LA EDUCACIN

SEGN
EL BANCO MUNDIAL
Un anlisis de sus propuestas y mtodos

Jos Luis Coraggio

Rosa Mara Torres

Mio y Dvila editores

Coleccin : cem-educacin
Dirigida por: Graciela Frigerio
Margarita Poggi

Primera edicin: Abril 1997

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos.
NDICE
Presentacin................................................................................................................................. 7

Las propuestas del Banco Mundial para la educacin:

sentido oculto o problemas de concepcin?
Jos Luis Coraggio

Introduccin.................................................................................................................... 11
I. El contexto de las polticas educativas:
globalizacin y sentido de la poltica social................................................................... 14
II. La poltica educativa del Banco Mundial y sus fundamentos ................................... 33
Bibliografa citada .......................................................................................................... 65

Mejorar la calidad de la educacin bsica?

Las estrategias del Banco Mundial
Rosa Mara Torres

Introduccin.................................................................................................................... 71
I. La urgencia de la reforma educativa:
la perspectiva del Banco Mundial .................................................................................. 74
II. El mejoramiento de la calidad de la educacin como paradigma .......................... 90
Bibliografa citada ........................................................................................................ 155

2
La propuesta del Banco Mundial para la educacin: sentido oculto o problemas de
concepcin?

Introduccin

El Banco Mundial est fuertemente comprometido en sostener el apoyo a la educacin. Sin

embargo, aun cuando el Banco financia ahora cerca de una cuarta parte de la ayuda a la educacin, sus
esfuerzos representan slo cerca de la mitad del uno por ciento del total del gasto en educacin en los pases
en desarrollo. As pues, la principal contribucin del Banco Mundial debe consistir en el asesoramiento,
destinado a ayudar a los gobiernos a desarrollar polticas educativas adecuadas para las circunstancias de sus
propios pases. El financiamiento del Banco ser en general diseado para influir sobre los cambios en el
gasto y las polticas de las autoridades nacionales.
(Banco Mundial, 1995: XXIII, subrayado nuestro)
En muchos pases el Banco es la principal fuente de asesora en poltica educativa, y otras agencias
crecientemente siguen su liderazgo...
(Haddad, Carnoy y otros, 1990: 37)
Si lo que el Banco Mundial ofrece son principalmente ideas, y esas ideas ayudarn a dar forma a
polticas claves, que preparan nuestras sociedades para un futuro sobre el cual hay solamente conjeturas, la
forma en que se producen y la validez que tienen dichas ideas deben ser analizadas con tanto detenimiento
como las condiciones y consecuencias de sus crditos.
Este trabajo trata, pues, sobre las ideas que operan detrs de las polticas educativas1. Intentamos
plantear algunas hiptesis que, antes que pretender dar respuestas definitivas, alimenten la reflexin
colectiva para conocer y comprender cmo se generan, qu efectos tienen y, si ese efecto no es satisfactorio,
qu alternativas efectivas pueden plantearse a las mismas.
Es frecuente or que el Banco Mundial viene imponiendo polticas homogneas para la educacin,
no slo en la regin sino en el mundo. Esta tesis es plausible: las declaraciones del propio Banco Mundial, la
simultaneidad con que estn emprendindose reformas educativas en los distintos pases, y la homogeneidad
discursiva que envuelve esas reformas, as parecen indicarlo. Pero, al mismo tiempo, hay signos de que otros
actores estn tambin operando activamente y son corresponsables por los resultados.
Sin admitir la eficacia de los actores locales no se explicara por qu, mientras en Ecuador la
reforma educativa y las polticas de mejoramiento de la calidad de la educacin financiadas por el Banco
Mundial no incluyen la educacin indgena bilinge, en Bolivia sta ha sido incluida como un componente
central de la reforma educativa tambin financiada por el Banco. Ni por qu, mientras sus principales
personeros insisten en general en la conveniencia de reducir la inversin pblica en Educacin Superior, el
Banco Mundial ha acordado financiar una inversin significativa en la modernizacin universitaria
argentina. Ni por qu, mientras en unos pases los crditos del Banco Mundial impulsan como prioridad la
inversin en textos escolares y minimizan la infraestructura, en otros continan priorizando la construccin
de edificios, en desmedro de la formacin docente o el mejoramiento de las condiciones que afectan de
manera directa la calidad de la enseanza.
No contamos todava con un conocimiento sistemtico sobre cmo se da en los diversos pases el
encuentro entre el Banco Mundial (sus investigadores en Washington, sus operadores y negociadores en el
terreno, sus consultores, sus distintos departamentos y objetivos, etc.), las distintas instancias de gobierno y
los diversos sectores de la sociedad civil (los sindicatos de maestros, las asociaciones estudiantiles, las
universidades, las asociaciones corporativas en general, las ONGs, etc.). Sin embargo, el mero hecho de que
asumamos la necesidad de ese conocimiento implica que estamos abiertos a romper con los clichs usuales
de responsabilizar slo a un supuestamente monoltico Banco Mundial por las polticas nacionales de
educacin.
Urge saber qu lmites y posibilidades inexploradas tiene ese encuentro entre el Banco Mundial, los
gobiernos y las sociedades de Amrica Latina, porque de l seguirn surgiendo las polticas educativas

Versin revisada de la ponencia presentada en el Seminario O Banco Mundial e as Politicas de Educao no Brasil,
organizado por Aao Educativa, San Pablo, 28-30 junio, de 1995.
1
Sin embargo, no vamos a incursionar aqu en los aspectos propiamente pedaggicos de dichas polticas. Ver al
respecto el trabajo de Rosa Mara Torres incluido en el presente libro.
capaces de promover o bloquear el desarrollo sustentable de nuestras sociedades. Asimismo, porque quienes
planteen alternativas debern construir su propia viabilidad tcnica, social y poltica en el seno de ese mismo
espacio de relaciones.
En la primera parte de este trabajo presentamos algunos rasgos del contexto econmico global,
indispensables para elaborar los sentidos posibles de las nuevas polticas sociales, en el marco de la reforma
del Estado y del predominio del mercado. Argumentamos que la Banca de Desarrollo propone aliviar la
pobreza en formas que, de ser consecuentemente implementadas, contradicen su objetivo de minimizar el
gasto pblico. Dentro de esto, cuestionamos la pretendida eficiencia de la focalizacin en la pobreza, y
planteamos la necesidad de otro enfoque del desarrollo.
En la segunda parte hacemos un anlisis de los fundamentos tericos y empricos de las propuestas
del Banco Mundial para la educacin. Argumentamos que a los problemas intrnsecos del modelo
econmico neoclsico se agregan deficiencias metodolgicas en su aplicacin, de las cuales son conscientes
los mismos tcnicos del Banco. Y que, inexplicablemente, se acta como si las propuestas estuvieran
satisfactoriamente sustentadas. Finalmente, mostramos que hay sesgo, no explicables en la interpretacin de
los resultados que las mismas investigaciones del Banco Mundial arrojan, en particular para el caso del
Milagro del Este Asitico.

1. El contexto de las polticas educativas: globalizacin y sentido de la poltica social

Sentidos posibles de la poltica social

El sentido objetivo de las nuevas polticas sociales, ms all de las verdaderas intenciones o de su
marketing, puede interpretarse de tres formas principales:

1 ) Las polticas sociales estn dirigidas a continuar el proceso de desarrollo humano que se dio a
pesar del fallido proceso de industrializacin y desarrollo econmico. Su consigna es invertir los recursos
pblicos en la gente, asegurando que todos tengan acceso a un mnimo de educacin, salud, alimentacin,
saneamiento y vivienda, condiciones stas para aumentar la esperanza de vida y tener una distribucin ms
equitativa de las oportunidades. Estas polticas no incluyen una concepcin acerca de cmo lograr que el
capital humano sea algo ms que recurso barato para el capital, y de hecho logran la equidad a costa del
empobrecimiento de los sectores medios urbanos sin afectar a las capas de altos ingresos.

2) Las polticas sociales ya sea por razones de equidad o de clculo poltico estn dirigidas a
compensar coyunturalmente los efectos de la revolucin tecnolgica y econmica que caracteriza a la
globalizacin. Son el complemento necesario para asegurar la continuidad de la poltica de ajuste
estructural, diseada para liberar las fuerzas del mercado y liquidar la cultura de derechos universales
(entitlements) a bienes y servicios bsicos garantizados por el Estado. Al no revertirse las tendencias
regresivas del mercado, estas polticas, pensadas como intervenciones coyunturales eficientes, se vuelven
polticas estructurales ineficientes, y transforman la relacin entre Poltica, Economa y Sociedad,
fomentando el clientelismo poltico. Inicialmente pensadas para los afectados por la transicin, ahora se
focalizan en los ms pobres. De hecho, la regulacin poltica de los servicios bsicos subsiste, pero la lucha
democrtica por la ciudadana cede ante la mercantilizacin de la poltica.

3) Las polticas sociales, ms que para continuar o compensar, estn pensadas para instrumentar la
poltica econmica. Son el caballo de Troya del mercado y el ajuste econmico en el mundo de la poltica y
la solidaridad social. Su principal objetivo es reestructurar al Gobierno, descentralizndolo a la vez que
reducindolo, dejando en manos de la competitiva sociedad civil la asignacin de recursos, sin mediacin
estatal. Otro efecto principal es introyectar en las funciones pblicas los valores y criterios del mercado (la
eficiencia como criterio central, cada cual debe pagar por lo que recibe, los agentes descentralizados deben
competir por recursos pblicos en base a la eficiencia en la prestacin de servicios segn indicadores
uniformes, etc.), dejando como nico residuo de la solidaridad la beneficencia pblica (redes de seguridad
social) y preferentemente privada para los miserables. Como consecuencia, el diseo de las polticas
sectoriales queda subordinado a las polticas del ajuste estructural, y entra en frecuente contradiccin con
los objetivos declarados.
Estos tres sentidos estn presentes, se entrelazan y a menudo se confunden en el campo de accin,
en el discurso tcnico y en el sentido comn de los actores educativos. En ese terreno complejo es que

4
debemos bregar por constituir un sentido progresivo de las polticas pblicas. Esa bsqueda colectiva se
facilita si comprendemos que la realidad de la poltica social no est exenta de contradicciones, ni mucho
menos es la mera expresin de la voluntad del ms poderoso, sino un emergente en el cual pueden incidir la
crtica del discurso dominante y el planteamiento de alternativas superiores para la sociedad en su conjunto.
Como consecuencia, las polticas sociales actuales resultan no slo de la avasalladora iniciativa de las
fuerzas inspiradas por el nuevo conservadurismo de derecha, sino tambin de la ausencia de iniciativa y del
comportamiento defensivo por parte de otras fuerzas sociales y polticas, lo que nos hace responsables de ir
ms all de la denuncia estigmatizante o la crtica desde la ideologa.

Polticas sociales en el contexto del mercado global

Los pases de Amrica Latina pasan por un largo perodo de transicin, marcado por la crisis del
modelo de industrializacin, y por la declinacin del protagonismo de los actores nacionales que impulsaban
aquel modelo. La coyuntura est marcada por un proceso global de reforma del Estado y sus relaciones con
la sociedad y la economa, dirigido a instaurar el mercado mundial como principal mecanismo de asignacin
de recursos entre y dentro de las naciones.
Algunas consecuencias de ese proceso son ya evidentes: la autonomizacin y vertiginosa movilidad
del capital financiero, la polarizacin social, tanto en los pases del Sur como en los del Norte2, y la
creciente brecha entre Norte y Sur. Pero ste es un proceso desigual. Mientras buena parte de las capas
medias se empobrecen, algunos sectores medios han pasado a ser ricos. Del mismo modo, algunos pases de
menor desarrollo han avanzado en la escala del crecimiento econmico (Banco Mundial, 1993).
Contradictoriamente, aunque la tendencia media sea negativa, este resultado desigual abre la expectativa de
que algo puede hacerse, como individuo, como sector social, o como pas, para evitar ser parte de la
degradacin general, e incluso lograr un mayor desarrollo.
La consigna del xito, para individuos, sectores sociales y pases, no es la cooperacin o la
solidaridad, sino triunfar en la competencia con los dems. Ser competitivos significa estar en condiciones
de pasar las pruebas que plantea el mercado, respondiendo rpida y eficientemente a sus cambios. A escala
nacional, advertidos del peligro de lograr apenas una competitividad perversa, cortoplacista, basada en la
degradacin del valor del trabajo, del medioambiente y de la calidad de vida, se especifica que la
competitividad debe ser autntica, sustentable y basada en inversiones en el capital humano (CEPAL,
1990; CEPAL-UNESCO, 1992).
Habra, pues, margen para una accin voluntaria racional, y aquellos que adopten las polticas
correctas a tiempo tendrn mejores posibilidades de pasar el examen de las fuerzas supuestamente naturales,
no voluntarias, del mercado. Se recomienda ser realista, adaptarse a la naturaleza de las cosas, para
sobrevivir y eventualmente prosperar. Segn este sentido comn, legitimador de la revolucin neoliberal,
cualquier intento de contraponer fuerzas polticas o sociales a la fuerza arrasadora del mercado llevara a
resultados como los de la actual crisis de Mxico, o de las recientes crisis monetarias en Europa.
Siguiendo ese razonamiento, para competir, un pas debe atraer capitales que inviertan en la
produccin de bienes y servicios exportables, con alta productividad, calidad y flexibilidad. Para esto se
recomienda cumplir las siguientes precondiciones:

v una oferta de fuerza de trabajo social y tcnicamente flexible;

v un complejo eficiente de servicios a la produccin, integrado al sistema global de redes de comunicacin
y transporte, de informacin y financieras;
v bajar los costos directos, principalmente salarios y servicios a la produccin;
v bajar los costos indirectos, principalmente las cargas fiscales usualmente requeridas para cubrir
funciones de un Estado ineficiente y/o sobreextendido en sus compromisos sociales;
v proteger los derechos de la propiedad y la ganancia privadas, no slo mediante leyes protectoras de las
patentes, sino minimizando la probabilidad tanto del estallido de graves crisis sociales o econmicas
como de intervenciones arbitrarias del poder poltico en la economa;
v demostrar la voluntad poltica de mantener la estabilidad macroeconmica que permita el clculo
econmico de las inversiones alternativas.

2
Ver: CEPAL, 1993; CEPAL/PNUD, 1990; CEPAL, 1992. Para el caso de los Estados Unidos, ver Bartlett, Donald y
Steele, 1992.

