ASPECTOS CRTICOS DE LA REGLA FISCAL PARA COLOMBIA:

FISCALISMO, FUNDAMENTALISMO FINANCIERO

Y LMITES AL EJERCICIO DE LOS DERECHOS

Equipo de Informacin y Documentacin

Observatorio Nacional de Paz

1. Introduccin

Desde el Consenso de Washington de 1990 la poltica fiscal fue concebida como la piedra
angular del ajuste macroeconmico. Un presupuesto pblico austero y tendiente al
equilibrio garantizara el flujo de recursos financieros adecuado para fortalecer la inversin
privada, mantener una inflacin baja y estable, controlar el endeudamiento pblico,
disminuir las tasas de inters y garantizar la estabilidad cambiaria y externa. La poltica
fiscal austera -que como se hara explcito en el gobierno de Andrs Pastrana Arango
(1998-2002) podra degenerar en presupuestos de sangre, sudor y lgrimas- constituira el
complemento fundamental de las polticas de internacionalizacin de la economa,
competitividad microeconmica e inversin en recursos humanos (Mora, 2005).

El conservadurismo fiscalista -basado en la supuesta neutralidad de la poltica fiscal en

cuanto a sus efectos reales y en el imperativo de un manejo adecuado del servicio de deuda
como prerrequisito para acceder crditos internacionales, financiar el dficit y evitar la
competencia con el sector privado en la consecucin de recursos financieros- ha dominado
la direccin de la poltica fiscal en los ltimos veinte aos en Colombia. Ms an,
olvidando el carcter inherentemente crtico de las finanzas estatales y el perfil
eminentemente poltico de las mismas, dicha tendencia se pretende la nica alternativa de
una autoridad fiscal racional y benvola, tomadora de decisiones tcnicas y neutrales,
garantes del bienestar general.

Actualmente, dicha autocomplacencia se ha hecho manifiesta y se ha profundizado en la

formulacin de una regla de poltica fiscal para Colombia. En efecto, bajo objetivo de
garantizar la sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional Central en el mediano plazo,
la regla cuantitativa pretende convertirse en el instrumento que compromete a la autoridad
fiscal ante el pblico y los mercados para anclar las expectativas sobre la sostenibilidad
fiscal del pas y alcanzar el grado de confianza exigido por sector financiero nacional e
internacional.

Al convertirse en un ancla de la poltica fiscal y reducir hasta cierto punto su

discrecionalidad, la regla facilitar la coordinacin en el manejo de la poltica
econmica, y reducir la incertidumbre de los mercados. Esto incrementa la
coherencia intertemporal de las decisiones de los agentes y aumenta la
credibilidad de las metas propuestas. Como resultado, cabe esperar menores
primas de riesgo y mejores condiciones en los mercados financieros locales e
internacionales. El beneficio sobre la sociedad se manifestar, entonces, en
menores costos de uso del capital, menor volatilidad macroeconmica y, en

1
 general, en un mejor ambiente para la inversin, todo lo cual favorecer el
crecimiento econmico de largo plazo (Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, 2010: 17).

No obstante, despus de esta introduccin (1), una lectura crtica mostrar que, en realidad,
la regla fiscal constituye un arreglo institucional que se inscribe en el espectro ms
conservador de los reacondicionamientos tericos aceptados en el terreno fiscal (2), y que
establece una estructura macroeconmica que determinar la dinmica de la totalidad de la
poltica econmica y social colombiana en consonancia con los imperativos del
conservadurismo y el fundamentalismo financiero (3). Todo ello en un contexto en que se
pretende consagrar la sostenibilidad fiscal como derecho constitucional en Colombia; lo
cual implica el establecimiento de techos legales y constitucionales al gasto pblico, con el
fin de atender demandas presupuestales asociadas al financiamiento de la estrategia de
guerra, al mantenimiento de la confianza inversionista y el ttulo de buen deudor por
parte del Estado colombiano (3). A continuacin se presenta este balance crtico.

2. El conservadurismo fiscalista y la regla fiscal

La formulacin de reglas fiscales no es una novedad para Colombia. Desde 1997 (e incluso
desde la promulgacin misma de la Constitucin Poltica de 1991 con la definicin del
rgimen de transferencias) el pas ha diseado e implementado reglas fiscales de carcter
cuantitativo, cualitativo o procedimental en el mbito nacional y subnacional con el fin de
i) limitar el endeudamiento de los gobiernos territoriales (Ley 358 de 1997); ii) fortalecer
los ingresos de las entidades territoriales (Ley 488 de 1998); iii) profundizar el ajuste
territorial, limitar los gastos en funcionamiento e incrementar el esfuerzo fiscal nacional y
subnacional (Ley 617 de 2000), y iv) garantizar la creacin de balances superavitarios
primarios en un contexto de transparencia y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003). Sin
embargo, con el propsito de fortalecer y consolidar la tendencia de ajuste fiscal que ha
experimentado el pas en el ltimo decenio se propone ahora una regla fiscal cuantitativa
que en rigor comprometa a la autoridad fiscal en el cumplimiento de compromisos
explcitos de balances primarios plurianuales.

Los defensores de este nuevo arreglo institucional insisten en la necesidad eliminar la

discrecionalidad que an posee la autoridad fiscal para fijar ao tras ao una meta de
balance primario del Sector Pblico no Financiero en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Tambin reiteran la necesidad de consolidar un supervit primario en el Gobierno Nacional
Central (que es donde se registra el mayor desequilibrio de las finanzas pblicas), y ajustar
las metas indicativas del dficit primario a la influencia del ciclo econmico y los precios
externos del petrleo, corrigiendo as la orientacin procclica que caracteriza a la poltica
fiscal colombiana.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la regla fiscal propuesta para
Colombia es la siguiente:

Bt = B* + 0,3 Yt + CCIPt

2
Donde,

Bt: es el balance fiscal primario del Gobierno Nacional Central.

B*: es el balance fiscal primario objetivo que hace sostenible la deuda en el mediano plazo.
Yt: es la brecha del producto en la economa colombiana.
CCIPt: es el componente cclico de los ingresos petroleros del Gobierno Nacional Central.

De esta forma, la regla fiscal establece el nivel del balance fiscal primario que debe lograr
la autoridad fiscal en cada momento del tiempo, una vez descontados los efectos del ciclo
econmico y de los ingresos petroleros sobre sus finanzas.

As, se requerir un mayor supervit (o menor dficit) cuando el crecimiento de la

economa se ubique por encima de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estn
por encima de su senda de largo plazo y, por el contrario, se permitir un menor
supervit (o mayor dficit) cuando el crecimiento de la economa se ubique por debajo
de su nivel potencial y/o los ingresos petroleros estn por debajo de su senda de largo
plazo (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 16).

