M.A.

BENABDALLAH

Lvolution du recours pour excs de pouvoir au Maroc ()

Mohammed Amine BENABDALLAH

Professeur lUniversit Mohammed V
Rabat-Souissi

Au Maroc, le recours pour excs de pouvoir a connu une volution que lon peut
prsenter en trois tapes.

Ds 1913, avec linstitution du protectorat, le lgislateur a mis en place un systme

dorganisation judiciaire o seul le recours en indemnits tait possible. Le recours pour
excs de pouvoir tait exclu ( 1 ) et ce nest quen 1928 ( 2 ) quil fut ouvert titre
drogatoire aux fonctionnaires en ce qui concernait lapplication de leur statut, mais
devant le Conseil dEtat franais. Durant toute la priode du protectorat, ce mode de
contrle nexistait pas. Ceci tait parfaitement comprhensible. Ladministration de
lpoque avait besoin davoir les coudes franches et de ne point tre trouble par des
juges plus soucieux de lapplication des textes que de la cration dun climat favorable
la mise en place de structures nouvelles quimpliquait la politique de lpoque.

En 1957, deux annes aprs le recouvrement de lindpendance, fut cre une Cour
suprme (3) dont la Chambre administrative tait comptente en matire de recours en
annulation pour excs de pouvoir. Cest elle seule que revenait cette comptence. Elle
tait comptente en premier et dernier ressort.

En 1994, sont entrs en fonction les tribunaux administratifs qui sont devenus
territorialement comptents pour connatre, entre autres, des recours en annulation pour
excs de pouvoir. Leurs jugements sont susceptibles dappel devant la Cour suprme.

Tout rcemment, voici peine quelques semaines, le 14 septembre dernier, ont t

mises en place des cours dappel administratives (4). Dsormais, tous les jugements des

Communication prsente au colloque La rception des modles europens de justice administrative

dans les pays du Maghreb organis les 4, 5 et 6 novembre 2006 Sousse, Tunisie. REMALD n 74,
2007, p. 9 et suiv.
1
Le troisime alina de larticle 8 du dahir du 12 aot 1913 relatif lorganisation judiciaire du
protectorat franais du Maroc nonait : Il est galement interdit aux juridictions de connatre de
toutes demandes tendant faire annuler un acte dune administration publique, sauf le droit pour la
partie intresse de poursuivre par la voie gracieuse la rformation de lacte qui lui fait grief .
2
Dahir du 1er septembre 1928 modifiant le dahir du 12 aot 1913 relatif lorganisation judiciaire du
protectorat franais du Maroc et dcret du 23 novembre 1928 attribuant au Conseil dEtat franais
statuant au contentieux la connaissance des recours pour excs de pouvoir forms par des fonctionnaires
du protectorat au Maroc contre les actes des diverses autorits relatifs lapplication du statut de ces
fonctionnaires.
3
Dahir du 27 septembre 1957 relatif la Cour suprme, B.O. n 2347 du 18 octobre 1957, p. 1367.
4
Dahir du 14 fvrier 2006 portant promulgation de la loi n 80-03 instituant des cours dappel
administratives, B.O. n 5398 du 23 fvrier 2006 p. 490 (en langue arabe) ; et B.O. n 5400 du 2 mars
2006 p. 332 (en langue franaise). Voir notre article, Rflexions sur la loi instituant les Cours dappel
administratives, Revue Marocaine dAdministration Locale et de Dveloppement, REMALD, n 68,
2006, p. 7 et suiv.

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tribunaux administratifs, y compris, naturellement, ceux portant sur les recours pour
excs de pouvoir, sont susceptibles dappel devant les cours nouvellement installes, et
de cassation devant la Cour suprme.

Ainsi, en rendant compte trs succinctement des changements intervenus quant au

rapprochement de la justice du justiciable, on peut remarquer quil y a eu un net progrs
par rapport au pass. Un progrs dont nous avons dj fait tat dans une tude sur Le
contentieux administratif marocain: Dix annes dvolution (5), et de laquelle, compte
tenu de son actualit encore rcente, nous reprendrons une grande partie des rflexions
et observations relatives lvolution du recours pour excs de pouvoir.

Quantitatif et qualitatif, ce progrs concerne non seulement le nombre de recours au

juge de lexcs de pouvoir qui a augment de manire remarquable par rapport au pass
(6), mais surtout le fait que le juge administratif a commenc raliser des avances et
des nouveauts que nagure lon naurait jamais pu imaginer tant la timidit et la
rserve quil affichait lgard de ladministration caractrisaient le plus clair de son
comportement.

Nul ne saurait contester que la cration des tribunaux administratifs a eu un effet

psychologique ( 7 ) des plus salutaires sur une justice dans laquelle linstitution du
recours pour excs de pouvoir tait loin de constituer larme, comme disait Jze, la
plus efficace, la plus conomique, la plus pratique qui existe au monde pour dfendre
les liberts . En un mot, pour le commun des gens, elle tait inconnue !

Depuis 1957 aujourdhui, alors que linstitution vit encore les premires annes de sa
deuxime naissance, son actif, on notera les avances et les nouveauts.

