UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

TELMA HOYLER

Incorporao imobiliria e intermediao de interesses

em So Paulo

So Paulo
2014
 UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

Telma Hoyler

Incorporao imobiliria e intermediao de interesses

em So Paulo

(Verso Corrigida)

Dissertao apresentada ao
Programa de Ps-Graduao em
Cincia Poltica, do Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas
da Universidade de So Paulo para
obteno do Ttulo de Mestre em
Cincia Poltica.

Orientador: Prof. Dr. Eduardo Cesar

Leo Marques

So Paulo
2014
Resumo
Existe um padro institucionalizado de relao pblico-privado na poltica de uso e
ocupao do solo que explica as vitrias do lado do setor imobilirio? Para oferecer
uma resposta a essa questo, este trabalho investiga a intermediao de interesses
entre burocracias estatais e os incorporadores imobilirios na aprovao de
empreendimentos imobilirios em perodo recente no municpio de So Paulo e
apresenta uma contribuio questo sobre como as cidades so governadas.
Verificou-se a ocorrncia de um poder fragmentado e heterogeneamente disperso
compondo um padro de governana no qual nem sempre o mercado imobilirio
ganha tudo, dependendo de processos de intermediao de interesses especficos,
levados adiante caso a caso. Tais processos ocorrem no apenas no momento da
definio da legislao, mas tambm na conformao das estruturas que vo regular
a poltica e no momento de implementao da prpria poltica de aprovao de
empreendimentos. Foram identificados trs tipos de interao que servem de canal
para a intermediao de interesses: uma interao conjuntural, dada pela atuao
dos incorporadores na estruturao da burocracia de aprovao de
empreendimentos; uma interao ordinria, cuja agncia por parte do poder pblico
ocorre por meio dos burocratas de nvel de rua; e uma interao participativa a partir
da Cmara Tcnica de Legislao Urbanstica. Em todas as situaes, as vitrias
dependem dos encaixes que ocorrem entre os interesses estatais e os dos agentes
privados. O interesse do Estado em realizar o encaixe, no caso analisado, veio da
necessidade de construo de capacidade estatal para fazer frente a um choque
externo. Isso evidencia que a construo de capacidades pode significar melhor
encaixe entre setor pblico e privado e no necessariamente implicar maior controle
estatal.

Palavras-chave
Poltica Urbana Intermediao de Interesses Incorporao Imobiliria
Capacidade Estatal Cidades So Paulo
Abstract
Is there an institutionalized pattern of public-private relationship regarding policies
of land use, which explains the victories achieved by the real estate industry? To
provide an answer to this question, this work investigates the interest intermediation
between state bureaucracies and real estate developers when it comes to the
approval of building projects in So Paulo and contributes to the understanding of
how cities are governed. A system of fragmented and heterogeneously scattered
power was identified composing a governance pattern in which, depending on the
interest intermediation process brought forward in each case, the real estate market
does not always take it all. Such proceedings occur not only during the definition of
the legislation, but also while shaping which structures will regulate the policy and
throughout the implementation of the policy itself. Three types of interaction which
channel interest intermediation were identified: a situational interaction, set by the
developers actions in the building of the bureaucracy of development approval; an
ordinary interaction, in which government action is set by street level bureaucrats;
and a participatory interaction within the Technical Chamber of Urban Legislation. In
all cases, triumph depends on the process of fitting that can occur between state and
private actors interests. The state's interest in performing the fit in the analyzed city
was triggered by the need to build up state capacity to face an external shock,
revealing that capacity building can promote better engagement between the public
and private sector without necessarily implying greater state control.

Key words
Urban Policy Interest Intermediation Real Estate Development State Capacity
Cities So Paulo.
 Para os interessados
em uma distribuio socialmente justa do solo urbano.
 The whole of science is nothing more than a refinement of everyday thinking
(Albert Einstein, Essays in Physics).

Vivendo, se aprende; mas o que se aprende mais, s a fazer maiores perguntas

(Joo Guimares Rosa, Grande Serto Veredas).
Agradecimentos

Um empreendimento coletivo e uma responsabilidade individual. assim que

traduzo a construo e realizao desta pesquisa em que muitas pessoas, de variadas
formas, tornaram possvel o curso que percorri.
Em primeiro lugar agradeo minha me, pelo suporte familiar e pelo
profundo apoio que sempre deu minha trajetria acadmica, sem os quais o
resultado possvel deste trabalho seria outro, necessariamente inferior.
Na esfera acadmica, agradeo ao Eduardo Marques por me acolher na
Cincia Poltica, acreditar na minha vocao como pesquisadora e pelo agradvel
convvio, que resultou em forte estmulo tanto permanente busca por compreender
a realidade quanto ao aprendizado de diversos meios teis para tanto. Agradeo
tambm pela liberdade com que pude perseguir algumas intuies ao longo do
caminho, sempre amparada por sua ampla disponibilidade em compartilhar insights
que iluminaram reflexes sobre a pesquisa do mundo e sobre a vida nele.
Aos amigos do Grupo de Estudos de Poltica do Urbano do Departamento de
Cincia Poltica Betina Sarue, Carolina Requena, Clara Oliveira, Daniela Costanzo,
Leandro Rodrigues, Marcos Campos e Samuel Ralize, agradeo profundamente pelas
atentas sugestes feitas ao longo do meu processo investigativo e pela troca de
impresses sobre as maravilhas e as dificuldades de pesquisar os meandros de uma
cidade. Em especial aos amigos deste grupo, Jos Milito, Guilherme Minarelli e
Gabriela Trindade, agradeo pela ajuda no georreferenciamento da base de dados
que utilizo nesta dissertao.
A todos os colegas da ps-graduao do Departamento de Cincia Poltica, em
especial aos colegas da Representao Discente, sou grata pela chance de ser
partcipe no empenho em construir um ambiente plural e frtil ao pensamento.
Aos funcionrios da secretaria do Departamento de Cincia Poltica, Mrcia,
Rai, Vasne, Leo e Ana, agradeo o suporte operacional e os sorrisos de incentivo
trocados no cotidiano.
 Principalmente aos professores Adrian Gurza Lavalle e Rogrio Arantes,
agradeo pela gentileza com que compartilharam comigo o profundo conhecimento
que tm em alguns temas que tangenciei nesta dissertao.
Agradeo ao Centro de Estudos da Metrpole (CEM/INCT), fundamental para
o meu amadurecimento acadmico. Em especial Marta Arretche pelo trabalho de
direo, ao Daniel Waldvogel e ao Donizete Cazzolatto, por me introduzirem no
mundo das operaes geogrficas, e ao Edgard Fusaro, por mostrar a beleza da
estatstica. Silvia Ferreira, Mariza Nunes e Paula Zucaratto agradeo o apoio
administrativo e a delicadeza com que sempre o fizeram.
Por meio de uma pesquisa realizada no CEM pude conviver, ainda que
brevemente, com o professor Patrick Le Gals, a quem agradeo a ateno dedicada
minha pesquisa e as sugestes bibliogrficas feitas.
Aos que de perto me inspiraram nos meus primeiros passos como
pesquisadora, Peter Spink, Ricardo Bresler e Fernando Burgos, aproveito a
oportunidade para agradecer por terem desde cedo aguado em mim a curiosidade
para investigar o mundo.
Agradeo a todos os meus entrevistados, que se dispuseram a conversar e a
me apresentar seus interesses e pontos de vista. Em especial Camila Maleronka,
que mais do que uma entrevista, compartilhou reflexes e acolheu minhas angstias
de incio de trajeto investigativo, num campo pra mim completamente desconhecido,
como era a arquitetura.
Agradeo ao Pedro, por tudo.
s queridas e aos queridos Livia Cruz, Pamella Gonalves, Adriano Borges,
Sofia Reinach, Diogo Bardal, Alpio Ferreira, Rafael Heredia, Andr Flexa, Nata
Lacerda, Cssio Puterman, Juanje Cava, Pilar Hernandes, Lvia Gouveia, St Todaka,
Melina Rombach, Kate de Abreu, Tati Sandim, Ceclia Gomes, Jacqueline Brigago,
Samira Bueno, Eliane Barbosa, Lucio Bittencourt, Veronika Paulics, Theo Arajo e
Gabriel Catanzaro, para os quais pude, em momentos distintos expor angstias
acadmicas e pessoais ou simplesmente descansar de todas elas, agradeo por me
ajudarem a lembrar que a vida pode ser mais leve e divertida.
 Agradeo Helen, Vi e Ellen por sempre compreenderem minha ausncia;
aos pequenos Louise, Lucca e Nana por me ensinarem a brincar mais; Rozi e Snia
pelo suporte domstico, de grande ajuda em momentos como o de feitura de uma
dissertao.
Agradeo Cludia Malinverni pela cuidadosa reviso deste trabalho.
Agradeo ao CNPq e Capes pelo financiamento desta pesquisa.
Agradeo ao Marcos Mendona pelos livros com que generosamente me
presenteou, de grande ajuda para escrever as pginas que seguem.
Lista de siglas

Abrainc Associao Brasileira de Incorporadoras Imobilirias

AET rea Especial de Trfego
Apeop Associao Paulista de Empresrios de Obras Pblicas
Aprov Departamento de Aprovao das Edificaes
Asbea Associao Brasileira dos Escritrios de Arquitetura
BDT Boletim de Dados Tcnicos
BNH Banco Nacional da Habitao
CA Coeficiente de Aproveitamento
Caehis Comisso de Anlise de Empreendimentos de Habitao de Interesse Social
Caieps Comisso de Anlise Integrada de Edificaes e Parcelamento do Solo
Cepac Certificados de Potencial Adicional de Construo
CET Companhia de Engenharia de Trfego
Ceuso - Comisso de Edificaes e Uso do Solo
CIL Comisso Integrada de Licenciamento
CMPU Conselho Municipal de Poltica Urbana
COE Cdigo de Obras e Edificaes
Condephaat Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e
Turstico
Conpresp Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio Histrico, Cultural e
Ambiental da Cidade de So Paulo
CRI Certificados de Recebveis Imobilirios
CTLU Cmara Tcnica de Legislao Urbanstica
EMBRAESP Empresa Brasileira de Estudos de Patrimnio
Fecomrcio Federao do Comrcio
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FHC Fernando Henrique Cardoso
Fiesp Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FII Fundo de Investimento Imobilirio
Fundurb Fundo de Desenvolvimento Urbano
HIS Habitao de Interesse Social
IAP Instituto de Aposentadoria e Penso
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
LPUOS Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo
OUC Operao Urbana Consorciada
PDE Plano Diretor Estratgico
PGT Polo Gerador de Trfego
Saehis Subcomisso de Anlise Integrada de Empreendimentos Habitacionais de
Interesse Social
Secovi Sindicato dos Incorporadores
Sehab Secretaria de Habitao
SEL Secretaria de Licenciamento
SFI Sistema de Financiamento Imobilirio
Sinduscon Sindicato da Construo Civil
SMDU Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano
SPE Sociedade de Propsito Especfico
VGV Valor Geral de Vendas
Zeis Zona Especial de Interesse Social
Glossrio

rea Computvel: rea que ser considerada no clculo do coeficiente de

aproveitamento do terreno.

Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC): ttulo financeiro

utilizado em permetro de Operao Urbana Consorciada como contrapartida pelo
direito de construir, comercializado pela BM&FBovespa.

Coeficiente de Aproveitamento (CA): o nmero que, multiplicado pela rea de um

terreno, indica a quantidade total de metros quadrados passveis de ser nele
edificados.

Cota Altimtrica: marcao de nvel ou altitude de um terreno.

Gabarito: altura mxima da edificao incluindo o tico.

Habitao de Interesse Social (HIS): destinada a populao de baixa renda. Oferece

ao incorporador um desconto da outorga onerosa.

Operao Urbana Consorciada (OUC): permetro delimitado em que fica suspenso

zoneamento urbano e passam a valer as regras especificadas por lei para o permetro.

Outorga Onerosa do Direito de Construir: contrapartida financeira paga

municipalidade pelo direito de construir do CA bsico at o mximo.

Parmetros Urbansticos: refere-se aos limites construtivos em cada zona da cidade.

Esses limites incluem CA, taxa de ocupao, nmero mximo de pavimentos e os
recuos a serem respeitados pelas edificaes em relao s divisas do lote.

Polo Gerador de Trfego (PGT): empreendimentos de grande porte que atraem ou

produzem grande nmero de viagens e devem pagar contrapartida para mitigao
do impacto virio. Em So Paulo so considerados PGT empreendimentos
residenciais com mais de 500 vagas de garagem e empreendimentos comerciais com
mais de 120 vagas, se localizados em reas especiais de trfego, ou 200 nas demais
reas da cidade.

Zona Especial de Interesse Social (Zeis): reas demarcadas para habitao da

populao de baixa renda. Podem ser de regularizao, em que, por meio de um
plano especfico de urbanizao, se regulariza o assentamento, ou de vazio, cujo
objetivo aumentar a oferta de terrenos para habitao de interesse social,
reduzindo o custo de produo para o incorporador por meio da iseno do
pagamento de outorga onerosa.
Sumrio

APRESENTAO 15

CAPTULO 1 - A ECONOMIA POLTICA DA INCORPORAO IMOBILIRIA 22

1.1 AFINAL, DO QUE ESTAMOS FALANDO? 24
1.2 COMO O ESTADO INTERFERE NESSE PROCESSO 34
1.3 ETAPAS IMPORTANTES DA INCORPORAO IMOBILIRIA 38
1.3.1 A CONSTRUO CIVIL 39
1.3.2 O FINANCIAMENTO IMOBILIRIO 42
1.4 AS INCORPORADORAS E SUA PRODUO EM SO PAULO E REGIO METROPOLITANA 46
1.4.1 CARACTERSTICAS GERAIS DOS LANAMENTOS IMOBILIRIOS 48
1.4.2 TIPO DE PRODUTO IMOBILIRIO E PORTE DAS INCORPORADORAS 57
1.4.3 PULVERIZAO OU CONCENTRAO DE MERCADO? 62
1.5 GUISA DE RECAPITULAO: O QUE J SABEMOS SOBRE A INCORPORAO IMOBILIRIA
PAULISTANA 63

CAPTULO 2 O ESTADO E A APROVAO DE EMPREENDIMENTOS IMOBILIRIOS 66

2.1 ENQUADRAMENTO TERICO 67
2.1.1 A TRAJETRIA DOS MODELOS DE ANLISE DO ESTADO E DA POLTICA PBLICA 68
2.1.2 GOVERNANA URBANA 74
2.1.3 CAPACIDADE ESTATAL E MUDANA INSTITUCIONAL 76
2.2 A COMPLEXIDADE INSTITUCIONAL E AS BUROCRACIAS ENVOLVIDAS 80
2.3 A CONSTRUO DE CAPACIDADES ENTRE A BUROCRACIA CORRENTE E O LEGADO PRVIO 84
2.4 GUISA DE RECAPITULAO: UMA PROVOCAO SOBRE A CRIAO DE CAPACIDADES PARA A
APROVAO DE EMPREENDIMENTOS IMOBILIRIOS EM SO PAULO 100

CAPTULO 3 FORMAS DE INTERMEDIAO DE INTERESSES NA APROVAO DE

EMPREENDIMENTOS IMOBILIRIOS 103
3.1 EXPLICAES CORRENTES PARA A INTERAO PBLICO-PRIVADO 104
3.1.1 INTERPRETAES SOBRE INTERESSES, MERCADO E ESTADO 105
3.1.2 DESAGREGANDO O NVEL DE ANLISE 109
3.2 INTERAO CONJUNTURAL: A CRIAO DA SECRETARIA DE LICENCIAMENTO 111
3.3 INTERAO ORDINRIA: O PAPEL DOS BUROCRATAS DO NVEL DE RUA 114
3.4 INTERAO PARTICIPATIVA: A CMARA TCNICA DE LEGISLAO URBANSTICA 118
3.6 GUISA DE RECAPITULAO: FORMAS DE INTERAO E O PAPEL DO ESTADO 126

CONSIDERAES FINAIS 130

REFERNCIAS 136

APNDICES 145
Apresentao
 Prdios concretizam disputas em torno do solo urbano e dos parmetros
adotados pelo poder pblico municipal para autorizar sua construo.
Empiricamente, sabemos bastante sobre a intensidade com que eles tm sido
erguidos na cidade de So Paulo, mas ainda muito pouco sobre os processos polticos
que consubstanciam esta dinmica. Existe, afinal, um padro institucionalizado de
relao pblico-privado na poltica de uso e ocupao do solo urbano que explica as
vitrias do setor imobilirio? A busca por essa resposta me conduziu a investigar qual
o interesse das partes envolvidas e como eles so operados pela interao entre tais
setores. Como pesquisadora, foi uma grata surpresa descobrir que existem mais
interesses e intenes em ambas as partes do que em geral consideramos. Alm
disso, temos negligenciado as possibilidades de encaixe entre eles, que constituem a
chave explicativa da relao pblico-privado nessa poltica. A seguir, compartilho o
meu ponto de partida, um mapa do caminho e alguns pressupostos que iluminaram
o trajeto percorrido nesta investigao.
Em cada cidade, um mosaico de processos interativos vrios d forma ao
conjunto do solo urbano e conecta imveis, fluxos de pessoas e atividades
socioeconmicas sobre ele desenvolvidas. Essa condensao urbana maior do que
a simples agregao de localizaes e elementos independentes. A natureza essencial
da terra urbana diz respeito forma sobre ela erguida essa mesma que podemos
observar caminhando pelas ruas e expressa a dinmica entrelaada da ao
individual de famlias e empresas e a ao coletiva empreendida por meio de relaes
de poder (MOE, 2006) ao longo de diversas instituies, conformando processos de
governana (SCOTT; STORPER, 2014).
Essa configurao e o pressuposto terico e empiricamente informado de que
os atores sociais adotam medidas em defesa de seus interesses suscitam a
curiosidade em investigar os modos pelos quais os incorporadores, agentes que
lucram com a explorao do solo urbano, atuam ao longo do tempo e no espao
dessas instituies. Alguns estudos tm se dedicado a mostrar como isso ocorre na
conformao das leis municipais (NERY, 2002) e no desenho da poltica pblica

16
federal que impacta o desempenho das incorporadoras (DIAS, 2012; ROYER, 2009);
mas a estrutura municipal de aprovao de empreendimentos ainda no havia sido
examinada em detalhe. Assim, ao longo deste trabalho, dedico-me a compreender a
intermediao de interesses entre os incorporadores e o poder executivo municipal
de So Paulo, especificamente no que diz respeito aprovao de empreendimentos
imobilirios, que constitui a implementao da poltica de uso e ocupao do solo.
Esse compromisso com a descrio e a explicao poltica da produo do
espao urbano justifica-se pelo impacto que esses agentes tm sobre o parque
construtivo habitacional e comercial da cidade, pela influncia que exercem sobre o
Estado e pela prpria agncia do poder pblico municipal, que possui ampla
competncia federativa sobre as decises dessa poltica urbana. Embora esse nvel
subnacional seja muitas vezes percebido como o administrador e regulador de
assuntos que outros entes federativos consideram pouco importantes do ponto de
vista poltico (como limpeza de ruas, drenagem, regulao do uso e ocupao do solo
e coleta de lixo) e alguns pesquisadores assumam estes temas como de menor
prestgio, o processo de tomada de deciso dessas polticas em nvel urbano envolve
muitos interesses, que obtm alta lucratividade na explorao de tais servios e tm
a rentabilidade dependente dessas decises (JOHN, 2011).
Importa esclarecer, desde j, que a atividade econmica da incorporao
imobiliria no se confunde com a ttica da especulao. Enquanto esta consiste em
guardar um terreno (ou outro bem) para valorizao futura, a incorporao tem seu
lucro garantido na mudana de ocupao do solo urbano, que se realiza na produo
e comercializao de um empreendimento. Quanto mais rpido for o giro de seu
capital, melhor. O estoque de terras em empresas incorporadoras, quando ocorre,
na maior parte das vezes operacional, no especulativo. De todo modo, mesmo que
no seja por meio da especulao, ao empreender projetos que modificam o uso e
ocupao do solo os incorporadores modificam a configurao da cidade e podem
acentuar ou diminuir a segregao socioespacial e o dficit habitacional, alm de
modificar o uso do espao pblico.

17
 Existe, contudo, uma dificuldade metodolgica na atribuio causal dos
efeitos em geral relacionados com a incorporao imobiliria, uma vez que os
mltiplos processos que interferem na transformao do uso e ocupao do solo
variam simultaneamente, a saber, o legado de polticas prvias, a estrutura fsica
herdada, as decises tomadas em outros setores de poltica. Ainda, a definio dos
preos imobilirios, frequentemente apontados como uma das causas da segregao
socioespacial, feita com base numa expectativa futura de valorizao, inexistindo
um contrafactual comparativo que sugira causalidade.
Diante disso, e considerando que ainda sabemos muito pouco sobre os
elementos institucionais que circunscrevem tais dinmicas, a proposta que levo
adiante com esta pesquisa a de dar um passo atrs. Dito de outro modo, no busco
relacionar dinmicas da incorporao com os problemas a ela atribudos, tal como a
literatura especializada em geral tem abordado o tema. Primeiramente situo-me num
lugar de fronteira para compreender, de um lado, a economia poltica da
incorporao, o processo pelo qual os incorporadores operam a transformao do
solo urbano e quais seus interesses especficos com vistas ao lucro a partir das
instituies vigentes (captulo 1) e, de outro, para entender o panorama das
instituies e das burocracias que emolduram a atividade da incorporao imobiliria
e como mudaram no tempo tendo em vista interesses do Estado (captulo 2). A partir
do diagnstico geral de que o incorporador quer a aprovao rpida de seu projeto
imobilirio e de que o Estado, por meio de suas burocracias, tem objetivos prprios,
por exemplo, na manuteno e construo de suas capacidades, mergulho nos canais
formais da interface entre incorporadores e poder pblico, examinando como ambos
realizam a intermediao de interesses no municpio de So Paulo (captulo 3). A
concluso que adianto nesse nterim que muitos equvocos interpretativos
decorrem de uma compreenso incompleta, seno equivocada, do que a atividade
de incorporao imobiliria e a agncia do Estado.
Na literatura especializada, o setor imobilirio tem sido frequentemente
abordado como o promotor da reproduo do espao urbano capitalista (SANFELICI,

18
2009). Nessa perspectiva, a produo habitacional aparece como elemento de
valorizao do capital (BOTELHO, 2007) e o Estado, como o viabilizador dos interesses
privados, sancionador de lucros no circuito imobilirio (PAIVA, 2007). A
predeterminao dos resultados assumida por esse vis terico, aliada a uma
estratgia muitas vezes macroscpica de anlise, nos impede de verificar a
multiplicidade e a especificidade dos interesses envolvidos nesse processo.
Sobretudo, a predeterminao torna desimportante verificar como ocorre a disputa
em torno de cada interesse. Conceitos como captura do Estado, frequentemente
empregados no debate, acabam obscurecendo a multiplicidade de canais de contato
formalmente estabelecidos com o Estado por meio de suas burocracias dotadas de
interesses prprios e, ainda, com outros canais construdos a partir de instituies
informais. Enquanto o mainstream da cincia poltica no tem conferido a devida
importncia investigao da produo dos governos e, nesse particular, destaco as
polticas urbanas (SAPOTICHNE et al, 2007), as publicaes recentes a respeito do
setor imobilirio, concentradas nas reas da arquitetura/urbanismo e da geografia,
tm deixado de lado anlises institucionais sobre os fenmenos urbanos. A
contribuio da cincia poltica, ao longo deste trabalho, ser introduzir a agncia e
o conjunto de regras que organizam o jogo do poder em que os agentes estabelecem
contato para levar adiante seus objetivos.
Para tanto, enquadro o tema na discusso sobre o modo pelo qual as polticas
so produzidas a partir das zonas de interface entre o Estado e os agentes externos
a ele. Revisito a abordagem minimalista de governana enquanto um quadro terico
que oferece insights sobre como os elementos presentes em determinada unidade
poltica valores, interesses, legislao, estrutura organizacional, incumbncias e
desempenho de papis de atores pblicos e privados podem se combinar em
determinados momentos por meio de um processo interativo. Em um quadro
institucional de referncia, esse um modo particular de identificar relaes que
potencialmente influenciam a poltica e a performance das instituies. Dialogo,
complementarmente, com as literaturas sobre a atividade imobiliria, a produo

19
dos governos e, ainda, reviso as principais correntes tericas que examinam a
interao pblico-privado e procuram entender os laos entre sociedade e Estado,
por meio de categorias como presso, anis burocrticos e intermediao de
interesses.
Para acessar as informaes empricas que colocaram de p esta pesquisa
adotei uma combinao de recursos metodolgicos, a depender das perguntas
parciais a serem respondidas: (1) aprimorei e analisei as bases de dados de
lanamentos imobilirios residenciais e comerciais em So Paulo e Regio
Metropolitana elaborados pela Embraesp e a base de dados recentemente
disponibilizada pela prefeitura sobre os empreendimentos aprovados; (2) utilizei
tcnicas de georreferenciamento e o recurso da cartografia digital para informar o(a)
leitor(a) sobre a produo imobiliria nessa regio; (3) procedi uma anlise
documental e legal de processos, relatrios, atas de conselhos, publicaes do Dirio
Oficial da Cidade de So Paulo, portarias, resolues e leis pertinentes; (4) realizei
entrevistas em profundidade com 46 pessoas que trabalham ou trabalharam no
poder pblico e/ou no mercado imobilirio, diversas delas gravadas, quando
autorizadas, e posteriormente transcritas; (5) assisti a trs eventos pblicos que me
permitiriam observar a interao entre incorporadores e poder pblico; e (6) solicitei
informaes especficas sobre dados em poder da prefeitura por meio do Sistema
Eletrnico do Servio de Informaes ao Cidado (e-SIC).1
O recorte emprico adotado o municpio de So Paulo. Em primeiro lugar,
essa escolha atribuda ao fato de a capital paulista sediar as incorporadoras de
grande porte e concentrar a maior parte da dinmica imobiliria do pas, muito
embora outras cidades estejam em crescente ascenso.2 Em segundo lugar, pelo fato
de tambm ser moradora de So Paulo, somente esta cidade me permitiria a
realizao de um grande volume de entrevistas em profundidade. Diante de um

1
Lei Federal n 12.527/2011.
2
Como informam os dados de 2011 da Pesquisa Anual da Indstria da Construo (PAIC), ltimo ano
divulgado.
20
quadro de quase ausncia de estudos prvios sobre as instncias de mediao na
poltica de uso e ocupao do solo, essa ferramenta foi fundamental para a coleta de
dados primrios.3
O argumento desta dissertao pode ser estendido para outras metrpoles,
mas as conexes estabelecidas entre incorporadoras e poder pblico e o estatuto
poltico originados a partir destas interaes so necessariamente um problema
emprico. A seguir, exponho a pesquisa que me permitiu responder como ocorre a
intermediao de interesses entre incorporadores e poder pblico municipal em
torno da aprovao de empreendimentos imobilirios em So Paulo.

3
Para esta natureza de investigao, conseguir entrevistas requer muito tempo de espera e/ou
intenso empenho de convencimento por parte do(a) pesquisador(a) junto aos entrevistados.
21
Captulo 1 - A economia poltica da incorporao imobiliria
 No Brasil, a incorporao a atividade produtiva do mercado imobilirio que,
alm da organizao da produo, abrange a transao dos imveis, incluindo a
propriedade da terra e a edificao sobre ela incorporada. 4 Recentemente essa
atividade passou a ter forte interseco com o mercado de capitais, passando a
incluir, alm da gesto de terrenos e imveis, o agenciamento de crdito e a
administrao de suas garantias (ROYER, 2009).5
A concesso do crdito, elemento virtual que interliga os ambientes
financeiro e de servios como considerado o mercado imobilirio em funo da
circulao dos imveis exige garantias cujos meios de obteno so disputados
localmente. Isso significa que, ainda que So Paulo venha a ser tomada por
investimentos estrangeiros no mbito da financeirizao globalizada aplicada ao
mercado imobilirio,6 o solo urbano continua sendo uma questo local, seja pela
distribuio das incumbncias de cada ente federativo, que no Brasil deixou a
encargo dos municpios a regulao do uso do solo e a arrecadao de impostos que
passam pelo setor, seja pelo processo de disputa por uma boa localizao do imvel
a ser edificado, que repercute em garantias ao crdito concedido.
Assim, para alm da concepo jurdica de setor imobilirio (de aspecto
formal), existe um enquadramento sociolgico, que inclui as disputas pelo solo
urbano, pela sua regulao e pelo lucro que a localizao do solo edificvel
proporciona. Me dedicarei, ao longo desta pesquisa, a essa segunda definio.
Para compreender o que est em disputa na atividade da incorporao
imobiliria e em que medida trata-se de uma dimenso local, adoto como ponto de

4
Na Europa, a promoo imobiliria, como chamada, envolve tambm a infraestrutura que d
suporte ao funcionamento das edificaes (gua encanada, esgoto em rede, caladas, parques, vias
que lhe do acesso). No caso brasileiro e no norte-americano, no.
5
Transformao semntica similar j havia ocorrido com o termo real estate, como conhecida essa
atividade nos Estados Unidos da Amrica. Referia-se inicialmente propriedade dos bens
incorporados por uma empesa, passou depois a descrever tambm a atividade econmica imobiliria
e desde a dcada de 1970 traduz a confluncia do mercado financeiro com o da habitao, conforme
apontou Royer (2009).
6
Como estudado, dentre tantos outros, por Chesnais (1996) e aplicado ao caso paulistano, por
exemplo, por Fix (2007).
23
partida importantes avanos feitos pela sociologia urbana francesa, ainda na dcada
de 1970, sobre a compreenso dessa atividade, ainda que eu chegue a concluses
distintas em relao quelas sobre a atuao estatal.
Este captulo explicita o processo pelo qual os incorporadores operam a
transformao do solo urbano e quais seus interesses especficos, com vistas ao lucro,
a partir da legislao vigente. Adicionalmente, para que se tenha uma compreenso
mais precisa do que estamos tratando, apresentado o mundo da incorporao
imobiliria em So Paulo, considerando os setores com o qual faz interface, sua
produo em termos de nmero de lanamentos, localizao, valor geral de vendas
e diferentes empresas incorporadoras que compem o setor.