5
 En Amrica Latina, intentar lograr la competitividad por esta va est significando una revolucin
cultural e institucional, que incluye, entre otras reglas del buen gobernante:
v desregular la economa, minimizando las barreras al comercio y libre flujo de capitales;
v reducir al mximo los derechos (entitlements) no vinculados a la competitividad, salvo los programas
focalizados en los sectores de pobreza extrema y una red de seguridad para situaciones coyunturales
de necesidad3;
v sanear las finanzas pblicas, privatizando toda actividad que pueda desarrollarse como negocio privado,
reduciendo el gasto social al mnimo necesario para asegurar el acceso de los sectores ms pobres a
paquetes de servicios bsicos (agua, saneamiento, salud y educacin elementales), aplicando la
recuperacin de costos por los servicios a todos los usuarios que puedan pagar en dinero o en trabajo;
v descentralizar el Estado Nacional, pasando responsabilidades sociales a las instancias de gobierno y a
las comunidades locales;
v invertir, conjuntamente con el capital privado, en una plataforma de infraestructura productiva que
apoye al sector moderno-exportador;
v proseguir una poltica macroeconmica que mantenga la estabilidad monetaria sin contravenir las
indicaciones del mercado, y que garantice tanto el pago del servicio de la deuda externa como el libre
movimiento de los capitales y sus ganancias.

Todo esto se nos presenta como una receta tcnica ante una situacin objetiva inevitable. Pero la
tecnocratizacin y despolitizacin de la economa que esa presentacin sugiere es slo aparente.
Por un lado, las reformas institucionales son impuestas polticamente, por lites nacionales e
internacionales, con la ayuda de un discurso terico-ideolgico que las presenta como la nica posibilidad
real de acceder al crecimiento econmico y la estabilidad sociopoltica, si es que no de meramente
sobrevivir.
Por otro lado, el mercado real est lejos de la utopa neoliberal, segn la cual el mercado libre tiene
mecanismos de autoregulacin por los cuales la bsqueda competitiva del beneficio privado conduce al
ptimo social. Se alega que los precios mundiales deben estar libres de intervencin poltica estatal
(desregulacin) para guiar correctamente las decisiones econmicas privadas y poner a prueba su eficiencia
en beneficio de todos. Sin embargo, los gobiernos con fuerza poltica en el escenario mundial siguen
ejerciendo su poder para influir sobre los mercados, y los niveles de centralizacin del poder econmico en
particular del capital financiero han llegado a niveles extraordinarios, alejndolos cada vez ms de los
supuestos de la concurrencia perfecta.
A la vez, y a pesar de indicadores claros del fracaso de sus anteriores propuestas y asesoras (como
la deuda externa, que se ha convertido en hipoteca eterna de estas sociedades), algunos organismos
multilaterales han aumentado su capacidad de influir sobre los gobiernos nacionales de pases en desarrollo.

El poder de los organismos multilaterales sobre los gobiernos de los pases en desarrollo est dado slo
marginalmente por su aporte financiero (salvo posibles rditos espurios de los intermediarios). Lo decisivo es
su capacidad para incidir en las relaciones econmicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al
mercado de capitales con la firma de acuerdos previos con el FM1 o el Banco Mundial, que imponen la poltica
econmica y los parmetros de la relacin Estado/sociedad: equilibrio fiscal, desregulacin, privatizacin,
descentralizacin). Esto da a los gobiernos que controlan estos organismos un gran poder (leverage) con muy
bajos costos, al punto que, por ejemplo en Estados Unidos, se discute la conveniencia de pasar recursos de la
ayuda externa (manejable ms directamente de manera poltica) hacia los organismos multilaterales que ese
pas controla. Aportando (crecientemente bajo la forma de crditos reembolsables a tasas de inters flotantes)
menos del 5% de los presupuestos estatales, se puede dirigir a control remoto sus polticas. Pero para comandar
ese 5%, que reorienta el 100% del presupuesto pblico, apenas si hace falta suscribir y pagar efectivamente una
proporcin muchsimo menor como parte del capital (en el caso del Banco Mundial, la proporcin entre los
recursos que se aportan y los que se orientan puede llegar a ser de 1000 veces!). Pero esa capacidad
institucionalizada presentada como responsabilidad por mantener el orden econmico mundial que tienen los
gobiernos de los pases industrializados para incidir polticamente en las relaciones econmicas globales no es
todava suficiente.

3
Esta agenda puede volverse, por momentos, contradictoria. As, mientras el capital en principio requiere bajos salarios
y costos derivados de la seguridad social, los gobiernos de pases del Norte pueden presionar para que se nivelen los
costos salariales, evitando lo que consideran una competencia desleal de los gobiernos del Sur.

6
 Esto se manifiesta dramticamente cuando se apela al bloqueo econmico, un recurso tambin poltico que, a
pesar del fin de la guerra fra, se est utilizando de manera frecuente. Desentraar el juego de estas presiones
polticas externas no es tarea sencilla, pues aqu intervienen desde conglomerados econmicos hasta ONGs
ecologistas y movimientos de defensa de los derechos humanos. Ejemplos recientes se refieren al respeto a los
derechos de patentes, la reduccin de la proteccin nacional a ciertas ramas de la industria, la conservacin de
ciertas especies animales o vegetales, el cumplimiento de ciertas normas de la OIT relativas a las relaciones de
trabajo, o ms en general de ciertos derechos humanos, la adopcin de determinadas instituciones polticas, o el
cumplimiento de tratados o resoluciones de las Naciones Unidas, todo lo cual se aplica selectivamente y en
general con dobles estndares.
(Coraggio, 1994 a)

Por todo esto, ni los precios de mercado devienen de un puro mecanismo de concurrencia perfecta,
ni las sugerencias para reorientar las polticas pblicas resultan de un puro dilogo desinteresado para buscar
las mejores respuestas tcnicas a objetivos trascendentes compartidos. As como sera poco clarificador
pensar que todo es producto de una confabulacin, tambin sera ingenuo ignorar la existencia de fuerzas
organizadas y proyectos de dominio, los que se refuerzan en la medida en que se aceptan pasivamente como
algo natural.
Pero no se trata de un problema exterior a nuestras sociedades. De hecho, est generalizado en la
regin un estilo elitista de gestin pblica. Es tpico que la intelligentsia gubernamental haga tratos en la
cspide con las agencias internacionales o con representantes de los gobiernos de los pases centrales, y
realice un trabajo especial para legitimar ex post facto aquellos arreglos. Paradjicamente, parte de esta
legitimacin puede consistir en dejar circular la idea de que los aspectos socialmente negativos de las
polticas pblicas son impuestos desde afuera, minimizando as la responsabilidad de sus agentes nacionales.
As, el FMI o el Banco Mundial se han convertido en el enemigo para los sectores ms afectados por las
reformas econmicas.
En la creencia de que el Estado es ineficaz, y de que son factores externos o naturales los que
determinan la situacin de crisis social, las mayoras nacionales vienen renunciando a la posibilidad de
controlar el mercado y defender sus posiciones econmicas a travs del sistema poltico. Por ello, los precios
y las polticas, en ausencia de una fuerza contrarrestante ejercida por las mayoras, reflejan la correlacin de
fuerzas regresiva en el concierto mundial. En esto es fundamental tener presente que las mismas instancias
con capacidad para incidir en el curso de los acontecimientos, ya sean los organismos de Bretton Woods o
los gobiernos de las principales economas del Norte, se encuentran a su vez crecientemente limitadas por la
fuerza del capital financiero, que representa la forma ms abierta del poder estructural del capital mundial.
Cabe preguntarse si surgirn causas contrarrestantes por las que esas fuerzas llegaran a tornarse en
algn momento favorables al desarrollo humano o a la democratizacin efectiva, y no a la reproduccin
ampliada de la misma correlacin de poder.

Lmites a la globalizacin y propuestas de la Banca de Desarrollo para superarlos

Como en toda poca de transicin, faltan conocimientos que permitan explicar y predecir con
mnima confiabilidad el movimiento de conjunto de la economa, la sociedad y la poltica. El vaco de
certidumbres se va llenando con hiptesis ms o menos apoyadas en algunas teoras muy generales, o en la
extrapolacin de las tendencias empricas registradas.
Por ejemplo, es generalmente aceptada la hiptesis de que el resultado previsible de ese juego libre
de fuerzas sera la exclusin de masas inditas de la poblacin mundial de los beneficios del desarrollo
tecnolgico que esas mismas fuerzas impulsan aceleradamente (Banco Mundial, 1990: cap. l).
Y aunque parece que el modo de desarrollo informacional4 no requerir por bastante tiempo
contrarrestar por razones econmicas esas tendencias intrnsecas a la polarizacin y la exclusin social5, dos

4
Manuel Castells denomina as al nuevo modo de organizacin sociotcnica del desarrollo. Ver Manuel Castells, 1989
5
El modo industrialista de desarrollo nacional requerira por su propia dinmica econmica, una ampliacin del
mercado interno, lo que posibilitaba alianzas e intervenciones extraeconmicas alrededor de polticas
redistribucionistas. En un mercado global, el concepto mismo de mercado interno pierde sentido y posibilidades, y, con
el amplio mercado que abren las economas en transicin del socialismo, todava no se anticipa la necesidad econmica
de integrar a los excluidos.

7
lmites pueden presentarse a su dinmica de desarrollo globalizador, ambos provenientes de esferas no
estrictamente econmicas:

1) los desequilibrios ecolgicos, desatados en la transicin entre el modo industrialista y el informacional de

desarrollo, que pueden poner en riesgo no slo la sustentabilidad de la economa mundial sino la de la
especie humana misma;
2) la agudizacin de los desbalances sociales, que erosionan la estabilidad poltica que requiere la nueva
economa para consolidarse a escala global.

Con respecto al segundo aspecto, el Banco Interamericano de Desarrollo realiz recientemente un

evento donde se plante con total transparencia el lado sociopoltico de la competitividad sustentable:

Las formas predatorias de explotacin econmica son cada da menos viables. Sin la vigencia de una norma
bsica de equidad, el tejido social se resiente y la intolerancia poltica prospera, generndose un clima adverso
a la inversin.
En escenarios de baja equidad y de poca esperanza hay buenas probabilidades de que las presiones sociales se
vuelvan intolerables y obliguen a recurrir a una alta densidad de intervenciones y regulaciones para restablecer
el equilibrio, originando situaciones y ambientes de inestabilidad y de desconfianza pblica. Desde este punto
de vista, la equidad del sistema sociopoltico condiciona indirectamente la eficiencia de los mercados. Es decir,
la propia lgica de una economa abierta de mercados sugiere que la reforma social, as concebida, ms que una
secuela es una condicin esencial de la eficiencia y viabilidad de la economa.
(BID-PNUD, 1983: 18-19)

Esto, que parece dicho para enfrentar las modalidades ms economicistas del ajuste estructural,
encuentra eco en el discurso del Banco Mundial, que a partir de 1990 ha declarado que el ataque a la
pobreza es su objetivo principal, si bien lo presenta como una cuestin primordialmente de equidad. Es
ms, aunque el Banco Mundial sostiene oficialmente que el marco de instituciones polticas y econmicas
es importante porque las polticas para reducir la pobreza implican un trade-off, postula que dicho trade-off
no es principalmente entre crecimiento y reduccin de la pobreza sino que especialmente en el corto plazo,
es entre los intereses de los pobres y los de los no pobres. Por eso afirma que su estrategia es ms fcil de
ser adoptada en pases donde los pobres participan en la toma de decisiones polticas y econmicas!!
(Banco Mundial, 1990: 3). Segn el Banco, su estrategia tiene dos componentes:

1) promover el uso productivo del recurso ms abundante de los pobres: el trabajo, mediante un eficiente
crecimiento trabajo-intensivo basado en apropiados incentivos de mercado, infraestructura fsica,
instituciones e innovacin tecnolgica, y
2) proveer a los pobres servicios sociales bsicos, en especial salud primaria, planificacin familiar,
nutricin y educacin primaria (Banco Mundial, 1990: 138; subrayado nuestro).

A esto se agregan transferencias a los absolutamente inalcanzables por ese tipo de crecimiento (los
miserables, los enfermos y los viejos), y la ya mencionada red de seguridad para los grupos ms vulnerables
a los shocks que reducen el ingreso. Es importante destacar que, en esta visin, el Banco ve la inversin
en educacin como la mejor manera de aumentar los recursos de los pobres (Banco Mundial, 1990: 3)6.
Esta propuesta estratgica para atacar la pobreza explicara por qu el Banco Mundial, usualmente
centrado en la inversin en infraestructura y en el crecimiento econmico, aparece crecientemente como una
agencia impulsora de la inversin en sectores sociales y la reforma del conjunto de las polticas sociales. Se
trata de prevenir situaciones polticamente crticas tanto en las 17 mega-ciudades del mundo en desarrollo
como en sus regiones rurales sobre-pobladas que podran poner en peligro la sustentabilidad poltica del

6
Para nosotros, no hay mayor prioridad en Amrica latina que la educacin. Entre 1987 y 1992, nuestro programa
anual de prstamos para la educacin en Amrica Latina y el Caribe aument de 85 a 780 millones de dlares, y
anticipamos otro incremento hasta 1000 millones en l994. (Presentacin de Mr. Shahid Husain, Vice-Presidente del
Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe, en la Quinta Reunin del Comit Regional Intergubernamental del
Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, realizada en Santiago de Chile entre el 8 y 11 de
junio de 1993).

8
ajuste estructural, visto por el Banco Mundial, por el Fondo Monetario Internacional y por la Banca de
Desarrollo en general, como el camino para retomar el crecimiento econmico a escala global?.7
Cmo lograr un crecimiento basado en tecnologas trabajo-intensivas cuando el modo
informacional de desarrollo es justamente un gran expulsor de fuerza de trabajo? En todo caso, hacerlo por
medio de apropiados incentivos de mercado no puede significar sino una baja pronunciada en los salarios
y sus costos indirectos.
Cmo atender a esta explosiva situacin social, y a la vez reducir el gasto social del Estado? Se
requiere no slo usar ms eficientemente los escasos recursos que el ajuste deja para la poltica social,
focalizndolos en los ms pobres, sino tambin extraerlos de los no pobres, entendidos stos como las clases
medias urbanas, que son presentadas junto con los sectores corporativos histricamente asociados al
modelo industrializador (los sindicatos y el empresariado nacional) como los grupos privilegiados que en el
pasado aprovecharon indebidamente su influencia sobre el Estado, llevndolo a la crisis al inflar la masa de
subsidios indiscriminados.
Los trabajadores de Amrica Latina, desde los niveles ms pobres de ingreso hasta los medios,
librados al mercado mundial de trabajo, deben renunciar a las leyes que los protegan, y competir, a la vez,
con los trabajadores ms baratos y ms despojados de derechos humanos y con los ms capacitados del
mundo, que estn adems equipados con una infraestructura de punta. Por su parte, los empresarios
latinoamericanos que sobreviven como tales, perdido el mercado interno cautivo por la proteccin estatal,
deben competir o asociarse subordinadamente con un capital global financieramente ultra-sensible, para el
que mnimas variaciones en la rentabilidad inducen al cierre de actividades y a la migracin entre
continentes.
La desocupacin abierta, el subempleo y la precarizacin del trabajo, por un lado, y las oleadas de
quiebras de pequeas y medianas empresas (PYMES) y de micro-emprendimientos familiares8, por el otro,
son indicadores cotidianos de la cara ms regresiva de este estilo de desarrollo, que se pretende presentar
como la nica forma de realizacin de la revolucin tecnolgica contempornea.

