Dinâmica Populacional e A Agenda Ambiental Brasileira

Srie Populao e Desenvolvimento Sustentvel
Dinmica populacional
e a Agenda Ambiental Brasileira:
Distribuio espacial, desastres naturais e polticas de adaptao
2014 Ministrio do Meio Ambiente Equipe de projeto
Todos os direitos reservados. permitida a Ariel Cecilio Garces Pares - Diretor Nacional
reproduo parcial ou total desta obra para Alex Sandro da Rosa Cunha - Coordenador
fins no comerciais, desde que citada a fonte.
Tarcsio Nunes - Coordenador
Srie Populao e Desenvolvimento
Sustentvel Fundo de Populao das Naes Unidas
Dinmica populacional e a Agenda Am-
(UNFPA)
biental Brasileira: Distribuio espacial,
desastres naturais e polticas de adaptao Jaime Nadal Representante
1 edio 2014 Yves Sassenrath Representante Adjunto
Anna Cunha Oficial de Programa
Elaborao
Vincius Monteiro Assessor para Populao
Consultoria e Desenvolvimento
Dhemos Consulting Gabriela Borelli Assistente de Comunicao
Pesquisa/Texto Agradecimentos
George Martine, Ricardo Ojima e Eduardo Tais de Freitas Santos
Marandola Jr Camila de Oliveira Cavallari
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ulisses Lacava Bigaton
Ministra do Meio Ambiente do Brasil Projeto grfico e diagramao:
Izabella Teixeira Janaina Coe
Secretrio Executivo
Francisco Gaetani Reviso
Ins Ulha
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Dinmica populacional e a agenda ambiental

brasileira [livro eletrnico] : distribuio
espacial, desastres naturais e polticas de
adaptao / [pesquisa/texto George Martine,
Ricardo Ojima e Eduardo Marandola Jr] . --
Braslia : UNFPA-Fundo de Populao das Naes
Unidas, 2015. -- (Srie populao e
desenvolvimento sustentvel)

Bibliografia
ISBN 978-85-98579-14-6
1. Desastres naturais 2. Desenvolvimento

sustentvel 3. Educao ambiental 4. Meio ambiente
5. Populao - Aspectos ambientais I. Martine,
George. II. Ojima, Ricardo. III. Marandola Junior,
Eduardo. IV. Srie.
15-01713 CDD-304.2
ndices para catlogo sistemtico:
1. Educao ambiental para sustentabilidade 304.2
Braslia, DF 2014
Este texto, que compe a srie Populao e Desenvolvimento Sustentvel, o resumo de

um produto de pesquisa submetido ao Ministrio do Meio Ambiente, em parceria com
o Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA). As vises polticas e tcnicas so de
responsabilidade exclusiva dos autores.
ndice
Apresentao..............................................................................................9
Sumrio executivo...................................................................................10
1. Introduo..........................................................................................12
2. A situao do Brasil no contexto internacional

de desastres naturais.........................................................................15
3. Prioridades e aes do Brasil: Meio ambiente e mudanas

climticas............................................................................................29
4. Dinmica populacional e a Agenda Ambiental:

Avanos e prioridades ......................................................................34
5. Distribuio espacial de populao e adaptao...........................37
5.1 A distribuio populacional por biomas ................................38
5.2 As zonas costeiras.......................................................................41
5.3 Populaes rurais e desastres naturais ....................................44
5.4 . Transio urbana e riscos naturais..........................................50
6. As sequelas sociais e ambientais do descaso e da excluso..........67
6.1. Excluso, informalidade e moradias precrias ......................67
6.2 Habitao, saneamento e vulnerabilidade socioambiental....72
7. A rota da adaptao aos desastres naturais:

Reverter as polticas de excluso.....................................................77
8. Adaptao urbana: Uma agenda por construir...............................82
8.1 Iniciativas internacionais pertinentes ......................................83
8.2 Elementos de uma poltica nacional de adaptao

para reas urbanas......................................................................85
9. Listagem de recomendaes principais............................................89
Anexo A
Despesa com a funo Gesto Ambiental realizada pelos
governos federal, estaduais e municipais. Brasil 2010..................92
Anexo B
Crescimento e estrutura populacional:
Implicaes para a adaptao..........................................................92
B.1 - O crescimento populacional brasileiro e seu significado

ambiental ...........................................................................................93
B.2 Mudanas na estrutura populacional e suas

consequncias ambientais................................................................96
Referncias.............................................................................................101
Lista de imagens
Grfico 1 - Total de registros de mortes e de atingidos por desastres

naturais, 1900-2011...........................................................................18
Grfico 2 - Nmero de pessoas atingidas por enchentes e

escorregamentos, Brasil, 1948-2011...............................................20
Tabela 1 - Percentual de municpios que sofreram inundaes

e/ou alagamentos, por fatores agravantes, segundo
grandes regies, 2008........................................................................22
Grfico 3 - Distribuio dos arranjos familiares brasileiros

pelo tipo de arranjo, 1992 e 2009....................................................36
Tabela 2 - Distribuio da populao em localidades urbanas de 20

mil ou mais habitantes por biomas e taxa de crescimento..........40
Tabela 3 - Populao residente em zonas costeiras de baixa

elevao, por lugar de residncia, Brasil 1990 e 2000...................42
Tabela 4 - Populao segundo o nmero e tamanho da localidade

de residncia da populao urbana residente nas zonas
costeiras de baixa elevao, Brasil, 2000.........................................43
Tabela 5 - Nmero de distritos e populao nos censos

demogrficos por tamanho da populao rural
por tamanho de cidade, Brasil 1950-2010.....................................42
Tabela 6 - Migrao rural urbana, crescimento populacional

e peso relativo da migrao rural-urbana, por dcada,
Brasil, 1940-1980...............................................................................52
Tabela 7 - Nmero de cidades e distribuio da populao
urbana por tamanho de cidade, Brasil 1940-1980........................53
Tabela 8 - Taxas de crescimento populacional urbano,

rural e total, Brasil 1940-2010.........................................................57
Grfico 4 - Migrao rural-urbana decenal entre 1980 e 2010,

por sexo, Brasil..................................................................................58
Grfico 5 - Dimenso e composio do crescimento urbano,

por sexo, Brasil 1980-2010...............................................................59
Grfico 6 - Taxas de crescimento (em % ao ano) das classes

de cidades, Brasil 1950-2010............................................................64
Grfico 7 - Evoluo da populao em cada classe de cidades,

Brasil, 1950-2010...............................................................................65
Grfico 8 - Domiclios particulares ocupados existentes em

aglomerados subnormais, por classes de tamanho
da populao nos municpios, segundo as regies
metropolitanas e os municpios, 2010............................................71
Tabela 9 - Total de municpios com coleta de esgoto sanitrio

por tipo de rede coletora, Brasil (2000 e 2008).............................75
Grfico 9 - Proporo de domiclios com condies de

saneamento inadequadas por tamanho populacional
do municpio (1991-2010)...............................................................76
Apresentao
A Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, conhe-

cida tambm como Rio +20, representou uma oportunidade nica para a orga-
nizao de uma srie de debates de grande importncia para a rea ambiental,
tanto no Brasil quanto em outros pases. A preparao para o evento levou
mobilizao de instituies nacionais e internacionais, tendo em vista a elabo-
rao de estudos e o desenvolvimento de insumos com abordagens que foram
alm dos enfoques tradicionalmente associados agenda de meio ambiente.
Nesse sentido, a parceria entre o Ministrio do Meio Ambiente e o Fundo de

Populao das Naes Unidas (UNFPA), produziu quatro trabalhos de grande
relevncia e carter inovador, reunidos na Srie Populao e Desenvolvimen-
to Sustentvel, concebida para servir de insumo para as discusses da Rio +20.
Esses quatro estudos envolveram especialistas de diferentes reas e tiveram

como fio condutor o desafio de compreender as interaes entre populao
e meio ambiente, no Brasil e no Bloco BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia
e China). Desta maneira, procurou-se examinar as relaes entre dinmica
populacional, urbanizao, situaes de risco e desastre, desenvolvimento
da Amaznia e consumo, dentre outras questes fundamentais para o desa-
fio da sustentabilidade.
A publicao destes estudos visa disponibilizar toda a comunidade cient-

fica e acadmica interessada nos temas propostos as informaes reunidas
e as provocaes intelectuais apresentadas pelos seus autores, de forma a
fomentar novos debates e pesquisas.
Assim como o legado da Conferncia Rio +20 no se resumiu aos documen-

tos e declaraes ali aprovados, tambm as parcerias que se constituram para
o desenvolvimento destes estudos devero render novos frutos e insumos
para o desenvolvimento de aes em prol do desenvolvimento sustentvel.
-9-
Sumrio executivo
A intensificao dos eventos extremos climticos gera problemas urgentes

e insuficientemente reconhecidos, que requerem uma ateno transsetorial
e colaborativa. Projetos de adaptao tm sido deixados em segundo plano
na agenda brasileira de polticas ambientais, em parte por causa da diver-
sidade dos problemas, da multiplicidade de situaes locais e da natureza
descentralizada das aes necessrias. Esse texto procura contribuir para a
identificao de uma agenda ambiental mais ajustada realidade brasileira
urbana (onde vivem 85% da populao), oferecendo perspectivas que po-
dem subsidiar a orientao das polticas de adaptao, a partir do exame
das interfaces entre a dinmica demogrfica e a problemtica ambiental. At
agora, a caracterstica principal dos esforos de adaptao tem sido a reao
a desastres. No caso dos eventos climticos extremos, entretanto, preciso
urgentemente passar a antecipar em vez de remediar, implementando ca-
pacidades adaptativas e de resposta, que, se no diminuem o risco, podem
diminuir a vulnerabilidade.
O instrumental demogrfico pode ser especialmente til nessa tentativa de

antecipar as aes necessrias, pois permite formular cenrios confiveis so-
bre o tamanho, a composio e a distribuio geogrfica da populao po-
tencialmente afetada. A questo da distribuio espacial particularmente
importante para o tema da adaptao s iminentes mudanas climticas no
caso brasileiro.
Inicialmente, o relatrio expe a situao do Brasil no contexto internacional

de desastres naturais, descreve o arcabouo formal da poltica ambiental brasi-
leira no que concerne s mudanas climticas e apresenta um panorama geral
da situao brasileira em relao a desastres naturais, no contexto da evoluo
mundial desse tipo de calamidade. Em seguida, so analisadas as principais
inter-relaes entre a agenda ambiental e a dinmica demogrfica, esclarecendo
- 10 -
porque, no caso brasileiro, a interface mais promissora para a formulao de
polticas efetivas nesse domnio refere-se distribuio espacial e, em particular,
urbanizao. O trabalho faz, portanto, uma anlise das relaes entre a distri-
buio espacial e a agenda de adaptao, analisando especificidades nos dife-
rentes biomas, nas zonas costeiras e nas reas rurais, mas enfatizando como a
transio urbana brasileira determinou, em grande parte, o perfil atual da agen-
da socioambiental. As implicaes desta anlise da distribuio espacial para a
formulao de polticas de adaptao so discutidas.
Em cada captulo do relatrio so alinhadas algumas breves sugestes para

a formulao de polticas, destacadas com marcadores e texto em itlico.
Um captulo especfico apresenta essas e outras propostas substantivas e
institucionais para uma poltica nacional de adaptao, baseadas nas ques-
tes prioritrias brasileiras, na anlise do arcabouo institucional atual e na
experincia internacional. As principais sugestes e recomendaes esto
reorganizadas em forma de listagem no ltimo captulo. Recomenda-se
maior ateno s questes de adaptao nas prioridades e na disposio or-
amentria das instituies governamentais nas trs esferas, com nfase na
problemtica que afeta os espaos em que a maioria da populao reside,
ou seja, nas reas urbanas. Algumas sugestes sobre iniciativas e medidas
que poderiam ajudar a implementar essas recomendaes so apresenta-
das. Uma poltica integrada de adaptao ter que se basear na construo
de mecanismos de coordenao entre as aes da Unio, de Estados e Mu-
nicpios, reconhecendo o carter eminentemente local dos problemas, dos
diagnsticos e das medidas de adaptao.
- 11 -
Dinmica populacional e a Agenda Ambiental
Brasileira: Distribuio espacial, desastres
naturais e polticas de adaptao
1. Introduo
O atual momento histrico exige ateno muito concentrada quanto aos fatores
determinantes e s consequncias de uma das transformaes mais impactan-
tes na trajetria da humanidade as mudanas climticas. Desde a publicao
do relatrio oficial do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC),
em 2007, alertando sobre a iminncia de mudanas climticas de dimenses
crticas, e mais ainda com a realizao da Rio +20, a discusso sobre as medi-
das capazes de mitigar as calamidades anunciadas pelo IPCC tem dominado
as atenes. O mesmo ocorre no Brasil, onde o interesse do Poder Pblico
tem seguido a tendncia de muitos pases, ao centrar maior foco na questo
da mitigao. Tais iniciativas so obviamente essenciais, entretanto, elas tm
relegado os aspectos relacionados adaptao para um segundo plano.
O problema da intensificao dos eventos extremos climticos urgente e

insuficientemente reconhecido. Requer um tratamento multissetorial colabo-
rativo, que ultrapasse os limites da poltica ambiental mais tradicional. Nesse
sentido, este texto procura contribuir para a identificao de uma agenda am-
biental mais ajustada realidade brasileira, oferecendo, a partir do exame das
interfaces entre a dinmica demogrfica e a problemtica ambiental, perspec-
tivas que possam subsidiar a orientao das polticas de adaptao.
- 12 -
Presentemente, a caracterstica principal dos esforos de adaptao tem
sido a reao a desastres naturais. No caso dos eventos climticos extremos,
cuja frequncia e intensidade devem aumentar significativamente com as
mudanas climticas, preciso antecipar em vez de remediar. Para isso,
necessrio conhecer tanto o processo de produo de tais eventos quanto
a capacidade de resposta da populao, dos lugares e das instituies afeta-
das. E a resposta, em relao vulnerabilidade, no se d apenas no dia do
evento, mas envolve o pr-evento, o evento e o ps-evento. Isso porque os
desastres relacionados s mudanas ambientais no so desastres naturais,
mas sim o resultado de eventos hidrometeorolgicos extremos em lugares
que esto despreparados, em vrios sentidos, para enfrentar tais fenmenos.
Esse despreparo o que os torna vulnerveis e sem capacidade de absorver
os impactos ou de evitar danos materiais e humanos.
O instrumental demogrfico pode ser particularmente til nessa tentativa

de antecipar as reaes necessrias, pois permite formular cenrios confi-
veis sobre o tamanho, a composio e a distribuio geogrfica da popula-
o afetada. Com a ajuda desse instrumental, pode-se promover a resilin-
cia de populaes e as infraestruturas, dotando as cidades e reas rurais de
capacidade institucional de reao e resposta a tais eventos. Vale notar que,
em termos institucionais, essas dimenses pertencem atualmente a uma
zona cinzenta, frequentemente despercebida, no ocupada, ou diluda entre
vrias agendas e rgos governamentais.
No contexto da intensificao das discusses sobre os culpados da ameaa

climtica, o papel da dinmica populacional tem sido analisado, prioritaria-
mente, com relao ao crescimento e ao tamanho da populao global. Entre-
tanto, essa abordagem de pouca relevncia para a atualidade brasileira, tendo
em vista o rpido declnio da fecundidade e, consequentemente, a reduo da
taxa de crescimento populacional observada nas ltimas dcadas. O presente
relatrio pretende dar maior nfase outra dimenso da dinmica demogr-
fica a concentrao espacial da populao, aspecto menos discutido no
- 13 -
contexto de polticas ambientais, mas particularmente importante para o tema
da adaptao s iminentes mudanas climticas no Brasil.
Assim, o captulo 2 deste relatrio apresenta um panorama geral da situao

brasileira em relao a desastres naturais, no contexto da evoluo mundial
desse tipo de calamidade. No captulo 3, descreve-se brevemente o arca-
bouo formal da poltica ambiental brasileira no que concerne s mudanas
climticas. Em seguida, o quarto captulo analisa as principais inter-relaes
entre a agenda ambiental e a dinmica demogrfica, esclarecendo por que,
no caso brasileiro, a interface mais promissora para a formulao de polticas
efetivas nesse domnio refere-se urbanizao. Os captulos 5 e 6 compem
o cerne substantivo e analtico do trabalho. Fazem um recorrido detalhado
da transio urbana brasileira em duas etapas histricas, discutindo suas
causas e caractersticas principais. Esses captulos mostram tambm como
o legado desse processo acabou determinando, em grande parte, o perfil
atual da agenda socioambiental. Em seguida, no captulo 7, so discutidas
as implicaes dessa anlise do processo de urbanizao para a formulao
de polticas de adaptao.
Em cada captulo, so alinhadas algumas breves sugestes para formulao

de polticas, destacadas com marcadores e texto em negrito. J o captulo
8 discute outras propostas substantivas e institucionais para uma poltica
nacional de adaptao, baseadas nas questes prioritrias brasileiras, na
anlise do arcabouo institucional atual e na experincia internacional. As
principais sugestes e recomendaes esto reorganizadas em forma de lis-
tagem no ltimo captulo.
- 14 -
2. A situao do Brasil no contexto internacional
de desastres naturais
Um dos aspectos mais evidentes relacionados s mudanas climticas, o qual

assume um grande destaque na mdia e nos meios acadmicos nos dias de
hoje, a questo dos desastres naturais. De acordo com a conceituao ado-
tada pela ONU (UN-ISDR), um desastre constitui uma grave perturbao
do funcionamento de uma comunidade ou de uma sociedade, envolvendo
perdas humanas, materiais, econmicas ou ambientais de grande extenso1.
Desastres desse tipo sempre aconteceram na histria da humanidade, que
tem desenvolvido diversas estratgias para contorn-los, incluindo o de-
senvolvimento de tcnicas modernas de engenharia, o desenvolvimento de
modelos de previso do clima e a expanso dos servios de seguros, que so
acionados quando as catstrofes atingem as populaes seguradas.
Vale notar que quando consideramos o potencial destrutivo em termos de

nmero de pessoas atingidas e dos prejuzos materiais causados, essas ocor-
rncias tendem a ser muito mais graves nos meios urbanos. Mesmo ocu-
pando apenas uma pequena frao da rea total do planeta, as reas urbanas
tm um relevo extraordinrio na contabilidade dos prejuzos causados por
desastres naturais em funo da forma da concentrao populacional e eco-
nmica nesses locais.
importante tambm observar que, segundo os dados do International Di-

saster Database (EM-DAT), a evoluo dos desastres naturais no mundo
assume propores que, primeira vista, reafirmam a intensidade com que
as mudanas ambientais tm se agravado nos ltimos anos. Alm disso, a
concentrao demogrfica em cidades tambm est crescendo e de maneira
inadequada. O efeito combinado desses dois fenmenos da maior intensi-
1 So considerados desastres as ocorrncias que apresentem pelo menos um dos critrios a seguir: 1) dez
ou mais bitos; 2) cem ou mais pessoas afetadas; 3) declarao de estado de emergncia; 4) pedido de
auxlio internacional.
- 15 -
dade dos eventos climticos e da concentrao populacional sugere que o
nmero de vtimas e os custos econmicos dos eventos climticos extremos
tendero a crescer no futuro, simplesmente em funo dos padres demo-
grficos e ambientais vigentes.
Esse tipo de situao demanda um olhar mais atento sobre o tema, pois
no apenas o clima global que est sendo alterado, mas tambm os pa-
dres de concentrao da populao, de organizao do espao urbano e de
mudana tecnolgica. Na realidade, uma parcela importante dos desastres
naturais de hoje tem suas razes nas decises e na forma como a sociedade
organiza e regula o uso do espao na escala local, onde o clima tambm
alterado de forma especfica, sem relaes causais simples ou diretas com
mudanas que ocorrem na escala planetria.
Ao longo do sculo XX, a populao mundial passou por uma transio urba-
na radical. A despeito de todo o potencial positivo que essa transio represen-
ta para o desenvolvimento econmico e social, essa transformao tambm
aumentou o impacto negativo de episdios extremos, especialmente quando
localizados em reas urbanas de alta densidade e pobreza. E, na ausncia de
um planejamento adequado para o crescimento das cidades, como frequen-
temente se verifica na Amrica Latina (TORRES e SYDENSTRICKER, 2012),
a populao urbana tende a ficar ainda mais exposta a situaes de risco. As-
sim, parte dos desastres naturais em reas densamente povoadas, conforme
mostrado nos captulos 6 e 7, so eventos que refletem a falta de respeito ou
adequao lgica dos sistemas naturais. Os riscos aumentam ainda mais
quando parte da populao relegada ocupao de terrenos e localidades
inapropriados e a moradias precariamente construdas sem recursos ne-
cessrios e sem considerar as tcnicas construtivas mais modernas, o que
inerente prpria construo das cidades brasileiras.
Nesse sentido, a relao entre mudanas climticas e desastres naturais in-

clui outras dimenses. De modo geral, o carter natural do fenmeno tende
a ser exagerado, enquanto a ao desastrosa do homem tende a ser minimi-
- 16 -
zada. Se, de um lado, parte da ateno que as mudanas climticas globais
angariaram nos ltimos anos devido ao reconhecimento de suas razes
antropognicas, os eventos, lidados isoladamente, por outro lado, ainda so
entendidos como tendo razes naturais. O desastre em Fukushima, no Ja-
po (2011), por exemplo, ou a srie de eventos em Nova Orleans (EUA),
relacionada ao furaco Katrina (2005), s se constituram em desastres em
virtude da estrutura social e demogrfica, de aspectos polticos e culturais e
de variveis tecnolgicas mais ou menos evidentes. Chamar tais eventos de
naturais , no mnimo, fechar os olhos para a natureza prpria dos desas-
tres atuais: so eventos hbridos que aumentam seu potencial de catstrofe
justamente por envolver aspectos sociais, ambientais e tecnolgicos, cujas
interaes carregam forte grau de incerteza. Em outras palavras, o aumento
de desastres naturais nos anos recentes resulta da combinao perversa de
processos sociais e econmicos com o agravamento dos eventos climticos
extremos. Tendo em vista o aumento progressivo do nmero e intensidade
desses eventos, uma melhor capacidade de adaptao s dimenses consi-
deradas naturais e sociais de desastres se faz absolutamente necessria.
O Grfico 1 mostra como tem evoludo o nmero de registros de atingi-