Con ello se espera que la regla otorgue un mayor espacio a la poltica fiscal contracclica,
apoye los esfuerzos de estabilizacin de la autoridad monetaria, realice un manejo
adecuado de los excedentes procedentes del sector minero-energtico, y obligue a la
autoridad fiscal a cumplir una meta cuantitativa pblicamente conocida que fortalezca el
compromiso y la credibilidad de la poltica fiscal con respecto al capital financiero local y
global.

Una lectura crtica de los componentes de la regla demostrar, sin embargo, el carcter
conservador de la misma, la lgica de subsuncin de la poltica fiscal a la poltica monetaria
y financiera, el espacio verdaderamente limitado que se le otorga a la autoridad fiscal para
alcanzar objetivos diferentes a la consecucin de la reputacin de buen deudor, y la
profundizacin del modelo econmico reprimarizador y de fundamentalismo financiero que
actualmente tiene postrada econmica y socialmente a la economa colombiana.

2.1. Aspectos crticos de la regla fiscal para Colombia

Componente de la
Regla Objetivo Manifiesto:
Ajustar el balance primario del Gobierno Nacional Central para hacer
Bt sostenible el nivel de deuda en el mediano plazo.

Aspectos Crticos:

El balance fiscal primario corresponde a los ingresos y gastos corrientes netos de intereses
de la deuda. Esto quiere decir que los ajustes tendrn que realizarse en los ingresos
(incremento de los impuestos) o en los gastos corrientes ms inflexibles (pensiones,
transferencias y sentencias judiciales). Nunca en la deuda pblica misma o en su costo.
Con ello se garantiza el honramiento de la deuda por parte del Estado colombiano
garantizando su reputacin de buen deudor. Por esta va se impone un costoso ajuste

3
sobre la inversin pblica social, se ignoran todas las lgicas de autonomizacin de la
deuda (en el cual, la deuda y no el desbalance primario explica la mayor deuda) y se
ignoran los costos fiscales de la poltica monetaria y cambiaria (Gonzlez, 2000).

Ms an, tal y como lo reconoce el Ministerio de Hacienda mismo, la regla no blinda la

economa contra esquemas de endeudamiento tipo Ponzi (bajo los cuales los pases se
endeudan para cancelar sus deudas). Bajo la regla fiscal la deuda no es comprendida, por lo
tanto, como un gasto inflexible susceptible de ser ajustado: Buena noticia para los
mercados de capitales: se les garantiza que podrn continuar extrayendo ganancia
financiera del fisco pblico a pesar de cualquier coyuntura fiscal (Giraldo, 2010: 23).

Y los argumentos presentan un claro sesgo en contra del gasto pblico. En efecto, en las
razones esgrimidas en el proyecto de Acto Legislativo por el cual se establece el derecho a
la sostenibilidad fiscal, se insiste siempre en el establecimiento de techos al gasto pblico
como mecanismo de garanta del Estado Social de Derecho, pero nunca se menciona que
los desbalances fiscales podran ser corregidos tambin a travs de los ingresos pblicos; es
decir, a travs de la ampliacin de las bases impositivas, de la fijacin de impuestos
directos ms progresivos y de la eliminacin de las gabelas tributarias ofrecidas por el
gobierno de lvaro Uribe Vlez bajo el imperativo de la Confianza Inversionista 1.
Dichas gabelas le cuestan al Estado ms de 8 billones de pesos anuales (Acosta, 2010).

Sin embargo, es importante mencionar que en las lites intelectuales mismas no hay un
consenso claro sobre la posibilidad de restringir el gasto pblico en el grado en que lo exige
la regla fiscal: Si bien es deseable mejorar la eficacia del gasto y contener su crecimiento o
incluso reducirlo como proporcin del PIB, las necesidades insatisfechas de la poblacin,
los problemas financieros del sistema de salud, la deuda pensional neta y las realidades de
la economa poltica hacen poco probable que se logren mejoras sustanciales en este frente.
Una proyeccin ms realista en materia de gastos llevara a concluir que se requiere un
aumento neto permanente de recaudos de por lo menos 1,5% del PIB (Perry, 2010: 20).

Lamentablemente, las propuestas lanzadas desde el frente tributario para aumentar los
ingresos pblicos afectan tambin de manera negativa a las familias con ingresos ms
bajos, pues dentro de las prescripciones ms urgentes se encuentra la necesidad de ampliar
la base y unificar la tarifa del impuesto al consumo IVA; lo cual implicara el sostenimiento
de polticas neoasistencialistas de compensacin que, paradjicamente, bajo existencia de la
1
Para el caso de Amrica Latina Servn (2008) demuestra que la estructura tributaria y la poltica de gasto
tiene una incidencia inexistente en trminos del avance hacia sociedades con mejores niveles de distribucin
del ingreso. En efecto, la funcin distributiva de la poltica fiscal en Latinoamrica se ve negativamente
afectada por la existencia de bases tributarias estrechas y bajos niveles de recaudo, por la preponderancia de
estructuras tributarias poco progresivas -e incluso regresivas- y por prcticas inadecuadas de focalizacin del
gasto social. Al estimar el coeficiente de Gini antes y despus de la poltica fiscal, Servn concluye que en
Europa el Gini asciende a 0.46 antes de la poltica fiscal y se reduce al 0.31 despus de la poltica fiscal. Para
el caso de Amrica Latina el coeficiente de Gini antes de la poltica fiscal asciende a 0.52 y despus de la
misma se mantiene en 0.50. Este hecho demuestra el impacto prcticamente inexistente en trminos
redistributivos de los impuestos y las transferencias en la regin, y la necesidad de incluir la poltica fiscal
como piedra angular de cualquier poltica social verdaderamente redistributiva. Dimensin totalmente
olvidada por la regla fiscal en Colombia.

4
regla fiscal tambin podran ser tambin discrecionalmente desmontadas: Para garantizar
la necesidad de sostenibilidad fiscal y reducir los parafiscales se hace necesario gravar la
mayora de los bienes exceptuados y exentos en el IVA y subir la tasa bsica a 19%,
acompaando esta reforma por una compensacin parcial a las familias SISBEN 1 y 2 por
razones de equidad y viabilidad poltica y jurdica (Perry, 2010: 10).

Componente de la
Regla Objetivo Manifiesto:
Establecer una meta de balance primario objetivo que garantice la
sostenibilidad de la deuda y sea coherente con el grado de inversin. En
B* ambos casos la deuda del Gobierno Nacional Central no debe superar el
28% del PIB.

