Desenvolvimento Regional No Brasil - Políticas - Estratégias e Perspectivas

Desenvolvimento-Regional no Brasil_ALTERADA.
pdf 1 26/01/2017 10:18:07
Esta obra no teria se concretizado se Misso do Ipea Os artigos reunidos nesta coletnea
no fosse baseada em uma profcua e Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro trazem, cada qual a seu modo, um olhar
promissora relao de trabalho por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria sobre o desenvolvimento regional
longamente estabelecida entre o Ipea, a ao Estado nas suas decises estratgicas. brasileiro neste incio de sculo XXI
comunidade acadmica e institutos (2000-2015). Destacam, nesse sentido,
estaduais de pesquisa e planejamento. O avanos, pontos positivos e realizaes
esforo para estabelecer parcerias a fim Autores da poltica pblica no territrio
Desenvolvimento Regional no Brasil polticas, estratgias e perspectivas

de intensificar a pesquisa sobre polticas nacional, com vistas ao
pblicas em todo o territrio nacional desenvolvimento equilibrado.
nutre ao mesmo tempo que estimula Aristides Monteiro Neto Retomam interpretaes da formao
novas ideias para o Ipea e entidades Bruno Leonardo Barth Sobral do mercado nacional e o papel
parceiras. atribudo s regies brasileiras.
Carlos Antonio Brando
DESENVOLVIMENTO
Os colaboradores desta coletnea so Interpelam as insuficincias, os
Csar Nunes de Castro obstculos e os recuos manifestados
estudiosos de temas do territrio e do
Constantino Cronemberger Mendes nesse perodo. Apresentam, ainda,
REGIONAL NO BRASIL
desenvolvimento regional brasileiro.
Trabalham e lecionam em universidades, novas propostas de polticas capazes
Daniel Pereira Sampaio
centros de pesquisa e rgos federais de modificar, fazer avanar e/ou
e/ou estaduais de governo em lugares
Danilo Jorge Vieira substituir algumas das j existentes e
distintos do pas. Ernesto Pereira Galindo polticas, estratgias e perspectivas que demonstram poucos resultados
concretos.
Guilherme Mendes Resende
No seu conjunto, os textos contm
Os organizadores Marco Aurlio Costa elementos slidos e suficientes que
Paola Verri de Santana evidenciam significativos avanos
postos em ao pelo aparato
Paulo Fernando Cavalcanti Filho
governamental do federalismo brasileiro
Robson Dias da Silva para gerar e promover a igualao das
Rodrigo Portugal da Costa oportunidades de bem-estar em todas
as regies do pas. Apesar de no termos
Toms Pinheiro Fiori alcanado ainda um desejvel nvel
Valdeci Monteiro dos Santos superior de igualdade, deve ser
registrado, contudo, que o pas
Vitarque Lucas Paes Coelho
efetivamente se colocou na trilha da
mobilizao de recursos, estratgias e
polticas para romper as foras que
ISBN 978-85-7811-292-9 configuram padres de desigualdades
nas ltimas dcadas.
Ao evidenciar esse caminho, as
9 788578 112929
anlises contribuem e encorajam todos a
preservar os benefcios j atingidos e
Organizadores sugerem novas possibilidades temticas
Aristides Monteiro Neto para a modificao de polticas
Csar Nunes de Castro existentes.
Os artigos reunidos nesta coletnea trazem, cada qual a seu modo, um olhar sobre o
desenvolvimento regional brasileiro neste incio de sculo XXI (2000-2015). Destacam, nesse
sentido, avanos, pontos positivos e realizaes da poltica pblica no territrio nacional, com
vistas ao desenvolvimento equilibrado. Retomam interpretaes da formao do mercado
nacional e o papel atribudo s regies brasileiras. Interpelam as insuficincias, os obstculos e
os recuos manifestados nesse perodo. Apresentam, ainda, novas propostas de polticas capazes
de modificar, fazer avanar e/ou substituir algumas das j existentes e que demonstram poucos
resultados concretos.
No seu conjunto, os textos contm elementos slidos e suficientes que evidenciam

significativos avanos postos em ao pelo aparato governamental do federalismo brasileiro
para gerar e promover a igualao das oportunidades de bem-estar em todas as regies do
pas. Apesar de no termos alcanado ainda um desejvel nvel superior de igualdade, deve ser
registrado, contudo, que o pas efetivamente se colocou na trilha da mobilizao de recursos,
estratgias e polticas para romper as foras que configuram padres de desigualdades nas
ltimas dcadas.
Ao evidenciar esse caminho, as anlises contribuem e encorajam todos a preservar

os benefcios j atingidos e sugerem novas possibilidades temticas para a modificao de
polticas existentes.
Esta obra no teria se concretizado se no fosse baseada em uma profcua e promissora

relao de trabalho longamente estabelecida entre o Ipea, a comunidade acadmica e ins-
titutos estaduais de pesquisa e planejamento. O esforo para estabelecer parcerias a fim de
intensificar a pesquisa sobre polticas pblicas em todo o territrio nacional nutre ao mesmo
tempo que estimula novas ideias para o Ipea e entidades parceiras.
Os colaboradores desta coletnea so estudiosos de temas do territrio e do desenvol-

vimento regional brasileiro. Trabalham e lecionam em universidades, centros de pesquisa e
rgos federais e/ou estaduais de governo em lugares distintos do pas.
Os organizadores
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DESENVOLVIMENTO
REGIONAL NO BRASIL
polticas, estratgias e perspectivas
Organizadores
Aristides Monteiro Neto
Csar Nunes de Castro
Livro_Desenvolvimento.indb 1 10/02/2017 14:31:46

Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e
disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento
Institucional,Substituto
Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
dasInstituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
eAmbientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de
Inovao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

DESENVOLVIMENTO
REGIONAL NO BRASIL
polticas, estratgias e perspectivas
Organizadores
Rio de Janeiro, 2017

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017
Desenvolvimento regional no Brasil : polticas, estratgias e perspectivas /

Organizadores: Aristides Monteiro Neto, Csar Nunes de Castro, Carlos
Antonio Brando - Rio de Janeiro : Ipea, 2017.
475 p. : il.: grfs.; maps. color.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-292-9
1. Desenvolvimento regional 2. Poltica de desenvolvimento

3.Planejamento regional 4. Brasil I. Monteiro Neto, Aristides II. Castro,
Csar Nunes de III. Brando, Carlos Antonio IV. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista doInstituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................9
PREFCIO .................................................................................................11
Wilson Cano
INTRODUO ..........................................................................................21
PARTE I
PANORAMA DAS POLTICAS NACIONAIS PARA O
DESENVOLVIMENTOREGIONAL
CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: REFLEXES
SOBREPOLTICAS E INSTRUMENTOS NO PERODO RECENTE
E PROPOSTAS DEAPERFEIOAMENTO .......................................................37
Marco Aurlio Costa
Constantino Cronemberger Mendes
Ernesto Pereira Galindo
CAPTULO 2
A POLTICA REGIONAL DO GOVERNO LULA (2003-2010) ...........................65
Vitarque Lucas Paes Colho
PARTE II
NOVAS REALIDADES REGIONAIS: AMAZNIA, NORDESTE E CENTRO-OESTE
CAPTULO 3
POLTICA REGIONAL NA AMAZNIA: A PNDR II .........................................99
Rodrigo Portugal da Costa

CAPTULO 4
A ECONOMIA DO SUDESTE PARAENSE: EVIDNCIAS
DAS TRANSFORMAES ESTRUTURAIS ....................................................127
Valdeci Monteiro dos Santos
CAPTULO 5
DIMENSES ESPACIAIS DE CIDADES AMAZONENSES: DO DINHEIRO
DO PETRLEO AOS SERVIOS PBLICOS DE EDUCAO..........................157
Paola Verri de Santana
CAPTULO 6
FEDERALISMO E REDISTRIBUIO INTERGOVERNAMENTAL
DE RECURSOS NO BRASIL: UM MAPA DO PADRO DE ATUAO
FEDERAL NO TERRITRIO NO PERODO RECENTE (2000-2015)
REGIO NORDESTE EM PERSPECTIVA ......................................................197
CAPTULO 7
O NORDESTE NA ENCRUZILHADA DO DESENVOLVIMENTO:
A NECESSIDADE DE CONSTITUIO DE UM SISTEMA REGIONAL
DE INOVAO .........................................................................................221
CAPTULO 8
O AGRONEGCIO E OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA
DE TRANSPORTE NA REGIO CENTRO-OESTE...........................................247
PARTE III
ESTRATGIAS SETORIAIS E SUBNACIONAIS
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
CAPTULO 9
EVOLUO DO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO EM PERODO RECENTE:
NOVAS PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL?..............277
Danilo Jorge Vieira
CAPTULO 10
ECONOMIA E POLTICA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NO RIO GRANDE DO SUL .........................................................................307
Toms Pinheiro Fiori

CAPTULO 11
ROYALTIES E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA REFLEXO SOBRE
OS DESAFIOS DO RIO DE JANEIRO ...........................................................347
Robson Dias da Silva
PARTE IV
PROCESSO DE DESINDUSTRIALIZAO E A QUESTO REGIONAL
CAPTULO 12
DESINDUSTRIALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NO BRASIL (1985-2015) ..........................................................................369
CAPTULO 13
A EVIDNCIA DA ESTRUTURA PRODUTIVA OCA: O ESTADO
DO RIO DE JANEIRO COMO UM DOS EPICENTROS
DA DESINDUSTRIALIZAO NACIONAL....................................................397
Bruno Leonardo Barth Sobral
PARTE V
REFLEXES PARA UM DESFECHO ANALTICO
CAPTULO 14
DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: DILEMAS
E PERSPECTIVAS NESTE INCIO DE SCULO XXI ........................................429
NOTAS BIOGRFICAS ...........................................................................471

APRESENTAO
O desenvolvimento regional brasileiro sempre foi tema de preocupao e de

relevncia entre os principais estudos do Ipea ao longo de suas cinco dcadas
deexistncia. A dimenso regional da reflexo da nossa instituio para a atuao
do Estado brasileiro esteve presente desde documentos e estratgias dos planos
nacionais de desenvolvimento (PNDs) I e II nos anos 1970. Esteve presente tambm
em documentos federais de polticas regionais na dcada de 1980. Nos anos 1990,
a estratgia de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento do governo federal
embebeu-se de estudos aqui realizados para sua confeco. Em seguida, na dcada
de 2000, o Ipea continuou a produzir e fornecer substanciais reflexes ao desenho
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) I. Seu papel de realizar
conhecimento novo para a poltica pblica do governo federal aqui na Esplanada
dos Ministrios mantm-se presente e consolidado nesta sua histria institucional.
Esta coletnea de estudos sobre avaliao das polticas regionais, seus
instrumentos e suas estratgias bem como explorao de perspectivas para o futuro
segue esta trilha de contribuies para a reflexo do campo das polticas pblicas
no Brasil. Os textos aqui reunidos trazem elementos de inovao para o debate
regional no pas. Ao lado de pensar sobre os xitos, percalos e fracassos neste incio
de sculo XXI, traz tambm aportes para mudanas necessrias e apostas em novas
estratgias institucionais para a poltica regional explcita brasileira.
Traando um trajeto que passa por escalas territoriais diversas, os captulos
colocam luz sobre o problema regional inicialmente a partir de sua escala nacional
ao apresentarem no comeo do livro um panorama das polticas nacionais para
o desenvolvimento regional, onde seus autores lembram que o Brasil tem uma
tradio consolidada em polticas regionais que remontam aos anos 1950 at o
presente. Polticas que no so monolticas, transformando-se e aperfeioando-se
de tempos em tempos. Avanos ocorridos no perodo mais recente so constatados
no apenas nas polticas explcitas, mas tambm, mais fortemente, na interao
entre estas e as polticas setoriais e sociais federais. Em particular, a poltica social
federal, via seu gasto total e suas transferncias de renda a pessoas pobres, foi capaz
de fortalecer a demanda agregada em regies como Norte e Nordeste do pas e
impulsionar a expanso do investimento privado.

Na continuidade da coletnea destacam-se ainda por sua atualidade dois
debates que merecem ateno especial: o tema da desindustrializao e a dimenso
estadual para a compreenso da poltica regional. No primeiro caso, os estudos
reconhecem o pouco sucesso da ao federal na tentativa de conter o processo de
perda da substncia industrial da economia brasileira. Essa questo tem enorme
impacto sobre o desenvolvimento regional, pois significa que o caminho percorrido
pela poltica regional brasileira de apoio relocalizao de plantas industriais do
centro dinmico (So Paulo) para as regies de menor desenvolvimento pode estar
chegando ao fim.
No segundo caso, o das experincias estaduais de desenvolvimento, por meio
de estudos sobre Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Amazonas e Par, as diversas
estratgias desenvolvidas em cada Unidade da Federao tm tido flego curto ou
geram impactos aqum do esperado. Impe-se, nesse contexto, sugerem os autores,
uma reflexo sobre como ampliar os canais de coordenao de polticas, estratgias
e instrumentos nos governos federal e subnacionais para um maior alcance dos
esforos realizados.
Em sendo uma coletnea, corre-se o perigo de os diversos textos se apresentarem
com pouca articulao entre si. No o que se v aqui, pois os organizadores tiveram
a preocupao de bem amarrar e aproximar as reflexes visando construo de
uma unidade. No captulo final, realizam um arremate na costura entre os estudos
ao propor ao leitor diversas possibilidades de interpretao dos debates frente a
dilemas atuais da nossa poltica pblica.
Por fim, sempre necessrio reconhecer que a mobilizao do saber nacional
pela ativao de pesquisadores em polticas pblicas em universidades e instituies
de diversos estados, uma das mais exitosas realizaes do Ipea, se repete, neste
livro, de maneira criativa, e contribui, sem dvida, para a riqueza de olhares sobre
o territrio nacional ao mesmo tempo que amplia e fortalece o conhecimento
acadmico dirigido ao debate pblico.
Boa leitura a todos!
Ernesto Lozardo
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

PREFCIO
Wilson Cano1
O livro Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas,

organizado por Aristides Monteiro Neto, Cesar Nunes de Castro e Carlos Antonio
Brando, conta com a participao de outros quatorze pesquisadores especialistas
no tema. Trata-se de uma leitura oportuna e necessria, pois tem como objetivo
central reacender e atualizar o debate sobre a questo regional no Brasil, tema que
se tornou, em grande medida, ausente da agenda principal do debate nacional da
economia brasileira.
O livro uma coletnea de quatorze textos que tratam de aspectos gerais e
especficos envolvendo a evoluo do tema no perodo 2000-2015. O primeiro
(Desenvolvimento Territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos no
perodo recente e propostas de aperfeioamento) assinado por Aristides Monteiro
Neto e quatro pesquisadores da rea, Marco Aurlio Costa, Guilherme Mendes
Resende, Constantino Cronemberger Mendes e Ernesto Pereira Galindo, que
fazem um esforo de sntese sobre o contedo do livro. No ltimo captulo
(Desenvolvimento regional brasileiro: dilemas e perspectivas neste incio de sculo XXI),
os prprios organizadores resumem as principais concluses, rediscutem vrias de
suas proposies ou concluses e propem o aprofundamento das investigaes
realizadas, dada a complexidade e relevncia desse tema.
Esses dois captulos, embora pudessem facilitar a elaborao de um prefcio,
na verdade a tornaram mais difcil, exigindo de seu autor uma postura mais crtica
e complementar ao texto, e um cuidado maior para no o tornar repetitivo. Assim,
tratarei de algumas questes gerais e especficas, tericas e analticas que
entendo necessrias para uma maior compreenso de seus leitores e, ao mesmo
tempo, contribuir para a formulao de uma futura agenda de pesquisa sobre a
questo regional no Brasil. Este prefcio, portanto, no deve ser entendido como
desmerecedor de quaisquer dos textos contidos no livro. Essas questes sero
agrupadas em sete itens.
1. Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

12 | Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
Periodizao
O perodo escolhido pelos autores 2000-2015 leva em considerao os principais
fatos e circunstncias subjacentes questo regional que mudaram em relao
dcada de 1990, mas no inclui os principais efeitos cumulativos perversos (e os
benficos) da dcada de 1980, que, afinal, constituem as razes da crise brasileira
e continuam a atuar sobre o movimento geral da economia do pas. Entre estes,
resumidamente, aponto os seguintes:
a retomada da hegemonia norte-americana e a instaurao do neoliberalismo
e da globalizao, centrados, naquele momento, nos pases do hemisfrio
norte, mas que se estenderiam aos do hemisfrio sul a partir do fim dos
anos 1980, pondo fim aos nossos anos de ouro (o perodo 1930-1980);
os efeitos malficos que causaram a falncia fiscal e financeira do Estado
brasileiro e que nos conduziriam a uma profunda deteriorao das funes
pblicas de administrao, planejamento e execuo oramentria e a
um processo de crescente corroso da poltica, atingindo em cheio, como
no poderia ser diferente, a questo regional;
as privatizaes de importantes empresas estatais estratgicas (notadamente
nas reas de siderurgia, telecomunicaes, energia e minerao), que
antes eram acionadas como instrumentos pelo Estado, nas polticas de
desenvolvimento nacional e regional; e
como principal efeito macroeconmico, a forte queda das taxas de
investimento, que, da em diante, afetaria no s o crescimento mdio
do pas mas principalmente a indstria de transformao.
Integrao do mercado nacional
Tratei deste tema desde 1972 no incio de meu doutoramento , e isso me
possibilitou entender melhor a complexidade econmica e social deste continental
pas. Para tanto, tive de mergulhar em Marx sobre a questo da concentrao e
dominao do capital no processo de acumulao e em Furtado na importante
questo da tomada de decises econmicas do Estado e das grandes empresas.
Ouseja, um mergulho nas foras econmicas e polticas de dominao de cada
padro de acumulao.
Entendi, assim, que, de 1930 a 1980: i) a maior fora de dominao, no
caso brasileiro, foi a do Estado, ao qual se acoplou o apoio das grandes empresas
nacionais e se acomodaram interesses do capital estrangeiro; e ii) por vrias razes,
a maior concentrao territorial ocorreu durante esse perodo, no estado de So
Paulo. No podemos esquecer, ainda, a deciso da Ditadura Militar de implantar e
consolidar a Zona Franca de Manaus (ZFM) e a natural desconcentrao produtiva
regional ocorrida no perodo.

Prefcio | 13
Vinda a crise dos anos 1980, a dominao e seu principal meio o investimento
arrefeceram com a brutal crise do Estado e das empresas e com o desinteresse do
capital estrangeiro, ento ocupado com a reestruturao econmica no hemisfrio
norte. O Estado encolheu violentamente sua ao econmica e de coordenao
do investimento (lembremos Keynes), processo do qual no escaparia a poltica
econmica regional. O salve-se quem puder resultou numa virulenta expanso da
guerra fiscal entre os estados brasileiros. A desconcentrao produtiva continuou,
porm de forma espria, como demonstrei em vrios textos.
Dessa inao, passamos a uma dominao externa mais complexa, com a
adoo do neoliberalismo a partir dos anos 1990: quando o Estado efetivamente
sucumbe aos interesses privados, notadamente aos do capital estrangeiro. Comisso, as
desgastadas polticas regionais e suas instituies saem da agenda pblica, ampliando
ainda mais a nociva guerra fiscal e dando continuidade desconcentrao espria.
flagrante, a partir da, a maior contrao e atomizao das decises nacionais,
que passam, na maior parte, ao comando do capital financeiro internoeexterno.
Em alguns dos textos deste livro, atribuda ao governo Lula (2003-2010)
uma enrgica ao do Estado, proposio com a qual s posso concordar em
termos, e qual me dedico, em parte, mais adiante. As decises do Estado, no que
tange ao investimento pblico, em grande medida foram tomadas para melhorar
as economias externas do setor agroexportador, sem o objetivo de atenuar o
subdesenvolvimento de tais regies, dados seus menores efeitos positivos locais.
Alm disso, o Estado tambm atuou realizando alguns poucos, mas estratgicos,
investimentos na rea de energia. Os maiores efeitos, contudo, se deram via polticas
sociais, tema que discutirei a seguir.
No raro, o analista pode ter (ou usar) uma viso apenas parcial desses
processos, notadamente quando focaliza sua reflexo num tema especfico. o
que penso ter ocorrido na reflexo de Toms Pinheiro Fiori (captulo 10) sobre o
Rio Grande do Sul. Centrando sua anlise mais sobre a administrao pblica e a
poltica do que sobre a economia, o autor no considerou os principais aspectos
econmicos do processo de integrao e de acumulao, como pode se depreender
no primeiro pargrafo de seu texto, onde afirma que o contexto federativo da
Constituio Federal de 1988 teria aspectos restritivos ao planejamento desse
estado. Lembremos que nossa Carta Magna no s elevou a participao dos
entes subnacionais na arrecadao fiscal do pas como tambm obrigou a maior
transparncia oramentria federal no que tange regionalizao de seu gasto.
A camisa de fora da poltica macroeconmica nacional

Embora trs dos quatorze textos tenham feito meno a este grave problema, entendo
que ele deveria ter sido mais enfatizado, notadamente no que se refere criao e

implantao de polticas como procedimento necessrio administrao de conflitos

de interesses entre o Estado, as elites, o capital estrangeiro e a populao, arbitrados
pelo Estado: o cmbio alto favorece os exportadores, e o baixo, os importadores;
altas e baixas nos juros podem causar tambm srios problemas entre investidores e
consumidores e entre estes dois segmentos e o sistema financeiro alm do Estado,
se porventura for preciso manipular restritivamente a poltica monetria. Isso faz
parte do movimento da economia e suas flutuaes.
Em certos momentos, contudo, um pas pode sofrer srias turbulncias
no manejo da poltica econmica, como em guerras, revolues, depresses ou
hiperinflaes, tornando mais rgido e difcil esse manejo. Ocorre que a adoo
do neoliberalismo nos imps basicamente desde 1994 restries traumticas,
como as da abertura comercial desenfreada e da desregulamentao financeira; o
cmbio valorizado (barateador de importaes e desestimulador de exportaes);
juros elevados para atrair capital externo para enfrentar o desequilbrio de balano
de pagamentos; e uma carga desses mesmos juros sobre a receita fiscal, que tem
atingido cerca de 8% do produto interno bruto (PIB). Isso tambm afeta a poltica
fiscal e oramentria, faz com que os juros representem cerca de 45% da receita,
constrangendo fortemente a inverso e o gasto corrente pblicos.
Isso se transformou numa verdadeira camisa de fora para a poltica
econmica, impedindo ou dificultando sobremodo a realizao de suas polticas
especficas, dado que estas no conseguem compatibilizar seus instrumentos
e metas com os da macroeconomia: a abertura desenfreada e o cmbio barato
esto desindustrializando o pas, a despeito de termos construdo vrias polticas
industriais nos ltimos anos. Como nossa dependncia externa aumentou muito,
grande parte das decises de investir passou ao capital externo, que dificilmente
estar interessado, por exemplo, em atender aos objetivos fixados por uma poltica
regional de desenvolvimento.
Essa tambm a razo bsica que explica a radical mudana de nossas outrora
(at 1980) altas taxas de crescimento para os medocres valores dos ltimos 36
anos, que nos colocaram num verdadeiro modelo de voo da galinha, com a taxa de
inverso mdia (do conjunto da economia e de seu setor industrial) se reduzindo
e piorando sua estrutura.
preciso entender que o insucesso de vrias polticas especficas as regionais,
por exemplo se deu no s porque as instituies regionais tenham sido debilitadas,
mas porque os interesses que antes as envolviam esto agora esgarados, ainda
que essas polticas venham at a figurar na agenda pblica, entretanto mais como
retrica do que como proposta decisria.
Mais grave ainda o fato de as estruturas de poder terem mudado, fazendo com
que a dominncia sobre o padro de acumulao com essas reformas passasse para

Prefcio | 15
o sistema financeiro. E essa dominncia tambm se d no processo de valorizao

do capital: hoje, os balanos das grandes empresas internacionais (e tambm de
vrias nacionais) mostram uma perigosa proporo de cerca de dois para um
entre os lucros financeiros e os operacionais, o que explica a menor disposio do
empresrio privado para investir no setor produtivo ou na infraestrutura, e, em
vez disso, cada vez mais aplicar o capital no financeiro.
Dessa forma, tornou-se extremamente difcil encontrar empresrios que
aceitem investir produtivamente, ou governos que pretendam exercer uma ao
pblica atuante e enrgica.
Polticas sociais ou territoriais?

Embora o tema tenha sido discutido, especialmente nos captulos 6 e 14, entendo
ser preciso fazer algumas observaes. O velho dilema polticas sociais versus
polticas territoriais estar sempre presente na discusso e formulao de polticas
regionais. preciso entender, no entanto, que, enquanto a pobreza ou carncia est
dispersa em todo o territrio nacional, as atividades de maior produtividade esto
mais concentradas nos espaos territoriais j tomados pelo capitalismo como
exige o capital. Alm disso, as polticas territoriais podem ter baixos efeitos locais
ou regionais de encadeamento, como ocorre com as de infraestrutura de exportao
agrcola ou mineral de fronteira territorial, como tem sido o caso dos grandes
investimentos de transporte das regies Centro-Oeste e Norte.
J as polticas sociais propriamente ditas, se de carter no estrutural, correm o
risco de sofrer perda parcial ou total, principalmente pela mudana de suas leis, ou
mudanas circunstanciais das polticas. Isso poder ocorrer, por exemplo, no caso
do Bolsa Famlia, do salrio mnimo e de sua correo, nos sistemas previdencirios,
ou, ainda, nos planos de habitao popular mais subsidiados. Assim, devemos
pensar sempre numa combinao dessas polticas com medidas de redistribuio
de ativos, notadamente com as de reforma agrria e de habitao popular, que tm
carter permanente.
Por exemplo, o pas tem um enorme deficit em saneamento bsico e habitao
popular, situando-se no nvel de 85% para as populaes de baixa renda. Alm do
papel social e regional que poderiam cumprir, cabe lembrar que esses gastos no
implicam despesas com divisas e so altamente dinmicos com relao ao emprego.
Industrializao e desindustrializao
Todos os pases capitalistas hoje considerados desenvolvidos cerca de trinta
tiveram como vetores fundamentais desse desenvolvimento a industrializao e um
Estado fortemente atuante e condutor desse processo. A histria no registra nenhum
caso em que um pas tenha se desenvolvido com uma fraca indstria e um fraco

Estado. E nem poderia, uma vez que esses dois fundamentos so absolutamente
imprescindveis nesses processos. A questo do Estado j foi tratada neste prefcio.
A da indstria de transformao, por sua vez, merece algumas breves lembranas:
ela que transforma fisicamente os produtos da natureza, agregando-lhes
valor e multiplicando sua utilidade;
foi a sua evoluo que permitiu a grande transformao da cincia e
tecnologia no sculo XIX, alterando drasticamente as bases do progresso
tcnico e permitindo que este se irradiasse para a agricultura, minerao
e servios;
foi a sua evoluo que, na maioria dos pases, acentuou os processos
de urbanizao, aumentando a demanda por alimentos e servios de
todaordem;
foi tambm a sua evoluo a responsvel pelos elevados ganhos de
produtividade e de competitividade que permitiram a esses pases alterar
suas pautas exportadoras, conquistando fatias importantes do comrcio
internacional e at resolvendo problemas de balano de pagamentos;
foi e tambm a responsvel pelas transformaes e modernizaes pelas
quais passam as estruturas produtivas e notadamente as de emprego,
sendo bom recordar que vm do sofrimento e da represso que causou
sua classe trabalhadora as bases da organizao sindical trabalhista e dos
partidos polticos progressistas;
a concentrao e centralizao de capital por ela exigida pode dar conta
das grandes massas de capital requeridas pelos seus investimentos, e,
graas sua evoluo, a infraestrutura de energia e de transporte por
ela exigida principalmente na zona urbana foi induzida a passar por
grandes revolues tecnolgicas; e
por fim, a indstria foi e a grande propulsora das transformaes da
poltica e do Estado modernos, convertendo-se no elemento reitor do
processo de acumulao e da poltica econmica. Este fato, contudo,
est fortemente abalado no presente notadamente a partir da dcada
de 1980 , com a crescente e corrosiva dominao do capital financeiro.
Por tudo isso, h que se combater as falsas ideias, como a de que a indstria hoje
j no to importante, pois temos um agroexportador moderno e dinmico, assim
como um tercirio modernizado, ou a de que o que cria valor hoje a economia
do conhecimento. bom lembrar que esse neologismo vicejou fortemente nos anos
1990, mas caiu em desgraa a partir de 2001-2002, com a ruidosa quebra da Bolsa

Prefcio | 17
Nasdaq.2 Infelizmente, economistas e sociedade esto quase sempre confundindo

o essencial com o complemento.
No raro, os cientistas em especial os dos pases subdesenvolvidos se
equivocam com o learning by doing: o learning pode ser resolvido com habilitao
acadmica e profissional (aqui ou no exterior), mas, para o doing, so exigidas coisas
diferentes (direitos sobre patentes, equipamentos modernos, empresas eficientes,
cmbio e financiamento etc.), algumas de difcil acesso. Portanto, a ideia de
implantao de um sistema regional de inovao se reveste de alta complexidade
regional e nacional.
A desindustrializao, por sua vez, foi um tema especialmente bem tratado
nos captulos12 e 13, por isso, nele, serei mais breve.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(Unctad) estudou o fenmeno e nomeou como normal a desindustrializao que
atingiu os pases desenvolvidos, mormente a partir dos 1990, e classificou de precoce
a que atingiu os pases subdesenvolvidos. A primeira tem muito a ver com questes
atinentes a altos nveis de renda mdia por habitante participao da agricultura
no PIB fortemente reduzida, urbanizao elevada e mais homognea, estrutura
ocupacional moderna , o que aumenta o espao para a demanda de servios de
toda ordem, cuja produo cresce mais que a mdia, e faz com que este setor ganhe
maior participao no PIB, aparentemente liderando o processo de acumulao.
A enorme expanso da China e os altos investimentos industriais feitos nesse
pas pelos pases desenvolvidos aceleraram aquele processo, mudando inclusive a
estrutura produtiva dos pases inversores, notadamente no setor de microeletrnica.
Ainda cedo para avaliar melhor a continuidade (ou as mudanas radicais) desse
processo, dado que ele se manifestou a partir do agravamento da crise econmica
e financeira internacional, que grassa desde 2001.
Contudo, essa aparente perda de massa industrial causada por esse processo
de investimento no alterou substancialmente o controle da propriedade desses
ativos, que, em parte, continuam a ser americanos, alemes, japoneses, ou de Taiwan.
O exemplo mais duro talvez seja o da Apple, que, sem produzir nem mesmo um
s parafuso de seus eletrnicos, se apropria de cerca de 40% do valor agregado de
sua produo asitica.
J no caso dos pases subdesenvolvidos, as perdas foram muito grandes, no
apenas em termos de participao no PIB: forte desacelerao da produo; drstica
reduo na pauta exportadora; baixo investimento e baixa introjeo tecnolgica;
quebra de cadeias produtivas nacionais; desemprego industrial; regresso nas
2. National Association of Securities Dealers Automated Quotations (Nasdaq).

estruturas ocupacional e sindical etc. A forte desnacionalizao na maioria dos

setores industriais transferiu para o exterior grande parte das decises pblicas e
privadas setoriais nacionais.
Esses perversos efeitos emanaram daquilo que chamei de camisa de fora
da macroeconomia, da qual tambm resultou o recrudescimento da guerra fiscal,
e de sua resultante desconcentrao espria, e da perda da poltica de coordenao
nacional do investimento de que falei. No demais tambm lembrar que a ZFM
foi idealizada como uma zona de processamento de exportaes, embora tal
qual a da Patagnia, na Argentina praticamente s exportem para dentro do
territrio nacional.
Aps 49 anos da instalao da ZFM, sua indstria de transformao
continua problemtica como antes. Vejamos alguns indicadores e relaes, como
a porcentagem, ou pontos percentuais (p.p.), aproximada sobre o faturamento
total da ZFM, com dados oficiais da Superintendncia da Zona Franca de Manaus
(Suframa), comparados nos perodos 1988-1989 e de anos mais recentes.
Insumos importados do exterior: passou de 9 p.p. para 40 p.p.
Insumos importados da regio: caiu de 18 p.p. para 14 p.p.
Insumos nacionais de outras regies (Brasil-regio Norte): caiu de 21 p.p.
para 12 p.p., atingindo especialmente a indstria paulista.
Importaes: do exterior (e do mercado nacional): passou de 10 p.p. para
27 p.p. (e de 42 p.p. para 23 p.p.).
Por essas razes, precisamos refletir muito sobre a questo de uma poltica
para reverso da desindustrializao, caso isso seja possvel. Tentei explicar isso
anteriormente, mas creio ser necessrio explicitar melhor seus requisitos, que, em
resumo, dizem respeito a uma verdadeira restaurao do poder decisrio nacional.
Se no pudermos administrar juros, cmbio, crdito e fiscalidade, estaremos
condenados, ento, a sofrer a ditadura do neoliberalismo e da globalizao. Astarefas
para isso so hercleas e no podem nem ser focalizadas nem limitadas no tempo,
pois sua execuo repito, se readquirirmos boa parte da soberania perdida ser
lenta e de longo prazo.
A questo ambiental
compreensvel que esse tema no tenha sido contemplado com um captulo
especfico, dados os objetivos reitores do livro. Contudo, foram raras as menesa
ele, e no poderamos deixar de fazer aqui recomendaes no sentido de inclu-lo
na agenda de pesquisa esboada no captulo 14. Essa incluso deveria ter como
objetivos centrais no s uma avaliao atualizada da degradao que vem sendo
praticada no Centro-Oeste e no Norte pela expanso agromineral mas tambm

Prefcio | 19
um balano do custo-benefcio regional dessa expanso, obviamente nele includa

a questo ambiental.
Notcias recentes de pesquisas do Instituto de Pesquisa Ambiental da
Amaznia (Ipam) informam que o desmatamento da Amaznia em 2016 aumentou,
contrariando os resultados dos anos mais recentes. Nesse ano, foram desmatados
cerca de 8.000 km2 a maior parte concentrada no Par, em Rondnia e no Mato
Grosso, pelas atividades agroexportadoras (madeira, pecuria, alimentos e minrios),
alm dos assentamentos, estes responsveis por cerca de 28% do desmatamento.
Para que se tenha uma ideia da gravidade desse fato, essa cifra equivale a 24 cidades
como Belo Horizonte. A incria, o despreparo e a falta de recursos dos rgos
pblicos responsveis aumentaram, e lembremos, ainda, que esse foi o grande
ano da implantao do novo Cdigo Florestal Brasileiro.
A expanso regional do ensino superior

Uma ltima observao e recomendao se refere ao importante tema tratado no
captulo 9. Tambm neste tema, sugiro que a agenda de pesquisa aprofunde sua
anlise. Por exemplo, os dados sobre o papel e os impactos dessa expanso bem
como sua anlise precisam, necessariamente, separar as instituies de ensino
privadas que tm um interesse majoritariamente mercantil das instituies federais
de ensino superior, nas quais predomina o interesse pblico.
A pesquisa dever examinar, seletivamente, questes sumamente importantes,
como qualificao do corpo docente; currculos dos cursos, em especial quanto s
estruturas sociais e produtivas regionais; e produo cientfica.
Boa leitura o que desejo aos leitores deste oportuno e interessante livro.

INTRODUO
O tema do desenvolvimento regional ou, dito ainda de outra maneira, da questo

regional um daqueles temas que encontram pouca ressonncia nos assuntos da
conjuntura econmica e poltica de uma nao. So, assim, problemas que se
constituem, regra geral, no horizonte de longo prazo de uma nao ou regio.
Referem-se a questes estruturais a serem equacionadas, removidas ou superadas.
Esto no campo da necessidade de se empreender uma mudana estrutural, uma
reorientao de sentido e de trajetria nas vigas balizadoras do (sub)desenvolvimento
regional. Esta perspectiva prpria da compreenso do regional nos desafia, portanto,
a refletir como cada passo dado numa determinada conjuntura adiciona ou subtrai
passos necessrios rdua caminhada do longo prazo.
O material reunido nesta coletnea deve ser visto, sempre que possvel,
para alm do seu contedo e temporalidade especficos, como reflexo dos
esforos sobre desenho e implementao de polticas, sobre acertos e desacertos
das estratgias criadas com vistas construo da mudana estrutural necessria
para elevar possibilidades e oportunidades de desenvolvimento em regies de
retrasosocioeconmico.
Teria a sociedade brasileira, e o seu governo, neste perodo que compreende
o incio deste sculo XXI, os anos 2000 a 2015, se colocado no caminho das
solues e equacionamento da questo regional? Ou, pelo contrrio, permaneceu
imobilizada pela indefinio de objetivos e rumos a tomar, pela incapacidade de
reunir os meios e instrumentos para levar a cabo suas metas e propsitos?
Sabe-se que a questo regional brasileira tem sido amplamente analisada luz
de diferentes contextos socioeconmicos e institucionais nas ltimas dcadas, bem
como sob influncia de diferentes arcabouos metodolgicos. Dessa forma, estudos
acadmicos e avaliaes de agncias governamentais sobre este tema to relevante
ao pas tm sido norteadores e influenciadores do debate em torno das polticas
para o tema regional. Isso se d desde os anos de desmonte da capacidade estatal
de atuao no planejamento do desenvolvimento regional no decorrer das dcadas
de 1980 e 1990, passando pela fase de esboo de uma nova forma de atuao do

governo federal com a edio da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

(PNDR), lanada em 2004 e sancionada em 2007, at o momento atual.
Novos objetos e mtodos de anlise tm desenvolvido, e muitos dos antigos
tm refinado e enriquecido, a discusso do que se percebe sobre a questo regional.
Oenfoque anterior, predominantemente sobre a anlise de polticas regionais
explcitas, passa a incluir uma srie de temas nacionais com algum grau de
rebatimento regional. A partir da constatao emprica do impacto das polticas
sociais, por exemplo, sobre o desenvolvimento de regies com grande nmero
de beneficiados dessas polticas, evidencia-se a emergncia de novas questes
relacionadas melhoria da qualidade de vida de populao residente em regies de
menor desenvolvimento relativo. Reside na necessidade de abordar esses novos temas
a justificativa primeira deste livro. Ao longo dos catorze captulos que compem
este estudo, intentou-se sobressaltar abordagens com variados nveis de inovao
na anlise do desenvolvimento regional no Brasil.
Organizados os captulos em sees temticas, inicia-se o livro com a parteI,
Panorama das polticas nacionais para o desenvolvimento regional, que rene duas
experincias analticas da poltica regional em contexto de forte ativismo fiscal e
de criao de uma mirade de polticas nacionais setoriais. A primeira reflexo da
trajetria do desenvolvimento regional no Brasil, a partir das intencionalidades
e intervenes governamentais, est contida no captulo que abre este livro,
Desenvolvimento territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos no perodo
recente e propostas de aperfeioamento, de autoria coletiva de estudiosos dos temas
urbanos e regionais brasileiros no Ipea: Aristides Monteiro Neto, Marco Aurlio
Costa, Guilherme Mendes Resende, Constantino Cronemberger Mendes e Ernesto
Pereira Galindo. Nesse captulo, possvel aprender um pouco sobre as idas e
vindas do debate e da ao governamental nos mais de sessenta anos retrospectivos
de poltica regional brasileira. Entretanto, centrada a sua preocupao nos anos
recentes (2000-2015), o trabalho aponta limites da poltica e de seus instrumentos
e contribui, desse modo, para a reflexo de alternativas aos seus impasses atuais.
Notam os autores que desde o incio das formulaes mais complexas e
bem-acabadas de poltica regional, em fins da dcada de 1950, passando pela criao das
superintendncias regionais de desenvolvimento (Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste Sudene, Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Sudam
e Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-OesteSudeco) e pelo desmonte
da poltica regional, consequncia da crise fiscal dos anos 1980 e 1990, at a elaborao
de uma nova forma de atuao por meio da PNDR na dcada de 2000, contam mais,
para o desenvolvimento regional, as polticas nacionais setoriais, sociais e/ou de
infraestrutura e menos as polticas regionais explcitas. Neste estudo, os autores
relembram este ponto ao constatar a perda relativa de importncia das polticas

Introduo | 23
regionais explcitas, no momento presente, diante de polticas de infraestrutura

ou sociais no que diz respeito ao impacto sobre o desenvolvimento das regies
menos desenvolvidas.
Por bvio, no se faz ausente nesta coletnea um olhar detalhado sobre a
principal poltica regional explcita criada na dcada passada, pois, a despeito de
terem papel coadjuvante, as polticas regionais so necessrias e relevantes para a
realizao de aes que as nacionais frequentemente desconhecem. O segundo
captulo conduz a esta apreciao da poltica regional vigente, sob denominao
A poltica regional do governo Lula (2003-2010), cujo autor Vitarque Lucas Paes
Colho, gestor do Ministrio da Integrao Nacional, que analisa as razes da
persistente dificuldade de implementao de uma poltica de desenvolvimento
regional no Brasil. Nele, o autor afirma que a poltica regional permaneceu em
segundo plano, no rol das polticas pblicas apresentadas pelo governo federal
entre os anos 2003 e 2010. Apesar disso, o autor aponta a ocorrncia de uma modesta
convergncia de renda ocorrida nesse perodo entre as regies perifricas (Norte e
Nordeste) e as tipicamente mais desenvolvidas (Sul e Sudeste), fato creditado por ele
aos impactos de polticas macroeconmicas (aumento do salrio mnimo e expanso do
crdito para investimento e consumo), setoriais (Programa de Acelerao do Crescimento
PAC) e sociais (Programa Bolsa Famlia, Previdncia Rural, entre outras).
Colho tambm apresenta limitaes da PNDR ao afirmar que, mesmo aps
a institucionalizao dessa poltica (por meio do Decreto no 6.047, de 2007), ela
continuou sem ter instrumentos efetivos para sua execuo. Do ponto de vista
financeiro, instrumentos como os fundos constitucionais do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste foram criados previamente a PNDR e sua aplicao, e, mesmo
aps a sua criao, essa poltica continuou a ser realizada de forma independente e
desatrelada dos objetivos da poltica regional do governo federal. A poltica regional
na ltima dcada, em particular durante o governo de Lula da Silva, a despeito das
transformaes e mudanas na sua concepo e objetivos, no conseguiu promover
uma articulao mais adequada entre os objetivos da PNDR e os seus principais
instrumentos e recursos. O seu avano, desde 2003, se restringiu retrica poltica
e a alguma ao normativa. Estudos que investiguem meios de instrumentalizar
apoltica regional so potencialmente auspiciosos, sugere o autor.
A parte II, intitulada Novas realidades regionais: Amaznia, Nordeste e
Centro-Oeste, rene os estudos que recortam suas preocupaes no plano regional
mais especfico das macrorregies referidas, ainda que em subespaos internos a elas.
Trazem elementos de mudanas recentes captadas nesses territrios que enriquecem
e atualizam a compreenso de suas trajetrias atuais.
A contribuio de Rodrigo Portugal da Costa no captulo 3, Poltica regional
na Amaznia: a PNDR II, teve por objetivo debater dilemas, oportunidades,

desafios, impactos e outros aspectos da PNDR com relao a sua aplicao na regio
amaznica e, nesse sentido, descortinou em sua anlise limitaes mais evidentes
dessa poltica. Uma delas seria a sua percepo de falta de prioridade conferida
poltica naquela regio pelo governo federal (concordando com a reflexo de Colho
no plano nacional mais geral). Outra a de flagrante deficincia na articulao
entre as instituies governamentais responsveis por sua execuo na regio Norte
(Banco da Amaznia, Sudam e Ministrio da Integrao Nacional). Num contexto
de reconhecimento da baixa prioridade dada pela poltica regio amaznica,
sua aplicao e seus instrumentos tendem a se dispersar sem foco predefinido,
contribuindo, desse modo, para o afastamento da ideia de construo de uma rota
de efetiva mudana estrutural.
Ainda investigando parte do territrio amaznico, o trabalho de Valdeci
Monteiro dos Santos, no captulo 4, A economia do sudeste paraense: evidncias das
transformaes estruturais, analisa as transformaes recentes na socioeconomia
do sudeste paraense a partir daquelas ocorridas em sua base socioprodutiva nas
ltimas quatro dcadas. No caso deste trabalho, trata-se de um estudo de caso
com um recorte mesorregional, e a incluso no livro de textos com diferentes
recortes territoriais constitui opo acertada no sentido de demonstrar a natureza
multiescalar da questo regional.
A economia dos recursos minerais no sudeste paraense consolida rea de
desenvolvimento de enclave no territrio amaznico. Ligada fortemente demanda
mundial por minrio de ferro, esta regio apresenta baixa reverberao com a
economia estadual e local. Contudo, a expanso populacional por efeito migratrio
tem sido acentuada, o que vem fortalecendo a economia urbana local. Santos
constata a ocorrncia, nas ltimas dcadas, mormente no incio do sculo XXI,
de grandes mudanas na economia dessa regio, transformada de uma economia
de base extrativista na dcada de 1960 para uma de explorao mais intensa de
seus recursos naturais, como terra abundante e barata, riquezas minerais, recursos
hdricos e estoque de floresta tropical.
No decorrer dessas transformaes, a economia da mesorregio, anteriormente
com poucos vnculos com a brasileira e a internacional, passou a se integrar cada vez
mais para fora da prpria regio com o sistema produtivo dessas economias. No bojo
dessa transformao econmica, outras mudanas ocorreram na regio: evoluo
demogrfica e maior urbanizao da regio; maior heterogeneidade do mercado
de trabalho com predomnio de ocupaes de baixo rendimento e qualificao;
melhoria da infraestrutura de transportes (embora ainda apresente significativas
deficincias); ampliao da oferta de energia eltrica; acirramento da disputa pela
posse da terra (muitas vezes com carter violento) e aumento do desmatamento.

Introduo | 25
Paola Verri de Santana, no esteio das preocupaes com o desenvolvimento

de uma rede de cidades na calha do Solimes-Amazonas, em Dimenses espaciais
de cidades amazonenses: do dinheiro do petrleo aos servios pblicos de educao,
traz uma perspectiva nova sobre dilemas emergentes naquela regio do pas ao
explorar o tema do uso das rendas compensatrias da explorao do petrleo.
Neste captulo 5, a autora demonstra como os royalties gerados pela atividade do
petrleo num grupo de municpios diretamente impactados tm dado pequena
contribuio para a melhoria das condies de vida de suas populaes. O texto
se prope a investigar o desempenho, no nvel municipal, de indicadores sociais
ligados educao onde so registradas receitas petrolferas.
Ao avaliar indicadores sociais dos municpios de Parintins, Itacoatiara,
Manacapuru, Coari, Tef, Tabatinga e Benjamin Constant, foi possvel constatar
que aqueles municpios receptores de recursos adicionais provenientes da atividade
petrolfera (caso de Coari, por exemplo) no apresentaram uma melhora na
qualidade da educao. Os dados apresentados no estudo indicam que uma maior
receita per capita nos municpios recipientes de verbas compensatrias na forma de
royalties no garantiu melhores indicadores desse setor. De certo modo, assim como
no artigo de Robson Dias da Silva no captulo 11, o texto de Paola Verri suscita a
indagao sobre como o estado pode aproveitar melhor os recursos compensatrios
da explorao do petrleo para promover uma melhoria da qualidade de vida da
populao brasileira mediante o desenvolvimento de suas regies mais atrasadas.
Uma avaliao de instrumentos de polticas setorial, social e regional sobre
o desenvolvimento da regio Nordeste est presente na investigao de Aristides
Monteiro Neto. No captulo 6, Federalismo e redistribuio intergovernamental de
recursos no Brasil: um mapa do padro de atuao federal no territrio no perodo
recente (2000-2015) regio Nordeste em perspectiva, o autor esmia o modus
operandi da interveno governamental sobre a questo regional brasileira no
perodo mencionado no ttulo do captulo.
Apresentando um esquema analtico geral para o mapeamento da fora e dos
impactos de recursos governamentais federais no conjunto do territrio brasileiro, e
trazendo evidncias empricas para a regio Nordeste, o autor constata a importncia
da poltica setorial, por meio de emprstimos para investimentos prioritrios do
governo federal,1 bem como da poltica social2 para o desenvolvimento da regio
no perodo considerado. Ele demonstra como os valores totais destinados para
o Nordeste por meio tanto da poltica setorial quanto da poltica social foram
1. Por exemplo, a construo da refinaria de petrleo no Complexo Industrial Porturio Governador Eraldo Gueiros
(Suape) e do estaleiro para fabricao de navios, ambos em Pernambuco, e a instalao de plantas de gerao de
energia elica em Pernambuco, Cear, Bahia e Rio Grande do Norte.
2. Programa Bolsa Famlia (PBF), Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e renda mensal vitalcia (RMV).

maiores do que os recursos da poltica regional explcita (Fundo Constitucional

de Financiamento do Nordeste FNE) no perodo.
Constituindo-se ainda nos dias de hoje em regio de maior ateno para as
polticas regionais no pas, a regio Nordeste foi extremamente beneficiada pelo
ativismo fiscal dos governos ps-2003. Na verdade, a configurao prenunciada por
Monteiro Neto de um sistema de transferncias inter-regionais de recursos aponta,
por um lado, para a expanso de crditos pblicos destinados ao financiamento
do investimento privado, bem como, de outro, para a expanso das transferncias
de renda a famlias na forma dos recursos alocados ao PBF, aos BPCs e RMV,
os quais passaram a representar expresses muito relevantes do produto interno
bruto (PIB) regional. O autor alerta, contudo, para os fatos de que as articulaes
necessrias entre a demanda de consumo das famlias e das empresas nas regies
podem no estar sendo inteiramente potencializadas para estimular a demanda de
investimento, e que vazamentos inter-regionais de renda podem estar ocorrendo
sem que a poltica regional atente para sua atenuao.
A contribuio desse livro apreciao do momento atual do desenvolvimento
regional vai alm da temtica de polticas especificamente com esse enfoque. Autores
convidados para participar deste trabalho contriburam para o reconhecimento
de uma variada gama de temas com distintos recortes e impactos regionais.
Paulo Fernando Cavalcanti Filho, no captulo 7, O Nordeste na encruzilhada do
desenvolvimento: a necessidade de constituio de um sistema regional de inovao,
trouxe uma relevante dimenso do desenvolvimento regional que, a despeito de
ser considerado estratgico, tem sido pouco reconhecido no mbito da PNDR.
Ele oferece um ensaio em defesa da necessidade de constituio de um sistema
regional de inovao para o Nordeste.
Esse estudo parte da hiptese de que o desenvolvimento futuro da regio
Nordeste e a continuidade do processo de integrao de partes do territrio
nordestino a economia nacional e global, fortalecido nas ltimas dcadas, encontram
limites na incipincia de um sistema de inovao regional. Em sua viso, esse
sistema de inovao permitiria romper com o circuito de retroalimentao do
subdesenvolvimento regional engendrando mudanas estruturais na economia
nordestina, culminando na reduo das heterogeneidades econmicas conformadoras
da hierarquia territorial regional frente ao restante do pas.
Por ltimo, tratando da regio Centro-Oeste, Csar Nunes de Castro,
nocaptulo 8, O agronegcio e os desafios da infraestrutura de transporte na
regioCentro-Oeste, analisa a questo da infraestrutura de transporte na regio
Centro-Oeste e a sua relao com a atividade agropecuria regional. O contexto
histrico a aproximar esses dois temas teve incio a partir da expanso da agricultura
brasileira nas dcadas de 1960 e 1970, responsvel pela incorporao de diversas reas

Introduo | 27
produtivas em regies com participao marginal, poca, no total da produo

agrcola brasileira. Inicialmente, a ocupao de novas terras para a produo agrcola
ocorreu no Centro-Oeste, primeiro nos estados de Gois e Mato Grosso do Sul e
depois em Mato Grosso. Mais recentemente, esta expanso avanou sobre reas nas
regies Norte (Rondnia, Roraima, Tocantins e Par, principalmente) e Nordeste
(Bahia, Maranho e Piau).
Como consequncia dessa expanso, as novas reas de cultivo passaram a
se localizar cada vez mais distantes tanto dos principais centros consumidores
(localizados nas regies Sul e Sudeste) quanto dos principais portos, para onde
parte da produo deve se destinar com objetivo de ser exportada. Esta distncia
cada vez maior dos centros exportadores agravou um dos maiores gargalos da
competitividade econmica da produo agropecuria brasileira: a infraestrutura
de transportes. Com a crise fiscal das dcadas de 1980 e 1990, o estado brasileiro,
at ento o principal provedor dessa infraestrutura, enfrentou dificuldades para
ofertar a infraestrutura condizente com a crescente demanda.
Apesar de demonstrar a importncia dessa questo para a economia do
Centro-Oeste e do pas, Castro argumenta que dado o contexto atual, de crise fiscal,
o Estado brasileiro precisa fazer escolhas complexas entre demandas de investimento
variadas. Nesse contexto, em que o Estado s tem condies de investir em uma
pequena frao das obras necessrias para modernizar a infraestrutura nacional (no
apenas a de transportes), a escolha deve obrigatoriamente recair nas iniciativas de
melhoria que apresentem o melhor retorno socioeconmico possvel entre todas
as alternativas sob avaliao. Por esse critrio, projetos que impactem um maior
nmero de setores da economia brasileira e maior nmero de pessoas devem ser
privilegiados. Sob esse prisma, muitos dos empreendimentos considerados para
melhorar a infraestrutura de transportes para atender o agronegcio da regio
Centro-Oeste no seriam priorizados. Nesse sentido, o trabalho procura contribuir
com o debate, nada trivial, sobre alternativas para financiar a to necessria melhoria
da infraestrutura de transportes.
So seis captulos na parte II com provocaes para estimular a necessidade de
novas percepes sobre essas trs grandes regies brasileiras, tradicionalmente alvo
da poltica regional explcita. Se no pretenderam esses estudos fazer um apanhado
das grandes tendncias observadas, eles apontaram para temas insurgentes que
devem ser levados em conta a partir de ento.
Em seguida, a parte III, Estratgias setoriais e subnacionais de desenvolvimento
regional, agrupou trs reflexes sobre estratgias nacionais (captulo 9) e estaduais
(captulos 10 e 11) de desenvolvimento.
No captulo 9, com ttulo Evoluo do ensino superior brasileiro em perodo recente:
novas perspectivas para o desenvolvimento regional?, Danilo Jorge Vieira examina as

transformaes ocorridas na educao terciria (ensino superior) no Brasil, notadamente

a expanso dessa modalidade de ensino, com um olhar voltado para as implicaes
desse fenmeno sobre o desenvolvimento regional brasileiro. O autor lembra
o reconhecimento da importncia das universidades para o desenvolvimento
econmico, com a emergncia da tecnologia moderna no final do sculo XIX e a sua
estreita relao com o desenvolvimento cientfico. Esse modelo de desenvolvimento
chamado economia do conhecimento revalorizou o papel das instituies de
ensino superior como atores relevantes dos sistemas de inovao. Nesse sentido,
emblemtico dessa relao, inclusive no Brasil, o predomnio de instituies de
pesquisa cientfica e tecnolgica nas regies mais desenvolvidas do pas.
O estudo de Vieira pioneiro ao investigar essa evoluo to recente das
universidades pelo territrio nacional. Por ser um fenmeno novo, consiste em
um tpico promissor para futuras pesquisas. Na concluso de seu trabalho, Vieira
reconhece a necessidade de novas pesquisas sobre o assunto ao afirmar que
as IES [instituies de ensino superior] so dotadas de capacidades que podem
efetivamente dinamizar os contextos socioeconmicos nos quais esto inseridas,
sobretudo por meio de encadeamentos para frente engendrados pelas suas atividades
de ensino, pesquisa e extenso. Contudo, firma-se cada vez mais a compreenso de
que tais encadeamentos no so gerados espontnea e instintivamente, produzindo
efeitos homogneos e de forma automtica e natural, em decorrncia da mera
presena de uma IES em dada localidade. Outros fatores incidem nesses processos,
envolvendo, simultaneamente, diferentes atores sociais e interesses estratgicos em
mltiplas esferas de interao e escalas espaciais.3
Assim, o autor contribui com um estudo de um tema inovador para renovao
das estratgias de desenvolvimento consentneas com os atuais tempos de economia
globalizada e de necessidade de expanso da produtividade econmica das regies
por meio de aplicao de conhecimentos e inovao.
Preocupado com a longa trajetria de baixa do crescimento da economia
gacha, Toms Pinheiro Fiori, no captulo 10, Economia e poltica do desenvolvimento
regional no Rio Grande do Sul, investiga as possibilidades do desenvolvimento bem
como as capacidades governamentais estaduais de promover tal intento. A partir
da apresentao de um histrico tanto do desenvolvimento gacho desde fins do
sculo XIX quanto da atuao do governo estadual com relao ao desenvolvimento
do Rio Grande do Sul, Fiori tenta desvendar o que ele chama de possibilismo
desse objetivo maior.
Entrelaadas com o panorama histrico descortinado no seu trabalho esto
consideraes tericas sobre desenvolvimento e sua institucionalidade, como, por
3. Ver captulo 9 deste livro.

Introduo | 29
exemplo, em recente trabalho de Evans e Heller (2013).4 O autor considera que

os diferentes governos estaduais desde a redemocratizao nacional em 1988 no
foram capazes de superar o padro de desenvolvimento concentrado integrado ao
sistema internacional de acumulao. Evidencia-se, ademais, a baixa capacidade
estatal de planejamento regional nas ltimas dcadas, debilidade atribuda por Fiori
fragilidade das carreiras da administrao pblica gacha e precria integrao
dos canais de participao, oramento e planejamento do desenvolvimento no
estado. Essa situao, pode-se argumentar, semelhante ao cenrio presente em
muitos estados brasileiros.
, portanto, um estudo sobre desenho e implementao de estratgias no nvel
estadual de governo visando a alteraes em estruturas econmicas prevalecentes e
de baixo dinamismo. Sua contribuio a esta coletnea muito til para se pensar
as dificuldades para a mudana estrutural mesmo em regies, como o estado do Rio
Grande do Sul, que j atingiram nvel de desenvolvimento socioeconmico superior
e comearam a sofrer por no conseguirem se manter em trajetria ascendente.
O estado do Rio de Janeiro tambm constitui o foco de outro estudo presente
neste livro, sendo analisado, entretanto, no contexto do boom das commodities
ocorrido na dcada passada. Robson Dias da Silva, no captulo 11, Royalties e
desenvolvimento regional: uma reflexo sobre os desafios do Rio de Janeiro, tem por
objetivo compreender o papel das rendas compensatrias pela extrao de petrleo
na economia do estado do Rio de Janeiro e seus municpios, chamando ateno para
a mudana de trajetria observada com o fim da bonana (a partir de 2013). Esse
trabalho contribui para o debate nacional sobre o uso das compensaes financeiras
ao analisar algumas das principais implicaes da explorao de recursos naturais
sobre o desenvolvimento regional a partir da experincia fluminense.
Nesse trabalho, Silva destaca alguns pontos considerados mais relevantes
da reflexo sobre a estratgia de desenvolvimento estadual. Primeiro, ainda que
sejam muito considerveis os montantes financeiros gerados, fruto das rendas
compensatrias, ele considera que os exemplos de desenvolvimento regional e urbano
mais inclusivo so aqueles em que o carter rentista foi sobreposto pelo produtivo.
Entretanto, o Rio de Janeiro ainda apresenta claro perfil de uso improdutivo dos
recursos fiscais provenientes do petrleo (gastos com custeio da mquina pblica,
por exemplo). Segundo, outro aspecto ressaltado pelo autor consiste na necessidade
de se pensar o papel e o uso das rendas compensatrias para o desenvolvimento
das regies produtoras. A ltima questo, por fim, talvez a mais urgente, se refere
ao uso que o governo federal far das rendas compensatrias, considerando os
objetivos de desenvolvimento do pas. Na viso do autor, os royalties deveriam
4. Evans, P.; Heller, P. Human development, state transformation and the politics of the developmental state. Berkeley:
University of California, 2013.

ser instrumentos de reduo da concentrao de renda e no mais um fator de

acentuao dos desequilbrios regionais. Todas essas questes apontadas por Silva
so tpicos relevantes de novos estudos sobre o tema.
Na parte IV, Processo de desindustrializao e a questo regional, h duas
contribuies para este complexo tema que vem se agudizando no pas nas ltimas
duas dcadas. Os captulos 12 e 13, respectivamente, de Daniel Pereira Sampaio
e Bruno Leonardo Barth Sobral apresentam um alerta para as consequncias
regionais do processo de desindustrializao pelo qual passa o pas, tema emergente
de pesquisa econmica e regional.
Na viso de Daniel Sampaio, exposta em Desindustrializao e desenvolvimento
regional no Brasil (1985-2015), a desindustrializao em curso, que tem como
epicentro a economia paulista, acentua os efeitos de fragmentao do tecido
produtivo nacional e reduz as reverberaes e impulsos dinmicos que outrora
aquela economia imprimia sobre o restante das economias regionais brasileiras.
Asregies de mais baixo nvel de desenvolvimento passam, no novo ambiente, a se
expandir muito mais por fora de ampliao estatstica de seus tecidos produtivos
e menos por resultados de maior diversificao e densificao da intensidade de
capital na sua estrutura setorial.
O autor considera o processo de desindustrializao em curso no Brasil
intenso e negativo para o pas e chama a ateno para o perodo posterior a
2010, no qual ocorre uma diminuio absoluta do valor agregado manufatureiro.
Adesindustrializao ocorrida nesse perodo , segundo o autor, do tipo mais
perverso: a desindustrializao absoluta. Estudos que investiguem melhor o fenmeno
e as suas causas, os seus impactos nas regies onde ocorre e, eventualmente, formas
de alterar a perspectiva negativa da desindustrializao so requeridos e importantes
para subsidiar o debate sobre estratgias nacional e regionais de desenvolvimento.
Por sua vez, Bruno Leonardo Barth Sobral, em outra variante da tese da
desindustrializao, no captulo intitulado A evidncia da estrutura produtiva oca:
o estado do Rio de Janeiro como um dos epicentros da desindustrializao nacional,
aponta os limites do desenvolvimento da economia do estado do Rio de Janeiro
dados pela presena mais intensa do capital mercantil (comercial) vis--vis o
capital industrial. O objetivo do trabalho questionar, a partir do caso fluminense,
se a prevalncia de um modelo de urbanizao, definida como improdutiva,
revela que a desindustrializao se tornou um projeto. Esta uma caracterstica
consolidada historicamente na economia fluminense desde fins do sculo XIX, e que
as transformaes recentes, mais restritas economia de sua regio metropolitana,
no foram capazes de alterar.
Essa estrutura produtiva oca, isto , de baixa densidade de capital e pouca
diversificao produtiva, impera aliada a uma lgica prpria de consolidao de

Introduo | 31
uma urbanizao improdutiva na sua capital, a segunda mais importante regio

metropolitana brasileira. Nesse sentido, de acordo com o autor, o circuito imobilirio
fluminense no se constitui em um segmento complementar da economia local,
mas, ao contrrio, desempenha um papel de comando nessa evoluo recente
do capitalismo no Brasil. Sobral discute possveis solues para esse problema,
ressaltando que elas no se resumem a uma reforma urbana, e passam, possivelmente,
por combater todas as formas rentistas e patrimonialistas em escala nacional. Para
o autor, uma perspectiva de desenvolvimento nacional-desenvolvimentista seria
uma alternativa para esse modelo econmico centrado no capital mercantil e na
demanda especulativa por terra. A trajetria macroeconmica brasileira, entretanto,
no consolidou essa perspectiva nas ltimas dcadas.
Por fim, na parte V, Reflexes para um desfecho analtico, os organizadores,
em tom de apreciao e sntese das principais contribuies e leituras dos vrios
captulos, trazem uma ponderao final no captulo 14, Desenvolvimento regional
brasileiro: dilemas e perspectivas neste incio de sculo XXI. O esforo, aqui, duplo:
de um lado, apontar preocupaes que permanecem como dramticas da questo
regional brasileira vindas ainda dos anos 1990, e que se mantiveram na ordem
do dia nesta ltima dcada, relacionadas com o processo de desindustrializao
e enfraquecimento dos elos de ligao entre os mercados regionais brasileiros; de
outro, apresentar algumas fendas observadas nas polticas e estratgias presentemente
seguidas, as quais poderiam renovar e estimular o debate sobre transformaes
a serem perseguidas pelas polticas pblicas. Duas destas fendas merecem ser
adiantadas: uma a observao do papel que as polticas sociais tiveram em
territrios/regies de menor desenvolvimento, contribuindo enormemente para a
amplificao de medidas de poltica regional; e a outra, de carter mais instrumental,
refere-se proposio de uma tipologia de territrios impactados por polticas
pblicas, considerada pelos autores como de importante valor analtico para a
compreenso dos fenmenos observados na dcada recente.
Sob diferentes recortes territoriais e enfoques temticos, todos esses trabalhos
foram selecionados com uma proposio muito clara, que a de contribuir para
o debate sobre o tema do desenvolvimento regional no Brasil, to necessrio na
opinio dos organizadores, de uma forma mais abrangente que a tradicional anlise
centrada nas polticas explicitamente regionais voltadas para regies de menor
desenvolvimento relativo (Norte e Nordeste).
Esta obra no teria concretude se no fosse baseada em uma profcua e
promissora relao de trabalho longamente estabelecida entre o Ipea, a comunidade
acadmica e os rgos estaduais de pesquisa e planejamento. O esforo de estabelecer
parcerias para o fortalecimento da pesquisa sobre polticas pblicas em todo o
territrio nacional se nutre ao mesmo tempo que estimula novas ideias para o Ipea
e as entidades parceiras.

Os autores desta coletnea so estudiosos de temas do territrio e do

desenvolvimento regional brasileiro. Trabalham e lecionam em universidades,
centros de pesquisa e rgos federais e/ou estaduais de governo em lugares distintos
do territrio nacional. Na regio amaznica, contamos com participao da
professorada Universidade Federal do Amazonas (Ufam), em Manaus, economista
com ps-graduao em geografia pela Universidade de So Paulo (USP), Paola
Verri de Santana. De Belm, veio a colaborao de Rodrigo Portugal da Costa,
economista com mestrado em economia pela Universidade Federal do Par (UFPA)
e tcnico da Sudam.
Do Nordeste, vieram o professor Paulo Fernando Cavalcanti Filho, da
Universidade Federal da Paraba (UFPB), em Joo Pessoa, economista com ps-
graduao em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e
Valdeci Monteiro dos Santos, economista com ps-graduao em desenvolvimento
econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), consultor da
Consultoria Econmica e Planejamento (Ceplan) e professor da Universidade
Catlica dePernambuco.
Do Planalto Central do pas so os tcnicos da Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea em Braslia: Aristides Monteiro
Neto, doutor em desenvolvimento econmico pela Unicamp; Constantino Mendes,
doutor em economia pela Universidade de Braslia (UnB); Ernesto Pereira Galindo,
mestre em transportes pela UnB e doutorando em geografia na UFRJ; Guilherme
Mendes Resende, doutor em economia regional pela London School of Economics;
e Marco Aurlio Costa, doutor em planejamento urbano e regional pelo Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (Ippur), da UFRJ.
Csar Nunes de Castro, mestre em engenharia agronmica pela Escola
Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) da USP, tambm organizador
desta coletnea, da carreira de especialista em gesto pblica do Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP) e vem se dedicando pesquisa
conosco na Dirur h quase uma dcada. Tivemos tambm a satisfao de contar
com a colaborao das reflexes de Vitarque Lucas Paes Colho, economista
com ps-graduao em desenvolvimento econmico pela Unicamp e que vem
trabalhando, no Ministrio da Integrao Nacional, na reflexo e execuo de
programas de desenvolvimento regional.
Da regio Sudeste, abrilhantaram-nos com seus estudos e reflexes: o
economista e doutor em economia aplicada pela Unicamp Daniel Pereira Sampaio,
atualmente professor da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes), em Vitria;
Danilo Jorge Vieira, assessor da presidncia da Fundao Joo Pinheiro (FJP),
em Belo Horizonte; Bruno Leonardo Barth Sobral, professor de economia na
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj); e Robson Dias da Silva, professor

Introduo | 33
de economia na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Por fim,

o professor Carlos Antonio Brando, tambm organizador desta coletnea, que
economista com ps-graduao em desenvolvimento econmico pela Unicamp
e especialista em desenvolvimento urbano e regional, professor do Ippur/UFRJ.
Da regio Sul, a contribuio a este projeto veio de Toms Pinheiro Fiori, da
Fundao de Economia e Estatstica (FEE), rgo do governo do estado do Rio
Grande do Sul, economista com mestrado em cincia poltica e doutorado em
economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Todos esses devotados colegas especialistas em suas reas nos honraram
com seus estudos e dedicao para a realizao deste projeto de reflexo sobre a
dimenso regional da vida pblica brasileira. Somos, por isso, muito agradecidos
por sua confiana.
Agradecemos a Wilson Cano, para ns uma referncia intelectual nacional
nos estudos da temtica regional, por nos ter concedido este instigante e generoso
prefcio ao livro. Gesto que muito nos honrou.

Parte I
PANORAMA
DAS POLTICAS
NACIONAIS
PARA O
DESENVOLVIMENTO
REGIONAL

CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: REFLEXES

SOBRE POLTICAS E INSTRUMENTOS NO PERODO RECENTE
EPROPOSTAS DE APERFEIOAMENTO1
Marco Aurlio Costa
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma anlise, com destaque para o perodo recente de 2000
a 2013, dos aspectos relevantes da trajetria econmica e social regional brasileira
em consonncia com elementos de polticas pblicas postos em ao pelo governo
federal. Pretende, assim, trazer referenciais para uma crtica e sugesto de modificaes
das polticas federais e em especial das polticas (e instrumentos) regionais explcitas.
Na seo 2, por meio de um breve percurso histrico da questo regional,
relembra-se que o esforo do Estado brasileiro em polticas de desenvolvimento
regional j remonta a quase seis dcadas com resultados controversos. De um lado,
esta experincia permitiu que as regies de mais baixo nvel de desenvolvimento
aumentassem seu potencial de crescimento econmico e passassem a apresentar,
entre 1960 e 2013, taxas de expanso iguais ou superiores s do pas como um
todo. De outro lado, a regio emblemtica e alvo mais assduo da poltica regional,
a regio Nordeste, continua a apresentar nveis do produto interno bruto (PIB)
por habitante em torno de metade do nacional. Tambm ainda nesta seo
relembra-se que as polticas locais explcitas tm tido importncia reduzida embora
no desnecessria ante os impactos territoriais de polticas nacionais mais amplas.
Na seo 3 so explorados aspectos da atuao governamental nas regies
nestes anos 2000, dando destaque para a conjugao de diversas polticas nacionais
com objetivos distintos quer sejam setoriais, sociais e regionais explcitas no
sentido de promover nova orientao sobre o desenvolvimento regional brasileiro.
1. Texto elaborado com base em discusso e reflexo realizadas no seminrio Agenda Estratgica para o Brasil, ocorrido
na sede do Ipea em Braslia no perodo de 30 de setembro a 2 de outubro de 2015.

Na seo 4, dinmicas territoriais recentes, vistas a partir de suas dimenses

econmicas, populacionais, sociais e federativas, so exploradas e problematizadas
em face do percurso provvel impresso pelo uso prevalecente dos recursos das
polticas nacionais com impactos territoriais. Algumas devidas inter-relaes
entre aes governamentais, aplicao de recursos pblicos e dinmica territorial
so exploradas com vistas a uma percepo dos resultados das intenes da ao
federal no perodo em relevo.
A seo 5 traz, com base nas reflexes desenvolvidas, um conjunto
de apontamentos e sugestes, ainda que preliminares, para uma reviso e
melhoria da capacidade institucional do governo federal em polticas de
desenvolvimentoterritorial.
2 BREVE PERCURSO HISTRICO

Caso se considere como data norteadora da adoo de polticas regionais no Brasil
de maneira explcita e coordenada dentro do governo federal meados dos anos
1950, j se est trilhando no Brasil um percurso que se mantm ao longo de seis
dcadas. No pouco tempo para um pas em que polticas pblicas vo e vm ao
sabor de conjunturas econmicas e polticas.
verdade que a regio Nordeste havia se constitudo em motivo de preocupao
de polticas federais desde, pelo menos, a primeira dcada do sculoXX, com a
criao da Inspetoria Federal de Obras contra as Secas (Ifocs), em 1909. Entretanto,
somente na dcada de 1950 tomou impulso um esforo concatenado de reflexo,
planejamento e criao institucional, ainda no governo Getlio Vargas, com a criao
do Banco do Nordeste (BNB), em 1952, e depois, em 1956, no governo Juscelino
Kubitschek, tendo frente o economista Celso Furtado, com a criao do Grupo de
Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). Resultou desta experincia
a criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959,
e posteriormente a criao da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) e da Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco).
Deu o tom ao funcionamento destas superintendncias regionais o objetivo
de conduzir processos de industrializao nas chamadas periferias nacionais, com
vistas a fazer, principalmente, as regies Nordeste e Norte alcanarem nveis de
produto por habitante mais elevados, por meio da atrao e da implantao de
setores industriais novos nos decadentes tecidos produtivos regionais preexistentes.
Os instrumentos e os recursos da poltica regional federal explcita destinaram-se,
majoritariamente, para a atrao de empreendimentos privados externos s
regies-alvo, sendo os mecanismos de iseno fiscal e financeira intensamente
utilizados para permitir a reduo do custo de instalao do capital produtivo.

Desenvolvimento Territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos
no perodo recente e propostas de aperfeioamento
| 39
sabido, contudo, pela literatura especializada, que, se a poltica regional

teve papel relevante na modernizao de amplos setores produtivos nas regies
Norte e Nordeste, enorme diferena foi feita pelas polticas setoriais nacionais.
Dito de outra maneira, tem se reconhecido que os impactos produzidos por
polticas nacionais mais amplas como infraestrutura de transportes, energia,
comunicaes, habitao etc. afetam em magnitude muito mais relevante
as trajetrias e as dinmicas regionais que simplesmente as polticas regionais
explcitas. Foi assim na dcada de 1970 e at meados da dcada de 1980,
quando os Planos Nacionais de Desenvolvimento I e II (PNDs I e II) realizaram
gastos expressivos nas reas de baixo desenvolvimento. No somente o gasto
direto em investimento da administrao pblica federal foi determinante para
o desenvolvimento regional, como tambm o foi o gasto realizado por empresas
estatais federais. E no foi por acaso que nesta ltima dcada se puseram em marcha
os elementos sustentadores de um incio de desconcentrao produtiva no territrio
nacional: as chamadas periferias nacionais no apenas aceleraram o passo de seu
crescimento econmico como ousaram aumentar, ainda que marginalmente, suas
participaes no produtonacional.
Com incio em meados dos anos 1980, a deteriorao e crise das finanas
pblicas nacionais, num quadro de desorganizao macroeconmica, reduziu de
maneira abrupta a capacidade de interveno governamental nas polticas nacionais
de desenvolvimento. O investimento federal arrefeceu nas regies de menor
desenvolvimento, e as polticas regionais explcitas perderam vigor.2
A partir de 1995, com a implementao do Plano Real de estabilizao
macroeconmica, um novo cenrio para a reorganizao fiscal e financeira do
Estado brasileiro veio a se estabelecer em bases mais permanentes. Entretanto,
nesta nova fase, o imperativo da liberalizao comercial e financeira da economia
brasileira, bem como da reduo do papel do Estado, principalmente como produtor
econmico, imps uma forte regresso s polticas regionais explcitas. De um
lado, isso ocorreu porque o governo federal conteve sua capacidade de investimento
em polticas estruturantes e, de outro, porque os recursos da poltica regional explcita,
osfundos constitucionais de desenvolvimento (Fundo Constitucional de Financiamento
do Norte FNO; Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE; e
Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO), destinados por
preceito constitucional para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, tiveram sua base
de arrecadao reduzida, quando o governo federal ampliou a poro relacionada com
2. Os gastos governamentais em investimento (Unio, estados e municpios), inclusive empresas estatais, chegaram
a representar em 1970, respectivamente, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, 17,0%, 11,0% e 15,6% dos
seus PIBs regionais. Com a crise fiscal-financeira do Estado brasileiro nos anos 1980, o gasto pblico foi retrado e se
manteve assim at pelo menos o incio da dcada de 2000, quando essa mesma rubrica de gasto em investimento
passou a representar apenas 6,2% do PIB na regio Norte, 4,5% no Nordeste e 7,7% no Centro-Oeste (Monteiro
Neto, 2005, p. 208).

as contribuies sociais federais (no compartilhveis com governos subnacionais ou

com regies de menor desenvolvimento) no conjunto da carga tributria brasileira.
Este foi um perodo de baixo crescimento da economia brasileira e de retorno
preocupao do agravamento dos desequilbrios locais. As referncias institucionais
da poltica regional as clssicas superintendncias regionais (Sudene, Sudam e
Sudeco) foram enfraquecidas e substitudas por agncias de desenvolvimento
com atribuies muito limitadas. Vrios estudiosos passaram a especular, neste
momento, sobre o aumento das disparidades, depois de um breve interregno,
entre 1970 e 1985, de convergncia regional e at mesmo a temer pela existncia
de um fenmeno novo, o da fragmentao da nao, em face dos movimentos de
abertura da economia brasileira para o exterior com as economias mais aptas se
colando s dinmicas do comrcio externo e o Estado se ausentando de produzir
orientaes de reduo das desigualdades e at mesmo da promoo de polticas
de desenvolvimento local (Cano, 1995; Pacheco, 1998).
No incio da dcada de 2000, as perspectivas para a economia brasileira
tornaram-se bem mais positivas. Tanto o cenrio macroeconmico interno quanto
a situao externa foram alterados no contexto de alto crescimento da economia
mundial, o que permitiu a retomada da capacidade de interveno do Estado
brasileiro em polticas de desenvolvimento, inclusive as regionais. A partir de
2003, uma nova proposta de poltica de desenvolvimento regional passou a ser
construda no governo federal. Desta vez, procurou-se superar algumas das principais
limitaes das polticas anteriores relacionadas: i) s dificuldades para a efetivao
de um processo de convergncia das rendas per capita estaduais; ii) recorrente
concentrao dos recursos da poltica regional nas grandes reas metropolitanas
das regies Norte e Nordeste; iii) incapacidade de atender adequadamente s
necessidades de desenvolvimento das populaes do semirido nordestino; e iv)
reconhecida inadequao das propostas de industrializao para as sub-regies da
Amaznia brasileira.
Com inspirao na experincia regional da Unio Europeia, cuja nfase estava
na compreenso multiescalar da dinmica territorial e na noo de identificao
e fortalecimento das vantagens competitivas, a nova poltica regional a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional I (PNDR I) ganhou vida prpria em
2007. Segundo a norma que a institui, o Decreto no 6.047/2007, a PNDR tem
como objetivo a reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras
e a promoo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, e deve
orientar os programas e aes federais no territrio nacional (atendendo ao disposto
no inciso III do art. 3oda Constituio).
Como proposio diretiva, a PNDR, em suas fases I e II, vem se abrindo como
um leque de princpios orientadores relacionados com transparncia, participao

| 41
social, transescalaridade territorial, multidimensionalidade e transversalidade das

polticas. Com isso, sua rea de abrangncia foi alargada, trazendo-lhe novos
desafios do ponto de vista de sua eficcia e eficincia, bem como de sua capacidade
de mobilizao de recursos.
Tendo como reas prioritrias o semirido nordestino rea que abrange 1.133
municpios e cerca de 21 milhes de habitantes, com recorrentes problemas climticos
e hidrolgicos , as regies localizadas nas extensas faixas de fronteira do Brasil com
pases sul-americanos limtrofes e trs regies integradas de desenvolvimento (Rides)
Ride do Distrito Federal e Entorno, Ride Grande Teresina e Ride Petrolina-Juazeiro ,
suas novas preocupaes passam a se dirigir tambm para cobrir, entre outras, as demais
zonas do pas que apresentem declnio populacional e elevadas taxas de migrao.
Na verdade, seus novos objetivos incluem a promoo de convergncia de rendas per
capita (segundo critrios estabelecidos), a promoo de competitividade produtiva,
a agregao de valor e diversificao da economia em sees que apresentam forte
especializao na produo de commodities agrcolas e/ou minerais e o fortalecimento
da rede de cidades mdias.
Contando apenas com os limitados recursos de fundos constitucionais para o
desenvolvimento regional (FCO, FNO e FNE), fundos de desenvolvimento como
o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e o Fundo de Desenvolvimento
do Nordeste (FDNE) e alguns incentivos fiscais, a PNDR se depara com
restries incontornveis para atuar adequadamente sobre os amplos objetivos
por ela delineados. Uma limitao foi a no implantao do Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional (FNDR), alm das aes pontuais da poltica com
baixa articulao e coordenao com os governos subnacionais e pouca capacidade
de transformar a dinmica regional. Nesta perspectiva, o problema (e a soluo)
se repe: em larga medida, o sucesso de poltica regional passa a depender das
polticas nacionais universais ou setoriais.
3 ORIENTAES DE POLTICAS NACIONAIS NO TERRITRIO

A capacidade de interveno governamental no pas foi substantivamente modificada
neste incio de sculo XXI, principalmente a partir de 2007, quando o governo
federal instituiu e passou a executar o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).
Seu propsito central foi aumentar a taxa de acumulao da economia nacional
por meio da elevao do investimento pblico em infraestrutura (rodovias, portos,
aeroportos), comunicaes e habitao.
Nos anos imediatamente subsequentes, em face da desacelerao da economia
mundial e da crise financeira internacional de 2008/2009, o PAC ganhou ainda
mais importncia como elemento da estratgia nacional de crescimento. Passou a
contar com a firme disposio do governo federal na ampliao da oferta pblica

de crdito bancrio, em contexto de retrao de crdito do setor bancrio privado,

de maneira a garantir o financiamento dos investimentos planejados.3
As instituies pblicas voltadas para o desenvolvimento regional
acompanharam bem de perto este novo ativismo fiscal do governo federal e
passaram a contribuir mais fortemente para o esforo nacional de crescimento.
Osfundos constitucionais, por exemplo, tiveram uma significativa ampliao de
seus desembolsos no perodo: o FNO passou de 1,0% do PIB da regio Norte, em
2005, para 1,3% em 2010 e 1,8% em 2012; o FNE, por sua vez, passou de 1,6%
do PIB da regio Nordeste, em 2005, para 2,1% em 2010, e atingiu 2,0% em2012;
e o FCO, por sua vez, passou de 0,8% do PIB da regio Centro-Oeste,em 2005,
para 1,2% em 2010 e 1,4% em 2012.
Comparada a magnitude dos recursos da poltica regional explcita a
outros recursos de polticas setoriais e/ou mesmo de programas sociais, v-se,
entretanto, como quaisquer trajetrias de mudanas estruturais nas regies de
menor desenvolvimento ocorrem no perodo recente, em grande medida, por
fora destas ltimas.
A tabela 1 traz elementos que permitem aquilatar esta dimenso da interveno
governamental nas reas. Foram selecionados trs tipos de instrumentos de polticas
federais com impactos diferenciados, mas representativos, no territrio onde
atuam: i) os fundos constitucionais de financiamento das regies, representando
os recursos, por excelncia, da poltica regional explcita;4 ii) os desembolsos do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), representando
os recursos de poltica setorial nacional; e iii) os recursos de dois programas sociais
representativos: o Bolsa Famlia (PBF) (gerido pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Agrrio MDSA) e os benefcios de prestao continuada (BPCs) (do
Ministrio da Previdncia Social), os quais so destinados a pessoas e famlias na
forma de transferncias unilaterais de renda.
Os dados foram recortados em dois subperodos, de 2000 a 2006 e de 2007
a 2012, de maneira a demonstrar a mudana de orientao e de magnitude na
interveno governamental em meados da dcada passada e, principalmente,
depois da criao e da paulatina execuo do PAC, a partir de 2007. Verifica-se,
3. A participao do setor bancrio pblico na oferta total de crdito do pas passou de 36,7%, em 2005, para 41,8%,
em 2010, e 56,1%, em 2013. Ao mesmo tempo, a oferta total de crdito (pblica e privada) se ampliava de 31,2% do
PIB brasileiro, em 2005, para 46,4%, em 2010, e 51,2%, em 2013 (conforme dados do Banco Central do Brasil BCB).
4. A despeito de terem sido criados em meados dos anos 2000 com expectativas de alavancagem de uma agenda
do desenvolvimento regional, os FDAs e os FDNEs apresentam uma atuao tmida na oferta de recursos para as
regies s quais eles se dedicam. O FDA realizou, entre 2007 e 2010, um montante de liberaes de R$ 912,2
milhes (valores acumulados dos quatro anos), enquanto os empenhos programados entre 2006 e 2011 totalizaram
R$3,5bilhesacumulados. No caso do FDNE, para a regio Nordeste, situao similar tambm ocorreu: foram realizadas
liberaes no montante de R$ 1,7 bilho entre 2008 e 2010, enquanto os empenhos realizados no perodo 2007-2010
chegaram tambm a R$ 3,5 bilhes (Brasil, 2011).

| 43
inicialmente, o elevado ritmo de expanso do volume de recursos aplicados em

cada uma das trs regies entre o primeiro e o segundo subperodos analisados.
No Nordeste, o volume total de recursos elencados foi multiplicado 2,5 vezes.
Naregio Norte, o crescimento foi de 2,8 vezes, e na regio Centro-Oeste, a
expanso foi de 2,6 vezes.
Nas trs regies, a parcela exclusiva dos recursos explcitos da poltica regional
diminuiu relativamente s demais fontes de recursos comparadas, embora os
montantes absolutos no se tenham reduzido entre um e outro perodo. NoNordeste,
o FNE representou 25,0% do total acumulado do perodo 2000-2006 e recolheu-se
para 24,0%, em 2007-2012. Na regio Norte, o FNO passou de 34,4%, em
2000-2006, para 15,6%, em 2007-2012; e na regio Centro-Oeste, o FCO saiu
de 28,4%, em 2000-2006, atingindo 20,8%, em 2007-2012.
TABELA 1
Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste: recursos de poltica pblica com impactos
regionais fundos constitucionais de desenvolvimento, desembolsos do BNDES, PBF
e BPCs (2000-2006 e 2007-2012)
(Valores acumulados em R$ bilhes de 2012)
Regio/perodos Fundos constitucionais Desembolsos Crdito ao investimento Programas sociais Totais
Nordeste FNE BNDES FNE + BNDES PBF + BPC Subtotal NE
26,0 47,5 73,5 30,21 103,7
2000-2006
(25,0%) (45,9%) (70,9%) (29,1%) (100%)
63,9 104,6 168,5 97,3 265,8
2007-2012
(24,0%) (39,4%) (63,4%) (36,6%) (100%)
Norte FNO BNDES FNO + BNDES PBF + BPC Subtotal NO
13,2 18,3 31,5 6,81 38,3
2000-2006
(34,4%) (47,8%) (82,2%) (17,8%) (100%)
16,6 63,1 79,7 26,7 106,4
2007-2012
(15,6%) (59,3%) (74,9%) (25,1%) (100%)
Centro-Oeste FCO BNDES FCO + BNDES PBF + BPC Subtotal CO
6,2 11,1 17,3 4,51 21,8
2000-2006
(28,4%) (50,9%) (79,3%) (20,6%) (100%)
11,9 29,0 40,9 16,3 57,2
2007-2012
(20,8%) (50,7%) (71,5%) (28,5%) (100%)
Fonte: As informaes foram retiradas dos seguintes stios eletrnicos: Fundos constitucionais Ministrio da Integrao Nacional;
desembolsos do BNDES relatrios anuais do BNDES (vrios nmeros); PBF MDSA; e BPCs Ministrio da Previdncia Social.
Nota: 1 Para o PBF so utilizados dados do perodo 2004-2006.
significativo salientar as diferentes dimenses macroeconmicas que as

distintas polticas (e seus recursos) operam no territrio. De um lado, os recursos
dos fundos constitucionais regionais e os desembolsos do BNDES se destinam,
majoritariamente, ao financiamento de empreendimentos produtivos, portanto,
so recursos que visam ao financiamento da demanda de investimento nas zonas
onde so aplicados. De outro lado, os recursos escolhidos da poltica social que, ao

se destinarem diretamente aos cidados e s famlias, representam financiamento

da demanda de consumo nas regies.
Na regio Nordeste, o montante acumulado de recursos destinados demanda
de investimento mais que dobrou entre os dois perodos, passando de R$ 73,5
bilhes para R$ 168,5 bilhes (valores reais de 2012), e contribuiu sobremaneira
para a expanso do tecido produtivo regional. Tambm na regio Norte os recursos
para a expanso dos empreendimentos produtivos passam de R$ 31,5 bilhes para
R$ 79,7 bilhes entre os perodos. No Centro-Oeste, h tambm duplicao de
aplicao de recursos, que passaram de R$ 17,3 bilhes para R$ 40,9 bilhes.
Portanto, sobressai, da anlise da tabela 1, a importncia dada pelo governo
federal, nos anos recentes, para o aumento e a modificao das estruturas produtivas
regionais muito mais a partir da transformao na dinmica do investimento
produtivo e apenas em menor escala na dinmica do consumo. So elementos
que, a princpio, contrariam teses correntes de que a tnica da interveno
governamental teria se centrado majoritariamente na expanso do consumo
agregado das economiasregionais.
Na esfera estadual de governo, estudos recentes continuam a assinalar o
reduzido poder de implementao de estratgias de crescimento. Os governos
estaduais apresentam baixa autonomia de gerao de arrecadao tributria e
passaram a depender fortemente das orientaes e dos recursos federais para
sobreviver. Em particular, o gasto em investimento tem permanecido em nveis
deprimidos por toda esta ltima dcada. Enquanto o governo federal e suas
estatais realizaram investimentos da ordem de 1,59%, 1,79% e 3,21% do PIB,
respectivamente, em 2000, 2005 e 2010, os governos estaduais responderam, nos
mesmos anos, por 0,87%, 0,85% e 1,19%.
Premidos, de um lado, pelo peso do endividamento junto ao governo federal
e, de outro, pelas crescentes vinculaes constitucionais para o uso de recursos
prprios e de transferncias recebidas do governo federal, os governos estaduais
tm se ressentido de baixa capacidade e autonomia para a definio de estratgias
prprias de desenvolvimento. Suas contribuies, neste cenrio, para a reduo
dos desequilbrios regionais permanecem limitadas ou inexistentes (Monteiro
Neto, 2014).
Resta alertar que a forma de aplicao dos recursos no territrio impacta o
multiplicador do recurso investido. H que se considerar adequadamente na poltica
regional as estratgias a fim de fomentar e consolidar setores/ramos escolhidos, bem
como quais subespaos econmicos podem se tornar alvo dos recursos da poltica.
Resende et al. (2014) mostraram, com certas variaes entre as trs grandes regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste , que os recursos dos fundos constitucionais tm
se destinado, no perodo 1995-2012, preferencialmente para o setor agropecurio.

| 45
Na regio Nordeste, por exemplo, cerca de 45% do total dos desembolsos do

FNE foi para atividades agropecurias, 38% para o setor secundrio da economia
e 17% para o tercirio nordestino. Na regio Centro-Oeste, os desembolsos para
a agropecuria so ainda proporcionalmente maiores. Cerca de 82% do total foi
para o setor primrio e 17% para a indstria, entre 1995 e 2012.
Neste mesmo estudo citado, as evidncias mostraram que os temores
de concentrao dos desembolsos no sistema produtivo das capitais e reas
metropolitanas dos estados nas regies no se confirmaram. Na regio Nordeste,
as microrregies das capitais capturaram no mais que 30% do total no perodo.
Somente no perodo mais recente de 2010-2012 que as capitais dos estados
de Alagoas e Pernambuco ficaram com participao de 40% do total de seus
respectivos estados. Na regio Norte, a porcentagem capturada pelas capitais ainda
menor, cerca de 10% no mximo, entre 1995-2012. E na regio Centro-Oeste, a
porcentagem mdia ao longo do perodo foi de 16% para as capitais.
Os resultados desta maneira de aplicao de recursos precisam ser mais bem
estudados para que se compreenda se eles tm, desse modo, dado seu melhor
estmulo para o crescimento e a expanso do potencial produtivo das regies.
3.1 Transferncias governamentais no ambiente federativo:

impactosregionais
Outra maneira de avaliar a atuao governamental nas regies pela sua capacidade
de realizao da tarefa redistributiva entre entes federativos de maneira a equalizar ou
to somente reduzir as desigualdades na arrecadao tributria original por habitante
em cada regio. Dados para os anos de 2000 e 2010 so apresentados na tabela 2.
A ao redistributiva por meio de transferncias da Unio a estados e municpios
aumenta o bem-estar em estados e reas de menor desenvolvimento, embora se
verifiquem disparidades de resultados ainda flagrantes. O primeiro aspecto a se destacar
que cidados de regies como Norte e Nordeste, as de menor desenvolvimento,
aumentam seu nvel de bem-estar com o recebimento detransferncias constitucionais.
Na regio Norte passa-se de um patamar de 58% da mdia nacional em 2000 para
95% depois das transferncias. No Nordeste tambm h ganhos, mas em menor
dimenso. O cidado mdio do Nordeste passa da situao inicial de 48,5% da mdia
nacional de receitas tributrias prprias e atinge um volume de recursos de 65% da
mdia nacional aps o recebimento detransferncias.
Dez anos depois, em 2010, tambm se constata que o sistema federativo
de redistribuio de recursos fiscais continuou a ampliar o bem-estar das
regiesNorte (de 66,4% da mdia nacional pr-transferncias para 102% da mdia
ps-transferncias) e Nordeste (de 53% da mdia nacional pr-transferncias para
73% da mdia ps-transferncias).

TABELA 2
Brasil e regies: receitas tributrias por habitante no federalismo brasileiro (2000 e 2010)
(Em R$ de 2012)
Receitas tributrias (RT) RT ps-transferncias1
Regio B/A
R$ (A) BR = 100 R$ (B) BR = 100
2000
Brasil 1.402,1 100,0 1.914,1 100,0 1,4
Norte 812,6 58,0 1.815,6 94,9 2,2
Nordeste 679,8 48,5 1.245,9 65,1 1,8
Sudeste 1.971,6 140,6 2.299,1 120,1 1,2
Sul 1.348,0 96,1 1.775,6 92,8 1,3
Centro-Oeste 1.593,7 113,7 2.667,8 139,4 1,7
2010
Brasil 1.836,5 100,0 2.515,4 100,0 1,4
Norte 1.220,2 66,4 2.569,2 102,1 2,1
Nordeste 969,3 52,8 1.836,8 73,0 1,9
Sudeste 2.395,0 130,4 2.804,5 111,5 1,2
Sul 2.023,9 110,2 2.673,9 106,3 1,3
Centro-Oeste 2.250,0 122,5 3.055,5 121,5 1,4
Fonte: Dados brutos do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro da Secretaria do Tesouro Nacional/
Ministrio da Fazenda (Siconfi/STN/MF).
Nota: 1 Transferncias da Unio aqui consideradas, constantes na rubrica (1.7.2.1.00.00) do Siconfi/STN/MF, correspondem
participao na receita da Unio do seguinte: Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), compensao financeira pela explorao de recursos naturais, recursos do Sistema nico de Sade
(SUS), recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE), transferncias financeiras do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e
transferncias a consrcios pblicos.
Segundo aspecto a se destacar a existncia de esforo real de internalizao

das transferncias constitucionais para aumentar a capacidade primria de
arrecadao tributria nas regies de menor desenvolvimento. As receitas tributrias
pr-transferncias nas regies Norte e Nordeste passam de, respectivamente, 58%
e 48,5% da mdia nacional em 2000 para a mdia de 66,4% e 52,8% em 2010.
O terceiro aspecto diz respeito ao Nordeste, regio em que os princpios de
insuficincia de crescimento econmico e de baixo desenvolvimento social so mais
presentes. Para esta regio, a evidncia de que o sistema redistributivo federativo
falha na proviso da equalizao de recursos tributrios por habitante, vis--vis o
restante do pas, fato concreto. No Nordeste, ainda em 2010, o cidado mdio,
mesmo aps o recebimento de transferncias constitucionais, defronta-se com
apenas 73% da mdia nacional de recursos para financiar suas demandas bsicas
para o desenvolvimento.
Em uma situao como esta, em que se revela a insuficincia de recursos
pblicos para o provimento da equiparao de capacidades fiscais entre cidados

| 47
de diversas zonas no territrio nacional, torna-se mais premente a utilizao de

uma gama variada de polticas e instrumentos adicionais com vistas reduo
dos desequilbrios regionais. A busca por maior equidade no mbito do Estado
brasileiro precisa, portanto, realizar o refinamento das regras e do volume de
recursos redistribudos pelo sistema federativo de transferncias constitucionais no
sentido de promover maior igualdade da dotao final por habitantes nas diversas
regies e para isso, em particular, ser necessrio aumentar os recursos para os
estados da regio Nordeste.
Em paralelo, enquanto esta tarefa no se viabiliza em horizonte de curto
prazo, dado que mudanas no sistema de transferncias devero ser motivo de
alteraes em texto constitucional, diversos instrumentos disposio do governo
federal podem ser utilizados mais firmemente para produzir alteraes no quadro
de disparidades de acesso a recursos pblicos. Neste sentido, os recursos dos fundos
constitucionais para o desenvolvimento das regies (FNO, FNE e FCO), bem
como os desembolsos do BNDES, podem ser utilizados para reorientar e fortalecer
o sistema produtivo destas.
4 DINMICAS TERRITORIAIS RECENTES

De maneira sinttica, cabe apenas apontar rapidamente algumas das trajetrias
recentes de variveis relevantes para o entendimento da questo regional, na ltima
dcada, em face das opes estratgicas tomadas pelo governo federal, entre elas o
PAC. O que vem a ocorrer na dinmica da populao e da produo, por exemplo,
de crucial relevncia para a compreenso do quadro atual.
4.1 Dinmica econmica e populacional

A composio regional da populao brasileira seguiu, nesta ltima dcada, a
trajetria de longo prazo de queda relativa da participao da regio Nordeste
no total nacional da populao, passando de 28,1%, em 2000, para 27,8%, em
2010. As regies Norte e Centro-Oeste, por sua vez, constituem-se em reas de
permanente expanso populacional, com suas participaes no total nacional se
elevando de, respectivamente, 7,6% e 8,3%, para o Norte, e 6,9% e 7,4%, para o
Centro-Oeste, entre 2000 e 2010. Nestas duas regies ganhadoras de populao,
dois movimentos internos tm sido identificados: um est relacionado expanso da
populao das capitais dos estados e o outro ligado ao crescimento da populao
e dos fluxos migratrios para a formao de cidades mdias, bases do agronegcio
para exportao.
As regies Sul e Sudeste apresentaram pequena reduo na participao no
perodo. No Sul, a participao no total nacional foi de 14,6% em 2000 e reduziu
para 14,4% em 2010; no Sudeste, as participaes da populao no total nacional

foram, respectivamente, 42,6% e 42,1%, em 2000 e 2010. A populao no Brasil,

portanto, move-se mais aceleradamente nas zonas de ocupao da fronteira de
recursos naturais Norte e Centro-Oeste e decresce em termos relativos nas
regies de ocupao econmica estabelecida Nordeste, Sudeste e Sul.
Por sua vez, o dinamismo econmico no Brasil na ltima dcada tem sido
superior nas localidades de mais baixo nvel mdio de PIB per capita. As trs reas
que so alvos de poltica regional Norte, Nordeste e Centro-Oeste cresceram a
taxas mdias anuais superiores s das partes desenvolvidas e tambm mdia nacional
do perodo (tabela 3). Ademais, deve ser registrado que as taxas de expanso do
PIB em todas as zonas na dcada de 2000 foram superiores quelas dos anos 1990.
TABELA 3
Brasil e macrorregies: taxas anuais de crescimento do PIB total (dcadas de 1990 e 2000)
(Em %)
Macrorregies Dcada de 1990 Dcada de 2000
Norte 1,3 5,6
Nordeste 2,1 4,4
Sudeste 2,4 3,1
Sul 1,5 3,6
Centro-Oeste 7,3 4,6
Brasil 2,5 3,6
Fonte: Ipeadata. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/>.

Elaborao dos autores.
Na dcada de 1990, as regies Norte, Nordeste e Sul cresceram em ritmo

abaixo das taxas do Sudeste e do Centro-Oeste. Neste perodo, houve uma parada
no processo de convergncia regional, pois as sees de baixo desenvolvimento
ficaram para trs em seu ritmo de crescimento, com exceo da regio
Centro-Oeste, atrelada fortemente ao dinamismo do agronegcio mundial.
Quanto distribuio territorial do PIB, as mudanas se fizeram notar em
apoio ao aumento da participao das regies de menor desenvolvimento. a regio
Centro-Oeste, entre as trs, aquela que mais alarga sua participao no total da
economia nacional. Conforme dados das contas regionais do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), entre 2000 e 2012, a regio Norte aumentou sua
participao no total da economia nacional em 0,7%, a regio Nordeste aumentou
no mesmo perodo 0,5% e a regio Centro-Oeste teve ganho de 2,9%.5
5. A regio Centro-Oeste tem como base de sua economia o agronegcio para a exportao. Em produtos como milho,
soja, cana-de-acar, algodo e sorgo, a regio j aparece nos primeiros lugares do ranking da produo nacional.
Adicione-se agropecuria a elevada expanso da produo mineral em cobre, nquel, calcrio, gua mineral, ouro,
diamante e ferro-nibio.

| 49
A melhoria obtida, no contexto nacional, pelas trs regies de menor

desenvolvimento relativo no permite que se afirme categoricamente a existncia
de um processo de convergncia de rendas per capita no pas. Estudo realizado por
Resende et al. (2014) aponta que a velocidade da convergncia tem se mostrado
to lenta que a regio Nordeste levaria cinquenta anos considerando uma taxa de
crescimento anual do PIB per capita de 3,12%, entre 2000-2010, no Nordeste, e
de 1,81%, no mesmo perodo para o Brasil para convergir para 75% do PIB per
capita nacional. A regio Norte, contudo, teria um tempo bem menor, de apenas
quatorze anos, para convergir para 75% da mdia do PIB per capita do pas.
4.2 Desenvolvimento humano e vulnerabilidade social: aportes para anlise

da dinmica regional recente
Com o intuito de ter melhor compreenso das desigualdades regionais no Brasil,
importante analisar as mltiplas dimenses do desenvolvimento regional. De forma
exploratria, prope-se aqui analisar o desempenho das macrorregies do pas a partir
da anlise de dois ndices sintticos recentemente produzidos pelo Ipea. Um primeiro
indicador sinttico se trata do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDHM),6 o qual possibilita uma anlise simples e elucidativa dos avanos associados
a trs dimenses que organizam o conceito do desenvolvimento humano renda,
longevidade e educao ,7 segundo dados dos censos demogrficos do IBGE, para
2000 e 2010. O ndice municipal, mas disponibilizado para diferentes agregaes
espaciais, tendo sido calculado para as macrorregies brasileiras. A tabela 4 apresenta
o IDHM e seus trs componentes para 2000 e 2010, bem como a variao mdia
anual dos ndices entre o perodo analisado.
A partir da anlise dos dados apresentados na tabela 4, observa-se que as regies
Norte e Nordeste apresentam os menores IDHM, tanto em 2000 quanto em 2010.
Entretanto, estas duas apresentaram crescimento superior mdia nacional entre
2000 e 2010. Isto tambm se verifica no IDHM das dimenses renda, longevidade
e educao. Em relao ao IDHM Educao, Norte e Nordeste apresentaram
taxas de crescimento duas vezes maiores que aquelas verificadas para o Sudeste. A
despeito deste elevado crescimento, verificam-se desigualdades educacionais ainda
marcantes regionalmente.
6. O IDHM calculado a partir da mdia geomtrica dos ndices das dimenses renda, educao e longevidade, com
pesos iguais. O projeto que envolve a disponibilizao de dados numa plataforma web vem sendo desenvolvido por
meio da parceria Ipea/Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud Brasil)/Fundao Joo Pinheiro
(FJP). Ver Pnud, Ipea e FJP (2013).
7. O IDHM Renda obtido a partir do indicador renda domiciliar per capita. O IDHM Longevidade obtido a partir do
indicador esperana de vida ao nascer. O ndice sinttico da dimenso educao obtido por meio da mdia geomtrica
do subndice de frequncia de crianas e jovens escola, com peso de dois teros, e do subndice de escolaridade da
populao adulta, com peso de um tero.

TABELA 4
Brasil e grandes regies: evoluo do IDHM (2000 e 2010)
Macrorregio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
IDHM
IDHM em 2000 0,527 0,516 0,676 0,66 0,639 0,612
IDHM em 2010 0,667 0,663 0,766 0,754 0,757 0,727
Variao mdia anual do IDHM entre 2000 e 2010 (%) 2,4 2,5 1,3 1,3 1,7 1,7
IDHM Renda
IDHM Renda em 2000 0,613 0,588 0,735 0,711 0,720 0,692
IDHM Renda em 2010 0,670 0,656 0,773 0,764 0,776 0,739
Variao mdia anual do IDHM Renda entre 2000 e
0,9 1,1 0,5 0,7 0,8 0,7
2010 (%)
IDHM Longevidade
IDHM Longevidade em 2000 0,717 0,685 0,778 0,792 0,777 0,727
IDHM Longevidade em 2010 0,796 0,782 0,845 0,848 0,839 0,816
Variao mdia anual do IDHM Longevidade entre 2000
1,1 1,3 0,8 0,7 0,8 1,2
e 2010 (%)
IDHM Educao
IDHM Educao em 2000 0,333 0,342 0,541 0,51 0,467 0,456
IDHM Educao em 2010 0,557 0,569 0,688 0,662 0,665 0,637
Variao mdia anual do IDHM Educao entre 2000
5,3 5,2 2,4 2,6 3,6 3,4
e 2010 (%)
Fonte: Pnud, Ipea e FJP (2013).

A figura 1 mostra as cinco faixas de classificao dos municpios para o IDHM

em 2000 e 2010. A novidade est na sensvel diminuio, no perodo, do nmero
de municpios brasileiros em todas as regies includos na faixa de muito baixo nvel
de IDHM. Pela imagem da figura, percebe-se que as regies Norte e Nordeste, que
detinham amplo nmero de municpios nas faixas de muito baixo e baixo IDHM
(isto , de 0 a 0,599), em 2000, passaram dez anos depois a figurar seus municpios
nas faixas de baixo e mdio IDHM (ou seja, acima de 0,599 e at 0,699).
A anlise do IDHM para o conjunto de 5.565 municpios brasileiros revela, entre
outras possibilidades interpretativas, uma evidente leitura regional dos resultados, comos
municpios localizados nas regies Sul e Sudeste apresentando ndices que os colocam
como de alto ou muito alto desenvolvimento humano, enquanto os municpios do Norte
e Nordeste concentram-se na faixa do baixo e muito baixo desenvolvimento humano.
Destaca-se, na perspectiva regional, a evoluo dos ndices nos municpios da
regio Centro-Oeste, notadamente naqueles cuja dinmica produtiva se encontra
associada ao agronegcio, o que inclui os municpios situados ao longo dos principais
eixos rodovirios, especialmente no estado do Tocantins.

| 51
FIGURA 1
IDHM (2000 e 2010)
1A IDHM em 2000 1B IDHM em 2010
Legenda
Muito baixo desenvolvimento humano (0,000 at 0,499)
Baixo desenvolvimento humano (0,500 at 0,599)
Mdio desenvolvimento humano (0,600 at 0,699)
Alto desenvolvimento humano (0,700 at 0,799)
Muito alto desenvolvimento humano (acima de 0,800)
Fonte: <http://www.pnud.org.br/>.
Numa anlise complementar quela apresentada para o IDHM, a tabela 5 traz os

resultados do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS) (Costa e Marguti, 2015), calculado
pelo Ipea com base nos dados censitrios de 2000 e 2010, estruturado tambm em
trs dimenses, a saber: renda e trabalho, capital humano e infraestrutura urbana.8
No que diz respeito aos indicadores de vulnerabilidade social, as regies Norte
e Nordeste aparecem, uma vez mais, como aquelas que apresentam resultados menos
satisfatrios, o que faz com que essas se enquadrem na faixa da alta vulnerabilidade
social, enquanto a regio Sul apresenta-se como aquela de melhor desempenho,
ficando na faixa da baixa vulnerabilidade social.
No entanto, diferentemente da anlise possibilitada pelo IDHM, o IVS
traz resultados que demandam uma anlise mais cuidadosa (com a formulao
e a verificao de diferentes hipteses de trabalho) quando se analisa a evoluo
no perodo 2000-2010. A retrao da vulnerabilidade social nas regies Norte e
Nordeste, nesse perodo, equivale quela observada para o Brasil, a qual revela
uma substantiva melhora das condies sociais no pas, com uma reduo do IVS
da ordem de 27%. As regies Sul e Centro-Oeste aparecem como as que mais
registraram retraes de situaes de vulnerabilidade social no perodo, enquanto
a regio Sudeste apresenta-se como sendo aquela cujos avanos sociais se deram
abaixo da mdia nacional, ficando em 25%.
8. O IVS foi publicado em 2015 e encontra-se disponvel para consulta e download da base de dados na plataforma
<http://ivs.ipea.gov.br>.

TABELA 5
52 |
Brasil e macrorregies: evoluo do IVS por dimenses (2000 e 2010)

IVS renda e trabalho Variao IVS capital humano Variao IVS infraestrutura urbana Variao IVS Variao
Livro_Desenvolvimento.indb 52
Macrorregio (%) (%) (%) (%)
2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010
Brasil 0,485 0,320 -4,07 0,503 0,362 -3,24 0,351 0,295 -1,72 0,446 0,326 -3,09
Norte 0,563 0,423 -2,82 0,661 0,485 -3,05 0,594 0,419 -3,43 0,606 0,443 -3,08
Nordeste 0,647 0,466 -3,23 0,640 0,470 -3,04 0,403 0,305 -2,75 0,563 0,414 -3,03
Sudeste 0,407 0,248 -4,83 0,403 0,286 -3,37 0,397 0,373 -0,62 0,402 0,302 -2,82
Sul 0,391 0,226 -5,33 0,403 0,288 -3,30 0,213 0,184 -1,45 0,336 0,233 -3,59
Centro-Oeste 0,426 0,264 -4,67 0,475 0,333 -3,49 0,403 0,328 -2,04 0,435 0,308 -3,39
Fonte: Dados retirados do portal do IVS. Disponvel em: <http://ivs.ipea.gov.br>.

Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
10/02/2017 14:31:50
| 53
Ainda que no se pretenda aprofundar essa anlise neste captulo, vale registrar
aqui uma explicao importante para esse desempenho mais fraco: a dimenso
que impediu uma reduo maior da vulnerabilidade social na regio Sudeste foi a
infraestrutura urbana, cuja retrao foi inferior a 6%, contrastando com as retraes
de 24% e 29% observadas, respectivamente, nas regies Nordeste e Norte.
Com efeito, para alm das diferenas de desempenho entre as macrorregies,
vale destacar aqui o fraco desempenho do IVS infraestrutura urbana no pas como
um todo e, em especial, nas regies metropolitanas (RMs) mais importantes.
Atabela 6 traz os dados do IVS para as dez principais RMs do pas.
Os resultados trazidos pela tabela 6 tambm oferecem muitas possibilidades
analticas, mas o texto se limita aqui a oferecer alguns apontamentos mais associados
ao debate da questo regional, pensada a partir de outras perspectivas escalares.
De modo geral, os dados revelam um quadro total (olhando-se para o IVS)
de relativa homogeneidade da evoluo das condies sociais do pas, vistas a partir
dos principais centros urbanos, os quais correspondem aos principais ndulos da
rede de cidades brasileira.
Ainda assim, pode-se afirmar que no so esses espaos dinmicos do ponto
de vista da estrutura produtiva, da produo de riqueza e da gerao de renda que
alavancam a retrao da vulnerabilidade social no pas. Apenas as RMs de Belo
Horizonte e de Fortaleza apresentam uma retrao superior quela observada para
o Brasil. Ao contrrio, algumas das principais RMs do pas apresentam avanos
menores que os observados na escala nacional, como so os casos das RMs de So
Paulo, Rio de Janeiro e Salvador.
Os dados mostram tambm que existe, sim, uma leitura macrorregional
associada anlise dos dados das principais RMs do pas: os menores IVS so
encontrados nas RMs de Porto Alegre, Curitiba e So Paulo, tanto em 2000
quanto em 2010, ao passo que os mais elevados IVS so encontrados nas RMs
do Norte e Nordeste. Ainda assim, vale notar que a articulao entre as leituras
macrorregional e metropolitana no apresentou nenhuma correlao no que diz
respeito evoluo no perodo 2000-2010.
Nesse perodo, o que mais chama ateno a baixa retrao do IVS infraestrutura
urbana (tal como foi observado na anlise macrorregional), com destaque para a
baixa evoluo e a permanncia de um elevado nvel de vulnerabilidade associada
infraestrutura urbana nas RMs de So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba.

TABELA 6
54 |
Brasil e RMs: evoluo do IVS por dimenses (2000 e 2010)
IVS infraestrutura urbana IVS capital humano IVS renda e trabalho IVS
RMs
2000 2010 Variao 2000 2010 Variao 2000 2010 Variao 2000 2010 Variao
Brasil 0,351 0,295 -15,95 0,503 0,362 -28,03 0,485 0,320 -34,02 0,446 0,326 -26,91
Belm 0,437 0,380 -13,04 0,461 0,340 -26,25 0,470 0,333 -29,15 0,456 0,351 -23,03
Belo Horizonte 0,451 0,412 -8,65 0,398 0,272 -31,66 0,405 0,224 -44,69 0,418 0,303 -27,51
Curitiba 0,419 0,405 -3,34 0,402 0,266 -33,83 0,345 0,184 -46,67 0,389 0,285 -26,74
Ride do Distrito Federal e Entorno 0,486 0,425 -12,55 0,441 0,305 -30,84 0,387 0,236 -39,02 0,438 0,322 -26,48
Fortaleza 0,431 0,348 -19,26 0,508 0,369 -27,36 0,501 0,322 -35,73 0,480 0,346 -27,92
Porto Alegre 0,333 0,322 -3,30 0,402 0,297 -26,12 0,331 0,190 -42,60 0,355 0,270 -23,94
Recife 0,533 0,442 -17,07 0,504 0,349 -30,75 0,507 0,385 -24,06 0,515 0,392 -23,88
Rio de Janeiro 0,453 0,428 -5,52 0,393 0,287 -26,97 0,383 0,243 -36,55 0,410 0,319 -22,20
Salvador 0,480 0,437 -8,96 0,477 0,323 -32,29 0,473 0,348 -26,43 0,477 0,369 -22,64
So Paulo 0,413 0,407 -1,45 0,368 0,264 -28,26 0,377 0,226 -40,05 0,386 0,299 -22,54
Fonte: Dados retirados do portal do IVS. Disponvel em: <http://ivs.ipea.gov.br>.

10/02/2017 14:31:50
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Reside nesse apontamento uma importante questo que pode ser entendida
como um desafio para o desenvolvimento brasileiro: apesar dos substantivos
avanos observados, seja no desenvolvimento humano, seja nas condies de vida
da populao brasileira ao longo dos anos 2000, o enorme deficit de infraestrutura
social e urbana, notadamente nas principais RMs do pas, no se retraiu de forma
satisfatria durante este perodo. Com isso, permanece um quadro de elevado deficit
de infraestrutura urbana nesses espaos, o qual se traduz em crescentes presses
sociais por melhores servios urbanos, notadamente no campo da mobilidade
urbana, e uma demanda insatisfeita por recursos que financiem a ampliao dessa
infraestrutura. De fato, o financiamento para o desenvolvimento urbano constitui
um dos principais gargalos do desenvolvimento brasileiro, demandando recursos
e solues de governana que no esto ainda disponibilizados e equacionados.
4.3 Notas sobre a dinmica recente do sistema urbano brasileiro

Na ltima dcada (2000-2010), foi percebida no Brasil uma desacelerao do
crescimento populacional, com perspectiva de estabilizao e reduo da populao
em vinte anos. Aliaram-se a esse fenmeno ganhos socioeconmicos significativos
com incluso de parcelas crescentes da populao no mercado de trabalho e de
consumo, junto ao avano da formalidade e ao aumento real do salrio-mnimo.
Os movimentos populacionais, contudo, revelam diferenas quanto expresso
regional que possam assumir. De fato, a depender do porte e da funo que os
municpios, suas cidades e os arranjos formados por seu agrupamento tiveram,
ocorreram dinmicas bem distintas.
A populao e a riqueza econmica continuam concentradas nas metrpoles e
nos grandes centros urbanos, mas sua participao tem diminudo, demonstrando
um crescimento mais acelerado em cidades que no esto no topo da hierarquia
da rede urbana brasileira. Internamente, as RMs tm demonstrado uma inverso,
passando as metrpoles em geral a crescer menos que os outros municpios da RM.
Destaque para Braslia (entendida como todo o territrio do Distrito Federal), que
continua com crescimento muito alto em populao e aumento de importncia
observada no seu papel de metrpole nacional dado, por exemplo, no nmero de
voos areos, o que fez o seu aeroporto se tornar o segundo mais importante em
movimento do pas.
No Centro-Oeste, mais precisamente no bioma do cerrado (que inclui parte
das regies Nordeste e Norte), tem havido uma expanso agrcola puxada pela soja,
acompanhada de crescimento populacional acelerado em algumas cidades. A rea
conhecida como Matopiba correspondente a cerrados dos estados do Maranho,
Tocantins, Piau e Bahia passou ao centro das atenes, ganhando plano e
institucionalidade. Nela esto includos os municpios de Barreiras e Lus Eduardo

Magalhes, os quais capitaneiam h algum tempo no apenas o crescimento, mas

tambm a primazia da regio, tendo sido cogitados tanto para serem a capital de um
eventual estado do So Francisco quanto o polo do Matopiba. Sobre eles recaem,
entretanto, crticas ao modelo de desenvolvimento local, pois a especializao nos
principais produtos de exportao brasileiros (soja, ferro e petrleo) tem mostrado
pouca absoro da riqueza gerada nos rendimentos familiares.
A rede urbana, entendida como rede de cidades ou conjunto funcionalmente
articulado de cidades, conforme resumia Corra (1989), merece destaque
complementarmente tradicional anlise regional e insuficiente observao das
cidades de forma isolada. No Brasil recente, essas relaes interurbanas tm se
alterado de forma mais perceptvel numa hierarquia intermediria relacionada ao
que alguns tm chamado de cidade mdia. De forma simplificada, apenas com
recorte populacional, observa-se que os municpios entre 100 e 500 mil habitantes
tiveram crescimento populacional maior que os menores de 100 mil e os maiores
de 500 mil.
Num recorte mais rigoroso, mas ainda com dados de 2000, Branco (2006)
identifica 39 cidades mdias em todo o pas a partir de critrios populacionais
(entre 100 e 350 mil habitantes), areos (presena de linhas areas regulares) e
de subordinao (foram excludos aqueles pertencentes a RMs, subordinados,
conforme os estudos de Regies de Influncia das Cidades (Regic) do IBGE, ou que
fossem capitais estaduais). As cidades mdias tm duas funes que podem ocorrer
de forma mais ou menos acentuada: potencializar e viabilizar o desenvolvimento
local-regional e ofertar de forma intermediria servios que seriam disponibilizados
apenas nas cidades maiores. Por conta disso, tm um grande papel articulador e
geram mudanas nas relaes de centralidade e dependncia das cidades menores
em relao s de maior hierarquia urbana.
A despeito do seu crescimento e de terem recebido parte dos equipamentos de
educao da poltica de interiorizao das universidades e dos institutos federais, as
cidades mdias tm recebido menos recursos pblicos de desenvolvimento urbano
que as maiores (em termos absolutos mdios por cidade) e as menores cidades
(em termos per capita mdios por cidade). O reforo nesses investimentos poderia
auxiliar no cumprimento do seu papel intermedirio cada vez mais necessrio e
na melhoria de seu padro de desenvolvimento e qualidade de vida. A exceo a
esta regra so os investimentos do Minha Casa Minha Vida, que concentraram
mais de 37% das unidades entregues nas cidades mdias, que representam apenas
25% da populao.
Entre essas 39 cidades mdias identificadas, chama ateno que nem todos
os estados nas grandes regies brasileiras, exceo da regio Sul, possuem ncleos
urbanos com as caractersticas definidas para serem chamados de cidades mdias.

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Alm disso, as cidades mdias identificadas possuem papis diversos com diferentes
reas de influncia (alcanando dezenas de municpios) e condies socioeconmicas.
As mais estruturadas nesses aspectos se encontram em So Paulo reforando as
desigualdades regionais inclusive dentro de uma mesma tipologia de municpio,mas
tambm em Minas Gerais, Gois e Rio Grande do Sul.
significativo assinalar a presena de novos fluxos de populao e atividade
econmica no territrio brasileiro redefinindo configuraes territoriais em escalas
municipais. Para os propsitos de poltica territorial em sentido amplo, e de
polticas regionais em sentido mais especfico, estas novas configuraes devem
estar presentes em suas formulaes estratgicas.
Estudos recentes consolidados em Resende et al. (2014) apontam para o
crescimento vigoroso das cidades mdias no Brasil. Analisados os municpios
brasileiros segundo a classificao de tamanho de populao em cinco faixas
i)at 50 mil habitantes; ii) de 50 mil a 100 mil habitantes; iii) de 100 mil a 500
mil habitantes; iv) de 500 mil a 1 milho de habitantes; e v) mais de 1 milho
de habitantes , verificou-se que as taxas mdias de crescimento do PIB total,
no perodo 2000-2010, so mais elevadas nas trs faixas de tamanho inferior de
populao: por ordem, os municpios da primeira faixa (at 50 mil habitantes)
tiveram crescimento mdio de 4,54%, os da segunda faixa cresceram taxa de
4,04% anuais e os da terceira cresceram taxa de 4,43% anuais. Somente estas
trs faixas de municpios apresentaram acelerao econmica em ritmo superior
mdia do crescimento do PIB do conjunto dos municpios brasileiros, que foi de
3,65% ao ano (a.a.) no perodo.
Ainda utilizando o mesmo recorte de faixas de tamanho da populao, o estudo
mostra para cada faixa a taxa mdia de crescimento da populao dos municpios
nela inclusos. Os resultados apontaram para menores taxas de crescimento nas
faixas de extremo inferior (at 50 mil habitantes) e superior (mais de 1 milho
de habitantes): a faixa inferior com expanso populacional de 0,85% a.a., entre
2000-2010, e a faixa superior com taxa de 1,03% a.a., no mesmo perodo.
Configurando a outra ponta da tendncia esto as trs faixas intermedirias
de tamanho de populao em que as taxas de crescimento so mais elevadas:
nafaixa dois (de 50 mil a 100 mil habitantes) a taxa foi de 1,38% a.a.; na faixa
trs (de100 mil a 500 mil habitantes) a taxa foi de 1,59%; e na faixa quatro
(de500mil a 1 milho de habitantes) a taxa foi de 1,25% a.a.
Esto, portanto, nos municpios de populao entre 50 mil e 500 mil
habitantes as maiores taxas de crescimento da populao e do PIB, entre 2000 e
2010. Configura-se, vista disso, um padro distinto de dcadas anteriores, quando
a dinmica populacional e produtiva no territrio brasileiro esteve fortemente
concentrada nas RMs.

5 DESAFIOS VISTA: COMO FORTALECER O PAPEL DA PNDR NO CONTEXTO

DAS POLTICAS NACIONAIS?
5.1 Economia nacional em cenrio recessivo

O momento econmico atual, em 2015/2016, j aponta para um clima de conteno
de gastos governamentais e trajetria recessiva da economia nacional. Neste contexto,
os volumes de recursos das polticas nacionais sejam os destinados ao setor
produtivo (BNDES; Banco do Brasil BB; e Caixa Econmica Federal Caixa),
sejam s polticas sociais tendem a diminuir consideravelmente. Os elementos
sustentadores do desenvolvimento regional, em contexto de crise fiscal, do sinais
de enfraquecimento. As informaes disponveis at o momento j mostram queda
nos desembolsos nacionais de recursos do BNDES de R$ 190,4 bilhes em 2013
para R$ 187,8 bilhes em 2014 e R$ 105,5 bilhes em 2015. Quanto aos trs
fundos constitucionais de desenvolvimento (FNO, FNE e FCO), seu nvel de
aplicao ainda est resiliente e sem trajetria de queda. Juntos, aplicaram R$23,5
bilhes em 2013 e R$ 24,5 bilhes em 2014, mas devem, igualmente, ter menor
demanda por parte do empresariado, pois o seu custo vem aumentando, provocado
pelo encarecimento da taxa referencial de juro, a Selic.
O governo federal, em funo de compromissos polticos e de escolhas
redistributivas, tender a manter os recursos sociais; entretanto, poder se defrontar
com a necessidade de reduzir as aplicaes de recursos ao setor produtivo. Desse
modo, bancos pblicos tero capacidade mais limitada para o financiamento: o
BNDES dever reduzir seus desembolsos ao setor privado; a Caixa tende a diminuir
o financiamento habitacional com efeitos negativos sobre o programa Minha
Casa Minha Vida; e o BB poder tambm limitar, entre outros, o financiamento
agrcola. Adicionalmente, os bancos de desenvolvimento regionais (Banco do
Nordeste e Banco da Amaznia Basa) tero sua fonte de recursos para os fundos
constitucionais (para os quais a base de arrecadao parte do Imposto de Renda
da Pessoa Fsica IRPF e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI)
reduzida, o que afetar sua capacidade de emprstimo.
Se os gastos sociais puderem ser mantidos, parte da renda regional poder
ser preservada. Contudo, o que poder acontecer com os gastos destinados ao
investimento empresarial? A reduo destes ltimos tender a diminuir a taxa geral
de investimento nas regies de menor desenvolvimento, com repercusses negativas
sobre a trajetria de crescimento. O (lento) processo (em curso) de convergncia
do PIB per capita tender a ser ainda mais retrasado.
Em tempos de recursos mais limitados, surge como esforo inescapvel
garantir melhor efetividade e eficincia na utilizao das fontes existentes. Neste
caso, a coordenao de polticas pblicas distintas com rebatimentos no territrio
se apresenta como imprescindvel. A dimenso referida coordenao no deve se

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limitar apenas aos aspectos setoriais das polticas nacionais, mas tambm ao nvel
de coordenao federativa dessas polticas.
Nesse sentido, a busca por um maior equilbrio regional deve fazer parte dos
objetivos da construo de um novo pacto federativo no pas. A compatibilizao
entre as capacidades fiscais e administrativas dos entes federativos e as suas atribuies
na oferta de bens e servios para a sociedade deve ser mais bem equalizada. Asfortes
distores existentes na captao e na distribuio de recursos fiscais criam impactos
perversos na possibilidade de uma ao pblica coordenada e cooperativa, com
o objetivo de reduo das desigualdades sociais e regionais persistentes no pas.
5.2 Coordenao e articulao federativa

A prevalncia, no passado, de um planejamento do desenvolvimento regional
conduzido de forma centralizada pelo governo federal deve ser revista e adequada,
no contexto contemporneo, a um novo pacto federativo, promovendo planos
estratgicos compartilhados entre Unio, estados e municpios. No se trata
apenas de definir as necessrias revises e aprimoramentos no sistema tributrio,
atualizando as normas de captao e alocao de receitas fiscais. Tampouco
significasomente delimitar responsabilidades e metas de execuo na ao pblica.
Trata-se, fundamentalmente, de compatibilizar as capacidades financeiras e gerenciais
locais s demandas sociais e econmicas especficas por meio da execuo de
polticas pblicas conjuntas na proviso de bens e servios pblicos, considerando
as heterogeneidades e as desigualdades sociais e regionais no pas. A renovao e o
aprimoramento do processo de planejamento, oramento e gesto so, portanto,
essenciais e consequentes na conformao desse novo pacto federativo.
Os municpios como locus ltimo da ao pblica, contudo, padecem
de uma viso orgnica e sistmica do territrio. Em funo da prevalncia de
preocupaes e responsabilidades eminentemente locais, os resultados de suas aes
so considerados fragmentados, no obstante os seus efeitos externos espaciais e a
capacidade de algumas cidades-polos organizarem certas sub-regies no territrio
e impactarem fortemente com suas aes locais outros municpios de seu entorno.
Nesse sentido, os conceitos de (economia de) escala e de aglomerao prevalecem
na constituio de subespaos ou sub-regies com dinmicas socioeconmicas
articuladas. Acoordenao e a cooperao intermunicipal tornam-se, ento,
fundamentais para a ampliao dos mercados locais e regionais.
Ao mesmo tempo, nessa dimenso sub-regional, o papel dos estados assume
carter central, como agente federativo intermedirio, para a organizao espacial
multimunicipal que compe o territrio sob sua responsabilidade exclusiva.
Aarticulao entre estados e (grupos de) municpios torna-se, assim, consequncia
natural dessa escala supralocal. Finalmente, a Unio, como responsvel ltima da

organizao socioprodutiva e do equilbrio macroeconmico no territrio nacional,

deve se agregar aos demais entes federativos numa ao pblica conjunta catalisando
e potencializando as aes pblicas compartilhadas para um desenvolvimento
regional equilibrado.
A constituio de arranjos federativos entre Unio, estados e municpios9 faz
parte de um novo pacto federativo cooperativo, coordenado ou articulado, que
potencializaria a ao pblica conjunta com repercusses locais relevantes na reduo
das desigualdades socioeconmicas e no estmulo ao desenvolvimento regional e
nacional. Como consequncias positivas associadas a esses novos arranjos esto
a possibilidade de reduo nos custos de proviso de bens e servios pblicos, a
melhoria da capacidade gerencial e administrativa pblica, a economia de recursos
pblicos e a maior eficincia, efetividade e eficcia da ao pblica, entre outras.
Asoluo dos problemas regionais estaria, assim, intimamente ligada constituio
e execuo desse novo pacto federativo, promovendo mudanas profundas e
avanos considerveis nas polticas pblicas e no planejamento regional e nacional.
A possibilidade de potencializar a capacidade de investimentos em reas
ampliadas, envolvendo vrios municpios e estados, estaria em sintonia com os planos
federais de mbito nacional na implantao de projetos em diversos setores (social,
energia, transportes e outras infraestruturas). A necessria ampliao da capacidade
fiscal e financeira dos entes federativos poderia ser canalizada primordialmente
para pacotes de investimentos, envolvendo diferentes arranjos federativos (e com
a iniciativa privada) e setores produtivos, superando as limitaes de oramentos
pblicos insuficientes e volteis. A articulao federativa permitiria amenizar as
restries de recursos pblicos tratados de forma isolada e independente, bem
como proporcionar um equilbrio maior das contas pblicas dos diversos entes.
A superao da crise fiscal e financeira atual enfrentada pelos vrios entes
federativos reflete, mais uma vez, a necessidade de reverter e solucionar o insustentvel
desequilbrio no modelo de concorrncia e competividade existente por recursos
pblicos no pas. A guerra fiscal limita e mina a capacidade do poder pblico de
criar condies estveis para o equilbrio das contas pblicas, em face de crescentes
subsdios e incentivos para a atrao e a instalao de projetos essenciais, sem dvida,
ao progresso local. Uma das causas levantadas para essa situao de fragmentao
federativa provocada por essa guerra fiscal exatamente a falta deum planejamento
regional e de organizao territorial que procure equilibrar as diversas demandas
socioeconmicas locais.
Entende-se a atual crise menos como um problema conjuntural, interno e
externo, ou como fruto somente de polticas equivocadas. Trata-se mais, de fato,
9. A constituio de consrcios pblicos intermunicipais e entre Unio, estados e municpios (Lei no 11.107, de 6 de abril
de 2005, e Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007) a consequncia prtica dessa articulao.