dos por desastres naturais em todo o mundo ao longo do sculo XX. Por
um lado, fica patente o aumento no nmero de pessoas atingidas por essas
calamidades, mas tambm se observa, por outro, uma reduo no nmero
de mortes associadas a essas ocorrncias. Em parte, pode-se atribuir essa
inverso ao avano tecnolgico, ao aumento generalizado da renda mdia
da populao e s aes preventivas ou remediais na reduo de mortes de-
vido s secas, enchentes e epidemias (pois este ltimo item tambm consta
na base de dados do EM-DAT como evento natural). No perodo de 1900 a
2011, os terremotos, furaces e atividades vulcnicas, apesar de sua inten-
sidade localizada, corresponderam a apenas 12% do total de mortes rela-
cionadas a desastres naturais, enquanto 66% eram associadas a estiagens e
epidemias e 21,3% a inundaes. Essa fonte de dados no registra o impacto
econmico desses desastres, que, dado ao desenvolvimento econmico sig-
- 17 -
nificativo verificado nas ltimas dcadas, deve ter aumentado mais do que
proporcionalmente ao nmero de afetados.
Grfico 1 Total de registros de mortes e de atingidos

por desastres naturais, 1900-2011
Fonte: EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database
Confirmando uma velha e apreciada anedota brasileira a respeito da repar-

tio geogrfica de cataclismos naturais pelo Criador, as informaes da
EM-DAT parecem confirmar a ideia de que o Brasil realmente um pas
privilegiado. As anlises recentes, repletas de mapas coloridos, feitas por
prestigioso relatrio da ONU a respeito da localizao e intensidade de ci-
clones, vulces, terremotos, furaces, tsunamis, enchentes, entre outros,
deixam de mostrar uma participao de liderana do Brasil em qualquer
um desses cataclismos naturais.
Esses dados indicam que o principal problema, em termos de eventos natu-

rais, que historicamente tem afetado a populao brasileira, a seca, repre-
sentando 64% dos registros de desastres desde 1948 at 2001. No que pese a
- 18 -
importncia do fenmeno e a ocorrncia de uma severa seca no Nordeste em
2012, provvel que o impacto econmico e social desse tipo de fenmeno
seja decrescente ao longo do tempo. Em primeiro lugar, a populao rural tem
declinado de forma importante no serto nordestino, principal regio afetada.
Simultaneamente, tem sido ampliada de forma importante a infraestrutura de
abastecimento de gua e de irrigao, incluindo projetos federais de grande
porte, como a transposio do Rio So Francisco e o programa de construo
de cisternas. Alm disso, os programas de transferncia de renda como a
aposentadoria rural e o Bolsa Famlia certamente aumentaram, ao longo
do tempo, a capacidade de as famlias mais pobres lidarem com os episdios
extremos relacionados escassez de alimentos e de gua.
Vale destacar que o perfil dos desastres naturais vem se alterando mais re-
centemente; de 2008 at 2011, a grande maioria dos desastres naturais no
Brasil era relacionada a inundaes e escorregamentos2. As secas embora
tenham um efeito negativo muito importante no representam o desastre
natural que afeta mais direta e severamente a mortalidade registrada na po-
pulao brasileira. O nmero de mortes causadas por desastres naturais se
registra principalmente em decorrncia de inundaes e escorregamentos,
os quais representaram, juntos, 76% das ocorrncias no perodo 2008-2011.
O Grfico 2 mostra o nmero de pessoas afetadas por esses eventos entre
1948 e 2011.
Esse tipo de calamidade pode ser exemplificado pelos fatos recentes ocorri-
dos na regio serrana do Estado do Rio de Janeiro, onde mais de mil pessoas
morreram em decorrncia de enchentes e escorregamentos, sendo que cerca
de metade dos casos ocorreu em Nova Friburgo, municpio de aproximada-
mente 180 mil habitantes, segundo dados do Censo Demogrfico 2010. De
acordo com o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, o prejuzo
2 Os escorregamentos, popularmente conhecidos como deslizamentos, so os processos de movimentos

de massa envolvendo materiais que recobrem as superfcies das vertentes e encostas, tais como solo,
rochas e vegetao. So mais frequentes nas regies Sul, Sudeste e Nordeste (TOMINAGA, SANTORO
e AMARAL, 2009).
- 19 -
financeiro relacionado a essa catstrofe foi da ordem de mais de R$ 600
milhes de reais.
Grfico 2 Nmero de pessoas atingidas por enchentes e escorregamentos,

Brasil, 1948-2011
Fonte: EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database
Nos ltimos trinta anos de registros de desastres naturais do EM-DAT, o

Brasil ocupava a 12a posio, de um total de 220 pases que compem essa
base internacional de dados. Assim, a estimativa de que, entre 1980 e 2011,
o Brasil tenha acumulado perdas da ordem de U$ 11 bilhes com desas-
tres naturais, ocupando o 27o lugar em perdas financeiras decorrentes de
desastres naturais e ficando frente inclusive de pases que passaram por
terremotos, como o Haiti, nesse mesmo perodo. Esse diferencial, evidente-
mente, se explica pela dimenso, diversidade e nvel de renda do Pas e no
pela intensidade dos desastres. Inundaes e escorregamentos so, portan-
to, os principais responsveis pelas perdas financeiras, humanas e sociais
no Brasil. Apenas para dar um exemplo relevante do efeito combinado de
eventos climticos e concentrao populacional, vale mencionar os dados
da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), relacionados
- 20 -
aos prejuzos econmicos que ocorrem apenas pelos transtornos causados
pelas perdas de circulao e atrasos em eventos de chuvas excessivas no mu-
nicpio de So Paulo, que podem chegar a R$ 11,6 bilhes de reais por ano.
O contraste entre essas duas vises a relativa iseno do Pas da rota dos
grandes desastres naturais e o estrago crescente dos desastres que sofre o
Brasil confirma uma caracterstica importante da situao brasileira: parte
significativa dos seus desastres no apenas natural. Tm tambm razes
em processos sociais, econmicos, demogrficos e polticos, ou seja, so de
origem antropognica. Esse fato ilustrado de forma dramtica na Tabela
1, baseada numa pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB, 2008) regis-
trou inundaes e/ou alagamentos de reas urbanas em 40,8% dos muni-
cpios entre 2003 e 2008. Os dados colhidos oferecem um panorama muito
revelador dos fatores agravantes aos desastres naturais. Embora existam
algumas superposies possveis entre as categorias de respostas colhidas
pelo IBGE, fica muito claro que a ao (ou inao) humana potencializa
muito a ao natural3. Ou seja, as causas naturais so agravadas pelo pla-
nejamento urbano inadequado. Assim, por exemplo, 43,1% dos municpios
tinham reas ocupadas irregularmente. Ademais, trs categorias de fatores
agravantes (dimensionamento inadequado de projeto, obras inadequadas e
interferncia fsica no sistema de drenagem) sugerem a realizao de obras
de engenharia malplanejadas ou malsucedidas.
Essas informaes so cruciais para indicar um dos principais caminhos a

seguir nos esforos de adaptao. Paradoxalmente, essa anlise a respeito de
como o planejamento inadequado favorece o agravamento de eventos clim-
ticos permite uma considerao positiva: possvel reduzir significativamente
os efeitos do tipo de desastres naturais que mais afetam a populao brasileira.
De fato, praticamente impossvel deter o curso de alguns tipos de calamida-
des como os terremotos e os tsunamis. Entretanto, sugerimos neste trabalho
3 A definio exata dessas categorias pode ser encontrada no Glossrio da PNSB, pginas 182 a 215.
- 21 -
Tabela 1 Percentual de municpios que sofreram inundaes e/ou
alagamentos, por fatores agravantes, segundo grandes regies, 2008
Gran- Percentual de municpios que sofreram inundaes e/ou alagamentos, por

des Re- fatores agravantes (%)
gies Dimen- Obstru- Obras Ocu- Lenol Interfe- Desma- Lana- Outro
siona- o de inade- pao fretico rncia tamen- mento
mento buei- quadas intensa alto fsica to inade-
inade- ros/ e desor- no sis- -quado
quado bocas denada tema de de re-
de pro- de lobo, do solo drena- sduos
jeto etc. gem slidos
Brasil 30,7 45,1 31,7 43,1 15,8 18,6 21,3 30,7 19,3
Norte 26,7 37,3 30,0 50,0 16,7 16,0 22,7 32,7 26,0
Nor- 22,4 34,5 31,4 45,8 17,4 18,0 17,9 30,3 22,4
deste
Sudeste 34,2 50,3 33,4 45,4 14,8 18,7 26,7 33,4 16,8
Sul 37,2 54,5 30,5 35,6 14,8 20,7 16,5 26,4 16,9
Centro- 28,9 35,5 28,9 35,5 17,4 14,9 20,7 29,8 23,1
Oeste
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa Nacional
de Saneamento Bsico 2008.
que situaes de risco causadas pela ao do homem, como no caso dos de-
sastres ocasionados pelas especificidades do processo de urbanizao, que,
atualmente, podem ser to devastadoras e mortais quanto um tsunami, so
suscetveis de interveno, seja para prevenir ou para corrigir.
O fator que confere maior urgncia ao tema a combinao da iminncia

de mudanas climticas, as quais vo, inevitavelmente, intensificar a fre-
quncia, a veemncia e os impactos de eventos climticos extremos com
o incremento da concentrao populacional e econmica em cidades. Essa
conjugao de fatores aumenta a amplitude dos riscos potenciais se no
houver um planejamento efetivo. Talvez no possamos impedir o aumento
dos eventos de extremo climtico. Tambm no se pode pensar em reverter
o processo de concentrao populacional, o qual est fortemente correlacio-
nado com os notveis avanos econmicos e sociais registrados pelo Pas no
- 22 -
ltimo meio sculo. Entretanto, com certeza, podemos, e devemos, minimi-
zar os impactos decorrentes dos nossos padres de urbanizao.
Em reao aos desastres crescentes e crescentemente onerosos sofridos pelo

Pas, o Governo Federal brasileiro, por intermdio do Ministrio da Cin-
cia, Tecnologia e Inovao (MCTI), criou, em 2011, o Centro Nacional de
Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (Cemaden), com o objetivo
de aumentar a capacidade da sociedade de enfrentar os efeitos dos desastres
naturais a partir do fornecimento de informaes sobre risco iminente de
desastres naturais. Esse servio teria a incumbncia de monitorar e comuni-
car aos 535 municpios, hoje monitorados, o momento em que as condies
hidrolgicas e meteorolgicas atingirem nveis crticos, podendo evoluir em
desastres com vtimas.
Um novo captulo deste esforo do governo brasileiro de dar resposta ao

aumento constante dos desastres comeou a ser escrito com o anncio, no
dia 08 de agosto de 2012, do Plano Nacional de Gesto de Risco e Respostas
a Desastres Naturais. O Plano visa articular iniciativas anteriores, como o
prprio Cemaden e o Centro Nacional de Gerenciamento de Risco e De-
sastres (Cenad), ligado Defesa Civil, que tambm acaba de receber novas
instalaes. Essas iniciativas, ainda em implantao, tm a difcil misso de
suprir uma sria lacuna na poltica nacional brasileira, que no possua, at
ento, nenhuma ao articulada visando preparar o Pas para dar resposta
sistemtica aos desastres e outros riscos.
Parte da responsabilidade por essas polticas est no movimento que en-

volve sociedade civil, academia e militncia, que se fortaleceu muito aps
a divulgao do IR4, em 2007, e que tem conseguido fortes avanos desde
ento no sentido de implantar aes polticas e instituies preparadas para
enfrentar desastres, em diferentes nveis e contextos, com o foco nos eventos
climticos extremos, mas com potencial para suprir tambm uma carn-
cia antiga. Ainda est fresca em nossa memria a dificuldade criada pelo
furaco Catarina, que atingiu o sul do Pas, em 2005, e tantos exemplos de
- 23 -
desastres urbanos em que voluntrios e rgos mal-equipados e com pou-
cos investimentos lutaram quase que heroicamente para enfrentar e socor-
rer vtimas, sempre dentro de uma cultura de resposta s emergncias.
Esse conjunto de iniciativas pode transformar a forma como o Pas, em

mbito institucional, d resposta aos desastres, incluindo a configurao e
implementao de outras aes para alm da emergncia no momento do
desastre. O Plano Nacional de Gesto de Risco e Respostas a Desastres Na-
turais, por exemplo, possui quatro eixos, conforme anunciou a presidenta
Dilma Roussef em seu discurso de lanamento: preveno, mapeamento,
monitoramento e alerta e resposta a desastres.
Segundo a apresentao, a preveno ser tratada especialmente em ter-

mos de realizao de obras estruturantes, procurando sanar gargalos para
os quais a engenharia tem resposta como: conteno de encostas, drena-
gem, conteno de cheias, barragens, adutoras, sistemas de abastecimento.
O mapeamento fundamental no Plano para identificar reas crticas que
necessitam de obras chamadas de preventivas e para realizar aes de mo-
nitoramento e alerta. J est includo no Plano um conjunto de municpios
mapeados, com previso de um total de 821 at 2014. Esses vo constituir a
base do monitoramento e alerta, a qual ser comandada pelo Cemaden e
pelo Cenad, em operao articulada. Para isso, os investimentos envolvem,
alm da prpria implantao do Cemaden, a compra de equipamentos e
o estabelecimento de uma rede nacional eficiente de alerta, incluindo ra-
dares, pluvimetros, estaes meteorolgicas, sensores de deslizamentos,
estaes agrometeorolgicas e sensores de umidade do solo. Nas aes do
eixo resposta, o destaque para o atendimento emergencial do desastre,
articulando aes de atendimento mdico, recursos para as prefeituras, ca-
pacitao da defesa civil (conhecimento e equipamentos), acordos para agi-
lizar a circulao de recursos e informaes, enfim, aes que pavimentem
o caminho para que a resposta, nos momentos de emergncia, seja imediata
em todos os sentidos.
- 24 -
Analisando o material disponvel at agora, o perfil do Plano se direciona
para a criao de uma cultura institucional, com processos e prticas que
permitam ao Governo Federal dar suporte s aes de emergncia. Mesmo
aquelas aes dos demais eixos esto ligadas diretamente ao enfrentamento
e mitigao dos efeitos, procurando dotar a estrutura governamental de
capacidade para dar resposta aos desastres. Por exemplo, se as obras anun-
ciadas como preventivas no forem pensadas em termos estruturais, ou seja,
visando macrodrenagem das bacias hidrogrficas e estabilidade dos sis-
temas de vertentes no contexto da expanso urbana (temas atinentes legis-
lao de uso do solo e do prprio permetro urbano), no sero mais do que
obras de mitigao de riscos. O mesmo pode-se dizer das aes preventivas
que s preveem, no plano anunciado, obras de infraestrutura, sem incluir
a comunicao de risco ou a participao da populao na identificao e
compreenso de tais riscos. De fato, axiomtico em qualquer estudo sobre
avaliao de risco que a percepo da populao um fator preponderante
e que esta no a mesma dos tcnicos ou de outros atores envolvidos no
processo (GREGORY, 1992; DOUGLAS; WILDAVISKY, 1982).
Em suma, este Plano segue a mesma linha de outros programas do Governo

Federal, buscando potencializar esforos j realizados em setores diferentes,
e que pouco tem se comunicado, criando uma nova articulao a partir de
rgos criados para tal fim. Em vista disso, embora o Plano represente um
avano em relao situao anterior marcada pela falta de articulao, ou
de esforos de integrao entre setores ou esferas de governo, este conjunto
de iniciativas ainda insuficiente para enfrentar adequadamente os desas-
tres, por dois motivos detalhados a seguir.
Primeiro, apesar da nfase na previso, mapeamento e monitoramento, pre-

valece no Plano o destaque na implementao da capacidade de resposta
imediata quando o desastre se manifesta, sem tentar atingir as suas causas.
As obras ou o mapeamento e o monitoramento redundam nas reas de ris-
co, sem a previso, no que foi apresentado, de uma anlise mais global da
- 25 -
produo dos riscos ou da identificao de suas matrizes mais gerais, tanto
oriundas do sistema fsico (anlises globais de geossistemas, por exemplo)
ou do sistema urbano (estudos sobre expanso urbana em relao din-
mica demogrfica, por exemplo). Em muitos casos, trata-se de eventos cli-
mticos que poderiam ser considerados relativamente normais num pas
tropical. Mas mesmo os eventos normais no tm sido considerados ade-
quadamente na prtica de planejamento, com consequncias graves que se
observam cada vez mais intensas. At aqui, os desastres so intensificados
pela localizao inadequada e pela baixa qualidade construtiva das habi-
taes. Essas caractersticas so, por sua vez, claramente relacionadas com
a lgica excludente da urbanizao brasileira, conforme explicado nos ca-
ptulos 6 e 7. Entretanto, a intensificao desses fenmenos ter impactos
ampliados se medidas preventivas no forem incorporadas. Essa contextua-
lizao no aparece, na verso anunciada do Plano, em nenhum momento.
Segundo, essa abordagem insuficiente porque o nmero de municpios

que podem ser monitorados pelo sistema depende do mapeamento das
reas de risco de deslizamento em encostas, de alagamentos e de enxurra-
das. Alm disso, exige-se que o municpio tenha um estudo que estime o
potencial de danos decorrentes desses eventos naturais. Consequentemente,
do total de 5.564 municpios brasileiros, cerca de 10% esto sendo cobertos
pelo sistema na prtica, e, mesmo com as ampliaes previstas pelo Plano
(chegaramos com ele a cerca de 15% dos municpios do Pas, incluindo
as principais regies metropolitanas), estaremos longe de uma cobertura
efetiva ou de garantias de perenidade no trabalho dos rgos envolvidos,
especialmente na ainda mal-equipada e mal-amparada Defesa Civil. Por-
tanto, h uma etapa anterior necessria que ainda falta cumprir para que o
sistema de monitoramento seja mais abrangente: um maior conhecimento
da situao de vulnerabilidade dos municpios brasileiros, contextualizados
em suas dinmicas urbanas e ambientais. Sem isso, no nem possvel im-
plementar um sistema eficaz de alerta em todo o Pas. Adicionalmente, para
compreender os impactos sociais do fenmeno, a utilizao concomitan-
- 26 -
te de informaes demogrficas sobre a evoluo da dimenso, estrutura e
distribuio da populao fundamental para compor esse quadro bsico.
Identificar as populaes em situao de risco, vivendo s margens de rios,

em encostas ngremes, na linha da costa litornea, em mangues etc. exige um
mapeamento que precisa ser realizado de maneira sistemtica, assim como a
organizao dos registros de desastres naturais e suas vtimas. A escala desse
mapeamento sempre, necessariamente, muito detalhada e s pode ser feita
em nvel local. O Governo Federal pode fazer um macromapeamento, mas
so os municpios que vo ter de identificar e entender quais so os chama-
dos hot-spots, isto , os locais concretos onde os riscos potenciais so mais
agudos4. O Plano Nacional prev essa articulao, mas ainda no est claro
como se dar o fluxo de informao do local para o sistema, e vice-versa.
Alm disso, conhecida a disparidade de capacidades e recursos financeiros
e humanos nas municipalidades, o que sempre um empecilho para grandes
sistemas de informao. Vale ressaltar que o Plano no incluiu uma estrutu-
rao sistemtica de carreira ou de recursos humanos para a Defesa Civil ou
outros rgos responsveis, mas apenas prev o apoio e reforo aos rgos j
existentes, o que mantm outra porta aberta a ser explorada.
De fato, mais grave ainda do que as deficincias dos sistemas de alerta, que
podero mudar com o novo Plano, a inexistncia de um sistema amplo
que permita ter conhecimento detalhado dos desastres naturais para aes
de preveno (TOMINAGA, SANTORO e AMARAL, 2009). No h dados
organizados de forma sistemtica sobre esse aspecto para o Pas, quanto
menos para os municpios. Em alguns casos recentes, foram realizados ma-
peamentos sistemticos em certos locais, como nas regies metropolitanas
de So Paulo e Rio de Janeiro (NOBRE e YOUNG, 2011), e na experincia
do projeto Geodesastres-Sul5, entre outros. Mesmo nesses casos, porm, as
4 As bases de dados do EM-DAT so estimativas internacionais que permitem a comparao com outros
pases, entretanto, no permitem uma anlise detalhada dos casos particulares de cada municpio ou
localidade. Alm disso, as estimativas no so refinadas, pois se baseiam em informes muitas vezes no
sistematizados dos dados declarados pelas agncias governamentais e no de estudos tcnicos.
5 http://www.inpe.br/crs/geodesastres/index.php
- 27 -
bases de dados e sries histricas disponveis tendem a ser bastante limi-
tadas. E, alm desse mapeamento e organizao das bases de dados sobre
desastres, seria necessrio realizar estudos especficos para cada municpio.
Entrementes, preciso lembrar que um conhecimento sistemtico das si-

tuaes de vulnerabilidade implica capacitar tecnicamente as prefeituras
para que tal conhecimento seja contnuo e cumulativo. Em outras palavras,
ao invs de estudos espordicos ou orientados formulao de uma poltica
especfica, necessrio criar uma cultura institucional de monitoramento e
compreenso dos riscos que seja incorporada aos diferentes setores da ges-
to pblica urbana. Os desastres no so fenmenos da secretaria de meio
ambiente ou da de obras, ou da sade, ou do servio social. Uma perspectiva
mais integradora e estrutural dos desastres precisa ser desenvolvida para
tir-los da pauta nica da emergncia, e coloc-los na ordem do dia da pr-
pria lgica de organizao e produo do espao urbano e do cotidiano das
polticas pblicas.
Dada ausncia completa deste tipo de estudos espaciais que permiti-

riam identificar a necessidade de aes de preveno, recomenda-se a
realizao de uma aproximao inicial para mapear as necessidades
mais urgentes. As metodologias de integrao de dados demogrficos
com informaes geogrficas (Sistemas de Informao Geogrfica) j so
amplamente difundidas, embora com nveis de utilizao muito hetero-
gneos nos diversos municpios. Seria vivel realizar um levantamento,
mesmo que preliminar, sobre as informaes existentes em escala local,
bem como identificar e disseminar as melhores prticas nessa rea.
- 28 -
3. Prioridades e aes do Brasil: Meio ambiente e
mudanas climticas
Uma classificao adequada dos gastos pblicos na rea ambiental deman-

daria um amplo levantamento, rubrica a rubrica, para entendermos melhor
como esse gasto est sendo realizado e a que se destina. Isso exigiria um
trabalho hercleo. Uma primeira aproximao importante foi feita por Bre-
maeker (2012). De acordo com esse levantamento, as trs esferas de governo
no Brasil aplicaram, em 2010, cerca de R$ 9,3 bilhes na funo Gesto
Ambiental, sendo que 38,3% desse total foram desembolsados pelo Gover-
no Federal, 34,2% pelos governos estaduais e 27,6% pelos municpios. Esses
montantes, embora significativos em termos absolutos, no representam
um grande dispndio relativo dessas diversas entidades, pois constituam
apenas 0,14% dos recursos totais aplicados em nvel federal, durante o ano
2010, 0,62% dos estaduais e 0,82% dos municipais (ver Tabela A em anexo).
Isso representava uma aplicao per capita de R$ 18,61 da Unio, R$ 16,62
dos Estados e R$ 13,64 dos municpios (BREMAEKER, 2012).
As prioridades de cada esfera governamental diferem de maneira significa-

