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Pblicos y Participacin
en Colombia
Fabio Velasquez C*
Esperanza Gonzlez R, **
1 Hablamos de Servicios Pblicos Domiciliarios (SPD) zaciones solidarias, etc.). A ese respecto, la Consti-
como una sub-categora de los Servicios Pblicos tucin colombiana seala: "Los servicios pblicos son
(SSPP). Estos ltimos aluden al conjunto de acciones inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber
destinadas a brindar a la poblacin los satisfactores de del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los
sus distintas necesidades materiales y sociales. In- habitantes del territorio nacional (...) Los servicios
cluyen, por lo tanto, la educacin, la salud, la vivienda, pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico quefije
la seguridad, la proteccin a sectores vulnerables de la la ley, podrn ser prestados por el Estado, directa o
sociedad, etc. Los SPD son una categora ms re- indirectamente, por comunidades organizadas, o por
stringida que incluye el agua potable y el saneamiento particulares"(C.N., art. 365).
bsico, la energa, la telefona y la recoleccin de 2 En el perodo 1986-1990, las demandas colectivas que
residuos slidos, cuya prestacin implica la existencia ms movilizaciones cvicas motivaron fueron las re-
de redes domiciliarias. Que sean pblicos significa que lacionadas con servicios pblicos. Ver al respecto,
el Estado debe garantizar la produccin de los respec- GARCA (1990), SANTANA (1983) y LPEZ
tivos satisfactores, aunque su prestacin directa est en (1987).
manos de privados (empresas, comunidades, organi-
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a los vocales de los Comits y brindando apo- prestacin. Una segunda forma, que llama-
yo tcnico a la comunidad para que participe remos instrumental, se caracteriza principal-
en las actividades de vigilancia. mente por propiciar la movilizacin de organi-
zaciones o comunidades locales en funcin de
3. Las Formas de Participacin intereses pragmticos y utilitarios. La tercera
Las prcticas participativas nunca llegan forma se centra esencialmente en la definicin
a tener un significado unvoco, ni para los de mecanismos institucionales de repre-
protagonistas ni para los analistas. Los prime- sentacin. Es la participacin formal.
ros, al interactuar en un escenario determi- Finalmente, existe una cuarta forma que busca
nado, otorgan un sentido particular a su inter- incorporar a la poblacin a ciertas decisiones
vencin, a la de los dems actores y al sobre la gestin de los servicios con la finali-
resultado obtenido. Los segundos tienden a dad de democratizar la gestin. La llamaremos
interpretar tales procesos en funcin, de un sustantiva.
lado, de la heterogeneidad de los actores
participantres y de la complejidad de las rela- A. La Participacin revindicativa
En el ltimo cuarto de siglo, las luchas
cvicas representaron una de las formas ms
importantes de expresin del movimiento po-
Las prcticas pular en Colombia. Los paros cvicos, la toma
participativas nunca de establecimientos pblicos, la recuperacin
llegan a tener un de tierras, la movilizacin callejera, etc. apare-
cieron como formas cada vez ms frecuentes
significado unvoco, de protesta ciudadana y como un medio privi-
ipara los protagonistas legiado por ciertos grupos sociales para rela-
cionarse con el Estado a nivel local, regional o
ipara los analistas nacional.
Lo que llama la atencin de este fenme-
no es que las reivindicaciones por servicios
ciones que entretejen y, de otro, del particular pblicos domiciliarios han sido durante todo
enfoque conceptual que oriente su mirada. el perodo el principal motor de la organiza-
Obviamente, aqu nos colocamos en la cin y la movilizacin ciudadana aunque,
perspectiva del observadory nuestro propsito como muestran las cifras del Cuadro 1, el peso
no es otro que caracterizar las principales for- de dicha reivindicacin se ha reducido.