Es eficiente la focalizacin de la poltica social?

Las nuevas polticas sociales se caracterizan por la expresin para todos: salud, agua, saneamiento
y educacin para todos. Pero no empleo ni, por lo tanto, ingreso para todos. El empleo y los ingresos
sobrevendran, eventualmente, por la capitalizacin que los pobres hagan de la inversin de servicios
sociales que se dirige a ellos (ya pocos se animan a anticipar un efecto de derrame por el crecimiento de la
economa en los pases del Norte). En consecuencia, tanto por razones de equidad como para promover el
desarrollo, el Estado debe intervenir para garantizar que quienes no tengan el ingreso para proveerse de esos
servicios en el mercado (aquellos por debajo de las lneas de pobreza o indigencia) los reciban como
servicio pblico9.
Esta propuesta supone una transaccin no siempre evidente: el para todos significa degradar el
concepto mismo de salud, educacin o saneamiento, lo que se refleja en el adjetivo: bsico. Se supone que
quienes pueden adquirir la parte no bsica de esos servicios no estn interesados, o quedan excluidos de
acceder al paquete bsico por la va pblica. Por ello, de hecho se segmenta la poblacin en dos sectores:
v los que slo tienen servicios bsicos gratuitos o subsidiados (los pobres), que tienden a ser de menor
calidad,
v los que obtienen servicios ms amplios, totalmente a travs del mercado, incluyendo servicios bsicos
de mejor calidad.

7
Como expresa otro documento del mismo Banco, se ha concluido que la pobreza urbana se convertir en el problema
ms importante y ms explosivo del siglo prximo desde el punto de vista poltico (Banco Mundial, 1991: 5).
8
Para dar una idea de la magnitud del fenmeno, en el caso de Argentina, la tasa de desempleo abierto es ya la ms alta
de su historia, y la Unin Industrial Argentina ha manifestado su alarma por el cierre de 30.000 negocios en el primer
cuarto del ao 1995. (Latin American Economy and Business, Londres, junio de 1995).
9
En el planteamiento de estas concepciones ha sido fundamental el papel del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), en cuyo seno se producen los informes anuales sobre desarrollo humano, concepto que se
autopresenta como nuevo paradigma de desarrollo. Sin embargo, para convertirse en paradigmtico, deber poder
encarnarse en las fuerzas del desarrollo real, algo que requerira modificar la naturaleza del modo de desarrollo que
surge de la globalizacin del mercado. Para un anlisis de esa propuesta y sus derivaciones en la educacin, ver: Jos L.
Coraggio, 1995. Ver tambin: Informe de Desarrollo Humano (1990, 1991, 1992, 1993, 1994), PNUD, Nueva York.

9
 Pero esta segmentacin tiene algunos problemas de eficacia, y tambin de eficiencia. As, en
algunos casos, para brindar una cobertura total de un servicio bsico se debera, por razones tecnolgicas o
sociales10 proveerlos a poblaciones heterogneas a partir de la misma fuente, con lo que la distribucin del
gasto social debera tomar otras formas.
Por ejemplo, si en una ciudad debe haber una nica red de agua y alcantarillado, la discriminacin
positiva no ser visible por el lado del acceso (todos estarn conectados al mismo sistema) sino por el de la
recuperacin diferencial de los costos, proporcional a la capacidad de pago de cada uno. Pero este
mecanismo es problemtico en servicios personales, como la salud, o los comedores escolares, donde habra
nios con cupones y nios con dinero, en la misma o diferentes filas, algo que tiende a ser rechazado por los
mismos pobres, en particular por los nuevos pobres (Minujin y Kessler, 1995).
Otro problema es que a lo largo de una vida se puede oscilar (cada vez ms) alrededor de la lnea de
pobreza, lo que hace sumamente complicado ajustar coyunturalmente el acceso a servicios pblicos (por
ejemplo, cuando un usuario supera la lnea de pobreza habra que dejar de proveerle el servicio o pasar a
cobrarlo a otro precio, y a la inversa). Podemos imaginar los costos de administrar un sistema de
discriminacin como el que supone la focalizacin de los subsidios segn las fluctuantes capacidades de
pago.
Por otro lado, la lnea de pobreza, calculada en equivalentes de ingreso, se convertira en una franja
discontinua, pues en cuanto alguien pasa hacia abajo de la lnea, sus condiciones de vida dan un salto hacia
arriba al tener acceso a varios paquetes de servicios de los cuales estara privado unos pesos ms arriba. En
otras palabras, quien tenga un ingreso monetario equivalente al de la lnea de pobreza ms el valor imputado
de esos paquetes de servicios estara igual o peor que quien est en la lnea de pobreza11. Esto desestimulara
trabajar para conseguir ingresos en ese rango, en el cual est una proporcin muy importante de la sociedad,
creando una discontinuidad moral entre pobreza I (dependiente de la beneficencia pblica) y pobreza II
(autnoma), aunque con niveles de vida material equivalentes12.
Nuevamente, cualquier intento de resolver esta contradiccin con mtodos sofisticados de control
encarecera tremendamente la gestin de los servicios. Todas estas complicaciones (y costos) de los
programas focalizados en la pobreza extrema no se justifican si todos deben acceder, va mercado o
subsidio, al paquete mnimo. Si ese fuera el caso, lo mejor sera una provisin comn a todos, eficiente y de
igual calidad, facilitando la prestacin, minimizando sus efectos discriminatorios, bajando costos por la
escala, y recuperndolos mediante el cobro de impuestos proporcionales al ingreso, con niveles nulos de
impuesto por debajo de la lnea de pobreza.
Pero lo anterior no es vlido si, en realidad, a niveles superiores de ingreso lo que se obtiene no es
un paquete ampliado, compuesto por el mismo paquete mnimo (ahora pagado) ms otros servicios, sino que
se pasa a un paquete distinto, que no slo incluye otros servicios sino que los servicios equivalentes a los
bsicos son de otra calidad. As, por ejemplo, todos acceden a la escuela primaria, pero hay escuelas
primarias de calidad muy distinta, diferencia que se oculta bajo la apariencia de un mismo certificado
nacional de aprobacin13. En tal caso, la apariencia del para todos se desvanece, y se hace evidente la

10
Por lgica de los ecosistemas o de las redes de infraestructura, o por los costos polticos de una segregacin abierta.
11
El ancho de esa franja no es deleznable. Segn estimaciones del documento presentado en la mencionada reunin
organizada por el BID y el PNUD (BID/PNUD, 1993), en Amrica Latina la lnea de indigencia est en los U$S 365, y
la de pobreza en los U$S 730 anuales. Dado que el 20% ms pobre de la poblacin tiene ingresos menores a los U$S
196 anuales, habra que hacer un gasto social en servicios focalizados que duplique ese nivel para llevarlos por encima
de la indigencia, y que lo cuadruplique para llevarlos por encima de la lnea de pobreza.
12
Claro que quienes estn en situacin de pobreza I estaran igualmente incentivados a pasar a la situacin de pobreza
II, si tienen la expectativa de acceder desde all a niveles superiores de ingreso. Pero esto supone una teora dinmica del
ingreso (y del capital humano), donde, alcanzadas ciertas capacidades para ganar ingresos, se puede acceder a niveles
an superiores con mayor probabilidad. Esto no es lo que registra la experiencia reciente, siendo los sectores medios los
ms golpeados relativamente por la crisis, tanto por el rediseo de las polticas sociales que venimos analizando como
por la drstica desvalorizacin de su capital humano, producida por la revolucin tecnolgica.
13
Esto es algo que, a igualdad de otras condiciones, se agravar por la descentralizacin del sistema educativo, que
permitir un proceso de diferenciacin curricular, de recursos, etc. mucho ms pronunciado. Corregir esto requiere
invertir recursos pblicos adicionales en apoyar a las escuelas con peores condiciones, como en el caso del Programa de
las 900 Escuelas en Chile. Ver: Viviana Galdames, 1993.

10
dualizacin del modelo, donde un derecho pretendidamente universal es ejercido realmente como ciudadano
de primera si es va ingresos, y como ciudadano de segunda, si es va la accin pblica.
En esencia, la focalizacin puede terminar significando una redistribucin de recursos pblicos
desde los sectores medios hacia los pobres, junto con una reduccin en la calidad y complejidad de los
servicios pblicos. Pero adems, visto dinmicamente, el empobrecimiento subsecuente de los sectores
medios bajos (y no tan bajos) puede hacer que reentren como usuarios de servicios pblicos (escuela,
hospitales), cuya degradacin histrica por la crisis estatal los haba impulsado a sustituir por la oferta
privada. En efecto, la redistribucin (dejar de prestar servicios subsidiados a sectores con ingresos
monetarios por encima de la lnea de pobreza) reduce el ingreso real de amplias capas medias bajas, y
refuerza una dinmica regresiva que puede incluso empujarlas hacia abajo de la lnea de pobreza, sin reducir
efectivamente su demanda por servicios pblicos14.
El otro problema serio de esas propuestas de poltica social es que, contrariamente a sus objetivos,
atan al Estado a un asistencialismo de costos crecientes. Como lo demuestran los rebrotes de tuberculosis,
clera, o el analfabetismo funcional, las polticas sectoriales de este tipo no resuelven la naturaleza
reproductiva de los problemas cuyos efectos compensan, por lo que no slo no son sustentables, sino que
requerirn crecientes recursos en el futuro15. La eficiencia en lograr objetivos de corto plazo (balance fiscal),
si se da, no necesariamente lleva a la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de largo plazo
(desarrollo humano sustentable).

Necesidad de otras aproximaciones al desarrollo

Se hace evidente que la discusin no puede estar centrada en trminos del ingreso y su distribucin,
como si fuera un juego de suma cero. Hay que volver a plantear la cuestin olvidada de cmo se usa el
excedente, conectando directamente la llamada inversin social con el incremento en la masa de ingreso real
disponible16. No es suficiente ver la inversin social como un mecanismo para lograr una mayor equidad en
las oportunidades, sino que hay que garantizar su efectividad para modificar las vidas y expectativas de la
poblacin17.
La concepcin que est detrs de la consigna invertir en la gente es que, al tener mejor acceso a
servicios bsicos, los pobres tendrn un mayor capital humano y, por lo tanto, una mayor probabilidad de
realizar trabajos productivos y de obtener un ingreso. Sin embargo, en una economa de mercado, la
efectivizacin de esa capacidad depende del acceso a otros recursos (tierra, crdito, tecnologa, informacin,
etc.) y de la organizacin socio-tcnica de los usos del excedente econmico: de la estructura de las
inversiones de capital, de las tecnologas que desarrolla, de los bienes y servicios que produce, etc.
Al examinar cmo se usa el excedente, inmediatamente aparecer el tema de qu sectores se lo
apropian y qu uso hacen de l a partir de sus motivaciones o comportamientos institucionalizados (pblicos

14
La ideologa dominante afirmara que, por el contrario, la nueva situacin ser un desafo que desarrollar la
creatividad y las energas adormecidas por el redistribucionismo indiscriminado del Estado. Siendo esto cierto para
muchos individuos, el resultado social est en buena medida determinado por las posibilidades de conjunto, cuyos
lmites puede preverse que impondrn un proceso darwiniano de seleccin social. As, los programas para impulsar los
microenprendimientos registran una altsima tasa de mortalidad de sus beneficiarios, sencillamente porque no hay
suficiente mercado ni crditos para ms de los que sobreviven.
15
Para un anlisis de esta cuestin y algunas propuestas alternativas, ver Jos L. Coraggio, 1994 b.
16
Dada la definicin de excedente econmico, el gasto en servicios bsicos no es estrictamente una inversin de
excedente, sino otra forma de reproducir las capacidades elementales de trabajo de la poblacin (consumo colectivo,
gestionado por el Estado).
17
Esto fue explcitamente reconocido, para la educacin, en el Documento preparado para la Conferencia Mundial
sobre Educacin para Todos, por la Comisin Interinstitucional de la cual forma parte el Banco Mundial. All se dice:
El gobierno y el sector privado deben instituir las normas, incentivos y medidas de apoyo adecuadas que fomenten una
mayor demanda de mano de obra preparada y una utilizacin ms eficaz de sta [...] actividades tan diversas como la
fijacin de precios en la agricultura, la participacin poltica, la reglamentacin de las empresas, las prcticas culturales
y el desarrollo de infraestructuras pueden contribuir a determinar la utilidad de la educacin recibida.
(PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990:39).

