RODRIGO MRCIO MEDEIROS PAIVA

O CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA:

Propostas para estruturar e estimular o seu desenvolvimento.

JOO PESSOA
2004
 RODRIGO MRCIO MEDEIROS PAIVA

O CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA:

Propostas para estruturar e estimular o seu desenvolvimento.

Monografia apresentada ao Curso de

Especializao em Controladoria Aplicada ao
Setor Pblico em convnio entre a Escola de
Contas Otaclio da Silveira ECOSIL/ Tribunal
de Contas do Estado da Paraba TCE-PB/
Centro de Cincias Sociais Aplicadas/ CCSA/
Universidade Federal da Paraba, em
cumprimento s exigncias para obteno do
Ttulo de Especialista em Controladoria Aplicada
ao Setor Pblico.

Orientador: Msc. Aldo Leonardo Callado.

Joo Pessoa
2004
P149c Paiva, Rodrigo Mrcio Medeiros.
O controle social na Administrao Pblica:
propostas para estruturar e estimular o seu
desenvolvimento./ Rodrigo Mrcio Medeiros Paiva.
Joo Pessoa, 2004.
53p. : il.
Orientador : Aldo Leonardo Cunha Callado.
Monografia (Especializao) TCE / ECOSIL
UFPB / CCSA.
1. Controle Social; 2. Administrao Pblica;
3. Controladoria no Setor Pblico. 4. Contabilidade
Pblica: 5. Controle Oramentrio.

UFPB/BC CDU : 336.148(043.2)

 RODRIGO MRCIO MEDEIROS PAIVA

O CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA:

Propostas para estruturar e estimular o seu desenvolvimento.

Aprovada em ______ de ________________ de 2004

BANCA EXAMINADORA:

Orientador: Msc. Aldo Leonardo Cunha Callado NOTA: _________________

Examinador: Msc. Marcelo Pinheiro de Lucena NOTA: _________________
Examinador: Dra. Eliany Alvarenga Arajo NOTA: _________________

Mdia: ___________________

Joo Pessoa
2004
 A Jussara,

esposa, amiga e companheira,

todo o meu amor e carinho.
 AGRADECIMENTOS

A Deus, pelo dom da vida, e por ser instrumento Dele aqui na terra.

A Jussara, meu amor e amiga, pelo apoio incondicional que me ofereceu

durante todo o trabalho, dividindo comigo todos os sentimentos, sejam de
alegrias ou angstias, dvidas ou certezas.

Aos meus pais e sogros pelo apoio estimulante durante o curso.

Aos meus colegas de curso pelos debates que tanto enriqueceram meu trabalho.

A Aldo Callado, meu orientador, pela competente orientao.

PAIVA, Rodrigo Mrcio Medeiros. O Controle Social na Administrao Pblica. Propostas
para estruturar e estimular o seu desenvolvimento. Joo Pessoa, 2004. Monografia
(Especializao em Controladoria Aplicada ao Setor Pblico). Escola de Contas Otaclio da
Silveira (ECOSIL)/Tribunal de Contas do Estado da Paraba (TCE/PB)/Centro de Cincias
Sociais Aplicadas (CCSA)/Universidade Federal da Paraba/UFPB.

RESUMO

O trabalho teve por objetivo elaborar propostas que possam contribuir para estruturar e
estimular o desenvolvimento do controle social da Administrao Pblica brasileira.
Inicialmente foram discutidos os conceitos sobre Estado, Administrao Pblica e controle na
Administrao Pblica, procurando traar a distino entre controle governamental e controle
social, compreendendo o primeiro como aquele exercido por instituies vinculadas
estrutura do governo e o segundo como aquele exercido por instituies da sociedade civil.
Com base em discusses mais detalhadas sobre esses dois controles e suas inter-relaes
foram elaboradas propostas para o desenvolvimento do controle social. As propostas foram as
seguintes: 1) a criao de um Frum de Interao das Instituies de Controle Governamental,
espao para o debate entre as Instituies governamentais com o objetivo de melhorar a
comunicao entre elas e com a sociedade; 2) a implantao de um Frum de Controle Social,
espao de discusso entre as Instituies governamentais e as Instituies da Sociedade Civil,
com o objetivo de aproximar essas instncias de controle da Administrao Pblica; 3) a
implantao de um programa de Educao Fiscal, com o objetivo de formar e capacitar a
populao para o exerccio efetivo do controle social. Apesar de distintas, as trs propostas
guardam grande correlao, fazendo com que possam ser implantas em conjunto ou apenas
uma delas isoladamente. Por no ser um produto acabado mas compreendidas como um
processo, elas podem ser iniciadas por uma ou mais instituies, devendo ser moldadas de
acordo com os debates prprios que surgiro naturalmente. O exerccio da cidadania ativa
fundamental para qualquer pas que se diga democrtico, e a implantao dessas propostas
pode contribuir para esse exerccio, estruturando e estimulando o desenvolvimento do
controle social da Administrao Pblica.

Palavras-chave: 1. Controle Social; 2. Administrao Pblica; 3. Controladoria no Setor

Pblico: 4. Contabilidade Pblica. 5. Controle Oramentrio.
PAIVA, Rodrigo Mrcio Medeiros. The social control in Public Administration. Proposals to
structure and stimulate its development. Joo Pessoa, 2004. Monograph ( Specialization in
Applied Controller to Public Sector ). Escola de Contas Otaclio da Silveira ( ECOSIL ) /
Tribunal de Contas do Estado da Paraba ( TCE/PB ) / Centro de Cincias Sociais Aplicadas
( CCSA) / Universidade Federal da Paraba / UFPB

ABSTRACT

This work aimed at making up proposals that can contribute to structure and stimulate the
social control development of Brazilian Public Administration. First of all, the State, the
Public Administration and the Public Administration Control concepts were discussed , trying
to distinguish between governmental control and social control. The first one is carried out by
institutions linked to the government structure while institutions from civil society fulfill the
second one. Based on more detailed discussions about these two controls and their
interrelations proposals were made up for the social control development. They were as
follow: 1) the formation of an Interaction Forum of the Governmental Control Institutions,
which is available for the debate between the governmental institutions intending to improve
the communication between them and with the society; 2) the establishment of a Social
Control Forum, which is open to discussion between the governmental institutions and the
civil society institutions, with the intention to get these control instances closer to Public
Administration; 3) the formation of a Fiscal Education Program, with the objective to form
and to qualify people to the effective exercise of the social control. In spite of being distinct,
the three proposals do have a correlation so they may be implemented either together or just
one. As they are not a final product, but they may be considered as a process, they may be
initiated by one or more institutions. Thus, they should be suited according to their debates
which will naturally occur. The active citizenship practice is remarkable for any country,
which is said to be democratic, and as a result, the establishment of these proposals can
contribute to this practice by structuring and stimulating the development of the Public
Administration social control.

Key-words: 1. Social control; 2. Public Administration; 3. Controller in Public Sector; Public

Accountin; 5. Budget Control.
 SUMRIO

APRESENTAO ......................................................................................................................... 8

CAPTULO 1

1.1 OBJETO DE ESTUDO ............................................................................................................... 10

1.2 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 12

1.2.1 OBJETIVO GERAL ................................................................................................................... 12

1.2.2 OBJETIVOS ESPECFICOS ..................................................................................................... 12

1.3 METODOLOGIA ......................................................................................................................... 13

CAPTULO 2

2.1 O ESTADO E A ADMINISTRAO PBLICA ........................................................................ 14

2.2 O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA ..................................................................... 21

CAPTULO 3

3.1 CONTROLE GOVERNAMENTAL .............................................................................................. 27

3.2 CONTROLE SOCIAL .................................................................................................................... 31

3.3 A ATUAO DO CONTROLE SOCIAL, DO CONTROLE GOVERNAMENTAL E

SUA INTER-RELAO 35
........................................................................................................................

CAPTULO 4

4.1 PROPOSTA DE AES PARA O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE SOCIAL 39

............

4.1.1 FRUM DE INTERAO DAS INSTITUIES DE CONTROLE GOVERNAMENTAL ... 41

4.1.2 FRUM DE CONTROLE SOCIAL ............................................................................................ 44

4.1.3 EDUCAO FISCAL .................................................................................................................. 46

CAPTULO 5

5.1 CONSIDERAES FINAIS .......................................................................................................... 48

REFERNCIAS ............................................................................................................................ 51

BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................... 53
 8

APRESENTAO

Acredita-se que o controle da Administrao Pblica, num pas democrtico, no

pode ser feito sem a participao ativa da sociedade. Assim, indispensvel o

desenvolvimento de mecanismos que possibilitem essa participao. Vrias experincias

existentes hoje que possibilitam a participao da sociedade no controle da Administrao

Pblica so agrupadas sob o conceito de controle social.

Neste trabalho monogrfico, com base na experincia em trabalhos de auditoria

governamental e na reviso da literatura disponvel, procurou-se elaborar propostas que

possam contribuir para estruturar e estimular o desenvolvimento desse controle social da

Administrao Pblica brasileira.

