TENDENCIAS FUNDAMENTALES DE LA POLITICA

LINGUISTICA: OPCIONES CONTEXTUALES EN EL AMBITO

DE LA EDUCACION BILINGE
RAFAEL LL NINYOLES (*)

Hoy constituye un principio generalmente admitido el que toda poltica

educativa implica una poltica cultural, cuyo discernimiento lleva al anlisis
de las fuerzas sociales y polticas que actan en una estructura social con-
creta. El problema del bilingismo ha obtenido una antigua consideracin
por parte de lingistas y psiclogos, y ha sido objeto de consideracin es-
pecialmente preferente en el mbito de la educacin. Priorizndose los as-
pectos psicolgicos y pedaggicos, el tema del bilingismo en la educacin
ha podido, durante largo tiempo, gozar de cierto tratamiento autonmo
respecto del contexto social y poltico en que dicho fenmeno se produca.
La consideracin del "medio" escolar ha primado sobre consideraciones
en torno a la "estructura" social y sociolingstica del problema, a las op-
ciones pblicas implicadas en cualquier caso (1). Me propongo desarrollar,
en esta oportunidad, el tipo de opciones fundamentales que afectan al
planteamiento de una poltica lingstica educativa en el Estado espaol,
en cuyo contexto debern analizarse las lneas ulteriores de una progra-
macin bilinge (2).

TERRITORIALIDAD VERSUS PERSONALIDAD

La presencia de varias comunidades lingsticas en el marco de un Es-
tado plantea cuestiones de gran dificultad, que requieren soluciones com-
plejas. Una misma poltica lingstica puede adoptar,_ en su instrumenta-
cin, mc triTsas_frmulas. Pero, sin -em-Sir4d, * el enfoque mismo de la reali-
drrnultilinge admite dos orientaciones divergentes. Una, tendente a la
eliminacin directa o indirecta de las lenguas minoritarias en favor de
aquellas que el Estado define como "nacional" y "oficial". La otra implica
el reconocimiento de aquellas lenguas mediante su definicin formal co-
ikeidtffi-~ "ofte- lte caso, "nacionales".
La primera de estas opciones supone, evidentemente, un rechazo del
pluralismo democrtico y la asimilacin de las minoras nacionales al gru-

1 1 Socilogo.
(1) Charles Wright Milis: The Sociological lmagination. Oxford Univ. Press, N. Y., 1959,
cap. I.
(2) Este trabajo est basado en anteriores estudios del autor, especialmente Rafael U.
Ninyoles: Estructura social y politice linguistica. Ed. Fernando Torres. Valencia, 1975, y Cua-
tro idiomas para un Estado. Ed. Cambio 16 Madrid, 1977.

15
po lingstico dominante. La segunda es, cuando menos formalmente, ms
tolerante respecto a la realidad multilinge, a la que suele integrar de mo-
do institucional. Lo esencial es que, a travs de una determinada organiza-
cin institucional, todo Estado multilinge persigue, con el mantenimiento
de su diversidad lingstica, una reduccin de las tendencias derivadas del
pluralismo tnico.

Queda dicho que el reconocimiento efectivo de ese pluralismo adopta

frmulas muy distintas. Pero, a pesar del amplio margen de divergencias
que puedan contrastarse al examinar una decisin poltica especfica o una
concreta situacin institucional, todo sistema multilinge orienta su polti-
ca lingstica de acuerdo con uno de estos dos principios: el principio de la
personalidad o el principio de la territorialidad. Una poltica lingstica ba-
sada en el principio de la personalidad de los derechos lingsticos garanti-
za al individuo determinados servicios en su lengua, independientemente
del lugar en que se halle. El criterio de/a territorialidad consiste en limitar
a ciertas reas definidas el derecho a beneficiarse de los servicios pblicos
en la propia lengua, que mantiene una alta prioridad.
El primero de estos modelos reclama la cooficialidad de diversas len-
guas en el mbito del Estado. El segundo circunscribe la oficialidad de una
lengua nacional de mbito geogrfico del que es propia.
Ahora bien, el rea a que tales derechos se extienden no es uniforme.
Las esferas ms importantes no quedan sujetas a controversia: la educa-
cin y la administracin pblica. Otros dominios laboral y, especialmen-
te, servicios privados son ms polmicos.
En el mbito de la educacin, el criterio de la territorialidad supone el
que la lengua escolar tienda a ser, como norma, la de la comunidad lin-
gstica en que la escuela est ubicada. El sistema educativo tiende a la
insercin de las minoras de lengua materna distinta a la lengua de la
comunidad. Ello no obsta para el establecimiento de supuestos en los que
son reconocidas determinadas situaciones amparadas por el ejercicio de
derechos lingsticos individuales. El modelo personal implica, en princi-
pio, la libre decisin de los padres respecto a la lengua en que sus hijos
recibirn instruccin. En aquellos pases en que no rige la plena territoria-
lidad de cada una de las lenguas, los tipos de programa de educacin bilin-
ge vendrn a establecer, en definitiva, diversos grados de escolarizacin y
niveles capaces de producir una integracin prctica a la lengua principal
del Estado. Advirtase que el bilingismo integral o completo, cuyo objeto
es el dominio de las dos lenguas en todos los niveles y contenidos, no ha
tenido hasta ahora una realidad social amplia, al margen de ciertas expe-
riencias no generalizables.
El modelo territorial ha orientado la poltica lingstica de distintos Es-
tados europeos: Suiza, Blgica, Yugoslavia, Checoslovaquia. Otros Estados,
como Irlanda, Malta o Finlandia, han adoptado el modelo de la personali-
dad lingstica. Ello no excluye, en todo caso, la instrumentacin de frmu-
las intermedias o "mixtas" o la existencia de distintos compromisos dentro
de una orientacin poltica dominante. Blgica, como es sabido, ha pasado
de una "territorialidad experimental" a una opcin territorial estricta
exceptuando el rea de Bruselas. La "regionalizacin" en funcin de la
frontera lingstica se confunde de hecho con un federalismo, cuya expre-

