sea efectiva, tanto
puede ser intensificado como silenciado en las redes con respecto a las je-
rarquas, dependiendo en gran medida de la estructura de interdepen-
dencia entre las unidades y los procesos de trabajo implicados. Algunos
patrones pueden facilitar el reconocimiento tanto de la causalidad como
de la voluntad, mejorando as el sentimiento individual de responsabilidad
(O'Ioole. 1985). Por otro lado, los patrones de accin en red complejos y
recprocamente interdependientes pueden ser propensos a deserciones
serias por parte de la accin responsable. En estos casos, es posible que los
individuos no sean capaces de determinar el impacto de su propio esfuer-
zo, incluso si se hace de buena fe. Las pruebas de esta propuesta son
escasas, aunque algunos anlisis clsicos, como el estudio de Martha Oer-
thick de la dinmica de un programa intergubernamental de subvencio-
nes, ya apuntaron a este resultado (Oerthick, 1970, p. 214).

Engeneral, si las estructuras burocrticas ofrecen fuertes influencias que fo-


mentan el distanciamiento de los individuos de las consecuencias de sus
elecciones, tambin los acuerdos excesivamente enredados ofrecen con-
textos en los que tanto la causalidad como la voluntad se pueden percibir
como tan limitados que la responsabilidad parece disiparse. Las acciones
del conjunto de la red puede que sean casi imposibles de cumplir, la Inten-

252 gob.rne
LAURENCE J. O'TOOLE. Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

cin de dar al orden un empujn en una direccin particular puede pare-


cer poco realista y la responsabilidad percibida sigue el mismo camino que
la rendicin de cuentas: desaparece. Los que gestionan los asuntos pbli-
cos de las redes pueden desempear roles fundamentales, pero una ac-
cin irresponsable por su parte puede distorsionar sus actos por caminos
que les beneficien personalmente.

De todas formas, es igualmente importante reconocer la capacidad de


los gestores pblicos para mejorar el sentimiento de responsabilidad expe-
rimentado por los participantes de la red que ejecutan los programas p-
blicos. La variedad total de intereses, rutinas, jergas y perspectivas en la
red puede romper la visin monocrtica. De este modo, los actores impli-
cados en las redes pueden volverse ms sensibles al conjunto de perspec-
tivas implicadas en la implementacin y a un conjunto mayor de interesa-
dos de lo que sera evidente para los que operan en organizaciones
solitarias.

As. las redes facilitan la materia prima del sentimiento de responsabilidad


aumentado de los participantes. La extensin hasta donde llega este po-
tencial depende de muchos factores. Algunos de ellos estn en manos de
los administradores pblicos. Siendo conscientes de los desaos a la con-
ducta responsable, los administradores pueden ayudar a los implicados a
darse cuenta de sus obligaciones especiales. Se les puede llamar incenti-
vos morales, un trmino un tanto oximonrico. Encuadrando este tema de
forma ms directa, se puede decir que los administradores que actan en
redes pueden mejorar el sentimiento de responsabilidad experimentado
por otros sealando las causas y las consecuencias (sentimiento de impac-
to individual creciente), ayudando a mostrar a los actores que las opciones
responsables estn a su disposicin (incrementando el sentimiento de vo-
luntad) y, en general, concentrando la atencin limitada de los participan-
tes en su compromiso a decir la verdad, mantener las promesas y tratar las
necesidades y los intereses de los programas seriamente.

Estas posibilidades no son meramente tericas. El trabajo emprico de algu-


nos acadmicos de la eleccin pblica, por ejemplo, ha demostrado que
la autoorganizacin entre actores de intereses diversos puede llevar a mar-
cos en red estables, que mejoran el bienestar social, incluso en ausencia
de decisiones estatales autoritarias (Ostrom, 1990; vase tambin Bogason,
1991). Aunque es una laguna importante que sistemticamente se hayan
evitado en la investigacin de la eleccin pblica popees a veces esen-
ciales de los actores autoritarios y de los verdaderos administradores pbli-
cos (como algo ms que buscadores de renta), esta investigacin ha de-
mostrado que, bajo ciertas condiciones, el liderazgo y (como se podra
llamar) el discurso cvico en escenarios muy complejos y descentralizados
pueden influir en la responsabilidad entre actores diversos y dotados de
modo distinto hacia una cooperacin a largo plazo.