Inicialmente, no Captulo 1, discorreu-se sobre o objeto de estudo,

contextualizando o controle social e discutindo a importncia do debate sobre esse tema no

cenrio atual da sociedade brasileira. Em seguida, traou-se o objetivo geral e os objetivos

especficos do trabalho indicando as metas a serem alcanadas. Posteriormente, estabeleceu-

se a metodologia da pesquisa traando os caminhos a serem percorridos e as atividades a

serem desenvolvidas.
 9

No Captulo 2 procurou-se estabelecer o marco terico que norteou o trabalho

discutindo os conceitos sobre o Estado e a Administrao Pblica, e sobre o controle dessa

administrao, indicando a distino entre controle governamental e controle social.

Em seguida, no Captulo 3, discorreu-se mais detalhadamente sobre o controle

governamental, o controle social, a atuao e a inter-relao entre eles. Comentou-se sobre

experincias atuais e sobre dificuldades encontradas no exerccio desses dois controles. Nesse

captulo procurou-se discutir as dificuldades, problemas e oportunidades que foram utilizadas

como subsidio para o delineamento das propostas desse trabalho.

No Captulo 4 descreveu-se as propostas que objetivaram estruturar e desenvolver

o controle social. As propostas foram: a criao de um Frum de Interao das Instituies de

Controle Governamental; a implantao de um Frum de Controle Social; e a implantao de

um programa de Educao Fiscal para formar e capacitar a populao para o exerccio do

controle social.

Por fim, no Captulo 5, fez-se as consideraes finais e discorreu-se sobre as

concluses do trabalho, de acordo com os objetivos estabelecidos. Nessas concluses

apontou-se para a viabilidade da implantao das propostas com base no estgio atual das

instituies de controle. Assim, espera-se ter contribudo para o debate sobre o

desenvolvimento do controle social na Administrao Pblica, fundamental para o uso

adequado e regular dos recursos pblicos.

 1

CAPTULO 1

1.1 OBJETO DE ESTUDO

Com a redemocratizao do Brasil, tem crescido nas ltimas dcadas a

aproximao da sociedade com a gesto dos recursos pblicos pelo Estado. Essa aproximao

tem slidos fundamentos na constituio de 1988, a chamada constituio cidad, segundo o

Deputado Ulisses Guimares, Presidente da Assemblia Nacional Constituinte. Mesmo com a

imensa distncia, ainda existente, entre esses fundamentos democrticos da constituio e a

sua real aplicao no dia-a-dia da sociedade brasileira, verificam-se inmeras experincias

que comprovam o aumento da participao popular na Administrao Pbica.

A evoluo do Estado democrtico moderno tem como fundamento a democracia

representativa. Com a grande complexidade dos processos polticos e sociais atuais tem-se

percebido que apenas a democracia representativa no atende aos anseios da sociedade.

Assim tm surgido inmeras discusses e experincias acerca da democracia participativa que

procura aproximar a ao do Poder pblico da deciso e do controle direto dos cidados.

Existem experincias de planejamento participativo, de oramento participativo, inmeras

entidades e Organizaes no-governamentais (ONG) que compem o chamado terceiro setor

 1

executando aes antes exclusivas do Estado, e vrias experincias de Conselhos formados

por pessoas da sociedade civil que acompanham e controlam as aes da Administrao

Pblica, como os Conselhos municipais de Sade, de Educao, de Desenvolvimento Rural

Sustentvel, que podem ser englobados conceitualmente como experincias de controle social

da Administrao Pblica.

Esse leque de mecanismos em que a sociedade participa mais efetivamente da

Administrao Pblica, evidenciada em experincias aglutinadas sob o conceito de controle

social, de fundamental importncia para o desenvolvimento do Estado brasileiro. A crise

fiscal que assola o Brasil, e praticamente todas as naes do mundo, faz com que os recursos

pblicos sejam cada vez mais escassos para o atendimento das necessidades da populao.

Com isso, para otimizar a aplicao desses recursos e evitar desvio por ineficincia ou

corrupo, a participao direta da Sociedade junto aos gestores pblicos fundamental.

Entretanto, essa participao tem muitas vezes esbarrado em dificuldades, seja no aspecto

estrutural das instituies pblicas, seja no aspecto cultural, com uma sociedade que ainda no

est muito acostumada a exercer o seu direito de fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos.

O desenvolvimento do controle social tem caminhado junto com a mudana

cultural no povo brasileiro no que diz respeito cidadania. A participao da sociedade no

controle da Administrao Pblica se d na medida em que cresce a conscincia do exerccio

de uma cidadania ativa, que passa no apenas pela exigncia de que sejam atendidos direitos

individuais, mas, acima de tudo, o atendimento de direitos do conjunto da sociedade, sendo

um espao de conquistas coletivas.

Dentro desse contexto, procurou-se, neste trabalho, discorrer sobre a conceituao

de controle social, fazendo a sua distino do controle governamental realizado pelo Estado e

discutindo os seus avanos e suas dificuldades. A partir disso, foram propostas aes para
 1

serem realizadas tanto pelas instituies estatais quanto pelas instituies da sociedade civil

com vistas ao desenvolvimento do controle social na Administrao Pblica brasileira.

Acredita-se na importncia do controle social da Administrao Pblica e este

trabalho procura contribuir com a discusso em torno de como se pode estruturar e estimular

o desenvolvimento desse controle. Reconhecendo a extenso e a profundidade do tema no se

espera esgot-lo nesse trabalho, mas apenas contribuir com o debate e com a reflexo sobre

esse aspecto to relevante para a democracia brasileira e para a justia social que o controle

para o uso adequado dos recursos pblicos.

1.2 OBJETIVOS

GERAL:

Elaborar propostas que possam contribuir para estruturar e estimular o

desenvolvimento do controle social da Administrao Pblica brasileira.

ESPECFICOS:

- Fundamentar o conceito de Estado, Administrao Pblica, Controle Governamental e

Controle Social, dentro da perspectiva da sociedade brasileira;

- Descrever as atuais estruturas de Controle Governamental e de Controle Social

existentes no Brasil;
 1

- Propor aes com vistas a estimular e estruturar a interao do Controle

Governamental e o desenvolvimento do Controle Social na Administrao Pblica

pela sociedade brasileira.

1.3 METODOLOGIA

Para a realizao do presente trabalho, inicialmente, procedeu-se uma reviso

bibliogrfica que visou aprofundar o embasamento terico e o desenvolvimento dos conceitos

que foram utilizados. Procurou-se, assim, fundamentar o conceito de Estado, Administrao

Pblica, controle da Administrao Pblica, controle governamental e controle social, dentro

de uma perspectiva histrica. Dentro do mbito do controle, foram enfatizadas as atuais

reformas do Estado brasileiro, com a consolidao da democracia, a gradativa migrao da

Administrao Pblica de um modelo estritamente burocrtico para um modelo mais

gerencial, e foi ressaltado o papel do controle social nesse contexto.

A partir dessa perspectiva de controle da Administrao Pblica comenta-se sobre

o papel dos rgos governamentais encarregados desse controle e sobre qual o papel

desenvolvido pela Sociedade civil no mbito do controle social.

Dentro desse contexto descrevem-se algumas experincias de controle social

existentes como os Conselhos municipais e estaduais (sade, educao, assistncia social),

para compreender melhor o funcionamento desses Conselhos, suas dificuldades e a

expectativa desses com relao atuao dos rgos do governo.

Com base no anteriormente elencado, elaborou-se algumas propostas de aes que

possam estruturar e estimular o desenvolvimento do Controle social dentro de uma

perspectiva de interao dos rgos governamentais de controle, e destes com as estruturas de

controle social existentes na sociedade.

 1

CAPTULO 2

2.1 O ESTADO E A ADMINISTRAO PBLICA

A estrutura do Estado, na maioria dos pases ocidentais, influenciada pela

evoluo histrica que tem como marco divisor acontecimentos como a Revoluo Inglesa, a

Revoluo Francesa e a Revoluo Americana, nos sculos XVII e XVIII. Antes desse

perodo, os governos eram caracterizados por sistemas monrquicos onde o poder do Rei era

absoluto e divino, com o povo considerado apenas como sditos. Nesses regimes absolutistas

a ao do Estado visava atender as necessidades da nobreza ficando a maior parte da

populao sem direitos e sem garantias mnimas de sobrevivncia.

Nessas revolues pode-se destacar algumas transformaes importantes,

contrapondo-se aos regimes absolutistas, como a compreenso de que todo homem

possuidor de direitos e o estabelecimento da necessidade do povo como fim da ao do

Estado; as naes passam a ser regidas pelas leis que devem expressar a vontade do seu povo

(Estado de Direito); e o Estado deve ter o seu poder repartido entre o Executivo, o Legislativo

e o Judicirio que devem se controlar mutuamente.

 1

Essas caractersticas podem ser visualizadas, por exemplo, na Declarao dos

Direitos do Homem e do Cidado1, de 1789, que expressava em seu artigo Art. l que Os

homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos. As distines sociais no podem

ser fundamentadas seno sobre a utilidade comum. e em seu Art. 2 que a finalidade de toda

associao poltica a conservao dos direitos naturais e imprescritveis do homem. Esses

direitos so: a liberdade, a prosperidade, a segurana e a resistncia opresso. A

Declarao, documento importante da Revoluo Francesa, tambm expressava em seu Art.

14 que todos os cidados tm o direito de verificar, por eles mesmos ou pelos seus

representantes, a necessidade da contribuio pblica, de consenti-la livremente, de

acompanhar-lhe o emprego, de lhe determinar a quota, a cobrana e a durao,

caracterizando que a sociedade tinha o direito de determinar e acompanhar a ao do Estado,

que afinal era sustentada com contribuies pblicas.

