LA MODERNIZACIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Por LLOYD DE VILLAMOR MORGAN-EVANS

Licenciado en Derecho
SUMARIO

I. INTRODUCCIN
II. CRITERIOS QUE ORIGINAN LA NUEVA DINMICA ASUMIDA POR LA
ADMINISTRACIN
III. LOS PROCESOS DE MODERNIZACIN DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS EN LOS PASES DE LA O.C.D.E.: CAUSAS Y RESPUESTAS
IV. CONCLUSIN
BIBLIOGRAFA
I. INTRODUCCIN

Las Administraciones Pblicas han de enfrentarse hoy en da ante las pro-

fundas transformaciones que tienen lugar en la sociedad, en sus relaciones con
los ciudadanos y en la prestacin de los servicios, para promover el progreso
econmico y social, la creacin de empleo y la garanta de la integracin y la
cohesin de la sociedad.
La nueva dinmica social, con sus nuevas exigencias y necesidades, alcanza a
las Administraciones Pblicas y requiere de stas una adaptacin permanente a
esas condiciones ambientales evolutivas. De esta manera, los procesos de refor-
ma administrativa pasan por una acomodacin activa de los enfoques y funcio-
namiento a esa cambiante realidad social. El nuevo papel de la Administracin
requiere de una actitud activa de sta. En este contexto, todos los pases de nues-
tro entorno econmico y social estn implicados en procesos de modernizacin
de sus Administraciones Pblicas.
De otra parte, las demandas de los ciudadanos se orientan hacia una mayor
calidad y receptividad de las Administraciones Pblicas. Se conforma un ciuda-
dano ms maduro, mejor conocedor de sus derechos y ms exigente a su vez.
En este sentido no slo se intenta responder de una manera eficaz a los intere-
ses individuales, sino tambin, se pone el acento en los intereses colectivos, por
lo que las responsabilidades de las Administraciones se acrecientan.
Por ello, el logro de una Administracin moderna y dinmica pasa por mejo-
rar la atencin y servicio a los ciudadanos. Esta nueva perspectiva viene a aa-
dirse a los avances hacia la configuracin efectiva del Estado Autonmico y de
los compromisos del Pacto Local y el consiguiente impulso descentralizador, por
lo que se proyecta un nuevo panorama en el que el principio de colaboracin
y cooperacin entre las diferentes Administraciones Pblicas se vislumbra como
esencial. En este nuevo impulso cobra una transcendencia inequvoca el trmi-
no denominado globalizacin con el impacto de las tecnologas de la informa-
cin y de las comunicaciones.

II. CRITERIOS QUE ORIGINAN LA NUEVA DINMICA

ASUMIDA POR LA ADMINISTRACIN

Con objeto de entender cmo las Administraciones Pblicas han llegado a

asumir una funcin gerencial, es necesario realizar previamente un breve anli-
sis de las transformaciones sufridas a lo largo de este siglo por los Estados con-
temporneos. Es necesario comenzar sealando que el Estado que surge con la
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Revolucin Francesa, se caracteriza por el principio de separacin de poderes,