1.1 Afinal, do que estamos falando?

O incorporador a figura responsvel pela articulao entre todos os agentes

que levam a uma edificao adiante. ele quem adquire um terreno, encomenda a
uma construtora a produo de uma edificao e se encarrega de comercializ-la.
Regida nacionalmente pela Lei n 4.951, sancionada em 1964, por ocasio da criao
do Banco Nacional Habitao (BNH), a atividade de incorporao inclui: a concepo
operacional, econmica e financeira do empreendimento; o encaminhamento legal
do processo junto ao cartrio de registro de imveis; a escolha e a compra do terreno;
a mobilizao do capital necessrio operao; a aprovao do projeto na prefeitura;
e a contratao dos projetos de arquitetura, paisagismo, decorao etc.; a promoo
e venda das unidades habitacionais; a fiscalizao da execuo da obra e dos servios
contratados; a entrega das unidades; a efetivao do financiamento ao adquirente;
e o provimento dos contratos garantidores dos emprstimos at sua liquidao. A
depender do caso, cabe ao incorporador tambm negociar e entregar obras de
contrapartida para amenizar o trfego de veculos gerado pelo empreendimento. E,

24
ainda, tratando-se concomitantemente de um incorporador-loteador, compete a ele
levar a infraestrutura do entorno (esgoto e gua em rede).7
O conjunto das incorporaes realizadas na cidade pode ocasionar ou
acentuar distores urbanas, como disperso ou hiperconcentrao, segregao
espacial e dficit habitacional. Invariavelmente esses problemas esto associados ao
preo dos imveis,8 que acabam provocando a expulso dos pobres para regies mais
afastadas da universalizao da cobertura de infraestrutura urbana. 9 O pensamento
dominante sobre a questo aponta o mercado de terras como causa principal das
disfunes da cidade capitalista. Contudo, a terra no tem um preo estabelecido
como o de outras mercadorias, porque no produzida. a utilizao capitalista do
espao urbano que confere propriedade privada da terra um preo de mercado,
estabelecido a partir da produtividade espacialmente diferenciada da atividade sobre
ela empreendida. Em torno de solos mais lucrativos (que, diferentemente do setor
agrrio, no imobilirio no passa pela fertilidade, mas pelo potencial de edificao,
pela infraestrutura e pela valorizao do entorno) os vrios agentes que valorizam
seu capital ao transformar o uso e a ocupao do solo dentre os quais os
incorporadores disputam o controle das condies urbanas que permitem o
surgimento de sobrelucros de localizao. Esse o mecanismo original que
estabelece um preo para o solo e influi na formao do preo dos imveis. Embora
no me detenha na anlise dos problemas urbanos associados precificao do solo
urbano e dos imveis, entender o que os torna caros nos serve para caracterizar mais
precisamente o que a incorporao imobiliria, o que querem os incorporadores

7
De acordo com a regulao do parcelamento do solo, regida pela Lei 6.766/1979.
8
Essa natureza de estudos no recente. Em 1826, por exemplo, Von Thnen, pioneiro nas teorias da
localizao, dedicou-se compreenso da formao do preo e como se dispunha a produo agrcola
no espao. Relacionou inversamente a distncia do centro de comercializao urbano e o excedente
do produtor, pelo custo de transporte e gastos com a produo.
9
Apesar da heterogeneidade das periferias trabalhada em Marques e Torres (2005), o centro da cidade
continua a concentrar a quase universalizao da cobertura, como se pode verificar em Requena et al.
(no prelo).
25
para o desempenho de suas atividades e, portanto, em que aspectos procuram
exercer influncia com vistas obteno de lucratividade.
Em resposta ao pensamento ecolgico da Escola de Chicago, 10 a sociologia
urbana francesa dos anos 1970 dedicou-se a caracterizar a cidade como o resultado
de um processo de produo capitalista, em vez de observ-la como uma realidade
previamente dada. Tambm questionou o papel do Estado, at ento encarado de
modo exgeno ao fenmeno estudado. Com essa mudana de perspectiva
identificou-se o Estado no como um agente racional que persegue uma meta para a
promoo da vontade geral, mas como um conjunto de aparatos sem interesse
prprio que realiza o interesse da classe dominante. Levando em conta a eficincia
econmica, as fraes do capital por si s so incapazes de produzir todos os bens
urbanos e atributos de localizao que valorizam o solo e lhes confere rentabilidade,
aspecto que caberia ao Estado, visto, portanto, como reprodutor das condies
capitalistas, no que Topalov (1979) chamou de processo cego sem sujeito.
Esta dissertao confronta a ideia de um processo cego sem sujeito,
acrescentando como evidncia a agncia do Estado, que, por meio de aes
empreendidas pelas suas burocracias, capaz de interagir com as estratgias de ao
dos incorporadores.
A despeito da sua concluso sobre a atuao do Estado, Topalov (1979) o
autor que mais avana na compreenso da lgica especfica da atividade de
incorporao imobiliria, ao compreender a cidade como resultado de processos de
produo levados adiante por distintas fraes do capital. O estudo da reproduo
do capital imobilirio inclui, consequentemente, anlise das condies de valorizao
do solo urbano, para o qual a localizao significa o seu sobrelucro. No caso do capital
imobilirio, uma vez acionado, o gatilho (TILLY, 2000) que desencadeia a condio de

10
A Escola de Chicago nasceu com a preocupao fundante de compreender o comportamento e as
atitudes dos habitantes no meio urbano. Ver, por exemplo, Park e Burgess (1925) e Wirth (1987).
26
sua reproduo a transformao da ocupao 11 do solo, que ocorre por meio da
atividade de incorporao.
De volta questo do mercado de terras como causa principal das disfunes
da cidade capitalista, para os economistas de inspirao marginalista o problema do
seu encarecimento decorre da concorrncia no perfeita do mercado do solo: o fato
de um terreno no ser transportvel conduz a uma situao de poucos compradores,
em que a oferta controlada aumentando os preos. Embora Topalov no discorde,
observa que essa explicao est longe de tocar o essencial: o preo do terreno o
preo de uma mercadoria sem valor de produo.
Qualquer mercadoria produzida pelo capitalismo tem um preo determinado
pelo equilbrio de um mercado, que oscila ao redor de um valor estabelecido fora da
circulao, ou seja, na produo. Do lado da oferta, o preo constitudo pelos custos
da produo, que envolve valor-trabalho, e pela margem de lucro sobre o capital
investido. No caso do solo urbano, contudo, no existe custo privado de produo,
pois no h envolvimento de trabalho humano. Portanto, se no h nada do lado da
oferta que determine o preo, est tudo do lado da demanda, conclui o autor. A
pergunta fundamental continua: como, ento, se estabelece o preo do solo se a lei
da oferta inoperante nesse caso? Ele determinado pelo preo de demanda12 dos
agentes que valorizam o capital ao transformar o uso e ocupao de um terreno e
pela disputa que os demandantes por solo estabelecem com os proprietrios
fundirios. Vejamos como isso se operacionaliza.

11
Topalov refere-se mudana no uso do solo, pois, poca, estava olhando para a transformao do
uso rural para urbano. Em cidades de urbanizao avanada, o mecanismo que possibilita a
reproduo do capital imobilirio a transformao da ocupao do solo, entendida como a mudana
de tipo de edificao e, portanto, de parmetros de ocupao sobre um terreno. Agradeo Rossella
Rosseto o preciso comentrio durante a minha banca de qualificao.
12
A demanda do mercado imobilirio por solo no a nica. Existe tambm a demanda por solo por
parte dos capitais produtivos de mercadorias no imobilirias. A deciso locacional das empresas no
espao urbano procura internalizar os efeitos teis de aglomerao, permitindo aumentar a
produtividade do trabalho, diminuir o tempo de rotao do capital e aumentar a rentabilidade dos
investimentos. Essa forma da demanda, que no objeto deste trabalho, foi, por exemplo, estudada,
no caso brasileiro, por Biderman (2001) e Costa (2014).
27
 O incorporador imobilirio13 estabelece, a partir da observao do mercado,
o preo que poder cobrar por seu produto e comea, ento, um clculo ao
contrrio para chegar ao preo do solo e ao lucro lquido obtido com a atividade de
incorporao.
A somatria dos valores unitrios de todas as unidades habitacionais de um
empreendimento constitui o que o setor imobilirio chama de valor geral de vendas
(VGV), a partir do qual comea a deduzir os custos. O primeiro elemento a ser
deduzido o custo de construo, que varia, dentre outros fatores, conforme o
projeto arquitetnico, o tipo de tecnologia, a produtividade da empresa de
construo e o material a ser empregado. Na simplificao proposta, o segundo
elemento a ser deduzido so os custos operacionais e legais, que incluem impostos,
pagamento de contrapartida financeira municipalidade, taxas cartoriais, custos
administrativos das incorporadoras, dentre outros. Por fim, o terceiro elemento
deduzido do VGV a margem mnima interna de retorno do investimento. Trata-se
de uma quantidade mnima de lucro previamente estabelecida por cada
incorporadora, que constitui uma exigncia para que a transao seja efetuada. Uma
vez deduzido do VGV esses trs elementos, o restante ser dividido entre pagamento
pelo terreno e lucro lquido da incorporao. dentro dessa ltima quantidade,
representada pela rea pintada na figura a seguir, que tem incio a disputa em torno
da formao do preo do solo.

13
Traduzirei por incorporador o que o autor chama de promotor. Trata-se de uma adaptao, visto
que as competncias do promotor imobilirio na Frana, assim como do developer nos EUA, no so
precisamente coincidentes com as do incorporador no Brasil. O mecanismo descrito, contudo, o
mesmo.
28
 Figura 1: O clculo do incorporador.

Fonte: adaptado de Topalov (1979)

O que est em jogo entre incorporador e proprietrio do terreno, portanto,

a repartio do sobrelucro, no a participao no conjunto do lucro interno da
operao. A repartio do sobrelucro entre o incorporador e o proprietrio do solo
ser o resultado da relao social entre ambos.
A lgica dessa disputa leva a que os proprietrios de terrenos aumentem a
fatia que recebem pelo metro quadrado depois de um certo tempo de aprendizado,
encarecendo o seu preo de venda. Isso anula a possibilidade de o incorporador ficar
com o lucro mximo, mas ele segue empreendendo porque j tem assegurada a
margem interna (lucro mnimo).
Uma vez negociado um terreno, o incorporador transforma sua ocupao
medida que empreende um novo tipo de edificao, distinta da casa, do galpo, do
estacionamento ou do pequeno comrcio anteriormente nele existente. Trata-se de
uma aposta de que pessoas com outros perfis de renda e estilo de vida migrem para

29
a regio e de que outros incorporadores nela empreendam, consolidando um novo
uso ou ocupao urbana. Esse processo modifica os preos em geral praticados no
lugar, a natureza do comrcio e dos servios e as relaes sociais antes existentes.
Com a mudana de ocupao e a atrao de habitantes com um novo patamar de
renda, o preo geral de venda que se esperava obter no princpio do processo a
partir do qual os demais custos sero descontados aumenta, ocorrendo assim o que
se tem chamado de valorizao imobiliria. Portanto, o mecanismo de mudana
de ocupao do solo por meio de expectativa de futura valorizao que provoca o
aumento no preo dos imveis em determinada regio.
Para o incorporador coloca-se ainda o problema de como liberar para venda
sua matria-prima essencial. Para responder a essa pergunta ser preciso
compreender a lgica de formao da oferta, que difere da lgica de outros produtos,
conforme, a esta altura, j se pode imaginar.
Ser proprietrio do solo significa coisas distintas segundo a posio de classe
que se ocupa. O proprietrio e o capitalista possuem uma mesma relao jurdica,
sob a qual se esconde uma pluralidade de relaes socioeconmicas com lgicas
prprias, existindo o proprietrio de terra com racionalidade tipicamente
capitalista e o no capitalista. O primeiro tipo aquele agente que gerencia seu
bem como um capital. Ele vender ou no o terreno em funo da rentabilidade
alternativa de seu capital em comparao ao que a propriedade lhe proporciona. Para
os proprietrios no capitalistas do solo o terreno no matria-prima para o lucro,
mas condio da reproduo de sua fora de trabalho, para colocar nos termos
marxistas adotados por Topalov. Nessas condies, guardar um terreno e se negar a
vend-lo parte de uma lgica social de gesto de seu patrimnio produtivo, seja por
no ter o proprietrio encontrado localizao alternativa equivalente ao preo que o
incorporador quer pagar pelo seu terreno, seja por um comportamento especulativo,
em que se espera o preo dos terrenos subir cada vez mais para finalmente vend-
lo.

30
 Ao longo desse processo existem riscos. O primeiro o do incorporador,
sobretudo o(s) primeiro(s) a incorporar(em) em determinada regio. O segundo risco
o do proprietrio, em particular o no capitalista, de cobrar um preo pelo terreno
que no lhe permite encontrar moradia em condies semelhantes em outro lugar.
A terceira natureza dos riscos dos primeiros compradores dos empreendimentos
da nova frente imobiliria, que comprometero sua renda em um imvel cuja
localidade est em processo de transformao. Ao que parece, o risco dos
proprietrios do solo urbano reduzido conforme aumentam o preo que cobram
pelo terreno. Em face da generalizao desse processo de mudana de ocupao do
solo e valorizao por toda a cidade, os proprietrios precisam gradativamente
aumentar o preo de venda do terreno para comprar algo similar em outra
localidade. J o risco dos incorporadores e dos compradores dos imveis reduzido
em razo da formao de uma nova conveno urbana (alm de no nvel da firma o
serem pelos instrumentos jurdicos). Trata-se, conforme expe Abramo (2007), de
um mecanismo de convergncia das expectativas dos agentes que possibilita o
surgimento de uma regularidade (de renda, etnia etc.) na estrutura urbana.
Transcrevo a seguir a fala de um incorporador, que confirma e complementa
a teoria at aqui descrita sobre a atividade da incorporao imobiliria:

T: Como feita a conta para definir o preo de venda? Se voc compra, por exemplo, por oito
mil reais o metro quadrado, voc vende por quanto?

Entrevistado: [...] funciona assim: quanto o mercado aceita que eu venda naquela localidade?
Seis mil, o metro? Pra quantas unidades no terreno? [rabiscando uma multiplicao no papel]
Com isso eu tenho um valor geral de vendas, que a minha receita final pelo
empreendimento. Que despesas eu tenho? O terreno, a construo, a legalizao, impostos,
publicidade, corretagem, financiamento. Bom, tenho um total de despesa. Se entre esse e
esse [apontando para o valor pedido pelo terreno e a receita] der resultado, eu vou em frente;
seno, eu no posso pagar o que o cara t me pedindo. Essa a equao (...) Essa margem
aqui [margem mnima], a gente tem trabalhado em torno de 15% e 18% de resultado sobre
vendas. Isso se der tudo certo, hein? Se piora o cenrio, piora a taxa interna de retorno, e
assim vai. Bom, mas ento o especulador o proprietrio do terreno. Uma casinha, enquanto
vale R$ 750 mil no mercado, por que pra mim est pedindo R$ 7 milhes? A presso de preo
do solo vem do proprietrio! Ns, assim que adquirimos [o terreno], o que eu mais quero
aprovar o projeto o mais rpido possvel, pra lanar, pra poder ter receita. Esse o meu giro
(Diretor do Secovi, presidente da RY incorporaes).
31
 No obstante a contribuio emprica, vale ressaltar que o entrevistado
explica o processo de seu ponto de vista particular, sem compromisso com a
explicitao da lgica mais abrangente. Assim, atribui o aumento do preo do imvel
(precificado por ele) ao aumento do preo do solo pelos proprietrios, com os quais
disputa. Com isso, desconsidera a sua prpria busca pelo sobrelucro, a mudana de
ocupao do solo que o empreendimento imobilirio origina em dada regio e o
aumento de preos da resultante.
Isso tudo leva a dois argumentos-chave para compreender a economia
poltica do setor imobilirio: a incorporao no se confunde com a especulao, e
esse um primeiro ponto que precisa ficar livre de confuso para que se possa
examinar efetivamente como atua o setor; e, segundo, a dinmica de formao dos
preos do solo recoloca a agncia no debate e ajuda a entender o interesse que os
incorporadores tm na atuao estatal.
A especulao imobiliria refere-se a uma estratgia especfica de atuao,
que consiste em guardar um terreno para valorizao futura. A respeito do ponto um,
ao longo da investigao que originou este trabalho no consegui descobrir com
preciso de onde se originou a substituio indiferenciada do termo incorporador
por especulador. possvel que tenha se originado da prtica corrente, no incio do
sculo XX, em que o loteador (que era tambm o incorporador num cenrio de baixa
especializao) articulava-se com as empresas de infraestrutura urbana e de
transporte para que fossem levados servios urbanos e linhas de nibus para o seu
loteamento, tal que esse fosse comercializado a preos mais elevados, conforme
aponta Brito (2008), segurando a venda do terreno at o provimento particular
dessas amenidades urbanas.
Se o incorporador especula ou no, depende da estratgia adotada por cada
empresa, sendo esta, portanto, uma questo emprica qual explicaes tericas
para fenmenos urbanos no podem se ancorar como premissa. Outrossim, tambm
o proprietrio de terreno pode ser um especulador, muito embora no exera a

32
funo de incorporador. At mesmo o morador de loteamento clandestino especula,
como j mostrou Carlos Nelson dos Santos (1984) ao analisar os processos de
crescimento e ocupao da periferia metropolitana do Rio de Janeiro, a partir dos
anos 1950.
A depender das condies do mercado, possvel que algumas vezes o
incorporador decida comprar e guardar um terreno para valorizao futura. Vale
acrescentar, contudo, que essa prtica s faz algum sentido em reas de terrenos
baratos, com valor do IPTU baixo, como so as franjas da cidade, opo que
igualmente torna-se cada vez mais invivel pela escassez de terrenos disponveis.
Outra informao a acrescentar que nem sempre terrenos no edificados em posse
de incorporadoras configuram o objetivo da especulao. A partir de 2006, algumas
grandes incorporadoras abriram seu capital, como veremos a seguir, e houve entre
elas uma corrida para a formao de banco de terras como forma de mostrar aos
investidores o potencial de expanso de que dispunham. O objetivo dessas empresas
era, porm, capitalizar-se e aumentar a produo, o que fica evidenciado pelo
crescimento da produo imobiliria no perodo posterior ao da abertura de capitais,
grande parte dele atribudo a essas empresas.
Se um incorporador adquire um lote e comea de imediato a transformao
de sua ocupao, no h especulao envolvida. 14 O que prprio atividade do
incorporador o estabelecimento de uma taxa mnima de atratividade e a
transformao da ocupao do solo para alcan-la, como vimos. E, para tanto, a

14
Fix (2011) considera que a compra de Cepac num volume maior do que o incorporador vai usar e
sua reteno para valorizao no mercado a forma de especulao com o solo criado. Minha ressalva
a essa afirmao vem do fato de que o incorporador age nessa relao econmica como um
proprietrio de solo, ainda que de solo criado. Alm disso, a especulao trata de uma dinmica
prpria ao mercado financeiro na qual os Cepac so comercializadas. De modo semelhante, a
produo imobiliria com a finalidade de atender investidores que buscam valorizao futura,
dinmica deflagradora da crise norte-americana, tratada por Royer (2009), tem a ver com o mercado
financeiro, embora de maneira interconectada com a incorporao. Ao abrirem capital na bolsa as
incorporadoras como qualquer outra pessoa fsica ou jurdica tambm participam do jogo
especulativo do mercado financeiro. Havia incorporao antes da abertura de capitais, contudo,
mostrando que a especulao no prpria natureza da atividade imobiliria, embora possam atuar
desta maneira.
33
velocidade de circulao do capital muito importante, sendo a agncia dos
incorporadores motivada por este interesse.
O segundo argumento que a dinmica de formao dos preos do solo
explica boa parte do interesse que os incorporadores tm na regulao estatal desse
mercado. Ao contrrio do que o postulado por alguns trabalhos, como, por exemplo,
em Rufino (2012, p. 24), olhar para a demanda por solo urbano no retira [...] o
protagonismo dos agentes. Em primeiro lugar, argumento que todo ofertante
tambm demandante; o que muda a relao econmica na qual ele est sendo
observado. Em segundo lugar, no haveria outra maneira de operacionalizar a renda
fundiria, visto que o solo urbano no produzido e no envolve, portanto, o
empenho de trabalho. Em terceiro, observando em microescala, considero um grau
elevado de agncia a disputa em torno do preo dos terrenos. 15

1.2 Como o Estado interfere nesse processo

Isso posto, vejamos quais so e como se operacionalizam, segundo a lgica

exposta, alguns dos principais interesses de incorporadores junto ao poder pblico.
Ao regular de um modo ou de outro quaisquer dos elementos a seguir elencados, o

15
O relato exemplar da disputa por terrenos envolveu a competio entre duas incorporadoras que
negociavam com proprietrios de cinco terrenos. Ouvi o relato pela voz da proprietria do que
chamarei de lote Z, situado em uma esquina de duas avenidas importantes da OUC gua Espraiada.
A Cyrela fez um contrato preliminar de um ano de durao com os proprietrios vizinhos a esse lote,
com a proposta de comprar por R$ 3.500,00 o metro quadrado. Para a compra ser finalizada, contudo,
a proposta deveria ser aprovada pelo conselho administrativo da empresa. Mas essa operao interna
demorou muito e o contrato venceu. A Odebrecht fez, ento, uma proposta para comprar por R$ 5.500
o metro quadrado aos mesmos proprietrios. Sabendo disso, a Cyrela disse proprietria do lote Z,
nico que no havia sido alvo da Odebrecht, que todos os demais vizinhos j estavam comprometidos
em cartrio de registro de imveis com a venda e se o seu lote no fosse vendido Cyrela, ela no
conseguiria vender a nenhuma outra empresa, pois para ser terreno til incorporao teria de se
somar aos outros terrenos; e, sem ser incorporado, uma vez circundado por prdios, o lote se
desvalorizaria. A inteno da Cyrela era comprar alguns terrenos e edificar sobre eles, ainda que um
empreendimento menor, de modo a impedir que a negociao do local fosse vantajosa Odebrecht.
A proprietria do lote Z checou a informao no cartrio e verificou que os lotes vizinhos no estavam
comprometidos com a Cyrela. Sabendo que a outra empresa estava interessada no lote Z, a Odebrecht
fez ento uma oferta maior e fechou a negociao com os cinco proprietrios.
34
poder pblico altera as regras do jogo e obriga os incorporadores a refazerem suas
contas e projetos e a estabelecerem um novo patamar de negociao com
proprietrios de terrenos.

Aumento da disponibilidade do solo criado

O solo urbano a ancoragem da produo, o substrato sobre o qual as demais

etapas tomam forma. Suas caractersticas de no reprodutibilidade e confluncia
diferenciada das amenidades urbanas encerram a principal explicao da atividade
de incorporao, conforme resumido na seo anterior. J a proporo do
empreendimento que poder ser erguida sobre o solo acaba por desmembrar o tema
do solo urbano em propriedade fundiria e construtibilidade, termo ltimo que
adotei a partir de Ribeiro (1997). O Estatuto da Cidade e o zoneamento separam o
direito de propriedade do direito de construir. Ou seja, a posse de um pedao de terra
urbana no garantia de que o proprietrio possa construir nela at atingir o limite
de ocupao que os recursos financeiros ou tecnolgicos permitem. Essas
instituies reservam ao poder pblico municipal a possibilidade de regrar o
potencial construtivo dos terrenos em seu coeficiente de aproveitamento (CA)
mximo, bsico e tambm mnimo, de tal forma que garanta a funo social da
propriedade.
Enquanto a disputa por solo urbano diretamente relacionada com a
competitividade do mercado e um evento de disputa se concretiza na aquisio de
um terreno de interesse, as disputas pelo direito de construir assumem um carter
potencial e so travadas entre o rgo pblico regulador e os que desejam aumentar
o aproveitamento do terreno. O interesse pelo aumento do potencial construtivo dos
terrenos se ampara no VGV do empreendimento, a partir do qual so deduzidos os
demais custos e o lucro mdio. Dito de outro modo, se numa situao hipottica em
que o incorporador poderia construir trs vezes a rea do terreno (CA=3) e agora no

35
pode passar de duas vezes (CA=2), o preo total a receber pelo empreendimento ser
reduzido, mantidas as demais condies constantes.

Valor da Outorga Onerosa do Direito de Construir

Pelo direito de construir do CA bsico at o mximo o interessado deve pagar

municipalidade uma outorga onerosa. O interesse pelo no pagamento ou
manuteno em preos baixos do valor da contrapartida financeira a ser paga para a
construo do potencial mximo do terreno existe porque, pagando a construo e
reservando a sua margem interna pr-fixada, a diminuio dos custos legais aumenta
a fatia disputada pelo proprietrio fundirio e pelo incorporador em torno do
sobrelucro de localizao, mantendo os demais fatores constantes. Em caso de
aumento da outorga onerosa, o incorporador pode tentar aumentar o VGV, mas no
necessariamente o mercado assimilar o preo imposto para a manuteno do
patamar de sobrelucro, e pode tambm diminuir o valor que est disposto a pagar
pelo terreno, correndo o risco da no aquisio do terreno. Por outra parte, a reduo
do valor da outorga no se traduz em diminuio do preo do imvel final ou
aumento daquele pago pelo terreno.
Seguindo a lgica proposta pela economia neoclssica, para reduzir o preo
fundirio bastaria a ampliao dos permetros urbanizveis previstos na
regulamentao urbanstica (oferta de solo virtual ou solo criado, como a outorga),
visto que, em termos formais, quando a oferta aumenta, mantendo o resto
constante, o preo diminui. Adaptando ao contexto institucional paulistano, bastaria
aumentar o potencial construtivo dos terrenos e liberar o pagamento de outorga
onerosa para influenciar a reduo dos preos. Enquanto Topalov, em 1979 escrevia
sobre isso, Santiago do Chile insistiu em adotar essa frmula e os preos, ao contrrio
do que preveria a teoria neoclssica, subiram, como mostrou Sabatini (2000).

36
 Aumento do Estoque de Potencial Construtivo

O Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo de 2002 e a Lei de

Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo instituram e regularam o volume construtivo
excedente mximo da cidade, chamado de Estoque de Potencial Construtivo. Trata-
se de uma quantidade mxima de rea que poderia ser construda tanto para fins
residenciais como no residenciais em cada distrito da cidade (no computando a
potencialidade nos permetros das Operaes Urbanas Consorciadas). At que se
esgotasse o limite disponvel no distrito de interesse do incorporador, era possvel
pagar outorga onerosa do direito de construir, conforme o interesse em aumentar o
potencial construtivo. Esgotado o estoque, contudo, a aquisio de potencial
construtivo tornava-se indisponvel. A ampliao do estoque residencial foi alvo de
embates entre representantes do setor e o poder pblico.

Prazo de tramitao das aprovaes na prefeitura

Constitui-se uma das maiores reclamaes do setor, conforme veremos nos

prximos captulos. Quanto maior o tempo de tramitao de um projeto protocolado
para autorizao da prefeitura que permite iniciar as vendas, mais o incorporador
demora para vender e capitalizar sobre a mudana de ocupao do solo. Quanto
maior a demora, maior deve ser o capital da empresa para que comece a pagar do
rendimento de outro empreendimento os custos envolvidos na incorporao do
empreendimento subsequente. Com isso, reduzida a remunerao alternativa do
capital. Assim, o interesse no prazo de tramitao das aprovaes na prefeitura est
no tempo de rotatividade do investimento.

37
 Alterao do zoneamento

a lei que determina a zona e o tipo de ocupao nela permitida, da qual

decorrem os parmetros construtivos que devero ser considerados na edificao. A
conjuno do tipo de uso, de recuos, gabaritos, rea computvel e exigncias
adicionais decisiva para que o incorporador calcule seu VGV. Tambm importa no
caso do incorporador desejar guardar terreno para valorizao futura estar, por
exemplo, numa zona rural, em que no existe arrecadao do Imposto sobre a
Propriedade Urbana (IPTU), mas do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
(ITR), cujo valor da base de clculo menor.

Aumento da demanda solvvel

Se os compradores puderem pagar valores mais altos pelo imvel final, a

conta inversa realizada pelo incorporador, tal qual apresentada acima, comea a
partir de patamares mais elevados de valor de venda, deixando a possibilidade do
sobrelucro de localizao maior. Isso pode ocorrer com aumento da renda,
disponibilidade de crdito e por diversas formas de financiamento. De fato, desde
Fernando Henrique Cardoso uma srie de medidas incrementais tomadas pelo
governo federal a partir da influncia do setor imobilirio tornou o cenrio mais
favorvel, conforme veremos adiante.

1.3 Etapas importantes da incorporao imobiliria

As disputas travadas entre incorporadores e proprietrios fundirios e o

poder pblico so facetas importantes para se compreender a dinmica da
incorporao. Existe ainda a relao dos incorporadores com outras fraes do

38
capital com as quais interage para levar uma edificao adiante. Trataremos a seguir
dos capitais financeiro e da construo. 16

1.3.1 A construo civil

A construo civil envolvida em empreendimentos imobilirios abarca uma

diversidade grande de servios. Alm da construo propriamente dita, so
atividades do ramo: demolio e preparao de canteiro de obras; perfuraes e
sondagens; obras de fundaes; obras de terraplenagem; instalaes eltricas,
hidrulicas, de sistemas de ventilao e refrigerao; e obras de acabamento. Na
disputa com o capital imobilirio, as construtoras buscam maximizar seu lucro com a
sua atividade econmica, enquanto as incorporadoras desejam pagar menos como
forma de aumentar sua margem interna de retorno, sendo recorrente no setor o
fenmeno da subcontratao pela construtora de empresas de menor porte, que
devem realizar as etapas segmentadas. Esse procedimento implica a precarizao do
trabalho, pois a construtora que subcontrata o servio estabelece o preo que est
disposta a pagar pela etapa contratada e deixa a responsabilidade pelo pagamento
dos custos sociais e do passivo trabalhista para a empresa terceira, como observou
Botelho (2007).
Construtoras constroem. Constroem pontes, viadutos, passarelas, casas ou
prdios. Quando operam em obras pblicas so chamadas de empreiteiras, 17 mas
no se confundem com estas quando operam no mercado privado. Enquanto em So
Paulo os incorporadores so representados pelo Sindicato dos Incorporadores
(Secovi), filiado Federao do Comrcio (Fecomrcio), as construtoras so
representadas pelo Sindicato das Construtoras (Sinduscon), ligado Federao das

16
Alm dessas, existe a etapa de comercializao do empreendimento, realizada sobretudo por meio
de estandes de venda montados no terreno em que ocorrer a edificao futura. A venda feita pelas
prprias incorporadoras, que abrem uma empresa especfica para tanto, ou por meio de corretoras e
imobilirias contratadas. Trata-se obviamente de uma atividade relevante, mas que no ser tratada
de modo especfico ao longo deste trabalho, em funo do papel secundrio que desempenham na
intermediao de interesses.
17
Universo estudado em So Paulo por Marques (2003).
39
Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp). Quando ocorre de as construtoras serem
empreiteiras de obras pblicas, elas so representadas pela Associao Paulista de
Empresrios de Obras Pblicas (Apeop). Tanto o Sinduscon quanto o Secovi possuem
assento nas principais arenas consultivas e deliberativas da poltica urbana e uso e
ocupao do solo, como analisaremos adiante, mas so setores distintos.18
Incorporao e construo no constituem, portanto, a mesma atividade;
tampouco compartilham a mesma maneira de fazer render o capital investido. Os
interesses de construtoras e incorporadoras podem, desse modo, no convergir. A
ttulo ilustrativo, trago um dado histrico apresentado por Bonduki (2011) sobre a
divergncia dos setores da incorporao e da construo em torno da criao da
Fundao Casa Popular, em 1946. Na ocasio, os recursos da previdncia social eram,
de um lado, disputados por incorporadores imobilirios que queriam participar do
projeto de proviso habitacional e, de outro, por construtores, desejosos da implantao
dos grandes projetos desenvolvimentistas. Teria predominado, com a instituio dessa
fundao, a perspectiva do incorporador e no a do construtor.
A disputa pela no reduo do coeficiente mximo de aproveitamento do
terreno,19 por outro lado, um exemplo de quando os setores podem se coadunar:
pelo menos em teoria, a reduo do CA reduziria o tamanho da edificao e,
portanto, o volume da construo contratada. As decises sobre a alocao dos
recursos provenientes da venda dos Cepac no permetro das operaes urbanas
tambm articulam os interesses dos incorporadores com os dos construtores, na
medida em que estes tm interesse em edificar obras virias, o que, em geral, leva

18
As grandes incorporadoras, por sua vez, so representadas pela Associao Brasileira das
Incorporadoras (Abrainc), mas esta no possui representatividade nos espaos decisrios. Nesse caso,
so as incorporadoras que compem a associao que realizam a intermediao de interesses
diretamente, como veremos.
19
O CA multiplicado pela rea do terreno o clculo para estimar a quantidade total de metros
quadrados que podem legalmente ser construdos a partir de uma rea de terreno. Para cada zona da
cidade existe um determinado coeficiente mnimo (estabelecido para que se cumpra a funo social
da propriedade), o bsico e o mximo do terreno. A construo de edifcios gratuita at o limite do
CA bsico. A possibilidade de construir at o CA mximo est atrelada ao pagamento de outorga
onerosa prefeitura, segundo o estoque de outorga da zona em questo.
40
valorizao imobiliria. Tudo isso amplia o mercado da construo e os agentes deste
setor tendem a se posicionar de modo favorvel.
Como forma de aumentar a lucratividade muitas incorporadoras acumulam a
funo de incorporar e construir. No incio da incorporao no Brasil os promotores
imobilirios no haviam ainda se especializado e acumulavam todas as etapas da
produo de um empreendimento imobilirio. Na dcada de 1960, com a criao do
BNH, ampliou-se a escala das operaes da atividade de construo e foram
constitudas as bases financeiras para a formao do circuito imobilirio. Dessa
maneira, as empresas do setor passaram a se especializar, desenvolvendo, de modo
geral, suas funes separadamente (FIX, 2011).
A literatura tem afirmado que esse cenrio teria se modificado, sobretudo, a
partir da intensa capitalizao das empresas que abriram seu capital. Isso teria
permitido que elas centralizassem na mesma empresa todas as etapas do processo,
muito embora, como afirma Shimbo (2012), esta estratgia venha acompanhada da
dificuldade de controle de custos, de gesto das parcerias e de execuo dos
empreendimentos, dada a distncia do canteiro de obras e a ineficincia
organizacional que paulatinamente assumem essas grandes empresas. Outras
fontes, entre as quais Salgado (1987) e Souza (1994),20 contudo, indicam que o
fenmeno das incorporadoras tambm serem construtoras no necessariamente
atrelado abertura de capital. A explorao dos dados da Embraesp mostrou que
desde 1985 j era grande a proporo de incorporadoras que tambm construam
(60%) e das que construam e vendiam (16%). Atualmente essa proporo est,
respectivamente, em 65% e 16%, no sendo, portanto, fenmeno decorrente da
abertura de capitais a concentrao das diversas funes de edificao
(incorporao, construo e venda) numa mesma empresa.

