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Libres propos sur l'institution parlementaire ()

Mohammed Amine BENABDALLAH

1 - Bien que relativement rcente dans l'histoire du Maroc, l'institution parlementaire est
aujourd'hui suffisamment familire de toute une gnration pour constituer une partie des
plus apparentes et un acteur essentiel de la vie politique. Il est vrai que ce n'est qu'au
lendemain du recouvrement de l'indpendance que le terme de Parlement est apparu, pour
ainsi dire, pour la premire fois (1), mais on ne perdra pas de vue que depuis lors, et surtout
depuis la Constitution de 1962, la notion de Parlement est devenue l'lment incontournable
du rgime dmocratique.

Sans doute est-ce sans importance mais on remarquera qu'entre l'institution et la socit
civile, il y a une espce de relation passionnelle o le sentiment d'attachement de celle-ci
pour celle-l est trs souvent altr par la dception que plusieurs composantes de cette
socit prouvent et ne manquent pas de manifester au lendemain de chaque opration de
vote par la remise en cause des rsultats ou le droulement de la campagne lectorale (2).
Parfois mme par la bouderie, comme cela fut le cas avec le taux de participation nettement
dcroissant de la population aux dernires lections lgislatives ( 3).

Quoi qu'il en soit, mme si parfois le parlement fait l'objet de critiques, et quelquefois de
railleries l'gard des parlementaires auxquels on reproche, moins tort qu' raison,
l'absentisme, la timide contribution aux travaux ou la simplicit des propos ( 4), tout le
monde est convaincu que sans une institution parlementaire refltant aussi parfaitement que

REMALD n 26, 1999, p. 43 et suiv.


1
La notion serait apparue le 7 dcembre 1955, jour de la nomination du premier Gouvernement aprs le
recouvrement de l'Indpendance, o dans l'allocution du Roi Feu Mohammed V le terme de parlement aurait
t utilis pour la premire fois. L'expression aurait t de nouveau reprise par le regrett Souverain lors d'une
dclaration la presse la suite du premier dfil des F.A.R. Rabat, le 15 mai 1956. Dans cette dclaration,
il avait t annonc que jusqu l'lection d'un parlement reprsentatif, le Gouvernement reste responsable
devant Notre Majest , 1. Robert, la Monarchie marocaine, L.G.D.J., Paris, 1963, p. 98
2
A cet gard, voir les articles de presse suivants: C. Labi, Retour la case dpart , le Quotidien du 17
novembre 1997; J. Hajjam, Le cercle vicieux , l'Opinion du 18 novembre 1997 ; D. Ben Ali, Lgislatives:
le mythe de Sisyphe , la Vie conomique du 21 novembre 1997, N. S. Un puzzle est sorti des urnes ,
l'Economiste n 305 du 20 novembre 1997; K. Hachimi 1drissi, Basri et Youssouti, condamns s'entendre
, Maroc Hebdo International, n 298 du 22-28 novembre 1997 ; F. Yata, Le prix de l'erreur , La Nouvelle
Tribune n 50 du 20 novembre 1997.
3
Aux dernires lections lgislatives, le taux de participation a t de 58 % ; sur 13 millions de votants, les
nuls et les blancs ont atteint plus d'un million, soit 8,5 % des inscrits et 14,5 % des votants. l'Economiste n
305 du 20 novembre 1997; Jeune Afrique n1925 du 25 novembre au 1er dcembre 1997, p.30.
4
Libration du 6 janvier 1999.

1
possible la volont des lecteurs, l'ide mme dmocratie serait incomplte voire
irralisable. On concevrait mal une constitution qui n'en prvoirait pas. A ce sujet,
justement, dans tous les textes constitutionnels que le Maroc a connus, le parlement a
invariablement occup la place immdiate aprs celle de l'institution royale.

2 - Second dans la hirarchie constitutionnelle, ce qui lui donne une certaine prsance
sur les autres institutions, le parlement a bnfici du transfert d'un nombre important de
pouvoirs qui, l'origine, taient de la comptence exclusive du Roi.

