Onsigne Tjma Termo de Referoncia Apostila Erivan 22092016 1049 PDF

ELABORAO DO TERMO DE
REFERNCIA PARA
CONTRATAO DE SERVIOS
(conforme normas emanadas do CNJ, do MPOG e a
jurisprudncia do TCU e dos Tribunais Superiores)
TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DO MARANHO
Erivan Pereira de Franca

2016
Sumrio
PARTE 1 CONCEITOS BSICOS............................................................................................3
1.1. O PLANEJAMENTO DA CONTRATAO ........................................................................................ 7
1.1.1. Conexo entre a contratao pretendida e o planejamento estratgico da instituio ........ 13
1.2. SERVIOS DE NATUREZA CONTINUADA ELEMENTOS CARACTERSTICOS ....................................... 17
1.2.1. O que so servios de natureza continuada? ......................................................................... 17
1.2.2. A qualificao casustica....................................................................................................... 19
1.2.3. Casos apreciados pelo TCU ..................................................................................................... 21
1.3. CARACTERIZAO DO CONTRATO DE TERCEIRIZAO .................................................................. 27
1.3.1. Como se d a cesso da mo de obra? ................................................................................... 27
1.4. CONCEPO DE PROJETO BSICO E TERMO DE REFERNCIA ......................................................... 30
1.4.1. Obrigatoriedade do Projeto Bsico Licitaes sob a regncia da Lei 8.666/93 Servios de
engenharia ........................................................................................................................................ 33
1.4.2. Obrigatoriedade do Projeto Bsico contrataes diretas .................................................... 35
1.4.3. Obrigatoriedade do Termo de Referncia Licitao na modalidade Prego ....................... 40
1.4.4. H distino entre Projeto Bsico e Termo de Referncia? .................................................... 43
1.4.5. Quem deve elaborar o Projeto Bsico ou Termo de Referncia? Quando? ........................... 45
PARTE 2 ESTUDOS TCNICOS PRELIMINARES ................................................................... 52
2.1. LEVANTAMENTO DAS NECESSIDADES E PESQUISA DE MERCADO PARA IDENTIFICAR SOLUES
EXISTENTES ................................................................................................................................ 61
2.1.1. Identificao da necessidade e da melhor soluo existente ................................................. 61
2.1.2. Definio do objeto (soluo apta a prover a necessidade) ................................................... 65
2.1.3. Dimensionamento da demanda pelos servios ...................................................................... 70
2.1.4. Estimativa da quantidade de servios e do custo correspondente ........................................ 72
2.1.5. Resultados pretendidos com a contratao dos servios ....................................................... 73
2.2. VIABILIDADE JURDICA DA TERCEIRIZAO HIPTESES DE TERCEIRIZAO ILCITA .......................... 79
2.2.1. Terceirizao de atividades finalsticas ................................................................................... 80
2.2.2. Terceirizao de atividades coincidentes com atribuies de cargos pblicos ...................... 86
2.2.3. Terceirizao de atividades gerenciais ou estratgicas .......................................................... 93
2.3. ORAMENTO ESTIMADO ........................................................................................................ 95
2.3.1. A obrigatoriedade do oramento estimado e a importncia da planilha de custos e formao
de preos. A publicao do oramento na Lei 8.666/93 e no Prego .............................................. 95
2.3.1.1. A planilha imprescindvel para estimar o custo da contratao .............................................. 102
2.3.1.2. A planilha serve de modelo para elaborao das propostas ....................................................... 110
2.3.1.3. A planilha serve de parmetro para julgamento das propostas ................................................. 112
2.3.1.4. A planilha base para a repactuao do contrato ...................................................................... 117
2.3.1.5. A planilha instrumento de fiscalizao do contrato .................................................................. 125
2.3.2. Pesquisa de preos ................................................................................................................ 131
2.3.2.1. Fontes de consulta. Anlise crtica dos dados coletados. ............................................................. 132
2.3.2.2. Boas prticas extradas da jurisprudncia selecionada do TCU sobre pesquisa de preos ......... 134
2.3.2.3. Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 05/2014 ............................................................................ 155
2.3.2.4. Verificao da adequao dos preos pesquisados. Critrio para atribuio de responsabilidade
aos agentes pblicos envolvidos ................................................................................................................ 158
2.3.3. Fixao de salrios dos profissionais que executaro os servios ........................................ 170
2.3.4. Quantitativo de pessoal ........................................................................................................ 177
2.4. PLANO DE TRABALHO .......................................................................................................... 180
2.4.1. necessrio elaborar Plano de Trabalho a cada licitao? .................................................. 183
2.4.2. Finalidade do Plano de Trabalho ........................................................................................... 184
2.4.3. Elementos mnimos de informao do Plano de Trabalho ................................................... 185
2.4.3.1. Justificativa da necessidade dos servios ...................................................................................... 187
2.4.3.2. Relao demanda x quantidade de servios ................................................................................. 189
2.4.3.3. Resultados a serem alcanados .................................................................................................... 190
1
PARTE 3 ELABORANDO O TERMO DE REFERNCIA.......................................................... 193

3.1. A JUSTIFICATIVA/MOTIVAO PARA A PROPOSTA DE CONTRATAO .......................................... 198
3.1.1. Consideraes iniciais ........................................................................................................... 198
3.1.2. Referncia aos estudos tcnicos preliminares ...................................................................... 198
3.1.3. Conexo entre a contratao e o planejamento existente ................................................... 200
3.1.4. Benefcios diretos e indiretos resultantes da contratao ................................................... 201
3.1.5. Justificativa da relao entre a demanda e a quantidade de servio a ser contratada ........ 202
3.1.6. Demonstrao dos resultados a alcanar com a contratao .............................................. 204
3.2. A DEFINIO DO OBJETO GENERALIDADES ........................................................................... 209
3.2.1. Qualificao como servio comum ....................................................................................... 216
3.3. A DEFINIO DO OBJETO DESCRIO DETALHADA DOS SERVIOS E DE COMO SERO EXECUTADOS
.............................................................................................................................................. 221
3.3.1. Rotinas de execuo ............................................................................................................. 221
3.3.2. Modelo de ordem de servio ................................................................................................ 223
3.3.3. Critrios de acompanhamento e medio ............................................................................ 224
3.3.3.1. Mtricas adotadas (postos ou horas de servio x resultados)...................................................... 227
3.3.3.2. Metodologia de avaliao de qualidade Acordo de Nveis de Servio ...................................... 228
3.3.3.3. Produtividade de referncia ......................................................................................................... 230
3.3.4. Natureza dos servios, se continuados ou no e se sero executados mediante cesso da
mo de obra .................................................................................................................................... 232
3.3.5. Elementos adicionais (servios de limpeza e conservao) .................................................. 233
3.3.6. Elementos adicionais (servios de vigilncia) ....................................................................... 233
3.4. INFORMAES ADICIONAIS .................................................................................................. 235
3.4.1. Agrupamentos dos itens em grupos ou lotes ....................................................................... 235
3.4.2. Possibilidade de indicao de marca .................................................................................... 252
3.4.3. Exigncia de vistoria ou visita tcnica ................................................................................... 257
3.4.4. Regimes de Execuo ............................................................................................................ 267
3.4.4.1. Empreitada.................................................................................................................................... 268
3.4.4.2. Empreitada por preo global ........................................................................................................ 268
3.4.4.3. Empreitada por preo unitrio ..................................................................................................... 269
3.4.4.4. Como saber qual modalidade de empreitada escolher (preo global ou preo unitrio)? ......... 270
3.4.4.5. Tarefa ............................................................................................................................................ 273
3.4.4.6. Empreitada Integral ..................................................................................................................... 274
3.4.5. Possibilidade de realizao de servios extras ...................................................................... 275
3.4.6. Viagens e hospedagem do pessoal terceirizado ................................................................... 276
3.4.7. Normas internas do contratante com reflexos na execuo dos servios ............................ 278
3.4.8. Critrios de sustentabilidade ambiental da contratao. ..................................................... 279
3.4.9. Sugesto de contedo de clusulas contratuais ................................................................... 285
3.4.9.1. Obrigaes das partes (adequao ao objeto) ............................................................................. 286
3.4.9.2. Sanes administrativas (hipteses legais; razoabilidade e proporcionalidade) ....................... 287
3.4.9.3. Sanes administrativas sugesto de procedimentos do fiscal do contrato ............................. 290
3.4.10. Procedimentos de acompanhamento e fiscalizao da execuo contratual .................... 291
3.5. DEFICINCIAS DO PROJETO BSICO OU TERMO DE REFERNCIA. CONSEQUNCIAS. CAUTELAS A CARGO
DO GESTOR QUE APROVA O DOCUMENTO ...................................................................................... 300
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS......................................................................................... 312
2
PARTE 1 CONCEITOS BSICOS
Por expressa disposio constitucional (art. 37, XXI, CF/88), as contrataes

da Administrao devem ser precedidas de licitao pblica. A licitao nada mais
que um processo sequncia de atos tendente a um fim destinado a assegurar a
obteno, junto ao mercado, da proposta mais vantajosa para a Administrao
para, ao final, obter-se a consecuo do objeto contratado de modo a atender s
suas necessidades.
A doutrina tradicional ensina que, como processo, a licitao tem duas fases
uma interna e outra externa. Em breve sntese:
A fase interna da licitao compreende o planejamento da

contratao, cujas etapas so as seguintes: 1) estudos tcnicos
preliminares, 2) plano de trabalho (para contratos de terceirizao),
3) elaborao do projeto bsico ou termo de referncia e, por fim, 4)
do instrumento convocatrio.
A fase externa da licitao compreende a publicao do instrumento

convocatrio, o recebimento e julgamento das propostas, a
adjudicao do objeto e, como ltimo ato, a formalizao do contrato.
Reputamos mais adequado e pertinente falar em PROCESSO DA

CONTRATAO PBLICA, que envolve basicamente trs etapas:
1) Planejamento da Contratao etapa preliminar e mais importante,

constituda das seguintes aes sequenciais:
a) Identificao da necessidade da Administrao e realizao dos
estudos tcnicos preliminares que indicaro a soluo escolhida
para atender a essa necessidade e demonstraro a viabilidade da
contratao;
b) Elaborao do oramento estimado;
c) Elaborao do Plano de Trabalho, que objetiva demonstrar que a
terceirizao a melhor opo de contratao para satisfazer a
necessidade da Administrao;
d) Redao do Projeto Bsico ou Termo de Referncia,uma vez
aprovados os estudos tcnicos preliminares.
3
2) Licitao procedimento para escolha do fornecedor, observadas as

modalidades existentes (as da Lei 8.666/93 ou o Prego de que trata a Lei
10.520/2002, regulamentada pelos Decretos 3.555/2000 e 5.450/2005, ou, ainda,
pelo RDC disciplinado pela Lei 12.462/2012, regulamentada pelo Decreto
7581/2011), ressalvados os casos de dispensa e inexigibilidade.
3) Fiscalizao da Execuo do Contrato acompanhamento, pela

Administrao, do cumprimento das obrigaes a cargo do contratado, tal como
estipuladas no contrato. O TCU recomenda que o planejamento seja criterioso,
minucioso e que os elementos de informao nessa fase colecionados sejam
incorporados ao Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
O planejamento, embora deva envolver vrias unidades capitaneado,

ordinariamente, daquela interessada no servio objeto da contratao unidade
demandante e envolve as seguintes etapas:
realizao de estudos tcnicos preliminares;
elaborao do plano de trabalho, se for o caso; e
redao do Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
A norma de regncia do planejamento das contrataes no mbito do

Conselho Nacional de Justia a Instruo Normativa 44, de 17.7.2012, que
estabelece regras e diretrizes para as contrataes apenas no mbito daquele
rgo. No vincula, portanto, os demais rgos do Poder Judicirio Nacional. Mas,
pode ser considerada uma norma de referncia em matria de planejamento da
contratao de servios no mbito do Poder Judicirio.
IN CNJ 44/2012
Art. 1 As contrataes no mbito do Conselho Nacional de Justia
observaro os critrios e os procedimentos estabelecidos nesta Instruo
Normativa.
Especificamente quanto s contrataes de solues de tecnologia da

informao e comunicao, a diretriz dada pela Resoluo CNJ 182, de
17.10.2013.
Recomenda-se que, em casos de lacuna ou omisso, sejam aplicadas,

subsidiariamente IN CNJ 44/2012 e Resoluo CNJ 182, as Instrues
Normativas 02/2008 e 04/2014, ambas editadas pela Secretaria de Logstica e
Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
4
RESOLUO CNJ 182

Art. 23. Podero ser utilizados como fontes de informaes adicionais,
inclusive de modelos (templates) de documentos, outros instrumentos
como o Guia de Boas Prticas de Contratao de Solues de TI disponvel
no portal do Conselho da Justia Federal (CJF), Guia de Boas Prticas de
Contratao de Solues de TI disponvel no portal do Tribunal de Contas da
Unio (TCU), Guia de Boas Prticas em Contratao de Solues de TI
disponvel no portal do Ministrio do Planejamento, Gesto e Oramento
(MPOG), entre outros pertinentes.
Embora o Poder Judicirio no esteja obrigado a cumprir as prescries da

IN 02/2008 e da IN 04/2014, tais normas refletem, em grande parte, boas prticas
de gesto de contratos, amparadas na jurisprudncia do TCU. De fato, essas
Instrues Normativas foram editadas por fora de reiteradas determinaes do
Tribunal sobre a gesto de contratos de prestao de servios.
A adoo subsidiria de tais Instrues Normativas recomendada, inclusive,

pela doutrina:
DOUTRINA
Em que pese esse conjunto de instituies [incluindo as do Poder Judicirio]
no estar obrigado a aplicar as disposies da referida instruo normativa
[IN 04/2010], seus rgos e entidades podem optar, e seria uma boa
alternativa, pela utilizao da referida norma, uma vez que ela disciplina
os procedimentos necessrios realizao de contrataes de TI com
qualidade, seguindo, inclusive, as diretrizes que regem o atual modelo de
contratao de Solues de TI.
(Augusto Sherman Cavalcanti)
Ademais, convm registrar que a observncia dos entendimentos

firmados pelo TCU de todo recomendvel, porquanto a interpretao que
aquela Corte de Contas d das normas gerais de licitao deve ser rigorosamente
seguida pelos agentes sob sua jurisdio, sob pena, inclusive, de responsabilizao
pessoal.
JURISPRUDNCIA DO TCU
Smula 222
As Decises do Tribunal de Contas da Unio, relativas aplicao de
normas gerais de licitao, sobre as quais cabe privativamente Unio
legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
5
1. Constitui irregularidade a inobservncia, pelos administradores de
rgos e entidades jurisdicionados, dos entendimentos firmados pelo
Tribunal de Contas da Unio, em especial na rea de licitaes.
Representao acerca de possveis irregularidades em prego eletrnico
promovido pela Universidade Federal de So Paulo (Unifesp), destinado
contratao de empresa especializada na prestao de servios tcnicos de
engenharia para fiscalizao de obra de edificao, apontara possvel
restrio competitividade do certame, decorrente de exigncia editalcia
de quantitativos mnimos para se atestar a capacidade tcnica. Em sede de
oitiva, aps a concesso da cautelar pleiteada pela representante, a Unifesp
aduziu que os quantitativos exigidos foram fixados com base no enunciado
24 da Smula de Jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So
Paulo, que os admite para servios similares, em regra, na proporo de 50
a 60% da execuo pretendida, ou outro percentual, desde que
devidamente justificado. Analisando o argumento, lembrou o relator que
no se pode perder de vista que, no que concerne a normas gerais de
licitao, devem as entidades jurisdicionadas acatar o posicionamento do
Tribunal de Contas da Unio, conforme expresso no enunciado n 222 da
Smula de Jurisprudncia do TCU, verbis: As Decises do Tribunal de Contas
da Unio, relativas aplicao de normas gerais de licitao, sobre as quais
cabe privativamente Unio legislar, devem ser acatadas pelos
administradores dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. Considerou o relator, contudo, que o caso concreto
albergou extrapolao mnima do limite tradicionalmente aceito pelo TCU
(50%), e em consonncia com orientao do rgo estadual de controle. E
que, diante da ausncia de uma regncia objetiva quanto ao mencionado
limite na Smula do TCU, seria at natural que o gestor buscasse orientao
complementar sumulada por outro rgo com atribuies semelhantes
Corte de Contas Federal, no caso, o TCE/SP, no sendo razovel, portanto,
desaprovar sua conduta. Nesse sentido, o Plenrio do TCU, acatando a
proposta do relator, julgou parcialmente procedente a Representao,
revogando a cautelar adotada e cientificando a Unifesp de que constitui
irregularidade a inobservncia, na tomada de decises, em especial, na
rea de licitaes, dos entendimentos firmados no mbito do Tribunal de
Contas da Unio, conforme enunciado n 222 da Smula de Jurisprudncia
deste Tribunal.
(Acrdo 3104/2013 Plenrio INFORMATIVO 178)
As citaes a ttulo de ORIENTAO DO TCU, empregadas no texto, foram

extradas da obra Licitaes e contratos: orientaes e jurisprudncia do TCU, 4 ed.
rev., atual. e ampl. Braslia: TCU/Senado Federal, 2010, disponvel no portal do
TCU na internet (www.tcu.gov.br).
6
1.1. O PLANEJAMENTO DA CONTRATAO
O planejamento da contratao pblica no ato discricionrio, facultativo.

, sobretudo, um dever do gestor pblico, em ateno ao princpio constitucional
da eficincia, que rege as atividades administrativas (art. 37, caput, Constituio
Federal).
Tanto assim que o TCU expediu recentemente importantssimas

recomendaes, ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e a vrios
outros rgos da Administrao Pblica Federal, para que seja elaborado um
modelo de contratao de bens e servios, com forte nfase na fase de
planejamento.
9.2.1.4. avaliar a necessidade de atribuir a um comit, integrado por
representantes de diferentes setores da organizao (rea finalstica e rea
meio), a responsabilidade por auxiliar a alta administrao nas decises
relativas s aquisies, com o objetivo de buscar o melhor resultado para a
organizao como um todo;
[...]
9.2.1.12. executar processo de planejamento das aquisies,
contemplando, pelo menos:
9.2.1.12.1. elaborao, com participao de representantes dos diversos
setores da organizao, de um documento que materialize o plano de
aquisies, contemplando, para cada contratao pretendida, informaes
como: descrio do objeto, quantidade estimada para a contratao, valor
estimado, identificao do requisitante, justificativa da necessidade,
perodo estimado para executar a aquisio (e.g., ms), programa/ao
suportado(a) pela aquisio, e objetivo(s) estratgico(s) apoiado(s) pela
aquisio;
9.2.1.12.2. aprovao, pela mais alta autoridade da organizao, do plano
de aquisies;
9.2.1.12.3. divulgao do plano de aquisies na internet;
9.2.1.12.4. acompanhamento peridico da execuo do plano, para
correo de desvios;
[...]
9.2.2. elabore um modelo de processo de aquisies para a Administrao
Pblica, para a contratao de bens e servios, e a gesto dos contratos
decorrentes, considerando as diretrizes constantes dos Acrdos 786/2006,
1480/2008 e 1.915/2010, todos do Plenrio do TCU, adaptando-os
aquisio de objetos de todos os tipos e no apenas aos objetos de
tecnologia da informao, em especial:
7
9.2.2.1. modelagem bsica dos processos de trabalho de aquisio,

incluindo o planejamento da contratao, a seleo do fornecedor e a
gesto dos contratos decorrentes;
9.2.2.2. definio de papeis e responsabilidades dos agentes envolvidos em
cada fase;
9.2.2.3. elaborao de modelos de artefatos a serem produzidos;
9.2.2.4. utilizao de estudo de modelos j existentes como subsdio para
formulao de seu prprio modelo;
9.2.2.5. planejamento das contrataes, iniciando-se pela oficializao das
demandas, o que permitir o planejamento de solues completas, que
atendam s necessidades expressas nas demandas;
9.2.2.6. definio de conceitos e referncias legislao e jurisprudncia;
(Acrdo 2622/2015 Plenrio)
9.1. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992,
c/c o art. 250, inciso III, do RI/TCU, Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao (SLTI/MP) que:
9.1.1. elabore modelo de contratao de bens e servios pela
Administrao Pblica, abrangendo as fases de planejamento, seleo do
fornecedor e gesto dos respectivos contratos, bem como promova a
respectiva implementao mediante orientao normativa, utilizando como
parmetro bsico os procedimentos contidos no Apndice 4 do relatrio de
fiscalizao localizado na pea 45 deste processo;
O planejamento prvio das contrataes nos seus aspectos quantitativos e

qualitativos uma obrigao indeclinvel da Administrao, devendo guardar
consonncia com o planejamento estratgico do rgo ou entidade.
O Projeto Bsico ou Termo de Referncia documento resultante do

planejamento, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares.
A IN 2/2008 recomenda boa prtica de gesto contratual: toda contratao

de servios deve ser precedida de planejamento, que, por sua vez, deve guardar
consonncia com o planejamento estratgico da instituio.
IN 02/2008
Art. 2 As contrataes de que trata esta Instruo Normativa devero ser
precedidas de planejamento, em harmonia com o planejamento
estratgico da instituio que estabelea os produtos ou resultados a
8
serem obtidos, quantidades e prazos para entrega das parcelas, quando

couber.
Determinao no mesmo sentido, de observncia cogente pelo Conselho

Nacional de Justia, pode ser extrada da IN CNJ 44/2012, da Resoluo CNJ 182 e
da Resoluo CNJ 114.
IN CNJ 44/2012
Art. 2 As compras de material de consumo e permanente, e a contratao
de obras e servios devero ser precedidas de planejamento, em
harmonia com o planejamento estratgico do Conselho.
Art. 3 A Secretaria de Administrao - SAD dever elaborar o
planejamento das contrataes para o exerccio seguinte, a ser aprovado
pelo Diretor-Geral at 30 de novembro de cada ano.
RESOLUO CNJ 182

Art. 6 As contrataes devero ser precedidas de planejamento
elaborado em harmonia com o Planejamento Estratgico Institucional
(PEI) ou Planejamento Estratgico de Tecnologia da Informao e
Comunicao (PETIC) do rgo, alinhados com o Planejamento Estratgico
do Poder Judicirio.
Art. 7 O Plano de Contrataes de STIC do rgo dever ser elaborado no
exerccio anterior ao ano de sua execuo, pela rea de Tecnologia da
Informao e Comunicao, em harmonia com o seu Plano Diretor de
Tecnologia da Informao e Comunicao (PDTIC), de modo a incluir todas
as contrataes necessrias ao alcance dos objetivos estabelecidos nos
planejamentos do rgo e de TIC.
IN 04/2014
Art. 4 As contrataes de que trata esta IN devero ser precedidas de
planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de Tecnologia
da Informao - PDTI.
RESOLUO CNJ 114

Art. 2 Os tribunais elaboraro o plano de obras, a partir de seu programa
de necessidades, de seu planejamento estratgico e das diretrizes fixadas
pelo Conselho Nacional de Justia [...]
[...]
Art. 4 As obras, com a indicao do grau de prioridade e agrupadas pelo
custo total, comporo o plano de obras do tribunal, o qual dever ser
aprovado pelo seu pleno ou corte especial, bem como suas atualizaes ou
alteraes, quando necessrias.
9
A jurisprudncia pacfica do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no sentido

de que toda contratao deve ser precedida de criterioso planejamento, cujos
resultados ou peas de informao devem ser contemplados no Projeto Bsico ou
Termo de Referncia que instrumentaliza a licitao.
A adeso a ata de registro de preos deve ser justificada pelo rgo no
participante mediante detalhamento das necessidades que pretende
suprir por meio do contrato e demonstrao da sua compatibilidade com
o objeto discriminado na ata, no servindo a esse propsito a mera
reproduo, parcial ou integral, do plano de trabalho do rgo
gerenciador. A comprovao da vantagem da adeso deve estar
evidenciada pelo confronto entre os preos unitrios dos bens e servios
constantes da ata de registro de preos e referenciais vlidos de mercado.
Denncia apontara possveis irregularidades em contrato decorrente de
adeso do Ministrio do Esporte (ME) a ata de registro de preos de prego
eletrnico promovido pelo Ministrio da Defesa (MD) com vistas
prestao de servios de manuteno e desenvolvimento de sistemas.
Segundo o denunciante, a adeso do ME ata do MD foi caracterizada por
irregularidades, dentre as quais destacam-se: a) falta de planejamento da
contratao, uma vez que o contrato no foi precedido de um
levantamento efetivo de necessidades do Ministrio dos Esportes, mas se
embasou em transcrio do termo de referncia do prego eletrnico
realizado pelo MD; b) ausncia de descrio da metodologia empregada
pelo MD para definir a unidade de referncia utilizada (Unidade de Servio
Tcnico - UST) para fins de pagamento, impossibilitando que outros rgos
aplicassem a mesma mtrica; c) inviabilidade de aferir a vantajosidade da
contratao devido ausncia de pesquisa de preos vlida que
demonstrasse a economicidade da adeso ata do MD. Em juzo de mrito,
o relator destacou a inconsistncia da adeso do ME ata promovida pelo
MD, uma vez que a medio dos servios executados, para fins de
pagamento, no estava sendo feita com base no referencial UST previsto no
Contrato (...), mas sim em termos de Pontos de Funo PF. Ou seja, o
rgo contratou servios especificados em uma mtrica e utilizou outra
distinta para o clculo do pagamento. Alinhado anlise da unidade
tcnica, o relator aduziu que a conduta dos responsveis foi inadequada
por terem prescindido do levantamento de necessidades do rgo que
dirigem, uma vez que transcreveram o plano de trabalho do Ministrio da
Defesa; por terem incorporado ao contrato a utilizao de unidade de
quantificao de servios notadamente inconsistente, desacompanhada de
qualquer metodologia de clculo (...); e por no terem comprovado a
economicidade da adeso Ata de Registro de Preos do Prego Eletrnico
(...) do Ministrio da Defesa (MD), haja vista que utilizaram parmetros de
preos invlidos. Por fim, concluiu o relator que houve ofensa ao art. 8 do
Decreto 3.931/01 (revogado pelo Decreto 7.892/13), o qual dispunha que
a Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada por
qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do
certame licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde
que devidamente comprovada a vantagem. O Tribunal, endossando o voto
10
do relator, rejeitou as justificativas apresentadas pelos responsveis,

aplicando-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II da Lei 8.443/92.
O procedimento de adeso de rgo no participante a ata de registro de
preos depende de planejamento prvio que demonstre a
compatibilidade de suas necessidades com a licitao promovida e de
demonstrao formal da vantajosidade da contratao.
Auditoria realizada para avaliar a gesto de contratos de tecnologia da
informao no Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia Jamil
Haddad (Into) apontara, dentre outros achados, a adeso irregular da
entidade a atas de registros de preos de outros rgos e entidades. No
entendimento do relator, no foram estabelecidas as reais demandas do
rgo nem foi possvel avaliar a compatibilidade das necessidades do Into
com as licitaes promovidas pelo Inpe e pelo MME. Tal situao evidencia
que a adeso s atas de registros de preos ocorreu sem a efetiva
observncia dos critrios definidos nos normativos e na jurisprudncia deste
Tribunal. Segundo o relator, ao aderir s atas como rgo no participante,
sem qualquer atuao nos procedimentos iniciais dos certames, deveria o
Into justificar obrigatoriamente as vantagens da adeso (art. 22 do Decreto
7.892/2013). Tal pressuposto ademais j fora objeto de orientao
expedida pelo TCU (Acrdo 1233/2012), no sentido de que, ao aderirem a
atas de registro de preo, os rgos e entidades da Administrao devem
atentar para: a) obrigatoriedade do planejamento da contratao; b)
demonstrao formal da vantajosidade da adeso; e c) compatibilidade das
regras e condies estabelecidas no certame que originou a ata de registro
de preos com as necessidades e condies determinadas na etapa de
planejamento da contratao. Assim, o Plenrio, em linha com a proposta
da relatoria, cientificou o Into, dentre outros comandos, que a adeso a ata
de registro de preos sem a efetiva demonstrao da vantajosidade da
contratao e da compatibilidade s reais necessidades do rgo, no se
coaduna com o art. 22 do Decreto 7.892/2013 nem com o item 9.3.3 do
Acrdo 1233/2012 Plenrio.
9.2.2. realize planejamento prvio e minucioso preconizado pelo aludido
Acrdo [1.521/2003 Plenrio], em harmonia com o planejamento
estratgico da instituio e seu plano diretor de informtica;
9.2.3. incorpore o resultado do planejamento mencionado na alnea
anterior no projeto bsico, que dever integrar o edital de licitao e o
contrato, nos termos dos arts. 6, inciso IX, e 7 da Lei n 8.666/1993;
11
[VOTO]
21. Nessa seara, este Tribunal j se manifestou quanto necessidade de
prvio e minucioso planejamento quando da licitao de bens e servios de
informtica, realizado em harmonia com o planejamento estratgico da
unidade e com o seu plano diretor de informtica, em que fique
precisamente definido, dentro dos limites exigidos na Lei n 8.666/93, os
produtos a serem adquiridos, sua quantidade e o prazo para entrega das
parcelas, se houver entrega parcelada, o qual deve ser incorporado a
projeto bsico, nos termos do art. 6, IX, e 7 da Lei n 8.666/93, que
dever integrar o edital de licitao e o contrato (Acrdo 1558/2003-
Plenrio).
22. V-se, pois, a insuficincia do projeto utilizado para a caracterizao
dos servios contratados, em franca dissonncia aos pressupostos legais e
ao j deliberado por esta Casa.
(Acrdo 1073/2012 Segunda Cmara)
Efetue planejamento adequado das contrataes, de modo a realizar
tempestivamente os respectivos procedimentos licitatrios e evitar que a
prestao dos servios ou o fornecimento de bens ocorram sem amparo
contratual, contrariando o art. 60, pargrafo nico, da Lei n 8.666/1993,
ou que seja firmado ajuste emergencial, em desacordo com as hipteses
contempladas no art. 24, inciso IV, da citada lei.
Para maior compreenso do pensamento do TCU sobre o planejamento da

contratao como dever do administrador, recomenda-se a leitura dos seguintes
arestos:
- Acrdo 2582/2012 Plenrio; Acrdo 1558/2003 Plenrio; Acrdo

735/2005 Plenrio; Acrdo 265/2010 Plenrio; Acrdo 669/2008
Plenrio; Acrdo 304/2006 Plenrio; Acrdo 264/2006 Plenrio; Acrdo
Plenrio; Acrdo 428/2010 Plenrio.
12
1.1.1. Conexo entre a contratao pretendida e o planejamento

estratgico da instituio
Sempre que possvel a Administrao h de demonstrar a relao entre a

contratao pretendida e o planejamento estratgico do rgo ou entidade ou,
at mesmo, o planejamento de aes da prpria unidade demandante (vide art. 2
da IN 02/2008).
Por exemplo: pode fazer parte do plano estratgico do rgo ou entidade a

sustentabilidade ambiental, em decorrncia do qual determinou-se a implantao
de processo eletrnico substitutivo do processo em papel; a compra de monitores
de vdeo, a contratao de servios de digitalizao de processos, a ampliao do
parque de informtica etc. so contrataes que devem ser motivadas pela sua
consonncia com o plano estratgico do rgo.
Pode a contratao ter conexo com o planejamento de aes da

prpria unidade demandante. Imaginemos que o rgo esteja ampliando suas
instalaes, mediante obra a ser concluda daqui a 12 meses; com a ampliao, ser
necessria a instalao de novos postos de vigilncia armada; a rea de segurana,
ciente da nova demanda, realiza estudos tcnicos e demais atos preparatrios da
contratao previamente concluso da obra, tudo em consonncia com o
planejamento de aes da unidade.
IN CNJ 44/2012
de obras e servios devero ser precedidas de planejamento, em harmonia
com o planejamento estratgico do Conselho.
Art. 7 A Seo de Elaborao de Editais analisar o projeto bsico ou termo
de referncia e o encaminhar aprovao da autoridade competente,
devendo conter, no mnimo, os seguintes itens:
[...]
II Justificativa para a contratao, compreendendo:
[...]
d) conexo entre a contratao e o planejamento estratgico do Conselho,
que devem ser harmnicos;
RESOLUO CNJ 182

do Poder Judicirio.
13

1 O Plano de Contrataes de STIC dever ser submetido at o dia 30
(trinta) de novembro de cada ano autoridade competente do rgo que
deliberar sobre as aes e os investimentos em Tecnologia da Informao
e Comunicao a serem realizados.
IN 04/2014
Art. 4 As contrataes de que trata esta IN devero ser precedidas de
planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de Tecnologia
da Informao - PDTI.
1 O PDTI dever estar alinhado EGTIC e ao plano estratgico
institucional e aprovado pelo Comit de Tecnologia da Informao do
rgo ou entidade.
[...]
3 Inexistindo o plano estratgico institucional, sua ausncia dever ser
registrada no PDTI e dever ser utilizado um documento equivalente, como
o Plano Plurianual - PPA.
O TCU recomenda que o planejamento seja criterioso, minucioso e que os

elementos de informao nessa fase colecionados sejam incorporados ao projeto
bsico ou termo de referncia.
9.2. recomendar ao Departamento de Coordenao e Governana das
Empresas Estatais, [...], que:
9.2.3. oriente os rgos e entidades sob sua jurisdio, com sistemas
integrados de gesto j implantados ou com implantao planejada, para
que elaborem, aprovem formalmente e implementem:
9.2.3.1. processo de planejamento estratgico de tecnologia da informao
(TI) que torne explcita a vinculao entre os objetivos a serem atendidos
com o uso do sistema integrado de gesto e os objetivos de negcio do
plano estratgico institucional, semelhana das orientaes do Cobit 4.1,
PO1.2 - Alinhamento entre TI e Negcio e PO1.6 - Gerenciamento do
Portflio de TI;
21. Nessa seara, este Tribunal j se manifestou quanto necessidade de
prvio e minucioso planejamento quando da licitao de bens e servios de
informtica, realizado em harmonia com o planejamento estratgico da
14
unidade e com o seu plano diretor de informtica, em que fique

precisamente definido, dentro dos limites exigidos na Lei n 8.666/93, os
produtos a serem adquiridos, sua quantidade e o prazo para entrega das
parcelas, se houver entrega parcelada, o qual deve ser incorporado a
projeto bsico, nos termos do art. 6, IX, e 7 da Lei n 8.666/93, que
dever integrar o edital de licitao e o contrato (Acrdo 1558/2003-
Plenrio).
9.3.2. em futuras licitaes, elabore plano de trabalho que preceda os
processos licitatrios relativos a TI, demonstre aderncia da contratao
com o planejamento estratgico do rgo e com o plano diretor de
informtica e apresente justificativa detalhada da contratao, de acordo
com o art. 2, I a III, do Decreto 2.271/97;
9.1. recomendar ao Conselho Nacional de Justia - CNJ, ao Departamento
de Coordenao e Controle das Empresas Estatais - Dest, Secretaria de
Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto - SLTI/MPOG, ao Conselho Nacional do Ministrio
Pblico - CNMP, Secretaria Geral da Presidncia do Tribunal de Contas da
Unio - Segepres/TCU, Diretoria Geral da Cmara dos Deputados e
Diretoria Geral do Senado Federal que, no mbito de suas respectivas reas
de atuao:
9.1.1. orientem as unidades sob sua jurisdio, superviso ou estrutura
acerca da necessidade de estabelecer formalmente: (i) objetivos
institucionais de TI alinhados s estratgias de negcio; (ii) indicadores para
cada objetivo definido, preferencialmente em termos de benefcios para o
negcio da instituio; (iii) metas para cada indicador definido; (iv)
mecanismos para que a alta administrao acompanhe o desempenho da TI
da instituio;
1.1.2. observe, quanto aquisio de bens e servios de informtica, que
deve ser realizada em harmonia com o planejamento estratgico da
instituio e com o seu plano diretor de informtica, devendo o projeto
bsico guardar compatibilidade com essas duas peas, situao que
deve estar demonstrada nos autos referente s aquisies, de acordo com
entendimento firmado por esta Corte de Contas (subitens 9.1 e 9.1.1 do
Acrdo n. 2.094/2004-Plenrio);
(Acrdo 134/2008 Primeira Cmara)
15
9.2.2. realize planejamento prvio e minucioso preconizado pelo aludido
Acrdo [1.521/2003 Plenrio], em harmonia com o planejamento
estratgico da instituio e seu plano diretor de informtica;
9.2.3. incorpore o resultado do planejamento mencionado na alnea
anterior no projeto bsico, que dever integrar o edital de licitao e o
contrato, nos termos dos arts. 6, inciso IX, e 7 da Lei n 8.666/1993;
Vide, no mesmo sentido: Acrdo 2582/2012 Plenrio; Acrdo

Plenrio; Acrdo 669/2008 Plenrio; Acrdo 304/2006 Plenrio;
Acrdo 264/2006 Plenrio; Acrdo 117/2006 Plenrio; Acrdo 2094/2004
Plenrio; Acrdo 1521/2003 Plenrio; Acrdo 1597/2010 Plenrio;
Acrdo 1453/2009 Plenrio; Acrdo 436/2008 Plenrio.
16
1.2. SERVIOS DE NATUREZA CONTINUADA ELEMENTOS CARACTERSTICOS
A fim de atender s necessidades da Administrao que no puderem ser

satisfeitas mediante execuo direta , esta contrata com terceiros a aquisio de
bens ou a realizao de obras ou servios.
Frise-se que a prestao de servio constitui obrigao de fazer, de

realizar em concreto uma utilidade para a Administrao. No se confunda servio
com fornecimento, cuja obrigao de dar, vale dizer, de efetuar a tradio
(entrega) do bem adquirido.
Na dico da Lei 8.666/93, servio toda atividade destinada a obter

determinada utilidade de interesse para a Administrao (art. 6, II). Se apreciada
a necessidade a ser satisfeita em funo de sua perenidade, os servios podem ser
classificados como contnuos ou no contnuos.
So no-contnuos aqueles servios que tm como escopo a obteno de

produtos especficos em um perodo predeterminado (IN 02/2008, Anexo I, item
XXII). A necessidade da Administrao plenamente atendida com o exaurimento
do objeto contratado; a necessidade, dito de outro modo, no se renova no tempo e
ininterruptamente.
Admite-se a concepo de servios no-contnuos por excluso: so todos os

servios no classificados como de natureza continuada. Identificando-se estes,
tem-se a perfeita noo daqueles.
Importa, ento, bem compreender o conceito e os elementos caractersticos

dos servios de natureza continuada.
1.2.1. O que so servios de natureza continuada?
So servios de natureza continuada aqueles que constituem necessidade

perene da Administrao, a reclamar execuo continuada, sob pena de, na sua
falta, se colocar em risco o funcionamento do rgo ou entidade, podendo at
mesmo comprometer o alcance da misso institucional ou do interesse pblico,
razo de existir de toda e qualquer organizao administrativa.
O conceito que apresentamos encontra amparo na orientao do TCU e na

melhor doutrina:
17
ORIENTAO DO TCU
Servios de natureza contnua so servios auxiliares e necessrios
Administrao no desempenho das respectivas atribuies. So aqueles
que, se interrompidos, podem comprometer a continuidade de atividades
essenciais e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio
financeiro.
DOUTRINA
Servio de execuo continuada o que no pode sofrer soluo de
continuidade na prestao que se alonga no tempo, sob pena de causar
prejuzos Administrao Pblica que dele necessita. Por ser de
necessidade perene para a Administrao Pblica, atividade que no pode
ter sua execuo paralisada, sem acarretar-lhe danos. , em suma, aquele
servio cuja continuidade da execuo a Administrao Pblica no pode
dispor, sob pena do comprometimento do interesse pblico.
(Digenes Gasparini)
Segundo a lio doutrinria, dois so elementos caracterizadores dos

servios de natureza continuada: perenidade (a Administrao deles carece a
todo tempo) e a essencialidade ou necessidade de sua prestao (sob pena de no
atendimento do interesse pblico ou comprometimento do funcionamento da
Administrao do alcance da sua misso institucional).
No plano normativo, a conceituao de tais espcies de servios encontrada

em normas infralegais. A Instruo Normativa 971/2009, da Receita Federal do
Brasil, os define com certa preciso:
IN RFB 971/2009
Art. 115. .....................
2 Servios contnuos so aqueles que constituem necessidade
permanente da contratante, que se repetem peridica ou
sistematicamente, ligados ou no a sua atividade fim, ainda que sua
execuo seja realizada de forma intermitente ou por diferentes
trabalhadores.
Definio de tais servios tambm apresentada pela IN 02/2008, embora

em termos com os quais no concordamos integralmente, pois a norma define
como contnuos apenas aqueles servios cuja interrupo resulta em paralisia da
atividade administrativa.
18
IN 02/2008
DEFINIES DOS TERMOS UTILIZADOS NA INSTRUO NORMATIVA
I - SERVIOS CONTINUADOS so aqueles cuja interrupo possa
comprometer a continuidade das atividades da Administrao e cuja
necessidade de contratao deva estender-se por mais de um exerccio
financeiro e continuamente;
1.2.2. A qualificao casustica
Presentes os dois elementos caracterizadores mencionados (perenidade e

essencialidade), estaremos diante de um servio de natureza continuada.
exceo de alguns exemplos clssicos (limpeza e conservao; vigilncia;
manuteno predial; etc.), a tipologia do servio, por si s, no o qualifica como
continuado. A qualificao de um dado servio como de natureza continuada ,
assim, casustica. Vale dizer, o que essencial para o funcionamento e manuteno
de um dado rgo ou entidade pode no o ser para outros.
Em deliberao paradigmtica, o TCU definiu os contornos do instituto,

abordando a matria didaticamente, conforme excertos das deliberaes a seguir
reproduzidos:
[VOTO]
(...) a natureza contnua de um servio no pode ser definida de forma
genrica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada
situao examinada.
Na realidade, o que caracteriza o carter contnuo de um determinado
servio sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimnio
pblico de forma rotineira e permanente ou para manter o
funcionamento das atividades finalsticas do ente administrativo, de
modo que sua interrupo possa comprometer a prestao de um servio
pblico ou o cumprimento da misso institucional.
Nesse sentido, pode-se entender, por exemplo, que o fornecimento de
passagens areas servio contnuo para o TCU, j que sua suspenso
acarretaria a interrupo das atividades de fiscalizao nsitas ao
cumprimento da misso desta Corte.
Na mesma linha de raciocnio, pode-se tambm considerar que o mesmo
servio tem natureza contnua para uma instituio federal de ensino
superior, j que as bancas de exame de teses de mestrado e de doutorado
exigem a participao de professores de outras instituies e, assim, a
impossibilidade de fornecimento de passagens areas poderia inviabilizar a
prpria ps-graduao a cargo daquelas entidades.
O mesmo no ocorreria, no entanto, com um rgo judicial cujos
integrantes no tivessem necessidade de deslocar-se frequentemente por
19
avio para oferecerem a prestao jurisdicional. Em tal situao, o servio

em foco no seria contnuo, j que no seria essencial permanncia da
atividade finalstica.
De igual modo, um servio de vigilncia permanente de instalaes deve ser
considerado contnuo, posto que sua cessao colocaria em risco a
integridade daquele patrimnio.
Isso no ocorre, entretanto, com um servio de vigilncia contratado para
um evento especfico, de durao determinada, que, por seu carter
eventual, no pode ser considerado contnuo.
[SUMRIO]
A natureza do servio, sob o aspecto da execuo de forma continuada ou
no, questo abordada no inciso II, do art. 57, da Lei n 8.666/1993, no
pode ser definida de forma genrica, e sim vinculada s caractersticas e
necessidades do rgo ou entidade contratante.
[VOTO]
25. Quanto a este aspecto, ressalto posicionamento j adotado pelo
Plenrio do TCU no sentido de que a natureza de um servio, se executado
de forma contnua ou no, no pode ser definida de forma genrica, e sim
vinculada s caractersticas e s necessidades do rgo ou entidade
contratante. Isso se aplica s aes de publicidade: a sua definio
como servio de carter contnuo dever ser efetivada a partir da anlise de
cada caso concreto. Nesse enfoque, cito os Acrdos 35/2000 - Plenrio e
132/2008 - 2 Cmara.
26. Ao analisar o objeto da licitao, com foco no edital e em seus anexos,
em especial no Anexo 1 (fls. 32/56, Anexo 1), e, a partir da percepo da
natureza da entidade, com funes, dentre outras, de normatizao, de
controle, e de julgamento em ltima instncia administrativa de peties
envolvendo o exerccio das profisses regulamentadas vinculadas ao
Sistema Confea/Crea, integradas por mais de 800.000 profissionais
registrados, 200.000 empresas da rea tecnolgica e 27 Conselhos
Regionais, e do detalhamento dos servios de publicidade e mdia que so
desenvolvidas ao longo do ano, verifico que tais aes se revestem do
carter de continuidade para o Confea.
Assim, considerando que a qualificao de um dado servio como contnuo

casustica, a Administrao definir, justificadamente, na fase de planejamento
da contratao, se os servios pretendidos so ou no de natureza continuada.
Ressalte-se que a justificativa eminentemente tcnica e deve estar

expressamente consignada no processo de contratao.
20
1.2.3. Casos apreciados pelo TCU
Vejamos alguns casos julgados pelo TCU, que apreciou, consideradas as

particularidades e circunstncias de cada qual, a possibilidade do enquadramento
do objeto contratado como prestao de servio de natureza continuada.
[RELATRIO]
3.9 Considerando que o seguro de vida constitui obrigao trabalhista da
CPRM decorrente dos Acordos Coletivos de Trabalho, que por sua vez
possuem fora normativa, nos termos do art. 611 da CLT (Decreto-Lei
5.452/1943), possui razoabilidade o entendimento de que a presente
contratao era de natureza continuada, uma vez que sua eventual
descontinuidade geraria reflexos negativos entre o conjunto de
empregados da CPRM, alm de sujeitar a Companhia responsabilidade de
arcar com o pagamento do capital segurado de eventuais sinistros
ocorridos com sua fora de trabalho, na ausncia da cobertura da empresa
seguradora.
[VOTO]
5. Ante a percuciente e minudente anlise das questes aqui tratadas,
manifesto-me de acordo com a proposta de encaminhamento formulada
pela unidade tcnica, com pequenos ajustes de redao, cujas pertinentes
ponderaes incorporo s minhas razes de decidir.
[VOTO]
11. J em relao ao segundo termo aditivo, os servios objeto do contrato
22101/022/2001 - manuteno, fornecimento, instalao, recuperao e
remanejamento de divisrias, armrios, balces, lambris e estaes de
trabalho - no se coadunam com o conceito de natureza contnua. Dessa
forma, o presente caso concreto refoge ao que preconiza o art. 57, inciso II,
da Lei 8.666/1993, v.g. entendimento firmado por essa Corte no julgamento
do Acrdo 2.682/2005, que aponta apenas tratarem de servios contnuos
"contratos cujos objetos correspondam a obrigaes de fazer e a
necessidades permanentes".
12. Cabe destacar que o parecer DJC/CJAG/CJ 345, de 15/3/2001, emitido
pela Consultoria Jurdica do Mapa, ao analisar as minutas de edital de
concorrncia e de contrato para o ajuste em tela, alertou que tais servios
no poderiam ser definidos como de natureza contnua, razo pela qual
props que as referidas minutas fossem retificadas de forma a retirar a
possibilidade de prorrogao inicialmente prevista.
21
9.4. dar cincia Superintendncia do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria no Estado do Rio Grande do Sul [de] que:
9.4.4. a contratao de fornecimento de combustvel no se caracteriza
como servio de prestao continuada para fins do disposto no art. 57, II,
da Lei 8.666/1993, conforme reiteradas deliberaes desta Corte de Contas,
a exemplo dos Acrdos n 4620/2010 - Segunda Cmara (subitem 9.8.4) e
409/2009 - Primeira Cmara (subitem 9.5.4), (subitem 3.2.2.1 do Relatrio
de Auditoria da CGU/RS);
[VOTO]
26. Ao que consta dos autos, o objeto da licitao em apreo consistia na
"contratao de empresa de engenharia especializada para fornecimento
de mo-de-obra tcnica e apoio para execuo de servio de fiscalizao,
acompanhamento, controle de qualidade, elaborao de projetos de obras
a cargo do Departamento de Planejamento e Engenharia - TPE nas diversas
reas da Manaus Energia".
27. V-se ento que, aparentemente, a Amazonas Energia pretendeu
transformar em atividade rotineira algo que deveria ter diretrizes
especficas para cada um dos empreendimentos da entidade, o que no se
mostra razovel vista da diversidade das obras por ela conduzidas, bem
assim em razo da sazonalidade a que esto sujeitos esses investimentos.
28. Por essa razo, afigura-se acertada a concluso da Secob 1 no sentido
de que tal procedimento foi irregular, constituindo-se tambm em grave
infrao norma legal, uma vez que o procedimento licitatrio adotado por
essa empresa no est de acordo com as disposies da Lei de Licitaes e
Contratos, especialmente quanto regra inserta em seu art. 57.
9.3 determinar ao Sesi/CN que adote modalidade de licitao mais ampla,
no caso de contratao de servios de natureza continuada, compatvel
com o valor global do contrato, incluindo as possveis prorrogaes
previstas, alertando a entidade que servios de consultoria no se
enquadram em servios contnuos, de modo a no prorrogar contratos
dessa natureza, como ocorrido com as prorrogaes irregulares do contrato
advindo do Convite n 005/2004 com o Instituto do Desenvolvimento da
Inteligncia Aplicada S/S Ltda - Ideia;
(Acrdo 11.150/2011 Segunda Cmara)
22
[VOTO]
4. Os demais responsveis foram chamados aos autos pelas seguintes
ocorrncias:
4.1. audincia do Sr. [omissis], ento chefe da Diviso Administrativa:
[...]
4.1.4. pela prorrogao do Contrato n CRT/MT/0002/2004, referente a
fornecimento de passagens, sem que os servios contratados fossem
caracterizados como de natureza contnua, conforme os casos
estabelecidos no inciso II do art. 57 da Lei n 8.666, de 1993, alm de: [...] e
iii) no observar que a execuo contratual ultrapassou o limite previsto no
art. 65, 1 e 2, da Lei n 8.666, de 1993;
[ACRDO]
9.4. rejeitar parcialmente as razes de justificativa apresentadas pelos Srs.
[omissis];
9.5. julgar irregulares as contas dos Srs. [omissis], com fundamento no art.
16, inciso III, alnea "b", e 19, pargrafo nico, da Lei n 8.443, de 1992;
9.6. aplicar aos Srs. [omissis], individualmente, a multa prevista no art. 58,
incisos I e II, da Lei n 8.443, de 1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais) [...];
[VOTO]
6. Acerca do objeto do contrato, registro que o Tribunal tem o
entendimento de que contratos de conservao rodoviria podem ser
classificados como servios de execuo continuada (Deciso 83/1993-
Plenrio, ratificada pela Deciso 129/2002-1 Cmara). Porm, nesse caso
especfico, vejo, com base nos termos do contrato e do projeto bsico
constantes dos autos, que os servios contratados, realmente, no podiam
ser considerados como de natureza continuada, em razo da abrangncia
do objeto que, alm da manuteno do sistema virio, inclua itens
referentes pavimentao, terraplenagem, sinalizao, drenagem, entre
outros.
No permita a prorrogao dos contratos para aquisio de combustvel,
que material de consumo, no podendo ser caracterizado o seu
fornecimento como servio de execuo continuada, estando fora da
hiptese de incidncia do inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93;
23
[VOTO]
Relaciono, a seguir, irregularidades que considero justificar a aplicao de
multa ao gestor:
a) contratao da empresa [omissis] como prestadora de servio de
recarga de cartuchos e no como fornecedora de bens, em desacordo com
o art. 57 da Lei 8.666/1993;
[ACRDO]
9.5. determinar Superintendncia do Ibama em Gois - Ibama/GO, que
adote as medidas abaixo relacionadas, dando conhecimento dos
respectivos resultados a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias:
[...]
9.5.3 abstenha-se de prorrogar o Contrato 11/2009, firmado com a
empresa [omissis], decorrente do Prego Eletrnico n 06/2009, tendo em
vista que o seu objeto no diz respeito prestao de servios de
terceiros e sim aquisio de material de consumo, em obedincia
classificao prevista no Manual de Despesa Nacional (Portaria Conjunta
STN/SOF n 3/2008) e ao disposto no art. 57, caput, da Lei 8.666/93;
Evite realizar prorrogaes indevidas em contratos e observe
rigorosamente o disposto no art. 57, inciso II, da Lei n 8.666/1993,
considerando que a excepcionalidade de que trata o aludido dispositivo
est adstrita prestao de servios a serem executados de forma
contnua, no se aplicando aos contratos de aquisio de bens de
consumo.
(Acrdo 1512/2004 Primeira Cmara - Relao)
Deve ser observado atentamente o inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/1993,
ao firmar e prorrogar contratos, de forma a somente enquadrar como
servios contnuos contratos cujos objetos correspondam a obrigaes de
fazer e a necessidades permanentes.
(Deciso 1136/2002 Plenrio)
9.8.4. Abstenha-se, por falta de amparo legal, de prorrogar os contratos de
aquisio de combustvel e de passagens areas, bem como os dos demais
servios que no se enquadrem como contnuos no seu caso concreto.
24
Consulte tambm os seguintes acrdos, nos quais o TCU considerou os

servios contratados no enquadrados no conceito de servios contnuos:
- Acrdo 1920/2011 Primeira Cmara; Acrdo 745/2011 Segunda

Cmara; Acrdo 1529/2011 Plenrio; Acrdo 2447/2011 Plenrio (vide
itens 25-30 do voto do relator); Acrdo 458/2011 Plenrio (item 9.5.3 do
dispositivo); Acrdo 5903/2010 Segunda Cmara; Acrdo 4748/2009
Primeira Cmara; Acrdo 3728/2009 Primeira Cmara (itens 14-17 do voto do
relator); Acrdo 591/2008 Plenrio (voto do relator); Acrdo 1560/2003
Plenrio; Deciso 764/2000 Plenrio (item 8.2.4 do dispositivo); Acrdo
87/2000 Plenrio (item 8.4 do dispositivo).
Ao planejar a contratao de servios, a Administrao deve qualific-los

como de natureza continuada somente quando puder demonstrar, no processo, a
presena dos requisitos de essencialidade e perenidade.
A consequncia imediata do no enquadramento dos servios como

contnuos que a durao dos respectivos contratos ser adstrita vigncia dos
crditos oramentrios previstos para a satisfao da despesa no exerccio
financeiro, nos termos da regra geral prevista no caput do art. 57 da Lei 8.666/93.
Vale dizer, ser-lhes- inaplicvel a regra do inciso II do mencionado dispositivo,
que admite a extenso da vigncia contratual por at 60 meses.
LEI 8.666/93
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita
vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos
relativos:
[...]
II - prestao de servios a serem executados de forma contnua, que
podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com
vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a
administrao, limitada a sessenta meses;
ORIENTAO NORMATIVA DA AGU n. 39

A VIGNCIA DOS CONTRATOS REGIDOS PELO ART. 57, CAPUT, DA LEI 8.666,
DE 1993, PODE ULTRAPASSAR O EXERCCIO FINANCEIRO EM QUE
CELEBRADOS, DESDE QUE AS DESPESAS A ELES REFERENTES SEJAM
INTEGRALMENTE EMPENHADAS AT 31 DE DEZEMBRO, PERMITINDO-SE,
ASSIM, SUA INSCRIO EM RESTOS A PAGAR.
ORIENTAO NORMATIVA DA AGU n. 1

A VIGNCIA DO CONTRATO DE SERVIO CONTNUO NO EST ADSTRITA
AO EXERCCIO FINANCEIRO.
25
[VOTO]
O representante afirma tambm que o prazo de execuo do contrato
extrapolaria o mximo permitido pela legislao, que seria o de doze
meses. Alm disso, os sessenta meses estabelecidos prejudicaria o carter
competitivo da licitao, em vista da restrio decorrente da exigncia de
atestados compatveis com este prazo.
[...]
Assiste razo parcial ao responsvel quando afirma que um horizonte de
prazo contratual maior leva oferta de preos menores no caso do servio
em questo. Na verdade, existe a possibilidade de que a diminuio nos
custos assumidos pelo prestador do servio no afete o preo ofertado, por
exemplo, quando h falhas de mercado, como a formao de cartis ou
monoplio. Deve-se considerar, inclusive, que prazos maiores fazem
necessrio investir maior esforo e recursos no controle da prestao dos
servios contratado, uma vez que aumentam os riscos de que o contrato
no seja cumprido adequadamente. Alm disso, ainda que mais econmica,
pelos mesmos motivos, a contratao pode no atingir os objetivos
almejados.
Assim, no basta presumir que a contratao por um maior prazo mais
econmica, como ocorreu neste caso. O prazo contratual deve ser
estabelecido considerando-se as circunstncias de forma objetiva, fazendo-
se registrar no processo prprio o modo como interferem na deciso e
quais suas consequncias. Tal registro especialmente importante quando
se fizer necessrio prazo inicial superior aos doze meses entendidos como
regra por esta Corte, de acordo com sua jurisprudncia.
Observe-se que a legislao no probe esta conduta. Na jurisprudncia por
sua vez, est assente que, a priori, o limite de doze meses interessante
porque possibilita verificar, ao final de cada perodo, se vantajosa a
prorrogao do contrato. Acredita-se que este procedimento torna mais
econmico, eficiente e eficaz a utilizao do recurso pblico, na medida em
que incentiva que os contratados se preocupem em prestar bons servios
com o interesse de que seu contrato seja prorrogado e evita a manuteno
de contratos com prestadores de servios inadimplentes, entre outras
vantagens. No entanto, possvel que, em casos especficos, isso no se
verifique.
[ACRDO]
9.3 determinar ao Municpio de Jacare que, sempre que entender
pertinente firmar contratos a serem executados de forma contnua com
prazo de vigncia inicial superior a 12 (doze) meses, utilizando recursos
federais, justifique o prazo estabelecido, demonstrando os benefcios para
a Administrao, considerando os aspectos relacionados a economia,
eficincia e eficcia;
26
1.3. CARACTERIZAO DO CONTRATO DE TERCEIRIZAO
Entendemos que a terceirizao, no mbito das contrataes pblicas,

consiste na entrega a terceiros da execuo, mediante cesso de mo de obra, de
servio de natureza continuada.
Dois so, portanto, os elementos que, se presentes no contrato,

caracterizam a terceirizao: 1) o objeto constitua servios de natureza
continuada; e 2) a execuo dos servios se d mediante cesso de mo de obra
pela pessoa jurdica contratada.
1.3.1. Como se d a cesso da mo de obra?
D-se a cesso da mo de obra quando o contratado tenha de disponibilizar

empregado seu para a execuo dos servios nas dependncias do contratante
(tomador dos servios) ou em outro lugar por este indicado.
A conceituao da cesso da mo de obra dada pela legislao

previdenciria, cujos dispositivos transcrevemos parcialmente:
LEI 8.212/91
Art. 31 ................................
[...]
3 Para os fins desta Lei, entende-se como cesso de mo de obra a
colocao disposio do contratante, em suas dependncias ou nas de
terceiros, de segurados que realizem servios contnuos, relacionados ou
no com a atividade-fim da empresa, quaisquer que sejam a natureza e a
forma de contratao.
REGULAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL

Art. 219 ....................
[...]
1 Exclusivamente para os fins deste Regulamento, entende-se como
cesso de mo de obra a colocao disposio do contratante, em suas
dependncias ou nas de terceiros, de segurados que realizem servios
contnuos, relacionados ou no com a atividade fim da empresa,
independentemente da natureza e da forma de contratao, inclusive por
meio de trabalho temporrio na forma da Lei n 6.019, de 3 de janeiro de
1974, entre outros.
27
IN RFB 971/2009
Art. 115. Cesso de mo de obra a colocao disposio da empresa
contratante, em suas dependncias ou nas de terceiros, de trabalhadores
que realizem servios contnuos, relacionados ou no com sua atividade
fim, quaisquer que sejam a natureza e a forma de contratao, inclusive por
meio de trabalho temporrio na forma da Lei n 6.019, de 1974.
[...]
3 Por colocao disposio da empresa contratante, entende-se a
cesso do trabalhador, em carter no eventual, respeitados os limites do
contrato.
Percebe-se que a cesso da mo de obra est vinculada execuo de

servios especializados pela empresa contratada. No se trata, frise-se, de mera
locao de mo de obra, vedada no mbito dos contratos pblicos. Tem-se a
contratao de servios contnuos, os quais, por sua natureza ou por exigncia do
contratante, devero ser executados mediante disponibilizao de trabalhadores
do contratado.
Que tipos de servios podem representar a cesso de mo de obra? Um rol

meramente exemplificativo pode ser recolhido na Lei de Custeio da Previdncia
Social e no Regulamento da Previdncia Social.
LEI 8.212/91
Art. 31 ....................
[...]
4 Enquadram-se na situao prevista no pargrafo anterior [cesso de
mo de obra], alm de outros estabelecidos em regulamento, os seguintes
servios:
I limpeza, conservao e zeladoria;
II vigilncia e segurana;
III empreitada de mo de obra;
IV contratao de trabalho temporrio na forma da Lei n. 6.019/1974.
REGULAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL

Art. 219 ....................
[...]
2 Enquadram-se na situao prevista no caput os seguintes servios
realizados mediante cesso de mo de obra:
I - limpeza, conservao e zeladoria;
II - vigilncia e segurana;
III - construo civil;
28
IV - servios rurais;
V - digitao e preparao de dados para processamento;
VI- acabamento, embalagem e acondicionamento de produtos;
VII - cobrana;
VIII - coleta e reciclagem de lixo e resduos;
IX - copa e hotelaria;
X - corte e ligao de servios pblicos;
XI - distribuio;
XII - treinamento e ensino;
XIII - entrega de contas e documentos;
XIV - ligao e leitura de medidores;
XV - manuteno de instalaes, de mquinas e de equipamentos;
XVI - montagem;
XVII - operao de mquinas, equipamentos e veculos;
XVIII - operao de pedgio e de terminais de transporte;
XIX - operao de transporte de passageiros, inclusive nos casos de
concesso ou sub-concesso.
Os artigos 117 e 118 da IN RFB 971/2009 tambm elencam outros

exemplos de servios que podem ser executados mediante cesso de mo de obra.
O Superior Tribunal de Justia fixou entendimento de que o rol de servios

executveis mediante cesso de mo de obra meramente exemplificativo. O dado
relevante, o que realmente importa para a compreenso do fenmeno, como se
d, na prtica, a execuo, vale dizer, se h ou no a disponibilizao da mo de
obra.
JURISPRUDNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA
4. A Primeira Turma do STJ assentou que "a lista de servios do art. 31,
4, da Lei n 8.212/91 (alterada pela Lei n 9.711/98) no taxativa,
permitindo a incluso, na incidncia da contribuio vertente, de servios
no expressos em seu regramento, desde que estejam estabelecidos em
regulamento. IV - Sendo assim, legal a previso da OS/INSS/DAF n
209/99 e do art. 219 do Decreto n 3.048/99 acerca da tributao dos
servios de construo civil, efetuados por meio de cesso de mo de obra,
no percentual de 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal, fatura
ou recibo de prestao de servios, enquadrando-se tais disposies no
estabelecido no art. 31, 4, da Lei n 8.212/91." (REsp 587577/RS, Relator
Ministro Francisco Falco, DJ de 17.12.2004).
(AgRg no REsp 764.243-MG, DJ 20.3.2006)
29
1.4. CONCEPO DE PROJETO BSICO E TERMO DE REFERNCIA
O Projeto Bsico ou Termo de Referncia documento essencial,

imprescindvel legitimidade do processo de contratao. Nenhuma contratao
de obra, servio ou fornecimento ser tida por lcita se no for antecedida e
ancorada em tal documento.
Trata-se de documento obrigatrio elaborado na fase de planejamento, ou

fase interna da licitao, como se ver adiante.
A concepo de Projeto Bsico e Termo de Referncia pode ser extrada da

leitura dos seguintes dispositivos normativos: art. 6, IX, Lei 8.666/93; arts. 1 e 2,
Resoluo CONFEA 361/1991; Anexo I, item III, IN SLTI/MPOG 02/2008; art. 8, II,
Decreto 3.555/2000; art. 9, 2, Decreto 5.450/2000.
O conceito de Projeto Bsico encontrado na legislao. A Lei de

Licitaes e Contratos assim o define:
LEI 8.666/93
Art. 6 Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com
nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou
complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas
indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade
tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a
definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os
seguintes elementos: (...)
Percebe-se que a Lei 8.666/93, ao tratar do planejamento da contratao, deu

nfase s obras e servios de engenharia. No seria desarrazoado dizer que a Lei
revela grande preocupao do legislador em disciplinar a contratao de obras.
Essa preocupao refletida no conceito de Projeto Bsico, que tem suas origens
na disciplina dada matria pelo Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
(CONFEA).
30
RESOLUO CONFEA 361/1991

Art. 1 - O Projeto Bsico o conjunto de elementos que define a obra, o
servio ou o complexo de obras e servios que compem o
empreendimento, de tal modo que suas caractersticas bsicas e
desempenho almejado estejam perfeitamente definidos, possibilitando a
estimativa de seu custo e prazo de execuo.
Art. 2 - O Projeto Bsico uma fase perfeitamente definida de um
conjunto mais abrangente de estudos e projetos, precedido por estudos
preliminares, anteprojeto, estudos de viabilidade tcnica, econmica e
avaliao de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo
ou detalhamento.
O conceito de Projeto Bsico, nas orientaes do TCU sobre a matria, tem

por enfoque a descrio precisa do objeto, seu modo de execuo, suas
caractersticas, enfim. Privilegia, ademais, o detalhamento das aes de
acompanhamento da execuo do contrato. um conceito centrado, diramos, no
carter instrumental do documento.
ORIENTAO DO TCU
Projeto Bsico descrio detalhada do objeto a ser contratado, dos
servios a serem executados, sua frequncia e periodicidade, caractersticas
do pessoal, materiais e equipamentos a serem fornecidos e utilizados,
procedimentos a serem seguidos, cuidados, deveres, disciplina, gesto da
qualidade, informaes a serem prestadas e controles a serem adotados.
Impende citar o conceito dado por importante norma infralegal que

disciplina o planejamento e fiscalizao de contratos de prestao de servios, a IN
SLTI/MPOG 02/2008, que considera, ontologicamente, o Projeto Bsico e o Termo
de Referncia como uma coisa s. Por que, ento, menciona os dois documentos?
Cremos que seja porque o primeiro utilizado para servios de engenharia e o
segundo para as demais espcies de servios.
IN 02/2008
ANEXO I
XV - PROJETO BSICO OU TERMO DE REFERNCIA: documento que dever
conter os elementos tcnicos capazes de propiciar a avaliao do custo,
pela Administrao, com a contratao e os elementos tcnicos necessrios
e suficientes, com nvel de preciso adequado para caracterizar o servio a
ser contratado e orientar a execuo e fiscalizao contratual;
O conceito de Termo de Referncia tambm encontrado na legislao.

Frise-se, contudo, que a Lei de Licitaes e Contratos no faz qualquer meno ao
documento. A Lei 10.520/2002 (converso da Medida Provisria 2.026/2000, de
28.7.2000), que instituiu o Prego, embora mencione os elementos de informao
31
a serem colacionados na fase interna do procedimento, no alude ao Termo de

Referncia.
O Decreto 3.555/2000, que aprovou o Regulamento do Prego (institudo

pela Medida Provisria 2.026-3, de 28.7.2000), indica, em dispositivos esparsos, os
elementos necessrios e antecedentes a toda contratao, porm, define
precariamente o Termo de Referncia, nos seguintes termos:
DECRETO 3.555/2000
(Regulamento do Prego)
Art. 8 .....
[...]
II o termo de referncia o documento que dever conter elementos
capazes de propiciar a avaliao do custo pela Administrao, diante de
oramento detalhado, considerando os preos praticados no mercado, a
definio dos mtodos, a estratgia de suprimento e o prazo de execuo
do contato;
Mais abrangente foi a definio dada posteriormente pelo Decreto

5.450/2005, que regulamentou o Prego na forma eletrnica:
DECRETO 5.450/2005
Art. 9 .....
[...]
2 O termo de referncia o documento que dever conter elementos
capazes de propiciar a avaliao do custo pela Administrao diante de
oramento detalhado, definio dos mtodos, estratgia de suprimento,
valor estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado,
cronograma fsico-financeiro, se for o caso, critrio de aceitao do objeto,
deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalizao e
gerenciamento do contrato, prazo de execuo e sanes, de forma clara,
concisa e objetiva.
O conceito de Termo de Referncia, nas orientaes do TCU sobre a matria,

o seguinte:
ORIENTAO DO TCU
Termo de referncia documento que deve conter elementos capazes de
propiciar avaliao do custo pela Administrao, diante de oramento
detalhado, definio dos mtodos, estratgia de suprimento, valor
estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado, cronograma
fsico-financeiro, se for o caso, critrio de aceitao do objeto, deveres do
contratado e do contratante, procedimentos de fiscalizao e
concisa e objetiva.
32
Do exame sistemtico das normas citadas e dos conceitos por elas

veiculados, restam evidenciadas as caractersticas, os elementos essenciais do
Projeto Bsico ou Termo de Referncia:
Trata-se de documento escrito, elaborado na fase de planejamento da

contratao;
Tem por base os estudos tcnicos preliminares;
necessariamente constitudo de elementos de informao essenciais

compreenso do objeto, seu custo estimado e modo de execuo;
Indica obrigaes e deveres das partes que podero ser reproduzidos no

contrato;
Descreve os mecanismos de fiscalizao da execuo do ajuste;
obrigatrio para instrumentalizar toda e qualquer contratao

pblica;
Em sntese: documento descritivo do objeto da contratao.
1.4.1. Obrigatoriedade do Projeto Bsico Licitaes sob a regncia da

Lei 8.666/93 Servios de engenharia
O Projeto Bsico pea obrigatria em todo processo de contratao regido

pelos ditames da Lei 8.666/93.
LEI 8.666/93
Art. 7 As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de
servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte
sequencia:
I - projeto bsico;
[...]
2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e
disponvel para exame dos interessados em participar do processo
licitatrio;
[...]
Art. 40.................
2 Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
I - o projeto bsico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos,
especificaes e outros complementos.
33
Entendemos que para a contratao de servios de engenharia, ainda que

precedidos de Prego, o instrumento a ser elaborado sempre ser o Projeto
Bsico, por fora da j mencionada Resoluo CONFEA 361/1991. Nesse sentido
tem entendimento consolidado o TCU.
Smula 261
Em licitaes de obras e servios de engenharia, necessria a elaborao
de projeto bsico adequado e atualizado, assim considerado aquele
aprovado com todos os elementos descritos no art. 6, inciso IX, da Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prtica ilegal a reviso de
projeto bsico ou a elaborao de projeto executivo que transfigurem o
objeto originalmente contratado em outro de natureza e propsito
diversos.
ORIENTAO DO TCU
Projeto bsico o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com
nvel de preciso adequado, para caracterizar obra ou servio ou complexo
de obras ou servios. imprescindvel para realizao de qualquer obra ou
servio de engenharia.
Contudo, encontramos orientao do TCU em que aquele rgo de controle

preconiza ser necessria a elaborao de Projeto Bsico previamente contratao
de qualquer espcie de servios de engenharia ou no.
ORIENTAO DO TCU
Pela leitura da legislao, possvel deduzir que a exigncia de projeto
bsico refere-se apenas contratao de obras e servios de engenharia.
Entretanto, a lei no fez distino entre servios de engenharia e aqueles
no caracterizados como tal. Por isso, o entendimento tem sido de que a
elaborao prvia de projeto bsico exigida para qualquer tipo de
servio.
A diferena que a Lei de Licitaes faz quanto a servios nica e
exclusivamente com relao aos limites de licitao, ao estabelecer valores
diferentes para servios no considerados de engenharia.
A orientao s faz sentido se lhe for dada a seguinte interpretao: o Projeto

Bsico deve ser elaborado previamente contratao de servios que no sejam
qualificados como comuns (o que atrairia a incidncia da Lei do Prego,
aplicvel, inclusive, s contrataes de servios de engenharia comuns), ou seja,
desde que a modalidade licitatria aplicvel seja uma daquelas previstas
expressamente na Lei 8.666/93.
Por fim, no tocante ao Projeto Bsico, destacamos recente orientao do TCU

que explicita a dplice finalidade do documento (em tudo aplicvel ao Termo de
34
Referncia): instrumentalizar o procedimento licitatrio e municiar os licitantes de

informaes necessrias e suficientes elaborao das suas propostas comerciais.
ORIENTAO DO TCU
Alm de ser pea imprescindvel para execuo de obra ou prestao de
servios, projeto bsico documento que propicia Administrao
conhecimento pleno do objeto que se quer licitar, de forma detalhada,
clara e precisa. Permite ao licitante informaes e elementos necessrios
boa elaborao da proposta, mediante regras estabelecidas pela
Administrao a que estar sujeito.
1.4.2. Obrigatoriedade do Projeto Bsico contrataes diretas
Mesmo em caso de contratao direta, h necessidade de elaborao de

Projeto Bsico que contemple as necessrias justificativas para a dispensa ou
inexigibilidade de licitao e a as razes da escolha do fornecedor.
Interpretando sistematicamente a Lei 8.666/93 (art. 26, c/c o art. 7, 2 e

9), entendemos que no processo de contratao devero estar consignados todos
os elementos essenciais exigidos para o Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
LEI 8.666/93
Art. 7 .............
[...]
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e
disponvel para exame dos interessados em participar do processo
licitatrio;
[...]
9o O disposto neste artigo aplica-se tambm, no que couber, aos casos de
dispensa e de inexigibilidade de licitao.
[...]
Art. 26 .....
Pargrafo nico. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de
retardamento, previsto neste artigo, ser instrudo, no que couber, com os
seguintes elementos:
I - caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a
dispensa, quando for o caso;
II - razo da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preo.
35
No mbito do CNJ, obrigatrio consignar no Projeto Bsico as justificativas

para a contratao direta, por expressa determinao da IN CNJ 44/2012.
IN CNJ 44/2012
[...]
[...]
h) justificativa quanto necessidade de contratao por dispensa ou
inexigibilidade;
A despeito do grau de complexidade do objeto, tem o TCU recomendado que

se elabore, sempre, o Projeto Bsico antes da contratao, seja esta direta (por
dispensa ou inexigibilidade) ou decorrente de licitao.
9.4. alertar o SESC/SP para a necessidade de observncia das seguintes
disposies:
9.4.1. na contratao de obra ou servio, atentar para a existncia de
projeto que contenha o conjunto de elementos necessrios, suficientes e
adequados para caracterizar o objeto a ser executado, ainda que a licitao
venha a ser dispensada ou considerada inexigvel, nos termos do artigo 13,
inciso 2, da Resoluo SESC n 1.102, de 20/2/2006;
9.2. conferir a seguinte redao ao item 1.6 do Acrdo n. 1644/2008 -
Plenrio: "Determinao/Recomendao: [...]
1.6. determinar ao DNIT que, mesmo em obras emergenciais, providencie
projeto bsico com todos os elementos indicados no art. 6, inciso IX, da
Lei n 8.666/93, em consonncia com o disposto no art. 7, 2, inciso II e
9 da mesma Lei, sendo admissvel, com a finalidade precpua de afastar
risco de dano a pessoas ou aos patrimnios pblico e particular, que os
primeiros servios sejam iniciados ou executados previamente concluso
do projeto bsico;
1.6. determinar ao DNIT mesmo em obras emergenciais, providencie
projeto bsico com todos os elementos do art. 6, inciso IX, da Lei n
8.666/93, em obedincia ao art. 7, 2, inciso II, e 9, da Lei n
36
8.666/1993, sob pena de aplicao do 6 do mesmo artigo, ou seja,

anulao dos contratos;
A dispensa de licitao tambm se mostra possvel quando a situao de
emergncia decorrer da falta de planejamento, da desdia administrativa
ou da m gesto dos recursos pbicos, pois a inrcia do gestor, culposa ou
dolosa, no pode vir em prejuzo de interesse pblico maior tutelado pela
Administrao. Nessas situaes, contudo, o reconhecimento da situao
de emergncia no implica convalidar ou dar respaldo jurdico conduta
omissiva do administrador, a quem cabe a responsabilidade pela no
realizao da licitao em momento oportuno.
Pedidos de Reexame interpostos pelos ento Diretor-Geral e Coordenador
de Administrao do Hospital Federal do Andara questionaram deliberao
pela qual o TCU, ao apreciar processo de representao, aplicara multas aos
recorrentes em face de: (i) prorrogao irregular de contrato relativo
prestao de servios de lavanderia hospitalar, aps sessenta meses de sua
vigncia; e de (ii) sucessivas contrataes emergenciais para servios de
brigadas de incndio, sem justificativa plausvel para a no realizao de
licitao. Analisando o feito, o relator entendeu, quanto primeira
irregularidade, no estar caracterizada a mora culposa do ex-Coordenador
de Administrao, por compreender que, embora tenha solicitado a
prorrogao do contrato ao Diretor-Geral, a irregularidade no pode ser
atribuda a ele, que estava h pouco tempo na funo e, portanto, no deu
causa a situao de emergncia que deu ensejo prorrogao do ajuste ora
questionada. Nesse ponto, relembrou o relator o entendimento deste
Tribunal, expresso no Acrdo 46/2002-Plenrio, de que a contratao
direta tambm se mostra possvel quando a situao de emergncia
decorrer da falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m
gesto dos recursos pbicos, pois, a inrcia do servidor, culposa ou dolosa,
no pode vir em prejuzo de interesse pblico maior a ser tutelado pela
Administrao". No caso concreto, prosseguiu, o ponto fulcral da presente
irregularidade no foi a prorrogao contratual de per si, mas a desdia da
instncia administrativa do Hospital de Andara na adoo de providncias
visando concluso de licitao, de forma a evitar a extenso do contrato
acima do prazo mximo estabelecido no art. 57 da Lei 8.666/1993. No que
respeita segunda irregularidade, entendeu o relator que os dois
responsveis tiveram tempo suficiente para a adoo de providncias
destinadas a evitar o descumprimento da lei, razo pela qual as razes
recursais no deveriam ser providas. Nesses termos, a Primeira Cmara,
acompanhando o relator, deu provimento parcial ao recurso interposto
pelo Coordenador de Administrao do Hospital Federal do Andara,
reduzindo o valor da multa individual que lhe havia sido imposta, negando,
contudo, provimento pea apresentada pelo Diretor-Geral.
37
Ressalte-se que o entendimento do TCU est em perfeita consonncia com o

disposto no 9 do art. 7, c/c o pargrafo nico do art. 26, da Lei 8.666/93. Vale
frisar, mesmo em caso de contrataes diretas, obrigatria a prvia elaborao
do Projeto Bsico.
Contratar sem Projeto Bsico uma temeridade, ainda que a licitao seja,
por expressa disposio legal, dispensada, dispensvel ou inexigvel.
O TCU tem admitido a contratao direta sem prvia elaborao do projeto

bsico somente em situaes excepcionalssimas e para os servios iniciais,
quando comprovada necessidade urgente do atendimento do interesse pblico
decorrente de situao imprevista e repentina. Mesmo nesses casos, o Tribunal
tem determinado a confeco do projeto bsico com o contrato em execuo.
[VOTO]
7. Dessa forma, de modo a garantir o cumprimento da determinao legal,
conforme ressaltado pelo representante do Parquet, evitando contrataes
emergenciais sem definio do objeto, e de maneira a no impossibilitar a
contratao tempestiva de obras em que a mnima demora possa causar
prejuzos irreparveis, pode-se admitir, conforme prtica j adotada pelo
DNIT, que o projeto bsico seja elaborado concomitantemente com a obra.
Ademais, tambm foroso admitir que em determinadas situaes,
devidamente justificadas, no seria razovel exigir a presena de todos os
elementos que definem um projeto bsico elaborado em situaes
normais, podendo, portanto, existirem casos em que alguns de seus
aspectos possam no ser atendidos, sendo plausvel prever essa situao na
determinao a ser dirigida ao DNIT. Todavia, nessas hipteses
extraordinrias, impende ser devidamente justificada no respectivo
processo administrativo a ausncia desses elementos.
8. Ademais, mostra-se muito bem vinda - nesse ponto em que convergem
as posies da unidade tcnica e do MP/TCU - a necessidade de se integrar
o julgado por meio desses embargos, de modo a deixar claro que, em
atendimento ao inciso IV do art. 24 da Lei n 8.666/1993, a contratao
direta deve se restringir somente parcela mnima necessria para afastar
a concretizao do dano ou a perda dos servios executados, devendo a
soluo definitiva, conforme o caso, ser objeto de licitao formal, baseada
em projeto bsico dotado, inexoravelmente, de todos os elementos do art.
6, inc. IX da Lei n 8.666/1993.
[ACRDO]
9.2. conferir a seguinte redao ao item 1.6 do Acrdo n. 1644/2008 -
Plenrio: "Determinao/Recomendao:
1.6. determinar ao DNIT que, mesmo em obras emergenciais, providencie
projeto bsico com todos os elementos indicados no art. 6, inciso IX, da Lei
n 8.666/93, em consonncia com o disposto no art. 7, 2, inciso II e 9
da mesma Lei, sendo admissvel, com a finalidade precpua de afastar risco
38
de dano a pessoas ou aos patrimnios pblico e particular, que os primeiros

servios sejam iniciados ou executados previamente concluso do projeto
bsico;
1.6.1. em casos excepcionais e devidamente justificados, podero ser
utilizados projetos bsicos que no apresentem todos os elementos do art.
6, inc. IX da Lei n 8.666/1993, devendo constar do processo de
contratao as razes que impossibilitam a elaborao do projeto
completo;
1.6.2. em atendimento ao inciso IV do art. 24 da Lei n 8.666/1993, a
contratao direta deve se restringir somente parcela mnima necessria
para afastar a concretizao do dano ou a perda dos servios executados,
devendo a soluo definitiva, conforme o caso, ser objeto de licitao
formal, baseada em projeto bsico que tenha todos os elementos do art.
6, inc. IX da Lei n 8.666/1993;"
Mesmo na hiptese de contratao emergencial, necessria a
elaborao de projeto bsico com todos os elementos indicados no art.
6, inciso IX, da Lei n 8.666/93, em face do disposto no art. 7, 2, inciso
II e 9 da mesma Lei. possvel admitir a celebrao de contratos
firmados com suporte em projeto bsico que no apresentem todos esses
elementos, em casos excepcionais, com o intuito de afastar risco iminente
de dano a pessoas ou a patrimnio pblico ou particular
Acompanhamento realizado pelo Tribunal apontou supostas irregularidades
nas aes que tiveram como objetivo promover a recuperao e
reconstruo de pontes nos municpios do Estado do Rio de Janeiro
atingidos pelas chuvas de janeiro de 2011. Destaque-se, entre elas, a
utilizao de projeto bsico deficiente e incompleto nas respectivas
contrataes emergenciais realizadas pela Secretaria de Obras do Estado do
Rio de Janeiro (Seobras). O relator, ao examinar as razes de justificativas
apresentadas pelos responsveis, anotou que, mesmo em obras
emergenciais, o projeto bsico deve ser executado; Essa a regra.
Ressalvou, no entanto, que o prprio Tribunal admite excees. Recorreu,
ento, determinao efetuada pelo Tribunal ao Dnit, por meio do Acrdo
1644/2008Plenrio, que revela tal orientao: 1.6. determinar ao DNIT
que, mesmo em obras emergenciais, providencie projeto bsico com todos
os elementos indicados no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93, em
consonncia com o disposto no art. 7, 2, inciso II e 9 da mesma Lei,
sendo admissvel, com a finalidade precpua de afastar risco de dano a
pessoas ou aos patrimnios pblico e particular, que os primeiros servios
sejam iniciados ou executados previamente concluso do projeto bsico;
1.6.1. em casos excepcionais e devidamente justificados, podero ser
utilizados projetos bsicos que no apresentem todos os elementos do art.
6, inc. IX da Lei n 8.666/1993, devendo constar do processo de
contratao as razes que impossibilitam a elaborao do projeto
completo. grifos do relator. Reconheceu, ao avaliar os contornos do caso
concreto, que, em face da urgncia dos servios e do prazo reduzido para
39
promoo de medidas imprescindveis, no seria possvel, na excepcional

circunstncia ora em anlise, aguardar a realizao dos levantamentos
topogrficos, relatrios de sondagens e demais estudos necessrios
elaborao de um projeto que contemplasse todos os elementos contidos
no art. 6, inciso IX, da Lei 8666/93. Mencionou que a situao excepcional
enfrentada demandava providncias instantneas. No se poderia exigir,
naquelas circunstncias, conduta diversa dos gestores. Levou em conta,
tambm, a notcia fornecida pelo rgo, a respeito das medidas promovidas
para saneamento dos vcios contidos nos projetos bsicos utilizados. O
Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu: a) acolher as
razes de justificativas dos responsveis; b) dar cincia Seobras sobre
impropriedades verificadas nas contrataes, de modo a prevenir
reincidncias futuras, entre as quais, a utilizao de projeto bsico
deficiente e incompleto para realizar contrataes, mesmo em obras
emergenciais, (...).
1.4.3. Obrigatoriedade do Termo de Referncia Licitao na

modalidade Prego
O Termo de Referncia pea obrigatria a instruir os processos de

contratao mediante a modalidade licitatria denominada Prego. O documento
deve ser elaborado na chamada fase interna ou preparatria do Prego, como
preconizam as normas de regncia da espcie.
DECRETO 3.555/2000
(Regulamento do Prego)
Art. 8 A fase preparatria do prego observar as seguintes regras:
[...]
II - o termo de referncia o documento que dever conter elementos
do contrato;
[...]
Art. 21. Os atos essenciais do prego, inclusive os decorrentes de meios
eletrnicos, sero documentados ou juntados no respectivo processo, cada
qual oportunamente, compreendendo, sem prejuzo de outros, o seguinte:
I - justificativa da contratao;
II - termo de referncia, contendo descrio detalhada do objeto,
oramento estimativo de custos e cronograma fsico-financeiro de
desembolso, se for o caso;
40
DECRETO 5.450/2005
Art. 9 Na fase preparatria do prego, na forma eletrnica, ser
observado o seguinte:
I - elaborao de termo de referncia pelo rgo requisitante, com
indicao do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas
especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem
ou frustrem a competio ou sua realizao;
[...]
capazes de propiciar a avaliao do custo pela administrao diante de
concisa e objetiva.
[...]
Art. 30. O processo licitatrio ser instrudo com os seguintes
documentos:
[...]
II - termo de referncia;
A obrigatoriedade do Termo de Referncia, como documento prvio ao