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de um problema estrutural que combina no apenas a alegada insuficincia de

recursos fiscais e a propagada crtica sobre o papel central do setor pblico (Estado)
no desenvolvimento nacional. A questo estrutural remete a um contexto histrico
nacional que combina uma forte concentrao da atividade econmica e dos recursos
financeiros com uma enorme desigualdade socioeconmica.
Aceita a compreenso do pressuposto de que o mercado privado incapaz de
resolver sozinho essa contradio, o setor pblico deve assumir papel proeminente na
compatibilizao entre crescimento econmico e reduo das desigualdades sociais
e regionais, com a devida responsabilidade fiscal. O enfrentamento desse desafio
implica rever o pacto federativo em termos cooperativos e articulados e aprimorar
a ao pblica por meio de um planejamento estratgico em bases capazes de
estimular o crescimento econmico com reduo das desigualdades supracitadas.
A necessria compatibilizao entre crescimento econmico e igualdade social e
regional est associada superao de gargalos produtivos, do lado da oferta de bens
e servios, e da incorporao de uma massa de populao, constituindo o lado de
demandas reprimidas e potenciais. A grande concentrao producente em localidades
desenvolvidas deve ter como contrapartida a necessidade de descentralizao de
estmulos produtivos e de investimentos em reas menos desenvolvidas. A carncia
de certa autossuficincia na dinmica produtiva nessas zonas (compreendidas como
grupos de municpios e estados) frustra a capacidade de gerao de receitas fiscais
prprias. Do ponto de vista da demanda, a baixa gerao de renda de trabalho
em regies mais pobres tambm limita o mercado consumidor e a captao de
receitas pblicas.
Sem dinmica econmica e sem incorporao social, o crescimento e a justia
social estaro comprometidos. Sem infraestrutura produtiva adequada e sem
mercado consumidor ampliado no h estmulo atividade privada, reduzindo
a incorporao de trabalho e o aumento da renda. Com isso, o setor pblico
pressionado a compensar essa carncia socioeconmica tanto de oferta quanto de
demanda, desequilibrando as contas pblicas. Em suma, o maior equilbrio na
dinmica econmica e social (oferta e demanda) permitiria um maior equilbrio nas
contas pblicas dos entes federativos e vice-versa. Ao mesmo tempo, esse ambiente
socioeconmico e fiscal mais equilibrado proporcionaria maior capacidade do
poder pblico de contribuir para a reduo dos desequilbrios e das desigualdades
sociais e regionais.
5.3 Desafio da mudana estrutural

Para o tratamento da questo regional, a dimenso dos problemas de desequilbrios
de renda e produto, bem como os esforos de sua superao, exige ateno especial
para a existncia de vazamentos inter-regionais de renda e produto. Para conter

ou reduzir a magnitude das sadas de renda de uma regio pobre para uma rica, os
governos devem buscar a coordenao de polticas com vistas a: i) capturar recursos
de polticas redistributivas (polticas sociais), originalmente destinados melhoria
do bem-estar de populaes pobres ou miserveis, para que uma vez gastos pela
populao sejam mais intensamente transformados em investimento nas prprias
regies recebedoras; ii) canalizar recursos para o investimento nas regies de menor
desenvolvimento, no apenas para o fortalecimento do setor empresarial (por meio
do crdito), mas tambm para a ampliao da dotao geral de infraestrutura
que permita o aumento da competitividade regional; iii) induzir estratgias de
desenvolvimento que maximizem os recursos conjuntos de investimento dos
governos central e subnacionais; e iv) utilizar os recursos explcitos da poltica
regional de maneira que sejam aditivos, evitando financiar atividades que seriam
financiadas de qualquer forma.
emblemtico concluir pela riqueza de solues e apontamentos da experincia
de tratamento da questo regional no Brasil, desde os anos 1950. Se os resultados
de convergncia regional dos PIBs por habitante, induzidos pelas polticas locais,
grosso modo, no se mostraram satisfatrios, as regies-alvo da poltica, contudo,
foram definitivamente ligadas ao mercado nacional e passaram a se expandir sob
estmulo deste ltimo. No h mais, vistas sob a escala macrorregional, regies
deprimidas e/ou decadentes no pas. H, sim, regies com retraso relativo.
Dito isto, pode estar aberta a oportunidade para que a PNDR II se debruce
mais afirmativamente pela definio de estratgias de competitividade de subespaos
regionais por meio do fortalecimento da diversidade de ativos existentes no
territrio o que significa, entre outros motivos, apoiar mais intensamente setores
baseados em conhecimento, biodiversidade e energias renovveis. Estratgia que
alarga o campo de possibilidades do desenvolvimento sustentvel nas regies, ao
mesmo tempo que abandona paulatinamente a estrada longamente perseguida
at o momento, qual seja, a de atuar na questo regional apenas com uma viso
compensatria e de minorao de disparidades.
Se, ademais, so as polticas nacionais em sentido amplo que fizeram e fazem
real diferena na promoo do desenvolvimento regional, ento sobre estas que as
pontes de ligao com a poltica regional explcita devem ser, de maneira enftica,
fortalecidas, ainda mais no atual momento recessivo da economia brasileira,
quando as demandas inerciais dos habitantes das reas mais ricas por recursos
pblicos tendem a se sobrepor a vozes mais fracas dos cidados das regies de
menor desenvolvimento.
claro que esta no pode ser apenas uma tarefa, a de criar pontes da poltica
regional com as nacionais, a ser enfrentada exclusivamente pelo Ministrio da
Integrao Nacional e suas instituies vinculadas. Pelo contrrio, dever ser

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exerccio do governo central alargar a compreenso do significado e do impacto que

as diversas polticas setoriais nacionais tm sobre o desenvolvimento das regies.
Poder fazer enorme diferena para a mudana de compreenso do governo federal
com relao questo regional a atuao mais incisiva dos governos subnacionais
quanto a uma maior participao e envolvimento no desenho e na execuo da
poltica local de desenvolvimento, tal como manifestado no primeiro processo
conferencial para discusso da PNDR, realizado entre 2012 e 2013 pelo Ministrio
da Integrao Nacional.
Por fim, no seria demasiado afirmar que um grande desafio para a PNDR,
no horizonte prximo, caracterizado por maiores restries de recursos, tende a ser
o de incorporar em suas estratgias a escolha, sempre difcil, mas tanto mais relevante
em momento de crise como a atual, de prioridades quanto a questes, enfrentamentos
e solues mais relevantes.10
REFERNCIAS
ALVES, Adriana M.; ROCHA NETO, Joo Mendes. Perspectivas do
desenvolvimento regional no Brasil. Revista Poltica e Planejamento Regional,
v. 1, n. 2, p. 311-338, 2014.
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PACHECO, Carlos A. Fragmentao da nao. Instituto de Economia. Campinas:

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CAPTULO 2
A POLTICA REGIONAL DO GOVERNO LULA (2003-2010)

1 INTRODUO
Este captulo faz uma anlise das razes da persistente dificuldade de implementao
de uma poltica de desenvolvimento regional no Brasil, concentrando seu foco na
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) conduzida pelo governo
Lula entre 2003 e 2010 e baseando-se na tese defendida por Colho (2014).
As origens tericas e metodolgicas da PNDR datam dos anos 1990. Em1999,
a economista Tnia Bacelar de Arajo discorreu sobre a necessidade, a possibilidade e
a pertinncia de formular e implementar uma poltica nacional de desenvolvimento
regional no Brasil. No documento, a autora denunciava o desaparecimento do
tema da pauta de discusso nacional em decorrncia da hegemonia neoliberal. Em
2003, ela aceitou o convite do recm-eleito presidente Lus Incio Lula da Silva
para chefiar a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional do Ministrio
da Integrao Nacional (MI) e, efetivamente, liderou a equipe de trabalho que
formulou a proposta da PNDR.
Mesmo aps a sua institucionalizao, por meio do Decreto no 6.047, de
22 de fevereiro de 2007, quase quatro anos depois de sua apresentao formal, a
PNDR continuou sem instrumentos substantivos de execuo, do ponto de vista
oramentrio, institucional ou organizacional. A isso, acrescente-se uma aparente
falta de vontade poltica por parte das lideranas regionais para a sua viabilizao.
Segundo Colho (2014), o avano retrico e normativo da questo regional
durante o governo Lula no foi acompanhado por uma evoluo dos meios concretos
de interveno nesse domnio em termos de polticas pblicas. Em que pese o avano
da temtica territorial/regional nos documentos das secretarias de governo inclusive
nas esferas subnacionais , as instituies com mandato especificamente regional,
como o MI e suas superintendncias regionais, no contaram com instrumentos
adequados ao enfrentamento das desigualdades regionais brasileiras.
A Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), a
Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e posteriormente
aSuperintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), recriadas

durante o governo Lula, continuaram desprovidas de instrumentos efetivos de ao,

tanto de recursos humanos e materiais quanto da legitimidade institucional para
coordenar e implementar planos regionais de desenvolvimento. Em outras palavras,
essas superintendncias foram esvaziadas de seu papel histrico de planejamento do
desenvolvimento regional. Alm disso, at hoje o Congresso Nacional no chegou a
um consenso sobre a viabilidade da criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional (FNDR), potencial funding (financiamento) da PNDR, cuja gesto seria
subordinada ao MI.
Entender essa aparente paralisia da poltica regional particularmente relevante
no Brasil, onde as desigualdades regionais de renda e indicadores sociais esto entre
as mais graves de todo o mundo. Ademais, tendo em vista o carter centralizador
e concentrador do capitalismo moderno, a preocupao com a questo regional
permanece relevante. Nesse sentido, a ausncia de polticas pblicas ativas para a
reduo das desigualdades socioeconmicas regionais uma questo problemtica.
Isso ainda mais verdadeiro no Brasil, pas continental e subdesenvolvido, em
que a clivagem regional marcante, herana de seu passado colonial e de sua
industrializao recente, fortemente localizada no Centro-Sul. Nas palavras de
Arajo (1999, p. 146), entregue apenas s prprias decises do mercado, a dinmica
regional tende a exacerbar seu carter seletivo, ampliando fraturas herdadas. Tende
a desintegrar o pas. O Nordeste Semirido e a regio amaznica compreendem
alguns dos grandes espaos nacionais segregados por essa dinmica regional seletiva.
Na ausncia de uma efetiva poltica de desenvolvimento regional como eixo
aglutinador e articulador de aes, viceja a guerra fiscal entre estados e municpios,
assim como as iniciativas localistas e os particularismos na obteno de recursos
federais e na atrao de investimentos privados.
2 A RELEVNCIA DO PROJETO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO

Colho (2014) afirma que a ausncia de um projeto nacional de desenvolvimento
econmico e social compromete a implementao de uma PNDR no Brasil.
Lembrando os ensinamentos do professor Wilson Cano, uma poltica efetiva de
desenvolvimento regional no pode prescindir da existncia prvia de um projeto
nacional de desenvolvimento em sua formulao e subsequente implantao.
Esse projeto deve contemplar, alm dos objetivos nacionais mais gerais
(econmicos, polticos e sociais), as linhas bsicas que orientaro a formulao
das demaispolticas:as de natureza temtica (distribuio de renda, sade pblica,
educaoetc.); as setoriais (agropecuria, minerao, siderurgia, transporte urbano
etc.); e, notadamente, as regionais, que, guardadas as especificidades territoriais,
redesenham os objetivos gerais, adequando-os aos principais recortes espaciais
dopas.

A Poltica Regional do Governo Lula (2003-2010) | 67
O projeto nacional de desenvolvimento deve fixar claramente quais so seus

objetivos e apresentar instrumentos de poltica econmica pertinentes, informando
os limites e os rumos possveis para a formulao de uma poltica de desenvolvimento
regional coerente. a partir do projeto nacional que as demais polticas regionais,
temticas e setoriais podem encontrar o arcabouo poltico, instrumental e
institucional necessrio a sua formulao e execuo. Ele constitui o ancoradouro
das demais polticas e antecipa a necessidade de compatibilizao entre os planos
nacional, regional, temtico e/ou setorial.
O desenho desse projeto nacional precisa contemplar a possibilidade concreta
de manejo de instrumentos de poltica econmica, sem os quais no s o projeto
se inviabilizaria mas tambm as polticas dele derivadas. Por exemplo, se, por
fora de acordos polticos ou tratados firmados, o pas no tiver a possibilidade
do uso soberano da sua poltica cambial (monetria, fiscal ou outra relevante),
pouco se pode fazer em termos de orientao econmica. Assim, as restries no
uso dos principais instrumentos de poltica econmica podem levar a uma virtual
inaogovernamental.
Sob a tica internacional, com a disseminao do pensamento nico
neoliberal, as polticas de desenvolvimento regional tornaram-se ainda menos
praticveis e realistas no Brasil. Nesse quesito, pesa a deteriorao fiscal e financeira
decorrente da crise econmica dos anos 1980 (a dcada perdida), que levou ao
permanente ajuste fiscal, s elevaes da taxa de juros e, em decorrncia disso, ao
baixo crescimentoeconmico.
Na era do pensamento nico tambm chamada era da globalizao,
advoga-se o princpio da articulao direta entre o global e o local, ignorando a
mediao nacional. Essa tendncia ampliou os riscos de fragmentao da nao
(Pacheco, 1996) em funo da desarticulao e mesmo da competio entre
os diversos blocos de capitais e de interesses regionais. Esse movimento tambm
deteriorou os mecanismos de integrao do mercado nacional brasileiro, construdos
ao longo do sculo XX.
O pensamento nico neoliberal soube incentivar mais uma forma ilusria de
desenvolvimento: a do poder local. No Brasil, a precariedade das polticas pblicas
de desenvolvimento levou expanso da utopia da cidade-empresa-mercadoria
(Vainer, 2000) e a uma pletora de iniciativas voltadas promoo de arranjos
produtivos locais (APL),1 em parceria com os mais diversos rgos de fomento,
como entidades dos governos estaduais e do governo federal, alm de organismos
internacionais de cooperao.
1. So aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais, com foco em atividades econmicas que
apresentam vnculos entre si, ainda que incipientes (Lastres e Cassiolato, 2003).

Brando (2003) salienta que as esferas subnacionais (estados e municpios)

no contam com instrumentos fundamentais para desenho e implementao de
polticas pblicas de desenvolvimento econmico, como o manejo da taxa de juros,
do cmbio e do crdito, bem como de uma bateria de tributos e contribuies de
mbito federal sem contar alguns determinantes polticos e institucionais cujo
domnio restrito ao foro nacional (taxa de salrio, benefcios previdencirios,
comrcio exterior, poltica salarial, entre outros).
Por sua vez, Lopreato (2004) demonstrou como as finanas estaduais no
Brasil encontram-se encilhadas, em funo das dvidas renegociadas poca do
Plano Real e pelos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o
que restringe ainda mais a possibilidade de desenhar e implementar polticas de
desenvolvimento na esfera estadual.
Apesar das contribuies que podem trazer e que efetivamente tm sido
trazidas , as iniciativas locais, dadas a complexidade e as dimenses da economia
brasileira, tm-se mostrado insuficientes para promover um aprecivel estmulo
ao desenvolvimento econmico no somente do prprio local, mas tambm da
regio ou do pas. Essas intervenes apresentam escasso poder de propulso
para ativar impulsos mais significativos ao desenvolvimento nacional, seja pelo
reduzido volume de recursos envolvidos nas iniciativas, seja pelo baixo ou
mesmo inexistente grau de coordenao entre as inmeras aes efetuadas por
uma mirade de instituies. Na melhor das hipteses, essas iniciativas podem se
mostrar oportunas para o campo das polticas sociais ao promoverem, mediante
a criao de postos de trabalho ou gerao complementar de renda, alternativas
de incluso produtiva para os beneficirios dos programas de assistncia social e
distribuio de renda.
Amin (2007) pontua que o localismo no pode controlar as foras envolvidas
nos espaos da organizao econmica transterritorial. Essas foras, sob a forma de
preos de aes, taxas de juros, decises de investimentos corporativos e bancrios,
transferncias financeiras, fluxos de informaes, pessoas e conhecimentos, tomadas
em nveis nacional e mundial, distorcem ou anulam os esforos realizados para
trazer benefcios locais.
Com efeito, no atual contexto brasileiro de insero externa, com limitaes de
ordem oramentria, financeira e comercial, torna-se penosa a tarefa de implementar
polticas pblicas de desenvolvimento. O pas convive com juros elevados que
deprimem a atividade econmica produtiva e privilegiam o rentismo e um regime de
cmbio valorizado e instvel, o qual estimula as importaes e limita o planejamento
industrial e as exportaes.
No mbito externo, sobrevm decises que constrangem ainda mais a poltica
econmica nacional, como as emanadas das regras da Organizao Mundial do

Comrcio (OMC) e do Acordo da Basilia (regulao bancria), assim como as

avaliaes promovidas pelas agncias internacionais de rating (classificao), que
reivindicam permanente ajuste ortodoxia macroeconmica.
Estes constrangimentos descritos dificultam a formulao e a implementao
de um projeto nacional de desenvolvimento no Brasil, pois impem limites aos
instrumentos tradicionais de fomento, amplificando os conflitos regionais pelas
aplicaes federais e levando ao esgaramento do princpio de solidariedade regional
e ao questionamento do prprio sistema federativo brasileiro.
3 A POLTICA ECONMICA DO GOVERNO LULA

A assuno de Lus Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica, em janeiro
de 2003, foi um momento de comoo nacional que despertou profundas
expectativas em torno de uma gesto compromissada com a justia social, a
distribuio de renda e o enfrentamento das desigualdades individuais, sociais e
regionais brasileiras. Avitria de Lula e do Partido dos Trabalhadores (PT) j era
previsvel desde meados de 2002. As histrias do candidato e do partido sempre
estiveram associadas contestao da doutrina liberal do perodo do governo
de Fernando Henrique Cardoso (FHC), marcada pela poltica de privatizaes,
desregulamentao financeira, abertura comercial e ajuste fiscal. Assim, a mera
possibilidade de mudanas na conduo da poltica macroeconmica deixou
segmentos dos mercados financeiros um tanto quanto apreensivos.
No incio do governo, assegurou-se a conservao da ortodoxia macroeconmica,
com forte elevao da taxa de juros e recrudescimento do ajuste fiscal, apresentados
como medidas necessrias para amainar o mercado financeiro. Essa demonstrao
de respeito aos pilares bsicos da macroeconomia liberal ajuste fiscal, cmbio
flutuante e livre mobilidade de capitais aparentemente convenceu os mercados, e,
em seguida, as taxas de cmbio e juros retornaram aos patamares pr-eleitorais. Os
compromissos com a estabilidade da moeda e com o regime de metas de inflao
foram mantidos, assim como a continuidade de pesado superavit fiscal primrio,
superior a 3% do produto interno bruto (PIB), destinados a saldar os colossais
pagamentos com juros e amortizaes da dvida pblica.
O governo Lula, todavia, no foi uma mera repetio do perodo FHC.
Apoltica social recebeu prioridade desde o incio, haja vista a proposta do Programa
Fome Zero, que evoluiu posteriormente para o Programa Bolsa Famlia (PBF) e se
tornou o maior programa de transferncia condicional de renda do planeta (OCDE,
2013). A consolidao e a expanso do PBF permitiu que cerca de 30 milhes
de brasileiros suplantassem a linha de pobreza. Ao longo do perodo 2003-2010,
o programa ampliou sua cobertura de 3,6 milhes para 13 milhes de famlias,

amparando cerca de 50 milhes de pessoas. Desse total de beneficirios, mais de

60% estavam nas macrorregies Norte e Nordeste.2
Alm da expanso dos benefcios previdencirios e assistenciais, a poltica de
valorizao real do salrio mnimo, associada expanso do crdito e queda das
taxas de juros, contribuiu para uma substantiva melhoria das condies materiais da
classe trabalhadora e para a diminuio das desigualdades pessoais e regionais3
de renda. Esse compromisso social foi uma grande marca do governo Lula.
O segundo governo Lula (2007-2010) encetou a ampliao do investimento
pblico, notadamente no setor de infraestrutura, por intermdio do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC). Os investimentos contemplados pelo PAC
(Carneiro, 2008) totalizaram R$ 503,9 bilhes a serem aplicados em trs diferentes
reas: i) infraestrutura energtica (petrleo, gs e energia eltrica); ii) infraestrutura
social e urbana (habitao e saneamento); e iii) infraestrutura logstica (rodovias,
ferrovias, portos e aeroportos).
Conforme Carneiro (2008), o PAC buscou elevar o crescimento econmico
com base na ampliao da taxa de investimento, na ampliao do investimento
pblico em infraestrutura e pelo incentivo ao investimento privado, por meio da
promoo de um ambiente business friendly (amigvel a negcios), com a remoo
de obstculos normativos, burocrticos e jurdicos. Guimares Neto (2011) comenta
que as aplicaes previstas pelo PAC para o Norte e o Nordeste possuem percentuais
maiores que o total da participao do PIB dessas regies no produto nacional,
o que representou tentativa de desconcentrao produtiva pelo governo federal,
fundamentada no investimento pblico e na induo do investimento privado.
Com o governo Lula tambm se observou considervel retomada do crescimento
econmico, vis--vis as dcadas perdidas de 1980 e 1990. Essecrescimento teve
explicaes robustas no aumento do mercado interno, possibilitado pela expanso
do crdito, que passou de 25% para 45% do PIB, na valorizao real da massa
salarial (o salrio mnimo praticamente dobrou em termos reais), nos investimentos
em infraestrutura carreados pelo PAC, bem como no investimento expressivo em
programas sociais de transferncia de renda.
No front externo, destaque-se o acelerado crescimento asitico nos anos 2000,
em particular da China, cuja demanda contribuiu para uma forte elevao do volume
e do valor das exportaes brasileiras, principalmente nos setores intensivos em
2. De acordo com matria publicada pelo jornal Valor Econmico em 24 de maio de 2012, entre 2012 e 2013, o
Nordeste enfrentou uma das maiores secas de sua histria, com aproximadamente oitocentos municpios em estado
de emergncia e mais de 12 milhes de famlias afetadas. A cobertura do PBF tornou menos brutal o quadro tpico da
seca, evitando migraes em massa e saques.
3. A valorizao real do salrio-mnimo e a expanso dos benefcios assistenciais e previdencirios tiveram maior
impacto econmico nas macrorregies mais pobres do pas (Norte e Nordeste), em funo do baixo nvel de renda
nelas prevalecente.

recursos naturais, como as commodities dos complexos de gros, protena animal,

minerao e petroqumica. Entre 2003 e 2010, as exportaes brasileiras quase
triplicaram de US$ 73 bilhes para US$ 202 bilhes , com destaque para o
desempenho dos setores supracitados.
Em que pesem os avanos registrados, os resultados macroeconmicos da
participao regional do PIB apresentaram melhorias bem modestas. Embora
as polticas sociais tenham mitigado a pobreza extrema nas periferias nacionais,
persistiu um padro de diferenciao das principais variveis socioeconmicas
entre o Norte e Nordeste e o Sul-Sudeste, com o Centro-Oeste aproximando-se
dessas ltimas macrorregies.
A recente expanso do emprego nas periferias concentrou-se em servios
debaixa qualificao e na construo civil, setores tradicionais, de baixa
produtividade, baixa formalizao e baixo potencial inovador, que dificilmente
conseguiro transformar aquelas realidades regionais. Monteiro Neto (2005) aponta
um novo processo de concentrao de ramos industriais dinmicos em So Paulo.
Segundo o autor, de modo geral, os ramos industriais de maior valor agregado tm
voltado seus interesses para o Centro-Sul do pas, em razo da maior dotao de
infraestrutura, de mo de obra qualificada e proximidade dos grandes mercados
consumidores exigncias locacionais do mundo globalizado.
As regies mais pobres tm atrado indstrias tradicionais (construo civil,
calados, confeces e alimentos), alm de uma expanso generalizada do setor
tercirio, motivada pela abundncia de mo de obra barata e pela ampliao
recente dos mercados consumidores (Macedo, 2010). Soma-se a esse quadro o fato
agravante de que as decises de investimento se do em regime de acirrada guerra
fiscal, com graves perdas de arrecadao para o errio (Cardozo, 2010). Conforme
Brando et al. (2006), a ao pblica subsidia os custos de implantao e operao
dos grandes empreendimentos, produzindo verdadeiros torneios locacionais para
atrao de investimentos.
Macedo (2010) argumenta que o complexo exportador brasileiro tem
contribudo para a configurao urbana e regional do pas, reforando especializaes
regionais e levando a adaptaes territoriais a fim de articular as produes locais ao
mercado externo essencialmente aquelas associadas agropecuria e indstria
extrativa. Reforando esse quadro, as intervenes do PAC nas periferias nacionais
concentraram-se em grandes projetos de infraestrutura logstica e energtica, de
modo a viabilizar a integrao competitiva internacional dos grandes projetos
agropecurios e de minerao a articulao direta entre o global e o local, discutida
por Brando (2003).
De acordo com Pacheco (1996), consonante s suas dimenses continentais e
caractersticas da estrutura produtiva, a dinmica da economia brasileira determinada

pelo investimento pblico e privado. Isso no desabona alternativas voltadas para o

aquecimento da demanda domstica ou para o atendimento ao mercado exterior.
O resultado global , todavia, restrito, ainda que desempenhefunes relevantes
na sustentao da renda e do emprego, sobretudo no mbitosub-regional.
Para alm das questes macroeconmicas j relacionadas, o Estado brasileiro
perdeu boa parte da sua capacidade de interveno desde os anos 1980. Isso
evidente ao se observar o ritmo do andamento dos programas de investimento
associados ao PAC.4 Era fundamental recriar, em todos os nveis de governo, a
capacidade de administrao e planejamento do setor pblico e romper com a
lgica restrita do ajuste fiscal. Entretanto, essa ao envolveria um desafio poltico
no empreendido pelo governo Lula.
Assim, o Estado brasileiro continuou a se eximir da tarefa de construo de um
projeto nacional de desenvolvimento. Como discutido, esse projeto fundamental
para a formulao e a operao de uma poltica regional. Ironicamente, os bons
resultados econmicos do governo refletidos na ampliao do emprego formal,
na retomada do crescimento e na diminuio da pobreza (pessoal e regional)
parecem ter levado esse projeto ao descrdito. As elites continuaram mais ocupadas
em seus planos particulares empresariais ou poltico-partidrios , no se aliando
em prol da criao de um projeto nacional de desenvolvimento.
Carneiro (2008) salienta a necessidade de diversificao da estrutura produtiva
para o desenvolvimento da economia nacional. Segundo seus apontamentos, em
um pas continental como o Brasil, no se pode esperar crescimento robusto e
sustentado com base em exportaes de produtos primrios e semimanufaturados;
tampouco o consumo pode ser o eixo dinmico da economia. Contudo, na lgica
da articulao direta entre o local e o global, o pas apresentou um quadro de
projetos pontuais, intensivos em recursos naturais e com baixo encadeamento
interno. Esse quadro reforou a disputa entre as Unidades da Federao, manifesta
na agressividade crescente das polticas de atrao de investimento.
Causam preocupao os alertas do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento
Industrial (Iedi) acerca do possvel processo de desindustrializao em curso
no Brasil, com reduo dos setores de alta intensidade tecnolgica e crescente
dependncia dos produtos de baixa e mdia intensidade tecnolgica nas exportaes.
Nesse sentido, persiste o diagnstico de Pacheco (1996), que identificou uma
fragmentao da economia nacional, uma vez que os segmentos mais dinmicos,
atrelados demanda externa e incapazes de sustentar o crescimento do conjunto
4. Conforme matria publicada no jornal O Globo, em 2 de abril de 2012, as maioresobras de infraestruturado pas,
associadas ao PAC, como a ferrovia Transnordestina e o Projeto de Transposio do Rio So Francisco, tm um atraso
de at 54 mesesem relao ao cronograma original.

do pas, ganharam autonomia em relao ao desempenho econmico agregado,

sustentando trajetrias de melhor desempenho para sub-regies especficas.
4 A PNDR (2003-2010)
No campo da poltica regional, a situao parecia promissora no incio do governo
Lula. O programa de governo se comprometia em formular e implementar uma
poltica nacional de desenvolvimento regional, inclusive com a recriao das extintas
superintendncias de desenvolvimento Sudam, Sudene e Sudeco. A proposta do
Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 Brasil de Todos tinha entre seus objetivos a
reduo das desigualdades regionais do pas. Alm disso, uma preocupao especial
com o Nordeste Semirido e com a Amaznia esteve sempre presente nos discursos
do presidente eleito.
A escolha de Ciro Gomes, do Partido Socialista Brasileiro do Cear (PSB-CE),
presidencivel nas eleies de 2002 e figura pblica de alcance nacional, para assumir
a direo do MI sugeria que a pasta teria posio privilegiada. A pernambucana
Tnia Bacelar de Arajo, um dos maiores nomes da economia regional, foi convidada
para assumir a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional e coordenar a
formulao da PNDR. Parecia que tinha chegado a vez da poltica regional.
A proposta da PNDR (Brasil, 2003b) procurava enfrentar a tendncia geral
de concentrao do capital e contribuir para a reduo das desigualdades regionais
e ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras. O ponto
central da estratgia era valorizar a diversidade regional do pas em suas mltiplas
dimenses ambiental, socioeconmica e cultural , tratando-a como um ativo
fundamental para a promoo do desenvolvimento socioeconmico do pas.
A PNDR tinha dois objetivos principais: reverter as desigualdades regionais
e explorar os potenciais endgenos da diversa base regional brasileira. Essa poltica
fundamentou-se na equidade, traduzida na reduo das desigualdades regionais
de renda, oportunidades e condies de trabalho, e tambm na competitividade,
a partir da estruturao de uma base econmica regional capaz de competir no
mercado nacional e internacional.
Uma premissa dessa poltica que ela deveria ser uma poltica de governo,
no restrita a um nico ministrio, ainda que fosse admitido certo protagonismo
do MI na sua coordenao. As iniciativas locais e regionais se articulariam e
encontrariam nexo na poltica nacional, que envolveria iniciativas do Congresso
Nacional, dos estados e municpios, das entidades do setor produtivo e da sociedade
civil organizada.
Embora a PNDR requeresse uma abordagem em mltiplas escalas, dada a
complexidade regional brasileira, a nfase em uma poltica nacional foi reafirmada,

porque essa era a escala compatvel com a perspectiva de identificao e regulao

do fenmeno das desigualdades inter e intrarregionais. Em um pas continental e
heterogneo como o Brasil, a nfase em solues localistas isoladas poderia ampliar
os riscos de fragmentao.
Essa atuao em mltiplas escalas buscou romper com a viso tradicional que
tende a circunscrever o problema regional brasileiro ao Nordeste e ao Norte. Assim,
o mapa do Brasil foi dissecado em mltiplas escalas, para fins de poltica regional.
Adotou-se a escala microrregional para a formatao da tipologia territorial
da PNDR. A base de dados adotada compreendeu informaes extradas dos
censos demogrficos do IBGE de 1991e 2000 e estimativas do PIB municipal,
realizadas pelo Ipea para os anos 1990 e 1998. As principais categorias de anlise
foram: i) densidade demogrfica; ii) crescimento populacional; iii) escolaridade;
iv) urbanizao; v) rendimento domiciliar; e vi) variao do PIB.
Os resultados destacaram o forte contraste entre o litoral e o interior e uma
clivagem norte-sul bem marcada, na qual se ressaltavam profundas diferenas
entre os nveis de renda, de urbanizao e de acesso a servios bsicos. Segue uma
sntese da avaliao.
1) Identificao de sub-regies dinmicas, competitivas e com elevados
rendimentos mdios e de sub-regies com precrias condies de vida e
de traos de estagnao em todas as macrorregies do pas.
2) Persistncia de um padro macrorregional de diferenciao das principais
variveis socioeconmicas entre o Norte-Nordeste e o Sul-Sudeste, com
o Centro-Oeste aproximando-se destas ltimas.
3) Registro de extrema vulnerabilidade dos indicadores socioeconmicos
do Nordeste Semirido e da regio amaznica.
Esses dados corroboram a necessidade de regular as aes de desenvolvimento
regional desde a escala nacional e de pensar estrategicamente as iniciativas no plano
macrorregional e em algumas escalas especiais. Ao mesmo tempo, demonstram que
preciso tratar de modo especfico a grande diversidade sub-regional.
O Nordeste Semirido e a regio da Faixa de Fronteira so destacados como
sub-regies estrategicamente importantes para o desenvolvimento e a integrao
nacional. A primeira, por possuir precrias condies de vida e baixa atividade
econmica (40% da populao do Nordeste e apenas 20% do PIB regional).
Asegunda, por ser uma rea estratgica sob a perspectiva ambiental e tambm da
integrao sul-americana.
Com o intuito de delimitar os espaos prioritrios de ao da PNDR no
territrio nacional, foi proposta a seleo de duas variveis: rendimento domiciliar

mdio e variao do PIB. De acordo com o documento da poltica, o rendimento

domiciliar mdio por habitante uma varivel esttica que busca mensurar o poder
de compra mdio em um determinado territrio. J a variao anual mdia do PIB
uma varivel dinmica que mostra a evoluo da produo de um determinado
espao geogrfico.
A superposio dos cartogramas definidos pelas duas variveis resultou, na
escala microrregional, em quatro conjuntos territoriais distintos. Esses conjuntos
constituiriam a tipologia sub-regional que definiria as sub-regies prioritrias da
PNDR: i) dinmicas de baixa renda; ii) estagnadas de renda mdia; e iii) de baixa
renda com mdio ou baixo dinamismo (figura 1). Resumidamente, eles representariam
o espao preferencial de atuao da PNDR no que diz respeito ao financiamento dos
programas de desenvolvimento regional. As reas de alta renda no seriam priorizadas.
FIGURA 1
Tipologia sub-regional da PNDR
Legenda
Tipologia
Alta renda
Baixa renda
Dinmica
Estagnada
Limite interestadual
Fonte: MI.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
Nos termos da PNDR, a instncia nacional compreenderia a definio dos

critrios gerais de atuao, a identificao das sub-regies prioritrias de interveno
e os espaos preferenciais de convergncia com as demais polticas setoriais. Para
alcanar essas metas, o Decreto no 4.793, de 23 de julho de 2003, criou a Cmara
de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, sob a coordenao

da Casa Civil da Presidncia da Repblica. De acordo com seu ato de criao, este
rgo ficou responsvel por coordenar e articular as polticas setoriais com impacto
regional, com vistas a reduzir as desigualdades inter e intra-regionais (Brasil, 2003a).
No nvel macrorregional, estariam as atividades de elaborao dos planos
estratgicos de desenvolvimento e a articulao de aes. A instncia macrorregional
considerada especialmente relevante no Norte e Nordeste e, em certo grau,
tambm no Centro-Oeste , onde o desafio do desenvolvimento regional envolve
parte substancial dos seus territrios. Defende-se a recriao das superintendncias
de desenvolvimento (Sudene, Sudam e Sudeco), dada a necessria presena de
rgos pblicos capazes de agir como braos mais prximos da PNDR nas
macrorregiesprioritrias.
Nas instncias sub-regionais, estariam as aes operacionais. Os programas
mesorregionais constituiriam a unidade de articulao das aes federais nas
sub-regies prioritrias em todo o territrio nacional, a partir de espaos institucionais
de concertao, como fruns e agncias de desenvolvimento.
A proposta de consolidao dos programas mesorregionais fundamenta-se
em uma agenda de aes, que inclui: i) apoio infraestrutura; ii) promoo da
inovao; iii) capacitao de mo de obra; iv) oferta de crdito; v) apoio ampliao
dos ativos relacionais; e vi) estruturao dos arranjos produtivos locais (APL).
Segundo o documento da poltica (Brasil, 2003b, p. 35), o apoio ao Programa
Mesorregional parte do consenso construdo pelos atores locais em torno de um
plano de desenvolvimento, que deve sinalizar ao MI e demais unidades do governo
o mix particular de aes a serem apoiadas. Novamente a frmula mgica do
consenso local resgatada.
O FNDR assinalado como o principal instrumento da poltica. Diferentemente
dos fundos disponveis, este disponibilizaria uma linha de financiamento no
reembolsvel para a promoo de aes estruturantes de desenvolvimento regional.5
Esse dispositivo estava previsto na Proposta de Emenda Constituio (PEC) da
reforma tributria, enviada ao Congresso Nacional em 2003 (PEC no 41/2003).
Sua base de clculo seria a participao em 2% da arrecadao do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), o
que representaria uma receita anual estimada em R$ 3,6 bilhes, em valores de
2003. Sem dvida, um valor modesto, prximo a 0,2% do PIB nacional, mas um
grande avano no financiamento da poltica regional brasileira.
5. Apesar de mencionados como instrumentos da PNDR, os Fundos Constitucionais de Investimento das regies
Centro-Oeste, Nordeste e Norte (FCO, FNE e FNO, respectivamente) e Fundos de Desenvolvimento da Amaznia e do
Nordeste (FDA, FDNE), alm do conjunto de incentivos fiscais federais, tiveram origem antes da PNDR, e pouco se
avanou no estabelecimento de uma aderncia entre eles e a poltica.

Aps uma srie de emendas e recortes (Dallacqua, 2005), a proposta original

da reforma foi comprometida, e o resultado final do embate legislativo trouxe
apenas mudanas pontuais ao sistema tributrio brasileiro. A proposta de criao
do FNDR foi retirada da pauta final de discusso, enquanto os dispositivos de
diferenciao interestadual do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) que permitem a guerra fiscal foram mantidos.
Os estados, inclusive aqueles das regies mais pobres do pas, entenderam que
havia uma srie de riscos envolvidos na proposta de reforma tributria e insistiram
na guerra fiscal como instrumento de atrao de investimentos. Alm disso, a
reforma desacomodava interesses j assentados sobre o atual sistema de tributao
e partilha federativa, sobretudo nos estados mais industrializados.
A vinculao do FNDR reforma tributria tendeu a desvirtuar o debate
em torno de qual seria a poltica regional mais desejvel para o pas. No decorrer
dos debates em torno da PEC, o FNDR j era proposto como um fundo de
compensao a ser partilhado entre os estados, desatrelado de uma proposta mais
consistente de desenvolvimento regional.
A atomizao de interesses, a desconfiana em um novo modelo tributrio e
a ausncia de propsito federativo comum inviabilizaram a reforma tributria e a
criao do FNDR. Como consequncia, garantiu-se atendimento a agendas pontuais
da Unio, dos estados e dos municpios. Na ausncia de um projeto nacional de
desenvolvimento, prevaleceu a defesa dos interesses particulares dos entes federados.
Dessa forma, a PNDR perdeu seu principal instrumento: o funding para
intervenes estruturantes. A operacionalizao da poltica, condicionada ao
escasso oramento da pasta de Desenvolvimento Regional do MI, foi condenada
manuteno de aes pontuais, vinculadas estruturao de fruns mesorregionais
e ao apoio fortuito a projetos de APL.
5 CONSIDERAES SOBRE A PNDR

Deve-se reconhecer que a proposta da PNDR apresentada em 2003 recolocou a
questo do desenvolvimento regional na pauta de discusso do governo federal.
O debate sobre a territorialidade das polticas pblicas s veio a crescer nos anos
seguintes, disseminando-se tambm entre os demais entes federativos.
Em seu documento original, a PNDR vinculou o enfrentamento da questo
regional a um projeto nacional de desenvolvimento. A proposta da poltica inovou
aotrazer uma perspectiva nacional sobre as desigualdades socioespaciais brasileiras,ao
conceder centralidade para o papel do Estado diante da hegemonia neoliberal e
ao propor uma atuao em mltiplas escalas. De todo modo, pode-se dizer que,
durante o governo Lula, a PNDR no conseguiu se afirmar como poltica pblica

seja pela efetiva execuo oramentria, seja pela visibilidade poltica. Embora
tenha sido uma poltica bem formulada e com proposies consistentes, a PNDR
no pde se estabelecer no governo Lula devido a caractersticas estruturais do
Estado brasileiro.
Podemos apontar um vcio de origem da PNDR: esse projeto nacional de
desenvolvimento, que orientaria a poltica regional, nunca foi explicitado ao pas.
Ora, na ausncia de um projeto nacional, dificilmente uma poltica nacional de
desenvolvimento regional poderia avanar. A PNDR deveria extrair sua estratgia
e seus meios de ao a partir do projeto nacional de desenvolvimento.
Sem um projeto nacional de desenvolvimento e mecanismo de financiamento
dado o fracasso na criao do FNDR , a PNDR voltou-se a uma operao que
pouco avanou em relao s polticas regionais minimalistas que a antecederam.
Os programas de desenvolvimento regional a cargo do MI mantiveram um escopo
eminentemente local, trabalhando iniciativas pontuais de promoo de APL e
arenas de representao sub-regional (fruns mesorregionais). A atuao do MI,
pontualmente localizada no territrio, privilegiou estmulos cujos impactos tambm
tenderam a ser localizados (Pereira, 2009).
Apesar desse quadro, preciso destacar o esforo de planejamento
regional realizado pelo MI, sob inspirao da PNDR. Conforme Guimares
Neto(2006), o Plano Estratgico para o Desenvolvimento do Centro-Oeste
(PED-CO),oPlano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste
(PDNE) e o PlanoAmaznia Sustentvel (PAS) enquadraram-se nessa iniciativa.
Alm deles, estavam presentes tambm o Plano Estratgico de Desenvolvimento
Sustentvel do Semirido (PDSA) e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel
da BR-163: Eixo de Integrao para a Amaznia. Um aspecto comum a todos
esses planos era a preocupao com a sustentabilidade econmica e ambiental e a
participao social, desde os diagnsticos at a concepo dos programas e projetos.
Havia, igualmente, a preocupao em explorar a riqueza intrarregional das reas
tratadas, buscando-se intervenes especficas e operadas em mltiplas escalas,
a partir das particularidades de cada regio, algo que ia ao encontro da linha de
trabalho preconizada pela PNDR.
Sem embargo, Guimares Neto (2006) indica como lacunas da agenda dos
planos a enorme distncia entre o contedo das aes propostas (o que fazer) e
as formas de implantao (como fazer). De modo geral, no foram apresentados
modelos de gesto que institucionalizassem as responsabilidades dos entes federados
e integrassem o processo de deciso nos nveis nacional, regional e sub-regional.
Em sua anlise, o autor manifesta uma preocupao a respeito da falta de
clareza em torno do financiamento e dos instrumentos de poltica econmica
ao alcance dos planos. Ele tambm aponta a necessidade de alinhar esses planos

regionais a um projeto nacional de desenvolvimento que permitisse a integrao

e a convergncia das propostas regionais. Como j discutido, no foi exposto
esse projeto nacional de desenvolvimento, e os planos publicados, na ausncia de
instrumentos adequados de financiamento e gesto, tornaram-se, quando muito,
documentos de referncia em planejamento regional.
A PNDR foi apresentada sociedade brasileira em 2003 e somente em fevereiro
de 2007 foi formalmente instituda como poltica de governo, por meio do Decreto
no 6047/2007. Entre 2003 e 2006, pode-se dizer que no houve qualquer avano
significativo na proposta original. De fato, o texto do decreto que institucionalizou
a poltica representou uma sntese do documento discutido em 2003 e ratificou a
tipologia da poltica, tratando as mesorregies como espao preferencial de atuao
da PNDR. sintomtico que uma poltica nacional tenha sido formalizada por
um mero decreto presidencial, sem uma discusso mais aprofundada no Congresso
Nacional, o que seria ensejado por meio de um projeto de lei.
Em 2007, foram recriadas a Sudam e a Sudene, e em 2009, a Sudeco. Noincio
do segundo governo Lula, recuperou-se o debate em torno da reforma tributria
e da criao do FNDR, no mbito da PEC no 31/2007. Na verdade, a segunda
gesto no trouxe inovaes para a poltica regional. As superintendncias de
desenvolvimento regional caminharam vagarosamente, sem quadros tcnicos,
oramento, infraestrutura ou clareza sobre seu papel institucional. A proposta de
reforma tributria estendeu-se pelos quatro anos do segundo governo Lula, sem
avanos concretos em relao ao fim da guerra fiscal ou criao do FNDR.
Ao longo do segundo governo Lula, a pasta regional do MI continuou sofrendo
de carncia crnica de recursos, o que a obrigou a manter suateraputica homeoptica
nas intervenes de poltica regional, concentrando-se no fortalecimento institucional
das mesorregies e no apoio pontual a APLs selecionados (Colho,2014).
Como se v no grfico 1, diferentemente das demais reas temticas do
MI defesa civil e infraestrutura hdrica , que apresentaram consistente evoluo
oramentria no perodo analisado, a tendncia minimalista da rea regional se
mantm ao longo dos anos, com especial gravidade no perodo 2007-2009. Estes
nmeros mostram a fragilidade institucional e oramentria da poltica regional
no mbito do prprio MI. Vale dizer que este cenrio seria ainda pior sem a
contribuio questionvel das emendas parlamentares.
Lembramos que parte substancial dos recursos apresentados na rea temtica de
desenvolvimento regional advm de emendas parlamentares, tendncia vlida at os
dias atuais. Vale mencionar relatrio emitido em 2009 pelo Tribunal de Contas da
Unio (TCU), que apontou como uma fragilidade dos programas mesorregionais a
enorme participao das emendas parlamentares no seu financiamento: entre 2005
e 2009, essa fonte representou, em mdia, cerca de 90% dos recursos consignados

pelas leis oramentrias anuais para o programa. Alm do notrio uso poltico das
emendas, seu carter difuso e fragmentrio no permite que esse instrumento seja
o funding adequado a projetos de desenvolvimento socioeconmico.
GRFICO 1
Evoluo da execuo oramentria do MI
(Valores liquidados em R$ milhes correntes)
2.000
1.500
1.000
500
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Desenvolvimento regional Infraestrutura hdrica Defesa civil
Fonte: Portal da Transparncia do governo federal/Controladoria-geral da Unio (CGU).
6 OS INSTRUMENTOS FEDERAIS DE POLTICA REGIONAL E A PNDR

Discutiremos agora a atuao dos instrumentos federais de poltica
regional durante o governo Lula, quais sejam, os fundos constitucionais
de financiamento, os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos
fiscais, cuja responsabilidade de coordenao e monitoramento encontra-se
formalmente sob mandato do MI.
Em termos financeiros, os fundos constitucionais (FCO, FNE e FNO)
constituem o principal instrumento de poltica regional. O grfico 2 mostra
a firme progresso das contrataes desses fundos no perodo analisado. Os
fundos constitucionais constituem crdito ao setor produtivo, com atendimento
preferencial s micro e pequenas empresas (MPE) e agricultura familiar, e
devem ser reembolsados, sob uma taxa de juros subsidiada e sujeita a bnus
de adimplncia.
Os fundos constitucionais comearam sua operao em 1989, ou seja, bem
antes da publicao da PNDR. O MI buscou ampliar a aderncia da operao dos

fundos PNDR,6 mas com resultados limitados. Nesse sentido, conseguiu-se aprovar,
junto aos conselhos deliberativos dos fundos, resoluo que orienta a utilizao
da tipologia territorial da PNDR como referncia para a definio dos limites de
financiamento, favorecendo as reas prioritrias da poltica.
GRFICO 2
Contrataes dos fundos constitucionais de financiamento (2003-2010)
(Em R$ bilhes constantes de 2010)
20
18
16
14
12
10
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
FCO FNO FNE Total
Fonte: MI.
Sem embargo, a operao dos fundos constitucionais seguiu desassociada da PNDR.

Ironicamente, registrou-se aumento relativo das aplicaes dos fundos constitucionais nas
microrregies de alta renda mesmo aps a publicao do Decreto no 6.047/2007, que
institucionaliza a PNDR (tabela 1). Na regio Nordeste houve tambm leve retrao das
aplicaes dos fundos nas microrregies de baixa renda. bom lembrar que as empresas
localizadas em regies de alta renda poderiam captar recursos de outras fontes, como o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), liberando espao
para aplicaes dos fundos constitucionais de desenvolvimento em regies de baixa renda.
Os fundos de desenvolvimento regional foram regulamentados em 2002
pela Medida Provisria (MP) no 2.156 (FDNE) e pela MP no 2.157 (FDA), mas
s iniciaram suas operaes em 2006. Teoricamente, estes instrumentos tambm
6. A Lei Complementar no 125/2007, que cria a Sudene, modifica a Lei de Criao dos Fundos Constitucionais (Lei
no7.827/1989) e insere dispositivo que instrui o MI a estabelecer as diretrizes e orientaes gerais para as aplicaes
dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de forma a compatibilizar
os programas de financiamento com as orientaes da poltica macroeconmica, das polticas setoriais e da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional.

deveriam compor o arsenal da PNDR, porm sua conexo com a poltica ainda
mais rarefeita que a dos fundos constitucionais.
TABELA 1
Distribuio dos fundos constitucionais por tipologia PNDR (2003-2010)
Tipologia % das aplicaes (2003-2006) % das aplicaes (2007-2010)
Baixa renda1 - -
Dinmica de baixa renda 25,52 25,75
FCO Renda mdia estagnada 42,29 39,08
Alta renda 32,19 35,17
Total Centro-Oeste 100,00 100,00
Baixa renda 16,02 15,64
FNE Renda mdia estagnada 34,75 38,61
Total Nordeste 100,00 100,00
Baixa renda 19,03 20,98
FNO Renda mdia estagnada 42,36 44,18
Total Norte 100,00 100,00
Fonte: MI.
Nota: 1 A regio Centro-Oeste no possui microrregies de baixa renda de acordo com a tipologia da PNDR.
Os fundos de desenvolvimento regional proveem financiamento subsidiado para

investimentos em infraestrutura e empreendimentos de grande porte nas reas de atuao
das superintendncias. Esses fundos operavam recursos provenientes de dotaes do
Tesouro Nacional, configurando-se como fundos contbeis, sujeitos a contingenciamentos
e no acumulveis de um exerccio para outro.7 Sua operao baseada na subscrio
de debntures conversveis em aes, emitidas pelas empresasbeneficirias.
A tabela 2 apresenta o balano das aplicaes do FNDE por estado e setor
entre 2006 e 2011. digna de nota a franca concentrao dos recursos do fundo nos
estados de Cear, Pernambuco e Piau (cerca de 95% do total). Essa concentrao
se deve ao financiamento da ferrovia Transnordestina, cujo trajeto cruza esses trs
estados. O FNDE arca com cerca de R$ 2,8 bilhes do custo total do projeto.
Noperodo analisado, o FDNE atendeu quase que exclusivamente a este grande
projeto de infraestrutura, voltado para o transporte da soja dos cerrados nordestinos
at os mercados importadores pelo porto de Suape, em Pernambuco.
7. Os fundos de desenvolvimento regional foram convertidos em fundos financeiros com a Lei no 12.712, de 30 de
agosto de 2012. Desde ento, os fundos no podem ser contingenciados e podem acumular em seu patrimnio os
recursos eventualmente no gastos em cada exerccio.

TABELA 2
Distribuio do FDNE por setores e estados (2006-2011)
Fundo Estados Setor Valor Total %
Bahia Energia 61.728 61.728 1,83
Energia 528.649
Cear 1.473.766 43,81
Transporte 945.117
Maranho Energia 53.577 53.577 1,83
FDNE
Pernambuco Transporte 1.108.068 1.108.068 32,94
Piau Transporte 619.215 619.215 18,41
Rio Grande do Norte Indstria 47.987 47.987 1,43
Total 3.364.341 3.364.341 100,00
Fonte: MI.
A tabela 3 apresenta o balano das aplicaes do FDA por estado e setor entre
2006 e 2011. Destaca-se o grande valor relativo dos projetos de energia (cerca de
75% do total) e telecomunicaes (20%). Ao estado do Par foi destinado quase
um tero do fundo, para o financiamento de estao de transmisso na regio
do Xingu, onde est sendo construda a usina hidreltrica de Belo Monte. Em
suma, os fundos de desenvolvimento regional atendem s demandas do setor de
infraestrutura e pouco dialogam com a PNDR.
TABELA 3
Distribuio do FDA por setores e estados (2006-2011)
Fundo Estados Setor Valor Total %
Energia 289.792
Amazonas 402.320 10,97
Telecomunicao 112.528
Energia 29.040
Amap 354.507 9,67
Energia 334.057
Maranho 352.207 9,61
Energia 138.445
Mato Grosso 155.861 4,25
Indstria 17.416
FDA
Energia 921.548
Par Telecomunicao 259.540 1.212.562 33,08
Indstria 31.474
Energia 1.031.067
Rondnia 1.084.860 29,59
Indstria 53.793
Roraima Telecomunicao 27.225 27.225 0,74
Tocantins Energia 76.487 76.487 2,09
Total 3.666.028 3.666.028 100,00
Fonte: MI.

Tambm compete Sudam e Sudene a avaliao e a instruo de processos

relativos a concesses dos incentivos fiscais federais, outro poderoso instrumento
de poltica regional cuja governabilidade escapa PNDR. Os incentivos relativos
iseno e ao reinvestimento do IRPJ, criados pela MP no 2.199-14/2001,
correspondem a dois teros dos pedidos totais de incentivos e a mais de 90% do
volume de gastos tributrios. O direito aos incentivos sobre o Imposto de Renda
(IR) deve ser reconhecido pela Receita Federal, a partir de laudo emitido pelas
superintendncias. A tabela 4 apresenta a evoluo das renncias ao IRPJ entre
2003 e 2010 na rea de atuao das superintendncias de desenvolvimento regional.
TABELA 4
Valores de incentivos fiscais gastos tributrios (2003-2010)
Ano Sudam Sudene Total
2003 569.677.297 835.305.419 1.404.982.716
2004 926.088.060 1.279.100.108 2.205.188.168
2005 1.383.245.719 1.694.414.098 3.077.659.817
2006 1.208.588.652 1.591.137.506 2.799.726.158
2007 1.897.279.253 1.843.040.753 3.740.320.006
2008 1.815.353.844 2.239.244.688 4.054.598.532
2009 1.585.555.059 2.595.916.456 4.181.471.515
2010 3.264.637.254 3.171.309.385 6.435.946.639
Total 12.650.425.138 15.249.468.413 27.899.893.551
Fonte: Demonstrativo de gastos tributrios/Receita Federal.
Os decretos no 4.212 e no 4.213, de 26 de abril de 2002, definiram os

setores prioritrios para incentivos fiscais nas reas de atuao da Sudam e da
Sudene. Registrou-se um favorecimento indstria e ao turismo, alm das
atividades agroindustriais. Com a edio da PNDR em 2003, ou mesmo aps a
institucionalizao da poltica, em 2007, nada foi mudado na gesto dos incentivos,
que segue ignorando as orientaes da PNDR. A Portaria MI no 2091-A/2007,que
aprova a consolidao do Regulamento dos Incentivos Fiscais para as Regies da
Amaznia e do Nordeste, nem chega a mencionar a PNDR.
7 UMA NOVA FRONTEIRA PARA O DESENVOLVIMENTO

REGIONALBRASILEIRO
Como se v, no desprezvel a disponibilidade de recursos para as polticas
regionais no Brasil. Como j foi assinalado, porm, esses instrumentos fundos
constitucionais, fundos de desenvolvimento e incentivos fiscais foram criados
antes da edio da PNDR, e a aderncia deles poltica foi praticamente nula.
Em outras palavras, so instrumentos de poltica regional desassociados de uma
poltica de desenvolvimento regional, e at mesmo de um projeto nacional de

desenvolvimento. Assim, esses instrumentos atendem a interesses setoriais que

buscam se beneficiar das vantagens creditcias e tributrias oferecidas.
O MI publica anualmente portarias com diretrizes e orientaes gerais para
definio de prioridades e aprovao de projetos de investimentos com recursos
dos fundos constitucionais e de desenvolvimento. Efetivamente, essas portarias tm
determinado que as programaes destes fundos concedam tratamento diferenciado
e favorecido aos espaos reconhecidos como prioritrios pela PNDR (Brasil, 2014).
Sem embargo, nenhuma meta quantitativa apresentada e tampouco se qualifica o
que seria esse tratamento diferenciado e favorecido. Da a baixa influncia normativa
da PNDR sobre os fundos regionais.
Lembramos relatrio emitido pelo TCU a respeito da PNDR (Brasil, 2009).
OTCU realizou um conjunto de auditorias com o objetivo de conhecer a PNDR,
os instrumentos dessa poltica e seus mecanismos de financiamento, que englobaram
cerca de R$ 20 bilhes em cada exerccio, considerando-se, alm dos recursos
oramentrios diretamente associados poltica, os fundos constitucionais e de
desenvolvimento regional.
Entre as concluses do TCU, destacam-se: i) falhas no direcionamento de
recursos em relao s diretrizes e prioridades estabelecidas pela PNDR; ii) ausncia
de indicadores e metas quantitativas, inclusive para direcionar a distribuiode
recursos por regies prioritrias da PNDR; e iii) falhas relacionadas falta deestrutura
ou processos de trabalho para o desempenho da misso institucional das entidades
vinculadas execuo da PNDR. O TCU emitiu o Acrdo no2.919/2009, com
uma srie de recomendaes, no sentido de se construir maior aderncia dos
instrumentos de poltica regional PNDR, porm pouco se avanou nesse sentido
at o final do governo Lula.
Alguns estudos (Menezes, 2009) concluem que a atuao dos fundos
constitucionais e dos incentivos fiscais resulta na ampliao das desigualdades
intrarregionais no interior das macrorregies beneficiadas. Com efeito, a
demandaqualificada por crdito e por incentivos fiscais tende a ser mais acentuada
nas sub-regies mais dinmicas dos estados favorecidos sobretudo no entorno
das grandes capitais e dos enclaves exportadores. a lgica da causao circular
cumulativa (Myrdal, 1968), em operao nos espaos perifricos do pas, sob o
patrocnio dos instrumentos de poltica regional que supostamente deveriam atuar
na contramo desse processo.
Lembramos ainda que os fundos discutidos representam crdito ao setor
produtivo, devendo ser reembolsados, ainda que sob uma taxa de juros subsidiada
e sujeitos a bnus de adimplncia; esse crdito est essencialmente voltado ao
empreendedor privado. Entendemos, entretanto, que uma poltica nacional de

desenvolvimento regional envolve um conjunto de questes que transcendem a

perspectiva do entrepreneur (empreendedor).
Do ponto de vista microeconmico, seriam necessrias aes estruturantes e
complementares, essenciais ao desenvolvimento regional: proviso de infraestrutura,
sobretudo de pequeno e mdio portes, 8 conservao ambiental, formao
profissional e apoio cincia, tecnologia e inovao. Em regies de baixa renda,
essas iniciativas podem apresentar taxas internas de retorno inicialmente negativas e,
por isso, deveriam ser financiadas por aportes no reembolsveis. Esta foi a grande
motivao para a criao do FNDR, pensado como o principal instrumento de
intervenodaPNDR.
Do ponto de vista macroeconmico, seria necessria a soberania na poltica
econmica, permitindo a manuteno de baixas taxas de juros, de uma taxa de
cmbio favorvel produo nacional e uma poltica fiscal comprometida com
o crescimento. Sobretudo, seria necessrio um projeto nacional que orientasse a
estratgia e as aes de uma PNDR. Sem essa orientao, os instrumentos financeiros
da poltica regional seguiram as demandas setoriais, mormente em setores intensivos
em recursos naturais e de baixo contedo tecnolgico, vinculados exportao de
commodities agrcolas e minerais.
Em tempo, de suma importncia salientar que as grandes regies-problema
do pas, seja a Amaznica Legal, seja o Nordeste Semirido, exigem necessariamente
aes inovadoras e criativas para o seu desenvolvimento. Trata-se de territrios
ambientalmente sensveis que no podem ser analisados com base na explorao
intensiva de commodities de base agropecuria ou mineral. Essa percepo j havia
sido apontada pelo relatrio emitido em 1959 pelo Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), coordenado por Celso Furtado.
Nessas regies, importa desenvolver iniciativas inovadoras, de baixo impacto
ambiental, o que demanda substanciais investimentos em cincia e tecnologia
(C&T) e pesquisa e desenvolvimento (P&D). Essa estratgia permitir a agregao
de valor das produes regionais e o adensamento de suas cadeias produtivas,
gerando mais e melhores ocupaes, baseadas em setores diferenciados, com maior
capacidade de absoro de progresso tcnico.
Com efeito, caso exista algo de verdade na proposio schumpeteriana
(Schumpeter, 1984), que trata a inovao como o motor do desenvolvimento
econmico, ento o portflio de investimentos da Financiadora de Estudos e
8. Persiste, mesmo aps o PAC, o deficit na escala de infraestrutura mais propensa a gerar aumento na densidade
dos fluxos intrarregionais, essenciais para compensar a baixa especializao e aumentar o potencial de integrao
intrarrregional. Exemplos de infraestrutura integradora seriam estradas vicinais, artrias de conexo microrregional,
artrias de conexo mesorregional, portos de baixo calado, aeroportos regionais, usinas eltricas de pequeno e mdio
porte (hidro e biomassa), redes de transmisso de pequeno e mdio porte.

Projetos (Finep), a principal financiadora pblica de estudos e projetos para a

inovao em todo o pas, tem sido no mnimo questionvel.
TABELA 5
Operaes contratadas pela Finep (2005-2010)
(Em R$ milhes)
Distribuio 2005 2006 2007 2008 2009 2010

regional Valor % Valor % Valor % Valor % Valor % Valor %
Norte 0,0 0,0 0,0 0,0 2,4 0,4 0,0 0,0 33,58 2,0 16,79 1,0
Nordeste 25,2 4,4 20,9 3,7 4,5 0,8 1,0 0,1 134,32 8,0 184,69 11,0
Centro-Oeste 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,7 0,3 0,00 0,0 16,79 1,0
Sudeste 230,3 40,1 339,3 59,4 277,0 48,3 565,4 64,8 873,08 52,0 923,45 55,0
Sul 318,1 55,5 210,7 36,9 289,8 50,5 303,0 34,7 638,02 38,0 537,28 32,0
Total 573,6 100,0 570,9 100,0 573,7 100,0 872,1 100,0 1.679,00 100,0 1.510,00 100,0
Fonte: Finep.
Como se v, os recursos aplicados pela Finep nas regies Norte, Nordeste

e Centro-Oeste tm sido limitados e bem inferiores sua participao no PIB
nacional. Esse quadro refora a concentrao dos setores mais avanados da economia
no Sul-Sudeste do pas e agrava o quadro das assimetrias e da dependncia inter-regional.
O atual perfil de investimentos pblicos federais em inovao contribui para
a preservao de um status quo que significa a reproduo da dependncia e do
atraso das periferias nacionais e da continuidade da preservao da hegemonia de
interesses oligrquicos tradicionais nesses territrios que concentram a extrema
pobreza do Brasil.
Um projeto nacional de desenvolvimento deve viabilizar sistemas regionais
de inovao, de modo a desconcentrar a produo de conhecimento e tecnologias
e fomentar atividades inovadoras nas periferias nacionais. Assim, o esforo
desenvolvido durante o governo Lula para fortalecer as redes nacionais de ensino
superior e ensino mdio profissionalizante por meio da expanso dos institutos
federais de educao, cincia e tecnologia e das universidades federais pode
constituir uma estratgia promissora para o desenvolvimento regional brasileiro.
De acordo com dados do Ministrio da Educao (MEC), entre 2003 e 2010
foram criadas quatorze novas universidades federais e mais de cem novos campi,
com a oferta de mais de 600 mil novas vagas. J a rede federal de ensino tcnico
vivenciou a maior expanso de sua histria: foram instaladas 214 escolas tcnicas,
frente ao estoque de 140 unidades, em uma distribuio que privilegiou a ampliao
da capilaridade geogrfica nacional, como se v na figura 2.

FIGURA 2
Rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica
Institutos Federais
Universidade Tecnolgica
Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets)
Escolas tcnicas vinculadas a universidades
Fonte: MEC.
vlido destacar tambm a atuao da Empresa Brasileira de Pesquisa

Agropecuria (Embrapa), que possui cerca de cinquenta unidades descentralizadas
e vinte escritrios regionais em todo o pas. A Embrapa tem um forte histrico de
apoio ao agronegcio brasileiro, mas ainda atua de forma incipiente no suporte
agricultura de base familiar. A proviso de solues tecnolgicas pela Embrapa
e outros rgos de pesquisa estratgica para a criao de sistemas regionais de
inovao. Os desdobramentos de uma aliana estratgica entre a Embrapa e a rede
federal de ensino tecnolgico no so triviais.
A introduo do progresso tcnico na agricultura familiar e nos regimes
extrativistas tradicionais permitiria explorar o magnfico potencial de nossa
biodiversidade, seja no desenvolvimento de sistemas de produo de alimentos
e energia solar na regio semirida, seja no desenvolvimento de medicamentos
fitoterpicos e explorao do potencial produtivo da regio amaznica. Vale dizer
que a produo de alimentos e medicamentos fitoterpicos conta com mercados
institucionais relevantes, graas s compras governamentais do Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) e do Sistema nico de Sade (SUS).
Sob uma perspectiva hirschmaniana tem-se aqui a possibilidade de desenvolver
forward e backwards linkages (elos a montante e a jusante) nas economias regionais
perifricas a partir de redes de fornecimento e comercializao, assistncia tcnica,
financiamento e beneficiamento para os mltiplos sistemas de produo possveis
(Hirschmann, 1961). Esse adensamento da produo enseja o desenvolvimento

de economias de aglomerao e o florescimento de novas centralidades urbanas,

provedoras de servios especializados, na lgica policntrica defendida por Cllio
Campolina Diniz (Brasil, 2008).
No desprezvel o impulso industrializao derivado da introduo do
progresso tcnico nas periferias nacionais, mediante o incentivo ao beneficiamento
das produes primrias regionais.9 Diferente da ao pulverizada das iniciativas
localistas ou dos enclaves exportadores, cujos impactos sobre a vida das populaes
locais tm sido desprezveis ou mesmo nocivos , esta estratgia de beneficiamento
das produes primrias regionais nas periferias nacionais comporta possibilidades
promissoras para o desenvolvimento regional brasileiro. Um novo motor de
crescimento econmico baseado na integrao desses complexos regionais est ao
alcance da civilizao brasileira.
Dado o isolamento relativo de certas regies, sobretudo na Amaznia Legal,
necessrio, no entanto, investir em sistemas criativos de fornecimento de servios
de energia, telecomunicaes, transportes, sade e educao em reas de baixa
densidade populacional e difcil acesso. Permanece o imperativo do projeto nacional
que planeje e organize as diversas aes necessrias no domnio do desenvolvimento
regional, no campo da educao bsica, da sade pblica, do provimento de
tecnologias, infraestrutura e crdito.
8 CONSIDERAES FINAIS
desnecessrio insistir no fato de que a poltica regional permaneceu em segundo
plano durante o governo Lula. Em sntese, entre 2003 e 2010, a PNDR seguiu como
uma poltica sem instrumentos, restringindo-se s parcas dotaes do Oramento
Geral da Unio. Nesse cenrio, seria natural pensar que as desigualdades regionais
brasileiras foram ampliadas no perodo. O que se assistiu, porm, foi mesmo a
uma discreta convergncia de renda entre as tradicionais regies perifricas
Norte, Nordeste e, em menor medida, Centro-Oeste e as regies tipicamente
mais desenvolvidas, Sul e Sudeste. Com efeito, se houve um esforo de reduo
das desigualdades regionais do pas, esse esforo no foi viabilizado pela PNDR.
Guimares Neto (2011) demonstra que, durante o governo Lula, as regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresentaram crescimento econmico mais intenso
que a mdia nacional, o que resultou em uma ligeira convergncia inter-regional da
renda. Da mesma forma, os indicadores de crescimento do emprego formal foram
9. Um exemplo interessante extrado da indstria internacional do caf. Apesar de no ser uma produtora primria
da rubicea, a Alemanha lder mundial em exportao de caf industrializado, beneficiando a produo brasileira
que exportada para aquele pas. Assim, a rentabilidade do negcio alemo do caf (industrial) cerca de 70%
superior produo brasileira (primria), sem mencionar as estruturas tercirias de servios, comercializao e logstica
mobilizadas pela indstria germnica do caf. Informao disponvel em: <http://webcache.googleusercontent.com/
search?q=cache:h-Ie3SWBh4QJ:revistacafeicultura.com.br/%3Fmat%3D30741+&cd=6&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>.

expressivamente maiores nas regies Norte e Nordeste. Alm disso, a reduo da

pobreza foi mais intensa nas tradicionais periferias do pas, com impacto significativo
sobre outros indicadores sociais, traduzidos em maior crescimento relativo do ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) dessas regies vis--vis o restante do pas.
Essa melhoria nos indicadores regionais de produo e emprego decorreu
predominantemente de polticas macroeconmicas (aumento do salrio mnimo
e expanso do crdito para investimento e consumo) e de polticas setoriais (PAC)
e sociais (PBF, Previdncia Rural), que beneficiaram assimetricamente as regies
mais atrasadas. Em outras palavras, essas polticas regionais implcitas responderam
pelo desempenho superior das regies mais pobres do pas durante o governo
Lula,pelomenos em termos de gerao de emprego e renda.
Ora, em um cenrio de crescimento mais acelerado das periferias nacionais
no causa surpresa o enfraquecimento do apelo poltico da questo regional.
Diferentemente da situao que deu origem Sudene, em 1958, quando o flagelo das
secas comoveu o pas e demandou o enfrentamento da questo regional nordestina
(Oliveira, 1977), ao final do governo Lula, certas regies do Nordeste cresceram
a taxas chinesas (Karam, 2012).
Segundo Colho (2014), o aparente sucesso das polticas regionais implcitas
levou o governo federal ao entendimento de que uma poltica regional explcita, tal
qual a PNDR, era desnecessria. Isso ajuda a explicar a continuidade da fragmentao
e do minimalismo das polticas de desenvolvimento regional durante a era Lula.
No limite, pode-se afirmar que no havia mais espao para uma PNDR, j que os
programas setoriais e temticos em curso solucionaram a questo regional do pas.
A questo, porm, ainda mais complexa.
Rocha Neto (2012) argumenta que as polticas de desenvolvimento regional
so, por natureza, intersetoriais, pois envolvem decises e intervenes das mais
diversas naturezas. Essas decises e aes devem ser trabalhadas de forma convergente
e obedecer a um timing especfico, sem o qual no se consegue desenvolver sistemas
econmicos complexos. O desenvolvimento desses sistemas complexos exige uma
interao precisa de decises e esforos pblicos e privados. Assim, proibitivo
empreender iniciativas de desenvolvimento regional sem aes concomitantes
deprovimento de infraestrutura fsica (energia, transportes e telecomunicaes),de
P&D, de qualificao de mo de obra, de assistncia tcnica e de estratgias
decomercializao, sem falar em variveis como o tratamento das dimenses
ambiental, cultural e tnica.
Desde logo, essas intervenes integradas, essenciais mobilizao de
processos de desenvolvimento regional, ultrapassam as competncias do MI,
rgo responsvel pela PNDR. Elas poderiam ser mobilizadas a partir de acordos
de cooperao horizontais no mbito do governo federal e verticais junto aos

entes federados, de modo a desenvolver adensamentos da atividade produtiva nos

espaos priorizados pela PNDR. Contudo, como demonstra Colho (2014), h
uma paralisia crnica na coordenao vertical e horizontal das polticas pblicas,
que domina o Estado brasileiro. Nesse cenrio, torna-se invivel a implementao
de uma PNDR. Embora existam diretrizes gerais emanadas da Presidncia da
Repblica, os ministros seguem representando os seus partidos e grupos de interesses.
Conforme Rocha Neto (2012), negociaes interministeriais que se
iniciam com dispositivos legais e compromissos assumidos evoluem para uma
operacionalizao fragmentria, sem coordenao ou resultados efetivos. Com a
lenincia da Presidncia da Repblica, subsiste uma poltica de no interferncia nas
pastas ocupadas pelos partidos da coalizo, cujas agendas voltam-se para projetos
polticos particulares, regionalistas e setoriais. A gesto da complexa e heterognea
coalizo partidria em nome da governabilidade comprometeu a coordenao de
polticas pblicas intersetoriais como a PNDR.
Permanece necessria uma PNDR para integrar e coordenar os diversos esforos
de desenvolvimento promovidos no Brasil, bem como para conter a tendncia
desagregadora das ilhas de prosperidade desconectadas do tecido produtivo
nacional. A histria da formao do Estado nacional brasileiro tambm a histria da
formao do seu mercado interno. A reedio do arquiplago primrio-exportador
pode efetivamente levar fragmentao da nao, como sugere Pacheco (1996).
Apesar das melhorias recentes, as desigualdades regionais brasileiras
permanecem agudas sob os mais diversos vieses, como aqueles relacionados ao
acesso a servios pblicos, s alternativas de incluso produtiva e/ou aos indicadores
socioeconmicos de renda, educao e sade. Ainda requerida a interveno
pblica para enfrentar essas profundas desigualdades, para produzir condies
materiais minimamente dignas para todos os cidados brasileiros e, por fim, para
apresentar alternativas de desenvolvimento s regies segregadas dos fluxos nacionais
e internacionais de investimento.
O atual apelo poltico da questo regional no passa somente pela convergncia
de renda mas tambm pela proviso de oportunidades mais equitativas para o
desenvolvimento humano em todo o territrio nacional. A questo regional
envolve a construo da autonomia de uma massa de pessoas que venceu a fome e
a extrema pobreza e que agora precisa construir o espao para o desenvolvimento
de sua criatividade e de suas potencialidades.
A construo da equidade de oportunidades para a civilizao brasileira tambm
representa a valorizao de sua diversidade. Trata-se de um pas cuja diversidade
fsica, ambiental, cultural ou humana destaca-se em todo o planeta. Opotencial
de aproveitamento produtivo dessa diversidade virtualmente incalculvel, e este
deve ser o nosso grande projeto nacional de desenvolvimento.

Em 2013, uma nova verso da PNDR foi editada, com base nas contribuies
da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional (I CNDR), promovida
pelo MI. A Nova PNDR, ou PNDR II, parte do entendimento de que a proposta
original da poltica no conseguiu alcanar status de poltica de Estado. Registre-se
a necessidade de construir o consenso poltico e federativo que o encaminhamento
da questo regional exige (Alves e Rocha Neto, 2014).
A PNDR II possui quatro objetivos principais: i) convergncia de renda
inter-regional; ii) competitividade regional e gerao de emprego e renda;
iii)agregao de valor e diversificao econmica; e iv) construo de uma rede
de cidades policntrica. A proposta reafirma a necessidade de criao de um
Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional (SNDR), fundado em colegiados
estabelecidos nos trs nveis da federao e na viabilizao do FNDR para o custeio
de aes de estmulo estruturao produtiva das economias regionais.
As novidades da atual PNDR so a melhor elaborao da proposta de
desenvolvimento socioeconmico e a maior aproximao das universidades e
centros de pesquisa, como a Embrapa. A reformulao da PNDR foi chefiada
pelo economista Srgio Castro, doutor em economia pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp) e pesquisador associado Rede de Pesquisa em Sistemas
e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais/Universidade Federal do Rio de Janeiro
(Redesist/UFRJ). Em sua gesto, estruturou-se o programa de Rotas de Integrao
Nacional, articulando redes de APL em setores estratgicos, inseridos em polticas
mais sistmicas de desenvolvimento regional. Hoje, as Rotas de Integrao so
a estratgia de desenvolvimento regional e incluso produtiva do MI e foram
incorporadas ao PPA 2016-2019.
A associao entre as aes de desenvolvimento regional e a poltica social
de incluso produtiva, no mbito do Plano Brasil sem Misria (PBSM), permitiu
um novo horizonte oramentrio para a pasta. Alm disso, um novo programa
de segurana hdrica de pequena escala, familiar ou coletiva Programa gua
para Todos foi subordinado Secretaria de Desenvolvimento Regional do MI,
o que elevou substancialmente o patamar de gastos da rea regional no mbito
do ministrio. Assim, tem-se hoje um cenrio mais positivo para a evoluo da
poltica regional.
Em sua fase madura, Furtado passou a acreditar mais na fora poltica
transformadora das sociedades civis. Com as recentes conquistas no campo das
polticas sociais e dos direitos civis, possvel pensar em uma nova gerao de cidados
brasileiros resgatados da pobreza e habilitados pela educao e pelo desenvolvimento
de suas capacidades criativas. Essas novas geraes podem efetivamente romper
laos de dominao e constituir-se em elites transformadoras, diferena das
tradicionais elites nacionais, interessadas to somente na reproduo privilegiada

do seu fausto secular. Nesses termos, a inveno do desenvolvimento brasileiro

pode ser retomada. Lembrando Furtado (1992, p. 9), como a Histria ainda no
terminou, ningum pode estar seguro de quem ser o ltimo a rir ouachorar.
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Parte II
NOVAS
REALIDADES
REGIONAIS:
Amaznia, Nordeste
e Centro-Oeste

CAPTULO 3
POLTICA REGIONAL NA AMAZNIA: A PNDR II

1 INTRODUO
O objetivo deste captulo debater amplos aspectos da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) na Amaznia Legal,1 e se os objetivos, as
estratgias e os princpios elencados na proposta da fase II da PNDR conversam
com os desafios, o financiamento e a sua coordenao, bem como com o Plano
Amaznia Sustentvel (PAS).
As aes estatais para a Amaznia so realizadas desde os anos 1940 (Trindade,
2014), atingindo seu pice nas dcadas de 1960 e 1970 e entrando em declnio a
partir da dcada de 1980 com a crise do Estado brasileiro. Isso desestruturou rgos
de desenvolvimento, como a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) e o Banco da Amaznia S.A. Entretanto, a partir da dcada de 2000,
verificado um esforo de retorno das polticas de desenvolvimento regional (PDRs),
e uma das tentativas de reformulao desse planejamento a PNDR.
As principais alteraes da PNDR em relao ao passado so: sua abrangncia
nacional, no apenas no Norte e no Nordeste; a criao das tipologias de alta renda,
dinmica, estagnada e baixa renda; de mesorregies diferenciadas; da Cmara de
Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional (CPDR); alm de
recriao das superintendncias regionais.
Segundo Silva (2015), a PNDR buscou sair dos modelos tradicionais de
planejamento regional, marcados por estruturas de cima para baixo (top-down),
as quais esto calcadas nos grandes investimentos apoiados por incentivos fiscais
e gerenciados pelas superintendncias regionais. Segundo vrios autores citados
em Silva (2015), um dos avanos terico-metodolgicos mais significativos foi a
adoo de uma abordagem multiescalar (Silva, 2015, p. 14) na poltica.
A PNDR foi instituda pelo Decreto no 6.047/20072 com dois objetivos: i)reduo
das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras; e ii) promoo da
1. A Amaznia Legal foi definida pela Lei no 1.806/1953 e compreende os estados de Par, Amap, Rondnia, Roraima,
Amazonas, Acre, Mato Grosso, Tocantins e Maranho (at o meridiano 44o).
2. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/D6047.htm>.

equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento. Para alcan-los, as

estratgias foram o estmulo a processos e oportunidades em mltiplas escalas e a
articulao de aes pblicas e investimentos.
Entretanto, segundo Alves e Rocha Neto (2014), a PNDR entrou em
funcionamento em 2007 sem a devida maturao, e ainda no se transformou
em poltica pblica. A lei que a implementa est em votao no Congresso, e o
Ministrio da Integrao Nacional (MI), preocupado com o quadro de fragilidade
institucional para a execuo de suas polticas, iniciou processo de discusso por
meio de vrias conferncias, as quais foram realizadas ainda em 2012 com o objetivo
de discutir os problemas e reformular a PNDR, dando incio a sua segunda fase.
Com base nas discusses realizadas, o Projeto de Lei do Senado no 375/2015,
em seu art. 2o, prope a reformulao dos objetivos da PNDR (Brasil, 2015a,
p.1-2), os quais esto descritos a seguir.
1) Promover a convergncia do nvel de desenvolvimento e da qualidade
de vida entre e intra as regies brasileiras e a equidade no acesso a
oportunidades de desenvolvimento em regies que apresentam baixos
indicadores socioeconmicos.
2) Garantir a competitividade regional e a gerao de emprego e renda
em regies que apresentam declnio populacional e elevadas taxas
deemigrao.
3) Promover agregao de valor e diversificao econmica em regies com
forte especializao na produo de commodities agrcolas ou minerais.
4) Consolidar uma rede de cidades policntrica, que contribua para a
desconcentrao e interiorizao do desenvolvimento das regies e do
pas, fortalecendo centralidades em diferentes escalas geogrficas.
Para assegurar os objetivos, as estratgias so, como bem resumiu Brando
(2013, p. 38):
1) Estruturar o Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional, nos nveis estratgico,
ttico e operacional; 2) Introduzir ou reforar a dimenso territorial nas principais
polticas e planos federais de carter setorial; 3) Territorializar o PPA [Plano Plurianual]
e articul-lo aos PPAs estaduais.
Do mesmo modo, os princpios que norteiam os objetivos esto elencados no
art.3o do projeto de lei, entre os quais esto a transescalaridade, a multidimensionalidade
e a transversalidade das polticas.
A multidimensionalidade vista neste captulo como em Sen (1999), que
considera que os indivduos precisam de liberdades para atingir um mnimo de
capacidades que levam ao desenvolvimento humano. Essas liberdades esto em

Poltica Regional na Amaznia: a PNDR II | 101
cinco dimenses: econmica, social, poltica, transparncia e segurana protetora,

que devem ser inter-relacionadas e complementares para atingir o desenvolvimento.
Se o intuito ter uma PNDR multidimensional, deve-se, portanto, passar por esses
aspectos, principalmente os que dizem respeito dimenso econmica e social,
que so debatidas ao longo deste captulo.
A transescalaridade segue a linha de Becker (2009) para a Amaznia. Nessa
linha, a regio no mais uma fronteira de ocupao, mas sim de capital natural,
com conexes influenciadas por vetores tecnolgicos em escalas internacionais,
nacionais e regionais. Conhecer o espao em amplas escalas e como ele pode ser
articulado umas das tarefas da PNDR II. Ao lado dos setores e das propostas
aparecem regies especficas e potencialidades. Ao lado da localidade, observa-se
o aspecto nacional e as conexes internacionais.
O princpio da transversalidade vai ao encontro das reflexes de Brando
(2013) de articular consistentemente vrias instituies e suas polticas , como
ministrios e secretarias estaduais e municipais, para o desenvolvimento regional,
de forma a construir uma prevalncia da viso territorial sobre as setoriais. Isso d
atual PNDR um aspecto institucional e articulador de atores estatais e privados.
Para colocar em prtica os objetivos, a PNDR II fala em seis mecanismos de
financiamento, dos quais para a Amaznia esto: i) o Oramento Geral da Unio
(OGU); ii) o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO); iii) o
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA); e iv) os incentivos e benefcios
fiscais. Neste trabalho, os trs ltimos so chamados de instrumentos explcitos, por
serem operados pelo Banco da Amaznia e pela Sudam, instituies responsveis
pela PNDR na regio, e os recursos do OGU so tratados como os convnios
assinados pelo governo federal.
Outros instrumentos so citados no projeto de lei, porm ainda esto em fase de
criao, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), ou esto
espalhados por vrias instituies, como os recursos de outros agentes financeiros oficiais
por exemplo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social(BNDES).
No contexto ainda da fase I da PNDR, mas com prosseguimento fase II,
na Amaznia alguns planos foram criados para servir como diretriz para a ao
no territrio. O principal deles o PAS, que possui objetivos ambiciosos em
amplas dimenses e escalas: implementar um novo modelo de desenvolvimento
na Amaznia brasileira, pautado na valorizao das potencialidades de seu enorme
patrimnio natural e sociocultural, voltado para a gerao de emprego e renda, a
reduo das desigualdades sociais, a viabilizao de atividades econmicas dinmicas
e inovadoras, com insero em mercados regionais, nacionais e internacionais, e o
uso sustentvel dos recursos naturais com a manuteno do equilbrio ecolgico
(Brasil, 2008, p. 55).

No que compete s estratgias, o PAS defende: i) a via do desenvolvimento

sustentvel; ii) a ampliao da presena do Estado na regio; iii) o planejamento
para as macrorregies do Arco do Povoamento Adensado, Amaznia Central e
Amaznia Ocidental; iv) a coordenao pela Sudam; e v) a coordenao de gastos
e instrumentos de acordo com a lgica regional.
Vale ressaltar que o plano tem influncia de Bertha Becker na descrio
das macrorregies a serem planejadas e na forma de atuao transescalar no
territrio amaznico que conecta tecnologicamente a regio a mercados regionais,
nacionais e internacionais. A ideia que a gerao de emprego e renda no se
constitua unicamente em um fim, mas esteja conectada a outros aspectos como
sustentabilidade e incluso social.
Ademais, derivados do PAS, foram criados quatro planos regionalizados: Plano
de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia
BR-163 (Cuiab-Santarm); Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel
para o Arquiplago do Maraj; Plano de Desenvolvimento Regional Sustentveldo
Xingu; e Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Lago de Tucuru.
Diante do exposto, aps essa breve introduo da PNDR, a prxima seo
fala sobre os objetivos e desafios da PNDR II. Na terceira seo esto as reflexes
sobre o financiamento do desenvolvimento regional, e na quarta o processo de
coordenao da poltica debatido.
2 OS OBJETIVOS E OS DESAFIOS
Os objetivos da PNDR II so abrangentes, e pretende-se discorrer, nesta seo,
sobre a sua relao com processos existentes na Amaznia Legal.
2.1 Primeiro objetivo

No que se refere ao primeiro objetivo de promover a convergncia em reas de
baixos indicadores socioeconmicos, observa-se que os indicadores da Amaznia
so considerados baixos se comparados aos de outras regies brasileiras. A figura1
mostra essa afirmao atravs do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS), do
Atlas do Desenvolvimento Humano, que rene 85 indicadores de infraestrutura
urbana, capital humano e renda, e trabalho, variando de 0 a 1, a menor e a maior
vulnerabilidade, respectivamente.
A rigor, a Amaznia Legal uma imensa mancha vermelha. No pelas
queimadas, mas, sim, por sua vulnerabilidade social. A escala macrorregional fica
clara no mapa, onde se observa que Norte e Nordeste so as reas mais vulnerveis
em comparao ao Sul, Sudeste e Centro-Oeste. O mesmo ocorre com as diferenas
inter-regionais. Mato Grosso e Rondnia, mesmo dentro da Amaznia Legal,

tm nmeros melhores, ao passo que, dos 100 menores IVS do Brasil, 55 esto
no Maranho. Alm disso, os ndices de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDHMs) de todos os estados amaznicos so inferiores comparados aos valores
do restante do Brasil, o que refora a necessidade de uma convergncia inter e
intrarregional, como na PNDR II, e de uma reduo das desigualdades sociais,
como no PAS.
FIGURA 1
IVS do Brasil (2010)
0.000 - 0.200
0.201 - 0.300
0.301 - 0.400
0.401 - 0.500
0.501 - 1
Sem dados
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano.
Para se ter ideia da vulnerabilidade, segundo o Atlas do Desenvolvimento

Humano, no Brasil, 6% das pessoas moram em domiclios com abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio inadequado. No Par, esse ndice chega a 29%, e no
Acre, 28%. So nmeros alarmantes, o que torna o saneamento bsico um dos
maiores problemas para a PNDR II, inclusive com uma contradio: o acesso
gua numa regio de abundncia. Um problema o pensamento: por que tratar
agua se ela abundante? E outro que as estruturas de saneamento convencionais
so investimentos caros para uso em cidades cortadas por rios.
2.2 Segundo objetivo

Com relao ao segundo objetivo da PNDR II, de emprego e renda em regies
de declnio populacional, a Amaznia possua 27,3 milhes de habitantes em
2014, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), com taxas
crescentes ao longo dos anos. O nmero de pessoas cujo lugar de nascimento

fora da regio amaznica se mantm por volta de 3 milhes desde 2006, enquanto
a populao total cresce a uma taxa normal. Isso quer dizer que a migrao de
forneos regio ocorre menos que no passado.
Da populao de nascidos no local, Amap e Roraima tem nveis de escolaridade
(nvel mdio e superior) maiores, quando no prximos taxa brasileira, e mais
pessoas vivem em faixas de rendimento superiores. Por outro lado, o Maranho tem
20% de taxa de analfabetismo para pessoas acima de 15 anos e grande contingente
vivendo em faixas de rendimento entre meio e 1 salrio mnimo.
No geral da Amaznia, o nmero de pessoas vivendo com faixas menores de
renda grande e superior ao Brasil, porm, mesmo sendo pobre, essa populao
sobrevive do seu trabalho. A taxa brasileira da renda proveniente do trabalho de
74%, enquanto a maioria dos estados amaznicos chega a nveis prximos de 80%.
O que se quer dizer que j existe uma populao de amaznidas formada e em
ascenso para iniciativas na dimenso econmica, mas ao mesmo tempo demandante
de servios pblicos na dimenso social. A regio no mais uma fronteira de
ocupao, e garantir a competitividade regional e a gerao de emprego e renda a
patamares superiores um objetivo real, embora no haja decrscimo populacional.
2.3 Terceiro objetivo

Na questo da agregao de valor em reas de commodities, que est no terceiro
objetivo, a energia eltrica um dilema. Para diversificao das atividades vital o
acesso de todos energia, e no somente das grandes corporaes. Na Amaznia
ainda existem muitas reas desassistidas.
A construo de novas hidreltricas j causou custos elevados, como
alagamentos, migraes e conflitos, embora elas sejam fundamentais para gerao
de energia ao Brasil. A Amaznia no totalmente conectada ao Sistema Interligado
Nacional (SIN), dependendo em algumas reas de termeltricas, mais caras e
instveis, ou de ligao com outros pases, como em Roraima, alm de ter tarifas
residenciais mais elevadas. Por exemplo, as Centrais Eltricas do Par (Celpa)
tiveram, entre as distribuidoras, a maior tarifa para classes residenciais em 2014
(R$ 479,77/MWh),3 mesmo com grandes hidreltricas j construdas. Melhorar a
relao custo-benefcio das hidreltricas para a regio um desafio para a PNDR II.
Alm disso, ainda no terceiro objetivo, aumentar a agregao de valor pode
causar uma elevao no produto interno bruto (PIB), porm, isso no to simples
na Amaznia. O avano econmico deve vir com a preservao da biodiversidade,
dando valor floresta em p, ao mesmo tempo em que deve redistribuir a
3. Para mais informaes, ver Brasil (2014, p. 12).

riqueza. E isso se constitui em mais que um desafio da PNDR e do PAS, mas em

um enigma a ser desvendado.
O PIB da regio correspondeu a R$ 449 bilhes em 2013, segundo o PIB
municipal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e, de acordo
com diversos estudos, vem aumentando sua participao relativa ao PIB nacional.
As maiores economias esto em trs estados. De um lado, o Par e as suas
atividades agropecurias e minerais. De outro, a Amaznia industrial do Polo
Industrial de Manaus (PIM). E, em um terceiro, as atividades agropecurias
com extenso dos gros do Centro-Oeste, por Mato Grosso, Rondnia e,
maisrecentemente, Maranho.
Segundo a nomenclatura usada por Becker (2009) e adotada pelo PAS, a
minerao concentrada no Arco do Povoamento Adensado, mais especificamente
no Par, embora tambm seja tradicional no Amap. Pelos dados, pode-se dizer
que o Par industrial, pois 37% do PIB de 2012 foi composto pela indstria,
basicamente extrativa mineral (22,1%). Entretanto, a caracterstica do setor mineral
ser intensivo em capital com produo voltada para o mercado global, o que
leva esses estados, pelo menos no caso da Amaznia, a ter uma economia voltada
para exportao. Os grandes investimentos nesse setor se localizam no interior,
o que atinge o objetivo da interiorizao do desenvolvimento. Mas, pelas suas
caractersticas, esses investimentos tm grandes problemas com a redistribuio
de renda e a elevao de indicadores sociais.
Por ser um mercado global, com fornecedores, compradores e fluxo de recursos
a nvel mundial, difcil concentrar indstrias da cadeia da minerao no mesmo
local. O argumento de reduo de custos pela proximidade no atrativo para
essa cadeia, que demanda pouco uso de mo de obra, apesar de atrair grandes levas
de trabalhadores em momentos de alta das commodities, como em Parauapebas,
no Par, nos ltimos anos. Dessa forma, apostar na diversificao na cadeia da
minerao pode ser uma escolha no to plausvel. Outras cadeias podem ser
incentivadas, como bens de consumo leves, apesar de a minerao ser necessria,
por explorar grandes jazidas que, sem dvida, adicionam riqueza. As dificuldades
so a redistribuio de renda e os benefcios sociais no territrio causados por essa
riqueza gerada pela minerao.
Com relao indstria em geral, ela concentrada na regio da Amaznia
Central, especialmente no PIM. Ao contrrio da minerao, uma economia
voltada para o mercado interno, em que as indstrias mantidas por incentivos
fiscais revendem seus produtos ao Brasil, adicionando 36% ao PIB amazonense e
empregando boa parte da populao local.
A caracterstica dessa indstria produzir eletroeletrnicos, veculos de
duas rodas e produtos de plstico, importando equipamentos, adicionado valor e

revendendo para o Brasil, principalmente So Paulo. Isso faz com que a economia
manauara seja mais sensvel s oscilaes do mercado nacional, com bruscas quedas
na taxa de crescimento da produo industrial. Em 2012, o ndice de atividade
industrial do Amazonas caiu -2,4%, quando tinha subido 10,5% em 2010. Alm
disso, a concorrncia com produtores chineses pelo mercado interno tambm
causa essa sensibilidade.
Por outro lado, a agropecuria e os gros so extenses da dinmica do
Centro-Oeste e esto localizados na macrorregio do povoamento adensado.
Os gros de alta produtividade e intensivos em capital produzidos no Mato
Grosso possuem ampla participao na balana comercial brasileira e pressionam
investimentos logsticos para escoamento da produo, como a ferrovia Norte-Sul,
o asfaltamento da BR-163 e a hidrovia Tocantins-Araguaia.
No entanto, so grandes as questes quanto aos impactos ambientais e sociais
desses investimentos, principalmente o avano do desmatamento para a Amaznia
Central, na direo de Santarm e do sudeste do Amazonas. Destaca-se que o
Mato Grosso tem forte participao em commodities, como o Par, porm, seus
indicadores sociais so mais elevados, mostrando a diferena entre a minerao e
os gros, apesar de ambos terem forte presena na agropecuria.
Estados como Rondnia, Tocantins e, mais recentemente, Maranho vm
aumentando sua produo de gros, todavia, ainda no chegaram aos mesmos
patamares sociais e de produo do Mato Grosso, principalmente o Maranho. Este
tem a segunda maior populao da Amaznia Legal, com boa parte dela vivendo
nas zonas rurais, mas com baixo valor adicionado pela agropecuria. Ademais,
podem ser vistas oportunidades para agropecuria em parte de Roraima, Amap e
Maraj, por suas extensas savanas que no pressionam a floresta densa, embora a
questo fundiria seja um grande desafio a ser enfrentado nessas reas.
Outra atividade bem presente na Amaznia o comrcio, servios e
administrao pblica. Amap e Roraima tm mais de 80% do valor adicionado no
setor de servios, concentrado em reas urbanas, s perdendo para a administrao
pblica como maior empregador. O funcionalismo forte, e as rendas derivadas
desse setor podem servir como demanda para servios de mais alta qualidade. Da
mesma forma, boa parte do Acre tem o comrcio e os servios como principais
atividades, porm ali que comeam a surgir servios florestais rentveis que
precisam ser estimulados, assim como novas oportunidades nas reas de fronteira
com a Bolvia e o Peru (Becker, 2009).

2.4 Quarto objetivo

No que se refere ao quarto objetivo da PNDR II de consolidao de cidades
policntricas, ele decisivo para a regio, mas com certa reserva. A Amaznia uma
verdadeira floresta urbanizada, onde 72% das pessoas viviam nas cidades em 2014,
segundo a Pnad. Esse nmero esconde detalhes tradicionais da regio. Existem 871
comunidades quilombolas,4 127 unidades de conservao (UCs)5 e 294 mil ndios6
distribudos por um vasto territrio. A regio constituda por mltiplos espaos
povoados, e a no observncia disso remete a um desordenamento e isolamento
territorial, o que consequentemente se torna um desafio.
A desconcentrao espacial rumo ao interior pode trazer danos ambientais.
Conexes por estradas so custosas e o clima mido no ajuda na sua manuteno,
especialmente na Amaznia Central, na Amaznia Ocidental e nas partes do Arco
do Povoamento Consolidado. A transescalaridade se apresenta nessas regies em
cidades conectadas por rios, que, a priori, tm o estigma de isol-las pelo tempo de
viagem. A grande revoluo conectar os povos da floresta com o mundo, atuando
necessariamente pela engenharia naval, no aquela de grandes embarcaes, mas a de
embarcaes menores e mais pragmticas que resolvam fluxos de pessoas e mercadorias.
As cidades seriam centros que levariam qualidade de vida aos povos hoje
isolados pela distncia e pela falta de tecnologia no melhoramento das embarcaes.
Pode-se citar como exemplos as cidades mdias como Parintins (100 mil habitantes)
e outros onze municpios no Amazonas, como Tef e Tabatinga, que tm populao
superior a 40 mil habitantes, mas possuem, ao mesmo tempo, um profundo
isolamento em relao economia regional, nacional e internacional.
Manaus seria um centro estratgico, pois a ligao das cidades do Amazonas,
de Roraima e do oeste do Par com o restante do Brasil, mas tambm exerce
grande influncia no Acre e em Porto Velho, deixando a cidade como uma
metrpole simblica na conexo da Amaznia Ocidental e da Central com o
Sudeste brasileiro. l que est a possibilidade de avano de uma indstria que
privilegia a biodiversidade.
De outro modo, do lado do Arco do Povoamento Consolidado, o desafio
prover qualidade de vida nas cidades com grandes projetos minerais e hidreltricos,
de modo transversal ao terceiro objetivo, pois suscitam a migrao e impulsionam
a demanda por atendimentos pblicos. Planejar essas cidades de acordo com
uma ideia de urbanismo que favorea o verde junto com elementos essenciais de
4. Disponvel em: <http://www.palmares.gov.br/wp-content/uploads/crqs/quadro-geral-por-estado-ate-23-02-2015.pdf>.

5. Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/servicos/geoprocessamento/DCOL/dados _tabulares/
UC_bioma_resumo_agosto_2016.pdf>.
6. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2014/>.

saneamento bsico causaria efeitos nas dimenses citadas por Sen (1999), afastando
o inferno verde to difundido na literatura.
3 O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

O objetivo da PNDR II reformular o financiamento da poltica regional e deix-lo
mais conectado aos propsitos da poltica. Os trs instrumentos explcitos foram apenas
incorporados pela PNDR e j operavam h vrios anos derivados de PDRs passadas,
como os incentivos fiscais criados em 1963 e os fundos constitucionais de 1989.
O que se percebe que os objetivos e as estratgias do PAS e da PNDR II
so multidimensionais, no entanto, os instrumentos tm nfase na dimenso
econmica (gerao de emprego, renda, competitividade) por serem direcionados
a empreendimentos privados e pouco articulados com dimenses sociais (sade,
educao e saneamento). Para isso, a aplicao dos recursos explcitos deve atuar
de forma transversal com fontes de financiamento implcitas de outras instituies,
como os gastos do BNDES e os investimentos de estados e municpios, mesmo
que as instituies no estejam diretamente ligadas PNDR, como o caso do
BNDES. No grfico 1 esto alguns desses financiamentos.
GRFICO 1
Valor dos desembolsos na Amaznia Legal (2014)
(Em R$ milhes)
47.311
24.977
9.061
4.793
2.202 3.077 3.074
127
FNO Incentivos FDA BNDES Convnios Investimentos Investimentos Total

fiscais1 de estados3 de municpios3
Fonte: Brasil (2015c); Banco da Amaznia (2015), Sudam (2016a); dados do Portal da Transparncia, disponvel em: <goo.gl/
pxYnKU>; estatsticas por regio, estado e porte da empresa do BNDES, disponvel em: <goo.gl/a4Vp3O>; e contas anuais
do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Previso dos gastos tributrios pela Receita Federal do Brasil (RFB).
2
Valor liberado com fim da vigncia em 2014.
3
Investimentos na rubrica despesas oramentrias pagas no Finanas do Brasil (Finbra) 2014.

3.1 FNO
No que tange aos instrumentos explcitos, o FNO o instrumento com maior
capilaridade, abrangendo setores em todos os municpios da regio Norte. Ele
gerenciado pelo Banco da Amaznia com algumas competncias da Sudam,
e, segundo seu relatrio de atividades, teve desembolso de R$ 4,7 bilhes em
2014, divididos em vrios programas: o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ), o Programa de Financiamento do Desenvolvimento
Sustentvel da Amaznia (Amaznia Sustentvel), o Plano Agricultura de Baixa
Emisso de Carbono (ABC), orientado para a reduo da emisso de gases de
efeito estufa na agricultura, o Programa de Financiamento para Manuteno e
Recuperao da Biodiversidade Amaznica (Biodiversidade), e os programas de
financiamento a micro e pequenas empresas e empreendedor individual.
O Pronaf abrange doze linhas. Em 2014, o nmero de contrataes
correspondeu a 30.330, somando R$ 695 milhes, com destaque para a linha
de crdito Mais Alimentos no Par e na Rondnia. No Programa Amaznia
Sustentvel, o maior de todos, a agropecuria a maior demandante de recursos
(R$ 1,7 bilho), alocados principalmente em Tocantins, Rondnia e Par. De forma
similar ocorre no Plano ABC, que contratou R$ 611 milhes, do qual metade foi
para o Tocantins, mesmo que o maior nmero de operaes seja no Par (8.734).
No setor rural, 75% das operaes esto entre R$ 1 mil e R$ 35 mil, reflexo
do crdito aos pronafianos. No entanto, os valores contratados entre R$ 200 mil
e R$ 10 milhes concentram 55% dos valores, refletindo o setor agropecurio do
Par, de Rondnia e do Tocantins.
No setor no rural, comrcio e servios (R$ 1,01 bilho) e indstria (R$ 1,07
bilho) so os maiores contratantes no Amaznia Sustentvel, principalmente no
Amazonas e no Par. Vale ressaltar que, das 44 contrataes acima de R$ 10 milhes,
20 esto no muncipio de Manaus. Para os micro e pequenos empreendedores,
os programas de financiamento a micro e pequenas empresas e empreendedor
individual apresentam valores similares ao Pronaf, R$ 600 milhes, mas o nmero
de operaes bem menor: 1.795. O comrcio e os servios so relevantes nessa
linha (R$ 414 milhes), porm ainda existem dificuldades para contrataes ao
empreendedor individual (R$ 6 milhes).
O nmero de contrataes no setor no rural chega a mais de 5 mil, pulverizado
entre faixas de R$ 1 mil e R$ 1 milho (93%), principalmente no comrcio e nos
servios. No entanto, existem grandes contrataes entre R$ 20 milhes e R$ 100
milhes, o que caracteriza um maior volume para maiores empreendimentos, como
a indstria (Banco da Amaznia, 2015, p. 87-88).

Os outros programas mostram ainda pequena participao. O Programa

Biodiversidade, que apoia prticas de manejo e recuperao de reas degradadas,
realizou 66 operaes, disponibilizando R$ 140 milhes em 2014. Caracterstica
similar ocorre em programas de cincia e tecnologia, cultura, infraestrutura e
pesca e aquicultura, reas em que o FNO no apresenta tanta atratividade para a
demanda existente.
O que se nota no FNO o seu direcionamento pela demanda. Na rea rural,
as grandes reas agrcolas do Arco do Povoamento Adensado so as que mais obtm
emprstimos concedidos. O grande produtor no Par, em Rondnia e no Tocantins
tem grandes valores contratados, isso porque o Mato Grosso no abrangido pelo
FNO, enquanto os pronafianos tm um elevado nmero de contrataes.
No setor no rural, o volume de contrataes menor e concentrado em
alguns setores, como a indstria em Manaus, no comrcio e nos servios, que tm
pouco efeito multiplicador, mas est presente e sustenta boa parte das cidades
daAmaznia.
Essa relao de direcionamento do FNO pela demanda ao setor produtivo rural
e indstria pode formar uma rede de cidades policntricas, como em Manaus ou em
cidades da fronteira agrcola Vilhena e Paragominas, por exemplo , porm deixa
merc cidades que sobrevivem dos comrcios e servios, como Tef, aumentando
a divergncia entre elas. Da mesma maneira, o pequeno empreendedor que age em
atividades fora do comrcio e servios, principalmente nas grandes reas urbanas
amaznicas, ainda no to incentivado e pode ser um agente impulsionador da
inovao para resolver problemas da regio.
Dessa forma, descobrir como direcionar as contrataes de forma rentvel
para cidades com acesso mais restrito, aumentando a escala e mantendo o uso
sustentvel dos recursos naturais, da mesma forma que para o pequeno empresrio
urbano com grande capacidade inovadora, o desafio da PNDR II ao utilizar o
FNO como instrumento.
3.2 FDA
O outro instrumento, o FDA, destinado para grandes investimentos em
infraestrutura, assim como foi o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam)
no passado. Segundo o relatrio de gesto do FDA, foi desembolsado R$ 127
milhes em 2014, o menor valor entre todos os instrumentos analisados, quando
foi orado R$ 1,390 bilho. A razo para isso so as dificuldades na sua aplicao.
Seus recursos so provenientes majoritariamente de dotaes do Oramento
Geral da Unio (OGU)7 e financiavam principalmente investimentos no setor
7. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7839.htm>.

de energia eltrica at 2012, como linhes, hidreltricas, termeltricas e pequenas

centrais eltricas (PCHs). Portugal, Silva e Mouro (2015) mostram que a dotao
oramentria para o FDA se encontra no mesmo nvel desde 2012, quando houve
uma mudana na legislao para dar maior autonomia ao fundo. No entanto, a
lei alterou a assuno do risco para o agente operador, o que gerou diminuio
do nvel de aprovao de pleitos, deixando de ser interessante aos bancos operar o
fundo, uma vez que h produtos similares.
Com isso, o FDA se torna concorrente s linhas de crdito dos bancos operadores,
em especial do FNO. As grandes empresas, que seriam os demandantes do FDA,
captam o fundo constitucional, por esse ser mais slido. A legislao do FDA admite
que os beneficirios possam acessar o crdito desde que tenham 20% de recursos
prprios no valor do projeto, enquanto para o FNO as empresas com faturamento
acima de R$ 90 milhes podem financiar entre 90% e 70% do projeto. Em outras
palavras, o FDA no delimita seu espao nas grandes empresas, e o FNO pode
abrang-las, num processo de encolhimento do primeiro. Outro fato foi que a
extino da Sudam nos anos 2000 e a paralela mudana de Finam para FDA
fizeram com que as grandes empresas demandantes do primeiro migrassem para
outras fontes de financiamento, como o FNO e o BNDES.
3.3 Incentivos fiscais

O terceiro instrumento explcito da PNDR so os incentivos fiscais, entendidos
como gastos tributrios, segundo nomenclatura da Receita Federal do Brasil
(RFB). Eles so aprovados pela Sudam em setores considerados prioritrios para o
desenvolvimento regional,8 em projetos de implantao, diversificao, ampliao
e modernizao, nos quais a principal modalidade a reduo fixa de 75% do
Imposto de Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ).9 Em seguida, as empresas se dirigem
RFB, que reconhece o incentivo.
Em 2014, as estimativas da RFB calcularam gastos tributrios de R$ 2,202
bilhes. Sudam (2016b) mostra que em 2014 foram concedidos 238 incentivos
fiscais, a maioria no Amazonas (110) e no Mato Grosso (81). O estudo mostra
que historicamente os incentivos so destinados para o setor de eletroeletrnica e
microeletrnica, caracterstica do PIM, no entanto, nos ltimos anos, a indstria
de alimentos e bebidas, que representa os gros do Mato Grosso, vem aumentando
sua participao relativa. Tambm foram incentivados projetos de infraestrutura,
8. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4212.htm>.

9. As outras modalidades so: reduo escalonada do Imposto de Renda (IR) e adicionais no restituveis de 12,5% de
2009 a 2013; depsitos para reinvestimento; depreciao acelerada incentivada para efeito de clculo do IR; desconto
dos crditos da contribuio para o Programa de Integrao Social e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PIS/Pasep) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); iseno do Adicional ao
Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM); e iseno do IR para fabricantes de mquinas, equipamentos,
instrumentos e dispositivos voltados para o programa de incluso digital.

principalmente no setor energtico. Assim como no FNO, os incentivos so guiados

pela demanda, s que nesse caso a industrial.
Outro ponto levantado no estudo foi que os pleitos para modernizao
apresentam tendncia de crescimento quase no mesmo nvel da implantao.
Isso significa algo positivo, pois pode estar se iniciando um segundo momento
do instrumento, visto que cada vez mais esses pleitos so concedidos para
empresas j instaladas e que buscam a modernizao em vez da captao de
novosempreendimentos.
3.4 BNDES
Na mesma linha dos instrumentos explcitos de financiamento aos setores produtivos,
o BNDES, segundo seu stio eletrnico, desembolsou R$ 24,9 bilhes na Amaznia
Legal em 2014.10 Se levada em considerao apenas a regio Norte, foram R$14
bilhes destinados majoritariamente para as grandes empresas. Este perfil de
emprstimos est muito relacionado ao financiamento das obras do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), como a Usina Hidreltrica de Belo Monte, no
Par, e as de Jirau e Santo Antnio, em Rondnia.
Fazendo um comparativo com 2012, ltimo ano em que os desembolsos
por setor foram regionalizados, os gastos com infraestrutura na regio Norte
corresponderam a 63% dos R$ 13 bilhes investidos, dos quais os principais estados
atendidos foram Par e Rondnia. Se includos o Mato Grosso e o Maranho,
o primeiro o nico em que os desembolsos com agropecuria ultrapassaram a
infraestrutura (BNDES, 2013, p. 195).
Com base nessas informaes, nota-se um papel bem claro do BNDES na
regio: financiar os grandes projetos de infraestrutura. Ele engloba investimentos
que o FNO no tem recursos suficientes para financiar. Nessa decomposio de
papis dos fundos, o BNDES complementa o FDA, por este ainda ser frgil. O
FNO, do outro lado, supre sua funo de prover crdito aos pequenos produtores
rurais e no rurais, mas tambm entra suplementarmente nos grandes investimentos.
Ainda no mbito do BNDES, h o Fundo Amaznia, no para financiar
projetos produtivos, mas, sim, investimentos no reembolsveis provenientes de
doaes internacionais em aes de combate ao desmatamento e uso sustentvel
das florestas, podendo financiar 20% de seus recursos em outros biomas. No stio
eletrnico do fundo, de 2008 a 2015, j foram desembolsados R$ 518 milhes,
contemplando oitenta projetos direcionados para o terceiro setor, a Unio, os
10. Soma dos desembolsos nos estados da regio Norte, mais o Maranho e o Mato Grosso. Estatsticas por regio,
estado e porte da empresa do BNDES, disponvel em: <goo.gl/a4Vp3O>.

estados, os municpios, as universidades e os organismos internacionais (Fundo

Amaznia, 2016, p. 34-35).
O que se depreende dos trs ltimos instrumentos explcitos somados ao
BNDES que so voltados para o meio empresarial, e sua articulao feita para
setores econmicos. Porm, os princpios e objetivos da PNDR II necessitam do
financiamento para entes pblicos que so competentes, segundo a Constituio
de 1988, para garantir um mnimo de capacidades bsicas, como o acesso ao
saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura urbana, a fim de realizar
investimentos e mant-los. Este um fato importante que no to relacionado
ao crescimento do PIB, mas tem impacto na qualidade de vida da populao.
3.5 Convnios
Os desdobramentos da crise fiscal dos anos 1980 e o maior controle sobre as
finanas pblicas subnacionais aps meados dos anos 1990 (Lopreato, 2002)
criaram uma lacuna no financiamento aos entes pblicos, em geral, e poltica
regional, em particular. A PNDR no aprovou o FNDR para financiar consrcios de
municpios, prefeituras e estados, de forma que, no seu lugar, surgem os convnios
como importante fonte de financiamento dos entes pblicos, que tm, por sua vez,
contratos com os ministrios ou emendas parlamentares como fonte.
Na Amaznia, foram assinados 2.416 convnios que equivaleram a R$ 3,077
bilhes liberados em convnios com fim de vigncia em 2014.11 Maranho, Acre,
Amap e Tocantins tiveram liberados mais de R$ 500 mil cada, e o maior nmero
de convnios esteve no Maranho, em Rondnia, no Mato Grosso e no Par, com
mais de 320 cada. Na relao convnio-valores, o estado do Amap aquele que
recebeu o maior aporte de recursos (R$ 4,4 milhes por convnio).
No total de recursos liberados dos convnios com fim da vigncia em 2014,
os municpios so os mais beneficiados, porm, se vistos os maiores convnios, os
trs maiores destinos so os estados. O Ministrio dos Transportes, por meio do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), liberou recursos
de R$ 460 milhes para o governo do Amap para a construo de uma rodovia
entre Ferreira Gomes e Caloene, e R$ 246 milhes para o governo do Acre para
asfaltamento e modernizao de um trecho da BR-364 entre o municpio de Sena
Madureira e o rio Macap. Ressalta-se que a maioria dos convnios oriunda
de editais do governo federal em programas nacionais, sem perspectiva regional,
causando concorrncia entre os entes.
No mbito da PNDR, o Ministrio da Integrao liberou R$ 437 milhes
em 133 convnios, o que o fez ser o segundo ministrio em nmero de convnios
11. Dados do Portal da Transparncia, disponvel em: <goo.gl/pxYnKU>. Acesso em: 10 out. 2016.

naquele ano. Metade deste valor foi destinada implantao de um polo de

fruticultura no Tocantins. A principal atuao foi na rea da defesa civil e irrigao.
Por sua vez, a Sudam liberou R$ 663,9 mil em 5 convnios com fim em 2014.
Porm, se somados aqueles com fim em 2015, o valor liberado pula para R$ 8,3
milhes em 32 convnios. O principal destino so os municpios, e a fonte em sua
maioria so emendas parlamentares.
3.6 Estados e municpios

A anlise anterior mostra que os convnios so importantes enquanto instrumento
de financiamento para os municpios. Os investimentos realizados pelas prefeituras
so basicamente financiados por eles, com algumas excees em assunes de
dvida, recursos prprios ou transferncias do governo federal. Os dados do Portal
da Transparncia mostram que, em 2014, os municpios amaznicos investiram
R$ 3,07 bilhes, enquanto os convnios liberaram R$ 2,5 bilhes para eles. Se
excludos Manaus e Parauapebas, que tm grande receita prpria e investiram
juntos R$ 600 milhes nesse perodo, pode-se dizer que os convnios financiaram
os investimentos dos municpios na Amaznia, pois os valores so prximos.
Com relao aos estados, os investimentos atingiram R$ 9,061 bilhes, e o
estado que mais investiu foi o Amazonas, seguido pelo Mato Grosso. Nos estados,
os convnios so importantes, mas tambm h grande participao da dvida
pblica, da arrecadao prpria e das transferncias do governo federal como fontes
de financiamento. Os estados amaznicos estavam longe dos limites da dvida,
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 200%. A maior delas
a do Acre, com 74%, mas estados como Par (10%) e Roraima (18%) apresentaram
valores baixssimos na relao entre dvida consolidada lquida (DCL) e receita
corrente lquida (RCL).12
A capacidade de investimento de cada um baixa se comparados aos
instrumentos explcitos ou mesmo aos convnios. O Amazonas, que mais investe,
gasta R$ 1,8 bilho. As fontes de financiamento externas so reduzidas em funo
da LRF, e os estados se financiam por meio dos bancos pblicos federais, como a
Caixa Econmica Federal, o Banco do Brasil e o BNDES, pois o Par apresenta
dificuldades em tributar sua principal atividade econmica, a minerao, e o Acre, o
Amap e a Roraima ainda sobrevivem em parte das transferncias do governo federal.
Em outras palavras, a fragilidade econmica dos estados e a atual configurao
federativa brasileira influenciam na sua capacidade de financiar investimentos por
conta prpria.
12. Disponvel em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/indicadores-fiscais-e-de-endividamento>. Acesso em: 10

out. 2016.

4 A COORDENAO DA POLTICA REGIONAL COMO FATOR-CHAVE

A PNDR, tanto a primeira quanto a segunda fase, parte do princpio transversal, que
perpassa por diversas instituies de forma a orientar a governana para o objetivo
do desenvolvimento. No entanto, a coordenao poltica da PNDR difcil de
se realizar, e a ausncia de normatizao como poltica de Estado atravs de uma
lei d brechas a conflitos. Os diversos governos estaduais, secretarias, prefeituras,
empresas pblicas e rgos federais delimitam seu campo de atuao com pouco
enquadramento PDR vigente. Na PNDR II e no PAS so citadas estratgias
para melhorar a governana da poltica, e esta seo busca refletir sobre o tema.
4.1 Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional (SNDR)

A primeira estratgia da PNDR II prope uma estrutura para o SNDR, o qual a
figura 2 melhor exemplifica.
FIGURA 2
SNDR
Conselho Nacional de Integrao de Polticas Pblicas no territrio

Nvel estratgico
Ministros e presidente da Repblica
Cmara Interministerial de Gesto Integrada de Polticas Regionais Nvel ttico

Secretrios, executivos e ministrios
Comits estaduais de gesto de polticas no territrio

Estados
Federados Nvel operacional
Fruns de messorregies,
colegiados
Instncias supramunicipais ou sub-regionais territoriais etc.
Fonte: Brasil (2012).
O SNDR seria formado no nvel estratgico, que deliberativo, por um

conselho constitudo pela Presidncia da Repblica com os ministrios que interagem
com a PNDR. O nvel ttico, que assegurar a convergncia das aes com os
objetivos da poltica, ser composto pelos secretrios executivos dos ministrios
relacionados. E no nvel operacional existiriam comits estaduais de gesto e
instncias supramunicipais ou sub-regionais.
Como ressaltaram Alves e Rocha Neto (2014), a questo regional tinha
deixado de ser uma das prioridades do governo federal, e o que se denota uma

tentativa de voltar a prioriz-la. A composio em esferas decisrias de poder ligadas

diretamente Presidncia da Repblica combinada com esferas mais prximas
ao territrio, formando uma hierarquia entre os nveis, o que confere proposio
o princpio transversal.
4.2 Introduo ou reforo da dimenso territorial em aes do

governofederal
Uma segunda estratgia seria introduzir ou reforar a dimenso territorial em aes
do governo federal. Na Amaznia, existem alguns avanos na interlocuo entre
as instituies. O mapa 1 mostra que o Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
planeja algumas aes de acordo com os planos no mbito da PNDR, at mesmo
por ter sido um dos propositores do PAS.
MAPA 1
Municpios-alvo para o eixo ordenamento fundirio e territorial do MMA
Fonte: Brasil (2015b)

Os muncipios-alvo do Plano de Ao para Preveno e Controle do

Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM) do MMA seguem os trs planos
sub-regionais da PNDR, de forma a implantar aes de ordenamento fundirio e
territorial. Nota-se tambm que os muncipios na faixa de fronteira em Rondnia
e no Acre so prioritrios no mapa. Porm, o PPCDAM no cita explicitamente
a PNDR, mesmo que o objetivo seja convergir iniciativas.

Alm do plano do MMA, o Ministrio dos Transportes, como visto

anteriormente, liberou aos estados recursos de convnios em obras de infraestrutura
de rodovias, o que est dentro da melhoria da competitividade regional citada na
PNDR II. A construo de portos, em especial no Maranho, tambm foi obra
oportunizada pelos convnios que poderiam ser enquadrados poltica regional.
Outra ao importante o Programa Calha Norte do Ministrio da Defesa,
que aumenta a participao do Estado na regio, uma das estratgias do PAS,
devido atuao tanto nas fronteiras para soberania nacional, quanto em obras
como rodovias, portos, pontes, escolas e creches, por meio de convnios com
estados e prefeituras.
Aes como o Minha Casa Minha Vida, do Ministrio das Cidades, ajudariam
a consolidar redes de cidades. O incentivo abertura de cursos de medicina fora das
capitais pelo Ministrio da Sade elevaria a oferta de mdicos em reas mais isoladas.
Recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, do Ministrio da
Educao, melhorariam ndices de educao. Enfim, essa srie de aes espalhadas
pelos ministrios os torna elegveis para composio do SNDR, pois suas aes,
apesar de nacionais, tm forte impacto regional e atuam complementarmente aos
instrumentos explcitos da PNDR.
4.3 Coordenao pela Sudam segundo o PAS

A proposta do SNDR fala em comits estaduais de gesto, e o PAS cita a Sudam
como responsvel pela coordenao das aes do desenvolvimento regional.
Historicamente, a Sudam exerceu o papel de representante dos estados da Amaznia
Legal por meio do seu Conselho Deliberativo (Condel). Ele formado por
governadores, ministrios, prefeitos, entre outros, cuja competncia acompanhar
e avaliar a execuo dos planos regionais. Assim, a adequao do Condel ao nvel
operacional do SNDR se faz necessria para convergncia das estratgias do PAS
e da PNDR II.
Outro ponto foi que, no perodo em que a poltica regional entrou em
declnio, a Sudam passou por uma fase de instabilidade, com graves denncias
em fins dos anos 1990 que culminaram na sua extino em 2001 e recriao em
2007, com a implantao da PNDR. Seu vigor, porm, no o mesmo, seja em
recursos fsicos, financeiros ou administrativos, mas suas competncias so relevantes
para o planejamento do desenvolvimento, como os conferidos pelo PAS. Desde
sua recriao, a principal atuao da Sudam via FDA e incentivos fiscais para a
iniciativa privada, e por convnios oriundos de emendas parlamentares parafinanciar
entes pblicos, principalmente prefeituras. No entanto, essa atuao ainda tem
grandes limitaes oramentrias e administrativas.