Nanmoins, il est demeur un passif que constituent certaines insuffisances et lacunes

dues au systme du contrle juridictionnel lui-mme, encore inachev, mais dues aussi
des facteurs lis aux difficults de son intgration dans le quotidien des relations entre
ladministration et ses usagers.

5
Communication au colloque Lvolution contraste du contentieux administratif , organis la
Facult des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis les 5 et 6 mars 2004 ; publi, Tunis, 2006,
p. 111 et suiv.
6
M.A. Benabdallah, Rflexions sur quelques aspects de la justice administratives, R.M.D. n 19, 1988, p.
218 et suiv.
7
Cest en effet lors dun discours royal du 8 mai 1990 qui avait eu pour thme la question des droits de
lhomme, partir de laquelle le souverain Hassan II avait dcid la mise en place du Conseil consultatif
des droits de lhomme, que, dans la foule, la cration des tribunaux administratifs avait t annonce. Le
lien entre les deux institutions, loin dtre le fruit dune simple concidence, avait une signification
profonde et une valeur symbolique aux effets multiples sur lvolution de la notion de justice
administrative.

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-I-

Lactif : les avances et les nouveauts

Institu limage du modle franais tant du point de vue de la plus grande partie des
conditions de recevabilit ( 8 ) que des cas douverture ( 9 ), le recours pour excs de
pouvoir a vu le jour au Maroc sans emprunter la voie quil a suivi dans son pays
dorigine. Mais il ne stait pas bien intgr dans les murs de ladministration. Les
recours taient trs peu nombreux, voire compltement absents dans certaines rgions,
et ce nest quavec lavnement des tribunaux administratifs en 1994 quils sont
devenus quelquefois abondants au niveau de certains tribunaux, notamment ceux de
Rabat et Casablanca. Mais le plus important est que dans plusieurs dcisions, on
remarque une nouvelle politique jurisprudentielle du juge administratif qui se
caractrise par une certaine tmrit par rapport au pass.

-1-

Le nombre de recours
Entre 1957 et 1994, seule la Cour suprme tait comptente pour connatre en premier
et dernier ressort du recours pour excs de pouvoir

A cet gard, si lon se rfre aux chiffres, on se rend compte de la trs grande faiblesse
du nombre de recours pour excs de pouvoir. En trente-quatre ans, soit de 1957 1994,
environ 1700 arrts (10). Pas plus dune cinquantaine par an. Le nombre est si peu lev
que, si lon excepte les trois volumes regroupant les arrts rendus en matire
administrative entre 1957 et 1965, jamais plus la Cour suprme na cru devoir le publier
dans un document officiel (11). Dans leur grande majorit, les recours manaient de
fonctionnaires des administrations centrales contre leurs suprieurs hirarchiques pour
8
Toutes les conditions de recevabilit avaient t reprises lexception de celles relatives au recours
administratif pralable, obligatoire jusqu la promulgation de la loi instituant les tribunaux administratifs
qui en a fait une modalit facultative, ainsi quau ministre davocat qui est obligatoire. Voir les articles
13 et suivants du dahir du 27 septembre 1957 instituant la Cour suprme, B.O. n 2347 du 18 octobre
1957, p. 1367. Ces dispositions ont t reprises par les articles 353 et suivants du code de procdure
civile du 30 septembre 1974, B.O. n 3230 bis du 30 septembre 1974, p. 1305, avec une modification
concernant le dlai de recours qui est devenu de soixante jours.
9
Ds sa mise en place, et bien quaucun texte ne le lui imposait, la Cour suprme adopta tous les cas
douverture du recours pour excs de pouvoir tels quils avaient pris corps en France depuis linstitution
du Conseil dEtat en 1807 jusquau dbut du XXe sicle. Et ce nest que bien plus tard, lors de la cration
des tribunaux administratifs que le lgislateur a dfini le recours pour excs de pouvoir par
lincomptence, le vice de forme, le dtournement de pouvoir, le dfaut de motif et la violation de la loi
(article 20 de la loi n 41-90 instituant les tribunaux administratifs, B.O. n 4227 du 3 novembre 1993).
10
Dans sa thse, Le contrle juridictionnel de ladministration, thse, Paris II, 1982, M. Ngassi Saqout
rapporte, p. 22, quen vingt ans, certaines provinces nont connu quun recours chacune : Azilal,
Benslimane, Chaouen, El Kela, Khnifra, Taounat, Tiznit. Dautres, aucun : Figuig, Tantan et Tata.
11
De ce faible nombre de recours, on a pu faire une interprtation des plus discutables, qui prte sourire.
Ainsi, dans une allocution prononce loccasion de laudience solennelle douverture de lanne
judiciaire 1969-1970, le procureur gnral de la Cour suprme avait estim que le peu de recours contre
ladministration prouvait que celle-ci tait dans la bonne voie !

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raisons de mutation, de mise la retraite ou encore pour des raisons en relation avec le
domaine disciplinaire. En tout cas, les recours se ressemblaient tous et, dans plusieurs
espces, les juges de la Cour suprme statuaient en reproduisant pratiquement les
mmes considrants que ceux quils avaient utiliss dans les affaires similaires. La voie
de la crativit et de linnovation ne leur tait pas bien ouverte.
Avec linstitution des tribunaux administratifs, dsormais comptents en matire de
recours pour excs de pouvoir ( 12 ), les donnes ont totalement chang. Malgr leur
emplacement uniquement dans sept villes choisies sur la base du dcoupage du
Royaume en rgions conomiques (13), lengouement des requrants sest vite exprim.
Recours pour excs de pouvoir beaucoup plus nombreux manant de diffrentes
catgories dadministrs, fonctionnaires, entrepreneurs, tudiants, artisans, simples
citoyens.