Prego est pacificamente assentada nas orientaes e na jurisprudncia do TCU.
ORIENTAO DO TCU
Em licitaes realizadas na modalidade prego, obrigatria a elaborao
de termo de referncia, que deve dispor sobre as condies gerais de
execuo do contrato.
Observe o disposto no art. 8, inciso II, do Decreto n 3.555/2000, quanto
elaborao do termo de referncia, o qual dever conter elementos
oramento detalhado, ao adotar a modalidade de prego na contratao
de servios de agenciamento de viagens.
A respeito da obrigatoriedade da elaborao, previamente a toda e

qualquer contratao, de Projeto Bsico ou Termo de Referncia devidamente
ancorado em estudos tcnicos preliminares , recomenda-se a leitura dos
seguintes arestos do Tribunal de Contas da Unio: - Acrdo 1884/2011
Plenrio; Acrdo 1883/2011 Plenrio (voto); Acrdo 1802/2011 Plenrio;
41
Acrdo 4203/2011 Segunda Cmara; Acrdo 1513/2011 Plenrio; Acrdo

3625/2011 Segunda Cmara; Acrdo 943/2011 Plenrio; Acrdo 543/2011
Plenrio (voto); Acrdo 406/2011 Plenrio; Acrdo 7514/2010 Segunda
Cmara; Acrdo 2572/2010 Plenrio.
As normas de regncia do Prego no determinam que o Termo de

Referncia conste do Edital, como pea anexa. Limitam-se a exigir a juntada do
documento ao processo de contratao.
A despeito do comando normativo, entendemos que altamente

BOA PRTICA
recomendvel e no h qualquer obstculo a que o Termo de Referncia
integre o instrumento convocatrio, como documento anexo. A prtica ora
recomendada homenageia o princpio da publicidade, bem como o princpio
isonmico, que regem a atividade administrativa, a teor do art. 37, caput, da
Constituio Federal, contemplados no art. 3 da Lei 8.666/93.
Apesar de a boa prtica o recomendar, o TCU tem se limitado a orientar a

estrita e literal observncia das normas mencionadas, no sentido de ser exigvel
apenas a incluso do documento no processo de contratao.
Anexe aos instrumentos convocatrios para aquisio de produtos e
contratao de servios o oramento estimado em planilhas de
quantitativos e preos unitrios, ressalvada a modalidade prego, cujo
oramento dever constar obrigatoriamente do termo de referncia,
ficando a critrio do gestor, no caso concreto, a avaliao da
oportunidade e convenincia de incluir tal termo de referncia ou o
prprio oramento no edital ou de informar, nesse mesmo edital, a
disponibilidade do oramento aos interessados e os meios para obt-los.
Sobre essa temtica publicao do Termo de Referncia e, via de

consequncia, do oramento estimado, com o edital do Prego , recomenda-se a
leitura dos seguintes arestos do Tribunal de Contas da Unio: Acrdo 664/2006
Plenrio; Acrdo 1925/2006 Plenrio Acrdo 2125/2008 Plenrio; Acrdo
Plenrio; Acrdo 531/2007 Plenrio; Acrdo 114/2007 Plenrio.
Entendemos que o procedimento referendado pelo TCU malfere os

princpios da isonomia e da publicidade, porquanto sero beneficiados os
licitantes com escritrio na localidade em que se situar a sede do rgo promotor
do certame, pois podero ter acesso fcil aos autos do processo licitatrio e menos
oneroso relativamente aos licitantes sediados em outra localidade.
42
1.4.4. H distino entre Projeto Bsico e Termo de Referncia?
Em essncia, no h distino. So documentos que contm os elementos

indicados na legislao, imprescindveis licitao de qualquer obra, servio ou
fornecimento.
A legislao refere-se a Termo de Referncia para as licitaes na modalidade

Prego, presencial ou eletrnico. O Projeto Bsico mencionado na Lei 8.666/93,
sendo aplicvel, portanto, s modalidades previstas naquela Lei: concorrncia,
tomada de preos e convite.
A IN 2/2008 no faz distino entre os mencionados documentos [tambm

no o faz a IN CNJ 44/2012). Trata-os como uma coisa s, embora alguns
dispositivos faam meno unicamente a Projeto Bsico.
A distino parece ser, portanto, apenas quanto aos procedimentos

licitatrios aos quais se aplicam. Trataremos, em nossa abordagem, os dois
documentos como tendo a mesma natureza, a mesma estrutura e os mesmos
elementos essenciais cuja extenso varivel a depender da natureza e da
complexidade do objeto.
Assim, tudo que se disser a respeito de um se aplica ao outro documento.
Ressalte-se que o Projeto Bsico sempre exigvel no planejamento de

contratao de obras ou servios de engenharia, ainda que os servios sejam
licitados mediante Prego.
[O Tribunal apontou a] ocorrncia de impropriedade formal, caracterizada
pelo uso indevido da denominao projeto bsico em substituio a
termo de referncia, sendo esta a nomenclatura empregada pelo decreto
regulamentador do prego. Alegando haver obscuridade e omisso no
referido decisum, a entidade ops embargos de declarao. Em seu voto, o
relator do recurso observou que, embora constasse do projeto bsico
anexado ao edital do Prego Eletrnico n. 460/2009 os elementos que
deveriam integrar o termo de referncia, merecia, sim, prosperar a
recomendao sugerida pela unidade tcnica na instruo da
representao em foco, uma vez que a Administrao deve utilizar os
termos peculiares modalidade de licitao que estiver processando.
(Acrdo 5.865/2010 Primeira Cmara Informativo 34)
O contedo mnimo do Projeto Bsico ou Termo de Referncia

determinado pelas normas indicadas no mapa abaixo.
43
PROJETO BSICO TERMO DE REFERNCIA

Lei 8.666/93 artigo 6, inciso IX, Decreto 3.555/2000 artigos 8,
alneas a a f inciso II; 21, inciso II;
Decreto 5.450/2005 artigos 9,
Resoluo CONFEA 361/1991
inciso I e 2;
IN SLTI/MPOG 02/2008 artigos 14-
Resoluo CNJ 114/2010
17; 42 e 49
IN SLTI/MPOG 1/2010 artigo 4 IN SLTI/MPOG 4/2014 artigo 14
IN CNJ 44/2012 art. 7 IN CNJ 44/2012 art. 7
Resoluo CNJ 182 art. 18, 3 Resoluo CNJ 182 art. 18, 3
QUANDO UTILIZAR CADA DOCUMENTO

PROJETO BSICO TERMO DE REFERNCIA
Obras e servios de engenharia; ou bens
Bens ou servios comuns
ou servios no comuns
Modalidades licitatrias previstas na
Prego, presencial ou eletrnico
Lei 8.666/93
Contrataes diretas Prego para registro de preos
Seria demasiado exaustiva a tarefa de deslindar cada elemento de informao

indicado nas normas acima mencionadas. O contedo do Projeto Bsico ou Termo
de Referncia mereceu destacada disciplina no art. 15 da IN SLTI/MPO 02/2008
[no art. 7 da IN CNJ 44/2012 e no 3 do art. 18 da Resoluo CNJ 182], cuja
atenta leitura recomendamos.
Os elementos de informao ho de ser colacionados no Termo de Referncia

em extenso e profundidade dependentes da natureza do objeto e de suas
especificidades, considerando-se, ademais e principalmente, as especificaes
tcnicas e a descrio do modo como a Administrao deseja ver executados os
servios.
Em sntese, os elementos de informao mnimos e essenciais do Projeto

Bsico ou Termo de Referncia que abordaremos neste curso so os seguintes:
Justificativa da necessidade da contratao: demonstrao, no

processo, da real necessidade da Administrao a ensejar a
contratao; da conexo entre a contratao pretendida e o
44
planejamento estratgico da instituio; dos benefcios diretos e

indiretos com a contratao; dos resultados a alcanar com a
contratao; dos critrios de sustentabilidade ambiental, se for o caso;
da natureza do servio, se continuado ou no e se ser executado
mediante cesso de mo de obra;
Justificativa da relao entre a demanda e a quantidade de

servio/bem a ser contratada: justificativas baseadas em dados
empricos ou objetivamente demonstrveis, levantados por ocasio da
realizao dos estudos tcnicos preliminares;
Descrio do objeto da contratao: o objeto da contratao, com os

produtos e os resultados esperados com a execuo do servio deve
ser clara, objetiva e precisamente definido; o objeto nada mais do
que a soluo apta a prover a necessidade da Administrao;
Resultados pretendidos com a contratao: em termos

quantitativos e qualitativos; benefcios para a Administrao
decorrentes da contratao pretendida; resultados a serem entregues
pela contratada;
Descrio detalhada dos servios/bens/obra: descrio detalhada

das rotinas de execuo (encargos acessrios exigveis da contratada);
Mecanismos de mensurao da execuo do objeto e dos

resultados: indicao da metodologia de acompanhamento,
fiscalizao e avaliao da execuo do objeto, conforme o pactuado,
mediante instrumentos formais de controle a serem utilizados pelos
responsveis pela fiscalizao;
Custo estimado da contratao: na forma de planilha de custos e

formao de preos, sempre que possvel o detalhamento da
composio.
1.4.5. Quem deve elaborar o Projeto Bsico ou Termo de Referncia?

Quando?
A Lei de Licitaes e Contratos no esclarece quem deve, na estrutura da

Administrao contratante, se encarregar da elaborao do Projeto Bsico.
Admite, contudo, a contratao de terceiros estranhos ao quadro de servidores
para elabor-lo, como se depreende da leitura do art. 9, I e II: o dispositivo veda a
participao, na licitao, do autor do projeto bsico, pessoa fsica ou jurdica.
45
Por expressa disposio legal, o Projeto Bsico para servios de engenharia

ato privativo do engenheiro (vide Lei 5.194/66, art. 7, b, c/c os arts. 13 e 22).
Em caso de servios de arquitetura e urbanismo, o ato privativo do
arquiteto/urbanista (vide Lei 12.378/2010, art. 2, XII e pargrafo nico).
Quanto elaborao do Termo de Referncia, a questo deslindada pelas

normas infralegais de regncia do Prego. O Regulamento do Prego, aprovado
pelo Decreto 3.555/2000, prescreve que o Termo de Referncia ser elaborado
pelo requisitante, em conjunto com a rea de compras (art. 8, III, a). J o
Decreto 5.450/2005, que regulamenta o Prego Eletrnico, determina que o
Termo de Referncia seja elaborado pelo rgo requisitante (art. 9, I).
O TCU tem orientado singelamente que o Termo de Referncia seja elaborado

pela unidade administrativa demandante da contratao, em conjunto com a
rea de compras do rgo ou entidade.
ORIENTAO DO TCU
[O termo de referncia] Ser elaborado pelo setor requisitante do objeto
da licitao, em conjunto com a rea de compras, e aprovado por quem
autorizou a realizao do procedimento licitatrio.
A Instruo Normativa CNJ 44/2012 determina que a unidade que solicita a

contratao interessada no objeto a responsvel pela elaborao do Projeto
Bsico ou Termo de Referncia, embora tal documento possa sofrer alteraes pela
Seo de Editais, a partir, inclusive, de recomendaes da Secretaria de Controle
Interno.
IN CNJ 44/2012
Art. 6 A contratao ser precedida da elaborao do projeto bsico ou do
termo de referncia pela unidade solicitante.
[...]
Art. 10 .....
[...]
2 A nova verso do projeto bsico ou termo de referncia, elaborada
pela Seo de Editais, ser encaminhada unidade demandante para
apreciao.
3 Em caso de no aceitao das recomendaes da SCI e da Seo de
Editais, a unidade demandante apresentar as justificativas no prazo
previsto no planejamento das contrataes.
A melhor disciplina dada, em nossa opinio, pela norma que disciplina a

contratao de solues de tecnologia da informao, a IN SLTI/MPOG 4/2014,
46
segundo a qual a elaborao do termo de referncia d-se por equipe

multidisciplinar.
RESOLUO CNJ 182
Art. 2 Para fins desta Resoluo, considera-se:
[...]
XIII - Equipe de Planejamento da Contratao: equipe envolvida no
planejamento da contratao responsvel por auxiliar a rea Demandante
da Soluo de Tecnologia da Informao e Comunicao, composta, sempre
que possvel e necessrio, por:
a) Integrante Demandante: servidor representante da rea Demandante da
Soluo de Tecnologia da Informao e Comunicao indicado pela
respectiva autoridade competente, responsvel pelos aspectos funcionais
da soluo a ser contratada, e pela conduo dos trabalhos da equipe de
planejamento;
b) Integrante Tcnico: servidor representante da rea de Tecnologia da
Informao e Comunicao indicado pela respectiva autoridade
competente, responsvel pelos aspectos tcnicos da soluo a ser
contratada;
c) Integrante Administrativo: servidor representante da rea Administrativa
indicado pela respectiva autoridade competente, responsvel por apoiar e
orientar os integrantes das reas Demandante e de Tecnologia da
Informao e Comunicao nos aspectos administrativos da contratao;
[...]
Art. 13. A Equipe de Planejamento dever elaborar os Estudos
Preliminares da STIC necessrios para assegurar a viabilidade da
contratao, bem como o Projeto Bsico ou o Termo de Referncia.
[...]
Art. 18 As contrataes de Soluo de Tecnologia da Informao e
Comunicao devero ser precedidas de encaminhamento do Projeto
Bsico ou Termo de Referncia, pela rea Demandante [...]
[...]
2 O Projeto Bsico ou Termo de Referncia, bem como os Estudos
Preliminares da STIC, assinados pela Equipe de Planejamento, devero ser
submetidos pela rea Demandante rea Administrativa, que por sua vez
os encaminharo s demais reas do rgo envolvidas no processo
administrativo de contratao.
IN 04/2014
Art. 2 Para fins desta IN, considera-se:
[...]
IV Equipe de Planejamento da Contratao: equipe responsvel pelo
planejamento da contratao, composta por:
47
a) Integrante Tcnico: servidor representante da rea de Tecnologia da

Informao, indicado pela autoridade competente dessa rea;
b) Integrante Administrativo: servidor representante da rea
Administrativa, indicado pela autoridade competente dessa rea;
c) Integrante Requisitante: servidor representante da rea Requisitante da
Soluo, indicado pela autoridade competente dessa rea.
[...]
Art. 14. O Termo de Referncia ou Projeto Bsico ser elaborado pela
Equipe de Planejamento da Contratao a partir do Estudo Tcnico
Preliminar da Contratao e conter, no mnimo, as seguintes informaes:
[...]
Entendemos que o Projeto Bsico ou Termo de Referncia no e no pode

ser obra de um homem s; fruto de construo coletiva, por servidores das
vrias reas envolvidas no processo de contratao:
Unidade solicitante da contratao (principal interessada nos servios)
rea tcnica (unidade que detm conhecimento tcnico relacionado com

o objeto a ser contratado, responsvel pelos estudos tcnicos
preliminares)
rea administrativa (notadamente a equipe de gesto contratual)
Convidados para opinar sobre questes pontuais (jurdica; execuo

oramentria; engenharia; tcnicos; outros experts)
O futuro fiscal do contrato, cuja participao deve ser ativa na fase de

planejamento
A experincia tem revelado que o Projeto Bsico ou Termo de Referncia

elaborado por um nico servidor, ou por servidores de uma nica rea na
estrutura administrativa, so omissos ou falhos em pontos relevantes para o
acompanhamento da execuo dos servios.
Nenhum servidor da Administrao Pblica, por mais aquinhoado que tenha

sido pela natureza com dotes e talentos excepcionais de ordem intelectual, tem
condies de elaborar sozinho Projeto Bsico ou Termo de Referncia completo,
funcional e apto a orientar adequadamente a contratao e o acompanhamento da
execuo do objeto.
Tal prtica, alis, viola o princpio da segregao de funes, conforme

assentado pelo TCU nos seguintes julgados:
48
[VOTO]
Nesta fase processual, examinam-se as razes de justificativa
apresentadas pelos diversos responsveis arrolados nestes autos, com
relao falta de segregao de funes e de oramento estimativo da
contratao e fragilidade/inexistncia de criticidade dos preos
consultados para a elaborao de estimativa do custo da contratao.
[...]
Concordo que os problemas no ambiente logstico, caracterizados pela
carncia de servidores e pelo alto grau de terceirizao identificados nos
rgos auditados, associados ausncia de constatao de privilgios ou
favorecimento nas contrataes ou de dano ao errio, atenuam a
responsabilidade dos gestores quanto falta de segregao de funes
apontada na auditoria em exame e justificam a proposta da unidade tcnica
de afastar eventual aplicao de multa aos responsveis.
Ainda assim, os dados constantes do relatrio de auditoria apontam para
as fragilidades dos ambientes de controle encontrados, que facilitam a
ocorrncia de concesses de privilgios ou favorecimentos a empresas
contratadas.
Diante disso, julgo necessrio o encaminhamento de determinao
Fiocruz e ao Inca, rgos em que essa impropriedade foi verificada, para
que observem em suas unidades gestoras o princpio da segregao de
funes, providenciando a separao dos atos dos responsveis pela
autorizao, aprovao, execuo, controle e contabilidade dos atos de
operao, com vistas a evitar o acmulo de atribuies.
[ACRDO]
9.2. determinar ao Instituto Nacional de Cncer e Fundao Oswaldo Cruz
que observem em suas unidades gestoras o princpio da segregao de
funes, que preconiza a separao de funes de autorizao, aprovao,
execuo, controle e contabilizao das operaes, evitando o acmulo de
atribuies sensveis;
[VOTO]
9. Nesse sentido cito, a ttulo exemplificativo, o acontecido na [omissis],
onde o Coordenador do Servios de Segurana acumulou as seguintes
funes: a) iniciou procedimentos para a contratao de servios de
segurana; b) indicou as empresas que seriam consultadas para a formao
de preos de referncia; c) determinou o preo de referncia; d) justificou
dispensas de licitao por contratos emergenciais; e) fiscalizou a execuo;
f) elaborou plano de trabalho e projeto bsico.
10. Desse modo, considerando que os presentes autos nasceram de
denncias de irregularidades acontecidas no mbito dos rgos da
Administrao Pblica no Rio de Janeiro, bem como que o princpio da
49
segregao de funes de amplo conhecimento pelos gestores pblicos,

mostra-se oportuna e conveniente a proposta de encaminhamento
consignada pela Secex/RJ, no sentido de os gestores serem chamados a
apresentar razes de justificativa acerca da no observncia do sobredito
princpio.
Da mesma forma, viola o princpio da segregao de funes a elaborao do

Termo de Referncia por pregoeiro:
A atribuio, ao pregoeiro, da responsabilidade pela elaborao do edital
cumulativamente s atribuies de sua estrita competncia afronta o
princpio da segregao de funes adequado conduo do prego,
inclusive o eletrnico, e no encontra respaldo nos normativos legais que
regem o procedimento.
(Acrdo 3381/2013 Plenrio Boletim de Jurisprudncia 20)
Portanto, um bom Projeto Bsico ou Termo de Referncia aquele que, a

par de amparado em consistentes estudos tcnicos preliminares e, quando exigido,
no Plano de Trabalho, elaborado por equipe constituda de servidores
qualificados das diversas reas envolvidas no planejamento da contratao,
na licitao, na fiscalizao e na gesto contratual, alm, obviamente, da rea
tcnica demandante do objeto.
Em que momento da fase interna, ou de planejamento, deve ser

elaborado o Projeto Bsico ou Termo de Referncia?
Estamos convictos de que o momento ideal para se comear a redigir o

Projeto Bsico ou Termo de Referncia aps a concluso e aprovao dos
estudos tcnicos preliminares e do Plano de Trabalho (este elaborado apenas
em caso de proposta de terceirizao).
De fato, o documento elaborado com base nos dados e informaes dos

estudos tcnicos preliminares. No uma boa prtica elaborar Projeto Bsico ou
Termo de Referncia que no tenha por base estudos tcnicos preliminares, salvo
em caso de continuidade do objeto, ou seja, realizao de nova contratao
para a prestao dos mesmos servios, sem alterao substancial das
caractersticas, das especificaes tcnicas, dos quantitativos e do modo de
execuo.
Reiteramos enfaticamente: no boa prtica administrativa iniciar o

processo de contratao pela elaborao do Projeto Bsico ou Termo de
50
Referncia. Antes imprescindvel a realizao e aprovao dos estudos tcnicos

preliminares e, no caso de terceirizao, do Plano de Trabalho.
51
PARTE 2 ESTUDOS TCNICOS PRELIMINARES
A primeira etapa do planejamento da contratao envolve o que

chamamos de estudos tcnicos preliminares. Esses estudos so a base para a
elaborao do Plano de Trabalho e do Projeto Bsico ou Termo de Referncia,
conforme dispem as normas de regncia e assenta a jurisprudncia do TCU.
LEI 8.666/93
IX Projeto Bsico conjunto de elementos necessrios e suficientes (...)
elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares...
RESOLUO CNJ 182

Art. 8 O planejamento das contrataes de Soluo de Tecnologia da
Informao e Comunicao dever ser composto por duas fases:
I elaborao dos Estudos Preliminares da STIC; e
II elaborao do Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
[...]
Art. 12. A execuo da fase de Elaborao dos Estudos Preliminares da STIC
obrigatria independentemente do tipo de contratao, inclusive nos
casos de:
[...]
1 Os Estudos Preliminares da STIC devero contemplar as seguintes
etapas:
I Anlise de Viabilidade da Contratao;
II Sustentao do Contrato;
III Estratgia para a Contratao; e
IV Anlise de Riscos.
IN CNJ 44/2012
Art. 8 O processo ser autuado com o memorando que informa a
contratao, devendo ser acompanhado de:
[...]
II documentos contendo os estudos sobre a viabilidade da contratao,
plano de sustentao e anlise de riscos, nos casos de contratao de
tecnologia da informao;
[...]
52
IN 04/2014
Art. 12. O Estudo Tcnico Preliminar da Contratao ser realizado pelos
Integrantes Tcnico e Requisitante, compreendendo as seguintes tarefas:
[...]
[...]
RESOLUO CNJ 114

Art. 2 Os tribunais elaboraro o plano de obras, a partir de seu programa
de necessidades, de seu planejamento estratgico e das diretrizes fixadas
pelo Conselho Nacional de Justia [...]
[...]
Art. 5 A incluso oramentria de uma obra constante do referido plano
condicionar-se- realizao dos estudos preliminares e elaborao dos
projetos, bsico e executivo, necessrios construo, atendidas as
exigncias constantes desta Resoluo, bem como da Resoluo n
102/2009 do Conselho Nacional de Justia.
[RELATRIO]
92. A realizao de estudos tcnicos preliminares tem por objetivo
essencial assegurar a viabilidade tcnica da contratao, de modo a
embasar o termo de referncia ou o projeto bsico, que somente
elaborado se a contratao for considerada vivel, bem como o plano de
trabalho, no caso de servios, de acordo com exigncia que consta no art.
2 do Decreto 2.271/1997 (omissis):
[...]
94. Ocorre, porm, que a realizao de estudos tcnicos preliminares, nos
termos do disposto no art. 6, inciso IX, da Lei 8.666/1993, etapa que
antecede a elaborao do Projeto Bsico e, logo, no pode ser confundida
com este.
95. Constatou-se nos elementos colhidos em oitivas, e na inspeo
realizada, que a deciso de realizar o certame para a contratao no foi
suportada pela realizao de estudos tcnicos preliminares que,
minimamente, indicassem sua viabilidade tcnica, resultando na posterior
ausncia de plano de trabalho no qual estivesse contido o demonstrativo de
resultados a serem alcanados.
[VOTO]
43. O contexto de irregularidades observadas no edital e na conduo do
prego presencial 3/2014, para a contratao de um sistema web agregado
53
prestao de servios de auditoria contbil, conduz determinao para

que o Cofeci anule a contratao decorrente do mencionado certame,
bem como para que seja promovida a audincia dos responsveis aos quais
possam ser imputadas as seguintes irregularidades: definio
imprecisa e insuficiente do objeto; no parcelamento do objeto; no
estipulao de critrios de julgamento com disposies claras e parmetros
objetivos quanto demonstrao de funcionalidades da soluo (prova de
conceito); no utilizao do prego eletrnico, injustificadamente.
[ACRDO]
9.3. determinar Selog que:
9.3.1. realize a audincia dos responsveis do Cofeci pelas seguintes
irregularidades:
9.3.1.1. definio imprecisa e insuficiente do objeto, principalmente no
que se refere aos servios de auditoria contbil (atividades a serem
executadas, prazos e demonstrativos de resultados);
[VOTO]
7. Na esteira da unidade tcnica, de se concluir que o DOD foi alterado
aps os estudos tcnicos preliminares (item 4), que os estudos tcnicos
preliminares apresentados no esto datados (pea 17, p. 12) e que os
documentos apresentados ao Tribunal no apresentam caractersticas de
que foram retirados do processo administrativo da contratao (item 6).
Tais fatos deixam transparecer que os estudos tcnicos preliminares foram
elaborados posteriormente elaborao do Termo de
Referncia e, simplesmente, para atender a um requisito
burocrtico ou para atender solicitao do Tribunal por meio do Ofcio
1259/2012-TCU/Secex-PE de 28/11/2012 (pea 14). Observa-se, ainda, que
o Termo de Referncia (pea 5) foi assinado apenas pelo Sr. Igor
Negromonte Marques e no por toda a Equipe de Planejamento da
Contratao, conforme determina o 4 do art. 17 da IN SLTI/MP 4/2010.
Tais evidncias indicam que o Termo de Referncia foi elaborado sem a
realizao dos devidosestudos tcnicos preliminares (art. 6, inciso IX, da
Lei 8.666/1993 c/c arts. 10 a 17 da IN SLTI/MP 4/2010)..
[...]
11. Como bem ressalta a unidade tcnica, a IN SLTI/MP 4/2010 explicita o
disposto no inciso IX do art. 6 da Lei 8.666/93, aplicado subsidiariamente
no mbito do prego, o qual determina que o projeto bsico ser
elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares. Essa instruo normativa prescreve que, para as
contrataes de TI, os estudos tcnicos preliminares so compostos de
quatro documentos: Anlise de Viabilidade da Contratao, Plano de
Sustentao, Estratgia da Contratao e Anlise de Riscos.
54
[VOTO]
O referido prego objetiva a contratao de servios de impresso, com o
fornecimento de equipamentos novos para impresses monocromticas e
policromticas e de todos os insumos (inclusive papel), mo de obra
especializada para monitorao do ambiente produtivo, reposio de
peas e suprimentos originais, alm dos servios de instalao,
manuteno e assistncia tcnica especializada (outsourcing de impresso).
[...]
Destarte, ante essas consideraes, no vislumbro a existncia de
exigncias restritivas competitividade. Ressalva pode ser feita para o
intervalo fixado para a gramatura de papel para os itens 1, 2 e 3.
Entretanto, em que pese esse ltimo fato, mas considerando a participao
de oito interessados no prego, no vejo razo para aprofundar os exames.
Deve-se dar cincia ao Embratur, entretanto, de que, nas licitaes de
outsourcing de impresso, os limites referentes gramatura de papel
devem ser devidamente justificados com estudos tcnicos.
[ACRDO]
9.3 dar cincia ao Instituto Brasileiro de Turismo de que:
9.3.1 nas licitaes de outsourcing de impresso, os limites referentes
gramatura de papel devem ser devidamente justificados com estudos
tcnicos;
O projeto bsico deve conter os elementos necessrios e suficientes a
caracterizar, com nvel de preciso adequado, os servios a serem
prestados, devendo basear-se em estudos tcnicos preliminares que
assegurem a viabilidade do empreendimento e conter os elementos
prescritos na Lei n 8.666/1993.
9.7. determinar [...] que, em futuras aquisies de equipamentos:
9.7.1. somente estabelea especificaes tcnicas que decorram de
necessidades identificadas em estudos prvios ao certame licitatrio;
9.7.2. faa constar dos processos administrativos correspondentes os
estudos e levantamentos que fundamentem a fixao das especificaes
tcnicas constantes dos termos de referncia;
55
9.2. recomendar [...] que observem as seguintes aes com vistas ao
alcance de contrataes eficientes e eficazes na rea de tecnologia da
informao [...]
9.2.3. incio do processo licitatrio para execuo de servios somente
quando dispuser de projeto bsico que contemple o conjunto de
elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para
caracterizar o servio, ou complexo de servios, objeto da licitao,
possibilitando a perfeita compreenso, pelos interessados, dos trabalhos a
realizar, conforme arts. 6, inciso IX, e 7, da Lei 8.666/1993 e Smula-TCU
177;
Confeccione o projeto bsico dos processos licitatrios relativos TI com
base em estudo tcnico preliminar, o qual deve levar em considerao,
dentre outros pontos, o levantamento das solues disponveis no
mercado e a justificativa pela soluo escolhida, de acordo com o previsto
nos arts. 6, inciso IX, e 46 da Lei n 8.666/1993.
CAUTELA Ao gestor pblico compete assegurar-se da implementao de controles

internos que garantam que o Projeto Bsico ou Termo de Referncia sejam,
efetivamente, elaborados a partir de estudos tcnicos preliminares.
Essa medida de cautela dar maior segurana ao prprio gestor competente

pela aprovao do Projeto Bsico ou Termo de Referncia e pela autorizao da
contratao.
RESOLUO CNJ 182
Art. 13 .....
[...]
1 A documentao gerada na fase dos Estudos Preliminares da STIC,
bem como o Projeto Bsico ou Termo de Referncia, devero ser
elaborados, assinados pela Equipe de Planejamento e submetidos ao titular
da rea Demandante que, aps a aprovao, dever encaminhar
autoridade competente do rgo para deliberao sobre o prosseguimento
ou no da contratao pretendida.
2 A Equipe dever observar as orientaes e determinaes das demais
reas do rgo envolvidas no processo administrativo de contratao.
56
IN 04/2014
[...]
2 O Estudo Tcnico Preliminar da Contratao ser avaliado e assinado
pela autoridade competente, quando:
I - as contrataes cujo oramento estimado definido na alnea g, inciso II,
deste artigo seja superior a duas vezes o disposto no art. 23, inciso II, alnea
"c" da Lei n 8.666, de 1993; e
II - os Integrantes Requisitante e Tcnico da Equipe de Planejamento da
Contratao declararem a inviabilidade da contratao, conforme inciso VIII
deste artigo.
3 Nas situaes definidas no pargrafo anterior, a autoridade
competente dever decidir motivadamente pelo prosseguimento da
contratao.
[RELATRIO]
No mbito da obra da Radial Leste [...] a Secretaria Municipal de
Transportes - SPTrans informa que no existe documento de aprovao do
projeto bsico no mbito desses rgos, pois o mesmo foi desenvolvido
internamente.
Nesse sentido, a Lei 12.462/2011 traz a definio de projeto bsico no
inciso IV do art 2: Conjunto de elementos necessrios e suficientes, com
nvel de preciso adequado, para, observado o disposto no pargrafo nico
deste artigo: a) caracterizar a obra ou servio de engenharia, ou complexo
de obras ou servios objeto da licitao, com base nas indicaes
dos estudos tcnicos preliminares; b) assegurar a viabilidade tcnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento; c)
possibilitar a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e prazo
de execuo.
[...]
Segundo a doutrina administrativista, insuficiente a mera elaborao do
projeto bsico. Faz-se necessria sua aprovao, por ato formal e
motivado da autoridade competente, a qual dever avali-lo e verificar
sua adequao s exigncias legais e ao interesse pblico. A autoridade,
ao aprovar o projeto, responsabiliza-se pelo juzo de legalidade e de
convenincia adotado. Ser competente para aprovar o projeto bsico a
autoridade competente para determinar a contratao da obra ou do
servio a que tal projeto se refere.
[VOTO]
Estou de acordo com as minuciosas anlises empreendidas pela unidade
instrutiva, razo pela qual acolho suas concluses como fundamentos para
a presente deciso.
57
[ACRDO]
9.4. dar cincia Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras de
So Paulo/SP (Siurb/SP) sobre as seguintes impropriedades/falhas [...]
para que sejam adotadas medidas internas com vistas preveno de
ocorrncia de outras semelhantes:
[...]
9.4.3. ausncia de aprovao do projeto bsico pela autoridade
competente do rgo responsvel por realizar a licitao, o que afronta o
disposto na jurisprudncia do TCU, mormente o Acrdo 3.213/2014-TCU-
Plenrio;
9.1. recomendar que, [...]:
[...]
9.1.13. implemente controles que garantam que o Termo de Referncia
ou Projeto Bsico seja elaborado a partir de estudos tcnicos
preliminares;
[RELATRIO]
2. As ocorrncias detectadas foram apresentadas pela equipe de auditoria
nos seguintes termos (fls. 8/47): [...]
3.21 - Inexistncia dos estudos tcnicos preliminares
[...]
3.21.4 - Efeitos/Consequncias do achado: Risco da ocorrncia de
aquisies ou contrataes que no atendam necessidade do rgo
(efeito potencial).
9.2. recomendar [...] que, em ateno Constituio Federal, art. 37, caput
(princpio da eficincia):
9.2.4 - implemente controles que garantam que o termo de referncia ou
projeto bsico seja elaborado a partir de estudos tcnicos preliminares;
58
Recomenda-se a leitura dos seguintes acrdos do TCU, em que aquela Corte

de Contas frisa a importncia de o Projeto Bsico ou Termo de Referncia ser
devidamente ancorado em estudos tcnicos preliminares:
- Acrdo 3.100/2012 Plenrio; Acrdo 2612/2011 Plenrio; Acrdo

2295/2011 Plenrio; Acrdo 6767/2011 Segunda Cmara; Acrdo
Primeira Cmara; Acrdo 1597/2010 Plenrio; Acrdo 137/2010 Primeira
Cmara; Acrdo 2674/2009 Plenrio; Acrdo 5057/2008 Primeira Cmara.
Os estudos tcnicos preliminares consistem no que se poderia chamar de

minucioso levantamento de informaes que permitam, de modo detalhado e
preciso:
identificar a necessidade da Administrao, em seus aspectos

quantitativo e qualitativo;
buscar, mediante pesquisa de mercado, identificar as caractersticas

da melhor soluo para atend-la;
definir detalhadamente o objeto a contratar (melhor soluo

encontrada no mercado);
dimensionar a demanda pelos servios;
estimar a quantidade de servios necessrios ao atendimento da

demanda e o custo correspondente; e
indicar os resultados a alcanar com a contratao.
ATENO: a complexidade e a extenso dos estudos tcnicos

preliminares variam conforme o objeto da contratao. Os estudos para o
planejamento de uma obra de construo civil, por exemplo, so muito mais
detalhados e complexos que os estudos para a contratao de servios de recepo.
Os estudos tcnicos preliminares so direcionados autoridade que

decidir pela continuidade do processo de contratao. Consistem em
elementos necessrios tomada de deciso. Devem, portanto, ser objetivos, claros,
CAUTELA
precisos e convincentes. Objetivam municiar a autoridade administrativa de
informaes necessrias e suficientes a respeito de uma real e legtima
necessidade a ser satisfeita por meio dos sevios cuja contratao se prope.
59
altamente salutar e recomendvel que os estudos preliminares sejam

levados a efeito por equipe multidisciplinar, com participao de servidores das
reas tcnica, de gesto contratual, oramentria, jurdica. Os estudos tcnicos
preliminares devem ser objeto de ampla discusso no mbito da unidade que
pretende a contratao dos servios. Os dirigentes devem concordar formalmente
com os resultados dos estudos; todos devem estar convencidos de que a execuo
indireta o melhor meio para a satisfao das necessidades da unidade.
Em suma, os estudos tcnicos preliminares demonstraro se a contratao

pretendida vivel ou no. Se no for vivel, sequer dever ser proposta. Se a
autoridade no se convencer do acerto da contratao, o processo
abortado, sem que se elabore nenhuma outra pea da fase interna Projeto
Bsico, Termo de Referncia.
Portanto, se os estudos tcnicos preliminares no se constiturem de

elementos hbeis a formar o convencimento da autoridade administrativa pela
necessidade da contratao, sero arquivados, deles no decorrendo nenhum
outro ato. Uma vez convencida a autoridade da necessidade da contratao,
elaborado o Projeto Bsico ou Termo de Referncia, com base nos estudos.
Avalie a necessidade de se autuar processo para os estudos tcnicos

preliminares, pois pode no ser recomendvel faz-lo. Quando os estudos se
tornam muito extensos, o recomendvel que sejam arquivados na unidade;
somente as informaes e relatrios julgados necessrios sero juntadas ao
processo da proposta de contratao.
Frisamos que as informaes pertinentes aos aspectos mencionados

constituem o mnimo essencial para fundamentar a deciso pela autorizao da
contratao pretendida. Os estudos tcnicos preliminares devem ser
estruturados com os elementos mnimos essenciais a seguir sinteticamente
descritos.
Quando da elaborao do Projeto Bsico ou Termo de Referncia, tais

elementos de informao passam a constituir captulos daquele documento.
Voltaremos a tratar do assunto adiante, ao detalharmos alguns dos elementos
essenciais desse documento.
60
2.1. LEVANTAMENTO DAS NECESSIDADES E PESQUISA DE MERCADO PARA

IDENTIFICAR SOLUES EXISTENTES
Os estudos tcnicos objetivam municiar a autoridade administrativa de

infirmaes necessrias e suficientes a respeito de uma real e legtima necessidade
a ser satisfeita por meio dos sevios cujs contratao se prope.
[ACRDO]
9.1. recomendar que, [...]:
9.1.13. implemente controles que garantam que o Termo de Referncia
ou Projeto Bsico seja elaborado a partir de estudos tcnicos
preliminares;
[RELATRIO]
2. As ocorrncias detectadas foram apresentadas pela equipe de auditoria
nos seguintes termos (fls. 8/47): "[...]
3.21 - Inexistncia dos estudos tcnicos preliminares [...]
3.21.4 - Efeitos/Consequncias do achado: Risco da ocorrncia de
aquisies ou contrataes que no atendam necessidade do rgo
(efeito potencial).
De fato, a autoridade deliberar pela continuidade do processo de

contratao partir dos elementos de convico apontados nos estudos tcnicos
preliminares e no Plano de Trabalho (este, no caso de terceirizao). Uma vez
convencida a autoridade da necessidade da contratao, elaborado o Projeto
Bsico ou Termo de Referncia.
Veremos, a seguir, os elementos de informao mnimos a municiarem a

proposta de contratao de servios terceirizados.
2.1.1. Identificao da necessidade e da melhor soluo existente

DOUTRINA
Se houver falha na identificao da necessidade, a consequncia imediata
a impossibilidade de definio adequada da soluo/do encargo ou do
objeto. Portanto, quando falhamos na identificao da necessidade,
definimos mal o encargo e estimamos inadequadamente o custo
daquela contratao. A fonte dos grandes problemas de natureza
contratual a identificao da necessidade.
(Renato Geraldo Mendes)
61
Em consonncia com a lio doutrinria acima transcrita, entendemos que a

contratao visa a prover uma necessidade legtima da Administrao,
precisamente identificada e dimensionada nos seus aspectos quantitativos e
qualitativos.
A precisa identificao da necessidade envolve o levantamento de dados

que permitam:
Identificar a necessidade da Administrao em termos quantitativos e

qualitativos (O que? Como? Quanto?)
Demonstrar a impossibilidade ou inconvenincia da execuo direta
Levantar as solues existentes no mercado
Demonstrar que os servios so de natureza continuada (caso os

servios devam ser executados mediante cesso de mo, demonstrar a
viabilidade jurdica da terceirizao)
Justificar a necessidade em demanda afervel objetivamente

(justificativa consistente e baseada em dados empricos, quando
possvel)
A partir de tais dados, a Administrao busca a melhor soluo existente no

mercado, que consistir no objeto a ser contratado.
9.1. recomendar [...] que:
[...]
9.1.32. no seu modelo de processo de aquisies para a contratao de
bens e servios, e na gesto dos contratos decorrentes que vierem a ser
elaborados, inclua os seguintes controles internos na etapa de elaborao
dos estudos tcnicos preliminares:
9.1.32.1. realizar levantamento de mercado junto a diferentes fontes
possveis, efetuando levantamento de contrataes similares feitas por
outros rgos, consulta a stios na internet (e.g. portal do software pblico),
visita a feiras, consulta a publicaes especializadas (e.g. comparativos de
solues publicados em revistas especializadas) e pesquisa junto a
fornecedores, a fim de avaliar as diferentes solues que possam atender
s necessidades que originaram a contratao (Lei 8.666/1993, art. 6, inc.
IX, alnea c);
62
9.2 determinar [...] que:
[...]
9.2.3. em ateno Lei 8.666/1993, art. 6, inc. IX, alnea c, antes da
eventual prorrogao do Contrato 75/2012, ou da elaborao de edital para
licitao com vistas a substitu-lo, inclua, nos estudos tcnicos preliminares
da contratao, a avaliao das alternativas de solues disponveis no
mercado para atender necessidade que originou a contratao atual
(transportar pessoas e cargas em regies metropolitanas), a fim de
identificar a soluo mais vantajosa dentre as existentes;
[VOTO]
22. Com relao ao modelo de contratao escolhido pela Funasa,
conhecido como modelo hbrido (locao de equipamentos mais
pagamento de impresso por pginas), a Selog questiona a ausncia de
avaliao pela contratante do modelo que melhor atenderia sua
demanda. Aponta, ainda, a falta de meno a outras possveis formas de
contratao ou anlise comparativa dos custos envolvidos no
planejamento de contratao da entidade.
[...]
24. Embora o modelo hbrido seja atualmente o mais praticado no
mercado para esse tipo de contratao, entendo pertinente a observao
feita pela Selog. Considero, todavia, que se afigura mais adequado, luz da
Resoluo TCU 265/2014, no lugar de promover-se determinao, dar
cincia Funasa de que a falta de demonstrao prvia da vantagem da
escolha do modelo de contratao nos casos em que mais de um modelo
possvel fere o art. 3 da Lei 8.666/1993 e o princpio da motivao dos atos
administrativos.
[ACRDO]
9.1. conhecer da representao, com fulcro nos arts. 235 e 237, VII, do
Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, 1, da Lei 8.666/1993, para, no
mrito, consider-la procedente;
[...]
9.3. dar cincia Fundao Nacional de Sade (Funasa), com fundamento
no art. 7, da Resoluo TCU 265/2014, sobre as seguintes falhas
identificadas no Prego Eletrnico 1/2015, para que sejam adotadas
providncias internas que previnam a ocorrncia de outras semelhantes:
9.3.1 ausncia de comprovao, nos autos do procedimento, de que a
soluo eleita para o modelo de contratao de outsourcing de impresso
aquela que efetivamente atende demanda da entidade com o menor
custo, comparando-a com os demais modelos de remunerao possveis
63
(por pgina, por franquia ou hbrido), o que fere o art. 3, caput, da Lei
8.666/1993, e o princpio da motivao dos atos administrativos;
9.1.15 - em ateno ao inciso IX, artigo 6, da Lei n 8.666/1993, elabore
estudos tcnicos preliminares que assegurem a viabilidade da contratao
sob os aspectos da eficcia, eficincia, efetividade e economicidade, com
vistas a fundamentar o respectivo projeto bsico, especialmente no que
concerne s diferentes solues disponveis no mercado, justificativa da
soluo especfica escolhida, bem como ao demonstrativo dos benefcios
tcnicos e econmicos provenientes de tal escolha;
Vide, no mesmo sentido: Acrdo 265/2010 - Plenrio
[IRREGULARIDADE]
9.3.1.2. especificar de forma imprecisa o objeto a ser adquirido, bem como
elaborar o projeto bsico de forma vaga e ambgua, o que configura
afronta aos arts. 6, IX, e 55, I, da Lei n 8.666, de 1993;
[VOTO]
09. Os elementos constantes nos autos sinalizam para a ausncia da devida
expertise de grande parte dos agentes que conduziram o processo,
particularmente quando da elaborao do projeto bsico, que aliado falta
de informaes, poca, das reais necessidades dos usurios, digam-se,
desembargadores, juzes, tcnicos, advogados e outros, impediram a
caracterizao de um produto desejado. Prova disso que, passados
alguns meses da execuo contratual, decidiu-se por reformular/ampliar
todo o processo, tendo na oportunidade sido realizadas reunies com
usurios do sistema, alm da contratao de consultoria junto ao SERPRO,
dentre outras medidas, todas no decurso da vigncia do contrato firmado
com o consrcio [contratado].
necessrio demonstrar a impossibilidade ou inconvenincia da

execuo direta (por servidores ocupantes de cargo efetivo concursados) das
atividades ou servios que se pretende contratar.
Um ponto importantssimo a se abordar nas justificativas a natureza dos

servios a serem contratados se continuados ou no; se executados mediante
cesso de obra ou no.
64
Caso os servios devam ser executados mediante cesso de mo de obra,

imprescindvel que se demonstre a viabilidade da terceirizao (tema sobre o
qual discorreremos em tpico especfico).
Ao identificar a necessidade e justificar a proposta de contratao, aborde

pelo menos os pontos aqui mencionados. Outros elementos relevantes,
compatveis com a natureza do objeto, devem ser explicitados.
2.1.2. Definio do objeto (soluo apta a prover a necessidade)
Corresponde soluo conhecida a partir de cuidadosa pesquisa de

mercado que melhor atenda a necessidade de que carece a Administrao.
A descrio do objeto deve ser clara, precisa e suficiente a possibilitar a

correta elaborao da proposta pelo interessado; o objeto, precisamente definido,
deve ser apto a: atender efetiva necessidade da Administrao; o que condiciona
a definio do objeto a necessidade; garantir a qualidade mnima indispensvel
para preservar a soluo capaz de satisfazer a necessidade; garantir a
economicidade da contratao.
Tudo que for agregado descrio, alm do mnimo necessrio para garantir
a satisfao da necessidade, pode significar aumento do preo. Ao definir o objeto
deve-se, ademais, evitar a imposio de restrio imotivada competio
isonmica [fundamentao explcita e vlida para a restrio].
SMULA 177
A definio precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra
indispensvel da competio, at mesmo como pressuposto do postulado
de igualdade entre os licitantes, do qual subsidirio o princpio da
publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais
das condies bsicas da licitao, constituindo, na hiptese particular da
licitao para compra, a quantidade demandada uma das especificaes
mnimas e essenciais definio do objeto do prego.
9.7. determinar [...]:
[...]
9.7.2. que, caso tenha inteno de promover licitao para dar
continuidade a servios equivalentes aos hoje prestados pela Empresa [...],
realize estudo prvio de viabilidade, contemplando anlise das possveis
solues tcnicas, comparando as respectivas variveis de custo de
implementao e de manuteno, de eficincia, de obsolescncia, entre
65
outras, com vistas a definir de forma clara e inequvoca a soluo

desejada, nos termos do inciso I do art. 40 da Lei 8.666/1993, e do inciso II
do art. 3 da Lei 10.520/2002; bem como faa constar, no termo de
referncia e no edital de licitao, entre outras peas, o oramento
detalhado do objeto a ser licitado, nos termos da alnea "f" do inciso IX do
art. 6, do inciso II do 2 do art. 7, e do inciso II do 2 do art. 40 da Lei
8.666/1993, e do inciso III do art. 3 da Lei 10.520/2002;
Nas licitaes de servios de manuteno e reparo de veculos, o emprego
de critrio de distncia mxima entre a localizao do rgo licitante e a
da empresa licitante pode ser utilizado, desde que represente soluo que
garanta a economicidade almejada e no imponha restries
desnecessrias ao carter competitivo do certame.
Representao formulada por sociedade empresria apontara possveis
irregularidades em prego eletrnico conduzido pelo Tribunal Regional do
Trabalho da 2 Regio em So Paulo (TRT-2), destinado contratao de
empresa especializada na prestao de servios de manuteno preventiva,
corretiva e assistncia tcnica para os veculos oficiais. A representante, em
sntese, alegara restrio competitividade do certame em face da
exigncia de que as empresas participantes do certame estivessem
sediadas a uma distncia mxima de 12 km da sede do TRT-2. A despeito
da anulao do certame pelo prprio rgo, o relator teceu consideraes
sobre a limitao geogrfica imposta: o emprego de critrios de distncia
mxima de fato pode restringir a participao de empresas. Todavia, trata-
se de medida por vezes necessria, porquanto a remessa de veculos a
oficinas mecnicas demanda gastos com combustvel e mo de obra de
motoristas. Assim, ao delinear a contratao, deve o gestor pblico sopesar
tais fatores, de modo a atingir soluo que garanta a economicidade
almejada sem impelir restries desnecessrias ao carter competitivo do
certame. Sobre o caso concreto, inferiu o relator que a exigncia no teria
sido determinante para a frustrao da licitao, uma vez que no raio de
doze quilmetros da sede do TRT-2, mais de cem empresas estariam
habilitadas a participar do certame licitatrio. Contudo, considerando que
apenas uma licitante ofertou proposta, com preos superiores ao estimado,
props o relator recomendar ao rgo que, em futura contratao de
mesmo objeto, avalie a possibilidade de agrupar os lotes do certame
segundo a marca dos veculos, bem como avaliar se a disposio geogrfica
das oficinas mecnicas na cidade de So Paulo/SP no uniforme, com
vistas a ampliar a competitividade da disputa e atingir maior nmero de
empresas participantes. O Tribunal acolhendo a proposta do relator,
emitiu a recomendao ao TRT-2 nos termos propostos no voto.
(Acrdo 520/2015 Segunda Cmara INFORMATIVO 231)
66
Nas aquisies de relgio eletrnico de ponto, admissvel exigncia de
que o fabricante do equipamento tambm produza o software utilizado,
desde que demonstrado que o fornecimento por fabricantes distintos
poderia comprometer a eficincia do sistema de controle de ponto.
Representao formulada por sociedades empresrias apontara supostas
irregularidades ocorridas em prego eletrnico para registro de preos,
promovido pela Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel), para a
aquisio de quinze relgios eletrnicos de ponto, com sistema de
marcao biomtrico, teclado, carto de proximidade, instalao,
parametrizao, treinamento e suporte tcnico. As representantes
alegaram, dentre outros aspectos, a existncia de clusula restritiva
consubstanciada na exigncia de que o fabricante do hardware - relgio de
ponto - tambm produza o software utilizado no equipamento. Realizadas
as oitivas regimentais, o relator registrou que os elementos trazidos aos
autos indicaram que a exigncia no seria restritiva, em razo da existncia
de seis firmas no mercado capazes de atend-la. Alm disso, para o relator,
a exigncia mostrou-se razovel e justificada do ponto de vista tcnico, uma
vez que teve por finalidade evitar impasses na resoluo de eventuais
problemas, ocorridos no equipamento anterior, visto que o fabricante do
hardware sustentava que o problema era de software e vice-versa, o que
ocasionava atrasos na resoluo da falha, comprometendo, assim, a correta
aplicao da legislao trabalhista relativa s horas efetivamente
trabalhadas pelos funcionrios. Por fim, o relator endossou o parecer do
Ministrio Pblico segundo o qual o fornecimento de software e hardware
por diferentes contratados poderia, no caso em foco, comprometer a
eficincia do sistema de controle de ponto, alm de gerar custos
operacionais extras decorrentes de eventuais contratos de manuteno.
Considerando que a exigncia no representou irregularidade, o Plenrio
do Tribunal, acompanhando o voto do relator, julgou a Representao
parcialmente procedente.
A locao de equipamentos de informtica deve ser precedida de estudos
de viabilidade que comprovem vantagem para a Administrao quando
comparada com a aquisio.
Em Auditoria realizada no Ministrio da Fazenda com o objetivo de
examinar a legalidade e a legitimidade de contratos de locao de
microcomputadores e de servios de impresso, firmados pela
Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (Spoa/MF),
fora apontado, dentre outras irregularidades, prejuzo decorrente da opo
antieconmica pela locao de microcomputadores em detrimento de sua
aquisio. Conforme o relatrio da equipe de auditoria, os contratos de
locaes de computadores analisados no foram precedidos de estudos de
viabilidade que comprovassem a economicidade das locaes. Registrou
ainda a equipe de fiscalizao que, em comparao com preos mdios de
aquisio praticados poca de celebrao dos contratos, as locaes
67
foram antieconmicas, causando prejuzos Administrao. O relator,

endossando o exame da unidade tcnica, acrescentou que est assente na
jurisprudncia deste Tribunal a necessidade de comprovar a vantagem da
locao de equipamentos de informtica quando confrontados seus custos
com os de aquisio dos mesmos equipamentos .... Configurado o prejuzo
aos cofres pblicos, o Tribunal, acolhendo o voto da relatoria, determinou,
dentre outras medidas, a autuao de processo de tomada de contas
especial para fins de citao dos responsveis.
Em licitaes para aquisio de equipamentos, havendo no mercado
diversos modelos que atendam completamente as necessidades da
Administrao, deve o rgo licitante identificar um conjunto
representativo desses modelos antes de elaborar as especificaes
tcnicas e a cotao de preos, de modo a evitar o direcionamento do
certame para marca ou modelo especficos e a caracterizar a realizao de
ampla pesquisa de mercado.
Representaes relativas a prego eletrnico realizado pela Gerncia de
Filial Logstica em Braslia (GILOG/BR) da Caixa Econmica Federal (CAIXA),
para a aquisio de fragmentadoras de papel em tiras para unidades
regionais, apontaram, dentre outras irregularidades, o estabelecimento de
especificaes restritivas no edital, que direcionavam o certame ao
equipamento oferecido pelo licitante vencedor, e a inadequao do preo
estimado da licitao ao valor praticado no mercado. A despeito de o rgo
haver revogado o certame, o relator considerou necessrio examinar os
fatos apontados, visto que o procedimento irregular de elaborao do
termo de referncia adotado pela CAIXA poderia levar aplicao de
sanes em futuras aquisies do gnero. Registrou o relator que a CAIXA,
em que pese estar adquirindo em suas unidades regionais diferentes tipos
de fragmentadoras, teria estabelecido para o certame em questo
especificaes passveis de serem atendidas por apenas um modelo, sem
considerar outras mquinas disponveis no mercado que atenderiam suas
exigncias. Para o condutor do processo, o procedimento que deveria ser
adotado, em observncia aos princpios da impessoalidade e da isonomia,
seria a empresa pblica relacionar, dentre as fragmentadoras disponveis
no mercado, aquelas que atendem sua necessidade. Apenas aps essa
identificao deve elaborar o termo de referncia, pois de nada serve aquele
cujas exigncias no so atendidas por nenhum modelo. Ressaltou ainda
que se apenas um equipamento ou uma marca atender a especificao,
em mercado de oferta diversificada, esse termo supostamente dirigido e
portanto, passvel de anulao. Alm da falha na elaborao do termo de
referncia, o relator apontou vcio na estimativa de preos da licitao, uma
vez que a CAIXA utilizou-se apenas de trs cotaes, fornecidas por
empresas do mesmo grupo do licitante vencedor, que no satisfaziam as
especificaes do edital. Para ele, alm de ambas irregularidades estarem
relacionadas, implicaram a ocorrncia de boa parte dos demais fatos
noticiados nas representaes. A fim de evitar a repetio das falhas nos
futuros certames, votou o relator por que a GILOG/BR fosse cientificada da
68
irregularidade, deixando contudo de apenar os responsveis em razo da

medida de precauo adotada pelos gestores ao revogar a licitao. O
Tribunal, diante das razes expostas pelo relator, decidiu, no ponto,
cientificar a unidade da necessidade de, antes de adquirir equipamentos,
identificar um conjunto representativo de modelos disponveis no mercado
que atendam completamente as necessidades pretendidas para, em
seguida, elaborar cotao de preos.
Na contratao de servios de agenciamento de viagens no razovel
exigir a instalao de postos presenciais em diversas unidades da
Federao, tendo em vista que a marcao de passagens areas e a
reserva de hotis so usualmente feitas por meio eletrnico.
A controvrsia principal residia em exigncia constante do termo de
referncia para a instalao de postos de servios da contratada nas
Empresas ... (EDE), trs no estado do Amazonas e um em Roraima,
Rondnia, Acre, Alagoas e Piau. Realizadas as oitivas regimentais, aps a
suspenso cautelar do certame, observou o relator que a marcao de
passagens areas e a reserva de hotis, nos dias de hoje, usualmente
feita por meio eletrnico, no se revelando razovel exigir postos
presenciais em unidades da Federao. Ponderou, no que respeita
economicidade do certame, que a instalao de oito postos de servio com
microcomputador, internet de banda larga, impressora, fax, linha telefnica
e demais itens necessrios, alm de pessoal qualificado, no pode ser
considerada pequeno aumento de custos, como alega a empresa. E
acrescentou que, alm do desnecessrio custo adicional, o requisito iria
restringir a competitividade, limitando a participao a empresas com
representao nacional ou, pelo menos, regional. Ademais, o prprio
termo de referncia, pontuou o relator, prev, de modo a assegurar a
eficincia pretendida, servios de planto para atendimento 24 horas ao
dia, mediante acesso gratuito (0800). Ressaltou ainda o relator que,
eventualmente, pode a Eletrobrs optar por realizar contrataes
especficas diante da demanda concentrada em determinado estado, como
o Amazonas, por exemplo, onde se identifica grande fluxo de deslocamentos
em reas de difcil acesso em localidades atendidas pela Amazonas
Energia. Nesses termos, o Tribunal, acolhendo a proposta da relatoria,
considerou parcialmente procedente a Representao, revogou a cautelar e
determinou a adoo de providncias para a retirada da exigncia relativa
instalao de postos de servios nas EDE.
O objeto a ser licitado no caso, os servios deve ser descrito em detalhes,

indicando-se:
especificaes tcnicas dos servios (encargo principal),
69
prazos e modo de execuo,
as mtricas adotadas para mensurar o alcance dos resultados,
oramento estimado,
quantitativo de mo de obra estimado,
obrigaes da contratada (encargos acessrios).
Ao definir os servios necessrio descrever, em detalhes, o modo como

sero executados. Essa informao varia conforme o objeto. Por exemplo, se voc
planeja a contratao de servios de apoio administrativo, deve pensar sobre
algumas questes, tais como: a contratao dar-se- por postos ou por resultado?
Se for por postos, qual a jornada, o horrio de atendimento, de cada posto? Que
aes sero exigidas dos prestadores de servio? Que equipamentos sero
exigidos? Haver necessidade de viagens ou deslocamentos? Haver necessidade
de realizao de horas extraordinrias?
2.1.3. Dimensionamento da demanda pelos servios
Nada mais que a descrio, nos seus aspectos quantitativos e qualitativos,

da necessidade da Administrao que se apresenta para ser satisfeita pela
contratao que se prope (Do que se precisa? Quanto? Como? De que modo?).
Dimensionar a demanda justificar, com nmeros, com dados confiveis,

corretos e reais, em que, de fato, consiste a necessidade da Administrao, para
que se possa determinar, o mais prximo possvel do ideal, a quantidade de servio
a ser contratado para atender a essa necessidade.
9.2. determinar, em carter preventivo, [...] que:
9.2.1. procure planejar melhor suas licitaes, de modo a somente lanar
edital aps haver certeza quanto s especificaes dos bens a serem
adquiridos em face das reais necessidades que motivaram a inteno de
contrat-los, a fim de evitar riscos de aquisio de bens com
especificaes excessivas, desnecessrias e que causem injustificada
elevao dos custos, mormente quando h alternativas que privilegiem o
atendimento s demandas desse rgo e de seus programas sem perder de
vista o princpio da economicidade, evitando-se, assim, situaes como a
verificada no Prego 52/2009, cuja especificao culminou na estimativa de
preo to elevada que necessitou ser revogado para o lanamento de novo
certame com reduo do preo estimado em setenta por cento;
70
9.1. conhecer da presente representao;
9.2. determinar cautelarmente [...] que se abstenha de praticar qualquer
ato decorrente do Prego n [...] ou ento, caso j tenham sido assinados
contratos ou firmada a ata de registro de preos decorrente dessa licitao,
no execute esses contratos ou no permita a adeso a essa ata, at a
deciso de mrito do Tribunal;
[...]
9.4. promover diligncia [...] para que, no mesmo prazo acima, apresente as
seguintes informaes a este Tribunal, sempre com referncia aos itens 1, 2
e 3 da licitao:
[...]
9.4.2. se foi feita pesquisa no mercado acerca das caractersticas das
impressoras similares existentes no mercado, procurando compatibilizar o
atendimento das necessidades da Administrao com a ampliao da
competitividade da licitao; em caso positivo, informar os modelos de
impressoras que atenderiam as especificaes do edital para cada um dos
itens;
9.4.3. como foram definidas as especificaes das impressoras licitadas,
apresentando, ainda, as justificativas tcnicas para as exigncias que
teriam sido responsveis por eliminar da licitao os produtos apontados
pela representante e que supostamente atenderiam as necessidades da
administrao
Seja qual for a natureza do servio (contnuo ou no; execuo mediante

cesso de mo de obra ou no), a contratao h de ser justificada em demanda
afervel objetivamente. Relatrios estatsticos, mapas de acompanhamento e
outros instrumentos objetivos devem ser utilizados para demonstrar a demanda
que legitima a contratao. Por exemplo: manutenes preventivas necessrias nos
equipamentos no perodo de um ano; manutenes corretivas realizadas no ltimo
ano; demanda por um dado sistema ou ferramenta informatizada; viagens
necessrias para cumprir a misso institucional do rgo, etc.
O relevante, o fundamental, que as justificativas apresentadas sejam

convincentes e baseadas em dados empricos ou objetivamente demonstrveis.
Frisamos: dimensionar a demanda justificar, com nmeros, com dados

confiveis, corretos e reais, em que, de fato, consiste a necessidade da
Administrao, para que se possa determinar, o mais prximo possvel do ideal, a
quantidade de servio a ser contratado para atender a essa necessidade.
71
9.2. determinar, em carter preventivo, [...] que:
9.2.1. procure planejar melhor suas licitaes, de modo a somente lanar
edital aps haver certeza quanto s especificaes dos bens a serem
adquiridos em face das reais necessidades que motivaram a inteno de
contrat-los, a fim de evitar riscos de aquisio de bens com
especificaes excessivas, desnecessrias e que causem injustificada
elevao dos custos, mormente quando h alternativas que privilegiem o
atendimento s demandas desse rgo e de seus programas sem perder
de vista o princpio da economicidade, evitando-se, assim, situaes
como a verificada no Prego 52/2009, cuja especificao culminou na
estimativa de preo to elevada que necessitou ser revogado para o
lanamento de novo certame com reduo do preo estimado em setenta
por cento;
2.1.4. Estimativa da quantidade de servios e do custo correspondente
Somente se a demanda for dimensionada adequadamente, ser possvel

estimar a quantidade de servios apta a satisfazer essa necessidade e o custo
correspondente.
Deve-se estimar o quantitativo apto a satisfazer a necessidade da

Administrao e o custo correspondente, mediante oramento baseado
empesquisa de preos, na forma de planilha demonstrativa dos custos unitrios.
9.2 recomendar [...] que:
[...]
elaborados:
9.1.33.1. inclua na etapa de elaborao dos estudos tcnicos preliminares:
9.1.33.1.1. definio do mtodo de clculo das quantidades de postos de
trabalho necessrios contratao;
9.1.33.1.2. documentao do mtodo utilizado para a estimativa de
quantidades no processo de contratao, juntamente com os documentos
que lhe do suporte;
72
9.4.4. deve ser observada a especificao completa do bem a ser adquirido
sem indicao de marca, bem como a definio das unidades e das
quantidades a serem adquiridas, utilizando o consumo e utilizao
provveis como parmetro para fixao dos quantitativos, cuja estimativa
ser obtida, sempre que possvel, mediante adequadas tcnicas de
estimao, conforme prev o art. 15, 7, I e II da Lei 8.666/93;
Ao estimar a quantidade de servios aptos a atender demanda, deve-se

indicar e justificar a mtrica adotada para medir e pagar pela execuo dos
servios: se por resultados alcanados (regra), ou por posto de trabalho (exceo).
Veja, a propsito, o subitem seguinte.
2.1.5. Resultados pretendidos com a contratao dos servios
A contratao de servios pela Administrao deve privilegiar o alcance de

resultados concretos e no meramente o fornecimento de mo de obra pela
contratada.
Para tanto, ao planejar, deve-se precisar, em termos quantitativos, os

resultados a alcanar com a contratao, em termos de economia para a
Administrao e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou
financeiros disponveis.
Tambm devem ser elaborados mecanismos de controle dos resultados a

alcanar durante a efetiva execuo dos servios. Por exemplo: o modelo de ordem
de servio e os controles de prazo de execuo e qualidade.
A unidade de medida posto de servio deve ser exceo; a regra a

medio e pagamento por resultados (por exemplo: as aes so solicitadas,
medidas e pagas uma por uma, como pode se dar em um contrato para prestao
de servio de manuteno de elevadores feita a solicitao, os tcnicos
executam a ao e o contratado remunerada pelos servios e peas fornecidas,
conforme previsto no Termo de Referncia e constantes da ordem de servio).
As normas que disciplinam a terceirizao no mbito da Administrao

Pblica Federal determinam que, na fase de planejamento da contratao, os
servios sejam especificados de modo a contemplar metodologia de mensurao
dos servios, e respectivo pagamento, que considere os resultados alcanados e
no a mera disponibilizao da mo de obra.
73
DECRETO 2.271/97
Art. 3 O objeto da contratao ser definido de forma expressa no edital
de licitao e no contrato exclusivamente como prestao de servios.
1 Sempre que a prestao do servio objeto da contratao puder ser
avaliada por determinada unidade quantitativa de servio prestado, esta
dever estar prevista no edital e no respectivo contrato, e ser utilizada
como um dos parmetros de aferio de resultados.
IN 02/2008
Art. 6 .....
[...]
2 O objeto da contratao ser definido de forma expressa no edital de
licitao e no contrato, exclusivamente como prestao de servios, sendo
vedada a utilizao da contratao de servios para a contratao de mo
de obra, conforme dispe o art. 37, inciso II, da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil.
Art. 11. A contratao de servios continuados dever adotar unidade de
medida que permita a mensurao dos resultados para o pagamento da
contratada, e que elimine a possibilidade de remunerar as empresas com
base na quantidade de horas de servio ou por postos de trabalho.
1 Excepcionalmente poder ser adotado critrio de remunerao da
contratada por postos de trabalho ou quantidade de horas de servio
quando houver inviabilidade da adoo do critrio de aferio dos
resultados.
IN 04/2014
Art. 7 vedado:
[...]
VIII adotar a mtrica homem-hora ou equivalente para aferio de
esforo, salvo mediante justificativa e sempre vinculada entrega de
produtos de acordo com prazos e qualidade previamente definidos;
IX contratar por postos de trabalho alocados, salvo os casos justificados
mediante a comprovao obrigatria de resultados compatveis com o
posto previamente definido; e
Smula 269
Nas contrataes para a prestao de servios de tecnologia da
informao, a remunerao deve estar vinculada a resultados ou ao
atendimento de nveis de servio, admitindo-se o pagamento por hora
trabalhada ou por posto de servio somente quando as caractersticas do
objeto no o permitirem, hiptese em que a excepcionalidade deve estar
74
prvia e adequadamente justificada nos respectivos processos

administrativos.
9.2 recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
(SLTI/MP) que:
9.2.1. oriente as organizaes sob sua esfera de atuao a:
[...]
9.2.2. elabore um modelo de processo de aquisies para a Administrao
Pblica, para a contratao de bens e servios, e a gesto dos contratos
decorrentes, considerando as diretrizes constantes dos Acrdos 786/2006,
1480/2008 e 1.915/2010, todos do Plenrio do TCU, adaptando-os
aquisio de objetos de todos os tipos e no apenas aos objetos de
tecnologia da informao, em especial:
[...]
9.2.2.7. mensurao da prestao de servios por bens e servios
efetivamente entregues segundo especificaes previamente
estabelecidas, evitando-se a mera locao de mo-de-obra e o pagamento
por hora-trabalhada ou por posto de servio, utilizando-se de metodologia
expressamente definida no edital;
[...]
9.9. recomendar aos rgos e entidades a seguir relacionados que avaliem
as orientaes contidas no presente acrdo e adotem as medidas
necessrias implementao na sua esfera de atuao:
[...]
9.9.2. Conselho Nacional de Justia;
informao (TI), a utilizao de mtricas semelhantes a Unidade de
Servio Tcnico (UST) e Unidade de Medida de Servios (UMS) mostra-se
inadequada para a remunerao de servios que no geram resultados ou
produtos aferveis pelo ente pblico contratante, e no se coaduna ao
disposto na Smula TCU 269.
Relatrio de consolidao das auditorias realizadas para avaliar o processo
de trabalho de gesto de contratos de Tecnologia da Informao (TI) em
rgos da Administrao Pblica Federal apontara, dentre outros achados,
falhas relacionadas mensurao de servios em contratos de suporte ou
sustentao infraestrutura de tecnologia da informao e comunicaes.
Nesse aspecto, a unidade tcnica destacara que apesar de um dos pilares
do novo modelo de contrataes de TI, regulamentado pela IN 4/10, da
Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, consistir na remunerao vinculada ao
75
alcance de resultados, em consonncia coma a Smula TCU 269 alguns

contratos auditados utilizaram-se de mtricas de resultados para servios
que no geram qualquer produto ou resultado afervel. Como
consequncia, ainda segundo a unidade tcnica, ter-se-ia um maior risco de
pagamento por servios no realizados, assim como de conflito de
interesses por parte da empresa contratada, j que, quanto maior o nmero
de chamados ela instada a solucionar, maior ser seu faturamento.
Reedita-se, assim, o paradoxo do lucro-incompetncia (Acrdo 786/2006)
sob um modelo supostamente vinculado a resultados. Endossando a
anlise da unidade tcnica, o relator anotou que de acordo com o novo
modelo de contratao de TI, a remunerao deve estar vinculada aos
resultados obtidos, admitindo-se apenas de forma excepcional o
pagamento por hora trabalhada ou por posto de servio. Para isso, nos
contratos de suporte infraestrutura de rede, esto sendo desenvolvidos
novos critrios e mecanismos para remunerao dos servios, como a
Unidade de Servio Tcnico (UST) ou Unidade de Medida de Servios
(UMS). Explicou que nesse critrio de remunerao, o ente pblico
promotor da licitao elabora, como anexo ao edital, um catlogo de
servios a serem prestados, contendo a descrio e a respectiva quantidade
de UST de cada servio, de acordo com a natureza, a complexidade e
criticidade do servio. Ponderou o relator, contudo, que h servios cuja
execuo praticamente impossvel de ser monitorada, porquanto no
geram qualquer produto ou resultado afervel, no sendo vivel a
quantificao do nmero de ocorrncias. Nesse caso, a empresa
contratada quem classifica e contabiliza o respectivo nmero mensal de
ocorrncias, sem qualquer possibilidade prtica de contestao ou de
verificao por parte do ente pblico contratante. Nesse sentido, concluiu
o relator que a mtrica UST (ou UMS) mostra-se inadequada para servios
que no geram resultados ou produtos aferveis pelo ente pblico
contratante, pois contribui para aumento do risco de remunerao por
servios no prestados, alm de gerar um cenrio de conflito de interesses
por parte da empresa contratada, j que, quanto maior o nmero de
chamados ela instada a solucionar, maior ser seu faturamento. O
Tribunal, alinhado ao voto do relator, decidiu, dentre outros comandos,
recomendar aos rgos envolvidos que alertem os gestores de que a
utilizao de mtricas, como Unidade de Servio Tcnico (UST) e Unidade de
Medida de Servios (UMS), por exemplo, mostra-se inadequada para
servios que no geram resultados ou produtos aferveis pelo ente pblico
contratante e no se coaduna ao disposto na Smula TCU 269.
O preo do servio de degravao deve ser cotado com base no resultado,
ou seja, no quantitativo de horas efetivamente degravadas, e no no
tempo necessrio para a realizao do servio de degravao, sob pena de
se estabelecer sistemtica em que quanto mais lento o servio, maior a
remunerao.
Tomada de Contas Especial instaurada pelo TCU apurara possvel dano ao
errio decorrente de irregularidades ocorridas em contrato celebrado para
76
a realizao da 3 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, patrocinada

pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura. Dentre as irregularidades
apontadas, destaca-se o pagamento por servios no prestados referentes
a horas de degravao. A unidade tcnica explicara que a empresa
contratada cobrara uma quantidade de horas de udio muito superior s
geradas no evento, adotando um critrio distorcido para clculo do
preo, baseado na quantidade de horas que o profissional necessitaria
para realizar a transcrio, e no na quantidade de horas de udio
entregues. Em suas justificativas, a contratada alegara que a degravao
seria processo complexo e que seriam necessrias, em mdia, quatro horas
de trabalho para a transcrio de uma hora de gravao. Com base nesse
fator e para um evento de quatro dias com plenrias e vinte grupos de
trabalho simultneos, chegar-se-ia a total de 2.048 h. Ao analisar o ponto,
o relator rejeitou as justificativas apresentadas, destacando que o preo do
servio de degravao deve ser cotado com base no quantitativo de horas
degravadas e no no tempo necessrio para o servio de degravao. A
prevalecer o entendimento da [empresa], a cotao da hora de degravao
seria incua, j que o valor a ser cobrado ao final resultaria da multiplicao
do valor cotado pelo nmero de horas utilizadas na degravao,
supostamente a ser definido pela contratada. Essa sistemtica favoreceria o
lucro pela incompetncia: quanto mais lento o servio, maior o ganho.
Sobre o caso concreto, destacou o relator que, no caso da 3 Conferncia,
com 195 horas de gravao previstas na agenda do evento, a cobrana de
2.112 horas corresponderia a mais de dez horas de degravao por hora
gravada, ao custo de mais de R$ 2.000,00 por hora de gravao. Contudo,
pesquisa realizada pela unidade tcnica junto a empresas do ramo
demonstrou que, para efeito de cobrana, cada hora degravada
corresponde a uma hora de gravao. Considerando que as justificativas
foram insuficientes para elidir a irregularidade, o Tribunal, acolhendo a
proposta do relator, condenou os responsveis solidariamente com a
empresa contratada ao pagamento do dbito apurado pela unidade
tcnica, aplicando-lhes ainda a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92.
As contrataes de servios de TI devem ocorrer mediante remunerao
vinculada a resultados, evitando-se a mera alocao de mo de obra e o
pagamento por hora-trabalhada ou por posto de servio.
Em Prestao de Contas da Universidade Tecnolgica Federal do Paran
(UTFPR), relativa ao exerccio de 2009, foram verificadas, entre outras
ocorrncias, contrataes de empresas de informtica para execuo de
servios tcnicos de desenvolvimento de solues integradas para internet,
a ser executado de forma contnua nas dependncias da Contratante, que,
conforme salientado pelo relator, serviram para suprir a ausncia de
pessoal efetivo na instituio superior de ensino. Tais contrataes, nas
palavras do relator, foram realizadas em desacordo com a jurisprudncia
do TCU, a qual estabelece que as contrataes de servios de TI devem
ocorrer mediante remunerao vinculada a resultados, evitando-se a mera
alocao de mo de obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto
77
de servio. Apesar dessa situao, o condutor do processo, acolhendo

argumentos do Ministrio Pblico junto ao TCU, considerou que a falha no
ostentava gravidade suficiente para macular as contas dos responsveis,
tendo em vista a ausncia de prejuzos ao errio, o reconhecimento de que
os gestores no agiram de m-f e a circunstncia de enorme carncia de
pessoal que poderia colocar em risco a continuidade dos servios de TI, em
perodo de forte expanso da universidade. Assim, considerando que j
havia sido endereada entidade determinao correlata ao tema, o
Tribunal, ao seguir o posicionamento do relator, entendeu que a ocorrncia
deveria apenas motivar ressalva nas contas dos responsveis pelas
contrataes questionadas.
Vide, a propsito dessa temtica, os seguintes julgados do TCU: Acrdo

47/2013 Plenrio; Acrdo 449/2005 Plenrio; Acrdo 667/2005 Plenrio;
Acrdo 786/2006 Plenrio (vide itens 75-78 e 83-84 do voto do relator);
Acrdo 362/2007 Plenrio; Acrdo 1480/2007 Plenrio (importante:
recomendao para elaborao, pela SLTI/MPOG, de modelo de licitao e
contratao de servios de TI); Acrdo 2476/2007 Plenrio; Acrdo 606/2008
Plenrio; Acrdo 1851/2008 Segunda Cmara (vide itens 11 a 14 do Voto, nos
quais o relator cita vrios acrdos no mesmo sentido); Acrdo 2008/2008
1215/2009 Plenrio (importante: Parmetros Balizadores da Contratao de
Servios de TI; Elaborao de Quadro Referencial Normativo pelo TCU Notas
Tcnicas da Sefti); Acrdo 1125/2009 Plenrio; Acrdo 1139/2009 Plenrio;
Acrdo 1382/2009 Plenrio; Acrdo 1453/2009 Plenrio; Acrdo
1942/2009 Plenrio; Acrdo 2655/2009 Plenrio (FOC importante);
Acrdo 6571/2009 Primeira Cmara; Acrdo 137/2010 Primeira Cmara;
Acrdo 265/2010 Plenrio (acrdo paradigmtico); Acrdo 717/2010
1724/2010 Plenrio (importante: monitoramento); Acrdo 4453/2010
Primeira Cmara; Acrdo 1005/2011 Plenrio; Acrdo 1515/2011 Plenrio
(importante: relatrio de acompanhamento; diversos rgos); Acrdo 1631/2011
Plenrio; Acrdo 1996/2011 Plenrio (importante: Copa do Mundo de Futebol
2014); Acrdo 2612/2011 Plenrio; Acrdo 3894/2011 Segunda Cmara;
Acrdo 3089/2010 Primeira Cmara (Relao 12/2010 Augusto Nardes).
78
2.2. VIABILIDADE JURDICA DA TERCEIRIZAO HIPTESES DE