20
Entre 1977 e 1982 Salgado (1987) identificou, a partir dos dados da Embraesp, o nmero de agentes
envolvidos em cada etapa da produo. Do total de 730 promotores, 29% faziam apenas incorporao,
49% realizavam incorporao e construo, 19% apenas incorporao, construo e comercializao
e 3% eram incorporadores e vendedores. Souza (1994) atualizou esse dado para 1987 e mostrou,
tambm a partir da Embraesp, que 65% das maiores incorporadoras eram ao mesmo tempo
construtoras, enquanto 25% eram construtora e vendedora.
41
 1.3.2 O financiamento imobilirio

O alto custo de produo de um imvel e o longo tempo demandado para sua

produo trazem consigo importantes consequncias na forma como o setor
imobilirio se organiza, de modo que a temtica do financiamento central. Em
muitos casos a compra s viabilizada se existir crdito. De certa forma, a histria do
desenvolvimento do mercado imobilirio brasileiro em geral pode ser interpretada
como a histria da sua capitalizao, que manteve sempre relao com a poltica
habitacional do governo federal e com o financiamento pblico.
Na cidade de So Paulo esse mercado nasceu rentista, voltado para a
produo de unidades comerciais (SOMEKH, 1987; 2013), num ambiente de baixa
regulao e a partir de um cenrio em que capitais de vrias indstrias nascentes
buscavam a sua valorizao por meio do investimento em promoo habitacional
(BONDUKI, 2011). O mercado era composto por um nmero limitado de empresrios,
que dispunham de grande volume de recursos, embora tivessem pouca
especializao no desempenho da atividade imobiliria. At os anos 1940, apesar de
edifcios terem sido erguidos por uma lgica produtiva organizada segundo o que
seria o embrio do mercado imobilirio, mais preciso do que falar em incorporadores
falar em loteadores, que agiam ora de modo bastante fragmentado, ora adotavam
estratgias empresariais articuladas, inclusive intersetorialmente e com o poder
pblico (BRITO, 2000; SAMPAIO, 1994).
O congelamento do preo dos aluguis pela lei do inquilinato, de 1942,
considerado um marco da incorporao (ROSSETTO, 2002), pois com ele teve incio a
produo para venda. A habitao passou, ento, a ser vista como fator econmico
na estratgia de industrializao do pas, e a casa prpria como elemento na
formao ideolgica, poltica e moral do trabalhador, conferindo produo
imobiliria um novo e intenso dinamismo (BONDUKI, 2011). Os Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAP), criados em 1933, foram a principal poltica federal do
perodo, responsvel por estatizar uma parte da produo rentista e contribuir para
a consolidao do capital de incorporao voltado para a produo e venda de
42
apartamentos (FIX, 2011). Os IAP no se configuraram como uma poltica
habitacional bem articulada e sustentvel no longo prazo, mas serviram de legado
para a Fundao Casa Popular, uma poltica um pouco mais abrangente (MELO, 1990;
1991).
Foi somente na dcada de 1960 que o financiamento imobilirio pelo BNH
trouxe a formalizao da atividade de incorporao, com grande alavancagem
financeira das empresas e a constituio de uma acumulao prpria do capital
imobilirio (AZEVEDO; ANDRADE, 1982). Com isso, a verticalizao de So Paulo foi
imensamente incrementada e se tornou bastante elitizada (SOUZA, 1994). O
financiamento habitacional passou, ento, a ser centrado no crdito lastreado na
poupana compulsria ou voluntria.21
A fragmentao institucional da poltica habitacional deixada com a
desmontagem do BNH (ARRETCHE, 1990) e o ambiente de insegurana econmica
dos anos 1980 foram resolvidos somente a partir de 1994, com o Plano Real e
mediante as sucessivas medidas de reformulao do ambiente financeiro e jurdico
empreendidas desde o governo de Fernando Henrique Cardoso (PSDB, 1995-2001).22
Na administrao de FHC, apesar de as aes terem sido fragmentadas e
setorialmente orientadas, atendendo individualmente a reivindicaes dos
diferentes ramos ligados produo habitacional e crdito imobilirio, a pesquisa
conduzida por Dias (2012) aponta que teria comeado a surgir um contexto
amplamente favorvel ao negcio da habitao, a ser expandido posteriormente pelo
governo de Luiz Incio Lula da Silva (PT, 2003-2010). Isso ocorreu, sobretudo, a partir
da instituio do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), em 1997, que constituiu um
arcabouo regulatrio do financiamento imobilirio e das operaes de instituies
financeiras no mercado de capitais.23 O SFI opera captando recursos no mercado

21
Em 1966 foi criado o Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS) e, em 1968, o Conselho Diretor
do BNH regulamentou a caderneta de poupana. Ambos os recursos tornaram-se ento os
instrumentos de financiamento para o crdito habitacional imobilirio.
22
Para mais informaes sobre a poltica habitacional no governo FHC, ver em Barbosa (2007).
23
De imediato, o SFI no teve efeitos importantes sobre a produo, mas preparou terreno para
incrementos posteriores, aponta Dias (2012). poca, as condies macroeconmicas e a poltica
43
secundrio de ttulos e canalizando-os para o setor imobilirio por meio de
instrumentos de securitizao de recebveis, acelerando o tempo de rotao do
capital imobilizado no empreendimento. A principal crtica conduzida por Royer
(2009) que ele no foi criado para solucionar o dficit habitacional, mas como
modelo de financiamento pronto a garantir segurana nas transaes do setor e
introduzir grandes aportes do mercado financeiro em favor dos grupos de maior
poder aquisitivo.
A mesma Lei que instituiu o SFI tambm desenhou, para atender ao mercado
residencial, o instrumento Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI), a serem emitidos
pela Companhia Securitizadora de Crditos Imobilirios.24 O funcionamento da
securitizao ocorre da seguinte maneira: quando uma incorporadora vende as
unidades de um edifcio que construiu ou que vai construir, ela pode optar por
securitizar as dvidas dos adquirentes e vend-las no mercado. Com isso, recebe de
volta o capital utilizado para financiar os compradores e pode reinvesti-lo em outro
empreendimento ou quitar o que falta do mesmo. Quem compra os ttulos
securitizados passa a ganhar com a amortizao e o servio da dvida diretamente
dos adquirentes (BOTELHO, 2007).25
O projeto poltico de Lula, por sua vez, inclua reformar institucionalmente a
forma desarticulada pela qual a habitao era tratada. Para tanto, houve captao de
mais recursos para o setor e mudanas na burocracia (iniciadas com a criao do
Ministrio das Cidades, em 2003). Alm dessas medidas, a rearticulao da poltica

elevada de juros sustentada pelo Banco Central dificultaram a implementao do sistema, como
resume Royer (2009), na medida em que era alto o retorno e baixo o risco representado pelo mercado
secundrio de hipotecas imobilirias.
24
Em 2004, a Lei do Patrimnio de Afetao instituiu ainda outros instrumentos e os existentes foram
reformulados com a criao do SFI, como o caso das debntures, das letras hipotecrias e das cdulas
de crdito bancrio. Para uma descrio mais completa desses instrumentos ver, por exemplo, Royer
(2009) e Paiva (2007).
25
Como os CRI, os Fundos de Investimentos Imobilirios (FII) tambm convertem ativos de pouca
liquidez em ttulos de alta liquidez e geram um crdito a receber por parte dos investidores. Os FII
foram criados antes, em 1993, e regulamentados pela Comisso de Valores Mobilirios em 1994. O
mercado de FII no Brasil ainda incipiente e comeou a crescer acentuadamente aps 2000, estando
estes fundos aplicados, sobretudo, em empreendimentos localizados no vetor sudoeste, como aponta
Volochko (2007).
44
habitacional dependia tambm de aprimoramentos que a tornasse atraente
iniciativa privada, tanto na produo habitacional quanto na concesso de
emprstimos. Assim, dentre outras medidas, a sano da Lei 10.931/2004, ocorrida
nesse contexto, significou um reforo ao arcabouo jurdico do SFI, necessrio
expanso do setor imobilirio, uma vez que passou a incentivar os bancos a aplicarem
os recursos da poupana na habitao. O estmulo aos bancos veio por meio de
algumas garantias: facilitao da retomada do bem imvel em caso de no
pagamento ou atraso das prestaes e criao do patrimnio de afetao, 26
aumentando a segurana jurdica do investidor e comprador do imvel em caso de
problemas financeiros da incorporadora. Contribuiu ainda com a melhoria do cenrio
para as empresas do setor o aumento de recursos dos principais fundos pblicos e
semipblicos, tais como o FGTS e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE),27 e, posteriormente, a introduo do Programa Minha Casa Minha Vida, de
grande aporte de subsdios para aquisio de moradias no Brasil, retomando a
produo habitacional em larga escala.
A partir de meados de 2006 a relao entre poltica habitacional e produo
privada de moradias ganhou ainda novos contornos com a entrada do capital
financeiro nas incorporadoras que fizeram oferta primria de aes na
BM&FBovespa, conforme estudado por Fix (2011) e Shimbo (2012). Ao mesmo
tempo, houve crescimento e estabilizao da economia brasileira e aumento do
poder de consumo, fundamental para que a mescla de recursos pblicos e privados
em torno do mercado imobilirio pudesse se atrelar demanda solvvel, que passou
a usufruir amplo acesso ao crdito habitacional.
Nesse novo contexto a incorporao imobiliria, com o objetivo lastrear a
garantia real de uma operao financeira complexa como so aquelas mediadas
pelos CRI passou a ser estruturada desde o incio para atender a esses critrios de

26
O patrimnio de afetao separa os ativos de um empreendimento dos demais da incorporadora
do empreendimento, a fim de evitar que o comprador de uma determinada unidade seja prejudicado
pela eventual falncia da empresa, como ocorreu no caso da Encol.
27
Pela Resoluo 3.005, do Banco Central, posta em vigor em 2002.
45
enquadramento. A operao da securitizao, que, por sua vez, a base do sistema
de captao de recursos28 do SFI, envolve um conjunto de requisitos necessrios para
que o investimento imobilirio seja atrativo ao investidor, como elencado por Royer
(2009): gerao de fluxo de caixa, qualidade dos recebveis, diversificao do
portflio, periodicidade dos pagamentos, homogeneidade no prazo, forma de
amortizao e facilidade de comercializao dos ttulos, tipo de imvel, valor mximo
de cada crdito, relao dvida/valor do imvel e capacidade de pagamento do
adquirente.
Alguns desses requisitos esto relacionados com a qualidade, o uso e
localizao do imvel. Essas caractersticas, que podem aumentar ou diminuir o seu
valor final e so fundamentais para a determinao do fluxo de renda futura e para
aspectos relacionados securitizao, dependem de disputas travadas pelas
incorporadoras localmente, embora pressionadas pelas exigncias do mercado
financeiro.

1.4 As incorporadoras e sua produo em So Paulo e Regio

Metropolitana

O mecanismo da mudana de ocupao do solo e um mesmo quadro

institucional emolduram a atividade imobiliria. Isso no significa, contudo, um
mesmo porte econmico, nvel de atividade ou estratgia operativa semelhante
entre as empresas incorporadoras. Importa compreender essas nuances, pois os

28
Vale adicionar que as operaes de financiamento costumam utilizar o prprio bem financiado como
garantia, sendo, portanto, a propriedade o principal lastro de uma poltica de captao de recursos.
Isso causa grande dificuldade de combinar os modelos de mercado com certas polticas de
regularizao fundiria urbana baseadas em instrumentos distintos do direito de propriedade, como
a concesso de direito real de uso ou de uso especial para fins de moradia. Quanto menor o
reconhecimento pelo mercado dos ttulos oferecidos como garantia, menor a probabilidade da
liberao do crdito (ROYER, 2009).
46
diferentes tipos de incorporadoras ocupam lugares distintos na estrutura poltica, a
partir de onde exercem influncia sobre o poder pblico.
Em geral, o incio de grandes transformaes em um bairro adensvel
constitudo por casas ou antigos galpes industriais empreendido por grandes
incorporadoras, que podem arcar com os riscos desta operao. Com frequncia,
tambm ouvimos em meios miditicos notcias sobre a operao dessas empresas na
cidade, j que so elas a edificar empreendimentos de grande porte, que provocam
impacto virio, envolvem contrapartidas financeiras mais altas prefeitura e
demandam maior tempo de anlise. Existem, contudo, centenas de outras empresas
que desempenham ou j desempenharam a atividade de incorporao imobiliria de
forma pouco especializada uma, duas ou trs vezes apenas como uma forma de
investimento e reserva de valor em um bem imobilizado. O mercado imobilirio
constitudo em sua maioria por empresas familiares ou de origem familiar. Algumas
se profissionalizaram a ponto de abrir capital, parte est no caminho da
profissionalizao e outras ainda so bem pequenas e constituem um baixo nvel de
atividade.
As prximas pginas caracterizam a produo imobiliria comercial e
residencial em So Paulo e sua Regio Metropolitana (RMSP) em termos de volume
de produo, localizao e tambm perfil das incorporadoras. Alm de atualizar o
registro dessas informaes de lanamentos imobilirios para o ano de 2013, as
prximas pginas mostram empiricamente a diversidade de porte e funo que
assumem as empresas que compem o setor. Isso ser feito a partir da anlise do
banco de lanamentos imobilirios produzido e comercializado pela Empresa
Brasileira de Estudos do Patrimnio (Embraesp). 29

29
O aperfeioamento qualitativo e a ampliao das informaes a respeito dos lanamentos
imobilirios da RMSP foram possibilitados por meio do suporte institucional do Centro de Estudos da
Metrpole CEM/Cebrap, com apoio financeiro Cepid/Fapesp e INCT/CNPq. Os bancos de dados
residencial e comercial, com os devidos aprimoramentos, esto disponveis em:
<http://www.fflch.usp.br/centrodametropole/716>. Diversas desafios foram contornados para tornar
essa base til a anlises acadmicas, as quais apresento em detalhe no Apndice 2.
47
 Os dados apresentados incluem a capital paulista e toda RMSP, pois a
produo nas cidades circunvizinhas guarda estreita relao com a dinmica da
metrpole. A disponibilidade de terrenos, o regramento vigente, os custos envolvidos
na produo e o tipo de demanda solvvel influenciam o espraiamento ou
concentrao dessa produo. Ademais, a retirada do banco de dados dos
lanamentos dos municpios adjacentes a So Paulo dificultaria a compreenso da
dinmica de moradia-trabalho induzida pela localizao das habitaes para a classe
trabalhadora e impediria percebermos a estratgia de diversificao de segmento
econmico adotado pelas grandes incorporadoras que produzem para segmento de
baixa renda nos municpios adjacentes.

1.4.1 Caractersticas gerais dos lanamentos imobilirios

Entre os anos de 1985 e 2013, foram lanados 18.285 empreendimentos

imobilirios em toda RMSP, dos quais 16.935 so residenciais e 1.350, comerciais,
conforme o grfico abaixo. Considerando apenas a capital paulista, esses valores
totalizam 14.311 empreendimentos, sendo 13.234 residenciais e 1.077 comerciais.
Cada um desses tipos de empreendimento possui dinmicas especficas, como
veremos.

48
 Grfico 1 - Total de empreendimentos residenciais e comerciais lanados na RMSP.

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados brutos da Embraesp

O Grfico 1, visto em conjunto com o Grfico 2 (abaixo), indica que a dinmica

imobiliria do mercado residencial no perodo estudado teria passado por trs ciclos
de produo, no tocante ao volume de unidades, total de empreendimentos e valor
lanado. At 1993 temos o primeiro ciclo, caracterizado por patamares mais baixos
de produo; de 1994 a 2004 um segundo ciclo indica que o patamar mdio se eleva;
e a partir de 2005 tem incio um terceiro momento do mercado imobilirio, marcado
por intensa verticalizao. A interpretao de cada ciclo tratada em Hoyler (no
prelo).
Do perodo recente importa precisar que o intenso crescimento da produo
a partir de 2005, conforme demonstrado com mais clareza no Grfico 2, pelo nmero
de unidades lanadas, estaria associado sucesso de reformas incrementais na
poltica habitacional, que tomaram lugar desde a gesto de FHC e que culminaram
no governo Lula num amplo arcabouo jurdico de garantia das transaes. Os picos
de produo em cada ciclo coincidem com os anos em que experimentamos crises
econmicas, sugerindo que no Brasil o setor imobilirio um lugar para o qual
49
convergem os investimentos em momentos de risco e de baixa rentabilidade em
aplicaes, embora este assunto merea uma anlise especfica.

Grfico 2 - Valor bruto lanado no mercado e total de unidades lanadas.

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados brutos da Embraesp

Ainda no tocante produo residencial, a ltima dcada tambm se

caracterizou, concomitantemente, pelo espraiamento da produo na direo a
municpios adjacentes a So Paulo e pela intensificao da verticalizao de antigas
reas industriais consolidadas da cidade, que desde que foram urbanizadas no
haviam sofrido intensa mudana no perfil do uso do solo. Ao longo do avano da
produo para fora do centro expandido de So Paulo predominam produtos
imobilirios destinados populao de baixa renda, indicados nas figuras a seguir
pela cor avermelhada. A srie histrica de lanamentos residenciais mostrou uma
mudana de perfil nos tipos de produtos privilegiados na produo em cada ciclo. Os
dados mostram que a produo voltada para o segmento de baixa renda cresceu de
modo constante ao longo dos ciclos, passando de 5,10% no primeiro ciclo para
19,94%, no terceiro em relao ao total produzido no ciclo. A metodologia de
classificao dos empreendimentos encontra-se no Apndice 2.
50
Figura 2 - Lanamentos imobilirios residenciais no ciclo 1 (1985-1993).

Fonte: elaborao prpria com base nos dados brutos da Embraesp e bases cartogrficas CEM

51
Figura 3 - Lanamentos imobilirios residenciais no ciclo 2 (1994-2004).

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados brutos da Embraesp e bases cartogrficas CEM

52
Figura 4 - Lanamentos imobilirios residenciais no ciclo 3 (2005-2013).

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados brutos da Embraesp e bases cartogrficas CEM

53
 Os lanamentos comerciais, por sua vez, possuem outra dinmica, uma vez
que majoritariamente so agrupados constituindo alguns centros comerciais e de
servios. Alm disso, os conjuntos so vendidos em geral para pessoas jurdicas, o
que deixa, portanto, esse mercado menos dependente da oscilao da demanda
solvvel e dos programas federais.
Conforme indica o Grfico 1, entre 1985 e 1991 observa-se um perodo de
oscilao no linear no nmero de lanamentos comerciais, variando entre 4 e 36. A
partir 1992 teve incio um perodo de crescimento, cujo pico ocorreu no ano de 1997,
com 61 lanamentos. Em seguida, em 1998, comeou um perodo de queda, que
culminou com 19 lanamentos em 2000. Entre 2001 e 2004 possvel observar um
perodo de relativa estabilidade, com uma variao de 21 a 35 lanamentos. Em 2005
ocorreu uma queda significativa, com apenas 15 lanamentos, seguido de um
perodo de crescimento vertiginoso, cujo ponto mximo foi o ano de 2012, quando
foram registrados 155 empreendimentos lanados. Em 2013 houve uma queda de
155 para 116 lanamentos, ainda assim mantendo-se um patamar alto de produtos
comerciais.
Essa dinmica fortemente atrelada adoo de instrumentos urbansticos
municipais. Identificou-se a segunda parte da dcada de 1990 como o momento de
um dos picos de produo, com concentrao em So Paulo, sobretudo nos
permetros da Operao Urbana Consorciada Faria Lima, regulamentada no perodo.
Depois de uma fase de depresso do mercado imobilirio, a partir de 2005 ocorreu
nova intensificao da produo, mas desta vez concomitantemente da capital,
com o espraiamento dos edifcios comerciais lanados nos municpios adjacentes.
Barueri, Santo Andr, So Bernardo e So Caetano, que j tinham experimentado um
tmido nmero de lanamentos na segunda metade da dcada de 1990, tiveram seu
montante incrementado a partir de 2006. Nos casos de Cotia, Osasco, Diadema e
Mogi das Cruzes apenas nos ltimos anos houve relativa expanso de lanamentos.
Ao longo do tempo persistiu a aglomerao desses empreendimentos em
centros comercias e financeiros, ocorrendo a partir da primeira dcada de 2000

54
relativo alargamento do permetro dessas regies por exemplo, ao redor da Av.
Faria Lima, na capital paulista e o espraiamento da construo de
empreendimentos comerciais em municpios adjacentes Grande So Paulo, com
destaque para Osasco e Barueri, onde localizam-se os residenciais fechados de
Alphaville.30

30
Avenida Faria Lima, Osasco e Barueri, respectivamente as circunferncias da direita, centro e
esquerda na figura.
55
Figura 5 - Empreendimentos comerciais na RMSP.

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados brutos da Embraesp e bases cartogrficas CEM
56
 1.4.2 Tipo de produto imobilirio e porte das incorporadoras

Considerando as fuses e aquisies, a partir do banco da Embraesp foi

possvel obter o total de 3.432 incorporadoras envolvidas nos lanamentos,
aparecendo como nicas responsveis pela incorporao ou em associao com
outra(s) empresas.31 Dessas, apenas 336 incorporadoras (das quais 14 possuem
capital aberto) atuam em ambos os segmentos, comercial e residencial, mostrando
tratar-se de um setor bastante especializado.
Apenas as 18 incorporadoras que abriram capital 32 lanaram 3.794
empreendimentos residenciais e comerciais em todo o perodo, obtendo um VGV
acumulado correspondente a quase 30% do total produzido por todas elas,
contabilizando ambos segmentos. Se compararmos com as pequenas
incorporadoras, aquelas que lanaram apenas 1 ou 2 empreendimentos, seriam
necessrias 2.622 empresas para produzir quantidade de empreendimentos
equivalentes ao dessas 18 empresas, no mesmo perodo. Antes do marco de abertura
de capital, 15 dessas incorporadoras j existiam com uma produo correspondente
a 17% do VGV lanado entre 1985 e 2005. Essa parcela mais que dobrou a partir de
2006, ano que marca a abertura de capital das empresas, e passou para 43%,
sugerindo a importncia desse evento para a capitalizao. Essa anlise, contudo, fica
imprecisa diante das demais medidas de regulao do ambiente econmico,
financeiro e jurdico, que ocorreram no mesmo perodo e influenciaram fortemente
as incorporadoras como um todo.
Para verificar como evoluiu a produo ao longo do tempo e em que medida
o conjunto de polticas regulatrios impactou de modo diferenciado os tipos de

31
Para informaes metodolgicas ver Apndice 2.
32
O cruzamento das informaes da BM&FBovespa com o banco de dados da Embraesp mostrou que
um total de 18 incorporadoras das 20 que hoje tm capital aberto atuam em So Paulo. Elas esto
listadas na Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros (BM&FBovespa) no segmento Novo Mercado,
categoria Construo e Transporte, subsetor Construo e Engenharia: Brookfield, Construtora
Lindenberg, CR2, Cyrela, Direcional, Even, Ezetec, Gafisa, Helbor, JHSF, Joo Fortes, MRV, PDG,
Rodobens, Rossi, Tecnisa, Trisul e Viver. Os dados so de maro de 2014.
57
empresas do setor, o nome das incorporadoras padronizadas,33 considerando as
fuses e aquisies, foi classificado de acordo com o VGV acumulado at 2013. Com
isso, a anlise do banco de dados residencial e comercial permitiu separ-las em trs
tipos, segundo o volume de produo e quantidade de lanamentos. So eles:
pequenos incorporadores, que lanaram individualmente valor inferior a R$ 50
milhes no perodo e apenas 1 ou 2 empreendimentos (representam 65,9% do total
de empresas); os mdios produtores (33,3% do total), com uma produo entre R$
50 mi e R$ 2 bi; e os grandes incorporadores (0,8% do total), que lanaram
individualmente entre R$ 2 bilhes e R$ 23 bilhes.
Mantendo constante a classificao das incorporadoras, monitorei ento a
abertura de capital para checar se ela teve mais efeito sobre um porte de empresa
do que sobre outro. O resultado apresentado no grfico abaixo sugere que no
apenas a participao das incorporadoras no total de lanamentos realizados quase
triplicou em relao ao perodo anterior a 2006, como houve um efeito inverso para
a participao das mdias e pequenas no total de lanamentos. O prejuzo foi ainda
maior para as mdias empresas, levando em conta a produo constantemente baixa
das de pequeno porte. Nos ltimos dois anos, contudo, parece que o mercado est
experimentando uma inverso de padro, com queda na produo das grandes, ao
contrrio do que previu as anlises baseadas na financeirizao, como em Shimbo
(2012) e Royer (2009).

33
A metodologia de padronizao consta no Apndice 2.
58
 Grfico 3 - Porcentagem de lanamentos por tipo de incorporadora, de 1985-2013.

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados da Embraesp

Em vez de procurar isolar as variveis para verificar a importncia da abertura

de capital e das demais medidas regulatrias levadas adiante no ambiente do SFI,
argumento que existe um efeito cumulativo entre elas, que se explica pelo processo
a seguir exposto.
O conjunto de requisitos necessrios apresentado no item 1.3.2 para que o
investimento imobilirio seja atrativo ao investidor, de modo que o incorporador
possa transformar as dvidas do credor em recebveis por meio do SFI, so mais
exequveis pelas grandes incorporadoras. Dentre esses elementos est o fluxo de
caixa, que por sua vez est relacionado com o tipo de imvel, que inclui, por exemplo,
uso e localizao, caractersticas que podem aumentar ou diminuir o seu valor, sendo
por isso fundamentais para a determinao do fluxo de renda futuro, que o que
importa ao investidor. A localizao do imvel, por sua vez, vai depender da disputa
pelo sobrelucro travada entre o incorporador e o proprietrio de terreno. As
incorporadoras capitalizadas pela abertura de capital tm uma fatia mais larga para
negociar com eles, o que as levaria a adquirir o terreno em localizao privilegiada

59
em relao aos parmetros construtivos, em vez de as de pequeno e mdio porte.
Com investimentos, diminuem o tempo de circulao do capital e podem incorporar
simultaneamente em mais localidades, aumentando o VGV global da empresa.
Vale notar que no existe uma classificao oficial do que so grandes, mdias
e pequenas incorporadoras, tratando-se de uma tentativa de organizar a produo
segundo o perfil e poderio econmico financeiro das empresas que atuam no setor.
As grandes incorporadoras no apenas conseguem comprar mais terrenos,
como o fazem em distintas localizaes. Alm do VGV, a distribuio da atuao
espacial outra dimenso que diferencia fortemente os incorporadores no segmento
residencial. Para todo o perodo, as dez incorporadoras que tiveram um nmero de
lanamentos igual ou superior a 150 (todas elas de capital aberto) distriburam sua
produo ao longo de 50 distritos ou municpios, em mdia (variando de 25 a 73
distritos). Entre as 27 que lanaram entre 50 e 149 empreendimentos, a mdia foi de
16 distritos (variando entre 16 e 30). Essa medida de tendncia central caiu para 10
distritos dentre as 84 incorporadoras que produziram entre 20 e 49
empreendimentos e 5,5 distritos entre as 194 que produziram entre 10 e 19 edifcios.
No segmento comercial a atuao espacial uma caracterstica menos
marcante, em face da concentrao dos empreendimentos em poucos centros de
negcios. Apesar disso, tambm se confirma a observao de que as incorporadoras
que mais lanaram (acima de 10 lanamentos, o correspondente a 6% das empresas)
o fizeram, em mdia, em 6 distritos ou municpios, enquanto as demais atuaram em
geral em um nmero menor de localidades.
Alm de comprar mais terrenos em distintas localidades, as grandes
incorporadoras tambm acessam mercados distintos. Com um cenrio
macroeconmico e regulatrio favorvel e o aumento da demanda solvvel via
programas de financiamento, como o Minha Casa Minha Vida, a populao de baixa
renda foi descoberta por essas incorporadoras. A literatura tem dito, e as entrevistas
comprovam, que foi plenamente possvel a essas grandes empresas atender a esse
novo nicho de mercado, pois internamente passaram desenvolver estratgias

60
societais, como fuses, aquisies, constituio de subsidirias e joint ventures
estudadas, por exemplo, por Souza (2011) , e relativas produo e ao controle
(padronizao dos empreendimentos e sistema de controle de custos e prazos nas
obras), que as permitiram diversificar a produo (SHIMBO, 2012). De fato, a anlise
do banco da Embraesp encontrou uma porcentagem crescente ao longo dos ciclos,
respectivamente 1%, 2% e 4%, de lanamentos realizados por meio de parceiras.
A segmentao dos tipos de unidade habitacional produzida 34 mostrou que a
participao das grandes empresas (conforme a categorizao anterior, em termos
de volume e quantidade de lanamentos) na produo habitacional voltada para a
populao de baixa renda aumentou de 3,5% para 17% do primeiro para o terceiro
ciclo. Na mdia, as grandes incorporadoras praticam um preo de venda mais baixo
nos produtos para essa populao, quando comparado ao que praticado para o
mesmo tipo de produto por incorporadoras de mdio e pequeno porte (R$ 165 mil
contra R$ 198.000 das mdias incorporadoras e R$ 200 mil, das pequenas). Mas a
metragem mdia do imvel tambm inferior (49 metros quadrados contra 55 das
empresas mdias e 60, das pequenas).35
Esses dados mostram que se verdadeira a crtica feita ao SFI, apresentada
anteriormente, de que ele no atende o dficit habitacional, por outro lado isso no
implicou elitizao da produo habitacional, como se esperava. Os
empreendimentos menos rentveis como em geral so os voltados para faixas de
renda mais baixa no seriam esperados como produo do mercado imobilirio
inserido no circuito financeiro, uma vez que a sua lgica passa a ser regida pelos
interesses de rentabilidade dos investidores de fundos de penso e de investimentos
imobilirios (FIX, 2011). Essa nova faixa de consumo, contudo, foi descoberta pelas
grandes empresas de incorporao, que se tornaram proeminentes favorecidas pelas
novas regulaes federais do cenrio financeiro.