11
o privados). Esto lleva a la cuestin del sistema econmico y las condiciones de legitimidad de la libre
apropiacin privada de los excedentes18.
En esta poca de transicin tambin en el campo terico, deberemos revisar e integrar diversos
ncleos conceptuales que contribuyan a explicar los mecanismos de la competencia real en esta economa
global y su interaccin con los efectos y condiciones econmicas resultantes de la imposicin de lmites
ticos al funcionamiento del sistema. Desde una perspectiva utpica, esos lmites deberan ser impuestos -al
capital o a los consumidores-, mediante un Estado democrticamente controlado por la sociedad.
En cambio, como mostraremos para el caso de la educacin, las teoras que orientan el diseo de las
polticas econmicas y sociales parecen combinar una aplicacin acrtica de las hiptesis asociadas a la
utopa neoclsica -que supone una competencia perfecta-, con un crudo realismo poltico, que meramente
acepta las condiciones polticas locales (BID-PNUD, 1983). Pero esto es as solamente en apariencia.
Aunque sera loable que los organismos multilaterales no condicionen sus apoyos financieros (al
estricto equilibrio fiscal, al pago de la deuda, a una reforma agraria, o al cuidado de equilibrios ecolgicos)19
afectando la soberana de los gobiernos nacionales a los que prestan o asesoran, encontramos aqu dobles
estndares: mientras ciertas recomendaciones tienen el alcance de dictatum, otras quedan como comentarios
de pie de pgina de los informes. Con respecto a las polticas macroeconmicas, es sabido que tanto el FMI
como el Banco Mundial ejercen presiones fuertes para imponerlas a sus contrapartidas nacionales. Con
respecto a las polticas sociales, que podra pensarse tienen relacin directa con la tarea de la clase poltica
local de construir la legitimidad del sistema global, hay indicaciones de que la interferencia puede ser
tambin importante, pero sobre todo en funcin de reducir y hacer ms eficiente el gasto pblico. La
tendencia es a que el diseo de las polticas sociales quede tambin subordinado al objetivo econmico de la
competitividad.
Pero al convertirse en una categora central y tan abarcadora de las polticas pblicas nacionales e
internacionales, la competitividad pierde su precisin econmica y se vuelve un concepto cuyo sentido es
materia de reflexin. Segn qu concepto de competitividad se adopte, resultarn ms eficientes unas u otras
polticas sociales (y econmicas).
La experiencia del mismo mercado mundial viene mostrando que la competitividad no se expresa
slo en el precio, y por lo tanto no depende slo de bajar los costos de los insumos y de incentivar una alta
productividad del trabajo, sino que tiene otros determinantes fundamentales: calidad total, servicios al
consumidor, innovacin y creatividad, velocidad de adaptacin a mercados cambiantes, todo lo cual remite
no tanto al costo como a la calidad de los recursos humanos y sistemas sociales involucrados en su
produccin. Pero esa calidad no puede lograrse slo con la vacunacin, nutricin y educacin bsica de
los hoy nios, pues est a su vez asociada a las condiciones de reproduccin de sus familias y comunidades,
a la calidad de vida histrica y actual, y tambin a las expectativas de vida para el futuro. La calidad de
una sociedad, reflejada en la calidad de vida de los trabajadores, familias y comunidades se convierte as en
condicin para una competitividad sustentable20.

18
Aqu sera poco til regresar a una teora del valor trabajo y la explotacin, pues si se sostiene que slo el trabajo
genera valor en sta poca, se llegara a paradojas como en un 25% de la poblacin genera y debera apropiarse de todo
el valor. Por otro lado, fenmenos relativamente recientes, como el peso de los fondos de pensin en los mercados de
capitales y la extrema fluidez de las relaciones entre accionistas y empresas en los mercados financieros hacen
necesarios actualizar las propuestas tradicionales al respecto.
19
Como respuesta a la interferencia con la soberana nacional que suponen los condicionamientos al crdito, o al
comercio, por razones de intereses particulares de grupos o pases del Norte, puede surgir la idea de generalizar ese tipo
de intervenciones extendindolas a objetivos de desarrollo humano. Esto est de hecho siendo utilizado por
organizaciones ecologistas que abogan por determinadas especies, o por quienes defienden los derechos humanos.
Recientemente se ha planteado, desde Amrica latina, que se condicionen los crditos y la ayuda internacional al
mejoramiento de indicadores de desarrollo humano (C. Lpez y otros, 1993). Estas propuestas deben ser sopesadas con
mucho cuidado, pues son de doble filo, y no deberan proponerse nuevas relaciones estructurales a partir de situaciones
coyunturales, como que, por ejemplo, ciertas polticas impulsadas por un organismo internacional puedan ser ms
progresivas que las defendidas por los poderes nacionales.
20
Esto no se limita al personal de gerencia o diseo de una empresa, sino que abarca todos los niveles, el del empacador
o el transportista que innovan permitiendo una reduccin del tiempo o un aumento de la calidad del producto que se
entrega, o el del maestro que experimenta nuevos encuadres para una mejor relacin enseanza-aprendizaje en la
escuela pblica.

12
 La competitividad sustentable requiere una sociedad no polarizada, donde haya expectativas de
continua mejora en la calidad de vida de los agentes econmicos, la que no es independiente de la calidad
de vida de toda la poblacin con la que cohabitan (medioambiente, saneamiento, salud, congestionamiento,
violencia, seguridad, valores de solidaridad y cooperacin, identidad cultural, valores democrticos,
derechos ciudadanos, sistemas de socializacin escolar, calidad de los medios masivos de comunicacin,
etc.). Esto se hace ms evidente si se ve la competitividad como un fenmeno que debe ser estructural,
transgeneracional. El desarrollo humano no puede ser visto como resultado posible de la competitividad,
sino como condicin de sta.
Por tal razn, las unidades de intervencin para poner en marcha un proceso de competitividad auto-
sustentada no deberan ser segmentos o estratos de individuos con bajo ingreso, sino comunidades
heterogneas completas, lo que supone un concepto diverso del desarrollo y su vinculacin con las polticas
sociales. La vida de una comunidad demanda satisfactores que pueden ser obtenidos a travs del ingreso en
el mercado, a travs de la provisin pblica o mediante formas comunitarias no mercantiles, intra o inter
unidades domsticas familiares. Cualquier intento serio de promover el desarrollo debera fomentar todas y
cada una de estas modalidades complementarias de produccin.
Pero la visin que predomina en la intelligentsia internacional es que la forma mercantil es siempre
la mejor, y que las otras variantes son remediales, para los casos (vistos como excepcionales) de mal
funcionamiento del mercado. Es ms, como veremos, cuando se trata de bienes o servicios semi-pblicos
como la educacin, en que se admite que el mercado no resuelve la satisfaccin de necesidades consideradas
como bsicas, las propuestas de reforma institucional implican una introyeccin de los valores y pautas del
mercado en el interior de la gestin pblica.
Los flancos de las propuestas de poltica social prevalecientes pueden ser atribuidos a debilidades
terico- metodolgicas inadvertidas, o bien a que deben cumplir con el objetivo no confesable de justificar
polticas pre-definidas. En todo caso, su no rectificacin puede ser causa de penurias adicionales y de la
prdida de posibilidades de desarrollo. En el resto de este documento vamos a examinar las polticas
propuestas, ejemplificando con la de educacin, desde la perspectiva de sus fundamentos terico-
metodolgicos y no de sus posibles intenciones ocultas.

II. La poltica educativa del Banco Mundial y sus fundamentos21

Hasta ahora, las sucesivas macro-visiones de la educacin que se han formulado durante este siglo
seleccionaron y pesaron las variables de una manera selectiva, destacaron aquellas implicaciones que eran
consistentes con los objetivos profesados e ignoraron las informaciones y criterios que socavaban la validez de
los supuestos utilizados.
(Ratinoff, 1994: 23)

El marco terico-metodolgico: la teora econmica neoclsica

El reduccionismo economicista

Recientemente, el papel del anlisis econmico en el diseo de las propuestas educativas del Banco
Mundial ha sido presentado de la siguiente manera:

...el anlisis econmico de la educacin en general y el anlisis de las tasas de retorno en particular, es un
instrumento diagnstico para comenzar el proceso de establecer prioridades y considerar formas alternativas de
alcanzar objetivos dentro de un enfoque sectorial.
(Banco Mundial, 1996: 94; subrayado nuestro)

Adems de que el comienzo elegido puede condicionar la visibilidad de otros caminos y

posibilidades en el diseo de las polticas educativas, vamos a mostrar que el anlisis econmico se ha
convertido en la metodologa central para el diseo de polticas educativas. Pueden plantearse varias
objeciones terico-filosficas a la decisin de dar tal centralidad al anlisis econmico en el diseo de
polticas y procesos educativos:

21
Partes de este captulo estn basadas en dos trabajos previos del autor: Las nuevas polticas sociales: el papel de las
agencias multilaterales, 1994, y Educacin y modelo de desarrollo, 1995.

13
a) Por anlisis econmico se entiende un mtodo especial de anlisis, encuadrado en la teora econmica
neoclsica, la que por dcadas ha sido objeto de crticas por sus limitaciones para explicar incluso los
procesos especficamente econmicos22.
b) El modo economicista en que se usa esa teora para derivar recomendaciones contribuye a introyectar e
institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura, algo que va ms all de hacer
un clculo econmico para comparar los costos y beneficios de diversas alternativas generadas desde lo
social o lo poltico23.
c) Aunque se indica que dicho anlisis es slo un punto de partida, y que los gobiernos tienen otros motivos
para establecer sus prioridades educativas, de hecho, por razones que debemos determinar, las
recomendaciones especficas y generales que vienen plantendose en los documentos del Banco Mundial
parecen estar siendo asumidas acrticamente por muchos gobiernos de la regin y del mundo. (Entre otras
cosas por la cantidad de investigaciones empricas que se asocian a las recomendaciones, pero sobre todo
por la ausencia de propuestas mejores y bien articuladas). Esto hace a gobernantes, intelectuales y tcnicos
nacionales coresponsables de las consecuencias que pueden traer esas polticas.
d) Las nuevas polticas sociales propuestas, y las de educacin en particular, no slo no son
econmicamente sustentables y conducen a nuevas crisis fiscales, sino que son ineficientes para los mismos
criterios neoclsicos.
e) A pesar del enfoque cientificista en que vienen envueltas las propuestas oficiales del Banco Mundial, no
se asume el principio cientfico de que estn basadas en hiptesis sujetas a la refutacin; por el contrario,
parece haber ms afn en seguir construyendo ejemplos que las hagan plausibles que en atender a las
evidencias que las refutan24;
f) el enfoque sectorial, que se presenta como una superacin del enfoque por proyecto, dista de ser el
enfoque integral que se requiere para pensar y actuar la promocin del desarrollo sustentable en nuestras
sociedades. Esto es advertido en otros documentos conocidos e incluso co-firmados por el Banco, y no
puede argirse que se quiere evitar recaer en la macro-ingeniera social, pues eso es precisamente lo que se
intenta con las drsticas reformas institucionales que se impulsan (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO
MUNDIAL, 1990);
g) en una poca de crisis de paradigmas y de grandes incertidumbres, la gravedad de las consecuencias que
puede tener una intervencin masiva equivocada en el rea educativa debera evitar el unilateralismo
disciplinario y propender a la creacin de un espacio pluralista de bsqueda colectiva, donde diversos
criterios y propuestas plausibles sean investigadas y puestas a prueba con igual acceso a recursos.

Aunque las propuestas educativas oficiales del Banco Mundial25 son muchas veces interpretadas
como una respuesta contempornea a la indita problemtica actual, es importante saber que esa lnea de

22
Para una discusin reciente de los problemas metodolgicos de la ciencia econmica, ver: Roger Backhouse (comp.),
1994.
23
As: 1) las virtudes de introducir la competencia en los sistemas educativos son descontadas como verdad irrefutable;
2) el individualismo que supone la mecnica de este modelo -en s un valor cultural- no es sacado a luz, a la vez que se
hace numerosas referencias a las comunidades y se dice que debe dejarse lugar para las particularidades culturales de
cada pas; 3) de hecho se termina reduciendo la calidad de vida a indicadores de ingreso; 4) de hecho se contribuye a
justificar la riqueza en medio de la pobreza, (posiblemente por asociarla a una mayor tasa de ahorro e inversin) al
plantear como criterio de eficiencia y de equidad una redistribucin desde los sectores medios (categorizados como
privilegiados) y pobres, sin tocar a los sectores ms ricos; igualmente, no hay ninguna referencia a los intereses del
capital, equivalente a la que se hace respecto a los intereses tradicionales de los sindicatos de maestros, etc.
24
Esto tiene un efecto que dificulta el dilogo: en tanto los tcnicos del Banco se pongan en una posicin de defender
sus tesis, surge la necesidad social de que otros se especialicen en tratar de debilitarlas, lo que puede generar
animosidades y polarizaciones que no son conducentes a la bsqueda de las mejores alternativas para la desesperante
situacin social que enfrentan nuestros pases.
25
Es importante destacar que, en el interior del Banco Mundial, existen diversas posiciones con respecto a los
diagnsticos y las recomendaciones que se hacen en los documentos oficiales. En particular, hay resistencias
importantes a aceptar el predominio del anlisis de costo-beneficio como criterio principal para disear las polticas en
educacin. Es ms, un anlisis objetivo de los procesos concretos que llevan a las polticas especficas en cada pas o
regin posiblemente mostrara que los consultores y tcnicos que participan como operadores del Banco en los pases
tienen mrgenes para generar o canalizar programas y proyectos con otros enfoques. Esto devuelve al campo de los
polticos, intelectuales y tcnicos nacionales una parte importante de la responsabilidad por las polticas que finalmente

14
pensamiento estuvo presente en el interior del Banco desde los aos 70, cuando apareca en parte como un
correcto llamado de atencin, dirigido a quienes se centraban en el anlisis de los determinantes
socioeconmicos externos, de que haba que considerar y actuar sobre lo que ocurra en el interior del aula.
Es ms, ya por entonces estaban planteadas prcticamente todas las recetas que hoy se pueden ver como
respuesta especfica a la crisis del sistema educativo, con lo que estamos ante un caso o de extraordinaria
premonicin o de predominio de una teora rgida sobre una realidad cambiante y diversa.
En la documentacin de esa poca se explicita que esas propuestas fueron construidas usando el
modelo micro-econmico neoclsico26. Tal enfoque lleva, por ejemplo, a asimilar la escuela con la empresa,
a ver los factores del proceso educativo como insumos, y la eficiencia y las tasas de retorno como criterios
principales de decisin. Esto de por s debe preocuparnos, sabiendo que ese modelo tiene una serie de
lmites intrnsecos conocidos, que pueden incidir sobre la validez cientfica de las propuestas que se estn
haciendo. Pero a esto se suma el uso que se hace del modelo. Hay suficiente evidencia para afirmar que, con
el mismo modelo, podra llegarse a conclusiones diversas (por ejemplo, en lo relativo a la prioridad otorgada
a la educacin primaria vs. la secundaria27, la bsica vs. la superior28, etc.) si se aplicaran las metodologas
con otra intencin o, ms an, de manera rigurosa, es decir, poniendo las hiptesis realmente a prueba antes
que buscando construir ejemplos favorables29.
En otras palabras, estamos recibiendo una asesora para reformar nuestros sistemas educativos que
est basada en una teora cuestionable y, an ms, las investigaciones que orienta han producido evidencia
no concluyente, si es que no refutadora, de las mismas hiptesis que guan dicha asesora.
Esto en parte puede explicarse por una coyuntura global en que la teora econmica neoclsica es
parte de la ideologa neoliberal y neoconservadora dominante. No es que la hegemona intelectual de las
teoras neoclsicas sustente las nuevas estructuras de poder, sino que las nuevas correlaciones de poder dan
vigencia a esas teoras. Porque la plausibilidad de una teora social depende no slo de procesos de
investigacin cientfica sino de qu est pasando con el sentido comn y los paradigmas polticos.
La teora econmica neoclsica tambin tiene un modelo macroeconmico que se aplica al campo de
la educacin como un todo. Es un modelo que, bsicamente, trata de explicar las variaciones en el ingreso
nacional usando lo que llama una funcin de produccin agregada. Dicha funcin es una ecuacin en la
que el incremento del producto nacional depende de la acumulacin de capital fsico (construcciones,
equipamientos, etc.), de las variaciones en el factor trabajo y de un factor que han llamado capital humano
(conocimiento y destrezas adquiridas, habilidades innatas, etc.) que aparece como separable de lo que es el
desgaste de la energa humana (Dornbusch y Fisher, 1994: cap. 10).
Este modelo, que -dicho en documentos del BM (Banco Mundial, 1993)- no ha podido explicar las
variaciones en el ingreso nacional en los ltimos 30 aos, es decir, que ha fracasado como teora para
explicar el movimiento econmico incluso en una poca de relativa estabilidad institucional, dominada por
un mismo estilo de desarrollo, sigue siendo aplicado para explicar las relaciones entre educacin y
economa y sugerir acciones conducentes al desarrollo en un momento de transicin epocal.
En este modelo, una correlacin histrica positiva entre las tasas de crecimiento econmico y ciertos
indicadores de variacin en el stock de capital humano es interpretada como signo de que la inversin en
educacin es una va para el desarrollo, porque -se agrega- el gasto en educacin equivale a invertir en
capital humano y eso genera un incremento en el ingreso.
La constatacin de esa correlacin junto con los anlisis microeconmicos a nivel de proyecto que
indicaban que si se inverta algo del crdito para infraestructura en educacin la tasa de retorno poda
aumentar parece haber conducido al Banco a reconocer que durante dcadas se haba concentrado