A fragilidade institucional da Sudam fez com que ganhasse fora o Banco da

Amaznia no planejamento do desenvolvimento. A maior capilaridade do FNO
em atividades econmicas e nos menores portes de empreendimentos, unida
estabilidade dos recursos disponibilizados, fez com que o banco melhorasse suas formas
de aplicao e ganhasse maior espao na execuo da PNDR. Atualmente, o FNO
atende o pequeno produtor rural, as grandes empresas urbanas, os agropecuaristas,
o setor florestal, o comrcio e os servios e o microempreendedor, e consegue criar
portflios de crdito que atendem o grande, o mdio e o pequeno empresrio.
Os planos de aplicao, a escolha dos setores prioritrios, a verificao das
metas alcanadas e a avaliao dos impactos do FNO foram elaborados pelo Banco
da Amaznia em parceria com o MI. O patrocnio de eventos, a participao em
planejamentos com os estados e, sobretudo, o financiamento do Pronaf que requer
uma srie de articulaes institucionais para regularizao fundiria, titulao e
assistncia tcnica com ministrios, juntas comerciais, institutos de terras, rgos
de assessoria governamentais, entre outros fazem com que esse banco seja um
ator importante para o desenvolvimento, o que o torna, atualmente, a instituio
mais transversal da PNDR na Amaznia.
Entretanto, esse movimento aumenta tambm as responsabilidades da
instituio. Em 2012, foi criada uma linha especial para atendimento das vtimas
das secas na Amaznia. Com o menor poder financeiro dos estados para prover
recursos, o banco assume a funo de auxiliar as vtimas, mesmo que seu instrumento
seja o crdito, que possui risco e necessidade de pagamento e, portanto, no seria
o mais indicado para situaes de calamidades.
Esse exemplo expe um constrangimento pelo qual o banco passa. Por um
lado, ele vinculado ao Ministrio da Fazenda como instituio bancria, sujeito
aos acordos de Basileia, que vogam pela proteo ao risco de crdito de forma a
garantir retorno e limitar a inadimplncia. Por outro, o MI e a PNDR propem
uma PDR com atendimento preferencial aos setores de menor porte, mais frgeis
e de menores retornos, mas cujo crdito tem um efeito maior sobre variveis de
desenvolvimento, como o emprego e as capacidades.
Portanto, o principal dilema do Banco da Amaznia emprestar ao menor
risco e maior segurana para populaes mais carentes e setores mais frgeis, e
muitas vezes essa uma linha tnue na qual um exclui o outro, o que acarreta
crticas tanto dos que defendem um banco de desenvolvimento quanto dos que
apoiam um banco comercial.
4.4 Fazer o PRDA regionalizar o PPA

No mbito da Sudam, a instituio tem uma tarefa nada trivial. Ela responsvel pelo
Plano Regional de Desenvolvimento da Amaznia (PRDA), que requer profundos

estudos sobre a realidade amaznica para propor uma estratgia de florescimento

da sociedade local. O PRDA faz parte da estratgia da PNDR II de territorializar
os PPAs e articul-lo com os estados, de forma que eles levem em considerao os
objetivos gerais da PNDR, do PAS e dos cinco planos sub-regionais, alm de ser
sensato considerar os Objetivos do Milnio, que recentemente se transmutaram
em Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS), da Organizao das Naes
Unidas (ONU).
Esse plano importante porque serve como paradigma para os PPAs estaduais.
A clareza dos objetivos, estratgias e metas fundamental para o enquadramento
do planejamento estadual ao regional. As diversas esferas necessrias para uma
estratgia de desenvolvimento precisam entender o planejamento, o que est sendo
feito e onde se quer chegar, alm, claro, da oportunidade poltica para realizao
das aes. A ordem organizar interesses, e as PDRs atuam como um cobertor
sobre as polticas praticadas pelos governos.
A expresso cobertor usada para se referir forma com que as PDRs objetivam
atuar sobre todas as dimenses do desenvolvimento, mas no h instrumentos
suficientes para isso, e elas acabam tendo que atuar articuladas com outros rgos.
Dessa forma, essa poltica deve funcionar no mbito regional onde as polticas
nacionais e estaduais tm limitaes geogrficas e de conhecimento territorial.
Cada ente tem o seu espao, e a poltica regional cobre os espaos descobertos, da
a importncia de um paradigma objetivo como o PRDA.
Como exemplo de estratgias regionais que so especficas da Amazniaest
a questo do transporte fluvial, o qual perpassa mais de um estado, que no
estdiretamente ligada a uma poltica nacional. A PNDR II deve incentivar a
mo de obra residente, que vive do seu trabalho e j atua na rea, a se especializar
na fabricao de barcos que transportem pessoas e mercadorias de forma cada vez
mais eficiente entre pontos que j possuem acumulao de capital, causado pelos
grandes projetos. A longo prazo, isso levar criao de mercados nas regies mais
isoladas devido ao difcil acesso.
No entanto, isso denota articulao com instituies privadas e governamentais,
j que a Sudam tem seus principais recursos direcionados para a iniciativa privada, e
difcil pensar em polticas com oramentos de terceiros, uma vez que estes se sentem
alijados das esferas de deciso. A regra ter instrumentos e atuar complementarmente
numa relao em que todos ganham, garantindo capacidades s pessoas e aos entes.
4.5 Estados, municpios e coordenao dos instrumentos

Os instrumentos explcitos da PNDR, sob coordenao da Sudam, do Banco da
Amaznia e do MI, atacam a dimenso econmica da poltica, que necessariamente
precisa passar por outras dimenses, como a social, cuja capacidade de ao

est ao alcance de estados, municpios e ministrios. neste fato que est o

sentido transversal da Sudam. Entretanto, a grande questo : como utilizar
instrumentos econmicos da poltica regional em complementaridade a polticas
e aes desenvolvidas por entes governamentais e empresas? Como articul-los?
A resposta bastante complexa. Nos estados da Federao, cada um tem
seu prprio planejamento e instrumentos, e pequeno o seu enquadramento
PNDR, at pela fragilidade da poltica. A competio entre as Unidades da
Federao faz com que haja, primeiro, um planejamento estadual e, depois, a
participao de outras instncias, com o objetivo de captar recursos para o que
foi planejado. O planejamento se torna pouco coordenado e cooperativo, mas na
fase da execuo dos gastos ocorre a busca por parceiros como bancos pblicos
nacionais, internacionais, governo federal e emendas parlamentares, o que torna
o planejamento ainda mais difuso.
Na linha dos instrumentos, comum na literatura a chamada guerra fiscal,
na qual os estados fazem uso de incentivos fiscais para atrair empresas para o seu
territrio. Na Amaznia, a anlise melhor se feita em separado: Amaznia ocidental
e oriental. Na primeira, a poltica vem desde os anos 1960, com destaque para o
PIM, que concede isenes tributrias nos mbitos federal, estadual e municipal, ou
seja, reduz a arrecadao sobre as trs escalas. Quem gerencia e planeja esta poltica
a Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa), embora a Sudam
tambm conceda incentivos no estado para setores no abrangidos pela primeira.
Na parte oriental, a guerra fiscal est no nvel estadual com a iseno do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) para
atrao de firmas. Os incentivos concedidos pela Sudam no fazem parte dessa
guerra entre estados, pois atuam a nvel regional, mas sem dvida tm impacto
indireto em relao a outras macrorregies. A participao dos municpios est em
uma menor escala pela baixa arrecadao em geral, mas o que se denota que, em
relao aos incentivos, o objetivo de atrao de investimentos, que histrico, deve
ser incorporado a um dos quatro objetivos da PNDR II. O desafio para que isso
acontea encontrar o dilogo, na parte ocidental, com a Suframa, a Sudam e os
governos dos estados, e na oriental, o dilogo entre os dois ltimos. Na interseo
estaria a RFB, para a anlise macroeconmica do instrumento.
Para a iniciativa privada, os instrumentos explcitos j fazem parte do cotidiano
das empresas da regio. fcil encontrar grandes empreendimentos que gozem dos
fundos e incentivos fiscais. O objetivo desses instrumentos sempre foi a atrao
e, em seguida, a manuteno das empresas para gerao de emprego e renda. Na
Amaznia, grandes empreendimentos j foram instalados nos setores de minerao,
petrleo, hidreltricas e agropecuria, inclusive nos ltimos anos, com participao
dos instrumentos explcitos. No entanto, a atrao de grandes empresas a primeira

fase do processo, e ela foi bastante difundida em dcadas anteriores. Na segunda fase, a
manuteno dos empreendimentos e a articulao com prefeituras e governos estaduais
so importantes para o alcance dos objetivos da poltica.
Ao fim da etapa de implantao so pagos royalties s municipalidades, de
forma a ajudar na gesto das externalidades produzidas pelos empreendimentos,
como os fluxos migratrios e o aumento da demanda social. Exemplos no faltam
no Par, como a Usina Hidreltrica de Belo Monte em Altamira, a de Tucuru, a
mina de ferro em Parauapebas, a de bauxita em Oriximin e Juruti, a siderrgica em
Marab, entre outros na Amaznia. Nesta fase, o desafio manter as externalidades
positivas, como o aumento da arrecadao e consolidao do emprego e renda, e
combater as negativas, como o aumento do fluxo migratrio desordenado.
Os empreendimentos atraem fluxo de mercadorias e pessoas, havendo, assim,
a necessidade de os rgos gestores da PNDR II atentarem para a articulao de
investimentos menores que atendam s demandas urbanas e rurais ocasionadas
pela implantao da poltica. Porm, este tipo de ao vai alm dos instrumentos
explcitos, que agem no campo econmico, sendo necessria a criao ou modificao
dos instrumentos para financiar entes subnacionais que detm uma gama de
competncias estabelecidas pela Constituio de 1988, mas insuficientes recursos
disponveis , recorrendo em boa parte aos convnios com os ministrios ou
relativos a emendas parlamentares para financiar investimentos.
Essa uma contradio na PNDR II, pois, de um lado, tem-se um instrumento
com dificuldade de aplicao, que o FDA, e, de outro, existem entes subfinanciados
para cumprir com alguns dos objetivos da poltica, como os estados e municpios.
Assim, a coordenao da PNDR na Amaznia deve necessariamente passar por um
fortalecimento da questo regional e das instituies responsveis por realiz-la, entre
elas a Sudam. Isso importante para melhor articular os instrumentos econmicos
disponveis com as aes na dimenso social, na qual outros entes tm competncia
constitucional. A separao entre dimenso econmica e social importante no
reenquadramento dos instrumentos explcitos da PNDR, pois se deve escolher
se atuaro s para iniciativa privada, como hoje, ou se sero destinados para
entes pblicos, em substituio aos convnios que hoje financiam fortemente os
investimentos subnacionais. Entretanto, isso diz respeito a decises estratgicas do
governo federal e abordagem da poltica regional enquanto prioridade no Brasil.
O captulo tentou refletir sobre amplos aspectos da PNDR II na Amaznia Legal,
apesar de a lei que a institui ainda no ter sido aprovada. Buscou-se debater se
os objetivos, as estratgias e os princpios elencados no Projeto de Lei do Senado

no 375, de 2015, conversam com os desafios, as oportunidades, o financiamento

e a coordenao da poltica, bem como com o PAS.
O que se percebeu, conforme desenvolvido em suas respectivas sees,
que os objetivos da PNDR II esto de acordo com os desafios da Amaznia.
No primeiro objetivo, o IVS mostra uma mancha vermelha na regio, no pelas
queimadas, mas pela sua vulnerabilidade, como falta de saneamento bsico, energia
eltrica e baixos rendimentos salariais, tanto na comparao com outras regies
quanto com ela mesma. Isso demonstra que a Amaznia precisa promover uma
convergncia no nvel de desenvolvimento inter e intrarregional. No segundo
objetivo, mesmo a regio no apresentando declnio populacional, necessrio
garantir a competitividade e a gerao de emprego e renda, pois j existe uma
populao formada e que sobrevive do seu trabalho.
O terceiro objetivo mostra que a Amaznia possui regies com forte
especializao em commodities, como na minerao e a agropecuria, mas tambm
devem ser levadas em conta reas de hidreltricas e com grande presena do
funcionalismo pblico, sendo imprescindvel promover agregao de valor nesses
locais. No quarto objetivo feita uma reflexo sobre a rede de cidades e seus possveis
danos ambientais, o que leva ao debate sobre a ligao entre elas e o amparo da
PNDR II aos municpios em que mineradoras e hidreltricas esto localizadas.
No que se refere ao financiamento do desenvolvimento regional, entre os
instrumentos explcitos e implcitos da PNDR II, foram investidos na Amaznia
R$ 47 bilhes em 2014, a maioria por parte do BNDES para infraestrutura.
Os instrumentos explcitos (FDA, FNO e incentivos fiscais) somaram R$ 7
bilhes destinados iniciativa privada, o que enfatiza a dimenso econmica dos
instrumentos da PNDR. Destes, foi constatado que o FNO o de maior capilaridade
e que os incentivos fiscais apresentam um novo momento, no apenas de atrao,
mas de modernizao das empresas beneficiadas, enquanto o FDA tem problemas
que o fazem concorrer com o FNO.
No financiamento a entes pblicos, que detm mais competncias na dimenso
social, como sade, educao e saneamento, que tambm constam nos objetivos
da poltica, a PDR atual no possui tantos instrumentos. O principal deles so
os convnios, cuja maioria oriunda de emendas parlamentares. No entanto, os
estados e municpios realizam investimentos financiados por convnios, porm com
outros ministrios, como os do transportes e da defesa, dada sua baixa capacidade
de arrecadao prpria.
Na coordenao da poltica foram colocadas as estratgias da PNDR II, de
acordo com o princpio da transversalidade entre as instituies. Ficou claro que
a ausncia de um paradigma para o planejamento regional sentida, pois a no
aprovao da lei da PNDR II no cria um sistema de governana como o SNDR

nem introduz ou refora a dimenso territorial nas aes dos ministrios e nos
PPAs, o que deixa os investimentos na regio difusos e espalhados pelas instituies.
Na Amaznia, o papel de coordenador regional da PNDR, tambm definida
pelo PAS, seria da Sudam, que agiria transversalmente entre empresas, estados e
municpios, tendo como paradigma o PRDA. Ele funcionaria como definio do
espao da poltica regional entre os nveis estadual, municipal e federal, dando a ela
uma espcie de cobertor para sua atuao. Entretanto, pela fragilidade institucional
da Sudam desde sua recriao, o Banco da Amaznia agregou vrias tarefas e hoje
a instituio mais transversal entre aquelas que atuam com o desenvolvimento
regional na Amaznia Legal, pela sua atuao com o FNO.
Da mesma maneira, para que a gesto da PNDR tenha xito necessrio
articular os instrumentos explcitos, que atuam na dimenso econmica, com
os implcitos, que atuam na dimenso econmica e social, mas esto fora das
instituies envolvidas na PNDR II. Ou at mesmo reformular os explcitos, como
o caso do FDA, que poderia financiar entes governamentais.
Assim, o captulo conclui pela urgncia da aprovao da lei da PNDR II com
o intuito de dar parmetros objetivos para as aes em nvel regional, o qual as
polticas nacionais e estaduais tm dificuldade de alcanar.
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CAPTULO 4
A ECONOMIA DO SUDESTE PARAENSE: EVIDNCIAS DAS

TRANSFORMAES ESTRUTURAIS1,2
1 INTRODUO
O sudeste paraense uma das mesorregies do estado do Par, sendo composta
por 39 municpios e uma rea de mais de 297 mil quilmetros quadrados, que
corresponde a um territrio maior, por exemplo, que o do estado de So Paulo,
cuja rea de 248,2 mil quilmetros quadrados.
A mesorregio tem chamado ateno pelo grande dinamismo socioeconmico
e pelas profundas transformaes na base socioprodutiva. Possua uma populao
estimada em julho de 2014 de R$ 1,8 milho (IBGE, 2014a), que corresponde
a 22,2% da populao do estado do Par; um produto interno bruto (PIB) em
2012 de R$ 37,5 bilhes (IBGE, 2014b), que equivale a 41% do PIB paraense
(salientando que sua participao estadual era 12,3% em 1980) e a 0,9% do PIB do
Brasil (uma contribuio similar dos estados do Rio Grande do Norte e Paraba e
superior a Alagoas, Sergipe, Piau, Rondnia, Tocantins, Amap, Acre eRoraima);
e responde por 59,4% das exportaes paraenses.3
Do lado da economia agrria, grandes projetos agropecurios, financiados pela
Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), para l se deslocaram
a partir da dcada de 1970, junto com frentes de expanso camponesa, compondo
gradativamente um mosaico rural, ao qual tambm se agregaram agentes locais
mercantis e produtores de economias extrativistas tradicionais; no entanto, foi o
processo de pecuarizao o principal vetor do crescimento. Por sua vez, a economia
da minerao vivenciou a saga dos garimpos, como a Serra Pelada, nos anos 1980,
e avanou, em meados dessa dcada, com a presena da Companhia Vale do Rio
Doce (CVRD),4 atuando na explorao mineral em larga escala. Ao mesmo tempo,
ocorreram processos aceleradores de crescimento populacional e de urbanizao,
1. Agradecimentos especiais aos professores Wilson Cano (orientador) e Tania Bacelar pelas contribuies e pelos
estmulos aportados nesta pesquisa.
2. Este captulo foi baseado na tese de doutorado de Santos (2011).
3. Para mais informaes, consultar o Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior (Alice Web) do Ministrio
da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC), disponvel em: <http://aliceweb2.mdic.br/>. Acesso em: out. 2016.
4. A partir de novembro de 2007, a marca da CVRD passou a ser oficialmente denominada Vale.

com a criao de novos municpios e a instalao de infraestruturas viria, de

energia e de comunicao.
Duas hipteses bsicas sobre essa experincia podem ser formuladas: i) a regio
havia, de fato, crescido e vivenciado grandes mudanas na sua estrutura produtiva,
embora intrarregionalmente desigual, e, no obstante haver construdo novas bases
infraestruturais e ampliado sua rede urbana, no testemunhou transformaes
significativas nas condies de vida da sua populao, afora ter provocado graves
problemas ambientais e fundirios; e ii) a regio extraiu seu dinamismo, de um
lado, da frente de expanso agropecuria que teria resultado na conformao
de uma estrutura dual, com a presena concomitante de pequenos e grandes
produtores e, de outro, da frente de expanso mineradora, que surgida em
meados da dcada de 1980 cresceu de forma exponencial, mas no teria logrado
expressivos impactos qualitativamente positivos, na economia regional, salvo em
alguns municpios apenas.
Na anlise a seguir, apresentam-se cinco evidncias de ter havido importantes
mudanas na base socioeconmica do sudeste paraense e, num sentido mais amplo,
ocorrido uma alterao relevante no padro geral de desenvolvimento mesorregional.
2 DINAMIZAO ECONMICA, DIVERSIFICAO DA BASE AGROPECURIA E

PESO ESTRATGICO DA MINERAO
2.1 Desempenho do PIB e PIB per capita, e mudanas na composio da

base produtiva
O estado do Par e, em especial, a mesorregio do sudeste paraense, a partir de
meados da dcada de 1960, iniciou uma longa trajetria de crescimento econmico
e de integrao com o resto do pas e o exterior.
Entre meados dos anos 1960 e ao longo das dcadas de 1970 e 1980 perodo
que coincide com a ampliao das aes do Estado brasileiro , h um forte
crescimento do PIB paraense, ocorrendo, a partir de 1980, taxas anuais superiores
s apresentadas pela economia brasileira. Mesmo verificando-se oscilaes, nas
taxas de crescimento do estado, a tendncia geral, entre 1980 e 2004, tambm
de relevante crescimento.
A dinmica econmica do sudeste paraense teve uma forte influncia nesse
desempenho do Par, considerando-se tanto o intervalo entre as dcadas de 1960
e 1980 quando ocorre o processo de insero dos grandes projetos agropecurios
e um intenso movimento migratrio na mesorregio quanto a partir da dcada
de 1980, em que se verifica a forte presena da atividade mineradora.
A tabela 1 retrata a distribuio relativa das mesorregies do Par no total do
PIB estadual. Os dados revelam o aumento da contribuio do sudeste paraense

A Economia do Sudeste Paraense: evidncias das transformaes estruturais | 129
desde 1970. Nesse ano, o PIB mesorregional correspondia apenas a 2,6% no

Par. J em 1980, ocorre a elevao para 12,3% (em 1975, a contribuio fora de
5,4%). Na sequncia, a participao foi crescente: 16,1% (1996), 26,5% (1999)
e 31,7% (2004). Informaes mais recentes indicam que a regio expandiu ainda
mais sua contribuio no PIB estadual, alcanando o patamar de 41%, em 2012.
As informaes da tabela 1 tambm revelam o peso econmico de alguns
municpios da mesorregio, como Tucuru, Marab e Parauapebas. Estes e
outros municpios da regio se expandiram no contexto de fatos como: i) a instalao
da Usina Hidreltrica de Tucuru, em 1980, no municpio deste mesmo nome; ii) a
expanso das atividades minerais, em especial a influncia da explorao das minas
da Vale, nos municpios sob sua influncia, como Parauapebas e Cana dos Carajs;
iii) a influncia nas municipalidades da abertura da rodovia PA-70, conjugada
com a expanso migratria, ao longo do seu trajeto, como no caso de Marab; e
iv) o desempenho de municpios absorvedores de antigas fronteiras agropecurias,
revigorados com a nova frente mineral, caso de Paragominas.
TABELA 1
Par: mesorregies e municpios selecionados distribuio espacial doPIB
(Em %)
Participao relativa do PIB
Municpio
1970 1980 1996 1999 2004
Estado do Par 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Baixo Amazonas 9,5 15,3 9,6 8,6 8,3
Maraj 5,7 5,2 3,2 3,4 2,7
Nordeste paraense 19,1 16,9 10,2 13,4 11,2
Regio metropolitana (RM) de Belm 61,9 47,5 57,8 41,8 40,1
Sudeste paraense 2,6 12,3 16,1 26,5 31,7
Tucuru 0,3 4,4 0,7 3,0 5,5
Marab 1,3 1,3 2,3 2,9 4,3
Parauapebas - - 5,0 3,8 4,0
Paragominas 0,3 2,2 1,3 1,8 1,7
So Flix do Xingu 0,1 0,3 0,3 1,4 1,3
Sudoeste paraense 1,3 2,8 3,1 6,3 6,0
Fonte: Ipeadata de 1970 a 1996 disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx>; e Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) de 1999 a 2004.
A anlise do PIB setorial ressalta a importncia da indstria extrativa mineral.

Pelos dados da tabela 2, nota-se que o setor industrial, cuja participao era de
42,8% do PIB mesorregional (2002), passou a contribuir com metade (50%), em
2006 e 2007. A agropecuria, por seu turno, que registrou, nas ltimas dcadas do
sculo XX, um forte dinamismo e uma elevao no PIB mesorregional, apresentou

um processo de retrao de 20%, em 2002, a pouco mais de 11% do produto.

Osetor de servios alcanou, em 2007, o ndice de 41% do produto mesorregional,
devido ao aumento dos chamados servios de apoio indstria, bem como efetiva
expanso urbana dos ltimos quarenta anos.
TABELA 2
Sudeste paraense: distribuio setorial do PIB (2002-2007)1
(Em %)
Participao relativa setorial
Setor de atividade
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agropecuria 20,0 18,6 13,9 13,3 12,7 11,4
Indstria 42,8 43,0 49,0 49,1 50,4 47,7
Servios 37,3 38,4 37,2 37,6 36,9 41,0
Fonte: SCN/IBGE.
Nota: 1 Base de clculo segundo a nova metodologia adotada pelo IBGE.
O desempenho do setor industrial, sobretudo do segmento de extrao

mineral do sudeste paraense, vem tendo um reflexo direto na sua dinmica e na
economia do Par, em particular, no seu agregado industrial. Segundo os dados
das Contas Regionais do IBGE, a mesorregio detinha, em 1999, 25,4% do valor
adicionado total da indstria do Par. Em 2004, passou a 37,3%. No mesmo
perodo, tambm se elevou a participao do setor agropecurio: de 45,2% (1999)
para 48,0% (2004), em razo dos incrementos da pecuria bovina (com efeitos, a
jusante, na cadeia frigorfica) da produo de gros (com destaque para soja, milho
e arroz) e da extrao de madeira.
Um dos reflexos dessa forte expanso da economia do sudeste paraense,
ocorrida nas ltimas dcadas, foi o aumento significativo do PIB per capita.
Em1999, a mesorregio j registrava 36,4 pontos percentuais (p.p.) acima do valor
do registrado no estado. A diferena ampliou-se para 50 p.p., em 2007, consolidando
o sudeste paraense como o maior PIB per capita do Par. Trs municpios tiveram
influncia relevante nesta expanso: Parauapebas, Cana dos Carajs e Tucuru,
todos com seus respectivos PIB per capita 2,5 vezes superiores ao do estado do
Par. Com efeito, os dados revelam, de um lado, o impacto da produo mineral
da rea de Carajs (onde se situam Parauapebas e Cana dos Carajs) e, de outro,
a elevao da oferta de energia em resposta ao aumento da demanda, o que se
refletiu diretamente no PIB do municpio de Tucuru.

2.2 Relevncia do drive exportador e a importncia da minerao

Pelo grfico 1, possvel constatar a importante contribuio do sudeste paraense
para as exportaes estaduais, com destaque para o perodo a partir de 2004. Ento,
sob o forte impulso da demanda mineral paraense, assistiu-se a contnuo aumento
das exportaes da mesorregio, que chegou a contribuir com 59,4% do volume
exportado pelo estado em 2009.
GRFICO 1
Participao das exportaes do sudeste paraense no total do estado (1997-2009)
(Em %)
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Sudeste paraense/Par
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior (Secex/MDIC).
Do ponto de vista intrarregional, o municpio de Parauapebas vem se

destacando como o principal exportador do sudeste paraense e, por extenso,do
Par como um todo. Em 2003, o municpio j detinha 27,4% das exportaes
estaduais, cifra que subiu para 46% em 2009. Outros destaques, nas exportaes, foram
Cana dos Carajs e Marab.
Analisando-se a pauta dos principais produtos exportados do sudeste paraense
pode-se constatar que o minrio de ferro respondeu, em 2008, por quase 82%,
seguido pelos minrios de cobre e mangans, que, juntos, contriburam com 15%
do total das exportaes. Da agropecuria, o principal produto exportado foi a soja
em gros (0,3%). Madeira compensada, em folhas e toras, respondeu por 0,7%
das exportaes mesorregionais. O elevado peso dos produtos minerais na pauta
exportadora do sudeste paraense tambm representativo no total das vendas
externas do estado do Par.

Outro ponto importante diz respeito infraestrutura montada, destacando-se

a Estrada de Ferro Carajs (EFC),5 cujo percurso se localiza, em grande parte,
no sudeste paraense. No entanto, o embarque dos produtos ocorre pelo Porto da
Madeira, no Maranho. Ressalte-se que, tanto a EFC quanto o Porto da Madeira
fazem parte da logstica da Vale.
2.3 Desdobramentos da frente agropecuria e consolidao da

estruturadual
A expanso da fronteira de recursos do sudeste paraense ocorrida a partir de 1960
teve incio capitaneado por um conjunto de aes do Estado brasileiro, com o
objetivo de integrar esse espao (e a Amaznia como um todo) dinmica do
capitalismo no pas. Isso permitiu, de um lado, a insero do grande capital,
particularmente, das regies Sul e Sudeste, ensejando grandes projetos agropecurios
na mesorregio, e, de outro, um intenso fluxo de pessoas vindas, sobretudo, do
Nordeste brasileiro, estimuladas por migrao espontnea ou por via de colonizao
dirigida pelo governo federal, na perspectiva de resolver parte do problema do
povoamento dessa mesorregio, bem como de assegurar mo de obra para os novos
projetos agropecurios.
Foi notvel o choque, na estrutura socioprodutiva mesorregional, dessa frente
de expanso, em especial nas dcadas de 1970 e 1980. Quebrou-se rapidamente a
base econmica preexistente, caracterizada: i) pelo predomnio do extrativismo e
da agricultura de subsistncia; ii) pelo poder poltico das oligarquias castanheiras
edaborracha; iii) pela presena de uma estrutura fundiria, na qual a terra era
baratae abundante; e iv) pela dinmica fundamentalmente centrada em fatores
endgenos e baixos vnculos com outras economias.
A frente formada fez emergir uma nova realidade agrria e fundiria, com
novos atores. Os donos e foreiros dos castanhais e remanescentes produtores da
borracha venderam suas terras a empresrios e a grandes pecuaristas de fora da
mesorregio, s permanecendo ligados terra aqueles que conseguiram captar,
com a venda das terras, os meios para disputar com os novos atores os recursos
concedidos pela Sudam (Coelho, 2004, p. 28). Novas terras foram adquiridas por
esses agentes externos, boa parte contendo floresta nativa, gradativamente desmatada,
para expandir os novos negcios, com destaque para a pecuria.
Por seu turno, o processo de migrao e colonizao que surgiu em paralelo
chegada do grande capital, encarado no incio como oportunidade de insero
nessa nova fronteira de recursos do Brasil, tornou-se gradativamente uma grande
decepo para o imigrante mais pobre, ocupante tradicional das terras devolutas,
5. Empreendimento de propriedade e controle da CVRD.

que acabaram tendo pouco espao, na lgica predominante do avano do grande

capital no sudeste paraense, marcado pela forte concentrao de terras. Parte desses
imigrantes e ocupantes foi incorporada como mo de obra barata nos projetos
agropecurios. Outra parte teve que viver como pequenos camponeses, produzindo
para seu prprio sustento e lutando para estabelecer-se num contexto de contnua
disputa pela posse e uso da terra.
Com o tempo, e no bojo do prprio esvaziamento do papel do estado,
a dinmica e a estrutura produtiva regional vo assumindo caractersticas
prprias. Assim, nas ltimas duas dcadas, duas categorias de produtores
rurais vo gradativamente firmar-se como atores relevantes: i) o grande e
mdio produtor patronal, representado por estabelecimentos rurais que atuam
segundo critrios empresariais e capitalistas grandes fazendeiros (pecuaristas) e
latifundirios empresariais autnomos (VW do Brasil S/A, Bradesco S/A e a construtora
Mendes Jnior, por exemplo); e ii) o pequeno produtor campons, grande parte
constituda por imigrantes, que pode ser definido como unidades de produo
caracterizadas por ter a famlia como parmetro central nos processos decisrios
(Costa, 2000,p. 279).
As categorias dos camponeses e dos produtores patronais podem ser consideradas
a base da organizao econmica do campo no sudeste paraense. Em torno delas,
como sugerem Hbette et al. (2004, p. 138-139), nas ltimas quatro dcadas, emergiu
uma terceira categoria, com certa expresso, definida como produtores agrcolas, que
no conseguem a posse da terra e acabam se tornando produtores dependentes e
subordinados s outras categorias, podendo enquadrar-se em duas situaes:
i) produtores que trabalham por conta prpria, embora em terra alheia, por
meio de relao de parceria ou como agregados; e ii) os que vendem sua fora
de trabalho mediante salrio, diria ou outra forma depagamento.
Considerando-se, por aproximao, os camponeses enquadrados na faixa de
at200ha e os produtores patronais, na faixa acima de 5 mil hectares, observa-se,
nos dados dos censos de 1985 e 1995/1996, que efetivamente prevalece, no primeiro
caso, a participao de responsvel ou membro da famlia no remunerado, como
vnculo do pessoal ocupado (94,5%, em 1985, e 90,6%, em 1995). Nosegundo
caso, ao contrrio, a predominncia de trabalhadores remunerados e outras condies
no total do pessoal ocupado das propriedades (90,4%, em 1985, e 90,8%, em 1995).
O perfil dos produtos cultivados e dos rebanhos tambm revela a afirmao
da estrutura dual da economia rural da mesorregio. Os dados censitrios apontam,
ao longo das ltimas dcadas, nas propriedades de menor porte (camponeses), a
presena majoritria de atividades tipicamente voltadas para a autossustentao
e o mercado local, na produo de frutas diversas, feijo, mandioca e arroz, bem
como a criao de animais de pequeno porte e os produtos da pecuria bovina

(sobretudo leite e seus derivados). Entre outras atividades de maior porte (patronais),
a predominncia da pecuria bovina (de corte e matrizes) e de culturas mais
voltadas para o mercado extrarregional, como a cana-de-acar e a soja.
3 OCUPAO HUMANA: DENSIFICAO CONCENTRADA COM EMERGNCIA

DE CENTROS URBANOS RELEVANTES E FORTE FRAGMENTAO DA
BASEMUNICIPAL
Nesta seo, so analisadas as principais mudanas ocorridas na ocupao humana
do sudeste paraense nas ltimas dcadas, no que diz respeito expanso da sua base
demogrfica e da sua dinmica de urbanizao, o que resultou na conformao de
uma nova rede urbana, espacialmente dispersa com o surgimento de diversos
municpios e ncleos urbanos e concentrada em termos de populao e dinamismo
econmico. Serviram de fonte bsica da anlise demogrfica os censos demogrficos
(IBGE, 1970; 1980; 1991; 2000) e as estimativas populacionais dos municpios
do Brasil em 1o de julho de 2014 (IBGE, 2014b).
Como pode ser observado no grfico 2, o sudeste paraense apresentou um
grande impulso populacional, no perodo de 1970 a 2000, prolongando-se no
sculo XXI, embora em ritmo bem mais lento que o dos anos anteriores, mas
superior ao do Brasil e do Par.
GRFICO 2
Brasil, estado do Par e sudeste paraense: evoluo da populao residente ao ano
(1970-2014)1
(Em %)
1.800
1.600
1.400
3,1
1.200
1.000 3,3
800
600 8,5
1,9
400 12,5 3,5 2,5
200 4,6
2,5 1,9 1,6 1,3
0
1970 1980 1991 2000 20142

Brasil Par Sudeste paraense
Fonte: IBGE (1970a; 1980a; 1991; 2000; 2014b).

Notas: 1 Em 1988, o atual Tocantins foi desmembrado do estado de Gois e se tornou uma Unidade da Federao (UF)
pertencente regio Norte.
2
Dados estimados pelo IBGE para 1o de julho de 2014 (IBGE, 2014b).

Entre 1970 e 1980, a populao do sudeste paraense cresceu taxa mdia

de 12,5% ao ano (a.a.), enquanto o estado do Par evoluiu, no mesmo perodo,
ao ritmo de 4,6% a.a. e o Brasil, 2,5% a.a. Essa tendncia j se vinha desenhando
desde os anos 1960, quando no sudeste paraense, cujo territrio correspondia,
poca, a apenas quatro municpios, residiam um pouco mais de 41 mil pessoas.
Em 1970, conforme se pode ver na tabela 3, j se registrava um contingente de
112,3 mil pessoas, e, em 1980, a populao j era de 364 mil pessoas, elevando
sua participao na populao do Par de 5,2% para 10,7%.
TABELA 3
Brasil, regio Norte, estado do Par e mesorregies: evoluo da populao
residente (1970, 1980, 1991, 2000 e 2014)
Populao total residente (R$ mil) Taxa de crescimento mdio anual (%)
Mesorregio
1970 1980 1991 2000 2014 1
1970-1980 1980-1991 1991-2000 2000-2014
Brasil 93.135 119.011 146.826 169.799 202.769 2,5 1,9 1,6 1,3
Norte 3.607 5.881 10.031 12.901 17.231 5,0 5,0 2,8 2,1
Par 2.167 3.404 4.950 6.192 8.074 4,6 3,5 2,5 1,9
Baixo Amazonas 305 467 561 638 770 4,4 1,7 1,4 1,4
RM de Belm 774 1.176 1.621 2.085 2.555 4,3 3,0 2,8 1,5
Maraj 214 283 317 379 525 2,8 1,0 2,0 0,8
Nordeste paraense 722 1.009 1.218 1.473 1.903 3,4 1,7 2,1 1,9
Sudeste paraense 112 364 890 1.192 1.813 12,5 8,5 3,3 3,1
Sudoeste paraense 40 104 344 424 533 10,1 11,5 2,4 1,7
Fonte: IBGE (1970a; 1980a; 1991; 2000; 20014b).

Nota: 1 Populao estimada em 1o de julho de 2014.
Vale lembrar que, nesse mesmo perodo, a economia mesorregional passou de

uma participao de 2,6% para 12,3% do PIB estadual (tabela 1). Entretanto, em
1970, a densidade populacional do sudeste paraense era de 0,4 hab/km2, enquanto
a do estado do Par era de 1,8 hab/km2. Dez anos depois, a densidade populacional
na mesorregio e no estado, registraria, respectivamente, 1,4 e 2,8 hab/km2.
Nas dcadas de 1960 e 1970, o sudeste paraense assistiu a um intenso fluxo
migratrio, que se deslocou atrado pela presena de grandes projetos econmicos
(agropecurios, madeireiros e de extrao e beneficiamento de minrios), pela difuso
de programas pblicos de estmulo colonizao dirigida e pela implantao de
complexa infraestrutura bsica (destacando-se rodovias). Esses processos ocorreram
luz da maior integrao da mesorregio dinmica econmica nacional. Como
resume Souza (1993), medida que se vai definindo com maior clareza o papel
da regio perante o novo padro de acumulao em curso no pas, a poltica de
ocupao passa a adequar-se s exigncias mais gerais desse processo.

Entre os anos censitrios de 1980 e 1991, a populao residente do sudeste

paraense cresceu a uma taxa mdia de 8,5% a.a., continuando, portanto, num
ritmo intenso, embora bem abaixo da dcada anterior. Segundo os dados da
tabela 3, essa taxa foi 5 p.p. acima da verificada no perodo para a populao total
do Par. Com isso, a mesorregio estabeleceu um novo salto na sua participao
relativa na populao do Par: dos 10,7% de 1980, evoluiu para 18,0%, em
1991.Essedinamismo expressou-se num aumento da densidade demogrfica:
de1,4hab/km2, em 1980, para 3,0 hab/km2, em 1991.
J entre 1991 e 2000, registrou-se uma nova desacelerao da mdia anual
de crescimento da populao residente do sudeste paraense: taxa de 3,3% a.a.
Mesmo, assim, essa taxa foi quase 1 p.p. acima da taxa anual mdia, verificada no
estado do Par, e o dobro da nacional (grfico 2). A tendncia repete-se nos anos
mais recentes, com a populao da mesorregio crescendo em ritmo um pouco
menor que o do perodo anterior (3,1% a.a.), entre 2000 e 2014, uma evoluo
considerada alta para os padres de expanso demogrfica do Brasil e do mundo
deste incio do sculo XXI.
Os dados estimados para 2014 (IBGE, 2014b) indicam que o sudeste paraense
teria alcanado o contingente de 1,8 milho de pessoas, ou seja, mais de dezesseis
vezes a populao registrada pelo Censo de 1970, levando a mesorregio a evoluir
de uma contribuio de apenas 5,2% da populao do estado do Par, em 1970,
para a participao, em 2014, de 22,5% atrs das mesorregies da RM de Belm
e do nordeste paraense, respectivamente com 31,6% e 23,6%. O sudeste paraense
j responde, na atualidade, por 0,89% do total da populao brasileira.
Tobias (2002) constata que, aps a dcada de 1970, momento de intenso
processo de imigrao para o estado do Par, o perodo de 1981 a 1991 apresentou
uma importante diminuio no fluxo migratrio para o estado. Segundo esse
pesquisador: nos anos 1980 ampliou-se o afastamento do setor pblico na definio
da poltica social de ocupao da fronteira. Consolidou-se, desta forma, o processo de
fechamento de vastas extenses de terra populao excedente, destituda de terra.6
Contudo, acrescenta que ainda permaneceriam na dcada de 1980 (e, tudo
indica, tambm nos anos 1990) estmulos imigrao interestadual, concentrados
em determinados polos de desenvolvimento. Foi o caso, no sudeste paraense, da
atrao populacional exercida pelo Projeto Grande Carajs e pela explorao do
garimpo de Serra Pelada. Por sua vez, verifica-se a gradativa ascenso da imigrao
de outras partes do Par para o sudeste paraense nas dcadas de 1980 e 1990.
6. De fato, no bojo da crise econmica brasileira da dcada de 1980, foram institudos, nos anos 1970, os principais
programas de estmulo colonizao Programa de Integrao Nacional (PIN) e Programa de Redistribuio de Terras
e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra) , bem como perderam fora os incentivos fiscais, o
que tambm contribuiu para arrefecer indiretamente o fluxo migratrio para Amaznia.

As informaes da tabela 4, com base nos microdados do Censo Demogrfico

de 2000, mostram que, das 1.192.640 pessoas residentes no sudeste paraense, 13,6%
haviam nascido fora da mesorregio, em outro municpio do Par. Deles, 67,2%
tinham chegado mesorregio entre 1991 e 2000. Por seu turno, os imigrantes
oriundos de outros estados do Brasil, em 2000, correspondiam a 48,1% dos
residentes, dos quais 10,3% imigraram antes de 1980, 40,3% vieram entre 1980
e 1991, e 49,4% entre 1991 e 2000.
TABELA 4
Estado do Par e sudeste paraense: contingente total de imigrantes1 intraestadual e
interestadual por perodo de migrao (2000)
Estado, regies Imigrantes intraestaduais Imigrantes interestaduais

emunicpios Anterior a 1980 1980-1991 1991-2000 Total Anterior a 1980 1980-1991 1991-2000 Total
Estado do Par 203.171 355.903 605.465 1.164.539 152.310 410.676 489.997 1.052.983
Sudeste paraense 8.433 44.791 108.793 162.017 59.155 230.970 283.558 573.683
Fonte: IBGE (2000).

Notas: 1 Segundo o censo, no so consideradas migrantes as pessoas residentes na mesma rea em que nasceram, embora
esta tenha mudado de nome ou se transformado ou sido incorporada a um novo estado ou municpio e, ainda, as
que nasceram em maternidade, casas de parente etc., localizadas fora do municpio de residncia materna, tendo
retornado a este logo aps o nascimento.
2
Imigrante intraestadual: pessoas que no nasceram no municpio de residncia atual (ano 2000), mas nasceram no
estado do Par e migraram para o municpio onde residiam no momento da pesquisa segundo o ano de migrao.
3
Imigrante interestadual: pessoas que nasceram em outra UF e que residem no sudeste paraense.
Outro aspecto diz respeito origem da UF de nascimento dos imigrantes.

O Censo de 2000 confirma as anlises empricas, que apontam para uma
forte presena do contingente advindo do Maranho (41,8% dos imigrantes).
Nasequncia, destacam-se os estados de Gois (13,4%), Tocantins (9,6%), Minas
Gerais (6,5%), Bahia (6,3%), Piau (6,3%) e Cear (5,4%). Os imigrantes desses
estados foram especialmente atrados pelos programas de colonizao dirigida e,
no caso da migrao espontnea, estimulados pela possibilidade de emprego na
grande minerao ou pela perspectiva de sucesso no Eldorado dos garimpos ou,
simplesmente, para fugir de uma situao bem adversa nos seus locais de origem,
caso das grandes estiagens verificadas no Nordeste brasileiro.
Considerando-se a evoluo demogrfica dos 39 municpios do sudeste
paraense e tomando-se como base os dados dos censos demogrficos de 1970 a 2000
e as estimativas populacionais dos municpios do Brasil em 1o de julho de 2014, do
IBGE, verifica-se que, do total de 1,8 milho de pessoas residentes na mesorregio,
em 2014, os seis municpios mais populosos, responsveis em conjunto por 46,5%
desse total, foram, pela ordem: Marab, Parauapebas, So Flix do Xingu, Tucuru,
Paragominas e Redeno. Em conjunto, Marab e Parauapebas nicos com mais
de 180 mil habitantes tinham 439 mil residentes. No entanto, nesse mesmo
ano os seis municpios de menor populao (apenas 2,0% do total da populao

mesorregional) foram: Bannach, Sapucaia, Pau D`Arco, Abel Figueiredo, Brejo

Grande do Araguaia e Palestina do Par.
Entre os municpios, Marab merece destaque, pois, apesar de ter passado por
desmembramentos ao longo das ltimas dcadas, registrou um salto de 24,4 mil
pessoas, em 1970, para 59,9 mil (1980), 123,7 mil (1991), 168,0 mil (2000) e
mais de 257,0 mil pessoas, em 2014, consolidando-se como o mais populoso e o
principal centro econmico regional. Tambm merece ser ressaltada a evoluo de
Paragominas (tradicional economia extrativista, que tambm apresentou crescimento
significativo populacional) e So Flix do Xingu (de grande rea territorial e onde
sobressai uma importante populao indgena).
Contudo, a presena da Vale atraiu um grande nmero de pessoas na fase de
implantao dos projetos, que, em boa parte, acabaram ficando nos aglomerados
urbanos prximos s minas alguns se tornaram cidades, caso de Parauapebas, Cana
dos Carajs e Eldorado dos Carajs. Tambm merece destaque os efeitos gerados
pela operacionalizao dos projetos da Vale, em termos de cadeia de fornecedores,
gerao de empregos indiretos e aumento da arrecadao dos municpios. No caso
de Tucuru, pesaram no crescimento da sua populao os efeitos diretos e indiretos
da presena da Usina Hidreltrica de Tucuru.
Cabe ainda, como um registro adicional, destacar a presena de,
aproximadamente, 10 mil ndios na mesorregio, de 17 tribos diferentes, habitando
20 dos 39 municpios.
Com relao expanso da populao urbana e dinmica da conformao do
espao urbano no sudeste paraense, observa-se pelos dados dos censos demogrficos
que a regio continha, em 1970, apenas 31% da populao morando no ambiente
urbano. Entre 1970 e 1980, a populao urbana cresceu num ritmo ligeiramente
maior que a rural. A partir do Censo de 1991, que se percebe uma expanso
importante da populao urbana, alcanando, segundo o Censo Demogrfico
de 2000, o contingente de 63,7%. Em termos absolutos, a populao urbana da
mesorregio passou de 123.441 para 759.575 pessoas, no intervalo de 1980 a
2000, ou seja, cresceu seis vezes mais.
Nas proximidades das minas, a partir de meados da dcada de 1980, houve
atrao natural de grande contingente populacional, que coincide (e, em certa
medida, tambm explicada) com o surgimento de novas cidades, a exemplo
de Parauapebas, que emerge como rea reservada moradia dos trabalhadores
contratados da Vale. A vila tornou-se uma cidade, com um ncleo urbano inchado,
com migrantes atrados pelo Eldorado dos Carajs. O mesmo processo de
expanso urbana ocorreu com Tucum, impulsionado pelo Projeto Ona-Puma, de

explorao de nquel, e Curionpolis,7 mina de ferro. A maior taxa de populao

urbana, em ambos, j havia sido constatada no Censo de 2000.
No caso de Marab, municpio de ocupao mais antiga e o mais populoso
do sudeste paraense, j se verifica a existncia de uma populao consolidada
predominantemente urbana, fortalecida pela sua caracterstica de polo
econmicoregional.
J no que se refere a Tucuru, o fator de atrao populacional e de expanso
urbana est associado construo e ao funcionamento da hidreltrica e aos seus
efeitos na gerao de empregos diretos e indiretos, caracterizando-se tal municpio
como uma Town Company, ou seja: cidades planejadas para acompanhar a
dinmica de grandes empreendimentos no caso de Tucuru, a hidreltrica sob o
comando da Eletronorte e com estes constituindo e inserindo um novo arranjo
espacial na realidade local e regional (Trindade Jnior e Rocha, 2002, p.14).
Por sua vez, trs municpios foram emblemticos, no que concerne aos
impactos da expanso da frente agropecuria na dinmica econmica e tambm,
como consequncia do fluxo migratrio ocorrido, do aumento demogrfico e da
expanso urbana: Paragominas, que emergiu como polo de atrao de pessoas
e empreendimentos, em busca de terras e criao de gado, tendo sido um dos
principais focos dos projetos de colonizao dos anos 1970; Redeno, que se tornou
importante centro urbano, no bojo da ocupao da grande pecuria, estimulada
pela poltica de incentivos, na Amaznia Oriental, que substituiu floresta por boi
(Silva e Silva, 2008, p. 9); e So Flix do Xingu, que tambm cresceu na esteira da
expanso da fronteira agropecuria.
As mudanas do perfil demogrfico do sudeste paraense podem ser aferidas
tambm dos indicadores de mortalidade infantil, expectativa de vida e taxa
de fecundidade. Pelos dados censitrios de 1991 e 2000, includos no Atlas de
Desenvolvimento Humano,8 possvel observar que houve importantes avanos
nesses itens, refletindo a perspectiva de melhoria nas condies sociais da populao
mesorregional. Com relao mortalidade infantil, notvel a queda verificada no
ndice: de 57,8 crianas mortas at o primeiro ano de vida, em cada mil nascidos
(1991), para 37,3 crianas. Entre os municpios da mesorregio que registraram,
em 2000, os menores ndices de mortalidade infantil esto Tucum, Bannach e
Redeno. Por sua vez, entre os municpios com os maiores ndices de mortalidade
infantil, destaca-se So Joo do Araguaia, com 62,5%.
7. No caso de Curionpolis, vale destacar que j vinha em processo de urbanizao, inclusive oriundo do contingente
populacional sobrante da derrocada de Serra Pelada.
8. Disponvel em: <www.atlasbrasil.org.br/2013>.

Quanto ao item expectativa de vida, observa-se uma ligeira melhora, entre

1991 e 2000, com o censo indicando 67,2 anos, em 2000, abaixo do ndice estadual
(68,5 anos) e do nacional (68,6 anos). O municpio onde se encontrou a maior
expectativa de vida foi So Geraldo do Araguaia (com 69,9 anos).
Relativamente taxa de fecundidade, embora a apresentada em 2000 (3,4
filhos por mulher) ainda tenha sido superior do Brasil (2,3 filhos por mulher),
significou uma relevante mudana, levando-se em conta que, em 1991, esta era
de 4,5 filhos por mulher.
A escolaridade outro quesito que chama ateno, conta da defasagem
apresentada pela mesorregio. Pelas informaes censitrias, apesar da diminuio
importante da porcentagem de pessoas com 15 anos ou mais analfabetas, entre
1991 e 2000, o quantitativo de 22,3%, em 2000, era ainda elevado. Observando-se
esse indicador por microrregio, verifica-se que Paragominas chegou a 25,7%. A
menor porcentagem de analfabetismo foi registrada na microrregio de Marab
(19,1%), onde se localiza o municpio homnimo e a cidade polo do sudeste
paraense, bem como os municpios recm-criados prximos s minas da Vale,
beneficiados pelos investimentos dessa empresa em educao e pelos efeitos indiretos
dos empreendimentos dela na mesorregio.
Considerando as informaes do Censo Demogrfico de 2000, tambm se
constata elevada defasagem em termos de anos mdios de estudo da populao
com mais de 10 anos de idade. Pelos dados levantados, impressiona a porcentagem
de pessoas sem instruo em alguns municpios do sudeste paraense, a exemplo de
Bom Jesus do Tocantins (28,2%), So Joo do Araguaia (27,6%) e So Flix do
Xingu (23,2%). Destacam-se positivamente os municpios de Marab (14,4%)
e Parauapebas (12,2%). No estado do Par, como um todo, a porcentagem de
indivduos acima de 10 anos sem instruo foi, em 2000, de 14,2%.
4 MERCADO DE TRABALHO: AMPLIAO COM FORTE HETEROGENEIDADE,

PRECARIZAO E IMPACTOS INDIRETOS DA DINMICA MINERADORA
Nas dcadas de 1970 e 1980 ocorreu um forte estmulo mobilizao de mo
de obra advinda de outras partes do Brasil, visando atender necessidade de
fora de trabalho para o capital que se expandia na mesorregio (Souza, 2002).
Acrescentem-se a esses processos os estmulos oferecidos pelo estado, mediante
projetos de colonizao dirigida, com promessas de titulao de terras para as
famlias sem terra.
Na prtica, grande parte da populao imigrante acabou no se inserindo no
mercado de trabalho dos projetos agropecurios. Ao contrrio, encontrou forte
barreira de acesso terra e poucas oportunidades de trabalho (Becker, 1982).
Esse contingente sobrante de mo de obra acabou ocupando-se de atividades

diversificadas, que funcionaram como estratgias de sobrevivncia, ora no garimpo,

ou em madeireiras e empreiteiras, ora em atividades domsticas ou como pees.
Outra parte dos imigrantes, atrada por promessas de emprego e acesso terra,
terminou tentando tornar-se agricultores familiares, vivenciando situaes adversas,
como isolamento e, em vrios casos, conflitos de interesses com povos indgenas,
madeireiros, garimpeiros, posseiros etc.
Na dcada de 1990 e na primeira do sculo XXI, o contexto do mercado
de trabalho mesorregional apresentou mudanas importantes. A presena dos
grandesempreendimentos de minerao (e, em menor medida, das siderrgicas de
ferro-gusa) operacionalizados notadamente pela Vale potencializou a criao de
novos empregos urbanos. Em que pese gerar poucos empregos diretos, a atividade
mineradora passou a exercer um papel relevante na criao de empregos indiretos
e renda, considerando-se tanto a demanda de fornecimento de servios e produtos
locais quanto o efeito-renda sobre a base produtiva local.
Estudos feitos por Costa (2008), com base na matriz de insumo-produto,
indicaram que, dada a estrutura da economia, em 2004, e seus multiplicadores,
para cada 1% no crescimento da produo mineral abrem-se possibilidades de
crescimento para outros setores da economia local calculado em 0,81%. Assim,
a previso de expanso do produto mineral, taxa de 20,4% a.a., entre 2005 e
2010, estimularia no sudeste paraense um crescimento do emprego a 15,3% a.a.
e da massa salarial mesorregional a 15,6% a.a.
Uma importante fragilidade do mercado de trabalho no sudeste paraense
refere-se ao elevado grau de informalidade da populao ocupada, notadamente no
setor agropecurio e extrativo vegetal. Em 2000, 73% da populao ocupada estava
na informalidade (era 79,8% em 1991). Outra fragilidade diz respeito elevao
na participao do trabalho infantil. Em 2000, 31% da populao ocupada era
composta por crianas e adolescentes, em particular na faixa etria dos 15 aos 17
anos (nesse ano a porcentagem do estado era de 25%).
Com relao ao perfil do rendimento do trabalho no sudeste paraense,
verifica-se, pelo Censo Demogrfico de 2000, que a mesorregio participava
com 20,2% do rendimento total do estado,9 com 18,2% do rendimento total
urbano e com 29,4% do rural. Considerando a participao dos municpios do
sudeste paraense no rendimento total do Par, destacam-se Marab (com 3,3%)
e Parauapebas (com 1,7%).
Pode-se dizer que o padro socioeconmico observado no sudeste paraense tpico
de uma rea de expanso de fronteira de recursos reproduz o perfil desigual dos nveis de
renda entre os seus municpios. Assim, tanto as localidades que fazem parte da chamada
9. A soma de todos os rendimentos da populao ocupada, tanto do mercado formal quanto do informal.

rea de Influncia Direta da Vale Parauapebas, Cana dos Carajs, Eldorado

dos Carajs, Marab, Curionpolis, Tucum e Ourilndia do Norte quanto
aqueles municpios que se configuram como centros de referncia mesorregional
(sobretudo de comrcio e servios) a prpria Marab, Redeno, Paragominas
e Tucuru podem ser considerados municpios que tendem a absorver mais
empregos e gerar maior renda, em contraposio aos demais da mesorregio, em
um processo que acaba sendo um espelho da desigual estrutura distributiva dos
ativos e de oportunidades entre os diversos segmentos sociais.
5 BASE DE INFRAESTRUTURA ECONMICA EM PROCESSO DE AMPLIAO

EMODERNIZAO
Nesta seo, faz-se um balano da situao da infraestrutura econmica do sudeste
paraense com foco na anlise dos segmentos de transporte, energia eltrica e
armazenagem , bem como da infraestrutura urbana e de suporte s reas rurais.
As anlises feitas a seguir mostram, em grande medida, o esforo do setor pblico
para suprir as demandas existentes e, ao mesmo tempo, apontam um quadro de
carncias e fragilidades na infraestrutura econmica mesorregional.
5.1 Novo padro de acessibilidade: razovel malha rodoviria, potencial

hdrico, cobertura aeroviria regional e conexo estratgica da EFC
5.1.1 Sistema rodovirio

O sudeste paraense responde por 32,0% das rodovias estaduais e por 34,5% das
rodovias federais. , pois, um dos espaos de melhor cobertura de estradas do estado
e de toda a regio amaznica. Entretanto, possui importantes entraves10 ligados
manuteno da malha e necessidade de ampli-la, visando compatibilizao
com a perspectiva, em curso, de expanso econmica. De todo modo, relevante
o fato de que todas as importantes cidades da mesorregio esto conectadas por
estradas que as ligam entre si, a Belm e ao restante do pas.
5.1.2 Sistema hidrovirio

A perspectiva de navegabilidade at certo calado de navios da bacia do
Araguaia-Tocantins, composta pelos rios Araguaia, Tocantins e das Mortes (na
qual, a partir da foz do Tocantins at a confluncia com o rio Araguaia e, desta, at
Barra das Garas em Mato Grosso). A hidrovia dever iniciar-se em Aruan, em
Gois, e terminar no esturio do rio Par. Um trecho seu j est sendo utilizado,
10. Informaes da pesquisa anual sobre as rodovias brasileiras realizada pela Confederao Nacional de Transporte
(CNT) para 2009 (disponvel em: <www.cnt.org.br>). A pesquisa indica que dos 2.169 km dos trechos de rodovias
federais e estaduais analisados, mais de dois teros (1.723 km, equivalentes a 79,4% da extenso pesquisada) tiveram
seu estado geral classificado como ruim, em torno de 16,2% encontravam-se em estado geral regular (351 km) e 4,4%
das rodovias restantes (95 km) foram classificados pssimos.

partindo de Nova Xavantina (Mato Grosso) e So Geraldo do Araguaia (no sudeste

paraense), complementando o sistema de transporte multimodal (formado por
hidrovia, rodovia e ferrovia), cuja etapa final o porto de Ponta da Madeira, em
So Lus do Maranho.
5.1.3 Sistema aerovirio

O sudeste paraense conta com dois dos seis principais aeroportos do estado do
Par, localizados nos municpios de Marab e Parauapebas. Dados da Infraero
indicam que o movimento operacional do aeroporto de Marab, entre 2003 e 2009,
ultrapassou o desempenho dos demais aeroportos do Par, consolidando-se como
um dos mais importantes polos aerovirios paraenses, tanto no que diz respeito
ao movimento operacional de passageiros quanto ao de carga transportada, com
incrementos de 606,8% e 396,9%, respectivamente.
5.1.4 EFC
A malha ferroviria de maior importncia econmica da regio Norte do pas a
EFC, cujo traado de 892 km corta, no sentido longitudinal, parte dos estados do
Maranho e do Par. A EFC transporta o minrio do ferro produzido pelo Projeto
de Ferro Carajs e de outros projetos da Vale (a partir do terminal ferrovirio no
municpio de Parauapebas), bem como outros minrios (a exemplo do cobre, da
mina do Sossego, em Cana dos Carajs).
5.2 Ampliao do sistema de energia eltrica tendo a Usina Hidreltrica de

Tucuru comomarco
A oferta de energia eltrica, no sudeste paraense, na ltima dcada, foi
significativamente ampliada, beneficiando todos os municpios da mesorregio,
embora com intensidade variada. As reas urbanas esto relativamente bem servidas
e as cidades da mesorregio seguem o padro estadual, com uma boa cobertura.
Opotencial hidreltrico do estado avaliado em mais de 61 mil MW. Esse potencial
est distribudo em nove grandes bacias, destacando-se a do rio Tocantins, onde foi
implantada a Usina Hidreltrica de Tucuru, inaugurada, em 1984, pela Eletronorte.
Aproximadamente 45% da produo de Tucuru consumida no Par e, desse
total, 17% so pela Companhia de Eletricidade do Par (Celpa), que atende a 74%
da populao estadual, distribuda nos 143 municpios paraenses. Atualmente, a
concessionria atende a mais de 5,5 milhes de habitantes, em todo o estado, por
meio de mais de 1,2 milho de unidades consumidoras cadastradas.
relevante destacar a importncia da hidreltrica, que, alm de suprir as
necessidades da demanda do sudeste paraense, tem ajudado, de forma decisiva,
na sua expanso econmica e no dinamismo, em particular, da cidade de Tucuru
e do seu entorno.

5.3 Rede de armazenagem de gros em formao

Nos ltimos anos, o sudeste paraense vem experimentando incrementos
significativos de produo agrcola, principalmente de gros e de pecuria de
corte. Nesseprocesso, a infraestrutura nem sempre evoluiu de forma satisfatria,
colocando-se frequentemente como inibidor de transformaes maiores.
Osdados sobre a capacidade de armazenagem, no sudeste paraense, indicam
que, no perodo de 2002 a 2008, houve uma pequena modificao na estrutura
da composio da rede armazenadora. No geral, porm, manteve-se, no perodo,
um panorama mesorregional de dificuldades na rede de armazenagem. Do total
de 99 estabelecimentos armazenadores, em 2002, no Par, dezenove unidades
localizavam-se no sudeste paraense (ou seja, 19,2%), os quais, por sua vez, eram
responsveis por 18,9% do total da capacidade til armazenadora do estado,
proporo que se elevou para 24,3%, em 2008. Ressalte-se que, neste ltimo
ano, apenas dez municpios dos 39 que compem o sudeste paraense contavam
com equipamentos para armazenagem de gros, sendo dois deles (Paragominas e
Ulianpolis) concentrando quase a metade dos estabelecimentos armazenadores,
responsveis por dois teros da capacidade til de estocagem da mesorregio.
5.4 Fragilidades na infraestrutura urbana e de apoio s comunidades rurais

A forte expanso da populao e o intenso crescimento econmico, aliados
criao de diversos novos municpios, nas ltimas quatro dcadas, resultaram
em significativo processo de urbanizao do sudeste paraense. As cidades foram
crescendo, com a populao ocupando, de forma desordenada, o espao urbano
e acumulando deficincias infraestruturais bsicas. A oferta dos equipamentos e
servios pblicos urbanos no conseguiu acompanhar o ritmo das necessidades
da populao.
Informaes do Censo Demogrfico de 2000 relativas s condies domiciliares
dos municpios do sudeste paraense do conta do quadro geral das condies de
habitabilidade bastante precrias nos municpios ao final do sculo XX. Em termos
dos sistemas de abastecimento de gua, apenas 29,4% das moradias possuam ligao
rede geral canalizada. Marab, a maior cidade da mesorregio, detinha 36,1%
de domiclios com esse tipo de acesso gua, o que uma porcentagem baixa.
No quesito esgotamento sanitrio, apenas 16% dos domiclios da mesorregio,
segundo o Censo Demogrfico de 2000, eram ligados rede geral de esgoto ou
fossa sptica. O nico municpio que destoou, com uma porcentagem maior, foi
Parauapebas, com 39,9%. Chama ateno o quadro bem adverso de municpios
tradicionais e com populao representativa, como Marab, Tucuru e Redeno,
com respectivamente 34%, 18% e 49% dos domiclios ligados rede geral de
esgoto ou fossa sptica. Alm disso, em 2000, 23,6% dos domiclios do sudeste

paraense ainda no possuam acesso energia eltrica (em 1991, eram 46,6%) e
cerca de 90% no tinham linha telefnica instalada.
Outro ponto que chama ateno no processo de ocupao urbana o elevado
deficit habitacional verificado na mesorregio. Com base na metodologia da
Fundao Joo Pinheiro (FJP), clculos feitos pelo Instituto de Desenvolvimento
Econmico, Social e Ambiental do Par (Idesp), no mbito da elaborao do Plano
Estadual de Habitao de Interesse Social (Pehis) (Idesp, 2009), indicaram que,
no ano 2000, o deficit habitacional do sudeste paraense girava em torno de 32,4%
(um pouco abaixo da taxa de 36,0% verificada para o estado do Par). Durante
a primeira dcada do sculo XXI, ocorreu importante queda na insuficincia
habitacional, assim como um conjunto de melhorias nas condies de moradia,
embora ainda houvesse insuficincias no desprezveis e severas inadequaes
habitacionais. Nombito do diagnstico para o Pehis, o Idesp fez um exerccio de
clculo dos deficit habitacionais11 e dos domiclios com carncia de infraestrutura
em 200712 (Idesp, 2009). Os dados estimados para 2007 apontaram uma relevante
reduo, em relao a 2000, caindo para 13,2% (com o deficit estadual em 18,0%),
onde ressaltam, em especial, as redues apresentadas nos municpios de maior
populao: Marab e Parauapebas (ambos com 62%) e Tucuru (4%). Mas, pelo
menos oito municpios ainda apresentaram, em 2007, deficit superiores a 25%.
Em termos de carncias infraestruturais domiciliares, possvel constatar
melhorias relativas nos quesitos esgotamento sanitrio, abastecimento de gua e
coleta de lixo. Entretanto, todos os municpios do sudeste paraense ainda apresentam
deficincias significativas, inclusive piores que as do padro estadual. No item
domiclios sem abastecimento de gua (rede geral e ligao interna), a porcentagem
de carncia, em 2007, foi estimada em 61,5% na mesorregio (com o estado
registrando 56,2%), e em municpios como Paragominas, Tucuru e Redeno,
respectivamente, 80,5%, 50,6% e 99,2%.
J a proporo de domiclios sem esgotamento sanitrio (rede geral e fossa
sptica) na mesorregio foi calculada em 50,4% (42,6% para o estado do Par).
Dos 39 municpios, 26 apresentaram propores superiores a 60%. Por fim, no
item domiclios sem coleta regular de lixo, em 20 dos 39 municpios do sudeste
paraense, a proporo foi superior a 30%.
Chama ateno o fato de o grande dinamismo da minerao, nos ltimos
anos, no ter se refletido em mudanas profundas nas condies domiciliares
11. O Idesp calculou os deficit habitacionais de 2007 para os municpios do Par, tomando como referncia a pesquisa
realizada com clculo da FJP para o mesmo estado, que considerou informaes domiciliares de 2007 (IBGE, 2008)
e realizou uma distribuio para cada componente do deficit, de acordo com a proporo dos resultados para 2000.
12. Para o clculo da inadequao habitacional, o Idesp considerou os conceitos de inadequao habitacional definidos
pela FJP referentes metodologia antiga. As pesquisas utilizadas foram: Censo 2000 e Pnad de 2007 (IBGE, 2008).

dos municpios do sudeste paraense, onde esto presentes os empreendimentos.

Marab e Parauapebas foram destaques positivos, mas, ainda assim, apresentam
importantes carncias urbanas. Nos outros municpios da rea de Influncia Direta
(AID) dos projetos da Vale Curionpolis, Eldorado dos Carajs, Ourilndia do
Norte, Tucum e Cana dos Carajs , os indicadores demonstram um quadro de
carncias infraestruturais elevadas.
A perspectiva de que se reduza ainda mais o deficit habitacional e que
ocorram melhoras nas condies de moradia nos prximos anos, levando-se em
conta a previso dos recursos estimados, em especial pelo Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC). Os recursos desse programa para o sudeste paraense, nas
reas de habitao e saneamento bsico, foram calculados em R$ 454,93 milhes
(US$ 260,0 milhes) para o horizonte 2008 a 2015.
6 FORMAO DO MERCADO DE TERRAS COM EXISTNCIA DE TENSES E

CONFLITOS FUNDIRIOS
A terra o elemento central da formao histrica e do desenvolvimento
socioeconmico recente do sudeste paraense. Dela se vm extraindo e produzindo
riquezas para viabilizar renda e emprego. Entretanto, ela tambm estimulou cobia
e disputas por sua apropriao e uso.
A questo fundiria no sudeste paraense comeou a se tornar ainda mais
evidente na dcada de 1960, a partir da construo da Rodovia Belm-Braslia
uma ao do governo federal, com o respaldo macrorregional da Superintendncia
do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), visando ampliao
da integrao da Amaznia economia brasileira. J nesse momento, especuladores
do Sul do pas passaram a negociar e adquirir terras baratas com o governo do
Par, para ser, posteriormente, boa parte desmembrada e revendida.13 Com o
funcionamento da Rodovia Belm-Braslia (e de outras rodovias, como a PA-150
e PA-70), abre-se um novo ciclo de negcios pelo processo de compra de terras
baratas, deflagrado, notadamente, nos municpios de Paragominas e So Domingos
do Capim, envolvendo diversos casos de fraudes. Iniciou-se, ento, um movimento,
que se intensificaria nos anos seguintes, conhecido como grilagem.
As reas s margens dessas rodovias e prximas a elas tornar-se-iam os principais
focos de atrao de novos colonos e grandes empresas e locus central da disputa
da terra com antigos colonos, pioneiros e nativos, caboclos e indgenas, presentes
h vrias geraes no sudeste paraense. Esse contexto intensifica-se nas dcadas
de 1970 e 1980, configurando um claro processo de latifundizao. Dados dos
13. Grandes reas de terra compradas a um preo muito abaixo do valor de mercado, nessa ocasio, foram posteriormente
revendidas sob a forma de terrenos padronizados, todos medindo 4.356 ha. At hoje, essas propriedades loteadas
fazem parte da paisagem do sul do Par (Hbette, 2004, p. 37).

Censos de 1970 e 1980 indicam que os 319 estabelecimentos agropecurios com

mais de 1 mil hectares, nos municpios de Conceio do Araguaia, Itupiranga,
Jacund, Marab, So Joo do Araguaia e Tucuru, respondiam por 85% da rea
total destinada a essa categoria de atividade, na mesorregio, em 1970. Os dados
de 1980, comparativamente aos de 1970, indicam um aumento de trs vezes o
tamanho mdio das propriedades, apontando um avano das pequenas e mdias
propriedades (em boa parte, ligadas agricultura familiar), concomitantemente
com a presena forte dos latifndios.
O quadro de tenso no campo intensificou-se ainda mais na dcada de 1990 e
primeira do sculo XXI. Na sua origem, tais conflitos e tenses estiveram associados
s polticas de incentivos fiscais, que estimularam o avano sobre o territrio de
grandes projetos e empresas privadas agropecurias.14 Ao mesmo tempo,esse
estado estimulou o fluxo macio de imigrantes, atraindo grande nmero
depequenos produtores. A expanso dessas duas frentes latifndios, de um
lado, e pequenos produtores, de outro acabou projetando uma arenade
disputa desigual e, em vrios casos, violenta pelo acesso terra.
Nas ltimas dcadas, ganhou intensidade o processo de embate pela posse e uso
da terra, quando se acrescentaram, aos interesses das grandes empresas agropecurias,
interesses de outros capitais, como madeireiras, guseiras, empresassiderrgicas,
a grande empresa mineradora (Vale) e, mais recentemente ainda, novas frentes
de expanso do capital agrcola (como o voltado para a produo de soja). Nesse
mesmo tempo tambm cresceu o nmero de produtores familiares disputando a
posse fundiria, boa parte constituda da parcela da populao que no conseguiu
ser absorvida no mercado de trabalho mesorregional.
O mais conhecido conflito no sudeste paraense foi o chamado Massacre
de Eldorado dos Carajs, ocorrido no dia 17 de abril de 1996, no municpiode
Eldorado dos Carajs, na margem da PA-150, onde dezenove pessoas foram mortas
pela Polcia Militar. O confronto ocorreu quando 1.500 trabalhadores sem-terra,
que estavam acampados na rea, decidiram fazer uma marcha em protesto demora
da desapropriao de terras, principalmente as da Fazenda Macaxeira.
O municpio de So Flix do Xingu vem sendo o grande polo pecurio da
mesorregio (que detm mais de 70% do rebanho existente no Par) e, no por
acaso, como se frisou anteriormente, tem sido palco de grandes tenses e conflitos.
O intenso crescimento do rebanho nesse municpio explica-se, entre outros fatores,
pela transferncia de gado de municpios prximos para reas novas, griladas e
desmatadas ilegalmente de So Flix do Xingu, visando servir de base apropriao
14. Hbette (2004, p. 38) identifica, na lista de grandes grupos empresariais do pas, os que obtiveram incentivos da
Sudam e investiram em projetos agropecurios, sobretudo nos anos 1970 e 1980: Volkswagen do Brasil, Bradesco,
Bamerindus, Tecelagem Parahyba e Construtora Mendes Jnior.

fundiria. O processo cria um crculo vicioso, no qual os custos da expanso do

rebanho so cobertos pela venda de terras apropriadas. Por trs da aparncia de
empreendimentos produtivos, ocorre um processo de dilapidao do patrimnio
coletivo, com altos custos sociais e ambientais (Ipam, 2006, p. 35).
Mais recentemente, surgem novos focos de potenciais tenses fundirias,
com a sojicultura, que tambm avana sob as benesses de incentivos fiscais para
o cultivo, o escoamento e a comercializao. A atividade vem-se expandindo nas
microrregies de Paragominas, Redeno e Conceio do Araguaia, destacando-se
os municpios de Paragominas, Ulianpolis, Dom Eliseu, Santana do Araguaia e
Redeno. O processo de ocupao de terras aptas para o plantio desse gro tem
levado empresas e grupos, organizados em cooperativas, a intimidarem tradicionais
habitantes da mesorregio.
Outro eixo de gerao de conflitos tem a ver com o fato de a grilagem,
que se alastrou por todo o sudeste paraense, haver estimulado o surgimento de
atividades econmicas ilcitas, ligadas pistolagem, corrupo de funcionrios
pblicos (cartrios, polcia, judicirio etc.), ao narcotrfico e ao roubo de cargas.
A apropriao de terras pblicas funcionava e ainda funciona como forma de
agilizar a reintegrao do dinheiro oriundo de lucros ilcitos no mercado legal,
atravs da compra e venda de fazendas (Ipam, 2006, p. 37).
Segundo o pesquisador do museu Emlio Goeldi, Roberto Arajo de Oliveira
Santos, a aquisio de terras na Amaznia e, em particular, no sudeste paraense
vem ocorrendo de forma lcita e ilcita. As formas lcitas de aquisio de terras
ocorrem pela via de recursos originados pelo acesso aos incentivos fiscais ou via
capital prprio de empresas privadas. As formas ilcitas viabilizam-se a partir da
aquisio de terras oriundas de agenciamento de pistoleiros e mo de obra escrava,
corrupo de cartrios e funcionrios pblicos, bem como compra de terras com
recursos de rendimentos privados ilegais, resultado do contrabando de armas, trfico
de drogas e roubo de automveis, em suma, metamorfose de dinheiro sujo em
posse de terras (Santos Filho et al., 2005).
Em entrevista com o referido pesquisador realizada em agosto de 2008 em
Belm, capital do Par, foi possvel escutar o seu relato de diversos casos de tenses
e conflitos pela disputa de terras no sudeste paraense (algumas presenciadas por ele
prprio), num testemunho corajoso; o destaque foi para o papel do estado como
um ator relevante na corroborao do contexto de tenso e conflito no campo,
quer pela facilidade de financiamento, quer por corrupo de servidores, quer por
omisso ou ainda pela baixa efetividade do poder de polcia.

7 CONCLUSO
Uma constatao mais geral que se assistiu, efetivamente, a significativo dinamismo
e mudanas estruturais considerveis na economia do sudeste paraense nas ltimas
dcadas, em especial neste incio do sculo XXI. De fato, a mesorregio passou de
uma base marcada pela economia extrativista, tpica de subsistncia e com tnues
vnculos extrarregionais, para uma nova fase, a partir de meados da dcada de
1960, identificada por sua insero gradual economia nacional e internacional,
com maior explorao dos seus recursos naturais, como terra abundante e barata,
riqueza mineral, potencial hdrico e estoque de floresta tropical, entre outros.
O Estado brasileiro exerceu papel fundamental nesse processo, ao introjetar
na mesorregio um conjunto de aes planejadas, como as polticas de estmulos
fiscais e creditcios, programas de colonizao dirigida e aporte de investimentos
relevantes na infraestrutura econmica.
A primeira evidncia das mudanas, verificadas nas ltimas quatro dcadas,
diz respeito ao forte dinamismo e s profundas alteraes na base produtiva
mesorregional. O sudeste paraense elevou sua participao no PIB do Par de
2,6%, em 1970, para 30,4%, em 2007. Na base produtiva, ressalta-se tanto a
tendncia recente de consolidao da extrao mineral, atividade de maior peso
no PIB mesorregional e principal vetor de dinamismo, quanto a tendncia de
diversificao da agropecuria local.
A segunda constatao reporta-se ocupao humana do sudeste paraense,
onde ocorreu importante expanso demogrfica, entre 1970 (12 mil pessoas) e
2008 (1,5 milho de habitantes). Esse crescimento caracterizou-se pela concentrao
populacional em alguns municpios, como Marab, Parauapebas, Tucuru e
Paragominas. Nessa evoluo demogrfica, acelerou-se o processo de urbanizao,
na esteira do surgimento de novos municpios (eram seis, na dcada de 1960, so
39, atualmente). No obstante, os dados censitrios do ano 2000 indicaram a
presena ainda de importante contingente de populao rural, respondendo por
36,3% da populao total mesorregional (IBGE, 2000).
Uma terceira evidncia refere-se ao mercado de trabalho na mesorregio. Ele se
tornou muito heterogneo, com o predomnio de ocupaes de baixo rendimento
e precria qualificao, tanto no campo quanto nos ncleos urbanos. Os empregos
diretos da Vale, por exemplo, representam pouco no contexto mesorregional.
Impactos maiores devem-se aos empregos indiretos, em funo do efeito-renda
gerado pela presena dessa empresa, sobretudo no comrcio e nos servios locais.
A quarta evidncia das mudanas ocorridas no sudeste paraense reporta-se
nova base de infraestrutura econmica, mais abrangente e modernizada, embora ainda
revele significativas deficincias. Os destaques ficam por conta: i) do novo padro

de acessibilidade (boa malha rodoviria intrarregional e de conexo extrarregional,

potencial de viabilidade hidrogrfica, cobertura aeroviria e presena estratgica da
EFC da Vale); ii) da ampliao da oferta de energia eltrica, tendo como marco a
instalao da hidreltrica de Tucuru; iii) do processo de formao de uma rede de
armazenagem de gros; e iv) da defasagem da infraestrutura urbana e de suporte
s comunidades rurais, no obstante as melhorias constatadas nos ltimos anos.
A quinta constatao acerca do novo momento da economia do sudeste
paraense diz respeito formao do mercado de terras, que fez surgir uma estrutura
fundiria permeada pelo acirramento da disputa pela posse da terra, tendo como
exemplo emblemtico o massacre de Eldorado dos Carajs, em abril de 1996.
Alm desses aspectos, merece especial destaque a questo ambiental, uma das
marcas do processo de desenvolvimento da mesorregio, onde ainda predomina
formas predatrias de explorao econmica dos recursos naturais, como o chamado
extrativismo de aniquilamento. Aps intenso desmatamento, a partir da dcada
de 1970, os dados mais recentes sugerem certa reduo no ritmo desse processo,
muito embora ainda ocorra em volume significativo.
De outra parte, a avaliao do desenvolvimento recente do sudeste paraense
e das suas perspectivas para os prximos anos pode ser sintetizada em quatro
questes para reflexo.
1) O sudeste paraense ainda constitui uma rea tpica de expanso de fronteira
de recursos naturais ou j se configura como rea de fronteiraconsolidada?
2) A atividade de explorao mineral em grande escala, protagonizada na
mesorregio pelos empreendimentos da Vale, constitui um enclave
econmico ou, nas circunstncias em que se d sua relao com o
restante da economia mesorregional, resulta em efeitos diretos e
indiretosrelevantes?
3) A lgica que presidiu a dinmica e as mudanas estruturais do sudeste
paraense permite dizer se est em curso um processo de endogeneizao
do desenvolvimento?
4) Na perspectiva do seu futuro, qual o papel que o sudeste paraense tende
a desempenhar na diviso social do trabalho nacional e internacional?
a) A questo da fronteira o processo de ocupao humana e a dinmica
econmica nessas ltimas quatro dcadas, no sudeste paraense, foram
balizados por uma fronteira de recursos em expanso, que se traduziria
em duas amplas frentes: de um lado, a dos pequenos produtores ou
de mo de obra para trabalhar no emergente mercado de trabalho
capitalista, estimulada pela migrao de famlias induzida por

programas de colonizao do Estado ou de forma espontnea a partir da

atrao para os grandes projetos; e de outro, a explorao agropecuria
e mineral, com a presena de grandes fazendas ou grandes grupos
empresariais. Como lembra Becker (1997), a fronteira passa a assumir
novas feies na regio amaznica. No se trata mais de fronteira
como espao vazio a ser ocupado. Ela se renova e assume mltiplas
feies: superposio de frentes de vrias atividades, povoamento mais
concentrado, intensa urbanizao etc.
b) A questo do enclave econmico de fato, nos termos indicados
por Hirschman (1976), pode-se dizer que a atividade mineradora
gerou poucos efeitos encadeadores na base produtiva mesorregional.
Noobstante, preciso ir alm e incluir outras constataes. Comefeito,
como sugere Coelho (2000, p. 123), a simples presena, numa regio,
de um enclaveminerador (e na dimenso com que ocorreu no sudeste
paraense, poder-se-ia acrescentar) influencia o funcionamento das
demais reas. que, mesmo no ocorrendo os efeitos dinmicos
provocados por outros empreendimentos estruturadores a exemplo do
que se d com uma montadora automobilstica , vrias transformaes
so verificadas. No caso do sudeste paraense: i) induziu forte migrao
e com ela multiplicao de ncleos de povoamento (novas cidades
surgiram, como Parauapebas); ii) promoveu a ligao de lugares, antes
no conectados entre si; iii) gerou efeitos indiretos, em termos de
emprego, renda, valor adicionado e valor da produo mesorregional;
iv) produziu impacto tambm na receita dos municpios, em particular
naqueles onde se localizam os empreendimentos, via contribuio
da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(CFEM) e da cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS); v) fomentou, com a pujana exportadora, o
aumento do PIB mesorregional; e vi) criou, em certa medida, com a
infraestrutura associada atividade de minerao, um fator de atrao
da acumulao de capital, no constituindo, portanto, apenas um
elemento perturbador (Coelho, 2000). Por sua vez, na medida em
que avance o padro de articulao entre a Vale e as comunidades dos
municpios onde a empresa tem empreendimentos, possvel ocorrer
aes mais proativas de apoio ao desenvolvimento local, incentivo a
projetos culturais e sociais, ampliao das compras de fornecedores
locais (ajudando, inclusive, na capacitao)etc.
c) A questo da endogeneizao do desenvolvimento embora tenham
ocorrido vrias frentes de penetrao de atividades modernizadoras,
o sudeste paraense tem um papel reflexo na economia brasileira e

anda a reboque dela, com baixa capacidade de comando do prprio

desenvolvimento. As foras exgenas expandiram-se e passaram a exercer
forte influncia nas decises estratgicas mesorregionais. Naausncia
da atuao mais proativa do Estado brasileiro, na atualidade em face
dos moldes do que houve nos anos 1960 at parte da dcada de 1980
com a SPVEA e a Sudam , a Vale acaba sendo, de modo implcito,
o grande agente do desenvolvimento regional. Chegou, inclusive,
a formular planos regionais de desenvolvimento e a apoiar iniciativas
locais diversas. De todo modo, possvel perceber algumas iniciativaslocais
de desenvolvimento. Encontram-se evidncias disso na presena de
importantes organizaes no governamentais (ONGs), atuando
no desenvolvimento local sustentvel ou em reivindicaes sociais
bsicas, nos campos da questo fundiria, questo indgena e questo
do emprego (rural e urbano).
d) A questo do papel na diviso espacial do trabalho o sudeste
paraense no constitui mais uma fronteira de expanso de foras
exgenas nacionais e internacionais. , agora, um espao regional
tpico, inserido no sistema territorial nacional (mantendo vnculos
tambm internacionais), com estrutura produtiva prpria e mltiplos
projetos e iniciativas de diferentes atores. De fato, grandes empresas
privadas, nacionais e internacionais, j se firmaram nessa mesorregio e
convivem com pequenos produtores. H tambm a presena de atores
institucionais relevantes, como os governos municipais, o estadual e o
federal, atuando conjuntamente por meio de vrios programas.
Abrem-se oportunidades de desenvolvimento para o sudeste paraense, do
que so indcios: i) potencial de novos investimentos da Vale; ii) tendncia
consolidao da estrutura agropecuria mesorregional; e iii) as possibilidades de
expanso das suas atividades urbanas. Entretanto, o modelo de desenvolvimento
que prevalecer conferindo ao sudeste paraense novos papis socioeconmicos
e geopolticos no mbito nacional e, mesmo, internacional depender de
fatores objetivos, entre os quais merecem destaque os seguintes: i) a qualidade
institucional da gesto pblica municipal; ii) o grau de empreendedorismo na mesorregio;
iii) a formao e a capacitao dos recursos humanos locais; iv) a capacidade endgena
de construir e implementar estratgias de desenvolvimento de mdio e longo prazos; e
v) a capacidade de se aproveitar, mais racionalmente, a base de recursos naturais e a rica
biodiversidade da mesorregio, fomentando a economia sustentvel.

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CAPTULO 5
DIMENSES ESPACIAIS DE CIDADES AMAZONENSES:

DODINHEIRO DO PETRLEO AOS SERVIOS PBLICOS
DEEDUCAO1
1 INTRODUO
A atividade exploratria na bacia petrolfera do Solimes na regio Norte brasileira
ganhou nova importncia a partir do incio da produo comercial de petrleo e gs
no Amazonas. A estrutura que d funcionamento a isso liga-se a uma geopoltica
dos recursos naturais e aos sistemas de comunicao e transporte que viabilizam a
cadeia produtiva de fontes energticas em meio Floresta Amaznica. Esse processo
de industrializao tem na urbanizao tanto um elemento induzido como indutor.
Numa regio onde o mito do vazio demogrfico persiste, cabe alertar que uma rede
urbana, em especial de pequenas e mdias cidades, constitui uma base de apoio
para negcios como esses, alm de desempenhar um significativo papel como
mercado consumidor. A rede hidrogrfica representa histrico fator articulador
desde o processo de povoamento, mas diversos aparatos tcnicos complementam
interligaes espaciais cujas rotas podem ser areas, terrestres, via satlite, por fibra
tica e mediante espaos e tempos de fluxos virtuais.
A trajetria da busca e uso do petrleo na Amaznia tem sido documentada
e relatada por nomes como Cabral (1960), Benchimol (1979), Gawora (2003) e
Garcia (2008; 2010). Os marcos da presena da Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)
no Amazonas datam desde sua criao, em 1953. Grande expectativa ocorreu
quando o petrleo jorrou, em 1955, do poo pioneiro em Nova Olinda do Norte.
Semelhantes registros foram feitos em 1978, com a perfurao de poo na provncia
gasfera do rio Juru, e, em 1980, com a descoberta de gs natural em Carauari. Ainiciativa
de volumes mais significativos se concretiza a partir de 1986, quando opetrleo jorrou
no Urucu, no municpio de Coari. Em 1988, entra em produoocampo do rio
Urucu, no Alto Amazonas, descoberto dois anos antes. No intuito de agilizar o fluxo
do leo e do gs, foram realizadas algumas obras: em 1999, o Gasoduto Urucu-Coari;
1. A autora agradece ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado do Amazonas (Fapeam), ao Ncleo de Estudos e Pesquisas das Cidades na Amaznia Brasileira
(Nepecab) do Programa de Ps-Graduao em Geografia, departamento de geografia do Instituto de Cincias Humanas
e Letras da Universidade Federal do Amazonas (ICHL/Ufam) e ao Ipea.

e em 2009, o Gasoduto Urucu-Coari-Manaus. Ainfraestrutura para escoar a

produo comercial tem enfrentado dificuldades logsticas entre o complexo
industrial do Polo Arara, onde h mais de sessenta poos da Provncia de Gs e
Petrleo do Urucu, e a rede de dutos, o terminal aquavirio de Coari, a Refinaria de
Manaus, bem como a distribuio e comercializao dos derivados no mercado regional.
O caminho das guas, em lanchas e balsas, facilitou o acesso ao rio Urucu,
apesar de este trajeto sofrer instabilidade devido dinmica hidrolgica, ou seja, a
susceptibilidade ao ciclo anual de cheia, vazante, seca e enchente, capaz de regular o
trnsito de balsas apenas de pequeno calado por esta via, por se tornar intrafegvel
nas secas extremas. O uso de avies e helicpteros tambm tem sido fundamental
neste processo de expanso de atividades produtivas no meio da selva. Diversos tipos
de navios de grande calado que circulam no Solimes e no Amazonas, petroleiros e
gaseiros, alm da construo e uso de dutos so importantes objetos geogrficos na
ligao com Manaus, que, alm de sediar a Refinaria Isaac Sabb, tambm representa
significativo centro consumidor de produtos derivados desta indstria. A populao
estimada da metrpole amazonense para 2016 de 2.094.391 habitantes, segundo
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
A Petrobras se faz presente de diferentes maneiras nas cidades da calha dos rios
Solimes e Amazonas, uma delas o fato de torn-las um mercado consumidor.
Garcia (2010) afirma que, em 2002, a produo de leo que chegava refinaria de
Manaus supria mais de 90% do mercado de derivados da Amaznia Ocidental e oeste
do Par. O gs liquefeito de petrleo (GLP), o gs de cozinha, originrio, naquela
poca, do Urucu abastecia toda a Amaznia e parte do Maranho e do Tocantins.
Nesse sentido, cabe uma advertncia quanto ao compromisso ambiental firmado
com base nas recomendaes de pesquisadores. Petrobras compete minimizar
a construo de estradas, utilizar a mo de obra das cidades circunvizinhas, no
estimular a criao de ncleos urbanos, recompor a flora nas reas desmatadas,
realizar estudos ambientais bsicos nas reas a serem impactadas pela atuao da
Petrobras, formar pessoal e estimular pesquisas e dilogos entre tcnicos da empresa
e ambientalistas (op. cit., p. 115). Ou seja, apesar do estmulo industrializao
haveria regulao urbanizao.
O incio da produo no Urucu implicou o comeo dos pagamentos de
compensao financeira destinada, no caso, municpios produtores conforme
legislao que entrou em vigor no dia 3 de outubro de 1953, Lei no 2.004, revogada
pela Lei no 9.478/1997. Esta ltima define diferente percentual que municpios
produtores tm direito a receber em royalties pagos pelas empresas exploradoras de
petrleo e gs. Isso se refere a parte das contribuies ao desenvolvimento econmico
e social descritas por Garcia (2010). Nesses termos, a distribuio dos royalties, do
imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de

Dimenses Espaciais de Cidades Amazonenses: do dinheiro do petrleo aos servios | 159
pblicos de educao
servios de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), do

imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS), das participaes especiais e das
participaes de proprietrios de terras, expressa um circuito da economia relativo
ao fato gerador e aplicao destes recursos. Essa relao enfrenta a complexidade
dos elementos da dinmica urbana quanto estrutura burocrtica do federalismo
brasileiro, alm da rede de empresas do sistema Petrobras, por exemplo, a atuao
da Petrobras Transporte S/A (Transpetro) pelo menos. Na realidade, a entrada destes
recursos nos oramentos governamentais envolve a obedincia legal que define
como eles devem ser aplicados, nesse conjunto esto condicionadas as expectativas
e as regras de financiamento do sistema pblico educacional.
A tendncia de queimar combustveis fsseis conta com a Agncia Nacional
do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) como elemento articulador da
poltica energtica brasileira juntamente ao Ministrio de Minas e Energia (MME).
A atuao da ANP se faz em rede revelada, no mnimo, por meio da distribuio
dos escritrios o central no Rio de Janeiro, a sede em Braslia, sendo os demais
em: So Paulo, Salvador, Manaus, Porto Alegre, Belo Horizonte. A esse respeito
esto os relatrios mensais dos royalties transferidos aos beneficirios por meio de
rede bancria e sistema financeiro.
Em meio a isso, h conflitos que no se reduzem na disputa entre os
direitos de produtores e de no produtores. Pensar o lado da produo requer
tambm considerar o lado do consumo. Ambos perpassam o que Lefebvre (1991)
explica ser a contradio entre o crescimento, como movimento quantitativo,
e o desenvolvimento, o qualitativo. Esses dois processos esto ligados trade
econmico, social e poltico, sem esquecer o elemento ecolgico, articulador dos
aspectos indissociveis para uma anlise que pretenda uma visualizao total da
questo, portanto, uma anlise multiescalar, capaz de incluir, no mnimo, o urbano, o
nacional e o global. O dilema econmico da variao produtiva pode ser medido em
barris de petrleo, metros cbicos, em quilmetros de gasodutos, em capacidade por
dia, em flutuaes de preos etc. O municpio de Coari, no Amazonas, produtor,
mas depende de Manaus para se fazer consumidor de derivados. O drama social
conhecido associa-se ao nmero de postos de trabalho criados, ao desemprego,
desqualificao, a presena e ausncia de moradias, qualidade de vida das famlias,
ao acesso a escolas, hospitais etc. As instalaes do Urucu esto em Coari, mas
encontram no municpio de Carauari significativa fonte de mo de obra. O poder
poltico volta-se para as eleies no executivo, as representaes em cmaras de
vereadores, as formulaes de leis, as delimitaes territoriais, as manifestaes nas
ruas etc. As gestes municipais tendem a acompanhar o ordenamento jurdico,
portanto buscam respeitar a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 5
de outubro de 1988, que vem sendo regulamentada e tem tido redao ajustada
desde ento. O desafio ecolgico gira entre o estado da natureza intocada e as

necessidades da ao humana, a vida de comunidades tradicionais e a entrada de

grandes projetos, porque intensivos em capital. Unidades de conservao e terras
indgenas esto envolvidas nestes processos.
O problema no se limita a reservas de petrleo na Amaznia, aqui
materializadas pela operao do Campo de Urucu, iniciada em 1986, no municpio
de Coari. O fato histrico mais recente que evidencia o debate relacionado ao marco
regulatrio do setor de petrleo a descoberta e a posterior deciso de se explorar
a riqueza na camada pr-sal na costa brasileira. Esta questo geopoltica vai alm
dos entes federados da nao, na medida em que atrai investidores internacionais.
Datam de 2007 as descobertas de petrleo no pr-sal com reservas significativas.
Em 2016, a Petrobras anuncia que a produo de petrleo operada no pr-sal
brasileiro superou o patamar de 1 milho de barris por dia e argumenta que esta
produtividade uma evidncia de viabilidade tcnica e econmica das inverses
ali direcionadas. Entende-se que estes acontecimentos so indutores de alteraes
nos instrumentos normativos impactantes para as diferentes regies do pas e nos
cofres pblicos, devido nova diviso dos montantes em royalties gerados.
Na realidade, estados e municpios no produzem essas matrias fsseis, mas
apoderam-se dos royalties sob a legitimidade das leis. O debate entre os modelos
de concesso e de partilha pressupe a territorializao daquilo que se formou na
escala do tempo geolgico e que se tornou passvel de ser explorado graas a um
esforo coletivo, isto , inverso nacional em pesquisa e desenvolvimento (P&D),
por exemplo. A histria do petrleo e da Petrobras no Brasil est associada da
pesquisa voltada aos combustveis fsseis, ento seria o caso de explicitar qual a conta
do custo de oportunidade desta escolha? Em que medida a campanha O petrleo
nosso aparece como libi para que se dispute como dividir a riqueza internamente?
Sem pretenses de respostas a esses questionamentos, h que se considerar o ponto
de vista nacionalista e mesmo regionalista. A defensa deste patrimnio brasileiro
implicou pensar nos recursos para financiar o desenvolvimento dessa indstria no
pas, bem como no que se abdicou em prol disso. De todo modo, isso requereu
decises de como repartir e utilizar os rendimentos da produo investida. Operaes
financeiras tm sido construdas em funo disso. De fato, a extrao s foi possvel
em vista do fomento cincia e tecnologia (C&T) direcionada pesquisa e ao
desenvolvimento da indstria nacional do petrleo, sempre lembrada para o caso
das guas profundas e ultraprofundas. Este esforo do Estado brasileiro, por meio
de uma empresa estatal ou hbrida, se consideradas as condies contratuais atuais
desta corporao, teve sede na cidade do Rio de Janeiro, e a explorao se estendeu
pelo litoral fluminense, principalmente. Nesses termos, a questo teria a dimenso
da diviso territorial do trabalho, mas ganha enfoque nos impactos ambientais.
A disputa pelos royalties pouco tem sido discutida sob a tica dos gastos que
fomentaram as inverses de capitais e que fizeram do petrleo um recurso natural,

pblicos de educao
uma riqueza a ser explorada, capaz de promover o crescimento de uma empresa.

Apoltica de interveno do Estado nacional criou, na dcada de 1950, a Petrobras
e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) em prol
do desenvolvimentismo estratgico, como o voltado indstria do petrleo.
O vis das economias rentistas o discurso que busca justificar o recebimento
de rendas do petrleo em nome de compensaes aos danos ambientais de reas
com instalaes produtivas ou como contrapartida disso para a unidade territorial
produtora. Ocorre ainda que o foco no meio natural parece reduzido ao ecolgico
e aos trabalhadores ocupados no setor, sendo pouco abrangente aos problemas
sociais em geral. A explorao de petrleo na Amaznia tem sido um desafio
para quem pretenda um desenvolvimento sustentvel da regio bem como para a
Petrobras, que deve garantir uma poltica de responsabilidade ecolgica e social.
Para contrastar, passaram a vigorar leis que vinculam os royalties ao financiamento
nacional de aes sociais como a educao e a sade. Em certa medida, sempre se
pode argumentar que as deficincias educacionais no Brasil sejam decorrentes de
baixos investimentos em educao e de a histria herdar desigualdades decorrentes
de fatores como o escravismo brasileiro. Este estudo pretende mostrar o processo
recente em que a economia do petrleo e o servio pblico de educao se articulam.
Os instrumentos que regulamentam este aspecto das atividades da indstria do
petrleo, gs natural e biocombustveis datam de 2010 e 2013 e, independentemente
do fato gerador, concebem fundos nacionais. Destaca-se a Lei no 12.351,2 de 22 de
dezembro de 2010, que cria o Fundo Social (FS), concebido para o desenvolvimento
social e regional, na forma de programas e projetos nas reas de combate pobreza
e desenvolvimento da educao e outras demandas. A reduo das desigualdades
regionais deve orientar a destinao dos recursos gerados. A Lei no 12.858, de
9 de setembro de 2013,3 destina parcela da participao no resultado ou da
compensao financeira pela explorao de petrleo e gs natural para as reas
de educao e sade. A inteno aplicar recursos pblicos em educao numa
relao proporcional ao produto interno bruto (PIB), de modo a viabilizar o
Plano Nacional de Educao (PNE). Esta lei altera a de nmero 7.990, de 28
de dezembro de 1989,4 especialmente incluindo o inciso II do art. 8o, que trata
do pagamento das compensaes financeiras, mensal e diretamente aos estados,
Distrito Federal, municpios e rgos da administrao direta da Unio, sendo
vedada a aplicao dos recursos em pagamento de dvida ou do quadro permanente
de pessoal. Aalterao na lei foi dada ao ser inserida uma exceo para a educao:
o custeio de despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino, em especial
na educao bsica pblica em tempo integral, inclusive as relativas a pagamento
2. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12351.htm>.

4. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7990.htm>.

de salrios e outras verbas de natureza remuneratria a profissionais do magistrio

em efetivo exerccio na rede pblica.
O papel das receitas do petrleo passa a atuar de modo diferenciado no
processo de produo do espao urbano, na medida em que a educao ganha
alguma prioridade na diviso dos royalties e a prestao de servios educacionais
representa importante caracterstica das cidades. A questo norteadora deste trabalho
motivada a partir das leis anteriormente citadas. Reconhece-se, porm, que as
leis de 2010 e 2013 so recentes demais para se querer verificar influncias no
desempenho da qualidade da educao em decorrncia do que ainda consiste num
vir a ser de aplicao de rendas do petrleo destinadas a atender este direito adquirido
pela sociedade brasileira. Ademais, h que se ponderar se a ocorrncia de mudanas
de governo significa possveis alteraes em marcos jurdicos. Estudos como o que
ora se apresenta se fazem necessrios no intuito de conhecer o andamento do antes
e para iniciar um olhar sobre o depois. A validade em antecipar diagnsticos,
mesmo que baseados em fatores generais como so os indicadores que fundamentam
o ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM), permite monitorar este
processo inclusive em carter comparativo para alm do Amazonas. Programas,
aes e infraestruturas de educao decorrem da atuao de diferentes agentes
governamentais para o desenvolvimento social e urbano. O financiamento da
educao acontece em regime de colaborao, uma vez que h uma distribuio
de responsabilidades entre os entes federados de modo a prover recursos pblicos
a este fim. A lei que institui o FS do pr-sal, destinando percentual dos royalties
sade e educao, explicita uma correlao entre as rendas do petrleo e os
oramentos pblicos aplicados educao. Cabe esclarecer, contudo, como tem sido
o financiamento da educao em municpios amazonenses antes dessa legislao.
O objetivo indagar a este respeito por meio do caso de Coari, levando em conta
os antecedentes que o fazem o maior municpio recebedor de royalties no estado do
Amazonas. Independentemente de efeitos futuros destas leis recentes, compara-se a
posio de Coari frente a outros municpios com cidades com funes relevantes na
rede urbana da calha dos rios Solimes-Amazonas, no caso, Parintins, Itacoatiara,
Manacapuru, Tef, Tabatinga e Benjamin Constant.
A estratgia metodolgica de analisar aspectos do processo de produo
do espao de Coari comparativamente s principais cidades permite visualizar,
mesmo que parcialmente, a urbanizao amazonense. As vias fluviais compem
os mais antigos eixos de povoamento e configuram a rede urbana que se expandiu
com a economia da borracha, mas no so as nicas conformaes das conexes
existentes. O espao social comporta objetos tcnicos que tendem superao das
caractersticas fsicas naturais. Mesmo no estando interligadas por estradas, estas
cidades se articulam no espao areo e nos sistemas de telecomunicaes. A rede de
abastecimento energtico no entorno da cadeia produtiva do petrleo e gs na regio

pblicos de educao
um aspecto da conectividade existente entre essas cidades. Observar o sistema

educacional, inclui, por sua vez, considerar aes nas redes municipais, estaduais
e federal de ensino bsico, profissionalizante e superior. Utopia para uns, projeto
poltico para outros, o que conta ser a garantia do direito universal educao,
mediada por mecanismos como o do financiamento oriundo da economia do
petrleo, que promete a efetividade da aprendizagem sujeita a formas avaliativas
constitudas como desafio adicional.
A ateno no Amazonas surge dos registros de receitas provenientes da
indstria do petrleo, por ser considerado estado produtor pelo menos desde a
dcada de 1990, ao mesmo tempo, por ter apresentado um histrico de baixos
ndices em educao, o que pode ter resultado de modesto aproveitamento dos
royalties para investimento neste quesito. Apesar do carter multiescalar da pesquisa,
a anlise tenta chegar ao processo de produo do espao que tem na cidade um
elementoarticulador das diferentes escalas espaciais. Em busca da escala do urbano,
observa-se que h desigualdades quanto aos repasses de rendas do petrleo se
comparados a municpios como Parintins, Itacoatiara, Manacapuru, Coari, Tef,
Tabatinga e Benjamin Constant. As municipalidades diferem da condio das
respectivas cidades, em especial se consideradas as extenses territoriais e as regies
de governo que os poderes poltico-administrativos tm que enfrentar na Amaznia.
A escala urbana, uma das escalas do capital, ajuda a entender o desenvolvimento
desigual (Smith, 1988). neste plano da vida que possvel pensar o direito
cidade para alm do provimento de infraestrutura, bens e servios, quer dizer, de um
mbito utpico, o direito vida (Lefebvre, 2001; Harvey, 2009). A cidade tambm
um centro produtor de servios, um dos principais a ter um centro educacional
para uma populao que, alm de consumidora, tambm trabalhadora. Assim, a
noo de espao social til na busca pelas inter-relaes ou no entre o dinheiro
do petrleo e a efetividade do ensino e aprendizagem.
Sem a pretenso de apresentar respostas, mas por um critrio adotado mediante
a disponibilidade de dados, este estudo apresenta alguns elementos para iniciar
uma reflexo. As informaes adotadas so do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (Pnud), em particular o IDHM; da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), por meio do Finanas do Brasil (Finbra)/Dados Contbeis dos
Municpios e do Sistema de Coleta de Dados Contbeis (SISTN); da ANP, que
divulga os valores dos royalties recolhidos pelas empresas concessionrias por meio de
pagamentos efetuados STN, responsvel por repassar os royalties aos beneficirios
com base nos clculos efetuados pela ANP; e do IBGE, com suas informaes
demogrficas, geogrficas e econmicas, que esto reunidas para melhor caracterizar
observaes que vm sendo feitas em campo.

Por exemplo, o acumulado no ano de 1999 para Coari foi de R$ 6.460.919,75.

Em 2015, este montante alcanou R$ 50.394.294,85, algo que faz diferena para
as finanas do municpio. A histria do petrleo em Coari recente, apesar do
crescente impacto oramentrio, mudanas em indicadores sociais devem requerer
longo prazo, em especial frente a problemas de passado distante. De todo modo,
a questo no indagar a correlao entre rendas do petrleo e os indicadores
de educao, j que a relao mais complexa que a dinmica reduzida a duas
variveis. Aqui no cabe a pergunta sobre quais seriam os impactos da Petrobras
nas cidades da regio da bacia petrolfera do Solimes, nem a que busca saber em
quanto as rendas do petrleo devem ter aumentado as receitas dos municpios, muito
embora faam parte da descrio geral. Antes de demostrar contabilmente possveis
correlaes entre despesas pblicas municipais de educao e receitas originrias
de atividades produtivas do petrleo, convm constatar uma contradio que se
evidencia no fato de o municpio com receitas oramentrias superiores apresentar
indicadores de educao entre os mais baixos, comparativamente. Colocar a questo
nestes termos requer fazer uma ressalva, na medida em que o motivo desta receita
adicional decorre das rendas do petrleo, portanto de um direito dos municpios
amazonenses, conquistado a partir da produo comercial desse recurso natural
no territrio do estado. A geografia que se produz por meio dos desdobramentos
da economia do petrleo pode ser aquela que ajuda a estruturar a rede de cidades.
O momento em que os royalties do petrleo passam a se vincular s despesas
com educao representa um marco histrico capaz de fomentar este debate no
futuro. Os royalties so os valores pagos pelas empresas produtoras para terem direito
extrao, em terra e/ou no mar, aos governos por intermdio da ANP, agncia
regulatria ligada ao MME. Seria o caso de formular uma pergunta simples no
mbito da cidadania e do nacionalismo? O que fazer com os royalties do petrleo?
Haveria questionamentos anteriores como o da escolha das matrizes energticas,
mas, aqui, isso aparece como um dado em que a sociedade brasileira lida com as
consequncias, haja vista o entendimento de que os royalties servem para preparar
o pas para viver sem o petrleo. Em se tornando uma potncia petrolfera tardia, o
Brasil demandaria antes melhorar a situao da sade e da educao da populao.
Este estudo tem carter introdutrio no contexto que se prope, no obstante
a literatura existente sobre o tema. A motivao discutir aspectos da destinao
das receitas provenientes do petrleo na medida em que mudanas recentes na
legislao a vinculam s preocupaes sociais, em especial, educao. A questo
aqui podia ser reduzida relao cidade e empresa, mas so as mediaes que entram
na anlise: o dinheiro, a ao do Estado, os governos. Dito isso, a necessidade de
se investigar de onde vem o dinheiro e de que modo estes recursos so empregados
na prestao de servios pblicos, como o da educao, se inicia.

pblicos de educao
2 CONSIDERAES INICIAIS SOBRE A REA DE ESTUDO

A proposta metodolgica de estudar uma regio por meio de um recorte que dialogue
com o espao do capital implica observar as seguintes escalas: a urbana, a global
e a da Nao-Estado. Esta a orientao dada por Smith (1988) ao apresentar
a teoria do desenvolvimento desigual. Isso pressupe o entendimento do modo
como a diviso social do trabalho estabelecida territorialmente. A necessidade
de abastecimento energtico na Amaznia brasileira tem o desafio de enfrentar a
condio de ser uma regio relativamente isolada do sistema nacional (Carr et al.,
2013; Broggio et al., 2014). Aspectos deste isolamento condicionam a dinmica
urbana no estado do Amazonas, bem como a organizao interna do espao
urbano amazonense. A centralidade disso pode ser encontrada em Manaus, centro
produtor e consumidor, hoje com mais de dois milhes de habitantes em meio a
floresta, polo industrial entre os trpicos. Este espao de mltiplas centralidades
e, mesmo, de diversidade hierrquica capaz de ultrapassar limites municipais,
estaduais alm de fronteiras nacionais.
Aspectos da dinmica interna das cidades e do funcionamento e da dinmica
da rede urbana na calha Solimes-Amazonas interessam inclusive porque parte
significativa dos municpios, por estar a jusante do terminal aquavirio de Coari,
considerada impactada pelas instalaes da produo petrolfera, razo para
estarem na lista dos beneficirios de royalties. A classificao e a tipologia urbana
proposta pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas das Cidades na Amaznia (Nepecab)
ajudam com breve descrio relacional da hierarquia urbana existente na regio.
As cidades nessa calha foram agrupadas da seguinte forma: cidades mdias de
responsabilidade territorial (Tabatinga, Tef e Parintins); cidades mdias com
dinmica econmica externa (Coari); cidades mdias com funo intermediria
(Manacapuru e Itacoatiara); cidades pequenas de responsabilidade territorial
(Benjamin Constant, Santo Antnio do Ia e Fonte Boa); cidades pequenas com
dinmica econmica externa (Codajs, Iranduba e Carreiro da Vrzea); e cidades
especiais (So Paulo de Olivena, Amatur, Tonantins, Juta, Uarini, Alvares,
Anori, Anam, Silves, Urucurituba e Urucar). Com isso, foi possvel elaborar
tipos de cidades que so classificadas pelo seu papel na dinmica da rede urbana
(Schor et al., 2016; Schor e Oliveira, 2011; Schor, 2014). O estudo que ora se
apresenta destaca sete municpios pela reconhecida importncia na calha, incluindo
representaes das extremidades oeste (as de localizao bem prxima na trplice
fronteira com Peru e Colmbia) e leste do estado do Amazonas (Parintins, no
limite com o Par). Entende-se ser este um recorte que acaba por desconsiderar
outras conectividades urbanas com cidades nos inmeros afluentes da grande bacia
hidrogrfica amaznica.

MAPA 1
Localizao da rea de estudo: sete municpios no Amazonas
Localizao da rea de estudo
Sedes municipais
Hidrovias
Municpios estudados
Fonte: IBGE; Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao Civil (MT).

Elaborao da autora.
As condies geogrficas naturais influenciam parte das interligaes existentes

ao redor de Manaus. Soma-se a isso as especificidades das atividades da Petrobras, em
particular em territrio amazonense e especialmente no municpio de Coari, porque
lidam com demandas regionais por abastecimento energtico ao mesmo tempo em
que so responsveis por parcela significativa da formao de receitas oramentrias
municipais e estadual. Em vez de diferenciar reas, entre a produtora de petrleo
(Urucu, em Coari) e consumidoras (Manaus e demais localidades), convm lembrar
que, apesar da baixa densidade demogrfica, todo o territrio do extenso estado
do Amazonas consumidor de produtos derivados do refino do petrleo. Nas
comunidades rurais mais distantes se consomem e se comercializam estas substncias
lquidas (gasolina e diesel, por exemplo) que vm substituindo os remos das canoas
com o uso dos motores de rabeta dos ribeirinhos e alimentando rotineiramente os
geradores de energia e as usinas termeltricas instaladas naquelascidades.

pblicos de educao
Uma interpretao das redes geogrficas existentes na cadeia petrolfera

(upstream, midstream e downstream)5 requer descrever a logstica inerente produo
e comercializao do petrleo. Isso pode ser demostrado por meio da infraestrutura
instalada para dar funcionamento explorao, a produo, o refino, a distribuio
e o consumo de matrias fsseis. Antes de ser incorporada ao Sistema Petrobras,
em 1974, a Refinaria Isaac Sabb, ou Refinaria de Manaus (Reman), j funcionava
desde 1957. Os terminais fluviais so portos de recebimento e entrega dos produtos
desta indstria, sob a gerncia da Transpetro. A Petrobras Distribuidora (BR) e suas
concorrentes esto espalhadas no mercado que atende aos estados do Par, Amap,
Rondnia, Acre, Amazonas e Roraima, basicamente. A tecnologia associada ao
gasoduto Urucu-Coari-Manaus, por sua vez, permite que seja operado de forma
remota e automatizada pelo Centro Nacional de Controle Logstico (CNCL),
com sede no Rio de Janeiro. Isso ilustra um pouco do que configura o espao
produzido socialmente.
Outra interpretao das redes geogrficas tambm possvel. O caminho da
anlise segue a observao dos fluxos de capitais que acompanham este processo
produtivo industrial e comercial. Uma geografia do dinheiro (Harvey, 2013) se
liga metamorfose dos capitais: comerciais, industriais, financeiros e atravessa o
capital imobilirio, na medida em que necessitam de edificaes para se realizar,
inclusive com funes desde moradia de trabalhadores e consumidores, como
infraestrutura bancria, educacional, hospitalar, instalaes produtivas etc. O fato
de as finanas pblicas municipais serem dependentes das receitas do petrleo, em
especial, dos royalties, demonstra a tendncia de se manterem como economias
rentistas. Nesse contexto, a oscilao no preo e na produo do petrleo implica
instabilidade oramentria, o que consiste em uma ameaa ao crescimento e ao
desenvolvimento. A perda dessas receitas devido queda dos preos da commodity
uma restrio do mercado desta matria-prima.
O debate a respeito dos royalties do pr-sal de interesse local, nacional e
global. A legislao que destina sade e educao parcela do produto da indstria
do petrleo no Brasil pode deslocar o eixo da reproduo da regio produtora de
modo a repensar o padro de concentrao de riqueza na regio Sudeste. Se forem
computados os royalties pagos aos estados e somados por regio tem-se a soma dos
valores relacionados na tabela 1, conforme a legislao em vigor. Esse rateio no
conta com os repasses aos municpios nem os montantes destinados a agregados
nacionais, como o Fundo Especial, o Comando da Marinha, o Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MCT), os fundos social, da educao e da Sade,
que se pressupe serem rateados nos oramentos federais.
5. A fase upstream caracteriza-se pelas atividades de explorao, perfurao e produo. A fase midstream engloba
as atividades de refino. Downstream a fase logstica, ou seja, o transporte, a distribuio e a comercializao dos
derivados do petrleo.

TABELA 1
Distribuio dos royalties por regies brasileiras soma dos estados (2015)
Unidade territorial Valores recebidos (R$) Participao (%)
Sudeste 3.339.069.539,28 82,84
Nordeste 521.840.486,39 12,95
Norte 164.328.328,78 4,08
Sul 5.405.069,49 0,13
Total 4.030.643.423,94 100,00
Fonte: ANP, 2015. Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/?pg=80274&m=royalties&t1=&t2=royalties&t3=&t4=&ar=0&

ps=1&1462060017526>.
Elaborao da autora.
A desigualdade evidenciada quando contextualizada frente aos agregados

nacionais, seja quanto aos oramentos municipais, estaduais ou federais. Somente o
estado do Rio de Janeiro recebeu mais de 57% do total pago s Unidades da Federao
(UF). A informao exposta autoriza a indagao sobre qual habitante ou qual km2
importa mais ao Estado brasileiro. O espao diferenciado geograficamente. Antes
de chegar no nvel das cidades, outras transaes tm implicaes para os cofres
das prefeituras municipais. A correspondente participao das finanas pblicas
municipais s aes para um desenvolvimento, nas sete cidades com funes ativas
na rede urbana Solimes-Amazonas, depende de depsitos diretos e de repasses
estaduais e federais.
TABELA 2
Distribuio dos royalties por estados e municpios brasileiros (2015)
Royalties recebidos Populao projetada Royalties per capita rea (km2) Royalties/km2
UF e municpios
(R$) 2015 (R$) (R$)
Rio de Janeiro 2.308.763.476,38 16.550.024 139,50 43.777,95 52.738,04
Amazonas 164.328.328,78 3.938.336 41,73 1.559.149 105,40
Campos dos Goytacazes (Rio de Janeiro) 408.223.510,31 483.970 843,49 4.026,37 101.387,48
Coari (Amazonas) 50.394.294,85 83.078 606,59 57.976,07 869,23
Fonte: IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/estadosat/index.php> (estados); <http://www.cidades.ibge.gov.br/

xtras/home.php?lang> (cidades); <http://www.anp.gov.br/?pg=80274&m=royalties&t1=&t2=royalties&t3=&t4=&ar=0&
ps=1&1462060017526>.
Elaborao da autora.
Abrir o olhar para a esfera nacional permite sair de uma identificao endgena
da rea de estudo e vislumbrar o espao relativo. Assim explicitados, o estado do Rio
de Janeiro parece contrrio ao Amazonas e o municpio de Campos dos Goytacazes
RJ, ao municpio de Coari AM. Nmero de habitantes e extenso territorial
parecem relaes inversas. Os oramentos pblicos municipais de educao e as
receitas do petrleo mostram o carter do ordenamento territorial brasileiro. Em

pblicos de educao
meio s polticas pblicas vigentes, h o discurso do desenvolvimento sustentvel

que se contradiz ao tentar convergir ideais sociais, ecolgicos e econmicos.
A pergunta seria: o que vale mais, as pessoas ou a floresta Amaznica? Ou estaria
reduzida a: vale mais aquele que habita onde? Semelhante interrogao est em
Santos (1987). Qual o custo de manter a floresta em p e at quando persistir
o mito do vazio demogrfico? O territrio com baixa densidade demogrfica
habitado, como dizia a gegrafa, uma floresta urbanizada (Becker, 2013).
Os estudos urbanos precisam enfrentar a oposio entre as macrocefalias e as
microcefalias da urbanizao brasileira.
Uma caracterstica adotada como referencial na formulao de programas e
aes de governo o efetivo populacional, bem como a composio etria, tnica
etc. Os dados demogrficos apresentados na tabela 3 no so suficientes para explicar
a presena ou a ausncia de polticas pblicas de educao, uma vez que no o
tamanho maior ou menor da populao ou do territrio que torna a gesto e o
planejamento mais fceis ou difceis, nem garante o quo bem-sucedidos podem se
mostrar (Souza, 2002). De todo modo, julga-se importante notar a caracterizao
da populao urbana e indgena, que define demandas diferenciadas por educao.
TABELA 3
Amazonas: populao residente, por situao do domiclio, na sede municipal, sete
casos amazonenses e populao indgena nos municpios (2010)
Populao urbana Populao indgena Unidade territorial 2015
Municpio Pessoas Percentual urbano Populao Percentual de indgenas rea (km2) Densidade
em relao indgena em relao demogrfica 2010
populao municipal municipal populao municipal (hab./km2)
Benjamin Constant 20.138 60,27 9.746 48,39 8.785,32 3,80
Coari 49.651 65,36 469 0,94 57.970,78 1,31
Itacoatiara 57.961 66,75 323 0,55 8.892,04 9,77
Manacapuru 60.174 70,68 340 0,56 7.330,07 11,62
Parintins 67.655 66,31 735 1,09 5.952,37 17,14
Tabatinga 36.355 69,55 14.974 41,19 3.266,06 16,21
Tef 50.069 81,48 959 1,915 23.692,22 2,59
Fonte: Censo Demogrfico 2010/IBGE.

Elaborao da autora.
As caractersticas demogrficas precisam ser consideradas para pensar a

educao como elemento diferenciador do desenvolvimento. Na regio Norte, em
especial o estado do Amazonas, territrio de povos indgenas, uma breve descrio
merece ser feita. A diversidade cultural e lingustica da regio denota a necessidade
de se promover a formao de professores que atendam a estas especificidades.
Esta presena envolve o espao urbano e a necessidade de oramentos especiais

voltados para a educao indgena em todos, principalmente para Tabatinga e

Benjamin Constant.
A populao residente na sede municipal (cidade) difere da categoria urbana,
cuja situao do domiclio inclui aqueles em reas urbanas isoladas. Segundo os
dados do Censo Demogrfico de 2010, apenas Itacoatiara e Parintins apresentam
pequena diferena nestes efetivos populacionais; so municpios de significativas
extenses territoriais, com uma maioria concentrada nas cidades. Esta observao
resulta de processos histricos associados a dinmicas econmicas regionais.
NoCenso Demogrfico de 1980, Itacoatiara, Parintins e Tef tm populao
urbana superior rural. Semelhante quadro vai ocorrer no Censo Demogrfico
de 1991, no caso, de Benjamin Constant, Coari, Manacapuru e Tabatinga. Este
movimento faz parte da tendncia a uma sociedade urbana que supera a distribuio
da populao no territrio. Estas consideraes quanto distribuio da populao
no territrio municipal mostram dados do IBGE que revelam a intensificao do
processo de urbanizao das sedes municipais desde a dcada de 1970. Apesar da
populao urbana ter se tornado mais da metade em relao ao efetivo populacional,
a extenso das reas destes municpios e a disperso em pequenas comunidades
representam uma demanda por escolas espalhadas em locais de difcil acesso por
meios de transporte fluvial. Assim, h a necessidade de pensar o urbano de modo
mais amplo.
GRFICO 1
Amazonas: evoluo da populao urbana de municpios (1970-2010)
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
Parintins
Tef
Manacapuru
Tabatinga
Itacoatiara
Coari
Benjamin Constant
Ano 1970 Ano 1980 Ano 1991 Ano 2000 Ano 2010
Fonte: Censo Demogrfico1970, 1980, 1991, 2000 e 2010/IBGE.

pblicos de educao
O crescimento populacional de Coari ao longo da dcada de 1990 ocorreu de modo

desproporcional, como afirma Gawora (2003), A forte migrao em Coari ocorreu,
conforme as menes de todos os entrevistados, no ano de 1996, portanto com o incio da
aplicao do projeto Urucu. A populao na cidade de Coari quase duplicou em apenas
oito anos, de 1991 at 1998 (op. cit., p. 112). O autor explica que as consequncias sociais
tpicas de grandes projetos, como o petrolfero, decorrem do crescimento descontrolado
da cidade, com habitantes de diversas procedncias e predominantemente do sexo
masculino. Associado a este movimento, esto efeitos negativos e positivos. De um lado, a
prostituio adulta e infantil, as doenas sexualmente transmissveis, Aids e outras doenas,
as drogas, a criminalidade e a violncia, o desemprego. De outro, a criao de postos de
trabalho, o aumento da oferta de energia, a maior receita para o municpio, os projetos
Petrobras. A avaliao contra ou a favor a entrada da Petrobras aparece condicionada a
experincia vivida de cada entrevistado (Gawora, 2003).
3 SITUAO DA EDUCAO EM SETE MUNICPIOS AMAZONENSES:

ORAMENTO DE EDUCAO
Um olhar a respeito da situao da educao da populao das cidades estudadas se
refere a receitas e despesas destinadas a esta rubrica, seja quanto aos valores nominais,
seja quanto aos relativos, como a mdia auferida e dispendida em prol do ensino
e da aprendizagem. Em relao ao oramento pblico municipal do ano de 2013,
os R$ 40.480.680,84 recebidos pela municipalidade de Coari para a educao so
originrios das transferncias de recursos do Fundo Nacional do Desenvolvimento
da Educao (FNDE), das transferncias de recursos do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundeb),
das transferncias de recursos da Complementao ao Fundeb, das transferncias
de recursos destinados a programas de educao e das transferncias de recursos
de convnios da Unio destinados a programas de educao.
Este valor, quando comparado entre os sete municpios, apresenta que a receita
para educao per capita de Coari a menor. J a despesa per capita para a educao
aumenta significativamente, no caso de Coari. Isso mostra que no ano de 2013
houve um esforo da prefeitura para direcionar recursos prprios para este fim.
De todo modo, convm alertar que este clculo difere da metodologia adotada na
lei que regulamenta o Fundeb, por exemplo, porque a distribuio destes recursos
considera exclusivamente as matrculas presenciais efetivas, conforme os dados
apurados no censo escolar mais atualizado, realizado anualmente pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), considerando
as ponderaes aplicveis. Assim, h que se considerar outros fatores, uma vez que
um deles pode estar associado aos momentos de pujana econmica capaz de ter
atrado para Coari significativo contingente populacional, o que teria causado
relativa distoro nestes indicadores oramentrios do municpio.

TABELA 4
Amazonas: transferncias recebidas e despesas pagas para educao em relao
populao nos municpios (2013)
Recebidas para educao Populao Recebidas para educao/ Despesa com educao
Municpio
per capita (R$) per capita (R$)
Benjamin Constant 26.583.030,64 37.564 707,67 607,66
Coari 40.480.680,84 81.325 497,76 743,98
Itacoatiara 60.222.745,90 94.278 638,78 677,52
Manacapuru 45.759.226,27 91.795 498,49 490,92
Parintins 63.944.512,79 109.225 585,44 610,35
Tabatinga 29.378.074,84 58.314 503,79 365,28
Tef 43.254.348,65 62.885 687,83 756,95
Fonte: IBGE; Tesouro Nacional (Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro Siconfi); Finbra; ANP
(Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais).
Elaborao da autora.
A despesa na funo educao em um municpio ou uma cidade precisaria

levar em considerao o esforo coletivo para os diferentes nveis governamentais.
Isso significaria contabilizar oramentos de instituies federais mantidas, escolas
estaduais etc. Na realidade, os recursos do municpio servem para a manuteno e
o desenvolvimento da educao infantil e do ensino fundamental. Coari tem uma
receita oramentria superior aos demais municpios em aproximadamente R$ 100
milhes, mas no se destaca quanto a transferncias procedentes do governo federal.
A participao dos recursos para a educao provenientes da Unio, em relao
receita oramentria total municipal no ano de 2013, representa uma parcela
menor, no caso de Coari, se comparado com os demais municpios em estudo.
TABELA 5
Amazonas: transferncias para a educao em relao receita oramentria nos
municpios (2013)
Receita oramentria Receita para educao Percentual (%) da receita educao em
Municpio
relao receita oramentria total
Benjamin Constant 63.889.122,26 26.583.030,64 41,61
Coari 275.532.989,09 40.480.680,84 14,69
Itacoatiara 178.886.026,84 60.222.745,90 33,67
Manacapuru 143.754.766,19 45.759.226,27 31,83
Parintins 164.228.891,52 63.944.512,79 38,94
Tabatinga 80.904.205,95 29.378.074,84 36,31
Tef 113.533.429,31 43.254.348,65 38,10
Fonte: Tesouro Naiconal; Finbra-AM; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais.
Elaborao da autora.

pblicos de educao
Os sete municpios apresentaram receitas oramentrias levemente superiores

s despesas oramentrias no ano de 2013 (tabela 6), segundo dados da STN.
Considerando estes valores, a participao das despesas para a funo educao
tanto frente s despesas totais quanto receita oramentria total, destinados a
Coari, revela o menor valor se comparado com os demais municpios em estudo.
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988), no art. 212, diz: A Unio aplicar,
anualmente, nunca menos de dezoito, e os estados, o Distrito Federal e os municpios
vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida
a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Em 2013, Coari aplicou na educao 21,96% da receita total, mas a receita
tributria de R$ 51.163.526,13, isto , inferior ao que declara como despesa com
educao (R$ 60.504.123,92). Desse valor, se subtrada a receita para educao,
proveniente das transferncias federais, totalizadas em R$ 40.480.680,84, ficam
R$ 20.023.443,08. Isso representa 39,14% da receita tributria que parece ser
aplicada no municpio de Coari.
TABELA 6
Amazonas: receitas e despesas oramentrias municipais em relao despesa na
funo educao (2013)
Receita Despesa Despesa Participao da Participao da
Municpio oramentria oramentria com despesa com educao despesa com educao
total total educao na despesa total na receita total
Benjamin Constant 63.889.122,26 49.169.124,59 22.826.127,03 46,42 35,73
Coari 275.532.989,09 268.275.168,69 60.504.123,92 22,55 21,96
Itacoatiara 178.886.026,84 162.677.774,60 63.875.151,61 39,26 35,71
Manacapuru 143.754.766,19 118.260.769,28 45.063.741,19 38,11 31,35
Parintins 164.228.891,52 149.424.149,12 66.665.924,69 44,62 40,59
Tabatinga 80.904.205,95 69.477.356,09 21.300.999,39 30,66 26,33
Tef 113.533.429,31 102.927.196,05 47.600.495,31 46,25 41,93
Fonte: Tesouro Nacional; Finbra-AM; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais.
Elaborao da autora.
Independentemente das amarraes legais que buscam estabelecer percentuais

mnimos fixados a direitos como a educao, convm observar alguns fatos.
Aparticipao da despesa com educao na receita total em Coari, de 21,96%
enquanto os demais municpios apresentam pores superiores, mostra que o
aumento na entrada de recursos adicionais do petrleo no garante elevao
em investimentos em educao. A despesa com educao parece ser um peso
maior para os seis oramentos municipais referentes ao grupo investigado do qual
Coari faz parte. O montante das rendas do petrleo faz diferena em relao aos
demais municpios. A comparao da participao da despesa com educao em
relao a despesa total paga e a receita total, quando observada a situao de Coari

frente aos demais municpios, diz que a municipalidade pouco tem escolhido
investir o excedente da receita oramentria a fim de melhorar os indicadores
relativos a educao. Apesar de os valores relativos, o da funo educao em Coari
corresponde terceira maior despesa, se comparada com aqueles municpios em
2013. De acordo com os dados da tabela 6, apesar do valor nominal da despesa
na funo educao de Coari estar entre as maiores no ano de 2013 frente aos
demais municpios em estudo, esta quantia representa o menor percentual destas
despesas em relao receita oramentria total municipal. Em outras palavras,
em relao s receitas oramentrias municipais, as despesas com educao em
Coari em 2013 correspondem a menor poro, comparadas com as dos seis outros
municpios citados.
A educao em Coari, em observaes feitas em trabalhos de campo realizados
entre os anos 2011 e 2016, pode se expressar por meio da quantidade de escolas e do
tamanho da estrutura interna, que, apesar de significativos, carecem de manuteno
dos servios e instalaes em geral. As relaes trabalhistas com os professores revelam
as condies a que esto sujeitos, com a contratao temporria anual mediante
processos seletivos simplificados e atraso no pagamento de salrios. A presena de
professores atuando no ensino de disciplinas persiste sem que tenham titulao
ou qualificao exigida. Fatos como esses ajudam a dar concretude aos dados que
se seguem. Colocar Coari em relao a Parintins, Itacoatiara, Tef, Tabatinga,
Manacapuru, e Benjamin Constant, serve para provocar o questionamento de por
que Coari, com receita oramentria per capita maior que o dobro dos demais,
continua apresentando indicadores de educao inferiores maioria deles. Mesmo
diante das heranas de uma formao social e territorial do Amazonas, cada um
dos sete municpios vai construindo trajetrias prprias.
Dados recentes apontam empenho para atingir determinaes legais. O
Balano Geral 2015,6 publicado pela Prefeitura Municipal de Coari, divulga o
cumprimento do que prev a CF/1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(LDB) ao indicar que os municpios devem aplicar um mnimo de 25% das
receitas anuais de impostos, compreendidas as transferncias constitucionais, na
manuteno e desenvolvimento do ensino. Assim, o documento declara que a receita
arrecadada naquele ano atingiu R$ 109.391.192,83, e o valor aplicado totalizou
R$ 29.120.871,94, que corresponde a 26,62%, ou seja, um pouco mais que o
estipulado. Em consulta Secretaria Municipal de Educao de Coari, o relato
revela o grande desafio logstico de custear e garantir o transporte de estudantes
6. Referente ao perodo de 16 de abril a 31 de dezembro de 2015, posto que correspondente a gesto do prefeito
Raimundo Nonato de Arajo Magalhes, levando em considerao a alternncia de quatro outros governos ao longo
daquele ano, entre vice e presidentes da Cmara dos Vereadores, em vista de crise ocorrida desde o afastamento, no
incio de 2014, do prefeito eleito Manoel Adail Amaral Pinheiro.

pblicos de educao
espalhados em mais de duzentas comunidades rurais em meio a dimenso da

unidade territorial, como mostrado na tabela 3.
4 QUADRO DA EDUCAO AMAZONENSE ATUAL: IDHM, PROGRAMAS

EESCOLAS
Uma sntese da condio da educao no espao delimitado serve para justificar o
argumento em favor da construo de possibilidades de incrementar os oramentos
pblicos em prol de uma mudana radical na sociedade brasileira. Um indicador
que busca caracterizar o estado da educao neste universo de anlise o IDHM,
que segue os mesmos princpios e formulaes do IDH, sendo que observa o
nvel municipal e, por isso, parece se aproximar da escala da cidade. A deciso
de comparar os municpios selecionados neste estudo por meio desse indicador
se justifica na medida em que permite observar disparidades e desigualdades
sob os mesmos parmetros. A tabela7 mostra que, de 1991 a 2010, todos os
sete municpios alcanaram uma gradativa melhora no IDHM, apresentando a
sequncia decrescente mais recentemente, quando Parintins aparece em primeiro
lugar (melhor situao) em seguida de Itacoatiara, Tef, Tabatinga, Manacapuru,
Coari e Benjamim Constant, por ltimo.
TABELA 7
Amazonas: IDHM em sete municpios (1991, 2000 e 2010)
IDHM
Municpio
1991 2000 2010
Benjamin Constant 0,300 0,389 0,574
Coari 0,312 0,389 0,586
Itacoatiara 0,408 0,491 0,644
Manacapuru 0,339 0,437 0,614
Parintins 0,414 0,488 0,658
Tabatinga 0,333 0,470 0,616
Tef 0,349 0,438 0,639
Fonte: Pnud/Atlas IDHM/Brasil. Disponvel em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/>.

Elaborao da autora.
O IDH expressa o atendimento a trs necessidades consideradas bsicas

e universais do ser humano segundo o Pnud. A primeira trata do acesso ao
conhecimento (dimenso da educao IDHM Educao), a segunda lida com o
direito a uma vida longa e saudvel (dimenso longevidade IDHM Longevidade)
e uma terceira referente ao direito a um padro de vida entendido como digno
(dimenso renda IDHM Renda).

TABELA 8
Amazonas: IDHM Educao, Longevidade e Renda em sete municpios (1991, 2000
e2010)
IDHM Educao IDHM Longevidade IDHM Renda
Municpio
1991 2000 2010 1991 2000 2010 1991 2000 2010
Benjamin Constant 0,11 0,19 0,47 0,62 0,68 0,76 0,40 0,46 0,53
Coari 0,11 0,17 0,43 0,62 0,70 0,78 0,47 0,48 0,61
Itacoatiara 0,19 0,29 0,53 0,67 0,74 0,81 0,53 0,54 0,62
Manacapuru 0,13 0,23 0,48 0,61 0,69 0,80 0,51 0,52 0,60
Parintins 0,21 0,33 0,61 0,64 0,71 0,80 0,52 0,50 0,59
Tabatinga 0,11 0,25 0,51 0,67 0,72 0,77 0,51 0,57 0,60
Tef 0,13 0,22 0,51 0,66 0,70 0,80 0,51 0,54 0,64
Fonte: Pnud/Atlas IDH-M/Brasil. Disponvel em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/>.

Elaborao da autora.
A metodologia de clculo define que quanto mais prximo a um, melhor

considerada a municipalidade, em termos das oportunidades oferecidas vida de
seus habitantes. De um extenso conjunto de indicadores sociais para a educao,
somente alguns foram tomados, neste trabalho, por permitirem visualizar o estado
da educao da populao, na medida em que os dados de expectativa de anos de
estudo, analfabetismo, frequncia escolar, populao com ensino mdio completo e
com nvel superior ajudam a apresentar a questo. Parintins se apresenta em melhor
posio no que trata a educao no intervalo de tempo apresentado na tabela 8, e
isso parece ter pouca influncia da economia do petrleo. Uma investigao mais
aprofundada poderia dar explicaes para o fato de, apesar de ter despesas per
capita com educao menor que Coari, pde registrar IDHM superior. Entre as
causas possveis estaria a considerao de que a interiorizao do ensino superior
no Amazonas comeou na dcada de 1970, e em Itacoatiara na dcada de 1980,
conforme Schor e Marinho (2013). Este elemento seria um diferencial para a
educao nestes municpios.
A expectativa de anos de estudo aos 18 anos de idade entendida como sendo
o nmero mdio de anos de estudo que uma gerao de crianas que ingressa
na escola dever completar ao atingir 18 anos de idade se os padres atuais se
mantiverem ao longo de sua vida escolar. Em 1991, Coari apresentou a segunda
pior situao, permanecendo com o menor nmero de anos de estudo em 2000
e 2010, se comparado aos outros seis municpios elencados. Em todos os casos,
ficou abaixo dos oito anos de escolaridade mnima.
A taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais de idade significa a
razo entre a populao de 15 anos ou mais de idade que no sabe ler nem escrever
um bilhete simples e o total de pessoas nesta faixa etria multiplicado por cem. Em

pblicos de educao
1991, Coari apresentava a maior taxa de analfabetismo (31,52%), passando em

2000 e 2010 para a segunda maior taxa (17,02%), apesar da reduo no perodo.
A taxa de frequncia bruta ao ensino fundamental representa a razo entre
o nmero total de pessoas de qualquer idade frequentando o ensino fundamental
regular seriado e a populao na faixa etria de 6 a 14 anos multiplicado por 100.
As pessoas de 6 anos ou mais de idade frequentando a pr-escola foram consideradas
como se estivessem no 1o ano do ensino fundamental. Em 1991 e 2000, Coari
apresentou as menores taxas, sofrendo boa elevao em 2010.
A taxa de frequncia bruta ao ensino mdio medida pela razo entre o
nmero total de pessoas de qualquer idade frequentando o ensino mdio regular
seriado e a populao na faixa etria de 15 anos a 17 anos multiplicado por 100.
As pessoas frequentando a 4a srie do ensino mdio foram consideradas como
tendo concludo esse nvel de ensino. Nos trs anos observados, Coari apresentou
as mais baixas taxas, comparativamente aos seis outros municpios, mas apresenta
melhora no perodo.
A taxa de atendimento escolar da populao de 6 a 17 anos de idade a razo
entre populao de 6 anos a 17 anos de idade que estava frequentando a escola,
em qualquer nvel ou srie e a populao total nesta faixa etria multiplicado por
100. Nos trs anos, Coari apresentou as taxas mais baixas.
O percentual da populao de 18 anos ou mais com ensino mdio completo
corresponde razo entre a populao de 18 anos ou mais de idade que concluiu
o ensino mdio, em quaisquer de suas modalidades regular seriado, no seriado,
projeto de Educao de Jovens e Adultos (EJA) ou supletivo e o total de pessoas
nessa faixa etria multiplicado por cem. Foram consideradas como tendo concludo
o ensino mdio as pessoas frequentando a 4a srie desse nvel. Nos trs anos
observados, Coari registrou as taxas mais baixas entre os seis municpios da regio.
Apesar de as deficincias persistirem, houve melhoria no perodo.
O percentual da populao de 25 anos ou mais com ensino superior completo
calculado pela razo entre a populao de 25 anos ou mais de idade que concluiu
pelo menos a graduao do ensino superior e o total de pessoas nessa faixa etria
multiplicado por cem. Nos trs anos observados, Coari encontra-se entre as mais
baixas taxas, se comparado aos seis outros municpios descritos, muito embora
tenha havido significativo aumento de 1991 para 2010. Em parte, isso se explica
pela entrada de cursos universitrios locais. Ademais, h ofertas especiais como o do
Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica, do Ministrio da
Educao (MEC) em parceria com a Universidade Federal do Amazonas (Ufam),
a Universidade do Estado do Amazonas (UEA) e secretarias de educao, que tm
buscado a melhoria da qualidade do ensino, por meio de cursos de licenciaturas
para docentes da rede pblica.

A situao da educao vista como momento inicial em transformao

mostraque os municpios esto saindo de uma condio de muito baixo para baixo
IDHM Educao. A nova legislao talvez possa intensificar esse movimento no
sentido da efetividade das diretrizes propostas na poltica educacional brasileira.
Umdiagnstico neste momento antecipa a necessidade de monitorar a nova
poltica, que vem com instrumentos legais que vinculam o petrleo educao. De
um lado, os dados mostram quo baixos se encontram os indicadores de educao
nestes municpios. De outro, revelam haver um esforo coletivo para elev-los, e
isso independe da presena ou ausncia do adicional de fontes de receitas como a
petrolfera, uma vez que atinge os sete municpios de modo semelhante.
Esse perfil da populao sintetiza a necessidade de se reconhecer a existncia de
um conjunto de estratgias no intuito de se alcanar as metas do PNE. Contribuies
outras, como o Programa Bolsa Famlia, se somam ao enfrentamento da pobreza
mediante condicionalidades para concesso dos benefcios, por exemplo, o
cumprimento da frequncia escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular.
Assim, o governo federal tenta reunir esforos articulados com os diferentes entes
federados em favor de uma poltica de educao no Brasil. Esse fato revela uma
caracterstica da rede geogrfica que se estabelece pela necessidade de superviso e
monitoramento do cumprimento das condicionalidades.
Pensar a educao implica considerar as redes municipais, estaduais, federais
e particulares de ensino. Nessa tica, pode ser observada a distribuio de escolas.
Algumas particularidades a respeito da produo do espao fsico so vistas por
meio de uma amostra de escolas e outros estabelecimentos educacionais no espao
construdo dentro dos sete municpios em anlise. Uma caracterizao espacial
para a prestao dos servios educacionais pode ser apreendida pelo nmero de
estabelecimentos de ensino (tabela 9). Considerando somente as escolas com
dependncia administrativa municipal e estadual, incluindo as rurais e urbanas,
conforme as informaes disponveis para consulta correspondentes aos dados
finais do Censo Escolar 2014, publicados no Dirio Oficial da Unio no dia 9 de
janeiro de 2015, pode-se estimar a proporo em relao extenso territorial e
populao destes sete municpios.
As ofertas de vagas em escolas, cursos tcnicos e de nvel superior revelam uma
dinmica demogrfica capaz de gerar uma demanda. Estas caractersticas induzem
movimentos populacionais e podem ser uma resposta ao crescimento das cidades.
Alm do investimento na qualificao docente, observa-se necessidade de expanso
da infraestrutura urbana bsica, em especial, com estabelecimentos de ensino em
reas de expanso onde esto se configurando novos bairros.

pblicos de educao
TABELA 9
Amazonas: escolas e outros estabelecimentos educacionais em sete municpios
Estabelecimentos de ensino Benjamin Constant Coari Itacoatiara Manacapuru Parintins Tabatinga Tef
Escolas indgenas 25 10 0 6 5 38 3
Ifam 0 1 1 1 1 1 1
Ufam 1 1 1 0 1 0 0
UEA 1 1 1 1 1 1 1
Servio Nacional de Aprendizagem
0 1 1 1 1 0 1
Comercial (Senac)
Bibliotecas 1 1 1 1 1 0 1
Estadual urbano e rural 8 16 17 22 24 11 18
Municipal urbano e rural 72 182 168 187 188 64 95
Fonte: Censo Escolar/MEC, 2014; Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS); Ifam, Ufam, Senac; UEA e Inep.
Elaborao da autora.
5 AS RECEITAS DO PETRLEO E AS FINANAS PBLICAS

A busca por mais equidade por meio de polticas requer estudos das formas
matemticas que associem as receitas do petrleo receita oramentaria municipal.
A lgica no a gesto de custos e lucros na produo de petrleo, em especial na
Petrobras, embora a empresa considere os pagamentos devidos. Falar das receitas
do petrleo implica considerar as rendas do petrleo (royalties e participao
especial), como dizem Afonso e Gobetti (2008), mas devem-se somar outras receitas
pblicas, como as provenientes de impostos que incidem nesta cadeia produtiva,
por exemplo o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Sem
entrar na tentativa de relacionar riqueza em recursos naturais s deficincias quanto
ao crescimento, qualidade das instituies, corrupo, transparncia dos dados
e aos indicadores de desenvolvimento, o que se mostra so informaes pblicas
dispostas numa ordem que permita uma viso da distribuio desses recursos.
Longe de servirem como uma medida de equidade, o que se apresenta a
visualizao de uma proporo da circulao de dinheiro mediada por um territrio.
A diferenciao no se reduz tradicional diviso da populao residente (total,
urbana e rural), afinal a vida das pessoas no esttica assim. Diante de dados
totais e per capita, pressupem-se abstraes que podem servir de argumentao a
crticas quanto as defesas em prol da concentrao dessas rendas para a educao.
Esta questo ganhou vez no debate ao compartilharem esses recursos com a sade.
A luta pelo financiamento desses servios pblicos encontra uma possibilidade nas
rendas governamentais derivadas da extrao de petrleo e gs. Entende-se que
o processo capitalista de produo do espao condio e resultado do carter
desigual do desenvolvimento.

