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Le droit au passeport ()

Note sous T.A., Mekns, 22 fvrier 1996, Rgragui

Mohammed Amine BENABDALLAH


Professeur lUniversit Mohammed V
Rabat-Souissi

1. En un temps o le dveloppement du contrle de la constitutionnalit des lois est


encore ses dbuts (1), le rcent jugement annulant une dcision administrative pour
inconstitutionnalit, s'avre, pour le moins que l'on puisse dire, tout fait singulier en notre
vitrine juridique. Il n'est pas frquent que le juge administratif utilise une disposition
constitutionnelle comme norme de rfrence, mais il faut dire galement que ce n'est pas
une premire (2). C'est alors plus d'un titre que le jugement du 22 fvrier 1996, rendu par
le Tribunal administratif de Mekns est intressant, car outre le point de droit
constitutionnel qu'il soulve, il en rsout bien d'autres en droit administratif, dont certains,
compte tenu de leur caractre relativement courant, passent en second plan.

2. Ayant prsent sa demande d'obtention du passeport, la requrante s'est heurte un


silence qu'elle considre, juste titre, comme un refus clair de l'administration d'accder
sa demande. Elle forme un recours administratif pralable l'intention du Gouverneur qui
lui rpond que la procdure d'enqute est en cours, mais sans s'engager en quoi que ce soit.
Elle intente un recours pour excs de pouvoir devant le Tribunal administratif de Mekns et
obtient l'annulation de la dcision tacite de refus du Gouverneur pour quatre motifs qu'il
n'est pas inutile de citer:

- le silence gard par l'administration durant soixante jours est rput un refus;
- la rponse vasive et vague de l'administration est assimile un silence et, par l, un
refus au sens de l'article 23 de la loi instituant les tribunaux administratifs;
- la libert de circuler est un droit constitutionnel qui, en application de l'article 9 de la
Constitution, ne peut connatre de limitation que par la loi;

REMALD n 16, 1996, p. 79


1
Sur plus de cent dcisions rendues jusqu' aujourd'hui et concernant en trs grande partie le contentieux
lectoral (M. Brahimi, Du contrle des lections lgislatives par le Conseil constitutionnel , cette Revue,
1995, n 13, p. 21), le Conseil constitutionnel ne s'est prononc qu'une seule fois sur la constitutionnalit des
lois en adoptant une attitude extrmement rserve (M.A. Benabdallah, Le Conseil constitutionnel et la loi
sur les paraboles , RELMALD, 1994, n 9, p. 9).
2
CSA, 11 juillet 1985, Echemlal, RJPEM, 1988, n 20, p. 29, note Benabdallah ; CSA, 13 dcembre 1990,
Mimoun.

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- le refus de l'administration pendant plus de seize mois d'octroyer un passeport sans motif
lgal est un acte entach d'excs de pouvoir.

3. Des quatre motifs ayant conduit l'annulation, les deux premiers ne prsentent qu'un
intrt mineur. L'un fait application d'un principe initialement pos par l'article 14 du dahir
du 27 septembre 1957 relatif la Cour suprme repris par l'article 23 de la loi instituant les
tribunaux administratifs. L'autre, quant lui, n'en est que le prolongement naturel.
L'administration ne saurait valablement suspendre le dlai du recours pour excs de pouvoir
par une rponse dilatoire laissant l'administr dans l'incertitude. C'est donc bon droit que
le juge a pu considrer que l'administration tait dans son tort en atermoyant l'chance
d'une rponse que la loi lui impose de formuler dans un dlai de soixante jours.
L n'est pas l'intrt principal du jugement qui nous retient. Son noyau dur rside, nous
semble-t-il, dans le principe constitutionnel qu'il dgage, et, surtout, les limites auxquelles
le juge a fait implicitement rfrence.

4. D'ordinaire, le juge de l'excs de pouvoir est un juge de la lgalit et rarement de la


constitutionnalit. L'action administrative est gnralement soumise un dispositif
lgislatif auquel elle doit se conformer sous peine d'annulation. Mieux encore, lorsqu'une
loi existe et qu'elle est en vigueur, le juge ne peut en aucune faon l'ignorer en contrlant
l'acte administratif par rfrence la Constitution. Il ne peut le faire que dans la mesure o
il n'existe aucune loi faisant cran (3) entre l'acte administratif et la norme constitutionnelle.
Cette hypothse fait du juge administratif le juge de la constitutionnalit de la dcision
administrative (4) ; son action s'inscrit alors dans le cadre du contentieux constitutionnel
dsignant la rsolution des litiges ns de l'activit administrative par application des normes
constitutionnelles (5).