Portanto, percebe-se que grande parte dessas transformaes girou em torno da

relao estabelecida entre o Estado e a Sociedade, que passa a ser regulada pelo Estado de

Direito. Nessa nova relao o Direito da Nao est subordinado ao direito do indivduo

(cidado) compreendendo-se o Estado no como um fim em si mesmo mas com a finalidade

de assegurar os direitos de todo cidado. Odlia (2003, p.167).

Essas transformaes e as discusses na relao entre Estado e Sociedade, que

tiveram como marco divisor os acontecimentos dos sculos XVII e XVIII, continuaram nos

sculos seguintes, e esto cada vez mais atuais e presentes neste incio do sculo XXI.

Existem inmeras discusses, no mbito da Cincia Poltica, sobre a definio de

Estado, a distino entre este e a Sociedade, e o relacionamento entre eles. Como no faz

parte do objeto desse estudo discutir em profundidade este tema, traam-se apenas alguns

conceitos que foram adotados como referncia para o trabalho.

1
Declarao de 26 de agosto de 1789 redigida por representantes do povo francs reunidos em Assemblia
Nacional, sendo um importante documento da Revoluo Francesa.
 1

Para a compreenso de Estado adotou-se a compreenso de que:

O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo,

territrio e governo Soberano. Povo o componente humano do Estado;
Territrio, a sua base fsica; governo soberano, o elemento condutor do
Estado, que detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto-
organizao. (MEIRELLES, 2002, p.59)

A Sociedade pode ser entendida como o conjunto de indivduos que compem um

Estado. Ressalta-se tambm a viso ampliada de Estado elaborada por Gramschi2, onde o

Estado formado por duas esferas distintas mas inseparveis que so: a Sociedade Poltica,

que concentra os aparelhos legais de atuao do poder do Estado; e a Sociedade Civil, que

compreende organismos privados e voluntrios, como os partidos, organizaes sociais,

empresas, igrejas. Assim, pode se estabelecer a seguinte relao: Estado = Sociedade Poltica

+ Sociedade Civil. Semeraro (1999, p. 74 e 75).

Essa compreenso ampliada de Estado importante para enfatizar a sua relao

com a sociedade civil; entretanto, ao longo do trabalho, quando se utiliza o termo Estado

refere-se sua concepo mais comum que a de lig-lo Sociedade Poltica e ao aparelho

governamental.

Outra compreenso importante o da utilizao do poder estatal e de que

Embora o poder Estatal seja uno, indivisvel e indelegvel, ele desdobra-se

em trs funes: a legislativa, a executiva e a jurisdicional. A primeira
estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; as duas outras
aplicam as leis ao caso concreto: a funo jurisdicional, mediante a soluo
de conflitos de interesses e aplicao coativa da lei, quando as partes no o
faam espontaneamente; a funo executiva, mediante atos voltados para a
realizao dos fins estatais, de satisfao das necessidades coletivas. (DI
PIETRO, 2001, p. 55)

Neste trabalho, procurou-se centrar na funo executiva do Estado que a sua

funo administrativa. Esta funo, embora exercida predominantemente pelo poder

executivo tambm utilizada pelos poderes legislativo e judicirio, e se agrupa no que se

2
Filsofo italiano do sculo XX, famoso por obras como Cadernos do Crcere e pelo desenvolvimento de
conceitos como o de Sociedade Civil.
 1

pode chamar de Administrao Pblica. A expresso Administrao Pblica est

compreendida num sentido formal e tambm num sentido material, assim expresso:

a) em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ela designa os entes que

exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurdicas, rgos e
agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte
a atividade estatal: a funo administrativa.
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da
atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao
Pblica a prpria funo administrativa que incumbe,
predominantemente, ao poder executivo.
(DI PIETRO, 2001, p.54)

Como referncia adotou-se o adjetivo governamental para expressar tudo aquilo

que tenha vinculao com a estrutura institucional do Estado, com a Administrao Pblica

em sentido formal, e com a Sociedade Poltica. O adjetivo social foi utilizado para expressar

aquilo que se refere Sociedade Civil e aos cidados de um modo geral que no tenham

vinculao institucional com a esfera governamental.

Durante o sculo XX verifica-se uma evoluo histrica no exerccio da

Administrao Pblica. Essa Administrao Pblica passou por um perodo chamado

patrimonialista que teve como caractersticas o personalismo e a falta de distino entre o que

era bem privado e o que era bem pblico. O Estado absolutista, em pocas pr-modernas,

possua caractersticas de uma administrao patrimonialista pela falta de distino entre o

que era bem privado do Rei e o que era um bem pblico. Isto era caracterstico nos governos

monrquicos absolutistas onde o Estado era um bem privado do Rei.

Caractersticas patrimonialistas eram o foco da Administrao Pblica no Brasil

durante o imprio e mesmo durante o perodo republicano representado pela Repblica Velha

(1889-1930). Nesse perodo os cargos da Administrao Pblica eram passados de pai para

filho dando caractersticas personalistas a essa administrao.

Em contraposio ao Estado absolutista e ao sistema patrimonialista surge o

Estado Liberal e a Administrao Pblica Burocrtica. A Burocracia uma instituio

 1

administrativa que usa como instrumento para combater o nepotismo e a corrupo dois

traos inerentes administrao patrimonialista os princpios de um servio pblico

profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal, legal e racional. (PEREIRA,

1997, p.5).

No Brasil, no perodo que compreende o Estado Novo, implantada essa

Administra Pblica Burocrtica sendo que,

a criao do DASP (Departamento Administrativo do Setor Pblico), em

1936, o marco de introduo dessa nova forma de Administrao Pblica,
informada pelos princpios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a
impessoalidade, o formalismo, a profissionalizao, a idia de carreira e a
hierarquia funcional. (SILVA, F., 2001, p.17)

No sculo XX, com o Estado do Bem estar social, que aumenta os servios

prestados populao, e tambm com o surgimento do Estado Empresrio, existe um

aumento da demanda de recursos pblicos pelo Estado. Com isso, a maioria das naes entra

em crise fiscal e o modelo burocrtico da Administrao Pblica j no responde mais s

necessidades. Surge ento o modelo ps-burocrtico ou gerencial. Nesse modelo gerencial a

Administrao Pblica

orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que os

polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um grau real ainda
que limitado de confiana; como estratgia, serve-se da descentralizao e
do incentivo criatividade e inovao; o instrumento mediante o qual se
faz o controle sobre os rgos descentralizados o contrato de gesto.
(PEREIRA, 1997, p.12)

No Brasil, com a redemocratizao, a partir de 1985, depois de duas dcadas de

governos militares, comea a existir uma presso democrtica da sociedade civil para que haja

uma maior aproximao e participao no Estado. As aes do Estado voltam-se para a

restaurao da cidadania e este procura se reformular buscando a descentralizao e a

desconcentrao da ao administrativa com os objetivos de situar a deciso pblica prxima

ao local da ao evitando o crescimento desordenado da Administrao Pblica.

 1

(GRANJEIRO, 2003, p.26). O modelo de Administrao Pblica com aspectos mais

gerenciais foi ratificado pela constituio de 1988, e a sua implantao foi aprofundada na

dcada de 1990, principalmente com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

(1995) e Emenda Constitucional da reforma administrativa (1998). Essa reforma teve como

uma das suas principais caractersticas a redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o

responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e

servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento

(GRANJEIRO, 2003, p.26). Esta caracterstica alinha-se ao modelo neoliberal que procurou

conter a crise fiscal gerada pelo Estado empresrio e pelo Estado do bem estar social devido

ao crescimento da Administrao Pblica.

No Brasil, paralelamente evoluo da Administrao Pblica de um modelo

burocrtico para um modelo gerencial percebe-se uma aproximao cada vez maior da

populao para com esses aparelhos governamentais. O exerccio do poder, que era conferido

apenas pela democracia representativa, j no atende mais s necessidades e complexidades

da Sociedade atual. Assim, inicia-se um processo de busca por uma democracia participativa

onde a populao exerce o poder no apenas por meio de seus representantes, mas tambm

por meio de uma participao direta. Isto refletido em experincias como os oramentos

participativos e os Conselhos municipais. A constituio de 1988 e a legislao

infraconstitucional subseqente procuraram estruturar mecanismos para que o cidado possa

exercer o poder estatal de forma direta e mais prxima. Esta participao mais direta tambm

se intensificou com a multiplicao das organizaes sociais e no-governamentais que

passam a exercer uma ao mais direta no Estado. O modelo gerencial implantado no Brasil

com O Plano Diretor de Reforma do Estado prev inclusive o exerccio de funes estatais

diretamente por meio de organizaes sociais, criando um setor pblico no-estatal.

 2

Portanto, hoje pode-se dizer que o Brasil est caminhando para um modelo

gerencial de Administrao Pblica, apesar de ainda estar assentado culturalmente e at

mesmo institucionalmente, num modelo burocrtico, percebendo-se inclusive, com certa

freqncia, traos do patrimonialismo. Percebe-se uma nfase cada vez maior no aspecto

gerencial, aliado influncia do Estado Neoliberal com a diminuio da Administrao

Pblica.