A disparidade entre os sete municpios aparece na receita oramentria per capita

de Coari, superior dos demais (tabela 10). A repartio desigual construda por
meio de argumentos legitimadores, que tomam o espao geomtrico das distncias
e dos polgonos contidos ou no nos territrios e nas terras georreferenciadas e
demarcadas. Cabe lembrar de considerar onde e como vivem as pessoas neste
processo capitalista de produo do espao. O recurso analtico das escalas enfrenta
a dificuldade no uso dos dados que se dispe, apesar das contnuas tcnicas de
pesquisa de campo.
TABELA 10
Amazonas: populao residente (total) e receita oramentria municipal (total e per
capita) em sete municpios (2013)
Municpio Valor (R$) Populao Receita oramentria per capita (R$)
Benjamin Constant 63.889.122,26 37.564 1.700,81
Coari 275.532.989,09 81.325 3.388,05
Itacoatiara 178.886.026,84 94.278 1.897,43
Manacapuru 143.754.766,19 91.795 1.566,04
Parintins 164.228.891,52 109.225 1.503,58
Tabatinga 80.904.205,95 58.314 1.387,39
Tef 113.533.429,31 62.885 1.805,41
Fonte: IBGE; STN; Finbra.

Elaborao da autora.
A participao dos royalties entre os sete municpios estudados tem peso

diferenciado nas finanas pblicas. As rendas do petrleo condicionam nveis de
dependncia econmica. O Amazonas e Coari ganham destaque em nvel nacional
e estadual por serem considerados produtores de petrleo legalmente. O que
parece ser pontual tem implicaes sociais, na medida em que parte da mo de
obra do Urucu oriunda de Carauari, por sua posio geogrfica e histrica local.
Evidencia-se uma concentrao espacial da riqueza pblica no interior da regio
petrolfera. Em 2013, dos 62 municpios do Amazonas, somente vinte receberam
repasses diretos da ANP por intermdio de operaes financeiras. O argumento
legal para justificar essa afirmao se liga ao fato de serem municpios s margens
do rio Solimes-Amazonas e situados a jusante das instalaes fluviais de Coari e
Manaus, portanto, afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo,
gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos. Carauari est excluda, isto , fora dos
beneficiados. Os municpios elencados se enquadram, cada um mediante artifcios
diversos, nas caractersticas ressaltadas. A discrepncia entre os valores dos royalties
que cada um tem recebido revela, de um lado, oramentos pblicos crescentes; de
outro, municpios desprovidos de tais receitas. Da parte recebida pelo Amazonas,
um percentual dos royalties dividido entre os municpios do estado mediante

pblicos de educao
repasses da Secretaria do Estado da Fazenda (Sefaz). Nesse caso, isoladamente, a

distribuio dos royalties um pouco mais bem equilibrada, apesar das pequenas
quantias e de Coari receber mais. As condies dos sete municpios, portanto, se
diferenciam neste aspecto, em especial quando se calcula o percentual dos royalties
totais em relao ao total das respectivas receitas oramentarias municipais. Para
estes municpios, Coari conta com 26,01% da receita oramentria em termos
das rendas do petrleo dos quais beneficiria, enquanto os demais oscilam entre
1,11% a 0,48%.
TABELA 11
Amazonas: sete municpios beneficiados com rendas do petrleo e percentual em
relao ao total das receitas oramentrias municipais (2013)
Total rendas1 Receitas Percentual das rendas do petrleo em relao ao
Municpio
do petrleo2 (R$) oramentrias (R$) total das receitas oramentrias municipais (%)
Benjamin Constant 451.520,32 63.889.122,26 0,71
Coari 89.641.493,84 275.532.989,09 32,53
Itacoatiara 1.354.146,87 178.886.026,84 0,76
Manacapuru 1.018.598,92 143.754.766,19 0,71
Parintins 1.141.011,60 164.228.891,52 0,69
Tabatinga 558.733,71 80.904.205,95 0,69
Tef 1.408.286,55 113.533.429,31 1,24
Fonte: Finbra; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais; Sefaz-Amazonas.

Elaborao da autora.
Notas: 1 Na memria de clculo, as rendas do petrleo correspondem soma da cota-parte royalties pelo excedente da produo
do petrleo (Lei no 9.478/1997 no art. 49, I e II); cota-parte royalties pela participao especial (Lei no 9.478/1997
art. 50); cota-parte do Fundo Especial do Petrleo (FEP); cota-parte royalties (compensao financeira pela produo
de petrleo - Lei no 7.990/1989 art. 9o - SefazAM); cota-parte royalties (compensao financeira pela produo de
petrleo - Lei no 7.990/1989),
2
Dados da ANP referentes aos dos repasses aos municpios e estado do Amazonas beneficiados com royalties em 2013,
onde ocorre a produo e/ou so afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural,
na forma e critrio estabelecidos pela ANP. Valores registrados na STN/Finbra, 2013.
Haveria que considerar a tendncia de se registrar maiores montantes de

royalties recebidos em decorrncia da produo de petrleo no Urucu, provncia
petrolfera situada no municpio de Coari, no estado do Amazonas. Alm disso,
as mudanas a partir do funcionamento do gasoduto e de termeltricas movidas
a gs natural concebidas para os municpios de Coari, Codajs, Anori, Anam,
Caapiranga, Iranduba, Manacapuru e Manaus criam a expectativa de aumento da
demanda e, portanto, da produo. Isso no garante a elevao do valor dos royalties
a serem pagos devido ao preo do gs natural, nem a substituio do diesel pelo
gs nas termeltricas nestas cidades.
A superao do estigma da maldio do petrleo passa pela promoo da
educao, com a utilizao das receitas do petrleo em prol desta causa. Decat
(2009) escreve sobre isso e discute o que fazer com a riqueza proveniente do petrleo

e gs que se convertem parcialmente em royalties. Segundo o autor, o problema

requer avaliao sobre os critrios de diviso dos royalties. As regras para a utilizao
das receitas oramentrias municipais se institucionalizam. O ex-presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, foi citado por Decat (2009): a descoberta do
pr-sal representa uma ponte direta entre riqueza natural e erradicao dapobreza.
A dificuldade de se erradicar a pobreza em municpios da calha Solimes-Amazonas
no se reduz aos problemas de gesto do uso dos recursos dos royalties, seria preciso
investigar outras causas, como os embates na execuo da poltica de educao,
as deficincias no acesso da populao na Amaznia ao sistema de ensino etc.
Osinsucessos nos indicadores sociais vo alm, todavia, de modo que h uma
literatura que tenta por estes pontos em debate. Ross (2015) faz uma anlise de
problemas polticos e sociais na perspectiva histrica de diferentes casos no mundo.
Outros estudos discutem que pases produtores de petrleo apresentam baixo IDH,
e, primeira vista, isso parece se confirmar no caso do municpio de Coari. Para
simplificar, interessa verificar o desempenho, no nvel municipal, de indicadores
sociais ligados educao nas regies onde so registradas receitas petrolferas.
A atualizao do sistema regulatrio de explorao do petrleo no garantia
de ruptura da concentrao de capital. Apenas percentuais das rendas do petrleo
so destinados ao FS. A destinao para as reas de educao e sade corresponde
a uma parcela da participao no resultado ou da compensao financeira pela
explorao de petrleo e gs natural. Ainda se privilegiam as esferas municipais
e estaduais. cedo falar de um antes e um depois do pr-sal, em termos de uma
distribuio menos desigual e uma destinao mais justa e regrada das rendas do
petrleo. Apesar de precipitado querer discutir os impactos das mudanas nas bases
legais que regem os critrios para a diviso e as regras de destinao dos recursos
auferidos, convm apresentar as recentes mudanas oramentrias nos cofres
pblicos. O que se configura na legislao, alm do quantum decorrente de uma
produo local, o direito repartio daquela localizada sob outra jurisdio, para
tanto, novos arranjos vo se fazendo. O pargrafo primeiro do art. 20 da CF/1988
(Brasil, 1988), que trata dos bens da Unio, afirma o que de direito.
assegurada, nos termos da lei, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da
explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de
energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira
por essa explorao.
Dessa forma, a tabela 12 apresenta a evoluo recente da distribuio dos
royalties entre os diferentes entes da federao, indicando a soma dos montantes
recebidos por todos os estados e a dos municpios brasileiros beneficirios. Atabela12
tambm mostra os acumulados anuais comprometidos com aplicaes especficas:

pblicos de educao
o fundo especial, o Comando da Marinha, o Ministrio da Cincia e Tecnologia

e Inovao (MCTI).
TABELA 12
Brasil: beneficirios com royalties, segundo beneficirios nacionais (2003, 2010,
2013 e 2014)
Beneficirios Total acumulado (2003) Total acumulado (2010) Total acumulado (2013) Total acumulado (2014)
Estados brasileiros 1.413.174.085,34 2.942.143.417,36 4.833.141.699,66 5.455.936.358,12
Municpios 1.474.619.168,45 3.390.941.205,53 5.582.749.121,93 6.341.175.157,69
Fundo especial 322.352.603,68 789.829.828,05 1.293.831.355,74 1.480.961.051,46
Comando da Marinha 644.705.207,56 1.579.659.632,62 2.349.256.082,04 2.298.018.505,51
MCTI 541.526.524,36 1.227.416.188,94 1.752.699.479,11 1.625.591.209,41
FS - - 498.358.258,84 1.295.621.197,78
Educao e sade - - 131.472,04 33.677.937,03
Total 4.396.377.589,39 9.929.990.272,50 16.310.167.469,36 18.530.981.417,00
Fonte: ANP; Superintendncia de Participaes Governamentais, 2003, 2010, 2013 e 2014.

Elaborao da autora.
Em 2015, os royalties foram destinados a onze unidades da Federao, sendo

ainda a 52 municpios de Alagoas, vinte no Amazonas, trs no Amap, 269 na Bahia,
82 no Cear, 78 no Esprito Santo, dois no Maranho, cinco em Minas Gerais, 17
no Par, seis na Paraba, dez em Pernambuco, um no Paran, 87 no Rio de Janeiro,
96 no Rio Grande do Norte, 22 no Rio Grande do Sul, seis em Santa Catarina, 75
em Sergipe e 101 em So Paulo. Esta relao mostra o aspecto de uma hierarquia
urbana brasileira. H antes disso, porm, a funo de uma relao entre qualidade
e quantidade dos produtos extrados e transportados, taxa de cmbio e preo do
barril, que se traduzem num ranking dos montantes monetrios divididos entre as
finanas pblicas de 932 municpios. Por se tratar de commodity, o desempenho
depende da economia mundial do petrleo.
No intervalo de dez anos (2003-2013), o Amazonas, como estado beneficirio
de royalties, apresentou mais que uma duplicao do valor recebido. O total
acumulado7 em 2003 subiu de R$ 90.479.836,67 para R$ 219.185.206,12
em 2013, no entanto, o percentual em relao ao total destinado aos estados
produtores brasileiros caiu de 6,4% para 4,5%, no mesmo perodo. Parte desses
montantes dos royalties recebidos aos cofres do Amazonas distribuda por todos
os 62 municpios do estado.
O MCT est recebendo o triplo em relao ao que era repassado h dez anos.
Os instrumentos normativos e os montantes distribudos para este ministrio
tendem a financiar a poltica da reproduo da regio produtora, como uma das
7. ANP; Superintendncia de Participaes Governamentais, 2003 e 2013.

prticas espaciais (Corra, 1996). So recorrentes as chamadas e os editais de

apoio inovao tecnolgica industrial no setor de petrleo e gs. O Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e a Financiadora
de Estudos e Projetos (Finep), ambos do MCTI selecionam pesquisas de interesse
e com eventual participao tcnica da Petrobras. O BNDES junta-se a estas aes
de promoo do um desenvolvimento econmico e social do Brasil que viabilizem
o setor. Na realidade, a Petrobras tem autorizao8 para a pesquisa e a lavra.
A capitalizao necessria para viabilizar as atividades produtivas da Petrobras
conta com a venda de aes no mercado, assim, empresas estatais so de interesse do
povo brasileiro, e internacional. O BNDES Participaes S/A (BNDESPAR), uma
subsidiria integral do BNDES, tem sido utilizado na capitalizao da Petrobras
por meio da aquisio de aes. A aplicao em aes da Petrobras, por sua vez,
uma forma de buscar rentabilidade diferenciada para a poupana compulsria
que a Caixa Econmica Federal (Caixa) tem registrado dos saldos de contas de
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). O BNDES tambm tem
sidoinstrumento para o financiamento de grandes projetos, caso do gasoduto
Urucu-Coari-Manaus,9 com operaes iniciadas em 2009. Essas articulaes no
sistema financeiro constituem espao social novo para garantir a reproduo do
subsistema do petrleo. O uso de recursos federais cria a expectativa de que os
investimentos sejam passiveis de retorno para a sociedade.
Para alm dos produtos da indstria petrolfera, como os derivados do
petrleo e gs, fontes energticas principalmente, as receitas do petrleo do
sustentao ao sistema de financiamento das redes pblicas de ensino. A escolha
em priorizar o desenvolvimento e crescimento desta matriz energtica, porm,
se d s custas da privao de investimentos em outros setores, inclusive o da
educao bsica e superior em diferentes campos do conhecimento. Considerando
a relao entre indstria petrolfera e sistema educacional, por exemplo, pela tica
do financiamento das polticas educacionais, convm lembrar como o aumento
de preos daquilo que lida com as condies de vida dos mais pobres afetado
por crises como as do petrleo. Os derivados de petrleo so consumidos para dar
funcionamento ao servio educacional como o transporte escolar (nibus e barcos),
em geradores de energia eltrica em comunidades isoladas na Amaznia. Tudo
8. Lei no 12.276, de 30 de junho de 2010. Autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrobras o exerccio das atividades
de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177
da CF/88, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Lei/
L12276.htm>.
9. O gasoduto liga as unidades de produo localizadas no Polo Arara, em Urucu (Coari), at a cidade de Manaus. O
trecho Urucu-Manaus tem 663,2 km de extenso, somados aos 139,3 km dos ramais para cidades ao longo deste trajeto,
como Coari, Codajs, Anori, Anam, Caapiranga, Iranduba e Manacapuru. O aproveitamento do gs natural transportado
neste gasoduto foi concebido para atender a usinas termeltricas em Manaus, para a gerao de energia eltrica na
Manauara, na Tambaqui, na Jaraqui, na Aparecida, na Mau, na Cristiano Rocha e na Ponta Negra. Informao disponvel
em: <http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/principais-operacoes/gasodutos/urucu-coari-manaus.htm>.

pblicos de educao
tem um custo, um gasto pblico. O que se observa, no entanto, a forma como

est estruturada a origem dos recursos do Sistema Nacional de Educao (SNE),
uma vez que uma parcela das receitas do petrleo est vinculada a investimentos
pblicos em educao. Se h uma dependncia de recursos, mesmo que residuais,
se comparados aos montantes oriundos desta indstria no Brasil, ela est sujeita
s oscilaes no mercado das commodities, afinal o petrleo est condicionado a
preos mundialmentenegociados.
Sobre esse financiamento, o primeiro depsito no FS, de R$ 44.190.749,62,
ocorreu em 2012, segundo a ANP. O dinheiro que veio do petrleo, em 2013,
foi para a educao e a sade. Esperam quantias crescentes, mas as oscilaes dos
montantes produzidos e das variaes dos preos do petrleo e gs so consideradas.
O fundo especial distribudo entre estados, Distrito Federal e municpios que no
tenham recebido conforme os critrios legais na condio de produtores ou por
serem afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo, gs natural
e outros hidrocarbonetos fluidos que foram concebidos para serem empregados
em polticas pblicas, conforme Lei no 9.478,10 de 6 de agosto de 1997. A Lei
no12.351, de 22 de dezembro de 2010, por sua vez, cria o FS e altera dispositivos
da Lei no 9.478. A criao do FS, de natureza contbil e financeira, vinculado
Presidncia da Repblica, tem a finalidade de constituir fonte de recursos para o
desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos nas reas de
combate pobreza e de desenvolvimento. Nesses termos so elencados programas
e projetos da educao; da cultura; do esporte; da sade pblica; da cincia e
tecnologia; do meio ambiente; e de mitigao e adaptao s mudanas climticas.
As amarraes da estrutura burocrtica que se formam com a funo de colocar
em prtica estas metas constituem na atuao do conselho deliberativo do FS e na
atuao interministerial, bem como na elaborao de planos plurianuais, leis de
diretrizes oramentrias e leis oramentrias anuais.
Para se discutir a gerao, a repartio e a destinao das compensaes
financeiras, seria preciso investigar quem so as autoridades do setor, quem representa
a classe poltica e a sociedade organizada aptas a intervir nos referenciais da legislao
que trata do petrleo e dos royalties, bem como da normatizao prpria da poltica
pblica de educao. Os instrumentos legais se atualizam e se articulam, caso da
Lei no 12.734,11 de 30 de novembro de 2012, acrescida ao Direito do Petrleo.
10. Dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho
Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a ANP e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L9478.htm>. Acesso em: 18 jun. 2014.
11. Modifica as leis no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e no 12.351, de 22 de dezembro de 2010, para determinar
novas regras de distribuio entre os entes da Federao dos royalties e da participao especial devidos em funo
da explorao de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatrio sobre
a explorao desses recursos no regime de partilha. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2012/lei/l12734.htm>.

As finanas pblicas municipais esclarecem as condicionalidades da origem e da

destinao dos recursos com vistas gesto do federalismo brasileiro. As transaes
envolvem o pagamento e a distribuio dos royalties devidos em funo da produo
de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, tambm convoca
atividades de instituies como a STN e os tribunais de contas.
A nova legislao permite visualizar uma tendncia de mudana em prol
da vinculao da educao e da sade de modo a determinar o que fazer com os
royalties provenientes do petrleo e gs. A Lei no 12.858, de 9 de setembro de
2013, foi sancionada pela presidente Dilma Rousseff e promete destinar 75%
dos recursos dos royalties do petrleo para a educao e 25% para a sade. Fala-se
que, com a nova lei, cerca de R$ 112 bilhes a mais, s do governo federal, sero
investidos em sade e educao nos prximos dez anos. Os totais acumulados de
2013 foram de 131.472,04, a variao disso para 2014 foi expressiva, uma vez
que passou para R$ 33.677.937,03, conforme divulgao da ANP. Ainda que
vulnerveis, os valores significam mais recursos para creches, escolas, hospitais e
postos de sade de todo o pas. Isso interessa ser dito porque se constata a entrada
de receitas nos cofres pblicos estaduais e municipais capazes de influenciar as
diretrizes oramentrias municipais.
Com a Lei no 13.005, de 25 de junho de 2014, a preocupao passa ser
com o financiamento da aplicao do PNE, ao estabelecer metas de uso dos
recursos pblicos em educao como proporo do PIB. Se a misso assegurar o
atendimento s necessidades de expanso, com padro de qualidade e equidade,
ento, o texto constitucional redigido com a Emenda no 59, de 11 de novembro
de 2009,12 define o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime
de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao
para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis,
etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das
diferentes esferas federativas.
A postura otimista do PNE encontra-se no 5o do art. 5o:
ser destinada manuteno e ao desenvolvimento do ensino, em acrscimo aos
recursos vinculados nos termos do art. 212 da Constituio Federal, alm de outros
recursos previstos em lei, a parcela da participao no resultado ou da compensao
financeira pela explorao de petrleo e de gs natural, na forma de lei especfica, com
12. Acrescenta 3o ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir
do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos
I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia
dos programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4o do art. 211 e ao
3o do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm#art4>.

pblicos de educao
a finalidade de assegurar o cumprimento da meta prevista no inciso VI do art.214

da Constituio Federal (Brasil, 2014).
A relao entre a economia nacional e o servio pblico educacional encontra-se
no PNE quando apresenta a Meta 20: ampliar o investimento pblico em educao
pblica de forma a atingir, no mnimo, o patamar de 7% do PIB do pas no 5o
ano de vigncia desta lei e, no mnimo, o equivalente a 10% do PIB ao final do
decnio (Brasil, 2014). As metas e as estratgias pensadas no PNE aparecem no
Plano Municipal de Educao (PME) de Coari, portanto, prometem participar
com proposies do regime de colaborao entre os entes federados e cumprir as
determinaes para atingir o percentual de 10% do PIB at 2014. Assim sendo,
interessa situar o PIB dos municpios (tabela 13), bem como destacar a importncia
da indstria comparativamente entre os municpios em estudo, salientando que
Coari o segundo maior PIB municipal do Amazonas, apesar de ser 35 vezes
menor que o de Manaus.
TABELA 13
PIB municipal a preos constantes
(Em R$ 1 mil, a preos do ano 2000)
Municpio 1985 1996 2000 2005 2010
Benjamin Constant 38.455,25 34.389,75 37.587,67 48.703,38 63.749,32
Coari 98.558,72 64.290,38 385.619,54 591.470,40 614.158,91
Itacoatiara 149.385,45 134.319,10 158.096,82 273.188,25 426.430,21
Manacapuru 94.366,78 74.890,88 127.464,86 163.790,36 278.503,35
Parintins 96.293,13 112.879,63 144.733,32 175.672,17 301.369,59
Tabatinga 52.320,42 60.671,01 58.135,73 65.546,20 103.595,38
Tef 47.817,90 103.946,61 117.614,47 141.013,75 165.051,61
Fonte: IBGE.
Elaborao da autora.
Obs.: Para dados entre os anos 1999-2007 foi adotado o Sistema de Contas Regionais de Referncia de 2009. As estimativas do
PIB a custo de fatores e a preos bsicos igual soma dos setores agropecuria, indstria e servios. Conceito utilizado
para o PIB antes de 1999: a custo de fatores. A partir de 1999, o conceito do PIB utilizado o de preos de mercado,
neste perodo deve ser acrescentado a dummy financeira e os impostos sobre produtos. <BR>. Para os anos censitrios
de 1970 a 1996, o PIB foi o elaborado pelo Ipea. Para maiores esclarecimento sobre a metodologia ver: <a href=../doc/
PIB municipal.pdf >Metodologia PIB municipal 1970 a 1996</a> <BR>. Para dados anteriores a 1999, as estimativas
do PIB das atividades em nvel municipal no so consistentes com aquelas em nvel estadual e nacional. O problema se
deve utilizao de metodologias distintas.
O PIB de Coari cresceu significativamente no perodo de 1985 e 2010,

antes e depois que passa a registrar a economia petrolfera, superando muito os
agregados dos demais municpios em anlise. Os percentuais do setor industrial
municipal (tabela 14) que, no caso de Coari, tornam visveis o peso dos produtos
investigados, o petrleo e o gs natural. Nesse sentido, Lefebvre (1991, p. 90) afirma
que o crescimento concerne ao processo de industrializao, e o desenvolvimento
concerne urbanizao. Este ltimo liga-se ao enriquecimento das relaes sociais,

da vida urbana, cultural, que se institucionalizam, ultrapassa o aumento de cidades

e o demogrfico. Ocorre que Coari parece ver passar distante esta indstria no
imenso territrio.
TABELA 14
Percentual da indstria no PIB municipal: participao do valor adicionado bruto
a preos correntes da indstria no valor adicionado bruto a preos correntes
total(2010)
Brasil e municpio %
Brasil 27,38
Benjamin Constant 4,01
Coari 64,43
Itacoatiara 18,71
Manacapuru 6,7
Manaus 48,91
Parintins 4,83
Tabatinga 6,05
Tef 9,44
Fonte: IBGE, em parceria com os rgos estaduais de estatstica, secretarias estaduais de governo e Superintendncia da Zona
Franca de Manaus (Suframa).
Elaborao da autora.
As condicionalidades que vinculam percentual do PIB e percentual dos royalties

do petrleo ao esforo comum de elevar nveis de escolaridade no Brasil e nas
cidades do interior amazonense esto postas. Mais do que a eficincia e a eficcia
das estratgias, interessa observar a efetividade desta poltica. O desenvolvimento
em respeito qualidade da educao conduzido por meio das diretrizes do PNE,
expressas no art. 2o da Lei no 13.005:
I - erradicao do analfabetismo;
II - universalizao do atendimento escolar;
III - superao das desigualdades educacionais, com nfase na promoo da cidadania
e na erradicao de todas as formas de discriminao;
IV - melhoria da qualidade da educao;
V - formao para o trabalho e para a cidadania, com nfase nos valores morais e
ticos em que se fundamenta a sociedade;
VI - promoo do princpio da gesto democrtica da educao pblica;
VII - promoo humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica do Pas;
VIII - estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como
proporo do Produto Interno Bruto - PIB, que assegure atendimento s necessidades
de expanso, com padro de qualidade e equidade;

pblicos de educao
IX - valorizao dos (as) profissionais da educao;

X - promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos, diversidade e
sustentabilidade socioambiental (Brasil, 2014).
Vencer estas questes um desafio para os gestores, os educadores e a sociedade
brasileira. Este mesmo compromisso tambm faz parte do PME 2015-2025 de Coari.
Alm das rendas do petrleo, outras receitas devem ser destacadas, caso do
ICMS, que prev o direcionamento de uma parcela para a formao de fundo para
educao. O Fundeb13 conta com uma composio financeira ligada a fontes de
receitas diversas e da complementao da Unio. No primeiro caso, o art. 3o da Lei
no 11.494 define que os fundos, no mbito de cada estado e do Distrito Federal,
so compostos por 20% de diversas fontes de receita, sendo uma delas o ICMS.
A Petrobras est na lista dos maiores contribuintes do ICMS no Amazonas
e consta no topo da lista de empresas com ICMS recolhido por intermdio da
agncia da Sefaz em Coari. O percentual de participao da Petrobras no cadastro
nacional de contribuintes em relao ao ICMS total do Amazonas corresponde a
aproximadamente 20% no ano de 2008, segundo dados da Sefaz do Amazonas.
A vinculao da economia do petrleo nova legislao dos royalties para financiar
a educao decorre de mobilizao da sociedade frente deciso de explorar as
reservas da camada pr-sal. A conquista de uma fonte de recurso adicional que
financie servios pblicos de educao possibilita que a extrao de petrleo e gs
venha a contribuir para o alcance de metas anunciadas no PNE. Espera-se que isso
revele aspectos do processo de produo do espao brasileiro, bem como do carter
espacial do desenvolvimento desigual. O espao social produzido por meio dessa
poltica pode vir a ser tambm um espao mental capaz de fazer cidados atentos
e crticos aderirem se comprometer com as causas humanitrias e da sociedade
brasileira. Observa-se a possibilidade do desenvolvimento do espao de fluxos que
tem na rede urbana um elemento integrador.
A preocupao com o financiamento da educao estimula a vinculao dos
royalties por meio do sistema financeiro. Explicitar o modo como o dinheiro circula
possibilita que se calcule qual parcela da riqueza gerada pela indstria do petrleo
pode virar reserva ao enfrentamento do problema da educao. Um modelo que
no abdica da matriz energtica, com base nos hidrocarbonetos fluidos, por vezes
contestados, pode ser aquele que privou geraes de uma educao melhor para
13. Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, regulamenta o Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de
24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11494.htm>.

manter no oramento a capitalizao de uma empresa hbrida, como o sistema

econmico da Petrobras, que inclui vrias empresas. O sucesso do lado da poltica
de petrleo, gs natural e combustveis exemplo de como a poltica educacional
pode possibilitar os mais elevados indicadores de qualidade.
As polticas pblicas de educao so observadas de acordo com as dinmicas
das cidades e o modo como os municpios lidam com textos constitucionais como:
educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada
com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (Brasil, 1988).
H que se indagar em que medida a educao condio para a reproduo
da regio produtora. Os entraves para o desenvolvimento do Amazonas no se
reduzem ao problema energtico nem ao logstico, aspectos da conectividade posta
em funcionamento por meio dos transportes e das comunicaes. Aformao escolar,
tcnica e universitria, requisito para o mercado de trabalho, tem se transformado,
apresentando indicadores melhores, apesar dos baixos nveis se comparados referncia
nacional. Os dados revelam um aspecto da vulnerabilidade do desenvolvimento
humano nestes municpios, inclusive onde h significativo adicional de receitas
provenientes de atividades econmicas petrolferas, casodeCoari.
Um desafio tirar do foco o federalismo brasileiro, que delimita municpios
e estados produtores, e redimensionar a discusso multiescalar. Em termos
monetrios, possvel considerar que as transferncias da Unio correspondem aos
principais financiadores do servio pblico municipal de educao. Este fato leva
ao questionamento sobre se a riqueza do petrleo tem sido usada como diferencial
na economia local para investimentos capazes de elevar os nveis educacionais.
Umareceita oramentria per capita maior que a dos demais municpios estudados
e uma receita absoluta tambm maior no garantem melhores colocaes em relao
aos indicadores de educao. A pesquisa suscita uma contradio entre a capacidade
de gerar renda petrolfera e o panorama da educao nas municipalidades: onde as
receitas provenientes do petrleo so maiores, a pobreza, expressa nos baixos ndices
da educao, persiste, embora tenha sido apresentada uma gradativa melhoria de
1991 para 2010. Uma expectativa pessimista seria tomar o pressuposto de haver
uma incapacidade de se erradicar a pobreza, apesar da positiva evoluo nos
indicadores sociais, em particular, os da educao, cujos fatores desencadeadores
podem estar dissociados de um aumento da receita proveniente do petrleo e
mais ligados a heranas da formao social brasileira. No obstante os esforos de
diversas instituies, as transferncias da Unio so responsveis por boa parte do
financiamento dos oramentos municipais nesta funo.
O problema no se reduz necessidade de cercar a administrao pblica de
instrumentos legais no intuito de assegurar os recursos mnimos para o financiamento

pblicos de educao
das aes e servios pblicos de educao. A preocupao com a vinculao de receita

de impostos e de rendas do petrleo a rgo, fundo ou despesa com destinao de
recursos para as aes e servios pblicos de educao legtima. A vinculao na
forma jurdica contratual leva a pensar na existncia de correlao entre as rendas do
petrleo e a educao; resta indagar de que modo esto implicadas. Apossibilidade
de se erradicar a pobreza, medida em lugar da renda, uma vez que se atende s
diretrizes dos planos de educao citados, pressupe a melhoria nos indicadores
sociais, em particular, os da educao. O comprometimento da cadeia produtiva do
petrleo na direo de formao de cidados representa retorno positivo sociedade.
Em que medida, ento, uma nova legislao, em especial como a que trata
do petrleo e dos royalties, pode vir a reverter semelhante quadro. Espera-se que a
Lei no12.351, de 22 de dezembro de 2010, ao criar o FS, possa fazer a diferena,
vinculando a aplicao da receita ao financiamento da educao. Este captulo constitui
uma antecipao de algo que ainda est por vir, o futuro depende ainda da gesto do
FS a partir da criao do Conselho Deliberativo do Fundo Social (CDFS). Segundo
o relatrio de gesto do exerccio de 2015 do Tesouro Nacional, a participao da
Coordenao-Geral de Gesto do Fundo Soberano do Brasil (COFSB) voltou-se ao
Objetivo Estratgico no 3, buscando acompanhar, avaliar e mitigar os riscos fiscais
e regulatrios dos ativos e passivos no Tesouro Nacional, de forma integrada e com
vistas a aumentar a efetividade da poltica fiscal. Nesse contexto, a Meta 3.4 de
consolidar o papel estratgico do FS, no mbito do governo federal, com orientao
prvia do ministro da Fazenda manteve-se sem definio de macroaes para seu
cumprimento. Para tanto, a necessidade de regulamentao do Comit de Gesto
Financeira do Fundo Social (CGFFS) prev a operacionalizao do fundo conforme
dita a Lei no 12.351/2010, mesmo considerando o contexto fiscal domstico e de
conjuntura dos preos do petrleo no mercado mundial. Conforme a lei, o CGFFS
ter sua composio e funcionamento estabelecidos em ato do Poder Executivo, sendo
assegurada a participao do ministro da Fazenda, do ministro do Planejamento,
Oramento e Gesto e do presidente do Banco Central do Brasil. Nesse meio, os
agentes financeiros esto passveis de serem acionados por meio das redes bancrias.
Muito h que se regulamentar no caso do que dispe a Lei no 12.858, de 9 de setembro
de 2013, que trata da destinao para a educao e a sade de parcela da participao
no resultado ou da compensao financeira pela explorao de petrleo e gs natural.
Apesar de esta economia no estar reduzindo o deficit social, a expectativa
que ainda possa provar ser capaz de faz-lo no futuro. Para tanto, o governo
amazonense e os governos dos municpios do estado deveriam se preparar de modo
a direcionar um uso mais estratgico dos royalties. Apoiar as aes de educao,
profissionalizao, treinamento e capacitao em curso pelo governo federal, por
intermdio das universidades e instituies tcnicas federais, parece um comeo.
Este processo requer a produo de um espao mental e social orientado para a

reproduo de um espao que tende homogeneizao e fragmentao. Arelao da

economia do petrleo no processo de produo do espao urbano uma preocupao
que encontra uma forma de expresso nos servios associados s aes de agentes
governamentais para o desenvolvimento social e urbano nessas cidades amazonenses.
A descrio feita acompanha a construo de uma anlise capaz de mostrar
o modo pelo qual o Brasil reestrutura a produo por meio de uma sociedade
burocrtica de consumo dirigido (Lefebvre, 1991). O estado e as empresas so
agentes produtores do espao, mas h outras foras da sociedade. Uma delas lida
com a utopia, a ideia de transformar a sociedade por meio da educao e de uma
justia social capaz de provocar a liberdade e a autonomia humana. A bandeira
poltica a oferta de uma educao pblica e gratuita. Entretanto, da universalizao
do sistema educacional obteno de elevados indicadores na educao bsica,
superior e profissional, o percurso longo.
Na realidade, a iluso da transparncia pouco foi tratada aqui, visto que
dois elementos tm conduzido discursos da atualidade, mas nem os segredos do
mercado financeiro, nem os das prticas ilcitas foram tangenciados aqui. Quais os
sujeitos da histria nesta economia global tm poder de ao estratgica? At que
ponto interessa pensar em um projeto de nao-Estado brasileiro se as pessoas vivem
a escala urbana e o contexto local. Longe de defender uma postura municipalista,
afinal a globalizao processo que muda a hierarquia espacial com duas tendncias
contraditrias: a fragmentao e a homogeneizao. Do lado dos acionistas, o
bom a maximizao do lucro; do lado dos bolsistas de programas sociais, bom
conseguir comprar o que atenda s necessidades no nvel da sobrevivncia da
vida. Parecem objetivos distantes, mas o dinheiro os aproxima. No limite, o corpo
humano objeto e sujeito da resistncia. As escalas do desenvolvimento desigual
contribuem para a anlise do problema regional brasileiro, que passa do concreto
ao abstrato e pelos cidados na dimenso poltica dos indivduos em sociedade,
sem que os reduza a usurios e pelos entes federativos. O dilema da equidade
na diversidade territorial, que depende da noo de desenvolvimento, induz a
uma continuidade capitalista nos moldes da sociedade burocrtica de consumo
dirigido. Resta saber como a dinmica urbana, mediada pelo capital e o Estado,
podem produzir um espao social, alm das relaes na linha do rio, e apresentar
oportunidades aos sujeitos que habitam o lugar.
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CAPTULO 6
FEDERALISMO E REDISTRIBUIO INTERGOVERNAMENTAL

DE RECURSOS NO BRASIL: UM MAPA DO PADRO DE
ATUAO FEDERAL NO TERRITRIO NO PERODO RECENTE
(2000-2015) REGIO NORDESTE EM PERSPECTIVA1
1 INTRODUO
O captulo apresenta a anlise e a interpretao de como se combinaram variadas
formas de interveno governamental no nvel federal polticas e instrumentos para
promoo do crescimento e mudana estrutural regional. O texto prope a existncia
de um padro de interveno governamental que acione elementos estruturais
determinados por regras consolidadas no federalismo brasileiro com elementos
conjunturais dados por opes de polticas postas em prtica na ltima dcada
e meia, pelo menos. Ao olhar em retrospecto para a atuao governamental entre
2000 e 2015, avalia-se o sentido e os resultados mais significativos do modo de
atuao federal conduzido no perodo considerado. Espera-se, com isso, apreender
de maneira qualificada o modus operandi da interveno governamental sobre a
questo regional brasileira a partir desta experincia contempornea.
Um esquema terico de inspirao keynesiana para apreenso das principais
variveis macroeconmicas brevemente apresentado e tem o propsito de
delinear variveis e inter-relaes entre estas. O arranjo de variveis manuseadas
pelo governo federal incorpora, de um lado, a ao redistributiva consagrada no
texto constitucional e, de outro lado, assume a existncia de instrumentos e recursos
federais postos disposio do desenvolvimento regional no Brasil.
A anlise emprica do referido padro de atuao federal feita para a regio
Nordeste, tradicional rea de preocupao da poltica regional, que foi enormemente
beneficiada pelo ativismo governamental. Melhorias nos indicadores econmicos
1. Este captulo corresponde a uma verso revista e modificada de artigo originalmente apresentado pelo autor no
XXI Encontro Nacional de Economia Poltica, em 31 de maio a 3 de junho de 2016 na Universidade Federal do ABC
(UFABC). O autor agradece os comentrios e sugestes feitos por Luciana Jaccoud, tcnica na Diretoria de Estudos
e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea e especialista em polticas sociais, e por Jair do Amaral Filho, especialista em
federalismo e professor da Coordenao do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Cear
(Caen-UFCE), em verso preliminar deste texto. As posies aqui assumidas e erros porventura remanescentes, contudo,
so de responsabilidade do autor.

e sociais desta regio revelaram-se bem significativas, levando necessidade de

indagar de que maneira e com que intensidade a ao governamental manuseou
ora polticas nacionais com impactos territoriais, ora as de carter explicitamente
regional para o desenvolvimento da regio.
Um elemento distintivo do perodo ps-2003 vis--vis a fase anterior est na
orientao estratgica das variveis macroeconmicas caracterizadoras de um padro
ou arranjo de ativismo fiscal posto em atividade de maneira a perseguir a ampliao
deliberada de produto, emprego e renda. O governo federal, nesse perodo, passou
a atuar com vistas , de um lado, ampliao do gasto pblico, trabalhando sobre
a demanda agregada e, de outro lado, por meio do financiamento bancrio ao
investimento privado para estimular a expanso da oferta agregada.
Inicialmente, entre 2003 e 2005, apenas o gasto social federal total teria
apresentado expanso mais considervel. No incio da dcada, em 2000, o conjunto
do gasto social federal representava um produto interno bruto (PIB) de 12,56%
(R$300,6 bilhes em valores de 2011). Em 2005, atingiu 13,82% do PIB (R$397,8
bilhes). Nos anos seguintes, o gasto social federal continuou em trajetria crescente
em termos reais, sendo que em 2010 chegou a 15,54% do PIB (R$ 624,8 bilhes).
Em 2011, ltimo ano para o qual esta estimativa foi realizada, o valor total desta
categoria de gasto chegou a R$ 672,4 bilhes, ou seja, 16,23% do PIB (Chaves
e Ribeiro, 2012).
Foi somente a partir de 2006 que o gasto em investimento federal (mais
relacionado infraestrutura e com forte componente das empresas estatais federais)
se ampliou mais firmemente: passou de 1,59% do PIB em 2000 (0,75% do governo
central e 0,84% das estatais federais) para 1,79% do PIB em 2005 (0,48% do
governo central e 1,31% das estatais) e chegou a 3,21% do PIB em 2010, ou seja,
0,95% do governo central e 2,26% das suas empresas estatais (Oliva e Zendron,
2010). Teve papel crucial na expanso do investimento federal o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) lanado em 2007, o qual se propunha a garantir
as condies para que o investimento das empresas estatais federais tivesse ampliao.
Setores como petrleo e gs, habitao, siderurgia, transportes etc. passaram a
contar com amplo financiamento bancrio.
Logo em seguida, em 2008, como reao crise econmica internacional,
o governo decidiu ampliar a intensidade de sua atuao de maneira a evitar forte
contaminao negativa sobre a economia domstica dos efeitos depressivos daquela
crise. No trinio 2003-2005, em que se d incio a nova administrao no governo
federal com a chegada do presidente Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos
Trabalhadores (PT), o investimento federal (inclusive estatais) havia se colocado
em mdia, em 1,69% do PIB nacional. No trinio posterior, 2006-2008, atingiu
a mdia de 2,29% e continuou sendo ampliado para a mdia de 3,26% no binio

Federalismo e Redistribuio Intergovernamental de Recursos no Brasil: um mapa
do padro de atuao federal no territrio no perodo recente (2000-2015) regio | 199
Nordeste em perspectiva
2009-2010. Esta trajetria positiva do investimento pblico federal corrobora a

determinao do governo em levar adiante o seu PAC e, por meio deste, criar um
clima favorvel de estmulo ao investimento privado.
Para a regio Nordeste, os compromissos do novo governo levaram recriao
da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) em substituio
antiga Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), criada em 2001 no
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Entre vrias
proposies novas, alteraes legais foram feitas nas regras para disponibilidade
e uso dos recursos dos fundos constitucionais de desenvolvimento regional no
Nordeste, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) de
maneira a possibilitar a expanso dos emprstimos resultando em desembolsos totais
de R$1,5 bilho em 2003 (R$ de 2010) para R$ 5,1 bilhes em 2007, quando se
inicia o PAC, e veio a atingir R$ 10,7 bilhes em 2010 no ltimo ano do governo.
Em 2012, na administrao da presidente Dilma Roussef que programaticamente
pode ser vista como continuidade do governo Lula, dando sequncia a vrias de
suas polticas o FNE manteve-se em R$ 10,6 bilhes (valores de 2010).2
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por
sua vez, tambm teve seu grau de atuao magnificado na regio Nordeste como
provedor de fundos para o investimento de apostas setoriais do governo federal,
ente elas, as de maior dimenso foram: a construo da refinaria de petrleo em
Suape, em Pernambuco; a construo de um estaleiro para fabricao de navios
em Pernambuco; e plantas elicas na Bahia, Pernambuco, Cear e Rio Grande do
Norte para gerao de energia.
Tal conjunto de medidas contribuiu para a acelerao das taxas de crescimento
econmico regionais no perodo. Os PIBs totais da regio e do Brasil que haviam
se expandido taxa de, respectivamente, 2,3% e 1,9% ao ano (a.a.) entre 1995 e
2002 tiveram seu nvel duplicado para a mdia anual de 4,4% e 3,8% no perodo
2003-2013. O PIB per capita, por sua vez, sofreu expanso de 1,2% e 0,5% a.a.
entre 1995-2002 e atingiu a taxa de 3,4% e 2,7% a.a., respectivamente para
Nordeste e Brasil, entre 2003 e 2013 (tabela 1).
Embora as taxas de crescimento do PIB sejam relativamente elevadas e
superiores s do pas como um todo, a participao relativa da regio Nordeste
no total nacional pouco se alterou desde 1960 (de 14,8% para 13,6% em 2013
2. A exemplo do FNE, os fundos constitucionais de financiamento para as regies Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO)
tambm apresentaram trajetria similar de crescimento como proporo dos PIBs regionais (Monteiro Neto, 2013).

do PIB brasileiro)3 e da mesma forma seu PIB por habitante permanece em torno
da metade do nvel mdio nacional (46,4% em 1960 e 48,2% em 2013) desde
ento. Existem, portanto, conexes em estruturas e regras de funcionamento da
integrao nacional dos mercados produtivos que, alm de apresentarem benefcios
e estmulos expansionistas sobre as regies mais pobres, tambm impem limites
ao crescimento e mudana estrutural regional.
TABELA 1
Nordeste e Brasil: evoluo anual do PIB total e per capita por perodos escolhidos
(1960-2013)
(Em %)
PIB total PIB per capita
Perodo
Nordeste Brasil Nordeste Brasil
1960-2013 4,1 4,1 2,3 2,1
1995-2002
2,3 1,9 1,2 0,5
(Reformas liberais)
2003-2013
4,4 3,8 3,4 2,7
(Ativismo fiscal)
2007-2013
3,4 3,1 2,4 1,9
(Implementao do PAC)
Fonte: Dados brutos: Contas Regionais/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Elaborao do autor.
Os recursos postos em uso pelo governo federal na questo regional brasileira

contriburam para manter a economia nordestina em passo com o crescimento do
restante da economia nacional. Neste sentido, as polticas de impacto regional,
por meio de seus recursos e instrumentos, conseguiram ao longo de cinco dcadas
atrelar a economia nordestina acelerada dinmica nacional do perodo ao levar
a regio a crescer a taxas mdias de longo prazo similares da economia nacional.
Foram capazes de modificar o carter estagnado que prevalecia na economia da
regio at a dcada de 1950; feito, por si s, no desprezvel.
No foram ainda, contudo, capazes de produzir uma orientao de crescimento
econmico visando colocar a economia nordestina em rota acelerada de convergncia
do PIB por habitante nacional. Estudo recente de Resende (2014) aponta que o
Nordeste ainda demandar, com as taxas atuais de crescimento, cerca de cinquenta
anos para convergir para 75% do PIB per capita nacional.
3. Deve ser mencionado que entre 1960 e 2013 vrias alteraes metodolgicas nas contas nacionais ocorreram no
sistema nacional de estatsticas. Desse modo, a comparao entre os dois pontos extremos, se bem que necessria para
aquilatar avanos/recuos no desenvolvimento da regio, deve ser tomada com a cautela necessria. Ademais, necessrio
pontuar que no perodo recente o grupo mais homogneo metodologicamente de estatsticas regionais compreende
os anos 1995 a 2013. Neste perodo, a participao do PIB do Nordeste no total nacional avanou paulatinamente de
12,04% em 1995 para 13,59% em 2013 (IBGE, 2014).

2 PADRO DE INTERVENO GOVERNAMENTAL: UM QUADRO CONCEITUAL

DE REFERNCIA PARA A REDISTRIBUIO INTER-REGIONAL DE RECURSOS
Um quadro terico-conceitual de compreenso das propostas de interveno
governamental visando ampliao das possibilidades de desenvolvimento de um
dado territrio regional dentro de uma nao pode ser pensado a partir de sua
atuao como ativador ou gastador (em consumo ou investimento) numa regio
e como transferidor de recursos de uma regio para outra por meio de regras de
repartio federativa. Vejamos como isso ocorre.4
Seja YRi = CRi + IRi = CPRi + CGRi + IPRi + IGRi =

[ CPRi + IPRi ]+ [CGRi + IGRi ] (1)
Onde YRi o PIB da regio i; CRi corresponde ao seu consumo agregado

do governo (CGRi) e privado (CPRi); e IRi corresponde ao investimento agregado do
governo (IGRi) e privado (IPRi).
Rearranjando (1) tem-se YRi = [ CPRi + IPRi ] + [CGRi + IGRi ]

(1.1) (1.2)
A parcela do produto ou da renda da regio comandada diretamente pelo

setor privado dada por (1.1) e aquela sob orientao do governo pela parte (1.2)
da equao acima. Dando foco nesta ltima, de maneira a obter a atuao do
governo, tem-se
YGRi = [CGRi + IGRi ] (2)
Onde YGRi a parcela do produto (ou renda) determinada pelo governo.

Contudo, no Brasil, h uma via adicional manuseada pelo governo para alterar o
produto por meio do crdito pblico ao setor privado, da que:
YGRi = [CGRi + IGRi ] + BGRi (3)
Onde BGRi o crdito bancrio pblico ao setor privado e corresponde, para

efeitos deste estudo, aos desembolsos do BNDES e do Banco do Nordeste do
Brasil (BNB) na regio.
A equao 3 corresponderia de modo aproximado forma de atuao do
governo federal no Brasil na economia de uma dada regio i: por meio de seu
4. Monteiro Neto (2005) apresentou de maneira desagregada para o conjunto das cinco grandes regies brasileiras
para o perodo de 1970 a 2000 estas duas formas de atuao federal no territrio.

dispndio em consumo, em investimento e na sua disponibilidade de crdito para

a atividade empresarial.
O governo poder atuar visando alterao do produto ou oferta regional pelo
aumento direto dos seus componentes sob seu comando (consumo e investimento
governamentais) ou ainda pela alterao indireta das variveis sob comando do
setor privado.
No primeiro caso, o governo realiza seu gasto ora em consumo, ora em
investimento ou numa certa composio dos dois. No segundo, pode estimular
a oferta agregada pela atuao na taxa de juros da economia ou ainda pela oferta
de crdito para consumo e investimento privados. Para esta forma de atuao nos
componentes da demanda agregada, diremos que o governo assume um papel
ativador do crescimento regional.
No contexto nacional, com regies com nveis de desenvolvimento
diferenciados, a atuao do governo, para alm de fazer escolhas acerca dacomposio
do gasto em consumo ou investimento, e sob arcabouo poltico-institucional do
federalismo prevalecente, poder tambm canalizar tributos pela via redistributiva
para equalizar capacidades de gasto entre entes federados e entre regies. Esta forma
de atuao do governo ser chamada de papel redistribuidor de recursos para regies.
Por conseguinte, em contexto federativo, a estratgia de desenvolvimento
regional, para uma regio de baixo desenvolvimento, deve envolver um sistema
de transferncias de fundos pblicos representado por:
(4)
Onde RTrecebidas so as receitas tributrias recebidas pela regio i provenientes

da ao transferidora do governo central. RTgeradas so as receitas tributrias prprias
geradas na regio i; e F corresponde, portanto, ao fluxo de rendas fiscais recebidas
pela regio i em excesso, isto , em adio s receitas geradas na mesma regio.
O governo central deve operar a redistribuio tributria federal de maneira
a ampliar as RTs de uma dada regio (ou de seus estados) em magnitude suficiente
para produzir uma capacidade de gasto (em consumo ou investimento) superior
sua dotao inicial dada pela base geradora de impostos.
Em sociedades polticas organizadas pelos princpios da solidariedade, sejam elas
federais ou unitrias, as transferncias de fundos pblicos entre partes federadas regra
geral, a ttulo de reduo de disparidades inter-regionais assumem papel relevante e
tm sido dirigidas para o fortalecimento da proviso geral de bens pblicos essenciais
como sade, educao, segurana, assistncia social e infraestrutura.

No atual pacto social brasileiro da Constituio Federal de 1988 (CF/1988)

est consagrado o propsito de melhoria e expanso da proviso de sade e educao
em todo o territrio nacional. Da que a Unio transfere para estado e municpios,
por meio de mecanismos constitucionais, recursos com o objetivo de reduzir
disparidades por habitante na disponibilidade inicial de arrecadao de tributos em
cada ente federativo. Corresponde, em termos do que se assinalou anteriormente,
dimenso transferidora do Estado brasileiro.
Quanto a esta dimenso transferidora, pode-se afirmar por trs tipos bsicos
de transferncias federais: i) as legal ou constitucionalmente definidas; ii) as
discricionrias; e iii) relacionadas ou motivadas pela mera alocao de oramento
dos ministrios. O primeiro tipo de transferncia citado, por ser entendido como de
natureza estrutural, representado por regras consolidadas do federalismo vigente.
Por sua vez, os tipos seguintes so, em vista do propsito deste estudo, entendidos
como de aplicao conjuntural, pois dependem da motivao e do empenho poltico
de uma dada coalizao de governo para empreender mais ou menos redistribuio
inter-regional de recursos, isto , para realizar maior ou menor redistribuio em
favor de regies mais pobres.
Uma combinao de estratgias de atuao do governo federal por meio, de
um lado, de seu papel de redistribuidor de recursos federativos exemplificado
pela equao 4 e, de outro lado, pelo seu papel ativador da dinmica regional por
meio de elementos da poltica social e do crdito ao investimento representado
pela ideia da equao 3 passou a ter efeitos significativos no perodo recente sobre
o crescimento regional, como ser demonstrado a seguir.
3 ESTRATGIAS DE REDISTRIBUIO INTER-REGIONAL E MOTIVAES DE

POLTICAS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO
O entendimento da rationale da ao do governo federal para promoo do
desenvolvimento nacional igualitrio passa necessariamente pelo percurso de duas
vias analticas. A primeira, a do modelo de federalismo vigente, que compreende
o reconhecimento das proposies em texto constitucional para organizao
e fortalecimento de nosso arranjo federativo. A segunda, que tem a ver com o
modelo de poltica nacional de desenvolvimento regional, relacionado s formas
de atuao do governo central, predominantemente, para o desenvolvimento
regional em adio s orientaes federativas prevalecentes e, em certa medida,
reconhecedoras da insuficincia do arranjo federativo para produzir diminuio
das disparidades. Ambas as vertentes de compreenso sero tratadas a seguir e
pretende-se apresentar o essencial do argumento.

3.1 Governo transferidor, arranjo federativo e desigualdades regionais

As regras prevalecentes no federalismo brasileiro consagrado na CF/1988 para as
transferncias de recursos entre entes da federao visam reduo das diferenas na
disponibilidade de recursos pblicos por habitante, tendo como seus instrumentos
mais relevantes para esta tarefa o Fundo de Participao dos Estados (FPE), o
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), recursos do Sistema nico de
Sade (SUS), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), da
assistncia social e outros.5
possvel demonstrar que estes fundos constitucionais financiadores de
transferncias federais obrigatrias para estados e municpios contribuem, defato,
para a reduo da desigualdade regional de receitas fiscais finais dos entes recebedores.
Contudo, ainda se revelam insuficientes para a equiparao do nvel mdio de
receitas fiscais dos estados nordestinos vis--vis o nvel nacional.
Os dados apresentados na tabela 2, para os anos de 2000, 2010 e 2013, mostram
que, em particular, aps o recebimento de transferncias federativas obrigatrias nos
trs anos investigados, o conjunto dos estados da regio Nordeste aumenta seu nvel
inicial de recursos fiscais. Mais que isso, a ao transferidora do governo central ficou
mais forte em termos dos volumes transferidos at pelo menos 2010: se em 2000 o
cidado mdio nordestino detinha, mesmo ps-transferncias, o equivalente a 65,1%
do cidado mdio nacional em 2010, as transferncias federativas o deixaram com
nvel superior de recursos equivalente a 73% da mdia nacional.
Em 2013, contudo, j se mostrou a existncia de uma reverso na fora das
transferncias fiscais para o Nordeste. Partindo de um patamar de receitas prprias
equivalente a 51,8% do total nacional, as transferncias federais aumentaram o
bem-estar dos cidados nordestinos para o patamar de 67,1% da mdia nacional
(inferior, portanto, ao patamar produzido em 2010 de 73%).
Em 2010, para cada R$ 1,00 de receita tributria gerada na regio houve
um ganho adicional, na forma de transferncia, de R$ 0,89. Contudo, para que a
regio Nordeste viesse a se equiparar ao valor por habitante nacional, cada cidado
da regio precisaria receber R$ 1,59 adicional para cada R$ 1,00 nela gerado.
Portanto, seria necessrio um valor adicional de R$ 0,70 (= R$ 1,59 R$ 0,89)
aos efetivamente recebidos.
Em 2013, por sua vez, para cada R$ 1,00 de receita prpria da regio, o ganho
motivado pela transferncia governamental foi de apenas R$ 0,60. Neste ano, seria
necessria a transferncia de R$ 1,38 para cada R$ 1,00 de receita prpria da regio
para que a equiparao com a mdia nacional viesse a ocorrer. Significa, portanto,
5. Para maiores informaes, ver nota detalhada na tabela 2.

que, alm dos R$ 0,60 efetivamente recebidos para cada R$ 1,00 de receita prpria,
a regio precisaria de R$ 0,78 adicionais de transferncias.
TABELA 2
Brasil e regies: receitas tributrias por habitante no federalismo brasileiro (2000,
2010 e 2013)
Receitas tributrias (RT) RT ps-transferncias1
Regio B/A
R$ (A) BR = 100 (%) R$ (B) BR = 100 (%)
2000
Brasil 1.402,10 100 1.914,10 100 1,4
Norte 812,60 58,0 1.815,60 94,9 2,2
Nordeste 679,80 48,5 1.245,90 65,1 1,8
Sudeste 1.971,60 140,6 2.299,10 120,1 1,2
Sul 1.348,00 96,1 1.775,60 92,8 1,3
Centro-Oeste 1.593,70 113,7 2.667,80 139,4 1,7
2010
Brasil 1.836,50 100 2.515,40 100 1,4
Norte 1.220,20 66,4 2.569,20 102,1 2,1
Nordeste 969,30 52,8 1.836,80 73,0 1,9
Sudeste 2.395,00 130,4 2.804,50 111,5 1,2
Sul 2.023,90 110,2 2.673,90 106,3 1,3
Centro-Oeste 2.250,00 122,5 3.055,50 121,5 1,4
2013
Brasil 1.961,60 100 2.423,50 100 1,2
Norte 1.380,20 70,4 2.476,40 102,2 1,8
Nordeste 1.015,70 51,8 1.626,50 67,1 1,6
Sudeste 2.476,70 126,3 2.774,20 114,5 1,1
Sul 2.256,90 115,1 2.551,10 105,3 1,1
Centro-Oeste 2.670,60 136,1 3.109,30 128,3 1,2
Fonte: Dados brutos: Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro/Secretaria do Tesouro Nacional/
Ministrio da Fazenda (Siconfi/STN/MF).
Elaborao do autor.
Nota: 1 Transferncias da Unio aqui consideradas, constantes na rubrica (1.7.2.1.00.00) do Siconfi/STN/MF, correspondem a:
participao na receita da Unio (FPE e FPM); compensao financeira pela explorao de recursos naturais; recursos do
SUS; recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS); recursos do FNDE; transferncias financeiras do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS); e transferncias a consrcios pblicos.
Obs.: Em reais de 2012.
3.2 Governo ativador do desenvolvimento regional

As escolhas governamentais por mais ou menos atuao sobre estratgias de
desenvolvimento so eminentemente polticas e envolvem componentes de tomada
de deciso definidos em escolhas eleitorais. Contudo, tais estratgias configuram-se em

orientaes de polticas pblicas e gasto governamental. Em momentos de prevalncia

de governos com posicionamentos programticos na conduo da poltica econmica
(fiscal, monetria e cambial) mais conservadores como nos anos 1995-2002, as estratgias
governamentais para o desenvolvimento regional equitativo foram substantivamente
constrangidas: de um lado, ora o gasto pblico federal ora o crdito pblico ao
financiamento privado foram contidos e, de outro lado, houve uma reorientao
programtica para os recursos disponveis os quais deveriam, em larga medida, apoiar
estratgias de privatizao de empresas. O resultado da orientao governamental no
perodo referido foi o arrefecimento do horizonte de convergncia regional dos PIBs
per capita no pas (Monteiro Neto, 2005).
A partir de 2003, sob nova orientao poltico-partidria, uma frente
de ativismo fiscal se consolidou no pas trazendo novas possibilidades para o
enfrentamento da questo regional. Ainda que no se possa afirmar pela existncia
de uma estratgia explcita de desenvolvimento territorial orientada por uma poltica
regional com carter de Estado,6 consolidou-se um amplo leque de medidas e
instrumentos postos disposio das polticas os quais resultaram em reorientao do
desenvolvimento regional. Em particular, a regio Nordeste foi bastante beneficiada
por este momento de ativismo fiscal pr-pobres no pas, ao lado das regies Norte
e Centro-Oeste, que tambm foram favorecidas.
Do ponto de vista da identidade de gasto governamental definida pela
contabilidade social, o gasto do governo em qualquer perodo e territrio nacional
pode ser mensurado pelo gasto total realizado em consumo e em investimento.
A dimenso regional do gasto pblico federal, entretanto, tornou-se de difcil
avaliao depois que o IBGE deixou de realizar a Regionalizao das Transaes
do Setor Pblico a partir de 2004.
sabido, entretanto, que o gasto federal em geral cresceu acentuadamente
e, em particular, o seu gasto social. Segundo estudos realizados pelo Ipea, houve
uma expanso do gasto social federal como proporo do PIB de 11,24% em 1995
para 16,23% em 2011.7 Os dados do gasto social so, contudo, apresentados de
maneira agregada para o Brasil sem que se possa dimensionar os valores gastos nas
regies e estados do pas.
Do mesmo modo, o gasto federal total em investimento sofreu expanso,
tanto aquele comandado pela administrao direta como pelas empresas estatais,
sendo que aqui tambm tem havido muita dificuldade em realizar a regionalizao
desta rubrica.
6. Para mais elementos sobre esta reflexo, ver Monteiro Neto (2013).
7. Ver estimativas do gasto social federal em Chaves e Ribeiro (2012).

Para superar os impasses da lacuna de informaes regionalizadas para o

gasto pblico no Brasil lanou-se mo de variveis alternativas, porm capazes de
vislumbrar algumas trajetrias relevantes da ao governamental no territrio. Trs
componentes capazes de captar a magnitude e direo do ativismo governamental so
utilizados: i) gasto social na forma de certas transferncias a famlias; ii) recursos de
apoio a polticas regionais explcitas; e iii) recursos de fomento a polticas setoriais.
Como referncia para anlise do gasto social no territrio, so apresentados
dispndios federais no Programa Bolsa Famlia (PBF) de transferncias de renda
para famlias pobres e miserveis e dos Benefcios de Prestao Continuada (BPC)
pagos a idosos e deficientes e os recursos de Renda Mnima Vitalcia (RMV).8
Na poltica regional explcita, os recursos do BNB so aplicados para
financiamento de empreendimentos produtivos advindos do FNE. Por fim,
na poltica setorial, os desembolsos do BNDES so para financiamento da
atividadeprodutiva.
Com um conjunto de variveis regionalizveis representativas de instrumentos
de poltica de desenvolvimento, possvel capturar os elementos principais da ao
governamental no perodo recente para a regio Nordeste.
A tabela 3 traz dados relevantes para anos escolhidos do perodo 1995-2012.
Assinala-se que entre os anos de 1995 e 2000 houve queda dos recursos da poltica
regional (FNE) no Nordeste de R$ 4,5 bilhes para R$ 1,8 bilho, ao passo que os
recursos da poltica setorial (BNDES) aumentaram de R$ 5,4 bilhes para R$7,4
bilhes. Os instrumentos de poltica social escolhidos no tiveram expresso; na
verdade, o PBF ainda no havia sido criado, o BPC apresentava j naquele ano
valor representativo, com montantes de R$ 2,3 bilhes em 2000 (em valores de
2012). O RMV, por sua vez, aportou R$ 1,4 bilho neste mesmo ano.
Os recursos totais, dados pelas trs fontes analisadas, permaneceram em
montante de R$ 9,9 bilhes (valores de 2012) em 1995 e de R$ 12,9 bilhes
em 2000. Nestes cinco anos de gesto de poltica de governo, poca elementos
relevantes para o desenvolvimento regional aumentaram seus nveis reais, porm,
ainda no com a intensidade significativa que se ver posteriormente. Contudo,
como o PIB regional se expandiu mais velozmente em termos reais, os valores
observados de recursos para a regio, como frao daquele PIB, tiveram importncia
aumentada de 2,9% para 3,3%, respectivamente, de 1995 para 2000.
A partir de 2005, como resultado de mudana de orientao das estratgias
governamentais em prol de maior ativismo fiscal, crescem simultaneamente os
8. A RMV que para ser acessada exigia a comprovao de um perodo mnimo de um ano de contribuies previdencirias
por parte do demandante foi substituda pelo BPC aps a CF/1988. Seus recursos vm sendo paulatinamente reduzidos
ao longo do perodo, os quais correspondem para a regio Nordeste em 2013 a valor prximo a R$ 700 milhes.

recursos da poltica regional, os do BNDES para empreendimentos produtivos e

tambm os da poltica social aqui investigados.
TABELA 3
Nordeste: dimenso regional de instrumentos selecionados de poltica do governo
federal (1995, 2000, 2005, 2010 e 2013)
Poltica Poltica
Subtotal Poltica social Subtotal Total
Ano regional setorial
(A) (B) (A+B)
FNE BNDES PBF BPC RMV
(R$ milhes de 2012)
1995 4.502 5.455 9.957 --- --- --- --- 9.957
2000 1.871 7.390 9.261 --- 2.292 1.383 3.675 12.936
2005 7.170 6.053 13.223 5.423 4.729 1.117 11.269 24.492
2010 12.194 19.423 31.617 8.760 8.403 819 17.982 49.599
2013 10.078 21.735 31.813 12.517 10.179 731 23.427 55.240
(% do PIB regional)
1995 1,3 1,6 2,9 --- --- --- --- 2,9
2000 0,5 1,9 2,4 --- 0,6 0,35 0,95 3,35
2005 1,6 1,4 3,0 1,2 1,1 0,25 2,55 5,55
2010 2,1 3,4 5,5 1,5 1,5 0,14 3,14 8,64
2013 1,7 3,6 5,3 2,0 1,7 0,11 3,81 9,11
Fonte: Dados brutos: FNE/Ministrio da Integrao Nacional (MI); BNDES; PBF e RMV/Ministrio do Desenvolvimento Social
(MDS); e BPC/Ministrio da Previdncia Social (MPS).
Elaborao do autor.
Os instrumentos de poltica produtiva (regional e setorial) passaram anualmente

de R$ 13,2 bilhes em 2005 para R$ 31,6 bilhes em 2010 e R$ 31,8 bilhes em
2013. De outro lado, os recursos transferidos pelos trs programas sociais analisados
atingiram, em 2005, R$ 11,3 bilhes; em 2010 chegaram a R$ 17,9 bilhes; e
em 2013 foram a R$ 23,4 bilhes. No seu conjunto, as trs fontes de recursos
financiaram o equivalente a 5,5%, 8,6% e 9,1% do PIB regional, respectivamente,
em 2005, 2010 e 2013. Passou-se de um esforo de aplicao de recursos da ordem
de R$ 24,5 bilhes em 2005 para R$ 55,2 bilhes em 2013.
Da leitura dos dados, fica evidente que das trs fontes de recursos federais,
aquelas relacionadas a polticas no explicitamente regionais tendem a ter relevncia
mais pronunciada. Isto foi verdadeiro em 1995 e 2000, quando os recursos do FNE
foram inferiores aos do BNDES. Foi verdadeiro tambm nos anos subsequentes de
2005, 2010 e 2013, quando o funding do FNE se expandiu, mas as outras fontes
federais (setorial e social) se apresentam mais expressivas.
A novidade da ltima dcada, entretanto, est ligada ao nvel estabelecido
pelo gasto social em transferncias de renda a famlias (PBF, BPC e RMV) que

se tornou superior ao financiamento do empreendimento produtivo da poltica

regional e at mesmo rivalizou com o crdito ao investimento do prprio BNDES,
como foi o caso em 2013, quando PBF + BPC + RMV atingiram 3,8% do PIB
nordestino. No mesmo ano, o BNDES desembolsou frao similar do PIB regional
para o investimento empresarial.
Outra maneira de organizar a percepo da interveno governamental na regio
mensurar os valores acumulados ano a ano em dado perodo de tempo. No foi
possvel a mensurao para o perodo anterior a 2000; somente para a fase posterior
(subperodos de 2000-2006 e 2007-2013) os dados esto disponveis (tabela 4).
Na fase de ativismo fiscal do governo federal ps-2003, um instrumentode
destaque foi criado para impulsionar a economia nacional em face das taxas
decrescimento relativamente deprimidas que haviam se estabelecido at ento: o
PAC, criado em 2007, que tinha como objetivo aumentar o nvel de investimento
governamental em infraestrutura e desse modo induzir tambm a expanso de
frentes de inverso para aproveitamento pelo investimento privado.
Os desembolsos do FNE na regio foram multiplicados por 1,9, saltando
do montante acumulado de R$ 31,7 bilhes no perodo 2000-2006 para R$60,9
bilhes nos anos posteriores implementao do PAC. Os desembolsos do BNDES
tambm mais que dobram entre os dois perodos, passando de R$ 46,4 bilhes
para R$ 126,4 bilhes. De maneira expressiva, os recursos dos trs instrumentos
de poltica social investigados crescem tambm muito fortemente na regio,
passando de R$ 51,3 bilhes acumulados entre 2000-2006 para R$ 132,6 bilhes
entre 2007-2013.
No conjunto das fontes, a regio Nordeste recebeu R$ 319,9 bilhes entre
os anos 2007 e 2013, quando havia recebido R$ 124,8 bilhes na fase anterior,
de 2000 a 2006.
TABELA 4
Nordeste: dimenso regional de instrumentos selecionados de poltica do governo
federal valores acumulados nos perodos selecionados
(Em R$ bilhes de 2012)
Poltica regional Poltica setorial Poltica social
Total
(FNE desembolsos) (BNDES desembolsos) (PBF+BPC+RMV)
Anos 2000-2006 (A) 31,7 46,4 51,3 124,8
Anos 2007-2013 (B) 60,9 126,4 132,6 319,9
(B/A) 1,9 2,7 2,6 2,6
Fonte: Dados brutos: FNE/MI; BNDES; PBF e RMV/MDS; e BPC/MPS.

Elaborao do autor.

Do ponto de vista macroeconmico, estas fontes de recursos estudadas

tm impactos diferenciados sobre o produto regional. Os recursos do FNE e do
BNDES destinam-se a financiamento de investimento e/ou capital de giro para
atividade produtiva. So recursos emprestveis (portanto, reembolsveis) ao sistema
empresarial instalado (ou atrado para se instalar) na regio. Tendem a aumentar o
potencial produtivo instalado, isto , a oferta regional de bens e servios, embora
vazamentos de renda para outras regies do pas e do exterior venham a ocorrer na
forma de importaes de bens de capital e/ou intermedirios (insumos produtivos).
Os recursos de objetivo social o PBF, o BPC e o RMV destinam-se
exclusivamente a famlias e tendem a ser utilizados por elas na forma de consumo
de bens e servios locais. Aumentam, portanto, a renda regional pelo gasto em
consumo realizado localmente. Tambm aqui algum nvel de vazamento de renda
regional pode vir a ocorrer pela compra muito provavelmente da atividade de
comrcio local de bens e servios em outras regies.
Feitas estas consideraes metodolgicas de cunho mais geral, pode-se ento
sugerir que a expanso dos recursos destinados exclusivamente ao empreendimento
produtivo (regional e setorial), os quais somaram de maneira acumulada R$187,3
bilhes (= 60,9 + 126,4) a partir de 2007, em grande parte estimulada pela
orientao do PAC, representou uma mdia anual, entre 2007 e 2013, de R$ 26,7
bilhes como contribuio governamental federal expanso da oferta produtiva
regional, isto , ao investimento. Na fase anterior, de 2000 a 2006, a mdia anual
dos recursos para a atividade empresarial havia se estabelecido em R$ 11,1 bilhes.
De maneira indireta, a oferta agregada sofreu impulsos das formas de gasto
social (PBF, BPC e RMV) de financiamento da demanda de consumo. Houve um
aporte mdio anual de R$ 7,3 bilhes entre 2000 e 2006 e de R$ 23,4 bilhes
anuais no subperodo 2007-2013.
4 O GOVERNO COMO INDUTOR DA OFERTA AGREGADA NA REGIO NORDESTE:

GOVERNOS ESTADUAIS FAZEM ALGUMA DIFERENA?
Uma avaliao, ainda que breve, das possibilidades do arranjo federativo brasileiro
pode ser expandida pela incorporao da capacidade investimento dos governos
estaduais no quadro geral da atuao do governo federal. Um cotejo do peso do
investimento pblico estadual frente a outras fontes de financiamento de polticas
advindas do governo federal contribui para uma apreciao do papel dos governos
estaduais no cenrio do federalismo atual.
Tem ficado evidente que parte mais relevante das capacidades governativas
para o enfrentamento e superao do retraso relativo da regio Nordeste no contexto
nacional est no governo federal e, em particular, em polticas e instrumentos
no explicitamente regionais. Vale dizer os desembolsos do BNDES e certas

transferncias sociais como PBF, BPC e RMV apresentam nveis de recursos

muito superiores individualmente aos desembolsos do FNE na regio. Contudo,
este instrumento de poltica de desenvolvimento regional mobiliza recursos em
montante no desprezvel e, em mdia, mostram-se superiores ao conjunto do gasto
em investimento dos nove governos estaduais da regio (tabela 5).
Do ponto de vista do esforo dirigido para incremento do investimento
produtivo regional, o conjunto das trs fontes analisadas (FNE, BNDES e governos
estaduais) responde por importante parcela do PIB regional: da mdia de 4,1% do
PIB nos anos de 2000 e 2005 para 7,0% nos anos de 2010 e 2013 (tabela 5). So
nveis elevados de investimento e representam adequadamente o esforo induzido
pela mudana de comportamento, nfase e estratgia do governo federal nos anos
mais recentes, caracterizado por uma macroeconomia regional da expanso do
emprego e do produto, para produzir alteraes na estrutura produtiva regional.
TABELA 5
Nordeste: esforo pblico para expanso da oferta agregada na forma de financiamento
federal (FNE + BNDES) do investimento produtivo e o gasto em investimento dos
governos estaduais (2000, 2005, 2010 e 2013)
Financiamento do investimento Gasto social
Total geral
Governos Total investimento (PFB+BPC+RMV)
FNE BNDES (1+2)
estaduais (1) (2)
(R$ bilhes de 2012)

2000 1,9 7,4 6,9 16,2 3,6 19,8
2005 7,1 6,0 5,5 18,6 11,3 29,9
2010 12,2 19,4 11,6 43,2 17,9 61,1
2013 10,1 21,7 11,4 43,2 23,4 66,6
Proporo (% do PIB regional)
2000 0,5 1,9 1,7 4,1 0,9 5,0
2005 1,6 1,4 1,2 4,2 2,5 6,7
2010 2,1 3,4 2,0 7,5 3,1 10,6
2013 1,7 3,2 1,7 6,6 3,8 10,4
Fonte: Dados brutos: FNE/MI; BNDES; PBF/MDS; BPC/MPS; governos estaduais: STN/MF.
Elaborao do autor.
Nesta estratgia governamental, o BNDES o seu instrumento mais relevante

em termos dos montantes de recursos mobilizados na regio, seguido pelo FNE
gerenciado pelo BNB. Eles financiam, preferencialmente, o empreendimento
produtivo privado. O gasto pblico estadual em investimento, por sua vez que
tanto pode se dirigir a infraestrutura de transportes, comunicaes ou saneamento
quanto a equipamentos sociais da educao, sade ou cultura, a depender das

escolhas de cada governo estadual em cada momento do tempo , tem tido papel
subsidirio neste contexto de anlise.
Do ponto de vista da coordenao federativa, deve-se enfatizar que os
instrumentos escrutinados seguem orientaes diversas e no resultam, regra geral,
de estratgias bem articuladas ex-ante entre governos federal e estaduais.
Os recursos do BNDES e do FNE so comandados quanto sua aplicao
final, em sua maior parte, pela demanda empresarial prevalecente. Os gastos em
investimento dos governos subnacionais seguem orientaes das necessidades
prprias de cada estado da federao. E, por fim, os gastos federais em transferncias
sociais destinam-se a prover padres mnimos de consumo para cidados pobres
e miserveis e, portanto, ao financiamento da demanda privada dos estratos mais
necessitados da populao por consumo de bens e servios essenciais.
O total das fontes de recursos e gastos analisadas (inclusive transferncias de
renda da poltica social) aponta para um expressivo montante de 10,4% do PIB
nordestino em 2013 o dobro do montante observado 2000 (de 5,0%) mobilizado
pelos governos federal e estaduais na regio; sendo que o primeiro nvel de governo
aquele com mais ampla capacidade para articular entre 80% e 90% dos recursos
nos anos verificados.
Este esforo governamental tem sido responsvel, sem dvida, pela acelerao
das taxas de crescimento econmico regionais, as quais duplicaram de nvel nos
anos 2003 a 2013 (mdia de 4,4% a.a.) relativamente ao perodo anterior de 1995
a 2002 (mdia de 2,3% a.a.), como visto anteriormente na tabela 1.
Outra maneira de dimensionar a importncia destes instrumentos de poltica
pblica apresentar os dados de recursos disponibilizados para o sistema produtivo
e acumulados em perodos determinados. Na tabela 6, mostra-se que no perodo
2000-2013 o financiamento do investimento empresarial mais os investimentos
dos governos estaduais somaram R$ 375,4 bilhes, e que R$ 125,8 bilhes
(33,5%) foram realizados entre 2000 e 2006 e R$ 249,6 bilhes (66,5%), nos
anos subsequentes de 2007 a 2013. So recursos, no caso das empresas, destinados a
propsitos diversos, que vo desde a expanso de seu capital de giro at a ampliao
de investimento produtivo; no caso dos governos estaduais, os investimentos vo de
infraestrutura ampliao de servios pblicos essenciais como educao e sade.
Por sua vez, os recursos de gastos sociais diretamente transferidos a famlias que
tm efeito direto sobre a demanda regional de bens e servios e apenas de maneira
indireta sobre o investimento tornaram-se importante fonte sinalizadora da expanso
do mercado de consumo local e, desse modo, contriburam para tornar positivas as
expectativas futuras acerca dos negcios empresariais (por meio do fortalecimento do
mercado de trabalho) e para a ampliao das taxas de crescimento econmico do perodo.

O conjunto das fontes de recursos mobilizados (de investimento e sociais)

representou um volume acumulado ano a ano de R$ 560,0 bilhes entre 2000-2013.
Sob comando do governo federal, correspondeu o montante de R$ 450,0 bilhes
em diversas fontes e aos governos estaduais, R$ 110,0 bilhes em investimento.
TABELA 6
Nordeste: esforo pblico para expanso da oferta agregada valores acumulados
no perodo (2000-2013)
Financiamento do investimento
Gasto Social
Total Total geral
Governos (PBF+BPC+RMV)
FNE BNDES investimento (1+2)
estaduais (2)
(1)
2000-2013 92,6 172,8 110,0 375,4 183,9 559,3
2000-2006 31,7 46,4 47,7 125,8 51,3 177,1
2007-2013 60,9 126,4 62,3 249,6 132,6 382,2
Fonte: Dados brutos: FNE/MI; BNDES; PBF/MDS; BPC/MPS; governos estaduais: STN/MF.
Elaborao do autor.
5 O PAPEL CONSOLIDADO DO GOVERNO COMO TRANSFERIDOR E ATIVADOR

DA EXPANSO DA OFERTA AGREGADA REGIONAL
Alm de representar esforos de ampliao da oferta agregada regional isto ,
o seu parque produtivo , os instrumentos governamentais de financiamento do
crdito ao investimento e de apoio via poltica social a famlias pobres na regio
significam tambm mesmo que no tenham sido criadas para esse objetivo
direto suportes adicionais s estratgias de reduo das desigualdades regionais
e estaduais nos nveis iniciais de recursos tributrios.
Por essa via, o conjunto particular de fontes de recursos selecionado para
anlise ao longo deste estudo pode ser visto como parte de um sistema federativo
nacional de transferncias intergovernamentais, configurado de maneira tal que
adiciona recursos de diversas polticas pblicas nacionais com carter regional e
no regional queles delimitados constitucionalmente para serem transferidos aos
entes subnacionais visando reduo das disparidades fiscais de origem.
Este sistema tem caractersticas que combinam elementos estruturais aqueles
constitucionalmente definidos de transferncias de recursos para entes governamentais
com elementos conjunturais dados por escolhas de polticas de um determinado governo
sem compromisso constitucional de continuidade no tempo.
Este sistema nacional pode ter uma leitura consolidada como composto por
sua parte estrutural ou aquilo que se pode chamar de sistema federativo clssico,
visto por meio da ao transferidora realizada na forma de transferncias obrigatrias

recebidas (FPM, FPE, SUS, FNDE e outras) s quais somam-se receitas tributrias
prprias iniciais de cada ente federativo estadual nos anos de 2000, 2010 e 2013. Em
complemento ao sistema federativo clssico estrutura-se uma ao conjuntural (no
permanente do ponto de vista normativo-constitucional) consubstanciada no uso de
recursos federais transferidos a atores (cidados e empresas) no territrio por meio
de relaes intergovernamentais negociadas (no obrigatrias) correspondentes aos
recursos da rbita federal de financiamento do investimento e transferncias sociais.
Colocados todos os itens de esforos pblicos para apoiar a reduo das
desigualdades regionais em valores por habitante lado a lado, obtm-se elementos
adicionais para avaliao dos ganhos da regio Nordeste no ambiente federativo
nacional (tabela 7).
O conjunto dos estados da regio Nordeste apresenta receita tributria
prpria inicial de R$ 679,80 por habitante. Soma-se a este ltimo os recursosde
transferncias obrigatrias do FPE + FPM + SUS + FNDE + outras no valor
deR$566,10 por habitante, resultando o montante de R$ 1.245,90 de ganhosde
bem-estar para os cidados do Nordeste no ano 2000.
Entram em cena agora os esforos para ampliar a capacidade de investimento
na regio com recursos per capita de R$ 194,50 do FNE + BNDES e mais R$ 76,80
per capita das transferncias sociais especificadas. Do montante de transferncias
negociadas mais as obrigatrias, o habitante mdio da regio se depara no final
com recursos finais de R$ 1.517,20.
TABELA 7
Nordeste: sistema nacional de transferncias inter-regionais de recursos, transferncias
obrigatrias, recursos de investimento (FNE+BNDES) e recursos de poltica sociais
(PBF+BPC+RMV) valores por habitante
(Em R$ de 2012)
Sistema federativo1 Relaes intergovernamentais2
Transferncias Total
Poltica de geral
Receitas recebidas Subtotal Poltica Subtotal
investimentos (1+2)
tributrias (FPE+FPM+SUS+ (1) social (2)
(FNE+BNDES)
FNDE+outras)
679,80 566,10 1.245,90 194,50 76,80 271,30 1.517,20
2000
(44,8%) (37,3%) (82,1%) (12,8%) (5,1%) (17,9%) (100%)
969,30 867,50 1.836,80 595,30 338,80 934,10 2.770,90
2010
(35,0%) (31,3%) (66,3%) (21,5%) (12,2%) (33,7%) (100%)
1.015,70 610,80 1.626,50 570,20 419,90 990,10 2.616,60
2013
(38,8%) (23,3%) (62,1%) (21,8%) (16,0%) (37,8%) (100%)
Fonte: Dados de receitas tributrias e FPM e FPE, STN/MF; FNE/MI; BNDES: Relatrios Anuais do BNDES; Poltica Social (PBF
e RMV/MDS; BPC/MPS.
Notas: 1 Sistema de transferncias de recursos obrigatrios constitucionalmente entre entes governamentais.
2
Sistema de transferncias negociadas de recursos entre governo federal, setor empresarial (destinatrio do crdito
bancrio) e famlias (destinatrias de transferncias de renda).

Dez anos depois, em 2010, tanto o sistema federativo clssico como os esforos
de relaes intergovernamentais produzem resultados muito mais auspiciosos para
os cidados nordestinos em termos da destinao de recursos adicionais para seu
desenvolvimento. De incio, h um ganho de R$ 867,50 (contra R$ 566,10 em
2000) das transferncias obrigatrias. Em seguida, a regio recebeu outro montante
adicional de R$ 934,10 per capita (contra R$ 271,30 em 2000) de recursos
negociados. O saldo final chegou a R$ 2.770,90 por habitante, com ganho de
R$1.253,70 superior ao valor final recebido em 2000.
Entre 2000 e 2013, a composio dos recursos do sistema de transferncias
federativas mudou de maneira substantiva. As fontes obrigatrias reduzem sua
participao de 37,3% para 31,3% enquanto as negociadas aqui sob investigao
passaram a ter papel mais relevante de 17,9% para 33,7% do total.
Revisitando a tabela 2, encontra-se a informao de que em 2000 o valor
por habitante para o cidado mdio do Brasil de receitas totais ps-transferncias
foi de R$ 1.914,10. Da pode-se concluir que o valor final disponvel para o
cidado nordestino com todos os ganhos aqui relatados permaneceu inferior
mdia nacional. Nesse ano, os esforos governamentais de adicionar recursos
para investimento e transferncias sociais no se mostraram suficientemente para
equipar o nvel final de receitas tributrias disponveis do cidado nordestino com
os demais cidados brasileiros.
Em 2010, contudo, o esforo de transferncias negociadas mostrou-se capaz
de produzir mais forte efeito de equiparao regional das dotaes de recursos
governamentais. Sendo a mdia final por habitante para o Brasil de R$ 2.515,40
e tendo o valor tambm por habitante para o Nordeste, segundo o conjunto das
fontes de recursos aqui analisado, chegado a R$ 2.770,90, os ganhos se tornaram
expressivos. No total das fontes, aquelas destinadas ampliao da capacidade de
investimento regional e, portanto, de, ao menos teoricamente, garantir a sustentao
no mdio e no longo prazo do crescimento econmico corresponderam, em 2010,
a 21,5% dos recursos federais disponibilizados.
Em 2013, alguns sinais da crise econmica sobre as finanas governamentais
j se tornaram visveis: o valor per capita das transferncias federais para governos
estaduais da regio (R$ 610,80) foi menor que o realizado em 2010 (R$ 867,50).
Tambm os recursos per capita para investimento produtivo (R$ 570,20) foram
inferiores, em termos reais, aos de 2010 (R$ 595,30); cresceu, contudo, o valor
per capita dos instrumentos de poltica social para R$ 419,90 vindos de R$ 338,80
em 2010. Note-se que a somatria das transferncias correspondentes s partes
designadas de estrutural e conjuntural do sistema de transferncias resultou para a
regio uma dotao por habitante em 2013 (R$ 2.616,60) inferior quela verificada
em 2010 (R$ 2.770,90).

Buscou-se a elaborao de uma viso consolidada deste modo de atuao

federal, delineado passo a passo para contribuir para uma apreciao dos canais
por onde as polticas e os recursos impulsionam o desenvolvimento regional,
apresentando, por fim, a mensurao do prprio indicador F de transferncia fiscal,
conforme sugerido na seo 2.
Para esta funo redistribuidora do governo federal, o indicador F mede
o excesso de receitas governamentais recebidas por uma dada regio vis--vis as
receitas prprias nela geradas (ver seo 2). O indicador F pode ser visto como
sendo composto por sua frao estrutural (Fe) e a frao conjuntural (Fc), ou seja:
Ft = Fe + Fc
A tabela 8 apresenta os valores calculados para o indicador F total e seus

componentes parciais nos anos de 2000, 2010 e 2013. No incio da dcada, em
2000, o componente de recursos estrutural foi mais relevante que o componente
conjuntural numa proporo de dois teros e um tero do total. Esta composio
mudaria at o final da dcada, chegando a aproximadamente metade dos valores em
2000, com uma leve vantagem para a expanso do componente conjuntural. Em
2013, o peso dos recursos do componente conjuntural se amplia, chegando a atingir
62% do total analisado, com o componente estrutural se estabelecendo em 38%.
TABELA 8
Indicador de transferncias fiscais (F) do governo federal para a regio Nordeste
(2000, 2010 e 2013)
Componente estrutural Componente conjuntural Componente total
Anos
(Fe) (Fc) (Ft)
0,833 0,399 1,232
2000
(67,6%) (32,4%) (100%)
0,895 0,964 1,859
2010
(48,1%) (51,9%) (100%)
0,601 0,975 1,576
2013
(38,1%) (61,9%) (100%)
Elaborao do autor.
Obs.: 1. Clculos realizados a partir dos dados constantes na tabela 7.
2. Conceito do indicador F na seo 2 deste captulo.
Confirma-se desse modo a orientao assertiva de poltica federal, dada a
trajetria de reduo das disparidades inter-regionais de desenvolvimento no pas por
meio de transferncias de recursos pblicos, principalmente, com o fortalecimento
de mecanismos de financiamento do investimento privado no Nordeste.
A ao redistributiva federal encaminhou-se ao longo da dcada para ampliar
as vias do desenvolvimento regional no Nordeste, para alm das transferncias
intergovernamentais constitucionais obrigatrias, ora pelo impulso ampliao da

oferta de investimento privado ora pelo fortalecimento da demanda de consumo

regional advinda das transferncias a famlias a ttulo de reduo da pobreza.
6 CONCLUSES
Buscou-se neste captulo organizar e integrar, em um esquema analtico, aes
e instrumentos do governo federal com orientaes explcitas ou no sobre o
desenvolvimento regional. Em razo disso, foi sugerida a existncia de um padro
recente de interveno governamental, o qual deve ser visto por uma parte estrutural
(definida por preceitos constitucionais) e outra conjuntural (definida por escolhas
especficas de administrao de governo). Este padro de interveno recente traz
luz para a compreenso do perfil e trajetria do que se chamou de um sistema
nacional de transferncias fiscais inter-regionais.
Sobre seu componente estrutural, viu-se que as foras do arranjo federativo
consagrado na CF/1988 favorecem, entre 2000 e 2013, o aumento do bem-estar dos
cidados na regio Nordeste; entretanto, com intensidade insuficiente de recursos
tributrios para promover a equiparao da regio com os padres mdios nacionais.
O componente conjuntural, por sua vez, cresceu de importncia, sendo mais
forte no final do perodo analisado (em 2010 e 2013) que no incio da dcada.
Neste componente, o governo federal promoveu e facilitou a atuao de volumes
crescentes de recursos advindos dos aportes feitos ao BNDES para as polticas
produtivas, do FNE para a poltica regional e de recursos oramentrios para a
poltica de transferncias de renda a famlias na forma de PBF, BPC e RMV.9
Os impactos regionais destes trs grupos de recursos mobilizados pelo governo
federal so considerveis. Corresponderam em 2013 a 9,1% do PIB regional do
Nordeste quando em 2000 eram de apenas 3,4% do PIB. Observando-se que o
componente conjuntural ou discricionrio do sistema federal de transferncias
inter-regionais que mais foi expandido, entre 2000 e 2013, um leque amplo de
questes tericas e empricas se abre para o entendimento de por que isto aconteceu.
Contudo, deve-se ao menos reconhecer que uma coalizao poltica de esquerda ou
de centro-esquerda que se estabeleceu no pas desde 2003, sem dvida, contribuiu
para o interesse na realizao de redistribuio inter-regional que viesse a beneficiar
regies e cidados mais pobres no territrio nacional.
H componentes qualitativos a serem destacados neste padro de crescimento
recente que o distingue de padres pretritos. Em primeiro lugar, est o papel da
9. Deve-se esclarecer que aqui no se pretende ser exaustivo com relao a explicitao e incorporao na anlise do
conjunto amplo de fontes de financiamento utilizadas pelo governo federal com rebatimentos territoriais muito evidentes.
Algumas delas, de grande vulto, como o programa Minha Casa, Minha Vida, operacionalizado pela Caixa Econmica
Federal, ou mesmo a poltica agrcola nacional, cujo agente financiador pblico o Banco do Brasil, no esto aqui
presentes apenas por falta de dados regionalizados.

poltica social em contribuir para a mitigao da pobreza das famlias por meio
de transferncias diretas de renda. Estas ltimas provocam efeitos positivos fortes
sobre o consumo local de bens e servios.
Em segundo lugar, deve ser mencionado que o governo federal intensificou
tambm a sua capacidade de produzir orientao sobre o investimento privado
por meio da expanso do crdito pblico bancrio.
No perodo compreendido pelo incio de implementao do PAC, 2007-2013,
foi mobilizado pelo governo federal, na regio Nordeste, o montante acumulado
de R$ 319,9 bilhes apenas nos trs grupos de recursos delimitados neste estudo,
sendo que quando se excluem da anlise os recursos das transferncias sociais pessoais
(PBF, BPC e RMV) foram destinados R$ 187,3 bilhes (58,5% do total) apenas
para a atividade produtiva (financiamento de custeio e investimento das empresas).
Os governos estaduais da regio, neste contexto, mostraram-se com baixa
capacidade de induzir o investimento. Os montantes mobilizados de recursos
por este nvel de governo so limitados, sujeitos a grande variao ano a ano e
correspondem em mdia a 1,5% do PIB regional no perodo 2000-2013.
O momento posterior aos dados analisados por este estudo, em 2015-2016,
de crise econmica com desacelerao do nvel de atividade, aumento do desemprego
e retrao da capacidade geral de financiamento do setor pblico. Neste novo
contexto mais adverso, os instrumentos de poltica regional e do federalismo
precisaro ser mais bem coordenados para continuar gerando retornos tanto mais
elevados quanto possvel.
Em particular, problemas recorrentes de vazamentos inter-regionais de renda
devem ser alvo preferencial de poltica pblica de maneira a garantir que os esforos
do sistema de transferncias governamentais de renda para uma dada regio no
escapem dela por meio de transferncias privadas (de empresas e de consumidores)
na forma de compras de bens de consumo e de investimento para a regio mais
rica, desfazendo desse modo a ao compensatria do governo.
O estudo concentrou-se mais detidamente em anlise emprica para a regio
Nordeste, contudo, ele apresenta elementos relevantes para a compreenso da
natureza geral da interveno governamental federal recente bem como a constatao
de xitos, fracassos e interrupes na constituio de uma ao transformadora
sobre as iniquidades territoriais brasileiras.
Esforos adicionais podem ser dirigidos para a mensurao das mesmas
variveis (e de outras que puderem ser acrescentadas) aqui apresentadas para os
casos das demais macrorregies e estados do pas, o que permitir, sem sombra
de dvida, uma viso de conjunto das magnitudes finais de recursos transferidos
pelo governo em cada regio.

REFERNCIAS
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da execuo oramentria de 2011. Braslia: Ipea, 2012. (Nota Tcnica, n. 13).
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MONTEIRO NETO, Aristides. Desenvolvimento regional em crise: polticas
econmicas liberais e restries interveno estatal no Brasil nos anos 90. 2005.
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integrao nacional e desenvolvimento regional. So Paulo: FPA, 2013.
OLIVA, Rafael; ZENDRON, Patrcia. Polticas governamentais pr-investimento
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MONTEIRO NETO, Aristides. Governos estaduais no federalismo brasileiro
capacidades e limitaes governativas em debate. Braslia: Ipea, 2014.

CAPTULO 7
O NORDESTE NA ENCRUZILHADA DO DESENVOLVIMENTO: A

NECESSIDADE DE CONSTITUIO DE UM SISTEMA REGIONAL
DE INOVAO
O problema central dos pases subdesenvolvidos a escolha

de uma estratgia de modificaes das estruturas, e no a
formulao de planos convencionais de desenvolvimento.
Celso Furtado
1 INTRODUO
Este captulo argumenta que o processo de integrao heterognea de fraes
do territrio nordestino aos padres nacionais e globais, que se iniciou aps
a estabilizao monetria, e em decorrncia da abertura comercial, encontra
limites nas fragilidades ou incipincia de um sistema regional de inovao (SRI).
Desenvolvendo-se na ausncia de polticas pblicas dotadas de viso integral e
integradora da regio, pois so fragmentadas e desarticuladas, estes limites se
manifestam tanto na incerta sustentabilidade extrarregional do processo (sua
instabilidade estrutural) quanto em decorrncia do desenvolvimento interno desse
mesmo processo (sua instabilidade dinmica), ambas as situaes decorrentes das
assimetrias e da fragilidade da articulao entre os elementos que sustentam a
lgica territorial.
Crtica na caracterizao desta fragilidade estrutural a constatao que os
atores inovativos presentes no territrio regional so pouco enraizados, de baixa
densidade e frgeis para constituir um Sistema de Inovao especificamente
nordestino. Isso implica uma dinmica tecnolgica majoritariamente determinada,
em sua direo, velocidade e intensidade, por atores, estruturas, mecanismos e
instrumentos de poltica extrarregionais, como extenses e representaes locais e
regionais do Sistema Nacional de Inovao (SNI) e de seus vnculos a redes globais
de inovao. Esta configurao subordina os atores locais a exercer papis de alcance
reduzido nos processos inovativos, baixa sofisticao, resultando em reduzido grau

de apropriabilidade (dos ganhos econmicos) regional e baixa cumulatividade local

dos resultados do progresso tecnolgico.
Se o Estado no incorpora o desenvolvimento regional como estratgia
nacional, no h como esperar resultados diferentes da retroalimentao do
subdesenvolvimento nas escalas nacional e regional. A poltica regional deve ser
capaz de desenhar arranjos institucionais que criem diversas compatibilidades
polticas, de forma a integrar os objetivos sociais aos econmicos, resguardar a
viso republicana do Estado frente aos interesses privados e tornar valiosa para as
estratgias das grandes empresas de capital extraregional a capacitao tecnolgica
e inovativa das redes de micro e pequenas empresas regionais.
2 UMA VISO SISTMICA DO TERRITRIO NORDESTINO

Fundada na perspectiva terica da abordagem de sistemas nacionais de inovao
(Freeman, 2004; Lundvall, 1988; 1992; Nelson, 1993), que entende a organizao
econmica de qualquer territrio a partir das relaes hierarquizadas entre atores
polticos e econmicos, estabelecidas em diferentes escalas, pode-se definir arranjos
e sistemas produtivos e inovativos locais como:
sistemas complexos, compostos por diversos atores, diferenciados por natureza
(variedades) e posio hierrquica (assimetrias), auto-organizados em trs subsistemas
e articulados entre si, atravs de processos de aprendizado inovativo, que transformam
suas estruturas (instabilidade estrutural) e sua dinmica funcional (instabilidade
dinmica). Compe-se de trs dimenses culturais, trs relaes polticas e trs
mecanismos econmicos, cada um destes subsistemas formado por uma estrutura
a qual exerce uma ou mais funes (Cavalcanti Filho, 2013).
De acordo com a definio adotada, os sistemas produtivos e inovativos (SPIs)
regionais, nacionais e globais so compostos por redes de Arranjos Produtivos
Locais (APLs) (Lastres e Cassiolato, 2003; 2004; 2005), conectados por meio das
relaes polticas e das funes econmicas que, em sua totalidade, esto inseridas
nas fronteiras destes SPIs. Isso permite que, em seu interior, articulem-se vrios e
distintos APLs, estabelecendo uma relao de dependncia sistmica entre o centro
(o ncleo do sistema) e suas periferias (os arranjos).
No conjunto macrorregional, macroeconmico ou global, estruturam-se
as hierarquias entre os territrios, definidas pelo sentido e intensidade de suas
relaes sistmicas complexas. Resulta deste processo a definio do territrio,
com sua especificidade e coerncia, identificando-se nele arranjos com diferentes
status poltico-econmicos no interior dos SPIs (Cavalcanti Filho, 2011; 2013).
A diferena entre uma economia nordestina e uma economia no Nordeste est
no grau de dinamizao endgena exibida pela teia de articulaes territorialmente
enraizadas, resultando em um SRI ou em simples localizao regional de fraes do

O Nordeste na Encruzilhada do Desenvolvimento: a necessidade de constituio de um
sistema regional de inovao
| 223
SNI, respectivamente. A transformao qualitativa destas fraes nacionais de um SNI

naquele sistema regional exigiria a construo histrica de formas especficas de relaes
polticas entre os elementos e os atores localmente enraizados (em maior ou menor
grau) e as estruturas e os atores que controlam, a partir de local externo ao arranjo, os
ativos e vetores estratgicos, em escala superior.
Ou seja, apesar de necessariamente territorializar em algum espao o ncleo
de qualquer sistema produtivo e inovativo, o qual contm e articula os seus arranjos
locais, h diferenas qualitativas determinadas no mbito da organizao poltica e
econmica que permitiriam a uma regio estabelecer formas prprias de articulao
sistmica para inovao.
Assim, a trajetria histrica das relaes do sistema poltico nordestino
que, sendo tecida na forma de uma rede multiescalar, poltica e economicamente
hierarquizada, articula e retroalimenta as funes econmicas dos arranjos locais
ao sistema de inovao brasileiro (e aos SNIs das economias centrais do globo).
As relaes polticas fundamentais definem a estrutura de poder dominante
nos subespaos do territrio nordestino e suas articulaes extrarregionais, a
concentrao, a centralizao, o controle e o perfil da propriedade dos ativos
estratgicos para a dinmica regional, bem como as relaes de trabalho organizadas
no territrio.
Estas relaes polticas, construdas historicamente, organizam no territrio
as funes especficas dos atores econmicos que compem a populao1 presente
no espao nordestino. O enraizamento territorial das funes econmicas2 que
compem os arranjos produtivos locais indispensvel para a constituio e
operao eficiente de um sistema de inovao regional, em suas diversas formas de
organizao, sejam estas endogenamente desenvolvidas ou operadas exogenamente
ao territrio, a partir de relaes com outros sistemas inovativos.
Compreender esse processo histrico de formao poltico-econmica regional
possibilita esclarecer por quais caminhos o territrio nordestino foi sendo conduzido
no perodo recente e caracterizar a atual encruzilhada de seu desenvolvimento. De
forma breve, partir da primeira metade do sculo XX, a regio Nordeste passou
por um processo sequencial de integrao regio sudestina, a mais dinmica do
pas,3 conforme apresentado a seguir.
1. Por populao entenda-se o conjunto de atores econmicos presentes no territrio nordestino, englobando trabalhadores,
consumidores, investidores, empresas (agropecurias, industriais e de servios), instituies financeiras, comerciantes etc.
2. Segundo Cavalcanti Filho (2011), produo, inovao, financiamento, comercializao, consumo e investimento.
3. A hiptese de construo histrica da regio Nordeste a partir de fases sucessivas de integrao econmica foi
originalmente proposta por Guimares Neto (1989; 1997) e baseada em ampla literatura emprica, entre as quais o
autor cita: Furtado (1959; 1977a; 1977b), GTDN (1967), Castro (1971), Moreira (1976), Cano (1977; 1983), Oliveira
(1977; 1990), Arajo (1979), Pimes (1984), Azevedo Brando (1985), Galvo, O. (1987), Diniz (1987), Galvo, A. (1987),
Vale Souza (1988; 1995), Guimares Neto (1989), Affonso e Silva (1995) e Pacheco (1996).

1) Integrao comercial: com a centralizao poltica construda ao

longo da Ditadura Vargas (1930-1945), o governo federal mobiliza
recursos pblicos e privados para criar as bases do incio do processo de
industrializao, escolhendo a regio Sudeste como seu ncleo produtivo
e consumidor e as demais regies como seu mercado interno expandido.
Nesse processo, a integrao do Nordeste representa uma desestruturao
do seu sistema produtivo, o qual, malgrado sua baixa eficincia e extremas
desigualdades intrarregionais, estava baseado na articulao de capitais
regionais enraizados na agropecuria e na indstria, tendo a prpria regio
e o comrcio exterior como seus principais mercados.
2) Integrao produtiva: com os fortes investimentos estatais em infraestrutura
fsica e energia e os projetos agrcolas e industriais incentivados pela
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), o governo
federal articula suas polticas s estratgias das grandes empresas de
capitais estrangeiro e nacional, orientando o sistema produtivo nordestino
a especializar-se como fornecedor de bens intermedirios indstria
sudestina. Nesse processo, no capaz de gerar empregos industriais em
volume suficiente para substituir as perdas provocadas pela desarticulao e
deteriorao da velha estrutura produtiva, o que intensifica a manuteno
de baixssimos nveis salariais no mercado formal de trabalho e uma
crescente pauperizao e favelizao dos grandes centros urbanos.
3) Integrao financeira: nos anos 1990, em um contexto de crises fiscal
e financeira do Estado, a nova orientao liberal criou mecanismos
de restrio financeira aos governos estaduais, tornando a venda de
ativos a nica soluo oferecida s lideranas polticas regionais para
atenuarem as condies dos refinanciamentos. Dessa forma, a quase
totalidade dos bancos pblicos estaduais foi privatizada, retirando do
poder pblico este poderoso instrumento de interveno econmica
local. Adicionalmente privatizao, o processo visou expanso da
penetrao regional de instituies financeiras sediadas na regio sudestina,
desfavoravelmente aos bancos privados locais e regionais, que, quando no
encerraram suas atividades, terminaram sendo adquiridos pelos bancos
sudestinoseestrangeiros.
A orientao do Estado brasileiro para as polticas pblicas, ao longo da
ltima dcada do sculo XX, partia da hiptese (explcita ou implcita)
de que um dos fatores do atraso relativo da regio Nordeste estava no
arcasmo de suas instituies, que, mesmo que possussem papel relevante
quando de sua criao, haviam se tornado poderosos instrumentos de
captao de recursos pblicos, com sua apropriao privada pelas elites

| 225
locais. Nesse contexto, a estrutura de bancos pblicos estaduais tornou-se

um alvo claro no movimento geral de privatizao que o pas vivenciou.
Dessa forma, a integrao financeira foi promovida pela privatizao
dos bancos estaduais e pela concentrao e centralizao do capital
financeiro em grupos nacionais e internacionais. Associam-se a esta
ao o redesenho completo da estrutura, organizao e atores do sistema
financeiro na regio: a redefinio do papel dos bancos pblicos federais, a
centralizao do mercado privado de capitais em So Paulo, a proibio de
novo endividamento pelos governos estaduais e a renegociao das dvidas
estaduais em condies severas.
O resultado dessas mudanas no ambiente seletivo foi a consolidao de um
sistema financeiro concentrado em nmero reduzido de grandes instituies
bancrias e no bancrias, centralizado quase integralmente no estado de
So Paulo, e o esvaziamento da capacidade dos governos e das empresas
locais alavancarem investimentos de larga escala com recursos de origem
estadual/regional. Dessa forma, apenas grupos econmico-financeiros
extrarregionais, apoiados por recursos de origem federal, poderiam empreender
projetos estruturadores na regio, promovendo o desenraizamento do tecido
produtivo regional e deslocando o processo decisrio sobre investimentos e
padro de especializao produtiva para os atores extrarregionais.
4) Integrao tecnolgica: dado o processo anterior, a regio no poderia
ter exibido uma trajetria muito distinta daquela observada. Com um
mercado consumidor moldado em suas preferncias pela mdia, estando
desconstrudos os pequenos blocos de capital financeiro regional (pblicos
e privados), com forte restrio financeira e fiscal dos governos estaduais,
desaparelhados para construo do planejamento regional, tendo defasado
econmica e tecnologicamente seu tecido produtivo de capital regional,
a retomada do dinamismo da regio dependeria de uma combinao
entre quatro fatores:
a) superexplorao do emprego nas centenas de APLs;
b) impacto das polticas sociais e da expanso creditcia sobre o comrcio
e os servios locais;
c) impacto da expanso dos gastos do setor pblico federal, tanto o corrente
quanto o de capital sobre a construo civil; e
d) instalao de grandes empreendimentos de origem extrarregional,
tanto de base primrio-exportadora, quanto na indstria de base, e,
por toda a regio, redes varejistas, logstica de transportes e distribuio
e servios financeiros e tcnico-tecnolgicos.

A integrao tecnolgica foi o processo evolucionrio de intensificao dos

mecanismos seletivos, particularmente o processo de rpida e generalizada abertura
comercial, que acirrou a concorrncia internacional no final do sculo passado. Esta
transformao eliminou milhares de empresas brasileiras, sendo proporcionalmente
mais intenso entre as firmas nordestinas (Almeida e Cavalcanti Filho, 2013). Este
processo de destruio criadora forou uma parcela das empresas nordestinas
remanescentes a irem para a informalidade, enquanto a presso concorrencial
forou parte das firmas sudestinas e sulistas a migrarem, buscando estratgias de
sobrevivncia baseadas nos benefcios fiscais e financeiros, oferecidos por governos
da regio Nordeste, baixos custos salariais e baixo grau de organizao sindical.
Como resultado desse processo de intensa ao de mecanismos seletivos, a
diversidade tecnolgica foi fortemente reduzida pela eliminao em larga escala das
empresas com reduzida capacidade financeira para suportar a presso competitiva,
ou seja, as micro e pequenas empresas (MPEs) da regio Nordeste. Entre as
remanescentes de melhor nvel de capacidades tecnolgicas, boa parte foi objeto
de movimentos de fuso e aquisio por capitais de fora da regio (e do pas).
Tornado o perfil tcnico-produtivo das principais empresas instaladas na regio
mais prximos do padro sul-sudestino, o custo econmico e social materializou-se
na ampliao do desemprego tecnolgico, no esgaramento do tecido produtivo
regional, na perda do controle patrimonial pelo empresariado local e na ampliao
dos vazamentos de renda para fora da regio.
Essa homogeneizao no topo da estrutura produtiva e financeira constituiu
as bases para a viabilizao do novo conjunto de grandes investimentos que esto
impactando fraes do territrio nordestino nos ltimos anos, superando, para a
escala dos negcios, os problemas de financiamento, logstica, infraestrutura, servios
de alta tecnologia e fornecedores qualificados. Isso significa que os investimentos
que se voltaram mais intensamente para o Nordeste, de um lado, no surgiram
sem causa e nem exclusivamente por efeito da vontade poltica dos governos; e,
por outro, se no representam a transformao estrutural necessria, tambm
no podem ser considerados um mero suspiro em uma trajetria inexorvel de
estagnao econmica regional.
Em todo esse processo sucessivo de integrao nacional, coube um papel
estratgico ao poder poltico central do Estado, seja no planejamento, incentivos
e financiamento, ou na execuo direta dos projetos, o que exigiu o fortalecimento
de sua capacidade poltica, fiscal e financeira, seja pela coero, pela capacidade de
liderana ou pela negociao.
Dessa forma, antes de formular qualquer poltica voltada ao desenvolvimento
regional, mister entender o tipo de desenvolvimento que se busca alcanar, sua
factibilidade frente s estruturas culturais, polticas e econmicas que construram o

| 227
status atual da regio-alvo da poltica e sua coerncia ou conflito frente aos interesses
dos atores protagonistas. A poltica pblica construda enfrentar a tenso entre
constituir-se como mecanismo seletivo ou como mecanismo inovativo dos processos
dinmicos e das estruturas tendenciais.
No primeiro caso, a poltica atua de forma seletiva ao contribuir para o
fortalecimento da estrutura cultural poltica e econmica que tem promovido a atual
fase de integrao econmica de fraes do territrio nordestino. O risco associado
a esta escolha por um papel seletivo est na possibilidade de que os desdobramentos
desse processo podero repercutir, internamente, tanto na ampliao das assimetrias
intrarregionais quanto nos efeitos negativos nos prprios subterritrios integrados.
No segundo caso, potencializa-se a probabilidade de surgimento de novas
formas de organizaes econmicas e da evoluo acelerada daquelas secularmente
negligenciadas no territrio nordestino, distintas das prevalecentes nas ltimas
duas dcadas. O risco associado a esta escolha, por ser fomentadora de inovaes
organizacionais e institucionais, pode vir da possibilidade de produzir a ruptura
da estrutura vigente, mas sem que um novo formato organizativo e institucional se
estabelea, gerando um perodo prolongado de desordem sistmica pela ausncia de
um padro dominante e dinmico que reoriente a evoluo do territrio nordestino.
A primeira opo gradualista (Rua, 1997; 2009) reduz riscos polticos, pois
promove ajustes graduais em um processo j em movimento, evitando rupturas
que promovam impactos nas relaes polticas e econmicas j estruturadas no
sistema. Para sua sustentabilidade, exigiria a ausncia de qualquer fenmeno capaz
de impactar a arquitetura poltico-econmica atual e, ainda assim, em termos
prticos, em caso de xito contnuo, levaria quase meio sculo para alterar de forma
significativa o quadro de desigualdade inter-regional, sem necessariamente resolver
as contradies intrarregionalmente e interpessoais.
A segunda opo pressupe a presena de foras retroalimentadoras que
conduzem persistncia da histrica estrutura econmica e social, as quais tornam
incuas polticas gradualistas. Nesse sentido, a poltica pblica deve mapear possveis
trajetrias alternativas de transformao estrutural, capazes de romper com o
processo de causao circular que faz do subdesenvolvimento o tipo especfico de
desenvolvimento econmico no territrio nordestino.
Nessa opo possvel transformar a realidade territorial em larga escala
e escopo, mas sem gerar campees individualmente identificveis, ou seja, o
soerguimento de uma grande massa de MPEs, com efeitos individuais de pequena
monta para a regio, mas que, em conjunto, por sua pervasividade e cumulatividade,
elevariam os nveis mdios de capacidades tecnolgicas, ao mesmo tempo que
reduziriam sua varincia, enfraquecendo significativamente os efeitos perniciosos
da absurda heterogeneidade tecnolgica caracterstica do subdesenvolvimento.

O que se est afirmando, de vrios ngulos, que os efeitos econmicos e sociais

de uma rpida evoluo nos nveis de capacitao dos recursos humanos, da gesto
empresarial e das capacidades produtivas das MPEs nordestinas seria uma escolha
de poltica com muito maior probabilidade de transformar a realidade da regio do
que a mobilizao de toda a infraestrutura regional de cincia, tecnologia e inovao
(CT&I) para contribuir marginalmente com as estratgias das grandes empresas,
as quais j possuem recursos e capacidades inovativas construdas e financiadas
exogenamente regio e cujos resultados e impactos seriam majoritariamente
vazados para fora da regio.
opo gradualista ou incremental de poltica pblica est associado
um tipo de instabilidade dinmica, pois tende a produzir situaes de conflito
intrarregionais, provocadas pela desigualdade socioeconmica entre os fragmentos
territoriais integrados e os no integrados, que se articulam e retroalimentam
osconflitos internos dos prprios subterritrios integrados. A instabilidade de tipo
estrutural, por sua vez, associa-se opo pela ruptura dos padres de organizao
poltico-econmicos historicamente vigentes na regio, cuja viabilidade assenta-se
nas condies de fragilidade institucional dos mecanismos que do suporte s foras
polticas e econmicas que compem a arquitetura do modelo de desenvolvimento
vigente. As fragilidades destes mecanismos esto definidas em trs nveis de
organizao poltico-institucional, conforme a seguir.
1) Em nvel local/regional: a instabilidade das alianas polticas e a baixa
coerncia intrarregional dos direcionamentos polticos e econmicos
regionais, tornando o controle poltico sobre o territrio local/regional
sensvel ao calendrio eleitoral, afetando o grau de alinhamento poltico
com o governo federal. Dessa forma, gerando incertezas quanto
continuidade dos investimentos necessrios superao de gargalos
logsticos, infraestruturais e humanos, locais e regionais,4 decorrentes
de alteraes nas relaes de poder poltico regional, nacional e global.
2) Em nvel nacional: a ainda baixa institucionalidade republicana brasileira,
fonte geradora de instabilidade das polticas pblicas e baixo grau de
confiana na orientao do Estado quanto ao modelo de desenvolvimento
a ser buscado.
3) Em nvel global: dos efeitos das mudanas geopolticas e socioeconmicas
em escala mundial, de um lado, nas estratgias empresariais das grandes
corporaes transnacionais, e, de outro, nos tratados e alianas que do
4. A engenharia poltico-institucional necessria para viabilizar o projeto de Integrao de Bacias (Transposio do

So Francisco) o grande exemplo deste aspecto, pois envolveu negociaes conflituosas entre lideranas polticas
regionais (LPR) de cinco estados da regio (Bahia, Pernambuco, Paraba, Cear e Rio Grande do Norte) e destes com
o governo federal, alm de conflitos locais, regionais e nacionais envolvendo forte oposio ao prprio projeto ou a
aspectos particulares.

| 229
forma ao ordenamento geopoltico internacional das grandes potncias e

das naes da semiperiferia, ambas impactando a continuidade/viabilidade
de parte dos investimentos regionais.
Dessa forma, sem a anlise das dimenses do subsistema poltico no se apreende
a lgica espacialmente estruturante das atividades econmicas e desenham-se polticas
incuas, por serem desterritorializadas.5 Territorializar no pode ser compreendido
como a distribuio espacial ex post, de aes e programas definidos ex ante, mas
sim o seu oposto: a construo territorializada da poltica nacional a partir da prvia
anlise da complexa e desigual realidade regional, em particular da coexistncia de
instabilidades de natureza estrutural e dinmicas que demandam diferentes estratgias
de planejamento.
Efetivamente, houve avanos na compreenso da necessidade de uma
abordagem territorial para a construo das polticas pblicas,6 mormente as
direcionadas questo regional, entretanto, a viso dos estudiosos e formuladores
de polticas ainda no conseguiu se libertar do economicismo em suas anlises.
Esta viso esfora-se por tratar o processo inovativo como se fora resultado das
foras do mercado, procurando usar o mtodo de anlise da oferta e da demanda
para tratar da inovatividade. Este equvoco terico traz implicaes empricas no
momento em que passa a fundamentar recomendaes de polticas para CT&I.
As empresas no so o lado da demanda, e a infraestrutura de cincia e
tecnologia (C&T) no corresponde ao lado da oferta, entre vrios motivos, por
dois aspectos fundamentais.
Em primeiro lugar, porque oferta e demanda so instrumentos de anlise que
exigem independncia recproca.7 No processo inovativo, essa independncia no
est presente, pois as empresas tanto demandam quanto ofertam conhecimentos
e habilidades que contribuem para a gerao de inovaes, e o mesmo sucede com
os atores que compem a infraestrutura de C&T, pois universidades e centros
de formao e pesquisa tecnolgica tanto demandam avanos no conhecimento
oriundos das empresas, quanto os geram para o setor produtivo.
Em segundo lugar, porque, mesmo que houvesse a independncia requerida
para o uso dos elementos de oferta e demanda, fato amplamente consolidado na
literatura especializada e empiricamente comprovado que o processo inovativo no
5. no subsistema poltico que deve ser encontrada a organizao e a institucionalizao jurdico-administrativa da

determinao das posies hierrquicas entre arranjos e sistemas, bem como no interior destes, entre seus diversos atores,
uma vez que ele que articula e instrumentaliza os ns sistmicos, condicionando a forma e o contedo tanto da
formao cultural desenvolvida pela populao do territrio, quanto as suas funes econmicas (Cavalcanti Filho, 2013).
6. O Estudo da dimenso territorial do planejamento, elaborado pelo Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE,
2008), um caso exemplar.
7. Do contrrio, a anlise se torna circular e inconclusa, pois fatores que afetam a quantidade demandada impactariam
a curva de oferta, e o oposto tambm seria verdade, impedindo a determinao de um equilbrio.

guiado de forma relevante por preos relativos, mas sim fortemente restrito por
caractersticas de cumulatividade, oportunidades e apropriabilidade de natureza
histrica, cientfico-tecnolgica e institucional (Dosi, 1988; Freeman, 1988).8
Este vis economicista, anteriormente apontado, ao ser associado aos mecanismos
institucionalizados e culturalmente enraizados de seleo de prioridades, termina
por realizar escolhas polticas mascaradas pelo tecnicismo dos seus formuladores,
de forma consciente ou no. As tpicas estratgias metodolgicas de identificao,
hierarquizao e seleo de prioridades baseiam-se em critrios de relevncia econmica
e polticaem que os maiores, mais estruturados e politicamente organizados so
aqueles que invariavelmente sero apoiados porpolticas pblicas. Nesse sentido,
um esforo de mapeamento de prioridades a serem atendidas por uma poltica
regional de CT&I possui uma alta probabilidade de ser executado consultando-se
atores-chave na atual hierarquia poltica do sistema inovativo regional, tais como:
lideranas empresariais da regio, ou seja, representantes dos grupos
empresariais mais consolidados e articulados politicamente (em grande
medida, de origem extrarregional);
lderes de grupos de pesquisa pertencentes s principais instituies de
C&T nordestinas, cujos projetos de pesquisa esto alinhados a uma
agenda de pesquisa prioritariamente definida pelas necessidades exgenas
ao territrio nordestino;
lideranas polticas regionais, usualmente enraizadas historicamente na
hierarquizada e concentrada estrutura de poder regional, exatamente um
dos pilares de sustentao do problema regional brasileiro; e
representantes das organizaes e associaes que compem a estrutura
institucional regional, usualmente construdas e historicamente geridas
para atender as demandas dos atores anteriormente citados e aos seus
prprios interesses corporativos.
Dessa forma, a opo pelas grandes empresas no encontra suporte emprico
ou histrico como estratgia mais eficiente para promoo do desenvolvimento
regional. A efetividade das polticas pblicas, mesmo quando territorializadas,
requer sua aderncia frente a estratgias empresariais factveis. Por coerncia, no
se deve entender isso como subordinao, pois, nesse caso, haveria a privatizao
das polticas e recursos pblicos.
No caso da opo pelas grandes empresas como atores-veculos do modelo de
desenvolvimento regional, uma vez que as estratgias formuladas por estas empresas
8. Fossem os preos relativos de algum impacto relevante, as grandes empresas transnacionais adotariam tecnologias
intensivas em trabalho quando instalassem suas filiais em pases e regies com ampla oferta de mo de obra remunerada
com baixos salrios, fato no observado empiricamente.

| 231
no necessitam guardar qualquer associao com os objetivos polticos de reduo

das desigualdades regionais e sociais, torna-se mais complexo o desenho de polticas
que instrumentalizem os esforos das grandes empresas para as trajetrias que, sem
alterar suas metas individuais, tambm gerem, mesmo que subsidiariamente, os
objetivos das polticas pblicas.
No caso da escolha pelas MPEs como condutoras do processo de transformao
regional, torna-se mais fcil canalizar seus esforos na direo pretendida pela
poltica, uma vez que o Estado e as lideranas polticas regionais so atores
hierarquicamente superiores em poder e recursos, capazes, assim, de orientar a
dinmica empresarial de acordo com seus prprios objetivos sociais e econmicos.
A dificuldade nesse caso surge do grande nmero de MPEs a serem coordenadas
e mobilizadas conjuntamente, dificultando a operacionalizao da poltica, seu
monitoramento e avaliao e exigindo uma abordagem bottom-up (de baixo para
cima) de construo das polticas.
A factibilidade implica no colocar objetivos de poltica que exijam dos
atores-chave do processo percorrer trajetrias inviveis diante do padro de
concorrncia vigorante nas estruturas de mercado. Do contrrio, o fracasso das
estratgias resultaria na inviabilizao dos objetivos das polticas e desperdcio
de recursos.
A concluso a que se chega que a construo de um modelo de desenvolvimento
para a regio, lastreado exclusiva ou mesmo prioritariamente nas estratgias globais
das grandes empresas, requereria moldar o Sistema de Inovao do Nordeste para
atender s necessidades e interesses de atores externos regio e que possuem
objetivos definidos por sua natureza empresarial. Expandir, modernizar e mobilizar
os recursos financeiros, materiais e humanos dedicados infraestrutura de CT&I
regional para aperfeioar as estratgias globais empresariais s faria sentido sob a
falsa hiptese de que, na busca de seus interesses privados, o bem-estar social seria
gerado como subproduto no intencional.
No sendo aceita esta premissa,9 necessrio ter objetivos prprios, elaborar
mecanismos e instrumentos especficos e contar com atores polticos capazes de
mobilizar recursos e estruturas na direo explcita do combate s desigualdades
regionais e pessoais de natureza socioeconmica.
9. Pois seria contraditria, no plano lgico, com a prpria ideia de necessidade de polticas pblicas de combate s
desigualdades, e, no plano concreto, com a prpria histria da regio, dominada por objetivos empresariais controlados
e voltados ao exterior, desde sua constituio como territrio colonial.

3 OS APLS NORDESTINOS: PERFIL INSTITUCIONAL E PERFILPRODUTIVO

O territrio nordestino possui nove estados e 1.793 municpios, nos quais foi
possvel mapear 514 arranjos produtivos e inovativos locais, abrangendo exatos mil
municpios da regio. Entre os APLs, 46,5% (239) eram agropecurios e abrangiam
87% dos municpios, 43,3% dos municpios continham os 37% (190) de APLs
industriais e 16,5% (85) dos arranjos possuam especializao em atividades de
servios e estavam ocupando cerca de 27% dos municpios. A maior parte dos
APLs identificados pelas instituies de apoio existentes na regio pertencem ao
setor agropecurio (46% dos arranjos localizados em 870 municpios), reflexo do
peso que estas atividades primrias ainda representam, apesar do clima semirido
e de suas secas peridicas.
A partir dessa percepo institucional, a anlise do desempenho recente dos arranjos
nordestinos inevitavelmente ir refletir os efeitos de polticas sociais e econmicas
sistmicas que potencializaram estes grupos socioeconmicos no sculo XXI e, em
menor medida, mas ainda assim presentes, os impactos de polticas industriais e de
inovao, bem como os programas e aes de corte regional implementadas nesse
mesmo perodo, uma vez que no houve poltica regional strictu sensu.10
O SRI no est organizado para encontrar respostas para os desafios desses
sistemas produtivos primrios, seja pela insuficiente capacidade tecnolgica e
financeira dos produtores rurais para contribuir tanto na gerao significativa de
melhoramentos do processo produtivo, com seu conhecimento tcito, quanto para
atrair os esforos de aprendizado inovativo das instituies de CT&I, seja pelo
pouco incentivo que os mecanismos de mercado sinalizam s empresas fornecedoras
de insumos e implementos, para o desenvolvimento de produtos especialmente
adaptados s condies do semirido.
As agendas e os correspondentes oramentos de pesquisas cientficas e tecnolgicas
no estabelecem como estratgica para o desenvolvimento regional e nacional a
transformao em larga escala das capacidades inovativas dos atores constituintes dos
APLs agropecurios do semirido nordestino. A soluo buscada, quando ocorre,
desdobra-se em trs trajetrias exgenas: i) penetrao do agronegcio (onde houver
oportunidades lucrativas de exportao); ii) atrao de indstrias para gerao de
emprego nas periferias das grandes e mdias cidades; e iii) polticas compensatrias para
aqueles que foram expulsos do campo e no estiverem aptos ao emprego industrial.
Uma das fontes de dificuldade das iniciativas de apoio aos APLs da regio est,
entretanto, na desigualdade de perfis entre as instituies de apoio e os produtores
10. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), elaborada em 2003, s veio a ser parcialmente implementada
a partir de 2007, sem a constituio do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e da Conferncia Nacional
de Desenvolvimento Regional (CNDR), ou seja, sem novos mecanismos e recursos financeiros e sem a instncia de
governana interministerial para articular e coordenar as polticas nacionais, regionais e estaduais.

| 233
que compem os APLs. Entre os atores institucionais d-se situao oposta ao perfil
tpico dos recursos humanos nos APLs nordestinos, prevalecendo a formao de
nvel tcnico-tecnolgico, superior e ps-graduada, com empregos formais, em geral
estveis, e salrios mais elevados, bem como forte representao sindical. O perfil
institucional reflete a encruzilhada poltica nacional, em que convivem, temporal e
espacialmente, fragmentos de diferentes modelos de sistemas nacionais de inovao
associados a distintos modelos de desenvolvimento, em escala nacional e regional.
Enquanto a concepo ofertista das polticas e programas de apoio predominar
e o perfil institucional usualmente definido extrarregionalmente prevalecer frente
ao perfil produtivo predominante no territrio, tornar-se apto ou elegvel a receber
o apoio ir requerer, frequentemente, a perda das caractersticas locais para assumir
a aparncia desejada por quem controla os instrumentos de apoio. Isso explica a
participao marcante de empreendimentos de capital extrarregional entre aqueles
apoiados por polticas federais e estaduais seja pela legislao, que ignora a dimenso
local, seja pela cultura institucional, construda sobre valores que naturalizaram a
desigualdade socioeconmica que hierarquiza e discrimina atores e atividades, um
fato estilizado entre os arranjos produtivos no apoiados institucionalmente e sua
caracterstica de invisibilidade poltica. As causas, entretanto, so antissimtricas
e dividem-se nos dois grupos invisveis apresentados a seguir.
1) Invisveis e vazios: no possuem uma dimenso poltica relevante, dada sua
fragilidade econmica ou baixa pervasividade territorial, e, dessa forma,
no atuam em processos polticos organizados, tornando-os invisveis s
instituies de apoio, criando a figura dos territrios vazios de polticas.
Suas dificuldades comuns esto na fragilidade da dimenso poltica do
arranjo, uma vez que a organizao institucional dos atores insatisfatria,
suas formas de associao e cooperao incipientes, intermitentes nas
aes e com baixo poder de articulao junto aos atores governamentais
locais, estaduais e nacionais.
2) Invisveis e densos: sua institucionalidade entendida e operada como se
no fossem arranjos, mas, sim, exclusivamente partes de cadeias produtivas,
setores especializados ou grandes projetos estruturadores. Nesse caso,
frequentemente possuem forte representao poltica e beneficiam-se de
farto aparato de polticas, programas e aes de apoio (caso dos grandes
empreendimentos localizados na regio de Suape, em Pernambuco, em
Camaari, na Bahia, ou em Pecm, no Cear).