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Sin constitucional aparece en la divisin de la Comarca en dos grupos
bilingsticos, francs y neerlands, as como la determinacin de otrs
mecanismos del voto en funcin de dicha demarcacin idiomtica. La es-
tructura constitucional suiza, caracterizada por la soberana cantonal, obe-
dece a planteamientos histricos muy antiguos. La coigualdad lingstica a
nivel federal se mantiene sobre la base del monolingismo cantonal. En
Yugoslavia el Estado se afirma como la resultante de un pacto constituyen-
te de "pueblos y nacionalidades libres e iguales". En todo caso, estos en-
foques vienen a plasmar el explcito reconocimiento de una base plurina-
cional de Estado, y constituyen supuestos diferenciables de la poltica que
orientar un Estado unitario con minoras nacionales (3).
En este sentido podra sugerirse que la plena virtualidad del modelo
territorial exige una estructura poltica federal, aunque cierto grado de pro-
teccin lingstica a lafminoras nacionales pueda alcanzarse en los Esta-
dos unitarios (4). Pero quiz esta observacin peque por defecto si tenemos
en cuenta la experiencia de Irlanda, Estado que tras conseguir plena inde-
pendencia no ha logrado con todo implantar la territorialidad del galico.
Por otro lado, la nocin de federalismo ha venido entendindose exclusi-
vamente en un sentido territorial. La frmula de federalismo corporativo de
Karl Rener y Otto Bauer (5) supuso la extensin del principio de la persona-
lidad de los derechos lingsticos a determinadas opciones de naturaleza
poltica ms amplia.
Ello no nos impide constatar que en Espaa el planteamiento de la terri-
torialidad lingstica suele asociarse a enfoques polticos de tendencia,
cuanto menos, federal (el Estatuto de Nuria plebiscitado en Catalua nos
ofrece un buen ejemplo de ello) (6).

CRITERIOS DE ORGANIZAION ESCOLAR:

ALGUNOS EJEMPLOS COMPARATIVOS
El tema de la lengua de instruccin en contextos multilinges incluye
dos cuestiones distintas: la enseanza de la lengua como objeto o como
medio de instruccin. Nos ocuparemos del segundo aspecto, ya que es el
nico relevante en el contexto de los Estados multilinges. Dos son los
supuestos fundamentales (7).

1. Medio nico.Tal poltica incluye tres circunstancias distintas por

las cuales los padres pueden enviar a sus hijos a una escuela en la que la
instruccin se imparte en idioma distinto del dominante: a) escuelas ubica-

(3) Juan de Miguel Zaragoza: Regionalizacin y minoras en el rea del Consejo de Euro-
pa, en "Documentacin administrativa". Madrwl , enero-marzo 1976.
(4) Queda, al parecer, irresuelta la antigualtpolmica sobre si el "Estado regional" repu-
blicano (o el "de las autonomas") se inscribe en una forma de Estado "federal" o "unitario" o
constituye una nueva forma de organizacin poltica. Su naturaleza "mixta", como variedad
de Estado unitario con minoras nacionales, se deduce de un examen de la poltica lingstica
en el marco constitucional vigente.
(5) Carl Friedrich: Corporate Federalism and Linguistic Politics, en "Multilingual Political
Systems: Problems and Solutions". Universit Laval. Quebec, 1974.
(6) En efecto, el artculo 1 del Estatut de Nuria dice: "... Catalua es un estado autnomo
en la Repblica espaola".
(7) W. Francis Mackey: A Description of Bilingualism. URB. Universit of Laval. Quebec,
1971.

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das en pases extranjeros; b) comunidades tnicas extranjeras, y c) reas,
dentro del territorio, definidas como bilinges. Este ltimo caso, que es
para nuestro objeto el ms importante, exige la determinacin de los prin-
cipios en base a los cuales puede establecerse la lengua de instruccin.
Estos son:
Criterio de ciudadana. Este es el criterio seguido en los pases don-
de slo una de las lenguas obtiene el reconocimiento oficial, pero que se
enfrenta con un multilingismo social en muchos casos.
El monolingismo determinar, a nivel poltico, el uso exclusivo de la
lengua nacional y oficial como medio de instruccin escolar, sin considera-
cin al origen tnico o a la lengua familiar del indiv i duo. La mayor parte de
las escuelas de los Estados Unidos adoptan este criterio. La lengua mater-
na puede ser enseada con carcter voluntario, coro segunda lengua. Tal
es, tambin en la actualidad, el sistema seguido en Espaa, en algunas
regiones, como el Pas Valenciano.
Criterio de la territorialidad. Supone la aplicacin del sistema de la
territorialidad en los pases oficialmente multilinges.
De acuerdo con las caractersticas esenciales de esta poltica, la lengua
escolar ser salvo las excepciones sealadas la de la comunidad. lin-
gstica donde la escuela est ubicada.
Criterio de la afiliacin religiosa. Evidentemente, este sistema tan
slo tiene sentido en aquellos pases en donde las diferencias religiosas
inciden en diferencias lingsticas y rige la confesionalidad del grupo. Esta
poltica ha tenido vigor en el Canad francs.
Criterio del origen tnico. En los pases donde las comunidades lin-
gsticas estn muy entremezcladas, se sicee el principio del criterio de la
lengua de origen, es decir, aquella que el individuo usa en la familia. Algu-
nas reas de Sudfrica han adoptado este criterio.
2. Medio dual.Junto a los sistemas basados en el uso de una nica
lengua como medio de instruccin existen otros tipos de organizacin esco-
lar que prevn el uso conjunto de dos lenguas.
Esta dualidad puede ser orientada por una poltica paralela o divergente.
El criterio de la enseanza paralela implica la utilizacin de dos len-
guas como medio de instruccin en pie de igualdad, es decir, para los
mismos objetos o materias y en las mismas circunstancias. Una y otra
lengua son usadas alternativamente. Este criterio se practica en determi-
nados centros de Blgica y en ciertas escuelas tcnicas del Canad.
Criterio de enseanza dual divergente supone la adscripcin de una
lengua a ciertos temas y de otra a Ion restantes. Es el sistema adoptado en
algunas zonas de Gales.
Tales son, muy sucintamente enunciados, los principales criterios en la
aplicacin de una poltica lingstica escolar. Los trabajos de Joaqun Ar-
nau sobre educacin bilinge ofrecen una amplia informacin respecto al
tema (8), que nos dispensa de una exposicin ms detallada.