tiva. Assim, 71% das despesas da Unio foram destinadas para Recursos
Hdricos, enquanto os Estados priorizaram trs reas (Preservao Am-
biental 24%; Controle Ambiental 17% e Recursos Hdricos 24%),
alm de investirem mais que as duas outras esferas juntas na Recuperao
de reas Degradadas. Os municpios gastam 48% dos recursos em Preser-
vao Ambiental e 19% em Controle Ambiental (BREMAEKER, 2012).
Em princpio, as aes com Preservao Ambiental (relacionadas aos

esforos para evitar a alterao de ambientes naturais; e poltica associada
aos parques e rea de preservao) e Controle Ambiental (relacionado a
controle de emisses de diferentes tipos de efluentes hdricos, gasosos e
slidos por parte da indstria e da agricultura, bem como pelos domiclios)
- 29 -
seriam mais diretamente relevantes para os esforos de mitigao. O tema
de recursos hdricos parece mais relacionado ao campo da adaptao, sendo
mais usualmente tratado na esfera da poltica de saneamento. At o momen-
to, inexistem anlises relacionando saneamento com mudanas climticas
(VARGAS e RODRIGUEZ, 2009).
A compreenso dessas categorias de investimento, em cada instncia

governamental, assim como o significado especfico e a repercusso con-
creta desses investimentos para as mudanas climticas esto a exigir
maior anlise e explicitao. Em particular, pesquisas nos municpios
sugerem que muitos deles so ruins para navegar e para cruzar dados,
obstculos que, na prtica, sinalizam no conformidades, que inviabili-
zam o acesso a informaes detalhadas sobre a execuo oramentria
(PORTAL da TRANSPARNCIA MUNICIPAL, 2012).
No que se refere a polticas explicitamente dirigidas ao tema das mudanas

climticas, o Governo Federal editou, em 2009, a Lei n 12.187, que tratava
do Plano Nacional de Mudanas Climticas. Essa legislao, em sua exposi-
o de motivos, menciona dois objetivos principais. Em primeiro lugar, pre-
tende-se reduzir as emisses de gases geradores de efeito estufa (mitigao)
e, em segundo, propor e implementar medidas para promover a adaptao
mudana do clima das comunidades locais, dos municpios, Estados, re-
gies e de setores econmicos e sociais (adaptao).
Vale notar que tais objetivos, embora associados do ponto de vista da temtica
em questo, so relativamente heterogneos no que diz respeito aos instrumen-
tos e atores envolvidos, bem como tendem a produzir respostas diferenciadas
e, muitas vezes, at divergentes por parte das agncias pblicas brasileiras.
Alm disso, enquanto a poltica de mitigao tem metas claras, instrumentos
objetivos e diz respeito a temas tradicionais da Agenda Ambiental Brasileira,
tais como a reduo do desmatamento, a maior eficincia energtica e o uso de
biocombustveis, a questo da adaptao implica a emergncia de uma nova
agenda ainda no totalmente desenvolvida e estabelecida.
- 30 -
O prprio Plano Nacional de Gesto de Risco e Respostas a Desastres Na-
turais no d nfase adaptao, focando na capacidade de respostas emer-
genciais, no tematizando diretamente as mudanas climticas seno como
contexto de intensificao de eventos climticos extremos.
Em termos de mitigao, a proposta inicial da Poltica Nacional de Mu-

danas Climticas em sua primeira verso encaminhada ao Congresso
Nacional era a adoo pelo Governo Federal de uma meta de reduo
para 2020 das emisses de gases de efeito estufa de 20% abaixo da linha de
base de 1990 (OBSERVATRIO DO CLIMA, 2008). A lei promulgada (n
12.187) especificou uma reduo entre 36,1% e 38,9% em relao linha
de base projetada para 2020. Em termos prticos, o decreto que detalhou e
especificou tais metas (n 7.390, de dezembro de 2010) props um progra-
ma detalhando em dez pontos, sendo que oito deles mencionavam metas
quantitativas objetivas:
1. Reduo de 80% dos ndices anuais de desmatamento na Amaznia

Legal em relao mdia verificada entre os anos de 1996 a 2005;
2. Reduo de 40% dos ndices anuais de desmatamento no Cerrado em

relao mdia verificada entre os anos de 1999 a 2008;
3. Expanso da oferta hidroeltrica e da oferta de fontes alternativas re-

novveis;
4. Recuperao de 15 milhes de hectares de pastagens degradadas;
5. Ampliao do sistema de integrao lavoura-pecuria-floresta em 4

milhes de hectares;
6. Expanso da prtica de plantio direto na palha em 8 milhes de hec-

tares;
- 31 -
7. Expanso da fixao biolgica de nitrognio em 5,5 milhes de hec-
tares de reas de cultivo, em substituio ao uso de fertilizantes nitro-
genados;
8. Expanso do plantio de florestas em 3 milhes de hectares;
9. Ampliao do uso de tecnologias para tratamento de 4,4 milhes de

m3 de dejetos de animais;
10. Incremento da utilizao na siderurgia do carvo vegetal originrio

de florestas plantadas e melhoria na eficincia do processo de carbo-
nizao.
Resumidamente, em termos de mitigao, essa nova legislao independen-

temente das polmicas eventualmente existentes teve o claro mrito de es-
pecificar um conjunto objetivo de metas relacionadas reduo das emisses
de gases do efeito estufa produzidas no mbito nacional. Alm disso, consti-
tuiu um novo instrumento financeiro, o Fundo Nacional sobre Mudana do
Clima, que j contou no oramento de 2011 com recursos da ordem de R$ 233
milhes para implementar aes relacionadas a essa problemtica.
No entanto, o tema da adaptao nesse debate foi quase sempre secundrio,

embora seja mencionado em alguma medida nos documentos oficiais. Pro-
jetos de adaptao so menos claros e contundentes, em parte por causa da
diversidade dos problemas, da multiplicidade de situaes locais e da natu-
reza descentralizada das aes necessrias. No surpreende, portanto, o fato
de ter demorado a formulao de um plano nacional ou um decreto-lei que
especificasse metas, objetivos e recursos voltados para o tema da adaptao. O
tratamento secundrio da questo de adaptao tambm tem se refletido na
estrutura organizacional das agncias encarregadas da questo ambiental no
Pas, bem como nas rubricas oramentrias envolvidas. Por exemplo, embora
o tema da adaptao tenha sido contemplado em alguma medida nas rubricas
previstas no Plano Anual de Aplicao de Recursos do Fundo Nacional de
Mudana Climtica (2011), o volume de recursos previstos para adaptao
- 32 -
era quase 1/6 do previsto para mitigao. Alm disso, o principal componente
proposto na rea de adaptao diz respeito ao tema da desertificao, com
duas rubricas, proporcionando valores de at R$ 106 milhes, ou mais de
90% do total potencialmente alocado. O tema de adaptao, quando referido
a contextos urbanos, onde vivem hoje 85% da populao brasileira e, como
discutido, onde a intensificao dos episdios climticos ganha contornos
agudos , tem especificado um montante de apenas R$ 17 milhes no Plano,
sendo que a maior parte desses recursos destinada constituio de um
sistema de alerta contra desastres naturais (R$ 10 milhes). Esse sistema de
alerta est ganhando corpo no contexto do Plano Nacional de Gesto de Risco
e Respostas a Desastres Naturais e das aes do Cemaden e do Cenad, mas
mantendo o foco na mitigao, no na adaptao.
Em vista dessa situao, reinante at o atual momento, e da importncia de

orientar o Plano Nacional de Gesto de Risco e Respostas a Desastres Na-
turais, recentemente aprovado, aprofundaremos neste trabalho a discusso
a respeito da Agenda de Adaptao a Mudanas Climticas, que definida
pela legislao como o conjunto de iniciativas e medidas para reduzir a
vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais e
esperados da mudana do clima. Vale notar que refletir sobre essa agenda
no significa ignorar ou minimizar a importncia da Agenda de Mitigao;
trata-se de ressaltar a necessidade de tambm enfatizar a necessria prote-
o que diferentes reas urbanas devem receber, em funo, no somente
da sua avassaladora maioria populacional e da crescente concentrao de-
mogrfica, mas tambm da intensificao de episdios climticos extremos
que inevitavelmente sero causados pelas mudanas no clima que j vm
se verificando. Em funo desses aspectos analticos, este trabalho dever
concentrar-se principalmente nos aspectos de adaptao relacionados aos
ambientes urbanos.
Como recomendao genrica, sugere-se uma maior ateno s ques-

tes de adaptao nas prioridades e na disposio oramentria das
- 33 -
instituies governamentais nas trs esferas, com nfase na problemti-
ca que afeta os espaos onde a grande maioria da populao reside, ou
seja, nas reas urbanas.
Outra recomendao relevante que a poltica de adaptao deve ado-

tar, desde o incio, uma perspectiva descentralizada, com o Governo
Federal induzindo a cooperao de outros entes federativos, que so
aqueles que efetivamente tm o poder de atuar em escala local, inclusive
realizando diagnsticos e planos de interveno em reas especficas.
4. Dinmica populacional e a Agenda Ambiental:

Avanos e prioridades
Este captulo apresenta um breve panorama do crescimento e composio

da populao brasileira, visando uma melhor caracterizao das interfaces
dessa dinmica com a problemtica ambiental da atualidade. Essas informa-
es e anlises so apresentadas em forma mais detalhada no Anexo B. En-
tretanto, os aspectos relacionados com a distribuio espacial da populao
sero objeto do prximo captulo.
As dimenses do Brasil, em termos demogrficos, so muito significativas

no cenrio global. A populao brasileira passou de 52 milhes de habitan-
tes em 1950 para 191 milhes em 2010. Entretanto, ao contrrio de muitos
pases em desenvolvimento, a trajetria do seu crescimento demogrfico
se encontra numa fase nitidamente descendente, e logo ser decrescente.
O nvel de fecundidade no Brasil j se encontra, hoje, em nveis abaixo de
reposio, ou seja, ao persistir as taxas de fecundidade atuais, haver uma
diminuio absoluta da populao total brasileira em pouco tempo. De
acordo com projees do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
- 34 -
(CAMARANO e KANSO, 2009) a populao brasileira chegaria ao mximo
de 207 milhes em 2030 e comearia a diminuir em seguida, chegando a
205 milhes em 2040. Portanto, o debate internacional a respeito da im-
portncia dos impactos ambientais do crescimento populacional tem pouca
relevncia prtica no caso brasileiro.
Os dois outros componentes da dinmica populacional a composio e a

distribuio populacional vo ter implicaes cada vez mais diretas e signi-
ficativas para muitas questes ambientais, inclusive para a mitigao e a adap-
tao s mudanas climticas. O rpido descenso da fecundidade experimen-
tado pelo Brasil mudou radicalmente a composio da sociedade brasileira,
trazendo benefcios potenciais e algumas inquietaes no curto prazo, assim
como responsabilidades adicionais no mdio prazo. Atualmente, h uma forte
concentrao da populao total nas idades entre 10 e 34 anos, mas a tendn-
cia dominante de um envelhecimento populacional no longo prazo.
As consequncias ambientais dessas mudanas ainda no so totalmente

claras para os pases em desenvolvimento. A queda da fecundidade brasi-
leira tem sido propiciada e acompanhada por outras transformaes sociais
importantes, particularmente em relao constituio das famlias e da
ocupao dos domiclios. Nesse sentido, o crescimento do nmero de casais
sem filhos e de casais de dupla renda, como a famlia DINC (Duplo Ingres-
so, Nenhuma Criana) fazem com que exista maior parcela de renda dis-
ponvel para o investimento e o consumo das famlias. O Grfico 3 mostra
que a famlia hegemnica, constituda por um casal com filhos, diminuiu de
62,8% para 49,9% entre 1992 e 2009. Cresceram as famlias constitudas pe-
los casais sem filhos de 11,7% para 16,2% e as monoparentais femininas,
que passaram de 12,3% para 15,4% no mesmo perodo. Tambm houve
um aumento dos arranjos unipessoais, tanto femininos quanto masculinos
(MARTINE e ALVES, 2011).
As transformaes nas famlias foram acompanhadas pela reduo do nme-

ro de pessoas por domiclios e, mais importante, pelo aumento do nmero
- 35 -
de domiclios per capita. No perodo 1991 a 2000, a populao cresceu a um
ritmo de 1,6% ao ano, enquanto o nmero de domiclios crescia a 2,9% ao
ano; no perodo 2000 a 2010, o nmero de domiclios cresceu duas vezes
mais rapidamente que a populao (2,5% contra 1,2% ao ano). Esse um
aspecto extremamente relevante por representar uma presso adicional em
termos da demanda em reas urbanas com uma infraestrutura urbana pre-
cria, induzindo um efeito adicional no sentido de promover a ocupao de
reas inadequadas ocupao e em situao de risco. Dessa forma, mesmo
com uma tendncia de reduo da populao brasileira se persistirem as
tendncias de reduo do nmero mdio de moradores por domiclio , a
presso por novas habitaes no ir se reduzir automaticamente.
Grfico 3 Distribuio dos arranjos familiares brasileiros pelo tipo de

arranjo, 1992 e 2009
80
70 62.8
60
49.9
50
40
30
20 16.2 15.4
11.7 12.3
8.9 7.5
10 6.2 5.4
1.6 2.0
0
Casal com Casal sem Me com Pai com Mulher Homem
filhos filhos filhos filhos sozinha sozinho
1992 2009
Fonte: Pnads 1992 e 2009, segundo Comunicado da Presidncia Ipea n 64, outubro de 2010 (apud
MARTINE e ALVES, 2011).
Por sua vez, o aumento do nmero de domiclios por pessoa significa um

aumento do consumo de eletrodomsticos, energia, automveis, solo habi-
tvel, material de construo etc. Um dos fatores que favorece essa multi-
plicao de domiclios que a populao mais idosa cada vez menos reside
com seus filhos e netos. Outro elemento se deriva da maior facilidade de
- 36 -
separao de casais e o consequente estabelecimento de moradias adicionais
separadas. O envelhecimento da populao tambm traz novas demandas
em termos de instituies, equipamentos, materiais e insumos para a sade.
O aumento do consumo gerado por essas transformaes na composio e
no tamanho do domiclio no tem sido devidamente considerado em ter-
mos de suas implicaes para a adaptao. Diversos segmentos da popula-
o se encontram, ceteris paribus, numa situao de maior risco. o caso
da populao idosa, das crianas, das pessoas que residem sozinhas, e das
gestantes. O mapeamento dos fatores e reas de risco precisa tomar essas
caractersticas em considerao.
Promover estudos especficos voltados para a anlise dos impactos das

mudanas na composio da populao e nos domiclios brasileiros so-
bre a alterao dos padres de consumo e sobre suas implicaes espec-
ficas para as situaes de risco e para as medidas de adaptao.
5. Distribuio espacial de populao e

adaptao
A interseco mais importante da Agenda Ambiental com a dinmica de-

mogrfica no Brasil se faz no plano da distribuio populacional. Neste
captulo, enfocamos algumas facetas mais crticas dessa interface. Primei-
ro, revisamos a distribuio populacional nos grandes biomas nacionais,
ressaltando a localizao e concentrao regional de municpios que tm
apresentado maior situao de risco natural e tambm analisando o nvel de
preparao dos municpios em cada bioma para enfrentar desastres natu-
rais. Segundo, analisamos brevemente a situao da regio mais vulnervel
a desastres naturais na era das mudanas climticas as zonas costeiras,
destacando a necessidade de polticas integradas e atualizadas para essa rea
- 37 -
estratgica. Em seguida, fazemos uma anlise dos riscos naturais para as
populaes que ainda residem em reas consideradas rurais e localidades
pequenas. Finalmente, a maior parte do captulo ser dedicada anlise da
relao entre concentrao urbana e o aumento de riscos naturais. Tendo
em vista o fato de que as reas urbanas concentram a maior parte da popu-
lao e dos desastres naturais atuais e futuros, e tambm que uma parcela
importante dessa situao se deriva do processo de ocupao urbana, ne-
cessrio revisar a histria das polticas que levaram situao atual para
poder sugerir uma modificao importante na abordagem desse processo,
que possa beneficiar os esforos de adaptao.
5.1 A distribuio populacional por biomas

Ao considerar os desafios ambientais especficos que cada ecossistema en-
frenta, preciso entender que a dinmica da populao nos diferentes bio-
mas torna-se uma ferramenta importante para associar as implicaes es-
paciais e territoriais de mudanas climticas com a dinmica demogrfica.
Essa abordagem foi conduzida inicialmente por Hogan (2008), que buscou
sobrepor as informaes demogrficas produzidas pelo Censo Demogrfico
com as delimitaes dos grandes biomas brasileiros elaboradas pelo IBGE e
pelo Ibama. A metodologia para a anlise nesse trabalho partiu da concep-
o delineada por Hogan (2008) e adaptada por Ojima e Martine (2012),
que, ao invs de usar a informao dos municpios em cada um dos bio-
mas, considerou as localidades urbanas a partir do Cadastro de Localidades
(IBGE), que define a localizao geogrfica do ponto central dos polgonos
que delimitam a rea dos distritos urbanos brasileiros. Assim, foi possvel
identificar cada uma das unidades territoriais (distritos: sede e outros) iden-
tificadas pela legislao municipal em cada bioma.
Assim, no foi considerada apenas a populao nos municpios, mas a lo-

calizao dos distritos urbanos com mais de 20 mil habitantes em cada um
dos biomas, seguindo a metodologia utilizada nesse estudo, que considera
- 38 -
localidades urbanas, e no municpios, como a unidade de anlise privile-
giada. A utilizao da posio geogrfica central das localidades urbanas, ao
invs da rea dos municpios, para identificar o bioma ao qual pertencem,
permite reduzir a impreciso causada pela dificuldade de decidir em qual bio-
ma um municpio se enquadra, quando a sua rea total est dividida por mais
de um bioma. Nesse sentido, a partir dessa metodologia, seria possvel que o
distrito-sede de um municpio seja localizado em um bioma, enquanto outro
distrito urbano do mesmo municpio seja considerado corretamente como
parte de outro bioma. Adicionalmente aos seis grandes biomas brasileiros, foi
ainda incorporada s anlises a categoria costeira, que considera as localida-
des em municpios que possuem parte ou totalidade de sua rea em contato
com o mar. A categoria costeira apresenta, portanto, localidades em biomas
distintos, embora seja predominante a presena de localidades do bioma da
Mata Atlntica. Os resultados dessa distribuio so apresentados na Tabela 2.
O bioma que concentra a maior parcela da populao em cidades brasileiras

o da Mata Atlntica. Entretanto, a participao desse bioma vem decres-
cendo ao longo desses ltimos vinte anos, perdendo peso principalmente
para a Amaznia e o Cerrado, que aumentaram sua participao, passando
de 5,6% para 7,4% e 16% para 17,3%, respectivamente. Essa mudana re-
fletida pelas taxas de crescimento desses biomas, sempre acima da mdia
nacional, sendo que essa superioridade se mostrou particularmente expres-
siva no perodo 1991-2000, quando a Amaznia urbana cresceu a taxas de
4,5% ao ano, seguida do Cerrado com 3% ao ano. Mas, mesmo no perodo
mais recente, essas taxas ainda se apresentam significativas e acima da m-
dia nacional, sendo da ordem de 2,5% ao ano na Amaznia, enquanto o
crescimento do Pas ficou a modestos 1,5% ao ano.
- 39 -
Tabela 2 Distribuio da populao em localidades urbanas de 20 mil ou
mais habitantes por biomas e taxa de crescimento
Bioma Distribuio (em %) Taxa de Crescimento (em % a.a.)

1991 2000 2010 1991-2000 2000-2010
Amaznia 5,6 6,7 7,4 4,524 2,562
Cerrado 16,0 16,9 17,3 3,066 1,824
Caatinga 8,2 8,4 8,6 2,740 1,808
Mata 49,4 47,4 46,7 1,984 1,386
Atlntica
Costeiro* 18,3 18,2 17,8 2,368 1,343
Pampa 2,4 2,3 2,1 1,942 0,543
Pantanal 0,2 0,2 0,2 1,670 1,424
Total 100,0 100 100 2,446 1,552
Fonte: Censos demogrficos 1991 a 2010.