5. C'est, nous semble-t-il, l'apport essentiel du jugement. L'annulation y est prononce


non point par rfrence la loi, un principe gnral du droit ou un rglement, mais par
rfrence la Constitution.

Dans une premire phase, agissant en juge constitutionnel, le juge de l'excs de pouvoir
rappelle que la libert de circuler est un droit constitutionnel, seulement en la fondant sur
un article, selon nous, qui ne correspond pas la libert en question dans le jugement. Dans
une deuxime phase, il ajoute dans une phrase qui dnote son souci extrme de prcision en
faisant resurgir sa nature de juge administratif, que le refus de l'administration de dlivrer

3
R. Chapus, Droit administratif gnral, Montchrestien, 1994, t. l, p. 561 ; F. Luchaire, Les sources de
comptences lgislatives et rglementaires , AlDA, 1979, p. 3.
4
D. Turpin, Contentieux constitutionnel, PUF, 1994, p. 3.
5
L. Favoreu et T. Renoux, Le contentieux constitutionnel des actes administratifs, Sirey, 1992, p. 2.

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sans motif lgal un passeport l'expose l'annulation.

C'est propos de ces deux composantes du diptyque juridique construit par le Tribunal
administratif de Mekns que l'on se propose de rflchir.

-I-

Le droit au passeport est un droit constitutionnel

6. Il ne fait de doute que le droit au passeport est un droit constitutionnel. Il se rattache


une libert fondamentale sans laquelle la notion mme de libert lato sensus n'aurait aucune
raison d'tre: la libert de circuler ou comme on dit trs souvent la libert d'aller et venir (6).
Qui plus est, son fondement dpasse de loin le constitutionnel en ce sens que mme sans
constitution la libert n'existerait pas moins. C'est la raison pour laquelle nous estimons que
ses racines ne sont pas rcentes; elles sont celles des droits les plus lmentaires de
l'homme, membre d'une socit organise, civilise.
Ainsi, tout en tant inscrite dans notre bloc de constitutionnalit (7), la libert de
circulation que permet la passeport ne trouve pas, nous semble-t-il, son fondement dans
l'article 9 de la Constitution invoqu par le juge administratif dans son jugement, mais
plutt dans deux sources, notre avis, bien plus adquates: les droits de l'Homme tels qu'ils
sont universellement reconnus et les prceptes de l'Islam, religion de l'Etat marocain.

-l-

L'inapplication de l'article 9 de la Constitution

7. A priori, la rfrence l'article 9 de la Constitution ne semble aucunement


inadquate, tellement la libert de circuler que l'on veut lui rattacher relverait d'une
vidence tout fait incontestable. Seulement, comme on ne peut pas avec raison ignorer un
principe reconnu expressment par la Constitution, on ne peut pas, non plus, nous semble-t-
il, infrer d'une disposition constitutionnelle ce que vraisemblablement le Constituant n'a
pas tenu dire.
Le juge administratif a cru devoir appuyer son argumentation sur une disposition
constitutionnelle dj employe par la Cour suprme dans un arrt sur lequel nous avions
mis quelques rserves (8). Sans doute, a-t-on pu observer que la lecture de l'article 9 doit
6
J. Morange, Liberts publiques, PUF, 1985, p. 117.
7
L. Favoreu, Le principe de constitutionnalit , Ml. Eisenmann, 1975, p. 33. L'auteur a forg l'expression
de "bloc de constitutionnalit" en s'inspirant de la notion de "bloc de lgalit" conue au dbut du sicle par
M. Hauriou.
8
CSA, 11 juillet 1985, Echemlal, RJPEM, 1988, n 20, p. 33, note Benabdallah.

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dsormais se faire en parallle avec la prambule de la Constitution (9) nonant
l'attachement du Maroc aux droits de l'Homme tels qu'ils sont universellement reconnus.
Cependant, nous pensons que cette lecture et t possible si le Constituant avait parl de la
libert de circuler sans aucune autre prcision; or l'article 9 parle de la libert de circuler
et de s'tablir dans toutes les parties du Royaume . Quelle que soit la lecture qu'on en fait,
cet article ne peut exprimer que le sens des termes qu'il contient et on ne peut pas soutenir
qu'il parle de la libert de circuler hors du territoire national (10). Essayer de faire dire un
article constitutionnel ce qu'il ne dit pas, c'est tre amen ignorer ce quoi un autre peut
faire allusion.
La libert de circuler en dehors du territoire national a d'autres fondements bien plus
ancrs dans notre bloc de constitutionnalit et sur lesquels le juge aurait pu s'appuyer.