(8) Joaquim Arnau: Escola i contacte de Ilenges. CEAC. Barcelona, 1980.

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 Suiza ha aplicado siempre el principio de la territorialidad en materia de
enseanza. Aunque las fronteras lingsticas no coinciden con las fronteras
de los cantones (as, existen cuatro con lenguas diversas en su territorio),
el unilingismo de los cantones y de las zonas lingsticas en el interior de
los cantones plurilinges implica la insercin de su poblacin respecto a la
lengua materna, la lengua nica de ese cantn o de esa zona. Los tres
cantones bilinges de lengua francesa (Ginebra, Neuchatel y Vaud) tienen
ms de un 10% de poblacin de lengua alemana, pero no hay escuelas en
esa lengua y la minora de lengua alemana enva a sus hijos a las escuelas
francesas. La escuela tiende, en todo caso, a la rpida asimilacin de la
poblacin que cambia . de zona lingstica.
Pero la aplicacin del principio de la territorialidad en materia escolar
no se halla exenta de eb-cepciones. Una de ellas es la escuela francesa de
Berna (fundada en 1944), que incluye la enseanza primaria y secundaria,
destinada a los hijos de funcionarios federales y cantonales francfonos.
En el aspecto escolar, Blgica ha pasado, como dijimos, de una "territo-
rialidad experimental" a una solucin "territorial experimental", a una so-
lucin "territorial estricta". Sin embargo, el principio de la personalidad
predomina en Bruselas. Una ley de 1932 ya prevea que las escuelas del
norte del Estado haban de ser de lengua neerlandesa; las del sur, franc-
fonas, mientras que Bruselas y las reas colindantes permanecan "bilin-
ges". En Flandes y en Valonia las clases bilinges estn principalmente
orientadas a la asimilacin de las minoras de lengua distinta.
La poltica lingstica escolar ha jugado un papel importante en Canad.
En esta materia hay que tener en cuenta especialmente la prctica provin-
cial, aunque la Constitucin federal en la que no existe disposicin algu-
na referente a la lengua hz. garantizado los derechos de las minoras
religiosas a tener sus propias scuelas. Las provincias con mayora angl-
fona no prevean la enseanza pblica del francs, incluso tenderan a obs-
taculizar su aprendizaje. En cambio Quebec, de poblacin francfona, man-
tena la posibilidad de que los padres enviasen a sus hijos a escuelas de
una u otra lengua. En la actualidad puede observarse cierta evolucin.
Algunas provincias anglfonas (Ontario y New Brunswich), caracteriza-
das por fuertes concentraciones de poblacin francfona, han establecido
escuelas francesas a distintos niveles. El Gobierno de Quebec dict en
1969 una ley que permita la libre eleccin de la lengua en la provincia,
consagrando de esta forma el principio personal.
Pero esta orientacin ha estado sujeta a fuertes crticas tendentes a
restringir la libre eleccin de los pad r es en materia escolar. Efectivamente,
cuando la misma calidad del francs como lengua de instruccin necesita
ser consolidada, resulta sumamente peligroso dejar la evolucin al arbitrio
de los padres. "Si se concede a los Obres francfonos la libre eleccin de
la lengua de sus hijos, nadie escribe L. Dion puede prever cul ser
finalmente la situacin cinco, diez o veinte aos despus."
En este mismo sentido suele criticarse la recomendacin nmero 9 (v.
II) de la Comission d'enquete, que aconsejaba "que Ion reconnaise aux
parents le droit de choisir pour leurs enfants ou l'cole de la majorit ou
l'cole de la minorit de langue officielle, si les deux existent dans la
loca lit".

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 Tal recomendacin tena como fin promover el bilingismo en la mayor
parte del territorio, de acuerdo con el principio dominante, pero ignoraba la
situacin real de la lengua mayoritaria en Quebec y en Montreal, particu-
larmente.
Las presiones manifiestas en amplios sectores de la poblacin de Que-
bec imprimieron un nuevo giro en la poltica de ese pas en un sentido
marcadamente territorial, ms cercano a los modelos europeos belga o
suizo. Tal es el sentido de la Charte de la langue francaise (1977) que
prescribe la enseanza en francs en los distintos niveles de enseanza, si
bien establece ciertas excepciones a favor del principio de la personalidad.

LA LENGUA MATERNA Y EL POSTULADO IGUALITARIO

Para valorar el sentido que estas opciones puedan tener en un marco
social e histrico concreto, o en un mbito institucional como el que aqu
planteamos, quiz convendra revisar algunos de los "principios democr-
ticos" valga la expresin que se afirman en el campo de la lingstica,
analizar los supuestos tericos, las consecuencias prcticas de esas opcio-
nes y mostrar su virtualidad en la situacin sociolingstica de nuestro
mbito poltico.
En primer trmino, habra que replantear la validez sociolgica de los
argumentos, comnmente aceptados por psiclogos y pedagogos, a favor
del uso de la "lengua materna" como medio de enseanza. No voy a insis-
tir en las consideraciones ya expuestas por m en anteriores trabajos (9) y
que, en mi opinin, obligaran a un enfoquE distinto de este problema, en
funcin de los contextos sociales en que se produce y de las actitudes
lingsticas que predominan en la sociedaciincluyendo la de los padres y
maestros. Es evidente que el hecho de impartir una educacin a nios de
lengua materna distinta a la de la enseanza segn el modelo territorial no
parece tropezar con las dificultades insalvables en Suiza, pero levantar
fuertes controversias en Quebec, en Catalua o en Euskadi, en funcin de
los conflictos sociales donde esta controversia se sita.
Cabra aludir, en segundo lugar, al postulado igualitario que informa el
proceso de la normalizacin lingstica (10). Constituye, en efecto, un viejo
prejuicio considerar los idiomas que no han gozado de un pleno reconoci-
miento pblico o de una completa expresin literaria como intrnsecamen-
te incapaces de perfeccionarse. Frente a este prejuicio, una poltica orien-
tada a la normalizacin se afirma sobre el supuesto igualmente admitido
de que todas las lenguas estn igua l mente cualificadas para desempear
las funciones de comunicacin e intagracin social y pueden adecuarse a
las exigencias de la cultura moderniv ("Nada existe en la estructura de una
lengua proclamaba la UNESCO ee 1954 que le impida transformarse
en vehculo de civilizacin moderna'). Al plantear la equivalencia funcional
y la igualdad esencial de todas las lenguas, la lingstica moderna ha obs-
taculizado, sin embargo, una comprensin sociolgica adecuada que nos

(9) Vide, especialmente, Rafael U. Ninyoles: Idioma y poder social. Ed. Tecnos. Madrid,
1972.
(10) Rafael U. Ninyoles: Idioma y poder social, cit., cap. 1.5.