*Costeiro, embora no se constitua um bioma, se refere aos municpios que tocam a costa litornea,
identificados pelo IBGE.
As cidades litorneas (ver mais detalhes no item seguinte), que em grande

parte esto dentro do bioma da Mata Atlntica, apresentaram uma pequena
reduo em seu peso relativo, mas contam com representao demogrfica
importante, tendo aproximadamente 18% da populao urbana brasileira.
Sua importncia em termos de vulnerabilidades socioambientais mais des-
tacada, devido aos fatores geofsicos que constrangem a populao, sobretu-
do a mais pobre, em reas de risco mais frequentes. Os biomas do Pampa e
do Pantanal abrigam uma proporo muito reduzida da populao urbana
brasileira e essa tendncia se mantm ao longo das ltimas dcadas, com
taxas de crescimento abaixo da mdia nacional e uma variao pequena dos
seus respectivos pesos relativos. O Pampa ainda tem perdido importncia,
pois em 1991 compreendia 2,4% da populao urbana brasileira e em 2010
essa proporo passou para 2,1%.
- 40 -
5.2 As zonas costeiras
As zonas costeiras merecem uma ateno toda especial pelo fato de concentrar
populao, cidades, biodiversidade e riscos naturais crescentes numa faixa rela-
tivamente estreita do territrio nacional. Uma das mudanas ambientais mais
impactantes provocadas pelo acrscimo da temperatura mdia global ser a ele-
vao do nvel dos mares. Embora o risco natural sempre tenha sido parte do
cotidiano em reas litorneas, determinadas regies da costa brasileira sofrero
impactos muito significativos no futuro prximo devido s mudanas climti-
cas. Diversos municpios ao longo do litoral esto fazendo estudos e planos de
preveno ou adaptao, mas ainda falta uma estratgia efetiva e integrada.
Um dos planos de gesto territorial mais elaborado no Pas se refere s zonas

costeiras; entretanto, este no contempla explicitamente aes ou polticas de
adaptao. Publicado em 2008, O Macrodiagnstico da Zona Costeira e Mari-
nha recupera e atualiza diversos trabalhos e avaliaes com o fim de orientar
aes de planejamento territorial, conservao, regulamentao e controle dos
patrimnios natural e cultural (MMA, 2008, p.11). O documento considera
as zonas costeiras como abrangendo uma faixa de 8.698 km voltados para
o Oceano Atlntico, contendo uma rea de 514 mil km2. Essa zona apresen-
ta grande diversidade de ambientes, muitos deles extremamente frgeis, com
acentuado processo de degradao gerado pela crescente ocupao do espa-
o. A importncia demogrfica dessa regio vem aumentando rapidamente,
passando de 34,3 milhes em 1991 para 50,7 milhes em 2010, equivalente a
26,6% da populao brasileira (MARQUES, 2012). Alm do mais, a popula-
o em cidades na linha da costa litornea atingia o total de 28,6 milhes de
pessoas em 2010, ou 17,8% da populao em cidades brasileiras.
O Macrodiagnstico apresenta um captulo especfico sobre o potencial de risco

natural, sendo ele definido como risco inundao. Conforme dados da OFDA/
CRED, 55% dos eventos com causas naturais que atingiram o Brasil entre 1948 e
2006 teriam sido relacionados com inundaes fluviais e/ou avanos do mar, sem,
entretanto, distinguir a contribuio relativa de cada um (MMA, 2008, p. 93).
- 41 -
Os estudos realizados pelo Center for International Earth Science Informa-
tion Network (Ciesin), da Universidade de Columbia, EUA, a respeito da
populao residente em reas de risco, devido a mudanas climticas, su-
gerem que uma parcela importante da populao brasileira reside em zonas
costeiras de baixa elevao (Low Elevation Coastal Zones LECZ). O tra-
balho do Ciesin focaliza assentamentos populacionais localizados a menos
de 10 metros acima do nvel do mar em regies prximas ao litoral. Uma
das concluses mais claras desse trabalho que as reas costeiras, no mundo
inteiro, abrigam uma parcela desproporcional da populao urbana, sen-
do que boa parcela reside em reas de risco potencial (BALK, McGRANA-
HAN e ANDERSON, 2008). Acredita-se que as mudanas climticas iro
acentuar o risco de inundaes e de danos causados por tempestades nessas
reas de baixa elevao perto do mar. Para minimizar esses riscos, seriam
obviamente necessrias medidas de mitigao. Entretanto, elas j esto che-
gando tarde e parte das medidas mais urgentes deve ser dirigida para as
necessidades de adaptao nas zonas costeiras.
No Brasil, conforme a Tabela 3, esse contingente populacional em rea de

risco (ou seja, aquela populao residente no litoral em localidades com
menos de 10 metros acima do nvel do mar) aumentou de 9,7 milhes em
1990 para 11,4 milhes no ano 2000. Quase 90% dessa populao nas reas
de risco residem em reas urbanas.
Tabela 3 Populao residente em zonas costeiras de baixa elevao, por lugar

de residncia, Brasil 1990 e 2000
Lugar de Residncia 1990 2000
Rural 1.115.817 1.273.370

Urbano 8.561.178 10.092.283
Total 9.676.995 11.365.653
Fonte Ciesin, 2012.
- 42 -
A maior parte dessa populao urbana afetada pelo risco de inundaes e
tempestades na zona costeira se encontra em grandes cidades, conforme
pode ser observado na Tabela 4. O nmero de localidades urbanas que es-
tariam sendo ameaadas ascendia a 207 no ano 2000, sendo que a grande
maioria delas era localidades menores de 100 mil habitantes. Entretanto, de
acordo com esses dados, 3/5 de toda a populao ameaada reside em ci-
dades de mais de um milho de habitantes. bvio que necessrio prever
estratgias e propostas para todas essas categorias de residncia, desde as
reas rurais at as megacidades. provvel que as menores cidades tenham
at menores recursos tcnicos e financeiros para formular planos efetivos,
mas tambm foroso reconhecer a dimenso do potencial de calamidades
nas maiores cidades.
Tabela 4 Populao segundo o nmero e tamanho da localidade de residncia

da populao urbana residente nas zonas costeiras de baixa elevao, Brasil,
2000
Classes de tamanho da Nmero de locali- Populao residente % de residentes

localidade urbana dades de cada clas- na LECZ, segun-
se na LECZ do classe de ta-
manho
At 100 mil 176 1.598.391 15,83
100 - 500 mil 16 1.378.853 13,66
500 mil - 1 milho 4 1.075.323 10,65
1 - 5 milhes 10 4.070.652 40,33
5 milhes ou mais 1 1.970.599 19,52
Total 207 10.093.318 100%
Fonte Ciesin, 2012.
O Macrodiagnstico tambm disponibiliza informaes valiosas sobre as ca-

ractersticas erosivas e progradacionais do litoral brasileiro, assim como cartas
de potencial de risco de inundao. Essas informaes representam aportes
importantes para a formulao de estratgias adequadas para evitar desastres
- 43 -
naturais nessa regio. Entretanto, falta o prximo passo, ou seja, uma poltica
nacional voltada para os impactos da alterao do nvel dos oceanos sobre as
reas costeiras brasileiras. Esse tipo de esforo tem ganhado grande relevo em
outros pases (SIMPSON, SCOTT e TROTZ, 2011), mas, com raras excees,
no existem ainda no Brasil diagnsticos detalhados em escala local, nem pla-
nos de adaptao, mesmo que apenas em nvel de proposta.
As mudanas climticas tm um impacto duplo nas zonas costeiras: pelas

alteraes na atmosfera e pelo componente ocenico da hidrosfera (MAR-
QUES, 2012, p.149). Os efeitos antrpicos so intensos e mltiplos, deriva-
dos de atividades porturias, petrolferas, qumicas e da aquicultura, pecu-
ria, pesca, agricultura, turismo e carnicicultura, dentre outras. Polticas de
adaptao nessa regio exigiriam, sobretudo, a adoo de padres de ocu-
pao resiliente e sustentvel tarefa complicada numa rea extensa, rica,
heterognea e tradicionalmente vulnervel a desastres naturais, desde muito
antes das mudanas climticas em curso. Para essa tarefa herclea, nada
menos que uma estratgia e uma ao concertada de todas as instncias
governamentais em nvel, federal, estadual e local sero exigidas.
5.3 Populaes rurais e desastres naturais

A populao rural brasileira, embora tenha perdido sistematicamente peso
proporcional no total da populao ao longo do ltimo sculo, continua
a representar contingente significativo em termos demogrficos (29,9 mi-
lhes de pessoas ou 15% do total da populao em 2010). Segundo proje-
es das Naes Unidas, espera-se uma reduo absoluta dessa populao
rural brasileira, conforme tem ocorrido com o desenvolvimento em outros
pases, at atingir um patamar de 20,7 milhes em 2050. Entretanto, dada a
definio generosa de urbano no Brasil, esses nmeros tm que ser acres-
cidos pela populao residente em municpios com at 5 mil habitantes,
a qual tende a viver uma realidade agrria e no urbana, pelo seu estilo
de vida e modo de produo. Conforme mostra a Tabela 5, o nmero de
- 44 -
pessoas vivendo nessas pequenas localidades se mantm estvel em torno
de 12 milhes de pessoas. Somando esse nmero com a populao rural,
portanto, o Brasil ainda abriga uma populao nitidamente rural de apro-
ximadamente 42 milhes de pessoas. A esse contingente, ainda tem que se
agregar uma parcela importante da populao de localidades entre 5 e 20
mil habitantes que tambm dependem da atividade rural, ou cujos locais de
residncia apresentam caractersticas pouco urbanas.
A Tabela 5 mostra a evoluo da populao e do nmero de sedes distritais

nessas categorias durante o perodo 1950 a 2010. Fica claro que os pequenos
distritos (at cinco mil habitantes) tm ficado cada vez mais rurais ao longo
do tempo, pois o nmero de distritos se multiplicou, apesar de sua populao
ter se mantido mais ou menos estvel. A categoria de 5 a 10 mil habitantes se
manteve basicamente no mesmo patamar, em termos de volume e de nme-
ro de distritos/sedes. Enquanto isso, o aumento do nmero de distritos e de
populao na categoria de 10 a 20 mil habitantes manteve a populao mdia
nos mesmos patamares quase urbanos (em torno de 14 mil habitantes).
Esses dados mostram a transio urbana vista por debaixo. Em termos

nacionais, esses nmeros refletem uma diminuio relativa acentuada, na
medida em que ocorre a concentrao urbana. Paralelamente, as constan-
tes transformaes no modo de vida rural que urbanizaram o campo vm
alterando o perfil, as demandas e as condies de manuteno da populao
nesses espaos.
- 45 -
Tabela 5 Nmero de distritos e populao nos censos demogrficos por
tamanho da populao rural* por tamanho de cidade, Brasil 1950-2010
Populao
Classes de Ano
tamanho da 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010
populao
At 5.000 7.209.968 8.833.374 10.732.461 10.474.283 10.641.832 11.889.276 11.862.321
De 5.001 a 12.191.375 13.858.956 15.036.878 13.786.689 12.879.479 12.829.495 12.261.002

10.000
De 10.001 a 13.199.401 15.782.701 17.275.308 18.076.568 19.208.458 19.975.822 20.366.154
20.000
Total geral 51.784.325 70.608.046 94.508.583 121.150.573 146.917.459 169.590.693 190.755.799
Nmero de distritos
Classes de Ano
tamanho da 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010
populao
At 5.000 2.348 2.936 3.756 3.902 4.361 5.167 5.450
De 5.001 a 1.709 1.963 2.119 1.934 1.817 1.815 1.740

10.000
De 10.001 a 969 1.140 1.255 1.306 1.378 1.420 1.454
20.000
Total geral 5.408 6.584 7.884 8.130 8.855 9.848 10.283
Fonte: Censos demogrficos.
Trata-se de uma populao especialmente vulnerabilizada. Os dados censi-

trios de 2010 apontam para um aumento maior de miserveis na rea rural
em relao rea urbana. H 16.270 milhes de pessoas consideradas mise-
rveis no Pas (8,5% do total da populao), mas na rea rural, essa catego-
ria representa 25% da populao. Mesmo que relativizemos essa estatstica,
j que as necessidades materiais no campo e na cidade so diferentes, ela
aponta para a contnua falta de assistncia e presena do Estado em quesitos
bsicos, apesar dos recentes e continuados esforos de suprir tais reas de
- 46 -
infraestruturas bsicas. Parte do problema obviamente econmico e difcil
de resolver, tendo em vista o custo maior per capita de qualquer servio ou
infraestrutura para uma populao mais dispersa.
No que se refere a desastres naturais na rea rural, o Brasil historicamente tem

enfrentado secas e estiagens, os quais tm impactos econmicos significativos
na agricultura e, portanto, sobre a condio social no campo. O tema sempre
recorda o Nordeste brasileiro, mas, nos ltimos anos, a estiagem tem sido um
problema premente tambm no sul do Pas, especialmente no Rio Grande
do Sul, que tem enfrentado perodos de seca em momentos cruciais do ciclo
produtivo, colocando em xeque a permanncia da populao e dos sistemas
produtivos instalados. Por sua vez, as alteraes na variabilidade climtica
criam dificuldades especialmente com relao a culturas mais sensveis, que
necessitam de quantidades de chuva ou de dias secos em momentos espec-
ficos de seu ciclo, e que se tornam mais incertas com as mudanas climticas
previstas e em curso.
Em vista disso, na perspectiva da estrutura institucional, da infraestrutura

bsica de servios, do tipo de atividade econmica e dos recursos dispo-
nveis, a populao rural apresenta uma situao delicada para enfrentar
desastres e os impactos das mudanas climticas. De um lado, porque os
desastres atingem diretamente a fonte de sua subsistncia, o que torna os
pequenos agricultores (mas no somente) dependentes dos sistemas de
seguro ou da assistncia governamental para suportarem baixas safras ou
anos em que a variabilidade climtica atinja diretamente a produtividade.
De outro lado, essa forte dependncia de auxlio institucional revela a baixa
resilincia dos sistemas produtivos rurais, sobretudo na monocultura, para
enfrentar secas prolongadas ou extremos climticos que prejudiquem, de
forma continuada, a sequncia de safras.
Nesse caso, a melhor forma de enfrentar o problema com uma perspectiva

regional, integrando ecossistemas e sistemas produtivos, para ter uma pers-
pectiva mais abrangente do conjunto articulado da populao, das pequenas
- 47 -
localidades protourbanas (sedes distritais, vilas, sedes de municpios com me-
nos de 20 mil habitantes etc.) e das alteraes que esto sendo produzidas pelas
prprias mudanas ambientais derivadas das atividades agropecurias. A regio
a melhor unidade para compreender e planejar aes articuladas que podem
combinar estratgias de complementaridade na cadeia produtiva e criar alterna-
tivas de renda e trabalho que aumentem a resilincia de tal atividade. Ela opera
como mediadora entre as mudanas ambientais globais e as especificidades lo-
cais, sendo uma escala intermediria de ligao fundamental, tanto no sentido
ambiental quanto poltico-administrativo (KASPERSON e TURNER II, 1995).
Ressalte-se tambm o quanto importante o trabalho desenvolvido no zo-

neamento agrcola, que tem identificado as aptides agrcolas e, na esteira
das mudanas, tem apontado para novas oportunidades de plantio, ao mes-
mo tempo em que investe no desenvolvimento de variedades mais resisten-
tes tanto variabilidade quanto s mudanas climticas (ZULLO Jr. et alii,
2011; FURTADO et alii, 2011). Esse acompanhamento essencial. Por isso,
fortalecer as instituies que j realizam tal auxlio ao produtor rural im-
portante como forma de garantir a adaptao e implementar sua resilincia.
Um tratamento especial deve ser dado, portanto, aos pequenos e mdios

produtores, os quais representam parcela importante da produo alimentar
no Pas e, do ponto de vista ambiental, possuem prticas mais sustentveis
e menos agressivas ao ambiente, com atividades voltadas para a policultura
e busca pela simplificao dos sistemas (FERREIRA, 2008). Esses poderiam
ser os mais vulnerveis s mudanas ambientais e aos desastres entre a po-
pulao rural, se no fosse aquela grande porcentagem de miserveis que vi-
vem margem da segurana alimentar e que no possuem terra ou emprego
regular e esto em condies ainda piores, pois recebem esses impactos de
terceira mo, com menos recursos ou infraestruturas para recorrer.
A soluo comumente apontada a fixao do homem no campo, for-

talecendo seu estilo de vida. No contexto atual de mudanas ambien-
tais e desastres, no entanto, isso passa por essa perspectiva integrativa
- 48 -
das pequenas cidades rurais, as reas agropastoris e a implementao
de sistemas mais resilientes, especialmente na direo de construir um
sistema de seguridade social que no seja dependente das instituies
pblicas, fortalecendo outras possibilidades de desenvolvimento e sub-
sistncia baseadas na multissetorialidade e na mobilidade espacial.
Entrementes, h de se reconhecer as tendncias inexorveis da histria no

que se refere ao processo de urbanizao e na capacidade maior das cidades
gerarem produo, criarem empregos e absorverem mo de obra. Na rea-
lidade, o que se observa em termos da perda relativa das pequenas locali-
dades e reas rurais e do maior dinamismo das cidades, especialmente das
grandes cidades, se reflete tambm no restante da Amrica Latina. A perda
relativa de localidades menores uma constante na regio de acordo com
os estudos da Cepal (RODRIGUEZ, 2011; CEPAL, 2012). Alis, no Brasil
tambm, a prpria Sinopse do Censo Demogrfico de 2010 j comentava a
falta de dinamismo dos pequenos municpios e localidades:
A quantificao do nmero de municpios pelas faixas de tama-

nho de populao associada s classes de taxas de crescimento, no
perodo 2000/2010, permite avaliar que o percentual de munic-
pios que tiveram perdas populacionais mais expressivo entre os
de menor porte, sendo que mais de 60% daqueles com menos de
2.000 habitantes em 2010 apresentaram taxa de crescimento ne-
gativa no referido perodo. Esse percentual diminui progressiva-
mente medida que se avana para as faixas dos municpios mais
populosos, onde j no mais se observam casos de decrscimo
populacional na ltima dcada, particularmente entre aqueles
com mais de 500.000 habitantes (IBGE, Sinopse do Censo De-
mogrfico, 2010).
Esse aspecto de grande importncia para as polticas de adaptao, pois a

grande maioria dos municpios menores tem uma populao reduzida e uma
sede urbana, que oferece condies mnimas de infraestrutura e servios. As
- 49 -
localidades menores comumente apresentam deficincias de vrios tipos e, por
essa razo, atuam principalmente como reas de expulso de migrantes. Entre-
tanto, essa mesma falta de dinamismo e de recursos faz necessria uma ateno
especial e diferenciada nos municpios e localidades urbanas menores.
Recomenda-se a continuao da busca de alternativas produtivas e de

melhorias de renda e de condies de vida para a populao rural e a
de localidades pequenas. Recomenda-se o desenho e implementao de
polticas de adaptao adequadas para localidades urbanas de pequeno
porte, buscando solues de baixo custo que se beneficiem do menor
preo da terra e que possam ser mais harmnicas com as condies
naturais subjacentes. Por exemplo, poderia ser admitida a expanso
horizontal da cidade e apoiadas fossas spticas em vez de sistemas for-
mais e caros de coleta de esgoto.
5.4 . Transio urbana e riscos naturais

Esse segmento do trabalho enfoca o processo de concentrao espacial da
populao em maior detalhe, por duas razes. Primeiro, porque as locali-
dades urbanas j concentram 85% da populao total e, segundo, porque
uma tese central deste trabalho, como j destacado anteriormente, a de
que a natureza e as formas que assumem os principais desastres naturais
no Brasil, hoje, esto intimamente ligadas maneira como a urbanizao se
processou no Pas. Neste contexto, essencial examinar a trajetria da ur-
banizao, seus determinantes, suas caractersticas e suas implicaes para
entender a natureza dos problemas atuais e para poder identificar os cami-
nhos para a sua soluo. As interfaces so mltiplas, particularmente para a
questo da adaptao.
As caractersticas desse processo, por sua vez, esto relacionadas com a no-
tria desigualdade social que marcou o Pas ao longo da sua histria (MAR-
TINE e McGRANAHAN, 2010 e 2012). Tambm tm suas razes nos graves
- 50 -
problemas de distribuio de renda. Afinal, fosse menor a proporo de po-
bres, a urbanizao, mesmo que ocorresse nas mesmas propores, seria me-
nos desorganizada, uma vez que mais famlias poderiam acessar o mercado
formal de terras.
5.4.1 A tormentosa transio urbana 1930-1980: Raiz da

condio ambiental atual
O incio de movimentos migratrios internos significativos no Brasil pode

ser situado no ltimo quarto do sculo XIX. Entretanto, essas migraes se
intensificaram progressivamente em direo s reas urbanas, a partir de
1930, devido a uma combinao de vrios fatores, entre eles: a acelerao do
crescimento populacional produzida principalmente pela queda da morta-
lidade; a crise econmica de 1929, que destruiu grande parte da economia
agrcola; a consequente adoo de um modelo de industrializao via subs-
tituio de importaes; e, um pouco mais tarde, o dinamismo industrial
estimulado pela Segunda Guerra Mundial. Como resultado dessa constela-
o de fatores histricos, o Brasil j tinha atingido, em 1950, um nvel de ur-
banizao (isto , 36% da populao total residindo em reas urbanas) que
os continentes asiticos e africanos somente apresentam nos dias de hoje.
Durante todo o perodo 1930 a 1980, o processo de industrializao via a

substituio de importaes foi favorecido pelo Governo Federal no curso
de diversas administraes seguidas. Com isso, cresceu o parque industrial
e se fortaleceram os mecanismos de integrao nacional. Ao mesmo tempo,
a queda da mortalidade, a partir da dcada de 1930, possibilitou um cresci-
mento mais acelerado da populao brasileira, a grande maioria da qual ain-
da vivia no campo. Esse aumento populacional significava um crescimento
acelerado do estoque de migrantes-em-potencial, que a estrutura bipolar da
agricultura brasileira, fortemente dividida entre latifndio e minifndio, era
incapaz de absorver. O crescimento rpido de oportunidades econmicas
nas cidades com a adoo do modelo de industrializao via substituio de
- 51 -
importaes, junto com a acelerao da demanda por produtos industriali-
zados gerada pela Segunda Guerra Mundial permitiram a absoro de parte
desse excedente em atividades urbanas. As cadeias migratrias iniciadas du-
rante esse perodo precipitaram o incio da transio urbana.
Quando o governo militar tomou o poder no Brasil, em 1964, adotou-se um

modelo de modernizao agrcola conservador, visando aumentar a produ-
tividade sem alterar a estrutura social predominante, utilizando para isso o
crdito subsidiado na promoo da mecanizao e na tecnificao da agri-
cultura em grande escala. Como consequncia do xito dessa poltica, os
pequenos produtores e a mo de obra agrcola de todo tipo foram expulsos
do campo em grandes nmeros, provocando uma acelerao da migrao
rural-urbana.
Estima-se que os movimentos migratrios de natureza rural-urbana aumen-

taram de 3 milhes na dcada de 1940 para 7 milhes na dcada de 1950,
14 milhes na dcada de 1960 e 17 milhes na dcada de 1970 (ver Tabela
6). Isso significa que, no perodo 1940 a 1980, um contingente equivalente
a 52% de todo o crescimento populacional do Pas se deslocou das reas
rurais para as cidades. Mais impactante ainda o fato de que nas dcadas de
1960 e 1970, as migraes rural-urbanas tiveram uma dimenso equivalente
a 61% e 66%, respectivamente, de todo o crescimento total nacional.
Tabela 6 Migrao rural urbana, crescimento populacional e peso relativo da

migrao rural-urbana, por dcada, Brasil, 1940-1980
Movimentos de populao Perodo

1940-50 1950-60 1960-70 1970-80 1940-80
Migrao rural-urbana (em milhes 3 7 14 17 41
de pessoas)
Crescimento demogrfico nacional 10,8 18,1 23,1 25,9 78,8
(em milhes de pessoas)
Migrao rural-urbana como % do 27,7% 38,7% 60,6% 65,6% 52,0%
crescimento demogrfico nacional
Fonte: Calculado com base em Martine e McGranahan, 2010, Tabela 4.
- 52 -
Apoiado na migrao rural-urbana e no aumento das taxas de crescimento
vegetativo o qual aumentava rapidamente o estoque de migrantes-em-po-
tencial nas reas rurais, ao mesmo tempo em que alimentava a contribuio
dos residentes ao crescimento das cidades , o nmero de cidades e a propor-
o da populao residente em localidades urbanas cresceram rapidamente,
conforme mostrado na Tabela 7. O nmero de cidades com pelo menos 20
mil habitantes aumentou de 53 em 1940 para 383 em 1980. Ao mesmo tempo,
a proporo da populao vivendo em cidades cada vez maiores tambm so-
freu aumentos significativos, sendo que mais de 60% dos habitantes urbanos
j habitavam uma cidade de mais de 500 mil pessoas desde 1960.
Tabela 7 Nmero de cidades e distribuio da populao urbana* por