Aspectos Crticos:

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la deuda del Gobierno

Nacional Central alcanza en 2009 el 39,4% del PIB. Para que dicha deuda sea sostenible,
dice la regla de poltica, la deuda debe reducirse al 28% del PIB. Esto garantizar que el
pas obtenga y sostenga el grado de inversin otorgado por alguna de las calificadoras
internacionales de riesgo (Fitch, Moodys o Estndar and Poors). Esta senda de ajuste
impone lgicas de austeridad profundas en la inversin pblica (salud, educacin, inversin
social, atencin a vctimas y desplazados) que seran innecesarias si se revisa la abundante
literatura econmica que acepta que el nivel adecuado de deuda pblica para un pas en
desarrollo puede alcanzar el 60% del PIB, siempre y cuando el endeudamiento se traduzca
en mayor inversin pblica (Reinhart y Rogoff, 2010).

La meta se establece no en funcin de objetivos primordiales de la poltica econmica y

social colombiana como la estabilidad en el crecimiento econmico o la lucha contra el
desempleo, la pobreza y la desigualdad; la meta se escoge en funcin del beneplcito de las
calificadoras internacionales de riesgo sobre el manejo fiscal colombiano. Sin embargo, de
acuerdo con Reinhart y Rogoff (2010) si el nivel de deuda fuera evaluado nicamente desde
el punto de vista de los efectos nocivos que puede generar sobre el crecimiento econmico,
el umbral de endeudamiento que no se debera superarse es del 60% del PIB para las
economas en desarrollo y del 90% del PIB para las economas industrializadas. Si se
evaluase la poltica fiscal colombiana desde el punto de vista del crecimiento econmico, y
no desde el punto de vista de las calificadoras de riesgo, el ajuste en el nivel de
endeudamiento como porcentaje del PIB sera innecesario.

Vale sealar que los resultados obtenidos por Reinhart y Rogoff (2010) se basan en un
anlisis economtrico que involucra a 44 pases (incluido Colombia) en un horizonte
temporal de 200 aos. El clculo del balance primario que garantiza el grado de inversin
lo ha realizado el Comit Tcnico Interinstitucional (integrado por investigadores del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Banco de la Repblica y el Departamento
Nacional de Planeacin) con una muestra de 11 pases y bajo un horizonte temporal de 16
aos.

5
 Componente de la
Regla Objetivo Manifiesto:
Ajustar contracclicamente el balance primario en relacin con el ciclo
econmico; es decir, de acuerdo con la diferencia entre el PIB efectivo y
Yt
el PIB potencial de la economa colombiana.

Aspectos Crticos:

Los conceptos de PIB potencial y PIB efectivo poseen una relacin directa con el concepto
de tasa natural de desempleo (NAIRU) y con la consecucin de las metas
antiinflacionarias. De acuerdo con estas categoras, si se quiere obtener la estabilidad de
precios y avanzar en la reduccin de las tasas de desempleo, la nica salida es la mayor
flexibilizacin (precarizacin) de los mercados laborales, pues se asume que la tasa natural
de desempleo aumenta cuando los mercados laborales no son maduros; es decir, cuando
no recrean a las condiciones bsicas de un mercado competitivo (Artus y Muet, 1999).

Dentro del esquema presentado por la regla, un aumento del producto efectivo por encima
del producto potencial reducira el desempleo por debajo de su tasa natural, lo cual
generara inflacin (Bernanke y Mishkin, 1997). En ese momento se emprendera el ajuste
fiscal contractivo para contener la inflacin, apoyar la labor estabilizadora del Banco
Central y llevar la tasa de desempleo a su nivel natural. Los clculos realizados para
Colombia sealan que esa tasa natural de desempleo no slo es variable, sino creciente en
el tiempo: los datos oscilan del 8% al 14% de la Poblacin Econmicamente Activa PEA
(julio, 2001). Es decir, desde la regla fiscal se acepta que el desempleo en Colombia
siempre debe estar cercano (o superior) a los dos dgitos para garantizar la consecucin de
las metas de inflacin, o que la nica forma de reducir dicha tasa (sin presiones
inflacionarias) pasa por la precarizacin del mundo del trabajo. Toda una tragedia social,
pues la generacin de empleo de calidad constituye el canal de transmisin ms importante
para el fortalecimiento de la poltica social y la eliminacin de la pobreza (Agnor, 2005).

Por otra parte, aunque Sarmiento (2010), Rincn (2010) y el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico (2010) insisten en las bondades contracclicas de la regla de fiscal, sus
alcances efectivos son verdaderamente limitados. En efecto, las tesis que brindan sustento
a la regla de poltica continan muy cercanas a la idea establecida por el equivalente
ricardiano, segn el cual la poltica fiscal no genera efectos reales sobre la economa 2. La

2
La equivalencia ricardiana demuestra la supuesta la neutralidad de la poltica fiscal en trminos de la
generacin de efectos reales y justifica, por lo tanto la imposicin de reglas de poltica que amarren las
manos de las autoridades econmicas: bajo condiciones de plena certidumbre, informacin perfecta y
mercados de capital perfectos, los individuos actuarn como si fueran a vivir para siempre y como si las
futuras responsabilidades impositivas, que son inherentes a las obligaciones de la deuda pblica fuesen
plenamente capitalizadas en el momento de la emisin de la deuda, de modo que los efectos de la deuda sobre
la conducta de los individuos sern idnticos a los que producirn los impuestos (Ayala, 1997: 167).

6
regla de poltica tambin evala la poltica fiscal en trminos de sostenibilidad y no de
solvencia, y sigue tomando como nico indicador de la poltica contracclica las variaciones
en el Producto Interno Bruto PIB y no el nivel de empleo de la economa. Avances tericos
recientes generados tambin al interior de la ortodoxia- han desestimado por completo el
equivalente ricardiano, han tomado como referente la solvencia fiscal y han definido como
indicador de poltica contracclica la consecucin del pleno empleo de manera indirecta a
travs del fortalecimiento de la demanda agregada o de forma directa mediante la creacin
directa de empleo por parte del Estado (Tcherneva, 2008).

Finalmente es necesario indicar que la brecha del producto no es un dato estadstico; es una
variacin estimada. En comparacin con otras alternativas cuantitativas para establecer la
sensibilidad del balance fiscal con respecto al ciclo de la economa (como la brecha entre
las tasas de crecimiento), la utilizacin de la brecha del producto implica un mayor margen
de error por su necesidad de estimacin por parte del Banco de la Repblica (Rincn, 2010;
julio 2001).

Componente de la
Regla Objetivo Manifiesto:
Ajustar los ingresos del Gobierno Nacional Central ofrecidos por el
sector minero-energtico de acuerdo con la diferencia entre los ingresos
CCIPt
generados y la senda de ingresos de largo plazo proyectada.