Um dos principais aspectos dessa mudana na Administrao Pblica no Brasil,

nesse perodo de redemocratizao, como foi dito anteriormente, tem sido a maior

proximidade entre o Estado e os cidados. O acompanhamento da Administrao Pblica pela

Sociedade civil, seja na formulao das polticas pblicas, na sua execuo, ou no seu

controle, principalmente por meio das organizaes sociais, pode tanto dar sentido reforma

gerencial, que tem o foco no cidado como uma de suas caractersticas, como tambm

direcionar a participao do Estado no atendimento das necessidades da Sociedade,

equilibrando o modelo neoliberal que tende a um Estado mnimo.

Por fim, no se poderia discutir a Administrao Pblica no Brasil sem comentar

sobre os princpios que devem reger essa administrao que esto esculpidos no Artigo 37 da

Constituio Federal de 1998: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficincia. O princpio da legalidade nasceu com o Estado de Direito e expressa que a

Administrao Pblica s faz o que a lei permite. O princpio da impessoalidade procura

resguardar o interesse pblico contra atos do agente pblico que visem benefcios pessoais. O

princpio da moralidade aponta para que durante o ato administrativo o agente pblico no

pode desprezar o elemento tico e moral. O princpio da publicidade estabelece que os atos

administrativos devem ter divulgao oficial para adquirirem validade. Atualmente, com base

no princpio da publicidade, existe o seu entendimento de forma mais abrangente que a

 2

transparncia dos atos administrativos. E por fim, o princpio da eficincia que aponta para os

resultados da Administrao Pblica e alinha esta com o modelo gerencial.

2.2 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

O Brasil, hoje, est diante de uma clara evoluo na Administrao Pblica que

procura migrar de um modelo estritamente burocrtico para um modelo gerencial. Procura-se

aqui traar consideraes, sem tentar esgotar todos os seus aspectos, a respeito da discusso

sobre as alteraes no controle da Administrao Pblica, atualmente, dentro dessa evoluo.

Inicialmente importante traar conceitos sobre o que venha a ser controle. A

primeira imagem que se faz quando se fala em controle geralmente de algo negativo sendo

relacionado com restrio, coero, delimitao, inibio e manipulao. Entretanto, o

significado de controle abrange vrias conotaes, entre elas citam-se:

1. como a funo administrativa que compe ou faz parte do processo

administrativo, como o planejamento, organizao e direo, e que a
antecede;
2. como os meios de regulao utilizados por um indivduo ou empresa,
como certas tarefas reguladoras que um controller aplica em uma empresa
para acompanhar e balizar o seu desempenho e orientar as decises;
3. como a funo restritiva de um sistema para manter os participantes
dentro de padres desejados e evitar qualquer desvio. o caso do controle
de freqncia e expediente de pessoal para evitar possveis abusos.
(CHIAVENATO, 1982, p.49)

De modo amplo a funo controle est presente, em maior ou menor grau,

praticamente em toda a atividade administrativa. Quanto a sua atuao no nvel

organizacional estabelece-se que o controle de uma administrao pode ser classificado em

trs nveis: o nvel operacional, o nvel intermedirio e o nvel institucional. O controle no

nvel operacional aquele que aborda cada atividade isoladamente e direcionado para o
 2

curto prazo. O controle intermedirio aquele direcionado a cada unidade da administrao

ou a um conjunto de recursos isoladamente, sendo um controle de mdio prazo. O nvel

institucional aborda a administrao em sua totalidade, como um sistema, e direcionado para

o longo prazo. Chiavenato (1982, p.495). Essa classificao do controle em nveis

organizacionais mais fcil de ser distinguida na administrao de empresas privadas;

entretanto, pode ser, dentro de certa medida, utilizada como referncia para a Administrao

Pblica gerencial.

Pode-se tambm colocar o controle dentro do chamado ciclo de gesto, que

composto por quatro fases, que so: planejamento, execuo, controle e ao corretiva. Neste

ciclo toda atividade passaria pela fase do planejamento onde seriam estabelecidos as metas e

os mtodos, depois a atividade seria executada, e em seguida o controle verificaria se esta

execuo ocorreu conforme o estabelecido no planejamento. Os desvios detectados na fase do

controle subsidiariam a adoo de aes corretivas que alimentam um novo planejamento de

atividades que so novamente executadas, dando continuidade ao ciclo.

O Controle da Administrao Pblica pode ser legislativo, judicial ou

administrativo dependendo do rgo que exerce esse controle. Nesse trabalho, as discusses

foram centradas no controle da funo administrativa do Estado executado pelo poder

executivo, ressaltando que esse controle tem interaes com o controle judicial e tambm com

o legislativo.

O controle administrativo pode ser conceituado como sendo o poder de

fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre a sua

prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante

provocao. (DI PIETRO, 2001, p.588)

O controle administrativo considerado interno quando realizado pela entidade ou

rgo responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria administrao; com isso,
 2

qualquer ato de controle realizado pelo Poder Executivo sobre os seus servios ou agentes

considerado interno. Por outro lado, o controle considerado externo quando realizado por

rgo estranho Administrao responsvel pela atividade controlada, como exemplo pode-se

citar a apreciao das contas de rgos e entidades do poder Executivo pelo Tribunal de

Contas que integra o poder Legislativo. Meirelles (2002, p.634).

Pode-se fazer tambm uma classificao de controle com referncia ao momento

em que esse controle atua. Assim tem-se o controle prvio (a priori) como um controle

preventivo que visa impedir que determinado ato seja praticado em desconformidade com o

estabelecido. O controle tambm pode ser concomitante, quando ele acompanha a atuao

administrativa ao longo do processo, objetivando corrigir os rumos tomados por este, ainda

durante a sua execuo. O controle posterior (a posteriori) acontece com o objetivo de rever

os atos administrativos ou confirm-los, como so os atos de anulao, revogao, aprovao

ou homologao. Di Pietro (2001, p.587)

No modelo burocrtico o controle da Administrao Pblica hierrquico e

formalista, pois est baseado no escalonamento vertical das funes dentro dos rgos

pblicos e est em forma legal expressa e vinculada. Neste modelo a nfase no controle a

priori objetivando o combate aos desvios, fazendo com que o controle muitas vezes

interrompa os processos no seu incio, o que contribui para a pouca agilidade desses.

Este controle formal e priori pressupe que o agente pblico, antes de iniciar

seus atos, deve se certificar por meio de procedimentos legais e formais, de que aquele ato

est cumprindo as exigncias estabelecidas. Isto pode ser entendido como uma dvida prvia

sobre a atuao do agente pblico que sempre colocado sob suspeita e precisa demonstrar

formalmente a necessidade e a legalidade do seu ato. preciso ter a compreenso de que o

modelo burocrtico surgiu com o objetivo de conter o Estado patrimonialista e personalista;

portanto, a nfase dada ao procedimento formal estabelecido em lei objetivou combater a

 2

corrupo e o nepotismo. Entretanto, com a maior abrangncia da atuao do Estado, que

amplia o seu papel social e econmico, e com a Administrao Pblica necessitando de

respostas rpidas s necessidades dos cidados, os controles baseados no modelo burocrtico

ficaram inadequados.

Com a adoo do modelo gerencial o controle passa a ter o seu foco centrado nos

resultados obtidos para a populao dentro do entendimento de que nova Administrao

Pblica no basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupo: ela tem de ser eficiente em

prover bens pblicos e semipblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou,

indiretamente, financiar. (PEREIRA, 1997, p.11)

O controle deve ser deslocado para a posteriori dando mais autonomia ao agente

pblico e buscando responsabiliz-lo pelos seus atos, ao invs de haver um controle rgido em

cada passo do processo administrativo como preceituava o modelo burocrtico. Este controle

deslocado para a posteriori com a responsabilizao do agente pblico remete para um

conceito muito utilizado atualmente que o da accountability que vem a ser o dever que esse

agente tem de prestar contas de seus atos e de assumir responsabilidade sobre estes. Este

conceito de accountability norteou, por exemplo, a edio da Lei Complementar n 101/2001

Lei de Responsabilidade Fiscal.

Como verificado anteriormente, no Brasil, com a redemocratizao, houve uma

grande demanda de participao da sociedade para acompanhar mais de perto a

Administrao Pblica. A adoo do modelo gerencial, com o controle por resultados e com a

delegao a organizaes sociais para a execuo de servios pblicos, faz com que apenas o

controle governamental institudo no seja suficiente para controlar a execuo das polticas

governamentais. Desse modo, iniciou-se o processo de criao de estruturas que permitissem

aos cidados exerceram, diretamente ou por meio da sociedade civil organizada, o controle

sobre a Administrao Pblica auxiliando a estrutura de controle governamental.

 2

Assim, por mais que esta classificao possa no ser estanque, neste trabalho, o

controle da Administrao Pblica descrito dentro desses dois mbitos. O controle

governamental ou estatal, considerando este como o exercido por meio de instituies da

estrutura estatal e o controle social, considerando este como o exercido por estruturas da

sociedade civil, seja de forma isolada ou conjuntamente com rgos governamentais. O

adjetivo social aqui deve ser entendido de forma restritiva referindo-se quela parcela da

sociedade que no faz parte da estrutura institucional do Estado.

Dentro de um espectro mais abrangente, a Sociedade controla a Administrao

Pblica ou por mecanismos criados pela prpria sociedade dentro do Estado (controle

governamental) ou fora dele (controle social). Assim, a Sociedade realiza o controle da

Administrao Pblica por meio do Controle Governamental e do Controle Social, conforme

o esquema abaixo.