tamanho de cidade, Brasil 1940-1980
Tamanho Nmero de cidades % da populao urbana em cada

de cidades classe de cidade
(em nme- 1940 1950 1960 1970 1980 1940 1950 1960 1970 1980
ros de habi-
tantes)
20 a 50 mil 31 51 92 148 238 11,2 12,0 12,7 11,7 11,6
50 a 100 mil 11 18 28 43 71 8,7 9,9 8,9 7,6 7,4
100 a 500 mil 8 9 19 37 60 26,0 20,1 14,0 16,7 19,4
500 mil e + 3 4 8 11 14 54,1 58,0 64,4 63,9 61,6
Total 53 82 147 239 383 100% 100% 100% 100% 100%
Fonte. IBGE. Censos demogrficos
* Urbano nessa tabela se refere a localidades de 20 mil ou + habitantes.
Ou seja, num perodo curtssimo, o Brasil mudou de um pas rural e agr-

cola para um pas urbano e industrial. Em termos dos seus impactos sociais
e ambientais, mais importante ainda do que a velocidade dessa transio
urbana foi a forma em que foi realizada. Por um lado, era alimentada por
movimentos de milhares de migrantes expulsos do campo pela combina-
o das polticas de modernizao agrcola com o crescimento demogrfico
acelerado. Por outro lado, os polticos, os administradores urbanos e a pr-
pria populao residente nas localidades urbanas enxergavam esses fluxos
como uma invaso indesejada. Consequentemente, tem sido tradicional-
- 53 -
mente precrio o planejamento visando acomodao e integrao dessas
massas populacionais vida urbana.
Na realidade, o crescimento era combatido com uma variedade de polticas

diretas e indiretas, at com barreiras nas estradas que levavam s grandes
capitais do Sudeste. Evidentemente, no teria sido minimamente realista
ou vivel uma poltica habitacional que pretendesse fornecer moradia para
toda a populao pobre que chegava. Entretanto, teria sido possvel dese-
nhar polticas de uso do solo que antecipasse e acomodasse uma parcela
importante desse contingente em localidades apropriadas, com servios
mnimos, permitindo que fossem construindo e melhorando suas prprias
casas medida que suas condies melhorassem. Ao contrrio, a populao
mais pobre teve que se acomodar nas localidades intersticiais rejeitadas pelo
mercado imobilirio e, muitas vezes, acabava sendo expulsa desses espaos,
a partir do momento em que esse mercado passava a se interessar por eles.
Pouco se discutia, em nveis de deciso poltica e administrativa, sobre a

clara funcionalidade desse tipo de poltica do ponto de vista da compres-
so dos salrios urbanos dos trabalhadores com baixo nvel de qualificao.
Entretanto, em retrospecto, fica claro que, enquanto era combatida e abo-
minada, a migrao rural-urbana fornecia a mo de obra barata que via-
bilizava a construo, a atividade industrial e o barateamento de servios
que tornavam a vida das classes mdias e altas mais confortveis e amenas
(OLIVEIRA, 1972; MARICATO, 2006).
As implicaes desse processo de crescimento urbano acelerado e, sobretu-

do, da forma como transcorreu provocada em grande parte por motivos
de expulso no campo que transferiu uma grande massa de pessoas pobres
do campo para a cidade, sem orientao do processo do crescimento ur-
bano, sem polticas destinadas a facilitar a insero dos migrantes nos seus
novos habitats urbanos, sem previso das necessidades de moradia, servios
e emprego da populao mais pobre , no podem ser minimizadas. Uma
observao crucial a extrair disso que grande parte dos problemas enfrenta-
- 54 -
dos como desastres naturais no Brasil de hoje tem suas razes nesse processo
de urbanizao e na forma como foi conduzido ou deixou de ser conduzido.
Conforme visto mais adiante neste trabalho, o custo social dessa transfor-
mao rpida foi altssimo e condiciona at hoje a conformao da maior
parte das perdas humanas e fsicas sofrida pelo Pas nos momentos de eventos
climticos extremos.
5.4.2. O ps-1980: Caractersticas da transio urbana

inacabada
A partir de 1980, um novo padro de crescimento urbano comeou a se

desenhar. O arrefecimento do crescimento vegetativo brasileiro, devido a
uma queda vertiginosa da fecundidade, reduziu a taxa de crescimento do
estoque de migrantes-em-potencial nas reas rurais, assim como as taxas de
crescimento vegetativo da populao j residente nas cidades. Entretanto, a
crise econmica que assolou o Pas em seguida ao choque do petrleo, que
acompanhou a guerra do Yom Kippur, reduziu drasticamente a oferta de
emprego e a atratividade das cidades. A alta dos juros internacionais gerou
uma dvida externa galopante, a produo industrial sofreu um forte retro-
cesso e, pela primeira vez na histria moderna brasileira, o PIB chegou a ser
negativo em algum momento.
As maiores cidades foram as mais afetadas pela crise, especialmente nos

setores de indstria e construo. O setor formal foi o mais penalizado,
resultando numa expanso acelerada do setor informal. A reduo das
oportunidades econmicas nas grandes cidades chegou a inverter os fluxos
migratrios tradicionais, gerando assim fortes correntes de migrao de re-
torno, e at as primeiras correntes importantes de emigrao para o exterior.
Nesse contexto, as cidades no metropolitanas registraram ganhos impor-
tantes, resultando em taxas de crescimento mais elevadas nessas cidades.
Acrescentado aos efeitos da crise, outro processo econmico independen-

te estava promovendo a desconcentrao de atividades econmicas. Antes
- 55 -
mesmo de estourar a crise econmica no final da dcada de 1970, o Brasil
j havia iniciado um processo de desconcentrao da produo industrial
a partir do seu eixo principal, em So Paulo. Esse processo se acelerou na
dcada de 1980 e, como resultado, a participao do Estado de So Paulo
na produo industrial nacional baixou de 56,5% em 1970 para 35,4% em
2000, segundo dados do Ipea.
Vistas em retrospecto, essas mudanas refletiam uma tendncia bastante

previsvel, particularmente quando se considera os esforos feitos por di-
versas administraes federais para integrar economicamente as diferentes
regies do Pas via incentivos fiscais e outros investimentos pblicos em
regies menos desenvolvidas. Os prprios empresrios aproveitavam essas
iniciativas para desconcentrar suas atividades, fugir dos problemas que se
acumulavam na grande metrpole e explorar novos mercados. Contudo, a
Regio Metropolitana de So Paulo permaneceu como a capital dos servi-
os administrativos, financeiros, educacionais e culturais modernos do Pas.
Assim, o permetro do polo dominante foi expandido mais do que descon-
centrado. Inclusive, grande parte da desconcentrao econmica ocorreu
para cidades relativamente prximas, no prprio Estado de So Paulo.
Portanto, a crise da dcada perdida, conjuntamente com dois outros fatores, a

desconcentrao da atividade industrial e a reduo do ritmo de crescimento
populacional produto da queda abrupta da fecundidade , assinalaram uma
mudana significativa no padro de crescimento e concentrao urbana a
partir do final da dcada de 1970. Conforme pode ser visto na Tabela 8, a taxa
de crescimento urbano caiu de 4,2% ao ano na dcada de 1970 para 2,6% na
dcada de 1980, 2,5% nos anos 1990 e 1,6% na primeira dcada deste sculo.
Observa-se tambm a correlao estreita entre as taxas de crescimento total e
a trajetria das taxas urbanas.
- 56 -
Tabela 8 - Taxas de crescimento populacional urbano, rural e total, Brasil 1940-
2010
Perodo
Urbano Rural Total

1940-1950 3,9 3,8 2,4
1950-1960 5,2 1,6 3,0
1960-1970 4,7 0,6 2,9
1970-1980 4,2 -0,6 2,5
1980-1991 2,6 -0,7 1,9
1991-2000 2,5 -1.3 1,6
2000-2010 1,6 -0,7 1,2
Fonte IBGE, Censos demogrficos
A partir de 1980, todas as categorias de tamanho de cidades sofreram uma

reduo nas suas taxas de crescimento, mas a queda foi mais significativa
nas cidades metropolitanas. Na dcada de 1970, as metrpoles tinham se
responsabilizado por 41% de todo o crescimento urbano nacional; na dca-
da de 1980, essa proporo caiu para 30%6. Entretanto, conforme veremos
adiante, esses nmeros no devem ser interpretados como perda de relevn-
cia das grandes metrpoles brasileiras, muito pelo contrrio.
Em suma, surpreendentemente, o ritmo frentico de urbanizao e de me-

tropolizao, que tinha perdurado ao longo de meio sculo, foi abrupta-
mente interrompido a partir do final da dcada de 1970. Essa queda na velo-
cidade do crescimento e da concentrao urbana persistiu tambm durante
as dcadas de 1980 e 1990, assim como na primeira dcada deste sculo,
conforme pode ser visto no Grfico 4. A migrao rural-urbana, que tinha
sido de 17 milhes na dcada de 1970, caiu para 9,6 milhes na dcada de
1980, manteve-se no mesmo patamar (9,5 milhes) na dcada de 1990 e
caiu para 6 milhes na primeira dcada deste sculo. A participao das
mulheres nas correntes migratrias em direo s reas urbanas continuou
6 Essas cifras se referem populao residente em localidades de 20 mil ou mais habitantes.
- 57 -
sendo mais elevada, perfazendo em torno de 55% desses movimentos em
cada dcada.
Julgada em termos do ritmo desacelerado de crescimento urbano, do nmero

e tamanho de cidades, do desenvolvimento da rede urbana e do peso das ci-
dades na gerao do PIB, pode-se dizer que a urbanizao brasileira j atingiu
um grau elevado de maturidade. Isso no significa que a populao urbana
deixou de crescer e muito menos que estejam resolvidos os seus tradicionais
problemas socioambientais. Uma coisa que mudou de forma drstica a com-
posio do crescimento urbano. Outro padro que se modificou bastante
a localizao do crescimento recente em termos de classes de cidades. Um
terceiro padro diz referncia ao crescimento regional e ao tipo de localidade
que cresce com mais rapidez em cada regio. Um quarto aspecto a ser obser-
vado a distribuio centro-periferia do crescimento nas maiores cidades do
Pas. Todos esses temas precisam ser analisados para podermos entender a
natureza do problema e orientar as solues que se fazem necessrias.
Grfico 4 Migrao rural-urbana decenal entre 1980 e 2010, por sexo, Brasil
Fonte: IBGE, Censos demogrficos e clculos ad-hoc efetuados por Daniela Gonzlez e Jorge Rodrguez
(Celade).
- 58 -
Grfico 5 Componentes do crescimento urbano (em %), Brasil, 1980-2010
Fonte: IBGE, Censos demogrficos e clculos ad-hoc efetuados por Daniela Gonzlez e Jorge Rodrguez
(Celade).
5.4.3. Os componentes do crescimento urbano
Onde antes primava a migrao rural-urbana, destaca-se, no perodo re-

cente, o crescimento vegetativo na composio do crescimento urbano. Essa
observao, vlida em nvel nacional, metodologicamente difcil de ser
avaliada para as Unidades da Federao, ou para localidades especficas.
Conforme visto no Grfico 5, a contribuio lquida da migrao rural-ur-
bana para o crescimento urbano nacional caiu de 42%, na dcada de 1980,
para apenas 25% na primeira dcada deste sculo. O crescimento vegetativo
cresceu de 58% para 75% neste intervalo7.
Ou seja, o que faz as cidades crescerem nos dias de hoje? Considerando

que o Brasil est numa etapa em que: a) a populao rural relativamente
pequena, representando apenas 15% do total em nvel nacional; b) a taxa
de fecundidade baixa, tanto em reas rurais como urbanas; e c) conforme
7 A rigor, seria necessrio computar tambm o crescimento urbano derivado da reclassificao de locali-
dades anteriormente rurais como urbanos. Entretanto, essa contribuio pequena num pas que j
considera urbana qualquer sede de municpio ou distrito, ou mesmo reas urbanas isoladas, indepen-
dentemente do seu tamanho.
- 59 -
mostrado anteriormente, a populao rural j no se desloca em grandes
nmeros para as cidades o crescimento hoje se deve, principalmente, ao
crescimento vegetativo, ou seja, diferena entre fecundidade e mortalida-
de da populao j residente nas cidades.
Ainda existe migrao interna significativa no Brasil, mas ela principal-

mente do tipo urbano-urbano nos dias de hoje. A influncia da migrao
rural-urbana um dos principais fatores que afetam as taxas de crescimento
das diferentes classes e tipos de cidades. O grfico tambm indica que a con-
tribuio da populao feminina ao crescimento total maior do que a dos
homens no crescimento urbano em cada perodo, mas sua preponderncia
decaiu no decnio mais recente.
Tambm, conforme mostrado numa seo anterior, a taxa de crescimento

do nmero de domiclios foi muito superior ao de nmero de pessoas, de-
vido s mudanas na composio das famlias. Recorda-se que a populao
cresceu a uma taxa de 1,6% ao ano na dcada de 1990 e 1,2% no perodo
2000 a 2010, enquanto o nmero de domiclios crescia a taxas de 2,9% e
2,5% ao ano, respectivamente. Essa disparidade no ritmo de crescimento fez
com que os efeitos ambientais e espaciais da queda da migrao e da fecun-
didade fossem menos acentuados do que seria de se esperar.
5.4.4. Crescimento por tamanho de cidades
Outro tema importante em relao ao padro recente de urbanizao a

relao entre tamanho de cidade e velocidade de crescimento. Que cida-
des esto crescendo mais as pequenas, mdias ou grandes? Tendo sido
comprovada a notvel reduo do ritmo de crescimento urbano em nvel
nacional no perodo recente, abriu-se uma discusso acadmica e poltica
interessante nesses ltimos anos a respeito de quais cidades ou classes de
cidades teriam sido as mais afetadas. Muitos, observando a queda relativa-
mente abrupta na taxa de crescimento das grandes metrpoles, passaram
a atribuir um papel preponderante a cidades mdias ou menores (ver, por
- 60 -
exemplo, Motta, 2001, e Motta e Da Matta, 2009). Vrias reportagens pas-
saram a explorar essa aparente transformao no padro de crescimento.
Entretanto, os dados censitrios no parecem confirmar essa mudana de
tendncia. Vale a pena abrir um captulo para analisar essa questo, pois para
poder determinar prioridades nas polticas de adaptao, crtico saber onde
e em que tipo de cidades est havendo crescimento.
H muito tempo existe uma opinio (ou talvez um preconceito) bastante

generalizada de que as cidades mdias so as que apresentam as condies
bsicas mais favorveis para o desenvolvimento econmico e o bem-estar
social. No Brasil, esse sentimento j gerou vrias polticas inclusive um
grande projeto apoiado pelo Banco Mundial para promover o crescimento
preferencial de cidades mdias. Pelo que se sabe, esse projeto, igual a outras
intenes ou polticas governamentais com a mesma inspirao, no surtiu
muito efeito (RICHARDSON, 1983; GILBERT, 1993). Entretanto, a convic-
o de que as cidades mdias, por definio, oferecem melhores condies
persiste. Por exemplo, documento recente publicado numa revista do Ipea
(que considerava cidades mdias como aquelas tendo uma populao entre
100 e 500 mil habitantes) afirmava:
A importncia das cidades mdias reside no fato de que elas pos-

suem uma dinmica econmica e demogrfica prpria, permitin-
do atender s expectativas de empreendedores e cidados, mani-
festadas na qualidade de equipamentos urbanos e na prestao de
servios pblicos, evitando as deseconomias das grandes cidades
e metrpoles. Dessa forma, as cidades mdias se revelam como
locais privilegiados pela oferta de servios qualificados e bem-
-estar que oferecem (MOTTA e DA MATTA, 2009).
Tais sentimentos a favor de cidades de tamanho menor que o das regies

metropolitanas so perfeitamente compreensveis, tendo em vista os proble-
mas graves e notrios que acometem as maiores cidades brasileiras e que so
magnificados em reportagens dirias na mdia. Entretanto, o pressuposto de
- 61 -
que cidades mdias trazem necessariamente vantagens de todo tipo precisa
ser analisado mais a fundo, tomando em considerao, no somente questes
objetivas de desenvolvimento econmico e bem-estar social, mas tambm ve-
rificando a origem dos problemas reais observados nas cidades maiores. Ou
seja, preciso analisar se esses problemas se derivam da escala ou do tamanho
das cidades ou da sua governana.
O fato concreto que, na economia globalizada, as grandes cidades com-

provadamente tm tido maior capacidade de atrair investimentos e gerar
atividades econmicas que produzem emprego e, pelo menos em potencial,
mais capacidade de oferecer melhores condies de vida sua populao.
Em princpio, pelo menos, essas vantagens econmicas tm possibilidades
de ser traduzidas em benefcios sociais, j que elas trazem maior volume de
recursos para a cidade e j que as mesmas vantagens de escala e proximida-
de tambm facilitam e barateiam a oferta de servios e amenidades sociais.
Estudos da Cepal sugerem que na Amrica Latina, as cidades maiores esto,

de fato, levando vantagem e que as localidades pequenas esto perdendo sis-
tematicamente relevncia e populao na regio (RODRIGUEZ, 2011; CE-
PAL, 2012). Analisando a atratividade relativa e o processo de crescimento
de cidades de diferentes tamanhos em 14 pases da Amrica Latina, utilizan-
do uma bateria de indicadores de atratividade, tais como emprego, servios
bsicos, educao e habitao, esses estudos desmentiram explicitamente o
pressuposto generalizado a respeito das vantagens das cidades mdias. Ro-
driguez observa que so as maiores cidades que conseguem atrair sistemati-
camente mais populao e absorver os maiores contingentes migrantes os
quais so, hoje em dia, principalmente de origem urbana. Quanto s cidades
mdias, a situao bem mais heterognea. Assim, Rodriguez comenta:
Y respecto del amplio espectro de categoras que reciben el apela-

tivo de ciudades de tamao intermedio, el anlisis por pas reitera
una diversidad que escapa a las miradas tradicionales demasiado
optimistas de ciudad intermedia = ciudad que funciona mejor =
- 62 -
ciudad atractiva para la inversin y la poblacin. Estos resulta-
dos obligan a revisar las expectativas predominantes respecto del
sistema urbano regional, es decir, aquellas que ven a las ciudades
intermedias como un conjunto homogneo, mejor posiciona-
do, ms gobernable y bsicamente atractivo para los migrantes
internos, y que, por ello, apuestan al recambio de motor de la
dinmica urbana desde las ciudades grandes a las intermedias
(RODRIGUEZ, 2011, p.33).
Um fator que pode complicar as percepes sobre o crescimento relativo

de diferentes classes e tamanhos de cidades a dificuldade de medir o pr-
prio comportamento demogrfico de uma classe inteira de cidades. Ou seja,
existem diferentes maneiras de medir o crescimento de classes de cidades
e elas levam a resultados diferenciados. Em todas as categorias de tamanho
existem cidades que crescem mais rapidamente em relao s outras. Uma
taxa elevada de crescimento pode resultar na passagem dessas cidades de
uma categoria na primeira medio (isto , no Censo A) para outra cate-
goria na medio seguinte (no Censo B, dez anos depois). Por exemplo,
algumas das cidades que estavam na categoria de 100 a 500 mil no ano 2000
j se encontravam na categoria de 500 mil e mais em 2010. Deve-se medir
o crescimento intercensitrio das coortes de todas as cidades que estavam
na categoria 100 a 500 mil no ano 2000, independentemente do seu tama-
nho em 2010? Ou seria mais apropriado comparar o tamanho da categoria
em 2000 e 2010, independentemente das cidades especficas que compem
a categoria nos dois censos? Evidentemente, o resultado ser diferente de
acordo com o procedimento do clculo.
provvel que parte da crena recente de que so as cidades mdias que

esto crescendo mais rapidamente advm exatamente desse tipo de imbrglio
metodolgico. Os Grficos 6 e 7 ilustram esse ponto. No Grfico 6, observa-se
que ao examinar as taxas de crescimento de diferentes classes de tamanho,
de acordo com o tamanho da classe no incio de cada perodo censitrio, a
- 63 -
categoria de 500 mil a 1 milho apresenta uma velocidade de crescimento li-
geiramente superior a das demais categorias em algumas dcadas. Entretanto,
o fenmeno mais comum uma alterao no ritmo de crescimento de cada
grupo, consistente com a noo de que as classes flutuam, em grande parte, de
acordo com o dinamismo de algumas cidades em cada grupo.
Grfico 6 Taxas de crescimento (em % ao ano) das classes de cidades,