se adoptan. A pesar de este saludable pluralismo interno, dentro del Banco Mundial hay documentos que asumen una
posicin institucional, y por tanto -con esa importante salvedad- en este trabajo seguiremos refirindonos a el Banco.
26
Ver George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, 1985, y la bibliografa que all se cita.
27
Ver Bruce Fuller y Donald Holsinger, 1993. All se dice: Las afirmaciones acerca del tamao ptimo, el papel y las
funciones del subsector, sobrepasan de lejos la acumulacin de evidencia plausible sobre sus efectos econmicos y
sociales efectivos. Sabiamente, el trabajo lista 20 reas de ignorancia sobre las que debera realizarse investigacin
antes de hacer recomendaciones fuertes.
28
Para recientes anlisis sobre la educacin superior, ver: Banco Mundial, 1995.
29
Importantes dudas sobre la evidencia emprica acumulada con este modelo estn registradas, por ejemplo, en un
documento publicado por el mismo Banco Mundial -firmado, entre otros, por un Vicepresidente del Banco- que sostiene
que la evidencia usada para apoyar las propuestas no es confiable ni concluyente. Ver: Wadi Haddad, Martin Carnoy y
otros, 1990.

15
errneamente en la inversin en infraestructura, sin advertir que la educacin era, a la vez que una inversin
complementaria de las obras de infraestructura, un sector en s mismo de alta productividad30.

Lo que el Banco infiere de sus modelos econmicos sobre la educacin

Cmo se traducen estos enfoques en el interior del sector educativo? Se limitan a dar prioridad a
la inversin en educacin, abriendo lneas de crdito para tal fin, dejando a los gobiernos, los educadores,
las comunidades educativas, o por ltimo al mercado educativo, el determinar los objetivos especficos de
la educacin, las tecnologas de enseanza-aprendizaje y la organizacin del sistema educativo? En un
reciente documento el Banco...

...reconoce que las polticas deben ser diferentes para cada pas, de acuerdo a la etapa del desarrollo
educacional y econmico y a su contexto histrico y poltico.
(Banco Mundial, 1996: XII)

Sin embargo, se trasluce del mismo y de otros documentos que oficialmente el Banco tiene un saber
cierto sobre qu deben hacer todos los gobiernos, un paquete listo para aplicar de medidas asociadas a la
reforma educativa universal.
Por lo pronto, el Banco est determinado a lograr que los sistemas de educacin se descentralicen.
Aparentemente, de la descentralizacin se espera que a nivel de cada distrito o establecimiento se adopten,
con mejor conocimiento de las condiciones locales, las combinaciones de insumos educativos ms
eficientes, pero tambin se espera que reduzca la capacidad de los intereses tradicionales (sindicatos de
maestros y burcratas del gobierno central, asociaciones de estudiantes universitarios, las lites usualmente
beneficiadas por los subsidios indiscriminados) para incidir en la poltica educativa universal.
Pero, adems, el Banco ya sabe cul es el objetivo que debe guiar esas decisiones descentralizadas:
desarrollar las capacidades bsicas de aprendizaje en el nivel primario y (cuando el pas lo justifique) en el
nivel secundario inferior, algo que el Banco tambin sabe que contribuir a satisfacer la demanda de
trabajadores flexibles que pueden fcilmente adquirir nuevos conocimientos (Banco Mundial, 1996: 27)31.
El Banco sabe que, dado el principio general de que los recursos son escasos, todo pas debe pasar
recursos pblicos desde la educacin superior y tcnica a la educacin bsica, y utilizar su limitada
capacidad de subsidio exclusivamente en aqullos que, estando capacitados para aprender, no pueden pagar
por su educacin. El Banco sabe que esto satisface adems el objetivo de reducir la pobreza, porque los
pobres apenas pueden acceder a la enseanza primaria y en ella se concentrarn los recursos, y porque el
Banco sabe que el principal recurso de los pobres es su capacidad de trabajo, que se acrecienta con la
educacin.
El Banco sabe que la iniciativa y los recursos privados cubrirn la brecha que dejar la retirada
parcial de otros niveles de la educacin pblica, y sobre todo sabe que esto es mejor pues, si cada uno debe
pagar por lo que recibe, no se generan comportamientos considerados perversos desde la perspectiva del
mercado (como el confiar en que el Estado redistribuir recursos para garantizar el ejercicio efectivo para
todos de derechos humanos estatuidos en la Constitucin poltica de cada pas).
El Banco sabe que es conveniente que los establecimientos educativos sean evaluados por sus
resultados en trminos del aprendizaje de los alumnos, y por su eficiencia en trminos de los costos por
graduado. El Banco tambin sabe que para incentivar la innovacin y la eficiencia debern introducirse
mecanismos de competencia por recursos pblicos que imiten la competencia en el mercado por recursos
privados.

30
Ver Adriann Verspoor, 1991. Hoy el Banco Mundial plantea las cosas as: La educacin es un instrumento
importante para el desarrollo econmico y social. Es un elemento crucial de la estrategia del Banco Mundial para ayudar
a los pases a reducir la pobreza y mejorar los niveles de vida mediante el crecimiento sostenible y la inversin en el
capital humano [...] La educacin contribuye al crecimiento econmico, pero no lo genera por s sola. El crecimiento
ms fuerte se logra cuando la inversin en capital humano y en capital fsico tiene lugar en economas con mercados
competitivos de bienes y factores de produccin. Esos mercados son resultado de la estabilidad macroeconmica, el
buen funcionamiento de los mercados de trabajo y la apertura al comercio internacional y a las corrientes de la
tecnologa. (Banco Mundial, 1996: 21-22).
31
La versin original en ingls dice skills (habilidades), no conocimientos.

16
 Si ahora nos desplazamos al establecimiento escolar y, ms adentro an, al aula, el Banco tambin
sabe que algunas reglas deben aplicarse en todas partes: mayor tiempo de los maestros dedicado a la
enseanza, mayor disponibilidad de textos escolares, mayor concentracin en las materias que proveen las
habilidades consideradas bsicas para todo aprendizaje futuro y, presumiblemente, para las necesidades del
desarrollo nacional: lenguaje, ciencias (asociadas a la resolucin de problemas), matemticas32.
El Banco sabe que para aumentar la eficiencia interna hay que cubrir, dentro del mismo sistema
escolar, ciertos dficits que afectan el aprendizaje: educacin preescolar, programas de salud y nutricin
dirigidos al hambre de corto plazo (corto plazo parece significar durante las horas de clase, por lo que
se recomienda, para el turno matutino, dar desayuno pero no almuerzo)33.
El Banco sabe que hay que capacitar a los docentes, pero mediante programas remediales en
servicio (si es posible a distancia), pues no es eficiente invertir ms en su formacin previa34. Sabe tambin
que reducir por debajo de 40-50 el nmero de alumnos por maestro o aumentar los sueldos de los docentes
no contribuyen de manera eficiente a mejorar el aprendizaje.
Cabe preguntarse: si el Banco ya sabe lo que nos va a aconsejar en todos estos casos, qu quedar
realmente para la autonoma de cada gobierno al momento de acordar las nuevas polticas educativas que
sern financiadas, y la de cada director de escuela al seleccionar los insumos educativos?
No dudamos de que en el proceso de negociacin de los crditos del Banco los directamente
asociados a la reforma educativa y los que tienen que ver con el medioambiente del sistema educativo,
como es la macroeconoma- hay mrgenes de libertad. Esos mrgenes, sin embargo, pueden ser
desaprovechados por gobiernos sin proyecto ni conocimiento, ms interesados por el ingreso de dlares
frescos para poder pagar el servicio atrasado de la deuda o por obtener el visto bueno del Banco y del FMI
para acceder al mercado de capitales; gobiernos, por lo dems, enfrentados a organizaciones sociales y
polticas ms interesadas en probar que detrs de toda poltica est la aplanadora neoliberal que en
investigar, experimentar y buscar alternativas vlidas para el sistema educativo en crisis.
Pero si esos mrgenes existen, y hay actores sociales y polticos que pretenden utilizarlos, para
poder hacerlo es fundamental examinar, tan objetivamente como sea posible, las propuestas de los asesores
y sus fundamentos, y plantear con rigurosidad y realismo alternativas viables y plausibles. Por eso tiene
sentido preguntarse tambin: cmo es que el Banco sabe tanto, cules son las fuentes y procedimientos para
producir su conocimiento?

Economicismo y falacias en la argumentacin terica

Por qu suele afirmarse que el Banco tiene un sesgo economicista en su enfoque de la educacin?
No es porque realice el necesario anlisis de los aspectos econmicos del sistema educativo, ni porque
enfatice la urgente necesidad de investigar los requerimientos de recursos humanos que plantea el nuevo
modo de desarrollo. Es, en primer lugar, porque una serie de cuestiones, propias del mbito de la cultura y la
poltica, han sido planteadas y respondidas usando la misma teora y metodologa con que se intenta dar
cuenta de una economa de mercado.
Para encuadrar la realidad educativa en su modelo econmico, y poder as aplicarle sus teoremas
generales, el Banco ha hecho una identificacin (que es ms que una analoga) entre sistema educativo y
sistema de mercado, entre escuela y empresa, entre padre de familia y demandante de servicios, entre
relaciones pedaggicas y relaciones de insumo-producto, entre aprendizaje y producto, haciendo abstraccin
de aspectos esenciales propios de la realidad educativa.
En segundo lugar, este procedimiento, que incluso podra ser aceptable como un ejercicio analtico
parcial, como metfora para generar nuevas hiptesis y proyectar visiones que interacten con las de los
socilogos, los antroplogos, los psiclogos o los pedagogos, se vuelve reduccionismo cuando el anlisis
32
En realidad, incluso las propuestas ms plausibles no han pasado todava por el test de una fundamentacin que nos
reasegure su validez. Por ejemplo aunque los cambios actuales en la economa mundial sugieren que una fuerte
preparacin en ciencia y matemticas sern crecientemente indispensables para mejorar la productividad y el desarrollo
econmico, as como para abrir nuevas posibilidades a las familias para mejorar la calidad de su vida cotidiana... no hay
evidencia para esta afirmacin ms all de los mayores salarios que ganan quienes se especializan en los campos
cientficos y tcnicos (Haddad, Carnoy y otros, 1990: 58) . Para una propuesta de otras habilidades requeridas desde la
perspectiva del desarrollo de una economa popular, ver Jos L. Coraggio, 1995 b.
33
Ver la argumentacin al respecto en Marlaine Lockheed y otros, 1991.
34
Hay indicios en sus ltimos documentos de que esta posicin del Banco est comenzando a ser matizada.

17
econmico es considerado concluyente y de l se extraen no slo conclusiones sobre la problemtica de
conjunto del sistema educativo y su relacin con el Estado y la sociedad, sino que se hacen propuestas de
intervencin especficas en los procesos de enseanza-aprendizaje, todo esto sin intentar buscar la
congruencia con otros enfoques tambin parciales.
Como consecuencia, no debe extraar que su propuesta bsica para el sistema educativo consista en
(hasta donde sea posible) dejar librada la actividad educativa al mercado y a la competencia, de modo que
sea la interaccin de demandantes y oferentes de servicios educativos la que defina cunta educacin, con
qu contenidos y pedagogas, estructurada de qu maneras, en qu ramas y a qu precios debe ofrecerse.
Pero esa propuesta no hace ms que reencontrar lo que ya fue introducido por la misma teora como
principio filosfico irrefutable, no puesto a prueba, de que los mecanismos de mercado son intrnsecamente
superiores a cualquier otra forma de coordinar la actividad humana. Siendo una teora normativa, su mal uso
lleva a meras tautologas.
El problema, que tarde o temprano tendrn que asumir los intelectuales y tcnicos del Banco, pero
que ahora enfrentan nuestras sociedades ante las nuevas polticas educativas, es que nuestra realidad
histrica (y ms an en el caso de algunas sociedades en otras regiones del mundo) no se ajusta al modelo, y
que aceptar las propuestas a libro cerrado puede equivaler a aceptar una intervencin poltica externa, o la
introyeccin de valores no planteada abiertamente como opcin a la sociedad35.
El Banco tambin advierte esta no correspondencia de la realidad de los pases en desarrollo con su
modelo, pero tiende a ubicar esas incongruencias en una de dos categoras: o como resistencias polticas (o
culturales) a un cambio deseable, o como imperfecciones en el funcionamiento del mercado educativo. Lo
primero le preocupa pero es terreno espinoso, aunque algunos de sus personeros ms altos han hecho una
expresa evaluacin poltica36. Lo segundo es terreno ms conocido para el Banco. Por eso es que, para
ajustar la realidad al modelo, adems de la privatizacin y la descentralizacin, las polticas van a orientarse
coyunturalmente a reformar, desde el Estado, el funcionamiento real del sistema educativo, para
institucionalizar nuevas pautas de comportamiento de sus agentes que se acerquen a las que supone el
modelo de competencia perfecta.
A la vez, en algunas reas van a dar al Estado un papel permanente, pues, por su naturaleza, la
educacin es considerada un bien semi-pblico. En efecto, dado que ste es uno de los casos en que el
mercado no puede dar respuestas adecuadas37,el modelo admite la intervencin estatal en educacin,
provisto que el sector pblico deba competir abiertamente con el sector privado y que los mecanismos de
asignacin pblica de recursos se asemejen a los del mercado ideal, para asegurar la eficiencia del sistema
(aqu se da un aspecto de la introyeccin de valores arriba mencionada).
En esta lnea van las recomendaciones de minimizar la gratuidad, recuperando los costos siempre
que sea posible, haciendo pagar por la educacin a quien la recibe (prstamos a los estudiantes antes que
becas, aranceles, contribucin de recursos por parte de la comunidad beneficiada, etc.). Cuando, por razones
polticas, no sea posible pasar a un sistema arancelado, se admitir que otras fuentes de ingresos genuinos
compensen por la artificialidad de los precios subsidiados, como la venta de servicios de las universidades
a la empresa privada.
En los casos en que estas alternativas son insuficientes y es necesario invertir recursos pblicos no
recuperables, se propone focalizar con precisin para evitar subsidiar a quien no lo necesita. Por ejemplo,
dando becas solamente a estudiantes con capacidad para aprender y sin recursos actuales o previstos para
pagar o devolver crditos. Pero incluso esto deber hacerse, hasta donde sea posible, mediante mecanismos
de mercado: as, en vez de dar becas en determinados colegios subsidiados, se debern dar cupones a los