gob.,-na 253
Lo Qobernonza hoy. 10 textos de referencia

Receptividad

La receptividad administrativa es otro criterio con el que se puede valorar


cmo la Administracin Pblica se adecua a los requisitos de la gobernan-
za democrtica. En qu grado es probable que los acuerdos administrati-
vos sean receptivos en los contextos en red? El elemento clave parece que
es la receptividad hacia quin o -siendo ms preciso- hacia qu porcin
del pblico ms extenso.

Incluso en los escenarios administrativos tal y como se han entendido tradi-


cionalmente, los expertos en la elaboracin de polticas pluralistas han do-
cumentado patrones de unidades burocrticas que responden al estira y
afloja de los interesados y han esbozado diferentes modelos para represen-
tar estos patrones. Es un clsico de la Administracin Pblica americana
que el entorno inmediato de las agencias ejerce una presin sustancial so-
bre el comportamiento burocrtico. Algunas descripciones de los peligros
de tal receptividad sealan la falta de representatividad amplia de estos
grupos (Lowi, 1979). Otros, criticando la visin caricaturizada de alianzas
cerradas e intensamente interesadas, afirman que los rdenes actuales son
ms abiertos, diversos y variados (Heclo. 1978). En cualquier caso, el tema
no se reduce a una falta de receptividad de la Administracin Pblica (a
pesar de la retrica reciente sobre mejorar la receptividad hacia los clien-
tes), sino a la existencia de criterios diferentes con respecto a los grupos de
referencia apropiados.

Qu sucede con la receptividad en un mundo ms en red? En primer lu-


gar; est claro que, al menos en algunos escenarios existentes en la actua-
lidad en los EstadosUnidos, el conjunto de intereses y perspectivas implica-
dos est diferenciado, es diverso y tiene un diseo complicado (Sabatier y
Jenkins-Smith, 1993). La investigacin preliminar sobre dnde y cmo los
decisores como los administradores cogen impulso para ayudar en su pro-
ceso de decisin indica que los estereotipos de captacin no son unifor-
memente precisos. Las ideas y la informacin tienen importancia y es pro-
bable que stas se extraigan de diferentes fuentes en el entorno
administrativo (vase Sabatier; 1996).

Las redes, por lo tanto, pueden ser escenarios en los que un tipo de receptivi-
dad prevalece o se puede obtener; incluso ante presiones complejas y una
falta relativa de mecanismos claros de rendicin de cuentas. Es mejor; sin
embargo, tener presente este tema: receptividad hacia quin? Los acuer-
dos pluralistas, Integrados en redes, pueden al menos acentuar la receptivi-
dad hacia minorasIntensas o bien organizadas a costa de una mayora ms
difusa. Una tendencia creciente hacia las redes puede significar que se ten-
drn que hacer esfuerzos especiales -en las polticas formales o a travs de
los esfuerzos concertados de los administradores pbllcos- para Incorporar
en los rdenes de las redes algn grado de representacin ms amplio.

254 gobarna
LAURENCE J. O'TOOLE, Jr. Los implicaciones pero lo democracia de uno burocracia en red

La discusin precedente es particularmente relevante en el contexto ame-


ricano. En otros escenarios nacionales, donde por ejemplo predominan los
acuerdos de redes corporativistas, se puede aplicar un conjunto de consi-
deraciones diferente. En Austria o en los pases escandinavos, el grado de
responsabilidad formal mantenido por los participantes en la negociacin
significa que los rdenes corporativistas alteran la direccin ms lentamen-
te y, en cierto modo, son menos receptivos a corto plazo. Pero, una vez
que se ha llegado a un acuerdo, se espera, explcitamente, que todos los
miembros ayuden a cumplirlo. La responsabilidad ampliamente reconoci-
da puede ser mayor que en los Estados Unidosy es posible que la receptivi-
dad tambin sea considerable a la larga. Con lo cual puede haber algu-
nas compensaciones entre la rapidez y amplitud de la respuesta.