4 FRAES REGIONAIS DE UM SISTEMA NACIONAL, NO UM SISTEMA

REGIONAL DE INOVAO
O estudo Regies de Influncia das Cidades (Regic), realizado em 2014 pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), dimensiona a fragilidade das
relaes institucionais intrarregionais e a elevada subordinao da regio Nordeste a
decises de natureza pblica e privada emanadas extrarregionalmente, em especial
de Braslia e So Paulo. O Nordeste no apenas apresenta quantidade e intensidade
de relaes totais (intra e inter-regionais) inferiores aos nveis das regies Sudeste e
Sul, mas tambm, como reflexo de sua posio perifrica na economia e na poltica
nacional, suas relaes intrarregionais so inferiores a suas relaes com a regio
Sudeste, seja em magnitude absoluta, seja em intensidade.
Os dados indicam que, para a constituio de um sistema de inovao
nordestino, deve-se seguir uma diretriz de fortalecimento dos fluxos relacionais
urbanos, de natureza horizontal e intrarregional, de forma a induzir um processo
de adensamento produtivo que, ao mesmo tempo que eleva as capacidades
tecnolgicas e inovativas dos APLs nordestinos, endogeneiza os processos decisrios
de investimento produtivo e as estratgias inovativas, bem como reduz a distncia
tecnolgica entre as MPEs locais e os grandes empreendimentos extrarregionais.
A construo de um sistema de inovao nordestino tarefa necessria para
que se alcance o objetivo de superao do subdesenvolvimento regional, pois a
capacidade de endogeneizar o progresso tecnolgico em seu territrio uma das
caractersticas distintivas de uma regio desenvolvida. Entretanto, para existir de
forma orgnica e densa, estruturado e articulado, mesmo que exibindo fragilidades,
um SRI deve ser formado por APLs que:
estejam envoltos por uma mesma rede articulada de instituies
promotoras, direta e indiretamente, dos seus processos inovativos,
submetidas a relaes de poder prprias, com a propriedade e controle
dos ativos estratgicos sob controle predominante dos atores locais e de
formas especficas de organizao do trabalho;
sejam compostos de atores culturalmente enraizados em um mesmo
territrio, partilhando uma histria comum de construo de valores,
hbitos e costumes que moldam localmente os processos produtivos e
inovativos; e
tenham um padro prprio de especializao produtiva e perfis inovativos,
fontes endgenas de financiamento e comercializao, padro de consumo
especfico e estratgias de investimento sob deciso de seus atores locais.
Enfim, os APLs devem constituir um sistema econmico prprio, com
suficiente grau de dinamismo endgeno, apesar de articulados ao sistema nacional e

| 235
mundial. Adicionalmente, a existncia de um sistema inovativo regional significaria

a constituio de um conjunto de elementos com:
perfil do investimento produtivo, pblico e privado, determinante de
novo padro de especializao regional e, logo, de nova estrutura e
distribuio de rendimentos e a sensibilidade do crescimento nordestino
expanso econmica e seus efeitos cumulativos e retroalimentadores
sobre a produtividade regional;
padro de financiamento dos investimentos e do consumo afetando de
forma positiva o perfil produtivo, tecnolgico e inovativo, e a magnitude
dos gastos indicando maior resilincia financeira do ritmo de crescimento
e do dinamismo dos mercados; e
direo (mudana/continuidade) do perfil produtivo regional (setorial
e por intensidade tecnolgica) afetando positivamente a gerao de
empregos e a distribuio de renda intra e interregionalmente, de acordo
com os novos e mais elevados padres de salrios e intensidade tecnolgica.
A infraestrutura educacional e de CT&I foi ampliada fortemente na regio,
com a implantao de centenas de institutos tecnolgicos e campi universitrios,
majoritariamente no interior da regio, iniciando o processo de qualificao
em larga escala de trabalhadores de nvel tcnico-tecnolgico e superior,
necessrios para a operao das novas tecnologias de produo e de informao
trazidas pelas grandes empresas. Essa infraestrutura de CT&I encontra-se ainda
majoritariamente concentrada nas capitais dos estados, necessitando da continuidade
do esforo de interiorizao iniciado na ltima dcada, articulado ao tecido
produtivo local e a projetos de reforma urbana que tornem as condies de vida
compatveiscomasexigidas pelos grupos sociais em que se inserem as comunidades
cientfico-tecnolgicas.11
Viana, Santos e Silva (2009) encontram um cenrio extremamente preocupante
em relao s microrregies nordestinas. Das 187 analisadas, 132 registraram
valores negativos para o ndice de Estrutura Tecnolgica (IET), refletindo um
territrio marcadamente desestruturado para o processo inovativo mais acelerado.
Pernambuco destaca-se novamente por apresentar uma proporo pequena de
microrregies com baixo IET, ao contrrio da mdia regional, enquanto o Cear
o estado com maior proporo de microrregies com baixo IET.
Os recentes e significativos investimentos na ampliao e interiorizao da
infraestrutura de C&T nordestina certamente melhoraram os indicadores de parcela
11. As infraestruturas (energia, saneamento, telecomunicaes, transportes) e amenidades urbanas (reas de lazer,
espaos culturais, servios pessoais e profissionais, segurana etc.), sem os quais no se obtm xito na fixao e
enraizamento desta mo de obra qualificada e mais bem remunerada.

destas microrregies, mas sabe-se que a existncia dessa infraestrutura condio

necessria, mas no suficiente para promover processos sistemticos e intensos de
aprendizado inovativo. Muito ainda dever ser feito para corrigir erros de localizao
espacial, carncias de infraestrutura urbana, social e informacional e inadequao
do perfil tcnico, tecnolgico e profissional proporcionado por estas instituies.12
H, por parte de grandes empresas exgenas regio, crescente controle da base
tcnica (conjuntos de conhecimentos cientfico-tecnolgicos essenciais) e nas reas
crticas para a competitividade das principais linhas de produo (automobilstica,
siderrgica, naval, petroqumica, txtil, agrcola e agroindustrial, mineral, logstica,
software etc.). A estes setores se articularam polticas, programas, projetos e aes
governamentais, nas esferas poltico-administrativas federal e estaduais, que se
mostraram aderentes s estratgias empresariais, ou seja, que orientam ou viabilizam
os projetos de investimentos privados e pblicos na regio.
A estrutural fragilidade do sistema de inovao nordestino, de acordo com
o estudo de Viana, Santos e Silva (2009), pervasiva quase totalidade de suas
microrregies no que tange relevncia da presena de elementos estruturais13 de
sustentao da atividade inovativa local. Mesmo sabendo-se que os indicadores
usados para a anlise estavam restritos aos elementos mais associados a empresas de
porte mdio e grande, o baixo dinamismo dessas empresas mostra que est longe
de ser automtico e direto o potencial de serem irradiados efeitos de aprendizado
inovativo para as MPEs a partir de relaes fornecedor-usurio, mesmo quando
estas envolvam cooperao inovativa.
O risco de ampliao da heterogeneidade tecnolgica entre as empresas
extrarregionais e o universo de MPEs locais se mostra elevado na ausncia de aes
e programas pblicos que construam as pontes entre estes dois grupos de capitais.
Aqui se encontra um dos espaos para a constituio de um sistema de inovao
nordestino: a elevao dos nveis de capacidades tecnolgicas das MPEs locais e,
subsequentemente, parcerias inovativas destas com empresas extrarregionais para
estruturao de redes empresariais que enrazem etapas relevantes das cadeias
produtivas e tornem os territrios locais estrategicamente importantes na distribuio
da cadeia de valor dos empreendimentos instalados na regio.
Em termos da formao de recursos humanos como instrumento de
promoo das capacitaes tecnolgicas nos APLs nordestinos, por efeito
dos Fundos Constitucionais para a educao Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef ) e Fundo de Manuteno
12. Frutos do insuficiente tempo para o planejamento e a implantao dos cursos e suas instalaes.
13. Os autores utilizaram dados para os seguintes fatores: produto interno bruto (PIB) per capita, populao, peso do emprego
industrial, densidade do emprego (por rea territorial), grau de urbanizao, qualificao da mo de obra local, proporo da
populao em atividades tecnolgicas e proporo de pessoal ocupado em atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D).

| 237
e Desenvolvimentoda Educao Bsica (Fundeb) ofertados por estados e

municpios, resultou em uma fora de trabalho com formao bsica completa,
que j se aproxima de 50% do emprego entre as MPEs. Houve grande impulso
federal por meio dos projetos de interiorizao, expanso e reestruturao das Instituies
Federais de Ensino Superior (Ifes) e dos Institutos Federais de Educao, Cincia e
Tecnologia (Ifets), o que organizou uma rede de 274 Ifes e 354 institutos tecnolgicos
em 274 e 321 municpios nordestinos, respectivamente.
Tendo em vista a enorme expanso e interiorizao das instituies de ensino
tcnico-tecnolgico e superior,14 desde que direcionada capacitao inovativa
dos recursos humanos envolvidos nas unidades produtivas dos APLs, associada
ao fortalecimento e ampliao de grupos de pesquisa que desenvolvam linhas de
estudo aderentes, de um lado, s estratgias inovativas mais factveis das MPEs
de base tecnolgica nos arranjos mais dinmicos, e, de outro, forte expanso da
extenso tecnolgica destas Instituies de Cincia e Tecnologia (ICTs) articulada
aos arranjos tradicionais, surgiriam condies para a acelerao dos processos de
aprendizado tecnolgico e inovativo nos APLs da regio.
Adicionalmente, o perfil formativo de baixa qualidade e descoordenado com
o padro produtivo das MPEs, resultando em uma burocracia pblica enfraquecida
regionalmente e sem compromissos institucionais, apenas pessoais e carreiristas.
A pesquisa cientfica e tecnolgica fortalecida, mas permanece desconectada das
demandas do tecido produtivo local, tornando-se ainda mais desterritorializada,
pois pressionada pelo governo federal a integrar-se s redes globais de pesquisa.
Estudos recentes, como Sampaio (2013), entretanto, apontam que o grau de
efetividade dessa expanso na oferta de vagas no ensino bsico, tcnico, tecnolgico
e superior ainda se mostra muito reduzido, devido a fatores como: inadequao dos
cursos e necessidades dos APLs; descompasso entre qualificaes e remuneraes;
estratgias empresariais regressivas ou esprias; defasagem natural entre formao de
recursos humanos e absoro da mo de obra etc. A baixa efetividade observada at o
momento, parte o fato real de ser uma poltica de efeitos graduais, medida que a
maior qualificao tcnica e profissional se dissemina no territrio, deve-se ausncia
de uma orientao adequada por parte da poltica de expansoeinteriorizao.
Almeida e Cavalcanti Filho (2013), a partir de dados das Pesquisa de Inovao
dos anos de 2000, 2003, 2005 e 2008, avaliam o ganho em market-share (frao de
mercado) nacional da indstria inovadora nordestina (com a mesma restrio de
dados de empresas de mdio e grande porte),15 tendo como variveis explicativas
a presena de incentivos fiscais e financeiros e o esforo inovativo das empresas, e
14. Fortalecida pela ampliao de vagas, polticas de cotas e financiamento estudantil.

15. Com dados disponveis apenas para os estados de Pernambuco, Cear e Bahia, com os demais estados da regio
avaliados agregadamente.

consideram que, apesar do ganho em participao relativa, as empresas industriais

nordestinas que elevam seu desempenho inovativo o fizeram em mercados de menor
rentabilidade, visto que seu faturamento total cresceu menos que proporcionalmente
ao seu ganho de parcelas de mercado.
O desafio para a constituio de um sistema de inovao aderente ao tecido
produtivo regional est na prpria natureza da produo cientfica global. Acincia,
como atividade institucionalizada, organizada para a gerao de novos conhecimentos
que atendam objetivos polticos dos Estados nacionais e interesses econmicos das
grandes empresas globais, pois ambos possuem os recursos para viabilizar e, logo,
orientar os rumos do progresso cientfico e, consequentemente, tecnolgico e inovativo.
Um territrio perifrico constitudo, no lado da demanda, por MPEs
locais em mercados de baixo dinamismo inovativo e poucas mdias e grandes,
majoritariamente de capital originado extrarregionalmente, e, do lado da oferta,
sem controle de significativas fontes de financiamento, uma vez que o sistema
financeiro nacional quase absolutamente concentrado na regio Sudeste, tem suas
unidades poltico-administrativas (prefeituras e governos estaduais) com nula ou,
no mximo, limitada capacidade oramentria e com frgil infraestrutura de ICTs.
Nesse contexto, os processos inovativos de mais imediato impacto tornam-se
fundamentalmente dependentes da aquisio externa de tecnologias codificadas
e de conhecimento tcito, fruto de processos de aprendizado interativo do tipo
learning-by-doing (aprender fazendo) e learning-by-using (aprender usando), ou
seja, processos inovativos que, quando significativos, so exgenos e, quando
endogeneizados, so de magnitude incremental.
A constituio de um sistema de inovao mais articulado e eficiente exige uma
dupla mudana na organizao das atividades das instituies de ensino superior
da regio: de um lado, no perfil da formao de ensino e pesquisa em vrios nveis,
direcionada elevao das capacidades inovativas dos recursos humanos locais,
tornando-os capazes tanto de utilizar as novas tecnologias quanto de desenvolverem
habilidades superiores de aprendizado inovativo e, de outro lado, tambm na
aderncia deste perfil formativo e de pesquisa s necessidades tecnolgicas do perfil
produtivo regional. Transformando-se o perfil do ensino e da pesquisa, a extenso
tecnolgica sofrer um salto brutal em termos de sua escala, escopo e efetividade
na interao entre ICTs e tecido empresarial local.16
16. Esforos nessa direo incluem o acordo de cooperao entre a Universidade Federal da Paraba (UFPB) e o governo
do estado da Paraba para elaborao de um Plano de Desenvolvimento Econmico e Social Sustentvel para os Arranjos
Produtivos Locais da Paraba (Plades), que visa articular instituies de ensino superior, rgos governamentais e
representaes do setor produtivo estadual para a construo de polticas pblicas de longo prazo, e a constituio do
Ncleo de Inovao Tecnolgica (NIT) do Nordeste, uma rede de 36 universidades e outras ICTs, sediada na Universidade
Federal da Bahia (UFBA), voltada ao desenvolvimento e apropriao tecnolgica dos esforos regionais de pesquisas
direcionadas valorizao da produo regional.

| 239
O perfil de especializao produtiva, fruto dos investimentos pblicos e

privados, no que pese um leve aumento da produo de bens intermedirios e de
capital na regio, ainda configuram uma base tecnolgica de baixo dinamismo
inovativo, em decorrncia de sua configurao tradicional e associada ao velho
paradigma tcnico-econmico. Nesse sentido, h um forte risco de observar o
atual processo de expanso econmica da regio como um enraizamento de velhos
padres competitivos, um fenmeno de lock-in (aprisionamento) em uma base
tcnica que representa um aparente avano (dado o atraso absoluto e relativo da
regio), mas que no proporciona oportunidades portadoras de futuro.
A poltica de C&T nacional tem entre suas fragilidades a combinao de
uma viso linear e ofertista da infraestrutura de C&T, associada hiptese de que
so as mdias e grandes empresas as mais inovadoras (pois realizam P&D). Essa
combinao, se j problemtica em escala nacional, agrava-se quando replicada
regionalmente, uma vez que, no Nordeste:
mesmo que essa viso fosse correta, a infraestrutura rarefeita e tem seu perfil
de pesquisa e ensino pautado por necessidades e prioridades externamente
estabelecidos; o subproduto deste quadro a constituio de grupos e linhas
de pesquisa desterritorializados, posto que seus problemas de pesquisa foram
definidos por editais e demandas empresariais externas regio ou por linhas
de pesquisa originadas nas instituies de pesquisa extrarregionais;17 e
o padro de especializao produtiva tradicional, reconhecido pela
sigla Ambev,18 majoritariamente em segmentos de baixa e mdia-baixa
tecnologia, porte empresarial menor e informalidade maior, o que torna
a atividade de P&D interna s empresas algo de reduzida magnitude, na
melhor das hipteses, e o acesso s fontes de recursos, proibitivo, quando
no impedido por aspectos legais.
A superao dessas fragilidades requer um conjunto de pr-requisitos, entre
os quais se destaca a importncia de inovaes institucionais, entendidas como a
formatao de novas organizaes, sob novo arcabouo jurdico-normativo, ou,
no mnimo, a refundao de estruturas j existentes, cujo papel seja simbolizar o
rompimento com suas tradicionais atividades e objetivos. A importncia estratgica
dessas inovaes institucionais deve-se conhecida e pervasiva resistncia mudana
que est firmemente enraizada na cultura das organizaes nacionais, bem como
nas escalas regional e estaduais.
17. Onde parte significativa dos pesquisadores da regio foram formados.

18. Sigla que representa o perfil dominante de atividades dos APLs da regio: Alimentos (agropecuria, agroindstria
e indstria alimentcia); Minerais (extrao e beneficiamento de metlicos e no metlicos, cermica e construo
civil); Bebidas (refrigerantes, sucos, caf, leite, gua de coco); Eventos (manifestaes culturais, turismo); e Vesturio
(txtil-confeces e couro-calados).

A absoro de nova abordagem de interveno pblica requer a substituio

de velhas instituies, a renovao de suas formas de organizao, de seus quadros
tcnicos ou de suas prticas e estratgias para permitir difuso das inovaes tericas,
organizacionais, comportamentais etc. O arcabouo jurdico e os valores culturais,
ticos e morais necessitam de alteraes para que novas instituies e uma nova e
renovada burocracia nasa como resultado da simbiose entre o conhecimento, as
habilidades e as experincias historicamente acumuladas pelo corpo de tcnicos e
pesquisadores regionais. Assim, eles podem desenvolver a criatividade organizacional
para desenhar e utilizar instrumentos mais apropriados e executar seus novos objetivos.19
Os grandes projetos pblicos e privados em implantao, ao exigirem das
instituies pblicas e privadas tarefas de maior sofisticao analtica e operacional,
terminam por criar uma presso social para sua transformao institucional. De um
lado, a organizao e gesto, bem como os recursos humanos dos entes pblicos,
necessitam de uma radical transformao qualitativa para atender s demandas
histricas da sociedade local e, ao mesmo tempo, s novas demandas do futuro.
De outro, h necessidade de inovaes nos princpios filosficos e metodolgicos,
quanto a natureza, objetivos, instrumentos e procedimentos das diversas instituies
presentes no espao regional e em suas congneres em escala nacional. Novas tarefas
histricas requerem novos sujeitos polticos e novos/renovados atores institucionais.
Por fim, as condies polticas adversas no podero ser resolvidas sem o
necessrio amadurecimento democrtico da sociedade nordestina e brasileira.
Este processo, contudo, poderia vir a ser intensificado caso a estratgia subjacente
ao modelo de desenvolvimento selecionasse investimentos que transformassem a
estrutura econmica e social em escala regional, logo, alterando a distribuio de
poder atual.20
Em termos do foco das novas polticas regionais, destacam-se aqui dois
princpios organizadores dos planos e aes institucionais: a democratizao do
19. Seria um equvoco completo concluir, a partir da argumentao aqui delineada, que os extremamente experientes
e capacitados tcnicos e pesquisadores que compem o atual quadro institucional regional sejam substitudos ou
desconsiderados em benefcio de novos quadros, pois haveria irreparvel perda de conhecimentos tcitos (cientficos,
tcnicos e organizacionais) fundamentais para a eficincia institucional. O que se argumenta que estes mesmos
profissionais teriam suas aes potencializadas em um renovado ambiente institucional, libertos de vises e desenhos
organizacionais pretritos que se mostram descontextualizados para os atuais e futuros desafios regionais.
20. Na feitura da estratgia poltica para transformao socioeconmica nordestina, Furtado considerou a necessidade de
quebrar o poderio das elites agrrias por meio de um movimento em vrias frentes: na base, a quebra do latifndio rural,
com a reforma agrria, solucionando a tenso no campo e propiciando uma agricultura familiar que fixasse o homem
rural e fornecesse alimentos para rea urbana (ao invs de commodities exportveis); na cidade, criando as condies
para a formao paulatina de operariado urbano, sem um excedente populacional que impedisse a organizao sindical
e o crescimento dos salrios reais, construindo um mercado consumidor regional dinmico, favorvel retroalimentao
dos investimentos industriais, mas, ao mesmo tempo, capaz de se contrapor, politicamente, ao surgimento de novas
elites poltico-econmicas, em especial o novo empresariado urbano e industrial, e, com este, formando uma aliana
com a burocracia desenvolvimentista formada pela Sudene, Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e governos estaduais,
a qual se contraporia hegemonia federal de So Paulo e Rio de Janeiro.

| 241
acesso e do controle local dos ativos estratgicos e a priorizao dos fluxos intangveis,
em detrimento do usual foco em estoques tangveis.
A democratizao do acesso e controle da propriedade e gesto dos recursos
naturais (terra e gua), fiscais/financeiros (bancos, fundos constitucionais, gasto
fiscal e tributrio e equacionamento fiscal e financeiro dos estados e municpios) e
informacionais (cientficos, tcnicos e tecnolgicos) permitiria aos produtores locais
melhores condies para estabelecimento de estratgias competitivas dinmicas,
ou seja, construo de capacidades inovativas buscando maior agregao local de
valor, ampliao de mercados e crescimento empresarial.
A prioridade aos fluxos deve-se prpria natureza do processo inovativo, em
que no se confundem:
elevado nvel tecnolgico e grau de inovatividade, pois a simples aquisio
de tecnologia materializada em mquinas e equipamentos sofisticados
no constri empresas inovadoras;
grandes unidades produtivas e gerao local de valor, pois os processos
produtivos locais podem ser baseados na mera explorao de mo de
obra barata; e
grande infraestrutura fsica e humana de C&T e gerao e apropriao local
de conhecimento, uma vez que um SRI mais articulado s comunidades
cientficas nacionais e internacionais no seria to efetivo ao tecido
produtivo regional, e contribuiria apenas marginalmente s empresas
de origem extrarregional.21
O processo recente de desconcentrao de renda pessoal e reduo do
contingente populacional na faixa da misria tem sido encarado como efeito da
simbiose entre oportunidades exgenas e vantagens locais a serem oportunamente
aproveitadas pela conjugao de foras locais para a constituio de um novo
modelo de desenvolvimento regional. Entre estas oportunidades construdas fora
da regio e destinadas aos mercados nacional e internacional, mas articuladas a
vantagens locais e impactando o territrio regional, destacam-se: grandes projetos
empresariais que promovem integrao de cadeias produtivas22 e infraestrutura
logstica, viabilizados por polticas governamentais e prioridades polticas nas aes
dos bancos de desenvolvimento e da estatal Petrobras.
21. Como tem ocorrido com o SNI brasileiro que, apesar de todas as esperanas dos formuladores de polticas de C&T,
se defronta com um perfil empresarial fortemente dominado por filiais de multinacionais e grupos nacionais enraizados
em atividades de baixa e mdia intensidade tecnolgica e com estratgias competitivas poucos dinmicas.
22. Complexo qumico, cadeias automobilstica, txtil e caladista: indstria eletroeletrnica, metal-mecnica fornecendo
peas, partes, equipamentos e mquinas ao estaleiro e montadora de veculos, refinaria de petrleo, e petroqumica
bsica, txtil-confeces montante.

Um dos focos destes grandes projetos na regio a ampliao e a melhoria da

oferta de infraestrutura fsica.23 Estes projetos, no entanto, se mostram insuficientes,
mesmo para as demandas do sculo passado, e no apontam prioritariamente para
a potencializao de um novo perfil produtivo, caracterizado pelas chamadas reas
portadoras de futuro. Na verdade, enrazam na regio atividades tpicas do velho
paradigma, o que pode colocar a regio em risco de um lock-in tecnolgico.
5 CONCLUSO
Argumentou-se que uma poltica territorializada, como se supe ser necessria
para a superao estrutural do subdesenvolvimento regional, dever ter entre seus
objetivos o adensamento do fluxo de relaes entre seus atores locais. Particular
ateno dever ser concedida aos diversos territrios que compem o semirido,
de forma a endogeneizar suas dinmicas territoriais e torn-las enraizadas, o que
significar induzir e fomentar o protagonismo das novas centralidades urbanas e
sua articulao horizontalizada nos territrios rurais.
A reorganizao financeira ocorrida na economia nacional aps o Plano
Real criou severas restries ao financiamento do desenvolvimento nordestino,
agravando o cenrio e tornando o desafio da construo e do alcance de uma
estratgia nacional de desenvolvimento regional algo de extrema complexidade
para uma resoluosatisfatria.
Os aspectos histrico-estruturais que moldam os processos de desenvolvimento
e subdesenvolvimento das economias capitalistas, do centro e da periferia do
sistema interestatal global, constituem o pano de fundo para as anlises e reflexes,
sem as quais, por mais esforos e talentos que sejam dedicados pelos estudiosos
e formuladores de polticas, as orientaes terico-metodolgicas e o desenho de
polticas e programas para interveno no territrio sero opacas e superficiais. Opacas,
pois no percebero, nos problemas recorrentes dos sistemas de inovao, a raiz
profunda de suas contradies no modelo de desenvolvimento, independentemente
da escala e escopo, grau de complexidade e orientao poltica dos formuladores
de polticas produtivas e inovativas. Superficiais, pois no escaparo da formulao
de diagnsticos que se prendem aos sintomas aparentes, em suas variadas formas e
especificidades, mas no alcanam o contedo dos fenmenosobservados.
Para uma poltica territorializada efetiva, exige-se ultrapassar a perspectiva de
gestores e avaliadores de polticas pblicas, os quais, por mais srios, comprometidos e
capacitados que sejam, inevitavelmente tendem a focar sua ateno em problemas de
insuficincia de recursos e ineficincias estticas, de natureza gerencial e operacional.
Assim, de forma sinttica, este texto rene princpios tericos e histricos para
23. Para a produo de gros, viabilizou-se a ferrovia Transnordestina e portos (Pecm, no Cear, e Suape, em Pernambuco);
para a fruticultura, investe-se na transposio de bacias, na irrigao e na hidrovia no rio So Francisco.

| 243
anlise da mltipla heterogeneidade da regio Nordeste, buscando contribuir, por

meio de argumentos, evidncias e justificativas, para fundamentar uma escolha
estratgica a ser realizada frente aos diferentes caminhos, direes e sentidos do
desenvolvimento regional, conforme resumido a seguir.
1) Deve-se no construir mais uma estratgia incrementalista,24 que
meramente foca em aes que buscam a reduo das instabilidades
dinmicas e contribuem para a manuteno, fortalecimento e
prolongamento das estruturas e tendncias poltico-econmicas
vigentes no sculo passado. Esta opo gradualista, caso viesse a ser
implantada, buscaria contribuir para unicamente intensificar o processo
de atrao de grandes investimentos, de capitais extrarregionais, com
o objetivo-sntese de ampliar, na margem, o diferencial de crescimento
entre os PIBs regional e nacional, sob a hiptese de validade da tese
do gotejamento, consolidando um modelo baseado no que aqui
chamamos de reforo aos (poucos) mais fortes.
2) Ao contrrio, deve-se considerar a elaborao de uma estratgia nacional de
desenvolvimento regional, no contexto do recente dinamismo econmico
e social da regio e da atual fragilizao deste processo, como uma janela
de oportunidade para o rompimento do circuito de retroalimentao
do subdesenvolvimento regional e fomentar as mudanas estruturais
que permitiriam regio reduzir drasticamente as heterogeneidades que
conformam a hierarquia territorial nacional e regional e tambm promover
a mobilidade social e econmica de seus atores internos, sob a hiptese de
validade da tese dos efeitos agregados sistmicos, constituindo um modelo
que poderia ser denominado de transformao dos (muitos) mais fracos.
REFERNCIAS
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24. Mais um Plano de Desenvolvimento, no sentido dado por Furtado na epgrafe deste captulo.

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CAPTULO 8
O AGRONEGCIO E OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA DE

TRANSPORTE NA REGIO CENTRO-OESTE
1 INTRODUO
A agricultura brasileira cresceu muito nos ltimos anos e atualmente uma das
mais competitivas do mundo. Ela passou por um processo de modernizao que
ocorreu gradativamente entre a dcada de 1950 e os dias atuais. Fez parte desta
modernizao a incorporao de prticas agrcolas mais eficientes com relao
produtividade. Para isso, tcnicas j existentes e pouco utilizadas tiveram seu
uso disseminado por meio do servio de extenso rural e de novas tecnologias,
adaptadas s condies edafoclimticas brasileiras e desenvolvidas por meio das
redes de pesquisa agropecuria do pas.
No decorrer desse processo, alm do aumento da produtividade das lavouras,
tambm contribuiu para o crescimento do setor agrcola brasileiro a ampliao da
rea total destinada a atividades agropecurias. A expanso da agricultura brasileira
foi responsvel pela incorporao de diversas reas produtivas em regies com
participao marginal no total da produo brasileira. Inicialmente, nas dcadas
de 1960 e 1970, a ocupao de novas terras para a produo agrcola ocorreu no
Centro-Oeste, primeiro nos estados de Gois e Mato Grosso do Sul e depois em
Mato Grosso. Mais recentemente, esta expanso avanou sobre reas nas regies
Norte (Rondnia, Roraima, Tocantins e Par, principalmente) e Nordeste (Bahia,
Maranho e Piau).
Fruto dessa expanso, as novas reas de cultivo passaram a se localizar cada vez
mais distantes tanto dos principais centros consumidores (localizados nas regies
Sul e Sudeste) quanto dos principais portos, para onde parte da produo deve se
destinar com objetivo de ser exportada. Esta distncia cada vez maior dos centros
exportadores agravou um dos maiores gargalos da competitividade econmica da
produo agropecuria brasileira: a infraestrutura de transportes.
A infraestrutura de transportes no Brasil foi, at a dcada de 1970, desenvolvida
quase exclusivamente com investimentos pblicos. Entretanto, a partir da dcada
de 1980, com a crise fiscal do Estado e a elevao do estoque da dvida externa, o
setor pblico passou a enfrentar dificuldades em financiar novos projetos. A partir

da dcada de 1990, na busca por novas alternativas de financiamento de projetos

de infraestrutura, o Estado passou a atrair investimentos do setor privado por meio
de instrumentos como contratos de concesso e parcerias pblico-privadas (PPPs).
Estas novas formas de financiamento ainda esto longe de darem conta de financiar
os projetos de infraestrutura que o Brasil precisa, uma vez que a Confederao
Nacional de Transportes (CNT), ao realizar o levantamento anual sobre o estado
das rodovias brasileiras, indicou, no levantamento de 2013, que apenas 36,2%das
rodovias brasileiras se encontravam em estado bom ou timo (CNT, 2013a).
Este texto trata dessa questo. O objetivo principal do estudo analisar
os gargalos da infraestrutura de transporte na regio Centro-Oeste, como isso
impacta o setor agrcola, debater alternativas para superao ou mitigao desses
gargalos1 e os possveis modos de financiar essas alternativas. O trabalho se estrutura
em trs sees, alm desta introduo e das consideraes finais. A seo 2 faz
uma breve descrio do estado atual da infraestrutura de transportes na regio
Centro-Oeste e dos impactos desta sobre o agronegcio; a seo 3 debate algumas
alternativas existentes para melhorar esta infraestrutura; e a seo 4 trata da questo
do financiamento de projetos de infraestrutura de transporte.
2 A CONJUNTURA DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NA REGIO

CENTRO-OESTE E O AGRONEGCIO
A importncia da infraestrutura de transportes para as economias nacionais e
para as empresas tem aumentado fortemente nos ltimos anos. Entretanto, em
anos recentes, so frequentes as notcias sobre problemas relacionados deficiente
infraestrutura de transportes brasileira e seus impactos para a agricultura da regio
Centro-Oeste nos meios de comunicao. Entre estes problemas esto: filas de
caminhes, congestionamento nos portos e estado precrio das rodovias.2 Esta seo
descreve resumidamente o estado atual da infraestrutura de transportes da regio.
Acontecimentos como esses resultam em perdas econmicas para o pas por
meio do aumento do custo de transporte. Este custo adicional proveniente das
deficincias de infraestrutura brasileira geralmente referido como custo Brasil.
Especificamente, o setor agropecurio brasileiro um dos que mais sofrem com
este custo Brasil devido s grandes distncias mdias percorridas para escoar parte
1. Alm da falta de recurso financeiro, existem outros gargalos no tocante melhoria da infraestrutura de transporte
brasileira relacionados capacidade de gesto dos programas e projetos dos trs entes federados. Exemplos desses
gargalos incluem: projetos de baixa qualidade; deficincia de mo de obra especializada; formato de elaborao de
projeto com muitas etapas, gerando muitos aditivos; atrasos de licenas ambientais etc.
2. A reportagem de O Estado de S. Paulo de 16 de maro de 2013, intitulada Falta de alternativas para escoar safra
provoca gargalo em portos brasileiros, trata desses trs problemas. Esta matria menciona uma fila de caminhes
perto do porto de Santos superior a 25 km para descarregar gros dias antes da edio. Inmeros outros textos com
o mesmo teor deste so publicados anualmente pela imprensa brasileira h vrios anos, notadamente no perodo de
colheita da soja, entre fevereiro e abril.

O Agronegcio e os Desafios da Infraestrutura de Transporte na Regio Centro-Oeste | 249
considervel da produo para os centros consumidores. Entre as trs grandes regies

lderes na produo agrcola no Brasil, a regio Centro-Oeste, especificamente, sofre
mais impactos negativos relacionados a essa deficincia que as regies Sul e Sudeste.
De acordo com a CNT (2011, p. 14), na ocorrncia de um sistema logstico
de transporte ineficiente, observa-se que, nos setores econmicos produtivos,
as ineficincias agregam custos, aumentando o preo final do pro duto a ser
comercializado; a populao economicamente ativa (PEA), responsvel pelo
consumo de produtos, arca com essa ineficincia logstica em razo dos custos
embutidos nos valores dos bens consumidos; para o meio ambiente, os custos da
ineficincia da malha de transporte acarretam altos ndices de emisso de poluentes;
a sociedade brasileira perde como um todo, pois a ineficincia gera uma baixa
competitividade dos produtos brasileiros no mercado externo e, consequentemente,
h uma menor gerao de divisas.
Uma primeira explicao para a deficincia da infraestrutura de transportes
brasileira relaciona-se aos investimentos insuficientes no setor. De acordo com
Frischtak (2008), o investimento em infraestrutura por perodos relativamente
longos condio necessria tanto para o crescimento econmico como para
ganhos sustentados de competitividade. Ainda de acordo com esse autor, poucos
pases tm sido capazes de mobilizar recursos ao longo de um horizonte que vai
alm de vinte ou trinta anos sem redues que comprometem a integridade e a
qualidade dos servios, entretanto, o Brasil no um desses pases.3 A partir do
incio da dcada de 1980, com a deteriorao das contas pblicas, as polticas
setoriais brasileiras relacionadas infraestrutura de transportes foram abandonadas.
Em anos recentes, os investimentos tm crescido (tabela 1), mas ao longo desta
seo tentar-se- demonstrar que estes investimentos ainda esto longe do ideal.
TABELA 1
Brasil: investimentos pblicos e privados em infraestrutura de transportes(2004-2013)
Modal 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rodovirio 4,87 6,28 8,61 9,22 10,19 14,52 16,58 16,28 14,28 13,90
Ferrovirio 3,39 5,38 3,96 4,46 6,56 4,63 6,61 6,95 6,42 7,30
Portos 2,19 1,50 1,60 2,38 2,57 3,12 3,27 2,88 3,40 2,30
Hidrovias 1
1,98 1,70 1,75 2,35 2,80 3,23 2,72 - - -
Fonte: Campos Neto (2014).

Nota: 1 Campos Neto e Moura (2012), em valores de 2012.
3. De acordo com resultados apresentados por Frischtak (2008), o Brasil investiu entre 2001 e 2007 cerca de 2% do
produto interno bruto (PIB) por ano para manuteno e ampliao do estoque de infraestrutura do pas no somente
infraestrutura de transportes, mas tambm energtica, de saneamento, telecomunicaes, portos etc.

A deficincia da infraestrutura de transporte na regio Centro-Oeste

se manifesta de diversas formas, entre as quais se destacam, no caso do setor
agropecurio: malha insuficiente para atender adequadamente a todas as regies
produtoras; pouca manuteno da malha existente; opo pelo modal rodovirio
de transporte, que pouco indicado para as grandes distncias dos centros de
consumo no Brasil ou dos portos e para produtos de baixo valor agregado e em
grande quantidade,4 como o agropecurio; pouca utilizao da intermodalidade
de transporte; baixa eficincia dos portos brasileiros; e baixa disponibilidade de
armazns nas propriedades rurais da regio.
A opo desde a dcada de 1950 pelo modal rodovirio constitui um primeiro
e srio entrave para o setor. Embora pouco adequado para o transporte de gros
de baixo valor agregado em distncias superiores a 150 km (caso de grande parte
da produo agrcola no Centro-Oeste), este o modal utilizado para escoar boa
parte da produo agropecuria regional, incluindo aquela que movimenta a maior
quantidade de carga a soja , resultando, nos perodos de safra, nos enormes
congestionamentos de caminhes nas regies porturias, principalmente de Santos
(So Paulo) e Paranagu (Paran).
Para se ter uma ideia da predominncia do modal rodovirio no transporte
agrcola, a Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So
Paulo (Esalq/USP) realizouem 2009 um estudo sobre o transporte da produo
agrcola pelo corredor centro-oeste.5 A partir das quantidades de produtos agrcolas
movimentadas por modal de transporte pelos entrevistados, pode-se estimar (em
porcentagem) a matriz de transporte agrcola na regio atendida por esse corredor.
Para granis agrcolas slidos, a proporo modal de transporte foi igual a 79%
rodovirio, 18% ferrovirio e apenas 3% hidrovirio (Esalq, 2009).
Modais mais indicados para este tipo de transporte, como o ferrovirio e o
hidrovirio (tabela 2), ainda so pouco utilizados no Brasil (grfico 1) quando
comparados matriz de transporte de outros pases de dimenses parecidas com
a brasileira. Esses modais, embora exijam mais tempo para o transporte, tm
capacidade mais elevada e, quando disponveis, sua utilizao resulta em diminuio
de custos.
4. A produo de gros da regio Centro-Oeste foi o equivalente a 42% do total da produo brasileira de gros na
safra 2014-2015, aproximadamente 88 milhes de toneladas (Brasil, 2015).
5. Esse corredor inclui os estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Minas Gerais, Paran e So Paulo.

TABELA 2
Comparativo de caractersticas dos modais de transporte hidrovirio, ferrovirio
erodovirio
Atributos Hidrovirio Ferrovirio Rodovirio
Peso morto por tonelada transportada (kg) 350 800 700
Fora de trao (kg arrastados por cavalo-vapor) 4000 500 150
Investimentos para transportar 1 mil toneladas (US$ milhes) 0,46 1,55 1,86
Distncia percorrida (km) com 1 l de combustvel e carga de 1 t 219 86 25
Vida til (anos de uso) 50 30 10
Custo mdio (R$/km) para transportar 1 t 0,009 0,016 0,056
Fonte: Afonso (2006).
GRFICO 1
Matriz de transporte brasileiro em comparao com outros pases
(Em %)
Rssia
Canad
Estados Unidos
China
Austrlia
Brasil
0 20 40 60 80 100
Ferrovirio Hidrovirio e outros Rodovirio
Fonte: Brasil (2007a).
Alguns estudos procuraram traduzir em nmeros essa deficincia logstica.

Segundo estimativa de Guasch e Kogan,6 citados por Oliveira e Turolla (2013),
o custo de logstica mdio como percentual do valor dos produtos no Brasil de
26%, contra uma mdia de 9% nos pases da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Inmeras estimativas do impacto da
infraestrutura de transportes deficiente sobre o custo logstico do setor agropecurio
tambm existem. Jank, Nassar e Tachinardi (2004), por exemplo, afirmam que
6. Estimativa apresentada em: Andrs, L. A. et al. The impact of private sector participation in infrastructure: lights,
shadows, and the road ahead. World Bank Publications. Washington: 2008.

o custo de transporte da soja sensivelmente mais alto no Brasil que nos seus
principais competidores. O custo brasileiro superava de acordo com esses autores
na poca de realizao do estudo , em mdia, em 83% o dos Estados Unidos e
em 94% o da Argentina. Esta ineficincia no transporte da soja, por exemplo,
ainda maior nas regies mais afastadas dos principais centros consumidores, como
o Centro-Oeste.
Coeli (2004) argumenta que o modal ferrovirio consome cerca de quatro
vezes menos combustvel que o rodovirio e, por este motivo, mais vantajoso para
escoamento de cargas volumosas a longas distncias. Quanto ao modal hidrovirio,
Caixeta Filho et al. (1998) estimam que um conjunto de barcaas consome
aproximadamente metade do combustvel gasto por um comboio ferrovirio para
transportar uma mesma quantidade de carga a uma mesma distncia. Apesar disso,
apenas 35% das vias navegveis so efetivamente utilizadas para o transporte, pois
faltam intervenes nos rios e construo de infraestrutura em terra (terminais
hidrovirios). Um dos fatores que influenciam o ndice de aproveitamento dos rios
a demora na resoluo de questes relacionadas a impactos ambientaisdashidrovias.
Alm disso, a manuteno das rodovias, principal modal utilizado para o
transporte da soja na regio, no realizada a contento, o que acarreta elevao do
custo de transporte como consequncia. A ltima edio publicada do levantamento
anual da CNT avaliou as condies das principais rodovias brasileiras, por todos
os estados da Federao, em um total de 96.714 km (CNT, 2013a). Na regio
Centro-Oeste foi avaliada uma extenso de 14.677 km das rodovias regionais.
Os resultados apresentados mostram um cenrio negativo quanto ao estado de
conservao das rodovias da regio (tabela 3). Apenas 24,8% das rodovias da regio
foram avaliadas como apresentando-se em estado bom ou timo de conservao.
Considerando que o modal rodovirio o principal modo de transporte de cargas
do Brasil, esses nmeros so preocupantes, ainda mais se for considerado que o
principal estado produtor de gros da regio e do pas (Mato Grosso) aquele
no qual as rodovias se encontram no pior estado de conservao. Nessa mesma
pesquisa, a CNT concluiu que o acrscimo no custo operacional (manuteno
dos veculos, combustvel etc.) no transporte rodovirio na regio foi de 26,8%,
s perdendo para o acrscimo na regio Norte.
A m condio das rodovias traz impactos sobre os custos de transporte. Em
relao aos custos fixos reduo da velocidade mdia do veculo de 50 km/h em
estrada boa para 20 km/h em estrada ruim, permitindo a realizao de menos viagens
por perodo , o impacto de cerca de 18% sobre o custo total. Em relao aos
custos variveis maiores gastos com pneu, leos lubrificantes, combustvel
e manuteno , o impacto gerado no frete de cerca de 8% do total (IBP e
UFRJ,2007).

TABELA 3
Estado de conservao das rodovias na regio Centro-Oeste
(Em %)
Estado de conservao das rodovias
UF
Pssimo Ruim Regular Bom timo
Mato Grosso do Sul 1,8 32,0 35,0 28,2 3,0
Mato Grosso 11,2 37,4 38,3 12,4 0,7
Gois 7,8 25,8 38,8 26,2 1,4
Distrito Federal 0,0 9,9 38,5 49,1 2,5
Centro-Oeste 6,9 30,8 37,5 23,1 1,7
Fonte: CNT (2013a).
Uma importante causa adicional dessa deficincia de infraestrutura de

transportes no Centro-Oeste a questo de a malha ser insuficiente para atender
demanda por transporte. Conforme mencionado, a fronteira de produo agrcola
se expandiu continuamente nas ltimas quatro dcadas. Esta expanso continua
ocorrendo atualmente, porm as reas de produo mais distantes, como nas regies
Centro-Oeste, Norte e Nordeste, no contam com malha rodoviria suficiente
para atender crescente demanda por transporte para escoamento da produo
agrcola. No Brasil, primeiro ocorre a abertura de novas reas agrcolas em locais
distantes dos principais centros demogrficos e com terras mais baratas. Aps a
implantao das lavouras surge a necessidade de investimento em infraestrutura
de transportes, e o Estado, com baixa capacidade de investimento, demandado
a criar a infraestrutura adequada.
A partir da figura 1, que mostra a malha viria utilizada para escoamento
da produo de soja, possvel ter uma ideia da deficincia dessa malha. A regio
Centro-Oeste, principal produtora de soja, conta com uma malha bem menos
capilarizada que a das regies Sudeste e Sul e com pequena presena do modal
ferrovirio. Outro indicativo da deficincia da malha logstica no s regional,
mas do Brasil como um todo, quando se compara a extenso da malha logstica
brasileira com a de outros pases (tabela 4).

FIGURA 1
Malha viria e portos utilizados para a exportao da soja
Porto de Santarm
Porto de Itaqui
Porto de
Ilhus
Porto de
Vitria
Convenes
Rodovia
Porto de Santos
Ferrovia
Porto de Paranagu
Hidrovia
Porto hidrovirio
Porto martimo
Cidades
Porto de Rio Grande
Rodovia federal
Fonte: Ojima e Rocha (2005).


TABELA 4
Comparativo da infraestrutura de transportes do Brasil e de outros pases
Territrio Rodovia pavimentada Ferrovia Dutovia Hidrovia
Pas
(milhes de km2) (mil km) (mil km) (mil km) (mil km)
Brasil 8,5 214 29 19 14
China 9,3 1.576 77 58 110
ndia 3,0 1.569 63 23 15
Rssia 17,0 755 87 247 102
frica do Sul 1,2 73 20 3 -
Estados Unidos 9,1 4.210 227 793 41
Fonte: Dados retirados do portal da Central Intelligence Agency (CIA). Disponvel em: <http://goo.gl/fvoQYj>.
3 ALTERNATIVAS
A deficiente infraestrutura descrita na seo 2 gera uma srie de impactos negativos
sobre toda a economia brasileira, incluindo a regio Centro-Oeste. Inmeros autores
apresentam vrias estimativas sobre estes impactos. Segundo Chernij (2005),7 citado
por Pontes, Carmo e Porto (2009), os custos logsticos no Brasil giram em torno
de 17% do PIB, enquanto nos Estados Unidos este custo de aproximadamente
9%. Esse mesmo autor afirma que, em 2005, cerca de duzentas empresas brasileiras
saram do comrcio exterior devido aos altos custos logsticos brasileiros.
Alm do predomnio da opo pelo oneroso transporte rodovirio (grfico1) e
da falta de manuteno das estradas (CNT, 2013a), o impacto sobre toda a economia
nacional mais acentuado devido a outros fatores relacionados a essa modalidade
de transporte. De acordo com Fleury (2005), o consumo de diesel pelos caminhes
brasileiros cerca de 29% superior ao dos Estados Unidos, devido principalmente
idade avanada da frota. Este autor argumenta que o custo de manuteno da
frota brasileira , em mdia, o dobro da dos Estados Unidos.
Exemplos de impactos especficos sobre o setor agrcola tambm no faltam.
De acordo com um estudo da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab),
estima-se que o custo do frete da soja da regio noroeste do estado do Mato Grosso,
principal produtor brasileiro, at os principais destinos de exportao (portos de
Paranagu e Santos) gira em torno de 29% a 42% do valor bruto da produo
(Conab, 2006). A Associao Brasileira de leos Vegetais (Abiove) realizou um
estudo para comparar o custo logstico para os produtores de soja no Brasil, nos
Estados Unidos e na Argentina em 2003. No Brasil, o custo logstico representou
18,8% do preo da soja naquele ano. Nos Estados Unidos e na Argentina, o custo
foi, respectivamente, igual a 8,3% e 7,8% (Sousa, 2004).
7. Chernij, C. Soluo para os gargalos. Revista Exame, p. 25-27, 8 ago. 2005.

Esses impactos afetam a rentabilidade das atividades agropecurias e,

consequentemente, a prpria competitividade do setor agropecurio regional. Por
este motivo, praticamente consenso entre polticos, pesquisadores e especialistas
a necessidade de realizar investimentos para mitigar esse gargalo. As solues
propostas so variadas e abrangem investimentos na conservao e na ampliao
das vias asfaltadas para o transporte rodovirio por todo o Centro-Oeste, retomada
dos investimentos no transporte ferrovirio e maior aproveitamento do potencial
regional para o transporte hidrovirio.
Esta seo apresenta um resumo de algumas das principais propostas.
Certamente, no se tem a pretenso de fazer uma apresentao exaustiva sobre
o tema. Este trabalho no tem a inteno de indicar uma nica alternativa se
sobrepondo s demais como a melhor, ou a mais vivel, para resolver o gargalo
da infraestrutura de transportes regional. Alm disso, as sugestes aqui expostas
so fruto de uma reviso de literatura sobre o assunto e deve-se ressaltar que estas
no excluem outras possveis alternativas no abordadas neste estudo. Aescolha
por uma alternativa em detrimento das demais depende de uma srie de fatores.
Primeiramente, depende de uma anlise de viabilidade tcnica do projeto, a qual
os estudos que propuseram essas alternativas no geral consideraram; em seguida,
depende de uma anlise econmica, envolvendo custos e como financi-los; e, por
ltimo, depende do processo poltico para definir quais so as prioridades locais,
regionais e nacionais relacionadas aos projetos de infraestrutura de transportes.
Nenhuma dessas etapas simples, notadamente a ltima. A questo primordial
que a deficincia de infraestrutura de transportes na regio Centro-Oeste
hoje possivelmente o principal fator limitador da rentabilidade da produo
agropecuriaregional.
Muitos desses estudos focam mais as necessidades de investimentos em regies
com infraestrutura de transporte mais deficiente e mais distantes dos maiores centros
consumidores e dos portos. Notadamente, estas so as regies Norte, Nordeste
e, principalmente, Centro-Oeste, que alm de atender a esses critrios tambm
uma das principais regies produtoras agropecurias brasileiras e a regio na qual
o setor agropecurio mais se desenvolveu nas ltimas dcadas.
Correa e Ramos (2010), por exemplo, analisam a situao das rodovias
BR-163 e BR-364, 8 principais para escoar a produo de soja da regio
Centro-Oeste para os portos de exportao no Sul e Sudeste, as quais estoem
estado precrio de conservao. Dada a importncia dessas rodovias para o
escoamento da produo agropecuria de boa parte da regio Centro-Oeste, esses
8. A rodovia BR-163 liga regies produtoras dos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul ao porto de Paranagu.
A rodovia BR-364 liga os estados de Rondnia, Mato Grosso e sudoeste de Gois ao porto de Santos.

autores concluem pela necessidade de se investir na recuperao destas, incluindo

a pavimentao de longos trechos da BR-163 no estado do Par.
Correa e Ramos (2010) sugerem uma rota alternativa para o escoamento da
soja produzida no Mato Grosso e no restante da regio Norte. Os autores citam o
estudo de Timossi (2003),9 o qual aponta que a utilizao do porto de Itacoatiara,
no Amazonas, resultou em diminuio de custos mdios de transporte em at
25% para produtores dessa regio quando comparado utilizao da opo mais
tradicional de escoamento via porto de Paranagu. Outros dois portos mencionados
como alternativas so de So Lus, no Maranho, e Santarm, no Par. Porm,
Correa e Ramos (2010) ressaltam que a utilizao de qualquer uma dessas rotas
alternativas depende da pavimentao de trecho da rodovia BR-163, no estado
do Par, at Santarm.
Essa opo por escoamento da produo de itens destinados para a exportao,
como a soja, no depende, entretanto, apenas de investimentos na malha viria.
Significativos investimentos tambm so necessrios, caso se deseje escoar maior
parte da produo, por essas rotas, nos portos de destino. Bahia et al. (2007)
constataram significativa reduo no custo de transporte da soja do Mato Grosso
at o porto de Santarm, quando comparado aos portos de Santos ou Paranagu
(em torno de 20% menor). Entretanto, para atingir esse nvel de reduo de custos
seria necessrio que a capacidade do porto de Santarm fosse prxima do porto
de Paranagu ( poca em torno de 5 milhes de toneladas).
Alis, quase todos os portos brasileiros necessitam de investimentos significativos
para modernizao e ampliao da capacidade operacional de movimentao
de cargas. De acordo com Gomes, Santos e Costa (2013, p. 119), os portos
[brasileiros] vm sendo negligenciados quanto a sua capacidade de processamento e
os investimentos em ampliao no acompanham a crescente demanda, o que gera
um estresse muito grande do fluxo logstico. Exemplo dessa ineficincia dos portos
brasileiros, por exemplo, o caso do porto de Paranagu importante porto de
exportao da soja , no qual o tempo de espera para transbordo chega a 389 horas
por navio (Neto et al., 2009). Dessa forma, melhorias significativas na logstica do
Centro-Oeste dependem tambm dos investimentos nos portos brasileiros, destino
de produtos agropecurios para exportao e porta de entrada para muitos insumos
produtivos utilizados nas fazendas. O governo federal sinaliza pela importncia desses
investimentos porturios por meio do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) (Brasil, 2007b). De acordo com Gomes, Santos e Costa (2013), o PAC
previu um total de R$ 2,66 bilhes entre 2007 e 2010 para portos includos no
PAC e R$ 5,27 bilhes entre 2010 e 2014 (PAC 2) (Brasil, 2010b).
9. Timossi, A. J. Grandes mudanas no escoamento de gros. FNP Consultoria & Agroinformativos, p. 427-478, 2003.

O governo federal (maro de 2016) se comprometeu com projetos de

infraestrutura para facilitar o escoamento da produo agrcola do Centro-Oeste.
O governo tem como meta permitir o aumento da movimentao de gros em
portos no Par dos atuais 8,5 milhes de toneladas por ano para 22,1 milhes de
toneladas at 2020. Segundo a Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil
(CNA),10 a economia possvel com a movimentao da produo agrcola pelos
portos do Arco Norte varia entre US$ 47,00 e US$ 60,00 por tonelada de gro,
devido distncia reduzida em comparao aos portos do Sul e do Sudeste.
No caso dos portos brasileiros, no so apenas os investimentos em
modernizao e ampliao da infraestrutura que tm o potencial de aumentar
a eficincia no cuidado com as cargas. Melhorar a gesto nos portos brasileiros
possivelmente to importante quanto investir na infraestrutura destes. Sobre
isso, Frischtak (2008) afirma que o estabelecimento do fim do monoplio da
administrao porturia por companhias pblicas permitiu a transferncia
por meio da Lei no 8.630/1995 (Lei das Concesses) para o setor privado da
administrao de terminais martimos, o que resultou em significativos ganhos
de produtividade, reduo de custos e expanso da capacidade operacional. Esse
mesmo autor, apesar do avano resultante da Lei das Concesses, alega, entretanto,
que ainda existem srios problemas, como a limitada capacidade de execuo das
Companhias Docas e as limitaes do marco regulatrio e do papel da agncia
criada para fiscalizar e regular as atividades porturias a Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (Antaq).
Alm da alternativa por melhorias nas rodovias e nos portos, o setor
agropecurio em todo o Brasil, principalmente na regio Centro-Oeste, seria
beneficiado pela expanso da malha ferroviria e hidroviria. A mencionada
alternativa de escoar uma parcela maior da produo agropecuria do Centro-Oeste
por portos da regio Norte, rota mais vantajosa financeiramente j que est mais
prxima dos Estados Unidos, da Europa e do Canal do Panam (passagem para
as cargas rumo China), se beneficiaria dessa expanso.
Nesse sentido, particularmente importante para o setor agrcola a
ferrovia norte-sul. De acordo com a CNT (2013b), essa ferrovia o principal
empreendimento do setor, tanto em termos de volume de recursos e ritmo das obras
quanto em funo do seu papel estratgico na cadeia logstica do modal ferrovirio.
Ela ir conectar o porto de Itaqui, no Maranho, s principais regies produtoras
de gros no Centro-Oeste e regio Sul. Servir, tambm, de ligao longitudinal
entre os outros trechos de ferrovias planejados, como a Transnordestina, a Ferrovia
de Integrao do Centro-Oeste (Fico) e a Ferrovia de Integrao Oeste-Leste (Fiol),
10. Estimativa apresentada em artigo do jornal Valor Econmico no dia 8 de maro de 2016.

malha j existente. No entanto, a concluso da ferrovia foi adiada diversas vezes

e no h data para inaugurao.
A expanso da malha ferroviria enfrenta a dificuldade de mobilizao dos
recursos necessrios para esse objetivo, fruto do limitado oramento pblico
disponvel para projetos de infraestrutura, bem como da concorrncia por
recursos com projetos rodovirios (opo ainda prioritria) e dos entraves ao
maior investimento da iniciativa privada no setor. De qualquer modo, existem
alternativas tambm para esse setor. Uma delas a adotada pelo governo federal,
que pretende construir 11 mil quilmetros de ferrovias que faro parte de uma rede
ferroviria unificada.11 Para que esta rede seja operacionalizada, um aspecto vital
uniformizar a bitola adotada nas linhas frreas, a qual apresenta grande variao
devido histrica falta de planejamento do setor no Brasil.
A alternativa considerada para as ferrovias pelo governo brasileiro coerente
com as recomendaes de especialistas sobre o assunto, inclusive, a expanso
pretendida aproximadamente igual ao proposto pelo Plano Nacional de Logstica
e Transporte (PNLT) de 2011 da CNT (2011), o qual prope a construo de
aproximadamente 11.500 km de ferrovias no Brasil. No possvel, entretanto,
avaliar se o governo federal ter condies financeiras e gerenciais de construir essa
rede unificada. O governo prev realizar licitaes para construo e administrao
de pelo menos doze ferrovias, mas este processo ainda est no incio. necessrio
tambm que essa expanso, caso seja concluda, atenda a uma parcela maior do
territrio nacional, visto que atualmente a malha ferroviria encontra-se concentrada
nas regies Sul e Sudeste (figura 1).
Alm da expanso da malha, outra alternativa promover o ganho de eficincia
do setor em relao a determinados aspectos. Um aspecto crucial aumentar a
velocidade mdia dos trens, que no Brasil muito baixa. Esta velocidade reduzida
ocorre, entre outros fatores, pela invaso da faixa de domnio das linhas frreas por
aglomerados urbanos, resultando na drstica reduo da velocidade dos comboios
quando trafegando por essas reas. Para que a velocidade mdia se eleve, sero
necessrios investimentos em diversos projetos de infraestrutura para desviar
algumas linhas das reas invadidas e tambm impedir novas invases. Nesse sentido,
para evitar invases futuras das faixas de domnio das ferrovias, principalmente
daquelas que ainda sero construdas, maior ateno deve ser conferida etapa de
planejamento do desenho das ferrovias, definindo um traado para as novas linhas,
no qual estas faam o contorno das reas urbanas.
Com relao ao transporte hidrovirio, caso se deseje ampliar a utilizao dessa
modalidade, responsvel por menos de 20% do deslocamento de cargas no Brasil
11. Matria Brasil investe US$ 42 bilhes em projeto para unificar ferrovias da revista Exame do dia 14 de agosto de
2013. Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/brasil/noticias/brasil-investe-us-42-bi-em-projeto-para-unificar-ferrovias>.

(grfico 1), muito precisar ser feito. Potencial para ser aproveitado existe. De acordo
com a CNT (2011), o sistema fluvial brasileiro conta com aproximadamente 44 mil
quilmetros de rios, dos quais 29 mil quilmetros so naturalmente navegveis,
mas apenas 13 mil quilmetros so efetivamente utilizados economicamente. Ou
seja, menos da metade da extenso dos rios naturalmente navegveis brasileiros
aproveitada. Alm do mais, a vocao natural do transporte fluvial o transporte
de commodities (por exemplo, gros) e insumos (por exemplo, fertilizantes), ou
seja, esta uma modalidade de transporte muito favorvel ao setor agropecurio,
e quanto maior a distncia a ser percorrida entre os centros produtores e os
centros consumidores (caso do Centro-Oeste) maior a economia com esse tipo
de transporte.
De acordo com estudo de Pompermayer, Campos Neto e Paula (2014, p.46)
sobre o transporte hidrovirio,
mesmo hidrovias que demandem a implantao de eclusas apresentam custo total
de transporte menor que as ferrovias. Para um percurso de 1 mil km, as hidrovias
seriam competitivas mesmo que fossem necessrias at trs eclusas (de grande porte),
alm dos custos tpicos de sinalizao, dragagem e derrocamento como os previstos
para as hidrovias do Madeira e do Araguaia-Tocantins. Esta estrutura de custos,
vantajosa em relao s ferrovias, permitiria que a infraestrutura hidroviria pudesse
ser remunerada por pedgios, que seriam revertidos para manuteno e ampliao
da prpria hidrovia.
Esses trs autores concluem por defender esse arranjo, pois ele resultaria em
incentivos ao investimento do transportador hidrovirio, o qual, ao vislumbrar
que as condies de navegabilidade seriam mantidas no longo prazo, se sentiria
seguro em ampliar sua frota de rebocadores e barcaas.
Estimativas da Antaq apontam que, atualmente, so transportadas pelas
hidrovias brasileiras cerca de 45 milhes de toneladas de cargas por ano, enquanto
o potencial identificado pelo menos quatro vezes maior. Nesta perspectiva, a
ampliao da navegao no Brasil agregaria benefcios ambientais, econmicos e
sociais. Entretanto, para que o transporte hidrovirio passe a ser uma alternativa
vivel para o escoamento de uma parcela maior da produo agrcola, muita coisa
precisa ser feita.
A anlise do quadro atual indica um nvel de investimento pblico aqum
das necessidades de infraestrutura hidroviria, uma reduzida porcentagem de
investimento privado e a existncia de diversos obstculos regulatrios que envolvem
aspectos de licenciamento ambiental, de mercado e de estrutura organizacional
defasada. Aatual situao ainda reflete o quadro geral de estagnao que perdurou
na navegao fluvial brasileira durante os anos 1980 e 1990. Nesse perodo, o corpo
tcnico de planejamento de transportes foi drasticamente reduzido e os nveis de

investimento em infraestrutura de transportes despencaram de 2% para menos de

0,4% do PIB, resultando em dotaes oramentrias insuficientes at mesmo para
a manuteno da malha rodoviria existente (Brasil, 2010a).
Em primeiro lugar, necessrio realizar diversas obras para melhorar as
condies de navegabilidade de muitos rios. O leito de vrios importantes cursos
de gua com potencial para o transporte hidrovirio em alguns trechos muito
raso, assim sendo, caso se queira permitir a navegao de embarcaes de maior
calado, so necessrias obras especficas para o aumento da profundidade do leito
de alguns rios. Um terceiro conjunto de obras refere-se s eclusas12 que precisaro
ser construdas para permitir que as embarcaes possam vencer o desnvel existente
entre alguns trechos hidrovirios brasileiros. Um obstculo adicional imposto
pelas hidreltricas, as quais constituem uma barreira para a navegao dos rios,
obstculo que pode ser superado com a construo de eclusas. Entretanto, quanto
a esse aspecto, segundo o Ministrio dos Transportes (Brasil, 2010a, p. 23),
no h adequada sincronia entre os empreendimentos de gerao de energia e a
navegao, pois h diferenas entre as demandas de cada um dos dois setores, j
que os planejamentos setoriais no so integrados. Como resultado dessa falta de
planejamento, a navegao fluvial prejudicada.
No mbito do PNLT, o Ministrio dos Transportes estabeleceu como meta
elevar, em um horizonte de vinte anos, a participao do modal aquavirio no
Brasil dos atuais 13% para aproximadamente 29%. Para se atingir esta meta, o
PNLT props 205 obras em diversos rios. Com relao a projetos de hidrovias
especficas, o Ministrio dos Transportes realizou simulaes em 2007, no mbito
do PNLT, que indicaram que a implantao de alguns corredores hidrovirios,
como a hidrovia do Teles Pires-Tapajs e a hidrovia do Tocantins, apresenta
elevada viabilidade, com taxas internas de retorno superiores a 18% na anlise
foi considerada apenas a reduo no custo logstico, sem considerar benefcios
ambientais e socioeconmicos.
A priorizao dessas hidrovias coerente com o propsito j apresentado, tanto
no caso das rodovias quanto das ferrovias, de deslocar parte do fluxo de gros para
os portos da regio Norte do Brasil (como Santarm, Itaqui e Itacoatiara), opo
mais econmica para boa parte da regio Centro-Oeste e que, como benefcio
adicional, diminui o volume de mercadorias escoado pelos sobrecarregados portos
das regies Sul e Sudeste.
12. O Ministrio dos Transportes definiu um conjunto de 62 eclusas como sendo prioritrias de serem construdas at
2026 (Brasil, 2010a).

4 FINANCIAMENTO DOS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES

Na seo 3 foram apresentadas vrias alternativas possveis para contribuir com
o aprimoramento da infraestrutura de transportes do Centro-Oeste. Conforme
exposto, estas alternativas so fruto de proposies de rgos governamentais,
entidades representativas do setor de transportes e especialistas sobre o assunto, visto
que todas elas tm o potencial de contribuir para reduo dos custos elevados de
transporte do setor agrcola. Entretanto, para que qualquer uma dessas alternativas
saia do papel, elas dependem de alguma fonte de financiamento, que deve ter uma
magnitude considervel. A proposta do Ministrio dos Transportes (Brasil, 2007a)
de realizar 205 intervenes em rios (muitas das quais em rios que beneficiariamo
transporte da produo agrcola do Centro-Oeste) determinados para promover
o transporte hidrovirio no Brasil tinha um custo estimado de R$ 15,8 bilhes;
j a proposta para a construo de 62 eclusas prioritrias realizada pelo mesmo
Ministrio dos Transportes (Brasil, 2010a) tinha um custo aproximado, estimado
entre 2011 e 2026, de R$ 28,6 bilhes.
A questo primordial a ser respondida qual a fonte dos recursos financeiros
para pagar esses projetos. De acordo com Frischtak (2008, p. 307),
o investimento em infraestrutura por perodos relativamente longos condio
necessria tanto ao crescimento econmico como para ganhos sustentados de
competitividade. Este no um esforo trivial. Poucos pases tm sido capazes
de mobilizar recursos ao longo de um horizonte que vai alm de 20-30 anos, sem
redues que comprometem a integridade e qualidade dos servios.
O Brasil no um desses pases, por isso a situao na qual se encontra a
infraestrutura de transportes brasileira. Essa seo discorre sobre esse assunto.
Desde a crise fiscal enfrentada pelo estado brasileiro no decorrer das dcadas
de 1980 e 1990, o Brasil vem tendo dificuldades em financiar seus novos projetos
de infraestrutura e manter aquela existente, resultando no estado de conservao
aqum do ideal de parte da infraestrutura de transportes nacional. De acordo com
Ferreira e Frana (2007), a partir da dcada de 1980, a Amrica Latina enfrenta
uma srie de crises econmicas que, entre outros fenmenos, se reflete em quase
que generalizada deteriorao financeira dos Estados e endividamento crescente
dos governos. Oestrangulamento financeiro dos governos da regio, que os
impossibilitava de retomar os investimentos em nveis adequados ante as necessidades
de suas economias, levou-os a buscar alternativas com a iniciativaprivada.
Como consequncia desse processo, a grande maioria dos pases da Amrica
Latina adota, a partir dos anos 1980, porm mais decididamente na dcada de
1990, amplos programas de privatizaes na rea de infraestrutura englobando o
setor de transporte (rodovias, ferrovias, portos). Em grande medida, estes programas
envolveram concesso do servio e transferncia de ativos, embora exista uma

enorme variao nos tipos de contrato e nas especificidades de cada um deles. Com
a venda destas empresas, os governos esperavam que o setor privado realizasse os
investimentos em infraestrutura necessrios e que a qualidade dos servios, precria
na regio, melhorasse (Ferreira e Frana, 2007).
Especificamente no Brasil, no fim da dcada de 1990, o ajuste fiscal promovido
pelo governo federal aps a adoo do regime de metas inflacionrias (julho de 1999)
e a imposio de metas de obteno de superavit primrio das contas pblicas fez
com que se tornassem ainda mais escassos os recursos disponveis para investimentos
em infraestrutura no pas (Bertussi e Ellery Jnior, 2012). Segundo Afonso e Biasoto
(2006),13 citados por Bertussi e Ellery Jnior (2012), a distribuio do nus dos
cortes de gastos se fez sentir de forma mais abrupta sobre os investimentos em
infraestrutura que nos gastos correntes.
Se, por um lado, desde a dcada de 1980 o Estado brasileiro tem tido
dificuldade em financiar os projetos de infraestrutura de transportes necessrios
para o crescimento da economia nacional, o modelo de financiar estes projetos via
recursos privados ainda no logrou atingir o montante de recursos ideal. Frischtak
(2008) cita um estudo do Banco Mundial que argumenta que para um pas manter
o estoque de capital existente necessrio que este invista em infraestrutura (no
apenas de transporte) o equivalente a 3% de seu PIB. Esse autor argumenta que
para o Brasil alcanar o patamar de pases como China e Coreia do Sul seria
necessrio investir entre 4% e 6% do PIB durante vinte anos. Em 2007, porm,
esse investimento foi de apenas 2,03% (tabela 5).
TABELA 5
Investimento em infraestrutura: pases selecionados
(Em % do PIB)
Brasil Chile Colmbia ndia China Vietn Tailndia Filipinas
Perodo 2007 2001 2001 2006-2007 2003 2003 2003 2003
PIB 2,03 6,2 5,8 5,63 7,3 9,9 15,4 3,6
Fonte: Frischtak (2008).
Devido deteriorao do estoque de infraestrutura brasileira existente e

ao prolongado perodo de baixos investimentos, o governo federal lanou em
2007 o PAC (Brasil, 2007b). Este programa previu investimentos totais, entre2007
e 2010, da ordem de aproximadamente R$ 500 bilhes em infraestrutura de
transportes, saneamento, recursos hdricos, energia, habitao, entre outros.
Entretanto, Campos Neto et al. (2010; 2011) realizaram uma srie de estudos de
13. Afonso, J. R. R.; Biasoto, G. Oferta de infraestrutura e desenvolvimento econmico: os desafios do investimento
pblico no Brasil. In: Teixeira, E.; Braga, M. (Org.). Investimento e crescimento econmico no Brasil. Viosa: Universidade
Federal de Viosa, 2006.

avaliao dos investimentos do PAC e, especificamente para os investimentos em

logstica de transportes, concluram que os investimentos do PAC so menores
que os necessrios para suprir o Brasil com uma malha rodoviria, ferroviria e
hidroviria considerada ideal (grfico 2).
GRFICO 2
Investimento em infraestrutura de transportes no Brasil
(Em R$ bilhes)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Rodovirio Ferrovirio Hidrovirio
Executado (2007-2009) Ipea PAC e PAC 2
Fonte: Souza e Campos Neto (2010).
O que se observa das estimativas de necessidade de investimentos apresentadas

pelos estudos do Ipea (grfico 2) uma grande diferena entre o total estimado e o
oramento projetado pelo governo federal no PAC e no PAC 2 para os investimentos
em infraestrutura rodoviria e hidroviria. Em ambos os casos, o oramento proposto
pelo governo equivalente a menos de 50% do estimado como necessrio pelo Ipea.
Mesmo considerando que esta estimativa possa estar superestimada, ainda assim a
discrepncia entre ambos os valores considervel e constitui indcio da possvel
incapacidade estatal em financiar os projetos de infraestrutura de transportes de
que o Brasil necessita.14
No que o Estado no sinalize a importncia de realizar esses investimentos.
Desde o lanamento do PAC e do PAC 2, o governo brasileiro vem adotando uma
postura mais ativa no sentido de dotar o Brasil de uma infraestrutura mais moderna
e ampla, alm de fazer um esforo fiscal para alocar recursos nessa linha de atuao.
14. Alm disso, nem todos os projetos previstos no PAC so efetivamente executados. Segundo a Associao Contas
Abertas, apenas 34,7% das obras em rodovias, ferrovias e hidrovias previstas pelo PAC 2 foram concludas at outubro
de 2014. Disponvel em: <http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/10829>.

Apesar disso, o governo encontra obstculo no limitado oramento disponvel para

gastos discricionrios, como os investimentos em infraestrutura, visto que uma
parcela considervel do Oramento Geral da Unio (OGU), anualmente, j est
comprometida com gastos correntes e transferncias obrigatrias. Desde 2014,
a crise fiscal se agravou consideravelmente e, por esse motivo, o financiamento
pblico dos projetos de infraestrutura enfrentar crescente contingenciamento.
Corolrio desse fato que, mesmo com o esforo recente do Estado brasileiro,
ainda estamos longe de dispormos dos recursos para financiar os investimentos
em infraestrutura de transportes necessrios para o pas. A soluo apontada por
muitos especialistas, e adotada por vrios pases latino-americanos a partir da
crise fiscal da dcada de 1980 (Ferreira e Frana, 2007), atrair o capital privado
para financiar esses investimentos. Entre as vantagens comumente atribudas aos
investimentos privados em infraestrutura incluem-se: maior eficincia com relao
aos gastos nesse tipo de projeto, melhor administrao desses empreendimentos,
alm de menor presso sobre o oramento estatal.
Contrariamente, diversos autores advogam pela participao de recursos
pblicos como fonte de custeio dos projetos de infraestrutura. Bertussi e Ellery
Jnior (2012, p. 104), por exemplo, argumentam que:
o investimento privado em infraestrutura encontra obstculos muitas vezes
intransponveis, devido ao pequeno nmero de grupos empresariais com capacidade
financeira para suportar tais desembolsos e os riscos envolvidos nos projetos. Portanto,
principalmente em pases menos desenvolvidos, que no possuem uma distribuio
homognea da infraestrutura por seu territrio como o caso brasileiro , a
participao estatal aparece como alternativa relevante para suprir as necessidades de
investimentos. O caso do Brasil torna-se emblemtico, pois sua dimenso territorial
revela caractersticas dspares entre suas regies, ressaltando a importncia dos
investimentos em infraestrutura como forma de reduzir essas desigualdades.
Bertussi e Ellery Jnior (2012) alegam que os resultados obtidos por eles
mostraram que o investimento pblico no setor de transportes provoca efeito positivo
e estatisticamente significante sobre o desempenho econmico de longo prazo dos
estados brasileiros, alm de serem mais produtivos nas regies menos desenvolvidas
do pas (regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Eles concluem que o papel do
Estado continua a ser de fundamental importncia para a promoo do crescimento
econmico e o desenvolvimento regional brasileiro. No caso do agronegcio
brasileiro, Martins, Lemos e Cypriano (2005), ao analisarem as demandas por
transporte do setor agropecurio do Brasil, argumentam que a caracterstica
continental do territrio brasileiro e a produo pulverizada espacialmente do
conotao estratgica s operaes de transportes para as decises de investimento,
ou seja, justificam o investimento pblico em infraestrutura de transportes.

Por sua vez, Luporini e Alves (2010) afirmam que um aumento nos gastos
pblicos que gerem deficit fiscais no sustentveis pode reduzir o investimento
privado (efeito crowding-out). Em pases desenvolvidos, o efeito deslocamento
do investimento privado d-se primordialmente via elevao das taxas de juros.
Nas economias em desenvolvimento que enfrentam restries financeiras, alm
de aumentos na taxa de juros, o setor pblico acaba utilizando recursos fsicos e
financeiros que, de outra forma, estariam disponveis para o setor privado. Uma
menor disponibilidade de crdito, por exemplo, acaba reduzindo o investimento
da economia, pelo menos a curto prazo.
Existe, portanto, uma srie de argumentos a favor tanto de investimentos
privados quanto de investimentos pblicos em infraestrutura de transportes. No caso
do Brasil, e especificamente no caso das necessidades de transportes do agronegcio
brasileiro, dificilmente a iniciativa privada sozinha ter incentivos para mobilizar os
recursos necessrios para oferecer todos os projetos logsticos de que o setor precisa.
Diversos empreendimentos mencionados na seo 3 deste trabalho, como partes da
rodovia BR-163,15 tm pequeno potencial de, em caso de execuo pela iniciativa
privada, gerar uma taxa de retorno do investimento suficientemente atrativa para
justificar o risco do investimento. Montes e Reis (2011) estimam a existncia de
cerca de 30 mil quilmetros de estradas pavimentadas com potencial de serem
concedidas com sucesso para a iniciativa privada. De acordo com esses autores, as
demais rodovias no so atrativas para o setor privado por no gerarem a receita
com pedgio desejada pelo setor devido baixa densidade de trfego. Alm disso,
eles argumentam que boa parte das rodovias atrativas para o capital privado j foi
concedida e as que ainda no foram apresentam atratividade decrescente. Parte
das rodovias da regio Centro-Oeste se enquadra nessa situao.
Especificamente, a avaliao da viabilidade de um determinado projeto para o
capital privado deve ser feita de modo individualizado para cada empreendimento.
Por um lado, este pode ser atrativo e financivel pelo investimento privado. Por outro,
caso a obra de infraestrutura tenha conotao estratgica para o desenvolvimento
nacional e a presena de externalidades positivas sobre a economia de um setor
produtivo ou sobre uma regio do pas, justifica-se o financiamento apenas com
recursos pblicos. De forma geral, entretanto, pode-se afirmar que diversas obras
de infraestrutura de interesse do agronegcio na regio Centro-Oeste so menos
atrativas para o capital privado.
Segundo Frischtak (2008), a experincia internacional quanto ao predomnio
de recursos privados ou pblicos para financiamento de projetos de infraestrutura
15. Trecho da BR-163 que corta o estado do Mato Grosso do Sul foi concedido com sucesso pelo governo federal para
uma concessionria em leilo realizado em dezembro de 2013.Ver: CCR vence leilo de trecho da BR-163 em Mato
Grosso do Sul. Disponvel em: <http://goo.gl/la0m1F>. Entretanto, o trecho da rodovia ao norte do Mato Grosso do
Sul apresenta uma menor densidade de trfego e, consequentemente, menos atraente como objeto de concesso.

bastante variada. Por seu turno, o autor afirma ser robusta a evidncia de que
muitas economias emergentes investem uma porcentagem do PIB consideravelmente
superior ao investido pelo Brasil (tabela 5), entretanto, no h um nico padro
da relao entre investimento pblico e privado em infraestrutura. De acordo
com esse autor, pases asiticos com elevada taxa de poupana interna e menores
restries fiscais, bem como pases europeus, via esforo tributrio, tm realizado
grandes investimentos por meio de recursos pblicos. Contrariamente, os pases
latino-americanos que mais investem em infraestrutura (Chile16 e Colmbia) tm
tido sucesso em atrair o capital privado, combinando estabilidade regulatria e
previsibilidade dos investimentos pblicos complementares aos privados.
Sobre essa estabilidade regulatria, capaz de estimular o investimento privado em
geral e a infraestrutura em particular, um importante aspecto relacionado diz respeito
ao direito de propriedade sobre o qual Oliveira e Turolla (2013, p.116)afirmam:
a qualidade do ambiente institucional afeta diretamente a propenso ex ante a investir
em qualquer atividade econmica. O grau de garantia dos direitos de propriedade
um elemento essencial do ambiente institucional de uma economia de mercado,
permitindo a extrao de benefcios atravs do processo de transao. Falhas na
proteo destes direitos causam fortes redues na propenso ex ante ao investimento
e ao financiamento do investimento, alterando seus custos. Em infraestrutura, esta
caracterstica ainda mais importante, tendo em vista que h elevados custos de
transao envolvidos na competio pelas licenas e concesses que do acesso aos
mercados relevantes de infraestrutura.
Quanto a esse ambiente institucional, diversos autores, e mesmo rgos de
governo, apontam a necessidade de o Brasil aprimor-lo de forma a atrair maior
participao do capital privado no financiamento da infraestrutura brasileira
(Frischtak, 2008; Brasil, 2010a).
Uma terceira forma de financiar esses projetos a cooperao entre o setor
pblico e a iniciativa privada. Segundo Ferreira e Frana (2007), h alguns anos,
determinados governos comearam a utilizar um novo tipo de contrato que no o de
concesso: as PPPs. Esta constitui um novo instrumento para viabilizar o aumento
da capacidade de o Estado satisfazer as demandas polticas, econmicas e sociais, e
resulta em uma tentativa de ruptura com o modelo tradicional de financiamento
de projetos de infraestrutura que ocorre via aumento da arrecadao tributria ou
emisso de ttulos da dvida pblica.
Nesse caso, ao contrrio de contratos clssicos de privatizao em que
no h transferncia de recursos para o operador privado, o governo paga
uma taxa ao concessionrio de forma a aumentar o retorno do negcio e
16. Em 2001, cerca de dois teros dos gastos chilenos em infraestrutura (equivalente a 6,2% do PIB) foram realizados
pelo setor privado (Frischtak, 2008).

atrair empresas para setores menos lucrativos, como estradas em regies de

pouco movimento justamente o caso de muitas regies brasileiras expoentes
do agronegcio nacional e com infraestrutura de transportes deficiente (por
exemplo, a regio Centro-Oeste). Para o Estado, entre as vantagens dessa forma
de financiamento de projetos de infraestrutura incluem-se a necessidade de
menor dispndio com investimentos diretos e, em teoria, a melhor qualidade
no servio prestado pela iniciativa privada. Para o setor privado, pode-se citar
como vantagens as garantias prestadas pelo governo para execuo de um
projeto e a diviso dos riscos com o prprio Estado, contrariamente ao regime
de concesso, em que quase todo o risco era assumido pelo concessionrio.
Esses contratos, entretanto, so ainda amplamente minoritrios e em alguns
pases ainda esto em fase de discusso ou aprovao, por exemplo, no Brasil.
Dequalquer modo, Oliveira e Turolla (2013) afirmam que, no caso brasileiro, na
prtica, a disciplina contratual pblico-pblica e pblico-privada vem permitindo
um aumento significativo do leque de possibilidades relacionadas prestao e
ao financiamento dos servios de infraestrutura, viabilizando novas formas de
cooperao entre uma grande variedade de agentes pblicos e privados.
Especificamente no caso do Centro-Oeste brasileiro, a principal via para
financiar os projetos que o setor agropecurio regional demanda para permitir um
aumento de competitividade por meio da reduo no custo de transporte consiste
em uma maior participao do setor privado no financiamento desses investimentos.
Em um momento de severa crise fiscal em todas as esferas federativas brasileiras,
difcil justificar o financiamento pblico exclusivo de projetos de infraestrutura
de transportes em uma regio com menor fluxo de passageiros, caso de boa parte
do Centro-Oeste, inclusive o estado de maior produo de gros (Mato Grosso),
e que beneficiar primordialmente esse setor econmico.
No contexto atual, o Estado brasileiro precisa fazer escolhas complexas entre
demandas de investimento variadas. Nesse j mencionado momento de crise fiscal,
em que o Estado s tem condies de investir em uma pequena frao das obras
necessrias para modernizar a infraestrutura nacional (no apenas a de transportes),
a escolha deve obrigatoriamente recair nas iniciativas de melhoria que apresentem
o melhor retorno socioeconmico possvel entre todas as alternativas sob avaliao.
Por esse critrio, projetos que impactem um maior nmero de setores da economia
brasileira e um maior nmero de pessoas devem ser privilegiados. Sob esse prisma, muitos
dos empreendimentos considerados para melhorar a infraestrutura de transportes para
atender ao agronegcio da regio Centro-Oeste no seriam os priorizados.
De acordo com estimativas do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa), o valor bruto da produo agropecuria (VBP) brasileira

ser de R$ 515,2 bilhes em 2016 (Brasil, 2016). Desse total, R$ 142,6 bilhes17
o valor estimado para o VBP do Centro-Oeste. Um valor como esse constitui
um indicador da importncia do agronegcio para a regio e possivelmente da
capacidade que o setor possui em contribuir, em conjunto com o Estado, para o
provimento de parte da infraestrutura de que necessita (em hidrovia e ferrovia,por
exemplo). Agentes de outros setores da economia como o de minerao,
por exemplo na ltima dcada realizaram alguns empreendimentos para
provimento de infraestrutura de transporte com financiamento, em alguns casos,
exclusivamente privado.
O setor agropecurio brasileiro um dos mais dinmicos da economia nacional.
Este vem crescendo h algumas dcadas a taxas, na maioria dos anos, superiores
ao crescimento mdio da economia brasileira como um todo. Nesse processo de
crescimento, a produo agropecuria tem se expandido gradativamente para o
interior do pas, ocupando reas cada vez mais distantes dos principais centros
consumidores e dos portos para exportao, caso da regio Centro-Oeste.
Nesse sentido, o setor se depara com um dos maiores obstculos ao
seu desenvolvimento. No de hoje que a infraestrutura de transportes
brasileira deficiente, e, conforme exposto ao longo deste trabalho, o caso do
Centro-Oeste deficiente em vrios aspectos: malha de vias rodovirias,
ferrovirias e hidrovirias restrita; conservao dessas vias insuficiente; pouca
prioridade histrica dada ao transporte hidrovirio e ferrovirio, o que resultou
em um sistema de transporte menos eficiente; falta de integrao entre
os modais de transporte, entre outros. O resultado desse deficit so os custos
elevados com o transporte de mercadorias incidentes sobre toda a economia
regionale, inclusive, com grande intensidade no setor agropecurio.
Esse custo, alm de incidir sobre a rentabilidade da produo e os lucros
dos agricultores, atinge o preo final dos alimentos para consumidores e diminui
a competitividade internacional da agricultura da regio. Enfim, este custo de
transportes resulta em impactos socioeconmicos distribudos por toda a sociedade.
Alternativas para ampliar e modernizar a infraestrutura de transportes regional
existem. Diversas entidades, como Ministrio dos Transportes, CNT e especialistas
sobre o tema, apresentaram vrias propostas de investimentos nesse segmento de
infraestrutura que influenciaro diretamente, e de forma positiva, os custos da
produo agropecuria. Entre essas propostas incluem-se ampliao e revitalizao
de rodovias (por exemplo, a BR-163), investimento em portos e ampliao da
malha ferroviria e hidroviria, remodelando a matriz de transporte regional para
17. Atrs apenas da regio Sul, com R$ 150,3 bilhes.

uma mais eficiente. A mudana na direo do escoamento da safra agrcola regional

dos portos do Sul e do Sudeste para os portos construdos ou em construo nas
regies Norte e Nordeste constitui alternativa particularmente promissora.
Essas alternativas, por sua vez, enfrentam o obstculo do financiamento. Por
mais que elas sejam benficas para o setor agropecurio, os recursos disponveis para
financiar muitos dos projetos mencionados ao longo deste texto so escassos. O Brasil,
comparativamente a outras economias emergentes, investe reduzida parcela do seu PIB
na construo da infraestrutura de transporte necessria para o seu desenvolvimento.
Considerando que a maior parte do OGU j est comprometida com gastos correntes
e transferncias obrigatrias, o governo federal no tem capacidade de, sozinho, resolver
esse problema. Adicionalmente, a carga tributria brasileira bastante elevada e
major-la com o intuito de financiar obras de infraestrutura, como as de transporte,
possui um custo poltico elevado junto populao.
Resta a opo de complementar os investimentos pblicos com recursos
privados. Para isto, o pas precisa conforme ressaltado por muitos autores citados
ao longo deste trabalho reformar o marco regulatrio relativo ao segmento
de infraestrutura de transportes de forma a tornar os investimentos privados
nesse segmento menos arriscados e potencialmente mais rentveis. Outros pases
latino-americanos, como o Chile, fizeram essas reformas e financiam uma parcela
considervel dos seus investimentos em transporte com capital privado. O Brasil
pode seguir, a seu modo, esse modelo.
No caso da infraestrutura demandada pelo agronegcio no Centro-Oeste,
entretanto, mesmo com mudanas no marco regulatrio, a taxa de retorno dos
investimentos em projetos nessa regio pode no ser suficiente para atrair a iniciativa
privada para financiar obras de infraestrutura de transportes. Neste caso, solues
intermedirias como as PPPs podem ser consideradas. Aresoluo do problema de
melhorar a deficiente infraestrutura de transportes regional no trivial, mas uma
que deve ser debatida pela sociedade e cobrada do poder pblico.
A mencionada dificuldade de o Estado brasileiro financiar projetos de
infraestrutura de transportes requeridos pelo setor agropecurio nacional grande.
A iniciativa privada, por sua vez, no supre esta demanda, devido a limitaes no
marco regulatrio e baixa atratividade de determinados projetos. Baseando-se
nesta reflexo, encerram-se esses comentrios finais com breve exposio sobre o
investimento em transporte hidrovirio no Brasil (vantajoso, conforme demonstrado
ao longo deste trabalho, para o setor agropecurio, especialmente no Centro-Oeste),
o qual ainda em valor menor do que o ideal, todavia, ainda apresenta avano
com relao experincia pregressa.
Observa-se que os montantes cresceram na ltima dcada, o que constitui um
possvel ponto de inflexo com relao ao grau de prioridade que os investimentos

nesse segmento de transporte podero ter de agora em diante. Este fato bastante
positivo para o setor agropecurio do Centro-Oeste, que, alm de demandar
uma infraestrutura de transportes mais ampla para se manter competitivo ,
demanda tambm por uma oferta de transportes mais econmicos ferrovirio
e hidrovirio para o tipo de carga movimentada pelo agronegcio regional.
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Parte III
ESTRATGIAS
SETORIAIS E
SUBNACIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO
REGIONAL

CAPTULO 9
EVOLUO DO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO EM

PERODO RECENTE: NOVAS PERSPECTIVAS PARA O
DESENVOLVIMENTO REGIONAL?
Danilo Jorge Vieira
1 INTRODUO
O sistema de ensino superior brasileiro vivenciou importantes transformaes em
perodo recente, entre as quais se destaca a sua expanso. De fato, entre 1995 e
2014, pde ser observada expressiva ampliao no total de matrculas nos cursos
presenciaisde graduao e no nmero de instituies de ensino superior (IES).
As atividades de ps-graduao, que abrigam a maior parte do esforo cientfico
e tecnolgico do pas, tambm foram incrementadas, possibilitando crescimento
substancial no contingente de mestres e doutores matriculados e titulados, assim
como no nmero de cursos e programas de excelncia internacional. Essa expanso
da educao terciria foi acompanhada por mudanas importantes na configurao
territorial do sistema, que passou por um processo de relativa desconcentrao,
favorecendo, principalmente, estados das regies Norte e Nordeste.
Este captulo tem como objetivo examinar essas transformaes, buscando
refletir sobre suas implicaes para o desenvolvimento regional do pas. O texto
est organizado em mais trs sees, alm desta apresentao introdutria e as
consideraes finais. Inicialmente, busca-se discutir, de um ponto de vista terico,
como as IES podem contribuir para o desenvolvimento regional, a partir de
algumas abordagens recentes sobre essa temtica, que tem atrado crescente interesse
de estudiosos e formuladores de polticas pblicas. luz dessas formulaes, a
terceira seo aborda o quadro mais geral das desigualdades regionais do Brasil
na atualidade, a fim de compor o pano de fundo que circundou a expanso e a
desconcentrao do ensino superior do pas no perodo recente, cujos principais
aspectos so tratados na quarta seo.
2 IES E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: NOTAS A PARTIR DE ALGUMAS

CONTRIBUIES TERICAS RECENTES
A importncia das IES para o desenvolvimento econmico tem sido amplamente
reconhecida, principalmente a partir das experincias histricas das industrializaes

tardias, em especial as dos Estados Unidos e da Alemanha, que colocaram em

evidncia a centralidade que as suas funes bsicas de cunho acadmico, cientfico e
tecnolgico assumem no bojo das transformaes estruturais da sociedade.1 Defato,
a emergncia da tecnologia moderna no final do sculo XIX, caracterizada pela
aplicao intensiva de cincia,2 demarcou um campo de atuao para as IES no
mbito do desenvolvimento que no cessou de ampliar desde ento, medida que
o progresso tcnico veio se acelerando e penetrando em praticamente todas as reas
das atividades humanas, at culminar, na atualidade, no que tem sido genericamente
denominado de economia do conhecimento ou, mais apropriadamente, bio e
infocom-capitalismo (Hirsch, 2010).
Embora possam ser considerados relativamente imprecisos, tais termos
denotam o surgimento de um novo padro dominante de acumulao e reproduo
ampliada de riqueza, calcado, sobretudo, na incorporao de tcnicas e mtodos
aprimorados e inovadores por determinados setores estrategicamente importantes da
economia, que, crescentemente, fazem usos intensivos do conhecimento cientfico
e tecnolgico e de mo de obra especializada e altamente qualificada nos seus
processos particulares de valorizao do capital e de produo de bens e servios.
As indstrias chaves ps-fordistas de tcnica de comunicao e informao, bem
como a chamada life industries (biotecnologia e tecnologia gentica), assumem um
papel central [...] O trao particular dessas indstrias consiste no fato de que elas se
baseiam em particular no conhecimento, o que confere uma posio-chave para a
qualificao da fora de trabalho e da produo e apropriao do saber. Sua relevncia
estratgica para a valorizao consiste no fato de que elas so a base de novos processos
sistemticos de racionalizao, especialmente na rea do trabalho imaterial (pesquisa,
desenvolvimento, preparao e direo da produo, prestao de servios), ou seja,
uma rea que para o modo de racionalizao taylorista era apenas limitadamente
acessvel. Ao mesmo tempo, abrem-se ao capital novas esferas de inverso e valorizao,
como as reas de servios, de informao, de telecomunicao, da produo agrcola
e na indstria da sade exatamente a life industrie (op. cit., p. 166-167).
Nesse contexto poltico-econmico contemporneo transformado, as
atribuies designadas s IES no processo de desenvolvimento foram revalorizadas,
fazendo com que elas passassem a ser devidamente consideradas como atores
cruciais dos sistemas de inovao.3 Suas atividades intrnsecas de pesquisas bsicas e
aplicadas, de disseminao de conhecimento cientfico e tecnolgico e de formao
1. O papel que as universidades desempenharam no desenvolvimento dos Estados Unidos da Amrica tratado em Nelson
(2006, p. 303-361) e em Moraes e Silva (2013). Uma anlise minuciosa da origem, da evoluo e do funcionamento do
sistema de ensino superior norte-americano feita em Moraes (2015). Levin (2010) discute experincias recentes de
pases da sia (Japo, Coreia do Sul, China e ndia), dando destaque s chamadas universidades de classe mundial.
2. Stokes (2005) e Freeman e Soete (2008, p. 61-494) discutem amplamente o surgimento e a natureza do padro de
base cientfica da tecnologia moderna.
3. Entre a extensa literatura devotada aos sistemas nacionais de inovao, os trabalhos de Johnson e Lundvall (1994) e
Freeman e Soete (2008, p. 503-539) apresentam uma sntese analtica do ponto de vista conceitual, histrico e comparativo.

Evoluo do Ensino Superior Brasileiro em Perodo Recente: novas perspectivas para o
desenvolvimento regional?
| 279
e qualificao de recursos humanos incidem de forma decisiva na evoluo e na

trajetria do progresso tcnico e, por consequncia, no desempenho das empresas
e, em termos mais amplos, da economia em seu conjunto.
Se a economia do conhecimento definida como aquela na qual o valor adicionado
gerado a partir da aplicao de ideias e informaes, o papel do ensino superior no
desenvolvimento econmico contemporneo evidente por si mesmo. Esse papel se
concretiza na criao, aperfeioamento e aplicao do conhecimento, particularmente
por meio da pesquisa e desenvolvimento, do aumento do contingente de pessoas
altamente qualificadas e da difuso do saber atravs de redes de inovao (Batterbury
e Hill, 2004, p. 38).
Em anos recentes, essas funes das IES vieram a ser reavaliadas sob uma
perspectiva territorial por profissionais acadmicos e gestores pblicos, suscitando
estudos e projetos de pesquisas internacionais,4 com a finalidade de examinar mais
detalhadamente a influncia e o impacto do sistema de ensino superior para o
desenvolvimento regional. O objetivo, de modo geral, tem sido o de estabelecer
um quadro terico e emprico mais compreensivo, visando subsidiar a formulao
de polticas pblicas endereadas, principalmente, a mobilizar as IES a favor das
reas geogrficas nas quais esto sediadas e, assim, contribuir para fazer face s
desigualdades econmicas regionais.
A despeito dos avanos proporcionados pelos estudos, vrias questes
importantes permanecem ainda pouco compreendidas, entre as quais cabe
mencionar a dimenso espacial das prprias atividades das IES, cujo carter de
cunho mais suprarregional implica o estabelecimento de ligaes contraditrias
e complexas com seu entorno geogrfico: os nexos constitudos com as escalas
nacional e internacional tendem a ser mais densos e estreitos, enquanto os vnculos
mantidos com as localidades adjacentes so relativamente dbeis, convalidando
a ideia de que a universidade moderna a universidade de pesquisa surgida no
sculo XIX encarna, em seus fundamentos, a rejeio do lugar (Bender apud
4. Diversos projetos de pesquisa tm sido patrocinados por organismos multilaterais, governamentais e no governamentais.
Ver, por exemplo, o relatrio da OECD (1999), que resulta dos estudos realizados no mbito do programa da entidade
denominado Institutional Management in Higher Education (IMHE). Desenvolvimentos tericos posteriores so
apresentados em OECD (2007), abrangendo a experincia de 14 regies de 12 pases, entre os quais o Brasil, com a
anlise do caso especfico do norte do Paran (OECD, 2011). Parte importante dessas reflexes foi reunida na edio
especial da revista Higher Education Management and Policy (OECD, 2008). Com interesse anlogo, a Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) vem estimulando o debate e a pesquisa a respeito do
papel efetivo e potencial das IES no desenvolvimento de suas regies. Um conjunto desses estudos foi publicado em
Unesco (2001). Alm disso, a conferncia mundial sobre educao superior promovida sob os auspcios da Unesco em
1998 teve como um de seus eixos organizadores a temtica sobre ensino superior e desenvolvimento, no qual buscou-se
especificar as contribuies das IES para o desenvolvimento nacional e regional. Para mais detalhes, ver Unesco (1998).

Goddard e Puukka, 2008, p. 17).5 Tal distanciamento est relacionado, na viso

dos citados autores, s orientaes universalizantes que as IES buscam conferir
ao ensino e pesquisa que desenvolvem, de modo a reafirmar as bases cientficas
do conhecimento gerado, desvencilhado do espao-tempo e transcendendo a sua
locao territorial imediata. Ademais, como observam Goddard e Puukka (2008,
p. 17), essa caracterstica de afastamento ou de estranhamento geogrfico
acentuou-se ao longo do sculo passado, medida que as IES iam sendo articuladas
de forma mais sistemtica nos planos nacionais de desenvolvimento econmico.
[As IES] vieram a contribuir para a constituio de uma nova identidade nacional
e a cultura subjacente construo da nao. Tudo isso foi baseado em um acordo
implcito pelo qual a universidade prestava servio para o estado em troca de certa
autonomia na governana interna.
Outro fator que concorre para reforar a tendncia de distanciamento das
IES em relao s zonas geogrficas onde esto sediadas consiste, paradoxalmente,
nas estratgias dos atores e dos agentes locais, que so estabelecidas, frequentemente,
com base no entendimento de que a forma mais promissora e dinmica de apoio
dos estabelecimentos de ensino superior ao desenvolvimento regional depende,
em grande medida, da insero que conseguem efetivar nos circuitos extrovertidos
de ensino e pesquisa, favorecendo, assim, a projeo nacional e internacional da
localidade (OECD, 1999, p. 16).
Levando em considerao essas problemticas questes relacionadas s
caractersticas singulares da dinmica espacial da educao terciria, grande
parte do esforo terico foi no sentido de examinar as externalidades geradas
pelas IES para as regies nas quais se encontram instaladas, visando identificar,
sobretudo, os mecanismos de transmisso, a natureza, o alcance e os principais
impactos derivados das atividades de tais estabelecimentos de ensino e de pesquisa
cientfica e tecnolgica. Muitos desses aspectos foram elucidados no trabalho
de Mille (2004), que buscou avaliar, a partir da reviso de pesquisas recentes,
a contribuio de carter estritamente econmico das IES ao desenvolvimento
de seus territrios, sendo distinguidos dois tipos bsicos de impactos, conforme
apresentados esquematicamente no quadro 1.
5. A propsito desse aspecto referente dinmica espacial das atividades bsicas de ensino e pesquisa das IES, vale
a pena reproduzir este trecho bastante elucidativo de estudo realizado pela OECD (1999, p. 15 e 16): o conceito de
territorialidade extremamente complexo e problemtico para as IES. As universidades, em particular, so entidades
autnomas, frequentemente caracterizadas por baixo nvel de enraizamento territorial local, por regulao nacional e por
grande ateno com seus contatos efetuados com as comunidades acadmicas e de pesquisa nacionais e internacionais.
Todas as IES abraam alguma noo de territorialidade em suas declaraes de misso e em seus planos institucionais;
estes variam de noes gerais em termos de contribuir com a sociedade e com a pesquisa internacional at compromissos
mais especficos em relao s comunidades locais e regionais [...] Apesar destas declaraes positivas, a questo de
como devem responder s necessidades regionais permanece ainda como um campo relativamente desconhecido para
a maioria das IES, especialmente para as universidades mais antigas e mais reputadas. A maioria das IES se esfora
para alcanar projeo nacional e internacional em suas atividades de ensino e de pesquisa.

| 281
O primeiro concerne aos fluxos financeiros e monetrios originados pelos

dispndios diretos das IES, envolvendo tanto o consumo de seus estudantes e
profissionais (administrativos, tcnicos e professores) quanto os gastos de custeio e
de investimento efetuados na aquisio de bens e servios, gerando encadeamentos
para trs (backward linkages), que influenciariam a demanda efetiva local, com
desdobramentos para as famlias, governo e empresas. As famlias seriam afetadas
por meio de efeitos diretos e induzidos sobre a renda e o emprego. Em relao ao
governo, os impactos seriam contraditrios: ao mesmo tempo em que poderiam
estimular a arrecadao tributria, pressionariam o oramento em razo da
maior demanda por infraestrutura e servios pblicos. As empresas, por sua vez,
tenderiam a ser beneficiadas pela expanso da demanda de bens e servios, mas,
em contrapartida, poderiam ver seus custos ampliados pela maior concorrncia por
fatores, tais como mo de obra e imveis, por exemplo, provocada pela procura
adicionada pelas IES nesses mercados. Um aspecto a se destacar diz respeito
natureza de curto prazo desses encadeamentos originados pelos dispndios diretos
das IES, implicando uma dinmica esttica e suscetvel de ser revertida, tendo
em vista que eles se associam fortemente aos nveis conjunturalmente oscilantes
e instveis do poder de compra das instituies de ensino e de sua comunidade
interna (discentes, docentes e demais empregados).
QUADRO 1
Classificao dos impactos das atividades da IES sobre as regies
Fator
Tipo Abrangncia Efeitos Temporalidade Dinmica
determinante
a) Famlias: efeitos diretos e
induzidos sobre a renda e
Abrangem efeitos sobre a oemprego;
renda e o emprego locais, b) governo local: aumento da
os gastos de consumo de receita tributria e da
Encadeamentos Esttica,
estudantes e profissionais demanda por servios
Dispndios para trs Curto prazo pode ser
(administrativos, tcnicos pblicos; e
(backwardlinkages) revertida.
e professores) e os c) empresas locais: aumento
investimentos das IES em da demanda efetiva (bens
servios e equipamentos. e servios) e da competio
nos mercados de trabalho
e imobilirio.
a) Aprimoramento do nvel
de qualificao profissional:
proporcional ao grau de
Abrangem os benefcios
permanncia dos diplomados
gerados para a localidade
Encadeamentos na localidade;
em decorrncia das Gradual,
Conhecimento parafrente b) estoque de conhecimento: Longo prazo
atividades finalsticas das acumulativa.
(forward linkages) interao IES setor
IES: produo e difuso do
produtivo; e
conhecimento.
c) maior atratividade local:
externalidades positivas
atraem indivduos e empresas.
Fonte: Mille (2004).

Elaborao do autor.

Outra categoria de impacto deriva das atividades finalsticas das IES

produo e disseminao de conhecimento cientfico e tecnolgico mediante o
ensino e a pesquisa, gerando encadeamentos para frente (foward linkages), que
podem transformar estruturalmente as bases econmicas e produtivas da regio.
As mudanas afetariam, em especial, o mercado de trabalho, que passaria a contar
com disponibilidade maior de profissionais altamente qualificados, sendo que o
tamanho desse contingente de mo de obra aprimorada ficaria na dependncia da
capacidade de a regio reter os alunos concluintes da educao terciria. O acervo
local de conhecimento tambm seria crescentemente ampliado, sobretudo por
causa das interaes que podem ser estabelecidas entre as IES e o setor produtivo,
concretizando processos efetivos de inovao. Por fim, a conjuno entre essas
transformaes e o prprio ambiente acadmico e cientfico formado pelas IES
resultaria em atributos locacionais mais atrativos, tanto aos indivduos (amenidades)
quanto s empresas (disponibilidade de fora de trabalho qualificada, infraestrutura
de Pesquisa e Desenvolvimento P&D conhecimentos cientficos e tecnolgicos
e processos propcios inovao, entre outros elementos). Esses encadeamentos
seriam claramente de longo prazo, afetando a regio de forma gradual e acumulativa
e fixando condies promissoras para um ciclo prolongado e autorreforador de
desenvolvimento econmico e social da regio.
Dos dois tipos de impactos antes arrolados, o primeiro considerado o mais
trivial e de ordem genrica, uma vez que os encadeamentos para trs no esto
associados especificamente apenas s IES, podendo ser gerados por qualquer outra
atividade econmica que crie fluxos monetrios e financeiros com multiplicadores
positivos e superiores a 1. Os encadeamentos para frente, por sua vez, so vistos como
os de maior complexidade e relevncia para as perspectivas de desenvolvimento,
consistindo naqueles que esto direta e estreitamente relacionados com as atividades
inerentes das IES e, ademais, os que podem engendrar transformaes econmicas
e sociais de cunho estrutural.6
Esses encadeamentos para frente, contudo, podem ter seu escopo ampliado,
se forem levadas em conta outras esferas de atuao das IES que extrapolam os
campos estritos do ensino e da pesquisa, particularmente a dimenso da cultura,
que abrange um conjunto diverso de iniciativas e equipamentos culturais, tais
como bibliotecas, museus, galerias de arte, centros culturais multiuso (cinema,
teatro, concerto), instalaes histricas restauradas, dentre outros, resultando
6. Goddard e Chatterton (1999, p. 686) corroboram com essa interpretao, ao avaliar que os dispndios efetuados
pelas IES em consumo e investimento geram efeitos essencialmente passivos, no sentido que consistem em
transbordamentos quase que automticos e bastante previsveis. Para os autores, o aspecto crucial identificar como
as atividades de ensino e pesquisa intrnsecas s IES podem ser utilizadas para impulsionar o desenvolvimento regional
de forma sistmica: a questo-chave que permanece como os recursos das universidades podem ser mobilizados
para contribuir ativamente para o processo de desenvolvimento.

| 283
em aes extensionistas de alcance crescente cuja relevncia tem sido cada vez
maisreconhecida.
A contribuio das universidades para a economia e a sociedade dos lugares em
que esto localizadas sempre foi mais ampla por exemplo, por meio da educao
continuada, apoio pesquisa das empresas locais, conferncias e concertos pblicos,
assim como acesso a bibliotecas, galerias e museus. O que est emergindo agora a
exigncia de se reconhecer mais formalmente essas atividades como uma terceira
funo das universidades, no apenas como residuais, mas como totalmente integradas
com o ensino e a pesquisa (Goddard e Chatterton, 1999, p. 686).
Seguindo tal perspectiva, diversos estudos adicionaram outros campos de
interseo entre as IES e sua zona geogrfica adjacente, geradores de encadeamentos
para frente mais extensos e variados, cabendo citar, por exemplo, o desenvolvimento
cultural mediante instalaes e atividades artsticas, culturais e tursticas e de
prticas de sustentabilidade ambiental, entre outros (Goddard e Puukka, 2008;
Batterbury e Hill, 2004; Kuklinski, 2001).
Como possvel depreender da discusso anterior, as IES tm sido avaliadas,
portanto, sob uma tica que as coloca como atores relevantes da transformao
econmica e social, podendo influenciar de forma decisiva o desenvolvimento
regional. Esses impactos positivos advindos das atividades das IES de gerao e
disseminao do conhecimento e os mecanismos pelos quais eles se transmitem
ao territrio, por intermdio de mltiplas interaes espaciais, so descritos
esquematicamente pelo modelo multimodal e multiescalar, formulado por Arbo
e Benneworth (2007), ilustrado na figura 1.
possvel verificar, inicialmente, que na escala regional as articulaes
virtuosas ocorrem quando as atividades das IES de ensino, pesquisa e extenso se
entrelaam sinergicamente com elementos locais ligados s habilidades existentes,
capacidade disponvel de inovao e cultura da coletividade (crculo direita do
diagrama). Encadeamentos para frente so igualmente gerados pelos equipamentos
implantados e operados pelas IES, como os de cincia e tecnologia (laboratrios,
parques tecnolgicos, incubadoras de empresas etc.), de sade (hospitais, clnicas,
consultrios, laboratrios etc.) e de cultura (museus, jardins botnicos, edificaes
histricas, centros culturais etc.). Outras externalidades, incluindo as ocasionadas
pelos dispndios efetuados pelas IES (consumo e investimento), tambm criam
encadeamentos adicionais que favorecem a base econmica e a sociedade locais
(crculo oval vermelho).

FIGURA 1
Modelo multimodal e multiescalar de interao IES-Regio
Escala global Escala nacional Escala regional

Polticas nacionais
Investimento
do exterior IN ES MT
DR CTI
Projeo
acadmica e
cientfica
IES I
Equipamentos Equipamentos Equipamentos CC

do C&T de sade de cultura
Fonte: Arbo e Benneworth (2007, p. 58).

Elaborao do autor.
Obs.: Indstria = IN; Desenvolvimento Regional = DR; Ensino Superior = ES; Cincia, Tecnologia e Inovao = CTI; Mercado de
Trabalho = MT; Habilidades = H; Inovao = I; Cultura e Coletividade = CC.
Na escala nacional, por sua vez, as interaes mantidas com o governo federal
so de importncia crucial, pois so elas que configuram, modulam, organizam
e orientam as atividades de ensino, pesquisa e extenso das IES, por intermdio
de polticas setoriais, sobretudo as direcionadas s reas de educao terciria,
indstria, cincia, tecnologia e inovao (C,T & I), desenvolvimento regional e
trabalho, entre outras. Nesse sentido, essas interaes iro alinhar as IES a diretrizes
fixadas no plano nacional em reas primordiais do desenvolvimento e influenciar
decisivamente as suas articulaes com as outras escalas (global e regional), com
amplo impacto sobre a localidade. No que se refere escala global, os aspectos
relevantes esto associados reputao acadmica e cientfica que construda
e desfrutada pelas IES, projetando para alm de sua rea geogrfica de origem a
excelncia alcanada nas atividades de ensino, pesquisa e extenso. Assim, as IES
podem, por um lado, aprimorar os atributos locacionais da regio em que est
instalada e atrair investimentos produtivos (sobretudo em atividades intensivas em
conhecimento) e, por outro, estimular a entrada e a reteno de alunos, professores
e pesquisadores de outras localidades e pases o que refora os atributos locacionais
e engendra um processo virtuoso e acumulativo favorvel ao investimento, gerando
benefcios com rebatimentos tanto em mbito regional quanto nacional.

| 285
Um ponto importante a destacar nesse modelo tipo-ideal em referncia,7

que sintetiza muitas das reflexes realizadas a respeito da incidncia do sistema de
educao terciria sobre o territrio, a funo aglutinadora exercida pelas IES:
como examinado anteriormente, elas detm capacidades efetivas ou potenciais para
integrar, simultnea e coerentemente, variados interesses e recursos de diferentes
atores em distintas escalas espaciais e esferas de atuao.8 por meio dessa pluralidade
de interaes combinadas que as IES geram mltiplos transbordamentos para a
regio, que colocam em curso transformaes estruturais em termos econmicos e
sociais, dando sustentao a um ciclo prolongado e acumulativo de desenvolvimento.
Uma das contribuies mais significativas para o desenvolvimento regional advm da
capacidade das universidades em articular elementos regionalmente (...) Contudo, (...)
no apenas na escala regional que as universidades so bastante atuantes em combinar
elementos (...) As universidades a despeito de suas contribuies regionais esto,
entretanto, acopladas a aparatos nacionais de polticas, que influenciam intensamente
suas competncias regionais em termos gerais (Arbo e Benneworth, 2007, p. 55 e 56).
Em resumo, foi possvel observar, nas ltimas dcadas, a revalorizao do
papel desempenhado pelas IES no processo de desenvolvimento econmico,
motivada, principalmente, pelas rpidas transformaes tecnolgicas que vieram a
estabelecer, em perodo recente, bases renovadas de gerao e conservao de riqueza,
cuja caracterstica primordial consiste na aplicao intensiva de conhecimento
cientfico na produo de bens e servios. Essa dependncia cada vez mais acentuada
de tcnicas aprimoradas e de fora de trabalho qualificada deu maior peso s
atribuies das IES, fazendo com que as suas funes bsicas e inerentes de gerao
e disseminao de conhecimento passassem a ser consideradas tambm sob a
perspectiva territorial.
A ateno recaiu sobre os limites e as possibilidades de as IES atuarem no
sentido de promover o crescimento econmico e a modernizao produtiva das
regies nas quais esto sediadas, suscitando uma profcua reflexo que buscou
examinar as possveis externalidades geradas por estas organizaes e os principais
7. Arbo e Benneworth (2007, p. 59) sublinham o carter abstrato do referido modelo de interao das IES com seus
territrios, concebido com a finalidade de sintetizar um conjunto de estudos que examinaram as potenciais contribuies
dessas instituies para o desenvolvimento regional: apresentamos um tipo ideal de universidade multiescalar
regionalmente engajada, articulando recursos, sistemas e processos a nvel global, nacional e regional e os integrando
com as atividades de ensino, pesquisa e extenso, de modo a gerar um benfico e virtuoso ciclo de crescimento.
Gostaramos de salientar que este um tipo ideal e otimizado, sintetizado a partir de todas as diferentes conexes que
as universidades tm feito entre os setores e escalas.
8. Cabe frisar que essas interaes estabelecidas pela IES com diferentes atores e em diferentes escalas se do de forma
combinada, de modo que tais interaes no devem ser consideradas como mbitos estanques, mas interdependentes
e integrados, conforme advertem Arbo e Benneworth (2007, p. 58): cada um desses papis desempenhados pelas
universidades importante, fazendo com que essas instituies realizem uma funo integradora nas escalas regional,
nacional e internacional. Entretanto, um tanto artificial fazer esta distino entre projetos globais, atividades nacionais
e consequncias regionais. Do mesmo jeito em que h conexes entre ensino, pesquisa e extenso no envolvimento
regional da universidade, h conexes entre os fluxos globais, nacionais e regionais e a integrao realizada por meio
das universidades.

mecanismos pelos quais elas podem incidir no desenvolvimento local. Os estudos,

que tm orientado as polticas governamentais de vrios pases e as estratgias de
organismos multilaterais, avanaram bastante nos ltimos anos e proporcionaram um
melhor entendimento a respeito dos fatores que concorrem para as IES influenciarem as
transformaes econmicas e sociais de seus territrios, evidenciando os encadeamentos
gerados pelos seus dispndios (backwards linkages) e, em especial, pelas atividades de
ensino, pesquisa e extenso (forward linkages), consideradas como decisivas para estimular
um processo prolongado e acumulativo de desenvolvimento.
Ademais, os estudos explicitaram que, para colocar em curso transformaes
estruturais de cunho econmico e social, as IES devem ser capazes de integrar,
coerente e simultaneamente, interesses e recursos distintos de diferentes atores em
mltiplas escalas espaciais e esferas de atuao. luz dessas contribuies tericas,
que colocaram em acento o papel e as potencialidades de as IES atuarem em
favor do desenvolvimento local, as prximas sees visam examinar as principais
transformaes ocorridas na configurao territorial do sistema nacional de ensino
superior (Snae), ocasionadas pela sua expanso no perodo recente, tendo como
ponto de partida uma sumria anlise de alguns aspectos do quadro mais geral das
desigualdades regionais do Brasil no momento atual, o que feito na prxima seo.
3 ASPECTOS ATUAIS DA EVOLUO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

NOBRASIL9
As formulaes abordadas na seo anterior ressaltaram o papel relevante que as
IES podem desempenhar a favor das reas geogrficas em que esto sediadas, por
meio de encadeamentos para frente e para trs gerados por suas atividades, que,
entre outros efeitos, estimulam a demanda efetiva local, aprimoram o mercado de
trabalho, promovem a diversificao produtiva em direo a segmentos intensivos
em tecnologia e incrementam a atratividade da regio, tanto em relao ao fluxo
de indivduos quanto ao de capitais. Sob tal perspectiva, a configurao territorial
do sistema de ensino superior passa a ser de suma importncia para as diretrizes de
polticas pblicas elaboradas com vistas a propiciar um padro de desenvolvimento
mais equilibrado e integrado do ponto de vista espacial, assim como para fazer
face s desigualdades regionais.
Nesse sentido, cabe verificar alguns indicadores selecionados que permitam
delinear, descritivamente e em seus aspectos principais, sem a preocupao de uma
anlise sistemtica dos fatores causais, o quadro mais geral das assimetrias regionais
existentes no Brasil. Com isso, compe-se o pano de fundo no qual evoluiu o sistema
nacional de educao terciria, que, como ser examinado a seguir, expandiu de
9. Esta seo parte das reflexes feitas em Diniz e Vieira (2015) e Vieira (2016), de modo que so utilizadas, ampliadas
e atualizadas anlises e informaes apresentadas anteriormente nos citados trabalhos.

| 287
forma menos concentrada nas ltimas dcadas, favorecendo regies de menor grau
de desenvolvimento do pas.10
conveniente comear a anlise de algumas das principais caractersticas
atuais das desigualdades regionais do Brasil por indicadores relacionados
gerao e difuso de conhecimento cientfico e tecnolgico, uma vez que tais
atividades so estreitamente vinculadas s IES.11 Como possvel verificar nas
informaes sistematizadas no grfico 1, a rea primaz constituda pelo Sudeste
e Sul concentrava mais de 72% da produo cientfica brasileira em 2010 e
86% dos pedidos depositados de patentes. Note-se que a posio relativa de
So Paulo maior que a de todas as demais regies do pas, excetuando-se o
prprio Sudeste, tanto na produo cientfica quanto em patentes. Esta elevada
concentrao regional da produo cientfica e dos depsitos de patentes reflete,
em grande medida, a organizao territorial da infraestrutura de laboratrios e de
pesquisa cientfica e tecnolgica brasileira. Mapeamento realizado pelo Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) mostrou que, dos 196 equipamentos de 25
de suas instituies coligadas, 153, equivalendo a 78% do total, estavam localizados
nos estados doSudeste. O restante se distribua pelo Norte (16%), Nordeste (5%)
e Centro-Oeste e Sul 0,5% cada (Brasil, 2013). Levantamento mais abrangente
de Squeff e De Negri (2014) corroborou com esses resultados, identificando uma
distribuio regional igualmente concentrada da infraestrutura cientfica e tecnolgica
do pas: 57% dos equipamentos estavam no Sudeste, 24% no Sul, 10% no Nordeste,
6% no Centro-Oeste e 3% no Norte.
A concentrao regional da infraestrutura de P&D, da produo cientfica
e do desenvolvimento de novos produtos e processos (mensurado pelas patentes)
apresentou estreita correspondncia com a configurao das atividades produtivas
intensivas em tecnologia. Os dados expostos na tabela 1 so elucidativos a este
respeito e evidenciam que os segmentos da indstria de transformao classificados
como de alta e mdia-alta tecnologia se localizam predominantemente nas regies
Sudeste e Sul. Conjuntamente, essas duas regies responderam, em 2013, por 87%
do valor da transformao Industrial (VTI) dessas atividades de maior contedo
tecnolgico, sendo que mais da metade desse percentual foi originada em So Paulo.
Quando so considerados os Servios de Informao e Comunicao (SICs), a elevada
10. Para uma anlise da dinmica regional brasileira, assim como um exame das polticas e iniciativas governamentais
recentes, ver, entre outros, Siqueira (2013) e Monteiro Neto (2016).
11. No Brasil, a importncia das IES na gerao e difuso de conhecimento cientfico e tecnolgico particularmente
amplificada, tendo em vista que so nestas instituies que est abrigada a maior parte das atividades bsicas e aplicadas
de P&D, mais precisamente na rea de ps-graduao das Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes). Emblemtica
a este respeito a expressiva participao das IES em termos de patentes. Informaes sistematizadas pelo Instituto
Nacional da Propriedade Industrial (Inpi) mostram que, dos dez maiores depositantes de patentes residentes no pas,
seis so universidades pblicas: quatro federais, Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal do Paran (UFPR) e Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS);
e duas estaduais, Universidade de So Paulo (USP) e Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

concentrao espacial se repete: a rea primaz (Sudeste/Sul) deteve participao de

82% no total da receita bruta em 2013.
GRFICO 1
Grandes regies e So Paulo: distribuio regional da produo cientfica brasileira
(2010) e dos pedidos de patentes (2013)
(Em %)
70
58,9
60
50,1
50
39,5
40
30 27,3 26,8
22,1
20
16,5
10 8,2 7,8
3,6 4,6
1,6
0
Norte Nordeste So Paulo Sudeste Sul Centro-Oeste
Pedidos de patentes Produo cientfica
Fonte: Dados bsicos da Rede de Indicadores Estaduais de Cincia, Tecnologia e Inovao (Riecti)
TABELA 1
Grandes regies e unidades federativas (UFs) selecionadas: distribuio regional
das atividades intensivas em tecnologia (2013)
(Em %)
Participao no VTI total das atividades Participao na receita bruta de prestao de servios
Regio e UF
de alta e mdia-alta tecnologia1 gerada pelos SICs 2
Norte 5,5 2,71
Amazonas 5,3 0,77
Nordeste 5,5 8,67
Pernambuco 1,3 1,82
Bahia 3,0 2,57
Sudeste 63,8 68,75
Minas Gerais 7,6 6,87
So Paulo 48,9 45,74
(Continua)

| 289
(Continuao)
Participao no VTI total das atividades Participao na receita bruta de prestao de servios
Regio e UF
de alta e mdia-alta tecnologia1 gerada pelos Sics2
Sul 23,0 12,93
Paran 8,9 4,75
Rio Grande 9,6 4,97
do Sul
Gois 1,4 1,84
Fonte: Dados bsicos da Pesquisa Industrial Anual (PIA) empresas; e da Pesquisa Anual de Servios (PAS).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Foram consideradas as fabricaes de: produtos qumicos; produtos farmoqumicos e farmacuticos; equipamentos de
informtica, produtos eletrnicos e pticos; mquinas, aparelhos e materiais eltricos; mquinas e equipamentos; veculos
automotores, reboques e carrocerias; outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores; e produtos diversos.
2
Telecomunicaes; tecnologia da Informao, servios audiovisuais, edio e edio integrada impresso, agncias
de notcias e outros servios de informao.
Essa configurao espacial concentrada da infraestrutura e das atividades de

P&D e dos ramos produtivos intensivos em tecnologia tem implicaes regionais
importantes, medida que coloca em curso foras centrpetas autorreforadoras de
difcil e custosa reverso. Tais foras estabelecem limites que agem no sentido de
atenuar e/ou bloquear impulsos centrfugos que estejam em operao ou que possam
vir a ocorrer, contrabalanando e arrefecendo, assim, presses descentralizadoras das
bases produtivas. As informaes da tabela 2, referentes indstria de transformao,
sugerem a ocorrncia desse fenmeno de bloqueio-atenuao no perodo recente.
possvel verificar que a participao do Sudeste no VTI retrocedeu 8,3 pontos
percentuais (p.p.) entre 2000/2013. Contudo, parte significativa desta perda,
equivalente a 35%, foi redistribuda dentro da prpria rea primaz, em favor
dosestados do Sul (principalmente o Paran). Outros 44% vazaram para o
Centro-Oeste, que mais do que dobrou a sua participao relativa no VTI nacional.
Apenas uma frao de 21% da perda do Sudeste favoreceu conjuntamente os
estados do Norte/Nordeste. Em termos de postos de trabalho, os ganhos da regio
perifrica foram mais importantes: da perda de 5,8 p.p. do Sudeste no total de
pessoal ocupado, 45% transbordaram para o Norte e o Nordeste, conjuntamente,
e outros 31% para o Centro-Oeste. Mas vale chamar a ateno para o fato de que
24% da perda do Sudeste foi redistribuda no mbito da prpria rea primaz,
favorecendo, mais uma vez, os estados do Sul. Por fim, deve ser sublinhado que as
redues relativas do Sudeste foram ocasionadas, praticamente, pelo desempenho
da indstria de transformao de So Paulo.

TABELA 2
Grandes regies e UFs selecionadas: indstria de transformao
Ano 20001 (%) 20132 (%) Perdas e ganhos (p.p.)
Regio e UF Empresas Pessoal ocupado VTI Empresas Pessoal ocupado VTI Empresas Pessoal ocupado VTI
Norte 2,7 2,9 4,2 2,9 3,4 4,7 0,2 0,5 0,4
Amazonas 0,5 1,1 3,3 0,6 1,7 3,5 0,1 0,5 0,3
Par 1,1 1,2 0,8 1,1 1,0 0,6 -0,1 -0,2 -0,2
Nordeste 9,7 10,9 8,2 12,0 13,0 9,6 2,3 2,1 1,4
Cear 2,2 2,7 1,4 2,8 3,0 1,5 0,6 0,3 0,1
Pernambuco 2,3 2,5 1,2 2,7 2,9 1,8 0,4 0,4 0,6
Bahia 2,5 2,1 4,0 2,8 2,8 4,0 0,3 0,7 0,0
Sudeste 56,7 57,4 65,9 49,2 51,6 57,6 -7,5 -5,8 -8,3
Minas Gerais 12,2 10,2 8,9 11,8 10,3 9,4 -0,4 0,2 0,6
Rio de Janeiro 7,1 6,6 7,9 5,4 5,5 7,6 -1,7 -1,0 -0,3
So Paulo 35,3 39,2 47,4 29,9 34,2 39,1 -5,4 -5,0 -8,3
Sul 25,6 24,7 19,5 29,3 26,1 22,4 3,7 1,4 2,9
Paran 8,3 6,8 6,2 9,3 8,6 8,4 0,9 1,8 2,2
Rio Grande 10,1 10,6 8,7 10,6 9,2 8,3 0,5 -1,5 -0,4
do Sul
Centro-Oeste 5,3 4,1 2,2 6,6 5,9 5,8 1,3 1,8 3,6
Gois 2,7 1,9 1,1 3,5 3,1 2,7 0,9 1,2 1,7
Fonte: Dados bsicos da PIA empresas.
Notas: 1 Com base na Classificao Nacional de Atividades Econmicas Cnae 1.0.
2
Com base na Cnae 2.0.
O aspecto a destacar que essa evoluo da indstria de transformao no

perodo analisado evidenciou um processo de desconcentrao concentrada, cuja
dinmica sofreu a influncia do comentado fenmeno de bloqueio-atenuao derivado
das foras centrpetas cumulativas engendradas, entre outros fatores, pelo polarizado
padro espacial da infraestrutura e das atividades de P&D e dos ramos produtivos
correlatos de maior contedo tecnolgico. Assim, a despeito das alteraes relativas
observadas, as bases da indstria de transformao do pas mantiveram-se fortemente
situadas na rea primaz do Brasil: Sudeste e Sul concentraram, conjuntamente, cerca
de 80% das empresas, dos postos de trabalho e do VTI em 2013.
Coerente com essa desconcentrao concentrada da indstria de transformao
padro que vem caracterizando a desconcentrao produtiva do Brasil desde os anos 1970
, a reduo das desigualdades intrarregionais do pas foi tnue, como pode ser inferido
a partir das informaes da tabela 3 a respeito do Coeficiente de Williamson (CW),
construdo com base no produto interno bruto (PIB) por habitante das microrregies
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Como se sabe, quanto mais
elevado e distante de zero o CW, maiores so as desigualdades intrarregionais.12 Para o
12. Para maiores detalhes, ver Williamson (1977).

| 291
conjunto consolidado do Brasil, o CW variou negativamente de 0,67 para 0,62 entre

1999 e 2002, ficando praticamente estvel nos dez anos seguintes. Os dados disponveis
revelam, entretanto, uma evoluo diferenciada, tanto no mbito das regies quanto dos
estados. De fato, possvel constatar que a trajetria das disparidades intrarregionais foi,
em certo sentido, contraditria: enquanto alguns estados e regies vivenciaram aumento
das desigualdades nos anos analisados, outros registraram moderado abrandamento.
Chama ateno o comportamento dos estados do Par, de Pernambuco e do Rio de
Janeiro, que tiveram acentuada elevao de seus coeficientes, indicando o agravamento
das desigualdades intrarregionais.
TABELA 3
Brasil, grandes regies e estados selecionados: CW de desigualdade intrarregional
(1999-2012)1
rea geogrfica 1999 2002 2005 2008 2012
Brasil 0,67 0,61 0,62 0,63 0,62
Norte 0,33 0,55 0,57 0,59 0,72
Amazonas 0,57 0,55 0,56 0,53 0,47
Par 0,52 0,52 0,59 0,74 1,09
Nordeste 0,65 0,63 0,65 0,60 0,60
Bahia 0,79 0,68 0,68 0,58 0,52
Cear 0,52 0,52 0,49 0,47 0,49
Pernambuco 0,54 0,63 0,74 0,73 0,77
Sudeste 0,42 0,39 0,41 0,44 0,44
Minas Gerais 0,41 0,41 0,40 0,42 0,43
Rio de Janeiro 0,16 0,24 0,36 0,50 0,48
So Paulo 0,34 0,30 0,32 0,34 0,32
Sul 0,32 0,30 0,33 0,32 0,30
Paran 0,35 0,30 0,28 0,33 0,30
Rio Grande do Sul 0,31 0,32 0,40 0,31 0,28
Centro-Oeste 0,93 0,72 0,72 0,69 0,62
Gois 0,36 0,43 0,41 0,39 0,39
Fonte: Dados bsicos do IBGE.

Nota: 1 Dados e estimativas de PIBs (municipais), do IBGE, e populao residente (censos demogrficos e contagem da populao),
IBGE, calculados para microrregies do IBGE.
Obs.: Informaes populacionais, quando no disponveis, foram extradas a partir dos dados do PIB e do PIB per capita.
O que deve ser sublinhado, por ora, da sumria discusso descritiva anterior,
o contexto duradouro de demarcadas desigualdades regionais existente no pas.
Acontinuidade do processo de desconcentrao produtiva observada na ltima dcada,
reproduzindo o mesmo padro restrito de disperso das bases econmicas verificado
desde os anos 1970, no alterou substancialmente esse quadro espacial assimtrico,
que se expressou em agudas diferenas entre regies e estados e no interior deles.
Tais disparidades se projetaram igualmente no arranjo territorial da infraestrutura e

das atividades relacionadas a conhecimentos tcnicos e cientficos, cuja distribuio

geogrfica concentrada certamente contribuiu para arrefecer impulsos centrfugos
da estrutura produtiva. Diante destes persistentes desequilbrios econmicos inter e
intrarregionais, cabe verificar, na prxima seo, a trajetria do Snae, tendo em vista
que a sua organizao espacial incide sobre o desenvolvimento local, principalmente
por causa dos encadeamentos gerados pelas suas funes inerentes de ensino, pesquisa
e extenso, que podem, assim, vir a se constituirem em importante fator de influncia
sobre a dinmica regional do pas.
4 ASPECTOS DA EVOLUO REGIONAL RECENTE DO SNAES

O sistema de ensino superior brasileiro vivenciou importantes mudanas nas ltimas
dcadas. Qualquer tentativa de balano dessa evoluo no poderia deixar de fazer
referncia, inicialmente, significativa expanso do sistema, que, entre 1980 e 2014,
experimentou taxas de crescimento bastante significativas, tanto no total de matrculas
dos cursos presenciais de graduao quanto no nmero de IES, que foram de 4,53%
e de 2,86% ao ano, respectivamente.13 Como indicado na tabela 4, o comportamento
foi muito diferenciado no tempo e tambm por categoria de IES. De qualquer
forma, foram criadas, nesse perodo, mais de 5,1 milhes de matrculas nos cursos
presenciais de graduao e abertas quase 1,5 mil novas IES.14
Mas o que interessa na presente seo tratar dos principais aspectos de cunho
regional dessa ampliao estrutural da educao terciria do pas nos anos recentes.
Embora tenha sido abrangente, favorecendo todas as regies do pas, esse processo de
crescimento sistmico foi particularmente importante para o Norte e o Nordeste, cuja
posio relativa no ensino superior foi reforada, em consequncia de taxas de crescimento
que se situaram acima da mdia nacional, tanto em termos de nmero de IES quanto
no que se refere ao total de matrculas em cursos presenciais de graduao. De fato, o
incremento das matrculas e das IES foi, respectivamente, de 6,7% e de 5,0% ao ano
para o conjunto do Brasil entre 1995 e 2014, enquanto Norte e Nordeste cresceram a
taxas anuais de 9,9% e 8,2% e 8,5 e 8,3%, nessa ordem. Assim, conforme as informaes
da tabela 5, a regio Norte praticamente duplicou sua participao no total nacional
de matrculas e IES nos anos analisados. O Nordeste, por sua vez, alm de tambm ter
dobrado sua participao no nmero de IES, registrou aumento relativo de 38,8% nas
matriculas, chegando, com isso, a superar a regio Sul.
13. Para uma discusso sobre a trajetria recente do ensino superior brasileiro, ver, entre outros, Martins (2000) e
Corbucci (2007).
14. Entre 1980 e 2014, o total de matrculas nos cursos presenciais de graduao subiu de 1.377.286 para 6.486.171,
enquanto o nmero de IES passou de 882 para 2.368. A propsito, vale chamar ateno para o fato de que os dados
consolidados pelo Instituto Nacional dos Estados e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), como os que so
supridos pelas Sinopses estatsticas da educao superior graduao, apresentam discrepncias pontuais com as
informaes desagregadas por municpios e IES, fornecidas por meio de microdados. Neste trabalho, excetuando-se
essas informaes ora apresentadas sobre a evoluo do total das matrculas nos cursos presenciais de graduao e
do nmero de IES entre 1980 e 2014, foi utilizada a base de microdados.

| 293
TABELA 4
Taxa de crescimento mdio anual do nmero de IES e do total de matrculas em
cursos de graduao presencial (1980-2014)
(Em %)
Perodo Indicador Total Pblica Privada
Nmero de IES 0,22 0,96 0,00
1980-1989
Total de matrculas 0,98 1,73 0,55
Nmero de IES 1,80 -1,44 2,66
1990-1999
Nmero de IES 6,97 3,36 7,50
2000-2009
Nmero de IES -0,08 1,40 -0,29
2010-2014
Nmero de IES 2,86 1,15 3,22
1980-2014
Fonte: Dados bsicos e Sinopses estatsticas da educao superior graduao (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://
portal.inep.gov.br/superior-censosuperior-sinopse>.
TABELA 5
Brasil, grandes regies e UFs selecionadas: distribuio percentual de instituies
de ensino e de matrculas em cursos de graduao presencial
IES Matrculas em cursos presenciais
Brasil, regio e UF
1995 2000 2005 2010 2014 1995 2000 2005 2010 2014
Brasil 894 1.180 2.165 2.378 2.368 1.759.703 2.694.245 4.453.156 5.449.120 6.448.867
Norte 3,47 3,90 5,64 6,14 6,29 3,81 4,27 5,86 6,47 6,93
Amazonas 1,12 0,85 0,88 0,80 0,84 0,77 1,15 1,67 2,04 2,15
Par 0,89 0,76 1,15 1,30 1,52 2,04 1,72 1,81 1,86 2,08
Nordeste 10,29 13,31 17,92 18,21 19,09 15,31 15,36 16,58 19,31 21,26
Bahia 2,24 4,15 5,36 4,88 5,03 3,17 3,31 4,27 4,56 4,90
Cear 0,89 1,10 2,17 2,02 2,24 2,16 2,11 2,24 2,80 3,50
Pernambuco 3,58 3,31 3,83 3,99 4,18 3,92 3,19 3,08 3,53 3,50
Sudeste 62,75 56,53 48,55 49,16 47,55 55,32 51,89 49,62 48,75 46,94
Minas Gerais 14,77 11,44 14,36 15,56 13,09 9,23 8,89 10,48 10,26 10,26
Rio de Janeiro 10,40 8,56 5,59 5,85 5,79 11,85 10,99 10,63 9,57 8,44
So Paulo 34,90 31,61 24,06 24,05 25,21 32,90 30,37 26,61 27,06 26,39
Sul 13,42 14,92 17,09 16,23 16,98 18,59 20,13 18,98 16,39 15,40
Paran 6,26 7,37 7,94 7,61 7,90 6,29 6,91 7,01 6,15 5,81
Rio Grande do Sul 4,92 4,07 4,57 4,63 5,07 8,65 8,84 7,61 6,49 6,07
Centro-Oeste 10,07 11,36 10,81 10,26 10,09 6,96 8,35 8,95 9,09 9,47
Distrito Federal 1,45 3,39 3,14 2,69 2,62 2,20 2,50 2,60 2,88 2,85
Gois 3,91 2,97 3,05 3,36 3,55 2,31 2,70 3,35 3,17 3,26
Fonte: Dados bsicos e Microdados do Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
gov.br/basica-levantamentos-acessar>.