TERCEIRIZAO ILCITA
O conceito de terceirizao no pacfico na doutrina, porquanto decorre

do enfoque que se d a um ou a vrios dos mltiplos e distintos ngulos sob os
quais o fenmeno pode ser observado: econmico, poltico, social, das relaes de
trabalho, de organizao dos processos produtivos, da descentralizao da
atividade administrativa pblica, como tcnica de reduo de custos operacionais,
como mecanismo que permite a concentrao da atividade empresarial ou
administrativa na misso institucional ou rea finalstica etc.
Em sentido amplo, terceirizar significa entregar a terceiros, mediante

contrato, a execuo de servios que se destinam a atender a certas necessidades
do contratante/tomador. No mbito da Administrao Pblica, a terceirizao,
nesse sentido, corresponderia execuo indireta lato sensu, a que se refere o art.
6, VIII c/c o art. 10, II, da Lei 8.666/93.
Do ponto de vista da organizao dos processos produtivos, a

terceirizao pode ser entendida como a transferncia para terceiros de atividades
consideradas secundrias (atividades-meio), de modo a permitir empresa/ente
pblico (tomador/contratante) concentrar seus recursos materiais e humanos no
alcance de sua atividade finalstica ou misso institucional.
A terceirizao, sob esse enfoque, teria natureza instrumental, como tcnica

de descentralizao da atividade empresarial/administrativa.
DOUTRINA
A prtica da terceirizao de servios tem adquirido, atualmente,
dimenses bastante representativas. Considerada como um efeito da
globalizao sobre a descentralizao das atividades, ela permite que uma
organizao delegue a um terceiro servios no essenciais atividade
para a qual se destina. Por sua vez, a dedicao do terceiro e sua
especializao propiciam organizao que terceirizou o servio uma maior
concentrao em sua atividade final e se harmoniza com a tendncia de
especializao conferida s atividades mais variadas e com a ideia de
eficincia.
(Isis Chamma Doetzer)
79
DOUTRINA
No mbito da Administrao Pblica, o processo de terceirizao consiste
na delegao a terceiros de atividades de mero apoio sua vocao
institucional; transferem-se procedimentos e funes especficas a
empresas ou profissionais especializados no domnio operacional e tcnico
da atividade terceirizada. Isso permite que a Administrao concentre
esforos em sua atividade-fim, em prol de maior eficincia e eficcia no
atendimento ao interesse pblico.
(Jess Tores Pereira Jnior)
Essa foi a concepo que influenciou a normatizao da terceirizao no

mbito da Administrao Pblica, no bojo da reforma administrativa promovida
pelo Decreto-Lei 200/67.
2.2.1. Terceirizao de atividades finalsticas
A norma determinou aos entes pblicos o emprego prioritrio de seus

recursos materiais e humanos na realizao de suas atividades finalsticas
(execuo direta), entregando a terceiros (execuo indireta) todas as demais
atividades tidas por acessrias, executivas ou meramente instrumentais
(atividades-meio).
DECRETO-LEI 200/67
Art. 10. .....
[...]
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,
coordenao, superviso e controle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao
procurar desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas,
recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato,
desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida
e capacitada a desempenhar os encargos de execuo.
Essa concepo tambm a adotada pela Justia do Trabalho, que

legitima a terceirizao de atividades-meio do tomador dos servios contanto
que no haja pessoalidade e subordinao direta dos terceirizados , como se
percebe claramente da leitura do inciso III da Smula 331 do Tribunal Superior do
Trabalho:
JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO
Smula 331
III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de
servios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e
80
limpeza, bem como a de servios especializados ligados atividade-meio

do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.
Com amparo no entendimento consolidado, a Justia do Trabalho tem

considerado lcita a terceirizao de atividades acessrias, intermedirias, que no
constituam o ncleo do negcio do tomador dos servios.
RECURSO DE REVISTA. CONDENAO SOLIDRIA. TERCEIRIZAO LCITA.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIRIA. PROVIMENTO. O eg. TRT entendeu haver
ilicitude na terceirizao de atividade-fim e condenou as reclamadas
solidariamente pelos crditos decorrentes da presente ao. Contudo, a
reclamada (loja de departamentos) diversificou o ramo do seu negcio
quando decidiu inserir nas suas atividades a comercializao de peas de
vesturio com marca prpria, terceirizando a produo destas, atividade na
qual trabalhava a reclamante. Trata-se de terceirizao lcita, visto que
houve apenas a delegao de atividade especfica para empresa
especializada, hiptese de responsabilidade subsidiria, nos termos da
Smula n 331 do TST, uma vez que o objeto da prestao de servios a
entrega de produtos acabados e, em razo da exclusividade do
fornecimento destes para a reclamada, os empregados das empresas de
confeces desempenharam suas funes em atividades acessrias que
contriburam, mas no integraram, o ncleo do negcio, qual seja a
comercializao de produtos. Recurso de revista conhecido e provido.
[VOTO]
A terceirizao considerada uma ferramenta eficaz, num mundo
globalizado, para se atingir o real objetivo da empresa, de incrementar o
foco na gerncia do produto final, deixando as atividades paralelas por
conta de processos de terceirizao.
Isso porque a existncia de uma atividade especializada que norteia a
prpria existncia da empresa prestadora de servios, estando o
trabalhador vinculado diretamente empresa prestadora, nessa dita
relao triangular, com o fim de proceder prestao de servios para a
empresa tomadora.
, portanto, em razo da especialidade, que existe a terceirizao, e
comum que determinados setores procedam a terceirizao de atividade
que no fim, mas tambm da atividade fim, o que vem demonstrar uma
precarizao da relao de emprego, e tornar a atividade produtiva uma
fraude no contexto do direito do trabalho.
(RR - 154800-34.2009.5.03.0075, DJ: 03/06/2011)

2. TERCEIRIZAO ILCITA. CONTRATAO POR EMPRESA INTERPOSTA.
ATIVIDADE-FIM. VNCULO DE EMPREGO DIRETO COM O TOMADOR DE
SERVIOS. SUBORDINAO DIRETA. PRESENA DOS ELEMENTOS
CARACTERIZADORES DA RELAO DE EMPREGO. SMULA 331/I/TST.
81
As situaes-tipo de terceirizao lcita esto, hoje, claramente

assentadas pelo texto da Smula 331/TST. Constituem quatro grupos de
situaes scio-jurdicas delimitadas: a) situaes empresariais que
autorizem contratao de trabalho temporrio; b) atividades de vigilncia
regidas pela Lei 7.102/83; c) atividades de conservao e limpeza; d)
servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que,
nas trs ltimas situaes-tipo, inexista pessoalidade e subordinao
direta entre trabalhador terceirizado e tomador de servios. A hiptese
dos autos, contudo, no se amolda s quatro situaes-tipo de terceirizao
lcita assentadas pela Smula 331/TST, j que os fatos descritos no acrdo
so capazes de evidenciar que o Reclamante estava inserido no processo
produtivo da segunda Reclamada, sendo as atividades por ele
desempenhadas, sem dvida nenhuma, essenciais ao funcionamento e
dinmica empresarial da referida tomadora de servios. Constatada a
ilicitude do contrato de fornecimento de mo de obra, determina a ordem
jurdica que se considere desfeito o vnculo laboral com o empregador
aparente (entidade terceirizante), formando-se o vnculo justrabalhista do
Obreiro diretamente com o tomador dos servios (empregador oculto ou
dissimulado).
(AIRR - 169-23.2015.5.03.0011, DEJT 01/04/2016)
Se, contudo, as atividades terceirizadas integrarem o ncleo do negcio do

tomador servios, vale dizer, se forem identificadas como finalsticas, a
terceirizao ser tida por ilcita. A mesma vedao se aplica para as hipteses de
atividades consideradas estratgicas para a Administrao contratante
(gerenciamento, assessoramento, controle, direo, etc.). Assim tm entendido o
TST e o TCU:

II - AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. PROSEGUR BRASIL
S.A. - TRANSPORTADORA DE VALORES E SEGURANA (PRIMEIRA
RECLAMADA). TERCEIRIZAO. AUXILIAR DE OPERAES DE VALORES.
ATIVIDADE-FIM BANCRIA. ILICITUDE. VANTAGENS PREVISTAS NAS
NORMAS COLETIVAS DOS BANCRIOS. ISONOMIA SALARIAL. 1. O Tribunal
Regional analisou a prova dos autos e concluiu que a terceirizao
promovida foi ilcita, uma vez que teve por objetivo transferir empresa
interposta a execuo de servios ligados atividade-fim do tomador
(operaes de valores em banco), sendo ilegal tal ajuste, nos termos da
primeira parte do item I da Smula n 331 do TST. 2. Sob essas premissas e
considerando a impossibilidade de declarao de vnculo empregatcio
diretamente com o Banco do Brasil (integrante da Administrao Pblica), a
Corte de origem tambm decidiu que o Reclamante tem direito s mesmas
verbas e vantagens asseguradas aos demais empregados do tomador dos
servios (BANCO DO BRASIL), por isonomia, de acordo com a Orientao
Jurisprudencial n 383 da SBDI-1 do TST. 3. Precedentes do Tribunal
Superior do Trabalho sobre a matria. 4. A deciso regional est em
harmonia com a jurisprudncia uniformizada por esta Corte Superior sobre
o tema, razo pela qual invivel o processamento do recurso de revista,
82
nos termos da Smula n 333 do TST e dos arts. 896, 4, da CLT e 557,
caput, do CPC.
(AIRR - 28-39.2013.5.03.0022, DEJT 22/03/2016)

I - RECURSO DE REVISTA DO AUTOR. ISONOMIA SALARIAL. TERCEIRIZAO
ILCITA. ATIVIDADE-FIM. ADMINISTRAO PBLICA. O egrgio Tribunal
Regional consignou expressamente que as atividades exercidas pelo autor
se inserem na atividade-fim da tomadora CEMIG, razo pela qual reputou
ilcita a terceirizao. Por outro lado, a jurisprudncia desta Corte tem
entendimento de que a contratao irregular de trabalhador, por meio de
empresa interposta, no gera vnculo de emprego com a Administrao
Pblica em face do bice contido no artigo 37, II e 2, da Constituio
Federal. Contudo, deve-se garantir o direito dos empregados terceirizados
s mesmas verbas trabalhistas legais e normativas asseguradas queles
contratados pelo tomador dos servios, desde que presente a igualdade de
funes, nos termos da Orientao Jurisprudencial n 383 da SBDI-1/TST.
Desse modo, deve mesmo ser restabelecida a sentena que reconheceu a
ilicitude da terceirizao e condenou solidariamente as empresas
prestadora e tomadoras de servios..
(ARR - 585-35.2011.5.03.007, DEJT 22/03/2016)
[SUMRIO]
A contratao de trabalhador pela Administrao Pblica com
intermediao de em presa de prestao de servios a terceiros para
atuao na rea-fim representa burla a exigncia constitucional do
concurso pblico.
No que toca ilicitude da contratao de servios afetos rea finalstica

do rgo ou entidade, ou, ainda, correspondente s atribuies de cargos da
carreira (de que tratamos em seguida), confiram-se os seguintes arestos do
Tribunal de Contas da Unio:
- Acrdo 1233/2012 Plenrio (item 9.3.5.1); Acrdo 189/2011

Plenrio; Acrdo 1566/2010 1 Cmara; Acrdo 1282/2008 Plenrio;
Acrdo 594/2011 Plenrio; Acrdo 380/2011 Plenrio; Acrdo 1382/2009
Primeira Cmara; Acrdo 845/2010 Primeira Cmara; Acrdo 32/2010
83
4730/2009 Segunda Cmara; Acrdo 4740/2009 Segunda Cmara; Acrdo

2193/2009 Segunda Cmara; Acrdo 624/2009 Plenrio.
Em sntese, tanto o Judicirio Trabalhista quanto o Tribunal de Contas da

Unio tm admitido a terceirizao, contanto que no caracterize fraude,
consistente na mera intermediao da mo de obra, em aviltamento dos direitos
dos trabalhadores.
Tal ilicitude encontra igual repdio na doutrina:

DOUTRINA
Nesses casos [terceirizao ilcita], a empresa prestadora de servios , na
verdade, uma instncia interveniente, que se limita mera formalidade
burocrtica de promover as contrataes e remunerar os empregados.
Esses, por sua vez, submetem-se ao gerenciamento e ordem hierrquica
do rgo ou entidade contratante, exatamente como se servidores fossem.
Configura-se uma relao direta de subordinao e pessoalidade [...]
(Carlos Pinto Coelho Motta)
DOUTRINA
A Administrao Pblica pode satisfazer suas necessidades por meio de
seus prprios instrumentos, hiptese em que se verifica a execuo direta
de servios, de obras etc. (Lei 8.666/93, art. 6, VII). Outra opo que se
abre Administrao Pblica a de realizar o mesmo objetivo por meio da
celebrao de contratos administrativos com empresas privadas que
fornecero a mo de obra, os bens, os servios e as obras necessrias
realizao do fim que se busca que caracteriza execuo indireta (Lei
8.666/93, art. 6, VIII). Quando a execuo indireta envolve o fornecimento
de pessoal (mo de obra) para desempenhar tarefas nas prprias unidades
administrativas (serventes, telefonistas, motoristas, vigilantes etc.),
denomina-se esse processo de terceirizao, haja vista importar na
transferncia de atividades administrativas a terceiros.
Constatando-se que os servios a serem terceirizados correspondem a
tarefas permanentes, contnuas, inerentes e indispensveis atividade-fim
da Administrao, ainda que seja realizada licitao, a contratao tida
por ilegal, importando em violao do dever de realizar concurso pblico.
(Lucas Rocha Furtado)
DOUTRINA
A Smula 331 tem o cuidado de esclarecer que o modelo terceirizante no
pode ser utilizado de modo fraudulento. Assim estatui que se manter
lcita a terceirizao perpetrada [...] desde que inexistente a pessoalidade e
subordinao direta entre trabalhador terceirizado e tomador de servios.
84
Isso significa, na verdade, que a jurisprudncia admite a terceirizao

apenas enquanto modalidade de contratao de prestao de servios
entre duas entidades empresariais, mediante a qual a empresa terceirizante
responde pela direo dos servios efetuados por seu trabalhador no
estabelecimento da empresa tomadora. A subordinao e a pessoalidade,
desse modo, tero de se manter perante a empresa terceirizante e no
diretamente em face da empresa tomadora dos servios terceirizados.
(Maurcio Godinho Delgado)
Em suma, a terceirizao s admissvel se no constituir violao ao

princpio constitucional da contratao de servidores mediante concurso
pblico, em outros termos, se no configurar burla obrigatoriedade de contratar
pessoal por certame pblico.
Posteriormente edio do Decreto-Lei 200/67, foi editada a Lei 5.645/70

que estabeleceu diretrizes para a classificao dos cargos pblicos, no mbito da
Unio Federal apresentou rol exemplificativo de atividades acessrias passveis
de terceirizao:
LEI 5.645/70
Art. 3 .................
[...]
Pargrafo nico. As atividades relacionadas com transporte, conservao,
custdia, operao de elevadores, limpeza e outras assemelhadas sero,
de preferncia, objeto de execuo indireta, mediante contrato, de acordo
com o artigo 10, 7, do Decreto-lei nmero 200, de 25 de fevereiro de
1967.
O mencionado dispositivo veio posteriormente a ser revogado pela Lei

9.527/97, passando a matria a ser regulamentada pelo Decreto 2.271/97.
O Decreto 2.271/97, que regulamenta a contratao de servios no mbito da

Administrao Federal, estabelece (art. 1, caput) as atividades, genericamente
consideradas, que podero ser objeto de execuo indireta mediante
terceirizao.
DECRETO 2.271/97
Art. 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades
materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que
constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade.
85
Apresenta o mencionado Decreto elenco meramente exemplificativo de

atividades, em espcie, que podem ser terceirizadas (art. 1, 1):
DECRETO 2.271/97
Art. 1 .....
[...]
1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia,
transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia,
telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes
sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.
A IN 2/2008 prescreve, no seu art. 6, que espcies de servios podero ser

objeto de terceirizao.
IN 02/2008
Art. 6 Os servios continuados que podem ser contratados de terceiros
pela Administrao so aqueles que apoiam a realizao das atividades
essenciais ao cumprimento da misso institucional do rgo ou entidade,
conforme dispe o Decreto n 2.271/97.
Recomenda a IN 2/2008 a terceirizao dos seguintes servios, em elenco

meramente exemplificativo.
IN 02/2008
Art. 7 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia,
transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografia,
telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes
sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.
2.2.2. Terceirizao de atividades coincidentes com atribuies de

cargos pblicos
Podero tambm, segundo a IN 2/2008, ser objeto de terceirizao as

atividades relativas aos cargos extintos ou em extino e as de apoio
administrativo.
IN 02/2008
Art. 7 ..................
[...]
2 A Administrao poder contratar, mediante terceirizao, as
atividades dos cargos extintos ou em extino, tais como os elencados na
Lei n 9.632/98.
Art. 8 Poder ser admitida a alocao da funo de apoio administrativo,
desde que todas as tarefas a serem executadas estejam previamente
86
descritas no contrato de prestao de servios para a funo especfica,

admitindo-se pela administrao, em relao pessoa encarregada da
funo, a notificao direta para a execuo das tarefas previamente
definidas.
Porm, se uma determinada atividade da rea-fim do rgo contratante ou

inerente a alguma das atribuies dos cargos abrangidos pelo Plano de Carreira
(Lei 11.416/2006), no pode ser objeto de terceirizao.
DECRETO 2.271/97
Art. 2 [...]
2 No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes
s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou
entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar
de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de
pessoal.
ORIENTAO DO TCU
Execuo indireta no tem por objeto atividades inerentes s categorias
funcionais que integrem plano de cargos do rgo ou entidade contratante.
So excees os casos de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito
do quadro geral de pessoal ou quando a lei determinar o contrrio.
O art. 9 da IN 2/2008 indica com mais preciso as atividades cuja

terceirizao vedada, por consistirem tarefas indelegveis, executveis
somente por servidores pblicos.
IN 02/2008
Art. 9 vedada a contratao de atividades que:
I - sejam inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de
cargos do rgo ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e
salrios, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar
de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de
pessoal;
II - constituam a misso institucional do rgo ou entidade; e
III - impliquem limitao do exerccio dos direitos individuais em benefcio
do interesse pblico, exerccio do poder de polcia, ou manifestao da
vontade do Estado pela emanao de atos administrativos, tais como:
a) aplicao de multas ou outras sanes administrativas;
b) a concesso de autorizaes, licenas, certides ou declaraes;
c) atos de inscrio, registro ou certificao; e
d) atos de deciso ou homologao em processos administrativos.
87
A disciplina normativa citada est em consonncia com a orientao

jurisprudencial do TST e do TCU, como podemos verificar pela leitura dos
acrdos a seguir transcritos parcialmente.
Orientao Jurisprudencial 383 SDI-1
A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no
gera vnculo de emprego com ente da Administrao Pblica, no
afastando, contudo, pelo princpio da isonomia, o direito dos empregados
terceirizados s mesmas verbas trabalhistas legais e normativas
asseguradas queles contratados pelo tomador dos servios, desde que
presente a igualdade de funes. Aplicao analgica do art. 12, a, da Lei
n 6.019, de 03.01.1974.

AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. TERCEIRIZAO DE
SERVIO. EXERCCIO DE ATIVIDADE-FIM. ISONOMIA SALARIAL.
RESPONSABILIDADE SOLIDRIA. Esta Corte Superior j pacificou
entendimento, consubstanciado na Orientao Jurisprudencial n 383 da
SBDI-1, de que a contratao irregular de trabalhador, mediante empresa
interposta, embora no gere vnculo de emprego com ente integrante da
Administrao Pblica, no afasta o direito de os trabalhadores
terceirizados perceberem as verbas trabalhistas asseguradas aos
empregados que exeram funo idntica na empresa tomadora dos
servios, por aplicao analgica da garantia de isonomia remuneratria
prevista no art. 12, "a", da Lei n 6.019/74. A constatao da ilicitude da
conduta da Administrao Pblica enseja a responsabilidade solidria
pelos crditos inadimplidos pela empresa contratada. Precedentes.
Incidncia do disposto na Smula n 333 do TST e no art. 896, 7, da CLT.
Agravo de instrumento a que se nega provimento.
(AIRR - 106600-94.2012.5.17.0141, DEJT 22/03/2016)
Smula 97
Ressalvada a hiptese prevista no pargrafo nico do art. 3 da Lei n
5.645, de 10/12/70 (Decreto-lei n 200, de 25/02/67, art. 10, 7 e 8),
no se admite, a partir da data da publicao do ato de implantao do
novo Plano de Classificao e Retribuio de Cargos do Servio Civil da
Unio e das autarquias, a utilizao de servios de pessoal, mediante
convnios, contratos ou outros instrumentos, celebrados com Fundaes
ou quaisquer entidades pblicas ou privadas, para o desempenho de
atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo referido
Plano.
88
[VOTO]
21. O primeiro achado relatado pela equipe de auditoria (Achado IV.1) diz
respeito manuteno de terceirizados em situao irregular no quadro
de funcionrios de doze hospitais filiados Ebserh h mais de um ano,
tendo em vista que a substituio desses funcionrios foi abaixo de 50% do
quantitativo existente antes da adeso empresa.
22. A situao afronta o art. 37, inciso II, da Constituio Federal, que
condiciona a investidura em cargo ou emprego pblico prvia aprovao
em concurso pblico, bem como o Decreto 2.271/1997, que permite a
terceirizao pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional para atividades materiais acessrias, instrumentais ou
complementares (art. 1).
[ACRDO]
9.1. com fundamento no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, II, do
Regimento Interno do TCU, determinar:
[...]
9.1.5. Ebserh que, no prazo de 90 (noventa) dias:
9.1.5.1. elabore e apresente a este Tribunal Plano de Ao, individualizado
por hospital e contemplando todos os hospitais filiados, para substituio
dos trabalhadores terceirizados que se encontrem em desacordo com o
Decreto 2.271/1997, o qual dever indicar as medidas a serem adotadas,
bem como os responsveis por tais medidas e prazos para implementao
de cada uma delas, a fim de que haja a plena substituio dos terceirizados
que desempenham atividades no previstas no Decreto 2.271/1997 (itens
20-30 do voto);
9.1.6. s universidades constantes da tabela abaixo que, no prazo de 90
(noventa) dias, elaborem e apresentem a este Tribunal Plano de Ao
contendo as medidas a serem adotadas, os responsveis por tais medidas e
os prazos para que sejam implementadas, com vistas a promover a
substituio dos terceirizados irregulares que desempenham atividades no
previstas no Decreto 2.271/1997 (itens 31 a 38 do voto): [...]
[VOTO]
Consoante consignado no relatrio precedente, cuida-se de pedido de
reexame interposto em processo de representao pela Companhia Docas
do Esprito Santo S.A. - Codesa contra o Acrdo 8.555/2012-2 Cmara,
por meio do qual esta Corte, entre outras medidas, determinou quela
entidade porturia a adoo de medidas tendentes soluo da
terceirizao indevida de servios de vigilncia e segurana em suas
dependncias, haja vista se tratar de atividade fim prevista na legislao
porturia.
89
[...]
4. Com efeito, a competncia atribuda Administrao do Porto para
organizar a guarda porturia, antes positivada no art. 33, 1, inciso IX, da
Lei 8.630, de 25/02/1993, embora no mantida na Medida Provisria 595,
de 6/12/2012, foi reestabelecida na nova Lei dos Portos, sancionada sob o
nmero 12.815, de 5/6/2013, a partir de converso daquela Medida
Provisria.
9.1 informar Advocacia Geral da Unio, em ateno ao Aviso n 57/2012-
AGU, que as propostas de acordos judiciais entre a empresa Furnas Centrais
Eltricas S.A, a Federao Nacional dos Urbanitrios e o Ministrio Pblico
do Trabalho, nos autos do MS STF 27.066, alinham-se s decises deste
Tribunal que determinaram a Furnas a substituio de empregados
contratados e/ou terceirizados, para os cargos inerentes s categorias
funcionais abrangidas pelo Plano de Cargos e Salrios da empresa, por
efetivos contratados, aprovados em concurso pblico, nos termos do art.
37, inciso II, da Constituio Federal;
[...]
9.3. alertar o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, visando a
que, no exerccio de suas competncias previstas no art. 1, VIII e IX, do
Decreto n 7675/2012, aquele rgo oriente os gestores pblicos de que
no ser considerada de boa-f por este Tribunal a terceirizao de servios
que envolvam a contratao de profissionais existentes no Plano de Cargos
e Salrios do rgo/entidade por contrariar o art. 37, II, da Constituio
Federal e, ainda, poder implicar futuros prejuzos ao Errio, decorrentes do
possvel acolhimento pela Justia do Trabalho de pleitos dos terceirizados,
garantindo-lhes o direito ao recebimento das mesmas verbas trabalhistas
legais e normativas asseguradas queles contratados pelo tomador dos
servios, na esteira da Orientao Jurisprudencial n 383 SDI-1 do TST;
A contratao de trabalhador pela Administrao Pblica com
intermediao de empresa de prestao de servios a terceiros para
atuao na rea-fim representa burla a exigncia constitucional do
concurso pblico.
REPRESENTAO. CONCURSO PBLICO. TERCEIRIZAO DE SERVIOS
RELATIVOS A CARGOS PBLICOS QUE POSSUEM APROVADOS EM
90
CONCURSOS PBLICOS PARA O RESPECTIVO PROVIMENTO. PROCEDNCIA

PARCIAL. DETERMINAES.
9.2. determinar Cmara dos Deputados que, quando da existncia de
candidatos aprovados em concursos pblicos para provimento de cargos
efetivos, no contratem terceirizados para o exerccio das atividades
inerentes a esses cargos.
REPRESENTAO. TERCEIRIZAO DE SERVIOS. VNCULO DE
SUBORDINAO. ATIVIDADES NO PASSVEIS DE EXECUO INDIRETA.
Considera-se parcialmente procedente representao acerca de
contratao de mo de obra terceirizvel, para determinar: (...)
b) a excluso do atual contrato de prestao de servios das atividades que
detenham correlao com as atribuies dos cargos do quadro de pessoal
do contratante ou configurem terceirizao de atividades no passveis de
execuo indireta.
(Acrdo 975/2005 - Segunda Cmara)
Os especialistas na matria tm opinio unnime a respeito desse assunto.

Para ilustrar, veja o excerto seguinte.
DOUTRINA
Constatando-se que os servios a serem terceirizados correspondem a
tarefas permanentes, contnuas, inerentes e indispensveis atividade-fim
da Administrao, ainda que seja realizada licitao, a contratao tida
por ilegal, importando em violao do dever de realizar concurso pblico
[art. 37, II, CF/88].
(Lucas Rocha Furtado)
A par das consideraes at aqui expostas, o TCU tem orientado que o objeto
a licitar deve ser corretamente descrito exclusivamente como prestao de
servios, e o contrato resultante executado em conformidade com tal descrio, de
modo a no caracterizar terceirizao ilcita contrato simulado, em que o real
objetivo se limita mera intermediao de mo de obra.
ORIENTAO DO TCU
Prestao de servios terceirizados no deve criar para a Administrao
contratante qualquer tipo de vnculo com os empregados da contratada
que caracterize, dentre outros, subordinao direta, habitualidade ou
pessoalidade.
Deve o objeto da contratao ser definido exclusivamente como
prestao de servios e conter, no mnimo:
91
justificativa da necessidade dos servios;

relao entre a necessidade e a quantidade de servio a ser contratada;
demonstrativo de resultados a serem alcanados em termos de
economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos,
materiais ou financeiros disponveis.
Fixe mensurao, sempre que possvel, da prestao de servios
por resultados segundo especificaes previamente estabelecidas,
evitando-se a mera locao de mo de obra e o pagamento por hora-
trabalhada ou por posto de servio, utilizando metodologia
expressamente definida no edital que contemple, entre outros, os
seguintes pontos bsicos:
a fixao dos procedimentos e dos critrios de mensurao dos servios
prestados, abrangendo mtricas, indicadores, valores aceitveis etc.;
a quantificao ou a estimativa prvia do volume de servios
demandados, para fins de comparao e controle;
a definio de metodologia de avaliao da adequao dos servios
s especificaes, com vistas a aceitao e pagamento;
a utilizao de um instrumento de controle, geralmente consolidado no
documento denominado ordem de servio ou solicitao de servio;
a definio dos procedimentos de acompanhamento e fiscalizao a
serem realizados concomitantemente execuo para evitar distores na
aplicao dos critrios.
Crie normas internas dispondo sobre a poltica de terceirizao de servios,
onde deve constar, obrigatoriamente, a proibio de terceirizar servios
afetos a sua rea-fim.
Realize a anlise de custo/benefcio em cada processo de contratao,
relacionado terceirizao de servios de sua rea-meio, para aferir se
mais vantajoso terceirizar o servio ou execut-lo com empregados do
prprio quadro, tendo em vista os princpios constitucionais da eficincia e
da economicidade, insculpidos nos arts. 37, caput, e 70, caput, da
Constituio Federal de 1988.
A disciplina dada matria pela IN 02/2008 est em perfeita consonncia

com a jurisprudncia do TCU.
92
IN 02/2008
Art. 6 .....
[...]
2.2.3. Terceirizao de atividades gerenciais ou estratgicas
DECRETO-LEI 200/1967
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser
amplamente descentralizada.
[...]
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,
coordenao, superviso e contrle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao
procurar desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas,
recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato,
desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e
capacitada a desempenhar os encargos de execuo.
indevida a contratao, por intermdio de empresas prestadoras de
servios, de profissionais para exercer atividades de gerncia e de
assessoramento, com remunerao expressivamente superior prevista no
Plano de Cargos e Salrios para as respectivas funes.
9.8. dar cincia ao Ministrio do Desenvolvimento, Industria e Comrcio
Exterior sobre as seguintes impropriedades:
9.8.1. ter permitido que funcionrios de empresas prestadoras de servio
exercessem papeis de fiscalizao e de acompanhamento de contratos,
criando claro conflito de interesse na conduo dessas atividades,
identificado na execuo do Contrato 69/2007, em desateno ao princpio
da eficincia contido no caput do art. 37 da Constituio Federal;.
93
A consulta s normas e orientaes citadas fundamental para que a unidade

interessada possa, antes mesmo de propor a contratao, saber se h autorizao
normativa para a terceirizao pretendida. No havendo possibilidade, ante as
normas vigentes aplicveis, a proposta sequer deve ser elaborada.
Compreender o processo de terceirizao e saber identificar os elementos

caracterizadores do respectivo contrato fundamental para que se possa planejar
adequadamente a contratao, especialmente pelo fato de o Plano de Trabalho
documento a ser elaborado na fase de planejamento somente se aplicar s
contrataes de terceirizao.
94
2.3. ORAMENTO ESTIMADO
2.3.1. A obrigatoriedade do oramento estimado e a importncia da

planilha de custos e formao de preos. A publicao do oramento na
Lei 8.666/93 e no Prego
Constitui etapa relevantssima dos estudos tcnicos preliminares a estimativa

do custo da contratao. De fato, trata-se, segundo a Lei 8.666/93, de elemento de
informao obrigatrio, condio essencial para licitar o servio pretendido.
LEI 8.666/93
Art. 7 [...]
[...]
II existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio
de todos os seus custos unitrios;
O oramento deve integrar, na forma de planilha de custos e formao de

preos, o Projeto Bsico ou Termo de Referncia, que, por sua vez, anexo ao
edital da licitao, ressalvada a licitao mediante Prego, como veremos mais
adiante.
LEI 8.666/93
[...]
IX Projeto Bsico conjunto de elementos necessrios e suficientes ... e
que possibilite a avaliao do custo... devendo conter os seguintes
elementos: (...)
f) oramento detalhado do custo global...
LEI 8.666/93
Art. 40 .......................
[...]
II oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios;
95
DECRETO 3.555/2000
REGULAMENTO DO PREGO
[...]
II - o termo de referncia o documento que dever conter elementos
do contrato;
DECRETO 5.450/2005
Art. 9 Na fase preparatria do prego, na forma eletrnica, ser observado
o seguinte:
[...]
capazes de propiciar avaliao do custo pela administrao diante de
concisa e objetiva.
IN 02/2008
Art. 15 O Projeto Bsico ou Termo de Referncia dever conter:
[...]
XII o custo estimado da contratao... definido da seguinte forma:
a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formao de
preos, observados os custos dos itens referentes ao servio...
IN 04/2014
Art. 22. A estimativa de preo da contratao dever ser realizada pelos
Integrantes Administrativo e Tcnico para elaborao do oramento
detalhado, composta por preos unitrios e fundamentada em pesquisa
no mercado, a exemplo de contrataes similares, valores oficiais de
referncia, pesquisa junto a fornecedores ou tarifas pblicas.
No importa qual a modalidade de licitao empregada (se uma das previstas

na Lei 8.666/93 ou se por Prego presencial ou eletrnico), o oramento
sempre dever ser elaborado previamente ao procedimento
licitatrio/contratao direta.
96
As disposies da legislao que regula o Prego exigem apenas a incluso

do oramento nos autos do processo da contratao. No esclarecem se o
oramento deve integrar tambm o edital.
LEI 10.520/2002
Art. 3 A fase preparatria do prego observar o seguinte:
[...]
III dos autos do procedimento constaro... bem como o oramento,
elaborado pelo rgo ou entidade promotora da licitao, dos bens ou
servios a serem licitados.
DECRETO 3.555/2000
IV constaro dos autos... bem como o oramento estimativo e o
cronograma fsico-financeiro de desembolso, se for o caso, elaborados pela
Administrao;
DECRETO 5.450/2005
Art. 30 O processo licitatrio ser instrudo com os seguintes documentos:
III planilhas de custo, quando for o caso.
A respeito da matria, encontramos decises do TCU no sentido de

considerar boa prtica o oramento integrar o edital, mesmo em caso de Prego.
Porm, o Tribunal tem reconhecido que discricionria a deciso de publicar
ou no a planilha oramentria ao edital de Prego.
[VOTO]
8. Cotejando esses dispositivos legais, observo que a legislao especfica
para essa modalidade de licitao [prego] possibilita ao gestor a
disposio do custo do objeto do certame nos autos do procedimento
licitatrio, no havendo a obrigatoriedade de essa informao constar
diretamente no edital. Melhor dizendo, em que pese os normativos legais
no dispensar o registro do custo estimado do bem ou servio a ser
adquirido no processo licitatrio, este poder no estar diretamente
descrito no edital, oportunidade na qual o instrumento convocatrio ter
de informar aos interessados o local do processo e os meios para obter esta
informao.
97
[VOTO]
31. Ao contrrio do que defende a unidade instrutiva, o art. 40, X, da Lei n
8.666/93 no discorre sobre a "divulgao" do preo mximo, mas sim
sobre a sua "fixao", o que bem diferente. E a Smula TCU n 259/2010,
suso mencionada, deixou assente que, em se tratando de obras e servios
de engenharia, obrigatria a fixao de preos mximos, tanto unitrios
quanto global, donde se conclui que, para outros objetos que no obras e
servios de engenharia, essa fixao meramente facultativa.
32. A propsito, "oramento" ou "valor orado" ou "valor de referncia" ou
simplesmente "valor estimado" no se confunde com "preo mximo". O
valor orado, a depender de previso editalcia, pode eventualmente ser
definido como o preo mximo a ser praticado em determinada licitao,
mas no necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preo
mximo poderia ser definido como o valor orado acrescido de
determinado percentual. So conceitos, portanto, absolutamente distintos,
que no se confundem.
33. O oramento dever ser elaborado (fixado) em quaisquer situaes,
haja vista o disposto no art. 7, 2, II (especfico para obras e servios de
engenharia), c/c o art. 40, 2, II (aplicado a obras, servios - de engenharia
ou no - e compras), ambos da Lei de Licitaes. J a fixao do preo
mximo est disciplinada no art. 40, X, da Lei n 8.666/93, com a
interpretao que lhe foi conferida pela Smula TCU n 259.
34. Diferente a situao da divulgao do valor de referncia e do preo
mximo, quando este for obviamente fixado. Para as modalidades
licitatrias tradicionais, a regra est contemplada no art. 40, 2, II, da Lei
n 8.666/93, ou seja, tem que haver necessariamente a divulgao do
oramento elaborado, contemplando o preo estimado e, se for o caso, o
preo mximo que a Administrao se dispe a pagar. No caso do prego, a
jurisprudncia do TCU acena no sentido de que a divulgao do valor
orado e, se for o caso, do preo mximo, caso este tenha sido fixado,
meramente facultativa.
35. Portanto, nas licitaes na modalidade de prego, os oramentos
estimados em planilhas de quantitativos e preos unitrios - e, se for o
caso, os preos mximos unitrios e global - no constituem elementos
obrigatrios do edital, devendo, no entanto, estar inseridos nos autos do
respectivo processo licitatrio. Caber aos gestores/pregoeiros, no caso
concreto, a avaliao da oportunidade e convenincia de incluir tais
oramentos - e os prprios preos mximos, se a opo foi a sua fixao -
no edital, informando nesse caso, no prprio ato convocatrio, a sua
disponibilidade aos interessados e os meios para obt-los.
35.1 claro que, na hiptese de o preo de referncia ser utilizado como
critrio de aceitabilidade de preos, a divulgao no edital obrigatria. E
no poderia ser de outra maneira. que qualquer regra, critrio ou
hiptese de desclassificao de licitante deve estar, por bvio, explicitada
no edital, nos termos do art. 40, X, da Lei n 8.666/1993.
36. V-se, portanto, inexistir qualquer tipo de divergncia entre
deliberaes anteriores do TCU, a suscitar incidente de uniformizao de
98
jurisprudncia. No caso concreto, haja vista a natureza do objeto do

certame (no se trata de obra ou servio de engenharia), no seria
obrigatria a fixao de preo mximo, tampouco a divulgao do valor
orado, por se tratar de prego. Pelas razes j expostas, ficaria a critrio
do rgo fixar o preo mximo, sendo igualmente discricionria a sua
divulgao.
[ACRDO]
9.5. recomendar ao rgo, com base no art. 250, III, do Regimento
Interno/TCU, que avalie a convenincia de divulgar, como anexo do edital
do Prego Presencial SRP n 208/2010, o oramento estimado em
planilhas de quantitativos e preos unitrios;
c) nos procedimentos licitatrios na modalidade prego, o oramento
dever constar obrigatoriamente do termo de referncia, bem como, no
prprio ato convocatrio, informao quanto a disponibilidade e os meios
pelos quais os interessados podero obter o referido oramento, em
cumprimento ao disposto no art. 3, inciso III, da Lei n 10.520/2002 e
jurisprudncia deste Tribunal, a exemplo dos Acrdos ns 1.925/2006 e
114/2007, ambos do Plenrio;
Na licitao na modalidade prego, o oramento estimado em planilhas de
quantitativos e preos unitrios no constitui um dos elementos
obrigatrios do edital, devendo estar inserido obrigatoriamente no bojo do
processo administrativo relativo ao certame. Ficar a critrio do gestor, no
caso concreto, a avaliao da oportunidade e convenincia de incluir esse
oramento no edital ou informar, no ato convocatrio, a sua
disponibilidade aos interessados e os meios para obt-lo.
(Acrdo 394/2009 Plenrio) Vide, no mesmo sentido: Acrdo
1113/2008 Plenrio; Acrdo 718/2010 - 1 Cmara; Acrdos 1789 e
1248/2009 - Plenrio; Acrdos 2444/2008 e 1925/2006 Plenrio.
Anexe, nos procedimentos licitatrios para aquisio de produtos e
contratao de servios de informtica, aos instrumentos convocatrios o
oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios,
ressalvada a modalidade prego.
99
Entretanto, em deliberao posterior, o TCU determinou que, caso o

oramento estimado seja utilizado como referencial para fixao do preo
mximo admitido no Prego, a sua publicao, com o edital, obrigatria:
Na modalidade prego, o oramento estimado no constitui elemento
obrigatrio do edital, devendo, contudo, estar inserido no processo
relativo ao certame. Todavia, sempre que o preo de referncia for
utilizado como critrio de aceitabilidade da proposta, a sua divulgao no
edital obrigatria, nos termos do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.
Representao relativa a prego eletrnico para registro de preos,
promovido pelo Conselho Regional de Biomedicina 3 Regio (CRBM-3
Regio), objetivando a contratao de servios de criao de leiaute da
Carteira de Identidade Profissional, produo, personalizao de cartes
em policarbonato e outros, apontara, dentre outras irregularidades, a
ausncia de valor estimado da contratao. Ao examinar o caso, o relator
destacou que a jurisprudncia do Tribunal firme no sentido de que na
licitao na modalidade prego, o oramento estimado em planilhas de
quantitativos e preos unitrios no constitui um dos elementos
obrigatrios do edital, mas deve estar inserido obrigatoriamente no bojo do
processo relativo ao certame. Todavia, sempre que o preo de referncia ou
o preo mximo fixado pela Administrao for utilizado como critrio de
aceitabilidade de preos, a sua divulgao em edital torna-se obrigatria.
Sobre o assunto, relembrou o relator o voto condutor do Acrdo 392/2011
- Plenrio, segundo o qual, no prego, caber aos gestores/pregoeiros (...)
a avaliao da oportunidade e convenincia de incluir tais oramentos e
os prprios preos mximos, se a opo foi a sua fixao no edital,
informando nesse caso, no prprio ato convocatrio, a sua disponibilidade
aos interessados e os meios para obt-los. Ressalvara, contudo, a
deliberao que na hiptese de o preo de referncia ser utilizado como
critrio de aceitabilidade de preos, a divulgao no edital obrigatria,
tendo em vista que qualquer regra, critrio ou hiptese de desclassificao
de licitante deve estar, por bvio, explicitada no edital, nos termos do art.
40, X, da Lei n 8.666/1993. Considerando que o certame encontrava-se
suspenso por iniciativa do CRBM-3 Regio para a correo das
impropriedades apontadas, o Tribunal acolheu o voto do relator, julgando
parcialmente procedente a Representao, cientificando o rgo de que
na hiptese de o preo de referncia ser utilizado como critrio de
aceitabilidade, a sua divulgao no edital obrigatria, nos termos do art.
40, X, da Lei n 8.666/1993.
De fato, a publicidade dos elementos de informao pertinentes aos

processos de contrataes pblicas , hoje, a regra em nosso pas, em homenagem
ao princpio da transparncia, que permite controle social da atividade
administrativa. A propsito, cite-se importante julgado do TCU:
100
9.2 recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
(SLTI/MP) que:
9.2.1. oriente as organizaes sob sua esfera de atuao a:
[...]
9.2.1.8. publicar todos os documentos que integram os processos de
aquisio (e.g., solicitao de aquisio, estudos tcnicos preliminares,
estimativas de preos, pareceres tcnicos e jurdicos etc.) na internet, a
menos dos considerados sigilosos nos termos da lei, em ateno aos arts.
3, I a V, 5, 7, VI e 8, 1, IV e 2, da Lei 12.527/2011;
[...]
9.9. recomendar aos rgos e entidades a seguir relacionados que avaliem
as orientaes contidas no presente acrdo e adotem as medidas
necessrias implementao na sua esfera de atuao:
[...]
9.9.2. Conselho Nacional de Justia;
Determinam a IN 44/2012 do CNJ e a Resoluo CNJ 182, que o oramento

estimado pea obrigatria em todo e qualquer processo de contratao, no
importando o objeto.
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratao deve constar o custo estimado, o qual
conter os valores mximos global e mensal, demonstrvel por meio de:
I - planilha de custos e formao de preos, que expresse a composio de
todos os custos unitrios resultantes dos tpicos do projeto bsico ou
termo de referncia, a fim de permitir a aferio da exequibilidade dos
preos praticados;
RESOLUO CNJ 182

Art. 14 O documento Anlise de Viabilidade da Contratao dever
conter, sempre que possvel e necessrio, os seguintes elementos:
[...]
II identificao das diferentes Solues de Tecnologia da Informao e
Comunicao que atendam aos requisitos, considerando:
[...]
g) o oramento estimado que expresse a composio de todos os custos
unitrios resultantes dos itens a serem contratados, elaborado com base
em pesquisa fundamentada de preos, como os praticados no mercado de
Tecnologia da Informao e Comunicao em contrataes similares
101
realizadas por rgos ou entidades da Administrao Pblica, entre outros

pertinentes.
III a anlise e a comparao entre os custos totais das Solues de
Tecnologia da Informao e Comunicao identificadas, levando-se em
conta os valores de aquisio dos produtos, insumos, garantia e servios
complementares, quando necessrios contratao;
2.3.1.1. A planilha imprescindvel para estimar o custo da contratao
Como vimos, a existncia de oramento estimado condio para licitar o

objeto pretendido. Por fora das normas vigentes, o oramento deve ser elaborado
na forma de planilha sempre que o objeto puder ter seus custos unitrios
conhecidos , de modo a espelhar de modo o mais fidedigno possvel os preos
praticados no mercado.
A planilha de custos e formao de preos tem carter instrumental.

Serve a diversas finalidades no mbito do planejamento e gesto eficiente dos
contratos de terceirizao. Abordaremos as mais relevantes.
Por meio do oramento na forma de planilha possvel estimar o custo da

contratao, informao obrigatria em qualquer processo de contratao.
Ademais, tal dado essencial tambm para que se verifique a existncia de
recursos oramentrios suficientes para viabilizar a contratao pretendida.
ORIENTAO DO TCU
Licitaes e Contratos: Orientaes e Jurisprudncia do TCU
Contrataes pblicas podero ser efetivadas somente aps estimativa
prvia do respectivo valor, que deve obrigatoriamente ser juntada ao
processo de contratao e ao ato convocatrio divulgado.
Essa estimativa tambm tem por finalidade, especialmente:
verificar se existem recursos oramentrios suficientes para o pagamento
da despesa com a contratao; e
servir de parmetro objetivo para julgamento das ofertas apresentadas.
Na hiptese de objeto divisvel, a estimativa total da licitao dever
considerar a soma dos preos unitrios multiplicados pelas quantidades dos
itens, etapas ou parcelas etc.
9.4. dar cincia ao Ministrio do Esporte sobre as seguintes irregularidades
verificadas no Prego Eletrnico 10/2015, para que sejam adotadas
medidas tendentes preveno de outras ocorrncias semelhantes:
102
[...]
9.4.4. no elaborar oramento detalhado em planilhas que expressem a
composio de todos os custos unitrios do objeto, o que afronta o art.
7, 2, II, da Lei 8.666/93, aplicado subsidiariamente no mbito do
prego, o art. 15, XII, a, da IN SLTI/MPOG 2/2008, bem como
jurisprudncia desta Corte, a exemplo dos Acrdos 2.444/2008-TCU-
Plenrio, 1.925/2006-TCU-Plenrio, 1.240/2008-TCU-Plenrio (Sumrio);
112/2007-TCU-Plenrio e 2.014/2007-TCU-Plenrio (Sumrio);
imprescindvel a fixao, no edital, dos critrios de aceitabilidade de
preos unitrios e globais, em face do disposto no art. 40, inciso X, c/c o art.
43, inciso IV, da Lei n 8.666/1993.
No possvel licitar obras e servios sem que o respectivo oramento
detalhado, elaborado pela Administrao, esteja expressando, com
razovel preciso quanto aos valores de mercado, a composio de todos
os seus custos unitrios, nos termos do art. 7, 2, inciso II, da Lei n
8.666/1993, tendo-se presente que essa pea fundamental para a
contratao pelo preo justo e vantajoso, na forma exigida pelo art. 3 da
citada lei.
Realize ampla pesquisa de preos no mercado, a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido, anexando-a respectivo processo licitatrio, de
acordo com os arts. 7, 2, II, e 43, IV, da Lei n 8.666/1993.
Estime os custos previstos para as contrataes, inclusive dos materiais
para cada tipo de servio eventual, caso o custo desses materiais no esteja
incluso no preo desses servios, publicando-os no Projeto Bsico ou no
Termo de Referncia, por meio da planilha de custos e formao de
preos, conforme disposto no art. 15, inciso XII, alnea a, da Instruo
Normativa SLTI/MPOG 02/2008, c/c o art. 7, 2, inciso II, da Lei
8.666/1993.
O oramento estimado essencial para que se possa fixar, nos editais de

licitao, o preo mximo que a Administrao se dispe a pagar pelos servios a
contratar, tendo por base os preos praticados no mercado. o que preconiza o
Decreto 2.271/97.
103
DECRETO 2.271/97
Art. 3 [...]
2 Os rgos e entidades contratantes podero fixar nos respectivos
editais de licitao, o preo mximo que se dispem a pagar pela realizao
dos servios, tendo por base os preos de mercado, inclusive aqueles
praticados entre contratantes da iniciativa privada.
O oramento deve detalhar sempre que possvel todos os custos

unitrios da contratao. No caso de contratao mediante cesso de mo de
obra, deve retratar a remunerao, encargos sociais, custos indiretos, insumos,
lucro, etc., enfim, o custo para a prestao do servio, por unidade/posto.
Smula 258
As composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos sociais
e do BDI integram o oramento que compe o projeto bsico da obra ou
servio de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitao e
das propostas das licitantes e no podem ser indicados mediante uso da
expresso verba ou de unidades genricas.
9.6. dar cincia ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do
Esprito Santo sobre as seguintes impropriedades, para que sejam
adotadas medidas internas com vista preveno da ocorrncia de outras
semelhantes:
[...]
9.6.3. estabelecimento de valores de referncia para o oramento da
licitao com base em pesquisa de preos deficiente, em desatendimento
ao art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/1993;
[...]
9.6.5. ausncia de oramento detalhado em planilhas que expressem os
custos unitrios em contratos de servios de consultoria em comunicao
nos termos estabelecidos no art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/1993;
[VOTO]
3. [omissis], ex-Diretor-Geral do HU/UFMS, foi ouvido em audincia em
razo das 11 irregularidades listadas a seguir:
[...]
104
b) inexistncia de oramento detalhado em planilhas que expressem a

composio de todos os custos unitrios do servio licitado por meio do
Prego 243/2011, em infrao ao art. 7, 2, inciso II, da Lei 8666/1993;
[ACRDO]
9.1. conhecer da representao, com fulcro no art. 237, VI, do Regimento
Interno/TCU, para, no mrito, consider-la procedente;
[...]
9.5. aplicar aos responsveis abaixo-arrolados a multa respectiva, com
fulcro no art. 58, II, da Lei 8.443/1992 [...]
A Administrao est obrigada a adotar, desde o projeto bsico, planilhas
oramentrias que expressem a composio dos custos unitrios dos itens
de servio, com detalhamento suficiente sua precisa identificao,
abstendo-se de utilizar grandes "grupos funcionais" para mo de obra ou
outras unidades genricas do tipo "quantia fixa" ou verba.
Auditoria realizada nas obras das usinas nucleares de Angra I e II, de
responsabilidade da Eletrobrs Termonuclear S.A., apontara possveis
irregularidades em contrato de prestao de servios de natureza
continuada, relacionados rea de engenharia e manuteno de
equipamentos e edificaes. Dentre outros aspectos, foram evidenciadas (i)
a ausncia de discriminao dos quantitativos de mo de obra em nvel de
categoria profissional e (ii) a existncia de item contratual, materialmente
relevante, sem qualquer detalhamento e remunerado como verba. Em
exame de mrito, anotou o relator que o oramento aposto ao contrato
no foi detalhadamente discriminado, nos termos exigidos pelo art. 7,
2, inciso II da Lei 8.666/1993 e pela jurisprudncia deste Tribunal,
consubstanciada na Smula 258. Limitou-se a quantificar relevante parcela
de mo de obra em valores globais, discriminados por grupo funcional, sem
estabelecer detalhamento de servios e de categorias profissionais.
Embora afastada a hiptese de superfaturamento, o agrupamento de
variadas classes de profissionais em um mesmo item de oramento, ou a
adoo de parcela genrica como a denominada quantia fixa, no se
apoiam em preceitos da boa engenharia de custos. Eventuais empecilhos
ao levantamento dos custos individuais, face a inexistncia de paradigmas
para comparao, ponderou o relator, poderiam ter sido resolvidos
pontualmente, com a adoo de valores de atividade similar em itens
especficos, com a devida justificao. Nesse sentido, a consolidao de
numerosos itens em um s, concluiu o relator, leva a uma simplificao
que, muitas vezes, depe contra a competitividade, a economicidade e
transparncia do certame, razo pela qual o oramento detalhado em
planilhas que expressem a composio dos custos unitrios possui
importncia capital para escolha da proposta mais vantajosa. Alm disso,
anotou, firme a jurisprudncia do TCU no sentido de no ser admitida
discriminao de quantitativos nas planilhas oramentrias sob a unidade
verba, grupo ou similar sem que exista detalhamento da exata grandeza
105
de cada item (Smula 258). Com tais premissas, e inexistindo

superfaturamento, o Plenrio, acolhendo a proposta da relatoria,
cientificou a Eletrobrs Termonuclear S.A. da obrigatoriedade de adotar,
desde o projeto bsico, planilhas oramentrias que expressem a
composio dos custos unitrios dos itens de servio com detalhamento
suficiente sua precisa identificao, abstendo-se, por conseguinte, de
utilizar-se de grandes grupos funcionais para mo de obra ou de outras
unidades genricas do tipo quantia fixa.
[VOTO] 11. Passo, a seguir, a tratar das irregularidades apuradas neste
processo.
12. A primeira trata da inexistncia no processo 738/2011, referente ao
Prego 83/2011-GES, de documento que detalhe a previso oramentria
para contratao pretendida, sendo que sua incluso no processo
administrativo obrigatria, conforme determina o inciso III, do art. 3, da
Lei 10.520/2002, ainda que no o seja no edital.
12.1 O oramento detalhado possibilitaria aos licitantes formularem suas
propostas adequadamente, com a previso dos custos unitrios de cada
parcela remuneratria dos postos de trabalho e todos os outros custos
afetos a eles nos termos desejados pela administrao local. Permitiria a
eles, tambm, sanear possveis dvidas causadas pelas lacunas e
imprecises do termo de referncia, que no detalhava suficientemente a
composio dos custos, alm de possibilitar a aferio da vantajosidade da
contratao e da existncia de sobrepreo, se comparado o valor do
oramento detalhado com os valores propostos.
9.2.1. a irregularidade referente licitao de servios sem a existncia de
oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos
os seus custos unitrios, identificada no Prego Eletrnico 7/2009, afronta
o disposto no art. 7, 2, inc. II, da Lei 8.666/1993 c/c o art. 3, inc. III, da
Lei 10.520/2002 e o art. 9, 2, do Decreto 5.450/2005;
[VOTO] 23. Ademais, a ausncia de planilhas oramentrias detalhando a
composio do preo final do objeto, bem como seus custos unitrios, a
par de ir de encontro s disposies legais supracitadas, acarreta a
impossibilidade dos licitantes terem noo da dimenso do servio a ser
licitado para avaliar se podero ou no participar do certame. Essa
supresso ocasiona, ainda, dificuldade e embarao atividade dos rgos
106
de controle em verificar se as propostas ofertadas esto em consonncia

com o artigo 48 da Lei n 8.666/93 (propostas com valor global superior ao
limite estabelecido ou com preos manifestamente inexequveis).
24. Essas constataes so suficientes para fulminar a tese defendida pelas
recorrentes, devendo-se destacar que o entendimento pacificado nesta
Corte no sentido da obrigatoriedade do rgo fazer constar do edital o
oramento estimado em planilhas de quantitativos e custos unitrios. Como
exemplo, cita-se os Acrdos n 2.081/2009, 1.535/2006 e 1.781/2005, do
Plenrio.
1.7.1. dar cincia ao [...] quanto seguinte irregularidade no Prego
Eletrnico 1.688/2012, em desconformidade com a Lei 10.520/2002, e
regulamentos dela decorrentes:
1.7.1.1. ausncia, no termo de referncia previsto no art. 9, 2, do
Decreto 5.450/2005 e no art. 15, inciso XII, da Instruo Normativa SLTI
2/2008 para a modalidade de licitao prego, do custo estimado da
contratao, o valor mximo global e mensal estabelecido em decorrncia
da identificao dos elementos que compem o preo dos servios;
Nos casos de contratao por dispensa ou inexigibilidade de licitao para
servios complexos, compostos por itens diversos, a contratante deve,
sempre que possvel, fazer constar dos respectivos processos a planilha de
custos dos itens unitrios, em respeito ao que dispem o art. 7, 2,
inciso II e o 9 do mesmo artigo, todos da Lei 8.666/93.
Pedido de reexame interposto pelo Banco do Brasil S.A. requereu a reforma
de deliberao proferida nos autos de representao que apontou supostas
irregularidades na contratao da empresa Cobra Tecnologia S.A., por
dispensa de licitao, com suporte no art. 24, inciso XXIV, da Lei n
8.666/1993. Tal contrato tem por objeto a prestao de servios de
processamento eletrnico de envelopes que so postados em terminais de
autoatendimento. Anotou o relator que os questionamentos iniciais
estavam embasados na premissa de que o servio seria divisvel em itens
(processamento de numerrio, processamento de documentos e
digitalizao dos cartes de autgrafos). E de que, por isso, o banco deveria
ter elaborado oramento para apurao de seus custos unitrios, em face
do disposto no art. 7, 2, inciso II, e 9 da Lei 8.666/1993, "de modo a
verificar se os preos contratados eram compatveis com os de mercado,
atendendo exigncia da parte final do art. 24, inciso XXIII, bem como para
fundamentar a justificativa do preo que deve constar dos processos de
dispensa e inexigibilidade, conforme art. 26, pargrafo nico, inciso III, da
referida lei". A despeito de julgar improcedente a representao, o
Tribunal, por meio Acrdo 3.356/2007-2 Cmara, determinou ao Banco
107
do Brasil que, doravante, "instrua seus processos de contratao por

inexigibilidade ou dispensa de licitao para servios complexos, compostos
por itens diversos entre si com a planilha de custos dos itens unitrios, nos
moldes do disposto no art. 7, 2, inciso II e 9 do mesmo artigo, todos
da Lei 8.666/93 (...)". O Banco do Brasil, em seu recurso contra essa
deciso, argumentou: a) "No seria simples a elaborao de planilha de
custos de itens unitrios relativa a servios que envolvam componentes
diversos, como mo-de-obra, inteligncia no desenvolvimento de softwares
e investimento em tecnologias cada vez mais avanadas"; b) "A
especificao dos custos unitrios de cada item integrante de tais servios
no teria o condo de 'garantir a eficincia administrativa' e implicaria
custos adicionais"; c) efetuou a contratao dos servios com a empresa
que cotou o menor preo total; d) "avaliou o benefcio de contratar
empresas diversas para prestar cada servio, diante do fato de que seriam
de comum emprego a todos os servios tanto o stio na rede mundial de
computadores como a 'soluo tecnolgica' ...". A relatora do feito, ao
reconhecer a plausibilidade de argumentos trazidos pelo recorrente,
ressaltou que "as trs macroatividades inseridas no servio contratado
eram interligadas, no cabendo a sua segregao por questo de
segurana" e que "o site disponibilizado pelo Banco e a soluo tecnolgica
empregada para a prestao dos servios seriam comuns s atividades".
Ponderou que a contratada desenvolvera software especfico para o servio
demandado e o adaptou s necessidades do Banco do Brasil. Acrescentou:
"h servios que podem ser desmembrados em itens e h outros que no"
(grifou-se). Nesse sentido, anotou que: "as informaes prestadas pelo
Banco do Brasil, na fase de saneamento dos autos, permitem (...) concluir
que o servio em foco no poderia ser contratado por partes,
principalmente por se tratar de rea extremamente sensvel na atividade
bancria, com impacto direto nos interesses do prprio Banco e de
correntistas (saques e depsitos em contas correntes e verificao da
fidedignidade de assinaturas)". Anotou que, no caso concreto, atendeu-se
" parte final do art. 24, inciso XXIII, da Lei 8.666/1993". Quanto ao cerne
da determinao recorrida, a despeito de consider-la, como regra,
adequada, entendeu pertinente reformul-la. O Tribunal, ento, ao acolher
proposta da relatora, decidiu conceder provimento parcial ao citado pedido
de reexame, a fim de conferir ao mencionado comando a seguinte redao:
"nos casos de contratao por dispensa ou inexigibilidade de licitao para
servios complexos, compostos por itens diversos, instrua, sempre que
possvel, os respectivos processos com a planilha de custos dos itens
unitrios, nos moldes do disposto no art. 7, 2, inciso II e 9 do mesmo
artigo, todos da Lei 8.666/93(...)" (grifou-se).
1.5.1.2. utilize a sistemtica de clculo para alcance do valor mensal dos
servios a serem executados e os demais parmetros estatudos pela
IN/MPOG/SLTI n 02, de 30 de abril de 2008, e suas posteriores alteraes,
bem como os limites referenciais de preos definidos pelas Portarias
108
SLTI/MPOG para determinadas atividades, como os servios de limpeza e

conservao;
1.5.1.3. exija das empresas contratadas a apresentao da planilha de
formao de preos dos servios, com destaque para a identificao
precisa dos encargos sociais e tributos incidentes sobre a mo de obra;
(Acrdo 592/2010 Plenrio Relao 10/2010)
9.2. determinar [...]
9.2.1. elabore, previamente realizao de futuras licitaes para
contrataes custeadas com recursos pblicos federais, o oramento
detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os custos
unitrios dos servios pretendidos, conforme preconiza a Lei n 8.666/93,
em seu art. 7, 2, II, anexando-o aos instrumentos convocatrios de
licitao, como determina o art. 40, 2, inciso II, da Lei n 8.666/93;
9.1. determinar [...]:
[...]
9.1.3. passe a observar, principalmente nas licitaes destinadas
contratao de obras e servios de engenharia, os seguintes
procedimentos:
[...]
9.1.3.2. ao elaborar as supracitadas planilhas de composio de custos
unitrios, apresentar todos os dados necessrios para possibilitar condies
reais de anlise dos parmetros adotados pela Administrao, indicando,
dentre outras informaes, os custos de todos os insumos, os ndices de
consumo de materiais e de produtividade da mo-de-obra/equipamentos
utilizados, as quantidades de horas para cada tipo de profissional, bem
como os respectivos salrios e encargos sociais considerados, que devem
ser acompanhadas das correspondentes memrias de clculo e referncias
de preos utilizadas, alm das justificativas acerca de eventuais diferenas
relevantes de preo, em comparao com os valores usualmente
encontrados no mercado;
No aceite elevao do percentual relativo aos encargos sociais incidentes
sobre a remunerao dos prestadores alocados ao contrato, nem a
presena de tributos indevidos, sem que haja justificativa plausvel para a
ocorrncia que importe majorao do custo.
109
Adote, no caso de contratao de servios de limpeza e conservao, a

rea como unidade para se chegar ao preo dos servios, podendo utilizar
como parmetro a sistemtica de clculo e valores-mximos fixados pelas
Portarias e Instrues Normativas do MPOG/SLTI.
2.3.1.2. A planilha serve de modelo para elaborao das propostas
A planilha oramentria integrante do Projeto Bsico ou Termo de Referncia

serve, ademais, como modelo a ser utilizado pelos licitantes para formular suas
propostas, observando-se, inclusive, as alquotas dos tributos e encargos sociais
fixados legalmente.
[VOTO]
2. A equipe de auditoria no relatou problemas no Contrato 18/2002, mas
constatou que o Contrato 28/2008, firmado com a empresa San Marino,
continha as seguintes impropriedades na composio de seus preos:
a) utilizao de percentuais indevidos para os encargos trabalhistas:
a.1) 10% para o 13 salrio em vez de 8,33% (art. 1 da Lei 4.090/1962);
a.2) 13,33% para frias em vez de 11,11% (art. 129 e 130, inciso I, da CLT);
a.3) 8,33% para aviso prvio trabalhado em vez de 1,92% (art. 488 da CLT);
a.4) 1,94% para acidente de trabalho em vez de 0,41% (art. 27 do Decreto
89.312/1984 e art. 131 da CLT);
a.5) 10,0% para faltas legais em vez de 0,28% (art. 473 da CLT);
b) dupla incidncia dos tributos ISS, PIS e Cofins;
c) utilizao do salrio-base estabelecido em conveno coletiva para
motorista de carro executivo em Manaus (R$ 757,22) em vez do salrio de
motorista de carro leve (R$ 578,30);
[...]
6. Quanto aos demais ndices, que foram lanados em valores incorretos no
detalhamento de preos da contratada, observo que a irregularidade teve
origem na elaborao do edital, que j continha a falha. As licitantes,
portanto, apenas obedeceram as regras da licitao, no sendo
diretamente responsveis pela adoo de valores majorados para os
encargos sociais.
7. No acredito, ao contrrio da unidade tcnica, que tais diferenas devam
importar imediata alterao do valor estabelecido para os servios, pois os
licitantes apenas adequaram sua proposta planilha de composio de
custos elaborada pela Suframa. Trata-se de situao diferente de quando o
aumento ou diminuio dos tributos superveniente licitao, caso em
que restam alteradas as premissas de clculo do custo do servio e,
portanto, implica necessria modificao do preo final.
110
8. A meu juzo, a distoro verificada no edital no teve o condo de alterar

o valor global da proposta da contratada, que reflete, basicamente, a
estimativa da licitante em relao ao custo pela prestao dos servios e o
lucro esperado. Alm disso, o preo ajustado acabou sendo validado ao ser
submetido ao crivo da concorrncia pblica. Apesar de no ver razo para
modificao do preo final, assinalo que os ndices lanados em percentuais
equivocados devem ser corrigidos, pois tem reflexos no clculo dos
eventuais reajustes sofridos ao longo da execuo do contrato.
9. Assim, deve ser determinado Suframa que repactue o Contrato
28/2008, celebrado com a empresa San Marino, ajustando os ndices
relativos aos encargos trabalhistas, impostos e depreciao, preservando
seu o valor final. Aps, devero ser analisados e readequados todos os
reajustes contratuais concedidos ao longo de sua vigncia, procedendo ao
ressarcimento, caso se verifique o pagamento de valores a maior.
[ACRDO]
9.3. determinar Suframa que:
9.3.1. repactue o Contrato 28/2008, para que os ndices incorretos,
relativamente aos encargos trabalhistas, impostos e depreciao, lanados
na proposta original, sejam ajustados, sem, contudo, modificar o preo
global contratado;
Instrua seus processos licitatrios com oramento detalhado em planilhas
que expressem a composio de todos os custos unitrios do objeto a ser
contratado, fazendo constar do edital, sempre que couber, um modelo
demonstrativo de formao de preos que possibilite demonstrar em sua
completude todos os elementos que compem o custo da aquisio, luz
dos arts. 7, 2, inciso II, e 40, 2, inciso II, da Lei n 8.666/1993.
Aceite apenas proposta comercial de licitante que contenha um
demonstrativo de formao de preos completo e que evidencie, de forma
inequvoca, todos os elementos que compem o custo da aquisio, luz
do art. 7, 2, inciso II, da Lei n 8.666/1993, que viabiliza eventual
repactuao contratual.
9.2.1. quando da contratao de servios, elabore oramento detalhado,
nos mesmos moldes do exigido aos licitantes, fixado em instrumento
convocatrio, nos formatos das Planilhas de Custos e Formao de Preos,
conforme disciplina o art. 7, 2o, inciso II, da Lei n. 8.666/1993 e na linha
adotada pela IN/Mare n. 18, de 23 de dezembro de 1997;
(Acrdo 2586/2007 1 Cmara)
Ver tambm: Acrdo 1595/2006 Plenrio
111
2.3.1.3. A planilha serve de parmetro para julgamento das propostas
Dissemos que o oramento elaborado pela Administrao serve para fixar o

preo mximo aceitvel, para se fazer a previso oramentria e , tambm, a
partir do oramento que se fixam os critrios de aceitabilidade dos preos
propostos pelos licitantes.
Deve o oramento, portanto, constar do edital, de modo a servir de

parmetro para julgamento das propostas ofertadas pelos licitantes, notadamente
se estas guardam conformidade com os preos praticados no mercado.
No prego, o parmetro normativo para aferio da aceitabilidade da
proposta melhor classificada o valor estimado pela Administrao.
ilegal utilizar, na etapa de negociao do certame, os valores de propostas
desclassificadas como referncia para essa aferio.
Representao relativa a prego eletrnico conduzido pela Empresa
Brasileira de Servios Hospitalares (Ebserh), objetivando o registro de
preos para aquisio de equipamentos de videocirurgia, apontara, dentre
outras irregularidades, a desclassificao sem motivao de trs empresas
para o item 1. No item em questo, aps a etapa de lances, foram
desclassificadas, em razo do no cumprimento de exigncias tcnicas, as
duas empresas melhor colocadas. O pregoeiro, ento, passou a convocar as
demais empresas para negociao. Contudo, todas as propostas foram
recusadas, sob o argumento de "impossibilidade de negociao", a despeito
de apresentarem valores abaixo do estimado pela Administrao. Diante
desse panorama, o pregoeiro reconvocou a empresa que apresentara a
menor oferta aps a negociao, a qual reduziu mais uma vez o valor da sua
proposta, afinal aceita. A Ebserh alegou, em suas justificativas, que o
pregoeiro buscara, durante a negociao, "atingir valores mais prximos
das duas propostas mais vantajosas da fase de lances", recusadas por
desconformidade tcnica. Em juzo de mrito, o relator, em consonncia
com a unidade tcnica, considerou que "a atuao do pregoeiro ofendeu os
ditames do art. 22, 3, do Decreto n 5.450/2005, bem como o princpio
do julgamento objetivo". Observou que "a norma confere ao pregoeiro a
prerrogativa da negociao aps a fase de lances. Contudo (...) a
negociao, assim como qualquer outra etapa dentro do certame, possuiu
seus exatos contornos e limites definidos em norma prpria". Acrescentou
que na negociao "o pregoeiro ir examinar a aceitabilidade das
propostas, sendo que tal juzo circunscreve-se verificao de sua
exequibilidade e sua compatibilidade em relao ao estimado para a
contratao (exame do preo), bem como para auferir o preenchimento de
todas as exigncias habilitatrias (...) tanto em relao licitante como em
relao ao objeto (exame do objeto)". Em relao ao exame do preo,
destacou que deve atender ao "ao princpio da vinculao ao instrumento
convocatrio, sob pena de tornar subjetiva tal apreciao". Nesse sentido,
"o art. 25, caput, do Decreto n 5.450/2005, estabeleceu que 'o pregoeiro
112
examinar a proposta classificada em primeiro lugar quanto

compatibilidade do preo em relao ao estimado para contratao'"
(grifos do relator). Assim, concluiu o relator que "o parmetro normativo
para aferio da aceitabilidade da proposta (...) o valor de referncia,
mesmo porque ele que serve de guia formulao dos lances. De outra
forma, no haveria sequer como garantir a objetividade e a impessoalidade
do julgamento, princpios basilares que, em ltima instncia, garantem a
lisura do certame e norteiam todo o procedimento licitatrio". O relator
afastou ainda a regularidade da motivao das recusas por
impossibilidade de negociao, uma vez que duas empresas, quando
convocadas para negociar, "no apenas se manifestaram como reduziram
as propostas ofertadas na fase de lances". Considerando o "vcio insanvel"
no motivo determinante para a recusa da proposta da empresa chamada
em primeiro lugar para negociao, o Tribunal, acolhendo o voto do relator,
determinou Ebserh a anulao daquele ato administrativo, bem como dos
atos dele decorrentes, ficando a unidade jurisdicionada autorizada, se
houver interesse, aps reavaliao da conformidade do preo de referncia,
a dar continuidade ao procedimento licitatrio, informando ao TCU as
medidas adotadas.
Nos termos da Smula TCU 259, a fixao de preos mximos
obrigatria apenas nas contrataes de obras e servios de engenharia.
Nas demais contrataes, facultativa, podendo, por exemplo, o preo
mximo ser definido com base no valor orado, mas sempre em
conformidade com o mercado.
Em Auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Nova Cruz/RN, com o
objetivo de verificar a regularidade da aplicao dos recursos dos
programas "Caminho da Escola" e Programa Nacional de Apoio ao
Transporte Escolar, foram evidenciadas possveis irregularidades em
tomada de preos conduzida pelo municpio, tendo em vista a
adjudicao de servios em preos superiores aos valores orados pela
administrao. Invocando a Smula TCU 259 (Nas contrataes de obras
e servios de engenharia, a definio do critrio de aceitabilidade dos
preos unitrios e global, com fixao de preos mximos para ambos,
obrigao e no faculdade do gestor), a unidade tcnica sustentara que
o oramento elaborado pela Administrao, independentemente do
objeto em licitao, sempre dever ser considerado o limite mximo para
formulao de proposta por parte dos licitantes, haja vista que qualquer
oferta de preo acima deste ser reputada como sobrepreo. Sobre o
assunto e relembrando que o objeto licitado fora servio de transporte
escolar o relator registrou que a Smula TCU 259 estabeleceu a
obrigatoriedade da fixao de preos mximos, tanto unitrios quanto
global, apenas para obras e servios de engenharia, donde se conclui que,
para outros objetos que no obras e servios de engenharia, essa fixao
meramente facultativa. Nesse sentido, registrou que oramento,
valor orado, valor de referncia ou valor estimado no se
confundem com preo mximo: O valor orado, a depender de
113
previso editalcia, pode eventualmente ser definido como o preo

mximo a ser praticado em determinada licitao, mas no
necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preo mximo
poderia ser definido como o valor orado acrescido de determinado
percentual. So conceitos, portanto, absolutamente distintos, que no se
confundem. No caso concreto, considerando a natureza do objeto licitado,
a fixao de preo mximo, na forma disciplinada pelo art. 40, X, da Lei
de Licitaes e Contratos, no seria obrigatria. Assim, o fator decisivo
seria a demonstrao de compatibilidade dos preos praticados na
licitao, no com o valor orado, mas com os preos de mercado.
Nesse sentido, Tribunal, ao apreciar a matria, acompanhou o voto do
relator pelo acolhimento das justificativas apresentadas pelos
responsveis ouvidos em audincia, cientificando a municipalidade das
impropriedades consignadas no relatrio de auditoria.
Nenhum sobrepreo unitrio aceitvel nos servios constantes do
oramento da licitao, ainda que a planilha oramentria apresente
preo global inferior aos referenciais adotados pelo TCU.
Em Auditoria realizada na Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero), com o objetivo de fiscalizar o edital de RDC
Eletrnico referente s obras de construo do terminal de passageiros, do
ptio de aeronaves, da central de utilidades e dos acessos do Aeroporto de
Macap/AP, fora apontado possvel sobrepreo nas planilhas
oramentrias. Realizado o saneamento dos autos, a unidade tcnica
responsvel concluiu, aps alteraes promovidas pela Infraero no
oramento da licitao, pela superao da irregularidade tendo em vista
que no subsistiria o sobrepreo global inicialmente verificado, apesar de
persistirem alguns sobrepreos unitrios. Analisando o mrito da questo,
o relator anotou que para o caso de contratos j firmados, a anlise dos
preos deve ser realizada levando em conta as compensaes entre
subpreos e sobrepreos, de tal forma que o valor global a ser pago pelo
contrato no exceda os referenciais de mercado. Em tais casos, nos
termos da jurisprudncia do TCU, o interesse pblico na continuidade do
empreendimento justifica a manuteno do acordo inicial, ressalvados os
casos em que aditivos provoquem desequilbrio econmico-financeiro da
avena. Entretanto, pontuou o relator, quando se trata de anlise de
edital de licitao, nenhum sobrepreo unitrio aceitvel, ainda que a
planilha oramentria apresente preo global inferior aos referenciais
adotados por este Tribunal, nos termos do art. 8, 3 e 4, da Lei
12.432/2011. Dessa forma, prosseguiu, caberia a aplicao da
metodologia descrita no Acrdo 2.319/2009-TCU-Plenrio, de forma a no
considerar eventuais compensaes para fins de clculo do sobrepreo.
Com tais premissas, o Plenrio acolheu a proposta da relatoria,
cientificando a Infraero, dentre outros comandos, acerca dos sobrepreos
unitrios verificados nos servios da planilha eletrnica do edital auditado.
114
Sem a planilha de custos e formao de preos detalhada, impossvel ao

pregoeiro ou comisso de licitao julgar a melhor oferta classificada, uma vez
que no basta cotejar o preo total proposto com o orado pela Administrao.
igualmente necessrio comparar os preos unitrios dos itens que

compem a planilha, de modo a garantir que no haja excessos ou desvios em
nenhum deles, quando comparados aos estimados. A apreciao da planilha
permite, ademais, aferir a exequibilidade e seriedade da proposta.
IN 02/2008
Art. 29-A. A anlise da exeqibilidade de preos nos servios continuados
com dedicao exclusiva da mo de obra do prestador dever ser realizada
com o auxlio da planilha de custos e formao de preos, a ser preenchida
pelo licitante em relao sua proposta final de preo.
9.2. [...] determinar ao Tribunal Superior do Trabalho que, nas futuras
contrataes de bens ou servios por inexigibilidade de licitao, inclusive
de Tecnologia da Informao:
9.2.2. realize ampla pesquisa de preos, a fim de estimar o custo do objeto
a ser contratado e permitir a verificao da conformidade da proposta
com os valores praticados no mercado, em observncia ao disposto no art.
26, pargrafo nico, inciso III, da Lei n 8.666, de 1993, e jurisprudncia
desta Corte (v.g. Acrdos 740/2004 e 1.182/2004, do Plenrio);
[VOTO]
Quando se realiza licitao pelo menor preo global, interessa
primordialmente para a Administrao o valor global apresentado pelos
licitantes. com base nesses valores apresentados que a Administrao
analisar as propostas no tocante aos preos de acordo com os dispositivos
legais pertinentes (por exemplo, a exeqibilidade dos valores ofertados, a
compatibilidade com os preos de mercado e a prtica ou no de valores
abusivos).
A exigncia, no que toca s licitaes que envolvem terceirizao de mo
de obra, de apresentao de planilha de custos de preos pelos licitantes
insere-se nesse contexto, pois so instrumento essencial para que se possa
analisar a regularidade dos preos ofertados. Sem essas planilhas, arrisca-
se a dizer que a anlise dos preos por parte da Administrao restaria em
grande parte prejudicada pela deficincia de dados em que fundar sua
anlise.
115
[VOTO]
6. A mencionada ausncia de planilhas oramentrias detalhadas, a par de
violar disposies legais, impede a formao de juzo crtico sobre a
adequao do preo estimado pela Manaus Energia quele que praticado
no mercado. Ademais, essa ausncia impossibilita prever com acuidade o
volume de recursos oramentrios que sero necessrios. Finalmente,
cabe ressaltar que a ausncia dessas planilhas tem sido reiteradamente
considerada por esta Corte de Contas como uma irregularidade grave, uma
vez que a exigncia de oramento detalhado em planilhas que expressem a
composio dos custos unitrios possui importncia capital para a escolha
da proposta mais vantajosa. Essa exigncia complementada pelo disposto
no inciso X do art. 40 da Lei n 8.666/1993, o qual dispe que o edital
conter critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o
caso, permitida a fixao de preos mximos e vedada a fixao de preos
mnimos, de critrios estatsticos ou de faixas de variao em relao a
preos de referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos 1 e 2 do art.
48 dessa Lei - os quais se referem s propostas inexequveis.
(Acrdo 792/2008 Plenrio) Vide tambm Acrdo 428/2010 2 Cam.
9.1.3. defina claramente, nos futuros editais licitatrios, o critrio de
aceitabilidade de preos unitrios e global, com fixao de preos
mximos, tendo como referncia os preos de mercado, observando tais
limites quando do julgamento das licitaes, de acordo com o disposto no
art. 40, inciso X, da Lei n 8.666/1993 c/c o art. 3, inciso I, da Lei n
10.520/2002;
9.8.9.2. o oramento do custo de obras objeto da licitao deve conter a
discriminao das composies dos custos unitrios dos servios e
fornecimentos, bem como respectivos quantitativos levantados na
elaborao do projeto e que comporo o custo global da obra ou servio,
servindo de parmetro para contratao, devendo estar acessvel a todos
os possveis interessados;
Ver tambm: Acrdo 329/2007 Plenrio
ORIENTAO DO TCU
Para verificar se a cotao ofertada em determinada licitao est em
conformidade com o mercado, necessrio que poca do julgamento das
116
propostas a estimativa da licitao esteja devidamente atualizada. Essa

atualizao pode ser, inclusive, para mais ou para menos.
2.3.1.4. A planilha base para a repactuao do contrato
Ao buscar, junto ao mercado, a contratao da prestao de servios, a

Administrao d a conhecer aos interessados o objeto pretendido, descrevendo-o
em mincias no Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
Os interessados participam da licitao, concorrendo entre si pelo objeto

pretendido pela Administrao. Para tanto, apresentam proposta de preo e
execuo dos servios.
A licitao visa a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao,

cuja empresa ofertante ser, ao final do procedimento, contratada para prestar os
servios. O preo aceito pela Administrao representa a justa remunerao
ajustada com o particular. Estabelece-se, assim, a chamada equao econmico-
financeira do contrato.
A mencionada equao traduz o equilbrio entre a prestao (encargos) a

que se obrigou o contratado e a remunerao pactuada. Na ocorrncia de
eventos que desequilibrem essa equao, a legislao prev a possibilidade de
alterao proporcional da retribuio devida.
A garantia de manuteno das condies efetivas da proposta est expressa

no art. 37, inciso XXI da Constituio Federal. No mbito da legislao
infraconstitucional so previstos os mecanismos para manuteno do equilbrio
econmico-financeiro do contrato.
H eventos outros que no os hipoteticamente previstos no art. 65, II, d e