SOCIEDADE

CONTROLE CONTROLE
GOVERNAMENTAL SOCIAL

Grfico 1 Esquema de interao entre o Controle Governamental e o Controle Social

Percebe-se, no Brasil, uma interao cada vez maior entre o controle

governamental e o controle social. Quanto mais democrtica uma sociedade, maior deve ser a

interao e o equilbrio entre esses dois controles. Ressalta-se a importncia da distino que

sempre ser necessria entre essas duas esferas do controle, haja vista que o Estado ter
 2

sempre a sua atribuio precpua e a sociedade civil fundamental para direcionar o Estado

para o fim a que este foi criado. Esta observao torna-se importante por ser caracterstico de

governos autoritrios a ausncia do controle social e a sua absoro completa pelo controle

governamental. Portanto, so importantes a interao e o equilbrio entre o controle

governamental e o controle social. Esta interao e equilbrio sero discutidos nos Captulos

seguintes.
 2

CAPTULO 3

3.1 CONTROLE GOVERNAMENTAL

Considerando o controle dentro de um espectro mais amplo verifica-se que ele

acontece inicialmente dentro da prpria atividade administrativa. Assim, o controle

governamental pode atuar dentro do processo administrativo sendo exercido pelo prprio

gestor pblico ou entidade que desenvolve a atividade pois,

mais do que aguardar uma ao do controle a posteriori, interna ou

externa, baseada na avaliao dos resultados alcanados pela sua gesto,
deve o administrador pblico procurar desenvolver mecanismos necessrios
ao monitoramento, ao acompanhamento e avaliao dos efeitos
produzidos por seus atos operacionais de gesto, com vistas a correo
tempestiva daquelas aes que, porventura, conduzam a ao pblica a um
caminho equivocado ou a um resultado de baixo valor junto populao
beneficiria. (GRANJEIRO, 2003, p.399).

Neste caso o controle governamental pode ser considerado como um controle no

nvel operacional, segundo a classificao organizacional. Isto remete para o fato de que, por

mais que existam, no ordenamento jurdico, instituies especficas para o controle da

Administrao Pblica, imprescindvel que haja um controle no nvel operacional feito pelo

prprio gestor pblico, responsvel pela atividade a ser controlada.

 2

No modelo burocrtico esses controles operacionais so estritamente formais e

centrados na legalidade. A adoo do modelo gerencial tende a diminuir a existncia desses

controles formais, entretanto, necessrio ter a compreenso de que a falta de mecanismos

formais e legais no deve impedir que o gestor pblico estabelea os seus mecanismos de

controle para atuar no nvel operacional.

Quanto aos demais nveis de controle governamental a Constituio Federal

brasileira estabelece no seu Artigo 70:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e

patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (CF)

Com isso a Constituio Federal estabelece dois nveis de controle, que so: o

sistema de controle interno de cada Poder e o controle externo exercido pelo Congresso

Nacional. O Art. 71 da mesma Constituio Federal especifica que esse controle externo do

Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. No caso

dos Estados da Federao, esse controle externo feito por meio das Assemblias

Legislativas com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados.

Quanto ao Controle Interno pode-se fazer um paralelo desse com o controle

intermedirio, pela classificao do nvel organizacional. Ressalta-se que a Constituio

Federal explicita sistema de controle interno. A noo de sistema remete a um conjunto de

partes inter-relacionadas que interagem entre si para a consecuo de uma mesma finalidade.

A exigncia constitucional de um sistema de controle d a noo exata da importncia da

funo controle dentro da Administrao Pblica. Este sistema de controle interno de cada

Poder se reflete no s na esfera federal mas tambm na esfera estadual e municipal.

Portanto, o controle governamental feito tambm por esse sistema de controle

interno de cada Poder que, geralmente, composto por rgos e entidades especficos que tm
 2

como finalidade especfica o controle da Administrao Pblica. Esse sistema de controle

interno tem a sua finalidade expressa no Art. 74 da Constituio Federal como sendo:

I avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a

execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio,
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto a eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da Administrao Federal, bem como a aplicao de recurso
pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como direitos e haveres da Unio;
IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

No caso do governo federal, o rgo central do sistema de controle Interno do

Poder Executivo a Controladoria-geral da Unio. A maioria dos Estados possui institudos

rgos centrais do sistema de controle interno. No caso dos municpios a existncia desses

rgos menos freqente, entretanto, percebe-se que vrios municpios j o implantaram e a

tendncia que cada vez mais um nmero maior de municpios implante um rgo central de

controle interno.

O mesmo Artigo 74. da Constituio Federal expressa que os Poderes (Executivo,

Legislativo e Judicirio) devero manter o sistema de controle interno de forma integrada. Isto

indica que esses sistemas deveriam interagir. Entretanto, essa interao ainda no ocorre da

maneira como intencionava o legislador constitucional.

No controle governamental pode ser estabelecido ainda o controle externo

exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. O Artigo

72. da Constituio Federal explicita as competncias desse controle externo que so, entre

outras:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da

Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e
indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas
pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a
 3

perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao

errio pblico;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e
auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no
inciso II;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela
Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;

Com isso tem-se como rgos governamentais de controle externo os Tribunais de

Contas, que so auxiliados na sua misso institucional pelo sistema de controle interno de

cada Poder.

Desse modo, o controle governamental na Administrao Pblica feito por meio

dos prprios gestores e entidades responsveis pelos atos administrativos; por rgos

especficos de controle, no sistema de controle interno de cada poder; e pelo rgo de controle

externo. Esta relao pode ser demonstrada por meio do seguinte grfico:

Controle
Externo

Sistema de
Controle Interno

Controle do
prprio gestor
Pblico.

Grfico 2 Inter-relao do controle governamental da Administrao Pblica.

Para esse controle governamental citam-se como peas fundamentais a Lei

Oramentria Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Plurianual

(PPA). A Lei Complementar n 101/ 2001 Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 4.320/64

explicitam diversos outros documentos que complementam os trs anteriormente citados. As

 3

peas oramentrias, alm de objeto do controle governamental tambm so importantssimas

para o controle social.

Por fim, no se pode deixar de considerar como instituio que atua no controle

governamental, o Ministrio Pblico. A Constituio Federal de 1988 estabelece em seu

Artigo 12o as funes institucionais do Ministrio Pblico, que so, entre outras:

II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de

relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo
as medidas necessrias a sua garantia;
III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do
patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos
e coletivos;

Apesar da ao do Ministrio Pblico ocorrer, via de regra, por meio do

instigamento da funo jurdica do Estado, tem sido cada vez mais relevante a participao do

Ministrio Pblico no controle da Administrao Pblica. Com a funo de proteo ao

patrimnio pblico e social, o Ministrio Pblico tem agido de forma a tentar corrigir as aes

contrrias ao interesse pblico e legalidade.

A citao do Ministrio Pblico tambm se faz necessria pela sua importncia

como canal de comunicao com a Sociedade e por ser uma instituio independente que

busca a defesa da cidadania. Assim, dentro do aspecto da inter-relao entre controle

governamental e controle social, o Ministrio Pblico tem papel relevante.

3.2 CONTROLE SOCIAL

O conceito de controle social se refere ao espao de controle da Administrao

Pblica que se d com a participao da Sociedade Civil, ou seja, por pessoas e instituies

que no esto vinculadas estrutura governamental. Ressalta-se aqui que o controle social
 3

abrange tanto as instituies da sociedade civil organizada como um cidado comum que

deseje interagir com a Administrao Pblica exercendo uma cidadania ativa e reivindicando

direitos.

A conceituao original do termo controle social foi cunhada na sociologia para

indicar o controle da sociedade sobre comportamentos indesejveis dos indivduos. Assim, na

sociologia, controle social

o conjunto de recursos materiais e simblicos de uma sociedade para

garantir que a conduta de seus integrantes respeite as regras e os princpios
estabelecidos previamente. Esses recursos poderiam ser externos, na forma
de recompensas e punies, ou internos, como a educao moral ou a
socializao propriamente dita. (ENCICLOPDIA DIGITAL MSTER
MILNIO)

Esse controle seria ento o poder de coero social exercido pela sociedade para

moldar o comportamento dos seus indivduos, dentro de parmetros estabelecidos. Com base

nesse aspecto, levando em considerao grupos mais restritos da sociedade, pode-se

considerar que so mecanismos de controle social, por exemplo, as igrejas, associaes como

alcolatras annimos, vigilantes do peso, associaes que trabalham com a recuperao de

drogados. Obviamente necessrio o devido cuidado para qualquer tentativa de analogia entre

o controle social conceituado pela sociologia e o adotado aqui para se referir ao controle da

Administrao Pblica. As semelhanas esto no exerccio de poder pela sociedade com o

objetivo de direcionar condutas; entretanto, a extrapolao do conceito sociolgico para a

Administrao Pblica uma discusso que no est no escopo desse trabalho. Essa

referncia est sendo feita para distinguir o uso do termo nas duas situaes.

O termo controle social emprestado da sociologia traz uma imagem de coero

social que difere da empregada no controle social na Administrao Pblica, que est ligado

ao exerccio da cidadania na busca de colocar o Estado para o atendimento das necessidades

bsicas de seus cidados. A cidadania pode ser entendida enquanto o direito a ter direitos.

(VIEIRA, 1999, p.213).