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obligar a reconocer que entre las lenguas existen notables diferencias no
accidentales sino inherentes a su empleo en una comunidad de hablantes.
Como ha advertido Hymes, "se debe distinguir claramente entre la infini-
tud y equivalencia potenciales de las lenguas como dispositivos formales y
el grado de finitud y desigualdad, efectivo y existencial, que las caracteriza
entre sus hablantes en el mundo real" (11).
La comprensin de esta desigualdad sociolgica o sociolingstica
prevista a la hora de estipular una u otra poltica lingstica, resulta de la
mayor trascendencia. La igualacin funcional social, efectiva entre las
lenguas es una meta mucho ms difcil de lograr de lo que suele darse por
supuesto, y cuando ea igualdad lingstica es proclamada, no de ello y
necesariamente se sigue la igualdad entre los grupos lingsticos, a cuya
equiparacin se orienta aquella poltica. Por el contrario, hay que admitir
que rara vez es factiblCla igualdad institucional cuando el nmero de las
lenguas en presencia excede de dos o tres. La realidad muestra que si el
bilingismo y el plurilingismo estricto han sido posibles a un nivel de
coigualdad efectiva, el multilingismo es difcilmente practicable de forma
completa (12). Lo que no significa que el Estado multilinge haya de consi-
derarse como una piadosa utopa; slo es afirmar que la marcha de las
instituciones educativas y la administracin no suele tolerar ms de tres
lenguas y que cuando se sobrepasa ese nmero opera una seleccin de
facto o de iure mediante la regionalizacin de las restantes lenguas
incluso cuando stas sean oficialmente reconocidas. Suiza ofrece un
ejemplo especialmente significativo de este hecho, al otorgar al romanche
el carcter de lengua "nacional", pero no oficial, o al restringirse a veces
en la prctica el uso oficial a dos de sus tres lenguas oficiales reconocidas:
el alemn y el francs. En tal sentido, no es aventurado concluir a fortiori
que el modelo de la poltica lin t' ;stica basado en el principio personal slo
es operante cuando existen Aiicamente dos lenguas en el marco de un
Estado, mientras que en cualquier otro supuesto se producir una regiona-
lizacin lingstica. En el caso del multilingtiismo estricto, una o dos len-
guas sern, de hecho, las que sirvan como vehculos de comunicacin ms
amplio: el ruso en la Unin Sovitica (con setenta lenguas oficiales), el
ingls y el indio en la India (con catorce lenguas oficiales).

SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS DE UN MODELO

POLITICO-LINGUISTICO
Acordar la equiparacin de dos lenguas en la esfera educativa y en la
administracin o establecer una polfica prioritaria sobre el criterio territo-
rial son opciones alternativas fundadas en un enfoque distinto del proble-
ma. El establecimiento de una u otr ei poltica variar segn los objetivos
finales. As, mediante la territorialidal de los derechos lingsticos se pre-
tende lograr una "garanta para la p'4rvivencia" de las distintas lenguas
nacionales a travs del unilingismo oficial. El plurilingismo estatal des-
cansa en unidades lingsticas homogneas y diferenciadas. Mediante la

(11) Dell Hymes: 'Por qu la linguistica necesita del socilogo?", en Estructuralismo y

sociologia. Ed. Nueva Visin. Buenos Aires, 1969.
(12) Heinz Kloss: Research Possibilities in Group Multilingualism. CIRB, Universit Laval.
Quebec (Mimeo).

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personalidad de los derechos lingsticos, el derecho a utilizar un idioma
depende de la eleccin subjetiva del ciudadano (del padre, a matricular a
sus hijos en una escuela u otra). La extensin de las lenguas en el Estado
queda sujeta, en ltima instancia, a la voluntad individual de los usuarios,
de acuerdo con el mecanismo implcito en el "libre juego" de la demanda.
La poltica basada en la personalidad de los derechos lingsticos trata,
en principio, de favorecer los contactos entre los miembros de diferentes
grupos, multiplicando las posibilidades del cambio de lengua a nivel indivi-
dual. La poltica fundada en el principio de la territorialidad aspira, por el
contrario, a reducir en la mayor medida posible el nmero y la frecuencia
de dichos cambios. La aplicacin del principio de la' personalidad supone,
pues, que la mayora de los ciudadanos de un Estado multilinge entienda
y hable los idiomas en presencia. Ambos tipos de orientacin personal,
territorial tienden a la realizacin prctica de la doigualdad entre las dis-
tintas lenguas.
Pero si estos son los supuestos de la teora, la realidad puede llevar a
consecuencias muy diferentes.
Si la poltica personal llega a realizarse en la prctica esto es, en el
mejor de los casos y la mayora de la poblacin consigue usar efectiva-
mente dos o "X" lenguas, parte de las razones que abogan por el mante-
nimiento de las lenguas minoritarias quedan muy debilitadas. Lo ms pro-
bable es que una de las lenguas en cuestin la de mayor difusin inter-
nacional, la mejor adaptada a las condiciones tecnolgicas o la que cuenta
con unas ventajas iniciales en la estructura de poder ir desplazando a la
otra y la coigualdad resultar en la prctica Quia vez ms ilusoria. Por ello,
el principio de la personalidad se presta a una aplicacin bivalente. Entien-
do que este principio puede resultar autocon,tradictorio porque, suponiendo
la igualdad de las lenguas, puede hacer suderflua la efectiva igualacin.
El criterio personal implica dos circunstancias fundamentales: por un
lado, la dispersin de los grupos lingsticos, y por otro, la equiparacin
real de dichos grupos. En mi opinin, en ausencia de estas circunstancias
la poltica personal conducir a la asimilacin del grupo disperso (por el
grupo geogrficamente concentrado), y lo ms probable es que la lengua
de mayor difusin o mejor pertrechada polticamente cuente con un pre-
dominio real que se ver sucesivamente retroalimentado.
La poltica territorial es viable en el caso contrario, es decir, cuando
existe una concentracin territorial de los distintos grupos lingsticos y si
a diferencia tambin de la poltica personal es ms o menos explcito
el desequilibrio a favor de uno de
Como ya he expuesto, la poltica territorial consiste en definir de forma
precisa las reas de monolingismof social. Su preocupacin esencial no
est en el papel que cada individuo pueda desarrollar, sino en el grupo
mismo en base a una circunscripcin territorial. El supuesto fundamental
de esta opcin que es la equiparacin de dos (o ms) lenguas, se realiza
muy difcilmente si no es mediante una reduccin en los cambios lingsti-
cos. El nfasis de esta poltica est en el predominio del "bilingismo pasi-
vo" (cada ciudadano usa su idioma y comprende el del otro) y, por otra
parte, en la igualdad "paralela" entre los grupos: nunca la igualdad de las
lenguas en el territorio ocupado por cada uno de los grupos.