Daprs les statistiques de la direction civile du ministre de la Justice, le nombre des

affaires, tous domaines compris et o le recours pour excs de pouvoir reprsente
environ 10%, soumises aux sept tribunaux administratifs a plus que dcupl en lespace
de deux ans (14)

Pour lensemble des tribunaux administratifs, en 2004, le nombre de recours pour excs
de pouvoir a atteint 1019, pour arriver, en fin de 2005 1322.

On a dit quen trente-quatre ans, le nombre de recours pour excs de pouvoir a t de

quelque 1700, pour comparaison retenons quen douze ans, soit entre 1994 2006, lui
seul le Tribunal administratif de Rabat a en registr de 4039 !

Au plan des chiffres, on conviendra que le citoyen a pu relativement se dfaire de ce

mal qui le hantait et le paralysait en lui interdisant de se pourvoir en justice contre le
pouvoir de ladministration (15). Denviron 1700 en trente-quatre ans 1322 en une
seule anne, le progrs est remarquable !

12
En application de larticle 9 de la loi instituant les tribunaux administratifs, sont demeurs de la
comptence de la Cour suprme statuant en premier et dernier ressort les recours contre les actes
rglementaires et individuels du Premier ministre et les recours contre les dcisions des autorits
administratives dont le champ dapplication stend au-del du ressort territorial dun tribunal
administratif.
13
Rabat, Casablanca, Fs, Mekns, Marrakech, Agadir et Oujda.
14
910 affaires juges en 1994 ; 7 836 en 1995 ; 9 444 en 1996 ; 11 899 pour la seule anne 1997 et 9 338
en 1998. Lanne 1999 a tabli un record de 19 617 affaires juges. Puis, en lan 2000, le chiffre a dcru
de plus de la moiti pour tre de 8 577 pour stagner aux alentours de 9 et 12 000 en 2001 et 2002 et
remonter en 2003 plus de 16 000 affaires juges.
15
Surtout si on les compare au faible nombre de recours que recevait la Cour suprme. On na certes pas
manqu dattribuer cela des causes dordre sociologique, certaines structures mentales plus portes sur
la ngociation que sur laffrontement de lautorit par le biais du juge. Le rsultat tait que
ladministration chappait de fait, trs largement, au contrle et la censure du juge (M. Rousset, La
justice administrative marocaine. Propos sur une greffe russie, Mlanges en lhonneur de L. Dubois,
2002, p. 137). Mais on ne perdra pas de vue que lloignement de la Cour suprme ntait pas sans carter
de nombreux administrs qui prfraient rgler leurs diffrends avec ladministration autrement que par le
recours au juge. Preuve en est que sitt les tribunaux administratifs en place, le tableau a commenc
changer.

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Ctait dautant plus rconfortant que dune manire gnrale, les juges des diffrents
tribunaux administratifs se sont dmarqus par rapport la jurisprudence de la Cour
suprme en se montrant moins timides et moins rservs lgard de ladministration.

-2-

Les perces jurisprudentielles

Clairement apparente, cette dmarcation sest affirme dans plusieurs directions. Les
juges ont inaugur une nouvelle manire dapprciation de laction administrative et des
relations de ladministration avec ses usagers. Ils ont t dautant plus laise pour le
faire que trs souvent, dans plusieurs de leurs jugements, ils ne manquaient pas de se
rfrer, en les citant, des passages du discours royal qui fut la base de la cration des
tribunaux administratifs (16), la ncessit de la dfense des droits et des liberts et
mme au droit compar, trs souvent la jurisprudence franaise et gyptienne. Ceci peut
apparatre travers des cas dans le domaine cl du contrle juridictionnel de
ladministration, celui de son pouvoir discrtionnaire.

Pendant bien longtemps, la Cour suprme avait considr quen matire disciplinaire,
elle ne devait en aucune faon contrler le degr de proportionnalit de la sanction la
faute commise par le fonctionnaire (17). A ce sujet, la Cour suprme se contentait du
contrle minimum tout comme le faisait le Conseil dEtat franais dans sa jurisprudence
antrieure larrt Lebon (18). Cette attitude octroyait naturellement ladministration
une trop large libert en lui permettant de prononcer la plus lourde des sanctions pour
une faute tout fait lgre. Cest ce qui arriva plusieurs reprises sous les yeux dun
juge qui se contentait de remarquer en dclarant que le choix de la sanction relevait de
lapprciation discrtionnaire de ladministration (19).