Cmo organizar las redes para que sean receptivas hacia las necesidades
especiales y preocupaciones de los participantes interdependientes y ha-
cia los asuntos pblicos, y cmo estructurar los acuerdos institucionales en
red para captar altos grados a lo largo de ambas dimensiones, son retos
para el futuro en red de la Administracin Pblica. Las redes estructural-
mente federadas pueden ser necesarias y los administradores podran ju-
gar el papel importante de pulirlas y conservarlas para estimular la recepti-
vidad adecuada hacia algunos programas y temas en particular.

A pesar de los argumentos de los defensores de la eleccin pblica, al pa-


recer, habra lmitesimportantes para los ciudadanos para poder participar
efectivamente en las redes de provisin de servicios previstas por algunos
defensores. La presencia de muchas constelaciones complejas puede inti-
midar a los individuos y reprimir la deliberacin. Es posible que los adminis-
tradores estn limitados a la hora de abrirse camino en el espacio pblico y
la atencin donde muchos rdenes funcionan simultneamente. Alentar la
implicacin cvica genuina en estos escenarios no ser probablemente
una tarea fcil. Algunas implicaciones referentes a la deliberacin y el dis-
curso cvico, elementos adicionales del espritu democrtico, son el foco
de atencin de la prxima seccin.

Deliberacin, civismo y confianza

La democracia, en la ciencia poltica contempornea, con frecuencia de-


nota una conexin causal entre las opiniones ,de la gente y las acciones del
gobierno. Aun as, desde esta perspectiva el concepto es bastante limita-
do. Un componente fundamental de los sistemas democrticos duraderos
es su capacidad para realizar un discurso cvico reflexivo y deliberativo y su
compromiso. Y estos requisitos pareceran esenciales para la socializacin
de los amables ciudadanos para el desarrollo de un mayor apoyo popular
a la direccin de las polticas pblicas y para la sntesis y desarrollo, por no
mencionar la crtica, de alternativas innovadoras a-la situacin existente.

goberna 255
La Q::Jbernanzo hoy 10 textos de referencia

En la era postrnooerno. cuando algunos veran la posibilidad de un discurso


pblico, en lneas generales, como algo pasado de moda, el gobierno de-
mocrtico contina requiriendo una esfera pblica y su coloquio reflexivo.
Uno de los argumentos normativos recientes ms apuntados por parte de
la Administracin Pblica en los Estados Unidos, el llamado manifiesto
Blacksburg, deriv la atencin hacia este asunto. En el argumento de
Blacksburg el elemento de legitimidad funcional es la organizacin pbli-
ca, fundado en el soporte constitucional y orientado en torno a la pers-
pectiva de la agencia como un lugar de dilogo de naturaleza pblica
(Wamsley et at.. 1990). En el presente debate, dedicado a reenmarcar al-
gunos aspectos de la teora democrtica en contextos administrativamen-
te en red, la consideracin de discurso y civismo requiere alguna reorien-
tacin.

Dwight Waldo ha enfatizado el legado de la Roma antigua en la prctica y


el pensamiento administrativo americano contemporneo (1982). Con el
propsito de reflexionar sobre las implicaciones del civismo y la delibera-
cin en el escenario americano, el presente anlisis parte de un antece-
dente italiano algo diferente. En el libro ampliamente citado Makng De-
mocracy Work (1993), Robert Putnam interpreta dcadas de investigacin
sobre el gobierno regional italiano y las contribuciones aparentemente he-
chas por vnculos cvicos, asociaciones y lo que Putnam llama redes. Put-
nam fundamenta que las instituciones gubernamentales regionales difieren
extraordinariamente en la eficacia percibida y en muchas medidas de ac-
tuacin adicionales.