22
 Debe tenerse presente que el objetivo final del Estado multilinge no es
promover el bilingismo social, sino asegurar la utilizacin de dos o ms
lenguas dentro de la comunidad poltica. Y en ciertas condiciones, el bilin-
gismo estatal slo puede mantenerse sobre la base de comunidades co-
existentes en las que el monolingismo es predominante.
La solucin personal favorece, "segn la demanda", la extensin de las
lenguas en el territorio del Estado. La solucin territorial apunta al unilin-
gismo social (=bilingismo paralelo) sobre la base de unas reas bien de-
limitadas. El aprendizaje preceptivo de otra(s) como vehculo de comunica-
cin interna y/o internacional tiende a contrarrestar el posible peligro de
un supuesto aislamiento cultural.

EL MODELO MIXTO'(

Como hemos dicho, acordar la prioridad de una lengua sobre la base

personal o establecer una poltica sobre el criterio territorial, son opciones
fundadas en un enfoque distinto del problema. Las soluciones "mixtas" o
"compuestas" implican de hecho una anormalidad o un compromiso den-
tro de la orientacin poltica dominante. Cul es el sentido de esas opcio-
nes intermedias? No discutir que una combinacin de los principios de
personalidad y de territorialidad pueda resultar indispensable, si los dere-
chos ms elementales del individuo han de ser eficazmente protegidos; un
sistema que denegara al individuo su defensa ante los tribunales en la
propia lengua sera, evidentemente, un sistema injusto. Pero la aplicacin
de una solucin "compuesta" suele tender, por regla general, no a la pro-
teccin de esos derechos elementales, sino ms bien a la consolidacin de
las posiciones sociales mantr idas por el grupo lingstico dominante.
Cabe combinar, efectivar nte, los referidos principios para favorecer
esa posicin predominante de una de las lenguas. Por ejemplo, a travs de
la aplicacin de la frmula territorial a favor del unilingismo dentro de un
rea donde el grupo dominante asimilar previsiblemente a las mino-
ras y a la aplicacin simultnea del criterio de la personalidad y del "libre
juego" dentro del rea en que predomina demogrficamente la lengua en
desventaja. Y si se reconoce la libre eleccin de la lengua, de acuerdo con
el criterio de la personalidad, en una situacin que es, en conjunto, social y
polticamente desequilibrada (=reas unilinges en el idioma dominante
versus reas "bilinges" de cultura minoritaria), la situacin desembocar
fcilmente en la asimilacin.
En otro trabajo destaqu el pro r.eso de sustitucin que apareja, en con-
diciones disimtricas, una formulacin personal (13). La experiencia del
Canad, con provincias anglfonas V territorialidad) y en Quebec bilinge
( = personalidad), es claro ejemplo de ste proceso, que ha tratado de inver-
tirse en la reciente Charte de la langbe francaise (1977). El reconocimiento
formal de la coigualdad lingstica puede abocar, en condiciones dizimtri-
cas, a la paulatina minorizacin de las lenguas en desventaja: tal es el caso
del bilingismo ingls-galico en Irlanda, el del francs en Luisiana, la

(13) Rafael U. Ninyoles: "Idologies diglossiques et assimilation", en H. Giordan-A. Ri-

card, Diglossie et littrature. Bordeaux-Talence, 1976. Idioma y poder social, cit.

23
"vernacularizacin" del castellano en Puerto Rico o en California donde
la cooficialidad del castellano nunca ha sido abolida, etc. Es desde esta
perspectiva que cabe reexaminar la funcin de una poltica lingstica mix-
ta y valorar las razones que han movido a algunos Estados como Blgica o
Canad a abandonar, no sin un notable costo poltico, el principio personal.

LA POLITICA LINGUISTICA EN EL AMBITO ESPAOL

Las consideraciones anteriores nos llevan a plantear la cuestin central

de la aplicabilidad de los modelos de poltica lingstca analizados, al m-
bito espaol y a la definicin de los modelos que han alcanzado vigor hist-
rico. No se trata, creo, en el primer caso, de abrir 14 puertas al mero ejer-
cicio acadmico, puesto que no slo se trata de ori ntaciones latentes en
los procesos de normalizacin impulsados desde el marco actual (14), sino
que constituyen el referente crtico para proceder a una valoracin de di-
cho marco. Trataremos, en primer lugar, de la aplicabilidad del modelo per-
sonal; posteriormente estudiaremos las bases de adecuacin del modelo
territorial a la situacin espaola.