mas de participacin en la gestin de los SPD Tres factores explican el origen y perma-
en Colombia a fin de medir su alcance y con- nencia de estas luchas: en primer lugar, la
secuencias en la perspectiva de una democra- carencia o la baja calidad de los servicios en
tizacin de las decisiones locales. las regiones perifricas del pas. Como lo se-
A ese respecto, pueden distinguirse cua- alaba Santana a comienzos de la dcada del
tro modalidades de intervencin ciudadana en 80, "la distribucin de los servicios pblicos
la gestin de los SPD en Colombia: la primera, no es homognea (...) La situacin de los ser-
que denominaremos revindicativa estorien- vicios pblicos es ms dramtica en los cen-
tada hacia la movilizacin de individuos y tros urbanos y perifricos que en las grandes
grupos con el fin de reivindicar ante el Estado ciudades. Es mayor e.1 dficit en ciudades in-
la provisin de servicios, el mejoramiento de termedias y en los pueblos, no solo en trminos
su calidad, la modificacin de las tarifas o de cobertura sino tambin de calidad. Las
cualquier otra accin que garantice su mejor ciudades intermedias estn por debajo del
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dos . Y lo son tanto en trminos absolutos de un acuerdo, que puede tener o no forma
como relativos, es decir, comparativamente contractual, entre la administracin municipal
con el tamao de las funciones asignadas a los y una organizacin comunitaria o una comuni-
municipios y de las necesidades de la pobla- dad local (barrio, vereda, cuadra) para la
cin Esto es muy claro en el caso de los SPD. realizacin de una obra determinada. Los
Las inversiones en agua potable y saneamiento acuerdos estipulan el aporte de cada una de las
ambiental, por ejemplo, para llegar a niveles partes: el municipio generalmente entrega
altos de cobertura representan una carga fiscal materiales, maquinaria y/u otros insumos y
muy elevada", en especial para los municipios asesora tcnica, mientras la poblacin aporta
pequeos y medianos que no tienen una alta el trabajo manual y, en ocasiones, materiales
capacidad de endeudamiento o que no cuentan e, incluso, dinero.
con los medios tcnicos adecuados para la Esta forma de participacin de la pobla-
formulacin y ejecucin de proyectos de in- cin en la solucin de sus propias necesidades,
versin de gran envergadura. inspirada en parte en la observacin de las
Para resolver la escasez de recursos, y experiencias de autogestin desarrolladas por
atender las demandas ciudadanas las adminis- muchas comunidades a lo largo y ancho del
21
traciones locales recurren cada vez ms a la pas, se ha multiplicado recientemente ,
"participacin" de la poblacin, especialmente especialmente en ciudades grandes e interme-
de los sectores de menores ingresos, en algu- dias y ha tenido bastante aceptacin tanto por
nas fases del proceso, generalmente la parte de los gobiernos locales como de los
construccin de redes domiciliarias (apertura beneficiarios directos.
de canales, instalacin de tubera, etc.) o la Para quienes han impulsado esta modali-
realizacin de algunas tareas de ejecucin del dad de participacin, el sistema tiene ventajas:
20
servicio . Estas labores son realizadas a partir en primer lugar, reduce los costos de produc-
cin del bien o servicio comparativamente con
18 Nos referimos a ta atomizacin del gasto pblico en los los que normalmente paga el municipio cuan-
municipios, especialmente de los rubros de inversin,
como consecuencia del predominio de modelos clien- do efecta directamente la tarea o la contrata
telistas de gestin local, y a la corrupcin de ciertos con empresas consultoras privadas. En el pri-
funcionarios y dirigentes polticos. Estas prcticas, si
bien pueden no haber disminuido, de todas maneras mer caso, la carga prestacional, la ineficiencia,
son objeto de un mayor control a partir de los cambios
introducidos por la Constitucin de 1991 en los siste-
mas de fiscalizacin. Sobre los modelos clientelistas
de gestin local ver VELASQUEZ (1993). Esta forma de participacin
19 Un estudio realizado en Cartagena demostr que la
recuperacin de los cuerpos de agua de la ciudad instrumental,
costaba varas veces el presupuesto total del mu-
nicipio. Ver VELASQUEZ et. al. (1993). inspirada en parte
20 En Cali, los comits de pavimentacin han tenido un en la observacin
peso importante en el arreglo de vas en barrios popu-
lares. En Cartagena y Armenia, los respectivos gobier- de las experiencias
nos locales contrataron en ciertos momentos a las
Juntas de Accin Comunal para realizar tareas de de autogestin
barrido de calles, lectura de medidores, limpieza de
sifones. En Santander de Quilichao, varios barrios desarrolladas por muchas
nuevos pudieron conectarse a la red de alcantarillado
gracias a un acuerdo con el municipio mediante el cual comunidades a lo largo
se encargaban de abrir las zanjas y financiar parcial-
mente la obra. Ver, sobre Cartagena, VELASQUEZ y ancho del pas,
Fabio et. al. (1989). Sobre Armenia y Santander de
Quilichao, VELASQUEZ et. al. (1993). se ha multiplicado
21 Decimos "recientemente" pues este tipo de prctica fue
propiciada hace 33 aos por la ley que cre las Juntas recientemente
de Accin Comunal.