- 2 -

Les fondements constitutionnels du droit au passeport

8. Ne se rattachant pas une disposition expresse de la Constitution, le droit au


passeport n'est pas moins constitutionnel. Il tire son fondement du bloc de constitutionnalit
qui englobe tant les rfrences relatives aux droits de l'Homme, faisant partie intgrante
depuis 1992 du texte constitutionnel marocain, que les normes islamiques dont le respect
doit de toute vidence s'imposer au pouvoir lgislatif, au Gouvernement et aux juges
constitutionnel, administratif et de droit commun.

A. Les droits de l'Homme tels qu'ils sont universellement reconnus

9. Bien que cela soit de nature surprendre, la notion de droits de l'Homme n'est pas une
nouveaut contenue dans la Constitution de 1992 ; c'est une raffirmation. Dans les trois
Constitutions qui se sont succd de 1962 1972, le troisime alina du prambule (11)
nonait invariablement que: Conscient de la ncessit d'inscrire son action dans le cadre
des organismes internationaux dont il est devenu un membre actif et dynamique, le
Royaume du Maroc souscrit aux principes, droits et obligations dcoulant des Chartes
desdits organismes.

9
M. Rousset, Le juge administratif et la protection des droits de l'Homme , in Le Maroc et les droits de
l'Homme, coll. Edification d'un Etat moderne, 1994, p. 348.
10
Ce qui n'est pas le cas en France o en application de la dclaration de 1789, la libert de circuler n'est pas
limite au territoire national, TC, 9 juin 1986, Eucat, AJDA, 1986, p. 456.
11
Sur la valeur juridique du prambule, R. Chapus, Droit administratif gnral, Montchrestien 1994, t.1, p.
36.

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Ce passage qui a constamment figur dans le texte constitutionnel a continuellement
engag notre pays souscrire aux principes, droits et obligations en question, lesquels ne
sont pas sans concerner les droits de l'Homme dfinis par la dclaration universelle de
1948.

De fait, la phrase de la raffirmation et non de l'affirmation s'interprte comme le rappel


d'un engagement solennellement tenu dans les textes prcdents et non comme une ide
nouvellement dcouverte et rvle, tranchant avec la rdaction de l'ancien texte. La
raffirmation, qui ne peut tre regarde comme une simple clause de style, donne plus de
poids aux engagements du prambule dans la mesure o lorsqu'on raffirme ou sous-entend
qu'on a dj implicitement affirm et qu'on est convaincu, que l'on persiste et l'on signe!

10. La Dclaration universelle des droits de l'Homme est un acte juridique qui engage le
Maroc depuis son adhsion en 1956 l'Organisation des Nations unies. L'article 13 de cette
Dclaration dispose:
1. Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa rsidence
l'intrieur d'un Etat.

2. Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans
son pays.
D'aucuns ne manqueront pas d'observer qu'en application des rgles du droit
international, cette rsolution des Nations unies, adopte et proclame par son assemble
gnrale le 10 dcembre 1956, ne s'impose aux pays membres et ne peut avoir d'effets
juridiques sur le plan interne que si elle est ratifie (12). Seulement, le fait est que son
contenu relatif la libert de circuler en dehors du territoire national a t repris par le texte
du pacte international relatif aux droits civils et politiques, sign1 par le Maroc le 16
dcembre 1966, puis ratifi et publi au Bulletin officiel (13). Le deuxime alina de l'article
12 de ce pacte prcise en effet:
Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays y compris le sien.

11. Il n'est donc pas besoin de s'appuyer sur la notion d'universalit des droits de l'Homme,
nouvellement introduite par notre Constitution, pour dire que ce droit se rattache aux droits
de l'Homme car dj en parlant de l'Homme et de ses droits, implicitement, on s'inscrit dans
l'universel et on s'engage le respecter. Le fait mme de souscrire dans le prambule de la
Constitution aux principes, droits et obligations dcoulant des chartes des organismes

12
N. Quc Dinh, P. Damer et A. Pellet, Droit international public, L.G.D.J., 1980, p. 131 ; H. Thierry, J.
Combacau, S. Sur et C. Valle, Droit international public. Montchrestien, 1975, p. 110.
13
Dahir du 8 novembre 1979, portant publication du Pacte international relatif aux droits conomiques,
sociaux et culturels et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques signs le 16 dcembre 1966
New York; B.O., n 3525 du 21 mai 1980, p. 338.