34
A metodologia da segmentao consta no Apndice 2.
35
Anlise similar no se aplica aos empreendimentos comerciais, evidentemente.
61
 1.4.3 Pulverizao ou Concentrao de Mercado?

A partir da segunda metade da dcada de 2000 possvel observar uma a

tendncia de concentrao do setor num nmero reduzido de empresas, ao mesmo
tempo em que a produo sofre forte aumento. O Grfico 4 compara o total de
lanamentos com a razo entre lanamentos por incorporadora ao longo do tempo.
O exerccio foi feito por meio de uma segunda padronizao, que considerou o
momento da fuso ou aquisio de uma empresa por outra, incluiu as bases de dados
tanto comercial como residencial e considerou todas as incorporadoras envolvidas
no empreendimento.

Grfico 4 - Razo entre incorporadoras e lanamentos imobilirios.

Fonte: elaborao prpria, com base nos dados brutos da Embraesp

A concentrao do nmero de lanamentos em poucas empresas aumenta

acentuadamente entre 2003 e 2011 como consequncia de fuses e aquisies. A
partir da essa concentrao passa a diminuir. Informaes dos entrevistados a
respeito de uma nova dinmica que estaria se iniciando aps o perodo de abertura

62
de capital e alavancagem das empresas reforam esse dado: algumas empresas
menores, que foram adquiridas pelas de capital aberto, aps se capitalizarem esto
voltando a operar no mercado separadamente. O aprofundamento dessa anlise
foge ao mbito deste trabalho, mas fica indicado mais uma vez que o perodo de
abertura de capital e o aprimoramento do ambiente regulatrio significaram um
rearranjo no mercado, cujas consequncias precisam ser monitoradas ao longo do
tempo.

1.5 guisa de recapitulao: o que j sabemos sobre a incorporao

imobiliria paulistana

Retomo nesta seo os principais aspectos abordados ao longo do captulo e

que permitem delinear o setor de incorporao imobiliria da cidade de So Paulo.
O preo do solo urbano, substrato produo imobiliria, o preo de uma
mercadoria sem custo de produo. Decorre desse fato que sua precificao ser
realizada por meio de uma disputa entre proprietrios de terreno e incorporadores
pela fatia do sobrelucro de localizao, que corresponde ao valor geral de venda do
edifcio calculado com base no preo de mercado, descontados todos os custos e a
taxa mnima de atratividade. A lgica dessa disputa leva os proprietrios de terrenos
a aumentarem a fatia que recebem pelo metro quadrado depois de um certo tempo
de aprendizado, encarecendo o seu preo. Uma vez negociado um terreno a partir
dessa disputa, o incorporador transformar sua ocupao medida que empreende
um novo tipo de edificao, distinta da casa, galpo, estacionamento ou pequeno
comrcio anteriormente nela existente. Trata-se de uma aposta de que pessoas com
outros perfis de renda e estilo de vida migrem para a regio e de que outros
incorporadores nela empreendam, consolidando a nova forma de ocupao. Esse
processo modifica os preos em geral praticados no lugar, a natureza do comrcio e
servios e as relaes sociais antes existentes. Com a mudana de ocupao e a

63
atrao de um novo patamar de renda o preo geral de venda que se esperava obter
em princpio aumenta, ocorrendo assim o que se tem chamado de valorizao
imobiliria.
Quando um incorporador adquire um lote e comea de imediato a
transformao de sua ocupao no h especulao envolvida. O que prprio
atividade do incorporador o estabelecimento de uma margem interna de retorno e
a transformao da ocupao do solo para alcan-la, alm da busca do sobrelucro.
Para tanto, a velocidade de circulao do capital muito importante, decorrendo da
a urgncia em conseguir o alvar de aprovao na prefeitura, a partir do qual o
incorporador pode comear a vender e, consequentemente, a alimentar o fluxo de
caixa do empreendimento. Esse processo, aplicado RMSP, resultou, entre os anos
de 1985 e 2013, no lanamento de 18.285 empreendimentos imobilirios, dos quais
16.935 so residenciais e 1.350, comerciais.
A dinmica imobiliria do mercado residencial no perodo estudado passou
por trs ciclos de produo, no tocante ao volume de unidades, total de
empreendimentos e valor lanado. O intenso crescimento da produo a partir de
2005 estaria associado sucesso de reformas incrementais na poltica habitacional,
que tomaram lugar desde o governo Fernando Henrique Cardoso e que culminaram
no de Lula num amplo arcabouo jurdico de garantia das transaes.
No tocante produo residencial, a ltima dcada caracterizou-se
concomitantemente pelo espraiamento da produo em direo aos municpios
adjacentes cidade de So Paulo e pela intensificao da verticalizao de antigas
reas industriais consolidadas na capital, que desde que foram urbanizadas no
haviam sofrido intensa mudana no perfil do uso do solo. Os lanamentos comerciais,
por sua vez, possuem outra dinmica. Ao longo do tempo persistiu a aglomerao de
empreendimentos em centros comercias e financeiros, ocorrendo, a partir da
primeira dcada de 2000, relativo alargamento do permetro dessas regies, por
exemplo ao redor da Av. Faria Lima e espraiamento da construo de
empreendimentos comerciais em municpios adjacentes a So Paulo, com grande

64
destaque para Osasco e Barueri, onde localizam-se os residenciais fechados de
Alphaville.
As disputas pelo sobrelucro e por uma boa localizao do terreno conforme o
empreendimento que se deseja nele edificar destacam a dimenso local da
incorporao imobiliria, muito embora recentemente no Brasil tenha ocorrido forte
confluncia desta atividade com o mercado de capitais.
Esse novo cenrio institucional imprimiu mudanas significativas na produo
e no modo de organizao interno do mercado imobilirio paulistano muito embora
em outras metrpoles fenmeno parecido deva estar ocorrendo. A abertura de
capital de algumas empresas e as medidas regulatrias levadas adiante no ambiente
do Sistema Financeiro Imobilirio acabaram por fortalecer as empresas que j tinham
maior porte, o que fica evidenciado pelo aumento do nmero de lanamentos,
crescimento do VGV e diversificao tanto territorial quanto de segmentos
econmicos atingidos por essas grandes empresas e no na mesma intensidade por
outras de menor porte. Outro indicador do benefcio distinto das medidas
regulatrias por porte de empresa que, a partir da segunda metade da dcada de
2000, ao mesmo tempo em que a produo sofreu forte aumento observa-se uma
tendncia concentrao dos empreendimentos num nmero reduzido de
incorporadoras. Em vez de procurar isolar as variveis para verificar a importncia da
abertura de capital e das demais medidas regulatrias levadas adiante no ambiente
do SFI, argumentei que existe um efeito cumulativo entre elas.
a partir do interesse em aprovao rpida dos projetos imobilirios e do
porte econmico que assumiram essas empresas que interpreto como elas
interagem com as burocracias do poder pblico local, que por sua vez tambm
possuem seus interesses prprios, como veremos no prximo captulo.

65
Captulo 2 O Estado e a aprovao de empreendimentos
imobilirios
 Estudar a intermediao de interesses pressupe conhecer o que querem as
partes envolvidas numa interao e como agem para alcanar suas metas. No
captulo anterior vimos qual o objetivo dos incorporadores imobilirios; neste
examinamos os interesses das burocracias municipais no que toca aprovao de
empreendimentos imobilirios e de que modo eles foram operados no tempo.
Para tanto, este captulo se prope a uma dupla finalidade. A primeira situar
o leitor na estrutura institucional corrente da poltica de desenvolvimento urbano do
municpio de So Paulo, mostrando como ela aplicada na aprovao de
empreendimentos imobilirios, por meio de leis, esferas federativas, secretarias,
departamentos e conselhos que constituem as regras do jogo. A segunda finalidade
examinar como os agentes pblicos atuam nesta estrutura. Os burocratas e
gestores pblicos operam essas regras ao mesmo tempo em que as transformam ou
prezam pela sua manuteno em defesa de seus objetivos. Essa observao emprica
sobre a agncia estatal, aliada investigao das estruturas que subscrevem a
aprovao de empreendimentos, conduziu anlise da mudana institucional
recentemente empreendida na burocracia de aprovao de empreendimentos,
lanando importantes insights sobre a construo de capacidades estatais.

2.1 Enquadramento terico

Como a propriedade do solo urbano no Brasil no pblica e as regras

permitem a livre incorporao por parte da iniciativa privada, o controle estatal se d
apenas em termos do cumprimento da legislao especfica. Compete ao governo
municipal decidir, segundo regras j elaboradas, se um empreendimento poder ou
no ser edificado nos moldes do projeto imobilirio apresentado. A permisso
concedida aos incorporadores caso a caso, medida que protocolam projetos
edilcios na prefeitura. Nessa perspectiva, portanto, tratamos a aprovao desses
empreendimentos como uma poltica de regulao, atendendo tambm clssica

67
tipologia de Lowi (1972). 36 Para desfazer um possvel mal entendido, esclareo que o
tipo de poltica em questo no se confunde com a regulao estatal de um servio
pblico prestado por ente privado mediante licitao ou privatizao. Embora
comunguem um mesmo adjetivo, possuem natureza de polticas pblicas diversas,
ligadas a arcabouos tericos igualmente distintos.
Considerando o clssico desenho do ciclo da poltica pblica, que separa as
etapas em formao de agenda, formulao, implementao e avaliao, em
princpio poderamos dizer que a aprovao de empreendimentos imobilirios diz
respeito implementao de uma poltica regulatria previamente elaborada. Esse
processo, contudo, ocorre numa sobreposio de estgios e permeado por
inmeras decises e atores do Estado e de fora dele, com frequentes mudanas de
curso do que fora inicialmente desenhado. A anlise da poltica solicita, portanto, um
enquadramento terico mais abrangente do que aquele postulado pela clssica
teoria de polticas pblicas, que oferea ferramentas para explicar a produo do
governo a partir das mltiplas formas de encaixe entre atores estatais e no estatais.
a partir desse enfoque que podemos tirar proveito analtico da trajetria percorrida
pelos estudos de polticas pblicas, cujos principais fundamentos esto esboados a
seguir.37

2.1.1 A trajetria dos modelos de anlise do Estado e da poltica pblica

A preocupao inicial em formular e analisar cientificamente a produo dos

governos comumente atribuda ao cientista poltico norte-americano Harold
Laswell, que teria pela primeira vez adotado o termo anlise de polticas nos anos

36
Muito embora se possa argumentar que a aprovao de empreendimentos imobilirios em
determinado lugar da cidade beneficia uma empresa ou grupo em detrimento de outro, e, portanto,
se aproximaria de uma poltica redistributiva, as regras abrangentes para determinar reas e zonas
em que determinados padres constitutivos sero permitidos ocorre em um perodo anterior
regulao, qual seja, na formulao do zoneamento e do Plano Diretor.
37
No pretendo fazer uma extensa reviso dos modelos de anlise de poltica pblica na literatura de
cincia poltica. Essa tarefa j foi empreendida, por exemplo, por Faria (2003), Souza (2006) e Marques
(2013).
68
1930. Essa cincia do governo foi se desenvolvendo a partir de outras contribuies
que continuavam a deixar de lado a produo da poltica em si, centrando-se no
comportamento dos indivduos e na racionalidade da deciso, com clara insero na
corrente behaviorista que vigorava ento.38 A crtica racionalidade envolvida nesses
tipos de anlise revelou um segundo momento nos estudos de poltica pblica,
marcado por uma viso um pouco mais conflituosa do processo de produo de
polticas.39
Apesar da pertinncia da crtica e dos sucessivos avanos no desenvolvimento
desses modelos analticos, at meados dos anos 1980 discutia-se os fatores que
afetavam a poltica pblica no escopo analtico de cada estgio.40 A anlise do
processo de polticas continuou sendo feita a partir de uma sequncia padro de
eventos envolvendo um nmero de categorias de atividades que podem ser
analiticamente distinguidas, em geral, entre identificao de problemas e formao
de agenda, deciso e formulao da poltica, implementao e avaliao, em que
cada etapa desempenhada por um agente pblico distinto. Desse modo, cabe aos
burocratas a implementao de decises adotadas pelos polticos ou cargos de
gesto em estgio anterior. Se, por um lado, esse modelo de ciclo da poltica serviu
ao propsito de tornar mais compreensvel a complexidade do processo poltico e
serviu de pano de fundo para o desenvolvimento de importantes pesquisas sobre
cada estgio, como lembram Hill e Hupe (2009), por outro, ele deixa parte a
interao entre os estgios e as instituies estatais que o permeiam, no
reconhecendo o fato de que os supostos estgios podem ocorrer
concomitantemente ou, ainda, em ordens distintas (SABATIER, 2007).
No mbito da cincia poltica, uma variedade de estudos tericos e empricos
produzidos a partir dos anos 1980 mostrou a incapacidade dos modelos explicativos
at ento empreendidos de abarcar a complexidade dos processos em curso, muitas

38
Ver, por exemplo, Laswell (1936), Simon (1957) e Easton (1965).
39
O incrementalismo proposto por Lindblom (1959); o mixed scanning, de Etzioni (1967); e o garbage
can, de Cohen, March e Olsen (1972), foram importantes no deslocamento dessa perspectiva.
40
Como Pressman e Wildavsky (1973).
69
vezes marcados pelo surgimento de novos atores, pela interao no hierrquica e
por um baixo grau de formalizao no intercmbio de recursos e informaes, como
resumiu Faria (2003). A emergncia do paradigma neoinstitucionalista 41 em
especial o histrico contribuiu para que os modelos explicativos das polticas
pblicas passassem a se debruar mais intensamente sobre o papel do Estado e suas
instituies na anlise de polticas. A partir dele destacou-se a importncia das
instituies em todas as fases do processo, a diviso entre os ciclos da poltica foi
diluda e a ateno no desenho institucional e suas consequncias em atores no
estatais e no encaixe destes com o Estado ganhou centralidade.
Em oposio s perspectivas behavioristas adotadas nos primeiros estudos
das polticas pblicas, autores da corrente neoinstitucionalista preocuparam-se com
o problema de como as instituies performam as estratgias e influenciam os
resultados polticos. Esse paradigma compe distintas abordagens resenhadas, por
exemplo, por Hall e Taylor (2003). As vertentes da escolha racional e histrica esto
diferenciadas pelas premissas a partir das quais a poltica estudada: no primeiro
caso, as instituies so importantes ao contexto estratgico porque impem
constrangimentos na conduta de indivduos racionais maximizadores de seu
interesse; e, no segundo, os institucionalistas histricos preocupam-se com o modo
pelo qual as instituies histrica e socialmente construdas afetam as estratgias, as
metas dos atores, a distribuio do poder entre eles e os resultados em termos das
decises polticas.
Em alguns setores de polticas, e a depender da pergunta de pesquisa, o
caminho da escolha racional pode trazer resultados proveitosos. Contudo, se o
objetivo for conhecer as concatenaes realmente existentes entre as dimenses
instituio, processo poltico e produo do governo e, mais ainda, diante da
existncia de indcios ou estudos empricos anteriores que apontem para uma

41
Antes do neoinstitucionalismo, pelo menos trs outras importantes correntes de concepo de
Estado, governo, atores e poder nas cidades se desenvolveram, a saber, a teoria das elites, o
pluralismo e o neomarxismo. Os limites explicativos dessas teorias influenciaram o deslocamento para
o neoinstitucionalismo.
70
intensa dinmica interativa entre as estruturas institucionais e a agncia poltica,
proceder estudos em que instituies e poltica so variveis independentes parece-
me teoricamente equivocado, por serem ambas as dimenses internamente
correlacionadas.
O giro na perspectiva centrada no Estado para aquela polity-centered, por
meio da obra de Skocpol (1992), ofereceu uma contribuio importante
concatenao entre as dimenses instituio, processo poltico e produo do
governo. A polity, como conjunto de atores e instituies interpenetrados em uma
unidade poltica, passou ento a ser analisada a partir de novas perspectivas, que
incluem, segundo a autora, o efeito de instituies polticas sobre as identidades,
objetivos e capacidades de grupos sociais se envolverem no policymaking; o encaixe
(fit) entre os objetivos e as capacidades dos vrios grupos politicamente ativos e dos
atores estatais; e o modo como as polticas sociais previamente estabelecidas afetam
polticas subsequentes. Olhando para o desenvolvimento dessa corrente terica,
Lowndes (2001) acrescenta que houve um deslocamento do enfoque de
organizaes para instituies, como regras do jogo. Tal deslocamento possibilitou
ao mesmo tempo compreender organizaes como atores coletivos que procuram
afrouxar o impacto dos constrangimentos institucionais e como arenas nas quais as
regras institucionais so criadas. Alm disso, a concepo esttica de instituies
mudou para uma dinmica, o que sustenta a ideia de que elas so processos que
buscam estabilidade no tempo. Para os tericos da escolha racional, instituies
sobrevivem desde que possibilitem a maximizao de utilidade dos atores. Para os
que adotam a perspectiva histrica, a estabilidade depende do contnuo processo de
consenso e construo de coalizes.
Essa perspectiva analtica ofereceu ferramentas poderosas para o
entendimento do cenrio que emergia nos anos 1970 e 1980, marcado pela
multiplicidade de atores privados que passaram a se envolver na poltica urbana e
pela reorganizao dos governos locais em uma proliferao de rgos, agncias e
arenas.

71
 Nesse contexto, de modo crescente os estudos urbanos internacionais
voltaram sua ateno para problemas de coordenao ou de governana. Grande
parte dessas mudanas foi levada a adiante por meio da aplicao, pelos governos,
da ideia de livre mercado sem interveno do Estado. Na prtica, contudo, isso
significou a intensificao de formas coercitivas e disciplinantes de interveno
estatal, a fim de impor a regra de mercado sobre todos os aspectos da vida social. As
cidades foram ento reafirmadas como alvos geogrficos e laboratrios institucionais
para uma variedade de polticas neoliberais, tais como abatimento fiscal,
privatizaes, parcerias pblico-privadas, projetos de revitalizao urbana, novas
polticas de trabalho e incentivos ao empreendedorismo, como lembram Brenner e
Theodore (2002). Contraditoriamente, menos governo significou mais instituies
governamentais, muito embora cada vertente neoinstitucionalista tenha entendido
isso a seu modo. 42
Antes de prosseguirmos preciso lembrar que em cada lugar entendido aqui
como uma delimitao geogrfica e institucional em que incide um mesmo conjunto
de variveis os elementos acima citados produziro efeitos especficos. Isso porque
esses elementos recaem sobre processos e configuraes preexistentes e, com elas,
se misturam de modos diversos. Essa ideia desenvolvida por Brenner e Theodore
(2002) por meio do conceito de destruio criativa. Em contraste com a ideologia
neoliberal, que teria teoricamente animado grande parte das mudanas citadas (em
que se assume que foras de mercado operam de acordo com leis imutveis, no
importa onde), os autores enfatizam a importncia do contexto em que se inserem
projetos neoliberais, na medida em que eles so produzidos e implementados dentro
de um pas, regio ou contextos locais, definidos pelo seu prprio legado
institucional, regimes, prticas regulatrias e lutas polticas.

42
Fao meno tese do neoinstitucionalista econmico Williamson (1975), segundo a qual o
desenvolvimento de uma instituio pode ser compreendido como um esforo para reduzir os custos
de transao, depois aplicada por North (1991) s instituies polticas. Essa tese trouxe
consequncias posteriores s diretrizes de rgos internacionais para aprimoramento institucional em
padres de good governance.
72
 A aplicao prtica para esta pesquisa que os fatos empricos narrados logo
acima so generalistas e aplicados, nos anos 1980, ao contexto dos pases do norte
global, onde, no perodo, desenvolveu-se de modo mais sistemtico o campo terico
das novas concepes de Estado, poltica pblica e atores. Tendo em vista a
incidncia sempre particular de paradigmas, possvel que no Brasil, se houvesse a
preocupao em elaborar uma teoria de Estado prpria com aderncia realidade
emprica no tempo e modo como as privatizaes e a emergncia de atores
comearam a ocorrer poderamos acrescentar fundamentos tericos prprios.
Aqui, contudo, com lamentvel frequncia, a preocupao terica ainda centrada
na adaptao s teorias do norte, em que os estudos prosseguem por meio da
distoro de alguns conceitos elaborados com base em outra realidade ou [...] mera
descrio em negativo de situaes sociais, como bem coloca Moya (2003, p. 118).
O proveito analtico desse tipo de estudo fica prejudicado, pois, operando numa
espcie de check list de comparao internacional, no possvel que se identifique,
afinal, quais os processos em curso, a conformao institucional e o legado de
polticas pblicas prvias que do forma e consubstanciam a realidade analisada.
O caso do setor imobilirio paulistano no trata da emergncia recente de
uma atividade ecommica. Pelos relatos de Brito (2000) sabemos, por exemplo, que
ela remonta Primeira Repblica. 43 Tampouco traz atores novos: a atividade
socioeconmica tem origem na mesma poca, enquanto a figura jurdica da
incorporao surgiu com o Banco Nacional da Habitao (BNH) em 1964 e o Secovi,
principal ator coletivo de representao do setor imobilirio, existe desde 1942. 44 O
fenmeno recente que nos permite o enquadramento nessa literatura de referncia
a mudana na forma de atuao desses atores, individual e coletivamente.
O surgimento de novas arenas de debate e deliberao sobre temas
relacionados ao planejamento urbano, como veremos adiante, e a emergncia de

43
A Primeira Repblica comeou em 1989 e durou at 1930. A incorporao imobiliria em So Paulo
comeou nas primeiras dcadas do sculo XX.
44
Embora s na dcada de 1960 a presidncia do sindicato tenha passado dos loteadores para os
incorporadores.
73
novos atores45 que ameaavam os interesses da incorporao, com destaque para os
movimentos de moradia e o Defenda So Paulo,46 levaram o Secovi a um novo
patamar de atuao na defesa de seus interesses. Alm disso, outro fator insitucional
de aspecto especfico que com o fim do financiamento oriundo do BNH, na segunda
metade da dcada de 1980, o Secovi percebeu que seria preciso [...] se organizar de
outra forma para ter suas demandas atendidas, como me relatou Romeu Chap Chap,
presidente da entidade naquele perodo. Esse processo fica evidenciado
comparando-se os relatos sobre a atuao do setor imobilirio nos anos 1970 com o
cenrio atual, em que, para alcanar resultados positivos ao setor, o Secovi adotou o
expediente de se mesclar estrutura da burocracia estatal de aprovao de
empreendimentos. Essas alteraes, por sua vez, em grande medida emergiram em
torno do processo constituinte de 1988 por contraditrio que isso possa parecer
diante dos anseios por cidadania, justia social e participao popular depositados
nesse ordenamento jurdico. A Constituio Federal estimulou a participao, a
ateno poltica urbana e aplicou uma formula federativa descentralizada que
conferiu amplo poder ao locus decisrio e de implementao da poltica urbana. Na
prtica, isso aumentou o interesse do setor imobilirio em interferir na poltica local
e incluiu a representatividade de sindicatos patronais em instncias deliberativas da
poltica urbana, ainda que, em alguns casos, em detrimento de outra sorte de atores
e interesses.

2.1.2 Governana Urbana

O tema da interao entre atores estatais e no estatais conceituado de

modo fraco pela ideia de governo. Em vez de a resoluo de questes pblicas

45
Para informaes mais detalhadas sobre a emergncia dos movimentos sociais nos anos 1980 ver,
por exemplo, Sader (1988) e Bonduki (1994).
46
O Movimento Defenda So Paulo bastante atuante na cidade desde a dcada de 1990. Entrou, por
exemplo, em disputas contra corredores de nibus e comerciais em rea contgua das zonas
estritamente residenciais. Corresponde nossa verso de movimentos NIMBY (Not in My Back Yard),
conhecidos por oferecerem resistncia a projetos a serem instalados prximos s suas residncias e
que seriam benficos para os habitantes da cidade como um todo.
74
recarem exclusivamente no governo, de modo crescente diversos outros atores tm
se mobilizado para tanto, organizados de forma individual ou em mltiplos arranjos
mais ou menos explcitos. Esse aspecto tratado de modo enftico pela literatura de
governana,47 entendida, numa concepo minimalista, como o processo de
coordenao de atores, grupos sociais e instituies envolvidas em relaes
complexas de interdependncia para realizar objetivos importantes que foram
discutidos e definidos coletivamente em ambientes fragmentados e de incerteza (LE
GALS, 1998; JESSOP, 2002). O adjetivo urbano colocado para enfatizar a
preocupao em compreender de que maneira tais processos levam produo de
polticas pblicas nas cidades e levanta questes sobre como, com quem e para quem
elas so governadas.
A definio que adoto de governana reitera a premissa de que instituies
importam por servirem de substrato para a definio de objetivos coletivos e
coordenao dos interesses pblicos e privados em direo a estes (Pierre, 2011),
influenciando a poltica e a performance dessas mesmas instituies. s estratgias
de ao coletiva, Moe (2006) acrescenta a dimenso do poder e das disputas, pois
nem todos interesses esto sempre integrados em arranjos, alm do fato de que
alguns interesses no so contemplados pela poltica.
Vale ainda ressaltar que a abordagem minimalista distancia-se de
pressupostos tericos sobre como a governana deveria funcionar, tratando-se de
um arcabouo que sugere investigar como os elementos que dela participam
atores, interesses, legislao, valores, estrutura organizacional, incumbncias e

47
Muitos esforos tericos tm sido empreendidos para compreender a governana, refletindo o
interesse das cincias sociais pelas mudanas recentes nos padres de interao entre os setores
pblico e privado. A adoo crescente do termo, porm, multiplicou as formas pelas quais passou a
ser adotado, conforme apontam as sistematizaes de Stoker (1998) e Kooiman (1999). A polissemia
do termo pede esclarecimentos analticos que no cabem neste momento. De todo modo,
importante ter em vista sugestes como as de Jessop (1995), para quem o uso do termo governana
deve primeiro ser visto dentro dos limites do conceito de governo, passando ento para a clssica
separao entre Estado, sociedade e mercado.
75
desempenho de papis podem estar ligados por meio de um processo interativo
(LYNN; HEINRICH; HILL, 2001).
Aplicada aos interesses sobre o solo urbano, a literatura de governana tem
enfatizado a conjuno sistmica entre poder pblico e grandes coalizes
intersetoriais, caracterizando um regime urbano de desenvolvimento (STONE, 1993)
ou, mais especificamente, uma mquina de crescimento (referncia growth
machine, expresso cunhada por Logan e Molotch, 2007). 48 Embora a teoria dos
regimes seja a que descreveu at agora com mais detalhes o modo articulado de ao
dos promotores imobilirios nas cidades, ela avana muito pouco no que diz respeito
operacionalizao da conformao desses regimes no interior do Estado. Outra
lacuna refere-se ao individualizada dos incorporadores junto ao poder pblico
(no sentido de exercer influncia para aprovao de seus empreendimentos), que
pouco tematizada pela literatura. Mais profcuo do que buscar o enquadramento
indiscriminado de tais tipologias, o proveito terico que retiro desse quadro de
referncia a observao das formas pelas quais elementos do lado do Estado e do
lado privado se encaixam em cada contexto, o que permite identificar
particularidades e padres mais gerais que informam os processos de governana.

2.1.3 Capacidade Estatal e Mudana Institucional

A anlise de polticas pblicas, sua implementao e deciso por meio de forte

interseco com atores privados, como ocorre em processos de governana, implica
ateno s questes sobre o espao que cabe ao Poder Pblico na definio e

48
A growth machine, ocorre pela competio por investimentos entre as cidades norte-americanas,
que dispem de baixa receita de impostos locais e no contam com transferncias de recursos por um
sistema de welfare, precisando arrecadar recursos de outras fontes para implementar suas polticas
pblicas. No caso brasileiro, a frmula federativa prev a transferncia de recursos para a
implementao de polticas pblicas nos municpios, de modo que, a rigor, no se aplica a growth
machine. De modo semelhante no se aplica s cidades europeias.
76
implementao destas polticas e sobre o legado institucional que padres de
governana podem gerar.
Cada uma das teorias sobre o Estado assume diferentes posies sobre o seu
papel nas sociedades capitalistas. Os tericos das elites afirmam que ele decide-se
sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que esto no poder, ou
seja, pela elite (MILLS, 1956). Para os pluralistas, as burocracias respondem to
somente a presses colocadas sobre elas por grupos de interesse externos (DAHL,
1961). J os neomarxistas interpretam o Estado como um instrumento que garante o
atendimento dos interesses das classes dominantes, ausente de qualquer autonomia
(CASTELLS, 1983). Em contraste, grande parcela da literatura institucionalista girava
em torno da autonomia estatal para formular e perseguir metas que no constituam
mero reflexo das exigncias e interesses de grupos organizados (SKOCPOL , 1985).
Foi a ideia de autonomia inserida formulada por Evans (1993) que permitiu
superar a concepo abstrata de perfeita autonomia estatal para centrar ateno nos
atributos mais concretos da estrutura, instituies e procedimentos estatais que
fazem interface com a sociedade e embasam as polticas resultantes. Segundo esse
conceito, a autonomia do Estado assegurada por meio de um aparato burocrtico
que viabiliza a elaborao e implementao de polticas pblicas em um contexto
permevel a influncias externas. A capacidade estatal seria ento oriunda de um
processo composto por duas partes: (1) a estrutura interna do Estado, decorrente de
um processo histrico de construo institucional do aparato estatal e (2) os padres
de interface com a sociedade. A combinao particular destes elementos colocaria
constrangimentos ou facilitaria a implementao de certas polticas.
Com as devidas particularidades, quem se aventura a mensurar a capacidade
estatal, como fez Skowronek (1982), designa em geral fatores organizativos,
intelectuais e de procedimento como indicadores para essa mensurao. Bersch et
al. (2012) introduziram tambm o indicador de politizao, buscando mensurar a
influncia poltica sobre tarefas burocrticas a partir do nmero de reunies polticas
realizadas no interior das burocracias.