5 da Lei 8.666/93 (hipteses de reviso) e que justificam a majorao da
remunerao ajustada, como, por exemplo, a variao de preos decorrente de
processo inflacionrio. Para tanto, prev a Lei a possibilidade de reajuste do preo
contratado.
LEI 8.666/93
Art. 40. O edital (...) indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
XI critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de
produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a
data prevista para a apresentao da proposta, ou do oramento a que essa
proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela.
117
Exige a Lei que a possibilidade de reajuste seja prevista no edital da licitao

e no contrato, que devem indicar, tambm, o ndice a aplicar. O indexador deve
refletir, o mais prximo possvel da realidade, a variao dos preos pactuados. Da
por que se deve eleger um ndice setorial (por exemplo: para um contrato de obra
de construo civil, o ndice que reflita a variao dos preos nesse mercado).
Percebe-se, assim, que o reajuste um mecanismo que objetiva recompor a

remunerao devida ao contratado, em virtude da variao de preos decorrente
da inflao.
A legislao de regncia da nossa moeda circulante o Real impe a

periodicidade mnima anual para o reajustamento de preos dos contratos.
LEI 9.069/95
Art. 28 Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de
correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao
ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao
dessas clusulas ser anual.
LEI 10.192/2001
Art. 2 admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por
ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de
produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao
igual ou superior a um ano.
1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo
monetria de periodicidade inferior a um ano.
[...]
Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao
Pblica direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, sero reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo
com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993.
1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo
ser contada a partir da data limite para apresentao da proposta ou do
oramento a que essa se referir.
Em sntese, o reajuste regra geral condicionado previso expressa

no edital e no contrato e somente possvel depois de decorrido um ano da
data prevista para apresentao da proposta ou do oramento a que esta se
referir, mediante a aplicao de ndice que reflita a variao dos preos daquele
contrato.
118
A Lei de Licitaes e Contratos no menciona a tcnica da repactuao. O

instituto da repactuao teve origem na necessidade de desindexar os contratos de
prestao de servios de natureza continuada (que ordinariamente se estendem
por mais de um exerccio financeiro), como decorrncia da implantao do Real.
A repactuao mencionada pela primeira vez, num instrumento normativo,

na Resoluo 10, de 8.10.1996, do Conselho de Coordenao e Controle das
Empresas Estatais. Por intermdio da mencionada norma, proibiu-se s estatais
incluir nos contratos de prestao de servios contnuos clusula de reajuste por
aplicao de ndices setoriais.
A citada Resoluo determinou que nos contratos de prestao de servios de

natureza continuada se fizesse incluir clusula prevendo a repactuao dos
preos, por ocasio da prorrogao (renovao) dos contratos.
Posteriormente, em 1997, o Decreto que disciplinou a contratao de

servios contnuos na Administrao Federal previu a possibilidade de
repactuao, para adequao dos preos realidade do mercado, mediante a
demonstrao analtica, pelo contratado, da variao dos componentes dos
custos do contrato.
DECRETO 2.271/97
Art. 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a
prestao de servios executados de forma contnua podero, desde que
previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos
preos de mercado, observado o interregno mnimo de um ano e a
demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do
contrato, devidamente justificada.
A IN 02/2008 a norma que disciplina de modo mais detalhado o

procedimento da repactuao (vide art. 37 e seguintes). O conceito de
repactuao consta no inciso XVIII do Anexo I, a explicitar que se trata tcnica de
reajustamento para garantia do equilbrio econmico-financeiro, aplicvel
aos contratos de terceirizao, mediante demonstrao analtica da variao dos
custos deste.
IN 02/2008
ANEXO I DEFINIO DOS TERMOS UTILIZADOS NA INSTRUO
NORMATIVA
XVIII REPACTUAO: forma de manuteno do equilbrio econmico-
financeiro do contrato que deve ser utilizada para servios continuados
com dedicao exclusiva da mo de obra, por meio da anlise da variao
dos custos contratuais, devendo estar prevista no instrumento
convocatrio com data vinculada apresentao das propostas, para os
119
custos decorrentes do mercado, e com data vinculada ao acordo ou

conveno coletiva ao qual o oramento esteja vinculado, para os custos
decorrentes da mo de obra.
Assim, para que a repactuao seja concedida, h de ser demonstrada

mediante anlise da planilha de custos e formao de preos do contrato a
variao dos preos praticados. Sem a planilha, virtualmente impossvel
Administrao proceder mencionada anlise e aplicar essa modalidade especial
de reajuste. Da a sua imprescindibilidade.
IN 02/2008
Art. 40. As repactuaes sero precedidas de solicitao da contratada,
acompanhada de demonstrao analtica da alterao dos custos, por meio
de apresentao da planilha de custos e formao de preos ou do novo
acordo conveno ou dissdio coletivo que fundamenta a repactuao,
conforme for a variao de custos objeto da repactuao.
A repactuao de preos aplica-se apenas s contrataes de servios
continuados com dedicao exclusiva de mo de obra e ocorre a partir da
variao dos componentes dos custos do contrato, desde que seja
observado o interregno mnimo de um ano das datas dos oramentos aos
quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5 do Decreto
2.271/97, devendo ser demonstrada analiticamente, de acordo com a
Planilha de Custos e Formao de Preos.
Representao contra a tomada de preos promovida [...] com objetivo de
contratar empresa para elaborao de projeto executivo de obras em
municpios do Estado do Piau, o relator apontara que a clusula editalcia
de repactuao do contrato estaria em desacordo com a jurisprudncia do
Tribunal e com o art. 37 da Instruo Normativa SLTI 2/2008, segundo o
qual a repactuao de preos, como espcie de reajuste contratual, dever
ser utilizada apenas nas contrataes de servios continuados com
dedicao exclusiva de mo de obra, desde que seja observado o interregno
mnimo de um ano das datas dos oramentos aos quais a proposta se
referir, conforme estabelece o art. 5 do Decreto n 2.271, de 1997.
Observou o relator que o objeto licitado no se enquadra nem como
servio continuado, nem como atividade com dedicao exclusiva de mo
de obra, ressaltando ainda que o edital deveria prever o uso do instituto
do reajuste, e no da repactuao. Sobre a questo, relembrando o
Acrdo 1.827/2008-Plenrio, de sua relatoria, explicou que o reajuste de
preos a reposio da perda do poder aquisitivo da moeda por meio do
emprego de ndices de preos prefixados no contrato administrativo. Por
sua vez, a repactuao, referente a contratos de servios contnuos, ocorre
a partir da variao dos componentes dos custos do contrato, devendo ser
demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e
Formao de Preos. Nesse contexto, o Plenrio do Tribunal, pelos motivos
expostos pelo relator, decidiu, no ponto, dar cincia Codevasf acerca da
irregularidade relativa previso no edital de que o contrato resultante da
120
licitao ser repactuado, apesar de objeto licitado no envolver a execuo

de servio continuado com dedicao exclusiva de mo de obra, o que
infringe o disposto no art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93, c/c art. 5 do
Decreto 2.271/1997 e art. 37 da Instruo Normativa SLTI n 2/2008.
[RELATRIO]
"2. Em face da instruo, mediante autorizao do Relator, realizou-se
oitiva prvia do pregoeiro do CNJ, a fim de obter informaes que
possibilitem analisar a questo de maneira mais completa, nos seguintes
termos:
a) ausncia de detalhamento da estimativa de preos para a contratao
em planilhas demonstrativas da composio de seus custos unitrios, em
desacordo ao disposto no art. 8, inciso III, alnea "a" do Decreto
3555/2000, c/c o art. 7, 2, inciso II, e 40, 2, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993;
[...]
7. Da manifestao do Pregoeiro sobre os itens solicitados pelo Tribunal,
destacamos os seguintes pontos:
7.1 O detalhamento da estimativa de preos baseou-se no valor do ponto
de funo, considerando tambm a estimativa da quantidade a ser utilizada
no decorrer do contrato, bem como fatores de ajustes para o pagamento
em caso de utilizao de plataformas distintas e, ainda, o ambiente
computacional implantado no CNJ.
[...]
7.6 O Poder Judicirio no se submete ao cumprimento obrigatrio de
Instrues Normativas de outro Poder, uma vez que fere os princpios da
legalidade e da separao dos poderes. Tambm, o Edital no exigiu
apresentao desta planilha por ser totalmente desnecessria, uma vez que
o preo mximo estimado para o ponto de funo j deve ser proposto com
todos os custos incidentes, conforme estabelecido no Pargrafo nico da
Clusula Vinte e Trs da minuta de contrato (Anexo III do Edita). Por fim, a
IN [02/2008] apontada como descumprida exige a planilha para a
contratao de postos de trabalho, o que no o caso presente licitao,
que trata da contratao de prestao de servio.
[...]
15. Diferente do que afirma o Pregoeiro, no existe no termo de
referncia informao sobre a metodologia utilizada para definio do
nmero de pontos de funo, mas somente a afirmao que se utilizou
como base na experincia de contratos anteriores e tambm os contratos
de outros rgos do judicirio. Para atender ao solicitado na oitiva, seria
necessrio demonstrar a metodologia de clculo para chegar ao
quantitativo estabelecido para cada sistema.
[...]
121
17. Outro aspecto a ser considerado, com influncia direta na repactuao

do contrato, diz respeito s categorias profissionais que compem o
quadro necessrio para elaborao de 01 unidade de Ponto de Funo,
como exemplificado no quadro a seguir: [omissis]
18. Como previsto na minuta do contrato, os servios contemplados nas
etapas de Levantamento de Requisitos, Homologao, Implantao e
Garantia sero realizados nas dependncias do Conselho Nacional de
Justia. Nesse caso, necessrio que o CNJ demonstre a
representatividade de cada profissional na composio do ponto de
funo e o detalhamento da planilha de custo de cada profissional. Sem
isso no h como fazer a repactuao e somente seria possvel o
reequilbrio econmico financeiro do contrato. Por ltimo, verifica-se que a
clusula de reajuste prevista no edital no encontra respaldo legal.
[...]
O Diretor da 3 DT/3 Secex tambm se manifestou nos autos (Pea 12):
[...] 2. Questo importante a ausncia de planilha detalhada dos custos
dos profissionais envolvidos na contratao e a clusula vinte e quatro do
contrato, pea 10 - p. 226, que estabelece que os preos contratados
podero ser reajustados, mediante negociao entra as partes e a
formalizao de pedido pela contratada, tendo como limite mximo a
variao do IGPDI/FGV ocorrida nos ltimos 12 (doze) meses.
3. No por que o CNJ no se submete ao cumprimento obrigatrio de
Instrues Normativas de outro Poder, tampouco por no se tratar de
contratao por postos de trabalho, que no se devem exigir tais planilhas
no certame. A ausncia do detalhamento dos custos demonstrando a
representatividade de cada profissional envolvido no projeto na
composio do ponto de funo, bem como das planilhas de custos dos
profissionais (programador, gerente de projetos, analista de sistemas etc.),
inviabiliza a repactuao do preo contratado, uma vez que no ser
possvel demonstrar analiticamente a variao dos componentes dos
custos.
4. A Lei 8.666/93 prev que o valor pactuado inicialmente entre as partes
pode sofrer trs espcies de alteraes: atualizao financeira, em
decorrncia de atraso no pagamento, em consonncia com o disposto no
art. 40, XIV, "c"; reajuste, que est previsto nos arts. 40, XI, e 55, III;
reequilbrio econmico financeiro, conforme dispe o art. 65, II, "d".
5. A repactuao se apresenta com um mecanismo para preservar a relao
econmico-financeira dos contratos de servios contnuos, porm devendo
ser respeitado o interregno mnimo de um ano e a demonstrao analtica
da variao dos componentes de custo do contrato, devidamente
justificada, e no se aplica ao presente caso porque no houve o
detalhamento da proposta do licitante vencedor demonstrando a
representatividade de cada profissional envolvido no projeto na
composio do ponto de funo, bem como planilhas de custos dos
profissionais.
122
[VOTO]
No que se refere ausncia de detalhamento da estimativa de preos
para a contratao em planilhas demonstrativas da composio de custos
unitrios, bem como exigncia de que os licitantes apresentem tal
regramento (alneas "i", "iii" e "iv", supra), tal qual anotado pela unidade
tcnica, no obstante o contedo do art. 19 da IN-MPOG n 02/2008 no
ser compulsrio ao Poder Judicirio (como defende o pregoeiro), entendo
que tais providncias visam atender, na plenitude, o contedo dos arts. 6,
inciso IX, alnea "f" e 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/93; extrapolam, pois, a
norma regulamentar do Poder Executivo; dizem respeito Lei Geral de
Licitaes.
Ao determinar o detalhamento - e a motivao - do preo base da licitao,
bem como a estender tal providncia s licitantes, privilegia-se a isonomia
do certame e a certeza da obteno da melhor proposta, mens legis de
qualquer contratao. Concordo com a unidade instrutiva, pois, que
"informar que o nmero de pontos de funo foi estabelecido com base na
experincia de contratos anteriores e tambm com base em contratos de
outros rgos do judicirio no suficiente para justificar o quantitativo
definido no termo de referncia do certame. necessrio demonstrar a
metodologia de clculo usada para chegar ao quantitativo estabelecido
para cada sistema".
[...]
Finalmente, incorporo tambm em minhas razes para decidir os
argumentos oferecidos pelo Diretor da Unidade quanto impropriedade
de se mesclarem os institutos de reajuste e repactuao.
[ACRDO]
9.2. determinar ao Conselho Nacional de Justia, com base no art. 251,
caput, do Regimento Interno do Tribunal que:
[...]
9.2.2. nas prximas licitaes para contratao de empresa para prestao
de servios tcnicos de fbrica de software:
[...]
9.2.2.2. abstenha-se de estabelecer a necessidade de reajustes com
negociao entre as partes, aps demonstrao analtica da variao dos
componentes de custo do contrato, com limitao do reajuste variao do
IGPDI/FGV ocorrida nos ltimos 12 meses, por ausncia de amparo legal;
9.4.2. compare as planilhas de custos e formao de preos fornecidas
pela contratada nos momentos da apresentao da proposta e do
requerimento de repactuao, nos termos do 1, art. 57 da Lei n 8.666,
de 16 de junho de 1993, e do art. 5 do Decreto n 2.271, de 7 de julho de
123
1997, com vistas a verificar se ocorreu ou no a efetiva repercusso dos

eventos majoradores nos custos pactuados originalmente;
A comprovao da necessidade de repactuao de preos, decorrente da
elevao anormal de custos, exige a apresentao de planilhas detalhadas
de composio dos itens contratados, com todos os seus insumos, assim
como dos critrios de apropriao dos custos indiretos.
(Acrdo 2408/2009 Plenrio) Ver tambm: Acrdo 658/2011 1 Cam.
3 - Imprescindibilidade de composio adequada da planilha de custos.
Na mesma auditoria realizada na Diretoria Regional da Empresa Brasileira
de Correios e Telgrafos do Estado do Rio Grande do Sul (EBCT/DR/RS),
outra possvel irregularidade observada pela equipe de auditoria ocorrera
no Prego Eletrnico n 56/2006, destinado locao temporria de
furges, e no qual foram admitidas planilhas de custos apresentadas pelas
licitantes de modo inconsistente. Ilustrativamente, a unidade tcnica
informou que, nas propostas apresentadas, a participao do item
combustvel, no preo de uma diria contemplando 150 km de rodagem,
variou de R$ 2,36 a R$ 60,00, e as despesas administrativas a serem
incorridas, tambm em uma diria, oscilaram de R$ 4,00 a R$ 70,00. O
responsvel, ouvido em audincia, argumentou, essencialmente, que "a
planilha de formao de custos apresentada aps a assinatura do
contrato, no influindo no critrio de julgamento", e que "o reajuste
contratual feito com base em ndice pr-estabelecido no contrato, assim,
somente no caso de reequilbrio econmico-financeiro a composio de
custos seria relevante". A unidade tcnica, ao refutar os argumentos
apresentados, consignou que, "nos contratos de prestao de servios de
durao continuada, este Tribunal no tem admitido a utilizao de ndices
de reajuste gerais, devendo-se adotar a sistemtica de repactuao com
base nas variaes dos custos dos servios contratados". Desse modo, para
a unidade tcnica, "as planilhas de formao de custo no tm o carter
secundrio apregoado pelo responsvel e devem ser detidamente
analisadas com vistas a permitir que a repactuao ocorra sem prejuzo
para a administrao". O relator, ao concordar com os exames da unidade
tcnica e respaldando-se em deciso anterior do Tribunal, registrou que "s
estatais tambm vedada a estipulao de clusula de reajuste nos
contratos de prestao de servio de durao continuada. Desse modo,
devem as empresas repactuar os valores contratados se houver variao
nos custos dos servios. Vale dizer que o contrato no deve definir, a priori,
nenhuma forma de reajuste ou de repactuao. As alteraes dos valores
contratados sero objeto de negociao entre as partes. Para tanto,
devem ser considerados os diversos itens que afetam a composio dos
custos dos servios prestados.". Ao final, o relator votou pela no aplicao
124
de multa ao responsvel, sem prejuzo da expedio de determinao

corretiva para futuras licitaes a serem promovidas pela EBCT/DR/RS, o
que foi aprovado pelo Plenrio. Precedente citado: Acrdo 1374/2006-
Plenrio.
2.3.1.5. A planilha instrumento de fiscalizao do contrato
A planilha de custos e formao de preos elaborada pela Administrao na

fase interna da licitao serve de modelo para os licitantes, como vimos. O licitante
vencedor do certame inclui em sua proposta planilha demonstrativa da formao
do preo ofertado, discriminando os custos unitrios.
A proposta do contratado, portanto, informa todos os itens componentes do

preo: remunerao, encargos sociais, verbas necessrias para cobertura das
ausncias e afastamentos legalmente previstos, insumos, materiais, depreciao de
equipamentos etc. Uma vez aceita a proposta, esta vincula o proponente e a
Administrao contratante, por fora do art. 54, 1, da Lei 8.666/93.
LEI 8.666/93
Art. 54 ..................
1 Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condies
para sua execuo, expressas em clusulas que definam os direitos,
obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com os
termos da licitao e da proposta a que se vinculam.
No resta dvida de que o contratado obrigado a cumprir com exatido

os termos da sua proposta, o que inclui realizar os encargos remunerados pela
Administrao e que so expressos na planilha de custos e formao de
preos. De fato, dever da Administrao Pblica fiscalizar o fiel cumprimento das
obrigaes assumidas pelo contratado, como determina a Lei de Licitaes e
Contratos.
LEI 8.666/93
Art. 66. O contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de
acordo com as clusulas avenadas e as normas desta Lei, respondendo
cada uma pelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial.
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administrao especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio.
Assim, para que a fiscalizao seja efetiva importa conhecer a planilha, tanto
na fase de elaborao do oramento estimado, quanto na fase de execuo
125
contratual. Dever a fiscalizao do contrato se certificar de que o contratado

efetivamente realize os encargos expressos na proposta por ele formulada.
Por exemplo, havendo previso na proposta de pagamento de adicional

noturno aos trabalhadores prestadores dos servios, o fiscal do contrato dever:
verificar a efetiva realizao do trabalho noturno, conforme parmetros
definidos na CLT;
apurar o quantitativo de horas noturnas realizadas; e
exigir do contratado comprovao do pagamento do respectivo adicional
noturno aos trabalhadores.
A jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio aponta para a necessidade

da fiscalizao efetiva do contrato, observando-se a realizao dos itens de custo
expressos na proposta do contratado, vale dizer, na planilha de custos e formao
de preos.
[VOTO]
47. A situao completamente diferente em se tratando de servios de
terceirizao (execuo de servios contnuos mediante cesso da mo de
obra pela empresa contratada), em que os custos apresentados na planilha
seriam aqueles em que a empresa efetivamente incorreria, por envolver
mo de obra cedida por ela. E mais, no mbito destes contratos, tais custos
so bastante significativos e perfeitamente controlveis pela fiscalizao do
ente pblico contratante. Se a empresa informa na sua planilha de custos e
formao de preos, por exemplo, que disponibilizar dez profissionais para
trabalharem com exclusividade e habitualidade nas dependncias do ente
pblico e, na prtica, s disponibiliza nove, ou informa que realizar
trabalhos noturnos e, na prtica, no os realiza, tais irregularidades
podero ser perfeitamente constatadas (identificadas) por uma zelosa
fiscalizao.
48. Independentemente do critrio adotado para mensurao e pagamento
(v.g., por resultados), tais situaes envolvendo servios de terceirizao
no podem ser toleradas pelo poder pblico, e os valores pagos
indevidamente devero ser glosados, sob pena de enriquecimento sem
causa da contratada.
49. No se pode perder de perspectiva que, a teor do art. 54, 1, da Lei n
8.666/93, a empresa se obriga aos termos da proposta que formulou no
certame. A planilha demonstrativa; indicativa da formao do preo.
Logo, em homenagem ao princpio da boa-f, se o custo informado na
planilha no existe (ao menos no patamar informado) - e, frise-se, sendo
caso de terceirizao -, tais informaes vinculam o proponente. A
alterao das condies originalmente pactuadas estaria ento a afetar
(alterar) o equilbrio econmico-financeiro da avena.
126
[VOTO]
vista da planilha de custos fornecida pela prpria empresa [omissis]
durante a fase de execuo do contrato, a equipe de fiscalizao do TCU
pde verificar, de fato, a existncia de indcios veementes de
superfaturamento, decorrente de estimativa excessiva de mo de obra,
material, equipamentos e insumos no correspondentes aos efetivamente
utilizados na prestao dos servios.
Cumpre frisar que tais inconsistncias foram identificadas pela unidade
tcnica antes mesmo da realizao do pagamento dos servios
superfaturados. Consta dos autos que os responsveis [...] foram, ainda
outra vez, alertados, pela equipe de acompanhamento deste Tribunal, no
sentido de reverem seus procedimentos, apurarem a quantificao
excessiva dos elementos que integram os servios avenados e, ao
confirm-la, adotarem as medidas necessrias glosa da fatura emitida
pela empresa contratada.
Mesmo assim, em face de tais advertncias do controle externo, os
responsveis realizaram a medio, a liquidao e o pagamento dos
servios superfaturados, na exata dimenso declarada na planilha de
composio de custos fornecida pela empresa contratada.
Isto significa que, sem aferio, mesmo com os indcios de
superfaturamento j declarados aos gestores, pelos auditores, o valor
declarado pela empresa foi integralmente pago pela Administrao.
[...]
A identificao dessa irregularidade pela equipe de acompanhamento do
TCU foi obtida pelo confronto entre a informao constante da planilha de
custos fornecida pela contratada, as folhas de frequncia dos funcionrios
[...] e os registros de entrada desses empregados naquelas unidades
militares.
De igual forma, foi verificado, na planilha de custos da contratada,
dimensionamento de material, de equipamentos e de insumos em
quantidade superior necessria ao atendimento das necessidades
verificadas [...] tambm foi identificada pela equipe de fiscalizao nas
inspees in loco realizadas nos almoxarifados da empresa contratada,
observada durante a vigncia do ajuste contratual, ainda que na fase de
desmobilizao [...] ocasio em que foi informado unidade tcnica que os
materiais em estoque nos almoxarifados da contratada foram os mesmos
utilizados na fase de realizao dos jogos olmpicos.
9.3.1. verifique se as glosas realizadas at o fim da vigncia do Contrato
22/2009 esto de acordo com o entendimento decorrente de tratativas no
mbito do presente processo, em relao aos seguintes itens:
127
9.3.1.1. pagamento indevido de adicional noturno, uma vez que no houve

comprovao de prestao de servios entre 22h de um dia e 5h do dia
seguinte;
9.3.1.2. pagamento irregular de adicional de frias, pois no houve
comprovao de que um percentual de 11,11% foi realmente repassado aos
funcionrios da CPM Braxis que prestavam servio ao Ibama;
9.3.1.3. pagamento irregular de 13 salrio, uma vez que no possvel
aceitar valores diferentes do percentual de 8,33% decorrente da legislao;
9.7.3. calcule os valores correspondentes s horas trabalhadas no perodo
noturno, compare-os com aqueles efetivamente pagos empresa a ttulo
de adicional noturno, informe-os a este Tribunal, acompanhados da
documentao comprobatria (contracheques, planilhas de controle de
horrio e outros), e promova a glosa das quantias eventualmente pagas a
maior;
9.7.4. promova a glosa dos valores correspondentes ao percentual a maior
praticado referente parcela do 13 salrio, que deveria ser de 8,33%,
em vez dos 11,44% informados na planilha de formao de preos relativa
ao contrato 02.0015.00/2009;
9.7.5. calcule os valores efetivamente pagos contratada a ttulo de
frias, compare-os com aqueles recebidos pelos empregados da empresa,
a fim de verificar se o total do percentual relativo rubrica em questo
(14,88%) est sendo efetiva e integralmente repassado aos profissionais, e
promova, caso contrrio, a glosa das quantias pagas a maior;
Ainda conforme o relator, no haveria razo para que uma empresa
pudesse, ao seu alvitre, quando da execuo do contrato, remunerar esses
profissionais em patamares inferiores, apesar de receber do rgo
contratante exatamente aqueles valores que foram os balizadores da sua
proposta, conforme ficou comprovado a partir da comparao entre as
remuneraes de profissionais oriundas dos boletins de medio e as
constantes da planilha GFIP da empresa. Diante disso, votou por que
fossem glosados todos os valores pagos a maior s contratadas...
Observao: determinaes tornadas insubsistentes pelo Acrdo
2215/2012 Plenrio, que julgou Pedido de Reexame.
(vide, no mesmo sentido: Acrdo 1009/2011 Plenrio; Acrdo
2477/2010 Plenrio; Acrdo 2647/2009 Plenrio)
128
9.2.3. com relao fiscalizao dos contratos...:
9.2.3.2. verifique a compatibilidade entre os salrios efetivamente pagos
pelas contratadas aos trabalhadores alocados ao DNIT e aqueles
constantes em demonstrativo de formao de preo ou planilha com essa
finalidade, vinculados ao instrumento contratual;
9.3. alertar... que o pagamento de salrios em nvel inferior ao da
proposta oferecida na licitao constitui causa para o reequilbrio
econmico-financeiro do contrato em favor da Administrao, devendo as
medidas cabveis ser adotadas imediatamente constatao de que os
salrios efetivamente pagos pelas contratadas aos trabalhadores alocados
ao DNIT so inferiores aos consignados nas propostas apresentadas na
licitao, sob pena de responsabilidade solidria dos responsveis pelos
pagamentos indevidos;
Em julgados subsequentes, o Tribunal sinalizou que pode mitigar esse

entendimento, pelo menos no que toca ao pagamento de salrios nos contratos de
servios na rea de engenharia (engenharia consultiva em que no h cesso
da mo de obra), como se pode observar dos arestos a seguir transcritos.
O pagamento de salrios inferiores aos constantes da proposta somente
configura descumprimento contratual caso exista clusula expressa no
edital e no contrato exigindo a identidade entre esses valores.
Pedido de Reexame apresentado pelo Dnit contra o Acrdo 1233/2008-
Plenrio, em face de determinao para que a autarquia levantasse valores
pagos a maior decorrentes da "incompatibilidade entre os salrios
efetivamente pagos pelas empresas contratadas e aqueles informados nas
suas Planilhas de Composio de Custos apresentadas por ocasio das
licitaes", e instaurasse "os respectivos processos de tomada de contas
especial no caso de as contratadas se negarem a restituir ao errio os
valores recebidos indevidamente". Ao discordar do entendimento do
relator, o ministro revisor rememorou precedente anlogo ao caso em
exame, no qual externou a seguinte posio sobre a questo: "Com efeito,
certo que a planilha com os preos unitrios apresentados na licitao
vincula o proponente. O equvoco, todavia, entender que as quantias ali
constantes devem corresponder aos custos que sero incorridos pelo
contratado para cumprir o objeto, pois, no regime de execuo contratual
por empreitada, no qual a retribuio do contratado se d mediante o
preo avenado, e no por uma margem de lucro, como na contratao por
administrao, o que a planilha ostenta so os preos dos insumos
considerados pelo concorrente na formao do valor a ser cobrado da
Administrao, e no os seus reais custos. (...) A tese que vincula os gastos
com insumos aos valores da proposta confunde custos da contratada com
os seus preos (os quais somente so custos sob o ponto de vista da
Administrao) (...) Veja-se que, como consequncia disso, a aferio do
129
superfaturamento acaba sendo feita em relao aos custos do contratado,

e no aos valores de mercado, mesmo diante da inexistncia, como no caso
concreto, de dificuldade prtica para a estimativa destes com base em
sistemas de referncia ou outra fonte confivel de preos, e
desconsiderando-se o fato de o regime de execuo contratual ser por
empreitada". Nesse sentido, concluiu o revisor: "O que se depreende,
portanto, dos fundamentos do Acrdo 2784/2012-Plenrio, que o
pagamento de salrios inferiores aos da proposta somente configuraria
descumprimento contratual caso houvesse clusula expressa no edital e
no contrato exigindo a identidade entre esses valores, sendo a regra geral
a de que as quantias constantes da proposta correspondem aos preos dos
servios, e no aos custos da contratada. Assim, uma vez que no h
clusula dessa natureza nos contratos de engenharia consultiva em
comento, no se pode falar em violao ao contrato na realizao desses
pagamentos". Seguindo o voto do revisor, o Plenrio do TCU deu
provimento ao recurso.
Apurou-se, com base na folha de pagamento da empresa lder do
consrcio, que os salrios efetivamente pagos aos empregados eram
inferiores aos que constaram da proposta oferecida na licitao, donde se
concluiu que o consrcio contratado estava a auferir, a princpio, lucros
indevidos. Por isso, foi determinado no Acrdo 327/2009-Plenrio, que a
Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica, qual fora sub-
rogado o contrato, fizesse retornar aos cofres pblicos a diferena entre os
salrios pagos pela contratada a seus empregados e os valores constantes
da proposta, contra o que a contratada demonstrou inconformismo, por
meio de pedido de reexame. Ao examinar o recurso, o 2 revisor, ministro
Valmir Campelo, discordando do voto do relator, ministro Ubiratan Aguiar,
entendeu no ser possvel a reteno da diferena dos valores declarados
pela contratada em sua proposta e os efetivamente despendidos aos
funcionrios. Segundo ele, para que isso ocorresse, seria necessrio que o
edital da licitao contivesse clusula expressa nesse sentido, o que no
houve.
Para o 2 revisor, nessas contrataes de servios de consultoria por
homem/hora, a identidade entre o valor declarado e o realmente pago
condio para a garantia da vantajosidade e moralidade dos certames.
Entretanto, entendeu que uma determinao genrica ao Dnit para que
fizesse constar em seus instrumentos convocatrios, doravante, clusula
que estipulasse a necessidade da correspondncia entre o valor do salrio
contratado com o realmente pago mo de obra nos contratos de
superviso iria extrapolar as raias do pedido de reexame em discusso. Por
isso, votou por que o Tribunal constitusse grupo de trabalho para se
aprofundar nos assuntos afetos s contrataes de engenharia consultiva,
de modo a contribuir para o aprimoramento dos instrumentos
convocatrios, projetos bsicos e dos oramentos desses contratos.
Ao dar provimento ao pedido de reexame, para tornar sem efeito a redao
do item 9.1 do Acrdo 327/2009, do Plenrio, o Tribunal determinou
130
adoo das providncias apresentadas pelo 2 revisor, entre elas a

constituio do grupo de trabalho mencionado. Precedentes citados:
Acrdos n. 2.632/2007, 2.093/2009, 1.244/2010, 3.092/2010, 446/2011,
2.215/2012, todos do Plenrio.
2.3.2. Pesquisa de preos
As normas infrarregulamentares aplicveis Administrao Pblica Federal

e ao Poder Judicirio Nacional, em consonncia com as normas de hierarquia
superior, contm importante diretriz: o oramento estimado dos servios a
serem contratados deve ser fundamentado em pesquisa de preos praticados
no mercado.
RESOLUO CNJ 182
Art. 14. O documento Anlise de Viabilidade da Contratao dever
[...]
II identificao das diferentes Solues de Tecnologia da Informao e
Comunicao que atendam aos requisitos, considerando:
[...]
g) o oramento estimado que expresse a composio de todos os custos
unitrios resultantes dos itens a serem contratados, elaborado com base
em pesquisa fundamentada de preos, como os praticados no mercado de
Tecnologia da Informao e Comunicao em contrataes similares
realizadas por rgos ou entidades da Administrao Pblica, entre outros
pertinentes.
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratao deve constar o custo estimado, o qual
conter os valores mximos global e mensal, demonstrvel por meio de:
[...]
II pesquisa fundamentada dos preos praticados no mercado em
contrataes similares;
IN 04/2014
Art. 22. A estimativa de preo da contratao dever ser realizada pelos
Integrantes Administrativo e Tcnico para elaborao do oramento
detalhado, composta por preos unitrios e fundamentada em pesquisa no
mercado, a exemplo de contrataes similares, valores oficiais de
referncia, pesquisa junto a fornecedores ou tarifas pblicas.
131
IN 02/2008
[...]
XII o custo estimado da contratao... definido da seguinte forma:
b) por meio de fundamentada pesquisa dos preos praticados no mercado
em contrataes similares...
A pesquisa de preos , segundo a orientao do TCU, procedimento

obrigatrio e prvio a toda e qualquer contratao.
ORIENTAO DO TCU
Pesquisa de mercado procedimento para verificao das exigncias e
condies do mercado fornecedor do objeto a licitar. Exemplo:
especificao, qualidade, desempenho, prazos de entrega, prestao,
execuo, garantia.
Pesquisa de preos procedimento prvio e indispensvel verificao de
existncia de recursos suficientes para cobrir despesas decorrentes de
contratao pblica. Serve de base tambm para confronto e exame de
propostas em licitao.
Pesquisar preos procedimento obrigatrio e prvio realizao de
processos de contratao pblica.
2.3.2.1. Fontes de consulta. Anlise crtica dos dados coletados.
De que fontes de consulta devemos nos valer para pesquisar os preos que
fundamentaro nosso oramento?
A informao quanto aos custos estimados notadamente insumos

pode ser obtida junto aos fornecedores, devendo os oramentos
informais apresentados integrar os estudos preliminares.
Deve-se tambm consultar os preos praticados em contratos pblicos

vigentes, bem como preos registrados em bancos de dados oficiais.
A consulta a revistas especializadas, jornais, pginas de fornecedores

na internet, tabelas de fabricantes etc. tambm recomendada. A
cotao encontrada deve ser impressa e juntada aos autos do processo em
que constam os estudos tcnicos preliminares.
132
Informao quanto aos preos praticados no mbito da Administrao

Pblica, especialmente em contrataes recentes envolvendo o mesmo
objeto ou objetos semelhantes , deve ser buscada, e os elementos obtidos
juntados aos estudos preliminares.
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratao deve constar o custo
estimado, o qual conter os valores mximos global e mensal,
demonstrvel por meio de:
[...]
II - pesquisa fundamentada dos preos praticados no mercado em
contrataes similares;
III - adoo de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas
de fabricantes, valores oficiais de referncia, tarifas pblicas ou
outros equivalentes, se for o caso; e
IV - pesquisa em catlogos de fornecedores, em avaliaes de
contratos recentes ou vigentes, em valores adjudicados em
licitaes de outros rgos pblicos, em valores registrados em atas
de Sistema de Registros de Preos - SPR e em analogias com
contrataes realizadas por empresas.
1 Devem ser desconsiderados os valores de quaisquer das
fontes utilizadas para a estimativa de custo que, manifestamente,
no representem a realidade do mercado.
Ademais, procure obter informaes atualizadas. Obtenha cpia de

contratos celebrados recentemente ou que tenham sido repactuados no ano em
curso.
No se esquea de obter cpia da planilha de custos e formao de preos

atualizada desses contratos. Assim, voc ter valiosos elementos para elaborar o
seu prprio oramento.
Junte os documentos reunidos com a pesquisa de preos aos seus estudos

tcnicos preliminares.
Por fim, no que tange quantidade de oramentos a obter junto a

fornecedores e o mbito territorial da pesquisa, o TCU assentou o entendimento de
que devem ser feitas pelo menos trs cotaes na localidade em que os servios
sero prestados.
O TCU tem chamado a ateno, em suas orientaes e julgados, para a

necessidade de que a consulta feita junto a fornecedores seja cercada de cautela e
133
cuidadosa anlise crtica das informaes colhidas. Um oramento mal elaborado

pode dar ensejo a indesejveis alteraes posteriores do contrato.
2.3.2.2. Boas prticas extradas da jurisprudncia selecionada do TCU sobre

pesquisa de preos
Segue orientao do TCU e coletnea de precedentes daquela Corte de

Contas, de cuja anlise podemos extrair boas prticas em matria de pesquisa de
preos.
ORIENTAO DO TCU
Deve a estimativa ser elaborada com base nos preos colhidos em
empresas do ramo pertinente ao objeto licitado, correntes no mercado
onde ser realizada a licitao, que pode ser local, regional ou nacional.
Sempre que possvel, devem ser verificados os preos fixados por rgo
oficial competente, sistema de registro de preos ou vigentes em outros
rgos.
[...]
9.3.1 se abstenha de prorrogar o contrato decorrente da ata de registro de
preos resultante do Prego Eletrnico 14/2015, para que, caso deseje,
deflagre novo certame licitatrio em tempo hbil, ou seja, durante os seus
doze meses de vigncia, sem os vcios identificados nesta representao,
em especial:
9.3.1.1 realizao de pesquisa de preos em desconformidade com as
regras estabelecidas no art. 15, III, da Lei 8.666/1993 e no art. 2 da
Instruo Normativa-SLTI/MP 5/2014;
9.3. dar cincia Secretaria-Executiva do Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social (MTPS) sobre as seguintes impropriedades:
[...]
9.3.4. pesquisa de preos, identificada no planejamento da contratao da
Dataprev, que deu origem ao Contrato 27/2013, realizada com amplitude
insuficiente, tendo-se baseado somente em contratos da prpria Dataprev
com outros rgos da Administrao Pblica ou desconsiderando-se a
utilizao de preos de contrataes similares na Administrao Pblica
com empresas privadas, e, ainda, informaes de outras fontes, tais como
o Comprasgovernamentais.gov.br e outros sites especializados, afrontando
o art. 26, pargrafo nico, inciso III, da Lei 8.666/1993, e o art. 15, inciso IV,
134
da Instruo Normativa SLTI/MP 4/2010, conforme entendimento do TCU, a

exemplo do Acrdo 2.637/2015-TCU-Plenrio.
9.6. dar cincia ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do
Esprito Santo sobre as seguintes impropriedades, para que sejam
adotadas medidas internas com vista preveno da ocorrncia de outras
semelhantes:
[...]
9.6.3. estabelecimento de valores de referncia para o oramento da
licitao com base em pesquisa de preos deficiente, em desatendimento
ao art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/1993;
[...]
9.6.5. ausncia de oramento detalhado em planilhas que expressem os
custos unitrios em contratos de servios de consultoria em comunicao
nos termos estabelecidos no art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/1993;
[VOTO]
3. [omissis] , ex-Diretor-Geral do HU/UFMS, foi ouvido em audincia em
razo das 11 irregularidades listadas a seguir:
[...]
b) inexistncia de oramento detalhado em planilhas que expressem a
composio de todos os custos unitrios do servio licitado por meio do
Prego 243/2011, em infrao ao art. 7, 2, inciso II, da Lei 8666/1993;
[...]
11. O mesmo pode-se dizer em relao ausncia de oramento
detalhado. A estimativa de 2% sobre o valor dos equipamentos apenas
um referencial rudimentar de custo, que no atende aos arts. 3, III, da Lei
10.520/2002 e 9, 2, do Decreto 5.450/2005. Observo que o agente
sequer levou em considerao os custos histricos de manuteno dos
aparelhos. Seria mister estimar o custo de uma forma mais precisa e
fundamentada. No caso da manuteno preventiva, por exemplo, seria
necessrio levar em considerao a periodicidade na qual os servios
deveriam ser realizados em cada aparelho. No demais lembrar que, na
gesto de recursos pblicos, o agente tem a obrigao de ser eficiente, o
que equivale a dizer que ele precisa otimizar o aproveitamento dos
recursos disponveis. Para que isso ocorra, fundamental que ele orce
adequadamente os custos dos servios, no se admitindo estimativas por
meio de ilaes, sobretudo em se tratando de um contrato de quase dois
milhes de reais.
135
[ACRDO]
9.5. aplicar aos responsveis abaixo-arrolados a multa respectiva [...]
[...]
[...]
9.1.32.2. definir mtodo para a estimativa de preos, considerando uma
cesta de preos, podendo utilizar-se das diretrizes contidas na IN-SLTI
5/2014;
9.1.32.3. documentar o mtodo utilizado para a estimativa de preos no
processo de contratao, juntamente com os documentos que lhe do
suporte;
[VOTO]
42. No que se refere adjudicao de proposta com fortes indcios de
sobrepreo e contrria economicidade da contratao, so responsveis
pela irregularidade os servidores da Funasa que realizaram a estimativa de
preo e que elaboraram o termo de referncia, uma vez que, conforme
demonstrado pela unidade instrutiva, os preos tomados por referncia
no serviam de parmetro para balizar a economicidade da contratao,
haja vista serem referentes a quantitativos significativamente inferiores aos
que seriam licitados, e a quantidade de equipamentos a serem
disponibilizados estava superestimada. [...]
[ACRDO]
[...]
[...]
136
9.4. realizar, com fundamento no art. 250, IV, c/c o art. 237, pargrafo
nico, do RI/TCU, a audincia dos servidores [omissis], para que, no prazo
de quinze dias, apresentem razes de justificativa pelas seguintes
irregularidades observadas no Prego Eletrnico 1/2015 da Funasa:
[...]
9.4.2. adjudicao de proposta com fortes indcios de sobrepreo e
contrria economicidade da contratao, em razo das deficincias na
pesquisa de preos de referncia realizada no mbito da Funasa, que no
considerou a economia de escala decorrente da quantidade de
impresses/copias a serem contratadas, e pelo superdimensionamento
do nmero de impressoras a serem disponibilizadas para atender a
demanda da entidade, em infrao ao art. 3, caput, da Lei 8.666/1993;
Na elaborao do oramento estimativo da licitao, bem como na
demonstrao da vantajosidade de eventual prorrogao de contrato,
devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preos. Devem
ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a
contrataes similares de outros entes pblicos, em detrimento de
pesquisas com fornecedores, publicadas em mdias especializadas ou em
stios eletrnicos especializados ou de domnio amplo, cuja adoo deve
ser tida como prtica subsidiria.
Em Representao acerca de prego eletrnico promovido pelo Ministrio
da Justia (MJ) para a contratao de empresa especializada na prestao
de servios de transportes, incluindo veculos e motoristas, a unidade
tcnica apontara, dentre outras irregularidades, que a pesquisa de preos
efetuada pelo MJ para subsidiar o oramento se mostrou deficiente, haja
vista que s foram utilizados dados fornecidos por apenas duas empresas,
sendo considerado o menor valor apresentado para cada um dos itens
componentes do objeto. Em sede de oitiva, o MJ alegou, dentre outros
aspectos, que a falta de similaridade do objeto impossibilitara o
comparativo com outras atas de registro de preos e pesquisas em stios
eletrnicos. O rgo acrescentou ainda que a pesquisa realizada observou
as regras da IN SLTI/MPOG 5/2014 (com as alteraes introduzidas pela IN
SLTI/MPOG 7/2014), a qual permite excepcionalmente pesquisa de
mercado com menos de trs preos ou fornecedores, bem como a adoo
do menor valor obtido em vez da mdia aritmtica. Em juzo de mrito, o
relator rejeitou as justificativas apresentadas, ressaltando que a mesma
modelagem do objeto licitado j foi adotada em editais de outros rgos
da administrao pblica. Ponderou que, apesar de cada rgo
estabelecer as especificaes do objeto conforme sua necessidade, o que
de certo modo dificulta a comparao dos respectivos objetos, algumas
especificaes dos veculos eram semelhantes. Nesse sentido, com base em
comparativo realizado entre a proposta vencedora e valores executados em
contratos de objetos semelhantes, concluiu o relator que, a despeito da
deficincia da pesquisa de preos que subsidiou o oramento do certame,
no ficou caracterizado indcio de preos fora dos valores de mercado. Por
137
fim, revisitando a legislao e a jurisprudncia acerca da matria, e

considerando o princpio da hierarquia das leis, o relator concluiu, a partir
da interpretao sistmica do art. 15, inciso V, da Lei 8.666/93, do art. 2
da Instruo Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e da jurisprudncia do TCU
sobre o tema, que, para fim de oramentao nas licitaes de bens e
servios, devem ser priorizados os parmetros previstos nos incisos I e III
do art. 2 da referida IN, quais sejam, Portal de Compras
Governamentais e contrataes similares de outros entes pblicos, em
detrimento dos parmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art.
2, isto , pesquisa publicada em mdia especializada, stios eletrnicos
especializados ou de domnio amplo e pesquisa com os fornecedores . O
Tribunal, acompanhando o voto do relator, decidiu, dentre outras
deliberaes, dar cincia ao MJ de que: i) (...) na elaborao de oramento
na fase de planejamento da contratao de bens e servios, bem como
quando da demonstrao da vantajosidade de eventual prorrogao de
contrato de servio contnuo, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a
fim de dar maior segurana no que diz respeito aos valores a serem
adjudicados; ii) para fim de oramentao nas licitaes de bens e
servios, devem ser priorizados os parmetros previstos nos incisos I e III do
art. 2 da IN SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, Portal de Compras
especializados ou de domnio amplo e pesquisa com os fornecedores, cuja
adoo deve ser vista como prtica subsidiria, suplementar.
A justificativa do preo em contrataes diretas (art. 26, pargrafo nico,
inciso III, da Lei 8.666/93) deve ser realizada, preferencialmente,
mediante: (i) no caso de dispensa, apresentao de, no mnimo, trs
cotaes vlidas de empresas do ramo, ou justificativa circunstanciada se
no for possvel obter essa quantidade mnima; (ii) no caso de
inexigibilidade, comparao com os preos praticados pelo fornecedor
junto a outras instituies pblicas ou privadas.
Pedidos de Reexame interpostos por gestores do Instituto Nacional de
Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) questionaram deliberao
pela qual o TCU aplicara multas aos recorrentes em razo, dentre outras
irregularidades, da aquisio de equipamentos, por dispensa de licitao
(art. 24, XXI, da Lei 8.666/93), por preos unitrios superiores ao menor
preo obtido na cotao/pesquisa de mercado, sem justificativa para a
escolha do fornecedor e do preo praticado. Ao analisar as razes
recursais, o relator entendeu que a escolha dos fornecedores para as
aquisies foi tecnicamente motivada pela entidade. Quanto ao preo,
destacou que, mesmo nos casos de contrataes diretas, deve ser
justificado, a teor do art. 26, III, da Lei 8.666/93, ressaltando ainda que o
Tribunal tem entendido que a apresentao de cotaes junto ao mercado
a forma preferencial de se justificar o preo em contrataes sem
licitao (dispensa de licitao), devendo ser cotadas, no mnimo, 3
138
propostas vlidas de empresas do ramo; ou, caso no seja vivel obter esse
nmero de cotaes, deve-se apresentar justificativa circunstanciada (...). E,
nos casos de inviabilidade de licitao, este Plenrio se manifestou,
conforme ...o Acrdo 819/2005, no sentido de que, para atender o disposto
no inciso III do art. 26 da Lei de Licitaes, poder-se-ia fazer uma
comparao entre os preos praticados pelo fornecedor exclusivo junto a
outras instituies pblicas ou privadas. Nesse sentido, concluiu o relator
que, no caso concreto, a prtica adotada pelo Inmetro para os casos de
dispensa de licitao estaria de acordo com o entendimento do TCU.
Quanto aos casos de inviabilidade de licitao, observou que no fora
comprovado que a entidade tenha promovido alguma medida tendente a
verificar outros preos praticados pelo fornecedor exclusivo do
microscpio. Ponderou, contudo, que essa medida, ainda que desejvel,
, ainda, uma orientao singular feita por esta Casa. Considerando que a
manuteno da multa aplicada aos gestores seria medida de extremo rigor,
especialmente frente ausncia de dano ao errio, o Tribunal, pelos
motivos expostos pelo relator, deu provimento aos pedidos de reexame,
afastando a sano imposta aos responsveis.
9.2. [...], determinar ao Ipea que aprimore o mecanismo de estimativa de
preo em licitaes, de forma a contemplar, dentre outros critrios,
cotaes com fornecedores, contratos anteriores do prprio Instituto e
contratos de outros rgos.
[VOTO]
9. Restou comprovado dessa anlise que: as pesquisas de preos no
refletem a realidade praticada no mercado, sendo, pois, inadequadas para
delimitar as licitaes; as pesquisas no apresentam consistncia, uma vez
que a diferena entre a menor e a maior cotao, em muitos casos,
desarrazoada, chegando a quatro vezes; e as empresas, em resposta a
pesquisas realizadas pela Administrao Pblica, tendem a apresentar
propostas de preos com valores muito acima daqueles praticados no
mercado, retirando desse instrumento a confiabilidade necessria para
balizar contrataes que envolvem quantias considerveis.
[...]
15. A questo saber se os agentes pblicos frente do planejamento e
execuo das licitaes esto com pleno domnio das tcnicas e mtodos
necessrios para a realizao de pesquisas de preos isentas de
enviesamentos, como os constatados nestes autos.
16. Nesse sentido, entendo que a recomendao sugerida pela Selog
pertinente por ser uma medida necessria no processo de aperfeioamento
do planejamento das contrataes. Porm, ela ser insuficiente se no for
acompanhada de aes efetivas de treinamento tcnico, que envolvam
139
aspectos econmicos, financeiros e estatsticos da formao e estimativa de

preos.
[...]
18. Assim, deve-se recomendar especial ateno ao disposto no art. 2 da
IN 5/2014 SLTI/MP, combinada com aes efetivas de treinamento em
formao e estimativa de preos, a partir de pesquisas feitas com
fornecedores, em mdia e stios especializados, em contrataes similares
de outros entes pblicos e nos portais oficiais de referenciamento de
custos.
19. Portanto, conquanto a representao deva ser julgada improcedente,
uma vez que o indcio de conluio, levantado na exordial, no foi
confirmado, ficou assente que o processo de pesquisa de preos para a
oramentao das contrataes pblicas precisa ser aperfeioado para se
que se minimize o risco de que a Administrao Pblica faa contrataes
por valores indevidos.
[ACRDO]
9.2. recomendar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, ao Conselho Nacional de
Justia, ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Cmara dos
Deputados, ao Senado Federal e ao Tribunal de Contas da Unio que:
9.2.1. orientem os rgos, entidades e secretarias administrativas que lhe
esto vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no
planejamento de contrataes de empresas para prestao de servios de
organizao de eventos, de modo a no restringir a pesquisa de preos s
cotaes realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando tambm
outros parmetros, conforme previsto no art. 2 da IN SLTI/MP 5/2014, c/c
o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993;
9.2.2. promovam aes de treinamento e capacitao em formao e
estimativa de preos, a partir de pesquisas feitas com fornecedores, em
mdia e stios especializados, em contrataes similares de outros entes
pblicos e nos portais oficiais de referenciamento de custos, como forma
de aperfeioar as diretrizes estabelecidas na IN 5/2014 da SLTI/MP e no
"Caderno de Logstica - Pesquisa de Preos", publicado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto no Portal
"Comprasgovernamentais.gov.br";
recomendvel que a pesquisa de preos para a elaborao do
oramento estimativo da licitao no se restrinja a cotaes realizadas
junto a potenciais fornecedores, adotando-se, ainda, outras fontes como
parmetro, como contrataes similares realizadas por outros rgos ou
entidades pblicas, mdias e stios eletrnicos especializados, portais
oficiais de referenciamento de custos.
Representao formulada por sociedade empresria apontara indcios de
conluio em licitaes realizadas no mbito da Secretaria Executiva da Casa
Civil da Presidncia da Repblica, da Secretaria de Direitos Humanos da
140
Presidncia da Repblica e da Universidade Federal da Integrao Latino-

Americana. O relator, alinhado anlise da unidade tcnica, concluiu pela
improcedncia da Representao tendo em vista que os questionamentos
levantados pela representante no teriam se confirmado. Contudo,
considerando a significativa reduo observada nos valores contratados em
relao aos valores estimados, o que, por um lado, denotaria grande
economia de recursos para a Administrao Pblica, mas, por outro,
poderia indicar uma estimativa irreal ou mesmo uma contratao por
quantia inexequvel, determinou o relator a realizao de diligncia junto
aos rgos envolvidos a fim de obter justificativas para as estimativas
realizadas. Ao analisar as informaes apresentadas, observou o relator que
a diferena acentuada entre o valor estimado e o contratado uma
questo recorrente na Administrao Pblica. Destacou a inadequao e a
inconsistncia das pesquisas de preos examinadas, que no refletem a
realidade praticada no mercado, sendo, pois, inadequadas para delimitar as
licitaes. Constatou ainda que, em muitos casos, a diferena entre a
menor e a maior cotao se mostrou desarrazoada, e que, nas pesquisas
realizadas pela Administrao Pblica, as empresas tendem a apresentar
propostas de preos com valores muito acima daqueles praticados no
mercado, retirando desse instrumento a confiabilidade necessria. Por fim,
considerando a necessidade de aperfeioamento do processo de pesquisa
de preos das contrataes pblicas, props o relator recomendar aos
agentes pblicos a observncia do disposto no art. 2 da IN 5/2014
SLTI/MP, que dispe sobre os procedimentos administrativos bsicos para
a realizao de pesquisa de preos, em conjunto com aes efetivas de
treinamento em formao e estimativa de preos O Tribunal, nos termos
propostos pelo relator, julgou a Representao improcedente e expediu
recomendao Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, ao Conselho Nacional de
Justia, ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Cmara dos
Deputados, ao Senado Federal e ao Tribunal de Contas da Unio para que:
a) orientem os rgos, entidades e secretarias administrativas que lhe
esto vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no
planejamento de contrataes (...), de modo a no restringir a pesquisa de
preos s cotaes realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando
tambm outros parmetros, conforme previsto no art. 2 da IN SLTI/MP
5/2014, c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993; e b) promovam aes de
treinamento e capacitao em formao e estimativa de preos, a partir de
pesquisas feitas com fornecedores, em mdia e stios especializados, em
contrataes similares de outros entes pblicos e nos portais oficiais de
referenciamento de custos, como forma de aperfeioar as diretrizes
estabelecidas na IN 5/2014 da SLTI/MP e no Caderno de Logstica -
Pesquisa de Preos, publicado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto no Portal Comprasgovernamentais.gov.br.
da competncia da comisso permanente de licitao, do pregoeiro e da
autoridade superior verificar se houve recente pesquisa de preo junto a
141
fornecedores do bem a ser licitado e se essa pesquisa observou critrios

aceitveis.
Em autos de Acompanhamento, a unidade tcnica constatou, dentre outras
ocorrncias, que no fora realizada pesquisa de preos para respaldar a
planilha oramentria usada como referencial em concorrncia lanada
pelo Servio Social da Indstria - Departamento Regional do Paran
(Sesi/PR) para a execuo das obras de ampliao do Centro Integrado dos
Empresrios e Trabalhadores do Estado do Paran. Ouvidos em audincia,
os responsveis alegaram que a estimativa dos custos unitrios da planilha
oramentria fora realizada com base em dados de revista especializada e
em tabelas dispostas em resoluo da Secretaria de Obras Pblicas do
Governo do Estado do Paran (Seop). Ao analisar o caso, o relator deixou
claro que foram disponibilizados ao Tribunal apenas os dados da Seop.
Afirmou que a pesquisa de preos essencial para balizar o julgamento
das propostas, por meio da considerao dos preos vigentes no mercado, e
possibilitar a seleo da proposta mais vantajosa para o Sesi/PR. Afirmou,
ainda, que no foi acostado aos autos do processo licitatrio pesquisa
realizada por meio de consulta a sistemas oficiais ou da obteno de
cotaes de empresas/fornecedores distintos, motivo pelo qual, em
afronta ao art. 2 do Regulamento de Licitaes e Contratos do Sesi, no
houve a comprovao de que a proposta vencedora do certame era a
melhor para a entidade. O relatou acrescentou que a jurisprudncia do TCU
indica que a CPL, o pregoeiro e a autoridade superior devem verificar:
primeiro, se houve pesquisa recente de preo junto a fornecedores do bem e
se essa observou critrios aceitveis. Nesse aspecto, considerando que
itens representativos dos custos da planilha oramentria apresentavam
valores superiores aos da Seop e que diversos itens dessa planilha no se
encontravam listados no cadastro da secretaria estadual, o condutor do
processo concluiu que as alegaes dos responsveis no comprovaram
que de fato houve pesquisa de preo e que essa pesquisa observou critrios
aceitveis. Assim, em funo dessa e de outras irregularidades, o
Colegiado rejeitou as razes de justificativas apresentadas e aplicou a
gestores da entidade a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
Na fixao dos valores de referncia da licitao, alm de pesquisas de
mercado, devem ser contemplados os preos praticados por outros
rgos e entidades da Administrao Pblica, nos termos do art. 15, inciso
V e 1, da Lei 8.666/93.
Representao apresentada por membro do Ministrio Pblico junto ao
TCU questionara possveis irregularidades em prego eletrnico para
registro de preos lanado pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF),
destinado contratao de empresa especializada na prestao de servios
de produo de materiais grficos e de converso de contedo para leitura
em meio digital. Entre as questes tratadas nos autos, a unidade tcnica
apontara a ausncia de ampla pesquisa de preos de mercado que
retratasse de maneira fidedigna o valor de mercado dos bens e servios
142
licitados. O relator concordou que o valor estimado pela UFJF apresentava

discrepncia em relao ao da oferta vencedora (R$ 38 milhes para o lote
1 e R$ 11 milhes para o lote 2, diante da estimativa de R$ 64 milhes e R$
22 milhes, respectivamente), mas no lhe pareceu possvel afirmar,
apenas com base no apontamento da unidade tcnica, que houve
irregularidade no processo de levantamento de preos, mesmo porque,
como se tem observado em processos semelhantes nesta Corte de Contas,
no so raras as licitaes em que diferenas desta ordem so observadas.
Acreditou, alm disso, que os potenciais lances mais vantajosos
apresentados por empresas desclassificadas no deveriam ser usados como
referencial de preo, uma vez que a maioria delas no manifestou inteno
de recorrer da deciso que as excluiu do certame, circunstncia que
fragiliza a integridade de suas propostas. Deste modo, no seria prudente
utiliz-las como parmetro para questionar os valores da contratao. O
relator aduziu que os atos de desclassificao e recusa de propostas
potencialmente mais vantajosas, foram todos plenamente justificados, no
se identificando vcio nos motivos determinantes dos sobreditos atos,
considerando importante ressaltar, mais uma vez, que as empresas com
propostas mais vantajosas no recorreram contra suas desclassificaes.
Destacou, por fim, como pertinncia dos preos levantados no caso
concreto, a existncia de prego eletrnico realizado pela Fundao
Universidade de Braslia para a contratao dos mesmos servios, que,
numa comparao entre as atas, obteve preos semelhantes ao prego ora
impugnado. Dessa forma, e considerando que no havia comprovao de
que a UFJF houvesse efetuado o levantamento de preos em outros rgos
ou entidades pblicas, o Tribunal, acolhendo os argumentos do relator,
julgou suficiente para elucidar o ponto em questo dar cincia
universidade acerca da necessidade de que as pesquisas de mercado, alm
de consultas junto a fornecedores, devem contemplar (...) preos
contratados por outros rgos ou entidades da Administrao Pblica,
quando da fixao dos valores de referncia, nos termos do art. 15, inciso V
e 1, da Lei 8.666/93.
[VOTO]
19. Como se pode observar, no h qualquer orientao legal objetiva
acerca da metodologia para obteno do preo de referncia. O que se
exige do gestor que os valores estimados estejam em consonncia com
a prtica do mercado.
20. Nessa linha, a razo para fixao do dito valor de marcado evitar a
eventual contratao por preos abusivos, sendo que a efetiva depurao
do valor que melhor atende ao interesse pblico ocorrer no ambiente de
concorrncia inerente a todo processo licitatrio. Deste modo, no vejo, no
caso, qualquer impropriedade na metodologia de obteno da referncia a
partir da mdia aritmtica das pesquisas de mercado obtidas. [...].
[VOTO]
143
5. Primeiramente, so questionadas as disposies contidas no subitem

9.3.1.2. do acrdo recorrido, as quais estabelecem que as justificativas
de preos para as contrataes da empresa [omissis] devem ser precedidas
da apresentao de trs cotaes junto ao mercado.
[...]
7. Embora as cotaes junto ao mercado sejam uma forma direta e
objetiva de justificar os preos nas contrataes sem licitao, poder
haver casos em que a adoo desse procedimento no seja possvel ou
no seja a mais adequada. Cito, por exemplo, as situaes em que o preo
do objeto consta de algum sistema oficial de referncia ou em que o
mercado seja de tal forma restrito que no permita a obteno de tais
cotaes.
8. Nesse sentido, a jurisprudncia desta Corte de Contas estabelece que a
apresentao de cotaes junto ao mercado apenas a forma
preferencial de se justificar o preo, podendo, caso no seja aplicvel tal
procedimento, ser utilizados outros meios.
[...]
10. Acompanho, pois, o posicionamento da unidade tcnica no sentido que
cabe a reforma da deliberao impugnada. Acolho, outrossim, a sugesto
colocada em declarao de voto efetuada pelo ilustre Ministro Raimundo
Carreiro, no sentido da importncia de tambm ser efetuada pesquisa dos
preos praticados no mbito de outros rgos e entidades da
Administrao Pblica.
Na elaborao de oramentos destinados s licitaes, deve a
administrao desconsiderar, para fins de elaborao do mapa de
cotaes, as informaes relativas a empresas cujos preos revelem-se
evidentemente fora da mdia de mercado, de modo a evitar distores no
custo mdio apurado e, consequentemente, no valor mximo a ser aceito
para cada item licitado.
Auditoria destinada a avaliar a conformidade das licitaes e dos contratos
celebrados pelo Cerimonial do Ministrio das Relaes Exteriores apontara
possvel sobrepreo na contratao, mediante prego eletrnico, de
servios de buffet. Dentre os fatores incidentes para a conformao de
sobrepreo, fora verificada a incluso, na planilha de cotao, de preos,
fornecidos por uma determinada sociedade empresria,
significativamente diferentes dos apresentados pelas demais pesquisadas.
Nesse ponto, anotou o relator que o fato provocou significativa elevao
dos preos mdios e, por conseguinte, do valor mximo que veio a ser
admitido pelo MRE no Prego 3/2009". Exemplificando, destacou que, no
lote de maior relevncia econmica, cuja mdia apurada fora de R$ 215,00
por convidado, a mdia cairia para R$ 201,50 caso fosse excluda a cotao
exorbitante. Em termos globais, a incluso da empresa implicou na
elevao em 16% no valor orado. Nessas condies, concluiu o relator que
144
a incluso da empresa no mapa de cotao elevou indevidamente a mdia

e afetou negativamente a competio, ao permitir que os licitantes
cotassem preos maiores que aqueles praticados por eles mesmos. Assim,
o Plenrio, acolhendo a proposta do relator, determinou ao Cerimonial do
Ministrio das Relaes Exteriores, dentre outras medidas, que nas futuras
licitaes da espcie deixe de considerar, para fins de elaborao do
mapa de cotaes, as informaes relativas a empresas cujos preos
revelem-se evidentemente fora da mdia de mercado (...) de modo a
evitar distores no custo mdio apurado e, consequentemente, no valor
mximo a ser aceito para cada item licitado.
Nas empreitadas por preo global, erros ou omisses relevantes no
oramento podero ensejar termos aditivos, de modo a evitar o
enriquecimento sem causa de qualquer das partes.
Ainda no mbito do estudo sobre o regime de empreitada por preo global,
o relator continuou analisando o tema da legalidade e da legitimidade dos
aditivos contratuais. Agora com enfoque nos casos de erros ou omisses
nos oramentos, situao que considerou o ponto mais controverso sobre
a prtica contratual nas empreitadas globais. Para o relator, a dicotomia
em questo est em balancear a idealizao da empreitada global com a
vedao do enriquecimento sem causa. No seria concebvel que falhas na
elaborao do edital redundem, com justa causa, em um
superfaturamento. Tampouco a Administrao poderia se beneficiar de
erro que ela prpria cometeu, pagando por um produto preo
relevantemente inferior que o seu justo preo de mercado. Erro
preliminar da prpria Administrao, independentemente do tipo de
empreitada, no pode redundar em ganhos ilcitos; porque se ilcito for, o
enriquecimento de uma parte, em detrimento de outra, sem causa jurdica
vlida, faz-se vedado. Assim, caberia analisar, em cada caso concreto, se o
erro verificado se caracteriza como vcio do edital ou no, ou seja, se o erro
induziu a uma noo inexata (e a ganhos ilcitos) sobre o negcio a ser
contratado ou se era irrisrio, acessrio ou facilmente perceptvel pelo
chamado homem mdio. Diante das inmeras situaes passveis de
ocorrerem, cada uma com suas particularidades e intervenincias, concluiu
o relator que cada caso concreto exigir soluo distinta. Assim, melhor
cada instrumento convocatrio explicitar, com preciso, o que ser
considerado como erro substancial, capaz de motivar a reviso do
contrato. Ao acatar a proposta do relator, o Tribunal expediu orientao s
suas unidades tcnicas para, em fiscalizaes de obras e servios de
engenharia executados sob o regime de empreitada por preo global,
proporem recomendao aos gestores para que incluam nos editais
clusula a estabelecer, de forma objetiva, o que ser objeto de
aditamentos durante a execuo da avena, bem como a definio do que
venha a ser subestimativas ou superestimativas relevantes ,... , como, por
exemplo, o estabelecimento de percentuais de tolerncia quantitativa
admitida em cada item do oramento que torne descabida a celebrao de
145
aditivo, como, ainda, a necessidade de que a impreciso se refira a servio

materialmente relevante do empreendimento.
Os oramentos de licitaes em obras e servios de engenharia devem
considerar a desonerao instituda pela Lei 12.844/13, que possibilita a
reduo de custos previdencirios das empresas de construo civil,
caracterizando sobrepreo a fixao de valores em contrato que
desconsidere tal deduo.
No caso concreto, o oramento da licitao no considerara a desonerao
instituda pela Lei 12.844/13, que, ao alterar o art. 7 da Lei 12.546/11
permite a reduo dos custos previdencirios das empresas de construo
civil nas obras de construo de edifcios, de instalaes prediais, de
acabamento e outros servios especializados de construo. O relator
anotou que a desonerao "impacta diretamente e significativamente nos
encargos sociais sobre a mo de obra, aplicvel ao objeto da presente
contratao. So 20% a menos a serem aplicados sobre os custos de todos
os operrios. Ao mesmo tempo, como medida compensatria, deve-se
incluir 2% sobre o lucro bruto relativo Contribuio Previdenciria sobre a
Renda Bruta (CPRB), a ser includa diretamente no BDI". Ressaltou ainda
que "a no considerao dessa novidade em matria tributria ensejou um
sobrepreo em toda a mo de obra do empreendimento". O Tribunal,
acolhendo proposta do relator, decidiu, em relao ao ponto, notificar a
empresa da impropriedade relativa "inobservncia, poca da
elaborao do oramento da obra, da Lei 12.844/2013, que alterou o art. 7
da Lei 12.546/2011 a impactar nos custos das empresas da construo
civil nas reas de construo de edifcios; instalaes eltricas, hidrulicas e
outras instalaes em construes; obras de acabamento e outros servios
especializados de construo especificamente quanto desonerao do
INSS nos encargos sociais sobre a mo de obra e quanto criao da
Contribuio Previdenciria sobre a Renda Bruta, a onerar o BDI em 2%".
9.1.2. efetue, quando da realizao de processos licitatrios, a pesquisa
prvia dos preos, junto a, no mnimo, trs fornecedores, justificando a
inobservncia deste nmero mnimo, sempre que houver impossibilidade
de cotao, em razo de restries do mercado por ausncia do nmero
mnimo de fornecedores, em observncia ao Acrdo 1861/2008-1
Cmara;
146
9.3.12 atentem para a necessidade de oramento detalhado, com a
composio dos custos unitrios, nos processos licitatrios pertinentes a
obras e servios;
9.3.13 atentem para a necessidade de realizao de cotao eletrnica ou
pesquisa de preos, com, no mnimo, trs fornecedores do ramo
pretendido, devidamente comprovada no processo licitatrio, e com a
identificao do servidor responsvel e de quem revisou o trabalho; [...]
9.3.17 implementem mecanismos para que seja feita a conferncia das
pesquisas de preos;
9.2.6. elabore mapas de preo de referncia para as aquisies com base
em pesquisa consistente do mercado, que abranja pelo menos trs
fornecedores, submetendo os preos obtidos anlise crtica, com vistas a
descartar, de modo fundamentado, aqueles que se acham muito
destoantes em relao aos demais;
9.2.7. adote medidas com vistas a conferir os procedimentos de coleta e
elaborao de mapas de preo, de modo a evitar falhas recorrentes.
9.3.1. imprescindvel a realizao de ampla e prvia pesquisa de preos,
que integrar o processo administrativo, quando da adeso a ata de
registro de preos, com o objetivo de comprovar sua vantagem, em ateno
ao art. 8 do Decreto 3.931/2001;
9.2.1. estabeleam formalmente, em seus normativos, procedimentos
mnimos para o adequado planejamento das contrataes, documentados
nos autos dos respectivos processos, prevendo: [...]
9.2.1.3. avaliao do custo, mediante oramento detalhado, em que
constem os preos unitrios relativos a cada item de servio e o valor
global, elaborado a partir de fundamentada pesquisa de preos praticados
no mercado, incluindo consultas a diversas fontes de informao, de modo
a demonstrar, no caso das contrataes diretas, a compatibilidade do preo
contratado com os valores de mercado; e, nos casos de licitao, os
parmetros para verificar a adequao das propostas econmicas;
147
A pesquisa de preos que antecede a elaborao do oramento de
licitao demanda avaliao crtica dos valores obtidos, a fim de que
sejam descartados aqueles que apresentem grande variao em relao
aos demais e, por isso, comprometam a estimativa do preo de
referncia.
Representao de unidade tcnica do Tribunal apontou irregularidades na
elaborao do oramento que serviu de base para a contratao de servio
de manuteno predial, objeto do Prego Eletrnico 47/2010, conduzido
pela Coordenao-geral de Recursos Logsticos do Ministrio da Fazenda
COGRL/MF. Segundo a autora da representao, a estimativa de preos que
integrou o projeto bsico da licitao revelou-se inconsistente, visto que os
valores pesquisados apresentaram grandes variaes de preos,
suficientes para se afirmar que a mdia desses preos no se presta para
representar os preos praticados no mercado. Anotou, a esse respeito, que
o rgo poderia ter-se valido dos preos praticados em outros contratos
celebrados pelo rgo com objetos similares. Tal fragilidade teria ficado
patente a partir da verificao de que a proposta vencedora (R$
3.292.668,90) apresentou valor muito menor do que o estimado pela
COGRL/MF e que constou do edital (R$ 6.423.490,12). O relator, ao
endossar a avaliao da unidade tcnica, considerou ser indispensvel que
a Administrao avalie, de forma crtica, a pesquisa de preo obtida
junto ao mercado, em especial quando houver grande variao entre os
valores a ela apresentados. E fez meno ementa do Acrdo
1.108/2007-Plenrio: No admissvel que a pesquisa de preos de
mercado feita pela entidade seja destituda de juzo crtico acerca da
consistncia dos valores levantados, mxime quando observados indcios de
preos destoantes dos praticados no mercado. Concluiu, por isso, ter
havido violao ao disposto no art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/1993.
Anotou, no entanto, que desse vcio no resultou dano ao errio, porque a
disputa entre as licitantes conduziu contratao do servio por valor
adequado. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu
apenar os responsveis com multa do art. 58 da Lei n 8.443/1992.
Precedente mencionado: Acrdo 1.108/2007-Plenrio.
9.5.4. em futuros leiles, faa constar da documentao remetida a este
Tribunal as memrias de clculo que evidenciem como foram obtidos os
preos unitrios dos servios envolvidos nas obras civis, bem como, de
forma clara e objetiva, a metodologia adotada para estimativa dos preos
dos equipamentos eletromecnicos acompanhada de memria de clculo
que demonstre os preos obtidos, subsidiada por cotaes realizadas junto
a fornecedores, ou por banco de preos, ou por outros mtodos;
148
9.3. dar cincia [...] alertando os gestores daquele rgo que a reincidncia
injustificada em tais falhas sujeitar os responsveis sano prevista no
inc. II do art. 58 da Lei 8.443/1992:
9.3.1. o oramento que comps o projeto bsico do certame licitatrio no
contemplou, em sua totalidade, o disposto no art. 7, 2, inciso II, da Lei
8.666/1993, considerando no haver apresentado, de forma clara e
precisa, todas as memrias de clculo e/ou pesquisas de mercado que
formaram os preos dos insumos e dados de entrada utilizados para
compor o preo total da obra;
[VOTO] Em relao estimativa de preos [...], correta a unidade instrutiva
ao afirmar que aquela no somente no se encontra devidamente
documentada no respectivo processo administrativo, como, tambm,
apresenta erros de clculo e no foi realizada adequadamente quanto
amplitude da consulta aos entes que poderiam prestar os servios, alm da
insuficincia de informaes quanto aos preos praticados para bens e
servios equivalentes em contrataes atualizadas feitas por outros entes
pblicos.
9.3. determinar [...] que faa constar em seus futuros processos licitatrios
toda a documentao utilizada como base formao do preo estimado
pela administrao, valor esse utilizado como parmetro nas contrataes
de bens e servios;
Alm disso, nas sete visitas in loco, foram encontrados processos que
sequer possuam pesquisa de preos, mesmo que superficial, e a anlise
das respostas aos questionrios eletrnicos mostrou que apenas 45% [dos
respondentes] afirmaram ter realizado estimativa de preo realizada com
base em informaes de diversas fontes, conforme destacou a unidade
tcnica. A relatora, ao incorporar a anlise da Sefti, registrou a necessidade
de observncia de orientao contida no Acrdo n. 2.170/2007
Plenrio, visto que naquela deliberao foram discutidos, de modo
percuciente, entre outros aspectos, os parmetros que podem nortear o
gestor pblico a realizar, de modo adequado, a pesquisa de preos que
antecede o lanamento do processo licitatrio. O Tribunal, ento, ao
endossar proposta da relatora, decidiu recomendar ao MPOG que oriente
os integrantes do Sistema de Administrao de Recursos de Informao e
InformticaSisp a executarem as seguintes aes nas contrataes de
149
servios de tecnologia da informao (TI): [...] 9.2.5. elaborar oramento

detalhado em planilhas luz do acrdo 2.170/2007 Plenrio e do item
9.1.6 do acrdo 2.471/2008 Plenrio, inclusive nos casos de dispensa e
inexigibilidade de licitao, em ateno ao disposto nos arts. 6, inciso IX,
alnea f, e 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/1993.
(Acrdo 54/2012 Plenrio; Informativo 90)
[VOTO]
O entendimento dominante verificado nas decises do Tribunal de que, se
no for possvel obter preos de referncia nos sistemas oficiais, deve ser
realizada pesquisa contendo o mnimo de trs cotaes de empresas ou
fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo a
documentao comprobatria dos levantamentos e estudos que
fundamentaram o preo estimado. Alm disso, no sendo possvel obter
esse nmero de cotaes, deve ser elaborada justificativa circunstanciada.
Como precedentes, os acrdos 1.379/2007, 3.219/2010 e 1.266/2011,
todos do Plenrio.
[ACRDO]
9.2. fixar prazo de quinze dias para [...] alterao/correo das clusulas do
edital [...] condicionando a republicao do edital correo das seguintes
irregularidades:
[...]
9.2.6. o oramento no apresenta todas as composies de preos
unitrios, contm servios discriminados na forma de verba e no indica o
percentual e a composio da taxa de encargos sociais, descumprindo os
arts. 6, IX, "f", e 7, 2, II, da Lei 8.666/1993, conforme tratado no item
3.4 do relatrio;
9.2.7. no foi elaborada adequada pesquisa de mercado para definir os
custos de todos os servios sem referncia em sistemas oficiais, com
cotao em trs fornecedores distintos ou a apresentao de justificativa
para a sua falta, em afronta ao art. 6, IX, "f", da Lei 8.666/1993, e a
jurisprudncia deste Tribunal;
9.3.3. realize levantamento de preo dos possveis veculos que atendem s
especificaes editalcias, utilizando-se, para tanto, do mercado ou de
revistas e stios eletrnicos especializados, de forma a orientar a atuao
da Comisso de Licitao durante a realizao do procedimento,
especificamente no que concerne aceitabilidade das propostas que
vierem a ser apresentadas;
150
Registrou o relator, ainda, que a jurisprudncia do TCU no sentido de que
no caso de no ser possvel obter preos referenciais nos sistemas oficiais
para a estimativa de custos que antecederem os processos licitatrios, deve
ser realizada pesquisa de preos contendo o mnimo de trs cotaes de
empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo
a documentao comprobatria pertinente aos levantamentos e estudos
que fundamentaram o preo estimado. [...] caso no seja possvel obter
esse nmero de cotaes, deve ser elaborada justificativa circunstanciada.
Por conseguinte, votou, e o Plenrio aprovou, por que fosse determinado
determinar UFSC a anulao dos atos relativos ao Prego Eletrnico n
62/2011, cujos procedimentos somente podero ser reiniciados mediante a
realizao de nova pesquisa de preos de mercado com, no mnimo, trs
empresas do ramo e na abrangncia territorial adequada.
(Acrdo 2531/2011 Plenrio; Informativo 80)
Proceda pesquisa de mercado, em ateno ao art. 14, inciso IV, da IN/SLTI
n 04/2008, considerando as seguintes opes:
preos praticados em contrataes similares com empresas pblicas e
privadas;
consulta s empresas que apresentaram questionamentos no mbito do
certame em questo;
consulta a rgos da Administrao, que informaram estar em processo
de aquisio de soluo semelhante (...).
Realize detalhada estimativa de preos com base em pesquisa
fundamentada em informaes de diversas fontes propriamente avaliadas,
como, por exemplo, cotaes especficas com fornecedores, contratos
anteriores do prprio rgo, contratos de outros rgos e, em especial, os
valores registrados no Sistema de Preos Praticados do SIASG e nas atas
de registro de preos da Administrao Pblica Federal, de forma a
possibilitar a estimativa mais real possvel, em conformidade com os arts.
6, inciso IX, alnea f, e 43, inciso IV, da Lei n 8.666/1993.
151
Realize ampla pesquisa de preos no mercado, a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido, anexando-a respectivo processo licitatrio, de
acordo com os arts. 7, 2, II, e 43, IV, da Lei n 8.666/1993.
A teor do art.43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, a estimativa de custos para
fins de licitao deve ser feita com base em efetiva pesquisa de preos no
mercado, e no a partir da aplicao de ndices inflacionrios sobre os
valores referentes a licitaes similares anteriores.
9.1. recomendar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto -
MPOG que preveja, em documento normativo que trate exclusivamente de
licitao e contratao de servios de Tecnologia da Informao, distinto da
norma que se refere genericamente contratao de outros servios, que
os projetos bsicos ou termos de referncia, utilizados pelos entes da
Administrao Pblica Federal para contratar servios de Tecnologia da
Informao, contenham, no mnimo, os tpicos a seguir:
9.1.6. Estimativa do preo, que deve ser:
- realizada com base em informaes de diversas fontes, estando
justificado nos autos, o mtodo utilizado, bem como as fontes dos dados
que a subsidiaram (Lei n 8.666/1993, art. 6, IX, "f, e itens 32 a 36 do
Voto do Acrdo n 2.170/2007 - Plenrio);
- detalhada em seus custos unitrios (Lei n 8.666/1993, art. 7, 2, inciso
II)
- detalhada em planilhas que expressem a composio de todos os seus
custos unitrios (Lei n 8.666/1993, art. 7, 2);
9.3.7. instrua os processos de contratao referentes prestao de
servios de tecnologia da informao, com pesquisa de preos
fundamentada e detalhada, utilizando, para isso, consulta, por exemplo, a
fornecedores, outros rgos da Administrao Pblica e contrataes
anteriores com objeto similar, em conformidade com o disposto nos arts.
40, 2, II, e 43, IV, da Lei n 8.666/1993;
Veja tambm: Acrdo 3.516/2007 1 Cmara
152
[SUMRIO]
1. A aferio de preos nas aquisies e contrataes de produtos e
servios de tecnologia da informao, no mbito da Administrao Pblica
federal, na fase de estimativa de preos, no momento de adjudicao do
objeto do certame licitatrio, na contratao e alteraes posteriores, deve
se basear em valores aceitveis, que se encontrem dentro da faixa
usualmente praticada pelo mercado em determinada poca, obtida por
meio de pesquisa a partir de fontes diversas, como oramentos de
fornecedores, valores adjudicados em licitaes de rgos pblicos -
inclusos aqueles constantes no Comprasnet -, valores registrados em atas
de Sistema de Registro de Preos, entre outras, a exemplo de
compras/contrataes realizadas por corporaes privadas em condies
idnticas ou semelhantes quelas da Administrao Pblica.
2. Preo aceitvel, a ser considerado na faixa de preos referida no item
precedente, aquele que no representa claro vis em relao ao contexto
do mercado, ou seja, abaixo do limite inferior ou acima do maior valor
constante da faixa identificada para o produto ou servio.
3. A utilizao de fontes que no sejam capazes de representar o mercado
de tecnologia da informao para produtos com certa complexidade ou
servios fornecidos para o setor pblico - como sites na Internet, inclusive
internacionais - pode servir apenas como mero indicativo de preo, sem
que sirvam os valores encontrados, por si ss, para caracterizao de
sobrepreo ou superfaturamento.
imprescindvel a fixao, no edital, dos critrios de aceitabilidade de
preos unitrios e globais, em face do disposto no art. 40, inciso X, c/c o art.
43, inciso IV, da Lei n 8.666/1993.
No possvel licitar obras e servios sem que o respectivo oramento
detalhado, elaborado pela Administrao, esteja expressando, com
razovel preciso quanto aos valores de mercado, a composio de todos
os seus custos unitrios, nos termos do art. 7, 2, inciso II, da Lei n
8.666/1993, tendo-se presente que essa pea fundamental para a
contratao pelo preo justo e vantajoso, na forma exigida pelo art. 3 da
citada lei.
Deve ser estabelecido procedimento padronizado de pesquisa de preos,
em que seja exigido o mnimo de trs propostas e completo detalhamento
da proposta pelo fornecedor, em conformidade com o solicitado e deve
153
haver vinculao entre o valor indicado na proposta e o efetivamente

contratado.
Por fim, recomenda-se que as diversas fontes de pesquisa consultadas sejam

informadas, devendo os documentos coletados na pesquisa ser juntados aos
autos do processo de licitao.
9.2.4. a realizao de pesquisa de preos de mercado de forma indireta, por
meio de corretora, sem a devida documentao das propostas no processo
administrativo correspondente, contraria o disposto nos arts. 3 e 57, inciso
II, da Lei n 8.666/93;
9.3.7. instrua os processos de contratao referentes prestao de
servios de tecnologia da informao, com pesquisa de preos
fundamentada e detalhada, utilizando, para isso, consulta, por exemplo, a
fornecedores, outros rgos da Administrao Pblica e contrataes
anteriores com objeto similar, em conformidade com o disposto nos arts.
40, 2, II, e 43, IV, da Lei n 8.666/1993;
Veja tambm: Acrdo 3.516/2007 1 Cmara
Faa constar dos processos licitatrios toda a documentao que deu
suporte formao do preo estimado pela Administrao, valor esse
utilizado como parmetro nas contrataes de bens e servios.
9.3. dar cincia [...] alertando os gestores daquele rgo que a reincidncia
injustificada em tais falhas sujeitar os responsveis sano prevista no
inc. II do art. 58 da Lei 8.443/1992:
9.3.1. o oramento que comps o projeto bsico do certame licitatrio no
contemplou, em sua totalidade, o disposto no art. 7, 2, inciso II, da Lei
8.666/1993, considerando no haver apresentado, de forma clara e
precisa, todas as memrias de clculo e/ou pesquisas de mercado que
formaram os preos dos insumos e dados de entrada utilizados para
compor o preo total da obra;
154
2.3.2.3. Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 05/2014
Segue orientao do TCU e coletnea de precedentes daquela Corte de