35
Suele pensarse que lo ideolgico en educacin tiene que ver con los contenidos de las materias sociales, tema en que
el Banco no parece incursionar con tesis predefinidas. Sin embargo, generalmente la ideologa no opera de esa manera
abierta, ni es siempre fcilmente discernible incluso para los que la encarnan.
36
Con demasiada frecuencia, los sistemas y reformas educativos estn subordinados a los sindicatos de maestros
quienes estn comprometidos en mantener el status quo (Tomado del discurso del Sr. Shadid Husain, Vice-presidente
del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe). Ver UNESCOOREALC, 1993.
37
Por ejemplo, porque el beneficio privado por la inversin en educacin no incluye el beneficio social y puede llevar a
niveles del gasto privado en educacin inferiores al ptimo, o porque el riesgo de recuperacin que calculan los
organismos de crdito educativo hace que presten menos de lo que el ptimo social requerira, o porque en este tipo de
servicios y en esta poca de revolucin tecnolgica, los precios actuales de tal o cual capacidad de trabajo no reflejan
necesariamente sus precios a futuro, o, por ltimo, porque el Estado debe mantener un control social de ciertas
certificaciones de las capacidades adquiridas en los establecimientos educativos.

18
estudiantes para que paguen su matrcula en el colegio que prefieran, de modo que los colegios compitan
entre s en el mercado de alumnos. Igualmente, si se van a asignar recursos pblicos para la innovacin o el
desarrollo a establecimientos educativos, stos tendrn que competir en un cuasi-mercado: habr un
organismo que evale las propuestas y que diga cules son las ms eficientes.
Por ser una inversin de largo plazo, la oferta educativa no puede ser determinada de manera ptima
mediante el juego de demanda y oferta en el mercado. Debe ser programada anticipando la demanda futura
de recursos humanos, por parte del Estado, del autoempleo y, sobre todo, de la empresa privada. Esto, que
en el pasado se haca (con resultados variables) mediante la proyeccin del crecimiento de las diversas
actividades productivas y la estimacin de sus requerimientos de recursos humanos, hoy no puede hacerse
de igual manera, dado que no existe un sistema de programacin del desarrollo nacional a largo plazo. Para
este modelo ser el mercado mundial en interaccin con las condiciones locales el que definir qu
actividades econmicas y qu tecnologas se desarrollarn en cada pas. Y esto, en un momento de cambio
epocal en mercados, tecnologas y modos de desarrollo, es difcil de predecir.
Esta incertidumbre respecto al curso de la economa, unida a la anticipacin de que una
caracterstica del nuevo modo de desarrollo (informacional, por contraposicin con el industrial, que
prim en las dcadas pasadas) ser la demanda de fuerza de trabajo flexible, fcilmente reciclable, tanto a
nivel individual como macrosocial, genera la idea de que lo ms seguro es invertir en educacin bsica. Lo
de bsica apela tanto a su posicin lgica en la base del conocimiento (lecto-escritura, matemticas,
resolucin de problemas) como a su identificacin con los primeros aos de educacin en los cuales no hay
que definir an orientaciones ms especficas.
Otro elemento de estas polticas es que se supone que el sector privado pasar a jugar un papel
fundamental en determinar la demanda. No pueden ser los funcionarios de un ministerio quienes determinen
hacia dnde tiene que ir la educacin (aunque por momentos parece que s puede determinarse en la cspide
de la intelligentsia internacional). Tiene que ser el mercado. Esto se basa en la apreciacin, bastante
correcta, de que la educacin sobre todo la universitaria se autonomiz de las necesidades reales de la
economa, y se quiere resolver esto restableciendo su articulacin con la demanda del mercado38.
Se cree, por ejemplo, que si el sector privado est dispuesto a invertir en la capacitacin de
determinados recursos humanos es porque los necesita y los va a contratar efectivamente. Por eso se sostiene
que en vez de que el Estado invierta que no lo hace por su propia necesidad, sino por una decisin
arbitraria sea el mercado y el empresario quien decida hacerlo. Esta podra ser una hiptesis plausible que
merece ser puesta a prueba. Sin embargo, ya est demostrado emprica y tericamente que el mercado de los
servicios educativos no funciona como supone esta teora econmica.
Porque el grado de permanencia en las relaciones laborales que caracterizaba al modelo industrial se
ha reducido considerablemente. En consecuencia, los empresarios que invierten en la capacitacin de sus
trabajadores no pueden asegurarse de que seguirn trabajando con ellos, lo que hace que su inversin sea
muy reticente, y en general puntual y corto placista39.
Siempre en base al mismo modelo, se llega a la conclusin de que la mejor inversin es invertir en la
escuela primaria. En apoyo a esto se usan estimaciones por medio de regresiones estadsticas histricas,
de que el aumento del ingreso percibido por una persona analfabeta (en cuya educacin se invierte
determinada suma), es proporcionalmente mayor que el que percibira un graduado en cuya educacin
adicional se invirtiera lo mismo. Por todo lo cual rendira ms socialmente invertir en educacin primaria
que en secundaria y superior, ya que sumando los mayores incrementos de ingresos personales se lograra un
mayor incremento del ingreso nacional por peso adicional invertido. En anlisis de este tipo se apoya la
hiptesis de que la ventaja social coincidira con la ventaja de los sectores ms carenciados.
Esto conlleva una falacia: en un mundo en el cual apenas un tercio de la poblacin va a poder
integrarse al mercado formal de trabajo, cuando efectivamente ingresen al mercado de manera masiva los
que hoy son alumnos, una alta proporcin va a quedar desocupada o van a competir entre s bajando los
salarios. En otras palabras: para poder hacer efectivo ese mayor beneficio privado y social (suponiendo que
fuera efectivamente superior) se requiere un desarrollo que garantice un crecimiento adecuado de la

38
Esto est tambin muy presente en los documentos ya citados de la CEPAL.
39
Aqu habr que matizar en cada caso concreto, porque siempre pueden haber casos de poblacin relativamente cautiva
(como en ciertas ciudades-fbrica), o pueden existir fracciones de empresarios que vean su futuro ligado al desarrollo
general de la economa y la educacin nacional. Pero esto ltimo tender a manifestarse como un proyecto empresarial
para la educacin pblica ms que como inversiones a nivel de empresas.

19
demanda de trabajo. Pero eso a su vez exigira invertir en otros niveles de la educacin y en otros sectores
econmicos, as como impulsar otras instituciones ms all del mercado. Y la posibilidad de cumplir con
esas condiciones depende en buena medida de la estructura de las inversiones privadas a escala nacional y
global.
Cierto es que la educacin puede aumentar la productividad de los que consigan trabajo, pero van a
estar compitiendo entre s y el salario de los que logren emplearse ser ms resultado de un proceso de
negociacin en condiciones desfavorables que de su productividad. Pero estos factores no son considerados
en la elaboracin de la propuesta. Aparentemente se apela al sentido comn segn el cual, necesariamente,
quien tenga mejor educacin tendr ms oportunidades. Hay una falacia de composicin de lo macro a partir
de lo micro, riesgo bien conocido para los epistemlogos de las ciencias sociales.
Yendo ahora al proceso de enseanza-aprendizaje, la escuela es vista como empresa que ensambla y
organiza insumos de la educacin y produce recursos humanos con un cierto nivel de aprendizaje. Y se
pretende que lo haga, como cualquier empresa sometida a la competencia, al mnimo costo posible. Para
definir polticas, el modelo sugiere hacer un estudio emprico de los insumos escolares y sus costos, y
relacionar sus variaciones con las del nivel de aprendizaje logrado.
Segn indican los mtodos congruentes con el modelo, mediante mtodos estadsticos se asocian las
variaciones en el aprendizaje medido mediante tests universales (el equivalente al supuesto de un producto
homogneo, condicin para que el concepto utpico de mercado pueda construirse) con la presencia o
ausencia de libros de texto, con el hecho de que el profesor sea capacitado mientras ensea o antes de
iniciarse como docente, con el nmero de alumnos por clase, con el salario de los docentes, con la provisin
de desayuno o almuerzo escolar, etc. Estimados los costos de esos insumos, se obtienen relaciones de
costo-efectividad respecto al objetivo del aprendizaje.
Si se aplica el mtodo rigurosamente, se llegar a ciertas conclusiones que, entre otras cosas por las
limitaciones conocidas del mtodo40, deberan ser tomadas como meras hiptesis, como la de que es mejor
invertir en textos y no en salarios o en capacitacin a largo plazo de maestros, o bien en financiar desayunos
escolares y no en modificar las condiciones que hacen que los alumnos lleguen, hambrientos a la escuela,
que es costo-eficiente duplicar el nmero de alumnos por aula y maestro, etc. Es evidente que algunas de
estas propuestas son hoy muy bienvenidas desde la perspectiva de la eficiencia del gasto pblico que, por
otro lado, se quiere reducir al mximo como parte de las polticas de ajuste.
Efectivamente, la discusin sobre las propuestas de poltica social del Banco se enrarece, y no puede
limitarse a un intercambio cientfico-tcnico, porque el Banco Mundial est empeando conjuntamente con
el FMI en el saneamiento fiscal y en la reduccin de funciones del Estado (lo que explica en parte su
resistencia a considerar incrementos salariales a los maestros), a la vez que afirma que su objetivo principal
es reducir la pobreza en el mundo, es decir, instaurar la gran poltica compensatoria a nivel mundial (lo que
explica en parte sus propuestas de focalizacin del gasto). Y, como vemos, eso hace difcil saber en qu
medida las propuestas estn orientadas por estos otros objetivos o por el anlisis tcnico de las polticas ms
eficientes para el sector educativo.
Otro ejemplo en esa lnea: la focalizacin de las polticas sociales en los sectores de extrema
pobreza se implementa de manera que no afecta al sector de mayor concentracin de la riqueza, sino a los
sectores medios urbanos que se beneficiaban de dichas polticas, con lo que resulta ser ms funcional al
objetivo de minimizar el gasto pblico que al imperativo de la equidad social. Esto es particularmente grave
en el caso del sector educacin, por sus consecuencias sobre las expectativas de mejora social (llegar a ser
sectores medios), que son un componente principal de la motivacin, a su vez factor determinante del
aprendizaje y por tanto de la eficiencia educativa, interna y externa. Desde una visin ms compleja de la
educacin, no parece entonces que la eficiencia del sector (como la define el Banco) fuera un objetivo tan
crucial como se sostiene.
40
Debe tenerse presente que cuando el modelo sugiere que un factor es menos costo-efectivo que otro, no quiere decir
que el factor no sea importante. Es ms, el nmero de alumnos por maestro, o los salarios de stos s inciden
positivamente en el aprendizaje de los alumnos. Lo que se dice al afirmar que no son medidas costo-efectivas es que son
vas relativamente ms costosas de lograr una mejora en el aprendizaje. Tambin es importante tener presente que se
trata de un anlisis marginal, que supone la presencia de otros factores complementarios cuando se modifica en
pequea escala el factor que se est evaluando. Una de las limitaciones de este modelo es que su validez debera
limitarse a pequeas variaciones desde el punto de partida, pues cuando se modifican drsticamente las composiciones
de factores, todos los coeficientes estimados pueden modificarse. Aplicarlo a reformas estructurales requiere de grandes
resguardos. Estos y otros lmites del modelo son ampliamente conocidos por los economistas.

20
 La inversin prioritaria en la escuela primaria es asociada no slo con la eficiencia econmica
externa del sector educativo sino con el objetivo de aliviar la pobreza en el mundo. An en los pases donde
hay un 95% de acceso al sistema escolar, se sostiene esa prioridad porque se afirma que el sistema todava
es ineficiente en ese nivel (alta repeticin y desercin). Pero esto significa no advertir la relacin dialctica
entre extensin y calidad, pues cuando se extiende un sistema educativo en un contexto de marginacin
cultural y exclusin econmica, deben esperarse tasas crecientes de desercin y fracaso como producto del
mismo xito de la extensin. Por lo que pretender resolver el problema de la calidad como si fuera un
problema intra-aula, a travs del cambio en la mezcla de insumos educativos, sin encarar de manera integral
los problemas del contexto social que inciden en los rendimientos del sistema escolar (condiciones
contextuales de los niveles de aprendizaje efectivo), es una estrategia mal planteada.
Todo lo dicho no intenta mostrar la necesidad de rechazar las propuestas del Banco, que pueden
incluir muchas buenas ideas, sino de hacer un examen crtico que no parecen haber completado sus
propulsores ni siempre sus contrapartidas nacionales. Debera ser evidente que, a pesar de su manto de
cientificidad, hay debilidades importantes de principio en los fundamentos de esas propuestas, no por
basarse en supuestos41, sino por la calidad de los supuestos en que se basan los modelos y mtodos
utilizados. Pero tambin, luego de varios aos de implementacin de estas polticas, hay que comenzar a
examinar si estn produciendo los efectos reales que se predecan.
Esto no significa que algunas de las recomendaciones del Banco no sean intuitivamente aceptables y
hasta eficaces en algunas circunstancias. Pero es fundamental tener claro que deben ser consideradas en un
pie de igualdad con otras propuestas que podamos hacer y que no vienen con esa apariencia impresionante
de los modelos economtricos, porque tienen otros marcos terico-metodolgicos, que pueden tener la
misma pretensin de validez si son bien aplicados. Al respecto, habiendo mostrado algunas de las
debilidades del marco terico, pasamos ahora a ver que tambin hay flancos en el terreno de la produccin e
interpretacin de las series de datos cuantitativos que suelen acompaar las propuestas del Banco.