 3

Dentro do contexto brasileiro, o conceito de cidadania est intimamente ligado

relao entre Estado e Sociedade e

a promoo da cidadania depende do poder do Estado de implementar

polticas pblicas, assegurando a todos os brasileiros o exerccio de seus
direitos. Compreender o sentido de cidadania significa, assim, entender
como se relaciona o indivduo com o setor pblico.(NAVES, 2003, p.563).

Com isso, o exerccio do controle social pressupe, de um lado, um Estado

decidido a assegurar aos cidados o exerccio desse poder, e de outro, uma sociedade civil

composta por cidados conscientes do seu papel e dispostos a ter uma cidadania ativa junto ao

Estado.

Quanto ao Estado brasileiro nota-se, nas ltimas dcadas, forte tendncia

valorizao dessa participao dos cidados. Como exemplo, cita-se a prpria Constituio

Federal, que ampliou muito os mecanismos de participao dos cidados junto ao Estado.

Percebe-se que

a Constituio de 1988 foi a primeira que garantiu, tambm na esfera

administrativa, a participao dos cidados, assegurando a possibilidade de
interferirem significativamente na tomada de deciso do poder pblico, bem
como a possibilidade de exercerem o controle dos atos administrativos.
(SCHIER, 2002, p.107).

Mecanismos constitucionais como o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular

(Art. 14), ou os direitos e garantias individuais (Art. 5), como o direito informao e o

direito ao popular, entre outros, so exemplos de resguardo da participao dos cidados

junto ao Estado.

Ressalta-se tambm o Artigo 204 do texto constitucional que discorre:

Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero

realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no
art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes:
...

II - participao da populao, por meio de organizaes representativas,

na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

 3

ou ento o Art. 198 da mesma constituio que estabelece:

Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede

regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado
de acordo com as seguintes diretrizes:
...
III - participao da comunidade.

Aps 1988, grande parte da legislao infraconstitucional editada, alinhando-se

com a Constituio Federal, procurou garantir ampla participao dos cidados junto

Administrao Pblica. Como exemplo, pode ser citada a Lei n 8.666/93 Lei de Licitaes

e contratos - que garante a qualquer cidado o poder de acompanhar o desenvolvimento do

processo licitatrio (Art. 4) ou requerer Administrao Pblica os quantitativos de obras e

preos unitrios de determinada obra executada (Art. 7, 8).

A maior parte dos programas do governo federal, atualmente, prev a participao

dos cidados, e vincula a liberao de recursos aos Estados e Municpios existncia de

mecanismos de controle social, a exemplo dos Conselhos de Assistncia Social, Conselhos

Municipais de Sade e Educao, e outros.

Portanto, nota-se um movimento do Estado, pelo menos no aspecto de arcabouo

jurdico-administrativo, no sentido de propiciar a efetiva participao do cidado na

Administrao Pblica. Entretanto, o exerccio de uma cidadania ativa tambm requer um

movimento de transformao cultural da Sociedade.

O Brasil foi redemocratizado h menos de duas dcadas, depois de quase vinte

anos de uma ditadura militar, onde a participao popular na Administrao Pblica no era

uma prioridade. Assim, o controle social tem avanado de maneira lenta, pois, as

transformaes culturais geralmente acontecem de forma gradativa. Ainda no h uma cultura

efetiva de participao em Conselhos e associaes de controle social. muito comum a

 3

existncia apenas formal desses Conselhos, por existir expresso na Lei, mas que na verdade

no tem efetividade e a participao popular no to intensa como deveria.

Com isso, alm de criar mecanismos que possibilitem o controle da Administrao

Pblica, o Estado deve caminhar para contribuir para essa transformao cultural da sociedade

rumo a uma cidadania ativa criando condies para o efetivo exerccio do controle social.

3.3 A ATUAO DO CONTROLE SOCIAL, DO CONTROLE

GOVERNAMENTAL E SUA INTER-RELAO

Nos itens anteriores foi feita a distino entre controle governamental e controle

social, entretanto, como tambm j foi comentado, essa diviso conceitual no estanque,

haja vista que os dois controles esto altamente entrelaados, pois o controle social tem como

finalidade atuar na Administrao Pblica, que caracterizada como um espao

governamental. Neste momento, necessrio ter a compreenso dessa inter-relao, conforme

disposto do grfico-1.

O Controle governamental cada vez se abre mais para o controle social. Hoje

existe um grande nmero de ouvidorias implantadas ou em implantao nas mais diversas

instituies pblicas. No governo federal foi criada a Ouvidoria-geral da Unio, integrante da

Controladoria-geral da Unio, que o rgo central do sistema de controle interno do Poder

Executivo Federal. Esta ouvidoria tem como competncia contribuir para a disseminao das

formas de participao popular no acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios

pblicos e congregar e orientar as ouvidorias existentes nos diversos rgos do Poder

Executivo Federal. Instituies como os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico tambm

procuram disponibilizar vrios canais de comunicao com a populao.

 3

Entretanto, a maioria desses canais de comunicao com as instituies

governamentais muito formal, seguindo ainda o modelo burocrtico. Deveria haver

mecanismos que facilitassem essa comunicao, mesmo que preservassem os critrios formais

que fossem imprescindveis.

Grande parte das instituies de controle social hoje existentes formada,

conjuntamente, por membros do Estado e membros da Sociedade Civil. o caso da maioria

dos Conselhos municipais. Acredito que esta mescla de entidades, onde existam membros do

Estado e membros da sociedade civil pode ser importante, caso se consiga manter a

independncia e a autonomia de cada um desses membros.

Uma dificuldade bastante freqente a pulverizao dos canais de comunicao

entre as instituies de controle social e as de controle governamental. No controle social

existe uma quantidade enorme de Conselhos, estimando-se que o total de Conselhos

municipais obrigatrios para um municpio ultrapasse o nmero de sessenta. Cada Conselho

tem a sua prpria competncia e no h uma comunicao adequada entre eles. Assim, um

cidado deve saber exatamente a que conselho recorrer para, por exemplo, denunciar

determinada prtica abusiva ao errio pblico. O grande nmero de Conselhos tambm faz

com que, muitas vezes, uma mesma pessoa participe de vrios, podendo redundar em um

trabalho no muito eficiente. Por mais que haja uma diversidade de Conselhos, deveria haver

um canal mais claro de comunicao entre eles e a populao.

Essa pulverizao tambm ocorre no controle governamental. Existe o controle de

cada Poder (Executivo, Legislativo e Judicirio) e o controle para as trs esferas de governo

(Unio, Estado e Municpio). Nesse aspecto cada instituio tem a sua competncia e a sua

finalidade constitucionalmente bem definida, entretanto, muitas vezes para o cidado e para a

Sociedade civil organizada fica difcil entender para que instituio especfica ele deve enviar

a sua solicitao. Isto faz com que determinada solicitao seja enviada instituio errada ou
 3

mesmo enviada a vrias instituies ao mesmo tempo, fazendo com que muitas solicitaes

no sejam atendidas ou que haja uma redundncia pelo atendimento por mais de uma

instituio.

A inteno dessa discusso no tentar fazer apologia a uma centralizao, pois, a

diviso de competncias constitucionalmente definida e, na maioria das vezes, existe a

necessidade dessa segregao. O intuito apontar na direo da necessidade de uma maior

interao: entre as instituies de controle governamental; destas com as instituies de

controle social; e de ambas com a Sociedade como um todo.

Outro ponto importante que muitos cidados que participam das instituies de

controle social, como os Conselhos, no possuem a devida formao e orientao para exercer

esse controle de modo eficaz. Numa auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio nos

Conselhos de Alimentao Escolar (CAE), instituio de controle social que fiscaliza a

aplicao de recursos na merenda escolar, foi evidenciado, como um dos graves problemas

enfrentados, a falta de formao e capacitao dos conselheiros para fiscalizar a aplicao dos

recursos pblicos. Assim, foi recomendado que houvesse aes pedaggicas com o objetivo

de melhor preparar os conselheiros para o exerccio desse controle.

No ano de 2003, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) realizou um programa de

fiscalizao nos municpios brasileiros por meio de sorteio pblico. Assim, mensalmente, so

sorteados cinqenta municpios que so fiscalizados por equipes de at dez auditores. Nessas

fiscalizaes, um dos problemas encontrados com maior freqncia foi a falta de efetividade

dos Conselhos de controle social. Para mostrar o grau do problema foi transcrito abaixo a

ntegra de uma notcia veiculada no site da CGU na internet3 sobre as fiscalizaes da quarta

edio do sorteio dos municpios:

Em 49 dos 50 municpios fiscalizados nesta 4 edio do Programa de

Sorteios constatou-se que os conselhos e as comisses municipais no tm
atuao efetiva. Em alguns municpios, os conselhos e as comisses foram

3
Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/cgu>.
 3

constitudos apenas formalmente, mas no desempenham suas atribuies,

deixando de realizar reunies e de fiscalizar a aplicao dos recursos
federais nos programas executados pelos municpios.
Entre as irregularidades constatadas, a composio incorreta dos conselhos
comum na grande maioria dos municpios. Muitas das direes dos
conselhos so indicadas pelos prefeitos, que efetivam parentes e compadres
seus ou de seus secretrios municipais. Os membros do conselho so muitas
vezes, funcionrios da Prefeitura, o que pode comprometer a imparcialidade
das decises.