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auxquels on adhre, et de ratifier et publier au Bulletin officiel un pacte qui en reprend
l'esprit est largement suffisant pour faire respecter le droit de circuler en dehors du territoire
national comme un droit dont l'vidence coule de source. A fortiori, en application de la
Constitution de 1992, dont le prambule raffirme l'attachement aux droits de l'Homme
universellement reconnus, le respect de la libert de circuler devient doublement impos.
D'un ct par la souscription, mme morale aux principes, droits et obligations dcoulant de
la Charte des Nations unies; de l'autre, par la raffirmation du rattachement aux droits de
l'Homme universellement reconnus; ce qui suppose videmment qu'il y a dj eu une
affirmation implicite qui ne peut tre autre que la souscription dj invoque dans les
prambules des trois Constitutions antrieures.

B. Les principes de l'Islam

12. L'Islam a toujours t au frontispice de nos Constitutions. Les quatre textes qui se
sont succd le citent trois reprises. Les dispositions qui le concernent n'ont jamais subi
de modification et ne sauraient jamais en subir dans la mesure o avec la forme
monarchique de l'Etat, les dispositions relatives la religion musulmane ne peuvent faire
l'objet d'une rvision constitutionnelle . Il y a alors un ensemble de normes dotes d'une
supraconstitutionnalit (14) imposant au Constituant de ne point y toucher. Sans doute, cela
heurte-t-il le principe de la souverainet nationale (15), mais toujours est-il que c'est en
fonction de ce principe que le choix de ne rien modifier a t souverainement opr. Si
d'une manire ou d'une autre ce choix peut tre mis en chec, c'est que son existence en tant
que choix immuable n'aura eu aucune raison d'tre et n'aura t qu'une disposition sans effet
juridique aucun. Paradoxalement, son immutabilit constitue l'expression d'un choix
souverainement introduit dans le corps d'un texte constitutionnel contenant certaines
dispositions aux portes solidement verrouilles. Faut-il dire qu'au Maroc, l'Islam a t le
noyau de rassemblement de la communaut et le ciment de l'dification de l'Etat, si bien
qu'en l'invoquant comme religion d'Etat, et en prcisant que les dispositions qui lui sont
relatives ne peuvent faire l'objet d'une rvision constitutionnelle, le Constituant n'a rien
invent mais a tout simplement consacr une vrit enracine dans plus de douze sicles
d'histoire ?

13. L'Islam, religion d'Etat. Constitutionnellement, l'affirmation n'a de sens que si elle a
des effets juridiques. Composante essentielle du bloc de constitutionnalit, l'Islam est une
source de droit en ce sens que les normes qui rgissent la socit, si elles ne s'en inspirent
pas directement, doivent imprativement ne pas contredire les principes qui font son unit.

Quelle qu'elle soit, la norme juridique est soumise au principe de compatibilit ou de


non-contrarit (16) avec les rgles de l'Islam. Ainsi, dans la hirarchie des normes o
14
L. Favoreu, Souverainet et supraconstitutionnalit , Pouvoirs, 1993, p. 71.
15
G. Vedel, Souverainet et supraconstitutionnalit , Pouvoirs, 1993, p. 79.
16
C. Eisenmann, Le droit administratif et le principe de lgalit , EDCE, 1957, p. 38.

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l'Islam est religion d'Etat, ces rgles-l occupent le point culminant de la pyramide
juridique et ne doivent tre, au moins juridiquement, jamais ignores.