Aspectos crticos:

La inclusin de esta variable en la regla de poltica implica el establecimiento de vnculos

profundos entre la estabilidad macroeconmica (en sus dimensiones fiscal, monetaria y
cambiaria) y el proceso de reprimarizacin de la economa colombiana. Las crticas a la
reprimarizacin son recurrentes y variadas (Kawayama y Durn, 2003). Incluyen, por
ejemplo, la mayor dependencia en relacin con los mercados externos, el impulso
prcticamente nulo que genera sobre la industrializacin, la inmovilidad de la economa
colombiana en el marco de la estructura de la divisin internacional del trabajo, y el poco
empleo -en su mayora precario- que generan las actividades vinculadas al sector primario
(particularmente en el sector minero-energtico donde la produccin es predominantemente
intensiva en capital (93%) y muy poco intensiva en trabajo (7%)) (Cano, 2010).

Con el proceso de reprimarizacin queda clara, adems, la extraccin y apropiacin de

valor por parte del capital financiero internacional en relacin con la explotacin de
recursos naturales no renovables: el diseo de la regla permitir capitalizar la riqueza
petrolera mediante la reduccin de la deuda pblica, lo cual garantizar su sostenibilidad, y
crea las condiciones para que la economa colombiana recupere el grado de inversin
(Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 71). (Cano 2010) apoya esta postura, y
acudiendo a anlisis de sostenibilidad y costo-beneficio financieros exhorta a:

la esterilizacin total o parcial de los ingresos del sector pblico originados en

el petrleo, acudiendo, en primer lugar, a la reduccin de la deuda. O, al

7
 menos, congelando la deuda en trminos nominales, de suerte que su peso
relativo dentro del PIB se vaya marchitando hasta alcanzar niveles no
superiores al 25%, que es el promedio que exhiben las economas con
calificacin de grado de inversin. Y, a rengln seguido, una vez quede
agotada la opcin anterior, invertir los excedentes que se generen a partir de ese
momento en el Fondo de Estabilizacin propuesto. La primera accin debe
anteceder a la segunda, ya que el costo financiero de la deuda supera los
rendimientos obtenidos por los portafolios de inversin de los fondos
soberanos. En ambas instancias, el propsito apunta al alivio de las presiones
sobre la demanda domstica y la tasa de cambio (Cano, 2010: 10).

El Comit Externo de Evaluacin de la Regla Fiscal (asumido como un comit tcnico,

transparente, independiente, oportuno y creble) tendr la facultad de revisar los parmetros
contemplados en la formulacin de la regla fiscal o incorporar otros productos distintos al
petrleo.

Es importante mencionar adems, que el establecimiento de la regla fiscal tiene una

relacin directa con la reforma que se ha planteado al rgimen de regalas. En efecto, junto
al proyecto de Acto Legislativo que reforma el artculo 334 de la Constitucin Poltica y
que establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social
de Derecho, el Gobierno de Juan Manuel Santos ha presentado la primera parte de la
Reforma al Sistema de Regalas, que modifica los artculos 360 y 361 de la Constitucin
estableciendo quines seran en adelante los beneficiarios de las regalas y cules seran los
mecanismos a travs de los cuales se distribuiran:

El principal objetivo del proyecto de Acto Legislativo de Regalas y del

Proyecto de Ley de Regla Fiscal que se viene discutiendo desde hace tres meses
es garantizar un manejo eficiente de los recursos provenientes del sector
minero-energtico, los cuales se prev crecern de manera importante en los
prximos 10 aos. Esto es de la mayor relevancia no solo en virtud a las
expectativas sobre un eventual auge del sector minero-energtico, sino tambin
porque para el caso de este sector la experiencia con el manejo de bonanzas no
ha sido buena. Estos proyectos responden a esa preocupacin, particularmente
en tres aspectos: i) estabilidad macroeconmica; ii) equidad en la distribucin,
entre regiones y entre generaciones; iii) inversin eficiente de los recursos
excedentarios en funcin de las prioridades de desarrollo del pas. Lo primero
que vale la pena sealar es que, haya o no haya auge minero-energtico,
Fedesarrollo considera que ambos proyectos son necesarios tanto desde el
punto de vista macroeconmico como de asignacin eficiente del gasto pblico.
En el caso particular de las regalas, el actual esquema ha fallado en los tres
aspectos: no ha sido concebido como un mecanismo de estabilizacin del ciclo
econmico regional; la distribucin de recursos refleja una altsima inequidad;
y los recursos se han asignado de manera atomizada y en su distribucin ha
estado ausente una visin amplia de regin y de pas (Fedesarrollo, 2010:11).

8
El proyecto ha recibido abundantes crticas debido a la inercia centralista que
defiende y a la lgica no muy clara- de reordenamiento regional que impulsa para el
pas (Acosta, 2010)3.

3. El fundamentalismo financiero y la subsuncin de la poltica fiscal a los

imperativos monetarios

Sin embargo el conservadurismo fiscalista hasta ahora descrito no es el nico sustento

poltico-terico del arreglo institucional de la regla fiscal para Colombia. El
fundamentalismo financiero y la subsuncin de la poltica fiscal a la poltica monetaria
constituyen los dos pilares complementarios que soportan su defensa. Siguiendo al Nobel
de Economa William Vickrey, las prescripciones conservadoras para el manejo de la
poltica fiscal tienen como sustento quince elementos esenciales; todos asociados a la
supuesta primaca de la poltica monetaria y financiera sobre la poltica fiscal:

1. Afirmar que el dficit fiscal atenta negativamente contra las generaciones futuras;
2. Insistir en que el ahorro de las familias es la clave para el aumento de la inversin y
el crecimiento econmico;
3. Suponer que el endeudamiento del gobierno desplaza a la inversin privada;
3
Aunque no es explcito en el proyecto de Acto Legislativo, el Gobierno ha hablado de las regiones como
las unidades sobre las cuales se concebirn los proyectos de desarrollo regional. Sern los Gobernadores y
Alcaldes, con la asistencia del Gobierno Nacional, quienes decidirn sobre la asignacin de los recursos. En la
conformacin de regiones se identifica la relacin entre el Proyecto de Acto Legislativo de Regalas y el
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial (LOT). En este ltimo se establece que el Gobierno promover
la conformacin de Regiones Administrativas y de Planificacin Regional. De la lectura del proyecto de ley y
conforme a lo establecido en la Constitucin, la conformacin de estas regiones se dar por iniciativa y por el
acuerdo entre dos o ms entidades territoriales con el fin de prestar conjuntamente servicios pblicos,
funciones administrativas y planificar y ejecutar conjuntamente programas de inters regional. As mismo, el
Proyecto de LOT crea el Fondo de Compensacin Regional, el cual se nutrir con parte de las regalas. El
Acto Legislativo de Regalas retoma este fondo pero limita el uso de los recursos para el desarrollo de
programas y proyectos para las regiones ms pobres, incluyendo algunas reas fronterizas (Fedesarrollo,
2010: 11). Sin embargo, el proceso de regionalizacin que se prev para el pas no es claro ni en sus objetivos
ni en sus fundamentos: Paralelamente, y relacionado con el Acto Legislativo de Regalas, el Gobierno
present el proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial (LOT). Hay dos elementos que
interrelacionan esta iniciativa y la de regalas. El primero es la creacin de Regiones Administrativas y de
Planificacin, con base en la unin de dos o ms entidades territoriales teniendo en cuenta las caractersticas
comunes (geogrficas, culturales y econmicas) que se identifiquen entre stas. Como ya se mencion, el
concepto de regiones tambin constituye la unidad base para la asignacin de los recursos de regalas a
proyectos de inversin. En segundo lugar, la iniciativa de ordenamiento territorial crea el Fondo de
Compensacin Territorial que recibir parte de las regalas y los asignar a proyectos de desarrollo en las
regiones ms pobres. El Proyecto de LOT establece la posibilidad de que, por acuerdo entre dos o ms
entidades territoriales, llmese departamentos o municipios, se creen las Regiones Administrativas y de
Planificacin Regional. Bajo este entendido, se podran crear numerosas regiones y los criterios pueden diferir
entre una y otra iniciativa de regionalizacin. La pregunta sera entonces, cuando y cuntas regiones se van a
crear y como ir evolucionando el sistema de regalas para ir redistribuyendo los recursos entre regiones. Es
fcil imaginar cmo ello dificultara la operatividad del nuevo esquema de distribucin de regalas. Surge
entonces la incgnita de si las regiones en las que estn pensando el Ministro de Hacienda y el Director de
Planeacin en la reforma a las regalas son las mismas que ha imaginado el Ministro del Interior en la LOT.
El Gobierno eventualmente tendr que definir prioridades y dejar desvanecer alguna de las dos concepciones
de regiones (Fedesarrollo, 2010: 14).

9
 4. Afirmar que la inflacin es el impuesto ms oneroso sobre los ingresos de las
familias y no pensar en el nivel de ingresos mismo;
5. Pensar que la inflacin es consecuencia de un modo de vida superior al que la
sociedad se puede ofrecer;
6. Suponer que es necesario mantener el desempleo en un nivel que no acelere la
inflacin;
7. Considerar que un presupuesto equilibrado, unido a la perfecta movilidad de
capitales y una poltica monetaria sana constituyen las bases de una sociedad
prspera;
8. Creer que si los dficit continan, el servicio de la deuda eventualmente arruinar el
fisco;
9. Sostener que el efecto negativo de una deuda supera los efectos positivos de una
poltica fiscal expansiva;
10. Creer en que el valor de la moneda nacional con respecto a una divisa es sinnimo
de fortaleza o debilidad de la economa;
11. Pretender que la exencin del impuesto de renta sobre las ganancias de capital
promueve la inversin y el crecimiento;
12. Sostener que la deuda llegar a niveles tales que los prestamistas se abstendrn de
ofrecer ms fondos;
13. Considerar que la menor aversin al dficit fiscal relajar las finanzas estatales hasta
un punto en que se generen gastos innecesarios, extravagantes e intiles;
14. Pensar que la deuda es una carga que se transfiere intergeneracionalmente;
15. Afirmar que el desempleo no es explicado por una insuficiencia en la demanda
efectiva sino por problemas de rigideces y fallos del mercado laboral.

De acuerdo con Vickrey (2000), son estas las quince falacias sobre las que se sostiene el
fundamentalismo financiero de la economa ortodoxa. Quince falacias sobre las que se ha
sostenido el neoliberalismo en el marco de su proceso de financiarizacin.

As, la banca y el sector financiero local e internacional reciben todo un entramado

institucional que les brinda confianza y certidumbre. Y bajo la formulacin e
implementacin de la regla fiscal, el manejo tecnocrtico que caracteriza a la poltica
monetaria, bajo supuesto de la existencia de un banco central independiente, se extiende a
toda la poltica macroeconmica. El fundamentalismo financiero y la creencia en los
modelos de equilibrio general y racionalidad de los agentes econmicos, unidos a la
construccin de un buen entorno institucional (convergencia neoclsica-neoinstitucionalista
presente en los reacondicionamientos tericos de la ortodoxia neoliberal) se hacen
evidentes.

Sin embargo, la subsuncin de la poltica fiscal a la poltica monetaria no solo se refleja en

la primaca de los objetivos macroeconmicos del fundamentalismo financiero, sino en los
instrumentos escogidos para la consecucin de los mismos. En efecto, los objetivos e
instrumentos propios del modelo de inflacin objetivo son recreados ahora en el terreno
fiscal:

Cuadro No. 1

10
 La subsuncin de la Poltica Fiscal a la Poltica Monetaria y Financiera

Poltica Monetaria Poltica Fiscal

Definicin discrecional (tcnica) de una meta de Definicin discrecional (tcnica) de un balance

inflacin objetivo.
Diseo, implementacin y ajuste de la poltica
monetaria por parte de la Junta Directiva del Banco
de la Repblica.
Regla de poltica para la estabilidad de precios en el
largo plazo con relativa discrecionalidad para el
manejo contracclico en el corto plazo, siempre y
cuando no se comprometa la consecucin de la meta
de inflacin proyectada.
Poltica monetaria inspirada en funciones de
reaccin tipo Taylor.
Objetivo: brindar credibilidad y mostrar un
compromiso indeclinable con la consecucin de las
metas de inflacin bajas para brindar certidumbre y
confianza al mercado financiero local e internacional
en cuanto al manejo de la poltica monetaria.
Fuente: elaboracin propia.
fiscal primario objetivo.
Diseo, implementacin y ajuste de la poltica fiscal
por parte de un Comit Externo para la Evaluacin
de la Regla Fiscal (Consejo Fiscal Superior).
Regla de poltica para la sostenibilidad de la deuda
en el mediano plazo con relativa discrecionalidad
para el manejo contracclico en el corto plazo,
siempre y cuando no se comprometa la consecucin
de la meta de balance fiscal primario proyectada.
Poltica fiscal inspirada en funciones de reaccin tipo
Taylor.
Objetivo: brindar credibilidad y mostrar un
compromiso indeclinable con la sostenibilidad de la
deuda en el mediano plazo para brindar certidumbre
y confianza al mercado financiero local e
internacional en cuanto al manejo de la poltica
fiscal.