77
 Mensurar capacidade estatal com finalidades explicativas no tarefa fcil,
quaisquer que sejam as caractersticas subjacentes ao Estado. Alm da dificuldade
frequentemente presente de disponibilidade do dado, argumento que no h
nenhuma garantia de que um bom indicador implique real controle estatal sobre os
termos de implementao da poltica. A nsia preditiva tem frequente atrelado
elementos indicadores de capacidade estatal a resultados almejados, no levando
em conta que os elementos mensurados so meios de operar a ao governamental,
desenhada e implementada na interface com a sociedade, como nos informa o
aspecto da insero. Essa permeabilidade faz com que os efeitos produzidos pelos
meios tcnicos sejam diversos e mutveis, a depender da matria substantiva que
carregam, por sua vez concertada com agentes externos ao Estado num processo
dinmico permeado por incertezas.
Alm disso, no raro, na aplicao deste enfoque, capacidade estatal acaba
tornando-se sinnimo de caractersticas concretas do aparato estatal, levando a uma
mistura de conceitos ainda no completamente clarificados pela literatura. Assim,
capacidades procedimentais passam, por exemplo, a ser substitudas indistintamente
por instrumentos de polticas pblicas e a existncia ou no destas caractersticas que
operacionalizam capacidade estatal so muitas vezes interpretadas como sinnimo
de constrangimento ou reforo ao de polticos e burocracias. No raro, as
distintas operacionalizaes do termo capacidade estatal parecem embaar o
conceito, confundindo decises e interesses de governos com implicaes da
existncia de um aparato consolidado de Estado. Maior proveito analtico existiria em
compreender como estas caractersticas se comportam como gatilhos de
mecanismos causais, provocando eventos subsequentes.
Uma outra forma de operacionalizar capacidade estatal compreende-la a
partir da formao de arranjos institucionais. Gomide e Pires (2014, p. 19) definem
arranjo institucional como o conjunto de regras, mecanismos e processos que
definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na
implementao de uma poltica pblica especfica. Segundo os autores, os arranjos

78
construdos para determinado objetivo, promoveriam capacidades que possibilitam
a implementao de polticas pblicas por governos. A operacionalizao de
capacidade, interpretada deste modo como varivel dependente, ocorre a partir de
dois componentes, um tcnico-administrativo e um poltico. O primeiro inclui as
competncias tcnicas dos agentes da burocracia para levar adiante as polticas e o
segundo, menos problematizado pela literatura, est relacionado s habilidades da
burocracia em coordenar aes e atores, ampliar os canais de interlocuo e
processar conflitos.
Esta concepo de capacidade apresenta avanos em relao mensurao
anterior, a qual considera capacidade apenas como fator explicativo e a mensura em
termos absolutos. Em vez disso, como sugere Sikkink (1993), a capacidade estatal
deve ser mensurada na adequao desta s funes que o Estado escolhe cumprir
em cada momento, e o que deve cumprir ressalta a importncia em compreender
os interesses polticos subjacentes construo de capacidade. Se queremos avanar
na compreenso da capacidade estatal, diz a autora, ser preciso esclarecer em que
situaes e de que maneira as capacidades importam para compreender os
resultados polticos.
Cabe ainda problematizar como as mesmas estruturas que cristalizam
estruturas de poder podem explicar tanto a estabilidade como a mudana
(IMMERGUT, 1996). Para Levi (1991), instituies representam uma barganha social
cuja estabilidade baseia-se na manuteno da obedincia de grupos e pessoas. Por
isso, a mudana institucional implica redistribuio de poder e fruto de arranjos.
Dito de outro modo, sempre que fatores necessrios obedincia entram em colapso
ocorre um abandono do consentimento entorno da instituio ento vigente, com
consequente elevao dos custos de implementao das regras. O resultado provvel
a mudana das prticas mediante recursos coercitivos adicionais ou a criao de
novas regras. Esta mudana, por sua vez, pode criar novas capacidades estatais.
A construo de capacidades estatais relaciona-se, portanto, com mudanas
na estrutura institucional, que podem ser pequenas em magnitude e ocorrer de

79
modo incremental (LINDBLOM, 1959) ou grande em magnitude com ocorrncia
rpida, nomeada pela literatura de mudana pontuada (punctuated changes em
Baumgartner e Jones, 1993). Casos de mudana pontuada so frequentemente
associados a um antecedente de crise ou ruptura, em que a situao antiga no pode
mais se sustentar e deve dar lugar a uma nova, ou, ainda, relacionados atratividade
de alternativas novas (MAHONEY, mimeo).
A seguir apresento a estrutura institucional e os atores estatais envolvidos na
aprovao de empreendimentos imobilirios para, na sequncia, me deter no
assunto da construo de capacidade estatal na burocracia de aprovao desses
empreendimentos.

2.2 A complexidade institucional e as burocracias envolvidas

Conforme vimos no captulo anterior, a conjuntura poltica e macroeconmica

do pas fundamental para o desempenho da atividade de incorporao, em face da
durabilidade do bem imobilirio, do tempo grande de circulao do capital envolvido
e da necessidade de financiamento produo e compra do imvel, em vista do
volume de recursos envolvidos na edificao de um prdio. Complementarmente,
em termos do objeto imobilirio a ser empreendido e do potencial de rentabilidade
que ele proporcionar, tambm importam as regras municipais. A regulao
municipal pode induzir investimentos imobilirios a uma ou outra regio da cidade,
ocasionar concentrao ou espraiamento construtivo e populacional e ser capaz de
incentivar o adensamento construtivo e populacional, favorecendo ainda a ocupao
de uma poro da cidade por determinada faixa de renda.
A seguir exponho a complexidade das regras do jogo a serem consideradas
adotadas ou burladas pelos jogadores na aprovao de empreendimentos
imobilirios. Considero que as instituies em questo so complexas, porque
numerosas, variadas e, sobretudo, porque interagem de modo intenso, muitas vezes

80
sobrepondo-se a contradies legais em um mesmo espao fsico ou, ainda, deixando
espaos no regulados.
So trs as principais leis e a partir das quais leis complementares e decretos
decorrem que organizam o espao fsico do municpio no que toca ao seu uso (rural
ou urbano), tipo de ocupao (residencial, comercial, servios, industrial) e
parmetros construtivos (coeficiente de aproveitamento do edifcio em relao ao
terreno, recuos necessrios, gabarito etc.): o Plano Diretor Estratgico; a Lei de
Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo e dos Planos Regionais Estratgicos; e o
Cdigo de Obras e Edificaes.49
A lei municipal mais geral, qual as demais devem ser subordinadas, o Plano
Diretor, em So Paulo adjetivado como Estratgico (PDE), que parte integrante do
processo de planejamento e regulao da expanso urbana, nos termos do Estatuto
da Cidade, que por sua vez regulamenta os captulos 182 e 183 da Constituio, que
versam sobre a poltica urbana. O plano diretor de cada municpio organiza de modo
genrico o espao, delimitando eixos estruturantes, macroreas e os respectivos
parmetros e instrumentos urbansticos que podero ser aplicados em cada parte na
cidade. Cabe ento Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo (LPUOS), tambm
conhecida como zoneamento, definir em detalhe os tipos de construo que podero
ser erguidas sobre cada parte da cidade e as atividades que estaro autorizadas
nestas construes. No caso paulistano, a mesma lei que em 2004 regulou o
parcelamento, uso e ocupao do solo instituiu tambm os Planos Regionais
Estratgicos, elaborados por cada uma das 31 subprefeituras para detalhar as aes
de melhorias urbanas.
O terceiro principal ordenamento o Cdigo de Obras e Edificaes (COE),
que define regras de organizao dos espaos internos aos lotes e s construes.
Para determinado tipo de uso e tamanho da edificao o COE que define, por

49
Respectivamente, Lei 13.430/02, Lei 13.885/04 e Lei 11.228/1992. O PDE em vigor desde 2002 foi
revisado em 2014, durante a redao desta dissertao, tornando-se a Lei n. 16.050, de 31 de Julho
de 2014.
81
exemplo, a quantidade mnima de banheiros, o tamanho mnimo das janelas,
corredores, o p direito, o nmero mnimo de vagas de garagem.
O uso do solo na capital paulista classificado em duas grandes categorias,
conforme a lei de zoneamento: a de uso residencial (R), que envolve a moradia de
um indivduo ou grupo de indivduos; e a de uso no residencial (nR), que abrange o
desenvolvimento de atividades comerciais, de servios, industriais ou institucionais.
Cada projeto arquitetnico protocolado recebe, de acordo com a LPUOS, uma
denominao especfica segundo sua categoria de uso, porte e tipo de atividade, que
pode, como ocorre atualmente, ser levada em conta na diviso de tramitao nos
rgos de aprovao. Os residenciais verticais podem, ainda, ser considerados
habitao de interesse social (HIS) ou habitao popular de mercado (HMP),
tipologias que descontam o valor da outorga onerosa para estimular a produo de
moradia voltada populao de baixa renda.
Tanto as edificaes residenciais quanto as no residenciais podem estar em
permetro de Operao Urbana Consorciada (OUC) ou ser enquadradas como Polos
Geradores de Trfego (PGT). Em ambos os casos a tramitao para a sua aprovao
diferenciada. No primeiro, fica suspenso o coeficiente de aproveitamento mximo
previsto para a zona e passam a valer as regras especficas previstas na lei que
regulamenta a OUC. Nesse caso, o potencial construtivo adquirido mediante
contrapartida financeira do incorporador. Os empreendimentos enquadrados como
PGT, ao protocolarem a solicitao de alvar, precisam entregar a Certido de
Diretrizes com as contrapartidas mitigadoras do impacto virio estabelecidas pela
Companhia de Engenharia de Trfego (CET).
Cada projeto imobilirio gera receitas distintas para a prefeitura, conforme o
seu porte e o lugar da cidade em que ser implementado. Isso ocorre porque o
Estatuto da Cidade implementou o conceito de solo criado, mediante o qual o poder
pblico procura recuperar uma parte da mais valia fundiria do incorporador. A
operacionalizao desse conceito ocorre por meio de uma contrapartida financeira
paga pelo direito de construir at o coeficiente de aproveitamento mximo permitido

82
no lote de interesse. Se for em permetro de OUC, para aproveitar o mximo do
potencial construtivo do terreno a incorporadora paga uma contrapartida financeira
chamada Certificado de Potencial Adicional de Construo (Cepac). Se a obra for
construda no resto da cidade, paga pela Outorga Onerosa do Direito de Construir,
taxa calculada com base no valor venal das transaes, que definido pelo metro
quadrado do IPTU correspondente.
Atualmente so duas as principais burocracias executivas do governo
municipal que lidam diretamente com a aprovao de empreendimentos
imobilirios.50 Compete Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU)
elaborar e aprimorar a legislao relativa ao planejamento urbano e interferir em
situaes especficas da aprovao, enquanto Secretaria de Licenciamento (SEL)
cabe controlar o uso e a ocupao do solo urbano, aplicando a legislao vigente
durante o exame dos pedidos de aprovao de projetos e emitindo as licenas aos
incorporadores. A aprovao dos empreendimentos no passa diretamente pela
SMDU, salvo no caso das OUC (via SP Urbanismo, empresa pblica a ela vinculada) e
de dvidas de aplicao da legislao, em que cabe Cmara Tcnica de Legislao
Urbanstica (CTLU) decidir sobre sua aprovao, como veremos no prximo captulo.
As demais estruturas da SMDU foram desenhadas para interagir com a aprovao de
empreendimentos na medida em que desenham as regras pelas quais os projetos
sero avaliados, produzindo e atualizando as bases cartogrficas a partir das quais as
anlises tcnicas de projeto so feitas na SEL. A interao entre ambas as burocracias
merece uma pesquisa especfica.
Alm do regramento vigente e das burocracias de aprovao, outra
informao a ser apresentada antes de avanarmos refere-se ao fato de que sobre
cada lote, objeto de interesse primrio para a construo de uma edificao, incidem

50
Alm desses rgos, a depender do caso, outros entram. A Secretaria do Verde e Meio Ambiente
(SVMA), Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e Turstico da Secretaria
de Cultura do Estado de So Paulo (Condephaat) e a CET so alguns exemplos, mas no existe conversa
entre secretarias. o interessado quem consegue a aprovao nos distintos rgos e encaminha SEL
para aprovao final.
83
diferentes configuraes naturais. A existncia de um crrego, o tipo de vegetao e
a declividade de um terreno, por exemplo, so caractersticas naturais com as quais
a engenharia da edificao e o tcnico que analisa o projeto imobilirio precisaro
lidar. Outra caracterstica a ser levada em conta na observao das condies de um
lote aquela no natural, seja ela legal ou provocada. So exemplos enquadrados
nessa situao lotes cujo solo (ou crrego que passe por ele) esteja contaminado,
lote em rea envoltria de bem tombado, em permetro de Zona Especial de
Interesse Social, de Zona de Preservao Cultural, localizado em rea decretada de
utilidade pblica a ser desapropriada, ou, ainda, prxima de aeroporto.
O interesse em implementar distintos tipos de projetos de
engenharia/arquitetura sobre as mais diversas condies e regramentos do solo
urbano resulta em um nmero grande de caractersticas a serem analisadas, nem
todas previstas em lei. Quanto mais caractersticas incidirem, mais complexa ser a
anlise e mais discricionria a deciso. Os projetos protocolados so, portanto,
submetidos ao regramento vigente, s especificidades do lote e do seu permetro
envoltrio e deciso dos tcnicos de aprovao.
A totalidade da estrutura institucional de aprovao de empreendimentos
operada por meio da atuao das burocracias, que interagem com a estrutura
institucional, mantendo-a estvel ou modificando-a segundo seus interesses, por sua
vez construdos a partir de eventos exgenos e internos a ela.

2.3 A construo de capacidades entre a burocracia corrente e o legado

prvio

A Secretaria de Licenciamento foi criada em julho de 2013 para assumir a

atribuio de aprovar projetos imobilirios, funo antes delegada a uma antiga
coordenadoria da Secretaria de Habitao, conhecido como Coordenadoria de
Desenvolvimento Urbano, cujo departamento mais proeminente em termos de

84
tratativas de aprovao era o Aprov. Desde ento, um montante generoso de
medidas foi adotado para construir capacidade governamental nessa burocracia e
agilizar a aprovao dos empreendimentos. Isso me levou a questionar os motivos
pelos quais as mudanas no foram realizadas anteriormente e as motivaes
subjacentes construo de capacidade estatal. Comeo com algumas informaes
operacionais sobre a SEL para, na sequncia, compar-la antiga estrutura de
aprovao dos empreendimentos imobilirios, buscando a aproximao com tais
respostas.
A SEL composta por cinco coordenadorias, competentes pelo licenciamento
total de diferentes tipos de empreendimentos, trs rgos colegiados e trs
supervises, conforme mostra o organograma a seguir.

Figura 6 - Organograma da Secretaria de Licenciamento.

Fonte: SEL

A entrada protocolar de edificao nova pode ser feita conjunta ou

separadamente para a aprovao e, depois, para a execuo das obras. At abril de
2014 o alvar de aprovao autorizava a comercializao do empreendimento e o de

85
execuo, a sua construo. O Decreto n 55.036, de 15 de abril 2014, 51 modificou de
forma tcita essa lgica, estabelecendo que para a instalao de estande de vendas
a ser erigido no prprio imvel, bastam: (1) a identificao do nmero do processo
relativo ao pedido de aprovao do empreendimento na SEL; e (2) a declarao do
requerente de que o estande de vendas, quando construdo junto s divisas do
terreno, ter altura mxima de seis metros medidos a partir do perfil natural deste,
nos termos da LPUOS vigente, e no efetivar manejo arbreo para sua implantao.
Estabeleceu tambm que esse alvar ser expedido no prazo mximo de 15 dias
teis, ao final do qual a construo do estande poder ser iniciada. Embora o decreto
autorize apenas a instalao do estande e no explicitamente a comercializao das
unidades do empreendimento, por que motivos o incorporador gostaria de ter tudo
pronto e no poder efetuar vendas? Uma vez construdo o estande, fica invivel a
fiscalizao municipal sobre sua operao. Na prtica, isso antecipa o incio das
vendas, momento em que o incorporador comea a ter receita no fluxo de caixa do
empreendimento.
Outra medida adotada pela SEL, essa no incio de 2013, refere-se criao da
modalidade nR1, R2v e R2h express. Ela confere maior agilidade aos pedidos de
alvar de aprovao de edificao nova para edifcios residenciais verticais e
horizontais e no residenciais de baixo impacto, em carter experimental, desde que
o projeto esteja inserido em rea urbana isenta de interfaces urbansticas e
completamente instrudo com a documentao indicada no manual disponibilizado
pela prefeitura, tambm aps a criao da SEL. Cabe ao interessado indicar a
preferncia por essa opo no momento em que protocola seu empreendimento,
ainda na etapa eletrnica. Essa auto declarao explicita que o incorporador sabe
quando est protocolando um projeto com documentos ou plantas faltantes.

51
O site da SEL informava que o decreto [...]decorre de demandas apresentadas pelo setor imobilirio
e pela Associao Brasileira das Incorporadoras (Abrainc), nas reunies com o prefeito Fernando
Haddad realizadas nos ltimos meses. Disponvel em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamentos/noticias/?p=169753> e
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamentos/noticias/?p=167826>. Acesso
em: 18 de abril de 2014.
86
 Como informaram entrevistados ligados tanto ao setor imobilirio como
tcnicos do poder pblico, o incorporador protocola na prefeitura projetos no
finalizados com o objetivo de guardar lugar na fila da aprovao at que finalize
completamente o projeto edilcio, consiga reunir toda a documentao necessria
ou, ainda, na expectativa de negociar com o tcnico responsvel os termos da sua
aprovao. Isso cria uma situao em que os funcionrios da prefeitura dispendem
tempo de anlise em um projeto inacabado, que se mantm na fila de aprovao
mediante a grande sucesso de Comunique-se52 e pelo que os incorporadores
chamam de direito de protocolo, sem que o projeto imobilirio seja
adequadamente complementado na sequncia. Esse procedimento atrapalha o
ritmo de anlise dos projetos arquitetnicos que j esto finalizados, em benefcio
dos quais foi criada essa medida. Outra forma de intervir nesse problema, prevista
em lei, limitar a quantidade de Comunique-se at que o projeto imobilirio seja
indeferido, o que traria mudanas estruturais no modo como as incorporadoras tm
procedido, que foi descartada como alternativa.
Ambos os departamentos que aprovam edifcios residenciais (Resid) e de
escritrios (Servin) possuem uma diviso prpria para tratar de empreendimentos de
grande porte, muito embora, salvo em caso dos empreendimentos classificados
como PGT, no haja uma regra legal que defina o que so grandes empreendimentos.
Ao longo das entrevistas que realizei com as coordenadoras e tcnicos a resposta que
obtive foi similar: correspondem queles empreendimentos que, pelo porte e
complexidade, demorariam muito tempo para ser analisados se fossem diludos em
outras divises. Tal prerrogativa sugere ateno especial ao prazo de aprovao
desses projetos.
Para alguns tipos de empreendimentos a anlise substantiva do projeto passa
tambm por rgos colegiados da SEL, que possuem ampla discricionariedade sobre

52
Procedimento pelo qual a SEL se comunica com o interessado, por exemplo, listando os documentos
e aspectos faltantes.
87
as decises. No atual contexto de reestruturao procedimental, ganham mais
espao institucional as instncias que conferem agilidade aprovao.
Dos trs rgos colegiados, o que atualmente possui atribuies de maior
monta a Comisso de Anlise Integrada de Projetos de Edificaes e de
Parcelamento do Solo (Caieps), criada em 2002 para centralizar a anlise e instruo
dos pedidos de aprovao de projetos de empreendimentos que dependem do
exame de diversos setores da prefeitura e para conferir agilidade aprovao das
edificaes. A anlise da Caieps subsidia a definio de diretrizes e formulao de
exigncias complementares quanto s caractersticas de alguns tipos de
empreendimentos, dentre os quais os de grande porte. Ao realizar a anlise do
projeto e do seu impacto previsto, a comisso emite parecer contendo as exigncias
que devero ser obrigatoriamente atendidas para alm das demais disposies
legais. Embora o Secovi no tenha assento no colegiado da Caieps, composto apenas
por rgos do poder pblico, a entidade tem representao na CTLU, que em ltima
instncia aceita ou no os pareceres da comisso.
Outro rgo colegiado a Comisso de Edificaes e Uso do Solo (Ceuso),
criada em 1986 com o intento velado de esvaziar as funes da ento existente
Comisso de Zoneamento (atual CTLU), que hoje tem suas funes reduzidas, ao
contrrio daquela. Atualmente, compete Ceuso examinar e fixar parmetros e
procedimentos prprios para instruo e deciso nos casos previstos no COE.
A Comisso de Avaliao de Empreendimentos Habitacionais de Interesse
Social (Caehis), terceiro rgo colegiado, foi por sua vez criada como um rgo
normativo, consultivo e decisrio sobre legislao de zonas especiais de interesse
social (Zeis), empreendimentos habitacionais de interesse social e de mercado
popular, respectivamente, HIS e HMP. comum ouvir relatos de que sua
composio53 foi disputada internamente na prefeitura por funcionrios interessados
em receber propina em troca da aprovao de projetos imobilirios destinados

53
composta por oito membros, todos com seus respectivos suplentes, sendo sete do poder pblico
municipal e um representante dos movimentos sociais por moradia.
88
populao de mdia renda como se fossem HIS, com a vantagem de aproveitar o
terreno reservado para habitao popular e obter o desconto na outorga onerosa.
Recentemente, quando a prefeitura decidiu compatibilizar as exigncias do programa
Minha casa minha vida, do governo federal, com as de HIS 54 e este tipo de
empreendimento ganhou notoriedade no mercado imobilirio, a opo da SEL foi
esvaziar as funes da Caehis. Para tanto criou a Subcomisso de Anlise Integrada
de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (Saehis), que funciona a partir
de um balco nico de entrada dos projetos de HIS, no qual vrios rgos discutem
juntos a proposta de habitaes deste tipo, o que torna a aprovao mais gil e, de
certa forma, mais transparente.55
At a criao da SEL, em 2013, o responsvel pelo licenciamento de
empreendimentos era o Aprov, um mero departamento da Coordenadoria de
Desenvolvimento Urbano da Sehab, como mostra o organograma abaixo. 56

54
A compatibilizao dos parmetros construtivos foi importante para aumentar a demanda solvvel
desse padro habitacional, que, embora oferecesse desconto na outorga onerosa, no era rentvel
aos incorporadores.
55
A Saehis foi criada pelo Decreto n 54.297, publicado no Dirio Oficial da Cidade em 2 de setembro
de 2013. A legislao estabelece 90 dias para deciso de pedido de diretrizes e 120 dias para a fase do
parcelamento e edificao no licenciamento do plano integrado. Esses processos chegavam a demorar
mais de dois anos para aprovao, segundo informaes fornecidas pela SEL.
56
A reestruturao da burocracia ocorreu a partir da transferncia de toda a Coordenadoria de
Desenvolvimento Urbano da Sehab para a SEL, mas, como estudamos nesse nterim a aprovao de
empreendimentos, destaco a estrutura do Aprov.
89
 Figura 7 - Antigo organograma da Secretaria de Habitao.

Fonte: Material fornecido pela Sehab

Embora diferentes gestes tenham includo na Sehab coordenadorias,

departamentos e divises, a estrutura do Aprov manteve-se bastante estvel desde
a sua criao, em 1986. A anlise de alguns dados fornecidos pela prefeitura por meio
da Lei da Transparncia evidencia que no foi a eficincia dos fluxos e procedimentos
na prestao do servio pblico o que preservou a inatacabilidade dessa burocracia.
Infelizmente a disponibilidade de dados ainda restrita para realizar uma
comparao diacrnica que cubra todo o perodo. Utilizando os dados disponveis,
contudo, pude comparar a SEL com a estrutura do Aprov no perodo imediatamente
anterior criao da nova secretaria.
Um indicador de eficincia nessa temtica a quantidade de projetos
aprovados por funcionrio em determinado perodo. Como a SEL foi criada em julho
de 2013, comparei a quantidade de processos aprovados por funcionrio por rgo
90
para um mesmo perodo. 57 As duas colunas da esquerda no quadro abaixo comparam
divises/coordenadorias equivalentes entre SEL e Sehab.

Quadro 1 - Comparao entre o nmero de funcionrios e processos aprovados na Sehab e

SEL para um mesmo perodo.
Sehab - julho de 2010 a maro de 2011 SEL - julho de 2013 a maro de 2014

Coordenadoria Diviso Nmero de Nmero de Processos/ Nmero de Nmero de Processos/

SEL Sehab processos funcionrios funcionrio processos funcionrios funcionrio

GABINETE Aprov G 324 34 9,53 58 20 2,90

RESID Aprov 1 652 20 32,60 874 64 13,66
SERVIN Aprov 2 206 15 13,73 236 61 3,87
SERVIN Aprov 5 169 15 11,27 236 61 3,87
COMIN Aprov 3 62 18 3,44 160 49 3,27
COMIN Aprov 4 124 13 9,54 160 49 3,27

Fonte: elaborao prpria, a partir de dados brutos fornecidos pela SEL e Sehab por meio da
Lei da Transparncia58

A anlise do Quadro 1 mostra que houve, concomitantemente contratao

de novos tcnicos, uma redistribuio na proporo deles entre as coordenadorias,
resultando numa diminuio do nmero mdio de processos por funcionrios. Alm
disso, para um mesmo perodo, foi reduzido o nmero de processos aprovados pelo
gabinete do departamento, expediente bastante adotado pelo antigo coordenador
de aprovao de projetos, Hussain Aref Saab. Essa reduo evidenciada no
contraste de 324 projetos aprovados em gabinete pelo Aprov durante a gesto de
Aref contra apenas 58, em gabinete na SEL.
Outro indicador que mostra a ineficincia do Aprov o tempo de aprovao
de um projeto. Em 2012, conforme dado divulgado pela SEL, eram necessrios em

57
Para facilitar a visualizao foi preciso selecionar determinado ano para apresentar os dados da
Sehab, mas a mdia dos anos anteriores bastante semelhante.
58
Os dados sobre os projetos incluem toda a natureza de protocolos, mencionados no incio da seo
2.2 e disponveis em sua forma bruta em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamentos/servicos/index.php?p=3334>.
J o nmero de funcionrios da SEL e da Sehab foi obtido por meio da Lei de Acesso Informao,
protocolo nmero 008797.
91
mdia 437 dias para a liberao do alvar de aprovao e execuo. No caso de
empreendimentos de grande porte, esse tempo passava para 708 dias. O atual
prefeito, Fernando Haddad, foi eleito prometendo atender recomendao
endereada pelos empresrios de reduzir o tempo de aprovao para 90 dias, j
estando esta deciso em plena operacionalizao. Para que se possa dimensionar o
impacto dessa medida na rentabilidade das empresas, vale apontar que reduo de
708 para 90 dias no tempo concesso do alvar de aprovao e execuo de
empreendimento aumenta a rentabilidade do investimento, analisado a valor
presente, em mais de R$ 7 milhes para determinado modelo, mantendo todas as
variveis constantes.59
As explicaes conferidas pelos burocratas dificuldade de aprovar
empreendimentos incluem de modo conotativo a existncia de feudos de
concentrao de informao e composio de lgicas operativas prprias a cada
grupo na estrutura do antigo Aprov. Facilitava essa lgica operativa a no
disponibilizao das informaes ao incorporador sobre os requisitos formais e
substantivos por meio dos quais os projetos imobilirios seriam avaliados,
atualmente disponibilizados em manuais eletrnicos no site da SEL. Se os problemas
no fluxo de informao acarretados por tais feudos tornavam os processos tcnicos
morosos, preciso ressaltar que a manuteno dessa estrutura foi uma deciso
poltica.