el principio de legalidad, el concepto de imperio de la Ley y el reconocimien-
to y garanta de una serie de derechos a los ciudadanos. La evolucin de la socie-
dad desde el punto de vista del progreso tcnico, de las relaciones econmicas,
de las relaciones Estado-Sociedad, han llevado al actual Estado a tener que abar-
car toda una serie de funciones nuevas. En este sentido, Garca Pelayo resume
las siguientes:
El desarrollo de los sistemas sin los cuales es imposible el despliegue de la
vida humana en la civilizacin de nuestro tiempo.
La seguridad de los distintos aspectos vitales de la sociedad nacional, defensa
frente a las contingencias y necesidades econmicas globales.
La realizacin de una serie de prestaciones sociales que no slo deben estar
proclamadas, sino tambin garantizadas por los textos constitucionales, entre
las que se encuentran la fijacin de un salario vital mnimo, una poltica orien-
tada hacia el pleno empleo o la justa distribucin de ingresos.
Estas nuevas funciones transforman profundamente el papel desempeado
por las Administraciones Pblicas tanto desde el punto de vista interno como
desde el punto de vista externo. Desde el primero porque debe hacer frente a
una problemtica que hasta entonces era desconocida: el hecho de dar solucin
a problemas distintos de los que la perspectiva jurdica le haba planteado; des-
de el segundo, porque debe dar respuesta a una serie de necesidades, que la
sociedad le demanda y a cambio de las cuales le entrega (a travs de impuestos
y cotizaciones sociales), buena parte de lo que produce. Las Administraciones
Pblicas de nuestro tiempo en los pases desarrollados absorben una parte con-
siderable del P.I.B. y proceden a asignarlo a distintos objetivos.
Antes estas nuevas realidades, el Estado no se limita a crear las condiciones
jurdicas ambientales como era lo que suceda en el Estado Liberal sino que ade-
ms ha de asumir una actitud activa mediante medidas destinadas a la regula-
cin del crecimiento y a la orientacin del proceso econmico, hacia ciertos
objetivos, tales como, obras de infraestructura, innovacin y desarrollo tecnol-
gico, formacin de personal, etctera.
En este proceso de aplicacin de polticas pblicas destinadas a un mayor
bienestar general, la seleccin de objetivos ha de tener en cuenta las distintas
interacciones que conlleva, ya que, no puede haber una racionalidad poltica si
no se cuenta con una estructura administrativa desarrollada y flexible. Por tan-
to, la planificacin ha de ser generalizada, no slo referida al aspecto econ-
mico.
Hechas estas aclaraciones, se debe precisar que el Estado Social (art. 1.1 Cons-
titucin Espaola) va asociado a un principio de legitimidad constituido por la
eficacia de su gestin, que debe subordinarse a la legitimidad democrtica. En
este sentido, sealan distintos autores, entre ellos Garca Pelayo, que el centro
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de atencin se ha ido desplazando de la legitimidad formal de la actuacin de

los poderes pblicos, que es importante e imprescindible, pero no nica, a una
legitimidad material centrada en la capacidad para prestar servicios y dar res-
puesta a las demandas, que de manera creciente formula la sociedad. La aten-
cin se centra en la capacidad de gestin, puesto que empieza a tener ms impor-
tancia el principio de eficacia y los resultados obtenidos, que el rgido apego al
formalismo y al procedimiento legal.
Ello no quiere decir que se prescinda del principio de legalidad, por el con-
trario, lo que supone es la introduccin de nuevos criterios que actan en para-
lelo con los anteriores. Eficacia y eficiencia son los nuevos valores que la socie-
dad exige.
En definitiva, la actuacin administrativa que se propugna en nuestro Estado
Social y Democrtico de Derecho puede encuadrarse bajo tres principios bsi-
cos: legalidad, eficacia y servicio:
Legalidad, porque la definicin por el derecho del cauce que ha de seguir la
actuacin administrativa es la garanta de la salvaguardia de los derechos e
intereses legtimos de los ciudadanos.
Eficacia, porque el ciudadano de las sociedades desarrolladas no pide a la Admi-
nistracin slo proteccin y seguridad, sino tambin productos y servicios de
calidad.
Por ltimo, Servicio, porque lo que justifica la existencia de la Administracin
es el ser una organizacin que gestiona los intereses colectivos que en cada
momento le demanda la sociedad a la que sirve.
En este sentido, la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administra-
cin General del Estado (L.O.F.A.G.E.) establece las bases esenciales para cons-
truir unos servicios pblicos de calidad y dirigidos a los ciudadanos. En el impor-
tante art. 103 de la Constitucin Espaola se recogen los principios bsicos que
deben presidir la actividad de la Administracin estatal: servicio, objetividad,
generalidad, eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordina-
cin. La propia Exposicin de Motivos de la L.O.F.A.G.E. pone de manifiesto,
que junto a la legalidad de la actuacin administrativa, sta tambin se encuen-
tra vinculada por la eficacia. Adems, todos estos principios quedan recogidos
de una manera expresa en el art. 3 de la L.O.F.A.G.E.
Se afirma tradicionalmente, que la Administracin se caracteriza por estar for-
mada por rganos rgidos, que responden a necesidades no cuestionadas y que,
por tanto, no sufren demasiadas alteraciones en su existencia. Debido a esta situa-
cin, la aparicin de nuevos mbitos de accin de la Administracin se tradu-
cen en la creacin sucesiva de nuevos rganos. Este crecimiento impropio de los
rganos de la Administracin tiene su punto de inflexin con la L.O.F.A.G.E.,
la cual resuelve los problemas relacionados con el solapamiento entre la Admi-
nistracin Perifrica del Estado y las de las Entidades Locales. En Espaa se ha
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protagonizado una importante accin de descentralizacin territorial, lo que ha