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los costos financieros y la corrupcin incre- este tipo de participacin- el trabajo comuni-
mentan sensiblemente el precio final. En el tario permite a la poblacin hacer parte no
segundo, los precios se rigen por el mercado solamente de los problemas sino tambin de
de la consultara, lo que implica la obtencin las soluciones. La idea es que el Estado bene-
de una determinada tasa de ganancia y el pago factor, de corte asistencialista, ya no existe. La
de ciertos costos (la "mordida") que tambin "construccin" de la ciudad es una tarea de
elevan el precio final del bien o servicio. Las todos y no una responsabilidad exclusiva de la
obras comunitarias, por el contrario, implican administracin municipal. La iniciativa indivi-
una sustancial rebaja de costos pues se basan dual y colectiva hace parte de los nuevos para-
en el aporte gratuito de trabajo o enel pago de digmas de relacin entre la sociedad y el Esta-
jornales sin carga prestacional, cuando existe do y los gobiernos locales no tienen por qu
una relacin contractual en trminos moneta- ser la excepcin Al contrario, son los escena-
rios. Adems, las obras comunitarias son ms rios privilegiados de esa iniciativa pues tienen
eficientes en el uso de insumos y en el cumpli- como funcin primordial la satisfaccin de las
miento de cronogramas, pues finalmente es el necesidades de la gente.
propio beneficiario quien debe absorber los Un cuarto argumento es el de la educa-
costos adicionales derivados de la ineficiencia. cin ciudadana para la democracia. La partici-
Hay, al fin de cuentas, un inters de este ltimo pacin comunitaria en la satisfaccin de sus
en realizar la tarea al menor costo y en el menor necesidades constituye una excelente oportu-
lapso posible para poder disfrutar del producto nidad para el aprendizaje de los mtodos de
final. concertacin con el gobierno y para la organi-
La eficacia en la realizacin de las tareas zacin colectiva en torno a metas concretas.
y en la prestacin del servicio es un segundo Estos -se dice- son dos aspectos fundamentales
argumento en favor de este tipo de experien- de la vida democrtica: relacionarse con las
cias. En la medida en que existe este compo- autoridades para obtener beneficios, de un
nente "utilitario", que hace parte de las moti- lado, y promover un tejido organizativo que
vaciones para participar, la probabilidad de respalde la iniciativa social y genere interlocu-
que la obra se realice es mayor. Se trata de la tores del Estado, de otro.
satisfaccin de una necesidad sentida y ello Finalmente, se plantea que este sistema
lleva a que la poblacin beneficiara dude me- de participacin, particularmente cuando exis-
nos en involucrarse en el proceso. te un contrato mediante el cual el municipio
En tercer lugar -sealan los defensores de paga el trabajo de la comunidad, es una herra-
mienta para la generacin de empleo y puede
En la medida contribuir, aunque sea parcialmente, a generar
nuevos ingresos a las familias de menores
en que existe este recursos.
componente "utilitario", Pero tampoco faltan los crticos de esta
que hace parte de las modalidad. Estos han esgrimido por lo menos
tres tipos de argumentos: en primer lugar, ar-
motivaciones guyen que esta es una forma de explotar al
para participar, pobre, de alargar su jornada de trabajo y de
la probabilidad de abaratar la produccin de bienes y servicios a
costa del esfuerzo de los ms necesitados. Lo
que la obra se realice que hacen los gobiernos locales es ahorrarse
es mayor unos pesos utilizando trabajo gratuito e, inclu-
so, exigiendo a los beneficiarios que financien
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parte de la tarea.
Esto, en segundo lugar, significa simple-
mente que los gobiernos locales dejan de cum-
plir su responsabilidad constitucional de
garantizar a la poblacin, especialmente a los
ms necesitados, los servicios necesarios para
tener una vida digna. Lo que est propiciando
esta modalidad de participacin es una descar-
ga injustificada al gobierno local de obligacio-
nes que por naturaleza le corresponden.