Brasil, 1950-2010
Fonte: Para 1950 a 1980, Celade, 2011; para 1991 a 2000, Tabulaes prprias, baseadas nos censos
demogrficos do IBGE
Outra medio, que pode ser considerada mais adequada para aferir o padro
de crescimento e a importncia relativa das diferentes classes de cidades, re-
quer o exame do crescimento populacional (e no do ritmo de crescimento)
em cada categoria. No Grfico 7, observa-se que, na realidade, a maior classe
de cidades, a de 1 milho e mais habitantes, a que continua absorvendo uma
parcela cada vez maior de todo o crescimento urbano. A participao dessa
classe continua aumentando, apesar do crescimento notvel no nmero de ci-
dades nas outras classes ao longo do tempo. Assim, o nmero de localidades
com mais de 20 mil habitantes subiu de 89 em 1950 para 878 em 2010, e o
- 64 -
nmero de pessoas residentes nelas aumentou de 24 para 128 milhes no in-
tervalo. Porm, notvel que 16 desses aglomerados urbanos tenham abarcado
53,1% desse total de habitantes urbanos em 2010 e 42,2% do crescimento ur-
bano havido entre 2000 e 2010. Esses so, obviamente, dados de uma enorme
importncia para a formulao de polticas de adaptao.
Por sua vez, a localizao espacial do crescimento no interior dos territrios

das regies metropolitanas vem evoluindo de maneira importante. A caracte-
rstica principal do crescimento metropolitano recente tem sido a sua periferi-
zao. O municpio sede desses aglomerados est crescendo a um ritmo mais
lento que os municpios do entorno, continuando um processo que havia sido
iniciado na dcada de 1970. Portanto, o crescimento metropolitano segmen-
tado socialmente, pois, apesar de alguns enclaves e condomnios de luxo, a
populao mais pobre, seja ela nativa ou migrante, que, por falta de alternativas
de assentamento nas reas mais centrais, procura se estabelecer como pode
nas periferias das grandes cidades. Esse outro aspecto crtico a ser ressaltado
quando se analisa o impacto do padro urbano sobre a agenda de adaptao.
Grfico 7 Evoluo da populao em cada classe de cidades, Brasil, 1950-2010
Fonte: Para 1950 a 1980, Celade, 2011; Para 1991 a 2010, Tabulaes prprias, baseadas nos censos
demogrficos do IBGE.
- 65 -
Considerando as caractersticas sociais e econmicas dessas reas perifri-
cas, elas foram apelidadas de fronteiras urbanas (TORRES, 2004). Essas
regies continuam recebendo migrantes e apresentando um crescimento
absoluto significativo porque representam uma vlvula de escape para a
populao mais pobre, que no tem como pagar os preos mais elevados
da terra nas reas com uma infraestrutura urbanstica plena. Como era de
se esperar, essas regies sofrem da deficincia de infraestrutura e servios,
moradias inadequadas, insegurana em relao propriedade do solo, pro-
blemas de transporte, violncia e, mais particularmente no que se refere
temtica deste trabalho, descrita no prximo segmento, vulnerabilidade
ambiental (TORRES, 2008). A disparidade de renda entre ncleo e periferia
foi calculada em 56%, na mdia (TORRES, 2002, p.150), fato que resume
bem os desafios dessas reas de crescimento mais rpido.
Vale mencionar ainda que a prpria utilizao do espao no interior das reas
perifricas tambm reflete fortes desigualdades. Embora os condomnios fe-
chados ainda envolvam contingentes demogrficos relativamente limitados
(embora crescentemente importantes, como no vetor oeste de So Paulo) eles
tendem a ocupar um espao fsico claramente desproporcional, inclusive em
reas frgeis do ponto de vista ambiental e em zonas de proteo ambiental
(como as APAs). O chamado eixo sul de Belo Horizonte, por exemplo, outro
exemplo notrio, conforme analisado por Costa e Monte-Mr (2002).
Dada sua importncia demogrfica e econmica e o fato de que eles concen-

tram o maior nmero de vtimas dos problemas socioambientais, esses 16
grandes aglomerados devem ser considerados reas estratgicas do ponto de
vista das polticas de adaptao. Recomenda-se uma ateno especial s ne-
cessidades de adaptao das populaes perifricas, marcadas por maiores n-
veis de pobreza e pelas deficincias de infraestrutura e servios, inclusive na
rea de saneamento.
- 66 -
6. As sequelas sociais e ambientais do descaso e
da excluso
6.1. Excluso, informalidade e moradias precrias

A mobilidade populacional em direo s cidades uma estratgia adotada
universalmente por indivduos e famlias para tentar melhorar suas vidas.
A urbanizao bem conduzida desempenha um papel positivo no desen-
volvimento social e econmico das naes. Entretanto, a m distribuio
de renda, conjugada falta de polticas adequadas que venham a facilitar a
incorporao de grande parte dos migrantes, reduzem as vantagens poten-
ciais, tanto da mobilidade individual como do processo de urbanizao para
um pas. Essa lacuna gera problemas previsveis que poderiam perfeitamen-
te ser evitados inclusive muitos dos problemas relacionados com desastres
por causas ambientais. Talvez a principal questo que serve de empecilho
para a plena realizao das potencialidades da migrao e da urbanizao
para o desenvolvimento socioeconmico e que tambm determina e mag-
nifica a vulnerabilidade social e ambiental da populao a questo da
moradia para o grande contingente de populaes pobres.
Uma caracterstica destacada do processo de urbanizao no Brasil, como em

muitos outros pases em desenvolvimento, tem sido o crescimento macio
de bairros informais e no-planejados, onde a populao mais pobre con-
segue, com muita dificuldade, estabelecer seu nicho nas cidades. Uma das
constncias no processo de crescimento urbano a rpida valorizao de ter-
renos urbanos e periurbanos, movida em grande parte pela especulao e pela
incapacidade ou desinteresse do Poder Pblico em gerenciar o mercado de
terras. O contingente mais numeroso na conformao de praticamente todas
as cidades brasileiras constitudo por segmentos relativamente pobres da
- 67 -
populao8. Esse contingente no tem como competir no mercado de terras
inflacionado das cidades. Por esse motivo, acaba inevitavelmente se acomo-
dando nos piores lugares da cidade, em terrenos que ningum mais quer por-
que so ngremes, poludos por matrias txicas, sujeitos a inundaes e des-
lizamentos de terra, afastados da cidade, protegidos por legislao ambiental
ou em litgio. Nesses lugares inadequados, constri sua moradia, inicialmente
com materiais frgeis e, posteriormente, na medida em que consegue se fixar
naquela localidade, com estruturas e materiais mais resistentes.
Muitas das dificuldades enfrentadas pelas cidades e pela populao urbana

no momento de eventos climticos extremos se derivam, em algum grau, da
qualidade, localizao e segurana da multiplicao desse tipo de habitao. A
maioria da populao mais pobre acaba encontrando algum tipo de empre-
go depois de certo tempo na cidade, mas dificilmente encontra moradia de-
cente. A superlotao, as deficincias de servios e infraestrutura, a distn-
cia do emprego e a insegurana da posse caracterizam esses assentamentos.
A posse insegura, por sua vez, tende a inibir as pessoas de realizar benfei-
torias necessrias para reduzir a vulnerabilidade de suas moradias e me-
lhorar suas condies de vida. Por sua vez, os poderes pblicos enfrentam
barreiras culturais e polticas, assim como dificuldades financeiras, tcnicas,
legais e operacionais para oferecer servios e infraestrutura a assentamentos
informais. Em algumas circunstncias sofrem at limitaes legais em fazer
isso. Por exemplo, mesmo tendo uma populao superior a 2 milhes de
habitantes no final dos anos 1990, a chamada zona de proteo de manan-
ciais ao sul do municpio de So Paulo no podia organizar um sistema de
8 Vale um esclarecimento deste ponto. Na literatura sobre migraes, fica claramente estabelecido que os
movimentos migratrios no so geralmente compostos pela populao mais pobre das reas de origem.
Ao contrrio, a maioria dos migrantes representa um contingente que tem, no somente alguma condio
financeira para poder viajar e se estabelecer no local de destino, mas tambm uma seleo de pessoas mais
empreendedoras e ambiciosas. Somente em migraes geradas por graves motivos de expulso, tais como
secas, guerras ou outras calamidades que os mais pobres so os primeiros a serem desenraizados. No
caso das grandes migraes brasileiras das dcadas de 1960 e 1970, produzidas em grande parte pela com-
binao de um modelo concentrador de modernizao agrcola e de altas taxas de crescimento demogrfico,
as causas podem ser vistas como hbridas. Entretanto, as populaes mais pobres, numa primeira instncia,
se deslocam geralmente para localidades mais prximas, e no para cidades metropolitanas.
- 68 -
esgotamento sanitrio em funo das restries legais impostas pela legis-
lao estadual. Tais reticncias polticas e as dificuldades prticas na oferta
de servios geram um crculo vicioso, nas quais essas localidades costumam
ter uma oferta precria de gua e carecem de esgoto, servios de transporte
e outra infraestrutura urbanstica, aumentando ainda mais a precariedade
do bairro em tempos de eventos climticos extremos ou mesmo normais.
As dificuldades prticas em atender s necessidades de solo e moradia dos

pobres tm repercusses que vo muito alm das condies da populao
pobre. A informalidade contribui para a desorganizao do mercado de
terras, alm de reduzir a base fiscal e aumentar as dificuldades de oferecer
infraestrutura e servios (SMOLKA e LARANGEIRA, 2008). Mais relevan-
te ainda para essa anlise o fato que o descaso contribui tambm para a
degradao dos servios ecossistmicos pela invaso de mananciais e outras
reas de preservao ambiental e restringe a capacidade da cidade de plane-
jar seu crescimento sustentvel. A deflorestao e a ocupao de vrzeas e
mangues aumentam a probabilidade de enchentes e deslizamentos. A falta
de servios de gua, de saneamento e de disposio de lixo favorece a po-
luio do ar e dos rios, afetando a sade dos trabalhadores. A existncia
de favelas espalhadas nos interstcios da cidade dificulta a circulao e a
instalao de todo tipo de infraestrutura. Perversamente, essa situao ca-
tica contribui para reduzir a prpria capacidade de atrair investimentos e
emprego para a cidade, frustrando assim as expectativas de muitos daqueles
que esperavam encontrar nela uma porta para uma vida melhor.
Visto em termos mais amplos, a massificao e a persistncia das favelas

brasileiras consistente com a m distribuio de renda e a tolerncia da de-
sigualdade na sociedade (MARTINE e McGRANAHAN, 2012; FERREIRA,
2011). Tanto os polticos como a mdia reclamam permanentemente dos
problemas sociais, ambientais e estticos associados com as favelas, mas,
atravs das dcadas, muito pouco tem sido feito no sentido de tentar aco-
modar esse enorme segmento populacional em localidades mais adequadas.
- 69 -
Na sua origem, grande parte do problema advm da importncia dada
valorizao da terra dentro de uma estrutura social em que o poder econ-
mico e poltico concentrado domina as aes do setor pblico nas cidades
(FAORO, 2001). Tambm os processos de industrializao e de acumulao
tm sido fartamente beneficiados pela existncia de uma mo de obra nu-
merosa e barata que no onera os cofres pblicos em termos de habitao,
infraestrutura e servios (MARICATO, 2006; MARTINS, 2011).
Maricato (2006) observa que a negligncia das necessidades do maior con-

tingente social tem gerado uma ilegalidade gigantesca e uma dualidade na
estrutura fundiria urbana. Ou seja, uma parte da cidade governada por
legislao abundante e detalhada, enquanto a outra uma terra de ningum
em termos legais, sujeita informalidade, ocupao irregular e invaso at
de reas de proteo ambiental. Segundo Bonduki (2011), s na Regio Me-
tropolitana de So Paulo, 2 milhes de pessoas residem em reas de prote-
o ambiental e 110 mil residem em reas de risco.
Vrias outras metrpoles apresentam problemas similares em relao ao

acesso moradia e invaso de terrenos inadequados. Segundo o Censo De-
mogrfico de 2010, existem no Brasil mais de seis mil aglomerados subnor-
mais9, onde vivem 6% da populao brasileira (11,4 milhes de pessoas).
Na maior parte dos casos, esses aglomerados ocupam reas desfavorveis
urbanizao, como encostas ngremes (Rio de Janeiro), reas de praia
(Fortaleza), baixadas permanentemente inundadas (Macap), manguezais
(Cubato), e igaraps e encostas (Manaus), entre outras.
9 O IBGE classifica como aglomerado subnormal cada conjunto constitudo de, no mnimo, 51 unidades
habitacionais carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, at
perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular) e estando dispostas, em geral, de
forma desordenada e densa. A identificao atende aos seguintes critrios:
a) Ocupao ilegal da terra, ou seja, construo em terrenos de propriedade alheia (pblica ou particular)
no momento atual ou em perodo recente (obteno do ttulo de propriedade do terreno h dez anos ou
menos); e b) Possurem urbanizao fora dos padres vigentes (refletido por vias de circulao estreitas
e de alinhamento irregular, lotes de tamanhos e formas desiguais e construes no regularizadas por
rgos pblicos) ou precariedade na oferta de servios pblicos essenciais (abastecimento de gua, es-
gotamento sanitrio, coleta de lixo e fornecimento de energia eltrica).
- 70 -
Quase 90% dos domiclios particulares ocupados em aglomerados subnor-
mais foram identificados nas regies metropolitanas (Grfico 8). As regies
metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro e Belm, juntas, concentram
quase a metade de todos os aglomerados subnormais contabilizados pelo
Censo. Entretanto, cabe ressaltar que, em termos relativos, outras regies
metropolitanas tambm assumem destaque expressivo na concentrao
desse tipo de habitao, como, por exemplo, o caso da Regio Metropolita-
na de Salvador, onde um em cada quatro domiclios ocupados se encontrava
entre os aglomerados subnormais.
Grfico 8 Domiclios particulares ocupados existentes em aglomerados

subnormais, por classes de tamanho da populao nos municpios, segundo as
regies metropolitanas e os municpios, 2010
Regies Metropolitanas Municpios
0,2% 0,8% 0,4% 1,9%
0,8% 5,6% 4,1%
12,7%
4,3%
11,0%
24,7%
34,6%
18,6%
13,5%
42,5% 24,1%
At 20.000 habitantes Mais de 20 mil at 50 mil habitantes
Mais de 50 mil at 100 mil habitantes Mais de 100 mil at 350 mil habitantes
Mais de 350 mil at 1 milho de habitantes Mais de 1 milho at 2 milhes de habitantes
Mais de 2 milhes at 10 milhes de habitantes Mais de 10 milhes de habitantes
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2010 Aglomerados Subnormais
Os municpios perifricos das regies metropolitanas so os mais afetados.

Dos domiclios particulares ocupados em aglomerados subnormais, 55% se
encontram em municpios com menos de 1 milho de habitantes. Neste senti-
do, importante ver que, mesmo estando dentro de contextos metropolitanos,
- 71 -
muitas vezes o desafio de gesto municipal de solucionar o problema dos aglome-
rados subnormais fica a cargo de municipalidades com recursos mais escassos.
6.2 Habitao, saneamento e vulnerabilidade socioambiental

Considerando conforme discusso anterior que os principais desastres
com maior gravidade para a populao brasileira sejam as inundaes e es-
corregamentos, as condies de saneamento bsico multiplicam os riscos
associados a esses fenmenos em reas ambientalmente frgeis, como en-
costas, beiras de crregos e rios, terrenos desmatados e outras reas inapro-
priadas. Alm do risco diretamente relacionado ao evento natural, as defi-
cincias em matria de saneamento ainda expem a populao a doenas de
veiculao hdrica e dificultam muito a capacidade de recuperao das reas
ambientalmente degradadas.
Nesse sentido, os efeitos indiretos dos desastres naturais por exemplo, a

ocorrncia de casos de leptospirose ou clera em situaes ps-inundaes
devem ser considerados como componentes potencializadores da vul-
nerabilidade socioambiental das cidades. Mesmo os grupos populacionais
que no so diretamente afetados pelas inundaes ou at mesmo pelos
escorregamentos podem ser atingidos indiretamente por doenas que apre-
sentam maior probabilidade de contgio em situaes de desastres naturais.
No so tambm negligenciveis as perdas materiais e imateriais associadas
a esses fenmenos, assim como outros prejuzos relacionados s falhas no
sistema de transporte que tais eventos induzem.
Por exemplo, um breve diagnstico da situao do saneamento bsico per-

mite identificar alguns elementos importantes em termos de prioridades de
- 72 -
esforos imediatos. Desde a criao do Planasa, em 196910, at a sua extin-
o em 1990, a maior parte das aes de saneamento esteve ligada ao abas-
tecimento de gua, iniciativa que tem custos mais baixos e maiores retornos
econmicos. Investimentos no esgotamento sanitrio foram restringidos a
poucas ampliaes da rede coletora. Apesar de as polticas de saneamento
bsico terem sido includas na Constituio Federal de 1988 como com-
plementares s polticas de sade e como polticas de proteo ao meio
ambiente, foram implementados alguns poucos projetos, como o Plano de
Ao Imediata de Saneamento no Brasil (1990), o Programa de Ao Social
em Saneamento (1990-1992) e o Programa de Saneamento para Populaes
de Baixa Renda (1991), financiados basicamente com recursos provenientes
de instituies internacionais de fomento (BID, Bird, Banco Mundial).
A Lei federal n 11.445, que revogou a Lei n 6.528 e estabeleceu diretrizes

para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico, s
foi promulgada em 2007. A nova lei prev a universalizao, nas reas ur-
banas, dos servios de saneamento, que passaram a compreender, alm dos
servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, tambm aqueles
relacionados limpeza urbana e manejo de resduos slidos. A lei prev, ain-
da, a proviso desses servios em reas no urbanas e a disponibilidade de
servios de drenagem e manejo de guas pluviais das reas urbanas. Nesse
sentido, foram criados os seguintes programas de investimento: O Pr-Sanea-
mento e Programa de Ao Social, visando aumentar o grau de cobertura dos
servios de saneamento nas reas urbanas e no urbanas, respectivamente; o
Saneamento Vida, objetivando aumentar a oferta de servios de saneamento
em municpios com at 75 mil habitantes; e o Saneamento Bsico, visando
aes de saneamento bsico em municpios com at 20 mil habitantes.
10 O primeiro Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa) foi institudo pelo Governo Federal em 1969 e as
primeiras aes foram efetivadas em 1971. Foram ento criadas as companhias estaduais de saneamento que
se tornaram responsveis pela operacionalizao das polticas de saneamento bsico no mbito municipal, me-
diante concesso. Somente no ano de 1978 foi decretada a primeira Lei de Saneamento do Pas (Lei n 6.528)
e assim o Ministrio do Interior torna-se responsvel pelo estabelecimento de normas para a tarifao dos
servios de saneamento, pela coordenao, orientao e fiscalizao dos recursos e da execuo dos servios;
alm de assegurar assistncia financeira s Companhias Estaduais de Saneamento, quando necessrio.
- 73 -
A situao atual de saneamento bsico reflete essa demora na estrutura-
o de polticas integradas para enfrentar os desafios da vulnerabilidade em
relao populao urbana. Isso se torna mais evidente quando desastres
naturais atingem parte da populao em situaes de risco.
Entre as consequncias mais evidentes relacionadas s falhas do sanea-

mento e da carncia de infraestrutura associada s vulnerabilidades frente
a desastres naturais esto: o aumento na incidncia de doenas diarreicas,
leptospirose e outras, devido contaminao da gua em casos de inunda-
es; o aumento na incidncia de doenas transmitidas por vetores (dengue,
malria, entre outras); a interrupo no abastecimento de gua tratada; e a
contaminao por resduos slidos urbanos.
Nesse contexto, os dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de

2008 (IBGE, 2010b) confirmam uma situao de grande vulnerabilidade na
maior parte do Pas, pois apenas 55% dos municpios possuem servio de
coleta de esgoto sanitrio. A situao muito distinta em relao ao abas-
tecimento de gua, em que 99,4% dos municpios usufruem desse servi-
o. Obviamente, a cobertura do servio dentro dos municpios ainda no
completa, pois uma parcela da populao ainda no tem acesso ao abasteci-
mento de gua ligado rede geral.
Em termos dos aspectos sanitrios, as deficincias na coleta de esgoto sani-

trio so as que mais frequentemente agravam os desastres naturais, sobre-
tudo porque a oferta de esgoto no Brasil costuma ser oferecida em conjunto
com outras obras de urbanizao, incluindo o asfaltamento e as obras de
drenagem. Nesse particular, a situao no somente se mostra deficitria,
mas tambm apresenta pouca evoluo. Assim, a Tabela 9 mostra que, entre
2000 e 2008, o total de municpios com coleta de esgoto sanitrio teve um
avano pouco expressivo, de 52,2% para 55,2%.
- 74 -
Tabela 9 Total de municpios com coleta de esgoto sanitrio por tipo de rede
coletora, Brasil (2000 e 2008)
2000 2008
Tipo de rede coletora
N % N %
Total geral de municpios 5.507 100,0 5.564 100,0
Total com coleta de esgoto sanitrio 2.877 52,2 3.069 55,2
Unitria ou mista 807 14,7 977 17,6
Separadora convencional 2.216 40,2 2.440 43,9
Separadora condominial 198 3,6 185 3,3
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, 2000 e 2008.
Entretanto, houve uma reduo significativa de 26% para 8% na proporo

de domiclios com saneamento bsico inadequado (sem rede geral de abas-
tecimento de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo, simultaneamente)
entre 1991 e 2010. Mas ainda persistem desigualdades importantes quando
analisamos esses indicadores a partir do porte populacional dos munic-
pios, pois os pequenos municpios apresentam condies muito piores que
os grandes (OJIMA e MARANDOLA Jr., 2012). Por sua vez, as densidades
urbanas mais baixas permitiriam a instalao de alternativas de custo mais
baixo no necessariamente demandando (dependendo das condies ur-
bansticas e ambientais) investimentos estruturais, como troncos coletores
de esgotos e unidades de tratamento de efluentes.
Nos municpios de at cinco mil habitantes, mais de 60% dos domiclios apre-
sentam condies de saneamento inadequadas. Apenas 2,3% da populao
brasileira em 2010 residiam nesses municpios pequenos, os quais represen-
tam cerca de 25% de todas as municipalidades. Assim, o desafio da sustenta-
bilidade nas cidades brasileiras assume caractersticas muito distintas quan-
do analisamos os diferenciais por tamanho populacional dos municpios.
As grandes cidades possuem um nmero mais expressivo de pessoas atingi-
das por desastres naturais porque o estoque populacional coloca um maior
contingente de pessoas em espaos pequenos expostas a fatores de risco.
- 75 -
Entretanto, os problemas per capita tendem a ser maiores em localidades e
municpios pequenos. O Grfico 9 ilustra essa situao de desigualdade no
atendimento de servios de saneamento bsico inadequado.
A drenagem pluvial urbana, ao contrrio dos demais componentes do sa-

neamento bsico (abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto e
destinao de resduos slidos), pode ser entendida como fator que trans-
forma eventos naturais, tais como chuvas tropicais, em calamidades pbli-
cas e desastres naturais. As obras de pavimentao, assim como as prprias
edificaes e, sobretudo, a canalizao dos cursos dgua, impermeabilizam
grandes reas estratgicas e tornam as localidades urbanas mais suscetveis a
eventos hidrometeorolgicos, como enchentes, inundaes, escorregamen-
tos, entre outros. A inadequao dos sistemas de drenagem urbana, produto
de concepes equivocadas a respeito do gerenciamento dos recursos hdri-
cos e das deficincias na captao e tratamento de dejetos, potencializa o
risco de desastres naturais.
Grfico 9 Proporo de domiclios com condies de saneamento

inadequadas por tamanho populacional do municpio (1991-2010)
2010
Mais de 500 mil habitantes
Classes de tamanho de populao dos municpios
2000
1991
de 100.001 a 500.000 hab.
de 50.001 a 100.000 hab.
de 20.001 a 50.000 hab.
de 10.001 a 20.000 hab
de 5.001 a 10.000 hab.
at 5.000 habitantes
Total
0 10 20 30 40 50 60 70 80
% de domiclios com saneamento inadequado
Fonte: IBGE, censos demogrficos 1991, 2000 e 2010.
- 76 -
Segundo os dados da PNSB (IBGE, 2010b), praticamente a totalidade das
entidades prestadoras de servios de manejo de guas pluviais (de um total
de 5.266) eram ligados administrao direta municipal. Porm, conforme
mostrado anteriormente na Tabela 1, evidente que grande parte dos mu-
nicpios tem dificuldades para cumprir com essa obrigao.
7. A rota da adaptao aos desastres naturais:

Reverter as polticas de excluso
Os captulos anteriores descreveram uma trajetria de urbanizao acelera-

da, indesejada, combatida e, portanto, conturbada no Brasil. Apesar de ter
sido altamente funcional para o processo de industrializao e desenvolvi-
mento do Pas ao fornecer uma fonte de mo de obra abundante e barata
num momento estratgico da expanso produtiva nacional, esse processo
nunca foi assimilado pelas elites como algo positivo. Entretanto, a heran-
a de uma estrutura social altamente estratificada raramente permitiu aos
administradores urbanos uma reflexo mais positiva a respeito da situao
lastimvel enfrentada pelo maior contingente social envolvido no cresci-
mento urbano os pobres. Quase invariavelmente, as posturas adotadas
pelos governantes tm sido de tentar futilmente impedir ou diminuir a
migrao rural-urbana (FELER e HENDERSON, 2008).
Vrias polticas e programas tm sido adotados a posteriori, visando corrigir a

situao, mas, no conjunto, eles no tm sido capazes de remediar o problema
(SMOLKA e LARANGEIRA, 2008). Os resultados dessas posturas e aborda-
gens excludentes se observam na multiplicao de moradias inadequadas e
de aglomerados subnormais, assim como a situao de descaso em relao
infraestrutura e ao saneamento, descrita nos captulos anteriores.
- 77 -
O fato de o Brasil j estar numa fase adiantada da sua transio urbana pare-
ce limitar bastante as possibilidades de adotar as necessrias aes proativas
para facilitar o assentamento apropriado das massas urbanas. Polticas para
remediar a situao e diminuir os riscos e as dificuldades da populao mais
exposta so muito mais difceis e caras quando feitas a posteriori, mas nem
por isso, dispensveis.
Entretanto, crtico observar que, apesar do estgio relativamente avanado

da urbanizao brasileira, o processo no est concludo. De acordo com os
censos demogrficos, a populao urbana do Pas aumentou em mais de 50
milhes apenas nos ltimos vinte anos. Ou seja, nesse perodo recente de vin-
te anos, as localidades urbanas brasileiras registraram um acrscimo igual
populao atual conjunta de Argentina e Uruguai. Apesar de uma reduo,
tanto da migrao rural-urbana como do crescimento vegetativo, a primeira
dcada deste sculo ainda presenciou um aumento superior a 23 milhes de
pessoas, dos quais 8,8 milhes em apenas dezesseis regies metropolitanas.
Dentro dessas, 54% do crescimento se estabeleceu nos municpios perifri-
cos, onde as condies desordenadas de assentamento se assemelham mui-
tas vezes quelas verificadas no perodo de crescimento mais rpido.
Ou seja, ainda tempo de modificar o padro de assentamento para benefi-

ciar um grande nmero de novos urbanos. As perguntas que se colocam so:
Os planejadores e polticos de hoje esto mais conscientes e mais dispostos a
aceitar esse crescimento adicional? Esto se preparando para receber a nova
populao com polticas proativas visando gerar um espao adequado para
ela morar? A dinmica pujante do mercado imobilirio e da construo civil
especialmente daquele segmento apoiado em intervenes urbanas e pol-
ticas habitacionais do Poder Pblico como o Programa Minha Casa Minha
Vida est sendo orientada no sentido de evitar a expulso das populaes
mais pobres para reas cada vez mais distantes e inadequadas?
Ao longo do processo de urbanizao brasileira, a ausncia de uma atitude proa-

tiva em relao s necessidades de moradia dos pobres representa muito mais
- 78 -
que apatia. De fato, tm prevalecido polticas locais destinadas a repelir o cresci-
mento, especialmente nas municipalidades mais afetadas pela migrao. Um es-
tudo realizado em vrios municpios brasileiros e publicado em 2008 mostrava
que, de fato, havia um esforo explcito e sistemtico por parte de tomadores de
deciso locais para obstruir o assentamento e a permanncia de pobres, espe-
cialmente migrantes, nas suas cidades (FELER e HENFERSON, 2008).
Diversos municpios tm adotado a prtica de dificultar o acesso compra

de lotes, inclusive impondo regulamentos utpicos e irrealistas com relao
ao tamanho mnimo do lote, com a clara inteno de afastar compradores
de baixa renda. Outras medidas, como recusar o acesso gua, saneamen-
to, transporte e outros servios, tm sido utilizadas para impedir a vinda
de migrantes e o crescimento urbano. Atitudes como essas obrigam a po-
pulao pobre a estabelecer suas habitaes em localidades precrias ou a
comprar terrenos a preos mais elevados de provedores informais. Alm
de dificultar a vida das pessoas, essas restries ao crescimento favorecem
o surgimento de bairros marginalizados e contribuem para potencializar as
consequncias de eventos climticos.
Tais polticas refletem, sem dvida, as estruturas de poder dentro das ad-
ministraes urbanas e, em particular, a influncia transcendente do setor
imobilirio. Mesmo governos populares, seja em nvel metropolitano ou fe-
deral, tm sido incapazes de promover uma poltica de taxao progressiva
do valor da terra e foram obrigados a compor com os empresrios do setor
imobilirio. Na consequncia desses compromissos, est sendo implemen-
tada uma nova gerao de polticas urbanas. Depois do Programa de Ace-
lerao do Crescimento (PAC) e do Programa Minha Casa Minha Vida,
possvel que os administradores locais venham a adotar atitudes mais favo-
rveis expanso da habitao popular, pois os recursos que esto sendo
alocados na esfera federal em urbanizao de favelas, loteamentos clandes-
tinos e em poltica habitacional so considerveis. A avaliao da qualida-
de e da adequao desses investimentos e seus provveis impactos sobre a
- 79 -
resilincia a eventos climticos representa uma tarefa parte essencial para
assegurar o cumprimento das suas finalidades sociais originais.
necessrio promover um reconhecimento maior das vantagens de uma

atitude proativa no que se refere ao crescimento inevitvel que ainda est
por vir. O setor pblico precisa conhecer melhor os processos de expan-
so perifrica e de reas ambientalmente frgeis e tomar uma atitude proa-
tiva em relao s necessidades futuras de solo urbano para a populao
mais pobre. Isso exige anlises e informaes atualizadas referentes forma,
localizao e composio do crescimento urbano e das caractersticas fsico-
-ambientais onde tal crescimento se d. No atual momento, a ateno deve ser
concentrada no ordenamento e na humanizao do crescimento nas periferias
urbanas das maiores cidades.
Seria til promover uma avaliao independente e abrangente da nova gera-

o de programas de polticas urbanas e de habitao com vistas melhoria e
eventual correo da eficcia das diferentes iniciativas e projetos empreendi-
dos nesses ltimos anos.
No momento atual, considerando que o processo de urbanizao em cur-

so ainda de grandes dimenses, particularmente nas reas perifricas das
grandes cidades, o que poderia ser feito, na prtica, para promover um pro-
cesso de expanso urbano mais equitativo do ponto de vista social e mais
adequado em termos ecolgicos, particularmente no que concerne adap-
tao para eventos climticos extremos?
A soluo passa inevitavelmente pela promoo do uso social e sustentvel

do solo (UNFPA, 2007). Involucra a criao de grandes reservas de terrenos
de baixo custo ao longo de grandes eixos de transporte para serem ocupados
por bairros planejados e racionais. A maioria das cidades dispe de ter-
ras aptas que esto sendo mantidas em reserva por especuladores. Medidas
enrgicas teriam que ser tomadas para taxar essas propriedades especula-
tivas e viabilizar a sua integrao ao mercado formal, criando um merca-
- 80 -
do bem regulado de terrenos de baixo preo onde a populao mais pobre
poderia se estabelecer. Parte dos recursos gerados dessa forma poderia ser
utilizada para manter uma reserva de terras destinadas a loteamentos para
populaes de baixa renda e proviso de servios mnimos, assegurando
que os novos bairros sejam dotados de gua, energia, saneamento bsico, es-
colas, postos de sade, segurana, parques de lazer, entre outros benefcios.
Utilizando tecnologias modernas, o Poder Pblico pode identificar as re-

gies mais aptas para a expanso urbana, criando ligaes funcionais com a
economia da cidade e, ao mesmo tempo, evitando a ocupao de zonas de
proteo ambiental, assim como das terras inapropriadas e de grande risco,
como lixes, encostas, topos de morros, margens de rios e zonas inundveis,
as quais acabam frequentemente sendo ocupadas por pessoas de baixa ren-
da, devido falta de alternativas11.
Os benefcios desse tipo de iniciativa para a prpria cidade seriam enor-

mes em termos de organizao social, do aumento da capacidade de atrair
investimentos capazes de gerar emprego e renda para as pessoas que esto
contribuindo para o crescimento e a prosperidade da cidade. Os benefcios
para os cofres pblicos tambm seriam grandes, pois esse tipo de ao proa-
tiva visando atender s necessidades de solo urbano para a populao mais
pobre termina sendo muito mais barata do que aes corretivas a posteriori,
ou com os custos de medidas mnimas que se fazem urgentes e necessrias
aps a ocorrncia de desastres naturais.
Assim, fica claro que muitos dos problemas ambientais enfrentados pelas
cidades brasileiras esto intimamente ligados a questes sociais e tm suas
origens na falta de uma postura proativa da sociedade brasileira e do Poder
Pblico com relao ao crescimento urbano. Reverter a postura histrica
de descaso com a situao do contingente mais numeroso no crescimento
urbano do Pas e adotar polticas mais adequadas visando acomodao do
11 Ver UNFPA (2007) para uma discusso desta questo. Uma ilustrao prtica deste tipo de abordagem
pode ser encontrada em Angel (2008).
- 81 -
crescimento urbano inevitvel tornaria as cidades brasileiras mais huma-
nas, mais sustentveis e mais competitivas e, no menos importante, mais
resistentes aos efeitos de eventos climticos, mesmo os de carter extremo.
8. Adaptao urbana: Uma agenda por construir
Os elementos discutidos anteriormente neste texto sugerem que existe um

legado extremamente negativo do ponto de vista das polticas pblicas ur-
banas, caracterizado por um acmulo de problemas sanitrios e ambientais,
que so geralmente considerados em pases desenvolvidos agendas rela-
tivamente superadas. No Brasil, entretanto, essa agenda antiga se superpe
aos novos desafios colocados pelas mudanas climticas e pelas necessida-
des de uma poltica efetiva de adaptao. No caso brasileiro, vale notar, tere-
mos que adaptar a partir de situaes muito precrias em alguns casos. Por
um lado, isso pode ser uma vantagem, pois o investimento em infraestrutu-
ra urbana que necessariamente deveria ser realizado pode ser planejado de
modo a considerar as novas exigncias tcnicas colocadas pelos desafios do
aquecimento global. Por outro lado, a agenda tradicional ainda to exten-
sa sobretudo nos Estados mais pobres que a agenda de adaptao pode
parecer um luxo relativamente incompreensvel e secundrio. Isso aponta
para a necessidade no somente de adaptar o que j existe, mas, sobretudo,
adaptar as atitudes com relao cidade ainda em construo. Isso se refe-
re particularmente s diretrizes de uso e ocupao do solo urbano e sua
expanso desmedida frente ao crescimento populacional. Na atualidade, o
forte aquecimento do setor imobilirio impe custos econmicos e ambien-
tais severos ao conjunto da cidade, produzindo novas reas de risco no seu
reverso. O maior desafio, portanto, encontrar o ponto de articulao entre
a agenda da vulnerabilidade, que se refere nossa agenda ambiental e ur-
bana ignorada, e a agenda da adaptao, tornando-as uma mesma agenda
- 82 -
virtuosa. A no articulao entre as duas gera distores de prioridades e
pode produzir mais atraso em direo a uma agenda de enfrentamento de
desastres e desigualdade social nas cidades brasileiras.
8.1 Iniciativas internacionais pertinentes

Quando o tema da mudana climtica passou a emergir de modo mais forte
na agenda internacional a partir dos anos 1990, diversos pases em desen-
volvimento organizaram iniciativas concretas voltadas para a adaptao.
Essa lgica faz sentido, pois enquanto a mitigao das causas relacionadas
mudana do clima s pode ser efetivamente equacionada por meio de
acordos internacionais complexos, que reduzam as emisses em escala glo-
bal portanto, fora do controle imediato de pases isolados , as aes de
adaptao podem ser desenvolvidas regional e localmente, aumentando o
grau de resistncia das diferentes comunidades aos potenciais impactos ad-
versos de tais mudanas.
A reviso dessas experincias internacionais pode ajudar a desenvolver uma

maior capacidade brasileira de adaptao aos desastres naturais. A discusso
sobre como esses fenmenos tm sido enfrentados em outros locais podem lan-
ar luzes sobre como tratar o tema da adaptao no Brasil.
Por exemplo, os pases do Caribe, por intermdio da agncia Caribbean

Community Climate Change Centre, tm desenvolvido vrios projetos re-
gionais significativos voltados para construir a capacidade institucional e
os recursos humanos necessrios ao desenvolvimento de projetos visando
adaptao da regio aos efeitos do aquecimento global. O primeiro projeto
regional voltado para o tema j tem mais de dez anos de existncia (Ca-
ribbean Planning for Adaptation to Climate Change Project, 19982001),
tendo sido desenvolvido com o apoio do Global Environment Fund (GEF).
Os projetos mais recentes, apoiados pela mesma agncia, j esto detalhan-
do a implementao de medidas concretas de adaptao para as reas cos-
- 83 -
teiras (Implementation of Adaptation Measures in Coastal Zones Project,
20062011), com desdobramentos em termos de projetos urbanos especfi-
cos (SIMPSON, SCOTT e TROTZ, 2011).
A rigor, a maior dificuldade em discutir projetos de adaptao diz respeito

natureza descentralizada das intervenes necessrias e ao carter relati-
vamente diverso dos problemas envolvidos, que em diferentes localidades
podem estar ligados a situaes diversas. Essas vo desde o stress hdrico
elevao do nvel do mar, ou maior incidncia de inundaes e tempestades
ou, ainda, presena de todos esses tipos de risco simultaneamente. Um
exemplo de localidade que tem detalhado um plano especfico nesse campo
a cidade de Cape Town, na frica do Sul (MUKHEIBIR e ZIERVOGEL,
2009), que desde 2004 detalhou um plano de adaptao urbana voltado para
quatro reas especficas:
1. Garantia da oferta futura de gua. Essa ao envolveu o desenvolvi-

mento de uma poltica de conservao de gua, alterao tarifria, me-
lhoria da gesto do sistema de saneamento e campanhas educativas;
2. Conteno dos episdios de inundao. Tal poltica implicou o desen-

volvimento de infraestrutura de conteno de inundaes, como a
construo de lagos artificiais (ponds), bem como o alargamento de
leitos de rios e melhoria do sistema de drenagem. Houve reflexos im-
portantes tambm na poltica habitacional para famlias de baixa ren-
da, com mudanas nos procedimentos de localizao e construo de
novas unidades habitacionais;
3. Conteno dos episdios de incndio. Essa iniciativa envolveu aes de

fortalecimento das estruturas de combate ao incndio, bem como um
plano de manejo de reas florestais ao redor da cidade;
4. Manejo das zonas costeiras. Tal poltica se desdobrou em aes volta-

das para o desenvolvimento e implementao de um plano de manejo
das reas costeiras, com identificao e interveno nas reas mais
- 84 -
vulnerveis, bem como a adaptao das lgicas de zoneamento urba-
no e uso do solo em funo dos aprendizados do processo.
No entanto, em termos internacionais, o exemplo de Cape Town parece ser

mais uma exceo do que uma regra. De modo geral, a discusso no mbito
dos pases da Amrica Latina (e tambm do Brasil) se encontra num nvel
de diagnstico (HARDOY e PANDIELA, 2009). No caso brasileiro, ainda
no foi desenvolvida uma estratgia nacional que proponha um enfoque
coordenado de adaptao em escala subnacional, onde se do os processos
mais crticos. Isso ocorre em parte porque o legado negativo das pol-
ticas urbanas clssicas (saneamento, habitao e infraestrutura urbana)
ainda muito negativo, conforme discusso anterior, colocando em primeiro
plano a agenda de atendimento das necessidades bsicas.
Porm, o carter descentralizado e relativamente fragmentado das polti-

cas pblicas no Brasil tambm pode implicar uma dificuldade adicional do
ponto de vista do avano de uma agenda dessa natureza.
Alm das dificuldades de harmonizar temas tradicionalmente tratados setorial-

mente, como saneamento, habitao, meio ambiente e defesa civil, uma poltica
dessa natureza teria que se basear na construo de mecanismos de coordena-
o entre as aes da Unio, de Estados e municpios. Como sabemos, a exemplo
de outras polticas federais como o SUS, estratgias dessa natureza podem ser
implantadas, mas tendem a requerer recursos fiscais da Unio, frequentemente
utilizados como instrumentos de incentivo para que Estados e municpios ado-
tem polticas consideradas adequadas no plano federal e que acompanhem de-
terminados princpios gerais de coordenao (ARRETCHE, 2009).
8.2 Elementos de uma poltica nacional de adaptao para

reas urbanas
Os elementos discutidos anteriormente j indicam alguns dos aspectos que
uma poltica nacional de adaptao deve assumir. Em primeiro lugar, as espe-
- 85 -
cificidades de cada regio e as caractersticas federativas das polticas pblicas
no Brasil indicam que tais polticas tm de ser necessariamente descentrali-
zadas, no significando que o Governo Federal no possa exercer um papel
de coordenao relevante. Em segundo lugar, tais polticas tm tambm que
contemplar algum grau de coordenao intersetorial, uma vez que alguns dos
temas considerados aqui dizem respeito misso de diferentes ministrios,
como o do Meio Ambiente, das Cidades e da Integrao Nacional.
Ressalvadas essas caractersticas bsicas, podemos destacar a seguir alguns

pontos programticos estratgicos para uma poltica de adaptao voltada
para as reas urbanas brasileiras:
1. Identificar em escala nacional, regies crticas para o desenvolvimento

de aes emergenciais em termos de adaptao. J existem algumas
iniciativas desse tipo, como o denominado Atlas Brasileiro da Sade
Ambiental (MINISTRIO DA SADE, 2011), mas a discusso sobre
os padres de concentrao urbana apresentada anteriormente traz
novos elementos para o estabelecimento de prioridades nesse campo.
Vale tambm notar que iniciativas dessa natureza ainda sofrem com
problemas relativos a deficincias nas fontes de dados, bem como a
existncia de bases de dados de natureza geofsica e ambiental que
apoiem esse tipo de iniciativa numa escala geogrfica adequada;
2. Implantar um sistema de alerta, baseado em modelos climticos ade-

quados, que antecipem a ocorrncia de episdios climticos extremos
reduzindo o risco de mortes e de danos materiais. Essa era a nica
atividade de uma agenda desse tipo identificada entre as rubricas do
Fundo Nacional de Mudanas Climticas de 2011. Conforme discu-
tido no captulo 3, seria necessrio generalizar o mapeamento das
reas de risco e aumentar a cobertura do nmero de municpios que
podem ser monitorados pelo sistema;
- 86 -
3. Definir o arcabouo institucional do modelo de regulao em questo, es-
pecificando as diferentes responsabilidades dos distintos entes federa-
tivos, bem como identificando as fontes de financiamento para aes e
projetos na rea de adaptao. Em outras palavras, tal iniciativa levaria
especificao em mais detalhe da poltica nacional de adaptao urbana;
4. Desenhar e implementar polticas de adaptao adequadas para loca-

lidades urbanas de pequeno porte, buscando solues de baixo custo
que se beneficiem do menor preo da terra e que possam ser mais
harmnicas com as condies naturais subjacentes. Por exemplo, po-
deria ser admitida a expanso horizontal da cidade e apoiadas fossas
spticas em vez de sistemas formais e caros de coleta de esgoto.
5. Promover o desenvolvimento, em escala sub-regional, de planos regio-

nais de Adaptao para a Mudana Climtica. Em alguns casos, a
escala considerada pode ser municipal, mas, idealmente, tais planos
deveriam ter uma escala mais abrangente, como a de regies metro-
politanas e outros aglomerados urbanos e regionais relevantes;
a. Garantir que tais planos sejam baseados no desenvolvimento de sis-

temas de informaes georreferenciados. Sistemas desse tipo tm
que ser desenvolvidos em escala detalhada, sendo capazes de as-
sociar informao de natureza ambiental e demogrfica, com cla-
ra indicao das reas de ocupao mais vulnerveis a episdios
extremos, tais como enchentes, desmoronamentos, incndios ou
outros fenmenos relevantes associados mudana climtica;
b. Garantir que tais planos sejam capazes de cobrir as principais

dimenses de impacto relativo mudana climtica. Essas di-
menses tendem a variar segundo as caractersticas locais, tais
como a proximidade ou no do mar, a topografia, o sistema de
drenagem, o regime climtico, sistemas de tratamento e abaste-
cimento de gua etc.
- 87 -
c. Assegurar que tais planos proponham uma estratgia clara e fac-
tvel de ao. necessrio que tais aes sejam detalhadas em
nvel de projeto, com identificao das aes mais emergenciais
e a priorizao das necessidades de interveno;
6. Promover a integrao do tema de adaptao aos planos e projetos de

desenvolvimento local existentes. Todos os planos e projetos urbano-
regionais envolvendo dimenses, como o Plano Diretor Urbano, pla-
nos de manejo de recursos hdricos, planos urbansticos, planos de
manejo de resduos slidos, projetos habitacionais e planos de drena-
gem e combate a enchentes, por exemplo, devem incorporar elemen-
tos relacionados adaptao e/ou dialogar com o Plano de Adapta-
o para Mudanas Climticas:
a. Aspectos relacionados conservao de recursos hdricos, ga-

rantia de maior permeabilidade do solo, proteo de encostas
e a no ocupao de reas sujeitas inundao, por exemplo,
devem ser contemplados;
b. Esforos na rea de capacitao local para incorporao de tais

temas agenda tcnica dos profissionais sobretudo nas co-
munidades associadas (como arquitetos e engenheiros) so de
grande importncia para o sucesso de iniciativas desse tipo;
c. Esforos de articulao com agncias produtoras e reguladoras

de tais polticas, como o Ministrio das Cidades e a CEF so ex-
tremamente relevantes para levar a cabo com sucesso iniciativas
dessa natureza;
7. Oferecer apoio para que bons projetos na rea sejam colocados em pr-
tica. Uma vez que recursos fiscais so limitados para essa modalidade
de iniciativa, os esforos devem ser feitos no sentido de direcionar os
melhores projetos para canais de financiamento existentes, como a
CEF, o BNDES, Banco Mundial e BID;
- 88 -
a. Iniciativas de identificao e disseminao de melhores prticas
devem ser disseminadas por meio de instrumentos, tais como con-
cursos, congressos e publicaes de cartilhas e manuais.
Evidentemente, esses elementos explicitam apenas brevemente a necessida-