1
La aplicacin de un modelo personal implicara que los hablantes de
cualquiera de las lenguas peninsulares pudiesen beneficiarse de un siste-
ma de servicios pblicos en su lengua, independientemente del lugar en
que ese derecho fuese ejercido, en todo el territorio del Estado. La adop-
cin de esa frmula ha sido raramente mant1nida entre nosotros (15), pero
no me parece intil sealar aqu las circunst ncias que haran sumamente
incierta su aplicabilidad:
1. El Estado espaol es el segundo conjunto multilinge de Europa, y,
tras la Unin Sovitica, el Estado de base cultural ms heterognea de
entre los pases econmicamente desarrollados, seguido de Canad y Yu-
goslavia. Sabemos que el multilingismo estricto favorece la aplicacin del
modelo territorial y, consecuentemente, con l la adopcin de una o dos
lenguas como idiomas en relacin. En principio, esta razn no parecera
an decisiva, arbitrndose la posibilidad de reducir el ejercicio de los dere-
chos lingsticos personales a los hablantes de las dos lenguas que, en
razn de su importancia demogrfica, tienen el carcter de lenguas "prin-
cipales" (16), el castellano y el cataln, (circunscribiendo territorialmente
esos derechos respecto al gallego, eusiKera y el bable).
2. El porcentaje de la poblacin 4
las reas lingsticamente diferen-
ciadas en relacin con el conjunto esdaol es importante, aunque en mino-
ra (39,8%, aproximadamente, segn el censo del 70), pero mucho ms
fragmentario el de cada una de las comunidades lingsticas en relacin

(14) Vase, por ejemplo, la argumentacin de Bartomeu Colom L'Estatut d'Autonomia de

les Illes Balears. Curial. Barcelona, 1978, pp. 264 y SS.
(15) Joan Senent Anaya: trabajo indito de 1969. Aina Moll: "Ms sobre una campan-
ya", en Avtil 6-VII-1976.
(16) Charles Ferguson: The Language Factor in National Development. 1962, p. 55.

24
con el total. Slo el dominio lingstico cataln, de mayor peso demogrfi-
co, alcanzara el 25% de la poblacin. Esta circunstancia individualiza el
caso espaol del belga, por ejemplo, donde los valones y flamencos consti-
tuyen poblaciones numricamente similares, o de la proporcin de alema-
nes y franco-suizos o incluso de servos y croatas.
3. La mayora cultural y demogrfica no cuenta con una tradicin an-
terior de pluralismo lingstico. El fuerte etnocentrismo de la Espaa cen-
tral obstaculiza la "bilingizacin" del Estado.
4. Si la frmula personal reclama la dispersin de los grupos lingsti-
cos, en el caso espaol las corrientes migratorias, con la excepcin de Ga-
licia, operan en direccin a la periferia. La escasa emigracin de la perife-
ria a la Espaa central resta soporte sociolgico a la generalizacin de sus
derechos lingsticos personales en la Espaa interior. En efecto, se ha
estimado en un total de 214.000 personas el nmero de residentes en
Madrid (17) procedentes de zonas de lengua no castellana (un 5,76% sobre
el total de la poblacin). La importancia de este ncleo, que no puede sub-
valorarse, no ha suscitado hasta hoy problemas que exijan un tratamiento
especfico por una serie de razones, anotadas por Miguel Strubell: su esca-
sa concentracin en barriadas idiomticamente definidas, la situacin di-
glsica que afecta a las lenguas de origen o el alto contingente que en esta
inmigracin cuenta la poblacin de habla castellana (18).
5. A diferencia de otros pases multilinges, no existen en el Estado
espaol razones de poltica externa que puedan estimular al Gobierno cen-
tral a frmulas de bilingismo personal (en el Canad este bilingismo se
ha mantenido como un smbolo de diferenciacin frente a la uniformacin
cultural respecto de los Estados Unidos).
En cualquier caso, si no es verosmil que la extensin de los derechos
lingsticos a todo el territorio del Estado obtenga soporte alguno en la
realidad social, no hay duda que, de aplicarse este modelo, no se lograran
otros resultados que la produccin de un modelo "mixto" o disimtrico en
los trminos que hemos considerado.

Las alternativas abiertas a una orientacin territorial son diversas, y

han de reflejar en todo caso un objetivo final que informe la posible elec-
cin. Este objetivo implica, como se ha sealado, la integridad cultural de
cada una de las comunidades lingsticas sobre la base de la prioridad
pblica del propio idioma. Por otra parte, la adopcin de esta alternativa
exige en todo caso compromisos con el principio de la personalidad a fin de
proteger la situacin de los sectores de lengua distinta.
La opcin territorial presupone que el plurilingismo estatal responda a
la existencia de unidades lingsticas homogneas. Bien entendido que la
aplicacin del modelo territorial no significa la exclusin del uso de la len-

(17) Censo de 1970.

(18) Miguel Estrubell: "Bilingismo en Madrid?", en Bilmguisrro y biculturalismo. ICE.
Universidad de Barcelona, 1978.

25
gua de relacin ms amplia. El castellano en el Estado espaol tendra el
estatuto de lengua de relacin, al igual que el ruso en la Unin Sovitica,
el ingls o el indio en la India, etc., prescribindose su aprendizaje como
segunda lengua en las reas lingsticas no castellanas. En corresponden-
cia, el sistema escolar de las regiones de habla castellana habra de hacer
nfasis en el aprendizaje de otra de las lenguas peninsulares.
El artculo 5 del Estatuto de 1 931 ("Estatut de Nuria"), aprobado plebis-
citariamente en Catalua, consagr como principio la frmula del unilin-
gismo territorial, posibilitando al propio tiempo el ejercicio ms amplio de
los derechos lingsticos personales a los ciudadanos de lengua materna
castellana. Igualmente el Estatuto de Estella, tras otorgar el rango de len-
gua nacional al euskera, mantendr la enseanza en este idioma para la
zona euskaldun (donde el castellano se convierte en asignatura obligato-
ria), respetando en la zona de habla castellana la enseanza en esta len-
gua (siendo el euskera asignatura obligatoria). Tanto el Estatuto de 1932
en Catalua como el de 1936 en Euskadi, modificarn finalmente la orien-
tacin territorial, estableciendo la personalidad de los derechos lingsti-
cos.
Dentro de la orientacin territorial caben posiciones intermedias, tal
como veamos en el caso de Bruselas: como paso a frmulas de territoria-
lismo pleno, habra que considerar la composicin de la poblacin lingis-
tica mayoritaria, estableciendo excepciones de cooficialidad en las reas
en que la lengua territorial fuese demogrficamente minoritaria.
El modelo territorial implica una poltica educativa tendente en sus ob-
jetivos al modelo nico de instruccin. La lengua escolar acaba siendo la
de la comunidad lingstica en que la escuela est ubicada. Este criterio
implica una estrategia flexible de sistema dual que facilite el logro de
objetivos.
Por otra parte, una poltica lingstica territorial debe poner un particu-
lar nfasis en el aprendizaje de una segunda lengua como idioma de rela-
cin entre las distintas comunidades del Estado, as como en la competen-
cia en las lenguas internacionales.
La difusin del castellano en los pases perifricos a travs de los me-
canismos de bilingismo diglsico y sustitutivo plantea, en el Estado espa-
ol como en la mayora de los Estados que han adoptado una va pluralista,
el problema de la coexistencia de las "minoras oficiales" cuya lengua co-
rresponde a la del grupo hasta entonces culturalmente dominante, en las
comunidades diferenciadas.
En el caso espaol, las comunidades lingsticamente diferenciadas
pases de lengua catalana, Galicia y Euskadi (19) mantienen un alto
grado de concentracin lingstica territorial. En otros trminos: hay mu-
chos castellanoparlantes en las reas no castellanas, pero la inmensa ma-
yora de los ciudadanos que hablan una lengua no castellana radican en
un territorio delimitado. O bien: la dispersin lingstica en el Estado espa-
ol es relativamente escasa.