Vale notar que grande parte dos ganhos proporcionais do Norte e do Nordeste
no total nacional de IES e de matrculas foi alcanada na primeira dcada deste
sculo. No caso da regio Norte, 61% e 51% dos ganhos de participao (em p.p.)
no nmero de IES e no volume de matrculas, respectivamente, foram alcanados
entre 2000 e 2005. Nesses mesmos anos, o Nordeste obteve 52% dos seus ganhos
no nmero de IES, ao passo que, no que diz respeito ao total de matrculas, a
frao mais expressiva dos ganhos foi conseguida entre 2005 e 2010 46% dos
5,95 p.p. apurados entre 1995 e 2014. O Centro-Oeste foi a regio com menores
benefcios relativos nesses anos em anlise: sua participao no nmero de IES
ficou praticamente estagnada e, no total de matrculas, o crescimento acumulado
foi da ordem de 36% (ganho de 2,51 p.p.). necessrio frisar, contudo, que todas
as regies e UFs vivenciaram forte incremento da educao terciria em termos
absolutos, como pode ser verificado na tabela 6.
TABELA 6
Brasil, grandes regies e UFs selecionadas: distribuio de instituies de ensino e
de matrculas em cursos de graduao presencial
IES Matrculas em cursos presenciais
Brasil, regio e UF
1995 2000 2005 2010 2014 1995 2000 2005 2010 2014
Norte 31 46 122 146 149 67.118 115.058 261.147 352.358 447.079
Amazonas 10 10 19 19 20 13.635 30.982 74.175 111.433 138.407
Par 8 9 25 31 36 35.952 46.440 80.686 101.210 134.316
Nordeste 92 157 388 433 452 269.454 413.709 738.262 1.052.161 1.370.894
Bahia 20 49 116 116 119 55.727 89.191 190.036 248.280 316.295
Cear 8 13 47 48 53 38.005 56.717 99.597 152.430 225.993
Pernambuco 32 39 83 95 99 68.973 86.011 136.952 192.436 225.993
Sudeste 561 667 1.051 1.169 1.126 973.448 1.398.039 2.209.633 2.656.231 3.027.057
Minas Gerais 132 135 311 370 310 162.349 239.456 466.910 559.133 661.585
Rio de Janeiro 93 101 121 139 137 208.495 295.993 473.585 521.355 544.605
So Paulo 312 373 521 572 597 578.908 818.304 1.185.028 1.474.516 1.702.174
Sul 120 176 370 386 402 327.130 542.435 845.341 893.130 993.164
Paran 56 87 172 181 187 110.714 186.113 312.098 335.303 374.501
Rio Grande 44 48 99 110 120 152.215 238.263 338.913 353.592 391.564
do Sul
Centro-Oeste 90 134 234 244 239 122.553 225.004 398.773 495.240 610.673
Distrito Federal 13 40 68 64 62 38.686 67.250 115.840 157.111 183.811
Gois 35 35 66 80 84 40.640 72.769 149.034 173.003 210.215
Fonte: Dados bsicos e Microdados do Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
A expanso do sistema de ensino superior brasileiro contemplou igualmente as

atividades de ps-graduao o que de suma importncia para as perspectivas de
gerao de encadeamentos para frente, tendo em vista que grande parte da pesquisa

| 295
cientfica e tecnolgica do pas realizada nos cursos de mestrado e doutorado, em

especial nos das Ifes. Nos anos iniciais deste sculo, a ps-graduao brasileira mudou
de escala: se em 2000 eram titulados nos pas 5.318 doutores e 17.611 mestres, este
contingente cresceu de forma expressiva, atingindo, em 2014, 16.745 doutores e
44.502 mestres. Parte substancial destes diplomados foi oriunda de cursos de reas do
conhecimento consideradas mais estreitamente vinculadas s atividades tecnolgicas
(cincias agrrias, cincias biolgicas, cincias exatas e da terra, cincias da sade e
engenharias): 61% dos doutores e 53% dos mestres formados em2014. Tendo como
base essas reas de conhecimento, observa-se que a expanso da ps-graduao ocorreu
simultaneamente sua desconcentrao territorial. Os dados da tabela 7 evidenciam
que o Sudeste perdeu posio relativa no total de matrculas e titulao, tanto nos cursos
tecnolgicos de mestrado quanto nos de doutorado. Emtermos de doutores titulados
nos programas das referidas reas de conhecimento, a perda do Sudeste foi superior a
21,0 p.p., muito por conta da reduo relativa de So Paulo, que respondeu por 85%
da queda regional. O Nordeste foi a regio que mais ampliou sua participao no total
de doutores titulados nos cursos tecnolgicos, seguido pelo Centro-Oeste e pelo Norte.
TABELA 7
Brasil, grandes regies e UFs selecionadas: alunos da ps-graduao em cursos de
reas tecnolgicas, mestrado e doutorado, matriculados e titulados
2000 2014
Brasil, regio e UF Mestrado Doutorado Mestrado Doutorado
Matrculas Titulado Matrculas Titulado Matrculas Titulado Matrculas Titulado
Brasil 34.387 10.560 21.830 3.677 60.334 23.775 56.351 10.262
Norte (%) 1,54 1,94 0,74 0,92 3,91 3,66 2,49 2,01
Amazonas 0,44 0,79 0,28 0,46 1,08 0,95 0,59 0,40
Par 1,10 1,16 0,45 0,46 2,28 2,12 1,71 1,42
Nordeste (%) 9,86 10,98 4,97 3,18 19,16 19,10 15,28 13,64
Bahia 1,71 1,68 0,87 0,46 3,49 3,27 2,65 1,90
Cear 1,86 2,06 0,98 0,76 2,96 2,82 2,62 2,34
Pernambuco 2,45 3,49 1,90 1,20 4,50 4,64 4,56 4,20
Sudeste (%) 61,71 62,67 78,81 83,30 49,92 49,18 58,07 61,51
Minas Gerais 8,69 9,57 8,31 7,67 11,43 11,57 10,47 10,61
Rio de Janeiro 14,67 15,16 17,69 18,57 11,46 10,36 12,24 11,81
So Paulo 37,39 37,46 52,54 56,98 25,27 25,64 34,68 38,55
Sul (%) 23,67 21,16 13,78 11,42 20,27 20,99 19,36 18,45
Paran 3,68 4,73 2,27 2,12 6,98 7,52 6,24 6,43
Rio Grande do Sul 8,05 9,41 6,51 6,04 9,84 9,99 9,68 9,05
Centro-Oeste (%) 3,23 3,26 1,70 1,17 6,73 7,07 4,80 4,39
Distrito Federal 1,70 1,67 1,58 1,09 2,47 2,28 2,50 2,15
Gois 0,75 1,04 0,12 0,08 2,21 2,34 1,48 1,54
Fonte: Dados bsicos da Geocapes. Consideram-se os cursos das reas das seguintes reas de conhecimento: cincias agrrias, cincias
biolgicas, cincias exatas e da terra, cincias da sade e engenharias. Disponvel em: <http://geocapes.capes.gov.br/geocapes2/>.

Evidentemente, essa desconcentrao espacial das matrculas e da titulao da

ps-graduao a que se fez referncia refletiu mudanas na distribuio regional dos
programas de mestrado e doutorado, que tambm favoreceram estados perifricos.
Emblemtica neste sentido foi a organizao de cursos de excelncia em reas at
ento no atendidas, como ocorreu, de acordo com a amostra sistematizada na
tabela 8, nos casos da regio Norte e dos estados do Amazonas, Par, Bahia, Cear
e Gois que, em 2014, j tinham passado a contar com programas classificados
com conceitos 6 e 7 conferidos pelas Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes). Ademais, observa-se a perda de posio relativa do
Sudeste na ordem de 13 p.p. nos programas tecnolgicos e de excelncia a favor
de todas as demais regies do pas.
TABELA 8
Brasil, grandes regies eUFsselecionadas: programas de mestrado e doutorado e
de excelncia
2000 2014
Brasil, regio e UF Programas1 Programas Programas de Programas1 Programas Programas de
tecnolgicos2 excelncia3 tecnolgicos2 excelncia3
Brasil 1.406 962 129 3.153 1.643 412
Norte (%) 2,20 2,39 0,00 4,98 4,38 0,73
Amazonas 0,71 0,94 0,00 1,40 1,22 0,24
Par 1,49 1,46 0,00 2,35 2,25 0,49
Nordeste (%) 14,44 14,24 2,33 20,14 19,23 5,83
Bahia 2,49 2,18 0,00 4,28 3,71 0,97
Cear 2,56 2,39 0,00 2,76 2,56 1,46
Pernambuco 4,05 4,37 1,55 3,77 4,56 1,94
Sudeste (%) 60,17 62,16 82,95 45,13 49,48 69,90
Minas Gerais 9,53 9,98 13,95 10,02 11,50 12,38
Rio de Janeiro 15,29 13,51 24,81 10,59 10,96 16,26
So Paulo 34,50 37,84 44,19 22,84 25,32 41,26
Sul (%) 17,92 16,84 11,63 21,31 20,21 20,15
Paran 5,33 4,99 1,55 8,15 7,97 2,67
Rio Grande do Sul 9,39 9,04 8,53 9,48 9,13 13,11
Centro-Oeste (%) 5,26 4,37 3,10 8,44 6,70 3,40
Distrito Federal 3,13 2,39 3,10 2,82 2,01 2,91
Gois 1,21 0,94 0,00 2,51 2,13 0,49
Fonte: Dados bsicos da Geocapes. Disponvel em: <http://geocapes.capes.gov.br/geocapes2/>.

Notas: 1 Programas de mestrado, doutorado; e mestrado e doutorado.
2
Programas das seguintes reas de conhecimento: cincias agrrias, cincias biolgicas, cincias exatas e da terra,
cincias da sade, engenharias.
3
Programas com conceito 6 e 7.

| 297
As informaes apresentadas anteriormente ilustram, em seus traos principais,

a reorganizao territorial pela qual o ensino superior brasileiro passou nas duas
ltimas dcadas, demonstrando a desconcentrao geogrfica do sistema no que
diz respeito s grandes regies e s UFs. Foi possvel constatar que tal processo
atenuou as disparidades interregionais e interestaduais no campo da educao
terciria, dotando a periferia de maior relevncia nas atividades de graduao e
ps-graduao e, consequentemente, estabelecendo condies mais promissoras
de desenvolvimento dessas localidades em razo dos possveis encadeamentos para
frente e para trs suscetveis de serem gerados pelas IES. Cabe, agora, verificar em
que medida essa configurao espacial relativamente mais dispersa se projetou
tambm no mbito das regies e das UFs, ocasionando ou no uma distribuio
intrarregional mais ou menos concentrada do sistema de ensino superior.
Um procedimento possvel para tal verificao consiste em examinar a evoluo
do Snae sob a tica das 137 mesorregies. Para facilitar e tornar mais sinttica a
anlise, as mesorregies foram classificadas de acordo com seu total de matrculas
em cursos presenciais de graduao em 1995. luz desse critrio, foram definidas,
ento, cinco classes de mesorregies pelo total de matrculas, conforme exposto
nas tabelas a seguir. Tendo-se como referncia, inicialmente, o total de matrculas
na graduao presencial, possvel constatar a atenuao da desigual distribuio
intrarregional do sistema de ensino superior. As informaes da tabela 9 mostram que
a ampliao do peso relativo das classes de mesorregies com at 50 mil matrculas
foi acompanhada da perda de participao no total nacional das classes com mais
de 50 mil matrculas. O primeiro agrupamento de classes, integrado por 132 das
137 mesorregies, teve seu nmero de matrculas ampliado de 1.031.744 para
4.403.822, fazendo com que sua participao no total nacional subisse de 58,6%
para 68,3% entre 1995 e 2014. No mesmo perodo, o segundo agrupamento de
classes, composto por apenas cinco mesorregies, teve seu volume de matrculas
elevado de 727.959 para 2.045.045, mas registrou queda de participao relativa
de 41,4% para 31,7%. Note-se que os maiores ganhos e perdas absolutos e relativos
ocorreram nos extremos, de modo que a pirmide espacial das matrculas nos
cursos presenciais de graduao ficou menos inclinada, reduzindo a diferena
relativa entre o topo e a base.
Alguns exemplos mais especficos podem ser arrolados para ilustrar essa
configurao intrarregional menos assimtrica das atividades presenciais de graduao.
No caso da classe de mesorregies com at 20 mil matrculas, que foi a que registrou
o maior crescimento nos anos analisados, tanto em termos relativos quanto absolutos,
contavam-se treze mesorregies que eram desassistidas, sem registrar nenhuma
matrcula em 1995. Em 2014, essa situao j havia se alterado, e estas treze
subunidades geogrficas estavam incorporadas ao Snae, somando, conjuntamente,
67.928 matrculas em cursos presenciais de graduao. Ademais, das 116 mesorregies

dessa classe com at 20 mil matrculas, um grupo equivalente a 62 mesorregies,

correspondendo a 53% da classe em referncia, tinha baixa densidade de matrculas,
entre 1 a 5.000 registros. Essesubgrupo totalizava 112.514 matrculas em 1995,
nmero que subiu para 804.686 em 2014.
TABELA 9
Evoluo de classes de mesorregies no total nacional de matrculas em cursos
presenciais de graduao
Classe de Nmero de Indicador 1995 2000 2005 2010 2014 Variao
mesorregio por mesorregies
total de matrculas1 em 1995
Total de matrculas 558.716 956.819 1.723.164 2.132.726 2.634.418 372
At 20 mil
116 Participao no
matrculas 31,8 35,5 38,7 39,1 40,9 28,7
totalnacional (%)
Total de matrculas 473.028 716.077 1.214.116 1.457.613 1.769.404 274,1
De 20.001 a
16 Participao no
50.000 matrculas 26,9 26,6 27,3 26,7 27,4 2,1
totalnacional (%)
Total de matrculas 192.948 282.795 449.173 532.535 607.907 215,1
De 50.001 a
3 Participao no
100.000 matrculas 11,0 10,5 10,1 9,8 9,4 -14,0
totalnacional (%)
De 100.001 a
1 Participao no
200.000 matrculas 10,9 9,7 9,1 8,3 7,2 -34,5
totalnacional (%)
Acima de 200.000
1 Participao no
matrculas 19,5 17,7 14,9 16,1 15,1 -22,3
totalnacional (%)
Fonte: Dados bsicos e Microdados Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
Nota: 1 A classificao das mesorregies teve como referncia o total de matrculas dos cursos presenciais de graduao no
ano de 1995.
Em relao localizao das IES, as informaes da tabela 10 indicam um

movimento um pouco distinto daquele observado na evoluo das matrculas.
As classes com at 20 mil e entre 50.001 e 100 mil matrculas foram as que
ampliaram sua importncia relativa no total nacional de instituies, ao passo
que as outras classes retrocederam suas respectivas participaes. Assim, pode-se
dizer que a configurao espacial das IES foi modificada, sobretudo, em razo
de alteraes na sua base e na faixa intermediria, tornando, de qualquer forma,
essa distribuio intrarregional igualmente menos assimtrica. Vale a pena, mais
uma vez, arrolar alguns exemplos especficos para delinear melhor os contornos
principais dessa reorganizao espacial da IES no plano mesorregional. Na classe
at 20 mil matrculas, 31 mesorregies no tinham nenhuma IES instalada em
1995, passando a contar, em 2014, com 66 instituies. Das 116 mesorregies dessa
classe, 79 delas (68% do total) tinham entre 1 a 10 IES em 1995, somando 279
instituies. Em 2014, o nmero de IES desse subgrupo j havia chegado a 883.

| 299
TABELA 10
Evoluo de classes de mesorregies no total nacional de IES
Classe de Nmero de Indicador 1995 2000 2005 2010 2014 Variao
total de matrculas1 em 1995
Total de IES 371 515 1.027 1.130 1.121 202,2
At 20 mil
116 Participao no 41,5 43,6 47,4 47,5 47,3 14,1
matrculas
total nacional (%)
Total de IES 266 339 633 690 683 156,8
De 20.001 a 50.000
16 Participao no 29,8 28,7 29,2 29,0 28,8 -3,1
matrculas
total nacional (%)
Total de IES 68 86 186 216 214 214,7
De 50.001 a
3 Participao no 7,6 7,3 8,6 9,1 9,0 18,8
100.000 matrculas
total nacional (%)
Total de IES 75 81 94 106 103 37,3
De 100.001 a
1 Participao no 8,4 6,9 4,3 4,5 4,3 -48,2
200.000 matrculas
total nacional (%)
Total de IES 114 159 225 236 247 116,7
Acima de 200.000
1 Participao no 12,8 13,5 10,4 9,9 10,4 -18,2
matrculas
total nacional (%)
Fonte: Dados bsicos e Microdados Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep. Disponvel em: <http://portal.inep.
Nota: 1 A classificao das mesorregies teve como referncia o total de matrculas dos cursos presenciais de graduao em 1995.
As atividades de ps-graduao tambm vivenciaram processo anlogo de

desconcentrao relativa na escala intrarregional. As informaes da tabela 11
denotam que o agrupamento de classes de mesorregies com at 50 mil matrculas
nos cursos de graduao teve incrementos expressivos no contingente de mestres
e doutores matriculados e titulados e no nmero de programas de mestrado e
doutorado, implicando o aumento da participao relativa dessas subunidades
geogrficas no total nacional entre 2000 e 2014. Ao mesmo tempo, o agrupamento
de classes com mais de 50 mil matrculas teve expanso mais moderada em termos
absolutos, resultando na perda de posio relativa no consolidado do pas em idnticos
anos. Alguns exemplos especficos permitem aquilatar aspectos desse importante
processo de reordenamento intrarregional das atividades de ps-graduao no
Brasil no perodo recente. Das 116 mesorregies integrantes da classe de at 20
mil matrculas, 84 (72% do grupo) no tinham registro de matrculas de alunos de
mestrado e doutorado, e 87 (75%) no tinham mestres e doutores titulados em 2000.
Essa situao j tinha se alterado substancialmente em 2014: nestas mesorregies,
contavam-se, respectivamente, 8.880 alunos matriculados em programas de mestrado
e doutorado, e 3.559 mestres e doutorestitulados.

TABELA 11
Evoluo de classes de mesorregies no total de mestres e doutores matriculados e
titulados e nos programas de ps-graduao1
Classe de Nmero de Indicador 2000 2014 Variao
Total Nacional Total Nacional Total Nacional
total de matrculas em 1995
(%) (%) (%)
Mestres e doutores
20.540 22,0 62.302 37,4 203,3 69,9
matriculados
At 20 mil Mestres e doutores
116 4.994 21,8 19.051 29,6 281,5 35,9
matrculas titulados
Programas de
238 16,9 1.179 31,1 395,4 83,8
mestrado e doutorado
Mestres e doutores
24.255 26,0 62.472 29,6 157,6 14,0
matriculados
De 20.001 a Mestres e doutores
16 6.046 26,4 18.408 29,7 204,5 12,6
50.000 matrculas titulados
Programas de
358 25,5 934 30,1 160,9 18,0
Mestres e doutores
12.261 13,1 30.842 11,7 151,5 -10,7
matriculados
3 3.382 14,7 8.759 14,7 159,0 -0,6
Programas de
220 15,6 370 14,3 68,2 -8,6
Mestres e doutores
14.299 15,3 24.675 9,9 72,6 -35,4
matriculados
1 3.576 15,6 6.608 11,7 84,8 -24,8
Programas de
209 14,9 312 10,8 49,3 -27,4
Mestres e doutores
21.970 23,5 30.117 11,4 37,1 -51,8
matriculados
Acima de 200.000 Mestres e doutores
1 4.931 21,5 8.421 14,3 70,8 -33,4
matrculas titulados
Programas de
381 27,1 358 13,7 -6,0 -49,3
Fonte: Dados bsicos da Geocapes. Disponvel em: <http://geocapes.capes.gov.br/geocapes2/>.

Nota: 1 A classificao das mesorregies teve como referncia o total de matrculas dos cursos presenciais de graduao no
ano de 1995.
As informaes examinadas anteriormente atestam, portanto, que o processo

de desconcentrao geogrfica do Snae teve impactos regionais importantes,
atenuando as assimetrias existentes no campo da educao terciria e propiciando
o surgimento e a expanso de reas de gerao e difuso de conhecimento para
alm dos territrios primazes. O reconhecimento dessas virtuosas mudanas,
no entanto, no pode obscurecer o fato de que as atividades de ensino superior
continuam ainda muito concentradas do ponto de vista espacial, persistindo um

| 301
quadro de acentuados desequilbrios. Conforme sintetizado na tabela12, apenas

30 das 137 mesorregies concentravam, em 2014, frao substancial do nmero
de IES, do total de matrculas de graduao presencial e do contingente de mestres
e doutores matriculados e titulados.
TABELA 12
Participao das trinta maiores mesorregies
(Em %)
Perodo 1995 2014
Matrculas em cursos presenciais de graduao 76,9 70,1
IES 72,5 64,1
Perodo 2000 2014
Mestres e doutores matriculados 96,6 87,5
Mestres e doutores titulados 96,6 86,3
Fonte: Dados bsicos e Microdados Censo da Educao Superior (vrios anos), do Inep (disponvel em: <http://portal.inep.gov.
br/basica-levantamentos-acessar>); e Geocapes (disponvel em: <http://geocapes.capes.gov.br/geocapes2/>).
Em sntese, a discusso precedente proporcionou uma viso panormica e

sumria do processo de expanso do Snae no perodo recente, evidenciando que
esse crescimento sistmico ocorreu combinado com a relativa desconcentrao
regional das IES e de suas atividades de graduao e ps-graduao. A reorganizao
espacial observada nos ltimos vinte anos, conforme foi possvel verificar pelas
informaes antes examinadas, teve repercusses importantes, entre as quais ganha
relevncia a diminuio das assimetrias interregionais, interestaduais e intrarregionais
existentes no campo da educao terciria brasileira. Embora persistam acentuados
desequilbrios, que se expressam em capacidades e infraestruturas de ensino, pesquisa
e extenso muito diferenciadas em termos territoriais, os avanos alcanados no
foram triviais. Novas localidades foram incorporadas ao Snae e outras vieram a ser
impulsionadas, o que lhes permitiu alcanar maior densidade, tanto nas atividades
de graduao quanto nas de ps-graduao. Essa desconcentrao geogrfica pode
ter consequncias importantes de grande alcance, medida que a maior penetrao
territorial do sistema de ensino superior, ampliando a sua capilaridade, cria condies
mais promissoras de desenvolvimento regional, em razo das externalidades que
podem ser geradas pelas IES em prol de suas reas de influncia, sobretudo os
encadeamentos para frentes suscetveis de serem engendrados pelas atividades de
ensino, pesquisa e extenso.
O texto abordou os principais aspectos relacionados ao recente processo de expanso
do sistema de ensino superior brasileiro, buscando examinar, em especial, seus
desdobramentos territoriais. Essa dimenso espacial da educao terciria tem

atrado crescentemente o interesse de estudiosos e formuladores de polticas pblicas,

num claro reconhecimento de que suas funes bsicas e inerentes de formao
acadmica e profissional, de pesquisa cientfica e tecnolgica, e de prestao de
servios comunidade por meio de prticas extensionistas consistem em fatores
cruciais para o desenvolvimento econmico e, mais especificamente, podem ser
mobilizados para estimular o desenvolvimento regional. A viso convencional
e simplificada que se estabeleceu como dominante tendeu a considerar as IES
como panaceia para todos os impasses e os desafios regionais contemporneos,
mas avanos tericos proporcionados por pesquisas recentes vm desvelando uma
realidade muito mais complexa, variada e problemtica.
De fato, como discutido neste captulo, as IES so dotadas de capacidades
que podem efetivamente dinamizar os contextos socioeconmicos nos quais
esto inseridas, sobretudo por meio de encadeamentos para frente engendrados
pelas suas atividades de ensino, pesquisa e extenso. Contudo, firma-se cada vez
mais a compreenso de que tais encadeamentos no so gerados espontnea e
instintivamente, produzindo efeitos homogneos e de forma automtica e natural,
em decorrncia da mera presena de uma IES em dada localidade. Outros fatores
incidem nesses processos, envolvendo, simultaneamente, diferentes atores sociais
e interesses estratgicos em mltiplas esferas de interao e escalas espaciais.
sob tal perspectiva, que leva em considerao a complexidade econmica,
poltica e espacial desses processos de interao entre as atividades bsicas das IES
e o territrio, que devem ser avaliadas as transformaes na configurao regional
do sistema de ensino superior brasileiro ocorridas nos ltimos anos. As informaes
analisadas ao longo do texto do conta de uma importante desconcentrao
territorial, que, embora relativamente contida, atenuou as assimetrias interregionais,
interestaduais e intrarregionais existentes em termos de infraestruturas e capacidades
de gerao e disseminao de conhecimentos cientficos e tecnolgicos.
Em um pas como o Brasil, que, de um lado, marcado por acentuadas
desigualdades regionais e, de outro, defronta-se com grandes fragilidades cientficas e
tecnolgicas que restringem seu desenvolvimento econmico e social, a reorganizao
territorial do ensino superior cria potencialidades de transformaes estruturais de
longo alcance. A desconcentrao das atividades de ensino, pesquisa e extenso pode
estimular o surgimento de novas centralidades geradoras de conhecimento cientfico
e tecnolgico para alm das reas primazes tradicionais, constituindo, assim,
condies mais promissoras de desenvolvimento regional e, consequentemente,
para o enfrentamento das histricas e demarcadas disparidades territoriais do pas.
A concretizao dessas potencialidades, entretanto, exigir, alm da
continuidade do processo de desconcentrao espacial do sistema de ensino superior,
medidas adicionais e complementares destinadas a promover e a apoiar a gerao

| 303
dos encadeamentos para frente oriundos das atividades de produo e difuso

do conhecimento das IES, para a qual so de absoluta relevncia as articulaes
entre os campos da cincia e da produo, mediante uma maior interao entre as
universidades e o setor produtivo ainda flagrantemente dbil no Brasil.
Ademais, necessrio considerar que a diversidade institucional da
educao terciria brasileira tem implicaes importantes para as perspectivas de
desenvolvimento regional, em razo da heterogeneidade das IES, que cumprem
diferentes funes e so dotadas de distintas capacidades acadmicas e cientficas.
Assim, essas organizaes tendem a no cobrir uniformemente todo o amplo espectro
de atividades relacionadas gerao e difuso de conhecimento, que so as criadoras
dos encadeamentos para frente, de modo que as potencialidades e trajetrias de
desenvolvimento das diversas localidades e regies sero provavelmente desiguais.
Esses aspectos reiteram a necessidade de novos estudos e pesquisas visando
elucidar, terica e empiricamente, as diversas e complexas questes a respeito das
possibilidades do ensino superior que no Brasil abriga a maior parte do esforo
cientfico e tecnolgico nacional ser mobilizado no sentido de contribuir para
o estabelecimento de um novo modelo de desenvolvimento mais integrado e
equilibrado do ponto de vista regional.
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CAPTULO 10
ECONOMIA E POLTICA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO

RIO GRANDE DO SUL
Toms Pinheiro Fiori
1 INTRODUO
Quais as caractersticas estruturais da economia regional do Rio Grande do Sul
no primeiro quarto do sculo XXI? Mais que isso, quais as condies objetivas
desse estado subnacional para compreender, planejar e executar estratgias de
desenvolvimento compatveis com as restries impostas pelo contexto federativo
da Constituio de 1988 (CF/1988)? Este captulo sintetiza alguns resultados
de um longo esforo de interpretao das possibilidades do desenvolvimento
regional gacho, procurando aproximar a realidade econmica e os condicionantes
institucionais que compem a economia poltica do estado.
O Rio Grande do Sul um estado brasileiro historicamente marcado por uma
autoimagem grupal do desenvolvimento regional, como definiu Hirschman (1961).1
Aps mais de duas dcadas de integrao ativa das lideranas regionais gachas
no processo de planejamento estadual, possvel perceber o desejo de cada frao
do territrio de evoluir como uma totalidade econmica, com dinmica prpria e
independente do sistema estadual, nacional e internacional de acumulao. Falta,
efetivamente, uma compreenso sistmica das restries estruturais do padro
heterogneo de desenvolvimento que se manifesta territorialmente no estado.
Essa busca pela autossuficincia e pela reproduo de processos econmicos
endgenos tem, no entanto, razes na prpria histria econmica do estado, que se
desenvolveu rapidamente com uma matriz produtiva articulada entre agricultura
e indstrias tradicionais a partir da Primeira Repblica (Herrlein Jnior, 2000).
O dilema da reproduo daquela dinmica, na moldura geral do estado, esteve
presente no debate pblico e acadmico dos anos 1960 no Rio Grande, o que
Targa (1989) chamou de primeiro paradigma da economia gacha, cujo desafio
era se reinventar aps a integrao do mercado nacional.
1. Hirschman (1961) define imagem grupal como aquela que almeja projetos que contemplam o conjunto da sociedade,
beneficiando o grupo de forma mais ou menos homognea, mesmo que em detrimento de uma maior dinamizao
e crescimento de longo prazo, ou seja, que procura reproduzir os mesmos processos em todos os lugares em vez de
utilizar o potencial dinamizador dos desequilbrios inerentes ao desenvolvimento.

Rapidamente, a percepo do Rio Grande do Sul como parte regional e

subordinada da economia brasileira integrada tomou o lugar da leitura anterior,
mas isso no seria suficiente para desfazer a imagem grupal da transformao na
populao gacha at os dias atuais. Na reconstruo intelectual de Targa, aquele
momento representou o segundo paradigma da economia gacha e produziu uma
das mais relevantes obras sobre o estado, os 25 anos de Economia Gacha (em 1976).
Em plena transio do regime internacional de acumulao, as transformaes dos
anos 1980 e a crescente abertura da economia brasileira promoveram ainda um
quase terceiro-paradigma, conforme as palavras do autor:
depois da integrao do mercado interno, o espao geoeconmico do Rio Grande do
Sul contm segmentos das partes da economia e da sociedade brasileira. Ele contm
fraes da burguesia agrria e fraes da burguesia industrial do Brasil, fraes da
classe operria e do campesinato brasileiros, ele contm fraes dos departamentos
produtivos da economia nacional (Targa, 1989, p. 352).
Ao defender que a economia regional no um recorte legtimo, Targa
afirmava que a dimenso territorial no um fim em si mesmo, mas um reflexo
do desenvolvimento desigual e circular que ocorre em cadeias setoriais, da mesma
forma como no modelo de Hirschman e na abordagem estruturalista da qual o
autor bebeu intensamente. Como descrevia a escola cepalina, o diferencial de
progresso em uma estrutura heterognea acompanhado de uma baixa gerao
de renda no campo, enquanto o polo regional se volta para o setor externo, com
baixo encadeamento local, no absorvendo o contingente adicional da fora de
trabalho. A consequncia a pobreza e a reproduo do subdesenvolvimento.2
Pela mesma perspectiva possvel descrever a dinmica da economia gacha
como uma modalidade de heterogeneidade produtiva subnacional em que as
transformaes ocorridas nas ltimas dcadas reforam ainda mais a interpretao
estrutural do seu desenvolvimento. Para tanto, importante lembrar que a principal
caracterstica de um sistema dual ou heterogneo no a existncia de um setor
pr-capitalista, mas a de um setor exportador que, em termos econmicos, uma
extenso do sistema central agora global e que possui baixa irradiao para
o seu hinterland3 (Pinto, 1970). Este artigo buscar mostrar as evidncias disso
para economia gacha.
A compreenso da economia poltica do desenvolvimento gacho
requer,almde um quadro estrutural da sua economia, uma caracterizao do
marco poltico-institucional e das relaes de poder a partir dos quais as decises
desenvolvimentistas so tomadas. Mais uma vez, recorre-se s ideias de Hirschman.
2. Constituda pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1948, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal)
se tornou uma referncia para o pensamento econmico latino-americano ao desenvolver um paradigma terico chamado
de estruturalista, pioneiro em caracterizar os traos distintivos da estrutura capitalista em economias subdesenvolvidas.
3. Interior do pas ou da regio, em oposio ao centro dinmico ou ao foco de acumulao capitalista.

Economia e Poltica do Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul | 309
Inspirado pelo desequilbrio inerente ao progresso, o autor apresentou como elemento

unificador subjacente a toda a sua produo a busca das racionalidades ocultas,
que, na interao entre economia e poltica, promovem resultados contraintuitivos
e divergentes das previses da sabedoria convencional dos economistas (Hirschman,
1983). Em sua teoria sequencial do desenvolvimento, as interaes entre o mercado
privado e a organizao poltico-administrativa, alm de inevitveis, constituem parte
fundamental do potencial de desenvolvimento das economias subdesenvolvidas.
O autor afirma a irredutibilidade do desenvolvimento de uma frmula geral e
universalmente vlida, defendendo a cogitao do impensvel como caminho para
encontrar o possvel. A essncia da abordagem possibilista consiste em descobrir as
vias de escape de qualquer conjuntura amordaante que se apresente (Hirschman,
2013, p. 23, traduo nossa).4
Para explorar o possibilismo do desenvolvimento gacho, a seguir, feita
uma interpretao da evoluo da institucionalidade estadual relevante para
o desenvolvimento regional gacho, inspirada em trabalhos recentes sobre as
caractersticas necessrias a uma burocracia desenvolvimentista (Evans, 1995;
Evans e Rauch, 1999; Evans e Heller, 2015). Mais que isso, so contempladas as
diferentes dinmicas que se construram entre setores do poder pblico estadual
e setores da sociedade civil, retroalimentando uma heterogeneidade estruturante
que compromete o j limitado poder de planejamento e execuo dos governos
subnacionais brasileiros desde a CF/1988. O Rio Grande do Sul, assim como os
demais estados da federao, se v obrigado a aderir, por necessidade, lgica
de atrao de grandes investimentos concentrados enquanto pulveriza restos
oramentrios para manter os nimos regionais controlados no curto prazo.
2 ELEMENTOS PARA UMA LEITURA POSSIBILISTA DO

DESENVOLVIMENTOREGIONAL
A busca dos limites e das possibilidades da mudana social e econmica, para
alm dos desejos intelectuais e das tcnicas de alocao eficiente, compreendendo
dinmicas polticas, histricas e sociolgicas concomitantes, corresponde ao que
Hirschman (1961) chamou de possibilismo.
A teoria e a poltica do desenvolvimento, portanto, enfrentam a tarefa de verificar
sob que condies as decises do desenvolvimento podem ser promovidas, a despeito
daquelas imperfeies, atravs de planos desenvolvimentistas ou processos de incentivos
(op. cit., p. 50).
Na origem do seu possibilismo, o autor tentava superar a mtua
exogeneizao praticada pelo pensamento econmico e poltico para encontrar
4. The essence of the possibilist approach consists in figuring out avenues of escape from such straitjackening constructs
in any individual case that comes up.

arranjos desenvolvimentistas efetivos. O reconhecimento da dimenso poltica

do fenmeno econmico, como afirmava o autor, o primeiro passo para
compreender as implicaes ocultas e contraditrias do desenvolvimento. Assim,
o que recomenda a teoria econmica nem sempre seria do interesse dos grupos
poderosos e politicamente organizados, parecendo irracional do ponto de vista
econmico-alocativo. A amplitude das possibilidades de desenvolvimento passaria
pelos efeitos politicamente disruptivos dos fenmenos econmicos e vice-versa.
Em seu modelo econmico, Hirschman partiu da influncia estruturalista
para criticar as teorias do desenvolvimento equilibrado, bem como a viso
monoeconmica e unvoca do progresso material oferecida pelo mainstream
(corrente dominante) das cincias econmicas, em especial pelas incipientes
verses da Teoria do Crescimento, em meados dos anos 1950. Parte dessa crtica
concentrava-se nas diferenas fundamentais entre a atividade do investimento em
economias desenvolvidas e subdesenvolvidas. Enquanto o investimento autnomo
joga um papel importante na dinmica de crescimento dos pases avanados,
nos pases subdesenvolvidos a maior parte dos investimentos induzida, ou seja,
depende dos efeitos da variao da demanda efetiva, dos preos ou de economias
externas diretas e indiretas, propagadas por algumas atividades motrizes. Como
frao da renda nacional, o investimento nos pases subdesenvolvidos depende
da renda gerada pelo chamado setor moderno da economia, que, por definio,
minoritrio e concentrado, dado o carter heterogneo de sua estrutura produtiva.
Dessa forma, Hirschman (1961) argumentou que a principal dificuldade
dos pases mais pobres a incapacidade de tomar decises desenvolvimentistas
face falta de habilidade de investimento, que o que justifica a induo
poltica mais ativa para o desenvolvimento. Nessa perspectiva, o autor chega
mesma dinmica de reproduo do dualismo presente no princpio da causao
circular cumulativa (CCC) de Myrdal (1960), quando refere o crculo vicioso
que a (...) necessidade de gerar um novo setor para gerar a capacidade de
investimento e vice-versa (Hirschman, 1961, p. 63-64). O sistema de crescimento
de Hirschman tambm se aproxima da concepo de Perroux (1966) ao apontar o
efeito completivo do investimento, que a capacidade de um empreendimento se
propagar via economias externas e o fundamento da sua defesa de uma estratgia
desequilibrada que potencialize as sequncias eficientes de propagao. O efeito
completivo do investimento seria, do ponto de vista de Hirschman, o mecanismo
essencial por meio do qual as novas energias so canalizadas para o processo de
desenvolvimento e pelo qual o crculo vicioso, que parece confin-lo, pode ser
desfeito. Dar o mximo de desempenho a este efeito deve ser, por isso, o primeiro
objetivo da poltica desenvolvimentista (Hirschman, 1961, p. 73).

Eis o carcter inerentemente regional e territorialmente delimitado do

processo de desenvolvimento descrito por Hirschman. Evidncia disso a
diferena fundamental entre o seu efeito completivo e o multiplicador keynesiano
convencional. A qualidade completiva do investimento polarizadora de atividades
econmicas e, como tal, desenvolve freios ao processo de crescimento, que podemos
chamar de deseconomias externas. Dessa forma, a propagao a que o autor se
refere no homognea e constante, mas tem ganhos decrescentes de acordo com
o grau de maturao e o saldo entre economias e deseconomias que promove
em cada regio e a cada etapa. A programao econmica em uma realidade
complexa desse tipo, para o aproveitamento simultneo de todas as possibilidades
desenvolvimentistas, envolve um alto nvel de recursos financeiros e capacidade
decisria, ambos escassos nos pases subdesenvolvidos. Aumentam, desse modo,
acentuadamente, as chances de desperdcio dos ganhos potenciais das sequncias
de investimento desequilibrado.
a partir dessa abordagem geral do processo econmico que Hirschman
argumenta que o elemento mais restritivo do desenvolvimento tardio no a
escassez de recursos para investimento, mas a falta de capacidade organizativa
para decifrar as sequncias eficientes e elaborar projetos financiveis que
promovam a induo necessria. No ensaio Political economics and possibilism,
escrito em 1971, Hirschman afirma que amplamente improvvel que quaisquer
instituies idealizadas pelo homem sejam capazes de acomodar eficientemente e
indefinidamente qualquer inovao econmica e tecnolgica (Hirschman, 2013,
p. 18, traduo nossa).5 Aabordagem possibilista oferece, sobretudo, uma ponte
entre a desigualdade estrutural e territorial do processo de desenvolvimento e
as condies institucionais para a sua superao, enfatizando as especificidades
dos processos tardios e perifricos, em que o Estado , simultaneamente, frgil e
necessrio para a coordenaoeconmica.
Transpondo-se a abordagem de Hirschman para a dinmica poltico-econmica
no sculo XXI, preciso recorrer investigao histrica e institucional do
desenvolvimento coordenado pelo Estado que sobreviveu hegemonia ideolgica
neoliberal aps os anos 1980. Peter Evans foi um dos autores que contribuiu para
essa terceira onda de teorias econmicas do desenvolvimento, cuja caracterstica
principal o reconhecimento da importncia da capacidade de ao do Estado em
termos de preparo dos tecnocratas e de estrutura institucional durvel e efetiva, alm
do adequado enraizamento social de seus planos e aes. A economia poltica de
Evans tenta conciliar um modelo terico de desenvolvimentismo com a compreenso
efetiva do funcionamento das instituies polticas a partir de experincias histricas
5. Its overwhelmingly unlikely that any institutions devised by human minds will be able to accommodate indefinitely
and efficiently any new economic and technological change that happens to come along.

diferenciadas, o que pode ser considerado uma verso moderna do problema

levantado por Hirschman desde os anos 1950 e uma tentativa de trazer o Estado
de volta para a reflexo econmica (Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985).
Para Evans (1993), os Estados desenvolvimentistas so aqueles que possuem
determinados atributos identificveis. Em primeiro lugar, devem ser capazes
de mobilizar os recursos necessrios para o desenvolvimento tardio, onde a escala
econmica necessria est acima do alcance dos sistemas sociais existentes, tornando-se
o organizador ativo do mercado. Em segundo lugar, o autor apresenta o Estado
desenvolvimentista como aquele capaz de induzir o investimento e de compensar
os desequilbrios inerentes ao processo de desenvolvimento, eliminando os seus
gargalos. A partir disso, Evans apresenta uma definio heurstica da economia
poltica do Estado desenvolvimentista como aquele em que:
h uma burocracia coerente e capacitada, do tipo weberiana, de
recrutamento meritocrtico, proporcionando o isolamento necessrio
ante as presses do sistema poltico, reduzindo o espao para o rent seeking
(busca de renda) e a captura por interesses privados; e
apresenta um grau de enraizamento (embeddedness) junto sociedade,
de maneira que o planejamento das aes pblicas esteja aliado s foras
que pretende mobilizar, ou seja, aos agentes da transformao.
O que Evans (1995) chamou de embedded autonomy (autonomia enraizada)
representa um equilbrio complexo entre autonomia e insero: o Estado promotor
do desenvolvimento deve possuir um desenho institucional que o torne autnomo
o suficiente para no ser capturado pelos interesses privados, mas enraizado o
suficiente para mobilizar as transformaes com o auxlio dos grupos econmicos
e sociais necessrios. A associao com a abordagem institucional-hirschmaniana
quase automtica.
Os cientistas sociais buscam as polticas e o Estado ideais, e isto frequentemente
quer dizer que eles esto procurando combinaes de ingredientes desejveis, mas
mutuamente antagnicos. Portanto, ns buscamos a correta combinao no apenas
de contato e isolamento, mas de controle central e iniciativas descentralizadas, de
incentivos materiais e morais, de progresso tcnico e justia social e assim por diante
(Hirschman, 2013, p. 18, traduo nossa).6
O enraizamento institucional do sistema poltico-administrativo o que
o capacita a formar coalizes e a envolver os grupos sociais, e que Hirschman
(1961, p. 48) havia definido como problema fundamental do desenvolvimento
6. Social scientists are looking for optimal policies and states, and that generally means that they are looking for optimal
combinations of desirable, but mutually antagonistic ingredients of such states. Thus we look for the correct combination
not only of contact and insulation, but of central control and decentralized initiatives, of moral and material incentives,
of technical progress and social justice, and so on.

[que] consiste em revigorar a ao humana em determinado sentido. A burocracia

weberiana, por sua vez, atua no sentido de constituir uma autoridade racional-legal
com capacidade organizativa, que capacita o Estado para a formulao de sequncias
eficientes do desenvolvimento no equilibrado.
Diferentes combinaes dessas duas dimenses apresentadas por Evans
resultam em uma tipologia do Estado (quadro 1) que ilustra os efeitos potenciais
da falta de enraizamento e/ou capacidade racional-legal burocrtica. No extremo
oposto ao desenvolvimentismo, o Estado predatrio apresentado pelo autor
como o modelo patrimonialista em que o controle do aparelho pblico cabe a um
pequeno grupo, cujo vnculo se estabelece pelas relaes pessoais (Evans, 1993,
p. 119). Aautonomia dos Estados predatrios manifesta-se na forma de poder
desptico, de baixo enraizamento social, e com uma burocracia pouco qualificada,
inteiramente voltada para a rent seeking. Nesse formato, Evans reconhece o padro
clientelista de captura como uma das possveis formas de interao Estado-sociedade,
que a literatura neoclssica tende a generalizar como padro de comportamento
dos agentes polticos racionais e maximizadores autointeressados.
QUADRO 1
Tipologia do Estado segundo o nvel de enraizamento e o weberianismo burocrtico
Alto weberianismo burocrtico Baixo weberianismo burocrtico
Alto enraizamento Desenvolvimentismo Patrimonialismo clientelista
Baixo enraizamento Despotismo-racional Predao
Fonte: Evans (1993).

Elaborao do autor.
O Brasil um caso tpico de Estado patrimonialista com alto nvel de captura

pelas elites nacionais. Ainda que apresente alguns bolses de eficincia dentro da
estrutura do setor pblico (que se ampliaram nas duas dcadas subsequentes ao
artigo de Evans), o Estado brasileiro confronta-se historicamente com as elites
industriais do Sudeste e as elites mais tradicionais, vinculadas ao setor agrcola.
Ante as foras que buscam renda na apropriao do Estado, a administrao pblica
ainda comandada por uma proporo muito grande de cargos comissionados
e baixa incidncia de recrutamento meritocrtico nas posies de maior poder
sobre o planejamento e a deciso das polticas pblicas. Esse o resultado de
um presidencialismo de coalizo com alta concentrao decisria no Executivo
federal, como amplamente retratado na histria do pensamento social brasileiro.
Os rgos da administrao direta carecem de corpo tcnico qualificado e coerente,
e as decises respondem, predominantemente, dinmica do mercado poltico.
Evans e Rauch (1999) partem para a mensurao do nvel de weberianismo
(weberianess) em 35 pases. Motivados pela crescente preocupao com a reforma

do Estado e a qualidade dos governos, o modelo elaborado por esses autores testa a
hiptese de que maiores nveis de weberianismo estariam associados positivamente
com o crescimento econmico nas dcadas de 1970 e 1980. Os dois critrios bsicos
de Evans e Rauch para compor a escala de weberianismo foram o recrutamento
meritocrtico e a existncia de planos de carreira recompensadores no longo
prazo. O recrutamento meritocrtico proporcionaria uma maior coeso a partir
do sentimento de pertencimento por virtude, estimulando a troca e o trabalho
conjunto, e um melhor monitoramento e regramento institucional. Por sua vez, a
regulamentao de planos de carreira com remunerao proporcional ao mercado e
as regras transparentes de ascenso profissional contribuiriam para elevar o custo de
oportunidade do engajamento em rentismo de curto prazo, tornando a burocracia
tcnica menos suscetvel corrupo e aos ciclos polticos.
A pontuao na escala de weberianismo tem efeito consistentemente positive nos
nveis finais de investimento, reforando a posio geralmente adotada pela literatura
que estuda casos de estados desenvolvimentistas, cuja nfase recai sobre o papel do
Estado na elevao dos nveis de investimento privado como o principal mecanismo
atravs do qual os estados promovem maiores taxas de crescimento (Evans e Rauch,
1999, p. 760, traduo nossa).7
Em outro trabalho, Evans e Heller (2015) discutiram a transformao do
Estado e o enraizamento com os agentes do desenvolvimento no sculo XXI.
Partindo da matriz de Sen (1999), os autores reconhecem que o desenvolvimentismo
centrado na industrializao e na acumulao de capital insuficiente para o tipo
de progresso humano e generalizado que se espera para o bem-estar nos parmetros
atuais. No paradigma seniano, o enraizamento democrtico (em oposio ao antigo
padro de alianas entre Estado e elites capitalistas) elevado centralidade do
processo de desenvolvimento, dada a sua inter-relao com as liberdades constitutivas
e instrumentais (Sen, 1999). No modelo desenvolvimentista clssico dos anos
1960e 1970, o objetivo do Estado era mobilizar, principalmente, a capacidade
empresarial dos grupos empreendedores capitalistas, como prescrevia Hirschman
(1961). Oenraizamento, naquele modelo, estava representado nos elos entre a
burocracia tecnocrtica weberiana e o setor privado. J no desenvolvimentismo
humano do sculo XXI, seria necessrio um enraizamento fundamentado no
aprofundamento da democracia como reduo das no liberdades e caminho
para polticas pblicas ampliadoras de capacitaes (Evans e Heller, 2015).
O Estado aqui analisado em suas possibilidades no uma instituio una
e indivisvel, cujas qualidades agregadas se assentam sem ressalvas na tipologia
do desenvolvimentismo histrico. A natureza heterognea do processo de
7. Weberianness scale score has a consistently significant positive effect on end-of-period investment levels, reinforcing
the position generally taken in the case-study literature on developmental states, which emphasizes the role of state in
elevating levels of private investment as a principal mechanism through which states promote higher rates of growth.

desenvolvimento perifrico se reflete, analogamente, na heterogeneidade dos

canais institucionais pelos quais o poder pblico e os setores econmicos se
inter-relacionam. Dentro da prpria teia constitucional que se estabelece a partir de
1988, o Estado se divide em poderes e escalas, em rgos setoriais e de planejamento,
e assim sucessivamente, constituindo um tabuleiro poltico-administrativo com
dinmicas prprias e grandes assimetrias entre os diferentes circuitos de poder e
deciso. Mais que transformar uma estrutura econmica heterognea com a ao do
Estado, o dilema do desenvolvimento retardatrio passa por uma heterogeneidade
que estruturante, reproduzindo as fragmentaes institucionais com a mesma
circularidade cumulativa do crescimento econmico. Parecem ser estes os parmetros
do possibilismo moderno sobre os quais a anlise da economia poltica do
desenvolvimento regional e subnacional deve se debruar, tanto mais quando se
est lidando com uma unidade poltica planejadora subnacional como os estados
da Federao brasileira aps 1988.
3 FORMAO ECONMICA E HETEROGENEIDADE ESTRUTURAL NO RIO

GRANDE DO SUL
O Rio Grande do Sul apresenta caractersticas peculiares quanto sua formao
histrica e sua identidade regional em relao s demais unidades da Federao.
A ocupao inicial do estado, pelo menos desde o sculo XVII at a proclamao
da Repblica do Brasil, em 1889, deu-se por meio de conflitos armados pela defesa
e pela expanso do territrio portugus, e por lutas internas, tanto em mbito
nacional como regional (FEE, 1981). A ocupao lusitana do estado foi dificultada
pelos ndios, organizados e armados pelos jesutas, e pela resistncia dos espanhis,
que no queriam abrir mo de uma base privilegiada contra intervenes na Bacia
do Prata. Assim, a regio servia estrategicamente como passagem obrigatria para
o contingente militar brasileiro, caracterstica que teve impacto na economia, na
cultura e no meio social (Targa, 2010).
Com grandes dificuldades de logstica, criou-se uma economia regional voltada
ao abastecimento da populao em crescimento. No incio do sculo XVIII, a crena
de que as terras ao sul do Brasil eram inadequadas para as atividades agrcolas levou
a populao local a desenvolver um padro de produo e consumo alimentar
diferenciados dos do Sudeste brasileiro (Bandeira, 1994; Arend e Crio, 2005).
Asprincipais atividades econmicas do Rio Grande do Sul durante os sculos XVII,
XVIII e XIX passaram a ser a pecuria, a produo de couro e as charqueadas.
Em termos estratgicos, a pecuria e o desenvolvimento da economia local do
sculo XVIII serviram como meio garantidor da posse do territrio (Herrlein
Jnior, 2000). Alm do mais, no perodo de 1801 a 1895, a pecuria e o charque
garantiram uma interdependncia econmica do estado com o Sudeste brasileiro,
o que assegurou sua expanso mercantil. Apesar do baixo poder de alavancagem

de atividades secundrias e da disputa com concorrentes no mercado nacional, na

passagem para o sculo XIX, a produo do charque tornou-se o centro motor da
pecuria extensiva do estado, e o trabalho escravo, um fator redutor de custos e
garantidor da rentabilidade (Herrlein Jnior, 2000).
A chegada expressiva de imigrantes alemes ao estado, ao longo de todo
sculo XIX, e dos italianos, principalmente a partir de 1875, incrementou
positivamente os nveis mdios de educao da fora de trabalho. Somados
relativa democratizao do acesso terra, esses fatores alavancaram a capacidade
produtiva e o empreendedorismo, especialmente nas regies norte e nordeste do
territrio estadual. Em 1850, o Rio Grande do Sul j apresentava a quarta maior
economia do Brasil, e suas caractersticas territoriais j estavam bem demarcadas,
como mostra o mapa 1. A regio sul, primeira a ser ocupada, caracterizou-se pela
grande propriedade direcionada para a pecuria, com alta concentrao de renda
e baixa densidade demogrfica, apresentando ncleos urbanos escassos e distantes.
Na segunda etapa da colonizao, as regies norte e nordeste caracterizaram-se pela
pequena propriedade de terra, produo diversificada, menor concentrao de renda
e elevada densidade demogrfica, ocasionando a proximidade dos municpios devido
maior proliferao de ncleos urbanos (Alonso e Bandeira, 1994; Alves e Silveira,
2008). A indstria gacha desenvolveu-se, basicamente, nas regies ocupadas
nesta segunda etapa, quando a construo de rodovias e ferrovias contribuiu para
a propagao do desenvolvimento da economia local (Rosa, Porto e Porsse, 2008).
Nas dcadas subsequentes, o sistema econmico do norte do Rio Grande do
Sul desenvolveu-se baseado na agropecuria colonial. Nos anos 1860, os produtos
dali provenientes j atingiam crescimento mercantil considervel, alm de haver
uma forte diversificao da produo, que buscou atender, primeiramente,
subsistncia local e, posteriormente, outros mercados (Herrlein Jnior, 2000). A
produo diversificada resultou em uma menor concentrao de renda (Alves e
Silveira, 2008), e a regio desenvolveu-se industrialmente a partir dos anos 1940.
Em 1950, a economia gacha j enfrentava restries pelo esgotamento da fronteira
agrcola, o que gerou uma estagnao e a intensificao do processo migratrio
(Schneider e Fialho, 2000). A partir dessa mesma dcada houve uma crescente
modernizao da agricultura e a expanso das lavouras de soja e trigo, o que teve
forte influncia sobre setores industriais emergentes, mas tambm acentuou a
queda populacional devido aglutinao das lavouras e das propriedades rurais,
diminuindo a fora de trabalho empregada na produo agrcola.

MAPA 1
As trs grandes regies do Rio Grande do Sul
Paraguai
Santa Catarina
Argentina
Legenda Uruguai
Nordeste
Norte
Sul
Fonte: Alonso, Benetti e Bandeira (1994).

Elaborao: Ncleo de Desenvolvimento Regional da Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser (NDR/FEE).
O cenrio econmico dos anos 1950 e 1960 ajudou a consolidar, na percepo

social do gacho, a ideia de uma economia regional deprimida e com dificuldade
de acompanhar a trajetria de crescimento da economia brasileira. Foi nesse
perodo que apareceram os primeiros trabalhos discutindo a perda de participao
da economia gacha no produto interno bruto (PIB) nacional. Bandeira (1988)
mostra que apesar do declnio do seu peso econmico relativo, o Rio Grande do
Sul apresentava um PIB per capita superior mdia nacional desde os anos 1930,
indicador que cresceu mais que a mdia do pas entre 1950-1985. Contribuiu
para essa preocupao gacha o momento especialmente favorvel para a questo
regional no Norte e no Nordeste nacionais, que atraram os principais programas do
Plano de Metas de Jucelino Kubitschek. No entanto, os limites do desenvolvimento
endgeno do Rio Grande do Sul j eram evidentes, o que estimulou o debate sobre
a continuidade da expanso com a matriz industrial da poca.
A partir dos anos 1970, a indstria do norte do estado estava profundamente
ligada agricultura local, garantindo um caminho estvel de crescimento e

manuteno da sua participao na produo gacha, mas sem alcanar nveis muito
elevados de desenvolvimento. A regio nordeste do estado, por sua vez, conseguiu
desenvolver uma maior dinmica local. Os italianos que se instalaram ali, desde
o final do sculo XIX, passaram a cultivar milho, trigo, centeio e cevada. Com a
criao de animais, obtiveram produo de carnes e derivados. Com a extrao
de pinheiros, cedro, ip, angico e cabriva, iniciaram as indstrias madeireira e
moveleira da regio, que se tornaram um ramo de destaque local e em todo o pas.
Alm disso, plantaram rvores frutferas, principalmente videiras para a produo
do vinho, o que se tornou uma marca registrada da Serra Gacha. A diversificao
da produo, o aumento da densidade demogrfica, as melhores condies de
emprego, a menor concentrao de renda e a proximidade entre os municpios
estabeleceram a grande diferena entre o nordeste e as outras regies do estado,
em particular quando comparado metade sul. A indstria passou a ter um papel
preponderante para o desenvolvimento dessa regio.
Na regio sul do Rio Grande do Sul, a pecuria e a economia local no
foram suficientemente estruturadas, desde o princpio, para atender finalidade
da acumulao comercial. Baseada na pecuria extensiva, a menor densidade
demogrfica, a falta de infraestrutura, alm do baixo interesse poltico aps a
consolidao dos limites de fronteira e o fim das disputas na Bacia do Prata se
somaram para a menor dinmica econmica ao longo do sculo XX. No houve
a consolidao de um mercado consumidor demandante de produtos industriais
na regio, e entre as causas desse comportamento declinante estaria a sua base
exportadora reduzida, desprovida de um processo inovativo e de diversificao
na pauta produtiva. Cumulativamente, a metade sul do estado deixou de ser alvo
de investimentos, tanto em infraestrutura como nos setores modernizantes, e a
concentrao fundiria e de renda acabou retardando ainda mais o desenvolvimento
capitalista ao reduzir o emprego e o mercado consumidor (Fialkow, 2012;
Bandeira,1994).
O Rio Grande do Sul do final do sculo XX apresentava disparidades regionais
profundamente dependentes dessa trajetria heterognea e territorialmente
demarcada. Na melhor tradio histrico-institucional, processos econmicos,
demogrficos, culturais etc. se retroalimentaram em causao circular at as dcadas
recentes. Este processo se agravou ainda mais com o advento do Mercado Comum
do Sul (Mercosul) e a abertura econmica brasileira, a partir dos anos 1990.
Osefeitos da integrao de uma parcela da economia regional gacha no padro
internacional de acumulao acentuaram algumas distncias e evidenciaram ainda
mais a heterogeneidade do processo de desenvolvimento regional. A estagnao do
sul, onde predominava a lavoura do arroz, a pecuria e a ovinocultura, agravou-se
com a baixa dinmica comercial dos seus produtos. A regio norte, por sua vez,
inicialmente caracterizada pela produo diversificada, passou a apresentar uma

maior especializao nas lavouras mecanizadas de trigo e de soja, alavancando

o potencial exportador e promovendo uma melhora relativa em alguns anos,
enquanto a nordeste potencializou vrios setores industriais e concentrou populao,
passando a ser a regio mais desenvolvida do Rio Grande do Sul, com destaque
para o desempenho da regio serrana.
Essas transformaes reforam a interpretao estruturalista do desenvolvimento
perifrico quando se observam as caractersticas tecnoprodutivas da economia do
Rio Grande do Sul. Na transio para o sculo XXI, ao menos trs nveis claros
de produtividade estavam bastante evidentes. Na ponta mais avanada, algumas
indstrias do eixo Porto Alegre-Caxias do Sul, a nordeste do territrio, alcanaram
um nvel de modernizao e competitividade internacional, sobretudo as de
mdia-alta intensidade tecnolgica voltadas para a exportao, como mquinas
e implementos agrcolas, veculos e autopeas, alm dos produtos qumicos
(Castilhos, Calandro e Campos, 2010). Parte dessa indstria est fortemente
ligada internacionalizao da lavoura de gros, impulsionada pela financeirizao
do agronegcio e pela grande elevao dos preos das commodities. Dessa forma,
tambm passou a haver uma heterogeneidade interna na agropecuria, em que os
dados do Censo Agropecurio de 2006 indicavam cerca de 15% da rea cultivada
com padro empresarial internacional, enquanto quase metade da produo gacha
ainda era tradicional e de baixa intensidade tecnolgica (Benetti, 2010).
Uma grande quantidade dessas indstrias de baixa intensidade tecnolgica
passou por um processo de modernizao defensiva nos anos 1990 e vm se
mantendo a duras penas entre as principais atividades do estado. Esse o caso
das indstrias de mveis, alimentos, coureiro-caladista e da vitivinicultura, todas
localizadas a leste-nordeste do territrio gacho. Sobretudo no nordeste, alguns
produtores de mdio e pequeno porte conseguiram se integrar nova cadeia do
agronegcio, mas dados do Censo Agropecurio de 2006 indicavam a tendncia
de reduo das atividades desse porte, em especial na produo de gros, cada
vez mais internacionalizada (Feix e Zanin, 2013). A indstria tabagista de Santa
Cruz do Sul outra atividade tradicional vinculada agricultura que se manteve
competitiva em nveis internacionais, sendo o Brasil um dos principais exportadores
do mundo, apesar dos poucos encadeamentos que o setor gera. J a pecuria de
corte, sem a mesma empregabilidade e historicamente caracterizada pela produo
extensiva, ficou margem da reestruturao do agronegcio nos anos 1990, at a
entrada dos grandes frigorficos e a maior integrao no mercado global do final
daquela dcada (Benetti, 2010).
Apesar dos avanos obtidos pelos setores mais avanados e mesmo
intermedirios da economia gacha, uma importante parcela da produo do
estado ainda atua em condies quase primitivas de produo, tanto de animais

quanto, principalmente, na agricultura familiar de subsistncia, tpica da ocupao

econmica do noroeste do territrio gacho. Alm de extremamente heterognea,
a atividade englobava cerca de 85% dos estabelecimentos e quase um tero da rea
plantada do estado, sendo responsvel, em 2006, por R$49,60 de cada R$100,00
gerados na agropecuria gacha (Grando, 2012).
Devem ser consideradas, no entanto, as especificidades das transies brasileira
e gacha para o novo padro de acumulao na economia neoliberal globalizada,
sobretudo no decnio entre 1985 e 1994. O Rio Grande do Sul da dcada perdida
na economia brasileira chegou redemocratizao com uma matriz industrial
intensiva em mo de obra, financiada por pequenos e mdios capitais nacionais.
Como celeiro do Brasil, o estado enfrentava as dificuldades de haver esgotado a
sua fronteira agrcola para a produo extensiva e de baixa capitalizao, ao mesmo
tempo que ganhava fora a concorrncia da produo do Centro-Oeste nacional.
A reestruturao econmica estadual tornou-se uma questo de sobrevivncia,
principalmente quando da abertura econmica, a partir do governo de Fernando
Collor de Mello, em 1991. Na agricultura, a presso do novo padro de
competitividade forou a reconverso produtiva, em especial no noroeste do estado.
Apresentando excedente de mo de obra e pouca terra, alm de desfavorecida pela
queda dos preos dos gros e por fatores climticos severos, a produo local no
apresentava escala para gerar renda para os pequenos produtores, que passaram
a se dedicar s atividades de maior valor agregado, como a produo de leite,
aves e frutas (Benetti, 2010). Sobreviveram, no entanto, os produtores maiores
e mais eficientes, que comearam a receber o aporte do capital estrangeiro. Sem
uma estratgia de mediao estatal para o fortalecimento dos capitais nacional e
regional, a reestruturao via investimento direto estrangeiro (IDE), no Rio Grande
do Sul, alinhou os sistemas produtivos agrcola e industrial aos grandes players
do mercado internacional, deixando em segundo plano o grau de penetrao nas
cadeias regionais de valor (Castilhos, Calandro e Campos, 2010). Na realidade,
parte da trajetria de reestruturao, mais que uma adeso ideolgica ao processo de
modernizao conservadora e neoliberal, foi consequncia de um estado subnacional
enfraquecido pela crise. As cooperativas, construdas na dcada anterior e que se
haviam alavancado intensamente no crdito internacional barato, tambm foram
afetadas pela mesma conjuntura negativa, e grande parte da estrutura montada
comeou a ser incorporada pelos capitais internacionais credores.
Tanto na agricultura como na indstria, o padro de modernizao, nesse
sentido, foi defensivo. Na ascenso do agronegcio, as novas tcnicas de plantio
direto, com rotao de culturas e maior racionalizao do uso do solo, foram os
primeiros movimentos para a ampliao da produtividade, assim como os ganhos de
escala a partir das fuses e da concentrao do capital agrcola. Na indstria, a nfase

foi na reduo de custos e na eliminao de gargalos, adotando-se seletivamente os

equipamentos necessrios. Mesmo sem revolucionar a produo estadual, o caminho
surtiu efeito, garantindo importantes ganhos de produtividade e crescimento na
primeira metade dos anos 1990. No entanto, uma tendncia clara j se mostrava
presente: a crescente internacionalizao da produo voltada para a exportao, com
poucos encadeamentos locais, o que acentuava ainda mais a trajetria heterognea
da estrutura e do desenvolvimento gachos. Uma notria exceo pode ser atribuda
ao desenvolvimento do setor de mquinas e implementos agrcolas, atrelado ao
padro produtivo do norte-noroeste do estado.
O novo paradigma agroindustrial somou-se introduo da biotecnologia.
Abriu-se espao para um novo setor a montante da cadeia agroindustrial, voltado
para os novos padres de fertilizantes, defensores, sementes etc. Na transio para
o sculo XXI, houve aumento da produtividade em trs das principais culturas
gachas (soja, trigo e milho), com destaque para uma tendncia de ampliao da
rea de cultivo de gros para a exportao (Feix e Zanin, 2013). Com a alta dos
preos das commodities agrcolas e a desvalorizao cambial entre 1999 e 2003, a
lavoura gacha expandiu-se, inclusive, para a metade sul do estado, havendo uma
grande ampliao da produo de arroz irrigado, alm da introduo da lavoura
integrada (Benetti, 2010). Outra mudana estrutural importante ocorreu com a
transformao do Cone Sul em uma das regies mais promissoras do mercado
internacional de papel e celulose (Sperotto, 2012; 2014), direcionando vastas terras
com baixo potencial de uso agrcola para a silvicultura.
Com esse cenrio, Castilhos, Calandro e Campos (2010) mostram que,
entre o incio dos anos 1990 e o final dos anos 2000, a composio estrutural da
indstria gacha apresentou uma queda de participao dos setores tradicionais e
de baixa intensidade tecnolgica no valor da transformao industrial (VTI) total.
Os autores, no entanto, tambm demonstram que houve uma queda na relao
entre o VTI e o Valor Bruto da Produo (VBP), o que aponta para tendncias
elevao do grau de comoditizao da produo gacha, para a elevada proporo
de componentes importados na indstria estadual e/ou para a queda absoluta de
produtividade. Aqui se define claramente o padro de insero da economia gacha
no regime de acumulao nacional e internacional, na primeira dcada do sculo
XXI. Benetti (2010) chama ateno para essa dimenso em que, em todo o estado,
os setores mais dinmicos esto voltados para a exportao e apropriados pelo capital
internacional. A internacionalizao e a financeirizao do agronegcio promovem
a expanso da atividade com padres tecnolgicos adquiridos externamente e
com limitado poder de difuso interno. Como sugeria a literatura estruturalista
do desenvolvimento (Pinto, 1970), a principal caracterstica de um sistema dual
ou heterogneo no a existncia de um setor pr-capitalista, mas a de um setor

exportador que, em termos econmicos, uma extenso do sistema central agora

global e que possui baixa irradiao para o seu entorno.
4 CAPACIDADES ESTATAIS E O PLANEJAMENTO REGIONAL GACHO

Desde a Constituio Estadual de 1989, como nos demais estados e nveis da
Federao, esto definidas as funes do Poder Executivo do Rio Grande do Sul,
responsvel pelo planejamento e pela execuo de planos de desenvolvimento.
Aestrutura do Executivo, que basicamente constituda pelo governador, seu vice
e os secretrios de estado, sofreu inmeras modificaes nos ciclos polticos que
sucederam Constituinte, algumas das quais sero aqui sumarizadas, com nfase para
aquelas que compem o ncleo principal do sistema de desenvolvimentodoestado.
No primeiro governo eleito aps a Constituinte, Alceu Collares nomeou o
primeiro secretariado da nova estrutura da administrao direta, por meio da Lei
no 9.433. Na estrutura criada naquele momento, o governador dispunha de um
conjunto de secretarias de estado, alm de rgos ligados diretamente ao seu gabinete
com o mesmo status. Os rgos ligados ao Gabinete do governador (que a partir
de 2007 se chamaria Governadoria do Estado) eram, inicialmente, a Casa Civil,
a Casa Militar e mais duas secretarias especiais, somando-se, nos anos posteriores,
Procuradoria-Geral do Estado, Secretaria-Geral de Governo e, j no governo
Antnio Britto, em 1996, pela ento Secretaria da Coordenao e Planejamento
(SCP). A criao da SCP dentro do Gabinete do governador originou-se do
desmembramento da anterior Secretaria do Planejamento e Administrao, levando
para junto do lder do Executivo estadual as atribuies dos arts. 149, 151 e 167
da Constituio do estado, que dispem sobre a elaborao do plano plurianual
(PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual
(LOA), seu acompanhamento, bem como a definio das diretrizes globais, regionais
e setoriais da poltica de desenvolvimento.
Do ponto de vista de organizao e elaborao de estratgias de desenvolvimento,
alm do Planejamento, esto envolvidas a Secretaria do Desenvolvimento e,
sobretudo depois dos anos 1990, a Secretaria de Planejamento Territorial e Obras.
No governo Collares, previa-se que a Secretaria do Desenvolvimento Econmico e
Social deveria fazer o acompanhamento e a avaliao das polticas de desenvolvimento
das regies do estado, com nfase na indstria e no comrcio. A partir de 1995,
a nova Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais (Sedai) passou a
acumular as atribuies ligadas s relaes comerciais internacionais, com especial
interesse na ento recente ligao com o Mercosul. Existia uma grande expectativa
de que o bloco impulsionasse a integrao econmica sul-americana, na qual o
Rio Grande do Sul passaria a exercer uma posio central, em contraste com a sua
condio geograficamente perifrica no pas.

A Secretaria do Planejamento Territorial e Obras, ainda no governo Alceu

Collares, reuniu as atribuies mais ligadas questo urbana e metropolitana,
formulando, coordenando e executando planos de organizao do territrio, de
habitao e saneamento. Essas atribuies foram desmembradas em duas secretarias
ao longo dos anos, separando Obras Pblicas e Desenvolvimento Urbano das
questes de Habitao e Saneamento. As secretarias setoriais, como Educao,
Sade e Turismo, tambm so de fundamental importncia para a execuo das
polticas pblicas estaduais, evidentemente. O rebatimento regional inevitvel,
ainda que as suas aes no sejam elaboradas com o enfoque territorial.
A figura 1 apresenta uma sntese da evoluo da estrutura da administrao direta
do Rio Grande do Sul, sendo possvel visualizar a inconstncia do sistema executivo ao
longo dos anos. Alguns detalhes foram desconsiderados, de forma a apresentar apenas o
ncleo duro do secretariado e suas transformaes. Assetas indicam aquelas secretarias
que se desmembraram ou se deslocaram dentro da estrutura, bem como aqueles casos
em que houve uma modificao de atribuies, refletida na denominao do rgo.
No entanto, o planejamento e a execuo das polticas de desenvolvimento tambm
passam por alguns rgos importantes da administrao indireta. Em 2014, o estado
possua nove autarquias, onze sociedades de economia mista e vinte fundaes.
Entre as autarquias, a que possui um papel histrico mais longo e efetivo
no estado o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE). A
criao do BRDE foi resultado de uma iniciativa dos governos do Rio Grande do
Sul, do Paran e de Santa Cataria, tornando-se, desde 1961, a principal referncia
regional no financiamento de longo prazo para empreendimentos de qualquer
porte. As estatsticas operacionais do BRDE indicam que em 2012 e 2013 o banco
viabilizou R$ 4 bilhes e R$ 6 bilhes em financiamentos, respectivamente, sendo
um tero na agricultura e outro tero na indstria. Desde 2011, tambm passou
a funcionar no Rio Grande do Sul a Agncia de Desenvolvimento e Promoo
do Investimento (AGDI), voltada atrao de capital para atividades com maior
potencial de multiplicao da renda e do emprego no Estado, com nfase nos
arranjos produtivos locais (APLs).
Entre as sociedades de economia mista, cabe destacar o papel do Banco do Estado
do Rio Grande do Sul SA (Banrisul), fundado em 1928, e do Badesul. Narealidade,
o Badesul Desenvolvimento foi institudo originalmente, em 1973, como Banco
de Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Sul S.A., com a finalidade de
financiar investimentos para o desenvolvimento estadual, tendo sido incorporado
Carteira de Desenvolvimento e Investimento do Banrisul em 1992. Em 1997, no
final do governo Antnio Britto, foi criada a Caixa Estadual S.A. agncia de fomento,
ou simplesmente Caixa-RS, recuperando a funo exercida at 1992 pelo Badesul,
voltando a ter essa denominao a partir de 2011. Segundo o relatrio de gesto de
2011, o Badesul liberou naquele ano R$ 496 milhes em recursos.

FIGURA 1
324 |
Rio Grande do Sul: estrutura da administrao direta do estado e suas principais transformaes (1991-2014)
1991-1994 1995-2006 2007-2010 2011-2014
Gabinete do governador Gabinete do governador Governadoria Governadoria
- Governador e vice - Governador e vice - Governador e vice - Governador e vice

- Casa Civil - Casa Civil - Casa Civil - Casa Civil
- Casa Militar - Casa Militar - Casa Militar - Casa Militar
- Secretarias Especiais - Procuradoria-Geral - Procuradoria-Geral - Procuradoria-Geral
- Defensoria Pblica - Secretaria-Geral de Governo - Secretaria-Geral de Governo
- Secretaria da Coordenao e Planejamento - Secretaria do Planejamento e Gesto - Secretaria do Planejamento, Gesto e Participao Cidad
- Secretarias Extraordinrias - Secretaria do Desenvolvimento e Promoo do Investimento
- Secretarias Especiais
- Secretaria de Transparncia e Probidade Administrativa - Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
- Assessorias
- Secretaria de Gabinete dos Prefeitos
Secretarias de Estado Secretarias de Estado Secretarias de Estado Secretarias de Estado
- da Fazenda - da Fazenda - da Fazenda - da Fazenda

- do Planejamento e Administrao - da Administrao e Recursos Humanos - da Administrao e Recursos Humanos - da Administrao e Recursos Humanos
- do Desenvolvimento Econmico e Social - do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais - do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais
- do Turismo - do Turismo, Esporte e Lazer - do Turismo
- do Esporte e Lazer
- da Agricultura e Abastecimento - da Agricultura e Abastecimento - da Agricultura, Pecuria e Agronegcio
- da Agricultura, Pecuria, Pesca e Agronegcio
- do Desenvolvimento Rural, Pesca e Cooperativismo
- do Planejamento Territorial e Obras - de Obras Pblicas, Saneamento e Habitao - de Obras Pblicas - de Obras Pblicas, Irrigao e Desenvolvimento Urbano
- da Habitao, Saneamento e Desenvolvimento Urbano - da Habitao e Saneamento
- da Cincia e Teconologia - da Cincia e Teconologia - da Cincia e Teconologia - da Cincia, Inovao e Desenvimento Tecnolgico
- da Educao - da Educao - da Educao
- da Educao
- de Minas, Energia e Comunicao - de Minas, Energia e Comunicao - da Infraestrutura e logstica - da Infraestrutura e logstica
- dos Transportes - do Trabalho e Desenvolvimento Social
- da Sade do Meio Ambiente - da Sade do Meio Ambiente - da Sade - da Sade
- do Meio Ambiente - do Meio Ambiente
- da Justia e do Trabalho - da Justia e Segurana - da Justia e Desenvolvimento Social - da Justia e Direitos Humanos
- da Segurana Pblica
- da Segurana Pblica
- da Cultura - da Cultura - da Cultura
- da Cultura
- de Polticas para a Mulher
- de Economia Solidria e Apoio Micro e Pequena Empresa
Legenda: Fuso, desmembramento ou mudanas de atribuies
Fonte: Lei Estadual no 9.433 de 1991; Lei no 10.356 de 1995 e alteraes at 2004; Lei no 12.697 de 2007 e alteraes at 2009; e Lei no 13.601 de 2011.
10/02/2017 14:32:10
Finalmente, sem a pretenso de cobrir todos os rgos do estado, a

administrao estadual do Rio Grande do Sul conta com diversas fundaes
capazes de alimentar o planejamento e as estratgias de desenvolvimento regional.
Duas delas tm atribuies especficas na rea, a FEE e a Fundao Estadual de
Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan). Fundada em 1973, a FEE
j possui longa histria como principal fonte de conhecimento emprico e terico
sobre a economia, a sociedade e a histria do Rio Grande do Sul. Ligada Secretaria
do Planejamento, suas anlises deveriam alimentar as estratgias que hoje esto
consolidadas nos PPAs. No entanto, a articulao entre oramento, estratgia de
desenvolvimento e pesquisa cientfica praticamente inexistiu nos anos 1990 e vem
avanando aos poucos nos anos 2000.
4.1 A burocracia estadual na escala weberiana

A partir da tipologia apresentada, ser analisado o nvel de weberianismo da
estrutura burocrtica do Rio Grande do Sul, entendida como um corpo tcnico
racional-legal, com competncias e obrigaes objetivas, qualificao profissional,
salrio compatvel com a hierarquia, responsabilidade e posio social e perspectivas
de progresso por tempo e mrito na carreira (Weber, 2009, p. 144). Essas qualidades
favorecem a autonomia em relao s estruturas polticas para a elaborao e a
implementao de planos desenvolvimentistas de longo prazo.
No quesito recrutamento, desde a CF/1988 que os cargos efetivos da
burocracia nacional, em qualquer nvel, devem ser selecionados por concurso
pblico, garantindo algum parmetro de mrito. No entanto, a existncia de um
padro burocrtico weberiano no um fenmeno consolidado no setor pblico
brasileiro. A burocracia do pas, extremamente heterognea, formada por inmeros
redutos de rentismo e alguns bolses de eficincia, que so mais escassos na
medida em que descemos nos nveis de descentralizao administrativa do setor
pblico. Ogrfico1 mostra, para anos selecionados com dados da Relao Anual
de Informaes Sociais do Ministrio do Trabalho (Rais-MTE), a importante
diferena no nvel de formao dos funcionrios do setor pblico estadual e do
municipal. Em 1998, cerca de 40% dos servidores estaduais tinham curso superior
completo, mantendo uma trajetria crescente at quase 50% em 2010. Por sua vez,
apenas 18,5% dos servidores municipais tinham curso superior completo naquele
ano, indicador que melhorou, chegando aos 36%.8
8. Para os anos anteriores a 1998, os dados no foram consistentes com o resto da srie, o que se deve, principalmente,
ao mtodo de coleta da informao. importante lembrar que, embora censitrio, os dados da Rais so declarados
pelo empregador, portanto, sujeitos defasagem na atualizao da ficha funcional, sobretudo antes da informatizao
completa dos sistemas de recursos humanos no servio pblico, o que ainda no ocorreu integralmente.

GRFICO 1
Rio Grande do Sul: proporo dos servidores pblicos com curso superior completo
ou mais (1998-2010)
(Em %)
60
50 49,6
48,3
42,5
40 40,6
36,3
30
28,8
20 21,8
18,5
10
0
1998 2002 2006 2010
Setor pblico estadual Setor pblico municipal
Sem dvida, o aumento mais que proporcional dos servidores com curso
superior completo um indcio de que a capacitao tcnica est mais elevada em
mdia, embora outros elementos sejam relevantes para esse diagnstico. Por exemplo,
a capacitao do setor pblico municipal no se reflete em salrios equivalentes
aos do estado, que, por sua vez, so inferiores aos do setor privado, em mdia.
Nogrfico 2, as remuneraes mdias nas trs esferas supracitadas so representadas,
considerando-se apenas aqueles empregados que possuem curso superior completo
no Rio Grande do Sul. Na mdia municipal, excludo o municpio de Porto Alegre,
percebe-se uma menor atratividade da carreira no setor pblico.
Em todos os anos disponveis para essa estratificao, a iniciativa privada
apresentou salrios mdios superiores aos pagos no estado e nos municpios.
Contudo, enquanto o padro municipal foi de crescimento real estvel da
remunerao mdia, houve uma clara freada na valorizao do setor pblico
estadual no perodo entre 2002 e 2006, durante o governo de Germano Rigotto,
do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), o que no ocorreu nos
municpios nem no setor privado. Durante os governos Olvio Dutra, do Partido
dos Trabalhadores (PT), e Yeda Crusius, do Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB), a burocracia estadual teve reduzida a distncia entre os seus provimentos
e os do setor privado, o que indica melhor atratividade para estas carreiras. Para o
perodo de 1995-1998, do governo Antnio Britto (PMDB), no h desagregao
suficiente do nvel educacional nos dados da Rais, mas o movimento agregado dos

empregados (de todos os nveis) do setor pblico, em comparao aos rendimentos

do mercado de trabalho gacho (de todos os nveis), seguiu o mesmo padro do
governo Rigotto, com um aumento real de apenas 6,4% em quatro anos.
GRFICO 2
Rio Grande do Sul: mdia salarial do emprego formal com curso superior completo
nos setores pblico estadual e pblico municipal e privado, sem Porto Alegre
(1998-2010)
(Em R$)
4.000,00
3.655,42 3.900,23
3.500,00 3.319,89
3.507,96
3.000,00 3.066,86
2.848,94
2.500,00
2.735,47
2.446,71
2.000,00
2.039,18
1.864,38
1.500,00
1.682,75
1.401,16
1.000,00
1998 2002 2006 2010
Setor privado Setor pblico estadual
Setor pblico municipal (menos Porto Alegre)

Obs.: Valores deflacionados pelo ndice nacional de preos ao consumidor (INPC) para dezembro de 2014.
Na realidade, durante grande parte dos anos 1990, um importante debate

esteve em pauta em todos os nveis da administrao pblica: a necessidade de uma
reforma do Estado brasileiro para adequao aos novos parmetros de acumulao
globalizada e, respectivamente, de gesto (ou governana) da sociedade civil e do
mercado. Dentro do modelo neoliberal, das novas teorias do crescimento econmico
e do localismo regional, parte do pensamento poltico brasileiro dedicou-se a
apontar a obsolescncia da burocracia nacional, de construo incompleta e originada
em um paradigma arcaico de interveno desenvolvimentista (Bresser Pereira, 1996).
Como ministro da Administrao e Reforma do Estado no primeiro governo
Fernando Henrique Cardoso (FHC), Bresser Pereira foi o principal articulador
poltico e intelectual do novo modelo de gesto pblica social. Para o ex-ministro,
o engessamento do sistema de recrutamento e a estabilidade implementados na
CF/1988, somados distribuio indiscriminada de gratificaes, achataram o leque
salarial na carreira pblica e contribuiu para a inoperncia da burocracia weberiana.

No Rio Grande do Sul, a crise foi agravada pela crescente associao entre o
desequilbrio fiscal e o custo excessivo do aparelho burocrtico. A necessidade de
ajuste das contas pblicas e de modernizao do setor pblico somou-se ao crescente
descrdito do funcionalismo em escala nacional. A mensagem do governador Alceu
Collares, do Partido Democrtico Trabalhista (PDT) Assembleia Legislativa do
estado, em 1992, mencionava a necessidade de uma profunda reforma administrativa,
que passaria por extines e fuses de rgos, bem como a criao de programas
de demisso voluntria, cujo impacto mais forte ocorreu, justamente, no governo
Britto, a partir de 1995. Nos diagnsticos do setor pblico gacho, duas questes
comearam a despontar como os principais problemas das finanas estaduais: a
dvida do estado e o alto custo com folha de pessoal. Esta ltima, por sua vez, no
decorria apenas do excesso de contingente caro e ineficiente, mas tambm de uma
proporo ascendente de pensionistas e inativos. Alm disso, a idade mdia dos
servidores em atividade indicava um baixo nvel de reposio e a perspectiva de
ainda maiores dispndios com a previdncia.
O grfico 3 mostra uma tendncia ao longo dos anos, em que a mdia de
idade dos servidores estaduais distancia-se significativamente da mdia do mercado
de trabalho formal. O processo, no entanto, foi menos acentuado na administrao
direta do que na indireta.9 Apesar do intuito explcito de modernizar as carreiras da
administrao pblica no Brasil, os dados para o emprego formal no Rio Grande
do Sul vo no sentido contrrio, dando conta de um envelhecimento relativo, alm
do importante deficit salarial j mencionado. No por acaso, o envelhecimento
relativo do quadro de servidores estaduais consistente com a baixa atratividade
das carreiras pblicas em face do diferencial de remunerao.
Ainda no governo Collares, em 1992, foi lanado, em parceria com a iniciativa
privada, o Programa Gacho de Qualidade e Produtividade (PGQP), vinculado
ento Secretaria do Desenvolvimento Econmico e Social, mas liderado pelos
principais dirigentes setor empresarial do estado. O objetivo manifesto do PGQP
era incrementar a qualidade dos servios em todos os setores da sociedade, na
esteira da abertura econmica do pas.
Nos governos federal de FHC e estadual de Antnio Britto, houve maior
consonncia entre os planos de modernizao e reduo do sistema administrativo
do setor pblico. Entre as aes objetivas tomadas a partir de 1995, no Rio Grande
do Sul, estava o Plano de Demisso Voluntria (PDV) de 1997, que obteve cerca de
15 mil adeses, mas cujos resultados foram contraditrios. A adeso predominante
deu-se entre os cargos de menor remunerao, principalmente nas reas da segurana
e da sade, no causando nenhum impacto importante na folha de pagamento
9. Na administrao indireta foram consideradas as autarquias e fundaes e excludas as sociedades de economia

mista e empresas pblicas.

estadual (Vieira, 2010). Ao mesmo tempo, a aprovao da Lei Camata (Brasil, 1995)
pelo Congresso Nacional regulamentou o artigo 169 da CF/1988, estabelecendo
o limite global de 60% para o comprometimento das receitas correntes lquidas
dos estados com o pessoal ativo e inativo. Em conjunto com o enxugamento, o
aumento constante do nmero de vnculos inativos passou a estrangular cada vez
mais a perspectiva dos servios do estado.
GRFICO 3
Rio Grande do Sul: mdia de idade dos empregados da administrao direta, da
administrao indireta e do total de empregados formais (1994-2010)
55
51,7
50
46,5
45 45,1
43,9 43,5
42,7
41,1 41,3
40 40,6
36,8
35,6 35,9
35 34,6 34,8
33,9
1994 1998 2002 2006 2010
Administrao direta Administrao indireta Total do emprego formal
O grfico 4 mostra que, a partir de 1996, apesar do discurso de fortalecimento

e descentralizao administrativa, o quadro das fundaes e das autarquias sofreu
recorrentes perdas at 2010, chegando a apenas 68% do contingente do incio
da srie. A administrao direta, por sua vez, manteve o quadro geral estvel,
principalmente pelo incremento de quase 14 mil novos vnculos no perodo do
governo Olvio Dutra, entre 1998 e 2002. claro que as redues absolutas no
ponderam a potencial modernizao dos processos de trabalho, mas, se somadas
elevao da idade mdia dos servidores, fazem com que essa hiptese otimista
dependa de investimento na requalificao dos servidores antigos. A readequao
depende de um conjunto de incentivos para a progresso na carreira e de polticas
especficas de treinamento, o que, mesmo nos dias atuais, pouco crvel.

GRFICO 4
Rio Grande do Sul: ndices de vnculos ativos e inativos no quadro de servidores e
populao (1996-2010)
160,0
144,2
140,0
120,0
111,0
100,0
96,4
80,0
68,1
60,0
1996 1998 2002 2006 2010
Ativos da administrao direta Inativos da administrao indireta
Ativos de autarquia e fundaes Populao estadual
Fonte: Rio Grande do Sul (2015).

Obs.: Os dados tm como base 1996 = 100.
No que se refere capacidade da burocracia de articular e planejar as aes

necessrias para o desenvolvimento sustentado e convergente das regies doestado,
a anlise passa a concentrar-se em um subconjunto de secretarias de estado com
atribuies potencialmente estratgicas no sistema administrativoestadual.
Estencleo estratgico formado pelo conjunto de cinco secretarias cujos
nomes foram modificados ao longo dos anos, mas que tratam, de um modo
geral, do: planejamento; desenvolvimento; cincia e tecnologia; obras pblicas; e
infraestrutura. A disponibilidade de dados secundrios no permite uma avaliao
mais detalhada do perfil tcnico das carreiras nessas reas da administrao, mas
algumas tendnciasso perceptveis. Por exemplo, entre 2004 e 2006, a reduo geral
dos vnculos ativos do estado tambm se refletiu nas pastas do ncleo estratgico.
J nos anos de2007 a 2010, apesar da reduo global do quadro da administrao
direta, houve uma recuperao do quantitativo de servidores nessas reas.
O grfico 5 mostra a evoluo da despesa com as pastas selecionadas como
estratgicas. O perodo entre 2004 e 2007 representou uma queda, segundo os
dados do portal da Transparncia do Rio Grande do Sul. Cabe lembrar que o
intervalo coincide com a execuo da Lei Oramentria e do PPA definidos no
governo Rigotto, que reduziu os quadros e freou o aumento de salrios. A partir do
primeiro ano de execuo oramentria do governo Yeda, os gastos com as secretarias
selecionadas voltaram a subir com o nmero de servidores (e seus salrios), com

especial destaque para 2010, impulsionado por despesas com os aeroportos de

Vacaria e Caxias do Sul (que somaram quase 30% dos recursos dispendidos com a
Secretaria de Infraestrutura naquele ano). Enquanto isso, a despesa total do Poder
Executivo seguiu uma trajetria altista constante em todo o perodo observado.
GRFICO 5
Rio Grande do Sul: ndice de vnculos ativos no ncleo estratgico e despesa total
com as pastas do ncleo estratgico e com o Poder Executivo (2004-2010)
170,0
160,0
150,0
140,0
130,0
120,0
110,0
100,0
90,0
80,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Despesa total com o Poder Executivo Despesa total com o ncleo estratgico
Vnculos ativos no ncleo estratgico
Fonte: Rio Grande do Sul (2015) e portal Transparncia RS (disponvel em: <http://tinyurl.com/h9wls6m>).
Obs.: Dados de despesa deflacionados pelo INPC para dezembro de 2014.
Ao longo da maior parte dos anos 1990, at meados dos anos 2000, a burocracia
estadual gacha sofreu um longo esvaziamento em virtude do novo consenso da
administrao mnima e regulatria, em que o planejamento e as estratgias de
desenvolvimento a partir do estado eram considerados ultrapassados. Os dados
analisados indicam a falta de perspectiva na carreira pblica, com salrios pouco
competitivos em face da crise fiscal crescente. Ao mesmo tempo, havia um grande
distanciamento entre os rgos da administrao direta e da indireta. Amaior
parte deles apresentava um quadro efetivo enfraquecido e desmotivado, cabendo
as decises estratgicas aos cargos de chefia e assessoramento, de cunho poltico,
para os quais a lgica da barganha e da troca eleitoral muitas vezes se sobrepe
racionalidade tcnica. Persistem, entretanto, rgos com maior coeso e capacitao,
como a Secretaria da Fazenda ou a Procuradoria-Geral do Estado, pouco permeveis
s demais instncias necessrias ao planejamento integrado do desenvolvimento.
Esse o tipo de heterogeneidade das instituies do estado que determina a arena
para a economia poltica do desenvolvimento do Rio Grandedo Sul.

4.2 Enraizamento e planejamento regional no Rio Grande do Sul

Um longo processo de incluso das regies do estado, que se deu principalmente,
mas no apenas por meio dos conselhos regionais de desenvolvimento (Coredes),
adicionou um componente de participao continuada no processo decisrio
gacho. Este componente poderia cumprir o papel de complementar a relao
entre planejamento e agentes sociais referida na abordagem institucional-possibilista
para o desenvolvimento humano e de maior alcance regional. Nesta subseo,
o recorde regional ser utilizado como base para as regies funcionais (RFs) de
planejamento, uma escala criada em 2003 a partir da agregao de Coredes para
fins de sistematizao e compatibilizao das vrias frentes do planejamento.
MAPA 2
Rio Grande do Sul: Coredes e RFs de planejamento
Paraguai
Santa Catarina
Argentina
Uruguai
Legenda
Coredes
Regies funcionais de planejamento
Fonte: FEE.

O Rio Grande do Sul, deve-se salientar, um estado marcado historicamente

por fortes rivalidades polticas e ideolgicas. Desde a redemocratizao, nos anos 1980,
o mesmo comportamento dicotmico manifesta-se nas relaes parlamentares e do
Executivo, o que levou os governadores, desde Pedro Simon, a conviverem com oposies
fortes e, quase sempre, majoritrias na Assembleia Legislativa, dificultando ainda mais
a formao de alianas. Em algumas ocasies, as alianas comearam a se desfazer logo
aps as eleies. Cargnin (2011) afirma que, no final dos anos 1980, a ascenso de
governos comprometidos com os movimentos sociais e a participao popular, como o
de Alceu Collares, introduziu no estado algumas prticas participativas que j vinham
sendo experimentadas em escalas menores, especialmente na Prefeitura de Porto Alegre.
J Schneider (2005) defende que a democratizao do oramento, permitindo a maior
participao de representaes da sociedade civil na sua elaborao, teria sido mais uma
consequncia da conjuntura de fraca base de apoio e baixa legitimidade dos governos
de Simon e de Collares. Em qualquer hiptese, o aprofundamento dos canais de
participao democrtica pode representar uma espcie de blessing in disguise (beno
disfarada), para usar um dos termos clssicos do possibilismo de Hirschman (2013),
institucionalizando-se a partir de um requisito de governabilidade em face dos entraves
do sistema poltico tradicional.
Observando primeiro os dados do repositrio estatstico do Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) brasileiro para o Rio Grande do Sul, tem-se uma amostra
da disparidade poltica regional no estado. Mais de 50% dos eleitorados dos
governadores apontados se concentraram no nordeste do estado (RF1, RF2 e
RF3), o que proporcional concentrao populacional e, consequentemente,
econmica. Quando esses dados, no entanto, so cruzados com a participao das
mesmas regies no total do eleitorado gacho (tabela 1), pode-se verificar onde
esto os principais redutos eleitorais e, portanto, os focos de presso poltica e a
clientela preferencial do Poder Executivo estadual em cada ciclo.
TABELA 1
Rio Grande do Sul: razo entre a fatia dos votos conquistados pelo governador
eleito e a fatia do eleitorado da RF sobre o total (1994-2006)
Regio Funcional Antnio Britto Olvio Dutra Germano Rigotto Yeda Crusius
RF1 0,86 1,09 1,00 0,96
RF2 1,20 0,87 1,01 1,05
RF3 1,19 0,81 1,26 1,25
RF4 1,06 0,83 1,07 1,00
RF5 1,11 1,00 0,99 1,00
RF6 1,15 0,98 0,92 0,86
RF7 1,00 0,98 0,85 0,93
RF8 0,97 1,03 0,97 1,04
RF9 1,03 0,96 0,94 1,00
Fonte: TSE. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/repositorio-de-dados-eleitorais>.

De todos os ex-governadores observados, apenas Olvio Dutra no tinha base

eleitoral proporcionalmente elevada na RF3, que est centrada na Serra Gacha,
apesar da grande importncia que a RF1 teve aps as sucessivas administraes do PT
em Porto Alegre. A preferncia dominante de uma das regies mais industrializadas
do Rio Grande do Sul foi claramente contrria ao representante do PT.
Alm disso, percebe-se a grande participao da RF5 e da RF6, que constituem
a faixa de fronteira sul do estado, na eleio de Antnio Britto, logo aps o auge da
comoo pblica com o declnio econmico da metade sul. Essa legislatura ainda
promoveu a formao de uma Comisso Especial da Metade Sul na Assembleia
Legislativa. Assim, o perodo entre 1995 e 1999 reuniu uma srie de elementos
favorveis questo regional, sobretudo da metade sul. Britto, alm do mais, atuou
com maioria na Assembleia e alinhado com o governo federal.10 Essa rara combinao
ps em marcha polticas importantes para o combate s desigualdades territoriais
no perodo, entre as quais o Programa de Fomento e Reconverso Produtiva da
metade sul do Estado do Rio Grande do Sul (Reconversul), a reformulao do
Fundo Operao Empresa do Estado do Rio Grande do Sul (Fundopem-RS) e a
Poltica Estadual de Desenvolvimento Regional (PDR) de 1998.
Nesse contexto, a busca de uma base mais ampla de legitimao, no apenas
pela via representativa, levou a uma sria de iniciativas que culminaram com a
institucionalizao dos Coredes e a criao da Consulta Direta Populao,uma
forma de democratizao do oramento do estado. Embora no houvesse
umadefinio clara de canais e instrumentos, desde a dcada de 1980 a ideia j estava
presente na mensagem dos governadores. Ainda naquela dcada, o ex-governador
Pedro Simon (1987-1990) instituiu o Programa Estadual de Descentralizao
Regional. Nenhuma ao especfica foi adotada para desconcentrar a economia
estadual, apesar do desejo de incluso democrtica das regies. A ineficcia em
mobilizar os atores regionais para a transformao produtiva e o planejamento
regional participativo contrastava com o discurso poltico, o que dava a dimenso
da falta de enraizamento efetivo. Na prtica, pelo contrrio, a construo do
Polo Petroqumico de Triunfo e o desejo de trazer ao estado uma montadora de
automveis (concretizado por Antnio Britto uma dcada mais tarde) demonstram
que o governo pouco resistiu ao modo concentrado de insero gacha no novo
padro internacional de acumulao.
O incio da administrao de Alceu Collares, em 1991, trouxe para a moldura
ampla do estado a ideia de instalar conselhos regionais de desenvolvimento,
inicialmente chamados de CRDs e considerados pelo prprio ex-governador o
seu mais importante legado (Rio Grande do Sul, 1995). Por sua vez, a excessiva
10. FHC tambm tinha familiaridade com a situao do sul do estado, que fora tema de sua tese de doutorado na
Universidade de So Paulo (USP), em 1961.

concentrao no aspecto oramentrio desviava as atenes da formulao de

estratgias concretas para o desenvolvimento estadual, fazendo da experincia
uma espcie de oramento participativo (OP) em escala maior (Bandeira, 1999).
Apesar das presses redistributivas de carter territorial, entre as dificuldades
encontradas para a implementao de uma estratgia regionalmente articulada
com a participao dos CRDs estavam as limitaes tcnicas de ambos os
lados, tanto das comunidades locais como do poder pblico (Bandeira, 1999).
O PPA do estado, a principal ferramenta para a sistematizao das estratgias
de desenvolvimento, era encarado como um instrumento meramente formal
e oramentrio, tendo sido normatizado apenas em 1994. A falta de diretrizes
claras e programas articulados tambm acabava limitando a ao participativa.
A distribuio de migalhas do j fragilizado Tesouro do estado e a dedicao
pessoal no remunerada deram o tom do sistema de participao regional na
primeira metade dos anos 1990, quando o incentivo ao envolvimento de atores
sociais era muito baixo.
Dentro do novo cenrio representativo da metade sul no governo Britto, a
agenda regional ganhou importantes espaos no sistema de participao oramentria
a partir de 1995. Os Coredes foram, finalmente, institucionalizados, e a LDO, a
partir daquele ano, introduziu a possibilidade de os conselhos fazerem propostas ao
governo. Ainda sem vinculao ao oramento e nem limites financeiros estabelecidos,
as propostas eram encaminhadas via Secretaria da Coordenao e Planejamento, que
as enviava aos rgos setoriais para avaliao e viabilizao da incluso oramentria.
Na prtica, a falha na relao interna entre o Executivo e os rgos setoriais, em
decorrncia dos dilemas polticos associados incluso das propostas, gerou
frustraes com o sistema de participao.
Essa sistemtica de trabalho buscava estabelecer as bases para um modelo participativo
e interativo de planejamento, formando uma rede em que conselhos regionais e rgos
pblicos setoriais interagissem na proposio e no detalhamento de medidas, cujos
efeitos fossem relevantes para a promoo do desenvolvimento e para a melhoria da
qualidade de vida da populao das regies. Tratava-se, em ltima anlise, de um
esforo no sentido de comear a estruturar e institucionalizar um policy network
voltado para a formulao de aes estratgicas relacionadas com a promoo do
desenvolvimento regional no estado (Bandeira, 1999, p. 41).
Em 1998, em face da articulao poltica da oposio para as eleies daquele
ano e reconhecendo as falhas do sistema existente, a nova poltica estadual de
desenvolvimento regional instituiu a medida de consulta direta populao,
mudando de forma importante a sistemtica de participao. A consulta deveria
versar sobre temas de interesse geral para o desenvolvimento estadual, bem como
sobre os de interesse regional. Neste ltimo caso, a lei previa que os investimentos
seriam votados pelos eleitores dos municpios de cada Corede, dentro de opes

listadas pelo governo. O rateio entre os Coredes deveria respeitar o parmetro

redistributivo de ponderao pelo PIB per capita da regio e para coordenar as
consultas foi criada a Comisso Estadual de Coordenao da Consulta Popular,
envolvendo os principais atores regionais: alm de membros do governo, lideranas
dos Coredes, da Federao das Associaes dos Municpios do Rio Grande do Sul
(Famurs), da Unio dos Vereadores do Rio Grande do Sul (Uvergs) e da Associao
Gacha dos Municpios (AGM).
A partir de 1999, o novo governo modificou novamente a forma de participao
regional no oramento. Com uma estrutura similar utilizada no OP em Porto
Alegre, Olvio Dutra criou um sistema paralelo aos Coredes e Consulta, construda
na gesto anterior. O OP estadual deveria promover a discusso direta com os
cidados, reduzindo os canais de representao, mas o processo, acompanhado
por coordenadores regionais, provocou grande insatisfao nas lideranas regionais
tradicionais, que compunham a Comisso Coordenadora da Consulta Popular. As
lideranas excludas se uniram Assembleia Legislativa, onde a oposio majoritria
vinha bloqueando sucessivamente as iniciativas do governo eleito, formando o
Frum Democrtico de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (FDDR) em 1999.
Assim, a hegemonia dos atores regionais tradicionais nas discusses oramentrias
preservou-se pelo Legislativo, barrando a maior parte das iniciativas do governo.
Apenas em 2008, o FDDR foi ampliado, incluindo um conjunto maior de setores
sociais nas discusses promovidas pelo parlamento gacho.
O governo Rigotto, por sua vez, foi marcado por algumas mudanas no sentido
de integrar o oramento com as estratgias do mandato. Incorporando alguns
dos avanos j implementados na Unio, o PPA 2004-2007 foi apresentado com
uma proposta mais elaborada, abandonando o carter meramente classificatrio e
buscando integrar, efetivamente, os programas do governo e a LOA. A estrutura
do OP estadual foi desmontada para novamente ser instituda a Consulta Popular.
A superviso da Consulta passou ao Gabinete do vice-governador, tambm sendo
reinstituda a comisso estadual de coordenao, colocando o Executivo mais
uma vez em alinhamento com os atores regionais hegemnicos dos anos 1990.
Entre as modificaes importantes estava a adoo do ndice de desenvolvimento
socioeconmico (Idese), calculado pela FEE, como parmetro de distribuio
de recursos, enquanto os Coredes e conselhos municipais de desenvolvimento
(Comudes) deveriam organizar assembleias regionais e municipais no intuito de
compilar prioridades.
No governo Yeda, o objetivo passou a ser a consolidao da integrao entre
oramento e programas com uma viso estratgica de longo prazo para o estado,

influenciada pelos diagnsticos do projeto Rumos 201511 e da Agenda 2020.12

Assim, o PPA 2008-2011 foi o que apresentou de forma mais elaborada, at aquele
momento, as diretrizes de longo prazo, articulando grandes eixos de atuao com a
previso oramentria. O processo foi acompanhado por uma consultoria privada.
A capacidade de sistematizao proporcionou um enxugamento do PPA, que teve
apenas 89 programas, cerca de um tero do antecessor. No entanto, novamente o
prazo exguo comprometeu parcela da sua articulao com as estratgias planejadas,
deixando de fora os chamados projetos estruturantes de governo e os cadernos de
regionalizao. Os Cadernos foram os principais instrumentos de interiorizao
do planejamento, que, a partir das RFs, estabelecia metas, indicadores, aese
programas. Na prtica, as distncias entre planejamento e execuo de aes
desenvolvimentistas e regionalmente inclusivas permaneceram muito grandes.
Nombito da Consulta Popular, seus recursos permaneceram predominantemente
pautados pela vinculao sade e educao, alm do apoio aos polos tecnolgicos,
uma conquista das universidades comunitrias como lderes regionais na construo
da malha dos Coredes.
5 A HETEROGENEIDADE ESTRUTURANTE DA ECONOMIA POLTICA GACHA

At aqui, viu-se que, na tentativa de viabilizar o planejamento territorial e
a elaborao de estratgias de desenvolvimento regional, o Rio Grandedo
Sul assim como os demais estados brasileiros convive com grandes entraves
denatureza poltico-institucional. Primeiro, pelas relaes internas desarticuladade
uma burocracia heterognea, sujeita aos interesses polticos e clientelistas decurto
prazo, alm do descompasso entre as esferas de poder que resulta em aes
independentes e desarticuladas sobre as problemticas regionais, especialmente
na questo oramentria. Foi possvel ainda identificar um sistema de participao
da sociedade civil em que no se consegue suplantar o hiato entre o circuito do
oramento e aquele em que o desenvolvimento se move pela lgica do grande
capital internacionalizado e pela busca dos investimentos estrangeiros.
O Executivo, por sua vez, ao compartimentalizar suas estruturas internas e
passar por constantes transformaes, fica ainda mais carente de capacidade de
sistematizao estratgica das suas aes. A falta de coeso burocrtica reflete-se
claramente nas atribuies do ncleo estratgico, que, na realidade, um conjunto
heterogneo e pouco interligado de rgos da administrao direta. A Secretaria do
11. Encomendado pelo governo do estado, o chamado Estudo de Desenvolvimento Regional e Logstica do Rio Grande
do Sul ficou conhecido como Rumos 2015, e alm de uma srie de diagnsticos criou a escala regional das RFs para
auxiliar no planejamento das polticas pblicas do estado.
12. A Agenda 2020 um movimento que comeou em 2006, predominantemente por uma parcela do empresariado
gacho, com forte presena miditica e que pressiona pela orientao reformista iniciada nos anos 1990, ao estilo
do PGQP, mas com diagnsticos e estratgias mais amplas para a economia gacha atingir determinadas metas de
desenvolvimento e sustentabilidade no longo prazo.

Planejamento responsvel pelo PPA e, em alguns governos, pela relao com os

Coredes e pela participao regional no oramento. Essa funo deveria articular as
diretrizes estratgicas globais de desenvolvimento, o que no ocorre, na medida em
que parte importante das decises se d em outros rgos do alto escalo que pouco
se comunicam com o circuito do oramento. A Secretaria de Desenvolvimento,
por exemplo, atua independentemente, com nfase na atrao de investimentos
para o desenvolvimento industrial, operando o Fundopem e definindo polticas
de apoio aos APLs, entre outras aes voltadas, prioritariamente, para os setores
mais dinmicos. O mesmo ocorre com instituies de grande potencial tcnico
e de planejamento, que poderiam integrar-se na reflexo e na operacionalizao
de polticas de desenvolvimento, como o BRDE e o Badesul. Como agncias
de fomento, suas atuaes na captao e concesso de financiamentos tambm
gira em torno dos interesses industriais e do agronegcio. Sua lgica orienta-se,
predominantemente, pela rentabilidade potencial, em que os investimentos de
escala industrial e multinacional levam grande vantagem. Embora atendam a alguns
objetivos estratgicos setoriais com efeito transversal na economia gacha, as aes
deste eixo do setor pblico no guardam relao com a problemtica territorial e
com as prioridades captadas pela via participativa regional.
Enquanto isso, os bolses de eficincia do estado, compostos por rgos
com alta capacidade tcnica e coeso, atuam bloqueando ou concorrendo com os
menos privilegiados. So exemplos de fora e autonomia burocrtica a Secretaria
da Fazenda e a Procuradoria-Geral, assim como o Tribunal de Contas do Estado
(TCE), o Tribunal de Justia (TJ) e o Ministrio Pblico Estadual (MPE), todos
com carreiras cobiadas, tcnicos altamente qualificados e planos de carreira
compatveis com o mercado de trabalho privado. Suas atribuies so essenciais
para o funcionamento do estado, conferindo-lhes poder, mas no possuem nenhum
papel na reflexo sobre estratgias de desenvolvimento socioeconmico e regional.
Fica patente a falta de articulao interna entre os rgos com papel formulador e
estratgico e aqueles altamente tcnicos e qualificados, bem como as instncias mais
capilarizadas na sociedade e nas regies, formando circuitos quase independentes
que se retroalimentam na relao especfica que mantm com a sociedade civil,
chegando, muitas vezes, a promover aes antagnicas do ponto de vista do
progresso social e econmico.
Assim, a economia poltica do desenvolvimento estadual gacho reflete as
heterogeneidades, que, mais que estruturais, so estruturantes, formando trs
grandes circuitos, fechados e nada colaborativos, altamente divergentes em termos
de autonomia e enraizamento, nos quais circulam diferentes interesses.
1) Circuito do grande capital: neste circuito, no entorno da Secretaria de
Desenvolvimento, concentram-se os interesses industriais e do agronegcio,

o grande empresariado gacho e os capitais multinacionais investidos no

estado. Com forte vis exportador e captador de investimentos, mobiliza
os instrumentos do Fundopem e das agncias de fomento e promoo
do investimento. Tambm orbitam ali os interesses da construo civil,
articulando outros rgos importantes como as Secretarias de Obras e
de Infraestrutura. Os quadros tcnicos so razoavelmente qualificados,
as direes so indicadas politicamente e esto enraizadas no meio
empresarial de onde, muitas vezes, se originam. Os interesses desse
circuito estiveram proporcionalmente mais presentes nos governos do
PMDB e do PSDB no Rio Grande do Sul.
2) Circuito oramentrio: este circuito, no entorno da Secretaria do
Planejamento e da Assembleia Legislativa, apresenta enraizamento mais
amplo, social e regionalmente, seja pela via representativa, seja pela via
participativa. Devido baixa flexibilidade do oramento, tanto por
questes legal-federativas quanto pelo crescente desequilbrio fiscal,
sua importncia reduzida no equilbrio de poder interno da mquina
administrativa, cumprindo um papel legitimador social que, na maior
parte das vezes, secundrio, afetando apenas o discurso poltico. Seus
quadros burocrticos sofreram defasagem ao longo dos anos, sendo as
funes decisrias principais executadas por indicados polticos com
vis governista.
3) Circuito da tecnocracia: altamente qualificado e com carreiras
cobiadas por todos os setores da sociedade, os bolses de eficincia
do estado orbitam, na administrao direta, a Secretaria da Fazenda
e a Procuradoria-Geral, tambm passando pelo TJ, pelo TCE e pelo
MPE. O nvel de weberianismo nesses rgos proporciona uma
altssima coeso interna, com valores institucionais impermeveis at
mesmo aos cargos de indicao poltica do alto escalo. Seu poder na
estrutura da administrao est relacionado com a essencialidade das
suas funes, mas sua impermeabilidade poltica proporciona aes
do tipo desptico-racional, em que cada rgo adota a postura que entende
mais eficiente no exerccio de suas atribuies.
Na figura 2, a heterogeneidade estruturante da economia poltica estadual
plotada na tipologia de Peter Evans, incluindo diferentes graus de enraizamento,
de acordo com a amplitude da base social com que se articula o poder estatal.
Ocircuito oramentrio altamente propenso manipulao clientelista, no bojo
de diversas disputas polticas de enraizamento disperso, ainda que participativo,
com baixa coeso burocrtica do tipo weberiano, pulverizando sobras oramentrias
aps a cobertura das obrigaes legais. O circuito do grande capital, embora

mais qualificado, tem enraizamento nos principais grupos dominantes regionais

e internacionais, atendendo passivamente aos seus interesses de investimento
e localizao, normalmente concentrados no nordeste estadual. J o circuito
tecnocrtico, embora altamente coeso e capacitado para a ao racional, pouco
se relaciona com os objetivos que no convirjam com seus princpios de
eficinciainstitucional.
FIGURA 2
Rio Grande do Sul: circuitos da economia poltica do desenvolvimento na tipologia
do estado desenvolvimentista de Evans
Patrimonialismo Desenvolvimentismo
clientelista
Participativo
Circuito oramentrio
- Enraizamento +
Circuito do Grupos
grande capital dominantes
Circuito tecnocrtico
Predao Despotismo-racional
- Weberianismo da burocracia +
Fonte: Evans (1993; 1995).

Elaborao do autor.
Preso no circuito oramentrio, o planejamento regional no alcana resultados

suficientes em termos de superao das desigualdades territoriais. Tentativas de
concertao acabam esbarrando nos circuitos fechados da economia poltica estadual,
que tm suplantado as foras contrrias reproduo estrutural heterognea e
desigual da sociedade gacha.
Na busca do possvel e em meio s foras polticas e econmicas, os diferentes
governos, desde a redemocratizao, no foram capazes de sobrepujar o padro de
concentrao integrado ao sistema internacional de acumulao. Pelo contrrio,
o estado assumiu um papel indutivo da prpria concentrao, priorizando a
atrao de investimentos de qualquer ordem, ainda que no atendessem aos
objetivos de descentralizao econmica e demogrfica. Diante da penetrao do
capital internacional na economia gacha, a baixa capacidade financeira e tcnica

provocou a adeso por necessidade, mais do que por ideologia, concorrncia

interestadual via guerra fiscal e oferta de infraestrutura para a captao de grandes
empresasinternacionais.
medida que empresas multinacionais direcionaram investimentos para
regies com reduzida infraestrutura fsica e social para suport-las, o governo entrou
complementando o ambiente necessrio, principalmente em matria de transporte
e logstica, at energia e telecomunicaes, de forma similar estratgia por escassez
de social overhead capital (capital social geral), proposta por Hirschman. No entanto,
a alta concentrao dos investimentos diretos, da riqueza produzida e da populao
no Rio Grande do Sul revela uma passividade estatal consistente com a fragilidade da
sua capacidade burocrtico-weberiana ligada ao planejamento regional e hegemonia
do circuito vinculado ao grande capital industrial e ao agronegcio. Uma estratgia
de desenvolvimento propulsora da economia regional gacha requereria uma anlise
e um planejamento ex ante, que pautasse as diretrizes e os objetivos almejados com
os investimentos a serem atrados, segundo a intensidade de reverberao no tecido
produtivo e social regional, o que inclui sua localizao e seu eventual papel na
desconcentrao econmica. Esse movimento no foi recuperado antes do final dos
anos 1990, da sutil melhoria das carreiras da administrao pblica e da integrao
dos canais de participao, oramento e programao do desenvolvimento por
meio do PPA. Ainda assim, o tema segue aprisionado na questo oramentria,
cada vez mais amarrada aos limites federativos.
Assim, as possibilidades estatais subnacionais se apresentam muito limitadas
diante das diferentes escalas de poder e acumulao que se entrecruzam frente a uma
institucionalidade heterognea, tanto do ponto de vista da capacidade de gesto
quanto do enraizamento social. Esses entraves no so isolados, mas representam
dimenses simultneas da economia poltica do desenvolvimento estadual do Rio
Grande do Sul. O fortalecimento da capacidade burocrtico-racional se torna
outro elemento fundamental para a obteno do grau de coeso necessrio s
aes da administrao, viabilizando a prpria captao e sistematizao, pelos
agentes pblicos, das potencialidades regionais para o desenvolvimento conjunto
do estado. Com isso, a percepo de que as demandas locais so incorporadas, ao
menos parcialmente, aumentaria o sentido de participao e retroalimentaria o
aprofundamento democrtico do planejamento. A maior legitimidade nas relaes
com a sociedade civil tambm fortaleceria a relao do Poder Executivo com a
Assembleia Legislativa, forando uma ao mais harmnica pelos prprios interesses
poltico-eleitorais dos incumbentes.
Alm disso, a construo de uma espiral positiva no depende apenas da construo
de pontes institucionais na burocracia; depende tambm da expanso de capacidades
locais que habilitem um conjunto de agentes da sociedade civil a compreender a sua

insero e de suas demandas nos objetivos globais de desenvolvimento. Essa limitao

est na origem dos problemas recorrentes no funcionamento dos Coredes, que deveriam
constituir o principal canal de mediao entre as regies e o planejamento estadual. O
despreparo, portanto, est do lado tanto da burocracia como das sociedades locais, de
maneira que no surgem novas lideranas que se oponham notria hegemonia dos
atores institucionais desde a origem dos conselhos, cuja motivao est na maximizao
de restos oramentrios de curto prazo.
Aparentemente, o esforo de planejamento integrado e integrador (do territrio)
tem dado passos adiante a cada gesto, mas o resultado desse movimento s ser
observado daqui a alguns anos, at que se amadurea a nova cultura institucional
e alguns dos velhos entraves se dissipem. Enquanto no houver uma real coeso
da burocracia estadual, as estruturas seguiro sofrendo com a descontinuidade
das estratgias e dos objetivos de desenvolvimento a cada ciclo poltico. Da forma
como o estado ainda est inserido na moldura maior do capitalismo nacional e
internacional, sua heterogeneidade institucional e a inoperncia dos canais centrais
de participao e representao comprometem a prpria definio do que seria um
interesse coletivo da sociedade gacha. Em vez de se organizar para mobilizar todas
as suas foras na direo do desenvolvimento e da reduo das desigualdades, os
governos vm pulverizando ainda mais os escassos recursos internos sua disposio
e limitando a atrao de investimentos externos s vantagens de custos locacionais
e oferta complementar passiva de infraestrutura e renncia fiscal.
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CAPTULO 11
ROYALTIES E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA REFLEXO

SOBRE OS DESAFIOS DO RIO DE JANEIRO1
1 INTRODUO
O perodo conhecido por boom das commodities ensejou fortes efeitos sobre a
dinmica econmica e o desenvolvimento urbano-regional dos pases da Amrica
Latina.2 Concomitantemente mais intensa entrada de divisas, as economias do
subcontinente sofreram os efeitos do perodo marcado para a regio pela insero
externa baseada na produo/exportao de produtos primrios em maior grau
que o observado em dcadas anteriores, especialmente quando comparada aos anos
referentes industrializao por substituio de importaes (Altomonte et al., 2013;
Redsur, 2014; Sinnott, Nash e De La Torre, 2010; Cepal, 2013, IMF, 2014). Algumas
entre as dinmicas territoriais mais expressivas em termos de ritmo expansivo e
insero nas cadeias globais foram aquelas marcadas por maior especializao
produtiva orientada pela demanda externa (Carneiro, 2012; Brtola e Ocampo, 2010).
Como efeito, o aprofundamento da especializao se mostrou determinante para
o desempenho econmico da regio, considerando as taxas de expanso do produto
interno bruto (PIB) e do investimento direto estrangeiro,unicamente.
Nesse cenrio, o caso brasileiro se mostrou um dos mais emblemticos.
O pas, com sua ampla e diversificada matriz produtiva, esteve no rol das
naes mais diretamente conectadas dinmica internacional, profundamente
marcada pela expanso da economia chinesa, fonte principal para a
compreensoda histrica trajetria de alta observada nos preos (e volume fsico
produzido mundialmente) das commodities (Pinto, 2013; Silva, 2013).
Pode-se afirmar que o Brasil foi um dos grandes beneficiados do perodo,
quando levados em conta os indicadores relativos ao crescimento da produo
domstica e do comrcio exterior, ainda que esse desempenho tenha ajudado a
1. Este captulo traz resultados preliminares de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq), Edital Universal, entidade qual o autor agradece o apoio recebido por ocasio da realizao do
trabalho. O autor agradece tambm ao colega Aristides Monteiro Neto pela atenciosa leitura crtica de verso anterior
deste texto. Todos os erros e omisses so de inteira responsabilidade do autor.
2. Embora com ritmos e temporalidades distintos entre as diversas commodities, pode-se afirmar que o boom das
commodities perdurou entre 2003 e 2013, ainda que de modo errtico no ps-2008.

ocultar fragilidades estruturais histricas (e daquele momento em si) que respondem

em alguma medida pelas dificuldades econmicas vivenciadas no ps-2014.
Do ponto de vista estritamente territorial, os rebatimentos foram claros,
considerando que todas as regies do pas foram de alguma forma afetadas
pela dinmica proveniente do boom (Silva, 2013; Brando e Siqueira, 2013).
Daagropecuria do Centro-Oeste extrao de hidrocarbonetos no litoral do
Sudeste, as atividades que comandaram o desempenho nacional durante o perodo
tiveram sua trajetria determinada pelo vigor da demanda internacional por produtos
bsicos, alimentada pela fantstica dinmica chinesa.
O bom momento vivido, entretanto, no impedia a observao dos limites
e riscos inerentes ao pas e seus espaos ainda que em um perodo de bonana
(Silva, 2013). O crescimento da produo/exportao de commodities no somente
ampliou a presena desses setores na estrutura produtiva nacional como tambm
fomentou uma preocupao mais acentuada acerca dos caminhos que a maior
especializao traria economia brasileira em mdio e longo prazo. Essa preocupao,
ainda que de modo pouco sistematizada, se mostrava maior quanto s economias
subnacionais, tendo em vista sua base produtivo-tributria mais restrita, bem como
a ausncia de instrumentos prprios da escala federal, em termos de promoo do
investimento e regime macroeconmico (Cepal, 2013). Se, em escala nacional,
a maior especializao trazia preocupao, o que no dizer das escalas menores,
cada vez mais dependentes em relao aos investimentos orientados para o setor
produtor de commodity?
Entre os exemplos subnacionais, o estado do Rio de Janeiro se apresenta como
um dos de melhor acabamento. A sua dinmica econmica (e a de diversos municpios
seus) esteve profundamente atrelada aos caminhos da economia do petrleo em seu
territrio, entendida no somente como a produo de leo cru e gs natural em si
mas tambm em relao a todos os investimentos a montante e a jusante, tais como
armazenagem, transporte, refino e construo naval (Piquet, 2011; Silva, 2012;
Jesus, 2016; Torres, Cavalieri e Hasenclever, 2013). importante lembrar que, entre
as mais importantes commodities transacionadas no mercado mundial, o petrleo
se destacou em termos de recordes no nvel dos preos, sustentando diferentes
experincias nacionais/regionais pelo globo, assim como mobilizando uma gama
de recursos em prol do desenvolvimento de novas tecnologias para a produo nas
reas j conhecidas e, tambm, a descoberta e incorporao de novas fronteiras de
produo,3 especialmente no chamado Sul Global.
3. O aumento observado nos preos alargou a fronteira potencial de produo ao tornar economicamente viveis bacias
(j conhecidas ou no) com custo de produo maior, ou por conta da localizao ou pelo tipo do leo extrado, caso
do pr-sal brasileiro e da Faixa do Orinoco, na Venezuela.

Royalties e Desenvolvimento Regional: uma reflexo sobre os desafios
doRiodeJaneiro
| 349
A produo de petrleo em territrio fluminense tem suas particularidades.

Uma delas diz respeito caracterstica tcnica, ou seja, ao fato de ser offshore
(explorao na plataforma continental em guas consideradas profundas e
ultraprofundas). Essa caracterstica tem sido apontada como principal barreira
constituio de uma efetiva indstria do petrleo em territrio estadual, dado
que as dificuldades de se trazer para a terra no so poucas. Em relao ao volume
extrado em alto-mar, a etapa downstream4 da indstria do petrleo mundial tem
pouco peso na estrutura produtiva fluminense, acarretando menor aproveitamento
do potencial do setor em termos de gerao de emprego e renda urbanos (Piquet,
2011; Silva, 2012).
Quase como a outra face da moeda, o campo das finanas se tornou um dos
pilares de sustentao da chamada economia do petrleo no estado, em razo do
papel que as compensaes financeiras tm exercido nos cofres do estado e dos
municpios de alguma forma impactados pelo setor. Como amplamente estudado,
essas compensaes os royalties e as participaes especiais rapidamente se
tornaram componente de grande importncia para as finanas pblicas locais,
dotando a experincia estadual de quase todos os elementos que a literatura
internacional elenca em termos de bno e maldio dos recursos naturais (Silva,
2012; Serra, 2004; 2011).
Dentro dessa perspectiva, este captulo objetiva apresentar o papel das rendas
compensatrias na economia do estado do Rio de Janeiro e de seus municpios,
chamando ateno para a mudana de trajetria observada com o fim da bonana.
Busca-se contribuir para o debate nacional sobre o uso das compensaes financeiras,
recuperando a experincia fluminense e apontando algumas entre as principais
questes sobre o desenvolvimento regional liderado por recursos naturais.
Para tanto, o texto se divide em duas partes principais: a primeira traz um
panorama sobre a evoluo das rendas compensatrias e da produo petrolfera
fluminense dentro do cenrio domstico, associando as transformaes no arcabouo
da indstria de petrleo brasileira s mudanas observadas na economia internacional
entre as dcadas de 1990 e 2000, como elementos principais para a compreenso da
trajetria contempornea da economia fluminense (estado e municpios). A segunda
parte elenca algumas questes e fundamentos para se repensar o caso fluminense a
partir de uma lgica de desenvolvimento econmico e social nacional, buscando
sublinhar as fragilidades do modelo, no como forma de esgotar o debate, mas a
fim de oferecer caminhos para sua ampliao.
4. So as atividades de transporte e distribuio de produtos da indstria do petrleo, desde a refinaria at as empresas

de distribuio ou at os pontos de venda ao consumidor final ou, ainda, at os estabelecimentos industriais.

