La Fuerza de la Innovacin

y el Emprendimiento
Es probable que Latinoamrica se suba
al carro de las sociedades del conocimiento?
 La Fuerza de la Innovacin
y el Emprendimiento
Es probable que Latinoamrica se suba
al carro de las sociedades del conocimiento?
 La Fuerza de la Innovacin
y el Emprendimiento
Es probable que Latinoamrica se suba
al carro de las sociedades del conocimiento?
EDITOR RESPONSABLE

David Gregosz

COEDITORAS

Marcela Perticar
Katrin Loebel Radefeldt

REVISIN

Lara Hbner

CO-REDACCION Y TRADUCCION ALEMN - ESPAOL PREFACIO

Katrin Loebel Radefeldt

TRADUCCION CAPITULO BRASIL DEL PORTUGUES AL ESPAOL

Juan Ernesto Seplveda Alonso

DISEO Y DIAGRAMACIN E IMPRESIN

Grfica Funny S.A.

Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.

Programa Regional
Polticas Sociales en Amrica Latina
SOPLA
ISBN 978-956-7684-17-5

Representacin en Chile:
Enrique Nercasseaux 2381
751-0224 Providencia
Santiago de Chile
Tel: +56-2-2234 20 89
E-Mail: sopla@kas.de
www.kas.de/sopla
 Sumario

7 | PREFACIO ECUADOR
141 |
David Gregosz Felipe Hurtado Prez
Ecuador: innovacin y emprendimiento para
reinventar un modelo primario exportador
9 | INTRODUCCIN
Marcela Perticar
MXICO
167 |
lvaro Rafael Pedroza Zapata
ARGENTINA
13 |
Luis Ignacio Romn Morales
Juan Pablo Brichetti
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina
El sistema nacional de innovacin Desafos y oportunidades de la regin para
de la Argentina sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico

BOLIVIA
31 | PARAGUAY
189 |

Henry Oporto Mara Beln Servn

Innovar para crecer. Repensando el modelo de El sistema nacional de innovacin en el Paraguay
crecimiento en Bolivia
PER
209 |
BRASIL
53 |
Rodrigo Eyzaguirre
Marcelo Crtes Neri
Piero Ortiz
Manuel Osorio Innovacin y emprendimiento en Per: desafos
Innovacin y productividad compartida en Brasil y oportunidades de la regin para sumarse a la
Es posible conciliar crecimiento de la sociedad del conocimiento
productividad con reduccin de la desigualdad?

URUGUAY
229 |
CHILE
73 |
Micaela Camacho
Lucas Navarro
Andrs Jung
Jos Villegas
Innovacin y emprendimiento en Chile: Cecilia Durn
diagnstico y polticas Diego Karsaclin
Innovacin y emprendimiento: desafos para
COLOMBIA
99 | Uruguay

Helena Garca Romero

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina: VENEZUELA
253 |
desafos y oportunidades de la regin para Fernando Spiritto
sumarse a la sociedad del conocimiento. El caso
Venezuela: emprendimiento e innovacin
colombiano
en un entorno adverso

COSTA RICA
119 |
Ricardo Monge Gonzlez
Innovacin y emprendimiento en Costa Rica
Desafos y oportunidades para sumarse a la
sociedad del conocimiento

Prefacio
C
on mucho agrado quiero presentarles
nuestra ms reciente publicacin lati-
noamericana; la dcima de una serie
de investigaciones sociales, econmicas y
polticas, desarrolladas por distintos cen-
tros de estudio de 12 pases de nuestra re-
gin. Este compendio temtico de artculos
ha sido uno de los principales proyectos de
nuestro programa regional SOPLA y nos ha
dado gran satisfaccin.
El ao 2015, publicamos el libro referido
a la Poltica Monetaria y Fiscal en Amrica La-
tina, lo que nos permiti realizar un diagns-
tico de los principales hechos ocurridos en la
regin, y habernos decidido por el tema de la
innovacin y el emprendimiento social como
una de las posibles estrategias que pudiesen
ser implementadas por los gobiernos y las
empresas, para poder paliar los efectos de
un modelo econmico que parece estancado,
por depender de manera demasiado prepon-
derante del precio de venta de las materias
primas, principalmente a China.
Las crisis polticas y econmicas eviden-
ciadas en pases como Venezuela y Brasil, y
la disminucin de los ingresos estatales en
Latinoamrica derivados de la venta de las
materias primas a otras regiones - afectan-
do los ritmos de crecimiento esperado para
los prximos aos - no solo repercuten en la
definicin de las polticas macroeconmicas,
sino tambin hacen evidente la necesidad de
diversificar la base de nuestros modelos de
desarrollo productivo.
7
Nuestro programa se ha involucrado de
manera especial en promover el tema del em-
prendimiento social y la innovacin en Amri-
ca Latina, ya que creemos que es una buena
alternativa para incentivar el desarrollo pro-
ductivo y econmico en Latinoamrica.
Estamos seguros que las experiencias
de distintos pases analizadas con una gran
calidad en este libro, sern un gran aporte
para el diagnstico de este tema en la regin.
Las naciones ms desarrolladas han logrado,
a travs de un sistema pblico y privado, ge-
nerar una institucionalidad que apoye el em-
prendimiento e innovacin en cada pas, lo
que se ha traducido en el aumento del bien-
estar de sus habitantes.
Este debiera ser tambin el objetivo de
los pases latinoamericanos, hecho que a su
vez, necesita estar acompaado de la imple-
mentacin de una poltica macroeconmica
coherente con ello. Esto todava es una visin
de cmo debiera ser el futuro: an en los pa-
ses con el ms fuerte crecimiento econmico
en Sudamrica se identifican grandes falen-
cias en el mbito de la innovacin.
Por otra parte, algunos pases siguen de-
pendiendo absolutamente de la exportacin
de materias primas, cuya venta, debido al es-
tancamiento en sus precios, ha resultado ser
cada vez menos lucrativa. Aun cuando resulte
difcil producir cambios en modelos econmi-
cos arraigados: los modelos dependientes de
la exportacin de recursos deben ser adapta-
dos y la poltica debiera dirigir estos procesos.
 8

La Fuerza de la Innovacin y el Emprendimiento Es probable que Latinoamrica se suba al carro de las sociedades del conocimiento?

Para ello es necesario determinar las
prioridades de forma asertiva, sobre todo en
lo que respecta a la relacin entre el mercado
y el Estado, as como tambin a las formas
de promover una mayor cultura que favorez-
ca la innovacin. Los pases de la regin se
enfrentan a grandes desafos en materia de
poltica econmica. Algunos de ellos pueden,
a travs de la innovacin, lograr superar las
dificultades. Este libro es, sin duda, un muy
buen acercamiento al tema a nivel regional.
En nombre del proyecto regional SOPLA
les agradecemos el inters en nuestras pu-
blicaciones y les deseamos una interesante y
entretenida lectura!

Fraternalmente,

DAVID GREGOSZ
Director del Programa Polticas Sociales en Amrica Latina (SOPLA)
Fundacin Konrad Adenauer

Santiago de Chile, Noviembre de 2016

La serie de publicaciones anuales del Programa regional SOPLA de la Fundacin Konrad Adenauer
ha publicado los siguientes estudios socio-econmicos:

Crecimiento y Progreso Social en Amrica Latina (2007),

Eficiencia del Gasto Pblico en Amrica Latina (2008),

Migracin y Polticas Sociales en Amrica Latina (2009),

Sector Informal y Polticas Pblicas en Amrica Latina (2010),

Inversin en Infraestructura Pblica y Reduccin de la Pobreza en Amrica Latina (2011),

Pobreza, Desigualdad de Oportunidades y Polticas Pblicas en Amrica Latina (2012),

El desafo del desarrollo sustentable en Amrica Latina (2013)

Los Desafos de Educacin Preescolar, Bsica y Media en Amrica Latina (2014)

Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis? (2015)

Las publicaciones pueden ser descargadas en la pgina web

http://www.kas.de/sopla/es/

Introduccin
E
n los ltimos veinte aos Amrica Lati-
na ha enfrentado condiciones externas
altamente favorables: alto crecimiento
del comercio internacional, auge del precio
de las materias primas, acceso al endeuda-
miento externo y alta emigracin de mano de
obra, la que gener un flujo importante de
remesas hacia los pases de origen. Al me-
nos dos de estas ventajas casi desaparecen
desde la crisis del ao 2008: las remesas y el
alto trfico del comercio internacional. Poste-
rior a la crisis, el volumen de exportaciones
y remesas se recuperan, pero nunca llegan a
los niveles previos a la crisis. El auge de las
materias primas petrleo y minerales, entre
ellos el cobre tambin ha concluido, por lo
que la nica ventaja que la regin mantiene
es un alto acceso al financiamiento externo.
Los pases latinoamericanos hicieron una ca-
pitalizacin relativa de este boom econmico,
generando redes de proteccin social, planes
de combate de la pobreza e inversiones en
infraestructura bsica que se tradujeron en
notables reducciones de la pobreza extrema,
mejoras menores en los indicadores de des-
igualdad y la visibilizacin de una incipiente
clase media aproximadamente unos 50 mi-
llones de personas.
Sin embargo, frente al ocaso de las con-
diciones externas favorables, los pases de la
regin no tienen los instrumentos para con-
solidar su crecimiento ni recursos para man-
tener o mejorar el estado de bienestar que
pudo forjarse durante este perodo de auge.
Las reformas econmicas de los aos ochen-
ta y noventa, no parecen haber generado un
crecimiento sostenido, ni siguiera en el pero-
do de prosperidad, aos en que cuales la tasa
de crecimiento promedio de los pases de la
9
regin apenas super el 4% anual de 1990 a
2015, muy por debajo de las conseguidas por
los pases del sudeste asitico.
Existe coincidencia en el diagnstico: la
regin tiene que reducir su dependencia de
los factores externos, diversificando su eco-
noma hacia productos con mayor valor agre-
gado y, para lograrlo, se debe innovar. Hay
que virar hacia polticas de fomento de la in-
novacin tecnolgica, con el objeto de rein-
dustrializar las economas, pero tambin con
la mira puesta en incorporar tecnologa de
punta en la produccin de las materias pri-
mas y en el desarrollo de una industria de
servicios ms moderna. Indicadores como
el ndice global de innovacin demuestran
que incluso los pases ms desarrollados del
continente han descuidado el crecimiento de
sus capacidades de innovacin. Para mejorar
cualquier indicador social y elevar el PIB per
cpita en los pases de la regin, es de fun-
damental importancia aumentar las capacida-
des de innovacin y emprendimiento en sus
economas. La educacin, en todos sus nive-
les y, en especial la tcnica y universitaria, es
otro factor fundamental en el aumento de los
niveles de desarrollo de los pases.
En este libro se realiza un diagnstico
en materia de innovacin y emprendimien-
to en cada uno de los pases participantes,
con el objetivo final de recomendar una serie
de polticas que contribuyan a la construc-
cin de un sistema de innovacin nacional.
Para cada pas se hace un diagnstico sobre
el estado actual de los sistemas nacionales
de innovacin, para luego proponer medidas
que permitan modernizar y mejorar la efec-
tividad de dichos sistemas. Existe consenso
en que la innovacin es crucial para lograr
 10
La Fuerza de la Innovacin y el Emprendimiento Es probable que Latinoamrica se suba al carro de las sociedades del conocimiento?
una diversificacin de la matriz productiva,
volcndola hacia productos de mayor valor
agregado. Se reconoce que es esencial crear
un entorno macroeconmico estable, que
brinde a los agentes econmicos seguridad
para innovar y emprender.
El grupo de doce pases que integran
este estudio (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Para-
guay, Per, Uruguay y Venezuela) presentan
estadios relativamente dismiles en lo que
respecta al desarrollo y estabilidad de insti-
tuciones, infraestructura e incorporacin tec-
nolgica, entorno macroeconmico, eficiencia
y desarrollo y tamao de mercados inclui-
do el financiero. Dejando de lado el tamao
del mercado, Chile, Colombia, Costa Rica y
Uruguay son los ms destacados en prome-
dio en estos aspectos y todos los pases ex-
ceptuando Bolivia, Brasil, Mxico y Paraguay
tienen un desarrollo adecuado en sus niveles
terciarios y universitarios de enseanza, una
de las principales barreras para el desarrollo
de la innovacin. A pesar de esto, todos los
informes dan cuenta del bajo nivel de inno-
vacin y desarrollo presente en cada pas y
del bajo nivel de recursos inyectados a los
sistemas. Al mirar solo los indicadores de in-
novacin (aos 2015-2016), los pases de la
regin que destacan en trminos globales son
Chile, Argentina, Brasil, Mxico y Costa Rica.
Los relativamente ms atrasados son Vene-
zuela y Paraguay. Entre los aspectos crticos
ms comnmente destacados en los distintos
captulos y las propuestas de poltica relacio-
nados con ellos, se encuentran los siguientes:
Falta de articulacin de los sistemas
nacionales de innovacin. Con algunas
excepciones Chile en trminos generales
es el pas ms avanzado en los pases no
existe realmente un sistema articulado, sino
que coexisten instituciones creadas en dis-
tintos momentos con la finalidad de impul-
sar la innovacin, la ciencia y tecnologa y/o
el emprendimiento. En algunos casos, como
chileno, se han hecho esfuerzos para que las
diversas instituciones se enmarquen en una
estrategia pas. En Argentina, Bolivia, Ecua-
dor, Colombia, Uruguay, entre otros, des-
taca el hecho de que falta interaccin entre
los actores pblicos y privados. Los niveles
de innovacin del sector privado son bajos y
los mayores esfuerzos lo hace, en general, el
sistema pblico de ciencia y tecnologa, que
tampoco es capaz de generar encadenamien-
tos hacia la industria, para que las investiga-
ciones se traduzcan en innovacin de proce-
sos y productos. La propuesta es, entonces,
mejorar la estructura de los sistemas nacio-
nales de innovacin para evitar duplicidades
de funciones, impulsar la coordinacin de los
distintos actores y reformular instrumentos
que favorezcan la coordinacin entre agentes
privados y pblicos.
Nivel de recursos. En todos los pases
se da cuenta del bajo nivel de recursos in-
yectados a los sistemas nacionales de inno-
vacin, tanto en mbitos de fomento de cien-
cia bsica y desarrollo de tecnologas, como
tambin en aquellos destinados a promover
la innovacin y emprendimiento en el sector
productivo con fondos o privados. Esta preo-
cupacin es levantada por los anlisis de Chi-
le, Costa Rica, Per y Uruguay, donde se pone
nfasisi en la necesidad no solo de aumen-
tar los niveles de recursos, sino tambin de
garantizar la estabilidad de los fondos dispo-
nibles, para dar certidumbre a proyectos de
alta envergadura. En algunos pases, Brasil,
por ejemplo, se sugiere mejorar la focaliza-
cin de los recursos; evitar destinar recursos
de promocin fiscales a grandes empresas
y redireccionarlos hacia pequeas empresas
con alto potencial de crecimiento.
Barreras institucionales en el mbi-
to microeconmico. Se destacan en este
mbito, el escaso desarrollo de los mercados
de capitales, un ambiente con grandes difi-
cultades para ejecutar contratos y mantener
reglas de juegos y marcos regulatorios opa-
cos. Todo esto atenta contra la sinergia entre
esfuerzos pblicos y privados, y se traduce

en agendas de investigacin separadas, au-
sencia de colaboracin y coordinacin de es-
fuerzos. Se propone generar instrumentos
para acceder a crdito, tanto en el mercado
interno como externo (Bolivia, Costa Rica,
Ecuador, Chile) y facilitar acceso a informa-
cin sobre patentes ya existentes y el registro
de nuevas (Ecuador, Costa Rica).
Escasez relativa de capital humano
adecuado para la innovacin. La mayo-
ra de los pases presentes en este estudio
cuentan con sistemas de educacin superior
y tcnica con niveles razonables de calidad.
Sin embargo, hay una preocupacin general
sobre qu tan pertinente es la oferta actual
respecto de las actividades de innovacin.
Esta preocupacin est presente, con distin-
tos nfasis, en los captulos de Argentina, Co-
lombia, Ecuador, Paraguay y Per. En Chile,
Per y Colombia, la preocupacin no es solo
por la ausencia de recursos humanos califi-
cados, sino por la capacidad de integrarlos
y retenerlos en el sistema de innovacin y
ciencia del pas. Asimismo, se constata una
baja insercin de recursos humanos califica-
dos en el tejido productivo del pas, por lo
que algunas propuestas apuntan a mejorar la
base educativa generar habilidades y capa-
cidades para el desarrollo de los negocios,
a focalizar los instrumentos pblicos becas,
pasantas y a generar las condiciones para
retener los recursos especializados en el sis-
tema de innovacin. Respecto de esto ltimo,
es esencial generar proyectos colaborativos
de I+D e innovacin entre privados y pbli-
cos. Costa Rica, Paraguay, Ecuador, necesitan
formar ms capital humano avanzado y evitar
que emigren, por ello se propone aumentar
los fondos para investigacin y becas y, as,
favorecer la generacin y retencin de los re-
cursos calificados.
Focalizacin de recursos en sectores
con ventajas comparativas. El captulo de
Chile reconoce que, aunque usualmente se
considera que las polticas de innovacin de-
bieran ser neutrales, en algunos casos es evi-
11
Introduccin
dente que el pas tiene ventajas comparativas
en algunas reas. Una opcin sera focalizar
el gasto en ciertos clsteres, con el objeto
de reducir el potencial efecto goteo pocos
recursos para demasiados actores. Costa
Rica y Mxico, sugieren favorecer proyectos
que integren de forma asociativa a empre-
sas que sean parte de un mismo clster o
alianzas pblico-privadas.
Cultura emprendedora. Varios pases
destacan que no existe cultura emprendedora
y de innovacin (Argentina, Bolivia, Colom-
bia, Mxico). Hay poca valoracin del valor
del emprendimiento y poca tolerancia al fra-
caso, y una visin de que el emprendimiento
es generado por necesidad, es pequeo y con
poca proyeccin para crecer. Hay poca cultu-
ra en la poblacin para innovar y emprender,
pero tambin en la sociedad y agentes econ-
micos sector financiero y empresarial para
reconocer y valorar las iniciativas con alto po-
tencial de crecimiento.
En resumen, la estabilidad macroecon-
mica, la apertura de las economas y la es-
tabilidad institucional son condiciones nece-
sarias para generar innovacin, pero distan
de ser suficientes. Es necesario instituciona-
lizar la innovacin, hacerla parte de la cultu-
ra privada y pblica. En este sentido, varios
pases de la regin han avanzado en plantear
una estrategia nacional de innovacin y han
modificado y/o creado la institucionalidad
existente para modernizarla de acuerdo con
las nuevas necesidades del sistema produc-
tivo. En la mayora de los pases se entiende
la necesidad de mejorar el entorno para el
emprendedor, y se comienzan a diferenciar el
emprendimiento de necesidad del emprendi-
miento generador de valor. Polticas para me-
jorar los mecanismos de financiamiento, ge-
nerar informacin sobre patentes existentes
y facilitar la inscripcin de nuevas patentes,
hacer ms competitivos a los recursos huma-
nos, son algunas de las opciones que los pa-
ses de la regin estn impulsando.

El sistema nacional de innovacin
de la Argentina
Juan Pablo Brichetti
I. Introduccin
D
esde el comienzo del nuevo siglo el
crecimiento econmico en la Argentina
ha sido inestable. La fuerte recesin de
los aos 1999 a 2001 y la consecuente crisis
del ao 2002, fueron seguidas por ocho aos
de fuerte expansin producto de un escenario
internacional muy favorable para el pas y la
regin. Sin embargo, durante el ltimo quin-
quenio Argentina entr nuevamente en una
fase de estancamiento econmico que reza-
g el desarrollo del pas en relacin con los
pases vecinos que fueron capaces de seguir
aprovechando las ventajas que las condicio-
nes internacionales presentaron.
Para evitar estas fluctuaciones, es nece-
sario pensar en el desarrollo de fuentes ge-
nuinas de crecimiento econmico en el me-
diano y largo plazo para el pas. En esta lnea,
el emprendimiento y la innovacin juegan un
rol clave en la mejora de la productividad y
en el desarrollo de la capacidad para compe-
tir eficazmente en un mundo cada vez ms
interconectado. En un contexto en el cual las
condiciones internacionales dificultan los mo-
delos de desarrollo establecidos en Amrica
Latina durante la ltima dcada, las capaci-
dades de innovar y emprender son de parti-
cular importancia para la sustentabilidad de
un sendero de crecimiento econmico para la
regin y la Argentina.
1 Siguiendo a Lpez (2008), Lpez y otros (2013) y Bisang y otros (2015).
13
Argentina
Esta aproximacin al problema se en-
cuentra en lnea con los hallazgos de un es-
tudio reciente del Lederman et al (2014) para
el Banco Mundial que determin que ms all
del alto crecimiento econmico experimentado
por la regin en los ltimos 15 aos, el cre-
cimiento de la productividad ha sido relativa-
mente bajo. La pobre performance respecto
de la mejora de la productividad, segn el es-
tudio, se debe a las dificultades de los pases
de Amrica Latina para impulsar la innovacin
y establecer un ambiente favorable al empren-
dimiento. Algunos de los desafos clave para
superar estas dificultades son la necesidad de
aumentar y mejorar los rendimientos de las
inversiones en capital humano, mejorar la in-
fraestructura y la logstica, impulsar la compe-
tencia como motor de la innovacin y mejorar
los marcos institucionales y los arreglos con-
tractuales que la hacen posible. Pese a este
cuadro general, estudios como el de la OCDE
(2013) sugieren que en el ltimo tiempo se
han realizado avances concretos en las pol-
ticas pblicas vinculadas a la innovacin y al
fomento del emprendimiento.
Si bien las capacidades para emprender e
innovar son multidimensionales, indagar acer-
ca de los factores que las favorecen o que im-
piden su desarrollo se ha vuelto una pregun-
ta de poltica pblica fundamental. Segn la
perspectiva adoptada, las recomendaciones de
poltica pueden divergir significativamente1: si,
 14
El sistema nacional de innovacin de la Argentina
por ejemplo, se adopta una perspectiva ms
liberal, uno de los aspectos fundamentales de
una poltica pblica de un pas en desarrollo
como la Argentina tendiente al desarrollo de
capacidades innovativas y mejoras del siste-
ma nacional de innovacin (SNI) sera faci-
litar la incorporacin de conocimiento y tec-
nologas del extranjero, mediante el fomento
de las inversiones extranjeras directas (IED),
la apertura comercial y la competencia con
productos importados, el establecimiento de
marcos contractuales fuertes para proteger la
propiedad intelectual y la compra y uso de
licencias tecnolgicas. Si, por el contrario,
se adopta una ptica ms evolucionista del
proceso de innovacin, las recomendaciones
de poltica de hecho pueden incluir un cierto
grado de proteccin a determinadas ramas de
produccin en pos de que se desarrollen en
un ambiente en el cual puedan invertir y ex-
plotar plenamente sus capacidades innovati-
vas, previo a someterlas a la competencia con
productos y servicios importados. Asimismo,
desde esta ptica se avala una intervencin
proactiva del Estado para seleccionar las ra-
mas ms propensas para generar estos desa-
rrollos en virtud de la estructura productiva
particular del pas, entendiendo que existe
una fuerte dependencia de la misma en las
actividades posibles de desarrollar.
En este sentido, un diagnstico acertado
de la situacin actual del sistema nacional de
innovacin argentino junto con la deteccin de
medidas que estn al alcance de los gobiernos
e instituciones pblicas y privadas para im-
pulsarlo, son desafos crticos para la polticas
pblicas sectoriales y macroeconmicas. En
pos de este objetivo, en el siguiente captulo
se proceder a caracterizar el SNI argentino
y sus principales actores, para posteriormen-
te proceder al anlisis de las principales difi-
cultades y barreras para el desarrollo de las
actividades innovativas. Una vez identificadas
las problemticas del SNI argentino, se desa-
rrollarn sintticamente posibles lneas de ac-
cin tendientes a superar las limitaciones. En
la ltima seccin se esbozarn las principales
conclusiones del estudio.
II. Composicin y caractersticas
del SNI argentino
Los sistemas nacionales de innovacin
surgen de un complejo entramado de relacio-
nes entre actores pblicos y privados que in-
teractan en el proceso de innovacin en una
economa (Nelson, 1993; Lundvall, 1992).
Este enfoque amplio del sistema de innova-
cin incluye desde la produccin de bienes y
servicios innovadores, las inversin en inves-
tigacin y desarrollo tanto de empresas, de
organismos pblicos, de mecanismos de in-
centivos como de la dotacin de capital huma-
no necesario para las actividades requeridas.
Este enfoque analtico reconoce la no-linea-
lidad y las caractersticas evolutivas de los
procesos de innovacin, la importancia de las
estructuras productivas en la generacin de
nuevos productos y conocimientos, as como
la importancia del marco institucional y de los
incentivos para fomentar los emprendimien-
tos y la innovacin.
La comparacin de diversos SNI resulta
dificultosa, puesto que no existe a priori un
modelo ideal. Si bien puedan ser diseados,
planificados y moldeados por los diversos ac-
tores y, en particular, por el Estado, siempre
existe un aspecto idiosincrtico que depende
de las dinmicas culturales, sociales y eco-
nmicas de las sociedades bajo anlisis que
determinarn la naturaleza de los SNI. Por lo
tanto, la comparacin entre los distintos SNI
se har en funcin de los inputs utilizados y
de los resultados obtenidos, entendiendo que
no existe una forma nica de lograr el xito.
En este contexto, el SNI argentino se es-
tructura alrededor de instituciones pblicas,
de organizaciones y empresas privadas, tanto
a nivel nacional como provincial. Si se analiza
el componente pblico del SNI, se puede ob-
servar que las principales instituciones vincu-

ladas a l se encuentran bajo la rbita federal
y que el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Productiva (MINCYT) es el de ma-
yor trascendencia, ya que es el responsable
de la formulacin de polticas, la coordinacin
de los distintos actores pblicos y privados y
del financiamiento de las actividades de in-
vestigacin, desarrollo y produccin tanto de
bienes y servicios como de conocimiento.
La configuracin actual institucional del
sector pblico es el resultado de diversas ini-
ciativas que han impulsado la generacin de
conocimiento a lo largo del tiempo, lo que ha
repercutido en un esquema institucional com-
plejo. Un hito fundacional fue la creacin del
Consejo Nacional de Investigaciones Cientfi-
cas y Tcnicas (CONICET) en el ao 1958. El
CONICET en la actualidad es un organismo
descentralizado, dependiente del MINCYT, y
es el principal organismo ejecutor de la inver-
sin pblica en investigacin y desarrollo en
diversas reas del conocimiento, que abarcan
desde la investigacin en ciencia bsica, has-
ta el desarrollo de investigaciones aplicadas.
Las estrategias y polticas pblicas estn
a cargo fundamentalmente de los siguientes
organismos: i) el Gabinete Cientfico Tecno-
lgico (GACTEC), cuya funcin es la coordi-
nacin de las acciones entre los distintos mi-
nisterios nacionales; ii) el Consejo Federal de
Ciencia y Tecnologa (COFECYT), dependiente
del MINCYT y responsable de la coordinacin
de las acciones y polticas entre el estado
nacional y las diversas provincias; y iii) el
Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tec-
nologa (CICYT), responsable de orientar la
actividad de organismos nacionales que im-
plementan actividades cientficas y tecnolgi-
cas, respecto del diseo de polticas comunes
al sistema para propiciar una mayor relacin
con la sociedad en general y el sector pro-
ductivo en particular. Tanto el GACTEC como
el COFECYT fueron creados en el contexto de
2 Creado con la ley 25.922, Ley de Promocin de la Industria del Software de 2004.
15
Argentina
la reforma institucional del sector pblico en
el rea de ciencia y tecnologa en los aos
1996 y 1997, mientras que el CICYT fue in-
corporado al sistema institucional por la Ley
25.467 de 2001 que regula el Sistema Na-
cional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y
en la actualidad constituye el principal marco
legal del sistema.
La administracin del financiamiento de
proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin
est a cargo fundamentalmente de la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnol-
gica (ANPCYT), creada en 1996 en el mar-
co de la reforma sectorial. Es un organismo
descentralizado dependiente del MINCYT, que
gestiona los principales fondos disponibles
para el fomento de la actividad: i) el Fondo
Tecnolgico Argentino (FONTAR), destinado
a proyectos dirigidos al mejoramiento de la
productividad del sector privado mediante
la innovacin tecnolgica; ii) el Fondo para
la Investigacin Cientfico Tecnolgica (FON-
CYT), dirigido a proyectos de investigacin
cuya finalidad sea la generacin de nuevos
conocimientos cientficos y tecnolgicos; iii)
el Fondo Fiduciario de Promocin de la Indus-
tria del Software (FONSOFT)2, destinado a
brindar asistencia a la ejecucin de proyectos
de innovacin en el mbito de las tecnologas
informticas y de telecomunicaciones (TIC); y
iv) el Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC),
que fomenta las actividades y proyectos inno-
vadores para los sectores productivos.
Por otra parte, existen diversos organis-
mos pblicos nacionales y provinciales que
contribuyen a la produccin y difusin de co-
nocimiento, bienes y servicios, entre los que
destacan, por su relevancia en sus respecti-
vas reas, el Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria (INTA), dependiente del Ministe-
rio de Agroindustria; el Instituto Nacional de
Tecnologa Industrial (INTI), dependiente del
Ministerio de Produccin; la Comisin Nacio-
 16

El sistema nacional de innovacin de la Argentina

nal de Energa Atmica (CNEA), dependien- que las de mayor presupuesto se concentran
te del Ministerio de Energa y Minera; y la en el rea pampeana.
Comisin Nacional de Actividades Espacia- Desde una perspectiva de los inputs del
les (CONAE), dependiente del Ministerio SNI argentino, un indicador elemental es el
de Relaciones Exteriores. monto de inversin en I+D3 ejecutado por el
Para completar el cuadro del SNI argen- sector pblico y privado. Argentina destin para
tino, es necesario incluir al sistema universi- el ao 2013 alrededor de un 0,66% de su PIB,
tario, principal formador del capital humano. lo que representa un 61% ms que en 2004, lo
El ncleo duro del sistema universitario est que, en trminos relativos, representa un gasto
compuesto por las universidades nacionales bajo respecto de pases lderes en este campo
(55 de acuerdo con el ltimo dato informado como Estados Unidos, Corea del Sur, Israel o
por el Ministerio de Educacin de la Nacin) Alemania, pero elevado respecto de la regin,
distribuidas en gran parte del territorio, aun- en la que solo es superado por Brasil.

GRFICO 1
COMPARACIN INTERNACIONAL EN GASTO EN I+D, 2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

4,5

3,5

2,5

1,5

0,5

0
y ia a ay or ile o a il a os ia ur
l
ua liv bi ic in as an ra
e
g m gu ad Ch x nt Br pa id lS Is
ra Bo ol
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Ec
u M e Es Un m de
Pa C Ur Arg s Ale a
do re
ta Co
Es

Fuente: World Development Indicators, Banco Mundial.

3 El MINCYT computa dos medidas de inversin en ciencia, tecnologa e innovacin: el gasto en I+D y el gasto en actividades de ciencia
y tecnologa (ACyT). Esta ltima medida incluye los gastos en I+D, as como otras actividades tales como la formacin de recursos
humanos en ciencia y tecnologa (CyT), la difusin de CyT y los servicios cientficos y tecnolgicos (biblioteca especializada y museos,
traduccin y edicin de literatura en CyT, los servicios de asesora y las actividades en materia de patentes y de licencias a cargo de las
administraciones pblicas, entre otras).
En el presente estudio se utiliz el gasto en I+D por considerarse internacionalmente ms homogneo al compararse. De cualquier forma,
dado que el gasto en ACyT se compone aproximadamente en ms un 80% de gasto en I+D las conclusiones del estudio no se modifican
significativamente segn la mtrica utilizada.
 17

Argentina

Descomponer el gasto en I+D segn sea
pblico o privado, permite vislumbrar otra de
las caractersticas distintivas del SNI argentino:
la fuerte preponderancia del gasto pblico por
sobre privado. Para el ao 2013, por cada 7
dlares invertidos por el sector pblico, el
sector privado contribua con solo 3 dla-
res. Dicha relacin, que persiste en la ac-
tualidad, es inversa a la que se observa en
pases con SNI avanzados como los Estados
Unidos o Corea del Sur, donde el sector pri-
vado juega un rol activo y fundamental en el
financiamiento de las actividades vinculadas
a la investigacin, desarrollo e innovacin.
Una hiptesis plausible del bajo nivel de
recursos destinados a la I+D es la baja partici-
pacin del gasto privado en el financiamiento.
El origen de este comportamiento es la baja
interaccin entre el sector pblico y privado
argentino para generar sinergias en la finan-
ciacin de proyectos, pero tambin se vincula
a los bajos retornos que este tipo de actividad
ha tenido histricamente en un ambiente eco-
nmico caracterizado por una alta volatilidad,
crisis frecuentes, modificaciones en el grado
de apertura comercial y cambios de polticas
y de reglas institucionales abruptos.

GRFICO 2
COMPARACIN INTERNACIONAL DE LA COMPOSICIN DEL GASTO EN I+D
SEGN LA INSTITUCIN QUE LO EJECUTA (EN PORCENTAJES)

1% 3% 2% 11%
9% 7% 7% 9%
20% 1%
20% 4% 15%
36%
3% 43% 34%
46%
48% 33% 63%
2%
43%
2%
16%
4% 85%
10%
17% 3%
76% 61%
55% 42% 43%
37% 33%
25% 31%

Argentina Brasil Canad Chile Colombia Espaa Estados Mxico Paraguay Uruguay
Unidos

Gobierno Educacin superior Empresas (pblicas y privadas) Otro

Fuente: Indicadores de Ciencia y Tecnologa 2013, MINCYT.

Por otra parte, la falta de participacin
del sector privado en la financiamiento de
I+D tiene componentes estructurales: la
alta participacin de las pymes en la estruc-
tura productiva argentina tiene implicancias
significativas en los niveles de inversin en
este tipo de actividades alcanzables para el
pas. Estudios regionales, como el del Leder-
man et al (2014), sealan que las pymes in-
vierten una proporcin menor de sus ingresos
en I+D que empresas de mayor tamao. Si
a esto se suma la baja participacin de las
empresas grandes y multinacionales en las
cadenas internacionales de valor, el cuadro
de situacin resulta consistente con los bajos
niveles de inversin observados.
Otra de las caractersticas distintivas del
SNI de la Argentina es su alta concentracin
 18

El sistema nacional de innovacin de la Argentina

en trminos geogrficos e institucionales. En pese a que en los Planes Nacionales Estratgi-

la tabla 1 se detalla el gasto en I+D por pro-
vincias. Se observa una alta concentracin de
la inversin en la regin pampeana del pas,
en la cual se ejecuta el 73% del gasto total,
seguida por la regin patagnica que solo
ejecuta el 8% del gasto total. Este desbalan-
ce geogrfico se torna ms preocupante si se
considera que la concentracin del gasto pbli-
co es de responsabilidad del gobierno nacional,
cos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (2012
y 2015) se explicita la necesidad de articular
territorialmente las actividades de ciencia,
tecnologa e innovacin, bajo el supuesto de
que avanzar hacia una distribucin ms equi-
tativa a nivel territorial contribuira, en con-
secuencia, a apoyar procesos de convergencia
socioeconmica regional fundamentales para
un desarrollo balanceado a nivel nacional.

TABLA 1
GASTO EN I+D, SEGN PROVINCIAS ARGENTINAS, 2013 (EN MILES DE PESOS CORRIENTE)

Provincia Regin Gasto en I+D

Buenos Aires Pampeana 6.886.998

Ciudad Autnoma de Buenos Aires Pampeana 4.117.302

Crdoba Pampeana 1.739.843

Santa Fe Pampeana 1.472.412

Rio Negro Patagnica 951.397

Tucumn Noroeste Argentino 738.486

Mendoza Cuyo 689.946

San Juan Cuyo 382.819

San Luis Cuyo 358.665

Chubut Patagnica 285.757

Misiones Nordeste Argentino 273.232

Entre Ros Pampeana 261.191

Salta Noroeste Argentino 215.721

La Rioja Noroeste Argentino 195.983

Jujuy Noroeste Argentino 184.713

Corrientes Nordeste Argentino 182.800

Neuqun Patagnica 179.687

Chaco Nordeste Argentino 179.576

Catamarca Noroeste Argentino 149.889

La Pampa Pampeana 126.662

Santa Cruz Patagnica 120.315

Santiago del Estero Noroeste Argentino 92.906

Tierra del Fuego Patagnica 73.678

Formosa Nordeste Argentino 64.522

Total 19.924.500

Fuente: Indicadores de Ciencia y Tecnologa 2013, MINCYT.

 19

Argentina

Por otra parte, el SNI argentino pre-
senta una concentracin importante des-
de la perspectiva de las instituciones que
ejecutan el gasto: el CONICET y las uni-
versidades nacionales pblicas concentran
ms del 45% de la inversin total del pas
en I+D, seguidas por otros organismos del
pblicos (INTA, INTI, CONAE, entre otros),
correspondiendo el resto de la inversin en
el rea a empresas pblicas y privadas que
representan solo alrededor del 20% del total.
En lo referido al capital humano asignado
a tareas vinculadas a la investigacin y desa-
rrollo de innovaciones, la Argentina ha experi-
mentado una fuerte expansin del nmero de
investigadores y personal de apoyo, el que se
increment en un 23% durante el ltimo quin-
quenio.4 En coherencia con el nivel de inver-
sin, tan solo el 15% de los investigadores se
desempea en el sector privado, mientras que
las universidades pblicas son las principales
empleadoras del sector con un 50,3% del to-
tal. La expansin del nmero de investigado-
res y personal de apoyo ha permitido que la
Argentina se encuentre a la vanguardia regio-
nal con 3 investigadores por 1000 integrantes
de la poblacin econmicamente activa (PEA),
lo que duplica el valor de Brasil, segundo a ni-
vel latinoamericano. An as, ubica a la Argen-
tina lejos de los estados lderes en el campo
como Japn (10 investigadores por 1000 in-
tegrantes de la PEA), Alemania (8,5), Estados
Unidos (8,1) o incluso Espaa (5,3).

GRFICO 3
INVESTIGADORES JORNADA COMPLETA POR 1000 HABITANTES DE LA PEA, 2013

12

10

0
y a ia ile o ay il a a os ia n
ua bi liv ic as in id an p
g m Ch x gu Br nt pa Ja
ra ol
o Bo M u e Es Un m
Pa C Ur Arg s Ale
do
ta
Es

Fuente: Indicadores de Ciencia y Tecnologa 2013, MINCYT.

La expansin del nmero de investiga- de fondos para financiar la inversin en I+D

dores tiene como contracara el bajo nivel de
inversin por investigador. El presupuesto
disponible por investigador en la Argentina es
de 70.340 dlares, siendo superado a nivel
regional por Brasil, Mxico y Chile. La falta
repercute en la calidad de investigaciones, as
como la calidad de los recursos humanos y su
disponibilidad horaria, ya que muchos inves-
tigadores a no pueden realizar sus tareas a
tiempo completo.

4 Segn datos del MINCYT 2013, medidos en investigadores a jornada completa.

 20
El sistema nacional de innovacin de la Argentina
PRESUPUESTO DISPONIBLE POR INVESTIGADOR JORNADA COMPLETA (EN MILES DE DLARES)
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Argentina Mxico Espaa
Fuente: Indicadores de Ciencia y Tecnologa 2013, MINCYT.
El resultado de la poltica de expansin
del sector de ciencia y tecnologa del sector
pblico ha producido un incremento cons-
tante en el nmero de publicaciones cient-
ficas durante la ltima dcada que pasaron
de 5.926 en el ao 2003 a 11.646 en 2013.5
Sin embargo, el aumento del presupuesto y
del capital humano no se ha visto reflejado
en un incremento en el nmero de patentes
obtenidas, que se encuentran estancadas en
alrededor de 4.700 patentes anuales desde
el ao 2003. Dicho fenmeno refleja, al me-
nos parcialmente, el bajo grado de integra-
cin entre el sector pblico y el privado y
que los resultados de las investigaciones no
se traducen en innovaciones comerciales y
desarrollos aplicados.
En sntesis, el SNI argentino se caracte-
riza por una estructura institucional comple-
ja y predominantemente pblica, lo que es
producto de una multiplicidad de iniciativas
para impulsar el sector de ciencia y tecno-
5 SCOPUS, citado en Indicadores de Ciencia y Tecnologa 2013 del MINCYT.
GRFICO 4
Chile Brasil Japn Alemania Estados
Unidos
loga a lo largo del siglo XX y XXI. La con-
figuracin de la estructura institucional difi-
culta la coordinacin intraestatal y no facilita
la interaccin con el sector privado. Pese al
fuerte incremento en el presupuesto pbli-
co de I+D experimentado durante la ltima
dcada, la Argentina se encuentra lejos de
alcanzar niveles de inversin similares a los
pases lideres, en particular debido a la falta
de inversin privada. El gasto, por otra par-
te, se encuentra geogrficamente concen-
trado en la regin pampeana y es ejecuta-
do por un nmero pequeo de instituciones.
El incremento del gasto pblico en I+D ha
permitido una fuerte expansin del nmero
de investigadores, lo que repercuti en un
aumento sostenido del nmero de publica-
ciones cientficas. Pese a ello, la baja inte-
raccin con el sector privado ha repercutido
en una baja eficiencia a la hora de traducir
la inversin en la obtencin de patentes y
desarrollos aplicados.
 21

Argentina

III. Principales limitantes del SNI
argentino
De la descripcin general del SNI argenti-
no surgen mltiples desafos para su efectivi-
dad y eficiencia, relacionados particularmen-
te con revertir la baja participacin del sector
privado en el financiamiento y ejecucin de
las actividades innovadoras y con mejorar la
eficiencia de la inversin del sector pblico.
Para una perspectiva ms clara respecto
de las dificultades enfrentadas por el sector
privado, en la tabla 2 se muestran los resul-
tados de la Encuesta Nacional sobre Innova-
cin y Conducta Tecnolgica (ENIT) realizada
por INDEC en 2008, que da cuenta de la per-
cepcin que tienen las empresas industriales
argentinas de las principales limitantes a la
hora de realizar innovaciones. A pesar de la
antigedad de la encuesta, las respuestas de-
velan las principales problemticas del SNI.

TABLA 2
FACTORES LIMITANTES DE LA INNOVACIN DESDE LA PERSPECTIVA
DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES (EN PORCENTAJES)

Respuestas que
indican al factor
Factores limitantes como un limitante
moderado o muy
importante

Dificultades de acceso al financiamiento o costo excesivo del mismo 41,5

Incertidumbre respecto de las posibilidades reales de xito en los esfuerzos 35,6

Reducido tamao del mercado 31,2

Perodo de retorno excesivamente largo 30,3

Bajo ritmo de cambio tecnolgico en el sector de actividad de la firma 28,0

Deficiencias en las polticas pblicas 27,1

Falta de personal calificado dentro de la firma 24,6

Estructura del mercado en que opera o intenta operar la empresa 23,6

Inseguridad en cuanto a la apropiacin de los resultados 23,1

Escasez en el mercado laboral de personal con las calificaciones requeridas por la empresa 22,0

Baja receptividad de la demanda 21,0

Deficiencias en la infraestructura fsica disponible 19,0

Problemas o deficiencias en la organizacin administrativa o de la produccin 15,7

Deficiencias, dificultades burocrticas o alto costo en el sistema de proteccin

de la propiedad intelectual 14,4

Problemas para el acceso a los conocimientos exgenos requeridos por la empresa 12,4

Otras razones 5,1

Fuente: ENIT, INDEC, 2008.

Las empresas industriales argentinas culados a la incertidumbre respecto de las po-

identifican como principales limitantes a di- sibilidades de xito de innovar y perodos de
ficultades de acceso al crdito y financiacin, retorno excesivamente largos para este tipo
el tamao limitado del mercado, factores vin- de inversiones. Estas dificultades estn vincu-
 22
El sistema nacional de innovacin de la Argentina
ladas a dos caractersticas macroeconmicas
argentinas: la alta volatilidad y una poltica
comercial relativamente cerrada. La inesta-
bilidad macroeconmica afecta seriamente al
desarrollo de un mercado de crdito funcio-
nal, ya que impone costos de financiamiento
que repercuten en el tamao y el acceso a
dicho mercado. Asimismo, las altas tasas de
descuento aplicadas para evaluar proyectos
en un ambiente inestable y riesgoso repercu-
ten en que los costos concretos a corto plazo
no son compensados por los difusos benefi-
cios a largo plazo de este tipo de inversiones.
En este sentido, el perodo de retorno exigido
a los proyectos de innovacin es endgeno,
por lo que dicha dificultad en definitiva es un
subproducto del ambiente econmico en el
que la empresa debe actuar.
El ambiente comercialmente proteccio-
nista y aislacionista del mercado de capitales
que experiment la Argentina durante el lti-
mo quinquenio perjudic el potencial expor-
tador de las industrias del pas, reduciendo
efectivamente el tamao del mercado relevan-
te para las industrias argentinas. El Mercosur,
principal acuerdo comercial de Argentina, se
vio desdibujado en su objetivo de fomentar el
intercambio comercial e incluso se transform
en un obstculo para conseguir acuerdos co-
merciales bilaterales, lo que contribuy a acen-
tuar esta problemtica. Esta situacin contras-
ta en particular con la de muchos pases de la
regin, que en el ltimo perodo incrementaron
sus acuerdos de libre comercio con grandes
mercados como Estados Unidos (Chile 2003,
Per 2009, Colombia 2012), la Unin Europea
(acuerdo de asociacin de Chile 2003, Per
2013 y Colombia 2013, Mxico 2000) o pases
del Sudeste Asitico (el Tratado de Asociacin
Transpacfico TTP de 2015 para el caso de
Chile, Per y Mxico), generando una dificultad
adicional para competir contra las empresas de
6 Para una discusin ms detallada de los impactos de la informalidad sobre el acceso al crdito para las pymes en la Argentina, vase
Bebczuk (2010).
la regin en la captura de nichos y shares en
los mercados internacionales.
La baja apertura comercial repercute
asimismo en la insignificante insercin de
los productores argentinos en las cadenas
de valor internacionales. La integracin en
cadenas internacionales de valor es una es-
trategia que ataca dos problemas en simul-
tneo: i) permite obtener una escala mayor
en la produccin, puesto que el objetivo es
satisfacer la demanda global, o al menos re-
gional; y ii) permite una especializacin que
contribuye a reducir las necesidades de finan-
ciamiento respecto de desarrollar la totalidad
de la cadena productiva.
Las dificultades para el financiamiento de
los proyectos de inversin en I+D dependen
tambin de factores microeconmicos, que van
ms all de los costos vinculados a la volatili-
dad macroeconmica. El alto grado de infor-
malidad que presenta la economa argentina
es un obstculo relevante para poder obtener
lneas de crdito, sobre todo para las pymes
y las start-ups. Bebzuck (2010) seala que la
informalidad afecta a la oferta de crdito dis-
ponible, al levantar barreras informativas que
separan al sistema financiero de las firmas. La
necesidad de contar con documentacin le-
gal, contable y tributaria puede ser suplantada
por fuentes de informacin alternativas como
visitas personales y la confeccin de estados
financieros simples a partir de la informacin
levantada y verificada en la firma. Sin embar-
go, este esquema de sustitucin de fuentes de
informacin generan altos costos que se tras-
ladan al deudor y un mayor esfuerzo de bs-
queda y seleccin de deudores que el sector
financiero contrastar con otras alternativas de
destino de fondos que requieren mucho menor
esfuerzo informativo y tienen un menor riesgo
crediticio, lo que repercute en el volumen de
capital disponible para este tipo de crditos.6

Estos problemas se vuelven ms relevan-
tes considerando el entorno de bajo respeto
por los contratos y las reglas de juego exis-
tente en la Argentina, de acuerdo con lo in-
formado por las propias firmas en la encues-
ta realizada para el Global Competitiveness
Report del Foro Econmico Mundial para los
aos 2015 y 2016. All, la Argentina figura
sobre un total de 140 pases en el puesto 134
en la proteccin de los derechos de propie-
dad, en el 125 en proteccin a la propiedad
intelectual, en el 129 en la eficiencia del mar-
co legal para resolver disputas, en 134 en la
eficiencia del marco legal para desafiar regu-
laciones y en el 138 en el comportamiento
tico de las firmas.
Este ranking revela diversos factores que
condicionan el adecuado desarrollo del SNI
argentino. En primer lugar, la baja protec-
cin a los derechos de propiedad intelectual
disminuyen los incentivos a la produccin
de conocimientos y de actividades innova-
doras, en especial los desarrollos sobre los
que se espera un retorno comercial. Si bien
esta caracterstica es una debilidad, debe
ser matizada por el hecho que regmenes de
propiedad intelectual estrictos dificultan de-
sarrollos locales que hacen uso intensivo de
conocimientos producidos en el extranjero, lo
que es relevante en pases en desarrollo. Un
ejemplo notorio del uso de este tipo de ven-
taja puede ser el caso de los desarrollos far-
macuticos en la Argentina y en Brasil. Este
trade-off entre los incentivos a la generacin
de I+D y a la posibilidad de replicar desa-
rrollos extranjeros invita a pensar en una
configuracin de los derechos de propiedad
intelectual no tan rgida. En segundo lugar,
las dificultades en la ejecucin de los con-
tratos por la va legal repercute en mayores
costos de transaccin para las firmas, lo que
es problemtico para aquellos sectores que
requieren de insumos heterogneos y pro-
cesos productivos separables, tal como es el
caso de mucho de los sectores innovadores
23
Argentina
(Lpez 2008). Finalmente, la dificultad para
establecer marcos contractuales efectivos y
eficientes, repercute tambin en la dificultad
para realizar asociaciones entre las empresas
y el sector pblico.
Respecto de este ltimo punto, existen
otros limitantes que trascienden la dificultad
de establecer marcos contractuales efecti-
vos. El bajo nivel de coordinacin entre las
agendas de investigacin y desarrollo pbli-
cas y las necesidades del sector privado tie-
ne fuertes implicancias en lo que respecta a
las asociaciones posibles. Las universidades
y organismos pblicos vinculados al rea de
ciencia y tecnologa, pese a ser las principa-
les ejecutoras del gasto de I+D del sector p-
blico, no surgen como una fuente relevante
de informacin tecnolgica para el sector pri-
vado (Lpez 2008), lo que evidencia el bajo
grado de interaccin. Esto sucede pese a la
implementacin de algunas polticas pblicas
como el desarrollo de la figura de investiga-
dor en industria, es decir investigadores del
sector pblico que participan en la investi-
gacin y desarrollo dentro de las firmas, con
el objetivo de disminuir la brecha entre las
agendas de investigacin pblicas y privadas.
Este tipo de medidas a su vez ataca otra
de las deficiencias del SNI argentino: la fal-
ta de investigadores con doctorados en las
empresas. Con excepcin del CONICET, en
cuya plantilla de empleados la proporcin de
doctorados es notablemente alta (96% de
acuerdo con los datos del MINCYT para el ao
2013), la proporcin de investigadores con
altos niveles de educacin universitaria en el
resto de las instituciones pblicas y privadas
vinculadas a la I+D es preocupantemente
baja, pues solo alcanza el 8% de los emplea-
dos vinculados a las reas de investigacin y
desarrollo en firmas del sector privado. Este
factor, sumado a la gran proporcin de in-
vestigadores que trabajan a tiempo parcial,
representa una barrera significativa para la
obtencin de resultados de excelencia.
 24

El sistema nacional de innovacin de la Argentina

TABLA 3
NIVEL EDUCATIVO DE LOS INVESTIGADORES POR SECTOR INSTITUCIONAL (EN PORCENTAJES)

Organismos Universidades Universidades

Empresas ONG Total
pblicos pblicas privadas

Universitario 31 58 49 89 39 54

Maestra 06 12 17 03 10 10

Doctorado 61 23 30 08 50 31

Otros 02 07 04 00 02 05

Fuente: Indicadores de Ciencia y Tecnologa 2013, MINCYT.

Si bien el origen de la falta de recursos tinas. La ausencia de polticas pblicas res-

humanos altamente capacitados en las em-
presas y en el sector pblico es mltiple7, un
factor significativo es la ausencia de oferta
laboral relevante producto de un desbalance
entre las ramas del conocimiento requeridas
para las actividades de investigacin y de-
sarrollo respecto de las ramas elegidas por
los estudiantes en las universidades argen-
pecto de la necesidad de orientar la oferta
educacional y los incentivos a los estudian-
tes hacia ramas necesarias y vinculadas con
las actividades de I+D dio como resultado
un fuerte sesgo pro ciencias sociales en el
output de las universidades pblicas y pri-
vadas en detrimento de las ciencias exactas,
agrcolas y la ingeniera.

TABLA 4
EL DESBALANCE EDUCATIVO ARGENTINO, BRECHA ENTRE OFERTA Y DEMANDA LABORAL (EN PORCENTAJES)

Investigadores
Universidades Universidades
jornada Dif 1-3 Dif 2-3
pblicas (1) privadas (2)
completa (3)

Ciencias agrcolas 4 1 11 -7 -10

Humanidades 5 7 9 -4 -2

Ciencias exactas y naturales 11 7 25 -14 -18

Ingeniera y tecnologa 11 5 20 -9 -15

Ciencias mdicas 18 20 14 4 6

Ciencias sociales 51 60 22 29 38

Fuente: Indicadores de Ciencia y Tecnologa 2013, MINCYT.

El anlisis pormenorizado de las princi- desarrollo. Superar estas limitaciones debe

pales caractersticas, desafos y oportunida- ser el eje central de una poltica pblica que
des del SNI argentino conduce a pensar que, busque mejoras en la efectividad y eficiencia
pese a los avances logrados en el campo, an del sistema cientfico-tecnolgico argentino.
existen mltiples barreras para su adecuado

7 Es necesario mencionar que tampoco es reciente, ni es un efecto colateral del fuerte incremento del nmero de investigadores del ltimo
quinquenio. Thorn (2005) ya identifica este factor como uno de los principales limitantes del desempeo del SIN argentino.

IV. Recomendaciones de poltica
Las posibilidades para mejorar la poltica
pblica respecto al SNI de la Argentina son
mltiples y complejas. Producto de la natu-
raleza idiosincrtica y evolutiva de los fen-
menos de innovacin, la mayora de las veces
las lneas de accin de las polticas publicas
en el rea enfrentan difciles trade-offs. En-
tendiendo los lmites que la complejidad de
las problemticas establecen, a continuacin
se propondrn diversas lneas de accin re-
feridas a las dificultades identificadas en las
secciones precedentes.
En relacin con los problemas de macro-
econmicos argentino las principales lneas
de accin se vinculan a reducir la volatilidad
de la economa y a incrementar la apertura
tanto a nivel comercial como a los flujos de
capitales. Respecto a estas problemticas,
desde el sector pblico resulta primordial la
obtencin de un equilibrio fiscal sustentable a
lo largo del tiempo que permita realizar polti-
cas contracclicas con la intencin de suavizar
los ciclos econmicos.
Asimismo, la obtencin de posiciones
fiscales sustentables contribuye a reducir las
presiones sobre la poltica monetaria que tie-
ne un impacto directo sobre una de las prin-
cipales problemticas argentinas de la ltima
dcada: la elevada y persistente inflacin. Los
niveles de inflacin observados en los ltimos
diez aos impactan directamente sobre la in-
certidumbre de los beneficios que se pueden
obtener con las inversiones en I+D y, a su vez,
acortan fuertemente los horizontes tempora-
les de las inversiones y de los crditos disponi-
bles, condicionando los objetivos alcanzables.
Respecto de la apertura comercial, es ne-
cesario impulsar tratados de libre comercio en
lnea con las gestiones realizadas por los pases
de la regin. Un mayor grado de apertura, en
la medida que sea paulatino y tenga en cuenta
perodos de adaptacin a la competencia inter-
nacional en industrias sensibles, contribuir a
facilitar la incorporacin de la Argentina a las
25
Argentina
cadenas de valor internacional, lo que, al mis-
mo tiempo, aborda los problemas de escala
y reduce la necesidad de financiamiento me-
diante la especializacin.
En paralelo al desarrollo de una poltica
de apertura comercial, es necesario desarro-
llar una poltica de apertura a los flujos de
capitales. En este sentido, la reciente reso-
lucin del conflicto remanente con los tene-
dores de bonos afectados por el default o por
la cesacin de pagos de 2001 es un avan-
ce significativo respecto de la normalizacin
de las relaciones financieras del pas con los
mercados de capitales internacionales. La
apertura a los flujos de capitales internacio-
nales permiten incrementar el atractivo para
la inversin extrajera directa que es un factor
importante a la hora de reducir la brecha tec-
nolgica de los procesos productivos argen-
tinos respecto de los internacionales y, a su
vez, incrementa las posibilidades de incorpo-
racin a las cadenas internacionales de valor.
La adopcin de esta poltica debe hacerse de
manera inteligente, priorizando la entrada de
inversiones que maximicen los spillovers tec-
nolgicos, tanto horizontales como verticales,
y evitando los flujos violentos de entrada y de
salida de capitales que puedan incrementar
la volatilidad macroeconmica (ver Guimn y
otros, 2015, para un anlisis detallado de los
impactos de las polticas de atraccin de IED
en el caso chileno).
En el plano microeconmico, existen ml-
tiples lneas de accin. Respecto de la pro-
blemtica de acceso al crdito para proyectos
y firmas innovadores, una poltica posible es
incrementar los fondos pblicos destinados al
financiamiento de la innovacin, mediante,
por ejemplo, el incremento del financiamiento
de fondos preexistentes (FONDAR, FONSOFT,
etc.) y la creacin de nuevos fondos sectoria-
les. Asimismo, es necesario incorporar meca-
nismos que permitan la inclusin del capital
privado en el financiamiento de los proyectos
de I+D, de modo tal que el peso no recai-
ga nicamente en las arcas pblicas. En este
 26
El sistema nacional de innovacin de la Argentina
sentido, garantas pblicas para este tipo de
proyectos o incentivos fiscales pueden ser al-
gunas medidas que contribuyan una mayor
inversin de capital privado.
Respecto del respeto de los contratos y
reglas de juego, es necesario incrementar la
eficiencia del sistema judicial para aliviar los
costos vinculados a los conflictos y mejorar
la ejecucin de los contratos. En este sentido
marcos regulatorios vinculados a la actividad
ms claros y procesos menos burocrticos son
fundamentales para facilitar la solucin de los
conflictos o incluso evitar su aparicin. A su
vez, mejoras en los marcos regulatorios y en
RECUADRO 1
EVALUACIN DEL PROGRAMA BUENOS AIRES EMPRENDE (BAE)
El programa Buenos Aires Emprende (BAE) tiene por
objetivo principal promover propuestas innovadoras en
productos, servicios, procesos o modelos de negocios
que constituyan proyectos escalables, econmica y fi-
nancieramente viables y replicables, en el mbito de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA). La modalidad
del programa incluye la seleccin de los emprendedores
y proyectos por parte de las entidades patrocinadoras,
un aporte no reembolsable del Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires para los emprendedores, as
como asesoras y tutoras en un periodo de hasta un ao
para llevar adelante el proyecto.
Bermdez y Cristini (2012) realizaron un trabajo para
la evaluacin del impacto del programa, relevando da-
tos a partir de una encuesta a 190 participantes del
mismo a cargo de la Subsecretara de Desarrollo Eco-
nmico de la Ciudad (SSDE) y entrevistando a un sub-
conjunto de las entidades patrocinadoras que trabajan
Fuente: Bermdez y Cristini (2012).
la ejecucin de los contratos tendran efectos
sobre los niveles de asociacin de los mbitos
pblico y privado. Ms all de acciones ten-
dientes a cofinanciar proyectos de investiga-
cin, el desarrollo de clsteres sectoriales, una
mayor participacin de investigadores en in-
dustria y la creacin de programas de asesora
pblica para start-ups y proyectos innovado-
res (ver recuadro 1) son medidas que tienden
a incrementar la interaccin entre ambos sec-
tores y su implementacin debiese contribuir
a una mejor coordinacin de las agendas de
investigacin, uno de los dficits detectados
en el rea cientfico-tecnolgica de Argentina.
con los emprendedores para su presentacin al BAE y
con los beneficiarios en la capacitacin durante el pri-
mer ao de gestin.
Los principales hallazgos del estudio fueron los siguientes:
i) Los proyectos que pasaron por el BAE tuvieron una
probabilidad de sobrevida de hasta un 23% superior.
ii) Los proyectos que pasaron por el BAE tuvieron una
probabilidad de incrementos en las ventas de hasta
un 35% superior.
iii) Los proyectos tuvieron comparativamente una ma-
yor complejidad organizativa y administrativa que
proyectos similares que no pasaron por el programa
(mayor formalidad, estructuras organizativas ms
complejas)
iv) Los proyectos tratados por el BAE mostraron una
menor complejidad financiera (mayor participacin
de capital propio).

Por ltimo, en lo que respecto de los re-
cursos humanos, las lneas de accin sugeri-
das se enfocan en tres ejes: en primer lugar,
es necesario incrementar el financiamiento de
modo tal de poder obtener niveles de finan-
ciacin por investigador similares a los de los
pases lderes de la regin, acompaando la tanto geogrfica como institucionalmente. Si
expansin del personal que se ha verificado
en el ltimo quinquenio y que ha permitido
que Argentina tenga indicadores lderes para
la regin en el nmero de personal realizando
tareas vinculadas a la I+D . Dicho incremento
tambin debera reflejarse en el aumento del
porcentaje de doctorados involucrados en los
proyectos de investigacin, as como en la re-
duccin del nmero de investigadores a tiem-
po parcial, que constituyen, en este mbito,
los principales limitantes para realizar inves-
tigacin de excelencia en el pas. En segundo
lugar, es fundamental establecer programas
de becas tendientes a reducir el desbalance
por rama de estudio detectado entre los egre-
sados de las universidades argentinas respec-
to de la demanda laboral vinculada a las acti-
vidades de I+D. Finalmente, para enfrentar el
desbalance antes mencionado, es necesario
inducir una mejora en la performance en las
reas de matemticas y ciencias en el nivel
secundario de educacin, para evitar que una
deficiente formacin en dichas reas constitu-
ya una barrera al ingreso a carreras de grado
requeridas para las actividades de I+D.
V. Conclusiones
E
n el presente estudio se hizo un anli-
sis y un diagnstico de las principales
caractersticas y deficiencias del SNI
argentino, que se constituye en un complejo
entramado de instituciones pblicas y priva-
das que fueron creadas en distintos momen-
tos con la finalidad de impulsar las activida-
des innovadoras y cientfico-tecnolgicas del
pas. La naturaleza de su origen obstaculiza
27
Argentina
una adecuada coordinacin a nivel federal y a
nivel interinstitucional.
El anlisis de los fondos invertidos en ac-
tividades vinculadas a la I+D nos revelan un
panorama en el que el gasto es preeminen-
temente pblico y se encuentra concentrado
bien el nivel del gasto es adecuado respecto
de los pases de la regin, an se encuentra
lejos de los niveles alcanzados por los pases
lderes en el campo. Este dficit se explica
primordialmente por la baja participacin del
gasto privado en la financiacin de los proyec-
tos de investigacin, desarrollo e innovacin.
Las problemticas del SNI argentino son
de diversa ndole: entre las macroeconmi-
cas se encuentra la alta volatilidad econmi-
ca y el rgimen relativamente cerrado a nivel
comercial y a nivel financiero, lo que tiene
serias repercusiones sobre la actuacin del
sector privado respecto de las inversiones
en I+D. A nivel microeconmico, el mercado
de capitales poco desarrollado producto de
problemas estructurales y la alta informali-
dad de la economa argentina, entre otros
factores ha contribuido a los problemas de
financiamiento en las inversiones en I+D de
las empresas privadas. A esto se suma que
existe un ambiente con grandes dificultades
para ejecutar contratos y mantener reglas de
juegos y marcos regulatorios transparentes,
lo que no contribuye a la implementacin de
la iniciativas conjuntas entre el sector pbli-
co y el sector privado. Esta separacin de las
agendas de investigacin y desarrollo de am-
bos sectores acta como inhibidor de posibles
sinergias alcanzables mediante la colabora-
cin y la coordinacin de esfuerzos.
Finalmente, pese al aumento del nme-
ro de investigadores en proyectos de I+D,
an existen dificultades vinculadas al ca-
pital humano como los bajos niveles de fi-
nanciacin por investigador y la elevada
proporcin de investigadores a tiempo par-
cial o con niveles educativos inferiores al
 28

El sistema nacional de innovacin de la Argentina

doctorado, lo que influye en la obtencin de

resultados de excelencia.
En este contexto, la principal contribu-
cin del presente trabajo es establecer un
diagnstico sobre el estado de situacin del
SNI argentino, as como presentar posibles
lneas de accin para atacar las debilidades
identificadas. En este sentido, se considera
que, ms all de los lineamientos generales
aqu esbozados, la importancia que la tem-
tica tiene para el desarrollo de un sendero de
crecimiento econmico sustentable de largo
plazo del pas amerita continuar con trabajos
especficos para cada una de las problem-
ticas que puedan ser traducidos en polticas
pblicas eficientes.

Juan Pablo Brichetti

Se desempea como Investigador visitante de la Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas
(FIEL). El autor es economista egresado de la Universidad Nacional de La Plata, realiz los cursos de la Maestra
en Economa en la Universidad de San Andrs en Buenos Aires y actualmente se encuentra realizando una
Maestra en Administracin Pblica en la School of International and Public Affairs de la Universidad de Columbia,
Nueva York. Sus principales reas de inters son la macroeconoma, las finanzas pblicas y la evaluacin de
polticas pblicas.

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Innovar para crecer
Repensando el modelo de crecimiento
en Bolivia
Henry Oporto1
I. Presentacin
L
a idea de que el emprendimiento incide
en el crecimiento econmico y en la mo-
vilidad social y prosperidad de un pas es
compartida ampliamente, de ah la importan-
cia de impulsar una cultura emprendedora.
Pero el emprendimiento est condicionado
por el entorno econmico, la estructura pro-
ductiva, el tejido empresarial, los recursos
humanos, la institucionalidad, el papel de la
sociedad civil, por lo que en economas basa-
das en recursos, con ms atraso econmico
y con una estructura productiva estrecha, se
afrontan ms dificultades para convertir el es-
pritu emprendedor en gestin empresarial y
consolidar los negocios nacientes en estables,
sostenibles y con aptitud de escalamiento. Tal
es el caso de Bolivia.
Si la regin de Amrica Latina enfrenta el
reto de la diversificacin, este desafo es an
ms decisivo y apremiante para Bolivia, cuya
economa primario-exportadora sufre actual-
mente las consecuencias de la reversin del
boom de los precios internacionales de los
commodities y, con ello, las restricciones de
su estructura econmica de base estrecha y
baja competitividad y productividad. La pre-
1 Con la colaboracin del economista Jos Gabriel Espinoza.
31
Bolivia
gunta que se instala en este escenario es cun
preparado est el pas para encauzar su eco-
noma hacia productos y servicios con mayor
valor agregado y con base en las nuevas tec-
nologas, la innovacin y el emprendimiento.
Los indicadores de innovacin ponen de
manifiesto una trayectoria general de mejo-
ra, aunque insuficientes para cambiar el perfil
de un pas con capacidades innovadoras limi-
tadas, pero tambin con potencialidades para
el emprendimiento creativo. El presente texto
intenta desentraar los factores que frenan el
desplieguen de tales potencialidades, al mis-
mo tiempo que explorar las oportunidades
para impulsar un salto en el desarrollo de un
ecosistema emprendedor fecundo.
Si otros estudios han enfatizado aspec-
tos diversos de la cuestin del emprendimien-
to, la investigacin y la innovacin, el aporte
central de este trabajo es un abordaje com-
prensivo aunque no exhaustivo de elemen-
tos claves de esa problemtica y de las posi-
bles respuestas, incluyendo un conjunto de
ideas acerca de cmo estimular la productivi-
dad y la inversin en tecnologa e innovacin,
mediante una agenda de reformas polticas,
econmicas e institucionales, indispensables.
 32

Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia

II. El nuevo escenario econmico Bolivia experimenta una importante cada

en su desempeo econmico, la ms pronun-
El tema de este estudio es la cuestin de ciada en el ltimo quinquenio. Una estimacin
la innovacin y el emprendimiento en Boli- del Fondo Monetario Internacional (FMI) pre-
via. No obstante, su anlisis no sera del todo v para la economa boliviana un crecimiento
comprensible sin una exposicin breve de la de un 3,8% para este ao, aunque es proba-
situacin econmica general del pas que en- ble que esa estimacin sea revisada durante
marca el desenvolvimiento de los procesos de el segundo semestre. De este modo, se evi-
innovacin y condiciona la ndole y singulari- dencia una trayectoria de ralentizacin de la
dad de los retos de la diversificacin y trans- economa boliviana, que sobreviene a un pe-
formacin productiva. rodo de alto crecimiento, tal como se puede
apreciar en el grfico 1.

GRFICO 1
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB REAL, 1991-2015 (EN PORCENTAJES)

8,0

6,8
7,0
6,15

6,0
5,27 5,46
5,03
4,68 4,95 4,8
5,2
5,0 4,67 4,56 5,12
4,27 4,36 4,42
4,85
4,17
4,0 4,13

3,0 3,36
2,51 2,71
2,49
2,0

1,68
165
1,0

0,43
0,0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015*

-1,0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadstica (INE).

Si bien los impactos de la desaceleracin En efecto, es la bonanza exportadora lo

no son extremos como en otras economas de que primordialmente explica el dinamismo
la regin, s se percibe una clara reversin de econmico de ms de una dcada y pone de
la tendencia de fuerte expansin de la econo- manifiesto su fuerte dependencia con respec-
ma boliviana, lo que indica un agotamiento to de los ingresos del sector externo sobre
del modelo de crecimiento sustentado en pre- todo por la exportacin de gas natural y mi-
cios altos de commodities, esencialmente ex- nerales y remesas del exterior, que se ex-
tractivista y de base estrecha por su intensa pandieron con rapidez desde 2005, a raz de
concentracin en la produccin y exportacin la escalada de los precios de las materias pri-
de gas natural, minerales y soya. mas (ver grfico 2).
 33

Bolivia

GRFICO 2
INGRESOS DEL SECTOR EXTERNO Y PIB A PRECIOS CONSTANTES, 2000-2014
(EN MILLONES DE DLARES Y EN MILLONES DE BOLIVIANOS)

13,500,0 45,000,0
IED
Exportaciones de gas 40,000,0
11,500,0
Exportaciones de minerales 35,000,0
Remesas de los trabajadores
9,500,0
PIB (eje derecho) 30,000,0

7,500,0 25,000,0

5,500,0 20,000,0

15,000,0
3,500,0
10,000,0

1,500,0
5,000,0

-500,0 0,
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadstica y el Banco Central de Bolivia.

En contrapartida, la oferta exportadora cados de Brasil y Argentina. Entre tanto, la

se ha concentrado en la extraccin de hidro- industria manufacturera y la agricultura han
carburos y de minerales, lo que ha llegado a perdido peso en la canasta exportadora: del
representar dos tercios del total de las ex- 66,4% del total en el ao 2000 ha reducido
portaciones, con preponderancia de la ven- su participacin a un tercio 15 aos despus
ta de gas natural exclusivamente a los mer- (ver grfico 3).

GRFICO 3
PARTICIPACIN DE SECTORES ECONMICOS SOBRE EL TOTAL DE EXPORTACIONES, 2000-2014
(EN PORCENTAJES)

100,0

90,0 27,9 28,2

27,6 26,4 28,2
80,0 27,5 23,9 24,7 23,7
33,0
70,0
43,3 22,0
19,4 21,9 27,8 16,1 15,8
60,0 12,2 26,7 26,5 17,6
57,4 56,8 55,1 49,1
50,0 13,6
40,0 15,4 15,1 14,4 50,2
48,8 49,2 54,1
30,0 20,9 46,5 51,2
30,5 49,7
23,4 25,1 42,8 45,0
20,0 37,2 39,0

10,0 12,7
9,0 4,4 4,6 5,9 6,0 6,0 3,9 3,9 4,0 5,3 4,0 3,8 4,5 6,1 4,9
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Agricultura, ganadera y otros Extraccin de minerales Extraccin de hidrocarburos Industria manufacturera

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadstica.
 34

Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia

La escasa contribucin de la productivi-
dad al crecimiento econmico, resultado de
la falta de progreso en la productividad de los
factores y el capital, constituye otro de los
desequilibrios en la trayectoria boliviana y es
muy relevante por sus efectos de largo plazo.
La baja productividad de la economa bolivia-
na se evidencia mucho ms cuando se la co-
teja en el contexto regional (ver grfico 4).

GRFICO 4
PRODUCTIVIDAD TOTAL DE FACTORES RESPECTO DE ESTADOS UNIDOS, 1950-2011

1,20

1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Bolivia Per Chile Argentina

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Peen World Table.

Hay que subrayar, entonces, que Bolivia
sale de un perodo de elevado crecimiento,
pero sin haber transformado su estructura
econmica, por lo que es vulnerable a las
fluctuaciones del mercado internacional. Por
el contrario, y en la medida en que el motor
de su expansin ha sido el sector extractivo,
apoyado por un contexto internacional muy
favorable y con trminos de intercambio in-
usualmente beneficiosos, ha consolidado su
tendencia hacia una economa basada en re-
cursos y ha desaprovechado un cmulo de
oportunidades para avanzar hacia una econo-
ma de eficiencia y con componentes mayores
de innovacin. Hoy se vislumbran nuevamen-
te los sntomas de agotamiento y vulnerabili-
dad del modelo primario-exportador, aunque
se manifieste en Bolivia con un cierto rezago,
lo que adems de debilitar la demanda inter-
na, provoca un dficit fiscal creciente, lo mis-
mo que en la balanza comercial y corriente
(Fundacin Milenio, 2016).
La salida a la crtica situacin que se
avecina pasa por reorientar el modelo de
crecimiento hacia la diversificacin y trans-
formacin productiva, a partir de un gran-
dioso esfuerzo de la sociedad boliviana por
recuperar terreno en el campo de la innova-
cin y el emprendimiento.
III. Cmo est Bolivia en
innovacin y emprendimiento
Est preparado el pas para crear mayor
valor agregado, generar nuevos bienes y ser-
vicios e impulsar otras industrias y polos de
innovacin? Para responder a esta pregunta
es preciso hacer referencia a la capacidad de
innovacin en Bolivia, medida por los indica-
dores y por el lugar que ocupa en los rankings
de innovacin y competitividad.
 35

Bolivia

A. Indicadores de innovacin
Los puntajes que el pas ha obtenido dan
cuenta de una trayectoria general de mejora,
aunque con altibajos. Sin embargo, es indu-
dable que se trata de una mejora modes-
ta, que no alcanza para cambiar el perfil de
Bolivia respecto de su capacidad innovadora
(ver grafico 5).

GRFICO 5
NDICE GLOBAL DE INNOVACIN (IGI)
E NDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD (IGC), PILAR 12, 2006-2015

4,00 35,0
IGC (eje izquierdo)
3,50 30,0
IGI (eje derecho) 3,00
25,0
2,50
20,0
2,00
15,0
1,50

1,00 10,0

0,50 5,0

0,00 0,0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del ndice global de innovacin (IGI) e ndice global de competitividad (IGC).

En trminos comparativos, Bolivia man- 12 de este ndice sofisticacin e innovacin,

tiene una posicin rezagada en la regin. El tan solo por encima de Paraguay y Venezuela.
ndice de global de competitividad sita al Y esta es una constante repetida desde que
pas en los ltimos lugares del ranking sud- Bolivia participa de las mediciones del IGC.
americano, en todos los indicadores del pilar

TABLA 1
INDICADORES DE INNOVACIN EN EL IGC, PASES DE SUDAMRICA, RANKING GLOBAL 2015
Venezuela
Argentina
Indicador

Colombia

Paraguay

Uruguay
Ecuador
Bolivia

Brasil

Chile

Per

Capacidad para la innovacin 74 124 80 85 93 69 120 105 97 136

Calidad de la instituciones de investigacin
38 120 80 48 74 91 140 117 61 114
cientfica
Gasto de las empresas en I+D 99 100 60 92 96 104 130 115 93 125
Colaboracin entre las universidades y
66 72 54 39 49 47 124 108 70 106
empresas en I+D
Gasto del gobierno en productos de alta
135 72 94 89 68 74 122 123 81 140
tecnologa
Disponibilidad de ingenieros y cientficos 100 120 115 32 87 111 140 117 105 116
Patentes por milln de habitantes 65 99 51 43 63 81 108 84 52 89
ndice global de competitividad 106 117 75 35 61 76 118 69 73 132

Fuente: Elaboracin propia con datos del IGC

 36

Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia

Considerados individualmente los diez da ms relevante. Los peores desempeos

tems valorados, en la tabla 2 se puede apre-
ciar que en 2015 su mejor desempeo fue en
lo referido a la colaboracin entre universi-
dades y empresas en I+D (72) y en gasto
del gobierno en productos de alta tecnologa
(72), lo que probablemente se explica por la
inusitada expansin del sector pblico em-
presarial, y en particular por el aumento de
las operaciones de la estatal petrolera YPFB,
dentro de una economa crecientemente es-
tatista en la que la inversin pblica es cada
y en cierto casos con enorme retroceso, en
el ltimo ao se dan en la capacidad para la
innovacin (124), en la calidad de las insti-
tuciones de investigacin cientfica (120), en
la disponibilidad de ingenieros y cientficos
(120), en la innovacin y sofisticacin de fac-
tores (117), en el gasto de las empresas en
I+D (100). En el tem calidad de la educacin,
se registra un mejor desempeo (79), pero la
posicin que el pas ocupa en el ranking ha
empeorado con relacin a los primeros aos.

TABLA 2
EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE INNOVACIN EN EL IGC DE BOLIVIA

Bolivia 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Capacidad para la
111 117 128 117 85 70 61 70 92 124
innovacin

Calidad de la instituciones
114 126 130 130 123 108 94 97 101 120
de investigacin cientfica

Gasto de las empresas

110 122 130 132 100 78 71 44 41 100
en I+D

Colaboracin entre
universidades y empresas 111 122 126 121 126 107 88 71 72 72
en I+D

Gasto del gobierno

en productos de alta 118 130 134 133 122 107 79 74 64 72
tecnologa

Disponibilidad de
110 124 128 127 120 104 108 93 94 120
ingenieros y cientficos

Patentes por milln de

- - - - - - 107 100 102 99
habitantes

Calidad de la educacin 37 39 50 57 69 74 76 83 85 79

Innovacin y sofisticacin
117 126 134 133 125 107 100 93 94 117
de factores

ndice global de
99 105 118 120 108 103 104 98 105 117
competitividad

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del ndice global de competitividad.
 37

Bolivia

De cualquier manera, en comparacin tente en la produccin de Patentes por milln

con los pases de la regin Bolivia muestra de habitantes (ver grfico 6).
brechas considerables, en particular la exis-

GRFICO 6
BOLIVIA Y AMRICA LATINA EN EL NDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD, 2015

Capacidad para
la innovacin
4,00
Patentes por 3,50 Calidad de las
3,00 instituciones de
milln de 2,50
habitantes 2,00 investigacin cientfica
1,50
1,00
0,50
0,00
Disponibilidad
de ingenieros y Gasto de las
cientficos empresas en I+D

Gasto del gobierno Colaboracin entre las

en productos de alta universidades y empresas
tecnologa en I+D

Amrica Latina Bolivia

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del ndice global de competitividad.

Por su parte, el ndice global de innova-
cin (ver grfico 7) registra otras brechas en
los siguientes mbitos: instituciones (la ms
relevante de todas), infraestructura, en sofis-
ticacin de negocios, productos de tecnologa
y conocimiento, y en productos creativos. Es-
tas tendencias desfavorables se invierten tan
solo en dos tems: capital humano e investi-
gacin y sofisticacin de mercado, lo que es
muy sorprendente sobre todo en el primer
caso, habida cuenta el hecho de que Bolivia
arrastra niveles de calidad educativa muy in-
feriores a los de sus vecinos regionales.

GRFICO 7
NDICE GLOBAL DE INNOVACIN EN BOLIVIA Y AMRICA LATINA, 2015

Instituciones
60,0

Productos Capital humano

40,0
creativos e investigacin

20,0

0,0
Productos de
tecnologa y Infraestructura
conocimiento

Sofisticacin
Sofisticacin
de negocios
de mercado

Amrica Latina Bolivia

Fuente: Elaboracin propia con datos del IGC

 38
Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia
B. Indicadores de emprendimiento
Luego de haber revisado la posicin de
Bolivia en la mayora de los indicadores de in-
novacin, es necesario ahora analizar el esta-
do de la actividad y las aptitudes emprende-
doras de los bolivianos y de qu manera ello
condiciona las posibilidades de avanzar en la
transformacin y la diversificacin productiva.
Examinando la informacin disponible,
principalmente los estudios del Global Entre-
preurship Monitor (GEM) que miden las per-
TASA DE ACTIVIDAD EMPRENDEDORA DE PASES DE SUDAMRICA, 2014)
35,0
30,0
25,0
20,0
16,1
15,0 14,4
10,0
5,0
0,0
Argentina Uruguay
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del GEM, Reporte Nacional Bolivia 2014.
Comparando los datos de reportes ante-
riores, la TEA de Bolivia en 2014 es un indica-
dor menor a los registrados en 2008 y 2010
(29,8% y 38,6%, respectivamente), lo que
sugiere una disminucin en la actividad em-
prendedora. Pero el dato ms sugerente co-
rresponde al 7,6% de propietarios de nuevos
negocios establecidos (ms de 3,5 aos), que
disminuye a menos de la mitad de las tasas
2 La TEA combina el porcentaje de emprendedores nacientes (de 0 a 3 meses) y el porcentaje de propietarios de nuevos negocios
(hasta 3,5 aos de antigedad).
cepciones sociales y los atributos individuales
para el emprendimiento as como las carac-
tersticas de la actividad emprendedora y el
perfil de los emprendedores, Bolivia sobresa-
le con un porcentaje bastante alto (27,4%)
de actividad emprendedora en etapa inicial
(TEA)2; ocupando el cuarto lugar entre los
pases de economas basadas en recursos, y
el sexto lugar entre 70 pases en 2014. En el
mbito latinoamericano, Bolivia tiene el tercer
puesto en actividad emprendedora, detrs de
Ecuador y Per (ver grfico 8).
GRFICO 8
(EN PORCENTAJES)
32,6
28,8
26,8 27,4
18,5
17,2
Brasil Colombia Chile Bolivia Per Ecuador
registradas en 2008 y 2010 (19,1% y 18,2%,
respectivamente), denotando una cada mu-
cho ms pronunciada. De este modo, se pone
de manifiesto un notable contraste, puesto
que en trminos de la actividad emprende-
dora inicial (TEA), Bolivia tiene una tasa por
encima del promedio latinoamericano; mien-
tras que, cuando se trata de propietarios de
negocios establecidos, su porcentaje es me-
 39

Bolivia

nor al promedio regional y a los promedios Bolivia que es superior a las tasas promedio
que registran las zonas ms desarrolladas del en Amrica Latina y en otras regiones geo-
mundo. Por lo dems, ello se correlaciona con grficas (ver grfico 9).
una tasa de discontinuidad de los negocios en

GRFICO 9
NDICE DE ACTIVIDAD EMPRENDEDORA, POR REGIONES (2014)
(EN PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL DE LA MUESTRA)

30,0
27,4

25,0
22,7
21,5

20,0

15,2
15,0
13,0
10,8
10,2
10,0 8,3 7,8
7,1 7,4 7,6 6,9
6,7 6,3
5,8
4,8
5,0 3,9
3,2
2,6

0,0
Emprendedores Propietarios Actividad Propietarios Discontinuidad
nacientes de nuevos emprendedora de negocios de negocios
negocios en etapa inicial establecidos
(TEA)

Bolivia America del Sur Unin Europea Asia y Oceana

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del GEM, Reporte Nacional Bolivia 2014.