(191 Sobre la problemtica especifica del bable, vid. X. L. Garca Arias: "Informe sobre la
lengua asturiana", en Las lenguas nacionales en la Administracin. Diputacin de Valencia,
1981.

26
 Junto a la poblacin inmigrada de no asimilados hay que tener en cuen-
ta la extensin y status social de los sectores castellanizados. Una constan-
te de estos sectores en todas las comunidades lingsticas perifricas es
su alta posicin en la estructura social, tanto en el Pas Vasco como en
Galicia y los pases de lengua catalana. La poblacin "autctona" de habla
castellana ser ms o menos numerosa segn las reas de un mximo
en Euskadi y el Pas Valenciano a un mnimo en las Baleares y Catalua
estricta, pero, en todo caso, tiene "ms poder" econmico, poltico,
culturalque el resto de la poblacin. Por esta razn la opcin territorial
habr de tropezar con una fuerte resistencia por parte de las capas caste-
llanizadas que tradicionalmente han asumido la lengua del Estado como
un smbolo de status y de diferenciacin respecto a las capas populares.
Un tercer problema que debe abordarse a travs de la alternativa terri-
torial surge del hecho de que las delimitaciones histricas de las distintas
"regiones" no coinciden con los lmites de las comunidades lingstico-
culturales o nacionalidades. Estas comunidades lingsticas ms amplias o
nacionalidades desbordan los lmites de la regin histrica", y una poltica
lingstica y cultural coherente reclamar el reconocimiento de esa unidad
suprarregional en la que podrn plantearse eficazmente los costos y bane-
fidios de una planificacin lingstica. La virtualidad prctica de una nor-
malizacin planificada en el Pas Valenciano exige obviamente la instru-
mentacin de los derechos lingsticos en Catalua y Mallorca.
Por otro lado, existe el problema de las minoras de habla castellana
existentes en los territorios de lengua diferenciada y que ofrecen una de-
limitacin geogrfica ms o menos ntida. Como vimos, estas reas res-
ponden al hecho en gran parte de que las unidades polticas medievales,
as como las rectificaciones provinciales interiores, no tuvieron en cuenta
una realidad lingstica unitaria. Hemos insistido en que una poltica lin-
gstica democrtica habr de basarse en el concepto de reas cultural-
mente homogneas, con un tratamiento diferencial respecto a las minoras
geogrficas castellanoparlantes (20).
Sugiero que la aplicacin de un criterio de territorialidad en estas mino-
ras, mediante la prioridad oficial del castellano, obviara cualquier dificul-
tad derivada de una heterogeneidad tradicionalizada por las "regiones his-
tricas" al propio tiempo que el aprendizaje de la lengua prioritaria del
conjunto de la comunidad cultural en que estn insertas favorecera en
estas minoras de habla castellana un sentimiento de identidad diferencia-
do de las regiones centrales y reforzara los vnculos de solidaridad histri-
ca con las comunidades lingsticas ms amplias a que pertenecen. El bi-
culturalismo de estas comarcas puede convertirse, en el marco de una al-
ternativa general territorial, en la nica forma de preservar un sentido de
personalidad especfica respecto a las regiones de habla y cultura
castellana.
La aplicacin de un modelo territorial plantea evidentemente la cues-
tin de la proteccin de los derechos lingsticos de estos tres tipos
radicalmente distintos de minoras. Esta proteccin supone la adop-
cin de fuertes excepciones a favor del ejercicio de los derechos lingsti-
_
(20) Este tratamiento diferencial se hace patente en los anteproyectos estatutarios de
orientacin territorial tanto en Euskadi como en el Pas Valenciano.

27
cos personales de los ciudadanos de lengua materna castellana y el esta-
blecimiento de una compleja regulacin de diversos niveles y grados de
utilizacin de su lengua, capaz no slo de amparar plenamente la situacin
cultural de esas minoras, sino de facilitar, mediante frmulas de participa-
cin democrtica, una base de integracin cultural que posibilite finalmen-
te la acepcin del estatuto oficialmente prioritario de la lengua territorial
de cara a generaciones futuras.
En este como en otros rdenes, una poltica territorial que aspire a la
integracin cultural de las distintas comunidades lingsticas habra de
transcurrir necesariamente a travs de una serie de compromisos con fr-
mulas de tipo personal que potencien la afectabilidad de aquella orienta-
cin general con un mnimo costo poltico.
La tradicin legal espaola aboga en alguna medida por la aplicacin de
la alternativa territorial. Las normas que han tratado histricamente de
cuestiones lingsticas o "regionales" no han abandonado nunca el princi-
pio de la aplicacin territorial. Y nunca se ha llegado a atribuir un estatuto
personal definido sobre la base de una declaracin o eleccin individual.
Por ejemplo, el artculo 4 del Estatuto de Catalua afirmaba explcitamente
que los nacidos en Catalua y los que no han adquirido residencia fuera de
la regin, as como todos los que adquiriesen residencia en Catalua, eran
considerados catalanes. Cabe, por tanto, fuera de esta tradicin, la posibi-
lidad de instaurar una tradicin sobre la base de principios ms personales
que territoriales, anlogos a los que ya hemos sealado en el "federalismo
corporativo".
Descartada una poltica lingstica generalizable a todo el territorio del
Estado sobre la base de los derechos lingsticos personales, el plurilin-
gismo tiene en Espaa dos vas:
1. La alternativa territorial en cada una de las circunstancias lingsti-
cas, siguiendo el modelo ms generalizado en todos los pases multilinges.
2. La aplicacin de una alternativa mixta que combine la territorialidad
de los derechos lingsticos y considere el ejercicio territorialmente res-
tringido de esos derechos, no como una atribucin colectiva, sino como un
derecho voluntariamente exigible de carcter individual.
Esta ltima alternativa, formalmente ms tolerante respecto al hecho
multilinge, responde a una concepcin actual del Estado que se organiza
en sus rganos centrales como una entidad unilinge. El derecho constitu-
cional moderno espaol nunca ha considerado la plena coigualdad de las
lenguas a todos los niveles, sino que ha tratado de establecer una coigual-
dad lingstica formal dentro de un marco "regional" restringido.
Consideraremos, finalmente, esta alternativa, con sus supuestos y
consecuencias.