Debilidad en los fundamentos empricos de la propuesta

La evidencia emprica para sustentar una teora y sus recomendaciones se construye necesariamente
dentro del marco de hiptesis de esa teora, pero el espritu cientfico requiere que las refutaciones de la
teora sean consideradas tan valiosas e informativas como sus aparentes confirmaciones. Dentro del mismo
Banco Mundial se han realizado evaluaciones sobre la evidencia que sustenta sus propuestas y su grado de
validez general, y el resultado dista de ser una confirmacin satisfactoria.
Antes de ver algunos de esos resultados, debemos recordar que en el pasado el Banco ya ha
cometido errores graves por difundir acrticamente frmulas de accin que parecan plausibles, como fue la
oleada de inversiones en proyectos de riego de uso mltiple en Amrica Latina. Esos errores no siempre
pueden verse como desinteresados. Para un Banco es fundamental movilizar su cartera de prstamos, y ese
objetivo puede dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los pases prestatarios42. Dado que el Banco
obtiene recursos del mercado de capitales, sus tasas de retorno y sus ndices de recuperabilidad se vuelven,
en tanto banco, criterios ms importantes que los indicadores de efectividad en el cumplimiento de objetivos
trascendentes. Tambin es importante recordar que los costos de esos errores como el tan evidente de la
deuda externalos han pagado y siguen pagando los sectores populares de estos pases.
Con esos antecedentes, la responsabilidad moral exige ms humildad en las propuestas o, aplicando
las mismas reglas que el Banco y el FMI aplican a los dems agentes econmicos, que los costos de los
errores que hoy se cometan por recomendacin de esas instituciones sean por ellas asumidos, mxime
cuando esas recomendaciones son ms un condicionamiento que un consejo.
Es nuestra conviccin que, detrs del aparato tcnico-discursivo-economicista, hay una gran
ignorancia sobre el proceso educativo, y sobre las necesidades futuras de nuestras sociedades, por lo que
buena parte de lo que se viene proponiendo como la poltica correcta no es ms que un conjunto de
hiptesis, que merecen ser tenidas en cuenta, s, pero no como un conocimiento cierto ya comprobado.

41
Todo modelo debe basarse en supuestos. El problema es qu relacin se postula que existe entre el modelo y la
realidad.
42
Sobre esto, ver el diagnstico realizado por un ex-Vice Presidente del Banco Mundial, Willi Wapenhans: Ejecucin
eficiente: claves para la cooperacin al desarrollo, septiembre de 1992.

21
 Esto abre un espacio de flexibilidad real para considerar y probar diversas alternativas, sin el
monolitismo de las reformas universales impuestas desde arriba (aunque se mencione la participacin y el
consenso), y sin la imposicin de hecho de un monopolio en la produccin de informacin.

Las regresiones estadsticas

Al plantear ciertas relaciones entre determinadas variables instrumentales y variables-objetivo, un

modelo terico ya sugiere cmo es la realidad y qu hacer para modificarla. Sin embargo, porque lo requiere
el mtodo cientfico y porque a veces las hiptesis desafan al sentido comn, los modelos son utilizados
para construir datos relevantes para esas teoras y as comprobar si las variables parecen comportarse como
predice el modelo. Dada la gran responsabilidad que supone definir una poltica educativa, el procedimiento
utilizado tendra que ser cuidadosamente examinado para ver si cumple con los requisitos cientficos antes
de aceptar sus resultados como fundamento de propuestas de acciones gubernamentales de gran impacto43.
Esos requisitos son bien conocidos para quienes aplican rigurosamente los mtodos de la
investigacin cientfica, Por ejemplo, es sabido que las regresiones, histricas o longitudinales -suponiendo
que hayan sido bien hechas- slo con muchos recaudos pueden extrapolarse a otras situaciones en el tiempo
o el espacio. En el mejor de los casos, proveen hiptesis con mayor fundamento emprico, pero siguen
siendo hiptesis cuya probabilidad de ser vlidas en otras circunstancias debe ser cuidadosamente
examinada.
Esta consideracin, por ejemplo, permitira dudar sobre la afirmacin de que la inversin en
educacin primaria es ms eficiente, desde el punto de vista del crecimiento econmico, que la inversin en
ciencia y tcnica, o en la renovacin de las capacidades de las capas de tcnicos y profesionales desplazados
por la revolucin tecnolgica. Porque esa afirmacin se basa en regresiones hechas con informacin
secundaria existente para el pasado, reflejo de determinadas maneras de educar y de vincular la educacin
con las necesidades sociales, y justamente estamos en medio de un cambio de poca, donde los parmetros y
la naturaleza de las relaciones mismas, dentro del sistema educativo y de ste con la sociedad, estn en
proceso de cambio44. Si, en cambio, lo que se est postulando es que se est produciendo un cambio
estructural en la relacin entre tipos de educacin y necesidades sociales, esto puede sostenerse
argumentando tericamente, por analogas, o por evidencias indirectas, pero sera contradictorio pretender
que esa nueva relacin ya exista en el pasado.
Otros errores pueden cometerse combinando saltos histricos con falacias de composicin (al pasar
de un nivel de agregacin o anlisis a otro ms abarcador). Como ya se indic, es plausible y sustentable
empricamente que -a igualdad de otras condiciones- en el pasado reciente y en el futuro tambin, un
individuo con ms educacin pueda tener mayores probabilidades de acceder a un empleo remunerado. Sin
embargo, no puede de aqu deducirse que una inversin masiva en educacin bsica va a mejorar las
oportunidades del sector popular en su conjunto. Por lo pronto, competirn entre s y en un mercado cuya
demanda de fuerza de trabajo respecto a otros factores (conocimiento cientfico, informacin) tiende a
reducirse. Por otro lado, no slo tendrn que competir con sus compatriotas sino con los millones de
trabajadores de otras regiones del mercado de trabajo global. En consecuencia, aun cuando esa relacin se

43
Pensemos, por analoga, en los requisitos que se exigen de los laboratorios, antes de lanzar al mercado de los pases
industrializados nuevas medicinas que afirman tener determinados efectos en tambin determinadas condiciones. Ser
ms grave dejar librado a la responsabilidad de los laboratorios privados el desarrollo y lanzamiento de medicinas que
dejar librado a las lites de tcnicos el diseo de polticas educativas? Bajo qu condiciones se admite la
experimentacin controlada y cundo se acepta la oferta generalizada de las nuevas frmulas? Cmo se controla
socialmente la calidad de las frmulas propuestas? Cmo se asignan las responsabilidades en caso de error grave? En
esto, no presuponemos que, a pesar de su poder, la responsabilidad debe recaer exclusivamente en los organismos
internacionales, pero en el mejor de los casos deberan ser corresponsables. (Por ejemplo, en el caso de la reciente crisis
de la economa mexicana, se afirm que el FM1 y el Banco Mundial anticiparon la crisis pero que no lo hicieron pblico
atendiendo a las necesidades electorales del Partido Revolucionario Institucional - PRI).
44
...la mayora de las tasas (de retorno a la inversin en educacin primaria) fueron estimadas en los 70, Debe
tenerse gran cuidado al hacer tales comparaciones, especialmente dada la variacin en la muestras y en la precisin de
las estimaciones de costos entre las tasas obtenidas. (Haddad, Carnoy y otros, 1990: 6). En ese mismo documento se
afirma que: ...en muchos pases latinoamericanos... la crisis educativa es principalmente una de expandir los niveles
secundario y terciario antes que el nivel primario. ( ... ) An los pases ms grandes y con mayor ingreso se arriesgan a
daar su modernizacin tecnolgica futura si su sistema educativo no mantiene el ritmo de los requerimientos del
desarrollo (pg. 34).

22
haya registrado en el pasado, dadas las perspectivas del mercado de trabajo global, si no se opera tambin
sobre la demanda, una poltica dirigida a aumentar la oferta de fuerza de trabajo con educacin bsica puede
ser ineficiente e ineficaz para lograr los objetivos que se plantean. Por ello, hiptesis e informacin sobre las
proyecciones del mercado de trabajo global deberan entrar tambin en los modelos economtricos para
examinar los resultados previsibles de una inversin marginal en educacin bsica.
Otro flanco de la evidencia producida bajo el ttulo de anlisis econmico, o de costo-beneficio
de la educacin se deriva de que, incluso la rudimentaria visin del proceso educativo como funcin de
produccin45, no es fcil de implementar de manera confiable, sobre todo cuando se utilizan datos
secundarios no generados especialmente para la investigacin en curso:

Los resultados de esas 'funciones de produccin educativa' varan ampliamente y estn plagadas de problemas
metodolgicos, uno de los cuales (no poco importante) es que no queda claro qu unidad de produccin debe
usarse (el alumno individual, el aula, la escuela, el distrito escolar) y si lo que se est maximizando es el logro
acadmico o algn otro producto.
(Carnoy, Sack y Thias, 1977)

Tampoco especifica ninguno de los estudios una teora subyacente del aprendizaje que pudiera definir la
naturaleza de la relacin entre insumos escolares y logro acadmico: todos suponen que los insumos de
docentes pueden ser medidos por las caractersticas de los maestros (educacin, experiencia y aptitud),
ignorando la forma o el grado en que dichas caractersticas son efectivamente involucradas en el proceso de
enseanza-aprendizaje.
(Levin, 1980)

Debido a estas limitaciones, los estudios de funciones de produccin educativa han producido resultados no
concluyentes y a menudo contradictorios.
(Fuller, 1987)

...no han sido capaces de decirnos con precisin cules insumos escolares tienen mayor o menor efecto sobre
el logro [acadmico]. Ni han sido particularmente tiles en identificar qu insumos son ms costo-efectivos que
otros [...] [pues] raramente miden los costos de los insumos.46

En un trabajo muy significativo, tambin auspiciado por el Banco, se hace un anlisis crtico del
enfoque de la educacin como una funcin de produccin y se plantea un mtodo estadstico distinto, pero
tambin se hace una reflexin general sobre las limitaciones de este tipo de instrumentos como base para
definir polticas (Lockheed y Langford, 1989). En ese informe se deja claro que, aunque haya asociacin
entre ciertos insumos y los resultados de aprendizaje, no pueden interpretarse como relaciones causales
entre una intervencin externa y un resultado de aprendizaje.

Obtener textos adicionales para las escuelas no es un simple procedimiento desvinculado de decisiones de
gestin y procesos educativos; es en s misma una variable-resultado relacionada a algunos aspectos
(desconocidos por el modelo) del proceso educativo. De la misma manera, descartar los cuadernos de trabajo
puede no llevar a mejores resultados, a menos que todas las otras circunstancias (presentes en los casos
examinados) que llevan a un menor uso de los cuadernos de trabajo estn tambin presentes o sean inducidas
externamente.
(pg. 58)

No puede declararse mediante una voluntad externa que las clases, o las escuelas, tienen currculos
enriquecidos, con slo los signos exteriores de que ese es el caso. Ms bien, un complejo conjunto
de circunstancias vinculadas tienen que ser aseguradas, como el fortalecimiento de la educacin en
los grados inferiores, la sincronizacin con otras materias, etc. (pg. 60)

45
En esa visin, el producto se mide por el nivel de aprendizaje y los todas los insumos son todas las variables
presumiblemente asociadas a ese resultado.
46
Haddad, Carnoy y otros (todos los prrafos son citas de la pg. 50). Los estudios all citados son: M. Camoy, R. Sack
y H. Thias, Determinants and Effects of School Performance: Secondary Education in Tunisia, Washington, D. C.,
Banco Mundial, 1977; H. Levin, Educational Production Theory and Teacher lnputs, en C. Bidwell y C. Windham
(comps.), The Analysis of Educational Productivity: Issues in Macro Analysis, Cambridge, Ballinger, Publishing, 1980.

23
 Las intervenciones externas estarn libres de riesgos slo si tenemos, y aplicamos, modelos causales sobre
cmo funciona el sistema educativo. Los modelos desarrollados en esta monografa, y en general en la literatura
sobre investigacin educativa, son puramente descriptivos. (pp. 58-59)

Adems, las interpretaciones de los estimadores de los efectos estn sujetas a una variedad de influencias, y
puede haber modelos de regresin alternativos, con otras variables, que son igualmente correctos en trminos
de prediccin. Por lo tanto, la seleccin de las variables incluidas en este modelo es responsable, hasta cierto
punto, por los resultados, y una distinta seleccin de variables podra rendir resultados sustancialmente
diferentes con respecto a la contribucin de cada variable.47
(pg. 59)

En otras palabras, el mtodo analtico en s mismo -del cual el anlisis econmico neoclsico es slo
un caso- tiene serias limitaciones. Ese mtodo supone que un sistema solidario de relaciones y procesos
reales puede simbolizarse como conjunto de variables, aisladas primero y relacionadas luego exteriormente
entre s, en un modelo que no slo es una representacin suficientemente fiel del estado actual sino que
permite simular sus cambios posibles. En ese procedimiento se pierde la historicidad y complejidad de los
procesos, algo que no podra resolverse incorporando ms variables, sino que est perdido para el mtodo
mismo. Aunque ese mtodo ha demostrado su fertilidad para contribuir al avance en las ciencias naturales,
la imposibilidad de experimentar en laboratorios hace que las consecuencias de tomar como buenas las
hiptesis tenga riesgos y consecuencias muy distintas en el terreno socio-cultural.
Todo esto debera inducir en las propuestas de poltica la humildad que reclambamos ms arriba,
viendo los modelos no como garanta de verdad sino como un modo ms de producir ideas, complementario
de otros, y en todo caso slo instrumento de un complejo proceso generador de hiptesis. Pero esa no es la
actitud responsable que prevalece, mxime cuando se usan estos modelos con datos prestados de otras
realidades y pocas, para basar predicciones de largo plazo en medio de un cambio estructural, y adems se
presupone que son, salvo que se demuestre lo contrario, aplicables a pases sumamente dispares justamente
en lo que a cultura y sistema educativo se refiere.
Justamente, en el documento citado se plantea correctamente que para una agencia que tiene que
asignar recursos escasos...

...sin ningn conocimiento previo del sistema educativo, cualquier justificacin de una intervencin de
poltica, basada en los resultados del anlisis de regresin (o de componentes de la varianza) carece de
fundamento apropiado. Ciertas intervenciones pueden provocar que el sistema educativo, y por tanto el modelo
de regresin mismo, cambien. Ese nuevo modelo de regresin podra indicar que la intervencin seleccionada
est lejos de ser ptima y que incluso puede ser negativa.