59
Essa informao oriunda de uma frmula de clculo utilizado pelo Banco de Investimentos RB
Capital, que realiza a anlise de empreendimentos imobilirios para securitizao, conforme
instrumento financeiro explicado no captulo 1. Tive acesso planilha que estrutura a anlise
financeira dos empreendimentos imobilirios em que esse banco investe. A diferena de VPL
identificada foi calculada com base nas seguintes premissas do empreendimento: rea til do
apartamento, 85m2; preo do metro quadrado, R$ 3.006,87; total de 528 unidades no
empreendimento; VGV de R$ 134.948.326,00; custo de corretagem de 3% do VGV; custos de
publicidade e marketing, 5% do VGV; custo com registros, R$ 50.000,00; custo com projeto, R$
200.000,00; custos de incorporao, R$ 200.000,00; velocidade de vendas distribudas em dois
lanamentos iniciais, no incio das obras, durante a construo e no momento de entrega das chaves;
realizao de uma porcentagem de 80% de financiamento do incorporador com o banco de
investimentos; ITBI de 2%, PIS/Cofins 3, 65%; CSLL de 1,08%; IR de 2%; taxa mnima de atratividade de
12%, considerando receita antes das chaves de 30% e ps-chaves de 70%. Com isso, a diferena na
taxa interna de retorno foi de aproximadamente 4% e o valor presente lquido mudou em R$
7.636.609,00.
92
 O que poderia ser considerada uma disfuno da burocracia em relao s
suas atribuies implementadoras, na verdade foi o resultado de sucessivas decises
adotadas pelo nvel tcnico (endossadas pelos cargos polticos). Era beneficiando-se
dessa disfuno que o ex-diretor do Aprov, Aref,60 atuava: mediante o pagamento de
propina feito por incorporadores especficos, ele agilizava a tramitao do
licenciamento e/ou aprovava edificaes irregulares. Alm disso, no foram poucos
os entrevistados61 ligados a distintos grupos de dentro e de fora da SEL e da Sehab,
assim como os ligados ao mercado imobilirio, que relataram o fato de que a equipe
tcnica prxima Aref62 tambm recebia propina para agilizar a tramitao interna e
fazer consultoria privada sobre como os projetos deveriam ser encaminhados a fim
de serem aprovados. 63 Muitas vezes a agilidade na tramitao era feita aproveitando
brechas no zoneamento, outras, impedindo que fossem geradas dvidas no
zoneamento a ser aplicado em determinada rea, pois, nesse caso, o projeto seria
encaminhado CTLU, postergando sua aprovao. Adiantar a anlise de um projeto
via pagamento de propina significava para o incorporador maior rentabilidade do
empreendimento, mas muitas vezes era tambm o caminho que encontrava para ter

60
Aref era subordinado de Gilberto Kassab quando o ex-prefeito foi secretrio de Planejamento na
gesto de Celso Pitta (1997-2000), prefeito afastado por impeachment. Desde ento o ex-diretor
comeou a ser investigado por favorecer a instalao irregular de antenas de celular na cidade,
autorizar empreendimentos imobilirios em terrenos contaminados e reas de preservao
ambiental, permitir que condomnio residencial se apropriasse de rua pblica e conceder alvars a
empreendimentos com irregularidades edilcias. Durante os sete anos em que foi diretor do Aprov,
acumulou 106 apartamentos em seu nome. Segundo informaes do Ministrio Pblico, foi
denunciado 48 vezes por lavagem de dinheiro.
61
Ao todo foram cinco entrevistados, cujos nomes sero omitidos para preservar a fonte em situao
de no comprovao legal da denncia.
62
A personificao de fenmenos um problema no empreendimento de pesquisas, uma vez que
empobrece a anlise de estruturas mais gerais que circunscrevem o evento. No comprovada,
contudo, a atuao ilcita do grupo prximo ao de Aref, e no posso lev-la adiante de modo a
despersonificar o evento. Alm disso, como de se esperar, a reponsabilidade sobre muitas dos
problemas na aprovao de empreendimentos recai sobre ele para, assim, envolver um menor
nmero de pessoas. Apesar do exposto, ele considerado o organizador do sistema de corrupo que
existia no Aprov.
63
Duas das pessoas entrevistadas sugeriram, ainda, que uma das recentes denncias feitas ao
Ministrio Pblico Estadual contra Aref foi motivada por uma dissidncia do grupo. Ele foi afastado do
posto e o grupo que o delatou teria permanecido, reestruturando a aprovao de empreendimentos
na SEL.
93
o projeto aprovado em determinado distrito, face ao rpido esgotamento do estoque
de potencial construtivo, sobretudo do tipo habitacional em muitos lugares cidade.
Ao beneficiar-se de tais disfunes essa prtica tambm ajudava a produzi-
las, acumulando, por serem analisados, os projetos de incorporadores que no
pagavam para entrar na fila. A existncia dessa longa fila e a presso do mercado em
aprovar seus empreendimentos, por sua vez, geravam a demanda de pagar para
passar na frente, legitimando a manuteno do sistema com base numa
reciprocidade de comportamentos, ao que Levi (1991) nomeou consenso
contingente.
Para os incorporadores, no entanto, melhor cenrio a aprovao
extremamente gil, sem a necessidade de pagamento de propina. Com esse
propsito, houve em 2002 a parceria Plantas Online I, pela qual o Secovi doou
dinheiro para estruturar fisicamente o rgo de aprovao da prefeitura.
Corroborando tal medida, em 2004, quando era diretora do Aprov, a atual Secretria
de Licenciamento estabeleceu o prazo mximo de 30 dias para anlise dos processos
que entravam nas Divises Tcnicas, mas tambm essa medida no teve efeito.
Como a doao de recursos e a Ordem Interna no reverberaram em uma
mudana mais profunda do status quo, com defesa ampla e irrestrita do mercado, foi
preciso que a entidade se adaptasse aos interesses da burocracia, sugerindo
prefeitura lugar de destaque a Hussain Aref Saab, que garantiria aprovao rpida
em troca de benefcios particulares. Em 2005, o ento prefeito Jos Serra designou o
servidor para o principal cargo na rea de aprovao de edificaes na Sehab, 64 que
era ento ocupado pela atual secretria de Licenciamento, Paula Motta Lara. Apenas
em 2012 as investigaes do Ministrio Pblico Estadual (MPE) levaram ao
afastamento de Aref da prefeitura.
No comeo daquele ano, quando o MPE comeava a investigar de modo mais
incisivo os esquemas de corrupo no antigo Aprov e se configurava um iminente

64
Nomeao publicada no Dirio Oficial da Cidade, em 7 de janeiro de 2005.
94
desmanche das prticas ilcitas que beneficiavam individualmente algumas empresas
do setor, cinco incorporadoras de grande porte (Brookfield, Cyrela, Odebrecht, Rossi
e WTorre )65 contrataram duas empresas de consultoria (INDG e Falconi). Com isso
esperavam mapear os entraves no processo de aprovao de grandes projetos e
propor solues para agilizar o seu tempo de tramitao.
Juntas, apenas essas cinco empresas acumulam, de 1985 a 2013, o
equivalente a 10% do Valor Geral de Vendas de todo o mercado imobilirio
paulistano, segundo informaes do banco de dados da Embraesp. Neste sentido,
importa ainda subsidiar o leitor com a informao de que so as empresas de grande
porte as que aparecem com maior frequncia na agenda pblica dos secretrios de
Desenvolvimento Urbano e de Licenciamento disponibilizados nos respectivos stios
eletrnicos. Alm disso, no mapeamento da rede de conexes do poder pblico com
os incorporadores, que realizei em uma pesquisa exploratria que deu origem a esta,
alm de representantes do Secovi, apareceram em posio central na rede, os donos
de grandes empresas, por terem, em relao s empresas de menor porte, acesso
privilegiado aos gabinetes decisrios (possuem vnculos com maior nmero de porta
de entradas e ocupam posio de ponte entre grupos).
Alm do prazo de 90 dias para aprovao de empreendimentos, j
mencionado, dentre as solues propostas por essas empresas est a implementao
de indicadores de desempenho por coordenadoria, com o objetivo de monitorar o
cumprimento de tal meta, e um acordo de acompanhamento que trimestralmente
deve envolver os tcnicos de aprovao, a secretria de Licenciamento, o prefeito e
um grupo seleto de incorporadores. As medidas recentemente adotadas pela SEL
aderem com preciso a essas demandas.
Para justificar tais propostas as consultorias contratadas realizaram um
mapeamento das rotinas de trabalho e dos fluxos e procedimentos internos no antigo

65
Em conjunto com a Kallas, a Odebrecht e a WTorre so as nicas incorporadoras que declararam
doaes s campanhas eleitorais de 2012, prtica mais comum entre empreiteiras. A Cyrela destacou-
se recentemente pelas negociaes em torno do terreno onde seria construdo o parque Augusta,
enquanto a Brookfield investigada pelo pagamento de propina Aref.
95
Aprov. Identificaram 108 entraves aprovao, que foram divididos em quatro
naturezas distintas: tecnologia, rotina, pessoas e legislao (INDG, 2012; FALCONI,
2012).66 Num cenrio dificultado pela precariedade tecnolgica, complexidade da
legislao e nmero reduzido de tcnicos para analisar projetos, como era no Aprov,
surpreende que desse total quase metade dos problemas seja atribuda rotina.
Dentre eles destaco os relatados no mapeamento: os sistemas de informao no
so disponibilizados de modo uniforme entre os rgos da prefeitura; ocorre a
indisponibilidade completa de muitas informaes; no existe comunicao entre as
diversas divises do Aprov, gerando retrabalhos; os tcnicos no possuem
treinamento para atualizao em relao s mudanas da legislao; e ausncia de
organizao e padronizao nos procedimentos para anlises de projetos.
Tamanha desestruturao do Aprov levou o ento prefeito Gilberto Kassab a
criar a Comisso Integrada de Licenciamentos (CIL),67 vinculada ao seu gabinete,
como forma de garantir a aprovao gil de empreendimentos sem que fosse preciso
passar pela burocracia corrente.68
As medidas narradas ao longo do captulo retratam um cenrio em que a
capacidades foram implementada de modo pontuado. Apesar dos indcios de que
estas medidas existiam de maneira latente pelo menos desde 2002, naquela poca,
agentes interessados em mudanas reestruturantes no encontraram as condies
propcias para tanto. O quadro abaixo sistematiza as decises.

Quadro 3 - Medidas adotadas para a agilidade na aprovao de empreendimentos.

Ano Medida O que
Doao de verba do Secovi para equipar tecnologicamente a Sehab. No
2002 Plantas Online I
teve xito.
Decreto n 41.864 Implementa a Caieps para agilizar o licenciamento de edificaes que
2002
criao da Caieps dependam da anlise de diferentes setores da prefeitura.

66
Tive acesso aos relatrios produzidos por essas empresas.
67
Decreto n 53.569.
68
Chama ateno que a CIL tenha sido criada apenas um ms antes do trmino de sua gesto. Tudo
leva a crer que alguns incorporadores especficos, com forte permeabilidade na prefeitura, tinham
extrema urgncia na aprovao de seus empreendimentos antes da mudana de gesto municipal que
reformularia as regras do jogo com a reviso do plano diretor.
96
 Estabelece prazo mximo de 30 dias para anlise dos processos que
Ordem Interna entrarem nas respectivas Divises Tcnicas. Mantm o prazo de 15 dias
2004
SEHAB/APROV n 02/04 teis a partir da data do protocolo, no caso de processos do programa
"APROV EXPRESSO". No teve xito.
Concurso pblico para
provimento de cargos
2012 Realizao de concurso e contrao de pessoal para a Sehab (237 tcnicos)
vagos de especialista em
desenvolvimento urbano

Criada a Comisso Integrada de Licenciamentos, vinculado ao Gabinete do

Decreto N 53.569
2012 Prefeito, para aprovar empreendimentos sem passar pela burocracia do
criao da CIL
Aprov, que encontrava-se desestruturada.

Lei 15.764/13 criao Cria uma nova secretaria e reestrutura fluxos e procedimentos de
2013
da SEL aprovao de empreendimentos.
Disponibilizao de Esses documentos informam o empresrio sobre o caminho a ser
2013 manuais e roteiros de percorrido na burocracia pblica at a emisso do alvar solicitado e os
aprovao no site da SEL documentos e materiais grficos que devem ser protocolados.
Protocolo diferenciado para essas categorias, que confere mais agilidade
Criao das categorias
2013 aos pedidos de Alvar de Aprovao de Edificao Nova, desde que o
nR1, R2v e R2h express
projeto esteja completamente instrudo com a documentao necessria.
Decreto 54.297/13
criao da Subcomisso
de Anlise Integrada de Cria entrada nica e anlise integrada dos empreendimentos de HIS e
2013
Empreendimentos agiliza a sua tramitao.
Habitacionais de
Interesse Social (Saehis)
Indicadores de
2013 Introduo de indicadores de tempo de tramitao em cada diviso.
desempenho
Distribuio dos projetos Atualmente, para a distribuio dos projetos protocolados entre as
2013
entre os tcnicos divises, prioriza-se o tempo de aprovao.
Decreto 55.036
simplifica e agiliza os
O alvar de autorizao para a implantao de estande de vendas ser
procedimentos
2014 expedido no prazo mximo de 15 dias teis para qualquer
administrativos para o
empreendimento, desde que atenda a exigncias mnimas.
licenciamento das obras e
edificaes

Fonte: elaborao prpria, com base em entrevistas e documentos pesquisados

A respeito de diversas medidas desse quadro, vale lembrar que as decises

aparentemente tcnicas favorecem um indivduo ou grupo em detrimento de outros,
carregando, portanto, a poltica. A agilidade na aprovao pode beneficiar grandes
empreendedores ou a populao de baixa renda (e os produtores imobilirios para
segmentos econmicos) se o empreendimento cuja aprovao agilizada for HIS.

97
Como postulam Lascoumes e Le Gales (2012, p. 32), [...] a instrumentao uma
questo poltica porque a escolha da via de ao, que pode tambm ser objeto de
conflitos polticos, vai estruturar em parte o processo e seus resultados.
A reestruturao dos procedimentos, a especializao das funes, a
contratao de pessoas, o monitoramento das rotinas e a divulgao das informaes
so elementos em geral abordados pela literatura como indicadores da construo
de capacidades estatais. No caso da SEL, tudo isso tambm confere agilidade
aprovao do empreendimento. Ao mesmo tempo em que atende ao principal
interesse da incorporao imobiliria, tambm constitui uma forma da burocracia
criada se fortalecer diante de um choque externo, que foi a desmontagem do sistema
ilcito de operao antes em funcionamento. A anlise longitudinal das decises dos
governos mostrou que no nova a ideia de conferir agilidade aprovao de
empreendimentos imobilirios, mas elas passaram a ser incisivamente adotadas
quando um evento externo chocou a estrutura corrente. Esse aspecto ser melhor
detalhado no prximo captulo.
Com essa extensa lista de medidas adotadas para melhorar a prestao do
servio pblico para a qual a SEL foi desenhada, chama ateno que uma medida em
particular no tenha sido tomada: a melhoria da digitalizao das bases cartogrficas
da cidade que subsidiam a anlise tcnica dos projetos edilcios.
Como forma de subsdio aos tcnicos de anlise de projeto elaborado, para
cada projeto protocolado na prefeitura, um Boletim de Dados Tcnicos (BDT), que
informa a situao natural e legal que incide sobre o lote de interesse do
incorporador. O departamento Info responsvel pelo acervo, operacionalizao e
atualizao de cadastro de logradouros, terrenos, edificaes, melhoramento virio,
legislao sobre zoneamento e reas de proteo. Para tanto, um funcionrio
cotidianamente l o Dirio Oficial da Cidade e atualiza de forma manual para no
dizer artesanal os mapas impressos, incluindo neles as desapropriaes ou outras
modificaes em lotes. Quando um interessado (poder pblico ou incorporador)
solicita vistas s condies do lote, tambm de forma manual os burocratas do Info

98
consultam a rea em questo. Isso ocorre assim porque a base eletrnica existente
bastante desatualizada e incompleta.
Piora o cenrio o fato dessa base ser alimentada tambm por rgos de outras
secretarias municipais, tornando o trfego de informaes mais lento. Foram
relatadas situaes em que o BDT informou que o interessado poderia empreender
determinada edificao em um lote que j estava comprometido com
desapropriao pblica. Por desatualizao da base, essa informao foi passada
adiante de modo errado e o empreendimento foi construdo, sendo encaminhado o
problema para soluo judicial.
Alm dos problemas gerados pela desatualizao da base, ocorrem tambm
situaes em que a informao modificada no tempo transcorrido entre o
protocolo e a anlise tcnica do projeto. Em vista do tempo de tramitao, um imvel
passa a ser, por exemplo rea envoltria de bem tombado no transcorrer da anlise
o que no poderia ser levado adiante se a informao da base estivesse de incio
atualizada, nesse caso beneficiando o incorporador.
A descontinuidade na regulao desse elemento, no obstante sua
comprovada importncia, se analisada em conjunto com a disponibilidade de
recursos e o momento poltico, nos informa que existem interesses por trs da
manuteno dessa desatualizao de informaes e faz lembrar a clebre assertiva
de Barach e Baratz (1962) de que nondecisons are decisions. O tema
contemporaneamente abordado por Le Gals (2010) no registro de descontinuidades
no tempo e espao, pelo qual o autor oferece importantes ideias para se investigar
quem governa quando ningum governa.

99
2.4 guisa de recapitulao: uma provocao sobre a criao de
capacidades para a aprovao de empreendimentos imobilirios em So
Paulo

Ao longo desse captulo os rgos do Estado responsveis pela poltica de

regulao do parque construtivo na cidade foram examinados sob o enfoque de
teorias que consideram a ao governamental performada por uma sobreposio de
estgios em que decises e implementao da poltica ocorrem concomitantemente.
Alm disso, por meio de um conceito minimalista de governana, enquadrei a ao
estatal no arcabouo terico que sugere investigar como os elementos de
governana atores estatais e privados, valores, interesses, legislao, estrutura
organizacional, incumbncias e desempenho de papis podem estar ligados por um
processo interativo. Num quadro institucional de referncia, esse um modo
particular de identificar relaes que influenciam a poltica, seus programas e a
performance de suas instituies.
Ao mesmo tempo em que as instituies podem moldar e limitar as
estratgias polticas, elas mesmas so o resultado (intencional ou no) de estratgias
e conflitos polticos (THELEN; STEINMO, 1992). Sob essa perspectiva, no poderia
ficar de fora das anlises a relao entre estrutura e agncia. Assim, o exame da
estrutura de aprovao e da construo de capacidades estatais do setor de
aprovao de projetos ao longo do tempo levou a duas principais concluses.
A primeira delas que a capacidade estatal, se entendida como a habilidade
do Estado impor o desenvolvimento de polticas e cumprimento de leis, tambm
construda como meio de enfrentamento de uma crise ou choque externo. A
reestruturao dos procedimentos, a especializao das funes, a contratao de
pessoas e a divulgao das informaes so elementos em geral abordados pela
literatura como indicadores da construo de capacidades estatais. No caso da SEL,
tudo isso confere agilidade aprovao de empreendimentos. Ao mesmo tempo em
que atende ao principal interesse da incorporao imobiliria, constitui uma forma
100
de a burocracia criada se fortalecer e fazer frente a um choque externo, exigindo
reformulao do status quo. A nova ordem, contudo, no implica necessria
mudana de quem est sendo beneficiado. Pode tratar-se da clssica situao de
mudar para que tudo continue como est. Nesse caso, a criao de uma nova
estrutura e a aparente transparncia conferida s informaes, que se aproximaria a
um modelo de universalismo de procedimentos,69 pode ser apenas um meio de
continuar operando lgicas antigas num contexto que exigiu rearranjos.
No caso aqui estudado, o deslocamento de uma situao preponderante de
pagamento de propina, consultorias extraoficiais e aprovao de irregularidades para
um cenrio de reestruturao burocrtica que conferiu agilidade aos trmites
significou uma mudana na distribuio do benefcio, antes concentrado em algumas
empresas, agora difuso para todo o setor imobilirio. Nada disso, porm, significa
necessariamente erradicao das antigas prticas, sobretudo diante da hiptese de
que um grupo rival ao de Hussain Aref Saab, que tambm fazia consultorias
extraoficiais, tenha participado da reestruturao da SEL. Implica, outrossim, defesa
do mercado com a garantia de um patamar em comum s empresas do setor em que
o no pagamento de valores extraoficiais para a aprovao de empreendimentos no
coloca as incorporadoras em completa desvantagem em relao s demais.
Se utilizarmos o conceito de capacidade estatal como a existncia de uma
vasta mquina burocrtica, com procedimentos estabelecidos, carreiras bem
definidas e burocratas altamente capacitados, guiados para funes especficas, que
tendem estabilidade no tempo no poderamos concluir que as medidas adotadas
pela atual da Secretaria de Licenciamento de So Paulo, levariam expanso da
capacidade estatal. A construo desta afirmao requer tempo de anlise de como
aparatos burocrticos e grupos sociais interagem. Nos termos de Skocpol (1985),
afirmar que a adoo de algumas medidas incrementou a capacidade estatal

69
Adjetivo aparente porque todas as informaes mais substantivas sobre fluxos e procedimentos
e o acesso a conversas com tcnicos de aprovao me foram dificultadas, quando no impedidas pela
secretria da SEL e suas coordenadoras.
101
depende do quanto elas promoveram crescimento de um esprito de corpo no
aparato estatal. Dito de outro modo, o respaldo tcnico-administrativo de mudanas
polticas desejadas em determinado momento no implica necessariamente
aumento da coeso institucional e institucionalizao de procedimentos.

Conforme tratado neste captulo, este um debate em aberto e no sendo o

foco deste trabalho resolv-lo, utilizei o caso emprico para provocar reflexes sobre
o que explica capacidade estatal e quando estamos precipitadamente adotando o
termo.

A segunda observao de grande importncia, aqui brevemente resumida,

que a operao da poltica pode deixar para trs temas, setores e lugares no
governados no tempo e espao. Os interesses subjacentes ausncia da poltica nos
informam que as descontinuidades tambm so um modo de fazer poltica.

102
Captulo 3 Formas de intermediao de interesses na
aprovao de empreendimentos imobilirios
 Os prdios so erguidos a partir de processos interativos vrios entre os
interessados do lado do setor imobilirio e das burocracias de aprovao de
empreendimentos, incluindo interaes formais e informais, legais e ilegais,
realizadas por entidades patronais e/ou pela ao individualizada das empresas. Este
captulo examina os principais canais institucionais formais pelos quais so
articulados esses interesses no perodo recente: a criao e estruturao da nova
Secretaria de Licenciamento, o cotidiano burocrtico da aprovao dos
empreendimentos e a arena participativa criada para deliberar sobre casos
especficos. Do ponto de vista terico, examina o arcabouo que a cincia poltica
dispe para lidar com as formas de intermediao de interesses, consubstanciado
pelas divergncias interpretativas sobre o papel dos atores sociais e dos aspectos
estruturais que dela participam.

3.1 Explicaes correntes para a interao pblico-privado

O aspecto especfico da interface entre os setores pblico e privado, que

interessa-nos sobremaneira para entender como incorporadores e poder pblico
realizam a intermediao de seus interesses, foi operacionalizado de distintos modos
pela literatura, nominalmente sob categorias como presso, concertao, captura e
participao.
Antes de avanarmos preciso dizer que intermediao de interesses um
termo cunhado por Schmitter (1977) para enquadrar a reciprocidade da relao entre
organizaes corporatistas e agncias estatais. Posteriormente, foi desenvolvido em
outros nveis de anlise e para tipos diversos de negociao, motivo pelo qual eu
adoto o termo ao longo deste trabalho de modo amplo.
A intermediao de interesses um tema de difcil condensao do ponto de
vista terico e metodolgico, como j apontou a reviso bibliogrfica realizada por
Labra (1999). A mudana constante das bases conceituais das formalizaes, para a

104
autora, decorre da complexificao da realidade emprica, ou seja, de processos de
crescente setorializao, compartimentalizao e segmentao das polticas
pblicas, com consequncias sobre a forma como se organizam os agentes para
disputar seus interesses. Diante disso, o modo mais profcuo de proceder as anlises
tratar a articulao de interesses entre Estado e sociedade como um problema
emprico, como j defendido por Przeworski (1995), em que a investigao de casos
concretos que vai informar qual o papel desempenhado por cada um destes atores
na tomada de decises.

3.1.1 Interpretaes sobre interesses, mercado e Estado

O modelo pluralista de policy making predominante nas correntes anglo-saxs

at o final dos anos 1960 enfatizava a disperso do poder e o acesso livre e
competitivo de grupos de presso s esferas de deciso. Pouca ou nenhuma
importncia era concedida autonomia do governo e da burocracia na definio ou
imposio de interesses prprios, como lembra Kitschelt (1986). Segundo essa
perspectiva, existe uma grande variedade de recursos polticos, distribudos de modo
diferente entre os atores sociais, sem que nenhum deles seja totalmente privado de
algum recurso. A deciso poltica, por sua vez, resultante da competio de grupos
formados por indivduos com interesses plurais cuja fora prevaleceu entre os atores
sociais em determinado momento. As crticas ao pluralismo (ver, por exemplo,
MARQUES, 2003; DOMHOFF, 1983) apontam que essa corrente deficitria por
conta de seu pressuposto de um mercado poltico competitivo, seu voluntarismo na
agregao das preferncias e, especialmente, pelo retrato de um Estado neutro e
desinteressado de conflitos, ao mesmo tempo em que preserva as fronteiras
ideolgicas e institucionais entre as esferas pblica e privada.
A teoria neomarxista, por sua vez, identificou corretamente a necessidade de
desenvolver um conceito de interesse para alm da simples agregao de
preferncias individuais, bem como de construir uma teoria do Estado. Sofre,
contudo, da tendncia de reduo do processo poltico s bases econmicas, com o
105
pressuposto de que os interesses polticos so estruturalmente dados pela relao
econmica de classe, sendo o ator estatal um instrumento de dominao de classe
(CAWSON, 1985).
Em ambas as verses, a pluralista e a neomarxista, o impacto autnomo do
Estado retirado e a relao emprica entre organizaes de classe e poder estatal
preenchida por pressupostos tericos.
O corporatismo surgiu como prtica nos pases industrializados do oeste
europeu no ps Segunda Guerra Mundial (1939-1945), atribuindo ao Estado um
papel importante na conduo de acordos tripartites do welfare state,
particularmente nas relaes industriais e na rea das polticas redistributivas
(ATKINSON; COLEMAN, 1985) e continuou vigente por meio de mltiplas formas de
intermediao (SCHMITTER, 1974; 2008). Em termos tericos, manifestou os
problemas e as inadequaes empricas dos paradigmas da relao Estado-sociedade
at ento vigentes. O processo de produo das polticas passou, ento, a ser
examinado luz da participao formalizada de organizaes na tomada de decises
pblicas e na formao e coordenao dos arranjos por meio de barganhas polticas
entre os grupos produtores de bens ou servios, burocracias estatais e partidos
polticos, ao longo de diferentes setores de poltica pblica.
A teoria corporatista construda em torno da concertao de interesses em
vez da competio, o que pode levar ao monoplio na representao destes. Ao
contrrio do modelo pluralista, prev um mercado hierrquico, segmentado e
assimtrico em que as organizaes tendem a monopolizar a representao de sua
categoria de interesse constitutiva. O prprio Estado tambm contribui elegendo
categorias privilegiadas com as quais empreender acordos. As trocas polticas das
relaes corporatistas baseiam-se no pressuposto de que o poder no sempre um
jogo de soma-zero e de que possvel, em caso de conflito, ambos os lados se
beneficiarem de negociaes coletivas da poltica (SCHMITTER, 1974). , portanto, a
fuso entre concertao poltica e intermediao de interesses que define o
corporatismo, que, cabe destacar, sempre envolve o Estado. Trata-se de um processo

106
sociopoltico especfico no qual organizaes representando interesses funcionais
engajam-se em trocas polticas com agncias estatais para a obteno de resultados
de polticas. Pela interpenetrao de poder pblico e privado, muitas vezes no fcil
distinguir agncias estatais de outros atores coletivos com base no que fazem
(CAWSON, 1985), colocando a preocupao com a capacidade do Estado, tal como
tratei no captulo anterior.
Para alm dos pactos sociais envolvendo grandes associaes (national peak
associations) de capital e trabalho e o nvel federal, Cawson (1985) prope que a
literatura observe o desenvolvimento de setores especficos da economia e de arenas
de polticas no meso-level. Por meio desse conceito o autor prope a anlise de como
interagem as agncias estatais e os interesses organizados numa base setorial. O
compromisso central no com comparaes de sistemas polticos nacionais, mas
com explicaes de formulao de polticas de escopo mais restrito, em que
interesses organizados no agregam amplas classes, mas refletem um carter mais
especfico, particular e individual.
Antes de continuarmos, vale destacar a diferena entre o corporatismo
societal e o corporatismo de Estado, no qual o interesse da associao direcionado
pelo poder pblico. No Brasil prtica semelhante ao corporatismo de Estado
desenvolveu-se em torno da poltica trabalhista do perodo Vargas (1930-1945), com
a criao do Ministrio do Trabalho, Justia do Trabalho e a Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT). Essa uma das gramticas polticas brasileiras descritas por Nunes
(2010)70 que difere substancialmente da categoria de corporatismo dos pases do
norte. Isso porque os benefcios e acordos atingiam apenas a estrutura sindical,
minuciosamente montada e regulada pelo Estado, lembrando o que, para Wanderley
Guilherme dos Santos (1979), constitui um dos trs parmetros para a definio da
cidadania regulada ou ainda o que Carvalho (2013) chamou de estadania em vez
de cidadania. Essa especificidade brasileira da regulao sindical ficou conhecida

70
No caso brasileiro, Nunes (2003) estudou tambm o clientelismo e o insulamento burocrtico, que
no sero aqui abordados.
107
como corporativismo, distino que me faz utilizar corporatismo como traduo mais
ampla da corrente terica corporatism.
Ainda nacionalmente, depois da gramtica corporativista formaram-se os
anis burocrticos, categoria cunhada por Cardoso (1975) para designar os crculos
de informao e presso constitudos durante o regime militar (1964-1985) como
mecanismos de articulao entre rgos do Estado e setores da iniciativa privada.
Nesse caso, o pertencimento a um anel foi fruto da definio de um interesse
especfico num quadro dado pelos militares, que poderia unir momentaneamente
um crculo de interessados na resoluo de um problema. O autor enfatiza que, ao
contrrio do lobby, no se trata de um instrumento de presso da sociedade sobre o
Estado, mas de uma forma de cooptao para agregar s cpulas estatais decisrias
membros de importantes classes do mercado, que se integraram a elas qua personae
e no como representantes de suas corporaes de classe.
A literatura nacional de articulao de interesses, de vis pluralista, tem de
sobremaneira tratado o tema sob categorias como lobby71 (MANCUSO 2004), grupos
de presso (ARAGO, 1996), grupos de interesse (THOMAS, 2004; SANTOS 2002). A
introduo desses novos termos para descrever os formatos de intermediao de
interesses na literatura mais recente expressa o amadurecimento da percepo de
que o processo de elaborao de polticas caracteriza-se pela incluso de grande
nmero de atores pblicos e privados de diferentes nveis e reas funcionais, do
governo e da sociedade, e a existncia de uma lgica de negociao (LABRA, 1999).
No obstante, um dos grandes problemas dos pluralistas, cuja abordagem informa
muitas dessas categorias adotadas, que eles continuam sem definir o poder
estrutural exercido mediante instituies, como coloca Smith (1994).