La alta tasa de discontinuidad de los ne- propietarios de negocios establecidos, si bien

gocios parece reflejar fallas de preparacin la actividad predominante es el comercio
para la gestin empresarial y, por cierto, las (45,5%), le sigue la manufactura (13%), y
dificultades del entorno econmico para la luego alojamientos y restaurantes (9%). ni-
sostenibilidad de los emprendimientos. Des- camente el 5% de los emprendimientos se
de ya, en la medicin del GEM resaltan las orienta al mercado exterior.
siguientes razones para la discontinuidad: por De acuerdo con el nivel de educacin,
motivos personales (36,6%), por problemas entre la poblacin emprendedora la mayora
de rentabilidad (27,5%) y por otro trabajo u tiene 12 aos de escolaridad, solo el 15% tie-
oportunidad de negocio (12,4%). ne formacin tcnica y el 17,3% licenciatura.
Respecto de sus caractersticas, destaca De todos estos segmentos, menos del 13%
que la mayor parte de los emprendimientos recibi algn tipo de capacitacin empren-
nacientes tiene lugar en el sector de servi- dedora durante la etapa escolar y tan solo
cios al consumidor (41% en comercio, 15% el 16,5% la tuvo con posterioridad. Los que
en alojamientos y restaurantes), mientras la prosiguieron su educacin en universidades e
manufactura participa con el 12% del total. institutos tcnicos llegan a menos del 15%
El grupo de propietarios de nuevos negocios de los emprendedores con negocios estable-
sigue la misma tendencia, y en cuanto a los cidos. El financiamiento ms usado corres-
 40
Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia
ponde a ahorros personales y familiares, solo
el 38,5% recurre a un banco o institucin fi-
nanciera, y todo ello para cubrir necesidades
de inversin por montos generalmente muy
bajos; tan solo el 20% tendra requerimientos
de inversin superiores a los 7.000 dlares.
Teniendo en cuenta lo anterior, el hecho
de que Bolivia destaque por su alta alta tasa
de emprendimiento en etapa inicial no signi-
fica mucho, ya que ello se ve opacado por los
problemas de calidad de los emprendimien-
tos. Los datos del GEM indican que los em-
prendimientos son mayormente actividades
de autoempleo y muchas veces de subsis-
tencia; actividades informales de muy baja
EXPECTATIVAS DE CRECIMIENTO EN EL NMERO DE EMPLEOS, EN 5 AOS, 2014
(EN PORCENTAJES SOBRE EL TOTAL DE LA MUESTRA)
80,0
71,0
70,0
59,4
60,0 58,3
54,3
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
0-5
Bolivia
Fuente: Elaboracin propia con datos del GEM, Reporte Nacional Bolivia 2014
C. Acceso y uso de TIC
Segn los datos del GEM, la tecnologa
predominante en los negocios de recien-
te creacin est obsoleta (45,3%), con una
antigedad mayor a 5 aos. En los negocios
establecidos (con ms de 3,5 aos de vida),
la proporcin que utiliza tecnologa con 5 o
productividad, que no generan valor agrega-
do, a lo que se suma su corta duracin y su
elevada mortalidad. Todas estas caractersti-
cas tipifican el fenmeno conocido como em-
prendimientos estticos, en contraste con los
emprendimientos dinmicos, que exhiben un
potencial de crecimiento y una mayor capa-
cidad de innovacin y aptitud de diversifica-
cin de productos y mercados. Considrese
que el 71% de los emprendedores no espera
crear ms de cinco empleos en los prximos
cinco aos y solo el 6,3% tiene expectativas
de generar ms de 20 empleos en el prximo
quinquenio (ver grfico 10).
GRFICO 10
17,1
14,1 15,5
13,7
10,4 9,3 9,5
6,3
6 - 19 20 o ms
Amrica del Sur Unin Europea Asia y Oceana
ms aos de antigedad es incluso mayor
(69,4%); nicamente el 14% cuenta con una
dotacin tecnolgica ms actualizada. Asi-
mismo, el reporte advierte del escaso uso de
internet por parte de los emprendedores en
sus estrategias de mercadeo, que correspon-
de al 26% de los emprendedores nacientes.
Los negocios establecidos son quienes menos

utilizan el internet para sus actividades de co-
mercializacin, que alcanzan apenas un exi-
guo 8%, lo que puede deberse a sus menores
niveles de educacin, como tambin a la ma-
yor edad de sus propietarios. Resalta as un
dficit considerable en el uso de internet que,
por cierto, restringe la innovacin, a la vez
que acota las posibilidades de reducir costos
y de expandir las operaciones de mercadeo
de los pequeos negocios.
No obstante, este dficit ocurre a pesar
de los progresos experimentados en las lti-
mas dos dcadas en el sector de TIC, gracias
a una mejora paulatina, aunque incompleta,
de la infraestructura de conectividad, de las
redes de telecomunicaciones y de las condi-
ciones de asequibilidad y cuyo resultado es
la expansin de la cobertura de red mvil, el
internet de banda ancha, la reduccin de tari-
fas en telefona e internet3. As y todo, Bolivia
figura en los ltimos lugares en las medicio-
nes internacionales sobre TIC, lo que indica
que subsisten brechas importantes en el uso
y aplicacin de TIC4.
Esta brecha se acenta en lo que respec-
ta a la produccin de contenidos, la genera-
cin de nuevos servicios y productos, y el uso
de negocio a negocio, es decir, en los usos y
aplicaciones con mayor impacto econmico y
que ms inciden en la productividad y compe-
titividad de las empresas, lo que explica que
en Bolivia los servicios digitales en ventas de
bienes y servicios, publicidad digital y otras
actividades relacionadas, son todava esca-
sos, aunque promisorios por su potencial de
crecimiento. Tambin son contrastantes los
desarrollos de las TIC entre las micro, media-
nas y grandes empresas, lo mismo que entre
sectores econmicos. Si en el sistema finan-
ciero hay una fuerte incorporacin tecnol-
gica y de nuevos productos digitales, otros
3 La tarifa de internet en Bolivia est por encima de las tarifas vigentes en otros pases vecinos y la calidad del servicio deja mucho que
desear.
4 Vase el Informe Global sobre Tecnologas de la Informacin y Comunicacin 2015, del Foro Econmico Mundial, en colaboracin con la
Escuela de Negocios INSEAD y la Escuela de Negocios Johnson de la Universidad de Cornell. A nivel general, Bolivia ocupa en 2015 el
puesto 111 entre 144 pases evaluados, habiendo escalado nueve posiciones con respecto al ranking de 2014
41
Bolivia
sectores apenas comienzan, ya que prefie-
ren esquemas de negocios tradicionales o no
saben manejarse con esquemas nuevos (Mi-
nisterio de Desarrollo Productivo y Economa
Plural de Bolivia, 2013).
IV. Entre barreras y
oportunidades
No todo depende de las condiciones so-
cioeconmicas generales, aunque es evidente
el peso de los factores estructurales subya-
centes a las restricciones y carencias en la
actividad emprendedora. Ms all de ello, el
impulso emprendedor en Bolivia incluso in-
tenso en etapas iniciales se ha visto frenado
por otras barreras que se relacionan con los
rasgos especficos de los emprendimientos
o, bien, con lo que se denomina ecosistema
emprendedor. Los informes del GEM y otros
estudios (Figueroa, 2015) detectan las debi-
lidades y fallas del ecosistema emprendedor
boliviano (EEB), que se interponen en el de-
sarrollo del proceso emprendedor.
As, por ejemplo, Figueroa (2015) agrupa
en seis las reas crticas del EEB:
i) Cultura emprendedora: existe poca ini-
ciativa, escasa valoracin social y falta de
educacin para el emprendimiento
ii) Calidad de los emprendimientos: exce-
so de emprendimientos por necesidad y
muy pocos de calidad y con potencial de
crecer, dificultad de acceso a tecnologas,
insumos y materia prima, carencia de
servicios de asistencia (legal, contable,
fiscal, bancaria, tecnolgica), informali-
dad y contrabando.
iii) Organizaciones impulsoras: debilidad
institucional y eficacia limitada, poca es-
pecialidad en el proceso emprendedor,
 42
Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia
carencia de financiamiento para la incu-
bacin de empresas, poca capacitacin y
transferencia tecnolgica, y desvincula-
cin de redes locales y globales
iv) Instrumentos financieros: carencia de
crdito e inversin de riesgo en empren-
dimientos en edad temprana, modalida-
des tradicionales de financiamiento y fon-
dos de inversin escasos.
v) Articulacin del sistema: ausencia de in-
teraccin entre universidades y empre-
sas, dispersin o duplicidad de esfuerzos
y recursos, fallas de coordinacin y cultu-
ra de colaboracin.
vi) Polticas pblicas: debilidad de las pol-
ticas de apoyo al emprendimiento, inno-
vacin e I+D, impuestos excesivos, tr-
mites engorrosos y costosos, carencia de
fondos pblicos para empresas nuevas y
en crecimiento, escasos o nulos esfuer-
zos de apertura de mercados y carencias
de infraestructura fsica5.
En el ndice de condiciones sistmicas
para el emprendimiento dinmico (Kantis, Fe-
derico e Ibarra, 2015), se miden 10 variables
y Bolivia ocupa el puesto 48 sobre un total de
54 pases, con un puntaje de seis puntos por
debajo del promedio regional, con carencias
bsicas para emprendimientos dinmicos y
de calidad6. No obstante, las fallas del eco-
sistema emprendedor en Bolivia tienen una
condicin subyacente que es la calidad de la
educacin y el capital humano.
A. Rezago educativo
Bolivia ha tenido avances importan-
tes en la cobertura escolar, sobre todo en
el nivel primario, lo que est en lnea con lo
progresos registrados en otros pases de la
regin. A pesar de ello subsisten falencias
crticas (Jemio: 2014):
5 La encuesta a expertos del GEM (reporte 2014) arroja como resultado que tres de cada cuatro entrevistados apuntan a las polticas
gubernamentales como el factor crtico que limita el emprendimiento; el segundo factor mencionado es la falta de financiamiento.
6 En dos de las diez variables del ndice condiciones sociales desfavorables y estructura empresarial Bolivia queda relegada al ltimo lugar
en el ranking de 15 pases latinoamericanos.
i) El bajo e inequitativo acceso a los ltimos
grados del nivel primario y a la educa-
cin secundaria, pues se verifica una sus-
tancial cada en la matricula despus de
los 12 aos de edad, debido a la falta de
oferta de los niveles educativos corres-
pondientes y a la participacin en el mer-
cado de trabajo de nios y nias, que los
mantiene fuera de la escuela
ii) La baja y desigual calidad de la educacin
y, por lo tanto, del rendimiento acadmi-
co, que se traduce en bajo rendimiento
en las reas de lenguaje y matemtica,
currculums y materiales pedaggicos
desactualizados en la enseanza secun-
daria, infraestructura inadecuada, docen-
tes de inadecuada formacin y pocos re-
cursos pedaggicos.
iii) La ineficiencia del sistema educativo se
traduce en que, a pesar de los recursos
destinados al sector educativo, no se lo-
gra formar los ciudadanos y trabajadores
productivos necesarios para competir en
la economa global.
iv) La baja matrcula en la educacin secun-
daria provoca grandes brechas en la fuer-
za laboral y la falta de masa crtica de
recursos humanos calificados.
Por si fuera poco, Bolivia no participa en
las pruebas internacionales de rendimiento
como PISA o LLECE, por lo que no dispone
de informacin comparativa sobre la calidad
de la educacin y tampoco cuenta con un sis-
tema propio de evaluacin debidamente pro-
fesionalizado e institucionalizado. El sistema
educativo est desprovisto de informacin
actualizada, consistente y fiable. Las esta-
dsticas e indicadores son parciales, defec-
tuosos y de difcil acceso. Por otra parte, las
universidades pblicas, escudadas en la au-
tonoma, escapan al escrutinio pblico. Man-
tener opacas las cifras y las cuentas fiscales

y obstruir el acceso a la informacin es un
patrn muy generalizado.
All mismo comienzan las dificultades
para mejorar la calidad educativa. As lo con-
firma el estudio QS University Rankings:
Amrica Latina 2015, que relega a las uni-
versidades de Bolivia a la zaga. Este repor-
te ubica a la Universidad Mayor de San An-
drs (UMSA), entre los puestos 151 y 200, y
mucho ms atrs la Universidad Catlica, la
Universidad de San Simn y UNIVALLE, entre
los puestos 201 y 300. El hecho de que las
universidades bolivianas califiquen tan mal en
las mediciones internacionales es apenas un
reflejo de una crisis profunda, cuyas manifes-
taciones son la formacin deficiente de los es-
tudiantes, la baja calidad del cuerpo docente,
el desencuentro entre la oferta acadmica y
el mercado profesional, la ausencia de pro-
duccin cientfica y tecnolgica. En la UMSA,
a principios de los aos 2000, el nmero de
alumnos en ciencias jurdicas era casi el do-
ble del nmero de alumnos en ingeniera y en
ciencias puras; la carrera de psicologa tena
casi tantos alumnos como la Facultad Tcni-
ca, que prepara tcnicos superiores y medios.
Es decir, lo que menos forman las universi-
dades son capacidades personales para el
emprendimiento, la innovacin, la tecnolo-
ga; ni siquiera las universidades privadas de
corte empresarial, parecera que estn for-
mando talentos creativos para los negocios
y el mundo empresarial.
Segn otro estudio (Rodrguez y Weise,
2006), solo el 14% de la demanda del mer-
cado tena correspondencia directa con la
oferta de carreras universitarias; el 70% de
la oferta acadmica carece de una relacin
estrecha con el mercado laboral; el 45% de
los alumnos tiene un tiempo promedio de es-
tudios entre 4 y 10 aos, y el 55% de ms
de 10 aos, a nivel de licenciatura. Quienes
logran titularse no pasan del 14% de la po-
blacin universitaria y el 3,2% de los nuevos
matriculados, lo que da una idea de las altas
tasas de permanencia, repeticin y desercin.
43
Bolivia
Tambin se anota que solo la mitad del profe-
sorado son docentes titulares; el 83% tienen
ttulos de licenciados, el 8% de maestra y el
1% de doctorado; el 77% cumplen labores a
tiempo parcial y solo el 23% tiene dedicacin
exclusiva, muchos de los cuales imparten cla-
ses en aulas de ms de 100 alumnos.
La desconexin entre la docencia y la in-
vestigacin es endmica. Y si bien las univer-
sidades pblicas concentran la mayora de los
centros de investigacin algunos de presti-
gio, la produccin cientfica y tecnolgica es
deficiente. Las universidades asignan fondos
exiguos a I+D, y la investigacin est desliga-
da de las empresas. Dentro de la escasa pro-
duccin de patentes, el aporte de la academia
es mnimo e irrelevante a nivel internacional
(UNESCO, 2015). La educacin superior sufre
las consecuencias de la masificacin de las
aulas y la proliferacin de universidades (p-
blicas y privadas), de facultades y carreras y
de una demanda creciente de presupuesto.
Si bien esta masificacin tiende a la integra-
cin de jvenes de clase media baja, inclu-
so rurales, todo indica que los beneficios de
esta inclusin social se han diluido, en cuanto
ni las universidades ni el propio Estado son
capaces de producir un avance similar en
la calidad educativa.
Y si la formacin de los recursos huma-
nos es deficiente y el sistema educacional no
prepara los talentos necesarios, lo que falla
es la nmero de buenos emprendedores y
empresarios. El resultado es el dficit de in-
vestigadores e innovadores capaces de crear
empresas eficientes y sostenibles, que incor-
poren las nuevas tecnologas e impulsen el
cambio productivo. As pues, arrastramos un
rezago educativo, que lastra el capital huma-
no y reduce las posibilidades de progresar en
innovacin y emprendimiento.
Luis Carlos Jemio ha demostrado que,
entre 2005 y 2012, los salarios reales de los
trabajadores con enseanza primaria incom-
pleta aumentaron a una tasa promedio anual
del 7,1%, en tanto que los salarios de los tra-
 44

Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia

bajadores con nivel de secundaria completa
subieron en un 7,1%; por el contrario, los tra-
bajadores con algn nivel de enseanza supe-
rior vieron caer sus salarios reales a una tasa
promedio anual del 2,2%. Esta distorsin en
el mercado laboral revela la escasa creacin
de puestos de trabajo en el sector formal.
He ah un fuerte desincentivo a la educacin,
puesto que en la medida en que baja el retor-
no en trminos de ingresos, tambin se eleva
el costo de oportunidad de educarse.
B. La inversin privada como factor de
innovacin
La inversin y la iniciativa privada tienen
un potencial espacio de actuacin en Bolivia,
ms ahora que se manifiestan los signos de
la crisis del modelo econmico de corte esta-
tista, que promueve la intervencin estatal en
los ms diversos mbitos y sectores, con in-
dependencia de la racionalidad econmica, y
con el efecto deliberado de desplazar al sector
privado o reducirlo a su mnima expresin. De
hecho, la situacin en la ltima dcada es el
encogimiento del sector privado por debajo de
sus potencialidades.
Incluso con una relacin inversin total
sobre el PIB de un 21% similar al promedio
regional la inversin privada en Bolivia re-
presenta solo el 40% de ella, mientras que la
media de la inversin privada en Amrica La-
tina alcanza al 75%. As pues, la inversin pri-
vada apenas llega al 8,6% del PIB, prctica-
mente la mitad de lo que representa inversin
privada en toda la regin (ver grfico 11).
En los aos noventa e inicios de este si-

GRFICO 11
INVERSIN PRIVADA E INVERSIN PBLICA SOBRE EL PIB, 2013-2014
(EN PORCENTAJES DE 2014 Y 2013)

35,0
30,0 6,0
25,0
5,9
20,0 15,5
5,0 4,7 3,6 4,2
5,4
15,0 12,4
10,0
5,0
0,0
Amrica Latina

Estados Unidos*

Japn*
Bolivia

Ecuador

Per

India
Brasil

Mxico

Inversin privada (nacional y extranjera) Inversin pblica

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Mundial *Corresponde a datos de 2013

glo, el pas llev adelante el proceso de ca-
pitalizacin de las empresas estatales, que
propici la mayor corriente de IED en la eco-
noma boliviana, nunca antes conocida, en
los sectores de energa, telecomunicaciones,
transporte ferroviario y areo. El aumento de
la IED que apenas fue mayor al 2% del PIB
hasta 1994 desde el ao 1995 experimen-
t saltos importantes hasta alcanzar ms del
12% del PIB entre 1998 y 1999, y del 13%
en 2002, niveles que no llegaran a repetirse
ms (Pacheco, 2004).
El mayor crecimiento lo tuvo la inversin
en el sector petrolero (65% de la IED), la que
hizo posible remontar la cada de las reser-
vas de hidrocarburos y el estancamiento en la
exploracin y produccin, problemas que una
dcada despus vuelven a agobiar al sector
energtico, al punto de comprometer la re-
novacin del contrato de venta de gas natural
al Brasil, a partir del ao 2019. Adems de
viabilizar la construccin del gasoducto Bo-
livia-Brasil, expandiendo la exploracin, las
reservas y la produccin de hidrocarburos, el
masivo flujo de IED fue clave para impulsar
la modernizacin del sector, movilizar tecno-
loga de punta, desarrollar capacidades mo-
dernas de gestin empresarial e implementar
prcticas de manejo ambiental en las opera-
ciones (Villalobos, 2004; Pacheco, 2004).
Pero los beneficios de la presencia estelar
de grandes compaas petroleras en Bolivia,
tambin se ha dejado sentir en la capacita-
cin y entrenamiento de recursos humanos
calificados (profesionales y tcnicos), mu-
chos de los cuales han creado luego sus pro-
pias empresas de servicios. Precisamente, la
constitucin de un nuevo y pujante sector de
servicios petroleros es uno de los saldos po-
sitivos del proceso de atraccin de IED, ya
que pas a formar parte de un clster petro-
lero internacional. Procesos similares, aunque
de menor dimensin, han tenido lugar en el
campo de la minera, de la mano de un sec-
45
Bolivia
tor minero privado asociado con compaas
internacionales. El caso emblemtico es la
empresa minera San Cristbal, que ha desa-
rrollado el emprendimiento minero ms gran-
de, un proyecto de clase mundial, el nico de
esta dimensin en Bolivia (Baptista, 2016).
Con ello ha quedado demostrado y con-
trariamente a lo que creen muchos bolivia-
nos que atraer IED es una estrategia eficaz
para transformar la economa del pas, la que
conlleva impactos positivos de transferencia
tecnolgica, modernizacin de sectores con
potencial productivo, creacin de servicios
empresariales y formacin de capital huma-
no, todo lo cual abona el terreno para la di-
versificacin econmica, la innovacin y el
emprendimiento. La IED canalizada primero
en la capitalizacin de empresas estatales, y
ms all de ese proceso, ha formado un n-
cleo destacado de innovadores y emprende-
dores muchos actualmente en el exterior y
abro espacios a un sector de empresas na-
cionales ya establecidas. Pero los bolivianos
no siempre aprendemos de esta experiencia.
Otro caso ejemplar del aporte de la in-
versin privada a la innovacin y la produc-
tividad es el sostenido progreso del sector
agrcola oriental de Bolivia, donde se ha con-
solidado un modelo de agricultura industrial y
agronegocios pivoteado por empresas agro-
pecuarias y con la participacin de capitales
de pases vecinos, principalmente brasileos.
Es as que el departamento de Santa Cruz, el
ms extenso del pas, contribuye con el 81%
de la produccin agrcola nacional y el 75%
de las exportaciones agrcolas, de las cuales
el 72% son exportaciones de soya (torta y
aceite). Para este desarrollo productivo fue-
ron necesarias importantes inversiones del
sector privado en I+D e innovacin, con pro-
gresos paulatinos en productividad agrcola
(ver grfico 12).
As y todo, los rendimientos de los cul-
tivos en Bolivia son menores que los rendi-
 46

Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia

GRFICO 12
PRODUCCIN Y RENDIMIENTO DE LA SOYA, 1983-2013

Superficie cultivada (hectreas) Produccin (toneladas mtricas)

Rendimiento eje derecho (kg/ha)

3.000.000 2.500

2.500.000
2.000

2.000.000
1.500
1.500.000

1.000
1.000.000

500.000 500

0 0
1983-1984
1984-1985
1985-1986
1986-1987
1987-1988
1988-1989
1990-1991
1992-1993
1994-1995
1996-1997
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011 (p)
2011-2012 (p)
2012-2013 (p)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadstica.

mientos en los pases del Mercosur, lo que desenvolvimiento. En efecto, Bolivia precisa
indica que an hay un margen enorme de replantear las bases de su economa y encon-
crecimiento en la productividad agrcola (Osi- trar nuevos motores de crecimiento y compe-
naga, 2015). De hecho, la agricultura boli- titividad. El desbalance entre el sector pblico
viana no ha desarrollado sino una parte de sobredimensionado y el sector privado cons-
todo su potencial productivo. Ms an, en los treido y debilitado no se sustenta; tampoco
ltimos aos, incluso el dinamismo de su sec- el gasto fiscal descontrolado y cada vez ms
tor ms moderno (la agricultura crucea) se apremiado de crdito externo. La baja inver-
ha visto frenado por factores tales como la sin en exploracin de hidrocarburos y de ya-
inseguridad jurdica, las prohibiciones guber- cimientos mineros, hace insostenibles los ni-
namentales a la libre exportacin, las restric- veles actuales de produccin y pone en riesgo
ciones de acceso y uso de la biotecnologa, la el cumplimiento de los contratos de exporta-
falta de mercados de exportacin, de caminos cin de gas natural, de los cuales dependen
y de infraestructura para la industrializacin. los ingresos del pas. El desplome de los pre-
cios de materias primas inviabiliza continuar
con un patrn de produccin de bajo rendi-
V. Reformas para la miento y deficitario en factores de eficiencia y
productividad y la inversin generacin de valor agregado.
Un modelo alternativo debe impulsar la
Si la economa boliviana sufre el decai- productividad y la inversin privada como
miento de un modelo de crecimiento de base motores de expansin econmica, pero tam-
estrecha, dominado por industrias extractivas bin de transformacin productiva. Porque el
muy concentradas y sustentado en precios problema no consiste solo en la desacelera-
altos de exportacin, entonces es evidente cin que amenaza desestabilizar la economa
que el pas debe reorientar el rumbo de su nacional, sino tambin la calidad del creci-

miento. Ya se dijo que Bolivia ha desaprove-
chado un escenario excepcional de bonanza
para encarar las reformas de modernizacin y
diversificacin de su economa y dar un salto
en eficiencia e innovacin, pero no por ello
esta tarea ha dejado de ser necesaria. Lo que
antes no se hizo debe hacerse ahora, aunque
el contexto general no sea el ms propicio.
De lo contrario, la economa boliviana seguir
anclada en el extractivismo y sin poder cerrar
las brechas con otros pases vecinos, y aleja-
da de la sociedad del conocimiento.
Impulsar la productividad y la inversin
privada supone trabajar simultneamente en
tres reas de polticas pblicas: i) dinamizar
el emprendimiento; ii) reactivar la inversin
privada; y iii) construir una estrategia nacio-
nal de innovacin.
A. Dinamizar el emprendimiento
El desafo de Bolivia es resolver las ca-
rencias bsicas para el desarrollo de capaci-
dades y actividades emprendedoras robustas,
dinmicas y con potencial de crecimiento.
Hoy, gran parte de la actividad emprendedora
es consecuencia de la falta de alternativas de
empleo y se constituye en microempresas de
subsistencia. Al no haber suficiente msculo
emprendedor para crear e impulsar empresas
dinmicas, los emprendimientos, en su mayo-
ra, no logran crecer ni impactar sustantiva-
mente sobre la generacin de riqueza. En ese
sentido, urge implementar polticas y regu-
laciones que generen condiciones favorables
para el emprendimiento, incluyendo la forma-
lizacin de la economa popular. Tambin es
primordial atacar los problemas de formacin
de recursos humanos, de institucionalidad y
de construccin del tejido empresarial.
47
Bolivia
Calidad educativa
La formacin de capital humano empren-
dedor es determinante y, en Bolivia, el sis-
tema educativo no est preparando talento
emprendedor, creativo e innovador. Este pro-
blema no se resuelve sin una reforma edu-
cativa de gran alcance, que se centre en la
calidad como uno de los grandes desafos de
la poltica educativa.
El problema de la calidad est asociado
otro desafo esencial que es la innovacin
educativa en los programas, metodologas y
estrategias educativas, as como en las pro-
pias organizaciones y centros de formacin,
de tal forma que se estimule la creatividad
y el espritu emprendedor desde los prime-
ros aos de estudio y a lo largo de todo el
proceso de formacin. Asmismo, es necesario
introducir innovaciones pedaggicas, tecnol-
gicas e institucionales para articular los pro-
cesos de formacin con la generacin y apli-
cacin de conocimientos y nuevas destrezas,
en estrecho contacto con las empresas y los
emprendimientos productivos y econmicos.
Son todas asignaturas pendientes. Tambin
lo es la institucionalizacin de un sistema de
medicin de la calidad educativa y la partici-
pacin de los estudiantes bolivianos en prue-
bas de medicin internacionales.
Reforzar la investigacin cientfica y tec-
nolgica supone entender que la investiga-
cin no es solo cuestin de recursos materia-
les, sino tambin de recursos humanos, por
lo que es esencial reorientar el sistema edu-
cativo hacia las virtudes y habilidades para la
investigacin, de manera que el pas pueda
contar con una masa crtica de investigadores
y con centros de investigacin de excelen-
cia vinculados internacionalmente, en redes
de integracin y cooperacin cientfica, al
mismo tiempo que se establezcan nichos de
interaccin entre empresas y universidades,
que impulsen proyectos de inters nacional
y regional. Quizs nada de ello sea posible
si la enseanza superior no se renueva, par-
 48
Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia
ticularmente las universidades pblicas, que
hoy se encuentran apoltronadas, decadentes
y atrapadas en el corporativismo.
Tejido empresarial
Bolivia padece la debilidad de su estruc-
tura empresarial, caracterizada por su mar-
cada heterogeneidad y un considerable grado
de polarizacin entre un estrato de grandes y
medianas empresas formales, con niveles de
productividad y competitividad (especialmen-
te en hidrocarburos y minera) que contrastan
con un extenso conglomerado de micro y pe-
queas empresas, en su mayora informales y
de muy baja productividad. Son sectores que
conviven de espaldas entre s, salvo excep-
ciones, lo que reduce las oportunidades de
negocios, tercerizacin de procesos e integra-
cin en cadenas de valor, a lo que se aade
la incipiente presencia de empresas innova-
doras y de base tecnolgica como otro factor
que frena el surgimiento de nuevas empresas
y emprendedores dinmicos.
Ahora bien, est fuera de duda la com-
plejidad que supone revertir estas tendencias
solo con el diseo de polticas gubernamenta-
les, lo que no significa que el Estado no deba
hacer nada o que su papel sea irrelevante.
Por el contrario, el sector pblico puede ju-
gar un papel transcendente si se enfoca en
facilitar y promover la iniciativa privada y en
mejorar el clima de negocios, lo que implica
corregir la idea perniciosa de pretender su-
plantar el papel del sector privado creando
empresas estatales por doquier, como ha sido
la prctica de los ltimos diez aos en Bolivia,
cuyos resultados han sido recurrentemente
fallidos (Ferrufino, 2014; Laserna, 2014). Es
ms, si el Estado se atiene a las reglas de la
economa de mercado, entonces es evidente
7 Esta industria digital emergente, en la ciudad de Cochabamba, exporta ms del 95% del software producido en Bolivia. La empresa lder
del sector es Industrias Jala, con una docena de productos y servicios tecnolgicos, que trabaja asociada a Microsoft, Apple, Sales Force,
disco, VMWare, entre otras empresas, y en alianza con universidades, colegios y fundaciones, para el entrenamiento de ingenieros y
tcnicos en sistemas y softwares.
que hay un amplio margen para un rol cons-
tructivo e inteligente del sector pblico en la
construccin del tejido empresarial y con una
visin estratgica del emprendimiento.
Al respecto, el estudio realizado por Fi-
gueroa (2014) sobre las condiciones sist-
micas para el emprendimiento en Bolivia,
identifica cuatro objetivos estratgicos: i) en-
sanchar la base de emprendedores, fomen-
tando el emprendimiento y la innovacin en
etapas tempranas; ii) orientar el ecosistema
emprendedor hacia los emprendimientos di-
nmicos; iii) acelerar el crecimiento de em-
presas jvenes; y iv) potenciar los empren-
dimientos de base tecnolgica, diversificando
la matriz productiva. Este ltimo objetivo,
considerado por el estudio como el eje trans-
versal de un renovado y fortalecido ecosis-
tema emprendedor, recoge la experiencia de
la formacin de uno de los pocos clsteres
tecnolgicos existentes en Bolivia, enfocados
en el desarrollo de software7.
B. Reactivar la inversin privada y
mejorar la competitividad
No hay duda de que la economa boli-
viana est lastrada por un clima de inversin
adverso. Comparada con la situacin de otros
pases vecinos, la percepcin prevaleciente
no podra ser ms deplorable (ver grafico 13).
Una sumatoria de acciones nacionalizacio-
nes, expropiaciones, resoluciones unilaterales
de contratos, desconocimiento de los tribuna-
les internacionales de arbitraje y de convenios
de garantas recprocas, avasallamientos de
propiedades agrarias y mineras, sometimien-
to de la justicia al poder poltico, entre otras
han erosionado la confianza de los inversores
en el pas y en las polticas de gobierno.

CLIMA DE INVERSIONES (DISTANCIA AL MEJOR), 2010-2016
75,0
70,0
65,0
60,0
55,0
50,0
45,0
2010 2011
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Reporte Doing Business del Banco Mundial
Revertir la confianza perdida no es ta-
rea fcil, pero es indispensable para reacti-
var el flujo de inversiones. La recuperacin
de confianza pasa por restablecer el Estado
de derecho y un orden poltico de plena le-
galidad, que provea seguridad jurdica, con
tribunales independientes e instrumentos
eficaces de proteccin a los contratos y los
derechos empresariales. Estas son medidas
de una agenda de reformas polticas e ins-
titucionales, que debiera dar paso a una se-
gunda transicin democrtica tras varios aos
de un rgimen autocrtico y de un marcado
sesgo anti-empresarial.
Tambin se hace imperativo introducir
modificaciones al sistema impositivo en hidro-
carburos y minera8 y establecer para toda la
economa un marco de estabilidad tributaria
de largo plazo. Atender las legtimas deman-
das de cambios en la anacrnica regulacin la-
boral, poner freno al crecimiento exorbitante
de los costos laborales que asfixian los nego-
cios y desincentivan el empleo formal, reducir
los procedimientos burocrticos, resolver las
carencias de infraestructura y la falta de fi-
8 La valoracin de los ejecutivos y expertos es que Bolivia tiene los impuestos menos competitivos para captar inversin minera, y de ah
que en el ranking mundial est confinada a los ltimos lugares del indicador de rgimen tributario minero (Fraser, 2015)
49
Bolivia
GRFICO 13
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Per
Argentina
2012 2013 2014 2015 2016
nanciamiento para emprendedores. Adems
de medidas de austeridad y prudencia fiscal
y un poltica cambiaria que promueva las ex-
portaciones nacionales, entre otros ajustes
necesarios para mejorar la competitividad.
C. Estrategia nacional de innovacin
Bolivia es una economa basada en recur-
sos, impelida a su diversificacin y la trans-
formacin productiva. La sociedad boliviana
debe enfrentar este enorme desafo, sin dar la
espalda a los recursos naturales, combinando
las ventajas de su enorme potencial energ-
tico, minero y agropecuario con las habilida-
des y destrezas que puedan crearse sobre la
base de su capital humano y la acumulacin
de conocimiento para producir nuevos bienes
y servicios y generar otras industrias y polos
de innovacin. Esto supone una gran posibili-
dad de avanzar hacia una mayor equidad so-
cial, puesto que el desarrollo asentado en el
conocimiento es un activo cuya propiedad se
puede repartir de forma ms igualitaria.
 50
Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia
El problema es que hasta ahora los bo-
livianos no encuentran una forma idnea de
recorrer este camino. La falta de un norte cla-
ro, de prioridades bien marcadas, de esfuer-
zos consistentes y perdurables, es un gran
escollo. Tambin lo es la ausencia de una
institucionalidad adecuada para encauzar con
eficacia los esfuerzos pblicos o privados y las
iniciativas del sector acadmico y la sociedad
civil; una institucionalidad a salvo de los vai-
venes polticos o de las decisiones estatales
errticas y pendulares.
Por todo lo anterior, el pas necesita eri-
gir una estrategia de innovacin para la pro-
ductividad y la competitividad, que formule
una visin, objetivos de largo plazo y metas
prioritarias, lineamientos para la asignacin
de recursos y la coherencia de las polticas
de innovacin, emprendimiento e investiga-
cin, orientaciones para reformular los pro-
gramas educativos y capacitacin laboral.
Sera ideal que esta estrategia se sustentara
en un estudio actualizado de clsteres y ca-
denas productivas con ventajas competitivas
y potencial de crecimiento, con el objetivo de
focalizar el apoyo estatal, el privado y el del
sector acadmico. Como parte de dicha es-
trategia nacional asumida como una poltica
de Estado se debe encarar el reto de la ins-
titucionalidad, esto es, sentar los cimientos
de un sistema slido de innovacin, investi-
gacin y emprendimiento, sustentado en una
alianza pblico-privado y con un reparto efi-
ciente de roles entre las entidades pblicas y
las organizaciones privadas, acadmicas y no
gubernamentales. Todo esto exige, sin duda,
liderazgo y conduccin al ms alto nivel polti-
co, pero tambin en niveles descentralizados
adecuados. Asimismo, es recomendable con-
tar con un organismo tcnico de asesoramien-
to, constituido por investigadores, cientficos
y personalidades del mundo empresarial, ve-
razmente autnomo en su funcionamiento y
como garante de idoneidad y compromiso de
servicio pblico.
VI. Para el cierre: certezas e
incertidumbres
B
olivia tiene ante s una encrucijada:
persistir en un modelo econmico basa-
do en exportaciones muy concentradas
y muy dependientes de precios elevados, as
como en la continua expansin de la inversin
pblica lo que conlleva el riesgo de reducir
drsticamente las reservas internacionales y
disparar el dficit fiscal, confiando en que el
actual shock externo no ser de larga dura-
cin; o bien, sacar provecho de las dificulta-
des presentes para explorar caminos alterna-
tivos que amplen y diversifiquen la estructura
productiva, desde un decidido impulso a la
productividad y la inversin privada.
Este estudio se inclina por la segunda op-
cin, lo que conlleva el desafo de superar las
limitaciones y dificultades que Bolivia tiene
para encauzar un modelo de crecimiento sus-
tentado en el emprendimiento, la innovacin
y el progreso tecnolgico y con mejoras gra-
duales y sustantivas en la calidad de la edu-
cacin como en el capital humano, sabiendo
que lo que se pone sobre el tapete son trans-
formaciones complejas y, en muchos, casos
de largo plazo, que el pas tendr que encarar
venciendo mltiples barreras. El cambio que
se propone se sustenta en la existencia de
un enorme espacio para reanimar la partici-
pacin del capital privado nacional y extranje-
ro. Mediante un flujo creciente de inversiones
productivas, debidamente facilitadas y en-
cauzadas por el Estado, no solo es plausible
reactivar la exploracin petrolera y minera
y, consecuentemente, incrementar la ofer-
ta productiva y exportadora, sobre todo de
hidrocarburos, sino tambin generar nuevas
capacidades para la innovacin que impulsen
el potencial agroalimentario, energtico y de
bienes bsicos, as como la produccin ma-
nufacturera y de nuevos bienes y servicios,
especialmente en el sector de la economa di-
gital, esto es, la ampliacin y diversificacin
 51

Bolivia

de oportunidades econmicas y de empleo de nuestros propios ecosistemas en ciudades y

calidad, en un contexto de mayor formaliza-
cin de la economa popular.
El desafo de la productividad es trans-
versal a la economa nacional. De ah la im-
portancia de que la promocin de la innova-
cin vaya de la mano con el mejoramiento
de las capacidades emprendedoras naciona-
les, de modo que la estructura empresarial
se nutra de la creacin de empresas con po-
tencial de crecimiento. La idea de resolver las
carencias bsicas que precarizan la actividad
emprendedora, as como de focalizar esfuer-
zos en construir un ecosistema emprendedor
eficiente, con visin holstica, apunta precisa-
mente a generar condiciones propicias para
transitar desde el autoempleo informal y de
subsistencia a un tipo de emprendimientos
dinmicos, innovadores y con vocacin ex-
portadora, como es el caso del grupo de em-
presas de produccin y exportacin de sof-
tware y de otros servicios tecnolgicos.
Teniendo en cuenta el camino emprendi-
do por otros pases y ciudades de la regin,
que han adelantado la creacin de modelos
exitosos de ecosistemas emprendedores, los
bolivianos podemos tambin sacar ventaja
de la descentralizacin poltica para edificar
departamentos, bajo el liderazgo competen-
te de los gobiernos locales y sobre la base
de alianzas pblico-privadas. No obstante, lo
que ms precisa el pas es construir una es-
trategia nacional de innovacin para la pro-
ductividad y la competitividad, con una visin
propia del siglo XXI, y en cuyo marco se arti-
culen las polticas pblicas y se estructure la
institucionalidad que tanto falta en el campo
del emprendimiento, la innovacin y la inves-
tigacin cientfica y tecnolgica.
Todas esas acciones requieren de realis-
mo. En las circunstancias polticas del pas,
el margen para una agenda de reformas
polticas y econmicas es estrecho (esto es
algo que difcilmente se puede soslayar). Y
mientras estas condiciones no cambien y la
poltica boliviana no tome un nuevo rumbo,
probablemente sea muy dificultoso encau-
zar una agenda de reformas. Lo cual sugiere
que el planteamiento de una transformacin
productiva no puede estar desligada de la
evolucin del proceso poltico que, en ltima
instancia, es el terreno donde se juega ms
la posibilidad de poner a Bolivia en la ruta
de la sociedad del conocimiento.

Henry Oporto
Socilogo de la Universidad Mayor de San Andrs de La Paz. Investigador principal de la Fundacin Milenio
(www.fundacion-milenio.org). Consultor en temas de desarrollo y democracia. Actualmente dirige el proyecto
Propuestas de polticas para el crecimiento econmico-social y el fortalecimiento democrtico de Bolivia. Es
colaborador de varios peridicos y revistas bolivianas. Su libro ms reciente: Bolivia: encrucijadas en el siglo
XXI. Visiones e ideas para una agenda de pas. Plural, 2014
 52
Innovar para crecer. Repensando el modelo de crecimiento en Bolivia
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Innovacin y productividad
compartida en Brasil
Es posible conciliar crecimiento de la
productividad con reduccin de la desigualdad?
Marcelo Crtes Neri
1. Introduccin
Es posible conciliar crecimiento de la
productividad con reduccin de la des-
igualdad? Esta es la pregunta clave hoy
en Amrica Latina, debido a la desaceleracin
observada en ambos aspectos (The Conferen-
ce Board Database, 2015; Gasparini y otros,
2016). El cambio de ciclo en la economa bra-
silea, iniciado con la cada del crecimiento
econmico en 2012, luego de la crisis inter-
nacional en 2008 consolidada con la cada
del PIB a un -4% en 2015 que se prev se
repetir en 2016, revela el pobre desempeo
de la productividad y la innovacin en Brasil.
Segn el diagnstico de economistas especia-
lizados (De Negri y Cavalcante (Org) - Rendi-
miento y determinantes de la productividad
en Brasil) es prioritario mejorar el nivel de
productividad de la economa para salir de
la crisis en curso. Sin embargo, el desafo de
pensar en una salida por la puerta del frente
exige reflexionar acerca del papel secundario
que hoy tiene la economa brasilea en el es-
cenario econmico internacional. Esto es, con
el objetivo de retomar un proceso de creci-
miento sustentable, es imperativo impulsar el
proceso de innovacin nacional. Hoy, en las
cadenas globales de valor Amrica Latina se
encuentra desplazada y Brasil, en particular,
53
Brasil
Manuel Osorio
ha vivido, en la ltima dcada, un proceso de
reprimarizacin de la economa. Con todo, es
preciso retomar el crecimiento econmico,
mediante la productividad y la innovacin, y
dar continuidad al proceso histrico de inclu-
sin social mayor smbolo de la evolucin del
pas en este siglo, que tambin fue debilita-
do por el escenario recesivo. Los clculos so-
bre la PNADC Encuesta Nacional Continua de
Hogares, en su traduccin al espaol mues-
tra una reversin de la cada de la desigualdad
en Brasil, junto con una cada en el ingreso
del hogar per cpita, la primera combinacin
adversa de esos factores desde 1992.
Este texto busca ofrecer un cuadro ge-
neral sobre el estado actual de innovacin y
productividad en el Brasil, destacando la evo-
lucin reciente y su posterior estancamiento.
Asimismo se relevarn las principales polti-
cas de fomento y las lecciones sectoriales de
inters. El anlisis destacar la relacin entre
el tamao de las empresas y su potencial de
disrupcin creativa. Veremos que, en el caso
brasileo, las polticas de innovacin se han
orientado, por lo general, a apoyar grandes
empresas; esto es, a pesar de que estas pue-
den acceder a mejores lneas de crdito pri-
vadas son financiadas por crditos estatales
subsidiados, en un intento del gobierno de
atender el mercado domstico y el externo
 54
Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?
de forma simultnea. Asimismo, se han im-
pulsado recientemente polticas orientadas al
micro y pequeo emprendedor, selecciona-
dos por los menores rangos de facturacin.
Esta proliferacin de polticas para impulsar
la innovacin no solo se han traducido en una
mala asignacin de recursos pblicos, sino
tambin en un aumento del poder de merca-
do de las grandes empresas, sin aprovechar
las economas de escala en las de menor ta-
mao. As, la polarizacin gener un vaco de
polticas para las empresas de tamao inter-
medio y un desincentivo al crecimiento em-
presarial, ya que las empresas pequeas no
se interesan por expandir su produccin para
no perder los beneficios que se les concede.
La evidencia emprica muestra que el cre-
cimiento de un emprendimiento est positiva-
mente relacionado con el tamao y negativa-
mente con la edad de la empresa, es decir,
empresas que no crecieron rpidamente du-
rante su juventud, tienen significativamente
menores oportunidades de hacerlo a medida
que envejecen (Lederman y otros, 2014; FMI,
2016). As, las empresas pequeas no ten-
dran un impacto homogneo en innovacin,
una vez que el mayor impacto creativo pro-
viene de los emprendimientos ms jvenes.
Cmo pensar una mayor igualdad social
en un escenario de avances tecnolgicos? En
primer lugar, para relevar el aparente dilema
entre productividad e innovacin, de una par-
te, y desigualdad y pobreza, por otra, se debe
analizar el bienestar general de la poblacin
en el largo plazo. En los ltimos diez aos
Brasil ha sido un referente en la distribucin
de las ganancias de productividad. Cmo re-
tomar el crecimiento de la innovacin y de la
productividad sin dejar de lado ese protago-
nismo social? Para enriquecer el debate, se
propone utilizar bases de datos y abordajes
ms amplios, como los relacionadas con los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), cu-
yas metas son la superacin de la extrema
pobreza y, en especial, la prosperidad com-
partida. El principal objetivo de este texto es
contribuir al diseo de un marco conceptual y
emprico de anlisis del papel de las polticas
de innovacin para alcanzar una mayor pro-
ductividad compartida, para aplicarlo al caso
brasileo e identificar los principales obst-
culos y las acciones necesarias para alcanzar
esta meta. En este contexto, el anlisis de la
productividad y la innovacin se debe hacer
ms all de los datos agregados y del sec-
tor industrial de la economa, englobando al
sector agropecuario brasileo, impulsado por
el boom de los commodities en la dcada de
2000, sin olvidar la heterogeneidad del sector
de servicios, que genera una alta fraccin del
empleo del pas.
La segunda seccin se refiere a los prin-
cipales nmeros de la innovacin y la pro-
ductividad compartida; en la siguiente sec-
cin se entregan recomendaciones de las
polticas emanadas del marco conceptual
de productividad compartida propuesto; y,
por ltimo, en las conclusiones se sintetizan
los resultados encontrados.
2. Diagnstico de la innovacin
en Brasil
Innovar es transformar ideas en valor;
su motor es el mercado y su combustible la
competencia. La innovacin crea nuevos pro-
ductos de acuerdo con las necesidades de la
demanda o los nuevos procesos, tornando la
produccin de algn bien ms eficiente en ca-
lidad y/o cantidad. La innovacin es el ltimo
estado de una ruta que involucra gastos en
investigacin, en infraestructura y calificacin
de la mano de obra. Si la tasa de innovacin
es baja, es necesario analizar las debilidades
del mercado y entender qu es lo que est
previniendo las acciones innovativas. En el
caso brasileo, la naturaleza de la innova-
cin es catch-up, pues se capta la tecnologa
producida en otros pases, por lo que el pas
contribuye poco en este aspecto. En la actua-
lidad, la innovacin en Brasil est estancada,
 55

Brasil

y las razones pueden ser varias: la inversin en investigacin y desarrollo (I+D), los incen-
es insuficiente, la asfixia de la competencia tivos diseados en polticas sectoriales, o la
domstica en la ltima dcada, el bajo gasto baja calificacin de la mano de obra.

GRFICO 1
EVOLUCIN DE LA TASA DE INNOVACIN, 1998-2011
(EN PORCENTAJES)

38,11%
40%
33,27% 33,36% 35,56%
35%
31,52%
30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
1998-2000 2001-2003 2003-2005 2006-2008 (1) 2009-2011 (1)

Tasa de Innovaccin Tasa de Innovacin de producto Tasa de Innovacin de proceso.

Fuente: Sobre la base de la Encuesta de Innovacin (PINTEC), Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE).

Cuando se analiza el perodo que va de de empresas dentro de institutos de ciencia

1998 a 2008, se concluye preliminarmente
que la evolucin de la innovacin1 en Brasil,
a pesar de haber aumentado un 20%, sigue
un proceso inestable, ya que la tasa cre-
ci a un ritmo ms fuerte de 2005 a 2008,
ao en el que cae de forma abrupta. La ca-
da en la tasa de innovacin de producto en
2011, que se iguala a la de 1998, revela la
fragilidad de los avances.
Para entender el reciente proceso de in-
novacin en el pas, es necesario dar cuen-
ta del marco legal y burocrtico existente
en esta rea. El objetivos de la legislacin
y los planes y programas impulsados en los
ltimos aos es tornar ms propicio el am-
biente institucional para el desarrollo de la
innovacin. Entre las principales polticas se
destacan: i) Ley 10973/2004, llamada Ley
de innovacin, que autoriza a la incubacin
y tecnologa (ICT), para generar complemen-
tariedad entre el sector privado y el sector
de investigacin: ii) la Ley 11.196/2005, co-
nocida como la Ley del Bien, que establece
incentivos fiscales a las empresas que reali-
zan gastos en I+D; iii) la Ley complementaria
123/2006, conocida como Estatuto de la mi-
cro y pequea empresa, que revisa el Simples
Nacional sistema tributario que simplifica el
pago de impuestos con el objetivo de favo-
recer un mayor acceso al crdito y estimu-
lar la innovacin tecnolgica en empresas de
menor tamao; iv) el Plan Brasil Mayor, crea-
do en agosto de 2011, que buscaba aumentar
la competitividad de la industria brasilea2;
v) Poltica de Desarrollo Productivo (PDP),
lanzada antes de la crisis internacional, con
el objetivo de estimular el crdito y la inver-
sin, y, como objetivo primordial, intentaba

1 Esta tasa corresponde al cociente entre el nmero de empresas que declaran haber introducido al menos una innovacin y el total de
empresas en los sectores cubiertos por la Encuesta de Innovacin (PINTEC), por lo que la tasa de innovacin representa el resultado de
los esfuerzos emprendidos por las empresas para innovar.
2 Su lema fue Innovar para competir, competir para crecer.
 56
Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?
ampliar la tasa de inversin a un 21% del
PIB en 2010; y vi) Programa de Sustentacin
de Inversiones (PSI), lanzado en 2009, cuyo
propsito fue impedir que la crisis internacio-
nal afectara fuertemente el nivel de la inver-
sin en la economa, a partir de una mayor
participacin del gobierno.
El diagnstico del gobierno para la cri-
sis internacional de 2008 se tradujo en un
conjunto de incentivos a la industria, a la
inversin y a la innovacin, que estuvieron
orientados a las grandes empresas naciona-
les, que eran los responsables de mantener la
economa domstica y de retomar el proceso
de innovacin. Las cuatro medidas principa-
les de ese paquete fueron las siguientes: i)
crdito subsidiado del BNDES Banco Nacio-
nal de Desarrollo Econmico y Social para
empresas de gran tamao en sectores clasi-
ficados como estratgicos para la economa;
ii) exenciones de pagos previsionales de las
empresas a la agencia administradora de los
fondos de pensiones; iii) proteccin a la in-
dustria domstica, lo que se expres en el
intento de adquirir el sector naval nacional y
por el reimpulso de leyes de contenido nacio-
nal; y iv) corte de la tasa de inters referen-
cial y desvalorizacin cambiaria. No obstan-
te, incluso con ese paquete de incentivos, los
nmeros relativos a los gastos de inversin
en innovacin indican que el conjunto de po-
lticas y leyes implementadas fracas en sus
principales objetivos.
A pesar de los buenos resultados de la
economa a comienzos de la dcada, la tasa
de inversin no sigui el ritmo de crecimiento
del consumo. La tasa de inversin pas del
17% del PIB a principio de los aos 2000 a un
18% en el ao 2012. Una parte significativa
del crecimiento de la demanda fue atendida
por el aumento del nivel de utilizacin de la
capacidad instalada en el pas, que pas del
78% en 2000 al 86% en 2008. Luego, las
principales medidas tuvieron como objetivo
3 PLC 125/2015.
evitar una brusca reduccin del crdito en la
economa. A mediados de 2009 fue lanzado
el Programa de Sustentacin de Inversiones
(PSI), que prevea 44 mil millones de reales
en prstamos subvencionados por parte del
BNDES, cuya tasa de inters correspondan a
la mitad de la tasa de inflacin de la poca, lo
que haca que el gobierno cubriese el spread
del financiamiento, ya que captaba al sec-
tor privado con una tasa aproximada de un
14% a.a. Al prestar con intereses negativos
a quien ya tena acceso al mercado de capi-
tales, el gobierno tambin se subordin a un
efecto de riesgo moral por parte de los bene-
ficiarios. Despus del PSI, se aplicaron otras
medidas de poltica industrial en el marco del
Plan Brasil Mayor, entre ellas la exencin de
los pagos previsionales para empresas que
actan en sectores intensivos en mano de
obra (confecciones, calzado, muebles y sof-
twares) y la exencin de los pagos estata-
les relacionados con la produccin industrial
(IPI), para bienes de capital y el nuevo rgi-
men automotriz. A pesar del crecimiento ver-
tiginoso de los crditos BNDES, que aumen-
taron en un 365% de 2003 a 2012, no fue
posible estimular las inversiones.
El Simples Nacional, a pesar de estar
dirigido a simplificar el pago de impuestos
de las micro y pequeas empresas respon-
sables del 40% de los empleos en Brasil en
2011, tambin subsidia a empresas que no
son productivas y se mantienen funcionando.
El Simples Nacional tampoco logra estimular
el crecimiento de aquellas empresas que son
productivas, pero que no quieren perder los
beneficios por cambiar de rango de factura-
cin. Courseil y Moura (2016) sealan que el
Simples Nacional tuvo un efecto nulo en el
empleo y desempeo de la industria que el
programa abarcaba. Hoy, existe una propues-
ta de la ley en tramitacin en el Congreso Na-
cional3 que busca ampliar el beneficio a las
micro y pequeas empresas. Esta extensin

puede distorsionar an ms la economa bra-
silea, pues beneficiara a empresas que no
necesitan de ninguna proteccin para compe-
tir. Un efecto posible es el aumento del ena-
nismo, en que las empresas no expanden su
facturacin ms all del techo establecido, lo
que es constituye el efecto contrario al pro-
puesto por la ley, que es el crecimiento del
empleo y el aumento de ingresos fiscales.
En sntesis, a pesar de todos los incenti-
vos, la inversin creci poco en 2010 y 2011,
cerca de un punto porcentual del PIB, para
luego retornar al 18%. Al estimular el con-
sumo, se intensific el desequilibrio entre el
consumo de las familias y el consumo del go-
bierno, por una parte, y la capacidad de ofer-
ta de la economa, por otra, sin avances en el
rea de la innovacin. Bonomo y otros (2014)
analizaron el destino del crdito pblico y su
impacto en la inversin de las empresas des-
pus de la crisis internacional y concluyeron
que empresas grandes, antiguas y adversas
al riesgo, es decir, con un perfil favorable a la
obtencin de crdito en el mercado privado,
fueron las ms beneficiadas por la expansin
del crdito pblico despus de la crisis, lo que
no tuvo efectos significativos en la inversin.
Al descomponer la tasa de innovacin segn
los rangos de tamao de la empresa, se hace
evidente el papel predominante de las em-
presas grandes en el proceso de innovacin
del pas. Segn la Encuesta de Innovacin
(PINTEC 2011), las empresas de ms de 500
empleados poseen una tasa de innovacin del
56% y contribuyen con el 83% de los gastos
totales en I+D, mientras que las empresas
de hasta 29 empleados poseen una tasa de
innovacin que alcanza solo el 34% y una es-
culida contribucin del 4% en los gastos de
en I+D. Al analizar los prstamos otorgados
por el BNDES se observa que la innovacin
en el pas est liderada por las grandes em-
presas nacionales. A partir de 2008, cuando
los prstamos del BNDES superaron los 100
millones de reales se observa que las empre-
sas con facturacin mayor a 300 millones de
57
Brasil
reales recibieron ms del 60% en promedio
de los recursos destinados BNDES hasta el
ao 2015. Vale la pena destacar, tambin,
que ese protagonismo de las empresas gran-
des es comn a lo que se observa en el resto
del mundo. Segn la UNTACD (2005), las 700
empresas ms grandes del mundo que reali-
zan gastos en I+D, responden por el 69% de
todos los gastos verificados en el rea.
La conjuncin de la fuerte intervencin
gubernamental y el bajo crecimiento de la in-
versin tuvo diferentes impactos en el pas: i)
fiscales, derivados de la exencin tributaria y
de los prstamos del tesoro; ii) monetarios,
pues creci la inflacin ms all de lo espe-
rado; iii) en las cuentas externas, presiona-
das por la cada de las exportaciones de la
industria manufacturera y el deterioro de los
trminos de intercambio.
Otro factor importante para la fragilidad
e inestabilidad en la tasa de innovacin es
el llamado Costo Brasil. En el estudio Esta-
dsticas Tributarias para Amrica Latina y el
Caribe 1992-2014 de la OCDE (2016), Bra-
sil fue el pas con la mayor carga tributaria
en toda Amrica Latina y el Caribe (33,4%
del PIB), un 54% ms que el promedio de
la regin (21,7%) y solo 1 punto porcentual
menor para el promedio de la OCDE, aun
cuando los servicios pblicos no se condicen
con esas cifras. Segn el informe del Banco
Mundial Doing Business 2014, Brasil ocupa el
lugar 123 entre 189 pases respecto del tiem-
po para abrir un negocio, con un promedio
de 107,5 das. En Nueva Zelanda, pas que
ocupa el primer lugar, el tiempo de demora es
de menos de un da. En un ranking compues-
to por 140 pases, el Global Competitiveness
Report 2016, Brasil se ubica en el lugar 83
en innovacin y en el 103 en requerimientos
bsicos ndice que mide la infraestructura, la
educacin primaria, la salud, las instituciones
y el ambiente macroeconmico del pas. En
suma, Brasil recauda como un pas rico, pero
entrega servicios de un pas pobre. Se perci-
be, por lo tanto, que la discusin sobre las ba-
 58
Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?
rreras a la innovacin en el Brasil se relaciona
con cuestiones urgentes como la revisin de
la burocracia de los negocios, la mejora ins-
titucional, las inversiones en infraestructura,
educacin y salud, adems de una mejora en
el manejo de la poltica econmica.
Dado el escenario anteriormente descri-
to, no es sorprendente que los gastos en I+D
sean bajos en el sector pblico y en el priva-
do. Segn la Fundacin de Apoyo a la Inves-
tigacin en el Estado de San Pablo (FAPESP,
2014), el 56% de los gastos totales en I+D
en 2011 provienen del sector privado, frente
al 53% en 2001. Vale destacar el papel de
protagnico del estado de San Pablo, puesto
que en la distribucin de los gastos en I+D
de todas las Unidades de la Federacin (UF)
en 2010, San Pablo representa el 71% de los
gastos, 10 veces ms que el realizado en Ro
de Janeiro y 23 veces ms del de Minas Ge-
rais. Brito Cruz (2013) muestra que, en el ao
2011, el 80% de un total de 235.000 inves-
tigadores brasileos trabajan en universida-
des, mientras que el 18% en empresas y solo
un 2% en el gobierno. Del total de investi-
gadores brasileos, el 20% se encuentra en
San Pablo, de los cuales el 54% trabaja en
empresas, el 40% en universidades y el 6%
en el gobierno.
Cuando se observa la evolucin de los
gastos agregados del sector pblico y priva-
do, destaca que el gasto en I+D en Brasil an
se mantiene bajo, ya que pas del 1,08% del
PIB en 2001 al 1,14% en 2011. En San Pa-
blo, en cambio, pas del 1,37% al 1,61% en
el mismo perodo, del cual el 63% en 2011
fue hecho por el sector privado. Comparando
los datos de la National Science Foundation
(2012) y del Ministerio de Ciencia, Tecnolo-
ga e Innovacin de Brasil (MCTI), se observa
que los tres principales pases en gastos con
I+D respecto del PIB (Japn, Corea del Sur y
Estados Unidos) destinan, en promedio, una
razn tres veces mayor que Brasil. Cuando
se mira el promedio de la OCDE el indicador
tambin es ms elevado, ya que alcanza el
1,63% del PIB, semejante al verificado para
San Pablo. Sobre la base de los datos arro-
jados por la PINTEC 2011, De Negri y Caval-
cante (2013) estiman la evolucin de la ra-
zn I+D empresarial sobre el PIB en Brasil,
del ao 2000 al 2011, que creci en un 60%
aproximadamente en el pas, aunque de 2008
a 2011, la razn aument en apenas un punto
porcentual. Este gasto empresarial represen-
ta en Brasil aproximadamente un 0,59% del
PIB, mientras que en pases como Estados
Unidos, la Unin Europea y China alcanzaron
en 2011 un 1,83%, un 1,34% y un 1,38%,
respectivamente, cifras muy distantes de la
realidad brasilea. Es interesante notar que,
a pesar del relativamente bajo gastos en I+D,
el nmero de patentes registradas en Brasil
aument en los ltimos aos. Datos de las
USPTO (U.S. Patent and Trademark Office)
mostraron que, de 2003 a 2015, el nmero
de patentes brasileas aument un 13,62%
por ao, pasando de 130 patentes en 2003
a 323 en 2015. De 2009 a 2015, el prome-
dio de crecimiento por ao fue an mayor,
alcanzando un 20,53%.
En un informe divulgado recientemente
por el FMI (2016), se analiza el papel de la
poltica fiscal para la innovacin y el creci-
miento econmico en el mundo. A partir de
los gastos en I+D y del espritu emprendedor
en las economas avanzadas y emergentes,
el informe present resultados interesantes.
Los gastos en I+D en el mundo son realizados
mayoritariamente por el sector privado, sobre
todo en los mercados avanzados. El estudio
mostr que el gasto privado trajo mayor re-
torno social, lo que sugiere, por lo tanto, que
la innovacin debe ser estimulada preferente-
mente en el mbito privado dado las mayores
ganancias en bienestar y mayor crecimiento
econmico futuro. Asimismo, seala que los
gobiernos de los pases en desarrollo deben
ser ms proactivos en lo que respecta a la
innovacin y gastos en I+D, principalmente
en lo que se refiere a la realizacin de pro-
yectos con grandes externalidades sociales

para la poblacin. Los gobiernos emergentes
deben invertir en educacin e infraestructura,
adems de destrabar el ambiente de nego-
cios del pas de forma que posibilite un proce-
so colaborativo de innovacin entre la esfera
pblica y privada.
III. Barreras y oportunidades para
innovacin y productividad
compartida
A principios de los aos 2000, la eco-
noma brasilea pas por proceso de creci-
miento del PIB, de reduccin de la pobreza
y de la desigualdad, un hecho indito en la
historia del pas. El ciclo de expansin ms
significativo se concentr en el perodo 2003-
2008, cuando el PIB creci a una tasa del
4,8%. Junto con este avance econmico,
hubo una mejora significativa en una serie
de indicadores sociales. Por ejemplo, de los
5.500 municipios, aquellos con un bajo ndi-
ce de desarrollo Humano (IDH) cayeron del
41% al 0,6% en la primera dcada del mile-
nio, registrndose tambin un descenso de la
desigualdad del ingreso en el 80% de estos
municipios. Para ilustrar la magnitud agrega-
da del avance en el combate a la desigualdad,
el ingreso del hogar per cpita del 5% ms
pobre de la poblacin creci un 653% res-
pecto de la poblacin ms rica, que lo hizo
en un 5%, entre los aos 2001 y 2014; sin
embargo, esos avances socioeconmicos es-
tn hoy en jaque, puesto que, segn la En-
cuesta nacional continua de hogares (PNAD)
del ltimo trimestre de 2015, el ingreso per
cpita cay un 2,2%, comparado con el mis-
mo trimestre del ao anterior, de modo que el
ingreso laboral, en particular, cay de forma
ms pronunciada, reducindose un 3,24% en
el perodo en cuestin. El ndice de Gini, que
haba reducido de 0,596 en 2001 al 0,515 en
2014, dio un paso trs por la primera vez en
este milenio, para incrementarse al 0,523 en
2015. El crecimiento de la desigualdad con
59
Brasil
la cada en el ingreso del hogar per cpita se
constituy en la primera combinacin adversa
entre estos indicadores desde 1992.
Innumerables factores influyeron en el
buen desempeo de la economa brasilea en
los aos 2000, sin embargo, este escenario
de crecimiento y de reduccin de la desigual-
dad impidi de cierta manera entender la
importancia de la innovacin en la producti-
vidad. De forma sucinta, listamos los puntos
ms significativos para la economa brasilea
en los ltimos aos: i) la estabilidad econmi-
ca conquistada en los aos 1990 fue una con-
dicin necesaria para los avances socioecon-
micos que se verifican 10 aos despus; ii) se
destaca, desde 2001, la expansin de los pro-
gramas de transferencia de ingreso federales
en la reduccin de la pobreza y la desigualdad
en el perodo, permitiendo la formacin de un
mercado domstico consumidor ms fuerte
sin estresar las restricciones fiscales; iii) im-
pactos menos progresivos fueron obtenidos
por la marcada poltica de valorizacin del sa-
lario mnimo que ms all de su impacto la-
boral directo con efecto ambiguo, afecta casi
a todos los dems beneficios sociales oficiales
brasileos. Kakawani y otros (2010) afirman
que la expansin de los programas de trans-
ferencia de ingreso focalizados del gobierno
federal, como la Bolsa Familia, produjo un im-
pacto en las condiciones de vida de los ms
pobres 10 veces mayor que los cambios en
los gastos en previsin social.
Diversos estudios muestran que la edu-
cacin y el trabajo fueron los principales res-
ponsables por el incremento en el ingreso de
las familias de 2003 a 2014, en particular en
el segmento del 40% ms pobre de la pobla-
cin, que ocupa un lugar destacado en este
anlisis. Asimismo, no hubo grandes avan-
ces cualitativos respecto de la innovacin y
el emprendimiento, lo que, combinado con la
posterior reversin de crecimiento de la pro-
ductividad y de la restriccin fiscal, compro-
meti la sustentabilidad de la expansin. Con
la recesin actual, la esperada reversin en la
 60
Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?
tendencia del emprendimiento en el pas se
dio de forma abrupta.
Otro factor relevante fue la expansin del
crdito, que representaba menos del 30% del
PIB en el cambio de siglo y pas a represen-
tar 60% al final de los aos 2000. Todos esos
efectos combinados representaron un creci-
miento significativo en el nmero de perso-
nas pertenecientes a los estratos intermedios
y altos de la poblacin del pas.
Respecto de la productividad, el sec-
tor servicios emplea cerca de dos tercios de
la fuerza de trabajo y es responsable por el
70% de todo el valor agregado generado por
la economa nacional. No es una exageracin,
por lo tanto, clasificar la economa brasilea
como una economa de servicios, aun cuando
no se hable de polticas de servicios como se
habla en poltica industrial o agrcola. A pe-
sar de que el principal motor en el rea de la
innovacin es el sector agropecuario, la va-
riacin total de la productividad del trabajo
desde 1995 en el pas posee una dinmica
semejante a la que presenta el sector ser-
vicios. Esto se explica tanto por el peso del
sector como por el hecho de que el aumento
de la productividad brasilea se relaciona con
los sectores crediticios y de servicios desde
el ao 2000. Diversos estudios muestran que
reformas institucionales4 contribuyeron a la
expansin del crdito, debido al aumento de
la seguridad jurdica del acreedor, lo que per-
miti el crecimiento en la productividad de la
economa brasilea.
Veloso y otros (2015) analizan la contri-
bucin de los servicios de baja productividad
en la evolucin de la productividad agregada
brasilea. Los autores sealan que los ser-
vicios de alta productividad generan, en una
hora de trabajo, diez veces ms valor agre-
gado que los servicios de baja productividad.
El comercio, transporte y otros servicios, que
en 1995 tenan una productividad cuatro ve-
4 Crdito Consignado en 2003 (Funchal, Coelho e Mello, 2012), Ley de Alienacin Fiduciria de 2004 (Assuno, Benmelech e Silva, 2012),
Ley de Quebras de 2005 (Funchal, 2008; Arajo, Funchal e Ferreira, 2012), entre otros.
ces mayor que la agropecuaria, en 2013 es
solo un 50% mayor, es decir, la distancia en-
tre uno y otro sector disminuy considerable-
mente. Aun cuando esto revela el gran poten-
cial de crecimiento de la economa brasilea,
mediante el aumento de la productividad del
sector servicios, estos datos explican la baja
productividad total de la economa. Hoy un
trabajador de servicios genera en promedio
un poco ms de diez reales de valor agregado
por hora trabajada, a precios de 2009.
Estos datos estn en lnea con los Rodrik
y otros (2014), quienes sealan que los pa-
ses en desarrollo se caracterizan por las enor-
mes brechas de productividad entre los dis-
tintos sectores de la economa y por la baja
presencia de mano de obra en los sectores
modernos de alta productividad frente a los
sectores tradicionales de baja productividad.
El proceso de desarrollo econmico reciente
de algunos pases asiticos se caracteriz por
el aumento de la participacin de los secto-
res modernos en la economa nacional, que
absorbi parte significativa de trabajadores
de sectores tradicionales. Sin considerar las
tecnologas capaces de aumentar la producti-
vidad interna a cada sector, solo la reasigna-
cin de mano de obra en direccin a los sec-
tores modernos de la economa aument la
productividad de la economa total, dado que
la poblacin fue ocupada en sectores ms di-
nmicos y capaces de generar productos con
mayor valor agregado. Asimismo, la mayor
participacin de mano de obra en los sectores
modernos reforz su propia expansin, en un
proceso cclico de crecimiento econmico que
aument la productividad. Sin embargo, este
ejemplo no es vlido para todos los pases en
desarrollo, en especial los latinoamericanos
y africanos, que tienen grandes reservas de
recursos naturales. Estos pases han ingresa-
do en la economa globalizada a partir de la
expansin de los sectores menos productivos,

vinculados tradicionalmente a los recursos na-
turales. As, en estos pases el flujo de mano
de obra se dio en direccin contraria, pues se
traspas de los sectores de alta productividad
a los de baja productividad, lo que implic un
cambio estructural orientado a un modelo de
bajo crecimiento econmico y de productivi-
dad, incluso en ambientes de generacin de
innovaciones, hecho que parece concordar
con los datos referidos al caso brasileo.
En el cuadro 1 se ilustra que el sector
agropecuario fue el nico con crecimien-
to constante y sustantivo de productividad
desde 1995, mientras que el sector agrco-
la tuvo un papel destacado en el crecimien-
to inclusivo brasileo, debido al aumentos de
los precios a nivel internacional y al volumen
de exportaciones de commodities. Su efecto
en la composicin de las exportaciones bra-
sileas cambi cuando el pas se torn ms
dependiente de la venta de productos prima-
rios durante ese perodo. Segn Squeff y De
Negri (2014), la participacin de las materias
primas en las exportaciones creci de aproxi-
madamente 37% a ms de 53% en el perodo
2000-2011. Si a ello se suman las exporta-
ciones de petrleo, los productos primarios
representan ms del 65% de las exportacio-
nes brasileas en 2011. Vieira Filho y otros
CUADRO 1
CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD AGREGADA POR SECTOR 1996-2014
(EN PORCENTAJES)
1996-2002
Agropecuario 5,7
Industria -2
Servicios -0,7
Total 0,1
Fuente: Fundacin Getulio Vargas (FGV)/Instituto Brasileo de Economa (IBRE).
En el sector industrial, la situacin se
dio de forma ms diversa. Durante los aos
2000, el aporte del sector al PIB fue dismi-
nuyendo. Hubo una fuerte cada en la pro-
61
Brasil
(2011) analizan los nmeros de la produccin
agrcola que le dieron a Brasil el rtulo de ha-
cienda del mundo desde el ao 2000, cuando
la produccin brasilea de soya aument a un
64,4%, la de carne a un 42,6% lo que posi-
cion a Brasil como el mayor produtor de car-
ne del mundo, responsable de un cuarto de
las exportaciones mundiales, la de caf a un
45,5% y la de caa de azcar que creci a un
88% de 1998 a 2008. Ese boom de materias
primas solo fue posible gracias a un proceso
de innovacin en el sector con el consecuen-
te aumento de la productividad. Gasques y
otros (2010) revelaron un crecimiento en la
productividad total de factores (PTF) rural del
25% entre 1995 y 2006. El ndice de producto
creci un 40% en el mismo perodo y el ndice
de insumos aument un 11%. Ese resultado
corrobora que el crecimiento en la agricultura
brasilea es fruto, sobre todo, del aumento
en la productividad a partir de avances tecno-
lgicos. Reflejo de ese proceso es el balance
de Embrapa (Empresa Brasilea de Investi-
gacin Agropecuaria,) institucin de investi-
gacin e innovacin agrcola de Brasil. Entre
1997 y 2008 hubo una expansin vertigino-
sa en los gastos de tecnologas desarrolladas
con un presupuesto operacional neto prcti-
camente constante.
2003-2006 2007-2010 2011-2014
2,2 6,1 5,3
0,1 0,5 -0,6
0 2,2 0,9
0,4 2,7 1,1
ductividad industrial hasta el ao 2002, sin
una tendencia de recuperacin del aporte en
PIB de la indutria de transformacin, cayen-
do del 16,9% al 10,9% de 2003 a 2014, el
 62
Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?
punto ms bajo registrado en la serie histri-
ca. Sobre la base de la Encuesta Anual de la
Industria (PIA, por su nombre en portugus)
del IBGE, Messa (2014) revela que de 2002 a
2010 la industria de transformacin present
una cada anual promedio en la productividad
del trabajo de un 1,68%. El fenmeno fue se-
guido por la expansin de la fuerza de trabajo
a un ritmo del 4,89% al ao y por un estanca-
miento en las inversiones. La combinacin de
estos factores llev a una cada en la relacin
capital-trabajo del 4,94% al ao en ese seg-
mento de la industria, lo que explica el 70%
de la disminucin de la productividad del tra-
bajo verificada en el sector durante ese pe-
rodo. Sin embargo, el sector industrial revela
la paradoja de que, a pesar de la disminucin
del aporte de la industria de transformacin
en el PIB, el gasto del segmento industrial en
I+D contrastados con el presupuesto neto de
venta de las empresas (RLV) tuvo un aumen-
to significativo de 2008 a 2011. Durante este
perodo la relacin I+D/RLV subi ms de un
10% tanto en la industria en general como
en el sector de transformacin en particular.
As, el final de la dcada fue marcado por un
proceso que se expres en direcciones opues-
tas en la industria nacional. Por una parte,
una reduccin en la participacin del sector
en la economa y, por otra, mayores esfuer-
zos en la investigacin para la innovacin en
ese sector. Al final del da, el signo negativo
se revel dominante.
A diferencia del pasado, el desarrollo del
segmento moderno de la economa ha pre-
sentado dificultades, pues, en la ltima d-
cada, ha sido el sector agrcola el que ms
ha innovado en el pas, en contraste con la
revolucin tecnolgica que se experiment en
el mundo desde los aos noventa orientada
al medio urbano y al sector servicios de alta
calificacin, como el Silicon Valley en Estados
Unidos. Al actualizar los datos de Neri y otros
(2012), se revela un crecimiento del ingreso
del hogar per cpita en el campo del 5,9%
entre 2001 y 2014 contra un 3,6% del pas
y la tasa de pobreza extrema cay a menos
de un tercio de los valores iniciales en ambos
universos. El nmero de puestos de trabajo
en el campo cay, as como la produccin
de asalariados. Al mismo tiempo aument la
especializacin del trabajador y la calidad de
los puestos de trabajo. El emprendimiento
tambin se reduce en cantidad y aumenta en
calidad incluso en los establecimientos rura-
les. A pesar de que el espritu emprendedor
brasileo tuvo una cada de 2003 a 2014, se
observaron ganancias de utilidades, en espe-
cial, en los emprendimientos menores, ges-
tionados por mujeres, negros y la poblacin
ms pobre de Brasil. Ese proceso no favore-
ci los negocios ms nuevos, concentrando
la mayor parte de las ganancias en los em-
prendimientos establecidos con ms tiempo
en el mercado. En este proceso la proporcin
de la poblacin rural brasilea cay a 2/3 del
valor inicial entre 1992 y 2014, que ya era
bajo para los estndares internacionales, lle-
gando a 14,4% de la poblacin. En ese lapso,
la participacin del trabajo en el ingreso se
torn menos importante en el rea rural de
que en el resto del pas, 64% contra 77%,
ambas eran 81% en 1992. Adems del au-
mento de la productividad agrcola fruto de
la innovacin tecnolgica, la parte vieja del
campo brasileo adhiere las nuevas tecno-
logas sociales, combinacin que, constituye
el mejor ejemplo brasileo de la propuesta
de productividad compartida a ser defendida
en este captulo.
Si se consideran todos los sectores de ac-
tividad y los factores de produccin, cmo
evolucion la productividad en el pas en los
ltimos aos? La productividad total de fac-
tores (PTF) mide la productividad teniendo
en cuenta todos los factores utilizados para
la produccin. La PTF es obtenida de forma
residual: consiste en el crecimiento del pro-
ducto que no es explicado por el respectivo
aumento en el uso de los factores de capital
y trabajo, el que Abramovitz (1956) llam la
medida de nuestra ignorancia. Sin embargo,

el clculo de la PTF se basa en una estimacin
de funciones agregadas de produccin, lo que
por s solo no es consensuado en la literatu-
ra. Adems, el formato de la funcin esco-
gida generalmente Cobb-Douglas implica
ciertas premisas sobre el funcionamiento de
la economa que pueden tener sentido para
un tipo de empresa o sector, mientras que
para otros no. La PTF acaba estipulando hi-
ptesis fuertes, sujetas a limitaciones. Caval-
cante y De Negri (2014) sistematizan algunos
estudios que estiman la PTF: a pesar de la
ausencia de una clara tendencia para la PTF
en el perodo reciente, los datos sugieren un
crecimiento ms acelerado de ese indicador
en la dcada de 2000 (sobre todo despus de
2003) que en la dcada de 1990.
Respecto de la productividad compartida,
adems del bajo crecimiento de la productivi-
dad brasilea comparada con la de otros pa-
ses, como Corea del Sur, por ejemplo, Neri
(2014) registra un crecimiento anual de la
remuneracin del trabajo alrededor del 2,4%
en promedio, superior a la productividad re-
gistrada de 2003 a 2013. Hay dos puntos que
llaman la atencin. Primero, si retrocedemos
en el tiempo hasta el inicio de las series que
preceden a la estabilizacin de la economa,
observamos que de 1995 a 2003 no exista un
comportamiento alineado de la serie en direc-
cin opuesta, de forma que haba un rezago
del ingreso que deba ser recuperado. Segun-
do, en el perodo 2003-2013, ese movimiento
se ilustra en la forma de la boca de jacar,
pues, producto de las diferencias en el uso de
distintos deflactores para cada trmino de la
serie, que son el deflactor implcito del PIB y
del ndice de precios al consumidor (IPC).
Las series nominales crecieron de forma
alineada o paralela en ese perodo; lo que in-
fluye de manera adversa sobre la ocupacin
y el desempleo es, precisamente, la falta de
alineacin o armona nominal entre ellas. En
otras palabras, lo que parece ocurrir aqu es
que el costo de produccin ha crecido ms que
los precios a los consumidores: la inflacin de
63
Brasil
costos en Brasil es el principal responsable de
la distancia entre las series de productividad
y remuneracin del trabajo. Es necesario se-
alar que esta falta de alineacin de las se-
ries reales ocurre en la direccin opuesta a la
observada en los Estados Unidos desde 1973,
a partir de la misma fuente de explicacin pri-
maria, pero con diferente signo (Ford, 2015)
Otra alternativa de representar la falta
de alineacin es observar la desarmona en-
tre el PIB per cpita y el ingreso del hogar
per cpita estimado por la Encuesta Nacional
Continua de Hogares (PNADC): mientras el
PIB per cpita creci un 28,4% en el perodo
2003-2014, el ingreso creci un 62,2%. Es
an ms sorprendente cuando se observa la
evolucin del ingreso per cpita en la media-
na, que avanz un 95,3% en ese tiempo y
que tuvo un efecto adicional de reduccin de
la desigualdad personal del ingreso. La evo-
lucin de la mediana de ingresos puede asi-
milarse a la evolucin del nivel de ingresos
del brasileo representativo. En una primera
aproximacin de la evolucin del bienestar, se
puede considerar que en la dcada hubo un
movimiento de prosperidad para el pas y de
distribucin de dicha prosperidad cuando se
observa el ingreso del hogar per cpita es-
timado para cada segmento de la poblacin.
Respecto del boom de productividad
compartida, parece sensato utilizar el ingreso
del hogar per cpita en vez del PIB per cpita
como factor de comparacin, pues cuando se
analiza la evolucin de la productividad ver-
sus el ingreso real del trabajo, o costo del tra-
bajo (en la visin de las empresas), se obser-
va un desplazamiento entre las dos variables,
donde la variacin en el perodo 2003-2014
alcanz ms de 35 puntos porcentuales en fa-
vor de la remuneracin promedio del trabajo.
En un anlisis preliminar, eso significa que la
evolucin de los costos de las empresas est
muy por encima de aquella verificada en la
productividad. No obstante, es necesario re-
saltar que estas variables son deflacionadas
por dos instrumentos, toda vez que el ndi-
 64
Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?
ce de precios al consumidor es diferente del
deflactor implcito del PIB. Lo interesante es
que, cuando se observan solo las series no-
minales, sin hacer ningn tipo de ajustes de
precios, se constata que no hay desajuste en
el perodo y las series de productividad e in-
greso del trabajo caminan alineadas.
Como no hay motivos aparentes para uti-
lizar la serie real en detrimento de la nominal,
pues cada componente se relaciona con pre-
cios que no interactan entre s, el ingreso y
la productividad del trabajo parecen caminar
lado a lado en el pas. Es posible adentrar-
se ms a fondo en la cuestin y medir qu
componente contribuye ms al crecimien-
to de esas variables en el tiempo. Teniendo
como meta la prosperidad compartida, con-
cepto creado por las Naciones Unidas en sus
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS),
que estn dirigidos al 40% ms pobre de la
poblacin, el principal componente para el
crecimiento del ingreso fue el factor trabajo.
Lo ms sorprendente es que cuando se des-
compone el trabajo en cantidad (tasa de ocu-
pacin, participacin y jornada de trabajo) y
calidad (salario por hora), se observa que el
aumento del ingreso del trabajo promedio se
da bsicamente por los avances en la calidad
del empleo, mediante la mejora del salario. Al
descomponer ese salario por hora en escola-
ridad y valor en educacin midiendo cmo el
mercado valoriza la educacin, se observa
que la escolaridad fue el componente princi-
pal para la ganancia de prosperidad comparti-
da que se verific en los ltimos aos.
El ingreso compartido en Brasil creci
anualmente un 6,4% en los ltimos aos,
es decir, el pas ha sido un ejemplo de com-
partir productividad respecto de los dems
pases. El factor educacional, en este senti-
do, es casi seis veces ms importante para
la prosperidad que el factor demogrfico, lo
que indica una fuerza transformadora con
mucho ms impacto para la sociedad respec-
to de la combinacin crecimiento econmico
y productividad.
RECUADRO 1
RESUMEN DE LAS SECCIONES 2 Y 3
A pesar de que el gasto en innovacin es alto compa-
rado con el estndar latinoamericano, es ineficiente y
poco efectivo en ganancias de productividad. La inno-
vacin en Brasil est concentrada en el Estado de San
Pablo y es crecientemente pblica.
Las polticas de financiamiento para las grandes em-
presas nacionales generaron desajustes fiscales, lo
que no se reflej en innovacin, pues se registr una
cada en la innovacin por producto y ganancia en la
de proceso. Actualmente, la naturaleza de la innova-
cin brasilea es catch-up, con poqusima contribu-
cin al escenario internacional.
El 83% del gasto en I+D industrial brasileo se con-
centr en las grandes empresas y apenas el 3% del
gasto en I+D se realiz en empresas emergentes
(startups). Hay ganancia de utilidades en las empre-
sas ms viejas y mayores, reduciendo la competencia
interna.
El sector de servicios de baja productividad ha dicta-
do el ritmo de crecimiento de la productividad agre-
gada brasilea. En el sector agropecuario se observan
ganancias sustantivas de innovacin y productividad.
El viejo Brasil es la parte ms innovadora.
El perodo revel incrementos en el bienestar de la
poblacin, fruto de poltica social activa, principal-
mente en el campo que es el mejor ejemplo de pro-
ductividad compartida.
IV. Recomendaciones de polticas
La innovacin es una variable esencial-
mente microeconmica. Ampliarla requie-
re competitividad en la economa domstica
y un ambiente favorable para los negocios,
pero la sustentabilidad del proceso de inno-
vacin est fundamentalmente relacionada
con la cantidad y calidad del gasto en I+D
y la calificacin de la mano de obra. Por lo
tanto, pensar la innovacin y competitividad
en un mercado globalizado exige un anlisis
que combine las visiones macro y micro de la
economa y es en ese marco donde la discu-
sin sobre productividad compartida debe ser
tratada.
Diversos autores (Ford, 2015; Gordon,
2015; Senna, 2016) revelan que la corre-
lacin casi perfecta entre crecimiento de la

productividad y la ganancia de la remune-
racin del trabajo presente en los textos de
economa y en el caso estadounidense hasta
1973, hoy es cuestionada. Las innovaciones
resultantes de la revolucin tecnolgica de los
ltimos cuarenta aos expandieron la produc-
tividad y la produccin a niveles nunca antes
imaginados. Paulatinamente las innovaciones
sustituyeron trabajadores por mquinas, en
vez de aumentar su valor en el mercado. Los
salarios no se modificaron segn las ganan-
cias obtenidas con la innovacin, se redujo
la proporcin del ingreso nacional destinado
a remunerar el trabajo as como la participa-
cin de la fuerza de trabajo en la economa.
En los Estados Unidos, pas lder en innova-
cin, en los ltimos 20 aos ha existido una
tendencia continua de crecimiento de la des-
igualdad (Stiglitz, 2011). A pesar de la crisis
de 2008, no se han aumentado los esfuerzos
para revisar la concentracin del ingreso, al
punto de acuar en el vocabulario econmico
el trmino jobless recovery para caracterizar
el proceso de recuperacin de la economa
estadounidense durante la gestin del presi-
dente Obama. La economa estadounidense
produce hoy un tercio ms de lo que produca
en 1998, con la misma proporcin de trabaja-
dores y una poblacin mayor. Este escenario
de cada en la participacin del trabajo y de
los salarios produjo que el retorno a la edu-
cacin se redujera. As, al discutir las polticas
de innovacin para pases que se encuentran
en la frontera tecnolgica y con una desigual-
dad del ingreso histrica, es fundamental de-
finir el destino de las ganancias generadas
con la innovacin.
En suma, es necesario poner especial
atencin al estimular la innovacin en una
economa tecnolgicamente perifrica, dado
el mayor costo de oportunidad social de la
innovacin. Como vimos, los incentivos fis-
cales recientemente aplicados en Brasil de-
jaron mucho que desear en lo que respecta
a los retornos de la innovacin, a pesar de
que el pas ha construido una red de inter-
65
Brasil
cambio de bienestar social reconocida inter-
nacionalmente por su xito. Existen, en este
sentido, dilemas entre la distribucin de re-
cursos destinados a la innovacin: sera
mejor pulverizar recursos orientados a la in-
novacin, sin privilegiar pequeos o grandes
negocios?, la solucin es focalizar recursos
en segmentos especficos con mayor poten-
cial de creacin de nuevas tecnologas, suje-
tos a las evaluaciones empricas frecuentes,
permitiendo la migracin de los factores de
produccin para estos polos innovadores en
donde el retorno de la innovacin sera ma-
yor?, se debe buscar integrar a los secto-
res ms pobres en el proceso de innovacin
y en el impulso de la productividad del pas o
compensarlos a posteriori con las ganancias
obtenidas de la focalizacin de los incentivos
en sectores especficos de la economa? Esta
seccin discute estos problemas a partir del
diseo de un marco conceptual y emprico
para polticas de innovacin y productividad
compartida, analizando el caso brasileo para
identificar los principales obstculos y las
respectivas acciones.
El marco conceptual puede ser sintetiza-
do de acuerdo con cuatro canales de impacto
para polticas de innovacin y productividad
compartida. En primer lugar, la localizacin
inicial de la poltica es importante para pen-
sar en los primeros agentes responsables por
el proceso de disrupcin innovadora y en la
amplitud de esta accin sobre la productivi-
dad. Por lo tanto, la direccionalizacin con-
sidera no solo la relacin horizontal o verti-
cal de la poltica, sino tambin los sectores
de inters y su alcance geogrfico. Segundo,
para el xito de una poltica que busca a un
local inicial con mayor cobertura, es necesario
pensar tambin en las barreras para generar
un ambiente de negocios que las supere y
en la infraestructura logstica bsica para su
funcionamiento. En este contexto, entra en
escena la cuestin relativa con la movilidad
de los factores, pues respecto de la fuerza
de trabajo, es necesario no solo invertir en
 66
Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?
educacin bsica y profesional, sino tambin
en un cuerpo de polticas orientadas para la
atraccin de talentos del exterior, dado el ho-
rizonte de medio plazo necesario para el xito
de un programa educacional a escala nacio-
nal. Tercero, respecto del capital, la revisin
del ambiente de negocios es fundamental,
seguida de un plan de fcil acceso al crdito,
con el objetivo de favorecer las oportunida-
des existentes. Y por ltimo, productividad e
innovacin son compartidas cuando son apro-
piadas por las personas. Brasil se caracteriz
por la construccin de polticas de compen-
sacin que fueron eficaces en el intercambio
de las ganancias generadas, no obstante, se
observ ineficiencia y distorsin de incentivos
en los estmulos sectorizados y verticaliza-
dos orientados a pocas empresas. La revi-
sin de esos estmulos debe impulsar el xito
mediante la innovacin social, garantizando
la mantencin de las conquistas recientes y
buscando profundizar el proceso de evolucin
del bienestar por la poblacin.
Este marco dialoga con el diagnstico
realizado por el FMI (2016), que seala que
los gastos en I+D hechos por el sector privado
en el mundo son bajos debido a las restriccio-
nes al crdito y a la dificultad que tienen las
empresas para internalizar los beneficios que
surgen por la innovacin, concluyendo que la
belleza de la innovacin se encuentra en las
empresas ms jvenes y no en las pequeas
(The new, not the small, is beautifull). Este
eslogan es interesante para volver a pensar
los principales obstculos y las acciones ne-
cesarias a la aplicacin de este marco a la
realidad brasilea. En la actualidad, en Brasil
parece existir consenso en la necesidad de un
mayor acceso al crdito, incluso existiendo
divergencias respecto de la mejor forma de
aplicar las polticas, dada su extensin recien-
te con este contenido y su papel preponde-
rante en la reanudacin de la productividad
5 Ver en lnea, <https://piie.com/events/fiscal-policy-innovation-and-productivity-growth>.
del pas. Por otra parte, no existe consenso
en torno a la mejor forma de incentivar la in-
novacin, que se profundiza por los resulta-
dos obtenidos con las polticas recientemen-
te implementadas. En trminos de diseo de
incentivos, la correccin de precios parece
ser la prctica de mayor relevancia emprica;
esta poltica es la responsable por el 95% de
los casos de xito de internalizacin de las
externalidades segn, Vctor Gaspar, director
de Asuntos Fiscales del FMI5.
Corregir los precios es dar incentivos
fiscales, lo que puede concretarse mediante
subsidios o la exencin tributaria y, en Brasil,
se aplicaron ambos caminos. El FMI (2016)
seala que no domina una prctica sobre la
otra, puesto que el mejor estmulo fiscal est
determinado por el sector que beneficiar y
por las caractersticas del mercado. El ob-
jetivo es el mismo: reducir los costos de la
innovacin mediante las mayores ganancias
privadas y sociales que emanan de ella, sin
embargo, el diseo de la poltica es funda-
mental. En los ltimos aos Brasil se foca-
liz en el subsidio para empresas de gran
tamao y en exenciones fiscales selectivas.
Los resultados fueron poco significativos en
el rea de innovacin, dada la trampa de
la pequea empresa y la compresin de la
competencia domstica.
FMI (2016) y Lederman y otros (2014)
concluyen que la innovacin ms que por
medio de incentivos a la pequea empresa o
subsidios a los lderes sectoriales, se gene-
ra mediante incentivos a los emprendedores
con potencial de crecimiento, quienes, a tra-
vs del acceso al crdito y la correccin de
precios, son capaces de sobrevivir a la com-
petencia y verificar utilidades, generando
externalidades sociales acumulativas para la
economa. Australia y los Estados Unidos, dos
de los diecisiete pases que gastan al menos el
2% del PIB en I+D, aplican polticas de exen-
 67

Brasil

cin fiscal sobre empresas jvenes, dando un acab estancndose en lo que respecta a la
porcentaje de las utilidades (Australia) o un internalizacin privada de esas ganancias,
piso para el gasto en I+D (Estados Unidos). lo que en el lmite acab comprometiendo
Es decir, aplican polticas ex post al resultado el propio proceso de ganancia de productivi-
esperado por el gobierno, diferentes a las po- dad, dado que se innov menos que lo so-
lticas ex ante de gran escala implementadas cialmente esperado. Los cambios necesarios
en Brasil. Ese tipo de polticas, de bonifica- para desatar el nudo de la innovacin no de-
cin a posteriori, solo son posibles en pases ben perjudicar la profundizacin de la inclu-
caracterizados por un ambiente de negocios sin social en Brasil. Es necesario proyectar
favorable a la innovacin, con mayores facili- el camino futuro de crecimiento con equidad,
dades para la apertura y cierre de empresas, en un plano que involucre su sustentabilidad
infraestructura logstica bsica desarrollada, en el largo plazo.
estabilidad macroeconmica consolidada y
mercado domstico competitivo.
Es interesante notar que, a pesar del es-
tancamiento en el crecimiento de la tasa de
innovacin empresarial brasilea, el pas ob-
serv un crecimiento continuo en los que se
refiere a polticas de transferencia de ingreso
condicionadas (CCT) en los diferentes nive-
les de gobierno de la Unin, diseadas para
atender a quienes quedaron al margen de las
polticas de incentivo implementadas. Combi-
nando acciones municipales, estatales y fe-
derales, se elabor un esqueleto de polticas
de intercambio, con el objetivo de atenuar no
solo las restricciones en el ingreso corriente,
a partir de la distancia de la lnea de pobreza
y de miseria, relatada por las familias, sino
tambin para actuar sobre el ingreso perma-
nente, incluyendo, por lo tanto, la escolaridad,
la salud y los activos de las familias, teniendo
en mente acelerar el proceso de quiebre del
ciclo intergeneracional de la pobreza6.
Las polticas orientadas al crecimiento
econmico va mayor innovacin empresarial
no pueden obviar los objetivos de equidad, si
se piensa no solo en plantar buenas semillas
de incentivos a la innovacin, sino tambin
en cmo distribuir los frutos de ella. Desde el
cambio de milenio, Brasil ha socializado los
aumentos de productividad observados, pero

6 Ver Programa Bolsa Famlia por Neri e Campello (2014) y Neri (2015).
 68

Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?

ESQUEMA 1
CANALES DE IMPACTO DE LAS POLTICAS DE INNOVACIN PARA LA PRODUCTIVIDAD COMPARTIDA

Polticas de innovacin para productividad compartida Canales de impacto.

+ Entrenamiento
tcnico en el empleo y
Identificacin de Atraccin de - Rotatividad +Innovacin
talentos locales talentos externos Inversin en de proceso (Especfico)
Capital Humano

(General) MEI, Simples y Start-ups

Movilidad del
Transferencias trabajador Ambiente de
de ingreso Negocios

Efecto Efecto
Compensancin directo Innovacin y Local inicial
directo
al consumidor Presupuesto Productividad ms completa
compartida Localizacin
familiar inicial de la
innovacin

Precio de bienes Infraestructura

Mobilidad logstica
y servicios
del capital

Defensa de la Energa Transporte

competencia y Ambiente de Apalancar
apertura negocios oportunidades
existentes Comunicacin TICS
Simplificar el cierre
de empresas Crdito Crecer

V. Conclusin La innovacin es el ltimo estado de una

ruta que implica gastos en investigacin,

E
ste texto present los grandes nmeros
relativos a la innovacin del pas a la luz
de la pregunta clave de si es posible
conciliar el crecimiento de la productividad
con mayor igualdad? El escueto desempeo
reciente de la productividad y la innovacin
brasilea son cuestiones en las hay consenso
en el diagnstico y en la formulacin de los
economistas para la salida de la crisis, con-
solidada en 2015 con la primera combinacin
adversa entre aumento de la desigualdad y
cada en el ingreso del hogar per cpita des-
de 1992. El desafo de pensar una salida por
la puerta del frente exige tambin pensar el
papel, hoy secundario, que tiene la econo-
ma brasilea en el escenario econmico in-
ternacional, dado que Brasil experiment un
proceso de reprimarizacin de su economa
en la ltima dcada.
en infraestructura y calificacin de mano de
obra. Si la tasa de innovacin es baja, es ne-
cesario mirar el mercado y entender sus de-
bilidades. En el caso brasileo, se observ un
crecimiento de la tasa de innovacin a inicios
del milenio y se dispar desde 2009, a pe-
sar del enrarecido ambiente de negocios del
pas resumidos en el Costo Brasil. La in-
suficiente inversin en I+D, adems de pol-
ticas de incentivos mal diseadas, generaron
una asfixia de la competencia domstica y un
efecto de enanismo antinnovacin. A dife-
rencia del pasado, la mayor dificultad brasile-
a ha ido el desarrollo del segmento moderno
de la economa, dado que en los ltimos diez
aos fue el sector agrcola el que gener ms
innovacin, con mayor crecimiento de la pro-
ductividad sectorial del pas. Adems, la par-
te vieja del campo brasileo tambin adhiri

a nuevas tecnologas sociales en el perodo,
lo que constituy el mejor ejemplo brasileo
de la propuesta de productividad comparti-
da, defendida en este captulo, basada en el
concepto de prosperidad compartida de las
Naciones Unidas.
El factor trabajo fue el principal com-
ponente para el movimiento de prosperidad
compartida que se ha visto recientemente en
Brasil, mayor smbolo de su evolucin desde
el cambio de siglo. Al descomponer ese factor
en sus partes de cantidad (tasa de ocupacin,
participacin y jornada de trabajo) y calidad
(salario por hora) se percibe que el aumento
promedio del ingreso de trabajo se da bsica-
mente por el avance de la calidad, a travs de
un efecto salario. Al descomponer ese salario
por hora en escolaridad y valor de la educa-
cin que representa cmo el mercado valo-
riza la educacin, es posible concluir que la
escolaridad fue de hecho el componente prin-
cipal para las ganancias de prosperidad com-
partida que se han verificado en los ltimos
aos. El ingreso compartido en Brasil creci
un 6,4% anualmente hasta el inicio de la cri-
sis poltica actual, hecho que torn al pas en
un ejemplo de crecimiento con equidad envi-
diado por otros pases.
A pesar de que Brasil ha construido una
red de intercambio de bienestar social reco-
nocida internacionalmente por su xito, los
incentivos fiscales dejaron mucho que desear
en relacin con los retornos de la innovacin.
Por lo tanto, se presenta un marco terico que
busca armonizar los dilemas de distribucin
de los recursos destinados a la innovacin,
como intercambio de las ganancias generadas
por ella. El marco puede ser sintetizado a tra-
vs de cuatro canales de impacto en polticas
de innovacin y productividad compartidas: i)
ubicacin inicial de la poltica, que considera
no solo la horizontalidad o verticalidad de la
poltica, sino tambin un ambiente de nego-
cios facilitador; ii) movilidad del trabajo, que
cubra no solo las inversiones en educacin
bsica y profesional, sino tambin polticas
69
Brasil
orientadas para la atraccin de talentos del
exterior; iii) movilidad del capital, lo que sig-
nifica un plan que facilite el crdito y simpli-
fique los tributos, en miras de un mayor apa-
lancamiento de las oportunidades existentes;
iv) compensaciones al consumidor, para que
parte de la productividad y de la innovacin
sean apropiadas por las personas a partir de
las innovaciones no productivas, como Trans-
ferencias de ingreso condicionadas. CCT. Por
lo tanto, el marco considera la mantencin
de un cuerpo de polticas de compensacin,
que ya se han mostrado eficaces en el inter-
cambio de las ganancias generadas, al mismo
tiempo que busca corregir la ineficiencia y la
distorsin de incentivos sectorizados y verti-
calizados en pocas empresas del pas.
Sobre la base de la evidencia empri-
ca del gran papel que tienen las empresas
jvenes en el proceso de la innovacin, es
imperativo atacar la dinmica de crecimien-
to de los negocios de pequeos y grandes.
Concluimos que ha llegado la hora de dirigir
los flujos de innovacin y crecimiento em-
presarial en vez de enfatizar solo el acervo
de empresas en la economa, buscando de-
sarrollar polticas orientadas para los nego-
cios jvenes con potencial de crecimiento. La
cuestin no es el tamao de la empresa, sino
su potencial de crecimiento. Es decir, la po-
ltica de innovacin debe buscar pequeas y
grandes empresas (incluyendo startups) que
adems de dar lugar a un mayor crecimien-
to de la productividad agregada a travs de
mayor competencia pueden ejercer efectos
importantes sobre la distribucin del ingreso
y la movilidad social.
 70

Innovacin y productividad compartida en Brasil Es posible conciliar crecimiento de la productividad con reduccin de la desigualdad?

Marcelo Crtes Neri

PhD en Economa de la Universidad de Princeton, USA, Profesor de EPGE/FGV y fundador del Centro de Polticas
Sociales de la Fundacin Getulio Vargas. Fue presidente del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA)
y secretario ejecutivo del CDES. Ha diseado programas pblicos en los tres niveles del gobierno y ha evaluado
polticas pblicas en dos decenas de pases. Ha publicado libros sobre temas variados como microcrdito;
seguridad social; inflacin y consumo; la nueva clase media; pobreza rural; Bolsa Familia y percepciones sobre
polticas pblicas.

Manuel Osorio
Economista formado en la Pontificia Universidad Catlica de Rio de Janeiro. Experiencia en consultoras
socioambientales y negocios de impacto social. Actualmente se desempea como investigador en la Fundacin
Getulio Vargas en el Centro de Polticas Sociales.