Y en este punto vale recordar que las crticas realizadas al modelo de inflacin objetivo
que inspira hoy a las reformas fiscalistas- son mltiples. Moreno y Junca (2007), por
ejemplo, sostienen que el modelo de inflacin objetivo ha profundizado la desigualdad
debido a que recrea una situacin en que los productores tienen la posibilidad de fijar los
precios con mrgenes de ganancia en un contexto de flexibilizacin de los mercados
laborales. Igualmente, Lo Voulo (2004) seala que para este modelo la inflacin siempre
ser el objetivo preponderante, lo cual implica medidas costosas en trminos de empleo y
produccin; e insiste en que el modelo de metas de inflacin no previene a las economas
de las crisis financieras y especulativas recurrentes en el capitalismo contemporneo.

As las cosas, la regla de poltica para Colombia es reflejo de una lgica que subsume la
poltica fiscal a la poltica monetaria y financiera olvidando, adems, los objetivos de la
poltica macroeconmica asociados con el crecimiento, el pleno empleo, la igualdad y la
menor vulnerabilidad externa.

Mediante la regla fiscal propuesta se define, entonces, la estructura futura de la economa

colombiana:

i) La defensa de las tesis fiscalistas como orientadoras del manejo de la poltica fiscal
en un contexto en que se establece el imperativo de mantener el calificativo de
buen deudor sin prever alternativas de ajuste sobre los costos y el servicio de la
deuda. La poltica fiscal y sus componentes sern siempre evaluados en trminos de
la deuda y su sostenibilidad, y nunca desde la perspectiva de los efectos que sobre el
crecimiento, la igualdad o el nivel de empleo tiene la poltica fiscal.

11
ii) La imposicin de fuertes restricciones a la poltica social en el marco del ajuste
fiscal previsto, el panorama desalentador del empleo y la mayor flexibilizacin-
precarizacin de los mercados laborales por cuenta de la asuncin implcita de la
existencia de una tasa natural de desempleo en la economa colombiana.

iii) La profundizacin del proceso de reprimarizacin de la economa en un marco

institucional que impida que dicho proceso comprometa las metas
macroeconmicas fijadas, y que facilite la extraccin de valor por parte del capital
financiero internacional. Todo ello bajo un proceso que profundiza la inercia
centralista defendida durante el gobierno de lvaro Uribe Vlez, y que termina por
manifestarse en proyectos de reordenamiento territorial no del todo claros en cuanto
a sus objetivos y fundamentos, ni al papel que desempearn las comunidades y sus
territorios en la definicin de los mismos.

iv) La consolidacin del proceso de federalismo fiscal que se ha emprendido con las
reformas sucesivas al rgimen de transferencias y con la exigencia de un mayor
esfuerzo fiscal por parte de las entidades descentralizadas: Las finanzas del
Gobierno Nacional Central reciben muchas presiones de gasto provenientes de las
entidades descentralizadas y, en particular, de las Entidades Territoriales, de modo
que anclar el presupuesto por medio de la regla induce a una consolidacin del
ajuste del sector descentralizado y motiva un mayor esfuerzo para su propio
financiamiento (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 30).

v) El sostenimiento de la estabilidad macroeconmica como el imperativo fundamental

de la poltica monetaria (a travs del mantenimiento de una inflacin baja y estable)
y de la poltica fiscal (a travs del sostenimiento del equilibrio fiscal y la eventual
sostenibilidad de la deuda). Aspectos que han sido cuestionados en el marco de los
balances histricos que se le han realizado a las prescripciones neoliberales del
Consenso de Washington (Mora, 2005).

4. El orden de la confianza, el derecho a la sostenibilidad fiscal y los lmites al

ejercicio de los derechos

Sin embargo, la definicin de la regla fiscal es insuficiente como garanta de certidumbre y

confianza para la acumulacin del capital. Se requiere establecer un orden jurdico que
impida la desviacin de las autoridades econmicas, jurdicas, jurisprudenciales y polticas
del pas en relacin con lo propuesto en la regla. En este sentido, el Comit Tcnico
Interinstitucional que produjo la regla fiscal insiste en la necesidad de establecer la regla
como una ley orgnica que condicione la formulacin del Marco Fiscal de Mediano Plazo
(que posee un horizonte temporal de diez aos), el Marco de Gastos de Mediano Plazo (que
posee un horizonte temporal de cuatro aos), los Planes Nacionales de Desarrollo
(definidos por cada gobierno), el Presupuesto General de la Nacin (formulado
anualmente), el Plan Financiero Anual, y el Plan Operativo Anual.

Ms an, para asegurar un orden jurdico ajustado a las necesidades del capital financiero
local e internacional, el gobierno colombiano ha radicado un proyecto de Acto Legislativo

12
que establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social
de Derecho. Con la reforma al artculo 334 de la Constitucin Poltica de Colombia, se
espera que el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservacin de un
ambiente sano se obtengan en un marco de sostenibilidad fiscal. La expectativa de los
defensores de la reforma constitucional es que el Congreso de la Repblica, al determinar
el alcance concreto de los derechos sociales y econmicos consagrados en la constitucin,
deber hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en
conjunto, continuidad y progresividad (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010b:
1). Todo ello porque se considera que la estabilidad macroeconmica es la que hace
fiscalmente viable al Estado social de derecho (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
2010: 73).

El establecimiento del derecho a la sostenibilidad fiscal implica la comprensin de los

instrumentos como fines en s mismos. Instrumentos que errneamente son asimilados a
los verdaderos horizontes de sentido que debera imponerse una sociedad que aspire a la
igualdad y la justicia social. Todo ello con la consecuencia de equiparar las discusiones
tcnicas y presuntamente defensoras del inters general -que soportan la demanda por la
sostenibilidad fiscal- a los verdaderos debates ticos, normativos y polticos que debera
plantearse una sociedad que aspire a la transformacin de sus estructuras. En Colombia, el
camino hacia un acuerdo fiscal redistributivo es cerrado, entonces, por la racionalidad
conservadora de las autoridades econmicas, las reformas fiscalistas y la primaca del
fundamentalismo financiero. El resultado es nuevamente la posibilidad y necesidad- de
formular e implementar presupuestos de sangre, sudor y lgrimas:

As como la sociedad valora una baja tasa de inflacin, y apoya al banco

central en su tarea de controlarla, en el caso de la regla fiscal, el pblico debe
valorar la estabilidad econmica que ofrece aquella, y estar dispuesta a hacer
los sacrificios econmicos necesarios que la regla exige (Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 78)4.