Soumises au principe de constitutionnalit, les mesures lgislatives ou rglementaires


sont dans la mme logique soumises au principe d'islamit. En utilisant le raisonnement de
Charles Eisenmann relatif au principe de lgalit (17), on dira que, appliqu la loi ou au
rglement ou mme un acte individuel, le principe d'islamit postule soit un rapport de
conformit, c'est--dire l'exigence d'une conformit fidle la rgle islamique, soit un
rapport de compatibilit, c'est--dire une exigence de non-contrarit l'Islam. En adoptant
le deuxime volet de l'alternative, le juge ne prononcera pas l'annulation des mesures pour
absence de conformit avec les rgles de l'Islam ou parce qu'elles ne traduisent pas dans le
relles prceptes qu'il prne, mais parce qu'elles le contredisent. En d'autres termes, ce qui
n'est pas interdit peut tre permis par les normes lgislatives ou rglementaires; ce qui est
prohib ne peut tre permis et ce qui est permis ne peut tre interdit de manire gnrale et
absolue.
14. Prcisment, la libert de circuler en dehors du territoire national ou, si l'on veut, le
droit au passeport dont nous rcusons le fondement sur l'article 9 de la Constitution, selon
nous, clairement limit par les termes mmes employs par le Constituant, a un parfait
appui sur les liberts consacres par l'Islam et, pourrait-on dire, est en parfaite concordance
avec un grand nombre de celles contenues dans la dclaration universelle des droits de
l'Homme (18).

Dans un Etat musulman, la libert de circuler se fonde sur le verset coranique relatif la
connaissance entre les peuples et les tribus. Dans la sourate Al Houjourate, il est dit :
Hommes! Nous vous avons crs d'un homme et une femme. Nous vous avons diviss en
peuples et en tribus pour que vous connaissiez. Le plus mritant aux yeux de Dieu est celui
qui le craint le plus (19).
La division des hommes et des femmes en peuples et en tribus et la connaissance entre
eux, loue par le Coran, implique imprativement la libert de circulation et, par
consquent, celle de voyager et de se dplacer en dehors de chez soi (20), et, de ce fait, le
droit au passeport.

Nanmoins, le droit au passeport se traduisant lui-mme en une demande d'autorisation,

17
C. Eisenmann, loc. cit., p. 40.
18
Pour une rflexion riche et hautement suggestive sur l'esprit de l'Islam' et la notion de droits de l'Homme,
M. Drissi Alami, Islam et droits de l'Homme , ainsi que B. Kadiri Les droits de l'Homme en Islam , in
Le Maroc et les droits de l'Homme, coll. Edification d'un Etat moderne, 1994, respectivement p. 65 et p. 105.

19
Sourate "Al Houjourate", verset 13.
20
M. A. BenabdalIah, La dlivrance du passeport en droit marocain , RJEPM, 1988, p. 35.

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est soumis des conditions et peut tre limit pour motif lgal.

- II -

Le droit au passeport peut tre limit pour motif lgal

15. Considrant que l'obtention du passeport est un droit reconnu tout citoyen qui
ne peut en tre priv que sur la base d'un texte lgal, le Gouverneur de la province d'El
Hajeb en refusant implicitement la demande de la requrante tendant l'obtention d'un
passeport, malgr l'absence de tout motif lgal, excd ses pouvoirs .
Par ce considrant, et surtout par l'emploi, juste titre, de la prcision malgr
l'absence de tout motif lgal , le juge estime, a contrario, que le passeport peut tre refus
pour un motif lgal.

Ainsi, mme si elle a pour fondement les droits de l'Homme ou un principe contenu dans
le Livre Sacr - les deux sources tant invoques dans la Constitution - la libert de circuler
en dehors du territoire national, comme, du reste, bon nombre de liberts individuelles, peut
connatre des limitations.

Loin d'tre un droit inconditionn, le passeport est en lui-mme une autorisation de


quitter le territoire national dont l'octroi est soumis des facteurs en rapport avec l'ordre
public.

-1-

Le passeport, en lui-mme, est une autorisation

16. Pice d'identit internationale, sans laquelle ou sans pice quivalente, nul ne peut
entrer dans un pays, le passeport, document dlivr par le pays d'origine ou d'adoption, est
considrer comme une autorisation de quitter le territoire national. Au demeurant, ce
caractre ne remet nullement en cause ses fondements constitutionnels, dans la mesure o
on ne peut concevoir l'existence d'une libert, ft-elle constitutionnelle, sans que ne soient
runies les conditions de son exercice.
Les deux sources, composantes du bloc de constitutionnalit au Maroc, sont elles-
mmes largement favorables la limitation de la libert de circuler en dehors du territoire
national.