Le rgime du protectorat avait, on le sait, transpos au Maroc la conception de la loi


telle qu'elle avait cours en France sous la IIIe Rpublique avec cependant une diffrence de
taille rsultant du fait qu'au lieu d'tre un acte vot par le parlement, elle tait l'apanage du
Sultan pour tre promulgue par le Rsident gnral. Durant toute cette priode, les actes
manant du Sultan l'taient sous forme de dahirs que la jurisprudence de l'poque
considrait comme un acte de puissance initiale et inconditionne et dont l'application avait
lieu par l'diction d'un arrt viziriel. Mais du point de vue juridique, le dahir qui consistait
tantt en un acte gnral et impersonnel, tantt en un acte individuel, avait invariablement
force de loi le mettant au-dessus de toute investigation contentieuse. Cette particularit est
demeure en vigueur non seulement pendant la priode de protectorat, mais galement
durant toute la priode entre 1955, date de la nomination du premier gouvernement du
Maroc de nouveau indpendant, et 1962, date de la promulgation de la premire
constitution aux termes de laquelle la loi au domaine limit est devenue du ressort du
parlement (5). L fut l'objet d'un premier aspect du transfert.

Lautre aspect, non moins important, concerne le contrle du gouvernement et sa


responsabilit qui n'avait lieu que devant le Roi. Dans ce sens, ds la premire constitution,
le gouvernement est devenu responsable devant le Roi et devant la Chambre des
reprsentants.

3 - Dote donc de ces deux fonctions de lgislation et de contrle, sans lesquelles on ne


saurait parler de parlement, la nouvelle institution, l'image de ce qui avait cours de l'autre
ct de la Mditerrane, tait appele jouer son rle de reprsentant de la volont de la
Nation.

C'est ainsi que de 1963 aujourd'hui, si l'on excepte les clipses dues l'tat d'exception
de 1965 1970 et la priode transitoire de l'entre en vigueur de la constitution de 1972
en 1977, le parlement est sa sixime exprience, mais avec un cadre constitutionnel
rnov, si l'on prend en considration les changements intervenus depuis 1992 (6) et

5
M.A. Benabdallah, Rflexions sur la loi en droit public marocain , cette Revue, 1997, n19, p. I31-132.
6
A ce propos, voir l'ouvrage collectif sous la direction de D. Basri, M. Rousset et G. Vedel, Rvision de la
Constitution marocaine, (1992), coll. Edification d'un Etat Moderne, Imprimerie Royale, 1992.

2
galement une conception politique absolument nouvelle par rapport au pass compte tenu
du fait que par le jeu de l'alternance, les partis qui jouaient le rle de l'opposition ont t
appels former le gouvernement actuellement en place.

Nanmoins en marge de ces observations d'ordre historique qui, loin d'tre sans
importance, ncessitent une analyse particulirement minutieuse, on se contentera de
quelques propos sur l'institution parlementaire telle qu'elle se prsente aujourd'hui partir
du texte constitutionnel du point de vue des modifications intervenues lors des dernires
rvisions et de celui de la nouvelle structure du parlement en essayant d'apporter des
lments de rponse aux deux questions suivantes:

Dans quelle mesure et quelles limites peut-on dire que les comptences du parlement ont
volu avec les dernires rvisions?

Ne peut-on pas dire que la nouvelle structure de l'institution parlementaire ne serait pas
de nature donner naissance deux chambres pratiquement indpendantes l'une de l'autre
au point de se contredire, mais o la Chambre des reprsentants dispose de la ralit de la
reprsentation de la volont des lecteurs ?

-I-

4 - La Constitution de 1992 est sans conteste celle qui a modifi la position du


parlement, encore Chambre des reprsentants, parmi les institutions politiques. Il ne s'agit
pas de trancher en disant d'emble qu'elle l'a renforce ou affaiblie, la rponse se devant
d'tre nuance. Car bien que plusieurs des dispositions constitutionnelles aient attribu
l'institution plus de pouvoirs et de garanties que par le pass, il s'avre que paralllement
certaines modifications indniablement substantielles, il y a lieu de relever certaines autres
qui, tout en tant fondamentales, maintiennent l'esprit des dispositions contenues dans les
constitutions antrieures.

- 1 -

5 - Grosso modo, l'institution parlementaire a bnfici d'un certain nombre de pouvoirs


qui ont incontestablement renforc sa position par rapport aux textes antrieurs. Ces
pouvoirs ont concern de nombreux domaines (7) dont on retiendra quelques uns titre

7
A ce sujet, A. Amalou, Les pouvoirs du parlement , in ouvrage collectif prcit, p. 105.

3
d'illustration.