Contas, de cuja anlise podemos extrair boas prticas em matria de pesquisa de
preos.Em consonncia com a jurisprudncia do TCU, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) editou recentemente a Instruo
Normativa n. 05, de 27.6.2014, estabelecendo procedimentos administrativos
bsicos para a realizao de pesquisa de preos para contratao de bens e
servios. Segue a ntegra do normativo (destacamos).
IN 05/2014
(alterada pela IN 7, de 29.8.2014)
Art. 1 Esta Instruo Normativa dispe sobre o procedimento
administrativo para a realizao de pesquisa de preos para a aquisio de
bens e contratao de servios em geral.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao disposto nesta Instruo Normativa os
rgos e entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais (SISG).
Art. 2 A pesquisa de preos ser realizada mediante a utilizao de um
dos seguintes parmetros:
I - Portal de Compras Governamentais -
www.comprasgovernamentais.gov.br;
II - pesquisa publicada em mdia especializada, stios eletrnicos
especializados ou de domnio amplo, desde que contenha a data e hora de
acesso;
III - contrataes similares de outros entes pblicos, em execuo ou
concludos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores data da pesquisa de
preos; ou
IV - pesquisa com os fornecedores.
1 No caso do inciso I ser admitida a pesquisa de um nico preo.
2 No mbito de cada parmetro, o resultado da pesquisa de preos ser
a mdia ou o menor dos preos obtidos.
3 A utilizao de outro mtodo para a obteno do resultado da
pesquisa de preos, que no o disposto no 2, dever ser devidamente
justificada pela autoridade competente.
4 No caso do inciso IV, somente sero admitidos os preos cujas datas
no se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.
5 Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente,
ser admitida a pesquisa com menos de trs preos ou fornecedores.
6 Para a obteno do resultado da pesquisa de preos, no podero ser
considerados os preos inexequveis ou os excessivamente elevados,
conforme critrios fundamentados e descritos no processo administrativo.
Art. 3 Quando a pesquisa de preos for realizada com os fornecedores,
estes devero receber solicitao formal para apresentao de cotao.
155
Pargrafo nico. Dever ser conferido aos fornecedores prazo de resposta

compatvel com a complexidade do objeto a ser licitado, o qual no ser
inferior a cinco dias teis.
Art. 4 No sero admitidas estimativas de preos obtidas em stios de
leilo ou de intermediao de vendas.
Art. 5 O disposto nesta Instruo Normativa no se aplica a obras e
servios de engenharia, de que trata o Decreto n 7.983, de 8 de abril de
2013.
Art. 6 Esta Instruo Normativa entra em vigor na data de sua publicao.
Pargrafo nico. Esta Instruo Normativa no se aplica aos processos
administrativos j iniciados.
Na elaborao do oramento estimativo da licitao, bem como na
demonstrao da vantajosidade de eventual prorrogao de contrato,
devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preos. Devem
ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a
contrataes similares de outros entes pblicos, em detrimento de
pesquisas com fornecedores, publicadas em mdias especializadas ou em
stios eletrnicos especializados ou de domnio amplo, cuja adoo deve
ser tida como prtica subsidiria.
Em Representao acerca de prego eletrnico promovido pelo Ministrio
da Justia (MJ) para a contratao de empresa especializada na prestao
de servios de transportes, incluindo veculos e motoristas, a unidade
tcnica apontara, dentre outras irregularidades, que a pesquisa de preos
efetuada pelo MJ para subsidiar o oramento se mostrou deficiente, haja
vista que s foram utilizados dados fornecidos por apenas duas empresas,
sendo considerado o menor valor apresentado para cada um dos itens
componentes do objeto. Em sede de oitiva, o MJ alegou, dentre outros
aspectos, que a falta de similaridade do objeto impossibilitara o
comparativo com outras atas de registro de preos e pesquisas em stios
eletrnicos. O rgo acrescentou ainda que a pesquisa realizada observou
as regras da IN SLTI/MPOG 5/2014 (com as alteraes introduzidas pela IN
SLTI/MPOG 7/2014), a qual permite excepcionalmente pesquisa de
mercado com menos de trs preos ou fornecedores, bem como a adoo
do menor valor obtido em vez da mdia aritmtica. Em juzo de mrito, o
relator rejeitou as justificativas apresentadas, ressaltando que a mesma
modelagem do objeto licitado j foi adotada em editais de outros rgos
da administrao pblica. Ponderou que, apesar de cada rgo
estabelecer as especificaes do objeto conforme sua necessidade, o que
de certo modo dificulta a comparao dos respectivos objetos, algumas
especificaes dos veculos eram semelhantes. Nesse sentido, com base em
comparativo realizado entre a proposta vencedora e valores executados em
contratos de objetos semelhantes, concluiu o relator que, a despeito da
deficincia da pesquisa de preos que subsidiou o oramento do certame,
no ficou caracterizado indcio de preos fora dos valores de mercado. Por
fim, revisitando a legislao e a jurisprudncia acerca da matria, e
considerando o princpio da hierarquia das leis, o relator concluiu, a partir
156
da interpretao sistmica do art. 15, inciso V, da Lei 8.666/93, do art. 2

da Instruo Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e da jurisprudncia do TCU
sobre o tema, que, para fim de oramentao nas licitaes de bens e
servios, devem ser priorizados os parmetros previstos nos incisos I e III
do art. 2 da referida IN, quais sejam, Portal de Compras
especializados ou de domnio amplo e pesquisa com os fornecedores . O
Tribunal, acompanhando o voto do relator, decidiu, dentre outras
deliberaes, dar cincia ao MJ de que: i) (...) na elaborao de oramento
na fase de planejamento da contratao de bens e servios, bem como
quando da demonstrao da vantajosidade de eventual prorrogao de
contrato de servio contnuo, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a
fim de dar maior segurana no que diz respeito aos valores a serem
adjudicados; ii) para fim de oramentao nas licitaes de bens e
servios, devem ser priorizados os parmetros previstos nos incisos I e III do
art. 2 da IN SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, Portal de Compras
especializados ou de domnio amplo e pesquisa com os fornecedores, cuja
adoo deve ser vista como prtica subsidiria, suplementar.
Lembramos algumas das finalidades bsicas do oramento estimado,

elaborado na forma de planilha:
a) O oramento estimado essencial para que se possa fixar, nos editais de

licitao, o preo mximo que a Administrao se dispe a pagar pelos
servios a contratar, conforme preconiza o 2 do art. 3 do Decreto
2.271/97.
b) A legislao de regncia do Prego determina que o oramento estimado

deve expressamente constar dos autos do processo de contratao, no
exigindo que seja anexado ao Termo de Referncia (vide art. 3, III, Lei
10.520/2002; art. 8 II, IV e art. 21, do Decreto 3.555/200; art. 9, 1 e
2 e art. 30, Decreto 5.450/2005).
c) O TCU tem recomendado que o oramento integre o edital, mesmo em

caso de Prego. Porm, o Tribunal tem reconhecido que discricionria a
deciso de anexar ou no a planilha oramentria ao edital de Prego.
d) A existncia de oramento estimado condio para licitar o objeto

pretendido. Por fora das normas mencionadas, o oramento deve ser
157
elaborado na forma de planilha, de modo a espelhar de modo o mais

fidedigno possvel os preos praticados no mercado.
e) O oramento estimado deve detalhar todos os custos unitrios da

contratao. No caso de contratao mediante cesso de mo de obra,
deve retratar o custo de cada posto remunerao, encargos sociais,
custos indiretos, insumos, lucro, etc. enfim, o custo para a prestao do
servio, por unidade/posto.
f) O oramento estimado deve ser fundado em pesquisa de preos junto

ao mercado fornecedor do objeto licitado, consultando-se fontes
legtimas e diversificadas, juntando-se o material colhido aos autos do
processo de contratao (vide art. 15, XII, IN 02/2008).
2.3.2.4. Verificao da adequao dos preos pesquisados. Critrio para

atribuio de responsabilidade aos agentes pblicos envolvidos
O pressuposto bsico da responsabilizao do agente pblico a prtica de

conduta culposa. No h responsabilidade sem culpa, compreendida esta em
sentido amplo (culpa em sentido estrito e dolo).
A responsabilizao perante os rgos de controle decorre, assim, de conduta

comissiva ou omissiva do agente, dolosa ou culposa, infringente dos deveres
impostos pelo regime de direito pblico aplicvel queles que administram
recursos do errio.
[VOTO]
41. No mbito dos processos nesta Corte de Contas, a responsabilidade dos
administradores de recursos pblicos, escorada no pargrafo nico do art.
70 da Constituio Federal, segue a regra geral da responsabilidade civil,
ou seja, de natureza subjetiva. So exigidos simultaneamente trs
pressupostos para a responsabilizao, quais sejam: (i) o ato ilcito na
gesto dos recursos pblicos; (ii) a conduta dolosa ou culposa e; (iii) o nexo
de causalidade entre o dano e o comportamento do agente. H de ser
investigado, ainda, se houve a ocorrncia de algum eventual excludente de
culpabilidade, tal como a inexigibilidade de conduta diversa ou a ausncia
de potencial conhecimento da ilicitude.
42. Neste sentido, permito-me transcrever Silvio Rodrigues (Direito Civil,
Responsabilidade Civil, pg. 16): "Culpa do agente. O segundo elemento,
diria, o segundo pressuposto para caracterizar a responsabilidade pela
reparao do dano a culpa ou o dolo do agente que causou o prejuzo. A
lei declara que se algum causou o prejuzo a outrem por meio de ao ou
omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, fica obrigado a reparar. De
modo que, nos termos da lei, para que responsabilidade se caracterize
158
mister se faz a prova de que o comportamento do agente causador do dano

tenha sido doloso ou pelos menos culposo."
43. Consequentemente, a imputao de dbito solidrio aos agentes
pblicos de que ora se cuida dependeria, fundamentalmente, da
existncia de dolo ou culpa. Considerando que no h nos autos indcios de
locupletamento ou de dolo dos responsveis pela locao do imvel,
entendo haver necessidade de perquirir a existncia de culpa, em qualquer
uma de suas modalidades.
[VOTO]
17. J os demais responsveis devem ter suas contas julgadas irregulares,
com imputao de dbito e aplicao de multa (vide tabelas com valores
originais e datas de ocorrncia no relatrio precedente).
18. Com relao responsabilidade da Sra. [...], a unidade tcnica
pertinentemente ressaltou que a alegao de que atuou apenas como
habilitadora de benefcio no afasta a responsabilidade da ex-servidora. A
habilitao constitui processo necessrio e anterior concesso e, in casu,
possibilitou o pagamento de benefcios irregulares que trouxeram prejuzo
ao errio. A situao ainda se agrava diante do fato de que as habilitaes
eram efetuadas sem a presena de documentos dos requerentes, ainda que
a pedido do superior hierrquico da responsvel.
19. Vale relembrar, por oportuno, que a condenao em dbito independe
da ocorrncia de conduta dolosa ou de locupletamento, bastando, para
tanto, a constatao de conduta culposa (stricto sensu) dos responsveis
pela irregularidade que ocasionou o dano. Assim, o argumento de que no
agiu com dolo no merece prosperar.
[ACRDO]
9.4 com fundamento nos arts. 1, inciso I, 16, inciso III, alnea "d", e 1 e
2 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com
arts. 1, inciso I, 209, inciso IV, e 1 e 5, 210 e 214, inciso III, do
Regimento Interno, julgar irregulares as contas da Sra. [...];
9.5 condenar os responsveis citados no subitem acima ao pagamento das
quantias a seguir especificadas, com a fixao do prazo de quinze dias, a
contar da notificao, para comprovar, perante o TCU (art. 214, inciso III,
alnea "a", do Regimento Interno), o recolhimento da dvida aos cofres do
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, atualizada monetariamente e
acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, at
a data do recolhimento, na forma prevista na legislao em vigor, em
decorrncia da concesso irregular de aposentadorias por tempo de
servio, ocasionando prejuzo aos cofres pblicos:
159
[VOTO]
9. Com relao terceira ponderao, lembro que no necessrio que
haja enriquecimento ilcito, m-f ou ao dolosa do agente para fins de
responsabilizao perante o TCU. A responsabilidade dos gestores em face
desta Corte de natureza subjetiva, se origina de conduta comissiva ou
omissiva do agente, dolosa ou culposa, cujo resultado seja a violao dos
deveres impostos pelo regime de direito pblico aplicvel queles que
administram recursos federais ou ainda aos que, sem deter essa condio,
causarem prejuzo aos cofres pblicos (v.g. Acrdos ns 6.479/2014, da 2
Cmara, e 1.512/2015, do Plenrio).
[...]
[ACRDO]
9.1. com fulcro nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei n 8.443/1992, conhecer do
presente recurso de reconsiderao, para, no mrito, negar-lhe
provimento, de modo a manter inalterado o acrdo recorrido;
[VOTO]
24. Concluo repisando que a responsabilizao perante esta Corte de
Contas de natureza subjetiva e que o dever de reparar um prejuzo
causado ao Errio independe da inteno do agente que praticou o ato
irregular, bastando, sob o exame da conduta, que tenha atuado com culpa
stricto sensu.
[...]
[ACRDO]
9.1. conhecer dos recursos interpostos por [omissis] para, no mrito, dar-
lhes provimento, tornando insubsistentes os subitens 9.5 e 9.8 do Acrdo
1.424/2014-TCU-Plenrio;
9.2. conhecer dos recursos interpostos pelas empresas [omissis] e [omissis]
para, no mrito, negar- lhes provimento;
[VOTO]
11. Como sabido, no TCU, para a responsabilizao e penalizao do
gestor prescindvel a presena do dolo. Restando comprovado que o
responsvel agiu com impercia e negligncia, e, portanto, com culpa,
mesmo que cabvel questionamento sobre a ocorrncia do dolo, o Tribunal
pode reprovar suas contas e conden-lo ao ressarcimento do dbito e a
pagamento de multa.
160
[...]
15. Nestes autos, o recorrente tenta fazer crer que a manifestao do STJ,
na referida ao penal, ilide sua responsabilidade perante o TCU. Trata-se
de um raciocnio falho, porquanto baseado em uma construo dedutiva na
qual h flagrante ausncia de premissas capitais para a validade da
concluso.
16. A ausncia de dolo pode at ser uma condio necessria para a no
responsabilizao perante o TCU, mas certamente no suficiente.
17. Ora, ainda que se afaste o dolo, a responsabilizao ainda possvel,
se persistirem o dano e ao menos a denotao de culpa ou a falta da boa-
f objetiva. Ou seja, as condies necessrias e suficientes ideais para uma
eventual no responsabilizao constituem-se na ausncia simultnea do
dolo, da culpa e do dano. esta ilao que se depreende das citadas
palavras do atual Ministro-Presidente desta Corte, bem como do 2 do
art. 12 da Lei 8.443/1992.
[...]
20. Por conseguinte, na gerncia de contratos, se a falta de cuidado ou a
deficincia do gestor deu causa concesso de vantagens indevidas, isto
suficiente para conden-lo.
21. Cumpre enfatizar que a eventualidade de que o gestor tenha atuado
com base em parecer tcnico, como consta da ementa do julgamento do
STJ, pode afastar-lhe o dolo, requerido no crime, mas no lhe retira a culpa,
nem lhe confere boa-f objetiva.
22. Do contrrio, vai-se criar uma perigosa situao de vazio de
responsabilidade, em que o gestor culpa o parecerista e este, que no
gestor, se desculpa por ser mero opinante.
23. Inclusive, h que se ressaltar que, no presente caso, a deciso do STJ
no tem eficcia sobre a prova produzida no TCU, pois ela no negou os
fatos nem a autoria, mas to somente deu uma valorao diferente
conduta, o que mais uma razo para que no se conhea do recurso.
Como regra geral, no mbito das contrataes pblicas, compete ao gestor o

nus de provar a correta aplicao da lei.
LEI 8.666/93
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas
competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos
interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da
legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da
Constituio e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto.
1 Qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica poder
representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos integrantes do sistema
de controle interno contra irregularidades na aplicao desta Lei, para os
fins do disposto neste artigo.
161
2 Os Tribunais de Contas e os rgos integrantes do sistema de controle

interno podero solicitar para exame, at o dia til imediatamente anterior
data de recebimento das propostas, cpia de edital de licitao j
publicado, obrigando-se os rgos ou entidades da Administrao
interessada adoo de medidas corretivas pertinentes que, em funo
desse exame, lhes forem determinadas.
[VOTO]
8. A segunda omisso apontada, que tambm constato no existir, refere-
se ausncia de indicao especfica de qual teria sido a conduta dolosa.
9. A apurao de responsabilidade nas matrias submetidas apreciao
desta Corte de Contas no se vincula indicao de conduta dolosa do
agente. Nos termos do pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal,
impe-se ao gestor pblico o dever de demonstrar a boa e regular
aplicao dos recursos sob sua guarda, sendo que a omisso ou falta de
exao no cumprimento dessa obrigao induz presuno de culpa.
Nesse sentido, cabe aos gestores demonstrar, por meio da competente
prestao de contas, que o patrimnio pblico foi administrado com estrita
observncia dos dispositivos legais e regulamentares pertinentes. Caso
contrrio, restar presumida sua culpa.
10. Por outro lado, cabe salientar, apenas a ttulo de esclarecimento, que a
m-f e o dolo podem configurar agravantes em relao apurao da
responsabilidade por eventual dano causado aos cofres pblicos, motivo
por que esses elementos subjetivos devem ser sopesados na dosimetria de
eventual multa a ser aplicada por esta Corte de Contas.
O agente da Administrao negligente ou omisso no desempenho de suas

atribuies atrai para a responsabilidade por eventuais danos ao Errio, caso estes
pudessem ser evitados pela sua atuao eficaz, observado o critrio do homem
mdio (teoria subjetiva).
3. A negligncia do fiscal da Administrao na fiscalizao de obra ou
acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade por
eventuais danos que poderiam ter sido evitados, bem como s penas
previstas nos arts. 57 e 58 da Lei n 8.443/92.
O fiscal do contrato tem o dever de conhecer os limites e as regras para
alteraes contratuais definidos na Lei de Licitaes, e, por conseguinte, a
obrigao de notificar seus superiores sobre a necessidade de realizar o
devido aditivo contratual, evitando a atestao da execuo de itens no
162
previstos no ajuste, sob pena de ser-lhe aplicada a multa do art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/92.
Em Auditoria [...] foram apontados indcios de irregularidades na conduta
do fiscal do contrato destinado execuo das obras. Realizada a audincia
do responsvel, o relator considerou no elidida a irregularidade relativa ao
pagamento por servios no previstos no Contrato (...) sem o necessrio
aditivo contratual, em dissonncia com o disposto no art. 60 da Lei
8.666/1993. Para o relator, embora a falha seja observada
frequentemente na execuo dos contratos de repasse relacionados a
obras em estabelecimentos penitencirios, o caso em tela denota uma
alterao de objeto to expressiva em relao ao que foi licitado, que no
poderia ter sido admitida pelo fiscal do contrato. Acrescentou que, no caso
em exame, 61,3% do valor total acumulado dos boletins de medio
equivaleram a itens no previstos no contrato, sendo evidente a
responsabilidade do fiscal, o qual teria atestado os boletins sem autorizao
superior para a execuo dos novos itens. Ademais, a incluso desses itens
deu-se por meio de uma espcie de re-ratificao do contrato feita
diretamente nos boletins de medio, sem a formalizao do necessrio
termo aditivo. Nesse sentido, destacou o relator que o senso de diligncia
exigvel a um engenheiro fiscal de contrato, aqui considerado sob o conceito
de homo medius, impor-lhe-ia o dever de conhecimento dos limites e regras
para alteraes contratuais definidos no Estatuto de Licitaes, e, por
conseguinte, a obrigao de notificar seus superiores sobre a necessidade
de realizar o necessrio aditivo contratual, em respeito exigncia
estabelecida no caput do art. 60 da Lei 8.666/93. Ainda sobre a conduta do
fiscal, ressaltou que a gravidade do procedimento adotado, de apenas
anotar a alterao diretamente nos boletins de medio, foi ampliada em
virtude da elevada proporo das modificaes em relao ao total das
medies (mais de 60%). Por fim, reforou que o art. 67 da Lei 8.666/93
impe ao fiscal do contrato o dever de notificar seus superiores sobre
eventuais ocorrncias que extrapolem sua alada decisria. Diante do
exposto pelo relator, o Tribunal decidiu, no ponto, rejeitar as justificativas
apresentadas pelo responsvel, aplicando-lhe a multa prevista no inciso II
do art. 58 da Lei 8.443/92.
DOUTRINA
Para se verificar se existiu, ou no, erro de conduta, e portanto culpa, por
parte do agente causador do dano, mister se faz comparar o seu
comportamento com aquele que seria normal e correntio em um homem
mdio, fixado como padro. Se de tal comparao resultar que o dano
derivou de uma imprudncia, impercia ou negligncia do autor do dano,
nos quais no incorreria o homem padro, criado in abstracto pelo julgador,
caracteriza-se a culpa, ou seja, o erro de conduta.
(Slvio Rodrigues)
163
[VOTO]
Cuidam os autos de embargos de declarao opostos por [...], ex-membro
da Comisso de Licitao do Municpio de Colinas /MA, contra o Acrdo
2.737/2013-TCU- Plenrio, que negou provimento ao recurso de
reconsiderao por ela interposto contra o acrdo 1.839/2011-TCU-
Plenrio, no qual este Tribunal aplicou-lhe multa prevista no art. 58, inciso
II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00.
2. A condenao em apreo foi fundamentada no fato de a embargante, na
qualidade de membro de comisso de licitao, haver levado adiante
convites para a contratao de obras sem a elaborao prvia de projetos
bsicos e com aceitao de documentos (certides negativas de dbito)
com fortes indcios e evidncias de falsidade ou adulterao, ocasionando a
habilitao indevida de licitantes.
3. Por atender aos requisitos de admissibilidade, os embargos de
declarao em exame podem ser recebidos. No merecem, contudo, ser
acolhidos.
[...]
7. Alm disso, o acrdo em exame tambm explicitou a questo atinente
responsabilidade da embargante, conforme trecho do voto a seguir
transcrito na literalidade:
"10. Por fim, o recurso apresentado pela Sra. [...] tenta demonstrar que a
funo que a recorrente ocupava era meramente administrativa e conclui
que no poderia ser atribudo culpa a agente que desempenhou, apenas,
suas funes.
11. Como bem observado pela unidade instrutiva, a comisso de licitao,
da qual a recorrente era membro, permitiu a ocorrncia das
irregularidades, j que houve a indevida habilitao de empresas que
apresentavam documentos adulterados. Nesse sentido, consoante
manifestao da Serur, o seu recurso no merece ser provido."
8. Assim, no h que se falar em omisso no julgado, eis que a questo da
responsabilidade da embargante foi, de fato, devidamente tratada.
9. Por fim, ressalto que, diferentemente do que afirma a embargante, a
comisso de licitao no tem papel passivo, incumbindo-lhe, na forma da
lei, o recebimento, a anlise e o julgamento de todos os documentos e
procedimentos relativos s licitaes e ao cadastramento de licitantes (art.
6, inciso XVI, da Lei 8.666/1993). Quaisquer decises que afrontem a lei ou
resultem em prejuzos aos cofres pblicos sujeitam os infratores, membros
das comisses de licitao, devida responsabilizao.
164
[VOTO]
25. Compete aos membros da CPL, no exerccio de suas atribuies
dispostas no art. 51 da Lei 8.666/1993, verificar o preo vigente no
mercado, de sorte a garantir a adequabilidade e a economicidade dos
valores efetivamente contratados. No seria demais afirmar que, caso as
condutas desses membros tivessem sido regradas pelos limites legais,
teriam elas obstado a perpetrao da irregularidade em comento. Trago
trecho da instruo tcnica (pea 67, fl. 8), por elucidativo:
O acrdo n 1.235/2004-Plenrio, prolatado por esta egrgia Corte de
Contas, corroborado pelo acrdo n 678/2006-Plenrio e mantido pelo
acrdo n 1862/2006, em sede recursal, caracteriza com aprumo a
responsabilidade de membros da comisso de licitao no tocante a
superfaturamento:
'4.3.1. Um dos principais procedimentos a ser adotado por uma comisso
de licitao, em especial nas licitaes do tipo menor preo, deve ser a
verificao da conformidade de cada proposta com os preos correntes no
mercado (art. 43, inciso IV, da Lei n 8.666/93), de forma a evitar que
eventual conluio entre licitantes para majorar artificialmente os preos
ofertados possa passar despercebido pela comisso julgadora do certame e,
consequentemente, trazer prejuzos ao errio.
4.3.2. Para tal, deve o processo licitatrio ser precedido de pesquisa de
preo de mercado para que possa ser utilizada, no s nessa verificao
da conformidade do preo ofertado com o de mercado durante o
julgamento da licitao, como tambm para servir de parmetro de
estimativa do custo da aquisio do bem ou contratao do servio.'
25.1. Vale destacar que as estimativas de preo dos servios a serem
contratados foram realizadas pelo ento Chefe de Servio de Informtica,
que elaborou os Pedidos de Bens e Servios (PBS) sem proceder
competente pesquisa prvia de preos, seja junto ao mercado, seja junto a
outros rgos pblicos. Nesse ponto, surge ainda mais clara a
responsabilidade dos membros da CPL, porquanto a inexistncia de
pesquisa prvia de preo, a embasar o processo licitatrio, deveria, ao
menos, ter gerado algum tipo de medida preventiva por parte daquela
Comisso no sentido de se apurar se tais estimativas estavam realmente
adequadas realidade.
26. Ora, na linha do Acrdo 1.174/2009-TCU-1 Cmara, 'diante da
constatao de que o prejuzo causado aos cofres pblicos foi ocasionado
com a concorrncia de outros agentes, a reparao desse prejuzo no pode
ser imputada exclusivamente a um responsvel, sob pena de ofensa aos
princpios da igualdade, razoabilidade e proporcionalidade'.
27. Ainda sobre a responsabilidade dos membros da CPL, oportuno
colacionar o entendimento constante do Acrdo 2.912/2012-TCU-
Plenrio, a seguir transcrito:
'2. Julgam-se irregulares, com a aplicao da multa prevista no art. 58,
inciso I, da Lei n. 8.443/1992, as contas do responsvel que, atuando na
Comisso Permanente de Licitao, tenha praticado ato com grave infrao
165
norma legal. 3. cabvel a imputao de dbito a membro da Comisso

Permanente de Licitao quando constatado que os atos por ele praticados,
ainda que sem o dolo de lesar o errio, deram ensejo ao prejuzo Fazenda
Pblica, sendo sua conduta enquadrada, nesse caso, como culpa grave'.
[VOTO]
8. Registro que o auditor e o secretrio da Secex/SE divergem,
fundamentalmente, quanto responsabilizao dos membros da comisso
de licitao pelas irregularidades que lhes foram atribudas, especialmente
pela ausncia, nos processos licitatrios sob sua conduo, de projeto
bsico e de oramento detalhado em planilhas expressando a composio
de custos unitrios.
9. Quanto a esse aspecto, estou de acordo com o posicionamento do titular
da unidade, haja vista que, de fato, no se faz necessria a comprovao de
dolo ou m-f por parte dos responsveis, mas, to-somente, a
configurao da culpa, caracterizada, nesse caso, pela negligncia no dever
de zelar pela regular conduo do procedimento licitatrio.
10. Efetivamente no compete comisso de licitao a elaborao ou a
retificao de projeto bsico. Todavia no possvel admitir que a comisso
adote a postura passiva de dar encaminhamento ao procedimento
licitatrio, especialmente promovendo o julgamento das propostas, sem a
presena de todos os elementos exigidos pela Lei n 8.666, de 21 de junho
de 1993.
11. Alis, no se pode olvidar que a Lei de Licitaes e Contratos assegura
CPL, em seu art. 43, 3, a faculdade de promover diligncias destinadas a
esclarecer ou complementar a instruo do processo, em qualquer fase de
suas fases.
[ACRDO]
9.2. rejeitar as razes de justificativas e/ou alegaes de defesa
apresentadas pelos seguintes responsveis: [omissis];
9.3. julgar irregulares, [...], as contas dos seguintes responsveis: [omissis];
[VOTO]
80. Nesse sentido j decidiu o TCU no Acrdo TCU n 3947/2009-Primeira
Cmara, de cujo voto reproduzo excerto:
37. Relativamente responsabilidade dos membros da comisso de
licitao por eventual sobrepreo, cabem as seguintes observaes.
38. De forma usual, os rgos e entidades da Administrao possuem
departamentos ou sees especializadas que so encarregadas da
166
elaborao de editais para as suas licitaes. Tais reas tcnicas esto

capacitadas a elaborar os termos editalcios, e, ainda, se for o caso, os
oramentos.
39. Por vezes, dada a magnitude do empreendimento a ser licitado, a
Administrao utiliza mo-de-obra especializada para elaborar tais peas
(edital e oramento). comisso de licitao incumbe verificar se h
projeto bsico, se o oramento foi elaborado, checar a qualificao
tcnica, econmico-financeira, regularidade fiscal, habilitao jurdica,
dentre outras tarefas. De forma precpua, no cabe comisso de licitao
elaborar o oramento.
40. O Professor Jess Torres Pereira Junior leciona que trs so as
incumbncias principais de uma comisso de licitao, quais sejam: (a)
decidir sobre pedidos de inscrio no registro cadastral, bem como sua
alterao ou cancelamento; (b) decidir sobre a habilitao preliminar dos
interessados em participar de cada certame; (c) julgar e classificar as
propostas dos licitantes habilitados (Comentrios Lei de Licitaes e
Contrataes da Administrao Pblica, editora Renovar, 2002, pag. 533).
41. Assim, falta de dispositivo legal, no h como exigir que a comisso
faa levantamento de todo o trabalho j realizado pela rea encarregada
de elaborar o edital e o respectivo oramento. Como asseverado pelo
Exmo. Ministro Ubiratan Aguiar, no voto condutor do Acrdo n
1859/2004-TCU- Plenrio (TC-003.721/2001-0), se assim fosse, melhor seria
que a prpria comisso elaborasse o oramento e o edital.
42. No presente caso, no h nos autos elementos que atestem, de forma
taxativa, que os membros da comisso de licitao tenham participado da
elaborao dos oramentos inquinados com sobrepreo, que mais tarde
materializou-se em superfaturamento, ocasionando o dano ao errio
apurado.
43. Todos os membros da comisso de licitao foram taxativos, em suas
alegaes de defesa, ao afirmar que receberam o processo de licitao
pronto, com todas as peas, para ento darem seguimento ao
procedimento.
44. Nesse sentido, mngua de elementos que caracterizem, de forma
inarredvel, que os membros da comisso de licitao tenham elaborado os
oramentos maculados com sobrepreo, no vislumbro como
responsabiliz-los por tal irregularidade.
[ACRDO]
9.1. arquivar a presente tomada de contas especial com fundamento no art.
212 do RI/TCU e no art. 10, c/c art. 5, 1, IV, da IN TCU n 56/2007, tendo
em vista que o dbito restou descaracterizado;
167
[VOTO]
9. Dispe o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/93, que as compras, sempre que
possvel, devero balizar-se pelos preos praticados no mbito dos rgos e
entidades da administrao pblica. Determina, ainda, o art. 43, inciso IV,
dessa lei, que os preos da proposta vencedora devero estar de acordo
com aqueles praticados pelo mercado.
10. Desse modo, antes da realizao de qualquer procedimento licitatrio
o administrador dever realizar pesquisa de preo no mbito da
administrao pblica, direta e indireta, e tambm junto a fornecedores do
bem objeto da licitao, com a finalidade de elaborar oramento, o qual
ser utilizado para se definir a modalidade de licitao, bem como proceder
necessria adequao oramentria da despesa, consoante dispem os
arts. 14 e 15, inciso V, da Lei n 8.666/93. Alm disso, aludido oramento
constitui instrumento essencial e obrigatrio para que a comisso
permanente de licitao, pregoeiro e a autoridade superior que homologa o
procedimento licitatrio, nos termos do art. 43 dessa lei, verifiquem a
pertinncia dos preos contratados com aqueles praticados pelo mercado.
11. Note-se que a Lei 8.666/93 no define que a responsabilidade pela
pesquisa de preo e a conseqente elaborao do oramento incumbem
ao responsvel pela homologao do procedimento licitatrio, CPL ou
ao pregoeiro. Alis, de outro modo no poderia ser pois inegvel que no
teriam condies de realizar esses trabalhos para grande parte dos objetos
licitados. Cito a ttulo de exemplo dessas dificuldades, e porque no dizer
impossibilidades, a elaborao de projetos ou termos de referncia e dos
respectivos oramentos para objetos, no mais das vezes, completamente
dspares, tais como aquisio de solues de TI, prestaes de servios de
limpeza e vigilncia, execuo de obras complexas, bens permanentes e
materiais de consumo dos mais diversos tipos.
12. No mais das vezes, os projetos bsicos, os termos de referncia,
estimativas de preo so elaborados pelas respectivas unidades
requisitantes do bem, servio ou obra, ou por algum outro setor
especializado e no necessariamente pela CPL, pregoeiro ou autoridade
superior.
13. Em verdade, a CPL, o pregoeiro e a autoridade superior devem
verificar: primeiro, se houve pesquisa recente de preo junto a
fornecedores do bem e se essa observou critrios aceitveis; segundo, se
foi realizada a adequao oramentria; e, por ltimo, se os preos da
proposta vencedora esto coerentes com o oramento estimado pelo setor
competente.
14. No entanto, no existe nenhum impedimento legal para que a prpria
CPL, o pregoeiro ou mesmo a autoridade superior, tambm, realize essas
pesquisas, obviamente desde que tenham as condies tcnicas para essa
finalidade e os seus atos no representem repetio daqueles j efetivados
por outros setores.
[...]
168
22. [...] os preos praticados pelo setor pblico apenas mais um

parmetro que dever ser utilizado na elaborao dos oramentos e no
momento da adjudicao do objeto licitado. Entretanto, jamais poder
substituir uma pesquisa de preos mais ampla realizada junto ao mercado.
[...]
33. [...] a pesquisa de preos no setor pblico deve referir-se ao trimestre
anterior ao da aquisio. Diante disso, a comparao poder ser feita com
defasagem de at seis meses. [...]
[SUMRIO]
1. As pesquisas de preos que do suporte elaborao de oramento,
definio da modalidade de licitao e efetivao da adequao financeira
e oramentria da despesa, devem ser realizadas previamente
adjudicao do objeto e homologao do procedimento.
2. No constitui incumbncia obrigatria da CPL, do pregoeiro ou da
autoridade superior realizar pesquisas de preos no mercado e em outros
entes pblicos, sendo essa atribuio, tendo em vista a complexidade dos
diversos objetos licitados, dos setores ou pessoas competentes envolvidos
na aquisio do objeto.
3. No cabe responsabilizao por sobrepreo de membros da CPL, do
pregoeiro ou da autoridade superior, quando restar comprovado que a
pesquisa foi realizada observando critrios tcnicos aceitveis por setor ou
pessoa habilitada para essa finalidade.
[VOTO]
35. A ttulo de subsdio na elaborao e otimizao da matriz de
responsabilizao que ora proponho, ressalto haver precedentes do
Tribunal no sentido de destacar que os integrantes da equipe de apoio ao
pregoeiro no possuem poder decisrio, portanto, no respondem pelas
decises adotadas pelo pregoeiro (v.g.: Acrdos 64/2004 e 2.341/2012,
ambos da 2 Cmara). A equipe de apoio, conforme os normativos
aplicveis, presta assistncia necessria ao pregoeiro, no participando de
ato decisrio. Diferentemente o caso dos membros de Comisso de
Licitao, os quais decidem em conjunto e, por isso mesmo, so
responsveis juntamente com o Presidente da Comisso (art. 51, 3, da
Lei 8.666/1993).
36. Assim, no caso de eventual fraude praticada por integrantes da equipe
de apoio a pregoeiro, a atuao de cada integrante da equipe de apoio
deve estar individualmente descrita e formatada na matriz de
responsabilizao.
(Acrdo 10.041/2015 Segunda Cmara)
169
[ACRDO]
9.4. dar cincia Universidade Federal Fluminense sobre as seguintes
impropriedades:
9.4.1. a previso, ao pregoeiro, da responsabilidade pela elaborao do
edital cumulativamente s atribuies de sua estrita competncia,
identificada no Prego Eletrnico 65/2012, afronta o princpio de
segregao de funes adequado conduo do prego, inclusive o
eletrnico, e no encontra respaldo nos normativos legais que regem o
procedimento, consoante o art. 3, incisos I e IV, da Lei 10.520/2002, os
arts. 5 e 14 do Decreto 3.697/2000 e o art. 9 do Anexo 1 do Decreto
3.555/2000;
[VOTO]
27. De fato, restou assente que os membros da CPL no agiram com a
devida diligncia no exerccio de suas funes, permitindo que
inconsistncias relevantes e de fcil percepo, tais como clusulas
editalcias em desconformidade com os princpios que norteiam a
administrao pblica e ausncia de oramento detalhado expressando os
custos unitrios da obra, fossem levadas adiante sem que se procedesse a
sua devida correo. Alm disso, a mesma comisso no atendeu a
contento o princpio da publicidade quando da alterao de data para a
realizao da visita tcnica, dando ensejo, inclusive, interposio de
recurso por parte de uma das licitantes que no tomou cincia do fato.
No mesmo sentido: Acrdo 4848/2010 Primeira Cmara; Acrdo
Segunda Cmara; Acrdo 556/2008 Primeira Cmara; Acrdo 113/1998
Plenrio.
2.3.3. Fixao de salrios dos profissionais que executaro os servios
Quando nos referimos fixao de salrios no edital da licitao estamos

dizendo que a Administrao determina remunerao mnima aceitvel, ou seja, o
licitante que cotar valor inferior ter sua proposta desclassificada. lcita tal
exigncia? O que entende o Tribunal de Contas da Unio a respeito?
Ao estimar a remunerao, deve-se atentar para a impossibilidade de fixao

de preos mnimos, vedao prevista expressamente no art. 40, X, da Lei 8.666/93.
170
LEI 8.666/93
Art. 40. O edital [...] indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
X - o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o
caso, permitida a fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos
mnimos, critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a preos de
referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos 1 e 2 do art. 48;
Assim, luz do dispositivo legal acima transcrito, no se admite fixar um

piso salarial para a categoria de profissionais que prestaro os servios, a ser
obrigatoriamente praticado pelo licitante. Demais disso, a medio e pagamento
pelos servios prestados tm por pressuposto o alcance dos resultados e no a
mera quantidade de postos ou horas de trabalho. o que estabelece, corretamente,
a IN 2/2008, com amparo no Decreto 2.271/97 e em pacfica jurisprudncia do
TCU (vide extenso rol de acrdos citados anteriormente):
IN 02/2008
Art. 11 A contratao dos servios continuados dever adotar unidade de
medida que permita a mensurao dos resultados para pagamento da
1 Excepcionalmente poder ser adotado critrio de remunerao da
contratada por postos de trabalho ou quantidade de horas de servio
quando houver inviabilidade da adoo do critrio de aferio dos
resultados.
DECRETO 2.271/97
dever estar prevista no edital e no respectivo contrato, e ser utilizada
IN 04/2014
Art. 7 vedado:
[...]
II prever em edital a remunerao dos funcionrios da contratada;
O inciso II do art. 20 da IN 02/2008 foi revogado pela IN 3/2009. O

dispositivo vedava a fixao, nos instrumentos convocatrios, de salrios das
categorias ou profissionais prestadores dos servios contratados. Com a revogao
estaria permitida a fixao?
171
A matria controversa. O melhor balizamento dado, em nossa opinio,

pelo Acrdo 614/2008-Plenrio (no qual o TCU discutiu amplamente a questo),
que admite, desde que justificadamente, a fixao de salrio no edital para a
contratao de servios por disponibilidade de mo de obra ou por posto de
trabalho, desde que no haja instrumento normativo das relaes trabalhistas para
as categorias envolvidas (acordo ou conveno coletiva de trabalho ou sentena
normativa).
Transcrevemos parcialmente a parte dispositiva do Acrdo 614/2008

Plenrio, que detalha vrios modos de execuo de servios e as hipteses em que
admissvel a fixao de salrios no edital da licitao.
9.3.3. observem as seguintes linhas de conduta na formulao de editais de
licitao e na gesto de contratos de execuo indireta e contnua de
servios:
9.3.3.1. para modelos de execuo indireta de servios, inclusive os
baseados na alocao de postos de trabalho, se a categoria profissional
requerida se encontra amparada por conveno coletiva de trabalho, ou
outra norma coletiva aplicvel a toda a categoria, determinando o
respectivo valor salarial mnimo, esse pacto laboral deve ser
rigorosamente observado nas licitaes efetivadas pela Administrao
Pblica e nas contrataes delas decorrentes;
9.3.3.2. vedada a fixao de piso salarial para servios que devem ser
medidos e pagos por resultados;
9.3.3.3 no mbito do Contrato n. 24/2006 e em outros termos ajustados
com a Administrao Pblica em que os respectivos editais de licitao
fixaram os pisos salariais das categorias profissionais executoras dos
servios, o rgo contratante dever efetuar os seguintes controles, entre
outros que entenda necessrios:
9.3.3.3.1. com fundamento nos arts. 54, 1, in fine, e 55, inciso XI, da Lei
n. 8.666/1993, adotar as providncias necessrias ao aditamento do
contrato com vistas a explicitar que a empresa contratada se obriga a
pagar os salrios lanados em sua proposta;
Da leitura do acrdo (relatrio, voto e dispositivos), acima mencionado,

depreende-se que trs so as hipteses no que tange possibilidade de fixao de
salrio em edital de licitao:
Hiptese 1 = se o salrio da categoria definido em norma coletiva,

NO POSSVEL fixar piso salarial no edital.
Hiptese 2 = se os servios sero medidos e pagos por resultados,

NO POSSVEL fixar piso salarial no edital.
172
Hiptese 3 = se no h salrio normativo e os servios sero

executados por postos, POSSVEL fixar piso salarial no edital.
Registre-se, contudo, que, mesmo aps a deciso paradigmtica ora

mencionada, o TCU tem admitido, em carter excepcional e desde que
devidamente justificada, a fixao, no edital da licitao, de salrio mnimo a ser
praticado pelos licitantes, sob pena de desclassificao.
A fixao de salrio mnimo a ser praticado deve ser entendida como

medida excepcional e, como tal, deve ser devidamente justificada, como tem
exigido o TCU.
Smula 269
informao, a remunerao deve estar vinculada a resultados ou ao
atendimento de nveis de servio, admitindo-se o pagamento por hora
trabalhada ou por posto de servio somente quando as caractersticas do
objeto no o permitirem, hiptese em que a excepcionalidade deve estar
prvia e adequadamente justificada nos respectivos processos
administrativos.
[VOTO]
8. Relativamente fixao de salrio paradigma, est certa Selog quando
afirma que o estabelecimento de preos mnimos vedado tanto pelo art.
40, X, da Lei 8.666/1993 como pelo art. 7, inciso II, da IN SLTI 4/2010.
[...]
10. Esse procedimento, entretanto, vedado por este Tribunal quando os
servios contratados forem medidos e pagos por resultados (acrdos
614/2008, 2.647/2009 e 1.612/2010, todos do Plenrio), como o caso em
foco.
[ACRDO]
9.2. dar ao ITI cincia de que, no prego eletrnico 9/2013, que tratou da
contratao de servio especializado de atendimento e suporte tcnico
presencial aos usurios do Instituto, as aes da pregoeira e de sua equipe
na conduo do certame caracterizaram indevida fixao de salrios no
instrumento convocatrio, em desacordo com o art. 40, inciso X, da Lei
8.666/1993, com o art. 7, II, da Instruo Normativa SLTI/MPOG 4/2010 e
com a jurisprudncia do TCU (acrdos 614/2008, 2.647/2009 e
1.612/2010, todos do Plenrio), eis que a fixao de remunerao mnima
no edital somente cabvel, com restries, nos casos de terceirizao de
mo de obra com alocao de postos de trabalho, sendo vedado tal
173
procedimento quando os servios prestados pelo contratado devam ser

medidos e pagos por resultado;
9.3. cientificar o Ministrio das Cidades de que eventual instaurao de
novo procedimento licitatrio que tenha objeto semelhante ao do prego
eletrnico 14/2012, revogado pelo rgo, deve ser escoimado das
irregularidades verificadas a seguir, sob pena de o certame ser anulado por
este Tribunal, em resposta a provocao de terceiros ou como resultado de
ao prpria:
9.3.1. fixao de valores salariais mnimos no edital da licitao, no
amparada em justificativas fundamentadas, em desacordo com o art. 40,
X, da Lei 8.666/1993;
9.2.3.1. somente estipule valores mnimos de remunerao dos
trabalhadores, nos contratos em que h alocao de postos de trabalho,
quando houver necessidade de afastar o risco de selecionar colaboradores
com capacitao inferior necessria para execuo dos servios
contratados;
9.2.3.2. estabelea os valores mnimos de que trata o subitem anterior a
partir de pesquisas de mercado efetuadas previamente, de dados obtidos
junto a associaes e sindicatos de cada categoria profissional, e de
informaes divulgadas por outros rgos pblicos que tenham
recentemente contratado o mesmo tipo de servio;
9.2.3.3. abstenha-se de fixar valores mnimos de remunerao dos
trabalhadores nas contrataes de servios que devem ser medidos e pagos
por resultados;
1. Na realizao de licitaes visando contratao de servios de TI
mediante alocao de postos de trabalho ou por outra modalidade
assemelhada simples terceirizao de pessoal, a administrao pblica
dever observar, em regra, a proibio de no fixar, no edital, valores
mnimos para os salrios do pessoal, conforme estabelecido no art. 40,
inciso X, da Lei 8.666/1993, facultando-se ao gestor, excepcionalmente, na
hiptese de no estar sujeito ao art. 6, II, da IN SLTI/MPOG 4/2008,
estabelecer, em face de comprovado risco de aviltamento salarial,
limitante inferior para o custo da mo de obra, justificando-se o
parmetro mnimo escolhido no processo administrativo pertinente, assim
como a estrutura remuneratria que serviu de base elaborao do
174
oramento bsico da li citao, que dever mostrar-se compatvel com a

qualidade esperada dos servios pretendidos.
9.2. determinar [...] ao Superior Tribunal de Justia [...] que, relativamente
aos contratos de execuo indireta e contnua de servios:
9.2.1. somente estipulem valores mnimos de remunerao dos
trabalhadores, nos contratos em que h alocao de postos de trabalho,
quando houver necessidade de afastar o risco de selecionar colaboradores
com capacitao inferior necessria para execuo dos servios
contratados;
9.2.2. estabeleam os valores mnimos de que trata o subitem anterior a
partir de pesquisas de mercado efetuadas previamente, de dados obtidos
junto a associaes e sindicatos de cada categoria profissional, e de
informaes divulgadas por outros rgos pblicos que tenham
recentemente contratado o mesmo tipo de servio;
9.2.3. se abstenham de fixar valores mnimos de remunerao dos
trabalhadores nas contrataes de servios que devem ser medidos e
pagos por resultados;
9.2.2. apresente a devida fundamentao caso decida fixar a remunerao
em valores superiores ao piso salarial das categorias profissionais a serem
contratadas por meio de licitaes de servios terceirizados;
No obstante, tambm se observam vrias decises em sentido contrrio,

ou seja, pela impossibilidade de fixao de preos mnimos, a exemplo do
salrio a ser pago aos profissionais que executaro os servios.
Na realizao de licitaes visando contratao de servios de TI mediante
alocao de postos de trabalho ou por outra modalidade assemelhada
simples terceirizao de pessoal, a administrao pblica dever observar,
em regra, a proibio de no fixar, no edital, valores mnimos para os
salrios do pessoal, conforme estabelecido no art. 40, inciso X, da Lei
8.666/1993, c/c o art. 6, inciso II, da IN SLTI/MPOG 4/2008.
175
1.5. Determinaes:
[...]
1.5.12. abster-se, quando da realizao de procedimentos licitatrios com
vistas contratao de mo-de-obra terceirizada, de fixar valores mnimos
de remunerao, tendo em vista a vedao contida no art. 40, inciso X da
Lei n 8.666/93, bem como no art. 20, inciso II da IN/MPOG n 02/2008,
que veda a fixao dos salrios das categorias ou dos profissionais que
sero disponibilizados para a execuo do servio pela contratada, nos
instrumentos convocatrios [...]..
Vide, no mesmo sentido: Acrdo 2304/2009 Plenrio; Acrdo
3570/2009 2 Cmara; Acrdo 354/2008/ - Plenrio;
H vrias decises do TCU contraditrias, umas considerando possvel a

fixao de salrio mnimo; outras a grande maioria vedando expressamente; e
outras que admitem em carter excepcional e desde que justificadamente.
Para ilustrar a divergncia de entendimento reinante no mbito do TCU

sobre essa matria, elaboramos o seguinte mapa, que menciona decises nos trs
sentidos j expostos:
Acrdos que ADMITEM,
Acrdos que ADMITEM a Acrdos que VEDAM a
JUSTIFICADAMENTE, a
fixao de salrio mnimo fixao de salrio mnimo
fixao de salrio mnimo
Acrdo 256/2005-Plenrio Acrdo 186/1999-1 Cm. Acrdo 614/2008-Plenrio
Acrdo 290/2006-Plenrio Deciso 577/2001-Plenrio Acrdo 1238/2008-Plenrio
Acrdo 1327/2006-Plenrio Acrdo 298/2002-Plenrio Acrdo 1239/2008-Plenrio
Acrdo 1672/2006-Plenrio Acrdo 617/2003-1 Cm. Acrdo 332/2010-Plenrio
Acrdo 1122/2008-Plenrio Acrdo 1937/2003-Plenrio Acrdo 1584/2010-Plenrio
Acrdo 481/2004-Plenrio Acrdo 1612/2010-Plenrio
Acrdo 2028/2006-Plenrio Acrdo 4050/2011-2 Cm.
Acrdo 2144/2006-Plenrio
Acrdo 775/2007-2 Cm.
176
Acrdos que ADMITEM,

Acrdos que ADMITEM a Acrdos que VEDAM a
JUSTIFICADAMENTE, a
fixao de salrio mnimo fixao de salrio mnimo
fixao de salrio mnimo
2.3.4. Quantitativo de pessoal
possvel Administrao definir, no Termo de Referncia e no instrumento

convocatrio quantitativo mnimo de pessoal a ser empregado na execuo dos
servios?
Entendemos que no possvel Administrao determinar o quantitativo

de pessoal a ser empregados na execuo dos servios. Tal determinao
importaria em ingerncia indevida na gesto de negcios da contratada.
IN 02/2008
Art. 20. vedado Administrao fixar nos instrumentos convocatrios:
I - o quantitativo de mo de obra a ser utilizado na prestao do servio,
devendo sempre adotar unidade de medida que permita a quantificao da
mo de obra que ser necessria execuo do servio;
Administrao compete discriminar detalhadamente os servios e os

demais elementos de informao julgados relevantes, de modo a permitir que os
licitantes possam formular precisamente suas propostas, indicando com quantos
profissionais executaro os servios.
Entendemos pertinente, no ponto, a recomendao veiculada pelo art. 15, XV,

da IN 02/2008 e pela IN CNJ 44/2012.
IN 02/2008
Art. 15. O Projeto Bsico ou Termo de Referncia dever conter:
[...]
XV - condies que possam ajudar na identificao do quantitativo de
pessoal e insumos necessrios execuo contratual, tais como:
a) quantitativo de usurios;
b) horrio de funcionamento do rgo e horrio em que devero ser
prestados os servios;
c) restries de rea, identificando questes de segurana institucional,
privacidade, segurana, medicina do trabalho, dentre outras;
177
d) disposies normativas internas; e

e) instalaes, especificando-se a disposio de mobilirio e equipamentos,
arquitetura, decorao, dentre outras.
IN CNJ 44/2012
Art. 7 A Seo de Elaborao de Editais analisar o projeto bsico ou
termo de referncia e o encaminhar aprovao da autoridade
competente, devendo conter, no mnimo, os seguintes itens:
[...]
VIII elementos que quantifiquem os insumos e pessoal necessrios
execuo contratual;
Exigncias relativas ao tempo de formao acadmica e de experincia
profissional somente so aceitveis como requisito de habilitao em
licitaes se acompanhadas de justificativa expressa, no instrumento
convocatrio, que demonstre a imprescindibilidade de tais condies
execuo do objeto.
Representao formulada por sociedade empresria questionara possvel
restrio competitividade em licitao realizada pela Associao Pr-
Gesto das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (Agevap) para
a contratao de empresa especializada na elaborao de gesto integrada
de resduos slidos, face exigncia de equipe multidisciplinar, contando
com a participao, entre outros profissionais, de engenheiro especialista
na rea de resduos com quinze anos de experincia e de advogado na rea
de resduos com cinco anos de experincia. Sobre o assunto, anotou a
unidade tcnica especializada que a jurisprudncia deste Tribunal indica
que a exigncia de requisitos profissionais baseados exclusivamente na
formao e no tempo de experincia dos profissionais, salvo quando tais
caractersticas revelarem-se imprescindveis execuo do objeto, configura
medida de carter restritivo, devendo os motivos das exigncias serem
tecnicamente justificados de forma expressa no processo licitatrio,
assegurando-se de que os parmetros fixados so necessrios, suficientes e
pertinentes ao objeto licitado. Analisando o ponto, corroborou o relator as
concluses da unidade tcnica, em especial por presumir, dentre outros
aspectos, cabvel a exigncia de tempo de formao e experincia na rea
de resduos slidos, j que as caractersticas requeridas revelam-se
imprescindveis execuo do objeto, uma vez que se trata de projeto
complexo, compreendendo perodos de consecuo de curto a longo prazo,
para o qual exige-se conhecimento tcnico especializado na rea. Nada
obstante, concluiu o relator assistir razo unidade tcnica, contudo, no
que diz respeito necessidade de a Agevap fazer constar, em futuros editais
de licitao, os motivos tecnicamente justificados para a contratao de
equipe qualificada e experiente, que venha a atender efetivamente aos
objetivos traados, fato que no se observou no mbito da Coleta de Preos
n 22/2014. Nesses termos, acolheu o Plenrio a proposta da relatoria
para considerar parcialmente procedente a representao e determinar
178
Agevap que nas prximas licitaes, ao especificar os requisitos de

habilitao da equipe tcnica das licitantes, justifique, de forma expressa,
no instrumento convocatrio, os motivos das exigncias de tempo de
formao acadmica e experincia profissional, desde que tais condies
se revelem imprescindveis execuo do objeto, assegurando-se de que
os parmetros fixados so necessrios, suficientes e pertinentes ao objeto
licitado.
As informaes exigidas pela IN 02/2008 permitiro que os licitantes

elaborem propostas adequadas para atender s necessidades da Administrao,
consignando o quantitativo de pessoal a empregar para a execuo dos servios.
Importa frisar que os elementos de informao mencionados no art. 15, XV,

da IN 02/2008 s devem compor o Termo de Referncia caso sejam, efetivamente,
relevantes para orientar a elaborao das propostas pelos licitantes e para fins de
definio das rotinas de execuo dos servios.
Lembre-se que tais prescries s so pertinentes, por bvio, aos contratos

de terceirizao.
179
2.4. PLANO DE TRABALHO
Ao planejar a contratao de servios mediante terceirizao (execuo de

servio contnuo mediante cesso da mo de obra pela empresa contratada)
necessrio, antes de qualquer outra providncia, verificar a possibilidade jurdica
de adoo dessa modalidade de execuo indireta.
Nessa fase, a elaborao do Plano de Trabalho imprescindvel. O documento

tem por objetivo demonstrar que a terceirizao (prestao de servios
contnuos mediante cesso de mo de obra) a soluo mais adequada para
atender a necessidade de Administrao.
Uma vez elaborado, deve o Plano de Trabalho ser aprovado pela autoridade
mxima do rgo ou entidade, ou por outra autoridade a quem for delegada
competncia.
A Lei 8.666/93 e a Lei 10.520/2002 no fazem aluso ao Plano de Trabalho.

Na verdade, a Lei de Licitaes e Contratos e a legislao que instituiu o Prego no
contm qualquer disposio pertinente terceirizao.
A terceirizao objeto de regulamentao singela pelo Decreto 2.271/97,

que estabeleceu a obrigatoriedade da elaborao de Plano de Trabalho
previamente contratao, ou seja, na fase interna ou preparatria da licitao.
DECRETO 2.271/97
Art. 2 A contratao dever ser precedida e instruda com plano de
trabalho aprovado pela autoridade mxima do rgo ou entidade, ou a
quem esta delegar competncia, e que conter, no mnimo: [...]
Por fora do Decreto 2.271/97, vemos que o Plano de Trabalho pea

obrigatria em todo processo de contratao de servios mediante terceirizao.
Deve ser elaborado previamente ao Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
Caso no seja aprovado, o planejamento da contratao continuar, mas com

o objetivo de reformatar a proposta de execuo do objeto, vale dizer, deixando
de prever a execuo mediante cesso da mo de obra. Se aprovado, d-se
continuidade ao planejamento, mediante a elaborao do Projeto Bsico ou Termo
de Referncia, do qual ser elemento integrante.
Embora o Decreto 2.271/97 no o tenha dito expressamente, entendemos

que o Plano de Trabalho s exigvel quando os estudos tcnicos preliminares
180
indicarem a necessidade de execuo dos servios (de natureza continuada)

mediante cesso da mo de obra; em outros termos, s tem cabimento nas
propostas de terceirizao.
Reconhecemos, contudo, que a questo ainda no mereceu a devida reflexo

do TCU. Aquele rgo de controle editou recentemente Guia de Boas Prticas em
Contratao de Solues de Tecnologia da Informao (disponvel no Portal do
TCU na internet). Ali se faz ligeira meno ao imbrglio:
GUIA DE BOAS PRTICAS EM CONTRATAO DE SOLUES DE TI TCU
importante ressaltar que h dvidas se o Decreto 2.271/1997 se aplica
somente s contrataes em que haja alocao de mo de obra da
contratada de forma exclusiva nas instalaes do rgo. Nesse caso,
seriam excludas as contrataes de servios em que a mo de obra da
contratada fosse compartilhada com vrios rgos clientes e trabalhasse
fora das instalaes desses rgos (e.g. contrataes de licenas de
software ou de canais de comunicao com a internet). Essas dvidas
decorrem do teor dos artigos 1, 2, 4, incisos de II a IV, e 7 do decreto
citado. Entretanto, o Decreto no explcita excees. Na epgrafe do
Decreto consta: Dispe sobre a contratao de servios pela
Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional e d outras
providncias.
RESOLUO CNJ 182

Art. 9 Nos casos de terceirizao de atividades executadas mediante
cesso de mo de obra, o rgo dever prever no planejamento da
contratao, Plano de Trabalho, que dever ser elaborado antes do Projeto
Bsico ou do Termo de Referncia.
O Plano de Trabalho decorrente das concluses dos estudos tcnicos

preliminares. Se aprovado, dever integrar o Projeto Bsico ou Termo de
Referncia, podendo constituir um anexo deste. Obrigatoriamente, dever ser
juntado aos autos do processo de contratao. Essa a orientao do TCU.
[...]
9.2.6. em ateno ao Decreto 2.271/1997, art. 2, antes da eventual
prorrogao dos contratos de transporte, vigilncia e limpeza, ou da
elaborao de edital para licitao com vistas a substitu-los, elabore,
aprove e publique plano de trabalho;
181
Elabore, em ateno ao estabelecido no art. 2 do Decreto n 2.271/1997,
plano de trabalho, previamente aos processos licitatrios, que contenha a
justificativa da necessidade dos servios a serem contratados, a relao
entre a demanda prevista e a quantidade de servio a ser contratada e o
economicidade e melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais
ou financeiros disponveis.
(Acrdo 1330/2008-Plenrio)
Consulte, no mesmo sentido: Acrdo 669/2008-Plenrio; Acrdo
670/2008-Plenrio
O Plano de Trabalho ter como fonte de informaes os estudos

tcnicos preliminares. Os elementos essenciais mnimos do Plano de Trabalho
foram estabelecidos pelo Decreto 2.271/97.
DECRETO 2.271/97
quem esta delegar competncia, e que conter, no mnimo:
I - justificativa da necessidade dos servios;
II - relao entre a demanda prevista e a quantidade de servio a ser
contratada;
III - demonstrativo de resultados a serem alcanados em termos de
A jurisprudncia do TCU tranquila no sentido de que esse documento deve

preceder licitao e deve, tambm, conter os elementos mnimos mencionados
no Decreto 2.271/97.
Elabore e aprove formalmente plano de trabalho prvio, adequada e
objetivamente descrito, contendo, no mnimo, a justificativa detalhada da
necessidade dos servios, a relao entre a demanda prevista e os servios
a serem contratados e o demonstrativo dos resultados a serem alcanados
em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos
humanos, materiais ou financeiros disponveis, em ateno ao disposto no
art. 2 do Decreto n 2.271/1997.
(Acrdo 137/2010-Primeira Cmara - Relao)
Ressalte-se: os elementos mencionados so o mnimo exigvel; tudo o que

puder servir de subsdio tomada de deciso pela autoridade mxima do rgo ou
entidade deve constar do Plano de Trabalho.
182
Reiteramos que o Plano de Trabalho a fonte a partir da qual ser elaborado

o Termo de Referncia para contratao de servios terceirizados (servios
contnuos executados mediante cesso de mo de obra).
Assim, recomendvel que contenha tambm, se for aplicvel, outros

elementos adicionais de informao, conforme a adequao e aplicabilidade ao
servio pretendido.
2.4.1. necessrio elaborar Plano de Trabalho a cada licitao?
Quando a Administrao identificar a necessidade de entregar execuo

indireta mediante terceirizao uma dada atividade at ento executada
diretamente, por servidores do quadro efetivo, dever previamente elaborar Plano
de Trabalho, pelo qual demonstrar as vantagens da terceirizao.
Por exemplo: editada lei federal que determina a extino, dos quadros
funcionais dos rgos da administrao direta, do cargo de motorista; em
consequncia, um determinado rgo resolve terceirizar a rea de transportes;
contratar pela primeira vez tal servio; deve, ento, elaborar previamente Plano
de Trabalho da terceirizao dessa atividade, o qual aprovado e o objeto licitado,
resultando em contrato administrativo.
Pergunta-se: na hiptese do exemplo dado acima, extinto o contrato,

necessria, previamente ao novo procedimento licitatrio, a elaborao de novo
Plano de Trabalho?
Entendemos que, uma vez aprovado o Plano de Trabalho para a terceirizao

de um determinado servio, no necessrio elaborar novos Planos a cada
licitao para o mesmo servio.
Assim, se voc props a terceirizao das atividades de transporte no mbito

do rgo ou entidade em que trabalha e ela foi aprovada pela autoridade mxima,
dando origem a um contrato administrativo, quando este contrato encerrar sua
vigncia no ser necessria a elaborao de novo Plano de Trabalho; basta fazer
meno, no Termo de Referncia para a nova contratao, ao Plano de Trabalho j
aprovado.
Contudo, caso a nova contratao importar em alterao substancial dos

servios, entendemos que ser necessria a elaborao do respectivo Plano de
Trabalho. Por exemplo: suponhamos que o presidente de um determinado
Tribunal Superior tenha autorizado a terceirizao parcial dos servios de
transporte; na iminncia de terminar o contrato, decide-se pela terceirizao,
183
tambm, do transporte de representao dos ministros daquele Tribunal. Nesse

caso, como haver alterao substancial, a envolver, inclusive, o aproveitamento
dos motoristas do quadro efetivo em outras atividades, ser necessria a
elaborao de novo Plano de Trabalho.
2.4.2. Finalidade do Plano de Trabalho
O Plano de Trabalho tem por finalidade reunir elementos de informao

necessrios e suficientes a uma tomada de deciso (terceirizar ou no
terceirizar?) pela autoridade mxima do rgo ou entidade.
Assim, quando voc estiver elaborando um Plano de Trabalho, pense nas

seguintes questes:
A demanda existente justifica a contratao dos servios pretendidos?
Os tais servios so contnuos?
A terceirizao o modelo que melhor atende aos interesses da

Administrao? (lembre-se: terceirizao = contratao de servios de
natureza continuada a serem executados mediante cesso de mo obra)
A quantidade de servios proposta adequada para atender as

necessidades da Administrao?
Que resultados se pretende alcanar com a terceirizao proposta?
Que economia o rgo ou entidade far terceirizando a atividade ao invs

de continuar a execut-la diretamente? (caso a execuo seja direta; pode
ser o caso de necessidade nova, ou seja, o servio no existe no rgo ou
entidade)
A contratao permitir melhor aproveitamento dos recursos humanos,

materiais e financeiros do rgo ou entidade?
Aprovado o Plano de Trabalho pela autoridade mxima do rgo ou outro

servidor que tenha recebido delegao expressa , s ento ser possvel elaborar
o Projeto Bsico ou Termo de Referncia.
Ademais, o Plano de Trabalho fornecer as diretrizes para a elaborao

do Projeto Bsico ou Termo de Referncia, com o mximo nvel de
184
detalhamento possvel. No seria incorreto dizer que um bom Plano de Trabalho

contm praticamente todos os elementos necessrios para o Projeto Bsico ou
Termo de Referncia.
2.4.3. Elementos mnimos de informao do Plano de Trabalho
O Plano de Trabalho ter como fonte os elementos de informao

coligidos nos estudos tcnicos preliminares. Os elementos essenciais mnimos
do Plano de Trabalho foram estabelecidos pelo Decreto 2.271/97.
DECRETO 2.271/97
quem esta delegar competncia, e que conter, no mnimo:
contratada;
A IN 2/2008 no fazia, em sua redao original, meno figura do Plano de

Trabalho; apenas determinava que todos os elementos necessrios instruo do
processo de contratao deveriam constar do Projeto Bsico ou Termo de
Referncia.
A IN 03/2009 introduziu, no captulo da terceirizao da IN 02/2008, o 3

ao art. 6, passando a exigir a prvia elaborao do Plano de Trabalho:
IN 02/2008
Art. 6 (...)
3 A contratao dever ser precedida e instruda com plano de
trabalho, aprovado pela autoridade mxima do rgo ou entidade, ou a
quem esta delegar competncia, e conter, no mnimo:
contratada;
Nas contrataes de solues de tecnologia da informao e comunicao, no

mbito do Poder Judicirio, o Plano de Trabalho tambm exigido, sempre que a
185
prestao dos servios se der mediante cesso da mo de obra, por exigncia da

Resoluo CNJ 182.
RESOLUO CNJ 182
Art. 9 .....
Pargrafo nico. O Plano de Trabalho, documento devidamente aprovado
pela autoridade competente do rgo, dever demonstrar o benefcio da
contratao pretendida e conter, no mnimo:
I o objeto a ser contratado;
II a identificao da Equipe de Planejamento da Contratao;
III a necessidade, justificativa e valor estimado da contratao da Soluo
de Tecnologia da Informao e Comunicao;
IV a relao entre a demanda prevista e a quantidade de servio a ser
contratada; e
V o demonstrativo de resultados a serem alcanados em termos de
A jurisprudncia do TCU tranquila no sentido de que esse documento deve

preceder licitao e deve, tambm, conter os elementos mnimos mencionados.
9.2. determinar ao Senado Federal que:
9.2.1 nas futuras licitaes e contrataes de servios de tecnologia da
informao:
9.2.1.1. estabelea, previamente licitao, no respectivo plano de
trabalho: justificativa da necessidade dos servios, em harmonia com as
aes previstas no Planejamento Estratgico Institucional e no Plano
Diretor de Tecnologia da Informao do Senado Federal, bem como estudo
que relacione a demanda prevista com a quantidade de servio a ser
contratada, conforme art. 2, incisos I, II e III, do Decreto 2.271/1997 e a
jurisprudncia do TCU (a exemplo, Acrdos 1.558/2003, 2.094/2004 e
2.023/2005, todos do Plenrio);.
Ressalte-se: os elementos mencionados so o mnimo exigvel; tudo o que

puder servir de subsdio tomada de deciso pela autoridade mxima do rgo ou
entidade deve constar do Plano de Trabalho.
Veremos a seguir, em breves palavras, os elementos mnimos essenciais do

Plano de Trabalho.
186
2.4.3.1. Justificativa da necessidade dos servios
A contratao de qualquer servio pela Administrao Pblica deve ser

devidamente justificada pela necessidade, pela efetiva carncia do objeto.
A necessidade tem de ser objetivamente demonstrada. No se admite

contratao que se destina a satisfazer mera vontade do administrador, sem que
haja o alcance de resultados significativos e objetivamente mensurveis para a
Administrao vinculados ao interesse pblico.
O administrador pblico no est autorizado a contratar servio motivado

meramente pelo desejo. A efetiva necessidade de atender ao interesse pblico a
motivao adequada e legtima.
Assim, o primeiro elemento de informao essencial do Plano de Trabalho a

justificativa para a terceirizao pretendida. Essa justificativa varia, por bvio,
conforme for o objeto/servio, mas deve contemplar o esclarecimento, no mnimo,
de algumas questes elementares:
Os servios pretendidos no podem ser executados diretamente? H

insuficincia de recursos humanos e materiais no rgo ou entidade
disponveis para execut-lo?
A atividade a terceirizar no integra o rol de atribuies dos cargos do

quadro de pessoal do rgo ou entidade? A terceirizao lcita?
ilcita a execuo direta, ou seja, a atividade no integra as atribuies

dos cargos pblicos? (exemplo: atividade de vigilncia por servidores
que no ocupam cargo com tal atribuio)
H dados concretos mapas, planilhas, estatsticas, levantamentos etc.

a amparar a pretenso pela execuo indireta dos servios?
A terceirizao o meio mais eficiente para a execuo dos servios

pretendidos?
Em se tratando de proposta de nova licitao que contemple ampliao

do escopo da terceirizao anteriormente aprovada (aumento de postos
ou da quantidade dos servios), o aumento da necessidade est
objetivamente demonstrado?
187
Na hiptese precedente, a demonstrao se d por meio de estatsticas,

grficos, enfim, dados concretos que comprovam o aumento da
necessidade ou ampliao do escopo da terceirizao?
Quaisquer outros elementos de informao que demonstrem a necessidade

da contratao devem ser explicitados no Plano de Trabalho, de modo a subsidiar a
correta tomada de deciso pela autoridade mxima do rgo ou entidade.
Na contratao de servios de agenciamento de viagens no razovel
exigir a instalao de postos presenciais em diversas unidades da
Federao, tendo em vista que a marcao de passagens areas e a
reserva de hotis so usualmente feitas por meio eletrnico.
Representao oferecida por sociedade empresria apontara possveis
irregularidades em prego eletrnico conduzido pela Eletrobras Amazonas
Energia S/A, destinado contratao de servios de agenciamento de
viagens. A controvrsia principal residia em exigncia constante do termo
de referncia para a instalao de postos de servios da contratada nas
Empresas de Distribuio de Energia Eltrica da Eletrobras (EDE), trs no
estado do Amazonas e um em Roraima, Rondnia, Acre, Alagoas e Piau.
Realizadas as oitivas regimentais, aps a suspenso cautelar do certame,
observou o relator que a marcao de passagens areas e a reserva de
hotis, nos dias de hoje, usualmente feita por meio eletrnico, no se
revelando razovel exigir postos presenciais em unidades da Federao.
Ponderou, no que respeita economicidade do certame, que a instalao
de oito postos de servio com microcomputador, internet de banda larga,
impressora, fax, linha telefnica e demais itens necessrios, alm de pessoal
qualificado, no pode ser considerada pequeno aumento de custos, como
alega a empresa. E acrescentou que, alm do desnecessrio custo
adicional, o requisito iria restringir a competitividade, limitando a
participao a empresas com representao nacional ou, pelo menos,
regional. Ademais, o prprio termo de referncia, pontuou o relator,
prev, de modo a assegurar a eficincia pretendida, servios de planto
para atendimento 24 horas ao dia, mediante acesso gratuito (0800).
Ressaltou ainda o relator que, eventualmente, pode a Eletrobrsoptar por
realizar contrataes especficas diante da demanda concentrada em
determinado estado, como o Amazonas, por exemplo, onde se identifica
grande fluxo de deslocamentos em reas de difcil acesso em localidades
atendidas pela Amazonas Energia. Nesses termos, o Tribunal, acolhendo a
proposta da relatoria, considerou parcialmente procedente a
Representao, revogou a cautelar e determinou a adoo de providncias
para a retirada da exigncia relativa instalao de postos de servios nas
EDE.
188
2.4.3.2. Relao demanda x quantidade de servios
Justificada a necessidade da contratao dos servios mediante terceirizao,

impe-se a demonstrao da pertinncia do quantitativo proposto pela unidade
demandante em cotejo com a real demanda por aqueles servios.
A fim de demonstrar o nexo entre o quantitativo proposto e a real

demanda pelos servios, alguns elementos de informao so essenciais;
algumas questes bsicas devem ser explicitadas. Mencionamos o que
consideramos o mnimo exigvel.
A demanda est objetivamente quantificada, com base nos estudos

tcnicos preliminares?
A quantificao da demanda demonstrada por meio de mapas, tabelas,

grficos, dados estatsticos fidedignos?
A quantidade de servios proposta suficiente para atender demanda

prevista? (esse ponto fundamental; uma das prticas mais condenveis
o acrscimo quantitativo do objeto nos primeiros meses de execuo
do contrato, a revelar ausncia ou deficincia de planejamento)
Os servios so de execuo continuada? Os elementos caracterizadores

esto explicitados?
Qual a mtrica a ser adotada para a mensurao dos servios?

(exemplo: postos de servios; resultados concretos individualizveis e
mensurveis objetivamente)
Em caso de proposta de contratao por postos de trabalho, so

indicados o quantitativo, a localizao, o horrio de funcionamento de
cada um dos postos?
Na hiptese do item precedente, a necessidade de cada posto

justificada?
estimado o quantitativo de profissionais a serem empregados na

execuo dos servios, demonstrando-se a economia que se far com a
terceirizao, em comparao com o custo da execuo direta por
servidores do quadro efetivo?
189
So descritos os bens, equipamentos e instalaes que a Administrao

disponibilizar contratada para a execuo dos servios?
H estimativa de custo para a contratao, na forma de planilha de

custos e formao de preos? (o Plano de Trabalho deve definir a
unidade de medida adequada aferio do resultado da prestao dos
servios, em termos de quantidade e qualidade; essa mesma unidade
por exemplo, um posto a que definir o valor dos servios)
A pesquisa de preos junto ao mercado foi realizada e a metodologia

empregada aceitvel?
2.4.3.3. Resultados a serem alcanados
Vimos que a terceirizao de servios no lcita quando constitui mero

instrumento de intermediao de mo de obra. A Administrao Pblica contrata a
execuo de servios e no o fornecimento de pessoal.
Na contratao de servios terceirizados, a regra a medio e pagamento

por resultados objetivamente aferveis e no por mera disponibilizao de mo de
obra. Esse o comando normativo, com amparo na jurisprudncia pacfica do TCU.
DECRETO 2.271/97
dever estar prevista no edital e no respectivo contratado, e ser utilizada
IN 02/2008
pela Administrao so aqueles que apiam a realizao das atividades
[...]
190
Abstenha-se de contratar por postos de trabalho, evitando a mera
alocao de mo de obra e o pagamento por hora trabalhada ou por posto
de servio, dando preferncia ao modelo de contratao de execuo
indireta de servio baseado na prestao e na remunerao de servios
mensuradas por resultados sempre que a prestao do servio puder ser
avaliada por determinada unidade quantitativa de servio prestado ou por
nvel de servio alcanado, em obedincia ao 1 do art. 3 do Decreto n
2.271/1997.
Fixe mensurao, sempre que possvel, da prestao de servios por
resultados segundo especificaes previamente estabelecidas, evitando-se
a mera locao de mo de obra e o pagamento por hora-trabalhada ou
por posto de servio, utilizando metodologia expressamente definida no
edital que contemple, entre outros, os seguintes pontos bsicos:
a definio de metodologia de avaliao da adequao dos servios s
especificaes, com vistas aceitao e pagamento;
imprescindvel a definio de parmetros ou critrios para medio ou

verificao dos resultados, em termos quantitativos e qualitativos. Nesse tocante,
algumas questes elementares devem ser tratadas no Plano de Trabalho:
Como o servio ser medido? Qual a mtrica adotada? (posto de

trabalho ou outros indicadores objetivamente aferveis)
Justificativa para adoo, se for o caso, de postos de trabalho
Os resultados esperados so objetivamente descritos no Plano de

Trabalho?
Qual a periodicidade de medio e pagamento?