Finalmente, antes que una va para pro-
mover una gestin ms democrtica, este sis-
tema es una forma de distraer a la poblacin de
metas democrticas ms sustantivas, como por
ejemplo participar en las grandes decisiones
locales y en la fiscalizacin de la gestin mu-
nicipal. La participacin comunitaria sera en
este caso "enemiga" de otras formas de parti-
cipacin (ciudadana o poltica) o, por lo menos
una alternativa a ellas. Su fuerte componente
utilitario convoca ms fcilmente a la pobla-
cin y la aleja de otras prcticas democrticas
que podran tener mayor impacto en la defini-
cin de las polticas locales. En ese sentido es para la realizacin de tareas que, de no mediar
una suerte de "trampa ideolgica" que termina la accin comunitaria, o no se realizaran o se
desmovilizando a la poblacin con respecto a llevaran a cabo con mayores costos econmi-
metas de mayor envergadura. Por lo dems, si cos y sociales. Pero tambin hay que recono-
bien esta va puede promover una cierta orga- cer, en segundo lugar, que las propias comuni-
nizacin ciudadana, se trata de organizaciones dades estn interesadas en participar de esa
ad hoc, que no tienen permanencia en el tiem- manera pues es una va ms o menos expedita
po y que, una vez resuelta la necesidad, desa- para obtener beneficios inmediatos, a pesar de
parecen sin dejar huella. Las solidaridades son, que ello signifique un costo monetario o en
en consecuencia, transitorias y quedan subor- trabajo.
dinadas al sentido utilitario de la accin. Hay, entonces, tanto de parte de los go-
No se trata aqu de juzgar quin tiene la biernos locales como de los beneficiarios, un
razn o cul de los argumentos tiene una base cierto inters y un sentido utilitario y
factual. Interesa ms bien interpretar el sentido pragmtico del proceso. Unos y otros recono-
y el alcance de esta modalidad de participacin cen la existencia de un beneficio mutuo y por
que ha involucrado a una proporcin impor- eso aceptan esa modalidad de colaboracin La
tante de la poblacin de menores recursos en participacin adquiere as un significado emi-
la prestacin de los servicios en Colombia. nentemente instrumental, que subordina cual-
Un primer elemento es que sta es una quier otra consideracin ms sustantiva sobre
modalidad propiciada primordialmente por los la participacin en torno, por ejemplo, a la
gobiernos locales. Es el Estado el ms intere- democratizacin de las decisiones, a la inter-
sado en promocionar estos acuerdos con las vencin en rganos de representacin local o
comunidades pues constituye una va eficaz al uso de canales institucionales (Juntas Admi-
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26 En Medelln los pobladores de algunos barrios de autoridades municipales para definir, disear, ejecutar
estrato bajo crearon una liga de usuarios con cobertura y evaluar los planes y programas relativos a la presta-
supra-barral y pesentaron sus candidatos a la Junta cin de los servicios. Ms concretamente, se busc
Directiva de las Empresas Pblicas de la ciudad. En caracterizar la gestin local de los servicios desde el
trminos de facturacin lograron reunir un nmero de punto de vista de la relacin entre los agentes pblicos,
recibos de pago cuya suma represent el segundo los empresarios y los actores sociales y polticos, as
monto entre las candidaturas presentadas. Sin em- como la capacidad tcnica, financiera y administrativa
bargo, el Alcalde no los tuvo en cuenta y nombr a de las municipalidades para dar respuesta adecuada a
representantes de otros sectores que, incluso, haban las demandas ciudadanas.
presentado montos de facturacin inferiores. Ello mo- 28 Participa, adems, el Gerente de las empresas con voz
tiv una protesta de parte de los perjudicados y una pero sin voto.
demanda en contra de la reglamentacin que surti 29 En Santander, los representantes de los usuarios escogi-
efecto pues el Consejo de Estado suspendi posterior- dos por el Alcalde pertenecan a la Asociacin de
mente los artculos del Decreto 700 de 1987 relativos Amigos de EMQUILICHAO y a la Liga de Usuarios.