Por qu Colombia llega a la paradoja de suscribir un pacto fiscal de sangre, sudor y

lgrimas como base esencial para materializar el Estado Social de Derecho? Por qu debe
consagrarse como derecho constitucional una restriccin al disfrute de los derechos
sociales? Fundamentalmente porque los pases del Sur estn sometidos al orden de la
confianza. Es el problema de la confianza el que obliga a los pases del Tercer Mundo a
renunciar a las polticas heterodoxas y radicales para poner en marcha de medidas
monetarias y fiscales austeras. Se requiere ganar la confianza del mercado a cualquier
costo: El asunto es que, debido a que los ataques especulativos pueden justificarse a s

4
Nada ms alejado de los resultados obtenidos en los estudios que han intentado definir las prioridades en las
preferencias macroeconmicas de la sociedad: con base en anlisis micro-economtricos del bienestar Di
Tella (2000) demuestra que la sociedad brinda un privilegio claro a los asuntos relativos al crecimiento
econmico, el empleo y la equidad en comparacin con las metas asociadas al control de la inflacin y la
estabilidad macroeconmica. De acuerdo con Setterfield (2006) los nicos que le brindan una prioridad
absoluta a los objetivos antiinflacionarios y de estabilidad macroeconmica son los economistas (que un su
mayora han sido formados bajo los postulados de la teora neoclsica).

13
mismos, el hecho de seguir una poltica econmica que tenga sentido en trminos de los
elementos bsicos no es suficiente para asegurar la confianza del mercado. De hecho, la
necesidad de ganarse esa confianza puede, en efecto, impedir que un pas siga polticas
sensatas y obligarlo a adoptar unas que normalmente se consideraran perversas
(Krugman, 2004: 157).

El orden de la confianza constituye una prueba contundente del papel activo del Estado
en el marco de un nuevo tipo de imperialismo no territorial, fundamentado en la
reproduccin inducida de la hegemona neoliberal al interior de sus fronteras. Se asiste,
entonces, a la configuracin de un nuevo tipo de imperialismo, no territorial, implantado y
mantenido no mediante un gobierno directo desde la metrpoli, ni siquiera mediante una
subordinacin poltica de tipo neocolonial, sino ms bien mediante la reproduccin
inducida de la forma del poder imperialista dominante en el interior de cada formacin
nacional y cada Estado (Panitch, 2000: 8). La paradoja social que representa la regla
fiscal y el carcter perverso de las opciones de poltica econmica que escogen los pases
del Sur se hacen explcitos cuando se vislumbra el trasfondo poltico de un arreglo
institucional que se pretende tcnico, neutral y garante del bienestar general.

Desde un lenguaje econmico podra afirmarse que con la regla fiscal y su consagracin
como derecho de los colombianos el Estado intenta maximizar la garanta, proteccin y
ejercicio de los derechos sociales sujeto a la sostenibilidad fiscal. Agotado el presupuesto
anual, los colombianos podrn perder sus derechos. Es este el lmite impuesto por un
conservadurismo fiscal que insiste en que el gobierno siempre se ve sometido por una
restriccin presupuestaria intertemporal.

Ahora, desde una perspectiva poltica, es claro que la progresividad en la materializacin de

los derechos econmicos, sociales y culturales, y los avances hacia la configuracin de una
sociedad ms justa, es limitada por un conjunto de relaciones sociales domsticas e
internacionales que imponen un orden de la confianza como prerrequisito para la
reproduccin de la condicin hegemnica de las clases dominantes.

Se asiste, entonces, a un momento de consumacin del modelo neoliberal a travs de la

juridizacin constitucional- de un rgimen que hasta el momento haba centrado sus
expectativas de estabilidad y consolidacin poltica en el fortalecimiento de la tecnocracia y
en el debilitamiento progresivo de los sectores sociales subordinados. Con la consagracin
de la sostenibilidad fiscal como derecho de los colombianos, la tecnocracia colombiana
consolida los arreglos institucionales que tienen como antecedente la supuesta
independencia del Banco Central.

En Colombia, el camino hacia un acuerdo fiscal redistributivo es cerrado, entonces, por la

racionalidad conservadora de las finanzas y las reformas fiscalistas que mediante criterio
cnico de derecho constitucional, impone una norma de normas que reafirma el proceso de
restauracin de poder de la clase capitalista financiera, vulnerando los derechos econmicos
y sociales de todos los colombianos.

14
Con el establecimiento del derecho a la sostenibilidad fiscal se devela la dimensin poltica
de la poltica fiscal; aspecto nunca sealado por aquellos que se pretenden agentes tcnicos
alejados de la denominada contaminacin poltica.

La estructura fiscal del pas refleja muy bien la economa poltica dominante
en el pas: la distribucin del ingreso, los poderes econmicos y patrimoniales
tradicionales y las reglas del juego del rgimen poltico. Pero tambin la
contradiccin entre un rgimen econmico liberal, expuesto a la turbulencia de
los flujos de capitales internacionales, los cambios bruscos de los precios
relativos y, por tanto, sujeto a una restringida discrecionalidad de la poltica
econmica, por una parte, y un contrato social que se pretende inclusivo y
garantizador de los derechos sociales, por otra (Betancourt, 2005: 355).

Si la poltica fiscal es eminentemente poltica Porqu no pensar en salidas polticas para

enfrentar la crisis fiscal del pas ms all de la regla fiscal? Las propuestas alternativas son
claras:

El Presupuesto Pblico es () un asunto poltico. Y es preciso recordar cuatro

aspectos responsables del 90% del gasto de la Nacin que alteran el balance
fiscal y que el documento de la Regla Fiscal evade o distorsiona: 1) deuda
pblica, 2) pasivo pensional, 3) gasto en seguridad interna, y 4) transferencias
territoriales () De manera que si queremos hablar de una regla fiscal
empecemos por los siguientes puntos: en la parte del gasto, primero, habra que
reprogramar la deuda pblica y restablecer el monopolio de la moneda por parte
del poder poltico; segundo, habra que volver a un sistema pblico de
seguridad social, lo que permitira consolidar el pasivo pblico con los activos
de los Fondos Privados de Pensiones; tercero, habra que lograr una solucin
negociada al conflicto armado y, cuarto, habra que hacer una negociacin
poltica en el manejo de las transferencias territoriales. En la parte de los
ingresos habra que empezar por la revisin de las gabelas que se han dado a los
capitalistas invocando la confianza inversionista (Giraldo, 2010: 24-25).