Une position identique tait courante en matire de mutation des fonctionnaires o le

mme juge remarquait que lapprciation de la notion dintrt du service relevait du
pouvoir discrtionnaire de ladministration et chappait tout contrle juridictionnel (20)
16
Trs souvent, on relevait cette phrase Si nous voulons rellement construire lEtat de droit, il est de
notre devoir de prendre en considration les droits des citoyens vis--vis de lautorit, de
ladministration et de lEtat .
17
Ainsi, pouvait-on lire dans certains arrts de la Cour suprme, notamment celui du 22 novembre 1986,
M. B. Mais attendu que ladquation de la sanction au fait sanctionn est un point qui relve du
pouvoir d'apprciation de ladministration et chappe au contrle de la Cour suprme !
18
C.E. 9 juin 1978, Lebon, Leb. p. 245.
19
C.S.A., 26 mai 1962, Eddange, R. p. 87 - C.S.A., 15 juillet 1963, Mohamed Tadili, R.A.C.A.M. 1964 p.
204 ; C.S.A., 21 novembre 1969, Belhoucine, cit par M.R. Elmoussadeq, Le rgime disciplinaire de la
fonction publique marocaine, mmoire cycle suprieur E.N.A.P. 1982 p. 100 C.S.A., 6 juin 1975,
Hadraoui, idem - C.S.A., 18 mars 1977, Mustapha Rachidi Jurisprudence de la Cour suprme n 25 p.
33, note A. Assim (en langue arabe). Dans l'arrt C.S.A., 6 juin 1975, Hadraoui, on peut lire: lautorit
disciplinaire dispose dun pouvoir absolu pour apprcier le degr de gravit de la sanction prendre
l'encontre du requrant, sans contrle possible de la Cour suprme . Mme raisonnement dans C.S.A.
22 novembre 1986, Ahmed B., R.M.D. n 16, 1988, p. 36. Sur lensemble de la question, voir notre note,
Ladquation de la sanction la faute commise par le fonctionnaire, R.M.D. n 16, 1988, p. 26.
20
C.S.A., 18 mai 1984, El Amari, R.M.D. n 5, 1986, p. 261. Dans cet arrt on peut lire : Attendu que

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tant que le dtournement de pouvoir ntait pas tabli (21). Ce qui ntait pas facile
dmontrer (22).

Dans ces deux domaines, les tribunaux administratifs, sitt mis en place, ont, pour ainsi
dire, saut sur les premires occasions pour flchir une jurisprudence qui concordait fort
mal avec lunivers de lEtat de droit dans lequel ils ont affect de se mouvoir.

En matire disciplinaire, le Tribunal administratif de Rabat fut le premier entrouvrir la

porte par un jugement de rejet ( 23 ) en faisant intervenir la notion excs
dapprciation (24); puis il ritra son opinion (25) pour que la balle tombe finalement
dans le camp de la Cour suprme qui, la grande surprise de tous, abandonna son
attitude dantan (26) pour approuver la nouvelle orientation.

En matire de mutation des fonctionnaires, le mme tribunal, contrairement ce que

faisait la Cour suprme, dcida de ne plus livrer le fonctionnaire pieds et poings lis au

larrt de mutation pris par le ministre des postes et tlcommunications entre dans le cadre du pouvoir
dapprciation dvolu ladministration; que le demandeur na pas apport la preuve que
ladministration a commis un excs en usant de son pouvoir .
21
C.S.A., 10 juillet 1986, Belkhor, R.M.D. n 12, 1987, p. 119. Dans larrt, il est prcis : Si les
dcisions relatives aux mutations des fonctionnaires relvent du pouvoir dapprciation de
ladministration, lusage de ce pouvoir ne doit pas tre dvi de telle sorte quil interdise au
fonctionnaire lexercice de ses droits lgitimes. Lorsquil apparat quune dcision de mutation prise par
l'administration ne peut pas tre dissocie des reproches de ngligence, dincomptence et de mauvaise
gestion faits lintress, mais que ces reproches sont en contradiction avec les lments objectifs du
dossier, cette dcision revt alors un caractre disciplinaire sans que pour autant celui qui en est lobjet
ait bnfici des garanties prvues par la loi en cette matire, ce qui lentache dun excs de pouvoirs .
22
M.A. Benabdallah, La preuve du dtournement de pouvoir dans la dcision de mutation du
fonctionnaire, R.M.D., n 12, 1987, p. 124.
23
T.A., Rabat, 9 novembre 1995, Boulil, Revue Marocaine dAdministration Locale et de
Dveloppement, REMALD, n 12, p. 85, note Benabdallah. Le juge a considr : En lespce, la
dcision dont lannulation est demande nest entache daucun excs tant donn que la faute retenue
contre le requrant est incompatible avec sa fonction d'ducateur des dlinquants et leur retour au droit
chemin, et non la participation favoriser leur dlinquance .
24
Le juge employa la notion excs dapprciation et non la notion derreur manifeste
dapprciation quil utilisera plus tard dans un autre domaine. Ce sont, pensons-nous, des facteurs
tenant la langue qui ont d commander cette inspiration. Cela semble d'autant vident que la notion
d'excs ou d'exagration dans l'apprciation est apparue dans la jurisprudence gyptienne ds 1951 pour
concerner le rgime disciplinaire avant d'tre tendue d'autres domaines, alors que le juge franais n'a
appliqu la notion d'erreur manifeste qu'en 1953 (CE 13 novembre 1953, Denizet, Leb., p. 489. Voir B.
Kornpbrost, L'erreur manifeste, Dalloz. 1965. ch., p. 121) et elle ne fut utilise en matire de sanction
disciplinaire qu'en 1975 (T.A. Lyon. 10 avril 1975, Dutrieux, Leb., p. 704). On comprend donc aisment
pourquoi le juge marocain parle d'excs dapprciation et non d'erreur manifeste dapprciation, mais il
s'agit de la mme chose, du fait que les deux mnent au mme rsultat.
25
T.A., Rabat, 9 novembre 1995, Ajdah, Le fait pour un agent de police de faillir sa mission qui exige
de lui de veiller autant que possible sur la scurit des citoyens justifie la dcision de rvocation prise
son encontre , REMALD, n 20-21, 1997, voir partie en langue arabe, p. 106, note Antari.
26
C.S.A., 13 fvrier 1997, Ajdah, REMALD, n22, 1998, p. 112, note Benabdallah. Dans cet arrt, la
Cour suprme dcida : Considrant () que la faute commise par le requrant (...) est une faute grave
justifiant la sanction prise son encontre (...), que c'est bon droit que ladministration soutient que la
sanction de rvocation tait justifie par les fautes graves commises par lappelant, et que la
proportionnalit existe entre les faits reprochs au requrant et la sanction prise contre lui .