191
Que documentos sero utilizados para acompanhamento da execuo

dos servios?
Que documentos sero exigidos, e em que periodicidade, para fins de

atestao da execuo dos servios e autorizao do pagamento?
Como a qualidade da execuo ser aferida?
A periodicidade e os procedimentos de verificao do alcance dos

resultados esto definidos?
Quais so os controles e registros que sero utilizados para a

mensurao dos resultados e da qualidade dos servios?
Esses instrumentos formais e objetivos de mensurao esto includos

no Plano de Trabalho? (Exemplo: modelos de ordens de servio; mapas
de acompanhamento da prestao dos servios; formulrios de
pesquisas de opinio junto aos usurios dos servios; etc.).
Que sanes espcies e valores podem ser previstas no contrato,

para o caso de a contratada no alcanar os resultados esperados?
H necessidade de Acordo de Nveis de Servio? A minuta do Acordo

integra o Plano de Trabalho?
Reiteramos que o Plano de Trabalho a fonte a partir da qual ser

elaborado o Termo de Referncia. Assim, recomendvel que contenha
tambm, se for aplicvel, outros elementos adicionais de informao, conforme a
adequao e aplicabilidade ao servio pretendido.
192
PARTE 3 ELABORANDO O TERMO DE REFERNCIA
Em nossa exposio sobre alguns dos elementos essenciais a serem

explicitados no processo de contratao de servios, faremos meno apenas ao
Termo de Referncia. No obstante, tudo o que se disser aplica-se, no que couber,
ao Projeto Bsico.
Antes, porm, importa reiterar que o contedo do Projeto Bsico ou Termo

de Referncia depende, em sua extenso e profundidade, da natureza e da
complexidade do objeto. Assim tem lecionado a melhor doutrina, que encontrou
guarida na Resoluo 182 do CNJ, que disciplina a contratao de solues de TI no
mbito do Poder Judicirio:
DOUTRINA
O projeto bsico dever representar uma projeo detalhada da futura
contratao, abordando todos os ngulos de possvel repercusso para a
Administrao. Devero ser abordadas as questes tcnicas, as financeiras,
os prazos, os reflexos ambientais.
O projeto bsico no se destina a disciplinar a execuo da obra ou do
servio, mas a demonstrar a viabilidade e a convenincia de sua execuo.
Deve evidenciar que os custos so compatveis com as disponibilidades
financeiras; que todas solues tcnicas possveis foram cogitadas,
selecionando-se a mais conveniente; que os prazos para execuo foram
calculados; que os reflexos sobre o meio ambiente foram sopesados etc.
O contedo do projeto bsico depender da natureza do objeto a ser
licitado. Dever ser tanto mais complexo e minucioso na medida em que
assim o exija o objeto da futura contratao.
(Maral Justen Filho)
RESOLUO CNJ 182

Art. 20. O nvel de detalhamento de informaes necessrias para instruir
cada fase da contratao da Soluo de Tecnologia da Informao e
Comunicao poder variar de acordo, principalmente, com a
complexidade e o valor estimado do objeto da contratao.
Exemplificando: a contratao dos servios de manuteno predial demanda

explicitao de variada gama de aspectos tcnicos que resultaro na produo de
um Termo de Referncia extenso. J o processo de contratao de servios de
copeiragem, por exemplo, por serem mais simples, trar carga de informao mais
sinttica e reduzida.
193
Uma vez aprovados os estudos tcnicos preliminares e o Plano de Trabalho

pelas autoridades competentes do rgo ou entidade, pode ser elaborada a
proposta de contratao. Para a contratao mediante Prego presencial ou
eletrnico a proposta consiste no Termo de Referncia. Para as demais
modalidades de licitao ou para a contratao de servios de engenharia, ainda
que por Prego , elabora-se o Projeto Bsico (utilizado igualmente para
instrumentalizar contrataes diretas).
O Projeto Bsico ou Termo de Referncia documento que

instrumentaliza a deciso pela continuidade do processo contratao.
Instrumentaliza, ademais, o instrumento convocatrio do certame. Deve,
portanto, conter elementos que permitam autoridade competente julgar se a
contratao proposta ou no vantajosa para a Administrao.
Os conceitos de Projeto Bsico e Termo de Referncia, constantes das normas

de regncia da contratao de servios, j estudadas anteriormente, expressam os
elementos mnimos essenciais de tais documentos.
Especial ateno deve ser dada elaborao do Termo de Referncia, ao seu

contedo. Conforme a jurisprudncia do TCU (que estudamos anteriormente), as
deficincias no documento podem importar em alteraes do objeto no curso
da execuo do contrato ou, at mesmo, a anulao deste.
No exerccio da atividade de controle externo, o TCU tem reiteradas vezes

determinado medidas saneadoras no planejamento da contratao; em casos mais
graves, decide pela suspenso ou anulao do certame, e, at mesmo,
responsabilizao do gestor. Citem-se, para ilustrar, os seguintes julgados:
9.3. alertar a Gerncia Executiva do INSS em Niteri/RJ quanto
irregularidade consubstanciada na realizao de licitao com projeto
bsico deficiente, relativamente unidade de atendimento de Silva
Jardim/RJ, e necessidade de, nas eventuais alteraes do Contrato n
46/2009 disso decorrentes, atentar para: (i) a obrigatoriedade de se
verificar o equilbrio econmico financeiro do contrato, de forma a no
reduzir o desconto inicial em desfavor da Administrao, em cumprimento
ao art. 112, 6, da Lei n 12.017/2009 (LDO 2010); e (ii) os limites
estabelecidos pelo art. 65, 1, da Lei n 8.666/1993, segundo
entendimento do Acrdo n 1.981/2009 Plenrio;
194
[VOTO]
24. Como cedio, o Projeto Bsico deve ser elaborado de modo a
caracterizar, de forma perfeita, as obras ou servios de interesse do rgo,
em atendimento s disposies do art. 7, pargrafo 2, inciso I, da Lei n.
8.666/1993. No raro, a execuo de obras com Projeto Bsico
inadequado redundam em prejuzo ao errio, como se nota, dentre outros
casos, naqueles trazidos lume por meio das deliberaes adotadas
mediante os Acrdos Plenrios n. 1.757/2008, 1.328/2008.
25. Esta Corte possui entendimento de que a viabilidade econmica da
contratao, instruda no Projeto Bsico ou termo de referncia, deve estar
fundamentada de forma abrangente por estudos tcnicos preliminares
atualizados (Acrdos Plenrios n. 481/2007, 1.273/2007, 397/2008 e
1.568/2008).
[...]
30. Com base em tais constataes, penso que imprescindvel a
atualizao do Projeto Bsico das obras da segunda etapa, de forma a
adequ-lo a realidade presente, com vistas ao atendimento do j citado art.
7, pargrafo 2, inciso I, da Lei n. 8.666/1993.
31. Penso, contudo, que o melhor deslinde ao feito seja a expedio de
medida cautelar tendente a suspender a execuo do certame em foco.
[VOTO]
2. Ainda que no tenha sido constatado risco efetivo ou potencial de dano
ao Errio com relevncia material, verificou-se que a licitao ocorreu sem
que o projeto bsico reunisse todos os elementos previstos no art. 6,
inciso IX, da Lei n 8.666/1993 e nos posicionamentos jurisprudenciais j
consolidados deste Tribunal, o que demanda, por parte dos rgos
envolvidos, a apresentao de esclarecimentos a esse respeito. A razo
principal que a deficincia das informaes do projeto bsico est
provocando atrasos no incio da obra, e a reviso em andamento revelou a
necessidade de adies e supresses que provavelmente vo ultrapassar o
limite legal e violar o estabelecido na Smula n 261/2010.
3. Nos termos do Acrdo n 357/2007 - TCU - Plenrio, as licitaes
baseadas em projetos bsicos incompletos ou deficientes ensejam sua
anulao para a realizao de nova licitao e no devem apenas resultar
em modificao paliativa de itens que compem o objeto licitado e
contratado, para fins de correo das deficincias. As circunstncias que
envolvem o caso em exame, portanto, realmente demandam a oitiva dos
rgos e entidades envolvidas e da empresa contratada, para que
apresentem suas justificativas e esclarecimentos.
195
Sobre a matria, recomenda-se, como leitura complementar, os seguintes

julgados:

693/2010 Plenrio; Acrdo 3018/2009 Plenrio.
Quais so os elementos mnimos essenciais para um bom Projeto Bsico

ou Termo de Referncia destinado a instrumentalizar a contratao de
servios? A IN CNJ 44/2012 define expressamente que o documento dever
conter, no mnimo, os seguintes elementos de informao:
Definio do objeto
Justificativa para a contratao dos servios
Descrio detalhada dos servios, das metodologias de trabalho e a

definio da rotina de execuo a ser adotada
Cronograma de realizao dos servios
Previso de vistoria dos locais da execuo dos servios, caso seja

imprescindvel
Estimativa de deslocamentos e as despesas necessrias do pessoal

executor dos servios, caso haja necessidade de deslocamento
Elementos que quantifiquem os insumos e pessoal necessrio

execuo contratual
Deveres das partes contratantes
Estimativa de horas suplementares necessrias e respectivos valores
Seria demasiado exaustiva a tarefa de deslindar cada elemento de informao

indicado nas normas aqui mencionadas. Alm da IN CNJ 44/2012, o contedo do
Termo de Referncia mereceu destacada disciplina no art. 15 da IN SLTI/MPOG
02/2008, bem como no art. 7 da IN CNJ 44/2012, no art. 18 da Resoluo CNJ 182
e no art. 14 da IN SLTI/MPOG 04/2014, cuja atenta leitura recomendamos.
196
Os elementos de informao ho de ser colacionados no Termo de Referncia

em extenso e profundidade dependentes da natureza do objeto e de suas
especificidades, considerando-se, ademais e principalmente, as especificaes
tcnicas e a descrio do modo como a Administrao deseja ver executados os
servios.
Feita a ressalva, reputamos relevante discorrer apenas sobre alguns

elementos julgados essenciais do Termo de Referncia para contratao de
servios, que discriminaremos a seguir, luz das normas infralegais acima
mencionadas e da jurisprudncia predominante do TCU sobre a matria.
197
3.1. A JUSTIFICATIVA/MOTIVAO PARA A PROPOSTA DE CONTRATAO
3.1.1. Consideraes iniciais
Toda contratao de prestao de servios h de ser fundada em real

necessidade, devidamente demonstrada nos autos do processo administrativo,
em estrita observncia ao princpio da motivao.
A exigncia de expressa motivao, mediante demonstrao objetiva e

fundamentada da necessidade da contratao, decorre de expressa disposio legal
(vide art. 2 da Lei 9.784/99; art. 15, I, a, da IN 02/2008).
Demais disso, a IN CNJ 44/2012 determina, expressamente, que o Projeto

Bsico ou Termo de Referncia dever conter os elementos mnimos de motivao
da contratao. Tais elementos so explicitados no art. 7, inciso II, daquela
norma.
Em caso de contratao de solues de tecnologia da informao e

comunicao, o contedo do Projeto Bsico ou Termo de Referncia indicado no
art. 18, 3 da Resoluo CNJ 182 e no art. 14 da IN SLTI/MPOG 04/2014,
indicando-se, expressamente, no inciso II do dispositivo, os elementos mnimos de
fundamentao a serem explicitados no documento.
Mencionamos, a seguir, alguns elementos de motivao que podem ser

abordados.
3.1.2. Referncia aos estudos tcnicos preliminares
Como dissemos reiteradas vezes, o Projeto Bsico ou Termo de Referncia o

ltimo documento elaborado na fase de planejamento da contratao, tendo por
base as informaes reunidas no mbito dos estudos tcnicos preliminares.
LEI 8.666/93
[...]
IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com
nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou
complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas
indicaes dos estudos tcnicos preliminares [...]
198
Elabore previamente estudos tcnicos preliminares que assegurem a
viabilidade da contratao sob os aspectos da eficcia, eficincia,
efetividade e economicidade, com vistas a fundamentar o respectivo
projeto bsico, especialmente no que concerne s diferentes solues
disponveis no mercado, justificativa da soluo especfica escolhida, bem
assim ao demonstrativo dos benefcios tcnicos e econmicos provenientes
de tal escolha, em ateno ao disposto no art. 6, inciso IX, da Lei n
8.666/1993.
Preveja no projeto bsico, bem assim implemente, ao longo de toda a
execuo contratual, controles que possibilitem o rastreamento da
execuo dos servios contratados e a comprovao da efetiva concluso
dos servios pela Contratada, em ateno ao disposto no art. 6, inciso IX,
alnea e, da Lei n 8.666/1993
(Acrdo 137/2010 Primeira Cmara - Relao)
O projeto bsico deve conter os elementos necessrios e suficientes a
caracterizar, com nvel de preciso adequado, os servios a serem
prestados, devendo basear-se em estudos tcnicos preliminares que
assegurem a viabilidade do empreendimento e conter os elementos
prescritos na Lei n 8.666/1993.
9.3.8. em suas licitaes, promova detalhamento do objeto com nvel de
preciso adequado, com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, possibilitando a avaliao dos custos e da definio dos
mtodos de execuo dos servios, conforme preceitua o art. 6, inciso IX,
do da Lei 8.666/93;
As contrataes no mbito do Conselho Nacional de Justia devem, por fora

da IN CNJ 44/2012 e da Resoluo CNJ 182, ser antecedidas de estudos tcnicos
preliminares, cujas concluses so documentadas e incorporadas aos autos do
processo, juntamente com o Termo de Referncia.
IN CNJ 44/2012
Art. 8 O processo ser autuado com o memorando que informa a
contratao, devendo ser acompanhado de:
I - projeto bsico ou termo de referncia;
II - documentos contendo os estudos sobre a viabilidade da contratao,
plano de sustentao e anlise de riscos, nos casos de
contratao de tecnologia da informao;
199
RESOLUO CNJ 182

Art. 18 As contrataes de Soluo de Tecnologia da Informao e
Bsico ou Termo de Referncia, pela rea Demandante, em consonncia
com os Estudos Preliminares da STIC elaborados pela Equipe de
Planejamento da Contratao, conforme estabelecido no art. 12 desta
Resoluo.
IN 04/2014
[...]
[...]
Constitui boa prtica o Termo de Referncia aludir expressamente aos

estudos tcnicos preliminares, de modo a fundamentar e justificar as opes da
Administrao.
Entendemos que no h necessidade de incorporar ao processo de

contratao todos os documentos coletados na fase de estudos. suficiente que se
faa meno expressa a eles e se incluam no processo relatrios, mapas, planilhas e
outros elementos de informao que sintetizem as concluses dos estudos tcnicos
preliminares.
3.1.3. Conexo entre a contratao e o planejamento existente
Sempre que possvel a Administrao h de demonstrar a relao entre a

contratao pretendida e o planejamento estratgico do rgo ou entidade ou,
at mesmo, o planejamento de aes da prpria unidade demandante (vide art. 2
da IN 02/2008).
Pode a contratao ter conexo com o planejamento de aes da

prpria unidade demandante. Imaginemos que o rgo esteja ampliando suas
instalaes, mediante obra a ser concluda daqui a 12 meses; com a ampliao, ser
necessria a instalao de novos postos de vigilncia armada; a rea de segurana,
ciente da nova demanda, realiza estudos tcnicos e demais atos preparatrios da
contratao previamente concluso da obra, tudo em consonncia com o
planejamento de aes da unidade.
200
IN CNJ 44/2012
de obras e servios devero ser precedidas de planejamento, em harmonia
com o planejamento estratgico do Conselho.
[...]
[...]
d) conexo entre a contratao e o planejamento estratgico do Conselho,
que devem ser harmnicos;
RESOLUO CNJ 182

do Poder Judicirio.
3.1.4. Benefcios diretos e indiretos resultantes da contratao
Ao justificar a necessidade da contratao, necessrio demonstrar os

benefcios diretos e indiretos que dela resultaro, os quais devem ser
quantificados, se possvel. Por exemplo: demonstrar o quanto economizar a
Administrao com a terceirizao dos servios, ao invs de execut-los
diretamente.
necessrio demonstrar a impossibilidade ou inconvenincia da

execuo direta (por servidores ocupantes de cargo efetivo concursados) das
atividades ou servios que se pretende contratar.
Caso os servios sejam executados mediante cesso de mo de obra,

imprescindvel que se demonstre a viabilidade tcnica, jurdica e econmica da
terceirizao.
201
3.1.5. Justificativa da relao entre a demanda e a quantidade de

servio a ser contratada
A motivao h de explicitar, tambm, a justificativa da relao entre a

demanda e a quantidade de servio a ser contratada, acompanhada, no que couber,
dos critrios de medio utilizados, documentos comprobatrios, fotografias e
outros meios probatrios que se fizerem necessrios.
Seja qual for a natureza do servio (contnuo ou no; execuo mediante

cesso de mo de obra ou no), a contratao h de ser justificada em demanda
afervel objetivamente. Relatrios estatsticos, mapas de acompanhamento e
outros instrumentos formais objetivos devem ser utilizados para demonstrar a
demanda que legitima a contratao.
Por exemplo: manutenes preventivas necessrias nos equipamentos no

perodo de um ano; manutenes corretivas realizadas no ltimo ano; demanda
por um dado sistema ou ferramenta informatizada; viagens necessrias para
cumprir a misso institucional do rgo, etc.
O relevante, o fundamental, que as justificativas apresentadas sejam

convincentes e baseadas em dados empricos ou objetivamente demonstrveis,
levantados por ocasio da realizao dos estudos tcnicos preliminares.
Para bem dimensionar a demanda pelos servios necessrio pensar na

seguinte questo: do que realmente estamos precisando?
A demanda nada mais que uma necessidade que se apresenta para ser
satisfeita pela contratao que se prope. Nem tudo que desejvel necessrio.
Antes de propor uma contratao, pense bem se realmente necessrio; se h uma
demanda legtima a satisfazer.
No se esquea de que uma das caractersticas essenciais da terceirizao a

continuidade dos servios: a sua necessidade perene. No difcil entender que o
rgo ou entidade sempre precisar de servios de manuteno predial, por
exemplo. Sem isso, ele no funciona! uma demanda legtima.
Agora, pondere: a demanda legtima, o servio contnuo, porm qual a

dimenso dessa demanda? Imaginemos uma proposta de contratao de servios
de manuteno de instalaes eltricas e hidrulicas. So servios de natureza
continuada e que requerem a presena de uma equipe de tcnicos para
atendimento imediato; logo, um servio executado mediante cesso de mo de
obra. Dimensionar essa demanda pensar no seguinte: quantos tcnicos sero
202
necessrios? Por que esse quantitativo e no mais ou menos? Que servios sero
realizados e em que periodicidade? Quais e quantos materiais e equipamentos e
peas sero necessrios? E tantas outras questes tcnicas pertinentes a esse tipo
de demanda.
Voc percebeu, ento, que dimensionar a demanda justificar, com

nmeros, com dados confiveis, corretos e reais, em que, de fato consiste a
necessidade da Administrao, para que se possa estimar de forma o mais
prxima do ideal a quantidade de servio que dever ser contratado para atender a
essa necessidade.
Somente se a demanda for dimensionada adequadamente, ser possvel

estimar a quantidade de servios apta a satisfazer essa necessidade e o custo
correspondente. Ao estimar a quantidade de servios aptos a atender demanda,
justifique a mtrica adotada para medir e pagar os servios: se por resultados
(regra), ou por posto de trabalho (exceo).
A seguir apresentamos algumas decises do TCU sobre a matria examinada,

nas quais o Tribunal faz recomendaes de boas prticas de planejamento da
contratao.
9.2.2. abstenha-se de utilizar, ao elaborar o projeto bsico previsto no art.
6, inciso IX, da Lei 8.666/1993, especificaes contidas em propostas
apresentadas por empresa interessada, sob pena de possvel caracterizao
de direcionamento da contratao, devendo preparar o mencionado
projeto com base em suas reais necessidades, devidamente justificadas
por estudos tcnicos;
[...]
9.4.8. faa constar no Projeto Bsico dos processos licitatrios justificativa
detalhada da necessidade dos bens e servios a serem adquiridos, com
materiais e financeiros disponveis, de acordo com o previsto no art. 2,
inciso III, do Decreto n. 2.271/1997;
9.2. determinar [...] que:
[...]
9.2.2. abstenha-se de utilizar, ao elaborar o projeto bsico previsto no art.
6, inciso IX, da Lei 8.666/1993, especificaes contidas em propostas
apresentadas por empresa interessada, sob pena de possvel
203
caracterizao de direcionamento da contratao, devendo preparar o

mencionado projeto com base em suas reais necessidades, devidamente
justificadas por estudos tcnicos;
9.2.3. em futuros procedimentos licitatrios, divida o objeto da
contratao em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, buscando a ampliao da competitividade sem
perda da economia de escala, nos termos do art. 23, 1, da Lei
8.666/1993, evitando contratar em conjunto objetos de natureza dspares;
[SUMRIO]
1. O superdimensionamento de quantitativos de servios em fase de
licitao, sob o pretexto de conferir ao oramento de referncia margem
de segurana para eventuais distores, ato incompatvel com os
princpios da legalidade e da eficincia, ensejador de determinao ao
rgo para que proceda sua anulao, sem prejuzo da possibilidade de
aplicao de multa aos responsveis que lhe deram causa.
3.1.6. Demonstrao dos resultados a alcanar com a contratao
A contratao de servios pela Administrao deve privilegiar o alcance de

resultados concretos e no meramente a disponibilizao de mo de obra
pela contratada. A regra expressa no comando do art. 3 do Decreto 2.271/97 e
no art. 11, caput, e 1, da IN 02/2008:
DECRETO 2.271/97
dever estar prevista no edital e no respectivo contratado, e ser utilizada
IN 02/2008
pela Administrao so aqueles que apiam a realizao das atividades
[...]
204

No mesmo sentido, as normas de observncia cogente pelo Judicirio

determinam a previso de resultados a alcanar pelo contratado, a exemplo do art.
7, III, g, da IN CNJ 44/2012 e da Resoluo CNJ 182:
RESOLUO CNJ 182
Art. 12 A execuo da fase de Elaborao dos Estudos Preliminares da
ST/C obrigatria independentemente do tipo de contratao, inclusive
nos casos de:
[...]
5 O Documento de Oficializao da Demanda dever conter, no mnimo:
[...]
II explicitao da motivao e o demonstrativo de resultados a serem
alcanados com a soluo;
[...]
Art. 18 .....
[...]
3 O Projeto Bsico ou Termo de Referncia dever conter os seguintes
elementos mnimos:
[...]
III a especificao tcnica detalhada do objeto necessria para gerar os
resultados pretendidos com a contratao, contendo os seguintes
elementos mnimos: [omissis]
O TCU tem sistematicamente repudiado modelos de contratao no

devidamente justificados que importam na mera disponibilizao da mo de
obra ao invs da definio resultados a alcanar pela contratada, por meio de
indicadores objetivos e que possam ser mensurveis em termos quantitativos e
qualitativos.
Smula 269
Nas contrataes para a prestao de servios de tecnologia da informao,
a remunerao deve estar vinculada a resultados ou ao atendimento de
nveis de servio, admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por
posto de servio somente quando as caractersticas do objeto no o
143permitirem, hiptese em que a excepcionalidade deve estar prvia e
adequadamente justificada nos respectivos processos administrativos.
205
lcito o estabelecimento de remunerao por horas de trabalho para
servios de tecnologia da informao, quando no for possvel vincul-la a
resultados
Representao formulada por empresa apontou supostas irregularidades
na conduo do Prego Eletrnico 100/2012 pelo Tribunal Superior do
Trabalho TST, destinado contratao de servios de operao de central
de atendimento a usurios de tecnologia da informao desse Tribunal
(service desk) e de suporte tcnico presencial. Entre as impugnaes da
autora da representao, destaque-se a suposta dissonncia entre o
modelo de remunerao dos servios previstos no edital, baseados em
homem-hora de trabalho, e o determinado pelo TCU, baseado em
resultados. A unidade tcnica, ao examinar esse questionamento, anotou
que a jurisprudncia do Tribunal pacfica quanto importncia de se
vincular a prestao a resultados ou ao atendimento de nveis de servio
(Acrdos 2619/2008 P, 2.296/2012 P). Observou, no entanto, que o
Tribunal admite exceo a essa regra, conforme revela o enunciado da
Smula-TCU 269, lavrado nos seguintes termos: Nas contrataes para a
prestao de servios de tecnologia da informao, a remunerao deve
estar vinculada a resultados ou ao atendimento de nveis de servio,
admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de servio
somente quando as caractersticas do objeto no o permitirem, hiptese em
que a excepcionalidade deve estar prvia e adequadamente justificada nos
respectivos processos administrativos(grifos da unidade tcnica).
Acrescentou que as justificativas que impediam a submisso ao regramento
de remunerao por resultados constaram do respectivo processo de
licitao. Por isso, no se teria configurado a ilegalidade aventada pela
autora da representao. O relator, ao endossar o pronunciamento da
unidade tcnica, anotou que a contratao envolve o dimensionamento
dos servios por homens-hora/postos de servio para parte das tarefas a
serem executadas, mas que o edital estabelece, tambm, a necessidade
de vinculao dos pagamentos mensais ao atendimento de indicadores
de nveis de servio detalhados no termo de referncia. Fez meno IN-
SLTI/MP 04, de 2010, que dispe sobre o processo de contratao de
Solues de Tecnologia da Informao pelos rgos integrantes do Sistema
de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP) do Poder
Executivo Federal, observada de forma subsidiria pelo TST. Consoante
estipulado nos 2 e 3 de seu art. 15: 2 - A aferio de esforo por
meio da mtrica homens-hora apenas poder ser utilizada mediante
justificativa e sempre vinculada entrega de produtos de acordo com
prazos e qualidade previamente definidos. 3 - vedado contratar por
postos de trabalho alocados, salvo os casos justificados mediante a
comprovao obrigatria de resultados compatveis com o posto
previamente definido. Citou, tambm, deliberao proferida por meio do
Acrdo n 1.125/2009-Plenrio, em que o Tribunal considerou lcita, em
determinada licitao, a remunerao de parte dos servios dessa natureza
com base em horas trabalhadas, dada a impossibilidade de estipulao da
remunerao com base em resultados. Concluiu, em face desse panorama,
que o modelo hbrido adotado pelo TST no afrontou a legislao vigente. O
206
Tribunal, ento, por considerar insubsistente esse e os outros

questionamentos da autora da representao, julgou-a improcedente.
Abstenha-se de contratar por postos de trabalho, evitando a mera
alocao de mo de obra e o pagamento por hora trabalhada ou por posto
de servio, dando preferncia ao modelo de contratao de execuo
indireta de servio baseado na prestao e na remunerao de servios
mensuradas por resultados sempre que a prestao do servio puder ser
avaliada por determinada unidade quantitativa de servio prestado ou por
nvel de servio alcanado, em obedincia ao 1 do art. 3 do Decreto n
2.271/1997.
Proceda a mensurao dos servios prestados por intermdio de
parmetros claros de aferio de resultados, fazendo constar os critrios e
a metodologia de avaliao da qualidade dos servios no edital e no
contrato, conforme disposto no art. 6, inciso IX, alnea e, da Lei n
8.666/93, no 1 do art. 3 do Decreto n 2.271/1997.
Fixe mensurao, sempre que possvel, da prestao de servios por
resultados segundo especificaes previamente estabelecidas, evitando-se
a mera locao de mo de obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por
posto de servio, utilizando metodologia expressamente definida no edital
que contemple, entre outros, os seguintes pontos bsicos:
a definio de metodologia de avaliao da adequao dos servios s
especificaes, com vistas a aceitao e pagamento;
207
Sobre a matria recomenda-se atenta leitura dos seguintes julgados do

TCU:

786/2006 Plenrio (vide itens 75-78 e 83-84 do voto do relator); Acrdo
362/2007 Plenrio; Acrdo 1480/2007 Plenrio (importante: recomendao
para elaborao, pela SLTI/MPOG, de modelo de licitao e contratao de servios
de TI); Acrdo 2476/2007 Plenrio; Acrdo 606/2008 Plenrio; Acrdo
1851/2008 Segunda Cmara (vide itens 11 a 14 do Voto, nos quais o relator cita
vrios acrdos no mesmo sentido); Acrdo 2008/2008 Plenrio; Acrdo
Plenrio (importante: Parmetros Balizadores da Contratao de Servios de TI;
Elaborao de Quadro Referencial Normativo pelo TCU Notas Tcnicas da Sefti);
Acrdo 1125/2009 Plenrio; Acrdo 1139/2009 Plenrio; Acrdo
Plenrio; Acrdo 2655/2009 Plenrio (FOC importante); Acrdo 6571/2009
Primeira Cmara; Acrdo 137/2010 Primeira Cmara; Acrdo 265/2010
Plenrio (acrdo paradigmtico); Acrdo 717/2010 Plenrio; Acrdo
Plenrio (importante: monitoramento); Acrdo 4453/2010 Primeira Cmara;
Acrdo 1005/2011 Plenrio; Acrdo 1515/2011 Plenrio (importante:
relatrio de acompanhamento; diversos rgos); Acrdo 1631/2011 Plenrio;
Acrdo 1996/2011 Plenrio (importante: Copa do Mundo de Futebol 2014);
Acrdo 2612/2011 Plenrio; Acrdo 3894/2011 Segunda Cmara; Acrdo
3089/2010 Primeira Cmara (Relao 12/2010 Augusto Nardes);
Com vistas a observar as determinaes do TCU, voc deve, por ocasio do

planejamento, precisar, em termos quantitativos, os resultados a alcanar
com a contratao, em termos de economia para a Administrao e de melhor
aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponveis.
Tambm devem ser elaborados mecanismos de controle dos resultados a

alcanar durante a efetiva execuo dos servios. Por exemplo: o modelo de
ordem de servio e os controles de prazo de execuo e qualidade.
208
3.2. A DEFINIO DO OBJETO GENERALIDADES
O objeto a ser licitado no caso, os servios deve ser descrito em detalhes,

indicando-se as mtricas adotadas, prazos e condies de execuo, especificaes
tcnicas, oramento estimado, quantitativo de mo de obra estimado, obrigaes
do contratado, enfim, todos os elementos necessrios e suficientes elaborao da
proposta pelos licitantes.
Podemos afirmar, com segurana, que a precisa definio do objeto

contempla a descrio de todos os encargos exigveis do contratado.
A precisa definio do objeto materializa o princpio da isonomia, na medida

em que constitui pressuposto indispensvel competio, como estatui a Smula
177 do TCU, que guarda consonncia, por sua vez, com a Lei de Licitaes e
Contratos.
Smula 177
A definio precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra
indispensvel da competio, at mesmo como pressuposto do postulado
de igualdade entre os licitantes, do qual subsidirio o princpio da
publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais
das condies bsicas da licitao, constituindo, na hiptese particular da
licitao para compra, a quantidade demandada uma das especificaes
mnimas e essenciais definio do objeto do prego.
LEI 8.666/93
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com
os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so
correlatos.
1 vedado aos agentes pblicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou
condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter
competitivo [...]
CAUTELA Lembre-se: ao definir o objeto, evite faz-lo de modo que restrinja

injustificadamente a competio, vale dizer, de modo que somente algumas poucas
209
empresas possam execut-lo. Tal procedimento condenvel sob todos os

aspectos e pode resultar em prejuzos para a Administrao.
O que podemos entender por objeto da licitao? Ou, em outros termos, como
definir o objeto a contratar?
Para responder adequadamente a essa pergunta fundamental, convm expor,

em breves palavras, sobre a percepo do objeto como soluo capaz de
atender a uma necessidade da Administrao.
O ato deflagrador do processo de contratao a identificao da

necessidade a ser satisfeita, o que dar ensejo realizao de estudos tcnicos
preliminares tendentes a reunir os elementos caracterizadores dessa necessidade
e qual a melhor maneira de satisfaz-la.
So exemplos de necessidades da Administrao: transporte para seus

servidores, segurana, funcionamento permanente das instalaes e
equipamentos, criao e manuteno de bancos de dados, etc.
Caso haja a impossibilidade de execuo direta, a Administrao pode ser

obrigada a contratar terceiros para a execuo do objeto ou soluo que
melhor atenda s suas necessidades.
O objeto a licitar justamente o que denominamos acima de soluo que

melhor atenda s suas necessidades. Assim, a Administrao buscar obter
informaes junto ao mercado fornecedor para saber da existncia de uma soluo
(obra, produto ou servio) que satisfaa a necessidade identificada.
A soluo escolhida representar o objeto a ser licitado, com suas

especificidades e obrigaes acessrias julgadas pertinentes, ou, em outros termos,
o conjunto de encargos a ser realizado pelo contratado. Por exemplo: para
satisfazer a necessidade de segurana dos servidores que trabalham em
determinado rgo pblico, e dos bens a este pertencentes, define-se como melhor
soluo existente no mercado e apta a atender Administrao, a prestao dos
servios de vigilncia desarmada, no perodo diurno.
Para atender necessidade (segurana) definiu-se o objeto ou soluo ,

qual seja, a vigilncia desarmada no perodo diurno, compreendendo todo o
conjunto de encargos exigveis do contratado.
210
Perceba que a mesma necessidade poderia ser satisfeita por meio de outra
soluo: a vigilncia armada, todos os dias, 24 horas por dia (objeto). A
necessidade a mesma, porm o objeto outro.
Poderamos multiplicar exemplos, como na hiptese de a j mencionada

necessidade (segurana) ser atendida por soluo alternativa s anteriormente
mencionadas: por meio de vigilncia realizada remotamente, atravs de
equipamentos eletrnicos monitorados por especialista, sendo as eventuais
ocorrncias atendidas por equipe mvel.
No basta, portanto, identificar precisamente a necessidade dificuldade que

muitos rgos pblicos enfrentam , mas encontrar, junto ao mercado, a precisa
soluo que atenda, que satisfaa. Essa soluo, minudentemente descrita, o
objeto a ser licitado, em seus aspectos quantitativo e qualitativo.
Feitas essas breves consideraes, podemos afirmar, em consonncia com o

entendimento jurisprudencial do TCU, que o objeto a licitar deve ser definido de
modo a expressar precisamente qual a necessidade da Administrao e a
soluo apta a prov-la.
Muitas contrataes fracassam justamente porque a Administrao no

define adequadamente o objeto, porque no descreve apropriadamente a soluo
apta a atender s suas necessidades, ou poderamos dizer, vulgarmente, no sabe
o que quer. O fracasso pode ocorrer na fase da licitao pelo no
comparecimento de interessados ou na fase de execuo do contrato pela
realizao deficiente, inadequada, do servio, de modo a no atender ou a atender
insatisfatoriamente as necessidades da Administrao.
DOUTRINA
A descrio do objeto no atividade que se justifique luz da pura escolha
subjetiva do agente; no o agente que define, de acordo com as suas
convices ou preferncias pessoais, o que deve ou no constar da
descrio do objeto. O que condiciona a descrio do objeto a
necessidade, e no outro fator. Portanto, falar em necessidade
reconhecer uma condio objetiva e que pertence ao mundo dos fatos,
isto , algo que decorre da prpria realidade.
Portanto, para descrever o objeto, a necessidade deve ter sido apurada e
previamente motivada. A inexistncia de motivo macula a descrio por
retirar o seu fundamento de validade. A configurao da efetiva
necessidade administrativa o antecedente necessrio da descrio do
objeto, e este, o consequente indispensvel para viabilizar a soluo do
problema.
(Renato Geraldo Mendes)
211
[ACORDO]
9.14. determinar [...] que:
[...]
9.14.2. defina previamente em projeto bsico as aes a serem
contratadas, com o valor das atividades previstas em planilha de custo
estimado, bem como a forma de acompanhamento e de comprovao de
sua execuo, caso seja necessria a contratao de terceiros para a
prestao de servios de consultoria e assessoria tcnica especializada na
rea de imagem, comunicao e marketing e contrataes afins;
[RELATRIO]
Ora, o projeto bsico para a prestao de servios e obras a pea
fundamental para a celebrao de um futuro contrato. Ele que ir
detalhar o objeto da avena, de modo a permitir perfeita identificao
do que pretendido pelo rgo licitante e, com preciso, as circunstncias
e modo de realizao, ou seja, quais servios sero realizados, como sero
apresentados os produtos, como sero pagos os servios, como ser
fiscalizada e comprovada a execuo do objeto, etc.
Ainda no tocante definio do objeto, importa destacar que a terceirizao

prestao de servio de natureza continuada mediante cesso de mo de obra
envolve a contratao de servios e no de pessoas!
Portanto, no seria apropriado, por exemplo, definir o objeto da seguinte

maneira: contratao de servios de motorista. Contratar motorista contratar
pessoal, admissvel to somente mediante realizao de concurso pblico. No caso,
a soluo que melhor supre a necessidade da Administrao e homenageia o
princpio da legalidade definir como objeto a contratao de servios de
transporte (que inclui automvel e motorista), a serem prestados conforme
descrio detalhada constante do Termo de Referncia.
Essa orientao est em perfeita consonncia com as melhores prticas

recomendadas nas normas de regncia da espcie.
DECRETO 2.271/97
[...]
Art. 4 vedada a incluso de dispositivo nos instrumentos contratuais que
permitam:
[...]
212
II caracterizao exclusiva do objeto como fornecimento de mo de

obra;
IN 02/2008
Art. 6 .....
Por fim, ao definir os servios a serem contratados necessrio descrever,

em detalhes, o modo como sero executados. Essa informao varia conforme o
objeto. Por exemplo, se voc planeja a contratao de servios de apoio
administrativo, deve pensar sobre algumas questes, tais como: a contratao dar-
se- por postos ou por resultado? Se for por postos, qual a jornada, o horrio de
atendimento, de cada posto? Que aes sero exigidas dos prestadores de servio?
Que equipamentos e materiais sero empregados na execuo dos servios?
Encerramos este tpico apresentando alguns arestos do TCU que contm

relevantes orientaes sobre a definio do objeto.
O excessivo detalhamento das caractersticas do imvel que se pretende
adquirir ou alugar, sem a demonstrao da necessidade dessas
particularidades, evidencia restrio ao carter competitivo do certame e
direcionamento da contratao.
Em Relatrio de Auditoria realizada pela Secex/SP no Conselho Regional de
Engenharia e Agronomia do Estado de So Paulo (Crea/SP), tendo por
objetivo avaliar a regularidade dos procedimentos adotados nas reas de
licitaes e contratos, assim como na concesso de passagens e dirias,
apontou a unidade tcnica indcios, entre outros, de irregularidades na
licitao promovida para aquisio do imvel sede Anglica, a constituir
nova instalao do Crea/SP. Consistiam, basicamente, na excessiva
especificao do objeto, de modo a direcionar a licitao ou restringir o
carter competitivo do certame. Foram chamados em audincia o
Presidente e o Consultor Jurdico da Autarquia, alm do gestor do contrato
e signatrio do memorial descritivo com as especificaes tcnicas do
imvel a ser adquirido. Em anlise, posicionou-se a unidade instrutiva pelo
acolhimento das razes de justificativa e excluso da responsabilidade do
gestor do contrato, por restar evidenciado que sua conduta no concorrera
para a incluso de tais caractersticas no memorial, foi mero produtor da
pea tcnica. J quanto ao Presidente e ao Consultor Jurdico, as concluses
da anlise tcnica foram pela rejeio das razes de justificativa, com
proposio de multa. No lograram justificar as exigncias de localizao,
de rea mnima construda privativa, estacionamento rotativo, nmero de
213
vagas na prpria edificao, nas proximidades e de uso privativo; de rea

livre para 400 pessoas; de nmero mnimo de elevadores e capacidade
mnima de pessoas; de ambientes climatizados com tipos especficos de ar
condicionado para diferentes reas, e outras. Vrias dessas demandas no
poderiam ser cogitadas antes de se saber a estrutura e o tipo do imvel
oferecido (vagas de uso privativo ou rotativo, tipo de ar condicionado, etc.).
Tamanhas e to detalhadas exigncias, agregadas a outras de
equipamentos (para votao, sistema de segurana e alarme, acstica),
demandariam ampla reforma no imvel e foram consideradas pela unidade
instrutiva como desproporcionais e inadequadas realizao do objeto da
licitao. No h nos autos fundamentos que justifiquem a localizao do
imvel apenas na Av. Paulista e, exatamente, em rea circunscrita Av.
Anglica. Foi rechaada pela unidade tcnica argumentao dos
responsveis quanto a eventual zelo, pelo fato de se ter optado pelo
procedimento licitatrio, em vez de utilizar a dispensa do art. 24, X, da Lei
8.666/1993. Tal dispositivo no pode ser invocado para afastar a licitao
na hiptese discutida, j que no h no processo comprovao das
necessidades de instalao e localizao que pudessem condicionar a
escolha de um imvel especfico. E mesmo que houvesse justificativa
quanto localizao, ainda se haveria de provar que o preo era compatvel
com o valor de mercado, segundo avaliao previa, o que, no caso,
aparentaria ser invivel, haja vista as inmeras intervenes e modificaes
reclamadas para conformar o imvel s descries feitas e dot-lo dos
equipamentos exigidos. Careceria de pesquisas de preos de mercado.
Registrou ainda a unidade instrutiva a ocorrncia de pr-empenho com
mais de um ms de antecedncia da abertura das propostas e o fato de o
procedimento contar com a intermediao de imobiliria que intermediara
outras duas outras vendas de imveis do Crea/SP, cujo scio majoritrio
tambm scio da consultoria imobiliria que intermediou uma quarta
compra de imvel pelo Conselho. Dez empresas retiraram o edital, mas
apenas uma participou do certame, e ainda assim com dificuldades de
cumprir as exigncias. Todos esses fatores foram considerados no exame
tcnico como indicativos de direcionamento, no havendo sido justificados
pelo Presidente, autorizador e homologador da licitao, nem pelo
Consultor Jurdico, que emitira parecer favorvel contratao. Em juzo de
mrito, o Relator acolheu as concluses da unidade instrutiva, que
igualmente foram recepcionadas pelo Tribunal, o qual deliberou por aplicar
multas individuais ao Presidente e ao Consultor Jurdico do Crea/SP.
Defina de forma precisa os elementos necessrios e suficientes que
caracterizem a prestao de servio ou a execuo da obra pretendida por
ocasio da elaborao dos projetos bsicos e termos de referncia das
licitaes, conforme regulamenta o art. 6, inciso IX, e art. 40, 2, da Lei
8.666/1993.
214
Defina o objeto de forma precisa, suficiente e clara, no se admitindo
discrepncia entre os termos do edital, do termo de referncia e da
minuta de contrato, sob pena de comprometer o carter competitivo do
certame, em atendimento aos arts. 3, inciso II, e 4, inciso III, da Lei n
10.520/2002 c/c art. 8, inciso I, do Decreto n 3.555/2000.
Observe o que estabelece o art. 7, 4, da Lei n 8.666/93, que veda a
incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de servios sem previso
de quantidades.
Observe as disposies legais quanto correta definio do objeto e do
respectivo padro de desempenho e qualidade, nos termos do pargrafo
nico do art. 1 da Lei n 10.520/2002 e, subsidiariamente, do art. 7,
caput, inciso I, e 2, inciso I, da Lei n 8.666/1993.
Observe o art. 3 do Decreto n 2.271/1997, evitando o emprego das
expresses fornecimento de mo de obra, locao de mo de obra ou
similares para efeito de definio do objeto das contrataes a que se
reporta o art. 1 do referido Decreto.
Em sntese, a definio do objeto deve:
Atender efetiva necessidade da Administrao; o que condiciona a

definio do objeto a necessidade
Garantir a qualidade mnima indispensvel para preservar a soluo

capaz de satisfazer a necessidade [princpio da adequao]
Garantir a economicidade da contratao; tudo que for agregado

descrio, alm do mnimo necessrio para garantir a satisfao da
necessidade, importa em aumento do preo [princpio da economicidade]
Evitar a imposio de restrio imotivada competio isonmica

[fundamentao explcita e vlida para a restrio]
215
3.2.1. Qualificao como servio comum
A modalidade de licitao denominada Prego somente pode ser utilizado

para contratao de servios considerados comuns (art. 1 Lei 10.520/2002 c/c o
art. 2 do art. 3 do Anexo I, e Anexo II Decreto 3.555/2000). A enumerao
constante nessas normas, embora longa, meramente exemplificativa.
O que importa, de fato, a qualificao do bem ou servio: se puder ser

descrito no edital e no contrato a partir de padres e caractersticas usuais de
mercado, ser considerado comum.
O enquadramento dos servios a serem contratados, para fins de utilizao

do Prego, h de ser consignado no Termo de Referncia.
IN 02/2008
[...]
IX - o enquadramento ou no do servio contratado como servio comum
para fins do disposto no art. 4 do Decreto 5.450, de 31 de maio de 2005;
IN CNJ 44/2012
[...]
[...]
j) indicao quanto ao tipo de bem ou servio a ser contratado para
efeitos da legislao que rege o prego;
[SUMRIO]
Bem ou servio comum aquele que pode ter seus padres de
desempenho e qualidade objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado.
O conceito de servio comum no est necessariamente ligado a sua
complexidade.
216
[VOTO]
A definio do que sejam bens e servios como comuns e, portanto,
passveis de serem licitados mediante prego, tem sido objeto de acalorada
discusso entre os responsveis pelas aquisies efetuadas com recursos
pblicos, bem assim entre as diversas instncias de controle, desde a
entrada em vigor da Lei n 10.520, de 2002. A jurisprudncia deste Tribunal
vem se consolidando no sentido da adoo de prego para a contratao de
alguns servios de tecnologia da informao, uma vez que muitos dos
servios dessa rea, ainda que complexos, atendem ao conceito de servio
comum, ou seja, apresentam padres de desempenho e qualidade que
podem ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificaes
usuais de mercado, consoante expressa definio legal.
admitido o uso da modalidade prego nas contrataes de servios de
organizao e produo de eventos, desde que todo o processo criativo
seja definido nos projetos bsico e executivo que nortearo a
concretizao do evento.
Representao formulada por equipe de fiscalizao do TCU apontara,
dentre outras ocorrncias, a utilizao de modalidade indevida de licitao
(prego eletrnico) para contratao da execuo das cerimnias de
abertura e encerramento dos V Jogos Mundiais Militares. Para a equipe de
fiscalizao, o objeto da contratao seria de natureza complexa, e no se
enquadraria na definio de servios comuns prevista no art. 1 da Lei
10.520/02. Ao analisar o ponto, o relator anotou que embora o objeto da
contratao ... tenha escopo bastante abrangente, no se pode consider-
lo, a priori, servio de natureza complexa, pois todo o processo criativo foi
definido nos projetos bsico e executivo que nortearam a concretizao
desses eventos. Explicou o relator que, na elaborao desses projetos, o
diretor de criao elaborou o roteiro final, documento que representa a
ltima pea de criao e traduz o pensamento visual do espetculo. Nesse
sentido, estabelecidas as diretrizes dos projetos e elaborado o roteiro final,
a realizao do evento passa a ser meramente atividade executiva, a exigir
a contratao de empresa com capacidade operacional para mobilizar e
gerenciar recursos, pessoas e equipamentos para concretizao das
cerimnias. Acrescentou que os servios de produo comportam uma
verdadeira estrutura tcnica de pessoal e material para colocar em prtica
o desenho do espetculo visualizado pelo Diretor de Criao, contando
ainda com a superviso tcnica do projetista, que avalia e aprova os
servios prestados pela empresa contratada. Por fim, concluiu o relator:
mesmo consideradas essas peculiaridades, os servios de produo desses
tipos de eventos podem ser tidos como comuns dentro do referido ramo
empresarial, destacando ainda que, no caso concreto, nove empresas
participaram da fase de lances. No havendo indcios de restrio
competitividade do certame, o Tribunal, na linha defendida pelo relator,
217
acolheu as justificativas apresentadas pelo responsvel quanto ao ponto,

julgando a Representao parcialmente procedente.
O fato de o servio objeto da contratao fazer parte de projeto indito e
com eventuais complexidades logsticas no repercute necessariamente
no nvel de dificuldade intrnseca do servio, sendo possvel o seu
enquadramento na condio de servio comum.
Em Prestao de Contas da Eletrosul Centrais Eltricas S.A., fora efetuada a
audincia dos responsveis em face, dentre outros aspectos, do uso
indevido da modalidade prego eletrnico para contratao de bens e
servios destinados execuo das obras de implantao da linha de
transmisso 230 KV Desterro - Palhoa - Biguau, que no se enquadrariam
na condio de bens e servios comuns: fretamento de helicptero;
aquisio de estruturas metlicas e postes de concreto; servios de escala,
embalagem, carga, transporte e descarga de estruturas metlicas;
fornecimento de escadas de manuteno para postes de concreto; e
servios de movimentao, transporte e descarregamento de trs bobinas
de cabo submarino. Ao analisar a ocorrncia, registrou o relator que a
utilizao do prego vem beneficiando a administrao pblica com
descontos maiores que os anteriormente vistos em concorrncias, alm de
eliminar conflitos demorados sobre a habilitao dos participantes. Apesar
disso, volta e meia deparamo-nos com questionamentos acerca da
pertinncia do enquadramento do objeto licitado na condio de bens e
servios comuns. Sobre o caso concreto, ressaltou que os pareceres que
concluram pela inviabilidade do prego eletrnico fundam-se no em uma
avaliao criteriosa da complexidade dos objetos licitados, mas das obras
como um todo. Nesse sentido, destacou que o fato de o fretamento de
helicptero servir a projeto indito e com eventuais complexidades
logsticas no repercute necessariamente no nvel de dificuldade intrnseca
do servio, relembrando o Acrdo 798/2005 2 Cmara, por meio do
qual o Tribunal, no exame de licitao promovida pela Eletronorte,
defendera a viabilidade da contratao desse item mediante prego.
Ademais, o servio complexo para determinada empresa pode no s-lo
para outra a ele acostumado. Nessa linha, concluiu o relator, no seria
incomum ao mercado e, em especial, a empresas da rea de atuao da
Eletrosul a aquisio de estruturas metlicas e postes de concreto, servios
de manipulao dessas estruturas, escadas de manuteno e servios de
movimentao e transporte de bobinas de cabos. Considerando que os
responsveis comprovaram a competitividade dos preges eletrnicos, o
Plenrio, acompanhando o relator, acolheu no ponto as justificativas
apresentadas e, dentre outras decises, julgou regulares com ressalvas as
contas dos responsveis.
218
A modalidade prego no aplicvel contratao de obras de
engenharia, locaes imobilirias e alienaes, sendo permitida a sua
adoo nas contrataes de servios comuns de engenharia.
Denncia apresentada ao TCU apontara possvel irregularidade em prego
eletrnico para registro de preos, conduzido pelo 9 Batalho de
Suprimento do Exrcito (9 B Sup), objetivando a contratao de empresa
para manuteno de instalaes daquela organizao militar e das unidades
participantes. Realizadas as oitivas regimentais, o relator observou que
embora no tenha sido demonstrada de forma clara a destinao dos
quantitativos dos servios previstos no edital, houve a previso de
utilizao desses servios em obras. Acrescentou que nas tabelas
apresentadas, h referncias a obras como as de ampliao e reparao do
Paiol 1 e execuo de vias de acesso a reas dos paiis pelo 9 B Sup, de
construo de quadra poliesportiva, pavilhes e infraestrutura (...), de
ampliao de pavilho e de canil (...), de construo do tnel de teste para
armamentos (....) Tambm esto previstas adaptaes/adequaes que,
pela descrio sucinta e pelos altos valores envolvidos, no h como afirmar
que sejam apenas com servios de manuteno. Ressaltou ainda que o
edital, apesar de apresentar o oramento por itens de servios, contm
disposies que demonstram que os custos previstos no prego em
questo contemplam obra, conforme a definio constante do art. 6, inciso
I, da Lei 8.666/1993. Assim, relembrou o relator o Acrdo 1.540/2014 -
Plenrio, segundo o qual "no se aplica a modalidade prego contratao
de obras de engenharia, locaes imobilirias e alienaes, sendo permitida
nas contrataes de servios comuns de engenharia (Smula TCU
257/2010)". Diante do exposto, o Tribunal, , julgou a Denncia procedente,
fixando prazo para que o 9 B Sup anulasse o certame.
possvel a contratao de servios comuns de engenharia com base em
registro de preos quando a finalidade a manuteno e a conservao
de instalaes prediais, em que a demanda pelo objeto repetida e
rotineira. Contudo, o sistema de registro de preos no aplicvel
contratao de obras, uma vez que nesta situao no h demanda de
itens isolados, pois os servios no podem ser dissociados uns dos outros.
Ainda na Denncia [...], o relator constatou tambm a utilizao do sistema
de registro de preos para a contratao de obras, com base em uma
planilha que contempla 797 diferentes itens de servios, dos quais alguns
so bastante caractersticos de construes, ampliaes e reformas. Sobre
o assunto, esclareceu o relator que a realizao de obras no atende aos
requisitos previstos no art. 3 do Decreto 7.892/13, que regulamenta o
Sistema de Registro de Preos. Em seu entendimento, o aludido normativo
viabiliza a contratao de servios comuns de engenharia com base no
registro de preos quando a finalidade a manuteno e a conservao de
instalaes prediais, em que a demanda pelo objeto repetida e rotineira.
Mas o uso desse sistema com o intuito de contratar obras no pode ser
219
aceito, uma vez que no h demanda de itens isolados, pois os servios no

podem ser dissociados uns dos outros. No h, nessa situao, divisibilidade
do objeto. Ressaltou ainda o relator que a opo de utilizao do registro
de preos est prevista na Lei 8.666/93, mas, em relao a obras, a Lei
explicita, em seu art. 10, os regimes de contratao (empreitada global,
empreitada por preos unitrios, tarefa e empreitada integral), sem fazer
meno possibilidade de emprego do registro de preo. Acrescentou, por
fim, que as obras de reforma, ampliao, reparao e construo no
seriam padronizadas a ponto de constarem em sistema de registro de
preos e de, eventualmente, suscitarem o interesse de outros rgos
pblicos na adeso ata .... Considerando que os servios foram
quantificados para utilizao tanto em manuteno como para obras de
reforma, ampliao, reparao e construo, concluiu o relator que no
h como contrat-los com a adoo do sistema de registro de preos.
Diante dessa e de outras irregularidades, o Tribunal, na linha defendida pela
relatoria, julgou a Denncia procedente, fixando prazo para que o 9 B Sup
anulasse o certame.
220
3.3. A DEFINIO DO OBJETO DESCRIO DETALHADA DOS SERVIOS E DE

COMO SERO EXECUTADOS
3.3.1. Rotinas de execuo
imprescindvel que os servios objeto da contratao sejam detalhados com

a mxima preciso, descrevendo-se minuciosamente o modo como sero
executados, tarefa que s possvel de ser executada com sucesso por quem tenha
conhecimento tcnico relacionado com o objeto. A descrio dos servios deve
contemplar alguns elementos essenciais, descritos no inciso III do art. 7 da IN
CNJ 44/2012 e no inciso IV do art. 15 da IN 02/2008:
IN 02/2008
[...]
IV a descrio detalhada dos servios a serem executados e das
metodologias de trabalho, nomeadamente a necessidade, a localidade, o
horrio de funcionamento e a disponibilidade oramentria e financeira do
rgo ou entidade, nos termos do art. 12 da Lei n 8.666, de 1993, com a
definio da rotina de execuo, evidenciando:
a) frequncia e periodicidade;
b) ordem de execuo, quando couber;
c) procedimentos, metodologias e tecnologias a serem empregadas,
quando for o caso;
d) deveres e disciplina exigidos; e
e) demais especificaes que se fizerem necessrias.
IN CNJ 44/2012
[...]
III descrio detalhada dos servios, das metodologias de trabalho e a
definio da rotina de execuo a ser adotada, incluindo:
a) local e horrio de realizao dos servios;
b) dias e horrios de funcionamento do CNJ;
c) frequncia e periodicidade da prestao dos servios;
d) ordem de execuo, quando couber;
221
e) procedimentos, metodologias e tecnologias a serem empregadas,

quando for o caso;
f) deveres e disciplina exigidos; e
g) identificao dos resultados esperados.
IN 04/2014
Art. 19. O Modelo de Execuo do contrato dever contemplar as
condies necessrias ao fornecimento da Soluo de Tecnologia da
Informao, observando, quando possvel:
I - fixao das rotinas de execuo, com a definio de processos e
procedimentos de fornecimento da Soluo de Tecnologia da Informao,
envolvendo: [omissis]
O modo de execuo dos servios diz respeito ao aspecto qualitativo do

objeto, somente podendo ser alterado em razo de fatos supervenientes
apresentao da proposta, com vistas a ajust-lo a novas tecnologias ou tcnicas
mais adequadas ou modernas, desconhecidas quando do planejamento da
contratao.
prtica que revela falta de planejamento a implementao de rotinas de

execuo dos servios que no foram detalhadas no Termo de Referncia, a causar
surpresa ao contratado, podendo, inclusive, consistir em causa de impossibilidade
de execuo do objeto.
Os elementos descritivos do modo de execuo dos servios, de como sero

medidos e pagos, bem como a definio dos instrumentos formais de
acompanhamento, devem ser concebidos na fase de planejamento e estar
expressos no Termo de Referncia. No se pode admitir a definio das rotinas de
execuo e fiscalizao no curso da execuo do contrato, salvo se houver consenso
do contratado, mediante Termo Aditivo.
Por fim, mencionamos a seguir orientao do TCU em que aquele rgo de

controle recomenda a incluso no Projeto Bsico ou Termo de Referncia para a
contratao de servios de manuteno de alguns elementos considerados
essenciais.
222
ORIENTAO DO TCU
Na contratao de servios de manuteno preventiva e corretiva, deve o
projeto bsico conter, para a boa execuo dos servios, ao menos o
seguinte:
detalhamento do objeto;
periodicidade das visitas, se diria, semanal, quinzenal, mensal, por
exemplo;
horrio das visitas de manuteno;
prazo para atendimento s chamadas;
equipe mnima ou composio da equipe tcnica, com registro na
entidade profissional competente;
existncia de plantonistas, quando for o caso;
relao do material de reposio que dever ficar a cargo do futuro
contratado;
material mnimo necessrio para estoque no local onde sero executados
os servios;
exigncia de oficina, quando for o caso;
endereo do local onde sero consertados aparelhos, equipamentos etc,
quando o reparo no puder ser feito no prdio do contratante.
3.3.2. Modelo de ordem de servio
Especialmente na execuo de servios medidos e pagos por resultados

alcanados comum que as solicitaes sejam feitas por meio de instrumento
formal de requisio denominada ordem de servio.
Tal procedimento costumeiro nos contratos de prestao de servios de

manuteno predial e de equipamentos; de suporte a usurios de equipamentos de
informtica; etc.
Tambm usual que as ordens de servio sejam preenchidas diretamente

pelos usurios finais, vale dizer, pelos servidores que recebero e avaliaro a
execuo dos servios.
As ordens de servio so, ento, excelentes instrumentos formais de

medio da realizao do objeto contratado. A partir delas se pode manter
atualizada estatstica da execuo contratual, o que rica fonte de dados para
planejamentos futuros.
Quais so os elementos essenciais da ordem de servio? A questo

satisfatoriamente respondida pela IN 02/2008:
223
IN 02/2008
[...]
VI - o modelo de ordem de servio, sempre que houver a previso de que
as demandas contratadas ocorrero durante a execuo contratual, e que
dever conter os seguintes campos:
a) a definio e especificao dos servios a serem realizados;
b) o volume de servios solicitados e realizados, segundo mtricas
definidas;
c) os resultados ou produtos solicitados e realizados;
d) prvia estimativa da quantidade de horas demandadas na realizao da
atividade designada, com a respectiva metodologia utilizada para a sua
quantificao, nos casos em que a nica opo vivel for a remunerao de
servios por horas trabalhadas;
e) o cronograma de realizao dos servios, includas todas as tarefas
significativas e seus respectivos prazos;
f) custos da prestao do servio, com a respectiva metodologia utilizada
para a quantificao desse valor;
g) a avaliao da qualidade dos servios realizados e as justificativas do
avaliador; e
h) a identificao dos responsveis pela solicitao, pela avaliao da
qualidade e pelo ateste dos servios realizados. Esses responsveis no
podem ter nenhum vnculo com a empresa contratada.
IN CNJ 44/2012
[]
III descrio detalhada dos servios, das metodologias de trabalho e a
definio da rotina de execuo a ser adotada, incluindo:
[]
d) ordem de execuo, quando couber;
3.3.3. Critrios de acompanhamento e medio
Os mecanismos formais de acompanhamento da execuo do contrato devem

ser elaborados durante a fase de planejamento da contratao e consignados
expressamente no Termo de Referncia.
224
O Termo de Referncia , assim, o documento que disciplinar a fiscalizao

do contrato.
Vimos no item precedente o que a ordem de servio e os seus elementos

essenciais. Tal documento um excelente instrumento de controle da execuo dos
servios e fiscalizao do cumprimento dos prazos e dos indicadores de qualidade
previstos no contrato ou no Acordo de Nveis de Servio.
Mas a ordem de servio no basta para garantir o eficiente acompanhamento

da execuo dos servios. Na fase de planejamento h de ser definida a
metodologia de avaliao de relevantes aspectos da execuo relativos
qualidade e tempestividade.
Mecanismos formais (planilhas, mapas de acompanhamento, registros de

execuo de atividades) tambm devem ser elaborados com a definio de
critrios de recebimento do objeto e descrio dos procedimentos para a atestao
da execuo, a legitimar a liquidao e pagamento da despesa.
IN CNJ 44/2012
[...]
k) justificativa que relacione a demanda quantidade a ser contratada,
acompanhada dos critrios de medio utilizados, documentos e outros
meios probatrios.
Art. 16. A execuo dos contratos ser acompanhada e fiscalizada por
meio de instrumentos de controle que compreendam a mensurao dos
seguintes aspectos, quando for o caso:
I - resultados alcanados em relao ao contratado, verificao dos prazos
de execuo e qualidade demandada;
II - recursos humanos empregados em funo da quantidade e da formao
profissional exigidas, quando se tratar de prestao de servios;
III - qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados, no caso de
contrato de prestao de servios;
IV - adequao dos servios prestados rotina de execuo estabelecida;
e
V - cumprimento das demais obrigaes decorrentes do contrato.
RESOLUO CNJ 182

Art. 18. As contrataes de Soluo de Tecnologia da Informao e
225

Resoluo.
[...]
elementos mnimos:
[...]
II a fundamentao da contratao dispondo, entre outros elementos
pertinentes, sobre:
[]
f) a relao entre a demanda prevista e a quantidade de bens e/ou servios
a serem contratados, acompanhada dos critrios de medio utilizados, e
de documentos e outros meios probatrios;
IN 04/2014
Art. 20. O Modelo de Gesto do contrato, definido a partir do Modelo de
Execuo do Contrato, dever contemplar as condies para gesto e
fiscalizao do contrato de fornecimento da Soluo de Tecnologia da
Informao, observando, quando possvel:
I - fixao dos Critrios de Aceitao dos servios prestados ou bens
fornecidos, abrangendo mtricas, indicadores e nveis de servios com os
valores mnimos aceitveis para os principais elementos que compe a
Soluo de Tecnologia da Informao;
A criao de tais mecanismos formais s ser viabilizada e possibilitada a

sua utilizao se forem definidas objetivamente as unidades de medida a serem
empregadas para cada tipo de servio pretendido, o que inclui a definio de
mtricas, metas e formas de mensurao a adotar.
Na contratao de servios de manuteno de veculos, deve constar no
instrumento convocatrio clusula expressa dispondo que os servios
somente sero autorizados e pagos aps a comprovao da vantagem do
preo de cada interveno, devidamente comprovada mediante pesquisa
de, no mnimo, trs empresas do ramo.
Em Representao relativa a prego eletrnico promovido pela
Universidade Federal Rural da Amaznia (UFRA), objetivando a contratao
de empresa especializada para prestao de servio de gesto de veculos,
a unidade tcnica apontara a contratao dos servios de manuteno
preventiva e corretiva por preo fixo, a despeito de se tratar de servio de
carter varivel, a ser aferido quando da realizao da prpria manuteno.
A unidade tcnica destacara a ausncia de elementos mnimos
no oramento estimativo dos servios de manuteno, uma vez que o
edital no teria especificado os servios a serem realizados, e sequer
226
previra a definio de um mnimo de empresas/oficinas a serem

consultadas para comparao dos custos, em afronta ao art. 9, 2, do
Decreto 5.450/2005, e ao art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/1993.
Realizadas as oitivas regimentais, aps a suspenso cautelar do certame, a
UFRA justificara que o valor unitrio apresentado para manuteno dos
veculos seria meramente de referncia, dada a impossibilidade de prever
com exatido e antecedncia os servios corretivos necessrios, e que os
servios efetivamente executados seriam faturados pelo valor de mercado
e no por preo fixo. Ao analisar a matria, o relator inicialmente
transcreveu item do edital que tratava do ponto em questo e consignou
que, de fato, no havia no instrumento convocatrio regras ideais para o
pagamento dos servios de manuteno. Ponderou, contudo, que tal fato
no constitua impedimento contratao, bastando que a universidade
justificasse, para cada servio a ser executado, o preo de mercado por
intermdio de pesquisas especficas, consoante a jurisprudncia do
Tribunal. Nesse sentido, props o relator que a omisso do edital fosse
convalidada, mediante a comprovao, pela UFRA, da vantagem do preo
de cada interveno. O Tribunal, na linha defendida pelo relator, decidiu
tornar sem efeito a medida cautelar e notificar a UFRA que: a) os servios
relativos manuteno dos veculos "somente devem ser autorizados e
pagos aps a comprovao da vantagem do preo de cada interveno,
devidamente comprovada mediante pesquisa de no mnimo trs empresas
do ramo, em harmonia com os princpios da motivao e da
economicidade"; b) faa constar, nos demais editais para contratao de
servios congneres, clusula expressa dispondo sobre a exigncia inscrita
na alnea anterior.
3.3.3.1. Mtricas adotadas (postos ou horas de servio x resultados)
Justifique a mtrica adotada para medir e pagar pela execuo dos

servios: se por resultados alcanados (regra), ou por posto de trabalho (exceo).
As normas que disciplinam a terceirizao no mbito da Administrao

Pblica Federal determinam que, na fase de planejamento da contratao, os
servios sejam especificados de modo a contemplar metodologia de mensurao
dos servios, e respectivo pagamento, que considere os resultados alcanados e
no a mera disponibilizao da mo de obra [vide: art. 3, 1, do Decreto
2.271/97 e art. 11, 1, da IN 02/2008].
Especificamente para a contratao de servios de vigilncia, determina a IN

2/2008 que o Termo de Referncia contenha os seguintes elementos adicionais:
IN 02/2008
Art. 49. Dever constar do Projeto Bsico ou Termo de Referncia para a
contratao de servios de vigilncia:
227
I - a justificativa do nmero e das caractersticas dos Postos de Servio a

serem contratados; e
II - os quantitativos dos diferentes tipos de Posto de Vigilncia, que sero
contratados por Preo Mensal do Posto.
3.3.3.2. Metodologia de avaliao de qualidade Acordo de Nveis de Servio
Vimos que o Termo de Referncia deve conter a indicao de mecanismos

formais de acompanhamento da execuo do objeto, incluindo a definio de
critrios de recebimento do objeto e descrio dos procedimentos para a atestao
da execuo.
Dissemos que a criao de tais mecanismos formais s ser viabilizada e

possibilitada a sua utilizao se forem definidas objetivamente as unidades de
medida a serem empregadas para cada tipo de servio pretendido, o que inclui a
definio de mtricas, metas e formas de mensurao a adotar. E que esses
parmetros e indicadores constaro, preferencialmente, de um documento
apartado, porm integrante do Termo de Referncia, denominado Acordo de
Nveis de Servio.
IN 02/2008
[...]
3 Os critrios de aferio de resultados devero ser preferencialmente
dispostos na forma de Acordos de Nvel de Servios, conforme dispe esta
Instruo Normativa e que dever ser adaptado s metodologias de
construo de ANS disponveis em modelos tcnicos especializados de
contratao de servios, quando houver.
O Acordo de Nveis de Servios o documento no qual sero indicados

expressamente os elementos mnimos descritos na IN 02/2008:
IN 02/2008
Art. 15.............
[...]
XVII - o Acordo de Nveis de Servios, sempre que possvel, conforme
modelo previsto no anexo II, dever conter:
228
a) os procedimentos de fiscalizao e de gesto da qualidade do servio,

especificando-se os indicadores e instrumentos de medio que sero
adotados pelo rgo ou entidade contratante;
b) os registros, controles e informaes que devero ser prestados pela
contratada; e
c) as respectivas adequaes de pagamento pelo no atendimento das
metas estabelecidas.
A lgica do Acordo de Nveis de Servios bastante simples:
a Administrao, ao definir o objeto licitado e o modo como ser

executado, definir requisitos mnimos de desempenho do contratado,
expressos em indicadores objetivamente mensurveis (metas), passveis
de controle mediante registros formais;
a partir dos indicadores de desempenho (metas), que contemplaro

como requisitos o prazo e a qualidade, a Administrao define a
periodicidade das medies e os procedimentos de fiscalizao;
por fim, definida, observando-se o princpio da proporcionalidade, a

adequao dos pagamentos devidos ao contratado, caso este no alcance
as metas pactuadas, ou seja, se o seu desempenho ficar aqum do que se
comprometeu a realizar;
o desempenho abaixo de um determinado patamar fixado pela

Administrao ser considerado como indicador de inexecuo
contratual, a ensejar a aplicao de sano ao contratado e a justificar,
at mesmo, a resciso do contrato;
concebidos os parmetros acima mencionados, formalizado o Acordo

de Nveis de Servios, que integrar, como anexo, o Termo de Referncia
e este, por sua vez, acompanhar o instrumento convocatrio do
certame; caso a Administrao resolva no publicar o Termo de
Referncia, deve, no obstante, fazer anexar o Acordo ao instrumento
convocatrio.
O Acordo de Nveis de Servio um poderoso instrumento de fiscalizao da

execuo do objeto contratado, mas s ter validade jurdica se for dado a
conhecer previamente a todos os licitantes ou interessados na contratao. Caso
contrrio, seus termos no podero ser aplicados.
229
3.3.3.3. Produtividade de referncia
Prescreve o art. 15 da IN 02/2008 a incluso no Termo de Referncia de

alguns elementos de informao adicionais, especficos para a hiptese de
contratao de servios de limpeza e conservao.
IN 02/2008
Anexo I Conceitos
XIII PRODUTIVIDADE: capacidade de realizao de determinado volume
de tarefas, em funo de uma determinada rotina de execuo de servios,
considerando-se os recursos humanos, materiais e tecnolgicos
disponibilizados, o nvel de qualidade exigido e as condies do local de
prestao do servio.
XIV - a produtividade de referncia, quando cabvel, ou seja, aquela
considerada aceitvel para a execuo do servio, sendo expressa pelo
quantitativo fsico do servio na unidade de medida adotada, levando-se
em considerao, entre outras, as seguintes informaes:
a) rotinas de execuo dos servios;
b) quantidade e qualificao da mo de obra estimada para execuo;
c) relao do material adequado para a execuo dos servios com a
respectiva especificao, admitindo-se, excepcionalmente, desde que
devidamente justificado, a indicao da marca nos casos em que essa
exigncia for imprescindvel ou a padronizao for necessria,
recomendando-se que a indicao seja acompanhada da expresso ou
similar, sempre que possvel;
d) relao de mquinas, equipamentos e utenslios a serem utilizados; e
e) condies do local onde o servio ser realizado.
Deve-se adotar a rea a ser limpa como parmetro para clculo do preo dos
servios, considerada a produtividade de referncia indicada no instrumento
convocatrio (relao homem x rea a ser limpa).
Adote, no caso de contratao de servios de limpeza e conservao, a
rea como unidade para se chegar ao preo dos servios, podendo utilizar
como parmetro a sistemtica de clculo e valores-mximos fixados pelas
Portarias e Instrues Normativas do MPOG/SLTI.
[...]
230
9.2.4. em ateno Lei 8.666/1993, art. 6, inc. IX, alnea f e art. 7, 4,

antes da contratao de servios de transporte, limpeza e conservao e
vigilncia, na elaborao de edital para licitao com vistas a substituir os
contratos vigentes, inclua, nos estudos tcnicos preliminares da
contratao:
9.2.4.1. o estudo e a definio da produtividade da mo de obra que ser
utilizada na prestao de servios de limpeza, semelhana do previsto na
IN-SLTI 2/2008, art. 43, pargrafo nico;
9.2.4.2. a definio do tamanho das reas que sero objeto de limpeza com
base em planta do prdio ou documento tcnico equivalente;
A execuo dos servios conforme a produtividade de referncia indicada na

proposta deve ser objeto de fiscalizao. Constatando-se subdimensionamento da
produtividade indicada na proposta, a Administrao deve promover a reduo
quantitativa do objeto, observados os limites legais, a fim de promover a
necessria adequao.
IN 02/2008
Art. 34 ..............
[...]
1 O fiscal ou gestor do contrato ao verificar que houve
subdimensionamento da produtividade pactuada, sem perda da
qualidade na execuo do servio, dever comunicar autoridade
responsvel para que esta promova a adequao contratual
produtividade efetivamente realizada, respeitando-se os limites de
alterao dos valores contratuais previstos no 1 do artigo 65 da Lei n
8.666, de 1993.
IN CNJ 44/2012
Art. 16. .....
1 O gestor do contrato, ao verificar que houve subdimensionamento
dos servios e da produtividade pactuada, sem perda da qualidade na
execuo do contrato, comunicar Secretaria de Administrao para que
esta promova a adequao contratual produtividade efetivamente
realizada, respeitando-se os limites de alterao previstos na legislao.
Consulte, tambm, o Anexo V da IN 02/2008, que apresenta esboo de

descrio da execuo dos servios e sugere clusulas que imponham obrigaes
contratada e procedimentos de fiscalizao pela Administrao.
Destaque-se que a estimativa de custo para a contratao de servios de

limpeza e conservao dever contemplar o custo mensal por metro quadrado.
Quadro demonstrativo consta do Anexo III-F da IN 02/2008.
231
Por fim, importa registrar que a oferta de proposta com produtividade

diferenciada s admitida caso expressamente autorizada pelo edital do certame,
com preconiza a IN 02/2008 e tem entendido o TCU.
Entendemos, contudo, que o edital deve, sempre, permitir a adoo de

produtividade superior considerada pela Administrao para a elaborao do
oramento estimado, pois o objetivo das licitaes pblicas , a teor do art. 3 da
Lei 8.666/93 e antes de tudo, colher, junto ao mercado, a melhor proposta.
A adoo, na proposta da empresa licitante, de ndice de produtividade
diferente daquele previsto no edital somente admissvel se houver
previso explcita no instrumento convocatrio.
Representao de empresa participante de prego eletrnico promovido
pelo Hospital das Foras Armadas (HFA) para contratao de servios de
limpeza especializada nas instalaes daquela instituio hospitalar
apontara, entre outras irregularidades, a desclassificao indevida da
proposta da representante sob alegao de alterao dos ndices de
produtividade na proposta. Realizadas as oitivas regimentais aps a
suspenso cautelar do certame, a relatora anotou que a desclassificao da
representante foi acertada, pois adotou ndice de produtividade superior
ao previsto no edital. Acrescentou que, de acordo com o disposto na
Instruo Normativa 2/2008, da SLTI/MPOG, a adoo de produtividade
diferente daquela fixada no edital s seria admissvel se houvesse previso
explcita no instrumento convocatrio. Nesse sentido, rejeitou a alegao
da representante de que as produtividades indicadas no edital eram
apenas referenciais, ressaltando que se trata de alterao fundamental
na formulao da proposta comercial, pois impacta o dimensionamento da
equipe a ser alocada aos trabalhos. No corresponde a pequenas diferenas
na composio do preo final que pudessem ser sanadas por meio de
diligncias e ajustes de planilha sem alterao do preo global ofertado. O
Tribunal, seguindo o voto da relatora, considerou regular a desclassificao
da representante.
3.3.4. Natureza dos servios, se continuados ou no e se sero

executados mediante cesso da mo de obra
Conforme estudamos, caso os servios constituam necessidade essencial da

Administrao contratante e sejam necessrios continuamente, podero ser
executados mediante cesso da mo de obra pelo contratado.
Entretanto, essas caractersticas no se presumem; devem ser devidamente

explicitadas e demonstradas no processo de contratao. Devem ser objeto de
apreciao pela equipe encarregada dos estudos tcnicos preliminares.
232
Os elementos de demonstrao tcnica da natureza contnua dos servios e a

necessidade de execuo mediante cesso da mo de obra (terceirizao) devem
ser expressamente consignados nos autos do processo.
3.3.5. Elementos adicionais (servios de limpeza e conservao)
IN 02/2008
Art. 42. Devero constar do Projeto Bsico na contratao de servios de
limpeza e conservao, alm dos demais requisitos dispostos nesta IN:
I - reas internas, reas externas, esquadrias externas e fachadas
envidraadas, classificadas segundo as caractersticas dos servios a serem
executados, periodicidade, turnos e jornada de trabalho necessrios etc;
II - produtividade mnima a ser considerada para cada categoria
profissional envolvida, expressa em termos de rea fsica por jornada de
trabalho ou relao serventes por encarregado; e
III exigncias de sustentabilidade ambiental na execuo do servio,
conforme o disposto no anexo V desta Instruo Normativa.
Art. 43. Os servios sero contratados com base na rea Fsica a ser limpa,
estabelecendo-se uma estimativa do custo por metro quadrado,
observadas a peculiaridade, a produtividade, a periodicidade e a frequncia
de cada tipo de servio e das condies do local objeto da contratao.
Pargrafo nico. Os rgos devero utilizar as experincias e parmetros
aferidos e resultantes de seus contratos anteriores para definir as
produtividades da mo de obra, em face das caractersticas das reas a
serem limpas, buscando sempre fatores econmicos favorveis
administrao pblica.
3.3.6. Elementos adicionais (servios de vigilncia)
IN 02/2008
Art. 49. Dever constar do Projeto Bsico ou Termo de Referncia para a
contratao de servios de vigilncia:
I - a justificativa do nmero e das caractersticas dos Postos de Servio a
serem contratados; e
II - os quantitativos dos diferentes tipos de Posto de Vigilncia, que sero
contratados por Preo Mensal do Posto.
[]
Art. 51-A Os rgos/entidades da Administrao Pblica Federal devero
realizar estudos visando otimizar os postos de vigilncia, de forma a
extinguir aqueles que no forem essenciais, substituir por recepcionistas
aqueles que tenham como efetiva atribuio o atendimento ao pblico e
definir diferentes turnos, de acordo com as necessidades do rgo ou
233
entidade, para postos de escala 44h semanais, visando eliminar postos de

12 x 36h que ficam ociosos nos finais de semana.
[...]
Art. 51-B vedada:
I - a licitao para a contratao de servios de instalao, manuteno ou
aluguel de equipamentos de vigilncia eletrnica em conjunto com servios
contnuos de vigilncia armada/desarmada ou de monitoramento
eletrnico; ou
II a licitao para a contratao de servio de brigada de incndio em
conjunto com servios de vigilncia.
Pargrafo nico. Os servios de instalao e manuteno de circuito
fechado de TV ou de quaisquer outros meios de vigilncia eletrnica so
servios de engenharia, para os quais devem ser contratadas empresas que
estejam registradas no CREA e que possuam profissional qualificado em seu
corpo tcnico (engenheiro), detentor de atestados tcnicos compatveis
com o servio a ser executado.
234
3.4. INFORMAES ADICIONAIS
3.4.1. Agrupamentos dos itens em grupos ou lotes
De acordo com a Lei n 8.666/1993, obrigatrio o parcelamento quando

o objeto da contratao puder ser dividido tantas parcelas quantas se revelarem
tcnica e economicamente viveis, desde que no haja prejuzo para o conjunto a
ser licitado. Cada parte, item, etapa ou parcela representa, assim, uma licitao
isolada ou em separado.
LEI 8.666/93
Art. 23. .....
[...]
1 As obras, servios e compras efetuadas pela Administrao sero
divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor
aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da
competitividade sem perda da economia de escala.
2 Na execuo de obras e servios e nas compras de bens, parceladas
nos termos do pargrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da
obra, servio ou compra, h de corresponder licitao distinta, preservada
a modalidade pertinente para a execuo do objeto em licitao.
Smula 247
obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por preo global,
nos editais das licitaes para a contratao de obras, servios, compras e
alienaes, cujo objeto seja divisvel, desde que no haja prejuzo para o
conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o
objetivo de propiciar a ampla participao de licitantes que, embora no
dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento ou aquisio da
totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens ou unidades
autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa
divisibilidade.
ORIENTAO DO TCU
Aps avaliao tcnica e deciso de que o objeto pode ser dividido e
individualizado em partes menores, devem ser realizadas licitaes distintas
para cada de compra, obra ou servio, ou conjunto desses (ou para
conjunto de itens, etapas ou parcelas). A critrio da Administrao, essas
licitaes podem ser feitas em procedimentos distintos ou em um s
processo licitatrio.
235
As justificativas e informaes tcnicas que do ensejo ao parcelamento do

objeto devem constar expressamente do termo de referncia.
IN 02/2008
I - a justificativa da necessidade da contratao, dispondo, dentre outros,
sobre:
[...]
d) agrupamento de itens em lotes, quando houver;
RESOLUO CNJ 182

Art. 16 O documento Estratgia para a Contratao dever conter, sempre
que possvel e necessrio, os seguintes elementos:
[...]
III adjudicao do objeto com a indicao e justificativa da forma
escolhida, demonstrando se o objeto pode ser adjudicado a uma ou a vrias
empresas, se por itens ou por grupo de itens;
[...]
Art. 18 .....
[...]
elementos mnimos:
[...]
i) o parcelamento ou no dos itens que compem a Soluo de Tecnologia
da Informao e Comunicao, desde que se mostre tcnica e
economicamente vivel, com vistas a ampliar a competitividade sem perda
de economia de escala, bem como a forma de adjudicao da contratao;
IN CNJ 44/2012
[...]
[...]
e) indicao, comprovada e justificada, da necessidade de agrupamento
dos itens em lotes, quando houver;
Para tanto, deve-se, uma vez definido o objeto, verificar se possvel e

economicamente vivel licit-lo em parcelas (itens, lotes ou etapas), de modo a
236
obter o maior aproveitamento possvel das peculiaridades e dos recursos

disponveis no mercado, sem comprometimento da competio.
O parcelamento do objeto medida que se impe caso exista parcela de

natureza especfica que possa ser executada por empresas com especialidades
prprias ou diversas e for vivel tcnica e economicamente.
ORIENTAO DO TCU
Licitao em lotes ou grupos, como se itens fossem, deve ser vista com
cautela pelo agente pblico, porque pode afastar licitantes que no
possam habilitar-se a fornecer a totalidade dos itens especificados nos
lotes ou grupos, com prejuzo para a Administrao.
Em princpio, essa diviso s se justifica quando o lote ou grupo for
constitudo de vrios itens para um s local ou ambiente. Por exemplo:
compra de mveis, em que todos os itens constantes do lote ou grupo,
destinados a um determinado ambiente, devem ser adquiridos de uma s
empresa, de forma a manter idntico estilo, modelo, design etc.
Ademais, admite-se o parcelamento, como medida de economia e

racionalizao administrativa.
legtima a adoo da licitao por lotes formados com elementos de
mesma caracterstica, quando restar evidenciado que a licitao por itens
isolados exigir elevado nmero de processos licitatrios, onerando o
trabalho da administrao pblica, sob o ponto de vista do emprego de
recursos humanos e da dificuldade de controle, colocando em risco a
economia de escala e a celeridade processual e comprometendo a seleo
da proposta mais vantajosa para a administrao.
Deve ser objeto de expressa demonstrao no processo que o parcelamento

proposto medida flagrantemente mais vantajosa para a Administrao, em
homenagem aos princpios da economicidade e da ampliao da competitividade
do certame.
Ateno: no se esquea de que sempre deve ser preservada a modalidade

pertinente para a execuo de todo o objeto da contratao, sob pena de a licitao
em parcelas se constituir em fuga a uma das modalidades licitatrias prevista na
Lei 8.666/93. Em consequncia, devem ser somados os valores correspondentes
aos itens parcelados e definida a modalidade de licitao adequada ao total. Aps,
devero ser realizados tantos processos licitatrios quantos forem necessrios. Tal
raciocnio no tem aplicabilidade, por bvio, quando a modalidade licitatria for o
Prego.
237
Recomenda-se a leitura das deliberaes do TCU sobre a matria,

conforme arestos a seguir transcritos:
[...]
[...]
9.1.32.4. avaliar se a soluo divisvel ou no, levando em conta o
mercado que a fornece e atentando que a soluo deve ser parcelada
quando as respostas a todas as 4 perguntas a seguir forem positivas: 1)
tecnicamente vivel dividir a soluo? 2) economicamente vivel dividir a
soluo? 3) No h perda de escala ao dividir a soluo? 4) H o melhor
aproveitamento do mercado e ampliao da competitividade ao dividir a
soluo?;
[VOTO]
8. Outro fator que restringiu a competitividade do certame foi a falta de
parcelamento do objeto. Como dito, o prego destinou-se locao de
equipamentos multifuncionais (impresso, digitalizao, cpia e fax) e
scanner, em conjunto com a contratao de servios de impresso por
pgina, compondo os servios de outsourcing de impresso propriamente
ditos, e contratao de servios de plotagem sob demanda. Todos os itens
foram includos em um nico grupo e adjudicados a uma nica empresa
pelo menor preo por grupo.
9. Consoante abordado na instruo tcnica, empresas de outsourcing
de impresso no seriam indicadas para orar os servios de plotagem sob
demanda com a melhor relao custo benefcio, uma vez que so
especializadas em prestar servios com equipamentos na sede do
contratante, enquanto que outras empresas ficaram impossibilitadas de
participar por prestarem apenas servios de plotagem.
10. [...] Assim, no caso em relevo, considerando que o objeto era divisvel, a
Funasa deveria ter demonstrado a vantagem da escolha pela adjudicao
por preo global.
[ACRDO]
[...]
238