facilitado el afianzamiento de las Administraciones Territoriales. La agilidad que
se requiere a una administracin moderna genera en el interior de cada Admi-
nistracin la demanda de un mayor grado de autonoma. En efecto, esta des-
centralizacin impulsa a las Administraciones a adaptar, progresivamente, sus
rganos a las transformaciones de la sociedad, a las exigencias del progreso eco-
nmico y a la evolucin de los avances tecnolgicos.

III. LOS PROCESOS DE MODERNIZACIN DE LAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS EN LOS PASES DE LA O.C.D.E.: CAUSAS Y RESPUESTAS

Desde la dcada de los aos ochenta las Administraciones Pblicas de los pa-
ses democrticos viven inmersas en procesos de modernizacin y reforma. En
primer lugar, sealaremos las causas que han originado este proceso para pasar
a destacar las principales reformas emprendidas, no slo en Espaa, sino tam-
bin en el resto de los pases de la O.C.D.E.
Se ha destacado que la principal causa que ha motivado el nuevo papel de
las Administraciones es el relativo a las crisis de los presupuestos pblicos.
En los ltimos aos, los pases occidentales han acumulado dficits pblicos
con el resultado de una deuda pblica de importantes dimensiones, que supe-
ra el 50% del P.I.B. El resultado es que una parte importante de los ingresos
pblicos se destine a pagar los intereses de la deuda y en consecuencia el mar-
gen de maniobra de los gobiernos se reduce considerablemente. Por otra par-
te, las sucesivas crisis econmicas han puesto de manifiesto la necesidad de con-
trolar la expansin de las Administraciones Pblicas y su dimensin. Ante esta
situacin, desde el mbito econmico, se han alzado las tesis que defienden que
un sistema impositivo con cargas crecientes tiene efectos negativos sobre la crea-
cin de empleo, la inversin productiva y la tasa de ahorro. En resumen, el volu-
men de las Administraciones es un impedimento para la actividad econmica,
ya que detrae importantes recursos financieros hacia el sector pblico.
Por otra parte, la globalizacin de la economa obliga a los Estados a revisar
de manera sustancial el sector pblico. Esta mundializacin ha implicado cam-
bios profundos en la economa en los ltimos aos, economa que se encuen-
tra sostenida por la evolucin de las tecnologas y las comunicaciones, por lo
que la movilidad de capitales y mano de obra se ha incrementado. En este sen-
tido, el sector pblico para maximizar los logros econmicos y asegurar la cohe-
sin social deben poder adaptarse rpidamente, y por consiguiente, desplegar
recursos de manera rpida y gil. Las reglas de juego que impone esta globali-
zacin han provocado una reorganizacin importante.
El tercer factor que origina los diferentes procesos de modernizacin se
encuentra en los propios procesos internos que viven los propios Estados: los
derechos y libertades ocupan un mayor espacio poltico. Los recursos contra la
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actuacin de los Estados se han multiplicado; los ciudadanos se han tornado

mucho ms exigentes. Piden que el Estado preste mejores servicios a menores
costes. Los grupos de presin se han multiplicado y los medios de comunicacin
adquieren un poder extraordinario.
Finalmente, y como cuarto factor importante, se encuentra la crisis de con-
fianza respecto al Estado. Numerosas encuestas ponen de relieve esta crisis, que
se traduce en una insatisfaccin creciente por el funcionamiento de la Admi-
nistracin, su rigidez, lentitud, falta de sensibilidad ante las demandas de los ciu-
dadanos. Estas opiniones estn ampliamente difundidas entre la ciudadana de
los pases de la O.C.D.E.
En nuestro caso, el ms importante esfuerzo para la modernizacin de nues-
tra Administracin tiene su origen en los aos noventa, y se pona el acento en
la necesidad de incorporar una lgica de la productividad en la cultura y la actua-
cin administrativa para superar los problemas derivados del contexto de auste-
ridad presupuestaria.
Una vez analizadas las principales causas de la modernizacin de las Admi-
nistraciones, recogemos las orientaciones emprendidas en los pases de nuestro
entorno. En primer lugar, frente a la persistencia de los dficits pblicos, la mayo-
ra de los Estados han llegado a la conclusin que la solucin no poda provenir
de acciones puntuales, tal como la congelacin salarial. Para restablecer el equi-
librio es necesario acometer reformas estructurales, por tanto, los Estados han
modificado profundamente la estructura del gasto, en donde algunos servicios
han sido suprimidos o simplemente alterados.
Una vez que el Estado ha abordado la reflexin sobre su dimensin, nume-
rosas Administraciones han iniciado estos procesos de cambio apoyndose en dos
principios:

De una parte, el Principio de Autonoma, que consiste en reforzar los poderes

de las organizaciones y de sus gestores, con objeto de fomentar la innovacin y
la iniciativa, y permitir una mayor autonoma en materia de ejecucin. La trans-
ferencia de competencias han conducido a un incremento de la autonoma de
las organizaciones. En este punto, existen dos perspectivas, apelando al princi-
pio de descentralizacin o los que preconizan la introduccin de mecanismos
de mercado en la creacin de figuras jurdico privadas o mixtas.
En la primera categora se incluirn las medidas tomadas en los siguientes
pases: en Blgica se transfieren competencias a los Municipios y Regiones, com-
petencias entre las que se encuentran la autoorganizacin y el estatuto de su
personal. En Finlandia, una ley ha sometido a la consideracin del Parlamento
el incremento de la autonoma administrativa y econmica de los Municipios.
En Francia, se ha procedido a un fuerte proceso de desconcentracin en las
regiones. En los Pases Bajos, se han transferido funciones desde la Administra-
cin Central a los municipios, provincias y organismos regionales.
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En la segunda categora aquellas que crean unas figuras jurdico privadas o

mixtas para la gestin de los servicios, podemos incluir a Austria, en donde una
ley ha transferido ciertas funciones de los Ministerios a empresas privadas. En
Francia, y a la espera de su privatizacin se ha transformado la antigua Correos
y Telecomunicaciones en dos grandes empresas pblicas (La Poste y France
Telecom). Por su parte, en el Reino Unido se han privatizado ms de cuarenta
empresas pblicas.
Adems del Principio de Autonoma, el segundo principio que informa esta
nueva tendencia de las Administraciones es el Principio de Responsabilidad. Esto
es particularmente claro en los pases nrdicos. En Noruega, la estrategia global
de reforma de la gestin pblica acenta especialmente los mtodos de gestin
centrados en la obtencin de resultados concretos. Se intenta aumentar la trans-
parencia, medir y dar a conocer los logros y evaluar los resultados alcanzados y
extraer consecuencias de ello.
En esta nueva dinmica, resulta imprescindible la orientacin de la adminis-
tracin hacia el cliente y el servicio pblico. Se trata de adaptar mejor los servi-
cios a las demandas y de mejorar la calidad para restablecer la confianza de los
ciudadanos respecto al sector pblico. Algunos pases han adoptado medidas
importantes para sensibilizar a los ciudadanos en la idea de un sector pblico
que debe prestar a sus clientes un servicio de calidad. As, en el Reino Unido
se public una Carta del ciudadano, que pone el acento en la calidad, la posi-
bilidad de eleccin, etc. Iniciativas similares se han adoptado en Francia, Blgi-
ca, Grecia, Portugal.
La autonoma acordada a las organizaciones y a sus gestores ha permitido
descargar a los organismos centrales y darles en consecuencia mayor disponibi-
lidad para dirigir sus esfuerzos hacia la formulacin de polticas y de estrategias.
En palabras de Osborne y Gaebler lo que se trata es que el centro pilote en
lugar de remar. De esta manera se puede asegurar la coherencia de la accin
gubernamental.
Por otra parte, hay que poner de relieve cmo la reduccin y simplificacin
de la legislacin administrativa es uno de los puntos comunes a todos los pro-
cesos de modernizacin. Un ejemplo clarificador en Espaa, ha sido la creacin
de las Ventanillas nicas para la constitucin de pequeas y medianas empre-
sas, suprimiendo los mltiples trmites burocrticos. Tambin en el caso italia-
no se apela a un proceso de desreglamentacin, y en Francia, se pretende lle-
gar a una codificacin racional, sistemtica y comprensible para el ciudadano.
En resumen, las polticas de reforma hacen todas un llamamiento a la simplifi-
cacin y a la accesibilidad para el ciudadano de las legislaciones que se le aplican.
Otra de las consecuencias del proceso de modernizacin es la utilizacin, por
parte de la Administracin, de nuevas tecnologa de la informacin. En este
terreno se han realizado importantes experiencias para unificar los expedientes
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administrativos de los ciudadanos: D.N.I., pago de multas, autorizaciones, etc-