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bon plaisir, sinon larbitraire, de ladministration en estimant bon droit quil fallait
contrler lopportunit de la mutation du fonctionnaire dans lintrt du service (27).
Les jugements qui vont dans le sens de lassouplissement de la jurisprudence ancienne
sont trs nombreux (28), ils concernent plusieurs domaines et il serait aussi fastidieux
quinutile de les citer tous. Ils sinsrent dans une nouvelle vision de la justice
administrative favorise par un climat encourageant pour les tribunaux administratifs.
Nanmoins, mme si lactif nest pas ngligeable, il ne doit pas nous dissimuler le
passif que constituent quelques insuffisances et lacunes du tableau.

- II -

Le passif : les insuffisances et les lacunes

Le contenu de lvolution dune jurisprudence ne peut tre rellement prometteur que
sil est le fait de juges spcialiss et suivi deffet par les justiciables ; dans notre cas, par
ladministration. En principe, si les messages du juge bien imprgn des besoins de
laction administrative sont bien reus et ses enseignements bien compris, les illgalits
qui ont d entraner lannulation dun acte ne doivent plus se reproduire.

Sur ce plan, non seulement il apparat ncessaire davoir au sein des tribunaux
administratifs des juges bien forms en matire de droit administratif, mais il faudrait
faire en sorte que ladministration se soumette plus volontiers aux jugements qui la
concernent vu que dans ce sens elle ne semble pas souvent en tirer les enseignements
quil faut, do certains aspects de son indiffrence la jurisprudence. Qui plus est,
quelquefois aussi, ce nest quen fonction de son bon vouloir quelle consent
sexcuter, car rien ne ly oblige !

-1-

La formation des juges

En application du systme actuellement en vigueur, tous les magistrats suivent la filire
dune mme formation au terme de laquelle ils sont affects auprs dune juridiction qui
peut tre un tribunal de premier instance, administratif, commercial ou autre. De la
sorte, leur promotion ne peut pratiquement jamais se raliser dans le mme domaine ; et,

27
T.A., Rabat, 19 mars 1998, Dahani, REMALD n 24, 1998, p. 145, note Benabdallah. Dans ce
jugement, on peut lire : Attendu que mme si le besoin prtendu est vrai, il tait dans la possibilit de
ladministration de nommer un employ dun tablissement qui relve delle, proche de la rgion
souffrant du besoin, dautant plus que la requrante est marie, mre d'enfants, charge de leur
ducation, sauf si le poste pourvoir requiert une comptence exceptionnelle qui nest possde que par
la requrante l'exclusion de toute autre personne, ce qui na pas t prouv par ladministration...
28
Ils concernent le sursis excution, C.S.A., 30 juillet 1998, Agent judiciaire c/ Zahra Mouhtaraf,
REMALD, n 37, 2001, p. 167, note Benabdallah ; le problme de linexcution des dcisions de justice
par ladministration, T.A., Mekns, 3 avril 1998, Attaoui ; T.A. Mekns, 23 juin 1998, Ismali Alaoui,
REMALD n 27, 1999, p. 116 et 117, note Benabdallah ; la protection des droits des associations lors de
leur constitution, T.A., Marrakech, 19 mai 1999, Prsident et membres de la commission prparatoire de
lassociation marocaine des retraits de la rgion de Tensift, REMALD, n 30, 2000, p. 93, note
Benabdallah etc.

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au cours de leur carrire, ils auront t confronts diverses matires de droit sans avoir
eu loccasion den approfondir aucune.

Certains prsidents et juges de tribunaux administratifs ont bnfici de promotion sous

forme de nomination des postes de responsabilit dans ladministration centrale ; ce
qui les a compltement loigns de leurs dossiers et du chemin quils avaient entam.
Dautres ont t promus des fonctions auprs de cours dappel o le contentieux
administratif est, de par les comptences de ces juridictions, totalement absent. De
juges, plongs dans la matire administrative et en pleine connaissance de ses arcanes et
ses rouages les plus pointus, ils sont devenus des magistrats connaissant certes
beaucoup de domaines, mais qui ne peuvent, par la force des choses, ne bien connatre
que les ttes de leurs innombrables chapitres.