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Innovacin y emprendimiento en Chile:
diagnstico y polticas
Lucas Navarro
I. Introduccin
L
a economa chilena ha sido un foco de
atencin para la comunidad internacio-
nal, sobre todo, desde que se introdu-
jeron importantes cambios en la estructura
socioeconmica en las ltimas tres dcadas.
Desde inicios de los aos noventa, Chile viene
escalando posiciones en los rankings interna-
cionales de desarrollo, hasta que en 2010 se
convirti en el primer pas latinoamericano en
formar parte de la OCDE. En la actualidad,
Chile es caracterizado por el Banco Mundial
como una economa de ingresos altos, con
grandes potenciales para mejorar sus indi-
cadores de desarrollo econmico. Chile pre-
senta una esperanza de vida de 81 aos, su
tasa de matriculacin primaria en ambos se-
xos es del 100% y el 14,4% de su poblacin
se encuentra en situacin de pobreza; estas
cifras son similares a las que se presentan
en el grupo de economas que conforman la
OCDE. A pesar de estos avances, an exis-
ten muchos aspectos en que el pas presenta
importantes brechas respecto de los pases
desarrollados (OCDE, 2015). Uno de los prin-
cipales desafos que enfrenta hoy el pas es
promover la igualdad de oportunidades para
reducir la desigualdad y mejorar el bienestar
de importantes segmentos de la poblacin.
Estos avances en bienestar solo se pueden
73
Chile
Jos Villegas
sostener con aumentos equivalentes en la
productividad. Lamentablemente, el creci-
miento de la productividad en la ltima dca-
da ha sido cada vez menor, por lo que se ne-
cesitan polticas que puedan ayudar a revertir
esta situacin. En ese sentido, las polticas de
innovacin y emprendimiento resultan funda-
mentales. Si bien los gobiernos le han dado
creciente importancia a la innovacin, los re-
cursos destinados tanto por el sector pbli-
co como por el privado son insuficientes. En
efecto, si bien se advierten avances en cuanto
a la institucionalidad del sistema nacional de
innovacin de Chile junto con la definicin de
una estrategia nacional de innovacin, se ad-
vierte que el pas est muy lejos de alcanzar,
por ejemplo, la meta de tener un gasto en
I+D en relacin al PIB similar al del promedio
de los pases de la OCDE.
Este trabajo presenta en primer lugar,
en la seccin 2, un marco conceptual sobre
la innovacin y el emprendimiento, junto con
una discusin del porqu el Estado debiera
intervenir en estas actividades creando los
sistemas nacionales de innovacin. Luego, se
caracterizar el sistema de innovacin chile-
no (seccin 3) y se analizar de manera ms
profunda las principales variables ligadas a
este proceso (seccin 4). Adicionalmente, se
tratar de entender toda la institucionalidad
relacionada con la generacin de innovacin,
 74
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
y las actuales medidas que el gobierno ha
tomado para fomentar el emprendimiento y
revertir la tendencia negativa en las variables
ligadas a la innovacin. La seccin final pre-
senta las conclusiones y las recomendaciones
de poltica que surgen del trabajo.
II. Los sistemas nacionales de
innovacin
A. Innovacin y emprendimiento:
marco conceptual
La innovacin se entiende como un pro-
ceso sistemtico de aprendizaje, bsqueda y
exploracin llevada a cabo por diversos acto-
res firmas, gobierno y universidades, entre
otros para la generacin de nuevos produc-
tos, tcnicas de produccin y formas de orga-
nizacin; dentro de esta definicin tambin se
incluye el proceso de mejoras en productos y
tcnicas existentes. La innovacin es resulta-
do de aprendizaje dinmico en su naturaleza
y fuertemente dependiente de su trayectoria
pasada (CONICYT, 2008; y Benavente, 2006).
La innovacin es relevante para las organiza-
ciones por el impacto que generan sobre su
rendimiento y en especial sobre sus posibili-
dades de supervivencia de largo plazo. Desde
el punto de vista macroeconmico, la innova-
cin es uno de los principales determinantes
del crecimiento econmico. Los mecanismos
que incentivan este proceso an estn en dis-
cusin. Es posible afirmar que los principa-
les factores que generan incentivos para una
mejora continua en el proceso de innovacin
dependen principalmente del agente quien lo
realiza, el marco institucional en el que se lle-
va a cabo este proceso, la estructura de mer-
cado en la cual se realiza la innovacin y las
caractersticas de la divisin del trabajo en el
proceso productivo dentro de una industria
(por ejemplo, empresas que se dedican a la
comercializacin del producto downstream
y firmas que se dedican exclusivamente a la
creacin de nuevas tecnologas upstream).
Segn Baldwin y Hanel (2003), la inno-
vacin puede ser entendida como un proceso
continuo cuyas caractersticas cambian a lo
largo del ciclo de vida del producto. El con-
cepto de ciclo de vida del producto fue pro-
puesto por Gort y Klepper (1982), caracteriza
el proceso de innovacin en cuatro principales
etapas: i) con el surgimiento de una innova-
cin, emerge un producto nuevo y un nme-
ro reducido de empresas trabajan para poder
comercializarlo; ii) se genera un perodo de
ingreso y salida de empresas en el mercado
del producto que surgi con la innovacin, en
esta etapa un gran nmero de empresas le
hacen modificaciones al producto original y al
proceso de produccin; iii) el ingreso de nue-
vas firmas se reduce, pero la salida es ma-
siva, las empresas que quedan empiezan a
cubrir la mayor parte del mercado y, por lo
tanto, incrementan su tamao; y iv) en cierto
punto, las empresas restantes aprovechan las
economas a escala que se generan al produ-
cir en masa, descendiendo de esta forma en
su curva de costos.
En general es posible diferenciar dos ti-
pos de procesos de innovacin: la innovacin
en ciencia bsica y la innovacin de carc-
ter comercial. Las innovaciones en ciencia
bsica son aquellas que producen un aporte
fundamental al conocimiento humano. Este
tipo de innovaciones son muy importantes,
porque, debido a su carcter general, son
la base de nuevas innovaciones en diversos
campos industriales, pero en principio se
muestran como innovaciones embrionarias
que no generarn un producto comercial di-
rectamente o un proceso productivo nuevo
en el corto plazo. Las ideas que generan este
tipo de innovaciones son fuente de grandes
externalidades positivas a nivel social, por
lo que la apropiacin privada de las mismas
no es ptima. Las innovaciones de carcter
comercial son aquellas que tienen como ob-
jetivo generar un nuevo proceso que mejore

la organizacin y funcionamiento del proceso
productivo o un nuevo producto que pueda
ser introducido en el mercado. Este tipo de
innovacin usualmente es protegido por de-
rechos de propiedad, lo que le otorga al agen-
te que genera esta innovacin el derecho de
apropiarse de las rentas econmicas y prote-
gerse de otros agentes que quieran usar esta
innovacin para su propio beneficio.
En un sentido amplio la innovacin se
encuentra estrechamente relacionada con el
emprendimiento dinmico. Segn Schumpe-
ter (1928), emprender significa crear nuevos
bienes y servicios o producir los bienes y ser-
vicios existentes con procesos innovadores.
Existen muchos trabajos a partir de Jovanovic
(1982) y Hopenhayn (1992) que destacan la
importancia de la creacin y destruccin de
empresas para el crecimiento econmico. Se-
gn CORFO (2014), resiliencia, compromiso,
liderazgo, bsqueda persistente de oportuni-
dades, baja aversin al riesgo, creatividad,
autonoma y motivacin para sobresalir son
algunas de las caractersticas principales de
los emprendedores. Sin embargo, existen
condiciones del entorno que podran facilitar
o impedir la actividad emprendedora y es so-
bre ello donde deben actuar las polticas de
emprendimiento. Ese entorno lo componen
las instituciones, regulaciones y aspectos so-
cioculturales que influyen en el nacimiento y
crecimiento de las firmas.
B. El sistema nacional de innovacin
El concepto de sistema nacional de inno-
vacin (SNI) fue propuesto inicialmente en los
trabajos de Freeman (1987), Lundvall (1992)
y Nelson (1993). Segn Freeman (1987), el
sistema nacional de innovacin se puede en-
tender como una red de instituciones dentro
del sector pblico y privado cuyas actividades
e interacciones generan, modifican y propa-
1 El trabajo de Edquist (1993) destaca el rol de la institucionalidad dentro del sistema nacional de innovacin.
75
Chile
gan nuevas tecnologas. Lundvall (1992) con-
sidera que el sistema nacional de innovacin
engloba todos los componentes de la estruc-
tura econmica as como el set-up institucio-
nal que afectan al proceso de aprendizaje,
exploracin y bsqueda en la generacin de
nuevas tecnologas. Por su parte, Carlsson y
Stankiewicz (1991) definen conceptualmente
un sistema de innovacin como una red de
agentes que interactan en un rea econ-
mica/industrial especfica, bajo una cierta es-
tructura institucional o infraestructura involu-
crada en la generacin, difusin y utilizacin
de tecnologa. Finalmente y desde una pers-
pectiva aplicada al sistema de innovacin en
Chile, Benavente (2006) considera el sistema
de innovacin como una red de instituciones,
reglas y procedimientos que afectan la mane-
ra en cmo un pas adquiere, crea y difunde
conocimiento. Tal definicin ser considerada
en este trabajo con el propsito de caracteri-
zar el sistema nacional de innovacin en Chile.
Ntese que en todas estas definiciones
el rol de la institucionalidad es primordial. En
el presente trabajo institucionalidad se en-
tiende como el grupo de agentes concretos
y el conjunto de reglas que influyen en los
patrones de comportamiento del resto de los
agentes en el sistema econmico. El lugar
central que guardan las instituciones en la
definicin de sistema de innovacin es pro-
ducto del reconocimiento de su importancia
en el proceso de innovacin1 .
Cabe resaltar que, a pesar de que el
concepto de sistema de innovacin es utili-
zado a nivel nacional, este sistema no tiene
por qu verse restringido a una delimitacin
geogrfica especfica. Es decir, la definicin
de sistema de innovacin puede adaptarse
fcilmente a otras instancias geogrficas ms
amplias o ms reducidas. La eleccin de una
delimitacin geogrfica para definir un sis-
tema de innovacin es resultado del objeto
 76
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
geogrfico en estudio, que en nuestro caso
ser la economa chilena.
Segn Benavente (2009) y CONI-
CYT (2008), existen cuatro agentes fun-
damentales que participan del sistema
nacional de innovacin:
i) Agentes y/o instituciones de orientacin
estratgica: estas instituciones, que en
su mayora dependen del gobierno central
y de otras instituciones descentralizadas,
fijan los principales objetivos y reas so-
bre las cuales hay que trabajar en temas
de innovacin. Por lo general, estas ins-
tituciones de carcter estratgico definen
las pautas de inversin y financiamiento
de la actividad de innovacin.
ii) Agentes y/o instituciones de financia-
miento: dado que el proceso de inno-
vacin requiere recursos monetarios,
estos agentes se encargan de otorgar
el financiamiento necesario para llevar
a cabo el proceso de innovacin. Repre-
sentan el pilar fundamental en el siste-
ma nacional de innovacin, ya que defi-
nen las restricciones de presupuesto que
poseen los innovadores.
iii) Agentes intermediarios: en ocasiones los
innovadores y quienes financian este pro-
ceso son agentes separados en el sistema
de innovacin. Debido a la falla de coor-
dinacin entre ambos, los intermediarios
se encargan de unir a ambos agentes en
el sistema nacional de innovacin.
iv) Agentes y/o instituciones innovadoras:
son aquellas que realizan el proceso de
innovacin en el sistema nacional de in-
novacin. En este grupo se encuentran
los centros de I+D, las firmas, los inves-
tigadores independientes y las universi-
dades, entre otros.
C. Innovacin y fallas de mercado
Como se expuso anteriormente, la par-
ticipacin de los agentes pblicos y privados
es fundamental para los sistemas nacionales
de innovacin. En el SNI, las asignaciones
de recursos financieros y no financieros y las
transacciones que distintas firmas pueden
llevar a cabo con cualquier tecnologa que
hayan desarrollado son el resultado del fun-
cionamiento de mecanismos de mercado. Es
cierto que, en algunos contextos, estos me-
canismos de mercado pueden presentar fallas
que alejan las asignaciones de recursos de
las que son socialmente ptimas. Estas fallas
tambin son recurrentes en los mecanismos
de mercado que son parte de la actividad in-
novadora. Se pueden identificar cuatro fallas
de mercado principales que afectan a la acti-
vidad innovadora y al desarrollo tecnolgico
(Benavente, 2006):
i) Insuficiente apropiabilidad de los benefi-
cios: este tipo de falla es la ms comn
en la actividad innovadora y se debe pri-
mordialmente a las externalidades po-
sitivas que genera una innovacin. La
materia prima de la innovacin son las
ideas, es decir, conocimiento, blue prints,
las que presentan una caracterstica ni-
ca: son un bien no rival. La no rivalidad
genera una externalidad positiva a otras
firmas, que pueden hacer uso de la inno-
vacin a un bajo costo, siempre que los
costos de adopcin tecnolgica sean lo
suficientemente bajos. Por lo tanto, una
firma que no puede apropiarse de todos
los beneficios de una idea novedosa ten-
dr menos incentivos a destinar recursos
a generar esta idea, lo que determinar
un resultado subptimo en materia de
I+D. A pesar de que la innovacin es un
motor de crecimiento endgeno de largo
plazo, si estas externalidades son muy
elevadas pueden generar patologas en
el sistema de innovacin en una econo-
ma. Por ello, un marco legal de patentes
apropiado puede reducir e incluso anular
totalmente este tipo de externalidad en-
tre empresas privadas.
ii) Alta Incertidumbre, no cuantificable: este
tipo de falla usualmente se presenta en

innovaciones en ciencia bsica. Dado que
este tipo de innovaciones no genera de
inmediato un nuevo producto o proceso,
la incertidumbre asociada a su xito en
trminos de ingresos no necesariamen-
te se corresponde con el esfuerzo en su
creacin. Esto desincentiva a la firma,
que tiende a reducir los recursos asig-
nados a la actividad innovadora en cien-
cia bsica, que es un pilar fundamental
para la creacin de nuevos productos
comerciales y/o tecnologas aplicadas al
proceso de produccin.
iii) Dificultades para diversificar el riesgo: en
las actividades innovadoras que tienen un
carcter ms comercial, tambin existe
incertidumbre respecto de los beneficios
potenciales de la innovacin. El riesgo no
sistemtico no permite una cuantificacin
exacta de los costos e ingresos, reducien-
do las posibilidades de diversificacin de
riesgo que podra hacerse si varias firmas
participaran de un proyecto de innova-
cin. En otros casos, incluso cuando el
riesgo puede cuantificarse y, por lo tan-
to, se tiene una idea de los beneficios, la
falta de un instrumento financiero ade-
cuado no permite a una firma diversificar
el riesgo, lo que puede detener cualquier
actividad de innovacin, especialmente
en firmas con restricciones de liquidez.
iv) Costos de transaccin, doble esfuerzo y
asociatividad: este tipo de falla es re-
currente en una industria que presenta
problemas de coordinacin. Cada firma
podra potenciar alguna actividad de in-
novacin si trabajara con otras firmas en
su misma industria, pero los elevados
costos de transaccin y las dificultades
para asociarse no permiten la coordina-
cin en el desarrollo de una innovacin
necesaria para la industria, sobre todo si
hay una gran competencia en el merca-
do del producto final. Lo anterior puede
generar incluso problemas de duplicacin
de patentes y sobreinversin en I+D por
77
Chile
encima de un nivel socialmente ptimo
(Dasgupta y Stiglitz, 1980; Tisdel, 1995).
Estas fallas de mercado se generan prin-
cipalmente por la existencia de mercados
incompletos o fallas de coordinacin entre
agentes privados dentro del mercado. Tam-
bin existen otro tipo de fallas, de carcter
sistmico, que ocurren por la falta de articu-
lacin de las instituciones nacionales que con-
forman el sistema nacional de innovacin de
una economa o regin. Estas fallas son pro-
ducto de la falta de una institucionalidad que
oriente la labor de I+D. El trabajo de Smith
(2000) plantea cuatro tipos de manifestacio-
nes en este tipo de fallas: i) en la provisin de
infraestructura; ii) para generar transiciones
a regmenes tecnolgicos nuevos; iii) fallas
para vincularse a paradigmas tecnolgicos
actuales; y iv) institucionales.
III. El Sistema Nacional de
Innovacin en Chile
Anteriormente se defini al SNI como
aquella red de instituciones pblicas y pri-
vadas que se encargan de definir lneas es-
tratgicas a nivel de poltica de innovacin,
financiar la actividad innovadora, servir de in-
termediarios financieros en caso de no existir
una conexin entre el que ejecuta los fondos
y el que posee recursos para financiar la ac-
tividad de innovacin, y, finalmente, un nivel
operativo que se encarga de realizar tareas
que permitan crear conocimiento, mejorar
la tcnicas de produccin y/o introducir nue-
vos productos al mercado. Segn Benavente
(2006), los SNI pueden categorizarse en tres
esquemas generales: i) el modelo del jugador
dominante; ii) el modelo de divisin de traba-
jo; y iii) el modelo por pilares.
El modelo del jugador dominante es un
SNI que se caracteriza por la existencia de
una institucin que se responsabiliza por gran
parte de la cadena de polticas de innovacin.
 78
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
Esta institucin dominante puede encontrarse
en la parte estratgica (orientador de polti-
cas) o en la parte de generacin de financia-
miento; ejemplos de pases con estos SNI son
Irlanda, Suecia, Singapur y Reino Unido.
En el modelo de divisin de trabajo en
la estructura del SNI es posible observar sis-
temas paralelos que apoyan a la innovacin
desde distintas perspectivas. Dentro de estos
sistemas paralelos podemos encontrar uno
dedicado principalmente a la educacin e in-
vestigacin y otro, a la creacin de tecnologa
y desarrollo econmico. Alemania, Finlandia y
Suecia tienen SNI de este tipo.
Finalmente, en el modelo por pilares es
posible identificar una serie de organizaciones
especializadas en mbitos especficos de la in-
novacin: ciencia, tecnologa y comunicacin
y desarrollo econmico y comercial. El resul-
tado de esta alta especializacin dentro del
SNI genera una estructura muy fragmentada.
Segn Benavente (2006) y OCDE (2009) el
Sistema Nacional de Innovacin chileno pre-
senta una estructura bastante especializada
y fragmentada, lo que genera problemas de
coordinacin en la actividad innovadora. Ve-
remos que con la formulacin de la estrategia
nacional de innovacin en 2008, la estructura
del SNI chileno ha cambiado, modificndose
hacia una orientacin estructural del modelo
de divisin del trabajo.
El Sistema Nacional de Innovacin en
Chile est encabezado por la Presidencia de
la Repblica, quien es directamente aseso-
rada por el Consejo Nacional de Innovacin
para la Competitividad (CNIC). El CNIC
creado en 2005 por mandato del Presidente
de la Repblica como una institucin de ca-
rcter interino est compuesto por exper-
tos en innovacin en distintas reas temti-
cas. Su trabajo principal era el de definir y
desarrollar la primera estrategia nacional
de innovacin y competitividad.
En 2006 el CNIC adquiere un carcter
permanente y en la actualidad est integrado
por personas provenientes del ms alto nivel
de competencia del mundo pblico, cientfico,
acadmico y privado. Su principal funcin es
la de asesorar al presidente de la Repblica
en la identificacin, formulacin y ejecucin
de polticas, planes, medidas y dems acti-
vidades relativas a la innovacin, adems de
proponer los lineamientos generales de las
estrategias de innovacin a largo plazo.
Los lineamientos propuestos por la Pre-
sidencia de la Repblica en asociacin con
el CNIC son evaluados por el Comit de Mi-
nistros para la Innovacin, el que vincula
los lineamientos propuestos por el CNIC y
las decisiones adoptadas por el ejecutivo.
Es decir, el Comit de Ministros para la In-
novacin define las polticas nacionales de
corto, mediano y largo plazo. Este comit
est compuesto por los ministros de todas
las carteras en Chile. Estas tres instituciones
gubernamentales constituyen las principales
instancias polticas del SNI, a travs de es-
tas se formulan y aprueban la ejecucin de
polticas de innovacin.
Si bien todos los ministerios participan
en la evaluacin y ejecucin de los lineamien-
tos de poltica de innovacin en el SNI, los
Ministerios de Economa y Educacin tienen
un rol protagnico, lo que se reflejado en dos
instituciones pblicas de financiamiento de la
actividad innovadora que dependen de ellos:
la Corporacin de Fomento a la Produccin
(CORFO) y el Consejo Nacional de Investi-
gacin Cientfica y Tecnologa (CONICYT). El
resto de los Ministerios recibe fondos secto-
riales para su uso en la promocin y financia-
miento de la actividad innovadora en Chile,
entre estos estn el Fondo para la Innovacin
Agraria (FIA) y el Fondo de Investigacin Pes-
quera (FIP), en otros.
La CORFO fue creada en 1939 con la mi-
sin de servir como institucin para apoyar
y desarrollar una estrategia de industriali-
zacin para la economa chilena despus del
terremoto de 1939 en Chilln. Actualmente
la CORFO opera en el mbito de la innova-
cin empresarial y el emprendimiento. Hoy,

la misin fundamental de la CORFO en el SIN
es lograr que emerjan y crezcan ms empre-
sas innovadoras, dinmicas, responsables e
insertas en el mundo. La CORFO trabaja con
firmas desde el mbito empresarial, pasando
por grupos empresariales hasta cadenas de
produccin (clster o concentraciones geogr-
ficas). La CORFO se relaciona con el gobierno
central a travs del Ministerio de Economa.
Los programas de apoyo empresarial a la
innovacin y el emprendimiento de la COR-
FO estn organizados en cuatro gerencias: i)
Intermediacin Financiera (acceso a financia-
miento, intermediacin); (ii) Fomento (mejo-
ramiento de gestin empresarial y fortaleci-
miento de redes y alianzas empresariales);
(iii) Inversin y Desarrollo (localiza proyectos
de inversin con alto potencial); y iv) Innova
Chile (acceso a tecnologas a empresas que
tienen dificultades para ello).
Por otro lado, el CONICYT fue creado en
1966 y estaba encargado en un inicio de ase-
sorar al presidente de la Repblica en la for-
mulacin y desarrollo de una poltica integral
de fomento de las investigaciones cientficas
en el campo de las ciencias puras y aplicadas.
En 1968 se convierte en una corporacin au-
tnoma con personalidad jurdica de derecho
pblico. En la actualidad, CONICYT es una
institucin pblica autnoma que se relaciona
administrativamente con el Gobierno Central
a travs del Ministerio de Educacin. Sus ob-
jetivos fundamentales que definen su partici-
pacin en el sin son i) la formacin de capital
humano avanzado, para el fortalecimiento de
la base cientfica y tecnolgica que potencie
el desarrollo regional, y ii) la cooperacin
internacional y la divulgacin valrica de la
79
Chile
ciencia y la tecnologa para Chile. En relacin
al primer objetivo, CONICYT otorga becas a
estudiantes para realizar cursos de posgra-
do, adems de apoyar al estudiante desde el
inicio de sus estudios hasta su insercin en
el mercado laboral. En relacin con el segun-
do objetivo, el CONICYT ha creado una se-
rie de instrumentos de apoyo pblico para la
investigacin bsica y aplicada. Actualmente,
CONICYT cuenta con diez programas e inicia-
tivas entre los que destacan el programa EX-
PLORA, el Fondo Nacional de Desarrollo Cien-
tfico y Tecnolgico (FONDECYT), el Fondo de
Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecnolgi-
co (FONDEF), y el Fondo de Financiamiento
de Centros de Excelencia en Investigacin
(FONDAP), entre otros.
Tanto la CORFO como el CONICYT, y los
programas que promueven, representan ins-
tituciones de carcter pblico que ejecutan
fondos financieros y sirven como intermedia-
rios para los agentes operativos en el SNI.
Cabe resaltar que en el SNI chileno tambin
existen agentes de carcter privado que se
encargan del financiamiento e intermedia-
cin, algunas son instituciones sin fines de
lucro entre las que se destacan las incuba-
doras de negocios, aceleradoras de negocios,
inversionistas ngeles y venture capitalists,
que apoyan el emprendimiento y la innova-
cin e incluso en conjunto con agencias gu-
bernamentales como la CORFO.
Finalmente en el SNI chileno los agentes
que operan en el proceso de innovacin son
los investigadores independientes, las empre-
sas privadas, los institutos tecnolgicos, las
universidades y los centros de investigacin
privados y pblicos.
 80

Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas

DIAGRAMA 1
SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIN DE CHILE

Presidencia de la Republica

Consejo Nacional
de Innovacin para
la Competitividad

Comit de Ministros
FORMULACIN DE POLITICA PBLICA

para la Innovacin

Ministerio de Educacin Ministerio de Economa

Otros Ministerios:

Transporte y
Telecomunicaciones
Obras Pblicas
Agricultura
Minera
Relaciones Exteriores
Planificacin

CONICYT CORFO
FINANCIAMIENTO DE
INTERMEDIACIN

Fondos
Sectoriales
FONDECYT Innova Chile Instituciones
FONDEF Financieras
FONDAP Privadas
FIA
Otros FIP
INNOVACIN
PROCESO DE

Universidades Empresas Privadas Empresas Privadas Institutos

sin Fines de Lucro Tecnolgicos

Personas (Becarios,
investigadores, etc)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de OCDE (2009).

A. La Estrategia Nacional de Innovacin yeron tambin recomendaciones de poltica

que permitiran mejorar las principales fallas
La estructura del SNI sufri muchos cam- sistmicas y de mercado en el SNI de Chile.
bios antes de llegar a la estructura actual. Es- Como ya se mencion, la creacin del
CNIC tuvo como objeto principal crear la pri-
tos cambios fueron gestados principalmente
mera estrategia nacional de innovacin para
desde el ao 2005 con la creacin de nuevas
Chile. El CNIC, usando las recomendaciones
instituciones que generaran polticas estrat-
de los dos estudios generados por la OCDE
gicas en el sector de innovacin. En los aos
y el Banco Mundial, public dos volmenes,
2007 y 2008, la OCDE y el Banco Mundial, el primero en 2007 y el segundo en 2008,
a pedido del gobierno chileno, realizaron dos donde se especificaba la primera estrategia
estudios fundamentales sobre el estado de de innovacin que establecera el conjunto de
situacin del SNI en Chile (OCDE, 2007; Ban- medidas a llevarse a cabo en el corto, me-
co Mundial, 2008), donde tambin se inclu- diano y largo plazo, para mejorar e impul-

sar la actividad innovadora y emprendedora
en Chile. Se buscaba que la estrategia na-
cional de innovacin cubriera un perodo lo
suficientemente largo para que la coyuntura
poltica no perturbara la estrategia negativa-
mente, pero asimismo deba ser lo suficien-
temente adaptable a los cambios continuos
que se generaran endgenamente en el SNI
en Chile. Por esta razn, el plazo mximo de
cobertura de esta estrategia fue fijada hasta
el ao 2021. En este plazo se debera eva-
luar y monitorear continuamente el cumpli-
miento de las metas a corto y mediano plazo
(Benavente y Olivari, 2007).
El primer volumen publicado por el CNIC
en 2007 fija como objetivo global de la es-
trategia nacional de innovacin el de duplicar
nuevamente el PIB per cpita hasta el ao
2021. Para poder lograr este cometido se es-
tablece lo siguiente:
La productividad total de factores deber
incrementarse, empujada principalmen-
te por el mayor acervo de conocimiento
cientfico (bsico y aplicado), el cambio
tecnolgico, el mayor capital humano y
la mayor innovacin.
Los aos de educacin promedio debe-
rn incrementarse a 12 para 2010 y a 14
para 2021, mientras que tambin deber
aumentarse la proporcin de la cohorte
de 18 a 24 aos que tiene acceso a la
educacin superior del 43% en 2009 al
80% en 2021.
El gasto en I+D como proporcin del
PIB deber incrementarse del 0,68% en
2004 hasta un 2,3% para 2021. Adicio-
nalmente la proporcin del gasto en I+D
por parte de las firmas deber incremen-
tarse al 50% del total en el mismo plazo.
Deber reducirse la dependencia de las
exportaciones a los sectores histrica-
mente tradicionales. En 2004 la venta
de 25 productos representaba el 76%
del valor total de las exportaciones. Se
2 Ver http://www.agendaproductividad.cl.
81
Chile
propone disminuir esta participacin
al 50% para 2021.
El ranking relativo de Chile en los indi-
cadores internacionales de innovacin
deber mejorar.
El segundo volumen, publicado en 2008,
para la formulacin de la estrategia nacional
de innovacin se enfoca principalmente en
las medidas que permitan que el pas pue-
da transitar hacia una economa de conoci-
miento. Tambin se seala que Chile deber
especializarse, para lo cual la selectividad de
la poltica de innovacin sobre ciertos secto-
res productivos ser central. La selectividad
implica enfocarse en clsteres con cierto po-
tencial y con ventajas competitivas, lo que no
necesariamente implica una suerte de picking
the winners, ya que los sectores prioritarios
sern escogidos en funcin de estudios tcni-
cos (Benavente y Olivari, 2007). En este volu-
men se argumenta que la estrategia nacional
de innovacin deber construirse sobre tres
pilares fundamentales:
Alta calidad y aprendizaje permanente.
Un sistema de ciencia y tecnologa enfo-
cado hacia las necesidades sociales.
Un sector empresarial innovador
y proactivo.
Tambin hay que destacar que el actual
gobierno de la presidenta Bachelet lanz la
Agenda de Productividad, Innovacin y Cre-
cimiento, a ejecutarse de 2014 a 20182. Esta
iniciativa se ejecuta bajo la coordinacin del
Ministerio de Economa y en ella participan
otros ministerios y servicios del Estado. La
Agenda cuenta con cuatro objetivos estrat-
gicos: i) promover la diversificacin produc-
tiva; ii) impulsar sectores con alto potencial
de crecimiento; iii) aumentar la productividad
y competitividad empresarial; y iv) generar
un nuevo impulso a las exportaciones. Es-
tos objetivos se organizan alrededor de siete
ejes de accin que involucran un total de 47
medidas, 10 proyectos de ley y 37 iniciati-
 82

Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas

vas administrativas, con una inversin de IV. Desempeo del Sistema

1.500 millones de dlares en ese perodo. En Nacional de Innovacin en
la actualidad, la orientacin de la poltica de
Chile
innovacin en Chile sigue las directrices es-
tablecidas por la estrategia nacional de inno-
En las secciones anteriores se destacaron
vacin. Entre los desafos para el SNI chileno
las caractersticas principales del SNI chileno,
destacan los siguientes3:
adems se describi la importancia que tie-
La mayor acumulacin de capital hu-
ne la estrategia nacional de innovacin para
mano que permita construir capacida-
revertir los problemas sistmicos o fallas de
des especficas para el desarrollo de la
mercado especficos. En esta seccin se har
industria nacional.
una evaluacin del SNI usando informacin
El desarrollo de nuevos subsectores
estadstica publicada por el gobierno chileno y
productivos con alto potencial de cre-
algunos organismos internacionales. Primero,
cimiento, basado en el uso intensi-
se mostrarn las cifras principales de la eco-
vo de conocimiento para la generacin
noma chilena en relacin con el crecimiento y
de valor agregado.
el desarrollo. Luego, el estudio se enfocar en
La construccin de encadenamientos pro-
las principales variables que reflejan la pro-
ductivos para disminuir los costos de las
ductividad y el proceso de innovacin en Chile.
firmas que forman parte de estos encade-
namientos al proveer insumos de alta cali-
A. Crecimiento y productividad
dad por parte de proveedores nacionales.
La selectividad es an muy importante
En la economa chilena se han verificado
dentro de la poltica de innovacin en Chile,
importantes aumentos en el nivel de vida, lo
se mencionan los sectores de industria solar,
que se reflej en altas tasas de crecimiento
turismo, minera, pesca, construccin, ali-
del PIB per cpita, cercanas al 5% promedio
mentos e industria creativa como focos de
en la dcada de 1990, permitiendo no solo
atencin de la poltica de innovacin. En 2015
revertir las brechas de ingreso per cpita con
se cre el Fondo de Inversin Estratgica que
pases de la regin, sino tambin reducir las
tena presupuestado 47 mil millones de pesos
brechas con pases desarrollados. En el pa-
chilenos equivalente a 71 millones de dla-
nel superior del grfico 1 se muestra el creci-
res para financiar bienes pblicos necesa-
miento promedio anual del PIB per cpita en
rios para el desarrollo de los sectores antes
perodos quinquenales desde 1990 para Chile
mencionados, los cuales presentan potencial
en comparacin con Corea, Estados Unidos e
de crecimiento y de generacin de encadena-
Israel, pases que se destacan por contar con
mientos productivos4.
sistemas de innovacin avanzados y con ele-
Ms an, como medida de la impor-
vados niveles de productividad y desarrollo.
tancia que ha adquirido la poltica de inno-
Los datos muestran una aceptable per-
vacin dentro del SNI en Chile, en enero de
formance de Chile, cuya tendencia se orienta
2016 se ha anunciado un proyecto que tiene
hacia la reduccin de la brecha en el PIB per
como fin la creacin de un Ministerio de Cien-
cpita respecto de Estados Unidos e Israel,
cia y Tecnologa como una nueva institucin
aunque no de Corea, tal como puede apre-
de carcter pblico5.
ciarse en el panel inferior del grfico. Si bien

3 Ver El Desafo de la Diversificacin Productiva, presentacin del Ministro de Economa de Chile Luis Felipe Cspedes en Enero 2016.
4 Ver http://www.agendaproductividad.cl/ejes/inversiones-estrategicas/fondo-de-inversion-estrategica-fie/.
5 Ver http://www.gob.cl/2016/01/18/ministerio-de-ciencia-y-tecnologia-los-aspectos-clave-del-proyecto-de-ley/
 83

Chile

se advierte en todos los pases una tendencia
hacia menores tasas de crecimiento del PIB
por habitante, los niveles para Chile han sido
siempre superiores a los de Estados Unidos e
Israel y similares a los de Corea desde 2005.
Esto ha permitido por ejemplo, que el PIB per
cpita de Chile pasara de representar un poco
ms de un cuarto del de Estados Unidos en
el primer lustro de los aos noventa, a cerca
de un 40% en el perodo 2010-2014. No obs-
tante, los datos muestran un aumento de las
brechas del PIB per cpita con Corea, dadas
las mayores tasas de crecimiento del indica-
dor en dicho pas en todo el perodo de anli-
sis, el valor para Chile pas de representar el
70,5% del de Corea en el perodo 1990-1994
a poco ms del 61% en el ltimo perodo con
informacin. La comparacin no es tan des-
ventajosa, si se considera que Corea es qui-
zs uno de los pases con mayor industrializa-
cin, desarrollo tecnolgico y educativo en el
mundo en las ltimas dcadas.

GRFICO 1
PIB PER CPITA Y CRECIMIENTO DEL PIB
(EN PORCENTAJES)

CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB PER CPITA

8 7,4

6
5,5 4,9 5,1
5

4
4,2 3,2 3,1 3,5
2,8
3 3,2
2,8
2 1,7 1,9
2,3
1,9 1,3
1
1,2 0,0
0,9
0
1990-1994 1995-1999 2000-2005 2005-2009 2010-2014

Chile Estados Unidos Corea Israel

PIB PER CPITA DE CHILE EN PORCENTAJES DEL DE OTROS PASES

80
70,5 70,0
70 61,3
62,0 61,6
60
62,5 65,4
50 56,9
53,9
40
39,7
30 34,6
30,5 30,7
25,8
20

10

0
1990-1994 1995-1999 2000-2005 2005-2009 2010-2014

Estados Unidos Corea Israel

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de OECD Stat.

 84
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
Ms all de la favorable evolucin del
ingreso por habitante, para poder tener una
visin un poco ms detallada sobre el desem-
peo de la productividad a nivel agregado, es
interesante considerar en qu medida el cre-
cimiento del PIB por habitante se debi a una
mayor productividad por hora o a una mayor
utilizacin del factor trabajo. Como aproxima-
cin al primer determinante se considerar la
evolucin del PIB por hora trabajada, y en re-
lacin al segundo se utilizar el cambio en el
nmero de horas trabajadas per cpita. Los
aumentos o disminuciones de productividad
por hora son un reflejo del mayor uso de ca-
pital, el desplazamiento de trabajadores de
baja productividad y/o las ganancias en efi-
ciencia gracias al proceso de innovacin.
En el grfico 2 se muestra, la evolucin
del ndice promedio del PIB por hora traba-
jada y de las horas trabajadas per cpita
en perodos quinquenales desde 1990 hasta
2014, tomando como base el ao 2000. Los
datos para Chile muestran un crecimiento en
la productividad por hora del 34% entre el
ao 2000 y el quinquenio 2010-2014, que
supera el crecimiento del indicador mostrado
para Estados Unidos e Israel e inferior al de
Corea, que aument en un 66% en el mismo
perodo. Como un aspecto negativo, el panel
inferior del grfico muestra que las horas tra-
bajadas per cpita aumentaron en Chile ms
que en todos los otros pases considerados en
las ltimas dcadas, los que mostraron una
evolucin estable y hasta decreciente (en Is-
rael y Estados Unidos) en ese indicador. Esto
implica que mientras pases como Corea, Es-
tados Unidos e Israel lograron un mayor cre-
cimiento del PIB per cpita sobre la base de
un mejor equipamiento e innovacin sin cam-
bios en el esfuerzo medido en horas, en Chile
cada trabajador ha tenido que trabajar ms
horas, en promedio, para alcanzar mayores
niveles de ingreso per cpita. Este dato resul-
ta curioso si se tiene en cuenta que desde el
ao 2005 el nmero mximo de horas legales
trabajadas por asalariado a tiempo completo
se redujo de 48 a 45 horas, aunque puede
reflejar la creciente incorporacin de trabaja-
dores a tiempo completo al mercado laboral,
en especial las mujeres, que histricamente
han presentado tasas de participacin muy
bajas en Chile.
El anlisis de los datos agregados mues-
tra que, si bien el desempeo de la economa
chilena en las ltimas dcadas ha sido acep-
table, existen dificultades crecientes para lo-
grar aumentos en la productividad. Los datos
muestran un crecimiento del PIB per cpita
decreciente en el tiempo sostenido en mayor
medida en el aumento en el uso del factor
trabajo, ms que en el aumento de la produc-
tividad, a diferencia de lo que ocurre en pa-
ses con elevados niveles de desarrollo. Para
lograr aumentos genuinos de productividad el
sistema nacional de innovacin puede jugar
un rol determinante. La necesidad de recurrir
a mayor cantidad de horas de trabajo para
generar mayores ingresos per cpita, eviden-
cian los problemas que el SNI de Chile no ha
sido capaz de resolver.
 85

Chile

GRFICO 2
EVOLUCIN DEL PIB POR HORA TRABAJADA Y HORAS TRABAJADAS PER CPITA

PIB POR HORA (2000=100)

166
160

140
136 134
123 123
120
109 116 115
105
93 109
100 101
93
92
87 85
80
72
60 63

1990-1994 1995-1999 2000-2005 2005-2009 2010-2014

Chile Estados Unidos Corea Israel

UTILIZACIN DE LA MANO DE OBRA (2000=100)

110
109

105
101 103
102 102
100 102
100
98 98
98
95 97 97
94 94 93

90
89
87
85

1990-1994 1995-1999 2000-2005 2005-2009 2010-2014

Chile Estados Unidos Corea Israel

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de OECD Stat.

Dada la estructura econmica chilena, a taciones, recaudacin impositiva y creacin

la cada en la productividad contribuyen en
gran medida los sectores vinculados a los
recursos naturales, en particular, la minera
(CORFO-UAI, 2014). El sector minero de Chi-
le no es solo es el que ms contribuye a la
actividad econmica, en trminos de expor-
de empleo sino tambin el ms avanzado
tecnolgicamente, pues las grandes empre-
sas mineras (pblicas y privadas) operan con
estndares internacionales. Segn el Consejo
Minero (2015), el sector minero contribuy al
11,2% del PIB, al 54,7% de las exportaciones
 86
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
y al 9% de los ingresos tributarios en 2014.
Tambin se estima que el sector contribuye
directa e indirectamente al 10,7% del empleo
en Chile. No obstante lo anterior, la minera
viene enfrentando dificultades desde hace ya
algunos aos, debido a la cada en la ley del
cobre y profundidad de las minas, mayores
costos de operaciones (energa y laborales) y,
ms recientemente, los menores precios in-
ternacionales (COCHILCO, 2015). El grfico 3
muestra la evolucin de la productividad y los
costos de la minera entre 2005 y 2014. Los da-
INDICADORES DE PRODUCTIVIDAD DEL SECTOR MINERO
260
210
160
100
110
60
2005 2006 2007
Costos unitarios
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Consejo Minero (2015).
Cabe preguntarse acerca de los factores
que se constituyen en limitantes del desarrollo
de este sector. En la minera, si bien la produc-
cin se concentra en unas pocas grandes em-
presas que cuentan con tecnologas de punta,
existe un gran nmero de firmas de menor
tamao altamente heterogneas respecto de
su productividad. A su vez la transferencia de
conocimientos entre las grandes mineras y el
resto del sector es limitada. La pregunta que
surge es en qu medida la importancia de las
grandes empresas, supuestamente de punta,
es explotada como una ventaja comparativa
para el desarrollo de una industria de provee-
dores de bienes y servicios competitiva que
no dependa tanto de las fluctuaciones del pre-
cio de las materias primas (Comisin Minera
y Desarrollo de Chile, 2014)
tos sealan una tendencia decreciente en dos
indicadores fundamentales de productividad
en el sector: productividad laboral y ley pro-
medio del mineral extrado. Adicionalmente
se observa que los ndices de costos unitarios
se han incrementado incesantemente duran-
te este mismo perodo. As los costos unita-
rios en trminos reales, excluyendo energa,
aumentaron en ms del doble en nueve aos,
la productividad laboral cay en un 38% y la
ley del cobre se redujo en un 24%.
GRFICO 3
231
76
62
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ley promedio Productividad laboral
B. Indicadores de innovacin para Chile
Considerando la importancia que po-
dran tener las polticas de innovacin para
superar los problemas de productividad de la
economa chilena, a continuacin se revisa-
rn las principales tendencias de las variables
relacionadas directamente con el proceso de
innovacin en la economa local. Esto con el
objeto de hacer una evaluacin ms detallada
sobre el desempeo del SNI en Chile. Prime-
ro, se ver el desempeo de los indicadores
globales de innovacin para Chile y, luego, se
har un anlisis ms sucinto de las variables
que se relacionan con los insumos y los pro-
ductos del proceso de innovacin.
 87

Chile

Tasas de innovacin empresarial Por otro lado, si observamos la tasa de

Uno de los primeros indicadores para
evaluar el SNI en Chile es la tasa de inno-
vacin, obtenida a partir de los datos de la
Encuesta Anual de Innovacin de Empresas
realizada por el Ministerio de Economa, Fo-
mento y Turismo. Esta encuesta nos permite
observar la forma en cmo el proceso de in-
novacin se desarrolla dentro de las empre-
sas chilenas. De acuerdo con la informacin,
durante el perodo 2007-2014 se observa que
en promedio el 20,7 % de las empresas en-
cuestadas declaran haber innovado en pro-
ductos, procesos o en algn tipo de innova-
cin organizacional o de marketing.
Como se observa en el grfico 4, la tasa
de innovacin en 2013-2014 fue 16,6%, el
menor porcentaje de toda la serie. Ntese
innovacin por tipo de innovacin tecnolgi-
ca podemos ver que la desaceleracin de la
tasa de innovacin para 2013-2014 se explica
por la disminucin de la tasa de innovacin
de todos los tipos de innovacin tecnolgica
(producto, proceso, organizacional y de mar-
keting). Puede verificarse que el tipo de inno-
vacin tecnolgica que ms se contrajo fue la
de producto6, aunque el resto de las tasas de
innovacin tambin disminuyeron.
GRFICO 5
TASAS DE INNOVACIN
POR TIPO DE INNOVACIN
(EN PORCENTAJES)

8,2%
18%
14,1%

13,8%
12,0%
16%
que en los aos 2007-2008 y 2011-2012 el
11,6%

10,7%
14%

10,5%

10,0%
porcentaje de firmas que se autodeclararon
9,0%

15,6%
12%

8,1%

8,0%
7,8%
innovadoras fue superior al 23%. La falta de 10%
5,1%

8%
una tendencia de profundizacin de las activi-
6%
dades de innovacin representa una seal de 4%
alerta desde la perspectiva de la estrategia 2%
0%
nacional de innovacin. Producto Proceso Organizacional Marketing

2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta Nacional de

GRFICO 4 Innovacin en Empresas.
TASA DE INNOVACIN EN CHILE
(EN PORCENTAJES)
En el grfico 6 se presenta informacin
sobre la tasa de innovacin por tipo de em-
23,3% 23,7%
25% presa. All puede notarse que la tasa de inno-
20%
19,2% vacin de las empresas grandes en Chile se ha
16,6% incrementado durante el perodo 2007-2012,
15%
llegando a superar la tasa de innovacin de
10% la mediana empresa al alcanzar un 40,6% en
5% 2011-2012, por otro lado la empresa mediana
y pequea tuvo un comportamiento relativa-
0%
2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014 mente estable durante el perodo 2007-2012,
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta Nacional de
en promedio la tasa de innovacin durante
Innovacin en Empresas. este perodo fue del 33,67% y el 19,24% res-

6 Esta contraccin en la tasas de innovacin de producto fue de 9,02 puntos porcentuales respecto a la que se verific en 2007-2008 y 6,48
puntos porcentuales respecto de la de 2011-2012.
 88

Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas

pectivamente. Al igual que las tasas de inno- manera bastante magra (2,65 puntos por-
vacin global, la tasa de innovacin de cada centuales). En la industria manufacturera, la
tipo de empresa cay bastante en 2013-2014 tasa de innovacin se ha mantenido estable
en especial la de la mediana y gran empresa. en 2013-2014 (29,10%) respecto de 2007-
La mediana y gran empresa est esta- 2008 (29,08%), finalmente en los sectores
blecida en los sectores ms importantes de la de comercio y minera la tasa de innovacin
economa chilena como lo son la minera, la ha disminuido de manera importante (8,16 y
industria, el comercio y los servicios financie- 8,00 puntos porcentuales respectivamente).
ros. Estas empresas necesitan de innovacin La importancia del sector de la minera para
para mantener y mejorar su productividad de el producto agregado es tambin evidente en
manera que sigan siendo competitivas en el el proceso de innovacin, con tasas de inno-
mercado interno y externo. vacin de 30 y 38% para 2007-2008 y 2013-
2014, respectivamente.
Finalmente, la encuesta de innovacin
GRFICO 6
tambin pregunta sobre los principales obs-
TASAS DE INNOVACIN POR TIPO DE EMPRESA
tculos y desafos que plantea la actividad in-
(EN PORCENTAJES)
novadora. Segn la encuesta de 2013-2014,
cerca del 60% de los innovadores plantea
40,1%

problemas de disponibilidad de fondos pro-

39,3%

45%
35,9%

40% pios, de acceso al financiamiento externo y

33,7%

31,5%

31,9%
30,3%

35% de disponibilidad de personal calificado. Ms

30% del 65% de ellos tambin considera la in-
23,7%
20,9%

20,7%

25% certidumbre respecto a la demanda por los

16,1%

14,5%

20% bienes y servicios innovados y los altos cos-

15% tos de innovar como obstculos para la in-
10%
novacin. Aproximadamente la mitad de los
5%
innovadores tambin considera que existen
0%
2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014
problemas de falta de informacin sobre la
Grande Mediana Pequea tecnologa y los mercados y, a su vez, que es
difcil encontrar socios para actividades coo-
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta Nacional de perativas de innovacin. En menor medida
Innovacin en Empresas.
tambin se plantean problemas de obstculos
En el grfico 7 se observa el cambio en a la competencia.
la tasa de innovacin segn el sector econ-
mico. En 2014 los sectores de minera, in-
dustria manufacturera, comercio y servicios
financieros representaban el 51,46% del PIB
en Chile. Dada su importancia en el produc-
to agregado, la disminucin o aumento de la
tasa de innovacin en estos sectores podra
impactar en el crecimiento de la economa
chilena. Como se puede observar, la inter-
mediacin financiera o servicios financieros
es el nico sector econmico importante en
el que la tasa de innovacin ha crecido en
2013-2014 respecto de 2007-2008, pero de
 89

Chile

GRFICO 7
TASAS DE INNOVACIN POR SECTOR ECONMICO, 2007-2008 Y 2013-2014

Otras actividades 31,95%

16,06%
Servicios sociales y de salud 26,92%
18,40%
Act. inmobiliarias y de alquiler 27,29%
20,20%
Intermediacin financiera 21,25%
23,90%
Transporte, alm. y comunicaciones 25,79%
6,90%
Hoteles y restaurantes 7,97%
11,20%
Comercio 23,56%
15,40%
Construccin 23,34%
19,80%
Suministro de electricidad, gas y agua 39,02%
8,20%
Industrias manufactureras 29,08%
29,10%
Explotacin de minas y canteras 38,00%
30,00%
Pesca 6,36%
20,40%
Agricultura, ganadera, caza y silvicultura 16,91%
18,50%
0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%
2007-2008 2013-2014

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta Nacional de Innovacin en Empresas.

Global Innovation Index y desde entonces se publican actualizaciones

Entre las metas intermedias propues-
tas por la estrategia nacional de innovacin,
est la de mejorar los indicadores globales
de innovacin de Chile. Uno de los indicado-
res usados recientemente para comparar el
desempeo del SNI entre distintas economas
es el Indicador Global de Innovacin (GII por
sus siglas en ingls), que genera un ndice
que permite comparar a distintos pases por
su capacidad y xito en el proceso de inno-
vacin. Este ndice se cre por la necesidad
de obtener una herramienta estadstica que
reflejara el proceso de innovacin de forma
ms completa, ya que usualmente para ha-
cer comparaciones internacionales se usaba
el ratio del gasto en I+D respecto del PIB, el
que da cuenta solo de una de las facetas del
proceso de innovacin. Este ndice fue crea-
do por el INSEAD, la Organizacin Mundial de
Propiedad Intelectual (WIPO por sus siglas en
ingls) y la Universidad de Cornell en 2007
anuales del ndice.
Este indicador se construye como un
promedio ponderado de dos subndices que
reflejan partes fundamentales del proceso de
innovacin: inputs y outputs. El subndice de
inputs se construye usando informacin sobre
cinco pilares fundamentales: instituciones,
capital humano, infraestructura, sofistica-
cin de mercado y sofisticacin empresarial.
El subndice de outputs se construye usando
informacin correspondiente a outputs cien-
tficos y de conocimiento y outputs creativos
(Global Innovation Index, 2015). En relacin
con el desempeo de Chile en el GII se puede
ver en el grfico 4 que el ndice global desde
2008 ha presentado una tendencia decrecien-
te con cierta recuperacin en el ao 2012, y
sin avances desde ese ao hasta 2015. Am-
bos subndices inputs y outputscontribuyen
a esta tendencia. El subndice de inputs es el
que peor desempeo muestra, si se observa
sus componentes puede verse claramente la
 90

Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas

cada del ndice de capital humano y de so-
fisticacin empresarial. Las ganancias en el
ndice de instituciones han impedido que la
cada de este subndice se ms fuerte. Para
el subndice de outputs, los ndices de los pi-
lares outputs cientficos y de conocimiento
no han mostrado un mejor comportamiento
que en el caso de los pilares del subndice de
inputs. En el panel inferior del grfico 4 se
presenta la posicin en el ranking de Chile en
el GII. Como consecuencia del modesto des-
empeo del ndice, Chile ha ido cayendo cada
vez ms posiciones en el ranking mundial de
innovacin. Los datos muestran que hasta el
ao 2015 nunca se ha podido mejorar la po-
sicin que obtuvo Chile en el ao 2008 en el
ndice global ni en el subndice inputs. En tan-
to que en el subndice outputs la mejora ha
sido bastante marginal.

GRFICO 8:
GLOBAL INNOVATION INDEX DE CHILE

ndices

70
61 60
60
48 47 48 49
50 47
50
48
40 43 41
41 41
39 39 39
30 36 34 33 33
30
20
2008 2009-2010 2011 2012 2013 2014 2015

Global Inputs Outputs

Ranking
65
60 59
57
55 54
51
50 48 48
46 46
45 42 43 42 42
39 40 38 39
40 41 37
36 34
35 32
30
25
20
2008 2009-2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ranking Global Ranking Inputs Ranking Outputs

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de The Global Innovation Index (2015).

Gasto en I+D en relacin con el PIB
Como se mencion anteriormente el indi-
cador GII fue construido para sustituir otros
indicadores que lograban reflejan el proceso
de innovacin de forma fidedigna, uno de los
ms tradicionales era el ratio de gasto en in-
vestigacin y desarrollo (I+D) respecto del
PIB, debido a la importancia del gasto en I+D
como insumo de produccin para la genera-
cin de nuevas innovaciones. Si se considera
que la estrategia nacional de innovacin es-
 91

Chile

tablece como uno de sus objetivos interme-
dios fundamentales alcanzar un valor para el
ratio gasto en I+D-PIB de un 2,1% para el
ao 2021, resulta interesante observar cmo
ha ido evolucionando esta variable en Chile.
Usaremos inicialmente como marco de com-
paracin el grupo de pases de la OCDE y,
posteriormente, a los pases de Amrica Lati-
na y el Caribe. El grfico 9 muestra el valor de
ese indicador para el conjunto de pases del a
OCDE, Amrica Latina y el Caribe para 2012.

GRFICO 9
GASTO EN I+D
(EN PORCENTAJES DEL PIB)

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
Amrica Latina y el Caribe

Dinamarca
El Salvador
Guatemala
Trinidad y Tobago
Paraguay
Colombia
Uruguay
Chile
Cuba
Mxico
Argentina
Grecia

Eslovaquia
Polonia
Turqua
Brasil
Hungra
Italia
Espaa
Luxemburgo
Portugal
Irlanda
Noruega
Reino Unido
Canad
Repblica Checa
Holanda
Estonia
Francia
OCDE-Total
Blgica
Slovenia
Estados Unidos
Alemania
Austria
Suiza

Suecia
Japn
Finlandia
Corea
Israel
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de OECD Stat.

Segn la informacin de la OCDE el ratio
gasto en I+D respecto del PIB para Chile en
2007 era de un 0,31%, lo que posicionaba al
pas en el ltimo puesto dentro de ese grupo
de pases, incluso por debajo de Mxico. En
2012, si bien el indicador se increment a un
0,365% del PIB, la posicin relativa de Chile
no cambi. Incluso comparando nicamen-
te con pases de Amrica Latina y el Caribe
se encuentran resultados poco alentadores.
En 2007 la economa chilena le faltaba 0,33
puntos porcentuales para alcanzar los nive-
les de ratio gasto promedio en I+D respecto
del PIB de Amrica Latina y el Caribe, y en
2012 esta diferencia aument a 0.399 puntos
porcentuales, por otro lado la posicin rela-
tiva de Chile en este indicador para Amri-
ca Latina y el Caribe mejor marginalmen-
te, ya que pas a ocupar del sexto al quinto
puesto entre 2007 y 2012.
Respecto del origen del gasto en innova-
cin, segn los datos de la OCDE, hacia 2014
cerca del 70% del gasto en I+D de Chile al-
rededor de 1.500 millones de dlares, pro-
vino del gobierno (38%) y de las empresas
privadas con fines de lucro (32%), seguidos
por las universidades y fondos del extranjero,
en partes ms o menos iguales. Esta distribu-
 92
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
cin se ha mantenido relativamente estable
en la ltima dcada.
Usando la Encuesta Nacional sobre Gasto
y Personal en I+D7 podemos construir la dis-
tribucin del gasto en esta materia por sec-
tores econmicos, de acuerdo con los datos
ms recientes de las encuestas de gastos en
investigacin y desarrollo del Ministerio de
Economa. Tanto en 2013 como en 2014 cin-
co de los 16 sectores econmicos concentran
ms del 80% del gasto en I+D. La industria
manufacturera es el sector lder seguido por
el sector agropecuario, el de comercio y el
sector minero, en ese orden.
Alcanzar el objetivo del 2,3% de ratio
de gasto en I+D respecto del PIB para 2021
requiere una revisin sucinta de qu secto-
res productivos entre los que tienen mayor
relevancia en la estructura econmica chile-
na debern incrementar sus gastos en I+D,
para generar polticas sectoriales de fomento
a la investigacin y desarrollo que posibiliten
cumplir con las metas planteadas en la estra-
tegia nacional de innovacin en este aspecto.
Otros indicadores del proceso de
innovacin
En este estudio se ha podido verificar que
el desempeo de la economa Chilena en re-
lacin con su productividad no fue de los me-
jores comparado con otras economas de la
OCDE, lo que podra indicar ciertos problemas
en el SNI, asimismo, si se usan indicadores
directos de innovacin, se ha podido verificar
ciertas fallas en el proceso de innovacin en
Chile. Como se pudo observar, teniendo en
cuenta la estrategia nacional de innovacin
respecto de las metas de productividad, el in-
cremento en el ratio gasto I+D respecto del
PIB y la mejora en los indicadores internacio-
nales de innovacin estn lejos de alcanzarse.
7 Ver http://www.economia.gob.cl/estudios-y-encuestas/encuestas/encuestas-de-innovacion-e-id
8 Las patentes tridicas son un set de patentes registradas simultneamente en la Oficina de Patentes Europea (EPO), la Oficina de Patentes
de Japn (JPO) y la Oficina de Patentes de Estados Unidos (USPTO). Las patentes tridicas son atribuidas al pas de residencia del inventor
y a la fecha cuando la patente fue registrada inicialmente.
Algunos indicadores adicionales que
se utilizan en la literatura sobre innovacin
estn relacionados con ciertos inputs y ou-
tputs en el proceso de innovacin. Uno de los
inputs se refiere a los investigadores, que son
uno de los principales agentes del proceso de
innovacin. En Chile el nmero de investiga-
dores ha presentado una tendencia creciente
durante el perodo 2007-2014, pero lamen-
tablemente las cifras an son muy inferiores
a las de otras economas de la OCDE. Segn
datos de la OCDE, en 2007 Chile tena 9.886
investigadores, lo que representaba 0,848
investigadores por cada 1.000 trabajado-
res, mientras que el promedio para la OCDE
en 2007 era 124.269 investigadores, lo que
representaba 6,56 investigadores por cada
1.000 trabajadores. Para 2014 estas diferen-
cias no se han reducido, incluso se han in-
crementado. El nmero de investigadores en
Chile para ese ao ascendi a 12.320, lo que
representaba 0,96 investigadores por cada
1.000 trabajadores, en tanto que las mismas
cifras para el promedio de la OCDE fueron de
305.583 investigadores y 8,22 investigadores
por 1.000 trabajadores.
Como indicador output es usual consi-
derar las patentes tridicas8 registradas para
un pas. Cada patente tridica es producto di-
recto del proceso de innovacin, a pesar de
esto, usar el nmero de patentes como in-
dicador del nmero de innovaciones realiza-
das en un pas puede subestimar el nmero
de innovaciones realizadas en una economa,
ya que solo considera aquellas innovaciones
que pueden ser patentadas efectivamente.
Segn la informacin de la OCDE, en el ao
2007 Chile registr 7 patentes tridicas, en
tanto que Argentina y Brasil registraron 15
y 69 patentes tradicas respectivamente. En
2013, Chile registr 12 patentes tridicas su-
 93

Chile

perando a Argentina (8 patentes tridicas), total de emprendimiento durante el perodo

aunque se mantuvo lejos de Brasil (101 pa-
tentes tradicas). Este resultado favorable se
verifica incluso para las cifras que se registran
para la OCDE, que en 2008 registr 51.305
patentes tridicas y en 2013 esta cifra haba
disminuido a 50.100.
C. La actividad emprendedora en Chile
Una de las bases de datos de mayor
difusin en el seguimiento de la actividad
emprendedora es el Monitor Global de Em-
prendimiento (GEM), a partir de encuestas
representativas a la poblacin activa entre 18
y 64 aos de edad. En el Grfico 10 se puede
observar una tendencia creciente de la tasa
2007-2015. Como puede observarse la tasa
total de actividad emprendedora en 2007 fue
de 13.43% en tanto que en 2015 esta fue de
25.93%, un aumento de casi el doble. Esto
implica que para 2015 por cada 100 encues-
tados por el GEM 26 de estos respondieron
que se dedican a algn emprendimiento. En
el grfico tambin se puede observar la des-
composicin de la tasa total de actividad em-
prendedora -segn la metodologa de la GEM-
en la tasa de dueos de nuevos negocios y
la tasa de emprendedor naciente, ambas
series muestran la misma tendencia con una
mayor ponderacin para la tasa de dueos
de nuevos negocios.

GRFICO 10
TASA DE ACTIVIDAD EMPRENDEDORA, 2007-2015
(EN PORCENTAJES DE LA POBLACIN DE 18 A 64 AOS)

30%
26,8
25,9
25% 23,7 24,3
22,6
20%
16,8 16,6 16,5
15,4
15% 14,8 14,6 14,7
13,4 13,1
11,4 11,0
9,5 9,6 9,6 9,8
10% 8,4
7,3 7,7
6,5 5,6 5,7
5,7
5%

0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Tasa de emprendedor naciente Tasa de dueos de nuevos negocios Tasa total actividad emprendedora

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Monitor Global de Emprendimiento (GEM).

Por otro lado, sobre la base de los datos
recopilados para Chile por el GEM, se puede
observar que la tasa de actividad emprende-
dora, entre la poblacin de 18 a 64 aos, es
mayor para los hombres que para las mujeres.
En 2015 la tasa total de actividad emprende-
dora para los hombres fue del 29,73%, en
tanto que para las mujeres fue del 22,14%,
esto tal y como se presenta en varios sec-
tores econmicos es bastante usual, lo que
impone incluir en la poltica pblica el objetivo
de disminuir las barreras que impiden que las
mujeres puedan tener la misma posibilidad de
realizar cualquier emprendimiento privado.
Finalmente, es interesante destacar que
la actividad emprendedora en Chille es prin-
cipalmente empujada por oportunidad ms
que por necesidad. Segn los datos del GEM,
 94
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
se puede observar que para el ao 2015 el
61,18% de los emprendedores y emprende-
doras report que su deseo de dedicarse a
algn emprendimiento privado fue motivado
principalmente por alguna oportunidad surgi-
da ante ellos, en tanto que el 25,29% declar
haberse visto empujado por necesidad, es de-
cir, por falta de oportunidades en el mercado
laboral, a dedicarse a algn emprendimiento.
Esto no solo se verific en el ao 2015, ya
que si se observa la serie de ambas variables
puede verse claramente que durante el pe-
rodo 2007-2015 la diferencia entre la tasa
de emprendedores empujados por oportuni-
dad y la de emprendedores empujados por
necesidad fue en promedio de 32,23 puntos
porcentuales. Esto podra ser un gran augurio
de mejora en las tasa de innovacin, ya que
es razonable pensar que los emprendedores
empujados por oportunidad tiendan a explo-
tar nuevas vetas comerciales, que a diferen-
cia de las impulsadas por los emprendedores
empujados por necesidad tienden a ser ac-
tividades innovadoras en el mercado. A esto
debe sumarse el contexto institucional, el que
ha sido bastante favorable al emprendimien-
to. CORFO cuenta con un gran nmero de
programas de apoyo financiero a la actividad
emprendedora, entre los que se destaca el
programa concurso Capital Semilla y el pro-
grama Startup Chile, que comenz a operar
en 2010, y ha apoyado a miles de empren-
dedores innovadores de Chile y el resto del
mundo9. Finalmente tambin se ha avanzado
mucho en la simplificacin de trmites para la
creacin y operacin de empresas como as
tambin en la liquidacin de empresas con la
nueva ley de quiebras del ao 201410.
El GEM tambin mide las condiciones
para la actividad emprendedora, a partir de
consultas a expertos. Todava se sigue in-
9 Para ms detalles visitar http://www.corfo.cl/programas-y-concursos/programas/concurso-capital-semilla y startupchile.org.
10 Ver por ejemplo http://www.agendaproductividad.cl/2016/06/22/gobierno-lanza-escritorio-empresa-una-plataforma-digital-de-tramites-
para-la-creacion-y-operacion-de/
sistiendo en que el financiamiento propio y
de terceros es insuficiente, que existe poca
transferencia de I+D de los sectores que
crean conocimiento a las empresas y que el
nivel de calificacin para el emprendimiento
es an bajo en Chile. Tambin se considera
que existen altas barreras a la entrada, un
bajo dinamismo de muchas industrias y que
la carga impositiva puede ser un obstculo
para el emprendimiento. Como aspecto posi-
tivo se destaca el reconocimiento de un mar-
co institucional favorable al emprendimiento
y la existencia de polticas de subsidios a la
actividad emprendedora dinmica.
V. Recomendaciones de poltica
El pas parece haber avanzado desde el
punto de vista organizativo e institucional al
haber definido una Estrategia Nacional de In-
novacin con metas claras que debiera alcan-
zar el Sistema Nacional de Innovacin para el
mediano y largo plazo. Dentro de las tareas
pendientes estn:
Aumentar recursos al sistema: los fondos
para el fomento de la innovacin parecen
insuficientes para poder alcanzar las me-
tas de la Estrategia Nacional de Innova-
cin de aqu a los prximos diez aos. Se
cuenta, por una parte, con una importan-
te institucionalidad de apoyo al empren-
dimiento y la innovacin, pero, por otra,
los gastos en innovacin son insuficien-
tes. El pas est muy lejos de alcanzar,
por ejemplo, la meta de tener un gasto
en I+D en relacin con el PIB del 2,3%
para 2021.
Mejorar el monitoreo y evaluacin de
programas: ms all de la importancia de
contar con programas novedosos de inno-

vacin y emprendimiento, si bien existen
evaluaciones de impacto aisladas, an no
hay una cultura de monitoreo y evalua-
cin que permita ayudar a entender qu
programas funcionan y cules no. Esto
es fundamental para un adecuado uso
de los fondos pblicos, pues ayuda a de-
terminar qu programas deben cerrarse
y cules fortalecer.
Reconocer ventajas comparativas en al-
gunos sectores: dada la escasez de fon-
dos que es evidente y que se considera
que las polticas de innovacin debieran
ser neutrales, sin fortalecer ningn sec-
tor en particular en detrimento de otros,
es necesario reconocer que el pas tiene
ventajas comparativas naturales en cier-
tas reas. Por ello, el retorno del gasto en
innovacin en esos sectores con alto po-
tencial debiera ser mayor. Un sector em-
blemtico al respecto es la minera. Mu-
cho se ha dicho que el pas debiera dejar
de ser minera-dependiente y tratar de
diversificarse a actividades de otros sec-
tores. Es deseable aspirar a reducir la de-
pendencia de la exportacin cuprfera, tal
como se desprende de los objetivos de la
Estrategia Nacional de Innovacin, pero
no debiera ignorarse que la industria mi-
nera en su conjunto es quizs una de las
pocas que tiene estndares de competi-
tividad internacional. Iniciativas pbli-
co-privadas como el Programa de Provee-
dores de Clase Mundial (PPCM), apuntan
a potenciar al sector de proveedores de
la minera reduciendo asimetras de in-
formacin sobre el conocimiento tecno-
lgico entre las grandes empresas y sus
proveedoras y fomentando el desarrollo
de soluciones tecnolgicas para la gran
minera con capacidad de ser escaladas
a otras actividades y mercados. Este
programa existe desde hace ms de cin-
co aos y ha posicionado a ms de cien
proveedores en la clase mundial. Existen
muchos ejemplos de proyectos exitosos
95
Chile
dentro de este programa, que han logra-
do alcanzar mejoras importantes en efi-
ciencia y productividad. Sin embargo, es
necesario potenciar aspectos de escala.
El programa apunta a generar exporta-
ciones por ms de 10 mil millones dlares
en los prximos 20 aos, pero an se en-
cuentra muy lejos de esa meta (Comisin
Minera y Desarrollo de Chile, 2014).
Mejorar el acceso a financiamiento ex-
terno: un obstculo a la innovacin y el
emprendimiento identificado de manera
recurrente es el de acceso a financia-
miento externo. Las actividades innova-
doras son tpicamente riesgosas y, por
lo tanto, es difcil obtener financiamiento
adecuado. Por esto debiera facilitarse el
acceso de los emprendedores a capital
de riesgo a nivel global y tambin facili-
tar la operacin de fondos de capital de
riesgo internacionales en el medio local
(OCDE, 2015).
Mejorar la base educativa: finalmente,
no puede dejar de mencionarse la im-
portancia de polticas transversales para
una educacin de calidad como par-
te integral de una estrategia nacional
de innovacin enfocada en incrementar
la productividad.
VI. Conclusiones
E
l anlisis de las secciones anteriores
permiti apreciar un diagnstico no del
todo favorable para Chile en innovacin.
Si bien se trata de una economa saludable
con grandes avances en las tres ltimas dca-
das, se presentan distintas seales de alerta
que es necesario considerar. La productividad
viene creciendo a un ritmo cada vez menor y
existen problemas serios de eficiencia en sec-
tores clave como la minera. Aunque, desde el
punto de vista institucional, los esfuerzos por
construir un Sistema Nacional de Innovacin
slido y con objetivos claros, entre ellos, por
 96

Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas

ejemplo, la Agenda de Productividad 2014- como tambin un gran nmero de programas

2018 lanzada por el actual gobierno, existen
falencias de insumos para la innovacin que
se ven reflejadas en magros resultados en
outputs de innovacin y en las pobres posi-
ciones de Chile en la comparacin internacio-
nal de indicadores de innovacin, tales como
el Global Innovation Index o simplemente el
ratio de gasto en I+D sobre el PIB. El nmero
de investigadores por mil habitantes no pa-
rece crecer a un ritmo sostenido y tampoco
el nmero de patentes por habitante. Asimis-
mo, la posicin relativa de Chile no solo en la
OCDE sino tambin respecto de algunos pa-
ses de la regin es desfavorable.
Ms all de lo anterior, el pas ha institu-
cionalizado el sector de innovacin al definir
una Estrategia Nacional de Innovacin con
metas claras y cuantificadas para el mediano
y largo plazo. Primero, es importante desta-
car el reconocimiento al diagnstico de pro-
blemas en el SIN que se hace tanto desde el
gobierno como desde otros sectores. Segun-
do, el debate sobre las polticas de innovacin
que necesita el pas tambin viene siendo in-
tenso. A nivel institucional se ha avanzado
en muchos aspectos para mejorar el entorno
emprendedor y de innovacin. Ejemplos de
ello son los incentivos tributarios a la I+D,
la simplificacin de trmites para la creacin
de empresas y la nueva ley de quiebras, as
de fomento a la innovacin y el emprendi-
miento, liderados principalmente por la COR-
FO. Todo esto contribuye a que Chile se en-
cuentre muy bien posicionado en cuanto a los
indicadores de emprendimiento, pero, como
se expuso a lo largo del trabajo, an queda
mucho por hacer para que el pas pueda al-
canzar el salto necesario en productividad a
travs de la innovacin y el emprendimiento.
Respecto de las perspectivas y recomen-
daciones, es imperioso aumentar los recursos
del sistema; ya al ao 2015 se est muy lejos
de alcanzar la meta de inversin del 2,3% del
PIB para el ao 2021. As mismo, hay que
mejorar el sistema de monitoreo y evaluacin
de programas, idear estrategias para aumen-
tar el acceso a financiamiento externo y, sin
lugar a dudas, mejorar la base educativa.
Dado el pobre desempeo de la poblacin en
materia educativa, no resulta viable pensar
en un sistema de innovacin exitoso y din-
mico con una base de recursos humanos tan
pobre. Finalmente, una potencial opcin a la
escasez de recursos es, al menos en el cor-
to plazo, reconocer que el pas tiene ventajas
comparativas en algunos sectores. Evaluar la
conveniencia de invertir preferentemente en
ciertos clsteres, sin necesidad de cerrar las
opciones de desarrollo a otros sectores.

Lucas Navarro
PhD en Economa de Georgetown University, MA en Economa del programa ILADES-UAH/Georgetown University
de Chile y Licenciado en Economa de la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina. Profesor Adjunto a tiempo
completo de la Facultad de Economa y Negocios de la Universidad Alberto Hurtado, Chile.

Jos Villegas
MA en Economa del programa ILADES-UAH/Georgetown University de Chile y Licenciado en Economa de
la Universidad Mayor de San Andrs, Bolivia. Actualmente cursando el PhD en Economa de la University of
Rochester, Estados Unidos.

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Innovacin y emprendimiento en Amrica
Latina: desafos y oportunidades de la regin
para sumarse a la sociedad del conocimiento.
El caso colombiano
Helena Garca Romero
I. Introduccin
L
a innovacin es uno de los principales
motores de desarrollo de las economas
modernas, dado que permite que las em-
presas mejoren su productividad y ofrezcan
nuevos y mejores productos con los que com-
piten en un mercado globalizado. Es adems
la principal caracterstica diferenciadora de
los pases emergentes que superan las de-
nominadas trampas de la pobreza y pasan el
umbral hacia el progreso, ya que se traduce
en crecimiento, empleo de calidad y mayor
bienestar para la poblacin.
Colombia se encuentra en una etapa cr-
tica de desarrollo, puesto que est transitan-
do de una economa relativamente cerrada,
caracterizada por competir con bienes y ser-
vicios de menor valor agregado con pases de
bajos ingresos, hacia una economa moder-
na, con mercados abiertos y competidores
ms desarrollados.
De 2000 a 2014, la tasa de crecimiento
de la economa colombiana fue de un 4,46%,
mientras que el promedio de Amrica Latina y
el Caribe fue de un 3,42%. En este perodo me-
joraron las condiciones de vida de la poblacin,
disminuy la pobreza, aument la cobertura de
servicios pblicos y el ndice de desarrollo hu-
mano. Este crecimiento respondi a un entorno
99
Colombia
macroeconmico estable y a condiciones inter-
nacionales favorables, ligadas al crecimiento de
sectores extractivos como el minero-energti-
co, que en el perodo represent el 50% de las
exportaciones y el 16% del ingreso fiscal.
Sin embargo, el bono econmico de altos
precios en materias primas que vivi Amri-
ca Latina en la ltima dcada ha terminado,
por lo que es necesario que el pas alcance
los estndares de calidad y de valor agregado
necesarios para llevar al mundo bienes y ser-
vicios ms sofisticados que le permitan man-
tener las tasas de crecimiento de los ltimos
aos, mediante el desarrollo de la ciencia, la
tecnologa, la innovacin y la generacin de
emprendimientos dinmicos (CT+IE).
Con la cada en el precio del petrleo en
2015 y la devaluacin del peso colombiano,
era esperable que se generara una nueva
oferta exportable de productos no tradicio-
nales; sin embargo, no se materializ, de
modo que la economa se desaceler y fue
necesario un fuerte recorte presupuestal.
La falta de respuesta de la economa a las
nuevas condiciones externas se explica, en
parte, porque el crecimiento econmico de la
ltima dcada no estuvo asociado a mejoras
similares en la productividad ni en la innova-
cin. De 2000 a 2010 la productividad total
de los factores (PTF) creci a una tasa pro-
 100
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano
medio anual de un 0,26% (en comparacin,
en Chile el crecimiento fue de un 2% anual)
(Bitrn, Benavente y Maggi, 2011). Por otro
lado, solo el 19,4% de las firmas manufac-
tureras en Colombia realizaron algn tipo de
actividad innovadora, lo que se traduce en un
aparato productivo poco sofisticado y sin di-
versificacin en las exportaciones. En 2013,
el 90% de las exportaciones correspondan
a productos primarios poco elaborados y el
pas ocup el puesto 63 de 124 en el ndice
de complejidad econmica desarrollado por
Hausmann y otros. (2014).
Ahora bien, se han hecho esfuerzos en los
ltimos aos por fortalecer los ecosistemas
de innovacin y emprendimiento en el pas
a travs de polticas pblicas. Por mencionar
algunas, se cre INNpulsa en 2012 para apo-
yar y promover el crecimiento empresarial
extraordinario a mediante programas e ins-
trumentos de cultura y de financiamiento a
emprendedores, y en 2014 se unificaron el
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y la
Comisin Nacional de Competitividad e Inno-
vacin en el Sistema Nacional de Competitivi-
dad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCC-
TeI) para articular las iniciativas del gobierno
y lograr mejores resultados.
Sin embargo, an hay tareas por hacer,
especialmente en un entorno internacional
menos favorable a las exportaciones tradicio-
nales del pas, en un escenario de poscon-
flicto y en un momento donde las mayores
inversiones e infraestructura pueden generar
un efecto positivo en la productividad que hay
que potenciar y aprovechar. Ante esta nue-
va realidad, es relevante analizar cul es la
situacin del pas en innovacin y emprendi-
miento, qu polticas pblicas se han imple-
mentado, cules han sido sus resultados, y
cmo se comparan con las de otros pases
mejor posicionados en este mbito, de modo
de extraer lecciones y escalar los resultados.
Es as que este estudio presenta un diagns-
tico actual respecto de la innovacin y el em-
prendimiento dinmico en el pas, compara
a Colombia con otros pases de la regin y
aporta lineamientos y recomendaciones para
fortalecer y acelerar el impacto de la estra-
tegia de CT+IE en el desarrollo econmico y
social del pas.
El trabajo est dividido en cinco seccio-
nes, incluida esta introduccin. La segunda
seccin presenta un diagnstico para Co-
lombia en materia de innovacin y empren-
dimiento en el pas a partir de indicadores
nacionales e internacionales. La tercera
seccin describe las barreras y oportunida-
des que enfrenta la innovacin en el pas.
La cuarta seccin presenta recomendacio-
nes de poltica y en la ltima se presentan
las conclusiones.
II. Diagnstico en materia de
innovacin y emprendimiento
en el pas
En esta seccin se describe el estado ac-
tual de Colombia en innovacin y emprendi-
miento a partir de indicadores nacionales e
internacionales y su evolucin en el tiempo.
Tambin se presenta el marco institucio-
nal que articula a los distintos actores p-
blicos y privados alrededor de la innovacin
y el emprendimiento.
A. Inversin en actividades de ciencia,
tecnologa e innovacin (ACTI) e
Investigacin y desarrollo (I+D)
En los ltimos 10 aos la inversin en
actividades de ciencia, tecnologa e innova-
cin (ACTI) en Colombia creci 1,4 veces,
aumentando de $651,7 millones de dlares
en 2005 a $1.562 millones en 2015; en re-
lacin con el PIB esto represent un aumen-
to de un 0,627% en 2015. El componente
de inversin en I+D, por su parte, pas
de $224,2 millones de dlares en 2005 a
$638,6 millones en 2015, lo que se tradujo
en 2015 en un 0,239% del PIB (ver grfi-
 101

Colombia

co 1). El financiamiento pblico de las ACTI Respecto de las fuentes de financiamien-

recibi un fuerte impulso a partir de 2011,
al modificarse el Sistema General de Rega-
las provenientes de la explotacin de recur-
sos naturales no renovables. En ese momen-
to se estableci que el 10% de ese fondo se
destinara al Fondo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, cuyo objetivo principal es finan-
ciar proyectos regionales acordados entre el
Gobierno Nacional y las entidades regionales.
Sin embargo, este porcentaje se encuentra
por debajo del promedio de la regin (0,30%
del PIB) y muy por debajo de otros pases
lderes en el tema como Israel, China o Brasil
(ver grfico 2).
to, la mayor parte de los recursos para ACTI
provienen del sector pblico: el 54,5% de la
inversin provino de esta fuente en 2015, los
privados aportaron el 43,9% de los recursos y
el 1,53% restante de aportes internacionales.
Esta situacin contrasta con lo que se obser-
va en los pases de la OCDE, donde la mayor
parte de la financiamiento de las ACTI provie-
ne del sector privado. Este mismo patrn se
repite respecto de I+D en el pas: de 2004 a
2014, el 54,45% de los recursos provino del
sector pblico, el 42,36% del sector privado y
el restante 3,2% de recursos internacionales
(OCyT, 2015).

GRFICO 1
EVOLUCIN DE LA INVERSIN EN ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN (ACTI)
COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2005-2015 (EN PORCENTAJES)

0,70%

0,60%

0,50%

0,40%

0,30%

0,20%

0,10%

0,00%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Inversin en I+D Inversin en ACTI

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa (OCyT) y del Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadstica (DANE), EDIT II a VII, EDITS IV.
 102

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano

GRFICO 2
GASTO BRUTO EN I+D COMO PORCENTAJE DEL PIB PARA PASES SELECCIONADOS, 2013 (EN PORCENTAJES)

Israel

Corea del Sur

Japn

Finlandia

Suecia

Estados Unidos (2012)

China

Brasil

India (2011)

Argentina

Costa Rica

Mxico

Chile

Ecuador (2011)

Uruguay

Amrica Latina y el Caribe

Colombia 0,26%
Panam

0,00% 0,50% 1,00% 1,50% 2,00% 2,50% 3,00% 3,50% 4,00% 4,50%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Global Innovation Index 2015.

Al descomponer los recursos por ac- 30,58%, y en tercer lugar estn los servi-
tividad, la principal es I+D con el 38,17%, cios cientficos y tecnolgicos con un 21,06%
le siguen actividades de innovacin con el como se muestra en en el grfico 3.

GRFICO 3
DISTRIBUCIN DE LA INVERSIN EN ACTI POR TIPO DE ACTIVIDAD 2015 (EN PORCENTAJES)

3%
7%
I+D
Actividades de innovacin
Servicios cientficos y tecnolgicos
Apoyo a la formacin y capacitacin cientfica y tecnolgica
Servicios cientficos y tecnolgicos
21% 38%

31%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa (OCyT) y del Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadstica (DANE), EDIT II a VII, EDITS IV.

Geogrficamente la mayor inversin en
ACTI y en I+D se distribuye entre las princi-
pales ciudades colombianas (Bogot, Mede-
lln y Cali), ya que cuentan con universidades,
centros de investigacin, grandes empresas,
y otros actores que ejecutan los recursos dis-
ponibles para estas actividades.
B. Indicadores de innovacin
ndice global de innovacin (GII)
El ndice global de innovacin (GII por sus
siglas en ingls) desarrollado por la Univer-
sidad de Cornell, INSEAD y la Organizacin
Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI),
presenta las capacidades y resultados de los
pases en innovacin, y provee herramientas
para el diseo de polticas que promuevan
el crecimiento de largo plazo en los pases
mediante aumentos en la productividad y el
empleo. Se basa en dos subndices: i) insu-
mos para la innovacin y ii) productos de la
innovacin. Estos subndices se dividen a su
vez en siete pilares y 79 indicadores.
Colombia en 2015 ocup el puesto 67
entre 141 pases, por encima de Uruguay,
Brasil y Argentina. Dentro de la regin ocu-
pa el puesto nmero 6, debajo de Barba-
dos, Chile, Costa Rica, Mxico y Panam.
Cabe sealar que en 2010 Colombia esta-
ba en el puesto 90, por lo que en el pero-
do 2010-2015 ha mejorado en relacin con
los dems pases.
Al analizar los componentes del ndice,
respecto de los insumos para la innovacin,
Colombia se encuentra en el puesto 51 y
dentro de la regin se encuentra en el tercer
puesto, por debajo de Chile y Barbados. Este
subndice se refiere a los elementos en una
economa que permiten actividades de inno-
vacin. Cuenta de 5 pilares que son institucio-
nes, capital humano, infraestructura, sofisti-
cacin de mercado y sofisticacin de negocios.
103
Colombia
Entre los insumos para la innovacin, es
primordial el de capital humano. Colombia
gasta el 4,93% del PIB en educacin, porcen-
taje menor al de Mxico o Brasil, pero ma-
yor al de Per o Chile. Respecto de la calidad
de la educacin, Colombia se compara con
otros pases con la medicin PISA. Tanto en
ciencia como en lectura, el pas obtiene me-
nores puntajes que Brasil, Uruguay, Mxico
y Chile (pas que obtiene en ambos test un
rendimiento de un 10% mayor). El avance de
Colombia entre el ao 2006 y 2009 en lec-
to-escritura es modesto.
Respecto de la inscripcin en el nivel ter-
ciario de educacin, en Colombia alcanza el
48,33%, porcentaje similar al de Per, pero
por debajo del de Chile (74,39%) y de los
lderes a nivel internacional como Corea del
Sur (98,38%) o Estados Unidos (94,28%). A
pesar de que este porcentaje se duplic en los
ltimos 15 aos, el nivel de desercin es alto,
alrededor de un 45%. Uno de los problemas
de la educacin superior en Colombia es que,
al igual que otros pases latinoamericanos,
posee una pirmide invertida, con alrededor
del 70% de los alumnos en la educacin uni-
versitaria y solo el 30% en educacin tcnica
o tecnolgica. Esta situacin contrasta con
la observada en diversos pases de la OCDE,
especialmente europeos, en que la formacin
tcnica alcanza hasta el 70% de la matrcula.
De los estudiantes universitarios, el 21,45%
de los graduados son en carreras de ciencias
o ingenieras, porcentaje superior al de Bra-
sil y Chile, aunque es menor en el nmero
total de graduados.
En cuanto a productos de la innovacin,
el pas est en el puesto 75 a nivel global y en
el 9 a nivel regional. Este subndice provee in-
formacin sobre elementos que son resulta-
do de la innovacin en una economa. Consta
de dos pilares que son productos de tecno-
loga y conocimiento y productos creativos.
 104

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano

Un indicador importante es el nmero C. Marco institucional

de patentes, y especficamente el nmero
de patentes tridicas.1 Mientras que en Ja-
pn estas familias de patentes son 5,15 por
$1.000 millones de dlares del PIB (en PPP),
en Colombia corresponden solo al 0,01, simi-
lar a otros pases de la regin.
Por esta disparidad entre insumos y pro-
ductos de la innovacin, el GII clasifica a Co-
lombia como un innovador ineficiente, ya que
los insumos con los que cuenta no se tradu-
cen en los resultados esperados en trminos
de productos de innovacin.
ndice global de competitividad del Foro
Econmico Mundial
El ndice global de competitividad del
Foro Econmico Mundial incluye un compo-
nente que evala la disposicin tecnolgica de
las empresas, esto es, la facilidad que tienen
para adoptar nuevas tecnologas. En 2015
Colombia ocup el puesto 70 de 140 pases
con una calificacin de 3,84 (de un mximo
de 7). Al analizar los elementos del ndice de
disposicin tecnolgica en los que Colombia
tiene un peor desempeo, sobresalen la dis-
ponibilidad de tecnologas de punta y la ab-
sorcin de tecnologa por las firmas. Esto es
consistente con los resultados de la encuesta
de desarrollo e innovacin tecnolgica (EDIT)
2013-2014 que muestra que solo 19,4% de
las empresas manufactureras y el 38,1% de
las empresas de servicios colombianas inno-
van.2 En cuanto al tipo de innovaciones y su
alcance, la mayora de las innovaciones de
producto son para la empresa (89,3%), y so-
lamente el 10,2% son innovaciones de pro-
ducto para el mercado nacional y un 0,6%
para el mercado internacional.
El diseo institucional relacionado con la
innovacin y el emprendimiento es particular-
mente importante para construir espacios de
interlocucin con el sector privado y la aca-
demia, que permitan generar una oferta de
instrumentos pblicos que resuelvan las fallas
de mercado asociadas a estos temas de ma-
nera transparente y costo-eficiente. La insti-
tucionalidad debe definir claramente cules
son los funciones de cada uno de los actores
en el sistema.
El ao 2015, se cre el Sistema Nacio-
nal de Competitividad, Ciencia, Tecnologa
e Innovacin (SNCCTeI) como marco rector
de la poltica de competitividad, productivi-
dad e innovacin. Anteriormente lo que se
tena eran dos sistemas separados: el Siste-
ma Nacional de CTI y el Sistema Nacional de
Competitividad que sesionaban de manera
independiente y no contaban con canales de
comunicacin permanentes, lo que genera-
ba duplicidades y problemas de coordinacin
entre los actores gubernamentales y los ac-
tores privados (Plan Nacional de Desarrollo
2015-2018).
El SNCCTeI establece las instancias de
coordinacin estratgicas, as como las ins-
tituciones responsables de la ejecucin de
las polticas y la implementacin de los ins-
trumentos de apoyo a los otros actores del
sistema. De esta manera, interactan las en-
tidades de la administracin pblica en coor-
dinacin con las del sector privado a travs
de la Comisin Nacional de Competitividad e
Innovacin y las Comisiones Regionales de
Competitividad (ver figura 1).

1 Segn la OCDE, una familia de patentes tridicas tiene, al menos, los siguientes miembros: una solicitud de patente europea, una
japonesa y una concesin de patente de los Estados Unidos.
2 Se incluyen empresas que innovan tanto en sentido estricto como en sentido amplio. Innovacin en sentido estricto se refiere a aquellas
empresas que obtuvieron al menos un bien o servicio nuevo o significativamente mejorado en el mercado internacional. Innovacin en
sentido amplio se refiere a empresas que obtuvieron al menos un bien o servicio nuevo o significativamente mejorado en el mercado
nacional o para la empresa o que implementaron un proceso productivo, una forma organizacional o un tipo de comercializacin nuevos.
 105

Colombia

La Comisin Nacional est dirigida por un del Sistema de Competitividad e Innovacin,

Comit Ejecutivo integrado por funcionarios lo que facilita la interaccin entre los distintos
pblicos y representantes privados: el conse- actores que conforman el sistema y permite
jero presidencial del Sistema de Competitivi- establecer prioridades y objetivos transver-
dad e Innovacin, el ministro de Comercio, sales a los distintos sectores en la Agenda
Industria y Turismo, el Director del Depar- Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecno-
tamento Nacional de Planeacin, el director loga e Innovacin. En esta instancia se de-
de Colciencias, el presidente ejecutivo de la finen los proyectos prioritarios, las entidades
Confederacin Colombiana de Cmaras de responsables y los mecanismos de monito-
Comercio, y el presidente del Consejo Priva- reo a travs de comits tcnicos o temti-
do de Competitividad. La coordinacin y arti- cos. Cada proyecto tiene una serie de metas
culacin de las actividades del SNCCTeI son a las que se hace seguimiento en el Comit
responsabilidad de la Consejera Presidencial Ejecutivo del Sistema.

FIGURA 1
GOBERNANZA Y ESTRUCTURA DEL SNCCTEI
Largo Plazo

Comisin Nacional de Competitividad,

Estrategia

Ciencia, Tecnologa e innovacin

Presidente de la Repblica Miembros + Comisiones Regionales
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin
+ Ciencia y Academia + Invitados (1 vez al ao)

Consejo de Ministros
Ministros - Conpes (cada 2 meses)
Comit de Comisiones
Regionalizacin Regionales de
Diseo y seguimiento de las

Competitividad,
Comit Ejecutivo Sistema Nacional de Coordinacin Ciencia,
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e innovacin Nacional Tecnologa e
Ministros + Directores + Privados + Comisiones Comisiones innovacin
Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Regionales
innovacin + Academia y Ciencia (cada mes) Competitividad, Agenda Ciencia,
Ciencia, Tecnologa Tecnologa e
e innovacin Innovacin,
polticas

Agenda Poltica
Coordinacin de Comits Tcnicos de Desarrollo
(Conserjera Presidencial del Sistema de Productivo,
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e innovacin) Agenda Camital
Humano, etc.
Comits Tcnicos
Seguimiento

Liderados por Viceminstros

Proyectos

Ciencia, Construccin Comit Comit Comit Comit

Poltica de
Tecnologa e Empresarial Capital Formalizacin programtico de Mejora
Desarrollo
Innovacin de la Paz Humano Empresarial y de Logstica Normativa
Productivo
Laboral

Diseo y Seg.
Poltica
Sectorial +
Sectorial

Regulacin

Ejecucin Agencias + Fondos

Evaluacin DNP con entidades de Diseo y Seguimiento + Ejecucin

Fuente: Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCCTeI).

 106
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano
En las Comisiones Regionales de Com-
petitividad participan las distintas instancias
departamentales que promueven agendas de
competitividad, productividad, ciencia, tecno-
loga e innovacin.3 Existen adems seis co-
mits tcnicos especializados4 liderados por
viceministros que preparan los documentos
tcnicos y polticos que requiere el Comit
Ejecutivo para la coordinacin y direccin de
la Comisin Nacional.
Las principales entidades pblicas y pri-
vadas que participan en el SNCCTeI son:
i) Colciencias: es la entidad pblica que
lidera, orienta y coordina la poltica de
ciencia, tecnologa e innovacin en el
pas. En 2009 fue designada como Depar-
tamento Administrativo, lo que implica
que reporta directamente al presidente.
Sus funciones son disear las polticas,
estrategias y programas de CTI a nivel
nacional y coordinar las instituciones que
forman parte del SNCCTeI. Adems, tie-
ne a su cargo la gestin del Fondo Na-
cional de Financiamiento para la Ciencia,
la Tecnologa y la Innovacin Francisco
Jos de Caldas, el Consejo de Estmulos
Tributarios y acta como secretara del
Consejo Asesor de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin.
ii) Ministerio de Comercio, Industria y Turis-
mo (MINCIT): tiene como misin apoyar
la actividad empresarial con el propsito
de mejorar su competitividad, sostenibi-
lidad e incentivar la generacin de mayor
valor agregado, para consolidar su pre-
sencia en los mercados internacionales y
contribuir a mejorar el posicionamiento
internacional de Colombia en el mundo.
Para el logro de sus objetivos el MINCIT
cuenta con otros organismos adscritos,
entre los que se destacan:
3 Tales como los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CODECTI), Comits Universidad-Empresa-Estado, Comits
de Biodiversidad, Redes Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de PYME, Consejos Ambientales Regionales, y Comits de
Seguimiento a los convenios de competitividad.
4 Comit Tcnico de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Comit Tcnico de Poltica de Desarrollo Productivo, Comisin Intersectorial para la
Gestin del Recurso Humano, Comit de Formalizacin Laboral, Comit Programtico de Logstica y Comit de Mejora Normativa.
a) Bancldex: corresponde a un banco
de segundo piso con 99% de parti-
cipacin accionaria del Estado, que
funciona como banco de desarrollo
empresarial y de comercio exterior
de Colombia, y que ofrece instru-
mentos financieros y no financieros
para impulsar la competitividad, la
productividad, el crecimiento y el
desarrollo de las empresas. Actual-
mente, tras lo estipulado en la Ley
1753 de 2015 del PND 2015-2018,
se encuentra en proceso de migra-
cin a ser un banco de capital mix-
to (pblico y privado) que tambin
pueda funcionar como banca de pri-
mer piso, y gestionar e invertir en
fondos privados y de capital semilla.
b) iNNpulsa Colombia: es la agencia p-
blica de fomento al emprendimiento
de alto impacto y el crecimiento ex-
traordinario. Es una lnea de Bancl-
dex que brinda acompaamiento e
instrumentos financieros de media-
no y largo plazo para empresas de
rpido crecimiento.
iii) Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA):
es la entidad a cargo de la formacin tc-
nica y tecnolgica del pas. A travs de
su Sistema de Investigacin, Desarrollo
Tecnolgico e Innovacin (SENNOVA), su
red de Tecnoparques y sus iniciativas de
formacin y entrenamiento de la fuerza
laboral tiene una incidencia importan-
te en la formacin de capacidades para
la innovacin y el emprendimiento, as
como en la generacin de investigacin
aplicada. Juega adems un rol impor-
tante en el financiamiento de emprendi-
mientos en etapa temprana a travs del
Fondo Emprender.

iv) Ministerio de Tecnologas de la Informa-
cin y Comunicaciones (MINTIC): entre
sus principales atribuciones est el dise-
ar, adoptar y promover las polticas, pla-
nes, programas y proyectos del sector de
las tecnologas de la informacin y las co-
municaciones en el pas. Para el desarro-
llo de sus acciones, el MINTIC cuenta con
recursos provenientes del Fondo de las
Tecnologas de la Informacin y las Comu-
nicaciones (FONTIC) que destina recursos
especficos a proyectos y actividades de
ciencia, tecnologa e innovacin.
v) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Ru-
ral (MADR): de este ministerio depende la
Direccin de Innovacin, Desarrollo Tec-
nolgico y Proteccin Sanitaria, que tiene
como uno de sus principales objetivos el
diseo, ejecucin y evaluacin de las po-
lticas y planes que apunten al desarrollo
agropecuario a travs de proyectos de in-
vestigacin, desarrollo e innovacin.
vi) Corporacin Colombiana de Investiga-
cin Agropecuaria (CORPOICA): es una
entidad mixta sin fines de lucro, de ca-
rcter cientfico y tcnico, cuyo propsito e innovacin del pas la realiza el sector pbli-
es desarrollar y ejecutar actividades de
investigacin y desarrollo tecnolgico, as
como transferir procesos de innovacin al
sector agropecuario.
vii) Consejo Privado de Competitividad (CPC):
es una entidad sin fines de lucro cuya ac-
tividad principal es servir de articulador
e interlocutor entre el sector privado, la
academia, el sector pblico y otras enti-
dades de la sociedad civil que trabajan en
la promocin de la competitividad de las
empresas y las polticas relacionadas.
viii) Confederacin de Cmaras de Comercio de
Colombia (CONFECMARAS): es una enti-
dad gremial empresarial cuyo objetivo es
promover el desarrollo empresarial y re-
gional a travs del fortalecimiento de las
cmaras de comercio como actores clave
en temas de competitividad, formalizacin,
emprendimiento e innovacin empresarial.
107
Colombia
A pesar de la dinmica institucional des-
crita es evidente que el marco institucional
colombiano no ha sido capaz de garantizar
una inversin en CTI comparable con la de
los pases desarrollados, y tampoco ha crea-
do los espacios suficientes para una mayor
participacin privada en este esfuerzo na-
cional. Habr que ver si los cambios recien-
tes en la institucionalidad logran sobrepasar
las barreras existentes.
III. Barreras y oportunidades que
enfrentan la innovacin y el
emprendimiento en el pas
El diagnstico previo muestra dificultades
de diferente ndole para aumentar la actividad
innovadora y emprendedora en Colombia. El
porcentaje de empresas innovadoras o poten-
cialmente innovadoras en el pas ha mostrado
una tendencia decreciente desde comienzos
de la dcada en los sectores manufactureros
y de servicios; la mayor proporcin de la in-
versin en actividades de ciencia, tecnologa
co y no el sector privado como ocurre en los
pases de la OCDE; existe insuficiente capital
humano especializado (cientficos, ingenieros
y especialistas en gestin de procesos inno-
vativos); la apropiacin de la propiedad in-
telectual es baja, siendo los mecanismos de
proteccin informales como el secreto indus-
trial ms comunes que los formales como las
patentes; el acceso a financiamiento comercial
y pblico para actividades innovadoras y para
empresas en etapa temprana es bajo, las que
recurren principalmente a recursos propios;
la articulacin entre empresas e institucio-
nes generadoras de conocimiento (universi-
dades y centros de investigacin y desarro-
llo tecnolgico) es incipiente, lo que dificulta
la transferencia de tecnologas y la difusin
del conocimiento; y la articulacin institucio-
nal presenta fallas de traslape de funciones
y coordinacin (DNP, 2015).
 108
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano
Teniendo en cuenta estas dificultades, a
continuacin se analizan las condiciones del
pas que favorecen o dificultan el emprendi-
miento y la innovacin, y se les compara con
las de otros pases de la regin. Luego, se
abordan las diferencias regionales en los eco-
sistemas de innovacin y las condiciones espe-
cficas de cada uno. Por ltimo, se analizan los
resultados de las polticas y programas que se
han implementado para fortalecer y fomentar
la innovacin y el emprendimiento en el pas.
A. Condiciones para la innovacin y
emprendimiento en Colombia
El ndice de Condiciones Sistmicas para
el Emprendimiento Dinmico Prodem (ICSEd
Prodem) evala la situacin de 56 pases en tres
dimensiones del emprendimiento dinmico5:
i) Capital humano emprendedor: inclu-
ye indicadores sobre capital huma-
no emprendedor, educacin, cultu-
ra y condiciones sociales.
ii) Oportunidades para el emprendimiento
y la innovacin: rene indicadores sobre
plataforma de CTI, estructura empresa-
rial y condiciones de demanda.
iii) Factores inhibidores o estimuladores del
proceso emprendedor: agrupa indicado-
res sobre acceso a capital humano espe-
cializado, financiamiento, polticas y re-
gulaciones, y capital social.
En 2015, Colombia ocup el puesto 40
a nivel mundial y el quinto en Amrica Lati-
na. En la regin, Chile ocupa el primer lugar,
seguido por Costa Rica y Brasil. Sin embargo,
incluso los pases con mejor desempeo de la
regin estn lejos de los primeros puestos a
nivel internacional (Singapur, Estados Unidos,
Finlandia y Canad). En 2012, Colombia ocu-
paba el puesto 7 a nivel regional. El avance
en el ranking en 2015 se debe a mejoras del
capital humano emprendedor y, en menor
5 Seccin basada en Kantis y otros (2015).
grado, a las polticas y regulaciones. Pero en
las dems dimensiones no hay cambios signi-
ficativos y hay algunos retrocesos, como en
capital social. Este ndice da indicios sobre las
brechas y reas de oportunidad que hay en el
pas y que se describen a continuacin.
Al analizar el desempeo de Colombia
segn las dimensiones que integran el ICSEd
Prodem, se observa que es en la de oportuni-
dades para el emprendimiento y la innovacin
que Colombia sale peor calificada, puesto que
el pas tiene un mal desempeo en dos de los
tres grupos de indicadores. En las otras dos
dimensiones, capital humano emprendedor y
factores inhibidores o estimuladores del pro-
ceso emprendedor, tambin hay indicadores
en los que el pas tiene un bajo desempeo.
El grfico 4 muestra el desempeo de
Colombia respecto de los tres pases lderes
de la regin y a nivel mundial. Respecto del
capital humano emprendedor, el pas tiene
un mejor desempeo que los lderes de la re-
gin en cuanto hay una mayor presencia de
emprendedores orientados al crecimiento; sin
embargo, la orientacin al riesgo es similar a
los dems pases, muy por debajo del bench-
mark internacional.
Al analizar los factores que inciden en
el surgimiento de capital humano, Colombia
tiene un mal desempeo en las condiciones
sociales, sobre todo por el bajo nivel de in-
greso per cpita y el alto nivel de desigual-
dad en el pas es el tercer pas con mayor
desigualdad en Amrica Latina. Esto es una
debilidad, porque la mayora de los empren-
dimientos dinmicos surgen de hogares de
clase media. Respecto de la cultura empren-
dedora, el pas est cerca de los lderes de
la regin, pero persiste la baja valoracin de
la sociedad hacia el emprendedor y un nivel
jerrquico que afecta las bases del capital so-
cial y el desarrollo de redes de contacto. Por
ltimo, en esta dimensin, el sistema educa-

tivo presenta desventajas frente a los pases
pares. Por un lado, hay un bajo porcentaje
de profesionales graduados en ciencias (4%)
que se mantiene a nivel de maestra (17%
en ingeniera y tecnologa y 8% en ciencias
naturales y exactas).
GRFICO 4
CONDICIONES SISTMICAS PARA EL
EMPRENDIMIENTO DINMICO EN COLOMBIA
Cond. Sociales
Capital Humano
Financiamiento Emprendedor
Polticas y Cond.
Culturales
Regulaciones
Capital
Social Educacin
Estructura Cond. de la
Empresarial Demanda
Plataforma
de CTI
Colombia Top 3 Dimensin AL Top 3 Dimensin
Fuente: ICSEd-PRODEM 2015.
Respecto de la segunda dimensin, opor-
tunidades para el emprendimiento y la inno-
vacin, Colombia tiene brechas en relacin
con los dos grupos de pases en plataforma
de CTI y estructura empresarial. En las condi-
ciones de mercado se encuentra a la par que
los pases lderes de la regin; sin embargo,
la calificacin favorable refleja el crecimien-
to que vena experimentando la economa
colombiana en los ltimos aos, producto,
en parte, de los precios internacionales fa-
vorables de las materias primas. Con el fin
del boom de las materias primas y la des-
aceleracin asociada en la economa es po-
sible que baje la calificacin en este eje en
los aos prximos.
La plataforma de CT+I es el indicador en
que Colombia tiene una peor calificacin, lo
que se explica por el bajo nivel de I+D que
109
Colombia
existe en las empresas y las instituciones
pblicas, a pesar de que el presupuesto ha
ido en aumento en los ltimos aos. Son po-
cos los recursos humanos involucrados en la
gestin del conocimiento y hay poca transfe-
rencia y comercializacin tecnolgica de las
universidades y entidades generadoras de co-
nocimiento hacia las empresas: solo el 11%
de las firmas manufactureras trabaja en con-
junto con las universidades u otras institucio-
nes de ciencia y tecnologa, mientras que en
los pases lderes es cerca del 35%.
El perfil de la estructura empresarial
relacionada con la baja productividad de la
economa y el bajo contenido tecnolgico es
una de las principales debilidades del pas:
solo un 19,3% de las firmas manufacture-
ras en Colombia ha realizado algn tipo de
actividad de innovacin, mientras que en los
pases lderes de la regin el porcentaje de
empresas es el doble.
Por ltimo, respecto de los factores inhi-
bidores o estimuladores del proceso empren-
dedor, el pas tiene un buen desempeo en
polticas y regulaciones, pero se queda atrs
en acceso a capital humano calificado, opcio-
nes de financiamiento y capital social. Estos
elementos son clave para concretar y escalar
los emprendimientos e inciden en las posibi-
lidades de llevar adelante actividades de in-
novacin. Las polticas y regulaciones colom-
bianas dan cuenta del rol que el Gobierno ha
tenido en los ltimos aos en la promocin del
emprendimiento. La barrera del acceso a re-
cursos humanos calificados est determinado
por el hecho de que la formacin recibida por
los profesionales no responde a las necesida-
des del mercado, sobre todo en capacidades
gerenciales. En opciones de financiamiento hay
limitaciones importantes en el acceso a crdi-
to de las pymes y emprendedores en etapas
tempranas. Igualmente hay debilidades en
conformacin y acceso a fondos de capital de
riesgo. Por ltimo, el acceso a fondos pblicos
es limitado: hay poco conocimiento sobre las
 110
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano
lneas de financiamiento existentes y los tr-
mites son complejos y costosos.
El bajo capital social es producto de que
la principal red de apoyo de los emprende-
dores est constituida por familiares y ami-
gos, en parte por la desconfianza que exis-
te hacia personas que no forman parte de
TABLA 1
BARRERAS Y OPORTUNIDADES PARA LA INNOVACIN Y EL EMPRENDIMIENTO EN COLOMBIA
Dimensiones favorables
Condiciones de la demanda: crecimiento de la economa.
Polticas y regulaciones: rol del gobierno en promover el
emprendimiento.
Fuente: ICSEd-PRODEM 2015.
B. Condiciones para la innovacin y
emprendimiento a nivel regional
Al comparar las condiciones para la in-
novacin y el emprendimiento a nivel regio-
nal con las del pas, se observan importantes
diferencias que inciden sobre los resultados
de las polticas y programas pblicos. Esto se
debe, por una parte, por la presencia o au-
sencia de actores del ecosistema que poten-
cien la oferta institucional y, por otra ,porque
al desarrollarse el ecosistema cambian las ne-
cesidades de los emprendedores. Para Isen-
berg (2011) el ecosistema de emprendimien-
to se conforma a partir de una gran cantidad
de elementos, entre los cuales se destacan
los siguientes: i) una cultura que promueva
el emprendimiento, ii) polticas pblicas y li-
derazgo alineados hacia el emprendimiento,
iii) acceso a recursos financieros, capital hu-
mano calificado, iv) un mercado amigable con
ese crculo cercano, como otros empresarios
o posibles inversionistas.
A partir de estos indicadores, se ve que a
pesar de que el gobierno ha tenido un rol ac-
tivo en la promocin del emprendimiento y la
innovacin, hay reas de trabajo importantes
en las que es necesario avanzar. La tabla 1
resume las barreras sistmicas identificadas.
Debilidades sistmicas
Plataforma de CT+I para la innovacin: poca I+D de
empresas e instituciones pblicas.
Capital social: pequeas redes de apoyo (familia y
amigos). Alto nivel de desconfianza.
Condiciones sociales: bajo nivel de ingreso per cpita y
desigual distribucin. Pequea clase media.
Estructura empresarial: baja productividad de la economa
y bajo contenido tecnolgico.
nuevos productos, v) un conjunto de compo-
nentes institucionales e vi) infraestructura
de apoyo. Cuando existen las instituciones,
actitudes, recursos y mercados que apoyan
el desarrollo del emprendimiento, un buen
instrumento dar buenos resultados, por el
contrario, cuando faltan piezas al ecosistema,
los resultados sern menores.
Si se clasifica a los programas que ofrece
iNNpulsa (principal programa pblico de pro-
mocin de los emprendimientos innovadores)
como de mentalidad y cultura, crecimiento
empresarial y crecimiento regional, se obser-
va que en general los de mentalidad y cultura
darn mayores resultados en aquellos lugares
con un desarrollo del ecosistema de innova-
cin bajo e intermedio, lo que no implica que
no sean necesarios en territorios ms desa-
rrollados para inspirar a nuevos emprende-
dores y dar nimo a los ya desarrollados para
seguir creciendo.