al mecanismo de designacin de los representantes de La primera era una organizacin en la que participaban
los usuarios por el Alcalde. principalmente notables de la ciudad. La segunda era
27 El estudio, realizado en Santander de Quilichao y una organizacin de lderes de base. Ambas organi-
Armenia entre 1991 y 1993, tena como objetivo anali- zaciones se encontraban inactivas en el momento de
zar las modalidades de gestin de los servicios de realizar el estudio. En Armenia, los usuarios repre-
acueducto, alcantarillado y recoleccin de residuos sentaban, uno a la Liga Municipal de Usuarios, organi-
slidos en esas ciudades. Por modalidades de gestin zacin de base popular, y otro a la Cmara de
se entiende las distintas formas de organizacin y Comercio.
manejo de los recursos de los cuales disponen las
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tanto en las directrices polticas como en las recta, o la sustantiva a travs de mecanismos
decisiones que se toman en la Junta. Como ms informales, o simplemente hacen uso de
primera autoridad de la ciudad, elegido por la iniciativa individual para resolver sus pro-
voto popular, tiene un alto grado de incidencia blemas.
en ella. Con base en las propuestas elaboradas El comportamiento de los actores dentro
por la Gerencia, formula iniciativas y tiene un de la Junta Directiva de las Empresas de servi-
gran peso en la definicin de programas y cios no es gratuito. Se enmarca dentro de una
proyectos. lgica que inspira la gestin de los servicios
Este es, pues, un escenario de relaciones prestados por las empresas en ambas ciudades,
asimtricas. El Alcalde y el Gerente juegan un que denominaremos "lgica de gestin empre-
papel de liderazgo en la Junta y prcticamente sarial". Esta se apoya en una racionalidad tc-
controlan las decisiones que all se toman. nica segn la cual el manejo de los servicios
Monopolizan la iniciativa y la capacidad deci- debe llevarse a cabo a partir de criterios de
soria de la Junta e imponen casi que "sin resis- eficiencia y eficacia y no de representacin o
tencia" su criterio sobre los restantes miem- acumulacin poltica. Por lo tanto, los compo-
bros. Los representantes del Concejo y de los nentes tcnicos de la gestin ocupan un lugar
usuarios contribuyen a ese tipo de relacin y prioritario frente a los componentes polticos.
terminan siendo "aprobadores" de lo que el As, los actores dominantes en la elaboracin
de polticas, la planificacin, la toma de deci-
siones y la operacin del servicio son actores
la poblacin no acude institucionales (tcnicos y burocrticos). Los
actores polticos y sociales se subordinan a su
a sus representantes lgica empresarial. El Alcalde puede jugar
en la Junta para canalizar -como de hecho ocurre- un rol central en la
sus inquietudes y demandas, toma de decisiones, pero siempre acogindose
a parmetros tcnicos que el Gerente de la
sino que se dirige Empresa y su equipo le brindan.
directamente a las En ese contexto, los actores sociales que-
autoridades locales dan relegados a un segundo plano, bien como
para resolver beneficiarios de la operacin de los servicios,
bien como colaboradores, incluso como obser-
los problemas de servicios vadores, de la toma de decisiones en la Junta.
que la afectan. La participacin en esta perspectiva es admiti-
da como una forma institucional de represen-
tacin, pero vista siempre como un elemento
Alcalde y el Gerente de la Empresa definan ms que ayuda a consolidar la racionalidad
como polticas para el manejo de los servicios. tcnica dominante. En otras palabras, es acep-
El resultado de esta situacin es que la tada como un ingrediente ms del consenso en
poblacin no acude a sus representantes en la torno a la orientacin de la gestin
Junta para canalizar sus inquietudes y deman- Incluso, se admite la existencia de distin-
das, sino que se dirige directamente a las auto- tas modalidades de participacin, no solamen-
ridades locales para resolver los problemas de te la representacin de los usuarios en la Junta
servicios que la afectan. En otras palabras, Directiva de las Empresas. En las ciudades
desestiman la validez de esta forma de parti- analizadas operan otras formas, siempre y
cipacin y acuden a otras como la participa- cuando no rian con la modalidad de gestin
cin reivindicativa a travs de la protesta di- vigente. Ms an, se comprob que los Alcal-
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des, los Gerentes de las Empresas y algunos mental denota esencialmente el carcter utili-
funcionarios jerrquicos abrieron en esas ciu- tario del proceso, especialmente de parte del
dades otros canales ms informales para que la Estado, interesado en promover procesos
poblacin expresara sus inquietudes, reclamos participativos que encajen dentro de sus lneas
e iniciativas (participacin reivindicativa) y de accin. Finalmente, la participacin formal
para concertar soluciones rpidas a problemas se caracteriza esencialmente por el inters de
de operacin de los servicios (participacin quienes la promueven de cumplir con un
sustantiva), o bien para negociar las formas de requisito de representacin en instancias crea-
intervencin ciudadana en la ejecucin de de- das por la ley.