Y agregan:

Cada intervencin debe ser vista como un experimento, cuyo resultado puede ser predicho a partir de un
estudio observacional slo bajo el supuesto irrealista de que la frmula de regresin describe precisamente los
mecanismos de un proceso educativo rgido (pp. 60-61).

Qu distinto sera el encuadre de una asesora en materia educativa si los tcnicos participantes en
el proceso de decisin tuvieran una actitud hacia la realidad educativa similar a la expresada! El documento
citado es previo al que cumple el papel de fundamento cientfico de la mayora de las propuestas sobre

47
En el trabajo se comparan los resultados de aplicar a los mismos datos OLS (Ordinary Least Squares Regression) o
bien VCS (Simple Variance Components Analysis), los que dan diversas pendientes (tasa de cambio de la variable
dependiente al variar un 1 % cada variable independiente): 13 y 17% respectivamente para la misma variable
independiente. En un anlisis marginal, estas diferencias pueden ser decisivas para determinar desde la perspectiva del
costo-efectividad cul es mejor de dos mtodos. Por ejemplo, si la diferencia calculada entre el costo del mtodo
educativo actual y otro que modifica la variable estudiada es del 13%, segn sea el mtodo estadstico aplicado para la
estimacin del beneficio se recomendar algo distinto: no hacer nada, si tomamos como buena la estimacin de que el
rendimiento tambin aumenta un 13%, o introducir el cambio si asumimos que el resultado mejorar un 17%.

24
prioridades en el gasto educativo que viene haciendo el Banco en el mundo48. Sin embargo, llama la
atencin que no parezca haberle infundido la modestia y los recaudos que inspira.

Milagro en el Asia del Este las lecciones que extrae (y las que ignora) el Banco

No presuponemos que haya una confabulacin contra los pases en desarrollo sino que lo que
estamos identificando son errores, que pueden y deben exponerse y discutirse para seguir dialogando sobre
otras bases (si vamos a dialogar, hagmoslo sabiendo qu valor tienen las cosas que cada uno aporta al
dilogo). Sin embargo, llama la atencin que el discurso oficial del Banco est plagado de dobles estndares
(algo que advierten muchos funcionarios del mismo Banco).
Por ejemplo, los estudios disponibles de los pases desarrollados indican que, por s sola, la
educacin no resuelve la pobreza. No nos referimos aqu a que tambin hay que invertir en capital fsico y
tener un marco macroeconmico abierto y estable (algo que s sostiene el Banco). Nos referimos a que la
inversin en educacin solamente contribuye a reducir la pobreza en un contexto de crecimiento con
polticas redistributivas del ingreso, mientras que, incluso con crecimiento, en el contexto de polticas y
efectos redistributivos negativos, la educacin no reduce la pobreza, ni siquiera en los pases
industrializados (Haddad, Carnoy y otros, l990)49. Por lo tanto, una poltica educativa eficiente no puede ser
sectorial, sino que debe integrar, como condiciones de su eficacia, cambios en la distribucin del ingreso y
la riqueza, que en Amrica Latina muestra una de las estructuras ms regresivas del mundo. Sin embargo,
si tomamos en conjunto las polticas educativas, sociales y econmicas, esa leccin no parece haber sido
aprendida.
Recientemente, los dobles estndares se advierten en la lectura que, desde la educacin, se hace del
milagro del Este Asitico (Banco Mundial, 1993). Se refiere a ocho economas que han crecido de manera
sostenida entre 1965 y 1990: Japn, los cuatro tigres (Hong Kong, la repblica de Corea, Singapur y
Taiwn), y tres NICs (pases de reciente industrializacin del Sud Asia: Indonesia, Malasia y Tailandia).
Uno de los factores que se asocian causalmente con tales resultados es que focalizaron el gasto educativo en
los niveles ms bajos, proveyendo primero educacin primaria universal, aumentando luego la oferta de
educacin secundaria y dedicando recursos pblicos limitados a la educacin post-secundaria enfocada en
habilidades tcnicas o a importar servicios educativos en disciplinas sofisticadas. Como resultado,
lograron una amplia base de capital humano orientado tcnicamente, apto para el desarrollo econmico
rpido.
Este antecedente es citado como fundamento emprico de una poltica educativa que desplaza hacia
la educacin bsica recursos de la enseanza superior preexistente y que centra las carreras remanentes en
sus mdulos tcnicos. Seguir esta lnea en Amrica Latina significara destruir algo ya existente, y no tener
en cuenta que la extensin alcanzada de la escuela primaria es ya una de las ms altas del mundo. Por el
contrario, se podra argumentar que la enseanza secundaria es la que debe ser enfatizada, porque all est (o
no) la juventud que entrar al mercado de trabajo en los prximos aos. O plantear que hay que poner
nfasis en reorganizar y revitalizar la enseanza superior y la investigacin, fomentando sistemas regionales
integrados de investigacin y formacin, para lograr economas de escala y economas externas
imprescindibles en la competencia internacional. Esto no implica dejar de invertir en enseanza bsica, sino
que, sin estas inversiones complementarias, los eventuales beneficios de la inversin en educacin bsica no
podrn cosecharse.
Pero adems, la misma lectura del informe sobre el milagro asitico permite percibir, incluso desde
la perspectiva del modelo neoclsico, que no se retoman con igual fuerza otras relaciones que ese estudio
seala. All se llega a la conclusin de que las mediciones disponibles de la elasticidad-ingreso de la tasa de
escolaridad (0.31 al nivel primario y 0.43 al secundario) implican que una redistribucin ms igualitaria del
ingreso tendra un efecto inducido positivo muy importante en la extensin de la matrcula escolar (Banco

48
Nos referimos al ya citado Lockheed y Verspoor, 1991. Ver tambin la revisin que hace John Schwille (1993: 490-
493), quien afirma el libro no da suficiente importancia a las evidencias conflictivas, las opiniones disidentes y los
puntos de vista en competencia.
49
Aqu se cita a: Fuller y Lockheed, Policy Choice and School Efficiency in Mexico, EDT: Discussion Paper Nro. 78,
The World Bank, D.C., 1987.

25
Mundial, 1993: 196)50. Pero no encontramos que el discurso educativo del Banco enfatice la necesidad de
una poltica econmica que redistribuya positivamente el ingreso personal para contribuir al aumento
deseado de la cobertura (evidentemente, para un anlisis sectorial, no es una va costo efectiva).
El contexto socioeconmico y su dinmica tienen otras repercusiones en la eficiencia interna y
externa del sistema escolar. Para que la poltica educativa cumpla eficientemente sus objetivos, las
capacidades adquiridas deben poder ser ejercidas en un contexto de desarrollo social y econmico y haber
expectativas positivas en tal sentido durante el proceso educativo. Esto plantea otros requerimientos que el
mismo caso asitico parece indicar (pero que se olvidan al plantear la poltica educativa como una poltica
sectorial). Ellos son, entre otros:

* La fortaleza de las instituciones estatales y el ambiente de cooperacin entre ellas y las del sector privado,
que hizo que las intervenciones estatales pudieran ser eficaces y trascendieran las coyunturas electorales,
situacin algo distante de la realidad latinoamericana. La legitimidad del Estado se bas en la combinacin
de la unidad nacional ante amenazas externas y la institucionalizacin (no slo discurso) de un crecimiento
compartido por todos los sectores. A la vez, se limit la capacidad de los intereses especiales corporativos o
polticos para influir sobre la tecnocracia econmica, posibilitando su relativo aislamiento, a la vez que
promoviendo la calidad tcnica de esta ltima (pagos competitivos con los del sector privado, meritocracia,
competencia antes que favoritismo en el acceso a los cargos)51.
* Esas sociedades recurrieron al capitalismo de Estado, a mecanismos de ahorro obligatorio y a mecanismos
de socializacin del riesgo.
* Un alto grado de igualdad en la distribucin del ingreaso52. Se apel a la redistribucin de la tierra y del
crdito, as como a la satisfaccin pblica de las necesidades de vivienda. Se enfatiz efectivamente el
apoyo a la pequea y mediana empresa.
* Un alto nivel de imposicin fiscal y altas tasas de inters para el consumo suntuario.
* Orientacin del crdito hacia ramas de exportacin, con garanta estatal de los crditos o incluso garanta
de la viabilidad financiera de los proyectos promovidos.
* Menor vulnerabilidad de los gobiernos a las demandas de los sindicatos para imponer un salario mnimo
(algo que ahora estar en buena medida garantizado en Amrica Latina con la desregulacin y
flexibilizacin del mercado laboral).
* En algunos casos se combin la promocin de las exportaciones con la proteccin del mercado interno.

Ante esta lista de factores asociados al milagro, el informe plantea la duda de que ese enfoque
pueda repetirse con xito en los aos 90. Destaca, por ejemplo, que sera ya imposible cerrar el mercado
financiero, ahora global, sin provocar fugas de capitales. Tampoco considera viables las polticas
proteccionistas del mercado interno dado que, segn el nuevo acuerdo de comercio internacional, seran
vistas como una contravencin y castigadas por la comunidad internacional. Del mismo modo, plantea como
imposible el desarrollo de capacidades institucionales capaces de dirigir las polticas de manera precisa,
abogando en cambio por polticas macroeconmicas generales y desalentando las intervenciones sectoriales.
En otras palabras, el informe considera que las exitosas polticas econmicas de esos pases -que en muchos
sentidos contradicen las propuestas pretendidamente universales del ajuste estructural- no podran ya
repetirse en regiones con otra cultura y en otra coyuntura mundial.
Por ello mismo, llama la atencin que en cambio se plantee con tanta fuerza repetir el camino de
invertir prioritariamente en la educacin primaria. Para el caso latinoamericano, esto no significa invertir
ms en educacin sino pasar los recursos remanentes del ajuste desde los niveles superiores a los inferiores
del sistema educativo, con serias consecuencias sociales y polticas en sociedades con alto nivel de

50
Se afirma que si Brasil tuviera una distribucin del ingreso como la de Malasia, la matrcula aumentara en promedio
un 33% y 80% en el caso de nios pobres.
51
Esto es algo que en Amrica Latina est bloqueado por la privatizacin del Estado y la corrupcin, factor que, aunque
conocido, es difcil de explicitar por las limitaciones institucionales del Banco Mundial como organismo multilateral.
(Esto mismo est cambiando, y el tema comienza a incluirse en la agenda de los organismos internacionales).
52
El Banco Mundial dice expresamente que una brecha menor en la distribucin del ingreso contribuye a la estabilidad
social general, mejorando as el medio ambiente para el crecimiento (Banco Mundial, 1993: 19), y se resalta el
contraste con Amrica Latina.

26
urbanizacin, y con clases medias y expectativas de mejoramiento personal histricamente asociadas a la
educacin media y superior.

Necesidad de una esfera pblica nacional

Los dobles estndares manifiestos del Banco Mundial deben hacernos recapacitar, no slo sobre los
sentidos implcitos de sus propuestas sino tambin sobre el vaco de criterios nacionales bien definidos,
vaco que facilita la influencia de propuestas de dudoso fundamento sobre nuestras polticas educativas.
Partir de una posicin nacional slidamente fundada ayudara a poner entre parntesis el carcter tcnico de
las propuestas alternativas del Banco Mundial.
La necesidad de esa puesta entre parntesis es evidente cuando, en el contexto amplio de asesoras
del Banco, advertimos la contradiccin de que, a la vez que parece considerar que en Amrica Latina se
pueden revertir desde el Estado dcadas de cultura poltica Estado-centrista y clientelar, creando casi de la
nada administraciones locales participativas y eficientes, no considera posibles ni una reforma radical ms
igualitaria del sistema fiscal y de la propiedad, ni la proteccin racional de productos de consumo local en
pases en desarrollo, ni el establecimiento de lmites al movimiento especulativo de capitales, ni el
fortalecimiento eficiente de ciertas capacidades estatales (en lugar de su desmantelamiento), ni la
generalizacin de servicios pblicos eficientes y sensibles a la demanda de la poblacin. En cambio, a pesar
de la historia del mercado en Amrica Latina y el mundo, el Banco no oculta su confianza en que a largo
plazo ese mecanismo permitir satisfacer las necesidades y reintegrar a las mayoras sociales53.
Si se estn proponiendo reformas institucionales profundas, que slo una perspectiva voluntarista de
ingeniera social puede admitir, por qu no se plantea una reforma equivalente al sistema poltico y al
sistema de propiedad? Aunque rechazamos la hiptesis de la confabulacin, o la explicacin reducida al
efecto ideolgico de una teora que enceguece a quienes la usan, cabe pensar que debe haber al menos una
censura del discurso oficial por parte de quienes tienen poder para hacerlo. Porque, como hemos visto, el
mismo Banco Mundial que produce ese discurso oficial, por otro lado deja entrever resquicios para pensar
un planteamiento alternativo que parece no poder hacer suyo.
Esos resquicios reafirman, nuevamente, que la responsabilidad por las polticas educativas recae en
los gobiernos nacionales y en sus polticos, intelectuales y tcnicos, sobre todo cuando ellos mismos vienen
ejerciendo un poder de decisin altamente centralizado, apelando en el mejor de los casos a la legitimacin a
posteriori de polticas cuyos errores pueden producir catstrofes irreparables. En cualquier caso, no
podemos decir simplemente que el Banco es el facttum de las nuevas polticas educativas. Es ms, como
acabamos de sealar, su mismo discurso aporta elementos para asumir polticas distintas, si existe -claro
est- la voluntad poltica de hacerlo.
Esa voluntad no puede venir desde arriba ni surgir espontneamente desde abajo. Se trata de
reorientar y encarnar en toda la sociedad un proceso de cambio institucional y cultural de largo aliento, lo
que no se garantiza slo con un riguroso examen de las opciones tcnicas, ni desplazando el poder
tecnocrtico desde los organismos internacionales a los gobiernos nacionales o desde stos a los gobiernos
locales o a las ONGs.
Es necesario revitalizar la capacidad de diagnstico y decisin nacional, capitalizando las
experiencias a nivel mundial y la visin de lo global con la ayuda de los organismos internacionales, lo que
supone no pretender el descubrimiento de la verdad educativa y sus frmulas definitivas, sino propiciar la
apertura democrtica de la esfera pblica para asumir, proponer, y consensuar concepciones y acciones
educativas en un espacio transparente y plural de innovaciones, aprendizajes y rectificaciones continuas.

53
Es llamativo el silencio con respecto a la estructura del mercado real, que sigue siendo representado como mecanismo
sin sujeto, autorregulado por la libre concurrencia y slo obstaculizado por las polticas estatales, a pesar de que, como
resultado de la concentracin econmica que acompaa la globalizacin apenas 300 empresas poseen en conjunto una
cuarta parte de los activos productivos del mundo.

27
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