Dans plusieurs cas, cette situation donne naturellement lieu la production de

magistrats qui auront touch tout avec, entre autres, la matire administrative qui
constitue, comme nimporte quelle autre matire de droit, un univers o la spcialisation
du juge doit tre extrmement prcise et bien affine (29).

Pour le bien donc de la matire et le bien-tre des justiciables et de ladministration, il

conviendrait de rflchir srieusement un systme appropri de formation de
magistrats spcialiss en droit administratif dont la vocation serait de faire carrire en ce
domaine. Si, sous dautres cieux, le droit administratif et la dfense des droits et liberts
des citoyens ont pu se dvelopper et avoir le rayonnement quon leur sait, cest que les
auteurs des jugements et arrts qui sont leur base, sont des fins connaisseurs du droit
administratif, rompus la matire administrative grce la formation quils ont
accumule tout au long de leur carrire et qui leur permet dtre respectueusement
couts et suivis avec confiance. On ne peut jamais prtendre bien connatre une matire
de droit seulement en ltudiant ou en lexerant parmi tant dautres sans entrer dans ses
moindres dtails pour en avoir une connaissance la hauteur de la fonction que lon doit
assurer !

Ne serait-il pas temps dopter pour un systme de formation o le jeune magistrat,

diplm de la filire contentieux administratif de lInstitut suprieur de la
magistrature ( 30 ), serait directement affect auprs dun tribunal administratif, pour
ensuite voluer au sein dune cour dappel administrative et donner en fin de parcours
en tant que conseiller prs la Cour suprme, le maximum et le nec plus ultra de tout ce
quil aura acquis le long de sa carrire ?

Sans cela, on aura beau mettre en place des juridictions administratives et les doter des
comptences les plus tendues, mais, sans spcialisation dans la formation des
magistrats, on demeurera constamment dans l peu prs et lincertitude qui, tous deux,
ne sont pas sans favoriser lindiffrence de ladministration la jurisprudence.

-2-
29
Maintenant, alors que des cours dappel administratives ont t mises en place, on peut certainement
esprer avoir des juges administratifs de carrire.
30
Dahir du 3 octobre 2002 portant promulgation de la loi n 09-01 relative lInstitut suprieur de la
magistrature, B.O. n 5058 du 21 novembre 2002, p. 1380.

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Lindiffrence de ladministration la jurisprudence

Sans doute, est-il des domaines o la difficult est grande de savoir si ladministration
se situe ou non en dehors du droit, et ce sont ces domaines-l qui normalement
devraient donner lieu contentieux et un examen devant le juge. Par contre, il en est
dautres o lillgalit est si vidente, si flagrante, quun connaisseur des rgles les plus
rudimentaires qui rgissent ladministration et son action peut parfaitement relever que
ladministration est tout fait loigne de la rgle juridique. Et il sagit dirrgularits
qui mme si elles donnent lieu contentieux, se rptent et se multiplient comme si
ladministration ignorait que les juges les avaient sanctionnes. Nous ne croyons pas
pouvoir avancer avec certitude des statistiques ou mme des chiffres relatifs telle ou
telle situation, mais nous pensons qu partir de quelques exemples on peut avancer que
ladministration ne tire pas toujours les enseignements qui simposent des annulations
qui sont prononces son gard (31).

Un regard sur lensemble des jugements rendus permet de constater que la plupart des
recours portent sur des cas presque semblables o lillgalit na pas vraiment besoin
dun juge pour tre constate. Il ne sagit pas de cas o ladministration a d faire du
texte une interprtation la limite de la lgalit, mais de cas o lillgalit saute aux
yeux pour peu que lon sache lire et crire ! Un exemple dactualit conforte cette ide.

Plus dune fois, le juge de lexcs de pouvoir a annul le refus de lautorit

administrative locale de dlivrer le rcpiss du dpt de la dclaration pralable de la
constitution dassociation ( 32 ), mais malgr cette jurisprudence qui ne saurait tre
ignore ou mconnue, ladministration persiste dans son attitude en ne dlivrant le
rcpiss quaprs enqute, ou en ne le dlivrant pas du tout, alors que la loi sur les
associations est claire cet gard. Il ne revient pas ladministration de refuser de
dlivrer le rcpiss en question, mais il lui revient de demander au juge comptent de
prononcer la dissolution de lassociation dont elle estime lactivit illgale ou contraire
lordre public. Ignorance ou mconnaissance du droit ; mprise ou mpris : le rsultat
est le mme !

On peut sans aucun doute, pour trouver quelque excuse ladministration, attribuer ce
manque de respect, si lon ose dire, vis--vis des enseignements de la jurisprudence,
labsence dune publication systmatique des jugements des diffrents tribunaux
administratifs. Depuis linstitution de ces tribunaux en effet, il nexiste aucun recueil, du