Alors que le texte de 1972 prvoyait qu'aprs la nomination des membres du


gouvernement par le Roi, le Premier ministre se prsentait devant la Chambre des
reprsentants pour exposer le programme que son quipe entendait mener, le texte de 1992
a introduit un lment nouveau donnant le droit l'institution parlementaire non seulement
de dbattre du programme qui lui est soumis, mais surtout de le voter pour soit accorder sa
confiance, soit la refuser, ce qui doit entraner la dmission collective du gouvernement. Il
s'agit ici d'une prrogative sans doute inspire du systme franais mais dans lequel la
responsabilit du gouvernement n'est pas engage automatiquement dans la mesure o elle
ne peut l'tre qu' la demande du Premier ministre aprs dlibration en Conseil des
ministres.

Dans le mme esprit de renforcement, le constituant, en instituant le contrle de la


constitutionnalit des lois, a ouvert la possibilit au prsident de la Chambre des
reprsentants ou au quart des membres la composant, et actuellement, et dans les mmes
conditions, la Chambre des conseillers, de dfrer toute loi avant sa promulgation au
Conseil constitutionnel. Il est vrai que sur cette base, le Conseil constitutionnel n'a t saisi
que deux fois (8), mais il n'en reste pas moins que c'est une prrogative extrmement
importante si l'on ne perd pas de vue que dans les pays o le contrle de la
constitutionnalit est trs dvelopp, c'est principalement par le biais de l'institution
parlementaire que cela se fait.

Enfin, et sans prtendre tre complet, mais juste pour donner quelques exemples, on
citera, galement, la possibilit pour les deux Chambres du parlement de constituer des
commissions d'enqute ayant pour objet de recueillir des lments d'information sur des
faits dtermins. Comme, du reste, on mentionnera l'obligation pour le gouvernement de
rpondre aux questions orales dans les vingt jours suivant la date laquelle il a t saisi de
la question; cette contrainte de dlai, qui n'tait pas contenue dans le texte de 1972, octroie
l'institution parlementaire marocaine un avantage que l'on ne retrouve pas, par exemple,
dans la constitution franaise.

- 2 -

6 - Paralllement ces prrogatives, il existe des dispositions qui, tout en donnant

8
En fait la deuxime saisine ne concernait pas le contrle de la constitutionnalit de la loi, mais celui de la
procdure de vote du programme du gouvernement sur lequel le Conseil constitutionnel s'est dclar
incomptent par dcision du 3 juillet 1998, voir M.A. Benabdallah, De l'incomptence du Conseil
constitutionnel , cette Revue, 1998, n 24, p. 129.

4
l'impression d'avoir apport des nouveauts sur le plan constitutionnel, ont tout simplement
maintenu le statu quo.
L'une des grandes innovations de 1992, reprise en 1996, et c'est sur cette base que l'on
raisonnera, concerne la promulgation de la loi par le Roi dans les trente jours qui suivent sa
transmission au gouvernement aprs qu'elle a t dfinitivement adopte.
Cette disposition que la plupart des commentateurs ont mise en relief en tant qu'elle
donne plus de pouvoirs l'institution parlementaire, ne peut avoir de sens que si elle .est
combine avec la disposition donnant au Souverain le droit de demander une deuxime
lecture et celui, galement, de soumettre tout projet ou proposition de loi rfrendum sauf
le cas o, lors de la deuxime lecture, il est adopt ou rejet par chacune des deux
Chambres la majorit des deux tiers des membres la composant. Ce qui, en pratique, est
totalement hors de pense.

Cela tant, on remarquera qu'en insrant cette prrogative royale dans la constitution, on
a tenu mettre en avant la notion de Reprsentant Suprme de la Nation par le Roi rappele
dans le texte constitutionnel de 1970 et maintenue dans les textes qui lui ont succd.

Le deuxime point qui avait attir l'attention des observateurs concerne la question de
l'tat d'exception et la dissolution du parlement.

En effet, cet gard la constitution de 1992 avait prcis que la proclamation de l'tat
d'exception n'entranait pas la dissolution de la Chambre des reprsentants. Reprenant la
mme ide, le texte de 1996 parle de parlement ou de l'une des deux chambres.