Conforme se consolida el ecosistema de
emprendimiento, el tipo de intervenciones
debern adecuarse para que den mayores
resultados, como los de Crecimiento Em-
presarial Extraordinario que son programas
diseados para resolver problemas especfi-
cos en alguna etapa del emprendimiento. Un
caso de estudio de empresas que participan
en este tipo de programas es el de Keraderm
RECUADRO 1
CASO DE ESTUDIO: KERADERM
Keraderm es una empresa bogotana que naci a
partir de un proyecto de investigacin universitario
realizado en el 2008 por el mdico cirujano Rodrigo
Soto y un grupo de mdicos jvenes. En este pro-
yecto desarrollaron una tcnica para generar culti-
vos celulares a partir de la utilizacin de muestras
de piel y sangre de un mismo paciente, obteniendo
como resultado unas lminas utilizadas para cu-
brir defectos de la piel producidos por quemaduras
y otros traumas.
En el ao 2009, con ayuda de la Universidad Jave-
riana, presentaron el proyecto en un congreso de ci-
ruga plstica, donde captaron la atencin de varios
mdicos. Posteriormente, participaron en el concur-
so Ventures, obteniendo el primer lugar. En 2011,
se involucr en el proyecto Jorge Soto, hermano de
Rodrigo Soto y socio de la firma de banca de inver-
sin Invercor, y juntos comenzaron la bsqueda de
inversionistas que aportaran capital con la intencin
de constituir a Keraderm como empresa. Finalmen-
te, en el primer semestre de 2012 se inici la cons-
truccin de un laboratorio y Keraderm comenz ofi-
cialmente sus labores.
En el 2013, Jorge y Rodrigo Soto se presentaron a la
convocatoria de iNNpulsa para elegir emprendimien-
tos colombianos que participen en el MassChallenge.
Keraderm fue seleccionada y Jorge viaj a Boston
para participar en el StartUp Challenge donde tuvo
la oportunidad de compartir experiencias con nueve
empresas colombianas y reafirmar el potencial que
Por otra parte, los programas de creci-
miento regional tienen mayor impacto en
111
Colombia
(ver recuadro 1), un spin-off que naci en Bo-
got y logr desarrollar una patente e inter-
nacionalizarse. En ecosistemas menos desa-
rrollados las necesidades son ms generales,
por lo que este tipo de programas no son tan
tiles. Ahora bien, en ecosistemas consolida-
dos su efectividad tambin disminuye, porque
existen otros actores y entidades que pueden
resolver esas necesidades.
tena el producto que estaban desarrollando. Asimis-
mo, a travs del entrenamiento y acompaamiento
de mentores especializados, se dio cuenta de que
podan implementar mejoras en ciertas reas de su
modelo de negocios para as potenciar el desarrollo
de la empresa.
Al final del entrenamiento de una semana, Keraderm
fue seleccionada como una de las tres empresas ms
innovadoras de Colombia y entr en el grupo de los
128 finalistas que participaron en el programa com-
pleto de cuatro meses de aceleracin MassChallenge.
Durante este tiempo Jorge tuvo la oportunidad de
compartir experiencias y aprendizajes con los dems
emprendedores y acceder a capacitaciones y mento-
ras especializadas por parte de diversos expertos a
nivel mundial. Al final del programa, Keraderm fue
elegida entre el grupo de las 15 empresas ms in-
novadoras y fue acreedora de cincuenta mil dlares,
destacndose por ser la nica empresa que no era
estadounidense en recibir este reconocimiento.
En la actualidad, Keraderm se encuentra patentando
su tecnologa en Colombia y en diferentes pases del
mundo, establecindose como pionero en el desarro-
llo de tcnicas para cobertura en defectos de piel. A
partir de su experiencia en el ecosistema de empren-
dimiento de Boston, han comenzado a explorar la
posibilidad de internacionalizarse, dado el potencial
que puede tener su producto en el mercado estadou-
nidense e incluso el europeo.
ecosistemas de desarrollo intermedio que
estn en proceso de consolidacin. Tan-
 112
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano
to en regiones poco desarrolladas como en
las ms desarrolladas el impacto ser bajo.
En las primeras, porque no existen el resto
de los elementos del ecosistema que sopor-
ten y multipliquen los efectos del programa
y, en las segundas, porque las intervencio-
nes pblicas no a suplen las necesidades de
ecosistemas ms desarrollados y con ofertas
similares ya presentes.
Es as que en ecosistemas con un bajo y
alto nivel de desarrollo Quibd y Medelln,
respectivamente, los programas tienen me-
nor impacto que en ecosistemas de desarrollo
intermedio. En los primeros, por la ausencia
de varios elementos del ecosistema que im-
pulsen los instrumentos desarrollados por iN-
Npulsa. En los segundos, por la multiplicidad
de actores y necesidades especficas que los
programas no resuelven por estar diseados
de manera ms amplia. Por otra parte, mien-
tras mayor articulacin exista en la oferta ins-
titucional de iNNpulsa y con otras entidades,
mejores resultados se vern, puesto que se
fortalece de manera simultnea distintos as-
pectos de los ecosistemas locales.
En el trabajo realizado por Fedesarrollo
(2015) para evaluar 10 instrumentos de iN-
Npulsa, se clasifican los municipios con be-
neficiarios de los programas segn el nivel de
desarrollo del ecosistema de emprendimien-
to, utilizando un ndice creado a partir de la
informacin municipal sobre las seis dimen-
siones del ecosistema de emprendimiento
establecidas por Isenberg (2011). El ndice
toma valores de 1 a 4: el 1 corresponde a
ecosistemas con un nivel de desarrollo alto;
el 2, a ecosistemas con un nivel de desarrollo
medio-alto; el 3 remite a aquellos con un ni-
vel medio-bajo y el 4, a los ecosistemas con
un nivel de desarrollo bajo.
Segn este estudio, Bogot y Medelln
tienen un nivel de desarrollo alto (4% de los
municipios beneficiarios). Barranquilla, Ma-
nizales y Bucaramanga, un nivel de desarro-
llo medio-alto (7%) y siete municipios tienen
un nivel de desarrollo medio-bajo (15%). Fi-
nalmente, 34 municipios tienen un nivel de
desarrollo bajo (correspondiente al 74% del
total de municipios beneficiarios). Es impor-
tante sealar que la mitad de estos est en el
rea de influencia de alguna ciudad interme-
dia o grande, por lo que pueden tener acceso
a otros recursos que fomenten el desarrollo
del ecosistema local.
Al analizar las dimensiones del ecosiste-
ma segn el nivel de desarrollo promedio de
los municipios, se observa que en aquellos
con un alto nivel de desarrollo hay fortaleza
en los mercados, poltica pblica, en cultura
y hay mejores condiciones de financiamiento
que en los dems municipios. Hay menor di-
ferencia con los dems municipios en cuanto
a poltica pblica que apoye la actividad de los
actores del ecosistema, actividades de sopor-
te, y capital humano (ver grfico 5).
GRFICO 5
DIMENSIONES DEL ECOSISTEMA DE
EMPRENDIMIENTO SEGN EL NIVEL DE
DESARROLLO LOCAL
Poltica pblica
4
3
2
Mercados Financia-
1 miento
0
-1
Capital
humano Cultura
Soporte
Alto Medio Ato Medio Bajo Bajo
Fuente: Fedesarrollo (2015).
Los municipios con un nivel medio-alto
de desarrollo se encuentran por debajo de
los primeros en todas las dimensiones, pero
se observa un nivel alto de apoyo guberna-

mental en el tema de innovacin y empren-
dimiento, as como de capital humano. La
dimensin de mercados es menor por tratar-
se de ciudades intermedias con una menor
poblacin y menores ingresos per cpita. Sin
embargo, las tres ciudades en esta catego-
ra estn creciendo, lo que representa una
oportunidad a futuro. Igual que en el primer
grupo hay necesidad de fortalecer la cultu-
ra y el cambio de mentalidad, as como dar
alternativas de financiamiento.
Los municipios con un nivel medio-bajo
de desarrollo del ecosistema de emprendi-
miento tienen un mercado ms pequeo, me-
nores opciones de financiamiento, as como
escaso capital humano y elementos de sopor-
te. Finalmente, la gran mayora de los muni-
cipios que se encuentran en un nivel bajo de
desarrollo presentan carencias en todas las
dimensiones del ecosistema.
C. Resultados de las polticas y
programas para fortalecer y
fomentar la innovacin y el
emprendimiento
Desde una perspectiva general, los ac-
tuales instrumentos pblicos de fomento a la
innovacin empresarial y al emprendimiento
innovador presentan limitaciones y alta frag-
mentacin, lo que conduce a una pobre co-
bertura y efectividad. Apenas un 5% de las
empresas que innovan en producto o pro-
ceso hacen uso de instrumentos financieros
pblicos de apoyo a la innovacin (Bitrn,
Benavente y Maggi, 2011), lo que no gene-
ra efecto demostrativo para otras empresas o
regiones. Adems, hay poca articulacin en-
tre los instrumentos, lo que genera, por una
parte, duplicidades en ciertas etapas del em-
prendimiento y, por otra, una falta de secuen-
cialidad. Por ejemplo, se ofrecen esquemas
de crdito y subsidio en forma simultnea en
fases tempranas, pero hay muy pocos instru-
mentos para el fortalecimiento y generacin
de capacidades de innovacin hacia dentro de
113
Colombia
las empresas. Finalmente, los procedimientos
para acceder a los incentivos existentes son
complejos y costosos, pues obedecen ms a
una lgica de auditora del uso de los recursos
que al apoyo de emprendimientos, los que,
por definicin, tienen procesos y resultados
inciertos (Fedesarrollo, 2015).
De acuerdo con Bitrn, Benavente y
Maggi (2011), los instrumentos vigentes
para financiar o apoyar el esfuerzo innova-
dor en el sector productivo pueden agru-
parse en tres grandes categoras segn su
cobertura e impacto:
i) Financiamiento pblico: en general exis-
te poca informacin sobre el impacto de
estos instrumentos. Hay un grupo con
baja cobertura en el que se incluyen la
mayora de los instrumentos implemen-
tados por Colciencias: lneas de crdito
Bancdex-Colciencias y Finagro-Colcien-
cias, acuerdo entre el Fondo Nacional
de Garantas (FNG) y Colciencias para el
otorgamiento de garantas a crditos de
innovacin, proyectos de riesgo tecnol-
gico compartido, financiacin de patentes
o tecnologas protegibles, misiones tec-
nolgicas empresariales, vinculacin de
investigadores en empresas, y otros.
Hay otro grupo de mayor cobertura, pero
tambin de impacto incierto. Dentro de
esta categora, cabe mencionar el Fondo
Emprender (SENA), lneas de recupera-
cin contingente y cofinanciacin de pro-
yectos de I+D+i (Colciencias), lneas de
I+DT a empresas (SENA), Convocatoria
Anual de Proyectos (Fomipyme), y Pro-
yectos de Cadenas Agroproductivas (Mi-
nisterio de Agricultura), entre otros.
ii) Servicios de soporte: es difcil poder esti-
mar su impacto y la focalizacin y eficien-
cia en el uso de recursos. En este grupo
de incluyen el apoyo a plataformas y re-
des de Tecnoparques del SENA.
iii) Financiamiento privado: Colombia ha te-
nido un desarrollo importante en la for-
macin de redes de ngeles inversionis-
 114
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano
tas y en fondos de capital emprendedor;
sin embargo, otros mecanismos como el
crowd-funding, el capital de riesgo cor-
porativo y mecanismos de salida (mer-
cado de capitales y deuda) son apenas
incipientes y enfrentan barreras regula-
torias y culturales. Adems, para las em-
presas pequeas o en etapa temprana
es difcil acceder a crditos del sistema
financiero (CPC, 2015).
IV. Recomendaciones
A partir del anlisis anterior se des-
prenden una serie recomendaciones que,
en el contexto colombiano, permiten forta-
lecer la innovacin y el emprendimiento di-
nmico como motor de crecimiento de largo
plazo en el pas.
i) Incrementar y mantener el gasto del pas
en I+D: se deben crear las condiciones y
adoptar las medidas para que el gasto na-
cional de I+D aumente sostenidamente,
para alcanzar un 1% sobre el producto en
el ao 2021. Ello implica un esfuerzo sos-
tenido de parte del sector pblico, el que
se ver apoyado de manera relevante en
la medida que se incorporen los recursos
provenientes de las regalas destinadas
a inversin en ciencia y tecnologa, pero
tambin un desafo mayor, en trminos de
la capacidad de generar condiciones, in-
centivos y apoyo institucional para elevar
sostenidamente el gasto en I+D de las
empresas y el sector privado en general.
ii) Formacin de capital humano avanzado:
la formacin de capital humano avan-
zado requiere de intervenciones desde
la educacin bsica, para que se gene-
ren y potencien las vocaciones cientfi-
cas y tecnolgicas. Esto implica, por una
parte, evaluar la eficiencia del gasto en
educacin para entender por qu a pe-
sar de ser razonable para el nivel de in-
greso per cpita del pas la calidad es
baja. Por otro, en cuanto a la formacin
tcnica y universitaria, es necesario ali-
near las competencias requeridas por el
sector productivo en lo que se refiere a
innovacin e investigacin. Para ello, es
necesario hacer una revisin regional de
la oferta educativa y las necesidades del
mercado laboral.
Asimismo, es importante aumentar los re-
cursos para financiar la investigacin, ya
que existe un desfase entre los esfuerzos
para formacin de doctorados y sus posi-
bilidades de insercin en el pas. En este
sentido, es fundamental desarrollar un
programa de posdoctorados y de investi-
gacin de iniciacin de la carrera acad-
mica, junto con la generacin de una base
de recursos para la investigacin acad-
mica. Respecto de los programas de doc-
torado nacionales debe haber un esfuerzo
de planificacin estratgica de las univer-
sidades, que vincule los programas de
doctorados a las necesidades del desarro-
llo econmico y social del pas. Esto debe
estar alineado con los criterios de asigna-
cin de becas para estudios de doctorado.
iii) Fortalecer la relacin academia-empresa:
es necesario que el desarrollo tecnolgico
y cientfico del pas se acerque al mbi-
to productivo, lo que implica crear lazos
entre las empresas y las universidades
para el desarrollo de nuevos procesos o
productos que mejoren la productividad
y la competitividad. Requiere adems el
establecimiento y fortalecimiento de ofi-
cinas de proteccin y comercializacin de
tecnologa. Se deber promover el em-
paquetamiento tecnolgico y la genera-
cin de spin-offs desde los resultados de
la investigacin y desarrollo cientfico. En
materia de propiedad industrial y paten-
tes, Colciencias debe procurar ampliar la
cobertura y utilizar un esquema de ven-
tanilla abierta, estimulando cuando co-
rresponda la obtencin de patentes pro-
visionales en Estados Unidos.

iv) Ampliar los instrumentos financieros p-
blicos y privados a la innovacin: es ne-
cesario incrementar la cobertura de los
instrumentos existentes, para que tengan
un impacto significativo en los empren-
dimientos del pas y generen un efecto
demostrativo para otros emprendedores.
Esto implica, en primer lugar, evaluar de
manera rigurosa el diseo, resultados e
impacto de la multiplicidad de instrumen-
tos existentes, de modo que puedan re-
disearse o ajustarse a las necesidades.
Actualmente se cuenta con poca informa-
cin en este respecto. En segundo lugar,
es necesario ordenar la oferta institucional
para evitar duplicidades y competencia
entre entidades, adems de asegurar la
secuencialidad en la oferta. Respecto del
financiamiento privado, se necesitan for-
talecer los mecanismos de financiamiento
privado a empresas en etapa temprana y
profundizar el mercado de capitales.
v) Instrumentos especficos para las regiones
Por las necesidades diferenciadas de las
regiones segn el nivel de desarrollo del
ecosistema de emprendimiento e inno-
vacin, es necesario desarrollar instru-
mentos especficos a cada regin. Para
las regiones con bajo desarrollo del eco-
sistema una necesidad clara es mayor
acompaamiento para acceder a las con-
vocatorias, y que sean especializadas por
regin de modo que los emprendedores
no estn en desventaja frente a proyec-
tos de otras regiones del pas con ms
experiencia o potencial. En las regiones
con desarrollo medio una gran necesidad
es el financiamiento, tanto pblico como
privado; existen pocas alternativas loca-
les que apoyen emprendimientos en eta-
pas tempranas o en fase de expansin. En
cuanto a las regiones de desarrollo alto se
necesita mayor articulacin entre instru-
mentos y entidades para evitar que exis-
tan duplicidades, y que stos deben ser
ms especializados.
115
Colombia
V. Conclusiones
L
a economa colombiana tuvo uno de los
mejores desempeos de la regin duran-
te la primera dcada de este siglo. Sin
embargo, este desempeo tuvo que ver con
el sector minero-energtico, por lo que no se
vio reflejado en aumentos de la productividad
y la innovacin del resto del aparato produc-
tivo. Ahora, con el nuevo escenario de fin del
boom de los precios en las materias primas
y de un eventual posconflicto, es prioritario
impulsar la innovacin y el emprendimiento
como motores de crecimiento econmico.
Si bien la inversin en actividades de cien-
cia, tecnologa e innovacin (ACTI) ha crecido
en el pas en los ltimos 10 aos, en parte
gracias a la reforma del Sistema General de
Regalas, la proporcin de empresas innovado-
ras tiene una tendencia decreciente y el nme-
ro de innovaciones introducidas al mercado es
baja. Persisten falencias en diferentes mbitos
que dificultan una mayor actividad innovadora
en el aparato productivo del pas.
La mayor parte de la inversin en ACTI
proviene del sector pblico y no del priva-
do como en los pases de la OCDE, el capital
humano en este sector es insuficiente, la co-
bertura y alcance de instrumentos pblicos y
privados para financiar las actividades y em-
presas en etapa temprana es baja, la institu-
cionalidad pblica para la CTI es fragmentaria
y se duplican las funciones, la cooperacin en-
tre empresas y universidades es baja, lo que
dificulta la transferencia de conocimiento y
tecnologa al aparato productivo, entre otros.
Por otra parte, las condiciones que ms
favorecen el emprendimiento e innovacin en
Colombia son el crecimiento de la demanda in-
terna y el rol activo que el gobierno ha desem-
peado en promover estas actividades. Una de
las principales iniciativas pblicas al respecto
es iNNpulsa, que ofrece programas de mentali-
dad y cultura, crecimiento empresarial y creci-
miento regional y que enfoca sus instrumentos
segn las condiciones especficas y el grado de
 116

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. El caso colombiano

desarrollo de cada regin para maximizar el
impacto de la intervencin.
Ante todas estas dificultades y oportu-
nidades, nuestra propuesta es que el pas
debe seguir esforzndose para aumentar sig-
nificativamente la inversin en ACTI espe-
cialmente desde el sector privado, creando
mecanismos (como Oficinas de Transferencia
Tecnolgica y ventanillas abiertas para el re-
gistro de patentes) para la valoracin econ-
mica de la CTI, que debe traducirse en valo-
racin social, al mismo tiempo que promueva
una cultura alrededor de ella en las nuevas
generaciones, para as ampliar la formacin
de capital humano para la innovacin de
modo que los programas de doctorado estn
en lnea con la demanda y crecimiento de la
investigacin y desarrollo y profundizar los
instrumentos pblicos y privados de financia-
miento a la innovacin y el emprendimiento
(tales como fondos pblicos de capital semi-
lla, fondos privados de capital de riesgo, re-
des de ngeles inversionistas y mecanismos
de salida, entre otros).
Por ltimo, es particularmente importan-
te distinguir entre las necesidades nacionales
y regionales y que los instrumentos disea-
dos para este nivel estn de acuerdo con el
nivel de desarrollo del ecosistema de innova-
cin y emprendimiento.

Helena Garca Romero

Economista y Politloga del Instituto Tecnolgica Autnomo de Mxico (2006) y Mster en Administracin
Pblica y Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard (2010). Investigadora de Fedesarrollo
(www.fedesarrollo.org.co) desde 2011 en temas de economa y poltica ambiental e innovacin y
competitividad. Tambin se ha desempeado en el sector pblico como Gestora nacional de investigacin
aplicada, desarrollo tecnolgico e innovacin en el SENA, y en el gobierno mexicano como coordinadora de
asesores en Sedesol y Directora de Investigacin y Anlisis Institucional y de Poltica Pblica en el Instituto
Nacional de Ecologa (INE).
 117

Colombia

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Desarrollo (Fedesarrollo).
 119

Costa Rica

Innovacin y emprendimiento en Costa Rica

Desafos y oportunidades para sumarse a la
sociedad del conocimiento1

Ricardo Monge Gonzlez2

I. Introduccin corresponda al 22,7% de la poblacin en el

ao 2014, el incremento de la desigualdad

L
a economa costarricense es economa
pequea y abierta al comercio inter-
nacional, con una poblacin de 4,7 mi-
llones de habitantes y un producto interno
bruto (PIB) per cpita de US$ 14.919 para el
ao 2014. Su modelo de crecimiento se basa
principalmente en la insercin a la economa
mundial por medio de la promocin de las
exportaciones de empresas locales como de
multinacionales atradas por polticas espec-
ficas en el campo de la inversin extranjera
directa (IED). La economa de este pas ha
crecido un 4,8% durante la ltima dcada, en
comparacin con un 1,6% para la media de
los pases de la OCDE, un 3,6% para la media
de Amrica Latina y un 4,3% para el resto
de los pases de la regin centroamericana.
En el mismo perodo las exportaciones cos-
tarricenses han crecido un 9% por ao y la
IED ha llegado a representar el 5% del PIB
(Beverinotti y otros, 2015). A pesar de estos
resultados y de los significativos avances so-
ciales, que posicionan al pas en el lugar 28
entre 133 segn el ndice de progreso social,
Costa Rica an enfrenta importantes desafos
como la reduccin del nivel de pobreza que
el coeficiente de Gini ha aumentado hasta
alcanzar el 0,524 en el ao 2013 y el incre-
mento en el nivel de desempleo abierto que
aument a un 10,1% en el ao 2013 com-
parado con el 4,5% del ao 1990 (Monge
Gonzlez, 2016a).
De acuerdo con el Foro Econmico Mun-
dial, Costa Rica es un pas cuyas caractersti-
cas lo ubican como una economa dirigida por
la eficiencia y en transicin hacia una econo-
ma dirigida por la innovacin (Foro Econ-
mico Mundial, 2014). La entrada de impor-
tantes pases en el comercio mundial, tales
como China, India y los pases del Centro de
Europa, implica grandes retos para la eco-
noma global, y en especial, para pases en
transicin como Costa Rica, ya que, por una
parte, al contar con salarios relativamente al-
tos, le es difcil competir en la produccin de
bienes intensivos en el uso de mano de obra
no calificada, y por otra, debido a que la pro-
ductividad de este pas es relativamente baja
(Monge Gonzlez, 2016a), tampoco puede
competir eficientemente con pases industria-
lizados en la produccin de bienes intensivos
en el uso de mano de obra altamente califica-
da (Abugattas y Paus, 2006).

1 Este trabajo es parte de un proyecto regional auspiciado por la Fundacin Konrad Adenauer bajo el ttulo Innovacin y Emprendimiento en
Amrica Latina: Desafos y oportunidades para sumarse a la sociedad del conocimiento. El autor desea agradecer la valiosa colaboracin
de Cristina Morales por su trabajo de asistente de investigacin, as como a todos los colegas de la Academia de Centroamrica que
brindaron valiosas observaciones sobre los primeros borradores de este informe.
2 Profesor de Economa en el Instituto Tecnolgico de Costa Rica y director de la Fundacin CAATEC (P.O. Box 113-2010, Tel: (506) 2226-
1411 / 1450 o (506) 8882-5381, rmonge@caatec.org).
 120
Innovacin y emprendimiento en Costa Rica
Todos estos desafos imponen la nece-
sidad de transitar en forma rpida y efecti-
va hacia una economa basada en continuos
procesos de innovacin, donde se mejoren o
generen nuevos y diferentes bienes y servi-
cios, empleando para ello los ms sofistica-
dos procesos productivos. Solo mediante una
economa dirigida por la innovacin es posible
lograr un cambio tecnolgico rpido y cons-
tante, un crecimiento de la productividad, la
generacin de ms y mejores empleos, y es-
tructuras ocupacionales ms sofisticadas, que
devengan en un aumento de los ingresos y
en la reduccin de la pobreza (Nbler, 2014).
El presente estudio analiza las fortalezas
y debilidades de Costa Rica para efectivamen-
te transitar hacia una economa dirigida por la
innovacin, para ello se sigue el enfoque de
Arundel y Hollanders (2008), el que hace una
clara distincin entre tres tipos de indicadores:
inputs de innovacin, outputs de innovacin y
outputs econmicos. Este ltimo se refiere a
los efectos econmicos que la innovacin ge-
nera. Adems, se identifican aquellos factores
ms importantes para contar con un ecosis-
tema que promueva los emprendimientos en
el pas, segn el enfoque de ecosistema em-
prendedor de diez dimensiones desarrollado
por Kantis, Federico e Ibarra (2015).
El artculo cuenta con cinco secciones in-
cluyendo la introduccin. En la segunda sec-
cin, se presenta un diagnstico del estado de
la innovacin en Costa Rica, as como en los
sectores industrial y servicios, con base en las
estadsticas disponibles (inputs de innovacin
y outputs de innovacin). En esta seccin, se
brinda de manera concisa una imagen sobre
el estado de la innovacin y de los recursos
que se invierten en estas actividades. Tam-
bin se discute el estado actual del emprendi-
miento en el pas a partir de la revisin de los
3 Esta seccin est basada principalmente en los hallazgos de Monge Gonzlez (2016a y 2016b) y en Leiva (2016).
estudios disponibles sobre este tpico. En la
tercera seccin, se identifican los principales
obstculos que enfrentan las empresas para
alcanzar mayores niveles de innovacin, iden-
tificando los fallos o problemas que requieren
intervencin pblica en el sistema de inno-
vacin. Asimismo, se sealan los principales
obstculos que enfrentan los emprendedores
en este pas. En la cuarta seccin, se plan-
tean aquellas polticas que pueden promover
la innovacin en Costa Rica, discutindose la
importancia de diferenciar las medidas que
buscan mejorar la efectividad de las polticas
pblicas de aquellas que buscan incentivar la
participacin del sector privado. En la quinta
y ltima seccin, se hace una breve sntesis
de lo expuesto en las secciones anteriores,
planteando en forma explcita el aporte que
hace el presente trabajo a la literatura y las
polticas pblicas el pas.
II. Estado de la innovacin y el
emprendimiento en Costa
Rica3
En esta seccin se presenta un diagns-
tico de la innovacin y el emprendimiento en
Costa Rica basado en las estadsticas nacio-
nales e internacionales disponibles. Se anali-
za primero el tema de la innovacin por me-
dio de un benchmarking comparndolo con
otras naciones de inters, segn las cifras del
ndice global de innovacin (IGI), para lue-
go complementar el estudio con un anlisis
ms detallado sobre los inputs de innovacin,
outputs de innovacin y outputs econmicos.
Finalmente, se aborda el tema del empren-
dimiento por medio de la discusin de las
principales caractersticas del ecosistema em-
prendedor de Costa Rica.
 121

Costa Rica

A. Anlisis comparativo de la
innovacin en Costa Rica
En el grfico 1 se ilustra la posicin rela-
tiva de Costa Rica en materia de innovacin
comparada con la de cuatro grupos de pases
que se consideran de inters, segn si son
competidores en comercio exterior e IED,
pases con caractersticas socioeconmicas
similares, economas emergentes y lderes en
conocimiento y tecnologa. Las cifras corres-
ponden a las de los principales componentes
del IGI para el ao 2015.

GRFICO 1
COMPARACIN DE COSTA RICA CON UN GRUPO DE PASES DE INTERS,
EN INPUTS DE INNOVACIN Y OUTPUTS DE INNOVACIN, 2015

Instituciones Instituciones
0,80 0,8
Productos Capital humano e Productos Capital humano e
0,60 0,6
creativos investigacin creativos investigacin
0,40 0,4
0,20 0,2
Productos del Productos del
0,00 0
conocimiento y Infraestructura conocimiento y Infraestructura
tecnologa tecnologa

Sofisticacin de Sofisticacin del Sofisticacin de Sofisticacin del

los negocios mercado los negocios mercado

Competidores en comercio exterior e IED Pases con caracteristicas socioeconmicos

Costa Rica similares

Instituciones Instituciones
1 1

Productos 0,8
Capital humano e Productos 0,8
Capital humano e
0,6 0,6
creativos investigacin creativos investigacin
0,4 0,4
0,2 0,2
Productos del Productos del
0 0
conocimiento y Infraestructura conocimiento y Infraestructura
tecnologa tecnologa

Sofisticacin de Sofisticacin del Sofisticacin de Sofisticacin del

los negocios mercado los negocios mercado

Pases con enomas emergentes Lideres en conocimiento y tecnologa

Costa Rica Costa Rica

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del ndice global de innovacin, 2015.
Nota: Los pases considerados segn categoras son los siguientes: i) competidores en comercio exterior e inversin extranjera directa (IED)
Chile, Colombia, Mxico y Per; ii) pases con caractersticas socioeconmicas similares: Panam y Uruguay; iii) economas emergentes: Irlan-
da, Corea y Singapur; y iv) lderes en conocimiento y tecnologa: Finlandia, Japn y los Estados Unidos.

Como se observa en el cuadrante su- de innovacin, excepto en los rubros de so-

perior izquierdo del grfico, Costa Rica se
posiciona relativamente bien en materia de
outputs de innovacin (productos de conoci-
miento y tecnologa; y productos creativos)
respecto de los pases con los que compite
en materia de comercio exterior y atraccin
de inversin extranjera directa. Un resultado
similar se encuentra en el caso de los inputs
fisticacin del mercado y capital humano e
investigacin. En el caso de la sofisticacin del
mercado, Costa Rica presenta serios proble-
mas en materia de acceso al crdito por parte
de las empresas y dificultades en la protec-
cin a las inversiones y en la capitalizacin de
las firmas por medio del mercado de valores.
Por su parte, en el caso del capital humano
 122
Innovacin y emprendimiento en Costa Rica
e investigacin, el pas presenta tres serias
deficiencias: la primera, en cuanto al dominio
de conocimientos de los estudiantes de se-
cundaria (15 aos) en matemticas, lectura y
ciencias segn el Programa para la Evaluacin
Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA);
la segunda, respecto de la cantidad de gra-
duados en ciencias e ingenieras a nivel uni-
versitario; y la tercera, referida a la posicin
relativa de las universidades para realizar ac-
tividades de investigacin y desarrollo (I+D).
Se desprende de este anlisis que, si el pas
desea seguir siendo competitivo internacio-
nalmente en materia de atraccin de flujos de
inversin extranjera directa, las reas identi-
ficadas como debilidades demandan la accin
inmediata de las autoridades para revertirlas.
En la ltima seccin se sugieren algunas re-
comendaciones de poltica en esta materia.
En el cuadrante superior derecho del
Grfico 1, al comparar la situacin de Cos-
ta Rica con la de aquellos pases con carac-
tersticas socioeconmicas similares, solo se
observa una debilidad en materia de inputs
de innovacin, referida a la sofisticacin del
mercado. Mientras que, cuando se compara
la situacin de este pas con la de las econo-
mas emergentes y con la de los pases lde-
res en conocimiento y tecnologa (cuadran-
tes inferiores del grfico respectivamente),
es claro que Costa Rica requiere trabajar en
todos los inputs y outputs de innovacin si
desea transitar exitosamente hacia una eco-
noma basada en la innovacin. En este sen-
tido, debe darse especial inters al rea de
instituciones, donde los temas versan sobre
la mejora del clima de negocios, para facili-
tar la creacin de empresas, la resolucin de
insolvencias y el pago de impuestos. Igual-
mente, es importante trabajar en el rea de
infraestructura (acceso a las TIC, produccin
elctrica, desempeo logstico y formacin
bruta de capital), as como en la generacin
4 En realidad las encuestas de innovacin se refieren al sector manufactura, energa y telecomunicaciones.
5 Estas definiciones son consistentes con el Manual de Oslo y el Manual de Bogot.
de productos del conocimiento y tecnologa y
productos creativos. Estos ltimos se refieren
a la generacin de outputs de innovacin.
B. Innovacin en Costa Rica
En este apartado se discute el grado
de innovacin del sector industrial en Costa
Rica4.Debido a que existen ms encuestas de
innovacin sobre este sector y solo una en-
cuesta sobre el sector de servicios, la discu-
sin se focaliza en el sector industrial.
1. Innovacin en el sector industrial
Al hablar de innovacin es importante de-
finir claramente el concepto. Se entiende por
innovacin el generar nuevos o mejorados
productos, procesos, mtodos de organiza-
cin o comercializacin que se introducen en
el mercado. A los dos primeros tipos de inno-
vacin se les denomina innovaciones tecno-
lgicas (productos y procesos), mientras que
a los restantes innovaciones no tecnolgicas
(organizativas y de comercializacin). Me-
diante importantes esfuerzos a nivel mundial
se han establecido las definiciones y mtodos
de estimacin de las innovaciones, a fin de
poder realizar comparaciones internaciona-
les. Por ello, conviene comenzar esta seccin
definiendo claramente cada uno de los cuatro
tipos de innovacin que se pueden observar
en el sector industrial costarricense.5
Innovacin de productos: consiste en la
introduccin en el mercado de bienes o ser-
vicios nuevos o mejorados de manera signifi-
cativa con respecto a caractersticas bsicas,
especificaciones tcnicas, software incorpo-
rado u otros componentes intangibles, finali-
dades deseadas o prestaciones. Los cambios
de naturaleza meramente esttica no deben
ser tenidos en cuenta, as como la venta de
innovaciones completamente producidas y
 123

Costa Rica

desarrolladas por otras empresas. La inno-
vacin (novedad o mejora) puede serlo para
una empresa, pero no necesariamente para el
sector o mercado. No importa si la innovacin
fue desarrollada solamente por una empresa
o lo hiciera en colaboracin con otros.
Innovacin de procesos: consiste en la
implementacin de procesos de produccin,
mtodos de distribucin o actividades de apo-
yo a los bienes que sean nuevos o aportan
una mejora significativa. La innovacin (no-
vedad o mejora) puede serlo para una em-
presa, aunque no necesariamente para el
sector o mercado. No importa si la innovacin
fue desarrollada inicialmente por una empre-
sa o por otras. Se excluyen las innovaciones
meramente organizativas.
Innovacin organizativa: consiste en la
implementacin de nuevos mtodos organi-
zativos en el funcionamiento interno de una
empresa (incluyendo mtodos/sistemas de
gestin del conocimiento), en la organizacin
del lugar de trabajo o en las relaciones exter-
nas que no han sido utilizadas previamente
por la empresa. Debe ser el resultado de de-
cisiones estratgicas llevadas a cabo por la
direccin de la empresa. Excluye fusiones o
adquisiciones, aunque estas supongan una
novedad organizativa para la empresa.
Innovacin de comercializacin: corres-
ponde a la implementacin de nuevas estra-
tegias o conceptos comerciales que difieran
de los que una empresa ha utilizado con an-
terioridad. Debe suponer un cambio significa-
tivo en el diseo o envasado del producto, en
el posicionamiento del mismo, as como en
su promocin o precio. Excluye los cambios
estacionales, regulares y otros cambios simi-
lares en los mtodos de comercializacin, as
como los procesos de distribucin del produc-
to. Estas innovaciones conllevan una bsque-
da de nuevos mercados, pero no cambios en
el uso del producto.
Los resultados de los esfuerzos de inno-
vacin llevados a cabo por las empresas in-
dustriales en Costa Rica se presentan en el
cuadro 1, que resume los hallazgos de las en-
cuestas de innovacin para el sector industrial
llevadas a cabo por el Centro de Investigacin
de Poltica Econmica (CINPE) de la Universi-
dad Nacional de Costa Rica para el Ministerio
de Ciencia, Tecnologa y Telecomunicaciones
(MICITT), durante los aos 2006-2007, 2008,
2009, 2010-2011 y 2012-2013. De acuerdo
con las cifras del cuadro 1, se puede concluir
que el porcentaje de empresas que indican
estar involucradas en actividades de innova-
cin parece ser muy alto durante todo el pe-
rodo comprendido de 2006 a 2013, de hecho
para los aos 2012-2013 dicho porcentaje es
del 93,2%. Las empresas industriales pare-
cen estar ms involucradas en innovaciones
tecnolgicas (productos y procesos, un 68%
y 64% respectivamente) que en innovaciones
no tecnolgicas (organizacionales, 43,7%, y
de comercializacin, 40,3%).

CUADRO 1
EMPRESAS INNOVADORAS RESPECTO AL TOTAL DE EMPRESAS SEGN TIPO DE INNOVACIN, 2006-2013
(EN PORCENTAJES)

Tipo de innovacin 2006-2007 2008 2009 2010-2011 2012-2013

Cualquier tipo de innovacin 93,6 90,1 87,5 87,1 93,2

Producto/servicio 75,6 69,5 65,5 68,0 68,0

Proceso 65,0 56,6 49,2 62,7 64,0

Organizacional 46,7 36,0 31,4 41,5 43,7

Comercializacin 55,4 45,7 39,8 43,7 40,3

Fuente: Encuestas de Innovacin, varios aos, Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Telecomunicaciones (MICITT).
 124

Innovacin y emprendimiento en Costa Rica

Una caracterstica importante de las inno-
vaciones llevadas a cabo por las empresas del
sector industrial es su carcter incremental. De
hecho, la mayora de las empresas sealan que
sus innovaciones son novedosas para la propia
empresa y en menor grado para el mercado
local, que para los mercados internacionales,
esto es, innovaciones radicales6 (ver grfico 2).
Esta situacin pone en evidencia el dbil apo-
yo que las innovaciones estn haciendo para
mejorar sustancialmente la competitividad del
sector industrial costarricense, lo que se asocia
a la dbil inversin en I+D, as como a otros
problemas u obstculos para lograr innova-
ciones radicales los cuales se discuten en los
siguientes apartados.

GRFICO 2
EMPRESAS INNOVADORAS POR TIPO DE INNOVACIN Y DESTINO, 2012-2013
(PORCENTAJES RESPECTO AL TOTAL DE EMPRESAS)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
Empresa Mercado local Mercado internacional

Producto/servicio Proceso Organizacional Comercializacin

Fuente: Encuesta de Innovacin 2012-2013, Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Telecomunicaciones (MICITT).

Al analizar en detalle la informacin de ciones de todo tipo, excepto en el caso de las

la encuesta realizada a las empresas ma-
nufactureras por CINPE-MICITT en los aos
2012-2013, se observa grandes diferencias
en materia de innovacin segn el tamao de
las empresas. En primer lugar, entre mayor
sea el tamao de las empresas, mayor es el
porcentaje de ellas que reporta hacer innova-
innovaciones de comercializacin, donde las
empresas medianas reportan hacer ms que
las grandes empresas (ver cuadro 2). As, pa-
reciera que hay una relacin directa entre el
esfuerzo innovador y el tamao de las empre-
sas en el sector manufacturero costarricense.
En segundo lugar, el orden de importancia en

6 Si bien es posible que se realicen innovaciones novedosas para el mercado internacional que no sean necesariamente radicales, en el
presente estudio se utiliza este primer concepto como una proxi de innovacin radical para efectos del anlisis, ante la carencia de otra
variable ms apropiada para este objetivo.
 125

Costa Rica

materia de innovaciones no cambia cuando las to, seguidas por las de proceso, organizacio-
empresas se estudian segn tamao, siendo nal y de comercializacin, respectivamente.
las innovaciones ms comunes la de produc-

CUADRO 2
EMPRESAS INNOVADORAS DEL SECTOR INDUSTRIAL, SEGN EL TIPO DE INNOVACIN
Y TAMAO DE EMPRESA, 2012-2013 (PORCENTAJE DE EMPRESAS)

Tipo de innovacin Tamao de empresas Total de empresas

Pequeas Medianas Grandes

Innovacin de producto/servicio 62,0 72,0 83,9 68,0

Innovacin de proceso 60,2 67,8 73,2 64,2

Innovacin organizacional 38,8 49,0 51,8 43,7

Innovacin en comercializacin 36,9 46,2 41,1 40,5

Fuente: Elaborado por CINPE sobre la base de datos de la encuesta de innovacin 2012-2013, Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Telecomu-
nicaciones (MICITT).
Valores respecto al total de 444 empresas para el perodo 2012-2013.

Cabe preguntarse si el grado de inno- de comercializacin. En tercer lugar, en las

vacin radical o marginal difiere segn el
tamao de las empresas. Las cifras presen-
tadas en el grfico 3 brindan una valiosa in-
formacin: en primer lugar, se observa en
todos los tipos de innovacin una relacin
directa entre el tamao y el porcentaje de
empresas cuyas innovaciones son novedosas
para el mercado internacional, de modo que
pareciera ser que las empresas ms gran-
des tienen mayor posibilidad de generar in-
novaciones radicales que las empresas ms
pequeas. En segundo lugar, esta relacin
se acenta en el caso de las innovaciones
de producto, seguido por las innovaciones
innovaciones de proceso y organizacional lla-
ma la atencin que estas sean principalmente
novedosas para la propia empresa y no para
el mercado local, lo que podra indicar que
este tipo de innovaciones son las ms mar-
ginales de todas. Y, por ltimo, el hecho de
que en las innovaciones de producto un por-
centaje significativo de las empresas grandes
seale que sus innovaciones son novedosas
para el mercado internacional (38,3%), pue-
de estar asociado a que casi la mitad de estas
empresas corresponden a capital extranje-
ro (49,1%), en contraste con las pequeas
(7,6%) y las medianas (11,9%).7

7 Segn las cifras del cuadro 3.3, Indicadores Nacionales: Ciencia, Tecnologa e Innovacin Costa Rica, 2013.
 126

Innovacin y emprendimiento en Costa Rica

GRFICO 3
EMPRESAS INNOVADORAS POR TIPO DE INNOVACIN Y DESTINO, SEGN TAMAO, 2012-2013
(EN PORCENTAJES RESPECTO DEL TOTAL DE CADA TAMAO DE EMPRESA)

100

80

60

40

20

100
Pequea

Mediana

Grande

Pequea

Mediana

Grande

Pequea

Mediana

Grande

Pequea

Mediana

Grande
Producto Proceso Organizacional Comercializacin

Empresa Mercado local Mercado internacional

Fuente: Elaboracin propia con la ayuda de CINPE segn la Encuesta de Innovacin 2011-2012, Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Telecomu-
nicaciones (MICITT) del 2012-2013.

C. Inputs de innovacin La inversin en I+D en Costa Rica es

muy baja, puesto que solo alcanza alrededor
Las inversiones en innovacin aumentan de un 0,5% del PIB, mientras que de acuerdo
la capacidad nacional para generar nuevos con sus caractersticas estructurales (PIB per
conocimientos o absorber y adaptar los co- cpita) debiera tener una cifra cinco veces
nocimientos generados por otros. Para tener mayor (Monge Gonzlez, 2016). Asimismo,
alguna idea del esfuerzo dedicado a la inno- la contribucin del sector privado a la I+D es
vacin se puede analizar el gasto en investi- particularmente dbil, ya que oscila solo en-
gacin y desarrollo : existe una significativa
8
tre un 0,19% del PIB en 2006 y un 0,15%
evidencia sobre la fuerte relacin entre los en 2013 (ver cuadro 3). La nica manera de
gastos en I+D y la productividad de un pas, aumentar la inversin en I+D del pas es me-
as como entre el gasto en I+D como por- diante una participacin ms activa del sector
centaje de la produccin y el PIB per cpita privado, lo que demanda una poltica acti-
(CEPAL, 2008). va del Estado para, entre otras cosas, hacer

8 Las actividades de I+D pueden ser tanto internas como externas. Las primeras se refieren a trabajos creativos llevados a cabo dentro
de la empresa, que se emprenden de modo sistemtico con el fin de aumentar el volumen de conocimientos para concebir nuevas
aplicaciones, como productos (o bienes) y procesos nuevos o sensiblemente mejorados; mientras que las externas se refieren a la
adquisicin de servicios de I+D fuera de la empresa mediante contrato, convenio con otras instituciones o empresas. Se excluyen las
cuotas institucionales para financiar a otras empresas o asociaciones de investigacin que no signifiquen una compra directa de I+D.
 127

Costa Rica

frente a los fracasos del mercado asociados
con la inversin en I+D y comentados am-
pliamente en la literatura.9
Sumado a lo anterior, cabe sealar que el
gobierno es quien financia la mayor parte de
los gastos de I+D en Costa Rica, aproxima-
damente el 70% (Beverinotti y otros, 2015).
Dada esta situacin, cabe preguntarse por
qu invierte tan poco el sector productivo en
I+D en Costa Rica? Steinmueller (2010) sea-
la que las decisiones de las empresas de inver-
tir en actividades de innovacin son afectadas
significativamente por los siguientes factores:
i) acceso a informacin y conocimiento pro-
ductivo; ii) capital humano; y iii) financiamien-
to. Basndose en este enfoque, Beverinotti y
otros (2015) utilizan un modelo de regresin
y encuentran que respecto al PIB, el sector
empresarial costarricense invierte en I+D un
1,12% menos que la inversin realizada por
el sector privado de un pas tpico de la OCDE.
De esta brecha, un 31% es explicado por di-
ferencias en el capital humano, un 25% a la
incapacidad de generar o descubrir nuevos
sectores dinmicos, un 21% a la reducida pro-
visin de informacin o conocimiento produc-
tivo relevante para las decisiones de inversin
en las empresas, y un 18% a la falta de finan-
ciamiento.10 Estos resultados refuerzan aque-
llos obtenidos del anlisis comparativo de la
innovacin en Costa Rica respecto de un grupo
de pases de inters, mostrados en el grfico
1, referentes a las deficiencias de Costa Rica
en materia de sofisticacin del mercado y a
los recursos humanos y de investigacin. Ade-
ms, el resultado sobre la inversin en I+D
refuerza la idea de la que las innovaciones que
se realizan en el sector industrial costarricen-
se son principalmente del tipo incremental en
lugar del tipo radical, es decir, de aquellas que
realmente permiten desarrollar ventajas com-
petitivas de largo plazo.

CUADRO 3
INVERSIN EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO, 2006-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

Sector 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Total 0,43 0,36 0,40 0,54 0,50 0,45 0,54 0,53

Sector pblico 0,06 0,06 0,07 0,13 0,18 0,14 0,16 0,16

Sector acadmico 0,16 0,18 0,19 0,26 0,21 0,22 0,23 0,21

Organismos 0,02 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01

sin fines de lucro

Sector empresarial 0,19 0,11 0,12 0,14 0,09 0,09 0,15 0,15

Fuente: Entrevistas de Innovacin, Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Telecomunicaciones (MICITT).

De acuerdo con los inputs o habilitadores principalmente en recursos humanos e infraes-

de la innovacin comparados con los de otros tructura (Monge Gonzlez, 2016a). Estos re-
pases de inters (ver grfico 1), Costa Rica sultados refuerzan los hallazgos de Beverinotti
muestra importantes deficiencias en esta rea, y otros (2015) comentados anteriormente.

9 Para una amplia discusin sobre este punto vase el captulo 2 de Monge Gonzlez y Hewitt (2008).
10 El remanente de un 5% se debe a otras causas no identificadas por el modelo.
 128
Innovacin y emprendimiento en Costa Rica
D. Outputs de innovacin
En materia de outputs de innovacin,
cabe sealar que Costa Rica no muestra una
posicin muy favorable, en especial cuando
se analiza la produccin de conocimiento en
forma detallada. El pas presenta deficiencias
en los outputs de innovacin en los siguien-
tes reas: i) productividad; ii) produccin de
artculos cientficos y tecnolgicos en revis-
tas indexadas; iii) registro de patentes; iv)
ingresos por licencias y royalties; v) uso de
certificaciones de calidad (ISO 9001); vi)
promocin de nuevos emprendimientos in-
novadores, donde si bien el pas ocupa una
posicin destacada segn el Global Entrepre-
neurship Monitor (GEM), estos nuevos em-
prendimientos (start-ups) no estn necesa-
riamente asociados a nuevas oportunidades
de negocios, sino ms bien a emprendimien-
tos de supervivencia o autoempleo (Kantis,
Ishida y Komori, 2002; Kantis, Angelelli y
Moori, 2004; Leiva, 2002); y vi) en la intro-
duccin de nuevos productos de exportacin
y con mayor contenido tecnolgico, puesto
que, en general, esto ltimo est asociado a
la operacin de empresas multinacionales y
no a la operacin de empresas costarricen-
ses, as como tampoco la integracin de stas
en los procesos de produccin de las multina-
cionales (Monge Gonzlez, 2016a).
E. Outputs econmicos
Al analizar el desempeo de Costa Rica
en materia de outputs econmicos conside-
rando que el aumento de la productividad es
el principal resultado de las actividades de in-
novacin exitosas, se desprende que el cre-
cimiento econmico de Costa Rica durante los
ltimos 50 aos est asociado a la utilizacin
de los factores de capital humano y capital
fsico, ms que al crecimiento sostenido de
la productividad (Monge Gonzlez, 2016a).
Asimismo, Costa Rica presenta una tendencia
divergente en materia de productividad, tan-
to respecto de los pases tecnolgicamente
ms desarrollados como de otros pases con
economas emergentes, incluyendo algunos
de Amrica Latina. Este resultado refuerza
el encontrado por Ferreira, Pessoa y Veloso
(2008), quienes encontraron que mientras
Irlanda y los tigres asiticos han tendido a
converger hacia los Estados Unidos en mate-
ria de productividad, Costa Rica ha mostra-
do una tendencia similar a la de los pases
de Amrica Latina, es decir, de divergencia.
Igual resultado fue hallado por Crespi, Fer-
nndez-Arias y Stein (2014).
Adems de lo anterior, es preocupante el
hecho de que en Costa Rica no solo la pro-
ductividad es baja, sino que est muy dis-
persa entre los diferentes sectores produc-
tivos y dentro de cada uno de ellos segn
el tamao de las empresas (Monge Gonz-
lez 2016a), lo que da cuenta de una mala
asignacin de los recursos productivos en
los diferentes sectores de la economa cos-
tarricense, reflejndose en un crecimiento
inferior al deseado, que adems no es inclu-
sivo. En sntesis, la estructura empresarial
de Costa Rica se caracteriza por la dualidad:
una economa donde coexisten empresas
grandes (locales y multinacionales) con al-
tas productividades y empresas domsticas
pequeas (Pymes) con bajas y muy disper-
sas productividades (Monge Gonzlez y To-
rres Carballo, 2014).
El desafo que impone esta situacin a
Costa Rica es en el plano de la competitivi-
dad, toda vez que el pas, al contar con sa-
larios relativamente altos, ya no puede com-
petir en la produccin de bienes intensivos
en el uso de mano de obra no calificada, e
igualmente, debido a que su productividad es
relativamente baja, tampoco puede competir
eficientemente con pases industrializados en
la produccin de bienes intensivos en el uso
de mano de obra altamente calificada (Abu-
gattas y Paus, 2006).

F. El ecosistema emprendedor
costarricense
En este apartado se identifican y discuten
los factores ms importantes para contar con
un ecosistema que promueva los empren-
dimientos en Costa Rica, segn el enfoque
de ecosistema emprendedor de diez dimen-
siones11 desarrollado por Kantis, Federico e
Ibarra (2015). Leiva (2016) concluye que el
fomento del emprendimiento en Costa Rica
es un tema de enorme potencial con benefi-
cios socioeconmicos muy importantes para
el pas. Mediciones internacionales como las
del Icsed Prodem y el GEM sealan que, si
bien el pas ha mejorado sus condiciones para
el surgimiento de emprendedores dinmicos
e innovadores, an queda mucho camino por
recorrer. Entre los principales problemas iden-
tificados por el autor se encuentran la falta de
un enfoque sistmico en el diseo e imple-
mentacin de polticas para el fomento de los
emprendimientos empresariales. Este punto
es muy importante, toda vez que si bien exis-
ten polticas para fomentar el emprendimien-
to en Costa Rica, la evidencia muestra que el
ecosistema emprendedor de este pas no ha
sido muy eficiente al fomentar nuevos em-
prendimientos y su crecimiento en el tiempo.
Durante el perodo 2001-2012 las tasas
de mortalidad de las empresas son relativa-
mente altas en Costa Rica (entre un 18,1%
para las empresas grandes y un 56,2% para
las microempresas). Adems, durante dicho
perodo solo el 6% de las empresas que eran
micros (menos de 10 empleados) en el pri-
mero de estos aos, lograron pasar a ser em-
presas pequeas (entre 10 y 49 empleados)
al final del perodo. Asimismo, de las peque-
as empresas identificadas en el ao 2001
solo el 8% logr convertirse en una empresa
mediana en 2012. Ninguna empresa micro o
11 Capital humano emprendedor, cultura, condiciones sociales, cistema educativo, condiciones de la demanda, estructura empresarial,
plataforma de ciencia y tecnologa, financiamiento, capital social y regulaciones y polticas.
129
Costa Rica
pequea lleg a convertirse en una empresa
grande durante estos diez aos. Claramente,
estos resultados muestran un entorno poco
favorable para el crecimiento de los empren-
dimientos productivos en Costa Rica. Cabe
sealar que las micros y pequeas empresas
representan el 97% del parque productivo de
este pas, cifras muy similares a las de otros
pases en desarrollo y desarrollados (Monge
Gonzlez y Torres Carballo, 2015).
Por su parte, Leiva seala que entre los
problemas ms apremiantes que enfrenta el
ecosistema emprendedor costarricense se en-
cuentra el de la falta de espacios reuniones
peridicas, seminarios, eventos para el desa-
rrollo de redes para que los diversos actores
pblicos, privados y academia interacten,
por lo que es necesario establecer una agen-
da de trabajo con objetivos y planes de segui-
miento que lleven a conformar una verdadera
red de trabajo, ya que no existe evidencia de
que la red de incubadoras y aceleradoras est
cumpliendo este papel. Adems, hay otros
actores sistema educativo, financiero, entre
otros que podran unirse y generar espacios
de trabajo colaborativo en este campo.
Otro problema identificado por Leiva es la
falta de una cultura sobre el espritu empren-
dedor, la que solo puede formarse si se disean
e implementan programas de sensibilizacin
y formacin del espritu emprendedor en las
escuelas y colegios, ampliando el programa
ya existente en los colegios tcnicos del pas.
Otra limitante es la falta de apoyo a los
emprendimientos de las mujeres y jvenes,
principalmente en las reas de ciencia y tec-
nologa. En este sentido, deberan crearse
programas de concursos de ciencia y tecno-
loga en escuelas y colegios con vocacin al
emprendimiento. Cabe sealar adems que
los programas de fomento a las Pymes no
incluyen los emprendimientos por considerar-
 130
Innovacin y emprendimiento en Costa Rica
los sumamente riesgosos, situacin que debe
cambiarse para fomentar la creacin y desa-
rrollo de nuevos proyectos productivos. En
este mismo orden de ideas se ha encontrado
que no existen incentivos para favorecer a
las grandes empresas que deseen desarrollar
proyectos conjuntos con empresas ms pe-
queas o nuevos emprendedores. La inexis-
tencia o deficiente tamao de los fondos de
capital semilla, capital de riesgo, redes de n-
geles inversionistas, financiamiento acciona-
rio, crowdfunding, entre otros instrumentos,
constituye una importante limitante para los
emprendimientos en Costa Rica.
III. Barreras y oportunidades que
enfrenta la innovacin
Para determinar la eficiencia con la que
opera un sistema de innovacin (SI), es ne-
cesario no solo entender la integracin de
este, sino tambin los fallos o problemas que
requieren de la intervencin pblica para su
correccin, para lo cual conviene tener en
cuenta la integracin de un SI propuesta por
Tdtling y Trippl (2005)12. Navarro (2010)
clasifica los fallos que puede presentar un SI
en tres grupos: i) fallos en los componentes
del sistema; ii) fallos en las interrelaciones
entre los componentes; y iii) fallos de la di-
nmica del sistema (de lock-in o transicin).
La discusin y anlisis de los principales obs-
tculos a la innovacin que enfrentan las em-
presas del sector industrial en Costa Rica, se
lleva a cabo de conformidad con la literatura
ms reciente sobre este particular y basada
en los dos enfoques antes mencionados. Se
concluye esta seccin con un ejemplo de una
empresa innovadora, que muestra las opor-
tunidades en este campo y la importancia del
12 Estos autores plantean la existencia de cinco subsistemas: i) generacin y difusin del conocimiento, ii) explotacin del conocimiento, iii)
poltico, iv) socioeconmico y cultural, y v) relaciones con otros sistemas nacionales y globales.
financiamiento para las inversiones en I+D y
el crecimiento futuro de la empresa.
Costa Rica invierte en I+D cinco veces
menos de lo que debera invertir dada su nivel
de desarrollo (0,5 versus 2,5% del PIB), ade-
ms de que la mayor parte de esta inversin
la financia el sector pblico (Monge Gonzlez,
2016a). Es decir, el sector privado invierte
muy poco en I+D, lo que, segn Beverinotti
y otros (2015), pareciera responder al hecho
de que en este pas las empresas son afecta-
das negativamente por su falta de acceso a
i) informacin y conocimiento productivo re-
levante para la toma de decisiones de inver-
sin, ii) capital humano y iii) financiamiento.
Respecto de la falta de acceso a informacin y
conocimiento productivo, la articulacin exis-
tente entre el sistema educativo y el sector
privado en el pas es dbil y deficiente (Mon-
ge Gonzlez y Tacsir, 2015), lo que consti-
tuye un serio obstculo para incursionar en
actividades de I+D+i. Por ejemplo, en el caso
de la Universidad de Costa Rica, solo el 11%
de las iniciativas de las Unidades de Ciencia
y Tecnologa estn vinculadas al sector priva-
do, un porcentaje similar al de hace ms de
cuarenta aos, es decir, en los aos seten-
ta. Cabe destacar que solo el Instituto Tec-
nolgico de Costa Rica posee una oficina de
vinculacin con el sector privado. Un ejem-
plo contundente de este problema lo seala
Beverinotti y otros (2015), al plantear que
las empresas pequeas dedicadas a la me-
talmecnica, plsticos y software requieren
de informacin tecnolgica y buenas prcti-
cas, gestin y diseo, entre otros servicios,
sin encontrar en las Universidades el apoyo
necesario para satisfacer estas demandas.
Respecto del obstculo de la falta de ac-
ceso a capital humano, existen diversos estu-
dios que abordan los retos ms importantes
que enfrenta Costa Rica para transitar exito-

samente hacia una economa dirigida por la
innovacin, entre ellos destacan el hecho de
que el 20% de las Pymes carece del recur-
so humano necesario para innovar (MICITT,
2013); que la brecha entre la oferta y la de-
manda de recursos humanos calificados para
empresas de alta tecnologa se ampla cada
da de acuerdo con estadsticas de CINDE
(Beverinotti y otros, 2015); que el 30% de
las empresas no consigue el recurso humano
que requieren (Trejos y otros, 2012); y que
faltan 800 profesionales con estudios de pos-
grado para trabajar en innovacin en el pas
(Crespi, 2010).
Finalmente, en relacin con el tercer obs-
tculo, el MICITT (2007) ha reportado la falta
de financiamiento para apoyar las actividades
de innovacin, en especial, la falta de un sis-
tema de apoyo financiero slido y fuerte para
la I+D, la inexistencia de incentivos fiscales,
la carencia de un sistema de garantas ms
fuerte que facilite el acceso de empresas de
base tecnolgica al financiamiento bancario,
los limitados fondos no reembolsables (por
ejemplo, PROPYME) y la carencia de impor-
tantes capitales semilla, ngel y de riesgo. Un
reciente anlisis sobre la disponibilidad y efi-
ciencia de estos instrumentos financieros en
el pas muestra que la situacin no ha cam-
biado significativamente durante los ltimos
diez aos, aunque hay avances en algunos
campos Ley de Garantas Mobiliarias (Mon-
ge Gonzlez, 2016a).
Otro reto en materia de generacin y di-
fusin de conocimiento, es el hecho de que en
Costa Rica los grupos cientficos estn cen-
tralizados en poco menos de 90 personas, de
los cuales casi tres cuartas partes son mayo-
res de 46 aos (Beverinotti y otros, 2015).
Esta situacin plantea el reto de la necesidad
de un relevo generacional, as como el desa-
fo de la creacin de comunidades cientficas
sostenibles, interdisciplinarias e interinstitu-
cionales para apoyar actividades productivas
en los campos de la ciencia, la tecnologa y
la innovacin. Finalmente, hay que fortale-
131
Costa Rica
cer la red de cientficos costarricenses en el
exterior, ya que solo el 21% de ellos tiene
algn vnculos con sus colegas en Costa Rica.
El Estado, en este sentido, mediante el pro-
grama Estado de la Ciencia, la Tecnologa y la
Innovacin, ha hecho grandes esfuerzos por
identificar a los cientficos costarricenses en
el exterior y promover su integracin a la red
de cientficos del pas.
Como es poco probable que las empre-
sas domsticas manufactureras, en especial
aquellas de menor tamao, posean los recur-
sos humanos y tecnolgicos necesarios para
incursionar en proyectos de I+D+i, especial-
mente aquellos de tipo radical (novedosos
para el mercado internacional), es impor-
tante contar con una plataforma de centros
de investigacin o centros tecnolgicos que
las apoyen. De hecho, un estudio del BID
(2011) seala que en Costa Rica el cien por
ciento de los investigadores son empleados
por sectores diferentes al sector empresa-
rial, lo que contrasta con el 40% de los in-
vestigadores contratados directamente por
empresas en Amrica Latina y el 64% en los
pases de la OCDE.
De acuerdo con el Directorio de Unida-
des de Investigacin y Consultora de Costa
Rica, elaborado por el Consejo Nacional para
Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas
(CONICIT, 2015), operan en el pas 484 uni-
dades de investigacin y empresas consul-
toras (centros, institutos, laboratorios, em-
presas privadas, asociaciones, fundaciones,
entre otras categoras) distribuidas en distin-
tas reas de la ciencia, las que desarrollaron
proyectos de investigacin durante el perodo
2001-2015 y que ofrecen servicios de con-
sultora en diferentes reas. Las unidades de
investigacin realizan proyectos de investiga-
cin cientfica o de desarrollo experimental,
mientras las consultoras facilitan el proce-
so de aplicacin de conocimientos cientfi-
cos-tecnolgicos y ofrecen asesora respecto
de normas, patentes y licencias.
 132
Innovacin y emprendimiento en Costa Rica
En este contexto, cabe preguntarse qu
relacin tienen las empresas del sector ma-
nufacturero con las unidades investigacin y
empresas consultoras identificadas por el CO-
NICIT? Cuentan estas unidades de investiga-
cin y empresas consultoras con los recursos
humanos y la infraestructura necesarios para
apoyar a las empresas manufactureras en el
desarrollo de innovaciones radicales? Sobre la
primera pregunta, se tiene informacin que
permite dar alguna luz para responder esta
interrogante. Sobre la segunda, lamentable-
mente no existe informacin disponible lo que
plantea la necesidad de abordar este tema en
futuras investigaciones.
La naturaleza de la investigacin que
se realiza en Costa Rica, de manera similar
al resto de Amrica Latina, es diferente a la
que se realiza en los pases de la OCDE (BID,
2011). Hay mucho menos investigacin apli-
cada, especialmente en ingeniera y tecnolo-
ga. De hecho, el porcentaje de investigadores
que trabajan en ingeniera y tecnologa como
porcentaje del total de investigadores es del
10%, mientras en pases como Japn o Corea
dicho porcentaje es del 60%. No sorprende,
entonces, que de acuerdo con la encuesta
de innovacin de 2012-2013, solo el 13,3%
de las empresas que realizaron innovaciones
en producto y el 7% de las que lo hicieron
en proceso utilizaron servicios de I+D exter-
nos. Adems, al indagar sobre las consulto-
ras contratadas para cambios novedosos,
se encontr que solo el 9% de las empresas
que realizaron innovaciones de producto y el
12,4% de las que realizaron innovaciones de
proceso sealaron haber contratado dichos
servicios. Finalmente, la misma encuesta
arroja que solo el 18,1% de las empresas en-
cuestadas manifestaron tener alguna relacin
con laboratorios/empresas I+D, mientras
solo el 7% indic que tena alguna relacin
con centros de investigacin.
Respecto del capital humano y la gene-
racin y difusin del conocimiento, si bien en
Costa Rica existen programas e instrumentos
para tratar de atender los retos sealados,
estos estn demasiado fragmentados de-
bido a la falta de coordinacin institucional,
as como entre el sector pblico y el priva-
do (Beverinotti y otros, 2015; Monge Gonz-
lez, 2016a). La fragmentacin e insuficiencia
de los programas refleja la carencia de una
visin estratgica sobre el futuro desarrollo
del pas y, por ende, qu caractersticas de-
bera poseer el capital humano costarricense
para facilitar la transicin hacia una econo-
ma dirigida por la innovacin, caracterizada
por un crecimiento ms alto y sostenido y
por una mayor inclusin.
Finalmente, otro tema importante en ma-
teria de innovacin est relacionado con la
capacidad de absorcin de conocimientos de
las empresas. El estudio de Monge Gonzlez,
Rodrguez y Leiva (2015) explora la capacidad
de absorcin asociada con la gestin del cono-
cimiento en el sector industrial, mediante la
construccin de un ndice compuesto por tres
factores: conocimiento organizacional, forma-
lizacin y mecanismos de integracin social. El
primero se refiere a las habilidades, conoci-
mientos y experiencias que la empresa posee,
ya sea por medio de su recurso humano, como
por actividades propias (por ejemplo, sus acti-
vidades de I+D). El segundo se concibe como
la medida en la cual existen procedimientos,
reglas e instrucciones formales en la organiza-
cin. Esto, se entiende, genera una mejor co-
municacin y coordinacin, permitiendo, a la
vez, la creacin de una memoria organizacio-
nal que permite ser ms eficiente. Finalmen-
te, los mecanismos de integracin social son
los que permiten que fluya y se intercambie
informacin dentro de la empresa. Estos tres
factores estn interrelacionados y determinan
la capacidad de absorcin de la empresa y,
por ende, la posibilidad real de aprovechar el
conocimiento externo disponible. El principal
resultado de este estudio es que las empre-
sas del sector manufacturero muestran un ni-
vel relativamente bajo en su capacidad de ab-
sorcin de conocimientos, el que se acenta

en empresas de menor tamao. Lo anterior
se explica, en la mayora de los casos, por la
baja presencia de mecanismos de integracin
RECUADRO 1
INDUSTRIAS MAFAM, UN EJEMPLO DE EMPRESA INNOVADORA Y EL RETO DEL FINANCIAMIENTO
La empresa Industrias MAFAM se dedica al diseo y
manufactura de galletas y aperitivos saludables y ha
innovado en la produccin de meriendas infantiles y
granola sin azcar, debido a la necesidad de contro-
lar mejor el contenido nutricional de los alimentos
que consumen los nios en edad escolar. Para ello,
MAFAM invirti primero en su personal, capacitando
a su directora de inocuidad alimentaria en materia
de gestin tecnolgica, gracias al programa de ges-
tores tecnolgicos impulsado por el MICITT. Luego
de contar con una gestora de innovacin, la empresa
se preocup en crear un novedoso sistema de incen-
tivos para que sus trabajadores participaran activa-
mente proponiendo ideas de mejora en las activida-
des de cada uno o del departamento en que trabaja.
Mediante este programa, Programa Ideas, los tra-
bajadores presentan ideas en forma permanente a
la empresa sobre cmo mejorar sus procesos pro-
ductivos, sus productos o en la creacin de nuevos
productos, brindando ideas que facilitan la incorpo-
racin de conocimientos en los procesos productivos,
esto es, innovacin. Las ideas se evalan y valoran
mensualmente y al ganador del mes se le premia
en efectivo y adems obtiene un puntaje adicional
en su evaluacin semestral de desempeo, lo que
tiene gran impacto en la remuneracin del personal.
Adems, si el trabajador es parte de un equipo, a
este equipo tambin se le premia. Para implementar
las ideas innovadoras, as como para llevar a cabo
actividades de I+D, la empresa cuenta con un pre-
IV. Polticas para promover la
innovacin
De acuerdo con las secciones anteriores,
es claro que en Costa Rica se requiere de un
marco de polticas muy amplio para solventar
los fallos en el sistema de innovacin, espe-
133
Costa Rica
social, es decir, aquellos que permiten que
fluya y se intercambie informacin dentro de
una misma empresa (ver el recuadro 1).
supuesto especfico, el que se contabiliza en forma
separada del resto de la operacin de la firma. Entre
los principales apoyos que la empresa ha recibido
de instituciones pblicas, destacan los programas de
capacitacin del Instituto Nacional de Aprendizaje
(INA), usados para validar los conocimientos de sus
colaboradores. Adems, ha sido valioso el apoyo de
PROCOMER para la apertura de nuevos mercados,
mediante la participacin en ferias internacionales y
la capacitacin en materia de comercio internacio-
nal. Gracias a ello, la empresa exporta actualmente
a Centro Amrica, Colombia, Panam y Repblica
Dominicana. Igualmente ha sido valiosa la acredi-
tacin de la empresa dentro del programa Esencial
Costa Rica que promueve PROCOMER a nivel mun-
dial. Otros apoyos se han obtenido del programa
PROPYME para logar la certificacin ISO-22000 y la
capacitacin de personal a cargo de actividades de
I+D. A pesar del potencial de la empresa para inno-
var y crecer, su principal debilidad consiste en el ac-
ceso a fuentes de financiamiento en la banca comer-
cial. De hecho, al innovar en productos diferenciados
para una clientela especfica, la estructura de costos
de la empresa resulta muy sensible y, por ello, es di-
fcil acceder al crdito bancario. Adems, al no exis-
tir alternativas de financiamiento como capitales de
aventura o riesgo en Costa Rica, la situacin anterior
constituye una importante limitante para aumentar
la inversin en I+D y potenciar el crecimiento de la
empresa.
cialmente aquellos relacionados con los com-
ponentes del sistema y la coordinacin entre
dichos componentes, as como tambin para
hacer frente en forma exitosa a los fracasos
de mercado asociados a las actividades de
innovacin. Segn Navarro y otros (2016),
existen dos modalidades para definir las po-
 134
Innovacin y emprendimiento en Costa Rica
lticas pblicas que promuevan la innovacin,
atacando directamente estos problemas. Pri-
mero, aquellas que promueven la inversin en
innovacin a nivel de la empresa, tanto para
firmas individuales como para un conjunto de
empresas ligadas a una cadena de valor o a
un clster. Segundo, aquellas que mejoran las
condiciones de entorno, esto es, mejorando
la disponibilidad de insumos claves para la in-
novacin, de manera que se incrementen los
niveles de actividad de innovacin en la eco-
noma como un todo. Ambos tipos de poltica
seran consistentes con un crecimiento ms
alto y sostenido de la productividad.
Con base en la discusin anterior, las
principales recomendaciones de poltica para
impulsar la innovacin y el emprendimiento
en Costa Rica son las siguientes:
i) Mejorar la calidad de la educacin: se
recomienda hacerlo en los niveles de
primaria y secundaria, mediante el es-
tablecimiento de un sistema de acre-
ditacin permanente de parte de los
educadores, para garantizar su idonei-
dad al menos en las reas de ciencias,
lectura y matemticas.
ii) Incrementar la oferta de ingenieros y
tcnicos: esto implica establecer recur-
sos especiales para financiar programas
de fondos concursables a nivel univer-
sitario y tcnico, para que las univer-
sidades y los centros tcnicos parti-
cipen con soluciones novedosas para
incrementar el nmero de ingenieros y
tcnicos en el pas.
iii) Fortalecer la identificacin de la dispora
de cientficos e ingenieros: se recomien-
da apoyar mediante las embajadas y los
consulados la labor que est desarro-
llando el Ministerio de la Ciencia, la Tec-
nologa y la Innovacin para identificar
la dispora de cientficos e ingenieros
costarricenses en el exterior, as como
establecer incentivos que faciliten el re-
torno de algunos de ellos, o bien, esta-
blecer y estrechar su vnculo con centros
de investigacin o docencia en el pas.
iv) Apoyar el desarrollo de recursos hu-
manos en CTI: para ello es necesario
crear un fondo devolutivo de garantas
con parte de los recursos de la Comisin
Nacional de Prstamos para Educacin
(CONAPE), el que pueda ser utilizado
por los bancos del Estado (Banco Nacio-
nal de Costa Rica, Banco de Costa Rica o
Banco Crdito Agrcola de Cartago) para
el financiamiento de estudios de pregra-
do y posgrado en ciencias, tecnologa e
innovacin (CTI). Este mecanismo, al
permitir el apalancamiento, incremen-
tara la cobertura de estudiantes en las
reas de CTI, mucho ms de lo que se
hara otorgando becas directas con los
recursos de la CONAPE.
v) Incrementar los recursos para activi-
dades de I+D+i: para ello es necesario
aumentar los recursos financieros de
PROPYME, de manera que pueda aten-
der una mayor cantidad de solicitudes
de proyectos de I+D+i presentados
por las empresas manufactureras, pri-
vilegiando aquellos proyectos que sean
asociativos o que incluyan empresas que
pertenezcan a una misma cadena de
valor o a un clster.
vi) Crear una ventanilla nica para PROPY-
ME y Programa Encadenamientos: La
experiencia muestra que la inversin de
recursos pblicos en programas exitosos
de apoyo a las actividades de innovacin
y transferencia de conocimiento hacia
las empresas, es una poltica importante
para el crecimiento econmico. Ms an,
cuando los programas operan de forma
coordinada y apoyan a los mismos be-
neficiarios los impactos en la economa
son mayores. Este ha sido el caso del
Programa de Encadenamientos Produc-
tivos entre empresas multinacionales y
empresas locales (anterior programa CR
Provee) y del Programa de Apoyo a las

Actividades de Innovacin que llevan a
cabo las Pymes (PROPYME) (Monge Gon-
zlez y Rodrguez lvarez, 2013; Monge
Gonzlez y Torres Carballo, 2014). Por
ello, se propone fortalecer dichos pro-
gramas mediante la creacin de una
ventanilla nica para la atencin de las
empresas solicitantes.
vii) Relanzar el fondo de capital semilla del
Sistema de Banca para el Desarrollo
(SBD): Costa Rica cuenta con un fondo
de capital semilla creado al amparo de
la Ley del SBD, el que no se ha utilizado.
Este fondo es vital para apoyar los es-
fuerzos de nuevos emprendedores y de
incubadoras que operan en el pas.
viii) Promover el desarrollo de otros instru-
mentos financieros: las autoridades cos-
tarricenses deben promover la creacin y
desarrollo de capitales de riesgo, capita-
les de aventura y la bolsa de valores, para
facilitar el financiamiento de actividades
de I+D+i, as como otras que favorecen
el crecimiento de las empresas, especial-
mente de aquellas de menor tamao.
ix) Establecer un sistema de incentivos fis-
cales para promover la I+D+i: Costa Rica
no posee un sistema de incentivos fiscales
que promueva las inversiones en activida-
des de innovacin y que atrajera la inver-
sin extranjera directa relacionada con
actividades de I+D, no solo focalizndose
en empresas multinacionales, sino tam-
bin start-ups propiedad de extranjeros,
universidades e institutos de investiga-
cin pblicos. Este tipo de poltica podra
favorecer mayor circulacin de conoci-
miento y tecnologa hacia el resto de los
sectores productivos del pas, en especial
hacia actores claves del sistema nacional
de innovacin, siempre y cuando se ali-
neen estos incentivos con los encadena-
mientos productivos y la capacidades de
absorcin de las empresas domsticas
(Guimn, Chaminade y Maggi, 2015).
135
Costa Rica
x) Promover el uso de garantas para inver-
siones tecnolgicas: Costa Rica cuenta
con una nueva Ley de Garantas Mobilia-
rias que debe ser ampliamente difundida
entre los actores del sistema financiero
formal y las empresas de base tecnol-
gica. Esta labor es fundamental para in-
crementar el acceso al crdito de parte
de Pymes innovadoras.
xi) Crear un programa de capacitacin
acorde a las necesidades de la industria:
en aras de mejorar la disponibilidad de
los recursos humanos necesarios para
el desarrollo de actividades de innova-
cin en las empresas, especialmente
en aquellas de menor tamao, convie-
ne crear con los recursos del Instituto
Nacional de Aprendizaje (INA) un fondo
destinado a financiar los servicios de en-
tidades de capacitacin especializadas,
segn los requerimientos de las empre-
sas manufactureras en este campo.
xii) Fortalecer el desarrollo de Centros de
Investigacin especializados: si bien el
pas cuenta, de acuerdo con los registros
del CONICIT, con ms de 480 unidades
de investigacin y empresas consulto-
ras en I+D+i, es necesario identificar
cules de ellas cuentan con los recursos
humanos y la infraestructura necesarios
para apoyar los esfuerzos de las activi-
dades de innovacin (especialmente ra-
dicales) desarrolladas por las empresas
manufactureras. Con esta informacin,
se deber establecer un programa que
promueva el desarrollo de Centros de
Investigacin especializados para el sec-
tor industrial costarricense con estnda-
res internacionales.
xiii) Promover consorcios tecnolgicos: lo-
grado el objetivo anterior de crear cen-
tros de investigacin de calidad interna-
cional, conviene promover la creacin
de consorcios tecnolgicos que permitan
incursionar en actividades de innovacin
disruptivas que requieren de cierta escala.
 136
Innovacin y emprendimiento en Chile: diagnstico y polticas
xiv) Promover el desarrollo de clsteres: se
recomienda disear e implementar una
poltica de desarrollo de clsteres en l-
nea con las mejores prcticas interna-
cionales (Crespi y otros, 2014; Porter
y otros, 2012). Un clster es una con-
centracin geogrfica de empresas de
uno o varios sectores interrelacionados,
proveedores especializados, empresas
de sectores auxiliares y relacionados,
compaas de distribucin y clientes,
instituciones de educacin e investiga-
cin (universidades, laboratorios, centros
tecnolgicos, entre otros) y otras insti-
tuciones (gobiernos, asociaciones em-
presariales, etctera), cuyo propsito es
trabajar en la mejora continua de la com-
petitividad y, por ende, en el desarrollo
continuo de ventajas competitivas de lar-
go plazo (Porter, 1990). Esta poltica es
importante, ya que la competitividad de
cualquier empresa, en especial de aque-
llas de menor tamao, va a depender en
gran medida de la red de relaciones que
establezca y de los flujos de aprendizaje
e innovacin que conlleven dichas inte-
racciones (Rodrguez y Moso, 2003). Una
poltica de desarrollo de clsteres es una
herramienta muy poderosa para crear
ventajas competitivas de largo plazo,
que promueva la innovacin, aumente la
productividad y fortalezca los encadena-
mientos productivos. Cabe sealar la im-
portancia de establecer ciertos criterios
para la seleccin de las actividades que
sern beneficiarias de una poltica de de-
sarrollo de clsteres.
Ricardo Monge Gonzlez
Tiene un doctorado en economa de The Ohio State University, Estados Unidos. Actualmente se desempea
como catedrtico en el Instituto Tecnolgico de Costa Rica (TEC), donde imparte los cursos de microeconoma,
macroeconoma, negocios internacionales y metodologa de la investigacin. Es adems, Director de la Fundacin
Comisin Asesora en Alta Tecnologa (CAATEC) y consultor internacional.
xv) Apoyar el desarrollo de incubadoras y
aceleradoras: es importante disear
programas para el desarrollo y fortale-
cimiento de incubadoras y aceleradoras
de empresas especializadas en el sector
manufacturero. Este tipo de institucio-
nes pueden jugar un papel importante
para mejorar las posibilidades de xito
de los emprendimientos empresariales
en el sector industrial costarricense.
V. A manera de resumen
E
ste estudio muestra la situacin actual
de la innovacin en Costa Rica y los re-
tos que este pas enfrenta para transi-
tar exitosamente hacia una economa dirigida
por la innovacin. Un estado de desarrollo
que le permitir a Costa Rica contar con un
crecimiento ms alto, sostenido e inclusivo. El
principal aporte del estudio consiste en brin-
dar una visin integral de la relacin entre
innovacin, productividad y crecimiento para
un pas en desarrollo, el que a pesar de sus
xitos en materia econmica an enfrenta
importantes retos sociales.
El estudio se considera como un aporte
importante a la literatura debido a la caren-
cia de anlisis de este tipo para economas
en desarrollo, as como por el planteamiento
de recomendaciones de poltica que pueden
guiar a los tomadores de decisin en el diseo
y ejecucin de polticas que fomenten ms la
innovacin, como condicin necesaria para un
mayor desarrollo econmico y social.
 137

Costa Rica

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Ecuador: innovacin y emprendimiento para
reinventar un modelo primario exportador
Felipe Hurtado Prez
I. Introduccin
E
cuador vivi un perodo sostenido de ex-
pansin econmica durante buena parte
del siglo XXI, registrando un crecimien-
to promedio anual del 4,2% entre los aos
2000 y 2015 (BCE, 2016). En ese perodo los
niveles de pobreza se redujeron del 64,4%
al 23,3%, pasando de una economa de ren-
ta media baja a una de ingresos medios al-
tos segn los estndares del Banco Mundial
(Banco Mundial, 2016). Sin embargo, ese
crecimiento y la mejora en los niveles de
vida de la poblacin en buena medida estu-
vieron asentados en un contexto externo muy
favorable para el pas. El petrleo, el princi-
pal producto de exportacin y una importante
fuente de ingresos para el Estado, registr un
precio promedio real1 de 68 dlares por barril
entre 2000 y 2015, frente a un valor prome-
dio de 28 dlares por barril en los aos no-
venta (U.S. Energy Information Administra-
tion, 2016). El pas no solo se benefici de un
alto precio del crudo, ya que el superciclo de
los commodities permiti alcanzar ventas r-
cord de productos agrcolas (banano, cacao)
y pesqueros (atn y camarn) (BCE, 2016).
El flujo constante de dlares por la ex-
portacin de materias primas permiti dina-
1 Precio real del petrleo en dlares de 2015, utilizando el IPC de Estados Unidos.
141
Ecuador
mizar la economa ecuatoriana con fuerza.
Tambin gener ganancias de competitividad
la presencia de un dlar bajo durante buena
parte de los aos posteriores a la dolarizacin
de la economa ecuatoriana, luego de la cri-
sis econmica de 1999 (BCE, 2016). Asimis-
mo, Ecuador logr acceder a financiamiento
internacional durante los aos de bonanza,
gracias a que China se convirti en un so-
cio estratgico del gobierno ecuatoriano, a la
mayor flexibilizacin de los organismos mul-
tilaterales regionales para la concrecin de
crditos (CAF, BID), y al apetito de los merca-
dos financieros internacionales por bonos de
mercados emergentes.
A la abundancia de recursos a los que ac-
cedi el Estado ecuatoriano gracias al incre-
mento de los ingresos petroleros y el acceso
a financiamiento, se sum un sostenido cre-
cimiento de las recaudaciones tributarias en
una economa en expansin. El Estado pas a
ser un actor fundamental en la economa, au-
mentando su peso en relacin al PIB del 20%
en los primeros aos de dolarizacin, hasta
superar el 40% durante el ltimo quinque-
nio. El impulso a la demanda domstica tuvo
implicaciones significativas sobre el desarro-
llo de las actividades privadas. La demanda
interna aument al 5,1% anual de 2000 a
 142
Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador
2015, frente a un crecimiento del 4,2% en la
produccin. La diferencia tuvo que ser aten-
dida con un mayor incremento de las impor-
taciones (6,8%), mientras que las exporta-
ciones crecieron a una tasa mucho menor
(3,5%) (BCE, 2016).
El positivo desempeo econmico funda-
mentado en factores exgenos gener entre
los agentes econmicos un sentimiento de
confort, que llev a que tanto el sector p-
blico como el privado descuidasen factores
inherentes a la promocin de la productivi-
dad sistmica dentro del pas. Se avanz en
propuestas aisladas y poco coordinadas en
materia de innovacin y emprendimiento,
sin marcos normativos definidos e, incluso,
sin una visin clara sobre lo que represen-
tan dichos procesos. El sector pblico trabaj
en forma independiente y alejado del tejido
empresarial, con el objetivo de impulsar una
economa del conocimiento con una visin
centralmente planificada. Se reforz una re-
lacin rentista entre los agentes econmi-
cos y el Estado y se descuid el desarrollo
de actividades vinculadas a la generacin de
valor agregado y la insercin internacional.
Todo esto contribuy a que Ecuador se ubi-
que en las ltimas posiciones en los rankings
internacionales de innovacin.
El fin del ciclo de los altos precios de
las materias primas, la presencia de un d-
lar fortalecido y la menor disponibilidad de
financiamiento han evidenciado las deficien-
cias estructurales que limitan la capacidad de
crecimiento del Ecuador. El pas enfrenta un
fuerte ajuste en su demanda domstica ante
los recortes en gastos e inversin que hace el
Estado y su impacto sobre las actividades pri-
vadas. Los empresarios se percatan de los ba-
jos niveles de productividad y las dificultades
que tienen para competir internacionalmente.
Los hogares tambin sienten los efectos de la
contraccin econmica y se preocupan por la
posibilidad de perder los logros materiales y
sociales alcanzados durante la bonanza.
El presente estudio parte de este diag-
nstico para plantear la necesidad de que el
Ecuador reinvente su modelo de desarrollo
y deje atrs la bsqueda exclusiva de ren-
tas por la explotacin de materias primas y
transite hacia una economa que, sin descui-
dar la promocin de los sectores primarios,
reconozca la importancia de la innovacin y
el emprendimiento empresarial para asegurar
la generacin de valor agregado y productivi-
dad, lo que propiciara un crecimiento econ-
mico estable en el mediano y largo plazo. En
la segunda seccin, se analiza la realidad del
sistema de innovacin en el pas, la estructu-
ra institucional y las polticas implementadas
por el gobierno, adems de la revisin de ini-
ciativas privadas en la materia. Tambin se
compara la situacin del pas en trminos de
innovacin y emprendimiento frente a otros
pases de la regin y respecto de las econo-
mas lderes a nivel mundial. En la tercera
seccin se identifican los factores que condi-
cionan las capacidades de un pas para inno-
var y emprender, analizando las fortalezas y
debilidades que presenta el Ecuador en cada
categora. En la cuarta seccin, se presenta
una serie de propuestas de polticas pblicas
encaminadas a favorecer los procesos de in-
novacin y emprendimiento, con la finalidad
de que el pas logre transitar a una economa
moderna e integrada al mundo, prspera y
socialmente inclusiva.
II. Innovacin y emprendimiento
en el pas
A. Polticas gubernamentales
Las polticas pblicas vinculadas a la pro-
mocin de una economa del conocimiento
ganaron protagonismo al inicio de la adminis-
tracin del presidente Rafael Correa en 2007
y, con mayor fuerza, durante el ltimo lustro.
El Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017,
hoja de ruta de la planificacin estatal, iden-

tifica a la innovacin, la ciencia y la tecnolo-
ga, como fundamentos para el cambio de la
matriz productiva [] que le permita al pas
transitar de una fase de dependencia de los
recursos limitados (finitos) a una de recur-
sos ilimitados (infinitos) (SENPLADES, 2013,
pg. 19). En su diagnstico sobre cmo avan-
zar hacia este objetivo, el gobierno cuestio-
na las visiones neoliberales que identifican al
Estado y sus regulaciones como obstculos
para la innovacin. Esa crtica se profundiza
al sealarse que:
las frmulas principales del conocimien-
to en el capitalismo han sido la privatiza-
cin de inversin, desarrollo e innovacin
(I+D+i) y la mercantilizacin de la edu-
cacin superior, la ciencia y la tecnologa.
Al ser un pas de industrializacin tarda y
con economa abierta, no podramos ba-
sar una estrategia de gestin del conoci-
miento en un tipo de ciencia, tecnologa e
innovacin cerrado o privatizado. Aquello
conducira al fracaso absoluto, debido a
los costos privativos de la innovacin ce-
rrada. Por esto, se propone un modelo de
gestin del conocimiento comn y abier-
to al espacio pblico, vinculado a la in-
vestigacin localizada en las necesidades
del pas y con miras a la innovacin social
(SENPLADES, 2013, pg. 161).
Esta visin crtica sobre la participacin
del mercado y los actores privados en los
procesos de innovacin implica que el sector
pblico pasa a tener un papel preponderante
en la estrategia de impulso de una economa
del conocimiento en el pas. De esta manera,
se desnaturaliza el mismo concepto de inno-
vacin, el que est indivisiblemente relacio-
nado con el mercado y la empresa, al ser la
implementacin de un producto nuevo o sig-
nificativamente mejorado (bien o servicio), o
un proceso, un nuevo mtodo de comerciali-
zacin, o un nuevo mtodo organizacional en
la prctica de negocios, organizacin del lu-
143
Ecuador
gar de trabajo o relaciones externas (OCDE,
2005, pg. 46). Esta aparente contradiccin
se reafirma al observar que mientras la pala-
bra innovacin se repite 134 veces en el Plan
Nacional del Buen Vivir, la palabra empren-
dimiento aparece en 38 ocasiones, y la pa-
labra emprendedor en tres. Para que exista
innovacin, el producto, proceso o mtodo,
debe haber sido introducido en el mercado y
es ah donde el emprendedor, y no el Estado,
juega un rol fundamental (OCDE, 2005). Esa
realidad no cuestiona el rol del sector pblico,
responsable de darle sostenibilidad al proce-
so de generacin de conocimiento, al desa-
rrollo cientfico-tecnolgico y a la innovacin
(Rivas y Rovira, 2014)
El gobierno ecuatoriano retoma propues-
tas desarrollistas de los aos sesenta con
ciertas adaptaciones a la coyuntura actual.
Se busca articular una nueva institucionalidad
donde el Estado regule y controle los abusos
del mercado y participe activamente en la
promocin de industrias y sectores prioriza-
dos. Los instrumentos son establecer impues-
tos e incentivos tributarios, impulsar las com-
pras pblicas, la inversin en infraestructura,
el incremento del gasto social, la proteccin
comercial, la sustitucin selectiva de impor-
taciones y el financiamiento de la banca p-
blica, entre otros. El gobierno presta especial
atencin a la generacin de infraestructura
de soporte para la productividad sistmica
y al fortalecimiento del sistema educativo
(SENPLADES, 2013, pgs. 419-420).
Pero desde el Estado no se promueve la
articulacin de un Sistema Nacional de Inno-
vacin, entendido como el conjunto de ins-
tituciones, empresas y universidades, tanto
pblicas como privadas, que interactan al-
rededor del desarrollo, de la adaptacin, de
la proteccin, del financiamiento y de la re-
glamentacin de tecnologas e innovaciones
(Guaipatin y Schwartz, 2014, pg. 16). Existe
un Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa,
Innovacin y Saberes Ancestrales (CITiS),
liderado por la Secretara Nacional de Edu-
 144

Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador

cacin Superior, Ciencia, Tecnologa e Inno-
vacin (SENESCYT), pero donde no participan
los diversos actores pblicos y privados que
intervienen en los procesos de innovacin.
En realidad se puede identificar dos mbitos
de accin gubernamental poco coordinados
entre s: uno vinculado con la promocin del
cambio de la matriz productiva, liderado por la
Vicepresidencia de la Repblica y el Ministerio
Coordinador de Produccin, Empleo y Compe-
titividad; el otro, relacionado con el impulso
de la I+D+i, a cargo del Ministerio Coordina-
dor del Conocimiento y Talento Humano.