71
Termo criado para retratar a situao dos representantes de interesses privados (conhecidos como
lobistas) que ficavam sentados no saguo de entrada dos gabinetes parlamentares norte-americanos.
Nesse sentido estrito, o Secovi exerce lobby por meio do seu Ncleo de Estudos Legislativos, pelo qual
realiza o acompanhamento dos projetos de lei em tramitao e, quando de sua votao,
representantes do sindicato visitam esses gabinetes para expor os argumentos e os interesses do
setor.
108
 3.1.2 Desagregando o nvel de anlise

At aqui tratamos de concertaes entre associaes de interesse e entre

estas e o Estado. Em menor nvel analtico existem, ainda, as firmas e os agentes
individuais, tanto do lado do setor privado quanto do pblico, muito embora a
categoria de intermediao no nvel micro de anlise seja frequentemente
negligenciada nas anlises de interao entre sociedade e Estado (CAWSON, 1985) e
no nvel do vnculo pessoal (MARQUES, 2000).
O corporatismo no nvel micro aquele preocupado em desvelar as barganhas
entre agncias estatais e firmas individuais sem a necessidade de organizaes
formais de interesses e como elas conduzem implementao de polticas pblicas.
Jowell (1977) exemplificou a barganha contratual entre agncias estatais e firmas
individuais, em particular na rea do planejamento urbano, demonstrando a
tendncia dos conselhos locais britnicos de usarem sua prpria prerrogativa de reter
permisso de empreendimento para barganhar facilidades pblicas a serem includas
nos projetos imobilirios.72
Em relao ao nvel mais desagregado de intermediao de interesses entre
poder pblico e agentes privados, da literatura de polticas pblicas eu resgato os
burocratas do nvel de rua (street level bureaucrats), conforme cunhado por Lipsky
(1980). So assim chamados os funcionrios do servio pblico que interagem
diretamente com os cidados no curso de suas atividades laborais, possuindo
discricionariedade sobre a dispensa de benefcios ou alocao de sanes pblicas.
Pelos princpios da administrao pblica, espera-se que os burocratas do nvel de

72
Nesse particular, um caso de barganha do Ministrio Pblico com uma empresa especfica merece
destaque. A Cyrela, em associao com a Angra, lanou um empreendimento proveniente de
desdobro e reunificao de trs lotes localizados em frente ao Estdio do Morumbi, onde edificaram
duas torres de estacionamento, cada uma com 499 vagas. As torres foram aprovadas separadamente
na prefeitura, de modo que a somatria das vagas da garagem no caracterizasse um PGT, para o qual
deveriam pagar contrapartida de mitigao do impacto virio. A Promotoria de Habitao e Urbanismo
do MPE havia aberto uma ao civil alegando que se tratava, na verdade, de um nico
empreendimento e que este seria um PGT pela somatria total de 998 vagas. Essa ao civil, por sua
vez, foi utilizada pelo rgo judicirio como barganha para a liberao de uma parte do terreno pela
Cyrela para a passagem do monotrilho no local.
109
rua lidem com os muncipes de modo padronizado, j que os requisitos do seu
trabalho probem a individualizao do servio. Mas esses burocratas tambm
podem inventar meios de processar as ordens padronizadas, de tal forma que seja
possvel lidar com a prestao do servio considerando todas as variveis envolvidas
em um caso e tomando decises sobre elas. Se por um lado isso pode se converter
em favoritismo, servindo a propsitos particulares, por outro possibilita micro
decises adequadas a cada situao. Isso feito por meio da resposta s
necessidades, argumentos ou barganhas das pessoas a quem esses burocratas
atendem ou confrontam. Assim, no apenas as arenas decisrias, mas tambm os
burocratas do nvel de rua so foco de aes dos interesses privados, uma vez que a
discricionariedade destes agentes ainda que nem sempre seja considerada pelos
cargos mais elevados da burocracia como existente abre a possibilidade de
responderem favoravelmente aos muncipes.73
Ainda no nvel desagregado de anlise, existe um padro de vnculos pessoais,
construdos de forma histrica, que regula o relacionamento entre a burocracia
tcnica, os polticos e as empresas privadas. Essa teia de relaes foi conceituada e
nomeada por Marques (2000, 2005) como permeabilidade. Em funo das
caractersticas da sociedade e da construo histrica das estruturas estatais no
Brasil, a institucionalizao dos procedimentos em organizaes muito menor, o
que deixa mais livres de constrangimentos os vnculos estabelecidos na zona de
sombra onde ocorre a permeabilidade entre Estado e setor privado, aumentando a
dificuldade e o tempo necessrio para a institucionalizao dos procedimentos.
Essa reviso terica oferece insights para compreendermos como interagem
incorporadores e o poder pblico municipal. Nessa perspectiva, a partir da estrutura
de aprovao de empreendimentos apresentada no captulo anterior e da reunio de
casos empricos, falaremos de trs formas no excludentes de intermediao de
interesses, preenchidas por casos empricos que constituem unidades de interao:

73
Esse tema foi tambm abordado por Subirats (2006).
110
uma forma conjuntural, em que o Secovi exerceu influncia para a criao e
estruturao da SEL; outra rotineira, em que so as incorporadoras individualmente
que negociam com os burocratas de aprovao de projetos; e uma terceira, que
ocorre na CTLU, arena deliberativa de aprovao de projetos, na qual tanto as
incorporadoras interessadas quanto o sindicato comparecem. 74

3.2 Interao conjuntural: a criao da Secretaria de Licenciamento

Diante de um contexto de descoberta recente do esquema de corrupo que

vigorava no Aprov,75 e buscando ainda um afastamento poltico da Ao Penal 470,
conhecida como Mensalo, conduzida contra integrantes do Partido dos
Trabalhadores (PT), Fernando Haddad, do mesmo partido, assumiu a prefeitura em
2013 adotando medidas de combate corrupo. Evidncia desse posicionamento
foi o pagamento pelo prefeito, de prprio bolso, 76 do aluguel para manter uma sala
comercial de onde a Controladoria Geral do Municpio (CGM) investigou, por meio
de uma escuta autorizada, a quadrilha dos auditores fiscais que desviou R$ 500
milhes do errio municipal, a partir de fraudes no recolhimento do Imposto Sobre
Servios (ISS) que deveria ser pago pelas incorporadoras. Alm dessa investigao, a
CGM, desde que foi criada, tambm na gesto Haddad,77 j abriu pelo menos outras
62 sindicncias administrativas, que resultaram em dez processos disciplinares. 78
Com o discurso de combate corrupo, Haddad conseguiu apoio tanto dos
setores tradicionalmente ligados a polticas redistributivas quanto do mercado
imobilirio. No final de 2013, 46 arquitetos e urbanistas assinaram um manifesto de

74
Existe ainda um tipo de interao que ocorre por meio de vnculos pessoais construdos ao longo do
tempo. Apesar de muitos relatos que ouvi a esse respeito, as instituies informais permanecem
subexploradas em razo da dificuldade de comprovao dos dados, sobretudo num momento de
descoberta de esquemas de corrupo.
75
Ver seo 2.3.
76
Essa natureza de gasto deveria ser registrada no Dirio Oficial, o que atrapalharia as investigaes.
77
Pela Lei 15.764/2013.
78
Informao obtida em 05/05/2014, por meio da Lei de Acesso Informao, protocolo 8729.
111
apoio [...] ao esforo empreendido pela atual administrao municipal e de
reivindicao de que fossem [...] revistos os procedimentos de aprovao de
projetos, fiscalizao e emisso de alvars, buscando uma nova e transparente
rotina. 79 No incio de 2014, buscando firmar-se como entidade de defesa do
mercado e se distanciar das acusaes envolvendo as incorporadoras na fraude do
ISS, o Secovi promoveu um seminrio sobre a nova lei anticorrupo, tendo como
convidados dois corregedores gerais do municpio, dentre eles o responsvel pela
investigao da referida fraude.
Quando assumiu o posto o prefeito encontrou, de um lado, uma burocracia
de aprovao de empreendimentos completamente desestruturada e, de outro, uma
lista de recomendaes feita por cinco grandes incorporadoras (tratada no captulo
anterior). Essas recomendaes dialogavam formalmente com os princpios de
transparncia e de reformulao dos procedimentos de aprovao de
empreendimentos prometidos em campanha, dentre os quais a criao de uma
secretaria prpria para este fim.
O Secovi, que vinha fortalecendo a sua atuao como representante dos
interesses da categoria, viu na reestruturao dessa burocracia uma oportunidade de
exercer influncia e opinar sobre a conduo dos seus novos fluxos e rotinas internas.
A influncia foi exercida mediante a doao de declarados R$ 2 milhes 80 para
equipar a nova Secretaria de Licenciamento, num acordo em que essa entidade de
classe exerceu protagonismo.
A doao foi operacionalizada por meio de um protocolo de cooperao
tcnica entre Secovi, Sinduscon, Asbea e prefeitura, chamado de Plantas Online II, 81
similar ao que fora feito em 2002, desta vez com uma reestruturao mais
abrangente, que incluiu a reformulao da infraestrutura fsica e a formao dos

79
Publicado, por exemplo, em
<http://www.cartamaior.com.br/?%2FEditoria%2FPolitica%2FUrbanistas-apoiam-Haddad-e-MPE-no-
combate-a-corrupcao-no-setor-imobiliario%2F4%2F29806>.
80
Ouvi valores diversos nas entrevistas com incorporadores.
81
O nome faz referncia a uma das medidas de interesse dos incorporadores, de tornar eletrnicas
quase todas as etapas de aprovao de projetos.
112
servidores municipais pela Universidade Secovi. Entre 19 de novembro e 10 de
dezembro de 2013 foram realizados oito mdulos do curso, que segue ocorrendo
ocasionalmente, de acordo com informaes fornecidas a mim pelos tcnicos da
prefeitura.82
A respeito da confluncia de interesses que deu origem SEL, curioso notar
o discurso oficial das partes. Na viso divulgada 83 pelas entidades ligadas ao setor
imobilirio, [...] a previso que o Plantas Online II instaure um novo modelo de
administrao do desenvolvimento urbano na cidade, no qual empresas privadas se
unem para a necessria reestruturao dos aparelhos de Estado. Segundo o discurso
oficial da prefeitura, [...] esse processo de modernizao administrativa teve como
princpios a transparncia dos procedimentos e a preservao do carter pblico do
servio prestado. Os interesses substantivamente distintos aumento da
transparncia de procedimentos por parte do poder pblico e desburocratizao por
parte das entidades privadas convergiram na construo de um acordo comum. 84
O protocolo de cooperao tcnica pelo qual a doao foi feita no deixa claro
o que cabe secretaria no acordo. Embora a esta altura no deva existir mais dvidas
sobre o interesse do setor imobilirio em doar dinheiro para a SEL, a secretria de
Licenciamento, quando entrevistada para esta pesquisa, trouxe informaes
adicionais sobre essa questo: [...] a nossa troca que eles esto participando de
grupos de discusso do Cdigo de Obras. Eles trazem todas as demandas deles, a
gente discute junto e vai sair uma proposta. Questionada sobre o motivo de outros
interesses, como os dos movimentos de moradia, no integrarem a comisso, a
secretria respondeu: Daqui a pouco ns vamos abrir pra eles. Ns tomamos a
deciso de comear com o grupo menor, porque no d para voc ir para um grupo

82
Disponvel em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamentos/noticias/?p=162690>.
83
Disponvel em: <http://www.asbea.org.br/escritorios-arquitetura/noticias/secretaria-de-
licencimento-da-prefeitura-municipal-de-sao-paulo-firma-294090-1.asp>.
84
A respeito da atuao dos incorporadores em favor da desburocratizao, ver material elaborado
pela Abrainc, associao que representa os grandes incorporadores, em 10 de maro de 2014.
Disponvel em: <http://abrainc.org.br/2014/04/04/o-custo-da-burocracia-no-imovel/>.
113
maior sem ter um raciocnio e alguma proposta minimamente formatada. Essa
resposta evidencia que a escolha do grupo a ser privilegiado na estruturao primeira
de uma proposta poltica e, portanto, indica que o espao conferido a cada interesse
passa por decises do Estado. No dia 6 de dezembro de 2013, de fato, foi realizada
na SEL a primeira reunio de reviso do COE, 85 em que o grupo que assinou o acordo
de cooperao tcnica ganhou lugar privilegiado, pois a lei 86 prev uma participao
mais abrangente deste na discusso do tema.
A ao organizada dos interesses do setor imobilirio no ocorre apenas em
torno da regulao, como a literatura j vem tratando, mas tambm toma corpo na
conformao das prprias estruturas que vo regular a implementao da poltica,
como nos mostra a histria de criao da SEL. Como tambm de interesse do Estado
a formatao institucional, a construo das capacidades acaba no sendo
necessariamente sinnimo de maior controle, mas pode ser resultado de melhor
encaixe entre setor pblico e privado.
Alm das vinculaes entre poder pblico e incorporadores operadas num
registro conjuntural, de aproveitamento das janelas de oportunidade e alterao do
status quo, h aquelas institucionalmente previstas, como so as que ocorrem nas
negociaes rotineiras entre incorporadores (ou seus designados) e os tcnicos de
anlise de projeto na prefeitura, a seguir analisadas.

3.3 Interao ordinria: o papel dos burocratas do nvel de rua

O funcionamento cotidiano da SEL depende da discricionariedade dos

burocratas que avaliam projetos imobilirios, muito embora esse espao de ao no

85 Disponvel em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamentos/noticias/?p=163943>.
86
O artigo 23 do decreto n. 32.329, de 23 de setembro de 1992, que regulamenta o Cdigo de Obras
e Edificaes, estabelece uma Comisso Especial de Avaliao do Cdigo de Obras e Edificaes.
114
seja necessariamente considerado pelos gestores pblicos. Para olharmos esse nvel
da poltica de modo mais detido, a seguir, listo casos exemplares da
discricionariedade dos burocratas, que est longe de incluir a totalidade dos dilemas
enfrentados por estes tcnicos.

O caso da largura de vias (ou a discricionariedade por insuficincia de

recursos)

O COE estabelece que para casa em vila o empreendedor precisa considerar

um tamanho mnimo de 8 metros de largura da via oficial. Para larguras entre 8 e 10
metros ele deve prever vagas adicionais para visitantes. Ocorre que a largura da via,
que deve vir informada no BDT,87 muitas vezes vem com o respectivo campo em
branco, em geral por desatualizao da base de dados da prefeitura. Compete ento
ao tcnico que est fazendo a anlise realizar uma medio digital da via no Mapa
Oficial da Cidade e compar-la com aquela informada pelo empreendedor em seu
projeto. aqui que entra a discricionariedade do burocrata do nvel de rua:

A gente tem que trabalhar muito com o feeling, porque eu sei que tudo que medido
digitalmente tem erro. Tem tcnico que considera 5% de diferena entre o mensurado
e o informado pelo muncipe; tem tcnico que considera bem mais (Tcnica do
Resid).

No caso de o tcnico medir a largura da via em 8,5 metros e o interessado,

por exemplo, colocar 7,9 metros, o empreendedor obrigado a destinar as vagas na
proporo especificada em lei. Se durante o atendimento em que burocrata e
incorporador sentam frente a frente para discutir o projeto no houver acordo, uma
opo enviar um tcnico rua fazer a medio da via. Compete ao burocrata decidir
qual medida utilizar ou, ainda, realizar nova medio in loco muito embora essa
ltima alternativa esteja cerceada pela lgica de conferir rapidez aprovao.

87
A respeito do Boletim de Dados Tcnicos, ver o final da seo 2.3.
115
 O caso da elevao do nvel do pavimento trreo (ou a discricionariedade
prevista em lei)

Quando o terreno apresentar aclive ou declive igual ou inferior a 50% em

relao ao logradouro pblico e aos imveis contguos, a definio do nvel da
implantao do pavimento trreo depender de exame e apreciao da Ceuso. Essa
elevao de nvel do trreo possibilita menor interferncia no lenol fretico, mas
trata-se de uma deciso que precisa levar em conta o entorno do lote de interesse
para a implantao do empreendimento imobilirio, uma vez que as edificaes
vizinhas podem ter suas fundaes abaladas em caso de interferncia do lenol
fretico ou as condies de iluminao e ventilao das edificaes, prejudicadas.

Como o subsolo da cidade e a declividade do terreno variam em cada lote, no d

pra fazer uma regra geral pra tudo. O que discricionrio que a gente no avalia s
o nvel do lenol fretico, mas todo o contexto de implantao dos edifcios. No s
porque o lenol fretico est alto que voc pode jogar o pavimento trreo pra cima.
Tem um contexto que varia muito (tcnica da Ceuso).

A respeito desse assunto, interessante notar, ainda, que a elevao do nvel

do pavimento trreo possibilita ao incorporador reduzir o nmero de escavaes e
instalar outro tipo de estrutura de fundao, barateando os custos de execuo da
obra. Ainda que essa preferncia varie conforme o projeto arquitetnico, trata-se de
um exemplo de que o atendimento do interesse do incorporador no se choca,
necessariamente, com o do coletivo da cidade.

Os casos dos carimbos e notas grficas (ou a discricionariedade formal)

Alm das exigncias legais de contedo dos projetos imobilirios, para

facilitar a anlise tcnica e aumentar o controle dos componentes de um processo
protocolado a SEL solicita ao empreendedor interessado que padronize a
apresentao da folha de rosto e inclua nas plantas notas grficas informando o
116
cumprimento de artigos da legislao em funo do projeto. A entrevista com a
secretria de Licenciamento, contudo, sugeriu que pequenas decises so tomadas
pelos tcnicos nesse mbito, conforme ilustra o trecho reproduzido a seguir:

[...] ontem chegou pra mim um problema assim. Um tcnico tinha emitido um
Comunique-se pedindo para o projetista colocar na legenda de uma planta de
empreendimento em vila o nmero do artigo correspondente no Cdigo de Obras. O
arquiteto da empresa se enganou no nmero do artigo e foi emitido um outro
Comunique-se para arrumar o nmero do artigo. Esse tipo de coisa virou uma rotina
operacional, alimentada pelos problemas tcnicos dos projetos que chegam e pelo
que eu chamo de problema cultural, que envolve o comportamento dos tcnicos do
poder pblico frente a um processo. Esse caso da vila foi muito interessante porque o
mesmo autor do projeto protocolou a abertura de quatro vilas, e cada uma caiu pra
um tcnico diferente avaliar. A forma de analisar cada processo no foi muito
discrepante, mas foi interessante notar o grau diferenciado de detalhes a que cada
tcnico atenta. Tinha tcnico, como aquele, que pedia para o projetista colocar a
legenda com o artigo e depois pediu para arrumar o nmero do artigo, e outros que
no pediram nada. Teve um que pediu para constar vila no carimbo da planta! Voc
acha que a prefeitura precisa abrir um Comunique-se para constar vila no carimbo?
O incorporador j precisa ter na planta escrito necessariamente que vila e a
prefeitura vai escrever no alvar que uma vila (Secretria de Licenciamento). 88

O caso da rea computvel (ou a discricionariedade por desatualizao

da lei)

Os prdios modernos equipados com sofisticados recursos tecnolgicos

demandam grande rea para a instalao de tecnologia da informao, transmisso
e segurana de dados, bem como para a refrigerao destes equipamentos. Tais
recursos no existiam em 1992, quando o COE definiu o que seria considerado rea

88
O excesso de zelo flagrante desse tipo de discricionariedade foi atribudo, em parte, constante
interferncia do Ministrio Pblico, conforme mostra o seguinte trecho de entrevista: Pesquisadora
Por que so expedidos tantos Comunique-se por processo de concesso de alvar de edificao
nova? No existe um limite? Entrevistada Pela lei, um, deve ser emitido um nico Comunique-se
abrangendo tudo, se no houver uma justificativa do no atendimento. A secretaria deveria indeferir
o processo, mas a situao instaurada no permite que isso ocorra dessa forma. Veja: criou-se nesses
anos, por conta da corrupo ocorrida no antigo Aprov e da incisiva ao do Ministrio Pblico, um
medo excessivo nos tcnicos que analisam processos, uma ideia de que eles tm que comunicar cada
vrgula faltante nas plantas protocoladas pelo incorporador, sob o risco de responderem a uma ao
aberta pelo MP.
117
computvel, o que o leva os tcnicos que consideram esse dado uma desatualizao
da lei a analisarem, hoje, caso a caso se essas reas tcnicas podem ser consideradas
como no computveis, apesar desta incumbncia no ser formalmente prevista.
Embora a SEL no seja por excelncia uma burocracia do nvel de rua, tendo
em vista que a interao entre incorporadores e seus funcionrios no precisa
ocorrer para que um projeto seja aprovado, a possibilidade frequentemente adotada
de agendamento de horrio para discusso sobre ele torna esse rgo uma estrutura
que emprega nmero significativo de burocratas para interagir diretamente com os
incorporadores. Esses funcionrios so o foco de reaes dos interessados, uma vez
que sua discricionariedade abre a possibilidade de responderem favoravelmente aos
seus interesses, revelando um grau de interao bastante desagregado em relao
aos acordos setoriais e, mais uma vez, o papel decisrio desempenhado pelo Estado.

3.4 Interao participativa: a Cmara Tcnica de Legislao Urbanstica

A arena participativa em que atores externos ao poder pblico podem

deliberar sobre a aprovao de empreendimentos imobilirios a Cmara Tcnica de
Legislao Urbanstica (CTLU). Trata-se da principal instncia instituda na estrutura
organizativa do municpio para a discusso e deliberao de aprovao de
empreendimentos em casos no previstos na lei, alterao ad hoc do zoneamento,
dvidas na aplicao do zoneamento, aprovao das propostas de participao dos
interessados nas OUC. Nessas situaes, o alvar de aprovao/execuo votado e
sua obteno ocorre por maioria simples. Embora aparente um perfil de tecnicidade
requerido para avaliao de aspectos arquitetnicos dos projetos imobilirios, as
decises adotadas pela CTLU so polticas.
Para que se entenda o lugar que essa cmara tcnica ocupa hoje, a seguir me
detenho na construo de uma breve narrativa sobre o lugar institucional j ocupado
por essa instncia, que ao longo das gestes municipais sofreu sucessivos

118
movimentos de esvaziamento ou de valorizao de suas funes. Tantos movimentos
evidenciam a importncia de uma instituio que se superpe aprovao cotidiana.
O rgo equivalente atual CTLU foi criado em 1972 como Comisso de
Zoneamento (CZ), em princpio sem nenhum representante de entidade empresarial,
diferentemente do que ocorre hoje. Durante as gestes dos prefeitos alinhados com
a ditadura militar, a CZ funcionava com um perfil pretensamente tecnocrtico (NERY,
2012). Em 1977, ento vinculada ao que hoje a SMDU, a Comisso de Zoneamento
teve poder bastante enfraquecido pela criao da Ceuso, feita por Olavo Setbal na
esfera burocrtica da Sehab. O prefeito seguinte, Reynaldo de Barros, manteve
ambas as estruturas, mas criou na Cmara Municipal de So Paulo a Comisso
Especial para Estudos das Questes do Zoneamento, esvaziando assim a atribuio
da CZ. Foi no governo de Mrio Covas, em 1985, que se abriu espao para uma
atuao mais poltica da Comisso de Zoneamento, mediante modificaes na sua
composio e introduo de competncias. A CZ passou a ser integrada por mais de
15 membros, entre os quais o Secovi e um vereador de cada partido com
representao na Cmara Municipal. Tal medida foi adotada, provavelmente, para
que o poder executivo conseguisse aprovar essa lei, que dava mais poder Comisso
de Zoneamento (essa representao foi retirada apenas em 1994). Havia tambm um
representante do Conselho Coordenador das Associaes de Moradores, que hoje
no h.
Em 1988, o prefeito Jnio Quadros reforou a proposta de delegar a funo
de regulao do zoneamento ao executivo, transformando a CZ na Comisso
Normativa da Legislao Urbanstica (CNLU) e ampliando suas funes. Em 2003, a
composio da CTLU (a mudana de nome ocorreu aps a promulgao do PDE de
2002) foi revista, processo que conferiu maior poder s entidades da sociedade civil,
passando a representao do executivo para 50%, designada por portaria do prefeito,
e 50% da sociedade civil, cujos representantes so indicados pelo Conselho Municipal

119
de Poltica Urbana.89 Desde ento, dos dez representantes da sociedade pelo menos
sete esto de alguma forma atrelados aos interesses do setor imobilirio. 90
Sugerindo a importncia da CTLU no tema da aprovao de
empreendimentos, representantes do Secovi fundaram a organizao no
governamental Minha Cidade para ocupar o assento reservado entidade desta
natureza ligada poltica urbana. O representante indicado, Eduardo Della Manna,
foi titular da referida ONG entre 2003 e 2006, quando passou a ocupar assento na
comisso pelo Secovi. 91 Com a sada da Minha Cidade, a vaga destinada ONG de
poltica urbana na CTLU foi ento preenchida pelo Movimento Defenda So Paulo,
que tem interesse na preservao das zonas estritamente residenciais (ZER) e seu
permetro envoltrio.92
Outro ator importante com assento na CTLU a universidade, cujo
representante, ligado rea de urbanismo, constitui, junto com o Defenda So
Paulo, os pontos de veto na comisso. Alm desses, outro ator importante na CTLU
o MPE, pela Promotoria de Habitao de Urbanismo. Embora o rgo no possua
assento nessa instncia, ele interfere de forma ativa na votao de projetos em que
deliberadamente a lei esteja sendo desrespeitada. Para representantes do Secovi,
obviamente isso representa um entrave. Tamanha interferncia na aprovao de
empreendimentos levou, no final de 2013, a um convnio de cooperao entre MPE
e o Secovi, pelo qual este se compromete a disponibilizar dados dos
empreendimentos imobilirios e fornecer informaes circunstancialmente cabveis.

89
Legalmente os conselheiros deveriam ser indicados pelo CMPU, mas isso no ocorre. Na ata de
junho de 2005 da CTLU est registrada uma discusso a esse respeito, e os membros optaram por
deixar a composio da comisso tal como estava naquele momento, sem levar a deciso instncia
cabvel.
90
Esto representados na CTLU: Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB); Instituto de Engenharia (IE);
Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de So Paulo (SECOVI); Sindicato
da Indstria da Construo Civil do Estado de So Paulo (Sinduscon); Associao Comercial de So
Paulo; Federao do Comrcio do Estado de So Paulo (Fecomercio); Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo (Fiesp); Associao Brasileira dos Escritrios de Arquitetura (Asbea).
91
Ver portarias 322/2003, 3.268/2005 e 1.014/2007.
92
Sobre o Movimento Defenda So Paulo, ver nota de rodap 46.
120
A contrapartida do MPE prestar esclarecimentos e disponibilizar informaes de
estudos realizados pela sua Promotoria de Habitao e Urbanismo. 93
Os representantes da CTLU so convocados com cerca de uma semana de
antecedncia para as reunies, que ocorrem mensalmente. Na mesma convocao
tambm enviado material resumido dos aspectos tcnicos dos projetos sobre os
quais a comisso dever deliberar. Alm do prazo curto, o material insuficiente para
subsidiar as decises de aprovao dos empreendimentos que devero ser
deliberados, sobretudo considerando o porte e a complexidade dos que so
analisados por essa comisso. As informaes so incompletas, desatualizadas e/ou
demasiadamente resumidas. Alm disso, a pauta muito extensa, chegando a mais
de 30 itens para deliberao em uma nica manh, dispersando a ateno dos
participantes em relao a aspectos importantes que deveriam ser analisados e no
so.94
O relato de um antigo representante da CTLU exemplar das dificuldades
para a anlise substantivas dos empreendimentos. Segundo ele, um interessado
protocolou na comisso um projeto de mudana de ocupao em permetro de ZEIS
3 (aquela que serve como reserva de terra bem localizada para a construo de
HIS/HMP) solicitando alvar de aprovao e execuo de reforma. A fiscalizao in
loco realizada por esse representante verificou, contudo, que a construo
anteriormente existente no lote havia sido demolida. Quando uma edificao em

93
Em especial o 5 promotor de Habitao e Urbanismo o que se explica pelo que Sadek (2000, p.
15) chama de [...] um espao considervel para a vontade poltica tem agido enfaticamente no
sentido de coibir abusos nos projetos de incorporao. O problema em geral alegado pelas partes
que esto sendo feitas proibies a aspectos permitidos pela lei. A atuao dessa promotoria,
contudo, no significa um evento dessincronizado em relao ao conjunto de possibilidades
favorecidas pelas condies institucionais. Dito de outro modo, a atuao do Ministrio Pblico est
consubstanciada em um arcabouo institucional que lhe confere autonomia funcional para assim
proceder. Para Arantes (2002), a caracterizao da sociedade brasileira como hipossuficiente o mais
importante elemento que caracteriza o voluntarismo poltico do MP. A judicializao da poltica,
decorrente das mudanas institucionais e dessa renovao ideolgica, avanou rapidamente nos anos
de 1980 com o impulso dado pela nova Constituio, que ampliou as possibilidades de interveno
poltica do rgo em defesa dos direitos sociais.
94
As atas das reunies da CTLU podem ser acessadas em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/ctlu/index.php?p=1
54390>.
121
permetro grafado como ZEIS 3 demolida preciso dar uma destinao ao
empreendimento, que inclui HIS nos termos da lei. Para fugir dessa exigncia, o
interessado protocolou o projeto como reforma e o material encaminhado aos
representantes da CTLU para avaliao informava que havia uma construo no lote.
Mesmo diante da incongruncia entre o material enviado e o que as imagens da visita
de campo mostraram, o projeto foi aprovado pela comisso. 95 De acordo com o
entrevistado, foi um caso de sorte ele ter investigado o projeto, o que lhe permitiu
votar contra: Imagina quanta coisa errada no aprovada sem que a gente saiba?!
Foi por isso que decidi abandonar o assento na CTLU (ex-representante da CTLU pela
FAU-USP).
Recentemente o Tribunal de Contas do Municpio comeou a investigao de
uma deciso da CTLU que estabelecia a outorga onerosa a ser paga pelo contribuinte
num valor inferior ao previsto na lei para o lote e o tipo de projeto imobilirio em
questo. O primeiro membro a ser investigado pelo TCM foi o presidente da
comisso, que diluiu a responsabilidade pela deciso entre todos os membros que
votaram favoravelmente ao referido montante. Segundo informaes obtidas
durante minha pesquisa, na ocasio, adotou-se o recurso de apresentar a proposta
de pagamento de outorga de modo rpido, como se fosse apenas protocolar.
Acontece que deliberar sobre o valor dessa contrapartida financeira no matria
da CTLU, tendo em vista a lei que define as atribuies do rgo e o conhecimento
tcnico especfico envolvido neste tipo de clculo. Importante ressaltar que diluir a
responsabilidade sobre a deciso tomada entre um nmero grande de membros
um dos expedientes adotados pela comisso para justificar os casos em que a
aprovao do projeto arquitetnico envolve grandes irregularidades. Assim, algumas
pautas so includas para que as decises sejam legitimadas, tendo o custo da
irregularidade dividido entre todos os representantes da CTLU. A incluso de matria

95
A parte interessada era a Igreja Universal do Reino de Deus e o processo resultou na construo do
Templo de Salomo, localizado na Av. Celso Garcia, 649. Na poca, a Universal mantinha forte conexo
com a base aliada do governo na Cmara Municipal.
122
que no prpria comisso, inclusive, um dos motivos que contribui para a
extenso da pauta, que por sua vez dificulta a anlise substantiva dos projetos
imobilirios.
Nem sempre fica explcito nas atas da CTLU a natureza do assunto a ser
deliberado. Esse o caso, por exemplo, de um item que integrou a ata simplesmente
como Alvar de Aprovao e Execuo de Edificao Nova. Na verdade, tratava-se
de um terreno de propriedade de Abram Szajman96 localizado na rua Teodoro
Sampaio, cujo projeto de edificao imobiliria inclua a abertura de uma via de
acesso diretamente da avenida Brigadeiro Faria Lima at seu lote. O projeto previa o
seccionamento do terreno pblico ao lado da estao Faria Lima do Metr. Como a
abertura de vias envolve a doao de reas para o poder pblico e a rea a ser
utilizada no projeto j era propriedade pblica, tratava-se de uma proposta de
flagrante ilegalidade. Por isso, os pontos de veto, embora minoritrios, conseguiram
barrar a sua aprovao naquele momento. 97
As reunies da CTLU tm longa durao, mas uma dinmica bastante gil de
outro modo seria difcil dar prosseguimento extensa pauta. A votao conduzida
segundo a lgica caso a caso, isto , so avaliados os aspectos que incidem no
projeto imobilirio em questo e a deliberao feita em funo dos interesses
especficos presentes no projeto. Situaes similares podem ser decididas de modo
diferente em outro projeto.
As lacunas e sobreposies do zoneamento da cidade constituem uma
situao ideal para a deliberao ad hoc na aprovao dos empreendimentos. Para
tornar mais tangvel o que tratam essas lacunas, trago um exemplo fictcio: a

96
Presidente da Fecomrcio-SP, federao qual o Secovi filiado, fundador da empresa Vale
Refeio (VR), presidente do Centro do Comrcio do Estado de So Paulo e dos Conselhos Regionais
do Sesc e do Senac de So Paulo, alm de vice-presidente da Confederao Nacional do Comrcio de
Bens, Servios e Turismo (CNC). Foi tambm presidente do Sebrae entre 2009 e 2011.
97
H outras instncias decisrias e formas de exercer influncia. Contudo, embora no se possa
atribuir a reunio a esse interesse, s 16 horas de 04/06/2013 Abram Szajman teve uma reunio com
o secretrio de Desenvolvimento Urbano, conforme a agenda pblica do gestor, disponibilizada ao
pblico. A construo do empreendimento est paralisada, aguardando a deciso do poder pblico,
apesar do voto contrrio na CTLU.
123
descrio do permetro de uma zona mista de baixa densidade inclui a avenida ABC.
A zona mista de alta densidade, por sua vez, lindeira de baixa no plano urbano da
cidade, tambm inclui a avenida ABC em sua descrio de permetro, sem descrever
a delimitao dos lados da avenida que pertencem a cada zona. Se um incorporador
tem interesse na construo de uma edificao naquela avenida, a que zoneamento
estar sujeito? Isso impacta a densidade construtiva do empreendimento e sua
rentabilidade, sendo esse tipo de dvida encaminhada CTLU. Uma vez
diagnosticada a sobreposio do zoneamento, no entanto, o procedimento em geral
adotado por essa instncia no de emenda da lei, com detalhamento do
zoneamento ao longo da avenida ABC. Quando outro projeto protocolado para essa
avenida, o processo deliberativo retomado; se, ao contrrio do primeiro, o novo
empreendedor desejar construir no local um imvel de baixa densidade, no referido
lote localizado na avenida ABC passa a vigorar o zoneamento adequado finalidade
deste interessado.
Pouco tempo depois de aprovada a LPUOS de 2004, alguns tcnicos da SMDU
realizaram um levantamento dos permetros abertos ou sobrepostos, localizando
cerca de 900 trechos a serem corrigidos na lei e dando nova redao ao texto
descritivo do permetro no zoneamento. Isso reduziria as questes a serem
encaminhadas CTLU e a extenso da pauta, permitindo anlises mais detidas dos
projetos encaminhados. Talvez por esses mesmos motivos esse levantamento nunca
tenha sido levado adiante.
Embora trate-se de anlises individualizadas de projeto, existe um padro nas
deliberaes sobre a aprovao dos que so includos na pauta da CTLU. A anlise
das atas das reunies da comisso desde 2002 98 sugeriu que o indeferimento de
projetos encaminhados a ela constitui uma exceo. So raros os casos em que o
projeto indeferido ou a solicitao retirada da pauta para complementao de

98
Disponvel em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/participacao_social/
conselhos_e_orgaos_colegiados/ctlu/index.php?p=161540>.
124
informaes; e quando isso acontece, em geral no se referem a empreendimento
imobilirio, mas a estaes radiobase e outra natureza de projetos analisados pelo
rgo.
Para entender a motivao institucional subjacente s deliberaes favorveis
da CTLU convm olhar para os representantes das duas principais secretarias que nos
interessam. Enquanto a atual secretria de Licenciamento, Paula Motta Lara,
representava a Sehab, a ento Sempla era representada por Hussain Aref Saab (entre
2003 e 2005). Quando Lara afastou-se da prefeitura e Aref foi designado diretor do
Aprov, ele continuou na comisso representando a Sehab. O ento prefeito Gilberto
Kassab optou por designar para representao da Sempla/SMDU antigos arquitetos
da prefeitura ligados ao IAB, com escritrios prprios de arquitetura. Nada sugeriu,
nas investigaes, que eles configuravam um vetor de fora prpria contrria de
Aref. Com o seu afastamento, o posto foi ocupado Alfonso Orlandi Neto, indicado por
Kassab para o comando do Aprov. O suplente de Aref, Pedro Luiz Ferreira da Fonseca,
permaneceu com a suplncia. Com a sada de Hussain Aref Saab, Paula Motta Lara
voltou a assumir a titularidade da Secretaria de Licenciamento, enquanto Fonseca
assumiu a Secretaria Executiva dos rgos Colegiados (Ceuso, Caehis e Caieps, sendo
desta ltima o seu presidente-suplente99). Nos 11 anos de existncia da CTLU
praticamente as mesmas pessoas ou ligadas aos mesmos grupos da burocracia
ocuparam representao, sugerindo a importncia dessa arena na conformao da
estrutura de aprovao de empreendimentos no mbito estatal.