terminadas tareas (participacin instrumen- A diferencia de todas ellas, la participa-
tal). Para decirlo de otra forma, la repre- cin sustantiva se define como el conjunto de
sentacin de los usuarios, la opinin ciudadana procedimientos utilizados, tanto por la ciuda-
y la concertacin son estimuladas siempre y
cuando contribuyan al logro de los objetivos
de eficiencia y eficacia. No son valoradas ..la participacin
como un fin en s, sino como medio para instrumental denota
fortalecer la modalidad de gestin
Se entiende por qu hemos llamado "for-
esencialmente el carcter
mal" a este tipo de participacin. Su ncleo es utilitario del proceso,
la representacin de los usuarios de los servi- especialmente de parte
cios en canales institucionales reglamentados
por la ley. No interesa tanto el papel que jue-
del Estado, interesado
guen los usuarios, sino el hecho mismo de que en promover procesos
estn representados, independientemente de participativos que
que sean o no protagonistas en el escenario. En
otras palabras, interesa ms la forma que el encajen dentro de sus
contenido. Este ltimo depende de la capaci- lneas de accin
dad de los representantes de incidir en las
decisiones. Lo que ha demostrado la experien-
cia, por lo menos en las ciudades examinadas,
es que dicha capacidad es baja, especialmente dana como por el Estado, para enfrentar las
cuando los representantes provienen de orga- carencias y necesidades de la poblacin en
nizaciones de base popular. materia de SPD y emprender las acciones ne-
cesarias, compartidas o no, para satisfacerlas
de manera efectiva.
D. La Participacin Sustantiva Es necesario indicar que la iniciativa en
Las formas de participacin hasta ahora este caso puede provenir de la ciudadana o del
examinadas tienen un ncleo central que las propio Estado, el cual disea y realiza sus
diferencia entre s: la reivindicativa apunta programas en materia de SPD con participa-
fundamentalmente a los procesos de moviliza- cin ciudadana. Un ejemplo interesante al res-
cin ciudadana para presionar al Estado en pecto es el de la ciudad de Cali. All el gobierno
torno a una demanda concreta en materia de local ha desarrollado en los ltimos aos" un
servicios. Por su parte, la participacin instru- conjunto de acciones de acercamiento a la
comunidad con el propsito de informarse
31 Nos referimos especialmente a las Administraciones de acerca de sus necesidades ms sentidas y de
Carlos H. Trujillo, Germn Villegas y Rodrigo Guer-
rero. llegar a acuerdos para resolver problemas de
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eficientes en la gestin de los servicios. Los parte de comunidades locales a nivel de barrio
acuerdos con grupos comunitarios o con o cuadra ha redundado en importantes incre-
organizaciones para realizar tareas conjuntas mentos de cobertura para zonas marginadas de
implican, como ya se vio, disminuir costos de las ciudades o en el mejoramiento de la calidad
produccin de los servicios y realizar tareas de los servicios (frecuencias en la recoleccin
que de otra manera no necesariamente seran de basuras, reduccin de cortes de energa o de
llevadas a cabo. Por su parte, el incremento de agua, limpieza de calles, mejor alumbrado p-
la participacin ciudadana en la toma de deci- blico, etc.).