de do desdobramento do marco regulatrio relacionado Poltica Nacional
de Mudana Climtica de modo a efetivamente contemplar o tema da adap-
tao, destacando particularmente aqueles elementos relacionados adap-
tao de reas urbanas onde vive a grande maioria da populao brasileira.
9. Listagem de recomendaes principais
1. Como recomendao genrica, sugere-se uma maior ateno s ques-

tes de adaptao nas prioridades e na disposio oramentria das
instituies governamentais nas trs esferas, com nfase na proble-
mtica que afeta os espaos em que a grande maioria da populao
reside, ou seja, nas reas urbanas.
2. Realizar uma anlise e explicitao das categorias de investimento

na rea ambiental, em cada instncia governamental, assim como o
significado especfico e a repercusso concreta desses investimentos
para as mudanas climticas.
3. Promover o desenvolvimento, em escala sub-regional, de planos re-

gionais de Adaptao para a Mudana Climtica, baseados no desen-
volvimento de sistemas de informaes georreferenciados e capazes
de cobrir as principais dimenses de impacto relativo mudana cli-
mtica, que propem uma estratgia clara e factvel de ao.
4. importante fortalecer as polticas que esto se construindo em tor-

no do enfrentamento dos desastres, potencializando as articulaes
- 89 -
intersetoriais e entre os nveis de governo associados a novos centros
de pesquisa e monitoramento (mitigao). Entretanto, deve-se bus-
car ampliar o escopo de tais polticas, incluindo o planejamento do
processo de expanso das cidades e estimular normas especficas para
novos loteamentos, que evitem o surgimento de novas reas de risco,
atender s demandas por habitao j existentes e o uso mais racional
do solo urbano (adaptao).
5. Dada a ausncia completa de estudos espaciais que permitiriam

identificar a necessidade de aes de preveno de desastres natu-
rais, recomenda-se a realizao de uma aproximao preliminar para
mapear as principais necessidades em nvel local. As metodologias
de integrao de dados demogrficos com informaes geogrficas
(Sistemas de Informao Geogrfica) j so amplamente difundidas.
vivel realizar um levantamento, mesmo que preliminar, para mui-
tos dos municpios brasileiros com informaes j existentes.
6. Promover estudos especficos voltados para a anlise dos impactos

das mudanas na composio da populao e nos domiclios brasilei-
ros sobre a alterao dos padres de consumo e sobre suas implica-
es especficas para as medidas de adaptao.
7. Promover a conscientizao da classe de tomadores de decises a res-

peito das vantagens de uma atitude proativa no que se refere ao cres-
cimento urbano que ainda est por vir. O setor pblico precisa tomar
uma atitude proativa em relao s necessidades futuras de solo ur-
bano para a populao mais pobre. Isso exige anlises e informaes
atualizadas referentes forma, localizao e composio do cresci-
mento urbano. No atual momento, a ateno deve ser concentrada
principalmente no ordenamento e na humanizao do crescimento
nas periferias urbanas das maiores cidades.
- 90 -
8. Promover uma avaliao independente e abrangente da nova gerao
de programas de polticas urbanas e de habitao com vistas melho-
ria e eventual correo da eficcia das diferentes iniciativas e projetos
empreendidos nesses ltimos anos.
9. Uma poltica de adaptao voltada para as reas urbanas brasileiras

requer tambm: identificar, em escala nacional, regies crticas para o
desenvolvimento de aes emergenciais em termos de adaptao; im-
plantar um sistema de alerta, baseado em modelos climticos adequa-
dos, que antecipem a ocorrncia de episdios climticos extremos re-
duzindo o risco de mortes e de danos materiais; definir o arcabouo
institucional do modelo de regulao em questo, especificando as dife-
rentes responsabilidades dos diversos entes federativos e identificando
as fontes de financiamento para aes e projetos na rea de adaptao.
10. Revisar as experincias internacionais no que se refere adaptao

aos desastres naturais a fim de ajudar no desenvolvimento de uma
maior capacidade brasileira para lidar com a intensificao de even-
tos climticos extremos.
11. Tomar as medidas necessrias para assegurar que as aes preventi-

vas essenciais incluam a garantia da oferta futura de gua, a conten-
o dos episdios de inundao e dos episdios de incndio, assim
como o manejo das zonas costeiras.
12. Alm de superar as dificuldades de harmonizar temas tradicional-

mente tratados setorialmente, como saneamento, habitao, meio
ambiente e defesa civil, uma poltica de adaptao ter que se ba-
sear na construo de mecanismos de coordenao entre as aes da
Unio, de Estados e municpios.
13. Promover a integrao do tema de adaptao aos planos e projetos de

desenvolvimento local existentes.
- 91 -
Anexo A
Despesa com a funo Gesto Ambiental realizada pelos
governos federal, estaduais e municipais. Brasil 2010.
(em R$ 1,00)
FUNO E TOTAL GOVERNO GOVERNOS GOVERNOS
SUBFUNES FEDERAL ESTADUAIS MUNICIPAIS
TOTAL 9.276.780.073 3.550.299.962 3.170.039.199 2.556.440.912
Preservao am- 2.155.644.515 140.011.587 775.814.696 1.239.818.232
biental
Controle ambiental 1.122.191.729 84.185.259 552.848.752 485.157.718
Recup. reas degra- 139.094.165 5.736.594 82.014.180 51.343.391
dadas
Recursos hdricos 2.795.138.349 1.971.453.771 767.646.112 56.038.466
Meteorologia 176.876 0 0 176.876
Demais despesas 3.064.534.439 1.348.912.751 991.715.459 723.906.229
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Balano do Setor Pblico Nacional - 2010.

(*) Dados municipais expandidos a partir de uma amostra de 5.212 Municpios.
TABULAES ESPECIAIS: Franois E. J. de Bremaeker
Fonte: Bremaeker, 2012.
Anexo B
Crescimento e estrutura populacional: Implicaes para
a adaptao
Neste anexo, apresentamos uma anlise mais detalhada das transformaes
no crescimento e na composio populacional brasileira. Sem dvida, as
dimenses do Brasil, em termos demogrficos, so muito significativas no
cenrio global. A populao brasileira passou de 52 milhes de habitantes
em 1950 para 191 milhes em 2010. Entretanto, ao contrrio de muitos pa-
ses em desenvolvimento, a trajetria do seu crescimento demogrfico se en-
contra numa fase nitidamente descendente, e logo ser decrescente. De fato,
o Pas est muito adiantado em relao s transformaes demogrficas que
- 92 -
costumam acompanhar o desenvolvimento, tanto no que se refere reduo
do seu crescimento como da sua distribuio populacional mais concentra-
da. Ou seja, com poucas excees, o desenvolvimento das naes tem sido
acompanhado pela reduo dos nveis de fecundidade e mortalidade, assim
como pela concentrao da maior parte de sua populao em reas urbanas,
especialmente em grandes cidades. Visto dessa forma, o Brasil j se encon-
tra na fase final da sua transio demogrfica e da sua transio urbana.
Esse progresso no significa, porm, que os processos demogrficos, parti-

cularmente em relao concentrao urbana, no estejam tendo interfaces
importantes com a problemtica ambiental do Pas. Pelo contrrio, o modo
atribulado em que se realizaram essas transformaes deixou sequelas pro-
fundas, que determinam o perfil de muitos dos problemas sociais e ambien-
tais do atual momento. Em particular, a trajetria da transio urbana de
ontem condiciona o perfil dos grandes desastres ditos naturais de hoje. As
polticas capazes de minimizar os efeitos dessas calamidades se identificam,
em muitos aspectos, com a reverso das atitudes e aes que caracterizaram,
e que continuam caracterizando, o Poder Pblico no processo de concen-
trao urbana.
Faremos, a seguir, uma breve anlise da evoluo dos outros dois compo-
nentes da dinmica demogrfica crescimento e composio e suas inter-
seces com a problemtica ambiental. Na seo seguinte aprofundamos a
temtica da distribuio da populao, aspecto central do nosso argumento.
B.1 - O crescimento populacional brasileiro e seu significado

ambiental
Devido queda mais abrupta da mortalidade, iniciada ainda na dcada de
1930, o Brasil teve seu perodo de maior crescimento relativo entre 1940
e 1970. Somente nos meados da dcada de 1960 que o Pas comeou a
experimentar uma reduo muito acelerada da sua fecundidade. Essa j se
- 93 -
encontra, hoje, em nveis abaixo de reposio: ou seja, ao persistir as taxas
de fecundidade atuais, haver uma diminuio absoluta da populao total
brasileira em pouco tempo, depois de 2030. O Grfico B.1 mostra que a
TFT (Taxa de Fecundidade Total) passou de 6,3 filhos por mulher, em 1960,
para 2,4 filhos no ano 2000, chegando ao nvel de reposio (2,1 filhos por
mulher) em 2005 e ficando em torno de 1,9 filho por mulher no final da
dcada. Como aponta a linha de tendncia (exponencial), pode-se prever a
continuidade dessa queda no futuro.
Grfico B.1 Taxa de Fecundidade Total (TFT) e nmero anual de nascidos

vivos Brasil, 1960-2009
4500,0 8
4000,0 6,3
Nmero de lhos por mulher

7
5,8
3500,0 6
3000,0 4,4 5
2500,0
2,9 4
2000,0
2,4 3
1500,0 1,9
1000,0 2
500,0 1
,0 0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Nmero de nascimentos TFT Expon. (TFT)
Fonte: Censos demogrficos, Pnads e projeo da populao do IBGE, reviso 2008 (apud MARTINE
e ALVES, 2011).
O Grfico B.1 tambm mostra que o nmero anual de bebs (nascidos vi-
vos) vinha aumentando progressivamente at atingir o mximo de pouco
mais de 4 milhes de nascimentos em 1984; a partir desse ano, porm, ini-
ciou-se uma reduo gradual e contnua do nmero anual de nascidos vivos
no Brasil. Tanto assim que, na atualidade, o nmero de nascidos vivos por
ano menor do que aquele registrado em 1960. Seguindo essas tendncias,
de acordo com projees do Ipea (CAMARANO e KANSO, 2009), a popu-
lao brasileira chegaria ao mximo de 207 milhes em 2030 e comearia a
- 94 -
diminuir em seguida, chegando a 205 milhes em 2040. O crescimento que
se verifica no atual momento, apesar da fecundidade estar abaixo do nvel
de reposio, essencialmente inercial, ou seja, se deve mais ao nmero de
mulheres atualmente em idades reprodutivas resultado da alta fecundida-
de em geraes anteriores do que quantidade mdia de filhos que elas
esto tendo hoje.
Portanto, independentemente do calor do debate internacional a respeito

da importncia dos impactos ambientais do crescimento populacional, essa
discusso tem pouca relevncia prtica no caso brasileiro. verdade que
ainda existe uma demanda insatisfeita por contraceptivos, que deveria ser
objeto de medidas mais eficazes por parte da sade pblica, por uma ques-
to de direitos bsicos. Entretanto, atender essa demanda no Brasil pouco
alteraria o nvel da fecundidade ou o ritmo de crescimento populacional.
B.2 Mudanas na estrutura populacional e suas

consequncias ambientais
O fato de o ritmo de crescimento populacional no ser motivo de preocupa-
o exgua em referncia ao Brasil no significa que a dinmica demogrfica
deixou de ter importncia na conformao da nossa agenda ambiental. Pelo
contrrio, os dois outros componentes dessa dinmica a composio e
a distribuio populacional tm implicaes diretas e significativas para
muitas questes ambientais, inclusive para a mitigao e a adaptao s mu-
danas climticas. Como o atual trabalho enfoca particularmente os temas
de adaptao, dever centrar a ateno principalmente na questo da re-
distribuio populacional. Entretanto, importante mencionar brevemente
tambm alguns aspectos referentes s mudanas na estrutura populacional
e seu significado ambiental, pois so questes at agora insuficientemente
conhecidas ou estudadas.
O rpido descenso da fecundidade experimentado pelo Brasil mudou radi-

calmente a composio da sociedade brasileira, trazendo benefcios poten-
- 95 -
ciais e algumas inquietaes no curto prazo, assim como responsabilidades
adicionais no mdio prazo. De 1920 a 1960, a reduo da mortalidade, con-
juntamente com a manuteno de padres elevados de fecundidade, vinha
contribuindo para um rejuvenescimento da populao. Posteriormente, a
estabilizao da mortalidade em nveis relativamente baixos fez com que a
queda abrupta da fecundidade invertesse esse processo, tornando a popu-
lao mais velha, em termos mdios. O Grfico B.2 apresenta a distribuio
por sexo e idade da populao brasileira de acordo com o ltimo Censo
Demogrfico.
Grfico B.2 Distribuio por sexo e idade da populao brasileira, 2010
Fonte: Censo Demogrfico 2010, IBGE (apud MARTINE e ALVES, 2011).
Esse grfico reflete a reduo progressiva no nmero de nascimentos que se

verifica desde 1984, conforme assinalado anteriormente. Atualmente, h uma
forte concentrao da populao total entre 10 e 34 anos. Entretanto, o forte
movimento implcito nessa pirmide de um envelhecimento progressivo da
populao total. Do ponto de vista econmico, essas mudanas na estrutura
etria da populao, provocadas pela queda da fecundidade, indicam que o
Brasil est passando atualmente por um momento muito favorvel, no sen-
- 96 -
tido de ter uma estrutura fortemente concentrada nas idades de trabalhar.
Isso se traduz numa reduo da taxa de dependncia nesse perodo, chamado
de bnus demogrfico; ou seja, um perodo em que melhora a relao entre
o nmero de pessoas em idade ativa e pessoas em idades dependentes. Esse
perodo, de durao relativamente curta (em torno de um par de dcadas),
permite um maior investimento em capital humano e em melhorias sociais, e
j contribuiu para a reduo da pobreza e o aumento da classe mdia, obser-
vados no Brasil durante os ltimos anos.
No mdio e longo prazo, porm, existe outro desafio a expanso acen-

tuada da populao idosa e a elevao da razo de dependncia. Conforme
experincia dos pases desenvolvidos, onde a populao idosa j constitui
de 15 a 25% da populao total, a falta de polticas adequadas prevendo
esse desenlace inevitvel pode ter consequncias muito complicadas para o
Brasil no futuro.
As consequncias ambientais dessas mudanas ainda no so totalmente

claras para os pases em desenvolvimento. A queda da fecundidade brasi-
leira tem sido propiciada e acompanhada por outras transformaes sociais
importantes, particularmente em relao constituio das famlias e da
ocupao dos domiclios. Nesse sentido, o crescimento do nmero de casais
sem filhos e de casais de dupla renda, como a famlia DINC (Duplo Ingres-
so, Nenhuma Criana), faz com que exista maior parcela de renda dispo-
nvel para o investimento e o consumo das famlias. O Grfico B.3 mostra
que a famlia hegemnica, constituda por um casal com filhos, diminuiu
de 62,8% para 49,9% entre 1992 e 2009. Cresceram as famlias constitudas
pelos casais sem filhos de 11,7% para 16,2% e as monoparentais femini-
nas, que passaram de 12,3% para 15,4% no mesmo perodo. Tambm houve
um aumento dos arranjos unipessoais, tanto femininos quanto masculinos
(MARTINE e ALVES, 2011).
- 97 -
Grfico B.3 Distribuio dos arranjos familiares brasileiros pelo
tipo de arranjo, 1992 e 2009
80
70 62,8
60
49,9
50
40
30
20 16,2 15,4
11,7 12,3
8,9 7,5
10 6,2 5,4
1,6 2,0
0
Casal com Casal sem Me com Pai com Mulher Homem
filhos filhos filhos filhos sozinha sozinho
1992 2009
Fonte: Pnads 1992 e 2009, segundo Comunicado da Presidncia Ipea, n 64, outubro de 2010 (apud
MARTINE e ALVES, 2011)
As transformaes nas famlias foram acompanhadas pela reduo do n-

mero de pessoas por domiclios e pelo aumento do nmero de cmodos
nos domiclios, o que indica maior disponibilidade de cmodos por pessoa.
A percentagem de domiclios com cinco ou mais cmodos passou de 52%,
em 1970 para cerca de 70% em 2009. J o nmero mdio de moradores por
domiclio passou de 5,3 pessoas em 1970 para 3,8 pessoas em 2000 e chegou
a 3,3 pessoas, segundo o Censo 2010. No perodo 1991 a 2000, a populao
cresceu a um ritmo de 1,6% ao ano, enquanto o nmero de domiclios cres-
cia a 2,9% ao ano. No perodo 2000 a 2010, o nmero de domiclios cresceu
quase duas vezes mais rapidamente que a populao (2,5% contra 1,2% ao
ano). Esses so aspectos extremamente relevantes por representarem uma
presso adicional em termos de demanda por reas urbanas com uma in-
fraestrutura urbana precria, induzindo um efeito adicional no sentido de
promover a ocupao de reas urbanas inadequadas ocupao e em si-
tuao de risco. Dessa forma, mesmo com uma tendncia de reduo da
- 98 -
populao brasileira, se persistirem as tendncias de reduo do nmero
mdio de moradores por domiclio, a presso por novas habitaes no ir
reduzir automaticamente.
Por sua vez, o aumento do nmero de domiclios por pessoa significa um

aumento do consumo de eletrodomsticos, energia, automveis, solo ha-
bitvel, material de construo etc. Ou seja, o aumento no nmero de do-
miclios representa um acrscimo per capita na gerao dos gases de efeito
estufa. Um dos fatores que favorecem essa multiplicao de domiclios que
a populao mais idosa, cada vez menos, reside com seus filhos e netos. Ou-
tro elemento se deriva da maior facilidade de separao de casais e o conse-
quente estabelecimento de moradias adicionais separadas (ver Grfico B.4).
O envelhecimento da populao tambm traz novas demandas em termos
de instituies, equipamentos, materiais e insumos para a sade. O aumento
do consumo gerado por essas transformaes na composio e no tama-
nho do domiclio no tem sido devidamente considerado nas discusses
a respeito de crescimento populacional, de reduo da fecundidade e de
problemas ambientais. Essas transformaes tambm trazem implicaes
importantes, mas insuficientemente estudadas, para a adaptao. Diversos
segmentos da populao se encontram, ceteris paribus, numa situao de
maior risco. o caso da populao idosa, das crianas, das pessoas que re-
sidem sozinhas e das gestantes. O mapeamento dos fatores e reas de risco
precisa tomar essas caractersticas em considerao.
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Grfico B.4 Nmero de divrcios em primeira instncia, Brasil, 1984-2010
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Srie Populao e Desenvolvimento Sustentvel

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Dinmica populacional e a agenda ambiental

1. Desastres naturais 2. Desenvolvimento

Este texto, que compe a srie Populao e Desenvolvimento Sustentvel, o resumo de

2. A situao do Brasil no contexto internacional

3. Prioridades e aes do Brasil: Meio ambiente e mudanas

4. Dinmica populacional e a Agenda Ambiental:

5. Distribuio espacial de populao e adaptao...........................37

5.1 A distribuio populacional por biomas ................................38

5.2 As zonas costeiras.......................................................................41

5.3 Populaes rurais e desastres naturais ....................................44

5.4 . Transio urbana e riscos naturais..........................................50

6. As sequelas sociais e ambientais do descaso e da excluso..........67

6.1. Excluso, informalidade e moradias precrias ......................67

6.2 Habitao, saneamento e vulnerabilidade socioambiental....72

7. A rota da adaptao aos desastres naturais:

8.1 Iniciativas internacionais pertinentes ......................................83

8.2 Elementos de uma poltica nacional de adaptao

9. Listagem de recomendaes principais............................................89

B.1 - O crescimento populacional brasileiro e seu significado

B.2 Mudanas na estrutura populacional e suas

Grfico 1 - Total de registros de mortes e de atingidos por desastres

Grfico 2 - Nmero de pessoas atingidas por enchentes e

Tabela 1 - Percentual de municpios que sofreram inundaes

Grfico 3 - Distribuio dos arranjos familiares brasileiros

Tabela 2 - Distribuio da populao em localidades urbanas de 20

Tabela 3 - Populao residente em zonas costeiras de baixa

Tabela 4 - Populao segundo o nmero e tamanho da localidade

Tabela 5 - Nmero de distritos e populao nos censos

Tabela 6 - Migrao rural urbana, crescimento populacional

Tabela 8 - Taxas de crescimento populacional urbano,

Grfico 4 - Migrao rural-urbana decenal entre 1980 e 2010,

Grfico 5 - Dimenso e composio do crescimento urbano,

Grfico 6 - Taxas de crescimento (em % ao ano) das classes

Grfico 7 - Evoluo da populao em cada classe de cidades,

Grfico 8 - Domiclios particulares ocupados existentes em

Tabela 9 - Total de municpios com coleta de esgoto sanitrio

Grfico 9 - Proporo de domiclios com condies de

A Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, conhe-

Nesse sentido, a parceria entre o Ministrio do Meio Ambiente e o Fundo de

Esses quatro estudos envolveram especialistas de diferentes reas e tiveram

A publicao destes estudos visa disponibilizar toda a comunidade cient-

Assim como o legado da Conferncia Rio +20 no se resumiu aos documen-

A intensificao dos eventos extremos climticos gera problemas urgentes

O instrumental demogrfico pode ser especialmente til nessa tentativa de

Inicialmente, o relatrio expe a situao do Brasil no contexto internacional

Em cada captulo do relatrio so alinhadas algumas breves sugestes para

O problema da intensificao dos eventos extremos climticos urgente e

O instrumental demogrfico pode ser particularmente til nessa tentativa

No contexto da intensificao das discusses sobre os culpados da ameaa

Assim, o captulo 2 deste relatrio apresenta um panorama geral da situao

Em cada captulo, so alinhadas algumas breves sugestes para formulao

Um dos aspectos mais evidentes relacionados s mudanas climticas, o qual

Vale notar que quando consideramos o potencial destrutivo em termos de

importante tambm observar que, segundo os dados do International Di-

Nesse sentido, a relao entre mudanas climticas e desastres naturais in-

O Grfico 1 mostra como tem evoludo o nmero de registros de atingi-

Grfico 1 Total de registros de mortes e de atingidos

Fonte: EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database

Confirmando uma velha e apreciada anedota brasileira a respeito da repar-

Esses dados indicam que o principal problema, em termos de eventos natu-

2 Os escorregamentos, popularmente conhecidos como deslizamentos, so os processos de movimentos