Portanto, esses dados demonstram como a atuao do controle social ainda tem

muito a melhorar e que importante a participao de instituies governamentais de controle

como agentes que propiciem as condies para que esse controle social possa ser efetivo.

O controle da Administrao Pblica, que permitir a efetiva aplicao dos

recursos pblicos, combatendo os desvios e fraudes, e levando a sociedade brasileira justia

social, s ser possvel se houver uma grande inter-relao entre controle social e controle

governamental.

O controle governamental possui um custo financeiro para a sociedade,

ressaltando-se que um custo indispensvel e fundamental para a democracia, e, por causa

desse custo, esse controle ser sempre estatstico, visto que controlar de perto cada aplicao

de recursos pblicos seria muito oneroso. Assim, o controle social pode permitir uma maior

capilaridade, fazendo chegar o controle a todas as atividades que utilizam recursos pblicos e

permitindo ao controle governamental atuar de forma mais otimizada. Portanto, mais que um

direito da sociedade, a inter-relao entre controle social e governamental uma exigncia

para a eficincia da Administrao Pblica.

 3

CAPTULO 4

4.1 PROPOSTAS DE AES PARA O DESENVOLVIMENTO DO

CONTROLE SOCIAL

Com base nas consideraes feitas nos Captulos anteriores foram propostas aes

com o objetivo de combater alguns dos problemas debatidos e contribuir para o

desenvolvimento do controle social da Administrao Pblica.

As propostas no visam esgotar as possibilidades de aes, mas apenas contribuir e

estimular o debate sobre o tema, partindo das condies institucionais e culturais atuais para

que possam ser realizadas dentro de uma estrutura j existente.

O foco das propostas no a execuo de aes pontuais em determinado setor e

sim no sentido da criao de espaos prprios, onde os atores envolvidos em todo o processo

de controle da Administrao Pblica possam confluir para o dilogo e, com base na

experincia prpria a cada instituio, traar aes mais pontuais. Isto se deu pela

compreenso de que a soluo para assuntos dessa complexidade no pode ser apresentada

por meio de uma viso unilateral, mas deve ser fruto da troca de experincias e

conhecimentos de vrias instituies que traz a sua maneira prpria de enxergar a situao.
 4

As propostas giram em torno do desenvolvimento do controle social, entretanto,

para este desenvolvimento fundamental a participao direta das instituies encarregadas,

constitucionalmente, do controle governamental pois, via de regra, a ao das instituies de

controle social na Administrao Pblica se d por meio da inter-relao com as instituies

de controle governamental que so por aquelas auxiliadas e instigadas a agir.

Essas propostas seguiram basicamente trs caminhos distintos, mas altamente

entrelaados. O primeiro caminho envolve diretamente as instituies de controle

governamental; o segundo, diz respeito inter-relao entre as instituies de controle

governamental e as instituies de controle social; e o terceiro, se refere ao dessas duas

instncias de controle na sociedade como um todo.

O primeiro caminho, como citado anteriormente, diz respeito s instituies de

controle governamental, haja vista que, para o desenvolvimento do controle social, estas

precisam estar preparadas para o dilogo com as instituies da sociedade civil. Outro ponto

importante que as instituies de controle governamental, em governos democrticos como

o brasileiro, so propulsores do controle social por meio do estmulo e do preparo da

sociedade para o exerccio deste. Portanto, a relao do controle governamental com o

controle social deve ser um caminho de mo dupla onde as instituies governamentais tanto

recebem influncia como influenciam e estimulam o desenvolvimento das instituies de

controle social.

A proposta a criao de um Frum de interao das instituies de controle

governamental, espao para o dilogo e a discusso, onde essas instituies debateriam sobre

como aumentar a interao entre elas e com a sociedade civil.

O segundo caminho diz respeito implantao de um Frum de Controle Social.

Deste frum participariam tanto as instituies de controle governamental como as de

 4

controle social, e seria um espao para o debate e a interao entre essas instituies

responsveis pelo controle da Administrao Pblica.

Por fim, a terceira proposta se refere necessidade, j anteriormente debatida, de

uma transformao cultural na sociedade brasileira, com o objetivo de estimular e preparar a

sua populao para o exerccio de cidadania ativa que passa, certamente, pela participao no

controle da Administrao Pblica, por meio do controle social. Para essa transformao

cultural a proposta o desenvolvimento de um programa de Educao Fiscal, com a

participao de instituies governamentais e da sociedade civil, onde essas instituies

agiriam diretamente nos vrios setores e faixas da sociedade, objetivando por meio da

formao e da informao, preparar os cidados para o exerccio do controle social.

A seguir esto expostas, de forma mais detalhada, essas trs propostas.

4.1.1 FRUM DE INTERAO DAS INSTITUIES DE CONTROLE

GOVERNAMENTAL.

O objetivo desse frum ser um espao onde as instituies de controle

governamental da Administrao Pblica possam dialogar de modo a haver uma maior

interao entre elas. Cada instituio tem a sua competncia constitucionalmente bem

definida e realiza o seu trabalho dentro da sua perspectiva de evoluo histrica. O Frum no

objetiva descaracterizar as aes individuais de cada instituio e sim que, a partir dessas

experincias, essas instituies possam aprimorar as suas atividades.

Esse espao necessrio, principalmente, porque seria o local adequado para se

discutir a forma de comunicao desses rgos governamentais com a sociedade civil, que
 4

fundamental para o efetivo exerccio do controle social. A pluralidade de instituies, muitas

vezes, causa interferncias nessa comunicao com a sociedade, especialmente no que diz

respeito ao cidado comum. Os conflitos de competncias entre as instituies podem

provocar dvidas como, por exemplo: quem pode fiscalizar determinado ente e quem no

pode; sobre a fiscalizao de uma instituio de um Poder sobre o outro; sobre quem fiscaliza

atividades financiadas com recursos federais, estaduais ou municipais; que rgo deveria

atuar em determinado caso; entre outros. Essas interferncias, muitas vezes, dificultam a

comunicao entre as instituies governamentais e as da sociedade civil.

Por exemplo, determinada instituio da sociedade civil que detecta estar havendo

utilizao indevida do errio pblico precisa ter conhecimento, dentre um variado leque de

instituies governamentais que controla a Administrao Pblica, qual dessas deve ser

acionada e tem competncia legal para agir. O frum poderia discutir como facilitar a ao de

instituies da sociedade em casos similares a este citado.

A diviso de competncias, que muitas vezes causa esse conflito, inerente e at

salutar ao Estado democrtico de direito, possuindo todo um arcabouo jurdico,

constitucional e infraconstitucional, que a disciplina. O objetivo do frum seria facilitar a

comunicao das instituies de controle governamental com a sociedade, que hoje acontece

de forma individual por cada instituio, e que poderia ser feita de forma mais homognea.

Isto no visaria descaracterizar os canais de comunicao que hoje j existem em cada

instituio, mas discutir um modo desses canais interagirem.

Esse frum seria propcio tambm para a discusso sobre uma melhor

comunicao entre essas instituies governamentais, inclusive sobre os seus planos de ao,

evitando a redundncia de esforos. Hoje possvel, por exemplo, que determinada obra

pblica receba, numa mesma semana, a fiscalizao de agentes de quatro instituies de

controle governamental diferentes, enquanto outras sequer sero fiscalizadas.

 4

Num primeiro momento poderia ser estruturado um frum nacional, composto por

instituies como o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a Controladoria-geral da Unio

(CGU), o Ministrio Pblico Federal, o rgo de controle interno do Poder Judicirio Federal,

entre outros. Esse rol de instituies poderia ser ampliado conforme o andamento das

discusses existentes no Frum. Muitas dessas instituies j possuem um excelente

relacionamento bilateral, realizando inclusive atividades conjunta, como o caso da

Controladoria-Geral da Unio com o Ministrio Pblico Federal. O frum poderia aproveitar

essas experincias bilaterais existentes como subsdio para o debate.

Conjuntamente com o frum nacional poderiam ser criados, em cada Estado, um

Frum Estadual de Controle Governamental. Para os fruns estaduais participariam, alm das

instituies que fazem parte do frum nacional e tm ao em todos os Estados, as que atuam

exclusivamente no territrio do respectivo Estado. Alm das instituies que participam do

frum nacional, participariam tambm do estadual o Tribunal de Contas do Estado (TCE); o

rgo de controle interno do Poder Executivo Estadual; o rgo de controle interno do Poder

Judicirio Estadual; e o Ministrio Pblico Estadual.

Os objetivos do frum estadual seriam os mesmos do nacional, sendo apenas

direcionados para as aes no territrio do respectivo Estado. Como pode variar a ao de um

mesmo rgo estadual em Estados distintos, esses fruns deveriam ser independentes.

Desses fruns poderiam surgir solues como, por exemplo, a criao de um canal

de comunicao com a sociedade que centralizaria as demandas e faria uma triagem,

encaminhando cada caso para o rgo governamental competente. Isto facilitaria muito a

comunicao com a sociedade civil. Poderiam surgir tambm grupos de trabalho e/ou serem

realizados seminrios e encontros onda haveria troca de experincias entre os rgos

governamentais, otimizando os respectivos trabalhos. Nesse espao, experincias com a

 4

tecnologia da informao ou com procedimentos para o controle de atividades especficas,

como fiscalizao de obras pblicas, poderiam ser mais disseminadas.