Sans insister sur la forme ngative employe par le constituant et qui semble insinuer
que par le pass l'tat d'exception entranait par nature la dissolution du parlement, on
mentionnera que le texte constitutionnel franais, dont certaines dispositions ont t
reprises la lettre par le constituant marocain, nonce que pendant l'exercice des pouvoirs
exceptionnels, le Parlement se runit de plein droit et que l'Assemble nationale ne peut
tre dissoute (9). Ce qui est parfaitement clair et ne permet aucun doute.

Cette diffrence de rdaction ne saurait tre un fait du hasard ( 10).

9
J. Robert, L'tat d'exception dans la Constitution , in Trente annes de vie constitutionnelle au Maroc,
coll. Edification d'un Etat Moderne, L.G.D.J., 1993, p. 239.
10
A titre de comparaison, on peut relever que l'article 93 de la Constitution algrienne prcise que durant
l'tat d'exception le parlement se runit de plein droit. Egalement l'article 46 de la Constitution tunisienne
prvoit que pendant l'tat d'exception le Prsident de la Rpublique ne peut dissoudre la Chambre des
dputs. Dans le mme esprit, l'article 39 de la Constitution mauritanienne nonce que le parlement se runit
de plein droit, et que l'Assemble nationale ne peut tre dissoute pendant l'exercice des pouvoirs
exceptionnels. C'est dire que par sa formule l'tat d'exception n'entrane pas la dissolution du parlement , le

5
Ne peut-on pas dire qu'elle laisse la possibilit ouverte de procder la dissolution du
Parlement ou de l'une des deux Chambres?

D'un autre ct, puisque la Constitution prvoit que, durant l'tat d'exception, le Roi est
habilit prendre toutes les mesures ncessaires nonobstant toute disposition contraire, ne
peut-on pas dire que parmi ces mesures, prcisment, pourrait figurer celle de la dissolution
du Parlement ou de l'une des deux Chambres?

En tout cas, s'il est certain que l'tat d'exception n'entrane pas ipso facto la dissolution
du Parlement, il est non moins certain que sa dissolution, ou de l'une des deux Chambres,
peut avoir lieu en application des articles 27 et 71 de la Constitution.

7 - Il ne fait aucun doute que les rvisions constitutionnelles, introduites en 1992 et en


1996, ont concern des innovations relatives l'institution parlementaire dans le sens de
son renforcement en tant qu'organe exprimant la souverainet de la Nation. C'est l,
pourrait-on observer, ce qui constitue le caractre changeant et volutif de nos institutions.
Toutefois, en parallle avec ces modifications, le constituant a constamment pris en
considration l'aspect immuable qui se traduit par le maintien de certains pouvoirs tirant
leur origine des prrogatives royales inhrentes la notion de Reprsentant Suprme de la
Nation.

- II -

8 - Si, en un mot, on devait rsumer la rvision constitutionnelle de 1996, ce serait le


terme de bicamralisme. En ralit, il ne s'agit que d'un renouement avec une structure de
1962 abandonne en 1970. Aujourd'hui, on peut dire que son retour s'explique tant par des
raisons tenant la politique de rgionalisation, devenue une ralit institutionnelle depuis
que la constitution de 1992 a rig la rgion en collectivit locale, que des raisons tenant au
fait que pour que la Chambre des reprsentants pt se composer de membres tous lus au
suffrage universel direct, comme cela avait t le vu des partis politiques de la Koutla ( 11),
il fallait en contrepartie permettre la reprsentation des rgions, des chambres
professionnelles et des salaris au sein d'une Chambre qui complterait les fonctions de
celle qui existe dj. Cependant, dans l'tat actuel des choses, l'originalit de la Chambre
des conseillers au Maroc, rside dans le fait qu'elle dispose de pouvoirs trs importants (12),

constituant marocain n'a pas d penser exactement la mme chose que, pour ne citer que ceux-l, ses
homologues franais, algrien, tunisien et mauritanien.
11
Voir le quotidien l'Opinion du 8 juin 1996, p. 4.
12
Pour une comparaison des pouvoirs de la Chambre marocaine des conseillers avec ceux des secondes
chambres de certains pays trangers, on se reportera l'tude de Mohammed Benyahya, La Chambre des

6
mais o la dcision relve en dernier ressort de la Chambre des reprsentants, et d'autres,
tout aussi importants, dont certains ne se retrouvent gure ailleurs, mais qu'elle ne peut que
difficilement exercer.