99
Vale lembrar que grande parte dos projetos includos na ata da reunio so anteriormente
analisados e tm parmetros pr-fixados pela Caieps, de modo que a CTLU poderia ser a arena em que
o Secovi, Sinduscon e outros interessados se aliam para diminuir ou flexibilizar os parmetros
preestabelecidos pelo poder pblico. Isso, contudo, no acontece. Na verdade, o movimento geral
para aprovao do que foi estabelecido pela Caieps, sugerindo que algo previamente concertado.
125
3.6 guisa de recapitulao: formas de interao e o papel do Estado

A interao entre o poder pblico e os incorporadores imobilirios foi

observada na conformao das prprias estruturas que regulam a implementao da
poltica, na implementao da poltica de uso e ocupao do solo e numa instncia
participativa formulada para tanto.
Em termos tericos, o corporatismo no meso-level ajuda a examinar a atuao
do Secovi junto ao poder pblico e apresenta vantagens em relao corrente
pluralista, na medida em que considera a agncia estatal. O acordo que deu origem
nova estrutura de aprovao e permite a ingerncia do Secovi sobre a burocracia
interessa tambm ao poder pblico, uma vez que permite reestruturar a burocracia
para promoo do combate corrupo, tal como prometido em campanha poltica,
e angariar apoio de importantes setores econmicos. Isso nos leva a pensar que a
construo das capacidades estatais acaba no sendo necessariamente sinnimo de
maior controle, mas pode ser tambm de melhor encaixe entre o setor pblico e o
privado.
O corporatismo no microlevel, por sua vez, conjugado literatura dos
burocratas do nvel de rua, ajuda a compreender a negociao empreendida no nvel
de implementao da poltica. O que permite analisar essa prtica em termos de
intermediao de interesses a estrutura estatal, que possibilita, seno incentiva
(ainda que formalmente no considere assim), a discricionariedade do burocrata
sobre a aprovao de projetos, decidindo em um contexto pressionado pela agilidade
da burocracia e rentabilidade do empreendimento. Enquanto os decisores no
gostam de considerar em suas falas a articulao rotineira na execuo da poltica de
aprovao de empreendimentos por meio da discricionariedade dos burocratas
(est tudo previsto em lei ou eles adotam apenas decises tcnicas), ela constitui
o modo pelo qual uma importante parte da implementao das regras de aprovao
de empreendimentos efetivamente operada, podendo chegar a provocar
mudanas pequenas no que fora inicialmente desenhado, e, no tempo, acumular

126
consequncias notveis. Para alm das grandes mudanas, de que exemplo a
criao da SEL, a negociao empreendida no nvel de implementao da poltica de
uso e ocupao do solo constitui um caso ilustrativo de mudana incremental,
pequena em magnitude e curta em durao para dado contexto. Essa forma de
interao revelou ainda a descoberta de situaes que evidenciam que a
intermediao nem sempre um jogo soma-zero em que os benefcios s empresas
incorporadoras implicam necessariamente prejuzos difusos ao interesse pblico,
sugerindo a adoo de um quadro mais complexo de anlise poltica do setor.
Na CTLU, terceira instncia de intermediao de interesses apresentada neste
captulo, mais uma vez, a influncia exercida num substrato de instituies estatais,
pois as decises sobre a aprovao de empreendimentos so tomadas mediante
votao organizada pelo poder pblico. O achado de pesquisa de que a esmagadora
maioria das decises da comisso, desde sua criao, favorvel aos incorporadores,
no obstante a composio equilibrada entre poder pblico e sociedade civil nesta
instncia, sugere que o papel que desempenha na estrutura de governana dual:
de representatividade desigual dos interesses sobre o uso e ocupao do solo e de
alocao e manuteno do poder dentro da burocracia, sendo, portanto, o encaixe
entre ambos os entes, pblico e privado, a concepo analtica mais apropriada.
Esse contexto evidencia o desafio terico enfrentado pela ausncia de
articulao entre as correntes que abordam o modo pelo qual os atores levam seus
interesses adiante atuando junto ao Estado, ainda que estas estejam eventualmente
voltadas para uma mesma manifestao emprica. Arenas participativas desenhadas
no mbito das instituies da redemocratizao que no so ocupadas por
movimentos sociais, mas por entidades patronais, no so abordadas
costumeiramente pela literatura brasileira de participao, muito embora trate-se de
uma modalidade de representao poltica. Com isso, a literatura de intermediao
de interesses brasileira frequentemente aborda o fenmeno100 sob a categoria lobby.

100
A CTLU tratada neste captulo no um fenmeno isolado. Tatagiba (2004) identificou 20% de
representao de organizaes patronais nos conselhos em So Paulo.
127
 A explicao para essa ausncia de articulao terica diante de um mesmo
fenmeno emprico consubstancia-se em tradies analticas distintas. De um lado, a
teoria pluralista j tratada ao longo deste captulo e, de outro, o enfoque sobre a
sociedade civil.
A literatura que debate a sociedade civil no Brasil e em outros pases da
Amrica Latina foi preenchida por uma reelaborao terica baseada nos
acontecimentos dos anos 1980 que respondia necessidade de aglutinar diversos
atores da sociedade nas mobilizaes contra os regimes autoritrios (AVRITZER,
2012). Passou-se, ento, a desenvolver ampla literatura participacionista,
depositando sobre novos arranjos fortes expectativas normativas. Essa
normatividade conformou uma teoria estilizada de tal modo que introjetou uma
unidade poltica pragmtica nos diversos atores coletivos, enquadrados na categoria
sociedade civil e que ligada a um sentido necessariamente democratizador e oposto
aos imperativos do poder e do dinheiro (GURZA LAVALLE, 2011).
O problema inerente a essa abissal distino terica entre lobby e
participao que, ao chamar de lobby o papel desempenhado pelas entidades
patronais em instncias participativas, retira-se o poder estrutural exercido mediante
instituies estatais. Tanto a participao popular quanto a patronal envolvem
prvias decises do Estado sobre a conformao destas instncias participativas e
sobre quais interesses privilegiar. A interpretao de que trata-se simplesmente de
presso exercida por entidades com grande poderio econmico acaba por naturalizar
o xito dessas entidades e ocultar a deciso estatal sobre a (no) compensao de
eventuais desequilbrios entre as foras representativas da sociedade.
A estrutura de instituies polticas prove acesso e vantagem a alguns grupos
e alianas encorajando seus esforos em moldar e influenciar a poltica, ao mesmo
tempo em quem negam o acesso a outros grupos. Isso significa que o grau de sucesso
que qualquer grupo politicamente ativo obtm influenciado no apenas pela
autoconscincia e mobilizao de recursos da fora social. Graus de sucesso no
atingimento de objetivos polticos dependem tambm das oportunidades que as

128
instituies polticas existentes oferecem aos grupos em questo e que
simultaneamente negam a seus oponentes (SKOCPOL, 1985).

129
Consideraes finais
 Nenhuma estrutura de poder explica sozinha as vitrias do mercado
imobilirio paulistano na aprovao de empreendimentos. Em vez da existncia de
um arranjo central e proeminente em torno do qual ocorre a articulao de
interesses, verificou-se, para a poltica de aprovao de empreendimentos, a
ocorrncia de um padro de governana urbana fragmentado e disperso em que nem
sempre o setor ganha tudo, dependendo de processos de intermediao de
interesses especficos, levados adiante caso a caso. Tais processos ocorrem durante
a definio da legislao, como a literatura tem mostrado, mas tambm na
conformao das estruturas burocrticas e no momento de implementao da
prpria poltica de aprovao dos empreendimentos.
A disperso de poder encontrada no mercado, no contudo, homognea,
afastando possveis impresses pluralistas. O poder potencial concentra-se nas
grandes incorporadoras, que influem nos processos decisrios segundo o seu
interesse na aprovao dos tipos de empreendimentos que produzem. O porte
financeiro assumido pelas grandes incorporadoras, por sua vez, reflete decises
tomadas no nvel federal, constituindo um efeito previsto ou no daquela poltica. As
evidncias sugerem que esse padro que lembraria a teoria das elites, no fossem
os interesses especficos do Estado explicado por diferentes motivos, todos eles
relacionados direta ou indiretamente com a monta financeira dessas empresas,
incluindo o financiamento de campanha (embora raro dentre as incorporadoras), o
pagamento de suborno e o interesse em projetos urbansticos em comum com o
poder pblico. Alm dessa influncia de relevo, o interesse geral da categoria
defendido pela atuao incisiva do sindicato dos incorporadores, remontando a
acordos corporatistas.
Em cada uma das formas de interao que conferem ao ao padro de
governana urbana nesta poltica criao da burocracia, aprovao tcnica e
votao de casos especficos a intermediao de interesses ocorre no mbito de
estruturas estatais, em que se identifica, por meio da agncia de seus burocratas e
tomadores de deciso, interesses prprios ao Estado. O grau de sucesso no alcance

131
dos objetivos polticos do lado estatal ou do setor privado depende da convergncia
de interesses, ainda que substantivamente distintos, ao que, informada pela a
literatura neoinstitucionalista, nomeei encaixe (fit).
Na medida em que o Estado detm a prerrogativa de aprovar
empreendimentos imobilirios e o prazo e a forma como isso feito interferem na
rentabilidade do incorporador, est claro quais so os interesses do lado do setor
privado em realizar o encaixe com o poder pblico. Mas por quais motivos o Estado
procura realizar o encaixe com o setor imobilirio? Uma multiplicidade de respostas
j foi conferida a essa questo, sendo a necessidade de recursos e o apoio poltico
razes frequentemente apontadas. A realizao desta pesquisa permitiu elencar
ainda um novo motivo.
No caso da conformao das estruturas que vo regular a poltica de
aprovao de empreendimentos, primeira forma de intermediao de interesses
abordada neste estudo, o interesse do Estado em realizar o encaixe veio pela
necessidade de construo de capacidade estatal para fazer frente a um choque
externo e, assim, manter nos trilhos promessas de campanha que angariaram amplo
apoio ao novo incumbente. Esse caso evidencia que a construo de capacidades, se
entendida como a habilidade do Estado impor o desenvolvimento de polticas e
cumprimento de leis, na verdade, pode significar melhor encaixe entre setor pblico
e privado e no necessariamente implicar maior controle estatal sobre a
implementao de polticas. Isso acontece, pois ferramentas aparentemente tcnicas
(como poderia ser considerada a construo de capacidades via reformulao de
procedimentos e contratao de pessoal, por exemplo) so carregadas de intenes
polticas. Ao serem implantadas, organizam processos e seus resultados em
determinada direo e favorecem um indivduo ou grupo em detrimento de outros
guardando, portanto, aspectos histricos da estruturao de relaes entre governo
e governados. Por outro lado, se adotarmos o conceito de capacidade estatal como
a existncia de uma vasta mquina burocrtica, com procedimentos estabelecidos,
carreiras bem definidas e burocratas altamente capacitados, guiados para funes

132
especficas, que tendem estabilidade no tempo, no poderamos concluir que as
medidas adotadas pela atual da Secretaria de Licenciamento de So Paulo levariam
expanso da capacidade estatal. A construo desta afirmao requer tempo de
anlise de como aparatos burocrticos e grupos sociais interagem. A possibilidade de
afirmar corretamente que a adoo de algumas medidas incrementou a capacidade
estatal depende do quanto estas medidas promoveram crescimento de um esprito
de corpo no aparato estatal. Dito de outro modo, o respaldo tcnico-administrativo
de mudanas polticas desejadas em determinado momento no implica
necessariamente aumento da coeso institucional e institucionalizao de
procedimentos. Esta provocao aponta para a necessidade de atualizao emprica
constante para desvendar a cadeia de mecanismos existente na ao estatal e a
urgncia de um refinamento terico que distinga e articule analiticamente
capacidade estatal, decises de governos e criao de instrumentos de gesto.
Desagregando o nvel de anlise, a segunda forma de intermediao de
interesses abordada por esta pesquisa de ordem rotineira e toma lugar entre as
incorporadoras e os burocratas do nvel de rua, que avaliam os projetos imobilirios
fazendo uso de sua discricionariedade. Essa forma de interao ilustra como a
intermediao de interesses a um s tempo conformada pelo desenho da poltica
e influente no modo como ela performada. As porosidades existentes por
insuficincia de recursos, a desatualizao e a complexidade da lei e o que chamei de
formalidades, acentuam o aspecto discricionrio desses burocratas e elucidam alguns
interesses em realizar encaixe com o setor privado. A existncia de tais porosidades
no um acaso. H decises polticas previamente tomadas quanto alocao de
recursos, elaborao legislativa e modus operandi da poltica, que muitas vezes
deixam descontinuidades no que governado, com espaos e importantes
ferramentas de implementao da poltica propositadamente no reguladas.
O terceiro momento de intermediao de interesses ocorre na Cmara
Tcnica de Legislao Urbanstica, uma arena que mistura representao patronal e
intermediao individual das incorporadoras, na qual a aprovao de

133
empreendimentos ocorre por votao. A votao tem favorecido historicamente os
incorporadores, muito embora os motivos para tanto tenham se modificado com a
lgica operativa da burocracia em que est inserida, passando da corrupo para a
eficincia estatal (agilidade na aprovao). Isso revelador do desempenho dual
dessa instncia na estrutura de governana: representatividade de um dos interesses
sobre o uso e ocupao do solo e manuteno do status quo dentro da burocracia. A
regularidade emprica que beneficia os incorporadores numa arena participativa e
paritria entre poder pblico e sociedade civil chama ateno para o aspecto de sua
composio. Como acontece com todas as decises polticas, a estruturao de
arenas influi em processos polticos subsequentes, alterando as possibilidades do
poder pblico de implementao de polticas no futuro e afetando as capacidades
dos grupos se colocarem na disputa, como nos informa a perspectiva centrada na
polity. Preocupaes com o resultado substantivo da poltica precisam levar em conta
a dependncia da trajetria em decises institucionais, dentre elas a escolha de quem
participa e de quem fica de fora.
Os achados deste estudo permitem o exame de uma natureza de relao
entre os setores pblico e privado que extrapola as gramticas clientelistas e de
cooptao e ainda, na outra ponta, de insulamento burocrtico e construo de ilhas
de excelncia, pelas quais os laos polticos estruturantes da sociedade brasileira j
foram amplamente abordados. Apontam, outrossim, para a operao do encaixe de
interesses prprios ao Estado e os do setor privado por meio das porosidades
existentes na estrutura estatal. Alguns poros existem pela impossibilidade de
previso legal da complexidade de situaes que podem existir. Outros persistem
porque geram a chance de barganha e negociao e criam a esperana de que os
interesses das partes sejam alcanados. E, ainda, outros poros so eliminados quando
seu entupimento representa uma ameaa ou uma oportunidade aos interesses.
Os resultados desta pesquisa apontam ainda para um padro complexo de
combinao de gramticas, que as descola de possveis resultados. O caso da
burocracia de aprovao de empreendimentos em So Paulo mostrou que o

134
insulamento burocrtico pode significar tambm o atendimento de interesses
particularistas, que acordos cooperativistas podem gerar universalismo de
procedimentos e que o universalismo de procedimentos, a depender de outros
aspectos da poltica, pode beneficiar em maior intensidade incorporadoras de grande
porte.
Um acordo em qualquer uma das formas de intermediao de interesses
identificadas nesta pesquisa, foi feito quando, para ambos os lados, os benefcios
esperados superaram (ou ao menos igualaram) os custos necessrios para alcan-
los. A indeterminao do termo benefcios esperados, retomando e adaptando
uma ideia presente em Santos (1993), indica o julgamento subjetivo de cada agente
quanto ao momento apropriado para aceitar e realizar a intermediao e, tambm,
a possibilidade desta percepo ser manipulada, no amplo sentido do termo. A
regularidade emprica de acordos pode, desse modo, ocultar uma multiplicidade de
interesses e modos de oper-lo. Tendo em vista a importncia que a efetivao de
cada unidade de intermediao de interesses tem, ao afetar as estratgias, as metas,
a distribuio do poder entre os agentes e, portanto, os resultados subsequentes, tal
clculo sugere que a compreenso da estrutura de intermediao de interesses entre
os setores pblico e privado depende da anlise dos constrangimentos e incentivos
interao existentes em cada contexto e refora, uma vez mais, o papel do Estado
na conduo e regulao das polticas pblicas.

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144
Apndices
 Apndice 1
Lista de entrevistas realizadas para essa pesquisa

Organizao/Cargo Nome do entrevistado/Reunio Data Durao

Secovi Diretor Executivo Eduardo Della Manna 30/10/2012 1h30min

SP Urbanismo - Tcnica Camila Maleronka 31/10/2012 3h
Projete Construtora Diretor Aaron Sessin 05/04/2013 1h30min
SMDU - Tcnico Jos Marinho Nery 10/04/2013 3h30min
Audincia Pblica Plano Diretor Audincia Pblica 27/04/2013 3h
Defensoria Pblica Jos Antnio Aparecido Jr 21/06/2013 1h30min
SMDU - Tcnico Lus Ramos 24/06/2013 1h
Grupo Feller - Presidente Jacques Feller 24/06/2013 2h
GTIS Partners Joo Teixeira 28/08/2013 3h
Pesquisadora FAU/USP Luciana Royer 02/09/2013 40 min
Audincia Pblica PDE Devolutiva PDE para empresrios 03/09/2013 2h30min
Cmara Tcnica de Legislao Urbanstica 46a reunio ordinria 05/09/2013 3h10min
Grupo Feller - Presidente Jacques Feller 05/09/2013 30 min
P3Urbe Camila Maleronka 12/09/2013 1h50min
Grupo Feller Diretor de Incorporaes Osmane de Oliveira Filho 16/09/2013 2h23min
SMDU - Tcnico Tomas Wissenbach 18/09/2013 1h
SMDU - Tcnico Andr Pina 18/09/2013 25min
Secovi Diretor Executivo Eduardo Della Manna 19/09/2013 2h30min
Cmara Municipal Gabinete vereador Nabil
Rossella Rossetto 23/09/2013 2h30min
Bonduki
Defensoria Pblica Jos Antnio Aparecido Jr 23/09/2013 1h
Secovi e Construtora Chap Chap Romeu Chap Chap 25/09/2013 2h
Ministrio Pblico - Promotor Maurcio Lopes 01/10/2013 1h50min
Secovi - Advogado Jacques Buchatsky 04/10/2013 3h
Secovi e Incorporadora R.Yasbek Ricardo Yasbek 07/10/2013 2h
Conselho Curador FGTS e Membro do Sinduscon Abelardo Campoy Dias 17/10/2013 2h10min
P3Urbe Camila Maleronka 22/10/2013 1h30min
CET_PGT Adriana Rolim 25/11/2013 1h
Secovi - Assessor Legislativo (lobista) Attlio Piraino 28/11/2013 3h
SEL/SGAF-G - Coordenador Roberto Rodrigues Leite 02/12/2013 3h
TTC Engenharia de Trfego e Transportes Tiago Frachetta 06/12/2013 1h30min

146
SEL/COMIN - Coordenador Paulo Srgio Pinheiro da Silveira 11/12/2013 1h
SEL/INFO - Coordenador Audenir Antonio Brunelli 11/12/2013 40min
SEL/CAIEPS - Tcnica Thays Hamad 16/12/2013 40min
SEL/PARHIS - Assessora da Coordenao Cerize Batistic 16/12/2013 40min
SEL/SERVIN - Coordenadora Rosane Cristina Gomes 17/12/2013 30min
SEL/RESID - Assessora Coordenao Eliana 06/01/2013 30min
SEL/CEUSO - Tcnica Maricl Ortega 06/01/2014 3h
SEL - Secretria Paula Motta Lara 14/01/2014 1h40min
Cmara Municipal Gabinete vereador Nabil
Jos Carlos Alves 24/02/2014 2h
Bonduki
SEMPLA Diretor na gesto Marta Ivan Maglio 27/02/2014 3h
SMDU Secretario na gesto Kassab Miguel Bucalem 07/03/2014 25min
SEHAB/APROV - Tcnica aposentada Eva Souza 17/03/2014 2h
SEL/RESID - Tcnica Marina Deodato 16/04/2014 30min
SP Urbanismo - Tcnico Jair Zanelato 16/04/2014 1h
SEL/INFO - Tcnico Preato 16/04/2014 30min
SMDU - Tcnico Jos Marinho Nery 12/05/2014 3horas
CTLU Movimento Defenda So Paulo Lucila Lacreta 23/05/2014 1h30min
CTLU ex-representante FAU/USP Eduardo Nobre 29/05/2014 1hora

147
 Apndice 2
Notas metodolgicas sobre o banco de lanamentos imobilirios
O levantamento, organizao e venda das informaes acerca dos lanamentos
imobilirios na cidade de So Paulo so feitos pela Empresa Brasileira de Estudos do
Patrimnio de So Paulo (Embraesp). A base de dados cobre todos empreendimentos
sujeitos a propaganda nos meios de comunicao de massa e informados pelos
corretores contatados pela empresa. Os registros de lanamentos comerciais,
referem-se, por sua vez, apenas a empreendimentos que foram lanados para venda
no mercado formal, no contemplando, portanto, os tipos de lanamentos built to
suit, feitos por encomenda de um locatrio j pr-determinado e contratante de
longo prazo (relao contratual regulada pela Lei Federal 12.744/12). Ainda que os
empreendimentos no tenham sido entregues nem completamente vendidos, eles
constam nos registros, motivo pelo qual me refiro categoria empreendimentos
lanados. Seguindo a diretriz da Embraesp, foi considerado um empreendimento
aquela edificao ou parte dela com preo e/ou dormitrios e/ou metragem e/ou
endereo distintos, mesmo que isso signifique diferentes blocos de um mesmo
empreendimento ou uma mesma edificao com perfis distintos de nmero de
dormitrios, vagas na garagem etc. Isso foi feito com vistas a no comprometer os
clculos de mdia e frequncia, visto que os blocos e edificaes podem apresentar
caractersticas distintas em seus apartamentos.

Para tornarem-se passveis de anlise, as informaes do banco de lanamentos da

Embraesp passaram por um processo de extensa reviso e aperfeioamento.
Algumas deficincias encontradas nessa base de dados so: (1) Deficincia na coleta
de dados resultando em subestimao do nmero de lanamentos; (2) Informaes
incompletas como preo da unidade habitacional, incorporadora, financiamento,
dentre outras, com prejuzo ao cmputo final; (3) Endereos (logradouro, nmero
e/ou CEP) errados ou com ruas abertas por loteamento recente (ex: Rua A) ainda
no constante na base de logradouros; (4) no padronizao das variveis, em
especial o nome das empresas envolvidas no lanamento.

Das deficincias encontradas, como veremos nesse apndice, apenas a subestimao

de dados no pode ser contornada. Apesar disso, h segurana em utilizar essa base
de dados, levando ainda em conta que trata-se da mesma base utilizada pelo Secovi
para subsidiar as pesquisas sobre investimentos e tendncias do mercado imobilirio.
O alto risco envolvido no investimento do mercado sugere que as deficincias acima
apontadas no se convertem, para alm da impreciso, em concluses equivocadas
e distorcidas sobre a dinmica do setor. Dentre os principais aprimoramentos
realizados ao banco, consta o georreferenciamento dos edifcios, a correo e
atualizao monetria e a padronizao do nome das empresas incorporadoras,
construtoras e vendedoras de cada empreendimento.

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Georreferenciamento: utilizamos o CEP de 4 dgitos para evitar confuso com ruas
de mesmo nome em municpios distintos, seguido do nmero e logradouro e nmero
indicados pela base da Embraesp. Esse procedimento bastante preciso para o nvel
de desagregao de dados utilizado. O processo de georreferenciamento manual dos
empreendimentos no localizados diretamente pelo cruzamento do banco de dados
fornecido pela Embraesp e a base cartogrfica de logradouros foi realizado a partir
da busca em mapas elaborados a partir de imagem de satlite. Quando necessrio
foram pesquisadas informaes adicionais nos sites e por contato telefnico com as
empresas envolvidas no lanamento. Ao todo, 27 empreendimentos residenciais no
foram localizados por ausncia de fonte segura sobre sua localizao.

Correo e atualizao monetria: Os preos da base de dados da Embraesp

sofreram correo monetria e foram atualizados para preos de dezembro de 2013
pelo IGP-DI, um dos ndices adotados para o reajuste no financiamento das unidades
habitacionais. Trata-se de um ndice composto, que alm do IPA, considera o ndice
de Preos ao Consumidor e o ndice Nacional da Construo Civil, conferindo uma
correo mais abrangente.

A segmentao do mercado: O primeiro tipo de produto destina-se populao de

baixa renda. Trata-se de empreendimentos com at 50 m2 de rea til, 1 banheiro,
at 1 vaga na garagem e preo total de venda de at R$ 250 mil. O segundo tipo de
produto, para renda mdia, possui at 80 m2 de rea til, at 2 banheiros, at 1 vaga
na garagem e custa at R$ 450 mil. O terceiro tipo de produto, destinado renda
mdia-alta, possui at 200m2 de rea til e custa at R$ 650 mil. As unidades
habitacionais destinadas a alta renda, por sua vez, possuem um preo de venda e
atributos crescentes a partir do padro 3. Para a representao dos mapas, aglutinou-
se as categorias renda mdia e mdia-alta renda. Alguns casos desviantes desses
padres foram alocados nos tipos de produtos com os quais possuam maior
semelhana. Apartamentos so um tipo de produto difcil de tipologizar a partir de
um banco de dados em face das seguintes especificidades: caractersticas do
condomnio importam para determinar o pblico-alvo, mas essas no constam na
base; os consumidores tm diferentes preferncias por produtos e categorizar
metragem pequena como habitao popular muitas vezes no expressa a preferncia
de consumidores por apartamentos caros do tipo studio, por exemplo. Ao mesmo
tempo, proceder a tipologia a partir preo por m2 pode levar a erros; muitas vezes a
rea total do empreendimento o dobro da rea til, o que expressa um maneira
encontrada pelo mercado imobilirio de aumentar o potencial construtivo
diminuindo a rea computvel, muito embora o marketing do produto considere a
maior rea disponvel; em alguns municpios adjacentes a So Paulo, a metragem de
habitaes populares em mdia maior; alm de tudo isso, um produto destinado a
alta renda pode ter uma metragem pequena em funo da disponibilidade de
terreno, das regras de zoneamento vigentes quando de sua construo, dentre
outros fatores.

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 Padronizao do nome das incorporadoras: A padronizao foi realizada em duas
etapas. Em primeiro lugar, verificou-se mediante ligaes s empresas e consultas
eletrnicas se nomes diferentes tratavam-se na verdade de uma mesma empresa.
Com isso, descobrimos que por exemplo Romeu C. Inc; Romeu Incorporadora e
Construtora; Romeu Chap Inc e Constru; Construtora Romeu Chap Chap e; Romeu C.
C Constr. tratava-se da mesma empresa, mas Pompeu A. Incorporadora; Pompeu
Construtora e Incorporadora; Pompeu Atual Construtora na verdade so trs
empresas distintas. A segunda tarefa foi verificar a dinmica de fuso e aquisio e
das empresas, bem como localizar as subsidirias criadas para produo habitacional
do segmento econmico. Nesse sentido, duas padronizaes distintas foram
realizadas. A primeira delas preocupou-se com o poderio econmico das empresas a
partir da incorporao do patrimnio dos empreendimentos lanados por outras.
Nesse sentido, a padronizao foi feita substituindo o nome da empresa adquirida
pela adquirente. O segundo tipo de padronizao, preocupou-se com o nmero de
empresas existente em cada perodo, de modo que a padronizao foi realizada a
partir do perodo da fuso ou aquisio. A padronizao foi realizada considerando
as informaes da tabela abaixo, elaborada a partir de pesquisa nos sites das
empresas, revistas do ramo imobilirio e informaes de entrevistas.

Empresa
Subsidiria Adquirida/Fundida/Mudana de Nome
Principal
MB Engenharia
Brookfield Brascan (2008) Company (2008)
(2008)
Camargo HM Engenharia e
CCDI
Correa Construes Ltda (2008)
Goldsztein
Cyrela Living (2006) Participaes Concima (2007)
(2009)
ABC Construtora
Terepins e Kalili
Even Open (2008) e Incorporadora
Engenharia (2002)
Ltda. (2002)
Tenda (2008)/ Bairro
Fit Residencial Gomes de Almeida
Gafisa Novo (2009)/ Fit Cipesa (2007) Bairro Novo (2009) Cimob
(2007) Fernandes (2004)
Residencial (2007)
JHSF Developer (2008)
Consrutora Adolpho
LDI Lindencorp Mais REP (2011)
Lindenberg (2008)
MRV Prime (2007) Bls Engenharia (2007)

Odebrecht Bairro Novo (2009)

Abyara CHL
PDG Realty Goldfarb (2009) Agra (2009) Agre (2010) Klabin (2009)
(2009) (2011)
Moradas
Rodobens Terra Nova Sistema Fcil (2005)
(2008)
Tecnisa TecnisaFlex

Trisul Incosul (2007) Tricury (2007)

Viver Inpar (2011)

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