3
La solucin lingstica "mixta", cuyas caractersticas esenciales ya he
sealado anteriormente, implica la posibilidad de ejercer el derecho a de-
terminados servicios pblicos en la lengua propia slo dentro de unas

28
reas definidas como culturalmente heterogneas. La palabra "cooficiali-
dad" alude a la presencia formalmente conjunta de dos idiomas (tradicio-
nalmente en un marco regional restringido) tanto en la esfera de la admi-
nistracin como escolar, y cuya utilizacin depende del ejercicio de una
eleccin subjetiva de los hablantes. "Cooficialidad" significa "coigualdad"
en el posible uso formal de dos idiomas que pueden, en principio, desarrollar
funciones idnticas en la vida pblica y cultural. La "cooficialidad" no es
ms que la sancin legal de una situacin de "bilingismo". Las implica-
ciones que este bilingismo tiene en las comunidades diglsicas del Esta-
do espaol deben tenerse muy en cuenta a la hora de considerar la virtua-
lidad real de esta frmula.
Esta es la opcin instaurada, como vimos en el Estatuto de Catalua de
1932, dentro de la concepcin de un "Estado integral", que exclua la coi-
gualdad en los rganos centrales del Gobierno de las lenguas "de las pro-
vincias o regiones". Sus lneas esenciales fueron:
1. Monolingismo a nivel estatal. El castellano se define como "idio-
ma oficial de la Repblica". Y sus hablantes poseen unos derechos lings-
ticos prioritarios en todo el territorio del Estado, e incluso dentro de las
eventuales regiones con autonoma lingstica (artculo 4 de la Constitu-
cin del 9-12-32).
El Estado espaol se configura, consiguientemente, como Estado uni-
linge, de acuerdo con la tradicin borbnica, si bien hay la expresa reser-
va respecto al reconocimiento legal de otras lenguas, posibilitando:
2. La coigualdad formal a nivel regional, determinable por un eventual
estatuto de autonoma. Consecuente con las limitaciones del marco consti-
tucional republicano, definidor de un tipo de Estado "integral" ("no fede-
ral", sino "regional"), el Estatuto de Catalua de 15 de diciembre de 1932
habr de rectificar la redaccin del propio Estatut de Nuria (artculo 2 del
Estatuto de 15 de septiembre de 1932). El Estatut interior de Catalua de
26 de mayo de 1933 habra de dar una cierta especifidad al Estatuto del
cataln como lengua cooficial. El artculo 3 dice: "La lengua propia de Ca-
talua es el cataln." En materia de enseanza, su artculo 11 dice: "La
enseanza primaria ser obligatoria, gratuita y catalana por su lengua y
por su espritu."
El texto del Estatuto de Catalua sirve de paradigma para los restantes
Estatutos (artculo 1 del Estatuto del Pas Vasco de octubre de 1936, artcu-
lo 2 del Anteproyecto del Estatuto Valenciano de julio de 1931, Estatuto de
Galicia de diciembre de 1932, artculo 4).
Se dira que la frmula consagrada durante la Repblica es "territorial"
en el sentido de que confina el uso de las lenguas nacionales en el territo-
rio autnomo y que es al propio tiempo "personal" porque otorga un dere-
cho individual de ejercicio o eleccin lingstica. Pero tambin puede ase-
gurarse, desde otra perspectiva, que esta frmula no es "territorial", segn
los modelos que hemos considerado, ya que excluye la prioridad de la len-
gua territorial como medio para conseguir la integridad cultural del pas (a
excepcin, evidentemente, de los territorios de lengua castellana); ni es
"personal", porque no extiende el ejercicio de un derecho lingstico indi-
vidual, derivado de la condicin de ciudadano de un Estado bi o plurilinge,
a todos los ciudadanos que deseen ejercerlo independientemente del lu-

29
gar. Al mismo tiempo mantiene las caractersticas de Estado unitarista al
excluir de la administracin central y de las relaciones entre los ciudada-
nos de habla no castellana y los poderes del Estado la posibilidad de utili-
zar una lengua distinta a la castellana, por otro lado, consagra un derecho
lingstico prioritario respecto a los castellanoparlantes que, como tales,
quedan triplemente favorecidos.
1. Por la estricta territorialidad de su derecho en las reas castellanas
(regiones oficialmente unilinges).
2. Por la personalidad de su derecho en las reas no castellanoparlantes
(regiones "bilinges").
3. Por el monolingismo estatal
En materia de instruccin, la aplicacin de tal alternativa "mixta" habr
de prever un sistema educativo paralelo que posibilite el ejercicio de los
derechos lingsticos personales en las reas culturalmente autnomas,
prescribiendo en todo caso el aprendizaje del castellano como "segunda
lengua" obligatoria y el aprendizaje instrumental de los idiomas "regiona-
les" por los hablantes de lengua castellana en dichas regiones autnomas.
Este es, a mi juicio, el contexto que debe tenerse presente en el plan-
teamiento de la poltica educativa en la que hoy estamos comprometidos.

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