Finalmente, es importante subrayar que el orden de la confianza al que se somete el pas

para alcanzar el grado de inversin y obtener la calificacin de buen deudor, es
precisamente el que hace impertinente la clusula de escape propuesta en la regla fiscal5.
En efecto, en situaciones de crisis, las economas del Sur se vern siempre obligadas a
garantizar la mayor confianza posible para evitar la profundizacin de las mismas. En una
situacin de crisis econmica Cmo restablecer la confianza dejando de lado la regla fiscal
que la genera? Es ampliamente conocido que en situaciones de crisis econmica se induce

5
Cuando la economa enfrente choques significativos sobre el producto, la tasa de cambio, la tasa de inters
y la tasa de inflacin, o cuando ocurran catstrofes naturales con impacto nacional o cuando el pas se
enfrente a una situacin de guerra externa, el Gobierno Nacional Central podr suspender transitoriamente la
aplicacin de la regla fiscal. El ente encargado de calificar estas situaciones y de aprobar la suspensin
transitoria de la regla es el Comit Externo de Evaluacin de la Regla Fiscal. Este comit tambin deber
establecer el tiempo durante el cual se suspende la aplicacin de la regla (Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, 2010: 49).

15
a las economas del Sur a adoptar polticas procclicas que, aunque nocivas social y
econmicamente, resultan necesarias para mantener o restaurar la confianza necesaria para
no verse castigadas con ms violencia por las fuerzas del mercado financiero (Krugman,
2004; Stiglitz, 2002).

Peor an, dentro de los choques significativos o las catstrofes que pueden llevar a la
autoridad fiscal a revaluar la pertinencia de la regla de poltica no se contempla el
desempleo o la mayor desigualdad y pobreza Puede haber una mayor catstrofe social?
Con esto se ratifica, entonces, la despreocupacin de la autoridad fiscal en relacin con el
desempleo, la pobreza y la desigualdad, y se reitera la perspectiva ms ortodoxa que evala
la necesidad de implementar polticas contracclicas nicamente en funcin de los
indicadores de crecimiento econmico. Esto es particularmente inconveniente si se tiene en
cuenta que tanto en el nivel terico como en el prctico se ha cuestionado la presunta
relacin directa que se presenta entre mayor crecimiento econmico e incremento en los
niveles de empleo (Prez, 2007).

5. Conclusin. Sobre la economa poltica de la crisis fiscal del Estado

Desde el punto de vista de la nueva economa poltica (o neoinstitucionalismo) la poltica

fiscal es comprendida como el resultado (o equilibrio) de la interaccin estratgica de
agentes racionales que buscan defender sus propios intereses en un escenario de oferta y
demanda de bienes y servicios pblicos. Si se evala desde el ideal neoclsico de un
dictador benvolo racional, neutral y defensor del inters general, dicha economa poltica
muestra las deficiencias y la inconveniencia de dinmicas presupuestales contaminadas
polticamente. As, la economa poltica ortodoxa se mueve entre la configuracin de
espacios de poder para el dictador benvolo y la eliminacin de las distorsiones polticas
que alejan a la poltica fiscal de su pretendida racionalidad absoluta. Esto explica en
Colombia la presin permanente de la tecnocracia en contra de la injerencia de la Corte
Constitucional en asuntos presupuestales, la crtica recurrente a las colchas de retazos en
que se convierten las denominadas reformas tributarias estructurales, la crtica recurrente a
la accin de tutela y la bsqueda de mayor discrecionalidad en el manejo de los recursos
destinados a inversin pblica y social.

Estas apuestas muestran que, paradjicamente, la pretendida racionalidad objetiva a la que

aspira la poltica fiscal constituye la prueba ms clara de su innegable connotacin poltica.
En este punto vale subrayar, por lo tanto, la en ocasiones olvidada dimensin poltica del
rgimen neoliberal, pues ms que un modelo econmico tericamente coherente e
histricamente estable, el neoliberalismo constituye una lucha por la hegemona. Y es la
expresin del reposicionamiento de la clase capitalista financiera durante los ltimos
cuarenta aos.

El neoliberalismo es la expresin de la voluntad de una clase de propietarios

capitalistas, las finanzas, de restablecer en un contexto general de retroceso de
las luchas populares- su ingreso y su poder, efectivamente disminuidos durante
los treinta gloriosos () Esta reafirmacin de poder y de intereses se expresa

16
 en la relacin con los trabajadores, los administradores de las empresas, los
responsables de las polticas econmicas y sociales en los gobiernos y las
instituciones pblicas o paratestatales tanto nacionales como internacionales
(Dumnil y Lvy, 2007: 21).

Este proceso, aunque econmicamente poco armnico, ha sido indiscutiblemente efectivo

en el plano poltico:

Podemos interpretar el proceso neoliberal como un proyecto utpico para

materializar un diseo terico para la reorganizacin de capitalismo
internacional, o como un proyecto poltico para restablecer las condiciones para
la acumulacin del capital y restaurar el poder de las elites econmicas () el
segundo de dichos objetivos ha dominado en la prctica. El neoliberalismo no
ha sido plenamente efectivo en restablecer las condiciones para la acumulacin,
pero ha siso bastante exitoso en restaurar o, como en algunos escenarios (como
Rusia y China) crear, el poder de una lite econmica (Harvey, 2005. 19).

Los anlisis deben trascender, por tanto, los lmites tericos impuestos por la nueva
economa poltica y avanzar hacia la comprensin de la poltica fiscal desde el punto de
vista de la economa poltica capitalista. El anlisis crtico de la poltica fiscal sugiere la
superacin del neoinstitucionalismo y el acercamiento a los planteamientos ms amplios
que interpretan la poltica fiscal como reflejo de los elementos inherentemente crticos del
modo de produccin capitalista y como un escenario fundamental de las luchas sociales.
Los gastos y programas concretos y el presupuesto en su conjunto son explicables slo en
trminos de relaciones de poder dentro de la economa poltica de un pas (OConnor,
1994).

Las apuestas y objetivos de la regla fiscal para Colombia que se han sealado en los
apartados precedentes deben ser interpretadas desde esta ptica. El conservadurismo
fiscalista, el fundamentalismo financiero y las restricciones al ejercicio pleno de los
derechos econmicos sociales y culturales se enmarcan en un contexto ms amplio de
lgicas de acumulacin, reposicionamientos de clase y luchas sociales. Todo ello en un
contexto social en que la poltica fiscal responde a imperativos simultneos -y
contradictorios- de acumulacin y legitimacin social. Este podra ser el presupuesto
bsico para la comprensin de la estructura fiscal colombiana en el orden nacional,
departamental y municipal. Esta tal vez sea la perspectiva ms prometedora para
comprender los imperativos econmicos, financieros, militaristas y neoasistencialistas de la
poltica fiscal colombiana.

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