- 1 -
9 - L'article 58 de la Constitution prvoit que tout projet ou proposition de loi est
examin successivement par les deux Chambres pour parvenir l'adoption d'un texte
identique. N'tablissant pas de priorit entre les deux formations au niveau de la saisine, il
ne fait non plus aucune distinction entre telle ou telle catgorie de texte; ce qui implique
l'vidence que toutes les lois doivent suivre la mme procdure.
La lecture de cet article, fortement inspir du systme franais avec une diffrence quant
la majorit requise, permet d'envisager trois hypothses:

La chambre saisie en second lieu adopte le texte qui lui est transmis sans rien y changer.
La chambre modifie le texte dj approuv par l'autre chambre. Dans ce cas, il doit
retourner devant la chambre dj saisie pour une autre dlibration sur les dispositions o il
y a divergence qui font l'objet de navette tant que l'ensemble du texte n'a pas t adopt
dans les mmes termes.

La chambre rejette le texte dj adopt par l'autre chambre.

C'est partir de cette dernire hypothse que la situation peut se compliquer dans la
mesure o si la commission mixte paritaire, dont la runion peut tre provoque par le
gouvernement, ne parvient pas l'adoption d'un texte commun, ou si celui-ci n'est pas
adopt par les deux Chambres, le projet ou la proposition de loi peut tre soumis la
Chambre des reprsentants qui ne peut dfinitivement l'adopter qu' la majorit absolue
(soit 163 voix) des membres la composant. En d'autres termes, pour neutraliser le refus des
Conseillers, il ne suffit pas d'une majorit simple de la Chambre des reprsentants, mais il
faut une mobilisation identique celle qui a lieu lors du vote du programme du
gouvernement.

Cela tant, il semble important de souligner que la constitution en parlant d'adoption du


texte la majorit absolue par la Chambre des reprsentants n'envisage que l'hypothse o
il serait refus par la Chambre des conseillers; elle ne suppose nullement celle o le texte
peut tre adopt par la Chambre des conseillers et refus par celle des reprsentants.
Imaginons le cas que voici :

conseillers: seconde chambre du parlement , REMALD, coll. Manuels et Travaux universitaires , 1998, n
5, p. 35 et suiv.

7
Supposons que la Chambre des conseillers, saisie en premier lieu par le gouvernement,
adopte un texte qui, transmis la Chambre des reprsentants le rejette. La commission
mixte paritaire ne parvient aucun accord et le Gouvernement soumet le texte la
Chambre des reprsentants. L'article 58 de la Constitution ne parle que d'adoption la
majorit absolue. Par consquent, le rejet, non conditionn par la majorit absolue, peut
n'avoir lieu qu' la majorit simple; ce qui veut dire qu'en cas de refus d'un texte par la
Chambre des reprsentants et qui a dj t approuv par la Chambre des conseillers, il
suffit de quelques membres prsents et de quelques voix pour que la position de cette
dernire soit rduite nant (13).

En d'autres termes, un texte refus par la Chambre des conseillers ne peut tre adopt
par la Chambre des reprsentants qu' la majorit absolue des membres la composant,
tandis qu'un texte adopt par la Chambre des conseillers peut n'tre refus que par la
majorit simple de la Chambre des reprsentants.

- 2 -

10 - A la diffrence du texte constitutionnel de 1962, celui de 1996 donne en matire de


responsabilit du gouvernement, une comptence, pour le moins que l'on puisse dire, assez
originale la Chambre des conseillers. Elle peut voter des motions d'avertissement et des
motions de censure du Gouvernement.

La motion d'avertissement (14) qui doit tre signe par le tiers au moins de la Chambre
des conseillers, et qui ne peut tre vote qu' la majorit absolue des membres la
composant, ne peut entraner qu'une prsentation de la position du gouvernement sur les
motifs de l'avertissement. Etant suivie d'un dbat sans vote, elle a l'effet, pour employer un
langage militaire, d'une simulation ou d'un tir blanc.