DIAGRAMA 1
ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL VINCULADA AL FOMENTO DE LA INNOVACIN

MINISTERIO DE MINISTERIO DE
COORDINACIN DE LA COORDINACIN DE
PRODUCCIN, EMPLEO CONOCIMIENTO Y
Y COMPETITIVIDAD TALENTO HUMANO

MINISTERIO DE MINISTERIO DE MINISTERIO DE MINISTERIO SECRETARA MINISTERIO

AGRICULTURA, TRANSPORTE Y INDUSTRIAS Y DE COMERCIO DE EDUCACIN DE CULTURA Y
GANADERA, OBRAS PBLICAS PRODUCTIVIDAD EXTERIOR SUPERIOR, PATRIMONIO
ACUACULTURA CIENCIA,
Y PESCA TECNOLOGA E
INNOVACIN
Instituto
Agencia
Agrocalidad Instituto Nacional de
Nacional de Secretara
Promocin de Patrimonio
Regulacin Tcnica de Instituto
Exportaciones e Cultural
Instituto y Control de Capacitacin Ecuatoriano
Transporte y Formacin Investigaciones de Propiedad
nacional de
Terrestre, Profesional PROECUADOR Intelectual
Investigaciones Corporacin
Agropecuarias trnsito Ciudad Alfaro
Seguridad Vial.
Empresa Instituto de
Servicio Fomento Casa de
Instituto Ecuatoriano Pblica
Nacional de Importadora al Talento la Cultura
Direccin de Ecuatoriana
Pesca EPI Humano
General de Normalizacin
Aviacin Civil

Instituto de YACHAY EP
Servicio de
Provisin de Comisin de Acreditacin
Alimentos Trnsito del Ecuatoriano MINISTERIO MINISTERIO
Ecuador DE TURISMO DE
EDUCACIN
Unidad
Nacional de Empresa
Instituto
Almacenamiento Cementera Instituto de
Nacional de
EP del Ecuador Idiomas,
Investigacin Empresa de
del Transporte EPCE Ferrocarriles Ciencias
del Ecuador y Saberes
Empresa Pblica Ancestrales
Infraestructuras
Pesqueras del Autoridad ENFARMA EP
Ecuador Portuaria Instituto
IPEEP Nacional de
Evaluacin
TAME EP
Educativa

MINISTERIO
DEL TRABAJO

Instituto de la
Meritocracia

Servicio
Ecuatoriano
de
Capacitacin
Profesional
SECAP

Fuente: Presidencia de la Repblica.


Los dos ministerios coordinadores tienen
a su cargo siete ministerios y una secretara,
22 instituciones adscritas y ocho empresas
pblicas. Esta compleja red institucional di-
ficulta el trabajo y el impulso de polticas en-
caminadas a favorecer la innovacin, incluso
porque existen visiones contrapuestas dentro
del mismo gobierno. La SENESCYT promueve
un sistema que reemplace la frmula priva-
tizadora de I+D+i, donde el conocimiento
es visto como un bien privado de apropiacin
monoplica que se concentra principalmen-
te en transnacionales; buscando establecer
un modelo donde el conocimiento es cons-
truido como un bien estratgico de inters
pblico y comn de y para la sociedad. Tam-
bin considera que la construccin de la so-
ciedad del conocimiento no capitalista parte
de la escisin del Estado de los intereses de
la clase capitalista (Ramrez, 2016, pgs.
451 y 453). Esta visin, impulsada desde el
pilar del conocimiento y el talento humano,
choca con el pilar de la produccin que busca
incrementar la accin de la inversin, nacio-
nal y extranjera en el pas, para el desarrollo
empresarial (MCPEC, 2016). Estas contra-
dicciones se hicieron evidentes en el proceso
de negociacin de un acuerdo comercial con
la Unin Europea. Mientras que las autorida-
des del rea productiva han impulsado fuer-
temente su ratificacin, la SENESCYT ha sido
crtica de este tipo de tratados, al considerar
que el manejo de la propiedad intelectual y
las reglas de la Organizacin Mundial de Co-
mercio (OMC) (ADPIC, TBI y TLC) han sido
el principal instrumento de dominacin (Ra-
mrez, 2016, pg. 449)
Si bien ha habido un inters real por par-
te de las autoridades para promover procesos
de innovacin que permitan avanzar de una
economa primario-exportadora a otra del
conocimiento, muchas de las iniciativas no
han estado adecuadamente orientadas, pues
priman consideraciones ideolgicas antes
que tcnicas. No se ha articulado un Sistema
Nacional de Innovacin con una real interac-
145
Ecuador
cin entre el Estado, empresas, universida-
des y centros de investigacin. El gobierno ha
promovido inversiones en reas como la de
generacin de talento humano, desarrollo de
infraestructura, inclusin social, acceso a tec-
nologas de la informacin y la comunicacin
(TIC) y promocin de investigacin cientfica.
Pero la estructura productiva del pas no se ha
modificado durante los ltimos aos, que es
resultado, en buena medida, de la desconfian-
za mutua que ha existido entre las autorida-
des gubernamentales y el sector empresarial.
B. Iniciativas privadas
En el mbito privado, destaca la Alianza
para el Emprendimiento y la Innovacin (AEI),
que corresponde a una iniciativa promovida
desde el ao 2012 por un grupo de profesio-
nales para el fomento del emprendimiento y
de la innovacin a nivel nacional (Guaipatin
y Schwartz, 2014, pg. 98). Entre sus mayo-
res virtudes se destaca el haber incorporado
entre sus miembros a 44 compaas, nueve
instituciones pblicas, seis asociaciones, tres
empresas pblicas, tres universidades, dos
organismos multilaterales, una fundacin y
un medio de comunicacin (AEI, 2016). La
organizacin ha avanzado en la definicin
de una estrategia para impulsar un ecosis-
tema de emprendimiento e innovacin en
un trabajo articulado entre 246 actores con
el apoyo del BID, la CAF y la UNCTAD, con
el objetivo explcito de posicionar al Ecua-
dor dentro de los tres pases ms atractivos
para emprender en Latinoamrica en el 2020
(AEI, 2014, pg. 15).
Esa estrategia identifica cinco reas de
trabajo en las que el sector pblico y el pri-
vado deben colaborar activamente: i) la crea-
cin de un sistema de financiamiento para
emprendimientos innovadores, ii) la promo-
cin del talento humano y de una cultura
innovadora, iii) la generacin de un marco
normativo que favorezca el desarrollo de los
negocios, iv) el impulso de la competitividad
 146
Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador
mediante la inversin en innovacin, y v) la
apertura de mercados. Se establecen res-
ponsables y metas cuantitativas para cada
dimensin. Esta visin incluyente y proposi-
tiva respecto al papel del Estado se reafirma
al sealar su relevancia en la correccin de
las fallas de mercado y el aseguramiento de
condiciones apropiadas y equitativas para
el despliegue de la actividad emprendedora
(AEI, 2014, pg. 51). Tambin es importante
resaltar el valor dado al emprendimiento, ya
que a pesar de que muchas veces [] es visto
como un tema secundario en relacin con la
innovacin, cada vez es ms reconocido como
motor de esta ltima (Guaipatin y Schwartz,
2014, pg. 107). Sin embargo, en un anlisis
preliminar de los avances en la estrategia la
misma AEI reconoce que:
hay pocos esfuerzos claros para mejo-
rar la colaboracin entre la academia, el
sector privado y el sector pblico, trans-
ferir tecnologa y mejorar los procesos de
innovacin; para incrementar la oferta de
servicios financieros para emprendedores
y pymes y existen esfuerzos dispersos
para mejorar las condiciones normativas
para los emprendedores y empresarios.
En el rea de educacin y cultura existen
esfuerzos ms frecuentes para fomentar
el espritu emprendedor, pero son nece-
sarios esfuerzos ms enfocados en redu-
cir la aversin a tomar riesgos calcula-
dos y a planificar proyectos de empresas
innovadoras y con expectativas de cre-
cimiento e internacionalizacin desde la
fase de gestacin (AEI, 2016, pg. 15).
Existen otras iniciativas privadas que
buscan impulsar el talento emprende-
dor y el desarrollo de innovaciones, pero
sin la amplitud y visin sistmica como
la representada por AEI.
C. Ecuador en el mundo
La reciente atencin que el sector pblico
y el sector privado han dado a la innovacin y
la falta de articulacin de un real Sistema Na-
cional de Innovacin, sumado a la existencia
de problemas estructurales que dificultan el
emprendimiento en el pas, llevan necesaria-
mente a que el Ecuador se ubique en los l-
timos lugares en los rankings internacionales
sobre la materia. El Global Innovation Index
(GII), elaborado por la Escuela de Negocios
Johnson de la Universidad de Cornell, INSEAD
y la Organizacin Mundial de la Propiedad In-
telectual (OMPI), considera 79 indicadores
distribuidos en 7 dimensiones vinculadas a
la innovacin: instituciones, capital humano
e investigacin, infraestructura, sofisticacin
de mercado, sofisticacin de negocios, pro-
duccin de tecnologas y conocimiento, y pro-
duccin creativa. El Ecuador se ubica en el
puesto 100 entre 128 economas analizadas
en el reporte del ao 2016, un deterioro rela-
tivo si se considera que en 2013 primer ao
del ndice el pas alcanz el puesto 83 entre
142. Esta evolucin negativa no solo es resul-
tado de una cada en el ndice, sino tambin
de la mejora relativa de otros pases (Cornell
University, INSEAD y WIPO, 2016).
 147

Ecuador

GRFICO 1
EVOLUCIN DE LOS PASES LATINOAMERICANOS EN EL NDICE DE INNOVACIN GLOBAL, 2013-2016

40
Chile Costa Rica
38
Global innovation index

36
Mxico
Uruguay
Panam
34 Brasil Colombia

Repblica Per
32
Dominicana
Argentina
ndice 2016

30
Paraguay
28 Guatemala
Ecuador
Honduras
26 El Salvador

24 Bolivia
Nicaragua

22 Venezuela

20
20 25 30 35 40 45
ndice 2013

Fuente: Cornell, INSEAD, WIPO

Los resultados del GII evidencian las
dificultades que ha enfrentado el pas para
impulsar la innovacin y las contradicciones
evidentes en las polticas pblicas promovi-
das por el gobierno, que en ocasiones van a
contracorriente de las planteadas por otras
iniciativas como las de la AEI. El pas no solo
se desempea negativamente a nivel mun-
dial, sino tambin a nivel regional, ya que en
el ndice de 2016 se ubica en el dcimo tercer
lugar entre 18 pases latinoamericanos, solo
por encima de Honduras, El Salvador, Bolivia,
Nicaragua y Venezuela; frente al ao 2013,
cuando tambin superaba a Paraguay, Gua-
temala y Panam. Ecuador, junto con Argen-
tina, Bolivia y Venezuela, son los pases de la
regin que ms retrocedieron en el ndice. Es
importante resaltar que ningn pas de la re-
gin se encuentra entre los de mayores xitos
en innovacin mientras siete presentan ren-
dimientos por debajo de sus pares en relacin
con su PIB per cpita: Jamaica, Repblica
Dominicana, Nicaragua, Argentina, Ecuador,
Trinidad y Tobago y Venezuela (Cornell Uni-
versity, INSEAD y WIPO, 2015, pgs. 32-33)
Los factores que inciden en este descen-
so son la investigacin, talento humano, la
generacin de conocimientos y tecnologas, y
la produccin creativa. Se podra argumen-
tar que esta prdida de posiciones coincide
con el deterioro de la economa ecuatoriana y
los problemas fiscales que ha tenido que en-
frentar el Estado, lo que ha llevado a realizar
recortes en ciertos programas gubernamen-
tales2. Esta situacin ratifica la dificultad de
implementar polticas de largo alcance, don-
de el Estado asume casi la exclusividad de
los procesos de promocin del conocimiento,

2 El presupuesto sectorial pagado en talento humano y conocimiento se redujo al 15,7% entre 2013 y 2015, tendencia que se mantendra
en 2016, ya que con datos comparables hasta julio existe una reduccin interanual del 8,6% (Ministerio de Finanzas, 2016).
 148
Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador
sobre todo si se consideran las limitaciones
presupuestarias evidenciadas con el desplo-
me de los precios del petrleo. Al analizar con
mayor profundidad el desempeo del Ecuador
en el GII se pueden reconocer las fortalezas
que existen en el pas en mbitos como la
inversin en formacin bruta de capital fijo
tambin supeditada a la situacin fiscal, el
uso de energas y la proteccin del ambiente,
capacitacin profesional, certificaciones ISO y
microcrdito, entre otros. Mientras que entre
las debilidades estn el ambiente regulatorio
y de negocios, la posicin de universidades
en rankings internacionales, la proteccin de
inversionistas, la creacin y difusin del cono-
cimiento, y redes de innovacin. El Ecuador
presenta un mejor desempeo en los factores
estructurales que permiten promover la inno-
vacin, frente a los resultados en trminos de
generacin de innovacin (Cornell University,
INSEAD y WIPO, 2016).
A pesar de estos pobres resultados en el
GII, Ecuador presenta una mejor evaluacin
en el Global Entrepreneurship Monitor. Este
reporte, desarrollado por cinco universida-
des3, ubica al Ecuador en segundo lugar en
el ndice de actividad emprendedora tempra-
na y en quinto lugar en el impulso por em-
prender, entre 60 pases investigados. Pero la
actividad emprendedora en el pas est pro-
movida por necesidades (principalmente eco-
nmicas), antes que por la identificacin de
oportunidades de negocio. El reporte tambin
muestra que, a pesar de que existe la inten-
cin de emprender, el entorno que lo propi-
cia no es el adecuado, presentando el pas
deficiencias en financiamiento, I+D, polticas
pblicas y funcionamiento del mercado. En
contraste, presenta fortalezas en educacin,
infraestructura, y cultura (Kelley, Singer y
Herrington, 2016).
Otros rankings internacionales que dan
cuenta de aspectos o factores que inciden en
3 Babson College, Universidad del Desarrollo, Universiti Tun Abdul Razak, Tecnolgico de Monterrey, London Business School.
los procesos de innovacin y emprendimien-
to son el Global Competitiveness Index (GCI)
del Foro Econmico Mundial y el Doing Busi-
ness del Banco Mundial. El pas se ubica en
el puesto 76 entre 140 economas en el GCI
2015-2016, con buenas posiciones en salud
y educacin primaria, tamao de mercado,
educacin superior y capacitacin. Los peo-
res resultados los obtiene en eficiencia del
mercado de bienes, eficiencia en el mercado
del trabajo, e instituciones. Es importante re-
saltar que en el ndice existe una dimensin
especfica sobre innovacin, donde el Ecua-
dor se ubica en el puesto 86 en actividades
vinculadas a I+D+i (Foro Econmico Mundial,
2016). En el reporte del Banco Mundial para
el ao 2016, el pas se ubica en el puesto 117
de 189 economas y presenta pobres resulta-
dos en indicadores como la apertura de em-
presas, la resolucin de insolvencia, el pago
de impuestos, el comercio transfronterizo y
la proteccin de inversionistas minoritarios
(Banco Mundial, 2016).
Sobre la base de las dimensiones con-
sideradas en estos rankings y la revisin bi-
bliogrfica sobre los factores esenciales para
la promocin de la innovacin y el empren-
dimiento, en la siguiente seccin se ana-
lizan las limitaciones y oportunidades que
Ecuador presenta para avanzar hacia una
economa del conocimiento.
III. Limitaciones y oportunidades
que presenta el pas
A. Talento humano e I+D+i
Es indiscutible que el factor humano es
el puntal para el desarrollo de la innovacin
y el emprendimiento, por ello es fundamen-
tal contar con sistemas educativos que entre-
guen los conocimientos y aptitudes necesa-
 149

Ecuador

rias para competir en la actual economa del La inversin del Estado en educacin ha
conocimiento. Ganiatsos (1999) seala que: crecido de forma significativa desde el ao
2009, llegando a representar el 4,5% del PIB
las empresas y los pases que tendrn en 2015, en contraste con el 2,3% que se
xito para adaptarse a los rpidos cam- registraba al inicio del gobierno actual (Mi-
bios de la globalizacin sern los que nisterio de Finanzas, 2016). Existen mejoras
trabajen en aprender nuevas habilidades cuantitativas y cualitativas en la educacin
y adquirir nuevas competencias []. La secundaria, que se evidencian en el desarro-
importancia de la educacin se extien- llo de nueva infraestructura y en la mejora de
de ms all de la empresa a la sociedad los salarios de los docentes, as como en los
como un todo, a la familia, la comunidad resultados de pruebas estandarizadas a ni-
y la nacin. La educacin bsica incre- vel nacional y regional. Sin embargo, siguen
menta la capacidad humana para apren- existiendo deficiencias en reas vinculadas
der e interpretar informacin []. Pero la a las matemticas y las ciencias naturales,
educacin bsica no es suficiente. Para donde los estudiantes obtienen pobres cali-
construir la fuerza de trabajo que se ne- ficaciones. La inversin en el sistema pbli-
cesitar en los prximos aos [] tam- co de educacin superior creci del 0,7% del
bin se requiere educacin superior y en- PIB en 2006 al 2,1% en 2014, concentrando
trenamiento tcnico (pgs. 5-6). a 7 de cada 10 estudiantes que ingresan a
la universidad. Se busca promover una oferta
El gobierno ecuatoriano valora la impor- acadmica que se oriente en mayor medida a
tancia de la promocin del talento humano y las ciencias exactas sobre las ciencias socia-
entre los objetivos del plan nacional de desa- les, que concentra a buena parte de las sali-
rrollo en el mbito de la educacin se estable- das profesionales en el pas. Para este fin se
ce que es necesario incrementar su cobertura, impulsa el desarrollo de Institutos Tcnicos y
mejorar la infraestructura, aumentar el n- Tecnolgicos (SENESCYT-IESALC, 2016).
mero de docentes, promover la universaliza-
cin de la educacin media, estandarizar los
exmenes de admisin, reformar el currculo,
depurar el sistema de educacin superior, es-
tablecer sistemas de acreditacin y categori-
zacin, estandarizar exmenes de desempe-
o, e impulsar programas de financiamiento
y becas (SENESCYT-IESALC, 2016). Tambin
se busca generar mayores capacidades de in-
vestigacin atrayendo a docentes del exterior,
requiriendo la incorporacin de profesores
con ttulos de cuarto nivel y doctorados, exi-
giendo mayores inversiones en investigacin
en universidades, y promoviendo el desarrollo
de publicaciones en revistas indexadas. Como
eje de su propuesta, el gobierno crea Yachay,
ciudad del conocimiento para la promocin de
la I+D+i (SENPLADES, 2013).
 150
Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador
GASTO PBLICO EN EDUCACIN, 2007-2015
(EN MILLONES DE DLARES Y PORCENTAJES DEL PIB)
6.000
Gastos en educacin
5.000
4,5%
4.000
Millones de dlares
3,1%
3.000
2,3%
2.000
1.000
0 0%
2007 2008 2009
Fuente: Ministerio de Finanzas.
Respecto de la investigacin cientfi-
ca, una de las deficiencias estructurales del
pas la constitua no contar con informacin
cuantitativa consolidada de las actividades
de ciencia, tecnologa e innovacin. Un tra-
bajo conjunto entre el Instituto Nacional de
Estadstica y Censos (INEC) y la SENESCYT
logr determinar que en 2011 se ejecut una
inversin de 269 millones de dlares en acti-
vidades de I+D, representando el 0,35% del
PIB. El 39% de dicha inversin la hizo el go-
bierno e instituciones de educacin superior
y el restante 51% empresas y ONG (INEC,
2016). El gobierno busca potenciar la parti-
cipacin pblica y de las universidades en el
proceso de desarrollo del conocimiento, para
asegurar su uso social y evitar su privatiza-
cin. Se establece que al menos el 6% del
presupuesto de las instituciones de educacin
superior debe ser destinado a actividades de
I+D. El nmero de doctores en ciencia y tec-
nologa se ha duplicado y el de investigadores
en universidades se ha triplicado, llevando
tambin a un incremento en casi un 100%
GRFICO 2
6%
Porcentaje del PIB
4,9%
4,7%
5%
4,5% 4,5%
4,4% 4,4%
4%
Porcentaje del PIB
3%
2%
1%
2010 2011 2012 2013 2014 2015
en el nmero de publicaciones indexadas ge-
neradas en dichas instituciones. El Estado ha
invertido aproximadamente 360 millones de
dlares en 11.153 becas para que estudian-
tes ecuatorianos realicen sus estudios de ter-
cero y cuarto nivel en las mejores universida-
des del mundo, convirtiendo a Ecuador en el
pas de Amrica Latina que entrega mayor
cantidad de becas respecto a su poblacin
(SENESCYT-IESALC, 2016, pg. 500) . Entre
los becarios que han retornado tras finalizar
sus estudios, el 36% se ha insertado al sis-
tema educativo, el 24% al sector pblico, el
20% a empresas privadas y el 18% al sector
de la salud (SENESCYT-IESALC, 2016).
Los resultados en el mbito educativo
son evidentes y ya se observa un impulso
relevante a la investigacin. Sin embargo,
existen crticas respecto de la orientacin de
estas reformas, que han sido impulsadas sin
reconocer las realidades y necesidades del
sector empresarial, por lo que, a pesar de que
se ha generado I+D, esto no necesariamente
se ha traducido en resultados concretos de
 151

Ecuador

innovacin. Otra crtica se refiere la limitacin B. Infraestructura

de la autonoma universitaria, tanto a nivel
acadmico como financiero, lo que dificulta la Otro factor relevante para el impulso de
adaptabilidad curricular y la sostenibilidad del la innovacin es contar con infraestructura
sistema de educacin privado en el mediano fsica y tecnolgica adecuada que la sopor-
plazo. En el sistema pblico se ha cuestio- te (OCDE, 2005). Para ello se debe realizar
nado la poltica de cupos para el acceso a la inversin en tecnologa [] para que florezca
educacin superior al considerar que se redu- la economa digital y la [] difusin de la in-
ce la libertad del estudiante para decidir qu novacin, asegurando que las nuevas genera-
carrera cursar4. ciones accedan a conocimientos, competen-
La creacin de Yachay, una ciudad del co- cias y habilidades, para explotar la tecnologa
nocimiento que inicia de cero, tambin ha le- y crear productos y servicios comerciales
vantado reparos. Primero, por su pertinencia, (UNCTAD, 2015, pg. 13). El acceso a ser-
si se considera que ya exista una red de ins- vicios bsicos, como agua, luz, telfono; la
tituciones de educacin superior pblicas bien disponibilidad de rutas de comunicacin te-
calificadas que podran haber compartido si- rrestre y areas, infraestructura de riego y
nergias para avanzar I+D+i. Segundo, por las saneamiento; son activos fsicos necesarios
limitaciones que presenta la zona en la que para el mejor aprovechamiento de las capa-
est ubicada, a 120 kilmetros de la capital, cidades humanas y el desarrollo productivo.
sin redes de soporte fundamentales (logstica,
comunicacin, clsteres empresariales, servi-
cios e infraestructura). Tercero, por el abul-
tado presupuesto que implica el desarrollo
del proyecto, con una asignacin plurianual
de 1.040 millones de dlares, para el pero-
do 2012-2017 (El Comercio, 2014), difcil de
financiar si se consideran los problemas fisca-
les que enfrenta el gobierno en la actualidad.
A pesar de los avances cuantitativos, la
universidad ecuatoriana ha continuado mos-
trando deficientes resultados cualitativos al
observar su ubicacin dentro de rankings in-
ternacionales. A nivel regional, ninguna uni-
versidad del pas se ubica en el top 50 y solo
dos se ubican entre las 100 mejores, una
privada en el puesto 57 (Universidad San
Francisco de Quito) y otra cofinanciada en el
puesto 78 (Pontificia Universidad Catlica del
Ecuador) (QS Quacquarelli Symonds, 2016).
A nivel global, en un ranking que incluye casi
mil universidades, ninguna de las institucio-
nes de educacin superior ecuatoriana apare-
ce (Times Higher Education, 2016).

4 La asignacin de cupos se realiza mediante un sistema informtico automatizado, sobre la base de tres criterios: 1. el puntaje obtenido
en el ENES (Examen Nacional para la Educacin Superior), 2. el nmero de cupos reportados por las instituciones de educacin superior
y 3. el orden de seleccin de las opciones de carrera por parte de cada aspirante durante la postulacin (SNNA, 2016).
 152
Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador
FORMACIN BRUTA DE CAPITAL FIJO
18%
12%
Porcentaje del PIB
6%
0%
2000 2002
Pblica
Fuente: Banco Central del Ecuador.
Ecuador registra un cambio significativo
en la infraestructura fsica gracias a un im-
portante incremento de la inversin pblica.
La formacin bruta de capital fijo en relacin
con el PIB pas del 20,8% en el ao 2006
al 27,6% en 2014. Mientras que a inicios del
perodo la inversin privada cuadriplicaba al
monto de inversin pblica, a finales del mis-
mo el sector pblico ya representaba ms de
la mitad de la inversin total (BCE, 2016). La
expansin de la inversin pblica ha sido tal
que, segn el Foro Econmico Mundial, Ecua-
dor se ubica en el puesto 45 entre 140 pases
en trminos de la calidad de su infraestruc-
tura fsica, con altas posiciones en carreteras
(25), puertos (40), y aeropuertos (42); y po-
siciones intermedias en electricidad (77) y te-
lefona (69) (Foro Econmico Mundial, 2016).
El nivel de electrificacin en el pas alcanz el
98% en 2015 y, si bien, la cobertura en otros
GRFICO 3
(EN PORCENTAJES DEL PIB)
4,5
Inversin privada / pblica
3
1,5
0
2004 2006 2008 2010 2012 2014
Privada Relacin (eje der.)
servicios es menor, ha ido en aumento. La co-
bertura de telefona fija pas del 32% al 39%
de 2006 a 2015. En el mismo perodo la co-
bertura de agua entubada aument del 70%
al 80%, el acceso a saneamiento del 49% al
63%, y el servicio de alcantarillado del 53%
al 65% (SIISE, 2016).
La infraestructura tecnolgica tambin
se ha desarrollado, pero a diferencia de la
infraestructura fsica, con una mayor parti-
cipacin privada. El nmero de hogares que
cuenta con una computadora porttil pas
del 9% en 2010 al 26% en 2015, cambio
que se acenta respecto de la telefona ce-
lular, cuya cobertura pas del 50% al 92%
de los hogares en el mismo perodo, con una
participacin relevante de los telfonos in-
teligentes, que representan la mitad de los
dispositivos en uso en el pas. El acceso a in-
ternet tambin creci del 12% al 35%, pero

con grandes disparidades entre las ciudades
(17% al 44%) y el campo (1% al 15%). La
penetracin de las TIC ha sido tal que apenas
el 12% de la poblacin ecuatoriana declara
no tener un celular activado, ni haber usa-
do computadora e internet durante el ltimo
ao. Ecuador se ubica en el puesto 53 a nivel
mundial en capacidad de banda ancha de in-
ternet segn el GCI, pero presenta posiciones
ms bajas en suscripciones a internet (76),
absorcin tecnolgica a nivel de firmas (76),
y an menores respecto a inversin extran-
jera directa y transferencia tecnolgica (120)
(Foro Econmico Mundial, 2016).
Los logros que el pas alcanza en trmi-
nos de este componente son incuestionables.
Pero es importante valorar los potenciales
riesgos que enfrenta para sostener la in-
fraestructura desarrollada durante los ltimos
aos y ampliar su cobertura. Buena parte de
esa inversin la realiz el Estado gracias al
ingreso generado por los altos precios del pe-
trleo y el acceso a financiamiento interna-
cional. En la actualidad, el gobierno ha tenido
que recortar su presupuesto, estimndose
una cada del 24% en el gasto de inversin
y del 55% especficamente en obra pblica
para 2016, respecto de lo gastado en el ao
2014 (Ministerio de Finanzas, 2016). Tambin
es importante recordar que la inversin esta-
tal representa la mitad de la formacin bruta
de capital fijo en el pas, teniendo un impacto
significativo sobre el desempeo de la eco-
noma. Su cada ya est repercutiendo en el
dinamismo de la demanda domstica y podra
retrasar la expansin en el uso de TIC por
parte de empresas y hogares.
C. Financiamiento
El gobierno promueve una visin en la
cual el peso del Estado en la promocin y
el financiamiento del desarrollo aparecen
como factores gravitantes en el desenvolvi-
miento de los diferentes sectores de la eco-
noma (SENPLADES, 2013, pg. 56). As, se mercializacin en pequea escala; 4 dlares
153
Ecuador
promueve una participacin ms activa de la
banca pblica en el sistema financiero nacio-
nal. Tambin se establecen mayores controles
y crecientes regulaciones sobre la banca pri-
vada para, de esa manera, frenar los abusos
del capital financiero por sobre el ser humano
y el sector productivo (SENPLADES, 2013,
pg. 262). Con ese fin, se eliminan costos
para servicios financieros, se establece un n-
dice de liquidez domstica porcentaje de los
recursos lquidos de los bancos que debe per-
manecer en el pas, se regulan las tasas de
inters y se impide que los bancos manten-
gan participacin en otras actividades econ-
micas. Se impulsa una red financiera popular
y solidaria, donde participan las cooperativas
de ahorro y crdito. Estas regulaciones coin-
ciden con un perodo de alta liquidez para la
economa ecuatoriana, lo que se tradujo en
un crecimiento sostenido del crdito por parte
de los diversos actores del sistema.
La cartera de crdito del sistema finan-
ciero ecuatoriano alcanza el 28% del PIB en
2015, frente al 20% en 2006, pero contina
por debajo del promedio de la regin (45%
del PIB) (Guaipatin y Schwartz, 2014). La
banca privada sigue concentrando la mayor
parte de las colocaciones con el 19% del PIB
en 2015, frente al 15% en 2006. Esta dife-
rencia pone de manifiesto el incremento an
mayor de los crditos entregados por otros
actores del mercado, bsicamente cooperati-
vas y la banca pblica, que duplican su parti-
cipacin respecto del PIB (BCE, 2016). En la
actualidad, de cada 100 dlares entregados
por el sistema financiero privado y pblico,
57 dlares corresponden a crdito comer-
cial para la adquisicin de bienes y servicios
para actividades productivas y comerciales,
incluyendo vehculos; 23 dlares a crdito de
consumo con tarjeta de crdito o directo para
la compra de bienes, servicios o gastos no
relacionados con una actividad productiva;
13 dlares para microcrdito destinado a
financiar actividades de produccin y/o co-
 154

Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador

a crdito productivo para financiar proyec- Se pueden observar las limitaciones que
tos productivos que en, al menos, un 90% existen para que los emprendedores accedan
sea para adquirir bienes de capital, terrenos, al financiamiento dentro del sistema finan-
construccin de infraestructura y compra de ciero ecuatoriano, tanto pblico como priva-
derechos de propiedad industrial; 3 dlares do. No existen lneas de crdito especficas
para crdito de vivienda, 0,5 dlar para inver- para atender las particularidades y necesi-
sin pblica y 0,4 dlar para educacin (BCE, dades que implica el desarrollo de un nue-
2016; Orozco, 2015). vo emprendimiento. Se podra rescatar el
monto que el sistema financiero destina al
GRFICO 4 microcrdito, algo que el propio GII resalta,
COLOCACIONES POR SEGMENTO DE CRDITO sin embargo sus altas tasas de inters (sobre
(SEP-15 A AGO-16) el 20% anual) y el hecho de que no incor-
(EN PORCENTAJES) pora mecanismos de asesoramiento, sopor-
te y acompaamiento, reduce su efectividad
como motor de innovacin. Cabe recordar
que la naturaleza emprendedora en el pas
0,5% 0,4%
es ms bien de subsistencia ante la ausen-
2,7% 3,9%
cia de oportunidades de empleo dependien-
13,0%
te (Delvalle, 2005, pg. 6).

La falta de valoracin de la propiedad

intelectual representa en la prctica un
obstculo formidable para el desarrollo
del mercado de capital de riesgo, y por
22,9%
ende es una parte clave de las limitacio-
56,7% nes severas que enfrenta una empresa
innovadora, nueva o bien establecida,
para obtener financiamiento para inicia-
tivas innovadoras, por definicin de alto
riesgo y en consecuencia ms all del al-
cance de la banca comercial convencional
(Navarro y Olivari, 2016).
Productivo

Comercial Ante esa realidad, actores privados y p-

Consumo
blicos han visto la necesidad de establecer
mecanismos de financiamiento mucho ms
Microcrdito
eficaces para el desarrollo de actividades em-
Vivienda prendedoras en el pas. La iniciativa privada
Inversin pblica ha promovido la creacin de incubadoras de
empresas que identifican iniciativas, aseso-
Educacin
ran en el proceso de desarrollo del negocio,
proveen de espacio fsico al emprendedor y
atraen a inversionistas ngeles y capital semi-
Fuente: Banco Central del Ecuador.
lla (Delvalle, 2005). El gobierno ecuatoriano
est promoviendo iniciativas recientes en la
materia, como la creacin de una incubadora
 155

Ecuador

estatal conocida como el Banco de Ideas5 y de la economa en su conjunto, como la de

lneas de crdito especficas para emprende-
dores mediante la banca pblica (Revista L-
deres, 2015). Estas propuestas son positivas
pero deben ser escaladas.
D. Instituciones y mercado
El mercado ecuatoriano depende en gran
medida del Estado, que representa cerca del
40% del PIB, lo que genera incentivos para
actividades econmicas que atiendan al sec-
tor pblico y no necesariamente para desa-
rrollar productos y servicios que puedan ser
transados en el mercado domstico o ex-
terno. El sector privado redujo el monto de
inversin en formacin bruta de capital fijo
durante la ltima dcada del 15% al 13% del
PIB, a medida que el sector pblico la incre-
mentaba del 5% al 15% del PIB. El Estado
tambin aument su gasto en bienes y servi-
cios de 3% al 5% del PIB, y en sueldos y sa-
larios del 6,5% al 10% del PIB (BCE, 2016).
Para muchos jvenes profesionales, ingresar
al sector pblico implica obtener salarios has-
ta un 70% superiores a los registrados en el
sector privado. El mercado de trabajo en el
pas se caracteriza por su alta informalidad y
rigidez (BCE, 2016), lo que incide en el com-
portamiento de los agentes econmicos y su
propensin a innovar.
Las actividades ms dinmicas en Ecua-
dor durante los ltimos aos se relacionan
con la expansin del Estado. Entre 2006 y
2015, la construccin crece al 6,4% anual, la
administracin pblica al 6,3%, el transpor-
te y las comunicaciones al 6,0% y el sector
energtico al 5,2%. Otras actividades de ser-
vicios atendidas por el sector privado tambin
se incrementan por encima de la expansin
servicios financieros (7,0%), servicios profe-
sionales (4,3%) y restaurantes y hospedaje
(3,8%). Las actividades industriales (3,8%)
y comerciales (3,9%), crecen en valores cer-
canos al PIB (3,3%). En contraste, el sec-
tor exportador muestra una dbil expansin
(1,7%), consistente con el bajo crecimiento
del sector primario (1,8%). El boom de los
commodities permiti que las exportaciones
ecuatorianas alcanzasen niveles rcords en
valores nominales, pero sin aumentos signi-
ficativos en produccin, concentrando pocos
productos (petrleo, banano, camarn, ca-
cao, pescado y caf) el 80% de la canasta
exportable del pas (BCE, 2016).
El pas se ha marginado de los procesos
de globalizacin, al rechazar la firma de tra-
tados de libre comercio con sus principales
socios y denunciar acuerdos de proteccin
de inversiones. Se establecen mecanismos
arancelarios y para-arancelarios para restrin-
gir importaciones; y tributos para limitar la
salida de capitales. Ecuador es el nico pas
de la cuenca del Pacfico latinoamericano que
no cuenta con acuerdos comerciales vigentes
con Estados Unidos y la Unin Europea (UE)6,
mercados a los que se dirige ms de la mitad
de las exportaciones del pas. Tambin est
rezagado en la regin respecto de la inversin
extranjera directa si se considera el tamao
de su economa. El gobierno minimiza la im-
portancia de esos flujos de capitales, bienes,
servicios e inversiones, como promotores de
la innovacin (OCDE, 2005). Pero en un mun-
do globalizado, se reconoce que el intercam-
bio comercial y la inversin extranjera directa
permiten mejorar las capacidades domsticas
al introducir mejores prcticas de negocios
y estndares globales de calidad. El abrirse

5 Esta plataforma es un espacio participativo entre varios actores de innovacin, donde se generar redes de contactos y negocio, con la
finalidad de compartir experiencias y conocimientos para exponer los productos al sector productivo []. Asimismo, inversionistas ngeles
[] encontrarn en esta plataforma un catlogo de proyectos actuales con los cuales podrn generar relacin y apoyo econmico para los
emprendedores innovadores (Senescyt, 2014).
6 El gobierno, ante la presin empresarial y la inminente prdida de las preferencias arancelarias con las que hasta el 31 de diciembre
de 2016 cuentan varios productos ecuatorianos para ingresar a la UE, retom negociaciones con ese bloque y est a la espera de su
ratificacin para adherirse al acuerdo firmado por Colombia y Per en 2012.
 156

Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador

al mundo y competir en el mercado interna- y Schwartz, 2014, pg. 39). En el pas para
cional permite generar economas de escala abrir una empresa se tienen que realizar doce
que no son posibles en el mercado doms- procedimientos que pueden durar ms de 50
tico y movilizar recursos para la inversin das, casi el doble que el promedio de la re-
y la generacin de conocimiento (Ganiatsos, gin y seis veces ms que el promedio de los
1999, pg. 7). Lamentablemente en Ecuador pases de la OCDE. El tiempo que debe dedi-
menos del 1% de las empresas se dedican a car una empresa a cumplir con sus obligacio-
actividades de exportacin (INEC, 2016). nes tributarias (654 horas al ao) duplica al
Ecuador tambin presenta una alta y promedio regional y es casi cuatro veces ma-
yor que en los pases de la OCDE. Los tiempos
compleja carga regulatoria que desalienta el
para exportar e importar tambin son mucho
desarrollo de emprendimientos, ms an si
mayores en Ecuador respecto del promedio
se apuesta a ideas innovadoras que por su
regional y de las economas desarrolladas.
naturaleza implican mayores riesgos y po-
Finalmente, se castiga en exceso el fracaso
tenciales fracasos. Las regulaciones pueden
empresarial que es una posibilidad real en
ser un factor que atente o que favorezca la
cualquier emprendimiento, con altos costos
innovacin. Las regulaciones que traban en
asociados a una potencial quiebra, que inclu-
exceso el funcionamiento de determinados so puede llevar a determinar responsabilidad
sectores, o que generan proteccin artificial de orden penal sobre directivos y accionistas.
a las empresas ya presentes en un merca- Todos estos son factores que limitan el inte-
do, atentan contra la innovacin (Guaipatin rs por emprender (Banco, Mundial, 2016).

CUADRO 1
RANKING LATINOAMERICANO DE DOING BUSINESS, 2016
Doing Business

transfronterizo

Cumplimiento
inversionistas
Obtencin de

Obtencin de
una empresa

construccin

de contratos
permisos de

propiedades

minoritarios
Apertura de

Electricidad

Registro de
Manejo de

Proteccin

impuestos

Comercio

Economa
Pago de
crdito

de los

Mxico 1 3 6 8 11 2 5 5 4 2
Per 2 5 3 6 1 5 3 1 9 4
Colombia 3 4 1 7 3 1 1 8 10 18
Costa Rica 4 8 4 3 2 3 15 4 5 12
Panam 5 1 7 4 9 8 6 14 2 15
Guatemala 6 6 10 1 6 7 16 2 7 17
El Salvador 7 10 13 14 5 6 14 12 1 9
Uruguay 8 2 14 5 12 9 9 7 17 8
Repblica
9 7 2 17 8 13 7 3 3 10
Dominicana
Paraguay 10 11 5 11 7 10 11 6 13 5
Honduras 11 12 9 16 10 4 10 11 14 16
Brasil 12 15 17 2 15 14 2 16 16 3
Ecuador 13 14 8 12 4 12 8 9 11 7
Argentina 14 13 18 9 13 11 4 15 15 1
Nicaragua 15 9 16 10 17 15 13 13 8 6
Bolivia 16 16 12 13 16 17 12 18 12 13
Hait 17 18 15 15 18 18 18 10 6 11
Venezuela 18 17 11 18 14 16 17 17 18 14

Fuente: Banco Mundial


Las altas regulaciones terminan redu-
ciendo la competencia y promueven la crea-
cin de mercados concentrados y oligopolios:
Esto ocurre porque, en general, las em-
presas ms grandes cuentan con ins-
trumentos, recursos y capacidades para
reaccionar de mejor manera ante dichas
regulaciones, logrando implementarlas
sin afectar significativamente su rentabi-
lidad. En contraste, las empresas peque-
as y microempresas, no pueden hacer
frente a esa realidad regulatoria, que
afecta sus mrgenes y limita su supervi-
vencia (Hurtado, 2014).
En Ecuador las empresas grandes repre-
sentan el 0,5% de las empresas registradas
en el pas, pero concentran el 73% de las
ventas, lo que demuestra en primer trmi-
no la concentracin de mercado existente en
Ecuador, pero tambin la alta preponderan-
cia de empresas muy pequeas (90%) poco
productivas y, en general, poco dispuestas a
innovar (INEC, 2016).
E. Derechos de propiedad
Ya se han sealado los cuestionamientos
del gobierno ecuatoriano a los regmenes de
propiedad intelectual. Segn la visin guber-
namental los regmenes de propiedad:
no pueden, bajo ningn concepto, ge-
nerar dependencia tecnolgica. Al con-
trario, deben dotar al Estado de herra-
mientas para eliminar los obstculos al
desarrollo tecnolgico nacional, esta-
bleciendo sectores e instituciones con
acceso preferente, mediante licencias
obligatorias y recuperando el rol de la
propiedad intelectual en el desarrollo na-
cional, en contraste a su uso como he-
rramienta de enriquecimiento capitalista
(SENPLADES, 2013, pg. 430).
157
Ecuador
Un enfoque de esa naturaleza dificulta
avanzar en los procesos de innovacin y em-
prendimiento en el pas, ya que se cuestiona
la apropiacin que un individuo u empresa
pueda hacer de una invencin y los rditos
resultantes de la misma (Grazzi y Pietrobelli,
2016). De hecho, el desencadenamiento de
la iniciativa empresarial requiere un entorno
[] donde la proteccin de la propiedad, tan-
to fsica como intelectual, est garantizado
(UNCTAD, 2012, pg. 14).
Ecuador presenta pobres resultados en el
registro de patentes locales, ubicndose en el
puesto 111 entre 141 pases segn el GII. El
nmero de solicitudes de patentes en el Ins-
tituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual
(IEPI), que haban promediado las 650 por
ao entre 2007 y 2011, cayeron a menos de
500 en 2012 y a menos de 150 en 2013 (SE-
NESCYT-IESALC, 2016). Segn estadsticas
internacionales de la Organizacin Mundial de
Propiedad Intelectual, en 2014, Ecuador se
ubica en la posicin 119 entre 170 economas
en solicitudes de patentes, mientras que en
solicitudes de marcas se ubica en el puesto
115 de 190 pases, y en diseos industriales
en el lugar 136 de 151 (WIPO, 2016), lo cual
pone en evidencia la falta en el desarrollo de
innovaciones con perspectiva internacional
(Guaipatin y Schwartz, 2014, pg. 73).
Recientemente, el gobierno ecuatoria-
no impuls en el rgano legislativo la apro-
bacin del Cdigo Orgnico de la Economa
Social de los Conocimientos, la Creatividad
y la Innovacin (INGENIOS), donde se es-
tablece una nueva gestin de la propiedad
intelectual (equilibrada entre sociedad e in-
ventor) en la cual el conocimiento se cons-
tituye como un bien de inters pblico (SE-
NESCYT-IESALC, 2016, pg. 512). Este tipo
de regulaciones reducir la confianza res-
pecto de la proteccin que el Estado otorga
a las innovaciones y llevar inevitablemente
a la fuga de ideas a mercados donde esos
derechos estn garantizados.
 158
Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador
IV. Recomendaciones de
poltica pblica
A partir del anlisis en las secciones pre-
cedentes se pueden identificar algunas lneas
de accin de poltica pblica que permitan co-
rregir las limitaciones que existen para inno-
var y emprender en el Ecuador, aprovechando
las oportunidades y potenciales presentes en
el pas. Es necesario reconocer que existen
medidas macroeconmicas que tienen que
ser tomadas para cambiar las expectativas de
los agentes econmicos y otras, a nivel micro,
que hagan frente a problemticas concretas
que tienen que ser resueltas.
El pas tiene que tener en cuenta que el
modelo de desarrollo impulsado durante los
ltimos aos no es sostenible en un contexto
de bajos precios del petrleo, de crecientes
desequilibrios fiscales, de agresivo endeuda-
miento y de iliquidez domstica. Si antes el
Estado fue el motor de crecimiento, hoy por
hoy el ajuste que debe llevar adelante el go-
bierno implica necesariamente un lastre para
el dinamismo de la economa ecuatoriana.
Redimensionar el peso del Estado es esencial,
ya que permitira corregir en forma autom-
tica algunas de las distorsiones que existen
en el mercado ecuatoriano. Las actividades
privadas tienen que reorientarse a atender
principalmente las necesidades de hogares y
empresas. Este proceso tambin puede per-
mitir enfocar de mejor manera qu activida-
des debe mantener el sector pblico y cules
impulsar el sector privado, promoviendo si-
nergias que eliminen ese recelo mutuo que ha
existido durante los ltimos aos.
Ecuador tiene que integrarse al mundo
y a las cadenas globales de valor, pues es
una economa pequea y dolarizada. Necesi-
ta generar un flujo suficiente de divisas que
permita asegurar la vigencia del sistema mo-
netario, al cual se le atribuye la estabilidad
macroeconmica de los ltimos 15 aos, que
es esencial para el desarrollo de los negocios,
al permitir prever a mediano y largo plazo,
algo que con la moneda nacional no era po-
sible por las recurrentes y violentas devalua-
ciones y los altos niveles de inflacin. Pero la
dolarizacin tambin trae retos, al no poder
ocultar la falta de competitividad con el ma-
nejo del tipo de cambio. En este aspecto hay
que mirar las actividades donde el pas tiene
ventajas competitivas que pueden ser apro-
vechadas. El pas debe generar valor agrega-
do en sus exportaciones primarias y desarro-
llar encadenamientos productivos sobre ellas.
Existen experiencias exitosas en la materia,
como la industria tecnolgica vinculada al co-
bre en Chile (Meller y Gana, 2015) o la re-
lacionada con el petrleo y el gas en Brasil
(Rocha, 2015). El impulso a la innovacin en
sectores como el agrcola, acucola, silvcola,
pesquero, minero, o petrolero, permitiran
aprovechar los abundantes recursos natura-
les de los que dispone el pas para, sobre esa
base, transitar hacia una economa del cono-
cimiento. La promocin de la IED y la bsque-
da de acceso preferencial a nuevos mercados
es un trabajo pendiente de las autoridades.
Una interaccin ms efectiva entre el
sector pblico y el privado es esencial para
avanzar en estas iniciativas. Se debe estable-
cer un Sistema Nacional de Innovacin lide-
rado por el Estado, pero en el que puedan
participar representantes empresariales y
expertos independientes. Su principal objeti-
vo ser coordinar las actividades de innova-
cin y emprendimiento, tanto respecto a la
generacin de insumos (I+D+i, educacin,
talento humano, financiamiento, infraestruc-
tura de soporte) como de productos (empre-
sas, mercados, bienes y servicios, patentes,
marcas). La poltica de educacin, ciencia y
tecnologa, no puede estar alejada de la pol-
tica productiva y la realidad de los negocios.
Por ejemplo, es destacable el programa de
becas implementado por el gobierno ecua-
toriano, sin embargo, el 80% de ese talento
humano queda fuera del mbito empresa-
rial (SENESCYT-IESALC, 2016), lo que redu-

ce su impacto en el impulso de procesos de
innovacin y emprendimiento.
Tambin se debe reconocer la realidad de
la estructura productiva del pas. El gobier-
no enfoc buena parte de sus esfuerzos en el
cambio de la matriz productiva, centrndose
primordialmente en la sustitucin de impor-
taciones y el impulso de la industria nacio-
nal. Pero la realidad indica que en el Ecuador
el sector de manufactura representa apenas
el 13,5% del PIB, el 10,5% del empleo y el
8,1% de las empresas. En contraste, el sector
de servicios (incluyendo actividades comer-
ciales) aporta con el 50,9% del PIB, el 55,7%
del empleo y el 77,4% de las empresas (INEC,
2016; Banco Central del Ecuador, 2016). A
diferencia de los pases desarrollados, que
primero se enriquecieron con la industria y
luego se transformaron en economas de ser-
vicios, las economas latinoamericanas se
concentraron en los servicios, a medio cami-
no entre la pobreza y la prosperidad (Lora,
2015, pg. 13). Ninguna estrategia de inno-
vacin efectiva puede plantearse sin conside-
rar esas realidades (Rubalcaba y otros, 2016).
Lo que a menudo se denomina sector
(de) servicios o servicios abarca una
amplia gama de actividades [] con ca-
ractersticas muy distintivas, tanto en
relacin con el tipo de actividades como
con su dinmica tecnolgica inherente.
En un extremo se encuentran los peque-
os servicios personales [] de poca so-
fisticacin tecnolgica y de pequea es- gobiernos seccionales, pues son los encarga-
cala, y en el otro extremo se encuentran
los servicios empresariales que se basan
predominantemente en el conocimiento
[]. Los mercados y consumidores de los
servicios son igualmente diversos (Tacsir,
2011, pg. 12).
En estas actividades los procesos de in-
novacin deben estar enfocados en mayor
medida al aprovechamiento de las TIC, las
que incluso propician la competencia en el
159
Ecuador
sector de servicios a nivel internacional. Las
empresas de servicios tambin dependen en
menor medida de I+D frente a sus pares en el
sector manufacturero y, en contraste, deben
prestar mayor atencin al desarrollo organi-
zacional y a nuevos mtodos de comercializa-
cin, cuya innovacin en general no requiere
de grandes sumas de dinero (Tacsir, 2011).
El gobierno ha realizado una importante in-
versin en infraestructura fsica y tecnolgica
que podra ser utilizada para generar ganan-
cias de competitividad en los sectores de ser-
vicios. El pas debe prestar especial atencin
a las actividades tursticas, considerando las
potencialidades existentes y observando ex-
periencias exitosas de otras economas regio-
nales, como Costa Rica en el turismo ecolgi-
co y Per en el turismo gastronmico.
Un Estado redimensionado en su tama-
o y en su rol debe enfocarse a atender las
fallas de mercado que dificultan los procesos
de innovacin y emprendimiento. El trabajo
desarrollado por AEI con apoyo de la UNCTAD
es un instrumento base esencial para avanzar
en polticas pblicas especficas en la materia.
Es indispensable mejorar el ambiente regula-
torio, reduciendo los procesos y tiempos para
la constitucin de empresas, el cumplimien-
to de obligaciones tributarias, registros de
propiedad, actividades de comercio exterior,
procesos de quiebra e insolvencia, entre otros
(Banco Mundial, 2016). En algunos de estos
aspectos, su competencia corresponde a los
dos de realizar las reformas necesarias para
simplificar los trmites que a nivel local tie-
nen que realizar las empresas que se asien-
tan en las ciudades del pas. Otro factor que
dificulta el emprendimiento es una estructu-
ra laboral poco flexible, que lleva justamente
a altos niveles de informalidad. Los salarios
deben vincularse a criterios de productividad
y deben existir mecanismos de contratacin
adaptables a las caractersticas y particulari-
dades de los negocios en el siglo XXI, donde
 160
Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador
horarios, lugar de trabajo y estructuras orga-
nizacionales cambian y se difuminan.
Se deben promover sistemas de finan-
ciamiento para procesos de innovacin y
emprendimiento. Ecuador cuenta con casos
exitosos de incubadoras privadas y el Estado
tambin las est promoviendo en el mbito
pblico. Estas iniciativas deberan estar mejor
articuladas para generar redes de intercam-
bio de informacin y conocimientos, acercan-
do a inversionistas en un trabajo coordinado
y con una dimensin mayor respecto de la
capacidad de recursos que se puedan cap-
tar. El desarrollo de los mercados de capita-
les, poco utilizados en el pas, puede ser otra
fuente de recursos para financiar innovacio-
nes en empresas ya constituidas. Asimismo,
el pas puede aprovechar el positivo posicio-
namiento que dentro del sector financiero
tiene el microcrdito y que el Estado ofrezca
mayores incentivos para su otorgamiento y
el sector privado productos que permitan no
solo entregar financiamiento, sino tambin
capacitacin, asesoramiento y seguimiento
que acompaen al receptor del crdito en el
mediano plazo. Se debe revisar la excesiva
regulacin financiera que tiende a encarecer
el crdito y limitar su colocacin.
La apropiacin privada de una innovacin
es una realidad que incentiva la bsqueda de
nuevas ideas que puedan ser introducidas
en el mercado, por lo que su proteccin es
fundamental. El Estado debe reconocer que
dicha proteccin es esencial, ya que no solo
protege al emprendedor o a la empresa, sino
tambin a los centros pblicos de investiga-
cin y a las instituciones de educacin supe-
rior que innovan. Sin derechos de propiedad
intelectual claramente definidos en el pas,
los innovadores se trasladarn a otros merca-
dos que aseguren su proteccin.
En el mbito de la educacin, se debe
reconocer que el aprendizaje es colabora-
tivo: sin una comunidad local que comparta
los intereses y el entusiasmo, pocas personas
podrn progresar ms all de las aptitudes
elementales (UNCTAD, 2012, pg. 6). En el
Ecuador existe el inters de emprender, pero
el sistema educativo en sus diferentes eta-
pas no incorpora la enseanza de habilida-
des y capacidades para el desarrollo de los
negocios. En general, el sistema educativo y
el sector empresarial han estado separados
como mbitos independientes. La academia
ha cuestionado la supuesta superficialidad
que implica el mundo de los negocios, mien-
tras que este ltimo ha subvalorado el trabajo
acadmico al considerarlo alejado de la reali-
dad del da a da que enfrenta el empresario.
El discurso poltico tambin ha llevado a re-
forzar la visin de que los empresarios logran
xito econmico sobre la base de prebendas
o abusos. Este estereotipo difiere de la per-
cepcin que en otros pases se tiene de ellos,
donde son reconocidos y exaltados. Trabajar
en estos mbitos ayudar a generar mejores
condiciones sociales para estimular el espritu
emprendedor e innovador.
Si no se apuesta al impulso del sector
privado, al desarrollo de encadenamientos
productivos, a la generacin de valor agrega-
do y a la insercin internacional, el Ecuador
continuar enfrentando la alta inestabilidad
econmica que implica ser una economa pri-
mario exportadora, con pocas de bonanza
cuando los precios de los commodities se
incrementan y perodos de escasez cuando
estos disminuyen. Sin el fomento de la inno-
vacin y el emprendimiento, el pas ir per-
diendo productividad y se quedar rezagado
de los procesos de globalizacin, alejndose
de la senda del desarrollo econmico y social.
V. Conclusiones
E
l buen desempeo que present la eco-
noma ecuatoriana durante los ltimos
aos estuvo dado por un contexto inter-
nacional extremadamente beneficioso para el
pas. Los altos precios de las materias primas,
el acceso a financiamiento externo y un dlar

dbil permitieron generar un flujo constante
de dlares, dinamizando la economa y pro-
piciando una mejora de los indicadores so-
ciales. El Estado pas a ser un impulsor del
crecimiento gracias a la fuerte expansin de
la inversin pblica y en menor medida del
gasto pblico. Pero simultneamente, el go-
bierno estableci una serie de regulaciones
que limitaron el desarrollo de las activida-
des privadas en el pas. La inversin priva-
da en relacin con el tamao de la economa
se redujo, la inversin extranjera directa se
mantuvo en mnimos regionales, se esta-
blecieron restricciones a los flujos comercia-
les y las empresas experimentaron una alta
inestabilidad normativa.
El gobierno estableci como objetivo de
Estado el desarrollo de una economa del co-
nocimiento que dejara atrs la dependencia
de la explotacin de materias primas. Pero
la visin gubernamental parta con serios
cuestionamientos respecto de la apropiacin
privada del conocimiento, los derechos de
propiedad, el libre mercado y la empresa ca-
pitalista. En ese marco ideolgico, los progra-
mas de gobierno se caracterizaron por mar-
ginar al sector privado de las propuestas de
innovacin, delegando esa responsabilidad en
exclusivo a rganos estatales poco vinculados
a la realidad empresarial. Hubo avances en
la promocin de la investigacin cientfica, la
mejora del talento humano, el desarrollo de
infraestructura y el acceso a TIC, pero esa es-
tructura de soporte para la innovacin estuvo
desvinculada del mercado y los negocios. No
se promovi el emprendimiento y se cues-
tion en duros trminos al empresariado. La
estructura productiva del pas no se modific
durante los ltimos aos y la dependencia de
la exportacin de materias primas se man-
tuvo inalterable. Ecuador continu mostrando
pobres resultados en rankings internacionales
sobre innovacin y, si bien, en el pas existe
el deseo por emprender, este est primordial-
mente impulsado por necesidades, antes que
por la identificacin de nuevas ideas.
161
Ecuador
Ahora, que la situacin econmica del
pas ha cambiado radicalmente ante un con-
texto internacional menos favorable, por el
fin del boom de los commodities, un dlar
fortalecido y menores opciones de financia-
miento, es necesario reemplazar el modelo
primario exportador altamente dependiente
del Estado, por otro donde la actividad pri-
vada promueva el crecimiento, mediante
el impulso del emprendimiento y la innova-
cin. Para este fin se pueden aprovechar los
avances logrados por el pas en trminos del
desarrollo de infraestructura de transporte,
energa, recursos hdricos, salud y educacin.
Tambin se debe potenciar la inversin en ta-
lento humano promovida por el actual gobier-
no, pero buscando una mayor insercin de los
nuevos profesionales en la empresa privada.
Las encuestas internacionales tambin evi-
dencian que los ecuatorianos cuentan con un
espritu emprendedor que debe ser aprove-
chado, debiendo valorarse al empresario y
no estigmatizarlo desde el discurso poltico.
El sistema nacional de innovacin debe cons-
truirse sobre la base de la experiencia exito-
sa de la AEI, con una activa participacin del
Estado, empresa, gremios, ONG, academia
y organismos internacionales especializados
en la materia.
Las mayores deficiencias del pas para la
promocin de la innovacin parten de un mar-
co normativo que dificulta el desarrollo de las
actividades empresariales. Las instituciones
gubernamentales deben trabajar para gene-
rar las condiciones adecuadas que permitan
el surgimiento del emprendedor, facilitan-
do la constitucin de empresas, reduciendo
los trmites y tiempos para el cumplimien-
to de obligaciones con el Estado y facilitando
los procesos de insolvencia, entre otros. Los
derechos de propiedad en todas sus dimen-
siones deben ser respetados, reconociendo
que la obtencin de una rentabilidad es un
objetivo legtimo de cualquier innovador. La
apertura de la economa ecuatoriana al mun-
do y el flujo de bienes, servicios, inversiones,
 162

Ecuador: innovacin y emprendimiento para reinventar un modelo primario exportador

prcticas empresariales y estndares propi-

ciaran la germinacin de nuevas ideas den-
tro del pas. Se debe tambin prestar especial
atencin al sector de servicios, que es el que
mayor valor agregado genera y el que ms
personas emplea en el pas. Las innovaciones
en ese sector no requieren inversiones sig-
nificativas y pueden ser promovidas rpida-
mente gracias al uso de las TIC. Finalmente,
se debe impulsar el acceso a financiamiento
para el desarrollo de nuevos emprendimien-
tos, escalando algunas de las iniciativas ya
promovidas por la AEI, mediante el fortaleci-
miento del microcrdito en el sistema finan-
ciero y, especialmente, con el desarrollo del
mercado de capitales.

Felipe Hurtado Prez

Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Maestra en Relaciones Econmicas Internacionales
por la Universidad de Barcelona. Maestra en Relaciones y Negociaciones Internacionales por Flacso (Argentina)
y la Universidad de San Andrs. Director Acadmico de la Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES).
Consultor econmico empresarial. Sus reas de investigacin son macroeconoma, desarrollo econmico,
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Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina
Desafos y oportunidades de la regin para
sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico
lvaro Rafael Pedroza Zapata
I. Introduccin
E
l enfoque de economa social de mer-
cado (ESM) ha sido, desde su origen,
promotor de la innovacin y del em-
prendimiento con el objetivo de procurar el
bien comn. Este enfoque est abierto a las
circunstancias histricas, econmicas y cultu-
rales especficas de las diversas sociedades y
se sustenta en los principios sustantivos de la
libertad, la solidaridad y la subsidiariedad. En
esta perspectiva el mercado es esencial, pero
debe procurar el desarrollo social y no solo la
rentabilidad individual.
La diversificacin de bienes y servicios
derivada de los acelerados procesos de in-
novacin y emprendimiento incide de ma-
nera favorable y determinante en el acceso,
de proporciones crecientes de la poblacin,
a satisfactores tangibles e intangibles ms
elaborados y que articulan nuevas relacio-
nes econmicas y sociales. Sin embargo,
este efecto favorable no impide la existencia
simultnea de efectos desfavorables en acti-
vidades tradicionales, empleos y estructuras
de competencia. En un proceso de revolucin
tecnolgica donde, como en cualquier revo-
lucin, la transformacin de las relaciones
sociales no acarrea efectos solamente posi-
tivos o negativos, sino cambios mayores en
ambos sentidos.
167
Mxico
Luis Ignacio Romn Morales
De este modo, la innovacin es un motor
potencial para el desarrollo social y econmi-
co de Mxico, as como una herramienta para
reducir los niveles de pobreza y desigual-
dad. Sin embargo, sus efectos positivos no
son automticos: en nombre de la innovacin
pueden destruirse capacidades productivas
locales y autnomas, se pueden favorecer
procesos de concentracin de capitales, in-
gresos y patrimonios, lo que a su vez puede
conducir a procesos de polarizacin social. La
innovacin vista entonces como motor o como
herramienta, puede emplearse de distintos
modos y con consecuencias dismiles. Por
ello, en el marco de las polticas cientficas,
tecnolgicas e industriales de un pas como
Mxico, el tema de la innovacin es inevitable
tanto para sus diferentes niveles de gobierno
como para la sociedad en su conjunto.
La economa social de mercado requiere
entonces integrar la dinmica de estas trans-
formaciones econmicas y contextualizarlas
en entornos de economas tan heterogneas
como las latinoamericanas y, en este caso, de
la mexicana. Tal necesidad le confiere el sen-
tido buscado a este texto.
Para el caso mexicano se identificaron
cuatro etapas en el diseo e implementa-
cin de las polticas de ciencia, tecnologa e
innovacin (CTI) (Corona y otros, 2013): la
primera etapa, que va desde 1930 a 1970,
 168

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico

se caracteriz por la ausencia de una poltica
explcita e institucionalizada de CTI; sin em-
bargo, se crearon una serie de organizaciones
de carcter pblico empresas, universidades
y centros de investigacin que sentaron las
bases para la construccin de las capacida-
des de CTI. En diciembre de 1970, se inici
la segunda etapa con la creacin del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT),
en la lgica del modelo sustitutivo de impor-
taciones predominante en aquel entonces. La
creacin del CONACYT fue parte de una estra-
tegia por alcanzar mayor autonoma tecnol-
gica, aunque con polticas enfocadas a la cien-
cia bsica con un enfoque lineal de science
push hacia el mercado. La tercera etapa, que
va desde 1976 a 2000, fue un perodo donde
las crisis de 1976 y 1982 propiciaron un gran
giro en la estrategia de desarrollo, tendiente
a la liberalizacin econmica, que fue reforza-
da con la crisis de 1994. Uno de los aspectos
clave de la liberalizacin fue la incorporacin
de Mxico a la OCDE, en mayo de 1994, y
la aparicin de polticas marginales de cien-
cia y tecnologa (CyT), as como la creacin
de un marco legal nacional relacionado con
la innovacin conformado, principalmente,
por la Ley de la Propiedad Industrial (1991)
y la Ley Federal de Derecho de Autor, ambas
orientadas al fortalecimiento de las garantas
sobre la propiedad de los agentes econmicos
privados (principio estructural de la ESM). En
este nuevo contexto, se cre un marco legal
especfico para el fortalecimiento y desarrollo
de las actividades cientficas y tecnolgicas
en 1999, con la promulgacin de la Ley para
el Fomento de la Investigacin Cientfica y
Tecnolgica (LFICyT), que fue sustituida por
La Ley de Ciencia y Tecnologa1 (LCT) en junio
de 2002 (reformada en 2013), a la que cabe
agregar la Ley Orgnica del CONACYT (2012).
Derivado de la Ley de Ciencia y Tecno-
loga se estableci el compromiso para que
los estados elaboraran sus respectivas leyes,
comisiones de CyT y planes o programas de
CyT. La descentralizacin de recursos ha sido
implementada en concertacin con la Red
Nacional de Consejos y Organismos Estatales
de Ciencia y Tecnologa (Rednacecyt) y de la
Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnologa,
instancias en que se fijan criterios de priori-
dad y operacin de los instrumentos de fo-
mento a la CTI con carcter regional2.
En el presente captulo, se aborda, en
primer lugar, la relacin entre ciencia, tecno-
loga, innovacin y emprendimiento, as como
su impacto en la competitividad de Mxico;
asumiendo que la transicin de un pas im-
portador de innovacin a uno productor de
ella es esencial para lograr el desarrollo eco-
nmico3. En la segunda seccin se analiza la
situacin actual del ecosistema de empren-
dimiento, seguido del de innovacin y, final-
mente, el competitivo. En la tercera, se anali-
zan las barreras para mejorar las condiciones
nacionales de innovacin y, en la cuarta, el
emprendimiento como prembulo a la pro-
puesta de polticas. Finalmente, se presentan
las conclusiones.

1 El sistema nacional de CTI ha sido fortalecido por la ley general de la materia al incluir tres instancias de coordinacin y consulta:
el Consejo General de Investigacin Cientfica, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin; la Conferencia Nacional de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin y el Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, A.C. (FCCyT). Desde sus inicios, en 2002, el Foro Consultivo tambin ha
colaborado con el Poder Legislativo, a travs del trabajo coordinado con las comisiones de Ciencia y Tecnologa del Senado de la Repblica
y de la Cmara de Diputados, y otras encargadas de temas como educacin, competitividad, presupuesto y administracin pblica.
Asesora a los Congresos estatales en la actualizacin de sus marcos normativos en la materia.
2 Para un anlisis detallado de los resultados e impactos concretos de los nuevos programas operados por el CONACYT desde el 2001 vase
FCCyT (2006).
3 Silva Lira plantea que el desarrollo local y regional es un proceso endgeno para transformar los sistemas productivos locales con el
propsito de mejorar la calidad de vida de la poblacin y, para ello, es preciso innovar para hacerlos ms competitivos, lo que demanda,
desde el punto de vista de la organizacin social, proyectos de desarrollo basados en consensos que interpreten a todos los actores
territoriales, para compartir una visin comn sobre las reas estratgicas que habra que impulsar (2005, p. 84).
 169

Mxico

II. Anlisis de la posicin de En la Tabla 1 se muestra la evolucin de

Mxico en los indicadores la posicin de Mxico en diferentes ndices
internacionales asociados a las dimensiones
internacionales de
de competitividad, innovacin y empren-
emprendimiento, innovacin
dimiento. En esta seccin revisaremos los
y competitividad factores de mayor relevancia involucrados
en dichas dimensiones.

TABLA 1
EVOLUCIN DE LA POSICIN DE MXICO EN DIFERENTES NDICES INTERNACIONALES, 2008-2016

ndice/ ao 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Competitividad
60 60 66 58 53 55 61 57
(WEF)

Innovacin (GII) 61 61 69 81 79 63 66 57

Porcentaje de la
tasa de actividad
13,1 N. D. 10,8 9,6 12 14,8 19 21
emprendedora
(TEA)*

Doing business 44 55 51 54 53 48 53 42 38

* Indicador del porcentaje de individuos entre 18 y 64 aos que son emprendedores iniciales, esto es, emprendedores con negocios estable-
cidos menos de tres meses antes, o bien dueos administradores de un nuevo negocio que tiene menos de tres aos y medio (GEM-Babson
College).

A. El emprendimiento en Mxico tecnologa. La mayor parte se forj en uni-

Desde los aos noventa se han estable-
cido instancias de apoyo al emprendimiento,
pero su evolucin ha sido irregular y se han
traslapado esfuerzos. En 1992, se estableci
el Programa de Incubadoras de Empresas de
Base Tecnolgica que se interrumpi en 1997
debido a la escasez de competencias para
apoyar a empresas, as como a la rigidez en la
gestin y mecanismos para su financiamien-
to, por lo que pocas se mantuvieron activas
(OCDE, 2012). En 2004, el gobierno cre el
Sistema Nacional de Incubacin de Empresas
(SNIE) para apoyar a instituciones, princi-
palmente acadmicas, en la creacin de in-
cubadoras, lo que impuls el nacimiento de
cerca de 500 incubadoras en 190 ciudades,
desde ese momento hasta el ao 2014. Son
de tecnologa tradicional 217 de ellas, otras
262 son de tecnologa intermedia y 21 de alta
versidades (204 en Universidades pblicas
y 124 en privadas). Las incubadoras de alta
tecnologa estn centralizadas territorialmen-
te: el 60% se ubica en Ciudad de Mxico, el
Estado de Mxico, Jalisco y Nuevo Len. Las
universidades tecnolgicas han creado 65 in-
cubadoras en 27 estados; desde el ao 2007
la Red de Incubadoras del Subsistema de
Universidades Tecnolgicas (RISUT) desarro-
ll otra red, de 122 incubadoras por todo el
pas, que comenz a operar en 2009 bajo la
figura del CIIE (Centros de Incubacin e In-
novacin Empresarial). Finalmente, la Red de
Incubadoras de las Universidades Politcnicas
(INCUPOLS) fue creada en 2010 y cuenta con
nueve incubadoras en ocho estados.
Segn algunos estudios, Mxico es el
segundo mejor pas de Amrica Latina para
emprender, por debajo de Chile (Kantis, Fe-
derico e Ibarra, 2015), pero la OCDE (2012)
 170

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico

considera que en Mxico el principal objetivo los mercados nacionales e internacionales,

de los programas de incubadoras no era ne-
cesariamente apoyar el emprendimiento de
mediana o de alta tecnologa, sino abordar
cuestiones sociales relacionadas con la re-
duccin del desempleo mediante el apoyo al
emprendimiento de mano de obra con capa-
cidades relativamente bajas y medianamente
calificadas (p. 35). Desde los primeros aos
de la presente dcada, los pases miembros
de la OCDE han desarrollado polticas pbli-
cas en apoyo a la creacin y expansin de
empresas basadas en tecnologa (EBT), con-
siderando que estas se convierten cada vez
ms en una fuente importante de creacin de
empleo. Esto se ha traducido en:
i) El desarrollo de programas de empren-
dimiento, implementados sobre todo en
instituciones de educacin superior.
ii) El apoyo al desarrollo de incubadoras.
iii) La eliminacin o disminucin de obstculos
regulatorios en la creacin de empresas.
iv) La mejora de regmenes de compe-
tencia, con el fin de facilitar la entrada
de empresas.
v) Las reformas de los mercados de capi-
tal para simplificar el acceso de nuevas
empresas al financiamiento, as como la
apertura de nuevas lneas de crdito, el
otorgamiento de prstamos subsidiados
o la aplicacin, por la banca de desarro-
llo, de esquemas de garantas para nue-
vas empresas ofrecidas.
En 2013, se sustituy la Subsecretara
para la Pequea y Mediana Empresa por el
Instituto Nacional del Emprendedor (INA-
DEM), para instrumentar, ejecutar y coordi-
nar la poltica nacional de apoyo incluyente
a emprendedores y a micro, pequeas y me-
dianas empresas (mipymes), impulsando su
innovacin, competitividad y proyeccin en
y fomentando la cultura emprendedora y la
productividad empresarial4.
En 2015, la Fundacin IDEA analiz para
el INADEM los determinantes del ecosiste-
ma para el emprendimiento: financiamiento,
apoyo al emprendimiento, polticas pblicas,
mercados, capital humano, infraestructura,
cultura emprendedora e investigacin y de-
sarrollo. Entre los principales retos detecta-
dos destacan i) la baja penetracin de crdito
bancario dirigido a las mipymes; ii) la falta
de informacin respecto de los programas de
apoyo pblico no financiero (lo que limita su
uso); iii) la baja participacin de microempre-
sas en redes y asociaciones; iv) el alto costo
de abrir y operar un negocio; v) la falta de fi-
nanciamiento que genera barreras de entrada
a mercados domsticos e internacionales; vi)
la baja inversin en investigacin y desarrollo;
vii) el rezago educativo; y viii) los bajos nive-
les de cobertura de las telecomunicaciones.
La segunda parte del estudio de IDEA se
enfoc al rendimiento empresarial: nmero
de empresas, empleo y riqueza. Destaca el
bajo crecimiento de las mipymes, la preva-
lencia del empleo informal en microempresas
y las brechas en productividad por tamao de
empresa. Finalmente, tal estudio analiza indi-
cadores de impacto: crecimiento econmico,
creacin de empleos y reduccin de la pobre-
za. Se detectan reas de oportunidad en tr-
minos de la contribucin de las mipymes a es-
tas tres variables. En suma, se cuenta con una
gran diversidad de programas, pero con poco
financiamiento para cada uno, lo que implica
una gran dispersin de iniciativas y recursos,
sin que se logre fortalecer estructuralmente
el sistema de competitividad e innovacin5.
El sistema de apoyo al fomento produc-
tivo y a la innovacin mexicano sigue sien-

4 Varios informes nacionales e internacionales, especialmente el del BID (2010), reconocen que el bajo crecimiento de Mxico est ligado
al dficit crnico del crecimiento de la productividad del sector productivo en trminos de la economa global.
5 Lpez Acevedo y Tinajero (2010) evalan el impacto de los programas de apoyo a las pymes en Mxico en los aos 2001 a 2006. Su
anlisis revela la existencia de un gran nmero de programas (151, ejecutados por distintas entidades de gobierno) con frecuentes
duplicaciones y limitada coherencia, sin llegar a la mayora de las empresas.
 171

Mxico

do pequeo y todava opera en forma poco
articulada y coherente (Dutrnit y Ramos,
2012). Se espera que con la creacin del IN-
ADEM las actividades de apoyo al sector em-
presarial reciban un mayor impulso. A pesar
de lo anterior, como aspectos positivos de las
polticas y programas creados, se ha fomen-
tado el espritu empresarial a nivel nacional
y local: hay incubadoras que ayudan en los
pasos necesarios para iniciar un negocio. La
mayora de las instituciones de educacin
superior est promoviendo activamente el
espritu empresarial.
Los datos publicados por el Global En-
trepreneurship Monitor (GEM, 2015), reflejan
que la tasa de actividad emprendedora tem-
prana (TEA6, por sus siglas en ingls) en M-
xico ha aumentado constantemente. La TEA
de 2011 (9,6%) se duplic en 2014 llegando
al 19% de la poblacin adulta. Esta tasa se
sita por encima de la media de los pases de
Amrica Latina (17,6%) y de las economas
impulsadas por la eficiencia7.
Del total de emprendedores en etapa
temprana8, el 51% considera oportuno ini-
ciar su empresa para incrementar sus in-
gresos o para disfrutar de mayor indepen-
dencia; el 24% lo hace por necesidad9 y el
25% por una motivacin mixta. Respecto del
nivel educativo, el 16,1% tiene solo educa-
cin bsica primaria y el 58,9% secundaria o
preparatoria incompleta, el 16,1% prepara-
toria terminada, el 8% educacin superior o
tcnica con bachillerato y solo el 0,9% tiene
educacin de posgrado, el 50% pertenece al
grupo de ingreso alto.
El 8,6% de las empresas en etapa tem-
prana tienen una orientacin internacional
fuerte, ya que ms del 25% de sus clientes se
ubica en el extranjero. Sin embargo, la gran
mayora (74,3%) no tienen ningn cliente
fuera del pas. Esta estructura se enfrenta a
una orientacin general de las polticas y pro-
gramas pblicos orientados al mercado exter-
no. Cabe advertir la fragilidad de un amplio
esfuerzo emprendedor sin posibilidades de
insertarse en una dinmica internacional y en
un mercado interno deprimido.
Cuatro de cada cinco emprendedores en
etapa temprana se encuentran en una ac-
tividad de servicios orientados al consumo
(como venta al menudeo, hospedaje, res-
taurantes); el 16,6% realiza actividades en
el sector de transformacin y el 4% ofrece
servicios a empresas.
Los expertos entrevistados por el GEM
consideran que el activador ms fuerte del
emprendimiento es su infraestructura, mien-
tras que el factor de las regulaciones guber-
namentales es considerado como un obstcu-
lo. Se requieren mejoras en los programas de
financiamiento que prestan apoyo a los em-
presarios, as como en la educacin bsica;
tambin consideran que hay cuestiones im-
portantes que resolver en trminos del nivel
de competencia del mercado interno. En este
aspecto es paradjica la crtica a la regulacin,
dada una tendencia radical hacia la desregu-
lacin y un alto dominio de empresas corpo-
rativas que limitan las potencialidades de los
esfuerzos emprendedores. Cabe sealar que,
si bien la calidad de la educacin bsica es
cuestionable, su cobertura se ha generaliza-
do desde fines del siglo pasado. Asimismo, el
mercado interno se encuentra dominado por
la presencia de una importacin masiva, deri-

6 TEA = Emprendedor naciente: involucrado en crear un nuevo negocio (0-3 meses) + Propietario-administrador de un nuevo negocio (de
tres meses a 3,5 aos de antigedad).
7 En el estudio realizado en Mxico en 2014 se aplic un total de 2.587 encuestas en hogares, a personas mayores de 18 aos y menores
de 65, mediante entrevistas cara a cara con una seleccin de muestra multietpica y un margen de error estadstico global de 2,0%,
con un nivel de confianza del 95%. La muestra tiene representatividad nacional y para los estados de Jalisco y Guanajuato.
8 Se conoce como actividad emprendedora en etapa temprana a quienes se encuentran en el proceso de crear su empresa o quienes han
encabezado un negocio en un perodo menor a tres aos y medio.
9 En el modelo del GEM tambin es posible identificar a los emprendedores por su tipo de motivacin para iniciar una empresa: por
necesidad se refiere a aquellos que iniciaron la empresa por carecer de mejores opciones para obtener ingresos; por oportunidad para
incrementar ingresos u obtener mayor independencia; o por una combinacin de los motivos de oportunidad y necesidad.
 172

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico

vada de la apertura comercial iniciada y desa-
rrollada rpidamente desde los aos noventa.
El GEM seala que la confianza de los
mexicanos en su capacidad para iniciar un
negocio ha disminuido, aunque su percepcin
de las oportunidades para hacerlo, haya au-
mentado, pues el miedo al fracaso se ha man-
tenido consistente. En los ltimos tres aos,
las tasas de TEA han aumentado, duplicndo-
se entre 2011-2014. Segn el GEM, el gran
reto radica en conseguir que los empresarios
sean ms innovadores y tecnolgicamente
orientados, aumentando su competitividad e
incursionando en el mercado global.
El problema a nivel macroeconmico ha
sido la creciente concentracin e incertidum-
bre en el mercado global, las que tendern
a incrementarse a partir de los procesos de
desarticulacin y rearticulacin de bloques
econmicos, como es el caso de la Unin Eu-
ropea con el brexit.
De acuerdo con el estudio Doing Busi-
ness10 que mide la carga regulatoria que
tienen las empresas para llevar a cabo sus
actividades en 189 pases, Mxico estaba en
la posicin 44 en 2008 y, despus de des-
cender hasta la posicin 54 en 2011, mejor
su posicin hasta la 38 en 2016 por encima
de naciones como Chile (48), Colombia (54)
y Brasil (116). En cuanto a la facilidad para
empezar un negocio se encuentra en el lu-
gar 65. En el indicador de permisos de cons-
truccin, Mxico est en el lugar 67 y en el
106 en cuanto a registro de propiedad. No
obstante, cabe cuestionar la idea de que la
desregulacin implique automticamente una
mejora en los niveles de productividad y me-
nos an en el bien comn. Un proceso de des-
regulacin creciente, en una sociedad donde
el poder se encuentra altamente concentrado
por los grupos que tienen el poder econmi-
co, puede polarizar an ms ese poder y, si-
multneamente, afectar intereses sociales y
ambientales fundamentales. La cuestin no
es entonces la desregulacin en s, sino la ne-
cesidad social de formas de regulacin que
favorezcan procesos honestos, transparen-
tes, con rendicin de cuentas, respeto a los
derechos laborales, sociales y ambientales, y
en sintona con los principios fundamentales
de libertad, solidaridad y subsidiariedad.
Conforme al INADEM (2013), en Mxico,
el 12,4% de los emprendedores y el 9,7% de
las mipymes exportan sus productos o servi-
cios. No obstante, la capacidad de exporta-
cin vara segn el tamao de las empresas.
Solo el 0,9%, el 3,8% y el 9,3% de las micro,
pequeas y mediana empresas, respectiva-
mente, exportan. De hecho, la mitad de las
exportaciones se concentra en medio cente-
nar de empresas. Estas diferencias podran
incrementar las distinciones en productividad
entre empresas de menor tamao y sus con-
trapartes ms grandes (INADEM, 2013). De
continuar la orientacin de la economa ha-
cia el mercado global, conforme a lo sealado
por el GEM, sin modificar las condiciones de
dominio del mercado existente, el resultado
previsible no sera distinto al de las actua-
les inercias, en favor de un pequeo grupo
de grandes corporativos y en detrimento del
mercado interno, al que se dirigen la gran
mayora de las unidades econmicas.
En efecto, gran parte de la exportacin
se realiza por empresas multinacionales, que
utilizan a Mxico como base de produccin
para procesos intensivos en mano de obra,
aprovechando las diferencias salariales con
respecto al resto de Amrica del Norte. Entre-
tanto, la mayora de las actividades intensivas

10 Existe una alta correlacin (0,84) entre el ranking de Doing Business y la clasificacin en el ndice de competitividad global del Foro
Econmico Mundial, una medida mucho ms amplia captura de factores tales como la estabilidad macroeconmica, los aspectos del capital
humano, la solidez de las instituciones pblicas y la sofisticacin de la comunidad de negocios (Banco Mundial, 2013). Doing Business
2016 presenta indicadores cuantitativos sobre las regulaciones en once reas del ciclo de vida de una empresa, as como la proteccin
de los derechos de propiedad y normatividad relacionada con los negocios y el mercado laboral, los cuales pueden compararse entre 189
economas y a travs del tiempo.

en conocimiento de Amrica del Norte no se
efecta en Mxico. Estas empresas funcionan
como enclaves de exportacin, mientras que
las empresas ms grandes de capital mexi-
cano han prosperado, sobre todo en los sec-
tores en los que estn expuestos solamente
a una competencia limitada (servicios y ba-
sados en recursos). Esta forma de la estruc-
tura productiva difcilmente genera espacios
abiertos para el desarrollo de la innovacin y
el emprendimiento de manera autnoma.
B. Perspectiva global de la ciencia, la
tecnologa y la innovacin (CTI)
en Mxico
En general, los formuladores de polticas,
gobernantes y la sociedad no estn conscien-
tes de la importancia de la triada ciencia, tec-
nologa e innovacin (CTI) para el desarrollo
econmico. En este sentido, la promocin de
la ciencia, tecnologa e innovacin se ha cir-
cunscrito en aspectos tales como el otorga-
miento de premios, la definicin de normas
para la gestin de la tecnologa y la creacin
de centros pblicos de investigacin. En 1999,
se introdujo el Premio Nacional de Tecnologa
(desde el ao 2006 Premio Nacional de Tec-
nologa e Innovacin). En su sitio en Internet
se presentan los modelos de gestin de ms
de 90 empresas que lo han ganado. Paralela-
mente, sobre la base de las experiencias pio-
neras de Espaa y Portugal en la normaliza-
cin de la gestin en investigacin, desarrollo
e innovacin (I+D+I), Mxico promulg sus
normas de gestin de la tecnologa, como cri-
terios para otorgar apoyo gubernamental al
desarrollo e innovacin tecnolgicos.
Por otra parte, el Sistema de Centros CO-
NACYT es un conjunto de 27 instituciones de
investigacin que cubren los principales cam-
pos del conocimiento cientfico, tecnolgico,
11 En numerosa bibliografa se citan las imperfecciones del sistema de indicadores de patentes, sobre todo para captar la realidad de
los pases perifricos. Sin entrar en los detalles metodolgicos, se pretende volcar en este trabajo algunas apreciaciones sobre estos
indicadores.
173
Mxico
social y humanstico. Estos centros gozan de
un nivel reconocido de excelencia cientfica
conforme a las normas internacionales. Su
desempeo ha mejorado en trminos de vo-
lumen y relevancia de publicaciones cientfi-
cas, sin embargo, es bajo en trminos de pa-
tentes internacionales (TCP) registradas. En
otros trminos, el conocimiento no se ha tra-
ducido adecuadamente en su reconocimiento
y aplicacin productiva directa.
El escaso desarrollo de capacidades de
investigacin cientfica, tecnolgica y de in-
novacin se manifiesta en la dependencia y
heterogeneidad tecnolgica del pas, que a su
vez es producto de un patrn de desarrollo
industrial altamente dependiente del exterior,
con baja productividad y encadenamiento
productivo interno. Adems del magro impac-
to en el crecimiento econmico, se manifiesta
tambin en una balanza de pagos tecnolgica
(BPT) gravemente deficitaria. Durante el pe-
rodo 1999-2011, ao a ao la BPT de Mxico
ha sido deficitaria (CONACYT, 2013) con un
mximo histrico, en 2005, de 1.848 millones
de dlares. En 2011 el dficit fue de 676,2
millones de dlares con una tasa de cobertu-
ra (ingresos/egresos) de 0,12 mientras que
la de sus socios del Tratado de Libre Comer-
cio de Amrica del Norte (TLCAN) son, res-
pectivamente de 36.358 y 1,46 para Estados
Unidos y de 1.798 y 3,37 para Canad. Este
creciente saldo deficitario es expresin de un
proceso progresivo de dependencia econmi-
co-industrial.
A partir de la conceptualizacin de la pro-
piedad intelectual se relacionan las patentes
como un proxy de la innovacin11. Para el
seguimiento y evaluacin de las actividades
de innovacin se utilizan cinco indicadores:
nmero de patentes solicitadas, nmero de
patentes otorgadas, tasa de dependencia,
tasa de autosuficiencia y coeficiente de in-
 174

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico

vencin. Este ltimo refleja con claridad la rezago mexicano ante sus socios comerciales
innovacin tecnolgica y en l se muestra el (ver tabla 2).

TABLA 2
PATENTES DE MXICO, 2000-2012

Ao 2000 2012

de residentes 431 (3,3%) 1.292 (8,4%)

Solicitudes de patentes de no residentes 12.630 (97%) 14.022 (91,6%)

Total 13.061 (100%) 15.314 (100%)

de residentes 118 281 (2,27%)

Patentes otorgadas de no residentes 5.401 12 049 (97,73%)

Total 5.519 12 330 (100%)

Tasa de dependenciaa 29,3 10,85

Tasa de autosuficienciab 0,03 0,08

0,044 1,1

Coeficiente de invencinc Estados Unidos 58,4 Estados Unidos 85.56

Canad 13,64 Canad 13,55

Tasa de difusind 0,79 (2006) 0,64 (2012)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del CONACYT (2013), IMPI en cifras 2015, RICYT.
a: Patentes solicitadas por no residentes/patentes solicitadas por residentes.
b: Patentes solicitadas por residentes/nmero total de patentes solicitadas.
c: Solicitudes de nacionales por 10.000 habitantes.
d: Solicitudes hechas por mexicanos en el extranjero/total de solicitudes de nacionales.