El ncleo del argumento terico, y el centro de algunas pruebas intere-


santes, es la idea de que la fuerza explicativa ms importante que dirige
las grandes diferencias regionales en el rendimiento gubernamental ha
sido la calidad y el nivel de compromiso cvico horizontal en los asuntos
regionales por parte de los individuos y las asociaciones. La construccin
de la comunidad, la implicacin de actores dispares en los asuntos y pro-
gramas pblicos, e incluso el estmulo de la implicacin en asociaciones sin
un propsito cvico aparente, estn todos sumamente intercorrelaciona-
das entre ellos y con el grado de eficacia del gobierno regional. La varia-
ble clave de la explicacin de Putnam es el capital social, que a su vez es
suscitado por la creacin de redes. El capital social se refiere aqu a las
caractersticas de la organizacin social, como la confianza, las normas y
las redes, que pueden mejorar la eficacia de la sociedad al facilitar accio-
nes coordinadas (p. 167). El capital social, construido sobre la base de re-
des vibrantes, es el producto de una comunidad cvica, un patrn con
una estrecha relacin con las relaciones horizontales de reciprocidad y
cooperacin, no con las reloclones verticales de autoridad y dependen-
cia (pp. 87-88). Putnam enfatiza la creacin de redes sociales. especial-
mente entre individuos. a travs de la asociacin voluntaria, ms que de
los enlaces institucionales transversales, a veces contractuales, funcional-

256 goberna
LAURENCE J. O'TOOLE, Jr. Las implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

mente dirigidos. Pero su anlisis emprico y su discusin terica aceptan


tambin estas'formas adicionales. No hay motivo para pensar que sus ra-
zonamientos sobre la importancia de los lazos horizontales no se extiendan
a los tipos de red discutidos aqu.

Una parte particularmente controvertida del razonamiento de Putnam es


la que afirma que estas relaciones pueden ser demostradas y que estn
muy ligadas a niveles de desarrollo econmico. Tambin afirma que la co-
munidad cvica no slo precede, sino que ayuda a estimular tanto el desa-
rrollo econmico basado en el mercado como el gobierno eficaz: Esta his-
toria sugiere que tanto el Estado como los mercados funcionan ms
eficazmente en escenarios cvicos (p. 181). Adems, las pruebas llevan a
la deduccin de que las redes cvicas en Italia ni se construyen deprisa ni se
desmantelan rpidamente.

Esta afirmacin -de que las redes horizontales son causalmente previas a,
y ms importantes que, las fuerzas econmicas para explicar las diferencias
regionales- ha sido criticada. De hecho, se pueden plantear diversos as-
pectos metodolgicos con respecto a algunas de las deducciones tempo-
rales de Putnam (vase, por ejemplo, Tarrow, 1996). Sin embargo, no hay un
rechazo del ncleo de las afirmaciones. A pesar de la disputa que envuel-
ve los elementos del anlisis de Putnam, destacan claramente ciertas con-
secuencias.

En primer lugar; no hay razn para creer que niveles ms altos de la comu-
nidad y niveles ms altos de la creacin de redes horizontales supongan un
sacrificio de los valores ms apreciados en las sociedades liberales. En los
casos italianos, al menos, estos atributos cavaran. De hecho, tal y como
observa Putnam, estos casos apoyan las afirmaciones de Piare y Sabel
(1984) en relacin a distritos descentralizados, pero integrados... una com-
binacin aparentemente contradictoria de competencia y cooperacin
(Putnam, 1995, p. 160). Desde luego, las restricciones de validez externas
pueden ser aqu importantes, particularmente en relacin a las inferencias
soportables en un pas tan individualista como Estados Unidos. Sin embar-
go, la relacin documentada por Putnam sugiere, como mnimo, que la
fuerza y la densidad de los lazos horizontales y la implicacin de diversas
asociaciones tanto en la vida pblica como social de un sistema de go-
bierno no tienen por qu ser vistas como una competencia a la autoridad,
la legitimidad y el rendimiento gubernamental. la creacin de redes no es
un eufemismo de la regla forzosa y autoritaria. Redes horizontales ms fuer-
tes, densas y vibrantes pueden fortalecer a las instituciones pblicas yola
capacidad administrativa pblica y, tambin, preservar o fomentar valores
de liberalismo y tolerancia. Influir en los lazos horizontales, construir sobre la
confianza y fomentar el desarrollo de normas cooperativas tambin puede
mejorar la capacidad administrativa y, ms en general, la capacidad gu-
bernamental.