31
En matire de retrait abusif du permis de conduire, T.A., Rabat, 6 mai 1997, Benameur, REMALD n
25, 1998, p. 144, note Benabdallah ; lexemple du rcpiss attestant le dpt de la dclaration de
constitution dune association, T.A., Oujda, 29 mai 1996, Amara et T.A., Agadir, 18 juin 1998,
Association Zaouiat At Rakhae, REMALD n 26, 1999, p. 90 ; en matire dinscription au diplme
dtudes suprieures approfondies, T.A., Rabat, 30 juin 1999, Daouda et autres, REMALD n 30, 2000,
p. 86. Il sagit ici de domaines o le juge avait prononc des annulations en dsavouant ladministration,
mais malgr cela celle-ci navait pas moins continu en faire sa tte dans la plupart des cas qui se
prsentaient elle, comme si aucune annulation navait t prononce.
32
T.A., Oujda, 29 mai 1996, Amara ; T.A., Agadir, 18 juin 1998, Association Zaouiat At Rakhae, cette
Revue, n 26, 1999, p. 90 ; T.A., Marrakech, 19 mai 1999, Prsident et membres de la commission
prparatoire de lassociation marocaine des retraits de la rgion de Tensift, cette Revue n 30, 2000, p.
93, note Benabdallah.

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moins publi, ou la porte de tous, qui rassemble leurs jugements ; et, dvidence, la
mconnaissance de la ralit jurisprudentielle par ladministration naide gure lui
permettre de sapprocher de la lgalit. Pas plus dailleurs quil nexiste de recueils
rgulirement dits qui rassemblent les arrts de la Cour suprme. Ce nest que dans
quelques revues spcialises que, de temps autre, on retrouve des jugements ou des
arrts qui ne sont publis que grce des efforts personnels et non point une
quelconque entreprise initie par ceux-l mme qui ont intrt faire connatre leur
jurisprudence.

De cette lacune, trs souvent, il rsulte que des annulations sont prononces contre des
actes, et la mme anne, sinon le mme mois, ladministration commet la mme
irrgularit sans savoir quun acte similaire au sien venait dtre annul.

Sur ce plan, il est de plus en plus imprieux, tant il est vrai quune dcision
jurisprudentielle na de valeur que si elle est connue, que lon songe combler cette
lacune qui tant quelle persiste constituera un obstacle dautant plus important que facile
surmonter.

On peut la combler, nous semble-t-il, en insistant sur la culture du respect de la rgle de

droit par lorganisation, par exemple, de rencontres entre les magistrats et les agents des
administrations pour leur faire part des nouvelles tendances de la jurisprudence. Avec
les moyens actuels quoffre lInternet, chaque tribunal administratif devrait songer
mettre on line toute sa jurisprudence ancienne et rcente ; et la Cour suprme gagnerait
donner lexemple.

Plus important est, de surcrot, le problme de linexcution volontaire des dcisions de

justice par ladministration.

-3-

Linexcution des dcisions de justice

Un regard sur les chiffres permet de remarquer que le phnomne nest pas sans
importance. Daprs les statistiques officielles, en 2003, sur 7378 jugements concernant
toutes les affaires juges, par lensemble des tribunaux administratifs, les recours pour
excs de pouvoir compris, seuls 5576 ont t excuts et 1802 sont demeurs en
souffrance.

Le problme nest pas spcifique un pays ou un autre (33) ; preuve en est que partout
ou presque on cherche le rsoudre ; mais on admettra quici et l il svit dans des
proportions diffrentes. Pas plus dailleurs quil ne concerne pas uniquement le recours

33
Dj en 1911, le doyen Hauriou sindignait dsesprment contre le mauvais vouloir dun maire qui
sobstinait bafouer une dcision du juge administratif, Dans ce duel entre le Conseil dEtat, qui ne
peut que censurer, et un magistrat municipal rsolu ne pas tenir compte de lautorit de la chose juge,
le Conseil dEtat est davance vaincu , note sous C.E. 23 juillet 1909 et 2 juillet 1910, Fabrgues, S.
1911- III-121.

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pour excs de pouvoir (34). Au Maroc, il existe depuis fort longtemps ; et dj vers les
annes soixante, la Cour suprme avait considr que la mconnaissance par
ladministration des jugements passs en force de chose juge constituait une violation
des lois fondamentales dorganisation et de procdure judiciaire ( 35 ). Nanmoins, le
problme a rapparu avec plus dacuit avec les tribunaux administratifs dont certains se
sont courageusement insurgs contre lindiffrence de ladministration aux dcisions de
justice et cest de cette attitude qui na pas emport ladhsion de la Cour suprme que
lon se propose de faire tat.

Dans une premire tape, le juge administratif de Rabat, sur demande du requrant et en
application de larticle 448 du code de procdure civile, condamna ladministration
une astreinte en prcisant quil nexistait aucun texte juridique interdisant une telle
condamnation lorsque ladministration oppose un refus dexcuter un jugement
prononc son encontre ( 36 ). Mais malgr lapprobation du jugement par la Cour
suprme intervenant en appel (37), ses limites ne tardrent pas apparatre compte tenu
du fait que le responsable de linexcution sachant que lastreinte ne pserait que sur
ladministration et finalement sur le trsor public, cest--dire le contribuable, continuait
ne manifester aucun enthousiasme se conformer aux dcisions de justice.