A nivel internacional, el ndice global de cin creativa, ambos componentes estn

innovacin12 (GII por sus siglas en ingls) re-
conoce la importancia de la innovacin en el
desarrollo econmico. El GII tiene una visin
amplia de ella, lo que permite comparar pases
desarrollados, en desarrollo y emergentes,
bajo un marco referencial comn. En 2015,
Mxico ocup el lugar 57 entre 141 pases.
El GII se subdivide en la produccin tec-
nolgica y de conocimiento y en la produc-
directamente asociados al emprendimiento,
de modo que hay una imbricacin entre los
ecosistemas de innovacin y emprendimien-
to. De los cinco indicadores que observa el
GII, se relacionan con la situacin de la cien-
cia y tecnologa en Mxico el capital humano,
la investigacin y la infraestructura. El prime-
ro reporta las actividades relacionadas con la
generacin del conocimiento y el segundo se

12 El GII mide cinco componentes principales que capturan los elementos necesarios para que un pas genere actividades de innovacin.
Estos pilares son: instituciones, capital humano e investigacin, infraestructura, sofisticacin en los mercados y sofisticacin en las
empresas. A nivel interno del pas, el ndice nacional de innovacin (Venture Institut, 2013) permite clasificar a 86 ciudades y a los 32
estados del pas segn su nivel de innovacin. Se presentan los rankings a nivel general, as como los resultados de inputs y outputs
de innovacin. Los inputs consisten en variables que generan innovacin, y los outputs son variables resultados de las actividades de
innovacin. A su vez, los inputs se componen de cinco pilares o grupos de variables relacionadas: instituciones, infraestructura, capital
humano e investigacin, sofisticacin de mercado, sofisticacin de negocios; los outputs se componen de dos pilares: conocimiento y
tecnologa, y productos y servicios creativos.

relaciona con que estas indirectamente ocu-
rran. Adicionalmente, las instituciones, y en
especfico las polticas y el marco regulatorio
pueden actuar como catalizadores o detracto-
res de las actividades innovadoras.
En el sistema educacional mexicano se
omite el fomento a una cultura ms innova-
dora y emprendedora. En trminos de educa-
cin, Mxico ocupa apenas el lugar 87 debi-
do a distintos factores de desempeo: ocupa
el lugar 50 con respecto al porcentaje del
PIB que dedica a educacin (5,1%) y el 33
en el ranking de universidades. En sofistica-
cin empresarial ocupa el sitio 56 y el sitio
42 tanto en desarrollo de clsteres como en
colaboracin de investigacin universidad-in-
dustria de modo que el sistema de educacin
en Mxico, est desvinculado del sistema de
ciencia, tecnologa e innovacin (CTI).
No existe una correcta vinculacin entre
los actores para la generacin de capital hu-
mano: el pas ocupa el lugar 52 de 141 pases.
Adicionalmente al bajo desempeo del pas
en el GII, existen otros factores que no favo-
recen al entorno de la innovacin y, por ende,
al ecosistema de emprendimiento, como in-
eficiencias institucionales o en los programas
de gobierno (posicin 66), la falta de capital
de riesgo y baja produccin de conocimiento
y tecnologa (lugar 50).
C. La competitividad de Mxico en el
escenario mundial
La competitividad significa habilidad para
competir y, en general, el trmino se asocia
especialmente a mercados externos; el con-
cepto tambin se usa ampliamente para re-
ferirse al desempeo macroeconmico de los
pases. El concepto de competitividad sist-
mica13 parte de un fenmeno observado en
muchos pases en desarrollo, que se refiere
13 Para revisar con detalle los determinantes de la competitividad sistmica vase Esser y otros (1996) y Rosales (1994).
14 El ndice de competitividad global (ICG) se define como el conjunto de instituciones, polticas pblicas y factores que determinan el nivel
de productividad de las naciones.
175
Mxico
a la inexistencia o insuficiencia de un entorno
empresarial eficaz para alcanzar la competi-
tividad estructural. Cada vez se acepta ms
que la creacin de un entorno sustentador
con el esfuerzo colectivo de las empresas, las
asociaciones, el Estado y otros actores socia-
les, puede conducir a un desarrollo ms ace-
lerado de las ventajas competitivas.
La competitividad mexicana es baja e in-
ferior a la que tena al inicio del milenio. En
el ndice de competitividad global (ICG14), del
Foro Econmico Mundial, se ubic en el lugar
43 en el ao 2000, en el 58 en 2011 y en el
61 en 2014 (Schwab y Sala-i-Martn, 2014).
El ICG se basa en 115 variables agrupadas en
12 pilares de competitividad: i) instituciones
(lugar 102 en 2014); ii) infraestructura (lu-
gar 65); iii) ambiente macroeconmico (lu-
gar 53); iv) salud y educacin primaria (lugar
71); v) educacin superior y capacitacin de
los trabajadores (lugar 87); vi) eficiencia de
los mercados de mercancas (lugar 86; obvia-
mente por los conocidos oligopolios, duopo-
lios y monopolios); vii) eficiencia del mercado
de trabajo (lugar 121); viii) desarrollo del sis-
tema financiero (lugar 63); ix) destreza tec-
nolgica (lugar 79); x) tamao del mercado
(lugar 10) ; xi) sofisticacin de negocios (lu-
gar 58); y xii) innovacin (lugar 61).
Estos indicadores de competitividad in-
ternacional no dependen solo de la calidad de
las instituciones y las polticas pblicas, sino,
tambin, de la agencia de cada empresario y
del sistema cientfico-tecnolgico. En conse-
cuencia, se requiere que el propio gobierno se
comprometa a realizar con eficacia sus pro-
pias funciones en el desarrollo econmico y
humano y que las contrapartes empresarial y
cientfico-tecnolgica se vinculen y cooperen
para desarrollar su productividad, eficiencia y
competitividad mundial.
 176
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico
III. Barreras y oportunidades que
enfrentan la innovacin y el
emprendimiento
Diversos estudios han realizado un an-
lisis tipo FODA para detectar las barreras y
oportunidades que enfrentan la innovacin y
el emprendimiento en el contexto mexicano
(Daz, 1999; Dutrnit y otros, 2010; OCDE,
2008). Aqu subrayamos las ms importantes.
A. Deficiencias en el nivel de inversin
en investigacin y desarrollo (I+D)
Kuznetsov y Dahlman (2010) destacan
las diferencias de Mxico con Corea en tr-
minos del desempeo econmico y su rela-
cin con la economa del conocimiento. En el
perodo de fuerte crecimiento que se inicia
en los aos ochenta, atribuyen el 30% del
crecimiento de Corea al incremento de capi-
tal y trabajo y el 70% a la acumulacin de
conocimiento, mientras que las fuentes del
COMPARACIN DEL GASTO EN I+D Y PIB PER CPITA, ENTRE MXICO Y COREA DEL SUR, 1980-2014
Pas indicador/ao
PIB per cpita
Mxico Gasto en I+D
(porcentaje del PIB)
GIDE
PIB per cpita
Corea del Sur Gasto en I+ D
(porcentaje del PIB)
GIDE
La proporcin GIDE/PIB es utilizada inter-
nacionalmente para medir el gasto corriente y
de inversin dedicada a estas actividades. Su
importancia radica en dar a conocer el desa-
rrollo de un pas segn el gasto en investiga-
cin cientfica y tecnolgica. Los pases desa-
rrollados dedican entre un 1,5% y un 3,8%
de su PIB al GIDE. Para Mxico el valor de
este indicador se ha quedado prcticamente
crecimiento mexicano se han basado princi-
palmente en capital y trabajo, no en la acu-
mulacin de conocimiento. Estos autores
muestran la importancia de la acumulacin
de conocimiento como fuente del crecimiento
en economas modernas. Otros estudios com-
parativos entre Mxico y Corea (Tshipamba y
otros, 2013; Nava, 1997) se han ocupado del
problema de las capacidades tecnolgicas y
la produccin y asimilacin de conocimiento
externo. El rezago tecnolgico y organizativo
mexicano es atribuible a un menor desarrollo
del capital humano y a una menor inversin
en las actividades cientficas y tecnolgicas.
Para tener una perspectiva de estos da-
tos en el contexto competitivo, en la Tabla 3
se presentan datos de Mxico y Corea del Sur
referidos a la evolucin del PIB per cpita res-
pecto del gasto en I+D (GIDE) y educacin.
Mientras la inversin en Corea del Sur supera-
ba el 3% desde el ao 2000 hasta alcanzar un
3,2% del PIB en 2007, en Mxico se observa
un gasto menor al 0,5% hasta el ao 2010.
TABLA 3
1980 1990 2000 2010 2014
2.803,30 3.068,70 6.649,70 8.851,40 10.325,60
.. .. 0,317 0,45409 ..
1.778,5 6.642,5 11.947,6 22.151,2 27.970,5
.. .. 2,18023 3,46594 ..
constante durante aos sin rebasar el 0,5%.
En 2012, el GIDE represent un 0,43% del
PIB y la expectativa del gobierno es llegar al
1% en 2018. La contribucin del sector em-
presarial al GIDE del 2012 fue de un 36,4%,
mientras que el gobierno contribuy con un
60%, de ese porcentaje el 98,5% fue apor-
tado por el Gobierno Federal y solo 1,5% por
los gobiernos estatales. En consecuencia, la

brecha tecnolgica entre Mxico y sus prin-
cipales socios y competidores comerciales se
perpeta y agranda. Mxico se mantiene dis-
tante del umbral que recomienda la OCDE del
1% del PIB en I+D para pases en desarrollo,
y ms distante de los porcentajes del PIB que
destinan a ciencia y tecnologa los pases de-
sarrollados o de reciente industrializacin.
B. Deficiencias en el sistema educativo
La productividad y la riqueza de las na-
ciones estn ligadas al nivel de conocimiento,
habilidades y competencias de sus ciudada-
nos. Esto no implica una relacin unidirec-
cional: las dificultades econmicas de una
sociedad se traducen igualmente en menos
recursos y capacidades para que la poblacin,
incluso con niveles de educacin crecientes,
puedan mejorar su formacin o, aun tenin-
dolos, pueda incorporarlos a la deteriorada
actividad productiva.
En Mxico, los rezagos en todas estas
reas son enormes: el consenso general so-
bre la necesidad de un sistema educativo ro-
busto y eficiente como condicin de una eco-
noma moderna, dinmica y competitiva, as
como para una sociedad ms equitativa y co-
hesionada, contrasta con la realidad nacional
que se manifiesta en indicadores educativos
que expresan serias deficiencias, sobre todo
en educacin bsica (Romn y Romn, 2014). En Mxico, la diferencia en el ndice de calidad
De acuerdo con cifras del Programa In-
ternacional para la Evaluacin de los Estu-
diantes (PISA), administrado por la OCDE,
en la encuesta aplicada a estudiantes de 15
aos durante 2009, el 40,1% de los alum-
nos mexicanos calificaron abajo del nivel 2 en
comprensin lectora, nivel insuficiente para
acceder a estudios superiores y desarrollar
las habilidades necesarias para la sociedad
del conocimiento. En el polo opuesto (en una
escala de 0 a 6), solo el 26,9% de los es-
tudiantes obtuvo calificaciones superiores
(niveles 3 a 6), frente al 57,2% en prome-
dio entre los pases miembros de la OCDE.
177
Mxico
En matemticas, el 50,8% de los estudian-
tes mexicanos calificaron bajo el nivel 2; y
solo un 21% obtuvo calificaciones superiores,
contra el 55,9% en el promedio de la OCDE.
En ambas pruebas Mxico ocup el ltimo lu-
gar entre los 34 pases de la OCDE evaluados.
En PISA 2012, el 55% de los alumnos mexi-
canos no alcanz el nivel de competencias
bsicas en matemticas.
No obstante lo anterior, hubo una cier-
ta mejora entre los levantamientos de PISA
de 2003 y 2012, puesto que en Mxico au-
ment la matrcula de jvenes de 15 aos en
educacin formal, de un 58% a poco menos
del 70%. El rendimiento de estos alumnos en
matemticas tambin mejor (de 385 pun-
tos en 2003 a 413 puntos en 2012), siendo
uno de los ms importantes entre la OCDE.
Adems, en PISA 2003 exista una diferen-
cia de 60 puntos entre alumnos en ventaja y
desventaja social, mientras que en el 2012 la
diferencia baj a 38 puntos. La variacin deri-
vada de factores socioeconmicos disminuy
del 17% en 2003 al 10% en 2012.
Los pobres resultados de Mxico son
compartidos por la mayor parte de los pases
latinoamericanos. En matemticas, el prome-
dio de 413 puntos, ubic a Mxico en 2012
por debajo de Portugal, Espaa y Chile, a un
nivel similar al de Uruguay y Costa Rica, y por
encima de Brasil, Argentina, Colombia y Per.
de los recursos educativos entre escuelas es
la ms alta de toda la OCDE y la tercera ms
alta de todos los participantes en PISA (de-
trs de Per y Costa Rica), lo que refleja los
altos niveles de desigualdad en la distribucin
de recursos educativos en el pas.
El ndice del acceso a la educacin ter-
ciaria es de 38 personas por cada mil habi-
tantes, porcentaje que est muy por debajo
de los pases de renta media-alta y de renta
alta que es de aproximadamente un 60%. Lo
anterior se explica por la aplicacin de polti-
cas que han tendido a una baja cobertura en
la educacin media superior (61%) y en el
 178

Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico

nivel superior (29,7%), a esto hay que aa-
dir que, segn datos de la OCDE (2008), los
graduados en educacin terciaria representan
el 17,5% del total de empleados en Mxico;
un porcentaje importante de estos graduados
emigra a otros pases, en particular a Estados
Unidos, lo que ubica a Mxico en el octavo
lugar con mayores tasas de migracin de re-
cursos humanos altamente calificados15.
Si Mxico desea insertarse eficientemen-
te no solo en la competencia internacional,
sino en la atencin a las propias necesidades
locales, se debe acortar la enorme brecha
existente en la calidad de su sistema educati-
vo. De acuerdo con parmetros referenciales
establecidos por la UNESCO, los pases que
pretendan ser competitivos en la actual eco-
noma global deben tener una cobertura de
educacin superior mayor al 50%, respecto
de los jvenes en edad de inscribirse. Pero,
adems del problema de cobertura, est el de
calidad, puesto que la desregulacin desme-
dida ha trado consigo la proliferacin de pro-
gramas de educacin superior, principalmente
en instituciones particulares, muy deficientes.
sobre honestidad y transparencia. En la medi-
cin del ndice de percepcin de la corrupcin
(IPC)16, el pas ha mantenido una puntuacin
cercana a cero en aspectos tales como la apli-
cacin de leyes contra la corrupcin, acceso
a la informacin y accin frente a conflictos
de inters. En el indicador del Banco Mundial
(World Governance Indicators), el control de
la corrupcin en Mxico muestra una cada de
casi 6 puntos en los ltimos 10 aos.
Estos indicadores reflejan cmo el poder
pblico es afectado por la creciente captura
del Estado por lites e intereses privados.
As, el Foro Econmico Mundial (Schwab y
Sala-i-Martin, 2015) destaca que los tres fac-
tores ms problemticos para concretar ne-
gocios en Mxico son la corrupcin (18,6%
de las respuestas), las regulaciones fiscales
(14,5%) y la ineficiencia de la burocracia gu-
bernamental (13,3%). Respecto de las regu-
laciones, cabe mencionar su complejidad y
los altos niveles de elusin y evasin fiscal,
en especial por parte de grandes corporativos
y causantes mayores.

3.3 Corrupcin IV. Recomendaciones para el

Existe evidencia (Tebaldi y Elmslie, 2008)
acerca de que el impulso de la innovacin re-
quiere de un control efectivo de la corrup-
cin, polticas favorables al desarrollo de un
sistema de mercado incluyente, un sistema
judicial efectivo y una efectiva proteccin a la
propiedad intelectual. Tanto el BID (ver M-
xico evala, 2012) como el Foro Econmico
Mundial, consideran que la corrupcin es el
mayor lastre para el despegue econmico na-
cional. La primera institucin ubica a Mxico
en una posicin baja en diferentes medidas
diseo de polticas pblicas
Para incidir en los determinantes de ge-
neracin y distribucin de la riqueza acceso
al crdito, capital, empleo y recursos natu-
rales, se requiere atender el ecosistema de
innovacin. Debe ser la bsqueda de com-
petitividad y de promocin de la innovacin y
el emprendimiento de alto impacto el eje de
la poltica de crecimiento y distribucin? Ello
deber responderse desde mltiples visiones
tericas y desde la experiencia histrica espe-
cfica. La economa mexicana creci a un rit-

15 De acuerdo con la OCDE (2015), Mxico se ubica entre los diez pases con ms posgraduados en el mbito de ciencias en ingeniera y solo
es superado por naciones que estn marcando tendencia como Corea, Alemania, Suecia, Finlandia, y Francia. Sin embargo, de acuerdo
con la investigacin Cmo transformar a Mxico con innovacin, viven fuera del pas 1,2 millones de mexicanos altamente calificados
o con estudios de posgrado; la mayora radica en Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia, Blgica y Holanda. Estos indicadores
muestran tanto las capacidades reales de absorcin del pas, como los lmites del sistema educativo en todos los niveles, y la capacidad
de la industria y el mercado laboral nacionales.
16 Producido por Transparencia Internacional.

mo anual del 6,5% entre 1935 y 1981. Desde
1982, el pas ha sido uno de los que ms ha
impulsado la desregulacin econmica, la li-
beralizacin de los mercados, la internaciona-
lizacin, la atraccin de inversin extranjera y
la reduccin del papel del Estado en las acti-
vidades productivas. De 1982 a 2014, el cre-
cimiento promedio del PIB ha sido de solo un
2,31% anual y el PIB per cpita de un 0,56%.
El xodo poblacional17, si consideramos la d-
cada 2000-2010, al ao ingres en promedio
400 mil migrantes mexicanos a los Estados
Unidos (Gaspar, 2012).
En la lgica de la economa social de mer-
cado, los principios de libertad, solidaridad y
subsidiariedad conllevan reconocer el papel
primario del mercado, particularmente en la
generacin de riqueza, pero con un amplio
papel del Estado frente a monopolios y oli-
gopolios, que debe incidir en las estructuras
distributivas, apoyando a los individuos em-
presas y territorios que requieren de apoyo
para desarrollarse econmica y socialmente.
De igual modo, es primordial la vigilancia y
promocin del cumplimiento de los derechos
sociales fundamentales, con el fin de garan-
tizar la premisa de la dignidad humana como
base del funcionamiento social del mercado.
Ello implica la definicin de estrategias de in-
novacin social para el mejoramiento y acer-
camiento entre estratos de las condiciones de
acceso a la salud, la educacin y los servicios
pblicos bsicos.
Para Romn y Valencia el medio funda-
mental para la obtencin de ingresos de la
mayor parte de la poblacin en una economa
de mercado es el empleo. Sin la obtencin de
este, el mercado no puede operar eficiente-
mente (2012, p. 120). La innovacin tecno-
lgica, adems de introducir innovaciones en
17 La tasa de emigracin de personas con educacin terciaria (porcentaje del total de la poblacin con estudios terciarios) fue de un 10,93%
en 1990 y en el ao 2000 de un 15,46%
179
Mxico
el mercado, genera cambios en la estructura
de trabajo y variaciones concomitantes en el
empleo. Por consiguiente, la poltica de em-
pleo debera promover tanto actividades de
prevencin del desempleo como prestaciones
cuando este ya se ha producido. La sociedad
podra pagar una remuneracin compensato-
ria a los afectados y fomentar la obtencin
de nuevos empleos dignos, incluyendo la pro-
mocin de productos y procesos innovadores
basados en los conocimientos previos de los
propios trabajadores (como sectores tradicio-
nales con potencial de futuro) as como pro-
gramas formativos asociados a la dinmica de
la innovacin y a la diversidad de actividades
que pueden desarrollar los trabajadores en
economas tan cambiantes como las contem-
porneas. De manera paralela los autores re-
feridos plantean que se requiere de un Esta-
do fuerte, socialmente vigilado y controlado,
y econmicamente solvente. Ello presupone
una fiscalidad activa congruente con la pre-
tensin de una mejor distribucin del ingreso,
de una menor concentracin de mercados y
un impulso a las oportunidades de aprendiza-
je-conocimiento que puedan derivar en em-
prendimientos sustentables. (2012, p. 120)
En suma, es necesaria una direccin de la
poltica macroeconmica que, promoviendo la
participacin de todos los agentes del sistema
de CTI, est determinada por los principios de
la economa social de mercado, partiendo por
la dignidad humana en su sentido amplio y no
solo por la lucha contra la pobreza. Para ello,
se requeriran fuentes sanas y durables de fi-
nanciamiento Cmo solventar la poltica de
desarrollo? Con qu criterios? Basta con la
bsqueda de tasas de retorno favorables para
los beneficiaros? De no ser as, cmo evaluar
el uso correcto de los recursos?
 180
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico
En cuanto al uso especfico de instrumen-
tos de poltica en torno a la innovacin y el
emprendimiento, recomendamos lo siguiente:
A. Cultura
Enfatizar la innovacin como una priori-
dad poltica, ya que es cada vez ms un mo-
tor fundamental del crecimiento econmico y
la productividad. Los modelos de negocio tra-
dicionales, con frecuencia, no cuentan con los
procesos para prosperar en el ambiente ac-
tual. Esto ha puesto a la poltica de innovacin
en la agenda prioritaria de los tomadores de
decisiones en los negocios y gobiernos en todo
el mundo. La agenda de reformas de Mxico,
y su implementacin, deben incorporar sist-
micamente la poltica de innovacin como un
aspecto integral de los objetivos econmicos
y de desarrollo ms amplios, tanto en secto-
res tradicionales como en los emergentes.
Reconocer que la innovacin funciona
dentro de un sistema de actores y entidades
(gobierno, la infraestructura, el financiamien-
to y la sociedad) en el que se desarrolle un
enfoque integral para estimularla. Se requiere
un marco de trabajo y de cultura que constru-
yan vnculos productivos entre estos aspec-
tos, para asegurar que los recursos invertidos
en economa del conocimiento propicien un
desarrollo sustentable. Una economa del co-
nocimiento productivo no puede desarrollarse
si tales factores trabajan aisladamente o si
uno de ellos es dbil. El papel del gobierno
debera ser unificar y potenciar todos los as-
pectos del ecosistema de innovacin.
Fomentar la experimentacin y aceptar el
fracaso sin que ello genere situaciones ca-
tastrficas o de precariedad, en la medida
en que los emprendedores aprenden cmo
entregar mejor valor a las necesidades de
la sociedad, no solo nacional sino global, lo
ms rpido posible. El conocimiento se crea,
comparte y se aplica a un ritmo sin prece-
dentes en el actual mercado global. Como
resultado, los ciclos de vida de los produc-
tos se han acortado, lo que refleja un modelo
sobrio (lean) de la innovacin. Las startups
de alto impacto estn buscando validar sus
supuestos rpidamente, por lo que maximi-
zar su crecimiento depender del fomento
recibido en los ecosistemas locales al elimi-
nar las barreras y dar pie a ciclos rpidos de
desarrollo de productos.
Celebrar el crecimiento y el xito de los
emprendedores locales y comprometerse
con las organizaciones de apoyo al empren-
dimiento, tales como programas de incuba-
doras, oficinas de transferencia y parques
tecnolgicos, para promover una cultura de
emprendimiento y mejorar el conocimiento
de los programas de apoyo disponibles para
startups de alto impacto. Las nuevas empre-
sas necesitan clientes, asesores con experien-
cia en el sector. Los programas mencionados
pueden ayudar a facilitar estas relaciones, as
como realizar tutoras en la localidad. El for-
talecimiento de la innovacin y el emprendi-
miento se deriva de la creacin de una cultura
apropiada en el que se faculta a personas y
da el apoyo fiscal, institucional y la tutora ne-
cesaria en su localidad.
Involucrar a los mexicanos exitosos en
el extranjero en las redes de circulacin de
cerebros, puesto que millones de ellos viven
en Estados Unidos y muchos se han conver-
tido en cientficos, empresarios, gerentes y
polticos exitosos, manteniendo una fuerte
identidad cultural con su pas de origen, la
que podra ser utilizada para impulsar una red
internacional de conocimientos.
Finalmente, buscar la generacin de es-
quemas de cooperacin regional en CTI para
cerrar las brechas de Mxico con los diferentes
frentes tecnolgicos de los pases desarrolla-
dos, promoviendo simultneamente una lgica
social y laboralmente incluyente, como podra
ser con el fortalecimiento global de la regin
del TLCAN (Wood, Wilson y Garca, 2014).
 181

Mxico

B. Financiamiento riesgo en ambos lados de oferta y demanda,

A pesar de los avances en el apoyo a la
ciencia y la tecnologa como base del siste-
ma nacional de innovacin, falta elevar esta
poltica de gobierno a una poltica de Esta-
do. Teniendo en cuenta los cuatro pilares de
una economa del conocimiento (Kuznestov y
Dahlman, 2008), Mxico, respecto de la in-
versin en GIDE, a ms de 10 aos de pro-
ponrselo, no ha logrado alcanzar el 1,5%
del PIB nacional, lo que se puede interpretar
como falta de voluntad poltica de convertir
esta disposicin legal en un hecho.
En este sentido, es necesario promover
diversos mtodos de financiamiento e infor-
mar a los emprendedores de dichas oportu-
nidades, ms all del capital de riesgo o los
prstamos bancarios, de manera de estimular
un mayor emprendimiento. Hoy, los fondos
provienen de distinto origen: familiar, ami-
gos, fundadores, gobierno, inversin extran-
jera, inversionistas ngel e, incluso, del pbli-
co en general a travs de nuevos mecanismos
creativos como el crowdfunding. El acceso al
financiamiento sigue siendo uno de los prin-
cipales desafos para iniciar un negocio, por
lo que los esfuerzos de poltica deberan cen-
trarse en permitir un mayor acceso a un fi-
nanciamiento sano y, al mismo tiempo, crear
y promover una variedad de oportunidades
para obtenerlo.
Mejorar el diseo y la ejecucin de los
fondos descentralizados. Los fondos regiona-
les y sectoriales son una excelente manera de
ayudar a asegurar que la innovacin sea rele-
vante para los sectores privado y pblico. Ace-
lerar la formacin de la industria de capital de
y establecer una organizacin lder de apoyo
al emprendimiento de base tecnolgica.
C. Sustentabilidad18
En su mensaje introductorio al Programa
de Desarrollo Innovador 2013-2018 (PRO-
DEINN), del presidente Pea Nieto menciona
que a fin de lograr un crecimiento elevado,
sostenido y sustentable, debemos promo-
ver las condiciones necesarias para que, a
travs de la innovacin, se conjuguen el di-
namismo del sector externo y el impulso de
nuestra economa al interior (p. 9). Por ello,
uno de los puntos fundamentales de la estra-
tegia econmica debe ser el fortalecimiento
del mercado interno, condicin indispensable
para democratizar la productividad y ampliar
los polos del desarrollo nacional, hacia ms
estados y regiones del pas.
El PRODEINN plantea que es necesario
impulsar el mejor desempeo ambiental de
las mipymes y el consumo de los bienes y
servicios ambientales certificados que ofer-
tan (p. 51). Esto implica impulsar formas de
produccin sustentables que contribuyan al
resarcimiento de los ecosistemas, particular-
mente en los sectores agropecuario y pesque-
ro, del transporte y de una poltica de vivien-
da con muchas ms regulaciones a favor de
la calidad y durabilidad no solo de la vivienda
particular, sino de su entorno urbano. Por otra
parte, las actividades en beneficio del medio
ambiente pueden ser altamente generadoras
de empleo directo, de efectos multiplicadores
y de innovacin y desarrollo tecnolgico.

18 Con el fin de reestructurar la economa hacia una que genere mayor valor agregado y sea sustentable, Ruiz propone cuatro instrumentos:
i) prospectiva industrial de largo plazo que defina a los sectores estratgicos que comandarn el desarrollo industrial en las prximas
dcadas; ii) ligar a esta estructura el esquema de compras de gobierno y, establecer acuerdos pblico-privados para iii) incentivar la
demanda de productos nacionales en sectores estratgicos, a travs del desarrollo de programas de proveedura; y iv) la construccin
de infraestructura en materia de transporte y telecomunicaciones, para lograr una posicin competitiva a nivel mundial, privilegiando el
transporte pblico (2013, p. 19).
 182
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico
D. Empleo
Una de las cinco grandes metas nacio-
nales del PRODEINN es construir un Mxico
prspero, que crezca a su potencial y que ello
se traduzca en ms empleos de calidad. Esto
confronta una inercia de atraccin de inver-
sin extranjera directa de bajo valor agre-
gado y de empleo en condiciones precarias
que, adems, implica altos subsidios en fa-
vor de los inversores. En contraparte, cabra
priorizar las ramas de produccin, tamaos
de empresa y regiones que contribuyan en
mayor medida a generar efectos multiplica-
dores, en lugar de una lgica maquiladora de
ensamblaje; promover el respeto pleno y la
promocin de derechos laborales y la parti-
cipacin activa de los trabajadores en el de-
sarrollo empresarial; favorecer la produccin
de bienes bsicos y la generacin de tecno-
loga propia; aplicar polticas de distribucin
equitativa de los ingresos al interior de las
empresas y que se inserten prioritariamente
en zonas de mayor marginacin y de menor
densidad demogrfica.
E. Poltica industrial
A partir de los aos ochenta se han apli-
cado reformas drsticas para abrir los merca-
dos a la competencia extranjera y reducir la
intervencin del Estado en la economa. Sin
embargo, no se ha logrado en ms de tres
dcadas el crecimiento robusto que se haba
prometido. Por ello es necesario establecer
una poltica industrial consensuada con el
sector productivo para ayudar al logro, has-
ta ahora fallido, de un crecimiento econmico
alto y sostenido. Moreno-Bridd (2013) explo-
ra mitos y hechos de la teora y prctica de la
poltica industrial. Identifica el tipo de poltica
industrial que se ha ido implementando en el
perodo 2013-2018 y cmo esta ayudara o
no a que Mxico entre en una senda de ex-
pansin econmica alta y sostenida.
Es necesario sostener el crecimiento de
los clsteres de innovacin y mejorar la vin-
culacin universidad-empresa para ayudar a
convertir las iniciativas de investigacin en
realidades del mercado identificadas como
oportunidades de negocio por las empre-
sas. Asimismo, concentrar los esfuerzos de
investigacin en los campos pertinentes es
fundamental para convertir el conocimien-
to en aplicaciones prcticas que conduzcan
al crecimiento econmico. El fortalecimiento
de las asociaciones pblico-privadas (princi-
palmente con mipymes) a travs de proyec-
tos de investigacin conjunta tambin puede
aumentar la disponibilidad de fondos para
los empresarios, as como la probabilidad de
transferencia tecnolgica hacia el mercado.
Es preciso construir una visin compar-
tida de economa del conocimiento a travs
de un proceso de prospectiva tecnolgica in-
clusiva para los diversos agentes econmicos.
Ciertas industrias (automotriz, electrnica y,
recientemente, aeronutica) y reas metro-
politanas (Monterrey y Guadalajara) ya lo han
demostrado basado en la importancia de los
objetivos nacionales de largo plazo y de la
planificacin estratgica.
Siendo Mxico, como la mayor parte de
Latinoamrica, poseedor de grandes recur-
sos naturales (minerales, biolgicos y ener-
gticos), se requiere potenciar la generacin
de conocimiento y tecnologa de mayor valor
agregado e insertarlo en el comercio interna-
cional y en la resolucin de problemas nacio-
nales. Ello debera permitir la incorporacin
de trabajo local en pro de la creacin de nue-
vos productos, servicios, organizacin y mer-
cadeo (Prez, 2010). Tambin implica invertir
en la adquisicin de capacidades tecnolgicas
asociadas a biotecnologa, nanotecnologa y
su combinacin, entre otras.

F. Micro, pequea y mediana empresa
(mipyme)
Se requiere invertir la lgica de la es-
tructura de apoyos, que deberan dirigirse
a las mipyme que cumplan con los criterios
referidos y en menor medida mediante una
evaluacin precisa de balance de beneficios y
costos implicados a las empresas grandes y
gigantes. Se requerira una lgica diferencial
para las empresas micro, por una parte, a las
medianas, por otra, y a las pequeas igual-
mente, favoreciendo mecanismos colaborati-
vos e integrativos entre ellas.
Es preciso enfocarse en la identificacin
de gacelas (Birch y Medoff, 1994) pequeas
empresas con potencial de crecimiento, in-
novacin y generacin de empleo decente y
productivo. El desafo econmico de Mxico
implica cerrar la brecha entre las empresas
grandes que contribuyen al crecimiento eco-
nmico y las empresas ms pequeas o de
baja productividad que ralentizan su econo-
ma. Las mipyme estn creando ms pues-
tos de trabajo, principalmente en el sector
informal con caractersticas de calidad con-
comitantes (Rodrguez-Oreggia, 2010). La
atencin debera centrarse en empresas con
potencial de crecer a miles de empleados.
Ya que son mayoritariamente las empre-
sas quienes introducen las innovaciones en
el mercado, cobra primordial importancia la
gestin del conocimiento en dichas organiza-
ciones, as como en las instituciones pblicas
y ONG. Es preciso difundir los ejemplos del
Premio Nacional de Teconologa e Innovacin
(PNTi), as como las normas de gestin de
tecnologa especialmente en el mbito de los
consultores para que acompaen la imple-
mentacin de sistemas de gestin de la inno-
vacin y la tecnologa.
183
Mxico
G. Educacin
Para que la ciencia, la tecnologa y las
actividades productivas den lugar a las inno-
vaciones con un impacto social favorable se
requiere de los siguientes componentes: i)
la evolucin de las formas de generar cono-
cimiento, ii) los avances tecnolgicos, iii) la
transformacin y expansin de las activida-
des productivas, y iv) la definicin de reglas
claras para una distribucin equitativa y sus-
tentable de los beneficios de productividad.
En el primer componente, un par de indica-
dores es el nmero de doctorados otorgados
y el nmero de publicaciones cientficas. En el
segundo, el indicador proxy es el la propiedad
industrial generada y su balanza tecnolgica.
En el tercero, el nivel de actualizacin de las
estructuras productivas para cerrar la bre-
cha respecto del conocimiento aplicado dis-
ponible. En el cuarto, la construccin de una
articulacin social fuerte, con instancias de-
mocrticas y slidas de representacin de los
diversos actores sociales, as como de un po-
der pblico autnticamente separado de los
intereses econmicos de lites privadas. Es
necesario elegir y priorizar estrategias educa-
tivas de CTI en todos los niveles educativos y
en funcin de las demandas sociales, produc-
tivas y ambientales. El esfuerzo de transitar
por la senda planeada de desarrollo requiere
de un esfuerzo continuo para crear capacida-
des endgenas de CTI, buscando la coopera-
cin entre los diferentes agentes, institucio-
nes y organizaciones, as como la absorcin
del conocimiento externo. Este esfuerzo de-
ber ser monitoreado respecto de sus efectos
y resultados, para implementar un proceso
de aprendizaje y adecuacin las estrategias y
polticas de CTI llevadas a cabo por el Estado
en consonancia con el mercado y el bienestar,
en su contexto, de toda la sociedad.
 184
Innovacin y emprendimiento en Amrica Latina. Desafos y oportunidades de la regin para sumarse a la sociedad del conocimiento: Mxico
H. Propiedad intelectual
Ante el nivel de pobreza existente, mu-
chos de los productos protegidos por los
derechos de marcas y propiedad tendran
precios inalcanzables para la mayora de la
poblacin si se respetaran ntegramente los
derechos de propiedad intelectual. Por ello, es
necesario revisar el sistema de propiedad in-
telectual mexicano, en colaboracin con otros
pases, para establecer polticas de transicin
que permitan el crecimiento tecnolgico del
sector productivo, y la mejora del bienestar
de la mayora de la poblacin, especialmente
aquella que se encuentra en condiciones so-
cioeconmicas ms precarias.
I. Poltica fiscal y regulatoria
Los gobiernos con ingreso tributario y po-
lticas fiscales dbiles tienden a obstaculizar
los resultados de la innovacin productiva.
Ante esto, se requieren polticas legales y fis-
cales a favor de la innovacin, con un enfoque
particular en el aumento del financiamiento
pblico y privado para la I+D. Las polticas
de innovacin amigable hacen hincapi en los
incentivos fiscales para estimular una mayor
inversin en I+D, la proteccin de los dere-
chos de propiedad intelectual para fomentar
el desarrollo de productos internos y un en-
torno fiscal que fortalezca la educacin supe-
rior, la inversin extranjera directa social y
ambientalmente compatible con el respeto a
los derechos econmicos, sociales, culturales
y ambientales, y la disponibilidad de capital
de riesgo. A pesar de que las medidas de po-
ltica recientes han alentado una mayor inver-
sin en I+D, el gasto sigue siendo muy bajo.
Se sugiere gravar ms las utilidades no
invertidas o no distribuidas equitativamente,
generar una mayor vigilancia y regulacin del
sistema financiero para que cumpla realmen-
19 Capacidad de absorcin
te su funcin de convertir al ahorro en inver-
sin productiva. Se requiere gravar tambin
el patrimonio ostentoso, la fuga de capitales
y la especulacin. Se sugiere el reforzamiento
de incentivos para que las actividades infor-
males se integren a la formalidad, de manera
que redunde en una mejora en las condicio-
nes laborales de los trabajadores, incluidos la
estabilidad, las remuneraciones, el tiempo de
trabajo decente y la disminucin de riesgos y
accidentes de trabajo (flexi-seguridad).
V. Conclusiones
Podr Mxico enmendar el camino para
as definir una estrategia de desarrollo
econmico sustentable? Cabe debatir
sobre el marco macroeconmico predomi-
nante y su papel en trminos del crecimiento
econmico sustentable. Para ello es necesario
valorar si las bases tericas, lgicas e instru-
mentales, en especial las relacionadas con la
inercia de las polticas predominantes, son
adecuadas para el contexto socioeconmico
nacional y establecer el porqu la experiencia
de la aplicacin de tales bases no ha permiti-
do cumplir con los objetivos fijados. De no ser
as, la valoracin de las polticas debe efec-
tuarse desde distintas perspectivas, incluyen-
do posturas heterodoxas y alternativas a las
actuales.
La innovacin implica el aprendizaje y
la creacin de conocimiento, de nuevas ha-
bilidades relacionadas con el desarrollo e
implementacin de productos y procesos.
Las empresas necesitan ampliar su base in-
terna de conocimientos para estar en me-
jores condiciones de apropiarse de la base
de conocimientos externos a la empresa19.
Asimismo, la competitividad de las aglome-
raciones productivas (clsteres), incluso en
zonas tradicionalmente identificadas como de
 185

Mxico

tecnologa baja (zapatos, prendas de ves- en los diferentes sectores de la economa y

tir, entre otras), est cada vez ms vin-
culada a la existencia en el interior, y
haciendo parte de las aglomeraciones de or-
ganizaciones e instituciones como empresas
e institutos de investigacin que ofrecen for-
macin y/o transferencia en/de nuevas tec-
nologas (TIC, biotecnologa, nanotecnologa,
por mencionar algunas).
Por lo tanto, la visin sistmica de la in-
novacin no solo se refiere a la actuacin de
la empresa aislada, sino, tambin, a la in-
tegracin de las empresas en las relaciones
econmicas y sociales complejas con su en-
torno. Desde el punto de vista de las polticas,
la de innovacin es complementaria a las de
ciencia (desarrollo cientfico), de formacin
de cientficos y de tecnologa. La poltica de
innovacin tiene en cuenta la complejidad del
proceso y se centra en las interacciones den-
tro del sistema, por lo que es cada vez ms
necesaria para alcanzar la competitividad
debe centrarse en la creacin de condiciones
para que los diferentes agentes se apropien,
de manera efectiva, de las ganancias poten-
ciales representadas por las tecnologas de
la informacin y comunicacin. Sin embar-
go, tal eficiencia solo ser alcanzada si las
competencias y los conocimientos asocia-
dos a ellas tienen sus races en los sistemas
de produccin locales.
As, la evolucin estratgica para llevar
al pas hacia una sociedad del conocimiento
debera hacer hincapi en la educacin y en la
innovacin de sus sectores productivos, para
lograr un mayor nmero de empleos con bue-
nas condiciones de trabajo, mayores salarios
y condiciones de mayor igualdad. Ante un es-
cenario de creciente escasez de recursos, es
necesario priorizar actividades de innovacin
hacia aquellos sectores donde el beneficio so-
cial y ambiental sean mayores.

lvaro Rafael Pedroza Zapata

Profesor investigador del ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara, Mxico. Doctor en Ciencias Administrativas
del Instituto Politcnico Nacional (Mxico) y Especialidad en estudios sociales de la ciencia e innovacin
tecnolgica por la Universidad de Oviedo, Espaa. Investigador Nacional, desde 2006 del Sistema nacional de
Investigadores. Es evaluador y consultor en temas de gestin de la innovacin y la tecnologa del CONACYT.

Luis Ignacio Romn Morales

Profesor investigador del ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara, Mxico. Economista por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico y doctorado por la Universidad de Pars VII. Es miembro del Sistema Nacional
de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa desde 1999, de la red de investigadores en
Economa Social de Mercado del programa KAS-SOPLA y de la Red Mexicana de Investigacin en Poltica Social.
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El sistema nacional de innovacin
en el Paraguay
Mara Beln Servn1
I. Introduccin
E
l crecimiento del PIB y PIB per cpita
del pas, de los aos 2003 a 2015, se
ha logrado mantener en un promedio
del 4,7% y 2,9%, respectivamente. Este cre-
cimiento se explica por el aumento de la pro-
duccin y exportacin de commodities agr-
colas (soja y carne). Con estos resultados,
se logr romper el estancamiento econmico
registrado en el Paraguay hasta los primeros
aos de la dcada pasada y se avanza hacia
la agroindustrializacin. Sin embargo, esto no
ha sido suficiente para lograr un mayor ni-
vel de productividad y prosperidad en el pas.
Para ello, se requiere hacer mayores esfuer-
zos orientados a la innovacin.
Segn el ndice de Competitividad Glo-
bal 2015-2016 del Foro Econmico Mundial
(FEM), en materia de innovacin, el Paraguay
ocupa la posicin 134 de 140 pases, ubicacin
que indica un bajo nivel en esta materia. En
el ao 2015, el pas invirti tan solo el 0,13%
del PIB en Investigacin y Desarrollo (CONA-
CYT, 2015). Segn la Encuesta de Innova-
cin Empresarial del Paraguay (EIEP 2013),
el 66% de las empresas realiza algn tipo de
innovacin de productos, procesos o de co-
mercializacin u organizacional. Segn su ta-
1 Investigadora miembro del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (CADEP).
189
Paraguay
mao, destacan las empresas grandes (81%)
frente a las medianas (68%) y las pequeas
empresas (64%). Menos de la mitad de las
empresas encuestadas realizan algn tipo de
actividad de innovacin, principalmente en la
adquisicin de maquinarias y equipos y, en
menor medida, en I+D. Entre los principales
obstculos para innovar se destacan la falta
de una poltica pblica de fomento a la inno-
vacin, el escaso financiamiento, la falta de
recursos humanos calificados y el predominio
de las pymes en la estructura empresarial.
La baja capacidad de innovacin existen-
te en el pas, refleja la existencia de un mo-
delo de Sistema Nacional de Innovacin (SNI)
frgil, desarticulado y dividido. La interaccin
y articulacin entre los diversos actores e ins-
tituciones (empresas, instituciones acadmi-
cas, centros de investigacin, laboratorios,
instituciones pblicas, etc.) que se dedican a
promover la creacin, el desarrollo, la difu-
sin, el aprendizaje y el uso de los nuevos co-
nocimientos e innovaciones generados es es-
casa. En este sentido, los esfuerzos de ellos,
tanto en la demanda de conocimiento como
en la oferta, no son suficientes para generar
procesos de innovacin ms dinmicos y de
mayor alcance.
 190
El sistema nacional de innovacin en el Paraguay
En este contexto, el objetivo general del
trabajo consiste en analizar la realidad del
pas en materia de innovacin, con un especial
nfasis en la conformacin y funcionamiento
del SNI. El estudio contempl anlisis de tipo
cuantitativo y cualitativo. Para el anlisis de
tipo cuantitativo, se recurri a datos e infor-
maciones obtenidas de fuentes secundarias
(la Encuesta de Innovacin Empresarial del
Paraguay 2013 y los Indicadores de Ciencia
y Tecnologa del Paraguay ambos elabora-
dos por el CONACYT , la Red de Indicadores
de Ciencia y Tecnologa, RICYT, entre otros).
Para el anlisis de tipo cualitativo, se hicieron
15 entrevistas de profundidad dirigidas a aca-
dmicos y hacedores de polticas.
El concepto de innovacin utilizado en
este estudio es el definido y establecido por
las sucesivas ediciones del Manual de Oslo de
la Organizacin para la Cooperacin y el De-
sarrollo Econmico (OCDE), donde se esta-
blece que la innovacin consiste en la realiza-
cin de cambios significativos o mejorados en
productos, procesos, comercializacin u orga-
nizacin, a fin de obtener mejores resultados.
Por actividades de innovacin se entienden
aquellas que pueden o no conducir al desa-
rrollo de las innovaciones: I+D, la adquisicin
de maquinarias y equipos, hardware y sof-
tware, la adquisicin de tecnologa intangible,
diseo industrial e ingeniera, la formacin de
empleados y los estudios de mercado.
Este documento se organiza de la si-
guiente manera: en la segunda seccin, se
analiza el contexto pas, el marco institucional
y se hace un breve diagnstico sobre la rea-
lidad de la innovacin en el Paraguay. En la
tercera seccin, se detallan las barreras que
limitan las capacidades de innovacin de las
empresas y, luego, se presentan las recomen-
daciones de polticas pblicas. Por ltimo, se
presentan las conclusiones.
2 Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central del Paraguay.
3 Datos del Banco Central del Paraguay. Por reexportaciones se entiende la importacin de bienes de consumo suntuario de fuera del
Mercosur a aranceles bajos y excepcionados del Arancel Externo Comn (AEC) y su venta a pases vecinos.
II. La innovacin en Paraguay
A. Contexto pas
A comienzos de la dcada del 2000, la
economa paraguaya mostr algunos signos
de cambio, apuntando hacia la diversifica-
cin y a un mayor dinamismo de su estruc-
tura productiva y comercial. Especficamente,
de los aos 2003 a 2015, el pas ha logrado
dar un salto y mantener un crecimiento pro-
medio anual del PIB de un 4,7%2. Este com-
portamiento se explica, por una parte, por el
aumento significativo de la produccin y ex-
portacin de commodities agrcolas (soja y
carne) y, por otra, por la mayor participacin
de las exportaciones de productos no tradi-
cionales (textil confecciones, productos qu-
micos, farmacuticos, plsticos, maquinarias
y equipos, cuero, entre otros). Las exporta-
ciones de productos nacionales alcanzaron en
promedio 4.071 millones de dlares, mien-
tras las reexportaciones alcanzaron 2.902
millones de dlares3. Con estos resultados,
se logr romper un perodo de estancamiento
econmico registrado en el pas hasta los pri-
meros aos de la dcada del 2000 y se avan-
za por el camino de la industrializacin, en
especial hacia la agroindustrializacin.
Sin embargo, esto no ha sido suficiente
para lograr un mayor nivel de productividad
y prosperidad en el pas, pues el crecimiento
econmico alcanzado no ha logrado repercu-
tir adecuadamente en la generacin de em-
pleos de calidad, decentes y formales. La tasa
de subempleo (empleos de baja calidad) fue
del 19,0% y afecta a cerca de la quinta par-
te de la poblacin trabajadora del pas (EPH
2015). Adems, existe una elevada tasa de
informalidad (78%), afectando a alrededor de
2,5 millones de personas que no cuentan con
acceso a la seguridad social (EPH 2015). A
 191

Paraguay

esto se suma el bajo grado de mano de obra
calificada existente en el pas, solo el 7,2% de
la poblacin adulta posee estudios terciarios
(UNESCO, 2014). En estas condiciones, con
una gran proporcin de la mano de obra en el
sector informal y no calificada, no se promue-
ve un entorno favorable para la generacin de
innovaciones en el pas.
Esta situacin se ve reflejada en los in-
dicadores internacionales en materia de in-
novacin, que otorgan a Paraguay una baja
calificacin en el ranking a nivel mundial. De
acuerdo con el ndice de Competitividad Glo-
bal del FEM 2015-2016, en lo relativo a in-
novacin, el Paraguay ocupa la posicin 134
de 140 pases. En todos los indicadores medi-
dos por este ndice, el Paraguay se ubica por
debajo del promedio de Amrica Latina y el
Caribe (ver grfico 1). Los factores que ex-
plican este bajo posicionamiento son la falta
de proteccin de la propiedad intelectual, la
baja calidad de las instituciones de investiga-
cin cientfica, la baja presencia de cientficos
e ingenieros en el pas y la poca colaboracin
entre universidades y empresas en I+D.
En igual sentido, el ndice Global de In-
novacin 2015, llevado a cabo por la Orga-
nizacin Mundial de la Propiedad Intelectual
(OMPI), la Universidad de Cornell y la Escuela
de Negocios INESAD indica que, en el ranking
mundial, el Paraguay ocupa la posicin 88 de
141 pases (puntaje: 30,69 en una escala de
0-100), tambin por debajo del promedio de
Amrica Latina y el Caribe (puntaje: 32,5).
Como se observa en el grfico 2, el pas
muestra un menor desempeo en materia de
innovacin, tanto en los esfuerzos realizados
(insumos) como en los resultados obtenidos.
Por el lado de los esfuerzos realizados (insu-
mos), variables que generan innovacin, se
destacan la mala calidad de las instituciones
y de la infraestructura. Mientras que respecto
de los resultados, sobresale la baja produc-
cin de conocimientos y tecnologas.

GRFICO 1
ICG INNOVACIN: PARAGUAY Y AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2015-2016

Capacidad de
innovacin

4
3,5
Proteccin de 3 Calidad de instituciones
la propiedad de investigacin
2,5
intelectual cientfica
2
1,5
1
0,5
0
Disponibilidad Gastos de compaas
de cientficos e en investigacin y
ingenieros desarrollo

Adquisicin Colaboracin en
gubernamental de investigacin y desarrollo
productos tecnolgicos entre universidades e
avanzados industrias

Paraguay Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Reporte Global de Competitividad, 2015-2016.
 192

El sistema nacional de innovacin en el Paraguay

GRFICO 2
NDICE GLOBAL DE INNOVACIN, 2015

Instituciones
60
50
Produccin Capital humano e
40
creativa investigacin
30
20
10
0
Produccin de Infraestructura
conocimiento y
tecnologa

Sofisticacin de Sofisticacin de
negocios mercado

Paraguay Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual, OMPI, Universidad de Cornell e INESAD, 2015.

B. Marco institucional para la nologa (PNCyT), que fue homologada por el

innovacin
El diseo del marco regulatorio e institu-
cional de apoyo a la ciencia y tecnologa en
el pas se remonta al ao 1997, con la pro-
mulgacin de la Ley 1028 General de Ciencia
y Tecnologa, a travs del cual se instituy
el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
(SNCT) y se cre el Consejo Nacional Ciencia
y Tecnologa (CONACYT)4. Al SNCT le com-
pete fomentar la investigacin cientfica y
tecnolgica, la produccin, difusin y trans-
ferencia de conocimientos, la invencin, la
innovacin, los servicios de metrologa, nor-
malizacin y aseguramiento de la calidad de
los productos, entre otras funciones (artculo
2, Ley 1028/97). El CONACYT es el rgano
rector del SNCT y es el asesor y consultor
del gobierno, encargndose de disear e im-
plementar polticas y programas de apoyo
al desarrollo cientfico y tecnolgico del pas
(artculo 5 y 7, Ley 1028/97).
El CONACYT elabor el primer documen-
to sobre Poltica Nacional de Ciencia y Tec-
Poder Ejecutivo a travs del Decreto 19007
del ao 2002. En ella se establecieron los
principales ejes rectores, los objetivos y las
estrategias de apoyo al sector de ciencia y
tecnologa. El concepto de innovacin se in-
corpora en la legislacin nacional, de manera
explcita y con mayor nfasis, recin en el ao
2003, con la promulgacin de la Ley 2279.
Con ella, se ampli la denominacin del SNCT,
pasando a denominarse Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTI).
Posteriormente, la PNCyT fue revisada y
actualizada entre los aos 2011 y 2013, obte-
nindose como resultado los principales linea-
mientos para fortalecer una poltica nacional
de ciencia, tecnologa e innovacin, acorde
con la poltica de desarrollo econmico y so-
cial del pas, los que fueron divulgados bajo el
ttulo de Libro Blanco sobre los Lineamientos
para una Poltica de Ciencia, Tecnologa e In-
novacin del Paraguay. All se establecieron
en forma genrica los sectores prioritarios
hacia los cuales deberan canalizarse los es-
fuerzos realizados en estas materias.

4 El CONACYT es una institucin autrquica, dependiente de la Presidencia de la Repblica e integrada por cinco instituciones pblicas,
cuatro instituciones empresariales, dos instituciones acadmicas y tres organizaciones de la sociedad civil.
 193

Paraguay

Bajo este marco institucional, el Estado de los conocimientos y la tecnologa, v) el

ha venido implementando una batera de pro-
gramas e instrumentos de apoyo a la cien-
cia, tecnologa e innovacin, similares a los
instrumentos aplicados por otros pases de la
regin. En la tabla 1, se muestran los princi-
pales objetivos de los programas, cuya orien-
tacin es la siguiente: i) i) el fomento de la
investigacin y la carrera del investigador, ii)
la formacin de recursos humanos altamente
calificados, iii) la provisin de infraestructu-
ra para la investigacin, iv) la transferencia
fomento de proyectos de innovacin empre-
sarial, vi) el fortalecimiento de los vnculos y
la coordinacin entre los actores que forman
parte del SNCTI, y vii) el reconocimiento por
parte de la sociedad del valor que tiene la
ciencia y tecnologa para el pas. Todo esto
se tradujo en el incremento del presupuesto
del CONACYT, pasando de tan solo 1,1 millo-
nes de dlares en 2007 a 23,8 millones de
dlares en 2015, tratndose mayormente
de recursos nacionales.

TABLA 1
CONACYT: PROGRAMAS DE APOYO A LA CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

Programa Perodo Fondos Componentes Resultados

1) Fomento a la I+D; 46 Proyectos de I+D en universidades y centros aca-
2) Fortalecer la dmicos, 19 proyectos de innovacin tecnolgica, 11
capacidad y aumentar carreras de posgrados, 51 becas para estudios de pos-
grados nacionales (45 de maestra y 6 de doctorado),
PROCIT

2006- la disponibilidad de los

BID recursos humanos; 171 becas de corta duracin no conducente a la ob-
2013
tencin de ttulos o apoyos complementarios a becarios
3) Fortalecer la extranjeros, 30 eventos de difusin de las actividades
articulacin de los del programa y de promocin de la Ciencia y Tecnologa
actores del SIN. entre los diversos miembros de la sociedad.
342 proyectos en diversas reas de la ciencia, 55 de
ellos en el rea de ciencias y tecnologas. Primer portal
Fomento a la
de acceso a la informacin cientfica (CICCO). Actualiza-
investigacin cientfica
cin de los Indicadores de CyT del Paraguay 2014-2015.
Inicio de la Encuesta de Percepcin de Ciencia.
Fondo Nacional 20 posgrados nacionales financiados y 95 estudiantes
de Inversin con incentivos monetarios, 31 investigadores/tecnlo-
Pblica y Fortalecimiento de
gos becarios para cursos de corta duracin en el ex-
Desarrollo recursos humanos
tranjero (Programa de Vinculacin de Cientficos y Tec-
Prociencia

(FONACIDE), nlogos)
2013-
Fondo Fiduciario
2018 A la fecha han sido categorizados un total de 516 inves-
para la Sistema de
Excelencia de tigadores. En proceso de diseo e implementacin se
investigadores del
la Educacin y encuentra el Programa de Repatriacin y Radicacin de
Paraguay
la Investigacin Investigadores y Tecnlogos de Alta Calificacin.
(FEEI) Comunicacin y periodismo cientfico; Espacios y mu-
seos de ciencia y tecnologa, ferias, olimpiadas y con-
Iniciacin y
cursos de CyT. En proceso: Programa de Apropiacin
apropiacin social de
de Ciencia y Tecnologa, formacin docente para inves-
la ciencia y tecnologa
tigacin como estrategia de aprendizaje, Programa de
Centros de Recurso de Aprendizaje para la CyT.
Libro Blanco de los Lineamientos para una Poltica de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin; 14 proyectos de in-
Fortalecimiento del novacin, tres de los cuales ya finalizaron; 6 Centros
DETIEC

2008
FOCEM sistema nacional de de Desarrollo Tecnolgicos financiados. 7 Incubadoras
Actual
innovacin. de Empresas monitoreadas; 6 estudios de prospectivas
tecnolgicas para fortalecer el SIN; 1 Propuesta Modelo
de Sostenibilidad de FONACYT.
En pro- Fomento de la
PROINNOVA

ceso de innovacin
imple- BID
menta- Capital humano para
cin la innovacin

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de las entrevistas realizadas con los coordinadores de programas del CONACYT.
 194

El sistema nacional de innovacin en el Paraguay

De esta forma, se comprueba que el indicadores de esfuerzos utilizados a nivel

marco institucional es todava incipiente. El
conjunto de polticas e instrumentos disea-
dos e implementados en los ltimos aos,
as como los recursos asignados por el Es-
tado dan cuenta de un avance gradual en la
construccin de una institucionalidad pblica
alrededor de la ciencia, tecnologa e innova-
cin en el Paraguay. Desde 1997 hasta hoy,
el desarrollo del marco institucional ha esta-
do marcado por una especial atencin al de-
sarrollo cientfico y tecnolgico, y en menor
medida al rea de innovacin. Reflejo de ello
es que el pas todava carece de una Poltica
Nacional de Innovacin, por lo que, en la ac-
tualidad el CONACYT se encuentra abocado a
la tarea de contratacin de asesores externos
para su diseo, con recursos provenientes de
la Corporacin Andina de Fomento (CAF).
C. Innovacin y emprendimiento en
Paraguay: algunos indicadores
Para medir el desempeo innovador del
pas se han considerado los esfuerzos de
diversos actores que conforman el SNI, as
como los resultados de innovacin obtenidos
como consecuencia de dichos esfuerzos. Los
mundial se vinculan con los gastos en I+D
y con el capital humano; por su parte los in-
dicadores de resultados estn relacionados
con las innovaciones introducidas por las em-
presas, las exportaciones de contenido tec-
nolgico (porcentaje de las exportaciones de
productos manufacturados), la produccin y
publicacin cientfica del pas, y las patentes
obtenidas.
En trminos de indicadores de es-
fuerzos, la participacin de los gastos rea-
lizados en investigacin y desarrollo sobre
el PIB se ha mantenido casi invariable en el
periodo 2008- 2015 (ver Tabla 2). En el ao
2015, el gasto en I+D fue de tan solo 0,13%
sobre el PIB5, porcentaje inferior al nivel pro-
medio registrado en la regin de Amrica La-
tina y el Caribe, y de los pases de la OCDE. A
pesar de ello, en trminos absolutos, el gas-
to en I+D ha presentado un crecimiento del
244%, pasando de tan solo USD 10,1 millo-
nes en el ao 2008 a USD 34,8 millones en el
ao 2015. Esto demuestra que el pas ha rea-
lizado esfuerzos importantes en esta materia,
aunque todava no son suficientes para lograr
un despegue y alcanzar el nivel promedio de,
al menos, los pases de la regin.

TABLA 2
GASTOS EN I+D SOBRE EL PIB, 2005-2015
(EN PORCENTAJES)

Pases 2005 2008 2011 2012 2013 2014 2015

Paraguay 0,08 0,05 0,06 0,09 - 0,10 0,13

Amrica Latina y el Caribe 0,57 0,69 0,73 0,72 0,77 - -

OCDE 2,16 2,34 2,41 2,47 2,40 2,40 -

Fuente: Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa Iberoamericana e Interamericana (Ricyt) y Banco Mundial.

5 Los gastos en I+D no incluyen las inversiones realizadas por las empresas privadas. Si se considera la informacin proporcionada por la
Encuesta de Innovacin Empresarial de Paraguay (EIEP 2013), los gastos en I+D realizadas por las empresas industriales y de servicios
permanecen casi invariables, representando en el ao 2012 el 0,12% del PIB.

Al analizar la fuente de financiamiento de
I+D, se observa que el Gobierno fue quin
provey la mayor cantidad de los recursos fi-
nancieros para dichas actividades. De 2012
al 2015, el financiamiento pblico present
una tasa de crecimiento promedio anual del
63,2%, representando el 75% del total del
financiamiento provedo por los diversos ac-
tores en I+D. Por su parte, las empresas pri-
vadas contribuyeron apenas con el 0,5% pro-
medio anual del financiamiento, presentando
una tasa de crecimiento de -30% (CONACYT,
2012-2015). La pequea participacin del
sector privado como fuente de financiamiento
de I+D es una caracterstica comn a los pa-
ses de menor desarrollo, frente a una partici-
pacin mayor en los desarrollados.
Respecto de la estructura de gastos en
I+D por tipo de investigacin y disciplina
cientfica, de 2005 a 2015, no han mostra-
do cambios importantes. Por tipo de inves-
tigacin sobresale la investigacin aplicada
(72,8% en promedio), mientras que entre las
disciplinas cientficas se destacan los gastos
en investigaciones orientadas a las ciencias
agrcolas (45%) y las ciencias mdicas (19%)
(CONACYT, 2005-2015). Lo importante no es
el tipo ni el rea de investigacin, sino si est
o no orientada a resolver los principales pro-
blemas o necesidades que tiene la sociedad,
lo que en el caso paraguayo no se ve refleja-
do. Hasta la actualidad, el Estado no ha priori-
zado los temas de investigacin o los tipos de
investigaciones a ser promovidos conforme a
las necesidades o problemas de nuestro pas.
Otro indicador importante del desempe-
o innovador del Paraguay es el cmulo de
investigadores que se dispone para cubrir
las diferentes reas de investigacin cient-
fica-tecnolgica (capital humano). El nmero
de investigadores en el pas ha presentado
un crecimiento importante en los ltimos 10
aos: en 2005 ascenda tan solo a 762 y pas
a 1.839 en 2015. Este crecimiento se ve re-
flejado tambin en el leve incremento de la
cantidad de investigadores por mil habitan-
tes de la poblacin econmicamente activa
195
Paraguay
(PEA), pues pas de 0,3 investigadores por
mil habitantes de la PEA en 2008 a 0,5 en
2015 (CONACYT, 2005-2015), aun as se ubi-
c por debajo del nivel promedio de Amrica
Latina y el Caribe. A nivel regional, Argentina
es el pas que con ms cantidad de investiga-
dores cuenta por mil habitantes de la PEA (5),
le siguen Costa Rica y Uruguay, que cuentan
con 1,7 y 1,5 investigadores (RICYT, 2014).
Respecto de la formacin de los inves-
tigadores, las estadsticas evidencian que a
pesar de que la cantidad de investigadores
con formacin de posgrado casi se duplic
de 2005 a 2015, el peso que tienen en rela-
cin con la cantidad total de investigadores
sigue siendo muy bajo. Apenas el 40% de
los investigadores cuenta con alguna forma-
cin de posgrado, y entre estos predominan
los que tienen maestra. Los investigadores
se concentran en las universidades pblicas
y privadas (68,5%), los organismos pblicos
(18,5%) y las entidades y organismos priva-
dos sin fines de lucro (12,7%), en el sector
privado es casi nulo el empleo de investigado-
res (CONACYT, 2005-2015). Esta situacin se
relaciona con la baja inversin de las empre-
sas en materia de I+D; muy pocas de ellas
cuentan en su estructura organizacional con
un departamento de I+D.
En trminos de indicadores de resulta-
dos, del total de las empresas encuestadas,
el 66,0% manifest que hizo algn tipo de
innovacin, lo que las calific como empresas
innovadoras; el 34,0% no hizo ningn tipo de
innovacin, por lo que fueron consideradas
empresas no innovadoras. De acuerdo con
el tamao, se destacan las empresas gran-
des (81,3%) frente a las medianas (67,8%)
y las pequeas empresas (63,7%). Es decir,
a medida que aumenta el tamao de las em-
presas, existe una mayor participacin de las
mismas en la introduccin de innovaciones.
Las grandes empresas innovan tanto en pro-
ductos y procesos como en mtodos de orga-
nizacin y comercializacin, mientras que las
pequeas empresas concentran sus esfuerzos
en innovaciones de productos, procesos y de
tipo organizacional.
 196
El sistema nacional de innovacin en el Paraguay
INNOVACIN POR TAMAO DE EMPRESAS Y TIPO
Empresas Innovadoras
Total 66
Pequeas 63,7
Medianas 67,8
Grandes 81,3
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de EIEP 2013, CONACYT.
Si bien existe una gran cantidad de em-
presas encuestadas que manifiestan haber
realizado innovaciones de productos y proce-
sos, corresponde determinar cul es el grado
de complejidad de las innovaciones realiza-
das y el grado de alcance de las innovacio-
nes obtenidas. Segn los datos disponibles,
la mayora de las empresas logr introducir al
mercado un bien (23,7%) o proceso (31,2%)
significativamente mejorado, es decir se
tratan de innovaciones incrementales. Esto
tambin se refleja en la evolucin de las ex-
portaciones de productos paraguayos segn
el grado de contenido tecnolgico, pues en-
tre los aos 2003 y 2015, apenas el 5,1%
promedio anual de las exportaciones de pro-
ductos manufactureros eran productos con
alto contenido tecnolgico (Base de datos del
Banco Mundial, 2015). Segn el grado de al-
cance, las empresas introducen mayoritaria-
mente bienes o procesos que son novedosos
para las mismas pero que ya existen en el
mercado nacional o internacional.
Otro indicador utilizado para medir los
resultados de la innovacin es la produccin
cientfica del Paraguay. El pas ha mostrado
un crecimiento importante de las publicacio-
nes en revistas internacionales durante los
ltimos aos. Segn Science Citation Index
(SCI), de tan solo 36 publicaciones en el ao
2002 se pas a 129 publicaciones en 2014,
mientras que, segn la base de datos biblio-
grficos SCOPUS, hubo 152 publicaciones
paraguayas en el ao 2014 en comparacin
con las 26 publicaciones realizadas en el ao
TABLA 3
(EN PORCENTAJES)
Producto Proceso Organizacional Comercializacin
40,5 40,4 35,8 22,3
36,6 38,3 33,3 20,8
56,4 38,2 42,8 24,5
57 57,6 48,9 32
2002, lo que se traduce en un incremento
del 16% y 17%, respectivamente (CONACYT
2002-2014). Ahora bien, si se comparan es-
tos datos con los resultados obtenidos a nivel
latinoamericano, el Paraguay no logra alcan-
zar los niveles de publicaciones registrados
en los pases de la regin. Aun as, en los
ltimos 12 aos se ha logrado aumentar la
produccin cientfica paraguaya en 3,6 y 5,8
veces, por encima del nivel registrado en la
regin latinoamericana, que es de 2,4 y 3,1
veces respectivamente.
En cuanto a las patentes solicitadas y
obtenidas en la Direccin Nacional de Propie-
dad Intelectual (DINAPI), se observa que han
mostrado un comportamiento ms o menos
estable y no se identifican cambios significa-
tivos a lo largo del periodo analizado, por lo
que el nivel de patentamiento existente en el
pas sigue siendo bajo. Las patentes solicita-
das pasaron de 205 en el ao 2004 a 339 en
el 2015. En tanto que las patentes otorga-
das, pasaron de 11 en el ao 2004 a 10 en el
2015. En ambos aos sobresalen las patentes
solicitadas y otorgadas a no residentes (DI-
NAPI, 2004-2015). Estos resultados indican,
por una parte, que las innovaciones no cons-
tituyen una prioridad en la estrategia com-
petitiva de las empresas paraguayas y, por
otra, que las innovaciones de las empresas
paraguayas son todava de baja complejidad.
A esto se suma, la baja sensibilizacin que
existe entre los diversos actores estratgicos
respecto del valor agregado que pueden ob-
tener al patentar su producto.
 197

Paraguay

En resumen, las estadsticas muestran el predominio de las pymes en la estructura

que en los ltimos aos el pas ha logrado
ciertos avances en los indicadores de esfuer-
zos realizados y logros obtenidos en materia
de innovacin. A pesar de ello, no han sido
suficientes para alcanzar un mayor grado de
desarrollo de las actividades en esta rea, por
lo que son muchos los desafos que el pas
se debe enfrentar en los prximos aos para
alcanzar, a lo menos, un nivel de desarrollo
similar a los pases de la regin.
III. Barreras para realizar
innovaciones
Entre las barreras que impiden el de-
sarrollo de las innovaciones se destacan las
siguientes: i) un sistema nacional de inno-
vacin frgil, desarticulado y dividido; ii) la
escasa cultura empresarial para innovar e in-
vertir en I+D; iii) la escasa vinculacin entre
las universidades y el sector empresarial; iv)
la escasez de capital humano calificado y v)
empresarial paraguaya.
A. Sistema Nacional de Innovacin
frgil, desarticulado y dividido
El SNCTI ha sido de muy reciente confi-
guracin (SNCT en 1998 y SNCTI en 2003)
y est compuesto por diversos actores, tan-
to pblicos y privados, que interactan, en
mayor o menor medida, y que desarrollan
diversos programas y actividades de fomen-
to al desarrollo de la ciencia, tecnologa e
innovacin. Estos actores son el CONACYT,
rgano rector del SNCTI; los Ministerios que
desarrollan programas de apoyo al desarrollo
productivo, competitividad e innovacin; las
instituciones pblicas y privadas dedicadas a
la generacin de conocimientos, desarrollo y
difusin de tecnologas; las universidades p-
blicas y privadas, los centros y los parques
tecnolgicos, las empresas agrcolas, indus-
triales y de servicios, los gremios empresaria-
les y las instituciones financieras.

FIGURA 1
ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN (SNCTI)
DEL PARAGUAY

Sector financiero Sector cientfico

IPTA INBIO UNA

Crdito Agrcola - IICS
de Habilitacin Banco Nacional - CEMIT
de Fomento Universidades
Instituciones promocin/facilitacin - Direccin de
e institutos de
Investigacin
investigacin
Agencia Financiera STP Agraria
de Desarrollo MEC OTROS -Otros
Bancos
Privados MINISTERIOS UCA
Ministerios Otras universidades
e institutos de
MAG investigacin
MIC DINAPI
MSPBS
CONACYT
(rgano rector Sector tecnlogico
Sector productivo del SNCTI)
IPTA CIDIT
Centros de
CIDET
transferencia
Empresas Asociaciones tecnlogica
INCUNA
empresariales
CIPDARP APC
CPCS Incubadoras

Gremios Parques
empresariales tecnlogicos OTRAS
PTI INCUBADORAS
OTROS

Fuente: Elaboracin propia.

 198

El sistema nacional de innovacin en el Paraguay

Parecera lgico que cada institucin p-
blica y privada especializada en diferentes
reas productivas o cientficas-tecnolgicas
desarrolle sus propios programas y acciones
de apoyo a la investigacin e innovacin. Sin
embargo, la existencia de una variedad de
programas y proyectos ejecutados por diver-
sas instituciones de manera aislada, descoor-
dinada y desarticulada genera una superpo-
sicin de esfuerzos y prdidas de sinergias,
complementariedades y recursos.
En el SNCTI prevalece una escasa inte-
raccin y articulacin entre los diversos ac-
tores e instituciones que se dedican a pro-
mover la creacin, el desarrollo, la difusin,
el aprendizaje y el uso de los nuevos cono-
cimientos e innovaciones generados. De esta
forma, el SNCTI no funciona como un sistema
integrado, por lo que los esfuerzos de cada
uno de los actores no son suficientes para ge-
nerar procesos de innovacin ms dinmicos
y de mayor alcance.
Para medir la articulacin del SNCTI, se
utiliza como indicador los vnculos estableci-
dos entre las empresas y los dems actores
integrantes del sistema. Segn la EIEP 2013,
una cantidad pequea de las empresas afir-
maron mantener vnculos con otros actores
o instituciones para desarrollar sus activida-
des de innovacin. Existe una gran cantidad
de empresas que actan de manera solitaria
para innovar, con lo que las redes de coo-
peracin no se constituyen en una estrate-
gia que sea exitosa. La gran mayora de las
empresas mantienen vnculos principalmente
con los proveedores y con los clientes (para
la bsqueda de informacin tcnica), en me-
nor medida aparecen los vnculos estableci-
dos con las Universidades, Laboratorios/Em-
presas de I+D, Organismos Pblicos (para
obtener informacin tcnica, capacitacin
y asistencia tcnica), siendo stas ltimas
instituciones esenciales para el desarrollo
de las innovaciones.

TABLA 4
EMPRESAS: VINCULACIN CON OTROS ACTORES

Ingeniera Capacita- Asistencia Informa- Testeo de Financia-

Se vincul I+D
y diseo cin tcnica cin producto miento

Otras empresas
o grupo de la 40 14 13 28 8 28 7 22
casa matriz

Clientes 320 28 46 20 45 259 130 9

Consultores 144 11 44 77 103 85 37 6

Competidores 112 14 17 9 3 100 22 0

Proveedores 343 19 47 113 139 239 74 76

Universidades 55 9 15 31 23 43 2 0

Laboratorios/
23 15 3 6 13 19 4 0
empresas I+D

Organismos
38 2 1 3 9 22 18 1
pblicos

Otras empresas
64 13 11 15 12 55 5 1
relacionadas

DINAPI 3 1 2 1 1 0 1 0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la EIEP 2013, CONACYT.

 199

Paraguay

B. Escasa cultura empresarial para en la esfera productiva, se orienta principal-

innovar e invertir en I+D
Los gastos de las empresas en activida-
des de innovacin representaban el 1% del
total de sus ventas en el ao 2010. Dos aos
ms tarde, este porcentaje apenas fue in-
crementado al 2,1% de las ventas, a lo que
se suma el escaso nmero de empresas que
invierten en actividades de innovacin, que
solo alcanza el 43% entre los aos 2010 y
2012. Estos indicadores muestran que a pe-
sar de los esfuerzos innovativos realizados,
estas inversiones son todava mnimas e in-
suficientes, por lo que todava existe en las
empresas una baja propensin a innovar.
La estrategia adoptada por las empresas
para mejorar sus capacidades tecnolgicas,
mente a la adopcin de conocimientos incor-
porados a los bienes de capital adquiridos
(adquisicin de tecnologa incorporada). El
76% de los gastos realizados por las empre-
sas se concentran en la adquisicin de maqui-
narias y equipos, hardware (1%) y software
(1%). Apenas el 8% del total de los gastos
representan las actividades de I+D, ya sean
de fuentes internas o externas. Los datos evi-
dencian que las empresas paraguayas para
innovar se nutren poco de los conocimientos
generados a partir de las actividades de I+D,
lo que hace que los procesos actuales de in-
novacin sean pocos complejos, tengan poco
impacto en los resultados obtenidos y sean de
menor alcance.

TABLA 5
EMPRESAS: GASTOS EN ACTIVIDADES DE INNOVACIN, 2010-2012

Millones de dlares Participacin en porcentajes

Esfuerzos innovativos
2010 2011 2012 Total 2010 2011 2012 Total

Adquisicin de maquinaria
42,1 82,1 120,1 244,3 65% 80% 78% 76%
y equipo

Adquisicin de tecnologa
10,3 0,2 12,4 22,8 16% 0% 8% 7%
desincorporada

Monto (I+D) interna 5,6 10,2 6,8 22,6 9% 10% 4% 7%

Contratacin de consultoras
0,9 2,4 5,6 8,9 1% 2% 4% 3%
y asistencia tcnica

Capacitacin del personal 1,6 1,7 2,2 5,5 2% 2% 1% 2%

Adquisicin de software 1,4 0,5 2,3 4,2 2% 1% 1% 1%

Actividades de ingeniera y
1,1 1,2 1,6 3,9 2% 1% 1% 1%
diseo industrial

Adquisicin de hardware 0,5 1,9 1 3,4 1% 2% 1% 1%

Estudios de mercado 0,7 0,8 1 2,6 1% 1% 1% 1%

Monto (I+D) externa 0,2 1 0,7 2 0% 1% 0% 1%

TOTAL 64,4 102,1 153,6 320,1 100% 100% 100% 100%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la EIEP 2013, CONACYT.

 200
El sistema nacional de innovacin en el Paraguay
Las inversiones en capacitacin del per-
sonal (2%), contratacin de consultoras y
transferencia de tecnologa (3%), ingenie-
ra y diseo industrial (1%) son pocos rele-
vantes. Todo ello afecta la capacidad de las
empresas al momento de realizar las inno-
vaciones, ya que estas actividades conjunta-
mente con las de investigacin y desarrollo,
son las que generan los conocimientos, ha-
bilidades y destrezas al interior de las em-
presas para absorber, mejorar o adaptar la
tecnologa externa adquirida para cubrir sus
necesidades especficas.
C. Escasa vinculacin entre las
universidades y el sector empresarial
El vnculo entre el sector acadmico y el
empresarial para la investigacin, desarrollo
e innovacin es dbil. Segn los datos de la
EIEP 2013, apenas el 5,4% de las empresas
se vinculan con universidades. El objetivo de
la vinculacin se orienta principalmente hacia
la obtencin de informacin, capacitacin y
asistencia tcnica. En menor medida, apare-
cen los vnculos orientados a las actividades
de I+D. Cabe sealar, que si bien es cierto que
las empresas acuden a las universidades para
obtener informacin, estas no son la principal
fuente de informacin de las empresas para
innovar. En ese sentido, recurren a otras fuen-
tes como internet, los clientes, los proveedo-
res, las ferias, conferencias y exposiciones.
TABLA 6
EMPRESAS-UNIVERSIDADES: VINCULACIN Y
OBJETIVOS DE LA VINCULACIN
Objetivos de la Nmero de Participacin
vinculacin empresas en porcentajes
1. I+D 9 16%
2. Ingeniera y diseo 15 27%
3, Capacitacin 31 56%
4. Asistencia tcnica 23 42%
5. Informacin 43 78%
6. Testeo de productos 2 4%
7. Financiamiento 0 0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la EIEP 2013,
CONACYT.
La dbil comunicacin entre las empre-
sas y las universidades es la causa principal
de la escasa vinculacin entre estos actores,
lo que se traduce en asimetras de informa-
cin entre los mismos. Segn las entrevistas,
esto obedece a diversos motivos: en primer
lugar, las universidades histricamente han
realizado poca inversin en I+D, actividad
considerada fundamental para generar cono-
cimientos cientficos en los que se sustentan
las innovaciones. En segundo lugar, el sector
acadmico no conoce cules son las necesi-
dades especficas del sector empresarial y no
sabe cmo transferir los nuevos conocimien-
tos generados hacia ese sector. Como conse-
cuencia, existe poca investigacin que apun-
te a una innovacin orientada al mercado en
las universidades. Es decir, los conocimientos
generados no siempre se transforman en un
nuevo producto, proceso, mtodo de organi-
zacin o de comercializacin, que tenga adi-
cionalmente un valor econmico y redite en
ganancias para la empresa.
Por otra parte, las empresas no acuden
al sector acadmico para impulsar innovacio-
nes. Esto se debe, en primer lugar, a que las
innovaciones de las empresas se originan en
la adquisicin de tecnologa externa y no en
los nuevos conocimientos generados a par-
tir de las actividades de I+D. A su vez, las
empresas no acompaan las actividades de
adquisicin de tecnologa externa con las ac-
tividades de I+D. En segundo lugar, las em-
presas consideran a las universidades como
instituciones formadoras de profesionales y
desconocen la forma en que las universidades
pueden cooperar con ellas en la creacin y uso
de los nuevos conocimientos cientficos-tec-
nolgicos para atender sus necesidades.
A lo anterior se suma que el Estado pro-
mueve tmidamente los espacios y los me-
canismos necesarios para lograr un efectivo
acercamiento entre estos actores. De esta
manera, la vinculacin entre el sector em-
presarial y el acadmico es an muy limi-
tada, por lo que no existe una clara iden-

tificacin de las ofertas de conocimientos
especializados provenientes del sector acad-
mico y las demandas provenientes del sector
empresarial, respectivamente.
D. Escaso capital humano calificado
En materia de educacin, los esfuerzos
no se han traducido en resultados satisfacto-
rios, tanto en la cantidad como en la calidad
de la educacin. De los aos 2003 a 2015, el
peso del gasto pblico en educacin sobre el
PIB ha mostrado un leve crecimiento, pasan-
do del 3,4% en 2003 al 4,2% en 2015 (Minis-
terio de Hacienda y Banco Central). El gasto
pblico por persona en el pas es de tan solo
165 dlares, monto situado muy por debajo
del porcentaje registrado en pases Amrica
Latina y el Caribe (Chile, 401; Costa Rica,
426; Ecuador, 169; y Mxico, 294 dlares).
El nivel educativo de la poblacin adulta
paraguaya (25 aos y ms) es un buen indi-
cador del desempeo del sistema educativo
del pas, y por lo tanto del tipo de capital hu-
mano disponible. Segn datos estadsticos de
la UNESCO (2014), solamente el 7,2% de la
poblacin adulta ha culminado exitosamente
sus estudios terciarios y solo el 6,3% y el 0,1%
de la poblacin adulta cuenta con ttulos de
maestra o doctorado, respectivamente. Por
lo tanto, se observa que existe un bajo nivel
educativo en la poblacin y un escaso nivel
de reserva de capital humano especializado.
Sin embargo, es preciso destacar que en
los ltimos aos en el mbito de la educacin
superior ha habido un incremento en la tasa
de alumnos matriculados de universidades en
las diversas reas de la ciencia, lo que a futu-
ro podra contribuir a aumentar y mejorar los
niveles educativos del capital humano adulto
paraguayo. En el ao 2015, la cantidad de es-
tudiantes matriculados en universidades fue
de 236.826 alumnos, un 1,25% superior al
6 El 97% del total de las empresas son mipymes y concentran el 62% del empleo nacional de acuerdo con los datos del Censo Econmico
Nacional (CEN-DGEEC, 2011).
201
Paraguay
registrado en el ao 2014 (CONACYT, 2014-
2015). A ello se suma, la fuerte apuesta rea-
lizada por el gobierno actual en la formacin
de profesionales en el exterior del pas, me-
diante becas a jvenes para que cursen sus
estudios superiores en una de las 300 me-
jores universidades del mundo. En casi dos
aos, ha otorgado 661 becas.
El Paraguay ha mostrado ciertos avan-
ces en materia de educacin, aunque sigue
siendo insuficientes. La falta del capital hu-
mano especializado es una gran debilidad de
la educacin paraguaya, que incide de ma-
nera negativa en los procesos de innovacin.
Segn la EIEP, el 52% de las empresas en-
cuestadas mencionaron que existe escasez
en el mercado laboral de personal con las
calificaciones requeridas para realizar sus ac-
tividades de innovacin. Por lo que las em-
presas realizan inversiones en la formacin
de sus recursos humanos, aunque todava de
manera muy incipiente.
E. Predominio de las pymes en la
estructura empresarial paraguaya
No existe consenso en la literatura acerca
de si el tamao de una empresa influye o no
su capacidad de innovacin. Existe un fuerte
debate respecto de si las pymes son las que
tienen mayores fortalezas o debilidades para
innovar comparadas con las grandes empre-
sas. Lo cierto es que en la realidad se observa
que realizar actividades de innovacin e inno-
vaciones como tal, no son una tarea fcil de
lograr por parte de las empresas, y stas son
an ms difciles para el caso de las Pymes.
Dado que en la estructura empresarial del
pas sobresalen las micro, pequeas y media-
nas unidades econmicas6, al analizar la inno-
vacin en el pas, el tamao de las empresas
es un elemento importante de considerar.
 202

El sistema nacional de innovacin en el Paraguay

Las pymes son responsables de una
proporcin pequea de las inversiones en
actividades de innovacin. En el perodo
2010-2012, las pymes destinaron a estas ac-
tividades tan solo el 18% del total de sus gas-
tos, frente al 82% destinado por las grandes
empresas (ver tabla 7). Sin embargo, un as-
pecto importante es que segn el tipo de gas-
to, son las Pymes las que invierten una mayor
cantidad de sus recursos en las actividades
de I+D, representando el 21% de sus gastos.
Este porcentaje disminuye de ma-
nera sustancial en el caso de las grandes
empresas (4%).

TABLA 7
GASTOS EN INNOVACIN SEGN EL TAMAO DE LAS EMPRESAS, 2010-2012

Esfuerzos de Monto en millones de dlares Participacin en porcentajes

innovacin Pymes Grandes Total Pymes Grandes Total
Adquisicin de
maquinaria y 38,9 205,4 244,3 68% 78% 76%
equipo
Adquisicin
de tecnologa
0,2 22,6 22,8 0% 9% 7%
desincorpo-
rada
Monto (I+D)
12,2 10,4 22,6 21% 4% 7%
interna
Contratacin
de consultoras
2,5 6,4 8,9 4% 2% 3%
y asistencia
tcnica
Capacitacin
1,1 4,4 5,5 2% 2% 2%
del personal
Adquisicin de
0,5 3,7 4,2 1% 1% 1%
software
Actividades de
ingeniera y di- 0,5 3,4 3,9 1% 1% 1%
seo industrial
Adquisicin de
0,3 3,1 3,4 1% 1% 1%
hardware
Estudios de
0,4 2,2 2,6 1% 1% 1%
mercado
Monto (I+D)
0,6 1,4 2 1% 1% 1%
externa
Total 57,1 263,0 320,1 100% 100% 100%

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la EIEP 2013, CONACYT.

La nmero de empresas consideradas in- cativa por el tipo de innovacin introducida.

novadoras se incrementa conforme aumenta
su tamao. Solo el 64% del total de las em-
presas innovadoras son pymes, mientras que
el 81% son grandes. Segn el tipo de inno-
vacin introducida, en las grandes empresas
predominan las innovaciones tecnolgicas
(57% de las empresas), mientras que en las
pymes no se identifica una diferencia signifi-
Asimismo, son las grandes empresas las que
introducen mayoritariamente un bien o servi-
cio nuevo para el mercado nacional, mientras
que las pymes introducen pequeos cambios
en los bienes, servicios o procesos y que son
novedosos principalmente a nivel de las em-
presas. Por lo tanto, los datos evidencian un
comportamiento diferenciado respecto de la
 203

Paraguay

innovacin entre las empresas segn su ta- Si bien es cierto que los obstculos que
mao. Las pymes tienen una menor propen- enfrentan las pymes son similares a los que
sin a innovar, por lo que el tamao influye soportan las grandes empresas, algunos de
en la conducta innovadora del sector empre- ellos tienen una mayor incidencia en las pe-
sarial. Qu factores pueden estar explicando queas. Entre ellos se mencionan la falta de
incentivos a la innovacin por deficiencia de
la conducta innovadora de las pymes y de las
las polticas pblicas, las dificultades de acce-
grandes empresas? Para responder a esta pre-
so al financiamiento, las limitaciones o altos
gunta, se ha realizado un ranking de aquellos
costos de proteccin a la propiedad intelec-
obstculos mencionados por las empresas
tual, los problemas financieros de las empre-
segn su tamao como los ms importantes sas, y las dificultades para acceder a cono-
a la hora de decidirse a innovar o no. cimientos exgenos requeridos para innovar.

GRFICO 3
OBSTCULOS PARA LA INNOVACIN, SEGN SU IMPORTANCIA Y TAMAO DE LA EMPRESA
(EN PORCENTAJES)

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
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Pymes Grandes

Fuente: EIEP, 2013, CONACYT.

IV. Recomendaciones de polticas talecer y mejorar el desempeo innovador

pblicas del pas, es necesario que el Paraguay adop-
te una Poltica Nacional de Innovacin, que
Sobre la base del diagnstico preceden- deber ser consensuada entre los diversos
te, a continuacin se presentan los principa- actores econmicos y sociales involucrados
les lineamientos estratgicos de apoyo a la gobierno, empresas, universidades, gremios
innovacin en el pas. y ONG, entre otros y priorizar las acciones y
metas ms adecuadas para cada uno de los
Diseo de una Poltica Nacional de sectores productivos y sociales. El CONACYT
Innovacin: debido a la necesidad de for- como organismo encargado de la direccin
 204
El sistema nacional de innovacin en el Paraguay
estratgica, coordinacin e implementacin
de la poltica de apoyo a la innovacin, debe-
r liderar este proceso, mediante la creacin
de espacios de dilogo y discusin entre los
distintos actores de la sociedad.
La poltica deber estar alineada con los
objetivos y sectores definidos como estrat-
gicos para el desarrollo econmico y social
del pas, establecidos en el Plan Nacional de
Desarrollo Paraguay 2030. Adicionalmen-
te, tambin se considerarn aquellos planes
o programas estratgicos diseados a nivel
sectorial ya existentes como, por ejemplo, el
Libro blanco en el que se establecen los Li-
neamientos Estratgicos para una Poltica de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin, los progra-
mas de fomento de la misma y los planes de
competitividad sectorial, entre otros.
Una vez diseada la Poltica Nacional de
Innovacin se buscar profundizar y desarro-
llarla mediante un plan de accin que consi-
dere un conjunto de prioridades o sectores
sobre las que trabajar en el corto plazo. En
este plan quedarn expresas las acciones, los
roles y las responsabilidades de cada uno de
los actores involucrados. De ser posible, el
plan se actualizar cada dos aos.
Fortalecimiento del financiamiento
de las actividades de innovacin: en los
ltimos aos el gobierno ha hecho esfuerzos
por incrementar los recursos pblicos desti-
nados a fomentar las actividades de ciencia
y tecnologa. Estos recursos provienen de la
Itaip Binacional que lo obtiene de la com-
pensacin por la cesin de energa elctrica al
Brasil. Uno de los receptores de esos fondos
es el CONACYT. Los recursos estn ms orien-
tados a fomentar las actividades de ciencia y
tecnologa ms que al fomento de las innova-
ciones en las empresas. Para stas ltimas,
el CONACYT cuenta principalmente con recur-
sos provenientes de fondos no reembolsables
(ej.: FOCEM) o de prstamos internacionales
(ej.: BID).
En ese sentido, es necesario establecer
mecanismos para contar con una fuente fija
de recursos genuinos para lograr la sosteni-
bilidad y la continuidad de los programas de
apoyo a la innovacin empresarial, que po-
dran provenir del Presupuesto General de
Gastos de la Nacin o de una parte de los ro-
yalties, que el CONACYT podr distribuir me-
diante concursos pblicos competitivos y es-
tablecer como condicin la cofinanciacin del
sector empresarial. Por otra parte, el Estado
debera disponer que dentro de las lneas de
crditos pblicos (Agencia Financiera de De-
sarrollo AFD, Banco Nacional de Fomento
BNF) se puedan otorgar prstamos blandos
para la innovacin.
Finalmente, en la Ley 1028 del ao 1997
se estableci el Fondo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (FONACYT) para financiar las ac-
tividades de I+D, la generacin y difusin de
tecnologas, entre otros. Este fondo se cons-
tituir con recursos provenientes del Presu-
puesto General de Gastos de la Nacin, dona-
ciones, legados, convenios o acuerdos con el
CONACYT para lo que estar exento de todo
tributo nacional, departamental y municipal,
los fondos especiales habilitados por el sec-
tor privado, etctera. Para la operatividad de
este fondo se debe reglamentarlo por Decre-
to del Poder Ejecutivo, cuestin que hasta la
fecha no se ha concretado, por lo que el fon-
do ha permanecido inactivo. Es fundamental
habilitarlo porque se trata de un instrumento
que permite obtener mayores recursos finan-
cieros que podran destinarse en parte a las
actividades orientadas a innovacin.
Fomentar la colaboracin entre los
diversos actores que conforman el SNI:
atendiendo la baja colaboracin existente
entre los diversos actores que conforman el
sistema, se propone priorizar el diseo de
instrumentos pblicos que promuevan la arti-
culacin y la cooperacin entre estos actores
para la creacin, desarrollo, difusin y uso de
los conocimientos e innovaciones. La coope-

racin entre diversos actores disminuye los
costos de intercambios de conocimientos e
innovaciones entre los mismos y aumentan
los beneficios de acceder a ellas.
Son diversos los instrumentos de polti-
cas pblicas que podran ser utilizados, a con-
tinuacin se describen algunos de ellos. Se
propone que el CONACYT priorice el cofinan-
ciamiento de proyectos de innovacin pre-
sentados por grupos de empresas, ya sean
pertenecientes a un solo sector o a varios
sectores. Se tratan de redes de empresas,
clsteres, cadenas productivas o sistemas
productivos locales. Este instrumento podra
facilitar tambin la incorporacin de las mi-
pymes. Para promover un mayor acercamien-
to entre los grupos de empresas y el mundo
acadmico, el CONACYT debe continuar con
el apoyo financiero para la creacin y el forta-
lecimiento de las Oficinas de Transferencia de
Tecnologa y Resultados de la Investigacin
(OTTRI). Estas oficinas se constituiran en un
medio para conectar las necesidades y reque-
rimientos de tecnologas e innovacin de las
empresas privadas con las ofertas de solucio-
nes propuestas por las universidades y cen-
tros de investigacin. Para ello, el CONACYT
debe incentivar la cofinanciacin de proyectos
de innovacin presentados en forma colabo-
rativa entre las empresas con las universida-
des y centros de investigacin.
Asimismo, se propone la creacin de una
plataforma o sistema de informacin que sea
un instrumento que permita vincular las ne-
cesidades tecnolgicas y de innovacin de las
empresas privadas con las capacidades con
las que se cuentan en las universidades y en
los centros de investigacin. En esta plata-
forma se podra incorporar la informacin so-
bre los diversos instrumentos que posee el
gobierno para financiar proyectos de ciencia,
tecnologa e innovacin.
Fortalecimiento del capital humano
para innovacin: los recursos humanos son
un factor clave para el desarrollo de las inno-
205
Paraguay
vaciones. En los ltimos aos el Gobierno ha
desarrollado una batera de instrumentos de
polticas de apoyo a la formacin de capital
humano, principalmente en el mbito de la
investigacin. En este marco, se propone la
aplicacin de una poltica orientada a la forma-
cin y movilizacin de los recursos humanos
en investigacin aplicada e innovacin. Res-
pecto de la formacin de recursos humanos,
se requiere de una mayor focalizacin de los
instrumentos existentes en las reas conside-
radas prioritarias para los procesos de inno-
vacin, en las que existe una escasa dotacin
de recursos humanos calificados. La creacin
de una instancia que facilite el monitoreo de
la demanda y la oferta de recursos humanos
para la innovacin en esas reas prioritarias
ser de suma utilidad, con el fin de identificar
las necesidades existentes y mejorar la inter-
vencin pblica en esta materia.
En relacin con la movilizacin de los
recursos humanos especializados hacia las
empresas, se debe disear un programa de
reinsercin laboral o de pasantas de los pro-
fesionales al trmino de sus estudios, lo que
se podra llevar a cabo con un esquema de
cofinanciamiento de los salarios de estos es-
pecialistas por un corto perodo de tiempo en
las empresas que decidan incorporarlos en
su estructura organizativa. Otra alternativa
es disear un programa de incentivos eco-
nmicos, con aportes de recursos pblicos
y privados, para fomentar la movilizacin de
los recursos humanos desde las instituciones
acadmicas hacia las empresas.
Fortalecimiento de la conducta in-
novadora de las mipymes: sobre la base
de los factores que inciden en el desempe-
o innovador de las mipymes y considerando
su importancia en la estructura empresarial
paraguaya, se propone crear un instrumento
orientado a favorecer los procesos de inno-
vacin en ellas, lo que ayudara a fortalecer
su actuacin en el contexto de innovacin
como un medio para el aumento de su nivel
 206
El sistema nacional de innovacin en el Paraguay
de productividad. Para ello, se debe crear un
programa orientado a fomentar la conducta
innovadora de las mipymes, con el objetivo
de proporcionarles recursos financieros pbli-
cos no reembolsables para incorporar y mejo-
rar los procesos de innovacin y el desarrollo
tecnolgico en estas empresas. Se priorizar
el cofinanciamiento de las siguientes activi-
dades: i) proyectos colaborativos de I+D e
innovacin entre un grupo de empresas con
centros de investigaciones y universidades, ii)
proyectos de apoyo a la obtencin de instru-
mentos de propiedad intelectual, iii) proyectos
de transferencia de tecnologa, iv) proyectos
de desarrollo de recursos humanos y v) pro-
yectos de servicios tecnolgicos, entre otros.
Previamente, se debera hacer un ma-
peo de todos los instrumentos de apoyo a las
mipymes existentes a nivel nacional (Vicemi-
nisterio de Pymes-Ministerio de Industria y
Comercio, Agencia Financiera de Desarrollo,
Banco Nacional de Fomento), con el prop-
sito de evitar la superposicin de esfuerzos
y establecer de una manera ms efectiva
las estrategias, los objetivos y las acciones
de este programa.
V. Conclusiones
L
os indicadores analizados para medir el
desempeo del SNCTI dan cuenta de los
avances en los esfuerzos y logros obteni-
dos en materia innovacin, pero todava exis-
ten notorias e importantes debilidades para
lograr el fortalecimiento de la capacidad de
innovacin del pas. El SNCTI fue recin cons-
tituido en el ao 2003 y se caracteriza por
ser un sistema frgil, desarticulado y dividi-
do, donde existe una escasa interaccin entre
las empresas, las universidades, los centros
de investigacin y las instituciones pblicas,
por lo que el esfuerzo realizado por cada uno
de estos actores es insuficiente para promo-
ver procesos de innovacin ms dinmicos
y de mayor alcance.
El gasto de I+D se ha incrementado en
los ltimos aos, aunque todava permane-
ce por debajo del promedio registrado en la
regin. La mayor parte del financiamiento
de este gasto proviene del Estado y la par-
ticipacin del sector empresarial es escasa,
pues las empresas en vez de invertir en I+D,
concentran sus esfuerzos en la adquisicin de
tecnologa incorporada al capital, lo que se
traduce en que los procesos actuales de inno-
vacin sean pocos complejos y tengan poco
impacto en los resultados obtenidos.
Si bien ms de la mitad de las empresas
(un 66% de las empresas encuestadas) se
han considerado como innovadoras, las inno-
vaciones introducidas son ms de tipo incre-
mental y solo novedosa a nivel de su propia
organizacin, lo que se refleja, por ejemplo,
en el pequeo nmero de patentes solicita-
das y obtenidas, que en su mayora corres-
ponde a no residentes. Por otra parte, una
menor propensin a innovar poseen las Py-
mes paraguayas, por lo que el tamao de las
empresas influye en la conducta innovadora
de las mismas.
No hay gran disponibilidad de recursos
humanos especializados, por lo que los avan-
ces en materia de educacin (gasto en edu-
cacin sobre el PIB, mayor cantidad de ma-
triculados en educacin superior, etc.) siguen
siendo insuficientes. Solo un bajo porcentaje
de la poblacin adulta cuenta con estudios
de maestra y doctorados y el acervo de in-
vestigadores que cubren las diferentes reas
de investigacin cientfica-tecnolgica es pe-
queo. La falta del capital humano especia-
lizado todava es una fuerte debilidad de la
educacin paraguaya, que incide de manera
negativa en los procesos de innovacin. La
poca interaccin existente entre las univer-
sidades y el sector empresarial para llevar a
cabo las actividades de investigacin e inno-
vacin constituye otra debilidad del sistema,
lo que se explica por el hecho de que las uni-
versidades realizan pocas actividades de I+D
y porque el sector empresarial cuando innova

se nutre poco de las conocimientos generados
por las universidades.
Respecto del marco institucional, en los
ltimos aos se ha construido de manera gra-
dual una institucionalidad pblica alrededor
de la ciencia, la tecnologa y la innovacin,
aunque es an incipiente. El desarrollo insti-
tucional ha estado marcado por una especial
atencin al fomento de la ciencia y tecnologa
y, en menor medida, al rea de innovacin, lo
que se traduce en la ausencia de una Poltica
Nacional de Innovacin.
A la luz de estos resultados, se estable-
ce una serie de opciones de polticas pblicas
que se enmarcan en los siguientes puntos:
Institucionalidad pblica: para mejo-
rar el desempeo innovador del pas, se
hace necesario que el Estado adopte una
Poltica Nacional de Innovacin, acor-
de con los objetivos y sectores defini-
dos como prioritarios para el desarrollo
econmico y social.
Financiamiento: se propone que el Esta-
do disee mecanismos para contar con
una fuente fija de recursos para lograr
la sostenibilidad y la continuidad de los
programas de apoyo a la innovacin em-
presarial (cofinanciamiento de proyectos
con recursos provenientes del Presu-
puesto General de Gastos de la Nacin
o de royalties y con contrapartida em-
presarial, crditos blandos, activacin
del FONACYT).
Articulacin entre los actores del SNCTI:
atendiendo la baja colaboracin existente
Beln Servn
Maestra en Economa por el Instituto Politcnico Nacional (Mxico). Licenciada en Economa por la Universidad
Catlica Ntra. Seora de la Asuncin. Es Investigadora Miembro del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa
Paraguaya CADEP. Ha realizado estudios y publicaciones sobre comercio internacional, competitividad e
innovacin.
207
Paraguay
entre actores que conforman el SNCTI,
se hace necesario disear instrumentos
pblicos que promuevan la cooperacin
entre ellos para la creacin y uso de in-
novaciones (cofinanciamiento de proyec-
tos presentados por grupos de empresas
y por empresas-universidades/centros de
investigacin, creacin y fortalecimiento
de las OTTRIs, creacin de una platafor-
ma o sistema de informacin).
Capital humano: se propone la aplicacin
de una poltica orientada a la formacin
y movilizacin de los recursos humanos
en investigacin aplicada e innovacin
(creacin de una instancia de seguimien-
to de oferta y demanda de capital huma-
no especializado, programas de reinser-
cin laboral o de pasanta profesionales,
programas de incentivos econmicos con
aportes pblicos-privados para movilizar
recursos humanos desde las instituciones
acadmicas hacia las empresas).
Innovacin en las pymes: sobre la base
de los factores que inciden en el desem-
peo innovador de las pymes, se hace
necesario la creacin de instrumentos
orientados a favorecer los procesos de
innovacin en estas empresas (financia-
mientos de proyectos de I+D colaborati-
vos entre pymes, universidades o centros
de investigacin; de obtencin de ins-
trumentos de propiedad intelectual; de
transferencia de tecnologas, de forma-
cin y desarrollo de recursos humanos;
de servicios tecnolgicos).
 208

El sistema nacional de innovacin en el Paraguay

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Innovacin y emprendimiento en Per:
desafos y oportunidades de la regin para
sumarse a la sociedad del conocimiento
Rodrigo Eyzaguirre
I. Introduccin y motivacin1
E
ntre los aos 2000 y 2013, el Per des-
tac por sus elevadas tasas de creci-
miento, cuyo promedio ascendi a un
5,7%, lo que se explica, en parte, por un
fuerte aumento de la inversin (un 9,6%
en promedio). No obstante, los aos 2014 y
2015 se caracterizaron por una desacelera-
cin del crecimiento que en promedio des-
cendi a un 2,6% y por una fuerte contrac-
cin de la inversin, que retrocedi un -4,0%.
En este contexto, las polticas para impulsar
la inversin en innovacin que incrementen
la productividad y las potencialidades son
una estrategia que contribuira a retomar, en
parte, el dinamismo perdido.
La innovacin, siguiendo a Greenhalgh y
Rogers (2010), se entiende como la puesta
en prctica de nuevas ideas para incrementar
el valor de un producto o servicio. Segn Ku-
ramoto (2011), estas nuevas ideas se deben
entender desde dos perspectivas: i) innova-
cin de alta tecnologa que es resultado de
un gran esfuerzo cientfico y ii) innovacin de
baja y media tecnologa, que no requiere ma-
yor actividad cientfica. Adems, siguiendo lo
establecido por el Manual de Bogot, las acti-
vidades de innovacin no solo deben referirse
a productos y procesos, sino tambin puede
1 Agradecemos la excelente colaboracin en el desarrollo de este proyecto de Paula Castillo y Carlo Barriga.
209
Per
Piero Ortiz
referirse a la innovacin organizacional y de
comercializacin.
En el Per, en los ltimos aos, los es-
fuerzos se han dirigido principalmente hacia
la innovacin de baja tecnologa, lo que es
esperable, puesto que las empresas no se
encuentran muy desarrolladas en esta rea.
Por ejemplo, los casos exitosos de innovacin
en baja tecnologa como los del pisco, estu-
diado por Kuramoto (2011), y del proyecto
Innovacin y Competitividad de la Papa Pe-
ruana (INCOPA), analizado por Maldonado y
otros (2011a y 2011b), estaban dirigidos a
implementar nuevos procesos y tcnicas de
produccin que eran poco intensivos en el uso
de tecnologa, pero que impactaron positiva-
mente en la productividad.
Casos de xito como los anteriores son
escasos y aislados. A pesar de lo avanzado en
los ltimos aos en las polticas pblicas, con
el fortalecimiento y articulacin de los fon-
dos para innovacin dentro del Ministerio de
la Produccin (PRODUCE) bajo el Programa
Nacional de Innovacin para la Competitivi-
dad y Productividad (Innvate Per) y con un
ambicioso programa de implementacin de
Centros de Innovacin Tecnolgica (CITES),
an queda mucho por mejorar.
La necesidad de disear e implementar
polticas pblicas efectivas en esta materia se
 210
Innovacin y emprendimiento en Per
sustenta en las fallas de mercado que acom-
paan al proceso de innovacin, por ejemplo,
en muchas ocasiones el conocimiento relacio-
nado a una nueva investigacin representa un
bien pblico, las actividades de innovacin tie-
nen externalidades positivas, los costos fijos
iniciales son muy elevados, la incertidumbre
sobre el xito de la innovacin puede produ-
cir subinversin y es muy difcil que el mer-
cado de capitales disponga de la informacin
completa para evaluar el valor de una inno-
vacin. A estos problemas, se debe aadir en
el caso peruano que la dbil institucionalidad,
la informalidad, la escasez de capital huma-
no calificado, la fragmentacin del sistema de
innovacin y el poco inters poltico son ba-
rreras que entorpecen esta necesaria mejora.
Considerando lo anterior, el objetivo prin-
cipal del siguiente estudio ser proponer po-
lticas especficas para el perfeccionamiento
del sistema de innovacin, sobre la base de la
revisin detallada de las experiencias pasadas
y opiniones de expertos en la materia. Las
principales tareas pendientes se encuentran
en masificar las innovaciones de baja y media
tecnologa, priorizando aquellas actividades
que han demostrado beneficiarse de manera
significativa, y en desarrollar un sistema que
articule a los actores involucrados de forma
eficiente para permitir la innovacin de alta
tecnologa en productos con alto potencial,
como la maca y la quinua.
Por otra parte, se debe destacar que la
innovacin en el sector agrcola es particu-
larmente relevante en el Per, puesto que
existen productos con un alto potencial para
innovar y que absorben la cuarta parte de la
poblacin econmicamente activa (PEA), aun-
que sea el sector con menor productividad en
la economa. Por ello, el anlisis har hincapi
en este sector, pero no de manera exclusiva.
Finalmente, el documento se organiza de
la siguiente manera. En la segunda seccin,
se presenta un diagnstico sobre el estado
de la innovacin en el Per y se analizan los
principales actores que conforman el sistema
nacional de ciencia, tecnologa e innovacin.
En la tercera seccin, se discuten las barreras
identificadas y las oportunidades que guiarn
las polticas pblicas del sector. En la cuarta
seccin, se presentan las recomendaciones de
poltica, y en la quinta seccin las conclusio-
nes de los principales resultados del estudio.
II. Diagnstico en materia de
innovacin y emprendimiento
en el Per
Para situar el estado de la innovacin en
el Per y poder compararlo con el resto de
pases de la regin, el ndice global de compe-
titividad (GCI, por sus siglas en ingls) elabo-
rado por el Foro Econmico Mundial (WEF, por
sus siglas en ingls) y la Red de Indicadores
de Ciencia y Tecnologa (RICYT) representan
buenas fuentes de informacin, pues evalan
y recaban una serie de indicadores de I+D en
una gran cantidad de pases.
El GCI se compone de 12 pilares que, en
conjunto, miden la competitividad de un pas,
entre ellos, el pilar de innovacin. En el GCI
2015-2016, el Per se ubic en el lugar 116
de 140 pases en el pilar de innovacin, lo que
lo ubica en el tercio inferior de los pases eva-
luados y muy por debajo de los pases lderes
en Amrica Latina como Costa Rica (39), Chile
(50) y Mxico (59) y solo por encima de Para-
guay (134) y Venezuela (136). Asimismo, la
distancia que guarda con los pases lderes de
ingreso medio tales como Singapur (9) y Ma-
lasia (20) evidencia la gran brecha que tiene
que superar el Per en materia de innovacin.
El pilar de innovacin se descompone en
7 indicadores que reflejan con mayor detalle
la situacin de cada pas en esta materia. Se
puede observar que los puntos con mayor
debilidad en el Per son la adquisicin de
tecnologa avanzada por parte del gobierno
(lugar 123), la calidad de las instituciones en
investigacin cientfica (117) y la disponibili-
dad de cientficos e ingenieros (117). Mien-
 211

Per

tras que su mejor posicin se relaciona con la
aplicacin de patentes (84). Otro hecho que
resalta es que el Per ha retrocedido en todos
los indicadores cuando se comparan con el
mejor de sus puestos de los ltimos 5 aos, lo
que indicara que las polticas implementadas
en los ltimos aos no han impactado an en
la percepcin del estado de la innovacin en
el pas; sin embargo, se espera que esta ten-
dencia se revierta en los prximos aos.