90b ..... n. 257


La gobernanza "ay O textos de referencia

En resumen, la deliberacin, el civismo y la confianza -todos ellos compo-


nentes clave de un rgimen democrtico- se han visto asociados a los es-
cenarios horizontalmente en red; as pues, sobre la base de estos requisitos
de la gobernanza democrtica, la Administracin en un mundo cada vez
ms en red puede estar firmemente cimentada en los principios democr-
ticos ms que amenazada por enlaces competitivos institucionales.

En segundo lugar: existen implicaciones claramente adicionales para la


Administracin Pblica; aun as, las lecturas exactas dependen en parte de
hasta dnde se acepte la exposicin de Putnam. Si lleva siglos generar una
comunidad cvica sostenible, los administradores poco pueden hacer a
corto plazo para mejorar la deliberacin, la confianza o la eficacia. Sin em-
bargo, algunos crticos de esta perspectiva subrayan que el propio gobier-
no puede ser capaz de jugar un papel ms activo al catalizar y facilitar el
crecimiento de los lazos horizontales y el capital social, y que las oportuni-
dades para influir pueden ser ms amplias y ms inmediatas de lo que im-
plica la propuesta de Putnam.

El perodo de tiempo excesivo enfatizado por Putnam puede no represen-


tar con exactitud la situacin italiana, y menos la dinmica social general.
De hecho, el propio Putnam ha planteado serias dudas sobre estas dinmi-
cas de desarrollo en planteamientos posteriores, afirmando que los lazos
asociativos americanos se han deteriorado en dcadas recientes (Putnam,
1995). Si los acuerdos en red son capaces de (experimentar) grandes cam-
bios en relativamente poco tiempo, las implicaciones son como mnimo do-
bles: en primer lugar. los administradores americanos no pueden dar su in-
fraestructura de red por hecha (y los administradores en escenarios menos
en red pueden evitar la desesperacin); en segundo lugar. las acciones de
las propias Administraciones Pblicas, junto con las opciones hechas por
otros actores sociales, pueden mejorar o mermar el contexto en red para la
comunidad cvica.

En particular. los administradores pblicos pueden centrarse en las maneras


de estimular el desarrollo de las redes y la proliferacin de lazos horizontales
en los escenarios de programa, en los contextos de campo para las opera-
ciones de las agencias y entre agencias pblicas y gobiernos cuya coope-
racin se requiere para una actuacin constante. Las acciones dirigidas a
la generacin de confianza, el desarrollo de normas, la reciprocidad y
otras maneras de incrementar el dinamismo de redes en escenarios para
programas pblicos pueden ser no slo elementos posibles, sino esenciales
de la Administracin Pblica (para una discusin de la fragilidad de la con-
fianza en los escenarios administrativos, vase La Porte y Metlay, 1996). Los
administradores, lejos de ser actores perifricos de la gobernanza demo-
crtica, podran representar a, cambio funciones esenciales en el acogi-
miento del capital social necesario para la deliberacin, la confianza y el
civismo.

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LAURENCE J. O'TOOlE, Jr. Los implicaciones poro lo democracia de uno burocracia en red

No hace falta decir en este contexto que no todo desarrollo de redes


constituye una contribucin a la infraestructura de la democracia. Las re-
des que representan el mero triunfo de la gobernanza de escasos intere-
ses especiales son posibilidades reales. Con frecuencia se dan problemas
de rendicin de cuentas y representatividad cuando los administradores
tienen garantizada la carta blanca para el diseo institucional y la gestin
en las redes. Puesto que estos temas han sido discutidos ms ampliamente
que lo que lo han sido las ventajas obvias para la democracia de la ac-
cin pblica en red, podra ser til considerar esta nueva perspectiva en
las redes.