[...]
9.4. realizar, com fundamento no art. 250, IV, c/c o art. 237, pargrafo
nico, do RI/TCU, a audincia dos servidores [omissis], para que, no prazo
de quinze dias, apresentem razes de justificativa pelas seguintes
irregularidades observadas no Prego Eletrnico 1/2015 da Funasa:
[...]
9.4.1.3 incluso em um nico grupo, para adjudicao em conjunto, dos
servios de outsourcing de impresso e dos servios de plotagem, sem a
demonstrao da vantagem dessa opo diante da perda de competio
que ela acarreta, infringindo o art. 23, 1, da Lei 8.666/1993, e a Smula
TCU 247;
Em licitaes para registro de preos, obrigatria a adjudicao por item
como regra geral, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla
participao de licitantes e a seleo das propostas mais vantajosas. A
adjudicao por preo global medida excepcional que precisa ser
devidamente justificada, alm de ser incompatvel com a aquisio futura
por itens.
irregularidades em prego eletrnico realizado pelo Instituto Federal de
Educao, Cincia e Tecnologia Farroupilha (IFFarroupilha), destinado ao
registro de preos de mobilirio para escritrio, mediante adjudicao por
lotes de itens. Em sntese, fora questionada a rejeio sumria da inteno
de recurso de uma das licitantes e a ausncia de justificativa detalhada para
o quantitativo de itens licitados. Analisando o ltimo aspecto, aps a
suspenso cautelar do certame e a realizao das oitivas regimentais, o
relator assentiu s concluses da unidade instrutiva no sentido de
considerar regular os quantitativos previstos no edital, tendo em vista sua
similaridade com os itens requeridos pelas unidades do instituto. Sobre o
assunto, ressaltou que em processos de controle externo envolvendo
preges para registro de preos devem ser sempre avaliados os aspectos
relativos ao planejamento, como o procedimento de IRP [inteno de
registro de preos], aplicvel a partir da vigncia do Decreto 7.892/2013, e
estimativa das quantidades a serem adquiridas, devidamente justificada e
baseada em estudos tcnicos preliminares e elementos objetivos - Acrdos
1.100/2008, 392/2011e 3.137/2014, do Plenrio, 612/2004 e 559/2009, da
1 Cmara, e 1.720 e 4.411/2010, da 2 Cmara -, haja vista a possibilidade
de alimentao indevida, por vezes at mesmo despropositada, do
pernicioso mercado de atas. Alm disso, prosseguiu, deve o controle
externo aferir sistematicamente a aplicao de outros dispositivos legais e
regulamentadores do sistema de registro de preos, como, por exemplo, a
239
adoo em regra da adjudicao por item (adjudicao por preo global

medida excepcional que precisa ser devidamente justificada), e explicitao
das hipteses autorizadoras para a adoo do sistema de registro de preos
(inclusive quanto ao atendimento a vrios rgos). Nesse passo, acolhendo
a proposta do relator, o Plenrio julgou parcialmente procedente a
Representao, revogando a cautelar concedida haja vista que o
jurisdicionado desconstituiu o ato irregular (rejeio sumria da inteno
de recurso) e reabriu prazo para registro dos recursos e expediu
determinao Secretaria-Geral de Controle Externo do TCU para que
oriente suas unidades sobre a necessidade de avaliar, em processos
envolvendo preges para registro de preos, dentre outros aspectos, a
obrigatoriedade da adjudicao por item como regra geral, tendo em vista
o objetivo de propiciar a ampla participao de licitantes e a seleo das
propostas mais vantajosas, sendo a adjudicao por preo global medida
excepcional que precisa ser devidamente justificada, alm de incompatvel
com a aquisio futura por itens.
Nas contrataes para aquisio de livros didticos ou para bibliotecas,
permitido o uso do modelo de aquisio por rea do conhecimento, em
que o objeto no dividido em itens, mas sim parcelado em grupos
temticos sem a indicao prvia dos livros a serem adquiridos, os quais
sero demandados posteriormente. Para tanto, a licitao ser do tipo
maior desconto, que dever incidir sobre o preo dos livros listados nos
catlogos oficiais das respectivas editoras.
irregularidades em prego eletrnico promovido pelo Instituto Federal de
Educao, Cincia e Tecnologia do Maranho (IFMA) para aquisio de
livros didticos, divididos em dois grupos (cursos tcnicos e cursos de
graduao). A representante alegara, dentre outras ocorrncias, a adoo
do critrio de julgamento de menor preo por grupos/lotes, e no por itens,
em afronta ao princpio da divisibilidade, previsto na Lei 8.666/93 e no
Enunciado 247 da Smula de Jurisprudncia do TCU. Em suas justificativas,
o rgo defendeu que a adjudicao por grupos conduziria seleo da
proposta mais vantajosa, reconhecendo, contudo, que a definio de
somente dois grandes grupos (curso superior e curso tcnico) geraria
prejuzos ao processo de aquisio, motivo pelo qual o prego fora
suspenso para reabertura em data futura, desta feita subdividido em oito
grupos, observando os critrios de classificao por reas do
conhecimento. Ao analisar o caso, o relator discorreu sobre os modelos de
aquisio de livros pela Administrao Pblica, destacando o modelo que
vem sendo utilizado pelas bibliotecas pblicas, em que o objeto
parcelado em grupos temticos sem a indicao prvia dos livros a serem
adquiridos, os quais sero demandados posteriormente, e a licitao do
tipo maior desconto sobre o preo dos livros listados nos catlogos oficiais
das respectivas editoras. Por bvio, o modelo ideal depende dos critrios de
convenincia e oportunidade intrnsecos ao poder discricionrio de cada
gestor, tudo devidamente fundamentado. Nesse sentido, o relator acolheu
240
as justificativas do Instituto para a adoo do modelo de aquisio por

rea de conhecimento, uma vez que listando previamente todos os livros,
corre-se o risco de adquirir livros que no sero utilizados e de impedir a
aquisio de livros novos (ou edies mais recentes) no listados (...) Por
outro lado, no modelo de aquisio por rea do conhecimento, a seleo
do fornecedor feita de acordo com o maior desconto concedido e a
motivao para isso evitar o engessamento da contratao, considerando
que no preciso elaborar previamente a relao de livros e que a definio
e a aquisio do ttulo so feitas medida que a necessidade surge. Por
fim, concluiu o relator que assiste razo parcial representante, no pela
necessidade de aquisio por item, mas sim pela possibilidade de maior
parcelamento do objeto. O Tribunal, pelos motivos expostos pelo relator,
julgou a Representao parcialmente procedente, determinando ao IFMA
que, no caso de reabertura do prego eletrnico, seja adotado o modelo
de aquisio por rea do conhecimento, dividindo o objeto nos oito grupos
originalmente previstos no termo de referncia (...) conforme aventado pelo
prprio Instituto em sua resposta oitiva.
A adjudicao por grupo ou lote no , em princpio, irregular, devendo a

Administrao, nesses casos, justificar de forma fundamentada, no
respectivo processo administrativo, a vantagem dessa opo.
Em Representao relativa a prego eletrnico para registro de preos
conduzido pelo Departamento de Polcia Federal Superintendncia
Regional na Bahia (SR/DPF/BA), objetivando a aquisio de equipamentos
de uso e de proteo individual para servidores policiais, a unidade tcnica
questionou o critrio de julgamento adotado no certame, qual seja o de
menor preo global com a adjudicao por lote, em detrimento da
adjudicao por item. Segundo a unidade tcnica, a modelagem adotada
contrariaria a jurisprudncia do TCU, consolidada na Smula 247,
permitindo a adjudicao de determinados itens a empresa que no
ofereceu a melhor oferta pelo item, com potencial dano ao errio. Assim,
props a unidade instrutiva que no sejam adquiridos os itens para os quais
a respectiva licitante vencedora no tenha apresentado o menor preo,
vedando ainda as adeses ata. Ao discordar dessa tese, o relator anotou
que o potencial dano apresentado, se comparado com o montante
envolvido na licitao, no justifica, por si s, a proposta inicial da unidade
instrutiva de se determinar ao rgo que se abstenha de adquirir esses itens
e, ainda, autorizar adeses Explicou que a existncia de itens com preos
superiores aos concorrentes no algo estranho em uma licitao por
grupamento, com diversos itens em cada lote, sendo razovel que a
empresa vencedora no detenha os menores preos em todos os itens
ofertados, como ocorre no presente caso. Ainda sobre a proposta da
unidade instrutiva, ressaltou que a empresa licitante, ao compor os preos
dos lotes, pode ter trabalhado cada item com margens variveis, de forma
que a retirada de um ou outro item pode afetar o efetivo interesse da
licitante vencedora em ser contratada. Em relao alegada afronta
Smula 247 do TCU, destacou o condutor do processo entendimento
expresso em julgado de sua relatoria, no sentido de que a adjudicao por
grupo ou lote no pode ser tida, em princpio, como irregular (...) a Smula
241
n 247 do TCU estabelece que as compras devam ser realizadas por item e
no por preo global, sempre que no haja prejuzo para o conjunto ou
perda da economia de escala. Nesse sentido, entendeu o relator que no
houve a alegada afronta jurisprudncia do TCU, ressaltando que a
interpretao da Smula/TCU 247 no pode se restringir sua literalidade,
quando ela se refere a itens. A partir de uma interpretao sistmica, h de
se entender itens, lotes e grupos. Por fim, dissentindo da unidade tcnica,
props o relator emitir determinao ao rgo para que se abstenha de
autorizar adeses Ata de Registro de Preos, individualmente, no que diz
respeito aos itens 3, 8, 13, 14 e 15 do Prego Eletrnico (...), a menos que o
aderente manifeste-se no sentido de contratar a totalidade do lote.
Adicionalmente, props dar cincia ao rgo que, no caso de se licitar
itens agrupados, no processo licitatrio respectivo deve constar justificativa
da vantagem da escolha, devidamente fundamentada. O Tribunal, ao
acolher o voto do relator, julgou parcialmente procedente a Representao.
Em licitao para registro de preos, irregular a adoo de adjudicao
por menor preo global por grupo/lote, concomitantemente com disputa
por itens, sem que estejam demonstradas as razes pelas quais tal
critrio, conjuntamente com os que presidiram a formao dos grupos,
o que conduzir contratao mais vantajosa, comparativamente ao
critrio usualmente requerido de adjudicao por menor preo por item.
Representao relativa a prego eletrnico para registro de preos
conduzido pelo Departamento de Educao e Cultura do Exrcito (Decex),
destinado contratao de servios e material de consumo e permanente,
apontara possvel restrio competitividade decorrente, dentre outros
aspectos, da adoo do critrio de julgamento do menor preo por
lote/grupo, em detrimento da adjudicao pelo menor preo por item.
Sobre o ponto, o relator mencionou precedente de sua relatoria por meio
do qual demonstrara que a equivocada modelagem de adjudicao por
grupo de itens em licitao destinada a registro de preos levaria a
aquisies antieconmicas, ocasionando prejuzo ao errio, potencializado
pela possibilidade de adeso s atas de registro de preos derivadas de
licitaes mal modeladas, que no refletem os menores preos obtidos na
disputa por item. Acrescentou que o critrio de julgamento de menor
preo por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada
inviabilidade de promover a adjudicao por item e evidenciadas fortes
razes que demonstrem ser esse o critrio que conduzir a contrataes
economicamente mais vantajosas. No caso em exame, destacou o relator
que, em decorrncia do critrio de julgamento adotado, o Decex estaria
aceitando, no grupo 1, pagar por itens valores expressivamente maiores do
que aqueles obtidos na disputa por lances. Por fim, esclareceu que na
licitao por menor preo global do lote, a vantajosidade para a
Administrao somente se concretizaria na medida em que for adquirido do
licitante o lote integral dos itens, pois o preo resultante da multiplicao
de preos dos bens licitados pelas quantidades estimadas. Considerando
que no houve aquisio com base na ata em questo e que o prazo de
242
vigncia j havia expirado, o Tribunal, alinhado ao voto do relator, em razo

dessa e de outras irregularidades, julgou a Representao parcialmente
procedente, e determinou ao Decex que se abstenha, em licitao para
registro de preos, de adotar como critrio de adjudicao o de menor preo
global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, sem que
estejam demonstradas nos autos as razes pelas quais tal critrio,
conjuntamente com os que presidiram a formao dos grupos, o que
conduzir contratao mais vantajosa, comparativamente ao critrio
usualmente requerido de adjudicao por menor preo por item, devendo
ainda restar demonstrada nos autos a compatibilidade entre essa
modelagem e o sistema de registro de preos quando a Administrao no
estiver obrigada a proceder a aquisies por grupo.
1. Nas licitaes por lote para registro de preos, mediante adjudicao
por menor preo global do lote, deve-se vedar a possibilidade de
aquisio individual de itens registrados para os quais a licitante
vencedora no apresentou o menor preo.
Representao oferecida por sociedade empresria apontara possveis
irregularidades em prego eletrnico para registro de preos conduzido
pelo Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia de Braslia (IFB),
destinado contratao de servios de impresso com fornecimento de
materiais. Verificada a adoo de critrio de adjudicao por menor preo
por lote e a consequente no incluso, na ata, de itens com menor preo
individual ofertado, o relator concedeu medida cautelar suspendendo
novas adeses ata de registro de preos at a deciso de mrito pelo TCU,
promovendo-se, nos termos regimentais, a oitiva da entidade e da empresa
contratada. Em juzo de mrito, o relator consignou, no que respeita ao
atendimento de demandas do Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (Pronatec), no ter dvidas do acerto do modelo de
seleo adotado, j que se buscava o fornecimento de kits de material
escolar. Contudo, o procedimento no evitou que algumas empresas
concorrentes oferecessem para os itens licitados 1, 2, 5, 7, 10, 11, 12 e 16
valores menores que a proposta vencedora. Esse fato, considerando que a
ata de registro de preos possibilita a aquisio individualizada de itens,
tanto pelo IFB quanto por terceiros, levou o relator a considerar apropriada
a expedio de determinao para que o Instituto se abstenha de adquirir,
individualmente, os itens em que a licitante vencedora no apresentou os
menores preos, bem como deixe de autorizar novas adeses ata de
registro de preos. Nesses termos, o Tribunal, acolhendo a proposta da
relatoria, considerou parcialmente procedente a Representao, revogando
a cautelar concedida, e expedindo, dentre outros comandos, a
determinao sugerida.
243
2. obrigatria, nas licitaes cujo objeto seja divisvel, a adjudicao por
item e no por preo global, de forma a permitir uma maior participao
de licitantes que, embora no dispondo de capacidade para o
fornecimento da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens
ou unidades autnomas.
Representao relativa a prego eletrnico promovido pelo Hospital
Federal dos Servidores do Estado (HFSE), para aquisio de insumos para
servio de cirurgia baritrica por meio de sistema de registro de preos,
apontara, dentre outras irregularidades, a "inobservncia do art. 15, inciso
IV, e art. 23, 1, da Lei 8.666/1993, em razo do agrupamento de diversos
itens em apenas um lote". Realizadas as oitivas regimentais e a suspenso
cautelar do certame, o relator observou que "o agrupamento de alguns
itens no mesmo lote mostra-se pertinente, por exemplo, para os itens 1, 2 e
3 (grampeador cirrgico, grampos para tecido normal e grampos para
tecido vascular); e itens 4, 5, 6, 7 e 8 (trocater descartvel de 5mm, cnula
para trocater de 5 mm, trocater descartvel de 11mm, trocater descartvel
de 12 mm e cnula para trocater de 12 mm). Desse modo, conforme a
natureza, os itens poderiam ser divididos, a princpio, em pelo menos trs
lotes distintos". Ressaltou, contudo, que a entidade no apresentou
"justificativas tcnicas razoveis para que os materiais que compem os
nove itens sejam licitados em um nico lote". Em relao ao aspecto
competitivo, registrou que a modelagem da licitao em lote nico permitiu
a participao de apenas duas licitantes. Alm disso, "foram identificadas
outras licitaes realizadas por rgos pblicos que obtiveram preos
prximos a 1/3 do valor obtido no prego em questo para os itens 1 a 3 e
at 26% menor para o item 9". Ao concluir que a ausncia de
competitividade no certame no permitiu a seleo da melhor proposta,
destacou que "a jurisprudncia desta Corte pacfica no sentido de que
obrigatria, nas licitaes cujo objeto seja divisvel, a adjudicao por
item e no por preo global, de forma a permitir uma maior participao
de licitantes que, embora no dispondo de capacidade para o
fornecimento da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens
ou unidades autnomas". O Tribunal, ao acolher a proposta do relator,
julgou parcialmente procedente a Representao e fixou prazo para a
anulao do certame.
3. A adjudicao por grupo ou lote no , em princpio, irregular. A
Administrao, de acordo com sua capacidade e suas necessidades
administrativas e operacionais, deve sopesar e optar, motivadamente,
acerca da quantidade de contratos decorrentes da licitao a serem
gerenciados.
Representao relativa a prego eletrnico realizado pela Agncia de
Modernizao da Gesto de Processos do Estado de Alagoas (Amgesp) para
registro de preos, destinado aquisio de kits escolares, apontara, dentre
outras irregularidades, "a adjudicao pelo menor preo por grupo de itens
244
ou por mdulo escolar, quando deveria ser por item que compe cada grupo
...". Em suas justificativas, a Amgesp defendeu que individualizar a compra
de cada item do kit sobrecarrega a administrao pblica e encarece o
produto final, enquanto que, se o objeto o prprio kit, os licitantes
possuem margem de negociao maior por estarem comercializando
grandes quantidades e variedades de material escolar". O relator,
acolhendo essa tese, registrou que a "adjudicao por grupo ou lote no
pode ser tida, em princpio, como irregular. cedio que a Smula n 247 do
TCU estabelece que as compras devam ser realizadas por item e no por
preo global, sempre que no haja prejuzo para o conjunto ou perda da
economia de escala. Mas a perspectiva de administrar inmeros contratos
por um corpo de servidores reduzido pode se enquadrar, em nossa viso, na
exceo prevista na Smula n 247, de que haveria prejuzo para o conjunto
dos bens a serem adquiridos". Acrescentou que "a Administrao deve
sopesar, no caso concreto, as consequncias da multiplicao de contratos
que poderiam estar resumidos em um s, optando, ento, de acordo com
suas necessidades administrativas e operacionais, pelo gerenciamento de
um s contrato com todos os itens ou de um para cada fornecedor". Em
relao ao alcance da Smula 247 do TCU, destacou, amparado em
deliberao do Tribunal, que ela pretendeu "consolidar o entendimento
prevalecente nesta Casa, no sentido de que condenvel a adjudicao por
preo global, por representar, no geral, restrio competitividade. No
teve a referida Smula a pretenso de condenar a adjudicao por lotes ...".
Ponderou, contudo, que restou ausente nos autos a devida motivao
para a opo eleita. O Tribunal, ao acolher o juzo de mrito formulado
pelo relator, julgou parcialmente procedente a Representao e,
confirmando a medida cautelar previamente adotada no processo,
determinou que a Secretaria de Educao e do Esporte do Estado de
Alagoas, na condio de rgo participante da mencionada ata de registro
de preo, se abstivesse de realizar novas contrataes com recursos
federais, inclusive recursos do Fundeb, j que h complementao da
Unio.
4. A adoo de critrio de adjudicao pelo menor preo global por lote
em registro de preos , em regra, incompatvel com a aquisio futura
por itens, tendo em vista que alguns itens podem ser ofertados pelo
vencedor do lote a preos superiores aos propostos por outros
competidores.
Representao relativa a licitao promovida pelo Comando Militar do
Leste (CML), mediante prego eletrnico destinado a registro de preos
para futura e eventual aquisio de equipamentos, acessrios e materiais
de informtica, apontara possvel restrio competitividade do certame. A
limitao decorreria, dentre outros aspectos, da utilizao injustificada de
licitao por lotes. Em juzo de mrito, realizadas as oitivas regimentais, o
relator destacou, em preliminar, que a licitao fora dividida em grupos,
formados por um ou mais itens, (...) facultando-se ao licitante a
participao em quantos grupos forem de seu interesse, devendo oferecer
245
proposta para todos os itens que o compem. Relembrou que a

jurisprudncia do TCU tem sido no sentido de que a adoo da adjudicao
do menor preo global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por
itens, pode ser excepcionalmente admissvel se estiver embasada em
robusta e fundamentada justificativa, capaz de demonstrar a vantajosidade
dessa escolha comparativamente ao critrio usualmente requerido de
adjudicao por menor preo por item, em cumprimento s disposies dos
arts. 3, 1, inciso I, 15, inciso IV, e 23, 1 e 2, todos da Lei n.
8.666/1993. E anotou que a modelagem de que se valeu o Comando
Militar do Leste, isto , a adjudicao pelo menor preo global por
grupo/lote concomitantemente com a disputa por itens, j foi objeto de
crtica por parte do Tribunal de Contas da Unio (...) nos autos do TC
022.320/2012-1 (Acrdo n. 2.977/2012 Plenrio). Desse julgado,
destacou importante excerto, no qual se l: A adjudicao por grupo, em
licitao para registro de preos, sem robustas, fundadas e demonstradas
razes (fticas e argumentativas) que a sustente, revela-se sem sentido
quando se atenta para o evidente fato de que a Administrao no est
obrigada a adquirir a composio do grupo a cada contrato, podendo
adquirir isoladamente cada item, no momento e na quantidade que desejar.
(...) O que fica registrado quando a adjudicao se d pelo menor preo por
grupo, no o menor preo de cada item, mas o preo do item no grupo em
que se sagrou vencedor o futuro fornecedor. (...) Em modelagens dessa
natureza, preciso demonstrar as razes tcnicas, logsticas, econmicas
ou de outra natureza que tornam necessrio promover o agrupamento
como medida tendente a propiciar contrataes mais vantajosas,
comparativamente adjudicao por item. preciso demonstrar que no
h incoerncia entre adjudicar pelo menor preo global por grupo e
promover aquisies por itens, em sistema de registro de preos. A
Administrao no ir adquirir grupos, mas itens. Repisando, na licitao
por grupos/lotes, a vantajosidade para a Administrao apenas se
concretizaria se fosse adquirido do licitante o grupo/lote integral, pois o
menor preo resultante da multiplicao de preos de diversos itens
pelas quantidades estimadas. Em registro de preos, a realizao de
licitao utilizando-se como critrio de julgamento o menor preo global
por grupo/lote leva, vis vis a adjudicao por item, a flagrantes
contrataes antieconmicas e dano ao errio, potencializado pelas
possibilidades de adeses, uma vez que, como reiteradamente se observa,
itens so ofertados pelo vencedor do grupo a preos superiores aos
propostos por outros competidores (grifos do relator). Analisando o caso
concreto, registrou o relator que os argumentos apresentados pelo CML
foram incapazes de demonstrar a vantajosidade do modelo escolhido. Em
concluso, considerando a efetiva competio verificada no prego, exceto
em um dos grupos, optou o relator pela manuteno da licitao, devido
possibilidade de que os ganhos com a repetio do certame sejam inferiores
ao custo de um novo procedimento. Nesse sentido, caracterizada falha
estrutural nesse tipo de modelagem, sugeriu fosse expedida determinao
destinada a adoo de iniciativa junto Secretaria de Logstica e Tecnologia
do Ministrio do Planejamento no sentido de que seja desenvolvido
mecanismo que impea a administrao, em preges eletrnicos regidos
pelo sistema de registro de preos com a opo pela adjudicao por
grupos, de registrar em ata de registro de preos item com preo superior
246
quele de menor valor resultante da disputa por itens dentro do respectivo

grupo, ainda que o item de maior valor faa parte da proposta vencedora
contendo o menor valor global por grupo, bem como determinao ao
CML para que restrinja a utilizao da ata de registro de preos ao prprio
rgo. O Tribunal, ao acolher o juzo de mrito formulado pelo relator,
julgou parcialmente procedente a Representao, expedindo, dentre
outras, as determinaes propostas.
A opo de se licitar por lote de itens agrupados deve estar acompanhada
de justificativa, devidamente fundamentada, da vantagem dos
agrupamentos adotados, em ateno aos artigos 3, 1, I, 15, IV e 23,
1 e 2, todos da Lei 8.666/1993.
Representao relativa a licitao conduzida pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao - FNDE, mediante prego para ata de
registro de preos nacional, destinado aquisio de utenslios de cozinhas
e refeitrios escolares para escolas de educao bsica e unidades do
Proinfncia, apontara possvel restrio competitividade do certame. A
limitao decorreria da utilizao injustificada de licitao por lotes,
dentre outros aspectos apontados pelo representante. Em juzo de mrito,
realizadas as oitivas regimentais aps concesso da cautelar pleiteada pelo
representante, o Relator, embora concordasse com a unidade tcnica no
que respeita ausncia de elementos que justificassem a adoo de uma
licitao por lotes de itens, no vislumbrou que a opo adotada, a vista
do desconto apurado, tivesse resultado em prejuzos administrao:
diante dos resultados parciais da licitao apresentados pelo FNDE, no se
pode concluir pela falta de competitividade ou mesmo pela possvel
desvantagem econmica de se ter loteado o Prego por grupo de itens.
Nada obstante, consignou a necessidade de se notificar o FNDE que a
opo de se licitar itens agrupados deve estar acompanhada de
justificativa, devidamente fundamentada, da vantagem da escolha, em
ateno aos artigos 3, 1, I, 15, IV e 23, 1 e 2, todos da Lei
8.666/1993. O Tribunal, ao acolher o juzo de mrito formulado pelo
relator, julgou parcialmente procedente a Representao, revogando a
cautelar adotada e expedindo, dentre outras, a notificao proposta.
A insero, em mesmo lote, de itens usualmente produzidos por
empresas de ramos distintos restringe o carter competitivo da licitao
Representao apontou possveis irregularidades no Prego Eletrnico n
38/REPO/2012, conduzido pela Companhia de Pesquisa de Recursos
Minerais - CPRM, que tem por objeto a contratao, por meio de sistema
de registro de preos de empresa especializada para o fornecimento de
sistema organizacional projetado sob medida para atender s necessidades
de guarda e armazenamento de acervos diversos, na biblioteca da
247
Residncia de Porto Velho - REPO. Destaque-se, entre as ocorrncias

identificadas, o agrupamento, em nico lote, de software para gesto de
arquivos e de arquivos fsicos (arquivo deslizante e demais acessrios). O
relator, em avaliao inicial, por considerar indevida tal formatao,
suspendeu cautelarmente o certame e promoveu a oitiva da CPRM,
medidas essas que vieram a ser endossadas pelo Plenrio do Tribunal. Em
resposta a essa oitiva, a CPRM alegou, em sntese elaborada pela unidade
tcnica, que softwares para gesto de sistemas de arquivamento
deslizante no so softwares para gesto de arquivos convencionais, pois
possuem caractersticas exclusivas e pertinentes somente a sistemas de
arquivamento deslizante, e no argumento de que eles so desenvolvidos
pela grande maioria dos fabricantes de sistemas de arquivamento
deslizante. A unidade tcnica, ao examinar tais argumentos, ponderou que
o endereamento do documento por meio do preenchimento da
localizao deste em campos especficos requisito de localizao tanto
de arquivos com estantes convencionais (fixas), quanto de arquivos com
estantes deslizantes, sendo que tais requisitos esto presentes e so
atendidos pela maioria dos softwares para gesto de documentos e
acervos. Diferentemente dos demais acessrios constantes no lote 1
(prateleiras, gavetas, quadros corredios para pastas suspensas, quadro de
lanas para projetos), em que as caractersticas/tamanhos do produto
adquirido de outros fornecedores poderiam ser incompatveis com o arquivo
deslizante adquirido ..., os softwares para gesto de arquivos podem ser
utilizados nos mais diversos casos e com arquivos fsicos de qualquer
fornecedor. Verificou a unidade tcnica, tambm, que algumas conhecidas
empresas fabricantes de arquivos no oferecem, em seus sites, softwares
para gesto de arquivos. E arrematou: ... uma vez que a natureza das
empresas que fabricam os arquivos deslizantes diferente da natureza das
empresas que comumente desenvolvem softwares, conclui-se que o
software para gesto de arquivos no pode constar no mesmo lote dos
arquivos deslizantes. O relator, em linha de consonncia com a unidade
tcnica, entendeu que restou configurada violao ao carter competitivo
do certame. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu
determinar CPRM que: adote as providncias administrativas
necessrias anulao do Lote 1 do Prego Eletrnico n 38/REPO/2012,
em razo da exigncia, em um mesmo lote, de software para gesto de
arquivos e arquivos fsicos (arquivo deslizante e demais acessrios), o que
restringiu a competitividade da licitao e afronta os princpios da
competitividade e da isonomia que devem reger as contrataes feitas no
mbito da administrao pblica.
lcito o agrupamentos em lotes de itens a serem adquiridos por meio de
prego, desde que possuam mesma natureza e que guardem relao
entre si
Representao efetuada por empresa, com pedido de medida cautelar,
apontou supostas irregularidades na conduo do Prego Eletrnico
01/2013, que tem por objeto a aquisio de mobilirio para as unidades da
248
Advocacia-Geral da Unio no Rio de Janeiro. Entre os quesitos do edital

impugnados, destaque-se o que estabeleceu o agrupamento dos itens de
mobilirios (estaes de trabalho, mesas diversas, gaveteiros, armrios
variados e estantes) em lotes. Argumentou a autora da representao que
a licitao por lote, em que os componentes sejam elementos dspares
entre si, afrontaria o disposto no art. 3, caput e 1, da Lei 8.666/1993,
c.c. art. 5, caput e pargrafo nico, do Decreto 5.450/2005, assim como a
orientao contida na Smula 247 TCU, na medida em que impediria um
maior nmero de empresas de participar do certame, pois muitas delas
seriam capazes de ofertar apenas alguns itens e no outros. A relatora, no
entanto, ao endossar o exame empreendido pela unidade tcnica a
respeito dessa questo, considerou pertinente a justificativa de que tal
medida visou padronizao do design e do acabamento dos diversos
mveis que comporo os ambientes da AGU e objetivou garantir um
mnimo de esttica e identidade visual apropriada, por lote e localidade,
j que os itens fazem parte de um conjunto que dever ser harmnico
entre si. E de que se buscou evitar o aumento do nmero de
fornecedores, com o intuito de preservar o mximo possvel a rotina das
unidades, que so afetadas por eventuais descompassos no fornecimento
dos produtos por diferentes fornecedores. Acrescentou que lidar com
um nico fornecedor diminui o custo administrativo de gerenciamento de
todo o processo de contratao: fornecimento, vida til do mvel e
garantias dos produtos. E mais: O aumento da eficincia administrativa
do setor pblico passa pela otimizao do gerenciamento de seus
contratos de fornecimento. Essa eficincia administrativa tambm de
estatura constitucional e deve ser buscada pela administrao pblica.
Mencionou ainda deciso do Tribunal que forneceu orientao que se
ajustaria s especificidades do caso sob exame, no sentido de que inexiste
ilegalidade na realizao de prego com previso de adjudicao por lotes,
e no por itens, desde que os lotes sejam integrados por itens de uma
mesma natureza e que guardem relao entre si - Acrdo 5.260/2011-1
Cmara. Acrescentou que houve efetiva competio no certame, que
contou com a participao de quinze empresas. O Tribunal, ento, por no
identificar razes para a suspenso do certame, julgou improcedente a
representao. Precedente mencionado: Acrdo 5.260/2011-1 Cmara.
A adoo do critrio de julgamento de menor preo por lote somente
deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a
adjudicao por item e evidenciadas fortes razes que demonstrem ser
esse o critrio que conduzir a contrataes economicamente mais
vantajosas
Representao contra o Prego Eletrnico [...] para o registro de preos de
materiais permanentes e descartveis de copa e cozinha apontou, entre
outras, irregularidade no critrio de julgamento pelo menor preo por lote
de itens, e no por item isolado. A unidade justificou o critrio com base na
busca de padronizao de materiais e na facilidade de entrega e
recebimento dos produtos. O relator contraditou argumentando que a
249
garantia da padronizao seria a especificao do produto e no o

fornecimento de dezenas de produtos especificados genericamente por
uma empresa que no os fabrica, alm do que no havia no termo de
referncia qualquer justificativa para a definio dos lotes e para a adoo
do julgamento segundo o menor preo por lote. Consignou como agravante
o fato de a licitao ser voltada para a obteno de uma ata de registro de
preos, pois esta no se presta ao compromisso de pronta aquisio de
quantidades determinadas e, dada as caractersticas dos materiais a ser
adquiridos, no havendo por parte da Administrao a necessidade ou
obrigao de, a cada aquisio, adquirir todos os itens do lote, no se
vislumbra razo para que a adjudicao das propostas no tenha sido
realizada de maneira individual, para cada item de material estipulado no
termo de referncia. Ademais, demonstrou que o parcelamento por lotes,
aliado a outras exigncias restritivas competitividade, ocasionou a
adjudicao de itens (contidos em lotes) com preos acima do valor
mximo estimado pela Aman, configurando contratao antieconmica. O
Tribunal, ao seguir o voto do relator, alm de multar os responsveis pelas
irregularidades confirmadas, determinou Aman que se abstenha, em
licitao para registro de preos, de adotar como critrio de adjudicao o
de menor preo global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por
itens, sem que estejam demonstradas nos autos as razes pelas quais tal
critrio, conjuntamente com os que presidiram a formao dos grupos, o
que conduzir contratao mais vantajosa, comparativamente ao critrio
usualmente requerido de adjudicao por menor preo por item, devendo
ainda restar demonstrada nos autos a compatibilidade entre essa
modelagem e o sistema de registro de preos quando a Administrao no
estiver obrigada a proceder a aquisies por grupo.
Ganhos de escala, como os resultantes de modulao e padronizao,
podem justificar a licitao de obra em lote nico, sem parcelamento
Ainda na Representao sobre possveis irregularidades no edital da
concorrncia para contratao das obras de construo, recuperao e
alargamento de pontes rodovirias na rodovia BR-429/RO, a autora da
representao questionou tambm a ausncia de parcelamento do objeto
da licitao. A relatora, ao enfrentar essa questo, endossou a
manifestao da unidade tcnica especializada, no sentido de que tal
soluo no configurou irregularidade. Acentuou, em seu Voto, que o Dnit
foi capaz de demonstrar que a opo adotada garantiu ganho de escala,
proporcionado pelas caractersticas de modulao e padronizao das obras
de arte especiais e correntes que compem o objeto e que favorecem a
execuo por uma nica empresa. Anotou tambm que o parcelamento
do objeto imporia maior dispndio aos cofres pblicos com custos de
instalao e manuteno de canteiros de obras, que, a depender do nmero
de lotes em que seriam divididos o objeto da licitao, poderia corresponder
a grande percentual do valor orado para a obra. Considerou vlido o
argumento de que a existncia de uma nica rea de extrao de material
ptreo para a obra imporia aumento das distncias mdias de transporte,
250
se houvesse vrios canteiros de obra. Concluiu, ento, que a opo pelo

no parcelamento decorreu de parmetros tcnicos e econmicos,
restando demonstrada a regularidade da licitao em um nico lote. O
Tribunal, por sua vez, ao acolher proposta da relatora, decidiu indeferir o
requerimento de suspenso cautelar do certame formulado pela autora da
representao.
O parcelamento do objeto da licitao obrigatrio quando tcnica e
economicamente vivel, devendo a Administrao, em qualquer caso,
fundamentar sua opo.
[SUMRIO]
obrigatrio o parcelamento do objeto, quando este tem natureza
divisvel, em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, visando ao melhor aproveitamento dos recursos
disponveis no mercado e ampliao da competitividade.
[SUMRIO]
Em consonncia com o disposto nos arts. 3, 1, inciso I, e 23, 1 e 2,
da Lei n 8.666/1993, incumbe ao gestor promover o parcelamento do
objeto a ser licitado com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos
disponveis no mercado e ampliao da competitividade, ou, na
impossibilidade tcnica e econmica de faz-lo, apresentar justificativas
fundamentadas nos autos do procedimento licitatrio.
Consulte, no mesmo sentido, os seguintes julgados: Acrdo 3041/2008

808/2003 Plenrio;.
Esclarea-se que na licitao por item, h a concentrao de diferentes

objetos num nico procedimento licitatrio, que podem representar, cada qual,
certame distinto. Tem-se, ento, vrias licitaes, porm um nico processo.
251
A licitao dividida em itens, alm de ampliar a competio entre os

fornecedores interessados, mostra-se vantajosa para Administrao, na medida em
que se realizada um nico procedimento para a contratao de todos os itens. H
clara economia de recursos para a Administrao, com a reduo do nmero de
certames licitatrios.
3.4.2. Possibilidade de indicao de marca
A indicao de marca para materiais a serem empregados na execuo dos

servios admitida em carter excepcional, carecendo de necessria justificao.
LEI 8.666/93
Art. 7.....
[...]
5 vedada a realizao de licitao cujo objeto inclua bens e servios
sem similaridade ou de marcas, caractersticas e especificaes exclusivas,
salvo nos casos em que for tecnicamente justificvel, ou ainda quando o
fornecimento de tais materiais e servios for feito sob o regime de
administrao contratada, previsto e discriminado no ato convocatrio.
[...]
Art. 15
[...]
7 Nas compras devero ser observadas, ainda:
I - a especificao completa do bem a ser adquirido sem indicao de
marca;
O art. 15, 7, I, da Lei 8.666/93, acima transcrito, prescreve que, nas

compras, vedada a indicao de marca, mas ordena que se deva obedecer ao
princpio da padronizao (inciso I do caput). Ora, a observncia do princpio da
padronizao conduz indicao de marcas. Mas, no nos parece ser o caso de
materiais a serem empregados na execuo de servios terceirizados, ressalvados
os casos em que h necessidade de utilizao de peas originais para a manuteno
de mquinas, equipamentos e instalaes, por exemplo.
Smula 270
Em licitaes referentes a compras, inclusive de softwares, possvel a
indicao de marca, desde que seja estritamente necessria para atender
exigncias de padronizao e que haja prvia justificao.
Portanto, se houver justificativa tcnica (ex.: evitar-se a perda da garantia de

equipamentos eltricos, eletrnicos, de informtica, automveis, etc.), a indicao
252
de marca admitida (veja, a propsito, o Acrdo 688/2009-2 Cmara,

especialmente subitens 1.4.1.1 e 1.4.1.2 da parte dispositiva; veja tambm Acrdo
4127/2008-1 Cmara).
A especificao, no edital, de produto ou bem cuja descrio e
caractersticas correspondem a modelo exclusivo de determinado
fabricante, sem que haja justificativas tcnicas, afronta o disposto nos arts.
3, caput e 1, e 7, 5, da Lei 8.666/93 c/c o art. 9 da Lei 10.520/02.
1. admissvel a especificao de marca para aquisio de cartuchos no
perodo de garantia das impressoras se, contratualmente, a cobertura de
defeitos estiver vinculada ao uso de produtos originais ou certificados
pela fabricante do equipamento.
Representao relativa a prego para registro de preos conduzido pela
Superintendncia Regional Sudeste I do INSS, em So Paulo, destinado
aquisio de suprimentos de informtica, questionara a exigncia editalcia
de que "os cartuchos a serem adquiridos sejam produzidos pela empresa
fabricante das impressoras ou certificados por ela". Segundo a
representante, "o edital restringe a livre concorrncia e privilegia to
somente a marca do fabricante dos equipamentos". Em juzo de mrito, o
relator registrou que "no se admite, como regra, a especificao de
marca para aquisio de cartuchos para impressoras. No entanto, o
Tribunal admitiu esse tipo de exigncia quando os equipamentos em que
os cartuchos sero utilizados estiverem em perodo de garantia e os
termos de garantia previrem que ela somente se aplicar caso os produtos
neles utilizados sejam originais (Acrdo 860/2011-Plenrio). Nesse
sentido, considerando que o caso em exame se enquadra no precedente
mencionado, concluiu pela pertinncia da exigncia, uma vez que "as
impressoras em que sero utilizados os cartuchos encontram-se em perodo
de garantia", e que "os respectivos termos de garantia estabelecem que
no sero cobertos problemas decorrentes do uso de cartuchos e de outros
suprimentos fornecidos por fabricantes no reconhecidos pela (...)". O
Tribunal julgou a Representao improcedente, nos termos propostos pelo
relator.
legtima a aquisio de tablet produzido por fabricante especfico
quando comprovado que apenas determinado equipamento compatvel
com outros equipamentos e sistemas previamente adquiridos pela
Administrao.
Por solicitao do Senado Federal o TCU apurou supostas ilegalidades em
licitao para aquisio de tablets pela Procuradoria Geral da Repblica,
253
em face da indicao de um produto de marca especfica (Ipad, da empresa

Apple). O relator, acompanhando, no essencial, os pareceres conclusivos da
Secretaria de Controle Externo de Fiscalizao de Aquisies Logsticas
Selog e da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao Sefti,
concluiu pela regularidade da indicao do produto iPad no certame, a vista
da exceo contida no 5 do art. 7 da Lei 8.666/93. Entendeu o relator
que a escolha do produto e a opo pela padronizao fora tecnicamente
justificada nos pareceres internos do rgo contratante, especialmente
por possibilitar soluo de integrao com sistemas de correio eletrnico e
de smarthpones adquiridos anteriormente, uma vez evidenciada a
utilizao massiva, no mbito do rgo, de smartphones da mesma
marca (iPhones), com o mesmo sistema operacional (iOS) e para os quais
j foram realizados investimentos em softwares que seriam compatveis
com o produto iPad. Alm disso, restou justificada a competitividade e a
economicidade do procedimento, bem como a adequao do quantitativo
de equipamentos. Nesses termos, o Plenrio acolheu a proposta formulada
pelo relator, para informar ao interessado que as apuraes realizadas pelo
Tribunal concluram pela regularidade do certame examinado, tendo sido
devidamente justificada a escolha da marca, com base em aspectos
tcnicos, operacionais e de economicidade.
As exigncias de que a placa me, a BIOS e o software de gerenciamento
sejam do mesmo fabricante do equipamento a ser adquirido, bem como a
exigncia das certificaes (FCC, UL 60950-1, IEC 60950-1 e CE), como
requisitos de habilitao, afrontam o disposto no art. 3, 1, inciso I, da
Lei 8.666/1993
Representao apontou supostas irregularidades no edital do Prego
Eletrnico 103/2012, promovido pela Fundao Universidade Federal do
Maranho (FUFMA) para a aquisio de material de informtica
(equipamentos de processamento de dados e softwares), mediante registro
de preos. A licitao foi dividida em lotes de acordo com o tipo de
equipamento a ser adquirido. Entre as falhas levantadas, esto as
exigncias restritivas a seguir, relativas aos lotes 1 e 2 do certame: a) a
placa me e BIOS devem ser da mesma marca do fabricante do
equipamento... b) software de gerenciamento do prprio fabricante; c)
habilitao de Certificao PPB Processo Produtivo Bsico para o
fabricante do equipamento e das certificaes FCC, UL 60950-1, IEC 60950-1
e CE, no contempladas pelo Decreto 7.174/2010. O relator anotou que a
exigncia de que a BIOS ou o software de gerenciamento seja da mesma
marca do fabricante, no se aceitando outras solues em regime de
OEM, afronta o previsto no art. 3, 1, inciso I, da Lei 8.666/1993, sendo
exigncia restritiva consoante jurisprudncia desta Corte. Sobre a
exigncia relacionada s certificaes, consignou que pode ser considerada
excessiva, se utilizada como critrio eliminatrio, sendo cabvel apenas
como critrio classificatrio. A despeito de concordar com as concluses da
unidade tcnica de que tais exigncias seriam restritivas, divergiu da
proposta de anulao do lote 2 do certame. Ponderou que bastaria
254
determinar Universidade Federal do Maranho que no autorize adeses

ata de registro de preos. Para fundamentar seu entendimento, recorreu
ao Acrdo 213/2013 Plenrio, de sua relatoria, que tratou de
representao similar ao caso concreto, na qual se questionou a exigncia
de que a BIOS deve ser produzida pelo mesmo fabricante do equipamento
ou desenvolvida/customizada especificamente para o projeto do
equipamento ofertado (...). Naquela ocasio, a despeito de considerar a
exigncia restritiva, ponderou que a anulao do certame traria prejuzo
maior, motivo pelo qual props determinao para que o rgo se
abstivesse de autorizar adeses ata de registro de preos. Ao se reportar
ao caso em apreciao, ressaltou que o valor obtido no certame foi cerca de
20% inferior ao valor estimado. Ponderou ainda que no houve
manifestao de inteno de recorrer por empresas que apresentaram
proposta. O Tribunal ento, ao acolher a proposta do relator, decidiu,
tambm por esses motivos: a) permitir o seguimento do certame que se
encontrava cautelarmente suspenso e autorizar a FUFMA a constituir ata de
registro de preos, efetivando as contrataes que julgar necessrias; b)
determinar FUFMA que no autorize adeses referida ata de registro de
preos. Precedente mencionado: Acrdo 213/2013-Plenrio.
As exigncias de que a Bios e dispositivos perifricos sejam do mesmo
fabricante de computador a ser adquirido e de que o fabricante do
equipamento esteja registrado no Inpi afrontam o disposto no art. 3,
1, inciso I, da Lei 8.666/1993, consoante jurisprudncia consolidada do
Tribunal
Representao apontou supostas irregularidades no edital do Prego para a
aquisio de computadores, mediante registro de preos. Entre as falhas
levantadas, esto as exigncias de que: os teclados e os mouses sejam do
mesmo fabricante da CPU; o fabricante do equipamento esteja registrado
no Instituto Nacional de Propriedade Industrial (Inpi); a Bios (Sistema Bsico
de Entrada e Sada) seja produzida pelo mesmo fabricante do equipamento
ou desenvolvida especificamente para o projeto do equipamento ofertado.
Aps analisar os esclarecimentos da UFV, o relator entendeu no elididas
as duas primeiras irregularidades, por considerar tais exigncias restritivas
competitividade e contrrias ao disposto no art. 3, 1, inciso I, da Lei
8.666/1993. Sobre o registro no Inpi, consignou que a jurisprudncia do
TCU considera que tal inscrio apenas garante a propriedade e o uso
exclusivo da marca em todo territrio nacional, portanto, no garantindo a
qualidade do produto. Quanto imposio de que teclado e mouse
possuam a marca do equipamento, observou no haver motivos razoveis
para tanto, consoante registrado em diversas decises do Tribunal. Sobre a
Bios, anotou que, no obstante a disposio do edital contrariar firme
entendimento do Tribunal sobre o assunto, tal exigncia reproduziu rol de
especificaes tcnicas mnimas estabelecidas pelo stio do Governo
Eletrnico na internet, o qual serve de parmetro para as contrataes de
tecnologia da informao do Poder Executivo Federal. Em razo disso,
acolheu os argumentos da UFV quanto ao ponto. O Tribunal, em face desse
255
panorama, ao acolher proposta do relator, decidiu: a) permitir o

seguimento do certame e autorizar a UFV a constituir ata de registro de
preos e adquirir o equipamento de que necessita; b) determinar UFV que
no autorize adeses referida ata de registro de preos; c) dar cincia
UFV de que as exigncias de teclado e mouse serem do mesmo fabricante
da CPU e de que o fabricante do equipamento ofertado detenha registro
no Inpi afrontam o disposto no art. 3, 1, inciso I, da Lei 8.666/1993 e
destoam da orientao revelada pela jurisprudncia do Tribunal; d)
determinar a sua unidade tcnica especializada que avalie as mencionadas
especificaes do stio do Governo Eletrnico na internet, com vistas a, caso
confirmadas irregularidades em seu contedo, serem expedidas
determinaes ao Poder Executivo Federal com o objetivo de balizar
futuras contrataes na rea de tecnologia da informao. Precedentes
mencionados: Acrdos 7.549/2010, 5.746/2011, 2.476/2012, 6498/2012
da 2 Cmara e 998/2006, 2.479/2009, 535/2011, 2.403/2012 do Plenrio.
A IN 02/2008, com amparo na jurisprudncia do TCU tambm tem admitido

a indicao de marca como parmetro de aferio da qualidade e para facilitar a
descrio do objeto, desde que essa seguida de expresses tais como ou
equivalente, ou similar, ou de melhor qualidade.
IN 02/2008
XIV - a produtividade de referncia, quando cabvel, ou seja, aquela
considerada aceitvel para a execuo do servio, sendo expressa pelo
quantitativo fsico do servio na unidade de medida adotada, levando-se
em considerao, entre outras, as seguintes informaes:
a) rotinas de execuo dos servios;
b) quantidade e qualificao da mo de obra estimada para execuo
c) relao do material adequado para a execuo dos servios com a
respectiva especificao, admitindo-se, excepcionalmente, desde que
devidamente justificado, a indicao da marca nos casos em que essa
exigncia for imprescindvel ou a padronizao for necessria,
recomendando-se que a indicao seja acompanhada da expresso ou
similar, sempre que possvel;
d) relao de mquinas, equipamentos e utenslios a serem utilizados; e
e) condies do local onde o servio ser realizado.
1.5.1.6. abstenha-se de definir em seus editais e instrumentos
convocatrios caractersticas que limitem ou direcionem as aquisies para
uma determinada marca ou fabricante, com fundamento no art. 3, inciso
II, da Lei n. 10520/0 e quando for necessria a indicao do
modelo/marca para indicar a especificao desejada, faz-lo seguido da
expresso ou similar e anexar justificativa ao processo, quando a
256
opo por determinado produto for imperiosa para o alcance dos

objetivos da Administrao, com fulcro no art. 7, 5, da Lei n. 8.666/93;
No mesmo sentido: Acrdo 2300/2007 Plenrio; Acrdo 2406/2006
Plenrio.
3.4.3. Exigncia de vistoria ou visita tcnica
Tanto a jurisprudncia do TCU quanto as normas de incidncia admitem a

exigncia de vistoria ou visita tcnica, em carter excepcional e desde que
devidamente justificada.
ilegtima a exigncia se puder, de qualquer modo, restringir o carter

competitivo do certame. Da porque h sempre de ser permitida a sua substituio
por declarao do licitante de que tem pleno conhecimento das condies e
peculiaridades inerentes execuo dos servios, a lhe permitir formular
adequadamente sua proposta.
IN 02/2008
Art. 19. Os instrumentos convocatrios devem o conter o disposto no art.
40 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, indicando ainda, quando
couber:
[...]
IV - a exigncia de realizao de vistoria pelos licitantes, desde que
devidamente justificada no projeto bsico, a ser atestada por meio de
documento emitido pela Administrao;
[...]
[...]
VIII - a necessidade, quando for o caso, devidamente justificada, dos locais
de execuo dos servios serem vistoriados previamente pelos licitantes,
devendo tal exigncia, sempre que possvel, ser substituda pela divulgao
de fotografias, plantas, desenhos tcnicos e congneres;
IN CNJ 44/2012
[...]
V - previso de vistoria dos locais da execuo dos servios, devidamente
justificada, podendo tal exigncia ser substituda pela divulgao de
fotografias, plantas, desenhos tcnicos e congneres;
257
9.7. dar cincia Companhia de guas e Esgotos da Paraba Cagepa dos
seguintes aspectos que devem ser observados ao serem efetuados
procedimentos licitatrios, para execuo de obras realizadas com
utilizao de recursos federais:
[...]
9.7.6. a obrigatoriedade da realizao de vistoria prvia pela licitante est
restrita aos casos em que h demonstrao de que tal procedimento
indispensvel para a perfeita execuo do contrato, conforme os termos
do art. 3, 1, inc. I, da Lei 8.666/1993 e a jurisprudncia desta Corte de
Contas;
9.4. dar cincia ao Municpio de Itagib/BA, de modo a evitar a repetio
das irregularidades em futuros certames patrocinados com recursos
federais, de que:
[...]
9.4.3. a vistoria ao local das obras somente deve ser exigida quando for
imprescindvel ao cumprimento adequado das obrigaes contratuais, o
que deve ser justificado e demonstrado pela Administrao no processo de
licitao, devendo o edital prever a possibilidade de substituio do
atestado de visita tcnica por declarao do responsvel tcnico de que
possui pleno conhecimento do objeto, conforme Acrdos 983/2008,
2.395/2010, 2.990/2010, 1.842/2013, 2.913/2014, 234/2015 e 372/2015,
todos do Plenrio do TCU;
A vistoria ao local das obras somente deve ser exigida quando for
imprescindvel ao cumprimento adequado das obrigaes contratuais, o
que deve ser justificado e demonstrado pela Administrao no processo
de licitao, devendo o edital prever a possibilidade de substituio do
atestado de visita tcnica por declarao do responsvel tcnico de que
possui pleno conhecimento do objeto. As visitas ao local de execuo da
obra devem ser prioritariamente compreendidas como um direito
subjetivo da empresa licitante, e no uma obrigao imposta pela
Administrao, motivo pelo qual devem ser uma faculdade dada pela
Administrao aos participantes do certame.
Em Auditoria realizada nas obras de construo do Contorno Ferrovirio de
Trs Lagoas/MS, viabilizada mediante convnio celebrado pelo
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) com o
Governo do Estado do Mato Grosso do Sul, fora identificada, dentre outros
258
aspectos, possvel restrio competitividade da licitao promovida pela

Agncia Estadual de Gesto de Empreendimentos de Mato Grosso do Sul
(Agesul) face exigncia de atestado de visita ao local das obras, a ser
realizada exclusivamente por responsvel tcnico pertencente ao quadro
permanente das empresas licitantes, reunindo os potenciais interessados
em duas datas distintas para realizao de visitas coletivas. O relator
manifestou integral concordncia com a anlise promovida pela unidade
tcnica do TCU, no sentido de que a jurisprudncia deste Tribunal
estabelece que a vistoria ao local das obras somente deve ser exigida
quando imprescindvel, bem como o edital de licitao deve prever a
possibilidade de substituio de tal atestado por declarao do responsvel
tcnico de que possui pleno conhecimento do objeto. Ademais, prosseguiu:
a exigncia de visita tcnica legtima, quando imprescindvel ao
cumprimento adequado das obrigaes contratuais, o que deve ser
justificado e demonstrado pela administrao no processo de licitao. No
caso examinado, aduziu o relator que a realizao de visita tcnica pouco
contribui para o conhecimento do objeto, pois no seria possvel aos
interessados realizar exame minucioso dos 12,37 km do traado da linha
frrea a ser construda, levantando todas as eventuais interferncias
existentes. Ademais, trata-se de obra realizada em campo aberto, no
havendo nenhuma restrio ao acesso ou necessidade de presena da
Administrao para que os potenciais interessados inspecionem o seu stio e
realizem os levantamentos que entenderem pertinentes. Sobre esse
aspecto, ponderou o relator que as visitas ao local de execuo da obra
devem ser prioritariamente compreendidas como um direito subjetivo da
empresa licitante, e no como uma obrigao imposta pela Administrao
(grifamos) e devem ser facultadas aos licitantes, pois tm por objetivo
servir de subsdio elaborao da proposta de preos e dirimir eventuais
dvidas acerca dos projetos e demais elementos que compem o edital. Em
tal contexto, concluiu que a exigncia acarretou nus excessivo aos
interessados, restringindo o carter competitivo do certame, evidenciado
pelo comparecimento de apenas dois consrcios na sesso pblica de
abertura das propostas, um dos quais teve sua proposta desclassificada.
Assim, o Tribunal, na linha defendida pelo relator, rejeitou as razes de
justificativas apresentadas pelo coordenador de licitaes e pelo
procurador jurdico da Agesul, sancionando-lhes com a multa capitulada no
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
A previso editalcia de realizao de visitas tcnicas coletivas contraria os
princpios da moralidade e da probidade administrativa, uma vez que
permite tanto ao gestor pblico ter prvio conhecimento das licitantes
quanto s prprias empresas terem cincia do universo de concorrentes,
criando condies propcias para o conluio.
Ainda na Auditoria realizada nas obras de construo do Contorno
Ferrovirio de Trs Lagoas/MS, o relator, prosseguindo na anlise da
exigncia de atestado de visitao ao local da obra por profissional do
quadro permanente da licitante, aduziu ser particularmente preocupante a
259
previso editalcia de realizao de visitas coletivas. Em seu entendimento,

a exigncia contraria os princpios da moralidade e da probidade
administrativa, na medida em que permite tanto ao gestor pblico ter
prvio conhecimento das licitantes quanto s prprias empresas terem
cincia do universo de concorrentes, criando condies propcias para a
coluso. Assim, caracterizada a frustrao ao carter competitivo da
licitao, o Tribunal, na linha defendida pelo relator, rejeitou as razes de
justificativas apresentadas pelo coordenador de licitaes e pelo
procurador jurdico da Agesul, sancionando-lhes com a multa capitulada no
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
Sendo necessria a exigncia de vistoria tcnica, admite-se que as
licitantes contratem profissional tcnico para esse fim especfico, no
sendo exigvel que a visita seja feita por engenheiro do quadro
permanente das licitantes.
Tambm sobre a exigncia de atestado de visitao ao local da obra por
profissional do quadro permanente da licitante, apontada na Auditoria
realizada nas obras de construo do Contorno Ferrovirio de Trs
Lagoas/MS, registrou o relator que afrontara a jurisprudncia do Tribunal,
a qual aponta no sentido de que a vistoria, quando exigida, no deve sofrer
condicionantes, por parte da Administrao, que resultem em nus
desnecessrio s licitantes e importem restrio injustificada
competitividade do certame, podendo ser realizada por qualquer preposto
das licitantes, a fim de ampliar a competitividade do procedimento
licitatrio.
Nesse sentido, defendeu ser possvel, nos casos em que a exigncia de
vistoria tcnica se mostrar necessria, que os licitantes contratem um
tcnico ou outro profissional para esse fim especfico, que posteriormente
passaria as informaes necessrias ao responsvel pela execuo do
contrato, caso a empresa se sagrasse vencedora. Relembrou ainda o voto
condutor do Acrdo 785/2012-Plenrio, o qual afirma que "em tese, no
h bices para que a visita tcnica seja feita por profissional terceirizado
pela empresa, sendo razovel, somente, exigir que o mesmo possua
conhecimento tcnico suficiente para tal incumbncia". Caracterizada a
frustrao ao carter competitivo do certame, o Tribunal, na linha
defendida pelo relator, rejeitou as razes de justificativas apresentadas
pelos responsveis, aplicando-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II, da
Lei 8.443/92.
ilegal a exigncia de que a visita tcnica ao local da obra seja realizada
exclusivamente por engenheiro civil ou tcnico de edificaes vinculado
empresa licitante.
260
Representao em face de concorrncias destinadas construo de

escolas com recursos do (FNDE), apontara, dentre outros aspectos, possvel
restrio competitividade do certame decorrente da exigncia de que as
visitas tcnicas fossem realizadas exclusivamente por engenheiro civil ou
tcnico de edificaes vinculado s licitantes. Realizadas as oitivas
regimentais, aps a suspenso cautelar dos certames, o relator anotou, de
incio, que a exigncia de realizao de visitas tcnicas aos locais de
execuo dos servios como condio de participao de licitantes j foi
considerada abusiva por esta Corte de Contas, em algumas ocasies,
bastando que a licitante declare pleno conhecimento das condies de
prestao dos servios como preveno contra possveis alegaes de
impossibilidade de execuo do contrato ou demandas por reviso
contratual em razo de circunstncias passveis de serem avaliadas nessas
visitas. Em outras situaes, prosseguiu o relator, em face de
peculiaridades do objeto licitado, tem o TCU admitido a visita tcnica como
critrio de habilitao, nos casos em que tal exigncia no venha
acompanhada de condicionantes que resultem em nus desnecessrio s
licitantes e restrio injustificada competitividade do certame. No caso
em anlise, admitida a exigncia da visita como condio de participao no
certame, afirmou que no h justificativas para a imposio de que a
realizao da visita se faa exclusivamente por engenheiro civil ou tcnico
em edificaes vinculado licitante. Nesses termos, e em face de outras
irregularidades comprovadas nos autos, o Plenrio, acompanhando a
proposta do relator, considerou procedente a Representao, assinando
prazo para a anulao dos certames e cientificando o municpio, dentre
outros aspectos, de que a exigncia de que a visita tcnica ao local da obra
seja realizada exclusivamente por engenheiro civil ou tcnico de edificaes
vinculado a empresa licitante configura ilegalidade.
A exigncia de visita tcnica antes da licitao admitida, desde que
atendidos os seguintes requisitos: (i) demonstrao da
imprescindibilidade da visita; (ii) no imposio de que a visita seja
realizada pelo engenheiro responsvel pela obra; e (iii) no seja
estabelecido prazo exguo para os licitantes vistoriarem os diversos locais
onde os servios sero executados.
Pedidos de Reexame interpostos por prefeito municipal e membros de
comisso de licitao requereram a reforma de deliberao do TCU pela
qual os responsveis foram condenados ao pagamento de multa em razo
de irregularidades em concorrncia pblica, dentre elas a exigncia de
visita prvia ao local da obra pelo engenheiro responsvel por sua execuo
em datas pr-definidas, sem demonstrao da imprescindibilidade do
procedimento, em desconformidade com os arts. 3, caput, e 1, inciso I, e
30, inciso III, da Lei 8.666/1993. Os recorrentes arguiram, em sntese, que
a exigncia no ocasionara dano, sendo indispensvel boa execuo da
obra. Alegaram, ainda, que havia previso expressa no edital das datas
em que ocorreriam tais visitas, o que propiciou s empresas tempo hbil
para agendamento. Ao analisar o ponto, o relator, alinhado anlise da
261
unidade tcnica, rejeitou os argumentos apresentados, destacando que os

recorrentes nem sequer tentaram demonstrar a imprescindibilidade do
procedimento. Em seguida, reiterando o exame realizado pelo relator a
quo, ressaltou que a exigncia de visita tcnica admitida, desde que
atendidos trs requisitos: (i) demonstrao da imprescindibilidade da visita,
cuja falta de comprovao fere outros valores legais que necessitam ser
preservados, como a competitividade, a moralidade e a isonomia; (ii) no
imposio de que a visita seja realizada pelo engenheiro responsvel pela
obra, por ser essa incompatvel com a legislao, alm de impor nus
desnecessrio aos licitantes e restrio injustificada competitividade do
certame (acrdos 2.543/2011, 2.583/2010 e 1.264/2010, todos do
Plenrio); e (iii) no seja estabelecido prazo exguo para os licitantes
vistoriarem os diversos locais onde os servios sero executados, pois isso
importa em restrio ao carter competitivo do certame (acrdo
890/2008-Plenrio). Considerando que os recorrentes no comprovaram o
atendimento de tais requisitos para a exigibilidade da visita, cujo prazo
fixado foi de apenas dois dias, o Tribunal, seguindo o voto da relatoria, em
razo dessa e de outras irregularidades, manteve a sano imposta aos
responsveis.
A exigncia de visita tcnica no admite condicionantes que importem
restrio injustificada da competitividade do certame.
Atende o art. 30, inciso III, da Lei n 8.666/1993, sem comprometer a
competitividade do certame, conforme art. 3, 1, inciso I, do citado
dispositivo legal, a substituio de atestado de visita por declarao formal
assinada pelo responsvel tcnico, sob as penalidades da lei, de que tem
pleno conhecimento das condies e peculiaridades inerentes natureza
dos trabalhos, assumindo total responsabilidade por esse fato e
informando que no o utilizar para quaisquer questionamentos futuros
que ensejem avenas tcnicas ou financeiras com o rgo licitador.
5. O edital deve estabelecer, no caso de visita tcnica facultativa, a
responsabilidade do contratado pela ocorrncia de eventuais prejuzos
em virtude de sua omisso na verificao das condies do local de
execuo do objeto.
Representao relativa a prego eletrnico realizado pela Superintendncia
Regional do Centro-Leste da Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero/SRCE), destinado prestao de servios de
262
atendimento, informaes operacionais e receptivo a passageiros e

usurios do Aeroporto Internacional de Salvador/BA, questionara a
inabilitao indevida da representante por no atendimento ao item do
edital que estabelecia regras para a visita tcnica. Segundo a
representante, a exigncia feriu a legislao aplicvel, a doutrina e a
jurisprudncia do TCU e constituiu nus indevido ao licitante desejoso de
participar do certame, especialmente aos no sediados nas proximidades do
local de execuo do objeto. E acrescentou que o conhecimento prvio
das instalaes pouco importa na elaborao dos custos de recrutamento
de pessoas que prestariam os servios, e que isso no impacta a elaborao
da proposta do licitante. Inobstante a anulao do certame pela Infraero, a
relatora anotou que o requisito do edital constitua-se em exigncia
corriqueira dos editais de licitao, decorrente do disposto no inc. III, do art.
30, da Lei 8.666/1993: III - comprovao, fornecida pelo rgo licitante, de
que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou
conhecimento de todas as informaes e das condies locais para o
cumprimento das obrigaes objeto da licitao (destaques acrescidos).
Contudo,a jurisprudncia recente deste Tribunal sedimentou-se no
sentido de que essa comprovao deve ser exigida apenas nos casos em
que a complexidade do objeto a justifique, sendo suficiente a declarao,
por parte do licitante, de que conhece o local dos servios. Nesse sentido,
destacou a preocupao do TCU de que o carter opcional da visita ao
local dos servios no acabe sendo usado como argumento para pleitos de
acrscimos contratuais, o que levou o Tribunal a exarar, na prolao do
Acrdo 3.459/2012 Plenrio, determinao para que os editais sejam
explcitos quanto responsabilidade do contratado pela ocorrncia de
prejuzos em virtude de sua omisso na visita tcnica, ainda que facultativa.
No caso concreto, a relatora registrou que a inexistncia, nos autos do
processo licitatrio, de justificativa para a exigncia da visita ao local dos
servios constitui irregularidade, indicando possvel restrio indevida
competitividade. O Tribunal, tendo em vista a anulao do certame,
considerou prejudicada a Representao por perda do objeto, notificando a
entidade que no caso de visita tcnica facultativa, deve haver clusula
editalcia que estabelea ser da responsabilidade do contratado a
ocorrncia de eventuais prejuzos em virtude de sua omisso na
verificao dos locais de instalao.
[VOTO]
O art. 30, inciso III, da Lei n 8.666/1993, e o art. 15, inciso VIII, da IN MPOG
n 02/08, que dispe sobre regras e diretrizes para a contratao de
servios, continuados ou no, pela Administrao, do amparo legal
exigncia editalcia de vistoria obrigatria, a ser realizada pelos licitantes
em at trs dias teis antes da data estipulada para abertura da licitao
(letra A). Considero razovel as alegaes (...) de que as instalaes,
sistemas e equipamentos objeto do certame licitatrio possuem
caractersticas, funcionalidades, idades e estados de conservao que
somente a descrio tcnica no se faz suficientemente clara para
263
determinar as grandezas que sero envolvidas para suas manutenes e,

consequentemente, assegurem que o preo ofertado pela licitante seja
compatvel com as reais necessidades do rgo. A imprescindibilidade da
vistoria foi justificada no projeto bsico e sua exigncia insere-se na esfera
discricionria do administrador. A exigncia de duas vias da declarao de
vistoria, a meu ver, no caso concreto, se trata de uma formalidade que no
traz prejuzos ao regular andamento da licitao.
1. A exigncia de visita prvia ao local da obra pelo engenheiro indicado
como responsvel pela execuo e em datas pr-definidas, sem a
demonstrao da imprescindibilidade da visita, ilegal.
Em autos de Representao acerca de possveis irregularidades em
concorrncia pblica [...] foram identificados indcios de restrio
competitividade do certame, em especial exigncia de que a visita prvia
ao local da obra fosse efetuada pelo engenheiro indicado pela licitante
como responsvel pela sua execuo. Em juzo de mrito, realizadas as
audincias dos responsveis e a notificao da contratada, aps revogao
de cautelar concedida, o relator anotou que, de fato, a exigncia de que a
visita prvia ao local da obra fosse efetuada pelo engenheiro responsvel
pela execuo e em data previamente definida, sem qualquer motivao,
nos moldes adotados no presente caso, no se coaduna com a
jurisprudncia deste Tribunal, representando restrio competitividade.
Isso porque a Lei n 8.666/1993, no seu art. 30, inciso III, limita a
documentao relativa qualificao tcnica comprovao de que,
quando exigido, o licitante tomou conhecimento de todas as informaes e
das condies locais para o cumprimento das obrigaes objeto da
licitao. Nesse sentido, a simples declarao de cincia das condies
locais suficiente. A admisso de exigncia daquela natureza requer,
segundo o relator, o atendimento de, ao menos, trs condies: (i) a
demonstrao da imprescindibilidade da visita; (ii) a no exigncia de que a
visita seja realizada pelo engenheiro responsvel pela obra; e (iii) o
estabelecimento de prazo adequado e suficientemente elstico. Alm disso,
devem-se adotar medidas capazes de obstar a reunio de licitantes, de
modo a evitar o conhecimento prvio entre os concorrentes. Em eplogo,
anotou o relator que a exigncia de visita tcnica no admite
condicionantes que importem restrio injustificada da competitividade
do certame, como evidenciado na licitao promovida pelo municpio de
Brejo do Cruz. O Tribunal, ao acolher o juzo de mrito da relatoria, julgou
procedente a Representao, adotando a sano de multa prevista no art.
58, inciso II, da Lei 8.443/92, e cientificou a municipalidade, dentre outros
pontos, de que a exigncia de visita prvia ao local da obra pelo
engenheiro responsvel pela sua execuo em datas predefinidas, sem a
demonstrao da imprescindibilidade da visita, no se conforma ao
disposto no art. 3, caput, e 1, inciso I, e no art. 30, inciso III, da Lei n
8.666/1993.
264
A vistoria prvia no local da obra s pode ser demandada se for
imprescindvel para a caracterizao do objeto, e deve ser agendada em
datas e horrios especficos para cada licitante, de modo a preservar o
carter competitivo do certame.
Ainda na Representao concernente licitao para a implantao de
sistema de esgotamento sanitrio no Municpio de Brasilndia DOeste/RO,
fora detectada exigncia de vistoria prvia em data e horrio comum a
todos as licitantes. Analisadas as justificativas apresentadas pelos
responsveis, a relatora relembrou que a jurisprudncia deste Tribunal
tem se posicionado no sentido de que a vistoria ao local da obra s pode
ser demandada da licitante se for imprescindvel para caracterizao do
objeto, uma vez que pode representar um custo adicional desnecessrio
para as licitantes, o que viola o disposto no art. 3, caput e 1, inciso I,
da Lei 8.666/1993. Ainda que indispensvel a avaliao prvia do local de
execuo, esclareceu a relatora que o edital de licitao deve prever a
possibilidade de substituio da vistoria por declarao formal assinada
pelo responsvel tcnico acerca do conhecimento pleno das condies e
peculiaridades da obra. No obstante a opo pela vistoria prvia esteja
na esfera de discricionariedade do gestor, ela, no entendimento da
relatora, deve estar previamente fundamentada na demonstrao das
peculiaridades do objeto, de modo a justificar a necessidade de adoo de
procedimento que deveria ser excepcional, por restritivo participao de
potenciais licitantes. E, no menos importante, a data e horrio para a
vistoria no devem ser simultneos para os diversos interessados (acrdo
534/2011 Plenrio, dentre vrios outros), na forma verificada no edital em
vrtice, sob o risco de que o conhecimento prvio acerca do universo de
concorrentes comprometa a concorrncia no certame. Assim,
permanecendo injustificado o ponto, o Plenrio acatou a proposta da
relatora para que a Representao fosse considerada procedente,
rejeitando-se as razes apresentadas pelos responsveis e imputando-lhes
multas individuais.
A limitao de visita tcnica a somente um dia, sendo este s vsperas da
data de abertura da licitao, no confere aos licitantes tempo suficiente
para a finalizao de suas propostas e, ao permitir o prvio conhecimento
do universo de concorrentes, facilita o conluio entre eles
Representao formulada por empresa apontou supostas irregularidades
na Concorrncia n. 14/2012, conduzida pelo Instituto Federal de Educao,
Cincia e Tecnologia de So Paulo (IFSP), que tem por objeto a execuo de
obra de construo do campus Hortolndia Fase 2. Destaque-se, entre
elas, a seguinte: a) limitao da visita tcnica ao local das obras somente a
um nico dia e s vsperas da abertura da licitao. O relator, ao examinar
a resposta oitiva do Instituto, anotou que o Tribunal tem entendido ser
irregular a exigncia de realizao de visita tcnica em dias e horrios pr-
265
fixados, objetivando com isso evitar a restrio indevida de competitividade

e a possibilidade de conhecimento prvio do universo de concorrentes pelas
licitantes, o que poderia ensejar o conluio entre elas. A despeito de a
referida visita ter-se tornado facultativa, em decorrncia de alterao no
edital, ponderou: ... no andou bem a Administrao ao manter a
limitao da visita a um nico dia (17/10/2012) e s vsperas da licitao
(23/10/2012), quando, ao contrrio, deveria ter concedido um prazo maior
e com a devida antecedncia para que os licitantes pudessem efetiv-la,
para melhor tomarem conhecimento das condies de execuo da obra.
Acrescentou que o IFSP no informou quais as empresas realizaram a visita.
O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, em razo dessa e de
outras irregularidades, decidiu: a) fixar prazo para que o IFSP adote
providncias com o intuito de promover anulao da Concorrncia n.
14/2012; b) determinar ao IFSP que, na hiptese de instaurar nova licitao
em substituio a essa concorrncia, estabelea prazo adequado para a
realizao da visita tcnica, no a restringindo a dia e horrio fixos, com
vistas a inibir que potenciais licitantes tomem conhecimento prvio do
universo de concorrentes, bem assim permitir aos possveis interessados,
aps a realizao da visita, tempo hbil para a finalizao de suas
propostas.
Em avaliao preliminar, o estabelecimento de data especfica para
realizao de visita tcnica, mesmo na hiptese de no ser ela obrigatria,
compromete o carter competitivo do certame e favorece a formao de
acertos prvios entre licitantes. O carter facultativo dessa visita
demanda, tambm em anlise precria, a insero, no edital, de clusula
que estipule ser da responsabilidade do contratado a assuno de
eventuais prejuzos decorrentes da opo de no realiz-la
Representao apontou supostas irregularidades no edital da Concorrncia
que tem por objeto a contratao de empresa para executar as obras de
construo civil do campus Araraquara. Alm de inconsistncias na
definio do objeto, ausncia de critrios de aceitabilidade de preos
unitrios e outros indcios de graves irregularidades, a autora da
representao tambm acusou: a) a delimitao de visita tcnica
facultativa em um dia predefinido (...), ainda que passvel de alterao em
caso excepcional; b) a ausncia de clusula no edital que estabelea ser da
responsabilidade da futura contratada a ocorrncia de eventuais prejuzos
em virtude de sua omisso na verificao dos locais da obra. Anotou a
unidade tcnica a respeito dessas ocorrncias que: a) O Tribunal considera
irregular a exigncia da realizao de visita tcnica em dias e horrios
fixos (Acrdos 1948/2011, 3119/2010, 3197/2010, 2583/2010,
2477/2009, 874/2007, todos do Plenrio/TCU e Acrdos 1450/2009-TCU-
2 Cmara e 2028/2006-TCU-1 Cmara); apesar de o edital do certame
estabelecer como facultativa a visita tcnica e permitir sua realizao em
outra data, isso restringiria indevidamente a competitividade do certame e
possibilitaria o conhecimento prvio dos concorrentes pelas licitantes; b)
O estabelecimento de visita tcnica facultativa sem a insero de
266
clusula editalcia que estabelea ser da responsabilidade do contratado a

ocorrncia de eventuais prejuzos em virtude de sua omisso na
verificao dos locais de instalao temerria, razo pela qual tambm
h necessidade de oitiva da IFSP quanto a esse aspecto.... O relator, por
sua vez, ao endossar a anlise efetuada pela unidade tcnica a respeito
dessas falhas e das outras supostas irregularidades identificadas no referido
edital, decidiu: a) suspender, em carter cautelar, o andamento do referido
certame; b) promover a oitiva do IFSP a respeito dos indcios de
irregularidades apurados, entre os quais aqueles relativos vista tcnica ao
local daquelas obras. O Tribunal, ento, ratificou as providncias
implementadas pelo relator. Precedentes mencionados: Acrdos
1948/2011, 3119/2010, 3197/2010, 2583/2010, 2477/2009, 874/2007,
todos do Plenrio/TCU e Acrdos 1450/2009-2 Cmara e 2028/2006-1
Cmara. [vide tambm: Acrdo 890/2008 Plenrio]
(Comunicao de Cautelar, TC-043.862/2012-8, rel. Min. Jos Jorge,
21.11.2012 INFORMATIVO 133)
3.4.4. Regimes de Execuo
As obras e servios so ordinariamente contratados pela Administrao para

execuo indireta, que se caracteriza pela assuno da responsabilidade integral
pelo cumprimento das prestaes pelo contratado. Este se compromete
pessoalmente a realizar a obra ou o servio, sob sua responsabilidade, mediante o
pagamento do preo que ofertou e foi aceito pela Administrao.
O regime de execuo diz respeito, assim, ao modo como ser executado

o objeto, como ser medida essa execuo e efetuados os pagamentos devidos pela
Administrao.
DOUTRINA
Regime de execuo o modo pelo qual nos contratos de colaborao, isto
, naqueles em que o particular se prope a realizar algo para o Poder
Pblico, se estabelecem as relaes negociais entre as partes, tendo em
vista a realizao de seu objeto pelo contrato e a respectiva
contraprestao pecuniria pela Administrao [...]
(Hely Lopes Meirelles)
Estabelea o regime de execuo contratual de acordo com o critrio de
apurao do valor a ser pago ao particular, observando os conceitos
fixados no art. 6, inciso VIII, alneas a e b, da Lei n 8.666/1993.
267
A execuo indireta se faz basicamente no regime da empreitada, que pode

ser por preo global, por preo unitrio ou integral.
A tarefa, como veremos ao final, constitui uma empreitada de pequenssima

monta ou pura e simples prestao de servio.
3.4.4.1. Empreitada
Pelo contrato de empreitada, o particular contratado assume a obrigao de

executar a obra ou servio por sua conta e risco, mediante remunerao (preo
indicado na sua proposta).
Temos na empreitada, pela definio acima dada, dois elementos: a execuo

por conta e risco do contratado que fornecer a mo de obra, os materiais e
equipamentos empregados e a remunerao devida pelo contratante que, alm
do lucro, amortiza todas as despesas necessrias execuo do objeto.
A distino que se faz entre empreitada por preo global e por preo unitrio
tem a ver com o modo de apurar o valor da contratao e remunerar o contratado.
3.4.4.2. Empreitada por preo global
Na empreitada por preo global o preo ajustado certo podendo, contudo,

ser reajustado , previamente estabelecido para a totalidade da obra ou do
servio.
LEI 8.666/93
[...]
VIII - Execuo indireta - a que o rgo ou entidade contrata com terceiros
sob qualquer dos seguintes regimes:
a) empreitada por preo global - quando se contrata a execuo da obra ou
do servio por preo certo e total;
So exemplos de empreitada por preo global: contratao de servios de

vigilncia, em que se ajusta o preo global pela execuo da atividade durante toda
a vigncia do contrato; contratao de obra de construo civil.
O pagamento pode ser efetuado parceladamente, nas datas indicadas no

contrato ou conforme o cronograma fsico-financeiro previsto, que indicar as
etapas de realizao da obra ou do servio e os respectivos pagamentos. A cada
268
medio efetuada, paga-se o valor correspondente. Tudo conforme previamente

definido.
Determina a Lei 8.666/93 que os preos unitrios que formam o preo global
devem ser discriminados no oramento estimado e na proposta. Uma das
finalidades precpuas dessa tcnica permitir a verificao da aceitabilidade da
proposta e aferio da sua exequibilidade, como se extrai da leitura dos
dispositivos e da lio doutrinria, a seguir transcritos:
LEI 8.666/93
Art. 7 ................................
8 Qualquer cidado poder requerer Administrao Pblica os
quantitativos das obras e preos unitrios de determinada obra executada.
[...]
Art. 40 ................................
II - oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios;
[...]
Art. 44 ................................
3 No se admitir proposta que apresente preos global ou unitrios
simblicos, irrisrios ou de valor zero, incompatveis com os preos dos
insumos e salrios de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda
que o ato convocatrio da licitao no tenha estabelecido limites mnimos,
exceto quando se referirem a materiais e instalaes de propriedade do
prprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou totalidade da
remunerao.
DOUTRINA
A empreitada por preo global no elimina a necessidade de o edital exigir
que o particular apresente a planilha demonstrativa de preos unitrios.
Mais ainda, indispensvel que o edital estabelea os critrios de
aceitabilidade dos preos mximos e unitrios. A planilha de preos
unitrios no se destina a julgar as propostas segundo os preos unitrios,
mas a verificar a sua seriedade e exequibilidade.
(Maral Justen Filho)
3.4.4.3. Empreitada por preo unitrio
Na empreitada por preo unitrio contrata-se a execuo de obra ou servio

por preo certo de unidades determinadas.
269
LEI 8.666/93
[...]
b) empreitada por preo unitrio - quando se contrata a execuo da obra
ou do servio por preo certo de unidades determinadas;
No regime da empreitada por preo unitrio, a remunerao do contratado

fixada em funo de unidades a serem executadas (exemplos: construo de muro
a ser pago por metragem executada; colocao de piso, em que se paga por
metragem; realizao de servio de traduo, em que se paga por pgina
traduzida)
Nessa modalidade de empreitada, aps a execuo de cada etapa dos servios

ou da obra feita a medio dos quantitativos executados e definido o valor a
pagar ao contratado, com base em cronograma fsico-financeiro previamente
definido no contrato unidade de medida pr-definida. Recebida cada unidade,
efetua-se o pagamento a ela correspondente, observado o prazo de medio
previsto no ajuste.
3.4.4.4. Como saber qual modalidade de empreitada escolher (preo global ou

preo unitrio)?
A escolha da modalidade de empreitada d-se em funo das caractersticas

prprias do objeto. Se for possvel o fracionamento em unidades equivalentes
ou a definio de mtrica que contemple unidades de medida aferveis
objetivamente, a empreitada por preo unitrio ser recomendvel.
Exemplo: execuo de servios de manuteno corretiva de instalaes
hidrulicas; perfeitamente possvel dimensionar a demanda por unidades
(reparo ou troca de tantas peas; desentupimento de tantos vasos; etc.) e fixar a
remunerao por cada frao ou unidade do servio.
Se a divisibilidade do objeto a executar no for fsica ou juridicamente

possvel, a empreitada por preo global dever ser utilizada. Exemplo:
elaborao de parecer por jurista (no possvel fracionar o parecer em
unidades e pagar por elas), que ser contratado por preo global; porm, se forem
contratados 10 pareceres, ser possvel, em tese, remunerar o contratado por cada
parecer encomendado.
270
Em outros termos, se for possvel ao contratado fixar o valor da sua

remunerao, quando do oferecimento da proposta, de acordo com o encargo total
do empreendimento ou servio, a empreitada ser por preo global.
A deciso por empreitada por preo global ou unitrio no discricionria.