TABLA 1
EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE INNOVACIN EN EL IGC, 2011-2012 Y 2015-2016

Puesto Puesto Mejor

entre140 entre 142 puesto
pases, pases, Variacin ltimos 5 Variacin
2015-2016 2011-2012 puesto aos puesto

Pilar de Innovacin 116 113 -3 110 -6

Capacidad para innovar 105 99 -5 95 -10

Calidad de las instituciones de investigacin cientfica 117 109 -8 109 -8

Gasto de empresa en I+D 115 118 +3 113 -2

Colaboracin industrias y universidades en I+D 108 103 -5 95 -13

Adquisicin del Gobierno de tecnologa avanzada 123 98 -25 93 -30

Disponibilidad de cientficos e ingenieros 117 102 -15 101 -16

Aplicaciones de patentes 84 88* +4 84 0

Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base de datos del Reporte Global de Competitividad 2010/112015/16, Foro
Econmico Mundial.

Por su parte, la RICYT recopila indica- y el nmero de patentes otorgadas. En es-

dores de innovacin para pases de Amrica tos tres indicadores el Per se encuentra por
Latina y el Caribe, entre los que destacan el debajo de sus pares de la Alianza del Pacfi-
nmero de publicaciones en Science Cita- co lo que refleja, nuevamente, su retraso en
tion Index (SCI), las solicitudes de patentes materia de innovacin.

TABLA 2
INDICADORES DE INNOVACIN EN LA RICYT, 2013

Per Colombia Chile Mxico

Publicaciones en SCI 912 3.888 6.757 12.621

Solicitudes de patentes 1.266 2.026 3.072 15.444

Patentes otorgadas 166 2.271 898 10.343

Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base de datos de la RICYT.
 212

Innovacin y emprendimiento en Per

Otro indicador importante que recoge la actualizado desde el ao 2004 para el Per.
RICYT es el nivel de gasto en I+D como por- No obstante, las estimaciones realizadas por
centaje del PIB total. Este indicador permite el PRODUCE indican que actualmente se en-
evaluar la relevancia de la innovacin en la contrara alrededor de 0,15% del PIB, lo que
actividad econmica de cada pas. Lamenta- ubica al pas muy por debajo del promedio de
blemente, este indicador se encuentra des- la regin y de sus pares.

GRFICO 1
GASTO EN I+D, 2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

2,73%

1,62%

1,33%
1,24% 1,23%

0,88%
0,77%
0,72%
0,56%
0,50%
0,39% 0,32% 0,26%
0,15%
Iberoamrica
Estados Unidos

Canad

Portugal

Brasil

Espaa

Argentina

Costa Rica

Mxico

Uruguay

Per
Chile

Colombia
Amrica Latina

Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base de datos de la RICYT.

A nivel nacional, la informacin acerca primer lugar, de acuerdo con la ENIIM 2012,
de la innovacin es limitada, puesto que la el 65,5% de las empresas encuestadas
Encuesta Nacional de Innovacin (ENIIM), realizaron alguna actividad de innovacin.
a cargo del Instituto Nacional de Estadstica Asimismo, se desprende que el tamao de
e Informtica (INEI), solo abarca al la empresa se correlaciona con una mayor
sector manufacturero y la primera y nica presencia de actividades de innovacin. As,
publicacin se realiz en 2012. Aun cuando mientras el 80,7% de empresas grandes
es bastante limitada, la ENIIM 2012 sirve presentan alguna actividad de innovacin,
para distinguir algunos rasgos relevantes en las medianas tan solo innova el 70,3% y
del estado de la innovacin en el Per. En en las pequeas, el 62,8%.
 213

Per

GRFICO 2 A nivel de montos, se estima que las em-

ACTIVIDADES DE INNOVACIN POR TAMAO DE presas manufactureras invirtieron 10,2 mil
EMPRESA, 2009-2011 millones de soles (equivalentes 3,6 mil mi-
(EN PORCENTAJES DEL TOTAL DE EMPRESAS) llones de dlares) entre 2009 y 2011. Si bien
las empresas pequeas explican el mayor n-
120 mero de actividades de innovacin, el monto
100
invertido corresponde solo al 13,7% del total,
19,2 29,7 37,2 mientras que las grandes invirtieron el 81,1%
80
y las medianas, el 5,1%.
80,7
60
70,3
62,8
La mayor parte de las actividades de in-
novacin en todos los tamaos de empresa
40
se relacionan con la adquisicin de bienes de
20 capital y con la capacitacin del personal en
esta rea, lo que implica que las necesidades
0
Grande Mediana Pequea de innovacin en el Per estn muy lejos de
corresponder a cambios de alta de tecnologa
Con actividades de innovacin
y se concentran en catch-up de capital huma-
Sin actividades de innovacin
no y fsico. Adems, responden a exigencias
de mercado, puesto que las empresas decla-
Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base
de datos de la ENIIM 2012.
ran que su motivacin de innovar se debe a la
deteccin de una demanda insatisfecha y a la
amenaza de la competencia.
Por ltimo, la encuesta recoge los prin-
GRFICO 3
cipales obstculos que enfrentaron las em-
INVERSIN EN INNOVACIN POR TAMAO DE
presas para desarrollar actividades de inno-
EMPRESA, 2009-2011
vacin. En este sentido, los costos elevados
(EN MILLONES DE SOLES DEL 2011)
y la escasez de capital humano son las prin-
cipales limitantes para realizar actividades de
innovacin independiente del tamao de la
empresa. En el caso de empresas pequeas,
el financiamiento de los proyectos de innova-
cin destaca como otro limitante importante
en comparacin con el resto, mientras que en
las medianas, destaca la falta de informacin
sobre nuevas tecnologas. Y, en las grandes,
la facilidad para imitar la innovacin es un
problema mayor en un contexto en que la ins-
Total Grande Pequea Mediana
titucionalidad no protege adecuadamente los
Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base derechos intelectuales, lo que termina desin-
de datos de la ENIIM 2012.
centivando la innovacin.
 214

Innovacin y emprendimiento en Per

TABLA 3
OBSTCULOS EN EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES DE INNOVACIN
SEGN TAMAO DE EMPRESA, 2009-2011 (EN PORCENTAJE DE EMPRESAS)

Pequea Mediana Gran

Obstculo empresa empresa empresa

Costo demasiado elevado 10,8 8,5 10,4

Escasez de personal calificado 9,9 11,1 10,9

Falta de financiamiento de fuentes externas a la empresa 8,3 7,0 4,5

Falta de fondos en la empresa 7,9 4,2 6,7

Mercado dominado por empresas establecidas 7,6 5,9 6,9

Percepcin de riesgos econmicos excesivos 7,2 7,8 7,7

La innovacin es fcil de imitar 7,1 4,4 8,0

Insuficiente informacin sobre tecnologas 5,6 8,9 6,0

Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base de datos de la ENIIM 2012.

Otra fuente de informacin que ayuda
a caracterizar la innovacin en el Per es el
Censo Nacional Agropecuario 2012 (CENA-
GRO), elaborado por el INEI, puesto que pro-
vee de informacin acerca de las actividades
de innovacin en este sector. El CENAGRO
indica que solo el 12% de los agricultores uti-
liza semillas certificadas o plantones mejora-
dos, tan solo el 6% aplica control biolgico y
solo el 1% tiene conocimiento de certificacin
orgnica. El bajo porcentaje que utiliza estas
buenas prcticas agrcolas se explica, en par-
te, por la baja cobertura de asesoramientos y
capacitaciones, solo el 15% de los agriculto-
res afirma haberlos recibido.
A. Actores del sistema de innovacin2
Dada la naturaleza de las actividades de
innovacin, que involucran diversos actores
en distintos niveles micro y macro, es al-
tamente probable que se generen problemas
de coordinacin. Por ello, diversos autores in-
troducen el concepto de sistemas de innova-
cin como un mecanismo para resolver estos
problemas (Soete, Verspagen y Bas Ter Weel,
2010). La creacin de un sistema de innova-
cin adecuado permite la retroalimentacin
entre las instituciones pblicas, actores pri-
vados y dems involucrados. Adems, contri-
buye al desarrollo y difusin de nueva tecno-
loga al crear un marco institucional donde los
actores interactan y ejecutan sus polticas
(Metcalfe, 1995).
En el Per, el ao 2004 se conforma el
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (SINACYT) con el objetivo de
construir redes de coordinacin y desarrollar
vnculos de cooperacin internacional para
promover actividades de innovacin (Consejo
Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica, 2006). Actualmente, el SINACYT
est compuesto por ocho ministerios y 17
unidades descentralizadas, que se encargan
de ejecutar las polticas del sector. Adems,
forman parte del sistema las universidades,
institutos de educacin superior y diversos
actores privados.

2 El presupuesto de las instituciones pblicas que se tratarn en este captulo (CONCYTEC, Instituto Tecnolgico de la Produccin, e Instituto
Nacional de Innovacin Agraria) se obtuvieron del Portal de Transparencia Econmica del MEF, y considera sueldos y obligaciones sociales,
compra de bienes y servicios e inversin, entre otros gastos.
 215

Per

FIGURA 1
SISTEMA NACIONAL DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN, 2015

Presidencia del Consejo

de Ministros

Ministerios
CONCYTEC

Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio del Ministerio de

Economa y Salud Produccin Energa y Defensa Ambiente Agricultura y
Finanzas Minas Riego

Complejo
Nacional de INS NGEMMET GN HAP INIA
Competitividad
IMPARPE
Descentralizados

IPEN CONIDA IGP SENASA

ejecutoras
Unidades

Instituto SENAMHI
InnvatePer Tecnolgico de
la Produccin

FINCYT 2 CITIES
Programas
o fondos

FIDECOM

FOMITEC

MIPYME

Universidades Superintendencia Nacional de Universidades

Educacin Superior Nacionales y Privadas

Agentes privados Empresas Comunidades rurales

Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base de Tello (2013).

El organismo rector del SINACYT es el
Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Tecnolgica (CONCYTEC), institu-
cin cuya misin es coordinar, desarrollar y
transferir las actividades dentro del sistema.
Para ello, el CONCYTEC administra el Fondo
Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgi-
co (FONDECYT), que representa en promedio
el 67,7% del presupuesto del Consejo desde
el 2013. De 2005 a 2015, dicho presupues-
to se ha incrementado fuertemente de 14,6
millones de soles (equivalente a 4,4 millones
de dlares) a 133,9 millones de soles (42 mi-
llones de dlares), lo que permiti un creci-
miento anual promedio de un 25,1% en el
gasto de la institucin.
Uno de los principales objetivos del CON-
CYTEC es lograr una mayor integracin con
las universidades. En 2014, logr establecer
una alianza entre empresas, universidades,
y centros de innovacin extranjeros con una
inversin de 67 millones de soles (23,6 millo-
nes de dlares). Asimismo, logr invertir S/.
20 millones (US$ 7.0 millones) en progra-
 216

Innovacin y emprendimiento en Per

mas de doctorados en el pas y subvencionar encargado de administrar cuatro fondos que

becas internacionales. formaban parte de otros ministerios con ante-
El ao 2014, el SINACYT establece un hito rioridad. El programa ofrece 22 instrumentos
de articulacin con la creacin de Innvate Per de innovacin que se adjudican mediante cua-
unidad ejecutora de PRODUCE, un programa tro fondos concursables no reembolsables.

TABLA 4
PROGRAMA INNVATE PER SEGN INSTRUMENTO DE INNOVACIN

Instrumentos de absorcin Misiones tecnolgicas

Pasantas tecnolgicas

Asesoras tecnolgicas

Transferencia de tecnologa a microempresas

Mejora de calidad

Instrumentos para el emprendimiento innovador Emprendedores innovadores

Emprendimientos dinmicos

Redes de inversionistas

Instrumentos de competitividad productiva Programa de desarrollo de proveedores

Programa de apoyo a clsteres

Instrumentos de innovacin Agendas tecnolgicas

Proyectos de innovacin de empresas individuales

Proyectos menores de innovacin productiva

Proyectos sectoriales de innovacin

Recursos humanos altamente calificados

Innovaciones de alto impacto

Instrumentos para entidades de soporte Apoyo a actividades de extensionismo tecnolgico

Diagnstico de laboratorios

Acreditacin de laboratorios

Fortalecimiento de incubadoras

Aceleracin de negocios

Proyectos de inters pblico

Fuente: Innvate Per.

El Fondo para la Innovacin, la Ciencia y la 199 proyectos de innovacin empresarial,

Tecnologa (FINCyT) cuyos recursos provie-
nen del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y del Gobierno del Per, ha tenido dos
etapas: la primera, de 2007 a 2013, en que
se invirtieron 36 millones de dlares en 393
proyectos, entre los cuales se encontraban
43 proyectos de asesoras especializadas, 77
proyectos de investigacin con universida-
des y 20 proyectos de equipamiento, entre
otros. El BID realiz una evaluacin final del
proyecto y se determin que, por cada dlar
invertido en el FINCyT, el estado recuper 7,1

dlares a travs de impuestos directos (Inno-
vos Group, 2013). La segunda etapa, el FIN-
CyT 2, se inici en 2013 con un fondo de 100
millones de dlares destinados en 22 concur-
sos, principalmente relacionados con activi-
dades de extensionismo tecnolgico.3
El Fondo de Investigacin y Desarrollo
para la Competitividad (FIDECOM) inici sus
actividades en 2009 y cuenta con 200 millo-
nes de soles (70,1 millones de dlares) para
cofinanciar dos grandes grupos de proyectos:
i) desarrollo de innovacin para la aplicacin
prctica y ii) incorporacin de conocimientos
tecnolgicos en procesos, productos, servi-
cios y otros de las microempresas. Entre los
dos grupos, el fondo maneja siete concursos
y el monto mximo de financiamiento no re-
embolsable es de aproximadamente 404 mil
soles (141,7 mil dlares). Asimismo, cabe
destacar que el 82% de los proyectos ha sido
ejecutado por micro o pequeas empresas.
En la tabla 5 se muestra algunos proyec-
tos cofinanciados por el FIDECOM y el FINCyT
en el sector agrcola. En consonancia con la
evaluacin del BID, se observa que los resul-
tados de los proyectos son positivos y que en
3 Actividad a travs de la cual se logra que las firmas accedan e incorporen el know-how, procedimientos, tcnicas y tecnologas a sus
procesos productivos y de negocios (Sierra, 2012).
217
Per
su mayora tienen un efecto spillover, debido
a que la nueva tecnologa puede ser replicada.
El Fondo Marco para la Innovacin, Cien-
cia y Tecnologa (FOMITEC) es el tercer fondo
de Innvate Per e inici sus actividades en
el ao 2014, financiando cinco instrumentos
de innovacin agrupados en dos marcas: i)
Startup Per es un fondo de 50 millones de
soles (16,6 millones de dlares) que otorga
capital semilla a empresas jvenes con pro-
ductos y servicios basados en tecnologa e
innovacin; y ii) Ciencia Activa desarrollado
por el CONCYTEC, de 213 millones de so-
les (70,7 millones de dlares), que financia
centros de investigacin avanzados y pro-
gramas de doctorados locales y extranjeros.
El ltimo fondo que integra Innvate
Per es MIPYME, el cual es administrado en
conjunto con la Corporacin Financiera de
Desarrollo (COFIDE). MIPYME destina 500
millones de soles (156,9 millones de dla-
res) en instrumentos para mejorar el acceso
a financiamiento de las micro, pequea y me-
diana empresas y 100 millones de soles (31,4
millones de dlares) en instrumentos de difu-
sin tecnolgica, gestin y encadenamientos
productivos, entre otros.
 218

Innovacin y emprendimiento en Per

TABLA 5
PROYECTOS FINANCIADOS POR INNVATE PER (FIDECOM Y FINCYT)

Proyecto Regin Monto total Actividades Resultados / Logros

en soles

Se desarroll un test de de- Identificar plantas sanas re-

ADN para teccin del virus mancha duce los costos de produc-
cuidar el palto Lima, Caete 704.690 solar de la palta mediante cin, puesto que el uso de
tecnologa del ADN. agroqumicos o fertilizantes
no se hace necesario.

Se analiz el proceso de do- La vainilla pompona es abun-

Vainilla para Madre de mesticacin de la vainilla dante en Madre de Dios y
687.896
exportacin Dios pompona en el Per. tiene un potencial comercial
muy importante.

Identificador Se cre un protocolo para Una certificacin varietal que

de uva Lima 653.972 identificar la variedad de uva es aplicable, de fcil acceso y
pisquera pisquera. bajo costo.

Deshidratacin Tecnificacin del proceso a La exposicin de la fruta se

de frutas con Pasco y Junn 528.350 travs de las carpas transpa- redujo de 3 a 4 das a apenas
uso de energa rentes utilizando la energa 6 u 8 horas.
solar solar.

Uso de ultrasonido para la Reduccin de la eclosin lar-

Lima, Ica,
Esprragos limpieza y remocin de hue- val en un 92%, y reduccin
La Libertad, 528.302
sanos vos de larvas en los cultivos de los costos de fumigacin
Lambayeque
que tienen como destino los en un 20%.
Estados Unidos.

Quinua sin Uso de la tcnica de escari- Eliminacin completa de la

Junn 464.040 ficacin y un proceso de la- sustancia saponina en la
saponina
vado, centrifugado y secado. quinua.

Biocontroladores Caracterizar a las principales El uso de biocontroladores

para plagas Cajamarca 314.662 plagas e identificar a sus bio- aument la produccin de la
de la tara controladores. tara en un 20%.

Pitaya para el Inicio del cultivo de la Pitaya La tecnologa utilizada, per-

Junn 386.985 mediante un equipo tcnico mitir el cultivo de Pitaya en
Per
capacitado en el cultivo. suelos no explotados.

Bacterias Identificacin y estudio de Introduccin de un nuevo

Lambayeque 186.248
para cuidar el inoculacin de bacterias en inoculante amigable con el
algodn las semillas del algodn. medio ambiente.

Nuevas Se realiz una misin tec- Se gener conocimiento

exigencias de nolgica para conocer las acerca de tecnologas de em-
Lima 42.887 exigencias de calidad y nor- paque, presentacin y cali-
calidad del
cacao matividad para el mercado dad de nivel europeo.
europeo.

Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base de Produce.


Otro de los brazos ejecutores ms impor-
tantes en el SINACYT es la red de Centros
de Innovacin Tecnolgica (CITES) creados
en el ao 2000, que posteriormente fueron
adscritos al Instituto Tecnolgico de la Pro-
duccin (ITP) dentro de PRODUCE. Los CITES
se encargan de la difusin de conocimientos
tcnicos, capacitaciones y asistencia tcnica
en sectores productivos relevantes. Pueden
financiarse con recursos pblicos o privados,
en la actualidad operan cinco CITES pblicos
y ocho privados acreditados por el ITP. El pre-
supuesto del ITP se ha incrementado en 113,8
millones de soles (38,1 millones de dlares)
entre el ao 2005 y el 2015, por lo que su
nivel de gasto creci en promedio un 19,5%.
Adems, Fernando Alarcn, director ejecutivo
del ITP, anunci que se invertirn 343,9 millo-
nes de soles (107,9 millones de dlares) en la
construccin y remodelacin de 29 CITES en
las cadenas productivas agroindustrial, cuero
y calzado, forestal, entre otras.4
El impacto de los CITES no ha sido muy
estudiado. Una de las pocas investigaciones
disponibles es la de Kuramoto (2011), quien
estudi la efectividad de la difusin tecnol-
gica en las cadenas de produccin del pisco
(CITEVID) y en la de la fabricacin de calza-
do (CITECCAL). En el primer caso, CITEVID
contribuy al proceso de estandarizacin de
calidad del pisco, lo que permitira mejorar la
calidad y las ventas del producto. En el se-
gundo, si bien las empresas que recurren al
CITECCAL valoran su aporte cuando son pe-
queas o estn iniciando, este CITE no cum-
ple con las exigencias de empresas medianas
o con ms tiempo en el mercado que solicitan
procesos que certifiquen un nivel de calidad
internacional en sus calzados.
4 Diario El Comercio. 05/01/2016, [en lnea], <http://elcomercio.pe/economia/peru/este-ano-se-construiran-29-cite-inversion-s343-mlls-
noticia-1868980>.
219
Per
En cuanto a la innovacin agraria, de 2001
a 2010, se llev a cabo el programa Proyecto
de Innovacin Tecnolgica y la Competitividad
en la Agricultura del Per (INCAGRO) que bus-
c una mayor adopcin de tecnologas y co-
nocimientos entre los productores agrcolas.
En el ao 2010, el Ministerio de Agricultura y
Riego (MINAGRI) y el Banco Mundial evalua-
ron el impacto de dicho programa. Los resul-
tados fueron significativamente positivos, ya
que el INCAGRO fue responsable por el 34%
de las adopciones de innovaciones tecnolgi-
cas. Adems, fue responsable por el 50% de
las nuevas tierras en produccin, y el aumen-
to de la disposicin a pagar de los producto-
res en capacitacin y actividades de innova-
cin (Dias Avila, Salles-Filho y Alonso, 2010).
Actualmente, el Instituto Nacional de
Innovacin Agraria (INIA) es el responsable
de disear y ejecutar las polticas de inno-
vacin en dicho sector. El INIA cuenta con
cuatro programas: i) agrcola enfocado en
cultivos de arroz, productos andinos y horta-
lizas, entre otros; ii) pecuario especializado
en bovinos, camlidos, etctera; iii) fores-
tal; y iv) recursos genticos y biotecnologa.
En el 2015, el presupuesto del INIA fue de
135,2 millones de soles (42,4 millones de
dlares), cifra que es 55,8 millones de soles
(17,5 millones de dlares) mayor al presu-
puesto del ao 2010, con lo cual el gasto
creci a un ritmo anual de un 15,2%. Has-
ta el momento no se han realizado estudios
que permitan evaluar con mayor detalle del
impacto econmico de las actividades desa-
rrolladas por el INIA, pero se pueden desta-
car algunos ejemplos como los mostrados en
la siguiente tabla.
 220

Innovacin y emprendimiento en Per

TABLA 6
PROGRAMA NACIONAL PARA LA INNOVACIN AGRARIA

Sector Resultados / Logros

Arroz Generacin de variedades mejoradas de arroz.

Cultivos Andinos Generacin de nuevas variedades de la quinua que aprovechan su potencial productivo,
biolgico y gentico.

Maz Desarrollo de maz con buena calidad tostado y alto rendimiento.

Camelados Medidas preventivas para disminuir la mortalidad en cras de alpacas.

Bovinos y ovinos Tcnica de multiovulacin y transferencia de embriones.

Biotecnologa Mayor conocimiento de la gentica y variedades de la maca, mediante herramientas

moleculares.

Fuente: Elaboracin del Instituto Peruano de Economa sobre la base del portal web INIA.

El rol de las universidades es esencial en investigacin con recursos propios, alianzas

las actividades de innovacin, porque pro-
veen soluciones tcnicas y capital humano
a la industria. Adems, pueden explotar su
conocimiento mediante la creacin de labo-
ratorios, start-ups y patentes, entre otros
(Foray y Lissoni, 2010). En el Per, una de
las principales fuentes de recursos para las
universidades pblicas proviene del canon
ingresos y rentas obtenidas por el Estado por
la explotacin de recursos minerales, met-
licos y no metlicos, hidrocarburos, pesque-
ros y forestales. El 25% del total del canon
se les transfiere a los gobiernos regionales,
de este porcentaje el 20% es asignado a las
universidades nacionales donde se explota el
recurso y debe ser destinado exclusivamente
a la investigacin cientfica y tecnolgica, se-
gn la ley N 27506. Por ejemplo, en el pero-
do comprendido entre el ao 2005 y 2015, el
presupuesto de las universidades provenien-
te del canon se increment fuertemente en
646,8 millones de soles (218,3 millones de
dlares), sin embargo, se ejecut en prome-
dio solo el 26% del presupuesto.
Entre las universidades privadas, desta-
can la Pontificia Universidad Catlica del Per
(PUCP) y la Universidad Peruana Cayetano
Heredia (UPCH). Ambas instituciones han
invertido en la creacin de laboratorios de
con universidades internacionales o fondos
pblicos. Por ejemplo, la PUCP cuenta con
laboratorios de anlisis fsico, qumico y de
bioingeniera, entre otros. La UPCH, por su
parte, es una de las lderes en publicaciones
en el Per, dado que tiene una adecuada in-
fraestructura cientfica.
Por ltimo, debe reconocerse la labor
de otras instituciones como las del Cen-
tro Internacional de la Papa (CIP) bajo su
programa INCOPA, que tuvo presencia en
nueve regiones del pas. El programa pro-
movi la innovacin en las reas comercial,
institucional y tecnolgica.
Para identificar los resultados del pro-
grama, Maldonado y otros (2011a y 2011b)
evalu el impacto en las regiones de Puno y
Apurmac en el ao 2010. En particular, en
Puno se llevaron a cabo programas de ca-
pacitacin en organizacin y gestin, se in-
trodujeron normas tcnicas que certificaran
la mejora tecnolgica del producto y una
estrategia comercial para revalorizarlo. Es-
tas acciones se replicaron en Apurmac, con
nfasis en posicionar la papa nativa como
producto de calidad.
Los resultados obtenidos son muy si-
milares en ambas regiones: los productores
de papa que participaron en el proyecto se

vieron beneficiados por un mayor acceso al
mercado, mayor capacidad de expresarse y
liderar y mejores tcnicas de produccin. To-
dos estos beneficios desembocaron en mayo-
res ingresos, porque el precio de su producto
aument, en la medida que la calidad y el vo-
lumen de produccin mejor.
III. Barreras y oportunidades
que enfrenta la innovacin
en el Per
En el ao 2011, la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarro-
llo (UNCTAD) present un diagnstico de las
polticas en ciencia, tecnologa e innovacin
en el Per, donde se concluye que el sistema
de innovacin nacional es fragmentado, que
es incapaz de crear prioridades a largo pla-
zo, que tiene problemas de coordinacin y sin
una jerarqua determinada. Por ello, la UNC-
TAD propuso que una institucin se encargara
de la visin, planificacin y evaluacin del SI-
NACYT, y otra del financiamiento y ejecucin
de los programas; ambas instituciones debe-
ran ser autnomas junto con los principales
dirigentes del SINACYT.
En ese sentido, el nombramiento del CON-
CYTEC como organismo rector represent un
avance importante. Sin embargo, a pesar de
la integracin de diversos fondos al programa
Innvate Per, el financiamiento se mantiene
desarticulado. La inexistencia de una institu-
cin central encargada del financiamiento y
ejecucin representa una barrera, ya que se
dificulta la coordinacin, la articulacin de ob-
jetivos y se duplican las acciones, entre otros
problemas. Esta institucin central debera
trabajar en equipo con el CONCYTEC, para un
mejor diseo de los programas y una mayor
integracin con otros ministerios y actores
privados (UNCTAD, 2011).
Otra barrera es el bajo nivel de gasto en
I+D tanto del sector pblico como del priva-
do. Segn datos del 2013, el nivel del gasto
221
Per
es el ms bajo de la regin y representa tan
solo el 0,15% del PIB. Asimismo, los recursos
comprometidos de Innvate Per en el pero-
do 2007-2015 fueron menores al 0,02% del
PIB, a pesar de que administra los principales
fondos del SINACYT y es considerado un caso
de xito por organismos internacionales. Esto
muestra, claramente, la necesidad de empo-
derar una institucin encargada del financia-
miento y ejecucin de las polticas, ya que
junto con el CONCYTEC tendran un mayor
alcance para obtener fondos internacionales
y, al ser parte del programa presupuestal na-
cional, conseguir ms recursos pblicos.
La falta de informacin sobre el estado de
la innovacin en el Per constituye otra ba-
rrera. Este anlisis utiliza la mayor cantidad
de fuentes confiables de informacin macro
y de encuestas, pero estas siguen siendo es-
casas, lo que dificulta la realizacin de com-
paraciones internacionales. Por ejemplo, en
Uruguay la primera encuesta de innovacin
se hizo en 1987; en Chile, Argentina y Co-
lombia en la dcada de los noventa (Salazar,
2016). En Per, recin en este ao se har el
Primer Censo de Investigacin y Desarrollo.
La falta de informacin sobre el sector difi-
culta la investigacin, la adecuada evaluacin
de las polticas de innovacin y la difusin de
su importancia en el desarrollo nacional.
Como se sostuvo anteriormente, la ENI-
IM seala que la escasez de personal califica-
do es uno de los principales obstculos para
el desarrollo de actividades de innovacin, en
especial en las pequeas empresas. El redu-
cido nmero de capital de humano en el Per
se debe a que solo el 30% de la PEA ocupada
cuenta con estudios superiores para el ao
2014. Segn la informacin recabada por la
encuesta nacional de hogares (ENAHO), los
principales motivos que sealan las personas
de no seguir estudios superiores es que se
encuentran trabajando y/o tienen problemas
econmicos, lo que indica que el retorno de
la oferta educativa que es accesible para la
mayor parte de la poblacin no cubre el costo
de oportunidad de trabajar.
 222
Innovacin y emprendimiento en Per
Otros factores vinculados con la escasez
del capital humano son el tamao de las em-
presas y la informalidad. Por una parte, la ma-
yora de las empresas en el Per empresas son
mypes que emplean de 1 a 10 trabajadores y
que absorben aproximadamente el 70,6% de
la PEA ocupada. La problemtica de las mypes
radica en su baja productividad que, segn
Chacaltana (2008), representa solo el 6,3%
de la productividad de un trabajador de una
gran empresa. Por otra, la informalidad es un
factor que distingue a la economa peruana y
representa una barrera a la innovacin. En el
ao 2012, aproximadamente el 72,8% de la
PEA ocupada perteneca al sector informal y
en sectores con menor productividad agro-
pecuario y pesca alcanza aproximadamente
el 97%. Una de las caractersticas del sector
informal es su baja productividad, lo que se
refleja en menores remuneraciones (el salario
de los trabajadores informales representa la
tercera parte del de los formales). Asimismo,
la informalidad guarda una estrecha relacin
con el tamao de las empresas, pues, segn
el INEI, el 99,6% del sector informal puede
ser considerado mypes.
Por ltimo, otra barrera a la innovacin
es que las universidades pblicas tienen poca
capacidad de ejecutar adecuadamente los re-
cursos provenientes del canon. Por ejemplo,
en el ao 2015, 45 universidades recibieron
financiamiento bajo este concepto y solo lo-
graron ejecutar un 29,7% del presupuesto y
el porcentaje mnimo de ejecucin fue de un
0,6%. Esta baja capacidad de ejecucin de los
recursos representa una barrera debido a que
acenta los escasos montos que se destinan
a la innovacin. Segn Garfias (2011), este
problema se debe a la falta de capacidades de
investigacin institucional, por la carencia de
personal cientfico y los insuficientes incentivos
salariales que reciben los profesores y acad-
micos. En este sentido, se debe flexibilizar el
uso de estos recursos para que no se restrin-
jan solo a la implementacin de equipos e in-
fraestructura, y puedan ser invertidos en el
fortalecimiento de las capacidades de investi-
gacin e innovacin.
De esta manera, existe la necesidad de
fomentar instrumentos idneos de adminis-
tracin del financiamiento pblico para redu-
cir las deficiencias en el uso del canon por
parte de las universidades pblicas, lo que,
al mismo tiempo, constituye una importan-
te oportunidad para potencializar la inves-
tigacin cientfica universitaria mediante la
construccin de infraestructura adecuada y
la implementacin de mecanismos de atrac-
cin de capital humano nacional e interna-
cional. Garfias menciona que una mejor dis-
tribucin del fondo se lograra con un fondo
autnomo concursable, para evitar que las
trabas burocrticas afecten el trabajo de los
cientficos universitarios.
Asimismo, Williamson y Snchez (2009),
mencionan que las evaluaciones ex ante y
ex post para la adjudicacin y determinacin
de resultados permite una mayor vinculacin
entre los recursos asignados y los resultados
obtenidos. Sin embargo, una desventaja es
que los proyectos tienden a ser pequeos, de
corto plazo y menos complejos. Para resolver
esta barrera es fundamental que el Estado se
comprometa a un financiamiento competitivo
de largo plazo.
Como se seal al inicio del documento,
el sector agrcola absorbe la cuarta parte de
la PEA en el Per y, a pesar de que en los lti-
mos aos se han implementado una serie de
proyectos de innovacin enfocados en el de-
sarrollo del sector, an resultan insuficientes
los recursos que se destinan. Es necesaria,
entonces, una poltica nacional que articule a
diferentes actores (Estado, empresa privada
y pequeo productor) con el fin de impulsar
el desarrollo de nuevas tecnologas, nuevos
procesos que aumenten la productividad del
sector y que aprovechen el alto potencial bio-
gentico de los productos nacionales. Una de
las causas de la baja productividad del sector
es la fragmentacin de la tierra y las disper-
sin de parcelas. Esta fragmentacin se ex-

presa en el reducido tamao de las unidades
agropecuarias. Segn el CENAGRO (2012), la
mayor concentracin de las unidades agro-
pecuarias a nivel nacional se presenta en
las tierras de menor tamao, pues alcanza
el 79,3%. En este sentido, la asociatividad
podra ser una innovacin organizacional y
comercial de alto impacto para el desarrollo
del sector, en tanto que la asociatividad es un
mecanismo de cooperacin entre empresas
pequeas y medianas para lograr economas
de escala, un mayor poder de negociacin y
un incremento de la produccin y la produc-
tividad (AGROIDEAS, 2013). Adems, es un
canal de transmisin de la innovacin pues el
beneficio ms recurrente es la obtencin de
asistencia tcnica y/o capacitacin.
Un ejemplo ilustrativo es la creacin del
Programa de Alianzas Productivas del Insti-
tuto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) el
ao 2007 en Chile para, mediante este ins-
trumento, apoyar las carencias que tienen los
productores en tecnologas de produccin,
gestin, logstica y manejo de costos. Este
programa es un servicio de asesora tcnica
mediante el cual INDAP transfiere a las em-
presas parte de los recursos para que ellas
entreguen el servicio a los agricultores que
forman parte de la alianza. El resto de los re-
cursos para financiar la asesora es cubierto
por la propia empresa y los agricultores. As,
cada Alianza Productiva es cofinanciada por
INDAP, la empresa y los agricultores.
Entre los productos agrcolas con mayor
potencial para la innovacin, destaca el caso
de la quinua. En el ao 2012, la Asociacin de
Productores de Maca del Valle Mantaro (Apro-
mac VM), con financiamiento del FIDECOM,
ejecut un proyecto en la regin de Junn
para eliminar una sustancia llamada saponina
que da un sabor amargo a la quinua. Esto
permiti una mejora en el cultivo y tecnific
su proceso productivo. Adems, el programa
5 Qali Warma es un programa que brinda servicio alimentario a nios y nias de instituciones educativas pblicas del nivel inicial y primaria
(Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, 2016).
223
Per
posibilit que los productores pudieran ge-
nerar vnculos comerciales con compradores
nacionales, para el programa social Qali War-
ma5, e internacionales en Francia y Amrica
del Norte. Por ende, resulta una oportunidad
replicar estos programas para otros cultivos
y otras regiones del pas en coordinacin con
los CITES locales y las mesas ejecutivas rela-
cionadas con el sector.
Una de las polticas ms exitosas de PRO-
DUCE ha sido la instalacin de mesas ejecu-
tivas a fines del ao 2014, compuestas por
personas del mbito pblico y privado, cuyo
objetivo es identificar y resolver las barreras
que enfrenta una actividad productiva. No se
busca identificar los sectores exitosos, sino
resolver la falta de coordinacin y proporcio-
nar la normativa necesaria, infraestructura y
otros bienes pblicos para los sectores pro-
ductivos (Ghezzi, 2016).
Actualmente, existen cinco mesas ejecu-
tivas: forestal, acucola, industrias creativas,
textil y gastronmica. En el caso de la Mesa
Ejecutiva Forestal, el grupo de dilogo se ins-
tal a principios de 2015 e identific tres prin-
cipales problemas: i) regulacin y tramitolo-
ga deficiente, ii) falta de innovacin y baja
productividad, y iii) falta de financiamiento
(Ghezzi, 2016). Antes de la instalacin de la
mesa, los problemas de coordinacin no eran
resueltos de forma eficaz, a consecuencia de
que los ministerios, reguladores e institucio-
nes de asesora tcnica que intervienen en el
proceso productivo, no formulaban una estra-
tegia conjunta. Respecto de los problemas de
financiamiento, la mesa impuls la creacin
de un fondo en COFIDE que servira como ca-
pital inicial para las empresas del sector y que
se esperara impulse mayor financiamiento
de otras fuentes privadas. Para resolver los
problemas de regulacin, se promulgaron
cuatro reglamentos que permitieron una ma-
yor formalizacin en la comercializacin de
 224
Innovacin y emprendimiento en Per
la madera. En tramitologa, se flexibilizaron
los procesos para la exportacin, para nuevas
plantaciones forestales y para el uso de los
predios como garantas de prstamos.
Por otra parte, la Mesa Ejecutiva Acuco-
la identific barreras normativas, sanitarias y
de inversin en I+D. Luego de las reuniones,
se logr un prstamo con el Banco Mundial
por 117 millones de dlares para proyec-
tos de innovacin en el sector. Adems, en
2014, se cre el Organismo Nacional de Sa-
nidad Pesquera (SANIDES), encargado de
las habilitaciones sanitarias, de proveer cer-
tificaciones para los principales destinos de
exportacin y de abrir nuevos mercados. El
SANIDES reemplaz a otra direccin de PRO-
DUCE que provea servicios sanitarios de muy
pobre calidad.
Teniendo en cuenta el avance y el xi-
to de esta poltica en identificar y resolver
problemas concretos, la institucionalizacin
de la metodologa de trabajo de las mesas
ejecutivas representa una oportunidad que
podra ser replicada en otras entidades del
SINACYT podran emplearla fcilmente y re-
solver sus problemas de coordinacin. Otra
de las oportunidades identificadas, como
menciona PRODUCE, es la creacin de mesas
ejecutivas transversales que se enfoquen en
resolver problemas que afectan a todos los
sectores de la economa como, por ejemplo,
el capital humano.
IV. Recomendaciones de poltica
Las recomendaciones de poltica buscan
construir un marco adecuado que asegure el
desarrollo de la innovacin de alta, media y
baja tecnologa en el Per. Por ello, a partir
del anlisis anterior, se requiere de polticas
que aumenten y aseguren el financiamiento
de los programas de innovacin, y difundan el
conocimiento e importancia del sector. Ade-
ms, es necesario que el conjunto de estas
medidas busque capitalizar el potencial agr-
cola nacional. A continuacin se detallan las
recomendaciones de poltica:
i) Generacin de informacin de innova-
cin: en el ao 2016 se realizar el primer
Censo Nacional de Investigacin y Desa-
rrollo, que abarcar la investigacin b-
sica, aplicada y el desarrollo experimen-
tal, medir el gasto en I+D, los recursos
humanos y los resultados de centros
pblicos y privados. Este tipo de iniciati-
va cubre la brecha de informacin sobre
innovacin en el Per; sin embargo, se
debe asegurar la periodicidad y actualiza-
cin de los distintos censos y encuestas,
para contar con informacin ms precisa
y actual que determine el estado del sis-
tema de innovacin nacional.
ii) Financiamiento y sostenibilidad de los
fondos: dado el reducido nivel de gasto
en investigacin y desarrollo, es necesa-
rio crear mecanismos que permitan una
mayor continuidad y autonoma de los re-
cursos destinados a ello. Se recomienda,
por lo tanto, fortalecer el programa Inn-
vate Per para que administre la mayor
cantidad de recursos dentro del SINACYT,
de manera que se convierta en una agen-
cia de innovacin encargada de financiar
y ejecutar las polticas mediante los dis-
tintos agentes del sistema. El empode-
ramiento de Innvate Per, junto con
el CONCYTEC, posibilitara un sostenido
y mayor financiamiento pblico que sea
complementado con el apoyo de organis-
mos internacionales, como el BID. Ade-
ms, la autonoma y el trabajo conjunto
de ambas instituciones permitira una ma-
yor articulacin con otros cuerpos ejecu-
tores como el INIA en el sector agrario o
las CITES con microempresarios locales.
iii) Fondo concursable para el canon a las
universidades: en lnea con la recomen-
dacin anterior, CONCYTEC e Innvate
Per deberan crear un fondo concursa-
ble para administrar los recursos prove-
nientes del canon y financiar las mejores

actividades de innovacin en las univer-
sidades. Dicho fondo proveer proyectos
que los profesores y acadmicos dise-
arn libremente; mientras que, las dos
instituciones pblicas se encargarn del
acompaamiento del proyecto, realizarn
evaluaciones peridicas y transparentes,
entre otras funciones. Este fondo debera
financiar aquellos proyectos universita-
rios con un enfoque de largo plazo, ca-
paces de atraer y retener capital humano
especializado y fortalecer el vnculo con
otros agentes del SINACYT como CITES y
empresas privadas.
iv) CITES: infraestructura y difusin del co-
nocimiento. Los CITES dentro del sistema
de innovacin actan como un agente de
transferencia tecnolgica y son la princi-
pal herramienta de coordinacin con el
sector empresarial. Por ello, se debera
continuar ampliando la cobertura de es-
tos, teniendo en cuenta las potencialida-
des econmicas de cada zona. Asimismo,
mediante la cooperacin pblico-privada
se debe asegurar el financiamiento para
el mantenimiento y la modernizacin
continua de sus instalaciones.
Adems, estas agencias generan efectos
spillover a travs de las asistencias tcnicas,
promocin de la normalizacin, diseo asistido
por computadora, entre otras actividades. Por
ello, se debe aprovechar an ms este efecto
mediante plataformas electrnicas o presen-
ciales, donde otros microempresarios puedan
conocer y usar fcilmente los conocimientos
impartidos por los CITES. Esto permitir que
las mypes logren aumentos significativos en
su productividad y, de esta forma, se les fa-
cilite el proceso de formalizacin. Tambin es
fundamental evaluar peridicamente la efec-
tividad de estas agencias, ya que permitira
determinar los puntos que se deben mejorar,
al mismo tiempo que comprender y promo-
cionar los logros, entre otros beneficios.
225
Per
v) Creacin de la Mesa Ejecutiva Agrco-
la: la instalacin de esta mesa debera incor-
porar representantes del MINAGRI, el Servi-
cio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA),
principales agroexportadores, asociacin de
pequeos productores y CITES pblicos y
privados relacionados con el sector. Uno de
sus principales objetivos sera la acredita-
cin en nuevos mercados internacionales de
los productos agrcolas con mayor potencial.
Adems, podra coordinarse un programa
de asistencia tcnica y capacitaciones a ni-
vel nacional para los pequeos productores,
as como una mejor distribucin de semillas
certificadas por parte del INIA. Este trabajo
podra replicar la experiencia mencionada del
INDAP en Chile. Adems, dada la experien-
cia del fondo de financiamiento creado en la
Mesa Ejecutiva Forestal, se podra implemen-
tar el mismo instrumento para financiar gran-
des proyectos de biotecnologa.
V. Conclusiones
E
l diagnstico del estado de la innova-
cin en el Per da cuenta que an falta
mucho por hacer en esta materia. Ac-
tualmente el pas se ubica en el puesto 116
de 140 pases en innovacin segn el WEF y,
lo que es ms preocupante, ha retrocedido
en los ltimos cinco aos. El informe del WEF
provee de informacin suficiente para realizar
un anlisis inicial; no obstante, es necesaria
informacin adicional para un anlisis ms
profundo de la innovacin en el pas. En la ac-
tualidad, tan solo la ENIIM provee informacin
detallada de las actividades de innovacin; no
obstante, esta encuesta solo se circunscribe
a una muestra de empresas muy limitada del
sector manufacturero y no ha tenido encuesta
continuidad. A pesar de que informacin que
provee es relevante, como, por ejemplo, que
las principales barreras para la innovacin son
el elevado costo y la escasez de personal cali-
ficado, as como el hecho de que la innovacin
 226

Innovacin y emprendimiento en Per

se relaciona principalmente con la adquisicin En este aspecto, el gobierno ha impulsado un

de bienes de capital y con la capacitacin del
personal, es necesario que se realice y actua-
lice peridicamente. Informacin ms com-
pleta es fundamental para elaborar polticas
mejor enfocadas y ms efectivas.
Sin embargo, aun cuando existe poca in-
formacin, es posible identificar las barreras
que afectan el desarrollo de la innovacin en
el Per. En primer lugar, los recursos que se
destinan son muy limitados. Segn PRODU-
CE, el gasto en I+D en el Per solo representa
el 0,15% del PIB, mientras que en el resto
de Amrica Latina se estima que alcanza el
0,77%. El bajo nivel de gasto se relaciona
con la poca efectividad del sistema de inno-
vacin peruano en su misin de solucionar
los problemas de coordinacin inherentes a
las actividades de innovacin ms complejas,
producto de su fraccionamiento y compleji-
dad. Sin embargo, cabe mencionar que se ha
avanzado en la articulacin del sistema a tra-
vs de la unificacin de los diferentes fondos
que funcionaban en el pas como FINCyT, FI-
DECOM y FOMITEC bajo un mismo programa,
Innvate Per. Aun as, los escasos fondos
para la innovacin agrcola siguen separados
en el INIA. Para impulsar un mayor gasto es
necesario una mayor unidad y el fortaleci-
miento institucional de estos fondos .
Otra barrera, como se seal anterior-
mente, es la escasez de personal calificado
para el desarrollo de actividades de innovacin.
ambicioso programa de difusin de conoci-
mientos tcnicos, capacitaciones y asistencia
tcnica por medio de la construccin y remode-
lacin de 29 CITES en las cadenas productivas
agroindustrial, cuero y calzado, forestal, entre
otras. Aplicar mecanismos de cooperacin p-
blico-privada es una oportunidad para asegurar
los fondos para el mantenimiento y la moderni-
zacin continua de los CITES.
Por ltimo, las mesas ejecutivas represen-
tan una de las medidas con mayor xito que
han sido recientemente implementadas. Estas
mesas renen a un grupo de trabajo pbli-
co-privado para identificar y resolver las ba-
rreras que enfrenta una actividad productiva.
En muchos casos las mesas han resuelto pro-
blemas de coordinacin que se traducen en un
entorno propicio para aumentar la inversin en
I+D, como es el caso del sector acucola. El xi-
to de estas mesas podra replicarse en el sector
agrcola, que absorbe la cuarta parte de la PEA
en el Per y que, a causa de su gran potencial
biogentico, representa una gran oportunidad
de inversin en innovacin. La creacin de una
mesa ejecutiva agrcola tendra como misin
acreditar nuevos mercados internacionales de
los productos agrcolas con mayor potencial,
coordinar programas de asistencia tcnica y
capacitacin, y la distribucin de semillas cer-
tificadas por parte del INIA. As, se generara
una red coordinada que sirva de soporte para
la innovacin en el sector agrario.

Rodrigo Eyzaguirre
Bachiller en economa de la Universidad del Pacfico (2015). Desde 2015, se desempea como economista del
Instituto Peruano de Economa. Ha participado en la elaboracin de estudios en materia de sistema previsional,
desarrollo regional y comercio exterior. Asimismo, se encarga del anlisis de las cuentas fiscales y del crecimiento
subnacional.

Piero Ortiz
Bachiller en economa de la Universidad del Pacfico (2013). Desde 2013, se desempea como economista del
Instituto Peruano de Economa. Ha participado en la elaboracin de estudios en materia de infraestructura,
sistema previsional, desarrollo regional y minera. Asimismo, se encarga de la elaboracin de las proyecciones
macroeconmicas del IPE.
 227

Per

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no del Desarrollo.

Innovacin y emprendimiento:
desafos para Uruguay
Micaela Camacho1 Andrs Jung2
I. Introduccin
T
anto la actividad emprendedora como
la innovacin estn actualmente en el
foco de atencin de los responsables de
poltica econmica y de los analistas, tanto
en el mundo desarrollado como en los pases
en desarrollo. En Amrica Latina existe coin-
cidencia en que el impulso a la innovacin es
clave para diversificar la economa hacia pro-
ductos de mayor valor agregado y disminuir
su dependencia de factores externos.
Esta perspectiva, va en la lnea con la de
autores que vinculan el desarrollo econmico
a los procesos de generacin de capacidades
y diversificacin productiva (Hausmann y Ro-
drik, 2003; Imbs y Wacziarg, 2003). En los
pases en desarrollo, este proceso de diversi-
ficacin opera a partir de la accin de aque-
llos agentes econmicos que exploran su ca-
pacidad de producir en forma ms eficiente
o de introducir productos nuevos en el mer-
cado, rol que juegan especialmente los em-
prendedores. La introduccin de cambios que
crean valor implica innovar. Esta innovacin,
si bien puede no ser para el mundo, tal vez
s lo es para el pas, sector o incluso firma,
niveles que son especialmente importantes
cuando se consideran las caractersticas eco-
1 Instituto de Competitividad, Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad Catlica del Uruguay.
2 Departamento de Economa, Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad Catlica del Uruguay.
229
Uruguay
Cecilia Durn2 Diego Karsaclin2
nmicas de los pases en desarrollo (RICYT,
OEA, CYTED, 2001). En el caso especfico de
Uruguay, desde esta perspectiva, hay todava
mucho camino por recorrer (ver, por ejemplo,
Duran y otros, 2016a; Jung y Vzquez, 2013;
Durn, Jung y Garca, 2012).
Si bien no todo emprendimiento implica
innovacin y no toda innovacin surge o re-
quiere de nuevas firmas en el mercado, existe
un vnculo indudable entre actividad empren-
dedora e innovacin. La visin schumpeteria-
na de la destruccin creativa vincula el pro-
ceso de crecimiento a la entrada de nuevas
empresas al mercado, las que a travs de la
innovacin desplazan a empresas ya instala-
das, ya sea porque introducen nuevos pro-
ductos o porque son ms eficientes. Desde
esta perspectiva, la prosperidad econmica
surge ms que de los equilibrios en los mer-
cados, de las relaciones dinmicas que se es-
tablecen entre los diversos agentes de una
economa, en el que el espritu emprendedor
es uno de los principales motores del dina-
mismo (Mondragn, 2015).
En definitiva, cuando la actividad em-
prendedora tiene la potencialidad de conver-
tir ideas en cambios para el aumento de la
productividad o de comercializar ideas nue-
vas aumentando el valor agregado en la eco-
 230
Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay
noma, puede considerarse como un motor de
crecimiento econmico importante y comple-
jo. Su efecto sobre el desarrollo econmico
depende de la calidad de las nuevas empre-
sas que se crean, de su capacidad de innovar
y su potencial para crecer. Emprendimiento
e innovacin estn estrechamente ligados,
puesto que el emprendimiento es uno de los
mecanismos claves para la incorporacin de
innovacin en la economa.
Por esta razn, los responsables de po-
lticas en muchos pases desarrollados han
hecho esfuerzos para establecer ecosistemas
que alienten la instalacin y desarrollo de
nuevos negocios que crezcan e introduzcan
innovaciones en el mercado. En el caso es-
pecfico de los pases en desarrollo, tal vez
por sus propias debilidades institucionales,
las condiciones para implementar la activi-
dad emprendedora innovadora son diferen-
tes y menos favorables a las vigentes en
los pases desarrollados. En este sentido, es
importante analizar las realidades especfi-
cas y no trasladar mecnicamente polticas
de pases avanzados en los que el contexto
institucional es diferente.
En el caso de Uruguay, se ha avanzado en
los ltimos aos en la aplicacin de polticas
de apoyo a la innovacin, as como en el an-
lisis de su pertinencia y de los desafos que
se enfrentan (Camacho, 2014; Aboal y otros,
2014). Sin embargo, como expresan diversos
estudios empricos, todava hay un camino por
recorrer para ajustar las polticas a las reales
necesidades y problemas de las empresas,
tal como lo perciben los propios empresarios
(Camacho y otros, 2010; Camacho, 2014).
Por otra parte, si bien la tasa de creacin
de nuevas empresas no es baja en el Uruguay
(Jung y Camacho, 2012; Singer, Amors y
Moska, 2015), es menor a la de muchos pa-
ses de Amrica Latina y no est comprobado
que el tipo de empresas que se crean sean
aquellas que innovan y transforman la eco-
noma. Un estudio reciente del Banco Mun-
dial (Lederman y otros, 2014) enfatiza que un
problema bsico que contribuye a explicar el
lento crecimiento de las empresas en Amrica
Latina, ms que la falta de nuevos empren-
dimientos, es la innovacin. La situacin de
Uruguay no sera muy diferente a la del resto
de la regin. Por ello, es necesario analizar en
qu medida las polticas vigentes favorecen el
desarrollo de la innovacin y el surgimiento
de nuevas empresas que sean innovadoras.
En esta lnea, Michael y Pearce (2009), argu-
mentan que promover la actividad empren-
dedora es esencial para producir ms innova-
cin en la economa y que, por lo tanto, las
polticas de emprendimiento y de pequeas
empresas deben constituir un componente de
la poltica nacional de innovacin.
Adems de los estudios disponibles y de
los anlisis de las polticas aplicadas, se traba-
jar con datos del GEM (Global Entrepreneu-
rship Monitor) para caracterizar la dinmica
emprendedora en el Uruguay y de la Agencia
Nacional para la Innovacin y la Investigacin
(ANII) para caracterizar la innovacin a nivel
de firma. Tambin se utilizarn datos de di-
versos ndices elaborados por organizaciones
a nivel internacional.
A continuacin, en la segunda seccin,
se presentan las principales caractersticas de
la innovacin y de la actividad emprendedora
en el Uruguay y en la seccin 3 los aspectos
ms destacables de las polticas aplicadas y
los desafos pendientes. En la cuarta seccin
se discuten sugerencias de poltica asociadas
a la innovacin y el emprendimiento para,
finalmente, presentar las conclusiones en la
ltima seccin.
II. Caracterizacin de
la innovacin y el
emprendimiento en Uruguay
Si bien existen diversas definiciones
sobre qu es la innovacin, hay un relativo
consenso en la literatura sobre la existencia
de dos procesos estrechamente relacionados

que se suceden para la generacin de inno-
vacin. El primero es el de convertir recursos
en conocimiento y el segundo que se erige a
partir del primero es el de convertir ese co-
nocimiento en valor agregado. Ambos proce-
sos son fundamentales para la generacin de
innovacin (B+I Strategy, 2007; Fagerberg,
2003; Navarro y otros, 2016).
El proceso de convertir recursos en co-
nocimiento, se asocia habitualmente a los
procesos de investigacin y desarrollo (I+D),
que si bien son fundamentales a la hora de
innovar, no representan una innovacin en s.
Las nuevas ideas, o el conocimiento en gene-
ral, por ms importantes que sean y aunque
posean consecuencias potencialmente impor-
tantes, tendrn poco impacto econmico-so-
cial a no ser que sean puestas en prctica
(Camacho y otros, 2010). En este sentido, en
los ltimos tiempos ha surgido un gran inters
en fomentar el desarrollo del proceso hacia la
innovacin, es decir, convertir el conocimien-
to en valor agregado. Este segundo paso, que
se ha dado a llamar muchas veces la comer-
cializacin de la idea, est estrechamente re-
lacionado con la actividad emprendedora.
Los dos procesos asociados a la innova-
cin la generacin de una idea y su aplicacin
para la creacin de valor no necesariamente
deben ser llevados a cabo por el mismo actor
econmico. El conocimiento puede ser desa-
rrollado en Universidades y centros tecnol-
gicos, por ejemplo, y la aplicacin de la idea
puede ser implementada por una empresa o
un emprendedor. Esta caracterstica pone de
manifiesto, entre otras cosas, la importancia
de la vinculacin entre diversos actores de la
economa para lograr mayores niveles de in-
novacin.
A su vez, el emprendimiento entendido
como la creacin de nuevas firmas que incor-
3 La TEA cuantifica la proporcin de la poblacin en edad de trabajar de un pas o regin que est comenzando una actividad emprendedora
emprendedores nacientes o que ha iniciado recientemente una actividad emprendedora estn a cargo de un nuevo negocio hace
menos de tres aos y medio.
231
Uruguay
poran actividad a la economa comprende
las iniciativas de emprendedores que innovan
y de otros que imitan o replican actividades
existentes. Como sealan Gonzlez-Perna,
Jung y Pea (2015), recientemente se ha en-
fatizado el anlisis del emprendimiento inno-
vador y de las polticas que lo favorecen, ya
que son los emprendedores innovadores los
que aportan a la transformacin y desarro-
llo de la economa. Desde esta aproximacin
conceptual, a continuacin se caracteriza el
estado de la actividad emprendedora y de la
innovacin en Uruguay, y se discuten poste-
riormente los desafos de poltica asociados.
A. Actividad emprendedora
Emprendimiento en Uruguay
relativo a la regin
Habitualmente no se asocia la economa
uruguaya con una presencia destacada de
nuevas empresas innovadoras. De hecho, se
observa un panorama desalentador en com-
paracin con otros pases latinoamericanos
en lo que se refiere a la dinmica emprende-
dora, que se caracteriza por la escasa innova-
cin (Lederman y otros, 2014).
A partir de los datos del GEM (Global
Entrepreneurship Monitor), Uruguay registra
una tasa de actividad emprendedora (TEA)3
del 14,3% en 2015, por debajo del 16,1%
alcanzado en 2014. As, Uruguay fue el pas
con la menor TEA de Amrica Latina en 2015.
La situacin relativa en 2008 era similar, con
variantes entre pases y una TEA menor para
Uruguay, lo que refleja de alguna manera una
situacin que no es coyuntural. Si se compara
la evolucin de la TEA, mitigando la eventual
volatilidad de los datos anuales comparando
el promedio en los quinquenios 2011-2015 y
 232
Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay
2006-2010 puede verse que hay cambios
positivos en el Uruguay, pues la TEA pasa de
un 12,1% en promedio en 2006-2010 a un
15,2% en promedio en 2011-2015. Si bien
es una mejora significativa, es menos impor-
tante que la que se verifica en otros pases
(Chile, Ecuador y Mxico).
Teniendo en las motivaciones que guan a
los emprendedores, puede distinguirse la acti-
vidad emprendedora motivada por necesidad
emprendedores que no tienen otra fuente de
trabajo de la actividad motivada por la iden-
tificacin de una oportunidad y la expectati-
va de mejorar la propia situacin a partir del
aprovechamiento de dicha oportunidad. La
literatura ubica el emprendimiento innovador
como parte del emprendimiento motivado en
EMPRENDIMIENTO POR NECESIDAD O POR MEJORA EN AMRICA LATINA, 2014
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Argentina Bolivia Brasil Chile
Emprendedores motivados por necesidad
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de GEM.
En sntesis, Uruguay se ha ubicado en
la ltima dcada entre los pases con menor
actividad emprendedora en Amrica Latina,
a pesar de que ha mejorado su dinamismo.
Muestra una prevalencia relativa de empren-
la oportunidad de mejora. La introduccin de
innovaciones y la generacin de un dinamis-
mo transformador en las economas, se basa
en el aprovechamiento de oportunidades per-
cibidas por emprendedores.
En general para los pases de la regin,
ha sido mayor la prevalencia de la TEA moti-
vada por la oportunidad de mejora en 2014.
En algunos casos la diferencia es muy signi-
ficativa (Chile, Costa Rica o Per) y en otros
es relativamente menor (Argentina, Ecuador
y Uruguay). Para el Uruguay, consideran-
do promedios quinquenales, se observa que
la proporcin de emprendimientos motiva-
dos en oportunidad de mejora fue significa-
tivamente menor en el perodo 2011-2015
que en 2006-2010.
GRFICO 1
(EN PORCENTAJES)
Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Mxico Panam Per Uruguay
Emprendedores motivados por oportunidad de mejora
dimientos motivados por la oportunidad de
mejora, aunque no se destaca especialmente
entre los pases de la regin y, si se comparan
los promedios quinquenales, ha disminuido
esa prevalencia.
 233

Uruguay

Evolucin del emprendimiento GRFICO 3

en Uruguay COMPOSICIN DE LA TEA EN URUGUAY,
2006-2015
La evolucin de la TEA en la ltima dca- (EN PORCENTAJES)
da en el Uruguay muestra un nivel ms alto
en 2015 en comparacin con el ao 2006, 100%
90%
aunque tambin una mayor variabilidad 80%
anual, especialmente desde 2011. 70%
60%
50%
40%
GRFICO 2 30%
20%
TASA DE ACTIVIDAD EMPRENDEDORA EN 10%
URUGUAY, 2006-2015 0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
(EN PORCENTAJES)
Emprendedor naciente Emprendedor nuevo

25% Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de GEM.

20%

En el mismo sentido, si se compara la si-

15%
tuacin 2006 con la de 2015, se observa que
10% la proporcin de personas de 18 a 64 aos con
intenciones de emprender (emprendedores
5%
potenciales) aumenta en forma significativa,
0% la tasa de los que estn involucrados en iniciar
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
un emprendimiento (nacientes) solo crece de
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de GEM. forma leve, mientras que la tasa de personas
involucradas en nuevos emprendimientos en
marcha decrece. Es llamativo tambin el des-
En cuanto a la composicin de la TEA, censo de la tasa de personas que declaran
se observa que mayoritariamente se confor- estar involucradas en negocios establecidos,
ma de emprendedores nacientes, es decir de con ms de 42 meses de funcionamiento.
aquellos que estn desarrollando el empren-
dimiento, pero an no lo tienen en funciona-
miento4. La proporcin de la TEA que corres-
ponde a nuevos emprendimientos en marcha5
vara entre el 30% y el 40% a lo largo de la
dcada, salvo en el ao 2015, en que se redu-
jo al 26,4% en comparacin con el ao 2013
que era del 40,4%. Luego de un perodo de
relativa estabilidad, parece aumentar la par-
ticipacin de iniciativas de emprendimiento
que no llegan a iniciar su funcionamiento.

4 Emprendedores nacientes: estn activamente involucrados en establecer un negocio en el que tendrn participacin, pero que no han
pagado salarios u otras retribuciones a los dueos durante tres meses.
5 Nuevos emprendedores: dueos involucrados en el manejo de un emprendimiento en funcionamiento, que han pagado salarios o
retribuciones a los dueos por ms de tres pero menos de 42 meses.
 234

Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay

GRFICO 4
EMPRENDEDORES POTENCIALES, NACIENTES, NUEVOS Y CON EMPRESAS CONSOLIDADAS, POBLACIN
DE 18-64 AOS*, 2006-2015
(EN PORCENTAJES)

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
Emprendedores Emprendedores Emprendedores Emprendedores con
potenciales nacientes nuevos negocios establecidos

2006 2015

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de GEM.

*La base sobre la que se calcula el porcentaje de emprendedores potenciales es la poblacin de 18 a 64 aos excluyendo a las personas que
estn involucradas en emprendimientos (cualquiera sea su etapa de desarrollo).

Es interesante analizar la evolucin en Asimismo, se observa en los perodos si-

los ltimos diez aos de la tasa de actividad
emprendedora segn sea por necesidad o por
oportunidad de mejora. La encuesta GEM en
Uruguay se lleva a cabo desde el ao 2006,
ao cercano a la salida de la fuerte crisis que
haba vivido el pas en 2001-2002. En 2006,
la proporcin de la TEA que se asociaba a ne-
cesidad era muy similar a la que corresponda
a la voluntad de aprovechar una oportunidad
de mejora. De hecho, se ha comprobado que
en el perodo de crecimiento posterior a la cri-
sis la actividad emprendedora estaba impul-
sada mayormente por necesidad, incluso en
el marco de una recuperacin de los niveles
de empleo (Jung y Camacho, 2012)
guientes una proporcin menor de TEA por
necesidad, junto con un nivel de la TEA total
relativamente estable. Hasta el ao 2010, por
otra parte, creci significativamente la pro-
porcin de TEA por oportunidad de mejora,
superando el 50% de la TEA total. Los pero-
dos siguientes muestran una declinacin de la
proporcin de la TEA asociada a las oportuni-
dades de mejora, que llega a ser en 2014 me-
nor al 30%. En 2015 se verifica un aumento,
aunque es prematuro afirmar si es un cambio
de tendencia o una variacin puntual, ms
cuando la economa atraviesa una notoria
desaceleracin en su nivel de actividad.
 235

Uruguay

GRFICO 5
ACTIVIDAD EMPRENDEDORA POR MOTIVACIN EN URUGUAY, 2006-2014
(EN PORCENTAJES)

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
2006 2008 2010 2012 2014

Emprendedores motivados por necesidad Emprendedores motivados por oportunidad de mejora

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de GEM.

En sntesis, puede destacarse un con- el GEM, Uruguay no presenta una valoracin

texto de relativa estabilidad en los niveles de
TEA, con un cambio de nivel en 2011, y osci-
laciones posteriores en torno al 15%. Sin em-
bargo, tambin se observan dos movimientos
en los ltimos aos: i) uno en el sentido de
mayor proporcin de iniciativas en detrimen-
to de emprendimientos ya en marcha, y ii)
otro en la direccin de una menor proporcin
de emprendimientos motivados por las opor-
tunidades de mejora.
Algunas caractersticas del ecosistema
emprendedor
Cuando se analiza la opinin de los ex-
pertos6, se observa que, si bien en los diver-
sos aspectos del ecosistema evaluados por
muy positiva, en general no parece mal po-
sicionado en comparacin con otros pases
de Amrica Latina. Los aspectos comparati-
vamente menos favorables son la formacin
para el emprendimiento en educacin bsica,
la dinmica del mercado interno y la cultura
y normas sociales asociadas. En todo caso,
lo que no se observa al menos de 2008 a
2014 es una evolucin positiva de mejora-
miento en los aspectos del ecosistema que
evala GEM. As, en cuanto a las condiciones
de mercado, se registran pequeas variacio-
nes en uno y otro sentido, que no constituyen
cambios significativos (ver grfico 6).

6 La metodologa GEM requiere la consulta al menos a 36 expertos por cada pas.

 236
Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay
CONDICIONES DEL ECOSISTEMA EMPRENDEDOR EN EL URUGUAY, 2008 Y 2014
(PUNTAJES, MXIMO 5)
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Acceso a Transferencia
fuentes de de I+D
financiamiento
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de GEM.
Respecto de la actuacin del sector p-
blico, en el perodo que va de 2008 a 2014,
los expertos valoran la mejora en los progra-
mas orientados a pymes y que los impuestos
y trmites no las afecta de manera negati-
va respecto de empresas de mayor tamao,
aunque en niveles que no son en s mismos
destacables, pero que, en comparacin con
la regin no desentonan. En lo que se ob-
serva un retroceso es en el lugar que ocu-
pa la actividad emprendedora en la agenda
de poltica econmica y, por lo tanto, como
objeto de apoyo.
Finalmente, en lo referido a los aspec-
tos relacionados con la educacin y la cul-
tura asociada a la actividad emprendedora,
los expertos valoran una mejora y un relati-
vo buen posicionamiento en trminos de for-
macin para el emprendimiento luego de la
educacin formal. Sin embargo, los valores
son bajos respecto a Amrica Latina y existe
desmejora en la formacin asociada a la edu-
cacin bsica y a la cultura y normas sociales
relativas a la actividad emprendedora.
GRFICO 6
Infraestructura Infraestructura Dinmica Apertura
comercial y fsica y de del mercado del mercado
legal servicios interno interno
2008 2014
En el mismo sentido, y partiendo de la
base de los datos GEM aunque metodolgi-
camente combinndolos con variables insti-
tucionales, el GEDI (Global Entrepreneurs-
hip Development Institute) elabora un ndice
sobre la base de catorce pilares (Acs, Szerb
y Autio, 2016). En dicho anlisis, la principal
carencia respecto de la actividad emprende-
dora en Uruguay es el capital de riesgo. Tam-
bin identifican debilidades importantes en
capital humano, internacionalizacin, acepta-
cin del riesgo e innovacin en procesos.
En sntesis, Uruguay presenta un ecosis-
tema emprendedor que muestra una situa-
cin general similar a la de Amrica Latina,
pero que no se encuentra a nivel de los pa-
ses ms destacados (Chile). Una nota nega-
tiva est dada por la falta de progresos en
aspectos importantes como el financiamiento
en especial de riesgo, educacin y aspec-
tos culturales asociados a la actividad em-
prendedora exceptuando, tal vez, los pro-
grama de formacin no formal, dinmica de
mercado y capacidad de transformar la I+D
 237

Uruguay

en negocios concretos, a lo que se suma el inferior al de Colombia y est claramente por

lugar que ocupa la actividad emprendedora
en la poltica pblica.
B. Innovacin
Innovacin en Uruguay: situacin
relativa y evolucin reciente
En materia de innovacin, Uruguay se
encuentra a mitad de tabla entre los pases
latinoamericanos, a partir de los datos del GII
(Global Innovation Index). En la medida sint-
tica global del GII (Cornell University, INSEAD
y WIPO, 2015), Uruguay alcanza un puntaje
apenas superior al de Brasil y Argentina, algo
debajo de Chile, Costa Rica y Mxico.
En trminos de lo que el GII denomina
indicador de eficiencia (relacin entre el pun-
taje en outputs e inputs), Uruguay alcanza
un 0,66, y solo est por encima de Brasil,
Ecuador y Colombia. Este indicador permite
evaluar en qu medida los esfuerzos que un
pas realiza en materia de soporte a la inno-
vacin se traducen luego en outputs, tanto
en tecnologa y conocimientos como en re-
sultados creativos. Para Uruguay, este es un
indicador que tiende a disminuir en los lti-
mos aos, ya que si bien la calificacin dada
a los inputs crece lo que implica un mayor
esfuerzo por innovar, ello no se traduce en
una mejor calificacin de los resultados.

TABLA 1
POSICIN DE URUGUAY EN TRMINOS DE INNOVACIN EN RELACIN CON AMRICA LATINA

PAS RANKING (/141) PUNTAJE (0-100) EFICIENCIA (OUTPUT/INPUT)

Chile 42 41,2 0,68

Costa Rica 51 38,59 0,79
Mxico 57 38,03 0,73
Colombia 67 36,41 0,6
Uruguay 68 35,76 0,66
Brasil 70 34,95 0,65
Per 71 34,87 0,6
Argentina 72 34,3 0,75
Paraguay 88 30,69 0,75
Bolivia 104 28,58 0,76
Ecuador 119 26,87 0,51
Venezuela 132 22,77 0,68

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del GII.

En lo que respecta a las variables de Por otra parte, se observa un puntaje

inputs a la innovacin, Uruguay se encuen-
tra relativamente bien posicionado en lo re-
lacionado a infraestructura e instituciones
(entre los primeros 50 lugares del ranking).
El menor nivel de los indicadores los tiene en
trminos de sofisticacin tanto de mercado
como de empresas.
cercano al promedio global para Uruguay en
trminos de Resultados Creativos (que, para
el GII es un indicador de output). Este re-
sultado sera consistente con la percepcin
de empresas potencialmente innovadoras en
Uruguay. En efecto, Camacho et al (2010) re-
portan que dentro de los principales obstcu-
 238

Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay

los que ellas identifican a la hora de innovar,

no destaca la falta de creatividad. Ms que
en la generacin de ideas, ellas encuentran
problemas en su ejecucin.

TABLA 2
DATOS SOBRE URUGUAY EN MATERIA DE INNOVACIN

Puntaje Ranking
(0-100) (/141)
Ranking global 35,8 68
Eficiencia (outputs/inputs) 0,66 91
Inputs 43,1 63
Instituciones 68,3 50
Capital Humano e Investigacin 29,3 67
Infraestructura 49,1 38
Sofisticacin del mercado 38,9 117
Sofisticacin de las empresas 29,7 96
Outputs 28,4 66
Resultados en tecnologa y conocimientos 22,3 94
Resultados creativos 34,6 59

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del GII.

Innovacin a nivel empresarial Segn los datos de la muestra de em-

presas incluidas en la encuesta de innovacin
Los datos a este nivel, muestran que en
(ver la tabla 3), se observa que la mayor par-
los ltimos aos ha disminuido la proporcin
te de las empresas que desarrollan activida-
de empresas que desarrollan actividades de
des de innovacin lo hacen para innovar en
innovacin, tanto en la industria como en los
productos (48,6%) y/o en procesos (60,9%);
servicios. A partir de las estimaciones de la
la proporcin de las empresas que innovan
ANII, para la totalidad de firmas incluyen-
en organizacin (36,8%) y en comercializa-
do las microempresas, se observa para la
cin (17,7%) es significativamente menor y
industria que la proporcin de aquellas que
es similar en los sectores de industria y de
desarrollaron actividades de innovacin dis-
servicios. Se registra, en cambio, una mayor
minuy de un 32% en el perodo 2007-2009,
proporcin de empresas que innovan en pro-
a un 26% en 2010-2012. En el caso de los
cesos en la industria que en los servicios, y
servicios, el porcentaje de empresas que de-
una mayor proporcin que innovan en orga-
sarrollan actividades de innovacin disminu-
nizacin en los servicios que en la industria7.
y de un 31% en 2004-2006, a un 25% en
2007-2009 y a un 22% en 2010-2012.

7 La Encuesta de Innovacin de la ANII (2010-2012), incluye microdatos referidos a empresas pequeas, medianas y grandes y
prcticamente no incluye micro empresas (menos de 5 empleados). Desde el punto de vista del presente anlisis, las pymes son las ms
relevantes y los datos reflejan este foco.
 239

Uruguay

TABLA 3
TIPOS DE INNOVACIONES POR SECTOR EN URUGUAY (2010-2012)
(EN PORCENTAJES)

Sector Industria Servicios Total

Muestra (nmero de empresas) 821 971 1.792
Con actividades de innovacin
39,6 32,9 35,9
(porcentaje sobre el total de la muestra)
Innovacin en productos
50,2 47,0 48,6
(porcentaje sobre las que tienen actividades de innovacin)
Innovacin en procesos
69,5 52,0 60,9
(porcentaje sobre las que tienen actividades de innovacin)
Innovacin en organizacin
29,8 43,9 36,8
(porcentaje sobre las que tienen actividades de innovacin)
Innovacin en comercializacin
16,0 19,4 17,7
(porcentaje sobre las que tienen actividades de innovacin)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la Encuesta INE + ANII 2010-2012.

La mayor parte de las empresas que in-
novan son medianas o grandes, con indepen-
dencia del tipo de innovacin, lo que es ms
pronunciado en la innovacin por procesos
(por el mayor peso relativo de las medianas)
y en la innovacin por organizacin (por el
mayor peso relativo de las grandes). No se
observan grandes variaciones segn sean
empresas industriales o de servicios.

GRFICO 7
TIPO DE INNOVACIN POR TAMAO DE EMPRESAS
(EN PORCENTAJES)

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Innovacin Innovacin Innovacin en Innovacin en
en productos en procesos organizacin comercializacin

Pequea Mediana Grande

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de INE + ANII 2010-2012.

 240

Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay

Igual que con respecto al tamao, se ob-
serva que ms de la mitad de las empresas
que innovan son maduras (ms de 20 aos),
y ms del 75% tiene ms de 10 aos, es de-
cir, ya pasaron su etapa de juventud. Aunque
esta caracterstica se replica, con matices, en
industrias y servicios, se observan algunas
caractersticas diferenciales por sectores. As,
entre las empresas que innovan en productos,
el 66,9% de las mismas en el sector industrial
son maduras y el 15,3% de edad mediana. En
servicios, en cambio, un 38,0% son maduras
y un 32,7% son de mediana edad. Se regis-
tra, incluso, una proporcin cercana al 30%
de empresas jvenes que innovan en produc-
tos en el sector servicios. Aunque con me-
nor intensidad relativa, esta misma tendencia
se observa en las empresas que innovan por
procesos, organizacin y/o comercializacin:
en el sector servicios se observa una mayor
proporcin relativa de empresas de mediana
edad y jvenes entre aquellas que innovan.

GRFICO 8
EMPRESAS EN URUGUAY POR SECTOR, EDAD Y TIPO DE INNOVACIN, 2010-2012
(EN PORCENTAJES)

Innovadoras en producto Innovadoras en proceso

70% 70%

60% 60%

50% 50%

40% 40%

30% 30%

20% 20%

10% 10%

0% 0%
Joven Mediana Madura Joven Mediana Madura

Innovadoras en organizacin Innovadoras en comercializacin

70% 70%

60% 60%

50% 50%

40% 40%

30% 30%

20% 20%

10% 10%

0% 0%
Joven Mediana Madura Joven Mediana Madura

Industria Servicios

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de INE + ANII 2010-2012.

 241

Uruguay

Se observa que las innovaciones para
el mercado internacional son muy pocas
y se dan en empresas de mayor tamao y
maduras. Slo en el sector servicios algu-
nas empresas jvenes han innovado para
el mercado internacional, principalmente en
productos. La proporcin de empresas que
innovan en producto y en procesos para el
mercado local es mayor en el sector industria
que en el de servicios, mientras que en in-
novacin en organizacin y comercializacin
la situacin es inversa.
Las empresas innovadoras y los apoyos
pblicos
En cuanto al acceso de las firmas inno-
vadoras a los mecanismos especficos de
apoyo pblico, se observa que aproximada-
mente el 30% de aquellas que desarrollaron
actividades de innovacin, solicitaron algn
tipo de apoyo pblico. En el caso de la indus-
tria manufacturera este porcentaje es mayor
(38,2%) que en servicios (21,3%).

TABLA 4
SOLICITUD DE APOYO PBLICO POR PARTE DE LAS EMPRESAS PARA LA INNOVACIN EN URUGUAY,
2010-2012 (EN NMERO Y PORCENTAJES)

La empresa solicit apoyo estatal para innovacin NO S TOTAL

Industria Manufacturera 201 124 325
Porcentaje 61,8 38,2 100
Servicios 251 68 319
Porcentaje 78,7 21,3 100
Total 452 192 644
Porcentaje 70,2 29,8 100

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de INE + ANII 2010-2012.

En relacin al tipo de apoyo que recibie- III. Polticas aplicadas y desafos

ron, se destaca la preponderancia de apoyos
indirectos a la innovacin como la Ley 16.906
dirigida a la promocin de inversiones. Si bien
esta ley no es especfica de apoyo a la inno-
vacin (Durn y otros, 2016a), segn lo que
expresan las empresas, es el mecanismo de
apoyo que elijen mayoritariamente. De los
proyectos apoyados a nivel de las empresas
encuestadas, el 58% recibi apoyo a travs
de la Ley de Promocin de Inversiones (Ley
16.906) y el 19% a travs de ANII.
pendientes
Las polticas de fomento a la innovacin y
el emprendimiento en Uruguay estn enmar-
cadas en el Plan Estratgico Ciencia, Tecno-
loga e Innovacin (PENCTI), que se aprob
el 25 de febrero de 2010 mediante el Decre-
to N 82/010. Las acciones que propone el
PENCTI comprenden tres reas: i) el diseo
de una nueva institucionalidad; ii) el inicio de
un proceso dirigido a concretar por primera
 242
Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay
vez en el pas un Plan Estratgico Nacional en
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI); y iii)
la consolidacin del apoyo financiero que d
sustento incremental y permanente a las pol-
ticas del sector pblico dirigidas a CTI.
En el Sistema Nacional de Innovacin,
de acuerdo a lo explicitado por el PENCTI,
la institucionalidad pblica, est conformada
bsicamente por tres actores: i) el Gabinete
Ministerial de Innovacin, que opera a nivel
estratgico; ii) el Consejo Nacional de Inno-
vacin Ciencia y Tecnologa (CONICYT) ac-
tuando a nivel de asesoramiento y consulta;
y iii) la Agencia Nacional de Investigacin e
Innovacin (ANII) que lleva a cabo el nivel
operativo con la implementacin de progra-
mas que benefician directamente a las em-
presas y los investigadores.
En definitiva, el PENCTI establece una
estructura de funcionamiento para los ins-
trumentos de apoyo a la innovacin, en el
que la ANII opera como ejecutor y mbito
de coordinacin entre las instituciones pbli-
cas y privadas que desarrollen acciones di-
rigidas al desarrollo cientfico-tecnolgico y
de la innovacin.
A. Los Instrumentos de Apoyo a la
Innovacin y el Emprendimiento
Para el anlisis de la oferta de instru-
mentos de apoyo pblico a la innovacin y el
emprendimiento, se realiz un relevamiento
que permitiera identificar las principales he-
rramientas disponibles. Se identificaron en la
rbita pblica 36 instrumentos principales di-
seados para apoyar diversos objetivos y be-
neficiarios (ver listado en el anexo). Existen
diversas formas de mapear los instrumentos
de apoyo a la innovacin y al emprendimien-
to. Se opt por una clasificacin que se sus-
tentara en la definicin de innovacin en la
que se basa este estudio. As, se considera
la definicin de innovacin contemplando dos
procesos: el de generacin de conocimiento
y el de conversin de conocimiento en valor
agregado. Segn esto, pueden clasificarse los
instrumentos de apoyo en dos grupos: por un
lado instrumentos INPUT que inciden en los
procesos de innovacin a travs de creacin
de conocimiento, y por otro lado instrumen-
tos output, que inciden en el proceso de inno-
vacin apoyando la transformacin del cono-
cimiento en valor agregado.
Esta clasificacin aporta un elemento ori-
ginal al mapeo de instrumentos de poltica,
puesto que permite consolidar los instrumen-
tos de innovacin y de emprendimiento en un
mismo marco. Esto es as, puesto que si se
considera que los instrumentos de output son
los que apoyan el proceso de convertir cono-
cimiento (o ideas) en valor agregado (comer-
cializacin exitosa), todos los instrumentos
de apoyo al emprendimiento son, por defini-
cin, instrumentos de output. El fomento al
emprendimiento implica el apoyo a que las
ideas funcionen comercialmente en el mer-
cado (y si es emprendimiento innovador, que
las nuevas ideas tengan xito en el merca-
do). Tal como se mencion anteriormente, la
innovacin involucra ambos procesos: crea-
cin de conocimiento y su aplicacin para la
obtencin de valor agregado. Sin embargo,
ambos procesos pueden ser llevados a cabo
por distintos actores. Esta conceptualizacin
viabiliza la clasificacin en instrumentos de
input y de output y es til, ya que, en muchos
casos, los beneficiarios de los instrumentos
de estos dos grupos son distintos. Ahora bien,
esta misma caracterstica de la innovacin,
permite identificar acciones que sin estar des-
tinadas especfica y nicamente al desarrollo
de conocimiento, o a su aplicacin para la ob-
tencin de valor, tambin sean un apoyo a la
innovacin. Esto es especialmente cierto para
aquellas acciones que promueven el relacio-
namiento entre actores diferentes que, en
conjunto, llevan a cabo los dos procesos ne-
cesarios para la innovacin. Un ejemplo claro
de esto son los instrumentos que apoyan el
vnculo entre universidades y empresas.