siones, sea a travs de mecanismos informales Algo parecido puede decirse de las for-
o de los canales institucionales existentes, mas sustantivas de participacin. La multipli-
constituye no solamente una oportunidad para cacin de los espacios de concertacin entre el
co-gestionar los servicios, sino tambin para gobierno local y la ciudadana ha permitido al
que la poblacin fiscalice la gestin. Ello cons- primero conocer las inquietudes y propuestas
tituye, por supuesto, un nuevo e importante de la gente en materia de servicios y a la
elemento de control a partir del cual las Em- segunda intervenir ms directamente en la so-
presas y en general la administracin local lucin de problemas de su vecindad (canaliza-
tienen que mejorar su desempeo. cin de aguas lluvias, solucin a inundaciones,
En cuanto al mejoramiento de los servi- extensin de redes, etc.). Quizs la modalidad
cios en cantidad y calidad, la respuesta es ms que menos influencia ha tenido es la formal, a
compleja. Las estadsticas muestran en general pesar de que potencialmente sera una de las
que los niveles de cobertura de los SPD han vas ms expeditas para incidir en las decisio-
aumentado en la mayor parte de los municipios nes sobre la gestin de los servicios. En un
colombianos. Igualmente, hay un esfuerzo por buen nmero de ciudades del pas el modelo
planificar mejor su prestacin, particularmen- de gestin que las Empresas han desarrollado
te cuando son administrados por empresas des- ha posibilitado una mejora en la prestacin de
centralizadas, lo cual redunda en una mejor
calidad de los servicios. Obviamente, no puede
decirse que ese resultado haya sido el producto La multiplicacin
exclusivo de la participacin ciudadana. En l de los espacios de
han intervenido muchos otros factores, entre
concertacin entre el
los que hay que considerar la voluntad poltica
de algunas autoridades locales, la mayor dis- gobierno local y
ponibilidad de recursos para inversin por par- la ciudadana ha permitido
te de los municipios, el aumento de la capaci-
dad de gestin, la definicin de polticas
al primero conocer
nacionales sobre la materia, etc. las inquietudes y
Pero, si bien la participacin no es la propuestas de la gente
nica responsable de ese logro, s ha contribu- en materia
do parcialmente a su consecucin a travs de
todas sus modalidades. La protesta y el recla- de servicios y a la
mo por ms y mejores servicios ha concluido segunda intervenir ms
en muchas ocasiones en negociaciones con directamente en la
entes locales, regionales y nacionales para la
extensin de una red, para la revisin de las solucin de problemas de su
tarifas o para el mejoramiento de la calidad del vecindad
servicio. La realizacin de algunas tareas por
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los servicios . Pero, como hemos visto, el
papel de los actores sociales en la Junta Direc- Que los usuarios participen
tiva de las empresas tiende a ser secundario y
se desdibuja ante el protagonismo de los res-
en las Juntas directivas
tantes actores. Lgicamente, si los repre- de las empresas,
sentantes de los usuarios tuvieran una mayor sean o no protagonistas
capacidad de ingerencia en las decisiones, esta
sera una modalidad estratgica para mejorar
en ese escenario,
los servicios y, por ende, la calidad de vida de implica de por s un cambio
la poblacin importante con respecto
Finalmente, en lo que respecta a la demo-
al pasado
cratizacin de la gestin, puede afirmarse que
la participacin ha jugado un papel relevante
en esa direccin. Por democratizacin de la aspiraciones particulares o corporativas. Para
gestin debe entenderse no solo que ella est citar solamente un ejemplo, en Cali el gasto
respaldada por un gobierno representativo, le- pblico ha sido un instrumento de redistribu-
gtimamente elegido, sino adems que las de- cin del ingreso en los ltimos aos. Un buen
cisiones, en este caso sobre la prestacin de los porcentaje de la inversin ha estado orientada
servicios, tienen un carcter universalista y hacia las zonas ms pobres de la ciudad. Y ese
apuntan a favorecer a quienes ms necesitan puede ser el caso en otras ciudades del pas.
de la accin del Estado; que, adems, son Cosa parecida puede decirse de la trans-
transparentes y estn sometidas al control parencia y el control de la gestin. Que los
institucional y ciudadano; y, finalmente, que usuarios participen en las Juntas directivas de
las instancias decisorias propician un vnculo las empresas, sean o no protagonistas en ese
con la poblacin de tal manera que sta puede escenario, implica de por s un cambio impor-
expresar sus iniciativas y actuar como interlo- tante con respecto al pasado. Anteriormente, la
cutora del Estado en la bsqueda conjunta de gestin estaba en manos nicamente de los
soluciones a sus problemas y demandas. actores polticos y de la burocracia local. La
La multiplicacin de vas, de formas, de transparencia no era propiamente una de las
canales y de espacios de participacin ha he- caractersticas de ese tipo de gestin. Por eso
cho posible en estos aos que algunos sectores florecieron en muchos municipios la corrup-
de la poblacin se involucren en el manejo de cin y la ineficiencia en el gasto pblico y en
los asuntos pbcos, que negocien con el Es- la prestacin de los servicios. Ahora existe un
tado, que participen en la realizacin de algu- nuevo actor que no solamente participa activa
nas tareas de prestacin de los servicios y que o pasivamente en las decisiones, sino que pue-
las decisiones tengan un componente menos de, por lo menos, vigilar su cumplimiento.