2 O PAPEL DOS ROYALTIES NA ECONOMIA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

As rendas extraordinrias auferidas por ocasio da explorao/produo de recursos
naturais no renovveis tm se mostrado um dos pontos centrais no grande debate
internacional sobre processos de desenvolvimento liderados ou baseados em recursos
naturais (Altomonte e Snchez, 2016; Sabani, Jimenez e Moran, 2015). Destaca-se
que essa centralidade se expressa na necessidade de determinar o que e quanto os
operadores do processo produtivo devem, bem como a quem e por qu. Por fim,
quando e como esses recursos que sero pagos e utilizados se apresentam como a
ponta de um iceberg de pesadas disputas.5
Em se tratando de regimes democrticos, essa sequncia de questes reflete
de antemo o fato de as rendas de carter compensatrio pela explorao/produo
de recursos naturais estarem na arena da disputa social, e que esta, por seu turno,
determinada e delimitada por variveis mltiplas que dependem do arranjo
scio-poltico-econmico de cada nao em dado tempo. Vale dizer: as decises
no so imutveis e refletem as relaes de fora de uma poca, aqui um dos pontos
de maior desafio questo.
Ainda que no sejam muitos os modelos de produo observados em escala
global, eles apresentam diferenas que se justificam pela tentativa, caso a caso,
de adaptao das condies institucionais e de produo realidade nacional
(Gobetti, 2011; Serra e Gobetti, 2012). Isso explica, em boa medida, as diversas
nomenclaturas para rubricas6 que, em essncia, representam uma mesma tentativa:
a captura, via tributao, de lucro, renda extraordinria de um setor amplamente
reconhecido pelos elevados ganhos e estrutura oligopolista.
Especificamente no caso brasileiro, essas rendas se tornaram parte central da
dinmica econmica e da composio fiscal das regies produtoras de petrleo
e, em razo das perspectivas de aumento da produo nacional associada
poca pela forte alta dos preos no mercado internacional , tambm se tornaram
objeto de intenso debate no ambiente federativo, infelizmente muito mais pela
disputa em termos de sua partilha que pela reflexo sobre o seu efetivo uso
pr-desenvolvimento nacional.
Em territrio nacional, os pagamentos devidos pelos concessionrios por
ocasio da explorao/produo de hidrocarbonetos variam conforme a natureza e
a etapa do processo produtivo. Dado que, por fora de lei, as riquezas encontradas
no subsolo brasileiro pertenam Unio, os concessionrios da produo devem
a ela o pagamento das rendas, partilhadas em seguida com outras esferas do
5. Para uma reviso sobre a economia poltica das rendas dos recursos naturais, ver Serra (2004).
6. Compensaes financeiras, rendas extraordinrias e rendas compensatrias so algumas entre as diversas terminologias
para o que se convencionou chamar genericamente de royalties do petrleo.

doRiodeJaneiro
| 351
poder pblico e escalas subnacionais, conforme regras e critrios prestabelecidos

(Gobetti, 2011).
No Brasil, as rendas compensatrias pela explorao de petrleo se dividem
em quatro rubricas, cada qual com destinao e temporalidade de pagamento
especficas, conforme apresentado a seguir.
1) Bnus de assinatura: o montante ofertado pelo licitante vencedor junto
proposta para obteno da concesso de petrleo ou gs natural,
no podendo ser inferior ao valor mnimo fixado em leilo pelo rgo
regulador. Pago uma nica vez, no momento de celebrao do contrato
de concesso.
2) Pagamento pela ocupao ou reteno da rea: pago anualmente ao real
proprietrio da rea como retribuio pelo uso e pela depreciao do ativo.
3) Royalties: compensao financeira devida pelos concessionrios, recolhida
mensalmente aos cofres da Unio, a responsvel legal por sua partilha,
conforme regras e critrios estabelecidos em lei.
4) Participaes especiais: compensao financeira de carter extraordinrio,
paga trimestralmente pelos concessionrios por ocasio de excepcional
volume de produo ou rentabilidade bem acima da mdia.
Conforme Gobetti (2011), o recolhimento dessas rendas s foi claramente
estabelecido nos anos 1980, junto promulgao da atual Constituio Federal.
Ainda que sob certa dubiedade, em termos da propriedade dos recursos do subsolo e
dos destinatrios finais das futuras rendas, o texto j assegurava indenizao s regies
produtoras e confrontantes, tanto em terra, quanto na plataforma continental.
Foi nos anos 1990, no entanto, que as mais importantes alteraes no
arcabouo institucional do setor petrleo brasileiro foram observadas, considerando
a promulgao da Lei no 2.004, de outubro de 1953, que, entre outras providncias,
criou a Petrobras e estabeleceu o monoplio estatal para todas as atividades
relacionadas explorao/produo de hidrocarbonetos no Brasil.
Primeiramente, a Emenda Constitucional de 9 de novembro de 1995 trouxe
a flexibilizao do monoplio estatal. Em seguida, a Lei no 9.478, de 6 de agosto
de 1997, regulamentou e tomou providncias maiores em prol da organizao
produtiva e institucional do setor, entre as quais a criao de um rgo regulador, a
Agncia Nacional de Petrleo (ANP), em consonncia com a ideia de que o Estado
brasileiro deveria cada vez mais se aproximar do perfil regulador, se afastando, pois,
do perfil produtor.
Com essa lei e a criao da ANP, o Estado atuaria na regulao do mercado e
na celebrao de contratos de concesso. Assim, aos concessionrios das atividades

de explorao/produo (empresas privadas ou de economia mista) caberia o

pagamento das chamadas compensaes financeiras, alm das demais obrigaes
tributrias devidas por qualquer empresa em territrio brasileiro. Contudo, foi
com o Decreto no 2.705, de 3 de agosto de 1998, que houve a regulamentao
da metodologia de clculo dessas rendas compensatrias, desde quando ento a
realidade fiscal de vrias economias passou a sofrer os impactos provenientes da
nova fonte de receita.
Como tributos ad valorem, os royalties (e participaes especiais) so bem
sensveis s variaes no total produzido, combinao essa do quantum fsico
extrado do subsolo e dos preos apresentados no mercado internacional em dado
momento. Ou seja, a regulamentao dos valores devidos se deu pouco tempo
antes do incio da trajetria de forte ascenso dos preos das commodities. Em um
perodo curto de tempo, o estado do Rio de Janeiro e alguns de seus municpios
passaram a vivenciar as benesses e os dilemas da bonana dos recursos naturais.
A produo fluminense de petrleo est concentrada na poro setentrional do
territrio estadual, na regio da Bacia de Campos. Dos primeiros barris produzidos
em meados da dcada de 1970, a pouco mais de 200 m de profundidade,
produo corrente, a mais de 7 mil metros da superfcie, o estado do Rio de Janeiro
se consolidou como principal provncia produtora do pas, respondendo por 67%
do total nacional (Silva, 2014). marcante o protagonismo fluminense tanto em
termos de produo e recebimento de rendas quanto em investimentos, ainda que
estes sejam historicamente muito concentrados na etapa upstream, isto , aquela
que antecede o refino.
Entre 2000 e 2015, a produo brasileira de petrleo (em volumes fsicos)
cresceu 97,6%, trajetria acompanhada, em menor ritmo, pelo estado do Rio
de Janeiro: no mesmo perodo, a produo na Bacia de Campos cresceu 66%,
alcanando os 617 milhes de barris equivalentes de petrleo (BEP) (grfico 1).
Vale anotar, todavia, algumas mudanas importantes nas duas trajetrias.
Primeiramente, a produo fluminense cresceu fortemente at 2008-2009,
a partir de quando apresenta certa reduo, voltando a se recuperar mais recentemente,
em 2013. Os nmeros brasileiros, por sua vez, apontam reduo apenas a partir
de 2011 (indicativo de que a queda fluminense foi mitigada pela produo de
outras regies), com recuperao em 2013, em ritmo superior aoobservado no
caso fluminense. Isso explica porque, em menos de meia dcada, o estado deixou de
responder por 85% da produo brasileira, passando a 65% desse valor.
Nos ltimos anos, paralelo ao crescimento das rendas financeiras recebidas,
odebate sobre o papel e as potencialidades do setor no desenvolvimento das regies
produtoras tambm se fortaleceu. Em diversas frentes, estudos foram realizados
na tentativa de reflexo sobre as questes relativas ao binmio petrleo-regio

doRiodeJaneiro
| 353
(Arajo, 2001). De modo geral, as percepes sobre o tema buscavam enfatizar

as peculiaridades do setor e da produo nacional, especialmente no que se refere
estrutura tcnica da produo, ao grau de arraste e induo para outras
atividades e, por fim, s compensaes financeiras.
GRFICO 1
Produo de petrleo (2000-2015)
(Em %)
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Brasil Rio de Janeiro
Fonte: ANP.
Assim, embora os impactos da atividade petrolfera fluminense tenham se

apresentado limitados pela ausncia de maiores encadeamentos pela estrutura produtiva
regional, na forma de setores downstream (a fase logstica, ou seja, o transporte dos produtos
da refinaria at os locais de consumo), o papel das contribuies financeiras no estmulo
e promoo do desenvolvimento deve ser observado, ainda que com certa reserva.
No obstante serem reduzidos os efeitos sobre gerao de emprego (capital intensiva),
demandas industriais derivadas (fraco downstream) e recolhimento de impostos (imposto
sobre circulao de mercadorias e servios ICMS no destino) quando cotejados
ao potencial e ao total monetrio mobilizado pela indstria de petrleo , no se pode
deixar de notar a alta importncia dessa atividade no que concerne capacidade fiscal
do estado e dos municpios fluminenses.
O estado do Rio de Janeiro e seus municpios lideram o cenrio nacional no que
diz respeito ao recebimento de royalties e de participaes especiais. Em 2015, o estado
recebeu R$ 2,3 bilhes (somente royalties), valor que correspondeu a 57,1% do total
repassado aos estados produtores do pas no ano (tabela 1). Esprito Santo (15,4%)

e So Paulo (10,0%) completaram a lista dos maiores beneficirios, indicando uma

alta concentrao desse recurso no Sudeste brasileiro.
Aos valores anteriores, todavia, devem ser adicionados aqueles referentes s
chamadas participaes especiais. Essa rubrica potencializa a primazia do Rio de
Janeiro e demais estados do Sudeste, considerando as altas porcentagens tambm
recebidas. O Rio de Janeiro, sozinho, concentrou 69,9% do total distribudo,
enquanto as porcentagens de Esprito Santo e So Paulo ficaram na casa de 17,1%
e 11,4%, respectivamente. Consideradas as duas rubricas, os trs estados receberam
mais de 90% do total repassado s Unidades da Federao (UFs) naquele ano.
TABELA 1
Royalties e participaes especiais recebidos por estado (2015)
(Em R$ 1 mil)
Estado Royalties Participaes especiais Total Total (%)
Rio de Janeiro 2.308.763,5 2.985.883,1 5.294.646,6 63,8
Esprito Santo 62. 782,4 733.786,1 1.358.568,5 16,4
So Paulo 405 523,6 489.870,0 895.393,6 10,8
Amazonas 164.328,3 36.510,9 200.839,2 2,4
Bahia 176.294,2 7.801,7 184.095,9 2,2
Rio Grande do Norte 175.939,1 4.567,3 180.506,4 2,2
Sergipe 97.724,5 979,1 98.703,6 1,2
Maranho 32.805,8 3.141,6 35.947,4 0,4
Alagoas 27.547,5 - 27.547,5 0,3
Cear 11.529,3 - 11.529,3 0,1
Paran 5.405,1 - 5.405,1 0,1
Total 4.030.643,4 4.262.539,8 8.293.183,2 100,0
Fonte: ANP.
Cenrio semelhante se observa quando o foco de anlise o montante

destinado aos municpios brasileiros. Em 2015, apenas seis entre os 92 municpios
fluminenses no receberam nenhum pagamento sob a rubrica de royalties. Nesse
mesmo ano, segundo informe da ANP, aproximadamente 1.300 municpios
brasileiros receberam algum repasse na forma de royalties.
Naquele ano, no total, esses municpios receberam R$ 4 bilhes, distribudos
conforme critrios tcnicos que contemplam, especialmente, a posio geogrfica
frente regio produtora. Aos municpios fluminenses coube 67% desse total,
seguidos de longe pelos municpios capixabas (7%). Em termos de ranking, dos
quinze maiores recebedores, oito so municpios fluminenses e respondem por
38,8% do total recebido pelos municpios brasileiros naquele ano, cabendo a
Campos dos Goytacazes mais de 10% do total (tabela 2).

doRiodeJaneiro
| 355
No obstante esse cenrio, marcado por acentuada concentrao das rendas

em territrio fluminense, dois pontos devem ser destacados, ambos relativos a
mudanas importantes que se tm verificado em nvel regional. O primeiro: apesar
de ser evidente a primazia fluminense, fato que est em curso um processo de
desconcentrao dessas rendas em desfavor do Rio de Janeiro pela incorporao
de novas reas de produo, em regies localizadas especialmente em territrios
paulista e capixaba.
TABELA 2
Os quinze municpios maiores beneficirios de royalties e participaes
especiais(2015)
Beneficirio Estado Royalties Participaes Royalties + Royalties + participaes
especiais participaes especiais especiais (%)
Campos dos Goytacazes Rio de Janeiro 406.073.704 212.329.468 618.403.172,2 11,9
Maca Rio de Janeiro 333.662.158 11.752.829,4 345.414.987,5 6,6
Maric Rio de Janeiro 141.826.001 143.908.191 285.734.192 5,5
Niteri Rio de Janeiro 122.011.398 126.686.119 248.697.517,3 4,8
Ilhabela So Paulo 156.947.745 82.824.491,8 239.772.236,8 4,6
Presidente Kennedy Esprito Santo 118.595.381 69.202.634,8 187.798.015,9 3,6
So Joo da Barra Rio de Janeiro 91.439.281,5 67.763.032,2 159.202.313,7 3,1
Rio das Ostras Rio de Janeiro 112.420.401 25.791.888,4 138.212.289,7 2,7
Cabo Frio Rio de Janeiro 112.673.237 15.737.070,3 128.410.307 2,5
Itapemirim Esprito Santo 91.174.024,7 35.734.401,1 126.908.425,8 2,4
Rio de Janeiro Rio de Janeiro 74.459.936,8 23.697.042,8 98.156.979,6 1,9
So Sebastio So Paulo 83.660.505,8 0 83.660.505,84 1,6
Linhares Esprito Santo 81.333.675,3 0 81.333.675,3 1,6
Caraguatatuba So Paulo 78.193.326,6 16.216,03 78.209.542,62 1,5
Maratazes Esprito Santo 52.782.369 10.929.555 63.711.924,02 1,2
Total municpios do Brasil 4.342.316.763 862.562.971 5.204.879.734 100,0
Fonte: ANP.
A preocupao expressa por Silva (2013), em relao aos riscos que a produo
petrolfera poderia trazer ao reforar a concentrao econmica e as desigualdades
regionais do pas, parece ganhar importncia, considerando que, mantidos os
modelos e arcabouos atuais, bem como as projees de produo, ser a parcela
mais rica do territrio nacional a mais beneficiada com as riquezas, em termos de
rendas, da indstria petrolfera. A desconcentrao da produo fluminense um
tpico caso de desconcentrao concentrada, que no somente abarca os dois
estados mais ricos da federao como tambm age no sentido de reforar o carter
litorneo da urbanizao e produo brasileira.

O segundo ponto: em paralelo essa desconcentrao, o Rio de Janeiro tem

sofrido com perdas reais em razo da reduo da produo em termos monetrios
e fsicos. O fim do boom das commodities resultou na simultnea queda dos preos
do petrleo e arrefecimento da demanda (interna e externa), por conta de todo o
cenrio crtico e de instabilidade vivenciado a partir de 2008 (grfico 2).
GRFICO 2
Estado do Rio de Janeiro: participao na distribuio de royalties e participaes
especiais (2000-2015)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Royalties Participaes especiais Royalties + participaes especiais
Fonte: ANP.
Nos ltimos anos, os royalties e as participaes especiais apresentaram

perda de importncia relativa dentro do conjunto distribudo s UFs. A ttulo de
ilustrao, entre 2008 e 2015, a reduo do montante recebido pelo estado do
Rio de Janeiro na forma dessas rendas foi de 49%, sendo que entre 2014 e 2015
a porcentagem foi de 43%.
O mesmo se observa em termos das rendas destinadas aos municpios,
embora a proeminncia fluminense ainda seja marcante, tanto em termos de
nmero de municpios beneficirios quanto nos montantes recebidos. Entretanto,
observa-se abrupta queda, em valores reais, do total recebido pelos municpios
fluminenses (41,2%), ao passo que para o conjunto nacional a reduo foi bem
menos drstica(7,1%).

doRiodeJaneiro
| 357
GRFICO 3
Estado do Rio de Janeiro: royalties e participaes especiais recebidos (2000-2015)
(Em R$ bilhes)
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: ANP.
Obs.: Preos de 2015.
GRFICO 4
Royalties e participaes especiais recebidos por municpios do estado do Rio de
Janeiro e do Brasil (2008-2015)
(Em R$ bilhes)
6
R$5.613.794.783,56
R$5.151.096.005,41 R$5.267.590.938,99
5
R$3.045.486.736,37
3
0
Rio de Janeiro Brasil
2008 2015
Fonte: ANP.
Obs.: Preos de 2015.

Essa acentuada queda explica, em boa parte, as severas dificuldades que o estado
e os municpios fluminenses tm enfrentado nos ltimos tempos, notadamente do
ponto de vista fiscal. Tanto o governo estadual quanto os municpios produtores tm
enfrentando cenrio de profunda crise nas finanas pblicas, explicitando no somente a
dependncia em relao s rendas compensatrias como a incapacidade regional de criar
mecanismos mnimos que amorteam os efeitos do (sabido) fim do ciclo de bonana.
Anteriormente, foi destacado que, em um curto intervalo de tempo, a regio vivenciou
as benesses e os dilemas da bonana dos recursos naturais; pelo observado at agora,
mais curto ainda foi o tempo necessrio para emergir dos desafios do ps-bonana.
Por exemplo, entre 2000 e 2015, o estado do Rio de Janeiro e seus municpios
receberam, em valores totais, um montante superior a R$ 122 bilhes, na forma de
compensaes financeiras que, por fora de lei, so devidas pelos operadores(empresas
produtoras) por ocasio da extrao, com vistas no somente mitigao/preveno
de impactos resultantes da atividade mas tambm, e especialmente, pelo fato de o
estado no proceder cobrana de ICMS sobre a atividade.
A situao fluminense teve um primeiro momento de agravamento em finais da
dcada de 2000, em razo da desacelerao e posterior crise internacional, o que levou
os preos do petrleo abrupta baixa no mercado internacional (grfico5). Entre 2000
e 2008, o preo do barril aumentou continuamente, chegando a ser comercializado
a US$ 138. Em 2009, no entanto, o valor mdio foi da ordem de US$ 40 o barril.
GRFICO 5
Estado do Rio de Janeiro e municpios fluminenses: compensaes financeiras
(2000-2015)
(Em R$ milhes)
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Estado do Rio de Janeiro Municpios do Rio de Janeiro
Fonte: ANP.

doRiodeJaneiro
| 359
Ainda que tenha sido observada relativa recuperao no imediato ps-2009,

chegando prximo a US$ 100 o barril, a trajetria dos preos internacionais foi
marcada por maior volatilidade, com observncia de nova forte queda a partir
de 2013, quando o preo do barril voltou ao patamar de US$ 40. O cenrio, no
entanto, voltou a se agravar a partir de 2013, quando o volume das compensaes
financeiras se reduziu drasticamente, retornando a patamares vistos em meados da
dcada anterior, com clara tendncia de contnua queda.
Os impactos nas finanas do governo estadual, por exemplo, tornaram-se
claros, como indicado a seguir. Em 2007, ano anterior crise internacional, os
royalties de petrleo correspondiam a aproximadamente 12% das receitas correntes
estaduais, valor que foi reduzido para 6,1% em 2015 (tabela 3). A forte queda
das receitas estaduais explica o crtico quadro das finanas pblicas do estado do
Rio de Janeiro, que, em 2015, fechou com um deficit da ordem de R$ 4 bilhes.
No se pode esquecer que os municpios fluminenses tambm foram duramente
afetados por esse cenrio. O montante total destinado aos municpios fluminenses
(todos), na forma de rendas compensatrias, caiu de R$ 3,9 bilhes, em 2007,
para R$ 3 bilhes, em 2015.
TABELA 3
Rio de Janeiro: royalties e receitas correntes (2007 e 2015)
(Em R$)
2007 2015
Receitas correntes 36.071.249.000 54.883.379.592
Royalties de petrleo e gs natural 4.363.925.373 3.228.121.076
Compensao financeira de extrao mineral 1.075.871 3.767.423
Compensao financeira de extrao de recursos hdricos 5.650.890 5.280.272
Fonte: Secretaria Estadual de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro (Sefaz-RJ).
Importante observar que no apenas o volume mas tambm a velocidade da

queda chamam ateno. A situao ganha contornos de verdadeiro drama em alguns
municpios em que o perfil rentista tinha praticamente se consolidado, em termos
de finanas pblicas, e as despesas de custeio apresentam maior rigidez, depois de
anos de expanso de compromissos por parte dos administradores.
Por fim, importante ressaltar que os principais municpios produtores
foram duramente atingidos no somente pela reduo dos repasses compensatrios
mas tambm pelos efeitos que a conjuntura poltica nacional tem trazido aos
investimentos no setor petrleo, tendo, por certo, como maior exemplo a
desestruturao observada no municpio fluminense de Itabora, em razo da
paralisao das obras do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj).

GRFICO 6
Estado do Rio de Janeiro: evoluo de receitas e despesas (2003-2015)
(Em R$ milhes)
80
70
60
50
40
30
20
10
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Receitas Despesas
Fonte: Sefaz-RJ.
Obs.: Valores correntes.
3 (RE)PENSANDO O PAPEL DOS ROYALTIES E O DESENVOLVIMENTO NO RIO

DE JANEIRO
O debate sobre o desenvolvimento liderado por recursos naturais no propriamente
um tema recente dentro da teoria econmica, com referncias j nos pioneiros
clssicos dos sculos XVIII e XIX.7 Todavia, saltos mais profundos em termos
de compreenso da natureza da relao entre a explorao de recursos naturais,
notadamente os no renovveis, e o grau de desenvolvimento de pases e regies
s foram observados a partir da dcada de 1930.8 No se pode negar que o ponto
mais discutido nessa relao seja a chamada maldio dos recursos naturais e,
dentro dela, a maldio do petrleo.
Em linhas gerais, essa maldio seria a manuteno de baixos nveisde
desenvolvimento social e econmico em meio ampla riqueza mineral
dedeterminadas regies. Desse modo, a melhor compreenso sobre os mecanismos
que impedem que uma potencial bno, em termos de riqueza, se converta em
ampliada melhoria no bem-estar da populao das regies com grande dotao
inicial de recursos no renovveis pautou vrios estudos e, ainda, permanece
7. Adam Smith, em A Riqueza das Naes, publicado pela primeira vez em 1776, j chamava ateno para o potencial
de riqueza e a diviso do trabalho entre a manufatura, as minas e a agricultura (Smith, 1996).
8. Sistematizaes sobre o debate se encontram em Boianovsky (2013) e Reis (2012).

doRiodeJaneiro
| 361
em investigao, embora com novas questes associadas s problemticas e

indagaestradicionais.
De maneira geral, uma estratgia de desenvolvimento baseada em recursos
naturais no renovveis no pode prescindir de algumas reflexes, independentemente
da orientao poltica do modelo adotado. Essas questes, interconectadas, se
concentram na reflexo sobre o que se entende por desenvolvimento, seus caminhos
e o futuro esperado para a regio produtora. Nesse sentido, existe a preocupao
com o aumento da produtividade geral do sistema econmico, a sustentabilidade
ambiental e do prprio processo produtivo e, muito sensivelmente, com o futuro
da atividade produtora, j que mudanas tecnolgicas e do padro de consumo
da humanidade podem rapidamente tornar obsoletos usos e fins hoje socialmente
atribudos a produtos de origem mineral. Vale lembrar que um recurso natural
no , a priori, natural, uma vez que ele demanda e depende de chancela social,
em outras palavras, que seu uso social incorra em um nvel de demanda mnima
para se manter todo o circuito produtivo a ele associado.
Especialmente nos pases no desenvolvidos, o potencial dos recursos naturais
sempre apontado como uma janela de oportunidade para o desenvolvimento
maior das foras produtivas e de elevao do bem-estar social, paralelamente
efetivao de processos de emparelhamento, com convergncia de rendas, em direo
s naes mais ricas. Observa-se, ento, certa frustao referente a vrias dessas
experincias, considerando que nem de longe ocorre a efetivao desses desgnios,
para o entendimento dos quais os diversos estudos aqui apontados contribuem,
ainda que no haja resposta fechada sobre a problemtica.
Muito possivelmente, do ponto de vista estritamente econmico, o maior
debate ocorre em relao ao formato da estrutura produtiva do setor, em termos de
maior abertura ao comrcio exterior e aes de diversificao produtiva para alm
da troca ricardiana em escala global. Isso traz alguns desafios s escalas nacional
e subnacionais.
Inicialmente, tanto a nao quanto os seus espaos se confrontam, em diversas
medidas de intensidade, com os interesses de curto e longo prazo de poderosos
representantes da indstria mundial. Destaca-se que indstria de petrleo esto
associadas vrias mudanas e aes pblicas e privadas de grande envergadura sobre as
relaes e a geopoltica internacional. Assim, em grande medida, os enfrentamentos
entre os interesses nacionais, da nao ao mais local possvel, podem se associar
ou confrontar com interesses de grandes corporaes, de poderio econmico e
ao poltica em escala planetria. No se faz difcil entender, portanto, que os
debates sobre soberania, abertura de mercados e desregulao sejam to presentes
na discusso sobre recursos naturais no renovveis.

Decises projetadas para serem top-down (de cima para baixo) se chocam
muitas vezes com os interesses nacionais, bem como com os regionais e locais.
A coordenao de interesses de curto prazo com objetivos de longo prazo se
expressa em srias dificuldades, no raro conflituosas e de difcil manejo poltico.
Sobre o caso fluminense, h que se chamar ateno para algumas questes.
Como visto, os efeitos que a economia do petrleo mais claramente tem levado ao
estado e aos municpios produtores so aqueles do campo das rendas, em detrimento
do campo da produo, o que, de princpio, j merece destaque, considerando que
em experincias nacionais marcadas pelo sucesso da estratgia do desenvolvimento
baseado em recursos naturais h como caracterstica a situao oposta. Ou seja, o
lado da produo o maior indutor do desenvolvimento econmico nas escalas
subnacionais, ao passo que as rendas ficam de alguma forma concentradas em esferas
governativas mais altas, capacitadas, em termos de conhecimento e instrumentos
legais, ao uso das mesmas em face da maior potencializao do desenvolvimento
nacional e da reduo das desigualdades regionais.
Dentro de um modelo ideal, as regies produtoras sofreriam os efeitos da
dinamizao produtiva a partir do maior encadeamento produtivo intersetorial,
com ganhos ligados a investimentos em novas unidades e adensamento urbano,com
maior integrao entre a regio produtora e sua vizinhana. Entretanto, dado
que o caso da produo petrolfera no estado do Rio de Janeiro marcado por
baixo dinamismo dos setores relacionados ao downstream, tem-se o inverso: alta
dependncia estadual e de municpios produtores da etapa de explorao e produo
offshore, incapazes de maiores saltos de acordo com os objetivos mencionados,
tornando, naturalmente, as rendas financeiras o ponto central, do ponto de vista
dos governos, de retorno da indstria petrolfera dinmica econmica regional.
Como sabido, em momentos de boom isso no se mostra um problema, alis,
at oculta dos mais desavisados as fragilidades do modelo e os desafios que da noite
para o dia podem se apresentar ao conjunto social com o fim do ciclo expansivo.
O carter petrorrentista tem claramente se consolidado no caso dos municpios
fluminenses produtores de petrleo, parte em face das facilidades (altos ganhos e
rapidez) apresentadas durante o perodo do boom, parte pela prpria incapacidade
do pas em assimilar, das experincias internacionais, os melhores caminhos e as
melhores prticas de governana dos recursos naturais e do incentivo diversificao
produtiva a partir destes recursos.
preciso enfatizar que as maiores possibilidades ao desenvolvimento
socioeconmico regional advindas da produo petrolfera mundial no se apresentam
no campo das rendas mas sim no campo da produo, onde as potencialidades
de ganhos de produtividade, o incremento tecnolgico e a gerao de emprego
so mais amplos, permitindo, inclusive, enxergar um cenrio de desenvolvimento

doRiodeJaneiro
| 363
das foras produtivas para alm da produo do recurso que, como j destacado,
no apenas finito, mas tm certo grau de risco de ser substitudo por outras
tecnologias no futuro.
Alm disso, a efetivao de uma verdadeira economia da produo petrolfera
auxiliaria a reduzir o petrorrentismo e a instabilidade que isso traz, que responsvel
pela grave crise pela qual passa todo o estado do Rio de Janeiro.
A experincia observada nas regies j beneficirias e as perspectivas de ampliao do
conjunto de regies e municpios beneficirios por conta da expanso da fronteira
de produo ou por mudanas no arcabouo institucional fazem da problemtica
alusiva ao uso dos royalties como instrumento de suporte ao desenvolvimento uma
das questes mais urgentes da agenda regional brasileira. A constituio de polticas
que consigam dar conta dos interesses/necessidades das regies produtoras, assim
como dos nacionais, o maior desafio, considerando as dificuldades que o devido
processo de construo traz dentro do ambiente federativo.
Pelo apresentado no trabalho, trs questes devem ser destacadas. A primeira
se refere ao equvoco de se considerar as rendas compensatrias a principal via
pr-desenvolvimento regional originada da indstria de petrleo. Ainda que
sejam muito considerveis os montantes financeiros gerados, a experincia
internacional sempre aponta que os exemplos de desenvolvimento regional e
urbano mais inclusivos so aqueles que o perfil rentista foi sobreposto pelo perfil
produtivo, em outras palavras, significa dizer que a nfase deveria recair sobre aes
de internalizao e ampliao da rede produtiva, em direo a ramos correlatos,
capazes de gerar maior volume de emprego, gerao/incorporao de progresso
tcnico e, do ponto de vista fiscal, ampliar a base tributria das regies produtoras.
O Rio de Janeiro, embora tomadas algumas aes nesse sentido, ainda apresenta
claro perfil petrorrentista, com baixa participao da etapa manufatureira da
cadeia do petrleo.
A segunda questo trata da urgente necessidade de se pensar o desenvolvimentodas
regies produtoras e o papel e o uso das rendas compensatrias nesse contexto.
O volume financeiro recebido pode efetivamente se tornar uma bno ou maldio
conforme o uso social destinado a esses recursos. H consenso de que a experincia
fluminense tem sido marcada pelo mau uso desses recursos em termos de perspectiva
para o desenvolvimento social de longo termo. Isso se deve no somente
baixa capacitao dos gestores pblicos para o uso dos recursos, mas tambm
pela clara incapacidade de se pensar arranjos institucionais efetivos que
entendam as diversas escalas do desenvolvimento regional e urbano, de maneira
que o uso desses recursos possa ter coordenao mnima entre os diferentes entes

subnacionais, visando potencializao de ganhos sociais e ao compartilhamento

de custos, muitos dos quais impossveis de sustentao por um ente apenas.
Por fim, a terceira e mais urgente questo a que se refere ao uso que a
escala nacional far das rendas compensatrias, considerando os objetivos de
desenvolvimento de todo territorial do pas juntamente reduo das desigualdades
regionais. Os royalties deveriam ser instrumentos de reduo da concentrao de
renda e no mais um fator de acentuao dos desequilbrios regionais. Se, por um
lado, as regies produtoras merecem especial ateno por ocasio dos impactos
que efetivamente sofrem, por outro, no se pode considerar razovel que uma
espcie de determinismo geogrfico conduza o debate sobre a diviso das rendas,
se sobrepondo a necessidades e objetivos do conjunto da populao brasileira.
REFERNCIAS
ALTOMONTE, Hugo et al. Situao e tendncias para uma agenda de
desenvolvimento regional. Santiago: Cepal/Unasul, 2013.
ALTOMONTE, Hugo; SNCHEZ, Ricardo. Hacia una nueva gobernanza de los
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ARAJO, Joo Lizardo. Indstria de petrleo e economia do Rio de Janeiro.
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Parte IV
PROCESSO DE
DESINDUSTRIALIZAO
E A QUESTO REGIONAL

CAPTULO 12
DESINDUSTRIALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO

BRASIL (1985-2015)1
1 INTRODUO
No debate pblico atual, tem lugar o tema da crise econmica brasileira, tanto
nos planos econmicos como nos polticos e sociais.2 Reconhecendo a gravidade
da conjuntura e a fim de ampliar o campo de anlise, cabe destacar dois outros
elementos: a crise internacional que eclodiu em 2008, a mais grave desde o crash
de 1929, que evidencia um problema estrutural do capital; e o fato de a crise
brasileira, que se manifesta desde meados dos anos 1980, provocar um colapso no
seu processo de industrializao.3
A controvrsia sobre a desindustrializao no Brasil constitui um captulo
particular da histria do pensamento econmico nacional neste incio de sculo
XXI. Ela pode ser entendida, resumidamente, como a reduo, no longo prazo,
do peso da indstria de transformao no produto interno bruto (PIB) em um
determinado espao econmico, geralmente nacional4 (Unctad, 2003; Akyuz,
2005). Este indicador conhecido como grau de industrializao e, no Brasil,
passou de um mximo de 35,9%, em 1985, para 9,8%, em 2013.5 Ou seja, uma
reduo de mais de 72% em um perodo em que prevaleceu o baixo crescimento
econmico, manufatureiro e dos investimentos.
Entre as distintas perspectivas analticas que buscam explicar as razes da perda
de dinamismo industrial da economia brasileira, h uma com nfase em aspectos
macroeconmicos, tais como os impactos da adoo dos ditames do Consenso de
Washington a partir dos anos 1990, como a abertura rpida e no planejada e o
1. Este captulo baseado na tese de doutorado do autor, financiada por bolsa de doutorado no pas pela Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Ver Sampaio (2015).
2. Do ponto de vista social, cabe destacar o aumento da taxa de desemprego e a reduo do salrio mdio real do
trabalhador. A persistncia da crise pode vir a reverter o quadro das melhorias sociais conquistadas na ltima dcada e meia.
3. Mesmo com a janela de crescimento dos anos 2000, que explicada, principalmente, pela dinmica externa e pelo
aumento do consumo domstico (com crescimento da renda, do emprego e do crdito), no houve uma retomada do
protagonismo da indstria.
4. Tambm possvel utilizar a proporo do emprego da indstria de transformao em relao ao emprego total
como indicador sntese de desindustrializao (Singh, 1977; Tregenna, 2009).
5. Valor adicionado a preos bsicos em preos correntes. Dados de Ipeadata, a partir das Contas Nacionais com
referncia ao ano 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

manejo da poltica econmica, sobretudo das taxas de cmbio e de juros. Por sua
vez, observam-se tambm explicaes de ordem microeconmica, das quais se
destacam as mudanas do padro de concorrncia, a Terceira Revoluo Industrial, as
estratgias e as formas de gesto e atuao das grandes corporaes, que determinam
o ritmo e a intensidade da acumulao de capital no capitalismocontemporneo.
Contudo, essas distintas leituras da desindustrializao no Brasil, que apresentam
diagnsticos nos planos internos e externos, com diferentes proposies de
poltica econmica para sadas da crise, no se propuseram a uma discusso da
desindustrializao com o desenvolvimento regional. Em um pas de dimenses
continentais e marcado por uma formao econmica cuja marca so os
aprofundamentos das heterogeneidades, dos desequilbrios regionais, com uma
estrutura industrial ainda bastante concentrada no centro-sul, sobretudo no
estado de So Paulo, faz-se mister avanar o debate nessa direo, considerando
determinaes e impactos em mltiplas escalas espaciais. Assim, este captulo busca
contribuir para o debate sobre a desindustrializao no Brasil por meio de uma
abordagem que enfatize a dimenso regional.
O objetivo, mais especificamente, realizar uma avaliao do processo
de desindustrializao brasileira no perodo de 1985 a 2015 por meio de uma
abordagem que considere aspectos do desenvolvimento regional no Brasil.6 Para
isso so discutidas as especificidades do caso brasileiro levando em considerao
experincias internacionais, bem como distintas interpretaes sobre o processo
no plano nacional. Alm disso, prope-se, por uma perspectiva crtica, baseada no
mtodo denominado histrico-estrutural, um balano regional da problemtica
em estudo por meio de indicadores de estrutura produtiva e de insero externa.
O captulo est estruturado em trs sees, alm desta introduo. Na primeira,
realizado um panorama do debate, de forma a apresentar a discusso do tema
em perspectiva internacional e nacional de maneira comparada. Na segunda,
feita uma avaliao da desindustrializao no Brasil, com nfase em seus impactos
regionais, destacando o papel de So Paulo nesse processo. Por fim, seguem as
consideraes finais.
2 UM PANORAMA DO DEBATE
2.1 Como a literatura internacional discute o problema da

desindustrializao em pases desenvolvidos e em desenvolvimento?
A desindustrializao, entendida sucintamente como a reduo do grau de industrializao
no longo prazo, ocorre em um grande nmero de pases no mundo algumas excees
6. Dado o escopo deste captulo, a nfase ser dada a aspectos qualitativos do tema em pesquisa. Uma discusso mais
ampla sobre os indicadores de desindustrializao encontra-se em Sampaio (2015).

Desindustrializao e Desenvolvimento Regional no Brasil (1985-2015) | 371
encontram-se no continente asitico , tendo sua origem no final dos anos 1960 no
Reino Unido (Singh, 1977). H, porm, diferentes origens, causas e implicaes
referentes ao desenvolvimento, a depender das distintas trajetrias histricas.
Em pases desenvolvidos, esse processo geralmente explicado tanto por fatores
internos, como o crescimento mais elevado da produtividade industrial em relao
aos demais setores (Rowthorn e Coutts, 2004), quanto por fatores externos, ou seja,
a liderana exercida no processo de globalizao produtiva e internacionalizao
de empresas (Singh, 1977; Saeger, 1997; Alderson, 1999).
No caso de pases desenvolvidos, a continuidade da diversificao da estrutura
produtiva em longo prazo compatvel com uma participao dos bens de capital
entre 30% e 40%. A dinmica industrial induz diversificao do setor de servios,
de forma a servir agricultura e indstria. Nesse sentido, possvel falar de uma
desindustrializao positiva, que compatvel com o crescimento em longo
prazo da renda per capita (Cano, 2014). Ainda que de forma aproximada, Sampaio
(2015) estimou que potncias industriais como Estados Unidos, Alemanha, China,
Coreia do Sul, Itlia, Canad e Taiwan detinham participao dos bens de capital
neste patamar. Rowthorn (1999) calculou que aproximadamente dois teros do
emprego no setor de servios so ligados manufatura nos pases centrais. Ou
seja, mesmo que persista a reduo do grau de industrializao, h manuteno
da dinmica industrial, e, de outro modo, a manufatura tem centralidade na
organizao econmica e social.
No perodo de 1970 a 2010, pouca mobilidade ocorreu entre as economias
com maior valor adicionado manufatureiro. Entre as principais economias de
produo e exportao manufatureiras esto presentes majoritariamente pases
centrais: Estados Unidos, Japo, Alemanha, Itlia, Reino Unido e Frana, que so
economias de industrializao originria e atrasada, pois industrializaram-se entre
os sculos XVIII e XIX, na etapa concorrencial do capitalismo (Oliveira, 2003).
Pases asiticos como China e Coreia do Sul ganharam espao e tornaram-se grandes
potncias industriais, por um processo particular de desenvolvimento que tem
suas origens na segunda metade do sculo XX (Sampaio, 2015; Oliveira, 2006).
Nos pases em desenvolvimento, a literatura internacional aponta o conjunto
de polticas econmicas adotadas desde os anos 1990, conhecidas como Consenso
de Washington, entre as quais se destacam o processo de abertura comercial e
financeira e a sada do Estado na economia como fatores explicativos da reduo
do grau de industrializao. Entre os principais resultados, houve uma mudana
qualitativa da estrutura produtiva e da insero externa, crescentemente mais
intensiva em recursos naturais, o que leva a limitaes no crescimento de longo
prazo (Palma, 2005; Shafaeddin, 2005).

Segundo Unctad (2003) e Akyuz (2005), existem distintos padres de

desenvolvimento produtivo na periferia capitalista. De um lado, encontram-se pases
asiticos de primeira e segunda gerao,7 que apresentam crescimento econmico e
desenvolvimento produtivo, inclusive no aumento na participao das exportaes
de manufaturados. De outro, pases da frica e da Amrica Latina aprofundam
seu atraso produtivo diante de uma concorrncia global mais intensa. Brasil e
Argentina aparecem como desindustrializados, ou seja, na reverso do quadro de
industrializao e crescimento alcanado em dcadas anteriores. O Mxico aparece
como modelo maquilador, portanto com baixa integrao produtiva interna e com
atividades de baixo contedo tecnolgico. O Chile, por sua vez, tem o crescimento
explicado pelo aumento de preos e quantidade da exportao de recursos naturais,
principalmente o cobre.
Esses estudos internacionais focaram a dimenso nacional, sendo que, tanto
nos pases desenvolvidos como nos em desenvolvimento, a desindustrializao se
configura como subproduto do modelo neoliberal. No caso dos desenvolvidos,
isso acontece na conduo das transformaes econmicas, ou, como com os
subdesenvolvidos, na sua insero de forma passiva. Em termos gerais, a reduo
do peso da manufatura na oferta agregada acompanhada de um aumento dos
servios. H, contudo, diferenas substantivas entre os servios ofertados, tendo
em vista que em pases em desenvolvimento marcante a presena de elevada
heterogeneidade e baixo valor agregado.
Portanto, so distintas as razes que explicam as alteraes na estrutura
da oferta agregada na economia. Em pases desenvolvidos, ela esteve ligada
liderana nos processos de acumulao de capital e mudana da organizao
industrial, ou seja, de mundializao do capital (Chesnais, 1994). O aumento da
concentrao e centralizao do capital evidente no capitalismo contemporneo.
Com efeito, Vitali, Glattfelder e Battiston (2011) mensuraram que 147 grandes
corporaes controlam aproximadamente 40% da propriedade das empresas
transnacionais, sendo 75% delas instituies financeiras, tornando-se uma espcie
de superentidade na atual fase do capitalismo. Tambm cabe destacar que, neste
pequeno grupo de corporaes, a maior parcela delas se encontra com sede na
trade Estados Unidos, Unio Europeia e Japo.
No caso de pases em desenvolvimento, especificamente para o caso brasileiro,
a desindustrializao significou aumento da dependncia e da vulnerabilidade
externa.8 O aumento da participao de empresas estrangeiras no pas tornou a
dinmica do investimento mais ligada s estratgias dos centros internacionais, isto
7. Entre os tigres asiticos de primeira gerao encontram-se Coreia do Sul, Cingapura, Honk Kong e China. Entre os
de segunda gerao possvel elencar Tailndia, Malsia e Vietn.
8. O setor aeronutico brasileiro, liderado pela Empresa Brasileira de Aeronutica S.A. (Embraer), um dos poucos casos
de sucesso destacado na literatura internacional (Shafaeddin, 2005).

, houve deslocamento de centros de deciso, mais presentes no exterior. Ao sabor

dos mercados, sejam produtivos, sejam financeiros, o papel do Brasil na diviso
internacional do trabalho se alterou, passando a centrar-se particularmente como
plataforma de valorizao do capital financeiro com elevadas taxas de juros ,
fornecimento de recursos naturais dada a sua abundncia e reprimarizao da
pauta de exportao e, por fim, realizao da produo global dado o seu grande
mercado consumidor (Sampaio, 2015).
2.2 As leituras da desindustrializao no Brasil no sculo XXI

Antes dos anos 2000, o tema da desindustrializao no Brasil era tratado de forma
espaada na literatura nacional, mesmo que desde a segunda metade dos anos 1980
tenha ocorrido tendncia a reduo do grau de industrializao e baixo crescimento
da renda per capita, em comparao com os Estados Unidos. Com efeito, de
acordo com o grfico 1, o grau de industrializao, depois de atingir valor mximo
em 1985, reduz-se substancialmente em trs momentos: ps-1985 (crise fiscal e
financeira), ps-1994 (Plano Real) e ps-2008 (crise internacional). J a renda per
capita demonstra valor mximo em 1980 (16,4%), mnimo de 10,7% em 2003 e,
com a retomada da valorizao cambial e o crescimento interno, via mercado interno
e exportaes de produtos intensivos em recursos naturais, eleva-se a 12,7% em 2014.
Entre alguns estudos que discutiram o tema de forma preliminar, possvel
destacar o de Salama (1987)9 e Marquetti (2002). Somente aps a publicao
de Unctad (2003), uma publicao internacional, que esse tema passou a ser
trabalhado de forma mais sistemtica e aprofundada no Brasil, constituindo-se
numa controvrsia que ainda apresenta desdobramentos.
A partir de 2005, uma srie de estudos foram divulgados, tanto na mdia
quanto na academia, contribuindo para o debate sobre a ocorrncia ou no da
desindustrializao, bem como suas distintas explicaes. Eles iniciavam a discusso
a partir da literatura e de indicadores internacionais (Bonelli, 2005; Iedi, 2005;
Nassif, 2006), focando as variaes do grau de industrializao, das taxas de
crescimento do PIB e da indstria de transformao, da produtividade industrial
e da estrutura produtiva e de comrcio exterior. Por exemplo, para Nassif (2006),
no ocorreu desindustrializao no Brasil porque a indstria brasileira no deixava
de crescer, mesmo que a taxas baixas, e no ocorriam mudanas substantivas na
estrutura produtiva, exceto o crescimento do setor de refino de petrleo, marcado
por polticas pblicas e pela atuao da Petrobras, empresa de controle estatal.
9. provvel que este texto, de um autor estrangeiro e publicado em um peridico nacional, tenha sido o primeiro a
apontar o problema da desindustrializao no Brasil, logo quando ocorreu o incio da reverso do grau de industrializao.

GRFICO 1
Brasil: grau de industrializao1 e renda per capita2 (1947-2013)
(Em %)
40 17
PIB per capita (Brasil/Estados Unidos)

35 16
Indstria de transformao/PIB
30 15
25 14
20 13
15 12
10 11
5 10
2001
2004
2007
2010
2013
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
Indstria de transformao/PIB PIB per capita (Brasil/Estados Unidos)
Fonte: Indicadores macroeconmicos do Ipeadata; Contas Nacionais Trimestrais do IBGE; e economic trends em UnctadStat de
United Nations Conference on Trade and Development (Unctad).
Notas: 1 Valores a preos constantes. De 1947 a 1994, dados do Ipeadata; e de 1995 a 2013, dados das Contas Nacionais
Trimestrais, com referncia ao ano 2010, do IBGE.
2
Preos constantes de 2005, para o perodo 1970-2014.
O debate persistiu mesmo com a retomada do crescimento econmico e

industrial do perodo ps-2005. Aps o estouro da crise internacional de 2008,
porm, com o avano do processo de degradao da indstria de transformao,
bem como dos indicadores de produo e comrcio exterior, a maior parte dos
autores que se propuseram ao estudo do tema passou a se manifestar a favor da ideia
da sua ocorrncia. Tambm possvel observar reviso de teses e aprofundamentos
tericos e metodolgicos.
As distintas leituras do processo de desindustrializao no Brasil destacam
principalmente os processos macroeconmicos e setoriais. Explicam, por meio de
diferentes abordagens, as origens, causas, implicaes para o desenvolvimento e
as possibilidades para retomar o protagonismo da indstria de transformao no
pas, ou seja, como almejar a desejvel (re)industrializao.
A organizao deste debate torna-se uma tarefa complexa em meio
crescente divulgao de anlises, uma vez que o tema se reveste de uma grande
atualidade.Contudo, entre os autores que prezaram pelo seu estudo, possvel

sistematiz-los nos seguintes grupos:10 i) ortodoxos; ii) novos-desenvolvimentistas;

iii) neoschumpeterianos; e iv) de abordagem histrico-estrutural.
Autores ortodoxos argumentam que h desindustrializao no Brasil, porm,
em comparao internacional, no possvel consider-la grave, uma vez que foi
observada uma aproximao do grau de industrializao brasileira em relao aos
pases desenvolvidos. Ao partirem do modelo de crescimento de Solow, autores desta
vertente acreditam que a indstria no apresenta centralidade no desenvolvimento.
Em termos de proposio de polticas, apontam como sada para o baixo crescimento
industrial uma nova rodada de abertura comercial e o aprofundamento de reformas
no Estado, no sentido de reduo de seu papel na economia, para promover uma
maior competitividade (Bacha e De Bolle, 2013; Bonelli, Pessoa e Matos, 2013).
Em suma, trata-se da retomada das polticas dos anos 1990, justamente aquelas
que contriburam substantivamente para a reduo do crescimento econmico,
industrial e do investimento.
Autores novos-desenvolvimentistas destacam que a desindustrializao brasileira
causada pela retirada de mecanismos de neutralizao da doena holandesa, que
deixou de ocorrer a partir dos anos 1990, tais como uma taxa de cmbio depreciada e
proteo tarifria. A sada apontada a retomada dos mecanismos de neutralizao dessa
falha de mercado, sobretudo com uma moeda domstica desvalorizada. Esta medida,
segundo esta leitura, leva a um quadro de superavit em transaes correntes junto a um
desejvel equilbrio das finanas pblicas. Nesse caso, a nfase recai sobre a tendncia
crnica valorizao da moeda domstica e sobre o fato de que o ajuste desta
varivel o fator central na retomada do crescimento industrial e da modernizao
produtiva (Bresser-Pereira, 2008; 2013; Bresser-Pereira e Marconi, 2008).
A argumentao centrada em aspectos macroeconmicos, sobretudo nos elementos
que levam a esta tendncia de valorizao da moeda, causada, principalmente,
pela exportao de produtos primrios. Contudo, o ajuste da taxa de cmbio, bem
como das demais variveis macroeconmicas (sobretudo nvel da taxa de juros),
necessrio, porm no suficiente para promover uma retomada da industrializao.
H aspectos microeconmicos e territoriais que no so considerados nesta leitura,
alm de no se questionar a abertura comercial, apostando no export-led, ou seja, no
modelo de crescimento via exportaes, tal qual feito por pases do Sudeste Asitico.
Por sua vez, autores neoschumpeterianos conjugam elementos estruturalistas
da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e da economia
da inovao e da tecnologia, com nfase nas distintas trajetrias histricas dos
10. A organizao das diferentes interpretaes da desindustrializao foi tema de pesquisa de Morceiro (2012),
Vergnhanini (2013) e Sampaio (2015). Em Sampaio (2015), h um grupo de instituies pblicas e privadas que
formado, entre outros, pela Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e pelo Departamento Intersindical
de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), que apresentam interesses polticos diversos. Por no se tratar de
uma perspectiva terica, este grupo, contudo, foi omitido.

processos de industrializao e das estratgias empresariais em termos de gesto,

produo e comrcio internacional. Eles discutem os sucessivos ajustes defensivos
e suas implicaes na reduo da taxa de investimento no Brasil. H tambm
discusses em torno de encaminhamentos da poltica econmica, sobretudo na
defesa das polticas industrial e de inovao que devem ser ativas (Laplane, 2006;
Comin, 2009; Hiratuka e Sarti, 2015).
H ainda autores que fazem uso de uma abordagem histrico-estrutural.
Trata-se de uma abordagem do desenvolvimento calcada no mtodo desenvolvido
inicialmente pela Cepal (Prebisch, 1951; Furtado, 1974; 2007), e tambm por
autores da chamada Escola de Campinas (Tavares, 1998; Cano, 2007; Mello, 2011),
que compreendem a economia latino-americana, particularmente a brasileira, como
subdesenvolvida, perifrica e dependente, dado que sua industrializao ocorreu
no sculo XX, j na etapa monopolista do capitalismo. Essa leitura faz uma crtica
ao processo de desenvolvimento da economia brasileira, de sua industrializao e
desindustrializao, dos desequilbrios regionais e da insero passiva do pas ao
processo de globalizao, com a adoo de medidas do chamado Consenso de
Washington. De outro modo, analisa o desenvolvimento brasileiro por meio da
anlise da dinmica das estruturas (Belluzzo, 2007). Entre elas possvel destacar
a abertura rpida e no planejada e a reforma do Estado com o Plano Real, com
perda de soberania na poltica econmica e abandono da poltica industrial11 (Cano
2000; 2012; 2014; Macedo, 2010; Sampaio, 2015; Mattos, 2015). Em outras
palavras, considera as transformaes nos planos internos e externos, bem como
nas articulaes macroeconmicas, microeconmicas e territoriais em determinado
contexto social, econmico e cultural. Por esses motivos, ser a abordagem utilizada
neste captulo.
De forma sucinta, o que se pretendeu elucidar, diante do levantamento das
distintas formas de se interpretar o baixo dinamismo da manufatura brasileira,
que reflete na queda do grau de industrializao, foram formas alternativas de
compreenso das origens, causas e implicaes do desenvolvimento econmico.
Isso reflete, portanto, a pluralidade de pensamentos, tpica das cincias econmicas,
e as disputas no campo poltico, expressas nas propostas de sadas para a crise,
principalmente nos rumos da poltica econmica e, mais especificamente, da
poltica industrial e de comrcio exterior. De outro modo, as sadas da crise da
industrializao brasileira propostas pelas distintas leituras levam a projetos de
desenvolvimento diferentes, ou seja, trata-se das possibilidades sobre seu futuro.
11. Segundo Cano e Silva (2010), houve uma retomada da poltica industrial no Brasil a partir do governo Lula, porm
ela esteve subordinada atuao da poltica de metas de inflao, que manteve juros elevados, Real valorizado e
superavit primrio, fato que inviabilizou a sua execuo.

3 DESINDUSTRIALIZAO NA PERSPECTIVA REGIONAL: ALCANCES E LIMITES
3.1 Como a desindustrializao no Brasil tem sido abordada no

planoregional?
A industrializao brasileira teve suas razes no processo de acumulao do complexo
cafeeiro capitalista do oeste paulista nas dcadas de 1870 a 1920. Com o crash
de 1929, houve uma ruptura no modelo primrio-exportador, e a mudana
do centro dinmico para o mercado interno, que, puxado pela manufatura,
teve forte concentrao industrial em So Paulo. Com a acelerao do ritmo da
industrializao, por meio do Plano de Metas, que significou a entrada expressiva
de empresas estrangeiras em setores modernos, sobretudo o automobilstico, os
desequilbrios regionais tenderam acentuao, ao mesmo tempo em que se
observava a integrao do mercado nacional com hegemonia paulista (Cano, 2007).
Nos anos 1970, estendendo-se at 1985, tem incio uma desconcentrao
produtiva regional virtuosa, tendo em vista que So Paulo teve taxas de crescimento
elevadas, porm as taxas das demais regies do pas foram superiores. Ao final daquela
dcada, o pas detinha uma estrutura industrial diversificada, nacionalmente integrada
no padro tecnolgico da Segunda Revoluo Industrial. A partir de 1985, at os
dias atuais, as taxas de crescimento foram reduzidas, sendo menores as de So Paulo.
Por isso, a desconcentrao produtiva persistiu, porm de forma qualitativamente
distinta, sendo considerada espria ou meramente estatstica (Cano, 2008) (tabela 1).
TABELA 1
Brasil: participao relativa no PIB e no valor de transformao industrial (VTI) regional
(Em %)
Participao no PIB
Regio 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980
Norte 1,7 1,7 2,2 2,1 2,2 2 3,2
Nordeste 14,6 12,6 14,8 15,3 11,7 11,1 12
Sudeste 65,7 65,3 62,8 61,8 65,5 64,9 62,4
So Paulo 36,7 37,9 36,8 36,3 40,7 41,4 38,7
Sul 16,3 17,9 17,8 17,7 16,7 17,9 17
Centro-Oeste 1,8 2,5 2,4 3,2 3,9 4,1 5,4
Regio 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011
Norte 3,8 4,9 4,2 4,4 5 5,3 5,4
Nordeste 14,1 12,9 12 12,4 13,1 13,5 13,4
Sudeste 60,2 58,8 59,1 58,3 56,5 55,4 55,4
So Paulo 37,9 35,7 34,8 33,5 32,5 33,1 32,6
Sul 17,1 18,2 16,2 16,5 16,6 16,5 16,2
Centro-Oeste 4,8 5,2 8,4 8,4 8,9 9,3 9,3
(Continua)

(Continuao)
Participao no VTI1
Regio 1949 1959 1970 1980 1985 1996 2000
Norte 0,7 0,9 0,8 2,4 2,5 4,2 4,2
Nordeste 9,1 6,9 5,7 8,1 8,6 7,3 8,5
Sudeste 76,5 79,3 80,7 72,6 70,8 68,5 65,6
So Paulo 48,9 55,6 58,2 53,4 51,9 50,9 47,2
Sul 13,2 12,3 12 15,8 16,7 17,8 19,4
Centro-Oeste 0,5 0,6 0,8 1,1 1,4 2,2 2,2
Regio 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Norte 5,2 5,6 5,5 5,3 5,2 4,9 4,7
Nordeste 8,9 9,8 9,5 9,6 9,4 9,5 9,6
Sudeste 62,8 62,1 61,7 61,2 59,8 60,1 59,5
So Paulo 43,6 42,8 42,5 41,4 41,6 40,8 40,8
Sul 19,3 19,1 19,9 20,1 20,9 20,7 21,4
Centro-Oeste 3,9 3,5 3,5 3,8 4,7 4,8 4,9
Fonte: Cano (2008), IBGE (2014) e Ipeadata.

Elaborao do autor.
Nota: 1 De 1949 a 1985, de Cano (2008); de 1996 a 2006, da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (Cnae) 1.0;
e de 2007 a 2011, da Cnae 2.0.
H uma ampla literatura que investigou as relaes entre indstria e territrio

no Brasil no perodo da industrializao, contudo poucos estudos discutiram as
relaes entre indstria e territrio na fase da desindustrializao. Entre eles, a escala
espacial mais frequente a estadual.12 possvel verificar que a maior parte da
literatura regional sobre este tema reflete, no plano regional, as metodologias e os
indicadores aplicados para o caso nacional, ou seja, remontam s distintas leituras
da desindustrializao, porm h especificidades quanto abrangncia e anlise.
Uma das formas, entre as mais utilizadas, trata da comparao de uma Unidade
da Federao (UF) com o Brasil.13 Quando as estatsticas possibilitam, os indicadores
de desindustrializao, utilizados pelas distintas leituras no plano nacional, so
replicados para a UF. A partir da discusso de indicadores, autores avaliam a
ocorrncia ou no14 da desindustrializao e sua profundidade na escala estadual,
comparando-a com a nacional. Nesse prisma, so consideradas as especificidades
de cada recorte espacial, contribuindo para estudos de casos de dinmicas do
12. Essa escala pode ser justificada por maior e melhor disponibilidade de dados para construo de indicadores.
13. A comparao das UFs com o Brasil pode levar a um problema de correlao entre o desempenho das variveis,
principalmente com aqueles de maior peso industrial, tendo em vista que a UF analisada est inclusa no clculo do
pas. Para solucionar esta questo recomenda-se excluir a UF analisada do total nacional.
14. H casos em que se aponta uma desindustrializao no Brasil, mas no para a regio estudada. Cabe discutir
a possibilidade dessa concluso, tendo em vista que o fenmeno nacional, com impactos regionais diferenciados.

desempenho da manufatura local, incluindo neste rol aspectos setoriais relacionados

com a estrutura produtiva e de comrcio exterior.
Nesse aspecto, cabe elencar alguns estudos, inicialmente sobre o Norte e o
Nordeste. A anlise de S e Machado (2013) demonstra que o indicador de agregao
de valor do estado do Amazonas teve desempenho melhor que o do Brasil a partir
de 2003 porque foram tomadas medidas de fortalecimento dos encadeamentos
industriais locais, que so explicados pelo aperfeioamento dos incentivos fiscais
e pela adequao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para
o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Para a Bahia, segundo Carvalho
Jnior, Figueira e Filgueiras (2012), apesar do crescimento regional entre 1995 e
2005, possvel afirmar que este estado refora o processo de desindustrializao
no Brasil na medida em que h insero em bens intermedirios e de commodities
que esto articulados ao capital internacional.
Na regio Sudeste, principal parque produtivo nacional, h estudos que
apontam para distintas dinmicas. Para Silva (2009), a desindustrializao no Rio de
Janeiro est concentrada na capital carioca; o norte fluminense refora a especializao
em produtos intensivos em recursos naturais, particularmente o petrleo; e o sul do
estado tem diversificao, tendo em vista a atrao de investimentos em atividades
automobilsticas, metalomecnicas e siderrgicas. No caso paulista, Costa, Funari
e Mattos (2013) argumentam que h uma crise generalizada na indstria do estado
no perodo da desconcentrao produtiva espria, questionando a capacidade da
indstria paulista de rearticular pontos dinmicos no territrio. J Fagundo (2008)
argumenta que a desindustrializao no estado de So Paulo majoritariamente
um fenmeno metropolitano, particularmente relacionado com a capital paulista.
Por fim, na regio Sul a controvrsia tambm tem reflexos nas discusses
estaduais. Scatolin et al. (2007) argumentam que no h desindustrializao no
Paran porque, desde 1999, em decorrncia dos incentivos fiscais, houve um
crescimento industrial no estado. No caso do Rio Grande do Sul, Coronel e Bender
Filho (2013) apontam que tambm no ocorreram mudanas estruturais no perodo
de 1990 a 2010, mesmo que se observe declnio da taxa de investimento e do nvel
de produtividade. J Crio (2013) demonstra que h desindustrializaoemSanta
Catarina, porm com impactos setoriais diferenciados. Para o Centro-Oeste no foram
encontrados estudos acadmicos que discutissem a ocorrncia de desindustrializao
nos estados da regio, por este motivo no sero aqui considerados.
Uma segunda forma de pesquisa observada aquela realizada por meio da
comparao entre unidades federativas, geralmente estados comparados entre si e
com o pas. Ou seja, utiliza indicadores clssicos de desindustrializao, tais como o
de estrutura produtiva, grau de industrializao, produtividade e comrcio exterior
e de desempenho industrial, que so colocados em tela para todos ou um conjunto

de estados. A partir de uma comparao do tipo horizontal, possvel discutir as

distintas trajetrias indicando, por sua vez, aquelas regies mais ou menos afetadas
pelo processo de reestruturao produtiva regional.15
Por exemplo, a partir dos dados de estrutura produtiva e de integrao de
cadeias produtivas de 1996 a 2007 para onze UFs, Sampaio e Silva (2011) 16
argumentam que possvel observar uma tipologia de estados: i) So Paulo:
estado mais afetado por ter o maior e mais diversificado parque produtivo do pas,
mesmo com a desconcentrao produtiva regional; ii) Amazonas (Zona Franca):
assim como So Paulo abriga setores intensivos em tecnologia, como eletrnicos,
que tiveram reduo no indicador de densidade de cadeias produtivas; iii) Rio de
Janeiro, Sergipe e Par: estrutura produtiva com grande participao da atividade
extrativa de petrleo ou minrio de ferro, altamente dependentes da dinmica
interna e externa, setores que tem elevada integrao vertical; e iv) Rio Grande do
Sul e Pernambuco: afetados principalmente pela reduo da agregao interna de
valor nos setores de qumicos e de alimentos e bebidas.
Ao colocar em perspectiva vrios estados, h a vantagem de se avanar em um
entendimento amplo da problemtica, ou seja, de avaliar quais foram as regies mais
ou menos afetadas pelo processo de desindustrializao no Brasil em perspectiva
regional. H, contudo, um problema: a reduo da capacidade explicativa das
especificidades regionais, questo que melhor abordada no primeiro tipo de
pesquisa. Alm disso, deve ser considerada a evoluo do peso de cada regio no
total nacional, fato que pouco explorado na literatura nos dois casos.
Por fim, h uma terceira forma de se avaliar o fenmeno, que pela perspectiva
da integrao nacional. A industrializao brasileira pode ser compreendida, pela
interpretao do capitalismo tardio (Tavares, 1998; Cano, 2007; Mello, 2011),
como um processo de longo prazo, em que conjugado um aumento do grau de
industrializao, com incorporao de setores modernos e integrao de cadeias
produtivas sob hegemonia paulista no perodo de 1930 at meados dos anos 1980.
Sendo assim, a desindustrializao, por oposio, pode ser compreendida como a
reduo do grau de industrializao, com perda da diversificao produtiva, quebra
de elos de cadeias produtivas e diminuio do papel da locomotiva paulista em
determinado tempo histrico (ps-1980). A desindustrializao nacional, porm com
efeitos regionais diferenciados, dada a prpria natureza da industrializao brasileira:
desigual, heterognea, dependente e perifrica. Segundo Furtado (1992, p. 32),
a partir do momento que o motor do crescimento deixa de ser a formao do mercado
interno passando a ser a integrao com a economia internacional, os efeitos de
15. Para este caso, ver tambm Botelho, Sousa e Avellar (2014).
16. Para a integrao de cadeias produtivas foi utilizada a relao entre o VTI e o valor bruto da produo industrial
(VBPI), dados retirados da Pesquisa Industrial Anual (PIA), do IBGE.

sinergia gerados pela interdependncia das distintas regies do pas desaparecem,

enfraquecendo consideravelmente os vnculos de solidariedade entre elas.
Nesse sentido, a economia paulista tem papel central no debate. Por esse
prisma, ela a mais afetada pelo processo de reestruturao produtiva por trs
motivos: por ter o maior parque industrial do pas; por concentrar maior parcela
das indstrias de maior intensidade tecnolgica, justamente aquelas mais afetadas
pela abertura comercial e financeira; e porque liderou o processo de integrao do
mercado nacional, sob sua hegemonia. Desse ponto de vista, os aspectos macro
e microeconmicos elencados nas distintas leituras da desindustrializao no
Brasil, particularmente na vertente histrico-estrutural, so acompanhados pelas
rearticulaes territoriais pelas quais passou o pas no ps-1990.
Assim, se o processo de industrializao brasileiro teve papel decisivo na
configurao do sistema econmico nacional (Furtado, 1992), com efeitos sobre a
dinmica urbano-regional e migratria, a desindustrializao no ps-1980 aponta para
profundas modificaes nessas articulaes, com a tomada dos rumos da economia
nacional pelos interesses do mercado, principalmente o financeiro e internacional.
Evidentemente, ampliaram-se as heterogeneidades sociais, regionais e produtivas que
marcam a formao econmica nacional (Tavares, 1999; Brando,2007).
3.2 Categorias analticas para o estudo da desindustrializao no Brasil por

uma abordagem em mltiplas escalas espaciais
O indicador bsico da desindustrializao, como afirmado anteriormente, a
reduo do grau de industrializao no longo prazo. H diferentes maneiras
possveis de se explicar o porqu desta mudana na estrutura da oferta agregada,
sendo a perspectiva histrico-estrutural a mais adequada para abordagem com
nfase no desenvolvimento regional A partir dessa leitura da desindustrializao
e de sua abordagem por meio da integrao nacional possvel organizar modos
distintos de se compreender o fenmeno em estudo considerando distintas escalas
espaciais. Organizar o debate por meio de categorias17 auxilia na compreenso do
processo e da possibilidade de articulao com o desenvolvimento regional, que a
partir da dcada de 1980 , conforme Cano (2011), o das novas determinaes.
Uma primeira categoria est amparada no processo histrico de desenvolvimento
e nas estruturas que conformarem a formao econmica nacional como perifrica,
subdesenvolvida e dependente. De outro modo, tambm pode ser compreendida,
no contexto da difuso lenta e desigual do progresso tcnico, como apresentado
originalmente por Prebisch (1951), sendo uma das principais caractersticas da
configurao do sistema centro-periferia. Essa categoria pode ser entendida como
17. Deve-se atentar para o fato de que essas categorias podem ocorrer de forma simultnea no tempo e no espao, e
no h qualquer tentativa de se propor etapas.

um aumento do gap (ou seja, assimetria) tecnolgico entre o Brasil e o resto do

mundo, sobretudo frente s economias que se encontram na fronteira do progresso
tcnico (Belluzzo, 2014).
A economia brasileira teve cem anos de atraso para realizar a primeira revoluo
tecnolgica, oitenta para realizar a segunda, e j so mais de trinta anos de atraso em
relao terceira. Enquanto isso, as principais economias globais caminham para a quarta
revoluo industrial, com os setores da biotecnologia e nanotecnologia, por exemplo, o
que significa uma tendncia ao aumento das assimetrias tecnolgicas, e, portanto, maiores
entraves para promover uma indstria brasileira competitiva ou no estado da arte.
Alm disso, desde meados dos anos 1980, a agenda da industrializao foi
colocada em segundo plano no Brasil, sendo a marca inicial desse processo a crise fiscal
e financeira do Estado. Os desafios se tornaram amplificados com os rumos perversos
do Consenso de Washington, com impactos sobre a coordenao dos investimentos e
sobre o desenvolvimento produtivo, com abertura rpida, no planejada, e reduo do
investimento pblico que tiveram seus efeitos sobre a reduo da taxa crescimento,
do investimento, da produo e exportao manufatureira no pas, sobretudo em um
contexto de acirramento da concorrncia global , e com o aparecimento de atores
como a China, que trouxe desafios concorrncia no mercado mundial.
Da dcada de 1930 at meados da dcada de 1980, o Brasil construiu um
parque industrial diversificado e nacionalmente integrado sob hegemonia paulista,
nos moldes da Segunda Revoluo Industrial (Carneiro 2002; Cano, 2007). Desde
ento, a manufatura perdeu seu flego como setor dinmico da economia, deixando
inclusive de agregar os setores modernos, tais como da qumica fina, dos microchips
e das telecomunicaes. Conforme Belluzzo (2014), deixar de incorporar os setores
industriais modernos tambm significa desindustrializar-se, pois so ampliados os
atrasos no progresso tcnico.
Observa-se, ademais, uma reduo da diversificao da estrutura produtiva
nacional. Segundo os dados da PIA,18 no perodo de 1996 a 2011, os setores de
alta intensidade tecnolgica reduziram sua participao de 8,8% para 5,5% do
VTI. Os de mdia-alta tiveram ligeira elevao de 29,1% para 29,7%, que pode
ser explicada pelo bom desempenho do setor automobilstico. Os de mdia-baixa
aumentaram de 28,5% para 33,4%, dada a dinmica do refino de petrleo. Os de
baixa intensidade tecnolgica reduziram-se de 33,6% para 31,4%, com destaque
para alimentos (tabela 2). Os ltimos trs setores mencionados anteriormente
veculos automotores, refino de petrleo e alimentos tiveram, somados, um
total de 31,1%, em 1996, e 39,7%, em 2011, o que demonstra a reduo de sua
diversificao entre grupos industriais e dentro dos grupos.
18. A PIA a mais ampla pesquisa industrial no pas, com dados anuais disponibilizados pelo IBGE.

TABELA 2
Brasil: estrutura do VTI da indstria de transformao por intensidade tecnolgica
(1996-2011)
(Em % do total)1
Ano Alta Mdia-alta Mdia-baixa Baixa
1996 8,8 29,1 28,5 33,6
1997 8,8 29,9 28,4 33,0
1998 8,9 29,0 29,1 33,1
1999 9,3 27,3 30,6 32,8
2000 9,7 26,0 34,8 29,5
2001 9,7 26,6 32,5 31,2
2002 8,7 26,6 33,0 31,8
2003 7,0 26,9 34,8 31,3
2004 7,3 27,7 35,3 29,7
2005 7,1 26,7 37,0 29,2
2006 7,2 26,6 36,9 29,4
2007 6,5 28,5 36,5 28,6
2008 6,2 29,2 36,9 27,7
2009 6,0 28,8 33,8 31,4
2010 5,7 29,3 34,2 30,9
2011 5,5 29,7 33,4 31,4
Fonte: IBGE (2014) e Sampaio (2015).

Elaborao do autor.
Nota: 1 Segundo metodologia de Sampaio (2015).
A reduo da diversificao produtiva tambm se verificou na insero externa,

por meio da reprimarizao da pauta exportadora, entendida como aumento da
participao de bens e servios de menor intensidade tecnolgica nas exportaes
totais. H duas explicaes bsicas: a primeira, devido acelerao da demanda
mundial, principalmente chinesa, por produtos intensivos em recursos naturais,
tais como minrio de ferro, soja e carnes; e a segunda, pela desindustrializao,
na medida em que h perda da competitividade internacional dos manufaturados
produzidos localmente.
A partir dos anos 2000, as exportaes de produtos bsicos passaram a crescer
a taxas mais elevadas que as exportaes totais. De acordo com o resultado anual,
constata-se que em 2010 os produtos bsicos tomaram o lugar dos manufaturados
como principal grupo nas exportaes totais (44,6%). Na prpria manufatura, foi
reduzida a intensidade tecnolgica das exportaes, tendo em vista que o setor
de alta intensidade tecnolgica detinha 13,1% em 2000 e 6,6% em 2013, o de

mdia-alta foi de 30,7% para 28,0%, o de mdia-baixa de 23,6% para 28,0% e o

de baixa 32,6% para 37,4% (tabela 3).
TABELA 3
Brasil: estrutura das exportaes da indstria de transformao por fator agregado
e intensidade tecnolgica (1996-2013)
(Em % do total)1
Fator agregado Intensidade tecnolgica (indstria de transformao)
Ano Semimanu-
Bsico Manufaturados Alta Mdia-alta Mdia-baixa Baixa
faturados
1996 24,9 55,3 18,0 4,2 28,8 25,9 41,1
1997 27,3 55,1 16,0 5,7 31,9 24,1 38,3
1998 24,6 56,9 16,6 7,4 32,4 22,8 37,4
1999 25,4 57,5 15,9 9,6 29,6 22,7 38,1
2000 22,8 59,1 15,4 13,1 30,7 23,6 32,6
2001 26,3 56,5 14,1 12,5 29,0 21,0 37,5
2002 28,1 54,7 14,8 9,1 27,5 24,3 39,0
2003 28,9 54,3 15,0 6,1 29,1 25,0 39,8
2004 29,5 55,0 13,9 6,7 29,5 26,8 37,1
2005 29,3 55,1 13,5 6,0 32,3 26,3 35,5
2006 29,2 54,4 14,2 5,5 31,8 28,0 34,8
2007 32,1 52,3 13,6 7,8 30,0 26,6 35,6
2008 36,9 46,8 13,7 7,7 28,5 27,5 36,3
2009 40,5 44,0 13,4 8,0 25,3 23,8 42,8
2010 44,6 39,4 14,0 6,8 27,8 22,6 42,9
2011 47,8 36,0 14,1 5,8 27,5 24,8 41,9
2012 46,8 37,4 13,6 6,8 29,0 26,4 37,8
2013 46,7 38,4 12,6 6,6 28,0 28,0 37,4
Fonte: Dados do Ipeadata e do Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior (Alice Web) do Ministrio da Indstria,
Desenvolvimento e Comrcio Exterior (MDIC), de 2014.
Elaborao do autor.
Nota: 1 Segundo a metodologia de Sampaio (2015).
Esse movimento foi acompanhado de uma piora no saldo comercial dos

produtos manufaturados. O saldo da manufatura brasileira passou de um superavit de
US$ 22,2 bilhes, em 2007, para um deficit de US$ 53,7 bilhes, em 2013. O nico
grupo industrial que permaneceu com superavit comercial foi o de baixa intensidade
tecnolgica (US$ 35,9 bilhes em 2011), explicado pelo bom desempenho das
exportaes de alimentos. Mesmo com este baixo resultado da manufatura brasileira,
o pas ainda manteve superavit comercial no perodo aps a crise internacional, tendo
em vista o desempenho de setores agrcolas e minerais (tabela 4).

TABELA 4
Brasil: saldo comercial total da indstria de transformao total e por intensidade
tecnolgica (1996-2013)1
(Em US$ bilhes)
Indstria de Intensidade tecnolgica

Ano Total
transformao Alta Mdia-alta Mdia-baixa Baixa
1996 -5,60 -0,29 -4,35 -8,36 3,40 9,03
1997 -6,76 -4,64 -5,16 -10,31 2,82 8,01
1998 -6,62 -5,62 -4,86 -10,77 2,27 7,73
1999 -1,29 -1,18 -4,23 -8,85 2,95 8,95
2000 -0,73 1,00 -3,67 -7,68 3,55 8,80
2001 2,68 1,40 -3,43 -9,72 2,76 11,79
2002 13,20 7,67 -3,16 -6,62 3,70 13,75
2003 24,88 17,69 -3,75 -2,96 6,28 18,12
2004 33,84 26,58 -4,69 -1,76 10,21 22,83
2005 44,93 33,61 -6,10 1,39 11,74 26,59
2006 46,46 32,89 -8,80 0,06 12,59 29,04
2007 40,03 22,17 -14,61 -9,46 10,85 35,38
2008 24,96 -0,84 -20,96 -28,19 7,41 40,90
2009 25,27 -3,03 -17,43 -26,15 4,66 35,89
2010 20,15 -29,27 -25,35 -38,33 -8,03 42,45
2011 29,79 -42,44 -29,77 -50,86 -9,63 47,82
2012 19,39 -45,03 -29,22 -49,53 -2,35 36,07
2013 2,29 -53,67 -31,98 -55,44 -2,24 35,99
Fonte: Dados do Alice Web, da MDIC, de 2014.

Elaborao do autor.
Nota: 1 Segundo a metodologia de Sampaio (2015).
Tanto a reprimarizao quanto a desindustrializao tiveram impactos sobre

a organizao espacial no Brasil, tendo em vista que:
a insero externa e seu perfil traado pela poltica econmica foi muito mais impactante
na organizao territorial, seja pela continuidade da itinerncia da agricultura, seja pelos
efeitos espaciais do crescimento da extrativa, seja pelo crescimento generalizado do tercirio
que acompanha a urbanizao extensiva, ou ainda, pelo efeito da relocalizao de empresas
da indstria de transformao que, buscando atingir o mercado externo, se direcionaram
para regies fora do core industrial do pas, reforando a desconcentrao regional da
produo. (...) As importaes, ligando-se a uma nova rodada de modernizao nos padres
de consumo (...) dada a poltica cambial vigente, cresceram fortemente e impuseram
importantes perdas indstria de transformao, com impactos regionais no desprezveis
em decorrncia do enfraquecimento de elos de cadeias produtivas (Macedo, 2010, p. 91-92).

Assim, um dos elementos mais destacados no debate nacional sobre

desindustrializao a quebra de elos em cadeias produtivas (Unctad, 2003; Iedi,
2005). Setores econmicos passaram a importar do resto do mundo maior parcela de
partes, componentes e insumos industriais, o que reduz os efeitos de encadeamento
para trs e para frente na economia nacional, deixando de gerar emprego, renda e
progresso tcnico em setores intermedirios da economia nacional. Nesse prisma,
a indstria brasileira estaria se aproximando da estrutura industrial maquiladora
mexicana, que apresenta baixo valor agregado por unidade produzida na manufatura.
Um indicador de densidade de cadeias produtivas a relao entre o VTI e o VBPI,
calculado a partir das informaes da PIA, do IBGE.19 Para o ano de 1996, essa relao
era de 47,1%, valor mximo da srie, passando a um mnimo de 42,5%, em 2007,
recuperando-se at alar 45,9% em 2011 (grfico 2). Os dados agregados s no foram
mais fortemente afetados em virtude do bom desempenho do setor de refino de petrleo,
que ganhou peso na estrutura produtiva e que tem elevada relao entre VTI e VBPI.
GRFICO 2
Brasil: indicador de adensamento das cadeias produtivas para a economia
(1996-2011)1
(Em %)
48
46
44
42
40
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VTI/VBPI VTI/VBPI refino de petrleo
Fonte: IBGE (2014).

Elaborao do autor.
Nota: 1 Valores de 1996 a 2007 compatibilizados da Cnae 1.0 para Cnae 2.0, segundo metodologia de Sampaio (2015).
19. De acordo com Torres e Silva (2012), este indicador apresenta limitaes na medida em que sensvel variao cambial,
bem como pela prpria dinmica setorial. Uma alternativa, segundo esses autores, seria comparar a evoluo absoluta do
numerador e do denominador. Sampaio e Silva (2011) discutiram a variao desse indicador para os estados brasileiros no
perodo de 1996 a 2007, concluindo que So Paulo foi o estado mais afetado pela perda de elos em cadeias produtivas.

Esse indicador aponta para uma menor agregao de valor na indstria

domstica, sobretudo em setores de maior intensidade tecnolgica, o que significa
menores realizaes de conexes intersetoriais e regionais no pas, com maiores
impactos sobre a economia que liderou a integrao produtiva regional: o estado
de So Paulo (Macedo, 2010; Sampaio, 2015).
Adicionalmente, se a industrializao brasileira teve como caracterstica a
integrao produtiva regional sob hegemonia paulista, no caso da desindustrializao
por quebra de elos em cadeias produtivas h o tensionamento das relaes produtivas
e comerciais entre as unidades federativas, com foras que tendem a acentuar a
fragmentao regional (Pacheco, 1998; Macedo, 2010). Trata-se, portanto, de
uma outra forma de articulao microeconmica, macroeconmica e territorial,
substantivamente distinta daquela erigida na industrializao por substituio de
importaes, em que prevaleceu a constituio de um sistema econmico nacional
(Furtado, 1992).
Para alm da substituio de peas e componentes domsticos por importados,
houve empresas que, de forma total ou parcial, promoveram a substituio da
produo nacional total pela importada. O quadro macroeconmico desfavorvel
para o investimento domstico e a reviso de estratgias empresariais levaram
reorientao no posicionamento de mercado de determinadas empresas.
Asestratgias de expanso passaram a ser predominantes nos ramos de varejo e
comercializao, que garantiram lucros com expanso recente, principalmente pelo
aumento da renda e do crdito. Nesse caso, a produo domstica totalmente
substituda pela importada, somente com insero da etiqueta da empresa brasileira,
ou seja, observa-se uma tendncia metamorfose do capital industrial em capital
mercantil-financeiro.
Um possvel indicador para perceber a substituio do produto final nacional
pelo importado o coeficiente de penetrao das importaes (CPI), calculado
pela Confederao Nacional da Indstria (CNI).20 Quanto mais elevado, maior a
participao estrangeira no setor de atividade econmica. Para o total da indstria
de transformao, o valor do CPI dobrou entre 1996 e 2011, com resultado final
de 20,8% (grfico 3). Das 24 divises industriais, somente trs tiveram reduo:
impresso e reproduo de gravaes; outros equipamentos de transportes; e
celulose e papel. J os que tiveram maior crescimento so predominantemente de
maior valor adicionado: equipamentos de informtica; mquinas e equipamentos;
material eltrico; qumicos; farmacuticos; e veculos automotores. H setores de
menor valor agregado, tais como borrachas/plsticos e txteis/confeces, mostrando
20. O CPI mede o peso das entradas de mercadorias estrangeiras na absoro interna por setor de atividade econmica.
O indicador pode apresentar problemas para setores que tm elevada dinmica no prprio setor, por exemplo, no setor
automotivo, e s est disponvel para o pas, ou seja, no h clculos regionais.

que at em setores tradicionais h efeitos perversos sobre a dinmica econmica,

industrial e regional (Sampaio, 2015).
GRFICO 3
Brasil: CPI da indstria de transformao (1996-2011)
(Em %)
25
20
15
10
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
CPI
Fonte: Coeficientes de abertura comercial, da CNI, de 2014. Disponvel em: <http://www.portaldaindustria.com.br/estatisticas>.

Elaborao do autor.
As trs primeiras categorias, aumento do gap tecnolgico, quebra de elos

em cadeias produtivas e substituio da produo nacional pela importada, so
enquadradas na desindustrializao relativa, na medida em que so compatveis com
o crescimento econmico e manufatureiro, ainda que em baixo patamar. Por fim,
possvel elencar uma ltima que tem maior gravidade em um determinado espao
econmico. Trata-se da ocorrncia da desindustrializao absoluta. Ela significa o
fechamento generalizado de unidades locais industriais, geralmente acompanhada
da reduo absoluta da produo e do nmero de empregos industriais.
H sinais de que o Brasil se encontra nessa categoria, tendo em vista que o
desempenho manufatureiro no incio da dcada de 2010 aponta para perda absoluta
do valor adicionado industrial, com taxas mdias de crescimento negativas. A taxa
mdia de crescimento da indstria de transformao no quinqunio 2001-2005 foi
de 3,3% ao ano (a.a.), no 2006-2010 foi de 2,1% a.a. e, no ltimo, 2011-2015, a
mdia foi de -2,27% a.a. Destes cinco ltimos anos, em trs a manufatura obteve
taxas de crescimento negativa: em 2012 (-2,4%), em 2014 (-3,9%) e em 2015
(-9,7%). Os setores econmicos mais prejudicados continuam sendo aqueles que

mais agregam valor e dinamismo tcnico na economia nacional. Com efeito, somente
em 2015 a produo fsica dos bens de capital teve uma variao substantiva, com
reduo de 25,4% acompanhada de uma queda de 18,8% em bens de consumo
durveis (tabela 5).
TABELA 5
Brasil: taxa de variao anual da produo fsica da indstria de transformao por
grandes grupos industriais (2003-2015)
(Em %)
Categoria1 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
BK 2,4 20,6 3,4 5,0 19,2 16,1 -16,5 21,3 5,0 -11,2 12,2 -9,3 -25,4
BI 1,9 7,0 0,7 1,6 4,4 1,6 -8,0 10,4 0,0 -1,6 0,4 -2,4 -5,1
BC -2,8 8,1 6,3 3,8 5,2 1,9 -2,8 7,0 -0,4 -0,5 2,6 -2,3 -9,5
BCD 0,7 21,4 8,5 7,4 10,9 3,5 -2,7 11,6 -3,0 -1,4 4,4 -9,1 -18,8
BCSN -3,5 5,1 5,8 2,9 3,6 1,4 -2,9 5,5 0,4 -0,2 2,0 -0,1 -6,7
Fonte: Dados das Contas Nacionais Trimestrais, do IBGE.

Elaborao do autor.
Nota: 1 Categorias de uso-destino: BK = bens de capital; BI = bens intermedirios; BC = bens de consumo; BCD = bens de
consumo durveis; BCSN = bens de consumo semidurveis e no durveis.
A desindustrializao absoluta tem efeitos perversos sobre as cidades,

principalmente com o avano da segregao socioespacial.
No caso especfico de nossa pesquisa sobre um espao de desindustrializao [absoluta]
em So Paulo, se trata da constituio de novas centralidades promovidas tambm
por poderosos agentes econmicos, voltadas para moradia e consumo (lazer, servios)
da classe mdia e alta, em espaos de desindustrializao, colocando em suspenso
a permanncia da populao que a mora, formada por uma classe mdia-baixa.
Dessa forma, assim como nos Estados Unidos, em nosso estudo de caso o que est
em jogo tambm so processos de renovao, requalificao e gentrificao (Padua,
2010, p. 120).
Assim, a desindustrializao traz desafios para as polticas pblicas, para alm
das polticas industriais, comrcio exterior e inovao, conforme apontam as suas
distintas leituras, que se limitam a discutir aspectos macroeconmicos e setoriais.
Os seus impactos sobre a dinmica urbano-regional no so desprezveis, com
contribuies significativas sobre a organizao territorial, tanto entre as regies como
nas cidades. Polticas que visem reduo das desigualdades regionais, como a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), devem enfrentar questes como
a segregao socioespacial, decorrente de espaos de desindustrializao absoluta,
e aarticulaode cadeias produtivas regionais, com vistas gerao de emprego,
renda e progresso tcnico, combatendo, assim, a crescente fragmentaodanao.
O que se buscou apresentar que h um avano do processo de desindustrializao
no Brasil ao longo do tempo, com impactos sobre a dinmica urbano-regional.

Nesta ltima dcada j possvel observar sua manifestao mais perversa, que
a desindustrializao absoluta. O baixo dinamismo desse setor, estratgico
para o desenvolvimento socioeconmico, coloca em perspectiva mudanas nas
articulaes entre aspectos macroeconmicos, microeconmicos e territoriais
que no conseguiram levar a uma trajetria de crescimento no longo prazo nas
ltimas dcadas no Brasil. O cenrio de crise atual e a opo por modelos de ajuste
com base na economia convencional tendem a aprofundar o atual quadro de
fechamento generalizado de fbricas e acentuar o desemprego e a reprimarizao
da inseroexterna.
O debate sobre a desindustrializao brasileira constitui-se de um dos particulares
captulos da histria do pensamento econmico no pas neste incio de sculo
XXI. Entre suas distintas leituras, destacam-se aspectos macroeconmicos
e setoriais, deixando em segundo plano o debate entre indstria, territrio e
desenvolvimento. Este captulo buscou contribuir nesse aspecto, ao utilizar a
abordagem histrico-estrutural com o olhar da integrao, para estabelecer relaes
entre a desindustrializao e o desenvolvimento regional no Brasil.
Considerando os contextos econmicos e polticos internos e externos das
ltimas quatro dcadas, possvel destacar mudanas significativas no processo de
acumulao de capital, com financeirizao e reorganizao produtiva nos moldes
das cadeias globais de valor e das reformas realizadas no plano do Consenso de
Washington, com abertura rpida e no planejada no Brasil e reduo do papel do
Estado na coordenao do desenvolvimento, que foi consolidada com o Plano Real.
O perodo ureo da industrializao brasileira, de 1930 a 1980, pode ser
entendido como uma poca histrica, com rpido crescimento industrial, aumento
da diversificao produtiva e incorporao de setores modernos sob coordenao
estatal, sendo conjugada com uma integrao comercial e produtiva sob hegemonia
paulista. Nesse perodo, foi construdo o sistema econmico nacional, tal qual
analisou Furtado (1992). De 1980 at os dias atuais, observa-se, contudo, um
movimento distinto do anterior, uma vez que prevalecem baixas ou negativas taxas
de crescimento, com reduo da diversificao produtiva no sentido de uma
maior participao de bens industriais de menor valor agregado , no incorporao
de setores modernos, com uma economia comandada pelo mercado, sobretudo
internacional, que refletiu numa tendncia rearticulao de espaos, com aumento
da articulao local-global e com tendncia fragmentao espacial.
Foi observado que possvel organizar os efeitos da desindustrializao
por meio de categorias que buscam identificar os problemas e os impactos no
desenvolvimento regional em uma abordagem que considera as mltiplas escalas

espaciais. Em que pesem as limitaes nas bases de dados para a identificao dos
problemas com uma dimenso espao-temporal mais ampla,21 as categorias tm
por objetivo organizar o debate e auxiliar na explicao do porqu da reduo do
grau de industrializao em longo prazo no Brasil e seus impactos sobre o territrio.
Conforme discutido, chamou a ateno o perodo posterior a 2010, quando se
observa para o pas uma diminuio absoluta do valor agregado manufatureiro, o
que indica o seu avano para a desindustrializao absoluta.
Desse modo, a desindustrializao no Brasil, da forma negativa que ocorre,
demonstra os limites do processo de industrializao em economias de capitalismo
tardio. Aparece, assim, como resultado de sua formao subdesenvolvida, dependente
e perifrica, calcada nos princpios da supremacia dos mercados, conforme analisou,
por exemplo, Cano (2000; 2014) e Tavares (1999).
As distintas leituras do processo de desindustrializao no Brasil destacam,
como proposio de polticas para a soluo da questo, reformas nos mbitos macro
e microeconmicos, sejam na gesto das relaes cmbio-juros, sejam nas polticas
industriais e de inovao. O que se buscou demonstrar que este processo, que
se aprofundou nos ltimos anos, tem impactos urbano-regionais relevantes, que
trazem desafios para as polticas urbanas e de desenvolvimento regional. No caso
particular das polticas de desenvolvimento regional, os desafios esto no contexto
de crise do processo de industrializao, que envolve a gerao de condies para
a retomada do Estado como agente coordenador do desenvolvimento, a reduo
das desigualdades regionais e a articulao de cadeias produtivas e regionais.
O captulo buscou discutir a desindustrializao e relacion-la com o
desenvolvimento regional no Brasil no perodo ps-1980. O papel que caber
indstria de transformao no desenvolvimento brasileiro nas prximas dcadas est
intimamente relacionado com seu projeto de futuro, o qual parece crescentemente
ligado a um crculo vicioso de fechamento generalizado de unidades locais industriais.
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CAPTULO 13
A EVIDNCIA DA ESTRUTURA PRODUTIVA OCA:

O ESTADO DO RIO DE JANEIRO COMO UM DOS
EPICENTROS DA DESINDUSTRIALIZAO NACIONAL
As impossibilidades histricas formam uma cadeia,

uma espcie de crculo vicioso, que tende a repetir-se em
quadros estruturais subsequentes. Como no h ruptura
definitiva com o passado, a cada passo este se reapresenta
na cena histrica e cobra o seu preo, embora sejam
muito variveis os artifcios da conciliao (em regra
uma autntica negao ou neutralizao da reforma).
Florestan Fernandes
1 INTRODUO
O Brasil se tornou um dos ltimos pases latino-americanos a adotar a agenda de polticas
neoliberais, o que ocorreu a partir da dcada de 1990.1 Emergindo um novo bloco
histrico de poder ligado lgica de valorizao das finanas globalizadas, ancorou-se em
um pacto conservador no qual os desequilbrios patrimoniais dos agentes econmicos
[passaram a ser] muito mais relevantes que os desequilbrios de renda e emprego
(Tavares, 1999, p. 483). Soma-se a isso a exigncia de uma profunda reestruturao
produtiva, derivando em um pacote de reformas liberalizantes e flexibilizadoras sobre
os campos tributrio, previdencirio, sindical e de direito trabalhista. Ao contrrio da
retomada do desenvolvimento nacional, um processo de desindustrializao, iniciado
com a crise da dcada de 1980, ganhou maior evidncia (Cano, 2014).
Nesse contexto, o estado do Rio de Janeiro se tornou um importante estudo
de caso para avaliar os limites recentes do desenvolvimento brasileiro. Isso porque
a economia fluminense vem sofrendo um desadensamento de cadeias produtivas
a ponto de configurar uma tendncia a uma estrutura oca (Sobral, 2013). Este
captulo visa a uma definio desse fenmeno e a um balano de sua situao atual.
Alm dessa introduo e da concluso, o artigo possui mais duas sees.
Nasegunda seo, ser destacado que os entraves para uma nova via desenvolvimentista
afetaram a trajetria da economia nacional. Mesmo com a contestao ampla
liberalizao econmica somada com importantes medidas de incluso social a
1. Para mais detalhes, Cano (2000) apresentou uma anlise comparativa entre a experincia brasileira e a de outros
pases latino-americanos no contexto das transformaes geopolticas internacionais.

partir da ascenso dos governos petistas, sucessivos constrangimentos foram se

explicitando media que surgiram dificuldades na reacomodao de pactuaes
e compromissos sociopolticos.
Na terceira seo, so apresentadas evidncias empricas que demonstram que
o estado do Rio de Janeiro um dos epicentros da desindustrializao nacional. Isso
devido a dois aspectos fundamentais: as caractersticas do debilitamento de sua
estrutura produtiva, e a execuo de uma via alternativa de expanso econmica
que, em vez de enfrentar esse problema estrutural, reafirma-o por meio de uma
urbanizao improdutiva.
2 ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE OS ENTRAVES PARA UMA NOVA VIA

DESENVOLVIMENTISTA NO PERODO RECENTE
Ao longo do primeiro governo Lula (2003-2006), o neoliberalismo tardio ainda
se mantinha como a viso estratgica dominante, alimentando um ceticismo
sobre a capacidade de crescimento elevado da economia brasileira sem gerar fortes
presses inflacionrias. Recorrentemente, um consenso sobre polticas responsveis
era invocado, redundando em programas combinados de rgida disciplina fiscal,
realismo cambial (e tarifrio) e aperto monetrio.
No incio do segundo governo Lula (2007-2010), buscou-se uma nova via
desenvolvimentista, sem abandonar totalmente os preceitos da viso anterior. Por
exemplo, o compromisso com o trip macroeconmico no foi abandonado, nem perdeu
nfase o diagnstico de inflao por excesso de demanda subavaliando a importncia
dos choques de custo e o efeito de indexaes. Contudo, o respeito cego a seus axiomas
e modelos deu lugar abertura parcial para uma experimentao pragmtica (Barbosa
e Souza, 2010), deixando claros os constrangimentos que impunham a acelerao do
crescimento e a opo por rejeitar fortes ajustes contracionistas peridicos.
Cabe enfatizar que no haveria razo para preocupao com deteriorao das contas
pblicas. A despeito das diversas polticas expansionistas adotadas ao longo do segundo
mandato de Lula, houve um crescimento endgeno da carga tributria. Afinal, o xito
na acelerao do crescimento econmico permitiu uma elevao da receita mesmo
com a extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF)
de forma rpida e superior expanso dos dispndios, que tambm foi considervel.
Essa situao vai se alterando aps o estouro de uma severa crise mundial em
2008, em particular quando a recuperao nacional demonstrou ser mais difcil e no
foi consolidada aps breve retomada em 2010. A partir de ento, a capacidade de
sustentao do ciclo de crescimento ficou prejudicada. Para a melhor compreenso
dos limites do modelo econmico, a tabela 1 sintetiza a evoluo macroeconmica
brasileira a respeito da atividade econmica, demanda agregada, poltica fiscal e
crdito e renda das famlias no perodo 2004-2015.

A Evidncia da Estrutura Produtiva Oca: o estado do Rio de Janeiro como um dos
epicentros da desindustrializao nacional
| 399
TABELA 1
Indicadores macroeconmicos do Brasil
(Em %)
Atividade econmica
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
PIB 4,5 2,2 0,1 -3,9
Produto industrial 3,5 -0,9 -4,2 -9,8
Emprego formal1 1458 829 153 -1625
Taxa de desemprego 9,0 5,4 4,8 6,8
Demanda agregada
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
Consumo das famlias 5,3 3,3 1,3 -4,0
Consumo da administrao pblica 3,2 1,8 1,2 -1,0
Investimento 8,0 2,1 -4,4 -14,1
Mquinas e equipamentos 12,3 -0,7 -8,7 -26,5
Construo civil 5,8 2,8 -3,7 -8,5
Exportaes 5,2 1,6 -1,0 6,1
Importaes 13,4 4,1 -1,1 -14,1
Poltica fiscal
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
Superavit primrio/PIB 3,2 1,7 -0,6 -1,9
Receita do governo federal 6,8 1,2 -2,4 -6,3
Transferncias para as famlias 5,6 4,9 - -
Investimento das estatais federais 14,7 -1,3 -17,8 -24,3
Investimento da administrao pblica 13,9 0,0 15,1 -32,3
Crdito e renda das famlias
Indicador 2004-2010 2011-2014 2014 2015
Crdito para pessoa fsica 21,5 4,3 4,0 -11,1
Crdito imobilirio para pessoas fsicas 20,1 10,9 0,1 -27,2
Salrio real (emprego formal) 2,5 2,9 1,3 -1,2
Renda real disponvel das famlias 5,3 1,2 -0,8 -
Fonte: Serrano e Summa (2015).

Nota: 1 Em valores absolutos.
Obs.: Produto interno bruto (PIB) e demanda agregada (Sistema de Contas Nacionais SCN/Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE); Produo industrial (Pesquisa Industrial Mensal de Produo Fsica PIM-PF/IBGE); Emprego formal
(Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caged/Ministrio do Trabalho e Emprego MTE); Taxa de desemprego
(Pesquisa Mensal de Emprego PME/IBGE); Superavit primrio/PIB do Banco Central do Brasil (BCB); Receitas nominais
calculadas como receita total da administrao central (Secretaria do Tesouro Nacional STN/Ministrio da Fazenda
MF), deflacionado pelo ndice Nacional de Preosao Consumidor Amplo (IPCA)/IBGE; Transferncias pblicas para as
famlias (Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas Dimac/Ipea), deflacionadas pelo IPCA/IBGE; Investimento
de empresas estatais calculado por Orair e Gobetti (2015), deflacionado pelo ndice geral de preos do mercado (IGP-M)
e Investimento na administrao pblica calculado pelo investimento na administrao pblica nominal (Orair e Gobetti,
2015), deflacionado pelo ndice Nacional de Custos da Construo (INCC)/IBGE; Crdito para habitao calculado como
o crdito nominal total de famlias (pessoa fsica) (BCB), deflacionado pelo IPCA; Hipotecas calculadas como crdito
habitacional total nominal (BCB), deflacionadas pelo IPCA; Salrio real calculado pelo salrio mdio nominal no emprego
formal (Caged/MTE), deflacionado pelo IPCA; Renda disponvel das famlias a preos mdios de 1995 (Dimac/Ipea).

Portanto, fica claro que o grande mrito do modelo econmico foi ter
aproveitado os efeitos positivos de um perodo de bonana internacional ao longo da
dcada de 20002 para introduzir uma estratgia de desenvolvimento que, a despeito
de no ter criado bases slidas para um novo projeto nacional, esteve baseada em
maior incluso social. De fato, uma faanha diretiva ter proporcionado no apenas
um ciclo importante de dinamismo por um perodo significativo at a crise de
2008, mas tambm sua retomada rpida em 2010 ainda que no consolidasse a
trajetria de recuperao nos anos seguintes.
Os resultados concretos desse modelo foram o processo de mobilidade social
ascendente atravs de polticas pblicas e a expanso de um grande mercado de
consumo de massa como um dos grandes motores de dinamismo, mas no o nico,
dada a expanso no desprezvel da formao bruta de capital fixo. Contudo, quando
os investimentos induzidos foram desencadeados, eles no superaram um contexto
histrico de prematura desindustrializao nacional. Ao contrrio, nos ltimos
anos, a desindustrializao ganhou maior evidncia, como atestou Cano (2014).
A partir do primeiro governo Dilma (2011-2014), um novo mix da poltica
macroeconmica foi buscado a fim de redirecionar o modelo de crescimento para
a liderana dos investimentos privados, o que no se concretizou. As polticas
econmicas voltaram a ter um vis mais declaradamente expansionista, ainda
que privilegiando a reduo de receita isenes fiscais, desoneraes e redues
tarifrias, controle de tarifas energticas etc. em vez do dispndio. Como
ressaltaram Serrano e Summa (2012, p. 187),
o governo aparenta querer estimular o investimento privado (dado que parece estar
tendo dificuldades administrativas em retomar o crescimento do investimento pblico
(...)) e o emprego no atravs de aumentos na demanda (...), mas primordialmente
atravs da reduo de custos e/ou aumentos nas margens de lucros das empresas. No
entanto, no h nenhuma evidncia de que as empresas vo empregar mais mo de
obra sem um crescimento mais rpido da demanda, mesmo com maiores margens de
lucro. Tambm no existe nenhum motivo pelo qual empresas investiriam mais em
capital fixo sem uma perspectiva de aumento da demanda, independentemente de
qualquer aumento em suas margens de lucro. Desoneraes e aumentos de margem
podem pontualmente evitar o fechamento de empresas, demisses e paralisao do
investimento em empresas que esto beira da inviabilidade e sem condies mnimas
de rentabilidade em seus mercados internos ou externos. Mas para a imensa maioria
2. Barbosa (2013, p. 90-91) lembrou como os momentos decisivos da histria econmica brasileira dependeram do
alvio da restrio externa: (...) perodos de bonana internacional no so novidades na histria brasileira. Nos anos
1970 os ganhos da elevao dos termos de troca do Brasil foram utilizados para financiar um programa de crescimento
baseado no endividamento externo, que por sua vez acabou numa crise econmica quando a situao mundial mudou no
incio dos anos 1980. Mais recentemente, nos anos 1990, uma nova elevao nos termos de troca do Brasil foi utilizada
para financiar um programa de combate inflao, o Plano Real, baseado numa taxa de cmbio fixa e novamente no
endividamento externo, que por sua vez acabou em uma nova crise cambial quando as condies internacionais se
tornaram desfavorveis em 1999.

| 401
das firmas que tem margens de lucro correntes acima do mnimo vivel, aumentos
adicionais nas margens tendem a no ter efeito nenhum sobre suas decises de
investimento. Em geral, o barateamento do custo de contratao da fora de trabalho
ou das mquinas em nada aumenta o emprego ou o investimento, mas to somente
as margens de lucro.
Para ter claro o equvoco da opo adotada, relevante discutir como o ciclo
econmico poltico discutido por Kalecki (1977) se aplica ao caso brasileiro. Segundo
esse autor, a classe capitalista como um todo faz grave objeo a um ativismo estatal
que, atravs do gasto governamental, busque a manuteno do pleno emprego
na economia. Essa classe defende que a estabilidade macroeconmica depende
basicamente de uma estabilidade poltica capaz de sustentar um estado de confiana
e que conquistada, por um lado, com a manuteno de finanas pblicas sadias e,
por outro, com a difuso do princpio moral da meritocracia sobre os empregados.
Em grande medida, isso significa impedir que os interesses sociais representativos
a partir do Estado se sobreponham aos interesses particulares da classe capitalista,
bem como garantir a disponibilidade de oferta abundante de mo de obra e sua
disciplina diante das expectativas de ganho das lideranas empresariais. Como
destacou Kalecki (1977, p. 55-56),
isso d aos capitalistas um poderoso controle indireto sobre a poltica governamental:
tudo que possa abalar o estado de confiana deve ser cuidadosamente evitado (...).
Mas, uma vez que o governo aprenda o truque de aumentar o emprego por meio de
suas prprias despesas, esse poderoso mecanismo de controle perde sua eficcia. Da
que os deficit oramentrios passam a ser encarados como perigosos (...). Mas mesmo
se essa oposio fosse superada como poderia acontecer sob presso popular, a
manuteno do pleno emprego custaria mudanas sociais e polticas que dariam
um novo mpeto oposio dos lderes empresariais. De fato, sob um regime de
permanente pleno emprego, a demisso de empregados deixaria de exercer sua
funo de medida disciplinar. A posio social do patro estaria minada e cresceriam
a autoconfiana e a conscincia da classe trabalhadora.
Cabe ponderar que a classe capitalista no faz oposio a uma interveno
governamental temporria que alivie uma situao de semiestagnao econmica,
desde que isso no abale o respeito responsabilidade fiscal do Estado ou aumente o
poder de barganha da classe trabalhadora. A opo que geralmente encontra menos
contestao aquela que subsidia diretamente o investimento privado, dando, assim,
centralidade para a questo do estado de confiana. Entretanto, qualquer viso
pessimista do futuro que retraia as expectativas empresariais e trave suas decises
de gasto atribuda desconfiana moral e s tenses sociais que supostamente a
interveno estatal provocou. Dito em outras palavras, inverte-se a lgica de modo
que o cerne da crise passa a ser visto como uma instabilidade poltica causada pelas
polticas pblicas. Diante disso, Kalecki (1977, p. 60) atestou o movimento de
reverso completando o ciclo econmico poltico.

Nessa situao provvel a formao de um poderoso bloco de grandes empresrios

e rentistas, que encontraria mais de um economista para declarar que a situao
claramente enferma. A presso de todas essas foras, e em particular das grandes
empresas, muito provavelmente induziria o governo a retomar a poltica ortodoxa
de corte do deficit oramentrio. Seguir-se-ia uma recesso, na qual a poltica
governamental de despesa voltaria a seu sentido prprio.
Kalecki (1977) apontou ainda que existem diferenas entre os problemas
cruciais das economias capitalistas desenvolvidas e das economias subdesenvolvidas,
deixando claro que, no caso dessas ltimas, h a necessidade de uma interveno
governamental muito mais profunda. Isso porque no se trata somente de um
problema de adequao da demanda efetiva. Afinal, combina-se a subutilizao de
recursos com srios limites formao de capital, logo, o duplo desafio seria que
a capacidade produtiva deve no somente ser plenamente utilizada, mas tambm
ser rapidamente expandida (Kalecki, 1977, p. 136). Para dar conta desse duplo
desafio, seria preciso ultrapassar a questo do estado de confiana e, assim, no
deixar a atuao estatal ficar presa aos pressupostos do ciclo econmico poltico
discutidos pelo autor supracitado.
Nesse sentido, em trabalho anterior (Sobral, 2015), defendeu-se que o perodo
recente no marcado por um excesso de interveno pblica. preciso ter claro que
se destacou uma orientao inegavelmente progressista capaz de evitar, a princpio,
a piora do desemprego e da renda em um cenrio de crise mundial, mas que se
revelou cautelosa em assumir plenamente um ativismo estatal na economia diante
da crescente oposio da iniciativa privada. Como consequncia, o Estado no se
projetou como portador de um projeto nacional, o que exigira coeso institucional
e programao/planejamento mais consistente.
As contradies se explicitaram a tal ponto que a capacidade indutora no
se confirmou e se insistiu na estratgia defensiva de aliviar impactos recessivos,
ampliando os subsdios para mais setores do empresariado, em vez de partir para
uma aposta em uma liderana inconteste do investimento pblico associada a uma
poltica de desenvolvimento mais contundente. Como lembrou Kalecki (1977,
p.15), os capitalistas fazem muitas coisas como classe, mas certamente no investem
como classe. As escolhas de poltica econmica no possibilitaram consolidar
a capacidade indutora como pretendido ao subsidiar de forma generalizada a
diminuio dos custos para o empresariado.
Soma-se a isso a resilincia de dificuldades conjunturais de curto prazo:
restrio de liquidez, levando reduo da oferta de crdito; presses por depreciao
cambial junto sada no desprezvel de capitais e maiores riscos de ataques
especulativos; retrao na demanda internacional, diminuindo o volume de comrcio
externo, acompanhada de queda nos preos internacionais das commodities; e maior

| 403
incerteza, levando formao de expectativas negativas, que inibiram os gastos e

desaceleraram o crescimento do mercado interno etc.
Passa a ter evidncia o esgotamento do modelo que permitia o ganha-ganha
de trabalhadores e empresrios, recolocando com mais agressividade os conflitos
distributivos na ordem do dia. rechaada a imposio do governo ao empresariado
de qualquer sacrifcio para avanar a agenda redistributiva. Ao final, houve uma
ruptura decisria que levou a uma incerteza crnica e chegou ao limite de umacrise
institucional, tornando-se mais difceis as chances de repactuao social que
permitissem recuperar o horizonte de longo prazo.
Atravs de um ato de fora capaz de impor uma guinada conservadora,
interdita-se o debate de alternativas por exemplo, expostos em Costa, Bastos
e Messenberg (2015) e em Nassif (2015) em prol de um pensamento nico
sobre a proposta de ajuste fiscal. fundamental observar que esse processo fica
combinado a uma presso para a decretao de pacotes de emergncia de forte
cunho tecnocrticoque preparam a opinio pblica para uma operao de desmonte
do Estado de bem-estar social. Isso porque os direitos ainda manifestados na
constituio brasileira exigiriam do Estado uma atuao ativa e de forma duradoura
na economia, mas que se mostra incompatvel em colocar o equilbrio fiscal como
um valor acima dos interesses nacionais e da responsabilidade social dos governos
democraticamente eleitos, conforme discutido em Lucio et al. (2015).
Com a autoestima nacional em baixa, espera-se a obteno de um forte
consentimento capaz de legitimar uma correlao de foras menos propensa
construo de amplos consensos democrticos e que aceite retrocessos histricos.
Chama ateno como se fez a opo pela confrontao ideolgica-poltica ao
invs da constatao de que a essncia da crise a no reverso do processo de
desindustrializao, o que explicitou as contradies do padro de acumulao
brasileiro em uma conjuntura mais desfavorvel. Desconsiderando que esse processo
crucial para explicar os limites capacidade dinmica do modelo econmico
vigente, tende-se a um movimento poltico reacionrio para reacomodar as relaes
sociais de produo com a regresso no desenvolvimento das foras produtivas
no pas.
3 DINMICA RECENTE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DIANTE DA

DESINDUSTRIALIZAO NACIONAL
A formao socioeconmica do estado do Rio de Janeiro possui um lugar de
protagonismo no processo de desenvolvimento brasileiro. Conforme Lessa
(2000, p.273) bem sintetizou: a base produtiva do Rio era de interesse nacional, e
fortalec-la era convergente com o interesse de todas as regies brasileiras. (...) Criou
uma economia metropolitana diversificada, sem articulaes significativas com uma

economia regional e propensa a pensar interesses nacionais. Consequentemente,

isso permitiu que a economia fluminense se mantivesse como uma das maiores
economias do pas, mesmo sem ter como seu determinante histrico a consolidao
de um complexo regional (apesar da instalao de uma significativa base industrial
e de um destacado tercirio superior).
Osorio (2005) apontou que, mesmo a economia fluminense sendo pouco
articulada internamente, no havia um quadro de crise econmica estrutural
ao longo das primeiras dcadas do projeto nacional brasileiro. Todavia, com a
transferncia da capital para Braslia (1961) e a crise brasileira a partir da dcada
de 1980, isso se desdobra em um amlgama de ressentimento com seu status
privilegiado enfraquecido e com imobilidade estratgica para esboar um plano
eficaz de recuperao. A principal consequncia desse processo foi que o desempenho
da economia fluminense se tornou preocupante e passou a estar associado a uma
trajetria de desindustrializao nacional, mas com especificidades relevantes
(como ser analisado nessa seo). Particularmente, em trabalho anterior (Sobral,
2013), avaliou-se que passou a ocorrer a tendncia a uma estrutura produtiva oca.
Entende-se esse ltimo fenmeno como um processo de desadensamento
de importantes cadeias de produo, levando ao agravamento das condies
que impedem a indstria de transformao de se constituir no motor-chave do
crescimento econmico e do progresso tcnico. Nesse sentido, trata-se de um
esvaziamento que leva ao esgaramento do tecido produtivo e ociosidade de
uma srie de recursos no territrio. Isso ocorre por uma perda de diversificao
e complexidade produtiva a partir de uma trajetria centrada na capacidade de
sobrevivncia operacional com menor valor agregado (contedo local).
Portanto, a noo de estrutura oca se associa a um conjunto disperso de
especializaes setoriais em uma regio e com pouca coerncia do ponto de vista
de uma diviso territorial do trabalho. Como consequncia, revela uma economia
muito dependente do aproveitamento de algumas vantagens j reveladas que passam
a ser consideradas suas vocaes por suas elites decisrias, inclusive muitas vezes
provocando situaes de euforia exagerada sobre suas potencialidades. Embora
existam brechas para alguns ganhos de competitividade em nichos setoriais isolados,
no h o enfrentamento dos problemas estruturais, o que impede o surgimento
de novas vantagens competitivas mais sistmicas. Isso significa que ainda que seja
possvel listar um conjunto de atividades dinmicas, estes no so setores lderes a
ponto de gerar efeitos indutores e poder de arrasto significativos.
Por essa razo, a base produtiva como um todo fica fragilizada ainda que
possam ocorrer ciclos expansivos, inclusive decises de grandes investimentos.
Isso significa que os riscos de regresso generalizada se mantm a depender do seu
grau de vulnerabilidade aos efeitos negativos de conjunturas adversas. Dito em

| 405
outras palavras, uma economia mais suscetvel a sofrer (e com mais intensidade)
os rebatimentos de qualquer crise internacional e nacional.
No caso do estado do Rio de Janeiro, cabe lembrar que sua economia veio
reduzindo participao no PIB nacional ao longo do sculo XX (em particular,
aps ter perdido sua primazia econmica para o estado de So Paulo na dcada de
1920). Como mostra o grfico 1, esse esvaziamento relativo se refere no apenas
ao total da economia, mas tambm aos principais macrosetores separadamente
indstria, agropecuria e servios , logo, se trata de algo generalizado. Nota-se
que esse processo acelerado justamente a partir da fase de industrializao pesada
brasileira, a partir de 1955 (Plano de Metas). Inclusive, quando se inicia o processo
de desconcentrao econmica regional no pas, a partir da dcada de 1970, esse
quadro no revertido.
GRFICO 1
Participao do estado do Rio de Janeiro no PIB nacional
(Em %)
30
25
20
15
10
1939 1949 1959 1970 1980 1990 2000
Agropecuria Indstria Servios Total

Fonte: Fundao Getulio Vargas (FGV) (de 1939 a 1980) e Contas Regionais do Brasil/IBGE (1990 pela antiga metodologia,
e 2000 pela nova metodologia).
Nas ltimas dcadas, a economia fluminense no ganha maior peso na

economia brasileira. Conforme tabela 2, o estado do Rio de Janeiro mantm uma
participao no valor adicionado bruto (VAB) nacional em torno de 11,0% no
perodo 1995-2013. Apesar de continuar como a segunda maior economia estadual
pela tica do VAB, preciso ter claro que o estado no aproveita a continuidade
do processo de desconcentrao da economia regional do estado de So Paulo. Isso
ocorre mesmo com o notvel despenho da extrativa mineral (devido produo
de petrleo e gs natural).

TABELA 2
Participao das Grandes Regies e Unidades da Federao (UFs) selecionadas no
VAB nacional
(Em %)
Grandes Regies/UF 1995 1999 2003 2007 2011 2013
So Paulo 36,6 35,0 33,3 33,2 31,8 31,1
Minas Gerais 8,6 8,5 8,8 9,2 9,4 9,4
Esprito Santo 1,7 1,8 1,7 2,1 2,3 2,1
Rio de Janeiro 11,2 11,8 11,1 11,0 11,7 11,7
Paran 5,8 6,1 6,6 6,2 5,9 6,3
Santa Catarina 3,5 3,6 4,0 4,0 4,0 4,0
Rio Grande do Sul 7,1 7,0 7,4 6,7 6,1 6,3
Centro-Oeste 8,9 9,1 9,2 9,1 9,3 9,3
Norte 4,3 4,3 4,9 5,1 5,8 5,7
Nordeste 12,3 12,7 13,0 13,3 13,7 13,9
Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Contas Regionais do Brasil/IBGE.
Esse resultado poderia ser bem pior, revelando a continuidade da perda de

participao relativa na economia nacional, se fosse descontado o despenho do
setor extrativo mineral estimulado mais por uma poltica nacional do que por
qualquer estratgia de desenvolvimento estadual. Isso fica claro ao se verificar
os efeitos indutores limitados sobre a indstria de transformao fluminense.
Em uma perspectiva histrica maior, a tabela 3 mostra que a participao dessa
ltima indstria no valor de transformao industrial (VTI) nacional caiu pela
metade (passou de 15,7% para 7,3%) entre o incio da dcada de 1970 e meados
da dcada atual.
TABELA 3
Participao das UFs selecionadas no VTI nacional
(Em %)
UF 1970 1980 1985 1996 2003 2007 2011 2014
So Paulo 58,1 53,4 51,9 50,9 43,8 42,5 40,8 37,8
Minas Gerais 6,5 7,7 8,3 8,4 9,1 10,2 9,6 9,6
Paran 3,1 4,3 4,9 5,4 7,3 7,5 8,1 8,3
Rio Grande do Sul 6,3 7,3 7,9 7,9 8,4 7,4 7,7 8,3
Rio de Janeiro 15,7 10,6 9,5 8,1 8,0 7,3 8,0 7,3
Santa Catarina 2,6 4,1 3,9 4,6 5,0 5,0 5,3 6,2
Brasil 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Pesquisa Industrial Anual (PIA)/IBGE.

| 407
Apesar do contexto atual de desindustrializao nacional, no se pode

argumentar que a situao da indstria de transformao fluminense se trata
simplesmente de rebatimentos de uma problemtica brasileira, dado que seus efeitos
negativos so mais intensos. Afinal, o estado do Rio de Janeiro deixou de ser a
segunda para se tornar a quinta maior base industrial estadual pelo VTI. Em1997,
Minas Gerais ultrapassou-o e, desde ento, permanece incontestavelmente como
a segunda maior base da indstria de transformao do pas. J os casos de Rio
Grande do Sul e Paran so mais irregulares, tendo ficado alguns anos na frente e
outros anos atrs do Rio de Janeiro no perodo mais recente, sendo que, em 2013,
ambos superam a participao fluminense.
Portanto, tornam-se claros os indcios de desindustrializao mesmo quando
estes ficam parcialmente subestimados pela euforia com o setor petrolfero e a
atrao de alguns grandes investimentos (por exemplo, Companhia Siderrgica
do Atlntico CSA, Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro Comperj,
Porto do Au etc.). Suas especificidades ficam mais evidentes a partir do grfico 2.
Noperodo de 1991 a 2013, clara a diferena de desempenho da produo fsica
de sua indstria de transformao fluminense ao se comparar com a mdia nacional
e com outras bases industriais estaduais destacadas. Inclusive, a taxa de crescimento
anual foi negativa (-0,1%), revelando um quadro estrutural de semiestagnao.
GRFICO 2
Evoluo da produo fsica da indstria de transformao por UFs selecionadas e
da mdia nacional
(Em %)
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Brasil Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Rio Grande do Sul
Fonte: PIM-PF/IBGE.
Obs.: 1991 = 1.

Alm disso, cabe destacar a evoluo problemtica da relao VTI e valor

bruto da produo industrial (VBPI). Conforme grfico 3, nota-se uma trajetria
decrescente no perodo 1996-2014 tanto para o estado do Rio de Janeiro como
para o Brasil. Apesar de essa relao apresentar valores superiores para o caso
fluminense em todos os anos analisados, preocupante como comparativamente
essa trajetria mais irregular e como ocorreu uma queda bem mais acentuada nos
ltimos anos, que foram mais afetados por um cenrio de crise. Isso sugere como
essa base industrial est estruturalmente mais vulnervel s conjunturas adversas.
GRFICO 3
Evoluo da relao VTI/VBPI para a indstria de transformao no estado do Rio de
Janeiro e no Brasil
(Em %)
56
54
52
50
48
46
44
42
40
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Rio de Janeiro Brasil
Fonte: PIA/IBGE.
Ao atestar o quadro de desindustrializao fluminense, importante se colocar

em desacordo com vises que defendem que este um processo inexorvel, logo,
no reversvel. Dessa forma, tais vises desconsideram a importncia nacional
ainda significativa que a indstria de transformao fluminense possui em diversos
setores. Segundo a tabela 4, vrios setores se destacam recentemente com mais
de 10% de participao relativa no VTI nacional, entre os quais: fabricao de
bebidas; impresso e reproduo de gravaes (que inclui a produo grfica
como de jornais); fabricao de coque, de produtos derivados do petrleo e
de biocombustveis;fabricao de produtos qumicos; fabricao de produtos
farmoqumicos e farmacuticos; metalurgia; construo de embarcaes; e
manuteno, reparao e instalao de mquinas e equipamentos. Portanto, essa
base industrial estadual ainda tem diversas vantagens a serem mantidas e ampliadas.

| 409
O grande desafio uma poltica de adensamento produtivo mais efetiva a partir

de seus encadeamentos potenciais em vez da negao do papel da industrializao
em uma estratgia de desenvolvimento.
TABELA 4
Participao fluminense no VTI nacional, segundo classes de gneros
(Em %)
Classe de gneros 2007 2009 2011 2014
Fabricao de produtos alimentcios 2,1 2,1 1,8 1,8
Fabricao de bebidas 9,6 10,4 11,9 11,0
Fabricao de produtos do fumo 0,5 2,8 2,2 0,0
Fabricao de produtos txteis 3,0 2,2 2,3 1,9
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 5,7 8,5 7,6 10,2
Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos para viagem e calados 0,9 1,1 0,9 0,8
Fabricao de produtos de madeira 0,5 0,7 0,7 0,7
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 2,4 2,7 2,3 1,7
Impresso e reproduo de gravaes 15,4 16,9 15,3 14,8
Fabricao de coque, de produtos derivados do petrleo e de
17,5 17,9 23,2 16,3
biocombustveis
Fabricao de outros produtos qumicos 7,7 9,9 9,3 11,4
Perfumaria, sabes e velas 7,5 4,9 7,0 9,2
Fabricao de produtos farmoqumicos e farmacuticos 13,1 14,8 11,8 10,9
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 6,8 6,7 6,5 7,5
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 5,1 5,5 5,0 5,6
Metalurgia 12,2 12,1 14,7 12,6
Fabricao de produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 5,8 5,1 7,1 7,0
Fabricao de equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e pticos 1,0 1,4 0,9 1,2
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 1,8 0,9 1,0 1,2
Fabricao de mquinas e equipamentos 2,6 2,6 3,7 4,8
Fabricao de veculos automotores, reboques e carrocerias 4,9 4,5 5,4 4,1
Construo de embarcaes 53,4 54,1 55,5 49,2
Fabricao de outros equipamentos de transporte, exceto veculos automotores 0,4 0,5 0,3 0,4
Fabricao de mveis 1,7 2,2 2,4 3,1
Fabricao de produtos diversos 8,6 6,4 5,5 6,9
Manuteno, reparao e instalao de mquinas e equipamentos 26,4 25,6 22,9 23,5
Indstrias de transformao 7,3 7,3 8,0 7,3
Fonte: PIA/IBGE.
Obs.: Os resultados so pautados na verso 2.0 da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (Cnae).

Diante desse objetivo, fundamental que seja melhor compreendida a

tendncia estrutura produtiva oca. Analisando as tabelas 5 e 6, essa questo ganha
mais evidncia em uma perspectiva histrica ampla (1970-2014). Atualmente,
apenas trs setores representam em torno da metade da estrutura da indstria
de transformao, quando eles representavam apenas 22,9% em 1970. Trata-se
dos seguintes setores: metalurgia (inclui produo siderrgica); derivados do
petrleo (destacando-se atividade de refino); e produtos qumicos (inclui atividade
petroqumica). Cabe ponderar que a clareza sobre esse diagnstico pode ser afetada
por momentos mais intensos de um cenrio de crise nacional (e internacional) e
perodos nos quais irrompem crises setoriais e saturao dos mercados especficos.
Isso explica o fato de 2009 e 2014 serem os anos mais recentes em que a participao
da soma desses setores destacados foi levemente reduzida. Trata-se de ocasies em
que se debilitaram justamente alguns dos nichos setoriais em que se tinha uma
competitividade destacada (por exemplo, setores ligados economia do petrleo
e produo de ao). Portanto, isso no deve ser entendido como uma reverso
do quadro estrutural negativo no qual se reduziu sensivelmente a diversificao
verificada em 1970.
TABELA 5
Estrutura do VTI da indstria de transformao do estado do Rio de Janeiro,
segundo classes de gnero
(Em %)
Classe de gnero 1970 1980 1985 1996 2002
Produtos alimentcios 9,8 7,4 7,7 7,2 4,6
Bebidas 3,2 1,4 1,1 6,8 4,5
Fumo 1,9 0,1 0,1 0,1 0
Txtil 7,0 4,7 4,5 1,7 1,1
Vesturio e artefatos de tecido 3,3 5,6 4,6 3,2 1,9
Mobilirio 2,0 1,2 0,9 0,5 0,3
Editorial e grfica 6,9 7,5 6,0 11,7 8,5
Diversas 1,3 2,0 1,3 1,5 0,6
Farmacuticos e veterinrios 6,6 4,4 5,2 9,5 6,1
Perfumaria, sabes e velas 2,3 1,3 1,4 2,7 1,8
Couros, peles e calados 0,7 0,4 0,2 0,8 0,4
Minerais no metlicos 5,1 5,3 3,1 3,3 4
Metalrgica bsica 8,6 9,7 11,9 12,9 14,6
(Continua)

| 411
(Continuao)
Classe de gnero 1970 1980 1985 1996 2002
Produtos de metal 4,3 3,8 4,0 4,6 2,9
Derivados de petrleo e lcool 8,1 4,9 10,2 9,7 19,3
Produtos qumicos 6,2 9,0 11,7 8 7,7
Madeira 0,6 0,4 0,2 0,2 0,2
Papel e celulose 2,1 2,4 1,6 1,8 1
Borracha 0,8 0,6 1,1 1,7 1,4
Matrias plsticas 2,0 3,1 3,1 2,5 1,7
Reciclagem - - - 0,1 0
Mquinas e equipamentos 6,5 8,4 6,4 3,1 2,5
Mquinas para escritrio e informtica - - - 0,1 3,8
Equipamentos mdicos, automao e cine-foto 0,5 0,9 0,6 0,9 1,2
Material eltrico e comunicaes 4,1 5,0 5,8 1,3 1,1
Material eletrnico - - - 0,4 0,2
Veculos automotores - 1,3 0,6 1,1 4,9
Construo naval - - - 1,8 2
Outros equipamentos de transporte - 8,6 6,8 0,8 1,1
Soma dos segmentos destacados 22,9 23,6 33,8 30,6 41,6
Total da indstria de transformao 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: Censos Industriais (1970-1985) e PIA (Cnae 1.0) - IBGE (1985-2002).

Obs.: 1. Os resultados so pautados na verso 1.0 da Cnae.
2. Entre 1970 e 1985, Mecnica inclui Mquinas para Escritrio e Informtica; Material Eltrico e Comunicaes inclui
Material Eletrnico; e Outros Equipamento de Transporte inclui Construo Naval. Em 1970, somando dados brutos
para Estado da Guanabara e Estado do Rio de Janeiro.
TABELA 6
Estrutura do VTI da indstria de transformao do estado do Rio de Janeiro,
segundo classes de gnero
(Em %)
Classe de gnero 2007 2009 2011 2014
Fabricao de produtos alimentcios 3,8 4,6 3,7 4,4
Fabricao de bebidas 4,4 5,5 5,4 5,5
Fabricao de produtos do fumo 0,1 0,4 0,2 0,0
Fabricao de produtos txteis 0,8 0,6 0,5 0,4
Confeco de artigos do vesturio e acessrios 1,6 2,8 2,5 3,9
Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos para
0,2 0,3 0,2 0,2
viagem e calados
(Continua)

(Continuao)
Classe de gnero 2007 2009 2011 2014
Fabricao de produtos de madeira 0,1 0,1 0,1 0,1
Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 1,3 1,3 0,9 0,8
Impresso e reproduo de gravaes 2,2 2,5 2,2 2,1
Fabricao de coque, de produtos derivados do petrleo
30,8 28,9 34,6 24,5
e de biocombustveis
Fabricao de outros produtos qumicos 7,4 8,4 7,2 10,2
Perfumaria, sabes e velas 1,3 1,0 1,1 1,8
Fabricao de produtos farmoqumicos e farmacuticos 5,1 5,9 3,4 3,7
Fabricao de produtos de borracha e de material plstico 3,5 3,6 3,2 4,3
Fabricao de produtos de minerais no metlicos 2,4 2,9 2,5 3,3
Metalurgia 14,4 9,5 9,7 9,7
Fabricao de produtos de metal, exceto mquinas e equipamentos 3,4 3,2 3,7 3,9
Fabricao de equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e
0,4 0,5 0,3 0,4
pticos
Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos 0,7 0,4 0,3 0,5
Fabricao de mquinas e equipamentos 1,8 1,7 2,5 3,5
Fabricao de veculos automotores, reboques e carrocerias 6,8 6,9 7,7 4,8
Construo de embarcaes 2,0 2,8 2,8 4,9
Fabricao de outros equipamentos de transporte, exceto veculos
0,1 0,1 0,1 0,1
automotores
Fabricao de mveis 0,3 0,4 0,4 0,7
Fabricao de produtos diversos 1,2 1,0 0,8 1,3
Manuteno, reparao e instalao de mquinas e equipamentos 3,9 4,8 4,0 5,2
Soma dos segmentos destacados 52,5 46,8 51,4 44,4
Indstrias de transformao 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: PIA/IBGE.
Obs.: Os resultados so pautados na verso 2.0 da Cnae.
Cabe ainda observar que, como mostra a tabela 7, o perodo 1996-2007

demarca a transio para uma atividade industrial cada vez mais voltada para a
produo de commodities e uma reduo significativa do peso relativo da produo
de bens tradicionais. Alm disso, em 1996, a principal diferena entre as estruturas
industriais brasileira e fluminense era a diminuta expresso de durveis e seus
fornecedores nesta ltima, justamente o grupo industrial lder do histrico processo
de industrializao nacional em sua fase mais avanada. Antes da crise internacional
surgida em 2008, esse grupo conseguiu ganhos relativos na estrutura industrial
fluminense (em especial, devido introduo da produo automobilstica na
economia fluminense), embora continue com uma participao bem menor em
comparao com a estrutura brasileira.

| 413
TABELA 7
Estrutura do VTI da indstria do estado do Rio de Janeiro e do Brasil por padres
deconcorrncia
(Em %)
1996 2002 2007
Rio de Janeiro Brasil Rio de Janeiro Brasil Rio de Janeiro Brasil
Commodities 33,4 33,2 42,5 43,1 65,7 43,4
Tradicionais 46,8 40,7 33,2 32,8 19,1 31,7
Difusores de progresso tcnico 18,8 14,0 18,9 14,2 10,8 13,8
Durveis e seus fornecedores 1,5 12,1 5,3 9,8 4,6 11,1
Fonte: PIA/IBGE.
De toda forma, fica claro que, entre 1996 e 2007, o peso da produo de
commodities na estrutura industrial fluminense se tornou superior ao peso desse
grupo na estrutura industrial brasileira (respectivamente, em 2007, 65,7% e 43,4%).
Por conseguinte, os efeitos desse processo se fazem mais presentes no caso do estado
do Rio de Janeiro. Em particular, os impactos sobre o mercado de trabalho no so
desprezveis, devido concentrao em atividades menos intensivas em mo de obra.
Pela tica do emprego formal, a situao fluminense chega a ser mais
perturbadora que pela tica da gerao de valor. Conforme tabela 8, entre 1985
e 2014, a expanso do emprego formal total foi a mais baixa entre todas as UFs
(73,6%), logo, abaixo da mdia nacional (141,9%). Dessa forma, o estado do Rio
de Janeiro passou de segunda para terceira maior concentrao ao ser ultrapassado
por Minas Gerais. No caso da indstria de transformao, o resultado foi ainda
pior. Segundo a tabela 9, no mesmo perodo, tratou-se da nica UF que reduziu
o nmero de empregos formais (-8,9%). Isso, por sua vez, fez com que deixasse
de ser a segunda para se tornar a sexta maior concentrao, sendo ultrapassada por
Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina.
Analisando a estrutura do emprego formal no estado do Rio de Janeiro,
entre 1985 e 2014, nota-se como a indstria de transformao perdeu expresso.
Segundo a tabela 10, este setor foi aquele que teve a maior perda de participao,
passando de 19,5% para 10,2%. Quando em comparao com a mdia nacional,
fica claro que esse movimento semelhante, embora um pouco mais intenso no
caso fluminense. Como consequncia, houve uma crescente especializao de sua
economia em servios e comrcio. A soma desses dois grandes setores passou de
51,9% para 63,6% do total dos empregos formais na regio. Cabe destacar ainda
que os nicos setores em que o aumento de sua participao na estrutura de emprego
formal fluminense foi comparativamente maior que o aumento na estrutura de
emprego formal brasileira foram extrativa mineral (0,6% para 1,1%), seguida pela
explorao de petrleo e gs natural, e construo civil (3,9% para 6,5%).