4.1.2 FRUM DE CONTROLE SOCIAL

O Frum de Controle Social seria um espao mais amplo e mais aberto do que o

de controle governamental. Dele participariam, alm das instituies governamentais que

fazem parte do frum de controle governamental, as instituies da sociedade civil

organizada. Poderiam participar representantes dos Conselhos de controle social (Sade,

Educao, Assistncia Social), de organizaes no-governamentais como a Transparncia

Brasil; entidades representativas de classes como a Ordem do Advogados do Brasil (OAB);

entre outros. A idia desse frum ser o mais abrangente possvel, haja vista ser um local

para o debate.

O objetivo do frum ter um espao onde possa haver um dilogo entre as

instituies governamentais e as instituies de controle social. Esse espao pode facilitar a

comunicao entre essas instituies e tornar o controle social mais efetivo.

Outro objetivo importante desse frum aproximar as instituies de controle

social. Como um dos maiores problemas enfrentados por elas tem sido a falta de preparo

adequado para o exerccio do controle social, este frum, por meio de trocas de experincias,

poder servir para otimizar essas atividades de controle. No caso de uma instituio de

controle social se deparar com um problema em determinada atividade pblica poderia pedir

auxlio de outra entidade da sociedade civil que j tivesse passado por situaes semelhantes

ou que tivesse uma maior experincia na rea.

 4

Como citado no captulo anterior, um dos graves problemas enfrentados pelas

instituies de controle social a falta de formao especfica de seus participantes para

fiscalizar a aplicao de recursos pblicos. Esse frum de controle social seria o local

adequado para se discutir, juntamente com as instituies governamentais, programas

especficos de capacitao e treinamento para esses agentes de controle social.

Quanto ao problema da existncia apenas formal de vrios conselhos de controle

social, por ser exigncia legal de determinados programas do governo federal, esse frum

seria um local propcio para se levantar essa discusso e estimular que entidades da sociedade

civil organizada se aproximassem desses Conselhos com o objetivo de dar-lhes efetividade.

O frum municiaria essas instituies de uma arma importantssima para a

efetividade do controle social, que a informao. A proximidade com os rgos de controle

governamental permitiria disseminar uma quantidade maior de informaes melhorando a

atuao do controle social.

Vrias instituies governamentais tm procurado uma maior aproximao com as

entidades da Sociedade civil, a exemplo da Controladoria-Geral da Unio, que integra o

Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, criado pelo governo federal em

2003, que tem a atribuio de debater e sugerir medidas de aperfeioamento dos mtodos de

controle, o incremento da transparncia na Administrao Pblica e estratgias de combate

corrupo e impunidade, e conta com a participao de entidades governamentais e da

sociedade civil, a exemplo da Ordem dos Advogados do Brasil, a Associao Brasileira de

Imprensa, a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e a Transparncia Brasil.

Outras instituies governamentais tambm possuem iniciativas semelhantes e o frum de

controle social, aqui proposto, seria um espao onde essas iniciativas poderiam ser debatidas e

expandidas a um nmero maior de instituies.

 4

A exemplo do frum de controle governamental haveria um frum nacional de

controle social que abrangeria as instituies que tivessem atuao em todo o pas e haveria

fruns estaduais que englobariam, alm dessas, as instituies que atuam especificamente no

territrio de cada Estado.

4.1.3 EDUCAO FISCAL

Conforme discutido no captulo anterior, o desenvolvimento do controle social da

Administrao Pblica passa, obrigatoriamente, por uma transformao cultural da sociedade,

objetivando a conscientizao e o preparo da populao para o exerccio de uma cidadania

ativa. O controle social s ser efetivo quando o conjunto da sociedade exercer esse controle.

Para uma transformao cultural imprescindvel a utilizao da educao, entendida de

forma abrangente, como sendo o processo de desenvolvimento harmonioso das faculdades

humanas. Por isso, a terceira proposta que as instituies de controle governamental,

juntamente com as instituies de controle social, desenvolvam um programa de educao

fiscal que abrangeria todas as camadas da populao, dos estudantes aos trabalhadores, da

zona rural zona urbana, das camadas socialmente mais baixas s mais elevadas.

Essa proposta poderia ser executada por meio do engajamento no programa de

educao fiscal j desenvolvido pelo Ministrio da Fazenda, Ministrio da Educao e

Secretarias de Fazenda dos Estados. Este programa existe desde 1996 como um programa

nacional de educao tributria, com o enfoque na fiscalizao da arrecadao dos tributos. A

partir de 1999, a concepo desse programa foi alterada passando a englobar a questo fiscal

de modo completo, ou seja, levando-se em conta a arrecadao de tributos e o gasto dos

 4

recursos pblicos. Esse programa possui como objetivos especficos4: sensibilizar o cidado

para a funo socioeconmica do tributo; levar conhecimento aos cidados sobre

Administrao Pblica; incentivar o acompanhamento pela sociedade da aplicao dos

recursos pblicos; e criar condies para uma relao harmoniosa entre o Estado e o cidado.

Como esse programa nasceu e executado por rgos de fiscalizao tributria,

um maior engajamento das instituies de controle dos gastos pblicos faria com que esse

programa atingisse os objetivos estabelecidos, que abrangem a questo fiscal de modo

completo, com a arrecadao das receitas e a execuo das despesas.

Portanto, essa proposta j conta com uma estrutura conceitual e pedaggica bem

montada, e com a experincia de mais de oito anos de execuo por meio dos rgos

tributrios, o que facilita o engajamento das instituies de controle dos gastos pblicos.

A educao fiscal deve ser entendida como um programa de longo prazo mas que,

sem dvida, poder trazer os resultados esperados com uma maior participao da populao

no controle social da Administrao Pblica, que levar aplicao dos recursos pblicos de

forma eficiente.

4
Disponvel em: <http://www.educacaofiscal.gov.br/programa.pdf>.
 4

CAPTULO 5

5.1 CONSIDERAES FINAIS

O objetivo do trabalho foi elaborar propostas que pudessem contribuir para

estruturar e estimular o desenvolvimento do controle social da Administrao Pblica

brasileira.

Partiu-se da conceituao de controle da Administrao Pblica e da distino e

inter-relao entre controle governamental e controle social, compreendendo controle

governamental como aquele exercido por instituies ligadas estrutura do governo, e

controle social, como o exercido por instituies mais ligadas sociedade civil.

As propostas elaboradas foram as seguintes:

1) Frum de Interao das Instituies de Controle Governamental, formado por

instituies de controle governamental, como o Tribunal de Contas da Unio, a

Controladoria-geral da Unio, o Ministrio Pblico Federal, entre outros. Este frum seria um

espao para o debate, que proporcionaria a interao dessas instituies governamentais,

objetivando a otimizao de suas atividades e uma melhor comunicao com a sociedade.

Haveria um frum nacional, abrangendo as instituies de mbito nacional, e fruns estaduais

 4

onde, alm das instituies j citadas, participariam tambm aquelas com ao restrita ao

territrio de cada Estado, a exemplo dos Tribunais de Contas dos Estados, do rgo central de

controle interno de cada Estado, e do Ministrio Pblico estadual;

2) Frum de Controle Social, formado por instituies governamentais, como as

citadas anteriormente, e da Sociedade civil organizada, como a OAB, a Transparncia Brasil,

CREA, os Conselhos municipais. Este frum seria um local onde essas instituies pudessem

debater meios de tornar o controle social mais efetivo. A exemplo do frum de controle

governamental, haveria um frum nacional e fruns estaduais. Este frum seria mais amplo e

aberto, sendo um espao propcio troca de experincias e um estmulo s instituies que

exercem o controle social;

3) Educao Fiscal a terceira proposta e consiste num programa que objetiva a

formao e a capacitao da populao para o exerccio de uma cidadania ativa e do controle

social. Seria um programa que abrangeria a sociedade como um todo, com uma linha

pedaggica especfica para cada faixa da populao. Como j existe um programa de

educao fiscal desenvolvido por instituies governamentais de fiscalizao da arrecadao

tributria, a exemplo do Ministrio da Fazenda e das Secretarias Estaduais de Finanas, os

rgos de controle poderiam se engajar nesse programa, desenvolvendo a rea do controle da

despesa pblica que j abrangido pela filosofia do programa. Participariam desse programa

tanto as instituies governamentais como as da sociedade civil, anteriormente citadas.

As propostas lanadas partem da estrutura institucional e cultural existentes

atualmente e esto baseadas principalmente na interao entre as instituies que exercem o

controle da Administrao Pblica e num processo de transformao cultural por meio da

educao.

Apesar de distintas, as trs propostas guardam grande correlao, fazendo com que

possam ser implantadas em conjunto ou apenas uma delas isoladamente. Por no ser um
 5

produto acabado, mas compreendidas como um processo, elas podem ser iniciadas por uma

ou mais instituies, devendo ser moldadas de acordo com os debates prprios que surgiro

naturalmente.

O exerccio da cidadania ativa essencial para qualquer pas democrtico. Assim,

dentro desse contexto, o desenvolvimento do controle social deve ser estimulado e discutido,

com o intuito de derrubar obstculos e encontrar caminhos a serem seguidos. Em pases com

nveis de desigualdade social, como os existentes no Brasil, a participao do conjunto da

sociedade junto Administrao Pblica pode garantir que haja uma utilizao mais eficiente

dos recursos pblicos e que esses sejam direcionados no rumo da justia social.
 5

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