particularista y ms universal, es decir, que Igual cosa ocurre con las otras formas de
sean tomadas en funcin del inters comn o participacin. La negociacin directa, la lucha
de los sectores ms desprotegidos y no de reivindicativa, la fiscalizacin de la gestin y
la participacin en tareas crean nuevos escena-
ros de relacin entre la sociedad y el Estado
36 No significa ello que todas las empresas, por ser tales,
garantizan una buena prestacin. Basta citar los casos que obligan a este ltimo a ser ms responsable
de Barranquilla hace pocos aos y de las Empresas de en sus acciones y a dar cuenta de su desempe-
Bogot para convencerse de que para una buena ges-
tin se requiere algo ms que el status de empresa; se o.
necesita erradicar el clientelismo y la corrupcin y
poner en marcha modelos de gestin que combinen Sinembargo, no es conveniente en esta
eficiencia, eficacia y democracia materia pecar de optimismo. Para ser realistas
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hay que colocar estos logros en una perspecti mantener redes clientelares cautivas y leales
va mayor que permita ver hasta dnde real- como base para la acumulacin poltica, o a un
mente ha logrado llegar esta ola de participa- modelo tecnocrtico segn el cual las decisio-
cin y cules son sus lmites. En efecto, si bien nes de gestin deben ser confiadas nicamente
ha existido una legislacin sobre participacin a quienes poseen el saber tcnico apropiado
de la poblacin en la fiscalizacin y gestin de para tomarlas. Desde cualquiera de esas pti-
los servicios y en distintos lugares del pas se cas la conducta que se desprende es de desco-
han desarrollado las modalidades de partici- nocimiento de la participacin, de indiferencia
pacin a las que hemos hecho referencia, tam- frente a ella o, incluso, de esfuerzo por limitar
bin es cierto que en un nmero no desprecia- su alcance . 37
ble de ciudades y municipios esa participacin En el campo de los actores sociales tam-
no ha tenido lugar o ha aparecido de manera bin hay quienes mantienen esta actitud anti-
excepcional y espordica y no como ingre- participacin. Se trata de sectores que no co-
diente permanente y buscado de la gestin de nocen los mecanismos existentes, o que estn
los servicios. fuertemente vinculados a redes clientelistas y
Ms an, existen actores, tanto polticos logran resolver parcialmente sus necesidades
como institucionales, que no miran con bue- de servicios por la va de la lealtad a interme-
nos ojos la intervencin ciudadana, bien sea diarios polticos, o simplemente que no tienen
porque tienen la idea de que el pueblo no tiene ningn sentido de lo pblico (entendido como
educacin y debe simplemente ser gobernado, el mbito del inters comn que trasciende los
bien porque poseen una nocin tradicional de intereses particulares) ni se interesan por el
la democracia segn la cual sta se agota en la manejo de lo pblico, es decir, por la poltica.
eleccin de alcaldes y concejales, o bien por- En otras palabras, si bien ha habido un
que su concepcin de la gestin responde a un avance en materia de democratizacin de la
modelo clientelista, en el que lo importante es gestin de los servicios, no solamente desde el
punto de vista del marco juridico-institucional,
sino de las conductas mismas de ciertos secto-
res sociales y polticos, hay que reconocer que
existen actores que an se encuentran muy
lejos de acogerse a los trminos de una racio-
nalidad democrtica que vaya ms all de la
nocin tradicional de elegir peridicamente las
autoridades locales. As, el problema de la
participacin en la gestin de los servicios no
es tanto de proyecto o de marco normativo. Es
fundamentalmente de actores. Hay en este te-
rreno, como en muchos otros de la vida del
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GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN
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BIBLIOGRAFIA
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