Il est vrai que le deuxime paragraphe de l'article 12 du pacte international relatif aux

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droits civils et politiques prvoit que toute personne est libre de quitter nimporte quel
pays, y compris le sien , mais on ne doit pas perdre de vue que le troisime paragraphe du
mme article en tempre la dimension. Il prcise que les les droits mentionns ci-dessus.
ne peuvent tre l'objet de restrictions que si celles-ci sont prvues par la loi, ncessaires
pour protger la scurit nationale, l'ordre public, la sant ou la moralit publiques, ou les
droits et liberts d'autrui et compatibles avec les autres droits reconnus par le prsent
pacte .

Par ailleurs, et sans prtendre avoir une connaissance approfondie en la matire, on peut
avancer qu'une libert, mme ayant un fondement islamique, comme nous l'avons soutenu
pour la libert de circuler hors du territoire national, peut voir son exercice limit, voire
interdit si l'intrt de la communaut l'exige.

Quelle que soit la source considre, la libert de circuler en dehors du territoire national
n'est pas absolue; pour s'exercer elle doit tre autorise et son autorisation est le passeport.
Mieux encore, du point de vue juridique ds lors que l'on parle d'autorisation, on doit
ncessairement envisager l'ventualit de son refus par les autorits habilites la dlivrer.
Il est certain que ce refus doit avoir une base lgale, sinon on glisserait vers l'abus et l'excs
de pouvoir, mais toujours est-il qu'on ne peut pas l'carter en disant que le droit au
passeport est un droit absolu.

17. Cela est d'autant plus soutenable que, dans notre lgislation, il n'existe aucun texte
qui laisserait penser le contraire. Celui qui institue le passeport remonte l'anne 1916 et si
l'on se fie au jurisclasseur marocain le plus rcemment mis jour, il n'a connu aucune
modification, si ce n'est un arrt du ministre de l'Intrieur, dat du 16 novembre 1962,
tendant son application la province de Tanger et l'ancienne zone espagnole (21).

Il s'agit d'un Ordre du Gnral de division, commandant en chef, rendant la formalit du


passeport obligatoire pour toute personne quittant l'Empire chrifien. Son article premier
nonce: Nulle personne de quelque nationalit qu'elle soit, ne pourra quitter le territoire
de la zone franaise de l'Empire chrifien, si elle n'est munie d'un passeport (22).
D'aprs cet article, le passeport n'est pas un droit mais une limitation la libert de la
circulation. En le rendant obligatoire pour toute personne quittant le territoire de l'Empire
chrifien, les autorits de l'poque entendaient soumettre cette libert, nagure absolue,
autorisation.

De nos jours, ce texte est encore en vigueur. S'il devait tre modifi, ce ne serait pas au
lgislateur de le faire, car une lecture de notre Constitution et spcialement des articles

21
B.O., 30 novembre 1962, p. 1701
22
B.O. du juillet 1916, p. 657.

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ayant trait la rpartition des comptences entre le pouvoir lgislatif et le pouvoir
rglementaire, dnote que sa modification relve du domaine de ce dernier en application
de l'article prcisant que les matires autres que celles qui sont du domaine de la loi,
appartiennent au domaine rglementaire . Par consquent, on ne peut pas
raisonnablement parler de vide lgislatif en la matire, comme, du reste, on ne peut pas
avancer qu'en l'absence d'une loi limitant la libert de circulation en dehors du territoire
national, le droit au passeport est absolu. L'ordre du 30 juin 1916 lui seul constitue une
limitation car il va sans dire que l'octroi du passeport relve par l'existence mme de ce
texte du pouvoir discrtionnaire de l'administration.

Nanmoins, le pouvoir discrtionnaire ne signifie naturellement pas un pouvoir laiss


l'opportunit de l'autorit administrative pour l'exercer selon son bon plaisir. Le refus de
dlivrer un passeport doit se fonder sur des motifs rels en relation avec l'ordre public.
Quels peuvent-tre ces motifs ?