Se no for possvel definir unidades da execuo e pagamento do objeto,
obrigatria a utilizao da empreitada por preo global. Por exemplo: se a
Administrao pretende contratar uma obra no seu conjunto, no se admitir a
opo pela empreitada por preo unitrio.
Enfim, sempre que for possvel estimar, de antemo e com preciso, o

encargo integral do contratado, o regime a adotar ser o da empreitada por preo
global. Quando no for possvel estimar, com preciso, o encargo a ser executado
no seu aspecto quantitativo sendo possvel, contudo, a definio de unidades de
medida , o regime a ser adotado ser o da empreitada por preo unitrio.
9.3. notificar Infraero, com base no art. 179, 6, do Regimento Interno
do TCU, que:
9.3.1. nas empreitadas por preos globais, os instrumentos convocatrios
devem especificar, de forma objetiva, as regras sobre como sero realizadas
as medies, a exemplo de pagamentos aps cada etapa conclusa do
empreendimento ou de acordo com o cronograma fsico-financeiro da obra,
em atendimento ao que dispe o art. 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93;
9.3.2. a empreitada por preo global, em regra, em razo de a liquidao
de despesas no envolver, necessariamente, a medio unitria dos
quantitativos de cada servio na planilha oramentria, nos termos do art.
6, inciso VIII, alnea 'a', da Lei 8.666/93, deve ser adotada quando for
possvel definir previamente no projeto, com boa margem de preciso, as
quantidades dos servios a serem posteriormente executados na fase
contratual; enquanto que a empreitada por preo unitrio deve ser
preferida nos casos em que os objetos, por sua natureza, possuam uma
impreciso inerente de quantitativos em seus itens oramentrios, como
so os casos de reformas de edificao, obras com grandes movimentaes
de terra e interferncias, obras de manuteno rodoviria, dentre outras;
Nos contratos executados sob regime de preo unitrio, a remunerao
de cada servio passa pela efetiva conferncia da atividade executada,
tanto em termos quantitativos como qualitativos, implicando o
reequilbrio econmico-financeiro dos contratos a adoo pela contratada
de outro mtodo construtivo, mais racional e econmico do que o
considerado no oramento da obra, se este previu metodologia executiva
271
claramente ineficiente, antieconmica ou contrria boa tcnica da

engenharia.
Ainda na Auditoria realizada nas obras de construo da rodovia BR-
429/RO, sob responsabilidade do Dnit, fora apontada a previso
antieconmica de escavao com carregadeira ou motoscraper, tendo sido
utilizada preponderantemente a escavadeira, ocasionando potencial
prejuzo no Lote 2, decorrente de superfaturamento por alterao de
metodologia construtiva. Em sua anlise, a unidade tcnica explicou que o
oramento da obra considerou metodologia executiva claramente
ineficiente, antieconmica ou contrria boa tcnica da engenharia, e,
posteriormente, durante a execuo da obra, a contratada adotou outro
mtodo construtivo, mais racional e econmico. Ao analisar o ponto, a
relatora anotou que eventuais acrscimos de eficincia e produtividade
implementados pelo particular devem ser incorporados aos seus ganhos,
mas no pode ser considerado incremento de eficincia a substituio de
equipamentos cuja previso era sabidamente antieconmica. o caso
clssico de superfaturamento por alterao de mtodo executivo. Nesse
sentido, acrescentou que, a despeito de o projeto bsico ter indicado a
realizao dos servios de escavao, carga e transporte por meio de
carregadeiras/tratores de esteiras e motoscraper, as execues
privilegiaram o uso de escavadeiras/caminhes, com reduo de custo
estimada em mais de R$ 6 milhes na totalidade dos lotes de 1 a 3.
Observou ainda a relatora que a utilizao de motoscraper e
carregadeira/trator apenas encontra viabilidade econmica para distncias
de transporte reduzidas, fato que no poderia ter escapado aos
projetistas e, portanto, a alterao executiva no pode ser recebida como
vantagem das empreiteiras. Por fim, ressaltou que os contratos foram
assinados no regime de execuo por preo unitrio, em que a
remunerao de cada servio passa pela efetiva conferncia de cada
atividade executada, tanto em termos quantitativos como qualitativos.
Alis, no ato da assinatura da avena, pactuada a justa contraprestao
remuneratria para cada servio e estabelecido o equilbrio do ajuste. As
condies iniciais da proposta devem ser mantidas, inclusive durante a
execuo contratual, com equilbrio entre os pagamentos e os encargos
dela decorrentes. Considerando que, no caso concreto, no foi
apresentado qualquer estudo que demonstre a inviabilidade da
metodologia mais econmica (escavadeira e caminho), o Tribunal,
acolhendo o voto da relatora, determinou ao Dnit, dentre outras medidas, a
realizao de levantamento da composio mecnica efetivamente
utilizada nos servios de escavao, carga e transporte para quantificao
dos efeitos financeiros das substituies de patrulhas com
carregadeira/trator e motoscraper por escavadeira/caminho, promovendo
os ajustes necessrios correta remunerao dos servios,
compatibilizando os pagamentos contraprestao efetivamente prestada
pela contratada.
Em todo caso, a definio do objeto h de ser precisa, de modo a permitir ao

licitante formular adequadamente sua proposta, uma vez que ele assumir a
execuo do contrato por sua conta e risco.
272
Mesmo em caso de empreitada por preo global, imprescindvel o

detalhamento preciso do objeto e seus elementos caractersticos.
LEI 8.666/93
Art. 47. Nas licitaes para a execuo de obras e servios, quando for
adotada a modalidade de execuo de empreitada por preo global, a
Administrao dever fornecer obrigatoriamente, junto com o edital,
todos os elementos e informaes necessrios para que os licitantes
possam elaborar suas propostas de preos com total e completo
conhecimento do objeto da licitao.
2. Nas licitaes para contratao sob regime de empreitada por preo
global, no se exclui a necessidade de limitao dos preos unitrios, uma
vez que, mesmo nesses ajustes, os valores pactuados para cada item, em
princpio, serviro de base para eventuais acrscimos contratuais, sob
pena de uma proposta aparentemente vantajosa vir a se tornar
desfavorvel Administrao.
Ainda no mbito dos Pedidos de Reexame interpostos por gestores da
SRHMA/TO, fora questionada a irregularidade relativa "inexistncia de
critrios de aceitabilidade de preos unitrios para os Editais [...],em afronta
ao art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993". Segundo o recorrente, tais critrios
no seriam relevantes em empreitadas por preo global. O relator, em
oposio, registrou que "o fato de um processo licitatrio ter sido realizado
para uma contratao em regime de empreitada por preo global no exclui
a necessidade de limitao dos preos unitrios". Explicou que "mesmo
nessas contrataes, os valores pactuados para cada item, em princpio,
serviro de base no caso de eventuais acrscimos contratuais, de sorte que
uma proposta aparentemente vantajosa poder se tornar desfavorvel
Administrao". Ao se reportar ao caso concreto, destacou que, em um dos
contratos, cujo preo total sofreu significativa majorao aps modificaes
no projeto executivo, observou-se "a elevao de quantitativos em itens
com sobrepreo e a reduo de outros com preos equivalentes aos de
mercado", ocasionando desequilbrio econmico- financeiro. Em relao a
outro ajuste, o relator observou que, apesar de afastada a ocorrncia de
sobrepreo global, "alguns itens apresentaram preos unitrios at 20%
acima dos de mercado, ocorrncia que poderia ser evitada pelo
estabelecimento de critrios de aceitabilidade de preos unitrios associada
a uma estimativa adequada dos preos referenciais".
3.4.4.5. Tarefa
Tem-se tarefa quando se ajusta a remunerao do contratado, comumente

uma pessoa fsica, para a realizao de pequenos trabalhos obra ou servio por
preo certo, com ou sem fornecimento de materiais. Trata-se, na verdade, de
273
empreitada de pequenssima monta contratada mediante dispensa de licitao,

dado o baixo valor.
O preo ajustado para a tarefa pode ser global ou por unidades da obra ou
servio.
Exemplos: contratao de apicultor, para a retirada de enxame de abelhas no

edifcio do rgo ou entidade; pequenas reformas ou ampliaes.
3.4.4.6. Empreitada Integral
O conceito legal de empreitada integral dado pela alnea e do inciso VIII

do art. 6 da Lei 8.666/93:
LEI 8.666/93
[...]
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua
integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e
instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a
sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao,
atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies
de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas
s finalidades para que foi contratada;
Na empreitada integral se contrata a realizao de um dado empreendimento

(por exemplo: uma central de processamento de dados, uma sala-cofre), a ser
executado sob inteira responsabilidade do contratado, que dever entreg-lo
pronto para utilizao.
Percebe-se que, na empreitada integral, tem-se a realizao de obras e

servios, a compor o objeto contratado.
[voto]
12. O argumentos no sentido de que a modalidade de licitao utilizada,
empreitada integral, ou turn-key, prescinde de, ou, at mesmo, no
comporta, oramentos detalhados [...] questionvel. Primeiro, porque a
legislao brasileira no traz qualquer exceo ao dispositivo legal acima
citado. Segundo, porque, sob enfoque lgico, no possvel concluir que
uma projeo mais exata de custos, com vistas aferio de adequao de
preos, impea, ou prejudique, uma contratao a preo fechado.
274
13. [...] este Tribunal j se manifestou anteriormente sobre a necessidade

de realizao do oramento detalhado em licitaes conduzidas sob a
modalidade empreitada integral (Acrdo 1.566/2006-Plenrio, de
05.10.2006, por exemplo).
[...]
21. [...] se a finalidade da empreitada integral a de obter, ao final do
contrato, a obra em pleno funcionamento, da sua outra denominao
turn-key, ou ligar a chave, no haveria sentido em utiliz-la se j se
sabe, de antemo, que os fins que justificam sua utilizao no seriam
atingidos.
22. Com efeito, nos termos conceituais da lei, em que empreitada integral
a contratao de um empreendimento em sua integralidade,
compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes
necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at sua entrega ao
contratante em condies de entrada em operao... (art. 6, inciso VIII,
alnea e, da Lei 8.666/93), no seria possvel a utilizao desta
modalidade para a contratao de execuo parcial de uma obra.
3.4.5. Possibilidade de realizao de servios extras
A estimativa do quantitativo de horas suplementares e respectivos valores s

faz sentido se, para medio dos servios e respectivos pagamentos contratada,
forem adotadas como mtricas postos de trabalho ou horas trabalhadas. Servios
contratados, medidos e pagos por resultados no admitem a possibilidade de
pagamento de horas suplementares, ou horas extras de trabalho.
IN 02/2008
[...]
2 Quando da adoo da unidade de medida por postos de trabalho ou
horas de servio, admite-se a flexibilizao da execuo da atividade ao
longo do horrio de expediente, vedando-se a realizao de horas extras
ou pagamento de adicionais no previstos nem estimados
originariamente no instrumento convocatrio.
S ser admitida a realizao de servios extraordinrios caso haja expressa

autorizao no contrato administrativo, devendo a previso e o custo estimado
constarem do Termo de Referncia.
275
IN CNJ 44/2012
[...]
X previso da estimativa quanto aos valores referentes realizao de
servios em horas suplementares.
3.4.6. Viagens e hospedagem do pessoal terceirizado
No se admite a concesso de dirias e passagens a terceirizados, como se

servidores fossem.
O reembolso de tais espcies de despesas ao contratado tambm no

admitido pela jurisprudncia do TCU, porquanto importaria em indeterminao do
valor do contrato.
IN CNJ 44/2012
Art. 7. A Seo de Elaborao de Editais analisar o projeto bsico ou
[...]
XIII - a quantidade estimada de deslocamentos e a necessidade de
hospedagem dos empregados, com as respectivas estimativas de despesa,
nos casos em que a execuo de servios eventualmente venha a ocorrer
em localidades distintas da sede habitual da prestao do servio;
RESOLUO CNJ 182

Art. 11. vedado nas contrataes:
[...]
III reembolsar despesas com transporte, viagens, hospedagem e outros
custos operacionais, que devero ser de exclusiva responsabilidade da
empresa contratada, exceto quando indicadas, no Projeto Bsico ou no
Termo de Referncia;
IN 04/2014
Art. 7 vedado:
V reembolsar despesas com transporte, hospedagem e outros custos
operacionais, que devem ser de exclusiva responsabilidade da contratada;
276
IN 02/2008
Art. 10. vedado Administrao ou aos seus servidores praticar atos de
ingerncia na administrao da contratada, tais como:
IV considerar os trabalhadores da contratada como colaboradores
eventuais do prprio rgo ou entidade responsvel pela contratao,
especialmente para efeito de concesso de dirias e passagens.
Abstenha-se de prever ressarcimento de despesas de viagens, como dirias
e passagens, de profissionais alocados pela Contratada, uma vez que tal
procedimento torna indeterminado o valor do contrato (Acrdos
362/2007, 1806/2005, 2103/2005, 2171/2005 e 2172/2005, todos do
Plenrio).
(Acrdo 137/2010 Plenrio Relao)
Abstenha-se de prever ressarcimento de despesas de viagens, como dirias
e passagens, de profissionais alocados pela contratada, uma vez que esse
procedimento contraria o disposto nos art. 54, 1 c/c art. 55, III, da Lei n
8.666/1993, ao tornar indeterminado o valor efetivo da contratao.
3. Os itens do oramento do contrato devem ser detalhados
adequadamente, sendo irregular a previso ou incluso de itens que
caracterizem clusulas indeterminadas, que prevejam pagamentos para
despesas extraordinrias, imprevistas ou gerais, independentemente se a
contratao ocorrer por preo global ou unitrio.
Pedido de Reexame interposto pela Petrobrs contestou deliberao
proferida pelo TCU, mediante a qual fora expedida determinao para que
a empresa exclusse de todos os contratos celebrados com vistas
execuo das obras da Refinaria Presidente Getlio Vargas o item
oramentrio Fornecimento de Servios Complementares, bem como
instaurasse processo interno destinado recuperao dos valores
eventualmente pagos, de forma indevida, a ttulo de remunerao relativa
ao item Eventos Globais ao consrcio Conpar. Em seu recurso, a
Petrobrs defendeu que: (i) a excluso das clusulas deveria acontecer
apenas nos contratos celebrados na modalidade de preo global e (ii) em
um grupo de contratos especiais o Fornecimento de Servios
Complementares destina-se ao pagamento de horas extras dos servios
contratados. Analisando o feito, o relator anotou em preliminar que a
prtica contrariava tanto o Regulamento do Procedimento Licitatrio
quanto o Manual de Procedimentos Contratuais da empresa. No tocante s
clusulas supostamente destinadas ao pagamento de horas extras,
consignou que nos contratos no est explicitado que tipo de servios
277
complementares e em que circunstncias os servios complementares

deveriam ser prestados em cumprimento das clusulas. Ademais as
normas internas da empresa prescrevem em 25% o limite para eventuais
alteraes do objeto e que as alteraes por fatos supervenientes devem
ser formalizadas por meio de termos aditivos ao contrato principal. Quanto
incidncia das determinaes apenas nos contratos celebrados por preo
global, destacou o relator que a previso de pagamento de valores
adicionais sem vnculo a um objeto especfico e determinado sempre
uma impropriedade, independentemente da modalidade escolhida. Mesmo
que a clusula em questo se denomine Encargos Globais, por se destinar
a cobrir despesas contratuais decorrentes de caso fortuito ou fora maior,
entendo que no lcita sua previso dentro do contrato, pois tambm so
fatos futuros e incertos que no deveriam onerar o contrato principal no
presente. Em sinopse, o relator registrou que partilha o posicionamento
de que o procedimento impugnado fere o prprio princpio de licitao,
uma vez que, sob o abrigo dessas clusulas indeterminadas e sem recorrer
a nenhum procedimento formal que busque aferir a melhor proposta para a
empresa, poder-se-ia alterar ilimitadamente o objeto do contrato tanto sob
o aspecto quantitativo, quanto em relao ao aspecto qualitativo. O
Plenrio, acolhendo a tese do relator, negou provimento ao recurso,
mantendo inalterada a deliberao recorrida.
3.4.7. Normas internas do contratante com reflexos na execuo dos

servios
Recomenda-se que o termo de referncia contenha a indicao das normas

internas do rgo ou entidade que possam ter repercusso na execuo dos
servios, tais como:
Acesso s dependncias do rgo ou entidade
Normas de segurana
Uso de crachs de identificao
Movimentao de bens (entrada e sada)
Normas de acesso a sistemas informatizados
Uso de computadores (e-mail e internet)
Uso das instalaes e equipamentos do rgo ou entidade
Uso de veculos do rgo ou entidade
278
Acesso a informaes sigilosas (segurana da informao e

continuidade do negcio)
Tratamento com o pblico (dignitrios; preservao da imagem do

rgo ou entidade)
3.4.8. Critrios de sustentabilidade ambiental da contratao.
A promoo do desenvolvimento nacional sustentvel um dos objetivos da

licitao pblica, expressamente previstos na Lei 8.666/93:
LEI 8.666/93
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e
ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios
bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento
convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
Recomenda-se a leitura das seguintes normas, no que diz respeito s

diretrizes, planos e aes para reduo do impacto ambiental, incluindo-se a
estipulao de critrios ambientais nas contrataes pblicas:
Lei 12.187/2009 Institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima

PNMC.
Decreto 7.390/2010 Regulamenta a Lei 12.187/2009.
Instruo Normativa SLTI/MPOG 01/2010 Critrios de

sustentabilidade ambiental nas contrataes pblicas.
Transcrevemos, a seguir, alguns dispositivos normativos que versam sobre a

obrigatoriedade de se tratar, na fase de planejamento, das questes afetas ao
impacto ambiental da contratao e do levantamento das opes de contratao
que contribuam para o desenvolvimento nacional sustentvel.
IN 02/2008
Art. 42. Devero constar do Projeto Bsico na contratao de servios de
limpeza e conservao, alm dos demais requisitos dispostos nesta IN:
[...]
III exigncias de sustentabilidade ambiental na execuo do servio,
conforme o disposto no anexo V desta Instruo Normativa.
279
[...]
ANEXO V METODOLOGIA DE REFERNCIA DOS SERVIOS DE LIMPEZA E
CONSERVAO
5. OBRIGAES E RESPONSABILIDADES DA CONTRATADA
[...]
5.1.12 A contratante dever encaminhar os pneumticos inservveis
abandonados ou dispostos inadequadamente, aos fabricantes para
destinao final, ambientalmente adequada, tendo em vista que
pneumticos inservveis abandonados ou dispostos inadequadamente
constituem passivo ambiental, que resulta em srio risco ao meio ambiente
e sade pblica. Esta obrigao atende a Resoluo CONAMA n 258, de
26 de agosto de 1999.
IN SLTI/MPOG 01/2010
Art. 6 Os editais para a contratao de servios devero prever que as
empresas contratadas adotaro as seguintes prticas de sustentabilidade
na execuo dos servios, quando couber:
I use produtos de limpeza e conservao e objetos inanimados que
obedeam s classificaes e especificaes determinadas pela ANVISA;
II adote medidas para evitar o desperdcio de gua...;
III Observe a Resoluo CONAMA n. 20, de 7 de dezembro de 1994,
quanto aos equipamentos de limpeza que gerem rudos no seu
funcionamento;
[...]
V realize um programa interno de treinamento de seus empregados, nos
trs primeiros meses de execuo contratual, para reduo de consumo de
energia eltrica, de consumo de gua e reduo de produo de resduos
slidos, observadas as normas ambientais vigentes;
VI realize a separao de resduos reciclveis... e a sua destinao s
associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis...
[...]
VIII preveja a destinao ambiental adequada das pilhas e baterias usadas
ou inservveis, segundo disposto na Resoluo CONAMA n. 257, de 30 de
junho de 1999.
No mbito do Conselho Nacional de Justia, a matria disciplinada pela IN

CNJ 44/2012 e pela Resoluo CNJ 182, que determina a incorporao ao Termo de
Referncia dos estudos de impacto ambiental da contratao proposta.
IN CNJ 44/2012
280
[...]
[...]
f) estudos acerca do impacto ambiental decorrente da contratao;
RESOLUO CNJ 182

Art. 14 O documento Anlise de Viabilidade da Contratao dever
[...]
V - a avaliao das necessidades de adequao do ambiente do rgo para
viabilizar a execuo contratual, abrangendo, no mnimo:
[...]
f) impacto ambiental.
[...]
Art. 18 .....
elementos mnimos:
[...]
II a fundamentao da contratao dispondo, entre outros elementos
pertinentes, sobre:
[...]
k) as informaes acerca do impacto ambiental decorrente da
contratao;
Por fim, mencione-se o recente Decreto 7.746, de 5 de junho de 2012, que

contm importantes critrios, prticas e diretrizes para a promoo do
desenvolvimento nacional sustentvel nas contrataes realizadas pela
Administrao Pblica, dentre as quais as seguintes, aplicveis s contrataes de
servios:
DECRETO 7.746/2012
Art. 2 A administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional e
as empresas estatais dependentes podero adquirir bens e contratar
servios e obras considerando critrios e prticas de sustentabilidade
objetivamente definidos no instrumento convocatrio, conforme o
disposto neste Decreto.
Pargrafo nico. A adoo de critrios e prticas de sustentabilidade
dever ser justificada nos autos e preservar o carter competitivo do
certame.
281
Art. 3 Os critrios e prticas de sustentabilidade de que trata o art. 2

sero veiculados como especificao tcnica do objeto ou como obrigao
da contratada.
[...]
Art. 6 As especificaes e demais exigncias do projeto bsico ou
executivo para contratao de obras e servios de engenharia devem ser
elaboradas, nos termos do art. 12 da Lei n 8.666, de 1993, de modo a
proporcionar a economia da manuteno e operacionalizao da
edificao e a reduo do consumo de energia e gua, por meio de
tecnologias, prticas e materiais que reduzam o impacto ambiental.
Art. 7 O instrumento convocatrio poder prever que o contratado adote
prticas de sustentabilidade na execuo dos servios contratados e
critrios de sustentabilidade no fornecimento dos bens.
Cite-se, a ttulo de exemplo (excelente prtica), que, no mbito da Justia do

Trabalho, os critrios de sustentabilidade ambiental a serem considerados nas
contrataes esto descritos no Guia de Contrataes Sustentveis da Justia do
Trabalho, 2 edio (2014), aprovado pela Resoluo n. 103, de 25.05.2012, do
Conselho Superior da Justia do Trabalho.
Os critrios de sustentabilidade ambiental da contratao so fixados no

Projeto Bsico ou Termo de Referncia e as exigncias a serem observadas pelos
licitantes devem ser reproduzidas no instrumento convocatrio do certame.
Propostas que no atendam aos requisitos de sustentabilidade impostos, devem
ser desclassificadas, sob pena de ensejar a nulidade da licitao.
A aceitao de proposta de produtos com qualidade e/ou especificao
inferiores s exigidas no edital, inclusive no que respeita aos requisitos de
sustentabilidade ambiental, poder ensejar a anulao dos respectivos atos
praticados no certame.
(Acrdo 8513/2013 Primeira Cmara Boletim de Jurisprudncia 19)
Critrios de sustentabilidade ambiental, estipulados para determinada

contratao, no podem impor restries imotivadas ao carter competitivo do
certame, sob pena de comprometer o principal objetivo da licitao, que a
obteno da proposta mais vantajosa para a Administrao.
legtimo que as contrataes da Administrao Pblica se adequem a
novos parmetros de sustentabilidade ambiental, ainda que com
possveis reflexos na economicidade da contratao. Deve constar
expressamente dos processos de licitao motivao fundamentada que
justifique a definio das exigncias de carter ambiental, as quais devem
282
incidir sobre o objeto a ser contratado e no como critrio de habilitao

da empresa licitante.
Ainda na representao relativa ao prego eletrnico realizado pela
Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA), destinado ao registro de
preos para a prestao de servios de impresso de material didtico, o
relator, ao tratar da legalidade da exigncia de apresentao de certificao
ambiental, ponderou que deve constar do processo de contratao
motivao expressa justificando a nova exigncia, nos termos do art. 3,
1, I, da Lei 8.666/1993, e de acordo com a jurisprudncia desta Casa
(Acrdo 1.687/2013-Plenrio, item 9.2.2). Ou, em outros termos,
legtimo que a entidade deseje adequar suas contrataes a novos
parmetros de sustentabilidade ambiental, ainda que com possveis reflexos
na economicidade da compra, devendo fazer constar expressamente do
processo de contratao motivao fundamentada que justifique a escolha
dessas exigncias. Contudo, ponderou o relator que a irregularidade no
prejudicou a competitividade do certame, razo pela qual props, no
ponto, o acolhimento das justificativas do responsvel. Nada obstante, o
Tribunal, luz das demais irregularidades constatadas nos autos,
considerou parcialmente procedente a representao, aplicando ao
responsvel a multa capitulada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92, e,
dentre outros comandos, cientificou a FCAA da irregularidade
consubstanciada na ausncia de motivao expressa nos autos do processo
de contratao para a incluso de clusula de exigncia de apresentao de
certificao ambiental, que implica em potencial aumento de custos e
comprometimento da competitividade do certame, em ofensa aos arts. 2,
caput, e 50, da Lei 9.784/1999; o art. 3, 1, I, da Lei 8.666/1993 e o
Acrdo 1.687/2013-Plenrio, item 9.2.2.
Nas licitaes para aquisio de veculos, no que se refere a consumo e
emisso de poluentes, devem os editais adotar exigncias tecnicamente
embasadas, que possam ser objetivamente avaliadas, sem a imposio de
restries a tecnologias que possam oferecer nveis compatveis com os
parmetros pretendidos.
Representao versando sobre suposta irregularidade em prego eletrnico
conduzido pela ECT, destinado aquisio de motocicletas tipo comum
com ba, por meio do sistema de registro de preos, apontara possvel
restrio competitividade decorrente de clusula no edital demandando
sistema de alimentao por injeo eletrnica para motores com
capacidade volumtrica entre 130 cm e 155 cm. Em juzo de mrito,
realizadas as oitivas regimentais aps a suspenso cautelar do certame,
anotou o relator que a questo central da representao diz respeito
utilizao de resultados de estudo tcnico realizado pela ECT com objetivo
de justificar a exigncia constante do item 2.2.5 do Anexo 03 do edital, sob
a alegao de que motocicletas com motor com capacidade volumtrica,
entre 130 cm e 155 cm, no dotadas de sistema de alimentao por
injeo eletrnica, consomem mais combustveis e emitem mais dixido de
carbono (CO2). Ressaltou que o estudo realizado pela ECT baseou-se
283
exclusivamente em sua frota de motocicletas, sendo indevida a

extrapolao do resultado para o universo de motocicletas disponveis no
mercado, dado que tecnologias mais modernas poderiam vir a ser
implementadas em modelos que no aqueles da frota da estatal. No
tocante emisso de gases poluentes, anotou o relator que a prpria rea
tcnica da empresa pblica reconhece que h outros mtodos para diminuir
a emisso de poluentes que no passam necessariamente pelo sistema de
alimentao dos motores, como, por exemplo, a utilizao de catalisadores
de ar. Embora caracterizada a impropriedade consistente no descarte de
outras tecnologias que permitiriam menores consumo e emisso de
poluentes o relator consignou que a exigncia no eliminara a
competitividade do certame (quatro modelos de motocicleta atenderiam
ao requisito) e, tampouco, comprometera sua economicidade, com o
segundo colocado ofertando proposta final inferior a da primeira colocada.
Nesse sentido, entendeu o relator preservados os princpios da eficincia,
da impessoalidade e do desenvolvimento sustentvel pela convalidao
da licitao, sem prejuzo da emisso de determinao ECT para que, nas
futuras licitaes, faa constar dos editais, no que se refere a consumo e
emisso de poluentes, exigncias tecnicamente embasadas, que possam ser
objetivamente avaliadas, sem a imposio de restries a tecnologias que
possam oferecer nveis compatveis com os parmetros pretendidos pela
empresa.
legtima a especificao editalcia das caractersticas de eficincia
energtica desejadas nos equipamentos a serem adquiridos pela
administrao, sem, contudo, vincul-los a certificaes especficas, a
exemplo do selo PROCEL.
Representao apontou possveis irregularidades no Edital de Prego
Eletrnico 12/2013, promovido pela Fundao Universidade Federal do
Maranho UFMA, tendo por objeto a aquisio de condicionadores de ar
tipo split. A representante alegou, em sntese, que o edital traria
exigncias restritivas competitividade do certame ao exigir o selo
PROCEL para os equipamentos e ao vedar a participao de empresas em
consrcio. No que respeita ao uso do selo PROCEL, o relator registrou que
no observara no caso concreto qualquer restrio competitividade
derivada da utilizao desta especfica certificao, a vista do inequvoco
ambiente de concorrncia e da vantajosidade dos preos ofertados.
Ademais, considerou louvvel a inteno da UFMA de adquirir aparelhos
com nveis adequados de eficincia energtica, em consonncia com o
objetivo de promover o desenvolvimento nacional sustentvel, na forma
prevista no art. 3 da Lei de Licitaes. Nesse diapaso, e de forma a no
frustrar a iniciativa com futuros questionamentos, sugeriu que, em outras
oportunidades, a universidade passe a especificar os equipamentos com as
caractersticas de eficincia pretendida, sem vincul-los a certificaes
especficas. O Tribunal, ao acolher o juzo de mrito formulado pelo
relator, julgou parcialmente procedente a representao, considerando
prejudicado o pedido de concesso de cautelar, e cientificou a UFMA que,
284
em licitaes futuras, especifique os equipamentos a serem adquiridos

com as caractersticas de eficincia energtica pretendida, sem vincul-
los a certificaes especficas, a exemplo do selo PROCEL.
Recomenda-se, ademais, a leitura atenta dos poucos acrdos nos quais o

TCU debateu a necessidade de adoo de critrios de sustentabilidade
ambiental nas contrataes pblicas:
- Acrdo 1752/2011 Plenrio; Acrdo 275/2010 Plenrio (itens 9.2.1 e

9.2.2); Acrdo 2380/2012 Segunda Cmara (item 1.5.1.1); Acrdo 122/2012
Plenrio; Acrdo 4529/2012 Primeira Cmara.
3.4.9. Sugesto de contedo de clusulas contratuais
boa prtica recomendvel que o Termo de Referncia contenha sugestes

de disposies que possam ser incorporadas minuta de contrato, que integra o
edital da licitao, na forma de anexo.
Como normalmente a elaborao do Termo de Referncia coordenada pela

unidade demandante dos servios, esta deve por conhecer melhor do que
ningum as especificidades tcnicas propor dispositivos afetos s seguintes
temticas, dentre outras julgadas pertinentes:
obrigaes da contratada;
prazos de execuo das etapas dos servios;
procedimentos de fiscalizao do contrato;
tipificao das situaes que caracterizam execuo parcial do

contrato;
condies para prorrogao da vigncia contratual (renovao do

contrato);
tipificao das situaes ensejadoras de sanes administrativas;
procedimentos de reajuste e repactuao do contrato.
285
Teceremos breves comentrios apenas sobre as sugestes de clusulas

relativas s obrigaes do contratado e s sanes administrativas.
3.4.9.1. Obrigaes das partes (adequao ao objeto)
O Termo de Referncia dever indicar as obrigaes a serem adimplidas pelo

contratado, como condio para liquidao e pagamento da despesa contratual, as
rotinas de execuo, as obrigaes referentes ao cumprimento da legislao
trabalhista, previdenciria, fiscal e ambiental, alm de outras pertinentes ao objeto
da contratao proposta.
No h um rol de obrigaes que sejam aplicveis a todo e qualquer

contrato de prestao de servios. Deve-se, portanto, sugerir prestaes que
sejam relevantes para a contratao sugerida e que possam ser monitoradas pela
fiscalizao do contrato.
Por interpretao do 3 do art. 40 da Lei 8.666/93, entendemos que as

obrigaes podem ser de duas espcies: principal, consistente na execuo, em
concreto, do objeto contratado (realizao em si do servio); acessrias, ou seja,
todos demais encargos exigveis do contratado, como, por exemplo, entrega de
documentos, metodologia de execuo, rotinas, responsabilidades etc.
No se pode perder de vista que as obrigaes (encargos genericamente

considerados) exigveis do contratado devem guardar pertinncia com o objeto.
Lembremo-nos dos seguintes aspectos relevantes na definio do objeto, aqui
aplicveis na estipulao das obrigaes:
A definio do objeto deve:
Atender efetiva necessidade da Administrao; o que condiciona a

definio do objeto a necessidade
Garantir a qualidade mnima indispensvel para preservar a soluo

capaz de satisfazer a necessidade [princpio da adequao]
Garantir a economicidade da contratao; tudo que for agregado

descrio, alm do mnimo necessrio para garantir a satisfao da
necessidade, importa em aumento do preo [princpio da economicidade]
Evitar a imposio de restrio imotivada competio isonmica

[fundamentao explcita e vlida para a restrio]
286
3.4.9.2. Sanes administrativas (hipteses legais; razoabilidade e

proporcionalidade)
A Lei 8.666/93 prev as hipteses ensejadoras de aplicao de penalidades

s contratadas. So fatos tpicos que, uma vez verificada a sua ocorrncia, o fiscal
do contrato tem o dever de propor a sano aplicvel.
As condutas apenveis devem ser previstas expressamente no edital e no

contrato. Trata-se de exigncia legal:
LEI 8.666/93
Art. Art. 40. O edital conter... obrigatoriamente, o seguinte: (...)
III sanes para o caso de inadimplemento; (...)
[...]
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:
(...)
VII os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e
os valores das multas;
[...]
elaborados, inclua o seguinte controle interno na etapa de elaborao do
termo de referncia ou projeto bsico:
[...]
9.1.34.3. prever, no edital de prego, clusulas de penalidades especficas
para cada conduta que possa se enquadrar no contido na Lei 10.520/2002,
art. 7, observando os princpios da proporcionalidade e prudncia;
do termo de referncia ou projeto bsico:
9.1.35.1. atrelar multas s obrigaes da contratada estabelecidas no
modelo de execuo do objeto (e.g. multas por atraso de entrega de
produtos e por recusa de produtos);
9.1.35.2. definir o rigor de cada multa de modo que seja proporcional ao
prejuzo causado pela desconformidade;
287
9.1.35.3. definir o processo de aferio da desconformidade que leva

multa (e.g. clculo do nvel de servio obtido);
9.1.35.4. definir a forma de clculo da multa, de modo que seja o mais
simples possvel;
9.1.35.5. definir o que fazer se as multas se acumularem (e.g. distrato), e
9.1.35.6. definir as condies para aplicaes de glosas, bem como as
respectivas formas de clculo.
Penalidades possveis Multa moratria
Em matria de penalidades, as hipteses previstas na Lei so exaustivas, vale

dizer, o edital e o contrato no podem prever outros fatos tpicos apenveis.
A Lei de Licitaes e Contratos prev, no art. 86, a aplicao de multa

moratria, em razo do atraso injustificado na execuo do contrato:
LEI 8.666/93
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o
contratado multa de mora, na forma prevista no instrumento
convocatrio ou no contrato.
[...]
2 A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser
descontada da garantia do respectivo contratado.
3 Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, alm da
perda desta, responder o contratado pela sua diferena, a qual ser
descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao
ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente;
Assim, o contrato deve prever a aplicao de multa em caso de atraso na

execuo dos servios terceirizados. Por isso, importante descrever
pormenorizadamente o modo como sero executados os servios e os respectivos
prazos, para que a Administrao possa identificar precisamente a conduta do
contratado que importe em atraso na execuo do objeto.
Ademais, imprescindvel que o contrato determine a partir de que

momento d-se a transio da situao de mora para a de inexecuo parcial ou
total.
Penalidades Possveis Advertncia, multa, suspenso de licitar e

impedimento de contratar com a Administrao, declarao de inidoneidade
288
Pela inexecuo do contrato, a Lei 8.666/93, no seu art. 87, prev a

aplicao das seguintes penalidades: advertncia, multa e suspenso temporria
de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao e
declarao de inidoneidade. Eis o teor do dispositivo:
LEI 8.666/93
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao
poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes
sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da
punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria
autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e depois
de decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.
1 Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da
perda desta, responder o contratado pela sua diferena, que ser
descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou
cobrada judicialmente.
2 As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser
aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do
interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.
3 A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia
exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal,
conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo,
no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser
requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao.
Deve o contrato, portanto, prever as penalidades descritas na Lei. No h

gradao das penas: no necessrio, antes, advertir, para, depois, aplicar multa,
por exemplo. Os fatos que so ensejadores de punio devem ser objetivamente
descritos no edital e no contrato, em clusula especfica.
Ningum melhor que o fiscal do contrato para opinar quanto definio das
condutas que implicam a inexecuo do objeto e quais podem ser consideradas
mais ou menos graves. construtivo, diga-se, que a pena de multa varie conforme
o grau de reprovabilidade da conduta do contratado, em ateno aos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade.
289
Penalidades Possveis Suspenso do direito de licitar e impedimento de

contratar com a Administrao, declarao de inidoneidade Por atos
estranhos ao contrato
A Lei prev, tambm, outras hipteses por atos estranhos relao

contratual de aplicao das penalidades de suspenso temporria de
participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao e
declarao de inidoneidade.
LEI 8.666/93
Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero
tambm ser aplicadas s empresas ou aos profissionais que, em razo dos
contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios
dolosos, fraude fiscal no recolhimento de tributos;
II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da
licitao;
III - demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a
Administrao em virtude de atos ilcitos praticados.
3.4.9.3. Sanes administrativas sugesto de procedimentos do fiscal do

contrato
Durante a execuo do contrato, o fiscal manter registro de todas as

ocorrncias relevantes (art. 67, 1 da Lei 8.666/93). A ocorrncia de fato
ensejador de aplicao de penalidade deve ser devidamente registrada no
processo de fiscalizao e pagamento.
Registrado o fato no processo de fiscalizao e pagamento, o fiscal notificar

a empresa para apresentar as devidas justificativas para a ocorrncia, dando prazo
para resposta de 5 (cinco) dias teis, por aplicao analgica do 2 do art. 87 da
Lei 8.666/93.
Apresentadas as justificativas pela contratada, o fiscal do contrato as

analisar. Caso se convena de que, de fato, o fato ocorrido d ensejo aplicao de
penalidades previstas em contrato, recomenda-se que autue processo apartado
para representar, perante o seu superior hierrquico (art. 67, 2 da Lei
8.666/93), pela aplicao de sano.
No processo da representao, o fiscal dever juntar cpias da notificao

contratada e da resposta desta, extradas do processo de fiscalizao e pagamento.
290
A representao do fiscal conter os seguintes elementos mnimos de

informao:
narrativa pormenorizada do fato
cpias das notificaes para correo dos servios ou sua execuo
tempestiva, conforme for o caso
sntese da resposta apresentada pela contratada
indicao das clusulas contratuais violadas
descrio e quantificao dos danos provocados pela conduta da
contratada, se for o caso
proposta de penalidade a aplicar
Concluda a representao, dever ser includa no processo especfico,

acompanhada da documentao que lhe d suporte, e encaminhada ao superior
hierrquico do fiscal, que delivrar a respeito.
Recomenda-se que os procedimentos de aplicao de sanes contratada

sejam previstos no Termo de Referncia, em ateno aos princpios da
publicidade, da transparncia e da boa-f contratual.
3.4.10. Procedimentos de acompanhamento e fiscalizao da execuo

contratual
Encerramos a abordagem sobre o contedo mnimo do Termo de Referncia

destacando o elemento de informao que talvez seja dos mais relevantes para a
Administrao, qual seja, a indicao dos procedimentos e mecanismos formais
de fiscalizao do contrato.
Para todo contrato deve ser designado um servidor para atuar como
representante da Administrao, junto contratada, na fiscalizao da execuo do
ajuste. o que prescreve o art. 67 da Lei 8.666/93:
LEI 8.666/93
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administrao especialmente designado, permitida a
contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio.
Esse representante da Administrao comumente chamado de fiscal ou

gestor do contrato.
291
Consideramos de fundamental importncia que o servidor ao qual ser

confiada a fiscalizao do contrato participe de todas as etapas do planejamento,
inclusive da elaborao do Termo de Referncia, pois no possvel fiscalizar a
execuo dos servios com eficincia desconhecendo completamente o modo como
devem ser executados e as obrigaes a cargo do contratado.
Revela-se impossvel acompanhar a execuo de um servio sem

conhecimento seguro do projeto bsico ou do termo de referncia. Que diz esse
documento? Ele contm todos os elementos necessrios e suficientes contratao
e a descrio em detalhes do modo de execuo dos servios, suas caractersticas,
suas peculiaridades. E mais, contm orientaes fiscalizao do contrato. o que
prescrevem a IN 02/2008 e a IN 04/2014:
IN 02/2008
ANEXO I
XV - PROJETO BSICO OU TERMO DE REFERNCIA: documento que dever
conter os elementos tcnicos capazes de propiciar a avaliao do custo,
pela Administrao, com a contratao e os elementos tcnicos
necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado para
caracterizar o servio a ser contratado e orientar a execuo e fiscalizao
contratual.
RESOLUO CNJ 182

Art. 18. As contrataes de Soluo de Tecnologia da Informao e
Resoluo.
[...]
elementos mnimos:
[...]
III a especificao tcnica detalhada do objeto necessria para gerar os
resultados pretendidos com a contratao, contendo os seguintes
elementos mnimos:
a) o modelo de execuo e de gesto do contrato, contendo a forma como
ser executado e gerido desde o incio at o seu encerramento, propondo
a descrio: [omissis]
292
IN 04/2014
Art. 2 Para fins desta IN, considera-se:
[...]
XX Modelo de Execuo: modelo que contm a definio dos
procedimentos necessrios e suficientes ao adequado fornecimento da
Soluo de Tecnologia da Informao, por meio da definio dos principais
procedimentos de execuo contratual;
XXI Modelo de Gesto: modelo que contm a definio dos mecanismos
necessrios gesto e fiscalizao da Soluo de Tecnologia da
Informao, objetivando minimizar os riscos de falha no fornecimento da
Soluo, por meio da definio de controles adequados para os principais
elementos que a compe, levando-se em considerao ferramentas,
computacionais ou no, processos e recursos:
[...]
XXIV Critrios de Aceitao: parmetros objetivos e mensurveis
utilizados para verificar se um bem ou servio est em conformidade com
os requisitos especificados;
[...]
Preliminar da Contratao e conter, no mnimo, as seguintes
informaes:
[...]
V Modelo de Execuo do contrato, conforme art. 19;
VI Modelo de Gesto do contrato, conforme art. 20;
A participao do fiscal do contrato no planejamento da contratao, na

elaborao do Termo de Referncia assegura que todos os aspectos tcnicos
relacionados com a execuo dos servios sejam contemplados em tal documento.
Assegura, ademais, que sanes razoveis e eficazes sejam tipificadas no contrato e
que as prestaes a cargo da contratada tambm sejam adequadamente previstas,
de modo a se evitar a incluso de disposies incuas, ambguas ou irrelevantes.
Todos os pontos ora mencionados, a serem contemplados no Termo de

Referncia e no contrato, so aspectos relevantes a serem observados por ocasio
da fiscalizao. De fato, o fiscal do contrato deve exercer o seu mnus em estrita
consonncia com os termos do ajuste. Assim tem orientado o TCU:
ORIENTAO DO TCU
dever da Administrao acompanhar e fiscalizar o contrato para verificar
o cumprimento das disposies contratuais, tcnicas e administrativas,
em todos os seus aspectos, consoante o disposto no art. 67 da Lei n
293
8.666/1993. Acompanhamento e fiscalizao de contrato so medidas

poderosas colocadas disposio do gestor na defesa do interesse pblico.
Muitas dificuldades da fiscalizao decorrem de especificaes tcnicas

deficientes, da ausncia de mecanismos de aferio da qualidade da prestao dos
servios, da ausncia de definio das atribuies do fiscal, da tipificao imprecisa
das condutas ensejadoras de aplicao de sanes contratada, etc.
A prtica tem demonstrado, no obstante, que a principal causa de

dificuldades na fiscalizao decorre do desconhecimento do contrato e do projeto
bsico ou termo de referncia (documentos que orientam a fiscalizao), enfim, do
objeto contratado com todas as suas especificaes.
Nada mais constrangedor para um fiscal de contrato do que ser

questionado a respeito e demonstrar que no tem conhecimento das clusulas
contratuais mais relevantes; que no tem conhecimento, sequer, das especificaes
tcnicas que definem o modo de execuo dos servios. Como possvel exercer
uma fiscalizao eficiente se no sabemos como os servios devem ser executados
e quais so as obrigaes da contratada?
Agora, pense no seguinte: como o Termo de Referncia poder orientar a

fiscalizao eficazmente se justamente o fiscal do contrato no teve oportunidade
de participar de sua elaborao?
A IN CNJ 44/2012 determina que a fiscalizao do contrato atente para vrios

aspectos relacionados com a execuo do objeto, se certificando de que este seja
realizado conforme ajustado:
IN CNJ 44/2012
Art. 16. A execuo dos contratos ser acompanhada e fiscalizada por
meio de instrumentos de controle que compreendam a mensurao dos
seguintes aspectos, quando for o caso:
I - resultados alcanados em relao ao contratado, verificao dos prazos
de execuo e qualidade demandada;
II - recursos humanos empregados em funo da quantidade e da formao
profissional exigidas, quando se tratar de prestao de servios;
III - qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados, no caso de
contrato de prestao de servios;
IV - adequao dos servios prestados rotina de execuo estabelecida;
e
V - cumprimento das demais obrigaes decorrentes do contrato.
[...]
294
5 Para fiscalizao do cumprimento das obrigaes trabalhistas e

sociais, inclusive a conferncia dos valores recolhidos pelas contratadas que
aloquem empregados nas dependncias do Conselho, o gestor do contrato
exigir, entre outras, as seguintes comprovaes:
I - no caso de empresas cujos empregados sejam regidos pela Consolidao
das Leis Trabalhistas:
a) cpia do comprovante de recolhimento mensal da contribuio
previdenciria estabelecida para o empregador e seus empregados, sob
pena de resciso contratual;
b) cpia do comprovante de recolhimento mensal do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio - FGTS, referente ao ms anterior;
c) comprovante de pagamento de salrios no prazo previsto em lei,
referente ao ms anterior, ou na forma estabelecida no contrato;
d) comprovante de fornecimento de vale-transporte e de
auxlio-alimentao, quando cabvel;
e) comprovante de pagamento do dcimo terceiro salrio, da concesso de
frias e do correspondente pagamento do adicional de frias, na forma da
lei;
f) comprovante do cumprimento da conveno, do acordo coletivo ou da
sentena normativa; e
g) demais obrigaes dispostas em outras normas em relao aos
empregados vinculados ao contrato.
6 Para fins de cumprimento das obrigaes previstas no 5 deste
artigo, a comprovao ser feita por documento que permita aferir o
adimplemento em relao a cada empregado alocado na execuo do
contrato.
[...]
bens e servios e na gesto dos contratos decorrentes que vierem a ser
elaborados, inclua os seguintes controles internos na etapa de
planejamento da contratao:
[...]
9.1.37.3. avaliar os riscos de descumprimento pela contratada das
obrigaes trabalhistas, previdencirias e com o FGTS para determinar a
extenso das amostras que sero utilizadas na fiscalizao do
cumprimento:
9.1.37.3.1. das obrigaes trabalhistas pela contratada, levando-se em
considerao falhas que impactem o contrato como um todo e no apenas
erros e falhas eventuais no pagamento de alguma vantagem a um
determinado empregado;
295
9.1.37.3.2. das contribuies previdencirias e dos depsitos do FGTS, por

meio da anlise dos extratos retirados pelos prprios empregados
terceirizados utilizando-se do acesso as suas prprias contas (o objetivo
que todos os empregados tenham tido seus extratos avaliados ao final de
um ano - sem que isso signifique que a anlise no possa ser realizada mais
de uma vez para um mesmo empregado, garantindo assim o efeito
surpresa e o benefcio da expectativa do controle);
9.1.37.3.3. documentar a sistemtica de fiscalizao utilizada em cada
perodo;
[...]
9.2.7. em ateno ao Decreto-lei 200/1967, art. 14, nas contrataes que
vierem a substituir os Contratos 33/2010 (processo 025.991/2008 - Limpeza
externa); 53/2009 (Processo 25.992/2008-41 - limpeza reas internas) e
2/2013 (processo 017.419/2011 - vigilncia), bem como do processo
021.205/2014 - nova licitao para contratao de servios de limpeza,
asseio e conservao para reas internas, inclua, nos estudos tcnicos
preliminares da contratao, a avaliao do custo/benefcio do modelo de
fiscalizao administrativa que ser utilizado, considerando, alm da conta
vinculada, outras possibilidades como a aplicao dos controles previstos
no Acrdo 1.214/2013-Plenrio (combinao de controles mais rgidos na
seleo do fornecedor - e.g., itens 9.1.10, 9.1.12 e 9.1.13 - com controles
mais eficientes na fiscalizao - e.g., itens 9.1.2, 9.1.3, 9.1.4, 9.1.5.6, 9.1.6.6,
9.1.7, 9.1.8 e 9.1.9) e a possibilidade de contratao de empresa
especializada para apoiar a avaliao do cumprimento, pelas contratadas,
das obrigaes trabalhistas, previdencirias e para com o FGTS;
Podemos elencar sinteticamente alguns dos vrios inconvenientes que

surgem durante a fiscalizao do contrato, decorrentes da ausncia de
participao do fiscal no planejamento da contratao:
acompanhamento deficiente da execuo dos servios, por

desconhecimento do projeto bsico ou termo de referncia e do
contrato;
baixa qualidade dos servios executados, a comprometer a boa

imagem da instituio perante os usurios;
296
acompanhamento ineficaz ou deficiente do cumprimento, pela

contratada, do cumprimento das obrigaes trabalhistas e
previdencirias, em contratos de terceirizao;
atestao de servios no prestados ou parcialmente executados e

consequentes pagamentos indevidos , por falta de conhecimento das
obrigaes pactuadas e das especificaes tcnicas;
IN CNJ 44/2012
Art. 18. O atestado das notas fiscais ser emitido aps
verificao, pelo gestor do contrato, da regularidade da
prestao do servio ou da entrega do bem, obedecidos os
pressupostos da fase de liquidao da despesa estabelecidos no
art. 63 da Lei n 4.320/64.
impossibilidade de aplicar sanes contratada, por falta de previso

adequada de condutas apenveis no contrato;
inao do fiscal do contrato, por inpcia, a ensejar sua

responsabilizao pessoal, em caso de dano ao errio;
descumprimento de prazos pela contratada, ou inobservncia das

especificaes tcnicas de execuo dos servios, sem que o fiscal
tome providncias saneadoras.
Para que no haja deficincia na fiscalizao do contrato, recomendamos que

o fiscal participe do planejamento, da elaborao do Termo de Referncia e faa
constar neste documento os procedimentos de acompanhamento da execuo dos
servios, estabelecendo, inclusive, os instrumentos formais para tanto, os quais
devero ser anexados ao edital do certame para conhecimento dos licitantes.
Em suma, os procedimentos e instrumentos formais de fiscalizao devem

ser previstos no Termo de Referncia, para que todos os interessados na
contratao conheam, previamente, as regras do jogo s quais se submetero
durante a execuo dos servios. Essa boa prtica homenageia o princpio da boa-
f, regente das relaes contratuais.
[...]
elaborados:
297
[...]
9.1.33.2. inclua na etapa de fiscalizao tcnica do contrato:
9.1.33.2.1. controle gerencial acerca da produtividade do pessoal
empregado nos contratos de limpeza, a fim de subsidiar a estimativa para
as futuras contrataes;
Nas aquisies de passagens areas com intermediao de agncias de
viagens, deve constar, no edital da licitao, clusula com exigncia de
apresentao pela agncia contratada, ms a ms, das faturas emitidas
pelas companhias areas referentes s passagens areas compradas pelo
rgo pblico, apresentao esta que dever condicionar o pagamento da
prxima fatura da agncia. irregular o pagamento efetuado com base
apenas em sistemas criados e mantidos pelas agncias.
Representao de sociedade empresria apontara possvel irregularidade
em prego eletrnico, conduzido pelo Ministrio Pblico do Trabalho da
Unio (MPT), para a contratao de empresa para prestao de servios de
agenciamento de viagens, incluindo a emisso de bilhetes de passagens
areas nacionais e internacionais. A representante questionara a
exequibilidade econmica da proposta de preo ofertada pela empresa
contratada, a qual vencera a licitao com lance no valor de R$ 0,01 por
bilhete. Realizadas as oitivas regimentais, o rgo e a empresa contratada
discorreram sobre o atual modelo de contratao de passagens areas na
Administrao Pblica, citando diversos exemplos de rgos que
contrataram pelo valor de R$ 0,00 ou R$ 0,01 por bilhete. A contratada
acrescentou que as companhias areas retiraram o comissionamento das
agncias de viagens, porm instituram o sistema de negociao comercial,
agncia por agncia, negociaes estas protegidas pela Lei de Mercado.
Assim, a remunerao das agncias, em tese, no estaria vinculada ou no
resultaria da emisso de um bilhete areo especifico, sendo impossvel
mensur-la, porque depende das negociaes travadas com as companhias
areas. Ao analisar as justificativas apresentadas, a unidade tcnica
destacou a falta de transparncia do modelo atual, uma vez que os servios
prestados efetivamente no so remunerados pelos rgos contratantes,
sendo ineficaz a exigncia de demonstrao da exequibilidade a partir da
anlise de planilha de custos. Ressaltou ainda que na sistemtica atual as
empresas areas no mais informam o valor da tarifa paga no carto de
embarque, o qual seria o nico documento efetivamente emitido pela
companhia area que chega ao poder do comprador, e poderia servir como
um ponto de controle eficaz. Por fim, a unidade tcnica registrou que a
matria est sendo analisada pelo TCU no mbito de outro processo, com
indcios de direcionamentos nas aquisies de passagens areas, em
decorrncia de os sistemas de busca de voos e emisso de bilhetes
utilizados para compra de passagens serem mantidos e disponibilizados
pelas agncias de viagens. Em juzo de mrito, o relator considerou as
justificativas apresentadas suficientes para demonstrar a exequibilidade do
contrato, considerando a prtica do mercado e os exemplos de contratos
298
em outros rgos pblicos. Ressaltou, contudo, os riscos inerentes ao

procedimento de contratao de passagens areas com intermediao de
agncias de viagens, no qual a Administrao Pblica depende de sistemas
criados e mantidos pelas agncias e no tem conhecimento dos valores dos
bilhetes efetivamente pagos s companhias areas. Nesse sentido,
seguindo a linha da unidade tcnica, votou por que fosse determinado ao
rgo que alterasse o contrato para incluir, dentre as obrigaes da
contratada, a apresentao das faturas emitidas pelas companhias areas,
para conferncia dos valores cobrados. O Tribunal, nos termos propostos
pelo relator, determinou ao MPT, dentre outras rotinas de controle: a) a
adoo de providncias com vistas a aditivar o contrato firmado com a
empresa, a fim de incluir como obrigao da contratada a apresentao
ms a ms das faturas emitidas pelas companhias areas referentes s
passagens areas compradas pelo rgo, apresentao esta que dever
condicionar o pagamento da prxima fatura da agncia; b) a no
renovao do contrato e a promoo de novo procedimento licitatrio para
contratao dos respectivos servios, incluindo em seu edital clusula com
a obrigao acima referida, caso a agncia contratada no aceite celebrar o
aditivo sugerido.
299
3.5. DEFICINCIAS DO PROJETO BSICO OU TERMO DE REFERNCIA.

CONSEQUNCIAS. CAUTELAS A CARGO DO GESTOR QUE APROVA O DOCUMENTO
Contrataes decorrentes de planejamento falho ou inexistente podem ser

antieconmicas e acarretam a possibilidade de responsabilizao do gestor que
lhes deu causa.
Especial ateno deve ser dada elaborao do Projeto Bsico ou Termo de

Referncia, ao seu contedo. As deficincias no documento podem importar em
alteraes do objeto no curso da execuo do contrato, ou at mesmo, em casos
extremos, anulao da licitao e do contrato dela decorrente.
CAUTELA A legislao vigente impe Administrao extrema cautela na elaborao do

Projeto Bsico ou Termo de Referncia, o que requer do gestor cuidado especial
na apreciao de tal documento, a fim de verificar se os elementos de
informaes necessrios e suficientes garantia da legitimidade da
contratao esto presentes, sob pena de nulidade da avena e, at mesmo,
responsabilizao do gestor.
LEI 8.666/93
Art. 14. Nenhuma compra ser feita sem a adequada caracterizao de seu
objeto e indicao dos recursos oramentrios para seu pagamento, sob
pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
[...]
Art. 59. A declarao de nulidade do contrato administrativo opera
retroativamente impedindo os efeitos jurdicos que ele, ordinariamente,
deveria produzir, alm de desconstituir os j produzidos.
Pargrafo nico. A nulidade no exonera a Administrao do dever de
indenizar o contratado pelo que este houver executado at a data em que
ela for declarada e por outros prejuzos regularmente comprovados,
contanto que no lhe seja imputvel, promovendo-se a responsabilidade
de quem lhe deu causa.
[...]
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo
com os preceitos desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao
sujeitam-se s sanes previstas nesta Lei e nos regulamentos prprios,
sem prejuzo das responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar.
A sociedade exerce controle sobre a gesto das contrataes pblicas, por

meio de Representao ou Denncia aos Tribunais de Contas. Estas so
constitucionalmente encarregados de apreciar a legalidade das licitaes e
contratos. Contudo, o nus de provar a regularidade dos atos de gesto do
300
administrador pblico; se no o fizer a contento, pode ser pessoalmente

responsabilizado.
LEI 8.666/93
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas
competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos
interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da
legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da
Constituio e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto.
LEI 8.443/92
Art. 1 Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo de controle externo,
compete, nos termos da Constituio Federal e na forma estabelecida nesta
Lei:
[...]
IX - aplicar aos responsveis as sanes previstas nos arts. 57 a 61 desta
Lei; (multas, inclusive por ato praticado com infrao grave a norma legal)s
No exerccio da atividade de controle externo, o TCU tem reiteradas vezes

determinado medidas saneadoras no planejamento da contratao; em casos mais
graves, decide por determinar a suspenso ou anulao do certame, e, at mesmo,
responsabilizao do gestor.
CAUTELA Assim, o gestor pblico deve ter a mxima cautela em apreciar o

contedo do Projeto Bsico ou Termo de Referncia para verificar se o
documento no flagrantemente falho ou omisso. Impropriedades ou omisses
devem ser sanadas antes da aprovao do documento e da autorizao da
deflagrao do processo de contratao.
Portanto, o gestor pblico deve examinar com cuidado as informaes

constantes do Projeto Bsico que instrumentaliza a contratao direta, pois a
aprovao do documento atrai para si a responsabilidade por eventuais falhas
facilmente identificveis.
[SUMRIO]
l. A Lei 8.666/1993, em seu artigo 6, inciso IX, dispe que o projeto
bsico documento que compreende um conjunto de elementos
necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar
a obra ou servio, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a
301
avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de

execuo, devendo conter diversos elementos contemplados naquela lei.
2. O dispositivo estabelece de forma clara as caractersticas esperadas de
um projeto bsico, sendo exigncia imprescindvel para realizao de
qualquer obra pblica, porquanto a sua utilizao correta visa a resguardar
a Administrao Pblica de atrasos em licitaes, superfaturamentos,
aditamentos contratuais desnecessrios, modificaes no projeto original,
entre outras ocorrncias indesejveis que geram consequncias e entraves
execuo das obras.
3. A realizao de licitao, assinatura de contrato e incio de obras com
adoo de projeto bsico deficiente, sem os elementos exigidos em lei, por
si s, caracteriza irregularidade grave passvel de aplicao de multa aos
responsveis, uma vez que constitui distanciamento indevido do parmetro
de legalidade estabelecido no regime das licitaes.
[ACRDO]
9.7. dar cincia Companhia de guas e Esgotos da Paraba Cagepa dos
seguintes aspectos que devem ser observados ao serem efetuados
procedimentos licitatrios, para execuo de obras realizadas com
utilizao de recursos federais:
[...]
9.7.3. o projeto bsico deve estar completo ou atualizado, com a previso
da soluo mais econmica, baseada em estudos preliminares adequados,
consoante o disposto no art. 6, inc. IX, da Lei 8.666/1993, assim como
jurisprudncia desta Corte de Contas, em especial, a Smula 261;
A aprovao de projeto bsico inadequado, com grandes implicaes nos
custos e prazos de execuo do empreendimento, reveste-se de gravidade
suficiente para justificar a apenao pecuniria do gestor responsvel e a
sua inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de
confiana no mbito da Administrao Pblica Federal.
Em Auditoria realizada nas obras da Extenso Sul da Ferrovia Norte-Sul,
contratadas pela Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., foram
realizadas audincias do diretor de engenharia e do superintendente de
projetos em razo, dentre outros achados, do atesto e aprovao de termo
de referncia contendo projeto bsico deficiente, o que resultou na
realizao da licitao sem contemplar os requisitos mnimos exigidos
pelos arts. 6 e 7 da Lei 8.666/93, e na consequente contratao de
execuo da obra baseada em projeto bsico deficiente. Ao analisar a
questo, o relator anotou que a precariedade do projeto bsico resultou
em uma alta demanda de termos aditivos nos lotes da Extenso Sul da
Ferrovia Norte-Sul, visando corrigir falhas, alm da demanda de novos
estudos para solucionar interrupes de traado que no estavam previstas,
o que culminou no aumento do valor do contrato e no comprometimento
do adequado andamento da obra, ocasionando prejuzo ao errio e ao
302
interesse pblico. Registrou ainda o relator que, em auditoria anterior

realizada nessas obras, fora apontada a inexistncia de dados de sondagens
geotcnicas no projeto bsico utilizado na contratao, bem como a
ausncia de classificao de solos, que resultaram na adoo de solues
antieconmicas na execuo dos servios de terraplenagem da obra.
Ressaltou, contudo, que o dano resultante dessa deficincia no pde ser
calculado tendo em vista o estgio avanado em que se encontrava a
execuo do empreendimento. Alm da ausncia das sondagens
necessrias caracterizao do solo no leito da ferrovia, o relator destacou
que o projeto bsico tambm no previu as solues de traado para o
cruzamento com as linhas de alta tenso e que, embora eventualmente
tenham sido adotadas solues em campo para contornar os problemas de
cruzamento, ocorreram interrupes na execuo da obra nesses pontos.
Essas interrupes nas frentes de obras resultam em impactos negativos
no apenas nos prazos de execuo, mas tambm nos prprios custos dos
servios de terraplenagem. Por fim, concluiu que a conduta dos
responsveis, que resultou na aprovao de projeto bsico inadequado, com
grandes implicaes nos custos e prazos de execuo do empreendimento,
de gravidade suficiente no apenas para justificar a apenao pecuniria,
como tambm a sua inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou
funo de confiana no mbito da Administrao Pblica. O Tribunal, pelos
motivos expostos pelo relator, rejeitou as justificativas apresentadas pelos
responsveis e aplicou-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/92, inabilitando os gestores para o exerccio de cargo em comisso
ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica Federal pelo
perodo de cinco anos (art. 60 da mesma Lei).
[VOTO]
11. Com relao irregularidade "adoo de projeto bsico deficiente, sem
a definio de todos os elementos necessrios e suficientes, com nvel de
preciso adequado, para caracterizar todos os servios a serem
executados", verifico que a unidade tcnica, [...], abordou de forma
detalhada as falhas verificadas no projeto usado na Concorrncia 3/2005,
dentre as quais destaco as seguintes:
[...]
12. Os responsveis ouvidos em audincia trouxeram argumentos no
sentido de que o projeto usado na licitao era suficiente para uma licitao
sob o regime de empreitada por preos unitrios e que as alteraes
ocorridas posteriormente foram consequncia do amadurecimento natural
do projeto, no tendo havido a desconfigurao do objeto licitado.
13. Acerca do assunto, observo, de pronto, que a viso dos defendentes
acerca das caractersticas que devem possuir os projetos bsicos no se
coaduna com o entendimento do TCU acerca da matria, nem com as
disposies da Lei 8.666/1993 em sua expresso literal.
14. Independentemente do regime adotado, se empreitada por preo
unitrio ou empreitada por preo global, os projetos bsicos elaborados
303
pela Administrao devem atender aos requisitos estabelecidos no art. 6,

inciso IX, e seus incisos, da Lei 8.666/1993, ou seja, devem possuir os
elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para
caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da
licitao, de forma a possibilitar a avaliao do custo da obra e a definio
dos mtodos e do prazo de execuo.
15. Segundo as alneas "a" e "b" do dispositivo supramencionado,
os projetos bsicos devem conter o desenvolvimento da soluo escolhida
de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus
elementos constitutivos com clareza; e definir as solues tcnicas globais e
localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a
necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de
elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem.
16. Todavia, o projeto bsico utilizado na licitao em apreo no atendeu
s exigncias legais supramencionadas, uma vez que seu baseou em
informaes e estudos tcnicos ainda incompletos, que, inclusive, ainda
estavam em desenvolvimento pelas empresas projetistas.
9.2. recomendar [...] que:
9.2.1. estabeleam formalmente, em seus normativos, procedimentos
mnimos para o adequado planejamento das contrataes, documentados
nos autos dos respectivos processos, prevendo:
9.2.1.1. estudos tcnicos preliminares que estabeleam o diagnstico
situacional, a necessidade, os parmetros para estabelecimento dos
quantitativos e estimativa do valor total, e a anlise das alternativas da
contratao;
9.2.1.2. termo de referncia ou projeto bsico capaz de propiciar a
definio, de forma precisa, suficiente e clara do objeto a ser contratado, a
definio dos mtodos executivos, a estimativa dos prazos de execuo, a
vinculao dos pagamentos aos servios efetivamente executados, as
obrigaes do contratado, de forma a permitir a comparabilidade das
propostas e a fiscalizao da execuo contratual;
9.2.1.3. avaliao do custo, mediante oramento detalhado, em que
constem os preos unitrios relativos a cada item de servio e o valor
global, elaborado a partir de fundamentada pesquisa de preos praticados
no mercado, incluindo consultas a diversas fontes de informao, de modo
a demonstrar, no caso das contrataes diretas, a compatibilidade do
preo contratado com os valores de mercado; e, nos casos de licitao, os
parmetros para verificar a adequao das propostas econmicas;
304
No qualquer omisso ou modificao de itens contratuais que conduz
concluso de que o projeto bsico foi deficiente. A grave violao ao art.
6, inciso IX, da Lei 8.666/93, necessria aplicao da multa do art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/92, requer evidenciao de materialidade, impacto e
aderncia das modificaes concepo inicial do projeto como um todo,
caracterizando transfigurao do objeto.
Auditoria realizada no Governo do Estado do Maranho com o objetivo de
avaliar a conformidade dos contratos de repasse relativos a obras em
unidades prisionais no estado apontara, dentre outras ocorrncias, a
execuo de contratos com base em projetos bsicos deficientes ou
desatualizados. Realizadas as audincias regimentais, a unidade tcnica
rejeitou as justificativas apresentadas, propondo a aplicao de multa aos
responsveis, tendo em vista a ausncia de previso de diversos itens de
servios necessrios caracterizao da obra, bem como a realizao de
modificaes nos contratos logo aps a sua assinatura, ocasionadas por
fatos j existentes poca da elaborao dos projetos arquitetnicos, mas
que no foram considerados, em razo de projetos bsicos ineptos e
desatualizados. Dissentindo da unidade tcnica, o relator registrou que as
evidncias colhidas pela unidade tcnica no so suficientes para configurar
um grave distanciamento do parmetro de legalidade esperado, segundo os
contornos da Lei 8.666/1993. Acrescentou que a unidade instrutiva
relacionou vrias falhas nos projetos que deram causa celebrao de
aditivos, mas no perquiriu se as modificaes eram financeiramente
relevantes, se transfiguraram o objeto e se constituram ou no mera
adequao tcnica aos objetivos do projeto. Ademais ..., no foi bem
evidenciado se as alteraes decorreram de circunstncias que poderiam
ser racionalmente previstas ou de fatos que surgiram posteriormente e,
ainda, se constituram mero aperfeioamento do projeto que no
necessariamente era falho. Nesse sentido, o relator destacou que no
qualquer omisso ou modificao de itens contratuais que conduz
concluso de que o projeto foi deficiente. A uma porque a prpria Lei
8.666/1993 admite alterao contratual para melhor adequao tcnica
aos seus objetivos e para modificar quantitativamente o seu objeto, desde
que seja atendido o limite fixado em seu art. 65; e a duas porque os projetos
de engenharia possuem uma impreciso intrnseca, de modo que
impossvel a exata identificao de todos os seus elementos constitutivos.
Tendo em vista que a unidade tcnica no evidenciou suficientemente a
materialidade, o impacto e a aderncia ou no das modificaes ocorridas
concepo inicial dos projetos como um todo, isto , se houve
transfigurao do objeto, o relator considerou no comprovada a grave
violao ao art. 6, inciso IX, da Lei 8.666/1993, circunstncia necessria
aplicao da multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, motivo pelo qual
deixou de penalizar os responsveis, acatando parcialmente as justificativas
apresentadas. O Tribunal, acolhendo o voto do relator, decidiu, no ponto,
cientificar a Secretaria de Estado da Justia e da Administrao
Penitenciria do Estado do Maranho acerca da ocorrncia.
305
A atualidade do projeto bsico , antes de qualquer exigncia legal, uma
questo de lgica, porque a Administrao tem o dever de assegurar aos
participantes da licitao que o objeto almejado est definido em
parmetros e elementos que traduzem fielmente sua adequao e
composio, de modo a se evitar a apresentao de propostas com base
em realidade que no mais existe e a necessidade de termos aditivos que
acabam por descaracterizar o objeto licitado.
Pedidos de Reexame interpostos por ex-dirigentes do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit) contra o Acrdo 645/2012-
Plenrio requereram a insubsistncia das multas aplicadas aos recorrentes.
A principal irregularidade constatada no julgado combatido fora a
realizao da licitao (Edital 105/2006) das obras de duplicao da BR-
101/RJ e do acesso ao Porto de Sepetiba com projeto bsico desatualizado.
Alegaram os responsveis, em sntese, que: (i) a finalidade pblica fora
atendida, com a concluso da obra e sua disponibilizao aos usurios; (ii) o
projeto bsico contivera os elementos necessrios para caracterizar a obra
e deflagrar a licitao: (iii) a Lei 8.666/1993 permite que o projeto bsico
seja posteriormente adequado e detalhado por meio do projeto executivo;
(iv) a exigncia de projeto bsico detalhado como condio para se licitar
no significa a imutabilidade do contrato; (v) as demandas supervenientes
foram licitadas em processos distintos; (vi) no h na Lei de Licitaes nem
em normativos do TCU exigncia de que apenas se licite com projeto bsico
atualizado. A relatora rebateu ao afirmar que a atualidade do projeto
bsico , antes de qualquer exigncia legal, uma questo de lgica,
porque, se a entidade se prope a realizar determinado procedimento
licitatrio, tem dever de assegurar aos participantes que o que se busca
est balizado em parmetros e elementos que traduzem fielmente o
objeto almejado, na sua adequao, composio e atualidade. Caso
contrrio, induz os participantes a erro na apresentao da proposta
baseada em realidade que no mais existe, o que acarreta, como ocorreu
nestes autos, a celebrao de uma srie de termos aditivos, que
descaracterizaram totalmente o objeto licitado, uma vez que foram feitas
alteraes substanciais em servios necessrios execuo da obra. Alm
de se amparar na jurisprudncia consolidada do Tribunal, inclusive na
Smula TCU 261, a relatora acrescentou: no merece prosperar a tentativa
de defender que alteraes posteriores do contrato tiveram respaldo no art.
65 da Lei 8.666/1993, posto que aquele normativo legal regula alteraes
que possam vir a ocorrer na execuo do contrato em razo de certas
circunstncias que devem ser justificadas. No o caso que agora se
examina, eis que, desde a contratao do projeto bsico, j se sabia de sua
defasagem e de sua incompatibilidade com o objeto a ser licitado.
306
A inexistncia de projeto bsico completo e com nvel de preciso
adequado, capaz de permitir a perfeita delimitao e quantificao do
objeto a ser contratado, enseja a anulao do certame licitatrio
Representao contra a Concorrncia 1/2012 promovida pelo Instituto
Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Tringulo Mineiro (IFTM),
cujo objeto a contratao de servios de recuperao do campus
Paracatu, apontou vrias irregularidades no edital do certame, relacionadas
a publicao, contedo, valores e composies de servios. Dentre elas, em
consonncia com a anlise da unidade tcnica, o relator destacou a
ausncia de um projeto bsico completo e com nvel de preciso
apropriado caracterizao da obra, em afronta ao disposto no art. 7,
2, inciso I, e 4 da Lei 8.666/1993, e ao disposto no art. 6, inciso IX, da
mesma Lei, e considerou que as demais falhas no dirimidas so
diretamente decorrentes dessa falha grave. Diante desse quadro,
entendeu que a insuficincia do projeto bsico impossibilita, em termos
prticos, a efetiva mensurao dos servios a serem executados e de
insumos neles empregados, portanto, a perfeita delimitao e
quantificao do objeto a ser contratado, o que certamente colocar em
risco a obteno da proposta mais vantajosa para a Administrao. Em
face da gravidade do vcio identificado, o Tribunal determinou a anulao
do certame.
[ACRDO]
9.1. rejeitar as razes de justificativa de [Vice-Reitor] e aplicar-lhe multa de
R$ 4.000,00 (quatro mil reais), [...];
[VOTO]
6. O Vice-Reitor da UFVJM aprovou o projeto bsico das obras sem que
contivessem os elementos exigidos no art. 6, inciso IX, da Lei 8.666/1993.
De fato, tratava-se de apenas um projeto arquitetnico.
[...]
8. No obstante a ausncia de dano ao errio, fator atenuante da gravidade
da irregularidade, a conduta do Vice-Reitor se constitui em ato de gesto
ilegal.
307
(...) rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo responsvel (...), ex-
Diretor-Presidente (...), em consequncia dos seguintes atos:
(...)
c) inexistncia de Projeto Bsico aprovado pela autoridade competente e
assim caracterizado como sendo o conjunto de elementos necessrios e
suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar o servio
objeto da licitao, como previsto na Lei n8.666/93, art. 6, IX, c/c art.7,
2, I;
(...)
9.4. aplicar ao Sr. [omissis] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n
8.443/92 (...).
[PROPOSTA DE DELIBERAO]
10. Ao examinar este processo constatei que ocorreram irregularidades na
elaborao e na aprovao do edital das duas licitaes em exame. No
tocante ausncia de parcelamento dos objetos licitados e constatao
de que os projetos bsicos estavam deficientes, concordo com as
responsabilizaes atribudas e as fundamentaes apresentadas pela
unidade tcnica e as adoto como razo de decidir.
[...]
[ACRDO]
9.2. aplicar Sr [omissis], ex Prefeita do Municpio de Araguana/TO, a
multa prevista no inciso II, do art. 58, da Lei 8.443/92, no valor de R$
8.000,00 (oito mil reais), [...];
[IRREGULARIDADE]
9.3.1.2. especificar de forma imprecisa o objeto a ser adquirido, bem como
elaborar o projeto bsico de forma vaga e ambgua, o que configura
afronta aos arts. 6, IX, e 55, I, da Lei n 8.666, de 1993;
[VOTO]
09. Os elementos constantes nos autos sinalizam para a ausncia da devida
expertise de grande parte dos agentes que conduziram o processo,
particularmente quando da elaborao do projeto bsico, que aliado falta
de informaes, poca, das reais necessidades dos usurios, digam-se,
desembargadores, juzes, tcnicos, advogados e outros, impediram a
caracterizao de um produto desejado. Prova disso que, passados
alguns meses da execuo contratual, decidiu-se por reformular/ampliar
308
todo o processo, tendo na oportunidade sido realizadas reunies com

usurios do sistema, alm da contratao de consultoria junto ao SERPRO,
dentre outras medidas, todas no decurso da vigncia do contrato firmado
com o consrcio [contratado].
[VOTO]
24. Como cedio, o Projeto Bsico deve ser elaborado de modo a
caracterizar, de forma perfeita, as obras ou servios de interesse do rgo,
em atendimento s disposies do art. 7, pargrafo 2, inciso I, da Lei n.
8.666/1993. No raro, a execuo de obras com Projeto Bsico
inadequado redundam em prejuzo ao errio, como se nota, dentre outros
casos, naqueles trazidos lume por meio das deliberaes adotadas
mediante os Acrdos Plenrios n. 1.757/2008, 1.328/2008.
25. Esta Corte possui entendimento de que a viabilidade econmica da
contratao, instruda no Projeto Bsico ou termo de referncia, deve estar
fundamentada de forma abrangente por estudos tcnicos preliminares
atualizados (Acrdos Plenrios n. 481/2007, 1.273/2007, 397/2008 e
1.568/2008).
[...]
30. Com base em tais constataes, penso que imprescindvel a
atualizao do Projeto Bsico das obras da segunda etapa, de forma a
adequ-lo a realidade presente, com vistas ao atendimento do j citado art.
7, pargrafo 2, inciso I, da Lei n. 8.666/1993.
31. Penso, contudo, que o melhor deslinde ao feito seja a expedio de
medida cautelar tendente a suspender a execuo do certame em foco.
[VOTO]
2. Ainda que no tenha sido constatado risco efetivo ou potencial de dano
ao Errio com relevncia material, verificou-se que a licitao ocorreu sem
que o projeto bsico reunisse todos os elementos previstos no art. 6,
inciso IX, da Lei n 8.666/1993 e nos posicionamentos jurisprudenciais j
consolidados deste Tribunal, o que demanda, por parte dos rgos
envolvidos, a apresentao de esclarecimentos a esse respeito. A razo
principal que a deficincia das informaes do projeto bsico est
provocando atrasos no incio da obra, e a reviso em andamento revelou a
necessidade de adies e supresses que provavelmente vo ultrapassar o
limite legal e violar o estabelecido na Smula n 261/2010.
3. Nos termos do Acrdo n 357/2007 - TCU - Plenrio, as licitaes
baseadas em projetos bsicos incompletos ou deficientes ensejam sua
anulao para a realizao de nova licitao e no devem apenas resultar
em modificao paliativa de itens que compem o objeto licitado e
309
contratado, para fins de correo das deficincias. As circunstncias que

envolvem o caso em exame, portanto, realmente demandam a oitiva dos
rgos e entidades envolvidas e da empresa contratada, para que
apresentem suas justificativas e esclarecimentos.
Deficincias graves de projeto bsico que impedem o dimensionamento
dos quantitativos de obra implicam a nulidade do certame licitatrio e,
por consequncia, do contrato dele resultante
Auditoria realizada nas obras de construo de ponte sobre o Rio Araguaia,
na Rodovia BR 153/TO/PA, entre as cidades de Xambio/TO e So Geraldo
do Araguaia/PA, com extenso total de 1.727,36 m, apontou indcios de
irregularidades no certame licitatrio que precedeu a celebrao do
contrato para sua execuo. Entre os indcios de irregularidades apurados,
destaque-se a deficincia do projeto bsico licitado, tendo em vista a falta
de detalhamento da armadura dos elementos estruturais em concreto
armado, com cmputo da ferragem a ser empregada apenas por
estimativa, mediante aplicao de taxas genricas de consumo mdio. O
relator, ao tratar desse achado, anotou que a falta de preciso na aferio
de quantitativos de ferro impossibilita a adequada oramentao de vrios
itens da planilha. Valeu-se do pronunciamento da unidade tcnica, no
sentido de que os tais itens constam da parte A da Curva ABC de servios,
que corresponde a 80% do custo total da obra. Tal falha de projeto bsico,
prosseguiu, tem como consequncia a reduo na quantidade de empresas
interessadas em realizar a obra, por acarretar grande risco de o oramento
apresentado no corresponder ao custo real da obra e pela dificuldade de se
saber o que orar .... E arrematou: no h como considerar que o projeto
de uma obra de arte especial em que no h sequer o detalhamento das
peas estruturais de concreto armado possa conter as especificaes
tcnicas necessrias e suficientes contratao de execuo do servio ou
fornecimento do produto. O relator ressaltou, ainda, o fato de que apenas
duas construtoras participaram da Concorrncia n. 046/2010. E
acrescentou que o contrato celebrado apresenta sobrepreo. O Tribunal,
ento, ao acolher proposta do relator, decidiu: a) fixar prazo ao Dnit para
que adote as providncias cabveis com vistas a anular a Concorrncia n.
046/2010 e o contrato dela decorrente (Contrato TT-385/2011-99); b)
condicionar a realizao de novo procedimento licitatrio para a construo
da referida ponte elaborao de projeto bsico que atenda a todos os
requisitos do art. 6, inciso IX, e do art. 7, ambos da Lei 8.666/1993.
310
[SUMRIO]
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SUPERFATURAMENTO NA AQUISIO DE
SUPRIMENTOS PARA COPIADORAS. AQUISIO ANTIECONMICA DE
NMERO EXCESSIVO DE SUPRIMENTOS. SUPRIMENTOS DE QUANTITATIVO
SUPERIOR S NECESSIDADES, NO UTILIZADOS E NO ENCONTRADOS EM
ESTOQUES. CITAO SOLIDRIA. REVELIA DA EMPRESA E DE UM DOS
RESPONSVEIS. ALEGAES QUE NO ELIDEM RESPONSABILIDADE PELO
DANO. CONTAS IRREGULARES. DBITO E MULTA.
A propsito desse tema, recomenda-se a leitura dos seguintes julgados:

2886/2008 Plenrio.
311
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1139, dez. 2009.
315

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ELABORAO DO TERMO DE

TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DO MARANHO

Erivan Pereira de Franca

PARTE 3 ELABORANDO O TERMO DE REFERNCIA.......................................................... 193

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS......................................................................................... 312

PARTE 1 CONCEITOS BSICOS

Por expressa disposio constitucional (art. 37, XXI, CF/88), as contrataes

A fase interna da licitao compreende o planejamento da

A fase externa da licitao compreende a publicao do instrumento

Reputamos mais adequado e pertinente falar em PROCESSO DA

1) Planejamento da Contratao etapa preliminar e mais importante,

2) Licitao procedimento para escolha do fornecedor, observadas as

3) Fiscalizao da Execuo do Contrato acompanhamento, pela

O planejamento, embora deva envolver vrias unidades capitaneado,

realizao de estudos tcnicos preliminares;

elaborao do plano de trabalho, se for o caso; e

redao do Projeto Bsico ou Termo de Referncia.

A norma de regncia do planejamento das contrataes no mbito do

Especificamente quanto s contrataes de solues de tecnologia da

Recomenda-se que, em casos de lacuna ou omisso, sejam aplicadas,

RESOLUO CNJ 182

Embora o Poder Judicirio no esteja obrigado a cumprir as prescries da

A adoo subsidiria de tais Instrues Normativas recomendada, inclusive,

Ademais, convm registrar que a observncia dos entendimentos

As citaes a ttulo de ORIENTAO DO TCU, empregadas no texto, foram

1.1. O PLANEJAMENTO DA CONTRATAO

O planejamento da contratao pblica no ato discricionrio, facultativo.

Tanto assim que o TCU expediu recentemente importantssimas

9.2.2.1. modelagem bsica dos processos de trabalho de aquisio,

O planejamento prvio das contrataes nos seus aspectos quantitativos e

O Projeto Bsico ou Termo de Referncia documento resultante do

A IN 2/2008 recomenda boa prtica de gesto contratual: toda contratao

serem obtidos, quantidades e prazos para entrega das parcelas, quando

Determinao no mesmo sentido, de observncia cogente pelo Conselho

RESOLUO CNJ 182

RESOLUO CNJ 114

A jurisprudncia pacfica do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no sentido

do relator, rejeitou as justificativas apresentadas pelos responsveis,

Para maior compreenso do pensamento do TCU sobre o planejamento da

- Acrdo 2582/2012 Plenrio; Acrdo 1558/2003 Plenrio; Acrdo

1.1.1. Conexo entre a contratao pretendida e o planejamento

Sempre que possvel a Administrao h de demonstrar a relao entre a

Por exemplo: pode fazer parte do plano estratgico do rgo ou entidade a

Pode a contratao ter conexo com o planejamento de aes da

RESOLUO CNJ 182

Art. 7 O Plano de Contrataes de STIC do rgo dever ser elaborado no

O TCU recomenda que o planejamento seja criterioso, minucioso e que os

unidade e com o seu plano diretor de informtica, em que fique

Vide, no mesmo sentido: Acrdo 2582/2012 Plenrio; Acrdo

1.2. SERVIOS DE NATUREZA CONTINUADA ELEMENTOS CARACTERSTICOS

A fim de atender s necessidades da Administrao que no puderem ser

Frise-se que a prestao de servio constitui obrigao de fazer, de

Na dico da Lei 8.666/93, servio toda atividade destinada a obter

So no-contnuos aqueles servios que tm como escopo a obteno de

Admite-se a concepo de servios no-contnuos por excluso: so todos os

Importa, ento, bem compreender o conceito e os elementos caractersticos

1.2.1. O que so servios de natureza continuada?

So servios de natureza continuada aqueles que constituem necessidade

O conceito que apresentamos encontra amparo na orientao do TCU e na

Segundo a lio doutrinria, dois so elementos caracterizadores dos

No plano normativo, a conceituao de tais espcies de servios encontrada

Definio de tais servios tambm apresentada pela IN 02/2008, embora

1.2.2. A qualificao casustica