tera.
Como ltimo rasgo que caracteriza esta evolucin, es el peso atribuido al lide-
razgo poltico en la ejecucin de los cambios. Los actuales procesos de moder-
nizacin son impulsados y asumidos por los mximos responsables polticos. Tam-
bin los programas se ejecutan de forma descentralizada, repartiendo las
responsabilidades entre los Departamentos horizontales y sectoriales.
De los distintos informes de la O.C.D.E. se pone de manifiesto la existencia
de distintos enfoques para la modernizacin de las Administraciones Pblicas.
De un lado, los pases que crean unidades ad hoc, especficamente para la ges-
tin del cambio, como la Unidad de Eficiencia en el Reino Unido. De otro
lado, los pases que no crean unidades especficas, sino que las propias unida-
des que forman parte de la estructura ordinaria de la Administracin Pblica se
ponen al servicio de la nueva prioridad poltica, como, por ejemplo, ocurre con
la Direccin General de Administracin y Funcin Pblica en Francia.
En varios pases se han creado grupos encargados de conducir y evaluar los
programas de reforma de la Administracin. Entre stos se encuentra Austria,
donde el equipo que agrupa al Ministro de la Administracin Federal y de la
Reforma Administrativa, al Ministro de Finanzas y a los Secretarios de Estado de
Finanzas y de Administracin Personal se rene regularmente para fijar las prio-
ridades y evaluar los progresos obtenidos. En Finlandia, el nuevo gobierno ha
creado una comisin interministerial permanente encargada de orientar el pro-
ceso de reforma y asegurar su seguimiento. En Espaa, un acuerdo guberna-
mental propuesto por todos los Ministros establece un programa de moderni-
zacin segn las orientaciones suministradas por dos comisiones, una presidida
por el Vicepresidente del Gobierno y otra por el Ministro para las Administra-
ciones Pblicas.

IV. CONCLUSIN

Los procesos de modernizacin de las Administraciones Pblicas en el con-

texto de los pases de la O.C.D.E. estn suponiendo una verdadera transforma-
cin cultural en la forma de administrar. La nueva cultura que se implanta pro-
gresivamente, resumida sistemticamente, se orienta hacia:
El equilibrio financiero y presupuestario en cada ciclo econmico. En Espa-
a, se ha aprobado en Consejo de Ministros el Proyecto de Ley de Disciplina
Presupuestaria, con el objeto de alcanzar este equilibrio.
Un sector pblico dimensionado de acuerdo con las necesidades reales.
Una mayor preocupacin por la eficacia y la eficiencia.
La delegacin de responsabilidades en rganos autnomos operativos.
La desconcentracin en organismos pblicos.
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La descentralizacin en beneficio de entidades locales.

La transferencia de funciones de naturaleza comercial al sector privado.
Mayor autonoma de gestores y mayor control del principio de responsabili-
dad en el sentido de la obligacin de obtener resultados y obligacin de ren-
dir cuentas.
Estas son, por tanto, las lneas maestras en las que la Administracin del Siglo
XXI deber desenvolverse para un mejor servicio pblico que redunde en bene-
ficio de todos los ciudadanos.

BIBLIOGRAFA
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BOVET, J. y CACHEUX, J., Globalisation et Politiques conomiques: Les Marges de Manoeuvre, Pars,
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COLE, R. y SCOTT, R., The Quality Movement and Organizacional Theory, London, 2000.
HESSELBEIN, F. y otros, The Organization of The Future, Oxford, 2000.