Quant la motion de censure qui n'est recevable qu' la majorit du tiers au moins de la

13
Ceci est d'autant plus soutenable, pour ne pas dire vident, que l'article 62 de la Constitution de 1962 qui
avec des quorum diffrents, prvoyait la mme procdure, nonait expressment: le projet ou la
proposition de loi est soumis la Chambre des reprsentants qui l'adopte ou le rejette la majorit des deux
tiers . Par ailleurs, et pour mieux saisir l'esprit de la comparaison, l'article 45 de la Constitution franaise
dans le mme cas, prvoit que le gouvernement peut demander l'Assemble nationale de statuer
dfinitivement.
14
Sur ce point, affirme le doyen Vedel dans son tude L'volution des institutions Gopolitique n 57, p.
47, la Constitution marocaine de 1996 n'a pas de prcdent.

8
Chambre et ne peut tre approuve que par un vote pris la majorit des deux tiers des
membres la composant, soit 180 membres sur 270, elle peut entraner la dmission
collective du gouvernement.

Si l'on compare ce quorum celui de la Chambre des reprsentants qui pour arriver au
mme rsultat ne doit disposer que de la majorit absolue dj difficile runir, on conoit
la difficult du rassemblement des deux tiers des voix.

Pour renverser le gouvernement, ses adversaires doivent disposer alors d'une trs forte
majorit dont la signification ne peut tre rien d'autre que le rejet total de toute une
politique par la Chambre des conseillers. Si d'aventure une telle situation devait voir le jour,
alors que le Gouvernement continue bnficier d'un appui au sein de la Chambre des
reprsentants, ne serait-on pas en droit de dire que l'on est beaucoup plus devant deux
parlements bien distincts reprsentant des intrts opposs que devant deux chambres d'un
mme parlement ?

11 - Compte tenu de ses pouvoirs, la Chambre des conseillers au Maroc ne saurait tre
considre comme faisant partie des secondes chambres destines assurer une simple
reprsentation territoriale ou professionnelle. Dans la procdure lgislative, son rle n'est
pas celui d'une assemble de sages dont on peut carter l'influence en s'en remettant la
premire chambre qui statue dfinitivement comme cela se fait ailleurs, notamment en
France. Il consiste en une vritable fonction de lgislation dans laquelle la position de refus
d'un texte par les conseillers ne peut tre carte que par une forte majorit des dputs.
Nanmoins, on retiendra que dans la situation inverse, c'est la primaut de la Chambre des
reprsentants qui rapparat en tant qu'expression directe des lecteurs face une chambre
ne reprsentant que les groupes sociaux intermdiaires entre l'Etat et les citoyens. Par
ailleurs, en matire de responsabilit du gouvernement, son rle, apparemment semblable
celui de la Chambre des reprsentants, demeure tributaire d'un quorum dont la satisfaction
doit s'entendre en tant qu'expression d'un dysfonctionnement de la reprsentation politique.

12 - Sans doute serait-il faux d'avancer que l'institution parlementaire n'a connu que de
faibles modifications. Si on la compare ce qu'elle tait autrefois, on se rend compte que
dans le domaine de ses comptences, les deux derniers textes constitutionnels l'ont pourvue
d'un nombre non ngligeable de prrogatives qui la rapprochent de plus en plus de plusieurs
de ses homologues occidentales. Cependant, on remarquera que le constituant, tout en
renforant sa position, a maintenu certains aspects immuables du rgime marocain qui se
caractrise par la prpondrance de l'institution royale par rapport aux autres institutions.
D'un autre ct, si l'on considre que le bicamralisme doit avoir principalement pour objet
la reprsentation d'une catgorie socioprofessionnelle de la population en permettant la
deuxime chambre de jouer le rle du sage et du conseiller de l'avis duquel on peut fort
bien se passer, il y a tout lieu de relever que la Chambre des conseillers au Maroc, de par
ses pouvoirs, l'usage, il est vrai, bien verrouill, peut, malgr tout, constituer un moyen de
remise en cause de l'appui de la Chambre des reprsentants au gouvernement.

9
De la sorte, l'institution parlementaire au Maroc se prsente tantt comme une institution
bicamrale o la deuxime chambre a un rle tout fait classique et identique ce qui a
cours ailleurs, tantt comme une institution o le bicamralisme peut impliquer le
ddoublement de l'ensemble de l'institution parlementaire.

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