- 2 -

Les motifs justifiant le refus du passeport

18. L'anne 1990 aura t hautement dterminante en matire de libert de circulation.


En effet, alors que dans le pass plusieurs candidats au passeport dposaient des demandes
qui restaient en souffrance pendant des priodes souvent longues pour obtenir, en fin de
compte, des rponses vasives et dilatoires les dtournant totalement de leurs projets ou les
exhortant recourir des moyens quelquefois malsains de neutralisation de l'obstacle, les
quotidiens nationaux du mois d'avril 1990 ont annonc la volont du Gouvernement de
"libraliser" l'octroi du passeport. Cette libralisation a sans aucun doute concid avec
l'institution du visa obligatoire par tous les pays, notamment europens, aux voyageurs
dsireux de visiter leurs territoires respectifs, mais elle a malgr tout lnifi quelque peu
cette situation de tension o le citoyen avait le sentiment d'tre priv par les siens d'une
libert fondamentale. Se voir interdire la sortie de son pays par le refus du passeport
constitue une forme de servitude, quant se voir interdire l'entre d'un pays tranger par le
refus du visa est un problme tout autre, extra national. L'essentiel est d'tre en droit de
sortir. Nanmoins, on ne doit pas dduire que cette libralisation doit se traduire par une
automaticit d'octroi sans condition aucune car un passeport peut tre refus si les
conditions ncessaires son obtention font dfaut.

19. Faute d'un nombre lev de recours, la jurisprudence marocaine est trs peu fournie
pour que l'on puisse valablement en tirer des enseignements difiants. Jusque-l, on ne peut
pas parler de doctrine jurisprudentielle en matire de passeport. De ce fait, il semble
possible de s'inspirer des expriences trangres qui, tout en tant propres leurs pays
d'origines, ne constituent pas moins des pistes clairantes sans, cependant, tre obligatoires.
Si, par exemple, le demandeur fait l'objet d'une condamnation une peine privative de

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libert ou d'une mesure de dtention prventive (23), ou mme d'une enqute prliminaire de
justice, son droit au passeport est ncessairement paralys. Il est vident que cette paralysie
ne doit pas ternellement svir son encontre en le poursuivant telle son ombre, au point
d'en faire un paria de la socit, mais il est normal que l'autorit administrative jouisse
d'une marge de pouvoir discrtionnaire, pour apprcier, sous le contrle bien entendu du
juge de l'excs de pouvoir, si le demandeur est en droit ou non d'obtenir son passeport.
Cependant, pour que le contrle juridictionnel puisse s'exercer efficacement, le juge ne doit
pas se contenter de contrler la matrialit des faits ou vrifier leur qualification juridique,
mais il doit franchir le Rubicon en tendant son contrle l'erreur manifeste d'apprciation.
Le refus peut tre galement oppos si l'intress est de mauvaise moralit ou a des
agissements en contradiction avec l'ordre public, trafic de stupfiants par exemple (24).

En tout cas, quel que soit le refus, il doit tre clairement motiv afin que l'intress soit
mme de se rendre compte lui-mme dans la transparence de l'Etat de droit, que la mesure
prise son encontre est rellement fonde et qu'il puisse, s'il se considre ls, s'adresser au
juge de l'excs de pouvoir qui, rptons-le, doit user de tous les moyens de contrle pour le
dbouter ou lui donner raison.

Sans conteste, constitutionnellement, le droit au passeport n'est pas inconditionn !

* *

T.A. Mekns 22 fvrier 1996, Dame Rgragui

1. Si l'administration observe le silence durant soixante jours concernant une demande


qui lu a t prsente, son silence est considr sauf disposition contraire comme refus
en application de l'article 23 de la loi 41-90.
2. La lettre adresse la requrante par le Gouverneur de la province d'El Hajeb en
rponse sa demande tendant l'obtention d'un passeport, et qui indique que la
procdure est en cours sans prciser l'attitude de l'administration ni par l'affirmative ni
par la ngative est considre comme un silence au sens de l'article 23 susvis; en
consquence l'coulement du dlai de deux mois face la demande est regard comme

23
J. Robert, Droits de l'Homme et liberts fondamentales. Montchrestien, 1994, p. 407.
24
Ainsi, dans une affaire ayant donn lieu un arrt du Conseil d'Etat du 8 avril 1987, le requrant tait
souponn de s'adonner la consommation de stupfiants pour laquelle il avait t dj condamn. Le refus
du passeport tait motiv par la crainte que ses dplacements l'tranger rendent possible la poursuite
d'activits illicites, J. Robert, op. cit., p. 409.

M.A.BENABDALLAH
une dcision implicite de rejet susceptible de recours en annulation.

3. La libert de circuler est un droit constitutionnel en application de l'article 9 de la


Constitution, qui ne peut tre limite que conformment la loi.
4. Le refus de l'administration pendant plus de seize mois de dlivrer un passeport la
requrante sans motif lgal est un acte entach d'excs de pouvoir qui s'expose
lannulation.

M.A.BENABDALLAH