En resumen, pueden identificarse instru-
mentos que apoyan i) los procesos de input,
ii) los procesos de output, iii) los procesos de
conexin input-output.
Teniendo en cuenta los apoyos espec-
ficos al proceso de input de generacin de
conocimiento, se identifican apoyos relacio-
nados con los recursos humanos de las em-
presas tanto para capacitacin como para
contratacin de profesionales idneos, la in-
vestigacin y desarrollo, el acceso al conoci-
miento disponible y la creacin de redes. Los
instrumentos de apoyo identificados no ope-
ran exclusivamente en el mbito de la ANII,
sino tambin mediante otras unidades ejecu-
toras como, por ejemplo, la Universidad de la
Repblica y la Cmara de Industrias.
Por su parte, los instrumentos de ou-
tput de conversin de conocimiento en va-
lor agregado comprenden acciones de apo-
yo emprendedor, subsidios para actividades
especficas para la comercializacin (paten-
tamiento, acceso a mercados, asesoras),
apoyos especficos a sectores, subsidios para
proyectos con pases especficos, subsidios
para proyectos generales y subsidios para
proyectos de expansin de la innovacin. La
mayora de los instrumentos de output son
ejecutados en la rbita ANII, aunque en dos
de ellos aparece otro actor en la coejecucin
y en dos de ellos es el Ministerio de Industria,
Energa y Minera quien realiza la ejecucin.
En trminos generales, la oferta de apo-
yos especficos contina siendo compleja, es-
pecialmente para las pymes, que en muchos
casos no conocen la existencia de los instru-
mentos o se les dificulta identificar cul de
ellos se adapta mejor a sus necesidades. Otro
elemento que es interesante destacar es el
hecho de que no todos los apoyos se ejecu-
tan desde la ANII lo que, a priori, no debera
representar una dificultad siempre que estn
coordinadas las acciones, en lnea a lo plan-
teado por el PENCTI.
Por otra parte, ms all de los instru-
mentos de apoyo directo a la innovacin
243
Uruguay
empresarial sean de input, de output o de
conexin en el mapeo de instrumentos se
identificaron algunas herramientas que si
bien no estn diseadas especficamente para
el apoyo a la innovacin, ni la tienen como
objetivo especfico, influyen indirectamente
en el proceso, puesto que apuntan a mejorar
la competitividad empresarial. As, se identi-
ficaron desde la rbita pblica herramientas
de apoyo al desarrollo de proyectos (como
la Ley de Inversiones), subsidios para la ca-
pacitacin de recursos humanos generales
o prstamos preferenciales.
Finalmente, es importante mencionar
la existencia de instrumentos que, sin estar
dirigidos a promover la innovacin o mejo-
rar la competitividad de las empresas, tie-
nen un impacto positivo en el entorno ins-
titucional, social y econmico en que se
desarrollan los negocios.
A partir de este enfoque, los principales
instrumentos identificados para Uruguay, se
ordenan de acuerdo al esquema conceptual
ilustrado en la figura 1.
FIGURA 1
ESQUEMA CONCEPTUAL PARA
EL MAPEO DE INSTRUMENTOS
INPUT
Recursos CONEXIN
OUTPUT
Instrumentos directos:
Instrumentos de INPUT
Instrumentos de OUPUT
Instrumentos de Conexon
Instrumentos indirectos:
Instrumentos de competitividad empresarial
desde la empresa
Instrumento de competitividad empresarial
desde el entorno
 244
Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay
Vale la pena mencionar que los instru-
mentos de output analizados especficamen-
te dirigidos al apoyo al desarrollo emprende-
dor se enmarcan en el Programa de Apoyo a
Futuros Empresarios de la ANII. Los principa-
les cometidos del programa son el apoyo a la
cultura emprendedora y el apoyo al desarrollo
inicial de emprendimientos. El programa es-
tablece que su objetivo es contribuir a incre-
mentar la inversin privada en actividades de
innovacin. Esta iniciativa procura aumentar
la cantidad de nuevos emprendimientos inno-
vadores y exitosos en Uruguay.
Para cumplir los cometidos se cre la
Red de Apoyo a Futuros Empresarios (RAFE),
conformada por distintas organizaciones p-
blicas y privadas, empresas, universidades,
fundaciones, ONG, cmaras e inversionis-
tas, entre otras y que apoya al emprende-
dor en todo su proceso. RAFE, que pretende
mejorar el ecosistema emprendedor, apoya
a emprendimientos que impliquen la comer-
cializacin de productos o servicios con va-
lor agregado diferencial. Es, entonces, segn
la definicin utilizada en el presente estudio,
una herramienta netamente de output, que
busca poner en valor diferentes ideas con
potencial innovador.
IV. Recomendaciones de poltica
Uruguay posee un Plan Estratgico de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI).
La existencia de una manifestacin estrat-
gica formal de apoyo al desarrollo de la in-
novacin en el pas es, sin dudas, un paso
fundamental. Si bien en el PENCTI se esta-
blece un conjunto de objetivos, puede argu-
mentarse que estos representan, en realidad,
lneas prioritarias de accin ms que un plan
propiamente dicho. As, los cometidos del
PENCTI son amplios, deseables en todos los
casos, pero no se proponen objetivos espec-
ficos y con metas claras. De esta manera, una
accin deseable sera concretar, en el mar-
co del PENCTI, un plan especfico con metas
claras, responsables, resultados esperados
en plazos establecidos, que permitiera no so-
lamente el redireccionamiento y articulacin
de instrumentos existentes, sino que marca-
ra pautas para la evaluacin y seguimiento
de las polticas.
Dado que la ANII constituye, en el marco
del PENCTI, el brazo operativo de las polti-
cas pblicas y las prioridades del Poder Eje-
cutivo en el tema (Gabinete Ministerial de la
Innovacin, 2010), debera fortalecerse su
rol de ejecucin y coordinacin. Existen, tal
como mencionan referentes consultados, ac-
ciones de coordinacin entre las instituciones,
aunque en algunos casos, estas acciones no
son suficientes para el mejor desarrollo de los
programas. Algunas herramientas de apoyo
especfico a la innovacin son ejecutadas sin
coordinacin con la ANII.
Ms all de la importancia evidente que
adquiere la ANII en el impulso a la innovacin
en Uruguay, pudieron identificarse muchos
otros actores, que, en economas como la
uruguaya, aparecen dispersos y escasamente
coordinados, lo que puede devenir en una du-
plicacin de esfuerzos y en vacos en la aten-
cin de ciertos problemas. A este respecto, es
recomendable una definicin ms clara del pa-
pel de los diversos actores dentro del Sistema
Nacional de Innovacin, apostando por una
mayor coordinacin que evite duplicaciones y
asegure que la promocin de la innovacin se
ejecute de forma eficaz y eficiente. No es un
punto menor, a este respecto, la necesidad
de que el diseo institucional permita inde-
pendizar la poltica de innovacin de los ciclos
polticos (Aboal y otros, 2014), y prevea una
adecuada participacin de actores privados.
Adems de los aspectos institucionales,
en los que Uruguay ha avanzado y hecho un
esfuerzo en materia de recursos, es necesario
aumentar y consolidar los fondos destinados
a promover la innovacin. A pesar del avance,
estos esfuerzos son significativamente meno-
res a los observados para otras economas la-

tinoamericanas (Durn y otros, 2016b; Aboal
y otros, 2014). Desde el punto de vista del
financiamiento de la innovacin por las em-
presas es tambin una realidad verificada en
diversos estudios (Aboal y otros, 2014). Este
aspecto puede analizarse, a su vez, en for-
ma conjunta con la diversidad y complejidad
de los instrumentos aplicados lo que, como
se ha visto, es una caracterstica del sistema
uruguayo. Si por razones de orden general,
no es posible aumentar significativamente los
recursos asignados a los instrumentos vigen-
tes, una alternativa sera reducir la diversi-
dad de instrumentos y potenciar aquellos que
respondan a objetivos priorizados, buscando
lograr un mayor impacto. En el caso de los
instrumentos de input, donde la diversidad es
mayor, este aspecto es tal vez ms relevante.
La priorizacin de objetivos requiere de
una fuerte articulacin de la poltica de inno-
vacin con la poltica de desarrollo producti-
vo. La economa uruguaya debe recorrer un
camino de generacin de capacidades que
viabilice una mayor diversificacin productiva
que, a su vez, le permita alcanzar un mayor
grado de complejidad y flexibilidad en su te-
jido empresarial (Hausmann y Rodrik, 2003;
Aboal otros, 2014). Ello es importante no
solo para viabilizar mayor innovacin y sur-
gimiento de nuevas empresas, sino tambin
para generar empleo de calidad (Durn, Jung
y Garca, 2012). Para recorrer este camino la
poltica de innovacin debe promover la di-
versificacin, aunque teniendo en cuenta las
restricciones que plantea la propia estructura
productiva actual, que es la fuente de activi-
dad, empleo y exportaciones. De igual mane-
ra, y con el mismo fin, se requiere poner el
foco en aquellos instrumentos que promue-
van la actividad emprendedora, en particular,
los emprendimientos innovadores que trans-
forman y dinamizan la economa. Hay mucho
hacer en materia de creacin y desarrollo de
nuevas empresas y, en particular, de acceso a
informacin que permita analizar la realidad
y formular propuestas fundadas de poltica.
245
Uruguay
La complejidad de los procesos de inno-
vacin hace necesaria la articulacin de los
instrumentos y el apoyo a las vinculaciones
y alianzas entre actores para obtener resul-
tados eficientes. Las propias debilidades ins-
titucionales de las economas en desarrollo,
de las que Uruguay no est exenta, hace que
esta mirada sistmica sea imprescindible. Mu-
chas veces esta falta de articulacin hace que
el conocimiento con valor econmico que se
genera (por ejemplo, por inversin en I+D), y
que est en la base de la accin de un empren-
dedor que busca introducir una innovacin en
el mercado, no termina transformndose en
negocios que agregan valor y generan acti-
vidad (por ejemplo, una nueva empresa que
introduce un nuevo producto en el mercado).
Dos aspectos deben ser encarados en este
sentido: i) la necesidad de promover mayo-
res vinculaciones entre actores (por ejemplo,
universidades y empresas, pero tambin en-
tre empresas, entre instituciones pblicas y
privadas); y ii) promover mayor articulacin
entre instrumentos. Por ejemplo, no basta
con promover I+D, o facilitar el acceso a la
inversin extranjera directa (IED) para que se
den ms emprendimientos innovadores, sino
que deben articularse ambos aspectos. Se
ha comprobado empricamente para pases
en desarrollo que la actividad emprendedo-
ra innovadora depende de que se refuercen
simultneamente tanto la capacidad de ab-
sorcin y aplicacin de conocimiento de los
emprendedores como su acceso a mercados
externos y a vnculos con empresas extranje-
ras (Gonzlez-Pena, Jung y Pea, 2015). En
este sentido, cobran especial importancia los
instrumentos llamados de conexin.
El financiamiento se evidencia como un
aspecto clave para el impulso a la innovacin,
y en particular para el emprendimiento inno-
vador, desde el punto de vista de los esfuer-
zos de output. Este es un problema general,
no exclusivo de Uruguay, ya que la mayora
de los emprendedores innovadores encuen-
tran problemas para financiar la puesta en
 246
Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay
marcha de nuevos proyectos o, cuando lo-
gran ingresar en el mercado, su crecimiento.
Diversos estudios han analizado los factores
financieros asociados al desempeo de nue-
vas empresas e indican que, en general, al
inicio se financian principalmente con capital
propio (Reid, 2003; Giudici y Paleari, 2000;
Lpez-Gracia y Aybar-Arias, 2000; Colombo
y Grilli, 2007), aunque luego deban recurrir
a financiamiento externo endeudamiento o
capital de riesgo para desarrollarse. En el
caso uruguayo, se identifican algunos esfuer-
zos de financiamiento de capital semilla para
emprendimientos, en algunos casos de priva-
dos, aunque la oferta sigue siendo pequea
en relacin a la demanda que existe. Ms all
del capital semilla, se evidencia la necesidad
de promover fondos de capital de riesgo que
permitan no solo generar nuevas iniciativas
de innovacin y emprendimiento, sino am-
pliar o impulsar emprendimientos y procesos
de innovacin en marcha que, si bien se inser-
tan en los mercados con xito, requieren de
un impulso de crecimiento para consolidarse.
La Red de apoyo a emprendedores constituye
un avance, pero an hay mucho por trabajar
en esta rea.
De acuerdo con los resultados de algu-
nos estudios sobre la realidad de las empre-
sas uruguayas (Camacho y otros, 2010), los
principales problemas que las empresas en-
cuentran para innovar estn en la ejecucin
de proyectos y la gestin de la innovacin,
ms que en la generacin de propuestas in-
novadoras, es decir, ms que nuevas ideas, el
mayor problema estara en poner esas ideas
en prctica (en lo que los factores del mer-
cado y del entorno de negocios son tambin
determinantes). En este sentido, cobra nue-
va relevancia lo mencionado anteriormente
con respecto al refuerzo de los apoyos ou-
tput. Sera importante, sobre todo para las
empresas que ya existen, fortalecer el acceso
a instrumentos de apoyo pblico a la gestin
de la innovacin.
Todo intento de promover la innovacin
y el emprendimiento implica un aspecto cen-
tral relacionado con los recursos humanos
calificados. Se ha avanzado de manera sig-
nificativa, y existen varios instrumentos de
apoyo a las empresas en este sentido. Tal
vez es un rea en la que la accin sobre el
vnculo universidad-empresa pueda ser muy
relevante, sobre todo en materia de forma-
cin en temas de tecnologa y en solucin de
problemas. Ms all de la formacin universi-
taria, es importante que las empresas cuen-
ten con trabajadores formados tcnicamente
para poder innovar.
Un aspecto que no es posible de sosla-
yar es el hecho de que la mayor parte de las
empresas innovadoras que solicitaron apoyo
pblico, lo hicieron a travs de la Ley de Pro-
mocin de Inversiones. Esta ley no est espe-
cficamente diseada para promover innova-
cin, y de hecho no se ha encontrado que las
inversiones promovidas en los ltimos aos
respondan a algn tipo de patrn innovador
(Durn y otros, 2016a). Es posible introdu-
cir modificaciones a esta ley para estimular
un papel ms dinamizador de las inversiones,
particularmente de las empresas grandes.
En esta lnea, Aboal y otros (2014) proponen
tres ideas interesantes: i) asociar las exone-
raciones en innovacin a la contratacin de
investigadores; ii) asociar por lo menos una
parte de las exoneraciones a la contratacin
de I+D en instituciones tecnolgicas locales
lo que podra ser ampliado a otro tipo de
actores generadores de I+D; y iii) asociar
por lo menos parte de las exoneraciones al
financiamiento de mejoras en las capacidades
de proveedores locales. Si bien estas ideas
deben matizarse y no deberan introducirse
de forma que traben los avances tecnolgi-
cos, es un punto de partida que es necesario
discutir.
Otro elemento a destacar respecto de la
disponibilidad de instrumentos es que, la gran
mayora parece estar focalizada en la capital.

Si bien los instrumentos no fueron diseados
con ese espritu, posiblemente sus caracte-
rsticas y el tipo de empresas que acceden
a ellos, hace que se beneficien mayoritaria-
mente empresas radicadas en la capital. Un
esfuerzo por redireccionar algunos apoyos
especficamente dirigidos a empresas en el
interior del pas podra ayudar a emprendi-
mientos innovadores y fortalecer la incorpo-
racin de cambios en empresas quizs ms
pequeas que puedan redundar en un au-
mento de la productividad y, por lo tanto, en
el fomento al desarrollo local.
V. Conclusiones
E
l impulso a la innovacin es un elemento
fundamental en el proceso de diversifi-
cacin de la economa hacia productos
de mayor valor agregado, que permitan dis-
minuir la dependencia de factores externos,
especialmente en pases en desarrollo. A
su vez, emprendimiento e innovacin estn
estrechamente ligados, siendo el emprendi-
miento uno de los mecanismos clave para la
incorporacin de la innovacin en la economa.
En el caso de Uruguay, si bien existen es-
fuerzos a nivel pblico orientados al desarro-
llo de la innovacin y el emprendimiento en la
economa, los resultados que pueden obser-
varse aparecen escasos. Las caractersticas
del ecosistema emprendedor uruguayo no se
encuentran al nivel de los pases destacados
en el continente. Y en materia de innovacin,
se encuentra a mitad de tabla entre los pases
latinoamericanos, a pesar de los esfuerzos de
poltica que se estn desarrollando.
A partir del anlisis realizado, y a los
efectos de mejorar las polticas en materia de
innovacin y emprendimiento, se sugiere tra-
bajar sobre los siguientes aspectos:
247
Uruguay
A. Aspectos institucionales
El Plan Estratgico de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin (PENCTI), aprobado en 2010,
debera ser complementado por un plan es-
pecfico con metas claras, responsables y re-
sultados esperados en plazos establecidos,
para lograr una mejor ejecucin, evaluacin
y seguimiento de las polticas. Paralelamente,
en el plano operativo, debera fortalecerse el
rol de ejecucin y coordinacin de la ANII, y
la participacin de actores privados.
En forma complementaria, es recomen-
dable una definicin ms clara del papel de los
diversos actores pblicos y privados en el
Sistema Nacional de Innovacin y en el apoyo
al emprendimiento, apostando por una mayor
coordinacin y por un diseo que permita in-
dependizar la poltica de innovacin de los ci-
clos polticos y un mayor equilibrio territorial.
B. Recomendaciones sobre
instrumentos
Es necesario aumentar y consolidar los
fondos destinados a promover la innovacin y
evaluar la reduccin de la diversidad de ins-
trumentos, potenciando los que respondan a
objetivos priorizados.
Debe promoverse la diversificacin pro-
ductiva, siempre teniendo en cuenta las
restricciones que plantean las condiciones
estructurales vigentes en la economa. Asi-
mismo, se requiere poner el foco en aque-
llos instrumentos que promuevan la actividad
emprendedora, en particular, los emprendi-
mientos innovadores que transforman y dina-
mizan la economa.
El financiamiento constituye un aspec-
to clave para el impulso a la innovacin y,
en particular, al emprendimiento innovador.
Es necesario promover fondos de capital de
riesgo y facilitar el acceso a emprendimien-
tos y procesos de innovacin en marcha que,
si bien se insertan en los mercados con xi-
 248

Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay

to, requieren de un impulso de crecimiento En este sentido, cobran especial importancia

para consolidarse.
Sera importante, sobre todo para em-
presas existentes, fortalecer el acceso a ins-
trumentos de apoyo pblico a la gestin de la
innovacin dentro de la empresa.
Todo intento de promover innovacin
y emprendimiento, implica un aspecto cen-
tral que tiene que ver con los recursos hu-
manos calificados. Es un rea en la que la
accin sobre el vnculo universidad-empre-
sa pueda ser muy relevante, sobre todo en
materia de formacin en temas asociados a
la tecnologa. La propia complejidad de los
procesos de innovacin hace que la articu-
lacin de los instrumentos y el apoyo a las
vinculaciones y alianzas entre actores sea
esencial para obtener resultados eficientes.
los instrumentos de conexin.
Es posible introducir modificaciones a la
Ley de Promocin de Inversiones, a la que
recurren con frecuencia las empresas que so-
licitan apoyos pblicos para innovar, para es-
timular un papel ms dinamizador de las inver-
siones en el sistema nacional de innovacin.
Estas reflexiones se refieren a polticas
que se asocian directamente con la promocin
de la innovacin y la actividad emprendedora,
aunque sin pretender abarcarlas de manera
exhaustiva. Sin embargo, las polticas direc-
tamente orientadas a promover la innovacin
y la actividad emprendedora no tendrn el
impacto esperado sin un contexto adecuado,
tanto en lo institucional como en materia de
estrategias de desarrollo competitivo.

Micaela Camacho
Master of Business Administration (MBA) por Copenhagen Business School (Dinamarca). Licenciada en
Economa de la Empresa por la Universidad Catlica del Uruguay. Es Profesora del Departamento de Economa,
Investigadora del Instituto de Competitividad y Directora de los Postgrados de la Facultad de Ciencias
Empresariales de la Universidad Catlica del Uruguay.

Andrs Jung
Doctor en Economa y Direccin de Empresas por la Universidad de Deusto (Espaa), y Licenciado en Economa
por la Universidad de la Repblica (Uruguay). Es Profesor Titular y Director del Departamento de Economa, en
la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Catlica del Uruguay.

Cecilia Durn
Magister en Economa Internacional por la Universidad de la Repblica (Uruguay), y Licenciada en Economa
de la Empresa por la Universidad Catlica del Uruguay. Es Profesora de Teora del Comercio Internacional
e Investigadora Asociada del Departamento de Economa de la Facultad de Ciencias Empresariales de la
Universidad Catlica del Uruguay.

Diego Karsaclian
Tcnico en Economa. Asistente de Investigacin del Departamento de Economa y Docente Asistente de
Organizacin Industrial y Metodologa de la Investigacin en la Facultad de Ciencias Empresariales de la
Universidad Catlica del Uruguay (UCU).
 249

Uruguay

IN/OUT Unidad
N Nombre Beneficiarios Beneficio
Conexin ejecutora

1 Implementacin de la Innovacin OUT ANII Empresas nacionales Subsidios

Inversores y grupos
2 Investigadores + Inversores OUT ANII Subsidios
Investigacin
3 Fondo Sectorial - Energa OUT ANII Empresas nacionales Subsidios
MGAP Subsidios /
4 Plan de Negocio- Industrializacin de frutas y hortalizas OUT Empresas nacionales
(DIGEGRA) prstamos
5 Proyectos de Innovacin o mejoras en cooperativas OUT MIEM Cooperativas Subsidio
Proyectos de Innovacin o mejoras en sociedades Sociedades rurales /
6 OUT MIEM Subsidio
rurales y Cooperativas Agrarias cooperativas agrarias
Empresas sectores
7 Fondo Industrial OUT MIEM (DNI) Subsidio
seleccionados
Empresas radicadas en
8 Fondo Sectorial de Innovacin Industrial, Enrique Bia OUT ANII - LATU Subsidio
el pas
Subsidio para
9 Apoyo al patentamiento de soluciones OUT ANII Empresas privadas
Patentamiento
10 Innovacin Inclusiva OUT ANII Empresas privadas Subsidio
CEGETEC / Empresas industriales o
11 Gestin de Innovacin para la Industria OUT Asesora
ANII servicios conexos
12 Alianzas para la Innovacin - Proyectos de Innovacin OUT ANII Empresas nacionales Subsidio
13 Alianzas para la Innovacin - Desarrollo Tecnolgico OUT ANII Empresas nacionales Subsidio
14 PIEP OUT MIEM Pymes asociadas Subsidio
Empresa nacional y
15 Proyectos de Innovacin Uruguay-Espaa OUT ANII Subsidio
empresa espaola
Empresa nacional y
16 Cooperacin con Israel OUT ANII Subsidio
empresa israel
Empresa nacional y
17 Cooperacin con Argentina OUT ANII Subsidio
empresa argentina
Empresas pequeas y
18 Fondo Orestes Fiandra (Expansin de la Innovacin) OUT ANII Acceso al capital
medianas
19 Validacin de Ideas de Negocios OUT ANII Emprendedores Subsidio
Emprendedores /
20 Emprendedores Innovadores - Empresas Jvenes OUT ANII Subsidio
empresas
Varias - Capacitacin /
21 Incubadoras OUT Emprendedores
Privados asistencia
Varias -
22 Capitales ngeles y Semilla OUT Emprendedores Capital semilla
Privados
CIU - Jvenes Emprendedores /
Capacitacin /
23 Programa Empresario Emprendedor OUT Empresarios - empresarios jvenes
asistencia
Ingenio industriales
Proyectos de vinculacin Universidad, Sociedad, Investigadores,
24 Conexin Udelar - CSIC Subsidio
Produccin (Modalidad 1) empresas o similar
Proyectos de vinculacin Universidad, Sociedad, Investigadores,
25 Conexin Udelar - CSIC Subsidio
Produccin (Modalidad 2) empresas o similar
Subsidio para
Contratacin de Profesionales (Herramientas para la
26 IN ANII Empresas nacionales contratacin de
Innovacin)
personal
Subsidio para
Contratacin Expertos Internacionales (Herramientas contratacin
27 IN ANII Empresas nacionales
para la Innovacin) de expertos
internacionales
Subsidio para
Cmara
contratacin
28 Servicios Expertos Senior Alemanes IN comercio UY- Empresas nacionales
de Expertos
Alemania
Alemantes
Subsidio para
Circulacin de Talentos (Herramientas para la
29 IN ANII Empresas nacionales estancias
Innovacin)
internacionales
Acceso a
30 Timb para la Industria IN CEGETEC Empresas
informacin
31 Timb In Office IN CEGETEC Empresas Capacitacin
Acceso a
32 Antena Tecnolgica IN MINCYT y UIA Empresas
informacin
Redes tecnolgicas
33 Redes Tecnolgicas Sectoriales IN ANII Subsidio
sectoriales
Empresa mediana o Subsidio para
34 Programa de capacitacin a empresarios IN INEFOP
grande capacitacin
35 Registro de Marcas y Patentes de Invencin IN MIEM - DGT Empresas Asesoramiento
Pyme sectores
36 Consultas de Orientacin Tcnico Competitiva IN CEI Consultora
especficos
 250
Innovacin y emprendimiento: desafos para Uruguay
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Venezuela: emprendimiento e innovacin
en un entorno adverso
Fernando Spiritto
I. Introduccin
E
n este texto se analizan los procesos de
emprendimiento e innovacin a partir
de los incentivos (negativos o positivos)
que el entorno socioeconmico (macroecon-
mico en particular) plantea a los individuos o
empresas en un pas petrolero como Vene-
zuela. Respecto del entorno socioeconmico
se destacar el efecto que el sistema institu-
cional entendido como las reglas de juego
de la sociedad, moldeadas por la poltica o
ejercicio del poder y las decisiones que las
autoridades (policymakers) toman ante pro-
blemas concretos. El sesgo global que tienen
las instituciones y los que detentan el poder
son factores que estructuran un ambiente fa-
vorable a la innovacin y a la creacin y de-
sarrollo de las empresas. Si los gobiernos no
respetan los derechos de propiedad, cercan
regulatoriamente al sector privado, estatizan
la economa, o no reconocen el pluralismo in-
herente a cualquier sociedad, las empresas e
individuos carecern de los incentivos nece-
sarios para crear riqueza a partir de la inves-
tigacin, la inversin, o la competencia.
El trmino emprendimiento hace refe-
rencia al nacimiento de las empresas y a la
calidad del tejido productivo de un pas, so-
bre todo de las industrias manufactureras.
La innovacin es el resultado del surgimiento
y circulacin de ideas en una sociedad que
se traduce en nuevos y mejores productos,
procesos productivos, avances tecnolgicos,
253
Venezuela
modelos organizacionales o de negocios. En
un sentido estrictamente econmico, la in-
novacin consiste en mejorar o cambiar las
tecnologas existentes (equipos, mercadeo,
inversiones, procesos) para producir bienes
y servicios de mayor valor que los produci-
dos con anterioridad (Christensen, 1996).
El emprendimiento se traduce en iniciativas
que nuevas empresas o las ya existentes
para llevar esas ideas a los mercados. El em-
prendimiento y la innovacin son concebidos
en este trabajo como hechos dependientes,
que responden a factores externos, ms que
como variables independientes. En un pas
como Venezuela, el ambiente socioeconmi-
co determina en gran medida el mbito mi-
croeconmico. En economas desarrolladas o
estables resulta ms til, por ejemplo, el es-
tudio de la innovacin desde el punto de vista
gerencial al interior de la empresa. Lo mismo
puede decirse de la investigacin y desarrollo
(I+D) la que requiere de incentivos pblicos
para alcanzar niveles aceptables en los mer-
cados modernos y ms todava en mercados
tan voltiles como el venezolano.
La teora moderna del crecimiento ha res-
tado importancia al capital fsico y dado ma-
yor relevancia a las instituciones, las ideas y
al capital humano (Jones y Romer, 2010). La
simple sumatoria de factores de produccin
equipos, trabajadores, materia prima y aho-
rro nacional ya no es suficiente para generar
aumentos sostenidos de ingreso per cpita,
a menos que se trate de economas con muy
 254
Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso
bajos niveles de desarrollo. La globalizacin
y la aceleracin tecnolgica han convertido al
conocimiento acumulado en las personas y en
las instituciones en un aspecto fundamental
del crecimiento y la creacin de riqueza. La
circulacin expedita de la informacin acumu-
lada es una condicin necesaria para el sur-
gimiento de ideas que sean desarrolladas en
los mbitos productivos. El emprendimiento y
la innovacin dependen en gran medida de la
informacin disponible en la sociedad y de la
libertad de los agentes productivos para uti-
lizarla. En ese sentido, la informacin y los
canales para su libre circulacin constituyen
un bien pblico de acuerdo con la definicin
clsica: no rival, bajos costos marginales, su-
jeto a fallas de mercado y prioritarios para las
polticas pblicas.
El crecimiento, por lo tanto, depende
tanto de la disponibilidad de los factores de
produccin como de la eficiencia de su combi-
nacin. Surge as la nocin de productividad,
que se encuentra en el centro de la teora del
crecimiento. La productividad de los factores,
basados en la habilidad de los trabajadores,
la incorporacin de conocimiento tcnico y un
ambiente institucional favorable a la produc-
cin de riqueza, son requisitos indispensables
para elevar el bienestar de los pueblos. El
creciente nmero de estudios sobre la pro-
ductividad total de los factores (total factor
productivity) muestran que para crecer de
forma sostenida no es suficiente aadir traba-
jo y capital, sino tambin obtener un retorno
de manera eficiente basado en el aprendizaje
y el avance tecnolgico. Existe una relacin
estrecha entre la innovacin y el crecimiento
de la productividad (Pags, 2010, pg. 223).
Cuando se habla de capital humano de-
ben hacerse algunas precisiones. Este con-
cepto hace referencia, en primer lugar, a un
volumen dado de trabajadores que aplican
su esfuerzo y conocimiento a la produccin
de bienes y servicios. El criterio numrico es
importante porque una poblacin de trabaja-
dores ms grande supone ms recursos para
la creacin de riqueza. Pero el capital huma-
no tambin hace referencia a las ideas en el
amplio sentido del trmino, puesto que estas
se traducen en conocimiento cientfico y apli-
caciones tecnolgicas, en nuevos productos,
modelos de negocio, procedimientos, formas
de organizacin, cultura y entretenimiento.
Las ideas, como factor de crecimiento, tienen
una gran ventaja sobre el capital fsico, en
la medida que no muestran rendimientos de-
crecientes, pueden ser duplicadas una y otra
vez (son no rivales), en la inmensa mayora
de los casos no son patentables, lo que ge-
neraliza su adaptacin, y, en un mundo glo-
balizado y conectado por las redes de teleco-
municaciones, circulan con cada vez mayor
rapidez y alcance.
Hall y Jones (1999) sostienen que las
diferencias en la acumulacin de capital y la
productividad que se observa de un pas a
otro, lo que a su vez determina el producto
por trabajador, estn relacionadas con lo que
denominan infraestructura social, vale decir,
el conjunto de instituciones que conforman
el ambiente dentro del cual se desenvuelven
los agentes productivos. Una infraestructura
social favorable a altos niveles de producto
por trabajador proporciona un ambiente que
favorece las actividades productivas, la acu-
mulacin de capital, la adquisicin de habili-
dades y la transferencia de tecnologa (pg.
84, traduccin propia). El emprendimiento y
la innovacin responden a las seales que se
hacen desde el entorno: las regulaciones del
gobierno, la libertad con la cual circula la in-
formacin y la calidad de la infraestructura
fsica redes de telecomunicaciones, electrici-
dad, caminos, entre otras.
Las caractersticas del entorno socioeco-
nmico ayudan a explicar el estado del em-
prendimiento y la innovacin en Venezuela
durante la segunda dcada del siglo XXI. El
sistema poltico y sus instituciones no han
estructurado un entorno favorable a tales
actividades, dado que, entre otros factores
adversos, estn los desequilibrios macroeco-

nmicos inflacin, contraccin econmica y el crecimiento econmico (pg. 83). Por el
colapso de la productividad, el psimo es-
tado de la infraestructura en especial la red
elctrica y de telecomunicaciones, el esta-
tismo exacerbado en la forma nuevos orga-
nismos pblicos, expropiaciones, crecimien-
to del empleo pblico, amplio espectro de
regulaciones, obstculos a la circulacin de
informacin que va desde la baja velocidad
de internet, hasta la imposibilidad de adqui-
rir publicaciones extranjeras por el control de
cambio, la censura y falta de insumos que en-
frentan los medios de comunicacin.
En funcin de lo anterior, este estudio
prioriza el entorno sobre las tendencias inter-
nas de las organizaciones. En economas es-
tables, es ms fructfero analizar el gobierno
y la estructura de las empresas u organiza-
ciones (un ejemplo de esto es el libro The In-
novators Dilemma de Clayton Christensen),
mientras que en entornos voltiles como el
venezolano es razonable asumir que las in-
fluencias externas tendrn ms peso en la
decisin de innovar o iniciar una empresa. En
este contexto, la naturaleza de las institucio-
nes marca la diferencia entre el xito y el fra-
caso de las economas en el propsito de ge-
nerar crecimiento econmico y bienestar para
los ciudadanos como sostienen Acemoglu y
Robinson (2012) en su libro Why Nations Fail.
De acuerdo con estos autores cada sociedad
funciona con un conjunto de reglas polticas y
econmicas creadas y hechas cumplir por el
Estado y los ciudadanos colectivamente. Las
instituciones econmicas generan los incen-
tivos econmicos: incentivos para educarse,
para ahorra o invertir, para innovar o adoptar
nuevas tecnologas, y as sucesivamente. Es
el proceso poltico el que determina las insti-
tuciones bajo las cuales vive la gente y son
las instituciones polticas las que determinan
cmo funciona el proceso (pg. 42, traduc-
cin propia). Ms adelante agregan: Las na-
ciones fracasan cuando tienen instituciones
econmicas extractivas, apoyadas por insti-
tuciones polticas extractivas que bloquean
255
Venezuela
contrario, son las instituciones que favorecen
la distribucin del poder y la riqueza, los me-
jores aliados del emprendimiento y la innova-
cin, propios de una economa vigorosa.
Este texto est organizado de la siguiente
manera: en la segunda seccin se esboza un
marco conceptual que describe la interaccin
de la empresa con su ambiente, se destaca
el papel del sistema nacional de innovacin
(SNI), el efecto de las regulaciones guber-
namentales, la facilidad para hacer negocios
en el pas y la calidad de la infraestructura y
del sistema educativo. Luego, en la tercera
seccin se aborda la situacin de la economa
venezolana a partir del marco conceptual y se
describen los desequilibrios macroeconmicos
y las tendencias polticas que en la coyuntura
barreras para emprender e innovar. Venezue-
la es un caso de populismo macroeconmico
(Donrbush y Edwards, 1991) y autoritarismo
poltico (Corrales y Penfold, 2012; Urbaneja,
2013) que dibujan un escenario nada propicio
para el crecimiento de la productividad y la
creacin de riqueza. En la cuarta seccin se
expone el estado de la innovacin y el em-
prendimiento en el pas; la falta de informa-
cin estadstica constituye un problema gra-
ve para la economa venezolana y responde
a una decisin poltica para ocultar malas
noticias, lo que tiene serias repercusiones
en el sistema productivo. En esta seccin se
reportan los pocos indicadores disponibles
(nmero de empresas, patentes, entre otros)
que, aunque lejos de esbozar un panorama
completo de la realidad, muestran tendencias
muy preocupantes en comparacin con otros
pases de la regin. En la cuarta seccin se
hacen las recomendaciones del caso sobre la
base del diagnstico hecho en las secciones
precedentes, se identifican las barreras que
deben ser eliminadas para impulsar las ca-
pacidades productivas de la economa. Los
principales problemas se relacionan con las
restricciones polticas a las libertades econ-
micas y con las fallas de mercado que no son
 256

Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso

debidamente corregidas. Finalmente, en las Las unidades productivas bsicas de una

conclusiones se resumen los principales ar- economa son las empresas, las que se re-
gumentos del artculo y se hacen algunas re- lacionan de diferentes formas para propor-
flexiones generales. cionar a la sociedad los numerosos bienes y
servicios que esta necesita. As, tenemos las
relaciones jerrquicos (bienes intermedios y
II. Marco conceptual: el entorno finales); las asociativas (joint ventures, con-
de los emprendedores e sorcios); las colaborativos (investigaciones
innovadores conjuntas) y las corporativas (consorcios o
grupos empresariales). Las empresas tam-
bin se pueden clasificar utilizando criterios
A. Cantidad y calidad
tales como el sector donde se desempean
(primario, secundario, terciario); el tamao
A continuacin se presenta a grandes
(nmero de trabajadores, ventas); situacin
rasgos un marco terico que intenta explicar
jurdica (pblica o privada); estructura de ca-
el surgimiento o desarrollo de la innovacin
pital (abierto o cerrado); o los mercados que
y el emprendimiento en las economas mo-
abarca o las regiones donde se ubican (nacio-
dernas, con nfasis en los efectos del am-
nales, multinacionales).
biente socioeconmico sobre los agentes
La cantidad y calidad de las empresas
econmicos (individuos y empresas) referido
que integran el tejido productivo de un pas
al caso venezolano.
dependen de una gran variedad de factores,
El tejido productivo de un pas desarrolla-
muchos de ellos con profundas races hist-
do tiene muchas empresas y estas muestran
ricas. Entre otros se pueden mencionar los
un gran nivel de interrelacin si se lo compara
factores de produccin con que cuenta la eco-
con el de un pas de mediano o bajo ingreso.
noma recursos naturales, por ejemplo, la
Un tejido productivo fuerte implica, entonces,
preparacin del recurso humano, la situacin
dos dimensiones fundamentales: densidad y
geogrfica o las condiciones de la demanda
profundidad; cantidad y calidad. Aunque la
que proporcionan las seales e incentivos
cantidad de empresas por s sola no es deter-
para invertir. Desde una perspectiva largo
minante para el ingreso per cpita, una den-
plazo, tambin pueden ser considerados para
sidad empresarial moderada junto con una
describir el tipo de ambiente en que nacen o
alta capacidad de innovacin y slidos vncu-
crecen las empresas y que hacen ms o me-
los de aquellas con su ambiente proveedo-
nos amigable el clima de negocios, factores
res, sistema educativo o las agencias pbli-
institucionales derivados de hechos histricos
cas de fomento son necesarios para crear
como seran los lazos coloniales, la concen-
riqueza (Porter, 2008). La productividad total
tracin de la tierra, la desigualdad, o la forma
de la economa estar influida por la mezcla
de gobierno (Coatsworth, 2005).
ptima de distintos tamaos de empresas. El
Los mercados desarrollados, aprove-
elevado ingreso per cpita es consecuencia
chando la demanda creciente, se extienden
del gran excedente generado, que a su vez se
por todos los nichos de negocios que inten-
materializa (problemas distributivos aparte)
tan satisfacer las ilimitadas necesidades hu-
en mejores salarios. En sentido contrario, una
manas y adems crean nuevas necesidades
baja densidad empresarial sugiere la atona
en el proceso. En las sociedades modernas,
del tejido productivo: pocas empresas, baja
la demanda se sostiene y crece por la inver-
interrelacin, alto desempleo y bajo ingreso
sin de las empresas, el gasto pblico de los
para los trabajadores.
gobiernos, por la labor crtica que cumple el

sistema financiero, al fomentar el consumo
y la inversin, y por la demanda de expor-
taciones proveniente de agentes econmicos
externos la que sirve para evitar la capacidad
ociosa cuando la demanda interna es insu-
ficiente. En algunos pases, como los asiti-
cos, las exportaciones constituyen el motor
de sus economas.
Las empresas desarrollan su compe-
titividad para aprovechar la demanda de la
poblacin y de las otras empresas. La com-
petitividad es un concepto que se aplicado
a la empresa vista como unidad productiva
individual, para medir su desempeo en rela-
cin con los competidores del mercado. Hace
referencia a la capacidad de disminuir costos,
ganar cuotas de mercado y aumentar la ren-
tabilidad. El trmino se extiende usualmente
a sectores, regiones e incluso pases.
El proceso de innovacin refleja la adap-
tacin de la empresa a la demanda cambian-
te a partir de nuevos procesos y tecnologas
para hacerla ms competitiva. Tal como ha
enfatizado Porter (2008), la creciente sofisti-
cacin de la demanda es un importante fac-
tor de estmulo a la competitividad. Merca-
dos con demanda sofisticada presionan a las
empresas por mejores productos y les pro-
porcionan informacin vital sobre tendencias
de consumo en los mercados de exportacin.
En la mayora de los casos, empresas com-
petitivas y empresas rentables son trminos
sinnimos. La competitividad genera exter-
nalidades positivas: creacin de empleos, re-
lacin con proveedores, nuevo conocimiento
productivo, impuestos al gobierno. Queda
como tarea de la regulacin pblica el com-
bate a los monopolios, el cumplimiento de
los estndares laborales, el pago de las obli-
gaciones fiscales, y la creacin de un clima
favorable a la produccin 1.
1 En este sentido pueden mencionarse los trabajos del Banco Mundial para evaluar el clima empresarial y determinar la facilidad para hacer
negocios. Con ellos se busca determinar las restricciones al crecimiento del sector privado y el desempeo de las empresas a las que
considera vitales para el desarrollo. Se evalan las regulaciones, los impuestos, el respeto a la propiedad privada y los contratos, entre
otros aspectos que influyen en el crecimiento econmico (Banco Mundial, 2010, pgs. 299-303).
257
Venezuela
El nmero de empresas tiene inciden-
cia directa en la capacidad productiva de las
economas y en el bienestar de la poblacin.
No se concibe un tejido productivo fuerte con
pocas empresas, como es el caso de los pa-
ses en desarrollo. Determinar los factores
que inciden en la entrada de firmas al tejido
productivo es una tarea vital de la teora del
desarrollo y para lo cual no pueden darse re-
cetas de alcance universal. Son muchos los
factores que intervienen y las realidades a
considerar. No obstante, algunos desarrollos
tericos pueden rescatarse de la literatura.
Hausmann y Rodrik (2003), por ejemplo,
destacan un aspecto poco analizado en los
estudios sobre desarrollo econmico: el pro-
ceso mediante el cual los pases descubren
en qu son buenos produciendo. Esto es im-
portante en relacin con el nmero de em-
presas de una economa porque tomar las
decisiones correctas de inversin es la clave
del crecimiento futuro dado que las mismas
determinan el patrn de especializacin (p.
606). Conocer los costos de produccin de un
producto es tal vez la informacin de mayor
valor para un empresario que aspira a entrar
al mercado. Es usual que un empresario pio-
nero haga tal descubrimiento, lo que significa
que el camino queda abierto para otros que
aspiren a captar las rentas del nicho o rea
de negocio que se abre. Al ser este descubri-
miento de costos (cost dicovery) un bien p-
blico del que otros se aprovecharn, es obvio
que su provisin ser escasa, lo que retrasa la
capacidad productiva de los pases. Por lo tan-
to, es materia de las polticas pblicas regular
esa distorsin promoviendo las inversiones
mediante el arsenal de medidas a su dispo-
sicin (subsidios e incentivos fiscales, entre
otros) y regulando la dinmica posterior para
evitar que empresas ineficientes y protegidas
 258
Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso
continen operando y despilfarrando recur-
sos. En todo caso, nos interesa presentar la
informacin sobre costos como un factor que
incide directamente en el aspecto cuantitativo
del tejido productivo de los pases. Se abre
as un rea concreta de accin para las insti-
tuciones que fomentan el desarrollo.
Gerosky (1995) proporciona un resumen
de los hechos generalmente aceptados sobre
la entrada de las firmas al mercado. Con las
naturales reservas que las generalizaciones
de este tipo despiertan, es posible ilustrar la
dimensin cuantitativa del tejido productivo
que aqu manejamos, con algunas tendencias
que describen la demografa empresarial. Se-
gn este autor, el firm entry es un proceso
fluido en el que la entrada de nuevas firmas
es alta en nmero, pero la tasa de supervi-
vencia muy baja, pues a las empresas les
toma un largo perodo consolidar su posicin.
En estas circunstancias, la respuesta de las
empresas establecidas es selectiva ya que,
por lo general, no les resulta rentable tomar
medidas para detener la presencia de nuevos
competidores. Esto implica que la entrada no
es un factor que afecta la rentabilidad de los
sectores en forma directa. En una gran pro-
porcin, las nuevas empresas surgen como
resultado de la diversificacin de las firmas ya
establecidas las cuales les proporcionan apo-
yo financiero y soporte en sentido amplio2.
Tambin es posible observar que la entrada
de empresas tiende a producirse en perodos
especficos y no gradualmente a lo largo del
tiempo. Los episodios de alto nmero de en-
tradas parecen estar asociados con la fase del
ciclo de productos en la que se generan inno-
vaciones y avances tcnicos, mientras que en
los perodos de estancamiento tecnolgico,
el nmero de entradas se reduce. Esto indica
que existe una estrecha relacin entre un te-
jido productivo en crecimiento y el desarrollo
o adaptacin tecnolgica.
2 El apoyo de las casas matrices a sus filiales es vigilado muy de cerca por las autoridades regulatorias, porque puede dar lugar a prcticas
reidas con la competencia.
Segarra Blasco y otros (2009, pg. 22)
hacen un resumen de los principales hechos
estilizados que la literatura refiere sobre la
demografa empresarial, con nfasis en los
pases europeos, entre los ms importan-
tes destacan los siguientes: i) las tasas de
entrada y salida son elevadas en todas las
industrias y las diferencias se basan en las
caractersticas tecnolgicas y las barreras
de entrada y salida; ii) en el largo plazo, las
nuevas empresas tienen poca incidencia en
el mercado cuando se les evala en funcin
de la produccin y el empleo; iii) las entra-
das aumentan durante los ciclos expansivos
y disminuyen durante los contractivos; iv)
los sectores con mayores tasas de entrada
tambin muestran las mayores tasas de sali-
da, por lo que las tasas netas de crecimiento
son bajas; v) la demografa empresarial est
influida por el ciclo de vida de la industria,
puesto que en la fase inicial hay ms entra-
das que salidas, mientras que en la fase de
madurez hay ms salidas que entradas; y vi)
los sectores que muestran alta innovacin y
eficiencia atraen mayor nmero de entradas.
Estos autores tambin resumen los principa-
les hechos vinculados a la supervivencia de
las empresas: i) mientras ms antigua y ms
grande, mayor es la probabilidad de sobrevi-
vir; ii) las condiciones tecnolgicas y el tipo
de demanda influyen en gran medida en la
permanencia o salida; iii) las empresas gran-
des presentan una menor rotacin; y iv) el
crecimiento decrece con la edad, el tamao y
la cuota de mercado. Asimismo, destacan que
la distribucin de las empresas por tamao es
asimtrica en el sentido de que los mercados
muestran un gran nmero de empresas pe-
queas y un reducido nmero de empresas
grandes (pg.14). La intensidad del capital
influye en el tamao, pues los sectores inten-
sivos cuentan con menos empresas y son de

mayor tamao, mientras que en los sectores
de baja intensidad se observa mayor nmero
de empresas y de menor tamao.
El tamao es una variable importante
para evaluar la productividad o la eficiencia
de las empresas que integran un tejido pro-
ductivo, en este contexto, lo relevante no es
el nmero sino su productividad y la capaci-
dad para generar empleos. Por lo general, se
encuentra gran variabilidad entre los tipos de
empresas que componen el tejido productivo
medido por el nmero de empleados como
el indicador ms utilizado aunque tambin se
utiliza el volumen de ventas. Es comn dis-
tinguir entre pequeas, medianas y grandes
empresas; el nmero de empleados que dife-
rencia una categora de otra vara de un pas
a otro o de la regin que se considere3.
La productividad agregada de una eco-
noma es el promedio ponderado de la pro-
ductividad de sus empresas. En la literatura
se destaca el hecho de que la contribucin de
las empresas pequeas, grandes y medianas
a la productividad total no es la misma (Beck
y otros, 2005; Pags, 2008). En Amrica La-
tina, donde el nmero de empresas peque-
as y medianas es muy grande, el desem-
peo global de la economa es afectada por
la baja productividad de estas, a lo que se
suma que las pequeas y medianas empre-
sas son menos propensas a la innovacin, a
la adaptacin tecnolgica, a la preparacin
del personal y a la creacin de empleos en
cantidad y calidad, entendido esto ltima en
trminos de estabilidad, altos salarios y be-
neficios. Mejorar la productividad de estas
empresas aportara poco a la productividad
agregada si en paralelo no existe una me-
jora en la productividad de las grandes. Los
esfuerzos por coordinar mejor a las pymes
para crear sinergias, economas de escala y
generar conocimiento es un objetivo de los
3 La Unin Europea utiliza cinco escalas en el nmero de empleados para definir a las empresas entre micro (hasta 10), pequea (hasta
50), mediana (hasta 250) y grande (ms de 250).
259
Venezuela
organismos empresariales y de la poltica in-
dustrial de los gobiernos. La mala asignacin
de los recursos, que deriva en una cuota alta
de empresas pequeas y medianas con poca
productividad, es el resultado de distorsiones
generadas por sistemas tributarios que des-
estimulan el crecimiento, sistemas financie-
ros subdesarrollados que niegan el crdito a
potenciales empresas productivas, altos cos-
tos de registros que estimulan la informali-
dad o sistemas de seguridad social con insufi-
ciente cobertura y poca capacidad de control
(Pags, 2008, pgs. 82-83). En el mismo
sentido, Beck y otros (2005) en una muestra
de 45 pases encontraron que el tamao del
sector de las pequeas y medianas empresas
est asociado con el alto crecimiento econ-
mico, pero al controlar por endogeneidad no
pudieron concluir que exista una relacin de
causalidad. Tampoco pudieron determinar si
hubo impactos significativos del sector en el
ingreso de los segmentos ms pobres de la
poblacin ni en la extensin de la pobreza.
Por ello no apoyan los tradicionales progra-
mas de subsidios directos a este sector.
B. El ambiente de empresas y
emprendedores
Las empresas, consideradas individual-
mente o por sectores, cuentan con una die-
ta (mix) de factores o insumos que obtie-
nen de su ambiente. A nivel macro, pueden
mencionarse los beneficios de la estabilidad
macroeconmica o institucional, entre ellos
derechos de propiedad, mercado expedito,
apoyo e incentivos pblicos, baja inflacin y
solvencia del Estado (Rodrik, 2005). A nivel
micro pueden mencionarse infraestructura,
financiamiento, trabajadores calificados, pro-
gramas de apoyo pblico, conocimiento tci-
to, que existe en el ambiente, o conocimiento
 260

Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso

codificado, que es adquirido comercialmente. na a la lnea de investigacin, promueve la

La combinacin de factores consumidos por
las empresas variar dependiendo de ml-
tiples circunstancias o condicionantes de su
ambiente socioeconmico: la geografa, la
dotacin de recursos del pas (endowments o
ventajas comparativas), el ingreso per cpita,
la integracin con otras economas, el tama-
o en trminos de empleo o valor agregado,
las caractersticas de su sector (barreras de
entrada, sofisticacin tecnolgica, intensidad
de capital, tipo de insumos requeridos) y las
del sistema poltico. La calidad e importancia
de los factores no es la misma en todos los
pases, as como tampoco son los mismos los
problemas que puedan afectar el desempeo
de las empresas, pues esto depender de las
circunstancias de cada economa. Observar
la especificidad de la dieta de cada empre-
sa o sector permitir hacer recomendacio-
nes concretas de poltica pblica para cada
caso en particular4.
Es necesario un ambiente favorable para
la actividad productiva y, de este modo, au-
mentar el nmero de empresas y fomentar su
competitividad. De los factores enumerados
anteriormente, las instituciones, la infraes-
tructura fsica, el conocimiento cientfico
convertido en aplicaciones tecnolgicas, y el
recurso humano que proporciona el sistema
educativo o la inmigracin, son aspectos del
entorno que tienen gran impacto en la activi-
dad productiva. En ellos encontramos buena
parte de las interacciones que las empresas
desarrollan con su ambiente.
El factor institucional ha cobrado rele-
vancia terica en los ltimos aos para ex-
plicar el crecimiento econmico, la producti-
vidad de las empresas y la reduccin de la
pobreza (North, 2005; Di Trolio, 2012). El
nuevo institucionalismo, como se denomi-
revalorizacin de la poltica y lo pblico en
la discusin sobre el desarrollo, ante el he-
cho destacado, entre otros por North, que
la teora neoclsica no consider la relacin
entre el marco institucional y el crecimiento
econmico (Di Trolio, 2012, 64). El tema ha
generado mucha polmica en la literatura al
negar unos su influencia y otros sobredimen-
sionarla. Es ampliamente conocida las tesis
de Douglas North (1991) sobre el efecto de
las instituciones en el desarrollo econmico:
Las instituciones son restricciones humanas
diseadas para establecer las interacciones
polticas, econmicas y sociales, consisten-
tes en restricciones informales (sanciones,
tabs, costumbres, tradiciones y cdigos de
conducta) y formales (constituciones, leyes,
derechos de propiedad). A lo largo de la his-
toria, las instituciones han sido diseadas por
lo seres humanos para crear orden y reducir
la incertidumbre en el intercambio. Segn
el autor, las instituciones tienen por objetivo
reducir la incertidumbre del ambiente huma-
no y asegurar el orden tan necesario para el
cambio econmico mediante reglas de juego
compartidas: El desorden incrementa la in-
certidumbre cuando derechos y privilegios de
individuos y organizaciones quedan indefen-
sos como consecuencia de relaciones inesta-
bles en los mercados polticos y econmicos
(North, 2005, pg. 7, traduccin propia).
No existe mayor perturbacin econmica en
este caso que la afectacin de los derechos
de propiedad legtimamente adquiridos. Tales
derechos son la base de intercambio comer-
cial en cualquier sociedad, pero tambin una
defensa contra el poder ilimitado que hace
inviable la democracia.
Las instituciones deben garantizar la ac-
cin colectiva de individuos y organizaciones,

4 Por ejemplo, en un pas como Venezuela las empresas enfrentan obstculos por la deficiente infraestructura (fallas elctricas, vas de
transporte en mal estado) y las caractersticas del sistema poltico (baja calidad institucional y riesgos de expropiacin). En un pas como
Uruguay, el problema se presenta con el financiamiento y el tamao del mercado interno que no permite generar economas de escala.
La relacin entre las caractersticas de los insumos del ambiente, el desempeo productivo y los condicionantes o circunstancias arriba
descritas abre una interesante lnea de investigacin que sobrepasa los objetivos de este trabajo.

lo que es muy necesario para la actividad eco-
nmica. Las instituciones deben asegurar que
las partes cumplan los compromisos asumi-
dos entre s cuando deciden cooperar en acti-
vidades comunes, es decir, haciendo cumplir
los contratos. Tambin influyen en los costos
de transaccin, que son aquellos en que se
incurre cuando se hacen transacciones en el
mercado (bsqueda de informacin, cumpli-
miento de regulaciones, presentacin de co-
laterales, entre otros). Cuando estos costos
son altos, el crecimiento econmico enfrenta
obstculos que limitan la eficiencia con la cual
se producen bienes y servicios.
En el mismo sentido, Acemoglu y Ro-
binson (2012, pg. 43) llevan al extremo la
importancia del proceso poltico y las insti-
tuciones que de l nacen al afirmar que al
influenciar los comportamientos e incentivos
de la vida real, crean el xito o el fracaso de
las naciones. No es la geografa, ni la cultu-
ra, ni la ignorancia de los gobernantes lo que
en mayor medida ocasiona el atraso de los
pases; son las instituciones con su capacidad
para moldear conductas las que en ltima ins-
tancia los llevan por el camino del bienestar.
Instituciones de alta calidad disminu-
yen los costos de transaccin al limitar ac-
tividades que desvan recursos hacia activi-
dades improductivas (rent seeking) como el
cabildeo, los sobornos o el uso indebido de
influencias (Di Trolio, 2012, pg. 75). La co-
rrupcin, en este sentido, puede verse como
un impuesto generalizado que extrae recur-
sos de los ciudadanos, los que deberan in-
vertirse en los negocios o ser disfrutado por
quienes los generan. La corrupcin aumenta
los costos de transaccin poniendo as ma-
yores obstculos a la actividad productiva. El
uso de recursos comunes con fines privados
no es solo ticamente reprobable, sino que
econmicamente ineficiente porque una pro-
porcin del gasto pblico se destina al disfru-
te privado en lugar de dedicarse a la provisin
de mayor impacto social.
261
Venezuela
Algunos autores piensan que el factor
institucional est sobredimensionado en la
explicacin del desarrollo y el crecimiento.
Rodrik (2006) seala que no se ha estableci-
do una slida vinculacin entre el diseo ins-
titucional y el desempeo econmico y que
es mucho mejor que los decisores pblicos
se concentren en las principales limitaciones
observadas en sus economas, como las limi-
taciones al crdito, el capital humano y fallas
de mercado, en lugar de gastar energa en las
grandes reformas administrativas.
En el mismo sentido, Reinert (2007) aler-
ta contra la prctica de aislar factores deter-
minados, en este caso las instituciones, para
explicar el desarrollo sin tomar en cuenta la
totalidad del proceso. En lnea con lo expues-
to por North, este autor seala que el nuevo
institucionalismo surgi como un intento de la
economa neoclsica para dar respuesta a las
zona oscuras el residuo, podramos decir
que este enfoque no cubre y por lo tanto ha
habido una tendencia a su sobredimensiona-
miento. En su opinin, la clave para entender
el crecimiento descansa en el incremento del
conocimiento y la productividad que crean las
nuevas tecnologas y las formas como la so-
ciedad produce. Las instituciones, como el ca-
pital, no tienen valor intrnseco, constituyen
la estructura externa que soporta el sistema
productivo de una nacin. Las instituciones
son moldeadas por el modo de produccin
y no al contrario: Precisamente porque las
instituciones y el modo de produccin de
una sociedad evolucionan al mismo tiempo,
aquellas no pueden ser estudiadas exitosa-
mente separndolas del sistema tecnolgico
que las necesita y las ha creado (pg. 223,
traduccin propia).
Los enfoques absolutos deben se matiza-
dos, pues, tal como afirma Di Trolio (2012),
las instituciones no son el factor determinan-
te del crecimiento y la pobreza, pero tampoco
son un simple teln de fondo del proceso de
desarrollo de los pases: Las instituciones ac-
 262

Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso

tan como un factor prismtico que condicio-
na la magnitud del efecto del crecimiento eco-
nmico sobre la pobreza. Mientras ms baja
sea la calidad institucional de un pas, meno-
res sern las oportunidades de las personas,
especialmente los pobres, para aprovechar
los beneficios del crecimiento (p. 254)5.
La infraestructura proporciona el soporte
fsico sobre el cual se desempean las em-
presas. No se trata solo del fcil acceso y
a costos razonables a las redes de energa,
agua, puertos y caminos, sino tambin de
la forma en que se accede a la informacin.
Las empresas aprenden de su ambiente en
un complejo proceso que abarca la obtencin
de informacin mediante el cara a cara en
los clsteres, las actividades acadmicas, las
reuniones con proveedores y clientes, los fo-
ros empresariales, los programas pblicos de
apoyo, y el acceso directo al pool mundial de
ideas que proporcionan los medios de comu-
nicacin y sobre todo internet.
Disponer de una infraestructura de cali-
dad, es decir, caminos, puentes, puertos, re-
des elctricas o de agua, contribuy al desa-
rrollo de los pases ms ricos. Como se seala
en el Reporte sobre el desarrollo del Banco
Mundial (1994), la infraestructura tal vez no
sea el motor del crecimiento econmico, pero
con toda seguridad constituye sus ruedas.
Por ejemplo, desde una perspectiva histrica,
la Inglaterra del siglo XVIII arranc primero
en la carrera industrial de occidente, entre
otras razones, debido al avanzado sistema
de comunicaciones internas que aprovech la
abundancia de ros y canales navegables6. En
el mismo sentido, la vastedad del territorio
estadounidense constituy un serio obstculo
al desarrollo de la nacin y su aparato pro-
ductivo. La creacin de un mercado unifica-
do condicin necesaria del crecimiento eco-
nmico fue posible en gran medida gracias
al despliegue masivo del ferrocarril. En 1869
se complet la primera va frrea transconti-
nental. En 1893 el pas dispona de ms de
170.000 millas de vas frreas, cantidad su-
perior a las posedas por el resto del mundo.
El primer cable submarino para el servicio te-
legrfico inici operaciones en 1866.
Como factor de desarrollo econmico, la
infraestructura se torna an ms importan-
te en la llamada economa del conocimiento
o era digital en la que hoy vivimos. Hemos
entrado ya, de acuerdo con Drucker (1993),
en la sociedad poscapitalista en la cual el co-
nocimiento se convierte en el principal factor
de produccin, desplazando incluso al capital
y al trabajo. El avance constante de los servi-
cios en la estructura econmica de los pases,
a medida que aumenta el ingreso per cpita,
es una forma concreta en la que se materia-
liza la sociedad del conocimiento. Las redes
de telecomunicaciones son un componente
fundamental de esa infraestructura, porque
el transporte de informacin en cualquiera
de sus formas se ha convertido en un insumo
de la actividad econmica moderna. El sector
servicios es una mquina de procesar infor-
macin. Telecomunicaciones hace referencia
a la comunicacin sobre largas distancias y
a los medios (redes) para transportar la in-
formacin. A lo largo del tiempo hemos visto
cmo esos medios se han masificado y vuelto
ms eficientes, transportando no solo la voz,

5 En todo caso, no hace falta un anlisis muy sofisticado para reconocer el impacto de las instituciones en la economa de un pas, sobre todo
en esta poca marcada por la globalizacin. Si, por ejemplo, un gobierno no puede o no quiere garantizar los derechos de propiedad, es
un hecho que la inversin nacional o extranjera, necesaria para el crecimiento y la reduccin de la pobreza, disminuir sensiblemente, a
menos que existan arreglos extra mercados (rent seeking) entre polticos y empresarios. Como veremos ms adelante, esto podra estar
pasando en Venezuela durante los primeros aos del siglo XXI.
6 La ausencia de barreras en la forma de aduanas internas o caminos feudales con peajes crearon en Gran Bretaa el ms largo mercado
unificado de Europa. La unidad poltica fue reforzada por la geografa: la masa territorial era pequea; la topografa favorable; y la costa
estaba formada por muchas bahas naturales. Ms todava, lo que la naturaleza otorg, el hombre mejor. Desde mediados del siglo XVII
en adelante, hubo una inversin continua y creciente, tanto pblica como privada, en la extensin del sistema de ros y la construccin
de nuevos caminos y puentes. En 1750 existan ms de mil millas de ros navegables en Gran Bretaa, y el Parlamento haba estado
aprobando leyes para la construccin de caminos expresos a un ritmo de ocho por ao durante el ltimo medio siglo (Landes, 1999, pg.
46, traduccin propia).

como al principio, sino tambin video, texto,
sonido o clculos matemticos. Pocos secto-
res econmicos han mostrado mayor dina-
mismo tecnolgico o comercial que el de las
telecomunicaciones.
Sin telecomunicaciones eficientes nin-
guna sociedad contempornea podra tomar
ventaja de la globalizacin que hoy pone a
su disposicin un caudal de conocimiento y
oportunidades y es verdad, tambin peli-
gros nunca antes vistos en la historia de la
humanidad. La globalizacin, en este sentido,
no es un fanatismo ideolgico, sino el nom-
bre de un proceso de integracin, a lo largo
de las fronteras, de economas de mercado
que se liberalizan en un tiempo en el cual
los costos de comunicacin y transporte que
caen rpidamente (Wolf, 2004, pg. 10, tra-
duccin propia). El creciente peso de los ser-
vicios en los productos internos de los pases
convierte a la informacin y a los medios di-
gitales por los cuales se transmite en un insu-
mo indispensable de la actividad econmica.
Concretamente, las redes de telecomunica-
ciones constituyen la infraestructura esencial
para que la informacin fluya a todos los rin-
cones del planeta. La ubicuidad de internet
as lo demuestra.
El conocimiento cientfico y las aplica-
ciones tcnicas han sido el combustible del
crecimiento econmico. Su difusin a lo lar-
go de la sociedad aument la productividad
de empresas y trabajadores as como los
salarios. Un rpido repaso histrico muestra
cmo el conocimiento cientfico estimul el
cambio econmico y model el perfil de las
sociedades modernas. Cuando se considera
al conocimiento en trminos generales, y al
conjunto de instituciones que contribuyen a
crearlo y difundirlo a lo largo de la sociedad,
estamos en presencia del sistema nacional de
innovacin (SNI). El SNI es la interrelacin
de empresas cadenas de valor, clsteres,
consumidores, universidades, institutos de
investigacin, organizaciones gremiales y or-
ganismos del Estado, que, respondiendo a los
263
Venezuela
incentivos de las polticas pblicas, elevan la
capacidad productiva de la economa y como
consecuencia el bienestar de la poblacin
(Pags, 2010).
Reinert (2007) presenta, como un buen
ejemplo histrico, el sistema nacional de in-
novacin vigente en Holanda al final de la
Guerra de los Treinta Aos en 1650. Creado
alrededor de cuatro sectores de alto creci-
miento (marina mercante y militar; ciencia,
arte e industria especializada en ptica; texti-
les; cobre para placas de impresin y cermi-
ca), la interrelacin entre los mismo gener
una gran dinmica de crecimiento econmi-
co, el conocimiento desarrollado en un sec-
tor saltaba a otros sectores aparentemente
no relacionados, demostrando as la idea que
nuevo conocimiento es creado cuando se vin-
culan factores o eventos previamente desco-
nectados. La diversidad en s misma vino a
ser entendida como un ingrediente clave del
crecimiento econmico, y esta diversidad no
se encontraba en comunidades agrcolas don-
de las personas tendan a producir las mis-
mas cosas. Esto ha sido reconocido como uno
de los problemas de las reas que producen
materias primas: desarrollan poco comercio
entre ellas (pg. 94, traduccin propia).
El SNI genera, acumula y expande el
conocimiento y sirve de base al crecimiento
econmico y a la transformacin de la socie-
dad. El sistema responde a los incentivos
positivos y negativos que se envan desde
la sociedad y, en especial, de los decisores
pblicos cuyo poder poltico fija lmites y res-
tringe actividades, pero tambin abre nuevas
oportunidades para individuos, organizacio-
nes y empresas.
En las siguientes secciones haremos n-
fasis en los incentivos que vienen desde el
sistema poltico y sus efectos en el SNI to-
mando a Venezuela como caso de estudio.
Este pas es un claro ejemplo de los incenti-
vos negativos provenientes de los decisores
pblicos que terminan ahogando la innova-
cin y el emprendimiento. Resulta obvio que
 264
Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso
estos procesos econmicos y sociales son
influidos por otros factores como las venta-
jas comparativas de la economa, su posicin
geogrfica, la cultura empresarial, los com-
promisos internacionales, la profesionaliza-
cin de la burocracia, las fallas de mercado
o los recursos financieros disponibles. Como
argumentaremos a continuacin, la accin
del gobierno es uno de los principales impedi-
mentos a la innovacin y el emprendimiento
en el caso venezolano.
III. El entorno macroeconmico de
innovadores y emprendedores en
Venezuela
El entorno macroeconmico influye en
el desarrollo de la innovacin y el empren-
dimiento de un pas porque de all provienen
los incentivos fundamentales para el trabajo,
la inversin y la materializacin de ideas en
el mercado en la forma de productos y ser-
vicios. La poltica fiscal y la monetaria con-
tribuyen, por ejemplo, al nivel de precios y a
la rentabilidad de los proyectos va tasas de
inters. Cuando existen tendencias inflacio-
narias o altas tasas de inters, se desincen-
tiva la inversin y se dificulta la planificacin
de los negocios. La escasez de financiamiento
impide que las ideas se materialicen en la for-
ma de emprendimientos. Si a lo anterior se
agrega el irrespeto a los derechos de propie-
dad mediante una poltica arbitraria de expro-
piaciones o de excesivas regulaciones, exis-
tir entonces un ambiente poco propicio a la
innovacin y el emprendimiento. El ambien-
te socioeconmico venezolano corresponde
a esta descripcin. Desde el punto de vista
macroeconmico, el pas enfrenta un grave
problema estructural: la renta petrolera ya no
tiene la capacidad para generar crecimiento.
Si comparamos el desarrollo econmico del
pas durante el perodo 1920-1980 carac-
terizado por un alto crecimiento y progreso
social con las tres dcadas siguientes, resul-
ta evidente que Venezuela ha experimentado
un descalabro econmico y social con pocos
precedentes. Ni siquiera el boom petrolero
que se inici en 2003 y culmin en 2014 pudo
esconder los rasgos deformes de una estruc-
tura econmica poco diversa, que no genera
suficientes empleos y contribuye a extender
la pobreza. En 2016 Venezuela atraves por
una crisis econmica sin precedentes, carac-
terizada por la inflacin ms alta del mundo,
recesin y escasez de productos de todo tipo
debido a la destruccin de la capacidad pro-
ductiva nacional y la disminucin de divisas
para importar. La crisis es producto del mal
manejo de los recursos petroleros del boom
iniciado en 2003. Al igual que en el boom an-
terior de 1973, el gasto pblico y las importa-
ciones continuaron en ascenso hasta que los
precios del petrleo disminuyeron a finales
de 2014 sumiendo al pas en una severa cri-
sis. En paralelo el gobern utiliz prcticas no
convencionales como el financiamiento defici-
tario por parte del Banco Central para impul-
sar su agenda poltica. Tambin desvi recur-
sos de la empresa petrolera (PDVSA) hacia
fondos discrecionales, lo que afect las re-
servas internacionales. Como ha sido el caso
en los aos de altos precios petroleros, los
dficits fiscales y el endeudamiento han sido
la norma, dejando al pas vulnerable ante la
volatilidad del mercado petrolero.
Para completar el cuadro de la crisis, el
gobierno implement una poltica cambiaria
que gener graves distorsiones. El control de
cambios instaurado en 2003, basado en cam-
bios diferenciales, se constituy en una fuen-
te de corrupcin y rentismo, al permitir gran-
des diferencias entre sus tasas de cambio y
el mercado paralelo. La situacin se exacer-
b desde 2014 al escasear las divisas por la
cada del precio del petrleo. La lentitud en
ajustar los tipos de cambio oficiales ante un
creciente aumento de la liquidez interna, se
tradujo en una mayor devaluacin del merca-
do paralelo y en la aceleracin de la inflacin,
pues esta ltima tasa serva de marcador de

precios. La escasez de dlares hizo que el go-
bierno ajustara las importaciones a la baja,
lo que afect a la produccin por la falta de
insumos. A la inflacin se sum la recesin,
situando a la economa en la peor de las si-
tuaciones posibles.
En el ao 2006, Hugo Chvez radicaliz
su poltica econmica al asumir el socialismo
como programa poltico, lo acentu el carc-
ter autoritario del gobierno. El rasgo ms re-
levante de este socialismo del siglo XXI fue
su carcter estatista y regulador del sector
privado. Se realizaron expropiaciones en casi
todos los sectores de la economa, desde
fundos agropecuarios hasta empresas pe-
troleras. El gobierno asumi directamente la
produccin de bienes y servicios mostrando
grandes ineficiencias que contribuyeron a la
escasez generalizada de 2013 en adelante.
En el mismo sentido, el sector privado
fue objeto de un amplio abanico de regula-
ciones. La proteccin a los derechos de pro-
piedad se debilit producto de un conjunto
de leyes que fueron aprobadas con base en
delegaciones legislativas. Los empresarios
han tenido que soportar no solo los contro-
les de cambio y precios surgidos de las crisis
polticas de 2002-2003, sino tambin amplias
restricciones en materia de inventarios, ga-
nancias, distribucin y financiamiento. Las
nuevas leyes le permiten al gobierno expro-
piar de forma expedita la cadena de comer-
cializacin de aquellos bienes que considere
de primera necesidad. El transporte de mer-
cancas por las vas del pas est sujeto a la
emisin de permisos por parte de una agen-
cia del gobierno. A esto se aade que el go-
bierno mantiene una actitud persistente de
ocultamiento de cifras macroeconmicas, que
constituyen indicadores clave como la tasa de
inflacin, la tasa de crecimiento del producto
o el dficit fiscal; estas cifras no se hacen del
conocimiento pblico por razones polticas, lo
que conlleva a que los individuos y empresas
no puedan planificar o iniciar proyectos.
265
Venezuela
El ocultar las estadsticas no es un tema
novedoso hay que recordar los casos recien-
tes de Argentina y Grecia, pero en el caso
venezolano es casi una poltica del gobierno.
En este sentido, vale la pena destacar las pa-
labras del Angus Deaton, premio Nobel de
economa 2015, quien nos recuerda que no
se puede discutir coherentemente el progreso
sin definiciones y evidencia que lo respalde.
En realidad, un gobierno ilustrado es impo-
sible sin la recoleccin de datos. A menos de
que entendamos cmo es que se acopian los
datos y qu significan, corremos el riesgo de
ver problemas donde no los hay, de soslayar
necesidades urgentes que se pueden solucio-
nar, de experimentar ira ante meras fantasas
al tiempo que soslayamos horrores reales y
de recomendar polticas fundamentalmente
equivocadas (2015, pgs. 32-33). La inno-
vacin y el emprendimiento dan origen a la
decisin de invertir y esta decisin no pue-
de tomarse en condiciones de incertidumbre,
vale decir, si no se cuenta con un conocimien-
to adecuado del entorno.
El efecto acumulado de las distorsiones
macroeconmicas y los obstculos burocrti-
cos tienen un efecto concreto. La carga regu-
latoria del sector privado unido a la gran can-
tidad de subsidios, la existencia de cambios
mltiples, y la alta inflacin, hacen que en la
prctica no exista el sistema de precios, que
constituye el conjunto de incentivos y seales
de mercado que le indican a empresas e indi-
viduos qu, cunto y cmo producir.
IV. El estado de la innovacin y el
emprendimiento en Venezuela
Las polticas de fomento tecnolgico en
Venezuela no han sido exitosas debido, entre
otros factores, a la poca articulacin de los
integrantes del sistema nacional de innova-
cin (SNI) y a los incentivos negativos del en-
torno socioeconmico. El sistema institucio-
nal de fomento tecnolgico y a la innovacin
 266
Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso
naci en Venezuela durante los aos sesenta
en el marco de las polticas impulsadas por
la UNESCO en Amrica Latina. Se trababa de
crear centros de investigacin universidades
e institutos e implementar polticas desde los
consejos nacionales de ciencia y tecnologa
CONICIT. A ello se agreg la existencia de
fondos especializados para el financiamiento
de la investigacin cientfica (Pags, 2010).
A partir de 1999, con el gobierno de
Hugo Chvez, el sistema institucional de fo-
mento tecnolgico se transforma7, al crearse,
ese ao, el Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
Este organismo tiene como objetivos planifi-
car el sector, dinamizar el sistema productivo,
fortalecer los estudios de posgrado y otorgar
financiamiento, entre otros. En 2009 se cre
el Ministerio del Poder Popular para la Cien-
cia y Tecnologa e Industrias Intermedias con
atribuciones para supervisar las telecomuni-
caciones y el servicio postal. En 2011 se hi-
cieron nuevos cambios al crearse el Ministerio
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, esta vez
sin el componente industrial para el cual se
cre un nuevo ministerio.
En 2005 se aprob la Ley Orgnica de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (LOCTI), re-
formada en 2010, que estructura el SNI sobre
pautas muy precisas: se cre el Observatorio
Nacional de Ciencia y Tecnologa y un orga-
nismo de financiamiento y administracin, el
Fondo Nacional de Ciencia, Tecnologa e In-
novacin (el FONACIT) que tiene atribuciones
para impulsar proyectos de investigacin. La
LOCTI estableci, asimismo, un programa de
aportes de las empresas para el financiamien-
to de proyectos con contenidos tecnolgicos,
que vara desde el 2% hasta el 0,5% de sus
ingresos brutos, dependiendo del tipo de ac-
tividad econmica y volumen de ingreso. Al
principio, las empresas escogan los proyec-
tos que iban a financiar a puertas adentro, en
universidades o en el Ministerio, pero, pos-
7 Lo que sigue se apoya en Montilla y Ochoa (2013) y Fedecmaras (2015).
teriormente, el gobierno modific la norma
y decidi centralizar los aportes en el Fondo
Nacional de Ciencia y Tecnologa. Sobre el
tema del financiamiento, la patronal venezo-
lana concluy en un informe que El financia-
miento centralizado no ha dado frutos en el
avance de la investigacin y la tecnologa, lo
cual afecta el desempeo de varios sectores,
y particularmente al sector de las telecomuni-
caciones. Ciertamente, para fomentar el de-
sarrollo de la ciencia y la tecnologa se necesi-
ta inversin. Los recursos deben ser utilizados
de manera transparente en los proyectos que
ms puedan contribuir a la competitividad. La
definicin de esos proyectos debe darse en
equipo entre el sector pblico y privado (Fe-
decmaras, 2015, pg. 27).
Otras iniciativas gubernamentales son
las redes socialistas de innovacin productiva
o una misin (programa social) para fomen-
tar el desarrollo de la ciencia. Los resultados
de estas polticas pblicas han sido deficien-
tes como veremos a continuacin, ya que el
problema bsico es que dichas polticas no
reconocen que el locus de la innovacin es
el sector privado en todas sus formas, desde
individuos emprendedores hasta pequeas y
grandes empresas, que necesitan libre ini-
ciativa para desenvolverse. En los sistemas
exitosos de fomento a la innovacin y em-
prendimiento el Estado tiene un papel del
promotor y soporte, no de interventor como
ha sido el caso venezolano. Los indicadores
de la innovacin y el emprendimiento en Ve-
nezuela son negativos. La ausencia de esta-
dsticas confiables hace difcil un diagnstico
completo de la situacin. No obstante, con
los datos disponibles es posible esbozar una
aproximacin al tema (ver cuadro 1). La in-
formacin disponible da cuenta de la com-
pleja relacin que genera el crecimiento eco-
nmico. La productividad es la capacidad de
los trabajadores para crear riqueza de forma
 267

Venezuela

eficiente, es decir, usando la menor cantidad La productividad declinante de las em-

de insumos para la produccin. La producti-
vidad es un predictor de bienestar material
(ingreso), pues se supone que la destreza en
el trabajo es bien remunerada en el merca-
do. A lo anterior se suman factores como los
sindicatos, los avances tecnolgicos, la men-
cionada infraestructura social, o las polticas
compensatorias de los gobiernos. En el caso
venezolano, La productividad disminuye ace-
leradamente con el consiguiente efecto nega-
tivo en los trabajadores y empresas. Un dato
fundamental es que la base manufacturera
del pas se ha empequeecido, al tiempo que
los servicios de poca rentabilidad han crecido,
disminuyendo todava ms la productividad
agregada de la economa. Las cifras indican
cuatro dcadas perdidas de crecimiento eco-
nmico e ingreso per cpita.
presas establecidas est acompaada por
grandes obstculos para hacer transacciones
en el mercado. El reporte Doing Business del
Banco Mundial, muestra el gran nmero de
permisos, regulaciones, impuestos y retardos
burocrticos que hacen de Venezuela unos de
los pases menos atractivos del mundo para
hacer negocios. Ante tales obstculos, la de-
cisin de invertir es sustituida por la bsque-
da de rentas. Los inversionistas, en lugar de
innovar en nuevos procesos o tecnologas,
dedican su energa y tiempo a la bsqueda de
formas para ganar acceso privilegiado a los
polticos. La existencia de cambios mltiples,
en condiciones de escasez de divisas, son el
ms poderoso incentivo a las ganancias por
medios de cabildeo e influencias polticas.

CUADRO 1
EL ESTADO DE LA INNOVACIN Y EL EMPRENDIMIENTO EN VENEZUELA.
ALGUNOS INDICADORES

En 2008 la productividad laboral se ubicaba en los mismos niveles de 1971, aun cuando el
Productividad
promedio de los aos de educacin era el doble.

Facilidad para
Ranking 2016: puesto 186 de 189, de acuerdo con el Doing Business Report.
hacer negocios

Nmero de
El nmero de establecimientos industriales disminuy de 12.700 en 1996 a 5.600 en 2007.
empresas

El World Intelectual Property Organization (WIPO) no tiene registrada ninguna solicitud de

Datos de patente desde 2012 (65 en 2000 y 90 en 2012). De acuerdo con el Global Innovation Index
innovacin de 2015, Venezuela ocupa el lugar 132 de 141 con una puntuacin de 22,77 (Suiza, por
ejemplo, tiene una puntuacin de 68,3).

Fuente: Doing Business Report (http://doingbusiness.org/dataexploreeconomies/venezuela); Rodrguez y Rodrguez, 2012; Olalquiaga, 2015;
Global Innovation Index de 2015.

La productividad en descenso, las dificul- empleo o empleo disfrazado y, como se dijo

tades para hacer negocios, la sobrevaluacin
del tipo de cambio propia de los petroestados,
explican en parte la demografa empresarial
negativa de la economa venezolana. Las ci-
fras disponibles muestran la desaparicin ma-
siva de establecimientos industriales de 1996
a 2007, ao en que se realiz el ltimo cen-
so industrial, lo que se ha traducido en des-
anteriormente, en menores ingresos para los
trabajadores, pues los empleos disponibles
se concentran en sectores menos productivos
como es el caso de los servicios. Al destruirse
la base manufacturera, no solo desaparecen
empleos estables y bien remunerados, sino
tambin se detiene la diversificacin produc-
tiva de la economa y se refuerza la depen-
dencia del petrleo.
 268
Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso
El crecimiento econmico es el resulta-
do de la inversin en planta y equipos, de la
adicin de fuerza de trabajo y la generacin
o adaptacin de nuevas tecnologas. En la so-
ciedad del conocimiento, la circulacin expe-
dita de informacin se convierte en una con-
dicin fundamental del crecimiento, razn por
la cual una poltica adecuada de fomento a
la innovacin debe propiciar tanto la infraes-
tructura que haga circular dicha informacin
redes de telecomunicaciones, bibliotecas,
as como la institucionalidad que la garanti-
ce, como, por ejemplo, la plena libertad de
expresin, puesto que las innovaciones tie-
nen mayor probabilidad de generarse en
ambientes de libertad y de circulacin expe-
dita del conocimiento. El nmero de paten-
tes, en este sentido, es un indicador de ese
clima y en Venezuela los datos sugieren que
no existe entorno favorable en esta materia,
ya que tanto el nmero de patentes como
el ndice de innovacin son muy bajos. Los
efectos del entorno son determinantes para
entender la innovacin y el emprendimiento
en Venezuela. La regulacin, la volatilidad
macroeconmica, la psima infraestructura y
la conflictividad poltica desde el ao 2002,
son factores que explican los preocupantes
indicadores expuestos.
En el cuadro 2 se hace un resumen de
cmo las empresas e individuos son afectados
por procesos polticos y econmicos que ter-
minan obstaculizando la capacidad de innovar
y emprender. Como su efecto es acumulati-
vo, considerados aisladamente no arroja su
grado de influencia, por lo que lo correcto es
considerar su impacto general.
Surge, en primer lugar, el gran nmero
y el amplio alcance de las regulaciones. Son
muchas y en los ms diversos mbitos de la
economa. La mayora de esas regulaciones
surgen de leyes aprobadas por el Poder Eje-
8 En las elecciones parlamentarias de diciembre de 2015, la oposicin alcanz la mayora calificada cerrando al gobierno el recurso de la
habilitacin legislativa. Durante 2016 el gobierno bloque a la Asamblea Nacional utilizando inconstitucionalmente la figura del estado de
excepcin y al Tribunal Supremo de Justicia para invalidar las leyes aprobadas por la Asamblea.
cutivo previa habilitacin legislativa8. Este fue
el caso de una ley tan importante como la Ley
del Trabajo aprobada por el presidente Hugo
Chvez, sin consultar a los actores involucra-
dos. Esta ley impuso una gran variedad de
obligaciones a los empleadores pagos de
das adicionales, incorporacin de los trabaja-
dores tercerizados, inamovilidad laboral que
hacen muy costoso la creacin de empleo for-
mal y atenta contra la productividad laboral al
establecer regulaciones que hacen irrelevante
el desempeo como criterio de permanencia
en los cargos.
Como vimos anteriormente, los controles
ms nocivos han sido los de cambio y precios
que luego de ms de una dcada de vigencia
destruyeron el sistema de precios y hacen fi-
nancieramente inviables a muchas empresas.
Los controles de cambio, por ejemplo, atacan
de forma directa la libertad de los ciudada-
nos tal como lo expres Hayek en The Road
to Serfdom: Una vez que el individuo no es
libre de viajar, de comprar libros o revistas
extranjeras, una vez que todos medios de
contacto con el extranjero pueden ser res-
tringidos de acuerdo con el funcionario que
aprueba o cuya opinin es considerada ne-
cesaria, el control efectivo de la opinin es
mucho mayor que el ejercido por cualquier
gobierno absoluto de los siglos XVII o XVIII
(1994, pg. 101, traduccin propia).Y en este
caso, son especialmente sensibles las liberta-
des para innovar y emprender.
La volatilidad macroeconmica es el re-
sultado de la naturaleza voltil del mercado
petrolero y la baja diversificacin producti-
va, hecho que inhibe la capacidad exporta-
dora y que es causado por la tendencia per-
manente a la sobrevaluacin de la moneda.
Lo poco atractivo del mercado interno para
la produccin nacional, dada la competen-
cia de las importaciones, limita el emprendi-

miento y la innovacin especialmente en el
sector manufacturero.
El pas tiene un enorme rezago en la
construccin de infraestructura. Los ingresos
del boom petrolero 2003-2014 fueron desti-
nados en su mayora al consumo de impor-
taciones sin que quedaran obras importan-
tes de vialidad, agua o telecomunicaciones.
El caso del sector elctrico es significativo,
pues los aos de desinversin y el mal ma-
CUADRO 2
FACTORES QUE INFLUYEN EN VENEZUELA EN LA DISPOSICIN DE
EMPRESAS E INDIVIDUOS PARA INNOVAR Y EMPRENDER
Regulacin excesiva
Volatilidad macroeconmica
Baja calidad de infraestructura
Escasos canales de financiamiento
Alta carga tributaria
Baja calidad educativa
El financiamiento pblico de los progra-
mas de investigacin es muy bajo en trmi-
nos reales, debido a las penurias fiscales, al
tiempo que las condiciones de los crditos en
el sistema bancario privado para proyectos de
inversin son poco atractivas: si bien las ta-
sas de inters son bajas, el financiamiento a
largo plazo es prcticamente inexistente.
A pesar de operar en un pas petrolero,
las empresas venezolanas soportan una pe-
sada carga tributaria en trminos de altas
tasas, procesos complicados, gran variedad
nacionales, municipales, parafiscales y
modificaciones permanentes (Fedecmaras,
2015, pg. 19). La poltica de impuestos ha
estado sometida tambin a la discrecionali-
dad del Poder Ejecutivo. El tema tributario,
unido a las costosas regulaciones laborales,
9 Para ms detalles vase Spiritto (2014).
269
Venezuela
nejo de los proyectos han elevado la frecuen-
cia de los apagones, que han llegado a ser
parte de la rutina diaria de ciudadanos y em-
presas. Las nuevas inversiones en planta y
equipo no son viables sin una provisin es-
table de energa. Los servicios no se pueden
prestar eficientemente sin velocidades altas
en las redes de Internet. La competitividad
del pas no se sostiene sobre la base de una
infraestructura tan precaria.
Emigracin
Confrontacin poltica
Rentismo
Estado de Derecho dbil
Dificultad para hacer negocios
constituyen poderosos factores que desincen-
tivan el emprendimiento.
La baja calidad educativa es un cuello de
botella en la economa venezolana9. Tradicio-
nalmente, los gobiernos le han dado prioridad
a la cobertura por sobre la calidad. Durante
los aos del socialismo del siglo XXI esta ten-
dencia se ha llevado al extremo hasta alcan-
zar en educacin bsica porcentajes cercanos
al 90% que estn todava por debajo de otros
pases de la regin. No obstante, los proble-
mas de infraestructura, preparacin de los
maestros y rendimiento escolar persisten. En
lo que respecta a la educacin superior, exis-
ten instituciones de gran calidad pero seria-
mente afectadas por problemas de financia-
miento. Otro problema muy grave, que afecta
tanto al sistema educativo como a la econo-
 270
Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso
ma en general, es la emigracin de los lti-
mos aos. El pas sufre una descapitalizacin
progresiva que lo priva del recurso humano
necesario para el crecimiento econmico.
El problema bsico de la educacin en
Venezuela es que no existe una articulacin
entre el sistema educativo y el aparato pro-
ductivo. Educar para qu? Las respuestas
son muchas, pero entre ellas hay una clara:
se educa para potenciar la capacidad produc-
tiva del pas. Adems, el capital humano acu-
mulado debe tener un destino evidente en el
sector privado de la economa que est, de
acuerdo con la experiencia internacional, me-
jor capacitado para aprovecharlo y generar
bienestar material. Si el gobierno no articula
adecuadamente la relacin sistema educativo
y sector privado de la economa, los resulta-
dos sern negativos como observamos en el
caso venezolano.
La confrontacin poltica que sufre el pas
desde 2002 es una tendencia paralela a los
procesos descritos en los prrafos anteriores.
Los efectos del conflicto en la sociedad y en la
economa son variados, pero hay uno que, en
especial, influye negativamente en la innova-
cin y el emprendimiento: la incertidumbre.
No se puede invertir o emprender en condi-
ciones de incertidumbre. Ante las seales ne-
gativas que emite el entorno socioeconmico,
por la ausencia de reglas o criterios de renta-
bilidad, el incentivo a las conductas rentistas
crece. En el fondo, se trata de un problema
de instituciones diseadas (o deformadas)
para no favorecer la creacin de riquezas y
distribuirlas adecuadamente. Son las institu-
ciones extractivas en el sentido de Acemoglu
y Robinson (2012) cuyo objetivo es prevenir
la innovacin y el emprendimiento mediante
el debilitamiento del derecho de propiedad y
la obstaculizacin de la actividad econmica.
V. Recomendaciones
La forma de corregir los problemas de
innovacin y emprendimiento implican refor-
mas de gran calado que superan los enfoques
tecnocrtico-legales o de polticas pblicas.
Estamos ante un tpico problema de econo-
ma poltica en el sentido de Banks y Hanus-
hek: decisiones racionales en un contexto de
instituciones polticas y econmicas (1995,
pg. 1). Se trata de la compleja interaccin
entre economa y poltica y sus efectos en
el crecimiento y desarrollo econmico. Cual-
quier recomendacin en esta materia tiene,
por consiguiente, un alto contenido poltico y
un alto grado de generalidad.
El conjunto de recomendaciones sobre
el tema puede dividirse en dos grupos: uno
relacionado con el entorno sociopoltico de
individuos y empresas, y, el otro, relacio-
nado con polticas pblicas enfocadas en la
productividad. En el primer caso se trata de
estructurar un ambiente de mayor libertad
econmica para los actores econmicos y en
el segundo, de fomentar la eficiencia en su
desempeo productivo.
A. Cambiar el marco
sociopoltico: ms libertad
Menos regulaciones: El gobierno no pue-
de abandonar su papel regulador ante las fa-
llas de mercado de las economas modernas,
pero la intervencin exagerada por razones
polticas desplaza la iniciativa privada, la inno-
vacin y el emprendimiento. El gobierno debe
levantar los controles de precios y ganancias
as como unificar el tipo de cambio; subsidiar
la demanda y no la oferta. El objetivo debe
ser dar a los actores econmicos la flexibili-
dad suficiente para administrar sus recursos.
La tupida red de permisos debe reducirse al
mnimo indispensable para conservar el orden
econmico y la seguridad de los ciudadanos.
Ms mercado: El sistema de precios debe
funcionar levantando los controles y subsi-

dios. A partir de all debe fomentarse la com-
petencia en el mercado vigilada muy de cerca
por una agencia autnoma y profesional.
Abrir canales de informacin en la socie-
dad: Se debe garantizar la libertad de expre-
sin y eliminar las restricciones a los contac-
tos con el exterior (cambiarios y viajes). La
inversin en telecomunicaciones, sobre todo
internet, debe ser sostenida para ampliar la
cobertura y aumentar la velocidad. De esa for-
ma, los potenciales emprendedores e innova-
dores obtendrn suficiente informacin para
generar ideas de negocios y emprendimiento.
B. Polticas pblicas enfocadas en la
productividad
Fomentar el desarrollo manufacturero:
La manufactura es el sector ms productivo
de la economa. Es la clave para liberar al
pas de la dependencia de los recursos natu-
rales, diversificando el aparato productivo y
elevando las exportaciones. Para ello se debe
implementar cierto grado de proteccin por
medio de financiamiento pblico, inversin en
infraestructura y, sobre todo, fijando un tipo
de cambio que haga competitivo al sector de
bienes transables. Vale la pena enfatizar que
la manufactura es la fuente ms directa de
innovaciones. Se innova al hacer, en paralelo
con la produccin.
Financiamiento: El gobierno debe apoyar
a los innovadores y emprendedores mediante
financiamiento directo.
Facilitar el establecimiento de nuevas
empresas: La meta es reducir al mnimo la
amplia gama de permisos e impuestos reque-
ridos por la burocracia.
Detener la emigracin: Son necesa-
rios planes que reviertan el flujo migrato-
rio. Asesora laboral, subsidios familiares y
financiamiento de emprendimientos e inno-
vaciones son recomendables para alcanzar
ese objetivo.
Plenas garantas a la inversin nacional y
extranjera: Basta con obedecer lo establecido
271
Venezuela
en la Constitucin sobre este particular. Re-
glas claras y ganar la confianza de los inver-
sionistas mediante un programa econmico
serio es un buen comienzo.
VI. Conclusin
E
n este trabajo se analiz el estado de la
innovacin y el emprendimiento en Ve-
nezuela a partir de la relacin de indivi-
duos y empresas con su entorno. Se concluye
que, dada la situacin de crisis econmica y
poltica por la que atraviesa el pas desde hace
varios aos, el factor del entorno socioecon-
mico asume mayor importancia para enten-
der esos procesos. En pases con ambientes
ms estables, es posible pensar que las con-
diciones internas de las empresas y las mo-
tivaciones individuales tienen un papel ms
destacado, que no es el caso de Venezuela.
El marco conceptual esbozado en la se-
gunda seccin enfatiz el tipo de intercam-
bios que las empresas realizan con su entor-
no. Se repasaron los factores que influyen
en la demografa empresarial, se describi el
tejido productivo de los pases a partir de la
cantidad y calidad de las empresas y se dio
mxima importancia a la productividad como
determinante del ingreso.
La visin tradicional del crecimiento eco-
nmico como la sumatoria de capital, tra-
bajo, y conocimiento tcnico se modifica en
la sociedad del conocimiento en la que vivi-
mos. Las ideas, como productos no rivales y
de costo marginal cero, se incorporan en la
ecuacin de crecimiento. Su libre circulacin
en la sociedad es fundamental para la innova-
cin y el emprendimiento, porque ellas son la
materia prima de esos procesos. La informa-
cin y el conocimiento generan un efecto tipo
bola de nieve: cada idea de nuevos procesos
o de adelantos tcnicos sirve de base a los
que vendrn posteriormente.
De lo anterior surge la importancia de
trminos como infraestructura social o sis-
 272
Venezuela: emprendimiento e innovacin en un entorno adverso
tema nacional de innovacin, que reflejan el
grado en que el entorno socioeconmico fa-
vorece la produccin, la innovacin o el em-
prendimiento en una sociedad y el grado de
articulacin de las instituciones que generan
y hacen circular el conocimiento.
La Venezuela de la segunda dcada del
siglo XXI muestra un entorno socioeconmico
desfavorable para la innovacin y el empren-
dimiento. Por una parte, la economa tiene
serios desequilibrios macroeconmicos dfi-
cits fiscales, inflacin, recesin que impiden
la inversin. Por otra, el gobierno ahoga las
actividades productivas en un mar de regula-
ciones en todos los mbitos de la economa. El
resultado es la destruccin de la base produc-
tiva del pas, en especial por la desaparicin
de empresas manufactureras que son fuen-
te de empleos estables y bien remunerados.
La manufactura es el sector ms expuesto a
las externalidades negativas que vienen del
entorno en virtud del costo hundido de sus
activos fijos y el largo plazo que toma la ma-
duracin de sus inversiones (Rodrik, 2008).
El estado de la innovacin y el empren-
dimiento en Venezuela es preocupante, pues
los pocos datos disponibles muestran una
situacin que va en declive. La cada de la
productividad es una tendencia de largo pla-
zo que representa la quiebra del modelo de
desarrollo petrolero. El emprendimiento es
negativo en el sentido de que el nmero de
empresas se ha reducido considerablemen-
te. La innovacin, a juzgar por el nme-
ro de patentes registradas, est detenida y
Fernando Spiritto
Es politlogo egresado de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Tiene una Especializacin en Economa
de la Universidad de Colorado y un Master en Polticas Pblicas de la Universidad de Georgetown en Washington
DC. Es doctor en Competitividad Empresarial y Desarrollo Econmico de la Universidad de Deusto en el Pas
Vasco, Espaa. Es director de estudios de postgrado de la Facultad de Estudios Econmicos y Sociales de la
Universidad Catlica Andrs Bello en Caracas.
no parece una prioridad en la actividad de
individuos ni empresas.
Para revertir la situacin descrita en
estas pginas es necesario hacer cambios de
gran alcance. En el plano poltico, las institu-
ciones deben cambiar su naturaleza y el tipo
de incentivos que proporcionan a la sociedad.
Inclusin y libertad son los lineamientos que
deben guiar esa tarea. En lo que respecta a
la productividad de la economa, se necesitan
polticas pblicas diseadas e implementadas
profesionalmente con el objetivo de maximi-
zar el bienestar de la sociedad y no de los
sectores polticos. Para revivir la innovacin
y el emprendimiento en Venezuela hace fal-
ta, entre otras cosas, un eficiente sistema de
incentivos rentabilidad, reglas claras y es-
tabilidad econmica y un programa soste-
nido de inversin en infraestructura y finan-
ciamiento de largo plazo. La tarea es difcil
pero no imposible. Cerremos con una cita de
William Baumol:
La moraleja de esta historia es que no
tenemos que esperar pacientemente por el
lento cambio cultural para encontrar medi-
das que redirijan el flujo de actividad em-
presarial hacia actividades ms productivas.
Como ilustra el caso japons, es posible
cambiar las reglas de forma que ayuden a
contrarrestar indeseables influencias insti-
tucionales, o proporcionen otras influencias
que trabajen en direcciones ms beneficio-
sa (1990, traduccin propia).

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L
as crisis polticas y econmicas evidenciadas en pases como Venezuela y
Brasil, y la disminucin de los ingresos estatales en Latinoamrica derivados
de la venta de las materias primas a otras regiones - afectando los ritmos de
crecimiento esperado para los prximos aos - no solo repercuten en la de-
finicin de las polticas macroeconmicas, sino tambin hacen evidente la necesidad
de diversificar la base de nuestros modelos de desarrollo productivo.

Nuestro programa se ha involucrado de manera especial en promover el tema del

emprendimiento social y la innovacin en Amrica Latina, ya que creemos que es
una buena alternativa para incentivar el desarrollo productivo y econmico en Lati-
noamrica.

Algunos pases siguen dependiendo absolutamente de la exportacin de materias

primas, cuya venta, debido al estancamiento en sus precios, ha resultado ser cada
vez menos lucrativa. Aun cuando resulte difcil producir cambios en modelos econ-
micos arraigados: los modelos dependientes de la exportacin de recursos deben ser
adaptados y la poltica debiera dirigir estos procesos.

Para ello es necesario determinar las prioridades de forma asertiva, sobre todo en
lo que respecta a la relacin entre el mercado y el Estado, as como tambin a las
formas de promover una mayor cultura que favorezca la innovacin. Los pases de la
regin se enfrentan a grandes desafos en materia de poltica econmica. Algunos de
ellos pueden, a travs de la innovacin, lograr superar las dificultades. Este libro es,
sin duda, un muy buen acercamiento al tema a nivel regional.

Estamos seguros que las experiencias de distintos pases analizadas con una gran
calidad en este libro, sern un relevante aporte para el diagnstico de este tema en
la regin.