En todo caso, es bueno que los administradores pblicos estn alerta sobre
la importancia de las redes para concertar y conseguir la accin pblica y
buscar oportunidades para facilitar, incluso de manera modesta, el desa-
rrollo de los tipos de redes que pueden ayudar a la eficacia administrativa
a largo plazo. Por ejemplo, los administradores pueden probar a surcar los
mares -y ayudar a perpetuar y alentar- de los virtuosos crculos de ac-
cin, en los que la construccin de confianza entre los participantes en red
puede tener un carcter de autoabastecerse y autosatisfacerse. Las redes
no pueden, obviamente, ser desarrolladas o sostenidas simplemente a tra-
vs de esfuerzos episdicos a corto plazo o desde una nica posicin en un
escenario institucional complejo. Pero los administradores pueden proba-
blemente marcar la diferencia si mejoran el desarrollo efectivo de la red y
as favorecen algunas de las atractivas caractersticas de la gobernanza
democrtica deliberativa.

Esta discusin puede ser interpretada como una versin en red del argu-
mento de Blacksburg del nivel-agencia por la importancia de las institucio-
nes administrativas como espacio para la bsqueda continuada del inters
pblico y el desarrollo de un dilogo centrado en lo pblico. La presencia
de redes no es garanta contra la mentalidad provinciana: de hecho, los
acuerdos interorganizacionales complejos pueden incubar estas perspecti-
vas a menos que haya esfuerzos concertados para mejorar el equilibrio y la
transparencia en el escenario institucional. Los administradores pblicos
pueden estar bien posicionados para ayudar a facilitar el desarrollo hori-
zontal de las formaciones de red, a la vez que estimulan en estas formacio-
nes un inters en lo pblico.

CONCLUSiN

Tal y como sugiri Dwight Waldo, los especialistas no pueden pretender que
las obligaciones de la gobernanza democrtica sean externas a la esfera
de la Administracin Pblica. La funcin de buscar una reconciliacin
apropiada de la Administracin con la democracia requiere un anlisis de
las instituciones administrativas contemporneas para determinar en qu

gob.,..na 259
Lo gobernonzo hoy ) O textos de referencia

rneddc stas, y los administradores que las dirigen, pueden contribuir a la


consecucin de la gobernanza democrtica.

Algunas cuestiones normativas clsicas deben ser consideradas de nuevo,


puesto que formaciones interorganizacionales complejas han asumido la
.importancia de escenarios para la exclusin de polticas pblicas. Supone
la Administracin Pblica en red una amenaza a la gobernanza democr-
tica u ofrece la posibilidad de una conquista ms completa? En la medida
que este tema ha sido considerado hasta el momento, normalmente la
cuestin ha estado enmarcada en trminos de rendicin de cuentas; en
esta perspectiva est claro que las formaciones complejas ofrecen desa-
fos que no son fcilmente gestionados o minimizados. Sin embargo, consi-
derar la pregunta sobre algunas dimensiones adicionales -responsabili-
dad receptividad y el desarrollo de la confianza deliberativa en una forma
de gobierno- sugiere una valoracin ms compleja. La Administracin en
redes, segn parece, facilita tanto complicaciones como oportunidades
para facilitar partes del ideal democrtico.

Si el razonamiento respecto a la importancia creciente de las redes para la


Administracin tiene mrito, los acadmicos y profesionales deben consi-
derar en detalle las implicaciones empricas y normativas de estas formas
institucionales complejas. En particular, el compromiso con la democracia,
acompaado de un reconocimiento de la importancia de las redes, sugie-
ren que algunos temas clsicos de la teora de la democracia (en trminos
de formas de control jerrquico) y la manera tradicional de enmarcar los
temas de la Administracin (en trminos de estructura y procesos burocrti-
cos) puede ser que deban reformularse. Si los administradores tienen que
unirse al club de las redes, ms que ignorarlo o daarlo, y si estn para ayu-
dar ms que para minar los ideales democrticos, se debe dirigir una aten-
cin renovada hacia los temas antiguos de la democracia y la Administra-
cin -temas que han sido durante mucho tiempo el ncleo de la visin
inspiradora de Dwight Waldo.

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