Cest ce qui, dans une seconde tape, persuada le Tribunal administratif de Mekns
prononcer lastreinte non pas contre ladministration mais contre le fonctionnaire
personnellement responsable de linexcution ( 38 ). Cette orientation ne manqua pas
demporter ladhsion des commentateurs qui considrrent que ctait uniquement de
cette manire que lon pouvait venir bout dune dsobissance intolrable dans un tat
de droit ( 39 ). Nanmoins, la Cour suprme revint sur ses pas non seulement pour
dsapprouver les jugements de Mekns, mais pour se dsavouer elle-mme en
considrant que le requrant victime dune inexcution pouvait tout simplement intenter
un recours en rparation (40) .Ceci finit par ramener tout le monde la case de dpart, ce
qui suscita des commentaires tisss de rserve et de mcontentement (41).

Tout rcemment, le Tribunal administratif de Rabat a prononc lastreinte personnelle

contre un prsident de conseil communal ( 42 ). Reste savoir si son jugement sera
confirm en appel, si celui-ci est interjet, et, ventuellement, en cassation.

34
M. Rousset et M.A. Benabdallah, La saisie des biens des collectivits et organismes publics pour
inexcution des dcisions de justice, note sous C.S.A., 7 novembre 2002, O.N.C.F. c/ A.L. et Consorts,
REMALD n 69, 2006, p. 73.
35
C.S.A, 24 novembre 1967, Aboukacem Alaoui.
36
T.A., Rabat, 6 mars 1997, Hritiers El Achiri, REMALD n 20-21, 1997, p. 247, note Benabdallah.
37
C.S.A., 27 septembre 1997, Hritiers El Achiri.
38
T.A., Mekns, 3 avril 1998, Attaoui ; T.A. Mekns, 23 juin 1998, Ismali Alaoui, REMALD n 27,
1999, p. 116 et 117.
39
M. Rousset, Le prononc de lastreinte titre personnel : un moyen dissuasif propre obtenir le respect
des dcisions de justice rendues contre ladministration REMALD n 27, 1999, p. 105; M.A.
Benabdallah, Lastreinte contre le responsable administratif opposant le refus dexcution dune dcision
de justice contre ladministration, REMALD n 27, 1999, p. 111.
40
C.S.A., 11 mars 1999, Commune rurale de Tounfit c/ Mohamed Attaoui, REMALD n 31, 2000, p. 134.
41
M. Rousset et M.A. Benabdallah, Le refus de lastreinte et le privilge de ladministration de ne pas
respecter lautorit de chose jug, REMALD, n 31, 2000, p. 127 ; M. Antari, La censure de lastreinte
par la Chambre administrative ; serait-ce la fin dun espoir ? REMALD n 31, 2000, p. 137
42
T.A., Rabat, 22 mars 2006, Frikh Belhacen, REMALD n 69, 2006, p. 160.

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Pour le moment, si lon ne peut valablement affirmer que le problme concerne tous les
jugements et arrts, lon ne saurait non plus dire quil est compltement rsolu. On ne
rptera jamais assez quune dcision juridictionnelle dannulation qui nest pas suivie
dannulation dans les faits ne peut tre quune partie de plaisir pour les juristes et non
pour le justiciable concern. Tant quil ny aura pas une loi qui permette expressment
aux juridictions de faire respecter les dcisions de justice par ladministration au mme
titre que les juridictions civiles le font contre les justiciables ordinaires, le problme
demeurera dactualit. Il y a fort penser que dans la lance des multiples rformes
actuellement en cours dans le domaine de lamlioration des relations entre
ladministration et ses usagers (43), une loi finira par remettre les pendules lheure
pour tre au rendez-vous avec les impratifs de lEtat de droit.

* *

En conclusion, il ne fait aucun doute que le recours pour excs de pouvoir a connu une
mutation des plus positives. Le rapprochement du juge des justiciables sest opr dune
manire si apparente, pour ne pas dire spectaculaire, au regard de ce qui avait cours
auparavant, et les avances jurisprudentielles ont t des plus claires quand on les
compare ce qutaient les positions rserves du juge lgard de ladministration,
quil serait injuste de ne pas considrer avec une note de satisfaction que beaucoup de
progrs ont t enregistrs. Nanmoins, pour que linstitution du recours en annulation
remplisse le rle pour lequel elle existe, beaucoup de chemin reste parcourir. Sans
dnier aux juges des tribunaux administratifs leffort quils nont de cesse de dployer
pour donner une me leurs jugements, on regrettera que la haute juridiction estime
devoir freiner leurs lans. Pour cela lintervention du lgislateur parat plus que
ncessaire si, videmment, lon ne perd pas de vue que leffectivit dune annulation
rside moins dans le prononc du jugement que dans sa transposition et sa
concrtisation dans les faits. Il suffira que la responsabilit personnelle de lagent
responsable de linexcution soit engage une fois, deux fois ou trois pour que lon ait
du mal trouver le quatrime cas ! Ne dit-on pas que la peur du gendarme est le dbut
de la sagesse ? En transposant, on peut tout aussi soutenir que la crainte de
lengagement de la responsabilit personnelle constituera la garantie de la soumission
de ladministration aux dcisions de justice !

Novembre 2006

43
Dahir du 23 juillet 2002 portant promulgation de la loi relative lobligation de la motivation des
dcisions manant des dcisions administratives manant des administrations publiques, des collectivits
locales et des tablissements publics, B.O. n 5030 du 15 aot 2002 ; Dahir du 9 dcembre 2001
instituant linstitution de Diwan al Madhalim, B.O. n 4966 du 3 janvier 2002, p. 3.

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