TABELA 8
414 |
Quadro comparativo para o total de empregos formais entre as UFs

1985 2014
Variao do
UF Nmero de Participao nacional Nmero de empregos Participao nacional emprego formal
Posio Posio 1985-2014
empregos formais (%) formais (%)
So Paulo 6.755.555 1 33,0 14.111.450 1 28,5 108,9
Rio de Janeiro 2.673.863 2 13,0 4.641.380 3 9,4 73,6
Minas Gerais 1.836.041 3 9,0 5.071.906 2 10,2 176,2
Rio Grande do Sul 1.610.302 4 7,9 3.109.179 5 6,3 93,1
Paran 1.101.051 5 5,4 3.167.134 4 6,4 187,6
Bahia 832.126 6 4,1 2.372.583 6 4,8 185,1
Santa Catarina 743.443 7 3,6 2.273.933 7 4,6 205,9
Pernambuco 711.548 8 3,5 1.768.543 8 3,6 148,5
Cear 480.102 9 2,3 1.552.447 9 3,1 223,4
Distrito Federal 471.132 10 2,3 1.321.828 11 2,7 180,6
Gois 398.413 11 1,9 1.514.532 10 3,1 280,1
Par 335.517 12 1,6 1.148.221 12 2,3 242,2
Esprito Santo 316.683 13 1,5 967.728 13 2,0 205,6
Paraba 232.963 14 1,1 679.180 16 1,4 191,5
Alagoas 211.881 15 1,0 514.391 20 1,0 142,8
Rio Grande do Norte 199.709 16 1,0 632.140 19 1,3 216,5
Amazonas 198.655 17 1,0 642.920 18 1,3 223,6
Maranho 195.088 18 1,0 738.826 15 1,5 278,7
Mato Grosso do Sul 174.970 19 0,9 653.578 17 1,3 273,5
(Continua)
10/02/2017 14:32:18
(Continuao)
1985 2014 Variao do
UF emprego formal
Nmero de Participao nacional Nmero de empregos Participao nacional
empregos formais (%) formais (%)
Mato Grosso 141.602 20 0,7 804.530 14 1,6 468,2
Sergipe 140.135 21 0,7 417.023 22 0,8 197,6
Piau 130.866 22 0,6 457.730 21 0,9 249,8
Rondnia 81.743 23 0,4 374.101 23 0,8 357,7
Acre 34.553 24 0,2 133.161 25 0,3 285,4
Amap 22.085 25 0,1 132.833 26 0,3 501,5
Roraima 14.730 26 0,1 94.320 27 0,2 540,3
Tocantins - - - 275.913 24 0,6 -

Brasil 20.492.131 - 100,0 49.571.510 - 100,0 141,9
Fonte: Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)/MTE.
TABELA 9
Quadro comparativo para os empregos formais na indstria de transformao entre as UFs
1985 2014 Variao do
UF Nmero de Participao nacional Nmero de Participao nacional emprego formal
empregos formais (%) empregos formais (%)
So Paulo 2.492.802 1 47,8 2.734.154 1 33,5 9,7

Rio de Janeiro 520.334 2 10,0 474.275 6 5,8 -8,9
Rio Grande do Sul 502.318 3 9,6 730.738 3 8,9 45,5

Minas Gerais 392.529 4 7,5 838.813 2 10,3 113,7
Santa Catarina 286.345 5 5,5 684.309 5 8,4 139,0
| 415
(Continua)
10/02/2017 14:32:18
(Continuao)
416 |
1985 2014 Variao do

UF Nmero de Participao nacional Nmero de Participao nacional emprego formal
empregos formais (%) empregos formais (%)
Paran 235.514 6 4,5 703.155 4 8,6 198,6
Pernambuco 177.685 7 3,4 240.693 9 2,9 35,5
Bahia 102.777 8 2,0 229.566 10 2,8 123,4
Cear 86.008 9 1,6 264.640 7 3,2 207,7
Amazonas 58.257 10 1,1 132.192 11 1,6 126,9
Esprito Santo 57.382 11 1,1 128.587 12 1,6 124,1
Alagoas 46.375 12 0,9 84.785 16 1,0 82,8
Par 45.601 13 0,9 92.574 15 1,1 103,0
Gois 42.904 14 0,8 251.031 8 3,1 485,1
Rio Grande do Norte 32.816 15 0,6 66.661 18 0,8 103,1
Paraba 31.822 16 0,6 81.781 17 1,0 157,0
Sergipe 21.790 17 0,4 48.306 19 0,6 121,7
Mato Grosso do Sul 17.278 18 0,3 96.548 14 1,2 458,8
Maranho 16.236 19 0,3 41.789 20 0,5 157,4
Mato Grosso 14.501 20 0,3 105.118 13 1,3 624,9
Distrito Federal 12.804 21 0,2 40.110 21 0,5 213,3
Piau 9.746 22 0,2 30.211 23 0,4 210,0
Rondnia 5.886 23 0,1 38.597 22 0,5 555,7
Amap 2.176 24 0,0 3.837 26 0,0 76,3
Acre 1.597 25 0,0 6.655 25 0,1 316,7
Roraima 321 26 0,0 3.360 27 0,0 946,7
Tocantins - - - 18.537 24 0,2 -
Brasil 5.213.804 - 100,0 8.171.022 - 100,0 56,7
Fonte: Rais/MTE.
10/02/2017 14:32:18
TABELA 10
Comparao da estrutura do emprego formal por grandes setores no estado do Rio de Janeiro e no Brasil
(Em %)
Unidade Extrativa Indstria de Siup1 Construo Comrcio Servios Administrao Agropecuria Total
Ano
territorial mineral transformao civil pblica
Rio de Janeiro 0,6 19,5 1,9 3,9 14,0 37,9 21,3 0,4 100,0
1985
Brasil 0,8 25,4 1,4 4,2 12,8 29,5 21,5 1,6 100,0
Rio de Janeiro 1,1 10,2 1,3 6,5 19,2 44,4 16,8 0,5 100,0
2014
Brasil 0,5 16,5 0,9 5,7 19,6 34,9 18,9 3,0 100,0
Fonte: Rais/MTE.
Nota: 1 Siup Servios Industriais de Utilidade Pblica.
| 417
10/02/2017 14:32:18
Esse ltimo aspecto importante porque, como mostra a tabela 11, foram
esses dois setores que mais elevaram o emprego formal na economia fluminense
nesse perodo (respectivamente, 195,1% e 186,6%). Ademais, excetuando a
extrativa mineral, todos os setores tiveram uma evoluo do emprego formal pior
que a mdia nacional. Isso evidencia que houve um problema de desempenho
praticamente generalizado, embora mais gritante na indstria de transformao.
Apesar desse quadro estrutural preocupante tanto pela tica do valor como
pela do emprego formal, a evidncia de uma estrutura produtiva oca ainda no se
configura uma questo central no debate pblico estadual. Assim, julga-se que as
potencialidades da economia fluminense no se referem indstria de transformao
como seu motor do crescimento econmico e do progresso tcnico. Muitas vezes essa
argumentao vem acompanhada da justificativa que o estado do Rio de Janeiro no
tem a mesma vocao que o estado de So Paulo. Nesse sentido, confundem-se as
determinaes gerais acerca da formao de capitalismos nacionais e o papel estratgico
da industrializao para superao do subdesenvolvimento com a anlise concreta de
um caso particular historicamente determinado. Seguindo esse raciocnio, economias
estaduais passam a ser analisadas equivocadamente como se fossem singularidades
irredutveis. O cerne desse equvoco reside em uma tentativa de identificar e listar
vocaes locais em vez de investigar os padres de divises territoriais do trabalho
e os limites para a configurao de complexos regionaisassociados.
Diante disso, as elites decisrias na economia carioca e fluminense buscam um
processo de recuperao econmica sem assumir o diagnstico da desindustrializao
como ponto de partida. Nesse sentido, o problema no enfrentado e, em vez
disso, so promovidas novas fronteiras de acumulao associadas a uma urbanizao
improdutiva a fim de atingir grandes processos de valorizao sob orientao
patrimonialista. Dessa forma, assenta-se um padro de acumulao de capital
sob o domnio de capitais fluidos e heterogneos na esfera mercantil-urbana que
generalizaram a lgica fragmentria e particularista dos interesses locais dispersos.
Segundo o grfico 4, a evoluo do ndice calculado pela Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas (Fipe) com base nos anncios de apartamentos prontos
publicados na pgina do ZAP Imveis (ndice FipeZAP) para venda de imveis no
municpio do Rio de Janeiro foi bem acima da inflao (IPCA) no perodo de janeiro
de 2008 a junho de 2016 (respectivamente, 252,9% e 70,8% no acumulado). Para
dados de fevereiro de 2016, o preo mdio anunciado do metro quadrado nesse
municpio foi o mais caro do pas (R$ 10,390, sendo a mdia nacional, R$ 7,609).

TABELA 11
Variao do emprego formal nas UFs e mdia nacional
(Em %)
Indstria de Administrao
Unidade territorial Extrativa mineral Siup Construo civil Comrcio Servios Agropecuria Total
transformao pblica
Rondnia -62,7 555,7 116,7 509,2 822,9 414,5 204,3 4767,3 357,7
Acre 1211,1 316,7 46,5 552,5 927,9 438,4 142,1 2549,3 285,4
Amazonas -54,1 126,9 62,9 223,4 391,9 296,6 241,9 272,3 223,6
Roraima - 946,7 145,5 1522,5 1057,5 566,8 411,1 2740,0 540,3
Par 190,9 103,0 55,2 313,1 436,0 198,8 240,9 760,7 242,2
Amap 24,7 76,3 57,5 686,6 1368,3 950,6 410,5 8625,0 501,5
Tocantins - - - - - - - - -
Maranho 36,3 157,4 26,0 137,7 631,4 313,1 241,2 783,2 278,7
Piau 77,7 210,0 13,5 266,4 478,0 329,1 165,7 989,2 249,8
Cear 150,6 207,7 27,0 420,1 365,4 324,4 113,4 218,5 223,4
Rio Grande do Norte 201,9 103,1 61,1 366,7 560,4 365,6 113,7 394,2 216,5
Paraba 149,2 157,0 71,2 308,4 480,0 291,3 109,0 996,4 191,5
Pernambuco 120,4 35,5 49,9 209,2 293,6 231,9 105,6 183,1 148,5
Alagoas 104,2 82,8 82,7 308,5 361,5 134,4 126,9 41,3 142,8
Sergipe 1226,3 121,7 134,9 139,6 328,2 300,6 119,2 768,4 197,6
Bahia 42,8 123,4 13,0 231,6 296,6 202,1 133,2 668,0 185,1
Minas Gerais 62,1 113,7 60,4 181,0 326,1 172,5 147,7 428,1 176,2
Esprito Santo 3,5 124,1 121,1 218,2 383,8 267,7 116,7 545,4 205,6
Rio de Janeiro 195,1 -8,9 18,8 186,6 137,4 103,5 37,0 161,2 73,6
So Paulo 46,6 9,7 76,8 197,8 236,8 180,9 88,3 154,3 108,9
(Continua)
| 419
10/02/2017 14:32:18
(Continuao)
420 |
Indstria de Administrao
Unidade territorial Extrativa mineral Siup Construo civil Comrcio Servios Agropecuria Total
transformao pblica
Paran 22,2 198,6 68,2 151,3 267,0 187,7 121,7 293,4 187,6
Santa Catarina -42,5 139,0 56,3 733,4 391,4 297,0 94,4 248,6 205,9
Rio Grande do Sul 16,9 45,5 45,6 335,8 150,1 129,7 44,5 285,5 93,1
Mato Grosso do Sul 190,8 458,8 93,3 249,5 338,2 267,9 135,8 954,8 273,5
Mato Grosso 91,9 624,9 81,3 458,1 764,5 346,0 301,7 1330,8 468,2
Gois 89,1 485,1 54,9 174,7 407,6 287,8 145,5 1414,8 280,1
Distrito Federal 21,7 213,3 28,7 386,3 329,6 221,3 120,4 313,3 180,6
Brasil 64,8 56,7 53,7 227,8 270,9 186,3 112,8 343,6 141,9
Fonte: Rais/MTE.
10/02/2017 14:32:19
| 421
GRFICO 4
Variao do ndice FipeZAP de preos de imveis anunciados para venda no
municpio do Rio de Janeiro
(Em %)
300
200
100
-100
Jul./2011
Jan./2011
Jan./2013
Jul./2013
Jan./2015
Jul./2015
Jan./2012
Jul./2012
Jul./2016
Jul./2008
Jan./2009
Jul./2009
Jan./2010
Jul./2010
Jan./2008
Jan./2014
Jul./2014
Jan./2016
FipeZAP IPCA
Fonte: Fipe e ZAP Imveis.
No obstante as novas fronteiras de acumulao oferecerem dinamismo limitado

a poucos setores e recortes territoriais, possuem um aparente sucesso em termos de
estado de confiana, isso porque permitem um efeito anticclico temporrio no cenrio
recessivo nacional. Como mostra a tabela 12, no ltimo ano, a variao negativa
do total de pessoas ocupadas na regio metropolitana (RM) do Rio de Janeiro foi
menor que a mdia para o total das RMs no Brasil (respectivamente, -1,1% e -1,6%).
Mesmo a taxa de desocupao tendo variado mais que o total das RMs no Brasil
(respectivamente, 47,9% e 41,7%), essa taxa continua menor na comparao dos
valores no ano de 2015 (respectivamente, 5,2% e 6,8%).
TABELA 12
Variao acumulada do total de pessoas ocupadas e da taxa de desocupao nas RMs
Total de pessoas ocupadas Taxa de desocupao
RM Jan./2014- Jan./2015- Variao Jan./2014- Jan./2015- Variao

dez./2014 dez./2015 (%) dez./2014 dez./2015 (%)
(%) (%)
Recife (Pernambuco) 1.575 1.553 -1,4 6,5 8,9 36,4
Salvador (Bahia) 1.763 1.705 -3,3 9,0 11,8 30,4
Belo Horizonte (Minas Gerais) 2.458 2.398 -2,4 3,7 5,6 51,1
Rio de Janeiro (Rio de Janeiro) 5.639 5.579 -1,1 3,5 5,2 47,9
So Paulo (So Paulo) 10.316 10.163 -1,5 5,0 7,0 40,9
Porto Alegre (Rio Grande do Sul) 1.962 1.944 -0,9 3,8 5,6 48,2
Total das RMs 23.711 23.342 -1,6 4,8 6,8 41,7
Fonte: PME/IBGE.

Os antecedentes desse processo de urbanizao improdutiva j estavam

presentes em plena crise da dcada de 1980, quando se inicia a consolidao
de um espao de fuga: a fronteira de hiperespeculao fundirio-imobiliria
associada rpida expanso urbana da rea da Barra da Tijuca e suas adjacncias
no Municpio do Rio de Janeiro.3 Sua concepo excludente fica visvel pois a
grande mercantilizao do territrio contrasta com o descaso e a falta de proviso
adequada de transporte coletivo, esgoto e habitao popular (investimentos que
sero feitos a posteriori de forma gradativa e apenas parcial).
A partir da dcada de 1990, o municpio do Rio de Janeiro passou a ser visto
como um espao vocacionado supostamente para se tornar uma cidade global, e o
resto da economia fluminense dependeria da capacidade de recortar as parcelas mais
dinmicas e competitivas do territrio para a implantao de elos especializados
em articulao direta s cadeias globais de valor. Na medida que se esperou ser
capaz de configurar ilhas de valorizao econmica (em grande medida, apoiadas
em pesados pacotes governamentais de incentivos fiscais e financeiros), os nexos
com o desenvolvimento brasileiro deixaram de ser encarados como indispensveis.
Dito em outras palavras, o desafio no envolveria assumir um novo protagonismo
nacional, mas sim pular essa escala (vista como desgastada) e buscar diretamente
um protagonismo mundial.
Portanto, a nova aposta de boa parte das elites decisrias deixou de assumir
o desafio de retomada de um projeto nacional, visto como algo j superado e,
equivocadamente, resumido ao passado de sede do poder federal. Uma declarao
de Eduardo Paes (Parabns..., 2015), prefeito do municpio do Rio de Janeiro no
perodo 2009-2016, ilustra bem esse posicionamento que passa da manifestao
de ressentimento para a manifestao de rejeio de seu papel histrico.
A transferncia da capital federal para Braslia em 1960 levou o Rio a uma crise de
identidade. Sem receber nada em troca, deixou de ser centro do poder e das decises
polticas no Brasil. Lamentando um passado que no voltaria, a cidade parou de seguir
em frente e mergulhou num perodo de degradao. Nos ltimos anos, porm, as
lamrias deram lugar transformao. E se, aos 450 anos, o Rio j no mais capital
poltica do Brasil, passou a ser o centro dos principais eventos e debates do planeta.
Com uma administrao pblica com perfil mais empresarial, executa-se o
projeto de construo de uma marca internacional, ou seja, algo que desse lastro para
um ambiente favorvel de negcios enquanto um espao competitivo no contexto
da globalizao. ilustrativa a forma como as administraes pblicas do estado e
do municpio do Rio de Janeiro vm recuperando sua capacidade de investimento
3. Segundo Lessa (2000, p. 368), o capital imobilirio alavancou essa tendncia que converte o novo bairro de
fronteira barata para a construo em uma rea de rpida e acentuada valorizao imobiliria. O caso da Barra da
Tijuca exemplar: foi concebida e justificada como a forma de, mediante a oferta de solos edificveis, reduzir o preo
dos imveis no Rio. Hoje, algumas de suas subzonas esto entre as mais valorizadas da cidade.

| 423
atravs de uma aliana tcita com os circuitos financeiros internacionais: tentando

cumprir os requisitos para obteno de grau de investimento das principais agncias
de risco e generosos emprstimos de rgos multilaterais.
4 CONCLUSO
As elites decisrias carioca e fluminense, entusiasmadas com as virtualidades locais
de seus setores de servios urbanos e de construo civil, distanciam-se das grandes
questes nacionais, por exemplo, o debilitamento da estrutura produtiva brasileira
em um contexto de desindustrializao prematura. Afinal, a importncia da
industrializao para a economia fluminense, uma das principais bases industriais
de pas, ainda no um grande tema de discusso municipal e estadual.
Por isso, devem ser destacadas trs contradies importantes entre as orientaes
polticas dessas elites decisrias e a realidade econmica concreta. Em primeiro
lugar, equivocam-se ao defender que a economia fluminense precisa se reinventar,
no sentido em que as atividades econmicas capazes de gerar oportunidades no
futuro no so as mesmas que deixamos para trs nas ltimas dcadas (Urani e
Giambiagi, 2011, p. 6-7). Afinal, parte importante do ciclo recente de grandes
investimentos se voltou para cadeias produtivas e atividades de logstica que no
configuram ineditismo, e visou reforar exatamente as vantagens j existentes na
economia fluminense (por exemplo, siderurgia, derivados de petrleo etc.). Logo, o
desafio no reinventar as ncoras econmicas, mas buscar aumentar a diversidade
e a complexidade produtiva a partir das j existentes.
Em segundo lugar, equivocam-se em apostar que o cenrio recente
marcado por uma recuperao econmica j madura, capaz de voltar-se para uma
estratgia alm da economia do petrleo e gs natural (Urani, 2008). Isso porque
o perodo recente explicitou como essa atividade se tornou fundamental para
estruturar as bases de um processo de crescimento regional sustentado. Inclusive,
ao passar por srios impasses no mbito nacional, esse bloco de atividades paralisa
importantes planos de investimentos que repercutem sobre as possibilidades de
desenvolvimento fluminense. Portanto, no s so questionveis a profundidade
e a capacidade de sustentao atual desse processo de recuperao, como tambm
sua efetivao depende de um projeto nacional associado economia do petrleo
e um planejamento estadual para encar-la como um setor no seio de um processo
de reindustrializao estadual.
Em terceiro lugar, equivocam-se ao no dar nfase no desafio de consolidao
de um complexo econmico regional. Por exemplo, a gravidade da questo
metropolitana no assumida fundamentalmente como a problemtica de um tecido
produtivo enfraquecido e esgarado. Ao invs de os limites do desenvolvimento
fluminense serem encarados como as dificuldades para organizao de uma economia

regional mais integrada, as elites decisrias se preocupam em multiplicar vocaes

locais que permitam maior atratividade mercantil sob a lgica fundirio-imobiliria
e ganhos de competitividade em nichos setoriais isolados. Portanto, no h o
enfrentamento dos problemas estruturais que impedem o surgimento de novas
vantagens competitivas mais sistmicas.
importante ter claro que essas contradies foram agravadas e explicitadas
pela situao nacional. Afinal, no houve a constatao de que a essncia da crise
brasileira a no reverso de seu processo de desindustrializao. Ao contrrio, a
opo pela confrontao poltico-ideolgica tende a reacomodar as relaes sociais de
produo com a regresso no desenvolvimento das foras produtivas no pas. Diante
disso, potencializam-se oportunidades para avanar processos de especializao
estrutural regressiva centrada na capacidade de sobrevivncia com menor valor
agregado (contedo local), somados promoo de novas fronteiras de acumulao
associadas a uma urbanizao improdutiva sob orientao patrimonialista em
algumas localidades mais atrativas.
Contudo, cabe advertir que qualquer poltica de desenvolvimento deve ser
transescalar (Brando, 2007), logo, deve envolver uma governana supralocal que
garanta os nexos regionais e cumpra objetivos de interesse nacional. Em particular, sem
a retomada de um plano nacional de desenvolvimento, o xito de qualquer iniciativa
estadual e municipal bastante limitado. Uma boa concepo do planejamento deve
superar a viso estreita pautada em vocaes locais. Caso contrrio, ela guiar-se-
basicamente pelos sintomas mais visveis na estrutura da oferta e ao sabor de presses
ocasionais dos grandes interesses privados envolvidos. Merece ser lembrada a crtica
de Igncio Rangel (2005, p. 501) para esse tipo de orientao poltica.
A alocao de recursos tem tido, at aqui, papel meramente passivo. Noutros termos,
o programador tem cuidado apenas de romper os pontos de estrangulamento,
isto , fortalecer os pontos dbeis da estrutura da oferta, dada a atual estrutura da
procura. Num estgio superior de programao, ser mister considerar no a atual
estrutura da procura, mas aquela que desejemos que exista, correspondente ao ritmo
de desenvolvimento que quisermos imprimir ao sistema.
Essa viso mais ampla fundamental para ser atacado o cerne da problemtica
da estrutura produtiva oca, o que exige uma discusso mais apurada do perfil
econmico da regio e sua capacidade de transformao estrutural positiva. Isso
porque o desafio gerar um processo de crescimento econmico sustentado que deve
ser conduzido no sentido de maior agregao de valor e adensamento produtivo.

| 425
REFERNCIAS
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Parte V
REFLEXES PARA
UM DESFECHO
ANALTICO

CAPTULO 14
DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: DILEMAS E

PERSPECTIVAS NESTE INCIO DE SCULO XXI
1 INTRODUO
Neste captulo final, apresentada uma proposta de balano geral das contribuies
dos autores da coletnea sobre o desenvolvimento regional. Tal esforo de construo
de uma narrativa para os textos, contudo, realizado em dilogo e contraponto
a teses consolidadas na literatura regional brasileira. Se as reflexes surgidas nos
treze artigos se organizam para fornecer leituras e interpretraes da questo
regional que se consolidaram nos anos 2000-2015, como elas podem ser vistas em
relao aos dilemas mais gerais dos nossos desequilibrios regionais e trajetria de
longo prazo da formao do mercado nacional brasileiro? Colocando a questo
de outra forma, como os temas consolidados no breve perodo de 2000 a 2015
correspondem a, agudizam, redefinem ou superam processos de longa durao da
questo regional brasileira?
Pesquisadores em diversas instituies acadmicas nacionais tm dedicado
energia para a realizao de uma empreitada deste tipo. Citam-se, logo a seguir,
algumas coletneas como esforos de reflexo sobre balanos temticos dedicados
a compreender mudanas e permanncias do perodo recente. Territrio, Estado
e polticas pblicas espaciais (Steinberger, 2013) realiza uma discusso de polticas
espacialmente fundamentadas, entre as quais se incluem a ambiental, a de
ordenamento territorial, a regional, a urbana e a rural. Este estudo interpela
as experincias de criao de polticas pblicas territoriais no perodo recente e
aprofunda o debate a respeito da sobreposio de objetivos, a fragilidade institucional
e de coordenao de aes, entre outros aspectos relevantes. Outra experincia
relevante Planejamento, Polticas e Experincias de Desenvolvimento Regional:
problemticas e desafios (Randolph, Siqueira e Oliveira, 2014), que organiza estudos
tericos sobre desenvolvimento regional bem como anlises de experincias e
estratgias de desenvolvimento em diversas partes do pas. A obra reconhece o
florescimento da atividade de planejamento e execuo de polticas territoriais em
muitas partes do pas e atenta para as dificuldades de coordenao e articulao

entre governos nacionais e subnacionais bem como da incorporao dos atores

sociais s diversas etapas de elaborao das polticas pblicas. Os estudos foram
apresentados originalmente no I Seminrio de Desenvolvimento Regional, Estado
e Sociedade (Sedres), realizado na cidade do Rio de Janeiro em 2012.
Com nfase nos aspectos federativos e nas relaes intergovernamentais
relacionadas com a questo regional, menciona-se a publicao Pacto federativo,
integrao nacional e desenvolvimento regional (Brando e Siqueira, 2014), cujos
pesquisadores tratam das dificuldades do nosso aparato institucional federativo em
organizar-se para a tarefa de promoo do desenvolvimento regional equitativo: seu
maior recado est na observao de que, a despeito da proliferao de polticas com
impactos territriais, a poltica regional explcita continuou sendo uma atividade de
pouco peso poltico e programtico no ambiente federativo nacional. Uma distinta
contribuio ao tema est na compilao Trajetria das Desigualdades como o
Brasil mudou nos ltimos cinquenta anos (Arretche, 2015), que analisa sob uma
perspectiva de longo prazo, dos anos 1950 a 2010, polticas pblicas de forma geral
e da trajetria, em particular, de polticas sociais como educao e sade. Dedicou-se
tambm a identificar a existncia de avanos no campo dos direitos democrticos e
na dimenso regional do desenvolvimento social brasileiro. Esta coletnea apontou
para o fato de que progressos dignos de nota tm sido produzidos pela poltica
pblica no pas nestas ltimas seis dcadas de investigao. A concluso mais forte
a assertiva de que as polticas pblicas tm papel determinante na transformao
para melhor das condies de vida dos cidados brasileiros. E mais, os efeitos so
tanto mais visveis quanto mais duradouras e permanentes so as polticas.
Adicionalmente, deve-se fazer meno aos trabalhos publicados na Revista
Poltica e Planejamento Regional (RPPR), organizada e publicada em 2014 pelo
Instituto de Planejamento Urbano e Regional, da Universidade federal do Rio de
Janeiro (Ippur/UFRJ), com apoio da Secretaria de Desenvolvimento Regional do
Ministrio da Integrao (SDR/MI).
No primeiro nmero da revista, cabe destacar os artigos: O Desenvolvimento
Regional Brasileiro ainda em Questo, de autoria de Liana Carleial. No segundo
volume da revista, Poltica Regional, Desenvolvimento e a II PNDR em Formulao,
publicado em 2014, foram apresentadas reflexes sobre desafios e complexidades
atuais com que se defronta a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
Brasileira (PNDR). Este segunda publicao compe-se dos seguintes artigos:
Perspectivas de desenvolvimento regional no Brasil, de Otamar de Carvalho; A nova
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR II): entre a perspectiva de
inovao e a persistncia de desafios, de Adriana Melo Alves e Joo Mendes da
Rocha Neto; Avanamos na PNDR II, mas falta transform-la em uma estratgia
de Estado, de Carlos Brando; e o O Planejamento Regional e Urbano no Brasil, de

Desenvolvimento Regional Brasileiro: dilemas e perspectivas neste incio de sculo XXI | 431
Bernardo Campolina. Por fim, deve ser mencionado o terceiro volume da revista,
publicado em 2015, que faz uma importante reflexo sobre os xitos e os fracassos
das intencionalidades das polticas regionais direcionadas para o Nordeste brasileiro
no dossi A Macrorregio Nordeste e os Modelos de Planejamento e Desenvolvimento
Regional (com entrevistas de Tania Bacelar de Arajo e Leonardo Guimares Neto).
No poderia, por fim, deixar de ser registrado o esforo organizado em 2014
pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de
avaliao das escolhas estratgicas tomadas na dcada anterior sobre direcionamento
de seus recursos a empresas, setores e territrios visando ao desenvolvimento das
regies brasileiras. Esta coletnea foi realizada em formato de cinco volumes, um
para cada macrorregio brasileira, sendo intitulada Um Olhar Territorial para o
Desenvolvimento. O relevante deste material que ele registra o esforo do BNDES
(2014), uma instituio financeira pblica, em tratar mais assertivamente a questo
regional brasileira como um dos objetivos centrais de suas estratgias. Trata-se,
protanto, de uma importante mudana de orientao na aplicao dos recursos
deste banco, os quais deixam de se basear em critrios meramente setoriais, como
sempre foi desde a sua criao, na dcada de 1950, para incorporar e abraar a
dimenso regional.
nesta trilha de reavaliao de caminhos percorridos; de identificao
de foras, em curso ou em potncia; de novas questes em aberto, espera de
enfrentamentos, e de casos de pouco xito ou fracasso, que o material coligido
neste livro se apresenta. Seu foco a dimenso territorial do desenvolvimento
brasileiro e a compreenso dos fenmenos relevantes em atuao no perodo que
abre o sculo XXI, quando se constata, a partir de 2003, uma nova orientao de
ativismo governamental, cujas repercusses sobre o territrio so muito diferentes
do padro estabelecido pelas polticas pblicas na dcada anterior.
Aps esta introduo, na seo 2, apresenta-se uma reflexo sobre caminhos
possveis, dificuldades enfrentadas e escolhas de cortes metodolgicos recorrentes na
realizao de avaliaes de fenmenos afetos ao tema do desenvolvimento regional
brasileiro num dado perodo escolhido. Os organizadores desta coletnea, autores
deste captulo, encararam o desafio de alertar o leitor para as amplas possibilidades
de interrogao geradas pelas anlises apresentadas nos estudos que a compem.
Sugerem, portanto, ao leitor especializado trilhas de observao para interpretaes
crticas, indagaes sobre fenmenos no explicados ou parcialmente explicados
e provocaes para estudos posteriores.
Aos demais autores desta coletnea foi solicitado que, a partir de suas
experincias profissionais e acadmicas pessoais, contribussem para um balano
das aes no perodo indicado. O conjunto do material deste livro no foi escrito,
portanto, com o propsito estruturado ex ante de formular uma orientao terica

ou emprica predeterminada, pelo contrrio, o livro deixou-se surpreender por

aportes diversos, realizados sob motivaes e experincias tericas e metodolgicas
tambm distintas.
Os captulos apresentam recortes temticos diversificados que vo desde
avaliaes de poltica regional, crticas a formas de utilizao de instrumentos de
poltica pblica, discusso de novas agendas para polticas territoriais (nomeadamente
as de sistemas regionais de inovao e o papel do sistema de educao superior), at
avaliaes das experincias estaduais de desenvolvimento, as quais sugerem vrias
novidades para a reflexo sobre polticas com impactos territoriais. Apontar estas
possibilidades interpretativas papel deste captulo final, de sntese.
Sendo assim, quatro vias de problematizao temtica so percorridas para
organizar as interpretaes conduzidas pelos autores. A primeira delas refere-se ao
dilogo com duas teses consideradas relevantes para o entendimento da questo
regional brasileira: i) a do enfraquecimento da integrao do mercado nacional ou
fragmentao da nao; e ii) a da desindustrializao.
A segunda via sugerida o apontamento de questes que ganham destaque
no perodo recente, vis--vis o que se enfrentava e se discutia na dcada anterior.
So, portanto, temas emergentes e de grande preocupao para a poltica, que
no devem ser entendidos como novos como se no existissem anteriormente,
porque de fato j existiam , mas como assuntos que ganharam relevncia na fase
atual. Podem ser assim enumerados: o ativismo governamental em polticas sociais
e at mesmo em infraestrutura com impactos territoriais relevantes; bem como
aslimitaes recorrentes e flagrantes nas dimenses de articulao e coordenaodas
polticas pblicas e, portanto, do nosso federalismo.
A terceira via sugerida a interpelao do sentido tomado pelas polticas
regionais, seus limites e suas possibilidades: a nfase no territrio ou nas pessoas.
Aideia trazer tona o papel definitivo das polticas sociais (voltadas para
pessoas)no territrio bem como a sua contribuio para dinmicas regionais e
locais, de modo a estimular o debate sobre o que cabe poltica regional fazer
avanar nestecontexto.
A quarta via problematizadora centra reflexo na proposio de novos recortes
territoriais para compreenso dos impactos e do alcance do conjunto das polticas
pblicas sociais, setoriais, e no apenas das regionais realizadas desde incio dos
anos 2000, no contexto da retomada do ativismo governamental.
Na ltima seo, as concluses mais gerais so apresentadas. A avaliao que
os estudos podem ser lidos e interpretados como contribuies a duas ordens de
preocupaes. A primeira so as transformaes mais visveis no territrio brasileiro

na ltima dcada, e a segunda est relacionada dimenso das polticas pblicas

(impactos e limitaes) em recortes territoriais nacionais e subnacionais investigados.
2 DESAFIOS METODOLGICOS PARA A CONSTRUO DE UM BALANODE

POCA: O NECESSRIO E O RELEVANTE PARA A ANLISE DO
DESENVOLVIMENTO REGIONAL RECENTE
De maneira a consolidar uma interpretao coerente para um conjunto de leituras
diversificadas espacial e tematicamente, tal como so as apresentadas neste livro,
lanou-se mo neste captulo de dois conceitos considerados relevantes para uma
compreenso dos fenmenos reverberados nos estudos. So eles: integrao do
mercado nacional e diversidade de trajetrias de desenvolvimento.
Sabe-se que a ideia de integrao do mercado nacional constitui elemento
importante de anlise, pois permite a apreenso da dinmica das transformaes
produtivas no territrio, suas consequncias e seus desdobramentos sobre as
disparidades regionais de desenvolvimento. Os elementos que caracterizam o
fenmeno da integrao esto relacionados s engrenagens que amarram as diversas
dinmicas setoriais no territrio. Regies que comandam a integrao do mercado
nacional, por sua estrutura produtiva mais densa e diversificada, tendem a operar
efeitos de estmulos sobre ramos produtivos nas regies menos desenvolvidas.
Processos de integrao de mercados nacionais se enfraquecem quando elos entre
setores e entre regies se quebram ou se reduzem. As regies numa dada economia
nacional, em cenrio de baixa integrao, tornam-se ilhas de crescimento sem
inter-relaes de apoio dinmico.
No outro espectro, a diversidade de trajetrias de desenvolvimento tem sido
reconhecida como bem-vinda e necessria para a maximizao do aproveitamento
de oportunidades de ativos econmicos, culturais, sociais e ambientais revelados
no territrio nacional. Atuam sobre a diversidade de desenvolvimento polticas
pblicas setoriais, sociais, de infraestrutura etc. e seus impactos diferenciados
nas realidades territoriais observadas.
Como elementos de articulao entre a integrao implicando tendncia
uniformidade e/ou homogeneidade e a diversidade de trajetrias, isto
heterogeneidade de vias de desenvolvimento, assumem posio central as diversas
formas e intenes da interveno do Estado nacional. No Brasil, esta ltima
conduzida por meio de princpios do federalismo, a fim de operar as relaes
federativas verticais e horizontais e criar uma amlgama ou elo entre governos
federal e subnacionais.
A tnica da atuao do Estado no perodo recente tomou a forma preponderante
das polticas sociais e de infraestrutura para impulsionar dinmicas econmicas e
sociais diversificadas no territrio. A poltica regional do tipo explcito, que deveria

ter papel mais relevante nas estratgias de fortalecimento do mercado nacional e,

portanto, na sua integrao, continuou a ter papel de menor relevncia e/ou apenas
coadjuvante relativamente s polticas nacionais setoriais e temticas.
Pode-se perguntar: num contexto de fortalecimento de estratgias de polticas
e de recursos das polticas nacionais sociais e setoriais com rebatimentos territoriais
no inteiramente planejados, o que resultou, enfim, como expectativa para um
desenvolvimento territorial mais equilibrado?
2.1 Dilogos possveis entre os estudos realizados e as teses consagradas

no desenvolvimento regional recente: polemizando com a
fragmentao da nao e a desindustrializao
A proposio de um balano das questes consideradas relevantes para o
desenvolvimento regional pode ser entendida, de sada, como provocativa e geradora
de debates e contendas. Como identificar os fenmenos e os temas relevantes? E
quando identificados, como selecionar ou hierarquizar os mais representativos
entre outros igualmente importantes? Sempre se pode argumentar, por exemplo,
pelas possveis ausncias verificadas numa certa lista temtica elaborada para a
construo deste esforo de avaliao.
Alternativamente, pode-se tentar definir um balano de estudos ou de questes
a partir de um referencial terico previamente escolhido. Neste caso, ao se deixar
de lado referenciais tambm alternativos, questes vistas como relevantes poderiam
tambm ficar de fora. Enfim, os problemas so inmeros. Contudo, o esforo e a
necessidade de se criar um guia, um roteiro ou farol para a priorizao do esforo
de pesquisa institucional, podem compensar eventuais adversidades.
Caberia, contudo, iniciar o esforo de elaborao do balano percorrendo dois
movimentos ou recortes dos processos socioeconmicos no territrio brasileiro.
Primeiro, o recorte das questes relevantes no perodo atual, isto , na ltima dcada,
as quais tenderam a ser elemento de preocupao e reflexo da poltica pblica.
Colocada a discusso nestes termos, ento, pode-se supor que um balano do
perodo 2000-2015 deve evidenciar diferenas substantivas em relao ao perodo
1990-2000. Assim, poder-se-ia iniciar uma demarcao de temas candentes por
meio de uma periodizao histrica que contemplasse as mudanas ente um perodo
anterior (tomado como ponto de referncia) e o perodo em anlise (aquele sobre
o qual a nova interpretao deve ser construda). Por exemplo, contrastando-se os
fenmenos marcantes nos anos 1990 com aqueles comumente identificados como
relevantes pela literatura especializada para o perodo em relevo (2000 a 2015).
Deste modo, poderia-se questionar, olhando-se para o movimento periodizado:
i)que processos persistem entre uma e outra dcada?; ii) o que mudou?; e iii) o
que novidade no perodo recente, ou no estava previsto?

Desde o incio da dcada de 1990, com as transformaes econmicas e

institucionais gestadas nos governos da poca, a tese do enfraquecimento da
integrao produtiva (Cano, 1998) e da fragmentao da economia nacional
(Pacheco, 1998) foram consolidadas como uma preocupao acerca dos rumos
da questo regional brasileira. A tese identifica uma inflexo no longo processo
de integrao produtiva do mercado nacional que teve incio na dcada de 1930
e que durou at meados dos anos 1980. As medidas de poltica governamental do
perodo subsequente, as chamadas reformas liberais dos anos 1990, com abertura
comercial e financeira, privatizaes de empresas pblicas, represso atuao
estatal e ampla financeirizao dos circuitos produtivos, passariam a quebrar e/ou
enfraquecer os elos da economia nacional, baseada na industrializao paulista e
espraiada por vrios pores do territrio nacional.
A partir deste perodo no mais ficaria claro como se dariam os impulsos de
crescimento das economias regionais brasileiras: quem levaria adiante a dinmica
do investimento e para onde? Que setores produtivos e regies dariam impulsos a
demais estruturas produtivas no territrio articulando o mercado nacional? Neste
novo contexto, o recrudescimento das disparidades inter-regionais se colocaria
como tendncia mais provvel.
Teses auxiliares comearam a evidenciar que a reconcentrao da atividade
produtiva a partir de 1990 de fato estaria operando, mas no da forma tradicional.
Estudo de Diniz (1995) apontou para uma nova tendncia em curso chamada
de desconcentrao concentrada, referindo-se com isso aos movimentos de
localizao da indstria1 numa rea poligonal do desenvolvimento regional. Esta
rea correspondente a uma grande parte do territrio nacional, espraiando-se da
regio metropolitana (RM) de Belo Horizonte em direo RM de Porto Alegre,
passando pelos estados do Rio de Janeiro, So Paulo, Paran e Santa Catarina.
Na verdade, a rea deste polgono estaria definida pela localizao espacial dos
municpios de Belo Horizonte, Uberlndia, Londrina, Maring, Porto Alegre,
Florianpolis, So Jos dos Campos e Belo Horizonte. Nesta poro do territrio
brasileiro estaria se consolidando por conta da existncia de amplas economias
de aglomerao, de sua melhor dotao de recursos humanos e de infraestrutura
fsica os requerimentos essenciais para o crescimento industrial e dos servios
modernos, vis--vis a mais baixa dotao apresentada nas demais regies do pas.
Avaliar o percurso atual desenvolvido por tais teses contribui para a qualificao
das caractersticas assumidas pelo processo de concentrao/desconcentrao e
para o entendimento da direo tomada pela integrao do mercado nacional.
O quadro 1 enseja um cotejo preliminar, entre dois perodos distintos, destas
1. O autor utilizou o conceito de aglomeraes industriais relevantes (AIRs), que correspondem a microrregies
homogneas com mais de 10 mil empregos industriais em 1980.

questes anteriormente levantadas, as quais sero mais amplamente investigadas nas

subsees posteriores. As anlises contribuem para a compreenso dos processos que
continuam a perdurar, das trajetrias que ganham novos contornos, das mudanas
que amadureceram e dos novos fenmenos imprevistos.
QUADRO 1
Elementos de referncia para a problemtica regional
Anos 1990 Anos 2000-2015
Fragmentao da nao Fragmentao da nao
l Globalizao econmica e suas repercusses sobre l Globalizao econmica permanece como fenmeno consolidado.
a questo regional; e financeirizao da economia. Duas macrorregies brasileiras so mais impactadas no perodo
l Fragmentao da nao; reconcentrao produtiva recente: Centro-Oeste, pela via do comrcio mundial de
numa rea poligonal dada pelo emprego industrial; commodities; e Sudeste, pela via da dominncia financeira.
e convergncia oudivergncia. l Fragmentao da nao e reconcentrao produtiva so processos
l Crise do processo de integrao produtiva do amainados e contidos (mas no inteiramente resolvidos) pela
territrio nacional. enrgica ao governamental aps 2003.
Desindustrializao Desindustrializao
l Desindustrializao, crise no corao industrial l Desindustrializao permanece a despeito de polticas ativas de
(So Paulo e Sudeste) e expanso do crdito e contedo nacional.
agronegcioexportador. l Continuidade da expanso do agronegcio exportador; e expanso
econmica acelerada do Centro-Oeste brasileiro.
2.1.1 Globalizao e fragmentao da dinmica territorial

Constata-se que o processo de globalizao econmica com suas implicaes para
oestreitamento das possibilidades de atuao dos estados nacionais permanece como
fora atuante sobre o desenvolvimento regional brasileiro, contudo sua manifestao
sofreu alteraes no intercurso do primeiro para o segundo perodo analisado.
Os temores de ocorrer uma fragmentao dos elos que unem as economias
regionais brasileiras, muito presentes na dcada de 1990, conforme preocupaes
elaboradas academicamente por Cano (1998), Diniz (1995) e Pacheco (1998), foram
atenuados pela atuao marcante do Estado na forma de polticas pblicas ativas
no ps-2003. Contudo, nem mesmo a retomada do ativismo governamental nestes
anos recentes foi capaz de reverter o processo de desindustrializao da economia
nacional. Sem dvida, a perda do tecido industrial e de todas as possibilidades de
encadeamentos que ele representa para frente e para trs sobre os demais ramos
de atividade econmica para gerao de progresso tecnolgico, ampliao do
mercado de trabalho e integrao dos mercados regionais torna-se um elemento
do reduzido xito da poltica setorial nacional bem como da poltica regional.
O poder inercial exercido pelas economias de aglomerao urbano-industrial
permaneceu presente no perodo mais recente, seguindo com poucas modificaes
a trajetria de desenvolvimento numa rea poligonal definida por Diniz (1995)
em seu estudo para os anos 1990. Manteve-se o crescimento industrial, nos anos

2000, nesta rea relativamente contgua que vai da RM de Belo Horizonte para
todas as RMs das regies Sudeste e Sul, incorporando tambm as cidades mdias
do interior e chegando finalmente RM de Porto Alegre. Fora deste polgono
estruturado, observa-se relevncia econmica e de emprego apenas nas tradicionais
RMs e capitais dos estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
As implicaes deste achado so claras: i) o padro de localizao das atividades
produtivas no Brasil aponta divergncias entre os nveis de renda per capita na
linguagem neoclssica, em clubes de convergncia entre o Sul e o Sudeste,
mais urbanizados, industrializados e escolarizados, e as regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste; e ii) as polticas governamentais tm sido pouco efetivas para mudar
o padro regional de concentrao da atividade produtiva.
Como se ver posteriormente, a especificidade da anlise de Diniz (1995) esteve
na centralidade dada ao setor industrial como elemento dinmico das economias
regionais, da por que o centro das consideraes na atividade industrial (valor de
transformao industrial VTI e emprego, e produto interno bruto PIB) e na
reconfigurao territorial observada. Pouca relevncia se deu s transformaes que
se passavam no setor tercirio ou ao papel das commodities minerais e agrcolas.
Passada mais de uma dcada, entretanto, o que se constata a continuidade
da perda de relevncia do setor industrial na economia nacional, reduzindo chances
de crescimento das regies de maior desenvolvimento (Sul e Sudeste). Este processo
de desindustrializao acompanhado por uma forte atratividade econmica em
regies como Centro-Oeste e Norte, impulsionada pelo ciclo ascensionista da
demanda internacional por gros e minerais (em particular, da China e da ndia).
Transformaes relevantes no Centro-Oeste (para o agronegcio) e no Norte,
e impactos da produo e da exportao de minrio de ferro no sudoeste do Par
(Carajs) podem ser apreendidas nos textos de Castro e Santos.2 Estes estudos
contribuem para enriquecer a compreenso de que a questo da concentrao e da
desconcentrao produtiva continua aberta. Houve, por certo, ganhos importantes
de participao do PIB das regies Centro-Oeste e Norte (menos a do Nordeste)
na economia nacional, ensejando desconcentrao de atividades. Contudo, no
houve mudana qualitativa estrutural relevante nas regies tradicionais da poltica
regional: suas estruturas industriais no se tornaram mais intensivas em capital ou
tecnologicamente mais densas, e os servios modernos no ensejaram representar o
elemento dinmico de suas economias. Os setores industrial, tercirio e agroindustrial
nacional continuaram concentrados em termos de domnio da capacidade de
investimento e de localizao nas regies onde eram mais desenvolvidos, isto no
Sudeste e no Sul do pas.
2. Ver captulos 8 e 4 deste livro, respectivamente.

2.1.2 Indstria e mercado nacional: fim de um ciclo histrico?

Na ltima dcada, um debate sobre o cada vez mais visvel e indesejvel processo
de desindustrializao da economia brasileira se aprofundou. O tecido produtivo
industrial nacional passou a apresentar sinais de perda de densidade de capital e
tecnolgica. Naquele contexto, o impulso dinmico que este setor de atividade
operou na integrao e na articulao das diversas regies ao mercado nacional
entre as dcadas de 1930 e 1980 se enfraqueceu e se retraiu. Os setores (e as
regies) produtores (as) de commodities voltados(as) para o mercado mundial,
contudo, ganharam espao. Mas os vazamentos de renda para o exterior seja
pela compra de insumos e de bens de capital, seja pelos pagamentos de lucros e
juros mostraram-se mais elevados que na etapa de industrializao nacional, e
os efeitos de encadeamento para frente e para trs nas economias regionais, mais
reduzidos. As consequncias destes efeitos sobre as dinmicas regionais bem como
as novas formas que a poltica pblica precisar assumir para enfrentar a questo
esto a merecer estudo aprofundado.
A ttulo de compreenso do debate, o trabalho de Squeff (2012) sobre o
fenmeno da desindustrializao brasileira investigou vrias caractersticas deste
processo e evidenciou a existncia de sinais controversos para um conjunto de
variveis analisadas. Confirmaram a ocorrncia da desindustrializao, entre
1995 e 2009, as seguintes variveis: i) reduo da participao da indstria
de transformao no valor adicionado total desde meados da dcada de 1980;
ii)concentrao do investimento industrial em atividades de baixo contedo tecnolgico;
e iii) concentrao das exportaes brasileiras em produtos no manufaturados. Na direo
oposta, retirando fora desta tese, esto os resultados colhidos na anlise da varivel
emprego, na qual a proporo das ocupaes na indstria de transformao com relao
s ocupaes totais da economia ficou praticamente constante no patamar de 13%.
Numa perspectiva de longo prazo, as dificuldades impostas pela forma
atual de integrao da economia brasileira ao sistema econmico mundial
caracterizada, de um lado, pela perda de dinamismo e competitividade do parque
industrial e pelaexpanso das atividades exportadoras agroindustriais (commodities)
e, de outro,pela integrao plena aos circuitos financeiros internacionais se
consolidaram e tm colocado obstculos mudana estrutural do sistema produtivo.
Sampaio3 vai nesta direo e afirma pela comprovao do processo de
desindustrializao, confirmando plenamente estudos anteriores sobre o tema.
Se o crescimento econmico na ltima dcada permitiu que o Estado nacional
pudesse ter papel mais ativo em polticas setoriais e sociais, conduzindo certa
reao aos efeitos negativos da desindustrializao, a questo central continuou,

pouco afetada, pois no apenas a indstria reduziu sua participao no conjunto

da economia brasileira, como houve uma diminuio dos ramos produtores de
bens de capital e com maior dotao de tecnologia.
Com dados atualizados para o perodo 1996-2011, Sampaio, na sua
contribuio a este livro, afirmou que no somente houve reduo relativa da
importncia da indstria no conjunto das atividades produtivas do pas, mas
tambm a sua reduo absoluta. Ademais, houve diminuio do valor agregado dos
ramos remanescentes. Sobre este aspecto, a constatao assinalada pelo estudo do
Banco do Nordeste (BNB), coordenado por Bacelar (2014), de que a produtividade
mdia da indstria nordestina praticamente se manteve inalterada entre 2000 e
2010 particularmente alarmante. Segundo a autora, a razo entre a produtividade
regional do trabalho, medida pela relao entre valor adicionado bruto e populao
ocupada (VAB/PO), e a produtividade do pas como um todo permaneceu inalterada
para o conjunto da indstria em 61% em 2000 e 2010. Asituao especfica da
indstria de transformao do Nordeste vis--vis a do Brasil ainda mais grave,
com o indicador de produtividade atingindo o valor de 52% em 2000 e 56%
em 2010. Para o perodo ps-2010, espera-se que haja alguma alterao para
melhor nestes indicadores, pois vrias plantas industriais de maior valor agregado e
densidade tecnolgica comeavam a ser construdas na regio, entre elas: a refinaria
de petrleo, o estaleiro naval, e a fbrica de automveis da Fiat em Pernambuco;
a JAC Motors na Bahia; e a produo de sistemas elicos para gerao de energia
em Pernambuco, Rio Grande do Norte, Cear e Piau.
Implicaes adicionais para a questo regional podem ser aquilatadas pelo
reconhecimento do setor industrial como um importante gerador de impostos no
pas e, portanto, provedor de recursos para: i) os entes subnacionais de governo na
forma de transferncias constitucionais; ii) a poltica social que fortalece, por sua
vez, a demanda agregada em regies de menor desenvolvimento; e iii) os fundos
constitucionais de desenvolvimento das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO); Fundo Constitucional
de Financiamento do Nordeste (FNE); e Fundo Constitucional de Financiamento
do Centro-Oeste (FCO), respectivamente os quais alimentam parte da expanso
da oferta regional pela via do investimento produtivo.
A reduo e o enfraquecimento do tecido industrial brasileiro tero
consequncias ainda no inteiramente dimensionadas sobre o financiamento da
poltica regional, como de resto para a continuidade da desconcentrao produtiva
no territrio nacional.
Para ensejar uma concluso para esta seo, deve-se constatar que as
preocupaes suscitadas pelas duas teses aqui apresentadas continuam a ser
referncias para o debate regional brasileiro. Se a janela de oportunidades gerada

pelos recursos das commodities agrominerais foi favorvel ao ativismo fiscal o qual
permitiu polticas de apoio ao setor produtivo ela no foi, contudo, suficiente
para obstar as foras da globalizao que ameaam a posio brasileira nas cadeias
globais, nem para se contrapor trajetria de desindustrializao produtiva.
2.2 Dilogos possveis entre os estudos realizados: a emergncia de novos

temas de pesquisa e poltica pblica
A maioria dos estudos recentes no Brasil, ou sobre ele, tem apontado para a
melhoria das condies de vida da populao, dos seus indicadores sociais e da
reduo das desigualdades de renda.4 Reconhece-se que este processo de evoluo
teve incio com os preceitos da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), a partir
da qual os sucessivos governos com nfases e matizes distintos vm dando
contribuies aos ganhos de bem-estar. No incio dos anos 2000, contudo, o
quadro internacional favorvel e a predisposio do governo federal em ampliar as
funes redistributivas e o pr-crescimento do Estado brasileiro deram nova feio
s polticas pblicas. No apenas a ao governamental se tornou mais ativa, mas
tambm os recursos disponveis para uma gama variada de polticas sociais e de
infraestrutura aumentaram.
Neste perodo houve uma perceptvel mudana de nfase na agenda
governamental brasileira, com temas novos assumindo maior relevncia nos
assuntos de preocupao da poltica pblica. Sem pretender esgotar o debate,
aponta-se que a questo ambiental se amplificou no mundo e no Brasil. A agenda
urbana tambm tomou flego ainda maior, porque os recursos para saneamento
e habitao se expandiram, permitindo, pela primeira vez desde a crise fiscal dos
anos 1980, a diminuio de deficits nestes setores. No quadro 2, sugerem-se alguns
destes elementos novos da agenda de desenvolvimento brasileiro com significativos
rebatimentos sobre a dimenso regional. Cada tpico discutido em dilogo com
as contribuies trazidas tona nesta coletnea.
4. Ver, entre outros: Cepal (2013); Cardoso Jnior (2010); Ipea (2011; 2012); Campello e Neri (2013); Guimares et al.
(2014); Montoro et al. (2014); Siffert Filho et al. (2014); e Cavalcanti et al. (2014).

QUADRO 2
Elementos de referncia para a problemtica regional: polticas pblicas
intencionalidades e instrumentos
Anos 1990 Anos 2000-2015
Atuao governamental e polticas pblicas Atuao governamental e polticas pblicas
l Atuao do governo no sentido da l Governo atuou ao menos de duas formas mais evidentes: i) poltica social
privatizao de ativos, da conteno do gasto ativa (transferncias de renda, aumento do salrio mnimo, educao,
pblico e das polticas sociais focalizadas. sade) uma novidade na questo territorial; e ii) politica setorial
l Perda de substncia do ativa, na forma do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e
planejamentogovernamental. de seus efeitos territoriais, e com investimentos em polticas urbanas e
l Plano Plurianual (PPA) e planejamento habitacionais revigoradas (Minha Casa, Minha Vida).
indicativo Programa Brasil em Ao. l Planejamento governamental ganha flego na forma, mas problemas de
coordenao federativa persistem.
Poltica regional
l Enfraquecimento da poltica e das instituies Poltica regional
regionais; e acirramento da guerra fiscal entre l Poltica regional reativada e fortalecida com a I e II PNDR; guerra
estados da federao. fiscal (menos aparente em face do boom de crescimento econmico);
continuidade da perda de importncia das instituies regionais.
Relaes federativas
l Centralizao federativa nas relaes Relaes federativas
intergovernamentais Unio reconcentrou l Relaes federativas manuteno do padro anterior de concentrao
recursos e descentralizou, em direo a de recursos na Unio; houve ganhos para governos municipais, ainda que
governos subnacionais, a execuo de pequenos, mas no para os governos estaduais. Governos subnacionais se
polticaspblicas. tornaram cada vez mais executores de polticas centralmente definidas.
l Lei de Responsabilidade Fiscal marco l Padro de relaes federativas e intergovernamentais com baixo contedo
doperodo.1 cooperativo permanece a despeito de nova legislao sobre Consrcios
l Padro de relaes federativas e Pblicos (2007).
intergovernamentais com baixo
contedocooperativo. Agenda ambiental
l Premncia da agenda ambiental (limitaes entrpicas mais evidentes
Agenda ambiental no Nordeste; biodiversidade na Amaznia e no Centro-Oeste; poluio e
l Agenda ambiental ganha relevncia destruio acelerada de ecossistemas nas metrpoles).
sendo o desmatamento da Amaznia o seu
principaltema. Agenda urbana
l Expanso do financiamento habitacional e do saneamento.
Agenda urbana l Deficits habitacionais so reduzidos, mas problemas de mobilidade urbana
l Problemas da agenda urbana (deficits se amplificam.
habitacionais, gentrificao, desemprego l Gentrificao, desemprego metropolitano, crescimento de cidades
metropolitano, crescimento de cidades mdiasetc.
mdiasetc.).

Nota: 1 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>.
2.2.1 Planejamento, polticas e institucionalidades

Do ponto de vista da poltica e das institucionalidades que governam a dimenso
regional do desenvolvimento brasileiro, algumas mudanas de relevo ocorreram
na ltima dcada. Recorde-se que, nos anos 1990, o esforo de estabilizao
macroeconmica assumiu centralidade na arquitetura da interveno federal,
relegando para plano inferior a dimenso regional do desenvolvimento nas
prioridades governamentais. Isto levou at mesmo ao enfraquecimento das instituies
regionais as superintendncias regionais de desenvolvimento (Superintendncia
doDesenvolvimento da Amaznia Sudam; Superintendncia de Desenvolvimentodo
Nordeste Sudene; e Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste
Sudeco),que foram extintas e substitudas por agncias regionais de desenvolvimento.

Os recursos alocados nos fundos constitucionais regionais permaneceram em

patamar baixo nesta dcada de 1990 e sofreram fortes contingenciamentos
emfavor dos objetivos de estabilizao econmica.
Somente a partir de 2003, com nova coalizao poltica frente do governo
federal, que se iniciaram mudanas na maneira de conduzir a questo regional.
Destaca-se neste novo momento a alterao substantiva no diagnstico e no formato
de atuao proposta da poltica regional, que deixou de ser macrorregional para se
orientar por referncias microrregionais. O territrio recebeu abordagem escalar
mais refinada, com elementos de dinmica econmica e demogrfica assumindo
grande importncia como parmetro para a atuao da poltica. Consubstanciou
este conjunto de mudanas o lanamento da I PNDR, em 2007. Aperfeioamentos
em anos posteriores levaram proposta de implementao da II PNDR, em 2012,
desde ento em debate no congresso nacional.
Este quadro de novidades para o formato da poltica nacional de
desenvolvimento regional foi, entretanto, acompanhado por tremendas dificuldades
de adequao das instituies e dos instrumentos preexistentes nova realidade e aos
novos propsitos. Um obstculo bem visvel que sendo a PNDR uma estratgia
multiescalar de poltica regional, sua atuao tende a ser menos executora direta
de planos, projetos ou estratgias e passar a ser mais articuladora e coordenadora
junto a demais entes federativos (governos subnacionais) e no prprio plano do
governo federal, junto a ministrios, agncias e autarquias. Esta nova funo,
contudo, delineada na nova poltica regional vem significando um desafio para o
qual nem o Ministrio da Integrao Nacional (MI), seu responsvel direto, nem
o governo federal, de maneira geral, estavam (e nem esto) preparados para atuar.
Vitarque Coelho realizou avaliao da I PNDR e apresentou esta problematizao
de maneira alongada, onde observa que uma das principais dificuldades a serem
superadas no momento atual o distanciamento existente entre os objetivos da PNDR
e os seus instrumentos.5 Em sua avaliao dos objetivos gerais apontou que a poltica
visa superao de retraso de desenvolvimento em microrregies de baixa
renda por habitante, contudo, seus instrumentos, os fundos constitucionais de
desenvolvimento(FCO, FNO e FNE) e os fundos regionais (Fundo de Desenvolvimento
do Centro-Oeste FDCO, Fundos de Desenvolvimento do Norte FDNO e
Fundode Desenvolvimento do Nordeste FDNE), so geridos por instituies
financeiras (bancos regionais) que tm relativa autonomia no emprego de recursos em
relao ao MI, que comanda a poltica.

Este diagnstico de fragilidade estrutural do arcabouo da poltica regional

corroborado no estudo de Rodrigo Costa sobre a poltica regional na Amaznia.6
Oautor notou problemas de coordenao da poltica, que, para o caso da Amaznia
Legal, deveria contar com atuao mais incisiva da Sudam, mas dado o seu quadro
de persistente fragilidade institucional, a superintendncia no vem contribuindo
para este propsito.
Ademais, este autor afirmou que, no perodo recente analisado, os recursos
alocados pelo BNDES para esta grande regio, visando ao financiamento de
grandes projetos de infraestrutura (hidreltricas), foram muito mais vultosos que
os das polticas explcitas regionais, e somente em 2014 chegaram ao montante
aplicado de R$ 22,1 bilhes. A articulao entre as operaes do BNDES na
regio e as operaes das instituies regionais financiadas por meio do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Amaznia (FNDA) e do FNO tem sido, regra
geral, incipiente. Os projetos de infraestrutura do governo federal no buscaram
o alinhamento com as orientaes da poltica regional ex-ante. Somente depois
da construo das grandes obras, quando seus impactos muitas vezes negativos se
tornam presentes e com forte apelo poltico, que a poltica regional foi chamada
a operar compensatoriamente.
Consideradas estas fragilidades institucionais e de governana da poltica
regional, a ao efetiva do governo federal por meio de instrumento de
polticaregional explcita e no explcitas assumiu nova magnitude nos anos mais
recentes, trazendo benefcios insuspeitos para as regies onde foram alocados.
Monteiro Neto (2014b), em estudo para o BNDES, j havia demonstrado a
trajetria de expanso, entre 1990 e 2012, dos volumes de recursos de bancos
pblicos BNDES, BNB, Banco da amaznia (Basa) e Banco do Brasil (BB)
transferidos para o financiamento da atividade produtiva bem como para a mitigao
da pobreza das famlias nas grandes regies brasileiras via Programa Bolsa Famlia
(PBF) e benefcios de prestao continuada (BPC).7
No captulo 6 desta coletnea, Monteiro Neto atualizou a investigao da
interveno governamental para o Nordeste e demonstrou que o investimento
produtivo foi muito estimulado pelo governo federal na regio. Olhando-se em
retrospecto, os montantes de recursos pblicos mobilizados para as regies alvo
de poltica regionais se agigantaram no perodo e possibilitaram a expanso da

7. O leitor interessado se aperceber de que o crescimento do total dos recursos pblicos (sob diversas orientaes)
mobilizados para as regies foi significativamente maior na dcada de 2000 que na anterior. Na regio Norte, os
mecanismos analisados mobilizaram 1,3% do PIB regional em 1990, passando para 4,0% em 2000 e para 10,6% em
2012. No Nordeste, as porcentagens foram de 2,3% do PIB regional em 1990, 2,5% do PIB em 2000 e 9,7% do PIB
em 2012. No Centro-Oeste, as porcentagens foram: 1,4% do PIB em 1990; 2,4% do PIB em 2000; e 7,2% do PIB em
2012. Causa certa frustrao o fato de elas terem levado a resultados relativamente pequenos quanto desconcentrao
regional da atividade produtiva, ao mesmo at 2012 (Monteiro Neto, 2014a, p. 298-299).

capacidade de oferta regional pela via do investimento. As taxas de crescimento

mdias do PIB no perodo 2000-2013 foram maiores no Norte, no Nordeste e no
Centro-Oeste que no Sul e no Sudeste, favorecendo uma tendncia de convergncias
das rendas per capita. Contudo, as condies estruturais para o estabelecimento
de um novo padro de integrao do mercado nacional continuam fragilizadas,
ora pela atrao exercida pela demanda internacional de commodities minerais e
agrcolas, que reprimarizam a estrutura produtiva nacional, ora pela incapacidade
brasileira de levar adiante polticas de aumento do contedo tecnolgico de seu
remanescente parque industrial.
2.2.2 Ambiente das relaes federativas

Neste contexto de renovao dos processos socioeconmicos que impactam o
territrio, a dimenso articuladora da poltica regional vem ganhando muito
mais relevo. As relaes intergovernamentais que do base para o pacto federativo
carecem cada vez mais ser amplificadas para promover capacidade de coordenao
e articulao mais intensa entre os entes formuladores e executores das polticas
pblicas. poltica regional caberia produzir maior nvel de orientao territorial
para a aplicao das demais polticas sociais e setoriais nacionais, conforme apontou
o documento de consolidao do processo conferencial conferncias nacional e
estaduais de desenvolvimento regional , coordenado pelo MIN em 2012 (Brasil,
2011; 2013).
necessrio reconhecer a efetivao de avanos no sistema federativo brasileiro
por fora dos preceitos da CF/1988 e de seus desdobramentos para os entes
federativos. Os instrumentos de transferncias constitucionais de recursos nas esferas
vertical e horizontal esto sendo aperfeioados e vm reduzindo as disparidades de
recursos pblicos por habitante no Brasil. Em particular, o debate federativo vem
reconhecendo que, mesmo no tendo gerado equiparao de nveis de recursos
tributrios por habitante, o sistema de transferncias fiscais tem levado maior
dotao final de receitas tributrias nas regies, nos estados e nos municpios de
mais baixa capacidade inicial de gerao de recursos tributrios.
Neste sentido os nveis mdios de bem-estar social seguem trajetria de
crescimento ao par da reduo das desigualdades econmicas (medidas amplamente
por ndices como o Gini ou Theil). Monteiro Neto contribui para esta discusso ao
apresentar elementos da configurao de um sistema de transferncias de recursos
interregionalmente no federalismo brasileiro atual.8 Este sistema seria composto
por componentes estruturais (assim chamados por serem constitucionalmente
definidos), os quais so representados pelas transferncias obrigatrias a estados e
municpios por meio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo

de Participao dos Municpios (FPM), respectivamente bem como por outras

transferncias para educao, sade, assistncia social e royalties do petrleo e da
minerao. Alm disso, o sistema composto por componentes conjunturais,
definidos arbitrariamente pela nfase ou pelo compromisso poltico da coalizao
partidria no poder, representados por recursos do governo federal provenientes
do seu oramento prprio ou do sistema de crdito, para fortalecer trajetrias de
desenvolvimento social e econmico em parcelas do territrio nacional.
Constatou-se a forte atuao redistributiva das duas componentes (estrutural
e conjuntural) do sistema de transferncias fiscais na dcada recente. Num quadro
de expanso econmica e de crescimento das receitas fiscais do governo federal,
como o dos anos 2005-2013, os aportes de recursos investigados pelo autor a
ttulo da poltica social (PBF e BPC) e da poltica setorial (crdito do BNDESe
dos bancos regionais de desenvolvimento) se tornaram muito mais volumosos
erelevantes para a mudana estrutural nas regies.
A anlise empreendida por este autor conquanto tenha se referido a um sistema
nacional de transferncias de recursos, corresponde a um esquema analtico para
compreenso de instrumentos e recursos governamentais vigentes e regularmente
acionados por diferentes motivos e orientaes nas regies brasileiras. No pode ser
confundido com a existncia de um sistema federal coordenado institucionalmente
para tal fim. A componente conjuntural do sistema referido corresponde apenas a
instrumentos disponveis sem articulao prefigurada entre si quanto sua aplicao.
Elementos de poltica social referidos neste sistema so destinados a pessoas e
famlias pelos ministrios da rea social com objetivos de reduo da pobreza e da
misria, e os instrumentos da poltica setorial (BNDES) e mesmo regional (bancos
regionais) so destinados a empresas para financiamento de demandas de capital
de giro e de projetos de investimento. Cada qual tm, portanto, rebatimentos
diferentes sobre o desenvolvimento das regies: no primeiro caso, da poltica social,
impactam a demanda de consumo local e regional e, no segundo caso, da poltica
de investimento produtivo, impactam a oferta regional e local de bens e servios.
Assim como apontado pelos trabalhos de Vitarque Coelho e Rodrigo Costa,
citados anteriormente, tambm Monteiro Neto conclui que so fracos ou inexistentes
os esforos de articulao e coordenao destes vrios mecanismos e instrumentos
utilizados para o benefcio das regies no Brasil.9
A dimenso federativa destas relaes intergovernamentais passa a merecer
mais ateno em face do cenrio de esgaramento das relaes de articulao ou
coordenao entre governo federal e subnacionais. Se a descentralizao federativa
no Brasil ps-1988 beneficiou os municpios com expanso de receitas tributrias e

de transferncias, o mesmo no se deu com os estados, os quais vm se tornando,

por fora das limitaes dos seus oramentos, cada vez mais executores de polticas
pblicas centralmente definidas, e menos propositores de polticas.
Vrios estudos recentes j alertam para severas dificuldades fiscais nos
estados, as quais tendem a impactar negativamente a sua performance econmica.
Asinvestigaes sobre capacidades e limitaes tributrias, institucionais e polticas
dos governos estaduais no Brasil nos anos 2000, organizadas por Monteiro Neto
(2014a), e adicionalmente os estudos sobre finanas, economia e instituies em
Pernambuco e Gois realizados, respectivamente, por Monteiro Neto, Vergolino
e Santos (2015) e Monteiro Neto e Romanatto (2015) trazem contribuies para
o debate. Todos so unnimes em apontar as fragilidades estruturais que definem
os papis possveis para os governos estaduais no ambiente federativo nacional,
registrando, de um lado, a expanso dos gastos por habitante nas reas sociais (sade
e educao), e de outro, as limitaes impostas pelo endividamento da maioria
dos governos estaduais ao financiamento da capacidade de investimento prpria.
O estudo de Toms Fiori sobre o estado do Rio Grande do Sul10 organiza-se
nesta direo e faz consideraes sobre a dificuldade de a economia estadual e o
seu sistema de planejamento e de instituies delinearem e realizarem de maneira
concertada uma mudana estrutural no seu sistema produtivo industrial. O autor
reconhece que o crescimento econmico neste estado e a escolha de localidades
mais atrativas, mais bem dotadas para o investimento e capturadas pela lgica da
iseno fiscal, seguem sendo ditados muito mais pelas foras do capital privado
internacional que por estratgias de desenvolvimento de pores do territrio
gacho emanadas de orientaes do governo e da sociedade estaduais.
Do mesmo modo, o estudo de Sobral sobre a economia do estado do Rio
de Janeiro retoma este debate dos enfrentamentos de governos estaduais em
torno dos esforos de ordenao do territrio fluminense.11 Centrada em ramos
produtivos com forte concentrao do capital mercantil (comrcio e servios) e
menor participao de setores industriais, a economia fluminense notabiliza-se pela
extrema concentrao territorial na RM do Rio de Janeiro. Polticas e estratgias
governamentais locais tm sido pouco eficazes para se sobrepor aos interesses dos
capitais privados nacionais e internacionais, os quais visam manter a economia do
estado com perfil tercirio, precarizado e concentrado territorialmente.
10. Captulo 10 deste livro.


2.2.3 Sustentabilidade do desenvolvimento

No se pode fugir de uma reflexo sobre o modelo de desenvolvimento brasileiro
do ltimo sculo, caracterizado pelo uso extensivo de recursos naturais. O acelerado
uso de recursos naturais por nossa sociedade urbano-industrial tem produzido
resultados perversos para o meio ambiente. Em consonncia com as preocupaes
mundiais sobre o tema, polticas de restries ao uso indiscriminado de recursos
no renovveis bem como de estmulo produo e ao uso de fonte renovveis
de energia esto em curso no pas. As polticas de desenvolvimento regional no
Brasil, entretanto, ainda padecem da falta de vises acuradas e consentneas com
as preocupaes internacionais sobre o desenvolvimento sustentado. lacuna que
uma agenda de estudos precisa incorporar com urgncia.
Dois estudos desta coletnea refletem, ainda que indiretamente, sobre a
sustentabilidade das estratgias de desenvolvimento em curso no pas. Paola Santana
e Robson Silva12 tratam do tema dos recursos provenientes de royalties do petrleo
e de suas limitaes atuais para contribuir para o desenvolvimento das regies de
prospeco e produo de petrleo e gs.
O caso de municpios impactados pela produo de petrleo na Amaznia
(regio da bacia petrolfera do Solimes) tratado por Paola Santana. Relacionando
a alocao de recursos dos royalties em municpios do Amazonas com a questo
social, em particular, com os indicadores de educao, a autora sublinha os baixos
resultados operados pelos recursos adicionais s receitas prprias dos municpios
para a melhoria da educao bsica. Reflete no artigo que no apenas os royalties
so de aplicao recente (ps-2000) como seus impactos sobre a melhoria dos
ndices de desenvolvimento humano nos municpios agraciados com este tipo de
recursos tm se revelado limitados ao menos no caso do estado do Amazonas e
especificamente no caso do municpio de Coari.
O trabalho de Robson Silva, por sua vez, sobre a produo de petrleo e
a arrecadao e o uso dos royalties no estado do Rio de Janeiro,13 traz reflexes
relevantes sobre o curso das disparidades regionais no pas. Sua preocupao se
insere no contexto de ampliao da explorao das bacias petrolferas em guas
territoriais prximas ao estado do Rio, com espraiamento para reas dos estados
de So Paulo e Esprito Santo. As consequncias deste padro de explorao e
produo de petrleo nesta regio j desenvolvida do pas tendem a reconstruir
regionalmente as atividades produtivas, trazendo tona novas dificuldades para o
horizonte de reflexo e atuao da poltica regional brasileira.


Os dois estudos, cada qual a seu modo, buscam refletir sobre as possibilidades
e os obstculos para a redefinio de uma estratgia de desenvolvimento regional
que redirecione o padro de atividades produtivas, hoje baseado em recursos
naturais no renovveis, para a consolidao de atividades produtivas baseadas no
conhecimento e voltadas para o uso sustentvel dos recursos existentes.
2.2.4 Desenvolvimento urbano

decisivo o debate sobre o processo de urbanizao. O Brasil ergueu nas ltimas
dcadas uma sociedade urbana complexa, paradoxal e incompleta, travada e sem
urbanidade, fruto da produo de espaos urbanos precarizados de uma urbanizao
simultaneamente metropolizada, interiorizada e com centros regionais medianos,
isto , uma rede urbana paradoxalmente concentrada e dispersa ao mesmo tempo.
O Brasil pode ser caracterizado, ao longo de sua histria, como uma mquina
potente de produo de cidades com centros regionais medianos e uma mirade
de cidades locais, pequenas e quase rurais.
Este processo mltiplo e diversificado requer que se lance mo da rede urbana
como uma mediao terica e analtica imprescindvel entre escalas espaciais,
rede urbana e porte de cidade, a partir da anlise de seus ncleos organizadores
de processos socioeconmicos variados e centros de poder e de emanao de
decisesfundamentais.
A rede urbana expressa e potencializa uma hierarquia de decises que so
tomadas e que circulam e se encadeiam no territrio. Ela um reflexo, na
realidade, dos efeitos acumulados da prtica de diferentes agentes sociais (Corra,
2007, p. 27). Os principais centros urbanos da rede precisam ser investigados em
sua dinmica de emanao e coordenao de decises cruciais das economias micro
e mesorregionais ou nacionais, e como pontos de importantes interconexes com
a economia supralocal.
As pequenas cidades, ou as cidades locais, que se apresentam como elemento de
ligao entre o meio urbano e as variadas ruralidades brasileiras, acabam tendo um
papel importante a partir de seu papel especfico no conjunto do sistema decidades.
As cidades mdias, ao deterem centralidade e estarem localizadas em pontos
estratgicos de determinado sistema de cidades, cumprem um papel decisivo
neste contexto. So espao de transio (Sposito, 2007), elo urbano-regional de
retransmisso e n de comando e de interao com suas hinterlndias, sendo a
interface entre cidade e regio. A cidade mdia, por apresentar interaes espaciais
intensas, complexas, multidimensionais e marcadas pela multiescalaridade (Corra,
2007, p. 30), poderia se constituir como privilegiada plataforma territorial de fora
de trabalho combinada em escala particular, desempenhando um papel central,

com destacada posio relativa na hierarquia regional, de circulao, e amplo

alcance territorial.
As metrpoles, como sistemas urbanos econmicos e sociais complexos,
derivam de determinaes e processos plurais, os quais resultam de caracteres
distintivos: alta densidade demogrfica, porte e adensamento de funes urbanas;
integrao de infraestruturas fsica e econmica; padro especfico de ocupao e
uso do solo; deslocamentos e assentamentos humanos peculiares; e alta densidade
de interaes e articulaes intra e intersetoriais construdas em determinado tecido
metropolitano territorializado.
importante acompanhar a rede urbana e os movimentos migratrios e
demogrficos mais recentes, em grande parte motivados pelas novas dinmicas
econmicas, e distribudos ao longo de um sistema de cidades diversificado.
A direo dos fluxos migratrios inter-regionais e interurbanos, bem
comoa intensidade com que ocorreram, precisam ser devidamente apropriados
e/ou consolidados pelas interpretaes acerca das transformaes territoriais na
ltimadcada.
A primeira dcada do sculo XXI revelou reforo de dinmicas espaciais
paradoxais (concentrao, desconcentrao, seletividade), fluxos migratrios com
perfil mais diversificado, requalificaes territoriais e rearranjos das redes urbanas
de menor hierarquia. Embora construindo uma trajetria de urbanizao mais
polinucleada, com o avano de centros regionais de maior expresso, as marcas
estruturais dos grandes movimentos populacionais do sculo XX ainda afirmam a
persistncia de inrcias advindas de grandes estoques demogrficos espacialmente
concentrados, os quais reatualizam volumes de imigrantes e emigrantes, ainda
significativos nos grandes centros.
De qualquer forma, trata-se de uma dinmica demogrfica muito mais
complexa e pluridirecional, pois
deixam de existir os estados ou regies que se destacam somente por ser origem ou
destino dos grandes fluxos migratrios. E esses contrafluxos so alimentados pelo
aumento na reemigrao interestadual de retorno, um fenmeno marcante nas
mudanas ocorridas no padro migratrio (Brito, 2015, p. 21).
Segundo o censo de 2010, alcanamos cerca de 1 milho de imigrantes
retornados (21,53% dos imigrantes) no perodo 2005-2010. Os migrantes
interestaduais de curto prazo perfizeram mais de 1,8 milho (28,32%). Assim, as
propores de imigrantes retornados e de curto prazo, caractersticas marcantes
desde novo padro demogrfico, juntas, chegaram a 43,77% dos imigrantes
interestaduais no perodo 2005-2010. No obstante, a persistncia das grandes
trajetrias migratrias anteriores impediu mudanas abruptas em relao ao antigo

padro, determinando que ocorra no presente muito mais a combinao de variados

padres migratrios e revelando elementos de estabilizao e regularidade dos
caminhos estruturais migratrios j trilhados. Pelas sendas j percorridas circulam
fluxos e contrafluxos alimentados pelas migraes de retorno de curto prazo. Como
um fenmeno tipicamente estrutural, a migrao interna interage com as dinmicas
da economia e da sociedade, espelhando, espacialmente, as suas desigualdades
regionais e sociais (Brito, 2015, p. 25). Por exemplo, os espaos das trs principais
regies metropolitanas, sobretudo So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia, continuam
a traar as linhas principais das trajetrias migratrias brasileiras.
Entretanto, deve-se destacar o crescimento dos municpios intermedirios,
posto que a taxa de crescimento da populao total, entre 2000 e 2010, foi de 0,45%
para os municpios pequenos, 2,81% para os mdios, e 1,29% para os grandes.
O processo demogrfico no Brasil ainda muito dinmico e ativo. Temos
mesmo uma arraigada cultura migratria (Brito, 2015), em que os deslocamentos
espaciais com forte expectativa de ascenso social ainda persistem, mesmo quando a
possibilidade de conjugar mobilidade espacial e mobilidade social, tpica da trajetria
histrica da mobilidade estrutural do sculo XX no Brasil (muito marcante at
meados dos anos 1980), j no existe mais.
H carncias de toda ordem, que vo desde problemas de degradao
ambiental, falta de mobilidade urbana e precariedades do transporte de massas,
deficit habitacional, at outras mazelas dos complexos urbanos a localizados.
No perodo recente, uma experincia de poltica pblica habitacional do
governo federal apresentou significativo sucesso: a partir de 2009, o programa
Minha Casa Minha Vida (MCMV) teve 4,2 milhes de unidades contratadas e 2,6
milhes de unidades entregues, totalizando um investimento de R$ 300 bilhes.
As aprovaes recentes da Lei dos Consrcios Pblicos (Lei no 11.107/200514)
e do Estatuto da Metrpole (Lei no 13.089/201515) colocam possibilidades para se
ampliarem o debate e a busca de solues de interesse comum supramunicipais,
procurando maior cooperao interfederativa.
2.3 Dilogos possveis entre os estudos realizados: polticas para

pessoas e polticas para territrios ressignificaes para a poltica
regionalbrasileira
Outra forma de propor elementos de um balano reconhecer a existncia de
novos debates terico-conceituais em curso com forte apelo para o desenho e a
implementao de polticas pblicas. Um deles o relativo novidade atribuda
14. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm>.


contribuio das polticas nacionais de desenvolvimento social (educao, sade,

assistncia social, transferncias de renda a famlias) para a reduo das disparidades
regionais. Neste novo contexto de ganhos para regies menos desenvolvidas,
provocados por polticas voltadas para pessoas e no para territrios especficos,
como avaliar o papel das polticas regionais explcitas, e qual a sua contribuio
futura para o desenvolvimento brasileiro?
Seguindo-se a trilha do debate internacional sobre a relevncia e a oportunidade
de adoo de polticas voltadas ou para o territrio como propugnado e defendido
pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
ou para pessoas como defendidas pelo Banco Mundial , uma avaliao do
perodo pode oferecer uma interpretao singular desta controvrsia, com base nos
avanos e nos recuos revelados em recortes de polticas pblicas que so prprios
da realidade brasileira.
Nesta discusso salutar trazer tona estas duas vises sobre o sentido das
polticas pblicas no territrio, cada uma sustentada por uma grande instituio
internacional. So proposies que colocam frente a frente as experincias europeia
(OCDE) e a norte-americana ( Banco Mundial). Esta ltima no documento
Reshaping Economic Geography: World Development Report vem defendendo a
abordagem de no interveno no territrio place-neutral approach (World Bank,
2009). O documento baseia-se na seguinte ideia:
os mais potentes instrumentos para a integrao [regional] so as melhorias naquelas
instituies que trabalham com objetivos espacialmente cegos; colocando de forma
mais simples, [aquelas instituies que se ocupam de] a proviso de servios essenciais
como educao, sade e segurana pblica (Gill, 2010, p. 3).
Nesta viso particular, as polticas com objetivos universais tenderiam a gerar
maior eficincia econmica, pois os atores (capital empresarial e fora de trabalho)
se deslocariam no territrio em busca da melhor alocao possvel para seus ativos.
As polticas regionais no so consideradas necessrias nem adequadas nesta opo
de poltica pblica.
A abordagem que advoga a interveno no territrio (place-based approach)
proposta pela OCDE em How Regions Grow: trend and analysis e Regions Matter
(OCDE, 2009a; 2009b). Os estudos so influenciados pela experincia europeia
de desenvolvimento e defendem explicitamente a poltica regional, em particular,
para aumentar a competitividade das regies no cenrio internacional e fortalecer
estratgias de desenvolvimento endgeno em regies deprimidas ou de baixo
crescimento. Para a OCDE, os ativos existentes no territrio necessitam de
abordagem renovadora, uma vez que, no continente europeu, regies (de espaos
nacionais) outrora ricas e prsperas se tornaram decadentes ou de baixo crescimento,
demandando da poltica esforos para a regenerao econmica.

Este debate no extemporneo ao Brasil. Por causa dos avanos recentes, em

termos de cobertura a pessoas e territrios, da poltica social e de infraestrutura,
a questo do desenvolvimento regional passa a ter, de maneira mais evidente,a
necessidade de repensar e fortalecer a dimenso econmica, produtiva, de
competitividade territorial e/ou de mudana estrutural.
Em face dos substantivos resultados gerados pela poltica social nas regies de
mais baixo nvel de desenvolvimento, esta poltica deu contribuies em termos de
alocao de recursos, criao de poder aquisitivo e bem-estar a serem apropriados
pela poltica regional em dimenso ainda no devidamente percebida. No o caso,
por certo, de escolher entre dois tipos de polticas, aceitando uma e descartando
outra, como sugere o debate OCDE versus World Bank.
Pelo contrrio, consideradas as especificidades e as condies prprias do
casobrasileiro relacionadas com seu baixo nvel de PIB per capita e de bem-estar,
sugere-se aproveitar o potencial de cada linha de poltica de interveno e adequ-las
realidade nacional, bem como reforar simultaneamente as articulaes possveis
entre a poltica regional e a poltica social, ou entre a poltica regional e as polticas
de infraestrutura, por exemplo. Sem sombra de dvida, esta tarefa exigir que a
prpria poltica regional seja repensada: o que cabe poltica regional (explcita)
fazer neste novo e mais benigno contexto?
De um lado, reconhecer os avanos proporcionados pela ampliao de
benefcios verificada na agenda social brasileira aos cidados residentes em territrios
mais vulnerveis; ao que em muitos casos ainda se mostra tnue e precisar
ser consolidada nas regies de menor desenvolvimento. A mudana estabelecida
nos patamares dos indicadores sociais, como mostram documentos de avaliao
da poltica social (Campello e Neri, 2013; Pnud, Ipea e FJP, 2013), precisa ter
continuidade; e uma vez alcanada a transformao, no deve sofrer recuos.
Deoutro lado, os esforos que a poltica precisa realizar na dimenso econmica
visando, entre outros objetivos, melhoria e ao adensamento da infraestrutura
em geral, ao aumento da competitividade, consolidao das infraestruturas de
ensino e pesquisa superior, ainda se mostram de grande monta, pois as disparidades
territoriais destes ativos revelam-se muito pronunciadas no Brasil.
Sobre este debate, os trabalhos de Rodrigo Costa e Monteiro Neto16 apresentam
quadro comparativo de elementos empricos do papel de instrumentos de polticas
setorial, regional e social enriquecedores deste debate. Os volumes de recursos
presentemente alcanados por instrumentos de poltica social (PBF e BPC) nas
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste alcanaram magnitude tal que no podem
mais ser desconsiderados em estratgias de desenvolvimento regional.
16. Captulos 3 e 6 deste livro, respectivamente.

Por sua vez, os trabalhos de Sampaio e Sobral,17 que abordaram o tema

da desindustrializao, remetem para o desafio de que objetivos e instrumentos
de polticas setoriais e regionais esto no apenas desalinhados, mas tm sido
incapazes de reverter a perda do tecido industrial brasileiro. A poltica regional,
neste contextode baixa eficcia de seus propsitos, precisa ser repensada para
abordar novos desafios que visem no s diminuio das disparidades territoriais,
mas competitividade estrutural de territrios com potencialidades identificadas.
Algumas vises novas de estratgias para a poltica de desenvolvimento regional
(nacional, estadual ou local) foram oferecidas por Cavalcanti Filho e tambm
por Vieira.18 O primeiro alerta para a mudana de abordagem da interveno no
territrio do Nordeste seu objeto de estudo por meio de criao das condies
para a estruturao de um sistema regional de inovao. Este sistema seria, nas
palavras do autor:
composto por diversos atores, diferenciados por natureza (variedades) e posio
hierrquica (assimetrias), auto-organizados em trs subsistemas e articulados entre
si, atravs de processos de aprendizado inovativo, que transformam suas estruturas
(instabilidade estrutural) e sua dinmica funcional (instabilidade dinmica).
Nesta abordagem para o desenvolvimento territorial, pretende-se que as
condies para o enraizamento dos atores em redes econmicas que realizam
de maneira permanente a inovao sejam construdas e mantidas. Contaria
nesta estratgia no apenas o apoio ao empreendimento produtivo, quer seja na
forma de crdito pblico bancrio, quer seja na oferta de infraestrutura, mas o
fortalecimento do ambiente de inovao, o que daria educao e ao conhecimento
posiodeprotagonismo.
Combina-se a esta proposio de Cavalcanti Filho o estudo de Vieira sobre a
evoluo do ensino superior no Brasil e suas caractersticas regionais. Primeiro, o
reconhecimento de que estruturas de ensino superior e pesquisa no so panaceia
para a soluo dos problemas de subdesenvolvimento das regies. Contudo, como se
afirma no estudo, firma-se cada vez mais a compreenso de que tais encadeamentos
no so gerados espontnea e instintivamente, produzindo efeitos homogneos e
de forma automtica e natural, em decorrncia da mera presena de uma IES em
dada localidade.19 A articulao entre os campos da cincia, do conhecimento
e da atividade produtiva seria essencial para transbordar o conhecimento para a
transformao das bases produtivas territoriais.
Quando Vieira nos alerta que a oferta de ensino superior no basta para
sedeslanchar o desenvolvimento, ele est em conformidade com a proposio de
17. Captulos 12 e 13 deste livro, respectivamente.


Cavalcanti Filho de que a estruturao de uma estratgia predefinida e orientada

para investir na capacidade instalada de conhecimento e inovao condio
necessria para a mudana estrutural.
Vieira registra, ademais, que as transformaes recentes territoriais da base de
conhecimento no Brasil, materializadas nas instalaes de ensino superior, j so
muito significativas, indicando que o prximo passo seja iniciado, o de articulao
e enraizamento com o sistema produtivo local e/ou regional.
2.4 Dilogos possveis entre os estudos realizados e alguns recortes

territoriais propostos para efeitos de interveno da poltica pblica
Parte-se da hiptese de que o Brasil recentemente passou por transformaes
socioeconmicas que determinaram importantes impactos territoriais.
Aomesmo tempo, constata-se que as anlises regionais ainda tm dificuldade
em captar plenamente os vrios ngulos dessa dinmica e, sobretudo, a direo
destastransformaes.
Seria possvel questionar se as polticas pblicas em discusso ou implementao
estariam baseadas em concepes mais ou menos aderentes s especificidades
regionais do quadro territorial em mutao.
Neste contexto, torna-se relevante discutir uma agenda atualizada de
investigao que busque apreender plenamente aquelas mudanas territoriais mais
salientes, a fim de elaborar polticas pblicas consequentes com o novo momento.
Buscou-se na anlise empreendida averiguar quais os fenmenos sociais,
econmicos etc. recentes mais relevantes para o entendimento das reconfiguraes
ocorridas, procurando-se distinguir: i) os que permanecem; ii) os que so novos
ou emergentes; e iii) quais deixaram de ter importncia, requerendo reatualizao.
Procurou-se construir um esquema de anlise, um recurso heurstico e alguns
fatos estilizados que pudessem, em aproximaes sucessivas, apreender e sistematizar,
em traos largos, as recentes e mais gerais transformaes territoriais, pelas vias dos
gastos pblicos e dos investimentos pblicos e privados em territrios distintos.
Chegou-se assim a uma tipologia definida por cinco modalidades de inverses
privadas e governamentais associados a cinco tipos preferenciais de territrios
predominantemente impactados e redefinidos pela potncia das foras em atuao.
A ideia que este esquema analtico sirva como um guia para reflexo e debate.
Embora articulados na realidade concreta, analiticamente os territrios podem ser
separados conforme a tipologia a seguir.
1) Tipo I territrios predominantemente impactados e (re)definidos pelas
foras inerciais dos fatores de aglomerao e de urbanizao (litoral, RMs e
capitais) e das vantagens locacionais da rede urbana do Sul-Sudeste-litoral.

2) Tipo II territrios predominantemente impactados e (re)definidos pelos

impulsos das polticas sociais, pelas melhorias das condies de vida e
pela ampliao do mercado interno de consumo.
3) Tipo III territrios predominantemente impactados e (re)definidos
pela demanda mundial de commodities.
4) Tipo IV territrios predominantemente impactados e (re)definidos pelos
investimentos realizados ou orientados pelo Estado em infraestruturas
logsticas e de energia etc.
5) Tipo V territrios predominantemente impactados e (re)definidos
pela implantao de investimentos tpicos ou pontuais, com tendncia
a se constiturem em polos isolados ou enclaves com baixa induo do
entorno e da hinterlndia.
Assumiu-se que tal tipologia poderia abrir espao analtico para organizar
perguntas estruturantes como: i) qual a natureza dos investimentos pblicos e
privados realizados nestes territrios?; ii) quais tipos de polticas pblicas so
estruturadas e requeridas?; e iii) que relao estes territrios tm com os respectivos
processos de urbanizao, redes urbanas e ruralidades?
Obviamente no se teve a pretenso de encaminhar ou responder a todas essas
perguntas para cada um dos territrios. Trata-se de questes complexas e cruciais,
que precisam estar subjacentes em anlises futuras sobre a estrutura e a dinmica
regional brasileira do perodo recente.
2.4.1 Territrios do tipo I

sobejamente conhecido pela literatura especializada o papel de destaque assumido
pelas foras inerciais e centrpetas, que cumulativamente exercem efeitos polarizados
nas regies com maior agrupamento e densidade socioeconmica, diversificao
produtiva e diferenciao social. Os investimentos tendem a se concentrar nessas
regies onde esto presentes tpicos fatores de conglomerao espacial, como efeitos
de vizinhana e transbordo, intensos contatos interpessoais, densas interaes
espaciais, indivisibilidades tcnico-econmicas, externalidades transacionais e
institucionais, economias de escalas, de localizao e urbanizao.
No Brasil, essas plataformas de mais denso desenvolvimento se estendem
ao longo dos pontos nodais da poro mais estruturada da rede urbana brasileira,
sobretudo, ao longo das aglomeraes metropolitanas do litoral, com destaque
para o Sul-Sudeste e Nordeste, congregando, grosso modo, o bioma Mata Atlntica.
esse territrio atlntico, onde a rede urbana brasileira mais densa e
organizada, que comanda e influencia praticamente toda a escala nacional. Nele

vivem, em espaos metropolitanos, cerca de 70 milhes de pessoas, conformando

o mercado de consumo mais profundo, consistente e moderno, o mercado de
trabalho mais diferenciado e com maiores ndices de qualificao e servios mais
sofisticados, sobretudo os produtivos, prestados s empresas, conformando as
cabeas das subredes urbanas regionais.
a que esto presentes os ncleos urbanos que apresentam as caractersticas
do que a literatura denomina cidades-regio, aquelas com as mais potentes conexes
na escala nacional (e, em alguns casos, mesmo mundial), por aglomerarem a rede
(clustering) das empresas maiores e mais slidas, fatores tangveis e intangveis
deproduo, bacias para o recrutamento de emprego de maior qualificao,
alm de ambiente mais propcio inovao e aos contatos empresariais. Abriga
ainda os principais circuitos dos sistemas e dos subsistemas urbano-regionais
brasileiros, seusprincipais espaos metropolitanos e suas capitais estaduais.
Adicionalmenteexerce o papel de principal elo com o Cone Sul e de ncleo de
integrao sul-americana em sua rea mais desenvolvida.
Apesar de perdas na participao relativa, o Sudeste continua a ser o grande
polo industrial, comercial e financeiro do pas. Abriga o ncleo da manufatura
metalomecnica, eltrica e qumica, mas tambm o miolo (Kupfer, 2012) da
indstria brasileira: alimentos, vesturio, calados, papel e celulose, siderurgia,
sucroalcooleira. Caberia lembrar ainda o papel dos setores de mveis, higiene
pessoal, perfumaria e cosmticos, revestimentos cermicos, entre outros.
Novas espacialidades emergentes surgiram na regio no perodo recente com
marcas de desindustrializao,20 perda de diversificao produtiva, especializao
regressiva, expanso produtiva oca21 e desadensamento de vrias cadeias produtivas,
expanso do tercirio (tradicional e moderno) e das atividades de turismo de
veraneio e de negcios, e nos servios financeiros etc.
Nessa grande rea de maior desenvolvimento material do pas, h uma
tendncia inercial de agregar novos setores e ramificaes econmicas e espaos
produtivos sem abandonar os precedentes (Matteo, 2014, p. 15). Nesta, que
a rede urbana mais estruturada e densa, esto presentes rugosidades, trajetrias
vincadas no espao, acentuadas ainda mais pela ao estatal e por sua morfologia
regionalizada da gesto das polticas pblicas. O Estado, medida que superpe a
sua malha de gesto sobre as estruturas locais e revela certa defasagem temporal em
relao dinmica espacial, possui rugosidades que ainda no refletem as mudanas
induzidas pela economia e sociedade em movimento (Egler, 2010, p. 109).
20. Sobre isso, consultar captulo 12 deste livro.

21. Sobre isso, consultar captulo 13 deste livro.

Esta poro atlntica do Brasil concentra as massas populacionais e,

simultaneamente, alguns de seus maiores problemas sociais e ambientais.
2.4.2 Territrios do tipo II

No perodo 2003-2015, avanou-se muito em um conjunto de polticas sociais
voltadas proteo das camadas mais vulnerabilizadas e destitudas da populao
e na expanso do mercado interno. Caberia destacar o avano das polticas de
transferncia de renda, o crescimento formal do emprego, a valorizao do
salrio mnimo, a expanso do volume e das linhas de crdito pessoal (inclusive
o consignado), a expanso do ensino superior e a luta mais geral pela preservao
e pelo avano das conquistas e dos ganhos sociopolticos da Constituio Cidad
de 1988, com melhorias na distribuio de renda e na qualidade do mercado de
trabalho. Estas mudanas convergiram para a construo e o fortalecimentodeum
federalismo do bem-estar social no Brasil com certo automatismo em sua operao
(Monteiro Neto, 2014a).
A conjugao da valorizao do salrio mnimo, da maior formalizao do
mercado de trabalho, dos impactos dos BPC para deficientes e idosos, das melhorias
na previdncia e na assistncia social rural e urbana, dos programas sociais Luz para
Todos, Cisternas, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) e MCMV, entre outros, transformaram a vida cotidiana de algumas
dezenas de milhes de pessoas.
No perodo 2003-2015, mudanas importantes ocorreram tambm nos
preos relativos da economia brasileira,22 a favor do consumo de bens-salrio.
Estas mudanas foram determinadas pelo efeito China, pela taxa de cmbio e pela
poltica de desoneraes do governo federal.
O crescimento mais inclusivo que foi experimentado impactou diretamente
os setores fortemente condicionados pela elasticidade da demanda e pela oferta de
crdito ao consumidor, pois estes so muito sensveis s flutuaes e dependentes
das mudanas quantitativas e qualitativas nos mercados urbanos de trabalho e
consumo, e da expanso da rendas nos meios rural e urbano.
22. O ciclo de crescimento da ltima dcada baseou-se em forte expanso do consumo das famlias, em particular
daquelas cuja renda principal vincula-se direta ou indiretamente ao salrio mnimo. O salrio mnimo um preo poltico,
mas o seu poder de compra depende da reao dos demais preos e salrios. A principal mudana de preos relativos
na dcada foi a valorizao da taxa de cmbio. Esta apreciao neutralizou as presses tanto da agricultura quanto
das matrias-primas importadas, diretamente sobre o custo de vida e indiretamente sobre os preos industriais, cujo
declnio, sobretudo na eletrnica de consumo, fortaleceu o efeito do cmbio sobre o poder de compra dos salrios.
Com o preo da cesta bsica contido, a elevao do salrio mnimo de base e a expanso do crdito permitiram amplo
deslocamento do padro de consumo na base da pirmide. A massificao dos bens de consumo durvel e a ampliao
tanto do mercado automobilstico para a baixa classe mdia quanto da alimentao do lar expressam bem a mudana
de estilo de vida (Tavares, 2015, p. 10-11).

Tal processo de transformao, dados os nveis aviltantes de pobreza, destituio

e marginalidade dos grupos populacionais mais desfavorecidos de bens e direitos,
representou verdadeira revoluo na base social das reas mais pobres, como no
semirido nordestino e nas periferias metropolitanas.
Ocorreram mudanas substanciais na estrutura de consumo das famlias
ao longo deste perodo recente de crescimento econmico, com distribuio de
renda e, portanto, maiores dispndios de renda no consumo de bens durveis e
deconsumo, com destaque para material eletrnico e de comunicao, automveis,
eletrodomsticos, produtos farmacuticos, mveis, perfumaria etc. (Sacchet de
Oliveira et al., 2016).
Dessa forma, o impacto na demanda de bens com alguma agregao de
valor regionalizado que so fabricados ou montados no pas, como cosmticos,
mveis, bens da linha branca (destaque para tanquinhos, foges e geladeiras),
eletrodomsticos, motos, microcomputador com internet, TV, celular, alm de
gastos com passagens areas e planos privados de sade promoveram um ciclo
expansivo, sobretudo no perodo do segundo governo Lula.
A expectativa era de que se engendrasse permanentemente um ciclo virtuoso
entre consumo, investimento e produo ampliados e regionalizados que seria capaz
de, pelo menos no mdio e longo prazos, transformar as estruturas produtivas e
socioeconmicas das regies menos desenvolvidas.
Entretanto, grande parte dos efeitos multiplicadores e aceleradores de
expanso e massificao do consumo dos mercados domsticos, que poderiam ter
transformado mais profundamente as estruturas regionais mais dbeis, acabaram
ensejando a expanso da participao dos componentes importados, do exterior ou
os ofertados pelas empresas localizadas no Brasil, sobretudo as paulistas, portanto
com extrarregionalidade em relao aos principais focos de destituio.
Ou seja, ocorreram importantes vazamentos de renda, pois essas regies no
se desenvolveram ou desdobraram relaes de inter-ramificaes, inter-regionalidades
e interurbanidades (Brando, 2011) potentes o bastante para transformar as
estruturas produtivas nas regies mais desfavorecidas.
2.4.3 Territrios do tipo III

Embora a extrao e o processamento de recursos de base natural estejam presentes
em quase todas as regies brasileiras, analtica e sinteticamente os territrios
maisacionados e impactados pelas commodities compreendem, grosso modo, o
Centro-Oeste, o Centro-Norte e o Bioma Cerrado. Com grande dinamismo
econmico, rural e urbano, e produtivo, o Centro Oeste ganha e refora no perodo

recente seu papel de territrio de transio entre o Sudeste e o Sul, por um lado,
e o Norte e o Nordeste, por outro.
A regio se caracteriza como uma fronteira explorvel de recursos naturais,
com a implantao de unidades de produo, tais como as de esmagamento e
processamento de soja, indstrias alimentar, de rao animal, frigorfica (carne
bovina, suna e de frango) e de laticnios. Mas tambm cabe destaque s manufaturas
de couro, algodo e sucroalcooleiras (Miragaya, 2014).
Recentemente, com o boom de demanda e preos nos mercados internacionais,
determinado sobretudo pelas necessidades chinesas, o setor de commodities conheceu
grande expanso. No perodo 2002-2012, o minrio de ferro aumentou 41,2%;
a soja, 15,6%; os cereais, 14,2%; o leo vegetal, 13,5%; e o Nquel, 7,3%, entre
outros importantes aumentos.
Entretanto, a alta especializao em atividades extrativas e produtivas de
commodities colocam limitaes estruturais dinmica endgena de economia do
Centro-Oeste expandido. Estes constrangimentos so postos pela natureza intrnseca
de seus bens minerais, agrcolas e pecurios, fundados em vantagens competitivas
estticas e absolutas, com pouca capacidade de diferenciao, pois padronizados e
de processamento contnuo, e em grande parte submetidos a definio da demanda
e preos internacionais.
So ainda notrias suas carncias e gargalos de infraestrutura, armazenamento
e escoamento da produo agropecuria e mineral, por apresentarem enormes
distncias fsicas e dependncia de escoamento para a exportao da produo em
relao aos portos.
A grande transformao do agronegcio nesta vasta poro territorial se deu
com perda da biodiversidade e degradao dos solos e das guas, desmatamento e
queimadas nos dois ecossistemas bastante frgeis e sensveis que abriga: o Cerrado
e o Pantanal.
A regio se beneficiou diretamente pelo fato de o pas ter avanado muito
nas ltimas dcadas na eficincia logstica, mas tambm na pesquisa agrcola e
agropecuria, sobretudo pelo papel da Embrapa e dos rgos de fomento nacional
e estaduais.
Castro (2014) sintetizou bem os desafios para a regio, ao afirmar que os
grandes complexos a instalados, os agropecurio-industriais e os de extrao e
processamento mineral, requereriam estratgias consistentes de atuao tanto a
montante quanto a jusante de suas respectivas cadeias produtivas. A montante,
estimulando o desenvolvimento da produo local de mquinas equipamentos
e insumos, alm de servios tcnicos especializados; e a jusante, promovendo a
diferenciao de produtos de maior agregao de valor.

Em suma, esto presentes vulnerabilidades do crescimento econmico em

regies de grande especializao, posto que a dependncia de commodities agrcolas,
pecurias e minerais est sujeita a fortes e reiteradas flutuaes de preos e nveis
de demanda, que so basicamente definidos na escala mundial.
2.4.4 Territrios do tipo IV

H territrios que so impactados e acionados sobretudo pelas especificidades
dos investimentos em infraestrutura que foram neles realizados, cristalizando em
seus espaos regionais a abertura e a fixao de eixos de crescimento, expanso
eintegrao.
O suporte infraestrutural decisivo para o processo de desenvolvimento,
inclusive como um dos fatores sistmicos da competitividade. elemento produtivo
basilar, geralmente de uso generalizado, para uma grande variedade de atividades
econmicas, provendo assim externalidades lato sensu s unidades produtivas.
Ascaractersticas distintivas que envolvem a deciso de investir no negcio ou fazer
uma frente de aplicao de capital, denominada infraestrutura, no so triviais, por
este setor apresentar: i) baixa elasticidade de oferta; ii) indivisibilidades tcnicas e
fixaes de capital marcantes (com instalaes longamente durveis); iii) escalas
tcnicas notveis; iv) vultoso montante de inverses e imobilizaes de capital
fixo; v) irreversibilidade e indivisibilidade dos investimentos; vi) grandes escalas;
e vii)externalidades positivas altas, entre outras caractersticas.
Obviamente, os investimentos em infraestrutura so importantes para
qualquer regio, porm so decisivos para o bioma Amaznia. Como a maior
fronteira de recursos do planeta e por possuir vasta rea dotada de crucial dimenso
geopoltica, seus eixos de penetrao e integrao, e seus grandes projetos de
explorao econmica atrelados proviso de infraestrutura de transportes e energia
acabaram por ocupar e articular a economia amaznica ao resto da economia
brasileiraeinternacional.
Este bioma, como gigantesco manancial florestal, mineral, hdrico, de
biodiversidade, apresenta tambm grande quantidade e diversidade de atores
sociopolticos e interesses econmicos em disputa ou conflito, combinao de
nveis muito dspares de desenvolvimento das foras produtivas, e coexistncia
deatividades lcitas e ilcitas de explorao (mineral, madeireiras, biopirataria etc.).
O territrio amaznico passou por grandes transformaes no ltimo decnio,
com a modernizao de muitos ramos tradicionais; o avano da logstica integrada
de escoamento da produo agropecuria e mineral; o acelerado e muito peculiar

processo de urbanizao; e o aparecimento e aperfeioamento de novas formas de

convivncia com a floresta.23
Este territrio muito suscetvel a ciclos econmicos e polticos, posto que
altamente dependente da capacidade fiscal, financeira, legal, institucional, regulatria
e de formulao, implantao e monitoramento de projetos do Estado brasileiro.
Est sujeito a inverses de capital, que, em sua maioria, dependem do oramento
fiscal e da disponibilidade do crdito dos bancos pblicos, sobretudo do BNDES,
dos marcos jurdicos e da coordenao das relaes federativas pela Unio.
A macrorregio foi fortemente impactada pela implantao de usinas
hidreltricas recentemente, sobretudo a partir das leis n os 10.847/2004 e
10.848/2004, que mudaram o modo de comercializao de energia eltrica no
Brasil, abrindo espao para um boom de investimentos no setor. A partir da, foram
leiloadas trinta usinas hidreltricas (UHEs), com destaque para as maiores: Belo
Monte, no Par; Jirau e Santo Antnio, em Roraima; Teles Pires, no Mato Grosso
e no Par; e no Estreito, em Manaus e no Tocantins. Outras dez UHEs esto em
construo, entre as quais: Ponte de Pedra, Colder, Salto Apiacs e Sinop, no
Mato Grosso; Baixo Iguau, no Paran; So Roque, em Santa Catarina; Cachoeira
Caldeiro, no Amap; e So Manoel, no Par (Werner, 2016).
Tambm os investimentos nos terminais de uso privado (TUPs) em implantao
e na ferrovia Norte-Sul, com mais de 1.500 quilmetros j em operao, conformam
uma verdadeira marcha para o Oeste e o Norte do Brasil.
Assim, certamente a dinmica econmica da Amaznia est atrelada proviso
de infraestrutura, porm no necessariamente esta proviso deveria ficar restrita
ao binmio rodovia-hidreletricidade. Deveria, sim, avanar, como sugerido por
Becker (2014), para ousadas estratgias de implantao de redes fluviais, areas e
de infovias, buscando tanto a conectividade intrarregional quanto a panamaznica.
Esta grande especialista nas temticas da regio procurou mostrar os conflitos e as
possiveis aes pblicas conciliatrias entre os vetores tecnoindustriais (basicamente
de explorao de minrios e madeira) e os vetores tecnoecolgicos (de alternativas
comunitrias, sistemas produtivos emergentes, entre outras) que engendrassem um
novo modelo de explorao das oportunidades deste gigantesco patrimnio natural.
A riqueza da biodiversidade, dos servios ecossistmicos providos, do
conhecimento especfico local, da diversidade cultural e dos modos de vida
tradicionais acumulados deveriam dar vaso construo de outro padro de
desenvolvimento para este enorme mundo regional brasileiro.
23. O debate sobre as especificidades amaznicas est marcado pelas reflexes de Becker (2014): vinculado a questes
como relaes scio-naturais da regio, a geopoltica, a urbanizao, os eixos de integrao e desenvolvimento, as redes
tecnolgicas, o papel das cidades e a discusso sobre o futuro da regio (op. cit., p. 11).

2.4.5 Territrios do tipo V

A literatura regional sempre deu destaque aos investimentos que promoviam um
processo chamado por ela de desenvolvimento polarizado (Penouil, 1985), o qual
congrega inverses de capital em grandes projetos de investimento, grandes obras
e enclaves de extrao, beneficiamento de recursos naturais, insumos bsicos,
geralmente tendo as caractersticas de bens intermedirios, dispostos no territrio
em enormes plantas, com grande intensidade de escala.
So setores com pouco potencial de desenvolver efeitos propulsores (spread
effects), no sentido de Myrdal (1960), e com dificuldade de propagar estmulos
mais intensos de forma centrfuga, a partir de sua implantao ou expanso.
Poderamos adjetivar estes investimentos como esprios, posto que engendram baixos
encadeamentos, sobretudo para a frente, sendo comandados exogenamente, isto ,
as decises cruciais so tomadas alhures, com a regio hospedeira detendo pouca
capacidade de controle e resposta sobre sua dinmica endgena de funcionamento
ao longo do tempo.
So plataformas altamente intensivas em territrio e em meio ambiente,
que elaboram produtos semimanufaturados, da agroindstria, da minerao e
da metalurgia, provendo insumos bsicos, tais como bens siderrgicos, celulose,
minerais no metlicos etc., e insumos energticos, como prospeco e extrao
de petrleo e gs, refino e hidroeletricidade, energia elica, solar. Em suma, so
produtos decisivos na matriz industrial brasileira, representam grande parte de
nossas especializaes produtivas e comerciais exportadoras e tambm nossas
maiores vantagens competitivas comparativas reveladas.
A ideia de focalizar investimentos pontuais, polos isolados ou de induo
intersetorial e inter-regional estreita jogar luz nas especificidades e nos possveis
impactos territoriais da implantao de unidades minerais e de insumos bsicos,
mas tambm de alguns macroempreendimentos isolados, como a implantao de
portos, refinarias etc.
Outro exemplo de investimentos com poucos encadeamentos com o
entorno seriam as zonas de processamento de exportaes, cabendo examinar
minuciosamente nas pesquisas da dimenso territorial no apenas a estrutura e a
dinmica recente da pioneira Zona Franca de Manaus, mas tambm as que, a partir
da Lei no 11.508/200724 (com as alteraes introduzidas pelas leis nos 11.732/200825
e 12.767/201226), esto em operao ou implantao.27
24. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11508.htm>.

25. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Lei/L11732.htm>.
26. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12767.htm>.
27. Ver mais informaes na Associao Brasileira de Zonas de Processamento de Exportao (Abrazpe). Disponvel
em: <http://www.abrazpe.org.br>.

Geralmente essas zonas de comrcio so constitudas por poucas e grandes

unidades empresariais, com caractersticas de oligoplio concentrado, produzindo
bens mais ou menos homogneos, ou pouco diferenciados, com relevantes escalas
tcnicas de produo, e orientadas tanto ao mercado externo, quanto ao domstico.
Esto inseridas em segmentos maduros, com menores capacidades de agregao de
valor e com baixos contedo e sofisticao tecnolgicos. O seu mercado se destaca
pela volatilidade, pois variam muito a demanda e os preos impostos pelos grandes
usurios dos pases consumidos.
A composio setorial envolvida bastante heterognea. De um lado, tem-se a
minerao e a metalurgia de ferrosos, a minerao e a metalurgia de no ferrosos
(alumnio), celulose e papel, entre outros, que dependem da qualidade dos recursos
naturais de que lanam mo, da demanda internacional (agora arrefecida) e
da capacidade ociosa instalada para responder s oscilaes e s demandas do
mercado. De outro, tem-se, por exemplo, os segmentos ligados construo civil e
agropecuria, como a produo e fabricao de minerais no metlicos (cimento
e vidro), e a qumica bsica (fertilizantes), entre outros, que dependem mais do
desempenho do mercado interno.
A dinmica do setor bastante atrelada aos desgnios do setor pblico e
da configurao da coalizo poltica estatal e paraestatal, uma vez que por serem
geralmente energointensivos e poluidores, exigem oferta abundante de energia
barata e pressionam por flexibilizao dos licenciamentos ambientais.
So grandes projetos, geralmente definidos ou apoiados por financiamentos e
investimentos de fora, e determinados explcita e exogenamente pela macropoltica.
Este um dos fatores que reforam a tendncia de o projeto se desenvolver com
pouca ou nenhuma interao com sua hinterlndia e pouca ou nenhuma induo
virtuosa do entorno, consolidando, ao longo do tempo de sua maturao, um
conjunto de precrias relaes de complementaridade e articulao com o tecido
econmico regional.
Ao mesmo tempo, externalidades negativas, como atrao de imigrantes que
no sero absorvidos pelo mercado de trabalho urbano, forte especulao imobiliria
e aumento do custo de vida, entre outros, so provocadas nestas reas. Processos
que se iniciam, geralmente, j a partir do anncio do grande investimento.
Pesquisas minuciosas devem ser empreendidas a fim de se estimarem e se
prospectarem a quantidade e a qualidade dos encadeamentos para trs e para
frente destas atividades produtivas intensivas em escalas, buscando-se avaliar suas
capacidades de gerao de emprego, renda, investimentos, divisas e impostos.

3 REFLEXES PARA UMA SNTESE ANALTICA DO MOMENTO ATUAL: VELHOS

E NOVOS DESAFIOS, NOVA AGENDA
Os elementos apresentados e discutidos nas sees anteriores fornecem subsdios
para o reconhecimento de importantes feitos realizados pela ao governamental
no territrio neste incio de sculo XXI. Adicionalmente, colocam em perspectiva,
ao lado da potncia e da efetividade da poltica pblica, as limitaes, os insucessos
e os obstculos enfrentados para sua consecuo.
De maneira breve, para no ser repetitivo, as evidncias factuais comprovam que
o conjunto de polticas, instrumentos e estratgias mobilizadas pelo Estado nacional
no perodo ousou produzir efetivas reorientaes de fluxos produtivos no territrio
nacional. Esta constatao mais verdadeira pela implantao de infraestruturas
de logstica, habitacional e de energia, pelo sucesso das polticas sociais em geral
que pela incurso feita como tentativa de obstar o processodedesindustrializao.
Repete-se presentemente uma mxima recorrente na experincia internacional
e brasileira do passado (anos 1950 e 1970): a ao governamental mais efetiva
no territrio, se realizada por meio de polticas nacionais de toda ordem que por
apenas a poltica explcita regional. A necessria conjugao e articulao entre
as polticas nacionais e as regionais quando realizada tende a potencializar os
efeitos benficos do crescimento econmico e do bem-estar nas regies de menor
nveldedesenvolvimento.
Problemas federativos e de relaes intergovernamentais continuam sendo
um desafio boa implementao de polticas pblicas no pas. Reconhece-se
categoricamente a disfuncionalidade existente entre os objetivos de poltica
regional e os seus instrumentos e as suas instituies dimenso que no recebeu
ateno merecida por parte do governo federal. Em governos estaduais, repete-se a
incapacidade de se definirem critrios claros e rigorosos para os recursos disponveis:
tanto no Rio de Janeiro como no Amazonas, duas experincias estaduais analisadas,
as receitas de royalties do petrleo permanecem canalizadas para destinos pouco
estratgicos do ponto de vista da sustentabilidade do desenvolvimento estadual.
Tem ficado cada vez mais evidente entre os especialistas que a poltica regional
explcita brasileira continua majoritariamente aprisionada a reduzir custos de
operao do capital privado por meio de incentivos fiscais e crdito subsidiado.
Osincentivos para o aumento da produtividade setorial e das firmas, neste contexto
de subsdios indiscriminados, tem-se revelado baixo. Mesmo no perodo recente de
expanso das rendas das camadas de mais pobres da populao, quando o mercado
consumidor se ampliou, os setores ligados ao mercado de bens de consumo no
durveis no responderam adequadamente com expanso da produtividade mdia.

Torna-se necessrio repensar os objetivos da poltica regional quando o

setor industrial perde relevncia na estrutura produtiva nacional e demonstra ser
incapaz de elevar sua produtividade. Talvez seja chegada a hora de se pensar, entre
outros, em instrumentos que, de um lado, estimulem as empresas a se inserirem
no mercado internacional com apoios focados e limitados no tempo e, de outro
lado, estimulem e/ou apoiem a adoo de processos de inovao tecnolgica nas
empresas e instituies.
Estratgias de desenvolvimento regional que se centram no capital humano
tradicionalmente no fazem parte do cardpio brasileiro de polticas regionais.
A expanso dos nveis de ensino do pas, principalmente no ensino superior e
na ps-graduao deveriam ser de enorme interesse para a renovao da poltica
regional. As incurses realizadas no campo da inovao produtiva e das articulaes
institucionais entre setor produtivo e universidades j encontram terreno frtil
para serem apropriadas.
Na dimenso territorial, o flanco a ser perseguido o da construo de
vetores de desenvolvimento em direo ao fortalecimento de uma rede nacional
de cidades mdias capaz de potencializar os fluxos de bens, servios e pessoas bem
como contribuir para maior racionalidade no uso de recursos do territrio nacional.
Os investimentos governamentais no perodo recente em infraestrutura e logstica
ainda seguiram, grosso modo, uma lgica de facilitao da ligao com o exterior.
O territrio brasileiro mantm sua dinmica secular de provedor de insumos e
recursos naturais para o mercado internacional sem preocupaes com o reforo
eo redesenho de articulaes territoriais voltadas para dinmicas internas.
Em suma, as leituras disponibilizadas nesta coletnea buscam contribuir para
uma atualizao do debate sobre o desenvolvimento regional brasileiro. Asreflexes
reunidas propem que, regra geral, avanos na orientao e aplicao da poltica
governamental devem ser reconhecidos, pois de fato ocorreram, contudo, uma longa
estrada de reavaliaes de curso, mudanas de foco, criao de novos instrumentos e
fortalecimento de padres institucionais cooperativos se coloca necessria e urgente.
REFERNCIAS
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NOTAS BIOGRFICAS

Economista com doutorado em desenvolvimento econmico pelo Instituto de
Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), em 2005;
e mestrado em economia pelo Programa de Ps-Graduao em Economia da
Universidade Federal de Pernambuco (Pimes/UFPE), em 1995. tcnico em
planejamento e pesquisa do Ipea desde 1997 e atualmente coordenador da
rea de estudos regionais da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur). Foi chefe da Assessoria de Planejamento e Articulao
Institucional (Aspla) do Ipea no perodo 2011-2012. Foi secretrio de Estado da
Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente de Pernambuco (Sectma/PE)
de janeiro de 2007 a julho de 2009; e assessor especial do governo de Pernambuco,
de agosto de 2009 a maro de 2010. especialista em desenvolvimento econmico,
economia regional e polticas pblicas.

Graduado em cincias econmicas pelo Instituto de Economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ); mestre e doutor em desenvolvimento
econmico pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(IE/Unicamp); especialista na rea de economia do desenvolvimento, tem
experincia particularmente no tratamento de sua dimenso territorial e sua
articulao elaborao de estratgias nacionais e pactuao federativa. Possui
agenda de pesquisa em economia aplicada voltada para a anlise de polticas de
industrializao e sua relao com processos de urbanizao e fortalecimento de
sistemas econmicos regionais.

Professor titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (Ippur/UFRJ); professor titular-livre em
planejamento urbano e regional pela UFRJ; e professor titular em economia regional
e urbana pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Possui doutorado
e livre-docncia pelo Instituto de Economia (IE) da Unicamp; mestrado pelo

Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de

Minas Gerais (Cedeplar/UFMG); ps-doutorado pelo Centro de Estudos Sociais
da Universidade de Coimbra (CES/UC), em Portugal.

Graduado em engenharia agronmica pela Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz da Universidade de So Paulo (Esalq/USP), em 2001; e mestrado
em mquinas agrcolas pela Esalq/USP, em 2004. Tem como temas de pesquisa:
agricultura, agricultura de preciso, bioenergia, recursos hdricos, desenvolvimento
rural e regional. membro da carreira de especialista em polticas pblicas e
gesto governamental do governo federal, lotado no Ipea. Desde 2008, trabalha
com avaliao de polticas pblicas na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.

Tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea a partir de 1996. Doutor em economia
pela Universidade de Braslia (UnB), em 2005, na rea de economia do setor
pblico. Representante do Ipea para a regio Nordeste, no perodo 2010-2011;
visiting scholar na Universidade da Califrnia, em Berkeley, pelo Centro para Estudos
Latino-Americanos (CLAS), no segundo semestre de 2012; e coordenador de
estudosem desenvolvimento federativo da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, a partir de 2015.

Professor de economia na Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes);
doutor e mestre pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (IE/Unicamp); e bacharel em cincias econmicas pelo departamento
deeconomia da Ufes. Tem experincia na rea de economia, com nfase em economia
brasileira, economia regional e urbana. Atua principalmente nos seguintes temas:
desenvolvimento econmico, economia brasileira contempornea, desenvolvimento
regional e urbana, poltica de desenvolvimento regional.
Danilo Jorge Vieira

Possui doutorado em desenvolvimento econmico pelo Instituto de Economia da
Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), em 2012. Tem experincia na
rea de economia, com nfase nas reas de finanas pblicas, economia regional,
desenvolvimento econmico e cincia e tecnologia. Atualmente chefe da
assessoria tcnica da presidncia da Fundao Joo Pinheiro (FJP), Belo Horizonte,
MinasGerais.

Notas Biogrficas | 473

Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Doutorando em geografia pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Possui graduao em arquitetura e urbanismo
pela Universidade Federal da Bahia (UFSB), em 2003; especializao em gesto
pblica pela Faculdade Metropolitana de Belo Horizonte (FMBH), em 2008; e
mestrado em transportes pela Universidade de Braslia (UnB), em 2009. autor de
publicaes nas reas de mobilidade, transporte, habitao, finanas e oramento
pblico, desenvolvimento urbano, regional e agrrio.

PhD em economia regional pela London School of Economics and Political Science
(LSE/University of London), em 2011; mestre em economia pela Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG) em 2005; e graduado em economia, direito e
administrao de empresas. tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos
e PolticasRegionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea desde 2004. Atualmente,
economista-chefe do Conselho Administrativo de Defesa da Concorrncia (Cade).
Entre 2015 e 2016, foi diretor adjunto da Diretoria de Estudos Regionais, Urbanos
e Ambientais (Dirur/Ipea). Foi coordenador de estudos regionais da Dirur/Ipea entre
2013 e 2014.
Marco Aurlio Costa

Economista pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), possui mestrado
e doutorado em planejamento urbano e regional pelo Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(Ippur/UFRJ). tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos
e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, na qual exerceu o
cargo de diretor de estudos e polticas regionais, urbanas e ambientais. Coordena
os projetos Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Ipea/Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud)/Fundao Joo Pinheiro (FJP);
Governana Metropolitana no Brasil (Rede Ipea); Mapeamento da Vulnerabilidade
Social nas Regies Metropolitanas Brasileiras (Rede Ipea); Plataforma dos Objetivos
do Desenvolvimento Sustentvel (Ipea/Pnud); e Desenvolvimento Territorial e
Polticas Pblicas (Rede Ipea).

Graduao em cincias econmicas pela Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), em 1994; mestrado em geografia humana pela Universidade de So
Paulo (USP), em 1998; e doutorado em geografia humana pela USP, em 2006.
Atualmente professora adjunta da Universidade Federal do Amazonas (Ufam).

Tem experincia na rea de geografia, com nfase em geografia humana, urbana e

econmica, atuando nos seguintes temas: a cidade e o urbano, turismo, metrpole.

Graduado em cincias econmicas pela Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), em 1991; mestre em economia pela UFPE em 1995; e doutor em economia
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em 2002. professor adjunto
III do departamento de economia da UFPB. Coordena o Ncleo de Estudos
em Tecnologia e Empresas (Nete) e o Ncleo de Estudos sobre a Sociedade do
Conhecimento (Nesc). Tem experincia na rea de economia, com nfase em
dinmica tecnolgica e modelos macroeconmicos.

Professor da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ); docente
permanente do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Territorial
e Polticas Pblicas (PPGDT)/UFRRJ, e do curso de graduao em cincias
econmicas (campus Nova Iguau). Ps-doutor pela School of International and
Public Affairs da Columbia University, no Estados Unidos; doutor e mestre em
economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp); e bacharel em
cincias econmicas pela UFRRJ. Suas linhas de pesquisa se concentram em temas
relacionados ao desenvolvimento econmico regional brasileiro e latino-americano.

Graduado em cincias econmicas, em 2012; e mestre, em 2014 em economia na
rea de desenvolvimento econmico regional pela Universidade Federal do Par
(UFPA); formado em direito na Universidade da Amaznia (Unama); e bolsista
Erasmus Mundus na Universitt Technische Dresden na Alemanha, no perodo
2009-2010. Foi economista do Banco da Amaznia S.A., de 2012 a 2014; e
pesquisador assistente III do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional
(PNPD/Ipea) entre 2014 e 2016. Atualmente economista da Superintendncia
do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) na rea de planejamento e avaliao
de polticas de desenvolvimento regional.
Toms Pinheiro Fiori

Graduado em cincias econmicas pela Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS) em 2005; mestre em cincia poltica pela UFRGS, em 2010; mestre
em relaciones internacionales pelo Institut Barcelona dEstudis Internacionals, em
2007; e doutor em economia pela UFRGS, em 2015. Atualmente professor
assistente da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS) e
pesquisador em economia da Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel

Notas Biogrficas | 475
Heuser. Tem experincia na rea de economia, com nfase em economia poltica

e desenvolvimento regional.

Graduado em economia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) em
1986; graduado em administrao de empresas pela Universidade Estadual de
Pernambuco (UPE), em1991; mestre em desenvolvimento urbano e regional pela
UFPE, em 1994; e doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp) em 2011. Atualmente, professor adjunto do departamento de economia
da Universidade Catlica de Pernambuco (Unicap) e scio-diretor da Ceplan
Consultoria Econmica e Planejamento. Tem experincia na rea de planejamento
urbano e regional, estudos econmicos setoriais e cenriossocioeconmicos.

Graduado em administrao pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) em 1999;
mestrado em administrao pela UFBA, em 2001; e doutor em desenvolvimento
econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), em 2014.
Em2002,iniciou a carreira de especialista em polticas pblicas e gesto
governamentalno Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Desde 2003, encontra-se cedido ao Ministrio da Integrao Nacional para atuar
na gesto de projetos de desenvolvimento regional e na formulao, na operao e
na acompanhamento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Carlos Eduardo Gonalves de Melo
Elaine Oliveira Couto
Laura Vianna Vasconcellos
Luciana Nogueira Duarte
Mariana Silva de Lima
Vivian Barros Voloto Santos
Thais da Conceio Santos Alves (estagiria)
Editorao
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Glaucia Soares Nascimento (estagiria)
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
The manuscripts in languages other than Portuguese

published herein have not been proofread.
Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Rio de Janeiro-RJ

Desenvolvimento-Regional no Brasil_ALTERADA.pdf 1 26/01/2017 10:18:07
Esta obra no teria se concretizado se Misso do Ipea Os artigos reunidos nesta coletnea
no fosse baseada em uma profcua e Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro trazem, cada qual a seu modo, um olhar
promissora relao de trabalho por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria sobre o desenvolvimento regional
longamente estabelecida entre o Ipea, a ao Estado nas suas decises estratgicas. brasileiro neste incio de sculo XXI
comunidade acadmica e institutos (2000-2015). Destacam, nesse sentido,
estaduais de pesquisa e planejamento. O avanos, pontos positivos e realizaes
esforo para estabelecer parcerias a fim Autores da poltica pblica no territrio
Desenvolvimento Regional no Brasil polticas, estratgias e perspectivas

de intensificar a pesquisa sobre polticas nacional, com vistas ao
pblicas em todo o territrio nacional desenvolvimento equilibrado.
nutre ao mesmo tempo que estimula Aristides Monteiro Neto Retomam interpretaes da formao
novas ideias para o Ipea e entidades Bruno Leonardo Barth Sobral do mercado nacional e o papel
parceiras. atribudo s regies brasileiras.
DESENVOLVIMENTO
Os colaboradores desta coletnea so Interpelam as insuficincias, os
Csar Nunes de Castro obstculos e os recuos manifestados
estudiosos de temas do territrio e do
Constantino Cronemberger Mendes nesse perodo. Apresentam, ainda,
REGIONAL NO BRASIL
desenvolvimento regional brasileiro.
Trabalham e lecionam em universidades, novas propostas de polticas capazes
centros de pesquisa e rgos federais de modificar, fazer avanar e/ou
e/ou estaduais de governo em lugares
Danilo Jorge Vieira substituir algumas das j existentes e
distintos do pas. Ernesto Pereira Galindo polticas, estratgias e perspectivas que demonstram poucos resultados
concretos.
No seu conjunto, os textos contm
Os organizadores Marco Aurlio Costa elementos slidos e suficientes que
Paola Verri de Santana evidenciam significativos avanos
postos em ao pelo aparato
governamental do federalismo brasileiro
Robson Dias da Silva para gerar e promover a igualao das
Rodrigo Portugal da Costa oportunidades de bem-estar em todas
as regies do pas. Apesar de no termos
Toms Pinheiro Fiori alcanado ainda um desejvel nvel
Valdeci Monteiro dos Santos superior de igualdade, deve ser
registrado, contudo, que o pas
Vitarque Lucas Paes Coelho
efetivamente se colocou na trilha da
mobilizao de recursos, estratgias e
polticas para romper as foras que
ISBN 978-85-7811-292-9 configuram padres de desigualdades
nas ltimas dcadas.
Ao evidenciar esse caminho, as
9 788578 112929
anlises contribuem e encorajam todos a
preservar os benefcios j atingidos e
Organizadores sugerem novas possibilidades temticas
Aristides Monteiro Neto para a modificao de polticas
Csar Nunes de Castro existentes.

Desenvolvimento Regional No Brasil - Políticas - Estratégias e Perspectivas

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Desenvolvimento-Regional no Brasil_ALTERADA.

pdf 1 26/01/2017 10:18:07

Desenvolvimento Regional no Brasil polticas, estratgias e perspectivas

No seu conjunto, os textos contm elementos slidos e suficientes que evidenciam

Ao evidenciar esse caminho, as anlises contribuem e encorajam todos a preservar

Esta obra no teria se concretizado se no fosse baseada em uma profcua e promissora

Os colaboradores desta coletnea so estudiosos de temas do territrio e do desenvol-

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Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

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Desenvolvimento regional no Brasil : polticas, estratgias e perspectivas /

1. Desenvolvimento regional 2. Poltica de desenvolvimento

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

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NOTAS BIOGRFICAS ...........................................................................471

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O desenvolvimento regional brasileiro sempre foi tema de preocupao e de

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O livro Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas,

1. Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

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A camisa de fora da poltica macroeconmica nacional

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implantao de polticas como procedimento necessrio administrao de conflitos

Livro_Desenvolvimento.indb 14 10/02/2017 14:31:47

o sistema financeiro. E essa dominncia tambm se d no processo de valorizao

Polticas sociais ou territoriais?

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Nasdaq.2 Infelizmente, economistas e sociedade esto quase sempre confundindo

2. National Association of Securities Dealers Automated Quotations (Nasdaq).

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estruturas ocupacional e sindical etc. A forte desnacionalizao na maioria dos

Livro_Desenvolvimento.indb 18 10/02/2017 14:31:47

um balano do custo-benefcio regional dessa expanso, obviamente nele includa

A expanso regional do ensino superior

Livro_Desenvolvimento.indb 19 10/02/2017 14:31:47

O tema do desenvolvimento regional ou, dito ainda de outra maneira, da questo

Livro_Desenvolvimento.indb 21 10/02/2017 14:31:47

governo federal com a edio da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

Livro_Desenvolvimento.indb 22 10/02/2017 14:31:47

regionais explcitas, no momento presente, diante de polticas de infraestrutura

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Paola Verri de Santana, no esteio das preocupaes com o desenvolvimento

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maiores do que os recursos da poltica regional explcita (Fundo Constitucional

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produtivas em regies com participao marginal, poca, no total da produo

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transformaes ocorridas na educao terciria (ensino superior) no Brasil, notadamente

3. Ver captulo 9 deste livro.

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exemplo, em recente trabalho de Evans e Heller (2013).4 O autor considera que

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ser instrumentos de reduo da concentrao de renda e no mais um fator de

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